prawo administracyjne.

skrypt pod patronatem Jana

Zimmermana.

M. Zubowicz
administracja.
ujęcie przedmiotowe (inaczej: funkcjonalne, materialne, czynnościowe, dynamiczne):
działalność o charakterze administracyjnym wykonywana przez państwo lub inne
upoważnione do tego podmioty,
administrowanie, treść zachowań, działania i uprawnienia, tj. administracja wydaje
decyzje administracyjne, tworzy akty normatywne,
oprócz tego ujęcie przedmiotowe obejmuje również działalność administracyjną sądów,
wydawanie wyroków oraz działalność administracyjną organów ustawodawczych i
wydawanie aktów wykonawczych,
ujęcie podmiotowe (inaczej: strukturalne, organizacyjne, personalne):
ogół organów publicznych, odpowiednio zorganizowanych i pozostających w określonej
strukturze i wzajemnych powiązaniach i zależnościach,
aparat administracyjny, czyli organy i jednostki organizacyjne administrujące,
oprócz tego ujęcie podmiotowe obejmuje również działalność quasi-sądową oraz
działalność normodawczą organów administracji publicznej,
administracja publiczna:
administracja publiczna - dzieli się na rządową (państwową) oraz samorządową - brak
zamkniętej de nicji ze względu na jej wieloaspektowość i niejednorodność wewnętrzną, są to
podmioty państwowe działające w imieniu państwa na rzecz interesu publicznego:
klasyczna de nicja administracji - de nicja quasi-negatywna, tj. de nicja „wielkiej
reszty” O. Mayera i W. Jellinka: administracja jest to ta działalność państwowa, która nie
jest ani ustawodawstwem ani wymiarem sprawiedliwości,
rozwój administracji publicznej na przełomie XVIII i XIX wieku,
administracja działa w imieniu państwa - organy administracji publicznej mają status
organów państwowych, działają w imię państwa i na jego rachunek, tj. autorytet państwa
stoi za rozstrzygnięciami administracyjnymi,
administracja działa w interesie publicznym - interes publiczny to interes, którego
posiadaczem jest ogół - społeczeństwo, a korzyści, o jakie tutaj może chodzić, mają tego
ogółu dotyczyć - tj. jest to korzyść spodziewana przez podmioty administracji publicznej,
której ocena jest subiektywna, a poddawanie ważeniu interesu indywidualnego z interesem
publicznym (aż do kolizji z interesem publicznym) jest podejmowane przez organy
administracji publicznej dla ogółu społeczeństwa, samo pojęcie interesu publicznego jest
nieostre i jest klauzulą generalną,
administracja publiczna wyposażona jest we władztwo administracyjne zabezpieczone
przymusem - działając w imieniu państwa, administracja publiczna może korzystać z
przymusu państwowego i dysponować władztwem administracyjnym, co w państwie
prawnym wynika z samego prawa - jego wymiar określa ustawa, a polega ono na tym, że
administracja publiczna jednostronnie decyduje o treści stosunku prawnego, który połączy
ją z podmiotem stojącym poza jej strukturami, sama ustala jego prawa i obowiązki oraz
stosuje sankcje (domniemanie legalności oraz możliwość stosowania przymusu),
dwie sfery administracji: sfera imperium (władcza) - funkcja świadcząca, funkcja
porządkowo-reglamentacyjna, funkcja organizatorska i funkcja wykonawcza oraz sfera
gestii (niewładcza) - funkcja kontrolno-nadzorcza i funkcja planistyczna,
administracja działa na podstawie i w granicach prawa - w demokratycznym państwie
prawnym wyłącznie na tej podstawie i w tych granicach,
charakter wykonawczy administracji - organy administracyjne wykonują i konkretyzują
prawo, a jeśli same formułują normy prawne, to to prawo niższej rangi jest zależne od
upoważnienia ustawowego, niesamoistność w demokratycznym państwie prawnym,
administracja publiczna organizuje życie społeczne na podlegającym jej terenie,
administracja publiczna działa w sposób ciągły i stabilny,
fi
fi
fi
fi
 administracja publiczna działa poprzez zawodowy personel,
administracja publiczna ma charakter monopolistyczny - w państwie istnieje wyłącznie
jedna administracja publiczna,
funkcje administracji publicznej: porządkowo-reglamentacyjna (np. porządek publiczny),
świadcząca, kierująca oraz właścicielska,

prawo administracyjne:
prawo administracyjne - gałąź prawa, której przedmiotem jest administracja publiczna, jest to
prawo regulujące działania organów administracji publicznej, a jego funkcją jest służba
publiczna, dzieli się na: ustrojowe, materialne oraz procesowe:
administracja publiczna jest przedmiotem prawa administracyjnego, co jest podstawą
administrowania (zarządzania, kierowania życiem społecznym)
prawo administracyjne jest prawem publicznym - ma za przedmiot regulacji państwo jako
podmiot władzy i służy uzasadnieniu oraz określaniu kompetencji państwowych, a jego
stronami są państwo oraz obywatele poddani władztwu państwowemu,
jest prawem obywatelskim, nieskody kowanym i multicoentrycznym,
jego normy są bezwzględnie wiążące (bezwzględnie obowiązujące) - normy prawa
administracyjnego bez wyjątku należą do praw bezwzględnie obowiązującego (ius cogens),
m.in. jeżeli norma upoważnia organ do czegoś, jednocześnie ma on obowiązek
skorzystania z tych kompetencji,
zasada aktualności - związana jest z faktem, że normy prawa administracyjnego są
bezwzględnie wiążące - organ powinien działać na podstawie stanu prawnego i
faktycznego istniejącego w momencie realizowania danego działania, czyli liczy się to, co
w chwili orzekania, z pewnymi wyjątkami aktualne obowiązywanie normy,
nieekwiwalentny stosunek uprawnień do obowiązków,
element władztwa administracyjnego - reguluje zachowania podmiotów w sposób
jednostronny i władczy,
prawo administracyjne ustala treść zachowań adresatów bezpośrednio (wprost z
ustawy, co występuje znacznie rzadziej, m.in. obowiązek szkolny, niewymagane jest żadne
dodatkowe działanie) albo pośrednio (za pośrednictwem aktu, decyzji administracyjnej),
stosowane jest w sposób niesporny - abstrakcyjno-generalna wypowiedź zamieniana jest
w wypowiedź indywidualno-konkretną, decyzja nie rozstrzyga sporu pomiędzy sporami,
działanie administracji publicznej jest na podstawie prawa (kompetencja) oraz w
granicach prawa (niewykraczanie poza kompetencje, ponieważ każde działanie musi być
w porządku prawnym),
fi
źródła prawa administracyjnego.
źródła prawa administracyjnego sensu stricto - akty stanowienia prawa, które wskazuje
Konstytucje i wyodrębnia jako powszechnie obowiązujące (art. 87 Konstytucji), tj. Konstytucja,
ustawy, raty kowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego,
źródła sensu administracyjnego sensu largo - wprowadzone przez Konstytucję akty prawa
wewnętrznego (art. 93 Konstytucji, tj. uchwały RM i zarządzenia Prezesa RM i ministrów) oraz
takie niewymienione w Konstytucji różnorakie fakty prawotwórcze,
prawo zewnętrzne (powszechnie obowiązujące) - art. 87 Konstytucji, są to: Konstytucja,
ustawy, raty kowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia i akty prawa
miejscowego,
prawo wewnętrzne - obowiązuje tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi
wydającemu te akty, za art. 93 Konstytucji są to: uchwały RM, zarządzenia PRM i
ministrów,

otwarcie systemu źródeł prawa administracyjnego ”od dołu” - prawo wewnętrzne stanowi
istotną część prawa administracyjnego, brak jest enumeratywnego wymienienia aktów
regulujących prawo administracyjne:
- zamknięty system źródeł prawa administracyjnego - źródłami prawa są tylko te, które są
wymienione w Konstytucji,
- otwarty system źródeł prawa administracyjnego - źródła prawa wymienione w Konstytucji są
w prawie administracyjnym poszerzone o tzw. źródła niezorganizowane, m.in. normy
pozaprawne, prawo sędziowskie, orzecznictwo sądowe oraz doktrynę,
- prawo administracyjne nie wynika zatem bezpośrednio z Konstytucji, ponieważ sama
Konstytucja produkuje szereg aktów o charakterze wewnętrznym albo quasi-
wewętrznym, przeto sama funkcjonuje uregulowana prawem administracyjnym (ale jej
trzonem jest materia ustawowa)
fi
fi
 otwartość katalogu źródeł prawa administracyjnego
system konstytucyjnie zamknięty:
akty prawa powszechnie obowiązującego
(art. 87 Konstytucji) - Konstytucja,
ustawy, raty kowane umowy
międzynarodowe (m.in. prawo unijne)
oraz rozporządzenia,
prawo unijne - traktaty, rozporządzenia i
dyrektywy Unii Europejskiej,
akty prawa wewnętrznego (art. 93
Konstytucji) - uchwały Rady Ministrów,
zarządzenia Prezesa RM i ministrów,
akty prawa miejscowego,
zarządzenia,
niezorganizowane źródła prawa (zwyczaj,
prawo sędziowskie),
statuty oraz regulaminy,
akty wewnętrzne niższego stopnia, tj.
wytyczne, okólniki oraz instrukcje
(powiązane z aktami prawa
wewnętrznego z art. 93 Konstytucji),

źródła prawa powszechnie

obowiązującego:
Art. 87. Konstytucji [Źródła prawa powszechnie obowiązującego]
1. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy,
raty kowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia.
2. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania
organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.

Art. 90. Konstytucji [Podstawy prawne przekazania organizacji międzynarodowej lub organowi
międzynarodowemu kompetencji organów państwowych]
1. Rzeczpospolita Polska może na podstawie umowy międzynarodowej przekazać organizacji
międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w
niektórych sprawach.
2. Ustawa wyrażająca zgodę na raty kację umowy międzynarodowej, o której mowa w ust. 1, jest
uchwalana przez Sejm większością 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby
posłów oraz przez Senat większością 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby
senatorów.
3. Wyrażenie zgody na raty kację takiej umowy może być uchwalone w referendum ogólnokrajowym
zgodnie z przepisem art. 125.
4. Uchwałę w sprawie wyboru trybu wyrażenia zgody na raty kację podejmuje Sejm bezwzględną
większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów.
fi
fi
fi
fi
fi
 Art. 91. Konstytucji [Umowa międzynarodowa w krajowym porządku prawnym]
1. Raty kowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej
Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej
stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy.
2. Umowa międzynarodowa raty kowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo
przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową.
3. Jeżeli wynika to z raty kowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację
międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w
przypadku kolizji z ustawami.

Art. 93. Konstytucji [Charakter wewnętrzny uchwał i zarządzeń]

1. Uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter
wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty.
2. Zarządzenia są wydawane tylko na podstawie ustawy. Nie mogą one stanowić podstawy decyzji
wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów.
3. Uchwały i zarządzenia podlegają kontroli co do ich zgodności z powszechnie obowiązującym
prawem.

Art. 234. Konstytucji [Rozporządzenia z mocą ustawy]

1. Jeżeli w czasie stanu wojennego Sejm nie może zebrać się na posiedzenie, Prezydent
Rzeczypospolitej na wniosek Rady Ministrów wydaje rozporządzenia z mocą ustawy w zakresie i w
granicach określonych w art. 228 stany nadzwyczajne ust. 3-5. Rozporządzenia te podlegają
zatwierdzeniu przez Sejm na najbliższym posiedzeniu.
2. Rozporządzenia, o których mowa w ust. 1, mają charakter źródeł powszechnie obowiązującego
prawa.

Konstytucja:
(a) konstytucyjna zasada trójpodziału władzy, zasada równości wobec prawa oraz zasada
demokratycznego państwa prawnego mają istotne przełożenie na administracja publiczną,
więc pewne kwestie dotyczące aparatu administracyjnego są w Konstytucji określone,
(b) zasada legalności i praworządności - każde działanie jest na podstawie i w granicach
prawa, czego gwarancją jest kontrola sprawowana przez sądy administracyjne, TK, TS,
RPO, prokuraturę i NIK oraz kontrola zewnętrzna na szczeblu unijnym, sprawowana przez
Europejski Trybunał Praw Człowieka zgodnie z kryterium legalności,
(c) decentralizacja władzy publicznej - Konstytucja statuuje samorząd jako pewną formę
wykonywania administracji publicznej,
(d) dwuinstancyjność postępowania administracyjnego oraz dwuszczeblowość sądownictwa
administracyjnego,
(e) Konstytucja określa strukturę organów administracji publicznej i ich podstawowe
kompetencje, a także podstawowe zasady kontroli administracji publicznej i ustanawia
organy tej kontroli,
(f) sądowa kontrola nad administracją - art. 184 Konstytucji mówiący o tym, że Naczelny Sąd
Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w
fi
fi
fi
 ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta obejmuje również
orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów
normatywnych terenowych organów administracji rządowej,
(g) dookreślenie ustawowe administracji publicznej - oprócz wymienionych, istnieją jeszcze
m.in. prawo do informacji publicznej, istnienie korpusu urzędniczego czy też prawo do
petycji, wniosków i skarg,
(h) źródłem publicznych praw podmiotowych mogą być wyłącznie normy zawarte w źródłach
prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim Konstytucji i ustawach,
(i) Konstytucja określa system źródeł prawa w zamkniętym katalogu - art. 87 Konstytucji
określa akty prawa powszechnie obowiązującego, podczas gdy art. 93 Konstytucji - akty
prawa wewnętrznego,
(j) niedopuszczalne jest stosowanie Konstytucji w sytuacji kon iktu z normą niższej rangi,
ponieważ organy administracji publicznej są związane całym porządkiem polskiego prawa
administracyjnego i nie mogą dokonywać kontroli konstytucyjności ani ustaw, ani aktów
podustawowych,
(k) problematyka bezpośredniego stosowanie Konstytucji przez organy administracji
publicznej - art. 8, ust. 2 Konstytucji mówiący o tym, że przepisy Konstytucji stosuje się
bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej, co oznacza, że organy administracji
publicznej muszą się kierować zasadami wyrażonymi w ustawie zasadniczej - w prawie
administracyjnym stosowanie norm konstytucyjnych zachodzi jednocześnie z normami
ustawodawstwa zwykłego:
- w przypadku bezpośredniego stosowania Konstytucji odniesionego do administracji
publicznej, działa najczęściej współstosowanie Konstytucji - dokonywanie wykładni
przepisów z uwzględnieniem tych zawartych w Konstytucji, podejmowanie działań w
zgodności z zasadami konstytucyjnymi,
- bezpośrednie stosowanie Konstytucji w sytuacji kon iktu z normą niższej rangi w
prawie administracyjnym - przyjmuje się to za niemożliwe w odniesieniu do organów
administracji publicznej, ponieważ są one związane całością aktów prawnych
administracji, a w przypadku sądów administracyjnych - nie mogą one odmawiać
stosowania ustaw i dokonywać kontroli konstytucyjności, czyli de facto nie można
stosować bezpośrednio przepisów konstytucyjnych w przypadku takiego kon iktu
(natomiast sądy administracyjne, w przeciwieństwie do organów, mogą dokonać
oceny zgodności z ustawami aktów podustawowych),
fl
fl
fl
 raty kowane umowy międzynarodowe:
(a) raty kacja - związanie się umową przez państwo - umowa taka oddziałuje zarówno na
organy państwowe, jak i na obywateli, ponieważ raty kowana umowa międzynarodowa
staje się źródłem prawa,
- „mała” raty kacja - Prezes Rady Ministrów przedkłada prezydentowi RP wniosek o
raty kację, wcześniej informując o zamiarze złożenia takiego wniosku Sejm, zgoda
parlamentu nie jest wymagana,
- „duża" raty kacja - art. 89 Konstytucji, Prezydent RP raty kuje umowę dopiero po
uzyskaniu zgody parlamentu, wyrażonej w ustawie, m.in. gdy umowa dotyczy pokoju,
sojuszy, układów politycznych lub układów wojskowych, wolności, praw lub
obowiązków obywatelskich określonych w Konstytucji, znacznego obciążenia
państwa pod względem nansowym czy też członkostwa Rzeczpospolitej Polskiej w
organizacjach międzynarodowych,
- raty kacja w trybie art. 90 Konstytucji - tryb ten został zastosowany m.in. do
przeprowadzenia referendum akcesyjnego w 2003 r. w sprawie przystąpienia Polski
do Unii Europejskiej - dotyczy umów międzynarodowych, które przekazują niektóre
kompetencje organów władzy państwowej organom międzynarodowym - zastrzeżona
jest dla Prezydenta RP, po uprzedniej zgodzie wyrażonej w formie ustawy podjętej
kwali kowaną większością 2/3 głosów przez Sejm i Senat lub w wiążącym
referendum krajowym,
(b) prawo Unii Europejskiej:
zasada efektywności - wprowadzanie i interpretowanie prawa krajowego do
zgodności z prawem unijnym, ponieważ państwa członkowskie powinny dążyć do
realizacji postanowień prawa unijnego,
zasada prounijnej wykładni prawa,
doktryna pierwszeństwa prawa unijnego - w przypadku kolizji tego prawa z
prawem krajowym, zgodnie z orzecznictwem TSUE,
doktryna bezpośredniego skutku prawa unijnego - bezpośrednie obowiązywanie
(brak konieczności implementacji do porządku krajowego) oraz bezpośrednie
stosowanie (obywatele nabywają prawa podmiotowe, tak jak organy władzy
publicznej kompetencje - i powinny być one chronione przez sądy krajowe),
(c) prawo unijne staje się elementem porządku krajowego - multicentryczność,
(d) prawo unijne dzieli się na prawo pierwotne (tutaj znajdują się m.in. traktaty tworzące Unię
Europejską, traktaty akcesyjne, karta praw podstawowych oraz ogólne zasady prawa
fi
fi
fi
fi
fi
fi
fi
fi
fi
fi
 unijnego wynikające z interpretacji TSUE) oraz prawo pochodne (rozporządzenia,
dyrektywy, decyzje oraz zalecenia i opinie):
rozporządzenia Unii Europejskiej - odpowiednik ustawy, wydawane są przez Radę
Unii Europejskiej oraz Komisja Europejska (rozporządzenia wykonawcze) - zasięg
ogólny, charakter kompletny i ogólno-abstrakcyjny, a ich adresatami są państwa i
obywatele, są bezpośrednio stosowane i bezpośrednio obowiązujące, wiążą w
całości, publikowane są w Dzienniku Urzędowym UE,
dyrektywy Unii Europejskiej - celem jest harmonizacja, a przyjęcie dyrektywy
polega na wspólnym przyjęciu przez Parlament Europejski oraz Radę na wniosek
Komisji Europejskiej - są względnie wiążące, ponieważ państwo musi je
implementować do swojego porządku krajowego i wiążą państwa członkowskie
względem rezultatów (skutków), skierowane są do organów państwowych, są to
pośrednie, dwufazowe instrumenty stanowienia prawa unijnego (wymagana
implementacja),
decyzje Unii Europejskiej - wiążą w całości określonych adresatów decyzji, akt
indywidualny i konkretny, brak cech źródeł prawa,
opinie i zalecenia Unii Europejskiej - brak charakteru wiążącego,

ustawy:
(a) samoistność ustawy, przez co istnieje zasada bezpośredniości ustawy - ustawa wiąże bez
konieczności wydawania aktów wykonawczych,
(b) materia ustawowa - kwestie, które muszą być uregulowane w ustawach, tj. nie mogą być
uregulowane przez akty podustawowe, m.in. kompetencje administracji publicznej,

rozporządzenia z mocą ustawy:

(a) art. 234 Konstytucji - podczas stanu wojennego wydawane są przez Prezydenta RP na
wniosek Rady Ministrów, kiedy Sejm nie może zebrać się na posiedzenie - ulegają jednak
zatwierdzeniu na najbliższej obradzie sejmowej,
(b) ograniczony zakres spraw, których mogą dotyczyć - mogą dotyczyć m.in. zasad działania
organów władzy publicznej oraz ograniczenia praw i wolności oraz muszą być
proporcjonalne co do zagrożenia i mają na celu zmierzanie ku normalności,
rozporządzenia:
(a) są one źródłami prawa administracyjnego oraz formami działania administracji publicznej,
(b) rozporządzenia to akty wykonawcze do ustaw - konkretyzacja norm z ustawy, mają
dookreślać regulacje ustawową w ściśle określonym zakresie, a służą uelastycznieniu
wykonania ustawy, akt niesamoistny,
(c) zgodnie z art. 92 Konstytucji, są to akty wydawane na podstawie szczegółowego
upoważnienia zawartego w ustawie (decyzji ustawowej) i w celu jej wykonania,
(d) rozporządzenia mogą wydawać: Prezydent RP, Rada Ministrów, Prezes RM, ministrowie
działowi, przewodniczący komitetów wchodzących w skład RM oraz KRRiT,
(e) upoważnienie ustawowe powinno być szczegółowe, co wynika wprost z Konstytucji i
powinno określać: organ właściwy do wydawania rozporządzenia, zakres spraw
przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu,
(f) istnieją: upoważnienia ogólne wykonawcze (charakter wykonawczy, nie muszą być one
uszczegółowione w innych aktach), upoważnienia nieblankietowe, upoważnienia
obligatoryjne oraz upoważnienia ustawowe,
(g) zakaz subdelegacji,
(h) kontrola legalności rozporządzeń - wewnętrznie Rada Ministrów może uchylać
rozporządzenia na wniosek Prezesa RM w formie uchwały, a zewnętrznie - TK,
(i) sądowa kontrola rozporządzeń - powoduje odmowę zastosowania rozporządzenia w danej
sprawie, dany sąd może odmówić jego zastosowania poprzez uznanie danego
rozporządzenia za niezgodne z Konstytucją czy też z ustawą,
(j) obowiązywanie rozporządzenia zależne jest od obowiązywania ustawy macierzystej,

akty prawa miejscowego:

(a) powszechne obowiązywanie aktów prawa miejscowego jest ograniczone terytorialnie,
(b) akty prawa miejscowego to terenowe (lokalne) źródła prawa powszechnie obowiązującego,
które nie muszą być wydawane w celu wykonania danej ustawy,
(c) przejaw konstytucyjnej zasady decentralizacji władzy publicznej,
(d) mogą wydawać je organy samorządu terytorialnego (np. rady gmin, powiatów i sejmiki
województw) oraz terenowe organy administracji rządowej (np. wojewodowie, organy
administracji niezespolonej),
(e) upoważnienie do wydania prawa miejscowego powinno zawierać przynajmniej przedmiot i
zakres regulacji, nie musi być tak ścisłe jak w przypadku rozporządzenia,
(f) odpowiadają za dostosowywanie porządku prawnego do danego terenu w celu sprawnego
administrowania,
(g) na podstawie i w granicach uprawnień zawartych w ustawie - upoważnienie do wydania
aktu prawa miejscowego musi być zawarte w ustawie i może być ogólne, ale zakres
przedmiotowy takiego aktu musi mieścić się w granicach upoważnienia ustawowego:
- upoważnienie szczegółowe - więź materialna i formalna, uzupełnienie ustawy - z
niego wynika, że w akcie ustawowym jest przepis upoważniający organ do wydania
określonego aktu,
- upoważnienie blankietowe (generalne) - więź formalna, daje możliwość wydawania
aktu miejscowego bez przesądzania treści normy, która ma być wydana,
(h) akty prawa miejscowego nie mogą rozszerzać zakazów ustawowych (nie mogą ograniczać
praw i wolności konstytucyjnych, chyba że jest to szczegółowe upoważnienie) ani wyłączać
obowiązków ustawowych (nie mogą regulować materii ustawowej),
(i) nie istnieje możliwość subdelegacji kompetencji do wydania aktu prawa miejscowego
przez organ administracji innemu organowi,
(j) akty porządkowe (przepisy porządkowe) - rodzaj prawa miejscowego, wydawane są na
podstawie specjalnego upoważnienia ustawowego, a regulacja dotycząca przepisów
ustawowych zawarta jest w ustawach o samorządzie gminnym, samorządzie powiatowym
oraz o wojewodzie (brak regulacji dotyczących przepisów porządkowych w ustawie o
samorządzie województwa),

podział aktów prawa miejscowego ze względu na rodzaj upoważnienia ustawowego:

- wydawane na podstawie ogólnego upoważnienia ustawowego - są to akty samoistne,
niewymagające dookreślenia, upoważnienie znajduje się w ustawach ustrojowych, np. statut
gminy,
- wydawane na podstawie szczegółowego upoważnienia - upoważnienie ustawowe, akty
wykonawcze w stosunku co do ustaw z zakresu prawa miejscowego, wypełniają treściami
luzy decyzyjne, są to ustawy z zakresu prawa materialnego,
- akty porządkowe wydawane na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego
skierowanego tylko do wydania tych aktów - mogą je wydawać organy stanowiące, a w
wyjątkowych okolicznościach również organy wykonawcze,

formy aktów prawa miejscowego:

- uchwały - wydawane co do zasady przez organy stanowiące, domniemanie zgodności
uchwał z prawem, mogą mieć szeroki krąg adresatów, jest to forma działania kolegialnego,
- zarządzenia - wydają je organy jednoosobowe,
- akty porządkowe oraz rozporządzenia porządkowe - wydaje je wojewoda, jest to forma aktu
porządkowego,
przepisy porządkowe - służą zapobieganiu negatywnym skutkom gwałtownych zjawisk,
mogą być wydawane wtedy, gdy: dana kwestia nie zostało uregulowana w innym akcie
powszechnie obowiązującym, a ich wydanie jest niezbędne dla ochrony życia, zdrowia,
bezpieczeństwa i porządku publicznego:
a) za ich naruszenie można nałożyć kary grzywny, które mają być wymierzane w trybie
przewidzianym za wykroczenia - nie są to jednak kary administracyjne, ponieważ
wymierzają je sądy powszechne - mimo tego, obowiązki przestrzegania przepisów
porządkowych podlegają egzekucji administracyjnej i sankcji egzekucyjnej,
b) jeżeli sprawa nie cierpi zwłoki, w charakterze prowizorycznym przepisy porządkowe mogą
wydać również burmistrz oraz zarząd powiatu - generalnie zatem przepisy porządkowe
mogą wydawać: rada gminy (nie może wydawać przepisów dotyczących części obszaru),
wójt, rada powiatu, zarząd powiatu oraz wojewoda,
c) na szczeblu powiatu - przepisy porządkowe mogą dotyczyć również ochrony środowiska i
mienia, a negatywne skutki gwałtownych zjawisk muszą wystąpić na obszarze ponad
jednej gminy,
d) wojewoda może wydawać akty porządkowe pod nazwą rozporządzeń porządkowych,
e) przepisy porządkowe ogłaszane są w drodze obwieszczeń (+ w wojewódzkim dzienniku
urzędowym), w sposób zwyczajowo przyjęty lub w środkach masowego przekazu,

wojewódzkie - rządowe prawo miejscowe -

1) akty prawa miejscowego - może je wydawać wojewoda i organy niezespolonej
administracji rządowej (organy te muszą uzgadniać z wojewodą projekty aktów prawa
miejscowego) na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, obowiązują na
terenie województwa lub jego części,
2) tzw. rozporządzenia wojewody - wydawane przez wojewodę w zakresie nieuregulowanym
w przepisach powszechnie obowiązujących, jeśli jest to niezbędne m.in. dla ochrony życia,
mienia lub zapewnienia porządku - mogą przewidywać kary grzywny jak za wykroczenie, a
samo rozporządzenie wojewoda musi przekazać: Prezesowi RM oraz marszałkowi,
starostom oraz burmistrzom,
3) wobec aktów wydawanych przez wojewodę i organy niezespolonej administracji rządowej
Prezes RM ma uprawnienia nadzorcze i uchyla je w trybie nadzoru, jeżeli: a) są niezgodne z
ustawami lub aktami wydanymi w celu ich wykonania, b) są niezgodne z polityką Rady
Ministrów oraz c) naruszają zasady rzetelności i gospodarności,
4) akty wojewódzkiego - rządowego prawa miejscowego są ogłaszane w wojewódzkim
dzienniku urzędowym,
5) możliwość skargi - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone
przepisem prawa miejscowego wydanym przez powyższe podmioty, w sprawie z zakresu
administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego (można też
zaskarżyć bezczynność organu),

wojewódzkie-samorządowe prawo miejscowe -

1) nie można w tej kategorii stanowić przepisów porządkowych,
2) akty prawa miejscowego - wydaje je sejmik wojewódzki na podstawie i w granicach
upoważnienia ustawowego, przewodniczący sejmiku niezwłocznie je podpisuje i kieruje do
publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym,
3) obywatelska inicjatywa ustawodawcza - grupa min. 1000 mieszkańców województwa,
która ma czynne prawo wyborcze do organu stanowiącego,
4) możliwość skargi - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone
przepisem prawa miejscowego wydanym przez powyższe podmioty, w sprawie z zakresu
administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego (można też
zaskarżyć bezczynność organu),

powiatowe prawo miejscowe -

1) akty prawa miejscowego - wydawane przez radę powiatu, powiatowe przepisy porządkowe
wydawane przez radę powiatu w formie uchwały, gdy stan obejmuje teren ponad jednej
gminy,
2) powiatowe przepisy porządkowe - może wydawać je rada powiatu w formie uchwały, w
zakresie nieuregulowanym w ustawie lub w innych przepisach, które obowiązują w sposób
powszechny - w szczególnie uzasadnionych przypadkach, jeżeli jest to niezbędne dla m.in.
ochrony życia, mienia, środowiska naturalnego lub zapewnienia porządku - mogą
przewidywać kary grzywny jak za wykroczenia, a stanowić je można wtedy, gdy przyczyny
te występują na terytorium więcej niż jednej gminy,
3) powiatowe przepisy samorządowe może wydawać także organ wykonawczy powiatu,
jakim jest zarząd powiatu, w przypadkach niecierpiących zwłoki - charakter prowizoryczny,
podlegają zatwierdzeniu na najbliższym zebraniu rady powiatu,
4) starosta przesyła przepisy porządkowe do wiadomości organom wykonawczym gmin
położonych na obszarze powiatu i starostom sąsiednich powiatów następnego dnia po ich
ustanowieniu,
5) obywatelska inicjatywa uchwałodawcza - może z nią wystąpić grupa mieszkańców
powiatu, która ma czynne prawo wyborcze do organu stanowiącego (w powiecie poniżej
100 000 mieszkańców - 300 osób, a w powiecie powyżej 100 000 - 500 osób),
gminne prawo miejscowe -
1) akty prawa miejscowego wydawane w formie uchwał przez radę gminy,
2) gminne przepisy porządkowe - może je wydawać rada gminy, w zakresie nieuregulowanym
w ustawie lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, jeżeli jest to niezbędne dla
m.in. ochrony życia, zdrowia, zapewnienia porządku - przepisy porządkowe mogą
przewidywać kary grzywny jak za wykroczenia,
3) w przypadkach niecierpiących zwłoki przepisy porządkowe w gminie mogą być również
wydawane przez organ wykonawczy gminy (burmistrz), mają one wtedy charakter
prowizoryczny,
4) akty gminnego prawa miejscowego można podzielić na: akty wydawane na samej
podstawie ustawy o samorządzie gminnym (upoważnienie ogólne, m.in. statuty gmin, które
wynikają z konstytucyjnej zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego) oraz
akty wydawane na podstawie innych ustaw dotyczących materialnego prawa
administracyjnego (wydawane na podstawie upoważnienia szczegółowego, m.in. gminne
przepisy porządkowe)
 akty wewnętrznie
obowiązujące.
konstytucyjnymi źródłami prawa wewnętrznego są za art. 93, ust. 1 Konstytucji:
a. zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów (niesamoistne, ponieważ muszą
być wydawane na podstawie ustawy - akty wewnętrzne wykonawcze wydawane są
na podstawie ścisłego upoważnienia ustawowego),
b. uchwały Rady Ministrów (samoistne, ponieważ do ich wydania nie jest konieczne
upoważnienie ustawowe - akty wewnętrzne samoistne wydawane są na podstawie
przepisów kompetencyjnych),
c. w skład aktów wewnętrznych można zaliczyć również: uchwały i zarządzenia innych
organów centralnych (np. NBP) oraz m.in. okólniki, wytyczne i komunikaty
wydawane przez organy administracyjne,
przyjęto, że akty wewnętrzne wydawane przez organy kolegialne to uchwały, a wydawane
przez organy jednoosobowe to zarządzenia,
mogą mieć zarówno charakter generalny, jak i indywidualny - podlegają kontroli przez
organy nadrzędne wobec organu, który wydał akt, a nie przez sądy administracyjne,
adresatem przepisów wewnętrznych są tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi,
który wydał dany akt,
akt wewnętrznie obowiązujący nie może stanowić podstawy do wydania decyzji wobec
obywatela - mogą jednak wpływać na sytuacje obywatela pośrednio,
tzw. odwracanie hierarchii źródeł prawa - zjawisko negatywne, które polega na tym, że
urz dnik administracyjny jest skłonny wpierw stosować prawo wewn trzne, pomijaj c
ustaw ,
ę
ę
ę
ą
tzw. swoiste kategorie źródeł
prawa administracyjnego.
akty planowania:
- dotyczą zachowań administracji publicznej przewidzianych na przyszłość - determinują i
warunkują te zachowania, określają zakres i okoliczności, w jakich mają one zostać podjęte,
- dotyczą głównie kwestii nansowych, strategicznych, zagadnień współpracy zagranicznej
oraz kwestii gospodarczo-przestrzennych,
- jeżeli ustawa tak stanowi, akty planowania mogą stanowić podstawę do wydania decyzji
administracyjnej,
- m.in. Narodowy Plan Rozwoju, wskazujący cele rozwoju społeczno-gospodarczego kraju
oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - celem ustalenie przeznaczenia
terenu i warunków jego zabudowy, rozmieszczenia tzw. inwestycji celu publicznego:
(a) forma prawa miejscowego - uchwalany jest przez radę gminy (miasta),
(b) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma cechy generalności i
konkretności - zawiera normy generalne, ale też indywidualne,
(c) składa się z części opisowej oraz z rysunku - określa nie tylko wynik planowanie, ale
i dalszego postępowania,
(d) ze względu na treść można wyróżnić: część strukturalną planu (podstawowe
przewidywane tendencje rozwoju przestrzeni i czynniki, które mogą wpłynąć na
osiągnięcie planowanego jej kształtu), część programową planu (projekt
przedsięwzięć co do danej przestrzeni) oraz część regulacyjną planu (określa
przeznaczenie terenu w zakresie topogra cznym i geogra cznym),

statuty i regulaminy:
- statut to akt wydany przez podmiot prawa publicznego, w celu uregulowania spraw tego
podmiotu, a w szczególności ustalenia struktury i zasad funkcjonowania - statuty mogą mieć
charakter aktu zakładowego, aktu prawa miejscowego lub aktu prawa wewnętrznego, np.
statut gminy to akt prawa miejscowego, czyli akt powszechnie obowiązujący,
- regulamin reguluje szczegółowy tryb funkcjonowania podmiotów prawa publicznego i
sposób ich działania, np. regulamin studiów,
- zarówno regulaminy, jak i statuty, muszą mieć podstawę ustawową,
fi
fi
fi
normy techniczne:
- chodzi tutaj o normy, a nie o cały akt prawny,
- prawne uregulowanie nakazów, wzorców, zakazów stosowanych w szeroko rozumianej
technice (np. produkcja, transport, budownictwo),

tzw. niezorganizowane źródła

prawa administracyjnego.
nie są to akty prawotwórcze w dosłownym, tradycyjnym tego słowa znaczeniu, które
podlegałyby publikacji i promulgacji - są to fakty prawotwórcze wpływające na kształt
obowiązującego źródła prawa (zwyczaj, poglądu doktryny, prawo sędziowskie),
występują w otwartej koncepcji źródeł prawa administracyjnego:
- otwarcie systemu prawa „od góry” - odniesienie do wartości i koncepcji prawa, np.
poszanowanie godności ludzkiej czy inne klauzule generalne, takie jak interes
publiczny,
- otwarcie systemu prawa „od dołu” - odesłanie nie do aksjologii, ale do norm
pozaprawnych, np. odesłanie do prawa zwyczajowego, klauzula „w sposób
zwyczajowo przyjęty” albo do norm technicznych,

zwyczaj:
- pozaprawny nawyk postępowania, przestrzegany faktycznie w obr bie danej struktury
(jednostki) organizacyjnej administracji, w podobnych sytuacjach i w okre lonym czasie,
- zwyczaj nie może być sprzeczny z prawem (consuetudo adversus legem), jednak może je
uzupełniać w celu jego łatwiejszego stosowania, np. zwyczajowy tryb ogłaszania przepisów
porządkowych, interpretacja,
- zwyczaj może formułować zasady niezależnie od ustawy, ale nie z nią sprzeczne,
- zwyczaj administracyjny - tworzy się przez praktykę, stale podobnie rozstrzygane są dane
sprawy oraz zwyczaj administrujący - może być albo zwyczajem własnym (zwyczajowe
działanie administracji), albo zwyczajem obiektywnie istniejącym w społeczeństwie,
- zwyczaj konstruktywny jest przydatny społecznie (w przeciwieństwie do szkodliwego
społecznie zwyczaju jałowego),
- kodeks postępowania administracyjnego formułuje nakaz dla organów administracji, który
polega na nieodstępowaniu od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym
stanie prawnym i faktycznym bez uzasadnionej przyczyny,
ę
ś
prawo sędziowskie:
- tworzy się na drodze orzeczeń sadowych, które dotyczą wykładni norm prawa
administracyjnego i pokazują jakie normy i w jaki sposób mają być zastosowane w
konkretnym przypadku,
- kluczowe znaczenie prawa sędziowskiego w systemach precedensowych,
- sądy administracyjne mogą:
a) wskazywać organom administracji publicznej kierunek załatwienia sprawy
administracyjnej, która powinna być ponownie rozstrzygnięta w wyniku wyroku
uwzględniającego skargę,
b) dokonywać wykładni norm prawa administracyjnego,
c) pokazywać jakie normy i w jaki sposób mają być zastosowane w konkretnym
przypadku,
d) mogą uchylać lub stwierdzać nieważność aktu administracyjnego,
- inaczej: autorytetowe lub „wtórne” ustawodawstwo - na podstawie swobodnej decyzji
sądowej, na zasadzie konkretnego wypadku (a nie precedensu),
 publikacja i promulgacja źródeł
prawa:
publikacja - urzędowe ogłoszenie aktu, po którym następuje wynoszący zwyczajowo 14 dni
okres tzw. vacatio legis - art. 88, ust. 1 Konstytucji - ogłoszenie aktu jest warunkiem jego
wejścia w życie i następuje w odpowiednim dzienniku urzędowym,
promulgacja - urzędowe stwierdzenie, że akt wszedł w życie,

dzienniki urzędowe:
Dziennik Ustaw RP - wydawany jest przez Prezesa RM, znajdują się w nim
m.in.: Konstytucja, ustawy, rozporządzenia, raty kowane umowy międzynarodowe,
rozporządzenia z mocą ustawy, uchwały Rady Ministrów uchylające rozporządzenia
ministra, oświadczenia rządowe w kwestii mocy wiążącej umów międzynarodowych…,
Dziennik Urzędowy UE - wydawany jest przez Urząd O cjalnych Publikacji Komisji
Europejskiej, znajdują się w nim: rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia, opinie i
inne,
Dziennik Urzędowy RP Monitor Polski - wydawany przez Prezesa RM, znajdują się w
nim m.in: pozostałe umowy międzynarodowe, zarządzenia Prezydenta RP wydane na
podstawie ustawy, uchwały Rady Ministrów i zarządzenia Prezesa RM wydane na
podstawie ustawy (istnieje również Dziennik Urzędowy Monitor Polski „B”, w którym
publikowane są sprawozdania nansowe określone w przepisach o rachunkowości,
ogłoszenia i obwieszczenia przedsiębiorców oraz inne akty prawne),
dzienniki urzędowe ministrów,
dzienniki urzędowe organów centralnych,
wojewódzkie dzienniki urzędowe - są wydawane przez wojewodów, a publikują m.in.
akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę i organy administracji
niezespolonej, akty prawa miejscowego wydawane przez sejmiki województwa, organy
powiatowe, organy gminy (w tym statuty), statuty związków międzygminnych, statuty
zwi zków powiatów, akty Prezesa RM uchylaj ce akty prawa miejscowego stanowionego
przez wojewod i organy adm. niezespolonej, uchwał bud etow województwa, statut
urz du wojewódzkiego,
przepisy porządkowe ogłaszane są w drodze obwieszczeń, a także w sposób
zwyczajowo przyjęty na danym terenie lub w środkach masowego przekazu (+
wojewódzki dziennik urzędowy),
ę
ą
ę
fi
ą
fi
ę
ż
fi
ą
zasady ogólne prawa
administracyjnego.
1) zasada praworządności (legalności) - priorytetowa zasada w demokratycznym państwie
prawa, obowiązek działania zgodnego z obowiązującym prawem - komplementarny system
i prawo jako całość, zasada praworządności jest ucieleśnieniem zasady praworządności
(każde działanie organu państwa powinno mieć swoją podstawę prawną - działanie w
granicach i na podstawie prawa),
2) zasada „lex retro non agit” - prawo co do zasady nie działa wstecz, a każdy przepis
normuje przyszłość - mogą tutaj jednak zaistnieć wyjątki m.in. gdy wymagają tego względu
sprawiedliwości społecznej albo gdy chodzi o mody kację prawa podmiotowego na
korzyść obywatela,
3) zasada ochrony praw dobrze (słusznie) nabytych - pochodna zasad ochrony zaufania
obywateli do państwa, przewidywalności prawa, bezpieczeństwa prawnego etc, w
praworządnym systemie obywatel musi mieć zapewnioną ochronę swoich przewidywań
opartych na istniejących normach prawnych - raz nabyte prawo powinno być stabilne, a
gdy istnieje możliwość jego odcięcia, musi być to ściśle określone przez ustawę,
4) zasada prawa do sądu - łączona jest z zasadą sprawiedliwości proceduralnej oraz
prawem do sprawiedliwego procesu sądowego - zgodnie z art. 45 Konstytucji, każdy ma
prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez
właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (przepis ten uzupełnia art. 77, ust. 2
Konstytucji, który głosi, że ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia
naruszonych wolności lub praw),
5) zasada pomocniczości (subsydiarności) - powiązana z zasadą decentralizacji władzy
publicznej - organy państwa powinny być zlokalizowane jak najbliżej obywatela, żeby mógł
on w jak najszerszym zakresie, samodzielnie lub pośrednio, uczestniczyć w sprawowaniu
władzy publicznej - państwo ma pomagać obywatelom i państwo ma stosować środki
władcze tylko w konieczności,
6) zasada proporcjonalności - narzędzie hierarchicznej kontroli norm, jak i ważenia wartości
i rozwiązywania kolizji zasad w procesie stosowania prawa - charakter niedookreślony i
postulatywny zasady, aby państwo i organy administracji publicznej ingerowały w prawa
obywateli w sposób rozsądny, racjonalny i nie nadużywały środków i kompetencji im
dostępnych (np. ważeniu podlega interes publiczny z interesem indywidualnym),
fi
 7) zasada zrównoważonego rozwoju - art. 5 Konstytucji, nie tylko wobec ochrony
środowiska, zachowanie równowagi, jest to ogólna zasada wypełniana treścią w procesie
stanowienia i stosowania prawa,

niektóre zasady odnoszące się do organów

administracji publicznej:
1) zasada dobrej administracji - obowiązkiem administracji publicznej jest tzw. dobra
administracja dla obywatela: składa się z zasady sprawiedliwości społecznej, równości,
realizacji dobra wspólnego oraz jawności (pośrednio poprzez zasadę legalności,
subsydiarności i proporcjonalności) - tzw. good governance - dobry standard jakości
działań administracji publicznej, jawność (otwartość), partycypacja (odpowiedniość i
efektywność) oraz odpowiedzialność i spójność działań administracyjnych,
2) zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego - wynikają z nich istotne
obowiązki organów administracji publicznej oraz ważne prawa obywateli (tzw. prawa
re eksowe) - wśród zasad dotyczących samego postępowania administracyjnego wyróżnia
się: zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, zasadę ugodowego załatwienia spraw
administracyjnych, zasadę szybkości i prostoty postępowania, zasadę pisemności, zasadę
dwuinstancyjności, zasadę trwałości decyzji ostatecznych oraz zasadę zaskarżalności
decyzji do sądu administracyjnego,
3) zasada kompetencyjności - kompetencyjność to właściwość (właściwość rzeczowa,
właściwość miejscowa i właściwość instancyjna), kompetencja do podejmowania
konkretnej formy działania może być przypisana tylko jednemu organowi administracji
publicznej, który jest organem właściwym - kompetencja jako prawo i obowiązek działania,
4) zasada zespolenia administracyjnego - nie jest w pełni przestrzegania, dualizm
administracji terenowej - na szczerbach terenowych obok administracji rządowej istnieje
również administracja samorządowa, jest to przeciwieństwo zasady resortowości,
5) zasada efektywności,
fl
 Kolokwium nr 1
1. Administracja publiczna:
• jest zawsze wykonywana przez podmioty państwowe (samorządowa – gminy powiaty, województwa,
rządowo-centralna- prezesnp. RM, terenowa np.wojewoda
• działa w interesie publicznym i w interesie indywidualnym
• rozumiana podmiotowo (przedmiotowo) obejmuje działalność administracyjną sądów
• rozumiana przedmiotowo obejmuje prezesów sądów (ujęcie przedmiotowe pomija pytanie kto
administracją publiczną zarządza)

2. De nicja „wielkiej reszty”:

• dzieli prawo administracyjne na ustrojowe, materialne i procesowe
• oznacza, że „wielką resztę” stanowi samorząd terytorialny nie będący administracją rządową
• jest de nicją quasi – negatywną
• opiera się na trójpodziale władzy

3. Interes publiczny
• to klauzula generalna
• to pojęcie niedookreślone
• jest zasadniczo niezde niowany
• może pozostawać w kolizji z interesem indywidualnym

4. Dysponowanie władztwem administracyjnym:

• przejawia się m.in. w możliwości wydawania decyzji administracyjnych
• odbywa się na podstawie i w granicach prawa
• możliwe jest przy zawieraniu umowy cywilnoprawnej przez organ
• zakłada jednostronność w kształtowaniu uprawnień i obowiązków podmiotów administrowanych

5. Bezwzględne wiązanie norm prawa administracyjnego:

• oznacza możliwość stosowania przymusu administracyjnego
• oznacza, że kompetencje organów zawierają w sobie obowiązek czynienia z nich użytku
• nie dopuszcza możliwości wyłączenia stosowania norm tego prawa w drodze umowy
• wyklucza możliwość ich uchylenia w drodze ustawy

6. Wskaż zdanie prawdziwe:

• obowiązki administracyjnoprawne mogą wynikać bezpośrednio z ustawy
• uprawnienia administracyjnoprawne mogą wynikać z aktu administracyjnego
• obowiązki administracyjnoprawne mogą wynikać z aktu administracyjnego
• uprawnienia administracyjnoprawne mogą wynikać bezpośrednio z ustawy

7. Otwarcie katalogu źródeł prawa administracyjnego:

• następuje poprzez kategorię aktów wewnętrznych
• oznacza, że katalog tych źródeł wykracza poza kategorię aktów powszechnie obowiązujących
• oznacza, że źródłem tego prawa może być np. regulamin biblioteki publicznej
• powoduje, że organy administracyjne nie zawsze muszą działać na podstawie i w granicach prawa

8. Akt normatywny może:

• być generalny i abstrakcyjny
• mieć walor powszechnie obowiązujący
• posiadać terytorialnie ograniczony zasięg obowiązywania
• być ustawą w znaczeniu materialnym

9. Zarządzenie ministra:
• wydawane jest na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania
• zawiera przepisy porządkowe
• to akt wewnętrznie obowiązujący
• to źródło prawa administracyjnego

10. Wskaż zdanie prawdziwe dotyczące Konstytucji RP:

• formułuje zasadę decentralizacji władzy publicznej
• określa szczegółowo kompetencje wojewodów
• przewiduje dwuinstancyjność postępowania sądowoadministracyjnego
• przewiduje, że rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów są źródłami prawa powszechnie
obowiązującego

11. Konstytucja może być stosowana:

• przez organy administracji publicznej
• przez sądy
• bezpośrednio i wespół z źródłami prawa niższej rangi
fi
fi
fi
12. Organ administracyjny nie jest uprawniony:
• odmówić zastosowania w sprawie ustawy sprzecznej z Konstytucją
• odmówić zastosowania w sprawie rozporządzenia wykonawczego do ustawy sprzecznego z
Konstytucją
• odmówić zastosowania w sprawie aktu prawa miejscowego sprzecznego z Konstytucją
• do samoistnego stosowania Konstytucji

13. Materia ustawowa:

• to inaczej treść ustawy
• obejmuje kompetencje organów administracji publicznej
• to sprawy uregulowane w ustawach
• nie może być uregulowana w akcie podustawowym

14. Rozporządzenie może być:

• wydane przez Prezydenta
• aktem porządkowym
• aktem podustawowym
• bezpośrednio stosowane w państwach członkowskich Unii Europejskiej

15. Dyrektywa unijna:

• korzysta z zasady pierwszeństwa prawa unijnego
• wymaga implementacji
• jest zasadniczo adresowana do państw członkowskich Unii Europejskiej
• obowiązuje bezpośrednio

16. Przepisy porządkowe mogą być wydawane przez:

• wójta
• starostę
• wojewodę
• burmistrza

17. Upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego:

• musi być zawarte w ustawie
• ma zawsze charakter wykonawczy
• może być ogólne
• powinno zawierać wytyczne co do treści aktu

18. Wskaż zdanie prawdziwe:

• ogłoszenie aktu powszechnie obowiązującego jest warunkiem jego wejścia w życie
• akt normatywny wchodzi w życie przed jego ogłoszeniem
• ustawa może wejść w życie z dniem jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym
• rozporządzenie wykonawcze do ustawy zasadniczo traci moc wraz z jej uchyleniem

19. Ogłaszanie przepisów porządkowych następuje

• w drodze obwieszczenia
• w dzienniku urzędowym
• w Dzienniku Ustaw
• w kościele

20. Niezorganizowane źródła prawa:

• podlegają publikacji w dziennikach urzędowych
• mogą stanowić podstawę decyzji administracyjnej
• to także orzecznictwo sądów administracyjnych
• to także zwyczaj
 Kolokwium nr 1 (poprawkowe)
1. Wskaż określenia brakujące w zdaniu: W prawie administracyjnym ..... obowiązywanie norm polega na tym, że
przepisy zawierają dyspozycje, których zastosowanie nie może być wolą stron wyłączone, a ponadto na tym,
że istnieje .... podejmowania zachowań wytyczonych przez prawo.
• dwustronne
• bezwzględne
• obowiązek
• uprawnienie do

2. Do funkcji administracji, zgodnie z poglądami przyjętymi w literaturze, należy (-ą):

• funkcja właścicielska
• funkcja wymiaru sprawiedliwości
• funkcja reglamentacyjna
• funkcja ustawodawcza

3. Prawo administracyjne:
• zawsze wymaga konkretyzacji poprzez akt administracyjny
• ma charakter bezwzględnie obowiązujący
• dzieli się na prawo ustrojowe, materialne i procesowe
• przyznaje obywatelom kompetencje administracyjne

4. De nicja podmiotowa administracji:

• twierdzi, że administracją jest m.in. organizowanie akcji humanitarnej przez organy powiatu
• twierdzi, że administracją jest m.in. sieć samorządowych kolegiów odwoławczych
• twierdzi, że administracją są m.in. wojewodowie
• twierdzi, że administracją jest m.in. wydawanie znaczków pocztowych

5. Do konstytucyjnych źródeł prawa administracyjnego należy (-ą):

• przepisy administracyjne
• akty bezpośrednio zobowiązujące
• rozporządzenia wykonawcze do ustaw
• akty prawa miejscowego

6. Rozporządzenie to:
• akt wydawany przez organy Unii Europejskiej
• akt wydawany przez Radę Ministrów
• akt wydawany przez sejmik wojewódzki
• akt wydawany przez ministra kierującego działem administracji rządowej

7. Prawo miejscowe:
• wzmacnia decentralizację
• obowiązuje na określonym terenie odpowiadającym właściwości miejscowej organu wydającego
akt
• daje możliwość realizacji potrzeb lokalnych
• jest konstytucyjną kategorią źródeł prawa

8. Czy przepisy porządkowe są prawem miejscowym ?

• nie
• to jest zależne od ich treści
• tak
• to zależy od rodzaju organu, który je wydaje

9. Norma materialnoprawna:
• określa uprawnienia lub obowiązki podmiotu administrowanego
• może być stosowana w drodze aktu administracyjnego
• reguluje budowę i funkcjonowanie aparatu administracyjnego
• może podlegać indywidualizacji i konkretyzacji w drodze aktu administracyjnego

10. Sankcją administracyjną może być:

• kara administracyjna
• stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej
• cofnięcie koncesji
• kara pozbawienia wolności
fi
11. Upoważnienie do wydania rozporządzenia wykonawczego musi:
• wskazywać właściwy organ
• zawierać wytyczne co do treści tego aktu
• określać zakres spraw przekazanych do uregulowania
• być zawarte w ustawie

12. Organ administracji może bezpośrednio stosować Konstytucję

• wespół z aktami niższej rangi w hierarchii źródeł prawa
• samoistnie
• w razie kon iktu z normą ustawową
• w każdym wypadku

13. Obowiązek szkolny:

• jest konkretyzowany przez organ administracji oświatowej w drodze decyzji administracyjnej
• wynika z zarządzenia ministra
• wynika bezpośrednio z ustawy
• ma charakter cywilnoprawny

14. Tzw. prawo sędziowskie:

• jest rodzajem tzw. niezorganizowanych źródeł prawa administracyjnego
• należy do konstytucyjnych źródeł prawa
• znajduje oparcie w autorytecie i fachowości sądów administracyjnych
• to ustawa o ustroju sądów powszechnych

15. Normy zadaniowe:

• ustanawiają upoważnienia dla organów do podejmowania działań w określonych formach
• określają właściwość organu administracji publicznej
• są skierowane do organów administracji publicznej
• wyznaczają organom administracyjnym cele i kierunki działania

16. Zasada lex retro non agit w prawie administracyjnym:

• wywodzi się z zasady demokratycznego państwa prawnego
• oznacza zakaz ustanawiania nowych norm prawnych nakazujących stosowanie nowo
ustanowionych norm do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie tych nowych norm, z którymi
prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych przez te normy
• oznacza, że ustawy mogą być zmieniane tylko na korzyść obywateli
• to inaczej zasada materii ustawowej

17. Cechami de nicyjnymi prawa administracyjnego są (jest):

• władztwo
• wchodzenie w równorzędne stosunki prawne
• charakter wykonawczy
• możliwość negocjowania rozstrzygnięć

18. Wskaż zdanie prawdziwe dotyczące Konstytucji RP:

• formułuje zasadę decentralizacji władzy publicznej
• określa kompetencje wójtów
• przewiduje dwuinstancyjność postępowania sądowoadministracyjnego
• przewiduje, że rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów są źródłami prawa powszechnie
obowiązującego

19. Dyrektywa unijna:

• może pod pewnymi warunkami wywołać skutek bezpośredni
• wymaga implementacji do krajowego porządku prawnego
• jest instrumentem harmonizacji prawa państw członkowskich
• nie obowiązuje na terenie państw członkowskich Unii Europejskiej

20. Akty prawa miejscowego wydają:

• starostowie
• ministrowie
• wojewodowie
• sołtysi
fl
fi
podmioty administracji
publicznej.
prawo administracyjne ustrojowe zajmuje się budową aparatu administracji publicznej i
interakcjami występującymi wewnątrz tego aparatu,

organy administracji publicznej:

- organem administracji publicznej jest podmiot uprawniony do działania w interesie
publicznym, dysponujący władztwem administracyjnym, wyodrębniony przez ustawodawcę
jako część aparatu państwowego (jednostka organizacyjna), który pozostaje w określonych
relacjach w stosunku do innych organów administracyjnych - organy administracyjne dzielą
się na organy administracji państwowej oraz organy administracji samorządowej, a cechami
organu administracji publicznej są:
1) osobowa istota organu - organ w sensie abstrakcyjnym oraz jego obsada
personalna, np. organem jest wojewoda, a piastunem pani Kowalska,
2) wyodrębnienie organizacyjne,
3) prawne umocowanie do działania - o randze ustawowej, ponieważ jest to działanie w
imieniu państwa i na jego rachunek (nawet tzw. zadania własne samorządu
terytorialnego stanowią część zadań państwa),
4) wyposażenie we władztwo organizacyjne,
5) powołanie do realizacji norm prawa administracyjnego,
- podział organów administracji publicznej na:
(a) organy kolegialne - np. rada gminy, zarząd powiatu, Rada Ministrów oraz organy
monokratyczne,
(b) organy naczelne - organy zwierzchnie, czyli najwyższe w hierarchii danego pionu
organizacyjnego, zatem wobec pozostałych organów i innych podmiotów
 organizacyjnych państwa w strukturze administracji rządowej (każdy organ
naczelny jest organem centralnym, ale nie każdy organ centralny jest organem
naczelnym), np. Rada Ministrów i Prezes Rady Ministrów oraz organy
podporządkowane,
(c) organy centralne - ich zasięg oddziaływania, czyli właściwość miejscowa, to teren
całego kraju, jednocześnie są one jednostkowe w skali kraju, np. Prezes Rady
Ministrów, ministrowie, Główny Komendant Policji podlegający ministrowi (a
minister jest organem naczelnym, czyli zawsze centralnym - zasada, że każdy
organ naczelny jest organem centralnym, ale nie każdy organ centralny jest
organem naczelnym) oraz organy miejscowe,
(d) organy pierwszej instancji oraz organy drugiej instancji,
(e) organy rządowe oraz organy samorządowe,
(f) organy zespolone - zespół organów działających razem i w jednym kierunku w
swojej odrębności, istotą zespolenia jest zwierzchnictwo jednego organu
administracji publicznej sprawowane nad wszystkimi jednostkami zespolonymi
oraz organy niezespolone - scentralizowane,
(g) organy pochodzące z wyboru - np. rada gminy, rada powiatu, sejmik
województwa, wójt, organy pochodzące z powołania - np. wojewoda, organy
pochodzące z nominacji - np. dyrektor urzędu celnego oraz organy kreowane z
mocy prawa - np. przewodniczący zarządu powiatu, którym z mocy prawa jest
starosta,
- każdy organ naczelny jest organem centralnym, ale nie każdy organ centralny jest
organem naczelnym - np. organ centralny, jakim jest Komendant Główny Policji nie jest
organem naczelnym, ponieważ podlega Ministrowi Spraw Wewnętrznych, natomiast Prezes
Rady Ministrów jest organem naczelnym, czyli również i centralnym,

kompetencje administracyjne:
- możność (uprawnienie, zdolność) i jednocześnie obowiązek korzystania z określonych form
działania należących do działań administracyjnych,
- kompetencja należy do tzw. materii ustawowej - okre lona ustawowo zdolno
organu do skonkretyzowanego aktualizowania powinno ci przepisów prawa, przy
czym organ sam musi oceni czy jest kompetentny,
- bez własnej kompetencji podmiot wyodr bniony organizacyjnie i działaj cy w obr bie
administracji publicznej nie mo e by ani nazwany organem, ani zaliczany do
organów administracji publicznej,
ć
ż
ć
ę
ś
ś
ą
ę
ś
ć
 - kompetencja nie jest zadaniem, ponieważ zadanie nie wiąże się z konkretnym
obowiązkiem wykonania konkretnego działania,
- kompetencja może być rozumiana jako upoważnienie do działania, zdolność do
działania czy też właściwość organu,
- mając kompetencję organ zobowiązany jest zrobić z niej użytek - brak zrealizowania
tego obowiązku oznacza bezczynność organu,
- właściwość organu to kompetencja w przypadku rozpoznawania i rozstrzygania spraw w
postępowaniu (stosowanie prawa administracyjnego za pomocą wydawania aktów
konkretyzujących jego normy, tj. decyzji administracyjnych) - właściwość rzeczowa,
właściwość miejscowa oraz właściwość instancyjna,
- zakaz subdelegacji - zakaz przekazywania sobie kompetencji przez same organy
administracyjne bez specjalnego upoważnienia ustawowego (zakazu tego nie naruszają
podmioty działające „w zastępstwie”, ponieważ nie wykonują one własnych kompetencji ani
nie stają się osobnymi organami administracji publicznej, np. wiceprezesi RM,
wicewojewodowie),
- formy przekazywania kompetencji administracyjnej - to zawsze wyjątek ustawowy,
spotykany głównie w ustawach samorządowych:
- zlecenie ustawowe - podstawowy sposób zlecania zadań wskazany w ustawach
samorządowych, które to jednak zlecenie może nastąpić również w drodze
porozumienia jednostki samorządu terytorialnego z organem administracji rządowej
lub w formie powierzenia przez organ administracyjny innemu organowi prowadzenia
niektórych spraw w jego imieniu,
- działanie w imieniu - działania organu upoważnionego uważane za działania organu
upoważniającego, który ponosi pełną odpowiedzialność za ich realizację, organ
upoważniony nabywa kompetencje organu upoważniającego,
- porozumienie administracyjne - forma, za pomocą której podmioty administracji
publicznej podejmują współdziałanie przy realizowaniu zadań administracji publicznej
i wspólnie realizują część lub całość swoich kompetencji, przy czym istotą
porozumienia jest to, że w zakresie objętym danym porozumieniem podmioty
porozumienia stają się sobie równorzędne (zanikają stosunki zależności i nadzoru), a
podstawą prawną porozumienia administracyjnego są normy ustrojowe i normy
kompetencyjne - jego tryb, formę i moc wiążącą określają strony, jest to kategoria
dwustronnych form działania oraz jednocześnie źródło prawa administracyjnego,
wyróżniamy m.in.:
(a) porozumienia komunalne międzygminne lub międzypowiatowe - polegają na
upoważnieniu jednej gminy (powiatu) do wykonywania części zadań
 pozostałych gmin (powiatów) przy zachowaniu partycypacji w kosztach tych
działań,
(b) porozumienia o wykonanie zadań z zakresu administracji rządowej - jako
zadania powierzone,
(c) porozumienia mocą których organ administracji rządowej powierza jednostce
samorządu terytorialnego prowadzenie jakiejś instytucji państwowej, również
w celu wykonywania tam zadań własnych samorządu terytorialnego - jako
umowa,
(d) porozumienia dotyczące powierzenia zadań jednostek samorządu terytorialn-
ego innym takim jednostkom,
(e) porozumienia dotyczące koordynacji realizacji zadań jednostek samorządu
terytorialnego przez związek metropolitarny,
(f) kontrakt regionalny i kontrakt wojewódzki - zawierane między Radą Ministrów
a samorządem województwa swoiste porozumienie administracyjne, które
określa zakres, tryb i warunki realizacji działań wynikających z tzw.
regionalnych programów operacyjnych, będących elementem przygotowania
Narodowego Planu Rozwoju,
- organ administrujący to podmiot ma kompetencję administracyjną przyznaną mu wyraźnie
przez ustawę - nie jest on organem administracyjnym, ale posiada przyznaną kompetencję
administracyjną albo faktycznie ją wykonuje,
- organami administrującymi są m.in. kierownicy państwowych osób prawnych i innych
państwowych jednostek organizacyjnych (np. rektorzy uniwersytetów), agencje
rządowe, banki państwowe, kierownicy jednostek organizacyjnych jednostek
samorządu terytorialnego i organy tych jednostek, spółki prawa publicznego czy też
podmioty prywatne wykonujące zadania administracji rządowej,
- organ administrujący nie musi być powołany przez państwo,
- urząd w sensie strukturalno-organizacyjnym to zorganizowany zespół osób związany z
organem administracji publicznej i przydzielony mu do pomocy w realizacji jego funkcji i
zadań,

samorząd:
- podstawowa kategoria korporacji prawa publicznego, której państwo przekazuje znaczną
część swojej funkcji administracyjnej i wyposaża w osobowość prawną - w sensie
funkcjonalnym to pewna specy czna, inna od rządowej, forma wykonywania administracji
publicznej, którą wykonują właśnie zainteresowani obywatele,
fi
 - samorządy wyposażone są przez państwo w określone kompetencje oraz możliwość
korzystania z władztwa administracyjnego,
- samorząd jest instytucją państwową,
- udział w samorządach jest obligatoryjny i wyznaczony przez ustawę,
- samorząd powszechny (terytorialny) - ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału
terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową, gdzie opiera się on na
zasadach subsydiarności, decentralizacji i samodzielności oraz wykonuje zadania własne i
zadania zlecone - podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest zaś gmina,
- samorządy specjalne - w ich skład wchodzi już nie ogół, a grupy osób wyodrębnione na
podstawie szczególnego kryterium, np.:
- samorządy zawodowe - zbudowane z izb, gdzie podstawowym szczeblem jest izba
okręgowa, wyposażonych w osobowość prawną, m.in. pociąganie członków
korporacji do odpowiedzialności dyscyplinarnej czy ustalanie zasad etyki zawodu,
- samorządy gospodarcze - uzupełnienie działalności państwa w sferze ekonomicznej,
związek publicznoprawny, którego uczestnicy są powiązani więzią gospodarczą,
- rodzajem samorządu specjalnego, który łączy cechy samorządu zawodowego oraz
samorządu gospodarczego są izby rolnicze,

zakład administracyjny (publiczny):

- organy administrujące; to wyodrębnione jednostki organizacyjne otrzymujące do wykonania
określony zestaw zadań publicznych od podmiotów administracji publicznej, które je tworzą, i
pozostające z tego powodu pod stałym wpływem (nadzorem) tego podmiotu:
- zakłady administracyjne realizują zadania administracji publicznych, jednocześnie nie
będąc organami administracji publicznej,
- przede wszystkim w zakresie usług niematerialnych o szczególnym znaczeniu
społecznym: kultura, oświata, ochrona zdrowia (tzw. administracja świadcząca),
- zakłady administracyjne mają prawo do korzystania z władztwa zakładowego, będącego
częścią władztwa państwowego, którego odbiciem jest zależność zakładowa:
(a) istotą tego władztwa jest to, że organy zakładu administracyjnego mają prawo do
jednostronnego, elastycznego i dość swobodnego kształtowania uprawnień i
obowiązków użytkowników zakładu - rodzajami tego władztwa są władztwo
administracyjne oraz tzw. władztwo fachowe,
(b) istotą tej zależności jest to, że użytkownik zakładu poddaje się dobrowolnie lub jest
poddawany szczególnemu reżimowi prawnemu wiążącemu się z celem działania
danego zakładu,
 - szczególne władcze stosunki prawne wynikają:
(a) bezpośrednio z ustawy - np. uczeń w szkole,
(b) z samej czynności podjętej przez przyszłego użytkownika - np. czytelnik w
bibliotece, z mocy decyzji administracyjnej - np. pensjonariusz w domu pomocy
społecznej,
(c) wyjątkowo także z mocy wyroku sądowego - np. pensjonariusz zakładu
odwykowego dla alkoholików,
- niejednolita struktura zakładów publicznych: regulowana zazwyczaj przez statut zakładu, na
ogół zasada jednoosobowego kierownictwa, przy czym powoływane są kolegialne organy
współdecydujące lub opiniodawcze - np. dyrektor szkoły i komitet rodzicielski,
- nansowane z budżetu państwowego albo samorządowego,
- zasada równości - prawo do równego korzystania ze świadczeń zakładowych w zakładach
publicznych, tj. zakaz różnicowania dostępności do zakładów, które to możliwe jest tylko ze
względu na fachową i specjalistyczną ocenę osób zgłaszających potrzebę skorzystania z
usług zakładu, np. egzamin wstępny, badanie lekarskie,
- zakłady mogą być tworzone w drodze ustawy, na podstawie aktów administracji rządowej
lub samorządowej oraz przez osoby zyczne i prawne (np. kościoły, stowarzyszenia,
fundacje) na podstawie zezwolenia organu administracji publicznej,
- zakłady administracyjne można podzielić m.in. na: otwarte (np. muzeum), o ograniczonym
zasięgu (np. szkoła wyższa), zamknięte (np. zakład karny), dobrowolne oraz przymusowe,
- zakład publiczny od korporacji prawa publicznego (samorządu) różni m.in. to, że zakład nie
jest prowadzony przez członków (może mieć tylko użytkowników) oraz działa w interesie
publicznym (co do zasady nie są nastawione na zysk),

inne podmioty administracji publicznej:

- przedsiębiorstwa - mimo że prawo administracyjne nie lokuje w przedsiębiorstwach funkcji
administracyjnych, bo przyjmuje si , e te jednostki organizacyjne nie s przeznaczone do
sprawowania administracji publicznej, wyjątkowo niektóre przedsiębiorstwa państwowe lub
komunalne są wyposażone w kompetencje administracyjne - np. Poczta Polska oraz
komunalne przedsiębiorstwa użyteczności publicznej (nadzór pełnią ich organy założyciel-
skie, które mogą przekazać uprawnienia radzie nadzorczej),
- agencje - państwowe jednostki organizacyjne usytuowane na szczeblu centralnym,
przeznaczone do wykonywania administracji publicznej w konkretnej, wyznaczonej
dziedzinie - ich organy są powiązane z naczelnymi lub centralnymi organami administracji
publicznej, tworzy się je bezpośrednio przez ustawę, są osobami prawnymi,
fi
ę
ż
fi
ą
- spółki prawa publicznego - spółki handlowe, które mają status podmiotów administrują-
cych wykonujących administracyjne zadania zlecone (w ten sposób odróżnia się je od
spółek prawa prywatnego), np. Poczta Polska oraz spółki zajmujące się tworzeniem i
utrzymywaniem zakładów opieki zdrowotnej,
- fundacje prawa publicznego - uzyskujące kapitał od państwa w celu wykonywania zadań
publicznych i wyposażone we władztwo państwowe fundacje, czyli wyodrębnione podmioty
prawne oparte na majątku przeznaczonym przez założyciela na cele użyteczności społecznej
lub gospodarczej, mogą być tworzone przez osoby zyczne lub prawne, a nadzór nad nimi
sprawuje wojewoda lub minister,
- fundusze państwowe - mają osobowość prawną, np. Narodowy Fundusz Zdrowia,

fi
struktura administracji
publicznej.
struktura resortowa (pionowa):
- grupowanie podmiotów według przedmiotu ich kompetencji, porządkowanie według
kryterium działania,
- resort administracyjny - wyodrębnienie części administracji publicznej ze względu na
przedmiot ich kompetencji (właściwości rzeczowej) - sektor kierowany przez naczelny organ
administracji publicznej (zależność, nadzór, budowa szczeblowa),
- obecnie jest to pojęcie anachroniczne ze względu na zasadę decentralizacji - w
państwie zdecentralizowanym struktura ta ma rację bytu tylko w obszarach
scentralizowanych (administracja rządowa) albo wewnątrz urzędów administracyjnych
(np. urzędów gminy) i nie obejmuje całej administracji publicznej,
- obecnie pojęcie resortów zastąpiono działami administracji rządowej - kryterium
rzeczowe, zamknięcie pod względem rzeczowym, gdzie każdym z nich (enumeratywnie
wymienionych) kieruje minister właściwy ds. samego działu,
- może być jeden minister, a kilka działów oraz istnieje możliwość łączenia działów,
- 37 dziedzin administracji publicznej - kierowanie przez ministra właściwego ds. jako
przez organ naczelny, katalog ustawowy (rozporządzenie atrybucyjne - szczegółowy
zakres działania każdego ministra, które wydaje Prezes Rady Ministrów),
- minister jako organ naczelny sprawuje nadzór hierarchiczny nad organami
administracji rządowej zajmującymi się działem,
- organami centralnej administracji rządowej, które nie znajdują się w żadnym z działów, są
m.in. GUS, UOKiK, ABW, AW, CBA, Polska Agencja Kosmiczna - nadzór sprawuje Prezes
Rady Ministrów,

struktura terytorialna (pozioma):

1) podział zasadniczy - trójstopniowość (1998): gminy, powiaty oraz województwa, gdzie
gmina jest podstawową i najmniejszą jednostką samorządu terytorialnego:
(a) tworzenie, ł czenie, dzielenie i znoszenie, a tak e ustalanie granic gmin oraz
powiatów nale y do kompetencji RM, która czyni to w drodze rozporz dzenia
wydawanego z urz du lub na wniosek zainteresowanej gminy, po zasi gni ciu opinii
ą
ż
ę
ż
ę
ę
ą
 zainteresowanych rad gmin poprzedzonej przeprowadzeniem przez te rady
konsultacji z mieszka cami i innych opinii,
(b) tworzenie, łączenie, podział i znoszenie gmin są możliwe również w drodze
referendum przeprowadzonego z inicjatywy mieszkańców, gdzie PRM wyznacza
pełnomocnika (najczęściej wojewodę), który w momencie przekształcania się gminy
przejmuje wszystkie funkcje starych organów,
(c) gmina powstała w wyniku poł czenia gmin wst puje we wszystkie prawa i obowi zki
gmin poł czonych, a akty prawa miejscowego ustawiane przez organy gmin
poprzednich staj si aktami nowej gminy, jednak nie dłu ej ni przez 3 lata od
poł czenia,
(d) gminie rozporządzeniem RM może zostać nadany status miasta, staje się wtedy ono
gminą miejską,
(e) miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą również zadania powiatu - ich
ustrój jest regulowany w ustawie o samorządzie gminnym,
(f) 16 województw - są one tworzone i znoszone przez RM w drodze ustawowej, która
to ustawa zawiera wszystko, w tym delegację dla RM, która mo e w drodze
rozporz dzenia dokonywa zmian w granicach województw, zwi zanych z
tworzeniem, ł czeniem lub znoszeniem powiatów, po zasi gni ciu opinii organów
stanowi cych jednostek samorz du terytorialnego, którego te zmiany dotycz ,
2) podział pomocniczy - dotyczy przede wszystkim gmin: w gminach wiejskich - sołectwa
(zebranie wiejskie, sołtys), w gminach miejskich - osiedla (rada dzielnicy, zarząd osiedla)
oraz dzielnice (rada dzielnicy, zarząd dzielnicy): fakultatywne, są one tworzone w formie
uchwały rady gminy po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy,
3) podział specjalny - tworzone na potrzeby administracji niezespolonej (niepodlegającej
wojewodzie), wymiaru sprawiedliwości i samorządów zawodowych, np. parki narodowe,
specjalne sfery ekonomiczne, obszary górnicze,
ą
ą
ą
ą
ą
ą
ę
ń
ć
ą
ą
ę
ę
ż
ę
ż
ż
ą
ą
ą
 centralizacja:
- hierarchiczne podporządkowanie organu (organów) administrujących innemu organowi
(organom) administrującym - istnieje możliwość wydawania przez organy nadrzędne
wiążących wytycznych i poleceń,
- zależność ta ma swój aspekt służbowy (obowiązek wykonywania wiążących poleceń
służbowych wydawanych przez organ nadrzędny) oraz aspekt osobowy (uzależnienie obsady
stanowisk w ramach organu podporządkowanego od woli i decyzji organu nadrzędnego):
- pełen nadzór podmiotu wyższego szczebla nad podmiotem niższego szczebla, polegający
na kierownictwie (tzw. nadzór hierarchiczny), np. nadzór PRM nad wojewodami, możność
pełnego wpływania na działania podmiotu podporządkowanego,
- zarówno koncentracja, jak i dekoncentracja, są możliwe w układzie scentralizowanym,

decentralizacja:
- Konstytucja zakłada decentralizację władzy publicznej,
- rozproszenie kompetencji w teren - zagwarantowanie prawnie względnej samodzielności i
niezależności od siebie organów administracji publicznej,
- posiadanie przez organy administracji publicznej własnych zadań i kompetencji (materia
ustawowa), jedynie nadzór wery kacyjny organów kompetentnych w tym zakresie,
- brak hierarchicznego podporządkowania i związanych z nim kierownictwa czy zależności
służbowej lub osobowej,
- wśród jej form wyróżnia się m.in. decentralizację poprzez samorząd,
- wyraźne wyznaczenie poszczególnym kategoriom organów administracji publicznej obszaru
ich samodzielności - określenie rad nadzoru, np. samorząd terytorialny: art. 171 K, nadzór
nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego z punktu widzenia legalności
sprawowany jest przez Prezesa Rady Ministrów i wojewodów, a w zakresie spraw
nansowych regionalne izby obrachunkowe,
- koncentracja wyklucza się z decentralizacją,
fi
fi
koncentracja:
- w danej dziedzinie administracji publicznej swoje kompetencje wykonuje tylko jeden organ
administrujący,
- koncentracja wyklucza się z decentralizacją,

dekoncentracja:
- w danej dziedzinie administracji publicznej swoje kompetencje wykonują co najmniej dwa
organy administrujące,
- polega na przekazywaniu kompetencji podmiotom niższego szczebla, z zachowaniem
zależności hierarchicznej,
- w układzie zdecentralizowanym zawsze mamy do czynienia z jednoczesną, raz ustaloną
dekoncentracją,

relacje, które mogą zachodzić między organami administrującymi to: kierownictwo,

nadzór, kontrola, zwierzchnictwo, koordynacja oraz współdziałanie,

kierownictwo:
- najsilniejsza kategoria więzi organizacyjnej pomiędzy organami administracyjnymi,
- sterowanie, bieżące wpływanie na działalność - kierownictwo zakłada pełną możliwość
wpływu organu kierującego na działalność organu kierowanego,
- występuje wyłącznie w układzie scentralizowanym,
- organ stosuje liczne i różnorodne środki oddziaływania, a adresatami działań mogą być
tylko organy podlegające hierarchicznie organowi kierującemu,
- pełna odpowiedzialność prawna leży po stronie organu nadrzędnego,
- typowymi instrumentami kierownictwa są m.in.: wytyczne i polecenia w aspekcie
służbowym oraz powoływanie i odwoływanie piastunów w aspekcie osobowym,
- np. Rada Ministrów kierują całą administracją rządową, minister kieruje swoim działem,
wojewoda kieruje zespoloną administracja rządową w województwie,

nadzór:
- nadzór to kontrola związana z władztwem, jest to podporządkowanie częściowe, mogące
występować zarówno w układzie zdecentralizowanym, jak i scentralizowanym - każdy
układ nadzorczy ma do dyspozycji określone kompetencje nadzorcze, poza które nie
może wykraczać - m.in. nadzór wery kacyjny oraz nadzór hierarchiczny,
fi
 - istotą nadzoru jest wyciąganie konsekwencji z zachowania organu podporządkowanego
najczęściej za kryterium legalności, celowości, gospodarności albo rzetelności,
- stosowanie środków nadzoru - możliwości władczego i jednostronnego oddziaływania na
czynności organu nadzorowanego,
- kontrola zawiera się w nadzorze,
- np. Prezes Rady Ministrów wobec jednostek samorządu terytorialnego, ale już kontrola
Najwyższej Izby Kontroli czy sądów administracyjnych nie jest nadzorem,

kontrola:
- podstawowy element nadzoru oraz element kierownictwa,
- polega na badaniu stanu istniejącego, porównywaniu go ze stanem pożądanym lub
postulowanym oraz na ustaleniu zakresu i przyczyn zauważonych rozbieżności,
- występuje jako etap procedury nadzorczej lub etap procedury kierowania, ale może
wystąpić również samoistnie (np. kontrola NIK) i być przedmiotem odrębnej regulacji
prawnej,

zwierzchnictwo i zespolenie:
- zwierzchnictwo realizuje się przez zespolenie, gdzie:
- zwierzchnictwo - korelat podległości wynikającej z zespolenia, występuje wtedy,
gdy określona władza administracyjna o kompetencji ogólnej ma uprawnienia o
charakterze kierowniczym wobec innych wyspecjalizowanych organów admini-
stracji publicznej mających kompetencję szczególną - zwierzchnictwo dotyczy
działań organów zespolonych (zwierzchnictwo merytoryczne) oraz obsady
stanowisk w tych organach (zwierzchnictwo osobowe), np. wojewoda ma
harmonizować, zapewniać odpowiednie działanie wyspecjalizowanym służbom
wojewódzkim,
- zespolenie - przeciwieństwo specjalizacji resortowej, polega na połączeniu sił i
środków administracji publicznej zajmuj cej si ró nymi materiami w jedn cało
na danym terytorium, a wi c na cisłej współpracy poszczególnych jej ogniw
poł czonych przez jeden wspólny podmiot – „zwierzchnika”,
- np. Prezydent RP jest zwierzchnikiem Sił Zbrojnych, wojewoda jest zwierzchnikiem rządowej
administracji zespolonej w województwie
ą
ę
ś
ą
ę
ż
ą
ś
ć
koordynacja:
- harmonizowanie działań podejmowanych przez jednostki organizacyjne administracji, żeby
łatwiej i w sposób jednolity osiągnąć zamierzony cel (wzmocniona forma - zwierzchnictwo,
bo zwierzchnik to koordynator administracji zespolonej),
- koordynacyjny sposób oddziaływania jednego organu na drugi najczęściej występuje w
układzie zdecentralizowanym,
- koordynujący nie przejmuje odpowiedzialności od organu koordynowanego za jego
działania,

współdziałanie:
- więź mogąca wystąpić jedynie w układzie zdecentralizowanym,
administracja rządowa.
1. Centralne organy administrujące poza administracją rządową:
(b) Prezydent RP,
(c) organy centralne podległe Sejmowi - np. Główny Inspektor Pracy, Prezes Urzędu
Ochrony Danych Osobowych,
2. Centralna administracja rządowa:
(a) Rada Ministrów,
(b) Prezes Rady Ministrów,
(c) ministrowie,
(d) Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji,
(e) Rada Polityki Pieniężnej,
(f) komitety,
(g) organy centralne,
3. Terenowa administracja rządowa:
(a) wojewoda,
(b) wojewódzka administracja zespolona,
(c) wojewódzka administracja niezespolona,
centralna administracja
rządowa.
Rada Ministrów:
- naczelny, kolegialny organ państwowy będący władzą wykonawczą o kompetencji
generalnej, który działa pod kierunkiem Prezesa Rady Ministrów,
- konstytucyjne domniemanie kompetencji na rzecz Rady Ministrów - należą do niej sprawy
polityki państwa niezastrzeżone dla innych organów państwowych oraz samorządu
terytorialnego,
- w jej skład wchodzą Prezes Rady Ministrów oraz ministrowie, a fakultatywnie też wiceprezesi
Rady Ministrów oraz przewodniczący określonych w ustawach komitetów,
- posiedzenia Rady Ministrów nie są jawne, ale jednak mogą się im przysłuchiwać zaproszeni
goście,
- powoływanie Rady Ministrów dzieli się na procedurę zasadniczą oraz dwie procedury
rezerwowe, gdzie procedura zasadnicza jest inicjowana przez Prezydenta RP aktem
desygnacji premiera, który ma 14 dni na utworzenie gabinetu,
- podstawowymi zadaniami Rady Ministrów są:
(a) prowadzenie polityki wewnętrznej i zagranicznej RP oraz kierowanie administracją
rządową,
(b) zapewnianie wykonywania ustaw i wydawania rozporządzeń,
(c) koordynowanie i kontrolowanie prac organów administracji rządowej,
(d) wykonywanie zadań w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego, porządku
publicznego, bezpieczeństwa zewnętrznego oraz obronności,
(e) wykonywanie zadań w zakresie polityki zagranicznej.
- Rada Ministrów działa pod kierownictwem Prezesa Rady Ministrów, obraduje na niejawnych
posiedzeniach, które obsługuje sekretarz Rady Ministrów - zajmuje on się m.in.
przyjmowaniem i przekazywaniem dokumentów rządowych,
- wyjątkowo, poza posiedzeniami: korespondencyjne uzgadnianie stanowisk - droga
obiegowa,
- Rada Ministrów ma obowiązek informowania opinii publicznej o przedmiocie posiedzenia
oraz podjętych rozstrzygnięciach, za wyjątkiem spraw, w których PRM zarządził tajność
obrad,
 - członkowie Rady Ministrów pełnią podwójną funkcję (dualistyczny charakter ministrów):
są cz ci organu kolegialnego, ale jednocze nie maj własny, oddzielny zakres kompetencji
jako odrębne, monokratyczne organy:
- członkowie RM ponosz solidarn odpowiedzialno za działania Rady Ministrów
przed Sejmem (Sejm sprawuje kontrolę nad działalnością RM), a ka dy z nich
odpowiada indywidualnie za swój zakres zada i kompetencji,
- organy pomocnicze Rady Ministrów są tworzone przez PRM z własnej inicjatywy lub na
wniosek członka Rady Ministrów:
(a) komitety stałe Rady Ministrów - m.in. Stały Komitet Rady Ministrów, który
przygotowuje i uzgadnia rozstrzygnięcia albo stanowiska Rady Ministrów i PRM w
sprawach należących do kompetencji tych organów,
(b) komitety doraźne,
(c) rady i zespoły opiniodawcze lub doradcze,
(d) komisje wspólne,
(e) komisje ds. opracowywania projektów kody kacji,
(f) organy wewnętrzne Rady Ministrów - m.in. Rada Legislacyjna działająca przy
Prezesie Rady Ministrów (organ opiniodawczy i doradczy w zakresie projektów
rządowych ustaw oraz projektów aktów wykonawczych wydawanych przez RM),
Rządowe Centrum Legislacji działające przy Prezesie Rady Ministrów (zapewnia
obsługę prawną RM) oraz Kancelaria Prezesa Rady Ministrów,
(g) pomocnicy rządu,

Prezes Rady Ministrów:

- kieruje pracami Rady Ministrów (kierownictwo), przewodniczy jej posiedzeniom oraz
reprezentuje ją,
- zapewnia wykonywanie polityki i określa sposoby jej wykonywania,
- koordynuje i kontroluje pracę członków Rady Ministrów:
- dualizm funkcji premiera - Prezes Rady Ministrów ma kompetencje z zakresu
zwierzchności osobowej wobec członków Rady Ministrów (ich powoływanie i
odwoływanie, dotyczy również sekretarzy i podsekretarzy stanu), a także kompetencje
z zakresu zwierzchności służbowej (ustala zakres działania wicepremierów),
- Prezes Rady Ministrów jest również odrębnym naczelnym organem administracji publicznej o
kompetencjach generalnych,
- grupy kompetencji związanych z funkcją administracyjną Prezesa Rady Ministrów:
(a) wydawanie rozporządzeń i zarządzeń,
ę
ś
ą
ą
ą
fi
ś
ń
ś
ą
ć
ż
 (b) sprawowanie kierownictwa i nadzoru nad administracją rządową, w tym nad tą
nieobjętą działami, m.in. powoływanie i odwoływanie kierowników organów
centralnych, wojewodów,
(c) zwierzchnictwo służbowe nad pracownikami administracji rządowej oraz
zwierzchnictwo nad korpusem służby cywilnej, będące elementem typowym dla
układu scentralizowanego,
(d) sprawowanie nadzoru nad podmiotami zdecentralizowanymi, przede wszystkim nad
samorządem terytorialnym,
(e) stanowi on łącznik całej administracji publicznej,
- organami pomocniczymi premiera są wicepremierzy, którzy wykonują zadania i kompetencje
w zakresie powierzonym przez premiera i w jego imieniu,

ministrowie:
- naczelne organy rządowej administracji rządowej,
- kierują określonymi działami administracji rządowej albo wykonują zadania im wyznaczone
przez Prezesa Rady Ministrów (tzw. ministrowie bez teki, ministrowie zadaniowi - tak jak
normalni ministrowie, są zarówno naczelnymi organami administracji rządowej, jak i częścią
organu kolegialnego, jakim jest Rada Ministrów):
- dualistyczny charakter ministrów - z jednej strony są członkami Rady Ministrów, a z
drugiej: organami kierującymi działem (działami), czyli: są cz ci organu
kolegialnego, ale jednocze nie maj własny, oddzielny zakres kompetencji - ponosz
solidarn odpowiedzialno za działania Rady Ministrów przed Sejmem, a ka dy z
nich odpowiada indywidualnie za swój zakres zada i kompetencji,
- prawnymi wyznacznikami zakresu działania ministrów są:
(a) ustawa,
(b) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów - tzw. rozporządzenie atrybucyjne -
wydawane na podstawie upoważnienia ustawowego, określają szczegółowy zakres
działania i upoważnienia wszystkich ministrów,
- toż to przecież niezgodność z Konstytucją, ponieważ to przyznanie ministrom
kompetencji, a określenie kompetencji organów administracji publicznej
stanowi materię ustawową,
- minister ma kompetencje kierownicze i nadzorcze w odniesieniu do jednostek jemu
podporządkowanych, a w ich ramach daje się zauważyć nadrzędność służbową i osobową
ministra - m.in. tworzy i likwiduje podporządkowane mu jednostki organizacyjne, powołuje i
odwołuje ich kierownikom oraz może wydawać kierownikom urz dów centralnych lub
kierownikom innych urz dów i jednostek organizacyjnych polecenia, pisemne albo ustne, ale
ą
ę
ś
ś
ć
ą
ń
ę
ę
ś
ą
ż
ą
 potwierdzane na pi mie (wytyczne te mają charakter wiążący, ale nie mogą rozstrzygać
indywidualnych spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej),
- minister ma kompetencje do wydawania rozporządzeń oraz zarządzeń - Rada Ministrów na
wniosek Prezesa Rady Ministrów może je uchylać,
- minister wykonuje swoje zadania przy udziale sekretarza oraz podsekretarzy stanu, którzy
potocznie zwani są wiceministrami,
- ministerstwo to aparat pomocniczy ministrów - tworzy, znosi lub przekształca je w drodze
rozporządzenia Rada Ministrów:
- w drodze zarządzenia PRM nadaje mu statut, określający jego szczegółową strukturę
organizacyjną (statut - struktura organizacyjna),
- minister nadaje ministerstwu regulamin określający jego sposób funkcjonowania
osobnym zarządzeniem (regulamin - sposób funkcjonowania),
- komórki organizacyjne ministerstwa: departamenty, biura, sekretariaty - nadzór nad
nimi sprawuje dyrektor generalny,

Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji:

- organ o randze konstytucyjnej, stojący na straży wolności słowa, prawa do informacji,
interesu publicznego w zakresie radiofonii i telewizji,
- wydaje rozporządzenia oraz uchwały w decyzjach indywidualnych, wydaje koncesje na
rozpowszechnianie i rozprowadzanie programów,
- działa w składzie 5 członków powoływanych na sześcioletnią kadencję (licząc od dnia
powołania ostatniego członka) - po dwie osoby powołuje Sejm i Prezydent RP, a jedną
osobę powołuje Senat,
- Przewodniczący KRRiT wykonuje jednoosobowo niektóre kompetencje, a w ten sposób
staje się oddzielnym organem administracji publicznej.

Rada Polityki Pieniężnej:

- formalnie wewnętrzny organ NBP, jednocześnie jednak centralny organ administracji
publicznej,
- m.in. coroczne ustalanie założeń polityki pieniężnej, składa sejmowi sprawozdania z ich
wykonania oraz ustala wysokość stóp procentowych NBP,
- działa w składzie 9 członków pod przewodnictwem Prezesa NBP - sześcioletnia kadencja,
po trzech członków wybierają Prezydent, Sejm oraz Senat,
ś
organy centralne niewchodzące w skład rządu:
- zazwyczaj są to organy jednoosobowe - kiedy są to organy kolegialne, organem najczęściej
jest przewodniczący (prezes, szef),
- są tworzone zwykle ustawowo, a powoływane przez Prezesa Rady Ministrów,
- nie są to organy naczelne, więc podlegają nadzorowi - podlegają nadzorowi Rady Ministrów
(np. Komitet Ubezpieczeń Eksportowych), Prezesa Rady Ministrów (np. Rada ds.
przeciwdziałania narkomanii) albo ministra (np. Urząd Patentowy, Komendant Główny
Policji),
- niezależne organy regulacyjne - tworzone specjalnie w celu regulowania rynków
infrastrukturalnych przez ingerencję mieszczącą się w ramach swobodnej działalności
gospodarczej, np. Prezes Urzędu ochrony Konkurencji i Konsumentów (UOKiK) czy też
prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej,
terenowa administracja
rządowa.
- to przejaw dekoncentracji administracji rządowej (podczas gdy samorząd terytorialny jest
ogniwem decentralizacji administracji publicznej) = terenowa administracja rządowa
zlokalizowana jest przed wszystkim w województwach (charakter szczątkowy w powiatach,
nie istnieje zaś w gminach):
- wojewoda,
- organy rządowej administracji zespolonej w województwie - w tym kierownicy
zespolonych służb, inspekcji i straży,
- organy niezespolonej administracji rządowej,
- jednostki samorządu terytorialnego i ich związki - jeżeli wykonywanie przez nie zadań
wynika z odrębnych ustaw albo z zawartego porozumienia,
- starosta
- inne podmioty, jeśli wynika to z ustaw:

wojewoda:
- wojewoda to terenowy organ administracji publicznej o kompetencji ogólnej, zwierzchnik
zespolonej administracji rządowej oraz przedstawiciel Rady Ministrów w województwie, który
jest powoływany i odwoływany przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek właściwego
ministra ds. administracji publicznej,
- wśród funkcji wojewody wyróżniamy m.in.:
(a) przedstawiciel Rady Ministrów w województwie - część rządu w znaczeniu
funkcjonalnym,
(b) wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone
dla innych organów terenowej administracji rządowej,
(c) wojewoda to zwierzchnik zespolonej administracji rządowej, który jednocześnie jest
jej organem,
(d) funkcja nadzorcza - wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością jednostek
samorządu terytorialnego i ich związków na podstawie kryterium legalności,
(e) reprezentant Skarbu Państwa,
(f) pełni funkcję organu wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym - w
pewnych kategoriach praw administracyjnych, wyznaczonych przez ustawy, jest
 organem odwoławczym (II instancji), a jednocze nie organem sprawuj cym nadzór
nad wydawaniem aktów administracyjnych (decyzji),
(g) funkcja kontrolna - legalność, gospodarność, rzetelność oraz celowość - kontrola
wykonywania przez organy samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji
rządowej realizowanych na podstawie ustawy albo porozumienia z organami
administracji rządowej oraz kontrola wykonywania przez organy adm. rz dowej
zespolonej zada wynikaj cych z ustaw i innych aktów prawnych wydawanych na
podstawie upowa nie w nich zawartych, ustale RM oraz wytycznych i polece
Prezesa RM, a tak e o kontroli organów administracji niezespolonej w szczególnie
uzasadnionych przypadkach,
(h) funkcja prawotwórcza - stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na terenie
województwa albo jego części,
- do kompetencji wojewody należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rz dowej w
województwie, niezastrze one na rzecz innych organów tej administracji, m.in.:
(a) generalną formą realizacji wszelkich kompetencji wojewody są zarządzenia,
(b) kompetencje wojewody jako przedstawiciela Rady Ministrów w województwie, m.in.
odpowiada za wykonywanie polityki RM w województwie, a jej cele dostosowuje do
warunków miejscowych, w wystąpieniach reprezentuje stanowisko zgodne z
ustaleniami RM,
(c) kompetencje kontrolne i koordynacyjne skierowane do innych organów administracji
rządowej, dotyczące zadań wynikających z celów polityki RM,
(d) kompetencje koordynacyjne dotyczące współdziałania organów administracji
rządowej i samorządowej,
(e) kompetencje kierownicze dotyczące stanów nadzwyczajnych, np. zagrożenie życia,
zdrowia lub mienia, zagrożenie środowiska,
(f) kompetencje szczegółowe, takie jak m.in. ogłaszanie i odwoływanie alarmu
przeciwpowodziowego, ocena stanu zabezpieczenia przeciwpożarowego w
województwie, wstrzymywanie egzekucji administracyjnej w drodze decyzji
administracyjnej,
(g) wydawanie poleceń wojewody - są to tzw. polecenia celu, mogą być adresowane do
wszystkich organów administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej) w
województwie, a w sytuacjach nadzwyczajnych także do organów samorządu
terytorialnego (jako specjalna forma ich nadzoru):
- polecenia te nie mogą dotyczyć istoty załatwianej w drodze decyzji
administracyjnej, czynności operacyjno-rozpoznawczych, dochodzeniowo-
śledczych ani czynności z zakresu ścigania wykroczeń,
ń
ż
ż
ń
ż
ą
ś
ń
ą
ą
ą
ń
 - o wydanych poleceniach wojewoda niezwłocznie informuje ministra
wła ciwego w sprawie, której polecenie dotyczy; je li w sprawie administracji
niezespolonej – minister mo e wstrzyma wykonanie polecenia (spór mi dzy
ministrem a wojewod jest rozstrzygany przez Prezesa Rady Ministrów),
- status osobowy wojewody - wojewodę powołuje i odwołuje PRM na wniosek ministra
właściwego ds. administracji publicznej (nadrzędność osobowa):
1) nadzór nad wojewodą na podstawie kryterium zgodności jego działania z polityką
RM sprawuje Prezes Rady Ministrów:
- środkami nadzoru PRM nad wojewodą są: wytyczne oraz polecenia, będące
instrumentami kierownictwa i nadrzędności służbowej Prezesa Rady Ministrów,
a także dokonywanie okresowej oceny pracy wojewody na podstawie
przedstawionych przez niego sprawozdań,
- PRM rozstrzyga spory między wojewodami oraz między wojewodą a członkiem
RM lub centralnym organem administracji rządowej,
2) nadzór nad wojewodą sprawuje również minister właściwy ds. administracji
publicznej, gdzie kryteriami tego nadzoru są: zgodność działania z prawem,
rzetelność oraz gospodarność:
- minister właściwy ds. administracji publicznej może być upoważniony przez
PRM do wykonywania w jego imieniu uprawnień przysługuj cych mu wobec
wojewody z wyj tkiem powoływania i odwoływania wojewody oraz rozstrzy-
gania sporów ,
3) szczególnym środkiem nadzoru PRM wobec wojewody jest uchylanie aktów prawa
miejscowego wydawanych przez wojewod lub organy adm. niezespolonej, je eli s
niezgodne z ustawami lub aktami wydawanymi w celu ich wykonania, a tak e prawo
do ich uchylenia z powodu niezgodno ci z polityk rz du lub naruszania zasad
rzetelno ci i gospodarno ci,
4) „nadzór” obywatela nad wojewodą - prawo wniesienia skargi do sądu admini-
stracyjnego na akty prawa miejscowego wydawane przez wojewodę lub przez
wojewódzkie organy administracji niezespolonej,
- organami pomocniczymi wojewody są m.in.:
- wicewojewodowie - powołuje i odwołuje ich premier na wniosek wojewody, który sam
określa zakres ich kompetencji i wykonywanych przez nich zadań,
- pełnią funkcje typowych zastępców organu administracji publicznej, którzy,
działając w jego imieniu, są organami administrującymi,
- specjalny status ma pierwszy wojewoda, którego kompetencje w ramach
zastępstwa mają taki sam zakres jak zakres wszystkich kompetencji wojewody,
ś
ś
ą
ą
ś
ż
ś
ć
ę
ś
ą
ą
ą
ę
ż
ż
ą
 jeżeli wojewoda nie pełni swoich obowiązków służbowych (przy zaistnieniu
takiej sytuacji staje się samodzielnym organem administracji publicznej o
własnych kompetencjach)
- urząd wojewódzki - dzieli się na wydziały kierowane przez dyrektorów, w urzędzie
wojewódzkim zorganizowany jest aparat pomocniczy wojewody, na jego czele stoi
dyrektor generalny - ma statut nadany przez wojewodę, zatwierdzony przez premiera,
zasada zespolenia w urzędzie wojewódzkim,

wojewódzka administracja zespolona:

- stanowią ją:
1) wojewoda,
2) organy administracji zespolonej w województwie, w tym kierownicy
zespolonych służb, inspekcji oraz straży,
- służby, inspekcje i straże to jednostki organizacyjne zajmujące się poszczególnymi działami
administracji rządowej w województwie:
(a) oddzielenie służb, inspekcji i straży od kierowników tych jednostek, którzy mają
status jednoosobowych organów administracji publicznej:
- m.in. wojewódzcy komendanci Policji, kuratorzy oświaty, wojewódzcy
inspektorzy farmaceutyczni, wojewódzcy kuratorzy zabytków,
- działają oni przy pomocy urzędu wojewódzkiego, ale mają też swoje urzędy
(np. komendy, kuratoria oraz inspektoraty) - do obsługi zadań organów
niemających własnego aparatu pomocniczego tworzone są w urzędzie
wojewódzkim wydzielone komórki organizacyjne, których regulaminy
zatwierdza wojewoda (zasada zespolenia w urzędzie wojewódzkim),
(b) podwójne podporządkowanie służb, inspekcji i straży - zwierzchnictwo wojewody, a
jednocześnie podporządkowanie swoim organom nadrzędnym (ministrom),
- zwierzchnictwo i kompetencje wojewody jako zwierzchnika rządowej administracji
zespolonej, gdzie istotą tego zespolenia jest zwierzchnictwo jednego organu administracji
publicznej (tutaj: wojewoda) sprawowane nad wszystkimi jednostkami zespolonymi według
tych samych, jednolitych zasad i kryteriów:
- zwierzchnictwo (zespolenie) organizacyjne - włączenie jednostek zespolonych do
urzędu wojewódzkiego, charakter niecałkowity (istnieją organy wojewódzkiej
administracji zespolonej niewłączone do urzędu wojewódzkiego organizacyjnie),
- zwierzchnictwo (zespolenie) nansowe - powstaje, gdy budżety jednostek
zespolonych są częściami budżetu wojewody, a wtedy wojewoda sprawuje
fi
 zwierzchnictwo nansowe, zatem chodzi jedynie o włączenie budżetów służb,
inspekcji i straży do budżetu wojewody, a nie ich nansowanie z tego budżetu
(jednostki te nansowane są z budżetów ich jednostek centralnych),
- zwierzchnictwo (zespolenie) osobowe - zapewnienie wojewodzie wpływu na obsadę
personalną służb, inspekcji i straży, gdzie wpływ ten może być bezpośredni
(wojewoda opiniuje kandydatur osoby powoływanej przez organ centralny) lub
bezpo redni (wojewoda sam powołuje albo powołuje za zgod organu centralnego),
- zwierzchnictwo (zespolenie) kompetencyjne - kompetencje wojewody mog by
wykonywane albo osobi cie przez niego samego, albo przez kierowników słu b,
inspekcji i stra y, gdzie organy te wykonują kompetencje wojewody w jego imieniu lub
mają własne kompetencje, wykonywane w swoim imieniu,
- zwierzchnictwo wojewody nad rządowa administracją rządową administracją zespoloną w
województwie to jednocześnie kompetencje kierownicze, koordynacyjne i kontrolne, zatem:
wojewoda kieruje zespolon administracj rz dow i kontroluje oraz koordynuje jej
działalno , zapewnia warunki skutecznego działania tej administracji i ponosi
odpowiedzialno za rezultaty jej działania,
- wojewoda nie jest przełożonym służbowym jednostek zespolonych, w tym ich kierowników,
- wyposażenie wojewody w prawo wydawania poleceń (typowy środek kierownictwa) - tzw.
polecenia celu - nakazujące realizację określonego działania, ale z wyłączeniem spraw
określonych ustawowo oraz bez sprecyzowania środków, sposobów i trybu realizacji
polecenia (to należy już do kompetencji samego kierownika jednostki zespolonej):
- wojewoda nie może naruszać wynikającej z ustaw właściwości innych organów przez
wydawanie konkretnych poleceń dotyczących wydania takiej, a nie innej, decyzji,
- wojewoda nie posiada pełnej odpowiedzialności za działania administracji zespolonej - jest
ona podzielona między wojewodę a organ nadrzędny (ze względu na podwójne
podporządkowanie służb, inspekcji i straży),

wojewódzka administracja niezespolona:

- wojewódzka administracja niezespolona złożona jest z:
1) terenowe organy administracji rządowej podporządkowane właściwemu
ministrowi lub centralnemu organowi administracji publicznej,
2) kierownicy państwowych osób prawnych,
3) kierownicy innych państwowych jednostek organizacyjnych wykonujących
zadania z zakresu administracji rządowej w województwie,
ś
ś
ć
fi
ż
ś
ć
fi
ś
ą
ę
ą
ą
ą
fi
ą
ą
ż
ć
- organy administracji niezespolonej mogą być ustanawiane wyłącznie w drodze ustawy, jeżeli
jest to uzasadnione ogólnopaństwowym charakterem wykonywanych zadań lub terytoria-
lnym zasięgiem działania przekraczającym obszar jednego województwa,
- katalog organów administracji zespolonej jest ustalony w ustawie i jest zamknięty - to
wszystko, co nie ma słowa „wojewódzki” (wyjątek: szefowie wojewódzkich sztabów
wojskowych), m.in. dyrektorzy urzędów morskich, dyrektorzy izb celnych i naczelnicy
urzędów celnych, graniczni i powiatowi lekarze weterynarii,
- wpływ wojewody na wojewódzką administrację niezespoloną - ze względu na brak
zespolenia organów tej kategorii, wojewoda nie sprawuje nad nimi zwierzchnictwa, a jego
wpływ na działania tych organa wydaje się minimalny:
(a) tzw. polecenia celu wydawane przez wojewodę mogą dotyczyć również organów
administracji niezespolonej,
(b) organy wojewódzkiej administracji niezespolonej są obowiązane do składania
wojewodzie corocznej informacji o swej działalności,
(c) w szczególnie uzasadnionych przypadkach wojewoda mo e kontrolowa sposób
wykonywania przez organy niezespolonej adm. rz dowej zada wynikaj cych z
ustaw i innych aktów wydawanych na podstawie upoważnień w nich zawartych,
ą
ż
ń
ć
ą
samorząd terytorialny.
Art. 16. Konstytucji [Samorząd terytorialny]
1. Ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę
samorządową.
2. Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach
ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną
odpowiedzialność.

samorząd terytorialny:
wyodrębniona terytorialnie grupa społeczna (związek publicznoprawny), w której członkostwo
powstaje z mocy prawa, powoływana do wykonywania zadań administracji publicznej w
sposób samodzielny i we właściwych formach - dwutorowy aparat administracji publicznej (ta
zdecentralizowana forma administracji pozostaje pod nadzorem administracji rządowej):
1) administrację samorządową wykonują organy samorządu terytorialnego, ale ich źródłem i
mocodawcą jest wspólnota mieszkańców (element podmiotowy) stanowiąca samorząd
terytorialny, będąca ogółem mieszkańców określonej jednostki zasadniczego podziału
terytorialnego:
- uczestnictwo w takiej wspólnocie jest obowiązkowe i powstaje z mocy prawa,
- gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego (1990), podczas gdy
powiat i województwo samorządowe (1998) mają węższy i ściślej określony zakres
działania,
- w gminie wspólnota samorządowa nie ma specjalnej nazwy, a powiecie jest to
wspólnota lokalna, a w województwie - wspólnota regionalna,
2) trójszczeblowość samorządu terytorialnego (element przedmiotowy) - jednostkami
samorządu terytorialnego są: gmina, powiat oraz województwa samorządowe:
- jednostki każdego z tych szczebli podlegają osobno nadzorowi organów administracji
rządowej, a dla każdej z nich z osobna organem odwoławczym jest samorządowe
kolegium odwoławcze,
- jednostki samorządu terytorialnego są w Polsce całkowicie niezależne od siebie, nie
istnieje między nimi żadna hierarchia.
3) podstawami prawnymi działania samorządu terytorialnego są: Europejska Karta Samorządu
Lokalnego, ustawa z 1990 roku o samorządzie gminnym, ustawa z 1998 roku o
samorządzie powiatowym oraz ustawa z 1998 roku o samorządzie województwa,
 4) samorząd nie ma własnych suwerennych praw i zadań, jest on fragmentem ustroju
państwowego - wykonuje zadania państwa:
- zadania samorządu terytorialnego mają charakter dualistyczny - organy są wypo-
sażone w kompetencje własne, ale jednocześnie wykonują zadania zlecone im przez
ustawy lub przez administrację rządową (zadania własne i zadania zlecone),
- jednostki samorządu terytorialnego podlegają jednolitemu nadzorowi sprawowanemu
przez administrację rządową, który ma jedynie charakter wery kacyjny,
5) gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego: domniemanie kompetencji na
rzecz gminy - do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu
lokalnym niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów (domniemanie kompetencji
na rzecz województwa dotyczy zaś zadań administracji rządowej),
6) samorząd terytorialny jest podstawowym ogniwem zdecentralizowanej administracji
publicznej - art. 15 Konstytucji zapewnia tę decentralizację,
7) jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną, ale nie ich organy, ponieważ
osobowość publicznoprawna wynika z samej istoty samorz du terytorialnego jako
podmiotu dysponuj cego władztwem pa stwowym, posiadaj j z tego tytułu te podmioty
nieb d ce osobami prawnymi w wietle prawa cywilnego,
8) tworzenie gmin i powiatów następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów,

zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego:

- zasada pomocniczości (subsydiarności) - polega na tym, że generalnie odpowiedzialność
za sprawy publiczne powinny ponosić przede wszystkim te orany władzy publicznej, które
znajdują się jak najbliżej obywateli, istnieje więc tzw. domniemanie kompetencji na rzecz
samorządu terytorialnego:
(a) domniemanie kompetencji na rzeczy gminy, która jest podstawową jednostką
samorządu terytorialnego - do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy
publiczne o znaczeniu lokalnym niezastrzeżone ustawami na rzecz innych
podmiotów, a jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, to rozstrzyganie w tych sprawach
należy do gminy,
(b) zadania samorządowe dzielą się na: zadania samorządowe o znaczeniu lokalnym,
zadania ponadgminne obraz zadania o charakterze wojewódzkim - o tym, które
zadanie ma charakter lokalny, a które wojewódzki, każdorazowo decyduje
konkretnym podmiot samorządowy,
ę
ą
ą
ś
ń
ą
fi
ą
ą
ż
 (c) zasada ta obserwowana na płaszczyźnie działania samorządu terytorialnego,
uwidacznia swoje nierozerwalne połączenie z zasadą decentralizacji władzy
publicznej,
- osobowość prawna jednostek samorządu terytorialnego, ale nie ich organów - w świetle
prawa cywilnego, dzięki temu przysługuje im m.in. prawo własności i inne prawa majątkowe,
mogą dysponować mieniem komunalnym wspólnoty,
- zasada decentralizacji władzy publicznej - wywodzi się z art. 15 Konstytucji i jest
nierozerwalnie związana z zasadą pomocniczości, która stwarza warunki i wspiera rozwój
administracji zdecentralizowanej, konkretyzuje ją,
- zasada samodzielności dotyczy jedynie samorządu terytorialnego, gdyż organy admini-
stracji rządowej tkwią w układzie scentralizowanym, gdzie nie ma mowy o samodzielności:
(a) polega nie na całkowitym uniezależnieniu się od państwa, ale na precyzyjnym
określeniu przypadków, kiedy administracja rządowa może wkraczać w sferę
działania samorządu - to wynika z wery kacyjnego charakteru nadzoru nad tymi
jednostkami będącymi podmiotami administracji zdecentralizowanej,
(b) samodzielność nansowa jednostek samorządu terytorialnego - m.in. udział w
dochodach publicznych, odpowiednio do przypadających zadań, prawo do ustania
wysokości podatków i opłat lokalnych w wysokościach określonych w ustawie
(samodzielność podatkowa),
(c) sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego jest wprowa-
dzona Europejską Kartą Samorządu Lokalnego - m.in. społeczno ci lokalne maj
prawo do odwołania na drodze s dowej w celu zapewnienia swobodnego
wykonywania uprawnie oraz poszanowania zasad samorz dno ci terytorialnej
przewidzianych w Konstytucji lub w prawie wewn trznym, co dotyczy każdego
zakresu objętego jurysdykcją sądową (ochrona sądu administracyjnego, sądów
powszechnych oraz ochrona Trybunału Konstytucyjnego),
(d) osobowość prawna jednostek samorządu terytorialnego - powoduje to m.in. prawo
własności, dysponowanie mieniem komunalnym,
(e) organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mają kompetencje do
określania ustroju wewnętrznego tych jednostek,
(f) samorząd terytorialny wykonuje istniejącą w ramach ustaw część zadań publicznych
w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność - są to zawsze zadania państwowe
zabezpieczone przez ten sam przymus państwowy,
fi
ń
ą
fi
ę
ą
ś
ś
ą
zadania samorządu
terytorialnego.

zadania samorządu terytorialnego różnią się od kompetencji tym, że kompetencje są

przypisane konkretnym organom samorządu terytorialnego, a zadania dotyczą całej jednostki
tego samorządu - zadania ma np. gmina lub powiat, a kompetencje - np. wójt lub sejmik
wojewódzki:
- zadania samorządu terytorialnego są uregulowane przez tzw. normy zadaniowe,
- dualizm kompetencyjny - podział na zadania własne oraz zadania zlecone wprowadza art.
166 Konstytucji, jednolity nadzór na podstawie kryterium legalności:
(a) zadania własne - samorząd otrzymuje je na zasadzie decentralizacji, służą
zaspokajaniu potrzeb danej wspólnoty i są traktowane poniekąd podmiotowo:
- generalna i ogólna klauzula kompetencyjna, spodoba realizacji bez potrzeby
dodatkowego upoważnienia,
- odpowiedzialność za wykonanie zadań własnych ponosi jednostka samorządu
terytorialnego, zapewniona ochrona sądowa,
- wymagają wykorzystania środków własnych, z możliwością wspomagania
przez administrację rządową,
 - organem odwoławczym w sprawach załatwianych w drodze decyzji admini-
stracyjnych jest samorządowe kolegium odwoławcze,
(b) zadania zlecone - samorząd otrzymuje je na zasadzie dekoncentracji, pozostała
sfera administracji publicznej, gdzie zlecane są przez ustawę albo przekazane w
sposób przewidziany w ustawie (gł. porozumienie):
- potrzeba każdorazowego upoważnienia,
- odpowiedzialność za ich wykonanie ponosi administracja rządowa,
- wymagają zapewnienia środków przez administrację rządową,
- organem odwoławczym jest organ administracji rządowej, zazwyczaj
wojewoda,
- organ może przekazać tylko takie zadanie, do których wykonania sam jest
kompetentny (ranga ustawowa) i tylko organowi, który też ustawowo będzie
miał kompetencje do wykonania,

zadania własne gminy:

- do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty,
- domniemanie własnego charakteru zadań gminie przekazanych, o ile przepisy szczególne
nie stanowią inaczej,
- katalog kategorii spraw należących do zadań własnych gminy może być rozszerzany drogą
ustawową, przy czym wymaga to zapewnienia koniecznych środków nansowych na
realizację nowych zadań,
- zadania obowiązkowe - ich istnienie jest uzależnione od odrębnych regulacji ustawowych,
muszą być wykonane niezależnie od przeszkód politycznych, ekonomicznych czy też
społecznych,
- wykonanie jakiegokolwiek zadania nie może być jednak uznane za fakultatywne,
ponieważ wykonanie każde z nich łączy się z kompetencją jakiegoś organu gminy, w
którym to pojęciu kompetencji mieści się nie tylko uprawnienie, ale także obowiązek
jego realizacji,
- zadania z zakresu działalności gospodarczej, rozumianej jako działalność zarobkowa (np.
usługowa, handlowa, wytwórcza, budowlana) gmina może prowadzić tylko w zakresie
ustalonym przez ustawy i wykraczającym poza tzw. zadania użyteczności publicznej:
(a) zadania użyteczności publicznej - ich celem jest bieżące i nieprzerwane zaspoka-
janie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie
dostępnych,
(b) uwarunkowania rynkowe nie mogą mieć wpływu na te zadania, który powinny być
realizowane nieprzerwanie i zaspokajać potrzeby ludności,
fi
zadania zlecone gminie:
- zlecenie sensu stricto polega na nałożeniu na gminę obowiązku wykonywania zadań z
zakresu administracji rządowej, a także z zakresu organizacji przygotowań, przeprowadzania
wyborów powszechnych i referendów - zlecenie takie następuje w drodze ustawowej,
- inne zadania z zakresu administracji rządowej mogą być gminie zlecona, a właściwie
powierzone (kategoria zadań zleconych) w formie porozumienia z organami administracji
rządowej - wtedy obowiązek jego wykonania nie ma charakteru ustawowego, a gmina musi
wyrazić zgodę na wykonywanie danego zadania, zaś zasady jego egzekwowania wynikają z
porozumienia:
(a) spory majątkowe wynikłe z zawartych porozumień rozpatruje sąd powszechny,
(b) porozumienie to ma charakter ustrojowy, co oznacza, że samo w sobie nie może być
podstawą prawną w ramach powierzonych zadań, ponieważ podstawą tego mogą
być wyłącznie przepisy kompetencyjne z tego względu, że każda kompetencja
powinna być oparta ona ustawie,
(c) organ przekazujący może przekazać tylko te zadania, do których wykonania sam jest
kompetentny i to tylko organowi, który będzie mieć kompetencje do ich realizacji,
- rodzaje porozumień o powierzeniu zadań:
- zlecenie - powierzenie, dot. zakresu zadań należących do organów innych jednostek
samorządu terytorialnego,
- w drodze porozumienia między gminą a inną jednostką samorządu terytorialnego -
forma współpraca tych jednostek,
- umowa o powierzeniu zadań - może być zawarta między gminą a innymi podmiotami
lub organizacjami pozarządowymi, de lege lata chodzi tu o umowę cywilnoprawną,
zadania własne powiatu:
- są enumeratywnie wyliczone w ustawie (katalog zamknięty), zaś wykonywanie wszystkich
tych zadań ma charakter obowiązkowy,
- zadania powiatu nie mogą naruszać zakresu działania gmin, co oznacza, że zadania powiatu,
nawet jeżeli dotyczą jednej dziedziny administracji publicznej, nie mogą pokrywać się z
zadaniami żadnej z gmin leżących na terenie danego powiatu:
- zadania powiatu mają charakter uzupełniający i wyrównawczy w stosunku do gmin,
- w przeciwieństwie do gminy, powiat nie może prowadzić działalności gospodarczej
wykraczającej poza zadania użyteczności publicznej,

zadania zlecone i zadania powierzone powiatowi:

- ustawa o samorządzie powiatowym nie wyodrębnia osobnej kategorii i pojęcia zadań
zleconych powiatowi, ale ustawy mogą określać niektóre sprawy jako zadania z zakresu
administracji rządowej wykonywane przez powiat oraz nakładać nań obowiązek
wykonywania zadań z zakresu organizacji przygotowań i przeprowadzenia wyborów
powszechnych oraz referendów,
- czynności zlecone powiatowi mają być obowiązkowo wykonane w ramach zadań własnych
powiatu, w sytuacjach wyjątkowych, związanych m.in. z usuwaniem bezpośrednich
zagrożeń dla bezpieczeństwa, porządku publicznego:
(a) ustawy określają przypadki, w których właściwe organy administracji rządowej mogą
nałożyć na powiat obowiązek wykonywania określonych czynności w zakresie
należącym do zadań powiatu,
(b) powiat i organy administracji rządowej zawierają porozumienia w sprawach
wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej albo w sprawach prowadzenia
zadań publicznych z innymi jednostkami samorządu terytorialnego, w tym z
województwem, na obszarze którego znajduje się powiat,
zadania powiatu w ramach administracji zespolonej
pod zwierzchnictwem wojewody:
- administracja rządowa jest w województwie zespolona pod zwierzchnictwem wojewody i ma
swoje komórki organizacyjne również na szczeblu powiatowym - m.in. powiatowe służby,
inspekcje i straże, które realizują swoje ustawowe kompetencje na terenie powiatu:
- brak zgodności co do tego, czy ta grupa zadań publicznych stanowi zadania zlecone
powiatu, ale z całą pewnością nie są to jego zadania własne - ponieważ chodzi tutaj o
zadania administracji rządowej, a nie wspólnoty samorządowej, a kierownicy
powiatowych służb, inspekcji i straży działają w imieniu własnym i organy powiatu nie
mogą naruszać ich kompetencji,

zadania miasta na prawach powiatu:

- miasta na prawach powiatu są gminami wykonującymi zarówno zadania gminy, jak i powiatu,
- gmina wykonująca zadania powiatu na zasadach określonych w ustawie o samorządzie
powiatowym, ale ustrój i działalność organów miasta na prawach powiatu (w tym ich nazwę,
skład, liczebność, powoływanie, odwoływanie, a także zasady sprawowania nadzoru)
określone są w ustawie o samorządzie gminnym,
zadania samorządu województwa:
- zadania samorządu województwa jest specy czny ze względu na równoległe funkcjono-
wanie na szczeblu wojewódzkich również rozwiniętej administracji rządowej,
- podobnie jak powiat, województwo nie może prowadzić działalności gospodarczej wykracza-
jącej poza sferę użyteczności publicznej,
- domniemanie zadań na rzecz samorządu województwa - za należące do zakresu działania
samorządu województwa uznano wszystkie zadania publiczne niezastrzeżone ustawami na
rzecz administracji rządowej,
- strategia województwa ma formę specjalnej uchwały sejmiku województwa i określa
podstawowe cele województwa:
(a) jest ona konkretyzowana i realizowana w aktach niższego rzędu, nazywanych
programami wojewódzkimi,
(b) w związku z jej realizacją samorząd województwa może występować o wsparcie ze
środków budżetu państwa - w szczególności zawrzeć kontrakt wojewódzki,
- polityka rozwoju województwa prowadzona jest przez samorząd województwa i obejmuje
wiele szczegółowych, enumeratywnie wyliczonych zadań - m.in. dotyczących tworzenia
warunków rozwoju gospodarczego, polityki nansowej, nauki i edukacji oraz ochrony
środowiska naturalnego.
- przygotowanie strategii rozwoju województwa i polityki rozwoju województwa następuje we
współpracy z innymi podmiotami,
- zadania zlecone województwu nie są przez ustawę wyeksponowane ze względu na istnienie
na terenie województwa również administracji rządowej - tak jak przy samorządzie
powiatowym, istnieje przepis dotyczący spraw należących do zakresu działania
województwa (zadania z zakresu administracji rządowej wykonywane przez zarząd
województwa), jak i przepis dotyczący możliwości nakładania na województwo obowiązku
wykonywania zadań z zakresu organizacji przygotowań i prowadzenia wyborów
powszechnych oraz referendów,
fi
fi
organy jednostek samorządu terytorialnego.
organy gminy: rada gminy jako organ stanowiący i kontrolny oraz wójt (burmistrz lub
prezydent miasta) jako organ wykonawczy,
organy powiatu: rada powiatu jako organ stanowiący i kontrolny oraz zarząd powiatu jako
organ wykonawczy,
organy województwa samorządowego: sejmik województwa jako organ stanowiący i
kontrolny oraz zarząd województwa jako organ wykonawczy,

̩ •̩͙*̩ ˚ ꕥ
＊*•̩͙✩ ̩ •̩͙*̩ ˚＊
✩‧₊˚ ꕥ˚*•̩͙✩

gmina.
rada gminy:
- organ stanowiący i kontrolny - ten sam status ma rada miejska, działająca wtedy, gdy
siedziba rady znajduje się w mieście położonym na terytorium gminy,
- jako organ stanowiący - rada może w przewidzianych formach decydować o
wszelkich sprawach dotyczących gminy i wyznaczać przyszłe zachowania
określonych podmiotów, m.in. stanowić przepisy prawa miejscowego,
- jako organ kontrolny - rada kontroluje już dokonaną działalność wszelkich gminnych
jednostek organizacyjnych,
- organ wybierany w wyborach powszechnych,
- organ kolegialny działający na zasadzie kworum, złożony jest z radnych, których liczba
jest proporcjonalna względem liczba mieszkańców danej gminy,
- kadencja rady gminy trwa 5 lat, a odwołanie rady gminy przed upływem kadencji może
nastąpić wyłącznie przez referendum gminne - jednak niezależnie od tego istnieją dwa
bardzo szczególne przypadki zaprzestania działalności rady gminy przed upływem kadencji,
kiedy to Prezes Rady Ministrów wyznacza osobę, którym do czasu wyboru rady gminy pełni
jej funkcję (osoba powołana w razie zakończenia działalności rady albo zarząd komisaryczny
stają się organami stanowiącymi i kontrolnymi jednostki samorządu terytorialnego):
1) zaprzestanie działalności rady gminy przez upływem kadencji możliwe jest, gdy
odbyło się ważne referendum w sprawie odwołania wójta (burmistrza, prezydenta
miasta) zapoczątkowane wnioskiem rady gminy z przyczyny innej niż nieudzie-
lenie wójtowi absolutorium, które to referendum nie spowodowało odwołania
wójta - w tej sytuacji działalność rady gminy kończy się z mocy prawa;
*ੈ
 2) zaprzestanie działalności rady gminy przed upływem kadencji możliwe jest
również też wtedy, gdy Sejm w drodze uchwały rozwiąże radę gminy w razie
powtarzającego się naruszania przez nią przepisów Konstytucji lub ustaw - co
wynika z kompetencji nadzorczych, jakie wobec rady gminy posiada Sejm;
3) odrębnym środkiem nadzoru realizowanym przez PRM jest możliwość zawiesz-
enia rady gminy i powołania zarządu komisarycznego na okres do 2 lat albo do
wyborów, jeżeli nieskuteczne wykonywanie zadań publicznych przez radę
przedłuża się i nie ma nadziei na szybką poprawę tego stanu;
4) rozwiązanie rady gminy z mocy prawa może nastąpić również wtedy, kiedy z
powodu zmian w zasadniczym podziale terytorialnym państwa dochodzi do
włączenia innej jednej jednostki samorządu terytorialnego do innej albo kiedy w
wyniku zmian w podziale terytorialnym dochodzi do zmniejszenia się składu rady
gminy poniżej 3/4 ustawowej liczy radnych;
- do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy,
jeśli ustawy nie stanowią inaczej - domniemanie kompetencji na rzecz rady gminy,
- wyłączna właściwość rady gminy - kompetencje, które nie mogą być realizowane przez
inny organ (w szczególności przez wójta) ani temu organowi przekazane, inny organ może
jedynie przygotować dla rady odpowiednie rozwiązania, są to:
1) kompetencje organizacyjne - m.in.: uchwalanie statutu gminy, który stanowi o jej
ustroju i określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy i jest
ogłaszany w wojewódzkim dzienniku urzędowym:
- istnieje możliwość ingerencji organów administracji rządowej w treść statutu,
projekt statutu gminy powyżej 300 000 mieszkańców podlega uzgodnieniu z
PRM na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej,
- drugą kompetencją organizacyjną rady gminy jest ustalanie zakresu działania
jednostek pomocniczych oraz zasad przekazywania im składników mienia i
środków budżetowych,
2) kompetencje nansowo-majątkowe - m.in.: uchwalanie budżetu gminy,
rozpatrywanie sprawozdania z jego wykonania, podejmowanie uchwały w
sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium organowi wykonawczemu,
- podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat oraz podejmowanie
różnych uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres
zwykłego zarządu - w tych sprawach należących do zwykłego zarządu
kompetencje ma wójt, z tym że rada określa wysokość sumy, do której wójt
może samodzielnie zaciągać zobowiązania,
fi
 3) kompetencje osobowe - rada stanowi o kierunkach działania wójta (=/=
kompetencjach wójta, ponieważ te określane są przez ustawy), ustala również
wynagrodzenie wójta i przyjmuje sprawozdania z jego działalności oraz powołuje
i odwołuje skarbnika gminy oraz sekretarza gminy,
4) stanowienie aktów prawa miejscowego,
5) kompetencje planistyczne - m.in.: uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków
zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego i
programów społecznych,
6) inne kompetencje - m.in.: podejmowanie uchwał w sprawie nazw ulic,
honorowego obywatelstwa gminy,
7) kompetencje kontrolne - rada nie wykonuje tych kompetencji samodzielnie, ale
przy pomocy powołanej przez siebie komisji rewizyjnej (w skład której wchodzą
radni), a ich adresatem jest przede wszystkim wójt, ale także gminne jednostki
organizacyjne oraz jednostki pomocnicze gminy:
- podstawowym zadaniem komisji rewizyjnej jest opiniowanie wykonania
budżetu gminy i występowanie do rady gminy z wnioskiem w sprawie
udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi - zasady i tryb działania
tych komisji stanowią materię statutową,
- statut gminy określa organizację wewnętrzną i tryb pracy organów gminy (statut - struktura
organizacyjna, a regulamin - sposób funkcjonowania),
- ustawa reguluje tryb wyboru i odwoływania przewodniczącego i wiceprzewodniczący
rady gminy oraz nadaje przewodniczącemu status organu wewnętrznego, którego
zadaniem jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad - innymi
organami rady są jej komisje stałe i komisje doraźne,
- rada gminy działa na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, ale
nie rzadziej niż raz na kwartał:
- zgodnie z zasadą jawności obywatele mają prawo wstępu na sesje rady gminy i
posiedzenia jej komisji oraz prawo dostępu do dokumentów powstałych w trakcie
wykonywania zadań publicznych,
- rada gminy jako organ kolegialny działa w formie uchwał,
- uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej
połowy ustawowego składu rady (kworum) w głosowaniu jawnym - ustawa może
jednak przewidywać inne reguły, np. wymóg większości bezwzględnej,
- uchwała może być (zależnie od swojej treści) jedną z wielu różnych form działania
administracji - w szczególności może być aktem prawa miejscowego, działaniem
 zewnętrznym lub wewnętrznym, generalnym lub indywidualnym władczym lub
niewładczym,

jednoosobowy organ wykonawczy gminy:

- wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest jednoosobowym, wybieranym w wyborach
powszechnych organem wykonawczym gminy (a nie rady gminy, co czyni wójta
podmiotem względnie niezależnym od własnej rady - mimo że podstawowym zadaniem
wójta jest wykonywanie uchwał rady własnej gminy, czyli pełnienie funkcji dawnego zarządu
gminy):
- wójt - w gminie wiejskiej,
- burmistrz - w gminie, w której siedziba władz znajduje się w mieście położonym na
terytorium tej gminy, gmina wiejsko-miejska i gmina miejska,
- prezydent miasta - w miastach powyżej 100 000 mieszkańców, a także w miastach,
w których do dnia wejścia w życie ustawy o samorządzie gminnym tzw. organem
wykonawczo-zarządzającym był prezydent miasta,
- funkcji wójta nie można łączyć z funkcją wójta lub jego zastępcy w innej gminie, z
członkowstwem w organach jednostek samorządu terytorialnego (także we własnej
gminie) albo z zatrudnieniem w administracji rządowej ani z mandatem posła i
senatora,
- wójt jest organem wybieranym w wyborach powszechnych na kadencję równą kadencji
rady danej gminy wynoszącą 5 lat - objęcie obowiązków następuje po złożeniu ślubowania
wobec rady gminy, a po upływie kadencji wójt pełni swoje obowiązki do czasu objęcia
obowiązków przez nowo wybranego wójta, w tej sytuacji mandat wójta wygasa z mocy
prawa:
- prawo do zgłaszania kandydatów na wójta mają partie polityczne i ich koalicje,
stowarzyszenia, organizacje społeczne i sami wyborcy - kandydat nie musi stale
zamieszkiwać na obszarze gminy, w której kandyduje,
- każdorazowe wygaśnięcie mandatu wójta powoduje konieczność przeprowadzenia
nowych wyborów - gdy zaś mandat wygasa przed upływem kadencji, funkcję wójta
do czasu objęcia obowiązków przez nowo wybranego kandydata pełni osoba
wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów,
- odwołanie wójta może nastąpić w zasadzie tylko w trybie referendum, przy czym istnieje
wiele możliwości jego przeprowadzenia:
1) referendum w sprawie odwołania wójta związane z nieudzieleniem wójtowi
absolutorium przez radę gminy - z wnioskiem o udzielenie albo nieudzielenie
 absolutorium wójtowi występuje do rady gminy komisja rewizyjna, a rada
podejmuje taką uchwałę bezwzględną większością głosów ustawowego składu
rady gminy - uchwała o nieudzieleniu wójtowi absolutorium podjęta po upływie 9
miesięcy od dnia wyboru wójta i nie później niż 9 miesięcy przed zakończeniem
jego kadencji jest równoznaczna z podjęciem referendum w sprawie odwołania
wójta - po upływie 14 dni od dnia podjęcia uchwały o nieudzieleniu wójtowi
absolutorium rada gminy w głosowaniu imiennym podejmuje uchwałę o
przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta z powodu nieudzielenia
absolutorium - uchwałę tę ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym
(absolutorium - potwierdzenie przez radę gminy, że wójt prawidłowo zrealizował
budżet gminy),
2) referendum w sprawie odwołania wójta z przyczyn innych niż nieudzielenie
absolutorium - rada gminy może podjąć taką uchwałę po upływie 9 miesięcy od
jego wyboru i nie później niż na 9 miesięcy przed zakończeniem jego kadencji na
wniosek 1/4 ustawowego składu rady,
- nieodwołanie wójta w tej formie referendum bezwzględną wiekszością
głosów oznacza zakończenie działania rady gminy z mocy prawa;
3) referendum w sprawie odwołania wójta na wniosek mieszkańców;
- odwołanie i zawieszenie wójta w trybie nadzoru sprawowanego przez Prezesa Rady
Ministrów, czyli realizacja kompetencji nadzorczej:
- PRM może odwołać wójta na wniosek wojewody (przed którego złożeniem wojewoda
powinien wezwać wójta do zaprzestania naruszeń) w razie powtarzającego się
naruszenia przez wójta przepisów Konstytucji lub ustaw - PRM, zawieszając organy
gminy i wprowadzając zarząd komisaryczny, zawiesza również wójta,
- wygaśnięcie mandatu wójta możliwe jest również w innych niż upływ kadencji i odwołanie
sytuacjach, są to m.in.: śmierć wójta, odmowa złożenia ślubowania, pisemne zrzeczenie się
mandatu, utrata prawa wybieralności lub brak tego prawa w dniu wyborów, naruszenie
ustawowych zakazów łączenia funkcji wójta z wykonywaniem innych funkcji, orzeczenie
prawomocnego skazującego wyroku sądu za przestępstwo umyślne, orzeczenie o trwałej
niezdolności do pracy,
- w takich sytuacjach wygaśnięcie mandatu powinno być stwierdzone przez radę gminy
najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia wygaśnięcia mandatu - rada
gminy podejmuje w tej materii swoisty akt deklaratoryjny w formie uchwały, która
może być zaskarżona do sądu administracyjnego, który rozpatruje sprawę w
skróconym, 14-dniowym terminie;
- kompetencje wójta nie mają jednolitego charakteru i nie ma możliwości odróżnienia ich od
zadań, aczkolwiek można tutaj wymienić m.in.:
1) jako organ wykonawczy gminy - wykonywanie uchwał rady gminy, wykonywanie
zadań gminy określonych przepisami prawa, czyli realizacja prawa,
2) kompetencja do kierowania bieżącymi sprawami gminy, w tym także kompe-
tencja do reprezentowania gminy na zewnątrz przez wójta,
3) upoważnienie do wydawania w imieniu gminy oświadczeń woli w zakresie
zarządu mieniem,
4) wydawanie decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu
administracji publicznej - zatem wójt to samodzielny organ administracji
publicznej stosujący prawo,
5) w realizacji zadań własnych wójt podlega wyłącznie radzie gminy - jest to tylko
pewnym hasłem, ponieważ wójt w zakresie tych zadań wydaje także decyzje
administracyjne, a stosując prawo, podlega nie radzie, a ustawom,
6) zadania szczególne - związane z ochroną przeciwpowodziową i zwalczeniem
klęsk żywiołowych, a w przypadkach niecierpiących zwłoki wójt może wydawać
także przepisy porządkowe,
7) wójt sprawuje funkcję kierownika urzędu stanu cywilnego,
8) kompetencje wewnętrzne wójta - obejmują one zatrudnianie i zwalnianie
kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, kierowanie urzędem gminy,
nadawanie mu regulaminu organizacyjnego i zwierzchnictwo nad jego praco-
wnikami,
- co do zasady wójt, będąc organem jednoosobowym, realizuje swoje kompetencje za
pomocą zarządzeń,

radni:
- są wybierani w wyborach powszechnych, są reprezentantami swoich wyborców,
- radnych nie można nazwać organami rady gminy, ponieważ nie mają oni żadnych
indywidualnych kompetencji,
- radni są obowiązani brać udział w pracach rady gminy oraz innych instytucji samo-
rządowych, do których zostali wybrali lub desygnowani,
- regulacja relacji między funkcją radnego a jego stosunkiem pracy, m.in.:
- w szczególności mandatu radnego nie można łączyć z mandatem posła lub senatora,
z wykonywaniem funkcji wojewody lub wicewojewody ani z członkowstwem w
organie innej jednostki samorządu terytorialnego,
 - z radnym nie może być nawiązywany stosunek pracy w urzędzie gminy, w której
uzyskał on mandat, i nie może on takiej pracy wykonywać,
- radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie
z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskali
mandat,
- radny w związku z wykonywaniem mandatu korzysta z ochrony prawnej przewidzianej dla
funkcjonariuszy publicznych (immunitet): rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga
uprzedniej zgody rady gminy, której jest on członkiem - ta powinna odmówić takiej zgody,
jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem
przez radnego mandatu,
- radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży na zasadach ustalonych przez radę
gminy,

organy i jednostki pomocnicze w gminie:

- zastępcy wójta - wójt działa przy pomocy swoich zastępców, których powołuje i odwołuje
w drodze zarządzenia, a ich liczba jest uzależnione od liczby mieszkańców gminy i waha się
między 1 a 4,
- w sytuacji kiedy określona przez wójta liczba zastępców jest większa niż 1, wójt
wskazuje w swoim zarządzeniu pierwszego zastępcę i kolejnych zastępców,
- w przypadku przemijającej przeszkody w wykonywania zadań i kompetencji wójta
przejmuje je pierwszy zastępca - jednak gdy okoliczność taka dotknie pierwszego
zastępcę lub w danej gminie nie powołano zastępcy, zadania i kompetencje są
przejmowane przez osobę wyznaczoną przez Prezes Rady Ministrów, a nie przez
kolejnego zastępcę,
- urząd gminy - wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy, którego jest
kierownikiem:
- organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny,
nadany przez wójta w drodze zarządzenia,
- wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu
zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy,
- kierownik urzędu gminy wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku
do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych,
- jednostki pomocnicze - rada gminy upoważniona jest do ich tworzenia w drodze uchwały
podejmowanej po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami (a same zasady tworzenia,
łączenia, podziału oraz znoszenia jednostek pomocniczych określa statut gminy),
 - wymienione w ustawie o samorządzie gminnym jednostki pomocnicze są to:
- w gminach wiejskich - sołectwa,
- w gminach miejskich - dzielnice i osiedla,
- jednostkami pomocniczymi mogą być też miasta położone na terenie gminy,
- jednostki pomocnicze funkcjonują na podstawie odrębnych statutów uchwalanych
przez radę gminy po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami,
- statut jednostek pomocniczych określa: nazwę i obszar jednostki pomocniczej,
zasady i tryb wyboru jej organów, jej organizację i zadania, zakres zadań
przekazywanych przez gminę i sposób ich realizacji, a także zakres i formy
nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej,
- każda jednostka pomocnicza działa przez swoje organy:
- sołectwa - organem uchwałodawczym jest zebranie wiejskie (forma
demokracji bezpośredniej, składa się ze wszystkich mieszkańców danego sołe-
ctwa - wsi), a organem wykonawczym jest sołtys (wybierany przez stałych
mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania - można przyjąć, że jest
organem wykonawczym uchwał zebrania wiejskiego i pełni funkcję
reprezentacyjną, wykonawczą i zarządzającą);
- dzielnica - organem uchwałodawczym jest rada dzielnicy, a organem
wykonawczym jest zarząd dzielnicy;
- osiedle - organem uchwałodawczym jest rada albo zebranie mieszkańców, a
organem wykonawczym jest zarząd;

gminy o specjalnym statusie:

- gminy, które wykonują zadania o szczegółowym charakterze:
- miasto stołeczne Warszawa - ustawa z 15.03.2002 r. o ustroju miasta stołecznego
Warszawy, miasto na prawach powiatu - oprócz zadań z ustawy o samorządzie
gminnym, również zadania wynikające ze stołecznego charakteru miasta, polegające
na zapewnieniu warunków niezbędnych do funkcjonowania w mieście naczelnych i
centralnych organów państwa, obcych przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów
konsularnych oraz międzynarodowych, do przyjmowania delegacji zagranicznych
oraz do funkcjonowania urządzeń publicznych o charakterze infrastrukturalnym,
mających znaczenie dla stołecznych funkcji miasta (zadania te należą do zadań
zleconych z zakresu administracji rządowej),
- w Warszawie utworzenie jednostek pomocniczych, dzielnic, jest obowiązkowe,
- gminy uzdrowiskowe - zgodnie z ustawą z 28.07.2005 r. o lecznictwie
uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach
uzdrowiskowych, gminą uzdrowiskową jest gmina, której obszarowi lub jego części
został nadany status uzdrowiska, a na terenie takiej gminy może zostać oddzielnie
wytyczony obszar ochrony uzdrowiskowej - status ten może być nadany obszarowi,
który łącznie spełnia warunki przewidziane w ustawie, następuje to w drodze decyzji
ministra właściwego do spraw zdrowia o potwierdzeniu możliwości prowadzenia
lecznictwa uzdrowiskowego, po której to decyzji rada gminy uchwala statut
uzdrowiska lub statut obszaru ochrony uzdrowiskowej, a minister właściwy do spraw
zdrowia występuje do Rady Ministrów z wnioskiem o nadanie w drodze
rozporządzenia danemu obszarowi odpowiedniego statusu,
- gmina uzdrowiskowa objęta jest dodatkowym nadzorem ministra właściwego
do spraw zdrowia, któremu to gmina przedkłada co 10 lat operat
uzdrowiskowy w celu potwierdzenia spełniania wymagań ustawowych,
- istnieją specjalne zadania własne gminy uzdrowiskowej, a w ramach specjalnej
struktury organów gminy jako organ opiniodawczo-doradczy działa stała
komisja uzdrowiskowa, m.in. gmina uzdrowiskowa ma prawo do pobierania
opłaty uzdrowiskowe,
 ̩ •̩͙*̩ ˚ ꕥ
＊*•̩͙✩ ̩ •̩͙*̩ ˚＊
✩‧₊˚ ꕥ˚*•̩͙✩

powiat.
rada powiatu:
- organ stanowiący i kontrolny w powiecie,
- rada powiatu ulega rozwiązaniu z mocy prawa, jeżeli nie dokona wyboru zarządu (organu
wykonawczego powiatu) w terminie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia wyników wyborów:
- do czasu wyboru zarządu przez nową radę, wybraną w przedterminowych wyborach,
Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji
publicznej, wyznacza osobę, która w tym okresie pełni funkcję organów powiatu,
- jeśli sytuacja się powtórzy, tzn. nowo wybrana rada ponownie nie zdoła wybrać w
ciągu 3 miesięcy zarządu powiatu, nie przeprowadza się następnych przed-
terminowych wyborów, ale do czasu wyborów terminowych wyborów kompetencje
rady i zarządu przejmuje komisarz rządowy ustanowiony przez Prezesa Radni
Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej,
- w odniesieniu do rady powiatu nie ma zastosowania instytucja zakończenia działania rady z
mocy prawa, co wynika stąd, że organem wykonawczym powiatu jest zarząd, który nie jest
wybierany w wyborach powszechnych, zatem jego odwołanie nie wymaga przeprowadzenia
referendum,
- brak istnienia domniemania kompetencji rady powiatu (w przeciwieństwie do tzw.
domniemania kompetencji na rzecz rady gminy),
- kompetencje należące do wyłącznej właściwości rady powiatu nie mogą być realizowane
przez inny organ (w szczególności przez zarząd powiatu) ani temu organowi przekazane:
1) stanowienie prawa miejscowego, w tym statutu powiatu - w tym miejscu
zaliczenie statutu do prawa miejscowego, statut stanowi o ustroju powiatu,
określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy rady i komisji powoływanych
przez radę, zasady tworzenia klubów, a także organizację wewnętrzną oraz tryb
pracy zarządu,
2) kompetencje w stosunku do zarządu - wybór i odwołanie zarządu, stanowienie o
kierunkach działania zarządu powiatu oraz rozpatrywanie sprawozdań z jego
działalności,
3) kompetencje nansowo-majątkowe - m.in. uchwalanie budżetu powiatu,
rozpatrywanie sprawozdań z jego wykonania oraz podejmowanie uchwały w
sprawie udzielenia lub nieudzielenia zarządowi z tego tytułu absolutorium,
*ੈ
fi
 4) kompetencje osobowe - w ich ramach rada powiatu ustawa wynagrodzenie
przewodniczącego zarządu (czyli starosty), rada powołuje i odwołuje skarbnika
powiatu oraz sekretarza powiatu,
5) kompetencje w zakresie zadań administracji rządowej i powierzania zadań
publicznych,
6) kompetencje planistyczne,
7) inne kompetencje,
8) kompetencje kontrolne,

zarząd powiatu:
- organ wykonawczy powiatu,
- organ kolegialny działający na zasadzie kworum, złożony z przewodniczącego (którym jest
starosta), wicestarostów i członków - zarząd jest wybierany przez radę powiatu w ciągu 3
miesięcy od dnia ogłoszenia wyników wyborów i liczy od 3 do 5 osób, łącznie ze starostą i
wicestarostą, przy czym konkretna liczba członków jest ustalana w statucie powiatu,
- starosta to przewodniczący zarządu powiatu - jest on wybierany przez radę powiatu
bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady w głosowaniu tajnym w terminie
3 miesięcy od dnia ogłoszenia wyników wyborów do rady powiatu przez właściwy organ
wyborczy (jeśli rada powiatu nie dokona wyboru zarządu w tym terminie, ulega ona
rozwiązaniu z mocy prawa, patrz wyżej):
- wicestarosta i pozostali członkowie zarządu powiatu są wybierani na wniosek starosty
zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady
powiatu w głosowaniu tajnym,
- członkostwa w zarządzie powiatu nie można łączyć z członkostwem w innej jednostce
samorządu terytorialnego, z zatrudnieniem w administracji rządowej ani też z mandatem
posła i senatora,
- w miastach na prawach powiatu organem wykonawczym jest nie zarząd powiatu, a
prezydent miasta,
- zarząd działa od momentu jego wyboru do dnia wyboru nowego zarządu przez nowo
wybraną radę - kadencja zarządu jest powiązana z kadencją rady, gdzie wyjątkiem jest
sytuacja, w której nie przeprowadza się przedterminowych wyborów do rady powiatu,
- możliwości odwołania zarządu powiatu:
1) nieudzielenie zarządowi powiatu absolutorium przez radę powiatu - z wnioskiem o
udzielenie lub nieudzielenie absolutorium zarządowi powiatu występuje do rady
powiatu komisja rewizyjna, a rada podejmuje taką uchwałę bezwzględną
 większością głosów ustawowego składu rady powiatu - uchwała o nieudzieleniu
zarządowi absolutorium jest równoznaczna ze złożeniem wniosku o odwołanie
zarządu, z powodu nieudzielenia absolutorium rada powiatu może odwołać
zarząd powiatu większością co najmniej 3/5 głosów ustawowego składu rady
powiatu w głosowaniu tajnym,
2) odwołanie starosty z innej przyczyny niż nieudzielenie absolutorium - rada
powiatu może większością 3/5 głosów ustawowego składu rady odwołać
starostę z innej przyczyny niż nieudzielenie absolutorium na wniosek co najmniej
1/4 ustawowego składu rady, a odwołanie starosty jest równoznaczne z
odwołaniem całego zarządu,
- działanie zarządu może się zakończyć również w sytuacji, której dochodzi do rezygnacji
starosty albo całego zarządu powiatu - rezygnacja samego starosty jest równoznaczna z
rezygnacją całego zarządu,
- możliwe jest także, jak w przypadku wójta, odwołanie i zawieszenie zarządu powiatu w
związku z realizacją kompetencji nadzorczej przez Prezesa Rady Ministrów,
- kompetencje powiatu nie mają jednolitego charakteru, a część kompetencji zarezerwo-
wano w powiecie dla starosty - w realizacji zadań zarząd powiatu podlega wyłącznie radzie
powiatu:
1) zarząd powiatu jako organ wykonawczy wykonuje uchwały rady powiatu,
2) zarząd powiatu realizuje prawo, wykonując zadania powiatu określone
przepisami prawa,
3) w przypadkach niecierpiących zwłoki zarząd może wydawać przepisy
porządkowe,
4) kompetencje wewnętrzne zarządu powiatu - m.in. zatrudnianie i zwalnianie
kierowników jednostek organizacyjnych powiatu,
- co do zasady zarząd powiatu realizuje swoje kompetencje za pomocą uchwał lub
zarządzeń,

starosta:
- starosta jest przewodniczącym zarządu powiatu, czyli organu wykonawczego w powiecie,
- wybierany przez radę powiatu razem z zarządem w terminie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia
wyborów,
- starosta jest kierownikiem starostwa powiatowego oraz sprawuje nadzór nad powiatową
administracją zespoloną - jest zwierzchnikiem służbowym pracownikow starostwa i
 kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnikiem powiatowych służb,
inspekcji i straży,
- kompetencje starosty:
1) organizowanie pracy zarządu powiatu,
2) kierowanie bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentowanie go na zewnątrz,
3) wydawanie decyzji administracyjnych jako organ administracji publicznej w
indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, chyba że przepisy
szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu (mimo że
starosta nie jest nominalnie organem powiatu),
4) możliwość upoważnienia do wydawania decyzji w jego imieniu wicestarosty,
członków zarządu powiatu, pracownikow starostwa, powiatowych służb, inspekcji
i straży oraz kierowników jednostek organizacyjnych powiatu,
5) szczególne kompetencje starosty - są to: opracowywanie planu operacyjnego
ochrony przed powodzią, ogłaszanie i odwoływanie pogotowia oraz alarmu
przeciwpowodziowego, a także wykonywanie kompetencji zarządu w sprawach
niecierpiących zwłoki związanych z zagrożeniem interesu publicznego,
zagrażających bezpośrednio zdrowiu i życiu oraz w sprawach mogących
spowodować znaczne straty materialne - czynności te powinny zostać
zatwierdzone przez zarząd powiatu,
6) starosta jest kierownikiem starostwa powiatowego,
7) starosta sprawuje zwierzchnictwo nad powiatową administracją zespoloną - jest
zwierzchnikiem służbowym pracownikow starostwa i kierowników jednostek
organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i
straży,
- dualistyczny status prawny starosty - z jednej strony działalno starosty jest zwi zana jest z
samorz dem terytorialnym, z drugiej za pozostaje elementem struktury administracji
rz dowej; jednak e w rzeczywisto ci starosta wykonuje istotne funkcje pa stwowe, wa ne
dla dw ch stron zdecentralizowanej administracji publicznej,
ą
ó
ą
ż
ś
ś
ś
ć
ń
ą
ż
powiatowa administracja zespolona:
- zgodnie z zasadą zespolenia, podobnie jak na szczeblu wojewódzkim, w powiatach istnieje
powiatowa administracja zespolona - w powiecie administrację zespoloną tworzą podmioty
administracji rządowej wraz z podmiotami administracji samorządowej, a zgodnie z ustawą
administrację tę stanowią łącznie:
1) podmioty samorządowe: starostwo powiatowe i powiatowy urząd pracy, będący
jednostką organizacyjną powiatu,
2) podmioty administracji rządowej: jednostki organizacyjne stanowiące aparat
pomocniczy kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży,
- jednostki administracji rządowej w powiecie - komendy powiatowe Policji, komendy
powiatowe Państwowej Starzy Pożarnej, powiatowe inspektoraty weterynarii i państwowe
inspektoratu nadzoru budowlanego,
- istotą zespolenia jest zwierzchnictwo jednego organu administracji publicznej sprawowane
wobec wszystkich jednostek zespolonych według tych samych zasad i kryteriów - jednak
zwierzchnictwo starosty ma zupełnie inny charakter niż zwierzchnictwo wojewody,
- zwierzchnictwo starosty nad powiatową administracją zespoloną:
a. kompetencje starosty odnoszące się do podmiotów samorządowych, jako że
starosta jest kierownikiem starostwa powiatowego i zwierzchnikiem służbo-
wym pracowników starostwa oraz kierowników jednostek organizacyjnych
powiatu,
b. kompetencje starosty wobec podmiotów administracji rządowej - ustawa nie
upoważnia starosty do wydawania tym podmiotom zespolonym poleceń
(nawet poleceń celu, funkcjonujących w województwie), ale jest on
upoważniony m.in. do powoływania i odwoływania kierowników tych
jednostek w uzgodnieniu z wojewodą, do zatwierdzania programów ich
działania, uzgadniania działań wspólnych i zlecania przeprowadzania kontroli
(charakter koordynacyjno-kontrolny - czyli daleki od koncepcji zwierzchnictwa
przyjętej w województwie),
- duży wpływ wojewody w zakresie zespolenia organów administracji rządowej i powiązanego
z nim zwierzchnictwa w powiecie - tzw. zwierzchnictwo (zespolenie) mieszane:
- do wojewody należy tworzenie, przekształcanie i likwidowanie jednostek
organizacyjnych powiatowych służb, inspekcji i straży, jeżeli przepisy szczególne nie
stanowią inaczej, a także uzgadnianie ze starostą aktów powołania lub odwołania
kierowników tych jednostek,
- zespolenie nansowe w powiecie - zespolone jednostki organizacyjne stanowiące aparat
pomocniczy kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży (z wyjątkiem Policji) są
powiatowymi jednostkami budżetowymi,
- płaszczyzna osobowa i organizacyjna zespolenia w powiecie - zasada powoływania i
odwoływania przez starostę kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży powiatowych,
starosta wykonuje wobec nich też czynności w sprawach z zakresu prawa pracy i może
także składać wnioski o utworzenie, przekształcenie lub likwidację danej jednostki,
- komisja bezpieczeństwa i porządku - specy czna jednostka organizacyjna w powiecie, która
ma za zadanie pomagać staroście w zakresie zwierzchnictwa nad powiatowymi służbami,
inspekcjami i strażami, a także w zakresie realizacji zadań dotyczących porządku
publicznego i bezpieczeństwa obywateli - jej zadania mają charakter koordynacyjno-
kontrolny,
fi
fi
 ̩ •̩͙*̩ ˚ ꕥ
＊*•̩͙✩ ̩ •̩͙*̩ ˚＊
✩‧₊˚ ꕥ˚*•̩͙✩

województwo samorządowe.
sejmik wojewódzki:
- organ stanowiący i kontrolny samorządu wojewódzkiego,
- brak domniemania kompetencji sejmiku wojewódzkiego,
- sejmik działa przede wszystkim poprzez uchwały,
- kompetencje sejmiku, które należą do wyłącznej właściwości sejmiku województwa i nie
mogą być realizowane przez inny organ ani temu organowi przekazane:
1) stanowienie prawa miejscowego, w tym statutu województwa - tak jak w
przypadku ustawy o samorządzie powiatowym, statut został ustawowo zaliczony
do prawa miejscowego, a innymi aktami prawa miejscowego są m.in. akty
stanowiące zasady gospodarowania mieniem wojewódzkim i ustanawiające
zasady i tryb korzystania z wojewódzkich obiektów i urządzeń użyteczności
publicznej:
- szczególną cechą statutu województwa samorządowego jest obowiązek
jego uzgodnienia z Prezesem Rady Ministrów - dodatkowy środek nadzoru
premiera nad województwem,
2) kompetencje w stosunku do zarządu,
3) kompetencje nansowo-majątkowe,
4) kompetencje osobowe,
5) kompetencje w zakresie powierzania zadań samorządu województwa innym
jednostkom samorządu terytorialnego,
6) kompetencje planistyczne - m.in. uchwalanie strategii rozwoju województwa,
programów wojewódzkich oraz planu zagospodarowania przestrzennego,
7) kompetencje o skali międzynarodowej - specy czna dla szczebla wojewódzkiego,
który ma właśnie charakter regionu, kategoria kompetencji,
8) inne kompetencje,
9) kompetencje kontrolne,
*ੈ
fi
fi
zarząd województwa:
- organ wykonawczy województwa,
- zarząd województwa to organ kolegialny działający na zasadzie kworum, złożony z:
przewodniczącego (marszałek województwa), wicemarszałka lub wicemarszałków i
członków - zarząd województwa liczy 5 członków,
- jego uchwały zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy
ustawowego składu, w głosowaniu jawnym, o ile ustawa nie stanowi inaczej - w razie równej
liczby głosów rozstrzyga głos marszałka województwa,
- marszałek województwa to przewodniczący zarządu województwa,
- jest on wybierany przez sejmik województwa bezwzględną większością głosów
ustawowego składu sejmiku w głosowaniu tajnym w terminie 3 miesięcy od dnia
ogłoszenia wyników wyborów,
- wicemarszałkowie i pozostali członkowie są wybierani na wniosek marszałka
województwa zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy
ustawowego składu sejmiku w głosowaniu tajnym, a członkostwa w zarządzie
województw nie można łączyć z członkostwem z innej jednostce samorządu
terytorialnego, z zatrudnieniem w administracji rządowej ani z mandatem posła i
senatora,
- domniemanie kompetencji zarządu województwa - zarząd województwa wykonuje
zadania należące do samorządu województwa, niezastrzeżone na rzecz sejmiku
województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych,
- zarząd województwa nie ma kompetencji w zakresie wydawania aktów prawa miejscowego,
a w szczególności przepisów porządkowych,
- co do zasady zarząd województwa realizuje swoje kompetencje za pomocą uchwał lub
zarządzeń,

marszałek województwa:
- jest przewodniczącym zarządu województwa i organizuje jego pracę:
1) kierowanie bieżącymi sprawami województwa,
2) reprezentowanie województwa samorządowego na zewnątrz,
3) marszałek województwa jest organem administracji publicznej wydającym decyzje
administracyjne w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej,
chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej,
4) marszałek województwa może upoważnić do wydawania decyzji w jego imieniu
wicemarszałków, członków zarządu województwa, pracowników urzędu marszał-
 kowskiego oraz kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organi-
zacyjnych,
- marszałek województwa jest wybierany przez sejmik województwa razem z zarządem,
- jest kierownikiem urzędu marszałkowskiego, zwierzchnikiem służbowym pracownikow tego
urzędu i kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych,
- do szczególnych kompetencji marszałka województwa należy wykonywanie kompetencji
zarządu w sprawach niecierpiących zwłoki związanych z bezpośrednim zagrożeniem
interesu publicznego, zagrażających bezpośrednio zdrowiu i życiu oraz w sprawach
mogących spowodować znaczne straty materialne - czynności te powinny być zatwierdzone
przez zarząd,

zespolenie w samorządzie wojewódzkim:

- urząd marszałkowski, przydany zarządowi województwa i marszałkowi do pomocy w
realizacji ich zadań, jest najważniejsza jednostką pomocniczą województwie,
- zarząd województwa wykonuje swoje zadania również przy pomocy wojewódzkich
samorządowych jednostek organizacyjnych lub wojewódzkich osób prawnych,
- skarbnik województwa jest pomocniczym organem jednoosobowym,
- instrukcję kancelaryjną dla organów województwa ustala Prezes Rady Ministrów w drodze
rozporządzenia,
- w województwie samorządowym mamy do czynienia z zasadą zespolenia, zgodnie z którą
administracja samorządowa w województwie jest zespolona w jednym urzędzie (urzędzie
marszałkowskim) i pod jednym zwierzchnikiem (marszałkiem województwa):
- zespolenie to dotyczy wyłącznie administracji samorządowej, gdyż w województwie
funkcjonuje również administracja rządowa, zespolona pod zwierzchnictwem
wojewody - idea zespolenia jest w województwie realizowana dwutorowo,
 ✩‧₊˚

referendum lokalne.
referendum lokalne to podstawowa forma demokracji bezpośredniej w obrębie samorządu
terytorialnego, uregulowana jest ustawą z 15.09.2000 r. o referendum lokalnym, która w
sprawach w niej nieuregulowanych odsyła do Kodeksu wyborczego - jego istotą jest
powszechny i bezpośredni udział obywateli wyrażających swoją wolę, przy czym każdy z nich
dysponuje jednym głosem, a decyzuje wola większości:
- w ujęciu materialnym - referendum lokalne to wyrażenie w drodze głosowania woli
mieszkańców (czyli członków wspólnoty samorządowej) co do sposobu rozstrzygnięcia
sprawy dotyczącej tej wspólnoty, a mają w nim prawo brać udział stali mieszkańcy danej
jednostki samorządu terytorialnego, którzy mają czynne prawo wyborcze do organu
stanowiącego tej jednostki,
- w ujęciu formalnym - referendum lokalne to udzielenie na urzędowej karcie do głosowania
pozytywnej lub negatywnej odpowiedzi na postawione pytanie lub pytania albo dokonanie
wyboru pomiędzy zaproponowanymi wariantami,

rodzaje referendum lokalnego:

• kryterium podmiotowe podziału - czyli z punktu widzenia inicjatorów przeprowadzenia
referendum, którymi mogą być:
1) organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego - może być to rada gminy, rada
powiatu lub sejmik wojewódzki,
2) mieszkańcy danej jednostki w liczbie co najmniej 10% osób uprawnionych do
głosowania w gminie i w powiecie oraz 5% uprawnionych do głosowania w
województwie,
• kryterium przedmiotowe podziału - referendum wszystkich kategorii wyodrębnionych na
podstawie kryterium przedmiotowego może być przeprowadzone zarówno z inicjatywy
organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, jak i na wniosek mieszkańców
(wyjątek: referendum dotyczące odwołania organu stanowiącego przez upływem kadencji,
ponieważ można je przeprowadzić tylko na wniosek mieszkańców):
1) referendum w przedmiocie sposobu rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej wspólnoty, a
mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki - może być
ono zorganizowane na każdym szczeblu zasadniczego podziału terytorialnego i
dotyczyć wspólnoty mieszkańców gminy, mieszkańców powiatu i mieszkańców
województwa,
*ੈ
 2) referendum w przedmiocie innych istotnych spraw dotyczących społecznych,
gospodarczych lub kulturowych więzi łączących wspólnotę,
3) referendum w przedmiocie samoopodatkowania się mieszkańców na cele publiczne
mieszczące się w zakresie celów, zadań i kompetencji organów gminy - może być
zorganizowane tylko w gminie jako referendum gminne i dotyczy materii, która może
być rozstrzygnięta tylko w drodze referendum, gdzie samoopodatkowanie należy
tutaj traktować jako dobrowolne (pozbawione sankcji) gromadzenie środków
nansowych przez mieszkańców na rzecz gminy,
4) referendum w przedmiocie odwołania organu stanowiącego jednostki samorządu
terytorialnego - możliwe na wszystkich szczeblach, a w odniesieniu do gminy także
w przedmiocie odwołania wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, czyli
jednoosobowego organu wykonawczego gminy, można je przeprowadzić jedynie na
wniosek mieszkańców,
5) referendum lokalne z inicjatywy mieszkańców - co najmniej 15 obywateli, może być
również przeprowadzone w sprawie utworzenia, połączenia, podziału i zniesienia
gminy oraz ustalenia jej granic, nie może być przeprowadzone, gdy dochody
podatkowe na mieszkańca gminy w zmienionych granicach lub gminy utworzono
byłyby niższe od najniższych dochodów ustalonych ustawowo dla poszczególnych
gmin i gdy nowa gmina byłaby mniejsza od najmniejszej gminy w Polsce według
stanu z 31 grudnia roku poprzedzające ogłoszenie rozporządzenia Rady Ministrów,
• referendum obligatoryjne - sprawa będąca przedmiotem referendum może być
rozstrzygnięta tylko za jego pomocą, m.in. referendum dotyczące samoopodatkowania się
mieszkańców, odwołania organu stanowiącego przez upływem kadencji i odwołania wójta,
burmistrza lub prezydenta miasta przez upływem kadencji oraz referendum fakultatywne,

ważniejsze elementy postępowania referendalnego:

- początkiem postępowania referendalnego z inicjatywy organu stanowiącego jednostki
samorządu terytorialnego jest jego uchwała, która podlega ogłoszeniu w wojewódzkim
dzienniku urzędowym, a w gminie także w sposób zwyczajowo przyjęty:
(a) w uchwale tej ustala się pytanie lub pytania referendum albo warianty
zaproponowane mieszkańcom do wyboru, termin referendum, wzór karty do
głosowania i kalendarz czynności związanych z referendum,
(b) uchwała rady gminy o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta,
burmistrza lub prezydenta miasta przekazywana jest komisarzowi wyborczemu,
który w ciągu 14 dni wydaje postanowienie o przeprowadzeniu referendum,
fi
- początkiem postępowania referendalnego na wniosek mieszkańców jest wystąpienie z
inicjatywą przeprowadzenia referendum przez grupę co najmniej 15 obywateli danej jednostki
samorządu terytorialnego (w gminie 5 obywateli) przez statutową strukturę terenową partii
politycznej działającej w danej jednostce lub przez organizację społeczną posiadającą
osobowość prawną, której statutowym terenem działania jest co najmniej obszar jednej
jednostki (inicjatorzy referendum):
(a) inicjator referendum powiadamia na piśmie przewodniczącego zarządu danej
jednostki samorządu terytorialnego, a w gminie wójta (burmistrza lub prezydenta
miasta), o zamiarze wystąpienia z inicjatywą,
(b) w osobnym wniosku inicjator zwraca się o podanie o cjalnej liczny mieszkańców
danej jednostki samorządu terytorialnego uprawnionych do głosowania,
(c) inicjator podaje do wiadomości mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego
przedmiot zamierzonego referendum wraz z pytaniem lub pytaniami albo z
wariantami odpowiedzi,
(d) w terminie 60 dni od daty powiadomienia inicjator zbiera podpisy mieszkańców
na specjalnych kartach - zebranie wymaganej liczby 10% (gmina i powiat) lub
5% (województwo) podpisów umożliwia dalsze stadia postępowania:
(a) przy referendum dotyczącym odwołania organu samorządowego,
wniosek mieszkańców jest przekazywany komisarzowi wyborczemu,
który przeprowadza jego kontrolę:
- jeśli wniosek spełnia wymagania ustawowe, komisarz wyborczy
wydaje w terminie 30 dni postanowienie o przeprowadzeniu
referendum,
- jeśli wniosek nie spełnia wymagań ustawowych, komisarz może
zwrócić wniosek inicjatorowi do uzupełnienia albo postanawia o
odrzuceniu wniosku - na to postanowienie komisarza lub uchybienie
przez niego wyznaczonemu terminowi inicjator ma prawo złożyć
skargę do sądu administracyjnego,
(b) w pozostałych rodzajach referendum - wniosek mieszkańców jest
przekazywany przewodniczącemu zarządu jednostki samorządu
terytorialnego (a w gminie - wójt), a kontrolę wniosku przeprowadza
komisja specjalnie powołana przez organ stanowiący danej jednostki,
- jeżeli wniosek spełnia wymagania ustawowe i nie prowadzi do
rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, organ stanowiący wydaje w
ciągu 30 dni uchwałę o przeprowadzeniu referendum,
fi
 - jeżeli wniosek nie spełnia wymagań ustawowych i/albo prowadzi do
rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, organ stanowiący podejmuję
uchwałę o odrzuceniu wniosku - na uchwałę tę (tak jak i na
przekroczenie wyznaczonego terminu) inicjator może złożyć skargę
do sądu administracyjnego, a wyrok sądu uwzględniający skargę
zastępuje uchwałę o przeprowadzeniu referendum i w takim
wypadku wydanie postanowienia o przeprowadzeniu referendum
należy do komisarza wyborczego,
(e) referendum jest przeprowadzone po odbyciu kampanii referendalnej, najpóźniej
w 50. dniu od dnia opublikowania uchwały organu samorządowego lub
postanowienia komisarza wyborczego - przeprowadzają je powołane w tym celu
właściwe komisje terytorialne do spraw referendum w stałych obwodach
utworzonych w celu wybrania kandydatów do organów stanowiących jednostki
samorządu terytorialnego,

wyniki referendum lokalnego i jego skutki:

- ważność referendum lokalnego:
- referendum lokalne jest ważne, jeżeli wzięło w nim udział co najmniej 30%
uprawnionych do głosowania,
- referendum w sprawie odwołana organu jednostki samorządu terytorialnego
pochodzącego z wyborów bezpośrednich jest ważne, gdy udział w nim wzięło nie
mniej niż 3/5 liczby biorących udział w wyborze odwoływanego organu,
- wynik referendum jest rozstrzygający, jeżeli za jednym z rozwiązań oddano więcej niż połowę
ważnych głosów,
- w referendum w sprawie samoopodatkowania się mieszkańców wymagana jest większość
kwali kowana 2/3 głosów,
- wyniki referendum są podawane do wiadomości publicznej oraz ogłaszane w wojewódzkim
dzienniku urzędowym,
- rozstrzygnięcie referendum powoduje po stronie właściwego organu jednostki samorządu
terytorialnego powstanie obowiązku niezwłocznego podjęcia czynności w celu realizacji tego
rozstrzygnięcia,
- w razie rozstrzygnięcia referendum polegającego na odwołaniu organu stanowiącego
jednostki samorządu terytorialnego ogłoszenie wyniku referendum jest równoznaczne z
zakończeniem działalności tego organu, a w powiecie i województwie - z zakończeniem z
mocy prawa działalności jego organu wykonawczego (w takiej sytuacji PRM wyznacza
osobę, która pełni funkcję odwołanych organów do czasu nowych wyborów),
fi
- wyniki referendum lokalnego podlegają kontroli sądu powszechnego - w terminie 7 dni od
podania ich do wiadomości publicznej każdy mieszkaniec danej jednostki uprawniony do
głosowania może wnieść protest, jeżeli doszło do naruszenia przepisów ustawy, a
naruszenie to mogło wywrzeć istotny wpływ na wynik referendum,
 ✩‧₊˚

konsultacje społeczne.
- konsultacje obligatoryjne dotyczą wypadków wyraźnie przewidzianych w ustawach i są
przeprowadzane w zakresie:
1) tworzenia, łączenia, podziału i znoszenia gmin oraz powiatów i ustalania ich
granic,
2) nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta i ustalania jego granic,
3) ustalania i zmiany nazwy gmin oraz powiatów, a także ustalania ich nazwy,
4) tworzenia jednostek pomocniczych w gminie,
- konsultacje fakultatywne dotyczą innych spraw ważnych dla danej jednostki samorządu
terytorialnego, przy czym o tym, co jest sprawą ważną, decydują organy stanowiące
poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego,
- ustawy nie określają żadnych zasad ani trybu przeprowadzania konsultacji, odsyłają w tym
zakresie do uchwał, które powinny podjąć organy stanowiące poszczególnych jednostek
samorządu terytorialnego,
*ੈ
 ✩‧₊˚

związki i porozumienia
komunalne.
postulat współdziałania jednostek samorządu terytorialnego - samorząd terytorialny jest
wspólnotą mieszkańców i powinien zachować elastyczność swojej struktury, a celowi temu
służy zasada samodzielnego konstruowania struktury przez poszczególne jednostki samo-
rządowe oraz przyjęcie, że wyznaczony przez ustawodawcę podział na szczeble nie jest
całkowicie sztywny; postulat ten jest zgodny z Europejską Kartą Samorządu Lokalnego, która
wprowadza prawo zrzeszania się społeczności lokalnych - społeczności te mogą współ-
pracować z innymi społecznościami lokalnymi, a także ze społecznościami innych państw oraz
zrzeszać się w celu realizacji zadań stanowiących przedmiot ich wspólnego zainteresowania,
formy współdziałania jednostek samorządu terytorialnego to m.in. związki komunalne,
porozumienia komunalne czy związki metropolitalne,

związki komunalne:
- związek komunalny to podstawowa forma współdziałania jednostek samorządu terytoria-
lnego, zrzeszenie jednostek samorządowych bez bezpośredniego wpływu nań samych
mieszkańców - stanowi odrębny podmiot prawa publicznego (administracyjnego),
posiadający osobowość prawną, powstały na podstawie uchwał rad tych jednostek
samorządu terytorialnego, które chcą w danym związku uczestniczyć,
- są tworzone w celu wykonywania części zadań publicznych, realizowanych dotąd przez
każdą jednostkę osobno, aby zadania te były wykonywane skuteczniej i efektywniej - rady
poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego decydują w uchwałach powołujących
związek, jakie zadania zostaną mu przekazane (część zadań będzie wykonywana
komplementarnie, a część dalej będzie wykonywania indywidualnie),
- istnieją związki międzygminne oraz związki powiatów - rady gmin (powiatów) mają
upoważnienie do podejmowania uchwał o utworzeniu związku w celu wspólnego
wykonywania zadań publicznych (mogą dobrowolnie wystąpić ze związku z wyłączeniem
sytuacji, gdy istnieje ustawowe nałożenie obowiązku utworzenia związku międzygminnego),
- wykonują zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność,
- mają osobowość prawną uzyskiwaną z chwilą ogłoszenia statutu po zarejestrowaniu
związku,
*ੈ
- przyjęcie statutu związku komunalnego przez rady zainteresowanych gmin (powiatów)
bezwzględna większością głosów ustawowego ich składu jest wymagane do utworzenia
związku komunalnego - statut to podstawowy akt regulującym całość zagadnień związanych
z danym związkiem,
- związkowi komunalnemu mogą zostać przekazane m.in. wszelkie zadania własne gminy
(powiatu) z wyjątkiem tych, których realizacja może wynikać z wyraźnego, oddzielnego
upoważnienia ustawowego - niemożliwe jest przekazanie związkowi komunalnemu np.
kompetencji do stanowienia aktów prawa miejscowego,
- związek międzygminny może sam zawierać porozumienia z ogonami administracji
rządowej i z organami powiatu oraz województwa samorządowego na takich samych
zasadach jak gmina,
- związkowi międzygminnemu i powiatowemu mogą zostać przekazane kompetencje
do wydawania decyzji administracyjnych,
- zgromadzenie związku komunalnego to organ stanowiący i kontrolny związku, które w
gminie w zakresie zadań zleconych związkowi wykonuje kompetencje przysługujące radzie
gminy:
- zgromadzenie związku międzygminnego - w jego skład wchodzą wójtowie
poszczególnych gmin, które w nim uczestniczą, ewentualnie zamiast nich ich
zastępcy lub wyznaczeni radni (statut może przyznawać określonym gminom więcej
niż jeden głos w zgromadzeniu),
- zgromadzenie związku powiatowego - w jego skład wchodzi po dwóch repreze-
ntantów poszczególnych powiatów,
- uchwały zgromadzenia komunalnego podejmowane są bezwzględną większością
głosów statutowej liczby członków zgromadzenia, a każdy członek może wnieść
pisemny sprzeciw wobec uchwały zgromadzenia w terminie 7 dni od jej podjęcia
(skutek: wstrzymanie wykonania uchwały i obowiązek ponownego rozpatrzenia
sprawy),
- zarząd związku komunalnego to organ wykonawczy związku, jest on powoływany i
odwoływany przez zgromadzenie związku komunalnego spośród jego członków (statut może
dopuścić wybór 1/3 członków zarządu spoza członków zgromadzenia),

porozumienia komunalne:
- czyli porozumienie międzygminne lub międzypodmiotowe - w odróżnieniu od związku komu-
nalnego, porozumienie nie jest strukturą organizacyjną (instytucją), ale formą działania
 organów administracji samorządowej reprezentujących jednostki samorządu terytorialnego,
nieprowadząca do powstania żadnej struktury ani żadnego podmiotu prawa,
- istotą porozumienia komunalnego jest to, że jedna gmina lub jeden powiat wykonuje
działania kilku - gmina przejmuje w tym zakresie prawa i obwiązki pozostałych gmin
związane z powierzonymi jej zadaniami, a gminy te mają obowiązek udziału w kosztach
realizacji powierzonego zadania,

związek metropolitalny:
- ustawa o związku metropolitalnym województwa śląskiego z dnia 9 marca 2017 roku,
- w odróżnieniu związków i porozumień komunalnych, które powstają na podstawie uchwał
zainteresowanych jednostek, związek metropolitalny powstaje na podstawie rozporządzenia
Rady Ministrów, które wydawane jest na wniosek ministra właściwego do spraw
administracji publicznej, który sporządza go na wniosek Rady Miasta Katowice,
- związek metropolitarny województwa śląskiego jest zrzeszeniem gmin położonych w
granicach obszaru województwa śląskiego, na obszarze, który zamieszkuje co najmniej 2
mln mieszkańców, i miasta na prawach powiatu - Katowice,
- ustrój związku oprócz ustawy z 2017 roku reguluje również statut - podobnie jak gmina czy
powiat, związek metropolitarny wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną
odpowiedzialność - samodzielność i niezależność gwarantuje posiadanie przez niego
osobowości prawnej oraz ochrona sądowa,
- cele i zadania związku sprowadzają się do dziedziny planowania przestrzennego i
komunikacji - związek metropolitarny wykonuje zadania publiczne w zakresie m.in.
kształtowania ładu przestrzennego, publicznego transportu zbiorowego, współdziałania w
ustalaniu przebiegu dróg krajowych i wojewódzkich na obszarze związku i w promocji
obszaru metropolitarnego:
- dopiero na podstawie porozumień administracyjnych zadania te mogą być
rozszerzone na inne zadania jednostek samorządu terytorialnego albo nawet na
zadania administracji rządowej,
- organem stanowiącym i kontrolnym związki metropolitarnego jest zgromadzenie, a
organem wykonawczym jest zarząd, wybierany przez zgromadzenie,
- w skład zgromadzenia wchodzą delegaci gmin i powiatów uczestniczących w
związku, po dwóch z każdej jednostki samorządu terytorialnego - zgromadzenie
związku metropolitarnego uchwala m.in. statut związku, strategię jego rozwoju oraz
ramowe studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego
związku metropolitalnego,
stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego:
- mogą być tworzone przez przynajmniej trzy jednostki tych samych albo różnych szczebli albo
przez związek metropolitarny z innym związkiem lub też z jednostką samorządu terytorialnego
na zasadach uregulowanych w ustawie Prawo o stowarzyszeniach, gdzie stowarzyszenie
jednostek samorządu terytorialnego określone jest jako dobrowolne, samorządne i trwałe
zrzeszenie o celach niezarobkowych,
- wyposażone w osobowość prawną - czyli nie może przyjąć formy stowarzyszenia zwykłego,
- wśród celów stowarzyszenia tworzonego przez gminy także z powiatami i województwami
wymienione są wspieranie idei samorządu terytorialnego i obrona wspólnych interesów - cel
stowarzyszenia ulega rozszerzeniu, gdy staje się ono tzw. organizacją pożytku publicznego:
- w sytuacji, w której stowarzyszenie staje się organizacją pożytku publicznego, mają
do niego zastosowanie przepisy ustawy o działalności pożytku publicznego i o
wolontariacie - w takiej sytuacji stowarzyszenie podejmuje współpracę z organami
administracji publicznej w celu wykonywania różnych zadań publicznych, np. w
zakresie pomocy społecznej, ochrony zdrowia, edukacji, ekologii czy bezpieczeństwa
publicznego,
- przykładami obecnie funkcjonujących stowarzyszeń jednostek samorząd terytorialnego są
Związek Miast Polskich, Związek Gmin Wiejskich, Stowarzyszenie Gmin Małopolskich, co
świadczy o wykorzystywaniu formy stowarzyszeń do budowania struktur regionalnych,

zrzeszenia międzynarodowe:
- zgodnie z ustawą o zasadach przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do
międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych, jednostki samorządu
terytorialnego mogą przystępować do zrzeszeń i uczestniczyć w nich w granicach swoich
zadań i kompetencji zgodnie z przepisami prawa polskiego, polską polityką zagraniczną i w
zgodzie z międzynarodowymi zobowiązaniami Polski - przystąpienie takie nie może
pociągać za sobą przekazania na rzecz danego zrzeszenia lub jego członków zadań
publicznych danej jednostki ani przekazania jej nieruchomości lub praw majątkowych na
dobrach niematerialnych,
- przystąpienie jednostek samorządu terytorialnego do zrzeszeń międzynarodowych następuje
według specjalnej procedury:
1) rozpoczyna się od podjęcia bezwzględną większością głosów uchwały w tej sprawie
przez radę (sejmik) jednostki samorządu terytorialnego,
2) uchwała wraz z załącznikami przesyłana jest po jej zaopiniowaniu przez wojewodę
do ministra właściwego sprawom zagranicznym,
3) minister właściwy do spraw zagranicznych wydaje decyzję administracyjną o
wyrażeniu zgody na przystąpieniu do zrzeszenia - wydanie decyzji pozytywnej
skutkuje tym, że podjęta wcześniej uchwała wchodzi w życie (jest jednak nieważna z
mocy prawa, jeżeli naruszono procedurę lub zasadę nieprzekazywania wyżej
wymienionych zadań lub spraw),
 ✩‧₊˚

mienie komunalne i gospodarka

nansowa jednostek
samorządu terytorialnego.
- mienie komunalne, czyli mienie należące do samorządu terytorialnego, jest kategorią
mienia w ogólnym pojęciu tego słowa, oznaczającego w ujęciu cywilistycznym własność i
inne prawa majątkowe - za ustawą o samorządzie gminnym, mieniem komunalnym
(gminnym) są własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich
związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw, a podobna
regulacja znajduje się w ustawie o samorządzie powiatowym i w ustawie o samorządzie
wojewódzkim,
- w ujęciu prawa administracyjnego, pojęcie mienia komunalnego łączy się z
konstrukcją pojęcia rzeczy publicznych, które stanowią środki rzeczowe, za pomocą
których administracja publiczna wykonuje swoje zadania - swoista własność
administracyjna, czyli wszystko, co nie należy do osoby prywatnej i co w drodze
wyjątku nie jest poddane prawu prywatnemu, niby własność ogółu (np. samorząd
gminny jest więc właścicielem tych rzeczy, ale jego organy mogą nimi rozporządzać w
sposób przewidziany przez ustawę, a ich działania w tym zakresie podlegają
nadzorowi i kontroli) - podział rzeczy publicznych na:
- majątek skarbowy - rzeczy służące celom administracyjnym pośrednio, przez
dostarczanie środków nansowych, np. pieniądze, lasy państwowe,
przedsiębiorstwa,
- majątek administracyjny- środki rzeczowe potrzebne bezpośrednio do
wykonywania zadań przez administrację, np. budynki urzędów admini-
stracyjnych, szkoły, szpitale, komputery,
- dobra publiczne - rzeczy służące do użytku powszechnego, np. drogi, mosty,
przestrzeń powietrza,
- majątek publiczny (mienie publiczne) tworzą razem rzeczy publiczne i mienie
komunalne, gdzie mienie komunalne obejmuje tę część majątku publicznego, która
jest w posiadaniu jednostek samorządu terytorialnego, pozostała część należy do
Skarbu Państwa,
fi
*ੈ
fi
nabywanie mienia komunalnego:
- pierwotny sposób nabycia mienia komunalnego przez gminy - ustawa Przepisy
wprowadzające ustawę o samorządzie gminnym z 1990 roku stanowiła, że mienie
ogólnonarodowe (państwowe) należące przedtem do wyszczególnionych podmiotów stało
się z mocy prawa mieniem właściwych gmin lub miast (tzw. uwłaszczenie gmin):
- komunalizacja - wyżej opisane automatyczne przeniesienie własności mocą ustawy
wymagało potwierdzenia wobec kolejnych konkretnych składników tego mienia,
wobec czego wprowadzono procedurę komunalizacji - procedura ta polegała na tym,
że wojewoda wydawał decyzje administracyjne w sprawie stwierdzenia nabycia
mienia z mocy prawa w zakresie unormowanym ustawą i dopiero prawomocna
decyzja w tej sprawie, będąca decyzją deklaratoryjną, mogła stanowić podstawę
dokonania odpowiedniego wpisu w księdze wieczystej,
- jako że procesy komunalizacyjne dobiegły końca, obecnie podstawowymi sposobami
nabycia przez gminy mienia komunalnego są:
1) przekazanie mienia w drodze porozumienia gmin lub - przy braku takiego
porozumienia - w drodze decyzji Prezesa Rady Ministrów podjętej na wniosek
Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, w razie utworzenia nowej gminy lub
zmiany granic gmin - przekazanie takie ma charakter jednorazowy i łączy się ze
zmianami w zasadniczym podziale terytorialnym,
2) przekazanie mienia przez administrację rządową na zasadach określonych w
rozporządzeniu Rady Ministrów,
3) wynik działalności gospodarczej gminy - gmina jako jednostka samorządu
terytorialnego nie prowadzi własnej działalności gospodarczej w celach
zarobkowych, gdyż powołana jest do realizacji zadań publicznych na rzecz
społeczności lokalnej, zatem chodzi tutaj o mienie uzyskane w wyniku takiej
działalności prowadzonej przez gminne osoby prawne i osoby prawne tworzone
przez związki międzygminne,
4) wynik czynności prawnych gminy polegających m.in. na sprzedaży, zamianie,
dzierżawie nieruchomości,
5) inne wypadki - np. nabycie spadku przez gminę jako spadkobiercę ustawowego,
- sposoby nabywania mienia przez powiaty są podobne jak w przypadku gmin, jednak
należy pamiętać, że powiaty, tak jak i województwa samorządowe, są oddzielnymi od gmin
jednostkami samorządu terytorialnego i jednocześnie oddzielnymi osobami prawnymi, więc
mienie gmin nie zawiera się w mieniu powiatu, a z kolei mienie powiatu nie zawiera się w
 mieniu województwa - zasada, że mienie może być nabyte przez powiat tylko wtedy, gdy nie
stanowi mienia żadnej gminy:
- w przypadku powiatów, pierwotne nabycie mienia mogło nastąpić na podstawie
ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną z 1998
roku, która przewidywała nabycie przez powiaty z mocy prawa pewnych części
mienia, które przed 1.01.1999 znajdowało się we władaniu instytucji państwowych i
państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych przez powiaty - procedura
uwłaszczeniowa kończyła się deklaratoryjną decyzją wydawaną przez wojewodę,
- nabywanie mienia przez województwo samorządowe odbywa się na zasadach
określonych w Kodeksie cywilnym i innych ustawach oraz w trybie określonym w ustawie o
samorządzie województwa - przekazanie takie następuje w drodze decyzji wojewody,
- nabycie mienia przez jednostkę samorządu terytorialnego może nastąpić na podstawie
każdej innej ustawy, a dzieje się tak zwłaszcza dlatego, gdy w celu umocnienia zasady
decentralizacji i zwiększenia roli samorządu terytorialnego ustawodawca decyduje się na
przekazanie temu samorządowi dalszych zadań, należących dotąd do administracji
rządowej: w tej sytuacji nabycie tego mienia stwierdza wojewoda w drodze decyzji
administracyjnej,

zasady zarządzania mieniem samorządowym:

1) zasada samodzielnego decydowania - podmioty mienia komunalnego oraz wojewódzkie
osoby prawne samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania
składników (praw) majątkowych - samodzielność ta nie oznacza dowolności i jest
ograniczona przepisami prawa, a w odniesieniu do województwa niektóre formy
dysponowania mieniem przez wojewódzkie osoby prawne wymagają zgody zarządu
województwa,
2) zasada specjalnego upoważnienia - oświadczenie woli w zakresie zarządu mieniem jest
składane przez podmioty specjalnie do tego upoważnione przez ustawodawcę,
3) ustawy nakładają na osoby uczestniczące w zarządzaniu mieniem obowiązek szczególnej
staranności przy wykonywaniu zarządu, zgodnie z przeznaczeniem mienia i przy jego
ochronie,
4) zasada rozdzielenia odpowiedzialności - gmina (powiat, województwo) nie ponosi
odpowiedzialności za zobowiązania innych gminnych (powiatowych, wojewódzkich) osób
prawnych, a te nie ponoszą odpowiedzialności za zobowiązania gminy (powiatu,
województwa),
 gospodarka nansowa:
- jej podstawą jest budżet gminy (powiatu, województwa) - uchwała organu stanowiącego
jednostki samorządu terytorialnego podejmowana na rok kalendarzowy, zawierająca normy
o charakterze planowym (plan nansowy) i będąca aktem prawa miejscowego, gdzie
kompetencja do uchwalania własnego budżetu stanowi podstawową gwarancję
samodzielności nansowej jednostek samorządu terytorialnego, która nadzorowana jest
przez regionalne izby obrachunkowe,
- dochody gminy (powiatu, województwa) dzielą się na dochody obligatoryjne i dochody
fakultatywne, gdzie dochodami obligatoryjnymi jednostek samorządu terytorialnego są m.in.
dochody własne, subwencja ogólna i dotacje celowe z budżetu państwa, a dochodami
fakultatywnymi mogą być m.in. środki pochodzące ze źródeł zagranicznych czy też Unii
Europejskiej,
- za prawidłową gospodarkę nansową gminy (powiatu, województwa) odpowiadają wójt albo
zarząd, a gospodarka nansowa jednostek samorządu terytorialnego jest jawna,
- instytucję kontraktu wojewódzkiego wprowadza ustawa o Narodowym Planie Rozwoju - jest
on porozumieniem między Radą Ministrów a samorządem województwa i określa zakres,
tryb i warunki realizacji działań wynikających z tzw. regionalnych programów operacyjnych
przygotowywanych dla województw, służących realizacji Narodowego Planu Rozwoju, a
środki na realizację tzw. regionalnego programu operacyjnego są przyznawane na wniosek
zarządu województwa w wymiarze ustalonym w kontrakcie - realizacja całego planu jest
nansowana głównie z publicznych środków krajowych i wspólnotowych, a także ze
środków prywatnych - wadą przyjętych rozwiązań jest zupełne pominięcie gmin w zakresie
rozdziału środków pochodzących z kontraktów wojewódzkich,
fi
fi
fi
fi
fi
fi
 ✩‧₊˚

nadzór nad działalnością

samorządu terytorialnego.
w układzie zdecentralizowanym nadzór to miernik rzeczywistej samodzielności i niezależności
podmiotu zdecentralizowanego, istotne jest precyzyjne ustawowe uregulowanie nadzoru:
- co wynika z Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, wszelka kontrola administracyjna
(w tym więc i nadzór) społeczności lokalnych może być dokonywana jedynie w sposób oraz
w przypadkach przewidzianych w Konstytucji lub w ustawie, a powinna ona mieć na celu w
zasadzie jedynie zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych (kryterium
legalności) - dopuszczenie kontroli celowości zadań, których wykonanie zostało
społecznościom lokalnym delegowane (zadania zlecone),
- ogólne cechy nadzoru nad samorządem terytorialnym: kryterium nadzoru, podmioty nadzoru
oraz zasada ustawowego ograniczenia nadzoru nad działalnością samorządową,

Art. 171. Konstytucji.

1. Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności.
2. Organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady
Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw nansowych regionalne izby obrachunkowe.
3. Sejm, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, może rozwiązać organ stanowiący samorządu
terytorialnego, jeżeli organ ten rażąco narusza Konstytucję lub ustawy.

kryterium nadzoru:
- art. 171, ust. 1 Konstytucji wprowadza legalność (w ustawach: zgodność z prawem
powszechnie obowiązującym) jako kryterium nadzoru nad działalnością samorządu
terytorialnego w zakresie zadań własnych,
- w zakresie zadań własnych zasada legalności przełamana jest przepisami doty-
czącymi kontroli i nadzoru sprawowanymi przez regionalne izby obrachunkowe
nad jednostkami samorządu terytorialnego - dotyczy spraw nansowych:
(a) zadania własne - zgodno ć z prawem (legalność) oraz dodatkowo zgodno ć
dokumentacji ze stanem faktycznym,
(b) zadania administracji rządowej w zakresie kontroli gospodarki nansowej
wykonywane na podstawie ustaw lub porozumień - celowo , rzetelno oraz
gospodarno ,
*ੈ
ś
ć
ś
fi
ś
fi
ć
fi
ś
ć
ś
 (c) w przypadku nieistotnego naruszenia prawa w uchwale lub zarz dzeniu izba
nie stwierdza niewa no ci uchwały/zarz dzenia, lecz ogranicza si do
wskazania, e wydano je z naruszeniem prawa,
- nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego:
(a) w zakresie zadań zleconych nadzór wojewody nad jednostkami samorządu
terytorialnego (zwany kontrolą) sprawowany jest na podstawie kryterium legalności,
gospodarności oraz rzetelności,
(b) w zakresie zadań zleconych - co wynika z art. 171, ust. 1 Konstytucji - legalność,
(c) nadzór nad działalnością samorządu gminnego sprawowany jest na podstawie
kryterium zgodności z prawem (legalności),

organy nadzoru:
- art. 171, ust. 2 Konstytucji określa zamknięty katalog organów nadzoru wobec jednostek
samorządu terytorialnego: Prezes Rady Ministrów oraz wojewodowie, a w zakresie spraw
nansowych - regionalne izby obrachunkowe,

zakres nadzoru:
- organy nadzoru mogą wkraczać w działalność samorządową tylko w przypadkach
określonych ustawami, co oznacza, że: regulacja kompetencji nadzorczych stanowi materię
ustawową, nadzór nad samorządem terytorialnym ma charakter przedmiotowy (dotyczy
działalności podmiotów samorządowych) oraz że przepisy wprowadzają nadzór wobec całej
działalności gmin (powiatów, województw, związków samorządowych) i same go w żaden
sposób nie ograniczają,
- nadzór nad samorządem terytorialnym ma charakter wery kacyjny,

środki nadzoru:
- w art. 3 § 2 pkt 7 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pojawia si poj cie
„akt nadzoru” i mo liwo zło enia skargi do s du na ka dy „akt nadzoru”, natomiast, w
ustawach samorz dowych przewidziano mo liwo złożenia skargi jedynie na tzw.
„rozstrzygni cie nadzorcze”:
- akt nadzoru nie jest tym samym co rozstrzygnięcie nadzorcze, ponieważ akt nadzoru
to pojęcie szersze (to każdy akt wydawany w ramach postępowania nadzorczego),
podczas gdy rozstrzygnięcie nadzorcze to akt administracyjny kończący procedurę
nadzorczą,
fi
ż
ę
ą
ż
ż
ś
ś
ć
ż
ą
ż
ą
ś
ć
fi
ż
ą
ę
ę
ę
- rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody (regionalnych izb obrachunkowych):
- podstawową ich kategorią są akty kwestionujące zgodność z prawem uchwał lub
zarządzeń organu jednostki samorządu terytorialnego (także uchwał związków
komunalnych i porozumień) - ich sprzeczność z prawem prowadzi do nieważności:
- organ nadzoru w terminie do 30 dni od dnia doręczenia uchwały (zarządzenia)
orzeka o nieważności tych aktów, wydając stosowne rozstrzygnięcie nadzorcze
o charakterze deklaratoryjnym,
- po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie
stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) i pozostaje mu jedynie możli-
wość zaskarżenia uchwały (zarządzenia) do sądu administracyjnego,
- jeżeli organ nadzoru znajdzie w uchwale (zarządzeniu) jedynie nieistotne naruszenie
prawa, nie stwierdza nieważności tego aktu, ale ogranicza się do wskazania, że
wydano go z naruszeniem prawa - zakwestionowana uchwała (zarządzenie) pozostaje
w mocy, okoliczność ta pozwala uruchomić ewentualne postępowanie odszkodo-
wawcze,
- rozstrzygni cia nadzorcze dotyczące niewa no ci uchwały (zarządzenia) jednostki
samorządu terytorialnego lub wskazania, e jej wydanie nast piło z naruszeniem
prawa podejmowane są po przeprowadzeniu specjalnego post powania nadzor-
czego, do którego stosuje się przepisy KPA - postępowanie nadzorcze kończy się w
momencie, kiedy organ ustali stanowisko w kwestii analizowanego aktu:
- kiedy stanowisko jest pozytywne, tj. akt nie narusza prawa - brak wydania
jakiegokolwiek rozstrzygnięcia nadzorczego,
- kiedy stanowisko jest negatywne, tj. akt jest sprzeczny z prawem lub narusza
prawo - obowi zek wydania odpowiedniego rozstrzygni cia nadzorczego,
które powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne + pouczenie o
dopuszczalno ci wniesienia skargi do SA,
- istnieje obowiązek przedstawiania wojewodzie (regionalnej izbie obrachunkowej)
uchwał (zarz dze ) organów samorz dowych przez wójta (starost , marszałka
województwa) w terminie 7 dni od ich podj cia, a przepisów porz dkowych - w
terminie 2 dni od ich podj cia,
- przedawnienie uchwały lub zarządzenia sprzecznych z prawem - nie stwierdza się
nieważności uchwały (zarządzenia) po upływie roku od daty ich podjęcia, chyba że akt
ten stanowi akt prawa miejscowego lub gdy nie doręczono go organowi nadzoru we
wskazanym (7- albo 2-dniowym) terminie:
- przedawnienie to dotyczy w istocie jedynie możliwości działania sądu
administracyjnego, do którego zaskarżono uchwałę (zarządzenie), ponieważ
ę
ą
ś
ą
ń
ę
ą
ż
ż
ę
ś
ę
ą
ę
ą
ę
 organ nadzoru mo e wyda rozstrzygni cie i tak tylko w ci gu 30 dni od
dor czenia mu aktu - je li dor czenie aktu nast pi pó niej, to przedawnienie i
tak nie ma tu zastosowania,
- jeżeli doszło do przedawnienia, SA nie wydaje orzeczenia o stwierdzeniu
niewa no ci aktu, ale zamiast tego orzeka o niezgodno ci aktu z prawem (takie
rozstrzygnięcie, odmiennie od stwierdzenia nieważności, jest konstytutywne, a
zakwestionowana uchwała [zarządzenie] traci moc z dniem jego wygania),
- kolejną kategorią nadzorczego wojewody jest zarządzenie zastępcze - wojewoda
wydaje je w sytuacji szczególnego zaniechania organów samorządowych, kiedy
organy te nie reagują na fakt przekroczenia przez osoby pełniące funkcje publiczne
zasad wynikających z ustawowego ograniczenia prowadzenia przez nie działalności
gospodarczej:
- ustawy samorz dowe wymagają, by w takich wypadkach wyda odpowiedni
akt o wyga ni ciu mandatu danej osoby, o odwołaniu jej ze stanowiska lub o
rozwi zaniu z nią umowy o prac ,
- jeśli właściwy organ samorządowy nie spełnia wyżej opisanego wymogu,
wojewoda wzywa go do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni, a jeśli
organ nie reaguje - wydaje zarządzenie zastępcze,
- kompetencje nadzorcze wojewody:
(a) polecenia wojewody - dotyczą wszystkich organów administracji rządowej w
województwie, ale w sytuacjach nadzwyczajnych mogą być kierowane
również do organów samorządu terytorialnego (zapobieganie zagro eniu
ycia, zdrowia, mienia, rodowiska, bezpiecze stwa pa stwa, porz dku
publicznego, ochrony praw obywatelskich, kl skom ywiołowym i innym
nadzwyczajnym zagro eniom i zwalczanie oraz usuwanie skutków, na
zasadach okre lonych w odr bnych ustawach),
- kompetencje nadzorcze wojewody w związku z nadzorem prowadzonym przez Prezesa
Rady Ministrów:
(a) obejmują wezwanie wójta, zarządu powiatu lub zarządu województwa do
zaprzestania naruszeń, a następnie ewentualne złożenie wniosku do PRM o
odwołanie wójta (zarządu), gdy organy te dopuszczają się powtarzającego się
naruszenia przepisów Konstytucji lub ustaw,
(b) do wojewody należy też złożenie wniosku o powołanie komisarza rz dowego
w razie zawieszenia organów samorz dowych i ustanowienia zarz du
komisarycznego przez PRM,
ż
ę
ą
ż
ś
ś
ę
ś
ą
ż
ż
ś
ś
ć
ę
ę
ę
ę
ą
ę
ą
ń
ź
ś
ż
ń
ą
ć
ą
ż
ą
ą
 - środki nadzoru Prezesa Rady Ministrów:
- Prezes Rady Ministrów jako organ nadzoru nad samorządem terytorialnym nie
wykonuje tego nadzoru permanentnie, bo ma ważniejsze sprawy na głowie jako
naczelny organ administracji publicznej - środki nadzoru pozostające w jego
dyspozycji mają charakter wyjątkowy:
(a) wniosek o rozwiązanie organu stanowiącego - w sytuacji powtarzaj cego si
naruszania przepisów Konstytucji lub/i ustaw przez organ stanowi cy
samorz du terytorialnego Sejm (jako organ quasi-nadzorczy, ale środki
należące do PRM w związku z tą jego kompetencją) mo e rozwi za dany
organ:
- PRM składa wniosek do Sejmu o rozwiązanie rady (sejmiku) i wyznacza
osobę, która w sytuacji tego rozwiązania będzie pełnić jej funkcję do czasu
wyboru nowej rady (sejmiku),
(b) odwołanie organu wykonawczego - PRM odwołuje wójta, zarząd powiatu lub
zarząd województwa, kiedy organy te dopuszczają się powtarzającego się
naruszania przepisów Konstytucji lub ustaw oraz wyznacza osobę, która
pełnić będzie funkcję odwołanego organu (wniosek składa minister właściwy
do spraw administracji publicznej),
(c) zawieszenie organów jednostki samorządu terytorialnego - w sytuacji
nierokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku
skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez te organy, PRM ma
kompetencję do zawieszania organów jednostki samorządu terytorialnego i
do ustanowienia zarządu komisarycznego na okres do 2 lat (powołuje
komisarza rządowego) - przedtem powinien przedstawić organom
samorządowym zarzuty i wezwać je do niezwłocznego programu poprawy
sytuacji (przedstawienie zarzutów i samo wezwanie - oddzielne środki
nadzoru),
ą
ż
ą
ą
ć
ą
ę
pozostałe unormowania ustaw samorządowych
związane z nadzorem:
- uprawnienia kontrolne organów nadzoru nad działalnością samorządową zaliczane są
czasami do tzw. środków nadzoru informacyjno-doradczych - organy nadzoru mają prawo
żądania informacji i danych dotyczących organizacji i funkcjonowania jednostek samorządu
terytorialnego niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych
(środki te mają charakter niewładczy, brak bezpośrednich sankcji)
- przepisy o nadzorze nie mają zastosowania do decyzji indywidualnych w zakresie
administracji publicznej - nadzór nad postępowaniem administracyjnym uregulowany jest
osobno, a wykonują go organy wyższego stopnia,
 ✩‧₊˚

samorządowe kolegia
odwoławcze.
- trójszczeblowość ustroju polskiego samorządu terytorialnego polega na tym, że wszystkie
szczeble samorządowe są od siebie niezależne - brak między nimi zależności hierarchicznej,
a nadzór nad nimi należy do administracji rządowej: zasada dwuinstancyjności postępowania
administracyjnego oraz zasada pionowego toku instancji (odwołanie od decyzji admini-
stracyjnej wnosi się do organu wyższego stopnia, a więc do tego samego organu, który z
zasady sprawuje nadzór nad organem wydającym taką decyzję),
- ustawodawca zdecydował si na powołanie osobnych organów odwoławczych dla decyzji
wydawanych w ramach zada własnych samorz du terytorialnego,
- samorządowe kolegia odwoławcze są zorganizowane według podziału terytorialnego
odpowiadającego dawnym województwom w liczbie 49,
- nadzór nad ich działalnością administracyjną sprawuje Prezes Rady Ministrów, który może
jednak powierzyć wykonywanie go ministrowi właściwemu do spraw administracji publiczne,
- m.in. rozpatrują odwołania od decyzji i zażalenia na postanowienia administracyjne,

samorządowe kolegia odwoławcze jako organy

administracji publicznej:
- samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów
KPA i Ordynacji podatkowej, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej
należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne
nie stanowią inaczej,
- samorządowe kolegia odwoławcze mają cechy organów samorządu terytorialnego - orzekają
one co do kompetencji jednostek samorządu terytorialnego, są organami wyższego stopnia
wobec organów samorządu terytorialnego (określenie to ma jedynie treść procesową, tj.
instancyjną) oraz są komplementarne wobec wszystkich trzech szczebli samorządu
terytorialnego,
- samorządowe kolegia odwoławcze mają cechy organów administracji państwowej, co
wynika przede wszystkim z więzi personalnych z naczelnym organem administracji
publicznej, czyli Prezesem Rady Ministrów:
*ੈ
ń
ę
ą
 (a) PRM powołuje i odwołuje prezesa i wiceprezesa kolegium, okre la w drodze
rozporz dzenia tryb przeprowadzenia konkursu na członków kolegium oraz powołuje
członków spo ród kandydatów wyłonionych w drodze konkursu,
(b) PRM mo e także odwołać prezesa kolegium w przypadku stwierdzenia przez
ministra właściwego do spraw administracji publicznej powtarzającego się
naruszania prawa podczas wykonywania obowiązków lub uchylania się od ich
wykonywania (nadzór osobowy),
(c) PRM ma do dyspozycji kompetencje nadzorcze nad działalno ci administracyjną,
czyli niemerytoryczną, kolegiów - które to kompetencje mo e powierzy ministrowi
wła ciwemu do spraw administracji publicznej,
(d) samorządowe kolegia odwoławcze są państwowymi jednostkami budżetowymi,
- kolegia jako organy quasi-sądowe - orzekają w sztywnych składach trzyosobowych, a
członkowie składów są przy orzekaniu związani wyłącznie przepisami powszechnie
obowiązującego prawa (co podobne jest do sytuacji niezawisłości sędziowskiej - sądowe
kolegium odwoławcze niby sędzia w sprawie między obywatelem a samorządem), a
dodatkowo są usytuowane osobno w strukturze administracji publicznej i nie podlegają
nadzorowi żadnego organu,

samorządowe kolegia odwoławcze jako jednostki

organizacyjne:
- kolegialne organy orzekające w sztywnym, trzyosobowym składzie - wydaj c decyzje w
sprawach indywidualnych, to ju nie organ administracji publicznej, a swoista jednostka
organizacyjna o własnej strukturze organizacyjnej, na którą składają się jej organy
wewnętrzne:
- zgromadzenie ogólne - prezes, wiceprezesi i członkowie, m.in. uchwalanie regulaminu
organizacyjnego kolegium, wybór członków komisji konkursowej, przyjmowanie
rocznej informacji o działalności kolegium, wybór kandydatów na prezesa kolegium,
- prezes kolegium - kieruje praca kolegium, w tym m.in. reprezentuje kolegium na
zewnątrz, ogłasza konkurs na członków kolegium, przewodniczy pracom komisji
konkursowej, czuwa nad jednolito ci orzecznictwa, wyznacza przewodnicz cych
składów orzekaj cych oraz upoważniony jest do wydawania tzw. orzecze
sygnalizacyjnych, za pomocą których zwraca uwag jednostek samorządu
terytorialnego na istotne uchybienia w pracy ich organów,
- członkowie etatowi (pozaetatowi) - ich liczba jest ustalona przez zgromadzenie ogólne
kolegium na wniosek jego prezesa,
ś
ą
ż
ś
ą
ż
ś
ą
ę
ż
ś
ą
ś
ć
ą
ą
ń
 Kolokwium nr 2
1) Które pojęcia w ramach poszczególnych par pasują do siebie lub odpowiadają sobie:
a) decentralizacja – samodzielność
b) zespolenie – zwierzchnictwo
c) nadzór wery kacyjny – decentralizacja
d) kierownictwo – centralizacja

2) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jest:

a) centralnym organem administracji publicznej
b) naczelnym i terenowym organem administracji publicznej
c) konstytucyjnym organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego
d) przewodniczącym komitetu wchodzącego w skład Rady Ministrów

3) Ministerstwo:
a) tworzy, znosi lub przekształca Rada Ministrów w drodze rozporządzenia
b) jest organem administracji publicznej
c) jest urzędem administracyjnym
d) jest resortem administracyjnym

4) Dział administracji rządowej:

a) to scentralizowana struktura organizacyjna
b) jest kierowany przez ministra a niekiedy przez wojewodę
c) to kategoria spraw z zakresu administracji rządowej
d) nie może być łączony z innymi działami pod kierownictwem tego samego ministra

5) Cechą (-ami) de nicyjną (-ymi) organu administracji publicznej jest (są:):

a) prawo do samodzielnego określania własnej kompetencji
b) kolegialny charakter
c) monokratyczny charakter
d) wyposażenie we władztwo administracyjne

6) Wskaż wadliwą/wadliwe de nicję/de nicje:

a) wojewoda to organ pochodzący z wyborów powszechnych
b) resort to szczeblowa, scentralizowana struktura organów administracyjnych
c) decentralizacja to względna samodzielność i niezależność
d) starosta to organ wykonawczy powiatu

7) "Dobudowanie" szczebla powiatowego i wojewódzkiego w systemie polskiego samorządu terytorialnego

zostało dokonane w ramach reformy administracji publicznej przez ustawy uchwalone w roku:
a) 1998

8) Do wyłącznej właściwości rady gminy należy (-ą):

a) uchwalanie statutu jednostki pomocniczej gminy
b) wydawanie przepisów porządkowych
c) uchwalanie statutu gminy
d) gospodarowanie mieniem gminy

9) Organem (organami) zespolonej administracji rządowej w województwie jest (są):

a) wojewoda
b) komendant wojewódzki Policji
c) wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego
d) marszałek województwa

10) Tylko na szczeblu gminy może odbyć się:

a) referendum w sprawie samoopodatkowania się mieszkańców
b) referendum w sprawie odwołania pochodzącego z wyborów powszechnych organu stanowiącego
jednostki samorządu terytorialnego
c) referendum w sprawie odwołania pochodzącego z wyborów powszechnych organu
wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego
d) referendum w sprawie odwołania starosty

11) Kryterium nadzoru sprawowanego przez wojewodę nad działalnością samorządu województwa jest (są):
a) rzetelność, celowość i gospodarność
b) zgodność z prawem
c) zgodność z polityką rządu
d) zgodność z polityką wojewody
fi
fi
fi
fi
12) Organem (-ami) gminy jest (są):
a) rada gminy
b) wójt gminy
c) prezes Gminnego Kolegium Odwoławczego
d) dyrektor gminnego ośrodka pomocy społecznej

13) Organem wewnętrznym jest:

a) starosta
b) przewodniczący rady gminy
c) powiatowy urząd pracy
d) komisja rewizyjna

14) Wskaż zdanie (-a) prawdziwe:

a) nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego ma charakter wery kacyjny
b) uchwała rady gminy stanowiąca akt prawa miejscowego sprzeczny z prawem może ulec stwierdzeniu
nieważności tylko w przed upływem jednego roku od dnia jej podjęcia
c) jednostka samorządu terytorialnego może zaskarżyć do sądu administracyjnego rozstrzygnięcie
nadzorcze
d) przesłanką stwierdzenia nieważności aktu organu jednostki samorządu terytorialnego przez
organ nadzoru jest jego sprzeczność z prawem

15) Organem stanowiącym i kontrolnym samorządu województwa jest (są):

a) rada województwa
b) sejmik województwa
c) samorządowe kolegium wojewódzkie
d) marszałek województwa

16) Uchwała rady gminy o nieudzieleniu wójtowi absolutorium:

a) jest tożsama z uchwałą o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta
b) zapada z powodu braku akceptacji sposobu wykonania przez wójta budżetu gminy
c) oznacza odwołanie wójta
d) stanowi impuls do podjęcia przez radę gminy kolejnej uchwały - w sprawie przeprowadzenia
referendum w przedmiocie odwołania wójta

17) Wojewoda:
a) jest zwierzchnikiem zespolonej administracji rządowej
b) może wydawać tzw. polecenia celu
c) kieruje niezespoloną administracją rządową
d) jest przedstawicielem ministra spraw wewnętrznych i administracji w województwie

18) Dnia 25.03.2018 r. wójt gminy wydał zarządzenie zawierające przepisy porządkowe. Dnia 26.03.2018 r.
nastąpiło przekazanie (doręczenie) tego aktu wojewodzie. Dnia 01.05.2018 r. wojewoda wydał rozstrzygnięcie
nadzorcze stwierdzające nieważność aktu w całości jako sprzecznego z prawem. Wskaż zdanie prawdziwe:
a) wojewoda miał w dniu 01 maja 2018 r. kompetencje do stwierdzenia nieważności zarządzenia
b) przekazanie nastąpiło po upływie przewidzianego w ustawie terminu
c) nieważność aktu może stwierdzić na dzień 01.05.2018 r. jedynie sąd administracyjny
d) żadna z powyższych odpowiedzi nie jest prawidłowa

19) Organem centralnym podległym Sejmowi jest:

a) Główny Inspektor Pracy
b) Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych
c) Komendant Główny Policji
d) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego

20) Prezes Rady Ministrów

a) może kierować działem administracji rządowej
b) może kierować więcej niż jednym działem administracji rządowej
c) wydaje tzw. rozporządzenia atrybucyjne
d) jest organem naczelnym i centralnym
fi
 ̩ •̩͙*̩ ˚＊
ꕥ˚*•̩͙✩

działania administracji
publicznej i ich formy.
- analizując relacje zewnętrzne, w jakich pozostaje administracja publiczna, należy wziąć pod
uwagę pojęcie administracji zarówno w znaczeniu podmiotowym (statycznym, aparat
administracyjny), jak i w znaczeniu przedmiotowym (dynamiczny, administrowanie):
(a) relacje między organami administracji publicznej a wszelkimi podmiotami pozo-
stającymi poza jej zakresem,
(b) działania administracyjne skierowane do podmiotów stojących poza administracją
publiczną (dynamika administracji),
- sensem istnienia i działania administracji publicznej w państwie prawnym jest występowanie
na zewnątrz i realizacja zadań publicznych (a nie budowanie własnych struktur i dbanie o
własne interesy) - m.in. konstytucyjne ograniczenie pojęcia źródeł prawa administracyjnego
tylko do aktów wywierających skutki zewnętrzne,
- administracja publiczna powinna opierać każde swoje działanie na odpowiedniej podstawie
prawnej,
- realizowanie prawa administracyjnego - pojęcie szersze niż stosowanie prawa
administracyjnego, dotyczy wszystkich norm; administracja, działając, zawsze realizuje jakąś
normę (i nie może działać, nie realizując żadnej normy) - nigdy nie działa bez upoważnienia
prawa, m.in. normy zadaniowe, normy określające cele i kierunki, normy kompetencyjne,
normy wewnętrzne oraz normy prawa materialnego,
- stosowanie prawa administracyjnego - dotyczy tylko norm materialnoprawnych; polega
na wyprowadzaniu z normy ogólnej (generalnej) i abstrakcyjnej normy indywidualnej
i konkretnej, czyli na konkretyzowaniu normy prawa materialnego w jednostkowym
przypadku (podobnie jak sądowe stosowanie prawa):
- stosowanie prawa administracyjnego jest wycinkiem działalności administracyjnej,
częścią szerszego pojęcia, jakim jest realizacja prawa administracyjnego,
- adresatem aktu stosowania prawa administracyjnego, w tym adresatem aktu
administracyjnego (decyzji) może być tylko podmiot stojący poza administracją
publiczną (relacje zewnętrzne), który dodatkowo musi być podmiotem indywidualnym,
czyli takim, który może być jednostkowo określony przez imię i nazwisko lub przez
nazwę,
 - kierowniczy typ stosowania prawa - istnieje nadrzędność, administracyjny typ
stosowania prawa - brak nadrzędności,

pojęcie działania i pojęcie formy działania

administracji:
- administracja publiczna charakteryzuje się ogromną aktywnością, która polega m.in. na:
formułowaniu norm prawnych, stosowaniu prawa, inicjowaniu i organizowaniu życia
społecznego oraz na zarządzaniu elementami rzeczywistości społecznej - działa ona za
pomocą różnych sposobów i instrumentów prawnych,
- pojęcie formy działania organów administracji publicznej nie łączy się w żaden sposób z
pojęciem formy czynności prawnych w prawie cywilnym - w prawie administracyjnym formą
działania administracji jest określony przepisem prawa typ konkretnej czynności organu
administracyjnego, czyli rodzaj podejmowanego działania:
- prawne formy działania administracji - wszelkie działania administracji publicznej
powinny być oparte na podstawie prawnej, i nie są dopuszczalne działania
niemieszczące się w regulacjach prawnych - zazwyczaj pojęcie to nie łączy się z
podziałem na prawne i faktyczne formy działania administracji,
- formy działania administracji należy odróżnić od metod jej działania, które są
sposobami osiągania celów przez administrację publiczną czy też sposobami
realizowania odpowiednich form działania (np. konkurujące ze sobą metody przymusu
i przekonywania, nie są wyznaczane wyłącznie przez prawo, ponieważ w dużej mierze
wynikają też z praktyki administracyjnej),
 ̩͙ ̩ •̩͙*̩ ˚ ꕥ
＊*•✩

klasy kacja form działania administracji:

1) kryterium władztwa - dysponowanie władztwem administracyjnym jest możliwością
zastosowania przymusu administracyjnego, z którego albo administracja publiczna może
zrobić użytek, albo może działać, nie wykorzystując go i starając się tym samy zmniejszyć
nierównorzędność stosunku administracyjnoprawnego:
(a) działania władcze (jednostronne)
- m.in. akt administracyjny (decyzja administracyjna) - działania podejmowane
jednostronnie na podstawie unormowań publicznoprawnych w celu sformułowania
nakazów lub zakazów jakiegoś zachowania,
- działania w pełni władcze - przymus może być zastosowany bezpośrednio, formy
tzw. policji administracyjnej, obejmujące działania reglamentacyjne, prewencyjne i
represyjne, zapewniające realizację przepisów prawa administracyjnego i ochronę
obywatela, bezpieczeństwa i porządku publicznego,
- działania o władztwie ograniczonym - formy, za pomocą których administracja
publiczna formułuje obowiązki, przymus może być zastosowany pod pewnymi
warunkami, np. decyzja podatkowa,
- działania, które są źródłem uprawnień - wyjątkowe zastosowanie przymusu, np.
koncesja,
(b) działania niewładcze (dwustronne)
- działania, które są podejmowane według normy prawa cywilnego (umowy
cywilnoprawne), albo które powstały na podstawie prawa publicznego, jednak
przy ich podejmowaniu sytuacja stron stosunku administracyjnoprawnego ulega
prawnemu lub całkowitemu zrównaniu (umowy administracyjne, porozumienia
administracyjne),
- często prawo wprowadza rozwiązania dające mimo wszystko przewagę nad drugą
stroną stosunku prawnego organom,
- zauważalny jest wzrost znaczenia form niewładczych polegających na stosowaniu
konsultacji, negocjacji, mediacji, ekspertyz oraz komputeryzacji procesu
administrowania,
2) kryterium skutku prawnego - nawiązuje ono do podziału na czynności prawne i czynności
faktyczne, gdzie czynnością prawną jest działanie zmierzające do ustanowienia, zmiany
albo zniesienia stosunku prawnego (osiągnięcia tym samym skutku prawnego), a
czynnością faktyczną - każde inne działanie:
fi
 (a) działania prawne
- zawsze wywołują skutki prawne - zmierzają zazwyczaj do ustanowienia, zmiany
albo zniesienia stosunku prawego,
- muszą być określane prawem i opierać się na konkretnej podstawie prawnej (jeśli
są to działania polegające na stosowaniu prawa, ich podstawa prawna wynika z
prawa materialnego),
- domniemanie działań prawnych - ze względu na ochronę obywatela,
(b) działania faktyczne
- nie wywołują skutków prawnych, nie są nastawione na ich wywoływanie, mimo
tego ewentualnie mogą wywołać pośredni skutek prawny w sferze praw i
obowiązku jednostki,
- nie muszą być ściśle określone prawem, a ich podstawa prawna może zawierać
się w normie kompetencyjnej albo w normie określającej czynność danego
urzędnika,
- m.in. działania społeczno-organizatorskie (społeczne formy administrowania
niepoparte przymusem państwowym), działania materialno-techniczne oraz
zaświadczenia (poświadczenia),
3) kryterium stosunku do obowiązującego prawa,
(a) działania polegające na stanowieniu prawa
- wydawanie różnorodnych aktów normatywnych przez administrację publiczną,
m.in. akty prawa miejscowego, rozporządzenia będące konstytucyjnymi źródłami
prawa administracyjnego oraz przepisy administracyjne będące aktami
powszechnie obowiązującymi, związanymi z bieżącym wykonywaniem zadań z
zakresu administracji, którym Konstytucja odmawia przymiotu źródeł prawa, przez
co zajmują miejsce wśród form działania administracji,
- trudność w zakwali kowaniu, ponieważ przepisy administracyjne są aktami
stosowania prawa, jednak stosują one prawo przez tworzenie następnych
norm powszechnie obowiązujących - stosowanie prawa w najszerszym
znaczeniu,
(b) działania polegające na stosowaniu prawa
- właściwe akty stosowania prawa w ścisłym znaczeniu, które polegają na tworzeniu
normy indywidualnej i konkretnej,
- m.in. zarządzenia Państwowej Inspekcji Handlowej o wycofaniu towarów
zagrażających zdrowiu czy też przepisy kolejowe, przepisy drogowe, przepisy
sanitarne, kwali kacje do służby cywilnej oraz zarządzenia w sprawie emisji
znaczków pocztowych,
fi
fi
4) kryterium charakteru działania prawnego organów administracji publicznej:
(a) działania administracyjnoprawne
- opierają się na normach prawa publicznego (administracyjnego),
- czynności administracyjnoprawne mogą jednak wywierać skutku w dziedzinie
prawa cywilnego, ponieważ administracja publiczna może na podstawie
upoważnień ustawowych wkraczać w stosunki cywilnoprawne, np. plany
zagospodarowania przestrzennego, które mody kują istniejące prawo własności
nieruchomości,
(b) czynności cywilnoprawne
- opierają się na normach prawa cywilnego,
5) kryterium sfery skutku prawnego:
(a) sfera zewnętrzna funkcjonowania administracji publicznej
- odnosi się do podmiotów stojących poza administracją - m.in. do obywateli,
organizacji społecznych, przedsiębiorstw prywatnych,
- zarówno w sferze zewnętrznej, jak i sferze wewnętrznej, administracja podejmuje
różnorakie działania, nazywane działaniami zewnętrznymi oraz wewnętrznymi,
- działania zewnętrzne - m.in. akt prawa miejscowego, akt administracyjny oraz
umowa administracyjna,
- działania zewnętrzne powinny być oparte na ściśle określonej podstawie prawnej,
(b) sfera wewnętrzna funkcjonowania administracji publicznej
- odnosi się do samej administracji,
- działania wewnętrzne - m.in. regulaminy, okólniki, wytyczne, polecenia służbowe
oraz komunikaty,
- działania wewnętrzne mogą opierać się na normie kompetencyjnej,
- nieistniejąca w państwie prawnym dawna koncepcja internów administracyjnych,
zgodnie z którą administracja publiczna nie musiała w swoich działaniach
wewnętrznych opierać się na powszechnie obowiązującym prawie, a jedynie na
przepisach własnych, redagowanych przez samą siebie,
6) kryterium adresata skutku prawnego:
(a) podmiot ściśle oznaczony
- działania indywidualne administracji publicznej (działania te również w odniesieniu
do grupy podmiotów, w której członków można określić),
(b) grupa podmiotów
- w odniesieniu do grupy podmiotów, w której wszystkich członków można
dokładnie określić - działania indywidualne administracji publicznej,
fi
 - w odniesieniu do grupy podmiotów, której składu nie można ustalić - działania
generalne administracji publicznej,
- szczególny rodzaj działań generalnych, skierowanych do bliżej nieokreślonego
adresata, są działania powszechnie obowiązujące (źródła prawa),
7) nowe rodzaje prawnych form działania administracji - pojawiają się obok klasycznych,
wymienionych wyżej, m.in. powstające ze względu na wstąpienie Polski do Unii
Europejskiej, transformację ustrojową czy też dynamiczny rozwój gospodarczy - zadaniem
doktryny prawa administracyjnego jest ich porządkowanie i godzenie z wzorcami
klasycznymi - rozrost takich form dotyczy przede wszystkim typów czynności, które mają
służyć szczególnie stymulowaniu i podnoszeniu poziomu zrównoważonego rozwoju
społeczno-gospodarczego i przestrzennego w skali lokalnej, regionalnej, ogólnokrajowej i
ponadpaństwowej, m.in. w regulacjach prawa o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym czy też prawa o przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz narkomanii
- wśród nowych form działania administracji można wyróżnić m.in. plany, strategie,
programy, koncepcje, założenia, studia, raporty, analizy oraz oceny, które są
determinowane normami zadaniowymi i obowiązkami, jakie z nich wynikają,
- formy te nie tworzą jednej oddzielnej grupy, a pozostają we wzajemnym powiązaniu i
szczególnym uwikłaniu, a charakterystycznym jest również to, że mogą być one
inicjowane, opracowywane, sporządzane, przyjmowane, realizowane, kontrolowane,
nadzorowane… przez różne podmioty (co oddziela je od tradycyjnie przyjętej zasady
„jedna forma działania - jedna kompetencja - jeden organ”,
(a) strategie - uregulowane w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju,
wyznaczają cele i kierunki, np. prowadzona przez Radę Ministrów i samorządy
polityka rozwoju prowadzona na podstawie strategii rozwoju, które są
dokumentami określającymi trendy, cele, kierunki i wyzwania rozwoju kraju,
(b) programy operacyjne - uregulowane w ustawie o zasadach prowadzenia
polityki rozwoju, to dalszy etap, nazywany przez ustawę etapem operacyjno-
wdrożeniowym, polega na wdrażaniu strategii poprzez np. przygotowywanie
programów operacyjnych i programów rozwoju, w których jest mowa o diagnozie,
planach, założeniach,
- formy działania administracji wiążące się z jej funkcją regulacyjną, sprawowaną przez
jej organy regulacyjne - specy ka tych organów, regulacja posługuje się tradycyjnymi
formami działania, ale wykorzystuje je w szczególnym celu,

ꕥ
fi
 ✩‧₊˚

podmioty relacji zewnętrznych.

- prawo administracyjne reguluje głównie relacje między państwem reprezentowanym przez
organy administracji publicznej a podmiotami zewnętrznymi (jednostkami, obywatelami lub
organizacjami czy innymi podmiotami nienależącymi do administracji publicznej) - relacje te
nazwiemy stosunkami administracyjnoprawnymi jako jednej z kategorii stosunków
prawnych,
zasadniczą cechą prawa administracyjnego jest to, że nie każdy (nie każda
jednostka, nie każdy obywatel, nie każda organizacja lub rma) może być
podmiotem każdej kategorii stosunku administracyjnoprawnego - nie każdy może
pozostawać z administracją publiczną w takich relacjach, które mają znaczenie
prawne,
o możliwości pozostawania z administracją w stosunkach administracyjnoprawnych
decyduje zawsze konkretna norma prawa pozytywnego, łącząca się z konkretną
sytuacją faktyczną danego podmiotu - nie decyzuje w pełni o takiej możliwości ani
sam organ administracyjny, ani sama jednostka,
w prawie administracyjnym istnieje tzw. nieekwiwalentny stosunek prawny,

stosunek administracyjnoprawny:
- stosunek administracyjnoprawny jest podstawowym elementem charakterystyki prawa
administracyjnego, jest on jednym z rodzajów stosunków prawnych w ogólności,
za Z. Ziembińskim: stosunek prawny można określić jako sytuację, w której ze
względu na jakąś obowiązującą normę prawną, dotyczącą jakichś podmiotów istnieje
obowiązek zachowania się jednego podmiotu wobec drugiego,
za F. Longchampsem: stosunek prawny zachodzi wtedy, kiedy prawo przedmiotowe
ma dla dwóch podmiotów takie znaczenie, że w określonych warunkach sytuacja
prawna jednego podmiotu jest połączona w pewien sposób z sytuacją podmiotu
drugiego (tu: prawo administracyjne, zatem mamy do czynienia właśnie ze
stosunkiem administracyjnoprawnym)
określone warunki, w których może powstać stosunek administracyjnoprawny,
zawsze określane są przez prawo, które wiąże skutki prawne z pewnymi tylko
faktami (zdarzeniami), innym odmawiając znaczenia prawnego - powstaje, gdy
wiąże się on z jakimś przewidzianym przez obowiązujące prawo tło faktyczne,
*ੈ
fi
 w prawie administracyjnym jest wiele sposobów powiązania ze sobą dwóch lub
większej liczby podmiotów,
tak szeroko i celowo nieostre pojęcie stosunku administracyjnoprawnego
powinno zostać rozwinięte przez wskazanie kilku podstawowych elementów
właściwych dla każdego stosunku prawnego, m.in. podmioty tego stosunki,
jego przedmiot i treść,

podmioty stosunku administracyjnoprawnego:

stosunki administracyjnoprawne łączą ze sobą dwa podmioty, z których jeden jest
organem administracji publicznej (ewentualnie organem administrującym) reprezentującym
państwo, a drugi - organem administrowanym (albo obywatele lub inne podmioty
niewchodzące w skład administracji publicznej - stosunki zewnętrzne, albo wyjątkowo inne
organy administracji publicznej - stosunki wewnętrzne, gdzie w sensie ścisłym stosunkami
administracyjnoprawnymi są tylko stosunki zewnętrzne):
(a) każdy podmiot stosunku administracyjnoprawnego powinien być wyposażony w
podmiotowość administracyjnoprawną pozwalającą na to, aby mógł on być
adresatem uprawnień i obowiązków, jakie wynikają z danego stosunku,
- w odniesieniu do organu administracji publicznej podmiotowość tę wyznacza
kompetencja, której istnienie jest równoznaczne z jego zdolnością do
czynności prawnych - to właśnie istnienie kompetencji powoduje, że za stronę
stosunku administracyjnoprawnego uznajemy organ administracyjny, a nie
państwo,
- podmiotowość organu administrowanego jest wyznaczona przez normy prawa
administracyjnego i nie musi się pokrywać ze zdolnością do czynności
prawnych w rozumieniu prawa cywilnego,
(b) te dwa podmioty połączone są ze sobą szczególną więzią, która z zasady polega na
nierównorzędności podmiotów - organ administracyjny, który reprezentuje
państwo i z tego tytuły dysponuje władztwem administracyjnym, ma zawsze w
zewnętrznym stosunku administracyjnym przewagę nad jego drugą stroną,
- zatem organ administracyjny jednostronnie, bez udziału drugiego podmiotu (za
to wyłącznie na podstawie przepisów prawa) decyzuje o treści uprawnień i
obowiązków, które będą wynikać ze stosunku administracyjnoprawnego,
chyba że wynikają one z mocy samego prawa,
(c) istotą stosunków administracyjnoprawnych jest ich indywidualność,
 w nowoczesnym prawie administracyjnym należy zatem przyjąć zasadę, że administracja
publiczna lub poszczególne organy wyposażone w kompetencję administracyjną,
reprezentując państwo, dysponują automatycznie władztwem (przymusem) państwowym,
przez co stoją na pozycji nierównorzędnej, wyższej od pozycji organu administrowanego
(choć nie zawsze mogą z władztwa w pani korzystać) - organ administracji publicznej stoi
w pozycji uprzywilejowanej wobec podmiotów zewnętrznych,
nadrzędność to istota działania państwa, a prawo administracyjne reguluje właśnie te
działania, które wynikają z nadrzędności,
po stronie organu administracyjnego nie może pozostawać więcej niż jeden podmiot,
ponieważ do regulacji danego uprawnienia lub danego obowiązku zawsze upoważniony
jest jeden organ (m.in. różne formy współdziałania organów administracyjnych lub
upoważnienia do działania innych organów nie prowadzą do ich współkompetencji),
istotą stosunku prawnego jest jego indywidualność - tzn. uprawnienia i obowiązki
administracyjne zawsze dotyczą konkretnego oraz zindywidualizowanego podmiotu i
nawet wtedy, gdy ze względów procesowych prawo dopuszcza do współuczestnictwa
większej liczby podmiotów w procesie formułowania uprawnień lub obowiązków, to i tak
każdy z tych podmiotów jest poważany z organem administracji publicznej osobnym
stosunkiem administracyjnoprawnym - w rezultacie tego procesu każdy z nich jest objęty
osobnym, własnym zakresem uprawnień i obowiązków,
organ administracji publicznej jest w postępowaniu administracyjnym równocześnie:
• podmiotem prowadzącym postępowanie i załatwiającym sprawę administracyjną
poprzez wydanie odpowiedniej decyzji,
• podmiotem materialnoprawnego stosunku prawnego, który zostaje skonkretyzowany
w wydanej w tym postępowaniu decyzji,

następstwo prawne - przenoszalność uprawnień i obowiązków, które obowiązuje na gruncie

prawa cywilnego, nie ma zastosowania w prawie administracyjnym, np. pozwolenie na broń:
- stosunek administracyjnoprawny ma charakter stricte osobisty i, poza wypadkami
wyraźnie określonymi przez prawo (dotyczącymi niektórych praw majątkowych - wyjątki
wprowadzane są w oddzielnych regulacjach ustawowych w wąskim i ścisłym zakresie), nie
przechodzi na następców prawnych - wynika z tego również to, że osoba trzecia nie może
wyprowadzać z niego dla siebie żadnych uprawnień ani nie może nikogo zmusić do
wykonania danego obowiązku,
- publiczne prawa i obowiązki są z zasady trwale związane z tym podmiotem, dla
którego zostały ustanowione - zmiana podmiotu pociąga za sobą zawsze zmianę
stosunku,
 - w zasadzie nie jest możliwe również zastępstwo w wykonaniu uprawnień lub obowiązków
wynikających z tego stosunku, chyba że chodzi o wypadki, w których ustawodawca
kładzie nacisk nie na daną osobę, ale na fakt spełnienia danego obowiązku, np. nakaz
przeprowadzenia remontu - jednakże zastępca nie staje się tutaj stroną danego stosunku
prawnego, ale nawiązuje z nią oddzielny stosunek prawny,

✩‧₊˚

przedmioty stosunku administracyjnoprawnego:

przedmiotem stosunku administracyjnoprawnego oraz każdego stosunku prawnego są
wzajemne uprawnienia i obowiązki (nakazane, dozwolone lub zakazane), które:
a) zawsze wynikają z prawa materialnego - bezpośrednio lub pośrednio, zatem nie są
kształtowane przez same strony stosunku
b) należą do kompetencji organów administracji publicznej - tj. organów admini-
strujących, o podmiotowości organu administracyjnego decydują właściwość
(kompetencja),
c) mogą polegać na działaniu, znoszeniu lub zaniechaniu - przy czym należy pamiętać o
tym, że prawo administracyjne jest prawem bezwzględnie wiążącym,
d) stosunek administracyjnoprawny jest niesporny - adresat tego aktu nie wchodzi w
spór z organem administracyjnym, który wydaje tę decyzję,
stosunek uprawnienia do obowiązku:
- podmiot prawa administracyjnego, który ma obowiązek, nie musi wobec uprawnionego
świadczyć niczego ekwiwalentnie - obowiązek taki nie jest odbiciem czyjegoś
uprawnienia (tak jak ma to miejsce w prawie cywilnym), ale wynika z zupełnie innych norm
oraz zupełnie innych przesłanek i nie jest wykonywany wobec kogoś i dla kogoś; również
odwrotnie, uprawnienie administracyjne nie jest realizowane wobec drugiej strony i nie
wiąże się z jej sytuacją prawną,
- innymi słowy, organ administracyjny (jak i również z drugiej strony - organ administrujący)
nie jest odbiorcą zachowania się drugiej strony, a jej zachowanie nie jest skierowane do
tego organu i nie jest wykonywane na jego rzecz,
- rola organu polega tylko na wyznaczeniu danego zachowania się i na jego kontroli - a
organ nie odnosi ze swoich uprawnień żadnej korzyści:
- z tej roli wynikają uprawnienia i obowiązki samego organu, które jednak nie są
odpowiednikami uprawnień i obowiązków drugiej strony, ale są kompetencjami
organu,
*ੈ
 - w odniesieniu do uprawnienia drugiej strony stosunku organ ma obowiązek
zapewnienia jego realizacji, jednak nie musi niczego świadczyć ekwiwalentnie,
- co do obowiązku drugiej strony organ ma obowiązek wyznaczenia jego granic i
treści, a także obowiązek kontroli jego wykonywania i ewentualnie wymuszenia
tego wykonania,
- organ powinien także kontrolować zakres i jakość spełnienia obowiązku
wynikającego z samego prawa - także z punktu widzenia przedmiotu stosunku
administracyjnoprawnego wyraźnie widoczna jest jego nierównorzędność,

powstanie stosunku administracyjnoprawnego i jego

ustanie:
stosunek administracyjnoprawny powstaje w dwojaki sposób:
(a) powstanie stosunku administracyjnoprawnego z mocy prawa - wynika z samej
normy prawa administracyjnego, w ten sposób w zasadzie powstają wyłącznie
obowiązki drugiej strony stosunku prawnego, które są konkretyzowane przez
określone zdarzenia faktyczne, a administracja publiczna bez odrębnego aktu
konkretyzacyjnego może od razu przystąpić do ich egzekwowania, np. obowiązek
szkolny, który powstaje z mocy ustawy,
- gdy w danym stanie faktycznym lub prawnym zaczyna obowiązywać norma
prawna, która z tym stanem wiąże określone skutki prawne wyrażające się w
nałożeniu obowiązku, przydaniu prawa bądź w ich mody kacji,
- gdy w danym stanie prawa zmienia się sytuacja faktyczna bądź prawna albo
podejmowana jest jakaś czynność i z tą zmianą sytuacji faktycznej lub
podjęciem czynności norma prawna wiąże określone skutki prawne wyrażające
się w nałożeniu obowiązku, przydaniu prawa bądź w ich mody kacji,
(b) powstanie stosunku z mocy aktu administracyjnego - rezultat konkretyzacji
normy dokonywany zazwyczaj w drodze aktu administracyjnego wydawanego przez
organ administrujący w ramach jego kompetencji, ewentualnie także z mocy umowy
administracyjne, porozumienia lub ugody, konkretyzacja normy, może on rodzić
zarówno obowiązki, jak i uprawnienia, np. pozwolenie na broń,
moment ustania stosunku administracyjnoprawnego zależy przed wszystkim od jego
przedmiotu (treści), m.in.:
- jeżeli w jego ramach mają być wykonywane obowiązki lub uprawnienia o
powtarzającym się charakterze, stosunek ten trwa tak długo, jak istnieją i obowiązują
norma prawna lub akt ją konkretyzujący, będące podstawą tych obowiązków lub
fi
fi
 uprawnień - czas trwania tego stosunku nie jest związany z realizacją danych
obowiązków lub prawnie, a stosunek administracyjnoprawny trwa niezależnie od ich
realizacji, z tym, że wobec niewykonywania obowiązków może być zastosowana
egzekucja administracyjna, tworząca dodatkowo nowy stosunek prawny - np.
obowiązek szkolny, koncesja,
- jeżeli uprawnienia lub obowiązki polegają na działaniu jednorazowym, realizacja
danego działania powoduje wygaśnięcie (ustanie) stosunku administracyjno-
prawnego, np. obowiązek wycięcia drzewa, prawo do przeprowadzenia konkretnej
demonstracji,

kategorie stosunków administracyjnoprawnych:

1) stosunki materialnoprawne i procesowe - rozróżnienie to jest w pełni klarowne i
oczywiste w tzw. sądowych dyscyplinach prawa, w których można wyróżnić stosunek
materialny pomiędzy przeciwnikami toczącymi spór i stosunek procesowy łączący każdego
z nich z sądem:
- w tzw. sądowych dyscyplinach prawa istnieje jednoznaczna relacja pomiędzy prawem
materialnym a prawem procesowym - układ stosunków prawnych w postępowaniach
sądowych prezentuje się zaś następująco:

(a) w prawie karnym stosunek materialnoprawny musi być uzupełniony stosunkiem

procesowym, a stosunek procesowy jest niezbędnym instrumentem realizacji
prawa materialnego,
(b) w prawie cywilnym stosunek procesowy nie jest niezbędnym instrumentem
realizacji prawa materialnego, ponieważ prawo to funkcjonuje i może
funkcjonować bez użycia norm procesowych, które są brane pod uwagę
dopiero wtedy, gdy któraś ze stron stosunku materialnoprawnego będzie sobie
tego życzyć,
 - w prawie administracyjnym tylko dla części prawa materialnego stosunek procesowy
jest niezbędnym instrumentem jego realizacji - większość norm prawa materialnego
może być zastosowana przy obowiązku przeprowadzenia postępowania i tylko dla tej
części stosunek procesowy jest niezbędnym instrumentem ich realizacji,
- w sprawach administracyjnych organ orzekający o treści stosunku materialno-
prawnego jest sędzią we własnej sprawie - oznacza to, że rola organu jest tutaj
podwójna, ponieważ jest on stroną stosunku materialnoprawnego i jednocześnie to
on orzeka o treści tego stosunku,
- stosunek procesowy ma charakter instrumentalny, służebny względem stosunku
materialnoprawnego - jednak skoro stosunek materialnoprawny może zacząć swoje
istnienie dopiero od wydania aktu stosowania prawa, to stosunek procesowy musi go
wyprzedzać, ponieważ bez postępowania akt ten nie może być wydany - oznacza to,
że relacja między organem administracyjnym a drugim podmiotem może zacząć się
od stosunku procesowego, który później da akt rodzący stosunek materialnoprawny,
- stosunek procesowy zostaje nawiązany po wszczęciu postępowania,
- stosunek procesowy ma charakter przejściowy, a stosunek materialnoprawny jest
względnie trwały, a zasady jego trwania reguluje samo prawo materialne,
- układ stosunków prawnych w postępowaniu administracyjnym:

2) stosunki sporne - bywa wyodrębniana oddzielna kategoria stosunku administracyjno-

prawnego, która łamie regułę jego nierównorzędności:
- stosunek sporny pojawia się wtedy, kiedy druga strona stosunku materialnoprawnego
zaskarżyła do sądu administracyjnego akt stosowania prawa wydany przez organ
administracyjny i jest to nowy stosunek prawny, łączący organ administracyjny ze
skarżącym - błędne stanowisko, ponieważ prawo administracyjne jest niesporne,
- w chwili wniesienia skargi nie powstaje stosunek pomiędzy stronami, ale między
stronami a sądem (stosunki procesowe) i obie strony nabywają nowe uprawnienia i
obowiązki o charakterze procesowym i mają je realizować wobec sądu - w momencie
wniesienia skargi nie nabywają wobec siebie jakichkolwiek nowych uprawnień lub
 obowiązków, które miałyby być przedmiotem tego obowiązku, jednak stale trwa
między nimi stosunek materialny wynikający z zaskarżonego aktu,
3) stosunki potencjalne i realne:
- stosunek potencjalny - istnieje stan faktyczny, w którym organ administracyjny może
(albo powinien) wydać akt konkretyzujący normę ogólną (zastosować ją), jeżeli
przyjmiemy, że taki stan rodzi już stosunek prawny - nie jest to jeszcze stosunek do
końca zindywidualizowany i występuje w fazie oczekiwania na decyzję, a nawet przed
wszczęciem postępowania w danej sprawie, a decyzja będzie przez organ wydana po
ziszczeniu się określonych faktów,
- stosunek realny - gdy zaistnieje akt stosowania prawa znane są wszystkie elementy
stosunku prawnego,
4) stosunki zewnętrzne i wewnętrzne:
- stosunkiem administracyjnoprawnym w ścisłym znaczeniu są tylko stosunki zewnętrzne,
czyli łączące ze sobą organ administracji publicznej i podmiot nienależący do tej
administracji - tylko taki podmiot może bowiem wchodzić z administracją publiczną w
stosunki materialnoprawne i procesowe,
5) tzw. szczególne stosunki władcze:
- podział na stosunki zewnętrzne i wewnętrzne nie jest do końca ostry, ponieważ w prawie
administracyjnym istnieją refulacje, które poddają niektóre podmioty stojące poza
administracją publiczną specjalnym unormowaniom, określającym szczegółowiej ich
uprawnienia, a zwłaszcza obowiązki - powoduje to, że ich status prawny jest zbliżony do
statusu podmiotów zewnętrznych, a podmiotami tymi są m.in. użytkownicy zakładów
administracyjnych (szkół, szpitali, muzeów) oraz osoby przebywające na obszarach
specjalnych (parki narodowe),
- kiedyś były zaliczane do obszaru wewnątrzadministracyjnego i z tego powodu postrzegane
były jako nienormowane prawnie - ale skoro uznano, że regulacje wewnątrzadministracyjne
mają prawny charakter, to tym bardziej szczególne stosunki władcze, dotyczące podmiotów
zewnętrznych, nie mogą być traktowane już jako szczególna enklawa wykraczająca poza
prawo,
- podmioty są podwójnie podporządkowane - poddane są ogólnej regulacji prawnej i
dodatkowo nakładającej się na nią regulacji szczególnej, obowiązującej w danym zakładzie
administracyjnym lub na danym obszarze specjalnym,
6) inne kategorie:
- stosunki ad hoc i trwałe - stosunki ad hoc realizowane i konsumowane są przez pojedyncze
działanie lub zamknięty cykl działań, a stosunki trwałe istnieją tak długo, jak długo istnieje ich
podstawa prawna (np. obowiązek szkolny, obowiązek podatkowy),
 - stosunki egzekucyjne - są następstwem stosunku materialnoprawnego, w szczególności
wynikającego z niego obowiązku - chodzi o zmuszenie zobowiązanego do wykonania
obowiązku - jednak same czynności egzekucyjne są realizowane w specjalnym
postępowaniu, w którym zawiązywany jest szczególny stosunek egzekucyjny - procesowy,
- stosunki nadzorcze - w ich ramach można wyróżnić stosunki materialnoprawne (wynikające
z istoty ingerencji nadzorczej, m.in. w układzie zdecentralizowanym) i procesowe (tam, gdzie
postępowanie nadzorcze jest w pewnym stopniu sformalizowane, m.in. nadzór nad
samorządem terytorialnym) - nie są to tylko stosunki wewnętrzne, ponieważ największe
znaczenie mają stosunki nadzorcze między organami administracji rządowej a organami
zdecentralizowanymi, co z punktu widzenia organów zdecentralizowanych jest nadzorem
zewnętrznych,

sytuacja administracyjnoprawna:
- koncepcja przestrzeni prawnej F. Longchampsa obejmuje wszystkie zależności, w jakich
pozostaje jednostka wobec administracji publicznej - ogół świadomych świadomych
zachowań się ludzi wzajem wobec siebie pod względem prawa, a więc wziętych pod uwagę
pod tym jednym względem
- sytuacja prawna - każda sytuacja społeczna określonego podmiotu, której elementy
składowe zostały ukształtowanie prawnie, w sposób bezpośredni lub pośredni, ze względu
na konkretne zdarzenie faktyczne, swoiste i niepowtarzalne powiązanie ze sobą: podmiotów
o określonych właściwościach, ich zachowania się, danego systemu norm prawnych oraz
kwali kacji zachowań się tych podmiotów w określonych okolicznościach ze względu na ten
system norm - pozostając w sytuacji prawnej, dany podmiot może być związany wieloma
różnorodnymi stosunkami prawnymi, które się ze sobą splatają, pojawiają się i znikają, a
jednocześnie dotyczą go różne, także pochodzące od innych osób, fakty lub zdarzenia
faktyczne mające znaczenie prawne (fakty prawnie relewantne) albo też pojawiają się jakieś
normy wyposażające go w określony status prawny,
fi
 ✩‧₊˚

klasyczna triada Bernatzika:

formuła teoretyczna, która kategoryzuje możliwe
relacje między administracją publiczną a podmiotami zewnętrznymi

- klasyczna triada Bernatzika wyodrębnia trzy sposoby (możliwości) zetknięcia się podmiotu
zewnętrznego z organem administracji publicznej, w ramach których może on wyrazić swoje
oczekiwania i ewentualnie spowodować, że będzie wobec niego zastosowane prawo
materialne, którymi są: interes faktyczny, interes prawny oraz roszczenie prawne (publiczne
prawo podmiotowe):
✩‧₊˚

(a) interes faktyczny (zwykły) - subiektywny pogląd podmiotu zewnętrznego (np.

obywatela) na działalność administracji publicznej głoszący, że powinna ona podjąć
na jego rzecz jakieś działanie lub powstrzymać się od jakiegoś działania, który nie
znajduje jednak odzwierciedlenia w obowiązującym prawie,
- podmiot mający interes faktyczny może proponować administracji określone
działania lub kwestionować działania już przez nią podjęte, jednak te jego
zabiegi nie muszą być przez administrację przyjmowane ani honorowane,
mogą najwyżej stanowić impuls do jakiegoś działania,
- interes faktyczny to interes indywidualny (a nie interes ogółu, tak jak jest to przy
interesie publicznym),
- interes faktyczny nie jest w zasadzie przez prawo chroniony - jako że ochronie
prawnej powinny podlegać tylko te interesy, które znajdują oparcie na
przepisach obowiązującego prawa, a nie wynikają wyłącznie z subiektywnego
przekonania danego podmiotu zewnętrznego,
*ੈ
*ੈ
 - niektóre interesy faktyczne mogą być związane z interesami prawnymi,
- w KPA funkcjonuje instytucja skarg i wniosków (Dział VIII) mająca na celu
ochronę interesów faktycznych - zgodnie z tymi przepisami każdy obywatel ma
prawo do składania petycji, skarg i wniosków do organów państwowych (w
tym do organów administracji publicznej), gdzie ochrona przewidziana przez te
przepisy polega na tym, że:
- organy, które otrzymały skargę lub wniosek, są obowiązane przynajmniej
zawiadomić skarżącego (wnioskodawcę) o sposobie ich załatwienia, przy
czym załatwienie odmowne powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i
prawne, a organ powinien uczynić to bez zbędnej zwłoki, nie później niż w
ciągu jednego miesiąca:

Art. 221. KPA [Prawo składania skarg i wniosków]

§ 1. Zagwarantowane każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo składania skarg i
wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów
samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych realizowane jest
na zasadach określonych przepisami niniejszego działu.
§ 2. Skargi i wnioski mogą być składane do organizacji i instytucji społecznych w związku z
wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej.
§ 3. Skargi i wnioski można składać w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą.

Art. 227. KPA [Przedmiot skargi]

Przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez
właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a
także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw.

Art. 241. KPA [Przedmiot wniosku]

Przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia
praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego
zaspokajania potrzeb ludności.

Art. 237. KPA [Sposób i termin załatwiania skargi]

§ 1.Organ właściwy do załatwienia skargi powinien załatwić skargę bez zbędnej zwłoki, nie później
jednak niż w ciągu miesiąca.
§ 2. Posłowie na Sejm, senatorowie i radni, którzy wnieśli skargę we własnym imieniu albo przekazali do
załatwienia skargę innej osoby, powinni być zawiadomieni o sposobie załatwienia skargi, a gdy jej
załatwienie wymaga zebrania dowodów, informacji lub wyjaśnień - także o stanie rozpatrzenia skargi,
najpóźniej w terminie czternastu dni od dnia jej wniesienia albo przekazania.
§ 3. O sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego.
§ 4. W razie niezałatwienia skargi w terminie określonym w § 1 stosuje się przepisy art. 36-38.

Art. 244. KPA [Termin i sposób załatwiania wniosku]

§ 1. W sprawie terminu załatwiania wniosków stosuje się przepis art. 237 § 1.
§ 2. O sposobie załatwienia wniosku zawiadamia się równocześnie wnioskodawcę.
Art. 50. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Legitymacja do wniesienia
skargi]
§ 1. Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik
Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej
działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w
postępowaniu administracyjnym.
§ 2. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do
wniesienia skargi.

Art. 52. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Obowiązek wyczerpania

środków zaskarżenia]
§ 1. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w
postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw
Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka.
§ 2. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje
żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie.
§ 3. Jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o
ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa.
Prawo do wniesienia skargi bez zwrócenia się do organu, który wydał decyzję, z wnioskiem o ponowne
rozpatrzenie sprawy nie przysługuje stronie, gdy organem, który wydał decyzję, jest minister właściwy
do spraw zagranicznych w zakresie spraw uregulowanych w ustawie z dnia 12 grudnia 2013 r. o
cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354, z późn. zm.) albo konsul.

Art. 53. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Termin do wniesienia skargi]
§ 1. Skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w
sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a.
§ 2. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę
na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia,
w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu
skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.
§ 2a. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej
przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.
§ 2b. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym
czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
§ 3. W sprawach wskazanych w § 1 i 2 prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw
Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w
sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w
życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma
zastosowania w sprawach, o których mowa w § 2a.
§ 4. Termin, o którym mowa w § 1 i 2, uważa się za zachowany także wtedy, gdy przed jego upływem
strona wniosła skargę wprost do sądu administracyjnego. W takim przypadku sąd ten niezwłocznie
przesyła skargę odpowiednio do organu, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie, wydał akt lub podjął
inną czynność, będącą przedmiotem skargi.
 ✩‧₊˚

(b) interes prawny (kwali kowany) - subiektywny pogląd podmiotu zewnętrznego

(obywatela) na to, że administracja publiczna powinna podjąć na jego rzecz jakieś
działanie (zwłaszcza wydać decyzję administracyjną) albo powstrzymać się od
takiego działania, który znajduje odzwierciedlenie w obowiązującym prawie i z tego
powodu jest przez to prawo chroniony - organ ma obowiązek sprawę rozstrzygnąć:
- staje się nim interes faktyczny, kiedy uzyskuje odniesienie prawne, zatem gdy
wynika z normy prawnej, opiera się na niej lub daje się z nią powiązać,
- interes prawny istnieje obiektywnie i może być wyznaczony przez prawo dla
kogoś, kto nawet nie zdaje sobie sprawy z jego istnienia - obiektywna relacja
pomiędzy oczekiwaniami podmiotu zewnętrznego wobec osób stosujących
prawo a kompetencjami tych osób, a także ich możliwościami,
- mając interes prawny, podmiot zewnętrzny nie uzyskuje jeszcze uprawnienia
materialnoprawnego, a prawo uzyskania aktu wydanego w sformalizowanym
postępowaniu administracyjnym, który potwierdzi pogląd jednostki albo mu
zaprzeczy poglądowi jednostki,
- interes prawny jest po to, aby uzyskać efekt - jego istotą jest to, że można
wykorzystać go do osiągnięcia skutku prawnego (najcześciej w postaci aktu
stosowania prawa - decyzji), a wszelka gwarancja uzyskania tego skutku jest
jednocześnie gwarancją ochrony interesu prawnego,
- interes prawny ma charakter osobisty, własny oraz indywidualny - może być
przypisany tylko do zindywidualizowanego podmiotu i nie jest w żaden sposób
odstępowalny (nigdy nie stanie się przedmiotem sukcesji, gdyż nawet w razie
dziedziczenia np. prawa własności spadkobiercy nabywają z tego tytułu
osobne, nowe interesy prawne),
- jest konkretny - związany z taką sytuacją faktyczną podmiotu, który się nim
legitymuje, którą można powiązać z obowiązującą, konkretną normą prawną,
- jest aktualny - związany z obowiązującą normą prawną i dotyczy bieżącej
sytuacji faktycznej,
- jest oparty na normie prawnej - którą to normę da się wyodrębnić i do końca
ustalić, musi być to norma prawa materialnego (jednak niekoniecznie
administracyjnego, a np. prawa cywilnego) - interes prawny nie może wynikać
z normy prawa ustrojowego czy też procesowego,
- interes prawny nigdy nie jest pochodny - ma charakter pierwotny, czyli musi
wynikać z normy prawnej, a nie z innych interesów prawnych lub z innych
skonkretyzowanych uprawnień lub obowiązków,
*ੈ
fi
 - interes prawny podlega ochronie prawnej (gdzie podstawowym sposobem jego
ochrony jest postępowanie administracyjne, tzw. jurysdykcyjne), która
przekłada się m.in. na legitymację procesową, czyli wywodzące się z prawa
materialnego uprawnienie do bycia stroną postępowania administracyjnego
zmierzającego do wydania aktu konkretyzującego normę prawną - ma
możliwość uzyskania decyzji administracyjnej w postępowaniu, w którym ma
do dyspozycji cały zakres uprawnień służących mu do obrony, w tym prawo do
odwołania się od wydanego aktu do organu wyższej instancji:

Art. 28. KPA [Pojęcie strony postępowania administracyjnego]

Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda
czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

- ochrona interesu prawnego, która leży poza postępowaniem jurysdykcyjnym

jest realizowana przez sąd administracyjny - uprawniony do wniesienia skargi
w konsekwencji staje się stroną postępowania sądowoadministracyjnego, a
interes prawny we wniesieniu skargi jest interesem w przeprowadzeniu kontroli
sądowej i interesem dotyczącym wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu
prawnego, a oczekiwanie uchylenia aktu lub stwierdzenia jego nieważności
powinno wynikać z prawa lub być na nim oparte:

PPSA Art. 50. [Legitymacja do wniesienia skargi]

§ 1. Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny (interes danej osoby
wynikający z nałożonego obowiązku prawnego lub udzielonego prawa - kontrola legalności decyzji),
prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w
zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli
brała udział w postępowaniu administracyjnym (sąd administracyjny jest władny uchylić zaskarżony akt
lub stwierdzić jego nieważność w sytuacji, gdy stwierdzi niezgodność tego aktu z prawem),

- ochrona interesu prawnego poprzez wniesienie do sądu administracyjnego

skargi na akty organów samorządowych - na uchwałę (zarządzenie) organu
gminy, powiatu, województwa samorządowego lub na akt prawa miejscowego
stosowany przez wojewodę skargę może wnieść podmiot, którego interes
prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez zaskarżony akt (naruszenie to
może wynikać tylko z takich uchwał, zarządzeń, które stanowią akty prawa
miejscowego),
- rozbieżność z kompetencjami sądu administracyjnego w kwestii prawa
wniesienia doń skargi - sąd ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego
zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym, a skargę na uchwałę
(zarządzenie, które stanowią akty prawa miejscowego) można wnieść ze
względu na naruszenie czyjegoś indywidualnego uprawnienia lub obowiązku,
 ✩‧₊˚

(c) publiczne prawo podmiotowe (roszczenia prawne) - przysługują obywatelom

wobec państwa, a odnosi się do zespołu funkcjonalnie powiązanych wolności,
uprawnień i kompetencji jakiegoś podmiotu, jest ono interesem prawnym
wzmocnionym o kategorię roszczenia (uprawnienie do otrzymania od właściwego
organu decyzji administracyjnej o ściśle określonej treści), które przez to prawo
nabywa obywatel w stosunku do administracji publicznej, czyli państwa:
- cywilne prawa podmiotowe nie są tożsame z tymi administracyjnymi - w
prawie cywilnym prawa podmiotowe są m.in. kategorią nadrzędną w stosunku
do uprawnień, obejmującą jedno lub więcej uprawnień związanych ze sobą
funkcjonalnie i stanowiących element danego typu stosunku prawnego oraz
istnieją, chociażby działanie nie zostało podjęte, co służy zabezpieczeniu
interesu, który jest celem prawa podmiotowego (jednak prawo podmiotowe nie
może być z interesem utożsamiane),
- podmiot posiadający publiczne prawo podmiotowe w prawie administracyjnym
ma prawo do samodzielnego wyznaczania obowiązków administracji publicznej
w ustalonym zakresie - są to sytuacje, w których od zachowania konkretnej
osoby stojącej poza władzą publiczną zależy, czy dla tej władzy powstanie
obowiązek oparty na prawie,
- są korzyściami, które należą się określonej jednostce i mogą być przez nią
skutecznie realizowane, co jest poręczone przez porządek prawny - zatem
przysługują jednostkom wobec państwa,
- publiczne prawa podmiotowe nie mogą być utożsamiane z interesem,
ponieważ są one od niego silniejsze - interes prawny daje jednostce tylko
prawo do osiągnięcia konkretyzacji normy prawa administracyjnego (jej
zastosowania), podczas gdy roszczenia prawne dają coś więcej - pewność
pożądanej reakcji państwa, czyli nie tylko prawo do uzyskania aktu, ale prawo
do uzyskania aktu (decyzji) o oczekiwanej i pożądanej treści,
- są wynikiem interpretacji normy prawa przedmiotowego ze względu na
jednostkę - wynikają z prawa przedmiotowego,
- przynależą wyłącznie do podmiotów pozostających poza administracją
publiczną - istnieją więc tylko w stosunkach zewnętrznych, w tym także w
stosunkach między państwem a jednostkami samorządu terytorialnego
- ich cel jest zdeterminowany przez nierównorzędność podmiotów stosunku
administracyjnoprawnego - łagodzą ją w zakresie wyznaczonym przez prawo,
- dotyczą wyłącznie relacji pomiędzy państwem a obywatelami,
*ੈ
- pozwalają na realizowanie interesu publicznego nie tylko organom administracji
publicznej, lecz także obywatelom,
- istnienie publicznego prawa podmiotowego determinuje do końca zachowanie
się organu administracji publicznej,
- mają charakter osobisty, nie są zbywalne oraz są aktualne, czyli związane z
obowiązującą normą prawną,
- nie ma przymusu korzystania z tych praw - mają charakter obiektywny, ale w
fazie ich realizacji jest to charakter subiektywny, a dopóki prawa te nie są
wykonywane, charakter ten jest potencjalny,
- jest oparte na normie prawnej należącej do prawa administracyjnego, którą
można wyodrębnić i do końca ustalić - prawo to nigdy nie jest pochodne, czyli
nie może wynikać z innych praw podmiotowych ani tym bardziej ze
skonkretyzowanych już uprawnień lub obowiązków,
- publiczne prawa podmiotowe o treści pozytywnej - wskazują konkretne
zachowanie się organu administracji publicznej, wobec którego prawa te
przysługują - żądanie tego, co wprost wynika z normy prawnej (np. roszczenia
o wydanie aktu, domaganie się określonego zachowania, domaganie się od
organu administracyjnego określonych świadczeń pozytywnych, żądanie
współdziałania z administracją w rozstrzyganiu spraw publicznych, żądanie
udziału w działaniach państwa) oraz
- publiczne prawa podmiotowe o treści negatywnej - polegają na roszczeniu o
zaniechanie ingerencji w sferę uznanej uprzednio wolności (tzw. prawa
wolnościowe, np. roszczenia o nieingerowanie w przebieg legalnej demonstra-
cji) lub przyznanego stanu prawnego,
- ich ochrona wynika wprost z ich istoty, ponieważ samo to pojęcie zostało
stworzone po to, aby na jego podstawie umożliwić wniesienie skargi do sądu
administracyjnego,
- ochrona sądowa obywateli - m.in. podmiot, którego publiczne prawo
podmiotowe zostało naruszone, uzyskuje nadal przed sądem administracyjnym
pełną ochronę, ponadto ono samo, będące kwali kowanym interesem
prawnym, w sposób oczywisty wystarcza do uzyskania możliwości wniesienia
skargi do sądu administracyjnego,
- naruszenie publicznego prawa podmiotowego przez organ administracji
publicznej jest zawsze jednocześnie naruszeniem obiektywnego porządku
prawnego,
fi
- oprócz sądowych sposobów ochrony publicznych praw przedmiotowych są
również takie obszary jak: TK (skarga w razie naruszenia podstawowych praw i
wolności), RPO (wniosek o pomoc w ochronie praw i wolności naruszonych
działaniem władz publicznych) czy też prawo do wynagrodzenia szkody
wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej,
współczesne możliwości uzupełnienia triady
Bernatzika:
1) interes faktyczny,
2) koncepcja uzasadnionych (usprawiedliwionych) oczekiwań:
- zjawisko faktyczne, które swoim istnieniem wymusza lub b dzie wymusza na
ustawodawcy specjaln regulacj dla oczekiwa jednostki, które jeszcze nie maj
pokrycia w prawie, ale te nie s czysto faktyczne - koncepcja wychodząca z
założenia, że jeżeli interes faktyczny jednostki wynika wyłącznie z jej subiektywnych
przekonań, to jej ochrona może być symboliczna,
- poszukujemy oparcia nie w normach, a w wartościach, np. równość, sprawiedliwość,
moralność lub dobro publiczne,
- pewna aktywność organu potrzebna w systemie angielskim (legitimate expectation)
dla osiągnięcia takiej ochrony, ale u nas konstrukcja ta nie istnieje,
3) interes prawny,
4) prawa re eksowe i specjalne prawo proszenia:
- rozumiane jako sytuacje, w których podmiot zyskuje jakieś przysporzenie prawne
(usprawnienie, prawo podmiotowe lub interes prawny) nie wprost z ustawy lub z aktu
administracyjnego, ale poprzez odbicie od prawa podmiotowego innego podmiotu,
który je otrzymał lub ma je otrzymać wprost właśnie z aktu normatywnego lub aktu
administracyjnego,
- normy prawa administracyjnego, które oprócz tego, że same działają wobec kogoś
wprost lub też wymagają własnej konkretyzacji, aby działać wprost, działają ubocznie
wobec innych podmiotów, np. w prawie budowlanym ochrona wobec właścicieli
gruntów znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji nie działa wprost, ale
poprzez interes prawny inwestora,
- do koncepcji praw re eksowych sytuowanych w triadzie Bernatzika między interesem
prawnym a publicznymi prawami podmiotowymi można jeszcze dodać tzw. specjalne
prawo proszenia - sytuacja, w której obywatel może się od administracji domagać
jedynie zajęcia się jego sprawą i nie jest uprawniony do dania, aby czynność ta
została przeprowadzenia na jego korzy , ale mo e domaga si , aby jego interes
prawny został uwzgl dniony przed innymi interesami prawnymi zaangażowanymi w
sprawę (faktyczne, moralne ograniczenie uznania administracyjnego),
5) roszczenia prawne,
fl
ę
fl
ą
ż
ę
ą
ś
ć
ń
ż
ż
ą
ć
ę
ę
ć
ą
 ̩ •̩͙*̩ ˚＊
ꕥ˚*•̩͙✩

akt administracyjny.
akt administracyjny:
(a) czynność polegająca na zastosowaniu normy prawa administracyjnego - za pomocą
aktu administracyjnego abstrakcyjna i generalna norma prawna zostaje przetworzona w
normę konkretną i w zasadzie indywidualną, czyli związaną z daną, konkretną sytuacją
faktyczną i dotyczącą indywidualnie oznaczonego adresata lub adresatów:
- funkcja stosowania prawa - to czynność prawna wywołująca skutki prawne przez
zawarte w akcie określenie uprawnień lub obowiązków jego adresata, gdzie akt ten
musi być podjęty na podstawie prawa,
- indywidualna norma prawna zawarta w akcie administracyjnym ma tę samą cechę co
norma przez nią konkretyzowana - jest bezwzględnie obowiązująca,
(b) czynność podejmowana przez organ administrujący - czyli przed podmiot upoważniony
przez państwo i reprezentujący państwo, który jest dodatkowo organem właściwym, czyli
wyposażonym w kompetencję do wydania danego aktu (co decyduje to o jego ważności,
ale nie o jego istnieniu):
- akt administracyjny jest jednocześnie oświadczeniem woli danego organu - która
wyrażana jest w imieniu państwa, ale prawny wymóg podpisania aktu przez
upoważnionego urzędnika (piastuna organu) nadaje temu aktowi charakter oświa-
dczenia woli,
(c) czynność władcza i jednostronna - za pomocą aktu administracyjnego organ
administrujący wyraża swoje władztwo administracyjne i sam decyduje o prawach i
obowiązkach, wydobywając je ze stosownej formy prawnej przez jej połączenie z danym
stanem faktycznym (adresat aktu nie bierze w formułowaniu jego treści),
(d) charakter dwustronnie wiążący - uprawnienia i obowiązki, które wynikają z aktu
administracyjnego, dotyczą zarówno organu administrującego, jak i adresata - są to
uprawnienia i obowiązki o charakterze nieekwiwalentnym,
(e) jego adresatem jest podmiot zewnętrzny, stojący poza administracją publiczną,
(f) wywołuje skutki zawsze w dziedzinie prawa administracyjnego, a czasami również w
innych dziedzinach prawa, takich jak prawo cywilne,
(g) jest podstawową formą działania administracji - gdzie wymienione wyżej elementy de niują
pojęcie aktu administracyjnego sensu stricto (akt administracyjny sensu largo obejmuje zaś
również akty generalne, takie jak zarządzenia, i akty wewnętrzne, takie jak polecenia
służbowe),
fi
decyzja administracyjna:
- pojęcie aktu administracyjnego ma charakter teoretyczny i należy do języka prawniczego, a
w tekstach normatywnych, czyli sformułowanych w języku prawnym, oraz w praktyce
funkcjonowania prawa administracyjnego zamiast tego określenia używane jest pojęcie
decyzji administracyjnej,
- pojęcie decyzji administracyjnej jest zatem synonimem aktu administracyjnego sensu stricto,
który charakteryzuje się tym, że jest: jednostronny, zewnętrzny, indywidualny i konkretny:
(a) decyzja administracyjna jest aktem decydowania, czyli czynnością kończącą proces
decyzyjny, będący rozumowaniem organu administracji publicznej, rozumiany jako
ciąg kolejnych czynności zmierzających do wyboru rozstrzygnięcia - kończy lub
załatwia (rozstrzyga) sprawę administracyjna,
(b) to właśnie z pojęciem decyzji ustawodawca łączy ochronę, jakiej doznaje obywatel
przed administracją publiczną, ponieważ to właśnie od decyzji obywatel może
wnieść odwołanie i to właśnie decyzja jest głównym przedmiotem kontroli
sprawowanej przez sądy administracyjne,
(c) o tym, czy mamy do czynienia z decyzją administracyjna nigdy nie decyduje nazwa
aktu, a zawsze jego treść i charakter oznaczający zrealizowanie wspomnianych
czterech przymiotników (jednostronny, zewnętrzny, indywidualny i konkretny) - więc
o ile warunki te są spełnione, decyzja to też m.in. pozwolenie, zezwolenie, koncesja,

zjawisko ucieczki od formy decyzji - omijanie przez ustawodawcę formy decyzji i

wprowadzanie zamiast niej niewładczych form działania w stopniu zbyt szerokim (czyli tam,
gdzie istnieje sprawa administracyjna, którą należy załatwić za pomocą decyzji) albo
niewydawanie przez organy administracyjne stosujące prawo decyzji tam, gdzie jest ona
potrzebna, lub zastępowanie decyzji innego rodzaju działaniem, wobec którego brak jest
środków odwoławczych - w ten sposób pozbawia się obywatela możliwości ochrony przez
wniesienie odwołania albo skargi do sądu administracyjnego,

koncepcja domniemania formy decyzji - jako że kłopotów z praktycznym formułowaniem

pojęcia decyzji administracyjnej nie można byłoby wyeliminować przez stworzenie zamkniętej,
nieelastycznej de nicji, w prawie administracyjnym istnieje koncepcja domniemania formy
decyzji administracyjnej, która jednak ma również swoich przeciwników: w razie wątpliwości
(zwłaszcza gdy przepis nie mów nic o sposobie załatwienia sprawy) przyjmujemy, że ma być
wydana lub została wydana decyzja administracyjna,
fi
decyzja administracyjna a wyrok sądowy - mimo że obie te formy stanowią akty stosowania
prawa, bardzo się od siebie różnią i jednym ze sposobów określania decyzji jest wskazywanie
różnić między tą formą działania administracji a wyrokiem sądowym, takich jak:
(a) mimo że bezwzględnie obowiązująca norma prawa administracyjnego może przewidzieć
swoją konkretyzację wyłącznie w formie decyzji, z punktu widzenia ogółu form działania
administracji decyzja administracyjna stanowi tylko jedną z form konkretyzacji materialnego
prawa administracyjnego dotyczących stosowania tego prawa i ma swoje alternatywy, np.
w formie aktów dwustronnych, a wyrok sądowy - jeżeli bierzemy pod uwagę konkretyzację
autorytatywną - stanowi jej wyłączną formę,
(b) decyzja administracyjna konkretyzuje normę bezwzględnie obowiązującą (niepozwalającą
na swoje skonkretyzowanie żadnemu innemu podmiotowi oprócz tego, który został
wskazany jako organ posiadający kompetencję administracyjną) - w odniesieniu do decyzji
mamy więc do czynienia wyłącznie z jedną, autorytatywną konkretyzacją normy, podczas
gdy wyrok sądowy jest zazwyczaj wtórny wobec jej konkretyzacji nieautorytatywnej,
(c) konkretyzacja bezwzględnie obowiązującej normy następuje w formie decyzji zawsze
według stanu faktycznego i stanu prawnego istniejącego w momencie tej konkretyzacji,
tymczasem wyrok sądowy dotyczy w zasadzie przeszłego stanu faktycznego i prawnego,
który obowiązywał w momencie wszczęcia postępowania sądowego, w którym doszło do
związania sporu (w sprawach cywilnych),
(d) decyzja administracyjna nie rozstrzyga żadnego sporu, a jej znaczenie dotyczy przyszłości,
wydawana jest przez organ zaangażowany w sprawę administracyjną, będący jedną ze
stron danego stosunku prawnego (a dodatkowo organ zależny od układu hierarchicznego,
w którym pozostaje, i od stopnia decentralizacji, który go dotyczy) - zaś wyrok sądowy
służy wiążącemu, autorytatywnemu i ostatecznemu rozstrzygnięciu sporu między
podmiotami stosunku prawnego, nie oddziałuje on na przyszłość, a spór ten jest
rozstrzygany przez niezawisły, bezstronny i neutralny sąd,
 ✩‧₊˚

klasy kacja aktów administracyjnych (decyzji):

1) kryteria podziału związane z adresatem - mogą być zastosowane dopiero wtedy, gdy w
samej de nicji aktu administracyjnego nie założymy, że nazwą tą obejmujemy wyłącznie
akty zaadresowane do zindywidualizowanego adresata zewnętrznego, stojącego poza
administracją publiczną:
a. akty generalne i akty indywidualne,
b. akty zewnętrzne i akty wewnętrzne,
2) kryteria podziału związane z przesłankami prawnymi - gdzie najważniejszy zdaniem doktryny
podział na akty konstytutywne i deklaratoryjne oparty jest na kryterium zdeterminowania
aktu administracyjnego przez podstawę prawną lub na kryterium sposobu kształtowania
stosunków prawnych, nie jest on jednak całkowicie ostry:
a. akty konstytutywne - mają twórczy charakter, czyli tworzą, zmieniają lub uchylają
stosunki prawne, określają uprawnienia i obowiązki, a skutek powstaje właśnie z
mocy danego aktu (a nie z mocy ustawy), obowiązują ex nunc, czyli od momentu ich
wydania (doręczenia) w ostatecznej formie, np. pozwolenie na budowę,
b. akty deklaratoryjne - ich zadaniem jest potwierdzanie skutków prawnych, które
wynikają wprost z ustawy, a norma prawna determinuje te skutki w sposób całkowity
i jako że skutek prawny nie wynika z samego aktu deklaratoryjnego to akt taki
obowiązuje ex tunc, czyli wstecz aż do momentu, w którym zaczęła obowiązywać
dana norma ustawowa, np. przyznanie świadczeń emerytalnych, stwierdzenie
nieważności niego aktu,
c. każdy akt konstytutywny zawiera w sobie elementy deklaratoryjności, ponieważ
potwierdza dosłownie albo w sposób dorozumiany, że zaszły przesłanki jego
wydania - z drugiej strony, każdy akt deklaratoryjny zawiera pewien element
konstytutywności, dlatego że dopiero z chwilą wydania takiego aktu jego adresat
może się skutecznie powoływać się na swoje prawo,
d. zaświadczenia (poświadczenia) - należy je odróżnić od aktów deklaratoryjnych,
należą one do faktycznych form działania administracji i mimo że obie te formy
działania mają za zadanie potwierdzenie jakiegoś stanu prawnego, to akt
deklaratoryjny uruchamia możliwość korzystania z nabytego wcześniej prawa,
zawieszoną do momentu jego wydania i istniejącą tylko w znaczeniu potencjalnym, a
zaświadczenie nie wywołuje takiego skutku - prawo, o którym ono mówi, mogło być
i prawdopodobnie było już wykonywane, a samo zaświadczenie w żaden sposób nie
wpływa na to wykonywane,
*ੈ
fi
fi
 e. akty związane normą prawną - podstawa prawna aktu administracyjnego w razie
zaistnienia danego stanu faktycznego nie pozostawia organowi administracyjnemu
żadnego wyboru działania, są nimi zwłaszcza akty deklaratoryjne,
f. akty swobodne - podstawa prawna jest sformułowaną elastycznie i tak, żeby organ
wydający akt mógł wybrać rozwiązanie optymalne w danej, bieżącej sytuacji
faktycznej - aktami, które zawsze cechują się pewną możliwością swobody, którą
dysponuje wydający je organ, są akty konstytutywne,
g. akty zależne od woli adresata - jest to zawsze niewielki wpływ, ponieważ mamy do
czynienia z władztwem administracyjnym i jednostronnością aktu administracyjnego
i nie sięga on w sferę treści aktu, mówimy o nich wtedy, gdy to od woli adresata
zależy wydanie aktu lub to on bierze udział w jego przygotowaniu,
h. akty niezależne od woli adresata - adresat na wydanie aktu nie ma żadnego
wpływu, a jego udział w przygotowaniu aktu jest sprowadzony do niezbędnego
minimum (należy pamiętać o tym, że akt administracyjny jest zawsze czynnością
jednostronną),
3) kryteria podziału związane z treścią:
(a) akty zobowiązujące i akty uprawniające - jako że podstawowym celem aktu
administracyjnego jest określenie obowiązku lub uprawnienia w odniesieniu do
konkretnego adresata, jest to podział nieostry (m.in. z tego powodu, że znaczna
część aktów administracyjnych nakłada na swoich adresatów jednocześnie
obowiązki i uprawnienia),
(b) akty skierowane do osób i akty skierowane do rzeczy - każdy akt powinien mieć
swojego adresata i w tym sensie zawsze skierowany jest do jakiejś osoby, jednak
jego treścią mogą być uprawnienia i obowiązki ściśle związane z jakąś rzeczą - ten
podział ma znaczenie dla kwestii następstwa prawnego, które powinno być
dopuszczone wobec aktów rzeczowych,
(c) akty nakazujące i akty zakazujące - zobowiązują do określonego w nich
zachowania, czyli działania, zaniechania lub znoszenia,
(d) akty kształtujące i akty ustalające - akty kształtujące ustanawiają, zmieniają lub
znoszą określony stosunek prawny i mają charakter konstytutywny - zaś akty
ustalające stwierdzają prawo lub prawnie doniosłą cechę określonej osoby i mają
charakter deklaratoryjny,
(e) niektóre typy aktów administracyjnych wyodrębnione ze względu na treść - tu
można wskazać: zezwolenia ustalające uprawnienia administracyjne lub wyrażające
zgodę na określoną czynność lub działalność (np. zezwolenie na sprzedaż napojów
alkoholowych, pozwolenie na budowę), koncesje nadające uprawnienia do
 wykonywania pewnej działalności (np. koncesja na wydobywanie złóż kopalin) lub
licencje, które również określają uprawnienia do wykonywania działalności, która
wymaga jednak określonych kwali kacji adresata licencji (np. licencja pilota),
(f) administracyjne akty kwali kujące - należą do innych kategorii treściowych aktów
administracyjnych, ich istotą jest ocena i oparte na niej kwali kowanie czyjegoś
działania (akt oceny komisji egzaminacyjnej) lub cechy jakiegoś przedmiotu (uznanie
za zabytek),
4) inne kategorie aktów administracyjnych - należy tu wskazać na rozróżnienie aktów
pozytywnych i aktów negatywnych, przeprowadzane w zależności od tego, czy akt spełnia
żądanie swojego adresata czy też odmawia jego spełnienia (dotyczy to również praw
nabytych, gdyż na podstawie aktu negatywnego nie można nabyć żadnych praw),
fi
fi
fi
 ̩ •̩͙*̩ ˚ ꕥ
＊*•̩͙✩

mechanizm powstawania aktu administracyjnego

(decyzji):
- akt administracyjny to sformalizowana forma działania administracji publicznej, co oznacza,
że powinien on być przygotowany po przeprowadzeniu cyklu czynności faktycznych i
prawnych składających się na tzw. jurysdykcyjne postępowanie administracyjne,
- z materialnoprawnego punktu widzenia, na powstawanie aktu administracyjnego patrzymy z
perspektywy sposobu, w jaki dochodzi do konkretyzacji i indywidualizacji abstrakcyjnej i
ogólnej normy prawa administracyjnego, czyli sposób zastosowania tej normy za pomocą
aktu administracyjnego,
- dwuinstancyjność postępowania administracyjnego,
akt administracyjny (decyzja) to akt stosowania prawa podjęty na użytek konkretnej i
indywidualnej sytuacji faktycznej - dwutorowość operacji, które opierają się zarówno na
materiale faktycznym, jak i na materiale prawnym, które pozostają ze sobą w specjalnej relacji:
- prawo materialne wyznacza obszar faktów, z którymi powiązana jest konieczność lub
możliwość konkretyzacji normy - dla organu administracyjnego ustalone fakty dopiero
otwierają samą możliwość zastosowania jakiejś normy prawa materialnego,
- w prawie administracyjnym z faktem nie łączą się automatycznie konsekwencje
prawne, które nastąpią dopiero wtedy, gdy okaże się, że sytuacja faktyczna dokładnie
odpowiada normie, która ma być zastosowana,
- udowodnienie faktu nie przesądza sporu w jedną czy drugą stronę, a decyduje o
zastosowaniu danej normy prawa materialnego,

sprawa administracyjna tworzy się wtedy, gdy na skutek pojawienia się faktu, który łączy się
z normą prawną w taki jednostkowy i niepowtarzalny sposób, że obiektywnie pozwala na
konkretyzację w formie aktu administracyjnego:
- znaczenie procesowe - tylko w sprawach administracyjnych stosowany jest Kodeks
postępowania administracyjnego i tylko w takich sprawach możliwa jest kodeksową ochrona
podmiotu pozostającego w danej sytuacji faktycznej wiążącej się z normą prawną (strony),
- sprawa administracyjna (odmiennie od sprawy cywilnej) nie powstaje w następstwie
inicjatywy podmiotów, które chcą sprawę rozstrzygnąć, ale ma charakter niesporny i wynika
z wyznaczonego przez normę prawną jednostkowego i niepowtarzalnego splotu faktu i
prawa,
- sprawa administracyjna powstała w momencie pojawienia się jakiejś prawnie istotnej
relacji między faktem i prawem nie jest niezmienna w czasie - organ administrujący
administracyjny poznaje nowe fakty i interpretuje nowe przepisy, co będzie trwało tak
długo, aż sprawa nie zostanie załatwiona (rozstrzygnięta) prawomocnym lub
ostatecznym aktem administracyjnym
- załatwienie czy rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej polega na ustanowieniu uprawnień
lub obowiązków, które w danym stanie faktycznym wynikają z odpowiedniej normy prawnej i
muszą zostać skonkretyzowane,
 ✩‧₊˚

1) impuls do wydania aktu administracyjnego - okoliczności faktyczne oraz okoliczności

prawne - to, co powoduje, że organ rozpoczyna czynności jurysdykcyjne zmierzające do
wydania aktu administracyjnego (decyzji administracyjnej) - inicjatywa ta nie zawsze
pochodzi od przyszłego adresata tego aktu:
(a) działanie z wniosku - wniosek złożony przez podmiot zewnętrzny,
- wnioskodawca sam dostarcza organowi pewnych danych faktycznych, które
powinien on zestawić z własną wiedzą o obowiązującym prawie - żądanie
podmiotu zewnętrznego powoduje uruchomienie czynności jurysdykcyjnych,
np. pozwolenie na budowę,
(b) działanie z urzędu - realizacja kompetencji organu administracyjnego,
- wejście w życie nowej regulacji prawnej, która wymaga zmiany lub uchylenia
dotąd wydanych rozstrzygnięć - zatem i pewne czynności prawne mogą
stanowić impuls do wydania aktu,
- zmiana w zakresie okoliczności faktycznych prawnie relewantnych - np.
zawalenie się obiektu budowlanego, zagrożenie budynku zawaleniem,
- ujawnienie przez organ pewnych okoliczności faktycznych, które zaistniały
wcześniej - np. ujawnienie samowoli budowlanej,
(c) w obu tych przypadkach wiedza organu o faktach jest wstępna i powinna podlegać
wery kacji - w tym momencie organ administracji publicznej podejmuje zamiar (a
nawet plan działania) zmierzającego do wydania aktu administracyjnego i osiąga
wtedy wstępną orientację co do faktów leżących u podstaw tego działania, i co do
prawa, które w danej sytuacji należy zastosować,
2) sprawa administracyjna powinna być załatwiona w drodze aktu administracyjnego, walor
materialnoprawny, staje się przedmiotem postępowania - pewna sytuacja, w której znajduje
się podmiot, a jej sensem jest to, że zaistniał unikalny i jednostkowy związek pomiędzy
faktem a prawem - określona sytuacja, która zezwala lub nawet obliguje dany organ do
wydania aktu administracyjnego, ponieważ sprawa domaga się załatwienia w drodze
decyzji administracyjnej, przewidziana w przepisach prawa możliwość konkretyzacji:
(a) wybór wstępny - materiał faktyczny uzyskany przez organ na wstępie, zestawiony ze
znaną w pierwszej fazie abstrakcyjną regulacją prawną, podlega wstępnej analizie,
gdzie organ musi rozstrzygnąć, czy materiał ten w ogóle daje podstawy do wydania
aktu administracyjnego i czy daje temu organowi odpowiednią kompetencję:
- selekcja zebranych faktów mogąca ułatwić gromadzenie i interpretacje
materiału prawnego oraz selekcja materiału prawnego, która ułatwia dalsze
poszukiwanie nieznanych dotąd faktów,
*ੈ
fi
 - fakty stają już tzw. faktami sprawy, czyli nie istnieją w oderwaniu od prawa ze
względu na konieczny związek z językiem prawnym i od tej pory będą
nieustannie konfrontowane z materiałem prawnym,
3) sfera faktów:
(a) kryterium chronologiczne - tworzą sprawę administracyjną i od istnienia faktów,
które do tej grupy należą, zależy byt tej sprawy,
- fakty wyznaczające samą możliwość wydania aktu administracyjnego - np.
istnienie budynku, który ma być przedmiotem rozbiórki,
- fakty wyznaczające wydanie aktu pozytywnego lub negatywnego
- fakty wyznaczające samą treść aktu,
(b) kryterium sposobu określania faktów przez normę:
- fakty wyróżnione pozytywnie - np. fakt zamieszkiwania danego podmiotu w
lokalu,
- fakty wyróżnione negatywnie - np. fakt niezamieszkiwania danego podmiotu w
lokalu,
(c) kryterium sposobu określania faktów przez normę prawną:
- fakty wyróżnione opisowo - do ich udowodnienia nie jest potrzebne
wartościowanie ani nie są potrzebne oceny, np. zalanie gruntu,
- fakty wyróżnione oceniająco - do ich udowodnienia trzeba przeprowadzić
proces myślowy zmierzający do ich oceny według przyjętej hierarchii wartości,
np. nieruchomość stała się nieużytkiem, uszkodzenie samochodu,
- fakty mieszane, w których dany fakt jest wyróżniony opisowo, ale w praktyce
podlega ocenie,
(d) kryterium merytoryczne, jakim jest treść:
- fakty jako cechy podmiotów - np. stan zdrowia, kwali kacje oraz fakty jako
sytuacje podmiotów - np. sytuacja materialna rodziny, bezrobocie,
- fakty mające znaczenie prawne - istniejące już wcześniej uprawnienia lub
obowiązki poszczególnych podmiotów, np. posiada już koncesja,
- fakty związane z podmiotami, jakimi są fakty wykonania przez nie jakichś
czynności czy fakty ich zaniechań - np. samowola budowlana, niezapłacenie
podatku,
- fakty dotyczące rzeczy, czyli cechy zyczne, techniczne, chemiczne itd. - np.
klasa gruntu, niebezpieczeństwo posługiwania się zabawką,
- fakty jako zdarzenia obiektywne - np. klęska żywiołowa, wypadek oraz jako
wartości, które powinny być uwzględnione przy stosowaniu prawa - np.
ochrona życia, bezpieczeństwo publiczne,
fi
fi
4) sfera prawa - zróżnicowanie elementów prawa, które bierze pod uwagę organ
administracji publicznej zamierzający wydać akt administracyjny - normy prawne, które
mają być zastosowane przez wydanie aktu administracyjnego stanowią podstawą prawną
tego aktu w ścisłym znaczeniu (a inne są tylko czynnikami wpływającymi na jego treść i
odpowiednio ją kształtują, stanowiąc podstawę prawną aktu w szerokim znaczeniu):
(a) normy prawa powszechnie obowiązującego są podstawą prawną aktu sensu stricto i
akt administracyjny w państwie prawa może być oparty jedynie na nich - wpływ
innych czynników prawnych może mieć znaczenie tylko pod warunkiem, że norma
powszechnie obowiązująca go akceptuje,
- organ administracyjny jako pierwszą rozważa normę upoważniającą dany organ
do działania lub też czasem nakazującą mu konkretyzację jakiejś normy, które
to upoważnienie do działania powoduje skupienie się na normie decydującej o
formie działania, a dopiero potem na normach materialnych dotyczących samej
treści przyszłego aktu administracyjnego - równolegle z nimi wreszcie
stosowane są normy procesowe,
- jednocześnie z tymi normami swój wpływ zaznaczają normy będące zasadami
prawa lub klauzulami generalnymi, a dalej - normy prawa miejscowego, normy
planowe oraz normy zewnętrzne,
(b) opinie, uzgodnienia oraz wiążące wyrażenie stanowiska przez inne organy
administracji publicznej oraz inne akty administracyjne również należą do sfery
prawnej,
(c) zasada powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) - art. 156 § 1 pkt 3 KPA, zgodnie z nią
nieważny jest akt wydany w sprawie zakończonej już decyzją ostateczną - wyklucza
ona wzajemny wpływ orzeczeń wydanych w tej samej sprawie, jednak do elementów
prawnych należy zaliczyć inne akty lub orzeczenia wydane w sprawach powiązanych
materialnie ze sprawą powiązaną,
(d) rozstrzygnięcie tzw. zagadnienia wstępnego (kwestii prejudycjalnej) - szczególna
forma innego orzeczenia wpływającego na dany akt administracyjny, taka kwestia
materialnoprawne, którą napotyka organ administracyjny i której rozstrzygnięcie nie
należy do jego kompetencji, ale jest niezbędne do wydania danego aktu, np.
rozstrzygnięcie w sprawie obywatelstwa polskiego danej osoby czy cywilnoprawne
rozstrzygnięcie, kto jest spadkobiercą (organ przygotowujący akt administracyjny w
opisanych przypadkach zawiesza swoje postępowanie - wyjątek: prowizorium
administracyjne),
(e) prowizorium administracyjne - konstrukcja prawna pozwalająca organowi przygoto-
wującemu akt administracyjny na rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego we
 własnym zakresie (art. 100 § 2 i 3 KPA) - możliwość dopuszczona w swoistych
stanach wyższej konieczności, gdy czekanie na rozstrzygnięcie organu właściwego
mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo
poważną szkodę dla interesu społecznego:
- organ administracyjny może się wypowiedzieć w sprawie nienależącej do jego
kompetencji albo nawet w sprawie nienależącej do administracji publicznej (w
sprawie cywilnej, w której właściwy jest sąd), czyli dochodzi do złamania
zasady kompetencyjności,
- nazwane jest to prowizorium administracyjnym, ponieważ rozstrzygnięcie
zagadnienia wstępnego we własnym zakresie przez organ w istocie
niewłaściwy ma charakter prowizoryczny i wywołuje skutki prawne jedynie na
użytek danej sprawy administracyjnej, dla danego aktu administracyjnego,
- zatem organ administracyjny, wskazując właściciela, nie czyni tego ze skutkiem
w obrębie prawa cywilnego - ten prowizoryczny stan zanika w momencie, gdy
właściwy organ lub sąd rozstrzygnie zagadnienie wstępne inaczej, niż zrobił to
dany organ,
- gdy ustanie już wspomniany stan wyższej konieczności, należy powtórzyć
(wznowić) postępowanie zmierzające do wydania aktu, uchylić ten akt i wydać
go ponownie, biorąc już pod uwagę rozstrzygnięcie właściwego organu (sądu),

Art. 100. KPA [Zagadnienie wstępne]

§ 1. Organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1
pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego
albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już
zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu.
§ 2. Jeżeli zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 mogłoby spowodować
niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego,
organ administracji publicznej załatwi sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie.
- organ niekiedy może zrobić to samodzielnie, prowizorycznie (tymczasowo), w związku z wyżej wymienionym
artykułem KPA, żeby szybko rozwiązać sprawę,
§ 3. Przepis § 2 stosuje się także wówczas, gdy strona mimo wezwania (§ 1) nie wystąpiła o
rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo gdy zawieszenie postępowania mogłoby spowodować
niepowetowaną szkodę dla strony. W tym ostatnim przypadku organ może uzależnić załatwienie sprawy
od złożenia przez stronę stosownego zabezpieczenia.

Art. 97. KPA [Przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania z urzędu]

§ 1. Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie:
1) w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony albo
zarządcy sukcesyjnego do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o
których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105);
2) w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony;
3) w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności
prawnych;
3a) w razie wygaśnięcia zarządu sukcesyjnego, gdy postępowanie toczyło się z udziałem zarządcy
sukcesyjnego, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłego do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i
nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako
bezprzedmiotowe (art. 105);
4) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia
wstępnego przez inny organ lub sąd - możliwość odstąpienia od tej zasady w tzw. prowizorium
administracyjnym;
§ 2. Gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, o których mowa w § 1 pkt 1-4,
organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. (…)

(f) prawo unijne - obecnie podstawowy element porządku prawnego, wiążący organu
administracyjne - niektóre działania prawa administracyjnego są w pełni lub w
znacznym stopniu normowane przez wprost prawo unijne (najczęściej za pomocą
rozporządzeń w obrębie prawa materialnego i procesowego), inne dziedziny są
poddane harmonizacji (głównie za pomocą dyrektyw adresowanych do państw
członkowskich, które zobowiązane są do ich transportowania do prawa krajowego),
a poza tym organy administracyjne państw członkowskich są zobowiązane
uwzględniać ogólne zasady prawa wspólnotowego,
5) dowodzenie faktów i wykładnia prawa - stosowanie prawa administracyjnego przez
wydawanie aktów administracyjnych odpowiada modelowi sądowego stosowania prawa,
który w prawie administracyjnym polega na zestawianiu faktów i prawa, a uznanie faktu za
udowodniony niejednokrotnie może w tym przypadku poprzedzać znalezienie normy:
a) dowodzenie - dokonanie za pomocą dowodów dwóch ustaleń: bytu pewnych
faktów i oceny prawnej ustalonych faktów,
- ustalenie bytu faktów powinno być dokonane w sposób obiektywny, zgodnie z
zasadą prawdy obiektywnej,
- ustalenie oceny prawnej ustalonych faktów powinno być dokonane w sposób
zgodny z zasadą swobodnej oceny dowodów, w ramach której dochodzi do
głosu subiektywizm urzędnika,
- w wyniku dowodzenia organ prowadzący postępowanie w sprawie powinien
osiągnąć sytuację, w której stan faktyczny sprawy będzie jasny i kompletny,
spełniający tym samym dyspozycję prawdy obiektywnej (art. 7 KPA),
b) ciężar dowodu w prawie administracyjnym (odmiennie niż w prawie cywilnym)
spoczywa wyłącznie na organie administracji publicznej - strona postępowania ma
tylko obowiązek dostarczania organowi materiału dowodowego, zwłaszcza w
postaci dokumentów wymaganych przez prawo materialne,
c) wykładnia prawa - dokonywana jest przez organ administracyjny równolegle do
procesu dowodzenia, ze względu na rozbudowanie prawa administracyjnego w
 strukturze pionowej często jest tak, że stosujący je organ musi wyprowadzać normę
z kilku przepisów prawnych znajdujących się w aktach różnego rzędu:
- aspekt subiektywny wykładni prawa,
- organ administracyjny, odmiennie od sądu, związany jest nie tylko ustawami,
nie może oceniać zgodności aktów wykonawczych z ustawami i z tytułu tej
niezgodności odmawiać ich stosowania,
- często ujawnia się zależność hierarchiczna organów, przez co dochodzi do
odwracania hierarchii źródeł prawa - akt wydany przez organ wyższego stopnia
ma często w praktyce silniejszy wpływ na działanie organu niższego stopnia niż
akt ustawowy,
- administracja publiczna osiąga przez swoje działania pewne cele ogólne i
realizuje politykę administracyjną, przez co akt administracyjny nie tylko
załatwia pojedynczą sprawę, ale także przyczynia się do realizacji celu
ogólnego - szczególna rola wykładni celowościowej,
- w wyniku wykładni organ powinien osiągnąć sytuację, w której jasny i
kompletny będzie stan prawny sprawy,
6) subsumpcja - organ prowadzący sprawę administracyjną dokonuje jej w w momencie,
kiedy ustalimy stan faktyczny i stan prawny sprawy - jest to czynność zestawienia ze sobą
dwóch stanów, jakimi są stan faktyczny i stan prawny:
- subsumpcja to sylogizm, czynność wnioskowania z dwóch przesłanek o
końcowym wniosku, którym jest rozstrzygnięcie zawarte w akcie - ustalenie,
czy to, do czego doszliśmy, odpowiada hipotezie normy prawa,
- podlega prawom logiki i oznacza proces myślowy, w którym na podstawie
dwóch grup zebranych przesłanek następuje stworzenie aktu (decyzji), czyli
decydowanie,
8) uznanie administracyjne - aspekt subiektywny, dotyczy elementów prawnych aktu - to
możliwość dokonania wyboru co do treści rozstrzygnięcia w odniesieniu do legalnych
możliwości - kwali kowana forma dyskrecjonalności administracyjnej, dotycząca jedynie
aktu administracyjnego,
9) sformułowanie treści aktu (decyzji) administracyjnego
fi
luzy decyzyjne:
- organ przygotowujący akt (decyzję) nigdy nie działa jak automat, ale zawsze musi
dokonywać wyborów zdeterminowanych nie tylko obiektywnie, ale i subiektywnie,
przetworzonych w umyślne i świadomości urzędnika - przygotowanie jakiegokolwiek aktu
stosowania prawa, w tym aktu administracyjnego, dzieje się w otoczeniu miękkim,
pozbawionym kategorycznych przesłanek - istnieją trzy podstawowe grupy okoliczności, w
jakich działa organ stosujący prawo administracyjne:
(a) wyważenie - domena wszystkich działań administracja publicznej - normy prawa
administracyjnego w większości stanowione są po to, aby były instrumentami
rozwiązywania kolizji i napięć, a to rozstrzyganie kolizji polega właśnie na
wyważeniu, najczęściej dwóch elementów istotnych z punktu widzenia istoty
administrowania, które pozostają do siebie przynajmniej w częściowej opozycji, i na
wyborze jednego z nich,
- wyważenie nie ma tu charakteru podmiotowego i nie chodzi o spór między
podmiotami, tylko o zestawienie ze sobą dwóch elementów wyznaczonych
przedmiotowo,
- m.in. wyważenie sfery faktycznej i sfery prywatnej, wyważenie interesu
publicznego i interesu indywidualnego, wyważenie dóbr i wartości, wyważenie
potrzeb, zadań i celów, wyważenie między korzyściami i zagrożeniami…
(b) dyskrecjonalność - ściślej wiąże się z normą prawną, która ma być zastosowana
przez organ administracji sądowej - jest to wszelki luz decyzyjny dotyczący
zewnętrznego zachowania się organu administracji publicznej niezależnie od formy, w
jakiej ona działa, czyli niezależnie od obszaru, jaki zajmuje pojęcie aktu
administracyjnego - może mieć on charakter wyraźny albo ukryty,
- luz ten jest zawsze niezbędny do indywidualizacji zachowania się organu
administracyjnego, który musi przetworzyć normę generalną i abstrakcyjną w
normę indywidualną i konkretną, biorąc pod uwagę konkretny stan faktyczny,
- cechami administracji publicznej są elastyczność działania i pewna swoboda
rozstrzygania - dyskrecjonalność nie jest więc jakąś patologią, a nieodłącznym
elementem procesu stosowania prawa - już na etapie legislacji,
- ten luz decyzyjny występuje m.in. podczas poszukiwania i wery kowania
materiału dowodowego, a charakter dyskrecjonalny ma również wykładnia
prawa - dyskrecjonalny jest również akt subsumpcji, będący procesem
myślowym zbierającym i konfrontującym ze sobą elementy prawa i elementy
faktu,
fi
(c) uznanie administracyjne - pojęcie-narzędzie, które ze swojej istoty jest niede nio-
walne: możliwość wyboru konsekwencji prawnych aktu (decyzji) administracyjnego,
która polega na przyznaniu organom administracji publicznej możności wyboru
spośród dwóch lub więcej dopuszczanych przez ustawę równowartościowych
prawnie rozwiązań, przy czym wybór ten nie jest zupełnie dowolny i swobodny, ale
ograniczony przez ustawodawcę w te samej normie wprowadzającej uznanie -
uznanie administracyjne stanowi kwali kowaną formę dyskrecjonalności admini-
stracyjnej, która dotyczy tylko aktu administracyjnego,
- pojęciem poprzedzającym uznanie administracyjne było pojęcie swobodnego
uznania, które to też było tak szerokie, jak wielkie pole pozostawało poza
regulacją parlamentarną (to, co nie jest uregulowane, podlega pod swobodne
uznanie administracji) - administracja mogła wtedy działać bez podstawy
prawnej i nie była kontrolowana na podstawie kryterium legalności - teorie
wewnętrznych granic swobodnego uznania oparta na pojęciu interesu
publicznego sformułowali m.in. O. Bahr czy też E. Bernatzik,
- we współczesnym państwie prawnym wykluczono przyjęcie koncepcji
swobodnego uznania - nauka prawa administracyjnego odeszła od pojęcia
swobody i kładzie nacisk na luzy decyzyjne oraz elastyczność administracji,
zawsze w zgodzie z prawem,
- pojęcie uznania administracyjnego przyjmuje się za ostatni element procesu
stosowania prawa administracyjnego - następuje po dokonaniu subsumpcji, a
przed ostatecznym sformułowaniem treści aktu administracyjnego,
- to dopuszczona przez ustawę możliwość wyboru następstwa prawnego aktu,
- pozwala na właściwe rozstrzygnięcie nie tylko na podstawie ustawy, ale także
przy wykorzystaniu niepisanych reguł celowości i sprawiedliwości oraz
szczególnych cel stanu faktycznego - swoboda w ramach ustaw,
- sposoby formułowania upoważnień do uznania: organ może (uznanie
rozstrzygające), organ jest upoważniony (uznanie wybierające),
- uznanie administracyjne a pojęcia nieostre - jest luz, wiążąca ocena jest
szeroka, ale nie może być dowolna, a organ oceniający dokonuje ich wykładni,
- uznanie administracyjne dotyczy przyszłości, a jego przedmiotem jest
określenie skutku prawnego,
- uznanie administracyjne pozwala na właściwe rozstrzygnięcie nie tylko na
podstawie ustawy, ale i m.in. niepisanych reguł celowości, sprawiedliwości i
szczególnych cech stanu faktycznego,
fi
fi
kontrola uznania administracyjnego przez sąd administracyjny - sąd bada, czy nie zostały
przekroczone granice uznania i czy rozstrzygnięcie nie było dowolne (zgodność z prawem):
- wszystko to, co nie jest uznaniem podlega pełnej kontroli,
- Sąd Administracyjny przyjął kierunek zwiększonej kontroli uznania administracyjnego, co
widać to w orzecznictwach, a to w państwie prawnym ma szczególną wartość, m.in.:
- przyjęcie, że nie ma aktów „z de nicji” w całości uznaniowych - zaprzeczenie istnienia
aktów w całości niekontrolowanych, każdy i tak w jakiejś części lub w jakimś aspekcie
podlega kontroli sądowej,
- uznanie to tylko forma uelastycznienia administracji,
- konsekwentne oddzielanie uznania od interpretacji pojęć nieostrych,
- kontroluj c akty swobodne s d administracyjny mo e tylko bada , czy nie zostały
przekroczone granice uznania i czy podj te rozstrzygni cie nie było dowolne a tak e
wszystko to, co nie wi e si w danym akcie z luzem decyzyjnym pozostawionym
przez ustaw ,
- wnikliwe badanie uzasadnienia decyzji,

inne elementy subiektywizmu w mechanizmie przygotowania aktu administracyjnego

(decyzji) - moralność administracyjna, która nie jest uregulowana w Polsce, ale jest m.in. we
Francji (détournement de poivoir) i francuskim prawie administracyjnym, opartym na
precedensach orzeczeń sądów administracyjnych:
- détournement de poivoir - nadużycie władzy - instytucja polegająca na założeniu kcyjnej
normy moralności administracyjnej, zgodnie z którą administracja może korzystać z
przyznanego jej władztwa tylko do celów wyrażonych w ustawie i tylko z motywów
dopuszczonych przez ustawę:
- akt może być zgodny z prawem, ale nie z celem - takie działanie traktowane jest jako
działanie bezprawne i może być z tego powodu zaskarżone do sądu administracy-
jnego jako skarga pour excès de pouvoir - sąd bada, czy intencje, którymi kierował się
autor aktu administracyjnego, odpowiadają tym, którym powinien się on kierować
zgodnie z wolą ustawodawcy,
ą
ę
ą
ż
ę
ą
fi
ę
ż
ę
ć
ż
fi
problem upływu czasu w przygotowaniu aktu
administracyjnego (decyzji):
- w prawie administracyjnym sprawa administracyjna nie jest ukształtowana i wyznaczana
przez same strony stosunku prawnego, ale wynika z jednostkowej relacji między faktem i
prawem, która jest zmienna w czasie - wynika to m.in. z tego, że normy prawa
administracyjnego są bezwzględnie obowiązujące, a przed zaistnieniem sprawy nie były one
jeszcze w żaden sposób konkretyzowane,
- kształt sprawy administracyjnej powstaje nie na początku, ale w jej toku - normy tego prawa
powinny być więc stosowane na bieżąco, zawsze na podstawie stanu prawnego i stanu
faktycznego istniejącego w momencie ich stosowania, czyli w momencie wydawania aktu
administracyjnego, nawet aktu wydawanego w drugiej instancji,

̩ •̩͙*̩ ˚ ꕥ
＊*•̩͙✩ ̩ •̩͙*̩ ˚＊
✩‧₊˚ ꕥ˚*•̩͙✩

zawartość aktu administracyjnego (decyzji):

- art. 107 KPA zawiera pełen katalog elementów, z których powinna się składać prawidłowa
decyzja administracyjna (elementy obligatoryjne):
a) rozstrzygnięcie (dawniej: osnową decyzji, odpowiednik sentencji wyroku
sądowego) - formułuje normę indywidualną, którą zbudował organ administracyjny
stosujący prawo - jasność sformułowania rozstrzygnięcia i skupienie jego treści, np.
uprawnienia, obowiązki („zezwala się”, „orzeka się o”, „wyraża się zgodę”),
b) uzasadnienie - stanowi uzewnętrznienie motywacji wydania konkretnego aktu
administracyjnego, realizuje postulat jawności i przekonywania - uzasadnienie musi
być faktyczne i prawne; również treści merytoryczne w uzasadnieniu wiążą, pomimo
tego, że są wadą aktu (z tego powodu możliwe jest zaskarżenie decyzji wyłącznie z
powodu jej uzasadnienia, a także dyskwali kowanie decyzji ze względu na
niepowiązanie jej rozstrzygnięcia z uzasadnieniem),
c) elementy dodatkowe - może ich wymagać szczegółowy przepis prawa
materialnego, należą do nich przede wszystkim różnego rodzaju warunki, pod
którymi decyzja zaczyna obowiązywać (warunek zawieszający) lub kończy swoją
moc obowiązującą (warunek rozwiązujący - oba te warunki każdorazowo muszą
wynikać z prawa materialnego), a także terminy określające moment początkowy
obowiązywania decyzji czy też moment ustania jej mocy obowiązującej, zlecenia
wymagające do korzystania z przymannego uprawnienia jednoczesnego wykony-
wania określonego obowiązku (niby jako warunek rozwiązujący, bo w razie
niewykonania obowiązku uprawnienie wynikające z decyzji może wygasnąć),
*ੈ
fi
 ✩‧₊˚

obowiązywanie aktu administracyjnego (decyzji):

- akt administracyjny obowiązuje - akt ten stanowi indywidualne i konkretne przedłużenie
normy prawnej, która za jego pomocą została zastosowana, a swoją moc obowiązującą
czerpie przede wszystkim z niej oraz z władztwa administracyjnego, w które został
wyposażony organ administracyjny wydający dany akt w ramach przysługujących mu
kompetencji,
- strona podmiotowa obowiązywania aktu administracyjnego - zasada samowiązania - akt
wiąże dwustronnie, czyli przede wszystkim swojego adresata, ale dotyczy również organu
administracyjnego, który go wydał (art. 110 KPA - organ wydający decyzję jest nią związany
od chwili jej doręczenia lub jej ogłoszenia - organ administracyjny, poza określonymi w
ustawie wyjątkami, nie może uchylić ani zmienić wydanego przez siebie aktu i nabywa z
niego konkretne uprawnienia i obowiązki),
obowiązywanie prawidłowego aktu administracyjnego w czasie - czyli trwałość decyzji
administracyjnej, która może utracić swoją moc obowiązującą wskutek zdarzeń
wynikających z samego prawa, które nie należą do organów administracyjnych i ich działań,
a także może ona zostać pozbawiona swojej mocy przez kolejny akt administracyjny,
którego treścią jest uchylenie poprzedniego aktu lub jego zmiana - sposoby utraty mocy
wiążącej aktu administracyjnego:

wygaśnięcie aktu administracyjnego - akt administracyjny obowiązuje i wiąże tak

długo, aż ulegnie istotnej mody kacji któryś z elementów decydujących o
identyczności skonkretyzowanego tym aktem stosunku prawnego (zawsze decydujący
głos ma tutaj prawo materialne), a gdy do takiej mody kacji dochodzi, następuje
obiektywna utrata mocy obowiązującej aktu, czyli jego wygaśnięcie z mocy prawa, co
mogą spowodować m.in.:
(a) akt został wykonany, a z jego treści wynika jednorazowość jego wykonania, np.
rozbiórka budynku,
(b) adresat aktu administracyjnego przestał istnieć (np. śmierć adresata, rozwiązanie
osoby prawnej), a prawo w danej sytuacji nie przewiduje sukcesji,
(c) przedmiot aktu administracyjnego przestał istnieć,
(d) upłynął termin, na jaki akt administracyjny został wydany,
(e) spełnił się warunek rozwiązujący, pod jakim akt administracyjny został wydany,
(f) zmienił się stan prawny, a nowe prawo (jego przepisy wprowadzające lub przepisy
przejściowe) przewiduje wygaśnięcie aktów wydanych na podstawie prawa
dotychczasowego,
*ੈ
fi
fi
(g) zmienił się stan faktyczny na tyle, że w zestawieniu z normą prawa materialnego,
która była konkretyzowana w poprzednim stanie faktycznym, jego zmiana prowadzi
do konieczności skonkretyzowania tej normy za pomocą aktu o innej treści,
uchylenie aktu administracyjnego - czyli pozbawienie mocy obowiązującej aktu
administracyjnego przez inny akt, które wymaga wprowadzenia dwóch podziałów
aktów administracyjnych, wyodrębnionych na podstawie kryterium ich trwałości:
a) kryterium możliwości zaskarżenia aktu za pomocą zwykłego środka prawnego (w
szczególności odwołania):
- akty nieostateczne - akt, w stosunku do którego otwarta jest możliwość
wniesienia takiego środka zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania
administracyjnego (art. 15 KPA)
- akty ostateczne - akt, w stosunku do którego nie istnieje możliwość
wniesienia takiego środka - przymiot trwałości, a ich wzruszenie możliwe jest
tylko w wypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych,
b) zatem akt staje się ostateczny wtedy, kiedy:
i. od danego aktu administracyjnego ustawodawca - jako wyjątek od zasady
dwuinstancyjności - nie wprowadza zwyczajnego środka prawnego,
ii. bezskutecznie minął termin do wniesienia środka prawnego,
iii. dany akt został wydany w drugiej instancji, tzn. na skutek wniesienia środka
prawnego,
c) zasada mówiąca o tym, że akt nieostateczny nie podlega wykonaniu, chyba że
zachodzą okoliczności przewidziane przez prawo (art. 130 KPA) - decyzja nie ulega
wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, a wniesienie
odwołania w terminie wstrzymuje jej wykonanie,
- wyjątkami od tej zasady obejmują sytuację, w której decyzja jest zgodna z
żądaniami wszystkich stron albo też jej wykonanie jest możliwe natychmiast na
podstawie szczególnej regulacji ustawowej bądź na skutek nadania decyzji
rygoru natychmiastowej wykonalności,
- wniesienie odwołania może spowodować, że wydana decyzja już nigdy nie
będzie wykonana, gdyż może zostać zastąpiona decyzją organu odwoła-
wczego, która jest od razu wykonalna,
d) w sensie procesowym widoczne jest to, że akty nieostateczne nie mają przymiotu
trwałości, gdyż mogą zostać zmienione lub uchylone przez organ drugiej instancji,
e) kryterium możliwości zaskarżenia aktu do sądu administracyjnego:
- akty nieprawomocne - akt, w stosunku do którego istnieje możliwość
zaskarżenia do sądu administracyjnego,
 - akty prawomocne - akt, którego nie można zaskarżyć do sądu (również sądu
administracyjnego), jeszcze trwalsze od aktów ostatecznych,
f) zatem akt staje się prawomocny, kiedy:
i. w stosunku do danego aktu administracyjnego ustawodawca nie wprowadza
możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego,
ii. bezskutecznie minął termin do wniesienia skargi,
iii. skarga została przez sąd oddalona, a wyrok sądowy oddalający skargę jest
prawomocny,
g) zasada trwałości aktów ostatecznych - dotyczy aktów ostatecznych i jeszcze
nieprawomocnych, aktów prawomocnych formalnie i wreszcie aktów prawomocny-
ch materialnie w zakresie, jaki nie mieści się w kompetencji sądu administracyjnego
(poza kontrolą ich legalności), istnieją jednak od niej wyjątki, umożliwiające
organowi administracyjnemu ich uchylenie lub zmianę,
h) ograniczenia możliwości uchylenia aktu - wynikają one z potrzeby pewności obrotu
prawnego oraz ochrony praw nabytych (nabycie prawa z decyzji administracyjnej,
istnieją jednak pewne odstępstwa od tej ochrony, np. niektóre sytuacje zagrożenia
życia, zdrowia albo w celu zapobieżenia poważnym szkodom dla gospodarki
narodowej lub dla ważnych interesów państwa oraz wskutek kwali kowanych
wadliwości postępowania, kiedy to postępowanie powinno być wznowione
[powtórzone], a w efekcie dotychczasowa decyzja powinna być uchylona),
fi
wadliwość aktu administracyjnego (decyzji):
- wadliwość aktu administracyjnego to pojęcie przeciwstawne prawidłowości aktu - decyzja
jest prawidłowa, gdy jest zgodna z obowiązującymi normami prawa materialnego i
procesowego, a jakiekolwiek naruszenie tego prawa powoduje wadliwość,
- reguły trwałości i stabilności aktu administracyjnego muszą ulec mody kacjom lub zmianom
w sytuacji, gdy akt jest wadliwy i jako taki powinien zostać wyeliminowany z obrotu
prawnego lub zmieniony - możliwość uchylenia aktu wadliwego,
- decyzja prawidłowa - decyzja, która nie posiada żadnej wady prawnej (=/= decyzja wadliwa),

gradacja wad aktu administracyjnego - za pomocą teorii gradacji wad aktu klasy kuje się i
porządkuje poszczególne rodzaje wad, zwracając uwagę na te, które mają wpływ na
obowiązywanie aktu (teoria ekwiwalencji wad - teoria będąca w opozycji do teorii gradacji wad,
głosi ona, że wszystkie wady powinny być istotne i powodować nieważność, jako że wszystkie
mają jednakową wartość):
1) wady nieistotne aktu - można je sprostować (sprostowanie) bez żadnych
konsekwencji dla obowiązywania aktu,
2) wady istotne aktu - tylko te wady mają jakikolwiek wpływ na moc wiążącą aktu
administracyjnego,
a) wady powodujące wzruszalność aktu - wzruszalność polega na możliwości
uchylenia lub zmiany aktu, zatem wady powodujące wzruszalność nie mają
bezpośredniego wpływu na obowiązywanie aktu - akt uchylający inny akt jest
aktem konstytutywnym i obowiązuje ex nunc (od teraz),
b) wady powodujące nieważność aktu - prowadzą do zaprzeczenia mocy
obowiązującej aktu - wady kwali kowane powodujące, że akt nie obowiązuje
od samego początku, czyli od momentu jego wydania, tj. ex tunc (wstecz), lub
że powinien on być wyeliminowany z obrotu prawnego za pomocą aktu
deklaratoryjnego obowiązującego ex tunc, stwierdzającego, że akt był
obarczony wadą od samego początku, i uznającego, że w ogóle nie wywołał
on skutków prawnych - eliminowany z obrotu prawnego z mocą wsteczną,
3) nieakty - akty pozorne, odmawia się im cech aktu administracyjnego i uważa się, że
nie istnieją one jako akty administracyjne - wtedy, kiedy:
a) brak oznaczenia organu administracji publicznej,
b) brak oznaczenia strony,
c) brak rozstrzygnięcia,
d) brak podpisu,
fi
fi
fi
katalog wad powodujących nieważność aktu administracyjnego jest zamknięty i
wyznaczony przede wszystkim w art. 156 § 1 KPA, który wymienia siedem kategorii wad:
1) wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości - czyli z naruszeniem kompetencji
organu administracyjnego, mowa tutaj o każdym rodzaju kategorii właściwości: rzeczowej,
miejscowej lub instancyjnej,
2) wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,
3) wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo w
sprawie, którą załatwiono milcząca (res iudicata),
4) skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie,
5) trwała niewykonalność decyzji już w dniu jej wydania - charakter trwały,
6) zagrożenie wykonania decyzji karą,
7) decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa,

Art. 156. KPA [Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji]

§ 1. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;
2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą
załatwiono milcząco;
4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie;
5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
§ 2. Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia
lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.
wybór koncepcji nieważności - brak jednolitego stanowiska w doktrynie, mimo że stylizacja
art. 156 KPA przesądza, że chodzi w nim o decyzje „unieważnialne”, czyli takie, które mają
swoje oparcie na domniemaniu ważności (świadczy o tym zwrot „stwierdza nieważność, który
stanowiąc podstawę wydania decyzji deklaratoryjnej o nieważności wprowadza on do niej od
razu element konstytutywny, jakim jest autorytatywne stwierdzenie wady decyzji):
a. koncepcja bezwzględnej nieważności aktu administracyjnego - akt obarczony jedną z
takich kardynalnych wad po prostu nie obowiązuje i adresat może odmówić wykonania
go bez żadnego ujemnego dla siebie skutku ze względu na fakt, że stopień wadliwości
powodującej nieważność aktu jest bardzo poważny - odmowa zastosowania się do
takiego aktu może być nawet obowiązkiem, np. kiedy akt zawiera nakaz dokonania
przestępstwa, a ewentualna decyzja unieważniająca akt nieważny stwierdza wtedy
nieważność w sposób autorytatywny, obowiązujący erga omnes, z tym skutkiem, że nikt
nie będzie mógł odtąd powołać się na ten akt w dobrej wierze,
b. koncepcja unieważnialności aktu administracyjnego - wprowadzenie domniemania
ważności aktu, uzasadnionego względami praktycznymi - nie ma aktów z mocy prawa
nieważnych, a decyzja obarczona wadą kwali kowaną (powodującą nieważność)
obowiązuje aż do momentu jej uchylenia, ponieważ domniemanie ważności obala
dopiero decyzja stwierdzająca nieważność aktu, przez co istnieje obowiązek
podporządkowania się temu aktowi aż do momentu jej wydania (decyzja ta ma charakter
deklaratoryjny, a stwierdzenie nieważności aktu tym właśnie różni się od zwykłego
uchylenia, że następuje z mocą wsteczną, czyli ex tunc),
c. koncepcje te se sobą nie rywalizują, lecz druga z nich mody kuje pierwszą od strony
procesowej - nieważność jest bowiem materialną wadą decyzji powodującą, że decyzja
obarczona taką wadą nie wchodzi do obrotu prawnego (nie wywołuje skutków
prawnych, jest obiektywną kategorią prawą materialnego), natomiast stwierdzenie tej
nieważności jest zabiegiem procesowym wynikającym stąd, że ustawodawca postanowił
przyjąć kcyjnie, że decyzja nieważna obowiązuje aż do dnia wydania aktu nieważność
tę stwierdzającego),

Art. 145. KPA [Przesłanki wznowienia postępowania]

§ 1. W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:
1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały
się fałszywe;
2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa;
3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega
wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27;
4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu;
5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w
dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję;
fi
fi
fi
 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu;
7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od
oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2);
8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało
następnie uchylone lub zmienione.
§ 2. Z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 postępowanie może być wznowione również przed
stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego
organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie
postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo
poważnej szkody dla interesu społecznego.
§ 3. Z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 można wznowić postępowanie także w przypadku, gdy
postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z
innych przyczyn określonych w przepisach prawa.

zawartość aktu administracyjnego a jego wadliwość - gradację wad aktu należy zestawić z
wymogami, jakie obowiązujące prawo stawia w zakresie zawartości decyzji administracyjnych
(katalog obowiązkowych elementów decyzji jest zawarty w art. 107 KPA),
- elementy obligatoryjne nie mają jednakowego znaczenia z punktu widzenia wadliwości
aktu i wpływu tej wadliwości na jego obowiązywanie - orzecznictwo NSA wyróżnia cztery
obligatoryjne, konstytutywne elementy decydujące o istnieniu aktu administracyjnego
(nawet jeżeli byłby to akt obarczony wadą nieważnościową - ich brak to nieakt):
- oznaczenie organu administracji publicznej,
- oznaczenie strony lub stron,
- rozstrzygnięcie oraz
- podpis:

Art. 107. KPA [Elementy składowe decyzji administracyjnej]

§ 1. Decyzja zawiera:
1) oznaczenie organu administracji publicznej;
2) datę wydania;
3) oznaczenie strony lub stron;
4) powołanie podstawy prawnej;
5) rozstrzygnięcie;
6) uzasadnienie faktyczne i prawne;
7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się
odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania;
8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu
upoważnionego do wydania decyzji;
9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu
powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o
dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty
od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały,
albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości
ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy.
§ 2. Przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja.
§ 3. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ
uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym
dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie
podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
§ 4. Można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony; nie
dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek
odwołania.
§ 5. Organ może odstąpić od uzasadnienia decyzji również w przypadkach, w których z
dotychczasowych przepisów ustawowych wynikała możliwość zaniechania lub ograniczenia
uzasadnienia ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa lub porządek publiczny.
elementy składowe aktu administracyjnego:
1. oznaczenie organu administracji publicznej - podstawowe znaczenie dla samego istnienia
decyzji - element ten służy wskazaniu, że decyzja została wydana przez organ administracji
publicznej (a nie przez inny organ, urzędnika lub osobę zyczną) oraz ustaleniu, czy decyzję
wydał organ właściwy (kompetentny):
- brak oznaczenia organu = nieistnienie aktu (nieakt),
- błędne oznaczenie organu administracji publicznej = stwierdzenie nieważności,
2. data wydania - służy przede wszystkim ustaleniu momentu, od którego decyzja wywołuje
skutki prawne, chociaż niektóre przepisy procesowe mogą odsuwać ten moment w czasie
(np. regulacje dotyczące wykonalności decyzji lub nabycia przez nią waloru ostateczności):
- brak daty - wada, która może zostać uzupełniona = sprostowanie,
- zdaniem prof. Zimmermanna - brak wady jest rażącym naruszeniem prawa za art.
156 § 1 pkt 2 KPA, ponieważ uniemożliwia ustalenie momentu, od jakiego akt
obowiązuje = nieważność,
- błędna data - powoduje jedynie inny moment rozpoczęcia obowiązywania aktu,
chyba że jest to data absurdalna = sprostowanie,
fi
 3. oznaczenie strony lub stron:
- brak wskazania adresata decyzji = akt nie istnieje (nieakt),
- błąd w określeniu adresata decyzji lub błąd w zakwali kowaniu danej osoby jako
strony = stwierdzenie nieważności,
4. powołanie podstawy prawnej - podstawa oceny aktu administracyjnego z punktu widzenia
jego zdolności z prawem, ale o zgodności tej nie decyduje samo powołanie podstawy
prawnej, ale jej obiektywne istnienie:
- decyzja została wydana bez podstawy prawnej - jest ona wadliwa w sposób
kwali kowany = stwierdzenie nieważności,
- samo niepowołanie podstawy prawnej nie powoduje tak radykalnych skutków,
5. rozstrzygnięcie - zdanie lub zespół zdań, za pomocą których określa się uprawnienia lub
obowiązki, czyli sama treść wydanej decyzji:
- brak rozstrzygnięcia = akt nie istnieje (nieakt),
- art. 111 KPA mówi o tzw. instytucji uzupełnienia decyzji „co do rozstrzygnięcia”, która
powinna zostać zastosowana wtedy, kiedy organ administracyjny wydał decyzję
częściową, chociaż w jego ocenie załatwił w ten sposób całą sprawę - uzupełnienie to
następuje drogą nową decyzji i instytucja ta nie ma wpływu na trwałość decyzji już
wydanej (strona może żądać tego w ciągu 14 dni),
6. uzasadnienie faktyczne i prawne - uzasadnienie jest poza przypadkami wymienionymi
oddzielnie w KPA obligatoryjnym elementem decyzji:
- brak uzasadnienia (poza przypadkami wymienionymi w art. 107 § 4 i § 5 KPA) stanowi
poważną wadę = ustawodawca nie wymaga jednak nie wymaga przy jej zaistnieniu
stwierdzenia nieważności ani nie wprowadza instytucji uzupełnienia decyzji co do
uzasadnienia, brak wpływu na obowiązywanie aktu (sprostowanie),
7. pouczenie o środkach prawnych - brak pouczenia może zostać uzupełniony, przy czym
uzupełnienie takie nie wymaga wydania nowej decyzji administracyjnej:
- brak pouczenia nie ma wpływu na obowiązywanie aktu,
8. podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej
do wydania decyzji - akt administracyjny jest oświadczeniem woli organu administrującego,
który ma z zasady formę pisemną i stosuje się do niego reguła z art. 78 § 1 KC, zatem:
- brak podpisu = nieakt,
9. elementy dodatkowe wyznaczone przez przepisy szczególne - brak tych elementów, o ile
mają one charakter obligatoryjny, stanowi poważną wadę decyzji, jednak nie ma podstaw
do przyjęcia, że stanowi powód stwierdzenia jej nieważności lub tym bardziej uznania jej za
akt nieistniejący;
̩ •̩͙*̩ ˚ ꕥ
＊*•̩͙✩
fi
fi
 ꕥ

inne formy stosowania prawa

administracyjnego.
akty i czynności egzekucyjne:
- akty i czynności egzekucyjne są to formy, których przynależność do aktów stosowania
prawa jest problematyczna - mają one charakter mieszany (są wśród nich i działania prawne,
czyli typowe akty administracyjne procesowe, i działania faktyczne), a zostają wyodrębnione
na podstawie specy cznego kryterium, jakim jest kryterium etapu funkcjonowania prawa
administracyjnego,

etapy funkcjonowania prawa administracyjnego:

a) stanowienie prawa administracyjnego - w tym zakresie aktywność samej administracji
publicznej jest znacząca, chociaż nie dominująca,
b) stosowanie prawa administracyjnego - administracja publiczna jako władza wykonawcza
ma w tym względzie pozycję w istocie monopolistyczną,
c) wykonywanie (egzekwowanie) prawa administracyjnego - administracja publiczna jest
upoważniona do stosowania przymusu (egzekucji) w celu wyegzekwowania obowiązków
administracyjnych i w tym zakresie organy administracji publicznej stają się organami
egzekucyjnymi,

formy działania organu egzekucyjnego - w razie niewykonania przez adresatów w sposób

dobrowolny obowiązków prawnych wynikających z samych norm prawnych (etap stanowienia
prawa) oraz obowiązków administracyjnych wynikających z aktu administracyjnego (etap
stosowania prawa), administracja publiczna upoważniona jest do zastosowania przymusu,
który znajduje swoje ujście w etapie wykonywania prawa:
- stosunek egzekucyjny - powstaje w momencie ostatecznego skonkretyzowania
obowiązku administracyjnego między właściwym organem administracji publicznej
(czyli organem egzekucyjnym) a zobowiązanym, zgodnie z nim do obowiązku
dołączone jest uprawnienie organu administracyjnego do zastosowania przymusu w
razie niewykonania tego obowiązku w sposób dobrowolny,
- czynności egzekucyjne - podejmowane są przez organy egzekucyjne i mogą być
realizowane tylko w sformalizowany sposób, podczas toczącego się postępowania
egzekucyjnego uregulowanego w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w
fi
 administracji z 1966 roku - zgodnie z tą ustawą czynnościami egzekucyjnymi są
wszelkie działania podejmowane przez organ egzekucyjny zmierzające do
zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego, gdzie na podstawie ustawy
można wyodrębnić dwie podstawowe kategorie czynności egzekucyjnych, tj.:
(a) akty egzekucyjne - do tej kategorii aktów zaliczyć trzeba przede wszystkim
postanowienia wydawane w trakcie postępowania egzekucyjnego - mają one
charakter uniwersalny (domniemanie formy postanowienia dla wszystkich
działań organu egzekucyjnego) i obejmują m.in. postanowienia przesądzające
o samym prowadzeniu postępowania egzekucyjnego (także postanowienia o
zawieszeniu lub umorzeniu), postanowienia o zastosowaniu poszczególnych
środków egzekucyjnych - mimo że postanowienia odgrywają nieco inną rolę
niż w postępowaniu administracyjnym, kategoria postanowień w postępo-
waniu egzekucyjnym należy do tzw. aktów administracyjnych procesowych,
bowiem niektóre z tych postanowień przyczyniają się wprost do realizacji
obowiązku materialno-prawnego, a także mogą powodować nowe obowiązki
(np. postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia),
(b) czynności materialno-techniczne - obejmują czynności związane z samym
zastosowaniem środka egzekucyjnego wyznaczonego w odrębnym postępo-
waniu - m.in. wysyłanie pism (upomnień, ponagleń), przeszukanie, odebranie
rzeczy lub pieniędzy, przymus bezpośredni,

tzw. działania bezpośrednio zobowiązujące:

- akt administracyjny, traktowany jako działanie indywidualne i konkretne, zwykle przeciwsta-
wia się aktom generalnym i abstrakcyjnym - za pomocą tego zabiegu polegającego na
stworzeniu takiego dychotomicznego podziału można wydobyć i uwydatnić cechy aktu
administracyjnego który polega jednak na pewnym uproszczeniu - istnieją formy działania,
które łączą w sobie cechy obu wymienionych kategorii:
- normy te mają charakter jednocześnie generalny i konkretny, a są nimi właśnie
działania bezpośrednio zobowiązujące (działania tworzące konkretne sytuacje dla
obywateli):
(a) konkretność działań bezpośrednio zobowiązujących polega na tym, że
odnoszą się one nie do klasy sytuacji lub zachowań, ale do konkretnego
zachowania się w konkretnym miejscu, i nie obejmują jedynie czasu
wymaganego zachowania się, ale czas ten jest zawsze wyznaczany sytuacją
faktyczną, w jakiej znalazł się adresat obowiązku,
 (b) generalność działań bezpośrednio zobowiązujących polega na tym, że
odnoszą się one do każdego adresata, który znajdzie się w konkretnej sytuacji
wyznaczonej przez takie działanie,
- upoważnienia do działań bezpośrednio zobowiązujących można znaleźć m.in. w normach
prawa o ruchu drogowym, w którym pewne obowiązki uczestników ruchu drogowego i
innych osób znajdujących się na drodze publicznej określane są w formie sygnałów
świetlnych i znaków drogowych:
- charakter generalny i konkretny sygnałów świetlnych oraz znaków drogowych
sprowadza się do tego, że dotyczą zachowania się bliżej nieokreślonych adresatów
(każdego), którzy znaleźli się w konkretnym stanie faktycznym i w określonym
miejscu,

charakterystyka działania bezpośrednio zobowiązującego - organ administracji publicznej

mający sformułować bezpośrednio obowiązującą normę generalną (m.in. znak drogowy, zakaz
kąpieli) opiera się na normie ustawowej, sytuującej jego kompetencję, oraz na hipotezie i
dyspozycji normy ustawowej, głoszącej, że obywatel ma się podporządkować działaniom
administracji, jeżeli zostaną one podjęte - na takiej podstawie ustawowej rozstrzyga się, jak
ukształtować zachowania się adresatów w konkretnym miejscu i w konkretnej sytuacji -
następuje pewien proces myślowy doprowadzający do danego rozstrzygnięcia; można
powiedzieć również o procedurze wewnętrznej, na której końcu następują czynności
materialno-techniczne polegające na zycznym ustanowieniu danego znaku określającego
obowiązki w konkretnym miejscu, mające jednak ten walor prawny, że dopiero od ich podjęcia
norma wyrażona danym znakiem zaczyna obowiązywać:
i. czynnością bezpośrednio zobowiązującą jest zatem pewna całość, na którą składają się
zarówno rozstrzygnięcie o obowiązkach, jak i nadanie temu rozstrzygnięciu pewnego
technicznego wymiaru,
ii. bezpośrednie zobowiązywanie polega więc na tym, że w procesie konkretyzacji
abstrakcyjnej i generalnej normy prawa administracyjnego zostaje pominięty jeden z
typowych etapów, który polega na sformułowaniu aktu administracyjnego, który jest
indywidualny i konkretny (decyzji administracyjnej) - zatem działania bezpośrednio
zobowiązujące w pewien sposób zastępują akt administracyjny,
iii. działania bezpośrednio obowiązujące indywidualne - bezpo rednie obowi zywanie
dotyczy r wnież obowi zk w, kt re są okre lone w drodze działań indywidualnych i
konkretnych, podejmowanych przez funkcjonariuszy publicznych (np. machni cie
lizakiem, gwizdek ratownika) - w tym wypadku działanie funkcjonariusza zastępuje akt
administracyjny, gdyż konkretyzuje do końca adresata normy i jej przedmiot oraz jest
ó
ą
ó
ó
fi
ś
ś
ą
ę
 jednorazowo (niepowtarzalnie) wykonywanem aktem stosowania prawa - różnica
między takim działaniem a aktem administracyjnym polega na tym, że działanie to nie
ma ustalonej formy ani nie jest podejmowane na podstawie sformalizowanej procedury,

ochrona adresata działania bezpośrednio zobowiązującego - dotyczą one bezpośrednio

obywatela, obejmują najczęściej jego obowiązki i mogą być przez to dla niego dotkliwe, zatem
powstaje pytanie o środki ochrony adresata tego rodzaju działań - istotne tym bardziej, że w
demokratycznym państwie prawa istnieje konstytucyjna zasada zaskarżalności orzeczeń i
decyzji (art. 78 Konstytucji) oraz zasada prawa do sądu (art. 77 ust. 2 Konstytucji):
- wydaje się, że omawiana kategoria aktów i czynności może być przedmiotem skargi do
sądu administracyjnego,
- wykluczona jest ochrona wynikająca z przepisów KPA, ponieważ kodeks w swoim
dzisiejszym kształcie nie może być wykorzystywany do ochrony podmiotów, które są
adresatami aktów generalnych, choćby miały one konkretny charakter - pozostaje tu
jedynie droga skarg i wniosków (dział VIII KPA),

dwustronne i wielostronne działania administracji:

1) umowa cywilnoprawna - mimo że nie stanowi działania administracyjnoprawnego,
administracja publiczna często korzysta z tej formy
2) porozumienie administracyjne - działanie dwustronne lub wielostronne podejmowane
przez podmioty należące do administracji publicznej, kategoria ta zamyka się w obrębie
administracji i nie jest aktem zewnętrznym,
3) umowa administracyjna - działanie dwustronne lub wielostronne podejmowane przez
podmiot (podmioty) należący do administracji publicznej i podmiot (podmioty) zewnętrzny
przed organem administracji publicznej,
4) ugoda administracyjna - działanie dwustronne lub wielostronne podejmowane przez
podmiot (podmioty) zewnętrzny przez organem administracji publicznej,
5) przyrzeczenie administracyjne - specy czny akt administracyjny tylko o pewnych
cechach właściwych dla działań dwustronnych,

umowa cywilnoprawna:
- organy administracji reprezentują państwo także jako podmiot prawa cywilnego, a organy
administracyjne jednostek samorządu terytorialnego występują w imieniu tych jednostek
posiadających osobowość prawną - organy te pozostają w stosunkach cywilnoprawnych
fi
 jako podmiot praw majątkowych, zwłaszcza w celu wykonania swoich kompetencji w
dysponowaniu majątkiem państwowym lub samorządowym,
- często umowy cywilnoprawne zawierane przez organy administracji publicznej są
powiązane z aktami administracyjnymi, których wydanie może być uzależnione od
wcześniejszej umowy lub jej braku, bądź odwrotnie - akt administracyjny wyznacza pole
do zawarcia określonej umowy,

umowa administracyjna (umowa publicznoprawna) - podstawowa forma zewnętrznych

działań dwustronnych, charakterystyczna dla demokratycznego państwa prawnego i związana
z ważną dla tego państwa zasadą subsydiarności (często zalicza się do nich także
porozumienia i ugody):
- jest to działanie dwustronne, podejmowane z jednej strony przez organ administracji
publicznej, z drugiej zaś - przez podmiot będący poza strukturami tej administracji
(podmiot zewnętrzny),
b. umowa taka dochodzi do skutku w drodze między administracją publiczną a
podmiotem zewnętrznym (obywatelem), który staje wobec tej administracji na
równorzędnej pozycji, bez uzależnienia w danym przypadku od władztwa admini-
stracyjnego,
c. umowa administracyjna stwarza stan prawny zgodny z oczekiwaniami obu stron,
d. umowa jest forma elastyczną, osłabiającą rygory zasady związania administracji
prawem i może zastąpić w danej sytuacji władczy akt administracyjny lub być dla
niego alternatywą,
- jest ona najbardziej widoczna z punktu widzenia odmiany państwa prawnego nazywanej
państwem socjalnym, czyli opiekuńczym,
- umowa administracyjna nie jest przedmiotem polskiej regulacji administracyjnej,
a. wprowadzenie umowy administracyjnej jako prawnej formy działania administracji
byłoby czynnikiem znacznie poprawiającym proces administrowania, ale niestety
relacje między organami administracji publicznej w Polsce opierają się albo na
wydawaniu aktów administracyjnych, albo na zawieraniu umów cywilnoprawnych,
b. czasami ustawodawca tak mody kuje zasady zawierania umów cywilnoprawnych na
potrzeby jakiejś instytucji prawa administracyjnego, że czyni z takiej umowy
namiastkę umowy administracyjnej - przykładem mogą być umowy zawierane w
trybie ustawy z 1994 roku o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu
Drogowym,
c. formą zbliżoną do umowy administracyjnej w prawie polskim jest tzw. partnerstwo
publiczno-prywatne - programy polityczne UE przewidują zwiększenie inwestycji
fi
 podejmowanych wspólnie przez podmioty publiczne (państwo) i podmioty prywatne
dla uzyskania efektu w postaci rozwoju gospodarczego - ustawa o partnerstwie
publiczno-prywatnym z 2008 roku:
(i) powstaje ono przez zawarcie umowy cywilnoprawnej (kontrola sądów
powszechnych), w której partner prywatny zobowiązuje się do realizacji
przedsięwzięcia za wynagrodzeniem oraz poniesienia w całości albo w części
wydatków na jego realizację lub poniesienia ich przez osobę trzecią,
(ii) partner publiczny (jednostka sektora nansów publicznych albo osoba
prawna utworzona w celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym
niemających charakteru przemysłowego lub handlowego) zobowiązuje się do
współdziałania dla osiągnięcia celu przedsięwzięcia, w szczególności przez
wniesienie składu własnego,
d. inny wariant powiązania celów publicznych z aktywnością podmiotów prywatnych
wprowadza ustawa o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi z 2016 roku,
które to zawierane są przez organy władzy publicznej, jednostki samorządu
terytorialnego i ich związki oraz inne wymienione w ustawie podmioty publiczne z
zainteresowanymi podmiotami (osobami zycznymi lub prawnymi), które składają
wniosek o zawarcie umowy koncesji - kontrola sądów administracyjnych,
- umowa administracyjna w Niemczech - umowa, która uzasadnia (powoduje powstanie),
zmienia lub znosi stosunek prawny w dziedzinie prawa publicznego, a mamy z nią do
czynienia wtedy, gdy: umowa służy wykonaniu norm prawnych należących do prawa
publicznego, zobowiązuje do wydania aktu administracyjnego lub podjęcia innej
czynności władczej oraz określa publicznoprawne uprawnienie lub obowiązek obywatela
lub zwalnia z tego obowiązku,
- umowa administracyjna we Francji - stworzona przez orzecznictwo sądów admin-
istracyjnych i naukę prawa administracyjnego, ma ona charakter publiczny wtedy, gdy
służy bezpośrednio służbie publicznej - jest ona kontraktem, zawieranym przez państwo i
inne osoby prawa publicznego zawsze z podmiotami prywatnymi, mającym na celu
uzyskanie przez czynność prawną dóbr i usług o cechach użyteczności publicznej w
takich dziedzinach jak umowy dostawy, mowy przewozu, wykonywanie robót
publicznych,
fi
fi
 ugoda administracyjna - w polskim prawie pojęcie to występuje jako układ pomiędzy
stronami postępowania administracyjnego zawierany przed organem prowadzącym to
postępowanie i zatwierdzany przez ten organ, zastępujący decyzję administracyjną, która ma
być wydana, i jednocześnie załatwiający sprawę administracyjną - nie jest ona dosłownie
działaniem dwustronnym rozumianym jako działanie wspólne organu administracji publicznej i
podmiotu zewnętrznego, ale działaniem podejmowanym przez dwa podmioty zewnętrzne
wobec administracja publicznej:
- instytucja ta została wprowadzona do kodeksu postępowania administracyjnego w 1980
roku,
- ugoda administracyjna w ustawie prawo wodne z 2017 roku - wła ciciele gruntów mog
w drodze pisemnej ugody ustali zmiany stanu wód na gruntach, je eli zmiany te nie
wpłyn szkodliwie na inne nieruchomo ci lub gospodark wodn ; ugod wykonuje si po
jej zatwierdzeniu w formie decyzji przez wójta/burmistrza/prezydenta miasta,
- ugoda zawierana jest wyłącznie podczas postępowania administracyjnego i tylko między
stronami - gdzie ugodę muszą zawrzeć wszystkie strony danego postępowania,
- przesłanki zawarcia ugody - do zawarcia ugody może dojść tylko wtedy, gdy przemawia
za tym charakter sprawy, tzn. tylko wtedy, gdy interesy stron są w ogóle do pogodzenia,
- skutki ugody - ma ona z założenia zastąpić decyzję administracyjną, zatem wywiera one
takie same skutki, jak decyzja - na podstawie ugody może zatem powstać, zmienić się lub
ustać stosunek administracyjnoprawny, a uprawnienia i obowiązki określone przez ugodę
wynikają z normy prawa materialnego, która została przez ugodę zastosowana - ich
trwałość należy oceniać tak samo jak trwałość uprawnień i obowiązków wynikających z
decyzji,
(a) skutki równe skutkom decyzji wywiera jednak tylko ugoda zatwierdzona przez
organ administracji publicznej prowadzący dane postępowanie administracyjne,
(b) zatwierdzając ugodę w drodze postanowienia administracyjnego, organ dokonuje
ponownie jej wery kacji i kontroli,
(c) zatwierdzenie nie jest możliwe, gdy ugoda została zawarta z naruszeniem prawa,
nie uwzględnia stanowiska innego organu wymaganego prawem albo narusza
interes społeczny bądź słuszny interes stron (art. 118 § 3 KPA),
(d) ugoda nie jest więc w pełni samodzielną formą załatwienia sprawy, ponieważ w
efekcie musi odpowiadać takiemu wynikowi, jaki byłby ustanowiony przez decyzję
administracyjną,
ą
fi
ć
ś
ę
ą
ś
ż
ę
ę
ą
przyrzeczenie administracyjne - oświadczenie organu administracji publicznej, w którym
zobowiązuje się on do konkretnego zachowania w przyszłości, np. do wydania aktu
administracyjnego o określonej treści - w zamian za to zobowiązanie wymagane są zwykle
pewne działania ze strony jego adresata (podmiotu zewnętrznego) lub spełnienie przez niego
określonych warunków:
- celem przyrzeczenia jest umożliwienie lub ułatwienie adresatowi podjęcia działań
przygotowawczych do zamierzonego przedsięwzięcia - po przyrzeczeniu może on je
podejmować w zaufaniu i z poczuciem pewności, że w przyszłości dany stosunek prawny
będzie uregulowany po jego myśli,
- przyrzeczenie administracyjne to specjalna odmiana przyrzeczenia publicznego (art. 919
KC),
- instytucja ta nie jest generalnie uregulowana w polskim prawie administracyjnym i można
mówić tylko o pewnych przykładach, wśród których najważniejsze miejsce zajmują te,
które są odmianami aktów administracyjnych (decyzji),
- promesa - jeden z przykładów przyrzeczeń „zinstytucjonalizowanych”, czyli mających
formę aktu administracyjnego, instytucja ta występuje w wielu regulacjach z dziedziny
administracyjnego prawa gospodarczego:
a. za pomocą promesy uzależnia się udzielenie koncesji na prowadzenie działalności
gospodarczej od spełnienia warunków wykonywania tej działalności,
b. promesa obowiązuje w określonym czasie, w którym nie można odmówić udzielenia
koncesji na wykonywanie określonej w niej działalności gospodarczej,
c. promesa zwykła - podmiot ubiegający się o nią spełnia już wszystkie warunki
ustawowe oraz promesa warunkowa - promesa, sama będąc pewnym warunkiem,
jest wydawana pod innym warunkiem spełnienia przez wnioskodawcę wymagań
ustawowych,

działania faktyczne administracji:

1) działania społeczno-organizatorskie - stanowią wykładnik funkcji prawa administracji
publicznej, która polega na bieżącym reagowaniu na zmieniające się zjawiska życia
społecznego i gospodarczego, nie tylko poprzez wykonywanie prawa, lecz także tworzenie
nowych wartości oraz organizowanie życia obywateli i ich aktywizowanie:
- działanie administracji publicznej, które jest odpowiednikiem działań organizacji
społecznych - administracja publiczna, działając w taki sposób, zachowuje się jak
organizacja społeczna, a na polu tych działań może dojść do realizacji zasady
 subsydiarności, zasady przekonywania i do zmniejszania stopnia władczości
aktywności administracyjnej,
- administracja publiczna stosując te formy działania nie korzysta i nie może korzystać
z przymusu państwowego, chociaż może za ich pomocą ułatwić sobie zadanie
wymagające jego zastosowania - np. przez organizowanie spotkań z mieszkańcami,
prowadzenie wobec nich akcji informacyjnej i umiejętnej perswazji może uzyskać
odpowiednie nastawienie do dramatycznych kroków prawnych, które są konieczne
m.in. przy budowie autostrady czy też wysypiska śmieci,
- za pomocą działań społeczno-organizatorskich można też pogłębiać świadomość
prawną obywateli, którzy będą bardziej skłonni wychodzić naprzeciw innym
działaniom administracji, np. zakresie podatków,
2) działania materialno-techniczne - nie mają wymiaru społecznego, ale łączą się z techniką
administrowania i z technika oddziaływania administracji publicznej na stosunki prawa
materialnego - są to instrumenty, za pomocą których przygotowuje się działania prawne, a
które same bezpośrednio nie wywołują skutków prawnych:
- wymienia się wśród nich m.in. czynności biurowe (prowadzenie ewidencji i kartotek,
wysyłka poczty), działania prowadzone na zewnątrz urzędu (utrzymanie czystości),
- najistotniejszą rolę w tej grupie odgrywają te działania materialno-techniczne, które
pośrednio wywołują skutek prawny, takie jak np. egzekucja administracyjna
(odebranie rzeczy), działania związane z ruchem drogowym (blokada kół, badanie
trzeźwości kierowców) oraz inne dziedziny administracji, w których pojawia się
element przymusu bezpośredniego (szczepienia obowiązkowe, ewakuacja) - we
wszystkich tych sytuacjach czynności wykonywane przez administrację publiczną, tj.
przez upoważnione do tego osoby, wywołują skutki prawne drogą faktów lub zdarzeń,
 ꕥ

bezczynność i milczenie administracji publicznej:

- bezczynność w odniesieniu do organów administracji publicznej ma specjalny wymiar i nie
jest zwykłym zaniechaniem - dzieje się tak dlatego, że organy te są wyposażone w
kompetencje, które nie tylko upoważniają je do działania, lecz także do działania
zobowiązują, więc jeśli organ nie działa w sytuacji, w której stan faktyczny w połączeniu z
normą prawną tego od niego wymaga, to tym samym nie czyni użytku z przyznanej mu
kompetencji, a więc nie realizuje nałożonego na niego obowiązku:
(a) jeżeli nie czyni tego bez upoważnienia ustawowego - można mówić o jego
bezczynności,
(b) może być jednak tak, że ustawa w określonych sytuacjach przewiduje wyraźnie
bierne zachowanie się organu administracyjnego jako ekwiwalentu podejmowanego
przezeń rozstrzygnięcia i wtedy można mówić o jego milczeniu,

bezczynność administracji - organ nie działa w sytuacji, gdy stan faktyczny w połączeniu z
normą prawną tego od niego wymaga - nie czyni użytku z przyznanej mu kompetencji, a więc
nie realizuje nałożonego na niego obowiązku:
- nie można mówić o niedziałaniu całej administracji publicznej, ale jedynie o niedziałaniu
poszczególnych organów,
- wyklucza się również zakładanie bezczynności konkretnego organu, odnoszącej się do
całości jego kompetencji - o bezczynności mówi się tylko wtedy, gdy chodzi o realizację
kompetencji w jakiejś konkretnej sprawie - można ją względnie skutecznie zarzucić
dopiero wtedy, gdy organ nie załatwia konkretnej sprawy i nie realizuje swojej kompetencji
w konkretnym stanie faktycznym wymagającym jej użycia,
- czynnik czasu określa stan bezczynności - dopiero prawne ustalenie granic czasowych
zwłoki pozwala na stwierdzenie, że po upływie wyznaczonego okresu następuje właśnie
stan bezczynności, który można kwestionować i sankcjonować, a do tego czasu, z
punktu widzenia prawa, nie można organowi niczego zarzucić,
- bezczynność w postępowaniu administracyjnym:
(a) obecna regulacja dotyczy jedynie obszaru jurysdykcji administracyjnej, tzn.
wyłącznie postępowania administracyjnego, w którym są wydawane decyzje
administracyjne,
(b) przepisy KPA wprowadzają maksymalne terminy załatwiania spraw (miesiąc albo
dwa miesiące - bieg tych terminów może ulec jednak przerwaniu), po których
upływie powstaje stan bezczynności i mogą zostać uruchomione sankcje w postaci
 porządkowej, dyscyplinarnej lub innej odpowiedzialności urzędnika, a także
powstają uprawnienia strony do zakwestionowania takiego stanu rzeczy,
(c) w nowelizacji KPA z 2017 stan bezczynności zde niowano tak, że bezczynność
polega na niezałatwieniu sprawy w terminie,
(d) po stronie organu powstaje obowiązek zawiadomienia strony o niezałatwieniu
sprawy w terminie, z podaniem przyczyn zwłoki i z określeniem nowego terminu, a
strona może wnieść ponaglenie do organu wyższego stopnia, który - niezależnie od
sankcji służbowych wobec urzędnika - wyznacza nowy termin załatwienia sprawy,
ale strona w dalszym ciągu będzie mogła wnieść skargę na bezczynność organu do
sądu administracyjnego, który ustali nowy termin załatwienia sprawy,
(e) rozwiązanie niedoskonałe, ponieważ to tylko ciągłe wyznaczanie kolejnego terminu
- bezczynność poza postępowaniem administracyjnym:
(a) obowiązujące przepisy nie regulują w zasadzie bezczynności poza postępowaniem
administracyjny,
(b) istnieje tutaj niewątpliwą luka, którą tylko w pewnym zakresie zapełniają przepisy
ustaw samorządowych pozwalające na złożenie skargi do sądu administracyjnego w
sytuacji, gdy organ samorządu terytorialnego nie wykonuje czynności nakazanych
prawem,
(c) całkowicie poza regulacją prawną pozostają inne obszary kompetencji admini-
stracyjnych, a ich niewykonywanie może również prowadzić do powstawania stanu
bezczynności - która powstaje np. w razie trudności i opóźnień w wydawaniu
przepisów wykonawczych - z tego powodu część ustaw z zakresu prawa
administracyjnego nie może być w ogóle stosowana albo czasem jest stosowana
tylko w takim zakresie, jaki jest możliwy bez ich rozwinięcia w niezbędnych
rozporządzeniach,

milczenie administracji - zaniechanie wywołujące skutki prawne - czyli kiedy ustawa w

określonych sytuacjach przewiduje wyraźnie bierne zachowanie się organu administracyjnego
jako ekwiwalentu podejmowanego przez niego rozstrzygnięcia:
- swoista forma działania organu administracyjnego, za pomocą którego organ ten wyraża
milcząco swoją wolę,
- np. „jeżeli właściwy organ nie wniesie sprzeciwu” - milczenie administracji polegające w
takim przypadku na niewydaniu decyzji,
- nowelizacja KPA z 2017 roku uczyniła z milczącego załatwienia sprawy instytucję ogólną,
zależną jednak od stosownej regulacji wprowadzonej do ustawy materialnoprawnej,
fi
- milcząco można sprawę załatwić tylko w całości uwzględniając żądanie strony - skoro jest
zaś mowa o „załatwieniu” sprawy administracyjnej, to materialnie milczenie oznacza to
samo co decyzja administracyjna, zatem konkretyzuje i indywidualizuje ono normę
porządku prawnego i staje się materialną normą uprawniającą,
- skutek ostateczności ma tutaj w zasadzie nastąpić w 14 dni od daty następnego dnia po
dniu, w którym upływa termin przewidziany do wydania decyzji kończącej postępowanie i
od tego momentu możliwe jest tylko uruchomienie któregoś z trybów nadzwyczajnych - w
tej sytuacji skarga do sądu administracyjnego jest możliwa tylko wobec rozstrzygnięć
zapadłych w trybach nadzwyczajnych,
- brak możliwości zaskarżenia milczącego załatwienia sprawy podważa całą tę instytucję,
a. milczenie załatwia sprawę administracyjną, ustanawiając czyjeś uprawnienie, i tym
samym buduje stosunek prawny, wobec którego każdy dysponujący interesem
prawnym może mieć zastrzeżenia,
b. formalnie rezygnacja ze zwykłego środka prawnego, a także ze skargi sądowej, nie
narusza tutaj Konstytucji, jednak materialnie, także w odniesieniu m.in. do ogólnych
wartości konstytucyjnych nie powinna mieć miejsca,
c. na krytykę może zasługiwać również to, że skoro milczenie organu załatwia sprawę
administracyjną, to powinno być przecież poprzedzone pełnym (rozwiniętym)
postępowaniem,

ꕥ
 ✩‧₊˚

sądownictwo administracyjne.
- sądownictwo administracyjne sprawuje kontrolę nad administracją publiczną, a
administracja ta - wykonując zadania i kompetencje z zakresu prawa administracyjnego i
stosująca to prawo wobec podmiotów zewnętrznych - musi być kontrolowana w państwie
prawnym, zwłaszcza z punktu widzenia prawa:
- kontrola powinna być obiektywna - najlepiej sprawowana przez niezawisły sąd, który
z de nicji jest również podmiotem fachowym,
- ukształtowanie sądownictwa administracyjnego stało się ostatnią i ważniejszą
gwarancją systemu państwa prawnego,
- sądownictwo administracyjne nie mieści się ani w żadnym dziale prawa administra-
cyjnego, ani w obrębie szeroko rozumianej kontroli administracji i prawa regulującego
tę kontrolę,
- państwo prawne musi dbać o zgodność z prawem funkcjonowania administracji
publicznej i chronić obywateli przed jej aktami oraz działaniami, które mogłyby to
prawo naruszać,
- sądownictwo administracyjne to dziedzina dyskrecjonalna - sąd administracyjny jest
niezawisły, ale również dość swobodny w swoich poczynaniach, a rezultaty tych poczynań
oddziałują szeroko,
- sąd administracyjny współuczestniczy w procesie administrowania i załatwia sprawy, które
łączą się ze sobą w ramach tego procesu, nie traktuje zatem tych spraw oddzielnie,
- problem państwa praworządnego, tj. państwa, które samo siebie wiąże ustawami, jest
problemem systemu środków kontroli działalności państwa - celowi tej kontroli służą przede
wszystkim różne formy proceduralne, wśród których najważniejsze znaczenie ma
dwuinstancyjność postępowania administracyjnego (administracyjny tok instancji), ale
również właśnie sądownictwo administracyjne,
- sądownictwo administracyjne jest dziedziną, która jest zawieszona między sądownictwem
powszechnym a administracją publiczną i ustawodawstwem, i z tego względu klasyczne
kryteria podziału władz nie są dla niej przydatne,
*ੈ
fi
spór sądowoadministracyjny - spór pomiędzy administracją a obywatelem, rozstrzygany
przez organy sądowe - podmiot będący adresatem aktu (działania) administracji publicznej
zarzuca organowi administracji publicznej niezgodność jego aktu (działania) z prawem:
- organ administracji publicznej, broniąc się przed tym zarzutem, próbuje wykazać, że jego
akt (działanie) był zgodny z prawem,
- prawo publiczne, tj. prawo bezwzględnie obowiązujące, istnieje obiektywnie, a w
momencie wszczęcia tego sporu obiektywnie istnieje również akt (działanie), który należy
ocenić, przez co argumenty obu stron mają drugorzędne znaczenie wobec takich
obiektywnych zaszłości,
- ewentualna korzyść strony wynikać będzie z tego, że zaskarżony akt (działanie) okaże się
zgodny lub niezgodny z obowiązującym prawem - spierać można się jedynie o wykładnię
lub sposób zastosowania tego powszechnie obowiązującego prawa,
- celem działania sądu administracyjnego nie jest rozstrzygnięcie sporu, ale kontrola
administracji (płaszczyzna kontrolna) oraz doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem
(płaszczyzna merytoryczna) i tym samym do ochrony jednostki,

sądownictwo administracyjne - specjalny sąd swoim działaniem wyznacza merytorycznie

prawidłowy kierunek działania administracji publicznej - sądzenie, rozstrzyganie, przesądzanie,
co zakłada działanie o treści merytorycznej, prowadzone na podstawie szczególnej procedury,
mającej właśnie sądowy, czyli kontradyktoryjny, charakter,

sądowa kontrola administracji - może być sprawowana przez sądy administracyjne,

trybunały, sądy powszechne oraz sądy specjalne - przedmiotowe ograniczenie do kontroli, co
eliminuje możliwości działań merytorycznych sądu w obrębie prawa administracyjnego - łącząc
to pojęcie z pojęciem sądownictwa administracyjnego, możemy dziedzinę tę określić jako
kontrolę administracji sprawowaną przez specjalnie do tego powołane niezawisłe organy,

cel sądownictwa administracyjnego:

(a) cel bezpośredni - sąd administracyjny istnieje po to, aby kontrolować administrację
publiczną z pozycji niezawisłej i umieszczonej poza tą administracją i rozstrzygać, czy
działania tej administracji są zgodne z przyjętym wzorcem - kontrola i rozstrzyganie to cel
bezpośredni istnienia sądu administracyjnego i jego konkretnych działań, nie są one
abstrakcyjne i zawsze łączą się z efektem w postaci zaskarżonego działania organu
administracji publicznej i - w wyniku tej oceny i w postaci doprowadzenia do pożądanego
skutku - wyeliminowania działań wadliwych i potwierdzenia działań prawidłowych (cel
pośredni),
(b) cel pośredni - eliminowanie zjawisk negatywnych i utrzymywanie (chronienie) wartości
oraz dóbr - ochrona przyjętego katalogu wartości, która może być analizowana z
obiektywnego i subiektywnego punktu widzenia, a w obrębie sądownictwa admini-
stracyjnego te dwa punkty widzenia splatają się ze sobą (konieczność ochrony zarówno
wartości obiektywnych, jak i niepomijania tego, o co chodzi podmiotowi wnoszącemu
skargę):
- obiektywne kryterium ochrony - sąd ma kontrolować i oceniać administrację
publiczną,
- subiektywne kryterium ochrony - zgodnie z zasadą skargowości, sąd działa
zawsze tylko na podstawie skargi, czyli impulsu zewnętrznego i pochodzącego od
podmiotu reprezentującego subiektywne interesy,
- ochrona przez sądownictwo administracyjne zaczyna się w momencie możliwości
wniesienia skargi do sądu (ochrona skarżącego i jego interesów), trwa w przebiegu
postępowania sądowego i kończy w momencie wydania orzeczenia sądowego,
które wchodzi do obrotu prawnego i ma prawne znaczenie (na tym etapie
podejmowana jest również ochrona wartości obiektywnych),

wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej za art. 175 Konstytucji sprawują: Sąd

Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe:
- art. 1 § 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych stanowi, że sądy administracyjne
sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej,
- sądy administracyjne nie sprawują wymiaru sprawiedliwości w aspekcie przedmiotowym:
(a) wymiar sprawiedliwości to działalność polegająca na rozwiązywaniu sytuacji
spornych powstających na gruncie obowiązujących norm prawnych przez
podmiot niezaangażowany w spór, który rozstrzyga te sytuacje, wykorzystując
środki przymusu państwowego
(b) aspekt przedmiotowy: prawo administracyjne jest bezsporne, sąd administracyjny
wydając swoje orzeczenie po przeprowadzeniu kontroli ani nie konkretyzuje, ani
nie ustala dyspozycji norm prawa administracyjnego - jedynie akceptuje dokonaną
już konkretyzację albo eliminuje ją z obrotu prawnego - wydając wyrok, organ
sprawia, że skutek tego wyroku jest sprawiedliwy, tj. rozstrzyga kwestię prawną
(bada legalność zaskarżonego aktu), czyli to, do czego jest upoważniony sąd
administracyjny w systemie kontrolnym, nie jest typowym rozstrzyganiem sporu, a
sąd ten nie rozstrzyga o prawach lub obowiązkach w takim samym znaczeniu, jak
czynią to sądy powszechne,
 (c) aspekt podmiotowy - tylko w nim kontrola może być zaliczana do działań
będących wymiarem sprawiedliwości: sądy administracyjne wymierzają
sprawiedliwość przez kontrolę działalności administracji publicznej, tj.
sądownictwo administracyjne sprawują sądy i one są upoważnione do
wymierzania sprawiedliwości,
(d) podsumowując: sprawowany przez sądy administracyjne wymiar sprawiedliwości
stanowi sądową kontrolę zgodności z prawem (legalności) działalności admini-
stracji publicznej,

sądownictwo administracyjne a sądownictwo

powszechne i administrowanie:
- teoria podziału władz wprowadza dwie równoległe relacje: między parlamentem
(ustawodawstwem), wykonawstwem (administracją) i sądownictwem oraz między normą, jej
realizacją i kontrolą tej administracji,
- polski sąd administracyjny kontroluje administrację publiczną, nie może jednak jej
zastępować, tj. wchodzić w obręb władzy wykonawczej,
- podstawową funkcją sądów administracyjnych jest sądzenie, czyli wymiar sprawiedliwości
na przekazanym im odcinku stosunków prawnych (władza sądzenia) - niemożliwym wydaje
się zaliczanie sądownictwa administracyjnego do egzekutywy, ponieważ nikt nie może być
sędzią samego siebie ze względu na obiektywizm:
a. jednakże sądy administracyjne w swojej działalności przekraczają i muszą
przekraczać granice władzy sądowniczej w dwóch kierunkach - wobec zarówno
władzy wykonawczej, jak i ustawodawczej, a ich istnienie i kontrola sprawowana nad
administracją powodują, że zachwiana zostaje równowaga tych władz i jedna władza
zyskuje pewną przewagę nad drugą,
- sądy administracyjne częściowo administrują (w niektórych systemach mogą
wprost zastępować władzę wykonawcza, jaką jest administracja), a nawet
częściowo są podmiotami stanowiącymi prawo,
- w systemie francuskim sąd administracyjny jest wprost zaliczany do administracji
i ma pewne kompetencje do merytorycznego orzekania w sprawach admini-
stracyjnych,
- w systemie niemieckim i w systemie polskim sąd administracyjny może
eliminować akty administracyjne z obrotu prawnego, wstrzymywać ich wykonanie
etc, a jego wskazówki prawne wiążą organy administracyjne co do dalszego
postępowania w danej sprawie,
 b. ze względu na specy kę mechanizmu stosowania prawa administracyjnego
sądownictwo administracyjne jest w pewnym sensie administrowaniem,
c. sąd administracyjny tworzy poprzez swoje orzecznictwo pewną kategorię źródeł
prawa administracyjnego, nazwaną prawem sędziowskim - działanie to zajmuje
miejsce wśród czynności ustawodawczych,
d. sądownictwo administracyjne swoją istotą zamazuje zasadę trójpodziału władz - a o
tym, czy mamy do czynienia z naruszeniem zasady podziału i zrównoważenia władz
publicznych, będziemy mogli powiedzieć dopiero po ustaleniu zakresu właściwości
każdej z tych władz, co odbywa się na poziomie ustaw zwykłych i Konstytucji,

sądownictwo administracyjne a sądownictwo powszechne (cywilne) - sądy cywilne

rozpatrują według niezmiennych reguł kon ikty, które przedstawiają im pokolenia skarżących, a
mają one przemijający charakter - sędzia administracyjny prowadzi zawsze jeden i ten sam
proces, tj. proces administracji - na każdym ze swoich posiedzeń odnajduje tego samego
rozmówcę i podejmuje z nim wczoraj zawieszoną debatę,
- sąd cywilny jest nastawiony na rozstrzyganie pojedynczych sporów (pojedynczych spraw
cywilnych),
- sąd administracyjny, rozpatrując poszczególne sprawy, realizuje coś więcej - włącza się w
proces administrowania i stosowania norm prawa administracyjnego,
- jest jednak wiele podobieństw między sądownictwem administracyjnym a powszechnym,
m.in. niezawisłość sądu, nietykalność i nieprzenaszalność sędziów, istnienie władztwa
sądowego oraz podstawowe cechy procesu sądowego (kontradyktoryjność, równość
stron, gwarancje procesowe dla stron i prawomocność wyroków sądowych),
fi
fl
 systemy sądownictwa administracyjnego:
system angielski:
- jednolitość sądownictwa - wynikająca z zasady jednolitości prawa i braku
przeciwstawienia prawa prywatnego i prawa publicznego,
- kontrolę administracji publicznej sprawują sądy powszechne, które w sposób bardziej
bezpośredni niż sądy administracyjne bronią swobód obywatelskich,
- wyodrębnienie trybunałów administracyjnych o charakterze quasi-sądowym - bardzo
wąski przedmiotowy zakres działania, ich orzeczenia nie mają mocy precedensów i są
poddane kontroli sądów powszechnych (dwuszczeblowość),
- w Sądzie Najwyższym został utworzony specjalny wydział administracyjny,
Administrative Court,
system francuski:
- sądownictwo administracyjne powstało we Francji i z tego względu system francuski
jest traktowany jako najbardziej rozwinięty i najdoskonalszy,
- francuskie sądownictwo administracyjne jest formalnie częścią administracji
publicznej (zgodnie z zasadą trójpodziału władz i wyprowadzaną z niej tezą, że
sędziowie nie powinni przeszkadzać administracji),
- najwyższy organ sądownictwa administracyjnego to Rada Stanu (Conseil d’Etat),
która organizacyjnie należy do administracji rządowej i jest kierowana przez premiera,
- system francuski wywodzi się z zasady precedensu - podstawowe reguły działania i
postępowania sądów administracyjnych zostały wykształcone przez nie same,
rozwijanie orzecznictwa kompetencyjnego,
- 2001, kodeks sądownictwa administracyjnego - po raz pierwszy od 200 lat, materia
dotycząca sądownictwa administracyjnego została skody kowana w 2001 roku,
wszechstronność i elastyczność systemu,
- przedmiot kontroli sądów administracyjnych - wszelkie działania administracji
publicznej, luźne kryterium legalności,
- francuskie sądy administracyjne oprócz kompetencji kontrolnych są wyposażone w
szerokie kompetencje merytoryczne i mogą zastępować administrację publiczną,
- mo liwo ć zaskar enia działania administracyjnego bezpo rednio do s du, bez
konieczno ci wyczerpywania administracyjnego toku instancji
system niemiecki:
- skargi na naruszenia prawa przez administrację publiczną rozpatruje sąd powszechny,
chyba że ustawa stanowi inaczej,
ż
ś
ś
ż
fi
ś
ą
 - dopiero ustawodawstwo zwykłe wprowadziło system sądów administracyjnych, które
nie są powiązane z administracją publiczną,
- pełne uregulowanie i dostosowanie strukturalne do potrzeb państwa federalnego,
- przedmiot kontroli sądów administracyjnych - przede wszystkim akt administracyjny,
a kontrola ta sprawowana jest na podstawie kryterium legalności,
- sądy niemieckie nie są wyposażone w kompetencje merytoryczne - chociaż w
pewnych sytuacjach sąd może zmienić zaskarżoną decyzję,
- skarga powinna być poprzedzona wyczerpaniem administracyjnego toku instancji,

historia polskiego systemu sądownictwa

administracyjnego:
- sądownictwo administracyjne niepodległej Polski powstało na wzór sądownictwa
austriackiego, którego podstawową cechą było istnienie jednego sądu administracyjnego
(1876, Trybunał Administracyjny),
- ustawa z 3.08.1922 roku - powołanie Najwyższego Trybunału Administracyjnego, który
funkcjonował do 1939 roku jako jedyny sąd administracyjny - nie zrealizowano
zapowiedzianego w konstytucji marcowej stworzenia więcej niż jednego szczebla
sądowego,
- po II wojnie światowej nie reaktywowano w Polsce sądownictwa administracyjnego,
- w czasie „odwilży” w 1956 r. pojawiła się inicjatywa uruchomienia sądownictwa
administracyjnego, w ramach której utworzono w Komisji Kody kacyjnej przy
Ministerstwie Sprawiedliwości zespół do opracowania projektu ustawy (pod
przewodnictwem S. Rozmaryn, referentem głównym został M. Zimmermann),
ostateczny tekst powstał w grudniu 1957 - jednak dalsze prace zostały przerwane
decyzją władz politycznych PRL, a dokument zniszczono,
- ustawa z 31.01.1980 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - powołanie do życia
NSA, który wzorem swojego poprzednika, tj. przedwojennego NTA, był jednym szczeblem
sądownictwa administracyjnego, działającym jednak w ośrodkach zamiejscowych:
- początkowo zakres kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego był ograniczony
(enumeratywne wyliczenie spraw, w których wydane decyzje podlegały skardze do NSA), a
jego znaczne rozszerzenie nastąpiło na mocy ustawy z 24.05.1990 roku o zmianie KPA, która
wprowadziła klauzulę generalną co do decyzji, które podlegały skardze do NSA,
- ustawa z 11.05.1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - przepisy dotyczące NSA
zostały wyjęte z KPA i umieszczone w odrębnej ustawie,
fi
- Konstytucja z 1997 roku - dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne - 1.01.2004 r. w
życie weszła zasadnicza reforma sądownictwa administracyjnego na mocy trzech
podstawowych ustaw: Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi oraz Przepisy wprowadzające obie te ustawy,
 ̩ •̩͙*̩ ˚＊
˚*•̩͙✩

ustrój sądów administracyjnych.

sąd powszechny czy sąd specjalny? - większość systemów sądownictwa administracyjnego
współcześnie opiera się na działaniu wyspecjalizowanych sądów administracyjnych,
- powiązanie sądów administracyjnych z sądami powszechnymi - do 2004 roku Sąd
Najwyższy miał kompetencje nadzoru judykacyjnego nad NSA, jednak obowiązujące od
2004 roku ustawy całkowicie zniosły te powiązania,
- system sądownictwa administracyjnego oparty częściowo na orzecznictwie sądów
powszechnych utrzymuje się jednak m.in. w Wielkiej Brytanii, Irlandii, Danii, Czechach,
Słowacji i Węgrzech,
- w większości państw sądowa kontrola administracji jest sprawowana przez oddzielne
sądy administracyjne, które są zaliczane albo do władzy sądowniczej (np. Polska, Niemcy,
Austria, Szwecja, Litwa), albo do władzy administracyjnej (np. Francja, Belgia, Włochy,
Grecja),

struktura sądów administracyjnych:

• po 1.01.2004 roku - dwuszczeblowość i dwuinstancyjność:
- w pierwszej instancji sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych
rozpoznają wojewódzkie sądy administracyjne, tworzone dla jednego województwa
lub dla większej liczby województw,
- drugą instancją oraz sądem sprawującym nadzór nad działalnością wojewódzkich
sądów administracyjnych w zakresie orzekania jest Naczelny Sąd Administracyjny z
siedzibą w Warszawie,
 • struktura francuskich sądów administracyjnych:
- trójszczeblowa struktura sądownictwa administracyjnego:
1. szczebel najniższy: międzydepartamentalne trybunały administracyjne
pierwszej instancji, objęte domniemaniem kompetencji,
2. szczebel wyższy: sądy apelacyjne od 1989 r., stanowiące drugą instancję od
wyroków międzydepartamentalnych trybunałów administracyjnych - sądy
apelacyjne właściwe są tylko w sprawach, w których rozstrzygnięcie zależy od
oceny faktów (w innych sprawach - odwołanie od wyroku trybunału
administracyjne kierowane jest do szczebla najwyższego),
3. szczebel najwyższy: Rada Stanu - jednocześnie sąd kasacyjny w stosunku do
orzeczeń sądów apelacyjnych, niekiedy orzeka też jako sąd pierwszej
instancji,
4. poza tą strukturą działają sądy specjalne, zajmujące się m.in. sprawami
nansowymi i budżetowymi (izba obrachunkowa),
• struktura niemieckich sądów administracyjnych:
- trójszczeblowa struktura sądownictwa administracyjnego - wynika z federalnego
charakteru państwa:
1. szczebel najniższy: sądy administracyjne pierwszej instancji,
2. szczebel wyższy: wyższe sądy administracyjne - rozpatrują odwołania od
wyroków sądów pierwszej instancji, usytuowana jest na obszarze
poszczególnych krajów,
3. szczebel najwyższy: Federalny Sąd Administracyjny - instytucja badająca
zaskarżone wyroki wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem
(legalności) - rozpoznaje w trzeciej instancji kasacje od wyroków wyższych
sądów administracyjnych, a niekiedy w drugiej instancji również odwołania od
orzeczeń tych sądów,
4. sądami specjalnymi w Niemczech są sądy socjalne i nansowe,
fi
fi
 stosunek sądów administracyjnych do innych organów państwa - sąd administracyjny
kontroluje administrację publiczną, zatem powinien być formalnie i faktycznie uniezależniony
od tej administracji:
- poza parlamentem jedynymi organami państwa, które mają kompetencje dotyczące
sądów administracyjnych, są Prezydent RP i Krajowa Rada Sądownictwa,
- sądy administracyjne a aparat rządowy - unormowania polskie starannie oddzielają
sądownictwo administracyjne od aparatu rządowego, nie wiążą go z resortem
sprawiedliwości i nie dają ministrowi sprawiedliwości żadnych kompetencji w tym
zakresie:
- kompetencje ministra sprawiedliwości dotyczące sędziów sądów administracyjnych
przekazano Prezesowi NSA,
- Rada Ministrów ma jedynie nieliczne kompetencje związane z określaniem i
pobieraniem wpisu od skargi i opłat kancelaryjnych, a także niektórych wymogów
formalnych związanych z prawem pomocy,
- kompetencje Prezydenta RP dotyczące sądów administracyjnych:
a. prawo powoływania sędziów sądów administracyjnych na wniosek KRS,
b. prawo powoływania Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego spośród dwóch
kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów NSA,
c. prawo do powoływania wiceprezesa NSA,
d. prawo do ustalania w drodze rozporządzenia, na wniosek Zgromadzenia
Ogólnego Sędziów NSA, roczny stanowisk sędziowskich w tym sądzie,
e. prawo do ustalania w drodze rozporządzenia stanowiska i wymaganych
kwali kacji uczestników sądowych oraz zasad ich wynagradzania,
f. w drodze rozporządzenia Prezydent RP tworzy i znosi wojewódzkie sądy
administracyjne oraz ustala ich siedziby i obszar właściwości - może również
tworzyć poza siedzibą sądu i znosić wydziały zamiejscowe tych sądów oraz
przekazywać WSA rozpoznawanie spraw należących do innego wojewódzkiego
sądu administracyjnego, jeżeli wymagają tego względy celowości,
g. w drodze rozporządzenia określa szczegółowy tryb wykonywania nadzoru nad
działalnością administracyjną WSA przez organy i osoby do tego wyznaczone, a
także ustala regulamin wewnętrznego urzędowania WSA,
h. Prezydent RP jest informowany przez Prezesa NSA o działalności sądów
administracyjnych - podobne informacje, dotyczące jednak problemów
funkcjonowania administracji publicznej wynikających ze spraw rozpatrywanych
przez sądy administracyjne, są przez Prezesa NSA przekazywane Prezesowi RM,
fi
przedmiot ochrony sądów
administracyjnych.

- postulatem zmierzającym do stanu idealnego, dotyczącym przedmiotu ochrony, jest taka

konstrukcja systemu sądownictwa administracyjnego, żeby był on przydatny dla pełnej
ochrony danych wartości - decydującą rolę pełni tu kryterium kontroli sądowej, a dominuje
tutaj kryterium legalności (zgodności z prawem), zatem wartości chronione zamykają się w
obrębie wartości prawnych,
- przedmiot ochrony - sądownictwo administracyjne przez swoje działanie chroni określony
katalog wartości - każdy system sądownictwa administracyjnego jest skonstruowany tak,
aby był przydatny do ochrony konkretnych wartości z punktu widzenia tych wartości,
- w funkcjonującym w Polsce systemie sądownictwa administracyjnego istnienie ochrony
obiektywnej (prawa przedmiotowego) wchłania czy też obejmuje lub zawiera w sobie
przedmiot ochrony subiektywnej, a przedmiot ochrony subiektywnej jako osobny przedmiot
chroniony sam nie występuje - wchłonięcie to polega na tym, że badanie naruszeń prawa
przedmiotowego, następujące tuż po wniesieniu skargi, musi polegać m.in. na zadaniu sobie
pytania, czy nie naruszono tego prawa przez to, że naruszono właśnie czyjeś prawa
podmiotowe lub interesy prawne:
(a) system ochrony prawa podmiotowego (subiektywny) - pierwszeństwo ma badanie
naruszenia czyjegoś indywidualnego prawa:
✦
ma na celu ochronę jednostki (obywatela) przed takimi działaniami administracji
publicznej, które godzą w indywidualne prawa jednostki, przysparzając jej jakąś
niekorzyść,
 ✦
sąd administracyjny działa tylko na wniosek osoby, której prawo podmiotowe
zostało naruszone przez akt administracyjny (legitymacja skargowa),
✦
sąd związany granicami skargi,
✦
dotyczy indywidualnej sytuacji podmiotu, ale jednocześnie zawsze jest oparty o
prawo powszechnie obowiązujące - zarówno publiczne prawa podmiotowe, jak i
interesy prawne wynikają zawsze z obiektywnej normy prawa materialnego,
✦
sąd bada jedynie ewentualne naruszenie prawa podmiotowego, i tylko przez
stwierdzenie faktu takiego naruszenia może uchylić zaskarżony akt,
(b) system ochrony prawa przedmiotowego (obiektywny) - pierwszeństwo ma
ochrona obiektywnej praworządności, obiektywnego porządku prawnego,
✦
ma na celu ochronę praworządności, tj. ochronę istniejącego porządku prawnego
przed takimi działaniami administracji publicznej, które tej praworządności
zagrażają lub się jej sprzeniewierzają - w celu zapewnienia przestrzegania przez
administrację prawa przedmiotowego,
✦
skarga do sądu jest składana przez dowolny podmiot ze względu na naruszenie
prawa w ogóle,
✦
sąd nie jest związany granicami skargi - bada zaskarżony akt w całości i uchyla
go zawsze, gdy stwierdzi naruszenie prawa, ewentualne kwali kowane narusze-
nie prawa,
✦
w tym systemie zaskarżeniu mogą podlegać nie tylko akty administracyjne, lecz
także akty generalne i normatywne,
✦
chroniona wartość zde niowana jest przez określenie praworządność (legalność),
✦
w polskim systemie naruszenie praw podmiotowych lub interesów prawnych
może, lecz nie musi być przyczyną oceny, według której doszło do naruszenia
obiektywnego porządku prawnego,
- współcześnie: łączenie obu tych przedmiotów ochrony, postulat zbudowania systemu, w
którym zostałyby połączone obydwa zakresy i sąd administracyjny miałby za zadanie
ochronę zarówno publicznego prawa podmiotowego, jak i obiektywnego porządku
prawnego:
- naruszenie publicznego prawa podmiotowego to zawsze naruszenie obiektywnego
porządku prawnego,
- rozszerzanie klasycznego przedmiotu ochrony (publiczne prawa podmiotowe) przez
posługiwanie się pojęciami uprawnienia lub interesu prawnego - jego naruszenie nie
zawsze jest naruszeniem obiektywnego porządku prawnego,
fi
fi
przedmiot ochrony w polskich unormowaniach
dotyczących sądów administracyjnych:
- kontrola jest sprawowana przez sądy administracyjne pod względem zgodności z prawem
(kryterium legalności) - punktem odniesienia dla sądu jest obiektywny porządek prawny i to
on ma być brany pod uwagę przy ocenie zaskarżonych aktów,
- w art. 145 PPSA wymieniono naruszenia prawa (obiektywnego porządku prawnego),
stanowiące przesłanki uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia:

Art. 145. PPSA [Uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie]

§ 1. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny
określone w art. 156 przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Kodeksu postępowania
administracyjnego lub w innych przepisach;
3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny
określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

- sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany ani zarzutami ani wnioskami
skargi ani powołaną podstawą prawną,
- przedmiotem ochrony w polskim sądownictwie administracyjnym jest obiektywny porządek
prawny (faza wyrokowania),
- zróżnicowanie przedmiotu ochrony w różnych fazach działania sądu:
- faza wyrokowania - obiektywny porządek prawny,
- faza wniesienia skargi - przedmiotem ochrony jest interes prawny wynikający z prawa
materialnego, dodatkowo wyznaczony przez kompetencję sądu i w ten sposób łączy
się z możliwością działania sądu w fazie orzekania - sama możliwość wniesienia
skargi do sądu administracyjnego i uzyskania wyroku nawiązującego do kryterium
zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym jest pewną ochroną podmiotu
skarżącego, a uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes
prawny:

Art. 50. PPSA [Legitymacja do wniesienia skargi]

§ 1. Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik
Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej
działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w
postępowaniu administracyjnym.
§ 2. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do
wniesienia skargi.

- dwoistość przedmiotu ochrony w polskim sądownictwie administracyjnym - ale nie jego

komplementarność - w fazie zaskarżania przedmiot ochrony jest wskazany subiektywnie, a
jest nim interes prawny, a w fazie wyrokowania chroniony jest natomiast obiektywny
porządek prawny - podmioty skarżące, opierające swoją skargę na przesłankach
subiektywnych, dowiadują się na końcu postępowania sądowego, że ich skarga została
rozpatrzona na podstawie kryteriów obiektywnych,
 ̩ •̩͙*̩
＊*•̩͙✩

podmioty w postępowaniu
sądowoadministracyjnym.
- postępowanie przed sądami administracyjnymi ma charakter kontradyktoryjny, co
oznacza, że obok sądu występują w nim dwa podmioty (strony), których sytuacja procesowa
jest równa - są to: podmiot czynny (skarżący) oraz podmiot bierny (organ administracji
publicznej, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność),

podmioty czynne (skarżący) -

- legitymacja skargowa - pojęcie o charakterze materialnoprawnym = prawo do bycia stroną
w konkretnym postępowaniu sądowym ze względu na jego treść,
- legitymacja skargowa to pojęcie o charakterze materialnoprawnym, podczas gdy
zdolność sądowa i zdolność procesowa są pojęciami o charakterze procesowym,
które oznaczają formalne prawo do bycia stroną każdego postępowania sądowego,
- ten związek z prawem materialnym może być wprowadzany różnymi sposobami,
- sposoby formułowania legitymacji skargowej bywają różne (np. „każdy, kto sądzi, że
naruszono przedmiot ochrony…”, „każdy, kto jest adresatem aktu…”),
- zakres legitymacji skargowej w danym systemie zależy od przedmiotu działania sądu
administracyjnego oraz ochrony i stosunku sądownictwa administracyjnego do
postępowania administracyjnego,
- art. 50 PPSA formułuje legitymację skargową na podstawie pojęcia interesu prawnego we
wniesieniu skargi i odrywa tę legitymację od pojęcia strony w ogólnym postępowaniu
administracyjnym:

Art. 50. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Legitymacja do wniesienia

skargi]
§ 1. Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik
Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej
działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w
postępowaniu administracyjnym.
§ 2. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do
wniesienia skargi.

- prawo do wniesienia skargi jest odrębnym publicznym prawem podmiotowym i stanowi

element prawa do sądu oraz prawa do sprawiedliwego procesu,
- inne podstawy działania podmiotu czynnego (skarżącego):
- status podmiotu czynnego (skarżącego) w postępowaniu sądowoadministracyjnym
może wyjątkowo wynikać z przesłanek nienależących do materialnej legitymacji
skargowej, ale spowodowanych interesem publicznym lub potrzebą szczególnej
ochrony interesu indywidualnego - z tego powodu art. 50 PPSA wyposaża w prawo
do wniesienia skargi do sądu administracyjnego m.in. prokuratura, RPO oraz RPDz,
- status podmiotu czynnego (skarżącego) może również wynikać z przepisów
szczególnych, które przewidują różne przesłanki jego konstruowania - np. regulacje
ustawy o samorządzie gminnym opierają legitymację skargową na naruszeniu interesu
prawnego lub uprawnienia albo na upoważnieniu jednej osoby do występowania w
imieniu innych osób, których interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone,

podmioty bierne (organy administracji publicznej, które wydały zaskarżony akt lub podjęły
zaskarżoną czynność) -
- brak regulacji wyznaczających podmioty bierne we współczesnych systemach sądownictwa
administracyjnego, tj. wskazujących organy administracji publicznej lub inne podmioty
administrujące, których akty (działania) podlegają skardze do sądu administracyjnego,
- katalog tych podmiotów jest ustalany pośrednio przez wskazanie zakresu przedmiotowego
działania sądów administracyjnych i przyjęcie, że podmiotami biernymi będą każdorazowo
organy, których działanie jest przedmiotem skargi (art. 32 PPSA):

Art. 32. PPSA [Strony postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej]

W postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego
działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi.

inne podmioty - zasada kontradyktoryjności postępowania sądowoadministracyjnego nie

pozwala twierdzić, że w postępowaniu tym mogą występować więcej niż dwie strony (tzn.
skarżący i organ administracji publicznej):
- ze względu na to, że cele działania sądu administracyjnego (m.in. doprowadzenie do stanu
zgodnego z prawem, ochrona określonych wartości prawnych) wymagają, żeby mogły w tym
postępowaniu wziąć udział osoby trzecie, zaangażowane w sprawie ze względu na swoje
własne interesy prawne, uprawnienia lub prawa podmiotowe, ale niewnoszące z
jakichkolwiek powodów skargi do sądu,
- PPSA przewiduje udział w charakterze uczestników osób, które nie wniosły skargi, ale których
interesu prawnego dotyczy wynik postępowania sądowego:
- chociaż nie są skarżącymi (stronami), podmioty te są objęte taką samą ochroną jak
podmioty skarżące, a treść przedmiotu tej ochrony jest identyczna, tj. opiera się na
 interesie prawnym związanym z wynikiem postępowania sądowego (celem skargi)
wypływającym z prawa materialnego,
- PPSA pozwala też na uczestnictwo w postępowaniu w sprawach innych osób organizacji
społecznej, jeśli sprawa dotyczy jej statutowej działalności - w tym wypadku przesłanka
uczestnictwa nie ma już bezpośredniego powiązania z prawem materialnym,
 ꕥ

przedmiot i zakres kontroli sądu

administracyjnego (przedmiot i
zakres zaskarżenia).
- podstawowym kryterium pozwalającym na ustalenie zakresu sądownictwa administracy-
jnego w danym systemie i w konsekwencji na określenie jego znaczenia i ocenę jest
kryterium przedmiotowe,
- optymalny system sądownictwa administracyjnego powinien obejmować jak najszerszy
zakres działania administracji publicznej i wypełniać całą przestrzeń niezajętą ani przez
sądownictwo konstytucyjne, ani przez sądownictwo powszechne (prawo do sądu),
- prawo do sądu to konstytucyjne prawo podmiotowe, które nie powinno być w żaden sposób
ograniczane, a ochrona sądowa podmiotu uprawnionego powinna być zupełna,
- ustalony zakres przedmiotowy kontroli i skargi do sądu powinien korespondować z
zakresem rozpoznania tej skargi oraz z adresem wyrokowania i być w stosunku do nich
proporcjonalny,
- mówiąc o przedmiocie sądownictwa administracyjnego i jego zakresie, należy wyróżnić
osobno przedmiot kontroli, przedmiot rozpoznania i przedmiot wyrokowania, gdzie:
- przedmiot (zakres) kontroli - katalog aktów lub czynności administracyjnych
mogących być przedmiotem skargi,
- przedmiot (zakres) rozpoznania - zespół elementów, które bada sąd administracyjny w
trakcie kontroli,
- przedmiot (zakres) wyrokowania - elementy treściowe orzeczenia sądu i jego zakres,
sposoby określania przedmiotu kontroli
(zaskarżenia):
- system enumeracji - kontrola sądu administracyjnego obejmuje tylko te działania
administracji publicznej (akty, czynności), które zostały wyraźnie jej poddane i wymienione w
ustawie,
- system klauzuli generalnej - kontroli sądu administracyjnego, tj. zaskarżeniu, podlegają
wszystkie działania administracji lub przynajmniej wszystkie akty administracyjne - działania
nieobjęte de nicją aktu administracyjnego są określone jako wyjątki od klauzuli generalnej i
powinny być enumeratywnie wyliczone w ustawie,
- dopuszczenie wyjątków w systemie klauzuli generalnej, zazwyczaj ustalanych metodą
enumeracji negatywnej - wyróżniamy trzy teorie dotyczące tych wyjątków:
1. doktryna aktów rządowych - wyłączone są pewne kategorie działań ze
względu na szczególną rangę organu, który je podejmuje, albo ze względu na
specjalny przedmiot związany ze sprawami ogólnopaństwowymi,
2. doktryna immunitetu - wyłączone są niektóre organy (np. głowa państwa),
3. doktryna szczególnych stosunków władczych - wyłączeniu podlegają sprawy
związane z zależnością zakładową lub zależnością służbową,
- przedmiotem wyłączenia były w różnych okresach i systemach sprawy wewnętrzne
administracji publicznej, sprawy związane z tajemnicą państwową i ochroną państwa,
a także akty pozostawione swobodnemu uznaniu,

przedmiot kontroli w systemie francuskim - od początku system klauzuli generalnej

kształtowany przez system precedensów, m.in. możliwość zaskarżenia milczenia administracji,
traktowanego jako wydanie aktu negatywnego:
- rozróżnienie czterech sfer sądownictwa administracyjnego, wobec których należy osobno
rozpatrywać jego zakres (także rozpoznania i orzekania), gdzie charakter podstawowy mają
sfera sporów o prawa i sfera sporów o legalność:
- sfera sporów o prawa - sąd administracyjny orzeka o istnieniu, treści i skutkach praw
podmiotowych:
(a) chodzi o działanie i orzekanie merytoryczne, w którym sąd w sposób
wyczerpujący reguluje treść stosunku prawnego między skarżącym a
administracją,
(b) potrzeba uregulowania tego stosunku prawnego wynika z naruszenia prawa
podmiotowego skarżącego przez akt administracyjny w znaczeniu działania
lub zaniechania administracji,
fi
 (c) mamy do czynienia z procesem wytoczonym nie samemu aktowi, ale
organowi administracyjnemu, który tym aktem naruszył czyjeś prawa
podmiotowe,
(d) przedmiotem skargi jest akt administracyjny,
(e) domeną tej sfery są głównie sprawy odpowiedzialności materialnej państwa
za szkody wyrządzone obywatelowi,
- sfera sporów o legalność - sąd administracyjne orzeka o legalności aktu
administracyjnego:
(a) chodzi o typową kontrolę aktu zmierzającą do jego uchylenia,
(b) podstawową rolę odgrywa skarga o przekroczenie władzy,
(c) w sferze sporów o legalność możemy mówić o procesie wytoczonym
samemu aktowi, które to pojęcie traktowane jest jako każdy akt indywidualny
oraz normatywny rangi niższej niż ustawa, wydany przez prezydenta lub
organ administracji,
(d) wyłączenia aktów z tej sfery z kontroli sądowej są nieliczne i obejmują tzw.
akty rządowe, czyli akty mieszane, wydawane przez władzę wykonawczą w
stosunkach z organem niepodlegającym kontroli sądu, np. z parlamentem,
- sfera obejmująca postępowanie interpretacyjne - tj. wyjaśnienia treści aktu
administracyjnego,
- sfera obejmująca postępowanie represyjne - tj. stosowanie kar administracyjnych za
niektóre wykroczenia,

przedmiot kontroli w systemie niemieckim - pełna droga od zasady enumeracji do

obowiązującej obecnie zasady klauzuli generalnej,
- droga sądowoadministracyjna jest właściwa we wszystkich sporach publicznoprawnych o
charakterze niekonstytucyjnym, jeśli nie przekazano ich wyraźnie innemu sądowi,
- uruchomienie działania sądu - nie ma znaczenia forma zaskarżonego aktu, ale tylko fakt
naruszenia praw skarżącego lub obiektywnego porządku prawnego - forma aktu istotna jest
natomiast przy doborze rodzaju skargi, a potem w fazie orzekania, w której sąd musi wybrać
swoje rozstrzygnięcie w zależności od tej formy,
- przedmiotem skargi może być jakiekolwiek działanie administracji publicznej, a także
bezczynność administracji,

przedmiot kontroli w okresie międzywojennym (NTA) - obowiązywała klauzula generalna,

która dotyczyła tylko ostatecznych aktów administracyjnych wydanych w toku postępowania
administracyjnego (wyłączenia obejmowały m.in. akty uznaniowe, sprawy podlegające
właściwości innych sądów, sprawy mianowania na publiczne urzędy i stanowiska, jeśli nie
dotyczyły naruszenia prawa ich obsadzania lub przedstawienia na nie kandydatów, sprawy
dotyczące reprezentacji państwa i obywateli wobec państw i władz obcych),

przedmiot kontroli w ustawie z 1980 r. (NSA) - obowiązywała zasada enumeracji, przy czym
wyliczenie ustawowe nie obejmowało kategorii działań administracji, ale kategorie spraw, w
jakich działania te były podejmowane,

przedmiot kontroli sądu administracyjnego w obowiązującym stanie prawnym - PPSA

przyjmuje klauzulę generalną, mimo że nie zostało to wyrażone expressis verbis, ale wynika z
ogólnego i pojemnego wyliczenia działań administracji, które podlegają skardze do sądów
administracyjnych oraz z zawierającej wyjątki enumeracji negatywnej:
- dla demokratycznego państwa prawnego i optymalna z punktu widzenia zakresu
ochrony i realizacji prawa do sądu jest metoda klauzuli generalnej, w ramach której
przedmiotem kontroli i skargi są wszystkie prawne działania organów administracyjnych
i administrujących, należące do zakresu tej administracji,
- właściwość sądu administracyjnego budowana jest za pomocą klauzuli generalnej,
która musi być domknięta,

enumeracja negatywna - polski system sądownictwa administracyjnego nie wprowadza

klauzuli generalnej w klasycznej postaci sformułowania obejmującego wszelkie zachowania
administracji publicznej i jej bezczynność, ale tę klauzulę generalną można wydobyć poprzez
zsumowanie wszystkich wymienionych elementów:
- art. 5 PPSA (podobna regulacja zawarta jest w art. 3 § 3 KPA, który odmawia podobnym
działaniom przymiotu decyzji administracyjnych) określa trzy rodzaje spraw należących do
sfery wewnętrznej administracji publicznej, w których podejmowane działania nie podlegają
skardze do sądu administracyjne:
(a) działania podejmowane w stosunkach organizacyjnych między organami
administracji publicznej,
(b) działania podejmowane w typowych stosunkach służbowych,
(c) odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach
administracji publicznej, chyba że obowiązek taki wynika z przepisów prawa - należy
pamiętać, że samo mianowanie lub powołanie powinno być traktowane jako decyzja
administracyjna,
- art. 177 Konstytucji stanowi, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach
należących do właściwości innych sądów (tzw. domniemanie właściwości sądów
powszechnych),
- art. 5 PPSA nie stwierdza, że przedmiotem skargi do sądów administracyjnych nie mogą być
akty zakładowe (dotyczy jedynie stosunków wewnętrznych administracji publicznej, do której
nie zalicza się stosunków zakładowych) - orzecznictwo dzieli wszelkie akty zakładowe na:
- akty zakładowe wywołujące skutki zewnętrzne - są to w szczególności akty
nawiązujące (np. przyjęcie i odmowa przyjęcia na studia), zmieniające (np.
przeniesienie na inny rodzaj studiów) stosunek zakładowy, które powinny być
uznawane za decyzje administracyjne = akty te podlegają skardze do sądu
administracyjnego,
- akty zakładowe sensu stricto - ich znaczenie zamyka się w ramach trwającego
stosunku zakładowego, np. akty generalne, takie jak statuty i regulaminy zakładowe,
co świadczy o brakach w zakładanej kompletności ochrony sądowej = akty takie nie
mogą być przedmiotem skargi,

Art. 3. PPSA [Kontrola działalności administracji publicznej]

§ 1. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki
określone w ustawie.
§ 2. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w
sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo
kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
(Art. 3 ust. 2 pkt 2- rozumiany jako wyłączający możliwość wniesienia skargi do sądu
administracyjnego na postanowienie w przedmiocie zażalenia na postanowienie wydane
wskutek wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o
swobodzie działalności gospodarczej – został uznany za niezgodny z Konstytucją RP wyrokiem
Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2017 r. (sygn. akt SK 376/15) i z dniem 28 grudnia
2017 r. utracił moc w tym zakresie (Dz. U. z 2017 r. poz. 2451.)
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które
przysługuje zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące
uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub
czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia
14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i
2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. -
Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale
V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z
2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy
powołanych ustaw;
(Art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - rozumiany w ten sposób, że nie obejmuje rozstrzygnięcia organu
władzy publicznej w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego,
rozpisanego w trybie przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku
publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1057), – został uznany za niezgodny z
 Konstytucją RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2020 r. (sygn. akt SK
12/20) i z dniem 21 grudnia 2020 r. utracił moc w tym zakresie (Dz. U. z 2020 r. poz. 2299)
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych
sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów
administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5,
podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–
4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
(Art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - rozumiany w ten sposób, że nie dotyczy bezczynności organu władzy
publicznej odnośnie do rozstrzygnięcia w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację
zadania publicznego, rozpisanego w trybie przepisów ustawy o działalności pożytku
publicznego i o wolontariacie – został uznany za niezgodny z Konstytucją RP wyrokiem
Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2020 r. (sygn. akt SK 12/20) i z dniem 21 grudnia
2020 r. utracił moc w tym zakresie (Dz. U. z 2020 r. poz. 2299)
10) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż
określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących
uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania
administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania
administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia
1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy
powołanych ustaw.
§ 2a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie
art. 138 decyzje organu odwoławczego § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania
administracyjnego.
§ 3.Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych
przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
działania administracji publicznej podlegające
zaskarżeniu:
decyzja administracyjna:
- przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być wszystkie akty admini-
stracyjne charakteryzujące się indywidualnością, konkretnością, jednostronnością oraz
zewnętrznością,
- decyzja administracyjna =/= decyzja zaskarżalna do sądu administracyjnego - do sądu
administracyjnego zaskarżona może być tylko decyzja ostateczna, i to wyłącznie taka,
wobec której wyczerpano środki zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym (!):
- z obowiązku wyczerpania tych środków zwolnieni są jedynie prokurator, RPO
oraz Rzecznik Praw Dziecka,
- nowelizacja PPSA z 2017 roku wprowadziła wyjątek umożliwiający wniesienie
skargi bez konieczności wyczerpania trybu polegającego na wniosku o ponowne
rozpatrzenie sprawy,
- brak innych ograniczeń decyzji, która podlega skardze, poza wymogiem ostateczności
decyzji - ograniczenia takiego nie stanowią formalne wymogi dopuszczalności skargi
(termin, zachowanie elementów treściowych, wniesienie skargi za pośrednictwem
organu, wpis), które nie ograniczają możliwości wniesienia skargi z merytorycznego (tj.
przedmiotowego) punktu widzenia, ale są tylko praktycznymi przeszkodami
utrudniającymi jej wniesienie i dotyczą wszelkich elementów skargi,
- od decyzji kasacyjnej, która jest wydana na podstawie art. 138 § 2 KPA, skarga nie
przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej
sprzeciw:
- decyzja kasacyjna - decyzja uchylająca decyzję pierwszej instancji i przekazująca
sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji - nie podlega
zaskarżeniu, ale można wnieść od niej sprzeciw,
- formalne wymogi dopuszczenia skargi: termin (do 30 dni), zachowanie elementów
treściowych, wniesienie skargi za pośrednictwem organu oraz wpis,
postanowienie administracyjne:
- z zasady postanowieniami administracyjnymi są akty wydawane w toku postępowania
administracyjnego i dotyczącymi poszczególnych kwestii wynikających z tego
postępowania - wyjątkowo zdarza się, że mogą rozstrzygać o istocie sprawy lub
kończyć postępowanie administracyjne,
- możliwość zaskarżenia dotyczy jedynie nastepujących kategorii postanowień
administracyjnych:
 a. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy
zażalenie - zażalenie przysługuje, gdy stanowią tak wyraźnie przepisy KPA,
b. postanowienia kończące sprawę,
c. postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty,
d. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na
które służy zażalenie (z pewnymi wyjątkami),
niebędące decyzjami ani postanowieniami akty lub czynności z zakresu administracji
publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa:
- ta kategoria działań administracji publicznej została wprowadzona do ustawy o NSA w
1995 roku i od tego momentu budzi kontrowersje spowodowane przede wszystkim
niejasnym i zawiłym ich określeniem,
- m.in. określone czynności materialno-techniczne, akty rejestracji, odmowy przyjęcia do
niektórych zakładów administracyjnych oraz pozbawienie korzystania z usług tych
zakładów,
- chodzi o działania charakteryzujące się jednocześnie następującymi cechami:
(a) są to akty lub czynności - czynność może nie mieć sformalizowanego kształtu i
być podjęta za pomocą umownego znaku lub symbolu,
(b) nie są decyzjami ani postanowieniami - przy tej ocenie należy brać pod uwagę
materialną istotę decyzji lub postanowienia, a nie samą nazwę,
(c) mają charakter publicznoprawny,
(d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - nie
chodzi o takie działania, które same formułują uprawnienia lub obowiązki, ale o
takie, które są związane z uprawnieniami lub obowiązkami już istniejącymi,
wynikającymi wprost z obowiązującego prawa,
(e) wbrew niektórym poglądom nie muszą być to działania indywidualne - mogą
być to zarówno akty i czynności indywidualne, jak i generalne, a na pewno
bezpośrednio zobowiązujące,
pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych
sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających:
- swoista kategoria form działania, co wynika ze specy ki prawa nansowego,
- kategoria ta została dodana do PPSA w 2006 roku,
- skarga na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w
indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpiecza-
jącej może być oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania,
dopuszczeniu się błędu wykładni lub niewłaściwej oceny co do zastosowania przepisu
prawa materialnego,
fi
fi
akty prawa miejscowego:
- przepisy ustaw o sądach administracyjnych w połączeniu z ustawą o Trybunie
Konstytucyjnym tworzą system zupełny, w którym żadne zewnętrzne działanie
administracji publicznej nie jest pozbawione kontroli sądowej,
- kontrola aktów prawa miejscowego dopełnia kontrolę innych źródeł prawa, której
dokonuje Trybunał Konstytucyjny,
- możliwością zaskarżenia objęte są akty prawa miejscowego organów jednostek
samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - sformułowanie
to określa pełen zakres prawa miejscowego, zawierający również akty wydawane przez
organy administracji niezespolonej,
- PPSA nie ogranicza aktów prawa miejscowego podlegających skardze do zakresu
administracji publicznej - rozwinięcie w ustawach samorządowych (niektóre przepisy
ograniczają możliwość wniesienia skargi w odniesieniu do spraw z zakresu administracji
publicznej),
- skargę na akt prawa miejscowego, oprócz podmiotu, którego interes prawny lub
uprawnienie zostały naruszone przez zaskarżony akt, może wnieść również organ
nadzoru - dla tej skargi nie ma ograniczenia do spraw z zakresu administracji publicznej,
inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków:
- skardze do sądu administracyjnego podlegają również niebędące aktami prawa
miejscowego akty organów samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z
zakresu administracji publicznej - ustawy samorządowe stanowią lex specialis wobec
PPSA:
(a) na podstawie ustawy o samorządzie gminnym przedmiotem skargi do sądu
administracyjnego są uchwały rady gminy lub zarządzenia wójta, burmistrza lub
prezydenta (uchwały lub zarządzenia organów gminy) - dodatkowo mają być to
uchwały (zarządzenia) z zakresu administracji publicznej, chyba że skargę wnosi
organ nadzoru,
(b) na podstawie ustawy o samorządzie powiatowym przedmiotem skargi może być
uchwała organu powiatu, tj. rady albo zarządu - dodatkowo mają być to uchwały
(zarządzenia) z zakresu administracji publicznej, chyba że skargę wnosi organ
nadzoru,
(c) na podstawie ustawy o samorządzie województwa, skargę na uchwałę organu
samorządu wojewódzkiego niebędącą aktem prawa miejscowego może wnieść
wyłącznie organ nadzoru w każdej sprawie, nie tylko w sprawach z zakresu
administracji publicznej,
- interpretacja pojęcia spraw z zakresu administracji publicznej w orzecznictwie sądów
administracyjnych - niemożliwe zde niowanie, ale powstanie katalogu tego rodzaju
spraw:
- skarga do sądu nie przysługuje na akty stanowiące same w sobie oświadczenie
woli w sferze majątkowej danej jednostki samorządu terytorialnego oraz na akty,
które stanowią upoważnienie do złożenia takiego oświadczenia przez właściwy
podmiot,
- z punktu widzenia zasady państwa prawnego ustawowe wyłączenie możliwości
zaskarżania uchwał lub zarządzeń naruszających interes prawny lub uprawnienie
nie może prowadzić do wyjęcia w ogóle pewnej kategorii uchwał lub zarządzeń
spod kategorii sądowej - do uchwał nienależących do zakresu administracji
publicznej można zaliczyć jedynie te, które objęte są kognicją sądów
powszechnych,
akty nadzoru:
- przedmiotem skargi mogą być akty nadzoru nad działalnością organów jednostek
samorządu terytorialnego,
- sądowa ochrona samodzielności samorządu terytorialnego - skargę taką mogą wnieść
gminy i ich związki, powiaty i ich związki oraz województwa, jeżeli akt nadzoru narusza
ich interes prawny, uprawnienie lub kompetencję,
- PPSA mówi o „aktach nadzoru”, podczas gdy ustawy samorządowe mówią o skargach
na „rozstrzygnięcia nadzorcze”:
- pojęcie aktu nadzoru jest szersze od pojęcia rozstrzygnięcia nadzorczego i
oznacza każdy akt wydawany w ramach postępowania nadzorczego - legitymacja
do wniesienia skargi jest tu ogólna,
- za rozstrzygnięcie nadzorcze uważa się akt administracyjny kończący procedurę
nadzorczą (rozstrzygający o losach aktu poddanego nadzorowi i konkretyzujący
środek nadzoru, który organ nadzorczy chce zastosować) - węższy zakres,
legitymacja oparta na wymogu naruszenia interesu prawnego, interesu albo
kompetencji,
bezczynność administracji i przewlekłe prowadzenie postępowania:
- art. 3 § 2 pkt 8 PPSA mówi o tym, że skarga do sądu administracyjnego może dotyczyć
bezczynności organów, a także przewlekłego prowadzenia postępowania w
przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 PPSA,
- chodzi o bezczynność polegającą na niewydaniu decyzji lub postanowienia albo na
niewydaniu innego aktu lub niepodjęciu innej czynności z zakresu administracji
publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa,
fi
 - brak zde niowania granic czasowych bezczynności - określone jedynie w przypadku
wydawania decyzji administracyjnych i postanowień,
- bezczynność ta nie dotyczy bezczynności polegającej na niepodejmowaniu przez organy
administracji publicznej innych działań, w szczególności aktów prawa miejscowego oraz
uchwał i zarządzeń organów samorządu terytorialnego, a także przewlekłości postępował
pozakodeksowych - lukę tę zapełniają w pewnym sensie przepisy ustaw samo-
rządowych, które pozwalają na złożenie skargi do sądu administracyjnego w sytuacji, w
której organ samorządu terytorialnego nie wykonuje czynności nakazanych prawem
(legitymacja oparta na naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego),
inne przedmioty zaskarżenia:
- art. 3 § 3 PPSA odsyła do przepisów szczególnych, które mogą określać jeszcze inny
przedmiot zaskarżenia do sądu administracyjnego - działania podlegające skardze
według przepisów szczególnych są bardzo różnorodne i liczne, m.in.:
- skarga na stanowisko innego organu - stanowisko wyrażane w sytuacji, w której
prawo uzależnia ważność (ewentualnie unieważnialność) rozstrzygnięcia organu
samorządowego od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez ten
organ - skarga na takie stanowisko wnoszona jest na tych samych zasadach co
skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze,
- skarga na naruszenie praw osób trzecich - możliwość wniesienia skargi w
sytuacji, w której organ samorządowy przez podejmowane czynności prawne lub
faktyczne narusza prawa osób trzecich, np. niektóre działania materialno-
techniczne oraz społeczno-organizatorskie administracji samorządowej, również
w trybie tego przepisu chronione jest prawo mieszkańców do uzyskania
informacji o funkcjonowaniu gminy,
- inne kategorie - m.in.:
(1) działania, wobec których przepisy szczególne w całości lub częściowo
powtarzają treść rozwiązań przyjętych w PPSA,
(2) orzeczenia w sprawach dyscyplinarnych,
(3) akty nadzoru nad działalnością samorządu zawodowego,
(4) akty nadzoru nad podmiotami wykonującymi funkcje zlecone admini-
stracji,
(5) akty nadzoru nad bankami i instytucjami kredytowymi, uchwały
samorządów,
(6) uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego
odrzucające wnioski mieszkańców w sprawie przeprowadzenia refere-
ndum,
fi
 (7) rozstrzygnięcia nadzorcze w kwestii referendum lokalnego,
(8) uchwały organów samorządu zawodowego,
(9) orzeczenia organów administracji w sprawca o charakterze cywilno-
prawnym,
(10) rozstrzygnięcia Głównej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie
dyscypliny nansów publicznych,
(11) odmowa udzielenia informacji,
(12) możliwość zaskarżenia umowy koncesji na roboty budowlane i usługi,

inne obszary działania sądu:

- spór kompetencyjny (spór o właściwość) - obiektywnie istniejąca sytuacja prawna, w jakiej
co do zakresu działania organów państwowych zachodzi rozbieżność poglądów, która
powinna być usunięta na skutek podjętych w tym kierunku środków prawnych:
- u podłoża sporów kompetencyjnych leży niedoskonałość regulacji prawnej oraz
niedociągnięcia w pracy organów (zwłaszcza w dokonywanej przez nie wykładni
prawa), ale przyczyną takiego sporu może być też nieoczekiwane zachowanie się
podmiotów trzecich, które przedstawiają sprawę wymykającą się spod regulacji
prawnej,
- nie chodzi tu jedynie o tzw. niepewność kompetencyjną organów (organ ma
wątpliwości co do swojej kompetencji), ale też o sytuację, gdy organ, błędnie
interpretujący przepisy, jest w wyniku tej wykładni pewny swojej kompetencji lub
niekompetencji,
- spory pozytywne - polegają na starciu dwóch twierdzeń o kompetencji - chodzi w nich
przede wszystkim o niedopuszczenie do obrotu prawnego dwóch skutecznych
prawnie działań podjętych w tej samej sprawie,
- spory negatywne - polegają na starciu dwóch twierdzeń o niekompetencji danych
organów - chodzi w nich przede wszystkim o zapewnienie ochrony prawnej temu, kto
się jej domaga i komu jej odmówiono, oraz doprowadzenie do działania właściwych
organów,
- wspólnym celem rozwiązywania sporów jest realizowanie zasady kompetencyjności,
czyli doprowadzanie do podjęcia działań organu kompetencyjnego niebędących w
kolizji z innymi działaniami,
- spory kompetencyjne mogą mieć zarówno charakter abstrakcyjny (niezwiązany z
konkretną sprawą), jak i konkretny (związany z konkretną sprawą) - orzecznictwo
przyjmuje jednak, że w polskim systemie prawa możliwe są tylko spory konkretne,
fi
 - zgodnie z art. 166, ust. 3 Konstytucji, art. 4 PPSA oraz art. 22 § 2 KPA - sądy
administracyjne rozstrzygają spory pomiędzy organami jednostek samorządu
terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory między
organami tych jednostek a organami administracji rządowej,
- uchwałodawstwo sądowoadministracyjne - najważniejszy obszar działalności poza-
orzeczniczej, który ma jednak bezpośredni wpływ na orzecznictwo:
- są to działania wykonywane wyłącznie przez Naczelny Sąd Administracyjny,
orzekający w składzie siedmiu sędziów, w składzie całej izby albo w pełnym składzie,
- NSA ma na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało
rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych:
(a) uchwały te podejmowane są na wniosek: Prezesa NSA, Prokuratora
Generalnego, Prokuratorii Generalnej RP, Rzecznika Praw Obywatelskich albo
Rzecznika Praw Dziecka,
(b) uchwały powinny mieć charakter generalny, oderwany od realiów konkretnej
sprawy administracyjnej,
(c) brak bezpośredniej mocy wiążącej uchwał w konkretnej sprawie sądowo-
administracyjnej:
- jednakże ustawa przewiduje jednak możliwość zakwestionowania zawar-
tego w uchwale wyjaśnienia przepisów przez skład orzekający sądu
administracyjnego rozpoznający konkretną sprawę,
- wynika stąd pośrednie oddziaływanie podjętej uchwały na konkretną
sprawę sądowoadministracyjną i pośrednie wiązanie nimi również
uczestników postępowania sądowego,
(d) przyjmuje się, że omawiane uchwały są „precedensami faktycznymi” - nie
wiążą formalnie, ale ich moc wyraża się w tym, że można skutecznie powołać
się na nie w środku odwoławczym od orzeczenia WSA,
- drugi rodzaj uchwał NSA dotyczy rozstrzygania zagadnień prawnych budzących
poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej - podejmowane
na wniosek składu orzekającego sądu, wyrażony w jego postanowieniu, a uchwały te
są bezwzględnie wiążące w konkretnej sprawie,
 ̩ •̩͙*̩ ˚＊
ꕥ˚*•̩͙✩

skarga.
- zgodnie z zasadą skargowości, skarga stanowi środek prawny uruchamiający działanie
sądu, a systemy sądownictwa administracyjnego posługują się różnymi koncepcjami skargi:
- systemy jednoskargowe - konstruują skargę uniwersalną, która ma zastosowanie
wobec każdego aktu z tego samego powodu i w tym samym celu - skarga w
systemach jednoskargowych ma we wszystkich wypadkach jednakowe lub podobne
elementy składowe, podobne są jej warunki dopuszczalności i podobnie jest
skonstruowana legitymacja do jej wniesienia, opierająca się na jednolitym
przedmiocie ochrony,
- systemy wieloskargowe - istnieje w nich większa liczba skarg zróżnicowanych ze
względu na przedmiot ochrony, a przede wszystkim właśnie ze względu na
zróżnicowanie działań sądu, tzn. cel, jaki ma być osiągnięty poprzez wniesienie skargi
danej kategorii - większe rozbudowanie możliwości sądu administracyjnego,

skargi w systemie francuskim, systemie niemieckim oraz systemie angielskim oparte są

na systemie wieloskargowości:
skarga w systemie polskim:
- polski system sądownictwa administracyjnego jest systemem jednoskargowym,
- skarga jako środek uruchamiający działanie sądu administracyjnego, w sposób jednolity
dotyczy wszystkich jej przedmiotów i skarga na decyzję administracyjną w zasadzie nie różni
się od skargi na uchwałę czy inne działanie administracji,
z punktu widzenia zaskarżanych działań, skarga to środek prawny (instrument prawny)
służący uprawnionemu do realizacji jego publicznego prawa podmiotowego do
zakwestionowania działania administracyjnego,
z punktu widzenia sądu administracyjnego, skarga jest impulsem do jego działania, a
bez tego impulsu - zgodnie z zasadą skargowości - sąd nie może zacząć swojej
aktywności,
- występujące różnice pomiędzy skargami nie dotyczą samych skarg, ale legitymacji do ich
wnoszenia lub czasem warunków ich dopuszczalności,
- warunki dopuszczalności skargi:
1) skargę można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków odwoławczych, jeżeli takowe
służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie:
- nie dotyczy skarg wnoszonych przez prokuratoar, RPO albo RPD,
- obecnie nie jest konieczne wyczerpywanie środka będącego wnioskiem o
ponowne rozpatrzenie sprawy,
2) każda skarga powinna zawierać:
- wskazanie zaskarżonego organu,
- oznaczenie organu, którego działania (ewentualnie bezczynność) skarga
dotyczy,
- określenie naruszenia prawa albo interesu prawnego - ten element traktowany
jest jako jedynie formalny, o czym decyduje niezwiązanie sądu zarzutami i
wnioskami skargi - praktyka NSA przyjmuje, że określenie naruszenia prawa
lub interesu prawnego nie musi być szczegółowe, a nawet że wystarcza sam
fakt zakwestionowania działania administracji,
3) zasada wnoszenia skarg za pośrednictwem organów administracyjnych,

ꕥ
 ✩‧₊˚

przedmiot rozpoznania.
- przedmiot rozpoznania - zespół elementów, które sąd administracyjny bada w trakcie
swojego działania, a dokładna analiza tego zagadnienia należy do prawa procesowego,

sprawa sądowoadministracyjna:
- przedmiotem rozpoznania jest sprawa sądowoadministracyjna - PPSA mówi, że normuje
post powanie s dowe w sprawach z zakresu kontroli działalno ci administracji publicznej
oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje si z mocy ustaw szczególnych
(sprawy s dowoadministracyjne),
- istota sprawy sądowoadministracyjnej - de nicja materialna:
- działanie sądu polega na kontroli aktu, który został wcześniej wydany przez organ
administracyjny w jakiejś sprawie, albo na badaniu bezczynności organu, który nie
wydał aktu wymaganego w jakiejś sprawie,
- gdy aktem tym jest decyzja administracyjna - wcześniejsza sprawa była
sprawą indywidualną w rozumieniu art. 1 KPA, a więc nie sprawą o charakterze
tylko formalnym, lecz sprawą również o treści materialnej (charakter formalny i
materialny),
- gdy aktem tym nie jest decyzja administracyjna (z wyjątkiem aktów
procesowych) - wprawdzie nie załatwia sprawy indywidualnej, ale i tak prawnie
zawsze jest aktem nawiązującym materialny stosunek administracyjnoprawny,
czyli dotyczy jakiejś sprawy w znaczeniu materialnym,
- celem sprawy sądowoadministracyjnej jest kontrola konkretyzacji stosunku prawnego,
- granice sprawy - pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej wyznacza sądowi zakres
działania w fazie rozpoznania i orzekania, a art. 134 § 1 PPSA mówi, że sąd rozstrzyga w
granicach danej sprawy - sąd nie powinien zatem wypowiadać się co do innych stosunków
prawnych, które nie były objęte sprawą rozstrzygniętą już zaskarżonym do niego aktem,

szczegółowy przedmiot rozpoznania - analizując sprawę sądowoadministracyjną, sąd

administracyjny zmierza do oceny zaskarżonego aktu i w tym celu powinien zebrać dotyczące
go potrzebne dane faktyczne i prawne:
- system polski nie pozwala sądowi na merytoryczne rozstrzyganie sprawy,
- związanie sądu - sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi (jej zarzutami i
wnioskami), ale wiążą go granice sprawy:
*ੈ
ę
ą
ą
fi
ę
ś
 - sąd jest związany w istocie wszystkim, co zostało ustalone przez organ, który wydał
zaskarżony do sądu akt, bowiem musi w swoich ustaleniach bazować na stanie
faktycznym i prawnym istniejącym w dacie wydania zaskarżonego aktu,
- sąd jest związany ustaleniami dotyczącymi tego właśnie stanu faktycznego i
prawnego w tym sensie, że znalezienie w tych ustaleniach nieprawidłowości może
być dla niego impulsem do uchylenia aktu, natomiast nie może spowodować jego
zmiany - jeśli ustawa pozwala sądowi w ograniczonym zakresie na przeprowadze-
nie pewnych dowodów, to tylko po to, żeby wyjaśnić zaistniałe wątpliwości w
kwestii oceny dowodów przeprowadzonych już przez organ administracyjny,
- sąd ustala prawidłowość relacji pomiędzy treścią zaskarżonego aktu a treścią prawa - a
może to osiągnąć tylko przez zbadanie wielu łączących się ze sobą elementów, takich jak
m.in.:
1) wykładnia normy dokonana przez organ, w tym wykładnia znajdujących się w niej
pojęć nieostrych (sąd musi przeprowadzić własną jej wykładnię i porównać
efekty),
2) prawidłowo ć dokonanej subsumcji (sąd powinien dokonać jej ponownie sam),
3) motywy podj tego aktu,
4) dochowanie wymaganej procedury,
5) sposób skorzystania z luzów w ramach uznania administracyjnego etc,
ś
ę
 ✩‧₊˚

przedmiot orzekania.
- przedmiot (zakres) orzekania - elementy treściowe orzeczeń sądu oraz ich zakres,

przedmiot orzekania a kryterium kontroli sądowej:

- przedmiot orzekania zależy przede wszystkim od kryterium kontroli przyjętego w danym
systemie sądownictwa administracyjnego - z generalnego punktu widzenia kryterium to jest
jedno i ma stały charakter, a stanowi je zawsze kryterium zgodności z prawem (kryterium
legalności), które może mieć bardzo różny kształt:
a. legalność jako zgodność z publicznymi prawami podmiotowymi, z uprawnieniami
(prawami nabytymi) lub interesami prawnymi albo jako zgodność z obiektywnym
porządkiem prawnym,
b. legalność ma różny wymiar w zależności od fazy działania sądu administracyjnego,
c. legalność ma różne stopnie naruszenia prawa - żaden system sądownictwa
administracyjnego nie traktuje legalności jako kryterium absolutnego i zawsze
dochodzi do wprowadzenia pewnego stopniowania naruszeń prawa i ich wartościo-
wania,
- przedmiot orzekania sądu administracyjnego jest uwarunkowany przedmiotem zaskarżenia
(„szerokość” orzekania),
- zakaz reformationis in peius (za art. 134 § 2 PPSA) oznacza zakaz orzekania na niekorzyść
podmiotu składającego środek zaskarżenia - chyba że sąd stwierdzi naruszenie prawa
skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności,
- legalność a celowość - granice kryterium legalności są wyjątkowo rozmyte w zetknięciu z
kryterium celowości - kryterium celowości bywa dopuszczane różni sposobami albo bywa
rozszerzane szczególnie właśnie w tym kierunku:
- francuskie detournement de pouvoir - przykład odejścia od kryterium legalności na
rzecz kryterium moralności administracyjnej,
- legalność celu - pojęcie pojawiające się w orzecznictwie NSA w odniesieniu do
kontekstu nadzoru nad samorządem terytorialnym - stanowisko to polega na tym, że
od sądu administracyjne wymaga się badania nie tylko zgodności aktu z konkretną
normą albo zespołem norm, lecz także zgodności z celem, dla którego norma (normy)
ta powstała,
- szczególne znaczenie mają względy celowości przy kontroli uznania administracyjn-
ego,
*ੈ
warianty orzeczeń sądowych -
1. wyrok służący rozstrzygnięciu sprawy - orzeczeniem sądu rozstrzygającym sprawę
sądowoadministracyjną jest wyrok,
2. postanowienia - w sprawach procesowych, a także wtedy, gdy skarga podlega odrzuceniu
ze względów formalnych,
3. wyroki o charakterze kasacyjnym - polski sąd administracyjny wydaje wyroki o takim
charakterze, co jest zgodne z przyjęciem kontrolnego modelu sądownictwa administra-
cyjnego i oznacza, że sąd w zasadzie nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia
merytorycznego, a jego wyrok powoduje jedynie utrzymanie w mocy zaskarżonego aktu lub
wyeliminowanie go z obrotu prawnego,
4. polski system sądownictwa administracyjnego wprowadza też zasadę kasacyjnego
orzekania sądu drugiej instancji (NSA), przy czym kasacja ta odnosi się do wyroków sądu
pierwszej instancji, a nie do aktów zaskarżonych do sądu administracyjnego,

związanie sądu w fazie orzekania:

- sąd administracyjny to organ kontroli administracyjnej i nie ma kompetencji do wydawania

rozstrzygnięć administracyjnych,
- wynika z tego, że sądu nie dotyczy zasada aktualności - musi on oceniać zaskarżony do
niego akt według sytuacji, jaka istniała w momencie wydania tego aktu,
- sytuacja sądu jest inna od sytuacji organu odwoławczego, który rozpatruje od
początku całą sprawę administracyjną, a nie tylko kontroluje wydaną w tej sprawie
decyzję pierwszej instancji - zatem organ odwoławczy w postępowaniu
administracyjnym już nie jest związany zasadą aktualności,
 - organ odwoławczy związany jest jedynie granicami sprawy administracyjnej i nie może
poza nie wykroczyć, bo wtedy działałby już w sprawie nowej, a strona utraciłaby
możliwość wniesienia odwołania, - w takiej sytuacji organ odwoławczy nie może orzekać
merytorycznie, lecz powinien przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia,
- organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe na
podstawie art. 136 KPA - poprzednie dowody powinien honorować, ale nie zawsze może
je uzupełnić, zwłaszcza wobec nowych faktów i zdarzeń,
- sąd administracyjny w zasadzie nie prowadzi postępowania dowodowego, co oznacza, że
wiążą go poprzednie sodowy przeprowadzone przez organ administracyjny - PPSA
stanowi, że sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające, ale mogą to być wyłącznie
dowody z dokumentów i dotyczyć faktów sprzed wydania zaskarżonego orzeczenia,

istota orzekania i jego zakres:

- istotą orzekania przez sąd administracyjny jest ocena zasadności skierowanej do niego
skargi, ze wszystkimi konsekwencjami wynikającymi z przyjęcia zasady niezwiązania jej
granicami skargi,
- ocena taka poprzedza i determinuje rozstrzygnięcie co do dalszych losów
zaskarżonego aktu lub czynności, tj. zawiera ustosunkowanie się sądu do
proceduralnego aspektu skargi, czyli propozycji pozbawienia mocy wiążącej
zaskarżonego aktu lub zaskarżonej czynności - a rozstrzygnięcie takie jest podejmowane
w drodze przeobrażenia rezultatów rozpoznania skargi w decyzję sądu zawierającą zwrot
stosunkowy o zgodności lub niezgodności zaskarżonego aktu lub zaskarżonej czynności
prawnej,
- sąd nie może orzekać w zakresie szerszym niż ten, w którym mógł rozpoznać skargę
(maksymalne granice orzekania),

„szerokość” orzekania:
- przepisy prawa ustalają zakres możliwości działania sądu administracyjnego w fazie
orzekania, dzieląc je najpierw według stosunku do wniesionej skargi:
- wyroki oddalające skargę - wydawane, gdy sąd nie stwierdził naruszenia prawa
uzasadniającego jego ingerencję; oddalenie skargi powoduje, że zaskarżony akt staje
się prawomocny i w zasadzie nie jest możliwe jego wzruszenie, które miałoby wynikać
z wad prawnych,
- wyroki uwzględniające skargę - wydawane, gdy ustawa przewiduje ingerencję
sądu; kompetencja do ich wydawania zależy od przedmiotu zaskarżenia, przez co
 można mówić o różnym zakresie (szerokości) dopuszczalnej ingerencji sądu wobec
różnych przedmiotów zaskarżenia,

przesłanki uwzględnienia skargi na decyzję i postanowienia:

1. zależne od kryterium legalności - naruszenia prawa, które mogą spowodować to
uwzględnienie, są specjalnie wyliczone, co dowodzi, że nie każde naruszenie prawa
w decyzji lub w postanowieniu może spowodować ingerencję sądu
2. teoria gradacji wad aktu administracyjnego - osobno wymienione są wady
powodujące uchylenie (obowiązek uchylenia) aktu przez sąd, a osobno - wady
wskazujące stwierdzenie nieważności aktu przez sąd (obowiązek stwierdzenia
nieważności, przesłanki z art. 156 KPA), istnieje również wyjątkowa możliwość
stwierdzenia wydania decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa,
3. wady powodujące uchylenie aktu administracyjnego:
(a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
(b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania admini-
stracyjnego - gdzie: katalog przyczyn wznowienia postępowania admini-
stracyjnego jest w art. 145 i 145a KPA i obejmuje tzw. wady procesowe
decyzji administracyjnej, czyli wady postępowania administracyjnego
rzutujące na samą decyzję - nie wszystkie elementy wymienione w art. 145
KPA są równoznaczne z naruszeniem prawa, zatem nie wszystkie przesłanki
wznowienia postępowania administracyjnego mogą być przyczyną uchylenia
aktu przez sąd administracyjny,
(c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na
wynik sprawy,
- wady powodujące stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego wynikają z przy-
taczanego wcześniej art. 156 KPA,
- stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wynika również ze szczególnych sytuacji,
w których pomimo istnienia kwali kowanej wady nie można stwierdzić nieważności aktu
fi
 albo uchylić decyzji w wypadkach uzasadniających wznowienie postępowania admini-
stracyjnego,
- w razie uchylenia/stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego, przestaje on
obowiązywać - jeśli akt ten był wydany na skutek odwołania lub na wniosek, organ
administracji publicznej jest obowiązany wydać ponownie dany akt, przy czym jest on w
przyszłości związany oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania
wyrażonymi w orzeczeniu sądu,

przesłanki uwzględniania skargi na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej

dotyczące uprawnień lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa:
- uwzględnienie skargi na taki akt, tj. stwierdzenie jego niezgodności z prawem,
prowadzi nie tylko do jego uchylenia, ale umożliwia także sądowi uznanie
deklaratoryjne uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa
(wyjątkowa kompetencja merytoryczna sądu administracyjnego, w tym zakresie sąd
administracyjny zastępuje administrację publiczną),
- możliwość stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności - czynność w
odróżnieniu od aktu nie musi mieć przymiotu trwałości, zatem w razie stwierdzenia jej
niezgodności z prawem możliwe jest tylko zakwestionowanie jej skutków,

przesłanki uwzględnienia skargi na akty samorządowe:

- uwzględnienie skargi na akty samorządowe oznacza obowiązek stwierdzenia ich
nieważności,
- rodzaj naruszenia powodującego taką ingerencję nie jest wyznaczony przez PPSA, a
przez ustawy samorządowe, i należy przyjąć, że dotyczy on nie tylko organu nadzoru,
ale również sądu administracyjnego,
- w zakresie aktów prawa miejscowego wydawanych przez organy administracji
rządowej brak jest odrębnych regulacji - stwierdzenie ich nieważności następuje na
podstawie ogólnej formuły braku zgodności z prawem,

przesłanki uwzględnienia skargi na akty nadzoru:

- uwzględnienie skargi na akt nadzoru powoduje uchylenie tego aktu - również tu
ingerencja sądu następują na podstawie ogólnej formuły braku zgodności z prawem,
przy czym polega ona na uchyleniu aktu,

uwzględnienie skargi na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowania:

 - uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania
polega na zobowiązaniu organu administracyjnego do wydania w określonym terminie
aktu lub interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania
uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa,
- sąd administracyjny nie ma w systemie kontrolnym sądownictwa administracyjnego
kompetencji merytorycznych, zatem nie może sam zlikwidować stanu bezczynności,
przez co skuteczność skargi na bezczynność może być uznawana za problematy-
czną,
- w przypadku wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność organu, organ jest
zobowiązany do podjęcia danej czynności, kierując się zarówno przepisami prawa
materialnego, jak i ogólną zasadą, że wyroki sądowe powinny być wykonywane,

problem orzekania merytorycznego -

w systemie merytorycznym sąd administracyjny posiada kompetencję do merytorycznego
załatwienia sprawy administracyjnej, czyli do zastąpienia organu administracji publicznej, i
wydania kolejnej decyzji administracyjnej w tej sprawie (po wyczerpaniu administracyjnego
toku instancji), a tym samym ma kompetencję do rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach
podmiotów stosunku administracyjnoprawnego,
w systemie kontrolnym sąd administracyjny jest pozbawiony tego rodzaju kompetencji, a jego
działanie sprowadza się do badania zaskarżonego aktu (najczęściej na podstawie kryterium
legalności) oraz na ewentualnym pozbawieniu mocy obowiązującej tego aktu drogą jego
uchylenia bądź stwierdzenia nieważności,
„głębokość” orzekania:
- problem ten związany jest z faktem, że możliwa jest sytuacja, w której uwzględnienie skargi
przez sąd administracyjny poprzez uchylenie jedynie zaskarżonego aktu lub czynności nie
spowoduje usunięcia z obrotu prawnego wszystkich niezgodnych z prawem aktów organu
administracji publicznej bezpośrednio związanych z zaskarżonym aktem - sięgnąć w głąb
sprawcy należy wtedy, gdy zaskarżone działanie organu administracji jest wadliwe,
- sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, ale powinien działać w granicach
danej sprawy administracyjnej (tym etapie - sprawa sądowoadministracyjna),
- czy sąd może wypowiadać się wobec aktów lub czynności, które nie były zaskarżone, ale
poprzedzały zaskarżony akt lub czynność w tej samej sprawie? (kontrola aktów
poprzedzających):
- sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w
stosunku do aktów lub/i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich
postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga,
jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia,
- czasami potrzebna jest ingerencja sądu „wgłąb” - w tych sytuacjach istnieje
obowiązek sądu wyjścia poza granice skargi,
- akty dotąd niezaskarżone (tj. prawomocne) mogą w tym wyjątkowym trybie ulec
wzruszeniu,
- sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do
aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach
prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do
końcowego jej załatwienia,
 problem zakazu reformationis in peius - zakaz ten jest instytucją, która oznacza niemożność
wydania orzeczenia sądowego (administracyjnego) drugiej instancji na niekorzyść podmiotu
składającego środek zaskarżenia,
- zgodnie z art. 134 § 2 PPSA, sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego,
chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego
aktu lub czynności,
- w kontrolnym systemie s downictwa administracyjnego zakaz ten jest nieporozumieniem i
pozostaje w kolizji z podstawowymi zało eniami strukturalnymi i funkcj post powania
s dowoadministracyjnego oraz mechanizmem orzekania przez s d administracyjny,
- zakaz ten ogranicza zasadę niezwiązania sądu granicami skargi, a także ogranicza
podstawową funkcje sądu administracyjnego, jaką jest eliminowanie z obrotu
prawnego aktów niezgodnych z prawem,
- sąd administracyjny, który nie orzeka merytorycznie, a jedynie kontroluje działania
administracji, nie może ustalać niczyich praw ani obowiązków, a tym samym nie może
pogorszyć niczyjej sytuacji prawnej - zmiana tej sytuacji następuje przez uchylenie
zaskarżonego aktu, ale o takie uchylenie wnosi właśnie ten, kto składa skargę do
sądu administracyjnego,
- o działaniu na niekorzyść skarżącego może być mowa tylko wtedy, gdy sąd zastosuje
do zaskarżonego aktu (czynności) środek ostrzejszy, niż o to zabiegała strona, albo
uchyli akt w całości, chociaż strona żądała uchylenia go w części,

＊
ą
ą
ż
ą
ą
ę
 ̩ •̩͙*̩ ˚
*•̩͙✩

dwuinstancyjność sądownictwa
administracyjnego.
- dwuinstancyjność sądownictwa administracyjnego stanowi podstawowe założenie polskiej
reformy sądownictwa administracyjnego,
- art. 176 Konstytucji stanowi, że postępowanie sądowe jest co najmniej dwuinstancyjne, a
art. 184 Konstytucji przesądza, że obok Naczelnego Sądu Administracyjnego działają w
Polsce również „inne sądy administracyjne”,
- rozwiązania szczegółowe dotyczą dwuinstancyjności są bardzo kontrowersyjne i niezależnie
od swoich wad legislacyjnych i formalnych wprowadzają w istocie ograniczony model
sądowego toku instancji:
i) od wyroku WSA służy skarga kasacyjna do NSA - jej wnoszenie jest obwarowane
wieloma warunkami procesowymi - skarga kasacyjna od wyroku WSA do NSA
stanowi środek uruchamiający tylko kasacyjne kompetencje NSA, a w rezultacie sąd
ten nie może zmienić wyroku sądu pierwszej instancji, ale może go co najwyżej
uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia,
ii) restrykcyjne warunki procesowe wnoszenia skargi kasacyjnej,
iii) ustawa z 2004 roku o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w
postępowaniu przygotowawczym prowadzonym/nadzorowanym przez prokuratora i
postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki - ma zastosowanie również w
postępowaniu sądowoadministracyjnym, wprowadzona dwuinstancyjność nie
pozwala obywatelowi na pełne zaskarżenie orzeczenia sądowego ani na
zrealizowanie innych, obiektywnych walorów pełnej dwuinstancyjności,
skuteczność wyroków sądu
administracyjnego.
- w państwie prawnym organy administracji publicznej powinny respektować wyroki sądów
administracyjnych,
- po wydaniu w danej sprawie wyroku, który kwestionuje legalność poprzedniego rozstrzy-
gnięcia zaskarżonego do sądu, postępować tak, żeby doprowadzić do dobrego
rozstrzygnięcia - tj. gdy postępowanie zakończone aktem uchylonym przez sąd (wyrok
uwzględniający skargę) toczyło się:
(a) na wniosek innego podmiotu lub na skutek jego odwołania = obowiązek
respektowania wyroku, ponieważ uchylenie aktu powoduje powrót sprawy do fazy
poprzedzającej jego wydanie, czyli istniejący wniosek lub odwołanie ponownie
oczekują na rozpatrzenie,
(b) z urzędu - obowiązek ten nie jest aż tak wyraźny, ale organ administracji publicznej
powinien rozważyć potrzebę lub konieczność powtórnego wydania wyroku,
- prowadząc ponowne postępowanie i zmierzając do wydania nowego aktu po wyroku
uchylającym akt poprzedni, organy administracyjne są związane oceną prawną (zwłaszcza
wykładnią - element tzw. prawa sędziowskiego) i wskazaniami co do dalszego postępowania
wyrażonymi w tymi wyroku - zaś działanie niezgodne z tą oceną lub wskazówkami
interpretuje się jako rażące naruszenie prawa, wywołujące obowiązek stwierdzenia
nieważności aktu,
- można przyjąć, że sądy administracyjne mogą dokonywać oceny niekonstytucyjności
ustawy/niezgodności aktu podstawowego z ustawą bez udziału Trybunału Konstytucyjnego,
a oparta na tej ocenie odmowa zastosowania danego przepisu oznacza, że rozstrzygnięcie
administracyjne zaskarżone do sądu zostało wydane z naruszeniem przepisów
konstytucyjnych lub ustawowych, a więc istnieje przesłanka jego uchylenia,
- instrumenty prawne, jakie ma do dyspozycji sąd administracyjny w razie niewykonania
wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność organu albo w razie bezczynności organu
po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności:
- możliwość wymierzenia grzywny organowi administracyjnemu,
- w szczególnych wypadkach - możliwość wydania zamiast organu przez sąd
orzeczenia merytorycznego - odstępstwo od zasady, zgodnie z którą polskie sądy
administracyjne nie mogą orzekać merytorycznie,
 ✩‧₊˚ ꕥ

pozostałe formy kontroli

administracji publicznej.
system kontroli administracji:
- istota kontroli - kontrola administracji polegająca na badaniu, czy działania administracyjne
odpowiadają postulowanemu (wymaganemu przez prawo) stanowi rzeczy, i na formułowaniu
wniosków w wypadku odstępstw od tego stanu rzeczy, jest konieczna dla należytego
funkcjonowania administracji i jest nieodłączną częścią samego procesu administrowania,
a. kontrola powinna minimalizować wszelkie zjawiska patologiczne w procesie
administrowania oraz zdarzające się w sposób oczywisty pomyłki i niedociągnięcia,
a jednocześnie działać prewencyjnie (tj. chronić przed powtarzaniem się tych zjawisk
w przyszłości),
b. najdoskonalsza forma kontroli administracji, ściśle związana z ideą demo-
kratycznego państwa prawnego, które do swoich kanonów zalicza sądową ochronę
publicznych praw podmiotowych i interesów prawnych, a także sądową ochronę
obiektywnego porządku prawnego - sądownictwo administracyjne,
c. kontrola sądownictwa administracyjnego jest obiektywna i profesjonalna, prowa-
dzona przez niezawisły sąd - polega na sformalizowanej procedurze dającej pełne
gwarancje procesowe stronom stosunku prawnego,
d. istnieją również inne formy kontroli, komplementarne wobec kontroli sądowej, zatem
istnieje cały system kontroli administracji o złożonej strukturze, który posługuje się
bardzo różnymi formami działania kontrolnego,

zróżnicowanie wewnętrzne systemu kontroli:

1) różnorodność kryteriów, jakie mogą być stosowane w procesie kontroli, tj. mierników oceny
poprawności działania kontrolowanego, możemy wśród nich wyróżnić m.in.:
- podstawowe kryterium legalności - opiera się na nim idea sądownictwa admini-
stracyjnego oraz konkurujące z nim kryterium celowości,
- kryterium rzetelności - odwołuje się do pozaprawnych reguł sumienności, dokładności,
- kryterium gospodarności - opiera się na regułach ekonomicznych,
- kryterium zgodności z polityką rządu,
*ੈ
2) podmioty kontroli - system kontroli administracji jest zróżnicowany również według
podmiotów kontrolujących:
- kontrola zewnętrzna - realizowana przez podmioty stojące poza aparatem admini-
stracyjnym oraz kontrola wewnętrzna - odbywa się w ramach administracji publicznej,
- istnieją również obszary kontroli, których zaliczenie do jednej z tych grup może
być dyskusyjne, m.in. kontrola sprawowana przez organy administracji rządowej
nad administracją samorządową,
- podmiotem kontrolującym może być też samo społeczeństwo, czyli obywatele albo ich
przedstawiciele wyłonieni w wyborach - tutaj wyróżniamy kontrolę społeczną oraz
kontrolę parlamentarną,
- podmiotami kontrolującymi mogą być również specjalne organy powołane właśnie do
tego celu (kontrola sądowa, w tym ta sprawowana przez Trybunał Konstytucyjny oraz
kontrola państwowa sprawowana przez NIK, kontrola prokuratorska, kontrola RPO oraz
specjalne organy powoływane wewnątrz administracji publicznej, których działanie jest
częścią kontroli wewnętrznej - tj. różnorodne inspekcje powoływane w ramach
poszczególnych pionów organizacyjnych albo między tymi pionami) oraz organy
pełniące funkcję kontrolną obok realizowania swoich podstawowych kompetencji
(Sejm, organy stanowiące i kontrolne jednostek samorządu terytorialnego, organy
administracji rządowej sprawujące nadzór nad samorządem terytorialnym, kontrola
instancyjna - organy odwoławcze w postępowaniu administracyjnym oraz kontrola
resortowa - organy wyższego stopnia w zhierarchizowanych pionach administracji
publicznej),
3) innymi elementami różnicującymi są też:
cechy kontroli administracji:
jest ona bezstronna, czyli obiektywna - łatwiej jest cechę tę utrzymać w kontroli
zewnętrznej, zwłaszcza sprawowanej przez sąd administracyjny - bezstronność może być
w lepszym stopniu zagwarantowana przez zwolnienie organu kontrolującego z odpowie-
dzialności za działania organu kontrolowanego,
fachowa i aktywna - sprawowana przez podmioty, które poziomem wiedzy na dany temat
oraz doświadczeniem przynajmniej dorównują podmiotowy kontrolowanemu, a fachowość
oznacza też umiejętność wyboru odpowiednich instrumentów kontroli i formułowania
adekwatnych wniosków (z tego względu - różne formy kontroli społecznej polegają bardziej
na inicjatywie kontrolnej niż na rzeczywistym kontrolowaniu podmiotów administracja
publicznej),
powinna być sprawowana przez podmioty, które działają sprawnie, rzetelnie i
dociekliwie,
efektywność - czynnik ten zależy przede wszystkim od ustawodawcy, który powinien
przewidywać odpowiednie instrumenty prawne, za pomocą których organ kontrolujący
mógłby wpływać na skuteczne naprawianie dostrzeżonych błędów i uchybień,
proporcjonalność - to znaczy, że kontrola administracji ma być prowadzona tak, żeby nie
przytłaczać działalności kontrolowanych i nie utrudniać bieżącego wykonywania zadań
przez administrację publiczną,

kontrola zewnętrzna:
1. kontrola parlamentarna - obejmuje przede wszystkim kontrolę Sejmu nad rządem, przez
co ma charakter polityczny,
- art. 95, ust. 2 Konstytucji: Sejm sprawuje kontrolę nad działalnością Rady Ministrów w
zakresie ustalonym przez przepisy Konstytucji i ustaw,
- Sejm przeprowadza kontrolę przede wszystkim w ramach debaty budżetowej oraz
dyskusji nad udzieleniem rządowi absolutorium,
- właściwa działalność kontrolna Sejmu ma miejsce podczas prac komisji sejmowych,
które rozpatrują sprawozdania i informacje ministrów oraz analizują działalność
poszczególnych działów administracji państwowej,
- szczególną funkcję kontrolną pełnią komisje śledcze,
- polega również na działalności poszczególnych posłów, którzy mają prawo
podejmować interwencje w organach administracji publicznej, składać interpelacje,
zapytania poselskie oraz pytania w sprawach bieżących (podobnie senatorowie),
 2. kontrola państwowa - wszelkie formy kontroli przeprowadzanej przez specjalnie do tego
upoważnione organy państwowe - w tym szerokim rozumieniu kontrolą państwową jest
więc kontrola parlamentarna, kontrola NIK, kontrola prokuratorska, kontrola sprawowana
przez PIP, kontrola Prezesa UODO, a także ta sprawowana przez trybunały i sądy - jednak
tradycyjnie pojęcie to zarezerwowane jest dla kontroli sprawowanej przez Najwyższą Izbę
Kontroli (NIK):
(a) art. 202 Konstytucji - NIK jest naczelnym organem kontroli państwowej, podległym
Sejmowi i działającym na zasadach kolegialności,
(b) z jednej strony, NIK jest organem zależnym od Sejmu, a z drugiej - organem
naczelnym,
(c) zależność NIK od Sejmu polega przede wszystkim na obowiązku przedkładania
Sejmowi corocznych sprawozdań, analizy bud etu państwa i zało eń polityki
pieni nej, opinii w przedmiocie absolutorium dla RM, a także informacji o wynikach
kontroli, wniosków i wyst pień okre lonych w ustawie oraz corocznych sprawozdań
z działalno ci,
(d) podobne informacje co Sejmowi NIK przedkłada Prezydentowi RP i Prezesowi RM, a
delegatury NIK - wojewodom i organom stanowiącym jednostek samorządu
terytorialnego,
(e) Marszałek Sejmu nadaje w drodze zarządzenia statut NIK,
(f) wymiar personalny powiązania NIK z Sejmem - Sejm, za zgodą Senatu, na wniosek
Marszałka Sejmu lub 35 posłów, powołuje Prezesa NIK na 6 lat - kadencja ta może
być powtórzona jednokrotnie, a Prezes NIK odpowiada przed Sejmem za jej
działalność i bierze udział w posiedzeniach Sejmu,
(g) nazwanie NIK organem naczelnym ma specy czne znaczenie - nie można
zastosować tu pojęcia organu naczelnego jako organu najwyższego w danym,
skonstruowanym hierarchicznie pionie administracyjnym, dlatego że:
- NIK nie jest organem administracji publicznej,
- wewnętrzna organizacja NIK jest zdekoncentrowana - składa się z departa-
mentów i delegatur mających swoją określoną właściwość terenową, ale są to
jej wewnętrzne jednostki organizacyjne i wobec nich NIK nie pełni funkcji
organu naczelnego,
- różnorakie organy kontroli, rewizji i inspekcji, które działają w administracji
rządowej i w samorządzie terytorialnym, są ustawowo zobowiązane do
współpracy z NIK - nie oznacza to, że są jej hierarchicznie podporządkowane,
- nazwanie NIK organem naczelnym oznacza więc tylko to, że zajmuje centralne
miejsce w systemie kontroli państwowej w szerszym tego słowa znaczeniu,
ę
ż
ś
ą
ś
ż
fi
ż
 (h) podmioty kontrolowane przez NIK i kryteria kontroli:
- podmioty kontrolowane przez NIK w sposób obligatoryjny - takie, wobec
których NIK ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli, m.in. organy
administracji rządowej, NBP, państwowe osoby prawne (kryterium legalności,
gospodarności, celowości i rzetelności),
- podmioty kontrolowane przez NIK w sposób fakultatywny, wobec których
zakres kontroli może być pełen - m.in. jednostki samorządu terytorialnego,
samorządowe osoby prawne (wyłączone jest kryterium celowości, bo jego
zastosowanie ograniczyłoby samodzielność i swobodę działania j.s.t.),
- podmioty kontrolowane przez NIK w sposób fakultatywny, wobec których
zakres kontroli jest ustawowo ograniczony - NIK może kontrolować również
m.in. działalność innych jednostek organizacyjnych i podmiotów gospoda-
rczych (przedsiębiorców), jednak tylko w zakresie, w jakim wykorzystują one
majątek lub środki państwowe lub komunalne oraz wywiązują się ze
zobowiązań nansowych na rzecz państwa (np. wykonywanie przez te
podmioty zadań powierzonych przez państwo lub samorząd terytorialny albo
wykonywanie zamówień publicznych na rzecz państwa lub samorządu
terytorialnego, organizowanie lub wykonywanie robót publicznych),
- przeprowadzając kontrolę każdego z wyżej wymienionych podmiotów, NIK
bada w szczególności wykonanie budżetu państwa oraz realizację ustaw i
innych aktów prawnych w zakresie działalności nansowej, gospodarczej i
organizacyjno-administracyjnej tych jednostek,
- podmioty wyodrębnione enumeratywnie przez ustawę,
- kontrola ta ma z założenia charakter przedmiotowy = kontroli podlega
działalność i działanie, a nie organ czy jednostka organizacyjna,
fi
fi
(i) podstawowe założenia kontroli NIK:
- inicjatywa kontroli - kontrola może być i jest przeprowadzana z własnej
inicjatywy Izby, ale przepisy przewidują również podejmowanie kontroli na
zlecenie Sejmu lub jego organów, a także na wniosek Prezydenta RP albo
Prezesa RM - jednak inicjatywa przeprowadzenia kontroli może pochodzić też
od wszelkich innych podmiotów (jako „sygnały” do wszczęcia kontroli, które
mogą być przyjęte albo odrzucone przez kontrolera NIK),
- Izba wykonuje swoje zadania na podstawie okresowych planów pracy, które
przedkłada Sejmowi - zatem większość kontroli jest zaplanowana, ale ustawa
dopuszcza też możliwość przeprowadzania kontroli doraźnych,
- kontrola NIK polega na przeprowadzeniu specjalnego postępowania kontro-
lnego na podstawie przepisów ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli - ma ono na
celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie działalności jednostek poddanych
kontroli, jego rzetelne udokumentowanie i dokonanie oceny kontrolowanej
działalności,
- kontrolę przeprowadzają pracownicy NIK, nazywani kontrolerami, co do zasady
w siedzibie jednostki kontrolowanej oraz w miejscu i w czasie wykonywania jej
zadań - przeprowadzają oni postępowanie dowodowe i mają m.in. prawo
swobodnego wstępu do pomieszczeń, wglądu do dokumentów, dokonywania
oględzin, wzywania i przesłuchiwania pracowników oraz świadków czy też
korzystania z pomocy biegłych,
- kierownicy jednostek podlegających kontroli mają obowiązek przedkładania na
żądanie NIK wszelkich dokumentów i materiałów z zachowaniem przepisów o
tajemnicy chronionej ustawowo,
- wyniki przeprowadzonej kontroli są przedstawiane w protokole kontroli, do
którego kierownik kontrolowanej jednostki może, przed jego podpisaniem,
wnieść zastrzeżenie,
- rezultat kontroli dokonywanej przez NIK - po przeprowadzeniu postępowania
kontrolnego, na wniosek kontrolera, kierownik jednostki kontrolowanej albo
nadrzędnej zwołuje naradę pokontrolną w celu omówienia stwierdzonych
nieprawidłowości i wniosków, które wynikają z ustaleń kontroli + niezależnie od
tego NIK przekazuje m.in. kierownikowi jednostki kontrolowanej wystąpienie
pokontrolne zawierające ocenę kontrolowanej działalności oraz uwagi i wnioski
w sprawie usunięcia nieprawidłowości,
 - do wystąpienia pokontrolnego odpowiedni podmiot może złożyć w terminie 21
dni umotywowane zastrzeżenia, rozpatrywane następnie przez dyrektora
właściwej jednostki kontrolnej,
- kierownik jednostki kontrolowanej lub organ, któremu przekazano wystąpienie
pokontrolne, ma obowiązek w wyznaczonym terminie poinformować NIK o
sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków oraz o podjętych
działaniach lub o przyczynach ich niepodjęcia,
3. kontrola sądów i trybunałów - do kontroli sądowej należy m.in. kontrola sądów
administracyjnych - jest to również kontrola przeprowadzana przez trybunały i sądu
niewchodzące w skład sądownictwa administracyjnego:
- kontrola aktów normatywnych przez Trybunał Konstytucyjny - w tym aktów
wydawanych przez organy administracji publicznej, tj. rozporządzeń,
- kontrola konkretnych organów państwa przeprowadzana przez Trybunał Stanu,
- kontrola sądowa obejmuje też kontrolę dokonywaną w wyraźnie przewidzia-
nych przez prawo wypadkach przez sądy powszechne, sądy ubezpieczeń
społecznych, a także sąd ochrony konkurencji i konsumentów, będący jednym
z wydziałów Sądu Okręgowego w Warszawie,
4. kontrola prokuratorska - kontrola fachowa, skuteczna oraz obiektywna (mimo że
dyskusyjne jest jej przyporządkowanie do kontroli zewnętrznej, jednak nie istnieją żadne
powiązania strukturalne między prokuraturą a administracją publiczną):
- założenie kontroli prokuratorskiej nad administracją publiczną - zadaniami
prokuratury są ściganie przestępstw oraz stanie na straży praworządności
(kryterium legalności kontroli prokuratorskiej),
- zadania wynikające z obowiązku strzeżenia praworządności prokuratorzy
wykonują m.in. przez: podejmowanie środków przewidzianych prawem,
zmierzających do prawidłowego i jednolitego stosowania prawa w postępo-
waniu administracyjnym, zaskarżanie do sądu niezgodnych z prawem decyzji
administracyjnych,
- jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody
są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich
zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego
organu nadzoru,
- w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może
wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego,
 - KPA stanowi, że prokurator ma prawo do udziału w każdym stadium
postępowania administracyjnego, w celu zapewnienia zgodności z prawem
postępowania i rozstrzygnięcia sprawy (decyzji),
- organ administracji publicznej ma obowiązek zawiadomienia prokuratora o
wszczęciu postępowania oraz o toczącym się postępowaniu, gdy uzna jego
udział w postępowaniu za potrzebny - udział prokuratora w postępowaniu jest
dopuszczony zawsze, ilekroć prokurator uzyska informacje o takiej potrzebie,
udział uzależniony od przepływu informacji i zainteresowania prokuratury
biegiem spraw administracyjnym,
- prokurator w postępowaniu administracyjnym - prokuratorowi przysługują
prawa strony (co oznacza, że m.in. może on wnieść odwołanie od decyzji
nieostatecznej), a w stosunku do decyzji ostatecznej prokuratorowi przysługuje
specjalne prawo do wniesienia sprzeciwu, który powoduje wszczęcie z urzędu
postępowania zmierzającego do wznowienia postępowania, stwierdzenia
nieważności decyzji, jej uchylenia lub zmiany,
- prokurator przed sądem administracyjnym - prokurator może wzi ć udział w
ka dym tocz cym si post powaniu s dowym, a tak e wnie ć skarg , skarg
kasacyjn , za alenie oraz skarg o wznowienie post powania s dowego, je li
wg jego oceny wymaga tego ochrona praworz dno ci lub praw człowieka i
obywatela (art.8 PPSA) = przysługuj mu prawa strony,
- skarga prokuratora do sądu administracyjnego - przed jej wniesieniem nie musi
on wyczerpywać środków odwoławczych oraz ma do dyspozycji dłuższy
termin do wniesienia skargi, z wyjątkiem skarg na akty prawa miejscowego (6
miesięcy),
5. kontrola sprawowana przez Rzecznika Praw Obywatelskich - RPO stoi na straży
wolności i praw człowieka i obywatela - w takich sprawach RPO bada, czy wskutek
działania lub zaniechania organów, organizacji i instytucji zobowi zanych do przestrzegania
i realizacji tych wolno ci i praw nie nast piło naruszenie prawa, a tak e zasad współ ycia i
sprawiedliwo ci społecznej (= kryterium szersze ni legalno ć),
- kryterium kontroli sprawowanej przez Rzecznika wykracza poza legalność i
dotyka wartości najważniejszych dla życia poszczególnych obywateli i ogółu
społeczeństwa,
- RPO jest powoływany przez Sejm za zgodą Senatu, na wniosek Marszałka
Sejmu albo grupy 35 posłów - jego kadencja trwa 5 lat i może zostać
jednokrotnie powtórzona,
ż
ą
ą
ś
ż
ę
ś
ę
ę
ą
ą
ą
ą
ż
ę
ż
ś
ś
ś
ą
ą
ą
ż
ę
ś
ę
ż
 - czynności kontrolne Rzecznika: podejmuje on czynności przewidziane w
ustawie, jeżeli otrzyma wiadomość wskazującą na naruszenie wolności i praw
człowieka i obywatela - może to uczynić z własnej inicjatywy, a także na
wniosek obywateli lub ich organizacji, organów samorządowych lub Rzecznika
Praw Dziecka,
- Rzecznik ma do dyspozycji wiele możliwości, m.in. przekazanie sprawy według
właściwości odpowiedniemu organowi, a także podjęcie sprawy, które oznacza
rozpoczęcie cyklu sformalizowanych czynności (po jej podjęciu RPO prowadzi
postępowanie wyjaśniające albo zwraca się o zbadanie sprawy do właściwych
organów lub też do Sejmu o zlecenie przeprowadzenia kontroli przez NIK),
- kompetencje RPO, które może on realizować po wyjaśnieniu sprawy: m.in.
możliwość skierowania wyst pienia do organu, organizacji lub instytucji, w
których stwierdził owo naruszenie (nie może naruszać zasad niezawisłości
sędziowskiej), mo liwo ć zwrócenia si do organu nadrz dnego nad dan
jednostk z wnioskiem o zastosowanie rodków przewidzianych przepisami
prawa (zwłaszcza środków nadzoru), a także prawo do żądania wszczęcia
postępowania administracyjnego i do składania w tych postępowaniach
środków prawnych,
- RPO może również w szczególności zwrócić się o wszczęcie postępowania
administracyjnego, wnosić skargi do sądu administracyjnego, a także
uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym na
prawach przysługujących prokuratorowi,
6. inne rodzaje kontroli sprawowanej przez pozaadministracyjne organy państwowe -
kontrola sprawowana przez Rzecznika Praw Dziecka, kontrola sprawowana przez
podległego Sejmowi Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych oraz kontrola
sprawowana przez podległa Sejmowi Państwową Inspekcję Pracy,
7. kontrola społeczna (obywatelska) - kontrola sprawowana pośrednio albo nawet
bezpośrednio przez samych obywateli, którzy realizują w ten sposób swoje podstawowe
prawo do współuczestniczenia w procesie administrowania, wśród jej form wyróżniamy:
a. kontrola realizowana za pomocą instytucji skarg i wniosków - postępowanie w
sprawach skarg (petycji, wniosków) jest podstawowym sposobem ochrony
interesów faktycznych w obowiązującym porządku prawnym - dział VIII KPA,
opiera się na art. 63 Konstytucji, zgodnie z którym każdy ma prawo składać
petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za
jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji
społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z
ą
ż
ś
ą
ę
ś
ę
ą
 zakresu administracji publicznej = środki te są dostępne każdemu (tzw.
skarga powszechna) = skargę wnosi się do organu wyższego stopnia nad
organem, którego czynność jest przedmiotem skargi, a po wniesieniu skargi
organ rozpatrujący ma obowiązek udzielić skarżącemu odpowiedzi w sprawie
jej załatwienia (skarga może powodować wszczęcie postępowania admini-
stracyjnego z urzędu, a jeżeli została wniesiona przez stronę, wszczęcie tego
postępowania następuje automatycznie),
b. prawo prasowe i informacja publiczna - m.in. obowiązek udzielania prasie i
innym środkom masowego przekazu informacji publicznej,
c. formy wpływu wspólnot samorządowych na organy tych wspólnot - tj.
realizowane w postaci wyborów, udziału w referendum, udziału w pracach
jednostek pomocniczych samorządu etc.,
d. udział organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym albo
sądowoadministracyjnym - organizacja społeczna, gdy jest to uzasadnione jej
celami statutowymi i gdy przemawia za tym interes społeczny, może żądać
wszczęcia postępowania administracyjnego lub dopuszczenia jej do udziału
w tym postępowaniu na prawach strony - może również wyrazić swój pogl d
w sprawie b d cej przedmiotem post powania administracyjnego czy też w
zakresie swojej działalności statutowej brać udział w postępowaniu sądowo-
administracyjnym w charakterze uczestnika,

kontrola wewnętrzna:
- istotą kontroli wewnętrznej jest jej wykonywanie przez podmioty mieszczące się strukturalnie
w ramach administracji publicznej,
- w ramach kontroli wewnętrznej administracja kontroluje samą siebie - i dlatego czynności
kontrolne tu podejmowane też są w pewnym sensie administrowaniem,
- formy działania tej kontroli s cz ci wewn trznych form działania administracji i s obj te
szerszymi kategoriami kierownictwa, nadzoru, koordynacji lub zwierzchnictw,

- w jednostkach samorządu terytorialnego komisja rewizyjna, w skład której wchodzą radni

(np. rady gminy), kontroluje działalność organu wykonawczego (np. wójta),

1. kontrola w administracji rządowej - kontrola wykonywana wobec organów administracji

rządowej, jej urzędów i aparatu pomocniczego, a także wobec jednostek organizacyjnych
podległych organom administracji rządowej lub przez nie nadzorowanych - kontroli tej
podlegają także organy samorządu terytorialnego w sprawach dotyczących zadań z
ę
ą
ą
ę
ś
ą
ę
ę
ą
ą
ę
 zakresu administracji rządowej, a także inne podmioty wykonujące takie zadania w
zakresie, w jakim te zadania są nansowane z budżetu państwa:
- podmioty upoważnione do kontroli w ustawowo określonych zakresach: Prezes
RM, Szef Kancelarii Prezesa RM, ministrowie, kierownicy urzędów centralnych
lub przewodniczący komitetów wchodzących w skład RM, wojewodowie oraz
organy administracji zespolonej i niezespolonej,
- jeżeli przepisy nie stanowią inaczej, kontrolę przeprowadza się pod względem
kryterium legalności, gospodarności, celowości i rzetelności,
- kontrola jest przeprowadzana na podstawie okresowych planów kontroli
konkretyzowanych w programie kontroli, z tym że jest możliwa również
kontrola w takim planie nieprzewidziana,
- tryb zwykły kontroli - kontroler ustala stan faktyczny i przygotowuje projekt
wystąpienia pokontrolnego - wobec tego projektu kierownik jednostki
kontrolowanej może zgłosić umotywowane zastrzeżenia, rozpatrywane przez
kierownika komórki do spraw kontroli,
- procedurę kontrolną kończy wystąpienie pokontrolne, od którego nie przysługu-
ją już środki odwoławcze,
- kierownik jednostki kontrolowanej ma obowi zek poinformować kierownika
jednostki kontroluj cej o sposobie wykonywania zaleceń, wykorzystaniu
wniosków lub o przyczynach ich niewykorzystania albo o innym sposobie
usuni cia stwierdzonych nieprawidłowo ci,
- możliwy jest również tryb uproszczony kontroli, stosowany w sprawach o
szczególnym charakterze lub w sprawach pilnych - nie przewiduje on
programu kontroli i sporządzania wystąpienia pokontrolnego, zamiast którego
sporządza się sprawozdanie,
2. kontrola zarządcza - wprowadzona ustawą o nansach publicznych z 2009 roku, chodzi o
kontrolę w jednostkach sektora nansów publicznych (nie tylko w zakresie związanym z
nansami publicznymi):
- brak wprowadzenia oddzielnych podmiotów kontrolujących - nałożenie obo-
wiązku zapewnienia należytego funkcjonowania jednostek sektora nansów
publicznych na ministrów, wójtów, burmistrzów, prezydentów miast i
przewodniczących zarządów jednostek samorządu terytorialnego,
- można się domyślać, że kontrolę taką przeprowadzać ma kierownik danej
jednostki organizacyjnej,
fi
ę
ą
fi
fi
ś
fi
ą
fi
 - zakres przedmiotowy kontroli zarządczej jest bardzo szeroki - dotyczy w istocie
wszystkiego, co robi podmiot jej poddany,
- cel kontroli zarządczej - zapewnienie w szczególności m.in. zgodności
działalności z przepisami prawa oraz procedurami wewnętrznymi, skuteczności
i efektywności działania, ochrony zasobów, przestrzegania i promowania zasad
etycznego postępowania,
- nacisk na plany kontroli zarządczej i sprawozdania z jej wykonania,
- z ustawy tej nie wynika merytoryczny kształt kontroli zarządczej, jest to
wadliwa regulacja,
3. inne formy kontroli wewnętrznej - m.in. kontrola międzyresortowa czy też kontrola
instancyjna (wynikająca z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego,
dotycząca wyłącznie decyzji administracyjnych, w stosunku do których wniesiono
odwołanie),
 problemy aksjologiczne prawa
administracyjnego.
aksjologia i aksjologia prawa:
aksjologia = nauka wchodząca w obręb nauk lozo cznych, jest to ogólna teoria wartości
lub nauka o wartościach (m.in. wieloaspektowe rozważania teoretyczne dotyczące pojęcia
wartości, wywodzące się z etycznych koncepcji dobra oraz analiza natury wartości),
w praktycznym, technicznym znaczeniu aksjologia jest oparciem jakiegoś bytu
(przedmiotu) na systemie wartości),
przedmiotem aksjologii są wartości - biorą się stąd, że jedną z elementarnych aktywności
człowieka jest preferowanie czegoś wobec czegoś innego, można je pojmować jako
określenia cech przedmiotów przez kogoś dodatnie lub ujemnie ocenianych,
subiektywizm wartości - to, co jest wartością dla jednego człowieka, nie musi nią być dla
kogoś innego, co dotyczy również wartości powszechnie uważanych za obiektywne - nie
są ani obiektywy, ani subiektywne, a dwoiste w zależności od punktu widzenia,
wartości są zawsze relewantne, czyli nie istnieją same w sobie, lecz w stosunku do kogoś
lub czegoś,
klasy kacja wartości:
- wewnętrzne (działają na prawo) i zewnętrzne (prawo same je tworzy),
- uniwersalne (związane z podstawą bytu ludzkiego i dotyczące wszystkich ludzi)
oraz partykularne (przysługujące pojedynczym ludziom, grupom lub instytucjom),
- powszechne, popularne oraz uznane,
wartości zasadnicze (samoistne) - wynikają same z siebie, wartości instrumentalne - używa
się je, żeby osiągnąć jakąś rzecz lub inną wartość oraz wartości autoteliczne - takie, do
których się dąży jako do celu,
czy prawo jest tylko warto ci instrumentaln czy te jednocze nie albo cz ciowo
warto ci zasadnicz ? = w demokratycznym państwie prawa - prawo jako wartość
samoistna, prawo jest wartością i samo wytwarza powszechnie respektowane wartości, a
wyjątkowo może być wartością instrumentalną (służebne wobec jakichś interesów ludzi, a
wyjątkowo tylko ma służyć innym wartościom),
brak granicy między wartościowaniem a ocenianiem, ale: wartościowanie - preferowanie
przez podmiot istniejących wartości, a także wyrażanie przez podmiot swojego
fi
ś
ą
ą
ś
ą
fi
ą
fi
ż
ś
ę
ś
wartościowania (np. sygnałami, znakami, symbolami, sądami), a ocenianie - dominuje
ekspresja doznań, wrażeń, emocji, jest bardziej dowolne i dokonywane wprost,
istnieją wartości determinujące prawo i wartości determinujące jego stosowanie - katalog
wartości, ich wpływ na efekt stosowania prawa, tj. wyrok, decyzję administracyjną, jest
różny w zależności od związania sądu/organu normą i w zależności od wynikającej z tego
związania dyskrecjonalności lub uznania,
 ogólna charakterystyka aksjologii prawa
administracyjnego:
prawo jest jedno, ale każda jego gałąź służy innemu celowi, za F. Longchamps: prawo jest
struktur dwoist (pomy lan i rzeczywist ), ale wzbogacon o trzeci czynnik, jakim s
podstawowe warto ci ludzkie - sprawiedliwo ć, ład, humanizm,
w prawie administracyjnym tkwią różne wartości, na których się ono opiera i z którym się
wywodzi, a przez swoje istnienie i obowiązywanie dostarcza na zewnątrz swoich nowych
wartości - samo jest wartością i wartości konstruuje,
zasady ogólne = normy „wyjęte przed nawias” całej dyscypliny i obejmujące jej całość,
mogą wynikać z przyjętych wartości, ale mogą też same tworzyć wartości nowe,
prawo administracyjne powinno być nastawione na ochronę wartości lub dóbr ważnych w
ludzkim współistnieniu,
aksjologiczna de nicja prawa administracyjnego - prawo administracyjne to uporz dko-
wany zbiór norm prawnych, których racj obowi zywania jest bezpo rednia realizacja
przez podmioty administruj ce warto ci wyró nionych przez dobro wspólne
taki uporz dkowany system w prawie administracyjnym jest niemo liwy ze względu na
jego różnorodność i wielokieronowość; warto ci prawa administracyjnego wynikaj z jego
cech i odwrotnie - wiele warto ci wpływa na takie, a nie inne ukształtowanie cech tej gał zi
prawa,
trzy główne grupy wartości w prawie administracyjnym:
(a) wartości uniwersalne - warto ci le ca poza prawem adm., ale niezb dne dla jego
nale ytego funkcjonowania - dana warto ć sama w sobie nie ma odniesienia
prawnego, z czasem nabywa ogólne znaczenie prawne (dan norm wprowadza si
dlatego, eby legitymizować warto ć obiektywn , wła nie uniwersaln ),
(b) wartości tworzone przez samo prawo administracyjne albo przez Konstytucję
specjalnie dla jego potrzeb - aby podmioty stosujące prawo administracyjne mogły
działań, opierając się na trwałych założeniach aksjologicznych (daną norm
wprowadza si dlatego, eby stosowanie innych norm prawa adm. spełniało
standardy uwa ane za po yteczne, zwłaszcza w relacjach między administracją
publiczną a obywatelem),
(c) wartości, które prawo administracyjne specjalnie chroni, czyli takie, dla ochrony
których prawo administracyjne jest tworzone - wprowadza się daną normę po to,
żeby skonstruować instrument administracyjnoprawny zapobiegający niszczeniu lub
podważaniu jakichś wartości lub dóbr,
ż
ą
ż
ą
ę
ż
ą
fi
ś
ś
ą
ż
ż
ą
ś
ś
ś
ż
ą
ś
ą
ą
ś
ś
ż
ś
ą
ą
ś
ą
ą
ę
ą
ż
ę
ś
ą
ę
ę
ą
ę
ą
można wyróżnić również wartości samego prawa administracyjnego jako zespołu norm
(wartości statyczne, obiektywne) oraz wartości pojawiające się i uwzględniane w toku
stosowania prawa administracyjnego (dynamiczne, subiektywne) - wartości wyznawane
przez organ, które nie są sprzeczne z prawem, uzupełniają system wartości statycznych i
są wobec niego komplementarne,
poszczególne wartości mogą być przekształcane w zasady prawa, a zależność ta może
być odwrotna - wtedy wykształcona wcześniej zasada staje się źródłem wartości,
podstawowe wartości w prawie administracyjnym:
1) dobro człowieka:

2) moralność:
3) sprawiedliwość:

4) prawda: obiektywizm - prawda materialna, obiektywna rzeczywistość - prawdziwy stan

rzeczy, art. 7 KPA,

5) racjonalność: odnosi się do działań administracji, a nie jest cechą samego prawa
administracyjnego - przyjmuje się kcję racjonalnego prawodawcy, czyli domniemanie
racjonalności prawodawcy (racjonalność w prawie administracyjnym powinna być
rozumiana dosłownie, ale należy pamiętać, że nie każdy ustawodawca niższego rzędu ma
przymiot racjonalności, bo nie zawsze ma przygotowanie do zadań prawotwórczych),
fi
6) pewność:

7) jasność i jawność:

8) szybkość i ekonomiczność:
wartości chronione przez prawo administracyjne: