BIH NA PUTU KA EVROPSKOJ UNIJI

Zbornik radova

Svjetlana Deraji Denana Hodi Zara Halilovi

Sarajevo, juli 2007. 1

Impressum

Posebne izraze zahvalnosti za ustupljene magistarske radove eljeli bi upititi CIPS-u

Izdava: Centar za sigurnosne studije, maj 2007. Uredili: Olga Palinkaev i Armin Krali Dizajn i tampa: Grafo M - Sarajevo

(Centar za interdisciplinarne postdiplomske studije)

Ovaj zbornik radova je uraen uz finansijsku podrku Evropske unije. Sadraj publikacije je iskljuiva odgovornost EU Info centra u Sarajevu, a miljenja izraena u tekstovima odraavaju stavove autora radova. 3

Rije urednika Kako Bosna i Hercegovina napreduje na svom putu ka evropskim integracijama tako raste interes za Evropsku uniju i zato je neophodno da se zadovolji potreba za informacijama. Stoga se EU Info centar, u saradnji sa Centrom za interdisciplinarne posdiplomske studije i uz finansijsku potporu Delegacije Evropske komisije u Bosni i Hercegovini, odluio na izdavanje ove publikacije s ciljem da pomogne svojim itaocima da steknu bolje razumijevanje reformskog puta i procesa koji stoje na tom putu.

Evropska unija je regionalna organizacija evropskih drava kroz koju lanice ostvaruju zajednike ciljeve kao to su uravnoteen privredni i drutveni razvoj, visoka razina zaposlenosti, te zatita prava i interesa graana. Dananja Evropska unija rezultat je pedesetogodinje evolucije koja je zapoela izgradnjom Evropske zajednice za ugalj i elik. Potpisivanjem Rimskog ugovora u martu 1957., uspostavljena je EEZ i Euroatom, ime su udareni temelji dananje moderne Unije.

S obzirom da je punopravno lanstvo u Evropskoj uniji strateki cilj BiH, te injenica da je tehniki dio Pregovora o Sporazumu o stabilizaciji i pridruivanju izmeu Bosne i Hercegovine i Evropske unije zavren uspjeno, stekli su se uvjeti za dobijanje statusa potencijalnog kandidata za lanstvo u Evropskoj uniji, u narednom periodu. U namjeri da doprinese razumijevanju procesa evropskih integracija i buduih obaveza za BiH, ova publikacija daje uvid u predstojee reformske procese prije svega sektora javne uprave kako bi se institucije u Bosni i Hercegovini funkcionalno osposobile da preuzmu odgovornost u koordiniranju i planiranju provedbe buduih obaveza iz Procesa.

SADRAJ
__________________________________________________
I. DO STRUKTURNIH FONDOVA EU PUTEM DECENTRALIZOVANOG UPRAVLJANJA POMOI: BOSNA I HERCEGOVINA NA TOM PUTU
1. 2. 3. 3.1 3.2 3.3 4. 4.1 4.2 4.3 5. 5.1 5.2 5.3 5.4 6. 7. SAETAK UVOD STRUKTURNI FONDOVI EVROPSKE UNIJE__________________ Strukturni fondovi u slubi harmoniziranog razvoja Evropske unije Operativni principi strukturnih fondova Upravljanje strukturnim fondovima
PREDPRISTUPNA STRATEGIJASTRATEGIJA DECENTRALIZACIJE PHARE u slubi procesa pristupanja zemalja centralne i istone Evrope u EU

U predvorju EU: PHARE ISPA SAPARD Iskustva zemalja kandidata ODNOS BiH PREMA PROGRAMIMA POMOI EU______________ Dosadanja realizacija Nacionalnog programa CARDS za BiH Prvi koraci pripreme za uvoenje DIS-a Strategija za DIS Perspektive BiH unutar IPA-e ZAKLJUAK BIBLIOGRAFIJA 6

II.

RAZVOJ INSTITUCIJA U BOSNI I HERCEGOVINI U KONTEKSTU PROCESA STABILIZACIJE I PRIDRUIVANJA

1. 2. 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 2.8 2.9 3.

UVOD KRAI OSVRT NA HRONOLOGIJU ODNOSA IZMEU EU I BiH Prostor jugoistone Evrope ili Zapadni Balkan Regionalni pristup Princip uvjetovanosti Pakt stabilnosti Proces stabilizacije i pridruivanja Bosna i Hercegovina Odnosi izmeu SFRJ i EEZ Kljuni dogaaji u odnosima EU-BiH Primjer Republike Hrvatske NAJZNAAJNIJE INSTITUCIONALNE REFORME U BiH OD POKRETANJA PSP______________________________________

3.1 3.2 3.3 3.4

Politike odluke Koordinacija aktivnosti u BiH Pomo EU u oblasti izgradnje institucija u BiH Stanje u Hrvatskoj

4.

ZNAAJ JAANJA KAPACITETA INSTITUCIJA ZA PRIPREME PREGOVARAKIH POZICIJA O SSP I ZA NJEGOVU DOSLJEDNU IMPLEMENTACIJU

4.1 4.2 5. 5.1 5.2 6. 6.1 6.2 6.3 7.

Uloga javne uprave u ispunjavanju kriterija za lanstvo Pregovori UTICAJ SSP NA DINAMIKU REFORMI________________________ Klauzula uvjetovanosti Nadzor nad ostvarenim DALJI KORACI NA PUTU INTEGRACIJA______________________ Faze PSP Problemi sa kojima se suoava BiH u procesu evropskih integracija Ostali problemi ZAKLJUAK

8. ANEKS 1

III.

FLEKSIBILNA INTEGRACIJA U OKVIRU EVROPSKE UNIJE: PRAVNA ANALIZA BLIE SARADNJE

1. 1.1 1.2 1.3 2. 2.1 2.2 2.3 3. 3.1 3.2 3.3 4.

UVOD Cilj Metodologija Struktura rada TERMINOLOKO-POJMOVNA RAZJANJENJA________________ Viebrzinska ili multibrzinska fleksibilnost Varijabilna geometrija Fleksibilnost la carte ISTORIJSKI OSVRT__________________________________________ Istorija ideje fleksibilnosti Fleksibilnost i dogradnja ustavnog okvira Fleksibilnost iz ugla primarnog i sekundarnog prava FLEKSIBILNOST I BLIA SARADNJA U STUBOVIMA

EVROPSKE_UNIJE - DOKTRINARNA DEBATA 4.1 4.2 4.3 4.4 Tradicionalni pristup fleksibilnosti Jedinstveni evropski akt Varijabilna geometrija Ugovor iz Maastrichta Blia saradnja-Ugovor iz Amsterdama Ugovor iz Nice

5.

MATERIJALNE

PROCESNE

PRETPOSTAVKE

BLIE

SARADNJE__________________________________________________ 5.1 6. Zahtjev za uspostavljanje pojaane saradnje-sadraj i uslovi PRIJEDLOG USTAVA UNIJE I IZAZOVI BLIE SARADNJE U___ PROIRENOJ UNIJI__________________________________________ 6.1 6.2 7. 7.1 7.2 7.3 8. Opte odredbe Pojaana saradnja u oblasti politike odbrane i sigurnosti ZAKLJUNA RAZMATRANJA________________________________ Evropocentrizam ili konvergencija Razlozi za i protiv fleksibilnosti Sui generis priroda Evropske unije BIBLIOGRAFIJA

10

DO STRUKTURNIH FONDOVA EU PUTEM DECENTRALIZOVANOG UPRAVLJANJA POMOI: BOSNA I HERCEGOVINA NA TOM PUTU

11

12

1.

SAETAK Ueem BiH u procesu stabilizacije i pridruivanja, preuzete su

odgovornosti u ispunjavanju obaveza koji se tiu ekonomske i politike stabilizacije kroz procese postepene integracije u EU sa ciljem dobivanja punopravnog lanstva u EU. U tom smislu, EU potie realizaciju ovih obaveza kreiranjem posebnih programa podrke. Kao dio ove podrke, Evropska zajednica je kreirala nove instrumente u tehnikoj i finansijskoj podrci za realizaciju ciljeva i mehanizama procesa stabilizacije i pridruivanja u zemljama zapadnog Balkana poznatiji kao CARDS. Projekti CARDS-a zajedno sa prethodnim programima EU u BiH se realizuju u skladu sa procedurama Evropske zajednice za finansiranje projekata unutar programa strane pomoi. Projekti se realizuju u okviru centralizovanog sistema ili indirektnog centralizovanog sistema, tj. dekoncentrisanog sistema upravljanja programima EU. Evropska komisija je zaduena za sprovoenje odluka, u procedurama nabavki u ime BiH kao korisnika pomoi EU unutar centralizovanog sistema predstavlja ugovorno tijelo, a to je Delegacija evropske komisije u Sarajevu koja se indirektno bavi decentralizovanim ili dekoncentrisanim sistemom menadmenta programa EU. Odgovornost BiH u Procesu stabilizacije i pridruivanja, znai vlastita odgovornost u upravljanju programima pomoi EU za BiH kao direktnog korisnika pomoi, kao dijela pripremnog procesa za koritenje strukturnih i kohezionih fondova nakon to BiH potpie sporazum i postane drava kandidat za ulazak u EU. Ovo se takoer moe gledati u svjetlu priprema BiH za budue punopravno lanstvo u EU. Ovaj vid akcije doveo je do prenosa odreenih odgovornosti za razliite faze programa/projekta ciklusa od evropske komisije do BiH Vlade, tj. u cilju procesa uspostave decentralizovanog upravaljanja programa EU. U Izvjetaju o napretku BiH u okviru Procesa stabilizacije i pridruivanja evropska komisija naglaava nunost preuzimanja odgovornosti BiH u upravljanju programa pomoi EU, sa dugoronim ciljem u uspostavljanju potpuno decentralizovanog sistema upravljanja 13

programa EU. To prije svega znai da sistematska priprema za koritenje programa pomoi EU predstavlja vaan prioritet BiH vlasti. Kako bi se Bosni omoguilo da ispuni ovako postavljene zahtjeve, potrebno je potrebno je prikupiti svo znanje o znaaju uvoenja decentralizovanog sistema upravljanja, ne samo u okvirima postojeih procesa evropskih integracija, nego i u kontekstu odnosa BiH pruanja meunarodne pomoi uopte, kao i u kontekstu zahtjeva koji pred sebe postavlja ovakav vid decentralizovanog sistema upravljanja postavlja ispred Bosne i Hercegovine zajedno sa sposobnou da se razumije potrebna dinamika esencijalna za njegovo sprovoenje. Prema tome, glavni cilj ove magistarske teze je da osigura odgovore na ova pitanja, koji bi se na taj nain doprinjelo u realizaciji procesa evropskih integracija kroz koje Bosna i Hercegovina trenutno prolazi.

Poevi od uloge strukturnih i kohezionih fondova u otpoinjanju procesa harmonizacije razvoja na podruju cijele Evropske unije, principi za aktivnosti u upravljanju ovim fondovima nalaze se u poetnom dijelu teze, kao i u okviru sistema menadmenta koji poiva na potpuno decentralizovanom sistemu upravljanja fondova EU sa jasnim razgranienjima odgovornosti za svakog od uesnika unutar svake od pojedinih faza realizacije. Cilj, predstavljen u okviru prvog poglavlja teze, je da upozna BiH sa onim to je eka nakon zavretka procesa integracije u EU, u smislu upravljanja strukturnim i kohezionim fondovima EU. Kako bi se Bosna i Hercegovina pripremila na uvoenje decentralizovanog sistema upravljanja EU fondovima, korisno je poznavati znanje o dananjim iskustvima novih drava lanica na ovom podruju. Pratei ovaj put, drugo poglavlje teze pokriva primjere i analizu uloge zemalja EU u koritenju ovih fondova razlomljeno na pojedinane faze u procesu realizacije. Na poetku drugog poglavlja, slijedi pregled razvoja sistema upravljanja programom PHARE, a predstavljena nakon toga slijedi kasnija analiza koja se sastoji u upravljanju fondovima ISPA i programima SAPARD kao dijela predpristupnih fondova EU. 14

Tree i posljednje poglavlje je u cijelosti posveeno samoj BiH, njena povezanost sa sadanjim programima asistencije EU, inicirane pripreme za implementaciju procesa decentralizacije, i zahtijevanih mjera za uvoenje decentralizovanog sistema. Izloen je i vjerovatan scenario za uvoenje koji se snano oslanja na perspektive uvoenja novih instrumenata asistencije EU, zove se predpristupni instrument IPA. Zakljuak koji proizilazi iz gore navedenih argumenata jeste potreba da se u to kraem vremenu krene naprijed u implementiranju procesa decentralizacije, kako bi se Bosna i Hercegovina ohrabrila na kreiranje sopstvene odgovornosti nad programima pomoi, kao i da se pripremi na koritenje predpristupnih fondova zajedno sa strukturnim i kohezionim fondovima po dobivanju punopravnog lanstva unutar EU. Ovo u stvari predstavlja razvoj kapaciteta BiH potrebnih za realizaciju lanstva u EU.

15

16

2.

UVOD Evropski lideri, nakon Drugog svjetskog rata, iniciraju stvaranje nove

Evrope koja treba osigurati dugoronu stabilnost, prosperitet, poboljanje ivotnog standarda te unapreenje kvaliteta ivota za sve njene graane. Stvara se Evropska unija na vrijednosnim osnovama solidarnosti i kohezije. Cilj solidarnosti je stvaranje koristi za sve graane Unije, a cilj kohezije smanjenje razlika u dohocima i bogatstvu unutar Unije. Evropska unija (EU) od svojih poetaka podstie uravnoteeni ekonomski razvoj na cjelokupnom prostoru, borei se protiv ekonomskih i socijalnih razlika izmeu pojedinih regija i zemalja lanica EU. Podsticaj za ovu borbu dolazi ve od Rimskog sporazuma iz 1957., a daljnji razvoj doivljava stvaranjem Evropskog fonda za regionalni razvoj, s ciljem rjeavanja problema onih regija u kojima je ekonomija u padu i stvaranja preduslova za nove i odrive izvore ekonomskog rasta.1 Poseban znaaj uravnoteenom ekonomskom razvoju, tj. regionalnoj politici EU pridaje se tokom kasnih '80-tih godina, kada ubrzani razvoj jedinstvenog trita i monetarne integracije trai daljnje reforme. Regionalna politika EU, sasvim jasno, izraava svoju opredijeljenost za ekonomsku i socijalnu koheziju, koja stupanjem na snagu Ugovora o EU 1993. godine postaje jedan od glavnih ciljeva Unije.2 Tako kohezija, zajedno s jedinstvenim tritem, postaje srce evropskih integracija. Za postizanje ciljeva uravnoteenog ekonomskog razvoja Unija angaira ogromne resurse, s progresivnim rastom u pojedim budetskim periodima.3 Evropska unija kreira i stalno razvija efikasne finansijske intrumente,

Put za Solun: Kohezija i Zapadni Balkan, ESI-Evropska inicijativa za stabilnost, Berlin-BruxellesSarajevo, mart 2003, http://www.esiweb.org/docs/printdocument.php?document_ID=45,13-042005.
2

l. 158. Consolidated versions of the Treaty on Euroean Union and of the Treaty establishing the European Community, Official Journal C 325 of 24. 12. 2002. Vidjeti EU, EC, Regional Policy-Funds,

17

Strukturne fondove i Kohezioni fond, kako bi se rjeavali problemi pada industrijske proizvodnje, ruralne nerazvijenosti i openito poveala produktivnost odreena ljudskim resursima, kvalitetom fizike infrastrukture i sposobnou za inovacije. Koritenje Strukturnih fondova i Kohezionog fonda (u daljnjem tekstu: Fondova) zasnovano je na striktno ureenim principima, decentraliziranoj strukturi i odreenim, podijeljenim odgovornostima unutar razliitih institucionalnih organa i uspostavljenih aranmana. U ovoj strukturi zastupljeni su svi nivoi vlasti, ukljuujui i razliite ekonomske i socijalne partnere, nevladine organizacije, kao i druge aktere, koji na razliit nain utiu na proces generisanja ekonomskog razvoja. Oni putem zajednike akcije, razmjene miljenja, saradnje i komplementarne akcije koriste Fondove, tako da regije postaju znaajni akteri u procesu kreiranja politike ekonomskog rasta. Strukturni fondovi i Kohezioni fond rezervirani su za zemlje lanice EU. Meutim, EU kreira i posebnu vrstu pomoi za zemlje koje ulaze u proces evropskih integracija. S obzirom na napredak zemlje u tom procesu i njeno pribliavanje punopravnom lanstvu, EU mijenja i kvalitet i koliinu pomoi u pozitivnom smislu. Pomo je sve vie u slubi ekonomskog razvoja, odnosno podsticanja elemenata ekonomske i socijalne kohezije. Bosna i Hercegovina nalazi se na samom poetku procesa evropskih integracija. Njen put pristupanja u ovoj fazi odreen je posebnom strategijom EU za zemlje zapadnog Balkana, tj. Procesom stabilizacije i pridruivanja (SAP).4 Proces SAP podran je posebnim tehniko-finansijskim instrumentom pomoi, CARDS, kojeg od 01. 01. 2007. godine zamjenjuje instrument IPA. S obzirom na perspektivu punopravnog lanstva Bosne i Hercegovine u EU, ne postavlja se samo

http://europa.eu.int/comm/regional_policy/fund /prord/prords/prds1_en.htm Marco, J. i Wilhem, J. Stabilisation and Association Agreements in Ott, Andrea. and Inglis, Kirstyn.Handbook on Europena Enlargement-A Commentary on the Enlargement Process. The Hague: T M C ASSER PRESS, 2002.
4

18

pitanje za koje se reforme koristi pomo CARDS-a i novog instrumenta IPA-e, nego i kako se koristi, tj. kakva je uloga Bosne i Hercegovine u procesu upravljanja ovim programima. Pitanje je sasvim opravdano, ako se ima na umu koritenje pojedinih komponeti IPA-e koje u pravom smislu rijei predstavljaju predpristupne instrumente, kao i fondova EU nakon prijema zemlje u lanstvo. Za tako neto BiH treba da kreira: potrebna zakonodavna rjeenja, infrastrukturu institucija, mreu posebnih aranmana, da uspostavi odreena operativna i upravljaka tijela, ojaa ljudske kapacitete i obui veliki broj slubenika, te nakon realizacije svih tih koraka, krene s primjenom procedura i metodologija za implementaciju fondova EU nakon njenog prijema u lanstvo. U tom novom aranmanu Evropska komisija ponaala bi se kao krajnji kontrolor procedura i djelovala bi, nakon to zemlje korisnice provedu finansijske aranmane. Polazei od trenutnog stanja, pred Bosnom i Hercegovinom su veliki zadaci. Programi pomoi EU u BiH, realiziraju se u okviru centraliziranog i dekoncentriranog sistema upravljanja u kojem Evropska komisija, odnosno Delegacija Evropske komisije u Sarajevu upravlja svim fazama u ciklusu programa i vodi i realizira aktivnosti unutar ovog ciklusa, u ime Bosne i Hercegovine. Pri tome se Bosna i Hercegovina, kao korisnik, ukljuuje na pasivan nain, pokazujui nedovoljnu zainteresiranost i spremnost. Kao dio pripreme zemlje za koritenje, odnosno upravljanje fondovima EU nakon prijema u lanstvo, BiH mora promijeniti svoj pristup koritenju pomoi i pripremiti se za decentralizirani sistem upravljanja, unutar kojeg e najvei dio odgovornosti prei sa Komisije, odnosno Delegacije na institucije BiH. Sama Evropska komisija jasno postavlja zahtjeve u tom pravcu. Pri tome, uoljivi su odreeni problemi. Prvo, BiH openito u koritenju meunarodne pomoi ima pasivnu ulogu, ulogu pacijenta, iji se zadatak svodi na primanje terapije, jer nema uspostavljen sistem koordinacije pomoi koju dobiva od razliitih meunarodnih subjekata, niti mehanizme za aktivno uee u njenom oblikovanju i realizaciji. Samim tim, BiH ima pasivnu ulogu i prema pomoi EU. Drugo, prisutno je nedovoljno poznavanje i 19

razumijevanje decentraliziranog sistema upravljanja pomoi EU, vanosti njegovog uspostavljanja u skorijem periodu i uope njegovog znaaja za napredak Bosne i Hercegovine u procesu evropskih integracija, s obzirom na koritenje pojedinih instrumenata pomoi i pripreme Bosne i Hercegovine za koritenje fondova EU nakon prijema u lanstvo. Tree, prisutno je i nedovoljno poznavanje zahtjeva koje ovaj proces namee zemlji, poevi od razvijanja odreenih operativnih principa, odgovornosti glavnih aktera u sistemu i potrebne strukture za realizaciju decentralizacije. S obzirom na navedene probleme, ciljevi ovog rada su sljedei: - upoznavanje i razumijevanje potpuno decentraliziranog sistema upravljanja pomoi, koji se primjenjuje za koritenje Strukturnih fondova i Kohezionog fonda, kao krajnjeg cilja; razumijevanje odnosa na relaciji decentralizirani sistem upravljanja i

predpristupna pomo EU, kao dio pripreme zemalja kandidata za koritenje Strukturnih fondova i Kohezionog fonda; - upoznavanje s posebnim zahtjevima decentralizacije, vezanim za operativne principe, glavne aktere, njihove odgovornosti i meusobne relacije i potrebne strukture za realizaciju decentraliziranog sistema u Bosni i Hercegovini; - doprinos napretku Bosne i Hecegovine na putu ka evropskim integracijama. Odnosno, svrha ove teze je predstavljanje svih potrebnih glavnih koraka, koje bi BiH morala preduzeti na uvoenju decentraliziranog sistema upravljanja pomoi EU. Kljuni argument je da BiH, bez odgaanja, treba poeti da preduzima sve potrebne aktivnosti u vezi sa uspostavljanjem decentraliziranog sistema u upravljanju pomoi EU, kao dijela pripreme za koritenje prvo predpristupne pomoi, a zatim i fondova nakon prijema u lanstvo EU, podstiui vlasnitvo nad

20

programima, njihovo djelotvorno koritenje, kao i izgradnju i razvoj domaih kapaciteta neophodnih za lanstvo u EU. Rad se zasniva na tri glavna poglavlja. Na poetku Poglavlja 1. objanjena je sama priroda Strukturnih fondova u okviru promoviranja harmoniziranog razvoja unutar EU, tj. podsticanja ekonomske i socijalne kohezije. Zatim su obraeni principi na osnovu kojih se realiziraju Fondovi, s posebnim naglaskom na princip partnerstva, njegov znaaj i ulogu, sastav i strukture putem kojih se vri njegova implementacija u okviru upravljanja Strukturnim fondovima. Konano, detaljno je razraen koncept decentralizacije, polazei od decentralizacije kao osnove, regionalne politike ka decentralizaciji, podsticanju partnerstva, kao novog sistema menadmenta koji se primjenjuje za Strukturne fondove. Definirani su nivoi odgovornosti zemlje lanice i nivoi odgovornosti Evropske komisije uz pregled aktivnosti unutar ovih nivoa i razmatranje njihovog mjesta u pojedim fazama programskog ciklusa. S obzirom na sve vaniju ulogu partnerstva u koritenju Strukturnih fondova, na kraju poglavlja dat je pregled poeljnog partnerstva po fazama programskog ciklusa, s ciljem naglaavanja sloenih meurelacija u okviru potpuno decentraliziranog sistema upravljanja fondovima EU. U Poglavlju 2. predstavljeno je iskustvo zemalja iz centralne i istone Evrope na njihovom putu do punopravanog lanstva u EU. Razvoj programa Phare, kao glavnog finansijskog instrumenta EU za pomo ovim zemljama, pratio je njihov napredak u procesu evropskih integracija i politike odluke koje su donosila evropska vijea u tom procesu. Opisan je razvoj programa Phare u periodu 1989. 2004., obuhvatajui sve njegove faze, od programa koji je u poetku bio namijenjen trenutnim potrebama zemalja u tranziciji, preko usmjeravanja programa potrebama pristupanja u EU, koncentracijom ciljeva i, na kraju, dovodei Phare u porodicu predpristupnih instrumenata EU. U okviru tih faza, a u skladu s promjenom strategije pomoi EU, prati se i razvoj sistema za upravljanje pomoi, tj. uspostavljanje i razvoj decentraliziranog sistema. Predstavljaju se operativni 21

principi programa Phare, uesnici i struktura njegove realizacije, u skladu sa uvoenjem postepenog decentraliziranog sistema, a u okviru pojedinih faza programskog ciklusa. Razvijanjem uloga i odgovornosti zemalja korisnica u upravljanju pomoi EU, stvaraju se uslovi za poveanje apsorpcionih kapaciteta, to je posebno pokazalo iskustvo Maarske. Inae, nesumnjivo je da Phare ima znaaj u pripremi zemalja za koritenje fondova EU i predstavlja svojevrsno premotavanje. Ta uloga posebno dolazi do izraaja u porodici predpristupnih instrumenta, zajedno s fondovima ISPA-e i SAPARD-a. To je period kucanja na vrata EU u kojem se vre posljednje pripreme za uspostavljanje potpunog decentraliziranog sistema, neophodnog za koritenje Strukturnih fondova i Kohezionog fonda. Radi se o tzv. proirenoj decentralizaciji, poznatoj kao EDIS, kada Evropska komisija vri ex post kontrolu, nad odreenim odlukama i postupcima zemlje, za razliku od decentraliziranog sistema u kojem Evropska komisija primijenjuje ex ante kontrolu. U poglavlju su opisani administrativni kapaciteti za apsorpciju predpristupnih instrumenata i naglaena je potreba za stalnim razvojem koordinacije fondova unutar same zemlje. Na kraju poglavlja iznesena su iskustva bivih zemalja kandidata u realizaciji ovih fondova kao korisna lekcija za zemlje koje se nalaze na putu evropskih integracija, kao to je i Bosna i Hercegovina. Nakon predstavljanja strukture za koritenje strukturnih fondova, kao instrumenata za harmonizirani razvoj EU (odredite BiH na putu evropskih integracija), te nakon predstavljanja pripreme i realizacije decentraliziranog sistema u zemljama centralne i istone Evrope (dobrodola iskustva i lekcije za BiH), Poglavlje 3. posveeno je Bosni i Hercegovini. Na poetku poglavlja razmatra se trenutna situacija u BiH, u smislu njene spremnosti da preuzme itav niz odgovornosti i obaveza za sticanje vlasnitva nad projektima EU, postane kljuni akter i vodea snaga u procesu programiranja, te na taj nain bez odgaanja pone pripremu za uvoenje decentraliziranog sistema upravljanja programima pomoi EU. Osim 22

toga, u ovom poglavlju potcrtana je sadanja situacija u BiH u procesu koordiniranja pomoi i poseban akcent stavljen je na ulogu Direkcije za evropske integracije. Direkcija, izmeu ostalog, inicira aktivnosti na uspostavi decentraliziranog sistema, te su u tom svjetlu prikazane postojee aktivnosti, kao i daljnje mjere i mogui scenarij za uspostavu decentralizacije. U obzir su uzete i karakteristike IPA-e kao novog instrumenta EU za period 2007.2013. IPA pored CARDS-a zamjenjuje i postojee predpristupne instrumente. Bosna i Hercegovina u svojstvu potencijalnog kandidata nee moi koristiti pomo punog predpristupnog paketa IPA-e. U poglavlju su iznesene polemike pokrenute o toj temi, u fazi predlaganja ovog instrumenta. Pokretanje polemika je imalo cilj preformuliranje prijedloga, tj. dostupnosti svih komponenti IPA-e svim zemljama korisnicama, to se na kraju nije desilo. Pri tome, ne smije se zaboraviti da i predpristupna pomo trai posebne kapacitete zemlje za koritenje i primjenu decentraliziranog sistema kao dijela pripreme za koritenje Strukturnih fondova i Kohezionog fonda. Za obradu ove tematike koriten je interdisciplinarni i komparativni metod. U prvom redu, tematika je obraivana s pravnog, tehnikog i institucionalnog aspekta, pruajui odreene analitike zakljuke. Pri izradi ovog rada, prvenstveno su koriteni zvanini dokumenti EU, koji ukljuuju: ugovore o osnivanju, odgovarajue uredbe, direktive, odluke, izvjetaje, memorandume o razumijevanju i druge slubene dokumente, zatim zvanini dokumenti Bosne i Hercegovine, te razni lanci i tekstovi. U Poglavlju 3. koriteni su odreeni dokumenti i materijali Evropske komisije, Direkcije za evropske integracije BiH, kao i iskustvo same autorice steeno na poslovima u Sektoru za koordinaciju pomoi EU pri Direkciji.

23

24

3. 3.1.

STRUKTURNI FONDOVI EVROPSKE UNIJE Strukturni fondovi u slubi harmoniziranog razvoja Evropske unije Cjelokupna historija evropskih integracija bila je i jeste obiljeena stalnim

razvojem u dva pravca - proirivanjem i produbljivanjem.5 Putem ciklusa proirenja poveavao se broj lanica Evropske unije (EU)6, a produbljivanje integracija postavljalo je i razvijalo sve zahtjevnije ciljeve pred lanice.7 Ovako dinamian proces, vodio je ka sve sloenijem nivou integracija. Istovremeno, proces je otkrivao i razliite stepene razvijenosti pojedinih oblasti unutar EU, kao i razlike u ivotnom standardu, to je moglo ugroziti sam proces integracija. Javlja se potreba za razvijanjem politike harmoninog evropskog integriranja putem razvijanja regionalne politike EU. Njen glavni cilj je smanjenje postojee i sprijeavanje nove regionalne neravnotee u EU.8 Regionalna politika, promovirajui solidarnost i koheziju meu stanovnitvom Unije9, znaajno utie na njen budet. Vie od jedne treine budeta EU, odvaja se na smanjenje razlika u razvoju regija i razliitosti opeg blagostanja graana Unije.10 Podsticaj razvoju regionalne politike proistie iz preambule Rimskog ugovora o osnivanju Evropske ekonomske zajednice iz 1958. U preambuli je navedena

Vidjeti Hadiahmetovi, A. Ekonomija Evrope. Sarajevo: Ekonomski fakultet u Sarajevu Izdavaka djelatnost, 2005, trei dio Evropska Unija-model novog razvoja.
6

Od prvobitnih est zemalja osnivaa, EU danas broji 25 zemalja lanica, s perspektivom daljnjeg irenja, ukljuujui i Bosnu i Hercegovinu kao zemlju Zapadnog Balkana.

Integracije su prolazile kroz razne faze razvoja, od Carinske unije pa do dananje EU s jedinstvenim tritem, kreirajui i razvijajui politike Unije. Kandija,Vinko. Gospodarski sustav Europske unije. Rijeka: Ekonomski fakultet Sveuilita, 2003, str. 348- 349. Evropska solidarnost spominje se unutar preambule Ugovora o EU. Zajednica djeluje na jaanju njene ekonomske i socijalne kohezije i posebno na smanjenju razlika izmeu razliitih nivoa razvoja u razliitim regijama.
10 9 8

Vidjeti http://europa.eu.int/comm/regional_policy

25

potreba za jaanjem jedinstva ekonomija zemalja lanica, uz osiguranje skladnog razvoja i smanjivanje razlika koje postoje izmeu pojedinih regija i zaostajanja zapostavljenih regija. Ovim ugovorom osnovana su dva sektorska fonda: Evropski socijalni fond (ESF) i Evropski fond za usmjeravanje i za garancije u poljoprivredi (EAGGF). Takoer, Evropska investiciona banka (EIB), ovlatena je da finansira projekte iji je cilj unapreenje razvoja manje razvijenih regija.11 Ipak, pravi poetak zajednike regionalne politike predstavlja osnivanje Evropskog fonda za regionalni razvoj (ERDF) 1975.12, kao i osnivanje Ope uprave za regionalnu politiku pri Evropskoj komisiji. Stupanjem na snagu 1987., Jedinstveni evropski akt (JEA) uvodi regionalnu politiku u osnovni tekst Ugovora i postavlja osnove za istinsku kohezionu politiku kao protuteu teretu, koje nosi jedinstveno trite za june zemlje lanice i zapostavljene regije. Kohezija se razvija u okviru politikih, socijalnih i ekonomskih perspektiva.13 Politike perspektive spajaju koheziju s idejom solidarnosti, demonstrirajui vrijednosti lanstva u EU nerazvijenim regijama. Socijalna perspektiva kohezije trai konvergenciju osnovnih prihoda i pristup jednakosti pri zapoljavanju, tj. trai kvalitet ivota14 ili kvalitet evropskog graanstva.15 Ekonomske perspektive kohezije, odnose se na konkurentnost regija u okviru unutranjeg trita i monetarne unije osiguravanjem

11

l. 159. (ex lan 130b), The Treaty on Europan Union and the Treaty establishing the Euopean Community, 2002. lanstvo Ujedinjenog Kraljevsta u EZ pokree osnivanje ovog fonda na evropskom nivou. Vidjeti Hadiahmetovi, A. 2005, str. 159-165.

12

Evans, Andrew. The E.U. Structural Funds. Oxford UK: Oxford University Press, 1999, str. 20-21.
14

13

Scott, J. Development Dilemmas in European Community Lay, Bucingham: Open University Press, 1995. First Cohesion Report on economic and social cohesion, COM(96)542, str. 13-14.

15

26

potrebne infrastrukture i odreenih znanja i vjetina, tj. pravedniju raspodjelu koristi evropskih integracija.16 Razvojem regionalne politike, kohezija dobiva znaajnije mjesto. Podsticaj razvoju dolazi 1988. godine, kada Vijee usvaja tzv. Paket Delors I, odredbu koja se odnosi na novu misiju fondova za strukturno prilagoavanje, a neto kasnije iste godine i etiri odredbe koje se odnose na primjenu okvirnih odredbi za svaki fond i koordinaciju njihovih intervencija.17 U periodu 1989.-93. alocira se 68 milijardi ekija za fondove. Stupanjem na snagu Ugovora o EU (1993.), kohezija postaje jedan od glavnih ciljeva Unije, osim ekonomske i monetarne unije te jedinstvenog trita.18 Uspostavlja se Kohezioni fond za podrku najmanje razvijenim zemljama lanicama u oblasti okolia i transporta.19 Na osnovu zakljuaka Evropskog vijea iz Edinburgha 1993., alocira se skoro 200 milijardi ekija za politiku kohezije, a 1994. uspostavlja se novi Finansijski instrument za orijentaciju u ribarstvu (FIFG). Evropsko vijee u Berlinu (1999.) usvaja nove reforme Strukturnih fondova i prilagoavanja djelovanju Kohezionog fonda. Za ove fondove u periodu 2000.2006. odreeno je 213 milijardi. Takoer, pojavljuju se predpristupni instrumenti za zemlje kandidate iz centralne i istone Evrope, s ciljem promocije njihovog ekonomskog i socijalnog razvoja. Evropsko vijee u Lisabonu 2000. usvaja strategiju zapoljavanja i razvoja ekonomije Unije prema vodeem mjestu u svijetu. Strategija ukljuuje odrivi razvoj, vezan za evropsko okruenje i globalni svijet. U svjetlu novog proirenja, Komisija predlae reforme kohezione politike za period

16

HW Armstrong, The Role and Evaluation of the European Community Regional Policy in Jones, J. Barry. and Keating, Michael. The The European Union and the Regions. Oxford UK: Oxford University Press, 1995. Kandija,V. 2003, str. 252-253. Vidjeti lan 158, The Treaty on European Union, 2002; vidjeti i Scott, J. Regional Policy: An Evaluatopn Perspective in Craig, P. and De Burca, G. The Evaluation of EU Law. Oxford UK: Oxford University Press, 1993, str. 625-652. Tzv. zemlje kohezije: Portugal, panija, Grka i Irska (do kraja 2003.) i novih deset zemalja lanica od maja 2004.

17 18

19

27

2007.-13.20 Predloeni budet iznosi neto vie od 336 milijardi eura. Politika kohezije u ovom periodu treba da odgovori na izazove ekonomskih i socijalnih razlika u Evropi 25-orice21, kao to je krajem '80-ih i tokom '90-ih trebalo da se suoi s izazovima unutranjeg trita.22 Sama globalizacija u svjetskoj ekonomiji, putem slobodnog trita kreira snane centrifugalne sile koje trae industrijsko restrukturiranje i poveavaju probleme periferije i socijalnu iskljuenost brojnih grupa stanovnitva. Fleksibilni, ciljni, integrirani i strateki regionalni odgovori su ujedno i adekvatan odgovor javne politike na industrijske promjene i pitanja (ne)zaposlenosti. Strukturni fondovi EU, posmatrani u okviru izazova regionalnog i socijalnog razvoja, posebno u geografski perifernim regijama i podrujima tradicionalne industrije ili poljoprivrede, izloenih ekonomskim promjenama, sami po sebi su dio odgovora ire javne politike na fenomen globalizacije, jedinstvenog trita i EMU-a, industrijskog rekonstruiranja i socijalne iskljuenosti na nivou drava lanica. Promoviranjem ujednaenog razvoja23, Zajednica razvija mjere i instrumente jaanja socijalne i ekonomske kohezije. U ove instrumente spadaju fondovi EU iji je cilj usmjeren ka smanjenju razlika izmeu24 razliitih regija i zaostalosti

20

Vidjeti Communication from the Commission, Third progress report on cohesion: Towards a new partnership for growth, jobs and cohesion, COM(2005) Brussels, xxxx i vidjeti A new partnership for cohesion: convergence competitiveness cooperation, Third report on economic and social cohesion, European Commission, 2004.

Ekonomske i socijalne razlike izmeu zemalja lanica u Evropi 25-orice su dva puta vee nego u Evropi 15-orice. Sorce: Eurostat, National account: GDP per head, 2002. Formalno uvoenje principa kohezije u Ugovor o EEZ putem JEA odraavalo je sumnju u mogunost postojeih aranmana za pomo Zajednice da budu adekvatni u djelovanju protiv regionalnih efekata uzrokovanim dovrenjem unutranjeg trita. Postojao je strah da e poveanje konkurentnosti voditi ka favorizovanju razvijenih, centralnih regija Zajednice, a na raun manje razvijenih, perifernih regija. Vidjeti Evans, A. 1999, str. 19-20. Vidjeti l. 158. (ex lan 130a) The Treaty on Europan Union and the Treaty establishing the Euopean Community, 2002
24 23 22

21

Ugovor o EU je kasnije dodao nivoa razvoja

28

zapostavljenih regija.25 Time se naglaava da pomo EU nije ograniena samo na uspostavljanje i razvoj zajednikog trita, nego i na zahtjeve kohezije. Fondovi EU koriste se za modifikaciju postojeih ekonomskih struktura kako bi se snage trita usmjerile prema poboljanoj konfiguraciji.26 Drugim rijeima, trai se promocija socijalne i ekonomske kohezije27, a fondovi EU pomau u njenom dostizanju. 3.2. Operativni principi strukturnih fondova Strukturni fondovi treba da stvore suefekte i pozitivne nusprodukte kroz seriju koordiniranih mjera28, s ciljem unapreenja ljudskog kapitala, infrastrukture i proizvodnih aktivnosti. Za osiguranje pozitivnog uticaja fondova, EU je razvila njihove operativne principe29: koncentraciju, programsko planiranje, sufinansiranje, partnerstvo i supsidijarnost. Princip koncentracije Strukturni fondovi usmjeravaju se na manji broj odreenih ciljeva i inicijativa. Reformom Fondova iz 1999. ustanovljena su tri cilja (od ranijih sedam) i etiri inicijative (od ranijih trinaest), iji je cilj unapreenje efektivnosti strukturnih mjera30.

Ugovor o EU je kasnije dodao: ukljuujui ruralna podruja, a Amsterdamski ugovor je dodao: ili ostrva.(OJ 1997 C340/1)
26 27

25

Bianchi, P. La reorjentation des politiques structurelles de la CEE, RMC 1991, str. 599.

Vidjeti l.159. The Treaty on Europan Union and the Treaty establishing the Euopean Community, 2002.
28 29 30

Vidjeti Put za Solun: Kohezija i Zapadni Balkan, ESI, 2003. Kandija, V. 2003, str. 356-358. i vidjeti http://europa.eu.int/comm/regional_policy

Council Regulation (EC) No 1260/1999 of 21 June 1999. laying down general provisions on the Structural Funds, Official Journal L 161, 26/06/1999 P. 0001-0042.

29

Tabela 1. Usmjerenost fondova na pojedine ciljeve i inicijative31

Ciljevi/ Inicijative Fondovi ERDF Cilj 1: podsticanje razvoja i strukturnog prilagoavanja u regijama koje zaostaju u razvoju Cilj 2: podrka ekonomskim i socijalnim prestrukturiranjima podruja sa strukturnim problemima Cilj 3: podrka prilagoavanju i modernizaciji politika i sistema obrazovanja INTERREG: prekogranina, transnacionalna i meuregionalna saradnja LEADER: razvoj poljoprivrednih podruja EQUAL: borba protiv diskriminacije i neravnopravnosti na tritu rada URBAN II: ekonomsko i socijalno oivljavanje gradova i etvrti x x X X X X ESF x x x EAGGF X FIFG X

Princip programskog planiranja Programiranje ukljuuje pripremu viegodinjih razvojnih planova potrebnih za integrirano djelovanje, s ciljem trajnog razvoja. Planski period koji obuhvata sve ciljeve je sedam godina32, iako su mogua podeavanja, zavisno od srednjoronog pregleda. Razvojni planovi zasnivaju se na nacionalnim i regionalnim prioritetima i ukljuuju: precizan opis postojee situacije u regiji, opis strategije za postizanje odreenih ciljeva i indikacije o nainu koritenja i ostvarivanja doprinosa iz fondova. Zemlje lanice dostavljaju programske dokumente Evropskoj komisiji (EC), slijedei njena opa uputstva.

31

Vidjeti General provision http://europa.eu.int/scadplus/leg/en/Ivb/160014.htm

on

the

Structural

Funds,

32

Npr. periodi 1989-1993, 1994-1999. i 2000-2006. Vidjeti Council Regulation (EC) No 1260/99 of 21 June 1999.

30

Princip dodatnog finansiranja - sufinansiranje Aktivnosti Zajednice su komplementarne nacionalnim mjerama.33 Zajednica ne finansira programe u punom iznosu, ve osigurava dodatna sredstva za zemlje lanice. Tako pomo EU, ne omoguava zemljama lanicama da smanje svoje vlastite napore za razvoj kohezije, nego osigurava dodatne napore u tome.34 Takoer, uslovi koje EU postavlja uz dodjelu pomoi iz ERDF-a, imaju znaajan uticaj na oblikovanje regionalne politike zemalja lanica. Uticaj se poveava uz potpunu implementaciju principa sufinansiranja.35 Evropska unija utie na zemlje da donesu zakone potrebne za dobivanje pomoi. Time se harmonizacija nacionalnih politika ili izjednaavanje ponaanja, odvija kao rezultat pomoi EU. Zemlje lanice dune su da podnose izvjetaje o svojim strukturnim izdacima. Za svaki cilj odreen je iznos sufinansiranja.36 Princip partnerstva Princip partnerstva uveden je kao jedan od vodeih principa Fondova u okviru reformi iz 1998. godine37 i stalno se razvija. Na poetku je partnerstvo predstavljalo propisanu relaciju izmeu EC i zemlje lanice, uz postepeno ukljuivanje ostalih uesnika. Prvo se ukljuuju regionalne i lokalne vlasti (1989.-

33 34

Evans, A. 1999, str. 5.

Preambula Regulation 724/75 of the Council of 18 March 1975 establishing a European Regional Development Fund, Official Journal L 073, 21/03/1975. P. 0001-0007.

Prema l. 9(1) Council Regulation 1260/99 (OJ 1999 L 161/1) radi postizanja istinskog ekonomskog uticaja, odobreni Fondovi ne mogu zamijeniti javne ili druge ekvivalentne strukturne trokove zemalja lanica.
36

35

Za Cilj 1 sufinansiranje EU najvie iznosi 75% od ukupnih trokova (a u sluaju kada jedan program potpada pod vie ciljeva i do 85%). Finansijska podrka regijama u zemljama koje se kvalifikuju za Kohezioni fond moe iznositi do 80% ukupnih trokova, a u regijama na periferiji i do 85%. Za ciljeve 2 i 3 maksimalni udio intervencije EU je 50%. Ukupni iznos tehnike pomoi na inicijativu EC moe u potpunosti finansirati EU. EU takoer u potpunosti finansira inicijative Zajednice.

37

Bache, Ian. Europeanization and partnership: Exploring and Explaining Variation in Policy Transfer, Queen's Papers on Europeanisation No. 8/2000, Sheffield: University of Sheffield, Department of politics.

31

1993.), zatim socijalni i ekonomski partneri (1994.-1999.), a ukljuivanje predstavnika razliitih grupa (kao to su NVO-i i pokreti za jednake mogunosti) planirano je za period 2000.-2006.38 Iako mlad princip, partnerstvo je dobilo fundamentalnu ulogu u kohezionoj politici EU.39 Partnerstvo je u pravu Unije definirano kao: tijesna saradnja ...izmeu Komisije i zemlje lanice, zajedno s organima i tijelima, koje postavlja zemlja lanica u okviru svojih nacionalnih pravila i sadanjih praksi: posebno regionalnih i lokalnih vlasti i drugih nadlenih javnih organa, ekonomskih i socijalnih partnera i drugih nadlenih tijela unutar tog okvira. Prema legislativi, mora se provoditi potpuno u skladu s institucionalnim, pravnim i finansijkim nadlenostima svakog partnera.40

Evropski sud pravde definira partnerstvo kao vrstu dijaloga....izmeu Komisije i zainteresiranih zemalja lanica.41 Takvom definicijom nije zagarantirana uloga regionalnih institucija. Komisija smatra da partnerstvo treba ukljuiti sve vlasti i tijela, koja su kompetentna za regije i sektore u kojima se Fondovi realiziraju.42 Prema Komisiji, partnerstvo takoer treba ukljuiti i socijalne i ekonomske partnere, kao to su privredne komore, sindikati, poslodavci i svi koji doprinose uspjehu regionalne ekonomije.43 Komisija priznaje da je zakonodavstvo EU propustilo osigurati partnerstvo na ovim linijama. Kritikovala je Vijee u

38

Bache, Ian. EU Regional Policy-Making: Multi-Level Governance of Flexible Gateceeping?, Contemporary European Studies series, Sheffield: UACES/Sheffield Academic Press,1998. vidjeti i Regional Policy-Inforegio: Partners for regional development, http://europa.euint/comm/regional_policy/country/partners/index:en.htm First report on Economic and Social Cohesion, CEC 1996. Vidjeti l. 8(1), Council Regulation (EC) No 1260/1999. of 21 June 1999

39 40 41

AG Tesauro in Case C-303/90 France v .EC Commission: code of conduct (1991) ECR I-5351, at I-5338.
42 43

Community Structural Funds 1994-9, COM (93) 67,21

Obraanje Bruce Millan na European League for Economiv Co-operation's Conference on Developing Europe's Regions after 1992: New Ideas for the New Europe, Clevelend, 10 july 1992, (IP92/5563)

32

odreivanju uea regionalnih vlasti u okviru svojih nacionalnih pravila i sadanjih praksi i potpuno u skladu sa instutucionalnim, pravnim i finansijskim nadlenostima svakog partnera.44 Rezultat toga je da je mobilizacija regionalnih institucija, socijalnih partnera i neprofitnih organizacija u proteklom periodu bila neadekvatna i suvie formalna.45 Institucije centralne vlasti i dalje su bile dominantne u aranmanima partnerstva. Komisija je napravila prijedlog za novu regulaciju fondova EU, uvodei odreena unapreenja za postojei princip partnerstva.46 U svakom sluaju, partnerstvo je danas kompleksna spona stratekih i operacionih relacija koje se bave razvojem i menadmentom programa i njihovim sutinskim razvojnim zadacima. Partnerstvo u brojnim programima i inicijativama ide dalje od formalnog aranmana za konsultacije, koordinaciju i odluivanje na svim nivoima programiranja.47 Ono prua znaajan kapacitet za zajedniku multiorganiziranu akciju i djelovanje u specifinim oblastima politika, sektora, regija i lokaliteta. Taj kapacitet esto se iri van oznaenih aktivnosti Fondova i u brojnim sluajevima je kljuni resurs za regionalni i lokalni razvoj i inovacije u socijalnoj politici.48

44

Evans, A.Regional Development and Co-ordination of Structural Instruments in Ott, Andrea. and Inglis, Kirstyn. 2002. Community Structural Assistance and Employment, COM (96) 109 Proposal for a Council Regulation laying down general provision on the European Regional Development Fund, the European Social Fund and the Cohesion Fund COM(2004)492, 14.7.2004. Kako je predstavljeno u Uredbi o strukturnim fondovima, Council Regulation (EC) No 1260/99. Kelleher, John. and Batterbury, Sarah. and Sterm, Elliot. The Thematic evaluation of the Partnership principle: Final Synthesis report . London: Tavistock Institute Evaluation Development and Review Unit, 1999. str. 35-36.

45 46

47 48

33

Ciljevi i doprinosi partnerstva u realizaciji strukturnih fondova Prvi cilj partnerstva usmjeren je ka planiranju, tj. izradi strategije za djelovanje i njeno redovno analiziranje. ire, partnerstva49: efektivnija implementacija putem bolje koordinacije: tijela ukljuena u partnerstvo pri implementaciji programa rade strategiju, bolje ciljane akcije programa: lokalni partneri su dobro upoznati s potrebama u svojim podrujima, te su u mogunosti da usmjere akcije programa u ona podruja gdje e se najefektivnije savladati barijere regionalnog razvoja i jaanje lokalnih kapaciteta: partneri ue jedni od drugih i prenose steena znanja i informacije. Ispunjavajui ove ciljeve, partnerstvo favorizira neopipljive stvari ideje, informacije i relacije.50 Njegovi doprinosi su viestruki.51 U prvom redu, ono utie na efikasnost i efektivnost programa. Doprinosi efikasnosti, pogotovo su izraeni u pripremi programa i izboru projekata, utiui na ostvarivanje rezultata programa.52 Partnerstvo doprinosi pogodnosti programa u odnosu na cilj i sposobnosti apsorpcije fondova efektivnijim upravljanjem resursa. Osim toga, partnerstvo doprinosi donoenju kvalitetnih odluka, utiui na kvalitet analize, planiranja i izbora prioriteta, te poboljanju komunikacije i osiguranju lokalnog znanja. Ukratko, partnerstvo doprinosi prihvatljivosti programa za njegove uesnike, jer se potrebe identificiraju na regionalnom i lokalnom nivou, zadovoljavaju se strateki ciljevi i unapreuje kvalitet implementacije fondova EU. prepoznatljiva su tri cilja

49

Stern, Elliot. The Partnership-Principle in the European Structural Funds. London: The Tavistock Institute, 1977.

50

Taylor, S. and Downer, R. Meso-Level Partnerships and Structural Fund Implementation, IQNet Thematic Paper, 3(3), Glasgow: European Policies Research Centre University of Strathclyde, 1997. http://www.eprc.strath.ac.uk/iqnet/iq-net/downloads/OQ-Net_reports(Public)3.3mesolevelpartnerships.pdf
51 52

Kelleher, John. and Batterbury, Sarah. and Sterm, Elliot, 1999, str. 7- 9. Ibid., str. 29-30.

34

Regulacija strukturnih fondova ima znaajne efekte na institucionalne reforme i izgradnju kapaciteta u svim zemljama lanicama (ubrzanje, evropski trend prema decentralizaciji i inovacije u meuorganizacionim relacijama, u odgovoru na ekonomsku globalizaciju, nove politike zahtjeve i specifine potrebe koje se odnose na visoki nivo nezaposlenosti). Partnerstvo doprinosi strukturnoj promjeni na vie naina, putem razvoja institucionalnih kapaciteta, posebno putem razvoja lokalnog partnerstva i transfera dobre prakse. Jedna od dodatnih vrijednosti partnerstva je izgradnja regionalnih kapaciteta. Partnerstva zamjenjuju top-down pristup, udaljeno donoenje odluka i nadoknauju institucionalnu inerciju za inovacije i fleksibilnosti, te osloboeni kapaciteti djeluju na ekonomski i socijalni razvoj na terenu. Decentralizirane53 i dekoncentrirane aktivnosti prijenosa operacija stvaraju dodatne vrijednosti u regionalnom razvoju. Stvaraju se razliite forme partnerstva, pogotovo u oblasti socijalne politike i politike trita rada. Takoer, preklapanje institucionalnog lanstva u razliitim partnerstvima, omoguuje osnovu za transfer inovacija u praksu partnerstva. Partnerstvo omoguava poveanje transparentnosti i vidljivosti fondova na terenu, te EU ima direktnu korist od toga u pogledu svog imida i legitimnosti. Ukljuivanje uesnika iz vie nivoa vlasti54 ,unutar zemalja lanica pomae koherentnosti politike. Fondovi putem partnerstva omoguavaju stvaranje multipolitikog foruma, okupljajui razne aktere i stvarajui efekat sinergije uz izgraivanje cjelovite slike.55

Decentralizacija predstavlja prijenos moi sa centralne vlasti na teritorijalna tijela i subnacionalne vlasti. Dekoncentracija je prijenos moi na necentralne vladine entitete, kao to su tijela prefekture, odnosno centraliziranu decentralizaciju u kojoj drava zadrava ukupnu kontrolu, a aktivnosti i nadlenosti su efektivno delegirani tijelima na terenu koji su predstavnici drave. Ovaj proces zapaen je kod ciljeva finansiranih unutar ESF-a. Ovo predstavlja tzv. vertikalno partnerstvo, odnosno osovinu EC i predstavnika zemlje lanice od centralnog pa do lokalnog nivoa, dok se ukljuivanje ireg spektra uesnika, ukljuujui i socijalne i ekonomske partnere za odreenu oblast, naziva horizontalnim partnerstvom.
55 54

53

Bachtler, J. i Taylor, Sandra. The Added value of the Structural Funds: A Regional Perspective. IQ-Net Report on the Reform of the Structural Funds. Glasgow: University of Strathclyde/European Policies Research Centre, 2003, str. 33-35.

35

Sastav partnerstva Stalne reforme proirivale su partnerstvo, ukljuujui nove uesnike i gradei saradnju na relacijama: Komisija- zemlje lanice- regionalne vlasti socijalni i ekonomski partneri ostale grupe. Strateka i moderatorska uloga Komisije je esencijalna za djelovanja partnerstva. Komisija je partner u posredovanju56, uvar propisa57, izvor informacija, davalac podrke i savjeta58, prijateljski kritiar59 i vanjski protagonist.60 Zemlje lanice dominiraju u partnertsvu, iako mnoge od njih ohrabruju i iniciraju ire i inkluzivnije oblike partnerstva, posebno s regionalnim i socijalnim partnerima. Zemlje imaju kljunu ulogu da: -pregovaraju o sadraju programa: zemlje pregovaraju o sadraju programa s EC i sektorskim i podsektorskim tijelima u partnerstvu.61 Nacionalni partneri ukljuuju se u razvoj planova i postizanje konsenzusa, te vlada moe da pregovara u njihovo ime; -odreuju obim horizontalnog i vertikalnog partnerstva: zemlje odreuju treba li da budu i kada ukljueni horizontalni partneri, a u skladu s propisima, institucionalnom kulturom drave i realnou na terenu;

Primjer Grke za Cilj 1: U vezi sa industrijskim programom, EC je podsticala dijalog i saradnju izmeu Ministarstva rada i Ministarstva industrije. To je bilo vano za koordinaciju operacija ERDF i ESF u Grkoj i stvarnog doprinosa u poboljanju sistema javnih poslova u skladu sa regulacijom EU.
57

56

Komisija otjelovljuje duh i slovo regulacije o strukturnim fondovima. Njeno prisustvo unutar kljunih partnerskih struktura osigurava potivanje ovih pravila. EC osigurava smjernice, potrebno znanje i savjete Komitetu za nadzor. EC ima svoju ulogu u razvijanju ideja, planova i pribliavanju partnera putem dijaloga.

58 59 60

EC, kao vanjski protagonist, ima dijalektiku ulogu u jaanju unutranjeg partnerstva u oblikovanju i predstavljanju koherentne pozicije. Veoma je rijetko da je drava zaobiena u tome (sluaj Belgije). U nekim federalnim dravama pregovori mogu de facto biti tripartitni - EC, drava i regionalna vlast, iako formalno, samo drava ima tu mo.

61

36

-odreuju oblasti pogodne za pomo fondova, u saradnji s EC. Krajnje odobrenje je na nivou EU; -osiguravaju sekretarijat, tj. administrativnu ruku drave koja de facto ima snanu kontrolu nad operacionim aspektima fondova; -djeluju u ulozi menadment autoriteta: zemlje esto djeluju u ovoj ulozi, iako za teritorijalne programe regionalne vlasti mogu da preuzmu ovu ulogu. Uspostavljaju se posebne institucije u tu svrhu ili alociraju obaveze u odjele centralne vlasti; -osiguravaju sisteme raunovodstva, isplata i funkcije revizora: zemlje lanice su odgovorne za prijenos sufinansiranja od EC-a ka korisnicima i posrednikim tijelima; -osiguravaju da lokalni i sektorski programi odgovaraju kriterijima zemlje i Fondova. Regionalni i sektorski razvojni planovi su predmet ispitivanja na nivou centralne vlasti.62 Pojedine zemlje razvile su koordinacione mehanizme za provjeru programskog preklapanja i kompatibilnosti; -osiguravaju informacije i uputstva o Fondovima za sektorska i podsektorska tijela: rastom decentralizacije i sektorske dekoncentracije zemlje se usmjeravaju na savjetovanje o operacionim pitanjima za kvalificiranost, legalnost i sl.63 Centralna uloga zemalja lanica64 posljedica je njihove ustavne supremacije i osiguravaoca sufinanisiranja programa. One su kljuni nosioci uspjenog partnerstva (i/ili regionalne vlasti u federalnim dravama), uprkos vanoj ulozi Komisije u ohrabrivanju ireg i inkluzivnijeg partnerstva. Za svaki program i za

62 63

Belgija je izuzetak.

Sadanji nivo kompleksnosti Uredbe o strukturnim fondovima opravdava savjetodavnu ulogu zemlje. Kelleher, John. Batterbury, Sanda. and Stern, Elliot. 1999, str. 37-42.

64

37

svaku zemlju postoji pitanje - ko treba da se ukljui u partnerstvo i kako - te je razvoj principa partnerstva neujednaen unutar zemalja i programa. Postojei trend regionalizacije u EU ukljuuje prijenos nadlenosti, na tijela regionalnog nivoa, ustanovljena ili nastala izgradnjom novog sistema regionalne saradnje.65 Openito, regionalni partneri mogu imati oblik: regionalnih organa centralne vlasti66, direktno izabrane regionalne administracije67 i grupirane lokalne uprave.68 Regionalni partneri djeluju kao izvrni kapaciteti, iako jedan njihov dio u federalnim dravama ima znaajnu ulogu u odreivanju politike. Uloga regionalnih partnera znatno se razlikuje od sluaja do sluaja i ukljuuje sljedee: preuzimanje dijela uloga od centralnih vlasti u voenju programa i partnerstva,

- dijeljenje uloga sa centralnom vlau ili s regionalnim organima centralnih vlasti u voenju programa i partnerstva, sekundarnu ulogu u voenju programa i partnerstva, iza centralne vlasti.

Doprinos socijalnih partnera partnerstvu je ogranien pitanjem relevantnosti i kapaciteta. Obino, oni imaju vanu ulogu u predpregovarakoj fazi razvoja programa. Pri tome je naglaenija obimna konsultacija od formalnog aranmana u donoenju odluka. Kao rezultat reforme iz 1993., regulativa o Fondovima omoguava ukljuenje socijalnih partnera u vrenje nadzora. U nekim sluajevima socijalni partneri uestvuju u posebnim konsultativnim forumima za Komitet za nadzor. Komitet za socijalne partnere esto predstavlja informacioni kanal, radije nego forum, za ukljuivanje u donoenje odluka. Uee u partnerstvu zahtijeva vrijeme i resurse koje pojedini partneri ne mogu sebi priutiti. To je posebno

65 66 67

Ibid., str. 45-46.

Primjer regionalnih vladinih ureda u Ujedinjenom Kraljevstvu. Primjer jakih regionalnih vlasti u Austriji, Belgiji, Njemakoj ili paniji ili slabija mo regionalne vlasti u Italiji, Francuskoj ili Grkoj.

Ili de jure u sluajevima Vijea lokalne uprave u vedskoj ili de facto, kako je esto sluaj u UK i Irskoj.

68

38

problem kod malih i manje stratekih programa, u kojima su odnosi uloga i povrata nezadovoljavajui. Lokalne uprave esto su iskljuene iz partnerstva zbog djeliminog doprinosa i linog interesa. Historija razvoja institucija utie na ponaanje drava i regija pri ukljuivanju subregionalnih struktura. Subregionalne vlasti razvijale su se u onim zemljama u kojima su postojale njihove strukture, a odsutna tijela na regionalnom nivou. U drugom sluaju, decentralizacija na regije vodila je centralizaciji unutar regije.69 Prema sadanjoj Uredbi o strukturnim fondovima, zemljama lanicama preputeno je da odrede uee NVO-a u partnertsvu. Njihovo uee razlikuje se od zemlje do zemlje. NVO-i mogu imati vanu ulogu u nadzoru nad koritenjem fondova EU, kako ukazujui na greke tako i dajui kvalitetna alternativna rjeenja.70 Ukljuenje NVO-a doprinosi transparentnosti i demokratskom odluivanju, gradei demokratsku politiku kulturu i dobro upravljanje. Posebno je znaajno uee NVO-a u oblasti okolia i jednakih mogunosti. Napravljen je odreen napredak u ukljuivanju lokalnih uprava i NVO-a, ali izazov predstavlja ukljuivanje predstavnika krajnjih korisnika u partnerstva. Prisustvo korisnika programa i sufinansijera moe dovesti do sukoba interesa u partnerstvu koje utie na pogodnost programa. Struktura partnerstva Komitet za nadzor predstavlja samo jednu komponentu partnerstva. Ima kljunu funkciju u irim aranmanima partnerstva, putem uloge u menadmentu programa, osiguravanju transparentnosti, irenju informacija i voenju debata. Zakonodavstvo EU precizno ne opisuje sastav Komiteta, iako je osigurano da EC i,

69 70

Kelleher, John. Batterbury, Sanda. and Stern, Elliot. 1999, str. 47-49.

Public eye on the EU funds: Civil society involment in the structural, cohesion and rural development funds, CEE Bankwatch Network, April 2005.

39

gdje je potrebno, EIB mogu delegirati predstavnike.71 U praksi, svaka zemlja lanica odreuje sastav Komiteta. Zakonodavstvo EU o Kohezionom fondu ide dalje. Regionalne institucije treba da budu predstavljene u Komitetu tamo gdje su kompetentne u izvravanju projekata podranih Fondom i gdje su direktno vezane za projekat. Komisija je predloila da svi predstavnici partnera, koji doprinose finansiranju intervencija u okviru pomoi EU imaju pravo glasa prilikom usvajanja odluke u Komitetu. Ostali imaju savjetodavnu ulogu. Zakonodavstvo EU ostavlja ulogu regionalnih institucija u Komitetu, zavisnu od nacionalnog prava. Tako, partnerstvo dozvoljava da uloga centralnih institucija zemlje u donoenju odluka u sutini ostane netaknuta72. Komitet nije formalno odgovoran za menadment programa, jer nije menadment tijelo, ali doprinosi efektivnoj i kvalitetnoj realizaciji pomoi. Ukjuivanjem horizontalnih partnera u rad Komiteta, omoguava se irenje informacija. Povremeno, Komitet osigurava forum za iznoenje pitanja, odnosno za debate. Osim Komiteta, uspostavlja se i Sekretarijat73, koji je teoretski odgovoran Komitetu, dok je u praksi dominantan (dravni) partner. Sekretarijat de facto moe biti menadment tijelo, ispunjavajui odreeni institucionalni vakuum, i tada obavlja operativni menadment i koordinaciju programa. esto se moe koristiti i tehnika pomo za razvoj kapaciteta partnerstva. Mogu postojati posebni menadment autoriteti ili menadment komiteti, koji su odgovorni za operativnost cijelog programa. Partnertsvo fondova koristi razliite forme djelovanja u razliitim fazama programskog ciklusa, ukljuujui radne grupe, potkomitete, radionice i sl.

71 72

Vidjeti l. 35(2) Council Regulation 1260/1999 (OJ 1999 L 161/1).

Tako centralne institucije zemlje mogu da kontroliu regionalne institucije. Vidjeti Papageorgious, F. i Verney, S. Regional Planning and the Integrated Mediterranean programmes in Greece in Leonardi, R. The region and European Community: The regional response on the Single market in the Underveloped Areas, London: Frank Cass, 1993, str. 139-161.
73

Kelleher, John. Batterbury, Sanda. and Stern, Elliot. 1999, str. 53-54.

40

Princip supsidijarnosti Princip supsidijarnosti ima razliita znaenja u razliitim kontekstima, ali je osnovno da eli sprijeiti prekomjernu centralizaciju moi na nivou institucija EU.74 Prema lanu 1. Ugovora o EU koji spada pod jurisdikciju Evropskog suda, odluke treba da budu donoene to je blie mogue graaninu. U lanu 5. Ugovora o EC stoji da: u oblastima koje ne spadaju u njenu iskljuivu nadlenost, Zajednica e preduzimati akcije, prema principu supsidijarnosti, samo ako i dok ciljevi predloenih akcija, ne mogu dovoljno biti dostignuti od zemalja lanica i stoga mogu, uslijed obima ili efekata predloene akcije, biti bolje postignuti od Zajednice.75 U ovom sluaju radi se o uem definiranju principa supsidijarnosti, tj. o odnosu izmeu Zajednice i zemalja lanica, bez ukljuivanja odnosa izmeu drave i drutva. Prema lanu 1. Ugovora o EU, definiranje principa je ire i ukljuuje i unutranje odnose u zemlji, tj, odnos drave i drutva. Princip supsidijarnosti, kao princip, ima ire znaenje76 koje proizilazi iz lana 1. EU. ire znaenje vodi ka razumijevanju, da autonomna regionalna tijela, koja raspolau znaajnom moi i resursima, predstavljaju uslov za dostizanje ciljeva EU.77 U kontekstu ekonomske i socijalne kohezije, primjena principa supsidijarnosti kao principa podstie proirivanje partnerstva, ukljuujui nove partnere u aktivnijoj ulozi unutar programa.78 Ugovor iz Maastrichta, uvodei princip supsidijarnosti, postavlja izazov za drave lanice u pogledu daljnjeg prijenosa moi/nadlenosti na regije.

74 75

Misita, Nevenko. Osnovi prava Evropske unije, Sarajevo: Magistrat, 2002, str. 154-161.

Vidjeti l.5. The Treaty on Europan Union and the Treaty establishing the Euopean Community, 2002.
76

Schilling, Teodor. Subsidiarity as a Rule and Principle or: Taking Subsidiarity Seriosly, 1995. http://www.jeanmonnetprogram.org/papers/95/9510ind.html, 1-8-2005. Vidjeti l. 158-162. The Treaty on Europan Union and the Treaty establishing the Euopean Community, 2002. First Report on Social and Economic Cohesion CEC 1996.

77

78

41

To je koncept redistribucije javne vlasti, institucionalizirane kao javno-javno partnerstvo.79 EU zahtijeva organizirano partnerstvo s regionalnim vlastima, kao efektivnim izvriocima i odgovornim pregovaraima s drugim autoritetima u toku izrade razvojnih programa. Bez ovakvih autoriteta, regioni i drave su iskljueni iz koristi Fondova i regionalne politike EU. Kontinentalna politika regionalizacija po svom porijeklu, odraavala je vertikalnu organiziranost sa centralnom dravom, nosiocem superiorne moi. Regije su bile prvi i glavni izvrioci politika nacionalne drave. Unutar EU propisa, proces prijenosa kompetencije s drave na regije poeo je '80-ih godina. Ovaj silazni prijenos reguliran je Ugovorom o EU, pod nazivom princip supsidijanosti. Primjenom ovog principa, javna vlast nije samo rasporeivana na regionalne vlasti, nego i na druge organe vlade. U duhu supsidijarnosti, Jacques Delores, bivi francuski ministar i predsjednik EC, inicirao je sistem rasporeene javne vlasti, a regionalizma u Evropi.
80

u kontekstu ideje poveanja novog

Princip supsidijarnosti, moe se dovesti u vezu sa principom sufinansiranja. Nacionalne drave treba da budu spremne da same finansiraju dio programa, a fondovi EU se koriste tek onda kada se problem ne moe rijeiti na nivou zemlje lanice na zadovoljavajui nain. Uticaj ovog principa je vidljiv i u djelovanju menadment tijela koja postavljaju zemlje lanice. Ova tijela biraju projekte za

79

Veggeland, Noralv. EU Subsidiarity and Distrubeted Public Governance: Does sub-national democracy work?, Centre for Euroepan Studies: Kristiansand, 28-29 Augist 2003.

Administrativi metod bio je ugovor o podijeljenim kompetencijama, odgovornostima i finansijskim obavezama izmeu regija, centralne drave i EU. Reforma je zasnovana na novoj regionalnoj instituciji nazvanoj Contrat de Plan Etat-Regions. To je kreiralo novi stil politike, bazirajui se na pregovorima i uzajamnoj odgovornosti izmeu regionalnih i centralnih demokratskih vlasti. Decentralizirani uticaj reforme formalno je promijenio status regija. Umjesto da budu produena ruka za planiranje i implementaciju nacionalnih politika za dravu, regije su postale zakonski definirana teritorija s glasom i samoregulirajuom kompetencijom, uvrenom u pregovorima o partnerstvu drava-regija. To je primjer kako je princip supsidijarnosti proveden u francuskoj praksi i prema demokratskoj i administrativnoj tradiciji specifine nacionalne drave.

80

42

finansiranje i nadgledaju njihovu implementaciju.81 Takoer, organi javne uprave su ugovorni partneri s EC-om (sama zemlja lanica, regije ili specijalizirane agencije koje su ovlaene za implementaciju). U duhu principa supsidijarnosti, najnii dio vlasti koji moe osigurati efikasne rezultate trebalo bi da bude izabran kao ugovorni partner.82 3.3 Upravljanje strukturnim fondovima Iako su strukturni fondovi dio budeta EU, nain na koji se oni realiziraju zasnovan je na tzv. sistemu podijeljene odgovornosti izmeu EC i vlada zemalja lanica na sljedei nain83: EC pregovara i odobrava razvojne programe koje su predloile drave, te alocira finansijska sredstva, drave i njihove regije upravljaju programima, realizirajui ih putem izabranih projekata, uz uspostavljene sisteme kontrola i ocjenivanja

81

Regional Policy-Inforegio: What are the Structural Funds implementation principles?, http://europa.eu.int/comm/regional_policy/funds/prords/implem/pdim2_en.htm , 25-10-2004.

White Paper on European Governance, Report by Working Group 3b: Decentralisation Better Involment of national regional and local actors, June 2001, str. 34. http://europa.eu.int/comm/governance/areas/group7/report_en.pdf#search Administrativi metod bio je ugovor o podijeljenim kompetencijama, odgovornostima i finansijskim obavezama izmeu regija, centralne drave i EU. Reforma je zasnovana na novoj regionalnoj instituciji nazvanoj Contrat de Plan Etat-Regions. To je kreiralo novi stil politike, bazirajui se na pregovorima i uzajamnoj odgovornosti izmeu regionalnih i centralnih demokratskih vlasti. Decentralizirani uticaj reforme formalno je promijenio status regija. Umjesto da budu produena ruka za planiranje i implementaciju nacionalnih politika za dravu, regije su postale zakonski definirana teritorija s glasom i samoregulirajuom kompetencijom, uvrenom u pregovorima o partnerstvu dravaregija. To je primjer kako je princip supsidijarnosti proveden u francuskoj praksi i prema demokratskoj i administrativnoj tradiciji specifine nacionalne drave.
82

82

Regional Policy-Inforegio: What are the Structural Funds implementation principles?, http://europa.eu.int/comm/regional_policy/funds/prords/implem/pdim2_en.htm , 25-10-2004. White Paper on European Governance, Report by Working Group 3b: Decentralisation Better Involment of national regional and local actors, June 2001, str. 34. http://europa.eu.int/comm/governance/areas/group7/report_en.pdf#search EU, Regional Policy-Inforegio: Partners for regional http://europa.eu.int/comm/regional_policy/cointry/partners/index_en.htm development.

82

83

43

napretka, EC doprinosi procesu kontrole programa, isplauje odobrene trokove i provjerava uspostavljeni sistem kontrole. Relevantni partneri za ekonomski i socijalni razvoj ukljuuju se u ciklus upravljanja programima od poetne faze programiranja (priprema za pregovore s EC-om), nastavljaju rad u okviru Komiteta za nadzor, nadgledajui implementaciju i finansiranje programa, kao i u razliitim tijelima za evaluaciju programa. Odgovornost za menadmet programa unutar Fondova odreena je principima supsidijarnosti i decentralizacije. Decentralizacija s partnerstvom u svome krilu, predstavlja novi pristup strukturnoj politici. Novi pristup je u skladu s potrebom izgradnje novog oblika menadmenta, umjesto tradicionalnog. Ovaj pristup menadmentu omoguava blagovremenu intervenciju partnera, poevi od faze programiranja, preko implementacije do nadzora, to dugorono vodi optimizaciji ostvarenih rezultata i efikasnijoj raspodjeli koristi koje projekat omoguava. Strukturni fondovi i decentralizacija a. Decentralizacija opi principi Koncept decentralizacije nije vezan samo za upravljanje strukturnim fondovima. On se sve ee pojavljuje u organiziranju politika EU, iako je sam nastanak evropskih integracija imao centralistiki top-down pristup. Meutim, zahtjevi za kredibilnou, legitimnou i prihvatanje politika i pravila EU, pokrenuli su proces ukljuivanja svih nivoa vlasti, civilnog drutva i openito javnosti u oblikovanju i implementaciji politika EU. Poveava se odgovornost sve ireg kruga uesnika u politikama EU, to vodi ka unapreenju koordinacije izmeu njih. Dalje, dovodi do bolje prihvatljivosti i snanijeg provoenja politika EU, te utie na smanjenje demokratskog deficita.84 Proces decentralizacije razvija

84

Jaz izmeu Bruxellesa i evropskih graana je sve vidljiviji nakon Maastrichta. Ljudi ele vie participacijske - uruene demokratije. Oni ne ele podrati evropski projekat ako nisu potpuno

44

razliite stepene saradnje izmeu Komisije i nacionalnih i subnacionalnih entiteta u formuliranju (priprema i oblikovanje -zakonodavni proces) i implementiranju (realizacija, kontrola, praenje - izvrni proces) irokog obima politika i zakona EU. Za pripremu ovakve saradnje Komisija je na jedan neformalan nain razvila razliite sisteme konsultacija sa zainteresiranim stranama i openito javnosti. Akcent je na interakciji sa subnacionalnim entitetima i civilnim drutvom, kako bi se poboljala efikasnost i efektivnost. Tako se decentralizacija ne odnosi samo na delegiranje moi, nego i na unapreenje koordinacije. Ovaj koncept ukljuuje veu reorganizaciju uloga i odgovornosti, ciljajui na irenje mogunosti za nove uesnike u formulaciji, implementaciji i primjeni politika i zakona EU. Ukljuuju se nivoi vlasti koji su znatno blii graanima, kao i nevladini uesnici. Komisija de facto i de jure i dalje ima esencijalnu, centralnu ulogu u promoviranju evropskih integracionih procesa i zatiti ciljeva kohezije. Komisija ima ekskluzivno pravo da predlae inicijative, krajnju odgovornost za implementaciju, zatitu zakonodavstva EU - kao uvar Ugovora - i realizaciju budeta. Ove odgovornosti ne mogu se decentralizirati, ali njihovo izvrenje treba biti usmjereno u pravcu u kojem se vie naglaavaju dostignua osnovnih ciljeva politika EU. Takav razvoj mogao bi traiti veu nacionalnu i/ili subnacionalnu zajedniku odgovornost u izvrenju budeta, dodjeljujui Komisiji zadatak da koncentrira svoje napore na monitoring monitora. U jakom decentraliziranom okruenju Komisija85 treba da ima ulogu kontrolnog centra koji se fokusira na pridravanje dogovorenih pravila i programa, te ulogu centra znanja koji podrava decentralizirane operatere (doprinosi znanju i kapacitetu aktera koji su direktno odgovorni za provoenje politika i zakona EU). Decentralizirani nain implementacije politike i zakona EU ne znai i promjenu

ukljueni u postavljanje njegovih ciljeva, odreivanje politika i evaluaciju napretka. Vidjeti Romano Prodi Shaping the New Europe, European Parliament, Strasbourg, SPEECH/00/41, 15 February 2000,
85

White Paper on European Governance, Report by Working Group 3b: Decentralisation Better Involment of national regional and local actors, June 2001, str. 26-27.

45

uloge EC u jaanju zakonodavstva Zajednice. Zemlje lanice prvo su odgovorne za kontrolu i sankcije, a EC djeluje tek nakon to zemlje propuste osigurati ispravnu primjenu zakona i pravila. Evropska komisija ima ulogu resurnog centra i kontrolora vis-a vis decentraliziranih aktera. Proces decentralizacije obuhvata: - otvoreniji i participirajui nain oblikovanja i implementacije politika EU, - jaanje odgovornosti subnacionalnih entiteta u primjeni i kontroli primjene zakona EU, - fleksibilnost i razlike u implementaciji politika unutar forme ugovornih sporazuma. Decentralizacija i supsidijarnost se razlikuju, ali nisu kontradiktorni. Princip supsidijarnosti bazira se na odvojenim slojevima vlasti, s njihovim posebnim nadlenostima, dok se decentralizacija fokusira na uzajamni odnos izmeu njih. Znai, decentralizirani sistem bazira se na mrei koja ukljuuje sve nivoe vlasti koji zajedno oblikuju, predlau, implementiraju i nadziru politiku.86 Oni se ukljuuju u moduse saradnje pri odreivanju politike, a u procesu interakcije svaki uesnik preuzima svoju ulogu unutar svojih jasno definiranih oblasti odgovornosti. Prema tome, primjenjuje se funkcionalna komplementarnost razliitih aktera u njihovom stalnom interaktivnom djelovanju. b. Decentralizacija i regionalna politika EU Decentralizacija je kamen temeljac regionalne politike, poeljna i u administrativnom i u politikom pogledu. Pritisak za provoenje decentralizacije stalno raste, a jedan od razloga je i sadanji trend regionalizacije.87 Regionalizacija predstavlja sutinski proces decentralizacije, unutar koje se razvija partnerstvo.88 U

86 87 88

Prodi, Romano.2000. Kelleher, John. and Batterbury, Sarah. and Sterm, Elliot, 1999, str. 20-23. Ibid., str. 59-82.

46

brojnim evropskim regijama, posebno u onim bez formalnih struktura regionalne vlasti, regionalni kapaciteti su izraeni, artikulirani i operativni putem partnerstva. Od reforme iz 1998. i 1999. upravljanje Fondovima dijeli se izmeu Komisije i zemalja lanica/regija, primjenjujui partnerstvo kao kljuni princip.89 Programi o kojima pregovaraju zemalje lanice i Komisija ustanovljavaju se u obliku ugovora. Zemlje same sebe obavezuju da implementiraju programe, kako je dogovoreno i u skladu s regulatornim okvirom Zajednice. Evropska unija osigurava znaajan dio finansija, koje su predmet nadzora, evaluacije i kontrolnih mehanizama. Takoer, zahtijeva se jasna podjela obaveza izmeu menadera programa i tijela nadlenih za isplate grantova. tavie, svaki program treba da ima regionalnu ex ante evaluaciju, kao polazite, i treba biti izraen u partnerstvu s ekonomskim i socijalnim partnerima i nevladinim organizacijama. Decentralizirano i podijeljeno upravljanje nad Fondovima, omoguava efikasniji i efektivniji doprinos njihovom glavnom cilju ekonomske i socijalne kohezije i osigurava podrku drugim politikama (npr. strategiji zapoljavanja), zato to: -omoguava EU da odgovori stvarnim potrebama na terenu, -izbjegava nepotrebne slojeve birokratije, - prilagoena administrativnim i institucionalnim strukturama svake zemlje lanice i koristi povoljnosti razliitih nivoa vlasti. c. Decentralizacija i podijeljeni (shared) menadment Podijeljeni menadment, jedan je od naina na koji EC implementira budet Zajednice, kako je definirano lanom 53. Uredbe o finansiranju 90, prema kojem se

Prema l. 8. Council Regulation (EC)1260/99. Akcije Zajednice trebaju biti komplementarne ili doprinijeti odgovarajuim nacionalnim operatorima. One trebaju biti osmiljene kroz konsultaciju, partnerstvo izmeu Komisije i zemalja lanica, zajedno sa odreenim vlastima i tijelima od strane zemlje...
90

89

Council Regulation (EC) No 1605/2002 of June 2002 on the Financial Regulation applicable to the general budget of the European Communities, OJ L 248 of 16.9.2002, P.1. Osnove izvravanja

47

zadaci implementacije delegiraju zemljama lanicama, u skladu s odredbama ove uredbe. Obaveze zemalja lanica, odreuju se sektorskim zakonodavstvom.91 Pri tome, zemlje imaju obavezu da sarauju s EC-om, radi ispravnog koritenja Fondova u skladu s principima izbalansiranog finansijskog menadmenta92, i da osiguraju i provode mjere za spreavanje prevara finansijskih interesa Zajednica.93 Kako EC ima krajnju odgovornost u izvravanju budeta, ona odobrava rad raunovodstva i finansijske mehanizme korekcije.94 Ope mjere u troenju finansijskih sredstava unutar Fondova iznesene su u Uredbi o finansiranju95, izuzev ako nije drugaije predvieno.96 Vijee je usvajanjem dvije uredbe97 kreiralo strukturu za upravljanje Fondovima koja definira komplementarnost mjera Zajednice ili njihov doprinos odgovarajuim mjerama zemalja lanica.98 Tako se osigurava djelimino finansiranje strukturnih mjera, to je jasan uticaj principa sufinansiranja.99 Obje uredbe definirale su raznovrsne aranmane u izvravanju

budeta postavljene su u lanu 274 . Ugovora o EZ, po kojem je EC odgovorna za ovaj zadatak, bez obzira na same modele menadmenta. EC nema mogunost djelovanja na neki drugi nain, osim onog koji je postavljen u sektorskom zakonodavstvu. Vidjeti taku 16(c) Rezulucije Parlamenta s komentarima koja je integralni dio odluke o izvrenju Opeg budeta EU za 2002. (EC) (SEC(2003)1104-C5-0564/2003/2210 (DEC). A5-0200/2004,21.4.2004.
92 91

Vidjeti l. 274. i 10. The Treaty on Europan Union and the Treaty establishing the Euopean Community, 2002. The Treaty on Europan Union and the Treaty establishing the Euopean

Vidjeti lan 280. Community, 2002.

94

93

Vidjeti lan 53(3) i (5) Uredbe o finansiranju, Council Regulation (EC) No 1605/2002., koji daju ope operativne principe podijeljenog menadmenta. Dio II, Naslov II Uredbe o finansiranju, poevi od lana 155. i zavravajui sa lanom 159. Npr. aspekti vezani za menadment i izbor projekata, procedure inspekcije reguliraju se sektorskim uredbama Vijea. Council Regulation (EC) No 1260/1999 postavlja ope mjere o strukturnim fondovima, Uredba je posljednji put dopunjena 2003, Act of Accession, OJ L 236, 23.9.2003. Druga uredba je Council Regulation (EC) No 1164/94 od 16. maja 1994. za uspostavljanje Kohezionog fonda, OJ L 130, 25.5.1994. Stranica 1. Uredba je posljednji put dopunjena 2003. istim aktom kao i prva Uredba. Vidjeti reenicu 27 preambule i lan 8(1) Regulation (EC) No 1260/1999. Vidjeti lan 11. Regulation (EC) No 1260/1999.

95 96

97

98 99

48

budeta koje se baziraju na decentraliziranoj strukturi, oslanjajui se na partnerstvo i saradnju izmeu EC i zemlje lanice. Sektorsko zakonodavstvo definiralo je dva stuba sistema kontrole. Prvi stub ini serija mjera koje omoguavaju rad nacionalnim sistemima menadmenta i kontrole.100 Drugi stub predstavlja seriju pravila koja definiraju potrebne aranmane za finansijske korekcije i koje se primjenjuju u sluaju da revizori otkriju neregularnosti.101 Komisija moe initi ili traiti od zemlje nasumine kontrole, s ciljem dobrog funkcioniranja menadmenta i kontrolnih sistema.102 U periodu od tri mjeseca nakon odobrenja pomoi, EC treba od zemlje dobiti opis postavljenih sistema menadmenta i kontrole kako bi provjerila primjenu standarda koje zahtijevaju odreene uredbe Vijea. Djelovanje ovog sistema redovno se nadzire. Zemlja lanica i EC, usvajaju bilateralne administrativne aranmane za koordinaciju metodologije i implementaciju inspekcija. Saradnja se odvija tokom cijelog programskog perioda na sastancima revizora zemlje i Zajednice, koji se odravaju najmanje jednom godinje.

Vidjeti lan 38. Regulation (EC) No 1260/1999; vidjeti l. 5. i 6. Commission Regulation (EC) No 438/2001 od 2. marta 2000, koja postavlja detaljna pravila za implementaciju Regulation (EC) No 1260/1999 za menadment i kontrolne sisteme za pomo dobivenu unutar SF, OJ L 63, 3.3.2001, str. 21; vidjeti lan 12. i lan G. Aneksa Council Regulation (EC) 1164/94; vidjeti lan 5. Comission Regulation (EC) No 1386/2002 od 29. jula, koja za implementaciju prethodne uredbe postavlja detaljna pravila u pogledu sistema menadmenta i kontrole pomoi dobivene unutar Kohezionog fonda i procedure za realizaciju finansijskih korekcija, OJ L 201, 31.7.2002, str.5. Za Strukturne fondove mehanizmi korekcije opisani su u l. 39. i. 38.(2). Regulation (EC) No 1260/1999; Commission Regulation (EC) No 438/2001 od 2. marta 2001. postavlja detaljna pravila za implementaciju ove prve Uredbe u pogledu procedura za realizaciju finansijskih korekcija za pomo strukturnih fondova (OJ No L 64, 6.3.2001. str.13); vidjeti Commission Decision C(2001) 476 od 2. marta 2001 Guidelines on the principles, criteria and indicative scales to be applied by the Commission departments in determining financial corrections under Article 39(3) of Regulation (EC) No 1260/199. Za Kohezioni fond: lan 12. Regulation (EC) No 1164/1994. i lan 5. Regulation (EC) No 1386/2002.
102 101

100

Vidjeti lan 38.(2) Regulation (EC) No 1260/1999

49

Odgovornost zemlje lanice u upravljanju Fondovima Zemlja lanica u decentraliziranoj strukturi ima tri nivoa odgovornosti.103 Prvo, putem saradanje s EC zemlja je garant za izbalansirani menadment nad resursima Zajednice i ima primarnu ulogu u pravilnoj potronji finansijskih sredstava: menadment tijelo odgovorno je za pravilno provoenje operacija, osiguravajui unutranju kontrolu, reagujui na primjedbe ili zahtjeve EC-a za preduzimanje mjera korekcije u sistemu menadmenta, nadzora ili kontrole, za kompatibilnost operacija s politikama Zajednice i za pripremu podataka ili izvjetaja koje EC trai za nadzor programa;104 organ za isplaivanje potvruje trokove105 i osigurava da se menadment i posrednika tijela za implementaciju povinuju pravilima Uredbe 1260/1999 i Uredbe 1164/94;106 vri procjenjivanje koritenja finansijskih resursa i cijenu implementacije; primjenjuje odgovarajua nacionalna pravila tamo gdje nema pravila Zajednice;107 odgovorna za izvrenje ex ante evaluacije za pripremu planova, pomoi i dovrenja programa108 i za srednjorone evaluacije i njihovo auriranje.109

Communication from the Commission to the European Parliament and the Council: The respective responsibilities of the Member States and the Commision in the shared mangment of the Structural Funds and the Cohesion Fund, Current situation and outlook for the new programming period after 2006; COM(2004)580 final, Brussels, 06.09.2004.
104 105

103

Vidjeti lan 34.(1) Regulation (EC) No 1260/1999.

Vidjeti lan 32.(3) Regulation (EC) No 1260/1999 i l. D(2) Aneksa II Regulation (EC) No 1164/1994.
106 107 108 109

Vidjeti lan 9. Regulation (EC) No 438/2001 i lan 8. Regulation (EC) No 1386/2002. Vidjeti lan 30. Regulation (EC) No 1260/1999. Vidjeti lan 41.(1) Regulation (EC) No 1260/1999. Vidjeti lan 42.(4) Regulation (EC) No 1260/1999.

50

Drugi nivo odgovornosti je odgovornost za finansijsku kontrolu pomoi,110 posebno za: provjeru aranmana menadmenta i kontrole efikasnog i ispravnog koritenja fondova Zajednice i za osiguranje opisa ovih aranmana za EC; potvrivanje trokova, osiguravajui kompatibilnost sa zakonom Zajednice i koritenje prema principima izbalansiranog finansijskog menadmenta;111 preduzimanje korektivnih mjera koje zahtijeva EC;112osiguranje finalne deklaracije nezavisnog tijela za zakljuivanje pomoi u sluaju strukturnih fondova ili projekta u sluaju Kohezionog fonda. Tree, zemlja ima odgovornost kao prva instanca za ispitivanje nepravilnosti i preduzimanje zahtijevanih korekcija.113 Odgovornosti Evropske komisije (EC) u upravljanju Fondovima Evropska komisija djeluje na etiri nivoa. Komisija donosi odreene odluke u vezi s implementacijom Fondova.114 Drugo, u saradnji sa zemljama lanicama, osigurava postojanje sistema menadmenta i kontrole, te njihovo ispravno funkcioniranje, vrei iznenadne, probne kontrole ili traei od zemlje da to ini.115 Tree, osigurava efikasnost pomoi, analizirajui godinje i finalne izvjetaje i preglede implementacije u pogledu postavljenih ciljeva,116 kao i primjenu

110

Zemlja je prva instanca za finansijsku kontrolu pomoi prema lanu 38. Regulation (EC) No 1260/1999 i lanu 12. Regulation (EC) No 1164/94. Vidjeti lan 38.(1) Regulation (EC) No 1260/1999 i lan 12.(1) Regulation (EC) No 1164/94.

111 112

Vidjeti lan 38.(4) Regulation (EC) No 1260/1999 i lan G.(1) Aneksa II Regulation (EC) No 1164/94.
113 114 115

Vidjeti lan 39. Regulation (EC) No 1260/1999 ili 12.(1) Regulation (EC) No 1164/94. Vidjeti l. 28. i 30. Regulation (EC) No 1260/1999 i lan 10. Regulation (EC) No 1164/94.

Vidjeti lan 38.(2) Regulation (EC) No 1260/1999 i l. 5. i 6. Regulation (EC) No 438/2001; lan G. Aneksa II Regulation (EC) No 1164/94 i lan 5. Regulation (EC) No 1386/2002.
116

Vidjeti l. 37. i 34.(2) Regulation (EC) No 1260/1999 i lan F. Aneksa II Regulation (EC) No 1164/94.

51

korektivnih mjera ili suspenzije isplata117 i evaluaciju rezultata.118 etvrto, vri inspekcije i reviziju operacija i sistema, posebno putem probne kontrole i zahtjeva za finansijskim ispravkama nepravilnog koritenja fondova.119 Znai, EC nadgleda sistem nadzora, nalazei ispravan balans izmeu cijene kontrole i koristi koju ona donosi. Pred EC-om je zadatak razvijanja mehanizama koordinacije sa zemljama lanicama i metoda revizije uz nastojanje nihovog pojednostavljenja.120 Programski ciklus strukturnih fondova U decentraliziranom i podijeljenom upravljanju Fondovima, svi akteri treba da prihvate razlike u odgovornosti i nain na koji sistem radi. Pri tome, odgovornost za finansije ima onaj ko izvrava budet u stvarnom smislu.121 Uloga pojedinih aktera i struktura menadmenta moe se pratiti u okviru pojedinih faza i podfaza programskog ciklusa. Prije svega, Evropsko vijee donosi odluku o budetu za strukturne fondove i usvaja pravila za njihovo koritenje. Fondovi se alociraju prema zemljama i prioritetnim ciljevima. Evropska komisija daje odreene tematske smjernice. Na bazi tih odluka, svaka zemlja ili regija formulira svoje prijedloge.122 Programski ciklus podijeljen je na sljedee faze: priprema i planiranje, operativni i finansijski menadment, evaluacija i monitoring.

Vidjeti l. 31.,32. i 38. Regulation (EC) No. 160/1999 i l. C.(5) i G. Aneksa II Regulation (EC) No 1164/94.
118 119

117

Vidjeti l. 42., 43. i 44. Regulation (EC) No. 1260/1999.

Vidjeti l. 38. i 39. Regulation (EC) No 1260/1999 i l. G. i H. Aneksa Regulation (EC) No. 1164/94. Communication from the Commission on the simplification, clarification, coordination and flexible management of the structural policies 2000-2006, C(2003)1255, Brussels, 25 April 2003. Prema lanu 274. Ugovora o Evropskoj zajednici, Komisija ima zadatak da realizije budet i ima odgovornost za finansijske odluke koje se preduzimaju na decentraliziranom nivou. Vidjeti White Paper on European Governance, Report by Working Group 3b: Decentralisation Better Involment of national regional and local actors, June 2001, str. 12-13. Regional Policy-Inforegio: Which http://europa:eu.int/comm/regional_policy/funds/prord/prord2_en.htm
122 121 120

stages?

52

Priprema i planiranje programa Postoje tri vrste programskih dokumenta za SF-ove.123 Okviri za podrku Zajednice (eng. Community support frameworks - CSF) i operativni planovi (engl. Operational programmes - OP), odnose se na zemlju ili grupu regija unutar zemlje i izrauju za potrebe Cilja 1. CSP obuhvata sljedee: opisuje socijalnu i ekonomsku situaciju zemlje ili grupe regija; definira razvojne prioritete i ciljeve koje treba postii; predvia sisteme finansijskog menadmenta, sisteme kontrole, nadzora i evaluacije. OP definira odreene prioritete iz CSF-a za odreenu regiju ili razvojni sektor. Pojedinani programski dokument (engl. Single programming documents SPD) ima karakteristike i CSF-a i OP-a. Izrauje se za potrebe Cilja 1. kada su potrebna finansijska sredstva manja od jedne milijarde eura, za Cilj 2. i Cilj 3. U fazi pripreme programa znaajan je doprinos partnerstava radi postizanja konsenzusa unutar vlastitih tijela i sektora. Nakon toga, slijedi predstavljanje programa EC-u i pregovori izmeu EC-a i zemlje. Nakon postignutog dogovora, EC usvaja program. Ovakav program sadri postavljene ire prioritete i dopunjuje se detaljnijim opisom mjera te unoenjem preciznijeg budeta za svaku od njih. ire konsultacije s partnerima, ukljuujui i lokalne partnere, doprinose boljoj povezanosti oblasti pomoi i teritorijalne socio-ekonomske realnosti, kao i poveanju vlasnitva teritorijalnih aktera. Ovlateno tijelo za menadment nadleno je za prilagoavanje programa i informiranje EC-a. U ovoj fazi definiraju se kriteriji za izbor pojedinanih projekata u okviru formalnog partnerstva, kao i ex ante evaluacija124 za provjeru izabranih mjera za postizanje rezultata i mogunosti njihove implementacije. Na osnovu dopunjenog programa operativnog plana ili

European Union Regional Policy-Inforegio: Sound managment of the Structural Funds: a major issue for the Union' development, Content; A/ B, January 2001. Cilj evaluacije je osiguranje ispravnih odluka izbalansiranog menadmenta pomoi i adekvatnog koritenja raspoloivih resursa.
124

123

53

jedinstvenog programskog dokumenta, rade se pojedinani projekti u fazi operativnog menadmenta. Operativni menadment Kompletan menadment programa, uvijek je u odgovornosti zemalja lanica. Za svaki program zemlja odreuje menadment tijelo.125 Ono usvaja dopunjeni program i vodi izbor projekata putem poziva za dostavljanje prijedloga. Menadment tijelo je i sredite sistema programiranja, jer organizira prikupljanje finansijskih i statistikih podataka za izradu programa. Ove informacije su vane u procesu nadzora. Tijelo je odgovorno i za stvaranje publiciteta pomoi, jer potencijalne korisnike i uope javnost informira o mogunostima programa. Menadment tijelo je obavezno da pripremi godinje izvjetaje o implementaciji programa126 i proslijedi ih EC-u. Evropska komisija ispituje glavne rezultate i nadzire napredak programa, uz davanje primjedbi i zahtijeva za odreene promjene. Finansijski menadment Zemlja lanica i EC potpisuju finasnijski ugovor, na osnovu kojeg EC vri isplate. Zemlja postavlja organ za isplatu za svaki program, i njegov je zadatak da djeluje kao posrednik izmeu krajnjih korisnika i Komisije. Organ provjerava da li su ostvareni trokovi programa u skladu s pravilima Zajednice, podnosi zahtjeve i prima isplate od EC-a. Organi za menadment i isplaivanje mogu biti dio istog vladinog organa, ali moraju pripadati razliitim odjelima. Potpuna decentralizacija

Nacionalna ili regionalna tijela djeluju kao menadment tijela. Prema pravilima strukturnih fondova, ona mogu prenijeti nadlenosti menadmenta na posrednika tijela kojima je povjereno djelovanje od javnog interesa. To mogu biti lokalni autoriteti, regionalna razvojna tijela ili NVO-i sa iskustvom u administrativnom i finansijkom menadmentu. Sadraj izvjetaja odreen je uredbom i odnosi se na: finansijsku implementaciju pomoi, napredak u realizaciji prioriteta i mjera za postizanje specifinih ciljeva, pokazatelje o moguim promjenama opih uslova koji su relevantni za implementaciju, aktivnosti koje se preduzimaju za efektivnu implementaciju i koje osiguravaju kompatibilnost s politikama Zajednice.
126

125

54

u upravljanju programima zahtijeva unapreenje aranmana za provjeru, to je odgovornost zemlje lanice. Evropska komisija osigurava efektivnost aranmana kroz uspostavljanje ova dva organa. Detaljnije provjere, kao to su sluajne provjere i finansijska revizija, moraju se izvravati na svakih 5% trokova unutar svakog programa. U sluaju nepravilnosti, zemlja je odgovorna za finansijske korekcije, ponitavajui dio ili cjelokupno finansiranje operacija. Organ za isplaivanje ima centralnu ulogu u novim finansijskim procedurama. On potvruje sve trokove koje uvrtava u zahtjev za isplatu te preuzima veliki dio odgovornosti zemlje u osiguravanju pravilnosti i zakonitosti isplata. Evaluacija U okviru cjelokupnog programskog ciklusa obavezno je izvriti tri vrste evaluacija: ex ante, srednjoronu i ex post evaluaciju. Dok je ex ante evaluacija u odgovornosti odreenog autoriteta iz zemlje lanice, srednjoronu evaluaciju organizira menadment tijelo, u saradnji s EC-om, a vre je nezavisni evaluatori prije isteka odreenog datuma.127 Srednjorona evaluacija obuhvata: ispitivanje poetnih rezultata pomoi, koritenje finansijskih resursa i operacija nadzora i implementacije. Ex post evaluacija je u odgovornosti EC-a, ali u saradnji sa zemljom lanicom, i vre je nezavisni evaluatori nakon implementacije programa. Ova evaluacija podrazumijeva: ocjenu koritenja resursa, efektivnost pomoi i njen uticaj, te ocjenu faktora koji su doprinijeli (ne)uspjehu implementacije, s lekcijama za budue programe. Izvjetaji evaluacije moraju biti dostupni javnosti. Nadzor Zemlja lanica uspostavlja Komitet za nadzor za svaki program (SPD i OP), kojim predsjedava predstavnik menadment tijela. Zadatak Komiteta je da osigura efikasnu i kvalitetnu implementaciju pomoi. Predstavnici EC-a prisustvuju

127

Za period 2000-2006. datum je bio 31. decembar 2003.

55

sastancima Komiteta na konsultativnoj osnovi. Odgovornosti Komiteta su da: odobrava dopune programa i vri njegovo prilagoavanje; odobrava kriterije za izbor finansijskih operacija; periodino procjenjuje napredak u dostizanju posebnih ciljeva; ispituje rezultate implementacije, a posebno rezultate srednjorone evaluacije prije proslijeivanja EC-u; odobrava godinje i konane izvjetaje o implementaciji prije proslijeivanja EC-u; odobrava prijedloge za dopunu odluka u vezi s Fondovima; predlae menadment tijelu odreene korekcije koje su potrebne za unapreenje menadmenta pomoi. S obzirom da program traje sedam godina, mora se raunati na vee socijalno-ekonomske promjene ili na promjene na tritu rada. Ove situacije zahtijevaju odgovarajue promjene programa. Zavisno od promjena, odgovornost za izmjenu dopunjenog programa ima ili menadment tijelo ili EC, u saradnji sa zemljom. Promjene je mogue uvrditi u srednjem periodu programa. Sistem kontrole Jedna od posljedica poveane decentralizacije u menadmentu programa je jaanje postojeih kontrolnih aranmana za provjeru izbalansiranog menadmenta. Time se osigurava ispravno koritenje Fondova, potvruje legalnost troenja, kao i korekcije u sluaju moguih nepravilnosti. Zemlja lanica u sutini je odgovorna za kontrolu i ispravku nepravilnosti. Radi toga su uspostavljena dva stuba kontrole, manadment tijelo i organ za isplaivanje. Oni provjeravaju transparentnost protoka finansijskih sredstava i pravilnost operacija. Zemlja takoer mora preduzeti neophodne mjere za provjeru njihovog rada, zahtijevom da uspostave unutranje revizione odjele ili da koriste ekvivalentne procedure. Zemlja moe da angaira revizore nezavisne od ovih autoriteta. Nakon realizacije mjera, osoba ili odjel, nezavisno od menadment tijela, mora ocijeniti validnost zahtjeva za zadnju isplatu. Takoer, odgovorni autoritet mora uvati dokumentaciju o isplatama, trokovima i kontroli implementacije pomoi, tri godine nakon zadnje isplate, kako bi bila dostupna EC-u na njen zahtjev. Zemlje lanice preduzimaju mjere i za 56

nadzor implementacije i za spreavanje i kanjavanje nepravilnosti, te za povrat nepravilno potroenih sredstava. Zemlje detaljno izvjetavaju EC o mehanizmima kontrole koje koriste, te o administrativnim i pravnim postupcima, a EC-u na uvid dostavljaju sve nacionalne revizione izvjetaje o mjerama. Evropska komisija obavezna je da provjerava efektivnost kontrolnog sistema. Ona moe na licu mjesta provjeravati administrativne i nadzorne mehanizme zemlje. Te provjere provodi i Evropski revizioni sud. Uee partnera u pojedinim fazama programa Uee i forma parnerstva razlikuje se od faze do faze i odraava uloge i kapacitete razliitih organizacija u partnerstvu. Izvrna vlast zemlje dominira u pojedinim fazama, npr. pregovori o programu i evaluacija. Takoer, pojedina partnerstva otvorena su za sve mogue partnere, dok su druga ograniena. Pri tome, partnerstvo djeluje putem razliitih modela: konsultacija, pregovora, koopcija, saradnje itd. U svakom sluaju, partnerstvo u okviru decentralizacije i sama decentralizacija oblikovali su podijeljeni, izbalansirani menadment strukturnih fondova EU. Zemlje koje se nalaze u procesu pristupanja EU to ne mogu zanemariti, to je pokazalo i iskustvo novih zemalja lanica EU. Tabela 2 Poeljno partnertsvo u pojedinim fazama programskog ciklusa128
Zemlj a lanic a x x Regio nalna admin . X X Socij. i ekon. partn. x x Lokal -ne uprav e x x Uticaj partne rstva

Faza programa Priprema i planiranje Razvoj

EC

NV O

Napomene

X X

X X + izuzeta
Postizanje konsenzusa unutar zemlje za izradu

Izvor: Kelleher, John. and Batterbury, Sarah. and Sterm, Elliot, 1999, str. 121- 150. Ocjena uticaja je: pozitivna (+) ili negativna ( ), sa stepenima mal-znaajan-izuzetan, dobivena je na osnovu analiza sa terena.

128

57

programa Pregovori o programu Dopuna programa Kriteriji za izbor projekta Ex ante evaluacija Operativni menadme nt Izbor projekata x x X

n + izuzeta n x + mal

CSP i OP Ui oblik partnerstva, regionalna administracija rijetko uestvuje EC se samo informira, vano je vlasnitvo teritorijalnih partnera Formalni oblik partnerstva, regionalni partneri utiu na nacionalnu politiku.

+ znaaja n + mal

X
Socij. i ekon. partneri, lokalne uprave i NVO-i su iskljueni, mogu sukob interesa Menament tijelo posredniko tijelo, organ za isplate

+ znaaja n + znaaja n x x X + izuzeta n

Menadme nt programa Projektne obaveze Nadzor i evaluacija Nadzor projekta

Korisnici pomoi

X + znaaja n + znaaja n + znaaja n

Obino finansijski nadzor, samo veliki projekti imaju Komitet za nadzor

Nadzor programa Dopuna programa Evaluacija

Komitet za nadzor

x x

x x

X X x x X

Isti lanovi kao i u pregovorima o programu Nezavisni evaluatori

+ mal

58

Uee u svim fazama

59

60

4.

PREDPRISTUPNA STRATEGIJA STRATEGIJA DECENTRALIZACIJE

4.1

PHARE u slubi procesa pristupanja zemalja centralne i istone Evrope u EU Nakon historijskih promjena 1989. , saradnja izmeu Zajednice i zemalja

centralne i istone Evrope (CEE) naglo je intenzivirana.129 Zajednica 1990. godine pokree Inicijativu o potpisivanju sporazuma o pridruivanju (engl. Association Agreements) sa zemljama CEE-a, koje napreduju u ekonomskim i politikim reformama.130 Osnovni cilj sporazuma je priprema zemalja za prikljuenje EU. Drave potpisnice dobivaju status pridruenih lanica EU.131 Postaje aktuelno pitanje viegodinje finansijske saradnje i razvoja fleksibilnih finansijskih programa Zajednice, prilagoenih potrebama regije.132 Program saradnje podrazumijeva osiguranje sredstava iz budeta EU, odnosno kreiranje programa EU za finansijsku podrku reformama.133 Sporazumi o pridruivanju finansijsku podrku iskljuivo nalaze u programu Phare. Program Phare osnovan je kao

Integriu se politiki i ekonomski aspekti saradnje. EU uvodi uvozne i trgovinske povlastice, zatim potpisuje sporazume o trgovini i saradnji.
130

129

Poznatiji kao evropski sporazumi (engl. Europe agreement). Sporazum potpisan sa Maarskom 1991, ekom i Slovakom 1993, Estonijom, Litvanijom i Letonijom 1995, Slovenijom 1996. Ovi sporazumi zamjenjuju ranije potpisane sporazume o trgovini i saradnji. Zemlje potpisnice izraavaju namjeru za pristupanje u punopravno lanstvo EU. Mogunost za lanstvo je otvorena, ali EU ne preuzima obavezu njegove realizacije.

131

132

Association agreements with the countries of Central and Eastern Europe: A general outline. Communication from Commission to the Council and to the Parliament. COM(90) 398 final, Brussels, 27 August 1990.

Prethodni sporazumi o saradnji, tj. sporazumi prve generacije, nisu ukljuivali finansijku pomo Zajednice. Uz ove sporazume nisu potpisivani finansijski protokoli koji bi predstavljali i unaprijed definirali izvor finansiranja. Vidjeti Samardija, V. Europska unija i Hrvatska; putevi povezivanja i suradnje, Zagreb: Institut za razvoj i meunarodne odnose 1994, str. 101-102.

133

61

rezulat interesa meunarodnog okruenja, a posebno EU za razvojne promjene u CEE.134 Uredba Vijea, broj: 3906/89,135 je osnova pomoi Phare. Tabela 3 Zemlje korisnice programa Phare 1989.- 2000.136 89
Albanija Bosna i Hercegovina Bugarska Hrvatska Republika eka ehoslovaka Estonija BJR Makedonija Istona Njemaka Maarska Latvija Litvanija Poljska Rumunija Slovaka Slovenija Jugoslavija

90 91 92 93

94

95 96

97

98

99

U skladu sa zakljucima sastanka na vrhu sedam industrijski razvijenih zemalja u Parizu 1989, EZ preuzima vodeu ulogu u zajednikim aktivnostima podrke reformama, prvo u Maarskoj i Poljskoj. Prvobitni naziv programa je Poland and Hungary: Aid for economic Reconstruction, koji je irenjem programa na nove korisnice promijenjen u Programme of assistance for Economic Restructuring in the Countries of Central and Eastern Europe. Za podruje CEE, EZ postaje koordinator sveukupne razvojne i finansijske pomoi zemalja Grupe 24, koja je osim tadanjih 12 zemalja lanica EU ubrajala jo: Australiju, Austriju, Finsku, Island, Japan, Kanadu, Norveku, Novi Zeland, vedsku, vicarsku, Tursku i SAD. Nakon Maarske i Poljske, kao korisnice pomoi ubrzo se pridruuju i druge zemlje. Prvi osnovni dokument programa Phare je Council Regulation (EEC) No 3906/89 of 18 December 1989 on economic aid to the Republic of Hungary and the Polish Peoples Republic, OJ L 375, 23/12/1989. P. 0011-0012; nakon toga usvaja se uredba Council Regulation (EEC) No 1698/90 in order to extend economic aid to other countries of Central and Eastern Europe.
136 135

134

Vidjeti Heil, Peter. PHARE in Hungary: The anatomy of a pre-accession aid programme, 19901999. Budapest, 2000

62

Uredba je marginalno mijenjana tokom vremena, i to najveim dijelom stvarajui uslove za ukljuenje novih zemalja CEE u program.137 Iako je prvobitna uredba ostala na snazi sve vrijeme, program Phare ne moe se posmatrati kao statina struktura. On je za EU bio dio ireg politikog okvira za izgradnju odnosa sa zemljama regije138, te se Phare razvija stalno pratei odluke Evropskih vijea. Phare nije samo osiguravao dragocjene eure za realizaciju potrebnih reformi. Phare je osigurao i teren na kojem se administracija pristupnih zemalja, upoznavala s nainima saradnje s EU, pravilima planiranja, implementacije i nadgledanja projekata,139 razvijajui proces decentraliziranog sistema upravljanja nad pomoi EU. Phare je zemljama CEE izgradio most za koritenje strukturnih fodova i Kohezionog fonda. Phare kao odgovor na zahtjeve tranzicije, 1989-1993. Program Phare osnovan je jo 1989. godine, kao podrka procesu ekonomskih i politikih reformi u Maarskoj i Poljskoj. S razvojem politike situacije u Evropi, Phare se geografski iri i na ostale zemlje regije, uz stalno poveanje budeta.140 Njegove rane aktivnosti orijentirane su na trenutne potrebe ekonomske tranzicije i institucionalnih reformi. Napretkom tranzicije, u program se ukljuuju i elementi ulaganja i dugoronog ekonomskog razvoja. Zemlje CEE postaju upravljaka snaga u oblikovanju fleksibilnih programa, koji su u stanju

Postoji vie razloga za to. Glavni principi programa Phare od poetka su bili konzistentni s vodeim principima finansijskih transfera Zajednice prema lanicama EU. Osnovni princip Phare osiguranje katalitike pomoi - vaio je tokom cijelog procesa pristupanja. Zatim, pravila Phare o programiranju i realizaciji omoguila su donatoru vrstu kontrolu nad korienjem sredstava. Institucionalni sistem Phare bio je dovoljno fleksibilan da izae na kraj s izazovima koji proistiu iz mijenjanja strategija podrke i razliitosti potreba pojedinih zemalja korisnica pomoi. Vidjeti Heil, Peter., 2000, str. 88-91.
138 139 140

137

Samardija, V. 1994, str. 95-134. Heil, Peter. 2000. str. 50-60.

Budet Phare u 1989. je iznosio 475,3 mil. ekija, 1991. godine 769,7 mil. ekija, 1992. godine 979,6 mil.ekija, a 1993. godine 966,1 mil. ekija, vidjeti Report from The Commission: The Phare Programme Annual Report 2001, COM(2003) 97 final, SEC(2003)228, 03.03.2003.

63

brzo odgovoriti na razliite potrebe tranzicije, te Phare slijedi ope potrebe zemalja (demand driven). S jedne strane, ova karakteristika poveava vlasnitvo zemalja partnera, ali s druge strane, programi su razliiti i obuhvataju brojne prioritete i male projekte, to predstavlja fragmentaciju napora i rasipanje resursa, tj. umanjenje efekata implementacije.141 Implementacija programa odvija se putem dva sistema: centralizirani i decentralizirani (engl. Decentralised Implementation system-DIS).142

Tabela 4: Sistemi implementacije programa Phare

Sistemi implementacije programa Phare 1. Centralizirani sistem (horizontalni i programi za vie zemalja) Decentralizirani sistem implementacije DIS (uglavnom za programe unutar jedne zemlje) Karakteristike sistema EC upravlja programom, a zemlja se konsultira. EC djeluje u ime zemlje korisnice i realizira proces ugovaranja i isplata. Poveanje odgovornosti zemlje korisnice u implementaciji, prijenos odgovornosti s EC-a na nacionalne institucije za voenje aktivnosti ugovaranja i isplata, uz ugraeni ex ante sistem kontrole (EC prethodno odobrava odluke).

2.

Elementi DIS-a prisutni su u programu Phare od 1990. godine. Komisija ima dva glavna cilja za uspostavljanje DIS-a. Prvi cilj je tretiranje zemalja korisnica kao partnera i njihova postepena priprema za upravljanje fondovima Zajednice nakon prijema u lanstvo, ukljuivanjem njihove administracije u upravljanje fondovima Phare. Drugi cilj je poveanje efektivnosti implementacije programa, to nije mogue u centraliziranom sistemu zbog ogranienog broja raspoloivog osoblja u

The Phare Programme: An interim evaluation; European Commission: Evaluation Unit, DG 1A F/5, June 1997. General Guidelines for Phare, Europena Commisssion 1990; Manual for the Decentralised Implementation System No.1, European Commission, February 1994.
142

141

64

Komisiji. Prema Finansijskoj uredbi,143 projekti pomoi se implementiraju kroz blisku saradnju Komisije s korisnikom, uz ogranienje decentralizacije pravom Komisije na odreena odobravanja. U prvoj fazi radi se o postepenoj decentralizaciji, iji stepen varira od programa do programa i od zemlje do zemlje. Vremenom, iznos pomoi koja se implementira putem DIS-a raste.144 U sistemu DIS Komisija prenosi odreene odgovornosti na zemlju partnera, odnosno na nadlene nosioce funkcija za programe (engl. Programme Authorizing Officer-PAO).145 PAO je odgovoran za upravljanje bankovnim raunima, postupkom tendera i ugovaranja i, openito, za osiguranje ispravne i pravovremene implementacije projekta, posebno za koritenje fondova Zajednice prema odredbama Finansijskog memoranduma i principa izbalansiranog menadmenta.146 Kako je PAO visokorangirani dravni slubenik, svakidanje operativne aktivnosti planiranja i implementacije programa povjerene su jedinicama za upravljanje programom (engl. Programme Managment Unit-PMU). Pokretanjem novih programa u zemljama partnerima, osnivani su i novi PMU-ovi, to je vodilo ka njihovom umnoavanju.147 Za rad PMU-ova angairani su strani eksperti, a trokovi su pokrivani iz sredstava Phare. Phare - od potreba tranzicije ka zahtjevima pristupanja, 1993.-1997. Politika EU se sve jasnije razgraniava prema zemljama CEE-a, pri emu formira dvije grupe. Prema zemljama koje bre napreduju u procesu reformi (zemlje

Vidjeti lan 107. Council Regulation (EC, Euratom, ECSC) No 2335/95 of 18 September 1995. amending the Financial regulation of 21 December 1977 aplicable to the general budget of the European Communities with regard to the special provisions applicable to the research and tehnological development appropriations, OJ L 240, 07/10/1995. P. 0012-0013. Special report No 3/97 concerning the decentralized system for implementation of the PHARE programme (period 1990-1995) together with the Commissions replies (submitted pursuant to Article 188C, paragraph 4, indent 2, of the EC Treaty), OJ C 175, 09.06.1997. P.0004-0047.
145 146 147 144

143

Vidjeti l. 107. i l. 109. Council Regulation (EC, Euatom, ECSC) No 2335/95. The first operational guidelines for Phare, European Commission, 1990. Special report No 3/97, 1997.

65

srednje Evrope) uvodi se politika dijaloga, kojom se zajedniki definiraju prioriteti investiranja, dok se prema ostalim zemljama (istona Evropa) zadrava princip po kojem se programi pomoi iskljuivo usmjeravaju na sektore od presudnog znaaja za proces reformi koje su predloile zemlje korisnice. Proirenje EU na podruje CEE postaje sve vanije pitanje, te se preduzima odluan korak u tom pravcu. EU pokazuje jasnu perspektivu lanstva pridruenim lanicama, definirajui kriterije za lanstvo 1993.
148

S obzirom na veliki broj ovih zemalja, kao i na obimnost

potrebnih reformi za pribliavanje EU, javlja se potreba za definiranjem predpristupne strategije. Strategija je dogovorena u decembru 1994. na zasjedanju Evropskog vijea u Essenu, s ciljem podrke zemljama u pripremi za lanstvo na osnovu Kopenhagenkih kriterija. Jedan od elemenata strategije je program Phare, identificiran kao glavni finansijski instrument strategije sa svojim srednjoronim finansijskim okvirom. Iznos za infrastrukturna ulaganja povean je do 25% sredstava Phare.149 Takoer, razvija se i metodologija planiranja. Objavljuje se prvi sveobuhvatni prirunik o institucionalnim i proceduralnim pravilima i oblicima dokumenata potrebnih za DIS, tj. Upustvo za DIS150, koje regulira i odgovornosti PIU-a. Predloeno usvajanje srednjoronog finansijskog okvira za Phare ekalo je odravanje Evropskog vijea u Cannesu juna 1995. Tada su se lideri EU saglasili o petogodinjem budetu programa Phare od 6,7 milijardi ekija, to je poveanje od 7% u odnosu na bive godinje alokacije. Na osnovu budeta, izraen je

Na sastanku Evropskog vijea odranom u Kopenhagenu 1993. definirana su tri kriterija, tzv. Kopenhagenki kriteriji, koje svaka zemlja mora ispuniti ako eli postati zemljom lanicom EU. Ovi kriteriji dopunjeni su 1995. etvrtim Madridskim kriterijom. Radi se o ispunjavanju politikih, ekonomskih, pravnih i administrativnih zahtjeva. Ostali elementi odnosili su se na praktinu pomo u primjeni pravila unutranjeg trita, to e est mjeseci kasnije dovesti do usvajanja Bijele knjige u Cannesu. EU se takoer saglasila s primjenom liberalnijih pravila u trgovini. Phare je trebalo da finansira vei broj regionalnih projekata, poznatih kao CBC, programi prekogranine saradnje izmeu Phare i EU zemalja. Praktina saradnja sa CEE proirena je na vie podruja, ukljuujui tri stuba iz Maastrichta. Vijee je podralo jaanje multilateralnog dijaloga, uvodei redovne sastanke s ministrima zemalja CEE unutar Vijea. Vidjeti Mathew, Alan. Recreating Europe, Cambridge: University Press,1998.
150 149

148

Manual for Decentralised Implementation System (DIS Manual, No.1), European Commission, 1994.

66

petogodonji tzv. Srednjoroni indikativni program (engl. Medium-term Indicative Programme-MIP). Njegov cilj je unapreenje uslova za strateko planiranje programa Phare, posebno sloenijih, viestepenih, razvojnih projekata s duim periodom realizacije koji se ne mogu finansirati u okviru pojedinanog Finansijskog memoranduma.151 Paralelno, ostvaruje se napredak u procesu evropskih integracija. zemlje, slijedei cilj iz Sporazuma o pridruivanju, podnose pojedinane zahtjeve za lanstvo.152 Prva grupa zemalja dobiva status kandidata za lanstvo u EU decembra 1997.
153

Na sastanku Evropskog vijea, odranog u Luxembourgu, kada je donesena i odluka o otvaranju pregovora o pristupanju (engl. accession negotiation). Time ova grupa zemalja ulazi u zavrnu etapu procesa pridruivanja. Druga grupa zemalja dobiva ovaj status 1999. na sastanku Evropskog vijea, odranom u Helsinkiju154, a pregovori se otvaraju 2000. Na sastanku Evropskog vijea u Luxembourgu 1997., a u kontekstu napretka zemalja CEE u pribliavanju EU, dodatno je ojaana i Predpristupna strategija. Strategija ukljuuje tri glavne komponente: - sporazume o pridruivanju, tj. evropske sporazume; - pristupna partnerstva (engl. Accession partnership-AP), koja razrauju kratkorone i srednjorone prioritete na osnovu sporazuma o pridruivanju. Ovaj instrument mobilizira sve oblike pomoi za zemlje kandidate putem jedinstvenog okvira. Na osnovu AP-a zemlje izrauju godinje nacionalne programe usvajanja

151 152

Heil, Peter. 2000, str. 95-97.

Maarska u martu i Poljska u aprilu 1994; Slovaka, Letonija, Estonija i Litvanija 1995; eka i Slovenija 1997.

eka, Estonija, Maarska, Poljska, Slovenija, koje zajedno s Kiprom ine tzv. Luksemburku grupu. Letonija, Litvanija, Slovaka, Bugarska i Rumunija, koje zajedno s Maltom ine tzv. Helsinku grupu.
154

153

67

acquisa (engl. National Programmes for the Adoption of the Acquis -NPAA), razraujui kratkorone ciljeve i zadatke zemlje za tu godinu; - predpristupna pomo, odnosno finansijska pomo EU zemljama kandidatima za lanstvo, dodjeljuje se putem predpristupnih programa Phare, ISPA, SAPARD i ueem zemalja kandidata u posebnim programima i fondovima Zajednice.155 Tako, u okviru predpristupne strategije Phare mijenja svoj poetni pravac. Njegov osnovni cilj, kao jednog od prdtpristupnih instrumenta, postaje podrka zemljama kandidatima u pridruivanju EU u to kraem vremenu.156 Dva glavna prioriteta programa Phare su institucionalna izgradnja s ciljem usvajanja i implementacije acquisa157 i finansiranje investicionih projekata.158 Istovremeno, dolazi do sve veeg broja realizacija institucionalnih i proceduralnih promjena iji su predlagai razliiti uesnici programa, promjena koje jaaju proces decentralizacije. Phare, neminovnost programiranja voenog zahtjevima pristupanja, 1998.-1999. U proteklom periodu efikasnost programa Phare sve vie je kritizirana. Prvi i glavni problem pomoi EU prema CEE vezan je za metod izbora prioriteta i alokaciju sredstava. Programiranje voeno potrebama umanjivalo je rezulate Pharea.159 Prvo,

Pristup programima Zajednice (engl. Community Programmes) u oblasti obrazovanja, istraivanja, transporta, zatite okolia, malog i srednjeg preduzetnitva, socijalne zatite, javnog zdravstva, kulture i programa za mlade; korienje pomoi TAIEX-a (eng. Tehnical Assistance Information Exchange Office) ili Ured tehnike pomoi za razmjenu informacija u podruju usklaivanja nacionalnog zakonodavstva sa zakonima EU, te njihove realizacije.
156

155

Guidelines for Phare Programme Implementation in Candidate Countries 1998-1999, European Commission SEC (1998)1012 final, 15.06.1998. Za jaanje demokratskih institucija i administrativne sposobnosti usvajanja i provoenja nacionalnog zakonodavstva usklaenog s evropskom regulativom, odvaja se oko 30% sredstava Phare. Glavni instrument za postizanje ovog cilja je twinning koji se uvodi 1998. godine, a predstavlja saradnju slubenika organa javne uprave zemalja kandidata sa istovjetnim ili srodnim tijelima drava lanica EU.

157

Za projekte u infrastrukturi, razvoju malog i srednjeg preduzetnitva i obrazovanja odvaja se oko 70% sredstava Phare.
159

158

Heil, Peter. 2000, str. 96-97.

68

budet programa Phare bio je neznatan u odnosu na sveukupne finansijske potrebe modernizacije, programi su usitnjeni na veliki broj projekata, tj. ugovora, koji su traili odvojene procese javne nabavke. Teret birokratije esto je prevazilazio aktuelne koristi programa. Drugo, Phare je esto funkcionirao sporo i od 1990. nije bio u mogunosti potroiti onoliko novca koliko je bilo alocirano. Do 1977. iznos predvienih, ali neisplaenih fondova je rastao. Tadanji dugi periodi realizacije krucijalnih reformskih inicijativa vodili su ka njihovoj marginalizaciji. Ti problemi, nedostatak jasnih rezultata i finansijske zalihe na raunu Komisije, pokrenuli su Komisiju da trai nain za koncentraciju rezultata i ubrzanu realizaciju. Komisija pravi ukupan pregled pomoi Phare160, inicira promjene i predlae da od 1998. programiranje pomoi bude voeno procesom pristupa (accession driven). Drugim rijeima, sva pomo EU treba biti orijentirana ka pristupanju zemalja kandidata. Programi se mogu koristiti samo za sufinansiranje projekata baziranih na AP i NPPA, tj. mora se pokazati njihova relevantnost u procesu pristupanja161. Oekivalo se da e Phare u zatvorenoj sferi pristupnih politika moi odigrati presudniju i vidljiviju ulogu. Koncentrirajui se na zahtjeve pristupa, Phare je takoer pribliio kandidate velikim strukturnim i kohezionim fondovima, tj. glavnim finansijskim instrumentima za razvoj ekonomsko - socijalne kohezije. Ubrzavajui realizaciju, Komisija se susree s problemom struktura i procedura u upravljanju programima pomoi. Zbog toga, Komisija podstie daljnji razvoj postepene decentralizirane implementacije, tj. delegiranje vie odgovornosti zemljama korisnicama uz ex ante odobrenje Komisije. Konano, to znai postepenu tranziciju ka pravilima strukturnih fondova. Uspostavljena je nova integrirana struktura upravljanja fondovima u svih deset zemalja kandidata.

160 161

Phare - An interim evaluation , European commission: Evaluation Unit, DG 1A F/5, June 1997.

Guidelines for Phare Programme Implementation in Candidate Countries, 1989-1999, European Commission SEC (1998)1012 final, 15.06.1998. i Guidelines for Phare Programme Implementation in Candidate Countries, for the Period 2000-2006 in Application of Aticle 8 of Regulation 3906/89, European Commission 1999.

69

Struktura se bazira na Nacionalnom fondu (engl. National Fund-NF) koji rukovodi alokacijom fondova i na Centralnoj jedinici za finansiranje i ugovaranje (engl. Central Finance and Contracting Unit-CFCU). Razlog za uspostavljanje CFCU i NF je koncentracija administrativnih nadlenosti i finansijskih resursa. CFCU, kao Agencija za implementaciju (engl. Implementing Agency-IA), zamjenjuje PMU-ove koje su djelovale prije 1998. Stari pristup uspostave odvojenih PMU-a za svaki Phare program ili za svaku sektorsku intervenciju bio je osuen na neefikasnost. Ostali su samo PMU-ovi u sektorima u kojima su dugorono odrivi, najvie kao nukleusi onih IA potrebnih za upravljanje strukturnim i kohezionim fondovima. Komisija je odluila to vie odgovornosti povjeriti svojim delegacijama koje djeluju u zemljama partnerima162. Takoer, zemlje su bile obavezne da predstave projekte za finansiranje koji su ne samo vei (iznad 2 mil. eura), nego i zreliji po spremnosti163. Unaprijeena je koordinacija budeta, jer su fondovi Phare sada voeni unutar vladinog budetskog sistema, kao i sama efikasnost koordinacije. Ocjene EC o uspjehu reformi iz 1997.164 pokazale su da se ide u pravom smjeru, ali su jo uvijek ostali izvjesni problemi iz perioda od prije 1997. Na jednoj strani, vidljiv je napredak u broju realiziranih ugovora u veini zemalja.165 Na drugoj politike

Tzv. dekoncentrisani sistem upravljanja. Tako je smanjeno dupliranje kontrole i donoenja odluka, a dnevni kontakti izmeu osoblja delegacija i slubenika vlada korisnika bili su instrumenti za izgradnju meusobnog povjerenja. Sada se o problemu moglo diskutovati direktno.
163

162

Od 1998. svaki projekat je trebao biti spreman za tender proceduru ve na dan potpisivanja finasijskog memoranduma. To ne znai nita manje nego da korisnici posjeduju sve tehnike planove, analizu trokova-koristi, finansijske kalkulacije, procjenu uticaja na okoli, zakonski zahtijevane dozvole. Tako sofisticirani pristup programiranju zahtijeva dugorono planiranje i visoke profesionalne sposobnosti. Vidjeti EU, European commission, Enlargement, Financial assistance, Phare, http://europa.eu.int/comm/enlargement/pas/phare/intro.htm

Phare 2000 review summary Discussion paper, Euroean Commmisssion: DG Enlargement, April 2000.
165

164

Vidjeti Cox, Adrian. And Chapman, Jenny. The European Community External Cooperation programmes: Policies, Management and Distribution. London: Overseas Development Institute/European Commission, 1999, str. 25 i 106. Na primjer, Maarska je uspjela da eliminie

70

strani, prisutni su veliki administrativni kapaciteti EC i zemalja partnera, tj. problemi efikasnosti pomoi. Institucionalne i proceduralne izmjene i dalje su bile potrebne, pratei nove orijentacije. Poinjui pregovore o pristupu, Komisija je poela provoditi sutinske reforme procedura Phare, s ciljem poveanja efikasnosti, te su preduzeti koraci ka daljnjoj decentralizaciji. Ipak, konkretan korak prema potpunoj decentralizaciji programa uslijedio je nakon odravanja Samita u Berlinu, tj. nakon definiranja finansijskog okvira za period 2000.-2006., kada je koritenje strukturnih fondova postalo blia perspektiva. Cilj veeg prijenosa odgovornosti s Komisije na zemlje kandidate je potpuna decentralizacija (engl. Extended Decantralised Imlementation System - EDIS). EDIS predstavlja sistem u kojem zemlje lanice upravljaju strukturnim i kohezionim fondovima, bez stroge ex ante kontrole Komisije. Odnosno, ex ante kontrola prelazi u ex post kontrolu. Phare u porodici pretpistupnih instrumenata: 2000.-2004. Nove orijentacije iz 1997. izmijenjene su 1999.166 ,kada su revidirana uputstva programa Phare i otvorena vrata za dva nova predpristupna instrumenta EU - ISPA (oblast okolia i transporta) i program SAPARD (oblast poljoprivrede i ruralnog razvoja).167 Program Phare oslobaa se komponenti koje ova dva predpristupna instrumenta pokrivaju i usmjerava se na pitanja socijalne i ekonomske kohezije. Od 2000. godine Phare djeluje u zajednikoj porodici predpristupnih instrumenta.168

finansijske zalihe nagomilane tokom proteklih godina, a broj uspjenih programa povean je sa 39% na 56% u 1999. godini.
166 167

(SEC(1999)1596 final of 12 October

Council Regulation (EC)No 1267/1999 of 11 June 1999. establishing an Instrument for Structural Policies for Preaccession, OJ L161, 26/06/1999, P. 0073-0086; Council Regulation (EC)No 1268/1999 of 11 June 1999. on Community support for pre-accession measures for agriculture and rural development in the applicant countries of central and eastern Europe in the preaccession period, OJ L 244, 16/09/1999. P. 0064-0064. Pretpristupni instrumenti se koordiniraju na osnovu propisa Council Regulation (EC)No 1266/1999 of 21 June 1000 on coordinating aid to the applicant countries in the framework of the pre-accesion strategy and amending Regulation (EEC)No 3906/89, OJ L 161, 26/06/1999 P. 00680072.
168

71

Daljnji razvoj programiranja i jaanje administrativnih kapaciteta zemalja kandidata vodi prema strukturnim fondovima. EC zahtijeva od svake zemlje izradu kompleksne i integrirane strategije koja vodi ka postizanju ciljeva ekonomske i socijalne kohezije. Strategija obuhvata pitanja promocije konkurentnosti i smanjenja unutranjih razlika, te predstavlja preliminarni plan nacionalnog razvoja (engl. National Development Plan-NDP), koji je aneks NPAA-u. Preliminarni planovi su okviri, koji definiraju sektorske oblasti i prioritete pomoi. Planovi su pretea NDP-ova, koji su obavezni za sve regije unutar EU u ostvarenju Cilja 1, tj. pretea jedinstvenih programskih dokumenata (SPD-ova).169 Od 2000. godine Komisija pokree proces uvoenja EDIS-a, s ciljem razvoja kapaciteta zemalja kandidata u upravljanju predpristupnom pomoi i upoznavanju zemalja s principima koji su podrka implementaciji strukturnih fondova. Komisija je 2001. godine pripremila radni dokument kao pripremu za uvoenje EDIS-a..170 Dokument daje opa upustva i tzv. liste provjera, kako bi relevantni nacionalni autoriteti, NF, IA i njihove procedure, ispunili minimum kriterija i uslova za EDIS. Iste godine, Komisija dostavlja zemljama kandidatima dokument koji definira proceduralne korake za uvoenje EDIS-a, te dobivanje akreditacije od Komisije za djelovanje na ex post nain.171 Ubrzavanjem pregovora ubrzavali su se i napori na uvoenju EDIS-a kao prioriteta od velikog znaaja. EC snano podstie kandidate u tom procesu172 te 2002. godine uspostavlja radne grupe na visokom nivou za

Guideline for Phare programme implementation in Candidate Countries for the period 2000-2006 in application of article 8 of Regulation 3906/89. Preparing for Extended Decentralisation of the Phare and ISPA Programmes, Commission Services Working Documents, DG for Enlargements and Regional Policy in association with DG BUDG Dokumenat navodi etiri koraka. Prva tri predstavljaju odgovornost zemlje i sadre: analizu nedostataka za potrebne institucije i nacionalne procedure, otklanjanje nedostataka i ocjenu podudarnosti. NAO dostavlja ovu aplikaciju zajedno s ocjenom o sistemu revizije, menadmenta i kontrole EC-u. etvri korak odnosi se na pripremu odluke o odobravanju EDIS-a od EC-a. Vidjeti Road map to EDIS for ISPA and Phare, European Commmission, 2001. Report from the Commission: the Phare programme annual report 2001, COM(2003) 97 final, SEC (2003) 228, 03.03.2003.
172 171 170

169

72

uvoenje EDIS-a u svim zemljama, s ciljem nadgledanja i iniciranja napretka u njegovom uvoenju.173 Na sastanku Evropskog vijea 2002. u Kopenhagenu zakljueni su pregovori sa svim zemljama, te su one dobile status pristupne drave (engl. acceding states). Donesena je i odluka o njihovom prijemu u punopravno lanstvo EU sa 1. majem 2004. Ugovori o lanstvu, potpisani u aprilu 2003. u Ateni, navode obavezu pristupnih zemalja da uspostave EDIS do datuma prijema u lanstvo. Krajem 2003. pristupne zemlje apliciraju za akreditiranje EDIS-a, potvrujui ispunjavanje potrebnih minimalnih kriterija i uslova. Tabela 6 - Glavne etape razvoja programa Phare
Period Karakteristike Phare pomoi Dogaaji etapama 1989,07. 1989,09. 1989,12. 1989,12. -G7 Samit u Parizu inicirao proces pomoi G24 zemljama CEE (Maarska i Poljska) -Pad Berlinskog zida -Usvojena regulacija o programu Phare (Council regulation 3906/89). -Odluka G24 o proirenju pomoi na Bugarsku, ehoslovaku, DR Njemaku i Jugoslaviju i prekretnice po

Report from the Commission: General Report on the Pre-Accession Assistance (PHARE; ISPA; SAPARD) in 2002, COM(2003) 844 final, SEC(2003) 1477, 5.1.2004.

173

73

- potreba reagiranja na urgentne situacije - potrebna fleksibilnost - nedostatak kapaciteta za planiranje i potpunu pripremu projekta - strani savjetnici, fokus na tehniku pomo - poveanje broja korisnika, poveanje razliitosti potreba demand driven programming

- Zajednica pokree inicijativu za potpisivanje Sporazuma o pridruivanju

Period tranzicije: Programiranje voeno potrebama zemlje

1989-1992

74

- nedostatak koncentracije disperzija fondova - raste naglasak na integraciju u EZ Od potreba tranzicije ka potrebama pristupa -Phare, glavni finansijski instrument pretpristupne strategije

- Evropsko vijee, Kopenhagen 1993, kriteriji za lanstvo -Evropsko vijee, Essen, 1994, pretpristupna strategija -Uputstvo za realizaciju decentraliziranog sistema, izdato 1994. - Evropsko vijee, Cannes, 1995., usvajanje Bjele knjige o jedinstvenom tritu, - Evropsko vijee, Luxembourg, 1997., status kandidata, jaanje pretpristupne strategije (sporazumi o pridruivanju, evropsko partnerstvo kao instrument za definiranje prioriteta, pristupno partnerstvo, pretpristupna pomo) - Prijedlog EC Agenda 2000, 1997., finansijski okvir za period 2000.-2006. - uvoenje Novih orijentacija za Phare, 1998. -izmjena Novih procedura u vezi sa uvoenjem dva pretpristupna instrumenta -uredbe o uspostavi pretpristupnih instrumenta, ISPA i SAPARD -Evropsko vijee, Berlin, 1999., usvojilo Agenda 2000

demand driven programming

Uvoenje pretpristupne strategije:

-korisnici mogu do 25% sredstava troiti na infrastrukturna ulaganja (ranije 15%) -finansiranje regionalnih projekata (programi prekogranine saradnje izmeu zemalja Phare i EU-a) -predvieno uvoenje srednjoronog planiranja (srednjorona finansijska strategija kao podrka stratekom finansiranju fondova) -istananije metodologije omoguavanje decentralizacije planiranja,

1993-1997

- svajanje srednjoronog finansijkog okvira (petogodinji budet od 6,7 bil. ekija, to je poveanje od 7% u odnosu na ranije godinje alokacije) - priprema za projekte pristupno orijentirane - fundamentalne reforme, koncentracija rezultata i bra realizacija - iskljuivo projekti vezani za pristup - pristupna partnerstva i nacionalni programi za usvajanje acquisa su osnova za programiranje pomoi -usmjeravane procedure ka postepenoj decentralizaciji upravljanja fondovima - jaanje koordinacije u zemlji korisnici, tj. postepena dekoncentracija na delegacije EC -uspostavljanje CFCU-a i NF-ova -ukupan iznos predristupne pomoi za period 2000-2006. u okviru tri pretpristupna instrumenta: Phare, ISPA i SAPARD, 22 milijarde eura.

Programiranj voeno zahtjevima pristupanja

Pretpristupna strategija:

1989-1999

75

Porodica pretpristupnih fondova

- Phare se orijentira na ekonomsku i socijalnu koheziju - unapreenje programiranja - korienje fondova ISPA I SAPARD - EDIS visoki prioritet EC i zemalja u pripremi za korienje SF-ova i KF.

- izrada preliminarnih planova nacinalnog razvoja - Evropsko Vijee, Kopenhagen, 2002., status pristupnih drava - punopravno lanstvo 1.5.2004.

Proces EDIS postao je kljuni element u jaanju administrativnih kapaciteta za upravljanje projektom. Nove zemlje lanice prestaju koristiti fondove predpristupne pomoi, a poinju da koriste pristupne fondove, tj. pomo strukturnih fondova i Kohezionog fonda.174

Alati za decentralizaciju programa Phare Osnovni principi u realizaciji programa Phare Osnovni principi u implementaciji programa Phare: koncentracija, programiranje, partnerstvo i sufinansiranje projekata proizilaze iz Uredbe 3906/89. Principi su u potpunosti na liniji strukturnih fondova.175 To, naravno, ne znai da je Phare ve 1989. definiran kao prethodnik tih fondova, ali je Phare bio predmet iste finansijske uredbe, koja je postavila okvir za koritenje novca evropskih poreznika u sve svrhe.176 EU osigurava katalitiko finansiranje samo ogranienom broju

Report from the Commission to the European parliament and The Council: General report on Pre-Accession Assistance (PHARE-ISPA-SAPARD) in 2003, COM(2005) 178 final, SEC(2005)558, 02.05.2005.
175 176

174

Vidjeti Financial Regulation of 21 December 1977 applicable to the general budget of the European Communities, (amanded by Council Regulation (EURATOM,ECSC,EEC) N 620/90 of 13 March 1990).

2000-2004

Vidjeti Council Regulation (EC) 1260/1999.

76

stratekih ciljeva. Prema principu koncentracije, napori se koncentriraju na odreene oblasti s najveim potencijalom za unapreenje primarnih ciljeva, te zemlja koja aplicira za fondove mora biti u stanju odabrati svoje prioritete. Programiranje programa Phare postavljeno je u viegodinjem indikativnom planu. Na osnovu tog plana i prioriteta AP i NPAA, Komisija donosi godinje finansijske odluke za potpisivanje finansijskog memoranduma sa svakom zemljom partnerom.177 Phare programi i programi strukturnih fondova treba da budu oblikovani i implementirani ueem svih relevatnih uesnika centralne, regionalne i lokalne vlasti, graanskih organizacija i poslovne zajednice, odnosno primjenom principa partnerstva. Partnerstvo zahtijeva postojanje odgovarajuih institucionalnih struktura i institucionaliziranog dijaloga izmeu drutvenih grupa. Uesnici i struktura u implementaciji DIS-a Primjenom DIS-a sve vea odgovornost prenosi se s centralne administracije Bruxellesa, na institucije zemalja korisnica pomoi Phare. Proces je realiziran postepeno i razlikovao se ne samo od zemlje do zemlje, nego i po sektorima programa. Sam prijenos odgovornosti ipak je ogranien, jer EC, prema Finansijskoj uredbi, ostaje krajnje odgovorna za koritenje fondova Phare i vri odreene funkcije u ciklusu programa. EC razvija set standardnih procedura za DIS koje treba da garantiraju potpunu transparentnost u dodjeli ugovora. EC je odgovorna za alokaciju fondova namijenjenih programima u pojedinim zemljama i krajnje je odgovorna za njihovo pravilno koritenje. Zbog toga se tokom razliitih faza programskog ciklusa zahtijeva da Komisija odobri predloene odluke zemlje prije nego to se oni primijene.178 Odreeni broj zadataka EC prenesen je na

177 178

Guidelines for Phare programme implementation in Candidate Countries, 2000-2006,

Odobrenje sadraja tender dosjea, sastava Komiteta za evaluaciju, izvjetaja o evaluaciji i potpisivanje ugovora efa delegacije ne kao strane u ugovoru, nego s ciljem potvrde da e projekat biti finansiran iz fondova EU. Vidjeti The Enlargement Process and the three pre-accesion instruments: Phare, ISPA, Sapard, European Commission: DG Enlargement, February 2002. http://europa.eu.int/comm/enlargement/pas/phare/publist.htm#legal.text

77

delegaciju Komisije u zemlji partneru. Komisija je obavezna da se stalno konsultira sa zemljama lanicama, te je Uredbom o Phare uspostavljen tzv. Komitet za nadzor Phare (engl. Phare Managment Committee-PMC). Komisija je obavezna da izradi godinje izvjetaje o Phare koje podnosi Vijeu, Parlamentu, kao i Ekonomskom i socijalnom komitetu. Na kraju, Phare je takoer predmet nadzora Evropskog suda za reviziju. Zemlja partner ima dva kljuna predstavnika: nacionalnog koordinatora (engl. National Co-ordinator - NAC) i nacionalnog rukovodioca za budet (engl. National Authorising Officer-NAO). Odvajanje uloga NAC i NAO proistie iz odvajanja tehnikih179 i administrativnih180 obaveza vlasti zemlje partnera, to predstavlja jednu od kljunih reformi Phare, iniciranih 1997. godine.181 NAC je glavni predstavnik svake zemlje partnera za EC-em te djeluje u svojstvu glavne kontakt osobe, partnera za cjelokupnu strategiju, politiku i programiranje. Vlada direktno postavlja NAC, i to iz reda ministra ili dravnog sekretara. NAC djeluje vie kao politika figura i odgovoran je za koordinaciju programiranja (osiguranje povezanosti procesa pristupanja i korienja finansijske pomoi Zajednice), nadzora i evaluacije pomoi. NAC organizira pripremu indikativnih programa i odreenih finansijskih prijedloga, u saradnji s horizontalnim ministarstvima, priprema njihovu elaboraciju i predstavljanje Komisiji. U oblasti nadzora NAC osigurava ukupni nadzor i procjenu programa za zemlju, saraujui s EC-om. Nacionalni rukovodilac za budet NAO predstavlja protuteu NAC-u u

Tehnike odgovornosti obuhvataju definisanje projekata i podprojekata kao i nadgledanje implementacije ugovora. Agencija nadlena za tehnike aspekte programa je ministartsvo ili druga nacionalna institucija. U mnogim sluajevima to je krajnji korisnik projekta. Agencija detaljno odreuje vrste usluga, nabavki i radova za koje je mogue koristiti fondove, profil izvoaa i nadzire isporuke ili ostvarivanje rezultata definisanih Phare ugovorom. 180 Administrativne odgovornosti obuhvataju izvoenje tendera, upravljanje fondovima Phare, raunovodstvo, izvjetavanje i uvanje slubenih izvjetaja za svaki program. Do 1998. obje vrste zadataka su dodijeljene jednoj te istoj organizaciji, nazvanoj Jedinica za upravljanje programom (PMU). Za svaki program ili ak sektor unutar programa bila je odgovorna jedna PMU.
181

179

78

finansijskom smislu. NAO je odgovoran za finansijski menadment fondova pomoi i osiguranje finansijskog protoka nacionalnog sufinansiranja. NAO imenuje vlada i obino je dravni sekretar u ministartsvu finansija, gdje je smjeten i NF. NAO je odgovoran za rad NF-a. Upravljanjem nad alociranim fondovima, NF smanjuje paralelne strukture finansijskog menadmenta i razvija koordinaciju fondova u zemlji partneru, posebno u pogledu mjera sufinansiranja. NF ima iskljuivu odgovornost za: finansijski menadment svih programa, podnoenje zahtjeva za fondove i njihovo primanje od EC-a, redistribuciju fondova prema odgovarajuim IA-ovima ili korisnicima i finansijsko izvjetavanje EC-a. Agencije za implementaciju (IA) locirane su unutar ministarstava ili javne administracije zemalja partnera. Odgovorne su za implementaciju projekata pod autoritetom NAO i njihov broj je ogranien. Nastale su ukidanjem prijanjih PMU, odnosno njihovim prelaskom u IA, kao pretea administrativnih struktura u implementaciji strukturnih fondova nakon pristupa EU. Na elu IA nalazi se rukovodilac odgovoran za program (PAO) i predlae ga NAO, uz konsultacije s NAC-om. PAO je odgovoran za finansijski menadment programa koji implementira IA, ukljuujui nadgledanje procedura tendera i ugovaranja, kao i nadzor projekta. CFCU je nova IA i upravlja fondovima programa, koji su po svojoj prirodi viesektorski.182 CFCU je nadlena za javnu nabavku i ugovaranje, dok su ministarstva ili administracija, koja je direktni korisnik pomoi, odgovorni za izbor projekata i njihov nadzor.183 CFCU je nadlena i za administriranje i finansijski menadment twinning operacija.

182 183

Npr. institucionalna izgradnja. Guidelines for Phare programme implementation in Candidate Countries (2000-2006)

79

Shema 2 Koordinacija programa Phare u Maarskoj184

National Co-ordinator Minister without Portfolio Dr. Imre BOROS Secretariat for Assistance Co-ordination Janos RAPCSAK (Secr. of State)

Inter-Ministerial Steering Committee for Assistance Programmes Min. without Portf.; Foreign Affairs, Finance Treasury, Office of Prime Min. (observer) National Authorising Officer President of State Treasury Dr. Pter KIRLY CFCU Judit RZSA Institution Build. Programmes National Fund Gergely FLDIK Accounts Management

NationalMonitoring Committee For Phare, ISPA, SAPARD

F in a n c ia l F lo w s T e c h n ic a l C o - o p e r .

M in is t r ie s w it h t e c h n ic a l r e s p o n s . (S P O + C F C U )

PMUs im p le m e n t in g 9 5 - 9 7 P h a r e p rg ra m m e s u n d e r g ra d u a l P h a s e o u t

I m p e le m n t in g A g e n c ie s I n v . p r o je c t s in S F - r e la t e d s e c to r s

Upravljanje programom Phare unutar programskog ciklusa Pristup EC upravljanju programima pomoi, zasniva se na programskom ili projektnom ciklusu kojim se odreuju sve faze u provoenju programa ili projekta.185 Programski/projektni ciklus Phare moe se podijeliti na etiri glavne

Izvor: Heil, P.PHARE in Hungary. 2000. U Maarskoj, za donoenje svih stratekih odluka, NAC je podran od Upravljakog komiteta za koordinaciju pomoi, ije lanove su delegirali Ministarstvo finansija i Ministarstva vanjskih poslova. Pri tome, Ministarstvo vanjskih poslova odgovorno je za osiguravanje bliske veze izmeu procesa pristupanja i korienja Phare resursa, a Ministartsvo finansija za realizaciju projekata u vezi sa finansijama i nacionalnim budetom. EC je 1992. godine usvojila Upravljanje projektnim ciklusom (engl. Project Cycle ManagmentPMC), kao skup alata za izradu i upravljanje projektima, te se PMC naziva i integrisanim pristupom. PMC se zasniva na analitikoj metodi logikog okvira (engl. Logical Framework Approach) za pripremu i implementaciju projekata. Prvi prirunik o PMC-u izdat je 1993., auriran
185

184

80

faze: planiranje i programiranje, implementacija, nadzor i evaluacija, revizija i zakljuivanje programa.186 Planiranje i programiranje Komisija i vlade zemalja Phare dogovaraju se na politikom i administrativnom nivou o prioritetnim oblastima programa Phare i njihovom budetu. Svake godine dijalog o programiranju poinje odreivanjem liste prioritetnih sektora, koja se sainjava na osnovu posljednjeg auriranog AP ili NPAA. Nakon definiranja prioriteta, razmatraju se uslovi implementacije, npr. Apsorpcioni kapaciteti razliitih sektora i IA-ja. Na osnovu tih prioriteta, ministarstva i nacionalne agencije pozivaju se da podnesu svoje prijedloge za sektorske ili regionalne programe, s odreenim ciljevima i mjerama. Standardni idejni projekti baziraju se na logikoj okvirnoj matrici.187 Odgovarajui eksperti ih izrauju nakon obavljenih konsultacija sa svim uesnicima u toj oblasti. Nakon toga, zemlja vri predizbor prijedloga.188 Slijedi detaljna diskusija o prijedlozima s EC-om i odreuje se konana lista projekata. Na osnovu projektnih prijedloga, priprema se prijedlog finansijskog memoranduma koji odobravaju zemlje lanice EU. Nakon odobravanja zemalja lanica, EC donosi konanu odluku o finansiranju i slijedi potpisivanje finansijskog memoranduma izmeu zemlje korisnice i EC-a.

2001. i 2004. godine. Vidjeti Aid delivery methods, Project Cycle Management Guidelines, Volume 1, European Commission, EuropeAid cooperation Office, Development DG, March 2004.
186 187

DIS Manual, September 1998, Section B2, str.1.

Matrica predstavlja niz povezanih koncepata koji na operativan nain opisuju najvanije aspekte projekta, dajui mogunost provjere da li je projekat dobro planiran i olakava njegovo praenje i evaluaciju projekta. Matrica ima tri osnovne karakteristike: ciljno orijentirana - koncentrie se na oekivane rezultate projekta i njihovu meusobnu relaciju; orijentirana ka ciljanim grupama pristup projektu iz ugla problema i interesa razliitih uesnika; uesniki pristup - planiranje zajedno vre predstavnici odgovarajuih grupa i organizacija. U Maarskoj su to radili lanovi Meuministarskog komiteta za upravljanje programima pomoi, NAC, ministar vanjskih poslova, ministar finansija i trezora i posmatra iz kabineta premijera.
188

81

Proces od prve diskusije o programskom okviru, tj. o godinjim prioritetima, pa do potpisivanja finansijskog memoranduma obino traje godinu dana.

Shema 3 - Programski (projektni) ciklus programa Phare189

E x -p o s t A U D I T S , A S E S S M E N T S fin a n cia l au d its , v a lu e f o r m o n e y a u d its le s s o n s fo r s u b s e q u e n t p ro g r am m e s

P ro je c t e n d s

P L A N N IN G , P R O G R A M M IN G P ro je ct p lan s , p re p a ra to ry s tu d ie s F in a n c in g M e m o r a n d u m
P ro je c t sta rts

M O N IT O R IN G , A S S E S S M E N T S M id - T e r m E V A L . a n d A U D I T S C h e c k p h y s ic a l p ro g re s s , a tta in m e n t o f p re d e fin ed o b je tiv es , k e e p in g tim e ta b le s fin a n cia l au d it p o s s ib le a t a n y tim e

re g u la r c h e c k s

IM PL E M E N T A T IO N g ra n t s c h em e s, p r o c u re m e n ts ( T o R s , te n d e r s, e v a lu a tio n s ,c o n tra c t s, p a y m e n ts )
c o rr e c tiv e a c tio n

Implementacija Implementacija programa prvenstveno podrazumijeva odgovornost zemlje partnera, uz ex ante odobrenja EC-a, odnosno Delegacije. Nakon potpisivanja finansijskog memoranduma, ministarstva podnose prijedloge projektnih zadataka (engl. Terms of Reference) ili tehnike specifikacije koje mora odobriti EC, prije pokretanja tender procedure. Tender procedura i dodjela ugovora vanjskim firmama ili pojedinim ekspertima vri se na osnovu procedura koje odreuje EC za decentralizirani sistem implementacije. Procedure se odreuju na osnovu prirode i

189

Izvor: Heil, P.PHARE in Hungary. 2000.

82

finansijskih vrijednosti ovih zadataka. Proces ugovaranja i isplata je u odgovornosti odreenih IA-a. Transfer fondova prenesen je na Nacionalni fond.190 Isplate se vre nakon odreenih procjena, na osnovu redovnih izvjetaja ugovaraa, te su stalni nadzor i evaluacija projekata od velike vanosti. Nadzor i evaluacija Nadzor i evaluaciju vre i zemlje partneri i donator. Njihovi osnovni principi, zasnivaju se na otvorenosti i transparentnosti planiranih ciljeva, rezultata, aktivnosti i sredstava projekata. Unutranji, dnevni nadzor odnosi se na vlastiti nadzor Agencije za implementaciju, s ciljem stalne kontrole napretka i efektivnosti projekta i osiguranja moguih mjera korekcije. Ex ante evaluacija je dio procesa planiranja i odnosi se na procjenu projektnog plana prije implementacije projekata. Glavni cilj je provjera da li su ulazna sredstva, ciljevi i aranmani za implementaciju meusobno usklaeni, a oekivani rezultati projekta dovoljni za postizanje ciljeva projekta. Osim ex ante vri se i srednjorona i ex post evaluacija. Evaluacija se fokusira na detaljnu procjenu (ne)dostignua kako bi se definirale nauene lekcije, radi dizajniranja buduih programa. Osim nadzora i evaluacije, programi Phare mogu biti predmet vanjske finansijske revizije EC-a i Evropskog suda revizije. Takoer, vlasti zemlje organiziraju vanjsku reviziju.191 Nakon zavretka programa, EC organizira provoenje revizije, iji izvjetaj slui kao osnova za zatvaranje programa.

Npr. NF je u Maarskoj dio nacionalnog trezora. Od 1998. svi Phare fondovi ukljueni su u godinji budet Vlade i podlijeu uspostavljenim unutranjim i vanjskim finansijskim kontrolama, kako je definirano maarskim Zakonom o javnim finansijama i Vladinim Dekretom o sistemu finansiranja programa trezora. Npr. u Maarskoj - Vladin ured za kontrolu, Sud revizije ili sudski pomonici, mogu u bilo koje vrijeme ispitati rad agencija za implementaciju.
191

190

83

Znaaj programa Phare u pripremi za koritenje strukturnih fondova U procesu pristupanja projekti Phare imali su veliki znaaj, to pokazuje i vie nego trostruko poveanje godinje odobrenih sredstava za koritenje u periodu od 13 godina.192 Phare je posebno znaajan za pripremu koritenja strukturnih fondova. Projekti unutar integriranih regionalnih mjera imali su zadatak da razviju institucionalne strukture i ljudske resurse neophodne za regionalne razvojne politike, sline onima koje podravaju fondovi Zajednice za regionalni razvoj i socijalni fondovi.193 Takoer, projekti u oblasti infrastrukture, okolia i poljoprivrede pomagali su razvoju sektorskih politika i institucionalne izgradnje kao dio pripreme zemalja za pristup. U oblasti javnih finansija podravan je funkcionalni sistem javnih finansija potreban za sve druge sektore. Osnovno podruje koncentracije, unutar novih orijentacija programa Phare, odnosilo se na relevantnost politike i upravljanje buduim transferom razvojnih rauna, kontrolu projekata koje finansira drava, npr. finansijka revizija.194 Kako je jedan od ciljeva Phare bio organiziranje dobro obuenih dravnih slubenika, sposobnih za efikasno upravljanje procesom pristupa i kasnije za rad u institucijama EU, uspostavljen je poseban sektor programa, koji se odnosio na pomo javnoj administraciju u oblasti evropskih integracija. Osigurana je tehnika pomo i nabavka opreme nacionalnim autoritetima relevantnim za upravljanje pomoi, ak i za finansiranje u poetnom periodu jednog dijela plaa za zaposlene u CFCU i NF. Postojale su brojne inicijative kao DIS trening programi namijenjeni svim agencijama za implementaciju. Phare je podravao osiguranje kvalificiranog osoblja, profesionalno dizajnirane unutranje strukture NF i CFCU, IT sistem praenja i sistem raunovodstva za upravljanje projektima. Program Phare putem svojih

Fond Phare u 1990. je iznosio 475,3 miliona eura, a u 2002. - 1 695,1 miliona eura. U periodu 1990-2003. ukupni fond Phare za ove zemlje iznosio je 13 milijardi eura.
193 194

192

Za detaljniju analizu vidjeti Heil, P. 2000, str. 43-50. Ibid, str. 53-60, i 62-64.

84

projekata tehnike pomoi i projekata twinninga pomogao je i stvaranje struktura za programe ISPA i SAPARD. Phare je, po svojim ciljevima, sektorima pomoi i nainu implementacije, posluio kao most za prelazak na koritenje strukturnih fondova.
Shema 1 - Predpristupni fondovi EU za zemlje centralne i istone Evrope, 2000.-2006., prema zakljucima Evropskog vijea, Berlin 1999. , Predpristupna strategija195

1 ,5 6 1 ,0 4 0 ,5 2 2 1 ,8

P H A R E

E R D F E S F C o h e s io n F u n d

I S P A

S A P A R D

E A

G G

F /F I F G

b n

4 5 ,8 9

b n

4.2

U predvorju EU: PHARE - ISPA SAPARD Nakon prijedloga EC196 o jaanju ekonomske i socijalne kohezije u

zemljama kandidatima, uspostavlja se porodica predpristupnih fondova PhareISPA-SAPARD. Uredba Vijea o koordinaciji predpristupnih instrumenata odreuje granice pomoi za ove instrumente.197 Pomo Phare, odnosi se na mjere za usvajanje acquisa u pogledu unapreenja administrativnih kapaciteta i podrke potrebnim ulaganjima, ukljuujui i elemente ekonomske i socijalne kohezije.198 ISPA finansira velike infrastrukturne projekte u oblasti zatite okolia i transporta,

195 196 197 198

Izvor: Heil, P.PHARE in Hungary, Budapest, 2000. Agenda 2000 Council Regulation (EC) No 1266/1999.

Komponenta ekonomske i socijalne kohezije odnosi se na podrku projektima slinim projektima unutar ERDF-a i ESF-a, dok je program prekogranine saradnje (CBC) ogledalo programa Zajednice INTTEREG III.

85

te predstavlja preteu Kohezionog fonda. SAPARD predstavlja predpristupnu pomo namijenjenu poljoprivredi i ruralnom razvoju. Radi osiguranja granica izmeu navedenih instrumenata, uspostavljaju se mehanizmi koordinacije. Komitet za upravljanje programom Phare (engl. Phare Management Committee-PManC), pomae EC-u u koordinaciji tih instrumenata, dok je na nivou svake zemlje partnera, prema uslovima decentralizacije, potrebno jaati meuministarsku koordinaciju. Ova je koordinacija preduslov zemljama za uspjeno upravljanje strukturnim fondovima. Sva tri instrumenta programirana su na osnovu pristupnog partnersva (AP) za datu zemlju i NPAA. SAPARD djeluje na osnovu viegodinjeg programa za period 2000.-2006., dok ISPA i PHARE na osnovu godinjeg programa. Za ISPA-u je potrebno usvojiti nacionalnu strategiju za okoli i transport199, a za SAPARD nacionalni plan ruralnog razvoja.200 Procedure donoenja odluka potrebnih za osiguravanje fondova su razliite za sva tri instrumenta i predstavljene su u Tabeli broj 7. Specifinosti struktura u implementaciji prdtpristupnih fondova Strukture upravljanja predpristupnim instrumentima dio su ukupne institucionalne izgradnje zemalja partnera u procesu evropskih integracija.201 Cilj izgradnje ove strukture je izgradnja administrativnih kapaciteta za apsorpciju Kohezionog i strukturnih fondova nakon prijema u lanstvo. Tabela 7 - Procedure donoenja odluka za osiguravanje predristupnih fondova202
br. 1. Phare Okvirni ugovor potpisan izmeu EC i ISPA Postojei okvirni ugovor za Phare proiren i za ISPA-u SAPARD Zemlja podnosi prijedlog razvojnog ruralnog plana za

199 200 201

Vidjeti lan 1. Council Regulation (EC) No 1267/1999. Vidjeti lan 4. Council Regulation (EC) No 1268/1999.

Vidjeti Baun, Marijana. Governance i javna uprava u kontekstu pridruivanja Hrvatske Europskoj uniji i Boromis, Ana-Marija. Spremnost javne uprave za prikljuenje Europskoj uniji.

Izvor: Report from the Commission: General Report on Pre-Accession Assistance (PHAREISPA-SAPARD) in 2002, COM(2003) 844 final, Brussels, 5.1.2004.

202

86

2.

3.

4.

5.

pojedinane zemlje vai za period od sedam godina Godinje programiranje na osnovu prioriteta definiranih u redovnim izvjetajima i pristupnom partnerstvu Zemlja kandidat izrauje nacrt programa i idejne projekte i dostavlja ih EC-u radi komentara i konane odluke Finansijski prijedlog za godinji nacionalni program priprema DG Enlargement, meuservisna konsultacija u EC-u i prezentacija PManC-u radi miljenja Odluka Komisije

2000.-2006. EC-u prije kraja 1999. Nacionalne ISPA strategije za transport i okoli pripremila zemlja, meuservisna konsultacija u EC-u i strategije odobrava EC (aurira se po potrebi) Zemlja vri identifikaciju i pripremu projekata Meuservisna konsultacija i konsultacija sa svakom zemljom Sporazum sa zemljom o planu

Ocjena i prihvatanje standardne forme projektne aplikacije (provjera da li su svi dokumenti ukljueni)

Konane meuservisne konsultacije u EC-u

6 7.

Osiguravanje fondova Potpisivanje godinjeg finansijskog memoranduma izmeu EC i zemlje Prvi prijenos novca (avans od 20%)

Finansijske prijedloge za svaki projekat priprema DG Regional Policy, meuservisne konsultacije i predstavljanje prijedloga ISPA ManC-u radi miljenja Odluka EC za svaki projekat Osiguravanje fondova (jedan projekat moe dobiti sredstva iz razliitih godina, npr. 2000. i 2001. ISPA programi) Potpisivanje finansijskog memoranduma za svaki projekat Prvi prijenos novca (10%) Drugi transfer novca (10%) kada je potpisan ugovor o izvoenju radova (za investicione projekte) i prema odreenim uslovima iz finansijskog memoranduma Meuisplate za naknadu stvarnih isplata ugovarau na terenu, prema uslovima odreenim u finansijskom memorandumu Konana isplata nakon ispunjavanja uslova iz finansijskog memoranduma

STAR ManC podnosi plan i miljenje

8. 9. 10.

EC usvaja program za poljoprivredu i ruralni razvoj Odluka Komisije o odobrenju potpisivanja viegodinjeg finansijskog sporazuma i godinjeg finansijskog sporazuma Potpisivanje ovih sporazuma Osiguravanje godinjeg odvajanja za SAPARD Zakljuenje viegodinjeg finansijijskog sporazuma i godinjeg finansijskog sporazuma Odluka EC o dodjeli upravljanja pomoi IA-u Prva isplata zemlji (maksimalno 49% od prve godinje alokacije) Naknada za nastale trokove

11.

87

Stukture upravljanja pojedinim pretpristupnim instrumentima imaju svoje specifinosti. DIS je osnova implementiranja Phare i ISPA, to znai da EC provjerava dokumente za nabavku i ugovaranje u okviru ex ante kontrole, tj. EC odobrava dokumente prije pokretanja tendera i potpisivanja ugovora. SAPARD ima druge zahtjeve u skladu s realizacijom njegovih ciljeva, kao to je implementacija mnogobrojnih manjih projekata u ruralnim podrujima zemlje203 i stvaranje strukture koja je sposobna za primjenu acquis-a, odmah nakon pristupanja EU. Za razliku od programa Phare i ISPA, SAPARD se od poetka implementira u sistemu potpune decentralizacije, tj. EDIS-u. EC dodjeluje upravljanje nad fondovima SAPARD Agenciji za implementaciju u zemlji partneru, primjenjujui ex post kontrolu.204 Takvo delegiranje odgovornosti zemlji partneru zahtijeva i uspostavljanje odgovarajuih sistema menadmenta i kontrola na nacionalnom nivou, a odobrava ih NAO. Nacionalni fond odgovoran je NAO-u, uspostavlja se unutar Ministarstvu finansija svake zemlje i upravlja fondovima sva tri predpristupna instrumenta. Konkretna implementacija projekata Phare i ISPA vri se putem Agencija za implementaciju (CFCU, ali i moguih sektorskih agencija za ISPA-u, za sektor transporta i za sektor okolia). NAC moe koordinirati i projekte Phare i projekte ISPA, ili se moe imenovati poseban koordinator za ISPA-u (engl. National ISPA Coordinator NIC).

Od najveeg broja zemalja oekuje se podnoenje hiljada ili ak desetina hiljada projekata, te je za Komisiju nemogue vrenje ex ante kontrole. Vidjeti The enlargement proces and three preaccession instruments: Phare, ISPA, SAPARD, 2002.
204

203

l. 12 Council Regulation No 1266/1999 daje pravni osnov da se EC odrekne ex ante odobrenja.

88

Shema 4 - Institucionalni okvir za program ISPA u Litvaniji205

Dravni ured za reviziju

Jedinica za unutranju reviziju unutar Ministarstva finansija

Ministarstvo finansija Nacionalni ISPA koordinator (NIC) Ministar finansija Autorizovani dravni slubenik Sekretar Ministarstva finansija

Ministarstva

Ministarstvo komunikacija i transporta

Ministarstvi okolia

Agencije za implementaciju

Direkcija za investicije u oblasti transporta

Agencija za upravljanje okolinim projektima

Ovlateni slubenici u okviru sektora

Direktor Direkcije za investicije u oblasti transporta

Direktor Agencije za upravljanje okolinim projektima

Finalni korisnici
Litvanska eljeznica Opine Litvanska

administracija

Opine, Regionalni centri za upravljanje otpadom, vodovodna preduzea

Izvor: ISPA in Lithuania, 2000-2004. Ministry of the Republic of Lithuania, TA project No 2001/CE/16/P/AT/002 Support for the organisation of Monitoring Committees.

205

89

Tabela 8 Programski ciklus ISPA 206

r.b.

TA

KO

OBJANJENJE

PROGRAMIRANJE
1.

Okvirni ugovor 2000-2007. Mem. o razumijevanj u Nacionalne ISPA strategije Identifikacij a projekata

EC i zemlja (NICNacionalni ISPA koordinator ili NAO)

Ukljuuje mjere za finansijski sporazum izmeu NAO i SAO (rukovodilac sektora za upravljanje kao ef IA za projekte ISPA).

2.

Autoriteti zemlje, dostavlja EC-u Nadleni autoriteti zemlji sa SAO PROJEKATA

NIC

Na osnovu AP, NPAA, NDP, i drugih relevantnih dokumenata, izrada strategije po sektorima ISPA-e. Diskusija o konceptu prije pripreme neophodnih studija izvodljivosti i procjene uticaja na okoli

3.

PRIPREMA
4.

Projektna aplikacija a) Ocjena

U ime zemlje podnosi NIC EC Meuservisne konsultacije ISPA menadm. komitet EC EC i NAO ili NIC

Standardna forma i dopunski dokumenti, studija izvodljivosti, mapa, crtei, analiza uinka, finans. analiza, uticaj na okoli. EC prihvata prijedlog projekta za ocjenu. Izrada prijedloga finansijskog memoranduma s aneksima, uz konsultiranje zemlje Zemlje lanice daju miljenje o ocjeni projekta Osiguravanje posebnih fondova Potpisivanje finansijskog memor. je poetak implementacije

5.

b) Miljenje d) Odluka
6.

Finan. memor.

IMPLEMENTACI JA
7.

EC provjerila usaglaenost procedura i sistema sa l. 9. i Aneks. A3 CR1267/99 Nakon potpisivanja FM, na zahtjev NAO, EC

Prva isplata-

EC ka NF-u

Izvor za tabelu i shemu: ISPA Manual Working document, European Commission: DG REGIO, April 2002.

206

90

avans
8.

isplauje 10% kontribucije iz fonda ISPA SAO, IA, korisnici Odobrenje EC (do EDISa) SAO, IA, korisnik EC ka NF Po zahtjevu NAO nakon potpisivanja ugovora, uz dostavu potrebnih dokumenata NIC predsjedava ISPAMC i podnosi redovne izvjetaje o napretku, ad hoc posjete terenu Predstavljen MC na odobrenje Na osnovu konsolid. dovrenja projekta Dokumenata, nakon Aktivnost koordinira NIC Ex ante kontrola tender dosjea, procedura i dodjele ugovora

Priprema tendera Provjera Ugovaranje Drugi avans i meuisplate Nadzor Konani izvjetaj Konana isplata

9.

10 11

12

Komiteti za nadzor (MC), EC, EU sud za reviziju NIC uz miljenje MC EC ka NF

13.

14.

EX POST EVALUACI JA 15. Ex-post evaluac. EC i NIC Nakon dovrenja projekta, EC podnosi rezultate ISPA ManC.

Pravila programa SAPARD zahtijevaju osnivanje posebne SAPARD Agencije za implementaciju207. SAPARD agencija obino se osniva pri Ministartsvu poljoprivrede ili je uspostavljena kao posebna agencija pod nadzorom Ministarstva. Agencija obavlja dvije kljune funkcije - implementaciju i isplate. Sastoji se od dva posebna odjela. Odjel za implementaciju registrira i provjerava dobivene aplikacije za projekte, vri njihov izbor i nadziranje napretka. Odjel za isplate je odgovoran za sve finansijske procedure, ukljuujui provjeru zahtjeva za isplatu i ovjeru

Vidjeti Aneks A Agencije za implementaciju za pretpristupne fondove, Izvor: Annexes to General Report on pre-Accession Assistance (PHARE-ISPA-SAPARD) in 2003. COM (2005)178final, SEC(2005)558, Brussels2.5.2005.

207

91

isplata208. SAPARD agencija ima izuzetno obiman i zahtjevan posao (provjera kvaliteta podnesenih dokumenata i sadraja, registrira aplikante, unosi podatke u odreene baze podataka, vri provjere na licu mjesta, vri isplate). Ovi zadaci uzrokovali su poveavanje broja osoblja u SAPARD agencijama u zemljama kandidatima.209 Shema 6 Upravljanje fondovima SAPARD210 - Institucionalni okvir

U Litvaniji se broj zaposlenih do 2004. godine poveao na 500. Vidjeti Sapard: Special PreAccession Assistance for Agriculture and Rural development, European commission: DG Agriculture, December 2000.
209 210

208

Agriculture of Lithuania 2004, Ministry of Agriculture of the Republic of Lithuania

Izvor: SAPARD: Special pre-accession accession assistance for agriculture and rural develpment, European Commissio, DG Agriculture, http://europe.eu.int/comm/agriculture/external/enlarge/back/slides_en.pdf

92

93

Shema 7 Upravljenje fondovima SAPARD Implementacija programa211

Procedure javnih nabavki pri koritenju fondova Zajednice za tree zemlje nisu odreene zakonskim pravilima samih zemalja korisnika, kao to je sluaj u koritenju strukturnih fondova. Ove procedure postepeno su razvijane u uputstvima koja je izdavala EC. Tako je za program Phare prvo usvojeno Uputstvo DIS.212 Iako ono sadri detaljne instrukcije za shematske planove institucionalnih struktura potrebnih zemljama korisnicima pomoi, s opisom procedura koje treba slijediti u programiranju i implementaciji pomoi, Upustvo o DIS-u predstavlja i propis o javnoj nabavci za zemlje. Ove zemlje troe novac evropskih poreznika, te je

211

Izvor: SAPARD: Special pre-accession accession assistance for agriculture and rural develpment, European Commissio, DR Agriculture, http://europe.eu.int/comm/agriculture/external/enlarge/back/slides_en.pdf Dis Manuel iz 1994. auriran je 1998. DIS Manual, 1998, Chapter F.

212

94

program predmet iste finansijske uredbe kao i bilo koje drugo zaglavlje budeta Zajednice. Zajednica u ovim zemljama stvara usklaenu strukturu i metode koje joj omoguavaju uspostavu DIS-a i kasnije EDIS-a. Uniformni set pravila za cijelu regiju pomae EC-u da koordinira, odreuje i nadgleda programe pomoi i istovremeno titi troenje finansijskih sredstava Zajednice od nedostataka i neregularnosti javnih finansijskih sistema u zemljama korisnicima. U skladu s napretkom zemalja u procesu pristupanja koje povlai i prilagoavanje programa pomoi, mijenjaju se i procedure javne nabavke. U januaru 2001. usvojen je Praktini vodi za Phare, ISPA i SAPARD koji je zamijenio sekciju F (nabavke) iz Upustva o DIS-u.213 Glavne karakteristike vodia su: kriteriji jednakosti, poveanje transparentnosti, pojednostavljenje i harmonizacija, te vie prava za kompanije koje uestvuju u tenderu.214 Nadzor i evaluacija U skladu sa zahtjevima nadzora i evaluacije, svaka zemlja uspostavlja nacionalni Komitet za nadzor programa Phare (engl. Joint Monitoring CommitteJMC). Komitetom predsjedava NAC, a njegovi lanovi su NAO i predstavnici ECa. JMC predlae odreene mjere za unapreenje menadmenta programa i mogue novo lociranje fondova, na osnovu izvjetaja sektorskih podkomiteta za monitoring (engl. Sectoral Monitoring SubcommitteesSMC). Phare je predmet ex ante, meuevaluacije i ex post evaluacije.215 Izvjetaji ex ante evaluacije rezultat su stratekog planiranja, poveanja resursa za izradu projekata i sistematinije kontrole kvaliteta. Meuevaluacioni i sveobuhvatni ex post evaluacioni izvjetaji pokazuju odnos projekata prema prioritetima AP-a. Svaka zemlja uspostavlja i

213

Vodi Evropske komisije dalje je mijenjan, pa je posljednja verzija usvojena u maju 2004. pod nazivom Guide on Grants and Public Procurement Under Pre-Accession Instruments

Vie o tome vidjeti u The enlargement process and the three pre-accession instruments: Phare, ISPA, SAPARD, 2002, str. 20-21.
215

214

Report from Commmission Phare- ISPA- SAPARD, COM (2003) 844 final.

95

ISPA komitet za nadzor. Komitetom predsjedava NIC, a lanovi su predstavnici EC, predstavnici odgovarajuih ministarstava, NAO, SAO, predstavnici korisnika i meunarodnih finansijskih institucija. Komitet obavlja sljedee poslove: nadgleda cjelokupnu implementaciju projekata ISPA; nadgleda implementaciju svakog projekta, koristei finansijske i tehnike indikatore; ocjenjuje izvjetaje o napretku; odobrava godinje izvjetaje i predlae odreena prilagoavanja, u smislu finansija i postavljenih uslova za projekte. Takoer, svaka zemlja uspostavlja i SAPARD komitet za nadzor. Komisija usko sarauje sa zemljama partnerima, osiguravajui treninge za tehnike nadzora. Za srednjoronu evaluaciju programa SAPARD Komisija je pripremila uputstvo o njenim organizacionim i metodolokim aspektima.216 Za koritenje pretpristupnih instrumenata sama zemlja organizira kontrole i revizije, koje imaju vanu ulogu u razvoju institucija i metodologija za nadgledanje buduih strukturnih fondova. 4.3 Iskustva zemalja kandidata Komisija je esto kritizirala rad dravne administracije zemalja kandidata zbog nepostojanja motiviranih i dobro obuenih slubenika sposobnih da rade prema novim standardima u susretu sa izazovima evropskih integracija.217 Na poetku primjene programa Phare, vei broj poljskih i maarskih projekata odbijen je zbog loe pripremljenosti. Primijeen je nedostatak kvalitetnog menadment osoblja koje govori engleski i koje nema odgovarajue menadment kvalifikacije. S druge strane, metodologija za program Phare mijenjala se postajui sve zahtjevnija. Nivo zahtijevanih detalja u projektnim planovima poveao se, kao i koliina pozadinskog rada. Osobe koje su posjedovale potrebne vjetine iz oblasti programiranja, implementacije, evaluacije i nadzora, openito iz oblasti

Gudelines for the mid-term evaluation or rural development programmes supported by SAPARD, http://europa.eu.int/comm/agriculture/external/enlarge/index_en.htm
217

216

Heil, Peter. 2000, str. 143-48. i 173-182.

96

operativnog i finansijskog menadmenta i kontrole, naputale su javnu administraciju zbog mogunosti bolje zarade, na mjestu nezavisnih konsultanata. Iznos pomoi i broj programa od 1990. godine poveao se nekoliko puta. Ljudski resuri bili su od presudnog znaaja za izradu dobrih projektnih planova, njihovu imlementaciju u odreenim rokovima i prema procedurama EC-a. Posebno teak zadatak bilo je pronalaenje srednjeg puta izmeu tehnike spremnosti projekta i njegovog politikog znaaja. Osim ljudskih resursa, neophodan je i odgovarajui zakonski okvir zemlje koji regulira koritenje pomoi, npr. oblast javne nabavke, zakoni o porezima, pravila budeta, odluke o uspostavljanju i ulozi potrebnih organa, o imenovanju odreenih autoriteta, procedure o programiranju i implementaciji pomoi. Odsustvo adekvatnog sistema informiranja i praenja procesa upravljanja pogramima dovodilo je u pitanje dinamiku i efikasnost koordinacije pomoi. Osiguravanje efikasne koordinacije izmeu ministarstava, jedan je od najteih zadataka za javnu administraciju. Ministarstva su se ee borila za dobivanje moi nego za razvijanje uzajamno korisne saradnje. Programi pomoi EU zahtijevali su formuliranje posebnih politika s dugoronim stratekim planiranjem. Odsustvo usklaenih ekonomskih sektorskih strategija takoer je predstavljalo prepreku za razvijanje koherentne pomoi, pogotovo u sluaju programa, koji se kreiraju na dostignuima starih. Zahtjevi za razvijanje kultura analiziranja, planiranja, nadgledanja i praenja, kontrole, evaluacije, razmjene informacija, saradnje, koordinacije i stalnog usavravanja i obuke bili su sve oitiji. Institucionalni sistem zemalja mijenjan je nekoliko puta, a programi pomoi EU dobivali su sve vie panje na najviem nivou vlasti, to je znaajno poboljavalo uslove za njihovo koritenje.218

Tako je Maarska krajem 1997. godine uvoenjem Novih orijentacija osnovala Sekretarijat za koordinaciju pomoi unutar Ureda premijera, a zamjenik dravnog sekretara je, kao jedinu obavezu, dobio poziciju NAC-a. Vlada je naredne godine ovoj funkciji dala jo veu vanost, kada je NAC unaprijeen u rang ministra bez portfelja.

218

97

Pokazalo se da je adekvatan institucionalni sistem,219 s jasnim meusobnim odnosima, dobrom saradnjom i dovoljnim brojem osposobljenog osoblja, osnova za ostvarivanje dobrih rezultata pomoi EU. Ova iskustva su dobrodola zemljama kao to je Bosna i Hercegovina na njihovom putu pribliavanja EU.

Evans, A.Regional Development and Co-ordination of Structural Instruments in Ott, Andre. and Inglis, Kirstyn, 2002, str. 1039-1041.

219

98

5.

ODNOS BOSNE I HERCEGOVINE PREMA PROGRAMIMA POMOI EUROPSKOJ UNIJI Strateko opredjeljenje Bosne i Hercegovine je put ka evropskim

integracijama, s krajnjim ciljem - punopravno lanstvo u EU.220 lanstvo u EU nije samo jednostrana odluka zemlje nego i spremnost EU za proirenje. Vijee EU, na prijedlog Komisije, u maju 1999. godine donosi odluku o pokretanju Procesa stabilizacije i pridruivanja (engl. Stabilisation and Association Process-SAP). Time EU uspostavlja novu strategiju za zemlje zapadnog Balkana221, pri emu je akcenat na rijei stabilizacija, a dugoroni cilj je pridruivanje zemalja u EU.222 U tom periodu, EU duboko gazi u svoj peti krug proirenja, najvei u njenoj historiji. Dok se realiziraju mjere novih orijentacija u programu Phare, prilagoavaju procedure za uvoenje dva nova predpristupna instrumenta i usvaja Agenda 2000, istovremeno se otvara mogunost za esti krug proirenja, proirenje na zemlje Zapadnog Balkana. Bosna i Hercegovina u okviru SAP-a mora iskazati vlastitu sposobnost za provoenje potrebnih reformi, tj. preuzeti odgovornost nad realizacijom reformi politike i ekonomske stabilizacije i zahtjeva koji proistiu iz Kopenhagenkih kriterija. EU je podrala ispunjavanje tih obaveza kreiranjem posebnog programa pomoi, kao jednog od tri mona elementa SAP-a. Radi se o posebnom instrumentu tehniko-finansijske pomoi namijenjenom za realizaciju ciljeva SAPa, poznatom pod nazivom CARDS.223 S obzirom na izraenu perspektivu lanstva

220

U martu 1999. Vijee ministara BiH donijelo je Odluku o pokretanju inicijative za pristupanje BiH u EU. Vidjeti Slubeni list BiH 3/1999, 20. mart 1999. Nakon toga Parlamentarna skuptina BiH potvruje opredijeljenost za evropske integracije, usvajajui Rezoluciju o evropskim integracijama i Paktu stabilnosti. Vidjeti Slubeni list BiH 12/1999, 8 avgust 1999. Albanija, BiH, Hrvatska, Makedonija i Srbija i Crna Gora. Zekerijah Smaji, Evropska unija za svakoga. Sarajevo: Eurocontact, 2005, str. 104.

221 222 223

Community assistance for reconstruction, development and Stabilisation., Councul Regualtion (EC) No 2666/2000 of 5 December 2000. OJ L 038 08/02/2001 P. 0051-0051.

99

koju nudi SAP, EC pokree dva vana pitanja vezana za odnos BiH prema meunarodnoj pomoi openito i odnos BiH posebno prema pomoi EU. Prvo pitanje, odnos BiH prema meunarodnoj pomoi, u vezi je s efikasnim koritenjem svih raspoloivih resursa institucija BiH u provoenju potrebnih reformi, izbjegavanju preklapanja, odnosno stvaranju efekata komplementarnosti i sinergije. Ovo pitanje je posebno vano ako se ima na umu jaina meunarodne zajednice u BiH i djelovanje velikog broja meunarodnih organizacija s jedne strane, i slabost institucija BiH, njihovih mehanizama koordinacije i saradnje, s druge strane. Umjesto aktivnog uea u kreiranju i realizaciji pomoi, odnosno preuzimanju koncepta vlasnitva nad projektima, Bosna i Hercegovina ima ulogu pacijenta koji od doktora dobiva propisane terapije, tj. od meunarodne zajednice.224 Da bi ocijenila spremnost Bosne i Hercegovine za poetak pregovora o Sporazumu o stabilizaciji i pridruivanju, EU, izmeu ostalog, postavlja posebno pitanje Kakav je napredak ostvaren u unapreenju kapaciteta koordinacije meunarodne pomoi u BiH?225 Pitanje koordinacije meunarodne pomoi u Bosni i Hercegovini, nije do sada rijeeno. U toku su razgovori izmeu raznih vladinih struktura BiH i izmeu njih i meunarodnih organizacija, voene s ciljem izrade prijedloga za uspostavu bh. sistema koordinacije meunarodne pomoi.226 U okviru tih razgovora, koordinacija i upravljanje pomoi EU, ima svoje odreeno mjesto, uslovljeno samim zahtjevima integracija.

Papi, . Opa situacija u BiH i politika meunarodne podrke i Bojii-Delilovi,V. Politike meunarodne pomoi pregled najvanijih pitanja u Bojii-Delilovi,Vesna...(et al). Meunarodne politike podrke zemljama jugoistone Evrope: Lekcije (ne)nauene u BiH, Sarajevo: Muller, 2001. Vidjeti pitanje broj 344 unutar oblasti 3.8. Finansijska saradnja, dokument: Bosnia and Herzegovina: The Stabilisation and Association process, The Feasibility Study, Part IV, Sarajevo, June 2003.
226 225

224

Predsjedavajui Vijea ministara BiH je, na sastanku Konsultativne grupe za BiH (Evropska komisija-Svjetska banka), odranog 22.-23.9.2004. u Sarajevu, najavio izradu rjeenja za bh. sistem koordinacije pomoi. Oformljena je radna grupa Vijea ministara za izradu prijedloga i uskoro se oekuje finalni prijedlog.

100

Bosna i Hercegovina u procesu SAP-a ne samo da treba razvijati samoinicijativu nad potrebnim reformama, nego i samoinicijativu nad programima pomoi EU, kao to je pokazalo i iskustvo novih zemalja lanica EU. Razvoj samoinicijative nad programima pomoi predstavlja prijenos odreenih odgovornosti u pojedinim fazama projektnog/programskog ciklusa, tj. PMC-a od Evropske komisije227 ili Delegacije Evropske komisije u Sarajevu (ECD)228 na institucije BiH, odnosno uvoenje decentraliziranog sistema upravljanja programima pomoi EU.229 Drugo pitanje, odnos BiH prema pomoi EU sve je aktuelnije. Izvjetaji EC-a o napretku Bosne i Hercegovine u SAP-u, stalno naglaavaju neophodnost preuzimanja ove odgovornosti, proirujui ulogu BiH u programiranju i implementaciji projekata CARDS s dugoronim ciljem uspostavljanja sistema potpune decentralizacije, tj EDIS-a.230 U okviru realizacije stratekog cilja za prijem u punopravno lanstvo, Bosna i Hercegovina je 2000. osnovala Ministartsvo za evropske integracije BiH (MEI) i dodijelila mu ulogu koordinatora pomoi EU. Daljnjom reformom institucija, MEI se transformira u Direkciju za evropske integracije BiH (DEI) pri kabinetu predsjedavajueg Vijea ministara BiH.231 Zadatak koordinacije pomoi EU, prelazi na DEI. Kako je iskustvo pristupanja novih zemalja lanica pokazalo, pomo EU ima tendeciju stalnog rasta,232 te zauzima sve znaajnije mjesto u

227 228 229

Reginalni program CARDS, program CAFAO i Tempus se realizuju u centralizovanom sistemu. Nacionalni program CARDS za Bosnu i Hercegovinu se realizuje u dekoncentrisanom sistemu.

Note to AIDCO Directors, Heads of Unit and Heads of delegation, Brusses, 6 August 2004, Aidco D(2004) -27140. Izvjetaj Evropske komisije o stabilizaciji i pridruivanju za 2004. godinu. COM(2000)2005. Izvjetaj Komisije Vijeu o spremnosti Bosne i Hercegovine za pregovore o Sporazumu o stabilizaciji i pridruivanju u EU, COM(2003) 692 - konana verzija, Bruxelles, 18.11.2003. i Evropsko partnerstvo s Bosnom i Hrcegovinom, COM(2004) yyy - konana verzija, dostupno na www.dei.ba Zakon o Vijeu ministara BiH i Zakon o ministartsvima i drugim organima uprave usvojen u decembru 2002. godine. Rast u smislu koliine osiguranih finansijskih sredstava, kao i njenog kvaliteta, tj. pomo usmjerena na razvoj, odnosno ekonomsku i socijalnu koheziju zemlje.
232 231 230

101

okviru meunarodne pomoi zemlji. Tako, stvaranjem i razvijanjem formalne strukture za koordinaciju pomoi EU, Bosna i Hercegovina pravi znaajne korake u okviru koordinacije cjelokupne pomoi zemlji. Obavljajui ulogu koordinatora, DEI predstavlja glavnog bh. partnera za EC u okviru programiranja i implementacije pomoi, kao i glavnog partnera za pripremu uvoenja DIS-a pored Ministarstva finansija i trezora BiH. 5.1 Dosadanja realizacija Nacionalnog programa CARDS za BiH Analizirajuu ulogu Bosne i Hercegovine u dosadanjem upravljanju, tj. programiranju i implementaciji pomoi EU, mogu se izdvojiti dvije faze, faza uspavanosti zemlje i faza buenja zemlje. Epitet uspavane zemlje odnosi se na izrazito mali stepen ukljuenosti institucija BiH u okviru programskog/projektnog ciklusa CARDS-a, to se ne moe opravdati samo uslovima postojeeg dekoncentriranog sistema upravljanja, nego i openito spremnosti Bosne i Hercegovine za aktivno uee, barem u fazi programiranja i nadzora pomoi prilikom njene implementacije. Ova faza se odnosi na programiranje programa CARDS za period 2000-2005. godina. Tabela 9 Uloga BiH u Nacionalnom programu CARDS za period 2000.-2005.
Faza PMC-a EC utvruje prioritetne oblasti programa CARDS u okviru stratekog dokumenta za period u kojem se usvaja budet EU. 2000-2006. Nastaje Nacionalni strateki dokument za BiH 2002-2006. sa svojim poddokumtima - viegodinjim indikativnim programima do tri godine.233 EC potpisuje Okvirni ugovor ili Memorandum o razumijevanju sa Bosnom i Hercegovinom. Dravni organi BiH su konsultirani preko MEI/DEI u odreivanju prioriteta. Opis aktivnosti i rezultat Ukljuenost BiH

233

Multi-annual Indicative programme (MIP) 2002-2004. i MIP 2005-2006. Za vie podataka pogledati http://www.europe.eu.int/comm/external_relations/see/bosnie_herze/index.htm

Programiranje

102

Identifikacija

ECD organizira prikupljanje informacija i preliminarnu analizu za godinje planiranje projekata. Rezultat je Odluka o godinjem planu, tj. lista projekata koje dalje treba razraditi u odreenim formatima. ECD izrauje pojedinane idejne projekte (engl. Project Fiche-PF) u standarnom formatu. Faza identifikacije i preliminarne procjene u praksi se prepliu. ECD esto angauje eksperte za izradu PF. Idejni projekti, kao rezultati ove faze, predlau se za finansiranje u odreenoj budetskoj godini, tj. oni su dio godinjeg plana aktivnosti.

Konsultacija s MEI/DEI.

Relevantne institucije konsultovane preko MEI/DEI u okviru posebnih sastanaka ili radionica u organizaciji ECD-a i organiziranje prezentacija konanih prijedloga idejnih projekata. U ime BiH Finansijski sporazum za 2005. godinu potpisao je predsjedavajui Vijea ministara BiH.

Preliminarna procjena

Finansiranje

EC izrauje finansijski prijedlog i upuuje ga na odobrenje CARDS komitetu, u iji sastav ulaze zemlje lanice. Nakon toga, EC donosi odluku o finansiranju i priprema prijedlog finansijskog sporazuma. Finansijski sporazum potpisuje EC i vlada zemlje korisnice, te se time oslobaaju sredsta za realizaciju programa.

Implementacija

ECD djeli PF-ove na razliite ugovore o realizaciji projekata te izrauje razliite vrste dokumenata.234 ECD priprema tender dokumentaciju i provodi konkurs, organizira izbor najpovoljnije ponude i djeluje kao ugovorno tijelo uime BiH235. ECD vri isplate ka ugovarau.

Konsultacija s institucijama BiH, korisnicima projekta Predstavnici korisnikih institucija i DEI-a uestvuju u radu Komiteta za evaluaciju.

Projektni zadatak (engl. Terms of Reference) u sluaju usluga, tehnike specifikacije u sluaju nabavke robe i trokovnike u sluaju izvoenja radova, te uputstva aplikantima u sluaju dodjele bespovratnih sredstava. Detalji o tender procedurama i postupku ugovaranja dati su u Praktinom vodiu kroz procedure za dodjelu ugovora u okviru pomoi EZ treim zemljama. Vidjeti PRAG- Practical Guide to contract procedures financed from the general Budget of the European Communities in the context of external actions, may 2003., http://europa.eu.int/comm/europeaid/tender/qestion/pg/npg_en.doc
235

234

103

ECD organizira nadgledanje projekata, angairajui nezavisni tim za nadzor eksterni nadzor. Rezultat ove faze predstavljaju periodini i finalni izvjetaji o nadzoru za pojedinane projekte koji moraju prijei iznos od jednog miliona eura.

Institucije BiH, kao korisnici projekta, preko DEI-a dobivaju izvjetaje nadzora radi davanja komentara. Korisnici uestvuju u radu upravljakih komiteta za pojedine projekte - interni nadzor. Institucije BiH uestvuju u intervjuima evaluatora.

Evaluacija

Za vrijeme i nakon zavretka programa EC organizira evaluaciju, u saradnji s ECD-om. Rezultat je izvjetaj o evaluaciji koji se koristi za naredno programiranje pomoi.

Bez obzira to se radi o dekoncentriranom sistemu upravljanja, uee Bosne i Hercegovine u oblikovanju i realizaciji pomoi nije zadovoljavajue. U navedenom periodu oita je potpuno pasivna uloga BiH u programiranju i kontroli pomoi. Ona je svedena na reakciju prema aktivnostima koje preduzima ECD. Moe se postaviti i pitanje uspjeha ove reakcije u kvalitativnom i kvantitativnom smislu, tj. angamanu pojedinih institucija u procesima konsultacija i definiranja prijedloga u saradnji s ECD-om. Imajui to u vidu, postavlja se pitanje - da li je mogue poeti uvoenje DIS-a? Ovo pitanje u sutini se odnosi na obaveze i odgovornosti Bosne i Hercegovine u procesu tendera i postupku ugovaranja i u finansijskom menadmentu, tj. protoku finansijskih sredstava od EC do krajnjeg korisnika236. Zemlja bi, prije svega, trebalo da ima aktivnu ulogu u procesu programiranja pri definiranju prioriteta, godinjih planova, izradi idejnih projekata, a kasnije u pripremi posebnih dokumenata prema vrstama ugovora kako bi stekla osjeaj da su projekti njeni vlastiti. I na kraju, uestvujui u upravljakim komitetima za projekte, potkomitetima i komitetima za nadzor, zemlja mora pratiti realizaciju projekata i cjelokupnog programa i odravati vlasnitvo nad njima. Bez ove uloge, upravljanje procesom tendera, ugovaranja i isplata nalikuje noenju tuih cipela.

Vidjeti lan 164. Council Rgulation (EC, Euratom) No 1605/2002 of 25 June, on Financial regulation applicable to the general budget of the European Communities

236

104

Zbog toga, DEI svoje prve dvije godine rada usmjerava na promjenu stanja.237 Time poinje period buenja BiH. DEI poinje realizaciju svoje uloge koordinatora pomoi EU de facto poetkom 2004. izgradnjom vlastitih kapaciteta i kapaciteta institucija pri Vijeu ministara BiH putem programiranja sredstava za posebne namjene unutar CARDS-a za 2004.238 Tom prilikom institucije BiH, prvi put se suoavaju sa definiranjem svojih potreba u procesu SAP, izraujui odgovarajue projektne zadatke239. Uspjena realizacija ovog procesa vodi ka sljedeem koraku, programiranju pomoi CARDS-a za 2006. i time se prepliu prve niti za izradu BiH strukture upravljanja pomoi EU. Kroz programiranje CARDS 2006 institucije BiH, prvi put, organizirano i aktivno istupaju kao glavni nosioci izraavanja potreba zemlje, koje se pod nadzorom DEI-a artikuliraju u validne idejne projekte izraene od strane institucija. 5.2 Prvi koraci pripreme za uvoenje DIS-a Poetkom decembra 2004. DEI i ECD postiu dogovor o procesu

programiranja pomoi CARDS-a za 2006., koji je dio pripreme Bosne i Hercegovine za postepeno uvoenje DIS-a. U okviru procesa dolazi do promjene uloge i odgovornosti vlasti BiH, s ciljem poveanja vlasnitva nad projektima. Tako se vlasti BiH, osim izrade idejnih projekata, fokusiraju i na sam proces programiranja preuzimajui inicijativu i njegovu realizaciju.240 DEI, kao koordinator pomoi EU, preuzima odgovornost za organizaciju i voenje procesa

237 238

Vidjeti Izvjetaj rada DEI-a za 2004. i Plan rada DEI-a za 2005.

Engl. SAP Support Facility 2004 predstavlja malu kovertu sredstava unutar CARDS-a 2004. namijenjenu za unpreenje kapaciteta institucija pri Vijeu ministara BiH kao kljunih institucija za proces SAP-a.
239 240

Vidjeti aneks B Lista predloenih projektnih prijedloga, DEI, septembar 2004.

Vidjeti Anekse pod C (1. Okvirni plan za programiranje pomoi CARDS 2006 za Bosnu i Hercegovinu, decembar 2004; 2. Pojanjenje plana, DEI, decembar 2004; 3. Proces odluivanja, decembar 2004; 4. faza identifikacije, maj 2004; 5. Faza formulacije, maj 2004.) DEI.

105

programiranja.241 Ministarstva i institucije na dravnom nivou, kao kljuni korisnici pomoi, preuzimaju odgovornosti u definiranju prioriteta u pojedinim sektorima koja su pod njihovom nadlenou, a u skladu sa stratekim dokumentima programa CARDS242 i Evropskim partnerstvom za BiH243, te izrauju pojedinane idejne projekte. Za realizaciju ovih zadataka svaka institucija uvodi funkciju vieg dravnog slubenika za upravljanje programima pomoi ili voditelja projekta (engl. Senior Programme Officer-SPO), koji, osim odgovornosti u procesu programiranja, ima odreene odgovornosti i za kasniju implementaciju projekata.244 ECD ostaje blizak partner u programskom ciklusu i zadrava odgovornost za konaan ishod procesa programiranja u maniru dekoncentriranog sistema. Ipak, uvoenje funkcije SPO-a i vodea uloga DEI u procesu programiranja predstavlja prvi korak u prenoenju odgovornosti na bh. vlasti. Proces je zasnovan na sektorskom pristupu, koji zahtijeva EU. To znai da DEI, kao koordinator pomoi, razvija horizontalnu koordinaciju s institucijama na dravnom nivou, a onda preko njih, u okviru pojedinih sektora pomoi, vertikalnu koordinaciju s ostalim nivoima vlasti, uz ukljuivanje i nevladinih partnera potujui princip partnerstva. U okviru programiranja CARDS 2006., institucije BiH prvi put preuzimaju ulogu partnera ECD-a, naputajui dosadanji status

Za institucije BiH izraen je neformalni vodi o njihovim ulogama i aktivnostima unutar PCM-a za CARDS. Vidjeti Smjernice za programiranje Dravnog programa CARDS 2006, Bosna i Hercegovina, izraen u okviru projekta Podrka Evropske komisije Vladi BiH u procesu evropskih integracija- CARDS Ugovor 2003/073-257.
242 243

241

Nacionalni strateki dokument CARDS za BiH 2002-2006, MIP 2005-2006.

Novi instrument EU za intenziviranje procesa SAP, objavljen u martu 2003, koji kao i pristupna partnerstva za zemlje centralne i istone Evrope definira prioritete zemlje u procesu evropskih integracija te predstavlja osnovu za programiranje pomoi. SPO u fazi implementacije odgovoran je za izradu projektne dokumentacije prema vrsti ugovora i uee u praenju napretka projekta. Vidjeti Aneks D - Odgovornosti i uloga SPO-a, DEI, oktobar 2004.
244

106

pacijenta. Prijedlozi idejnih projekata245 sadre logiku matricu, kao obavezan dodatak. Matrice predstavljaju vaan dio dokumentacije za kasniji nadzor implementacije projekata. Osim razvijanja kapaciteta za proces programiranja, DEI je poeo aktivnosti na razvoju kapaciteta institucija BiH u oblasti nadzora. Na prvom mjestu radi se o shvatanju procesa nadzora, njegovog znaaja za uspjenu realizaciju projekta i naina na koji se odvija. Uspjean pristup programiranju mogao bi posluiti kao model i za pristup procesu monitoringa, tj. aktivnog ukljuenja institucija BiH u nadzor realizacije projekata. Aktivno uee BiH u procesu programiranja se nastavlja. U toku 2006. godine se pristupa planiranju i programiranju pomoi EU, unutar novog finansijskog instrumenta zvanog Pretpristupni instrument pomoi (engl. Instrument for PreAccesion Assistance- IPA)246. DEI prvo organizuje i vodi konsultacioni proces za izradu stratekog dokumenta za planiranje IPA nstrumenta u periodu 2007-2009. godina247 Konsultacioni proces se realizuje preko mree SPO-a koji dalje ukljuuju relevantne institucije sa niih nivoa vlasti. Time se daje poseban znaaj vertikalnoj koordinaciji unutar BiH. Takoer, znaaj meuinstitucionalne saradnje postaje sve oitiji. Nakon ovog konsultacionog procesa realizuje se proces godinjeg programiranja IPA instrumenta za 2007. godinu. Ovaj put primjenjuje se ve uspostavljena metodologija i struktura u BiH za programiranje uz odreene novine.

U skladu sa Okvirnim planom za programiranje 2006, DEI je krajem jula proslijedio DEC-u 34 prijedloga idejnih projekata, ukupne vrijednosti 52 miliona eura, to je za 8,4 miliona vei iznos nego to je predvieno godinjim Planom za programiranje CARDS 2006. Izvor: DEI , juli 2005.
246

245

Council Rgulation (EC) No 1085/2006 of 17 July 2006 establishing an Instrument for PreAccession Assistance (IPA), Official Journal L 210 , 31/07/2006 P.0082 -0092

Viegodinji planski dokument za BiH (Multi-Annual Planning Document BiH MIPD) 20072009.

247

107

Daljnji korak u pripremi za uvoenje DIS-a predstavlja priprema i usvajanje Strategije za uvoenje DIS-a.248 DEI u pripremu ovog dokumenta ukljuuje Ministarstvo finansija i trezora BiH, s obzirom na njegov poseban znaaj u realizaciji DIS-a, a kasnije EDIS-a, i time poinje saradnju izmeu dviju institucija koje predstavljaju dva osnovna stuba DIS-a. Izradom Strategije uvodi se vodea nit u tkanje bh. strukture za upravljanje pomoi EU. Drugim rijeima, definira se okvir unutar kojeg treba postaviti ovu strukturu s podijeljenim ulogama kljunih aktera. 5.3 Strategija za uvoenje DIS-a Realizacija stategije za DIS pred BiH postavlja zahtjeve za uspostavljanje odgovarajueg pravnog i administrativnog okvira razvijajui i implementirajui odreene unutranje procedure i potrebne strukture, a prema zahtjevima Finansijske uredbe, l. 164.(1): -osiguranje odvojenog administrativnog i finansijskog upravljanja, -uspostavljanje efektivnog sistema unutranje kontrole menadmenta, - postojanje procedura za odvajanje rauna fondova Zajednice od drugih fondova podrke projektu, -postojanje nacionalnih institucija za vrenje nezavisne vanjske revizije i -transparentne, nediskriminirajue procedure nabavke koje spreavaju sukob interesa. Uesnici BiH u DIS-u Postoji nekoliko kljunih nacionalnih uesnika u DIS-u.

Vijee ministara BiH je usvojilo startegiju za uvoenje DIS-a i imenovalo Direktora DEI-a za NAC-a u decembru 2005. godine U toku je revidiranje postojeeg teksta strategije. Izvor. DEI, april, 2007.

248

108

a) Nacionalni koordinator pomoi NAC/NIPAC 249 NAC je odgovoran za osiguravanje koordinacije programiranja pomoi, ukljuujui fazu identifikacije i formulacije, kao i koordinaciju procesa nadzora i ocjene koritenja fondova EU. Zajedno s nacionalnim rukovodiocem za budet NAO i odgovarajuim ministarstvom, NAC priprema i koordinira godinje finansijske memorandume. NAC je glavni partner ECD-u u toku cijelog PCM-a. Direktor DEI-a je imenovan kao NAC250, dok DEI Sektor za koordinaciju pomoi EU operativno podrava rad NAC-a. Sektor jo uvijek nije popunjen prema vaeoj sistematizaciji,251 a diskutabilan je i broj predvienog osoblja, imajui u vidu pionirsku ulogu Sektora u uvoenju DIS-a i uope u upravljanju i koordinaciji razliitih programa pomoi252. Takoer, Sektor treba razviti mehanizme planiranja i praenja implementacije programa i projekata, mehanizme informiranja, izvjetavanja i konsultacija s institucijama BiH. b) Nacionalni fond NF Nacionalni fond osigurava protok finansijskih sredstava Zajednice do ugovaraa. NF se uspostavlja unutar Ministartsva finansija i trezora. Dobiveni fondovi Zajednice, moraju se odvojiti od opeg budeta za fondove i poloiti na poseban bankovni raun u izabranoj banci. NAO je, zajedno s finansijskim

Prema regulativi instrumenta IPA potrebno je imenovati nacionalnog koordinatora za IPA-u, tj NIPAC. Potrebno je da Vijee ministara BiH reimenuje NAC-a u NIPAC-a za upravljanje instrumentom IPA.
251 252 250

249

Od predvienih devet dravnih slubenika, zaposleno je est. Izvor: DEI, april 2007.

Trenutno su zaposlena 42 dravna slubenika unutar Uprave za koordinaciju programa pomoi i saradnje s EU pri Ministarstvu vanjskih poslova i evropskih integracija Republike Hrvatske (za bilateralnu pomo 15 slubenika, za program Phare i CARDS 15 slubenika, za INTERREG III.a i III.b pet slubenika, za fondove ISPA I SAPARD tri slubenika i jo etiri slubenika za menadment). Drugi primjer odnosi se na Vladu Srbije. Pri Ministartsvu za ekonomske odnose s inostranstvom u Sektoru za koordinaciju pomoi zaposleno je 20 dravnih slubenika i dodato 15 mlaih dravnih slubenika (pripravnika) koje plaa Evropska agencija za razvoj. DEI BiH je napravio novi prijedlog sistematizacije kojom se prdevia poveanje broja zaposlenih u Sektoru za koordinaciju pomoi.

109

rukovodiocem iz NF-a, ovlaten za prijenos fondova s tog rauna na podraune, sa kojih CFCU vri isplatu pojedinim ugovaraima. NF mora biti organiziran u skladu s principima razdvojenih odgovornosti. Moraju postojati odvojene funkcije kontrole zahtjeva CFCU-a za isplatu fondova od funkcija izvrenja bankovnih transakcija. Takoer, obrauni NF-a moraju biti predmet unutranje revizije. Osim toga, oni su i predmet revizije koju vre vanjski revizioni autoriteti, kao to je Nacionalni sud za reviziju, Sud za reviziju EU i drugi vanjski revizori koje angauje EC. NF je pod odgovornou NAO, koji ima potpunu odgovornost za finansijski menadment fondova Zajednice. NAO, kojeg imenuje vlada, ima rang dravnog sekretara ili njegovog pomonika. Djeluje kao finansijski partner NAC-u. NAO je odgovoran za: izradu i slanje zahtjeva za dobivanje fondova Zajednice i njihovo upravljanje; nominiranje PAO po obavljenim konsultacijama s NAC-om, zakljuivanje finansijskog sporazuma sa CFCU i, u skladu s njim, prijenosom sredstava na podraune, osiguranje finansijskog sistema izvjetavanja za koritenje fondova Zajednice; redovno auriranje i na kraju programa utvrivanje fondova koje CFCU nije iskoristio. Bosna i Hercegovina treba da uspostavi NF unutar Ministarstva finansija i trezora BiH i da imenuje NAO253. Broj zaposlenih u NF zavisi od obima programa koji se realizira unutar DIS-a. c) Centralna jedinica za tender i ugovaranje - CFCU CFCU je agencija za implementaciju koja sarauje s raznim ministarstvima i agencijama kao korisnicima pomoi. CFCU je zaduena za organiziranje i realizaciju javne nabavke putem provoenja tendera, ugovaranja, prikupljanja sredstava u budetu i isplate fondova Zajednice. CFCU djeluje kao posrednik za isplatu (engl. Paying Agent) finansijskih sredstava EU. ECD vri ex ante kontrolu radi: odobravanja tender dosjea prije pokretanja postupka tendera, odobravanja sastava komiteta za ocjenu ponuda, odobravanja izvjetaja o ocjeni ponuda,

253

Vijee Ministara BiH donijelo odluku o uspostavljanju NF 02.03. 2006. godini.

110

odobravanja prijedloga za dodjelu ugovora i potpisuje ugovor u smislu potvrde dobivanja finansijskih sredstava iz fondova EU. Na elu CFCU nalazi se ovlateni rukovodilac za program - PAO. PAO je odgovoran za: efektivnu implementaciju programa, ekonomino koritenje fondova i nadziranje principa izbalansiranog finansijkog menadmenta, ukljuujui nadzor nad provoenjem procedura tendera, ugovaranja i implementacije projekata. PAO potpisuje ugovore i odobrava isplate, posreduje izmeu pojedinanih ugovaraa i projektnih korisnika u sluaju problema prilikom implementacije projekata, odgovoran je za uspostavljanje i realizaciju efektivnog sistema raunovodstva prema pravilima DIS-a o finansijskom menadmentu i izvjetavanju, te za redovne izvjetaje o statusu projekta. Openito, PAO je odgovoran za implementaciju projekta potpuno u skladu s finansijskim memorandumom i domaim propisima. Bosna i Hercegovina treba da osnuje CFCU i imenuje PAO254. Broj zaposlenih u CFCU zavisi od obima programa realiziranih u DIS-u.

d) Voditelj projekta - SPO SPO-e imenuju ministarstava ili institucije BiH na dravnom nivou, a imaju rang pomonika ministra ili sekretara. SPO je odgovoran za rukovoenje i tehniku implementaciju projektnih aktivnosti unutar ministarstva/institucije,255 dok je CFCU odgovorna za administrativnu i finansijsku implementaciju. Korisnici projekta su ministarstva ili javna administracija i oni uestvuju u pripremi i implementaciji projekata. U okviru procesa institucije BiH imenovale su SPO-e, iji programiranja CARDS 2006. broj nije stalan i zavisi od daljnjih

254 255

Vijee Ministara BiH donijelo odluku o osnivanju CFCU 02.03.2006.

Vidjeti Uloga(e) vieg dravnog slubenika za upravljanje programima pomoi (SPO) u okviru decentraliziranoh sistema upravljanja pomoi EU, Aneks D.

111

aktivosti institucija unutar narednih progama EU256. Programiranje CARDS 2006. i IPA-e 2007. pokazalo je odreene slabosti vezane za rad SPO-a. U prvom redu, SPO-i nisu imali dovoljnu podrku svojih institucija u izradi idejnih projekata, to je posljedica nedovoljnih ljudskih kapaciteta u institucijama, kao i nedovoljnog znanja i razumijevanja konkretnih koraka i izazova koji slijede strateko opredjeljenje za evropske integracije. Kako su njihovi zadaci kompleksni i velike odgovornosti nije dovoljno samo imenovanje SP-a, nego i njihova formalizacija statusa, dalje, primijeena je slaba vertikalna koordinacija, odnosno saradnja izmeu SPO-a i niih nivoa vlasti, kao i primjena principa partnerstva unutar zemlje openito.257 e) Zajedniki komitet za nadzor JCM JCM se sastaje najmanje jednom godinje radi kontrole programa EU. Njegovi lanovi su NAC, NAO, PAO i predstavnici ECD-a, tj. EC. JMC ocjenjuje napredak programa u postizanju ciljeva definiranih u finansijskom memorandumu i evropskom partnerstvu te preporuuje promjene u prioritetima, alociranju fondova i osiguranju dodatnih finansijskih sredstava. Osim JMC-a, osnivaju se i potkomiteti za nadzor (engl. Monitoring Sub-Committee-MSC), a njihovi lanovi su: NAC, NAO, PAO i SPO-i iz relevantnih institucija, kao i predstavnici ECD-a. Potkomiteti pomau radu JMC-a, podnosei izvjetaje o pojedinanim sektorima pomoi na osnovu izvjetaja SPO-a i korisnika. U Bosni i Hercegovini je potrebno uspostaviti JMC.

Institucije BiH na dravnom nivou su imenovale 17 SPO-a do 24. marta 2005., a za potrebe programiranja IPA 2007 ovaj broj se znatno poveao. Izvor: DEI, april 2007 Izvjetaj o monitoringu, Bosna i Hercegovina - BiH - Podrka Vladi BiH u procesu evropskih integracija i koordinacije pomoi Zajednice, MR-40088,03-04/07/05.
257

256

112

Tabela 10 Uesnici BiH u DIS-u 258

Faza

Opis aktivnosti i rezultati

Institucije BiH posredstvom NAC-a daju komentare i prijedloge.

Ukljuenost EC/ECD
EC utvruje oblasti za dokumente pomoi za period. ECD plan. prioritetne strateke programa budetski

Programiranje

Identifikacija

NAC zajedno s SPO-ima organizira prikupljanje informacija i preliminarnu analizu za godinje planiranje projekata. NAC s ECD-om raspravlja o prijedlogu godinjeg plana programiranja. Rezultat je odluka o godinjem planu, tj. lista projekata i iznosi sredstava koje treba dalje razraditi u odreenim formatima. SPO-i izrauju prijedloge idejnih projekata. (engl. Project Fiche-PF) u standarnom formatu. Organiziraju se posebni sastanci, radionice sa irim krugom uesnika. Faza identifikacije i preliminarne procjene u praksi se prepliu. Mogue je angairanje eksperata za izradu PF. NAC koordinira proces, vri analizu kvaliteta prijedloga, dostavlja prijedloge ECD-u radi davanja komentara i organizira sastanak izmeu SPO-a i predstavnika EC-a s ciljem kvalitetne pripreme prijedloga. NAC dostavlja Vijeu ministara BiH prijedloge idejnih projekata na odobrenje i zvanino ih prosljeuje ECD-u. Idejni projekti, kao rezultati u ovoj fazi, predlau se radi finansiranja u odreenoj budetskoj godini, tj. oni su dio godinjeg plana aktivnosti.

odobrava godinji

Za izradu ove tabele koritene su informacije iz Operativne smjernice za upravljanje CARDS projektima u Hrvatskoj, decembar 2003, sainjene u okviru projekta Podrka hrvatskim vlastima nadlenim za koordinciju, programiranje, upravljanje i praenje finansijske pomoi EU-a, Ugovor br. 01-0054. U tom periodu NF nije funkcionirao u Hrvatskoj.

258

Preliminarna procjena

ECD daje komentare i odobrava dostavljene prijedloge. ECD prijedloge prosljeuje ECu na daljnje meuservisne konsultacije i odobravanje.

113

Finansiranje

Finansijski sporazum potpisuje EC i predsjedavajui Vijea ministara BiH, te se time oslobaaju sredsta za realizaciju programa.

EC izrauje finansijski prijedlog i upuuje ga na odobrenje Komitetu programa sastavljenom od zemalja lanica. Nakon toga, EC donosi odluku o finansiranju i priprema prijedlog finansijskog sporazuma. Konsultacije s ECD-om.

NAC koordinira izradu projektnih zadataka, tehnike specifikacije i pred mjera radova, to je u nadlenosti SPOa. Ovi dokumenti su dio tender dokumentacije. CFCU priprema tender dokumentaciju, provodi konkurs, organizira izbor najpovoljnije ponude i djeluje kao ugovorni organ ispred BiH. CFCU, nakon to SPO odobri fakture a PAO poslije njega, alje zahtjev za njenu isplatu NF-i na odreeni podraun. CFCU organizira isplatu ugovarau sa ovog podrauna. NF alje EC-u zahtjeve za isplatu fondova na poseban bankovni raun, odakle vri isplate pojedinanih faktura na posebne bankovne podraune CFCU-a. NF priprema finansijske izvjetaje. NF i CFCU moraju imati uspostavljenu unutarnju reviziju za utroak finansijskih sredstava EU. Vanjsku reviziju radi vanjski nezavisni organ (npr. nacionalni sud za reviziju). NAC organizira nadgledanje projekata tako to angaira nezavisni tim za nadzor eksterni nadzor. Rezultat su periodini i konani izvjetaji o nadzoru za pojedinane projekte koji moraju prijei iznos od jednog miliona eura. Institucije BiH kao korisnici projekta, SPO-i, CFCU i zainteresiovne strane vre interni nadzor putem rada upravljakog odbora za projekat. SPO-i predsjedavaju odborom. NAC je zaduen za organiziranje JMC i SCMC-a. NAC pomae u organiziranju eksterne evaluacije. Korisnici projekta organizirju evaluaciju projekata - interna evaluacija. Evalu acija

ECD vri ex ante kontrolu prema pravilima opisanim u PRAG-u.

Implementacija

Vanjska revizija Evropski sud za reviziju i nezavisni eksperti koje angaira EC. ECD uestvuje u procesu nadzora.

Za vrijeme i nakon zavretka programa EC s nezavisnim eksperatima organizira evaluaciju eksterna evaluacija. Izvjetaj o evaluaciji koristi se za naredno

114

programiranje pomoi.

U sljedeim shemama prikazani su odnosi izmeu pojedinih uesnika u DIS-u unutar intitucionalnog okvira i protoka finansijskih sredstava.259 Mjere za uvoenje DIS-a u BiH Za uspostavljanje potrebne strukture radi uvoenja DIS-a, Bosna i Hercegovina mora preduzeti odreene mjere za koje je, u odreenom stepenu, ve osigurana ili se planira pomo iz programa CARDS i instrumenta IPA.260 Tabela 11 Mjere za uspostavljanje i osiguranje DIS-a261 u BiH
Uesnici

Potrebne mjere - Vijee ministara BiH imenuje NAC-a, tj. NIPAC-a - popunjavanje radnih mjesta u skladu s Pravilnikom i mogue proirenje postojee sistematizacije DEI/Sektora za koordinaciju pomoi EU - opi i posebni treninzi zaposlenih u DEI/Sektoru za koordinaciju pomoi EU: vjetine prezentacija i komunkacije, vjetine menadmenta, planiranja i praenja, analiza potreba, alati koordinacije programiranja i nadzora pomoi, kontrola kvaliteta idejnih projekata i projektnih zadataka i sl. - izrada odreenih prirunika i uputstava za korisnike pomoi - uspostavljanje procedura o praenju projekata pomoi, izvjetavanja i konsultacija s drugim relevantnim akterima u BiH - uspostava i odravanje ope baze podataka o

Planirana/osigurana pomo
- realizovan je projekat tehnike pomoi Podrka Vladi BiH u procesu evropskih integracija i koordinaciji pomoi Zajednice, CARDS ugovor 2003/073-257 -u toku je projekat tehnike pomoi Podrka Vladi BiH u procesu evropskih integracija i koordinaciji pomoi Zajednicefaza II. CARDS 2006 - planiran je projekat tehnike pomoi Podrka Vladi BiH u procesu evropskih integracija i koordinaciji pomoi Zajednicefaza III IPA 2007 - realizovan je Twinning projekat Podrka DEI-u i drugim institucijama BiH u pripremi za uee u programima Zajednice -realzovan je Twinning Light projekat Unapreenje komunikacije i razmjene informacija izmeu Ministarstva vanjskih poslova BiH, Misija u inozemstvu i DEI., CARDS 2004 - planirana je bilateralna pomo

NAC

Izvor: Strategija za implementaciju decentraliziranog sistema za upravljanje programima pomoi EU u BiH - Direkcija za evropske integracije, juli 2005. Za CARDS program koritenje oblasti za izgradnju administrativnih kapaciteta zemlje za potrebe evropskih integracija, a za IPA-u koritenje komponente I, reforma javne uparve U navedene mjere nije ukljueno potpisivanje odreenih memoranduma o razumjevanju sa EC i podnoenje zahtjeva za dobivanje akreditacije od EC-a za uspostavljnje DIS-a.
261 260

259

115

programima/projektima, s odreenim linkovima. NF i NAO

odluka o osnivanju NF pri Ministartsvu finansija i trezora BiH i pratei akti - Vijee ministara BiH imenuje NAO - zakljuivanje finansijskih ugovora izmeu NAO i PAO - osiguravanje eksterne revizije instutucija koje upravljaju fondovima EU putem organa za reviziju na dravnom nivou - uspostavljanje unutranje revizije - uputstvo o radnim procedurama NF-a - otvaranje posebnog rauna u Centralnoj banci BiH, zakljuivanje sporazuma izmeu Centralne banke i MFiT i razvoj sistema elektronskog prijenosa novca - procedure o unutranjem izvjetavanju i izvjetavanju ECD/ EC. - opi i posebni treninzi: finansijsko upravljanje, sistem revizije, osnovni principi knjigovodstva u skladu s meunarodnim standardima i dobrom praksom - softwer-i za poseban finansijski sistem izvjetavanja, sistem knjigovodstva, link sa bazom podataka NAC-a

realizovan je Twinning projekat "Podrka Ministartvu finansija i trezora BiH u pripremi za evropske integracije (viegodinje planiranja budeta i decentralizacija pomoi Evropske Zajednice), CARDS 2004 potpisan je ugovor za realizaciju projekta tehnike pomoi Izgradnja kapaciteta Ministartsva finansija i trezora BiH za decentralizirani sistem implementacije, CARDS 2006

CFCU i PAO

- odluka o osnivanju CFCU (Ministarstvo finansija i trezora BiH odvojeno od NF ili kabineta predsjedavajueg) kao agencije za implementaciju i pratei akti - imenovanje PAO, kandidira ga NAO, u konsultaciji s NAC-om i uz prethodno odobrenje EC - procedure o saradnji i izvjetavanju na liniji NAC, NAO, NF i korisnici pomoi - poseban Ugovor o saradnji izmeu CFCU i horizontalnih ministarstava - uputstvo o radnim procedurama CFCU - uspostavljanje unutranje revizije u Ministarstvu, direktno podreene ministru - opi treninzi (o planiranju vremena, menadmentu, vjetinama prezentacije) i posebni treninzi (o tender dokumentaciji, postupku nabavke, ugovaranja, tehnikama izvjetavanja) uspostavljanje i auriranje baze podataka o implementaciji projekata, uz link s bazom podataka NAC-a

realizovan je Twinning projekat "Podrka Ministartvu finansija i trezora BiH u pripremi za evropske integracije (viegodinje planiranja budeta i decentralizacija pomoi Evropske zajednice), CARDS 2004 - potpisan je ugovor za realizacu projekta tehnike pomoi Izgradnja kapaciteta Ministartsva finansija i trezora BiH za decentralizirani sistem implementacije, CARDS 2006 - EC moe pokrivati ukupne trokove uspostavljanja CFCU (plae zaposlenih, namjetaj i opremu, tekue trokove, telefonske raune, tehniku pomo) tokom odreenog perioda od jedne do dvije godine, nakon ega postepeno smanjuje doprinos. O tome se postie sporazum s EC.

116

SPO-i i horizo ntalna minista rstva

- auriranje postojeih imenovanja SPO-a - usvajanje unutranjih akata ministarstava o podrci radu SPO-a, s mogunou osnivanja posebnih jedinica za implementaciju projekata - procedure o koordinaciji u okviru nadlenih sektora - opi i posebni treninzi: analiza potreba, vjetine prezentacije, menadment vjetine, izrada idejnih projekata i dokumenata prema vrstama ugovora, monitoring proces. Treninzi se odnose i na ostale korisnike projekta.

- realizovan je projekat tehnike pomoi Podrka Vladi BiH u procesu evropskih integracija i koordinaciji pomoi Zajednice, CARDS ugovor 2003/073-257 u toku je projekat tehnike pomoi Podrka Vladi BiH u procesu evropskih integracija i koordinaciji pomoi Zajednice- faza II. CARDS 2006 - tehnike pomoi Podrka Vladi BiH u procesu evropskih integracija i koordinaciji pomoi Zajednice- faza III IPA 2007 - realizovan je Twinning projekat Podrka DEI i drugim institucijama BiH u pripremi za uestvovanje u programima Zajednice

JMC, SMSCovi

- NAC inicira uspostavljanje komiteta za nadzor i predlae procedure rada

DIS u BiH kako i kad? Uvoenje DIS-a je neminovno za Bosnu i Hercegovinu u procesu evropskih integracija, kao dio njene pripreme za koritenje elemenata predpristupne pomoi, odnosno pripreme za koritenje Strukturnih fondova i Kohezionog fonda. Postavlja se jo jedno pitanje - kako i kad? DIS je mogue uvoditi postepeno, kako u pogledu osnivanja njegovih struktura, tako i u pogledu obima obuhvaene pomoi EU.262 Mogui scenarij ima vie modela. Prvi model odnosi se na postepenu decentralizaciju, koja obuhvata nabavku za sve ili za samo izabrane projekte, tj. osnivanje CFCU-a i odgaanje osnivanja NF-a. Ovaj model primijenjen je u Hrvatskoj. Mogu je i drugi model - postepene decentralizacije, koji obuhvata osnivanje i CFCU i NF za samo izabrane projekte. I na kraju, model potpunog uvoenja decentralizacije, tj osnivanje CFCU i NF za sve projekte. Pitanje kada svakako zavisi od spremnosti bh. struktura za uvoenje DIS-a, ali se treba

Stepen decentralizacija moe se usaglasiti za svaki projekat putem pojedinanih finansijskih odluka u obliku finansijkog sporazuma. Vidjeti Note to AIDCO Directors, Head Of Unit and Hads of Delegations, European Commission: EuropeAid co-operation Office, AIDCO D(2004) 27140, 06 August 2004.

262

117

posmatrati i u kontekstu reformi vezanih za Fondove vanjske pomoi. Evropska komisija pokrenula je reforme kako bi stvorila jednostavniji i efikasniji okvir za vanjsku pomo.263 Prema odluci Evropske komisije, svi oblici finansijskih instrumenata za pruanje pomoi treim zemljama su zamijenjeni jednostavnijim i efikasnijim okvirom, koji obuhvata est instrumenata.264 Radi se zapravo o reviziji okvira vanjske pomoi za finansijski period 2007.-2013. Jedan od est instrumenata unutar ovog okvira je spomenuta IPA., namijenjena dvjema grupama zemalja: kandidatima i potencijalnim kandidatima za lanstvo u EU. IPA kao jedinstveni instrument pored CARDS-a zamjenjuje instrumente Phare, ISPA, SAPARD i primjenjuje se od 1.1. 2007. Uvoenje DIS-a u Bosni i Hercegovini treba se vezati za primjenu novog instrumenta IPA. To znai da bi Bosna i Hercegovina trebala da pone sa decentraliziranim upravljanjem pomoi unutar instrumenta IPA-e, dok projekti nacionalnog programa CARDS mogu ostati unutar dekoncentriranog sistema upravljanja. Ovo dalje odreuje vremenski okvir za uspostavljanje strukture za DIS. Potrebno je to prije imenovati NIPAC-a, NAO i PAO, te podrati funkcionisanje NF i CFCU s poetnim jezgrom ljudi (4-5 osoba)265. Time se omoguava implementacija ugovorenog projekta za izgradnju kapaciteta NF i CFCU unutar sredstava CARDS 2006, kao i njihova priprema za dobivanje akreditacije od EC-a do kraja 2008. Ovo bi dalje omoguilo implementaciju projekata IPA 2009 u decentralizovanom maniru. Za realizaciju ovog plana potrebna je uska saradnja izmeu DEI-a, Ministartsva finansija i trezora BiH i Vijea ministara BiH, kao i saradnja Vijea ministara BiH i Parlamentarne

263 264

Vidjeti http://europa.eu.int/comm/external_relations/reform/intro/ip04_1151.htm

Vidjeti Communication from the Commission to the Council and the European Parlamennt, COM (2002) 626 final, Brussels, 29.9.2004. Poniten je konkurs za prijem prve ljudi u CFCU i NF u ministarstvu za finansije i trezor. Izvor: Agencija za dravnu slubu BiH, mart, 2006. godina
265

118

skuptine BiH u vezi sa usvajanjem budeta za institucije Vijea ministara. Svakako, stalni razgovori i dogovori s ECD-o, tj. EC-om su i potreba i obaveza. Iz Tabele broj 11. vidljivo je da je DEI, kao koordinator pomoi EU nadlean za iniciranje pripreme za uspostavljanje DIS-a, pokrenuo i planirao odreene projekte podrke. Ove dodatne niti podrke EU, podravaju uspostavljanje bh. strukture za upravljanje pomoi. Ipak, osnovu ine vlastiti napori. Najvei dio podrke ovim mjerama BiH mora osigurati planiranjem vlastitih finansijskih sredstava za osiguranje potrebnih ljudskih kapaciteta266 i tehnikih resursa.267 Osim toga, radi se o uspostavljanju kljunih struktura na nivou drave. U poetnoj fazi, uspostavlja se samo jedna Agencija za implementaciju - CFCU. Za koritenje punog paketa IPAe, a po uzoru na predpristupne instrumente (ISPA i SAPARD), i uope za pripremu za koritenje Strukturnih fondova i Kohezionog fonda bit e potrebno uspostavljanje i posebnih agencija za imlementaciju, to je pokazalo i iskustvo novih zemalja lanica. Ove agencije su u nadlenosti odreenih resornih ministarstava na dravnom nivou, kao to je npr. Ministarstvo saobraaja, Ministartsvo za zatitu okolia, Ministartsvo za poljoprivredu, Ministarstvo za regionalni razvoj i sl. Time, proces decentralizacije u upravljanju pomoi EU za BiH predstavlja unutranji proces centralizacije u odnosu na sadanje stanje, tj. stvaranje institucija na nivou drave s efikasnim sistemom saradnje i koordinacije na horizontalnom, kao i na vertikalnom nivou.268 Takoer, meu-institucionalna saradnja i kordinacija su na posebnom mjestu, jer je nemogue imati samostalne

266

Najvei dio ministarstava pri Vijeu ministara BiH nije popunjen osobljem prema postojeim sistematizacijama.

Istovremeno, svjedoci smo zahtjeva Meunarodnog fonda za striktno ogranienje javne potronje. Ove potrebe su i na liniji preporuka Sistemskog pregleda javne uprave u BiH, projekat EU. Npr. Pregled za sektor poljoprivrede, prezentiran novembra 2004. godine, daje preporuku o uspostavi Ministarstva za poljoprivredu i ruralni razvoj, Pregled za sektor okolia, prezentiran maja 2005., daje preporuku za osnivanje Dravne agencije za okoli.
268

267

119

aktere u ovom procesu. Stvara se mrea aktera ije je djelovanje meusobno povezano unutar i kroz pojedine faze projektnog/programskog ciklusa. S obzirom da se aktivnosti odvijaju u duem vremenskom periodu, upravljanje pomoi je nezamislivo bez dobrog planiranja i praenja, a njeno ispravno koritenje bez uspostavljenih mehanizama unutranje i vanjske kontrole i revizije. 5.4 Perspektive BiH unutar IPA-e Novi instrumet IPA, je zamijenio jedan od tri glavna stuba SAP-a, program CARDS. Glavne karakteristike pomoi IPA su: - odreivanje pomoi razvojem predpristupnog procesa tj. njegovim zahtjevima i postavljenim prioritetima (evropsko partnerstvo, pristupno partnerstvo, pregovori po poglavljima, redovni izvjetaji Komisije i sl.); - srednjorone perspektive pomoi, s obzirom da je pristup zemlje srednjoroni prioritet, za razliku od pomoi za perspektive; - uloga pomoi u premotavanju tj. pripremi zemalja za period nakon pristupanja. Instrument IPA se fokusira na dva glavna prioriteta: - pomo zemljama u ispunjavanju kriterija za lanstvo u EU iz oblasti politike, ekonomije i acquisa, kao i pomo u izgradnji administrativnih i sudskih kapaciteta, - pomo zemljama u pripremi za koritenje Strukturnih fondova i Kohezionog fonda nakon pristupanja EU, s ciljem podsticanja ekonomskog razvoja. Navedeni prioriteti obuhvataju pet komponenti pomoi: pomo tranziciji i institucionalnoj izgradnji (I); unapreenje prekogranine i regionalne saradnje (II); regionalni razvoj (III); razvoj ljudskih resursa (IV) i ruralni razvoj (V). Sve korisnice instrumenta IPA podijeljene su u dvije grupe - zemlje potencijalni tradicionalni razvoj koja nosi dugorone

120

kandidati269 i zemlje kandidati270 za lanstvo. Bosna i Hercegovina spada u grupu zemalja potencijalnih kandidata i, kao takva, nastavlja primati pomo u skladu s onim to je bilo zacrtano Uredbom CARDS-a o definiranim oblastima djelovanja (institucionalna izgradnja, demokratizacija, ekonomski i socijalni razvoj, regionalna i prekogranina saradnja), kao i pomo za selektivno usklaivanje s acquisom, posebno gdje je to od uzajamnog interesa za EU i BiH. To znai da su za BiH sada otvorene samo prve dvije komponente. Zemlje kandidati, osim ove pomoi, primaju pomo potrebnu za usvajanje i potpunu implementaciju acquisa i pomo namijenjenu pripremi zemalja za koritenje Strukturnih fondova i Kohezionog fonda, a posebno Fonda za ruralni razvoj. Znai, zemlje kandidati primaju puni paket predpristupne pomoi ukljuujui: pomo za regionalni razvoj, ruralni razvoj i razvoj ljudskih resursa. Ovakva IPA, usvojena prema prijedlogu Komisije271, pravi znaajnu kvalitativnu razliku u tretmanu ove dvije grupe.272 Koritenjem predpristupne pomoi, zemlje se mogu intenzivnije angairati na ekonomskom i socijalnom razvoju i njegovoj konvergenciji sa samom EU. To dalje znai da e zemlje kandidati poeti pripremati sveobuhvatan sedmogodinji nacionalni plan razvoja, kojim se postavlja okvir politika i struktura za promociju kohezije i razvoja. Zemlje e uiti tehnike planiranja razvoja, prema pravilima i praksi EU, pri emu e izgraivati saradnju i konsultiranje izmeu razliitih nivoa vlasti i socijalnih i ekonomskih partnera, odnosno razvijati princip partnerstva. Paralelno s tim, zemlje e izgraivati institucije i cjelokupnu strukturu za

269 270 271

Albanija, BiH, Srbija i Crna Gora. Hrvatska i Turska, Makedonija.

Proposal for a Council Regulation establishing an Instrument for Pre-Accession Assistance (IPA), European Commisson, COM (2004) 627 final, 2004/0222(CNS), Brussels, 29.9.200

The Helsinki Moment, European Member-State Building in the Balkans, ESI-European Stability Initiative, Berlin-Brussels-Istanbul, 1 February 2005.

272

121

upravljanje strukturnm fondovima EU nakon prijema u lanstvo,273odnosno uspostaviti DIS, a za odreene komponente pomoi i sistem EDIS. Tabela 12 IPA: kategorije pomoi za zemlje (potencijalne) kandidate274
Kategorije pomoi

Ciljane oblasti pomoi ili oblasti intervencije Zemlje kandidati Zemlje potencijalne lanice
lan 2.(1): a) jaanje demokratskih institucija i vladavine prava; b) reforme javne administracije, ukljuujui uspostavljanje decentralizovanog sistema upravljanja pomoi zemlje korisnice ;276 c) ekonomske reforme; d) promocija i zatita ljudskih prava i osnovnih sloboda; e) razvoj civilnog drutva; f) pomirenje, mjere za izgradnju pomirenja i rekonstrukcija. lan 2.(2): a) selektivno usaglaavanje s acquisom u oblastima od uzajamnih interesa EU i zemlje korisnice; b) socijalni i ekonomski razvoj - mjere institucionalne izgradnje sui generis radi uspostavljanja administrativne strukture za korienje programa Zajednice lan 2.(1): g) Regionalna i prekogranina saradnja izmeu zemalja korisnica pomoi , ovih zemalja i zemalja lanica

1. Tranzicija na izgradnja i instituciional

lan 2. (1): a) jaanje demokratskih institucija i vladavine prava; b) reforme javne administracije, ukljuujui uspostavljanje decentraliziranog sistema upravljanja pomoi zemlje korisnice;275 c) ekonomske reforme; d) promocija i zatita ljudskih prava i osnovnih sloboda; e) razvoj civilnog drutva; f) pomirenje, mjere za izgradnju pomirenja i rekonstrukcija. lan 2.(3): a) Usvajanje i implementacija acquisa: - mjere institucionalne izgradnje sui generis radi uspostavljanja administrativne strukture za korienje programa Zajednice

2. Region. i prekogranin a saradnja

lan 2.(1): g) Regionalna i prekogranina saradnja izmeu zemalja korisnica pomoi , ovih zemalja i zemalja lanica

Izlazak iz balkanskog geta: Zato se IPA treba promijeniti, Saetak, ESI-Evropska inicijativa za stabilnost Berlin-Bruxelles-Sarajevo, 1. juni 2005.
274

273

Pregled ciljanih oblasti u okviru pojedinh kategorija za zemlje korisnice, sainjen prema prijedlogu Komisije Council Regulation, COM(2004) 627 final Prema pravilima definiranim u Uredbi (EC) 1605/2002, OJ L 248, od 16.9.2002, str. 1. Prema pravilima definiranim u Uredbi (EC) 1605/2002, OJ L 248, od 16.9.2002, str. 1.

275 276

122

3. Regionalni razvoj

lan 2.(3): b) Razvoj politika kao priprema za implementaciju i upravljanje nad zajednikom poljoprivrednom i kohezionom politikom Zajednice, posebno za korienje Evropskog fonda za regionalni razvoj i Kohezionog fonda nakon pristupa. lan 2.(3): b) Razvoj politika kao priprema za implementaciju i upravljanje nad kohezionom politikom Zajednice, posebno za korienje Evropskog socijalnog fonda nakon pristupa, u okviru evropske strategije za zapoljavanje. lan 2.(3): a) Priprema za implemtaciju acquisa za zajedniku poljoprivrednu politiku i druge srodne politike; b) razvoj politika kao priprema za implementaciju i upravljanje nad zajednikom poljoprivrednom politikom Zajednice .

4. Razvoj ljudskih resursa

5 Ruralni razvoj

S druge strane, zemlje potencijalni kandidati primaju istovrsnu pomo kao i sada, i u obimu koji se nee poveavati u odnosu na period CARDs- 277.

Za BiH su planirana sljedea finansijska sredstva za IPA, komponetu I: 49,4 mil.eura za 2007., 64,7 mil. eura za 2008., 77,7 mil. eura za 2009. Za komponentu II iznosi su sljedei: 4,0 mil. eura za 2007., 4,9 mil. eura za 2008. i 5,2 mil. eura za 2009. Izvor: DEI; februar, 2007. godina

277

123

Shema 10 Raspored pomoi EU u odnosu na status zemlje u periodu 2000.2006.278

Sam tekst prijedloga EC o instrumentu IPA, u svoje vrijeme, podstakao je polemiku o strategiji pomoi zemljama Zapadnog Balkana, imajui na umu da kohezija predstavlja specifini aspekt integracija EU, odnosno njeno srce, zajedno s pravilima unutranjeg trita. Polemika je naglasila potrebu za novom strategijom, koja bi promovirala strukturne reforme u ovoj regiji kao sredstvo borbe protiv ekonomskog pada. To znai da SAP treba razvijati tako, da se politike ekonomske kohezije mogu ukljuiti reformacijom metodologije i instrumenata pomoi s realokacijom postojeih finansijskih sredstava i ljudskih resursa.279 Pomo

Rumunija i Bugarska imaju 30,7 miliona stanovnika, a zemlje Zapadnog Balkana 24,7 miliona, Izvor: Put za Solun: Kohezija i Zapadni Balkan, ESI-Evropska inicijativa za Stabilnost, BerlinBruxelles-Sarajevo, mart 2003. Dostupno na http://www.esiweb.org/docs/printdocument.php?document_ID=45 Zapadni Balkan 2004. godine: Pomo, kohezija i nove granice Evrope, ESI-Evropska Inicijativa za stabilnost, Berlin-Bruxelles-Sarajevo, 3. novembar 2002.
279

278

124

zemljama Zapadnog Balkana treba pruati u skladu s principima razvoja koji su osnova za djelovanje strukturnih fondova EU, te SAP proiriti ukljuivanjem dodatnih oblika pretpristupne pomoi.. Pokrenute polemike su nudile nova rjeenja koja su se oslanjala na radni dokument Grke iz januara 2003.godine: Kako se zemlje Zapadnog Balkana postepeno kreu od stabilizacije i rekonstrukcije ka pridruivanju i odrivom razvoju, politika koja zagovara ekonomsku i socijalnu koheziju i na nacionalnom i na regionalnim nivoima postaje sve bitnija, posebno ako se uzme u obzir visoki stepen nezaposlenosti u veini ovih zemalja, kao i socijalna i regionalna dimenzija etnikih problema. Grka kao predsjedavajua, namjerava inicirati refleksiju na integriranje cilja ekonomske i socijalne kohezije u politiku EU prema regionu, te na naine i sredstva, ukljuujui finansijska, koja e promovirati koheziju kroz Proces stabilizacije i pridruivanja.280 Kako se prijedlog Komisje nije promijenio, sadanja IPA to ne omoguava. Drugo vano pitanje je pitanje metoda, tj. sistema upravljanja pomoi. On se bazira na principu zajednikog vlasnitva i partnerstva Komisije sa zemljama partnerima. Za komponente III, IV I V neophodna je primjena decentralizovanog sistema upravljanja. To znai da e se razliiti modaliteti, primjenjivat za razliite komponente IPA-e, s krajnjim ciljem potpune decentralizacije. Brzina kojom e se odvijati proces decentralizacije razlikovat e se od komponente do komponente. Tako e odgovarajua mjeovita struktura centraliziranog i decentraliziranog upravljanja biti prisutna, uzimajui u obzir kvalitet uspostavljenog menadmenta i sistem kontrole zemlje korisnice u odnosu na zahtjeve finansijske uredbe. U svakom sluaju, neophodno je uspostaviti najvei nivo decentralizacije za zemlju korisnicu to je mogue prije, a bez odgaanja protoka pomoi.281 Zemlje potencijalni kandidati treba da ponu proces postepene, djelimine decentralizacije to prije. Za odreene komponente pomoi, jedino je mogu pristup potpune

280 281

Vidjeti Put za Solun: Kohezija i Zapadni Balkan, ESI, 2003. prijedlog Komisije Council Regulation, COM(2004) 627 final

125

decentralizacije, tj. EDIS. Priprema za implementaciju ogranienog broja kljunih mjera decentralizacije moe podrati rani poetak implementacije tih komponenti pomoi. Sistem upravljanja pomoi EU za zemlju s perspektivom prijema u lanstvo je zahtjevan. Njegova izgradnja i funkcionalnost, kao i tkanje ilima trai sinhroinzirano upletanje niti, na pravom mjestu i u pravo vrijeme da bi se na kraju dobila cjelokupna kompozicija. Drugim rijeima, predstavljeni scenarij dinamike za uvoenje DIS-a u BiH poeljan je u odnosu na nove perspektive pomoi EU Bosni i Hercegovini, tj. primjenu novog instrumenta IPA. Potrebno je uplesti sve niti u ilim decentralizacije i prevazii fazu buenja.

126

6.

ZAKLJUAK Bosna i Hercegovina treba bez odgaanja poeti izgraivati potrebnu

infrastrukturu, odnosno tkanje niti neophodnih za poetak implementiranja decentralizirane strategije u koritenju programa pomoi EU. Za Bosnu i Hercegovinu na njenom putu ka punopravnom lanstvu u EU ne postoji alternativa za uspostavljanje tih struktura. Posljedice neizvravanja strategije za decentralizirano upravljanje pomoi, znaile bi nemogunost integriranja BIH u evropske strukture (nemogunost koritenja predpristupne pomoi, tj. komponenti III; IV i V instrumenta IPA i pripreme zemlje za koritenje tako potrebnih fondova strukturne politike). Kao dio napora na uvoenju decentraliziranog sistema implementacije EU projekata, Bosna i Hercegovina treba hitno poveati vlasnitvo nad projektima. U tom pravcu preduzeti su prvi napori za programiranje CARDS 2006 i instrumenta IPA 2007 koje treba nastaviti. Inicirani su prvi koraci institucija korisnika pomoi u procesu njenog nadzora. Dugorono, odnos prema pomoi EU mora se u potpunosti promijeniti. S uspostavljanjem bh. strukture za koordinaciju pomoi EU, tj. Direkcije za evropske integracije, institucije BiH u cjelini aktivno rade na promjeni svog statusa pasivnog korisnika pomoi (tzv. pacijenta) ka aktivnom korisniku, koji treba postepeno da preuzme vodeu ili partnersku ulogu u pojedinim fazama programskog/projektnog ciklusa. U toku ovog procesa dolazi i do promjene uloge same Evropske komisije ili Delegacije Evropske komisije u Bosni i Hercegovini. Tako promijenjen odnos Bosne i Hercegovine prema programu pomoi vodi zemlju u samo predvorje Unije, odnosno doprinosi njenom napretku prema krajnjem odreditu evropskih integracija, lanstvu u EU. Pred Bosnom i Hercegovinom su ozbiljni zadaci koji ukljuuju uspostavljanje i efikasno djelovanje samih mehanizama koordinacije pomoi, mehanizama za implemetaciju, nadzor, kontrolu, reviziju i evaluaciju pomoi. Ovi mehanizmi trae poznavanje pravila EU, razraene procedure unutar zemlje i iznad svega kvalitetno, 127

dobro obueno osoblje u javnoj administraciji, ukljuujui administrativnu kulturu ili kulture koje bi odgovorile izazovima integracija, to je pokazalo i iskustvo novih zemalja lanica EU. Radi ubrzanja procesa pridruivanja EU, za Bosnu i Hercegovinu je od neprocjenjive vanosti uspostavljanje jedinstvenog upravljakog sistema pomoi EU od strane dravnih, odnosno centralnih organa, tj. uspostava kljunih aktera za decentralizirani sistem upravljanja. To znai, zavisno od finansijskih, tehnikih i ljudskih raspoloivosti resursa, te politike klime, uspostavljanje

posebnih, zajednikih tijela za implementaciju tehnikog, administrativnog i finansijskog menadmenta za programe pomoi EU unutar ili pri odreenim dravnim ministarstvima. Ti organi inili bi komponente interakativne mree, bez kojih bi implementacija pojedinih faza projektnog ciklusa bila nemogua. U ovom sluaju, praksa u Bosni i Hercegovini razlikuje se od prakse bivih zemalja kandidata. Za razliku od drugih zemalja koje su morale posvetiti panju decentralizaciji, unutar same zemlje prenosei odreene ingerencije s dravnog nivoa na nii, BiH mora da izgradi i ojaa institucionalne kapacitete na centralnom nivou potrebne za upravljane pomoi EU (biva predpristupna pomo Phare, ISPA i SAPARD, a sada komponente instrumenta IPA) . Situacija je identina i u sluaju stratekog planiranja, razrade viegodinjih razvojnih planova, te drugih stratekih nacionalnih dokumenata. U tom smislu, Bosna i Hercegovina mora da preuzme ulogu lidera u definiranju prioriteta i izradi idejnih projekata, za to je potrebna radikalna promjena odnosa pojedinih ministarstava prema procesu programiranja, kao i prema svim fazama projektnog cilkusa. To zahtijeva unapreenje vjetina, poveanje svijesti i znanja relevantnih slubenika o predstojeim obavezama, koje pred njihova ministarstva postavlja proces evropskih integracija i u okviru njega koritenje pomoi EU. U tom smislu, nedostaci uoeni u toku procesa realizacije programiranja CARDS 2006 i IPA 2007, npr. nedovoljna podrka aktivnostima SPO-a, moraju se otklanjati u hodu. 128

to se tie koritenja punog paketa instrumenta IPA za finansijski period 2007.2013., Bosna i Hercegovina mora poeti, to je prije mogue, uvoenje DIS-a. Unutar ovog sistema realizacija svih faza projektnog ciklusa se mora odvijati na planiran, organiziran i transparentan nain za Bosnu i Hercegovinu, uz optimalnu participaciju svih relevantnih partnera u upravljakim i nadzornim organima. Rezultat toga je efikasan nadzor i pravovremena kontrola i korekcija projekata. Sam proces podstakao bi i razvoj nacionalnih mehanizama za reviziju. Stvaranjem jedinstvenog okvira za upravljanje pomoi EU u Bosni i Hercegovini podrao bi se i sveobuhvatni okvir kordinacije pomoi, putem kojeg bi se mogla ostvariti maksimalna saradnja izmeu razliitih projekata i programa pomoi. Na kraju, uzimajui u obzir trenutnu situaciju u Bosni i Hercegovini i zahtjeve decentralizacije, priprema za njeno uvoenje je sveobuhvatan zadatak koji trai koordinirane napore institucija BiH, ali i odreenu podrku EU. Uplitanjem svih ovih niti stvara se bh. struktura za upravljanje pomoi EU u decentraliziranom maniru, neophodna za koritenje i predpristupnih i pristupnih instrumenata, odnosno Strukturnih fondova i Kohezionog fonda.

129

130

LISTA ANEKSA Aneks A Aneks B - Implementirajue agencije za predpristupne fondove - Lista prijedloga za SAP Facility Support 2004, DEI, septembar 2004.

Aneks C 1. - Okvirni plan za programiranje CARDS 2006, DEI, decembar 2004. Aneks C 2. - Objanjenje okvirnog plana za programiranje CARDS 2006, DEI, decembar 2004. Aneks C 3. - Proces odluivanja za programiranje CARDS 2006, DEI, decembar 2004. Aneks C 4. - Faza identifikacije, programiranje CARDS 2006 za BiH, DEI, maj 2005. Aneks C 5. - Faza formulacije, programiranje CARDS 2006, DEI, maj 2005. Aneks D - Uloga(e) Vieg dravnog slubenika za upravljanje programima pomoi (SPO) u okviru decentralizovanog sistema upravljanja pomoi EU

LISTA TABELA

Tabela 1. Tabela 2. Tabela 3. Tabela 4. Tabela 5. Tabela 6. Tabela 7.

Usmjerenost fondova za pojedine ciljeve i inicijative Poeljno partnerstvo u pojedinim fazama programskog ciklusa Zemlje korisnice programa Phare 1989-2000. Sistemi implementacije programa Phare Vrijednost Phare ugovora za Maarsku (apsorpcija pomoi) Glavne etape razvoja programa Phare Procedure donoenja odluka za obezbijeenje predpristupnih fondova

Tabela 8.

Programski ciklus ISPA 131

Tabela 9. Tabela 10. Tabela 11. Tabela 12.

Uloga BiH u Nacionalnom programu CARDS za period 2000-2005. Uesnici BiH u DIS-u Mjere za uspostavljenje i osiguranje DIS-a u BiH IPA: kategorije pomoi za zemlje (potencijalne) kandidate za EU

LISTA SKRAENICA

AP BiH CARDS

Accession Partnership (Pristupno partnerstvo) Bosna i Hercegovina Community Assistance for Reconstruction Development and Stabilisation (Pomo Zajednice za obnovu, razvoj i stabilizaciju)

CEE CFCU

Central and Eastern Europe (Centralna i Istona Evropa) Central Finance and Contracting Unit (Centralna jedinica za finansiranje i ugovaranje)

CSF DEI DIS

Community Support Frameworks (Okvir za podrku Zajednice) Direkcija za evropske integracije Decentralised Implementation System (Decentralizovani sistem upravljanja pomoi EU, Evropska komisija vri ex ante kontrolu)

EAGGF

European Agricultural Guidance and Guarantee Fund (Evropski fond za usmjeravanje i za garancije u poljoprivredi)

EC ECD

European Commision (Evropska komisija) European Commission Delegation (Delegacija Evropske komisije) 132

EDIS

Extended Decentralised Implementation System (Proireni decentralizovani sistem upravljanja pomoi EU, Evropska komisija vri ex post kontrolu)

EIB EMU ERDF

European Investment Bank (Evropska investiciona banka) Economic and Monetary Union ( Ekonomska i monetarna unija) European Regional Development Fund (Evropski fond za regionalni razvoj)

ESF EU FIFG

European Social Fund (Evropski socijalni fond) European Union (Evropska unija) Financial Instrument for Fisheries Guidance (Finansijski instrument za Orijentaciju u ribarstvu)

IA IPA

Implementing Agency (Implementirajua agencija) Instrument for Pre-Accession Assistance (Predpristupni instrument pomoi)

ISPA ISPA MC

ISPA Monitoring Committee (ISPA komitet za nadzor) Instrument for Structural Policies for pre-Accession (Predpristupni instrument za strukturne politike)

JEA JMC MEI

Jedinstveni evropski akt Joint Monitoring Committee (Zajedniki komitet za nadzor) Ministry for European Integration (Ministarstvo evropskih integracija)

MfiT MIP

Ministarstvo finansija i trezora Medium-term Indicative Programme (Srednjoroni indikativni 133

program) MIPD Multi-Annual Indicative Planning Document (Viegodnji indikativni planski dokument) MoU MSC NAC NIPAC NAO NDP NF NGO NIC Memorandum of Understanding (Memorandum o razumijevanju) Monitoring Sub-Committee (Podkomiteti za nadzor) National Assistance Coordinator (Nacionalni koordinator pomoi) National IPA Coordinator (Nacionalni koordinator za IPA) National Authorising Officer (Nacionalni dunosnik za proraun) National Development Plan (Nacionalni plan za razvoj) National fond (Nacionalni fond) Non-govermental organization (Nevladina organizacija-NVO) National ISPA Coordinator (Nacionalni koordinator za ISPA projekte) NPAA National Programmes for the Adoption of the Acquis (Nacionalni programi za usvajanje acquis-a) OP PAO PCM Operational Programme (Operativni program) Programme Authorizing Officer (Nadleni dunosnik za program) Programme/ Project Cycle Management (Upravljanje programskim/ projektnim ciklusom) PF PHARE Project Fiche (Idejni projekat) Poland and Hungary: Aid for Economic Reconstruction (Poljska i Maarska: pomo za ekonomsku rekonstrukciju) PMC Phare Monitoring Committee (Komitet za nadzor programa Phare) 134

PmanC

Phare Management Committee (Komitet za upravljanje programom Phare)

PMU SAO SAP

Programme Management Unit (Jedinica za upravljanje programom) Sector Authorising Officer (Nadleni dunosnik za sektor) Stabilisation and Association Process (Proces stabilizacije i pridruivanja)

SAPARD

Special Pre-Accession Assistance for Agriculture and Rural Development (posebna predpristupna pomo za poljoprivredu i rualni razvoj)

SF SMC

Structural Funds (Strukturni fondovi) Sectoral Monitoring Subcommittees (Sektorski podkomiteti za nadzor)

SPD SPO

Single Programming Documents (Pojedinani programski dokumenti) Senior Programme Officer (Vii dravni slubenikrukovodilac programa)

TAIEX

Technical Assistance Information Exchange Office (Ured tehnike

135

136

7.

BIBLIOGRAFIJA

Armstrong, H.W. The Role and Evaluation of the European Community Regional Policy in Jones, J. Barry. and Keating, Michael. The The European Union and the Regions. Oxford UK: Oxford University Press, 1995. Baun, Marijana. Governance i javna uprava u kontekstu pridruivanja Hrvatske Europskoj uniji Bojii-Delilovi, V. Politike meunarodne pomoi pregled najvanijih pitanja u BojiiDelilovi,Vesna...(et al). Meunarodne politike podrke zemljama jugoistone Evrope: Lekcije (ne)nauene u BiH, Sarajevo: Muller, 2001. Boromis, Ana-Marija. Spremnost javne uprave za prikljuenje Europskoj uniji Cox, Adrian. and Chapman, Jenny. The European Community External Cooperation programmes: Policies, Management and Distribution. London: Overseas Development Institute/European Commission, 1999. Evans, A. Regional Development and Co-ordination of Structural Instruments in Ott, Andre. and Inglis, Kirstyn. Handbook on Europena Enlargement - A Commentary on the Enlargement Process. The Hague: T M C ASSER PRESS, 2002. Evans, Andrew. The E.U. Structural Funds. Oxford UK: Oxford University Press, 1999. Hadiahmetovi, A. Ekonomija Evrope. Sarajevo: Ekonomski fakultet u Sarajevu - Izdavaka djelatnost, 2005. Heil, Peter. PHARE in Hungary: The anatomy of a pre-accession aid programme,1990-1999. Budapest, 2000.. Kandija, Vinko. Gospodarski sustav Europske unije. Rijeka: Ekonomski fakultet Sveuilita, 2003. Marco, J. i Wilhem, J. Stabilisation and Association Agreements in Ott, Andrea. and Inglis, Kirstyn. Handbook on Europena Enlargement - A Commentary on the Enlargement Process. The Hague: T M C ASSER PRESS, 2002 Misita, Nevenko. Osnovi prava Evropske unije, Sarajevo: Magistrat, 2002.

137

1. Mathew, Alan. Recreating Europe, Cambridge: University Press, 1998.

Papageorgious, F. i Verney, S. Regional Planning and the Integrated Mediterranean programmes in Greece in Leonardi, R. The region and European Community: The regional response on the Single market in the Underveloped Areas, London: Frank Cass, 1993. Papi, . Opa situacija u BiH i politika meunarodne podrke u Bojii-Delilovi,Vesna...(et al). Meunarodne politike podrke zemljama jugoistone Evrope: Lekcije (ne)nauene u BiH, Sarajevo: Muller, 2001. Stern, Elliot.The Partnership-Principle in the European Structural Funds. London: The Tavistock Institute, 1977. Scott, J. Development Dilemmas in European Community Lay, Bucingham:Open University Press,1995. Scott, J. Regional Policy: An Evaluatopn Perspective in Craig, P. and De Burca,G.The Evaluation of EU Law. Oxford UK: Oxford University Press, 1993. Samardija, Vinja. Europska unija i Hrvatska; putevi povezivanja i suradnje, Zagreb: Institut za razvoj i meunarodne odnose, 1994.

PRIMARNI IZVORI PRAVA Consolidated versions of the Treaty on European Union and of the Treaty establishng the European Community, Official Journal C 325, 24. 12. 2002. Amsterdamski ugovor, Official Journal 1997 C 340/1

OSTALI IZVORI PRAVA Act of Accession, OJ L 236, 23.9.2003. AG Tesauro in Case C-303/90 France v .EC Commission: code of conduct (1991) ECR I-5351, at I5338. Council Regulation (EC) No 1260/1999 of 21 June 1999. laying down general provisions on the Structural Funds,

138

Council Regulation (EC) No 1085/2006 of 17 July 2006 establishing an Instrument for PreAccession Assistance (IPA) 26. Council Regulation (EEC) No 724/1975 of 18 March 1975 establishing a European Regional Development Fund, Official Journal L 073, 21/03/1975. P. 0001-0007. Council Regulation (EC) No 1605/2002 of June 2002 on the Financial Regulation applicable to the general budget of the European Communities, OJ L 248 of 16.9.2002, P.1. Rezolucija Parlamenta sa komentarima koja je integralni dio odluke o realizovanju opeg budeta EU za 2002. (EC) (SEC(2003)1104-C5-0564/2003/2210 (DEC). A5-0200/2004,21.4.2004. Council Regulation (EC) No 1164/94 of 16 May 1994 establishing a Cohesion Fund, OJ L 130, 25.5.1994. Commission Regulation (EC) No 438/2001 of 2 March 2000. laying down detailed rules for the implementation of Council Regulation (EC) No 1260/1999 as regard the management and control systems for assistance granted under Structural Funds, OJ L 63, 3.3.2001, P. 21; Comission Regulation (EC) No 1386/2002 of 29 July 2002 laying down detailed rules for the implementation of Council Regulation (EC) 1164/94 as regard the management and control systems for assistance granted under Cohesion Fund and the procedure for making financial corrections, OJ L 201, 31.7.2002, P. 5. Commission Regulation (EC) No 448/2001 of 2 March 2001 laying down detailed rules for the implementation of Council Regulation (EC) No 1260/1999 as regard the procedure for making financial corrections to assistance granted under Structural Funds, OJ No L 64, 6.3.2001. P.13. Commission Decision C(2001) 476 of 2 March 2001 Guidelines on the principles, criteria and indicative scales to be applied by the Commission departments in determining financial corrections under Article 39(3) of Regulation (EC) No 1260/199. Commission Regulation (EC, Euratom) No 2342/2002 of 23 December 2002 laying down detailed rules for the implementation of the Council regulation (EC, Euratom) No 1605/2002 on the Financial regulation applicable to the general budget of the European Communities, OJ L 357/1 31/12/2002. Council Regulation (EEC) No 3906/89 of 18 December 1989 on economic aid to the Republic of Hungary and the Polish Peoples Republic, OJ L 375, 23/12/1989. P. 0011-0012. Council Regulation (EEC) No 1698/90 in order to extend economic aid to other countries of Central and Eastern Europe.

139

Council Regulation (EC, Euratom, ECSC) No 2335/95 of 18 September 1995. amending the Financial regulation of 21 December 1977 aplicable to the general budget of the European Communities with regard to the special provisions applicable to the research and tehnological development appropriations, OJ L 240, 07/10/1995. P. 0012-0013. Council Regulation (EC)No 1267/1999 of 11 June 1999. establishing an Instrument for Structural Policies for Preaccession, OJ L161, 26/06/1999, P. 0073-0086. Council Regulation (EC)No 1268/1999 of 11 June 1999. on Community support for pre-accession measures for agriculture and rural development in the applicant countries of central and eastern Europe in the pre-accession period, OJ L 244, 16/09/1999. P. 0064-0064. Council Regulation (EC) No 1266/1999 of 21 June 2000 on coordinating aid to the applicant countries in the framework of the pre-accesion strategy and amending Regulation (EEC) No 3906/89, OJ L 161, 26/06/1999 P. 0068-0072. Financial Regulation of 21 December 1977 applicable to the general budget of the European Communities, (amanded by Council Regulation (EURATOM, ECSC, EEC) N 620/90 of 13 March 1990). Council Regulation (EC, Euratom) No 1605/2002 of 25 June, on Financial regulation applicable to the general budget of the European Communities, OJ L 248/1 16/9/2002. DOKUMENTI I PUBLIKACIJE Aid delivery methods, Project Cycle Management Guidelines, Volume 1, European Commission, EuropeAid cooperation Office, Development DG, March 2004. Agenda 2000 Agriculture of Lithuania 2004, Ministry of Agriculture of the Republic of Lithuania Annexes to General Report on pre-Accession Assistance (PHARE-ISPA-SAPARD) in 2003. COM (2005)178final, SEC(2005)558, Brussels2.5.2005. A new partnership for cohesion: convergence competitiveness cooperation, Third report on economic and social cohesion, European Commission, 2004.

140

Association agreements with the countries of Central and Eastern Europe: A general outline. Communication from Commission to the Council and to the Parliament. COM(90) 398 final, Brussels, 27 August 1990. Bache, Ian.Europeanization and partnership: Exploring and Explaining Variation in Policy Transfer, Queen's Papers on Europeanisation No. 8/2000, Sheffield: University of Sheffield, Department of politics. Bache, Ian. EU Regional Policy-Making: Multi-Level Governance of Flexible Gateceeping?, Contemporary European Studies series, Sheffield: UACES/Sheffield Academic Press,1998. Bachtler, J. i Taylor, Sandra. The Added value of the Structural Funds: A Regional Perspective.IQ-Net Report on the Reform of the Structural Funds. Glasgow: University of Strathclyde/European Policies Research Centre, 2003. Bianchi, P. La reorjentation des politiques structurelles de la CEE, RMC 1991. Bosnia and Herzegovina: The Stabilisation and Association process, The Feasibility Study, Part IV, Sarajevo, June 2003. Communication from the Commission to the Council and the European Parlamennt, COM (2002) 626 final, Brussels, 29.9.2004. Communication from the Commission on the simplification, clarification, coordination and flexible management of the structural policies 2000-2006, C(2003)1255, Brussels, 25 April 2003. Communication from the Commission to the European Parliament and the Council: The respective responsibilities of the Member States and the Commision in the shared mangment of the Structural Funds and the Cohesion Fund, Current situation and outlook for the new programming period after 2006; COM(2004)580 final, Brussels, 06.09.2004. Communication from the Commission, Third progress report on cohesion: Towards a new partnership for growth, jobs and cohesion, COM(2005) Brussels, xxxx Community Structural Assistance and Employment, COM (96) 109 Community Structural Funds 1994-9, COM (93) DIS Manual, September 1998.

141

Eurostat, National account: GDP per head, 2002. EU, EC, Regional Policy-Funds, http://europa.eu.int/comm/regional_policy/fund /prord/prords/prds1_en.htm EU, European Commission, Enlargement, http://europa.eu.int/comm/enlargement/pas/phare/intro.htm Financial assistance, Phare,

Evropsko partnerstvo sa Bosnom i Hercegovinom, COM(2004) yyy finalna verzija, dostupno na www.dei.ba EU, Regional Policy-Inforegio: Partners for regional http://europa.eu.int/comm/regional_policy/cointry/partners/index_en.htm First Cohesion Report on economic and social cohesion, COM(96)542 First report on Economic and Social Cohesion, CEC 1996. Funkcionalni pregled sektora okolia u BiH, finansirano od strane Evropske komisije, maj 2005. Funkcionalni pregled poljoprivrednog sektora u BiH, finansirano od strane Evropske komisije, oktobar 2004. General Guidelines for Phare, European Commisssion 1990 Guide on Grants and Public Procurement Under Pre-Accession Instruments Guideline for Phare programme implementation in Candidate Countries for the period 2000-2006 in application of article 8 of Regulation 3906/89. Gudelines for the mid-term evaluation or rural development programmes supported by SAPARD, http://europa.eu.int/comm/agriculture/external/enlarge/index_en.htm development.

Guidelines for Phare Programme Implementation in Candidate Countries 1998-1999, European Commission SEC (1998)1012 final, 15.06.1998.

142

Guidelines for Phare Programme Implementation in Candidate Countries, for the Period 2000-2006 in Application of Aticle 8 of Regulation 3906/89, European Commission 1999. General provision on the Structural Funds, http://europa.eu.int/scadplus/leg/en/Ivb/160014.htm ISPA in Lithuania, 2000-2004. Ministry of the Republic of Lithuania, TA project No 2001/CE/16/P/AT/002 Support for the organisation of Monitoring Committees. ISPA Manual Working document, European Commission:DG REGIO, April 2002. Preparing for Extended Decentralisation of the Phare and ISPA Programmes, Commission Services Working Documents, DG for Enlargements and Regional Policy in association with DG BUDG. Izlazak iz balkanskog geta: Zato se IPA treba promijeniti, ESI, Saetak- Evropska inicijativa za stabilnost Berlin-Brisel-Sarajevo, 1.juni 2005. Izvjetaj Evropske komisije o stabilizaciji i pridruivanju za 2004. godinu. COM(2000)2005. Izvjetaj Komisije Vijeu o spremnosti Bosne i Hercegovine za pregovore o Sporazumu o stabilizaciji i pridruivanju sa EU, COM(2003) 692 finalna verzija, Brisel, 18.11.2003. Izvjetaj o monitoringu, Bosna i Hercegovina-BiH - Podrka Vladi BiH u procesu evropskih integracija i koordinacije pomoi Zajednice, MR-40088,03-04/07/05. Izvjetaj rada DEI-a za 2004. Kelleher, John. and Batterbury, Sarah. and Sterm, Elliot. The Thematic evaluation of the Partnership principle: Final Synthesis report. London: Tavistock Institute Evaluation Development and Review Unit, 1999. Manual for the Decentralised Implementation System (DIS Manual No.1), European Commission, February 1994 Multi-annual Indicative programme (MIP) 2002-2004. Multi-annual Indicative programme http://www.europe.eu.int/comm/external_relations/see/bosnie_herze/index.htm 2005-2006.

143

Nacionalni strateki dokument CARDS za BiH 2002-2006, Evropska komisija. Note to AIDCO Directors, Head Of Unit and Hads of Delegations, European Commission: EuropeAid co-operation Office, AIDCO D(2004) 27140, 06 August 2004. Operativne smjernice za upravljanje CARDS projektima u Hrvatskoj, prosinac 2003, TA projekat Podrka hrvatskim vlastima nadlenim za koordinciju, programiranje, upravljanje i praenje finansijske pomoi EU-a, Ugovor br. 01-0054. Obraanje Bruce Millan na European League for Economiv Co-operation's Conference on Developing Europe's Regions after 1992: New Ideas for the New Europe, Clevelend, 10 july 1992, (IP92/5563) Phare - An interim evaluation, European commission: Evaluation Unit, DG 1A F/5, June 1997. Phare 2000 review summary Discussion paper, Euroean Commmisssion: DG Enlargement, April 2000. Plan rada DEI-a za 2005, Direkcija za evropske integracije BiH Practical Guide to contract procedures financed from the general Budget of the European Communities in the context of external actions, May 2003, http://europa.eu.int/comm/europeaid/tender/qestion/pg/npg_en.doc Proposal for a Council Regulation establishing an Instrument for Pre-Accession Assistance (IPA), European Commisson, COM (2004) 627 final, 2004/0222(CNS), Brussels, 29.9.2004. Proposal for a Council Regulation laying down general provision on the European Regional Development Fund, the European Social Fund and the Cohesion Fund COM(2004)492, 14.7.2004. Public eye on the EU funds: Civil society involment in the structural, cohesion and rural development funds, CEE Bankwatch Network, April 2005. Put za Solun: Kohezija i Zapadni Balkan, ESI-Evropska inicijativa za stabilnost, Berlin-BriselSarajevo, mart 2003, http://www.esiweb.org/docs/printdocument.php?document_ID=45, 13-042005 Regional Policy-Inforegio: What are the Structural Funds implementation principles?, http://europa.eu.int/comm/regional_policy/funds/prords/implem/pdim2_en.htm , 25-10-2004.

144

101.Regional Policy-Inforegio: Which http://europa:eu.int/comm/regional_policy/funds/prord/prord2_en.htm 102.Regional Policy-Inforegio: Partners for regional http://europa.euint/comm/regional_policy/country/partners/index:en.htm

stages?

development,

Report from The Commission: The Phare Programme Annual Report 2001, COM(2003) 97 final, SEC(2003)228, 03.03.2003. Report from the Commission: General Report on the Pre-Accession Assistance (PHARE; ISPA; SAPARD) in 2002, COM(2003) 844 final, SEC(2003) 1477, 5.1.2004. Report from the Commission to the European parliament and The Council: General report on PreAccession Assistance (PHARE-ISPA-SAPARD) in 2003, COM (2005) 178 final, SEC(2005)558, 02.05.2005. Report from Commmission Phare- ISPA- SAPARD, COM (2003) 844 final Road map to EDIS for ISPA and Phare, European Commmission, 2001. Romano Prodi Shaping the New Europe, European Parliament, Strasbourg, SPEECH/00/41, 15 February 2000. Sapard: Special Pre-Accession Assistance for Agriculture and Rural Development, European commission: DG Agriculture, December 2000. http://europe.eu.int/comm/agriculture/external/enlarge/back/slides_en.pdf Schilling, Teodor. Subsidiarity as a Rule and Principle or: Taking Subsidiarity Seriosly, 1995. http://www.jeanmonnetprogram.org/papers/95/9510ind.html, 1-8-2005. Smjernice za programiranje Dravnog programa CARDS 2006, Bosna i Hercegovina, TA projekat Podrka Evropske komisije Vladi BiH u procesu evropskih integracija- CARDS ugovor 2003/073257. Special report No 3/97 concerning the decentralized system for implementation of the PHARE programme (period 1990-1995) together with the Commissions replies (submitted pursuant to Article 188C, paragraph 4, indent 2, of the EC Treaty) (OJ C 175, 09.06.1997. P.0004-0047).

145

Strategija za implementaciju decentralizovanog sistema za zpravljanje prohramima pomoi EU u BiH- prijedlog, Direkcija za evropske integracije, juli 2005. Taylor, S. and Downer, R. Meso-Level Partnerships and Structural Fund Implementation, IQ-Net Thematic Paper, 3(3), Glasgow: European Policies Research Centre University of Strathclyde, 1997. http://www.eprc.strath.ac.uk/iqnet/iq-net/downloads/OQ-Net_reports(Public)3.3mesolevelpartnerships.pdf The Enlargement Process and the three pre-accesion instruments: Phare, ISPA, Sapard, European Commission: DG Enlargement, February 2002. http://europa.eu.int/comm/enlargement/pas/phare/publist.htm#legal.text The first operational guidelines for Phare, European Commission, 1990. The Helsinki Moment, European Member-State Building in the Balkans, ESI-European Stability Initiative, Berlin-Brussels-istanbul, 1 February 2005. The Phare Programme: An interim evaluation; European Commission: Evaluation Unit, DG 1A F/5, June 1997. Veggeland, Noralv. EU Subsidiarity and Distrubeted Public Governance: Does sub-national democracy work?, Centre for Euroepan Studies: Kristiansand, 28-29 Augist 2003. White Paper on European Governance, Report by Working Group 3b: Decentralisation Better Involment of national regional and local actors, June 2001. http://europa.eu.int/comm/governance/areas/group7/report_en.pdf#search Zakon o Vijeu ministara BiH i Zakon o ministartsvima i drugim upravnim tijelima usvojen u decembru 2002. godine. Zapadni Balkan 2004. godine: Pomo, kohezija i nove granice Evrope, ESI-Evropska Inicijativa za stabilnost, Berlin-Brisel-Sarajevo, 3.novembar 2002. INTERNET IZVORI www.dei.gov.ba http://europa.eu.int

146

http://europa.eu.int/comm/external_relations/reform/intro/ip04_1151.htm http://europa.eu.int/comm/enlargement http://europa.eu.int/comm/regional_policy http://europa.eu.int/comm/index_en.htm http://mei.hr

147

148

II

RAZVOJ INSTITUCIJA U BOSNI I HERCEGOVINI U KONTEKSTU PROCESA STABILIZACIJE I PRIDRUIVANJA

149

150

Institucije Bosne i Hercegovine su najvaniji i najsnaniji instrumenti sprovoenja strategij koje vode realizaciji konanog cilja - punoj integraciji Bosne i Hercegovine u Evropsku uniju. Razvoj i jaanje tih institucija osnovna su pretpostavka daljeg napredovanja zemlje na putu evropskih integracija, uz postojei politiki konsenzus. Zbog toga sam smatrala potrebnim da u svom magistarskom radu ukaem na ovo pitanje. U vrijeme pisanja ovog rada, Bosna i Hercegovina se nalazila u fazi ispunjavanja zahtjeva iz Studije izvodljivosti (Izvjetaj Komisije Vijeu ministara Evropske unije o izvodljivosti pregovaranja izmeu BiH i EU o Sporazumu o stabilizaciji i pridruivanju). Pozitivna ocjena i preporuka Evropske komisije o otpoinjanju pregovora uslijedila je 25. oktobra 2005. godine. Vijee ministara EU usvojilo je ovu preporuku 7. novembra 2005. godine, tako da su pregovori o SSP sveano otvoreni 25. novembra 2005. godine u Sarajevu. U cilju to kvalitetnije pripreme za fazu pregovora, Vijee ministara BiH je na 103. sjednici odranoj 29. decembra 2005. godine donijelo Odluku o imenovanju Glavnog pregovaraa, Odluku o imenovanju Dravne delegacije i Odluku o smjernicama za organizaciju i rad Pregovarkog tima i radnih grupa za pregovaranje o Sporazumu o stabilizaciji i pridruivanju izmeu BiH i Evropskih zajednica i njihovih drava lanica. Predsjednitvo BiH je usvojilo Odluku o pokretanju postupka za zakljuivanje Sporazuma o stabilizaciji i pridruivanju izmeu Evropskih zajednica i njihovih drava lanica i Bosne i Hercegovine i nacrt osnova za voenje pregovora za sklapanje Sporazuma o stabilizaciji i pridruivanju izmeu Evropskih zajednica i njihovih drava lanica i BiH. Formirani su Dravna delegacija, Pregovaraki tim i osam radnih grupa za voenje pregovora o Sporazumu o stabilizaciji i pridruivanju. U radne grupe bili su ukljueni strunjaci za pojedine oblasti iz ministarstava i institucija na dravnom i entitetskom nivou, kao i iz Brko Distrikta. U analize i pripreme prijedloga osnova za voenje

151

pregovora bili su ukljueni i predstavnici nevladinog sektora, privrednih komora i udruenja proizvoaa. Prvobitno je planirano da se u roku od jedne godine zavre tri zvanine i pet tehnikih rundi pregovora. Na zvaninim rundama se razmatraju pitanja u tzv. mjeovitoj nadlenosti Zajednice i drava lanica, dok se na tehnikim rundama pregovara o pitanjima koje su u iskljuivoj nadlenosti Zajednice. Pregovori su zaista u tehnikom smislu zavreni u tom roku (peta tehnika runda odrana je 14. decembra 2006. godine, kada su konano usaglaene odredbe teksta SSP izmeu Pregovarakog tima BiH i Komisije). Usaglaene odredbe SSP, Komisija prezentira pred dravama lanicama i one daju saglasnost na konani tekst. Parafiranje i potpisivanje SSP u sluaju Bosne i Hercegovine, ovisi o ispunjavanju kljunih zahtjeva koji su postavljeni pred njene organe vlasti, prvenstveno od pune saradnje sa ICTY, policijske reforme, reforme javne uprave i reforme radiotelevizijskog sistema. Kljuni dio Sporazuma ine njegovi aneksi i protokoli, u kojima se definira dinamika ukidanja carina za pojedine kategorije proizvoda (industrijski, poljoprivredni, preraeni poljoprivredni proizvodi, ribe i proizvodi od ribe, vino), kao dio ukupnog procesa asimetrine liberalizacije trgovine. U ovom dijelu je za BiH znaajno da zatiti najosjetljivije privredne grane i kategorije proizvoda. Odredbe o trgovini, zajedno sa odredbama koje se tiu konkurencije, dravne pomoi i zatite intelektualnog vlasnitva, ine Privremeni sporazum, koji stupa na snagu inom potpisivanja SSP-a, prije ratifikacije. Uspjena implementacija Privremenog sporazuma uz potivanje rokova posebno je vana za kredibilitet BiH kao ozbiljnog ugovornog partnera. Privremeni sporazum je ustvari instrument kojim se BiH prilagoava unutarnjem tritu EU, kroz uklanjanje svih prepreka slobodnom kretanju roba, radnika, kapitala i usluga. Nadzor nad provedbom Privremenog sporazuma vri Privremeni odbor za stabilizaciju i pridruivanje,

152

kojim naizmjenino svake godine predsjedavaju predstavnici Komisije i zemlje potpisnice. Ugovorne obaveze e se ispunjavati prema planu implementacije ili provoenja SSP-a koji usvaja Vijee ministara BiH, a koji utvruje dinamiku aktivnosti i rokove. Za provoenje tog plana bit e odgovorne sve institucije u BiH. Aktivnosti obuhvataju procese usklaivanja propisa sa acquis-em i uspostavljanje novih institucija, uporedo sa jaanjem postojeih. Pretpostavka uspjeha je stalni rad na obrazovanju, usavravanju i specijalizaciji sve veeg broja strunjaka u tim institucijama. SSP je izuzetno znaajan za BiH, ne samo zbog toga to ustanovljava vrst ugovorni odnos izmeu strana, sa jasnom perspektivom punopravnog lanstva u Uniji, nego i po tome to obaveza ubrzane harmonizacije propisa u prioritetnim oblastima i uspostavljanja novih institucija, kroz usvajanje evropskih standarda, poveava ugled BiH u svijetu, poboljava kvalitet ivota njenih graana, privlai direktna strana ulaganja i omoguava poveanje izvoza. Kroz proces pregovaranja razvijale su se i same institucije. Morale su pokazati stvarni napredak u nizu oblasti koje se kreu od ispunjavanja optih politikih uvjeta (saradnja sa ICTY, zatita ljudskih prava, prava manjina, organizacija demokratskih izbora itd), pa do pitanja koja se tiu prilagoavanja unutarnjem tritu EU (standardizacija, mjeriteljstvo, zatita intelektualne svojine, konkurencija, javne nabavke...). Kada se ima u vidu asimetrija snaga za pregovarakim stolom, potrebno je dodati da, naroito u dijelu pregovora koji je u iskljuivoj nadlenosti Zajednice, postoji prostor za argumentiranu raspravu sa strunjacima iz Komisije. Ako su informacije i obrazloenja dovoljno kvalitetni i argumentirani, Komisija e ih uvaiti i zastupati pred dravama lanicama. Uz stalni mehanizam revizije godinje izvjetaje o napretku u Procesu stabilizacije i pridruivanja, Komisija e stalno pratiti proces reformi u Bosni i 153

Hercegovini. Jedan od novih mehanizama je RPM (Reform Process Monitoring praenje procesa reformi), koji je pretea buduih zajednikih tijela koja e se uspostaviti nakon ratifikacije SSP-a. RPM dokazuje da e Komisija nastaviti ukazivati na svaki propust i kanjenje, sa sve detaljnijim komentarima i zahtjevima. Kada su u pitanju zajednika tijela BiH i EU, najprije e na osnovu Privremenog sporazuma, biti uspostavljen Privremeni odbor za stabilizaciju i pridruivanje, koji e nakon ratifikacije SSP zamijeniti stalna tijela: Vijee za stabilizaciju i pridruivanje, Parlamentarni odbor za stabilizaciju i pridruivanje, Odbor za stabilizaciju i pridruivanje (sa pododborima po sektorima: 1. trgovina, industrija, carine i porezi; 2. poljoprivreda i ribarstvo; 3.unutarnje trite i konkurencija; 4. ekonomska i finansijska pitanja; 5. pravosue i unutarnji poslovi; 6. ljudski resursi, istraivanje, tehnoloki razvoj i socijalna politika; 7. transport, okoli i energija). Ta tijela e donositi preporuke i moi opipati puls i utvrditi pravi trenutak za nove korake.

154

SAETAK Ovaj elaborat se bavi pregledom razvoja institucija u Bosni i Hercegovini u kontekstu Procesa stabilizacije i pridruivanja (SAP). Poseban nagalasak se stavlja na razvoj i zahtjeve samog Procesa stabilizacije i pridruivanja, kao i na progres BiH vlasti i institucija koji je do sad uinjen na tom planu. Hrvatska je najnaprednija zemlja na Zapadnom Balkanu u razvijenosti svojih institucija i jedina zemlja kandidat za lanstvo u Evropskoj uniji u regiji. S druge strane, Bosna i Hercegovina se na svom putu u EU suoava sa nizom specifinih problema, najveim dijelom usljed postojanja kompleksne institucionalne strukture, podjeli odgovornosti izmeu dravnog i entitetskog nivoa u skladu sa Ustavom, te uloge Visokog predstavnika meunarodne zajednice i EU u Bosni i Hercegovini. BiH uglavnom zahvaljujui politikim problemima i nedostatkom institucionalnih kapaciteta, jo uvijek nije u stanju da prevlada poetni korak ka procesu integracije u EU, da pregovara i potpie Proces stabilizacije i pridruivanja, koji u sebi sadri priliku za uspostavu prvog vida ugovornog odnosa sa EU.

155

156

1.

UVOD Institucionalno povezivanje jedne zemlje sa strukturama Evropske unije

pretpostavlja evropeizaciju drutva u najirem smislu te rijei, pretpostavlja funkcionisanje moderne demokratske drave, ije institucije omoguavaju puno potivanje ljudskih i manjinskih prava, prelazak na otvorenu, trinu privredu, a uz to i sektorske prilagodbe u razliitim podrujima. Tokom priprema za lanstvo, EU vri pritisak na zemlje kandidate da reformiu svoje nacionalne administracije.cclxxxii Ovi pritisci nisu uniformni, ali podrazumijevaju razliite

mehanizme evropeizacije i modele upravljanja. Oekivano lanstvo u EU je pokretaka snaga administrativnih reformi, ali zemlje kandidati moraju imati svoje srednjorone strategije, kako da prerastu u efikasne aktere, koji e djelovati. Proces evropeizacije sve vie se raspoznaje u brojnim oblastima politika. Ovaj pojam se doivljava i objanjava kao razvoj ili ekspanzija nadlenosti na evropskom nivou i uticaja aktivnosti Zajednice na zemlje lanice.cclxxxiii Evropeizacija se definie i kao usmjeravanje panje nacionalnih institucija ka sve veem ueu u smislu broja aktera i intenziteta u ciklusu odluivanja EU/EZcclxxxiv Iako ne postoji evropski model rada dravnih institucija, ipak je jasno da postoje odreeni faktori, koji su bitni za prilagoavanje nacionalnih, odnosno dravnih struktura politikama Evropske unije. Sve postsocijalistike zemlje su se na isti nain suoile s problemom izgradnje

cclxxxii

Lippert, Barbara; Umbach, Gaby and Wessels Wolfgang. Europeanization of CEE executives: EUmembership negotiations as a shaping power. Journal of European Public Policy 8:6 December: 980-1012. http://www.tandf.co.uk/journals. Stevens, Anne (Aston University). Europeanisation and the Administration of the EU: a Comparative Perspective. Queen's Papers on Europeanisation, No. 4/2002.

cclxxxiii

: Lippert, Barbara; Umbach, Gaby and Wessels Wolfgang. Europeanization of CEE executives: EU membership negotiations as a shaping power. Journal of European Public Policy 8:6 December: 980-1012. http://www.tandf.co.uk/journals. 157

cclxxxiv

novih pravnih i institucionalnih sistema, koji bi na adekvatan nain odgovorili potrebama jedinstvenog trita. Kako se stvaraju nove institucije ili transformiu postojee, one postaju sve slinije jedne drugim, bilo pod vanjskim pritiscima ili kao posljedica oponaanja.cclxxxv Proces integrisanja, zasniva se na zajednikim apstraktnim (ili idealiziranim) modelima institucija i organizacija. Takvi opti modeli mogu se odraziti na razliite naine i u razliitom stepenu u specifinim nacionalnim institucijama i organizacijama.cclxxxvi Nacionalna administracija je oblast gdje je funkcionalna logika u principu jaka, ali pod velikim uticajem politike i pravne nacionalne tradicije, jer veoma malo direktiva tano objanjava specifine zahtjeve o organizaciji administrativnih aktivnosti. Osim toga, nacionalne administracije su najvaniji instrumenti koje vlade koriste za sprovoenje nacionalnih strategija prema EU. S obzirom na dinamiku promjena u Evropskoj unijicclxxxvii i njenim zemljama lanicama, ali isto tako i u regionu Zapadnog Balkana,cclxxxviii u Bosni i Hercegovini se namee potreba hitnih prilagoavanja svih segmenata drutva, procesu evropskih integracija i ispunjavanja svih postavljenih politikih, pravnih
cclxxxv

Kyvelidis, Ioannnis. State Isomorphism in the Post-Socialist Transition.European Integration online Papers (EIoP) Vol. 4 (2000) No 2. www.eiop.orat/eiop/texte/2000-002a.htm.

cclxxxvi

Vidi: Svein S. Andersen, The Mosaic of Europeanization An Organizational Perspective on National Re-constextualization, ARENA Centre for European Studies, University of Oslo, Norwegian School of Management, Arena Working Papers, WP 04/11

Evropska unija se esto naziva pokretnom metom, naroito zbog injenice da se obim propisa donesenih na nivou Unije stalno poveava (procjene su da acquis communautaire sada broji oko 100.000 stranica gusto kucanog teksta). Vlasti svih zemalja regije Zapadnog Balkana neprekidno rade na ispunjenju uvjeta za lanstvo, to se odraava u ocjenama i odlukama institucija EU da se ovim zemljama omogui dalje napredovanje kroz proces integrisanja. Hrvatska je kandidat za lanstvo u EU, Makedonija oekuje konaan odgovor tokom 2005. godine, Albanija jo pregovara o Sporazumu o stabilizaciji i pridruivanju, a Srbija i Crna Gora dobila je pozitivnu ocjenu Komisije u Studiji o izvodljivosti pregovaranja o Sporazumu o stabilizaciji i pridruivanju. BiH je u ovom trenutku jedina zemlja Zapadnog Balkana koja jo eka na pozitivnu Studiju izvodljivosti.
cclxxxviii

cclxxxvii

158

i ekonomskih kriterija. I zgradnja i jaanje institucija prema modelima evropskih zemalja, namee se kao osnovna pretpostavka daljeg napretka na putu evropskih integracija, oko ega se, barem deklarativno,cclxxxix slau svi u Bosni i Hercegovini. Ovaj rad e biti posveen analizi razvoja institucija u Bosni i Hercegovini u vezi sa ispunjavanjem uvjeta za pridruivanje Evropskoj uniji, definisanih kroz Proces stabilizacije i pridruivanja za zemlje jugoistone Evrope. S obzirom na specifinu i sloenu ustavno-pravnu strukturu Bosne i Hercegovine,ccxc Proces stabilizacije i pridruivanja doveo je do znaajnih institucionalnih promjena i jaanja nadlenosti dravnih institucija, zasad bez formalnih izmjena Ustava Bosne i Hercegovine.ccxci Znaaj institucionalnih promjena u Bosni i Hercegovini je mnogo vei nego u bilo kojoj drugoj zemlji u tranziciji, upravo zbog podjele nadlenosti kako je definisana Ustavom, tako da svaki usvojeni zakon i svaka uspostavljena institucija, kojim se ispunjavaju zahtjevi Evropske komisije, predstavlja poseban uspjeh u Bosni i Hercegovini.ccxcii

Zakljuci sa posebne sjednice Vijea ministara BiH od 2. aprila 2003. godine i prve plenarne sjednice Zastupnikog doma i Doma naroda Parlamentarne skuptine BiH, od 10. aprila 2003. godine, Akcioni plan za realizaciju hitnih reformskih mjera 01.08.2003. 01.03.2004. godine i naredni estomjeseni akcioni planovi, Rezolucija predstavnika svih parlamentarnih stranaka u BiH o evropskim integracijama. Politike stranke u Bosni i Hercegovini potpisale su 18.02.2004 izjavu kojom potvruju svoju spremnost na politiki konsenzus i daljnju demokratizaciju Bosne i Hercegovine u okviru ustavnog poretka, radi ulaska u Evropsku uniju i Partnerstvo za mir
ccxc

cclxxxix

Tekstovi ustava koji se primjenjuju u zemlji usvojeni su tokom ili pri kraju rata, Opinion on the constitutional situation in Bosnia and Herzegovina and the powers of the High Representative, Venice Commission, 11 March 2005. www.coe.int.

ccxci

Iako u tom pogledu postoje odreene inicijative, to se vidi na primjer iz Izvjetaja Venecijanske komisije, Rezolucije EP iz aprila o.g, stavova (izjava iz pojedinih politikih partija iz Federacije BiH i sl.) U uvodu za Ustav BiH koji je 1996. godine objavio OHR uz podrku Vijea Evrope, tadanji Visoki predstavnik Carl Bildt izmeu ostalog rekao je: Ustav BiH je jedan od najsloenijih ustavnih dokumenata za koji je meunarodna zajednica dala svoj blagoslov u posljednje vrijeme. Ovdje je jo bitno napomenuti da tekstovi Ustava na bosanskom, srpskom i

ccxcii

159

Daytonski sporazum je kompleksan i maksimalno uravnoteen meunarodni sporazum, koji nije podloan promjenama.ccxciii U okviru lana III koji ureuje nadlenosti i odnose institucija BiH i entiteta, zanimljive su odredbe koje se odnose na meuentitetsku koordinaciju i dodatne nadlenosti. Ustav BiH pretpostavlja meuentitetsku koordinaciju, a u nekim sluajevima obavezuje entitete na saradnju. U stavu 4. Ustav daje pravo Predsjednitvu da na osnovu svoje odluke moe podstai meuentitetsku saradnju u stvarima koje se ne nalaze u okviru nadlenosti BiH predviene Ustavom, pod uvjetom da se entiteti tome ne protive. Predsjednitvo BiH pravo na ovu inicijativu dosad nije dovoljno koristilo.

Dosad ostvareni rezultati u uspostavljanju i izgradnji dravnih institucija u Bosni i Hercegovini bit e takoe razmatrani u ovom radu, kao i injenica da postoji niz institucija, koje imaju iste ili sline nadlenosti na razliitim nivoima vlasti. Ovako kompleksan i skup sistem pokazao se nedovoljno efikasnim u dosadanjem procesu evropskih integracija, a na tu injenicu ukazivali su i predstavnici EU.ccxciv Nedovoljno panje se posveuje kadrovskom jaanju, u smislu stalne edukacije i upoznavanja sa zahtjevima procesa evropskih integracija, naroito imajui u vidu injenicu da e se stalno poveavati broj slubenika koji e se baviti tzv. pitanjima evropskih integracija.

hrvatskom nemaju isti status kao verzija na engleskom jeziku, koja je dogovoreni tekst iz Mirovnog sporazuma.
ccxciii

Ibrahimagi, Omer Drava Bosna i Hercegovina prema evropskim demokratskim standardima, Sarajevo 2003, www.soros.org.ba Vidi npr. Report from the Commission, The Stabilization and Association process for South East Europe, Third Annual Report, COM (2004) 202/2 final, Brussels, 30.3.2004.)

ccxciv

160

Pored toga, ovaj rad ima za cilj ukazati na neke probleme i prepreke koje se javljaju na putu Bosne i Hercegovine u Evropsku uniju. Ako postoji odlunost da se ide putem evropskih integracija, kao prvi korak namee se rjeavanje svih otvorenih pitanja i uklanjanje svih postojeih prepreka. Ako to ne bude sluaj onda prijeti opasnost da Bosna i Hercegovina, ostane izolovana od ostalih zemalja Evrope i Zapadnog Balkana. Kroz komparativnu analizu napretka kroz proces stabilizacije i pridruivanja u Bosni i Hercegovini i Hrvatskoj, ukazat e se na kanjenje i zaostajanje BiH u procesu u koji je moda ula sa izvjesnom prednou u odnosu na neke zemlje Zapadnog Balkana.ccxcv Takoe e se opisati koraci koji predstoje, njihov sadraj i znaenje, aktivnosti koje podrazumijevaju ti koraci, pretpostavke za uspjeh tih aktivnosti. Prvi korak koji predstoji na tom putu je pregovaranje i potpisivanje Sporazuma o stabilizaciji i pridruivanju, koji prua mogunost da se po prvi put uspostave ugovorni odnosi izmeu BiH i EU. Procesi koji predstoje nakon potpisivanja i ratifikacije Sporazuma o stabilizaciji i pridruivanju izmeu BiH i EU podrazumijevaju, intenziviranje rada na realizaciji sve veih i sve sloenijih zahtjeva. Ti procesi, ukljuujui harmonizaciju nacionalnih propisa sa propisima EU, politiku i tehniku koordinaciju aktivnosti na svim nivoima, stalno informisanje i obrazovanje svih segmenata drutva o integracijskim procesima, kao i o pozitivnim i negativnim implikacijama tih procesa, vode transformaciji BiH u modernu evropsku, demokratsku dravu. Sasvim je jasno da u cilju pune stabilnosti i prosperiteta svih zemalja u regionu

ccxcv

Hrvatska i Srbija i Crna Gora su poele koristiti pogodnosti (programi finansijske i tehnike pomoi) koje nudi EU kroz Proces stabilizacije i pridruivanja u mnogo znaajnijoj mjeri tek nakon demokratskih promjena u tim zemljama.

161

Zapadnog Balkana, nema alternative integrisanju u Evropsku uniju, ali samo dobro pripremljene institucije tih zemalja, ukljuujui Bosnu i Hercegovinu, mogu podnijeti nove izazove i probleme koji neminovno predstoje. Kroz uspostavu novih i jaanje postojeih institucija u skladu sa standardima kakvi vrijede u integracija. razvijenim (zapadno-) evropskim zemljama, Bosna i Hercegovina se priprema da bez znaajnijih potekoa ubrza svoje korake kroz proces evropskih

Hipoteza ovog rada je da su reforme i institucionalni razvoj Bosne i Hercegovine, nuna pretpostavka ostvarenja konanog cilja punog integrisanja Bosne i Hercegovine u Evropsku uniju. Cilj je ukazati na znaaj procesa reformi i institucionalnog razvoja u Bosni i Hercegovini koje podstie Proces stabilizacije i pridruivanja, neophodnost jaanja institucionalnih i kadrovskih kapaciteta drave da se nosi sa tako sloenim procesom. Pri tome e biti koritene deskriptivno kvalitativna analiza i komparativna analiza.

...veina uvjeta iz Maastrichta, Kopenhagena i Sporazuma o stabilizaciji i pridruivanju postavljen s na taka nain da mogu samo biti od korist za jednu zemlju.ccxcvi Kriteriji za pristupanje Evropskoj uniji postavljeni su iroko i ne propisuju odreeni institucionalni model. Oni ostavljaju dovoljno prostora za institucionalnu raznolikost, koja omoguava zemljama koje ele postati lanice Unije, da izgrade demokratske institucije u skladu sa vlastitom politikom tradicijom i

ccxcvi

Croatian Accession to the European Union, Economic and Legal Challenges, Institute of Public Finance, Friedrich Ebert Stiftung, Zagreb 2002.

162

kulturom.ccxcvii Kroz realizaciju zahtjeva iz Procesa stabilizacije i pridruivanja, odnosno kroz ispunjavanje kriterija iz Kopenhagena, graanima Bosne i Hercegovine bit e omogueno da ive u demokratski ureenoj zemlji, a ekonomski i drutveni razvoj i kapaciteti institucija, da podravaju demokratske principe bit e dovedeni do tog nivoa kada je samo lanstvo manje znaajno, odnosno kada postaje neminovnost.

ccxcvii

Vidi: Malova, Darina and Haughton, Tim, Making Institutions in Central and Eastern Europe,

and the Impact of Europe, Frank Cass, London-Portland, Or, 2002.

163

164

2.

KRAI OSVRT NA HRONOLOGIJU ODNOSA IZMEU EU I BiH Od trenutka meunarodnog priznanja,ccxcviii Bosna i Hercegovina je

uglavnom tretirana kao humanitarni problem. Evropska unija, koja je stvarana u vremenu kada je zapoeo rat na prostorima zemalja bive Jugoslavije, nije bila u stanju usvojiti jedinstvenu politiku prema ovim prostorima, zbog unutranjih borbi za mo i uticaj izmeu svojih lanica.ccxcix To je znaajno umanjilo autoritet i politiki znaaj Evropske unije na meunarodnoj sceni. Socijalni i ekonomski jaz izmeu Zapadnog Balkanaccc i ostatka Evrope sve vie je rastao, postajalo je oigledno da humanitarna pomo ne moe rijeiti probleme.ccci Jedino perspektiva lanstva u EU donosi optimizam u vezi sa ulogom njenih institucija na Balkanu.

ccxcviii

April 1992. godine. Ameriki predsjednik George Bush, potpisao je 7.4.1992. godine dekret kojim se priznaje nezavisnost Bosne i Hercegovine, Hrvatske i Slovenije u okviru postojeih granica bivih jugoslovenskih republika.

ccxcix

U unijskom (nekomunitarnom) segmentu pravnog poretka EU (koji je nastajao poetkom devedesetih, odnosno koincidirao sa ratom na prostorima bive Jugoslavije) ne koriste se obavezujue forme donoenja propisa. U kontekstu vanjske i sigurnosne politike odluke se usvajaju konsenzusom, a samo izuzetno kvalifikovanom veinom. Vie o tome: Usher, John A. EC Institutions and Legislation, Longman, London and New York, 1998, str. 135.

Ovi nazivi za prostor obuhvaen Procesom stabilizacije i pridruivanja esto se smatraju sinonimima, mada inicijative koje se odnose na jugoistonu Evropu ukljuuju npr. i Rumuniju, Bugarsku i Tursku, koje se ponekad nazivaju i Istoni Balkan (npr. dokumenti European Stability Initiative www.esiweb.org). Termin Zapadni Balkan se koristi sve ee u zvaninim dokumentima Evropske unije u posljednjih par godina (npr. Solunska agenda), uprkos otporu politikih predstavnika pojedinih zemalja, zbog peorativnog znaenja koji se pripisuje pojmu Balkan. U svakom sluaju Proces stabilizacije i pridruivanja obuhvata pet zemalja: etiri zemlje bive SFRJ (BiH, Hrvatska, Makedonija i Srbija i Crna Gora) i Albaniju (u evropskom argonu: Biva Jugoslavija minus Slovenija, plus Albanija).
20

ccc

Vidi: Demetropoulou, Leeda Europe and the Balkans: Membership Aspiration, EU Involvement and Europeanization Capacity in South Eastern Europe, Southeast European Politics, vol. III, No. 2-3, p 96., www.seep.ceu.hu/archives/issue33/demetropoulou.pdf

165

2. 1

Prostor jugoistone Evrope ili Zapadni Balkan Nakon sloma socijalistikog je pokazala sistema poetkom 1990-ih godina

i raspada bive Jugoslavije, EU svoj interes da transformie jugoistonu Evropu prostor politike i socijalne stabilnosti i ekonomskog prosperiteta. Velike razlike izmeu zemalja jugoistone Evrope etnike, politike, kulturne, vjerske, jezike, demografske i ekonomske, kao i razlozi za potencijalni konflikt, ukljuujui nerijeena teritorijalna i manjinska pitanja, ekonomsku unazaenost, nestabilne i esto nedemokratske politike sisteme, nedovoljno razvijene strukture regionalne saradnje i nesklonost mirnom rjeavanju konflikta i mjerama za jaanje povjerenja, uinili su zadatak EU da ih tretira kao cjelinu veoma tekim.cccii Zato je EU koncentrisala svoje napore na uspostavu bilateralnih odnosa sa svim zemljama regiona. Poto su se ciljevi politika EU, poklapali sa nadanjima stanovnika regiona, evropeizacija (integracija u modernu Evropu) je postala preporuka, oslonac i motivacija za sve njih. 2. 2 Regionalni pristup Prvi elementi nove, koherentnije strategije prema zemljama bive Jugoslavije predstavljeni su nakon Rimske konferencije, 18. februara 1996, kojom je konsolidovan Daytonski mirovni sporazum od 14. decembra 1995. godine. Program koji je bio popraen tzv. Rayamount procesomccciii za stabilnost i dobrosusjedstvo u jugoistonoj Evropi, bio je zamiljen kao regionalni pristup

cccii

Karabelias, Gerassimos. European Integration and Southeastern Europe: Observations and Suggestions, The Centre for European Studies (CES) and Canadian Forum on Southeastern Europe and Carlton University, Conference: Southeastern Europe, Moving Forward (January 23-24, 2003, Otawa) www.carleton.ca/ces/papers/january 03/karabelias03.pdf.

Multilateralni Rayamount proces, lansiralo je u decembru 1996. godine francusko predsjednitvu EU, a ukljuio je zemlje lanice EU, zemlje jugoistone Evrope (SEEC), susjedne zemlje regiona, SAD, Rusiju, OSCE i Vijee Evrope. Cilj procesa je bio da se podri sprovoenje Daytonskog mirovnog sporazuma i podstakne demokratizacija kroz regionalne projekte u oblastima ljudskih prava, kulture i civilnog drutva. Rayaumont proces sada je odgovoran za interparlamentarne odnose u okviru Pakta stabilnosti.

ccciii

166

Evropske unije u odnosu na one evropske zemlje za koje Vijee jo nije usvojilo direktive
ccciv

o pregovaranju sporazuma o pridruivanju. Poto su takve pregovaranje Evropskog sporazuma sa

direktive ve stvorile osnov za Slovenijom,

ovaj program je, od poetka bio namijenjen Bosni i Hercegovini,

Hrvatskoj, Makedoniji i SR Jugoslaviji. Susjedne zemlje iz regiona bile su pozvane da uestvuju na odgovarajui nain, ali poto su Rumunija i Bugarska ve bile potpisale Evropske sporazume sa EU,cccv Albanija (koja je u to vrijeme ve imala sporazum o saradnjicccvi ali ne i Sporazum o pridruivanju) je ostala jedina zemlja izvan granica bive Jugoslavije, koja se mogla ukljuiti u regionalni pristup. U okviru regionalnog pristupa, Evropska unija ponudila je finansijsku pomo, unilateralne trgovinske preferencijale i ugovorne odnose u formi Sporazuma o bilateralnoj saradnji (tzv. Sporazumi prve generacije, koji u sutini sadre odredbe o ekonomskoj i trgovinskoj saradnji), ovisno od volje zemalja jugoistone Evrope, da ponovo uspostave meusobnu ekonomsku saradnju, kroz provoenje preko-graninih projekata obuhvataju budui sporazumi. Poto, osim Albanije, nijedna od zemalja nije imala ugovorne odnose sa u oblastima koje

Evropskom unijom, oekivalo se da e ih izgledi za sklapanje sporazuma o saradnji, koji e omoguiti laki pristup unutranjem tritu Evropske unije za veliki broj njihovih proizvoda, navesti na ekonomske reforme i veu regionalnu saradnju.

ccciv

Pregovaranje Evropskog sporazuma (Sporazum o pridruivanju) zapoelo je u martu 1995. godine, a Sporazum je potpisan 10. juna 1996. godine. Vidi: OJ L 51, 26. februar 1999, 3.

cccv

Evropski sporazumi sa Rumunijom i Bugarskom bili su istovremeno potpisani 8. marta 1993. godine. Vidi: OJ L 357, 31. decembar1994, 2 (EA Romania) i OJ 358, 31. decembar 1994, 3 (EA Bulgaria). Sporazum o trgovini, komercijalnoj i ekonomskoj saradnji izmeu Albanije i Evropske zajednice, OJ L 343, 25. novembar 1992, 1.

cccvi

167

2.3

Princip uvjetovanosti Uz jasno pridravanje ideja slobodnog trita i spremnost da se

razvijaju dobrosusjedski odnosi, postojali su i drugi uvjeti, koje zemlje jugoistone Evrope moraju ispotovati da bi mogle koristiti instrumente koje nudi Evropska unija. Politiki uvjeti inili su sutinu Regionalnog pristupa, a svaka mogunost uspostave ugovornih odnosa zavisi od volje ovih zemalja da rade na konsolidaciji mira i potivanju ljudskih prava, prava manjina i demokratskih principa. Pored toga, ponude Evropske unije bile su vezane za jasna oekivanja da e tri zemlje bive Jugoslavije potpuno ispotovati svoje obaveze iz Daytonskog i Parikog sporazuma. Vijee je upozorilo, da e u sluaju nepotivanja obaveza bilo koje od strana, razmotriti mogunost poduzimanja posebnih mjera.cccvii Nova strategija sa politikim uvjetima brzo je ula u pravnu praksu. Vijee je u julu 1996. godine usvojilo Uredbucccviii o pomoi Bosni i Hercegovini, Hrvatskoj, Makedoniji i SR Jugoslaviji (tzv. OBNOVA uredba), koja je izriito utvrdila da su potivanje demokratskih principa, vladavina prava, ljudskih prava i temeljnih sloboda sutinski elementi za primjenu cijelog programa. Ovi posebni uvjeti iz OBNOVA uredbe odnose se na zakljukecccix Vijea od 26. februara 1996. godine, i istodobno usvojenu Deklaraciju o bivoj Jugoslaviji.

cccvii

Zakljuci Vijea i Deklaracija o bivoj Jugoslaviji, 26. februar 1996, Bull. EU 1 / 2 1996. takoe Evropska komisija, Zajedniki principi za budue ugovorne odnose sa nekim zemljama jugoistone Evrope (Common principles for future contractual relations with certain countries in South-Eastern Europe), COM (96) 476 final, 2. oktobar, 1996. godine.

cccviii Uredba Vijea (Council Regulation -EC), No. 1628/96, OJ L 204, 14. august 1996, 1 (l. 2) Ova uredba stupila je van snage u decembru 2000 i zamijenjena novim finansijskim instrumentom, tzv. CARDS uredbom. Ova uredba je odraz injenice da je postala praksa Zajednice da se klauzula o ljudskim pravima i demokratiji unosi u sve glavne instrumente Zajednice kojima se regulie vanjska pomo, koja zamjenjuje sline klauzule ugraene u veinu sporazuma o trgovini, saradnji i pridruivanju koji su zakljuivani izmeu Evropske zajednice i treih zemalja od poetka 1990-ih. Uz to, kljunim elementom se smatraju i posebni uvjeti koje je Vijee definisalo za zemlje bive Jugoslavije, od ijeg ispunjavanja zavisi pruanje pomoi Zajednice. cccix

Zakljuci Vijea i Deklaracija o bivoj Jugoslaviji, 26. februar 1996, Bull. EU 1 / 2 1996.

168

Kriteriji niz ovih dokumenata su iroko postavljeni i neodreeni, to ukazuje na generalne slabosti u praktinoj primjeni politikih uvjeta u vanjskim odnosima Evropske unije. Problem neodreenosti, bio je djelimino rijeen usvajanjem zakljuaka o principu uvjetovanosti , kojim Vijee u aprilu 1997. godine. Po prvi put su razdvojeni u smjernicama uvjeti koji vae za sve zemlje regiona od uvjeta koji se odnose na pojedine zemlje (npr. obaveze koje se tiu provedbe Mirovnog sporazuma iz Daytona). Takoe je uspostavljen stupnjeviti pristup, u okviru kojeg trgovinski preferencijali, finansijska pomo i uspostava ugovornih odnosa ovise od razliitog stepena uvjetovanosti. Ovo odraava elju Evropske unije da napravi razliku izmeu pojedinih zemalja u pogledu njihovog politikog i ekonomskog razvoja, a da istovremeno nastavi primjenjivati jedinstvenu, koherentnu strategiju prema regionu u cjelini. Politiki zahtjevi koji su sadrani u zakljucima Vijea od 29. aprila 1997. godine prvenstveno se odnose na saradnju s Meunarodnim krivinim sudom za bivu Jugoslaviju (ICTY) i regionalnu saradnju. Najnii stepen uvjetovanosti odnosi se na davanje autonomnih trgovinskih preferencijala, za koji je potrebno generalno, a ipak ne detaljno definisano, potivanje temeljnih principa demokratije i ljudskih prava u zemlji korisnici. Ipak, da bi se dodatno koristile pogodnosti finansijske i tehnike pomoi iz programa pomoi Zajednice,cccxi reformski napori zemlje moraju biti osnaeni , kroz uvjerljivu predanost standardima demokratskim reformama i napretku u skladu sa optepriznatim se rukovodi razvoj odnosa Evropske unije sa odreenim zemljama jugoistone Evrope,cccx koje je donijelo

ljudskih i manjinskih prava, kroz pruanje realnih mogunosti da se raseljena lica i izbjeglice vrate u mjesta iz kojih potiu i kroz potivanje obaveza iz Mirovnog sporazuma.

Zakljuci o principu uvjetovanosti kojim se rukovodi razvoj odnosa Evropske unije sa odreenim zemljama jugoistone Evrope. Bull.EU 4-1997, taka 2.2.1.
cccxi

cccx

U poetku PHARE i OBNOVA, sada CARDS

169

Ugovorni odnosi, kao najvie eljeni instrument koji nudi EU, podlijeu stupnjevitom pristupu, gdje poetak pregovora trai nii nivo usklaenosti nego zakljuenje sporazuma.

Pored uvjeta koji se ve primjenjuju na autonomne trgovinske preferencijale i finansijsku pomo Evropske zajednice, odreeni broj kriterija moraju ispuniti zemlje, koje ele ui u pregovore sa Zajednicom, ukljuujui odravanje slobodnih i fer izbora u razumnim razmacima, odsustvo diskriminatorskog tretmana (diskriminacije) i zastraivanja manjina od strane vlasti i odsustvo zastraivanja nezavisnih medija. Cijeli proces pregovaranja mora biti popraen ocjenom politikog razvoja (od strane Evropske komisije) koji moe imati uticaja na razvoj pregovora i sadraj sporazuma.Dodatni specifini uvjeti primjenjuju se na Bosnu i Hercegovinu, Hrvatsku i Srbiju i Crnu Goru. Oni se naroito odnose na saradnju sa ICTY.cccxii Da bi se uspostavili ugovorni odnosi sa Evropskom unijom svaka od ovih zemalja mora dokazati znaajan napredak u ispunjenju ovih uvjeta kao i znatne rezultate u oblasti politikih i ekonomskih reformi i uvjerljivu predanost da se nastavi tim putem.cccxiii

Ovdje se ne misli samo na izruivanje optuenih Radovana Karadia, Ratka Mladia, Ante Gotovine i ostalih, ve i na potpunu saradnju institucija ovih zemalja bive Jugoslavije, koja se ogleda u dostavljanju dokumentacije i razmjenu informacija sa Tuilatvom i Sudom u Hagu. Vijee je identifikovala slijedee kljune elemente politikih i ekonomskih uvjeta: Demokratski principi: reprezentativna vlada i odgovorna izvrna vlast; vlada i javne vlasti se ponaaju na nain koji je u skladu sa ustavom i zakonom; razdvajanje vlasti (vlada, uprava, sudstvo); slobodni i fer izbori u razumnim razdobljima putem tajnog glasanja. Ljudska prava, vladavina prava: sloboda izraavanja, ukljuujui nezavisne medije; pravo na okupljanje i demonstracije; pravo na udruivanje; pravo na privatnost, porodicu, dom i korespondenciju; pravo na imovinu; efikasna sredstva albe na administrativne odluke; pristup sudu i pravo na fer suenje; jednakost pred zakonom i jadnaka zatita na osnovu zakona; sloboda od nehumanog ili degradirajueg odnosa i proizvoljnog hapenja. Potivanje i zatita manjina: pravo da se uspostave i odravaju vlastite obrazovne, kulturne i vjerske institucije, organizacije ili udruenja; adekvatne mogunosti za manjine da se koriste svojim jezikom pred sudom i javnim vlastima; adekvatna zatita izbjeglica i raseljenih lica koja se vraaju u podruja gdje predstavljaju nacionalne manjine. Reforma trine privrede: makroekonomske institucije i politike potrebne da osiguraju stabilno ekonomsko okruenje; sveobuhvatna liberalizacija cijena, trgovine i tekuih
cccxiii

cccxii

170

Smjernice iz aprila 1997. godine predstavljaju kombinaciju pozitivnih i negativnih uvjeta. Potivanje uvjeta koje je postavilo Vijee nagrauje se intenziviranjem bilateralne saradnje, koja vodi ostvarivanju ugovornih odnosa. U sluaju ozbiljnog i ponavljanog nepridravanja uvjeta na kojima se zasniva odgovarajui nivo saradnje, trgovinski preferencijali mogu se povui, pomo Zajednice moe se zamrznuti i sporazum moe biti opozvan (ako je sklopljen). Takva strategija Evropske unije je u skladu sa cijelokupnim pristupom politike uvjetovanosti, kakva se razvijala poetkom 1990-ih, na osnovu koje se definisala saradnja sa zemljama juga (Turska, Kipar, Malta), a uporedo kao zaseban proces, odnosi Zajednice za zemljama srednje i istone Evrope. U poreenju sa slinim politikama u drugim podrujima vanjskih odnosa EU, primjena principa uvjetovanosti u pogledu Zapadnog Balkana ima posebne karakteristike, kao to je izuzetno irok niz politikih i ekonomskih uvjeta kojima se koristi Vijee, njihovo odvajanje na opte uvjete i uvjete specifine za odreenu zemlju, kao i uvoenje stupnjevitog pristupa usklaivanju. Evropska unija se trudi, da prevede iroko postavljene uvjete u operativne, mjerljive instrumente. Demonstrativna lista, priloena uz zakljuke Vijea iz 1997. godine, navodi odreeni broj standarda koje Evropska unija, smatra kljunim za svako tumaenje demokratskih principa, ljudskih prava, manjinskih prava i principa trine ekonomije. Iako nepotpuno i na neki nain ak proizvoljno, takvo nabrajanje ipak pomae da se pojasne normativni sadraji kriterija uvjetovanosti, koji se uobiajeno koristi u

plaanja; uspostavljanje transparentnog i stabilnog pravnog i regulatornog okvira; demonopolizacija i privatizacija preduzea u vlasnitvu drave ili drutvenom vlasnitvu; uspostavljanje konkurentnog i promiljeno voenog bankarskog sektora. (Zakljuci Vijea 29. april 1997, aneks 1).

171

Evropskoj uniji.

Ovo je posebno vano kada se ima za cilj promocija dalekosenih politikih i ekonomskih koncepata, kao to su demokratija i trina privreda, a mnoge zemlje se slau da ovim konceptima nedostaje precizna i univerzalno priznata definicija u meunarodnom pravu.cccxiv Evropski sud je u utvrivanju standarda zatite osnovnih prava u EU, koristio kao izvore nacionalne ustave i meunarodne instrumente za zatitu ljudskih prava. Ali ti meunarodni sporazumi koje su potpisale sve zemlje lanice, predstavljaju najnii zajedniki imenitelj, i ne pruaju nuno zadovoljavajui standard zatite prava, koja su posebno vana u odreenim zemljama lanicama. Smatralo se da ak i Evropska povelja o ljudskim pravima (ECHR) ne bi bila prikladna za Zajednicu jer postavlja suvie niske standarde zatite.cccxv Politika EU u odnosu na Zapadni Balkan ini se prilino kontraverznom,cccxvi naroito ako imamo u vidu injenicu da su iste godine (1999), pokrenute dvije znaajne inicijative - Pakt stabilnosti i Proces stabilizacije i pridruivanja. Prvu je pokrenulo Evropsko vijee u Kelnu (u vrijeme predsjedavanja Njemake), a drugu Evropska komisija.

Za razliku od nacionalnih ustava, osnivaki ugovori ne sadre katalog osnovnih prava. Evropski sud je priznao relevantnost nepisanih pravnih principa, ukljuujui zatitu temeljnih prava, kao element pravnog poretka Zajednice. Vidi: Horspool, Margot, European Union Law, LexisNexis, London 2003, str 134. Vidi: Craig, Paul and de Brca, Grinne, EU Law text, cases and materials, Oxford University Press, 2003, str. 327.
cccxvi cccxv

cccxiv

Vidi: Panebianco, Stefania and Rossi, Rosa, EU attempts to export norms of good governance to the Mediterranean and Western Balkan countries, Jean Monnet Centre EuroMed, Department of Political Studies University of Catania, October 2004 JMWP no.53. www.fscpo.unict.it/EuroMed/jmwp53.pdf

172

To nije neobino s obzirom na sloenost organizacije Zajednike vanjske i sigurnosne politike,cccxvii te injenicu da svaka zemlja lanica EU sprovodi vlastitu strategiju rukovoenu svojom nacionalnom tradicijom. Bez obzira na sve, Proces stabilizacije i pridruivanja i Pakt stabilnosti imaju jedan zajedniki cilj da se pomogne integracija zemalja Zapadnog Balkana u Evropsku uniju.

U voenju vanjske i sigurnosne politike nadmeu se: Visoki predstavnik za vanjsku i sigurnosnu politiku, Komesar za vanjske poslove i Ministar vanjskih poslova zemlje koja predsjedava Unijom.

cccxvii

173

2.4

Pakt stabilnosti Iako je Pakt stabilnosti za jugoistonu Evropucccxviii inicirala Evropska unija

u okviru svoje Zajednike vanjske i sigurnosne politike,cccxix to nije instrument Evropske unije. Evropska unija i dalje igra vodeu ulogu u Paktu stabilnosti, ali njegov daljnji razvoj i sprovoenje preputeni su OSCE-u. Specijalni coordinator,cccxx kojeg imenuje Evropska unija u konsultaciji sa OSCE-om, predsjedava Regionalnim stolom za jugoistonu Evropu, koji je najvaniji politiki forum Pakta stabilnosti.cccxxi Pakt stabilnosti nije prerastao u novu meunarodnu organizaciju, ve slui kao platforma za meunarodnu saradnju i ukljuuje politike obaveze partnera koji uestvuju u njemu, s ciljem da se angauju na promociji stabilnosti i rasta u jugoistonoj Evropi.cccxxii Pakt stabilnosti igra znaajnu ulogu u realizaciji prioritetnih oblasti iz Studije izvodljivosti za BiHcccxxiii i napredovanju zemalja regije, kroz Proces stabilizacije i pridruivanja, npr. kroz Sporazum o saradnji na prevenciji i borbi protiv prekograninog kriminala (SECI) s Poveljom o osnivanju Regionalnog SECI

cccxviii

Ministri vanjskih poslova EU su u vrijeme NATO udara na Srbiju, 17. maja 1999. godine, na prijedlog njemakog Predsjednitva pokrenuli inicijativu za uspostavljanje Pakta stabilnosti. Ta inicijativa usvojena je na samitu u Kelnu, u junu 1999. godine. (Council, Common Position (CFSP) OJ L 133, 28. maj 1999, 1. Engl. Common Foreign and Security Policy (CFSP), tzv. Drugi stub pravne strukture EU. Zajedniku vanjsku i sigurnosnu politiku provode i Unija i zemlje lanice. Jedna od prvih zajednikih akcija koje je usvojilo Vijee odnosilo se upravo na inauguralnu konferenciju Pakta stabilnosti. (Vidi: Mathijsen, P.S.R.F. A Guide to European Union Law, Sweet and Maxwell, London, 2004, str. 434. Specijalni koordinator Pakta stabilnosti je Erhard Busek, imenovan u decembru 2001. godine.

cccxix

cccxx

cccxxi

Regionalni sto koordinira aktivnosti preko 40 zemalja koje uestvuju ili pomau rad Pakta stabilnosti, meunarodnih organizacija i regionalnih inicijativa koje podravaju rad tri radna stola: (1) demokratizacija i ljudska prava, (2) ekonomska obnova, saradnja i razvoj i (3) sigurnosna pitanja.
Za vie detalja, vidi: www.stabilitypact.org organizovanog

cccxxii

cccxxiii

Na primjer: prioritetna oblast 7: Rjeavanje kriminala, posebno kriminala i prioritetna oblast 8: Upravljanje pitanjima azila i migracije.

174

centra za borbu protiv prekograninog kriminala u jugoistonoj Evropi.cccxxiv

Znaaj zajednike pozicijecccxxv kojom je pokrenut Pakt stabilnosti ogleda se u tome to je Vijee po prvi put izrazilo volju da privue zemlje regiona blie perspektivi potpune integracije u strukture Evropske unije, kroz novu vrstu ugovornih odnosa, uz perspektivu lanstva u EU na osnovu Ugovora iz Amsterdama, kada se ispune kriteriji iz Kopenhagena.cccxxvi Ova izjava koju je istaklo Evropsko vijee na svojim sastancima u Lisabonu i Santa Maria de Feira u martu i junu 2000. godine, ilustruje temeljnu promjenu u strategiji EU prema jugoistonoj Evropi. Lideri Evropske unije oigledno su doli do zakljuka da ekonomska obnova, politike reforme i regionalna saradnja, po sebi nisu dovoljni da donesu trajan mir i stabilnost u regionu. Samo dodatna perspectiva punog lanstva u Evropskoj uniji inila se kao pouzdan nain da se to postigne. Evropska unija je na kraju prilagodila svoju politiku prema Zapadnom Balkanu istoj logici, koja je stajala iza odluke da se potpuno otvore vrata zemljam srednje i istone Evrope poetkom 1990-ih. Evropsko vijee poziva se na Ugovor iz Amsterdama i kriterije iz Kopenhagena, s ciljem da se jo jednom naglasi da ovi kriteriji i dalje vrijede za sve. Cilj pozivanja na kriterije iz Kopenhagena bio je da se ukae da zemlje jugoistone Evrope nee biti blae tretirane odnosu na zemlje srednje i istone Evrope.

cccxxiv cccxxv

Potpisano u Bukuretu, 26.5.1999.

Zajednika pozicija definisana je kao jedan od instrumenata za sprovoenje ciljeva Zajednike vanjske i sigurnosne politike lanom 12 Ugovora o EU; vidi takoe i: Mathijsen, P.S.R.F. A Guide to European Union Law, Sweet and Maxwell, London, 2004, str.434
cccxxvi

Zajednika pozicija, Common Position (CFSP) No. 345/99, preambula, para. 7.

175

2.5

Proces stabilizacije i pridruivanja Proces stabilizacije i pridruivanja inicirala je Evropska komisija u maju

1999. godine.cccxxvii Cilj procesa je da se pomogne, da pet zemalja jugoistone Evrope ispune odgovarajue kriterije i da na kraju budu prihvaene kao zvanini kandidati za lanstvo. Ovaj program sastoji se iz modifikovanih kao i novih ponuda zemljama jugoistone Evrope, ukljuujui poveanu liberalizaciju trgovine, poboljanu finansijsku i ekonomsku pomo, redovan politiki dijalog, saradnju u oblasti pravosua i unutranjih poslova, a posebno novu, prilagoenu kategoriju ugovornih odnosa. Sporazum o stabilizaciji i pridruivanju kojim se odreenoj zemlji daje status potencijalnog kandidata. Instrumenti Procesa stabilizacije i pridruivanja, otvoreni su svim zemljama regiona pod jednakim uvjetima. Njihova raspoloivost i dalje zavisi od potivanja optih i specifinih uvjeta koje utvruje EU. Uvjetovanje Vijee smatra cementom procesa Stabilizacije i pridruivanja.cccxxviii Sporazum o stabilizaciji i pridruivanju kojim se odreenoj zemlji daje status potencijalnog kandidata. Instrumenti Procesa stabilizacije i pridruivanja, otvoreni su svim zemljama regiona pod jednakim uvjetima. Njihova raspoloivost i dalje zavisi od potivanja optih i specifinih uvjeta koje utvruje EU. Uvjetovanje Vijee smatra cementom procesa Stabilizacije i pridruivanja. Proces stabilizacije i pridruivanja ne zamjenjuje Regionalni pristup, ve ga nadograuje, proces zadrava i bilateralnu i regionalnu dimenziju, sa jasnim naglaskom na regionalnoj dimenziji. Ovaj program takoe zadrava fleksibilan i stupnjevit pristup u okviru kojeg se svaka zemlja ocjenjuje prema vlastitim zaslugama. Suprotno poetnim

cccxxvii

COM (99) 235 final, 26. maj 1999. godine

2356. Vijee za opte poslove (General Affairs Council), Luxembourg, 11-12. juna 2001., PRES/01/226, annex: Council Report Review of the Stabilization and Association Process (2001), section III.

cccxxviii

176

strahovanjima koji su iskazale pojedine zemlje, naroito Hrvatska i Makedonija, da bi pristup u vidu paketa mogao koiti njihovo integrisanje u stukture Evropske unije, tzv. pristup zasnovan na zaslugama omoguava svakoj zemlji obuhvaenoj procesom, da se kree u pravcu svoje perspektive prikljuenja prema brzini koju moe postii ovisno od vlastitih mogunosti da sprovede potrebne politike, pravne i ekonomske reforme. Na prvom sastanku efova drava i vlada zemalja jugoistone Evrope, odranom u Zagrebu u novembru 2001. godine, ove zemljecccxxix su zvanino prihvatile Proces stabilizacije i pridruivanje i njegove uvjete. Pristup EU uzmi ili ostavi, kombinovan sa politikim i ekonomskim ogranienjima s kojima su se suoili njihovi partneri u saradnji, ostavili su male mogunosti zemljama jugoistone Evrope da odbiju novi program. U vrijeme odravanja Zagrebakog samita, Evropska unija je ve integrisala princip uvjetovanosti u gotovo sve najvanije instrumente Procesa stabilizacije i pridruivanja. Asimetrina trgovinska liberalizacija U martu 2000. godine, Evropsko vijee u Lisabonu, odluilo je da bi buduim sporazumima o pridruivanju sa zemljama Zapadnog Balkana trebao prethoditi reim asimetrine trgovinske liberalizacije. Olakan pristup jedinstvenom tritu Unije ispunjava glavni interes zemalja regije, poto je Unija njihov daleko najvaniji trgovinski partner. Otvaranje jedinstvenog trita zemljama Zapadnog Balkana, ne nosi nikakav ekonomski rizik za EU. U 2002. godini nivo uvoza iz regiona ostao je manji od 0.5 posto ukupnog uvoza u Zajednicu, iako je

cccxxix

Slovenija, koja je u prvom krugu proirenja EU prema istoku, takoe je uestvovala na samitu kao susjedna zemlja Zapadnog Balkana. Rumunija i Bugarska nisu bile pozvane; vidi: Joint Council Action (CFSP) on the Zagreb Summit, OJ L 290, 17. novembar 2000, 54.

177

ogranieni reim preferencijalne trgovine uveden krajem 1990-ih.cccxxx Vijee je implementiralo odluku Evropskog vijea iz Lisabona, nekoliko mjeseci kasnije, usvajanjem uredbe koja omoguava pristup tritu EU, bez ikakvih carina i kvota, za gotovo sve industrijske proizvode uredba u poetku bila ograniena na Albaniju, Bosnu i Hercegovinu, Hrvatsku i odreene teritorije vezane za Proces stabilizacije i pridruivanja (Kosovo i Crna Gora),cccxxxi njena primjena ubrzo je proirena na Makedoniju i veinu poljoprivrednih proizvoda iz zemalja jugoistone Evrope.cccxxxii Iako je nakon politikog prevrata u Beogradu (oktobar 2000.), na cijelu teritoriju Srbije i Crne Gore. Preambula uredbe iz septembra 2000.godine o izuzetnim trgovinskim preferencijalima, poziva se na politike uvjete koji su sadrani u zakljucima Vijea od 29. aprila 1997. godine. U operativnom dijelu, samo spremnost na efikasne ekonomske reforme i irenje regionalne saradnje izdvojeni su kao zahtjevi da bi jedna zemlja imala pravo na preferencijalne trgovinske aranmane.cccxxxiii Politiki uvjeti nisu ugraeni u tekst ove uredbe. Stoga, svaka naredna odluka da se suspenduju ili povuku ovi preferencijali u odreenoj situaciji ostaje diskrecija nadlenih institucija Zajednice.cccxxxiv

cccxxx

Drugi godinji izvjetaj Evropske komisije o Procesu stabilizacije i pridruivanja za jugoistonu Evropu - European Commission, The Stabilization and Association process for South East Europe Second Annual Report, COM (2003) 139 final, 26. mart 2003, 11.

U sluaju Kosova i Crne Gore, ogranieni trgovinski preferencijali bili su dati za odreene proizvode koji se nisu proizvodili u drugim dijelovima SR Jugoslavije, a koji su kao takvi, ostali iskljueni iz trgovinskih preferencijala EZ do novembra 2000. godine.
cccxxxii

cccxxxi

Preferencijalne kvote zadrane su za vino, odreene proizvode od ribe i teletinu. Vidi: uredbu Vijea (Council Regulation EC) No. 2007/2000, koja je uvela izuzetne trgovinske mjere za zemlje i teritorije koje uestvuju ili su vezane za Proces stabilizacije i pridruivanja, OJ L 240, 23. septembar U sluaju ponavljanog nepridravanja obaveza jedne od zemalja korisnica, Vijee moe poduzeti odgovarajue mjere, ukljuujui suspenziju ili povlaenje izuzetnih trgovinskih preferencijala, glasajui kvalifikovanom veinom, na osnovu prijedloga Komisije (uredba no. 2007/2000, l. 2).
cccxxxiv cccxxxiii

2000, 1.

Vijee djeluje na prijedlog Komisije.

178

Kako je navedeno u preambuli uredbe br. 2007/2000, takva odluka zasniva se na svim zahtjevima, koje je postavilo Vijee u pogledu davanja autonomnih trgovinskih preferencijala u zakljucima iz aprila 1997. godine, ukljuujui potivanje demokratskih principa i temeljnih ljudskih prava.

Pomo Zajednice U svjetlu nove strategije EU u decembru 2000. godine, usvojen je modifikovani program pomoi za Zapadni Balkan (CARDS).cccxxxv CARDS je zamijenio ranije programe OBNOVA i PHARE (u mjeri u kojoj su se mogli koristiti u zemljama jugoistone Evrope) i uspostavio jedinstven pravni okvir pomoi Zajednice zemljama regiona. Evropskoj agenciji za obnovu (European Agency for Reconstruction, EAR) povjereno je upravljanje pomoi za Kosovo, Makedoniju i Srbiju i Crnu Gorucccxxxvi na lokalnom nivou. Iako je glavna svrha programa da se pomogne puno uee zemalja korisnica ukljuenih u Proces stabilizacije i pridruivanja, njegovo uvoenje moe se posmatrati i kao odgovor na otre kritike Evropskog parlamenta i Revizorski sud EU, koji u prolosti nisu odobravali neefikasnost Komisije u voenju projekata i programa koje finansira EU u regionu.cccxxxvii Prema jedinstvenim procedurama CARDS-a, koje su postale potpuno operativne 2002. godine, Komisija priprema nacrte viegodinjih strategija za zemlje, kao i regionalnu strategiju u saradnji sa zemljama jugoistone Evrope, zemljama lanicama EU, drugim donatorima i u mjeri u kojoj je to mogue, civilnim drutvom. Ove strategije predstavljaju osnovu za izradu godinjih

cccxxxv

Uredba Vijea br. 2666/2000 o pomoi Albaniji, Bosni i Hercegovini, Hrvatskoj, SRJ,

Makedoniji,OJL306,7decembar2000,1 Uredba Vijea br. 2667/2000 o Evropskoj agenciji za obnovu, OJ L 306, 7 decembar 2000, 7. Agencija ima sjedite u Solunu i upravlja operativnim centrima u Beogradu, Pritini, Podgorici I Skoplju. Odgovara Vijeu i Evropskom parlamentu, a nadzire je Upravni odbor koji ine predstavnici Komisije i zemalja lanica EU. European Parliament, Resolution of 31 March 1998, OJ C 138, 4 May 1998, 43; and Court of Auditors, Special Report No. 5/98, OJ C 241, 3 July 1998, 1.
cccxxxvii cccxxxvi

179

programa pomoi za svaku od ovih pet zemalja.cccxxxviii

Politiki uvjeti izriito su uneseni u tekst uredbe o CARDS-u. lan 5 uredbe trai: (1) potivanje principa demokratije i vladavine prava, te ljudskih i manjinskih prava i temeljnih sloboda kljuni je element za primjenu ove uredbe i preduvjet za pomo Zajednice 1. Ako se ovi principi ne potuju, Vijee (odluujui) kvalifikovanom veinom na prijedlog Komisije, moe poduzeti odgovarajue mjere. (2) pomo Zajednice ovisit e takoe od uvjeta koje je definisalo Vijee u svojim Zakljucima od 29. aprila 1997. godine, posebno u pogledu prihvatanja korisnika da izvri demokratske, ekonomske i institucionalne reforme. Ova odredba odraava jednu od najsveobuhvatnijih klauzula o uvjetovanosti koja je ikad ugraena u pravne instrumente Zajednice kojima se regulie vanjska pomo.cccxxxix Uredba o CARDS-u ne oslanja se samo na kaznene mjere kako bi ojaala izuzetno irok niz politikih i pravnih standarda, koje EU primjenjuje na ove zemlje. Ona takoe omoguava primjenu pozitivnih mjera, npr. finansiranje projekata i programa koji imaju za cilj da pomognu stvaranje institucionalnog i zakonodavnog okvira koji e podrati demokratiju, vladavinu prava i ljudskih i manjinskih prava, pomirenje i konsolidaciju civilnog drutva.

cccxxxviii

Strategije za 2002-2006 (Strategy Papers) i najnoviji Godinji programi (Annual Programs) mogu se nai na: <www.europa.eu.int/comm/external_relations/see/docs/index.ht Pippan, Christian. The Rocky Road to Europe: The EU's Stabilization and Association Process for the Western Balkans and the Principle of Conditionality. European Foreign Affairs Review 9. 2004 Kluwer Law International.
cccxxxix

180

Vlade i (centralne) dravne institucije dosad su bile glavni korisnici ove vrste pomoi, ali regionalni i lokalni organi vlasti, socijalni partneri, saradnici, udruenja i nevladine organizacije mogu podnijeti zahtjev za koritenje pomoi. Ugovorni odnosi Sporazumi o stabilizaciji i pridruivanju,cccxl predstavljaju najznaajniji i najprestiniji instrument Procesa stabilizacije i pridruivanja. Iako se dosta naslanjaju na Evropske sporazume koji su zakljueni sa zemljama iz Srednje i Istone Evrope, Sporazumi o stabilizaciji i pridruivanju predstavljaju sui generiscccxli vrstu sporazuma sa EU. Primarni cilj Sporazuma o stabilizaciji i pridruivanju je formalno pridruivanje sa Unijom tokom tranzicionog perioda, tokom kojeg odreena zemlja postepeno prilagoava svoje zakonodavstvo najznaajnijim standardima i pravilima jedinstvenog trita EU. Ovo je olakano uvoenjem institucionalnog okvira za politiki dijalog, postepenim stvaranjem zone slobodne trgovine, liberalizacijom prometa drumskim putevima, uspostavljanjem regulatornog okvira za kretanje radnika, slobodu poduzetnitva, pruanja usluga i kretanja kapitala, kao i ugovornim formalizovanjem finansijske i tehnike pomoi Zajednice. Svaki Sporazum o stabilizaciji i pridruivanju sadri obavezu koju preuzima pridruena zemlja da e progresivno harmonizirati svoje zakonodavstvo sa zakonodavstvom Zajednice. Institucionalna postavka SSP daje EU dodatne mogunosti da odreuje prioritete u reformama i da vri pritisak kako bi se efikasno implementirale, naroito u Vijeu za stabilizaciju i pridruivanje (Stabilization and Association Council), koje je glavno tijelo koje se uspostavlja sporazumom i glavni institucionalni forum za politiki dijalog.cccxlii

cccxl cccxli

Nova vrsta ugovornog odnosa koju je objavilo Vijee u maju 1999. godine.

Common principles for future contractual relations with certain countries in South-Eastern Europe, COM (96) 476 final, 2. oktobar, 1996. godine. Vijee za stabilzaciju i pridruivanje obino se sastoji od lanova Vijea EU, lanova Evropske komisije i lanova vlade zemlje ugovornice. Ima ovlasti da nadzire sprovoenje SSP i da donosi obavezujue odluke u sluajevima odreenim sporazumom. U principu odluke se

cccxlii

181

2.6

Bosna i Hercegovina Bosna i Hercegovina je u proces tranzicije ula kao jedna od najslabije

razvijenih republika u bivoj SFRJ. Jo u pedesetim godinama prolog stoljea, unutranjost BiH je pretvorena u planinsku tvravu Jugoslavije, sa gustom koncentracijom vojne infrastrukture i proizvodnih objekata teke industrije. U sedamdesetim su velika ulaganja Fonda za manje razvijene republike dovela do izgradnje fabrika i stvaranja industrijskih zona gdje se slivao veliki broj stanovnika sa sela. Stvarani su novi gradovi oko novih preduzea. Graani BiH uivali su socijalna prava, pravo na obrazovanje, njihov ivotni standard bio je znatno bolji nego u drugim socijalistikim zemljama. Zajedno sa ostalim graanima bive Jugoslavije slobodno su putovali po cijelom svijetu. Jugoslavija je kao nesvrstana zemlja privlaila velike strane kredite. Sredstvima su upravljala samoupravna preduzea koja su stalno poslovala s gubitkom i koja su odravana u ivotu stalnim injekcijama iz javnih fondova.cccxliii Struktura industrijske proizvodnje u BiH, bila je odraz generalne strategije privrednog razvoja bive Jugoslavije, gdje je Bosni i Hercegovini bila namijenjena uloga glavnog proizvoaa primarnih sirovina, repromaterijala i poluproizvoda za potrebe jugoslovenskog trita. Takva orijentacija imala je viestruku tetu za industrijski, a time i ukupni privredni razvoj Bosne i Hercegovine,cccxliv jer su trajno iscrpljivani kvalitetni, neobnovljivi prirodni resursi, a takva industrija nije ostvarivala adekvatne ekonomske efekte koji bi dalje doprinijeli ubrzanju privrednog razvoja BiH. Postoje i miljenja po kojima je Bosna i Hercegovina u razdoblju izmeu drugog

donose konsenzusom.
cccxliii cccxliv

Vidi: www.esiweb.org Postindustrijsko drutvo i autoritarno iskuenje, 31.1.2005. Vidi: Goli, Bajro Ekonomija i ekologija, odrivi razvoj, Univerzitetska knjiga, Sarajevo,

1998.

182

svjetskog rata i 1991. godine, kao jedna od est republika bive SFRJ, postigla znaajnu ekonomsku transformaciju.cccxlv Prosjeni ekonomski rast iznosio je pet odsto godinje. Prihod po glavi stanovnika iznosio je 2,400 amerikih dolara, iskljuujui sektor usluga, kao to je i bila praksa u bivim socijalistikim privredama. Dvanaest velikih preduzea stvaralo je 35 odsto bruto domaeg proizvoda (BDP), a etiri velika preduzea generisala su preko 40 odsto ukupnog izvoza. Preduzea su bila organizovana kao samoupravne organizacije udruenog rada, u skladu sa principom samoupravne trine ekonomije, koja je bila na pola puta izmeu centralno planirane i moderne trine ekonomije. Glavni trgovinski partneri Bosne i Hercegovine 1990 1991. godine, bili su bivi SSSR, Njemaka i Italija. Imala je trgovinski suficit sa zemljama EEZ u 1991. godini. Glavni izvozni sektori bili su hemija, metalurgija, obrada metala, kona obua, elektrini ureaji, proizvodi od drveta, drvo i gotovi tekstilni proizvodi

cccxlv

Vidi: Stojanov, Dragoljub, Bosnia-Herzegovina since 1995: transition and reconstruction of the economy, Fond Otvoreno drutvo Bosne i Hercegovine, Sarajevo, 2001.

183

2.7

Odnosi izmeu SFRJ i EEZ SFRJ je bila prva socijalistika zemlja koja je 1967. godine priznala

Evropsku ekonomsku zajednicu i uspostavila s njom ekonomske odnose. Potpisana su dva trgovinska sporazuma (prvi 1970. i drugi 1973. godine; iako zakljuen na pet godina, drugi sporazum preutno je produen do 1980), i Sporazum o saradnji potpisan 2. aprila 1980. godine (zakljuen na neodreeno vrijeme, jedini te vrste, ovaj sporazum omoguavao je za veliki broj proizvoda industrijskih i poljoprivrednih, porijeklom iz SFRJ, reim uvoza bez carina i taksi istog dejstva i bez kvantitativnih ogranienja i mjera istog dejstva).cccxlvi Nakon izbijanja rata na prostorima bive Jugoslavije, EU je suspendovala sve prethodne sporazume i uvela sankcije prema (tadanjoj) SRJ.cccxlvii Prije izbijanja rata na prostorima bive Jugoslavije, odnosno u trenucima kada su Slovenija, Hrvatska i Bosna i Hercegovina proglasile nezavisnost, nije se mogla razluiti jasna politika tadanje Evropske zajednice, prema ovim zemljama ili regionu u cjelini.cccxlviii Biva SFRJ je u to vrijeme bila najnaprednija meu bivim socijalistikim zemljama u pogledu razvijenosti privrede i civilnog drutva, a koristila je generalizirani sistem trgovinskih preferencijala Zajednice od 1974. godine Od 1991. godine, pa sve do zavretka rata u Bosni i Hercegovini, Evropska unija je, zajedno sa drugim meunarodnim akterima (UN, NATO,

Vanredni sastanak ministara vanjskih poslova (Brisel, 27. august 1991) - Deklaracija o Jugoslaviji i Vanredni sastanak ministara vanjskih poslova (Hag, 5. jula 1991) - Deklaracija o politikoj saradnji. (Vidi: Pellet, Alain The Opinions of the Badinter Arbitration Committee - a Second Breath for the Self-Determination of Peoples, Paris 1992, www.ejil.org/journal/Vol3/No1/art12-13.pdf
cccxlvii

cccxlvi

Pippan, Christian. The Rocky Road to Europe: The EU's Stabilization and Association Process for the Western Balkans and the Principle of Conditionality. European Foreign Affairs Review 9. 2004 Kluwer Law International. Vidi: Demetropoulou, Leeda (Panteion University, Athens) Europe and the Balkans: Membership Aspiration, EU Involvement and Europeanization Capacity in South Eastern Europe, Southeast European Politics, vol. III, No. 2-3, p 96. wwww.seep.ceu.hu/archives/issue33/demetropoulou.pdf

cccxlviii

184

OSCE, Vijee Evrope i dr.), bila uglavnom zaokupljena pokuajima da se zaustave sukobi na prostorima bive Jugoslavije, ali uprkos uglavnom reaktivnim i kaznenim inicijativama (kao to su humanitarne akcije, opoziv trgovinskih preferencijala, suspenzija Sporazuma o saradnji i uvoenje strogog reima diplomatskih, ekonomskih i finansijskih sankcija protiv Savezne Republike Jugoslavije, a kasnije i Hrvatske), nije se razvila sveobuhvatna politika prema regionu. Ratna zbivanja na prostorima bive Jugoslavije predstavljala su poseban izazov za Uniju, a napori da se stabilizuju zemlje i cijeli region nisu bili dovoljno uspjeni, to se pokazalo prilikom izbijanja krize na Kosovu 1999, i u Makedoniji 2001. godine. 2.8 Kljuni dogaaji u odnosima BiH/EU Kada je u aprilu 1997. godine Vijee EU za opta pitanja usvojilo regionalni pristup, uspostavljajui politike i ekonomske uvjete za razvoj bilateralnih odnosa sa pet zemalja regije Albanijom, Bosnom i Hercegovinom, Bosna i Hercegovina je u to vrijeme ve koristila autonomne trgovinske preferencijale, a od 1996. godine, pomo iz programa PHARE i OBNOVA. Glavni ciljevi djelovanja Evropske unije u BiH, odnose se na konsolidaciju mirovnog procesa i jaanje meuentitetske saradnje, pomirenja meu narodima, povratak izbjeglica, funkcionalne institucije i odrivu demokratiju, postavljanje temelja za odrivi ekonomski razvoj i rast, te da se zemlja priblii standardima i principima EU.cccxlix Proces koji ima za cilj postepeno integrisanje BiH u strukture EU zapoeo je u junu 1998. godine, kada je Evropsko vijee na inicijativu Bosne i Hercegovine donijelo Deklaraciju o specijalnim odnosima sa Bosnom i Hercegovinom, nakon ega je formirano Zajedniko konsultativno radno tijelo EU-BiH (CTF Consultative Task Force). Sa svoje strane, Parlamentarna skuptina BiH i Vijee

Odluka Vijea ministara BiH o pokretanju inicijative za pristupanje Bosne i Hercegovine Evropskoj uniji (EU), SL BiH 3/1999, 20. marta 1999. i Rezolucija Parlamentarne skuptine BiH o evropskim integracijama i Paktu stabilnosti za jugoistonu Evropu, SL BiH 12/1999, 8. august 1999.

cccxlix

185

ministara

BiH,cccl donijeli su odgovarajue odluke, koje govore o politikom

opredjeljenju da Bosna i Hercegovina krene putem integrisanja u Evropsku uniju. 2.8.1 Mapa puta Mapa puta (EU Road Map) objavljena u martu 2000. godine sadravala je 18 bitnih koraka koje trebaju napraviti vlasti u BiH kako bi zapoeo rad na Studiji o izvodljivosti pregovaranja o Sporazumu o stabilizaciji i pridruivanju. Mapa puta bila je podijeljena na tri vrste mjera:cccli Politike mjere: Izborni zakon i finansiranje izbora; Stalni sekretarijat u Predsjednitvu; Zakon o dravnoj slubi; Pravila i procedure za Parlamentarnu skuptinu BiH; Jedinstveni paso; Zakon o Dravnoj graninoj slubi i finansiranje; finansiranje Ustavnog suda. Ekonomske mjere: Zavod za platni promet; Dravni trezor; uklanjanje barijera trgovini izmeu entiteta; Jedinstveni BiH institut za standarde, mjeriteljstvo o konkurenciji, Zakon o direktnim stranim ulaganjima i restituciji. i intelektualno vlasnitvo i Institut za akreditaciju; Zakon o zatiti potroaa i Zakon

cccl

Izvor: arhiva Direkcije za evropske integracije

Evropski komesar za vanjske odnose Christopher Patter, objavio je 20. septembra 2002. godine da su uvjeti iz Mape puta sutinski ispunjeni. Ipak potpuno ispunjavanje ovih uvjeta ostalo je sastavni dio zahtjeva postavljenih pred Bosnu i Hercegovinu u Studiji izvodljivosti iz novembra 2003. godine.

cccli

186

 Demokratija, vladavina zakona i ljudska prava: imovinski zakoni; poboljanje uvjeta za odrivi povratak; institucije za ljudska prava (ombudsmani); Zakon o sudskoj i tuilakoj funkciji u FBiH i Zakon o sudu i sudskoj slubi RS; uspostava Javnog RTV servisa. Realizacija reformi iz Mape puta praena je kroz zajednike sastanke CTF-a, u kojima su uestvovali predstavnici dravnih i entitetskih ministarstava i institucija iz Bosne i Hercegovine, na jednoj strani, i Evropske komisije, na drugoj strani. Odrano je 11 sastanaka CTF-a i cijeli taj proces trajao je gotovo dvije i pol godine. Nakon to je Mapa puta sutinski ispunjena,ccclii pridruivanju. Te aktivnosti zapoele su u martu 2003. godine, dostavljenjem upitnikacccliii Evropske komisije na koji su institucije Bosne i Hercegovine morale dostaviti odgovore. Upitnik je pokrivao sve sektore koji su znaajni za budui Sporazum o stabilizaciji i pridruivanju i u velikoj mjeri ukazuje na sadraj budueg Sporazuma. zapoeo je rad na

Studiji izvodljivosti radi otvaranja pregovora o Sporazumu o stabilizaciji i

Direkcija za evropske integracije je, na osnovu zakljuaka sa posebne sjednice Vijea ministara BiH, odrane 02.04.2003. godine, zapoela rad na pripremi, odnosno prikupljanju odgovora na 346 pitanja Evropske komisije u okviru priprema za izradu Studije izvodljivosti. U pripremi odgovora uestvovali su dravni slubenici iz 25 institucija Bosne i Hercegovine, koordinatori i institucije iz entiteta i Brko Distrikta, koji su u izuzetno kratkom roku pripremili sve odgovore (do 18.4.2003.). Verifikaciju odgovora, pripremljenih po jedinstvenoj metodologiji, vrilo je Vijee ministara. Odgovori su razmatrani na sastancima radnih grupa (CTF-Consultative Task Force EU/BiH) u razdoblju maj-septembar 2003.
cccliii

ccclii

Izvjetaj Komisije Vijeu o spremnosti Bosne i Hercegovine za pregovore o Sporazumu o stabilizaciji i pridruivanju sa Evropskom unijom, Brisel 18.11.2003, COM (2003) 692, finalna verzija, www.dei.gov.ba/pdf/izvjestaj_komisije.pdf

187

2.8.2 Studija izvodljivosti Evropska komisija objavila je 20. novembra 2003. godine svoj Izvjetaj Vijeu ministara Evropske unije o izvodljivosti pregovaranja izmeu Bosne i Hercegovine i Evropske unije o Sporazumu o stabilizaciji i pridruivanju. U ovom Izvjetaju (koji se uobiajeno naziva Studija izvodljivosti) Evropska komisija dala je ocjenu da bi Bosna i Hercegovina u toku 2004. godine, trebala biti u stanju izvriti prioritetna pitanja, pod uvjetom da se konstantno ulau nastojanja u tom pravcu. Evropska komisija e odluiti o preporukama za odluku Vijea ministara EU o otvaranju pregovora sa BiH o Sporazumu o stabilizaciji i pridruivanju, im ocijeni da je postignut znatan napredak u ostvarenju prioriteta354 u 16 oblasti koje definie ovaj Izvjetaj (vidi Aneks 1). Tadanji komesar za vanjske odnose, Chris Patten, pozdravio je ocjene iz Studije izvodljivosti. Kao svoj odgovor na izvjetaj Evropske komisije, Vijee ministara Bosne i Hercegovine usvojilo je program aktivnosti za realizaciju prioriteta u 2004. godini iz izvjetaja Evropske komisije Vijeu ministara EU o izvodljivosti pregovaranja izmeu BiH i EU o Sporazumu o stabilizaciji i pridruivanju. Program je razdvojio 16 prioritetnih oblasti u 101 aktivnost, predvidio je usvajanje 46 zakona, uspostavu 27 novih institucija (22 na dravnom i 5 na entitetskom nivou). Za realizaciju programa aktivnosti predviena su i odgovarajua sredstva iz budeta. Svoje izvjetaje o realizaciji aktivnosti na ispunjenju 16 prioritetnih oblasti Vijee ministara BiH redovno dostavlja Evropskoj komisiji.78Pored prvobitnog optimizma koji se ogleda u izjavama predstavnika Evropske komisije i Vijea ministara BiH, da e se zahtjevi iz Studije izvodljivosti ispuniti tokom 2004.

Bit e mi veliko zadovoljstvo ako budem mogao, slijedee godine, preporuiti zemljama lanicama da bismo trebali zapoeti pregovore o SSP sa Bosnom i Hercegovinom. Biu u stanju da postupim tako samo ako BiH ostvari znaajan i brz napredak u oblastima koje smo identifikovali. S obzirom da postoji dovoljno politike volje, nema razloga zato BiH ne bi mogla ispuniti ovaj cilj. www.europa.eu.int/comm/external_relations/see/news/ip03_1563.htm

354

188

godine, nakon 19 mjeseci tokom kojih je odrano 6 sastanaka CTF-a i upuena 3 izvjetaja Vijea ministara BiH, ostala su otvorena pitanja reforme policije (prioritetno podruje 7) i usvajanja zakona o javnom RTV sistemu i RTV servisu (prioritetno podruje 16 ovi zahtjevi u vezi sa javnim RTV sistemom bili su sadrani i u Mapi puta iz 2000. godine).

189

190

III FLEKSIBILNA INTEGRACIJA U OKVIRU EVROPSKE UNIJE: PRAVNA ANALIZA BLIE SARADNJE

191

192

1.

UVOD Asimetrian pristup u evropskim integracijskim procesima nije novina. Na

vie ili manje intenzivan nain asimetrija je obiljeila cijeli ovaj proces. Svoju institucionalizaciju asimetrija je nala u formi fleksibilnosti, odnosno blie saradnje. U kontekstu svojevrsne krize u uspostavljanju ustavne strukture Evropske Unije u vrijeme pisanja ovog rada355, sve se ee pominje orijentacija ka fleksibilnim rjeenjima kao neminovna za odnosa izmeu drava lanica.
356

prevazileenje razliitosti u stavovima o ureenju

U kontekstu EU, fleksibilnost ima razliite pojavne oblike. U raznim periodima i na razliite naine, asimetrini pristup, zasnovan na meunarodnom pravu ili na pravu Zajednice odnosno kasnije Unije, je obezbjeivao praktina rjeenja prihvatljiva za drave lanice i druge aktere u odnosu na probleme upravljanja integracijskim tvorevinama, a koji su se pojavljivali tokom gradnje ovog entiteta. Fleksibilnost je institut prava EU koji je izazivao znaajnu panju, a to je rezultiralo obimnom literaturom koja se bavi analizama relevantnih odredaba kako primarnog tako i sekundarnog prava EU357. Na alost, u Bosni i Hercegovini ovakva literatura je dostupna u veoma suenom obimu, a niti interes za ovaj institut

Nakon odbijanja prijedloga Ustava EU na referendumu u Francuskoj (29 maj 2005) i Holandiji (1 juna 2005) kao i odgaanja odravanja referenduma po istom pitanju u Velikoj Britaniji, upitno je na koji nain EU nastavlja svoje produbljavanje i proirenje. Vidi npr. u The Economist od 4 juna 2005 lanke: The Europe that died, str. 11-12, The European Union Constitution Dead, but not yet buried, str. 27-28.
356

Vidi npr. Knowlton, B.: From the US, a Bleak EU outlook, International Herald Tribune, June 14, 2005. Autor smatra da EU prolazi kroz teak period a za ije rjeavanje nema jednostavnih odgovora i smatra, a da bi se kriza brzo prevladala, EU treba traiti solucije ne samo u dvobrzinskoj geometriji starih i novih lanica ve u formama razliitih geometrija koje e se stvarati ovisno o pitanjima za koja se iskazuju interesi.

U vezi podjele na primarno i sekundarno pravo EU vidi npr. Misita, N.: Osnovi prava Evropske Unije, Magistrat, Sarajevo 2002, str. 255-257. Primarno pravo podrazumjeva pravne norme sadrane u aktima koje su usvojile drave lanice u njihovoj ugovorno-ustavotvornoj ulozi odnosno, u njihovoj ulozi subjekata meunarodnog prava i osnivaa Zajednice kao nadnacionalne tvorevine. Pod primarnim pravom se u ovom smislu podrazumjevaju Osnivaki ugovori i ugovori koji ih dopunjuju i mijenjaju, kao i uz ove ugovore prikljueni aneksi i protokoli. Pod primarnim pravom se

357

193

nije primjeren njegovom znaaju. Jedan od ciljeva ovog rada je da pojasni znaaj ovog instituta za konstituciju358 EU i doprinese boljem razumjevanju odredaba koje ga reguliu i to kako pozitivnopravnih tako i onih odredaba koje su ovaj institut odreivale u ranijim periodima razvoja evropske integracije. Hipoteza od koje polazi ovo istraivanje je da blia saradnja jeste institut koji predstavlja izuzetak ali i institut potpuno uklopljen, konstitucionalizovan, u komunitarni pravni poredak. Blia saradnja je forma fleksibilnosti koja omoguava prevazilaenje potencijalno problematinih situacija za Uniju na nain koji obezbjeuje neophodnu konzistentnost komunitarnog pravnog sistema. Mogli bismo rei, da je EU fleksibilna tvorevina u svim njenim dimenzijama. Za razliku od drava za koje je jedna od najbitnijih odrednica njihova teritorija na kojoj se suvereno vri vlast, granice EU nisu konano postavljene, bar ne u ovom trenutku.359 Promjene u pogledu konstitucije, ciljevi i principi, kao i stepen integracije drava koje su tu konstituciju inile ili ine, su atipine kako za liberalne nacionalne

podrazumjevaju i odreeni akti komunitarnih institucija, odnosno predstavnika drava lanica u okviru institucija. Za razliku od primarnog prava, sekundarno pravo su pravila, akti, nastali voljom komunitarnih institucija. Sporazume drava lanica i/ili sporazume Zajednice sa treim dravama i meunarodnim organizacijama, u smislu l. 300 (ex. l.228.), mogue je izdvojiti i tretirati kao oblik sekundarnog prava. Vidi i Louis, J.V.: The Community Legal Order, The European Perspectives Series, Brussels, 1995, str. 87. Vidi i http://europa.eu.int/eurlex/en/about/pap/process_and_players2.html o definicijama prava EU u smislu njegove kompozicije iz tri razliita ali meuzavisna tipa prava. To su sljedei tipovi prava: primarno, sekundarno i precedentno pravo (case-law). Ovo posljedenje ukljuuje presude Evropskog suda pravde i Evropskog suda prve instance. Ova tri tipa prava zajedno ine acquis communautaire.
358

Vidi Vujaklija, M.:Leksikon stranih rei i izraza, Prosveta, Beograd, 1966, str. 461. Termin konstitucija, kao i sve termine izvedene iz ovoga, koriten je u ovom radu u smislu ustava, osnovnog dravnog zakona. Dokle see Evropa nije samo filozofsko ve i pitanje sa praktinim implikacijama za meunarodne odnose. Ova nedefinisanost stoji u osnovi definicije EU ili se koristi kao argumentacija u politikim raspravama i izaziva mnoge debate. Vidi npr. Kegan, R.: Power and Weakness, Policy Review, jun/jul 2002, o granicama Evropske Unije sa uvijek novim tendencijama proirenja.

359

194

drave... tako i za meunarodne organizacije360, a to je, izmeu ostalog rezultiralo, da elementi fleksibilnosti budu ugraeni u primarni konstitutivni okvir, odnosno osnivake ugovore u razliitim formama. Fleksibilnost Unije predstavlja antipod tradicionalnom unitaristikom konstitutivnom shvatanju i jedan je od argumenata u federalistikom361 pristupu razvoja Unije, a po kojem je fleksibilnost jednaka paradigmi o manje Evrope. Iako se moe rei da Ugovor iz Amsterdama na tehnokratski nain ureuje fleksibilnost tako da nije znaajnije doprinio u promiljanju integracionistikih procesa ipak, kada se fleksibilnost razmatra u njenom odnosu sa konstitucionalizmom, postaje manje vano razotkrivanje bazine filozofije evropske integracije ve je bitnije da se razmotre odnosi i njihova evolucija. U sutini, svaka konstitucionalizacija ima veze sa fleksibilnou, a o emu nalazimo potvrdu u odredbama o mogunosti amandmanskog djelovanja. U sluaju EU, fleksibilna integracija je postala jedan od osnovnih principa organizovanja Unije. Ovaj mehanizam treba posmatrati kao jedno od sredstava u integracijskim procesima a ne kao izdvojenu cjelinu koja odraava poseban pristup razvoju integracije. 1.1 Cilj Ovo istraivanje ima za cilj dokazati konstitutivnu ulogu instituta blie saradnje u pravnom poretku Evropske Unije. Kroz istraivanje evolutivnog razvoja fleksibilnosti od jednog apstraktnog koncepta kakav je postojao u ranim 1970-im pa do njene institucionalizacije u Ugovorima iz Amsterdama i Nice pratiemo konstitucionalizaciju ovog principa. De Burca i Scott ovaj proces nazivaju: Pomjeranje paradigme evropskog oblika vlasti od ...

Shaw, J.: Relating Constitutionalism and Flexibility in the European Union, u de Burca, G. i Scott, J.: Constitutional Change in the EU: From Uniformity to Flexibility, Hart Publishing, 2001, str. 351. Vidi Pinder, J.: Evropska Unija, ahinpahi, Sarajevo, 2003, str. 6-7, kratko upoznavanje sa, pojednostavljeno gledano, dva pristupa, dvije teorije kojima se objanjava fenomen Evropske Unije: liberalno- meuvladino i neofunkcionalno ili federalistiko shvatanje.
361

360

195

uniformnosti i harmonizacije prema ... fleksibilnosti i diferencijaciji.362 Ovaj rad ne obrauje fleksibilnost u sekundarnoj legislativi odnosno direktivama.363 Primaran fokus ovog istraivanja je konstitutivni okvir EU i fleksibilnost u tom okviru. 1.2 Metodologija Pravni metodi koriteni u ovom radu su: dogmatiki, normativni i uporedni. Fenomenoloki i induktivni pristup-analiza pojedinih fenomena, stanja i detalja. U istraivanju je koritena literatura navedena u bibliografiji, a koja obrauje fleksibilnost kao iskljuivi predmet istraivanja ili obrauje ovaj institut u vezi sa nekom drugom tematikom iz oblasti prava EU. Kako je ve reeno, nedovoljan interes za fleksibilnost kod bosanskohercegovakih autora je uslovio da se ovaj rad uglavnom bazira na literaturi koja je dostupna na engleskom jeziku. Iz ovog razloga, pojavile su se potekoe u iznalaenju adekvatnog prevoda pojedinih termina a to nije problem samo jezike ve i sadrinske prirode. Za pojedine termine nisu ponueni prevodi. Ovome je razlog to, iz iskustva i znanja autora, adekvatan pandan u domaem jeziku nije mogao biti naen a, s druge strane, zato to bi doslovan prevod doveo do upotrebe opirnih pojanjenja to bi opteretilo tekst a ne bi, po vlastitom uvjerenju, doprinijelo boljem razumjevanju.

362

de Brca, G. i Scott, J., 2001, u Introduction, str. 1.

U vezi fleksibilnosti u okviru sekundarne legislative ipak upuujemo na razmatranja Grainne de Burca. Naime, autor, u vezi fleksibilnosti u okviru sekundarne legislative, navodi da je takva fleksibilnost, na neki nain prethodila konsititutivnoj koja je dobila svoju definiciju u osnivakim ugovorima. Vidi de Burca, G.: Differentiation within the Core: The Case of the Common Market, u de Brca, G. and Scott, J. 2001, str. 139.

363

196

1.3

Struktura rada Struktura rada obuhvata nekoliko cjelina.

Prvo poglavlje se bavi terminoloko-pojmovnim razjanjenjima. Ovo poglavlje nudi razmatranje radu. Istorijski osvrt je situiran u drugo poglavlje i nudi hronoloki pogled na pojavu principa fleksibilnosti u pravnoj strukturi evropske integracije, ukazujui na taj nain na postojanje ovog principa od osnivanja Zajednice. U ovom poglavlju takoe su navedeni primjeri fleksibilnosti. Svrha ovog poglavlja je prezentacija markantnih primjera fleksibilnosti, u cilju uvoda u irem smislu u doktrinarnu debatu. Tree poglavlje je posveeno relevantnim odredbama komunitarnog prava o fleksibilnosti i blioj saradnji i odgovarajuim rjeenjima u pravnom poretku EU. Doktrinarna debata tim povodom ima za cilj prezentirati detaljan pregled odredbi o fleksibilnosti u svim osnivakim ugovorima, od SEA364, preko Ugovora iz Maastrichta365 i Amsterdama366 zakljuno sa Ugovorom iz Nice367. U okviru ovoga terminologije, pojanjenje sadrine odreenih pojmova, te argumentaciju u prilog prihvatanja termina fleksibilnosti i blie saradnje u ovom

SEA je potpisan u Louxemburgu i Hague 1986 godine, a stupio na snagu 1 jula 1987 godine. Ovaj Ugovor predstavlja prvu veliku reformu Ugovora iz Rima. Njime je omogueno neophodno prilagoavanje struktura Zajednice za uspostavljanje jedinstvenog trita. SEA je takoe dodao neke nove nadlenosti , proirio mogunost odluivanja kvalifikovanom veinom i osnaio ulogu Evropskog parlamenta. Ovaj Ugovor je potpisan u Maastrichtu 7 februara 1992 godine, a stupio na snagu 1 novembra 1993 godine. Ovaj Ugovor je promijenio naziv Evropske ekonomske zajednice u Evropska zajednica i ustanovio novu strukturu od tri unijska stuba koja svi zajedno ine Evropsku Uniju. Vidi detaljnije u fusnoti br. 11. ovog rada Ugovor iz Amsterdama je potpisan 2 oktobra 1997 godine, a stupio na snagu 1 maja 1999 godine. Njime su uvedeni brojni amandmani i renumerisani lanovi Ugovora o EU i Ugovora o EC. Ugovor iz Amsterdama je izmjenio slovnu oznaku lanova Ugovora o EU i uveo brojnu numeraciju. Ugovor iz Nice je potpisan 26 februara 2001 godine, a stupio na snagu 1 februara 2003 godine. Osnovni cilj ovog Ugovora je bio da izvri neophodne pripreme za proirenje EU, donekle je proirio primjenu odluivanja kvalifikovanom veinom i omoguio pojaanu saradnju.
367 366 365

364

197

poglavlja, izdvojeni su posebni odjeljci koji se tiu oblasti u kojima je fleksibilnost koritena kao i posebni odjeljci za fleksibilnost u pojedinim Unijskim stubovima.368 etvrto poglavlje obrauje materijalne i procesne pretpostavke za primjenu mehanizma blie saradnje u svjetlu pozitivno pravnih propisa EU. Obzirom da je ve u prethodnom segmentu, posveenom doktrinarnoj debati, ukazano na dejstvo akata doneenih u proceduri blie saradnje, u ovom poglavlju je ponuena cjelovitija pravna analiza blie saradnje.

U petom poglavlju prezentirana je blia saradnja u svjetlu prijedloga Ustava Evropske Unije kao i rasprava o znaaju instituta fleksibilnosti u proirenoj Uniji. Zakljuna razmatranja imaju za cilj prezentovati argumentaciju, u svjetlu prihvatanja neophodnosti postojanja mehanizma u EU koji omoguavaju prevladavanje situacija suprotstavljanja nacionalnih interesa drava lanica. Blia saradnja je u procesu izgradnje Unije i jaanja komunitarnog pravnog poretka, imala ulogu korektora koji je omoguio zatitu nacionalnih interesa pod uslovom lojalnosti Uniji. Naime, ovaj institut nije uspostavljen samo iz pragmatinih razloga prevazilanja tehnikih problema u pravnoj konstrukciji evropske integracije ve je fleksibilnost inovativan pristup u konstituciji EU. Prezentovana argumentacija ukazuje da fleksibilnost ne mora znaiti devijaciju ustavnog poretka. Fleksibilnost razmatramo i shvatamo kao nain na koji se refokusira politika. U tom svjetlu se fleksibilnost pojavljuje kao postnacionalni pristup koji ide dalje od shvatanja pravnog poretka kao sistema baziranog na pravilima obavezujuim za sve uesnike na jednak nain.

368

Ugovor iz Maastrichta je uveo nove oblasti meuvladine saradnje u postojei sistem Zajednice. Pored nekadanje Evropske ekonomske zajednice (EEC) koja je preimenovana u Evropsku zajednicu (EC), uspostavljene su zajednika vanjska i sigurnosna poilitika i oblast pravosua i unutarnjih poslova. Tako je kreirana nova struktura sa tri stuba a koji svi zajedno jesu politike koje se ostvaruju na unijskom nivou i ine Evropsku Uniju (EU).

198

Kao optu napomenu potrebno je dodati i opasku u vezi sa pravnim izvorima na koje se u ovom radu poziva. U ovom radu je koritena postamsterdamska numeracija lanova osnivakih Ugovora kako je data u konsolidovanim verzijama Ugovora o uspostavljanju Evropske zajednice i Ugovora o Evropskoj Uniji. Izuzetno, koritena je numeracija, brojna i slovna, i iz drugih verzija osnivakih ugovora, a u takvim sluajevima je to posebno naglaeno kroz odgovarajue oznake pravnog izvora na koji se poziva.

199

200

2.

TERMINOLOKO-POJMOVNA RAZJANJENJA Teko da i jedna druga oblast evropskih politikih i akademskih rasprava

moe ponuditi takvu arolikost termina i znaenja kao ova (diferencijacija, fleksibilnost, varijabilna geometrija, etc.).369 U ovom istraivanju koriteni su termini fleksibilnost i blia saradnja kao generiki pojmovi izuzev kada se upuuje na konkretne odredbe osnivakih ugovora ili na literaturu u kojoj je koritena drugaija terminologija.370 Ovdje napominjemo da je termin koji se najee koristi u pravnoj literaturi: diferencijacija. Meutim, Ugovor iz Maastrichta uvodi termin blia saradnja kao opti termin koji obuhvata sve ostale.371 Pored ve navedenih, postoje termini koji su naroito prisutni u politikim debatama kao to su: multispeed (multibrzinska), variable geometry (varijabilna geometrija) i la carte (po elji). Bez obzira na prihvatanje terminologije kako je

Ehlermann, C. D.: Differentiation, Flexibility, Closer Co-operation: The New Provisions of the Amsterdam Treaty, European Law Journal, Vol. 4. No. 3, September 1998, str. 246-270, str. 246. Ovdje emo navesti jo jedan citat koji, iako ne dolazi iz akademskih krugova, dobro odslikava genezu terminologije. U lanku pod nazivom Order a la carte? autor navodi da je: Ideja koja je u pitanju opte je poznata u EU argonu kao fleksibilnost ili pojaana saradnja, iako je ula u ivot pod jednim ak i ukoenijim nazivom diferencirane integracije. Order a la carte?, Economist, 00130613, 04/22/2000, Vol. 355, Issue 8167, Database: Academic Search Elite. Odluka za upotrebu ova dva termina je bazirana na argumentaciji koju su u svojim radovima prezentovali na primjer Misita, N., 2002 str. 133'134 i Jo Shaw. Misita se poziva na Giorgio Gaja u Gaja, G.::How flexible is flexibility under the Amsterdam Treaty?, Common Market Law Review, 1998, str. 855 870. i njegovo shvatanje da je blia saradnja politiki neutralniji pojam.370 Slino ovome i Shaw smatra da su terminoloke promjene rezultat generalnog trenda prema izbjegavanju ideolokog bremena koje je termin fleksibilnost sadravao dok blia saradnja fokusira panju vie na tehniku nego na ideoloku pozadinu, vidi u Shaw, J.,: The Treaty of Amsterdam: Challanges of Flexibility and Legitimacy, European Law Journal. Vol. 4, No. 1, March 1998, str. 63-86, na str. 69. Odluka za pojmove fleksibilnost i blia saradnja, pored ve navedenog, motivisana je i nastojanjem za koritenjem jedinstvene terminologije koja nee unositi dodatnu zabunu. U vezi sa ovim pristupom, Ehlermann smatra da je to korak nazad i da e termin diferencijacija i dalje biti koriten kao opti termin koji obuhvata ostale termine. Vidi Ehlermann, C.D., 1998, str. 247.
371

369

370

201

ve pojanjeno, u ovom radu prezentirana su i drugaije argumentacije i stajalita u pogledu termina.372 Opredjeljenje za upotrebu jednog od termina nije bez sadrinskog znaaja: smatra se da se prihvatanjem termina prihvataju i sadrine tih termina ili, preciznije, da se zauzimaju odreene pozicije u odnosu na koheziju evropske integracije. Postoji jo jedna strana slike u vezi sa terminologijom na koju ukazuje Ehlermann a ta je da zagovornici ili protivnici jednog koncepta esto pridaju razliito znaenje terminima.373 Jo Shaw navodi da porijeklo i razvoj i ideje i prakse fleksibilnosti a koja datira iz 1970-ih prate pokuaji da se ponudi ematska kategorizacija viestruke terminologije koja je iz ovih nastojanja proistekla.374 Ugovor iz Amsterdama je uveo termin blia saradnja, dok se Ugovor iz Nice opredjelio za termin pojaana saradnja (enhanced cooperation). Treba pomenuti i da Ugovor o Evropskoj Uniji koristi termin blia saradnja u odredbama o zajednikim akcijama van okvira EC/EU prava u kontekstu odbrane (l. 17.4 TEU). Razmatranje o terminologiji, svakako ne moe zaobii rad Alexander Stubba, koji uvodi vrijeme, prostor i predmet kao kriterij za razlikovanje termina.375 Prezentirajui sumarno, postoje tri oblika fleksibilnosti: multibrzinska, varijabilna

Vidi Philippart i njegovo stajalite u vezi termina blia sardanja (closer co-operation). Naime, on pod bliom saradnjom podrazumjeva onu saradnju izmeu drava lanica ili regionalnih zajednica koja se deava unutar jurisdikcije Unije (podijeljena nadlenost) ali se razvija van okvira Unije. Za razliku od ovako shvaene blie saradnje, Philippart smatra pojaanu saradnju (enhanced cooperation) kao fleksibilnost koja se razvija unutar EU okvira. Vidi Philippart, E.: A new mechanism of enhanced co-operation for the Enlarged European Union, Notre Europe, Research and European Issues No. 22, str. 9. Meutim, njegovu nedosljednost ovom stanovitu vidimo u drugim njegovim radovima. Vidi Philippart, E.:Flexibility and Models of Governance for the EU, u de Birca i Scott, 2001, str. 299-330. u kojem radu u koautorstvu sa Monika Sie Dhian Ho koristi termin blia saradnja.
373 374

372

Ehlermann, C. D., 1998, str. 246. Shaw, J, 1998, str. 65.

375

U vezi detaljnog razmatranja podgrupa za svaku od navedenih oblika fleksibilnosti vidi Stubb, A.: Negotiating Flexibility in the European Union, Amsterdam, Nice and Beyond, Palgrave, 2002, str. 30 57.

202

geometrija i la carte. Upoznaemo se sa karakteristikama svakog od navedenih oblika. 2.1 Viebrzinska ili multibrzinska fleksibilnost Ova vrsta fleksibilnosti (multi-speed) je, uslovno govorei, najjednostavniji oblik fleksibilnosti. Ona podrazumjeva situaciju u kojoj sve drave lanice ne mogu da ostvare zajedniki postavljene ciljeve u isto vrijeme. Stubb definie viebrzinsku integraciju kao oblik fleksibilne integracije u kojoj je provedba zajednikih ciljeva voena od strane jedne grupe drava lanice koje su i sposobne i voljne da napreduju u provoenju politike u nekoj oblasti, a naglasak je na pretpostavci da e se ostale drave lanice pridruiti kasnije.376 Praktian izraz ovog oblika fleksibilnosti je uvoenje prelaznih perioda, naroito kod ugovora o pridruivanju ili harmonizacija u vezi sa porezom na dodatnu vrijednost. Bitna injenica je ta da je prelazni period privremena kategorija. Na ovakav nain se omoguuje novim ili starim dravama lanicama da se prilagode nekoj politici uz pretpostavku da je period prilagoavanja privremena a ne trajna kategorija. Shaw zakljuuje da ... nita u multibrzinskoj diferencijaciji ... nije na tetu ustavnosti.377 Stubb zakljuuje da je ovo tradicionalan oblik fleksibilnosti koji nije koriten u pregovorima niti u samom Ugovoru iz Amsterdama.378 On navodi jo est karakteristika viebrzinske fleksibilnosti: Participacija sve drave lanice uestvuju (participiraju); Forum odluka se obino donosi na IGC ili tokom pridruenja pregovorima, a ponekad se donosi u redovnom komunitarnom okviru kao to je bio sluaj sa nekim direktivama;

376

Stub, A.: A Categorisation of Differentiated Integration, Jornal of Common Market Studies, 1996, 34, str. 2. Shaw, J. 1998, str. 66. Stubb, A. 2002, str. 45.

377 378

203

Odluka se donosi jednoglasno; Budet koristi se budet Zajednice; Acquis acquis communautaire je sauvan; Ciljevi zajedniki ciljevi su sauvani.

Viebrzinska fleksibilnost je termin sa kojim se evropska integracija susree od svojih poetaka: jednoj ili nekoliko drava lanica je omogueno da ne primjenjuje normu koja je u principu trajno obavezujua za sve drave lanice bilo da je takva mogunost ustanovljena samim Ugovorom, uredbom, direktivom ili odlukom. Takvi su primjeri prelaznih rjeenja koji imaju svoje opravdanje. Meutim, aranmani viebrzinske fleksibilnosti se pojavljuju i u sluajevima, kada izuzeci nisu vremenski ogranieni. Naroito su problematine situacije kada se, iako nekompatibilno sa komunitarnim pravom ukoliko u tom smislu ne postoje posebne odredbe Ugovora, ostavlja na izbor dravi ili dravama u pitanju da same odlue kada je aranman o izuzetku okonan. Pravno gledano, u ovakvoj situaviji nije od znaaja da li lanica/e u pitanju prihvata ciljeve, koji se promoviu konkretnom odredbom ili ne. Primjer za ovu posljednju situaciju je aranaman o EURO i poglavlje o socijalnoj politici u TEC. Multibrzina ovdje ulazi u zonu varijabilne geometrije jer nije samo faktor vrijeme elemenat razlike. Iako je razlika u samoj sutini predmeta na koji se odredba u pitanju odnosi, istovremeno nema vremenskog ogranienja za neprimjenjivanje takve odredbe. 2.2 Varijabilna geometrija Ovaj oblik fleksibilnosti oznaava sluajeve trajne podjele unutar EU, izmeu tvrdog jezgra i mekane periferije drava lanica, a pri emu drave tvrdog jezgra poduzimaju mjere i aktivnosti, koje su usmjerene na bre integrisanje i odbijaju da budu u svojim nastojanjima zakoene ili zaustavljene od strane onih koje stoje na periferiji. Omoguavajua klauzula (enabling clause) je praktian vid varijabilne geometrije, koji omoguava dravama lanicama, koje su voljne i mogu, da provode daljnju integraciju pod odreenim uslovima u brojnim oblastima 204

unutar i van institucionalnog okvira Unije. Varijabilna geometrija trai rjeenja koja su izvan okvira osnivakih ugovora. Varijabla koja odgovara ovim terminima je prostor. Ovdje je kljuno pitanje - ko se integrie u koju oblast? Prema Stubbu karakteristike koje su bitne za odreenje ove vrste fleksibilnosti su: Participacija ne uestvuju sve drave lanice;379 Forum odluke se donose u redovnoj unijskoj proceduri odnosno nije potrebno odravanje IGC; Odluke donose se kvalifikovanom veinom uz emergency break380 u oblasti drugog stuba, a kada se odluke donose van okvira Ugovora onda se usvajaju neformalno; Budet uspostavlja se poseban budet u kojem drave lanice koje uestvuju u fleksibilnom aranamanu plaaju sve trokove fleksibilnosti izuzev administrativnih trokova;381 Acquis aranman ide preko okvira acquis communautaire; Ciljevi postavljaju se iznad okvira zajednikih ciljeva

Ovo je model na osnovu kojeg se obrazlau aranamani u vezi ekonomske i monetarne unije. Postoji rizik pojednostavljivanja kod ovakavog zakljuka, obzirom da u sluaju ekonomske i monetarne unije mogunost ostajanja van zakljuenog aranmana, opt-out, nije u svakom sluaju zavisio od volje drave u pitanju ve i od mogunosti konkretne drave da ispuni postavljene kriterije.

U skladu sa sadanjim vaeim odredbama, najmanji potreban broj drava lanica koje uestvuju u fleksibilnom aranamanu je osam, op.a Ova klauzula i njen znaaj su detaljno pojanjeni u poglavlju ovog rada koji prezentira doktrinarnu debatu. U pogledu administrativnih trokova, Vijee svojom jednoglasnom odlukom moe odluiti o preuzimanju takvih trokova na teret budeta Unije.
381 380

379

205

Tipian sluaj varijabilne geometrije je poglavlje o socijalnog politici, jer Velika Britanija ak nije niti prihvatila ciljeve ove politike na nivou Unije. Vano je u sluaju varijabilne geometrije razlikovati voljnost i mogunost da se uestvuje u nekom aranmanu. Fleksibilni aranmani u smislu kategorije varijabilne geometrije se javljaju i kao sluajevi ne- htijenja da se uestvuje bez obzira na faktinu mogunost da se uestvuje kao i vice versa. Ovakva forma fleksibilnosti takoe se moe pojaviti i u obliku takozvane extra-EU solucije, a koji ilustruju Schengen sporazumi. U ovom primjeru grupa zemalja tvrdog jezgra je napravila aranman u formi posebnog meunarodnog sporazuma da bi ukinula sve unutranje granice izmeu tih drava. 2.3. Fleksibilnost la carte Ovaj oblik fleksibilnosti se zasniva na shvatanju Evrope la carte, u kojoj je doputeno dravama lanicama da odaberu, u kojoj oblasti ele uestvovati dok, istovremeno, odravaju jedan minimalan broj zajednikih ciljeva. Ona je odraz jednog manje ambicioznog, meuvladinog, shvatanja evropske integracije po kojem su zajedniki ciljevi rtvovani na oltaru nacionalnih interesa.382 Osnovna varijabla u ovom obliku fleksibilnosti je predmet, odnosno ta je to iz ega se drave lanice iskljuuju (opt-out). Ovoj varijanti nedostaje ak i disciplina jednog vstog jezgra. Ovaj oblik predstavlja nepostojanje opteg okvira i zajednikog cilja kojem sve lanice tee bez obzira to do njega stiu u razliito vrijeme, razliitim brzinama. la carte fleksibilnost korespondira sa fleksibilnou od sluaja do sluaja (case-by-case) i prethodno definisanom (pre-defined) fleksibilnou. Fleksibilnost od sluaja do sluaja dozvoljava dravama lanicama mogunost uzdravanja od glasanja i formalnog deklarisanja da drava nee primjeniti odluku dok, istovremeno, prihvata da odluka obavezuje Uniju.383 Ovo je takozvana

382 383

Stubb, A., 2002, str. 54. Vidi Stubb, A., 2002, str. 52.

206

konstruktivna uzdranost iju emo primjenu detaljnije razmotriti u okviru poglavlja o fleksibilnost u Drugom unijskom stubu kako je propisana u odredbama Ugovora iz Amsterdama. Prethodno definisana fleksibilnost je fleksibilnost koja pokriva posebnu oblast, ona je unaprijed definisana u svim svojim elementima, ukljuivi ciljeve i polje primjene i primjenjiva je im sporazum stupi na snagu. Ovakav oblik fleksibilnosti je uvijek postojao u sporazumima.384 Stubb definie est ostalih karakteristika la carte fleksibilnosti, a to su: Participacija ne uestvuju sve drave lanice;385 Forum odluka se obino donosi na IGC ili, u posebnim sluajevima, unutar direktiva sa derogacijama.386 Odluka usvaja se jednoglasno; Budet ustanovljava se poseban budet kojeg finansiraju drave uesnice izuzev administrativnih trokova;387 Acquis opt-out obino znai da je acquis communautaire naruen; Ciljevi obino znai da su zajedniki ciljevi narueni.

Podsjetimo da su razlike izmeu kategorija fleksibilnosti esto nejasne. Tako se varijabilna geometrija i la carte obje odnose na razlike koje meu lanicama

384

Ibid.

385
386

Obino je poseban opt-out garantovan jednoj lanici. Treba napomenuti da opt-out do sada nije garantovan za vie od tri drave lanice odjednom.

Izuzetak je ustanovljen u konstruktivnoj suzdranosti koja moe biti koritena u redovnoj proceduri donoenja odluka u pitanjima Drugog stuba.
387

Jednoglasnom odlukom Vijea moe se odobriti koritenje budeta Zajednice.

207

postoje u pogledu samog predmeta a vremenski faktor nema znaaja.388 A la carte koncept je mogue primjeniti u skoro svim komunitarnim oblastima. Razlika se moe vidjeti u tome da je varijabilna geometrija, makar implicite, zasnovana na jednom planu a, la carte imlicira potpuno slobodan izbor.389 Osim ve navedenih kategorija fleksibilnosti, terminoloke nejasnoe se pojavljuju i u vezi sa terminima koji su koriteni u osnivakim ugovorima. Od blie saradnje koja je ustanovljena i institucionalizovana Ugovorom iz Amsterdama do pojaane saradnje ustanovljene Ugovorom iz Nice, mijenjaju se termini ali i sadrina instituta fleksibilnosti. Poseban je sluaj sa terminologijom koja se udomaila za fleksibilnost u okviru Drugog stuba. Ovdje emo pomenuti primjer konstruktivne uzdranosti, a koji je termin uveden Ugovorom iz Amsterdama u oblasti Drugog stuba. U cilju razjanjenja ove terminoloke pluralnosti, Deubner Christian,390 a u svjetlu analize i intervjua sa parlamentarcima iz sedam glavnih gradova drava lanica o temi fleksibilnosti nakon Amsterdama, zakljuuje da oblik uzdranosti ne udovoljava kvalifikaciji konstruktivna. Naime, Deubner smatra da je pojaana saradnja sasvim odgovarajui termin i u ovdje citiranoj analizi potpuno zaobilazi termin konstruktivna uzdranost, iako konstatuje da je on zadobio svoju iroku primjenu ak i u oficijelnim dokumentima. U ovom radu, koriste se oba termina potujui autentine tekstove na koje upuuje.

Ehlermann smatra da je kljuna razlika izmeu ovo dvoje u tome to u sluaju varijabilne geometrije najvei dio komunitarnog prava nije otvoren za bliu saradnju ve su to samo marginalne oblasti, u Ehlermann, C. D., 1998, str. 247.
389 390

388

Ibid.

Deubner, C.: Harnessing Differentiation in the EU Flexibility After Amsterdam, a Report on Hearings with Parliamentarians and Government Officials in Seven European Capitals, Working paper 2000, str. 34.

208

3.

ISTORIJSKI OSVRT Primjeri fleksibilnosti se nalaze ve u Rimskom Ugovoru o evropskoj

zajednici iz 1958 godine, a ilustruje ih injenica da su sve drave lanice dobile pravo koritenja prelaznog perioda.391 Rasprava o fleksibilnosti unutar Zajednice je voena oko dvije decenije, a poela je ubrzo nakon pridruenja Danske, Britanije i Irske. 392 Sa objavljivanjem Lamers-Schuble dokumenta393, 1994 godine, dolazi do narastanja interesa za ovu temu, to je rezultovalo brojnim akademskim analizama, koja su se bavila ovim pitanjem u procesu evropske integracije. Uslijedilo je formiranje tzv. Westendorpove grupe, kao dio priprema za IGC 1996-1997 godine, koja je rezultovala novim odredbama u Ugovoru iz Amsterdama. 3.1 Istorija ideje fleksibilnosti Od poetaka debate o fleksibilnosti bilo je sasvim jasno da postoje razliiti pristupi i razliita oekivanja. Bojazni su iskazivane i kroz ubjeenja da dodatne forme blie saradnje nee doprinijeti ni na koji nain pribliavanju Unije graanima ve da vie doprinosi narastanju kompleksnosti sistema. Ipak ne treba pridavati preveliki znaaj raspravama o fleksibilnosti na IGC koje su prethodile potpisivanju Ugovora u Amsterdamu. Naime, pored tema koje su bile od mnogo veeg interesa za lanice kao to su sastav Komisije, odnos vrijednosti glasova u Vijeu, mehanizam blie saradnje je vie imao ulogu svojevrsne slatke pilule.394 U svakom sluaju, blia saradnja nije bez rizika za budunost kohezije meu dravama lanicama. Fleksibilnost je izuzetak a ne pravilo ali je sasvim jasno da je

Vidi Ehlermann, C.D.:How Flexible is Community Law? An Unusual Approach to the Concept of Two-Speeds, Michigan Law Review, 1984, str. 82. Vidi npr. Ehlerman, C. D., 1984, str. 1274 1293. i Wallace, H. (with Ridley, A.): Europe: The Challange of Diversity, Chatham House Paper No. 29., 1985, Royal Institute of International Affairs. Ehlerman smatra da je doprinos ovoga dokumenta vie indirektan kroz dinamiziranje debate na politikom nivou i populariziranja ideje diferencijacije a da je njen direktni uticaj skroman. Vidi u Ehlermann, C. D. 1998, str. 250.
394 393 392

391

Ehlerman, C. D., 1998, str. 251.

209

Zajednica, odnosno Unija, uvijek koristila formulu fleksibilnosti kao sredstvo da vodi proces evropske integracije naprijed. Uvoenje fleksibilnosti u Ugovorima iz Maastrichta i Amsterdama su prije pokuaji da drave lanice disciplinuju odreena djelovanja unutar EU strukture a ne da se takva djelovanja deavaju izvan etiri ugla graevine EU prava.395 Fleksibilnost je bila izazovna tema za pregovore zbog svoje politike senzitivnosti ali i pravne kompleksnosti.396 Mogunost da neke drave lanice EU uspostave bliu saradnju nije novog datuma. Naime, ak i u originalnom Osnivakom ugovoru, takva mogunost je postojala, ali izvan pravnog sistema Zajednice (lan 306. TEC, Beneluka paradigma397). Od 1985 godine, ukidanje unatranjih graninih kontrola je organizovano kroz Sporazum iz Schengen-a (u poetku je pet drava bilo ukljueno u Sporazum ali je tokom vremena trinaest drava pristupilo ovom Sporazumu). Pratei evoluciju rasprave o fleksibilnosti od 1974 godine pa nadalje, jasno je da fleksibilnost postaje predmet razgovora svaki put kada se na dnevni red postavljalo neko od sljedeih pitanja: ekonomska i monetarna unija, sudstvo i unutranji poslovi, odbrana i proirenje. Drugim rijeima, fleksibilnost se pojavljivala svaki put kada je Unija bila pred produbljavanjem i/ili irenjem.

395

de Witte, B.: Old-fashioned Flexibility: International Agreements between Member States of the European Union, u de Brca, G. and Scott, J., 2001, str. 32.

Vidi Stubb, A., 2002, koji detaljno upoznaje sa atmosferom pregovora na meuvladinim konferencijama (IGC) koje su prethodile potpisivanju Ugovora u Amsterdamu i Nice. Stubb istie veliku ulogu Komisije u pravnoadministrativnim pripremama prijedloga obzirom da su delegacije drava esto mijenjale svoje inicijalno negativne stavove u pogledu aranmana za fleksibilnost nakon to bi se podrobnije upoznale sa predloenim rjeenjima. Iz Stubbovog izlaganja se dobija plastinija slika o pregovorima koji poinju kao politiki a okonavaju kao profesionalni fokusirani na pravni aspekt predloenih rjeenja.
397

396

Kako je ve naglaeno u odjeljku ovog rada koji se odnosi na njegovu strukturu, u ovom radu je koritena postamsterdamska numeracija lanova osnivakih Ugovora kako je data u konsolidovanim verzijama Ugovora o uspostavljanju Evropske Zajednice i Ugovora o Evropskoj Uniji. Izuzetno, koritena je numeracija, brojna i slovna i iz drugih verzija osnivakih ugovora, a u takvim sluajevima je to posebno naglaeno kroz odgovarajue oznake pravnog izvora na koji se poziva.

210

3.2

Fleksibilnost i dogradnja ustavnog okvira Pitanje fleksibilnosti se pojavljuje u okviru ustavnih rasprava na

meuvladinim konferencijama o politikoj i monetarnoj uniji koje su prethodile Maastrichtskom Ugovoru. U okviru ove tematike, iskristalisao se stav da sama injenica monetarne integracije izmeu nekih drava lanica moe imati disciplinirajui efekat na ostale lanice i na taj nain osnaiti koheziju na jedinstvenom tritu kao cjelini.398 Pored ekonomske i monetarne unije, istovremeno je postavljeno i pitanje socijalne politike na nivou Unije. Meutim, britansko izostajanje (opt-out) iz socijalne politike je bilo okarakterisano kao unoenje fragmentacije bez pravog razloga,399 iako postoje i miljenja da se stvarni uticaj ovog izostajanja moe smatrati minimalnim.400 Novina koju je donio Ugovor iz Maastricht-a je u tome to izriito uvodi bliu saradnju u osnivake ugovore, ali postavljenu na negativan nain odnosno omoguavajui dravama lanicama da se ne smatraju obavezanim nekom zajednikom politikom (opt out), kao to se na primjer Britanija i Danska nisu htjele obavezati odredbama o jedinstvenoj valuti. Ugovor iz Amsterdama je po prvi put propisao mogunost za bliu saradnju, unutar jedinstvenog institucionalnog okvira uspostavljajui striktne uslove za koritenje takve mogunosti. Shodno ovim rjeenjima, drave lanice mogu uspostaviti bliu saradnju u pitanjima iz Prvog i Treeg stuba unutar institucionalnog okvira EU (l. 11. TEC i l. 40, 43 45 TEU). Mehanizam konstruktivne uzdranosti je propisan l. 23 TEU i njime se omoguava fleksibilnost i u okviru Drugog stuba odnosno, pitanjima vanjske i odbrambene politike. Za razliku od ranijih osnivakih ugovora i

The Netherlands and theEurope, The Intergovernmental Conference 1996, Ministry of Foreign Affairs, Enlargement of the European Union. Possibilities and Problems, str. 19. Vidi Miljenje Komisije:Reinforcing political union and preparing for enlargment, Intergovernmental Conference 1996, February 1996, alineja. 12. Hargreaves:Social Europe after Maastricht: is the United Kingdom really opted out?, 1997, 19 Journal of Social Welfare and Family Law 1.
400 399

398

211

njihovih odredbi o fleksibilnosti, Ugovor iz Amsterdama je prvi koji je jasno odredio principe pod kojima se fleksibilnost moe tolerisati u ustavnoj strukturi Unije. Fleksibilnost je razmatrana i na pregovorima koji su prethodili potpisivanju Ugovora iz Nice. Fleksibilnost je u ovoj situaciji upotrijebljena kao marketinki trik401. Naime, meu pitanjima na kojima su drave lanice pozicionirale snage i pripremale teren za uvrenje buduih pozicija, fleksibilnost je bila tematika koja je omoguavala pregovaraima da je predstave kao pregovaraku pobjedu kod kue.402 Nakon posljednjeg proirenja EU je postala jo heterogenija. Argumenti protiv blie saradnje dolaze od strane manjih drava lanica a koji uglavnom naglaavaju opasnost od gubitka kohezije, erozije solidarnosti kao i bojazan da ne postoji iskustvo u primjeni blie saradnje na nain kako je ustanovljena Ugovorom iz Amsterdama. 3.3 Fleksibilnost iz ugla primarnog i sekundarnog prava Ve je pominjano da fleksibilnost nije novitet u evropskom integracijskom procesu. Stubb naroito naglaava ranu pojavu multibrzinske fleksibilnosti i podvlai razliku izmeu takve fleksibilnosti u primarnom i sekundarnom komunitarnom pravu.403 U smislu primarnog prava, kako je ve reeno, primjeri fleksibilnosti se nalaze ve u Rimskom ugovoru o evropskoj zajednici iz 1958 godine, i to u injenici da su sve drave lanice dobile pravo koritenja prelaznog perioda.404 U vremenu prije stupanja na snagu SEA, mogli su se nai samo posebni aranmani objanjivi na osnovu tradicionalnog shvatanja principa fleksibilnosti a

401 402 403 404

Stubb, A., 2002, str. 148. Ibid. Stubb, A., 2002, str. 46. Vidi Ehlermann, C.D., 1984, str. 82.

212

koji je omoguen Ugovorom o Evropskoj ekonomskoj zajednici (EEC). Pridruenja koja su uslijedila tokom godina su donosila posebne dugorone aranmane za pojedine regione.405 Tu su zatim prelazni aranmani povodom tarifa za uvoz sirove kafe u Irsku i uvoz putera i sira sa Novog Zelanda u Veliku Britaniju.406 Osnovni motiv za odobravanja prelaznih perioda je ouvanje acquis communautaire. Prelazne odredbe su esto koritene u pristupnim ugovorima, da bi se novo pridruenim lanicama omoguio prelazni period za prilagodbu u odreenoj oblasti. Ovakav sluaj je na primjer bio sa pridruenjem Finske kada su odobreni posebni prelazni aranmani u vezi pitanja zatite okoline i poljoprivrede. Postojali su i suprotni sluajevi, odnosno da se novopridruenim lanicama ne dozvoljava uee u odreenoj politici zbog omoguavanja postojeim lanicama da prilagode svoje sisteme. Ovakav sluaj je na primjer u pogledu aranmana za prilagoavanje poljoprivrede Poljske zajednikoj poljoprivrednoj politici Zajednice U svakom sluaju, sa svakim novim proirenjem, broj prelaznih odredbi se poveavao. Svaka drava je u toku pregovora o pridruenju, u skladu sa svojim politikim interesima, pregovarala o nekim privremenim derogacijama. SEA je uveo nove forme multibrzinske integracije. Prvi primjer blie saradnje unutar EC/EU jesu dopunski istraivaki programi. Praksa 70-ih i 80-ih je konsolidovana u SEA u naslovu Istraivanje i tehnoloki razvoj.407 SEA je promovisao viebrzinsku fleksibilnost. Naime odredbama koje su se odnosile na postepeno uspostavljanje jedinstvenog trita, ustanovljena je fleksibilnost privremene prirode. Ovakvo rjeenje je razumljivo obzirom da je SEA

U smislu ovakvih fleksibilnih aranmana za pojedine regije, Stubb pominje primjere kao to su Farska ostrva i Grenland. Vidi Stubb, A., 2002, str. 46.
406 407

405

Ibid. Ovi programi su sluajevi varijabilne geometrije.

213

odredio rok za uspostavu jedinstvenog trita, 31 decembar 1992 godine, te je bilo logino da se radi o izuzecima ije je trajanje vremenski ogranieno. Upravo zbog takve privremene prirode, relevantne odredbe SEA na koje se ovdje upuuje, imaju oblik prelazne klauzule. Isti obrazac je primjenjen i u odredbama koje se odnose na prelazne mjere trgovinske politike. Nakon ukidanja kontrole na unutranjim granicama, postalo je nemogue za drave lanice da ovu odredbu provedu u praksi. Ovo je primjer multibrzinske fleksibilnosti jer su u pitanju mjere koje su dozvoljene samo za odreeni vremenski period. Meutim, l. 95(4) TEC, a koji je takoe uveo SEA, sadri i daljnje posebne odredbe koje prevazilaze tradicionalne granice komunitarnog prava. Odredba ovog lana dozvoljava dravi lanici, koja je preglasana u veinskom glasanju da, pod izriito navedenim uslovima, primjeni nacionalne odredbe a koje su u koliziji sa harmonizacijskim mjerama koje je usvojila Zajednica na osnovi vanih potreba odreenih u l. 30. TEC ili koje se odnose na zatitu okolia ili radnih uslova. Ova odredba je prvi primjer unilateralnog opting out koji se nije vie mogao zasnivati na tradicionalnim principima komunitarnog prava. Odredbama o ekonomskoj i monetarnoj uniji sa jedne strane i poglavljem o socijalnoj politici i Socijalnoj povelji s druge strane, TEC unaprijeuje podruje primjene principa fleksibilnosti u odnosu na SEA. Naime, otvara bliu saradnju za navedene dvije politike oblasti koje nisu marginalne i ija se praktina vrijednost ne moe minimalizirati. Oba primjera zorno ilustruju vezu sa principom jednoglasnosti: bez posebnih aranamana za Britaniju i Dansku, sporazum o monetarnoj uniji, odredbe o socijalnoj politici, niti Maastrichtski Ugovor u cijelosti, vrlo izvjesno ne bi mogli biti postignuti. Odredbe o izuzeu za lanice koje nisu odmah mogle uvesti Euro su u potpunosti u saglasnosti sa tradicionalnim tumaenjem komunitarnog prava u njegovoj ekonomskoj sutini. Ovaj primjer se smatra klasinim sluajem viebrzinskog koncepta. Ovo je prvi sluaj da prelazne odredbe o privremenom neuestvovanju dovode do umanjenog uea u odluivanju na nivou Unije. Ehlermann smatra da je 214

efekat precedenta ovog sluaja ogroman i da moe imati veliki uticaj u daljnjem procesu proirenja.408 Ugovor iz Maastrichta je takoe uveo jedan vrlo vaan element viebrzinske fleksibilnosti u razvoj EMU: Evropsko Vijee odluuje da li je veina drava lanica ispunila uslove konverengencije i da li su spremne za prelazak u treu fazu EMU odnosno da usvoje jedinstvenu valutu. Sa izuzetkom Danske i Velike Britanije, lanice su uspostavile zajednike ciljeve, koji su trebali biti postignuti u odreenom roku.409 Posebnim Protokolom, obezbjeuje se opt-out za Veliku Britaniju u ovoj oblasti ...sve dok Velika Britanija ne obavijesti Vijee da li namjerava ui u treu fazu (EMU), nee se smatrati obaveznom da to uini. Sekundarno pravo takoe prua primjere viebrzinske fleksibilnosti kao to su, po Ehlermannu410, eliminacija subvencija za cijene u poljoprivredi, provedba poreza na dodatnu vrijednost i dr. Fleksibilni aranmani izmeu drava lanica se mogu zasnovati unutar i van EU. Najvei broj sluajeva blie saradnje izmeu individualnih lanica se deava van EC/EU. Komunitarno pravo regulie dopustivost ovih rjeenja samo izuzetno. Jedan od poznatih izuzetaka je l. 306 TEC koji izriito dozvoljava bliu saradnju u okviru Benelux. Drugi primjeri su: originalni Schengen sporazum, zajedniki istraivaki poduhvati kao to je Airbus, ESA, Airline, Joint European Tours i Eureka kao i brojni oblici

Ehlermann, C. D., 1998, str. 249.: Potpuno je izvjesno da prelazni aranmani vie nee biti bez posljedica za uee u odluivanju za nove lanice. U ranijim pridruivanjima, ovo pitanje nije nikada ozbiljno razmatrano i jo manje je o tome razgovarano. Nerestriktivno uee u donoenju odluka u Uniji je bilo osnovno i prirodno sredstvo svakog pripajanja, ak i u sluaju da je pripajanje bilo praeno duim prelaznim periodima. Kao to smo ve razmatrali u poglavlju o terminologiji, EMU nije samo sluaj viebrzinske fleksibilnosti ve i varijabilne geometrije. Naime, ovo bi bio sluaj i varijabilne geometrije da Grka nije bila u stanju ispuniti uslove konvergencije u jednom duem vremenskom periodu. EMU takoe predstavlja i primjer la carte integracije obzirom da su Velika Britanija, Danska i vedska odabrale da ne uestvuju u treoj fazi odnosno primjeni jedinstvene valute.
410 409

408

Ehlermann, C.D., 1984.

215

saradnje u oblasti bezbjednosti i odbrambene politike (WEU, Eurocorps, Europgroup, etc.). Ovo su primjeri varijabilne geometrije u skladu sa ve navedenom Stubbovom klasifikacijom jer nisu dio zajednikih ciljeva uspostavljenih Ugovorima. U ovim sluajevima jedan broj drava lanica grade dublju integraciju ali van acquisa Drugog stuba. U oblasti Treeg stuba primjer za ovakav oblik fleksibilnosti je ve pomenuti Schengen aranman. Ovo su takoe i sluajevi opt-in za razliku od opt-out.

216

4.

FLEKSIBILNOST

BLIA

SARADNJA

STUBOVIMA

EVROPSKE UNIJE DOKTRINARNA DEBATA Ve je Rimski Ugovor potvrdio ranije uspostavljene oblike blie saradnje kao to je aranman izmeu zemalja Beneluxa i saradnja izmeu Belgije i Luxemburga o zajednikoj valuti. Prelazni aranmani su prihvaeni za drave, koje su pristupile 1973, 1980 i 1986 godine, a nekim dravama je bilo dozvoljeno da ostanu izvan Evropskog monetarnog sistema ili drugih oblasti saradnje.411 U narednim decenijama uslijedili su i drugi primjeri erozije principa uniformnosti. Tako je ukidanje graninih kontrola postalo predmetom aranmana izmeu odreenog broja drava: Schengen sporazum iz 1986 godine. Jedinstveni evropski akt je proirio i ojaao harmonizacijske nadlenosti EEC dok je istovremeno doputeno dravama lanicama da nastave primjenjivati nacionalne propise na odreena pitanja i po odreenim procedurama. U narednim poglavljima emo predstaviti detaljniju analizu relevantnih odredaba o fleksibilnosti iz osnivakih ugovora, polazei od SEA do Ugovora zakljuenog u Nice. 4.1 Tradicionalni pristup fleksibilnosti - Jedinstveni evropski akt Prije stupanja na snagu SEA, kako je pomenuto, postojali su samo posebni aranmani zasnovani na tradicionalnom shvatanju principa fleksibilnosti koji je omoguen Sporazumom EEC. SEA je izriito uveo ovaj koncept ali uz prihvatanje restriktivnog tumaenja odnosno, pozivao se na izuzetke privremene prirode. SEA je po prvi put uveo fleksibilnost u primarno pravo Zajednice uporedo sa tradicionalnim konceptom fleksibilnosti. Ustanovljena je obaveza za Komisiju da, prilikom priprema prijedloga koji se tiu ostvarenja ciljeva koje je SEA postavio,

Primjeri ukljuuju Protokole na originalni Rimski ugovor o poljoprivredi Luxemburga u njemakoj unutarnjoj trgovini.

411

217

uzme u obzir razlike u razvoju ekonomija i njihovu stabilnost tokom perioda uspostavljanja unutranjeg trita. U takvim sluajevima, Komisija moe predloiti razliita rjeenja uzimajui u obzir postojee razlike u razvijenosti ekonomija. Ovakve odredbe mogu imati oblik derogacija ali one mogu biti samo privremenog karaktera i ne mogu izazivati znaajnije naruavanje zajednikog trita. Iz ovoga proizilazi da je fleksibilnost bila mogua ukoliko zadovoljava tri uslova, a to su: da je derogacija privremena; da derogacija moe izazvati samo najmanje mogue naruavanje funkcionisanja zajednikog trita; i da derogaciju mora predloiti Komisija.412

SEA je takoe po prvi put uveo i mogunost opt-out u l. 95(4). TEC.413 Ovaj lan sadri i posebne odredbe koje prevazilaze tradicionalne granice komunitarnog prava. Naime, dravi lanici koja je preglasana po principu veinskom glasanju, je dozvoljeno da, pod tano odreenim uslovima, primjeni nacionalne propise iako su u koliziji sa harmonizacijskim mjerama koje je usvojila Zajednica, a na osnovu vanih potreba odreenih u l. 30. ili koje se odnose na zatitu okolia ili radnih uslova. Ova odredba je prvi primjer unilateralnog opting out koji se nije vie mogao zasnivati na tradicionalnim principima komunitarnog prava.414 SEA takoe konsoliduje praksu Zajednice povodom istraivakih programa. Odredbe l. 168. i 169. TEC, ureuju usvajanje dopunskih istraivakih

Ehlermann smatra da je posljednji navedeni uslov predstavljao ogranienje principa veinskog odluivanja, a koji je SEA promovisao, obzirom da je Vijee moglo mijenjati prijedloge Komisije samo jednoglasno (l. 251 st. 3. TEC). Vidi Ehlermann, C. D.: Increased Differentiation or Stronger Uniformity, European University Institute, Florance, Robert Schuman Centre EUI Working Paper No. 95/21, 1995, str. 9. Ehlermann smatra da je upravo odredbama ovog lana, SEA otila dalje od tradicionalnog pristupa fleksibilnosti. Vidi Ehlermann, C. D., 1995, str. 10. Ehlermann smatra da je ova odredba neka vrsta kompenzacije koja je prihvaena radi uvoenja veinskog principa u odluivanje. Vidi Ehlermann, C. D., 1998, str. 248.
414 413

412

218

programa415 kao isto meuvladin predmet. Iz takvog karaktera ovih programa proistekla je i logika da se njihovo finansiranje ostavlja na teret onim dravama lanicama koje uestvuju u tim programima. Meutim, Zajednica moe odluiti i drugaije u pogledu navedenih trokova, a o emu odluuje u svojim redovnim procedurama. Odredbe navedenih lanova, kako smatra Ehlerman, su divna ilustracija tradicionalnih principa diferencijacijske integracije.416 Naime, one jasno pokazuju cijenu kotanja uniformnosti u Zajednici, koja je u to vrijeme ve bila narasla na dvanaest lanica, a tu cijenu snose ekonomski snanije meu njima. 4.2 Varijabilna geometrija - Ugovor iz Maastrichta U odnosu na tradicionalan pristup fleksibilnosti u SEA, Ugovor iz Maastrichta je uveo fleksibilnost na velika vrata. Po prvi put je uveden koncept varijabilne geometrije u pravni sistem Zajednice kroz protokole za Veliku Britaniju, Irsku i Dansku u oblastima socijalne politike i ekonomske i monetarne unije. Uz opt-out za ove drave, uvedeno je izuzee i za neke druge drave u oblasti ekonomske i monetarne unije ali iz bitno drugaijih razloga. Prije detaljnog razmatranja svakog od ovih opt-out aranmana bitno je naglasiti da je derogacija u sluaju ove tri drave dobila poseban institucionalni tretman. Naime, ova derogacija je praena posebnim pravilima o glasanju u Evropskom Vijeu i Vijeu, a u skladu s njom utvren je i sastav Upravnog odbora i Izvrnog odbora ECB. Socijalna politika Socijalna politika se, iz vie razloga, moe smatrati svojevrsnim mikrokosmosom rasprave o fleksibilnosti u Evropskoj Uniji.417 Fleksibilnost u

415

Dopunski programi se usvajaju u cilju provedbe viegodinjih istraivakih i razvojnih okvirnih programa.

416

Ehlermann, C. D.: Increased Differentiation or Stronger Uniformity, European University Institute, Florance, Robert Schuman Centre EUI Working Paper No. 95/21, 1995, str. 10. Barnard, C.:Flexibility and Social Policy, u de Burca,G. and Scott, J., 2001, str. 197.

417

219

socijalnoj sferi se pojavljuje u vezi sa usvajanjem neobavezujue Socijalne povelje Zajednice 1989 god. koju Velika Britanija nije potpisala, kao i u vezi Protokola o socijalnoj politici i Sporazuma o socijalnoj politici u odnosu na koje je Velika Britanija osigurala izuzee, opt-out. Izuzea su izazvala brojne rasprave o njihovoj legalnosti. Preovladavajue miljenje je bilo da je Protokol ustvari sporazum izmeu dvanaest drava lanica od kojih se samo njih jedanest obavezuje.418 U skladu sa odredbom l. 311 TEC, protokoli su aneksi na Ugovor iz Maastrichta i ine njegov integralni dio. Zato je i Protokol o Socijalnoj politici dio Rimskog Ugovora i konsekventno dio komunitarnog prava. Velika Britanija se protivila ustanovljavanju nadlenosti Zajednice u socijalnim pitanjima to je dovelo do pregovora koji su rezultirali Protokolom uz Ugovor iz Maastrichta. Ovim Protokolom je omoguena derogacija za Veliku Britaniju u odnosu na l. 148. TEC, a ostale drave lanice su prihvatile prenos ovlasti u socijalnim pitanjima na zajednike institucije.419 Aranman izuzea za Veliku Britaniju postoji paralelno sa odredbama Naslova XI TEC o socijalnoj politici i ne samo da uspostavlja nove izriite nadlenosti za Zajednicu ve takoe olakava donoenje odluka u Vijeu kroz proirenje mogunosti donoenja odluka kvalifikovanom veinom. Upitan je odnos izmeu nadlenosti koje su se zasnivale na jednoglasnom odluivanju i novih nadlenosti koje je ustanovio TEC a koje se zasnivaju na odlukama koje se donose kvalifikovanom veinom. U vezi sa ovim, Ehlermann zakljuuje da se i u sluaju Protokola i samog Ugovora radi o ustanovljavanju derogacija u odnosu na fundamentalne principe. On smatra da je logino dati prioritet primjeni redovnih

418 419

Burrows, N. and Mair, J.: European Social Law (Chichester: Wiley, 1996), str. 6.

Ovdje treba pomenuti upitnost osnova ovog Protokola. Naime, njegov osnov je u Socijalnoj Povelji koja je potpisana u Strasbourgu, decembra 1989 godine, od strane tadanjih jedanaest drava lanica. Navedena Povelja izriito navodi da njenom primjenom ne smije doi do proirenja nadlenosti Zajednice u odnosu na nadlenosti koje su utvrene Ugovorima.

220

odredbi TEC a poseban aranman koristiti samo onda kada se napredak ne moe postii koritenjem redovnih procedura.420 Treba napomenuti da u pogledu finansijskih obaveza, Protokol oslobaa Veliku Britaniju od finansijskih obaveza u pogledu socijalne politike na nivou Zajednice izuzev administrativnih trokova koji su potrebni za funkcionisanje institucija.421 Ekonomska i monetarna unija U ovoj oblasti fleksibilnost se pojavljuje po dva osnova. Jedan osnov su specijalni aranmani za Britaniju i Dansku u odgovarajuim Protokolima. Drugi osnov je prihvaena injenica da sve drave lanice nisu mogle istovremeno ispuniti stroge kriterije konvergencije koji su postavljeni kao preduslov za uestvovanje u monetarnoj uniji. U oba sluaja, drave koje ne uestvuju u Ekonomskoj i monetarnoj uniji se tretiraju kao drave lanice sa derogacijom, l.122. TEC (ex. l. 109k EC iz 1992 godine). U treem stadiju Ekonomske i monetarne unije, drave lanice sa derogacijom se iskljuuju iz odluivanja u Vijeu o pitanjima iz oblasti EMU, l. 122(5) TEC (ex.l. 109k (5)). Ove drave422 nisu u potpunosti ukljuene u institucionalnu strukturu Evropske centralne banke (ECB) niti u Sistem centralnih banaka (ESCB) i nisu obavezane njihovim aktima.423 Na odreen nain, status lanice sa derogacijom

420

Ehlermann, C. D., 1995, str. 15. Ova odredba je istovjetna sa aranamanom kakav je ustanovljen u SEA u vezi sa dopunskim

421

istraivakim programima kao to je ve prethodno reeno. Ukljuujui Britaniju i Dansku a u skladu sa njihovom izjavom da se one nee prikljuiti treem stadiju kada taj zapone.
423
422

Pozivajui se na Usherovo tumaenje odredbi kojim je odreen sastav Izvrnog odbora ECB,

moe se zakljuiti da nije obezbjeena ni jednaka predstavljenost ak niti svih drava uesnica u Ekonomskoj i monetarnoj uniji koje nemaju derogaciju. Vidi Usher, J.: Flexibility and Enhanced Cooperation, u Henkels, T./Blokker, N./Brus, M. (eds): The European Union after Amsterdam: A Legal Analysis, Kluwer Law International, (1998), str. 257-258.

221

je ipak privremen, a ne trajan. Naime, Protokoli za Britaniju i Dansku sadre odredbe za situaciju, da ove dvije drave promijene svoje miljenje i odlue da uestvuju u Ekonomskoj i monetranoj uniji.424 Odredba l. 122 (3) TEC (ex. l.109e (3) EC), nee stupiti na snagu prije nego pona trea faza i nee se primjenjivati na drave sa derogacijom, odnosno na Britaniju i Dansku u skladu sa njihovom odlukom o neuestvovanju.425 Odredba l. 111 TEC ustanovljava derogaciju u odnosu na l. 300 TEC (ex. l. 228 EC) a koji uspostavlja optu proceduru za pregovore o meunarodnim sporazumima izmeu Zajednice i nelanice ili izmeu Zajednice i meunarodnih organizacija. Ovom odredbom ovlauje se Vijee, koje u tom sluaju predstavlja samo one lanice koje uestvuju u ekonomskoj i monetarnoj uniji, da zakljui sporazume o sistemu kursnih lista za evropsku valutnu jedinicu (ECU) u odnosu na valute drava nelanica i uspostavlja posebnu proceduru za ostvarenje ovakvih aranmana. Takoe je odreeno da sporazumi zakljueni na osnovu stava 3. navedenog lana, obavezuju institucije Zajednice, ECB i drave lanice ali ne i one lanice koje ne uestvuju u EMU. Ovdje emo pomenuti jo neke razlike u odnosima koji proizilaze iz amandmanskih Protokola za neuesnice. Derogacija u oblasti socijalne politike, iskljuuje Britaniju ne samo iz odluivanja u Vijeu po pitanjima iz ove oblasti ve je iskljuuje i iz raspravljanja po ovim pitanjima. Dakle, ova derogacija ide dalje, nego derogacija iz l. 122. TEC (ex. l. 109k(5)) koja, naime, samo suspenduje pravo glasanja. Navedenom odredbom se kvalifikovana veina definie kao dvije treine glasova predstavnika drava lanica bez derogacije a teina glasova se odreuje u skladu

424 425

UK Protokol l. 10, Danski Protokol l. 4. UK Protokol l. 5.

222

sa l. 205(2) TEC (ex. l. 148(2)). Odredba l. 122. TEC ne uspostavlja precizno broj glasova kao to je sluaj u Protokolu o socijalnoj politici.426 Schengen model Schengen sporazum je bio predmetom pregovora u junu 1985 godine izmeu Njemake, Francuske i zemalja Beneluxa, a njemu su se kasnije prikljuile Italija, panija, Portugal, Grka i Austrija. U decembru 1996, Danska, vedska i Finska su se sporazumjele da pristupe ovom Sporazumu, a Protokoli o pridruenju su zakljueni za Norveku i Island koje su lanice Evropskog ekonomskog prostora (EEA)427 ali ne i EU. Na drugoj strani, dvije lanice EU, Velika Britanija i Irska, koje imaju svoj posebni zajedniki putni prostor, ne uestvuju. Ovaj opt-out se odnosi na sve odredbe koje se, direktno ili indirektno, odnose na pitanja migracije. To znai da se izuzimaju ne samo od primjene imigracione politike iz l. 63(3) TEC nego i od mjera o prelasku vanjskih granica na koje se odnosi l. 62(2) TEC.428 kao i od mjera u vezi azila koje se navode u l. 63(1) TEC i mjera o izbjeglicama iz l. 63(2) TEC.429 Predviena je i forma opt-in za ove dvije drave. l. 3 Protokola propisuje mogunost Irskoj i Velikoj Britaniji da pismeno obavjeste Predsjednika Vijea u roku tri mjeseca od prezentacije prijedloga ili inicijative u smislu Naslova

U vezi sa ovim Ehlermann smatra da je odreivanje tanog broja glasova u ovakvoj situaciji veoma teko ako ne i nemogue. Naime, prag dvije treine od 66,6% manji je nego to je postotak normalne kvalifikovane veine koja je uvijek bila neto vea od 70%. Vidi Ehlermann, C. D., 1995, str. 15. Ugovor o uspostavljanju Evropskog ekonomskog prostora je je potpisan u maju 1992 godine a stupio na snagu 1 januara 2004 godine. Njime se uspostavlja ekonomski prostor sa tri evropske drave koje nisu lanice Evropske unije: Norvekom, Islandom i Lihtentajnom. Navedene drave su lanice Evropske zone slobodne trgovine (EFTA) i ovim Ugovorom su dobile pravo konsultacija sa Komisijom u vezi sa formulisanjem propisa Zajednice ali ne i pravo da uestvuju u glasanju jer to pravo pripada samo punopravnim lanicama. U principu, ovaj Ugovor se odnosi na oblasti koje se tiu etiri slobode: sloboda kretanja roba, osoba, usluga i kapitala. U ovim oblastima drave uesnice u Evropskom ekonomskom prostoru preuzimaju propise Zajednice. Odredba lana 62(2) ukljuuje i vane elemente vizne politike. Detaljnije o EFTA i EEA vidi npr. Dent, C. M.: The European Economy The global context, str. 103-110. Ovaj opt-out je ak i fleksibilniji od tipa opt-out koji je Velikoj Britaniji odobren u vezi Protokola o Socijalnoj Politici.
429 428 427

426

223

IV TEC, da ele uestvovati u usvajanju i primjeni tako predloene mjere. l. 4. odreuju istu proceduru u sluaju da neka od ove dvije drave eli prihvatiti neku mjeru nakon njenog usvajanja. Ovakav opt-in ipak ne mjenja injenicu da je prostor slobode, sigurnosti i pravde ustanovljen na pretpostavci da obje ove drave ne uestvuju u primjeni mjera migracione politike. Pored ove dvije drave, elementi fleksibilnosti su uvedeni i za posebnu poziciju Danske. Protokol o poziciji Danske garantuje opt-out u odnosu na Naslov IV TEC, koji je u sutini i u smislu procedure veoma slian britanskom i irskom. Meutim, pozicija Danske je komplikovanija jer Danska jeste lanica Schengen. Naime, l. 5. Protokola odreuje da Danska ima pravo na period od est mjeseci da odlui, da li e provoditi neku odluku Vijea koja se odnosi na Schengen acquis. Iz toga proizilazi da bi Danska u sluaju prihvatanja neke takve mjere bila obavezana po osnovu meunarodnog prava, a ne komunitarnog prava. Pored ovog opt-out, za Dansku je predvien i opt-in430 u odnosu na dva bitna elementa zajednike vizne politike,431 s tim da je Danska takoe osigurala opt-out od svih drugih elemenata definisanih u l. 62(2)(b) TEC. Fleksibilnost u oblasti Drugog i Treeg stuba Za sluajeve fleksibilnosti u oblasti Drugog i Treeg stuba vano je pomenuti nekoliko odredbi. Odredba l. 14(7) TEU (ex. l. J3(7)) sadri opt-out klauzulu. Ova klauzula odreuje da, u sluaju nastupanja tekoa u provedbi zajednike akcije, zainteresovana drava lanica se obraa Vijeu koje e o tome

Realna je pretpostavka da je Danska spremnija koristiti opt-in ee nego Britanija i Irska. Jedan od razloga za takvu pretpostavku je to da je danska vlada inistirala na opt-out u oblasti Pravosua i unutranjih poslova uglavnom zbog rezultata referenduma 1993 god. koji je, djelimino, bio uspjean zbog obeanja da Danska nee uestvovati u komunitarizaciji navedne oblasti politike. Drugi razlog je u mogunosti da Danska moe biti proglaena da naruava nordijsku solidarnost ukoliko bi vedska i Finska uestvovale, jer bi takvo ponaanje Danske imalo negativne implikacije na Nordic Passport Union (Nordijsku pasoku uniju). Ove mjere ustanovljavaju negativnu listu zemalja iji dravljani moraju imati vizu i sve mjere koje se odnose na jedinstveni vizni formular.
431

430

224

raspraviti i odluiti o odgovarajuem rjeenju konkretne situacije. Rjeenje Vijea ne moe biti protivno ciljevima zajednike akcije niti moe umanjiti efektivnost takve akcije. Pored ove odredbe, odredba l. 17.(4) TEU (ex. l. J4(5)) se odnosi na sigurnosnu politiku a prema kojoj odredbe ovog lana nee sprjeavati razvoj blie saradnje izmeu dvije ili vie drava lanica na bilateralnoj osnovi niti ovakvu saradnju u okviru WEU ili Atlantske alijanse. Ova odredba postavlja uslov da blia saradnja nije protivna niti naruava odredbe cijelog Naslova V TEU.432 lan 40. TEU (ex. l. K7) sadri gotovo istovjetne odredbe za Trei stub kao i ve navedene odredbe za Drugi stub. 4.3 Blia saradnja i proceduralno uobliavanje - Ugovor iz Amsterdama Ugovorom iz Amsterdama po prvi put su regulisani ciljevi, uslovi, procedure i pravne posljedice blie saradnje. Ugovor uvodi poseban Naslov VII i novu optu odredbu, l. 43 45 TEU, kojom su propisani opti uslovi za uspostavljanje blie saradnje.433 Ove odredbe su esto kritikovane434 zbog nejasnih uslova u vezi mogunosti naknadnog pristupanja, kao i da postavljeni mehanizam moe biti veoma problematian za one koji ele da se pridrue blioj saradnji ali ne mogu ispuniti postavljene kriterije. Ovo su sigurno pitanja koja naroitu teinu dobivaju u procesu proirenja Unije, kada neke od novopridruenih zemalja budu eljele da se pridrue i fleksibilnim aranmanima. Ugovor uvodi i dvije posebne klauzule o uspostavljanju blie saradnje, u Ugovoru o uspostavljanju Evropske Zajednice (TEC) koja se odnosi na Prvi stub (l. 11.) i u

432 433

Svakako, ova odredba se treba tumaiti vezano za Deklaraciju o WEU.

Kako je ovih uslova deset, udomaila se sintagma o deset zapovjedi. Vidi Stubb, A., 2002, str. 127.

Vidi Philippart, E. and Edwards, G., The Provisions on Closer Cooperation in the Treaty of Amsterdam Politics of a New Form of Flexibility in the European Union, Journal of Common Market Studies, 47, 1999, str. 1.

434

225

Ugovoru o Evropskoj Uniji (TEU) o pravosuu i unutranjim poslovima koja se odnosi na Trei stub (l. 40). Pored naprijed reenog, lanice su prihvatile i odredbu o blioj saradnji za prenos Schengen acquis u sistem Ugovora, a koji je iskljuio Veliku Britaniju, Irsku i Dansku. U oblasti Drugog unijskog stuba nije uspostavljena opta odredba o blioj saradnji. Ovdje je mogunost fleksibilnosti ograniena na konstruktivnu uzdranost koja je regulisana u l. 23. (ex. l. J. 13.) TEU. Pored optih odredbi postoje pojedinani (case-by-case) sluajevi fleksibilnosti, koji su ustanovljeni u Prvom stubu u oblasti EMU i, najvaniji sluaj opt-out za Veliku Britaniju, Irsku i Dansku koji su uvedeni pod razliitim uslovima u Naslovu IV, vize, azil, imigracija, sloboda kretanja osoba, i/ili ukljuenje Schengen acquis koji, ustvari, presjeca kroz Prvi i Trei stub.435 Slijedi detaljnija analiza navedenih odredbi. Horizontalne osnovne odredbe Prvi osnovni lan, 43. TEU (ex. l. K15.) otvara mogunost za drave lanice koje namjeravaju da uspostave bliu saradnju da ...mogu koristiti institucije, procedure i mehanizme ustanovljene ovim Ugovorom, a pod uslovom da saradnja zadovoljava odreene kriterije. Ova odredba po prvi put u istoriji razvoja komunitarnog prava otvara mogunost djelovanja unutar institucionalnog unijskog okvira, ak iako jedna ili vie lanica nisu spremne uestvovati u zajednikoj aktivnosti. U vezi sa ovim se postavlja pitanje da li je mogue razvijati bliu saradnju van institucionalnog okvira EU, ako lanice budu teile veoj fleksibilnosti nego to TEU odredbe omoguavaju? U principu, ovakva mogunost

435

l. 73q EC Ugovora iz Maastrichta. Protokol koji ukljuuje Schengen acquis u unijski okvir (Schengen Protocol); Protokol o primjeni odreenih aspekata l. 7a Sporazuma o uspostavljanju Evropske Zajednice za Veliku Britaniju i Irsku (l. 7a Protokola); Protokol o poziciji Velike Briatnije i Irske )Protokol o Velikoj Britaniji i Irskoj); Protokol o poziciji Danske (Protokol o Danskoj).

226

postoji uz uslov ispunjavanja uslova iz l. 11 TEC. Isto vrijedi za uslove koji izriito ili posredno discipliniraju ponaanje lanica van Treeg stuba.436 Odredba st.1 (a) osnovnog lana 43. TEU, izriito odreuje da blia saradnja mora imati za cilj unaprijeenje ciljeva Unije i Zajednice, zatitu i sluenje njenim interesima i ojaavanje ... procesa integracije. Znai, blia saradnja je dozvoljena iskljuivo kao sredstvo kojim se ostvaruje bre napredovanje, a ne kao instrument za zaustavljanje ili nazadovanje integracije. Odredba st.1 (b) l. 43. TEU postavlja zahtjev da blia saradnja potuje jedinstveni institucionalni okvir Unije. Ova odredba je vana zato to se odredbe TEU odnose samo na stvaranje mogunosti za lanice koje su zainteresovane za bliu saradnju da koriste unijski institucionalni okvir. Odredba l. 43 TEU (ex. K.15.1(c)) propisuje da se blia saradnja koristi samo kao posljednje sredstvo, kada Vijee utvrdi da ciljevi ne mogu biti postignuti primjenom odredbi Ugovora. Meutim, lako je primjetiti tekoe za primjenu ove odredbe. Nije jasno na temelju kojih kriterija e se odluivati da ciljevi ne mogu biti postignuti redovnim nainima? U kojem roku Vijee treba odluiti o tome? Kako e se cijeniti situacija kada neke lanice postavljaju finansijske zahtjeve, a koje lanice zainteresovane za bliu saradnju nisu spremne ili nisu u mogunosti ispuniti? Odredba ex. K15(1) (d)437 trai da blia saradnja obavezuje bar veinu drava lanica. Ovaj uslov je bio koncipiran u smislu zagovornika koncepta multibrzinske fleksibilnosti ili koncepta varijabilne geometrije, kroz zahtjev za postojanje jedne kritine mase uesnika. Oigledna je namjera takoe da se ovom odredbom amortizuje mogui efekat stvaranja rivalitetnih grupa zemalja koje bi zahtjevale da se potuje zajedniki institucionalni okvir.438 Sa ovim u vezi treba pomenuti i l.

436 437

Vidi Ehlermann, C. D., 1998, str. 253. Ova odredba je izmjenjena Ugovorom iz Nice tako da ne postoji u konsolidovanoj verziji TEU.

438

Ehlermann, smatra da, u vezi sa ovom odredbom, treba imati na umu da ovaj uslov moe znaiti da e se blia saradnja takoe deavati i van EU. U ovom smislu treba spomenuti Schengen

227

43(1)(j) TEU koji formulie princip otvorenosti blie saradnje za sve drave lanice. Tanije, ova odredba zahtjeva da blia saradnja bude otvorena za sve lanice i da im se dozvoli da mogu pristupiti u svako vrijeme, uz potivanje osnovnih odluka i uz potivanje odluka doneenih u okviru blie saradnje. Od znaaja je i odredba l. 43(1) (c), (ex. K15.1. (e)), prema kojoj blia saradnja nee naruiti acquis communautaire, kao niti mjere usvojene u skladu sa drugim odredbama Sporazuma. Ova odredba je od posebnog znaaja za Prvi stub. Odredba l. 43.(1) (h), (ex. K15.1. (f)), pojanjava da blia saradnja ne smije naruiti nadlenosti, prava, obaveze i interese onih drava lanica koje ne uestvuju u blioj saradnji. Sa ovim u vezi l. 44. st.2.TEU, propisuje da drave lanice koje ne uestvuju... nee ometati provedbu... onim dravama koje uestvuju u blioj saradnji. Ovo se moe smatrati elaboracijom naela lojalnosti, generalno situiranog u l. 10. TEC. Ovo su uslovi koji se jednako primjenjuju i na Prvi i na Trei stub. Kao to je ve naprijed reeno, uslovi su detaljnije regulisani naroito u pogledu acquis communautaire u posebnim odredbama Ugovora o EZ, i utoliko se odnose na Prvi stub. Odluivanje, finansijske obaveze i obaveznost Odredbe o mehanizmu za uspostavljanje i pristupanje blioj saradnji nisu sadrane u osnovnim odredbama TEU, koje se jednako primjenjuju na Prvi i Trei stub, ve su sadrane u posebnim odredbama za Drugi stub. lan 44 TEU, koji se takoe horizontalno primjenjuje, naprotiv, odreuje, da nakon odluke o pristupanju blioj saradnji koja se u principu donosi u skladu sa mehanizmom za pokretanje takve inicijative, za usvajanje akta ili odluke neophodne za provedbu saradnje primjenjuju se relevantne institucionalne odredbe Ugovora.

sporazum koji je originalno bio potpisan samo od strane drava Benelux, Njemake i Francuske. Vidi Ehlermann, C. D., 1998, str. 254.

228

Isti lan, sadri i odredbe o izuzeu koji je slian odredbama o monetarnoj uniji jer odreuje da: sve lanice Vijea mogu uestvovati u razmatranju, a samo lanice uesnice u blioj saradnji uestvuju u donoenju odluke.439 Istom osnovnom odredbom, precizira se da e kvalifikovana veina biti odreena u istoj proporciji vrijednosti glasova lanica Vijea kao to je odreeno l. 205(2) TEC (ex. l. 148 (2)). Jednoglasne odluke se usvajaju glasovima samo onih lanica Vijea koje uestvuju u blioj saradnji. Ovo rjeenje je primjenjeno i u odredbama o monetarnoj uniji.440 Posebne odredbe o nainu odluivanja povodom blie saradnje postoje samo za Vijee. Vrijedno je pomenuti da takve odredbe ne postoje za druge institucije, Parlament, Komisiju, Sud prve instance niti za Sud pravde. Ehlermann smatra da je ovakvo rjeenje logino za Komisiju i Sud ali ne i za Parlament.441 Naredna odredba sa horizontalnim uinkom, l. 45. TEU (Ex. l. K.17.) propisuje redovno informisanje Evropskog Parlamenta od strane Vijea i Komisije o blioj saradnji uopte. Redovna kominikacija je predviena kao kompenzacija za slabiju poziciju Parlamenta u mehanizmu iniciranja blie saradnje. Odredba osnovnog l.44a TEU (ex. l. K. 16.) propisuje da trokove koji nastaju iz provedbe blie saradnje, osim administrativnih trokova koji padaju na zajednike institucije, snose zemlje uesnice. Vijee moe, svojom jednoglasnom odlukom,

439

Odredbe Maastrichtskog ugovora o izuzeu Britanije iz odredbi o socijalnoj politici, nasuprot ovome, nisu omoguavale Britaniji uee ak niti u raspravi u Vijeu.

Shaw smatra da je ovo preoptimistina odredba obzirom na primjenu veine i njeno odreenje u zavisnosti od veliine populacije, teritorije i bruto nacionalnog dohotka, to su promljenjive veliine u smislu proirenja. Vidi Shaw, J.: The Treaty of Amsterdam: Challenges of Flexibility and Legitimacy, European Law Journal. Vol. 4, No. 1, March 1998, str. 71.
441

440

Ehlermann, C. D., 1998, str. 255. lanovi Evropskog Parlamenta ... nisu predstavnici niti jedne vlade. Meutim, oni izraavaju miljenje graana svojih drava. A moe biti u pitanju ba ta drava koja ne uestvuje u odreenoj politici i time nee biti obavezana takvom odlukom. Zato sasvim stoji argument da parlamentarci izabrani u takvoj dravi ne trebaju uestvovati u glasanju koje ima obavezujui uinak na rezulatate zakonodavne procedure.

229

odluiti drugaije. Trokovi o kojima Vijee moe odluiti drugaije su, logino, operativni trokovi. Postoji neloginost u ovoj odredbi. Naime, jedina mogua alternativa je da se trokovi blie saradnje finansiraju iz budeta Unije a o emu odluuju jednoglasno sve lanice a ne samo one koje uestvuju u blioj saradnji. lan 44. stav 2. (ex. l. K. 15.) odreuje dejstvo blie saradnje i propisuje da odluka o blioj saradnji obavezuje samo drave uesnice. Drave koje ne uestvuju u blioj saradnji nisu njome obavezane ali se obavezuju da nee onemoguavati provedbu blie saradnje. Posebne odredbe za Evropsku zajednicu Potrebno je posebno obraditi odredbe o fleksibilnosti kako su sadrane u Ugovoru o uspostavljanju Evropske Zajednice obzirom na njihov znaaj i kompleksnost formulacija. Posebni uslovi lan. 43 (c) TEU, uspostavlja zahtjev za drave koje ele uspostaviti bliu saradnju da potuju acquis communautaire. Ovaj zahtjev se naroito odnosi na jedinstveno trite i politike koje uz njega idu, a prvenstveno na ekonomsku i socijalnu koheziju (alineja e. istoga lana). Blia saradnja se ne moe odnositi na oblasti koje potpadaju pod iskljuivu nadlenost Zajednice (alineja d), njome se nee naruavati komunitarne politike, akcije ili programi niti se bliom saradnjom smije uspostaviti diskriminacija, ograniiti trgovina izmeu drava lanica niti naruiti uslovi konkurencije izmeu njih. Takoe se uspostavljaju ogranienja blioj saradnji u smislu da se ona ne moe ticati graanstva Unije ili izazivati diskriminaciju izmeu naroda drava lanica. U smislu l. 43. je i ogranienje da blia saradnja mora ostati u granicama nadlenosti koje su preneene na Zajednicu ovim Ugovorom.

230

Ovaj lan je definisao postavljene uslove negativnom metodom. Naime, njime se ne odreuje kada je blia saradnja dozvoljena ve su odreene oblasti koje su iskljuene iz blie saradnje.442 Na ovakav nain, u Prvom stubu je najmanje mogunosti za bliu saradnju.443 Oigledno je da uslovi koji se tiu graanstva Unije i slobodne trgovine meu lanicama zadiru u samu sutinu Unije. Postoje mnoga miljenja da inovativni institucionalni karakter ovih odredbi nije jednak sa njihovom praktinom upotrebljivou koja izaziva brojne sumnje.444 Inicirajui postupak Odredba l. 11. TEC (ex. l. 5a(2) alineja 3) propisuje postupak za iniciranje blie saradnje. U tom smislu, lanice koje namjeravaju uspostaviti bliu saradnju e: uputiti zahtjev Komisiji, a ona prijedlog moe uputiti Vijeu. Ako Komisija ne podnese prijedlog Vijeu, obavjestie lanice o razlozima za takvo postupanje. Generalno, odluivanje je dato u nadlenost Vijeu koje odluuje kvalifikovanom veinom o prijedlogu Komisije nakon konsultacija sa Parlamentom (l. 11(2) TEC, ex. l. 5a(2)).

442

Shaw smatra da navedeni uslovi trebaju biti postavljeni po redu njihovoga znaaja i nivoa njihove optosti i predlae da princip: (...) ostati u granicama ovlasti preneenih na Zajednicu ovim Sporazumom, bude prvi naveden. Vidi Shaw, J., 1998, str. 72. Takoe vidi Weaterhill,: Beyond Pre-emption? Shared Competence and Constitutional Change in the European Community, u OKeeffe, D. and Twomey, P. (eds): Legal Issues of the Maastricht Treaty, 1994, Chancery/Wiley. U vezi klasine doktrine pre-empcije u kom smislu kada je jednom Zajednica dobila nadlenost da pravno uredi neko podruje, ima se smatrati da je to podruje u njenoj ekskluzivnoj nadlenosti u kome drave ne mogu poduzimati svoje autonomne akcije. Weaterhill je ukazivao da je ovakvo shvatanje rigidno i neprihvatljivno za jednu iru i dublju Uniju.

Vidi Ehlermann, C. D., 1998, str. 256. Autor smatra da je koncept naruavanja uslova konkurencije nejasan. Iako je uvrtavanje ovog uslova politiki razumljivo, sa isto pravnog aspekta ovo ne moe biti obavezujui uslov jer, smatra on, ne pripada meu osnovne uslove za fleksibilnost kakva je doputena tradicionalnim komunitarnim pravom. Vidi Guggenbhl: A Contemplative View on the First pillar of the New European Union u The New Treaty on European Union: A First Assessment, EIPASCOPE No. 1997/2, 2, str. 5. Guggenbhl smatra da postavljeni uslovi nameu izbor koji treba biti nainjen izmeu pravnog formalizma i politikog pragmatizma.
444

443

231

lanom 95. TEC dozvoljeno je lanicama pravo veta zbog vanih razloga nacionalnih politika predvienih l. 30. TEC. U tom sluaju, Vijee moe odluiti kvalifikovanom veinom da predmet proslijedi na odluivanje Evropskom vijeu koga ine efovi vlada i drava, a koje o tom pitanju odluuje jednoglasno. Isti veto mehanizam se pojavljuje i u pitanjima koja se tiu Treeg stuba (ex. l. K. 12. (2). Ovakav mehanizam je evidentno preuzet iz Drugog stuba u vezi sa veinskim odluivanjem (ex. l. J. 13. (2)). Veto mehanizam je oivio famozni Luxembourgki kompromis.445 Za razliku od Luxembourg Compromise, ovaj Amsterdam Compromise446 zahtjeva obrazloenje za neuestvovanje. Naime, nije dovoljno samo pozivanje na vane nacionalne razloge uopte.447 Meutim, iako je rijenik promjenjen, ista je ideja iza oba rjeenja odnosno oba mehanizma kompromisa, s tim da je amsterdamska verzija mnogo preciznija. Dakle, Luxembourgka formula je konano izbaena iz upotrebe odnosno, pozivanje na interese nacionalne politike u cilju sprjeavanja donoenja odluke kvalifikovanom veinom moe biti uinjeno samo u tri izriito navedena sluaja.448

Luxemburgki sporazum ili Luxemburgki kompromis je rezultat blokade rada institucija Zajednice do koga je dolo usljed odluke Francuske 1965 godine da ne uestvuje u radu Vijea a emu je neposredan povod bio negativan odnos tadanjeg francuskog predsjednika Charles De Gaulle prema pristupanju Velike Britanije Zajednici. Luxemburgki sporazum je: saglasnost o odsustvu saglasnosti a sutina mu je uvoenje de facto veta u odluivanje u Vijeu. Vidi Misita, N., 2002, str. 24 27. Nentwitch, M. and Falkner, G.: The Treaty of Amsterdam: Towards a New Institutional Balance, European Integration online Papers (EIoP), Vol. 1, 1997, No. 15, str. 11 na http://eiop.or.at/eiop/texte/1997-015a.htm Luxembourgki kompromis nije bio precizan u vezi sa posljedicama izjave o razlozima vanih nacionalnih interesa. Amsterdamska formulacija je ostavila mogunost da se odluivanje po konkretnom pitanju izvri na najviem nivou odluivanja Unije odnosno Evropskom vijeu. Na ovakav nain, Evropsko vijee je dobilo poziciju apelacione instance u odnosu na Vijee u ovakvim situacijama. Iako direktan predmet istraivanja ovog rada nisu razliiti modaliteti odluivanja u tijelim EU, radi cijelovitosti izlaganja potrebno je zakljuiti povodom gore navedenog da model iz Ugovora iz Amsterdama moe olakavati proces odluivanja. Meutim, Ugovor nije proirio mogunost primjene ovog modela na sluajeve u kojima se trai jednoglasno odluivanje. Iz ovoga razloga, ini se da Ugovor nije postigao cilj u smislu uspostavljanja Vijea kao jednog efikasnijeg tijela u procesu odluivanja. Meutim, ne treba omalovaiti mogunost da se ovaj model proiri u budunosti.
448 447 446

445

232

Vano je istai jo jedan aspekt, a to je uloga Komisije u uspostavljanju blie saradnje. Kako je ve reeno, u sluaju da Komisija ima negativnu poziciju u odnosu na predloenu bliu saradnju, Vijee moe odstupiti od prijedloga Komisije samo jednoglasno (l. 251. st. 3. TEC). Komisija nije obavezna da podnese prijedlog Vijeu. Ona moe povui prijedlog. Iako je Komisija obavezna da obavjesti zainteresovane lanice i obrazloi svoju negativnu poziciju, nema mehanizma koji obavezuje Komisiju da prijedlog proslijedi Evropskom vijeu na odluivanje. Vanost uloge Komisije je naglaena i u fazi eventualnog pridruenja ve postojeoj blioj saradnji. l. 27e TEU (ex. l. 5a (3)) propisuje da drava lanica koja eli postati dijelom ve postojee blie saradnje, o svojoj namjeri obavjetava Vijee i Komisiju. Komisija e dati miljenje Vijeu u roku tri mjeseca. U roku etiri mjeseca, Komisija e odluiti o zahtjevu. Na ovaj nain, jasno je da, Komisija sama odluuje o pristupanju a Vijee ima jedinu mogunost da se izjasni i to na bazi miljenja Komisije. Uloga Parlamenta u ovoj fazi je potpuno izostavljena. Posmatrajui na ovakav nain, procedura pridruivanja je jednostavnija za one drave koje ele postati lanice ve postojee blie saradnje nego iniciranje procedure od samog poetka.449 Komunitarizacija Schengen sporazuma i pitanja Treeg stuba Ugovor iz Amsterdama je ustanovio rezervu u odnosu na, takoe tim Ugovorom uvedeni, Protokol koji integrie Schengen acquis u unijski okvir (l. 69 TEC). Amsterdamski ugovor je prenio znaajne dijelove Treeg stuba u Prvi stub. Ovaj prenos je bio mogu samo upotrebom mehanizma blie saradnje jer su Britanija, Irska i Danska instistirale na posebnim aranmanima. Naslov IIIa u EC

Potrebno je napomenuti da nove odredbe Ugovora iz Amsterdama o blioj saradnji, ostavljaju dvije praznine. Prva je da ne postoji nikakva naznaka o eventualnoj podrci koju bi drave koje su ule u bliu saradnju trebale pruiti onim dravama koje ne mogu ispuniti postavljene uslove za pridruenje. Ovo je znaajan segment, naroito za ekonomski slabije drave. Druga praznina postoji u vezi sa spoljnim efektima koje blia saradnja moe imati, efekti van Zajednice/Unije.

449

233

(sada Naslov IV TEC) o Vizama, azilu, imigraciji i drugim politikama koje se tiu slobode kretanja osoba i Schengen protokol su posebni sluajevi primjene blie saradnje inkorporirane u sam Ugovor iz Amsterdama. Za Schengen protokol ovo je izriito navedeno u tekstu Protokola. Naslov III Ugovora iz Amsterdama nije tako izriit, ali u sutini, to jeste takoe sluaj blie saradnje koju provodi veina drava lanica. Naslovu IIIa EC Ugovora iz Amsterdama pridruen je i Protokol o preuzimanju Schengen acquis u okvir Evropske Unije. Na ovaj nain dolo je do komunitarizacije velikog djela Treeg stuba i to upotrebom mehanizama blie saradnje. Tako l. 1. Schengen sporazuma ovlauje drave potpisnice da uspostave meusobnu bliu saradnju unutar okvira ovog Sporazuma i njemu pripadajuih odredbi (...), a za koje se uvodi naziv Schengen acquis. l. 2 (1) Schengen sporazuma odreuje da je Schengen acquis odmah primjenjiv na trinaest drava potpisnica, odnosno st. 2. istog lana ograniava njegovu primjenu samo na lanice koje su potpisale Protokol o pristupanju Sporazumu sa efektom da e datum primjene biti odreen jednoglasnom odlukom Vijea od strane trinaest potpisnica ukoliko uslovi za pristupanje Schengen acquis ne budu ispunjeni prije stupanja na snagu Protokola. Druga alineja istog lana odreuje da Vijee jednoglasnom odlukom svih trinaest drava potpisnica moe poduzeti svaku mjeru neophodnu za provedbu ove alineje. Vijee, u skladu sa relevantnim odredbama Sporazuma, odreuje pravnu osnovu za svaku odluku koja uspostavlja Schengen acquis. Dok se to ne desi, propisano je da se, odredbe i odluke Schengen acquis smatraju kao pravni akti osnovani na Treem stubu. U svjetlu Britanskog i Danskog neprihvatanja ove komunitarizacije, propisana su izuzea za ove drave. Ova izuzea su uspostavljena u dva Protokola za Britaniju i Irsku sa jedne strane i Dansku sa druge strane. lanom 1. Protokola o poloaju

234

Ujedinjenog Kraljevstva i Irske, ove drave, u principu, nisu ukljuene u usvajanje mjera za provedbu Naslova IIIa, a koje usvaja Vijee. Meutim, u smislu l. 3. Protokola, Briatnija i Irska se mogu obratiti Vijeu ukoliko ele biti ukljuene u odluivanje. U ovom sluaju, odluka se donosi uz uee jedne ili obje ove drave. Mehanizam kojim se onemoguava da ovaj mehanizam blokira donoenje odluka u ovakvim situacijama je definisan u l. 3 (2) Protokola. Izriito se odreuje da Vijee moe usvojiti mjeru ak i bez uea Britanije i/ili Irske ukoliko usvajanje uz njihovo uee ne bi uslijedilo u razumnom roku. Odredbom l. 4. Protokola, Britanija i Irska mogu u svako vrijeme, ak i nakon usvajanja mjera u Vijeu, najaviti da ele usvojiti mjere. U ovom sluaju, primjenjuje se pristupni mehanizam iz l. 40b TEU (ex. l. 5a (3)). l. 2 Protokola odnosi se na obavezujui efekat mjera koje su usvojene bez uea Britanije i Irske. Ovom odredbom se jasno iskljuuje obavezanost ove dvije zemlje u vezi sa bilo kakvom odlukom, odlukom Suda ili meunarodnim sporazumom koji bi bili usvojeni na osnovu Naslova IV TEC (ex. Naslova III EC Ugovora). Iako je ova odredba sasvim jasna, dodatno je regulisano u l. 2. da takve odredbe, mjere ili odluke nee biti dio komunitarnog okvira koji bi bio obavezujui za Britaniju i Irsku.450 l. 5 Protokola u stvari ponavlja odredbu l.44a TEU (ex. l. K. 16 (2)) a koja se tie finansijskih posljedica i obaveza u odnosu na trokove koji nastaju bliom saradnjom. Aproksimacija prava EU - lan 95 Ugovora o Evropskoj zajednici Odredbom stava 4. l. 95 TEC, omogueno je dravama lanicama da nastave primjenjivati odredbe nacionalnog prava na osnovu vanih razloga u smislu l. 30. (ex. l. 36EC) ili razloga zatite okoline ili zatite radne okoline.451

Ehlermann smatra da je odredba l. 2. pisana od strane britanskih pravnika i da odrava britansku pravnu tradiciju. Vidi Ehlermann, C. D., 1998, str. 260.
451

450

Ova odredba je izazvala brojne kritike zbog, kako se smatralo, mogunosti da izazove fragmentaciju unutarnjeg trita.

235

Drave su obavezne obavjestiti Komisiju o postojanju ovakvih odredaba svog nacionalnog prava a Komisija odluuje da li su takve odredbe prihvatljive u smislu l. 95(4).452 Ugovor iz Amsterdama je preuzeo ovu odredbu ali je ona izmjenjena i proirena. Kritiari ovakvog rjeenja smatraju da nije bilo neophodno ponovno uspostavljati odredbe koje datiraju iz vremena SEA, ak iako su bile rijetko primjenjivane obzirom da sadre elemente destrukcije za unutranje trite. Ostali sluajevi fleksibilnosti u Prvom stubu Ugovor iz Amsterdama donosi mnogo novih odredbi ali je sauvao i neke odredbe iz prijanjih Ugovora kao to je fleksibilni aranman za EMU i to kako za one drave koje su politiki voljne ali ekonomski nisu u mogunosti, tako i za one koje ostaju politiki opredjeljene da ne pristupaju EMU aranmanu bez obzira da li su ili nisu ekonomski sposobne za ispunjavanje postavljenih uslova.453 Konstruktivna uzdranost - Drugi stub Oblast vanjske politike i sigurnosti je sigurno oblast u kojoj drave lanice EU ispoljavaju najvee razlike. Drave lanice nisu obavezne provoditi jedinstvenu vanjsku politiku. Meutim, sasvim je jasno da usaglaeno djelovanje nekoliko drava ima veu teinu, nego pojedinano djelovanje drava lanica. Iz ovih razloga postoji interes meu lanicama EU da sinhronizuju svoja djelovanja u oblasti vanjske politike. Zajednika vanjska i bezbjednosna politika (CFSP) je Ugovorom iz Maastricht-a ustanovljena kao Drugi stub Evropske Unije. Ovo je, bez sumnje, bio znaajan

Shaw, J. upuujui na Weaterhilla, komentarie da: ako ouvanje nacionalne autonomije kroz stav 4. treba posmatrati kao dio pogodbe koja je osigurala uspostavljanje programa unutranjeg trita u 1980-tim, tada injenica da je ova mogunost bila koritena manje od deset puta u periodu od deset godina, ukazuje da je njeno ukljuenje bio uspjeh. Vidi Shaw, J., 1998, str. 77.
453

452

Shaw smatra da je ak i pozivanje na l. 5a. neuvjerljivo budui da princip atributivne nadlenosti iskljuuje usvajanje intenzivnije forme saradnje koja ve nije odobrena drugim odredbama Ugovora. Ukoliko je bilo potrebno utvrditi novi pravni osnov, autor smatra da je to u Amsterdamu proputeno da se uini. Vidi Shaw, J. 1998, str. 78.

236

korak u procesu integracije; pored ekonomskog integrisanja, vanjska politika i pitanja odbrane, koji su tradicionalno smatrani ekskluzivnom sferom suvereniteta drava lanica, postala je dio poslova u nadlenosti Unije.454 Dok je SEA reducirao saradnju u oblasti bezbjednosti unutar koncepta EPC na politiki i ekonomski aspekt, CFSP se odnosi na sva pitanja koja se tiu bezbjednosti Unije. lan 17. TEU je posveen bezbjednosnoj politici. Ovaj lan dozvoljava razvoj blie saradnje izmeu dvije ili vie drava lanica, bilateralno ili u okviru WEU i Atlantske alijanse. Takva saradnja ne moe biti u suprotnosti, niti naruavati saradnju kako je propisana za CFSP Naslov V. Dodatno, ovaj lan u stavu 1. propisuje da: Politika Unije (...) nee biti na tetu specifinog karaktera bezbjednosne i odbrambene politike neke drave lanice i potivae obaveze odreene drave lanice koja svoju zajedniku odbranu eli realizovati u North Atlantic Treaty Organisation (NATO), pod Sjevernoatlantskim sporazumom i kompatibilno sa zajednikom sigurnosnom i odbrambenom politikom uspostavljenom u tom okviru. U ovom smislu, WEU je odreena kao jedinstveni dio razvoja EU. Tadanjih petnaest lanica Unije su se saglasile da WEU ini samo deset od njih. Ugovor iz Amsterdama je opciju uzdranosti postavio drugaije nego Ugovor iz Maastrichta. Ova standardna455 uzdranost je preneena u Ugovor iz Amsterdama u l. 23 (1) TEU, prva alineja. Druga alineja istog lana dodaje novu opciju

Vaan katalizator debate o vanjskoj i odbrambenoj politici bili su dogaaji u svijetu koji su uslijedili neposredno prije ili u toku samih pregovora u Maastrichtu: okonanje hladnog rata i neka vrsta vakuma u bezbjednosti u centralnoj i istonoj Evropi, ujedinjenje Njemake i raspad Sovjetskog Saveza. Zalivska kriza i ratovi u bivoj SFR Jugoslaviji su samo pojaali urgentnost za djelovanje na ovom polju. Drugi vaan faktor je bila pozicija USA prema evropskoj odbrani i sigurnosti. Postojala je bojazan da USA mogu smanjiti svoj angaman u evropskoj odbrani; prvi znakovi ovakvog trenda su postali oigledni kada su USA znaajno smanjile broj svojih trupa u Evropi. O prilikama u kojima se pregovaralo u oblasti vanjske politike i sigurnosti u Maastricht-u, Vidi Pond, E.: Rebirth of Europe, Rev. ed. The Brooking Institution, 1999, str. 58.
455

454

Vidi Deubner, C., 2000, str. 34.

237

kvalifikovane uzdranosti, odnosno, takozvane konstruktivne uzdranosti. Razlika je u tome to standardna uzdranost nije oslobaala lanicu od obaveze da uestvuje u provedbi politike u pitanju, dok konstruktivna uzdranost izriito dozvoljava ovakvu mogunost uzdranoj lanici, ak i ako istovremeno zahtjeva njenu solidarnost sa politikom Unije. U sluaju konstruktivne uzdranosti, drava lanica u konkretnom sluaju nije obavezana odlukom ali se treba uzdrati od poduzimanja aktivnosti koje bi bile u suprotnosti sa doneenom odlukom, l. 23 TEU (ex. J. 13). Na ovakav nain uvodi se jedna mnogo vidljivija podjela u poteze vanjskopolitikog karaktera nego to je standardna uzdranost ikada proizvela. Ustanovljen je minimalan potreban broj drava koje trebaju podrati odluku i Ugovorom je propisano da broj uzdranih drava ne smije predstavljati vie od jedne treine glasova456. Za razliku od Prvog i Treeg unijskog stuba, u kojima se fleksibilnost ispoljava u tome da veina drava koje podravaju odluku mogu da je provode, u Drugom stubu rezultat primjene ovog mehanizma je da jedna ili vie drava lanica ne uestvuje u odluci. Meuvladin karatker CFSP je potvren u Ugovoru iz Amsterdama. Za usvajanje odluka je i dalje potreban jednoglasan stav svih drava lanica a uloga Vijea je da definie opte principe i zajedniku strategiju. Odluke koje se usvajaju kvalifikovanom veinom su mogue samo u sluajevima koji nemaju vojne ili odbrambene implikacije457 Kroz konstruktivno uzdravanje trebalo bi biti jednostavnije postii uvaavanje razliitih istorijskih i geografskih interesa drava lanica. Znaaj koncepta koji se razrauje u ovim odredbama je u ustanovljavanju mogunosti za jednu dravu lanicu da se uzdri od glasanja u Vijeu po pitanjima iz domena CFSP, a da time ne blokira jednoglasno odluivanje. Samo kada je broj uzdranih lanica vei od jedne treine ukupnog broja lanicae, odluka ne moe biti usvojena. Kada se uzdrava od glasanja, lanica moe formalno da deklarie svoju

456 457

Vrijednost glasova je regulisana l. 205 (2) TEC. l. 23(2) alineja 4, TEU

238

poziciju u smislu da predmetnu odluku nee primjenjivati ali i da istovremeno prihvata da odluka obavezuje Uniju. Ovaj duh meusobne solidarnosti zahtjeva od lanice u pitanju da se uzdrava od bilo kakve akcije koja bi mogla biti u koliziji sa aktivnostima koje Unija poduzima u smislu odluke usvojene na ovakav nain. Poredei sa obinom uzdranou, nedostatak konstruktivne uzdranosti je u tome to uvodi jednu vidljiviju podjelu u vanjskopolitiko djelovanje Unije. Ova podjeljenost se donekle ublaava odredbama o veem broju drava koje uestvuju u odluivanju, dok u sluaju konstruktivne uzdranosti takvu grupu moraju sainjavati drave iji glasovi ine najmanje dvije treine glasova u Vijeu.458 Postoji velika razlika izmeu blie saradnje i konstruktivne uzdranosti. U pogledu konstruktivne suzdranosti nisu postavljeni bilo kakvi materijalni uslovi za njenu autorizaciju. Pravno gledano, konstruktivna uzdranost ak nije niti autorizovana, ona se samo najavljuje od strane bilo koje drave lanice. Meutim, ovo ne znai da je konstruktivna uzdranost bez obaveze za drave lanice koje je koriste. Upravo suprotno, uzdrane drave lanice ne samo da moraju prihvatiti da odluka obavezuje Uniju, ve, u skladu sa l. 23(1) (ex. l. J.13(1)) TEU, takoe se moraju uzdrati od bilo koje aktivnosti koja moe biti u koliziji sa aktivnostima Unije. l. 23.(1) TEU propisuje da se odluke o CFSP u principu donose jednoglasno. Izuzetak je propisan u stavu 2. istog lana. Taksativno su navedeni sluajevi kada Vijee odluuje kvalifikovanom veinom. To su sluajevi kada Vijee: usvaja zajedniku akciju, uspostavlja zajedniku poziciju ili donosi druge odluke na osnovu zajednike strategije; donosi odluku o provedbi zajednike akcije ili zajednike pozicije.

Dok je konstruktivna uzdranost prije Nice u stvari bila osnovni instrument kojim se omoguavalo jednoj grupi lanica da provedu odreenu inicijativu u okviru CFSP, sada je ona odvojen i nezavisan instrument fleksibilnosti zajedno sa pojaanom saradnjom u Drugom stubu. Vidi Jaeger, T.: Enhanced Cooperation in the Treaty of Nice and Flexibility in the Common Foreign and Security Policy, European Foreign Affairs Review 7: 297 316, 2002.

458

239

Mogunost veta je ureena na nain kako je ve poznat iz inicirajueg mehanizma za bliu saradnju u TEC, a koji moe biti odbaen jednoglasnom odlukom Evropskog Vijea kojega sainjavaju efovi drava i vlada. Meutim, istovremeno je jasno da, kada drave imaju znaajan nacionalni interes459, one nikada nee pribjei uzdravanju ve e koristiti veto (Luksemburki mehanizam).460 Konstruktivna uzdranost se moe tretirati kao korak naprijed ali mnogo zavisi od toga kako se ove odredbe primjenjuju u praksi. CFSP je i dalje ostala jedan forum za saradnju i razmjenu gledita u oblasti vanjske politike koji nije doprinio boljem pripremanju za postupanje u krizama.461 S tim u vezi je i pitanje snoenja trokova konstruktivne uzdranosti u pogledu ega je slikovita argumentacija Antonio Missiroli: Konano, klauzula uzdranosti moe imati mnogo manji konstruktivni uticaj ako je motiv za neku dravu da bude uzdrana samo iz finansijskih razloga. Trokovi misija koje se odobre kroz mehanizam konstruktivne uzdranosti bie plaeni od strane zemalja uesnica prema njihovim BND, a ne iz budeta EU, izuzev ako Vijee ne odlui drugaije. Sve ovo moe trasirati put za sistematske slobodne strijelce i moe se povremeno pokazati destruktivnom, prije nego konstruktivnom za CFSP.462

459 460

l. 23. TEU (Ex. J. 13.)

Vidi Misita, N., 2002, str. 69. Takoe vidi Pinder J., 2003, str. 141 koji u vezi sa ovim smatra da se od konstruktivne uzdranosti i ne oekuje da obezbjedi soluciju za situacije politikog orsokaka kakav je na primjer bio u vezi sa njemakim priznanjem samostalnosti Hrvatske, ime je Njemaka u stvari izvrila pritisak na ostale lanice da donesu iste odluke. U vezi kvaliteta odluka doneenih u mehanizmu konstruktivne uzdranosti Deubner navodi da se ponekada kae da je odluka oslabljena konstruktivnom uzdranou loija nego da nije donijeta nikakva odluka. Vidi Deubner, C.: A comparasion of national views, u Missiroli, Antonio (ed.): Flexibility and enhanced cooperation in European security matters: assets or liabilities?, The Institute for Security Studies, WEU Occasional Paper No. 6, 1999a, str. 11-19. Missiroli, A.: CFSP, Defence and Flexibility, February 2000, http://aei.pitt.edu/archive/00000495/02/chai38e.pdf,
462 461

240

Posebne odredbe za Trei stub Kao i u Prvom stubu, za Trei stub je izriito dozvoljena blia saradnja u unijskom institucionalnom okviru. lan 40 TEU je dozvolio bliu saradnju u okviru policijske i sudske saradnje u krivinim stvarima ukoliko ima za cilj omoguavanje Uniji da se bre razvija u prostor slobode, sigurnosti i pravde, uz istovremeno potivanje ovlasti Evropske Zajednice i ciljeve Naslova VI TEU. Inicirajui mehanizam za bliu saradnju u Treem stubu je i isti kao i za Prvi stub, iako pozicija Komisije nije tako snana. U skladu sa strukturalnim principima Treeg stuba, zahtjev drava lanica za bliom saradnjom, ne podnosi se Komisiji ve Vijeu. Komisija se samo poziva da d svoje miljenje. Evropskom Parlamentu se ovakav zahtjev samo proslijeuje. Nadlenost za odluivanje o blioj saradnji ima Vijee koje odluuje kvalifikovanom veinom, a pri emu je teina glasova odreena u skladu sa l. 205(2) TEC (ex. l. 148 (2) EC); verzija bez prijedloga Komisije. Ova solucija se primjenjuje i za sluaj kada Vijee ne prihvata miljenje Komisije. Pristupni mehanizam, l. 40b TEU, (ex. l. K.12(3) EC), je sutinski razliit od onog koji je propisan za Prvi stub. Zahtjev za pristupanje se dostavlja Vijeu i Komisiji. Komisija u roku tri mjeseca daje Vijeu miljenje, a Vijee u roku etiri mjeseca odluuje o zahtjevu. Vijee ima mogunost i da obustavi postupak kvalifikovanom veinom, a odluku mora obrazloiti i odrediti rok za ponovno odluivanje. 4.4 Ugovor iz Nice Pregovori o fleksibilnosti koji su prethodili zakljuenju Ugovora iz Nice su bili optereeni drugaijim pitanjima nego pregovori koji su prethodili Ugovoru iz Amsterdama.463 Naime, u pregovorima u cilju zakljuenja Ugovora u Nice, fleksibilnost nije uopte bila u planu za razmatranje. Pitanja kao to su sastav

463

Vidi Stubb, A., 2002, str. 106 122.

241

Komisije i pregovori o vrijednosti glasova drava lanica su bili prioritet za rjeavanje. U svakom sluaju, fleksibilnost se ipak pojavila na dnevnom redu pregovora. Iako odredbe o fleksibilnosti u Ugovoru iz Nice nisu donijele nita revolucionarno novo464, naime, odredbe sadre dosta ponovljenih rjeenja, ipak je uslijedilo nekoliko promjena koje emo ovdje blie obraditi. Kao prvo treba pomenuti da je ovaj Ugovor promjenio terminologiju i uveo naziv pojaana saradnja (enhanced cooperation) umjesto blie saradnje kojim terminom je Ugovor iz Amsterdama nazivao odnose fleksibilnosti, l. 43. TEU, l. 11. TEC. Daljnje kljune promjene u pogledu fleksibilnosti usvojene u Ugovoru iz Nice su sljedee: takozvana emeregency break klauzula je premjetena iz Prvog u Trei stub; uslovi za fleksibilnost su neto manje striktni i samim tim jednostavniji za primjenu;465 omoguavajua (enabling) klauzula je uvedena za provedbu politika Drugog stuba; najmanje osam drava lanica mogu ustanoviti pojaanu saradnju.

Na ovaj nain, makar teoretski, odredbe o fleksibilnosti garantuju da budui aranmani o fleksibilnosti budu smjetani unutar institicionalnog okvira Unije, a ne van njega. U ovom smislu uslovi, kao i procedura odluivanja su znatno olakani. Smatra se da, od potpisivanja Ugovora iz Nice, fleksibilnost moe biti koristan metod upravljanja proirenjem Unije. Argument u ovom smislu je, da fleksibilnost

Vidi Stubb, A., 2002, str. 120. navodi, da su se na pregovorima iz 2000 godine pojavili i prijedlozi o grupisanju odredaba o fleksibilnosti u jedinstven naslov ali ova ideja nije dobila dovoljnu podrku.
465

464

To su uslovi poput onih koji su ograniavali upotrebu fleksibilnosti u svim pitanjima koja su se ticala jedinstvenog trita. Takvi uslovi se vie nisu postavljali.

242

nije institucionalizovana kao instrument za iskljuenje drava kandidata za prikljuenje iz kljunih podruja unijskih politika. Fleksibilni aranmani su uvijek bili koriteni u formi tranzicionih perioda. Posljednje proirenje, u tom smislu, nee biti nita drugaije. Oekuje se da e dui tranzicioni periodi biti neophodniji nego to je to bio sluaj u ranijoj istoriji Zajednice. U ovom svjetlu, fleksibilnost se moe koristiti kao nain upravljanja razliitostima u sve heterogenijoj Uniji koja e imati naglaene razlike u politikim interesima kao i razlike u entuzijazmu i mogunostima za utvrivanje novih zajednikih politika. Odredbe o fleksibilnosti iz Nice omoguavaju EU da odrava svoju ustavnu strukturu jer nije institucionalizovana la carte fleksibilnost kao princip. Tako se sluaj Britanije, Irske i Danske, pojavljuje vie kao izuzetak a ne pravilo. Logika omoguavajue klauzule, koja je prihvaena u Prvom i Treem stubu, je bila da unaprijeuje ciljeve Unije, odnosno cilj ove klauzule uvijek mora biti produbljavanje integracionog procesa. Ako Komisija obavlja svoju ulogu uvara Ugovor, i ako Sud Pravde vri svoju ulogu kao konani sudac fleksibilnosti, tada, bar teroijski, postoje samo marginalni rizici od radikalnih ustavnih fragmentacija. Ovdje bi se mogao istai i kontra argument jer novi sistem dozvoljava suvie la carte aranmana dozvoljavajui Britaniji, Irskoj i Danskoj opt-out iz Schengen aranmana i pitanj koja se tiu slobode kretanja. Amsterdam jeste poveao broj sluajeva opt-out u poreenju sa Maastrichtom, jer je originalno samo Britaniji dozvoljen opt-out iz EMU i aranmana o socijalnoj politici. Kasnije, nakon referenduma, i Danskoj je dozvoljen opt-out. Bitna odrednica je u tome da je la carte dozvoljen u Prvom i Treem stubu samo kroz IGC; znai da opt-out iz glavnih oblasti nije dozvoljen unutar unijskog redovnog odluivanja. U Drugom stubu doim, Unija moe biti angaovana u zajednikim akcijama i zajednikim pozicijama bez uea svih lanica ali ovakvi sluajevi ne utiu na ustavnu strukturu Unije. Formulacija pojaane saradnje kao posljednjeg sredstva, kako je definisana u Nice, indicira jedan zaokret prema logici koja se zasniva na politikom priznavanju 243

predvidivog orsokaka.466 Naime, vie nije potrebno da mjera, detaljno obrazloena, formalno predloena i razmatrana od strane svih lanica, bude i formalno odbaena. Ovo je sada pitanje za grupu drava lanica, koje konstatuju stagnaciju u nekom sektoru i koje u tom pravcu ele zasnovati pojaanu saradnju, da definiu svoje ciljeve i da zatrae od Vijea da prizna nemogunost postizanja ovih ciljeva u razumnom vremenskom roku. Jo jedno unaprijeenje fleksibilnosti koje je donio Ugovor iz Nice je, da ona moe biti koritena za postizanje buduih kompromisa jer fleksibilnost omoguuje da se vri unaprjeenje po nekom pitanju a da to ne izazove ustavnu krizu.467 Na taj nain, fleksibilnost moe biti koritena kao pregovaraka taktika ne samo u svakodnevnom voenju poslova Unije ve, i u buduim IGC. Iako fleksibilnost nije mehanizam odluivanja, ona se moe shvatiti i kao model donoenja odluka koji je pozicioniran izmeu jednoglasnosti i kvalifikovane veine. Proirena saradnja u Drugom stubu u Ugovoru iz Nice Odredbe o fleksibilnosti u Drugom stubu, kako su utvrene Ugovorom iz Nice, su sadrane u novim lanovima 27a do 27e, TEU. Rjeenja sadrana u ovim odredbama su kompromis i predstavljala su izvjesno razoarenje za one lanice koje su eljele ojaati zajedniku vanjsku politiku.468 Sutinska novina je da pojaana saradnja omoguava onim lanicama koje nisu htjele ili nisu mogle uestvovati od poetka, da to uine kasnije dok, konstruktivna

466

Phillippart, E.: Optimising the Mechanism for Enhanced Cooperation within the EU: Recommendations for the Constitutional Treaty, 2003, CEPS Policy Brief No. 33, http://aei.pitt.edu/archive/00001978/01/PB33.PDF, str. 4.

Vidi Edwards, G. and Philippart, E.:Flexibility and the Treaty of Amsterdam: Europes New Byzantium, CELS Occassional Paper, No. 3., 1997. Vidi Gallowey: The Treaty of Nice and Beyond, Sheffield Academic Press, 2001, str. 134 136. Konstruktivna uzdranost ne moe biti pravilan substitut za uvoenje odredbi o pojaanoj saradnji. Prvo, ona implicira oponentnu poziciju prema datoj inicijativi na strani onoga ko je vri. Nasuprot tome, pojaana saradnja, je povezana sa idejom da oni koji ele, mogu ii naprijed bez da izazovu reakciju na strani onih koji ne ele ili ne mogu da uestvuju. Pojaana saradnja je zato manje negativna nego konstruktivna uzdranost.
468

467

244

uzdranost nije ostavljala mogunost kasnijeg prikljuenja. Ovome treba dodati i da se pojaana saradnja u smislu odredaba Ugovora iz Nice, za razliku od konstruktivne uzdranosti, primjenjuje samo u provedbi prethodno usaglaene politike. Na ovakav nain pojaana saradnja moe limitirati opasnost od fragmentacije u vanjskoj politici. Pojaana saradnja je svakako odreena i u smislu l. 3 TEU koji odreuje da Unija posebno mora obezbjediti konzistentnost vanjskih aktivnosti kao cjeline. U ovom smislu, l. 27b469 i 27 c470 Ugovora iz Nice uvode ogranienje na pojaanu saradnju u CFSP, to je izuzetak od odredbi Naslova VII TEU koji je opta odredba i primjenju se na sve stubove Unije. Naime, pojaana saradnja se ne moe ticati pitanja koja imaju vojne implikacije ili se tiu pitanja odbrane. Odluku u ovom domenu donosi Vijee nakon to dobije miljenje Komisije, a naroito o konzistentnosti takvog zahtjeva sa zajednikim politikama EU. Iako Vijee odluuje kvalifikovanom veinom, svaka lanica moe traiti da se pitanje proslijedi na odluivanje Evropskom vijeu koje u tom sluaju odluuje jednoglasno. To je sluaj takozvane emergency break klauzule. Ova klauzula, na odreen nain, predstavlja zadravanje Luxembourgkog mehanizma koji omoguava pozivanje na vaan nacionalni interes one lanice koje se protive

l. 27 b propisuje da se pojaana saradnja moe ticati samo provedbe zajednike akcije ili zajednike pozicije i, najvanije, da takvi primjeri saradnje nisu mogui po pitanjima koja imaju vojne ili odbrambene implikacije. Znai da ako bi jedna grupa lanica eljela koristiti fleksibilnost da provede zajedniku strategiju, EU bi prethodno morala usvojiti Zajedniku akciju ili Zajedniku poziciju.
470

469

l. 27 c ustvari uvodi pravo veta kao Emergency break klauzulu. Ova klauzula je Ugovorom iz Nice ukinuta u ostala dva unijska stuba.

245

predloenoj pojaanoj saradnji (novi l. 27c(2)). Treba dodati da Komisija o ovakvom prijedlogu daje miljenje a ne prijedlog dok se Parlament o istome samo obavjetava. Istovremeno je izriito predviena obaveza Visokog predstavnika za vanjsku politiku i bezbjednost da o provedbi pojaane saradnje kontinuirano i potpuno informie Parlament i sve drave koje ne uestvuju u pojaanoj saradnji, to je regulisano novim l. 27d. U optim odredbama naroito je vrijedno napomenuti sljedea rjeenja: ustanovljeno je da najmanje osam lanica mogu traiti uspostavljanje blie saradnje, i jednoglasnost nije vie neophodna da bi se mehanizam fleksibilnosti upotrijebio. Treba pomenuti i odredbe l. 43. koje, izmeu ostalog, propisuju da acquis communautaire mora biti potovan, da oblasti u kojima Zajednica ima iskljuive nadlenosti moraju biti sauvane, da jedinstveno trite nee biti narueno, kao i da mehanizam mora biti otvoren svim lanicama. Odredbe novog l. 43a. TEU propisuju da blia saradnja moe biti koritena samo kada se ustanovi da je nemogue provesti redovnu proceduru predvienu Ugovorom, odnosno da se koristi kao posljednje a ne redovno sredstvo. Odredbe novog l. 43b. odreuju da je potrebno podsticati uee najveeg mogueg broja lanica. Odredbe novih lanova 44. do 46. odreuju da operativne trokove koji nastaju provedbom pojaane saradnje, u principu trebaju snositi lanice koje uestvuju u blioj saradnji; kao i da konzistentnost sa politikama Unije mora biti garantovana. Odredbe novog l. 43a. TEU propisuju da blia saradnja moe biti koritena samo kada se ustanovi da je nemogue provesti redovnu proceduru predvienu Ugovorom, odnosno da se koristi kao posljednje a ne redovno sredstvo. Odredbe novog l. 43b. odreuju da je potrebno podsticati uee najveeg mogueg broja lanica. Odredbe novih lanova 44. do 46. odreuju da operativne trokove koji 246

nastaju provedbom pojaane saradnje, u principu trebaju snositi lanice koje uestvuju u blioj saradnji; kao i da konzistentnost sa politikama Unije mora biti garantovana. Novi l. 11. i 11a. TEC odreuju proceduru iniciranja pojaane saradnje i mehanizam odluivanja. Poredei sa rjeenjima iz Ugovora iz Amsterdama, moe se konstatovati da prelaz na veinsko glasanje nije prihvaen ali je zato usvojeno rjeenje koje predvia mogunost za lanice da pitanje proslijede Evropskom vijeu i prije nego Vijee donese svoju odluku. Nadalje, kada se blia saradnja tie oblasti koja potpada pod mehanizam saodluivanja, neophodan je pristanak Evropskog parlamenta. Na koncu, moe se zakljuiti da je paket blie saradnje u Nice ipak dobro izbalansiran. Njime se obezbjeuje da Unija ne stagnira i omoguava se lanicama koje ele da idu bre da to urade pod propisanim uslovima ali je omogueno i naknadno pridruenje blioj saradnji. Blia saradnja se pokazuje kao mehanizam koji omoguava razvoj Unije u pravcu sve blie integracije, dok se sa druge strane, dozvoljava svakoj lanici da ide u pravcu integracije prema svojim vlastitim mogunostima i potrebama. Nice je uglavnom preuzela relevantne odredbe iz Ugovora iz Amsterdama o meunarodnim ugovorima ali je ipak napravila izmjene. Amsterdamski Ugovor nije uslovljavao stupanje na snagu ovakvih ugovora prethodnim pristankom svih zemalja lanica. lan 24. Ugovora iz Nice, vie ne odreuje ko je obavezan takvim aranamanom. Ovakvo rjeenje bi moglo znaiti da su drave lanice obavezane ve samom injenicom da je Unija preuzela internu obavezu ali se to istovremeno ne bi moglo smatrati obavezom prema treim dravama, eksterno.471

Vidi Jaeger, T., 2002, str. 304. Jeager zapaa da je ovakvo tumaenje l. 24. u suprotnosti sa odredbom l. 44. Ugovora iz Nice i da bi, sljedstveno takvom zakljuku, jedna od odredbi trebala biti izbaena

471

247

l. 43 (h) TEU odreuje da e obaveze onih drava koje ne uestvuju u pojaanoj saradnji biti potovane. Meunarodni sporazum koji bi bio zakljuen od strane reduciranog Vijea u ime Unije bi ipak imao obavezujui efekat za lanice koje nisu uestvovale u pojaanoj saradnji. Iz ovoga razloga, ova odredba bi bila dosljednija ukoliko bi propisala da e: aranmani koje zakljuuje reducirano Vijee obavezivati Uniju samo u smislu provedbe zadataka i obaveza u vezi sa pojaanom saradnjom. Sve izvan toga, bi moglo imati obavezujui karakter samo za drave uesnice u pojaanoj saradnji.

248

249

5.

MATERIJALNE I PROCESNE PRETPOSTAVKE BLIE SARADNJE Iako je ve u prethodnim poglavljima pojanjeno o dejstvu koje imaju akti

donoeni u proceduri blie saradnje, potrebno je analizirati mehanizam blie saradnje ukljuivi proceduru za njeno uspostavljanje i na taj nain sagledati dejstvo akata doneenih u proceduri blie saradnje. 5.1 Zahtjev za uspostavljanje pojaane saradnje sadraj i uslovi Zahtjev za uspostavljanje blie saradnje podnose zainteresovane drave lanice ali sadrina takvoga zahtjeva nije jasno odreena. Odredba o koritenju ovog mehanizma kao posljednjeg sredstva indicira, da drave koje podnose ovakav zahtjev trebaju definisati aktivnosti i ciljeve koje namjeravaju provesti kroz bliu saradnju.472 Komisiji se podnose zahtjevi za uspostavljanje blie saradnje u pogledu onih pitanja koja potpadaju u Prvi i Trei stub, a Vijeu za pitanja iz Drugog stuba. Razlika u nadlenosti za prijem zahtjeva ima simbolino i politiko znaenje, a to je da naglasi nepodjeljenu nadlenost koju Vijee ima u oblasti CFSP. Oekivati je da e uspostavljanje funkcije Ministra za spoljne poslove na nivou Unije u smislu prijedloga Ustava Unije, a koji e zamjeniti sadanjeg Viskog predstavnika za CFSP i Podpredsjednika Komisije koji je zaduen za spoljne odnose, pojednostaviti proceduru na ovom nivou. Da bi zahtjev bio razmatran, mora zadovoljiti petnaest materijalnih i tri proceduralna uslova. Izuzev u pogledu odredbi o blioj saradnji kao posljednjem sredstvu, Ugovori ne preciziraju ko je nadlean da utvrdi da li su postavljeni uslovi ispunjeni. Bilo bi logino da ova nadlenost pripada institucijama koje su nadlene za autorizaciju prijedloga. Razmotriemo materijalne i proceduralne uslove za uspostavljanje blie saradnje.

Philippart smatra da bi ovo trebalo biti izriito propisano.Vidi Phillippart, E., 2003, CEPS Policy Brief No. 33, http://aei.pitt.edu/archive/00001978/01/PB33.PDF,

472

250

Materijalni uslovi Materijalni uslovi preciziraju koje ciljeve pojaana saradnja treba postii kao i ta se pojaanom saradnjom ne smije izazvati kao i koja pitanja ne mogu biti predmet blie saradnje. Ono to se doima manje loginim je zahtjev da blia saradnja u oblasti CFSP treba biti u skladu sa unijskim interesima kroz potvrivanje unijskog identiteta. Na ovakav nain se dravama uesnicama nalae da nastupe kao neka vrsta agenta Unije, dok istovremeno blia saradnja nije obavezujua za sve lanice Unije ve samo za uesnice u blioj saradnji. Teko je nai logiku u ovom rjeenju.473 Lista ogranienja za pojaanu saradnju je prilino dugaka. Prva grupa odredbi ima za cilj zatitu unijske kohezije. One odreuju da pojaana saradnja mora potovati Ugovore, jedinstveni institucionalni okvir Unije, acquis kao i konzistentnost izmeu cijeline unijskih politika i vanjske akcije. Naslov VII, odredbama lanova od 43. do 45. TEU uspostavlja jedan opti pravni okvir za bliu saradnju u Prvom i Treem stubu. l. 43. stav 1. alineja h., je naroito opteg karaktera. U skladu sa ovom odredbom, blia saradnja ne smije uticati na ...nadlenosti, prava i obaveze onih lanica koje u njoj ne uestvuju. Ovako koncipirana odredba izgleda da ostavlja malo prostora za fleksibilnost. Veoma je teko zamisliti bilo koju inicijativu koja nee uticati na interese onih koji ostaju izvan blie saradnje, bilo na pozitivan ili negativan nain. Alineja e. istog lana, propisuju da pojaana saradnja ne moe podrivati unutranje trite niti socijalnu i ekonomsku koheziju.474 Alinejom f. je propisano da blia

Philippart u vezi sa ovom situacijom sugerie da ova odredba treba biti ukinuta. Philippart, E., 2003, str. 2.
474

473

Ibid. Ova alineja je uvedena Ugovoroma iz Nice u cilju da stia odreene sumnje i zabrinutosti o pojaanoj saradnji koja bi, kako smatra Philipart, mogla postati jedan klub bogatih sebinjaka

251

saradnja ne moe uspostaviti diskriminaciju niti prepreke u trgovini, niti smije naruavati konkurenciju izmeu drava lanica.475 Ostale materijalne odredbe o uslovima za uspostavljanje blie saradnje navode listu oblasti u kojima blia saradnja nije doputena. Ova lista je relativno kratka: pojaana saradnja je zabranjena u oblastima u kojima Unija nema nadlenost, u oblastima u kojima Unija ima iskljuivu nadlenost i u oblastima koje imaju vojne ili odbrambene implikacije. Prva zabrana je uspostavljena na osnovnom demokratskom principu prenos ovlasti podrazumjeva postojanje nosioca ovlasti koje se prenose na nekog drugog a, obzirom da nosilac ovlasti ne postoji u sluaju da nije ustanovljena unijska nadlenost, ne moe niti prenositi takve ovlasti na nekog drugog. Mehanizam blie saradnje ne moe se koristiti da bi se zaobili nacionalni ili regionalni parlamenti.476 Zabrana pojaane saradnje u oblastima pod iskljuivom nadlenou Unije, odnosno onima u kojima su drave lanice svoje nadlenosti u potpunosti prenijeli na Uniju, je tautoligija. U pitanjima spoljne trgovine na primjer, Unija moe nastupati samo jedinstveno u Svjetskoj trgovinskoj organizaciji (WTO) a ne pojedinane drave lanice. Trea restrikcija uspostavlja zabranu pojaane saradnje u operacijama ouvanja mira (tzv. zadaci iz Petersburga).

Ibid. Philippart smatra da sve ove odredbe samo ponavljaju ono to je ve uspostavljeno drugim odredbama sporazuma i zato smatra da one mogu biti izbaene. Ibid. Philippart primjeuje da se ovakve odredbe mogu pokazati veoma restriktivnim u onim oblastima gdje su nadlenosti Unije minimalne kao to je promovisanje razmjene informacija i evaluacija iskustava. ta ako jedna grupa drava lanica eli harmonizirati svoje propise dok Ugovor izriito iskljuuje takvu mogunost kao to je sluaj u oblasti socijalne politike, obrazovanja, kulture ili javnog zdravlja (l. 136, 150 152 TEC)? U cilju prevladavanja takvih ogranienja, mehanizam pojaane saradnje, smatra Philippart, moe omoguiti dravama lanicama da idu preko restrikcija postavljenih ugovorima odnosno da se odluke donose u skladu sa ustavnim zahtjevima njihovih drava.
476

475

252

Proceduralni uslovi Postojei sistem blie saradnje uspostavlja i neophodne proceduralne uslove a oni se odnose na minimalni broj drava uesnica, mogunosti koritenja ovog instituta samo kao posljednjeg sredstva i stepena njegove otvorenosti. Dok je Ugovor iz Amsterdama odreivao da blia saradnja mora ukljuivati veinu drava lanica Ugovor iz Nice je prihvatio da najmanje osam drava lanica moe uspostaviti bliu saradnju. Postoji nekoliko razloga za uspostavljanje obaveznog najmanjeg broja drava lanica koje uestvuju u blioj saradnji. To su, na primjer, osiguranje optimalne veliine pojaane saradnje radi ostvarenja uspotavljenih ciljeva, ograniavanje trokova Unije, sprjeavanje razvoja paralelnih ili konkurentskih politika u unijskom okviru i kreiranje jednog centripetalnog efekta u korist pojaane saradnje, uspostavljanje legitimnosti za bliu saradnju i minimiziranje rizika institucionalnih tenzija. Procedura za uspostavljanje blie saradnje se odvija u sljedeim fazama: autorizacija prijedloga, konsultacije i rasprava i usvajanje ili odbijanje prijedloga.

Procedura se ipak razlikuje od sluaja do sluaja. To zavisi od konkretnog pitanja odnosno, u koji unijski stub takvo pitanje potpada. Podnosioci prijedloga mogu biti Komisija, zainteresovane drave lanice ili u kombinaciji ovih subjekata. Odravanje ovakvog modela svakako ne doprinosi ambiciji za prevazilaenjem strukture stubova i tenji za pojednostavljivanjem funkcionisanja Unije. Najjednostavnija solucija bi bila ona koja zagovara prenos ovlasti predlaganja na Komisiju. Odgovornost ve svakako lei na Komisiji za razvoj veine unijskih politika odnosno garantovanje kompatibilnosti i koherentnosti izmeu politika koje razvija Unija kao i onih koje se razvijaju kroz bliu saradnju. Zahvaljui svom dugogodinjem, multisektorskom iskustvu, Komisija je takoe u boljoj poziciji da 253

ocjeni vjerovatnost uspostavljanja paralelnosti projekata blie saradnje. Izuzetak u ovom smislu bi trebao biti napravljen u pogledu spoljne politike, sigurnosti i odbrane i nadlenost za predlaganje u ovom domenu bi trebala biti u rukama Ministra za spoljne poslove. Ugovor iz Nice odreuje da Komisija moe ukljuiti bilo koju posebnu odredbu koju smatra neophodnom u svoj prijedlog. Bilo bi ipak neophodno preciznije utvrditi na koje se oblasti ovakve odredbe mogu odnositi. Procedura konsultacija i razmatranja takoe je razliita zavisno o kojem se stubu radi u konkretnom sluaju. U sluaju da se prijedlog tie pitanja iz Prvog stuba, Evropski parlament mora biti konsultovan izuzev kada konkretno pitanje pripada u grupu pitanja o kojima se odluuje procedurom saodluivanja (l. 251. TEC), a u kojem sluaju je saglasnost Parlamenta svakako potrebna. U sluaju pitanja iz domena Drugog stuba, Vijee mora pozvati Komisiju da iznese svoje miljenje ali nema obavezu da ukljui Parlament Konano, Parlament se konsultuje o pitanjima iz Treeg stuba. Ugovor iz Amsterdama propisuje da autorizaciju za koritenje okvira Unije za razvoj blie saradnje daje Vijee odluujui kvalifikovanom veinom izuzev ako jedna od lanica Vijea ne najavi svoju namjeru da se usprotivi davanju autorizacije. Vijee u ovom sluaju moe odluiti da predmet proslijedi Evropskom Vijeu koje tada odluuje jednoglasno (emergency break). Ugovor iz Nice ovakvu proceduru primjenjuje samo na pitanja iz Drugog stuba. U oblastima Prvog i Treeg stuba emergency break klauzula je zamjenjena mogunou obustavljanja postupka. U ovom sluaju, jedna drava lanica moe traiti da o pitanju odlui Evropsko vijee, a ono odluuje kvalifikovanom veinom. Blia saradnja je zamiljena tako da funkcionie na istim principima kao i sama Unija isti institucionalni okvir i iste procedure. U odnosu na ovaj princip postoji vaan izuzetak: sve lanice Vijea uestvuju u raspravljanju ali samo one lanice koje uestvuju u blioj saradnji uestvuju o donoenju odluke o istoj. Za sve ostalo, 254

institucije imaju iste uloge koje bi normalno imale u razvoju politika EU. Blia saradanja je mehanizam koji omoguava dravama lanicama da koriste okvir Unije da razvijaju meusobnu saradnju ili integraciju u oblastima koje su u nadlenosti Unije. Vijee moe odobriti ovakvu mogunost uz ispunjavanje postavljenih uslova.477 Koritenje okvira EU znai da sve lanice Vijea mogu uestvovati u raspravi ali samo one koje uestvuju u pojaanoj saradnji uestvuju u donoenju odluke po ovom pitanju. Odluka koja je na ovakav nain usvojena, obavezujua je samo za lanice uesnice (varijabilna geometrija). Samo drave uesnice u blioj saradnji snose operativne trokove koji nastanu iz provedbe. Postojei sistem ima nekoliko prednosti. To su pri svega jednostavnost i izvodljivost, visok nivo ukljuenosti drava koje ne uestvuju u pojaanoj saradnji, a to olakava njihovo pristupanje i ouvanje koherencije i supranacionalinih osobenosti Unije. Na ovakav nain odrava se institucionalno jedinstvo Parlamenta, Komisije i Suda pravde. Meu nedostacima svakako treba istai da ovaj model postavlja probleme jednakosti i legitimacije. Naime, oni koji ne ele uestvovati, (outs), imaju ista prava kao i oni koji ele uestvovati ali nisu ispunili materijalne uslove.478 Drugi mogui problem lei u injenici da parlamentarci odluuju o prihvatanju ili odbacivanju predloenih mjera bez obzira da li oni sami dolaze iz drava koje uestvuju ili ne u pojaanoj saradnji. Postoje miljenja da se radi o upitnoj situaciji sa aspekta njene demokratinosti. Ovakva miljenja proistiu iz shvatanja o lanovima Evropskog parlamenta kao predstavnicima svojih izbornih jedinica

477

Ovo su omoguavajue klauzule. One definiu uslove autorizacije za drave lanice koje ele bliu saradnju da koriste institucije, procedure i mehanizme uspostavljene kroz TEU i TEC. Ovakva formulacija jasno pokazuje da blia saradnja kao takva nije predmet autorizacije ve je to upotreba okvira EU.

Vidi Philipart, E., 2003, str 7. Autor smatra da je ovo shvatanje suprotno slovu i duhu Ugovora. Zato predlae da one lanice koje ne ele uestvovati mogu biti informisane o razvoju blie saradnje ali bez prava da prisustvuju sjednicama Vijea. Na ovakav nain, smatra on, ne samo da bi se ostvarila vea jednakost nego i poveao centripetalni efekat.

478

255

odnosno svojih drava. U tom smislu bi parlamentarci, ba kao i lanovi Vijea, trebali biti prevashodno smatrani nacionalnim predstavnicima i zato bi trebali biti iskljueni od razmatranja odnosno donoenja odluka o mjerama blie saradnje.479. U smislu l. 189. TEC, parlamentarci su predstavnici naroda drava koje su udruene u Zajednicu a u skladu sa l. 190. TEC, po kojem izabrani predstavnici nisu odreeni svojim izborom od strane svake drave lanice ve su izabrani u svakoj dravi lanici.480 Amsterdamski Ugovor nije precizirao status mjera koje se poduzimaju za provedbu blie saradnje izuzev za razvoj Schengen acquis. l. 8. Protokola odreuje da ovaj acquis mora biti u cijelosti prihvaen od strane svih drava kandidata za pristupanje. To znai da je status mjera pojaane saradnje bio vrlo slian sa evropskim politikama, sa opt-out za neke lanice. Ugovor iz Nice je ovo promjenio tako da je odredio da akti i odluke koji proizilaze iz blie saradnje nee initi dio unijskog acquis-a (l. 44. st. 1. TEU).

479 480

Vidi Philippart, E., 2003, str. 7.

Evropski Parlament jeste jedna supranacionalna institucija i mandat parlamentaraca jeste evropski. Ovome se moe dodati da odluivanje parlamentaraca o pitanjima u kojima njihove matine drave ne uestvuju postoji i po drugim pitanjima a ne samo o blioj saradnji. Austrijski parlamentarci na primjer, glasaju o kvoti ribarenja u Sjevernom moru i holandski parlamentarci glasaju o Alpskoj poljoprivredi i niko nikada nije negirao njihovo pravo da uestvuju u odluivanju po ovim pitanjima

256

257

6.

PRIJEDLOG USTAVA UNIJE I IZAZOVI BLIE SARADNJE U PROIRENOJ UNIJI Prijedlog Ustava EU je prihvatio institut blie saradnje i potrebno je

upoznavanje sa karakteristikama predloenih rjeenja. Interesantno je da se fleksibilnost u toku pripreme nacrta Ustava dugo vremena nije postavljala kao tema o kojoj su se uesnici opredjeljevali. Tek u maju 2003, kada su pregovori zapeli u ozbiljnu krizu, fleksibilnost je postala pitanje od interesa za pregovarae.481 6.1.1 Opte odredbe Prijedlog Ustava koristi termin pojaana saradnja. Odredbe koje se odnose na pojaanu saradnju sutinski ne pokazuju znaajnu razliku u odnosu na sada vaee odredbe a koje su ve naprijed detaljno analizirane. Opti okvir za pojaanu saradnju odreen je l. I44. Znaajno je naglasiti da se ovaj lan jedini sutinski odnosi na okvir fleksibilnosti koji je smjeten u Odjeljak I.482 Bitni primjeri fleksibilnosti, a naroito aranmani o ekonomskoj i monetarnoj uniji kao niti Schengen aranman, nisu regulisani u Ustavnim odredbama ve u prateim protokolima i aneksima koji u osnovi ponavljaju postojee odredbe i rjeenja iz ovih oblasti. Jedino upuivanje na injenicu da Euro nije jedinstvena valuta za cijelu EU se pojavljuje u l. I-13(1)(c) koji odreuje da je monetarna politika iskljuiva nadlenost samo onih drava lanica koje su prihvatile zajedniku valutu.

Vidi detaljnije o ambijentu pregovora i momentu kada se fleksibilnost znaajno pojavila u raspravama kod Shaw, J.: Flexibility in a Reorganized and Simplified Treaty, u B. de Witte (ed): Ten Reflections on a Constitutional treaty for Europe, Robert Schuman Centre for Advanced Studies, European University Institute, 2003, http://www.iue.it/RSCAS/e-texts/20030410RefConsTreaty.pdf
482

481

U ovom odjeljku se iznose najvaniji konstitutivni principi EU.

258

lan. I-18 je nazvan klauzula fleksibilnosti iako blie razmatranje ove odredbe ustvari ukazuje da ona predstavlja samo pravni osnov za jednoglasno usvajanje mjera u Vijeu kada ne postoje drugi pravni osnovi, a omoguavajui da usvojene mjere ostanu u okviru nadlenosti Unije i da se njima ostvaruju ciljevi Ustava. Proceduralno, propisi koji se usvajaju na ovakav nain moraju biti usvojeni uz jednoglasan pristanak drava lanica i saglasnost Parlamenta. U pogledu uslova materijalne prirode, l. I-18 izriito odreuje da propisi usvojeni na osnovu klauzule fleksibilnosti ne mogu voditi ka harmonizaciji prava drava lanica kada Ustav iskljuuje takvu harmonizaciju. Na ovaj nain postavljeni proceduralni i materijalni uslovi onemoguavaju da se klauzula fleksibilnosti koristi kao alternativni amandmanski mehanizam na Ugovor. U odjeljku III Naslova V Vrenje unijskih nadlenosti izdvojen je l. I-44 koji se ne tretira kao poseban oblik nadlenosti ve kao dodatak redovnom vrenju nadlenosti. Pojaana saradnja omoguava grupama drava lanica da koriste institucije, procedure i prakse EU u cilju da provode svoje zajednike ciljeve odnosno bliu saradnju. U skladu sa ovim lanom, pojaana saradnja se moe primjenjivati i u CFSP i ESDP na isti nain i pod istim uslovima kao i u svim drugim oblastima uz ispunjenje postavljenih uslova. Posebni uslovi nisu postavljeni ni u odnosu na saradnju u oblasti pravosua i unutranjih poslova. Pojaana saradnja moe biti primjenjena samo u oblastima koje nisu u iskljuivoj nadlenosti Unije odnosno u oblastima u kojima postoji podjeljena nadlenost Unije i drava lanica ili u oblastima u kojima Unija djeluje komplementarno ili podravajue u odnosu na zakonodavno djelovanje drava lanica. Ovaj lan se treba posmatrati u vezi sa l. III-416 do III-423 u kojima su propisane procedure i uslovi. Sa l. I-44 takoe su u vezi posebne odredbe o fleksibilnosti koje se odnose na ESDP. Jedina znaajna razlika u odnosu na postojee propise tie se odredbe o minimalnom broju drava lanica koje trebaju uestvovati u fleksibilnom aranmanu. Prijedlog Ustava odreuje da je jedna treina ukupnog broja drava 259

lanica minimalan broj drava uesnica, l.1-44. st. 2. Pored navedenog, pojaana saradnja mora biti otvorena za sve drave lanice i to u svako vrijeme. Zadrano je ranije odreenje da je pojaana saradnja samo krajnje sredstvo i da mora imati za cilj unaprijeenje ciljeva Unije, zatitu njenih interesa i jaanje integrativnih procesa. Autorizaciju daje Vijee koje odluke donosi u redovnoj proceduri odluivanja kvalifikovanom veinom. O mjerama usvojenim u okviru pojaane saradnje odluuju samo drave uesnice u pojaanoj saradnji ali pravo raspravljanja u Vijeu postoji i za drave neuesnice u pojaanoj saradnji. l. I44(4) jasno odreuje da akti koji su usvojeni u okviru pojaane saradnje nisu dio acquis kojega su inae nove drave lanice obavezne usvojiti prilikom pristupanja. Ovaj osnovni lan o pojaanoj saradnji ne sadri odredbe o ulozi Parlamenta niti Komisije. Uloga ovih institucija je regulisana l. III-416 do III-423. Ovo je vano napomenuti obzirom da se radi o odredbama koje sadre osnovne obavezujue elemente institucionalne strukture EU. lan III-416 odreuje daljnje uslove za pojaanu saradnju kao to je neophodnost da bude u saglasnosti sa Ustavom i drugim odredbama prava EU. Pojaana saradnja ne smije naruavati jedinstveno trite niti ekonomsku, socijalnu ni teritorijalnu koheziju. Takoe ne smije predstavaljati prepreku niti diskriminaciju u trgovini izmeu drava lannica i ne smije naruavati konkurenciju meu njima. lan III-417 odvaja drave uesnice i neuesnice u pojaanoj saradnji tako to trai od uesnica da potuju nadlenosti, prava i obaveze drava neuesnica u pojaanoj saradnji. S druge strane, ovaj lan obavezuje drave neuesnice da ne ometaju provedbu pojaane saradnje. Novela u Prijedlogu Ustava u odnosu na ranija rjeenja o pojaanoj saradnji je sadrana u l. III-418, a u vezi uslova uestvovanja u pojaanoj saradnji. Ova odredba izgleda da uvodi mogunost da pojaanu saradnju koriste drave koje su voljne i mogu provesti unaprijeenje integracije u odreenoj oblasti, a da zatvara takvu mogunost za one drave lanice koje bi bile voljne uestvovati ali ne mogu 260

ispuniti uslove. Naime, nisu predviene nikakve mjere pomoi dravama koje su voljne ali ne mogu ispuniti uslove da bi im se omoguilo ispunjavanje postavljenih uslova. Propisano je da e se ispunjavanje traenih uslova cijeniti kako u inicijalnoj fazi uspostave pojaane saradnje tako i u kasnijim fazama ukoliko bi se neka od drava eljela prikljuiti. Ovo bi mogao biti potencijalni problem naroito za novopridruene lanice EU. Procedura za pokretanje mehanizma pojaane saradnje je propisana u l. III-419. Drava lanica koja eli uestvovati u pojaanoj saradnji podnosi prijedlog Komisiji. Komisija se ne mora sloiti sa postavljenim zahtjevom. Na ovakav nain Komisija moe blokirati pojaanu saradnju jer autorizaciju moe dati Vijee samo na osnovu prijedloga Komisije. Parlament takoe ima mogunost da blokira proces jer je potrebna njegova saglasnost za usvajanje odluke. Ova procedura je razliita od redovne procedure u kojoj ni jedna drava lanica ne moe blokirati proces jer Vijee mora odluivati kvalifikovanom veinom. Ovo je suprotno Ugovoru iz Amsterdama, a po ijim odredbama su drave lanice mogle upotrijebiti emergency break klauzulu. Komisija takoe u istom pravcu ima znaajne ovlasti po zahtjevu za pristup ve postojeoj pojaanoj saradnji. Potrebno je naglasiti i l. III 422 Ustava u kontekstu pojaane saradnje. U skladu sa odredbom ovog lana, drave uesnice mogu odluiti da e djelovati kvalifikovanom veinom ak i u sluaju da je, u principu, predvieno jednoglasno donoenje odluka. Meutim, ova odredba se ne primjenjuje na one odluke koje imaju vojne implikacije ili na odluke u oblasti odbrane. Ovakva odredba ipak ne moe voditi stvaranju jedne tvrde jezgre zemalja u oblasti CFSP.

261

6.1.2

Pojaana saradnja u oblasti politike odbrane i sigurnosti Pristup fleksibilnosti u oblasti Drugog stuba tokom stvaranja nacrta Ustava

EU je ocjenjivan kao znaajan uspjeh.483 U ovoj oblasti je uvedena mogunost uspostavljanja strukturirane saradnje i njenog podoblika permanentne strukturirane saradnje, a za grupe drava ije vojne mogunosti ispunjavaju vie kriterije i koje su voljne ulaziti u obavezujue aranmane jedna prema drugoj, ustanovljena je i mogunost za Vijee da povjeri izvoenje odbrambenih zadataka posebnoj grupi drava, l. I-41(5) i l. III-310. Takoe je omogueno fleksibilno uestvovanje u novoj Evropskoj agenciji za naoruanje a ustanovljena je i opta odredba za konstruktivnu uzdranost. Strukturirana saradnja Strukturirana saradnja je vjerovatno najznaajnija novina u oblasti fleksibilnosti koju je donio tekst Ustava EU, a regulisana je odredbama l. I 41(6) i III 312. Racio uvoenja strukturirane saradnje bila je opredjeljenost jednog malog broja drava da sustignu grupu zemalja koje su, u oblasti odbrane, predstavljale tvrdo jezgro drava lanica.484 Meutim, stvranje tvrdog jezgra nasuprot slabijih zemalja periferije se nije dogodilo i ustanovljena je permanentna strukturirana saradnja u l. I 41(6) i l. III 312. Najvanija konsekvenca je jednoglasno odluivanje u Vijeu o voenju vojnih operacija u smislu odredbi l. I 41(4). Na ovakav nain,

Diedrichs i Jopp, komentariui nacrt Ustava iz 2003 godine, zakljuuju da: Nove mogunosti za fleksibilnost vjerovatno predstavljaju jedan od najimpresivnijih inovacija za CFSP i ESDP u nacrtu Ustavnog Sporazuma. Drave lanice sada posjeduju jedan niz opcija koje im omoguavaju da idu naprijed bez ekanja da ih svi partneri slijede. Vidi Diedrichs, U. and Jopp, M.: Flexible Modes of Governance: Making CFSP and ESDP Work, XXXVIII The International Spectator, 2003, str. 29. Howorth navodi da se prvenstveno radilo o Francuskoj i Njemakoj koje su promovisale koncept sigurnosti zemalja Euro zone. Vidi Howorth, J.:The European Draft Constitutional Treaty and the Future of the European Defence Initiative: A Question of Flexibility, European Foreign Affairs Review 9, 2004, str. 486.
484

483

262

otklonjena je mogunost eliminisanja manje snanih drava iz odluivanja o najvanijim pitanjima sigurnosti. Sa ovakvim rjeenjem su bile zadovoljene i one drave koje tradicionalno promoviu politiku neutralnosti jer, Niti jedna drava lanica nee biti prisiljena ni na ta.485 Klauzula solidarnosti Nastojanje za uspostavljanjem uzajamne pomoi drava lanica datira iz najranijih perioda uspostavljanja evropske integracije. U raspravama o Ustavu EU, ova klauzula se razmatrala u direktnoj vezi sa kontekstom narastajueg teroristikog djelovanja u svijetu i akcijama za preduprjeenje takvog djelovanja odnosno, akcijama koje bi se poduzimale ukoliko doe do realizacije takvog djelovanja. Klauzula solidarnosti se tie i djelovanja u sluaju teroristikih aktivnosti ali i prirodnih katastrofa kao i katastrofa izazvanih ljudskim djelovanjem i ukljuena je u Ustav odredbom l. I 41.486 Iako postignuti napredak nije bio veliki, ipak se moe rei da ve samo ukljuivanje ove klauzule u nacrt Ustava predstavlja znaajan korak naprijed. U sluaju napada ili nastupanja prirodne ili neke druge katastrofe, drave lanice su pozvane, ali ne i obavezne, da poduzmu ono to smatraju potrebnim da bi pomogle. Na ovakav nain postavljena, klauzula solidarnosti predstavlja korak prema priznavanju zajednikih interesa, prava i odgovornositi. Odbrana, koja je smatrana bastionom dravnog suvereniteta, je na ovakav nain ipak unaprjeena u smislu zajednikih interesa.

485 486

Vidi Howorth, J., 2004, str. 491.

Detaljni aranmani za provedbu ove odredbe su odreeni u l. III 231. U nacrtu Ustava iz augusta 2004 ove odredbe su zadrane kao odredbe l. I 43 i III 329.

263

7.

ZAKLJUNA RAZMATRANJA Prethodna poglavlja upuuju na zakljuak, da je fleksibilnost uklopljena u

pravni sistem Unije a to je dobilo potvrdu i u prijedlogu Ustava EU u kojem je ovaj institut uvrten u osnovne principe Unije. Obzirom da mehanizam predvien za uspostavljanje i provedbu fleksibilnosti nikada do sada nije bio koriten, njegove vrijednosti za evropsku integraciju imaju hipotetiki karakter. Iz ovog razloga, zakljuna razmatranja ne mogu biti bazirana na empirijskim pokazateljima obzirom da su svi sluajevi opt-out do sada bili predmetom pregovora na IGC a ne u proceduri predvienoj za fleksibilne aranmane. Usprkos nepostojeoj praksi primjene, fleksibilnost je izazivala veliki interes kako u politikim tako i u akademskim krugovima. Dok su politiari pribjegavali fleksibilnosti, kako je ve navedeno, rukovoeni razlozima pragmatinih politikih pobjeda ili osiguranja pozicija svojih drava, akademski krugovi u fleksibilnosti prepoznaju inovativno ustavno rjeenje koje moe biti od velikog znaaja za sve kompleksnija drutvena ureenja i odnose u dravama dananjeg svijeta. Evropska Unija, kao tvorevina sui generis, je jedinstven primjer praktinog iznalaenja rjeenja kojima drave ograniavaju svoj suverenitet i trae modele zajednikog djelovanja u kojima niko ne mora biti stavljen u drugorazredan poloaj. Fleksibilnost se do sada pokazala kao mehanizam koji je pomogao prevazilaenje razliitosti. U ovom poglavlju su prezentovane opservacije o implikacijama fleksibilnosti na integracione procese i debate o budunosti Unije, kalkulacije i miljenja o pitanjima: Kako se fleksibilnost uklapa u evropski proces gradnje ustava? Kakva vrsta evropske politike se razvija? Kakve implikacije fleksibilnost izaziva na proces proirenja Unije?

264

7.1

Evropocentrizam ili konvergencija487 Evropski model integracije se moe shvatiti i u kontekstu postojanja

substancijalne fleksibilnosti: model Evrope, ili ak cijeli evropski integracijski proces, moe se shvatiti i kao model u kojem sve drave ili regioni ne uestvuju u istim, centralizovano voenim politikama. Neke od drava lanica odabiru da provode razliite politike, ili sline politike na razliite naine, a da pri tome ostaju u okviru jedne, evropske, politike. Drugim rijeima, ne postoji neminovna potreba za jednim jedinim putem integrisanja koji podrazumjeva harmonizaciju i postepenu unifikaciju. Moe se zakljuiti da postoji opredjeljenost za jedno ire zajednitvo unutar kojeg postoji prostor za razliitosti, u kojem razlike u stepenu prihvatanja zajednikih politika od strane drava lanica nije samo privremeno nuno rjeenje nego je prihvaeno kao neophodni nain djelovanja u duem vremenu. Principi kao to su jedinstvo, uniformnost, kohezija, integracija i supranacionalnost intuitivno se doivljavaju kao metodi Zajednice. Meutim, nakon detaljnije analize, postaje jasno da se takvo stanovite zasniva na donekle idealizovanoj slici evropskih integrativnih procesa i da, konano, ne odgovara onome to se zaista deava. Komunitarni metod je oduvijek bio daleko kompleksniji nego to se na prvi pogled ini. Ugovor iz Amsterdama je po prvi put omoguio manjoj grupi drava lanica EU da ostvare napredak prema blioj integraciji bez obzira to o tome nije postojala saglasnost svih lanica. Ovo je mogunost za razvoj EU razliitim brzinama ali unutar jednog institucionalnog okvira! Koncept fleksibilnosti je bio dizajniran da pojednostavi proceduru donoenja odluka na taj nain pripremajui EU na predstojee proirenje. Pretpostavljalo se da e biti jo komplikovanije postii

Ovaj podnaslov je pozajmljen iz naslova lanka Zgodi, E.: Evropocentrizam ili konvergencijaParadigma Bosne, Socijaldemokrat br. 1, Sarajevo 2000, str. 129-139, a koji razmatra dilemu moguih pravaca razvoja evropske integracije u smislu unifikacije ili pribliavanju razliitosti koje stvaraju jednu novu cjelinu na novim osnovama i time usvaja modele funkcionisanja razliitih od modela tipinih za nacionalne drave.

487

265

saglasnost izmeu 25 ili ak i vie drava nego izmeu 15. Ipak, konane odredbe o blioj saradnji su bile hibridna pravna konstrukcija, kompleksna za primjenu u praksi. Ovakav kompleksan rezultat ICG pregovora 1996 godine je bio i oekivan uzimajui u obzir mnoinu interesa drava lanica i njihovu meusobnu isprepletenost. Blia saradnja je bila najmanji zajedniki imenitelj. Kao rezultat, fleksibilnost je u Amsterdamu institucionalizovana na veoma detaljan, vjerovatno predeteljan488, nain. Ve su pominjani efekti fleksibilnosti koji se oituju kao formiranje jedne tvrde jezgre integracije i njene periferije. Bojazan novopridruenih drava je u tome da, iako uspjeno prou u procesu pridruenja u Uniju, ipak ostanu neka vrsta drugorazrednih lanica. Meutim, izgleda sasvim oigledno da, dopadalo se to ili ne novim lanicama, neka vrsta varijabilne brzine izgleda sasvim izvjesna. Paradoksalno je ali ipak izvjesno da je jedan od najboljih naina da sistem EU funkcionie da se to omogui kroz asimetrina rjeenja. Koncept fleksibilnosti je od pomoi do nivoa u kojem on jeste sredstvo koje omoguava da sve drave lanice prihvate opte ciljeve Unije uz zadravanje njihove autonomije u vezi sa odreenim politikim ili socijalnim opredjeljenjima. Jedna od znaajnih prednosti fleksibilnosti u smislu proirenja, a time i poveanja razliitosti interesa lanica u Uniji, jeste da stvara mogunosti za postavljanje razliitih interesa unutar okvira unijskih institucija, a ne van njih. Pravni koncept fleksibilnosti je koristan i kao takav teko da e nestati u blioj budunosti. EU postaje sve vea i sve razliitija. Bie sve tee obezbjediti neophodnu podrku u sveukupnom lanstvu za uspostavljanje bilo kojeg poduhvata veeg znaaja kroz

488

Neuhold, H.: Institutional Flexibility in a Wider Context, at http://www.iss-eu.org/occasion/occ06.html#6

266

mehanizme jednoglasnog odluivanja ili odluivanja kvalifikovanom veinom.489 Proces proirenja e voditi do sve vee heterogenosti EC/EU prava.490 Institucionalizacija fleksibilnosti obiljeava novu fazu u evropskim integracionim procesima. Dok su u ranijim fazama, zajedniki ciljevi bili posmatrani kao jedinstveni, sada je prijedlogom Ustava uspostavljen mehanizam za permanentnu fleksibilnost. Na kraju e efekti fleksibilne integracije zavisiti o htijenju i mogunostima vlada da primjene politike i ciljeve uspostavljene ugovorima. Ocjena efekata fleksibilnosti ovisi o viziji koju neko ima o Uniji. Polazei od shvatanja da integracija nije sinonim za uniformnost niti ak za harmonizaciju, a u cilju prevazilaenja problema koji se tiu integracije, akteri integracije su razvili jednu iroku paletu formalnih i neformalnih instrumenata koji upravljaju razlikama. Ovi instrumenti se esto koriste i u kombinaciji. U mnogim oblastima, ak iako se konsenzus i dalje forsira, ne zahtjeva se jednoglasnost. Suprotno detaljistikoj i uniformnoj regulativi, stoji regulativa koja ostavlja mnoge aspekte otvorenim diskrecionim ovlatenjima lanica. Jo jedan nain da se smanji nivo uniformnosti je opt-out sistem koji uspostavlja komunitarni osnov na kojem individualne drave lanice mogu graditi svoje nacionalne mjere, a pri tome su obavezne objezbjediti da su takve mjere kompatibilne sa osnivakim ugovorima. Nacionalna pravila vie nisu potpuno zamjenjena jednim komunitarnim pravilom. Evropska intervencija je na takav nain reducirana na uspostavljanje minimalnih standarda obavezujuih za sve ali koji ne sprjeavaju drave lanice da usvajaju mnogo protektivnije mjere na primjer u oblasti radnog zakonodavstva, javnog zdravlja,

Svaka saradnja je, u stvari, diskriminatorna jer uspostavlja razliite reime u razliitim dravama lanicama. Tako da ono to je zabranjeno je rezerva korisnosti koja proistie iz blie saradnje za nacije drava lanica koje uestvuju do momenta dok nacije drugih drava lanica ne ispune neophodne uslove da bi uivale iste takve koristi. Vidi Kortenberg, H.: Closer Cooperation in the Treaty of Amsterdam, Vol 35, 1998, CMLRev. 833, str. 848.
490

489

To je jedan psiholoki proces koji je neizbjean. Politika volja i stroga disciplina u vezi sa onim o emu je dogovor postignut moe ublaiti ovaj proces ili ga uiniti podnoljivijim ali ga svakako ne moe zaustaviti. Ehlermann, C. D., 1998, str. 270.

267

zatite potroaa i okolia. Fleksibilnost implicira da, iako lanice jesu i ostaju jednako obavezane ugovorima, njihova primjena zavisi od objektivnih razlika meu dravama. Takva je npr. privremena derogacija za novoprimljene lanice. Fleksibilnost jeste izazov za integracionistiko uzimanje zdravo za gotovo procesa evropskog integrisanja. Upravo fleksibilnost ukazuje da integracionistiki pristup, vrlo vjerovatno, nije jedini nain gledanja na cijeli proces od strane svih lanica niti da je takav pristup neophodan za integraciju. Ona ukazuje da evropska integracija ne mora rezultirati uspostavljanjem nove supranacionalne strukture upravljanja unutar EU.491 7.2 Razlozi za i protiv fleksibilnosti Iz perspektive pravnika one koja identifikuje i tumai glavna obiljeja unijske ustavne jezgre i nesvodljiv minimum jedinstvenog pravnog poretka pristup koji se fokusira na principe koje blia saradnja mora zadovoljiti i sa kojima ne smije biti u suprotnosti sadri mnogo toga preporuljivog. Iako je proces ustavne izgradnje u sistemu EC/EU jo uvijek najvanija karakteristika jednog procesa koji se gradi Ugovorima, ... drave lanice kao gospodari Ugovora u smislu njihovog kapaciteta da stvore sistematske ili strukturalne promjene u stvari su voeni u njihovom razmatranju jednom namjerom da stvore mogunost za fleksibilitet, dok uvaju ustavno naslijee koje su oni sami stvorili i koja je tako dramatino interpretirana od strane Suda pravde.492 Bojazni koje se uobiajeno iskazuju o fleksibilnosti zasnivaju se na shvatanju o konstitutivnom modelu koji ne prihvata razliitosti ve podrazumjeva nametanja neophodnih obrazaca, a koji opet podrazumjevaju jednu gotovo idealistiku

491

Jo Shaw u svom istraivanju konstitucionalizma i fleksibilnosti u kontekstu jednog istorijskog i institucionalno utemeljnog shvatanja upravljanja Unijom i integracijama tvrdi da ova dva principa imaju naglaenu intelektualnu konzistentnost i koherentnost kada se primjene na postnacionalni kontekst koji nije oigledan na prvi pogled. Vidi Shaw, J. u de Burca, G. and Scott, J., 2001, str. 342. Shaw, J., 1998, str. 70.

492

268

integraciju. U tom smislu, navode se razlozi kao to su slabljenje demokratskih elemenata u cijeloj integracijskoj konstrukciji, pravna i institucionalna kompleksnost i fragmentacija koja moe voditi do gubljenja povjerenja u Uniju i efikasnost njenih institucija.493 Sa druge strane se iznose argumenti o prednostima fleksibilnog pristupa. Takav je na primjer onaj koji u fleksibilnosti vidi pomo za nove lanice koje uz ovakav mehaniam mogu umanjiti pritisak svoga prilagoavanja novom okviru u koji ulaze. Ovakav fleksibilniji konstitutivni okvir moe olakati proirenje i omoguiti ire i raznolikije evropsko lanstvo. Na jednom optijem nivou, postoje prednosti u mogunostima ovakvog pluralnog okvira ili modus operandi za kontinuirane promjene entiteta ija je pravna i politika priroda takva da ne podlijee nekoj vrstoj definiciji. Postoje brojni razlozi iz kojih novi Ustav EU ne bi trebao zaustaviti takav mehanizam ve ga unaprijediti u raznim segmentima.494 Takva unaprjeenja bi mogla biti smanjenje broja preduslova za autorizaciju blie saradnje, proirenje prostora za bliu saradnju u oblasti spoljnih poslova i pitanja odbrane, odustajanje od utvrivanja minimalanog broja lanica koje ulaze u fleksibilne aranmane kao i pojanjenje znaenja odredbe o blioj saradnji koja se koristi samo kao posljednje sredstvo. Fleksibilnost se dokazala i kao dobro sredstvo za rjeavanje integrativnih problema jer je u odnosu na odluivanje kvalifikovanom veinom manje traumatina alternativa.495 Naime, u ovom mehanizmu se nita direktno ne namee onim lanicama koje ne ele uestvovati u blioj saradnji. Tranzicioni periodi i

Vidi Misita, N., 2002, str. 206-208. razmatranje o demokratskom deficitu i gubitku povjerenja u institucije Unije. Vidi Phillippart, E., 2003. U kontekstu preporuka za formulisanje fleksibilnosti u Ustavu EU, autor preporuuje da budui sporazum treba olakati uspostavljanje kao i pristupanje ve uspostavljenoj blioj saradnji.
495 494

493

Vidi Philippart, E.and Sie Dhian Ho, M.., 2001, str. 315.

269

privremene derogacije su bili uobiajeni komunitarni metodi za amortizovanje razliitosti, omoguavajui dravama lanicama jedno postupno prilagoavanje, razvoj ili reforme acquisa.496 Argumenti za primjenu fleksibilnosti u smislu njene neophodnosti, bar na ovom nivou razvoja integracije, su brojni a to je dobilo svoju potvrdu i u krizi koja je nastupila u vezi sa problemima oko usvajanja Ustava EU. Izvjesno je da ne postoji jedinstveno stajalite o tome ta i kakva Unija treba biti. Mogue je da bi otvaranje takve debate i njeno uspjeno provoenje umanjilo potrebu za fleksibilnim aranmanima. 497 Tano je da se blia saradnja negativno odrava na transparentnost i otvorenost EU. Pristup dokumentaciji blie saradnje je svakako oteana onim lanicama EU koje ne uestvuju u blioj saradnji a time i pristup javnosti uopte. Nije zanemarljiv ni argument o kompleksnosti sistema koji doprinosi reduciranju mogunosti demokratske kontrole. U procesu gradnje ustavnosti koja se deavala tokom bezmalo pola vijeka, i u kojoj se skoro triplicirao broj uesnika, jedino je izvjesno da e se kompleksnost poveavati. Pitanje je da li postoji alternativa fleksibilnosti? Odgovor na ovo pitanje, bar za sada, je vrlo izvjesno ne.498

Vidi Philippart E. and Sie Dhian Ho, M., 2001, str. 320. Od svih oblika fleksibilnosti, ova dva autora smatraju da klasini oblik multibrzinske fleksibilnosti odrava princip zajednikih prava i obaveza, odravajui pri tome pravnu fragmentaciju minimalnom. Vidi Stubb, A., 2002, str. 168. Stvari ne idu uvijek glatko kako se planira, kao to je bio sluaj sa irskim referendumom o Sporazumu iz Nice. ta se deava ako postoje znaajni problemi sa Eurom? ta ako nastane problem sa ratifikacijom sporazuma o pridruenju?... Debata o fleksibilnosti je postala neophodna zbog toga to drave lanice nisu saglasne o ciljevima Unije. Ako bi debata o budunosti Unije dovela do vee jasnoe, tada bi fleksibilnost mogla postati manje neophodna i svakako laka za operacionalizaciju. Ali uzimajui u obzir da se ovakvo neto teko moe desiti, debata o tvrdom jezgru e se ponovo javljati. Jednostavno bi bilo zakljuiti da je fleksibilnost drugo ime za kompleksnost. Dok je Ugovor iz Amsterdama uveo generalna pravila o blioj saradnji, ona su ipak samo dio jednog mnogo ireg spektra mjera koje ukljuuju elemente fleksibilnosti. Dalje, ako ova opta pravila budu koritena u praksi moe se sugerisati da e to postati jedan pravi problem ako se Unija i dalje bude proirivala morae postojati znaajan element fleksibilnosti u tumaenju ovih pravila. Vidi Usher, J., 1998, str. 271.
498 497

496

270

Posebna bojazan o fleksibilnosti je u pogledu mogunosti da izazove politiku fragmentaciju Unije. Ne manje vana bojazan je da bi fleksibilnost mogla dovesti do pravne fragmentacije kao mogunosti da se razvije jedan poseban acquis za zemlje uesnice u fleksibilnim aranmanima. U svakom sluaju, vrijeme e pokazati koliko su ovakve bojazni opravdane, ali je potrebno konstatovati da Zajednica postoji ve oko pola vijeka, tokom kojih je enorman broj propisa usvojen od strane nekih drava lanica a od nekih ne a Zajednica i dalje postoji. Kratkoroni efekti fleksibilnosti jesu da ona, po definiciji, unitava jedinstvo prava...499 Meutim, mogunost fleksibilnosti iz perspektive drava koje u njoj ne uestvuju ali bi se eventualno pridruile toj tvrdoj jezgri, kratkorono narueno jedinstvo prava bi se moglo ponovno uspostaviti u dugoronoj perspektivi. U istoriji evropske integracije ovo se deavalo vie nego jednom.500 Sve dok relativna slabost jedinstvenog evropskog identiteta ne dozvoljava snaniju upotrebu demokratskog principa veinskog donoenja odluka, Unija je ovisna o alternativnim instrumentima koji olakavaju usvajanje odluka. Fleksibilnost jeste takav mehanizam uz napomenu da se primjenjuje tek kao posljednja mogunost, znai kada su sve druge mogunosti iscrpljene odnosno nisu mogle biti upotrjebljene.501 Iskustvo je pokazalo da fleksibilnost, u bilo kojoj formi da se pokazuje, esto nije zavrnica ve jedan od elemenata ugraen u put daljnje komunitarizacije za sve drave lanice. Sve do dananjih dana, fleksibilnost je bila od koristi za integraciju a nikako suprotno.

Milner, F. and Klliker, A.: How to Make Use of Closer Cooperation? The Amsterdam Clauses and the Dynamic of European Integration, European Commission, Forward Studies Unit, Working Paper, na http://www.europa.eu.int/comm/cdp/working-paper/ccoperation.pdf., str. 23.
500 501

499

Ibid.

Ziller, J.: Flexibility in the Geographical Scope of EU Law: Diversity and Differentiation in the Application of Substantive Law on Member States Territories, u de Brca, G. and Scott, J., 2001, str. 113. Autor smatra da je EC/EU konstitucija uvijek poznavala fleksibilnost, jo od usvajanja samog Ugovora iz Rima: razlika u geografskim dometima razliitih evropskih zajednica i pravni sistem Evropske Unije su zasnovani na diferencijaciji kao jednom optom fenomenu u Evropskom pravu.

271

7.3

Sui generis priroda Evropske Unije U samoj sutini rasprave o Evropskoj konstituciji lei pitanje prirode EU/EC

a naroito njenih posebnosti kada se uporedi sa klasinim konceptom drave.502 EU je jedan politiki entitet koji ne potpada pod poznate kategorije vladavine.503 Fleksibilnost jeste izazov za pravo. Neil Walker postavlja tezu o metakonstitutivnoj prirodi EU.504 U ovom radu je prihvaena odrednica o konstituciji EU koja se ne zasniva niti iscrpljuje na dravi i njenim bazinim izvorima suvereniteta kao to je sluaj u tradicionalnom ustavnom pravu. U tom smislu, kada govorimo o uklopljenosti fleksibilnosti u konsitutivnost Evropske Unije ne govorimo o konstitutivnosti koja se zasniva na suverenitetu jedne drave. Evropska Unija i jeste sui generis tvorevina u smislu konstitucije i njen nastanak, kako kae Walker, jeste vezan uz jedan viefaktorni istorijski zaokret od konstitutivne drave kao ekskluzivne ili primarne jedinice politikog autoriteta.505 Fleksibilnost i diferencijacija u primjenjenom pravu nisu atributi federalne niti unitarne drave. Meutim, u sluaju EU, fleksibilnost podcrtava posebnu prirodu ove tvorevine koja je razlikuje od bilo kojeg oblika drave: ne postoji teritorija EU/EC! U smislu klasinih definicija u meunarodnom i ustavnom pravu, dravu ine tri nedjeljiva elementa: teritorija, stanovnitvo i struktura institucija. Niti EU niti Zajednice koje je ine se ne mogu smatrati da posjeduju teritoriju kao to to

502

EU se esto opisuje kao manje od ferederacije ali vie nego jedan reim. Vidi npr. Wallace, W.: Less than a Federation, More than a Regime: The Community as a Political System, u Wallace, H., Wallace, W. and Webb, C. (eds.), 1983, str. 403.

Sbragia, A.: The European Community: A Balancing Act, Publius, 23, Summer, 1993, str. 24. Vidi i Misita, N., 2002, str. 126-127. Vidi Walker, N. : Flexibility within a Metaconstitutional Frame: Reflections on the Future of Legal Authority in Europe, u de Brca, G. and Scott, J.,, 2001, str. 9-31. Walker nas uvodi u ova razmatranja pojanjavajui da prefiks meta u ovom sluaju koristi u istom znaenju kakav ovaj prefiks ima u odnosu na fiziku, metafizika. On smatra da su pravila metakonstitucionalizma pravila o konstitucionalnim pravilima; predmet je isti kao kod konstitucionalizma ali se postavlja u okviru posebnih uslova jednog vieg i dubljeg konstitutivnog autoriteta koji konstituie pravila.
505 504

503

Walker, N., 2001, str. 21.

272

pitanje vezano za teritorijalno vaenje evropskog prava jasno pokazuje. Za razliku od solucija koje su primjenili Ugovori iz Pariza i Rima, Ugovor iz Maastrichta ne odreuje teritoriju svoje primjene. Sasvim je jasno da stubovi uspostavljeni ovim Sporazumom ne tretiraju identinu teritoriju. U osnovi originalnog pokreta za uspostavljanje Evropskih Zajednica je bila tenja da se investiraju resursi i kapaciteti nekih evropskih drava da bi se stvorio supranacionalni nivo sa prvenstvenom nadlenou da omogui uspostavljanje zajednikog trita izmeu ovih drava. Ve je Ugovor iz Maastrichta prekrio osnovno pravilo upravljanja u tradicionalnom sistemu Evropske zajednice, a to je ouvanje principa prava i obaveza koje vae za sve drave lanice. Sa cijelim naslovom koji je posveen omoguavajuim klauzulama za bliu saradnju izmeu onih drava lanica koje to ele i mogu da unaprijede meusobnu saradnju, Ugovor iz Amsterdama je izuzetak pretvorio u konstitutivno pravilo. Pored mehanizma ad hoc fleksibilnosti uspostavljene Maastrichtom u oblasti EMU i socijalnoj politici kao i Irski Protokol i Danski Protokol, postojala je ve dugo uspostavljena praksa u Zajednici koja je doputala odreene vrste fleksibilnosti izmeu drava lanica ak i u najzatienijim oblastima Zajednice kao to je acquis zajednikog trita i ovakve formulacije su prihvaene ve u SEA.506 Meutim, ovi primjeri fleksibilnosti nisu tako znaajni u konstitutivnom smislu kao primjeri fleksibilnosti koji su uspostavljeni narednim osnivakim ugovorima. Nakon Ugovora iz Amsterdama, sve drave lanice su, po definiciji, prihvatile sve principe ciljeve Ugovora. Znai, fleksibilnost se uspostavlja unutar konstitutivnog zagrljaja507 Ugovora odnosno, fleksibilnost se od tada vie ne pozicionira u

Vidi de Burca, G., 2001, str. 139. On smatra da je u ovom sluaju rije o nekoj vrsti ex post facto konstitutivne kodifikacije jedne prakse sekundarne legislative o diferencijaciji u sferi unutranjeg trita.
507

506

de Burca, G., 2001, str. 144.

273

vakumu IGC kada lanice, makar u teoriji, slobodno postavljaju svoje pravne zahtjeve i principe i slobodne su da pregovaraju kao suvereni gospodari meunarodnog poretka. Dalje, ne postoji posebno postavljen zahtjev za drave koje ne uestvuju u blioj saradnji da obrazloe svoje ne uestvovanje. Za razliku od ove situacije, u najveem broju instanci sekundarne legislative upravo je razlog neprihvatanja bitan element legaliteta mjera i koji zato mora biti obrazloen. U pravnom smislu, konceptu fleksibilnosti moemo pripisati dva osnovna znaenja. Prvi, u jednom irem smislu, se tie onih situacija kada drave lanice nisu bile subjekt jednog uniformnog pravnog reima, ak i kada su to bila pitanja koja potpadaju u polje primjene osnivakih ugovora. Posmatrajui na ovakav nain, fleksibilnost je naslijeena u integrativnom procesu; ona je u saglasnosti sa optim principima EC/EU koji dozovoljavaju dravama lanicama da nastave vriti svoje nadlenosti ak i nakon EC/EU intervencije, uz uslov da su njihove aktivnosti u skladu sa njihovim obavezama ustanovljenim osnivakim ugovorima. U jednom uem znaenju, fleksibilnost se odnosi na one instance EU primarnog ili sekundarnog prava koje, stvarno ili potencijalno, dozvoljavaju dravama lanicama da ne budu subjekti istoga pravnog reima odnosno, situacija kada je neka lanica, stvarno ili potencijalno, iskljuena iz prava i obaveza koje su nametnute za ostale drave lanice. Za razliku od derogacija za drave lanice koje ne ispunjavaju postavljene uslove za uvoenje jedinstvene valute, pravo za Dansku i Veliku Britaniju da budu izuzete, (opt-out), je ustanovljeno bez obzira da li ili ne ispunjavaju postavljene uslove. Ovakvo izostavljanje je zasnovano iskljuivo na politikoj nesaglasnosti ove dvije drave da uestvuju u onome u emu uestvuju sve ostale lanice. Saglasno principu nediskriminacije, ovakvo pravo nuno treba biti priznato primarnim

274

pravom Unije. Davanje ovakvog la carte statusa u primarnom pravu je sredstvo kojim se obezbjedila ratifikacija Ugovora iz Maastrichta.508 Iako blia saradnja ima cilj da obezbjedi vie fleksibilnosti unutar Unije, postavljeni uslovi su ipak dovoljna brana za zatitu osnovnih principa na kojima je Unija utemeljena.509 Analogija sa Westphalian-skom dravom510 implicira da EU treba postati institucionalni poredak u kojem ne postoje razliitosti meu dijelovima takvog poretka i koji pokriva sve aktivnosti koje se tradicionalno veu za nacionalnu dravu ukljuivi osiguranje bezbjednosti i socijalne sigurnosti. Pravo Unije treba biti jednako u svojoj primjeni ak i kada postoji privremena diferencijacija u pravima i obavezama lanica, na ovaj nain obezbjeujui jasnu centripetalnu511 dinamiku fleksibilnosti. Integracija se treba provoditi kroz konstitucionalizaciju tj. da meuvladini sporazumi i aranmani izmeu suverenih evropskih drava trebaju postati jedan set pravila koji obavezuje sve drave, garantirajui vladavinu prava i stvarajui za graane EU prava koja su ostvariva pred nacionalnim sudovima. Nasuprot ovakvom stanovitu, veina pravnika shvata konstitucionalni proces kao

Vidi Snyder, F.: EMU Metaphor for European Union Institutions, Rules and Types of Regulation, u R. Dehousse (ed), Europe After Maastricht. An Ever Closer Union? (Munich: Law Books in Europe, 1994), str. 63 99. Autor smatra da je EMU je neka vrsta metafore za EU i gradnju njene ustavnosti. Slino je stanovite i Tuytschaever koji smatra da je EMU paradigma za razvoj konstitucije EU u cijelini. Vidi Tuytschaever, F.: EMU and the Catch-22 of EU Constitutionmaking, u de Brca, G. and Scott, J., 2001, str. 176. Vidi Weaterhill, S.: Finidng Space for Closer Cooperation in the Field of Culture, u de Brca, G. and Scott, J., 2001, str. 255. ...iako blia saradnja obeava vie fleksibilnosti unutar Unije nego model koncentrinih krugova, to nije la carte, slobodan-pristup-za-sve. Uslovi koji moraju biti ispunjeni prije nego se provede blia saradnja su paljivo postavljeni u Ugovoru, sugeriui jedan temelj konstitutivne ortodoksije koja je zatitna u odnosu na unijsku bazinu misiju i postignua.
510 509

508

Vidi Schmitter, P.: Imagining the Future of the Euro-Polity u G. Marks, F. Scharpf, P. Schmitter and W. Streeck: Governance in the European Union, London, Sage Publications, 1996, str. 121 150.

Koncept centripetalnog efekta u kontekstu fleksibilne integracije je bio predmetom analiza mnogih autora. Ovdje upuujemo na Milner, F. and Klliker, A.:How to Make Use of Closer Cooperation? The Amsterdam Clauses and the Dynamic of European Integration, na http://www.europa.en.int/comm/cdp/working-paper/cooperation.pdf

511

275

pravolinijski, koji uz male devijacije, treba da dovede do monocentrinog i vertikalno integrisanog politikog sistema.512 Evropski integracijski model omoguuje prevladavanje nekih unutarnjih opozicija u nacionalnim dravama. Rijeima Moravcsik i Nicolades: EU obezbjeuju strukturu koja komplementira, koordinira, ak u ogranienom obimu zamjenjuje politike nacionalnih drava, koriguje njihove vidljive slabosti; ipak EU nije niti e ikada zamjeniti nacionalnu dravu.513 Iz ovih razloga, izgledno je da su veto ili neuestvovanje opcije koje uvijek trebaju postojati. EU je neka vrsta visoko razvijene organizacije specijalnih namjena, a iji je primarni zadatak da postie ciljeve za koje se oekuje da e dati bolje efekte ako se realizuju na evropskom nivou nego na nivou nacionalne drave. Uvoenje blie saradnje oznaava jasno naputanje Westphalianskog modela dravnosti a iji standardi trae univerzalno uee drava lanica, uniformnu primjenu procedura. Fleksibilnost se moe posmatrati i sa aspekta njenog centripetalnog efekta na integraciju, kao meufaza u smislu pripreme terena za daljnje integracije za sve lanice a na raun privremenog gubitka uniformnosti.514 Na ovaj nain, ona jeste nov, emanentno komunitarni pristup postepenog stvaranja sve blie Unije.515 Izazov je u tome da se odrava dinamizam Zajednice kroz unaprjeenja koja su

Vidi Shaw, J.: European Legal Studies in Crisis? Towards a New Dynamic, EUI Working Paper RSC No. 95/23, 1995, str. 2 i 6 i Weiler, J.H.H:The Reformation of European Constitunationalism, Journal of Common Market Studies 35 (1), March 1997, str. 97-131, na str.110. Vidi Moravcsik, A. and Kalypso N.: Keynote Article: Federal Ideals and Constitutional Realities in the Treaty of Amsterdam, Journal of Common Market Studies, 36, Annual Review, 1998, str. 13-38, na str. 32. Klliker, A.: Bringing Together or Driving Apart the Union? Towards a Theory of Differentiated Integration, Preprints aus der Max-Planck-Projectgruppe Recht der Gemeinschaftsgter, Bonn, May 2001, http://www.mpp-rdg.mpg.de/pdf_dat/001_5.pdf Dehousse, R. (ed) za Firentinski Klub: Europe: The Impossible Status Quo, London, Macmillan, 1997, str. 14. Autor smatra da je blia saradnja ostvarivanje mehanizma Zajednice kroz prednosti u kojima su drave lanice spremne poduzimati aktivnosti a bez preuzimanja rizika podjela koje bi kasnije bilo teko prevazii.
515 514 513

512

276

neke drave lanice spremne napraviti, a bez preuzimanja rizika podjele koju bi kasnije bilo teko prevladati.516 Sasvim je jasno da ne-dravna priroda EU iziskuje drugaiji pristup pitanjima ustavnosti a ne prosto preslikavanje ustavnosti kako se primjenjuje na nacionalnu dravu.517 Jednostavno je konstatovati da je u sluaju EU rije o ne-dravnoj tvorevini, nedovrenoj graevini u konstitutivnom smislu ili tvorevini sui generis ali je sasvim drugo pitanje kakve prijedloge treba initi koji bi pratili ovakav proces. Postnacionalizam nije jednosmjeran proces na putu stvaranja integrisane Evrope u jednom konvencionalnom smislu, koji se esto naziva integracija kroz zakon. Pravna dimenzija postnacionalizma, a naroito problem razvoja pluralnih znaenja pravnih sistema, predstavlja kljuni element ponovnog tumaenja konstitucionalizma koji prevazilazi jednostvano unitarno znaenje konstitucije, uvaavajui da nacionalna konstitucija ne moe automatski imati privilegiju nad ostalim moguim modelima.518 Konstitucionalizam i fleksibilnost, kako je ve reeno iako ne sasvim opreni procesi, nisu niti vrlo bliski procesi. Opte prihvaeno poimanje prava je uspostavljanje procedura i pravila koje uesnici u vlasti moraju potovati. Ovo shvatanje se pojavljuje kao antipod fleksibilnosti. Institucionalizacija fleksibilne integracije je dio trenda koji rezultuje kompleksnim, vieslojnim sistemom kolektivnog donoenja odluka a koji je dizajniran da omogui

516 517

Ibid.

Shaw, J., 2001, str. 345. Autor smatra da je ...nepostojanje jedne vrste empirijske osnove Evropskog ustava, funkcionalno ili ideoloki ekvivalentnog amerikom ustavu na kojem bi analitiari mogli graditi, zajedno sa nesigurnim odnosima izmeu EU i znaenja dravnosti sa kojim je ustavnost istorijski u vrstoj povezanosti, zajedno dosprinose jednom prilino skliskom diskursu u odnosu na EU konstitucionalizam.

Vidi Shaw, J., 2001, str.337 358. Autor poziva na jedan novi pristup, a za koji nalazi primjer koji se razvija u Canadi i tamonjim konstitucionalnim raspravama neposredno uzrokovanim zahtjevima Quebecka za osamostaljenjem. U tom smislu, argumentacija ide u korist jednog dijalokog procesa koji je otvoren i u kome se pozicije uesnika prilagoavaju toku procesa za razliku od ugovornog shvatanja konstitucionalizma koji podrazumjeva prethodno utvreni rezultat koji treba biti postignut.

518

277

iznalaenje rjeenja za zajednike probleme na svim nivoima upravljanja. Tano je da blia saradnja jeste mehanizam koji moe naruiti metod Zajednice, a koji se do nedavno zasnivao na principu da svi idu zajedno.519 Da li na ovakav nain Zajednica vie lii na slobodnu trgovinsku zonu nego na politiku uniju? Sline bojazni su iskazivane i kada su se prvi put primjenili opt-ins i opt-outs. Ipak, na koncu su ovi mehanizmi kao lokomotive povukle itavu kompoziciju u eljenom pravcu520 U svakom sluaju blia saradnja se moe posmatrati i kao jedan uraunat i razuman rizik koji je prihvatljiviji nego korak nazad u procesu stvaranja Unije. Istovremeno, blia saradnja se moe smatrati i materijalizacijom ustavnog principa tolerancije,521 a koja je neophodna u iznalaenju zajednikih imenitelja za drave Unije koje jesu suverene drave sa svojim osobenostima u politikoj, kulturnoj i svakoj drugoj tradiciji.

519

Vidi Yataganos, X. A.: The Treaty of Nice: The Sharing of Power and the Institutional Balance in the European Union A Continental Perspective, European Law Journal, Vol. 7, No. 3, September 2001, str. 242-291, na str. 281. Autor zakljuuje da je ...stara argumentacija o irenju nasuprot produbljavanja zakljuena tako da je irenje dobilo prioritet a, problematika oko savrene kohezije je ostavljena po strani bar za sada. Ibid.

520 521

Weiler, J.H.H.: Federalism and Constitutionalism: Europes Sonderweg, Harward Law School. The Jean Monnet Chair Papers, 2000 na www.jeanmonnetprogram.org

278

279

8.
1.

BIBLIOGRAFIJA
de Brca, Grinne and Scott, Joanne, Constitutional Change in the EU: From Uniformity to Flexibility, Introduction Hart Publishing, 2001, 2. de Burca, Grainne: Differentiation within the Core: The Case of the Common Market, u de Brca, Grinne and Scott, Joanne: Constitutional Change in the EU: From Uniformity to Flexibility, Hart Publishing, 2001 3. de Witte, Bruno: Old-fashioned Flexibility: International Agreements between Member States of the European Union, u de Brca, Grinne and Scott, Joanne: Constitutional Change in the EU: From Uniformity to Flexibility, Hart Publishing, 2001 4. 5. Dent, Christopher: The European Economy, the Global Context, Routledge 1999 Deubner, Christian: A comparasion of national views, u Missiroli, Antonio (ed.): Flexibility and enhanced cooperation in European security matters: assets or liabilities?, The Institute for Security Studies, WEU Occasional Paper No. 6, 1999a 6. Deubner, Christian: Harnessing Differentiation in the EU Flexibility After Amsterdam, a Report on Hearings with Parliamentarians and Government Officials in Seven European Capitals, Working paper 2000, Diedrichs, Udo and Jopp, Mathias: Flexible Modes of Governance: Making CFSP and ESDP Work, (2003) XXXVIII The International Spectator, Edwards, G. and Philippart, E: Flexibility and the Treaty of Amsterdam: Europes New Byzantium, CELS Occasional Paper, No. 3., 1997 Ehlermann, C. D.: How Flexible is Community Law? An unusual approach to the concept of two-speeds, 82 Michigan Law Review, 1984,

7. 8. 9.

10. Ehlermann, C.D.: Increased Differentiation or Stronger Uniformity, European University Institute, Florance, Robert Schuman CentreEUI Working Paper No. 95/21, 1995 11. Ehlermann, C. D.: Differentiation, Flexibility, Closer Co-operation: The New Provisions of the Amsterdam Treaty, European Law Journal, Vol. 4. No. 3, September 1998,str.246-270. 12. Gallowey: The Treaty of Nice and Beyond, Sheffield Academic Press, 2001, 13. Guggenbhl: A Contemplative View on the First pillar of the New European Union u The New Treaty on European Union: A First Assessment, EIPASCOPE No. 1997/2, 14. Hargreaves: Social Europe after Maastricht: is the United Kingdom really opted out?, 1997, 19 Journal of Social Welfare and Family Law 1 15. Howorth, Jolyon: The European Draft Constitutional Treaty and the Future of the European Defence Initiative: A Question of Flexibility, European Foreign Affairs Review 9, 2004, str. 483 508. 16. Jaeger, Thomas: Enhanced Cooperation in the Treaty of Nice and Flexibility in the Common Foreign and Security Policy, European Foreign Affairs Review 7: 297 316, 2002.

280

17. Kegan, Robert: Power and Weakness, Policy Review, June/July 2002. 18. Kortenberg, Helmut: Closer Cooperation in the Treaty of Amsterdam, Vol 35, 1998, CMLRev. 833, 19. Louis, Jean-Victor.: The Community Legal Order, The European Perspectives Series, Brussels, 1995, str. 87. 20. Milner, Francesco and Klliker, Alkuin: How to Make Use of Closer Cooperation? The Amsterdam Clauses and the Dynamic of European Integration, European Commission, Forward Studies Unit, Working Paper, na http://www.europa.eu.int/comm/cdp/workingpaper/ccoperation.pdf. 21. Missiroli, Antonio: CFSP, Defence and http://aei.pitt.edu/archive/00000495/02/chai38e.pdf Flexibility, February 2000,

22. Misita Nevenko: Osnovi prava Evropske Unije, Magistrat, Sarajevo 2002 23. Moravcsik, Andrew and Kalypso Nicolaides: Keynote Article: Federal Ideals and Constitutional Realities in the Treaty of Amsterdam, Journal of Common Market Studies, 36, Annual Review, 1998, str. 13-38. 24. Neuhold, Hanspeter, Institutional Flexibility in a Wider Context, at http://www.isseu.org/occasion/occ06.html#6 25. N Burrows and J. Mair, European Social Law (Chichester: Wiley, 1996), 26. Philippart, E. and Edwards, G.: The Provisions on Closer Cooperation in the Treaty of Amsterdam Politics of a New Form of Flexibility in the European Union, Journal of Common Market Studies, (1999), 27. Philippart Eric and Sie Dhian Ho, Monica: Flexibility and Models of Governance for the EU, u Brca, Grinne and Scott, Joanne: Constitutional Change in the EU: From Uniformity to Flexibility, Hart Publishing, 2001 28. Phillippart, Eric: Optimising the Mechanism for Enhanced Cooperation within the EU: Recommendations for the Constitutional Treaty, 2003, CEPS Policy Brief No. 33, http://aei.pitt.edu/archive/00001978/01/PB33.PDF, 04.02.2005 god. 29. Pinder, John: Evropska Unija, TKD ahinpai, Sarajevo, april/travnja 2003, 30. Pond Elizabeth: Rebirth of Europe, Rev. ed. The Brooking Institution, 1999, 31. R. Dehousse (ed.) for the Club of Florence: Europe: The Impossible Status Quo, London, Macmillan, 1997, 32. Sbragia, A.: The European Community: A Balancing Act, Publius, 23, Summer, 1993, 33. Schmitter, Philippe: Imagining the Future of the Euro-Polity u G. Marks, F. Scharpf, P. Schmitter and W. Streeck: Governance in the European Union, London, Sage Publications, 1996, str. 121150. 34. Shaw, Joe: European Legal Studies in Crisis? Towards a New Dynamic, EUI Working Paper RSC No. 95/23, 1995, 35. Shaw, Jo, The Treaty of Amsterdam: Challenges of Flexibility and Legitimacy, European Law Journal. Vol. 4, No. 1, March 1998, str. 63-86. 36. Shaw, Jo: Relating Constitutionalism and Flexibility in the European Union,, u Brca, Grinne and Scott, Joanne: Constitutional Change in the EU: From Uniformity to Flexibility, Hart Publishing, 2001

281

37. Shaw, Jo: Flexibility in a Reorganized and Simplified Treaty, u B. de Witte (ed): Ten Reflections on a Constitutional treaty for Europe, Robert Schuman Centre for Advanced Studies, European University Institute, 2003, http://www.iue.it/RSCAS/e-texts/20030410RefConsTreaty.pdf 38. Snyder, Francis: EMU Metaphor for European Union Institutions, Rules and Types of Regulation, u R. Dehousse (ed), Europe After Maastricht. An Ever Closer Union? (Munich: Law Books in Europe, 1994), 39. Stubb, Alexander: A Categorisation of Differentiated Integration, Journal of Common Market Studies, 34, (1996) 40. Stubb, Alexander: Negotiating Flexibility in the European Union, Amsterdam, Nice and Beyond, Palgrave, 2002.

41. Tuytschaever, Filip, u Brca, Grinne and Scott, Joanne: Constitutional Change in the EU: From Uniformity to Flexibility, Hart Publishing, 2001.
42. Usher, John: Flexibility and Enhanced Cooperation, u Henkels, Ton/Blokker, Niels/Brus, Marcel (eds): The European Union after Amsterdam: A Legal Analysis, Kluwer Law International, (1998), 43. Vujaklija Milan: Leksikon stranih rei i izraza, Prosveta Beograd 1966 44. Yataganos, Xenophon A.: The Treaty of Nice: The Sharing of Power and the Institutional Balance in the European Union A Continental Perspective, European Law Journal, Vol. 7, No. 3, September 2001, str. 242-291, 45. Walker, Neil: Flexibility within a Metaconstitutional Frame: Reflections on the Future of Legal Authority in Europe, u de Brca, Grinne and Scott, Joanne Constitutional Change in the EU: From Uniformity to Flexibility, Hart Publishing, 2001. 46. W. Wallace: Less than a Federation, More than a Regime: The Community as a Political System, u Wallace, H., Wallace, W. and Webb, C. (eds.), 1983, 47. Wallace, H. (with Ridley, A.): Europe: The Challenge of Diversity, Chatham House Paper No. 29., Royal Institute of International Affairs, 1985. 48. Weaterhill, Stephen: Beyond Pre-emption? Shared Competence and Constitutional Change in the European Community, u D. OKeeffe and P. Twomey (eds), Legal Issues of the Maastrich Treaty, 1994 Chancery/Wiley 49. Weaterhill, Stephen: Finidng Space for Closer Cooperation in the Field of Culture, u Brca, Grinne and Scott, Joanne: Constitutional Change in the EU: From Uniformity to Flexibility, Hart Publishing, 2001 50. Weiler, J.H.H.:The Reformation of European Constitutionalism, Journal of Common Market Studies 35 (1), 97 31, March 1997. 51. Weiler, J.H.H.: Federalism and Constitutionalism: Europes Sonderweg, Harward Law School. The Jean Monnet Chair Papers, 2000, www.jeanmonnetprogram.org 52. Zgodi, Esad: Evropocentrizam ili konvergencija-Paradigma Bosne, Socijaldemokrat br. 1, Sarajevo 2000, str. 129-139.

53. Ziller, Jacques: Flexibility in the Geographical Scope of EU Law: Diversity and
Differentiation in the Application of Substantive Law on Member States Territories, u de

282

Brca, Grinne and Scott, Joanne: Constitutional Change in the EU: From Uniformity to Flexibility, Hart Publishing, 2001.

OSTALI IZVORI
54. Commission Opinion: Reinforcing political union and preparing for enlargement, Intergovernmental Conference 1996, February 1996 55. EUROPA, The EU at a glance European Treaties na http://europa.eu.int/eurlex/en/treaties.html 56. EU Law Definitions http://europa.eu.int/eur-lex/en/about/pap/process_and_players2.html 57. Knowlton Brian: From the US, a bleak EU outlook, International Herald Tribune, June 14, 2005 58. The Europe that died, The Economist, 4 jun 2005, str. 11-12, 59. The European Union Constitution Dead, but not yet buried, The Economist, 4 jun 2005, str. 27-28. 60. The Netherlands and the Europe, The Intergovernmental Conference 1996, Ministry of Foreign Affairs, Enlargement of the European Union. Possibilities and Problems,

283