Samenvatting Kern van het bestuursrecht Schlssels - Stroink

1
Hoofdstuk 1 Introductie en overzicht

1.1 Besturen en bestuursrecht
Nederland wordt bestuurd door een open bestuur (overheid). Het openbaar bestuur is actief op
verschillende overheidsniveaus en wordt direct of indirect gecontroleerd door vertegenwoordigde
organen. (College BW door gemeenteraad, ministers door parlement).
Art. 10 waterschapswet bestuur waterschap: algemeen bestuur, dagelijks bestuur en voorzitter.
De wet geeft regels voor de organisatie van het openbaar bestuur, verschaft het bestuur bevoegdheden
en stelt regels aan het besturen, maar de wet geeft niet uitputtend aan wat het bestuur nu precies moet
doen en hoe het in een concrete situatie moet handelen.
Verenigingenbestuur behartigt privaatbelang, openbaar bestuur van Nederland behartigt het algemeen
belang (de leidraad!) en mag niet privaat belang behartigen. Algemeen belang wordt bepaald door de
wetgever.

1.1.1 Wat doet het bestuur?
Besturen op gemeentelijk, provinciaal en Rijksniveau, ieder specifieke belangen. Het openbaar bestuur
reguleert en stuurt activiteiten van burgers. Daarnaast behartigt het publieke taken. (bestuur:
administratie). Activiteiten van gemeentelijk bestuur zijn voor burgers meestal gemakkelijk waar te
nemen. Functies van provinciaal bestuur zijn vooral cordinerend en toezichthoudend en dus minder
waarneembaar.

1.1.2 De ontwikkeling van het openbaar bestuur in vogelvlucht
Na WO II verzorgingstaat of interventiestaat ontstaan. Staat beperkte zich niet langer tot het reguleren
van het maatschappelijk leven door ver- en geboden, maar bemoeit zich met alle aspecten van het
maatschappelijk leven. (bevorderen en verdelen welvaart en welzijn) Jaren 80 privatisering (overlaten
van bepaalde overheidsactiviteiten aan het bedrijfsleven) en deregulering (streven naar mindere
regels).
Voor 1795 bestuursfunctie vooral lokaal. (meer in stad dan platteland) Zonder geld geen bestuur
belastingrecht kan worden gezien als de oudste vorm van bestuursrecht.
Periode na 1795 ontwikkeling in stroomversnelling door de vestiging van de eenheidsstaat. Opbouw
tijdens Bataafse Republiek (1795-1806), koninkrijk Holland (1806-1810) en inlijving bij Frankrijk
(1810-1813). De laatste had zeer grote invloed op de bestuursorganisatie, bijv. ook toezicht op de
armenzorg, verbetering wegen en centralisatie waterstaatswezen. Bewind Koning Willem I stelsel
van departementen (ministeries) tot ontwikkeling. Macht van hem was te groot, vaak geen wettelijke
basis (besluitenregering). 1853-1868 macht ingeperkt door ontwikkeling parlementair stelsel,
vertrouwensregel en ministeriele verantwoordelijkheid. Ook het Meerenbergarrest van 1879 van groot
belang bevestigde dat Koning binnen het stelsel van de Grondwet geen zelfstandige regelgevende
bevoegdheid toekwam, dat moest steunen op de wet.
Na 1848 1 rode draad: voortdurende groei van de bestuurswetgeving. Belangrijke wetten: Hinderwet,
Woningwet en verschillende socialezekerheidswetten.

1.1.3 Bevoegdheden en wetmatigheid van bestuur
Om bestuurstaken goed te kunnen verrichten, zal het bestuur ook tegen de wil van burgers moeten
kunnen optreden. Wetgever verschaft bevoegdheden, zoals bijv. vergunningbevoegdheid. (verlenen
van een vergunning is gelijk een van de belangrijkste rechtsfiguren waarover het bestuur beschikt om
ordenend in maatschappelijke processen te kunnen optreden, gedrag van burgers kan zo worden
benvloed.) Primaire doel van vergunningstelsel: voorschriften verbinden aan de vergunning. Het gaat
niet zozeer om het verlenen van overheidstoestemming sec, maar het bewerkstelligen van
normstelling in concreto.
Bestuur heeft ook een bestuursdwangbevoegdheid, subsidiebevoegdheid (financile middelen ter
beschikking stellen aan aanvrager om bepaalde activiteiten te verrichten, art. 4:21) en de bevoegdheid
om in bepaalde gevallen vrijstelling voor voorschriften te verlenen.
Bestuur mag in beginsel niet handelen, tenzij wetgever heeft toegestaan. Burger mag altijd handelen,
tenzij het onrechtmatig is.

Samenvatting Kern van het bestuursrecht Schlssels - Stroink
2
Algemeen uitgangspunt is dat het bestuur, om bindende besluiten te kunnen nemen, over een op de
wet gebaseerde bevoegdheid dient te beschikken. (eis van wetmatigheid van bestuur of
legalititeitsbeginsel). Dit waarborgt de vrijheid voor burgers, maakt uitoefening voorspelbaar en dient
rechtszekerheid.
Wanneer wetgever bevoegdheden aan het bestuur toekent, worden deze gelijktijdig naar doel
afgebakend specialiteitbeginsel.
Bestuur kent een waarborgdimensie (de normering van bestuursbevoegdheid) en een instrumentele
dimensie (bestuursbevoegdheid als instrument om te besturen).

1.1.4 Publiekrechtelijke bevoegdheid en bestuursbevoegdheid
Bevoegdheid in algemene zin: een vermogen van een orgaan om rechtsgevolgen tot stand te brengen.
Publiekrechtelijke bevoegdheid (overheidsbevoegdheid): iedere bevoegdheid van een overheidsorgaan
om positief recht (geldend en afdwingbaar) te vormen, vast te stellen of te handhaven. Ruimer dan
bestuursbevoegdheid, dat wordt uitgeoefend door een bestuursorgaan.
Burgers beschikken niet over publiekrechtelijke bevoegdheden. Essentieel voor de uitoefening van
publiekrechtelijke bevoegdheden is verder dat deze in de regel eenzijdig plaatsvindt met inachtneming
van geschreven en ongeschreven publieke rechtsnormen (regels en beginselen).

1.1.5 Bestuursrecht: formeel en materieel
Bestuursrecht: het recht dat de relaties tussen de bestuursorganisatie en burgers normeert.
Formeel bestuursrecht: bestuursprocesrecht niet alleen proces bij bestuursrechter, maar ook
procedures van bezwaar en administratief beroep. (h. 6,7,8 AWB). Samen worden deze procedures het
contentieuze deel van het algemeen bestuursrecht genoemd. Dit ter onderscheiding van het non-
contentieuze algemene bestuursrecht, oftewel het formele bestuursrecht dat ziet op het primaire
bestuurlijke besluitvormingsproces. (volgens welke regels komen besluiten tot stand? h. 3,4,5 AWB)
Het materiele bestuursrecht, de rechten en plichten die ingevolge de bestuurswetgeving en de
uitoefening van bestuursbevoegdheden op de burger en bestuur rusten, staan niet alleen in de AWB,
maar vooral in de bijzondere bestuurswetgeving. Ook het ongeschreven recht is nog een bron van
materieel bestuursrecht. (vertrouwensbeginsel)

1.1.6 Het bijzondere deel en algemeen bestuursrecht
Bijzondere delen houden zich steeds bezig met een bepaald aspect van het maatschappelijk leven.
Kenmerkend voor de bestuurswetgeving is de gefragmenteerde structuur, de kern van het
bestuursrecht wordt niet gevormd door n codificatie waarin alle geschreven bestuursrecht is te
vinden. Oorzaak ligt in geschiedenis, maar is wel een kenmerk van de democratische rechtsstaat.
Grondwet van 1983 bepaalde dat de wet de algemene regels van bestuursrecht vaststelt. 1
e
+ 2
e
tranche
traden op 1 jan. 1994 in werking, de 3
e
tranche op 1 jan. 1998.
De AWB heeft geen zelfstandige betekenis, maar moet in samenhang met een bijzondere bestuurswet
te worden geraadpleegd. In de bijzondere bestuurswetten treft men de bevoegdheden van het bestuur
aan. In de verhouding tussen AWB en een bijzondere bestuurswet geldt in de regel dat het bepaalde in
de bijzondere wet (wel wet in formele zin!) voorrang heeft.

1.1.7 Bestuursrecht en andere rechtsgebieden
Staats- en bestuursrecht gaat over het volgende:
- de organisatie van de overheid, welke overheidsorganen en hoe ze zijn samengesteld
- bevoegdheden van die organen en hoe ze die hebben verkregen
- hoe de bevoegdheden moeten worden uitgeoefend, welke rechtsnormen in acht moeten
worden genomen
- controlemogelijkheden op bevoegdheidsuitoefening (politiek, bestuurlijk, rechter)
Het bestuur beschikt niet alleen over bevoegdheden om het algemeen belang te behartigen, maar ook
privaatrechtelijk, wanneer de gemeente optreedt als eigenaar. De wetgever kan ook in het kader van
privaatrechtelijke wetgeving publieke belangen behartigen, wanneer positie zwakkere partij
beschermen (huurder, werknemer) dwingend privaatrecht.



Samenvatting Kern van het bestuursrecht Schlssels - Stroink
3
1.1.8 Geschreven en ongeschreven bestuursrecht
Voor WO II werd rechtmatigheid van bestuurshandelen gelijkgesteld met wetmatigheid van
bestuurshandelen. Men had nog geen aandacht voor ongeschreven bestuursrecht, wat de gedachte
versterkte dat bestuursrecht alleen door de wetgever tot stand kon worden gebracht.
(uitzonderingsrecht!)

Hoofdstuk 2 Grondslagen en karakteristieken van het bestuursrecht

2.1 De rechtsverhoudingen tussen bestuur en burgers
Bestuursorgaan is een orgaan van de overheid, belast met de behartiging van publieke belangen. Een
belanghebbende is een persoon of entiteit wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken (art.
1:2 AWB). De rechtsverhouding tussen een bestuursorgaan en belanghebbende wordt beheerst door
een doelgebonden bestuursbevoegdheid (steunt op wet en kan eenzijdig door bestuursorgaan -
worden uitgevoerd). Op basis van een bestuursbevoegdheid kan het bestuursorgaan de inhoud van een
bestuursrechtelijke rechtsverhouding concreet invullen (typerend voor bestuursrecht!). De uitoefening
van een bestuursbevoegdheid leidt tot een besluit. (art. 1:3 AWB)

Fundamentele bestuursrechtelijke leerstukken:
- grondslag van bestuursbevoegdheid
- eenzijdigheid
- vrijheid van het bestuur bij een bevoegdheidsuitoefening
- verkrijging van bestuursbevoegdheid
- internationale en Europese normering van de bevoegdheidsuitoefening
- nationale normering van de bevoegdheidsuitoefening

Bestuursorganen zijn bijv. : minister, college van B en W, dagelijks bestuur waterschap. Deze zijn
weer verenigd in een groter verband: openbaar lichaam. (bijv. gemeente, provincie)
Geschreven bestuursbevoegdheid: moet steunen op de wet. Het nemen van besluiten impliceert de
aanwezigheid van openbaar gezag. (toestemming burger niet vereist). Een bestuursorgaan is gn
rechtspersoon in de zin van het BW (en ook geen natuurlijk persoon). Het openbaar lichaam waar een
bestuursorgaan deel van kan uitmaken, is dat wl.

2.1.1 Bestuursorganen en de behartiging van publieke belangen
Welke belangen de bestuursorganisatie moet behartigen bepaald de wetgever, op basis van door de
wetgever toegekende bestuursbevoegdheden. Indien de wetgever een nieuwe bestuursbevoegdheid in
het leven roept, wijst hij tevens een bestuursorgaan aan dat de betreffende bevoegdheid mag en moet
uitoefenen. De belangrijkste bestuursorganen op rijksniveau: de regering (art. 42 lid 1 GW), de
ministerraad (art. 45 lid 1 GW), de ministers (art. 43 GW) (aan hoofd van ministerie/departement, art.
44 lid 1 GW), de staatssecretarissen (art. 46 lid 1 GW).
Provinciaal niveau: PS, GS en commissaris van de Koningin. Aan hoofd: griffier (art. 97 Prov. Wet)
Gemeentelijk niveau: gemeenteraad, college B&W, burgermeester. Aan hoofd: gemeentesecretaris
(art. 100 Gemeentewet). Waterschappen: algemeen bestuur, dagelijks bestuur, voorzitter.
Gemeentelijke commissies worden aangemerkt als bestuursorgaan.

2.1.2 Openbare lichamen en andere rechtspersonen ingesteld krachtens publiekrecht
Openbaar lichaam: een door het recht geregeld verband waarbinnen bevoegde bestuursorganen
(samenhangende) taken verrichten en bestuursbevoegdheden uitoefenen Staat (rijk), provincie,
gemeente, waterschap, productschappen, bedrijfschappen. (hoofdstuk 7 Grondwet).
Ander lichaam (art. 134 lid 1 GW) is bijv. gewest: samenwerking tussen aantal gemeenten, want
doelmatiger.
Openbare lichamen worden onderverdeeld in lichamen met een algemene bestuurstaak (gemeente,
provincie, rijk) en functionele bestuurstaak (waterschap, product- en bedrijfschap). Openbare lichamen
hebben wel rechtspersoonlijkheid (art. 2:1 lid 1 BW).
Een rechtspersoon is ingesteld krachtens publiekrecht indien aan de oprichting van deze persoon geen
privaatrechtelijke oprichtingshandelingen ten grondslag liggen. (bijv. gemeente: in leven geroepen

Samenvatting Kern van het bestuursrecht Schlssels - Stroink
4
door een wet in formele zin.) De rechtspersoonlijkheid naar privaatrecht stelt openbare lichamen in
staat om deel te nemen aan vermogensrechtelijke rechtsverkeer. De vermogensrechtelijke gevolgen
van bestuurshandelingen worden aan het lichaam toegerekend en dus niet aan het bestuursorgaan van
dat lichaam. Een rechtspersoon wordt in het vermogensrechtelijke verkeer wel vertegenwoordigd door
zijn organen, dit geldt ook voor openbare lichamen en andere rechtspersonen ingesteld krachtens
publiekrecht. De vermogensrechtelijke vertegenwoordigingsfunctie van organen van een
rechtspersoon is wat anders dan de publiekrechtelijke functie van bestuursorganen deze komt
primair tot uitdrukking in het uitoefenen van bestuursbevoegdheden (lichamen oefenen dat dus niet
uit!)

2.2 De algemene wet bestuursrecht: a- en b-organen
Art. 1:1 AWB: Onder bestuursorgaan wordt verstaan:
a. een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of
b. een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed.
Op a-organen is de normering van de Awb in beginsel van toepassing, ongeacht de aard van het
handelen. Het kan hier, zoals gesteld, gaan om organen die openbaar gezag uitoefenen of om andere
organen. Een orgaan is pas een b-orgaan, als het geen a-orgaan is. Een b-orgaan is slechts
bestuursorgaan voorzover het openbaar gezag uitoefent.

2.2.1 A-organen
De a-organen worden op basis van een formeel criterium aangemerkt als bestuursorgaan. Het gaat hier
om lk orgaan dat kan worden aangemerkt als een orgaan van een rechtspersoon die krachtens
publiekrecht (bij wet in formele zin of bij of krachtens een bijzondere wet) is ingesteld.

2.2.2 B-organen
Stichtingen zijn bij privaatrechtelijke rechtshandeling opgericht, daarom kunnen de organen van deze
rechtspersonen niet worden aangemerkt als een orgaan van een rechtspersoon die krachtens
publiekrecht is ingesteld, maar ze voeren wel bestuursbevoegdheden uit. Er is dan materieel sprake
van een bestuursorgaan. Een b-orgaan is enkel bestuursorgaan wiens handelen wordt genormeerd
door de Awb voorzover het een bestuursorgaan uitoefent.

2.2.3 Wettelijke uitzonderingen
In art. 1:1 lid 2 Awb staan de uitzonderingen vermeldt. (wetgevende macht, met rechtspraak belaste
organen, Raad van State, Algemene rekenkamer, de nationale ombudsman.)

2.2.4 Zelfstandige bestuursorganen en gedeconcentreerde bestuursorganen
Zelfstandig bestuursorgaan is een orgaan met bestuursbevoegdheid dat niet tot enige decentrale
overheid (zoals provincie of gemeente) behoort. Omdat een zelfstandig bestuursorgaan, zoals gesteld,
niet hirarchisch ondergeschikt is aan een bewindspersoon is diens verantwoordelijkheid voor het Zbo
beperkt. Hij is slechts verantwoordelijk voorzover er sprake is van (wettelijke) bevoegdheden om
invloed uit te oefenen op de taakuitoefening van het Zbo.
Van een gedeconcentreerd bestuursorgaan is sprake indien een orgaan van de centrale overheid
wordt bemenst door een ambtenaar van een ministerie (departement) terwijl het orgaan beschikt over
een geattribueerde (of gedelegeerde) bestuursbevoegdheid. De ambtenaar is hier wel ondergeschikt
aan de minister.

2.3 Belanghebbenden
Kenmerkend voor een bestuursrechtelijke rechtsverhouding is dat een bestuursorgaan vaak niet met
n wederpartij wordt geconfronteerd, maar met verschillende partijen die bovendien aan elkaar
tegengestelde belangen hebben. Een belanghebbende is een persoon wiens belang rechtstreeks bij een
besluit is betrokken (art. 1:2 lid 1 Awb) Onderscheid tussen directbelanghebbenden en
derdebelanghebbenden.
In de contentieuze fase (rechtsbeschermingsfase) bakent het belanghebbendebegrip de kring van
bezwaar- en beroepsgerechtigden af. Hierbij staat de vraag centraal wie tegen een besluit bij een
bestuursrechter kan opkomen. In de non-contentieuze fase (besluitvormingsfase) manifesteert de

Samenvatting Kern van het bestuursrecht Schlssels - Stroink
5
belanghebbende zich primair als drager van belangen. Het bestuursorgaan dient in het kader van de
besluitvorming na te gaan en zo ja in hoeverre met de belangen van een belanghebbende rekening mag
(en moet) worden gehouden. Alleen als er sprake is van beleidsvrijheid kunnen (en moeten) er
belangen worden afgewogen.
Ingevolge art. 1:2 Awb kunnen natuurlijke personen, rechtspersonen en andere entiteiten alsmede
bestuursorganen belanghebbenden zijn. Een belanghebbende zal een feitelijk, eigen, objectief, actueel
n persoonlijk belang moeten aantonen. Bovendien zal aannemelijk moeten worden gemaakt dat dit
belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.

2.3.1 Algemene criteria belanghebbendheid
- Feitelijk belang: het belang behoeft niet aan nadere juridische eisen te voldoen.
- Eigen belang: men kan niet opkomen voor andermans belangen, tenzij men beschikt over een
machtiging.
- Objectief belang: het mag niet enkel gaan om een belang dat slechts in de (subjectieve)
belevingswereld van een potentieel belanghebbende een relevant belang is. Bijv. emotioneel betrokken
voelen of aantasting eergevoel is onvoldoende voor een objectief belang.
- Actueel belang: er mag niet sprake zijn van louter toekomstig belang.
- Persoonlijk of individueel belang: belanghebbende moet zich op afdoende wijze onderscheiden van
anderen. Het belang moet bijzonder zijn. Bij besluiten die ruimtelijke implicaties hebben, speelt het
afstandscriterium een grote rol. (Hoe verder weg iemand woont, hoe minder belang bij het besluit.)
Aanvullend criterium: zichtcriterium.
- Rechtstreeks betrokken belang: er moet afdoende causaal verband bestaan tussen (de rechtsgevolgen
van) een besluit en de (mogelijke) belangenaantasting.

2.3.2 Bestuursorganen en statutair belanghebbenden
Lid 2 van art. 1:2 Awb voorziet in een uitbreiding van het belanghebbendenbegrip ten aanzien van
bestuursorganen. Of belangen zijn toevertrouwd aan een bestuursorgaan hangt af van het
bevoegdheidscriterium.
Lid 3 van art. 1:2 Awb voorziet vervolgens in een uitbreiding van het belanghebbendenbegrip ten
aanzien van rechtspersonen. Die lid is in het bijzonder van belang voor rechtspersonen die bepaalde
bovenindividuele belangen behartigen (bijv. milieuorganisatie). Geen persoonlijk belang, maar wel
collectief belang. De status van belanghebbende wordt ontleend aan de doelstelling, die moet blijken
uit de statuten (statutair belanghebbende). Een statutair belanghebbende kan niet opkomen voor
belangen die buiten zijn doelstelling liggen (finaliteitseis).

2.4 Wetmatigheid van bestuur
In een democratische rechtstaat behoort het bestuur altijd overeenkomstig het geschreven en
ongeschreven recht te handelen. Een belangrijk deelaspect van dit algemene rechtmatigheidbeginsel
betreft de eis van wetmatigheid van bestuur; bestuurshandelingen dienen op een wettelijke grondslag
te steunen en daarnaast mag het bestuur niet in strijd met de wet handelen. Ook moet de wetgever
bevoegdheden van het bestuur duidelijk afbakenen en inhoudelijk begrenzen.
De eis van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid: duidelijke regels en helder omschreven
bestuursbevoegdheden maken het recht kenbaar en voorspelbaar.

2.4.1 Belastende bestuursbevoegdheden
Het opleggen van verplichtingen gaat immers vaak samen met een beperking van of inbreuk op
rechten van burgers. De wetmatigheidseis komt in dit verband onder meer tot uitdrukking in enkele
fundamentele grondwettelijke bepalingen. Eigendomsbeperking (en beperking van andere rechten van
burgers) minder vergaand dan ontneming van rechten vereist een wettelijke grondslag.

2.4.2 Regelgevende bevoegdheden van het bestuur
Een belangrijke categorie belastende bevoegdheden van het bestuur betreft de bevoegdheden tot het
uitvaardigen van algemeen verbindende voorschriften. Veel algemeen verbindende voorschriften
worden door bestuursorganen op basis van regelgevende bestuursbevoegdheden tot stand gebracht.
(bestuurswetgeving). Te vinden in verschillende soorten verordeningen en AMvBs. AVV worden ook

Samenvatting Kern van het bestuursrecht Schlssels - Stroink
6
wel wetgeving in materile zin genoemd. (dit ter onderscheiding van wet in formele zin; die komt tot
stand d.m.v. de procedure van art. 81 e.v. GW en zegt daar ook iets over.) Een wet in formele zin kan
wetgeving in materile zin inhouden, maar dat gaat het nooit om bestuurswetgeving, want de wetgever
is geen bestuursorgaan. Bepalingen waaruit blijkt dat aan een bestuursorgaan de bevoegdheid toekomt
tot het uitvaardigen van AVV: art. 89 lid 1,2 (regering) en 4 (ministers), 127 (PS en gemeenteraad),
133 lid 2 (waterschappen), 134 lid 2 (besturen van bedrijf- en productschappen) GW.

Organieke wetgeving: wetgeving die op basis van een Grondwettelijke opdracht tot stand moet
worden gebracht. In dit geval moet een AMvB steunen op een specifieke wet. Regelgevende
bevoegdheden van het bestuur moeten herleidbaar zijn, want het zijn bindende rechtsregels voor
burgers, die kunnen worden gesanctioneerd. (staatsrechtelijke legaliteitseis). Dit kwam ook naar voren
in het Meerenbergarrest. Hierbij was de vraag aan de orde in hoeverre AMvBs op de (Grond)wet
behoorden te steunen. Er was sprake van overtreding van bepalingen inzake de
bevolkingsboekhouding door bestuursleden van het geneeskundig gesticht voor krankzinnigen,
genaamd Meerenberg. Het bestuur van Meerenberg had in strijd met gegeven voorschriften geen
bevolkingsregister (van de bewoners van het tehuis) bijgehouden. En dat was strafbaar. De bepalingen
inzake de registratieverplichting waren gebaseerd op een AMvB die gn grondslag vond in de wet of
in een specifieke Grondwettelijke bepaling. De regels waren door de Koning zonder een specifieke
wettelijke grondslag tot stand gebracht. Was er nu sprake van strijd met de eis van wetmatigheid van
bestuur? De Hoge Raad beantwoordde deze vraag positief. Naar het oordeel van de Hoge Raad was de
Koning slechts bevoegd AMvBs uit te vaardigen voorzover die bevoegdheid zou zijn gebaseerd op de
Grondwet of op een uitdrukkelijke bepaling in de wet in formele zin. De Hoge Raad bevestigde strikt
genomen (een belangrijk aspect van) de eis van wetmatigheid van bestuur.
Bepalingen in AMvBs moeten uitdrukkelijk op een formeelwettelijke grondslag steunen indien deze
bepalingen door straffen kunnen worden gehandhaafd (art. 89 lid 2 GW).
1983 4
e
lid toegevoegd aan art. 89 GW lid 2 is ook van toepassing op bijv. ministeriele
verordeningen.

2.4.3 Overig bestuurshandelen
De wet bevordert de rechtszekerheid voor de burger en waarborgt (tot op zekere hoogste) dat gelijke
gevallen gelijk door het bestuur worden behandeld. Ook kan de wet alle bestuurshandelen van een
democratisch fundament voorzien. Deze waarborgen kan de wet niet enkel bieden in de sfeer van
belastend bestuur, maar ook in de sfeer van begunstigend bestuur. Voor bijv. verlenen van
subsidies is een wettelijke grondslag verreist (art. 4:23 lid 1 Awb)
Bij feitelijk handelen dat een inbreuk op rechten van burgers impliceert geldt de legaliteitseis.
De Hoge Raad heeft uitdrukkelijk bepaald dat indien het bestuur privaatrechtelijk handelt de algemene
beginselen van behoorlijk bestuur en de grondrechten in acht moeten worden genomen.

2.5 Het specialiteitsbeginsel
Het specialiteitsbeginsel houdt in dat een bestuursbevoegdheid slechts mag worden uitgeoefend in het
kader van de bevoegdheidsverlenende wet. Het bestuur moet bij het gebruik van de bevoegdheid de
doelstelling van de desbetreffende wet met andere woorden in acht nemen. Wanneer het
bestuursorgaan zich er niet aan houdt, dan is er sprake van dtournement de pouvoir (art. 3:3 Awb).
Het specialiteitsbeginsel richt zich ook tot wetgever, want die moet het doel duidelijk aangeven.
Verder brengt het tevens met zich mee dat slechts die voorschriften aan een beschikking mogen
worden verbonden die dienen ter bescherming van de wettelijk geregelde (publieke) belangen.
Nadeel: voor bijv. de oprichting van een discotheek zijn veel verschillende vergunningen nodig, soms
ook nog verleend door verschillende bestuursorganen. Maar er zijn niet alleen maar nadelen. Voordeel
is dat het bestuur binnen zijn hok blijft. Dit geeft een waarborg voor de vergunningaanvrager dat het
bestuur:
- zich niet mag bemoeien met andere belangen van hem dan waarop de aanvraag betrekking heeft
- zich niet mag bemoeien met particuliere belangen van andere burgers
- de burger niet mag belasten door andere aspecten van het algemeen belang te behartigen dan waarop
zijn bevoegdheid ziet. Maar ook doelmatigheid, want deze belangen worden maximaal behartigd,
doordat het bestuur zich niet met andere belangen hoeft bezig te houden.

Samenvatting Kern van het bestuursrecht Schlssels - Stroink
7
2.6 Eenzijdigheid
Wederkerige rechtsbetrekking: tussen gelijkwaardige rechtssubjecten, waarbij er sprake kan zijn van
wederzijdse rechten en plichten (vorderingen en schulden) Zon rechtsbetrekking is meestal het
resultaat van een overeenkomst. Een overeenkomst berust in principe op wilsovereenstemming die is
bereikt tussen gelijkwaardige partijen. In het bestuursrecht wordt echter niet samen besloten, maar
eenzijdig door het bestuur. De eenzijdigheid van het overheidshandelen komt goed tot uitdrukking bij
het uitvoeren van een handhavingsbesluit. Zo nodig kan men de overheid (het bestuur) de handhaving
met geweld afdwingen (geweldsmonopolie overheid). Wanneer de overheid van handhaving afziet
(gedogen) dan is er geen sprake van gedeelde verantwoordelijkheid tussen burger en bestuur, de laatste
blijft verantwoordelijk.

2.7 Gelede normstelling
Van Wijk heeft de gelede normstelling uitgevonden. Aan het begin van de normstelling staat in de
regel de wet in formele zin, die het bestuur de bevoegdheden verschaft. De inhoudelijke
gedragsnormen voor burgers zijn vaak in uitvoeringsregelingen te vinden. In het artikel wordt dan
verwezen naar andere bepalingen en als laatste een beschikking, dat dan het sluitstuk (concrete
normstelling) vormt.

2.8 Terugtred van de wetgever en discretionaire bevoegdheden
De wetgever is in de complexe verzorgings- of interventiestaat niet in staat alles tot in detail te regelen
(hierdoor ontstaat ook weer gelede normstelling). Daardoor is de wetgever gedwongen de nadere
normstelling over te laten aan het bestuur. Terugtred van de wetgever betekent dus dat de wetgever (in
formele zin) steeds minder inhoudelijke rechtsnormen tot stand brengt die zich rechtstreeks richten tot
burgers.

2.8.1 Beleids- en beoordelingsvrijheid
De terugtred gaat samen met het ontstaan van beslisruimte voor het bestuur (de wetgever kan dat nl.
nooit precies aangeven.) Een vrije bevoegdheid: discretionaire bevoegdheid. De vrijheid die aan een
bestuursorgaan in het kader van discretionaire bevoegdheid toekomt, kan worden gekwalificeerd als
beleidsvrijheid of beoordelingsvrijheid. Beleidsvrijheid: kan-bepaling in de wet. Het belangrijkste
kenmerk van beleidsvrijheid is dat het verantwoordelijke bestuursorgaan belangen dient af te wegen
(art. 3:4 lid 1 Awb)
Van beoordelingsvrijheid is sprake indien de wetgever aan het bestuursorgaan expliciet of impliciet
ruimte heeft toegekend om op exclusieve wijze te beoordelen of aan bepaalde toepassingsvoorwaarden
is voldaan. (naar het oordeel van). Dit is makkelijk op te merken uit een waardeoordeel.
3 elementen van het besluitvormingsproces:
- de juiste feiten dienen te zijn vastgesteld
- de juiste betekenis van de wet dient te zijn vastgesteld (interpretatie)
- feiten dienen te worden gekwalificeerd (subsumptie) (kwalificatie: het beantwoorden van de vraag of
feiten de wettelijke toepassingsvoorwaarden van een bevoegdheid vervullen.)
Een toetsende rechter zal het oordeel van dit orgaan moeten respecteren, tenzij er in het kader van de
besluitvorming bepaalde rechtsnormen zijn geschonden marginale toetsing. De rechter mag niet op
de stoel van het bestuur gaan zitten

2.8.2 Beoordelingsvrijheid en beoordelingsruimte
Onderscheid is alleen relevant in het kader van de rechtelijke toetsing. In geval van
beoordelingsvrijheid moet de rechter afstandelijke (marginaal) toetsen (en het oordeel van het bestuur
respecteren), terwijl in geval van beoordelingsruimte een volle toets op zijn plaats is.
Beoordelingsruimte: het hanteren van vage begrippen door de wetgever, zonder dat er sprake is van
bevoegdheidstoekenning.

2.9 Bevoegdheidstoedeling
2.9.1 Attributie en delegatie
Attributie: het toekennen van een nieuwe bevoegdheid. Delegatie: het overdragen van een bestaande
bevoegdheid. Bevoegdheden dienen toegekend te worden aan organen die daar, gelet op hun

Samenvatting Kern van het bestuursrecht Schlssels - Stroink
8
samenstelling/ deskundigheid, het meest geschikt voor zijn. Het orgaan dat delegeert, is niet langer
zelf verantwoordelijk.
Bepalingen in Awb over mandaat en delegatie staan in titel 10.1. Deze bepalingen gelden alleen in
verhoudingen tussen bestuursorganen en dus niet op de verhouding tussen de wetgever in formele zin
en bestuursorganen.
Art. 10.15 Awb bepaalt dat delegatie een voorafgaande wettelijke grondslag vereist. Art. 10.14 Awb
bepaalt dat delegatie niet geschiedt aan ondergeschikten.

2.9.2 Mandaat
Bij mandaat (art. 10:1 Awb) is er geen sprake van bevoegdheidstoekenning en ook niet van
bevoegdheidsoverdracht, maar wel van een interne werkverdeling. Mandans verleent mandaat aan
mandataris, die handelt dan in naam van de mandans. Mandans blijft het bevoegde orgaan, het besluit
wordt namens hem genomen en hij blijft volledig verantwoordelijk. Geen wettelijke grondslag nodig.
Het algemeen beslissingsmandaat wordt schriftelijk verleend. Mandaat is toegestaan tenzij bij
wettelijk voorschrift anders is bepaald of de aard van de bevoegdheid zich tegen mandaatverlening
verzet. De bevoegdheid om AVVs vast te stellen niet in mandaat worden uitgeoefend (art. 10:3 lid 2a
Awb). Het beslissen op een beroepschrift mag niet worden gemandateerd, op een bezwaarschrift wel.
Mandaatverlening aan niet-ondergeschikten is toegestaan, mist de mandataris het goed vindt. (In geval
van wethoudersmandaat niet nodig, want steunt al op wettelijke grondslag).

2.10 Bestuurshandelingen
In het geval van besluiten (art. 1:3 Awb) wordt in het algemeen aangenomen dat het gaat om
eenzijdige publiekrechtelijke rechtshandelingen. Schema blz. 97!!

2.11 Internationale context van het bestuursrecht en de Europese integratie
Soevereiniteit berust bij wetgever in formele zin, maar hij opereert wel binnen een internationale
context.

2.11.1 Internationale context van het bestuursrecht
Nederland is monistisch: bepalingen van internationaal recht waaraan Nederland is gebonden in
beginsel zonder dat deze in nationale regels worden omgezet binnen de Nederlandse rechtsorde
(kunnen) werken. (art. 93 en 94 Gw) Belanghebbenden kunnen zo ook een beroep doen op
internationale verdragsrechten.
Met name art. 6 EVRM is van bepalende invloed op het Nederlandse administratieve
rechtsbeschermingstelsel. Hierbij dient niet alleen te worden gedacht aan het waarborgen van de
onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de bestuursrechtspraak, maar bijv. ook aan het rechtspreken
binnen een redelijke termijn. Dit artikel leidde ook tot het einde van het Kroonberoep, want er moet
toegang bestaan tot een onafhankelijke en onpartijdige rechter.

2.11.2 De Europese integratie
Het Europese of communautaire recht in van bijzonder invloed op het nationale bestuurs- en
bestuursprocesrecht. Ook het aanbestedingsrecht wordt hierdoor sterk benvloed, soms is men
verplicht buitenlandse aannemers aan te nemen. (Europese aanbesteding)
Verdrag van Maastricht 1992 oprichting EU. Centraal staat hier de notie dat niet het nationale recht
de doorwerking van het Europese recht regelt. Die doorwerking regelt de communautaire rechtsorde
namelijk zelf.
Van Gend en Loos arrest waar een gewoon verdrag enkel verplichtingen schept tussen
verdragspartijen, ging het EEG-verdrag een stuk verder. Ook ingezetenen (burgers) van de
Gemeenschap konden volgens het Hof (bepaalde) bepalingen rechtstreeks voor hun nationale rechter
inroepen.
Costa-Enel het Hof bevestigde het primaat van de Europese rechtsorde, lidstaten konden het
communautaire recht niet eenzijdig op basis van nationale wetgeving terzijde stellen.
Het Hof van Justitie te Luxemburg is de hoogste instantie die belast is met de uitleg van het Europees
recht. Procedure 234 EG-verdrag Hof is onder meer bevoegd om bij wijze van prejudicile
beslissing uitspraak te doen over de uitleg van het Verdrag.

Samenvatting Kern van het bestuursrecht Schlssels - Stroink
9
Het communautair recht wordt onderverdeeld in primair (verdragsrecht) en secundair
gemeenschapsrecht. (verordeningen en richtlijnen afkomstig van bevoegde communautaire
instellingen). Het communautair recht benvloedt in belangrijke mate de bijzondere delen van het
nationale recht. Het nationale bestuursrecht zal belanghebbende-burgers onder meer een effectieve
rechtsgang moeten bieden om communautaire rechten via de nationale rechter af te dwingen, waarbij
hun procespositie minimaal gelijkwaardig moet zijn aan de positie in vergelijkbare niet-
communautaire procedures. (beginsel van non-discriminatie)
Europese Hof heeft een eigen aansprakelijkheidsleer ontwikkeld, waaraan burgers, los van het
nationale aansprakelijkheidsrecht, rechten aan kunnen ontlenen Francovich-aansprakelijkheid.
Europees recht, 3 betekenissen:
- het communautaire Europese recht
- het recht op basis van het EVRM en andere verdragen in een Europese context waaraan
Nederland is gebonden
- het nationale (bestuurs)recht van andere landen (op het niveau van de rechtsbeginselen)


Hoofdstuk 3 De Algemene wet bestuursrecht: structuur en kenmerken

3.1 Inleiding
Herziening van de rechtelijke organisatie: de (gedeeltelijke) integratie van de bestuurs- of
administratieve rechtspraak in de rechtelijke macht. Huidige stand van zaken: het bestaan van
verschillende hoogsteadministratieve rechters en het ontbreken van cassatierechtspraak op
belangrijke terreinen van het bestuursrecht.

3.1.1. Doelstellingen
(Rapport Startwerkgroep, ging vooraf aan commissie Scheltema 1983.)
- Het bevorderen van eenheid binnen de bestuursrechtelijke wetgeving
- Het systematiseren en vereenvoudigen van de bestuursrechtelijke wetgeving
- Het codificeren van ontwikkelingen die zich in de bestuursrechtelijke jurisprudentie hebben
voorgedaan
- Het treffen van voorzieningen ten aanzien van onderwerpen die zich naar hun aard niet voor
regeling in een bijzondere wet lenen.

3.1.2 De Awb als aanbouwwet
Art. 107 lid 2 GW: Wet stelt algemene regels van bestuursrecht vast. In eerste instantie gold dat alleen
voor de non-contentieuze fase (besluitvormingsproces), maar later ook voor de contentieuze fase
(bestuursprocesrecht). Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht kreeg op 23 aug. 1983
opdracht om Awb te ontwerpen. De Awb zou in tranches tot stand worden gebracht. De verschillende
tranches bevatten bepalingen en regelingen inzake het algemeen deel van het bestuursrecht. De
bijzondere delen blijven geregeld in bijzondere wetgeving en de daarop gebaseerde
uitvoeringsbesluiten. De Awb bevat nu veel formeel recht en is opgebouwd rond het besluitbegrip.
Hoofdstuk 1: algemene bepalingen en definities. Hoofdstuk 2 t/m 5: primaire bestuurlijke
besluitvormingsproces (non-contentieus). Hoofdstuk 6,7 en 8: contentieuze procedures. Hoofdstuk 9:
algemene bepalingen klachtbehandeling. Hoofdstuk 10: bepalingen over bestuursorganen.

3.1.3 De Awb als complex wetgevingsproject
Vierde tranche: attributie, openbaarheid van bestuur, bestuursrechtelijke geldvorderingen, bestuurlijke
boete, rechtstreeks beroep, elektronisch verkeer, samenhangende besluiten.

3.1.4 Gelaagde structuur en schakelbepalingen
Zijn belangrijke kenmerken van de Awb. De gelaagde structuur brengt met zich dat vaak niet kan
worden volstaan met het raadplegen van n hoofdstuk van de Awb. Eerst beginnen met bijzondere
wet raadplegen, die kan namelijk aanvullingen op of afwijkingen van Awb bevatten.
Op bestuurshandelingen die niet voldoen aan het besluitbegrip, zijn de bepalingen van de Awb in
beginsel niet van toepassing. (zoals privaatrechtelijke rechtshandelingen en feitelijke handelingen).

Samenvatting Kern van het bestuursrecht Schlssels - Stroink
10
Maar het tweede lid van art. 3:1 Awb verklaart afd. 2 t/m 5 van h. 3 van overeenkomstige toepassing
op andere handelingen van bestuursorganen, voorzover de aard van die handelingen zich daartegen
niet verzet.

3.1.5 Verhouding Awb tot andere bijzondere- wetgeving
De Awb strekt er niet toe bijzondere bestuurswetten te vervangen. Bestuursbevoegdheden treft men in
beginsel alleen aan in bijzondere bestuurswetten, daarom moet men de Awb raadplegen in samenhang
met een bevoegdheidsverschaffende wet. Awb voorziet in 4 soorten regels:
- regels die zonder uitzondering voor het gehele bestuursrecht behoren te gelden.
- Regels die moeten worden beschouwd als voor normale gevallen beste regelingen. (soms
afwijken van algemene regel, te herkennen aan tenzij bij wettelijk voorschrift anders is
bepaald)
- Regels die restbepalingen zijn en die gelden wanneer de bijzondere regelgever heeft nagelaten
een regeling te treffen. (vangnetfunctie)
- Regels die behoren tot een facultatieve standaardregeling.

Hoofdstuk 4 Besluiten in de zin van de Algemene wet bestuursrecht

4.1 Inleiding
Awb is opgebouwd rondom het besluitbegrip (art. 1:3 Awb). Een beschikking is volgens de wettelijke
definitie een besluit dat niet van algemene strekking is. Het is in feite een verzamelbegrip voor
publiekrechtelijke rechtshandelingen van bestuursorganen die op belangrijke punten overeenkomsten
vertonen, maar op veel punten juist vergaand van elkaar verschillen. Een besluit dat geen beschikking
is, wordt aangemerkt als een besluit van algemene strekking (BAS). Belangrijke categorien zijn de
besluiten die algemeen verbindende voorschriften of beleidsregels inhouden.

4.2 Besluiten in de zin van artikel 1:3 jo. artikel 6:2
Voor de toegang in bezwaar of beroep hanteert de Awb een ruimer besluitbegrip dan geldt voor de
primaire bestuurlijke besluitvorming. Uit de toelichting op art. 1:3 blijkt dat de wetgever uitgaat van
een positief besluitbegrip, een weigering (niet gericht op rechtsgevolg) is geen besluit in de zin van de
Awb. Dit staat er niet letterlijk, maar blijkt uit art. 1:3 lid 2 daarin wordt de afwijzing van een
aanvraag gelijk gesteld met een positieve beschikking. Nu hoeven weigeringen niet te voldoen aan de
vereisten van hoofdstuk 3 Awb. Maar inzake beschikkingen acht de wetgever de rechtspositie van de
burger belangrijker dan de bestuurslasten van de overheid.
Doordat het negatieve besluitbegrip niet wordt genoemd, zou men tegen BAS ook niet kunnen
procederen. Oplossing: art. 6:2 Awb stelt voor de rechtsbeschermingfase met een besluit namelijk
gelijk: de schriftelijke weigering een besluit te nemen en het niet-tijdig nemen van een besluit.

4.3 De publiekrechtelijke rechtshandeling
art. 1:3 lid 1 Awb schriftelijkheid: het genomen besluit moet uit een schriftelijk stuk kenbaar zijn
om aan de definitie te voldoen. (is ook vorm van rechtszekerheidsheidsbeginsel). Besluiten die niet de
vorm hebben van een schriftelijke beslissing, zijn geen besluit in de zin van de Awb, 1:3 lid 1, wel
deels via lid 2.
De 2 elementen van de publiekrechtelijke rechtshandeling zijn het vereiste van het bestaan van een
publieke bevoegdheid (de eis van publiekrechtelijk) en het gericht zijn van de handeling op extern
rechtsgevolg (rechtshandelingvereiste). Er moet sprake zijn van een beslissing van een bestuursorgaan
die steunt op een expliciete bestuursbevoegdheid, welke beslissing een wijziging in de wereld van het
recht met zich brengt. Het moet niet gaan om een rechtstreeks uit de wet of het recht in ruime zin
voortvloeiende plicht of recht. Feitelijk overheidshandelen is geen besluit. Het rechtsgevolg moet in de
regel door het bestuursorgaan zijn beoogd, rechtsgevolgen kunnen voortvloeien is niet genoeg.
Het rechtsgevolg moet extern werken, beslissingen die alleen intern werken zijn geen besluiten in de
zin van de Awb. Tenslotte moet een besluit definitief zijn, voorbereidingshandelingen of
mededelingen vallen daar dus niet onder. Het publiekrechtelijke karakter van een rechtshandeling
volgt in de regel uit de grondslag van de bestuursbevoegdheid. Privaatrechtelijke rechtshandelingen
zijn niet gebonden aan het soort persoon: privaatrechtelijke autonomie.

Samenvatting Kern van het bestuursrecht Schlssels - Stroink
11
Uitzonderingen op de hoofdregel: Besluiten die steunen op: (en niet op een wettelijke bevoegdheid)
- beleidsregel
- publieke taak
- algemeen rechtsbeginsel (van Vlodrop-kwestie)
En besluiten die een appellabel (voor beroep vatbaar) rechtsoordeel van een bestuursorgaan impliceren.
(Bij algemeen rechtsbeginsel: Formele connexiteitseis: tegen een besluit is slechts bezwaar en beroep
mogelijk, indien en voorzover het zelfstandige besluit samenhangt met een ander besluit waartegen
reeds beroep mogelijk is bij een bestuursrechter.)

4.4 Soorten besluiten
BAS: besluiten inhoudende AVV, besluiten inhoudende beleidsregels en overige besluiten van
algemene strekking (plannen, planonderdelen.) Tegen AVV en beleidsregels staat geen rechtstreeks
beroep open op de bestuurssector van de rechtbank (art. 8:2 Awb)

4.4.1 Algemeen verbindende voorschriften
Het moet gaan om de bevoegdheid om algemene regels tot stand te brengen die eenieder kunnen
binden. Deze regels werken naar buiten toe. De bevoegdheid om zodanige regels tot stand te brengen
moet steunen op een wettelijk voorschrift. Relevant voor het bestaan van een AVV is primair dat het
rechtsfeit herhaalbaar is. Een AVV wordt bij besluit tot stand gebracht.

4.4.2 Beleidsregels
Beleidsregels (art. 1:3 lid 4 Awb) steunen niet op een uitdrukkelijke bevoegdheid tot regelstelling,
maar strekken tot een algemene bekendmaking van beleid dat aangeeft hoe een reeds bestaande
bestuursbevoegdheid zal worden uitgeoefend. Inherente afwijkingsbevoegdheid: ten gunste van
appellant afwijken van beleidsregel, door redelijkheid. Richtlijnen, circulaires en resoluties zijn ook
beleidsregels. In 1970 is de HR omgegaan: circulaires in het belastingrecht waren niet langer een puur
interne zaak. Sinds 1985 (Sloopregeling Binnenvaart 1976) vond de HR dat enkele beleidsregels
vallen onder art. 79 Wet RO. Een beleidsregel doet niet meer dan het vertrouwen wekken dat van een
bepaalde beschikkingsbevoegdheid gebruik zal worden gemaakt. Naleving kan indirect (!) via de
beginselen van behoorlijk bestuur worden afgedwongen.
Wettelijke definities: algemene regel, bij besluit vastgesteld, niet zijnde een AVV, omtrent, etc.
Art. 4:81 Awb bepaalt wanneer bestuursorgaan beleidsregels mag stellen. Art. 4:84 Awb bepaalt dat
het bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregel moet handelen. Art. 4:82 Awb bepaalt dat er
lichtere motiveringsplicht voor beleidsregels is.

4.4.3 Overige besluiten van algemene strekking
- Het plan: een geheel van samenhangende maatregelen van de overheid, waardoor de verwerkelijking
van een bepaalde geordende toestand wordt nagestreefd. (Ook art. 110 lid 1A Gemeentewet).
Wettelijk plan: steunen op wettelijke planbevoegdheid, bijv. bestemmingsplan. Plannen kunnen
beleidsregels bevatten ten aanzien van heel verschillende bevoegdheden. Grootste probleem:
onbestemdheid. Wil een plan een besluit zijn, dan gaat het vaak om een wettelijk geregeld plan met
een beoogd publiekrechtelijk rechtsgevolg.
- Concrete norm: een administratiefrechtelijke rechtshandeling, waardoor aan een AVV concrete
inhoud en praktische toepasbaarheid naar tijd en plaats moet worden gegeven. (Belifante) Een
concrete norm is geen beschikking, want die richt zich in het algemeen tot een ieder.

4.4.4 Het onderscheid BAS-beschikking
Oude jurisprudentie ontwikkelde 3 criteria voor onderscheid:
- persoonscriterium (adressaatcriterium): vaststellen welke individualiseerbare personen tot
deze groep behoren.
- Zaakscriterium: pas na persoonscriterium. Beschikking wordt alleen aangenomen wanneer de
aard, de hoedanigheid van een nauwkeurig omschreven zaak bepalend is voor het nemen van
een besluit.
- Samenhangcriterium: een in beginsel te individualiseren besluit moet worden gezien als een
onlosmakelijk onderdeel van een BAS.

Samenvatting Kern van het bestuursrecht Schlssels - Stroink
12
4.5 Enige soorten beschikkingen
Wanneer sprake van beschikking titel 4.1 Awb. Indelingen onder beschikkingen:
- beschikkingen op aanvraag of ambtshalve (op eigen initiatief) beschikkingen: vergunning en
intrekking vergunning, belastingaanslag.
- Persoons- (wanneer het afhangt van de persoonlijke kwaliteiten van de aanvrager, niet
overdraagbaar!) en zaakgebonden (kwaliteiten spelen geen rol, wel overdraagbaar)
beschikkingen: wapenverlof en bouwvergunning.
- Rechtsvastellende- en rechtscheppende beschikkingen: declaratoire (bindende vaststelling
door een bevoegd bestuursorgaan van een rechtstoestand, bijv. vaststellen kiesregister) en
constitutieve (nieuw recht of een nieuwe verplichting gecreerd, bijv. verblijfsvergunning)
beschikkingen.
- Vrije en gebonden beschikkingen. Niet absoluut, van belang voor de omvang van de
rechtelijke toetsing.
- Begunstigende en belastende beschikkingen. Vaak heeft een beschikking beide aspecten. Van
belang voor de mogelijkheid van het intrekken van een beschikking.
- Aflopende (bijv. bouwvergunning, eenmalige handeling) en duurzame (bijv.
milieuvergunning) beschikkingen.
- Vrijwarende en niet-vrijwarende vergunningen. De vraag is of een vergunninghouder door het
gebruik ervan niettemin een onrechtmatige daad (BW) kan plegen. Arrest EZH/Bailey.

4.6 De beschikking: een veelzijdig bestuursinstrument
Op basis van beschikkingen geven bestuursorganen in concreto invulling aan de praktijk van het
besturen. (realisatie van beleidsdoeleinden). Bestuursbevoegdheden machtigen bestuursorganen om
eenzijdig rechtsgevolgen tot stand te brengen. Daarom is het met veel rechtswaarborgen omgeven en
hebben ze een instrumenteel perspectief (sturen en reguleren).
Soorten beschikkingen: vergunning, machtiging, toelating, vrijstelling, ontheffing, verlof, concessie,
statusverlenende beschikking, beschikking tot beslaglegging (onteigening), onttrekkingen,
handhavingbeschikking, financile verplichting, verstrekking, uitkering, subsidies, schadevergoeding
en nadeelcompensatie.

4.7 Kwalificatie van bestuurshandelingen en de gelaagde structuur van de Awb
De Awb kent 3 valkuilen:
- motiveringsplicht
- hoorplicht
- zorgvuldigheidsbeginsel
Schemas blz. 167 en 168!


Hoofdstuk 5 De bestuursrechtelijke normering van besluiten

5.1 Inleiding
De binding aan publiekrechtelijke normen is van belang voor de rechtelijke controle van
bestuursactiviteiten. Besluiten van bestuursorganen mogen in ieder geval niet in strijd zijn met de wet,
ze moeten steunen op de wet (wetmatigheid van bestuur). Ruim opvatten, besluit moet voldoen aan:
- relevant verdragsrecht (art. 93 en 94 Gw)
- relevant communautair recht
- relevante bepalingen uit de Grondwet (vooral hoofstuk 1)
- wet in formele zin (bijzondere wet en Awb)
- overige AVV (AMvBs, ministerile, provinciale, gemeentelijke en overige verordeningen)
- abbb
Abbb die niet zijn gecodificeerd in de Awb: gelijkheidsbeginsel (art. 1 Gw), vertrouwensbeginsel en
rechtszekerheidsbeginsel. Via de normerende werking van de abbb (met name zorgvuldigheids-,
motiverings- en vertrouwensbeginsel) werden beleidsregels medebepalend voor het normeren van de
bestuurlijke besluitvorming. Modificatie: het scheppen van nieuw recht en specifiek-wettelijke
inkleuring van ongeschreven recht. (bijv. art. 3:4 lid 2 Awb)

Samenvatting Kern van het bestuursrecht Schlssels - Stroink
13
5.2 Totstandkoming van besluiten
* Fair play, verbod van vooringenomenheid
Art. 2:4 Awb. Het bestuur moet een burger met open vizier tegemoet treden, geen dubbele agenda
hanteren, duidelijke spelregels hanteren en zich verre houden van het frustreren van rechten van
burgers. Waken voor tweepettenproblematiek.
* Het (formeel) zorgvuldigheidsbeginsel
Art. 3:2 Awb. Besluiten moeten zorgvuldig worden voorbereid. Bijv. hoorplichten, advisering (3:9,
3:49 en 3:50 Awb), onderzoeksplicht. Het bestuur dient op de hoogte te zijn van de relevante feiten en
de bij het besluit betrokken belangen.
* Verbod van dtournement de pouvoir
Art. 3:3 Awb. Een bestuursorgaan mag de hem geattribueerde of delegeerde bevoegdheid alleen
gebruiken voor het doel waarvoor die bevoegdheid is gegeven. Dit valt vaak rechtstreeks onder strijd
met een algemeen verbindend voorschrift. (Zandvoortse woonruimtevorderingsarrest).
* Belangenafwegingsplicht, materile zorgvuldigheid, evenredigheidsbeginsel, willekeurverbod
Art. 3:4 lid 1 Awb. Een bestuursorgaan is, in geval van beleidsvrijheid, verplicht om alle relevante
belangen daadwerkelijk en op een evenwichtige wijze af te wegen. Art. 3:4 lid 2
evenredigheidsbeginsel, rechter mag niet plaatsnemen op de stoel van het bestuur. Daarom toetsen of
het niet onevenredig is, grenscontrole, marginale toetsing. Willekeurverbod (in redelijkheid niet tot
een besluit kunnen komen bij afweging belangen) Doetinchemse woonruimtevorderingsarrest.
* Motiveringsbeginsel
Het orgaan moet inzichtelijk maken waarom het een besluit met een bepaalde inhoud heeft genomen.
Vereisten: kenbaar (duidelijk) en draagkrachtig. Art. 3:46 (deugdelijk) en 3:47 lid 1 (vermelden bij
bekendmaking besluit). Concreet, want belanghebbenden moeten verweer kunnen voeren.
* Gelijkheidsbeginsel
Door objectieve rechtvaardiging kan een ongelijke behandeling toch gerechtvaardigd zijn. Geen
beroep op gelijkheidsbeginsel in geval van: contra legem (in strijd met wet), wijziging van beleid,
foutieve beschikking, verkeerd bestuursorgaan.
* Vertrouwensbeginsel
Vereisten succesvol beroep: gerechtvaardigd vertrouwen (door bevoegd orgaan), belangen van andere
burgers verzetten zich er niet tegen, dispositievereiste (fidens heeft voortgebouwd op vertrouwen, niet
nakomen brengt hem in een nadelige situatie) (art. 4:50 lid 2 Awb) Contra legem verwachtingen
worden niet gehonoreerd door Afdeling rechtspraak RvS en Afdeling bestuursrechtspraak, want die
hebben te maken met derdebelangen. Doorbraakarrest: wanneer in geval van belastingrecht onder
strikte voorwaarden het vertrouwensbeginsel wordt aanvaard. Vertrouwensbeginsel speelt een rol
voordat een besluit tot stand komt.
* Rechtszekerheidsbeginsel
Materile rechtszekerheidsbeginsel beschermt met name de rechtspositie van een belanghebbende
nadat een besluit tot stand is gekomen. Standaarduitspraak: restauratie Grote of St. Bavokerk Haarlem.
Het formele rechtszekerheidsbeginsel stelt eisen aan de duidelijkheid van besluiten en in het bijzonder
vergunningen en ontheffingen.

5.2.9 De burgerlijke rechter en algemene beginselen van behoorlijk bestuur
Voor 1976 onrechtmatigedaadsactie, bij gebrek aan algemene bestuursrechter
1987 HR oordeelt dat ook burgerlijk rechter mag toetsen aan abbb. (IKON-beleidsconsulenten)

5.3 Specifieke normering ten aanzien van beschikkingen
Bij beschikking raadplegen: hoofdstuk 3, titel 4.1 Awb en de bijzondere wet waarop de
beschikkingsbevoegdheid rust. Beslistermijnen dienen de rechtszekerheid. Bij beslistermijnen (art.
4:13 Awb) eerst kijken naar bijzondere wet, Awb is een vangnet wanneer bijzondere wet het niet
vermeldt. (8 weken). Niet tijdig beslissen bezwaar of beroep aantekenen (art. 6:2), art. 6:20 bepaalt
dat het bestuursorgaan verplicht blijft een besluit te nemen.

5.4 Intrekking en wijziging van beschikkingen
Bestuursorganen mogen beschikkingen intrekken/wijzigen, maar niet altijd. Wanneer de bijzondere
wet uitdrukkelijk intrekking en wijziging toestaat, dan mag het ook, het is dan duidelijk genoeg. Het

Samenvatting Kern van het bestuursrecht Schlssels - Stroink
14
mag alleen indien de wettelijke regel die bepaalt. Begunstigende intrekking of wijziging levert geen
problemen op, belastende wel. Dan geldt het onderscheid tussen terugnemen (wel terugwerkende
kracht) en opzeggen (geldt alleen voor toekomst). Materile zorgvuldigheidsbeginsel
(belangenafweging) speelt hier een rol.


Hoofdstuk 9 Bestuursrechtelijke voorprocedures

9.1 Bezwaar en administratief beroep
Bezwaar en administratief beroep zijn voorprocedures die vooraf gaan aan een beroep op de
administratieve rechter. Ze zijn gericht op een volledige heroverweging van het primaire besluit door
het bestuur. Bezwaar: indien voorziening tegen een besluit kan worden gevraagd bij hetzelfde orgaan
dat het primaire besluit nam (art. 1:5 lid 1 Awb). Administratief beroep: beroep instellen bij ander
orgaan dan het primair besluitende orgaan (art. 1:5 lid 2 Awb). Bijzondere wet schrijft voor wat te
gebruiken.

9.1.1 Bestuurlijke voorprocedures versus beroep op de administratieve rechter
Beslissing op bezwaar en adm. beroep wordt genomen door een bestuursorgaan,
administratiefrechtelijke rechtspraak wordt gedaan door een onafhankelijke rechter. De rechter toetst
alleen de rechtmatigheid (aan geschreven + ongeschreven recht), het bestuursorgaan toetst de
rechtmatigheid, beleidsaspecten en de doelmatigheid. Het bestuursorgaan neemt een nieuw besluit, de
rechter niet (in strijd met trias). De rechter oordeelt ex tunc, naar het moment waarop de bestreden
beslissing is genomen. Het bestuursorgaan toetst ex nunc, nieuwe feiten die zich na het besluit hebben
voorgedaan worden toch meegenomen.

9.1.2 Nogmaals: bezwaar versus administratief beroep
Nadeel administratief beroep: decentralisatiegedachte, het ene bestuursorgaan oordeelt over de ander.
Daarom goede motieven nodig. De bestuurslasten van bezwaarschriftprocedures zijn in het algemeen
minder dan van administratief beroep.

9.2 De bezwaarschriftprocedure
9.2.1 Het systeem van de bezwaarschriftprocedure
Voor beroep op een administratieve rechter is een bezwaarschriftprocedure verplicht. Uitzonderingen
staan in art. 7:1 lid 1 Awb. Van belang is afdeling 7.2 Awb.

9.2.2 De functies van de bezwaarschriftprocedure
* rechtsbeschermingsfunctie: bijv. hoor en wederhoor, instellen van een adviescommissie
(onpartijdigheid), compensatie van mandaat. Art. 7:11 lid 1 Awb grenzen van het bezwaarschrift
respecteren (verbod van ultra petita tegengaan). Verbod van reformatio in peius (indiener mag door het
indienen van het bezwaarschrift er niet op achteruit gaan. Centraal staat de heroverweging van een
besluit van een bestuursorgaan, mede in het licht van rechtmatigheidsvragen.
* leerfunctie: leren door het maken en herstellen van fouten.
* zeeffunctie: door fouten te herstellen tijdens de bezwaarschriftprocedure ligt er minder werklast bij
de administratieve rechter.
* Verduidelijkingsfunctie: meer en nieuwe informatie, completer besluitvormingsdossier.
Beschikkingenfabrieken zijn vrij snel bereid om gemaakte fouten te herstellen (bijv. Belastingdienst).
Beschikkingenateliers doen dat minder snel, die hebben vaak het nodige onderzocht.

9.2.3 Rechtstreeks beroep of prorogatie
Nieuw voorstel: artikel: 7:1a Awb overslaan bezwaarschriftprocedure is toegestaan met wederzijds
goedvinden. Het bezwaarschrift wordt dan geconverteerd in een beroepschrift. De bevoegde
administratieve rechter neemt het over, maar kan het besluit ook terugsturen (art. 8:54 lid 1 Voorstel
RB) wanneer hij een bezwaarschriftprocedure noodzakelijk vindt.



Samenvatting Kern van het bestuursrecht Schlssels - Stroink
15
9.3 De bezwaarschriftprocedures en enige andere Awb-procedures
9.3.1 Bezwaarschriftprocedures versus voorbereidingsprocedures
Bezwaarschrift wordt gevoerd nadat het besluit genomen is, voorbereidingsprocedure ervoor. Formele
inspraakprocedures: bestuur heeft grote mate beleidsvrijheid en derdenbelanghebbenden spelen een
grote rol. Wanneer er een grote voorbereidingsprocedure heeft plaatsgevonden, is bezwaarschrift
overbodig (art. 7:1 lid 1 onder d Awb).
9.3.2 Bezwaarschriftprocedure versus klachtprocedure
Art. 9:1 lid 1 Awb eenieder kan klacht indienen over de wijze waarop het orgaan zich heeft
gedragen. Het gaat dus om een behoorlijkheidstoetsing van een gedraging.

9.4 Toegangsvereisten bezwaarschriftprocedure
Belangrijkste vereisten: er moet sprake zijn van een besluit in de zin van de Awb en het zijn van
belanghebbende in de zin van de Awb. Art. 6:5 Awb stelt eisen aan bezwaarschriften. Afdeling 6.2
Awb is van belang! Redelijke termijn is 8 weken, wanneer bestuursorgaan helemaal niks van zich laat
horen. Bekendmaking besluiten: afdeling 3.6 Awb.

9.5 De geschiedenis van het Kroonberoep en artikel 6 EVRM
Kroonberoep was de belangrijkste vorm van administratief beroep, de minister beslist. Afdeling
geschillen van bestuur RvS gaf advies, daar week de minister nauwelijks van af. Einde kroonberoep:
Bethem-arrest. Het Hof oordeelde dat de Kroon in Kroonberoep besluit als een bestuursorgaan en niet
als een administratieve rechter rechtspreekt. Art. 6 EVRM zegt dat iedereen toegang heeft tot een
onafhankelijke rechter en dat is de Kroon niet. Met ingang van 1 januari 1994 is het Kroonberoep
geheel afgeschaft.


Hoofdstuk 10 Rechtsbescherming tegen de overheid: de rechter

10.1 Inleiding
Art. 1:4 lid 1 Awb: administratieve rechter onafhankelijk, bij wet ingesteld orgaan, met
administratieve rechtspraak belast. (rechterlijke macht of ander orgaan dat dezelfde functie heeft)
Rechtelijke macht: belastingkamers gerechtshoven, sectoren bestuursrecht en kanton v/d rechtbank.
Andere organen: Afdeling bestuursrechtspraak RvS, CRvB, CBB.
Onderverdeling in gespecialiseerde en algemene (art. 8:1 lid 1 Awb) administratieve rechters.
Burgerlijk rechter is de restrechter. Burgerlijk procesrecht staat in hoofdstuk 8 Awb.

10.2 Historische ontwikkeling
Rechtsbescherming tegen overheid is altijd verbrokkeld geweest door: verbrokkeldheid van materieel
bestuursrecht, veel verschillende meningen. Grondwetswijziging van 1887 maakte administratieve
rechtspraak formeel mogelijk. Voor WOII geen algemeen stelsel, administratieve rechtspraak rustte
toen op 3 pijlers: Kroonberoep, de bijzondere administratieve rechtspraak en de aanvullende
rechtsbescherming door de burgerlijke rechter.
1954 Wet administratieve rechtspraak bedrijfsorganisatie: CBB zich gespecialiseerd voor product- en
bedrijfschappen. 1956 belastingkamers Hof en in cassatie HR voor belastingzaken (door Wet arb)
1963 commissie De Monchy: Wet beroep administratieve beschikkingen (BAB) Kroonberoep staat
open tegen beschikkingen centrale overheid. (alleen rechtmatigheidstoetsing).
1976 commissie Wiarda: Wet BAB wordt Wet Arob (voorloper Awb). Afdeling rechtspraak RvS
werd algemene administratieve rechter. Vanaf 1988 ook beschikkingen overnemen van Kroonberoep
(Wet TwK). Opgeheven in 1994, na Bethem-arrest.
Nu weer 3 pijlers: stelsel van bijzondere adm. rechters, de algemene adm. rechtspraak in eerste aanleg
bij sectoren bestuursrecht rechtbank (Hoger beroep bij (ligt aan soort zaak) Afdeling bestuursrecht
RvS, CRvB of CBB) en de aanvullende rechtspraak door burgerlijk rechter.

10.3 Functies en kenmerken van het bestuursproces
Administratieve rechtspraak: belanghebbende legt besluit voor aan adm. rechter om het te laten
beoordelen op rechtmatigheid. (beroepsprocedure) Rechter verklaart beroep gegrond (art. 8:72 lid 1

Samenvatting Kern van het bestuursrecht Schlssels - Stroink
16
Awb) of ongegrond. Alleen adm. rechter kan besluit ex tunc (met terugwerkende kracht) vernietigen!
Dit werkt jegens eenieder (erga omnes).

10.3.1 Rechtsbescherming versus controle?
Bestuursprocesrecht heeft 2 functies: rechtsbeschermingsfunctie en toezichtfunctie (controleren en
handhaven objectief recht). Voor 1 jan. 1994 was het belangrijkste doel het handhaven van het
objectieve recht. 2 consequenties:
- reformatio in peius: burger die beroep instelt kan door de rechtelijke uitspraak in een slechtere
positie komen in verhouding tot het door hem bestreden besluit. Na 1994 verboden.
- Ultra petita: rechter mag ook optreden buiten de grenzen van het geschil. (ambtshalve
toetsing). Na 1994 soms geoorloofd.

10.3.2 Enige beginselen van bestuursprocesrecht
Art. 8:69 Awb verdedingsbeginsel (lid 1; hoor en wederhoor) en aanvullen van rechtsgronden (lid
2; ius curia novit, ambtshalve, verplicht)
3
e
beginsel: niet-lijdelijkheid van de rechter kan ambtshalve de feiten aanvullen. (art. 8:69 lid 3
Awb) Hierdoor ongelijkheidscompensatie voor burger, die vaak minder bewijs kan aanvoeren.
Materile waarheidsvinding: bestuursrechter kan ambtshalve de feiten waarop een bestreden besluit
steunt in kaart brengen.
Vrijbewijsleer: is niet vermeld in Awb, maar niet helemaal, bijv. art. 3:2 en 3:46 Awb. Maar wie stelt
dat een besluit onrechtmatig is, zal dat in ieder geval aannemelijk moeten maken.

10.3.3 De procedure op hoofdlijnen
Hoofdstuk 6 geldt ook voor beroep adm. rechter. Niet kosteloos, griffierecht betalen (art. 8:41 Awb).
Gewone procedure enkelvoudige kamer, complexe procedure meervoudige kamer (art. 8:10 Awb).
Kenmerkend voor gewone procedure: vooronderzoek (af. 8.2.2) en onderzoek ter zitting (afd. 8.2.5).
Voor goede procesorde mogen partijen tot 10 dagen voor de zitting stukken indienen (art. 8:58 Awb)

10.4 De toegang tot de (algemene) administratieve rechter
Om beroep in te stellen bij de adm. rechter moet deze bevoegd zijn; het beroep moet ontvankelijk zijn.
Algemene adm. rechter in eerste aanleg: sector bestuursrecht rechtbank, op grond van art. 43 Wet RO
en art. 8:1 lid 1 Awb, tenzij er sprake is van een bijzondere rechtsgang.

10.4.1 Absolute competentie en het vereiste van belanghebbendheid
Het besluitbegrip is in beginsel bepalend voor de bevoegdheid van de bestuursrechter. De
belanghebbendheid is een voorwaarde voor ontvankelijkheid bij de bestuursrechter. Voldoende
procesbelang: appellant moet belang hebben bij de uitspraak van de adm. rechter.
Art. 8:6 lid 1 Awb de bijzondere rechtsgang gaat voor de algemene!
Belangrijkste bijzondere adm. rechters:
- Afdeling bestuursrechtspraak RvS: hogerberoepsinstantie van uitspraken rechtbank, maar ook
in eerste en enige aanleg in een aantal gevallen.
- Centrale Raad van Beroep: voor alles hogerberoeprechter, soms ook in eerste en enige aanleg.
- College van Beroep voor het bedrijfsleven: Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie,
bevoegd op sociaal-economisch recht, beperkte hogerberoepsfunctie (economisch).
- Belastingkamers van de gerechtshoven en de belastingkamer van de Hoge Raad.
Uitgezonderde besluiten (geen beroep bij adm. rechter mogelijk):
- AVV en beleidsregels en daarmee op 1 lijn te stellen besluiten (art. 8:2 Awb).
Machtenscheidingsargument: adm. rechter zou zich teveel met wetgevende activiteiten kunnen
bezighouden. Te grote toestroom, want geldt voor iedereen.
- Besluiten ter voorbereiding van een privaatrechtelijke rechtshandeling (art. 8:3 Awb)
- Bepaalde categorien besluiten als omschreven in art. 8:4 Awb.
- Besluiten genomen op grond van een wettelijk voorschrift dat is opgenomen in de bijlage die
bij de Awb behoort (negatieve lijst).



Samenvatting Kern van het bestuursrecht Schlssels - Stroink
17
10.4.2 Relatieve competentie
Art. 8:7 Awb geeft een regeling voor de relatieve competentie van de rechtbanken. Lid 1: uitgangspunt
zetelaanknoping: beroep instellen tegen besluit van een orgaan van een provincie, gemeente,
waterschap. Lid 2: woonplaatsaanknoping: beroep instellen tegen besluit van regering en ministers
(Den Haag niet overbelast en burgervriendelijk).

10.4.3 Eerst bestuurlijke voorprocedure
Art. 6:13 Awb: men mag in de bestuurlijke voorprocedure zijn beurt niet voorbij laten gaan,
redelijkerwijs. Geldt niet wanneer er bijv. nog een aanvullend voorschrift wordt vermeldt.

10.5 Voorlopige rechtsbescherming de voorzieningenrechter
Uitgangspunt bestuursprocesrecht (art. 6:16 Awb): bezwaar en beroep hebben een niet-schorsende
werking. Een besluit kan in werking treden, hoewel er bezwaar tegen is. Voorlopige
voorzieningprocedure (art. 8:81 lid 1 Awb) kan alleen worden gevraagd indien de voorprocedure in de
hoofdzaak reeds loopt (connexiteitseis). Meest belangrijke voorlopige voorziening is de schorsing van
het bestreden besluit, maar ook een positieve maatregel. Voorzieningenrechter is ook bevoegd tot
kortsluiting (art. 8:86 Awb): onmiddellijke uitspraak in de hoofdzaak, voorwaarde is wel dat het
beroep aanhangig is, alleen bezwaarschrift is niet voldoende.

10.6 Toetsing
Art. 8:77 lid 2: rechter moet bij gegrondverklaring vermelden welke (on)geschreven regel werd
geschonden.

10.6.1 Exceptieve toetsing
Exceptieve of indirecte toetsing: iedere rechter is bevoegd om naast de toetsing aan geschreven en
ongeschreven recht het besluit ook te toetsen aan een hogere regeling of aan ongeschreven
rechtsbeginselen. Uitzondering: art. 120 Gw; rechter mag wet in formele zin niet toetsen aan de
Grondwet. Steeds meer kritiek hierop, mede door Harmonisatiewet-arrest. Indien de rechter een lagere
regeling in strijd acht met een hogere regeling of ongeschreven rechtsbeginsel, dan wordt die buiten
toepassing gelaten (niet vernietigd).

10.6.2 Omvang van het geding
Art. 8:69 Awb de adm. rechter is bij zijn toetsing in beginsel gebonden aan de beroepsgronden die
door een appellant in diens beroepschrift zijn geformuleerd. De rechter vertaalt de beroepsgronden van
een appellant in rechtsgronden. Ambtshalve aanvulling van rechtsgronden is iets anders dan
ambtshalve toetsing (toetsen zonder dat er in het beroepsschrift aanleiding toe is). Uitgangspunt is dat
de rechter uitsluitend bevoegd s om ambthalve te toetsen aan bepalingen van openbare orde
(rechtsnormen die dermate essentieel worden geacht voor het functioneren van het rechtsstelsel).

10.7 Uitspraakbevoegdheden en afdoeningsmodaliteiten
De uitspraak van de adm. rechter kan mondeling of schriftelijk zijn. Er zijn 4 formele
uitspraakbevoegdheden (art. 8:70 Awb):
- onbevoegdverklaring van de rechtbank
- niet-ontvankelijkverklaring van het beroep
- ongegrondverklaring van het beroep
- gegrondverklaring van het beroep
Gevolgen van gegrondverklaring (afdoeningsmogelijkheden) 8:72 Awb:
- Vernietiging (art. 8:72 lid 1 Awb), met terugwerkende kracht rechtsgevolgen ontnemen,
daarna opnieuw voorzien.
- In stand laten rechtsgevolgen (art. 8:72 lid 3 Awb), om redenen van proceseconomie,
belangenafweging en ter voorkoming van reformatio in peius.
- Opdracht (art. 8:72 lid 4 Awb) voor bestuursorgaan om nieuw besluit te nemen.
- Zelf in de zaak voorzien (art. 8:72 lid 4 Awb), moet het wel gaan om sterk gebonden
besluiten. Op grond van het tijdigheidsbeginsel kan worden verdedigd dat de adm. rechter bij
voorkeur een geschil finaal beslecht.

Samenvatting Kern van het bestuursrecht Schlssels - Stroink
18
- Termijnstelling, voorlopige voorziening, dwangsom (art. 8:72 lid 5, 6 Awb)
- Schadevergoeding (art. 8:73 en 8:73a Awb) besluit moet onrechtmatig zijn. 2 wegen: verzoek
in de beroepsprocedure tegen het schadeveroorzakend besluit of een zelfstandig schadebesluit
aanvragen nadat besluit is vernietigd.
- Vergoeding griffierecht, proceskostenvergoeding (art. 8:74, 8:75 en 8:75a Awb)

10.8 Hoger beroep en cassatie
Cassatierechter mag alleen toetsen aan het recht, met feiten houdt hij zich niet meer bezig. Hij richt
zich op de uitleg van het recht (trechtermodel) Geen devolutieve werking (zowel recht als feiten;
herkansingsfunctie). Cassatie komt weinig voor, alleen in belastingzaken. Krachtens art. 37 Wet RvS
heeft de Afdeling bestuursrechtspraak RvS een algemene competentie inzake hoger beroep. Artikel 18
Beroepswet geeft een specifieke competentie aan de CRvB om in hoger beroep recht te spreken: in
ambtenaarrechtelijke geschillen en sociale zekerheidgeschillen. Hogerberoepsfunctie van CBb is
beperkt tot wetten die in de bijlage bij de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie worden
genoemd (art. 20 WBB), zij is primair een gespecialiseerde adm. rechter die rechtspreekt in eerste en
enige aanleg. Schema op blz. 329!
RvS is adviserende en rechtsprekende instantie (in strijd met art. 6 EVRM), maar door arrest Kleyn
veilig gesteld.

10.9 De aanvullende rol van de burgerlijke rechter
Pas als de burgerlijke rechter vaststelt dat een adm. rechter een gelijkwaardige rechtsbescherming kan
bieden, treedt hij terug.

10.9.1 Bevoegdheid burgerlijke rechter
Guldemond-arrest ruime bevoegdheid burgerlijke rechter bevestigd. In dit arrest werd de leer van
het fundamentum petendi verworpen en de leer van het petitum (objectum litis) neergelegd. De
burgerlijke rechter koppelt zijn bevoegdheid niet aan de eis dat er sprake moet zijn van een
privaatrechtelijk geschil, de materieelrechtelijke grondslag van de eis is niet bepalend.

10.9.2 Aard en omvang van de (aanvullende) rechtsbescherming
Voor 1976 toetste de burgerlijke rechter beschikkingen vooral aan de onrechtmatige overheidsdaad,
want er was geen adm. rechter. In 1976 nam Afdeling best.rs. RvS het over. Tussen 1976 en 1994 lag
het accent op het toekennen van schadevergoeding (door burgerlijke rechter), nadat het besluit door de
adm. rechter was vernietigd. 3 arresten die van belang waren voor de ontwikkeling van de AVV:
Vestigingsregeling Boekverkopersbedrijf 1958, landbouwvliegersarrest 1986 en Varkensmester I
1991.
Art. 5:24 lid 1 Awb bestuursdwang mag uitgevoerd worden, mits het zorgvuldig geschiedt. Niet
zorgvuldig: onrechtmatige overheidsdaad. Ook een feitelijke voorbereidingshandeling kan soms los
van een besluit een onrechtmatige daad opleveren. (vertrouwensbeginsel geschonden) Succes in
Bolsius-arrest 1990.

10.9.3 Voorrangs- en aansluitingsregels
Objectum litis leer: zodra een burger de schending van een burgerlijk recht door de overheid of het
bestaan van een schuldvordering jegens de overheid stelt, acht de burgerlijke rechter zich bevoegd om
kennis te nemen van een geschil. Maar wanneer iets ook via de bestuursrechtelijke voorprocedure kan
worden bereikt, is de burgerlijke rechter niet bevoegd.
Adm. rechter oordeelt over de rechtmatigheid, daarom oordeelt de burgerlijke rechter daar niet over.
Die sluit zich aan, twee soorten:
- leerstuk van formele rechtskracht: burgerlijke rechter gaat uit van rechtskracht, hoewel dat
helemaal niet het geval hoeft te zijn
- onrechtmatigheid: vernietiging door adm. rechter is hetzelfde als onrechtmatige daad voor
burgerlijke rechter.




Samenvatting Kern van het bestuursrecht Schlssels - Stroink
19
10.10 De rol van strafrechter
Strafrechter vervolgt overtredingen van vergunningen, de bestuursrechtelijke normering wordt door
strafrechtelijke sancties gehandhaafd. Rechtsbeschermingsfunctie.

10.11 De Europese rechters
- EHRM (Europese hof voor de rechten van de mens), ingesteld door art. 19 EVRM. Van
belang art. 20 e.v. EVRM. Hof kan pas zaak in behandeling nemen nadat alle nationale
rechtsmiddelen zijn uitgeput.
- Europese Hof van Justitie Luxemburg. Onderdanen kunnen zich op direct werkende
verordeningen beroepen. 3 functies: hof biedt als Europese rechter direct rechtsbescherming
tegen handelingen van instellingen van de EG, hof mag oordelen over verdragsschending van
een lidstaat en ze is belast met het bewaken van de Europese rechtseenheid (verdrag uitleggen,
art. 234 EG-verdrag, prejudicile procedure).

10.12 De Nationale ombudsman
Sinds 1982, Wet op de Nationale ombudsman. Geen rechterlijke instantie, wordt door 2
e
kamer
benoemd. De NO beoordeelt of het bestuursorgaan zich behoorlijk heeft gedragen (art. 26 lid 1 WNo),
dus niet beslechting van een geschil tussen overheid en burger. Daarna rapport, maar niet-bindend.
Men kan bij de NO klachten indienen, die is voor bepaalde klachten bevoegd kennis ervan te nemen
op grond van art. 1a lid 1 WNo.

10.13 Het stelsel van rechtsbescherming tegen de overheid: een schema
Stappenplan:
- Is er een administratieve rechter bevoegd om van het besluit kennis te nemen? Misschien
bijzondere wet die dat voorschrijft.
- Bevoegd? Dan bezwaarschriftprocedure art. 7:1 Awb volgen, indien uitgezonderd onder lid 1.
Misschien bijzondere wet die zegt adm. beroep?
- Na beroep in 1
e
aanleg bij de sector bestuursrecht staat in de regel hoger beroep open bij de
ABRvS (algemene rechtsgang) of de CRvB (sociaal zekerheid/ambtenaren)
- Cassatie is uitzondering, cassatie op HR staat open bij belastingrecht.
- Geen adm. rechtsgang, dan civiele rechter op grond van art. 112 Gw. Onrechtmatige daad, art.
6:162 BW.
Schema blz. 358!