SVEUILITE U MOSTARU PRAVNI FAKULTET

NENAD HERMAN

POJAM I OBILJEJA KONCESIJA

Diplomski rad

Kolegij: Upravno pravo Mentor: Doc. dr. sc. Snjeana Pehar

Mostar, Studeni 2012. godine

SVEUILITE U MOSTARU PRAVNI FAKULTET

DIPLOMSKI RAD

POJAM I OBILJEJA KONCESIJA

Kolegij: Upravno pravo Mentor: Doc. dr. sc. Snjeana Pehar

Student: Nenad Herman Broj indeksa: 387/M

Mostar, Studeni 2012. godine

SADRAJ

1.

UVOD..1

1.1. Predmet i cilj rada........1 1.2. Izvori podataka i metode prikupljanja.....1

2.

POJAM KONCESIJE.....2

2.1. Etimologija i opi pojam koncesije u teoriji.......2 2.2. Pojam koncesije u meunarodnom pravu kroz povijesni pregled......3 2.3. Povijesni razvoj koncesija tlu Bosne i Hercegovine i Hrvatske.....5 2.4. Koncesije u meunarodnom pravu.........8 2.5. Koncesije u pravnoj teoriji......9 2.6. Ugovor o koncesiji i njegova pravna priroda........11

3.

VRSTE KONCESIJA.......13

3.1. Eksploatacijske koncesije i koncesije za javne namjene.......13 3.2. Uvozne i izvozne koncesije...13 3.3. Nacionalne i meunarodne koncesije....13 3.4. Koncesije administrativnog i fiskalnog karaktera.....14 3.5. Politike i gospodarske koncesije.....14 3.6. Vrste koncesija u pozitivnom zakonodavstvu Bosne i Hercegovine....14

4.

OBILJEJA KONCESIJA....15

4.1. Odreenost koncesije u zakonu.........15 4.2. Koncesija kao pravo......15 4.3. Subjekti koncesije (koncedent i koncesionar)...........16 4.4. Predmet koncesije.....16 4.5. Koncesija kao dvostrani pravni odnos......17 4.6. Postojanje odluke i ugovora o koncesiji........17 4.6.1. Odluka o koncesiji......17 4.6.2. Ugovor o koncesiji .17 4.7. Naknada za koncesiju (naplatni pravni posao) .........18 4.8. Subordiniranost koncesionara prema koncedentu.....18 4.9. Vremenska odreenost......19 4.10. Naelna opozivost...19

5. PRAVNI OKVIR ZA KONCESIJE U POZITIVNOM ZAKONODAVSTVU BIH..21

5.1. Pojam i obiljeja koncesije u pozitivnom zakonodavstvu BiH.........21 5.2. Procedure za dodjelu koncesija u BiH......22 5.3. Koncesije na dravnoj razini.....22 5.4. Koncesija i njeni subjekti u pozitivnopravnim propisima BiH.....23 5.5. Uloga Povjerenstva za koncesije...23 5.6. Podzakonski akti za pravno reguliranje koncesija u BiH......25 5.7. Koncesije na niim razinama vlasti u Bosni i Hercegovini..26 5.8. Procedure za dodjelu koncesija.28 5.8.1. Tenderski postupak (javni natjeaj).......28 5.8.2. Samonicijativna ponuda 29

II

6. PRAKTINA PRIMJENA PRAVNIH PROPISA ZA KONCESIONIRANJE U BIH.....30

6.1. Nalazi revizije i zakljuci..30 6.2. Federalna i upanijska razina30 6.3. Hercegovako -neretvanska upanija 31

7. KONCESIJE U PRAVU EUROPSKE UNIJE32

7.1. Pojam, obiljeja i vrste koncesija u komunitarnom pravu....32 7.2. Komparacija i usklaenost domaih zakona o koncesijama sa pravom EU....35 7.3. Tendencije razvoja koncesija u pravu EU ....37

8. ZAKLJUAK......39

9. LITRTUR ....41

III

IV

1. UVOD
Bosni i Hercegovini, kao dravi u tranziciji sa nerazvijenim gospodarstvom i infrastukturom, potrebna su znaajna ulaganja kako bi iste razvila i aktivnije se ukljuila u proces pridruivanja u euroatlantske integracije u cilju gospodarskog prosperiteta i boljitka svih njenih graana. Na tom se putu neizbjeno pominju koncesije i ulaganja domaeg i stranog kapitala kroz koncesioniranje prirodnih i drugih dobara u opoj upotrebi, kao i javnih radova i usluga, ime bi se kroz koncesione projekte i naknade ostvarili znaajni prihodi, stvorio oslonac za razvitak gospodarstva, te podigao kvalitet javnih servisa. Navedeno zahtjeva jasno i precizno odreen pravni okvir, dosljednu primjenu pravnih propisa i osiguranje efikasnih mehanizama njihove primjene, kao temeljni preduvjet za privlaenje kapitala domaih i stranih poduzetnika. U svakidanjoj praksi, primjeri problematike vezane za dodjelu i koritenje koncesija su mnogobrojni, i vie je nego oito da stanje u ovoj oblasti ne zadovoljava iskazane potrebe i oekivanja. Prirodni resursi su relativno malo iskoriteni, nisu ispunjena oekivanja izgradnje infrastrukture i objekata od kapitalnog znaaja, a priliv novanih sredstava u proraune je relativno mali. Sve navedeno ukazuje da sustav koncesija ne funkcionira efikasno i da su rijetko poduzimani nuno potrebiti koraci odgovornih institucija da poprave takvo stanje.

Iako je sr koncesija, koja ih ini sui generis pravnim institutom, od njihovog postanka do danas, uglavnom ostala ista, nesporno je da su koncesije kroz svoj povijesni razvitak pretrpile i odreene promjene. Te promjene su najizraenije u njihovom pojmovnom odreenju , te su, kroz teoriju i primjenu u odreenom vremenu, pribliavane drugim slinim pravnim institutima ili predstavljane u razliitim oblicima i modelima, a u odnosu na drutveno ureenje, pravni okvir i naela pod kojima su se primjenjivale.

1.1.

Predmet i cilj rada

Predmet ovog diplomskog rada su koncesije prikazane kroz njihovo pojmovno odreenje, postanak i povijesni razvoj, trdicionlno i suvrmno shvtnj koncsij, njihova obiljeja i glavne znaajke u pravnoj teoriji, naem i poredbenom pravu, njihovu prvnu rgulciju kroz pozitivno zakonodavstvo Bosne i Hercegovine, od dravne do lokalne razine, kao i kroz pravo Europske Unije.

Cilj rada je pokuaj da se to bolje pojasni pravni institut koncesija kroz sva njena obiljeja od postanka do danas, kroz teoriju i pravnu regulativu, od klasinog do suvremenog shvatanja.

1.2.

Izvori podataka i metode prikupljanja

Kao izvori podataka koriteni su pravni izvori zakoni i pravni propisi, literatura autora koji su obraivali pojam i pravne aspekte koncesije kao pravnog instituta, kao i izvore s interneta u smislu zvaninih web stranica institucija nadlenih za sprovoenje politike dodjele koncesija.

2. POJAM KONCESIJE
2.1. Etimologija i opi pojam koncesije u teoriji
Termin koncesija s obzirom na svoje jezino znaenje ima i pravno kao i cijeli niz drugih znaenja. Etimoloki, pojam koncesija potjee od latinske rijei concessio, onis to znai doputanje, doputenje, uope oprotenje kazne.1 Taj je izraz, u naem i u mnogim drugim jezicima ostao kao korjen za oznaavanje pojma koncesija, kao npr. engleski concession, njemaki Konzession, talijanski concessione, francuski concession, itd. Tako u francuskom jeziku pojam concession znai doputenje, dozvola, povlastica,2 u talijanskom concessione znai dozvola, koncesija,3 u engleskom concession znai doputanje, dozvola, povlastica, dodjela4 i ustupak5 a u njemakom Konzession znai odobrenje, doputenje itd.6

Prema Klaiu, rije koncesija, u leksikom smislu oznaava 1. Ugovor kojim drava ili municipijalna vlast, pod stanovitim uvjetima, daje u eksploataciju svoja poduzea ili zemlju s pravom vaenja korisnih ruda, gradnje poduzea itd, 2. samo poduzee, organizirano na temelju koncesije, 3. doputenje, ustupanje, ustupak, povlastica, 4. odobrenje za voenje obrta, dozvola za obavljanje neke djelatnosti.7 Koncesionirane radnje, pak, oznaavaju poduzea kojima je za poslovanje potrebna posebna dozvola vlasti izvan onih propisa koji vrijede za sva poduzea.8

1 2

Divkovi, Mirko, Latinsko-hrvatski rjenik za kole, Zagreb, Naprijed, 1997., str. 218. Putanec, Valentin, Francusko-hrvatskosrpski rjenik, kolska knjiga, Zagreb, 1957, str. 168. 3 Simonelli, Mario, Rjenik talijansko-hrvatski, Marjan knjiga, Split, - , str. 75. 4 Drvodeli, Milan, Englesko-hrvatski rjenik, kolska knjiga, Zagreb, 1954. str. 122. 5 Password English Dictionary for Speakers of Croatian , kolska knjiga, Zagreb, 1997., str. 122. 6 Rjenik hrvatskoga ili srpskoga jezika, dio V, Jugoslovenska akademija znanosti i umjetnosti, Zagreb, 18981903, str.263. 7 Klai, Bratoljub, Rjenik stranih rijei, Tuice i posuenice, Nakladni zavod Matice Hrvatske, Zagreb, 1982, str. 720. 8 loc.cit.

U naem jeziku pojam koncesija znai izlaenje u susret ili ustupak, a u osobitom znaenju kao ovlast drave koju daje nekoj osobi da moe neto graditi ili raditi. Koncesija je i ugovor s dravom kojim neki poduzetnik (koncesionar) dobiva odobrenje odnosno stie pravo, uz plaanje naknade dravi, ekonomskog iskoritavanja prirodnih bogatstava i drugih dobara za koje je zakonom utvreno da su od interesa za dravu, pravo obavljanja neke djelatnosti od interesa za dravu i pravo koritenja objekata i postrojenja za obavljanje tih djelatnosti.9

Rije "koncesija" pravna znanost tumai kao povlasticu, odobrenje, ustupak, dozvolu, doputenje i postupak. Koncesija je pravo na koritenje nacionalnog dobra za obavljanje gospodarske djelatnosti, temeljem kojeg javna vlast povlauje, odobrava, ustupa, dozvoljava, doputa odreenom pravnom subjektu obavljanje odreenih djelatnosti i/ili iskoritavanje od reenih dobara za gospodarsku odnosno posebnu namjenu.

Kao gospodarski termin, koncesije predstavljaju ovlatenja ili odobrenja koja su dodjeljena nekoj domaoj ili stranoj fizikoj ili pravnoj osobi ili stranoj dravi u cilju iskoritavanja prirodnih bogatstava (extractive concession) ili javnih usluga (utility concession).10

Pojam i obiljeja koncesije su se vremenom mijenjali te da bi ih pravilno razumjeli potrebno je sagledati ih kroz retrospektivu, od njihovog postanka do danas.

2.2. Pojam koncesije u meunarodnom pravu kroz povijesni pregled

Od njihovog postanka do savremenog shvatanja, koncesije su prole kroz brojne prilagodbe. Kao svojevrstan oblik ulaganja, koncesije nastaju jo u doba Rimskog carstva, te su predstavljale svojevrsnu dozvolu vladara koji je odreenim osobama doputao da se koriste njegovim dobrima. Koncesije svoje korijene vuku iz razliitih oblika dozvola kojima su cenzori, ve u rimskom pravu (oko 312. godine prije nae ere) davali u zakup dravne prihode ili pravo na izvoenje javnih radova.11 Vremenom se znaenje koncesije mijnjlo.
9

Indeks pojmova portala pravosudje.ba glavnog portala Visokog sudskog i tuilakog vijea Bosne i Hercegovine - http://www.pravosudje.ba/vstv/faces/kategorijevijesti.jsp?ins=10001&modul=7694&kat=7707 10 Risti, arko i Cari, Marko, Globalna ekonomija fiskalnog upravljanja, Etnostil, Beograd, 2010., str. 303. 11 Borkovi, Ivo, Upravno pravo , Narodne novine, Zagreb, 2002., str. 27.

U srednjem vijeku, materijalna sredstva kraljevske vlasti sastojala su se od znatnih veleposjeda koje suobraivali zakupci uz odreene dadbine i obveze. U Norvekoj, ve od 9. do 11 . stoljea, u Danskoj od 12., a najkasnije u vedskoj u 13. stoljeu, smatralo se da zemlja koja nije u neijem dokazanom posjedu pripada kralju. Takav stav izvodio se iz naela da je kraljevska vlast, u ime cijele etnike zajednice, bila vlasnik cijeloga dravnog teritorija. Zemljoposjed privatnika poinje se tumaiti kao izvedeno posjedovanje na temelju koncesije, ustupka od strane zajednice, odnosno od kralja koji ju zastupa.12 Tko s koncsijom u fudlizmu oznvl privilgij, dok j izrz ksnij poprimio ir znnj, t obuhvo sv slujv poduztnikih, tj. obrtnikih, dozvol. Pojava koncesija bila je iroko rasprostranjena u srednjem vijeku kada su pojedini koncesionari uzimali u zakup putem koncesija vaenje rude ili su bili osloboeni obveza plaanja mostarine i putarine. Koncesije su davane i stranim trgovcima za slobodno trgovanje na odreenim podrujima.

Druga grupa autora smatra da koncesije u dananjem smislu potjeu od srednjovjekovnih regalija kojima su tadanji vladari rudnike, rijeke, puteve, ume ili druga dobra sami koristili ili ih ustupali drugim osobama. Kao nositelji apsolutne vlasti podjeljivali su privilegije putem regalnog prava i to uz naknadu, u tzv. regalnom sustavu. Isti autori, kao jednu od prvih koncesija tog tipa, navode koncesiju koju su bizantski imperatori Bazilije i Konstantin dali svojom bulom venecijanskim trgovcima iz 1082. godine dozvoljavajui im da trguju u svim lukama i ostalim mjestima Bizantskoga carstva, bez plaanja carina i drugih pristojbi.

U vrijeme koloniziranja svijeta posebno se razvio oblik koncesije u meunarodnom pravu. Koncesije su dodjeljivane i poznatim osvajaima (Columbus, Cabot, Vespucci) za otkrivanje i zauzimanje prekomorskih teritorija u korist drave. Tokom 17, 18. i 19. stoljea privatna poduzea razvila su infrastrukturu u oblasti vodoopskrbe u Francuskoj, Velikoj Britaniji i SAD, a na Bliskom i Srednjem istoku davane su koncesije na crpljenje nafte. Davanje koncesija postaje znaajnije i sve prisutnije nastankom i razvitkom suvremenog kapitalizma i trinog gospodarstva, za koje se doba i vee suvremeno shvatanje ovog pravnog
12

Brandt, Miroslav, Opa povijest Srednjeg vijeka, Zagreb, 1980., str. 205

instituta. U nastojanjima da unove svoja gospodarska bogatstva ili izgrade infrastrukturu, mnotvo drava pravno je definiralo i ograniilo pojam i predmet koncesije. Koncesijama su bili nazivani i ugovori koje su strani ulagatelji sklapali sa dravama radi iskoritavanja prirodnih bogatstava ili obavljanja javne slube.13 Gospodarskim razvitkom kapitalistikih zemalja u 19. i 20. stoljeu poveao se interes za koritenje osobito prirodnih bogatstava (ume, rude i drugo), ali po znatno niim cijenama od onih koje su vaile u sopstvenoj dravi, ili pak zbog nedostatka ili malog obima raspoloivih privrednih bogatstava u vlastitoj dravi. U 20. stoljeu koncesije su postale nepopularne zbog neravnopravnog poloaja koloniziranih drava. Mnoge koncesije toga vremena bile su zapravo jednostrane i u korist koncesionara koji su bile kompanije i drugi oblici organiziranja privatnog kapitala iz kolonijalnih sila, koji su preko svojih drava vrile pritisak na vlade koloniziranih ili privredno siromanih zemalja. Pod takvim pritiscima, koncesije su bile davane na duge rokove koritenja, uz simbolinu naknadu za koritenje, bez prava nadzora drave davatelja koncesije i slino. esto davatelji koncesija nisu imali nikakvu kontrolu nad koncesionarom ili im nisu bile tono odreene obveze, tako da su neiskoritavanjem koncesija esto dravu koja im je koncesiju dala ostavljale bez ikakvih prihoda. Postojao je i problem plaanja fiksnih naknada za koliinu proizvoda, a ne za njihovu vrijednost te bi tako drava davateljica koncesije bila uglavnom na gubitku, tj. inozemni bi koncesionari imali daleko vie koristi od odnosne zemlje. Kako su se takve koncesije uglavnom sklapale na dugi niz godina, neke su trajale i do dananjih dana. Takav tipian sluaj su koncesije za iskoritavanje zlata koje je Gana dala engleskoj korporaciji Ashanti Goldfields Corporation 1897. godine i to na razdoblje od 90 godina.14 Nastojanje kolonija za stjecanjem neovisnosti, znailo je istovremeno i njihovu borbu protiv ranije steenih prava na koritenje koncesija u neravnopravnim uvjetima. Opa skuptina Ujedinjenih naroda donijela je 1958. godine Rezoluciju o suverenom pravu naroda na svoja prirodna bogatstva. Nakon toga, donesena je Rezolucija Ujedinjenih naroda broj 1803 iz 1962. godine i Povelja o ekonomskim pravima i obvezama drava broj 2181 iz 1974. godine. Mnoge siromane zemlje, koje su do tada bile kolonije kapitalistikih zemalja, izvrile su nacionalizaciju svojih prirodnih bogatstava i opih dobara, te na taj nain raskinule ranije
13

U ranoj fazi kapitalizma transnacionalne kompanije stjecale su pravo svojine na predmetima koncesije to nije odlika suvremenih koncesija, gde koncesionar stjee samo pravo koritenja prirodnih bogatstava, dobara u opoj upotrebi ili vrenje javne slube. 14 Vukmir, Branko, Pravni aspekt koncesija , Pravo i porezi, br. 12., Zagreb, 2000., str. 18.

zakljuene ugovore o koncesijama sa stranim kompanijama. Stoga, od zavretka II svjetskog rata do osamdesetih godina 20. stoljea, izraena je velika bojazan siromanih drava za davanje koncesija inostranim kompanijama. S druge strane, zbog izvrenih nacionalizacija i nedostatka vrstog pravnog okvira za klasine koncesije, slabio je interes inozemnih kompanija i privatnog kapitala za ulaganjem u gospodarski nerazvijene zemlje putem koncesija.15 Raspadom kolonijalnih carstava te poveanjem broja neovisnih drava tijekom 1950-ih i 1960-ih, kao protutea koncesijama i poduzeima u iskljuivoj svojini stranih ulagatelja, u uporabu su uli ugovori o zajednikom pothvatu. Bive kolonije nisu pristajale na iskljuivo strano ulaganje temeljem koncesija i iskljuivo strane svojine, ali su bile spremne na zajednike pothvate sa stranim ulagateljma pri emu su eljele i same sudjelovati u upravljanju. S tim u vezi, znnj koncesije je u 20. stolju ogrnino n klsino ustupnj nkog prv od strn jvn vlsti, tj. drv, fizikoj ili prvnoj osobi.16 Dunika kriza, nastala ranih 80-tih godina prolog stoljea, uzroila je nagle promjene u opoj investicijskoj klimi u svijetu, koja se odrazila i na koncesije. Drave su, bez razlike na stupanj njihovog gospodarskog razvitka, postale otvorene za ponude privatnog sektora koji je pronalazio sve vie podruja i objekata infrastru kture u koje se isplati ulagati. Krajem 20. stoljea koncesije se vraaju u uporabu, s tim da dolazi do velikih promjena u meusobnim odnosima ugovornih strana. Primjetna je tendencija stvaranja podjela upravljanja izmeu lokalnih vlada i koncesionara, te pronalaenje naina za podjelu dobiti. One su dakle spoj zajednikih ulaganja i ranijih, klasinih ugovora o koncesiji. Tako dolazi do pojave koncesija po BOT17 modelu koje sve vie zamjenjuju klasine koncesije. Glavno obiljeje BOT modela je partnerstvo (ortatvo) i podjela rizika izmeu javnog i privatnog sektora u izgradnji infrastrukturnih objekata. Turska je prva drava u svijetu koja je 1984. godine primjenila BOT model u izgradnji elektrana. Od tada do danas BOT model biva prihvaen u velikom broju drava, a posebno Azije, June Amerike i Europe, za izgradnju, razumije se i koritenje,
15

Sparavalo Zdravko, Klasine koncesije i koncesije po bot modelu, "Voda i mi" broj 38-39, asopis Javnog preduzea za "Vodno podruje slivova rijeke Save" Sarajevo, JP za Vodno podruje slivova rijeke Save, Sarajevo, 2004, str. 4 i 5. 16 Dabi, Ljubia, Koncsij u pravu zmalja cntraln i iston vrop, Bograd, Institut za upordno pravo, 2002., str. 110. 17 BOT-model (engl. build, operate, transfer) znai izgraditi, upravljati i prenijeti. To je moderan pravni oblik izgradnje velikih gospodarskih i infrastrukturnih objekata. Izvoa, na temelju ugovora, ima pravo finansirati i izgraditi odreeni objekt, njime upravljati i gospodarski ga iskoritavati u odreenom roku, nakon ega objekat prelazi u vlasnitvo investitora.

velikih infrastrukturnih objekata: hidroelektrana, termoelektrana, podmorskih tunela (npr. Eurotunel ispod kanala La Manche), meunarodnih zranih luka, luka, autocesta, eljeznikih pruga, vodovoda, sustava za navodnjavanje i drugih objekata. BOT model postao je danas za mnoge drave jedan od najprivlanijih naina graenja in frastrukturnih objekata.18

2.3. Povijesni razvoj koncesija tlu Hrvatske i Bosne i Hercegovine

Na prostoru Kraljevine Hrvatske i Slavonije, u drugoj polovini 19. stoljea davane su koncesije za izgradnju mjesnih eljeznica. Pravni temelj za podjelu koncesija donesen je Zakonskim lankom o eljeznicama mjesnog interesa 1880. godine.19 Taj zakon, osim to je predviao gradnju eljeznica na temelju koncesije, sadravao je i mnogobrojne povlastice koje su koncesionarima trebale pripasti. Bila je rije o osloboenju od plaanja biljegovine i pristojbi za sve ugovore za vrijeme dok se eljeznica gradi, oprostu od biljegovine i pristojbi za prvo izdanje dionica, opem oprostu od plaanja poreza na vrijeme od 30 godina, osloboenju od plaanja otpremnog poreza na 10 godina (l. 5. i 6.).20 Poznata je i koncesija na gradnju jednokolosijene tramvajske pruge u Zagrebu od 1891. godine, Uope govorei, sustav koncesija je na prijelazu iz 19. u 20. stoljee imao poprilino velik znaaj za podizanje eljeznica i cesta. Za vrijeme austrougarske vladavine Bosnom i Hercegovinom, pravo na koncesiju ostvarivalo se na temelju Austrijskog graanskog zakona, kao i Zakona o zanatstvu koji su donijele lokalne vlasti tadanje Bosne i Hercegovine. Korisnici koncesije uglavnom su bile firme iz Austro-ugarske i Italije, a rijetko domae firme.21 U vrijeme Kraljevine Srba, Hrvata i Slovenaca, koncesije su bile ureene razliim zakonima pa je tako postojalo pet razliitih rudarskih zakona, i to za Srbiju, Hrvatsku, Crnu Goru, Sloveniju i Bosnu i Hercegovinu. Razlog tome je to je Kraljevina praktino naslijedila rudarske zakone iz 19. stoljea zasnovane na principu davanja koncesija. U razdoblju izmeu
18 19

Vidi u: Sparavalo, Zdravko, op.cit, str. 5. Zakonski lanak XXXI.: 1880. zajednikoga hrvatsko - ugarskoga sabora o eljeznicah mjestnog interesa, u: Sbornik zakonah i naredbah valjanih za kraljevine Hrvatsku i Slavoniju, Zagreb, 1880., str. 235 - 239. 20 Kosnica, Ivan, Pravni vidovi koncesija na eljeznicama u Kraljevini Hrvatskoj i Slavoniji od 1848. do 1918., Zbornik Pravnog Fakulteta u Zagrebu, 60, (3-4) 861-892 (2010) str. 867 21 Vidi u: Sparavalo, Zdravko, O koncesijama openito , asopis Hrvatska vodoprivreda, broj 124, Zagreb,2003.

dva svjetska rata, na tlu Kraljevine Jugoslavije, koncesija je ureena nizom dravnih zakona donesenih za po jedina podruja, kao to su Zakon o iskoritavanju vodnih snaga, Zakon o umama, Zakon o rudarstvu, Zakon o eljeznicama, Zakon o putevima i drugi.22 Nakon II svjetskog rata, u socijalistikoj Jugoslaviji, sve gospodarske i drutvene djelatnosti obnaali su javni, dravni, odnosno drutveni subjekti. Pravni sustav i socijalistiki nain gospodarstva, temeljeni na dravnoj i drutvenoj svojini, nisu pogodovali razvitku instituta koncesija. U to vrijeme institut koncesije nije bio ideoloki prihvatljiv i one su se tada, kao instrument kapitalistikog sustava, smatrale nepoeljnima. Sukladno tome, nisu doneseni zakonski i drugi propisi koji bi regulirali podruje koncesija, niti se pravna teorija druge Jugoslavije bavila tom problematikom. Neprihvaanje instituta koncesija, za prilike tog doba, rezultiralo je time da koncesije dugo nisu bile kodifikovane, pa samim tim ni koritene i dovoljno pravno izuavane. Opom liberalizacijom jugoslavenskoga trita i snanijim uvoenjem trinih principa u poslovanje krajem 80-tih godina 20. stoljea, u bezuspjenim pokuajima zaustavljanja drutvene i gospodarske krize, donesen je i Zakon o stranim ulaganjima iz 1988. godine.23 Navedenim zakonom i njegovom dopunom, u jugoslavensko zakonodavstvo unose se prve odrednice o koncesijama. To je bio veliki korak jer je, nakon due od 50 godina, na ovim prostorima, propisana mogunost davanja koncesija za koritenje odreenog obnovljivog prirodnog bogatstva ili dobra u opoj uporabi, ali iskljuivo stranim osobama. Dopunjeni Zakon o stranim ulaganjima stupio je na snagu 8. sijenja 1989. godine, a koncesije su se njime ureivale u svega 3 lanka. Poetkom 1990. godine, hrvatski Sabor donio je republiki Zakon o koncesijama24 koji se odnosio na obnovljiva prirodna bogatstva i dobra u opoj uporabi, te iskoritavanje odreenih objekata25. Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o koncesijama26, mogunost davanja koncesije proirena je i na domae fizike ili pravne osobe. Proglaenjem hrvatske
22

Kosti, Laza, Administrativno pravo Kraljevine Jugoslavije (Druga knjiga). Izdavako i knjiarsko preduzee Geca Kon a.d., Beograd, 1938. godine. 23 Socijalistika Federativna Republika Jugoslavija, Zakon o stranim ulaganjima, Slubeni list SFRJ, broj 77/88. 24 Zakon o koncesijama SR Hrvatske, Narodne novine broj 18/90. 25 Koncesije za neobnovljiva prirodna bogatstva dodjeljivali su savezni organi. 26 Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o koncesijama Republike Hrvatske, Narodne novine, broj 61/91

neovisnosti, Zakonom o preuzimanju saveznih zakona iz oblasti financija koji su se u Republici Hrvatskoj primjenjivali kao republiki zakoni, preuzet je i savezni Zakon o stranim ulaganjima. Novi Zakon o koncesijama,27 kao opi propis koji regulira koncesije, donesen je krajem 1992. godine, a stupio je na snagu 5. sijenja 1993.godine. Istim su propisana dva temeljna oblika koncesija, i to: a) pravo gospodarskog iskoritavanja prirodnog bogatstva i drugih dobara za koje je zakonom odredeno da su od interesa za Republiku Hrvatsku i b) pravo obavljanja djelatnosti od interesa za Republiku Hrvatsku te izgradnja i koritenje objekata i postrojenja potrebnih za obavljanje tih djelatnosti. Istim zakonom bilo je propisano i da se koncesija moe dati najdulje na vrijeme od 99 godina. Zakon o koncesijama iz 1992. bio je lex generalis i samo okvirno ureivao koncesijsko pravo u Republici Hrvatskoj, a detaljna pitanja za potrebe ureenja pojedinih vrsta koncesija kao i njihova razrada, ureivala su se posebnim, tzv. sektorskim zakonima.28 Konano, Zakonom o koncesijama29 iz 2008. godine, ureen je postupak davanja koncesije, prestanak koncesije, pravna zatita u postupcima davanja i prestanka koncesije, te druga pitanja u vezi s koncesijama za sljedee vrste koncesija: a) koncesije za gospodarsko koritenje opeg ili drugog dobra, b) koncesije za javne radove i c) koncesije za javne usluge. Zakon o koncesijama iz 2008. godine ima karakter opeg zakona (lex generalis) dok su pojedine vrste koncesija regulirane posebnim zakonima (lex specialis) te se na taj nain stvara poseban pravni reim za te vrste. Dakle, RH danas nema jedno jedinstveno pravo koncesije jer su ureene Zakonom o koncesijama kao opim propisom, kao i drugim propisima koji posebno ureuju davanje koncesije. Ti posebni zakoni30 koji ureuju davanje koncesija imaju prednost pri primjeni pred opim Zakonom o koncesijama koji se primjenjuje samo onda kada posebnim propisom nije nita posebno odreeno.

Na teritoriju Bosne i Hercegovine, kroz bive junoslovenske dravne zajednice, od stvaranja Kraljevine SHS do 1990. godine, po pitanju koncesija, vrijedila je ista pravna situacija kao u Hrvatskoj. U elji da se stvori bilo kakav pravni okvir za ulaganja stranog kapitala u Bosnu i
27 28

Zakon o koncesijama Republike Hrvatske, Narodne novine, broj 89/92 Tako je primjerice, postupak koncesioniranja na pomorskom dobru propisan odredbama Pomorskog zakonika koji je u odnosu na opi Zakon o koncesijama predstavljao lex specialis. 29 Zakon o koncesijama Republike Hrvatske, Narodne novine, broj 125/08. 30 Zakon o lovu, Pomorski zakonik, Zakon o eljeznici, Zakon o cestama, Zakon o zatiti prirode i drugi posebni zakoni Republike Hrvatske.

10

Hercegovinu, 1991. godine donesen je Zakon o koncesijama,31 do ije stvarne primjene nikada nije ni dolo. Nakon zavretka rata u Bosni i Hercegovini, prvi put nakon rata kodifikacija koncesije izvrena je Zakonom o vodama32 ije je jedno poglavlje posveeno koncesiji,33 i Uredbom o koncesijama na vodama i javnom vodnom dobru.34 Pravo dodjele koncesija propisuje se i drugim sektorskim zakonima.

U cilju stvaranja transparentnog, nediskriminatornog i jasnog pravnog okvira za utvrivanje uvjeta pod kojima se domaim i stranim pravnim osobama mogu dodjeljivati koncesije u Bosni i Hercegovini kao i stimuliranje ulaganja stranog kapitala, 2002. godine, donesen je Zakon o koncesijama BiH. Danom stupanja na snagu ovog zakona prestaje primjena ranijeg Zakona o koncesijama ("Slubeni list SR BiH", broj 27/91) kao i svih podzakonskih akata donesenih na temelju tog zakona.35 Stupanjem na snagu novog Zakona o koncesijama prestala je primjena dijelova svih sektorskih zakona u kojima su do tada bile regulirane koncesije. Odredbe novog zakona ne primjenjuju se na koncesije dodijeljene prije dana stupanja na snagu ovog zakona. Izuzetno, ako koncesionar ograniava konkurenciju i stvara monopol na tritu u bilo kom sektoru u Bosni i Hercegovini, moe se izvriti revizija ugovora o koncesiji. U svezi s naprijed navedenim, odreeno je da je nitavan svaki ugovor o koncesiji koji je zakljuen suprotno ovom zakonu. Dalje slijedi pravno reguliranje koncesija na dravnoj, entitetskoj i upanijskoj razini, ime je stvoren moderan pravni okvir za dodjelu koncesija u Bosni i Hercegovini. Godine 2002. doneen je i Zakon o javnim nabavkama BiH36 iz kojeg su izuzete koncesije.

2.4. Koncesije u meunarodnom pravu

U meunarodnom pravu za koncesiju se navodi da znai davanje stranoj fizikoj ili pravnoj osobi povlastice na neka izuzetna prava koja po pravilu ne pripadaju strancima kao to su npr.
31 32

Zakon o koncesijama SR BiH, Slubeni list SR BiH, broj 27/91. Zakon o vodama Federacije BiH, Slubene novine Federacije BiH, broj 18/98 33 Vidi u: Sparavalo, Zdravko, Zbirka federalnih propisa o vodama sa komentarom i tipskim primjerima sprovedbenih akata, JP Vodno podruje slivova rijeke Save Sarajevo i JP Vodno podruje slivova Jadranskog mora Mostar. 1999., str. 89 do 106. 34 Uredba o koncesijama na vodama i javnom vodnom dobru FBiH, Slubene novine Federacije BiH, broj 8/00 35 Zakon o koncesijama, Slubeni glasnik BiH, broj 32/02, lanak 2. 36 Zakon o javnim nabavkama, Slubeni glasnik BiH, broj 49/04, 19/05, 52/05, 8/06, 24/06, 70/06, 12/09 i 60/10.

11

eksploatacija prirodnih bogatstava, javne slube pa ak i javne vlasti, odnosno da znai povlasticu danu stranoj dravi ili dravljaninu, npr. pravo iskoritavanja rudnog blaga, podizanje industrijskih postrojenja, izgradu velikih projekata.37 Koncesijski odnos iz meunarodnih ugovora o koncesiji nije samo stvar unutarnjeg pravnog poretka ve potpada i pod domenu meunarodnog javnog prava. Glede pravnog znaaja meunarodne koncesije postoje razliita miljenja autora. Prvenstveno se tu radi o ulozi koju ugovorne strane imaju. Drava je s jedne strane poduzetnik, a sa druge se nalazi u ulozi vlasti koja odreuje obveze i prava inozemnim investitorima. Pojedini autori suverenost drave vide kao moguu opasnost za koncesionara, zanemarujui injenicu da pri promjenama koje dolaze od drave ista esto ima posebne obveze kad mijenja poloaj druge strane. Isti u prvi plan stavljaju jai poloaj drave, bez obzira na kojoj je razini vlasti donoenje odluke. Istie se i da, prema meunarodnom pravu, pod odreenim uvjetima, drava ima neotuivo i suvereno pravo da mijenja ili raskida sklopljene ugovore, pa tako i oduzima inozemnu imovinu i protivno od redbama sklopljenih ugovora. To proizlazi iz injenice da drave imaju apsolutno i iskljuivo pravo svojine na vlastita prirodna bogatstva i na njihovo iskoritavanje.

Druga grupa autora posmatra poloaj koncesionara s gledita ugovornog prava koje je jednako za sve ugovorne strane. Vrhovno naelo tog prava pacta sunt servanda jednako titi svaku ugovornu stranu. To znai da je obvezni karakter ugovora o koncesiji jai od svakog prava koje bi mogla imati drava na jednostrani raskid ili jednostranu izmjenu. Bez navedenog naela opstojnost bilo kakvih meusobnih poslovnih odnosa ne bi bila mogua. Dajui dravi pravo na jednostrani raskid ili izmjenu ugovora, poljuljala bi se pravna sigurnost poslovnih odnosa, to je s te strane, nedopostivo.

Odreena grupa autora te oprene stavove nastoji pomiriti iznosei i prihvaajui stajalite da drave imaju vea prava na mijenjanje ugovora o koncesiji od druge ugovorne strane, ali ako to ine u dobroj vjeri i uz odreenu naknadu. Znai, ukoliko drava jednostrano raskine ugovor treba nadoknaditi tetu koju je prouzroila drugoj strani. Navedene tvrdnje nalaze u tome to se na koncesiju datu stranoj osobi, pored propisa o koncesijama koji su lex specialis, primjenjuju i propisi o stranim ulaganjima, bilateralni ili multilateralni sporazumi drava u
37

Borkovi, Ivo, op.cit., str. 26.

12

vidu meunarodnih ugovora glede unaprijeenja gospodarskih odnosa, z atiti investicija i slino. Vukmir istie i da sklapanjem ugovora o koncesiji, inozemni koncesionari ulaze u osobni i pravni odnos sa suverenom, temeljem kojeg primaju suverena obeanja koja se ne mogu izjednaiti s pravnim poloajem obinog vlasnika zemljita, te da stoga drave imaju i posebne obveze kad jednostrano mijenjaju pravni poloaj inozemnog koncesionara.38 Tako drava u kojoj djeluju poduzea u koja je uloen inozemni kapital, moe samo u krajnje opravdanim okolnostima izvlastiti ili na drugi nain oduzeti stranu imovinu. Kada je u pitanju koncesijsko gospodarsko drutvo, takva mogunost je gotovo iskljuena. Postoji, dakle, meunarodni pravni okvir koji se protee i na koncesije kao strana ulaganja. Drugim rijeima, koncesionari po osnovu stranih ulaganja imaju sigurniju pravnu zatitu.

Iz naprijed navedenog da se zakljuiti da je koncesija sloen pravni institut jer u svojoj pravnoj prirodi predstavlja mjeavinu privatnog i javnog prava i unutranjeg i meunarodnog javnog prava.39

2.5. Koncesije u pravnoj teoriji

U frncuskoj prvnoj toriji, navodi se da koncsij "u prvom smislu t riji oznv kt kojim jdno jvnoprvno tijlo, (drv, pokrjin, opin, kolonij) stvlj - n osnovi njgovog pristnk - jdnom pojdincu, obino nkom drutvu, u dunost osigurti funkcionirnj jdn jvn slub, pod odrnim uvjtim", te d s ov dfinicij mo uzti opim shvnjm koncsij u svim drvm tog vrmn s mnjim rzlikm u pojdinostim.40 U frncuskom prvu prvldv stv d kt o koncsiji im mjovitu prirodu, tj. d ugovornu prirodu imju odrdb koj s odnos n finncirnj slu b i rlcij prm subjktim, dok normtivnu prirodu imju odrdb to utvruju funkcionirnj slub.41 Tako se koncesije definiraju kao postupk koji doput uprvi dvnj odrnog prv pojdincu ili drugoj prvnoj osobi pod odrnim uvjtim, koj nj sdri ugovor

38 39

Vukmir, Branko, op . cit., str. 20. Vidi u: Sparavalo, Zdravko, Koncesija kao javno-pravni odnos, asopis za pravnu teoriju i praksu Pravna misao, Sarajevo, Broj 1-2, februar 2003. godine. 40 Duguit, Lon, Probraaji javnog prava, Bograd, 1929., str. 134.-135. 41 Borkovi, Ivo, op. cit., str. 29.

13

kojim s utvruju uvjti podjljivnj prv,"42 dok s posbno spominju jo i koncsij z ob vljnj jvn slub, koncsije z jvn rdov, koncsije z rudnik itd.

U njmko m pravu koncsij j vrmnski ogrnin dozvol z vrnj odrnog posl z ij j obvljnj potrbn a posbn a ovlst, odnosno drvi pridrno prvo uiniti jdno podruj pristupnim z iskoritvnj rudnog blg, ali i vrsta obrtnice, koj s izdj uz ispunjnj tono odrnih osobnih i stvrnih prtpostvki. U pnjolskoj, koncsij spdju mu uprvn ugovor i nimlo s n rzlikuju od ostlih uprvnih ugovor. Razlog tome je da pnjolski ustv propisuj iskljuivu mjerodavnost drv z op normtivno odrivnj uprvnih i koncsijskih ugovor. Talijanska pravna teorija razlikuje koncesije dobara i koncesije usluga. Borkovi navodi da prva daje privatniku prava stvarne ili personalne prirode na odreena dobra (npr. koncesija zemljita, zranog ili vodnog dobra i sl.) dok druga daje koncesionaru ekskluzivno pravo na odreene aktivnosti (npr. koncesija za telekomunikacije, eljeznice i sl.).43 U naem prijanjem pravnom sustavu mnogi oblici koncesije imali su naziv dozvola, povlastica i privilegija, ali utjecajem europskih prava, kao to su francusko i njemako, dvadesetih godina 20. stoljea, naziv povlastica zamjenjen je nazivom koncesija. U hrvtskoj pravnoj teoriji, koncesije je dfiniro Krbk44 koji navodi dvostruko znaenje pojma koncesije. U prvom smislu koncsij j formlni kt kojim koncsionr dobiv vrnj jvn slub, u drugom smislu koncsij oznv jvnu slubu ij j vrnj koncsionr dobio ovim ktom.45 Koncsij je dfiniro i Gornc, prm kojmu su koncsij kt (grnt, odobrnj, dozvol, rzrjnj, rlubnis) vlsti jdn drv kojom s grnim t drv, drugoj drvi ili strnim drvljnim dozvoljv n njnom podruju obvljnj onih djltnosti z koj in postoji zbrn."46 Ovu dfiniciju proirio je Borkovi koji k d koncsij pojmovno zni dozvolu (odobrnj, doputnj, ovltnj) dok u sdrjnom smislu prdstvlj posbn prvni institut putm kojg jvn vlst dozvoljv odrnom
42

Borkovi, Ivo, Koncsionirana javna slu ba u francuskom upravnom pravu, Zbornik radova Pravnog fakultta u Splitu, god. 30/1, 1993., str. 8. 43 Borkovi, Ivo, Upravno , op. cit., str. 27. 44 Krbk, Ivo, Upravno pravo, II knjiga, Organizacija javn uprav, Jugoslavnska tampa, Zagrb, 1932., str. 59.- 92. 45 Krbk, Ivo, op. cit., str. 68. i 69. 46 Gornc, Vilim, Ugovor o koncsiji, Acta turstica, konomski fakultt, Zagrb, 2/1989., str. 179.

14

subjktu, fizikom ili prvnom, domm drvljninu ili strncu, d iskoritv odrn dobr, izvodi odrn rdov ili obvlj kkvu djltnost."47 Krbek navodi da se, u idealnoj situaciji, dodjeljivanjem koncesije ostvaruje javni interes (obavlja se odreena sluba od interesa za drutvenu zajednicu), interes koncesionara (koji obavlja odreenu slubu i naplauje svoje usluge od uivalaca) te interes graana i drugih subjekata (koji stjeu mogunost da se koriste odreenom slubom).48 U svezi s tim, Krbek i navodi tri bitna elementa koncesionirane javne slube: privatnu osobu, javnu slubu u materijalnom smislu i posebnu ovlast nadlene javne vlasti.49 Javna vlast koja dodjeljuje koncesiju utvruje uvjete vrenja koncesije i vri nadzor nad njenim obavljanjem, te u mnogim sluajevima ima pravo poduzimati razliite mjere prema koncesionaru zbog neizvravanja obveza iz akata o koncesiji. Borkovi navodi da je odrivnj pojm koncsij slono j p n ud stjlit nkih tlijnskih utor o bskorisnosti tkvih pokuj. Unto njihovoj tvrdnji d trdicionlno znnj koncsij, ij j porijklo stvrno u prvu i prvnoj prksi, izgld kstrmno opnito, t d j zbog opnitosti i irin nkorisno, ini s nunim ... odrditi sdrj ovo g pojm t izdvojiti bitn obiljj koncsij koj bi ih rzlikovl od drugih, srodnih institut."50

2.6. Ugovor o koncesiji i njegova pravna priroda

Ugovor o koncesiji je dvostrani pravni akt koji zakljuuju drava ili jednica lokalne samouprave (u ime i za raun drave) i graanskopravni subjekt (strana ili domaa osoba). Njime, in concreto, ureuju meusobne odnose uvijek polazei od koncesijskog akta, imperativnih odredaba i javnog poretka. S jedne strane, koncedent koncesionaru ustupa ovlast za obavljanje koncesijske djelatnosti, a sa druge, koncesionar ima obvezu da tu djelatnost obavlja na predvien nain, uz plaanje odreene naknade (rente, poreza i drugih pristojbi) koncedentu. Ugovorne strane koncesijskim ugovorom mogu urediti autonomno ona prava i obaveze, koja nisu regulirana, kreui se u strogim okvirima pomenutih pravnih propisa i
47 48

Borkovi, Ivo, op. cit., str. 28. Vidi u: Borkovi, Ivo, Koncesionirana, op.cit., str 3.-18. 49 Krbek, Ivo, op. cit., str. 60. 50 ra Dario, Upravnopravni aspekti koncesija , doktorska disertacija, Split, 2005., str. 17.

15

javnog poretka. Znai da je naelo autonomije volje, kao privatnopravni imbenik, prisutno u vrlo ogranienom obimu.51 U sluaju nesuglasnosti izmeu odredbi koncesijskog akta i odredbi koncesijskog ugovora, primat imaju i primjenjuju se odredbe koncesijskog akta. Kada je predmet koncesije izgradnja komunalnih objekata (komunalne djelatnosti), ugovor zakljuuju koncesionar i mjerodavno tijelo jedinice lokalne samouprave, uz suglasnost Vlade. Zbog znaaja samoga ugovora i sloenosti odnosa koji se njime ureuju, zahtjeva se obvezna pisana forma ad solemnitatem (uslov punovanosti). Isto se odnosi i na promjene do kojih moe doi u toku izvravanja ugovora. Ugovor bi se trebao i evidentirati u jedinstveni registar koncesija koji vodi mjerodavno ministarstvo. Ugovor o koncesiji treba razlikovati od jednostranih upravnih akata ali i od graanskih ugovora, iako on esto ima formu adhezionog (tipskog) ugovora. Koncesija jeste ugovor, ali ugovor posebne vrste, javnopravni (upravni) ugovor, koji je po svojoj unutranjosti, ugovor kao i svaki drugi, ali po svojoj funkcionalnoj strani on je javnopravni instrument. Dakle, ugovor, ali upravni za koji je odluujui pojam javne slube. Uvijek kada je u pitanju funkcioniranje kakve javne slube, onda se u pogledu ugovora koji su u tom cilju zakljueni, ne primjenjuju odredbe privatnog prava, ve se moraju primjeniti osnovni principi koji postoje u javnom, odnosno administrativnom pravu.52

Unato zakonskim rjeenjima prilagoenim svakoj konkretnoj vrsti koncesija, Gorenc je u pravnoj teoriji nastojao sistematizirati osnovne elemente koje bi svaki ugovor o koncesiji morao sadravati. Tu je ukljuio predmet i podruje koncesije, trajanje koncesije, vrijeme izgradnje i razdoblja u izgradnji, nain predaje dobra u koncesiju, predaju projektne dokumentacije i zemljita koncesionaru, predaju eventualno ve izgraenih dijelova koncesionaru, sudjelovanje drave, poticajne mjere, nadzor nad izvrenjem koncesije, koncesijsku naknadu, primjenu normi i standarada, pravo potkoncesije, visinu naplate naknade za koritenje koncesijskog dobra, minimalnu i maksimalnu dobit, nain rjeavanja sporova te odredbe o vioj sili i sl.

51 52

Dimitrijevi, Predrag i Blai, orije, Upravno pravo , Podgorica, 2008. str. 319. Dani, Danilo, O administrativnim ugovorima , Beograd, 1934. god, str. 106-107.

16

3. VRSTE KONCESIJA
U pravnoj teoriji postoji vie razliitih vrsta koncesija koje se, prema svojim obiljejima, namjeni ili karakteru, mogu poistovjeivati ali i u mnogo emu i razlikovati. U svezi s tim, u teoriji i praksi pominju se nie navedene vrste koncesija.

3.1. Eksploatacijske koncesije i koncesije za javne namjene

Eksploatacijske koncesije su one kojima se daje pravo iskoritavanja prirodnih bogatstava koja su navedena kao dobra koja imaju posebnu zatitu jer su od nacionalnog interesa ili su namjenjena opoj uporabi, svim graanima (biljni i ivotinjski svijet, more, obala, morska sol, nafta, zemni plin, kamen, zrani prostor itd.), za koja je pravnim propisom odreen nain na koji se ta dobra mogu rabiti i iskoritavati. Klasina i popularna podjela ovih koncesija odnosila se na koncesije na obnovljiva i neobnovljiva prirodna bogatstva. U svezi s tim, u praksi su poznati sluajevi da se koncesije na obnovljiva prirodna bogatstva donose na nioj, a koncesije za neobnovljiva prirodna bogatstva na vioj razini vlasti.53 Koncesije za javne namjene su koncesije za javne radove i javne usluge. To mogu biti koncesije za radijske i televizijske frekvencije, za izgradnju i odravanje autocesta, pruga, mostova, luka, parkiralita itd. Podjeljivanjem koncesije ostvaruje se javni interes (obavlja se odreena sluba od interesa za drutvenu zajednicu), interes koncesionara (koji obavlja odreenu slubu i naplauje svoje usluge od uivalaca) te interes graana i drugih subjekata (koji stjeu mogunost da se koriste odreenom slubom).54 Javna vlast koja dodjeljuje koncesiju utvruje ujedno uvjete vrenja koncesije kao to vri nadzor nad njenim obavljanjem te u mnogim sluajevima ima pravo poduzimanja mjera razliite prirode prema koncesionaru zbog neizvravanja obveza iz akata o

53

Tako je prema Zakonu o stranim ulaganjima bio sluaj u bivoj SFRJ koncesije na obnovljiva prirodna bogatstva podjeljivale su se na republikoj, a za neobnovljiva prirodna bogatstva na saveznoj razini. 54 Borkovi, Ivo, Upravno, op.cit., str. 33.

17

koncesiji.55 Slini oblici koncesija pominju se i u talijanskoj pravnoj teoriji, gdje postoji razlika izmeu tzv. koncesije dobara i koncesije usluga. Prva daje privatniku prava stvarne ili personalne prirode na odreena dobra, dok druga daje koncesionaru ekskluzivno pravo na odreene aktivnosti.56

3.2. Uvozne i izvozne koncesije

Uvozne koncesije su one kojima se koncesionaru povjerava iskljuivo pravo uvoza deficitarne robe ili robe iz podruja zabranjenoga uvoza, kao to je uvoz oruja ili slinih proizvoda od nacionalnoga interesa. Izvozne koncesije su one kojima mjerodavno dravno tijelo koncesionaru povjerava iskljuivo pravo izvoza strategijskih sirovina, te robe iz podruja zabranjenoga izvoza. Ove dvije vrste koncesija bi, po pravilu, trebale biti dodjeljivane samo na dravnoj razini.

3.3. Nacionalne i meunarodne koncesije

Prema subjektima u ulozi koncesionara, koncesije moemo podijeliti na nacionalne i meunarodne. Kod nacionalnih koncesija u ulozi koncesionara uvijek je doma a fizika ili pravna osoba, nasuprot ovim drugim gdje je to strani dravljanin ili strana pravna osoba, pa ak i druga drava. Meunarodna praksa poznaje koncesije koje strancima daju pravo na vrenje javnog prometa ili snadbijevanja, izgradnju i promet kroz kanale, iskoritavanje rudnog bogatstva, preteito nafte i plemenitih metala ili minerala, te na koncesije na ostale industrijske djelatnosti u kojima se daje monopol ili poseban pravni poloaj.

3.4. Koncesije administrativnog i fiskalnog karaktera

Administrativnog karaktera su koncesije javnih slubi, namijenjene za vrenje

administrativnih funkcija drave, od strane koncesionara koji direktno prua usluge stanovnitvu (eljeznica, pota i sl.). Tako je, prema Leonu Duguit-u, koncesija akt kojim
55

Vidi u: Borkovi, Ivo, Pravna priroda koncesije, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu,XXVIII/1-2, 1991, str. 17-30. 56 Borkovi, Ivo, Upravno, op. cit. str. 27.

18

jedno javno pravno tijelo (drava, pokrajina, opina) stavlja njegovom saglasnou - jednog pojedinca, u dunost da obezbijedi funkcionisanje jedne javne slube, pod izvjesnim okolnostima.57 Koncesije fiskalnog karaktera su one koje su namjenjene za

koritenje prirodnih bogatstava i dobara u opoj upotrebi (kao primjerice rudarske koncesije), kod kojih je akcenat na ostvarenju fiskalnih ciljeva javnopravnog tijela. Moderne koncesije pretpostavljaju povezivanje njihovih administrativnih i fiskalnih funkcija u interesu gospodarskog razvitka.

3.5. Politike i gospodarske koncesije

Politika koncesija podrazumijeva ugovor izmeu drava i oznaava dozvolu koju jedna drava dodjeljuje drugoj, da bi ona na njenom teritoriju obavljala odreenu djelatnost koja ograniava njen suverenitet. Brojni su primjeri politikih koncesija, kao primjerice kubanska koncesija data SAD (Guantanamo zaliv, 1903.), kineska koncesija data Nemakoj (Kiachow, 1898.), Rusiji (Port Arthur, 1889.), Velikoj Britaniji (Weihawei, 1898.), Belgiji (Tientsin, 1902.) i dr. Primjeri mjeavine politike i ekonomske koncesije su Sueski kanal i Panamski kanal.58 Gospodarske koncesije su one koje se podjeljuju izmeu drave i koncesionara, kojima su namjena i svrha prevashodno gospodarske naravi.

3.6. Vrste koncesija u pozitivnom zakonodavstvu Bosne i Hercegovine

U naem pozitivnom zakonodavstvu, sve koncesije, u odnosu na njihov predmet, mogu se svrstati u tri grupe. Tako postoje koncesije prirodnih dobara ili dobara u opoj upotrebi, koncesije za javne radove i koncesije za javne usluge, podrobnije opisane dalje u radu.

57 58

Duguit, Leon, op. cit., str. 135. Borkovi, Ivo, Upravno, op. cit., str. 26.

19

4. OBILJEJA KONCESIJA
Koncesije imaju svoja bitna obiljeja koja, posmatrajui ih pojedinano, imaju i drugi pravni instituti. Meutim, ta obiljeja, uzevi ih kumulativno, tvore ovaj poseban pravni institut. Obiljeja koncesija predstavljena su kroz pravnu teoriju i pozitivnopravne propise u BiH.

4.1. Odreenost koncesije u zakonu

Sve koncesije odreene su pravnim propisima, koji od reuju njihov pojam, sadraj, subjekte, postupanje i sva bitna obiljeja koja ih prema tome razlikuju od ostalih pravnih instituta. Zakonom o koncesijama BiH propisani su "nain i uvjeti pod kojima se mogu dodjeljivati koncesije u Bosni i Hercegovini, mjerodavnost za dodjelu koncesija, institucionalna struktura, mjerodavnost i druga pitanja vezana za rad Komisije za koncesije Bosne i Hercegovine, tenderski postupak, sadrina i djelovanje ugovora o koncesiji, prava i obveze koncesionara i druga pitanja vezana za koncesije, koja su od znaaja za Bosnu i Hercegovinu."59 Isto tako, u zakonu o koncesijama F BiH odreeni su predmet, nain i uvjeti pod kojim se domaim i stranim pravnim osobama mogu dodjeljivati koncesije za osiguranje infrastrukture i usluga te eksploataciju prirodnih resursa, financiranje, projektovanje, izgradnju, obnovu odravanje i/ili rukovoenje radom te infrastrukture i svih za nju vezanih objekata i ureaja u oblastima koje su u iskljuivoj mjerodavnosti Federacije Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Federacija), mjerodavnost za dodjelu koncesija, osnivanje Komisije za koncesije Federacije, tenderski postupak, sadraj ugovora o koncesiji, prestanak ugovora o koncesiji, prava i obveze koncesionara, rjeavanje sporova i druga pitanja od znaaja za dodjelu koncesija na teritoriju Federacije.60

59 60

Zakon o koncesijama, Slubeni glasnik BiH broj 32/02, l. 1. st. 1 Zakon o koncesijama F BiH, Slubene novine Federacije BiH, br. 40/02

20

4.2. Koncesija kao pravo

Koncesija je pravo jer je sadraj svake koncesije pravo koje se podjeljuje, ustupa, prenosi pa i prodaje (jer je koncesija naplatni pravni posao) radi vrenja odreene djelatnosti (pravo na eksploataciju, pravo na koritenje, pravo na vrenje i slino). To pravo se moe i prenositi, pod uvjetima i na nain na kojim je to Zakonom i drugim pravnim propisima doputeno.

Prema ZOK BiH koncesija je "pravo koje koncedent dodjeljuje u cilju osiguravanja izgradnje infrastrukture i/ili pruanja usluga, iskoritavanja prirodnih resursa, u rokovima i pod uvjetima o kojima se koncedent i koncesionar dogovore,"61 kao i koncesionarovo pravo posjedovanja i koritenja sredstava i imovine koje mu koncedent stavlja na raspolaganje, u skladu s ugovorom o koncesiji.62

4.3. Subjekti koncesije (koncedent i koncesionar)

Davatelj koncesije (koncedent, koncesor)63 redovno je drava ili drugo javnopravno tijelo, na dravnoj ili nioj razini vlasti, s ovlastima dodjele koncesija, koje te ovlasti crpi iz pravnih propisa. Prema ZOK BiH, koncedent je "ministarstvo ili drugo tijelo Bosne i Hercegovine koje odredi Vijee ministara Bosne i Hercegovine"64, a koncesionar "poslovni subjekt utemeljen sukladno zakonima Bosne i Hercegovine u vlasnitvu domae i/ili strane pravne osobe, kojoj se dodjeljuje koncesija i koja izvrava ugovor o koncesiji sukladno ovome Zakonu"65. Iz navedenog slijedi da koncedent u BiH moe biti iskljuivo javnopravno tijelo, dok koncesionar moe biti samo pravna osoba, i to poslovni subjekt utemeljen sukladno zakonima Bosne i Hercegovine.66

61 62

Zakon o koncesijama BiH, Slubeni glasnik BiH broj 32/02, lanak 3. st. 1 tala 2 Zakon o koncesijama BiH, Slubeni glasnik BiH broj 32/02, l. 29. 63 U dravnom zakonu naveden je izraz koncedent a u federalnom koncesor. 64 Zakon o koncesijama BiH, Slubeni glasnik BiH broj 32/02, l. 3. st. 1. toka 1. 65 Zakon o koncesijama BiH, Slubeni glasnik BiH broj 32/02, l. 3. st. 1. taka 3. 66 Sukladno Zakonu o gospodarskim drutvima F BiH, Slubene novine Federacije BiH, br. 23/99, 45/00, 2/02, 6/02, 29/03, 68/05, 91/07 i 84/08, to je gospodarsko drutvo registrirano u BiH, u svojini domae ili strane osobe.

21

4.4. Predmet koncesije

Da bi neko dobro bilo predmet koncesije ono prethodno mora biti pravnim propisom odreeno da je ope, javno dobro, namjenjeno potrebama i koritenju svih ljudi (res publica, res communes omnium). To znai da su to stvari koje svojom prirodom ne mogu biti predmetom vlasnitva pojedinca nego slue potrebama svih ljudi, a u tu skupinu spadaju zrak, tekua voda, javne rijeke, more i morska obala. U veini zakonodavstava i doktrini onih drava koje poznaju i priznaju pravni institut javnog dobra kao skupa dobara drave gdje svi stanovnici uivaju pravo ope uporabe, takve odredbe nalaze se esto u ustavu, kao najviem pravnom aktu drave.67 Takoe, predmet koncesije mogu biti radovi ili usluge na ije vrenje eksplicitno pravo polae dravna ili druga javnopravna vlast. to s prdmt koncsij ti, usporujui rzliit prvn sustv, r zkljuuj d prdmt koncsij mo biti ili vrnj jvnih slubi, ili koritnj prirodnih bogtstv i dobr u opoj uporbi.68

U Bosni i Hercegovini predmet koncesije su dobra prirodna bogatstva ili dobra u opoj upotrebi, te jvn uslug i jvni rdovi - kao djelatnosti od opeg zna aja. Predmet koncesija na dravnoj razini su koncesije za prirodna dobra i dobra u opoj upotrebi, javne usluge i javne radove u mjerodavnosti drave kao i u sluajevima kada se dobro, usluga ili radovi prostiru na oba entiteta i/ili Brko distrikt BiH. Prema Zakonu o vlasniko-pravnim odnosima Federacije BiH, posebnim zakonom se odreuju stvari u opoj upotrebi i nain njihovog koritenja. Stvari u opoj upotrebi, nakon promjene namjene, postaju svojina Federacije, upanije, opine ili grada, sukladno zakonu, ako zakonom Bosne i Hercegovine nije drukije odreeno. Zakonom se, u javnom interesu, moe odrediti da odreene stvari mogu biti samo svojina Federacije ili druge pravne osobe, a kao svojina fizikih osoba samo po doputenju mjerodavnog tijela.69
67

Tako primjerice, temeljem odredbe Ustava Republike Hrvatske l. 52 kojim je utvrena posebna kategorija dobara (tzv. dobra od interesa za Republiku), dobra od interesa za Republiku su: more, morska obala i otoci, vode, zrani prostor, rudno blago i dr. prirodna bogatstva, ali i zemljite, ume, biljni i ivotinjski svijet, drugi dijelovi prirode, nekretnine i stvari od osobitoga kulturnog, povijesnog, gospodarskog i ekolokog znaenja za koje je zakonom utvreno da su dobra od interesa za Republiku. Istom odredbom Ustava odreeno je da ta dobra imaju i zatitu od Republike Hrvatske te da je zakonom odreeno na koji nain se sva ta dobra mogu koristiti i upotrebljavati, ovlatenici prava na njima i vlasnici, te naknada za ogranienja kojima se terete odnosno podvrgavaju. 68 Vidi u: ra, Dario, Upravnopravni...., op. cit., str. 62.-70. 69 Zakon o vlasniko-pravnim odnosima FBiH, Slubene novine FBiH broj 06/98, l. 10 i 11.

22

4.5. Koncesija kao dvostrani pravni odnos

Koncesija je ugovorom urn dvostrani pravni odnos koji se razvija izmeu koncedenta i koncesionara. Govori, tko, o bitnim obiljjim koncsij, potrbno j njprij istknuti kko j zjdnik krktristik svih koncsij, bz obzir n prvni sustv u kojm su s rzvil, d su on dvostrni prvni odnosi, koji s uvijk rzvijju izmu dviju strn koncdnt i koncsionr."70 Mutim, u tom prvnom odnosu ko koncdnt, odnosno dvtlj koncsij, uvijk nlzimo jvnoprvno tijlo, sm postupk dvnj koncsij s sstoji od dv dijl - dononj kt o koncsiji i sklpnj ugovor o koncsiji n tmlju kt o koncsiji.

4.6. Postojanje odluke i ugovora o koncesiji

Slijedee b itno obiljeje koncesije je postojanje dvaju akata: odluke o koncesiji (koju donosi drava ili drugo mjerodavno javnopravno tijelo) i ugovora o koncesiji (koji se sklapa izmeu javnopravnog tijela i ovlatenika prava).

4.6.1. Odluka o koncesiji

Odluka o koncesiji je jdnostrni kt jvn vlsti koji ima sva svojstva individualnog upravnopravnog akta. Odlukom o koncesiji odreuje se osoba koncesionara, predmet koncesije i svi bitni parametri vezani uz konkretnu koncesiju kao to su vrijeme na koje se koncesija dodjeljuje, plaanje koncesijske naknade odnosno naknade za koncesiju, druga prava i obveze koje stoje koncesionaru na raspolaganju u svrhu obavljanja koncesionirane djelatnosti i sl. Odluka o koncesiji donosi se u pisanom obliku a sadraj te odluke redovito je propisan zakonom. Odluk o koncsiji, sm z sb , nij dosttn d bi s zsnovo koncsijski odnos. Stog on trb biti poprn sklopljnim ugovorom, kojim s izmu koncdnt i privtn osob stvr dvostrnoobvzni prvni odnos.

70

iki, Marko i Stanii, Frane, Pravna narav ugovora o koncesiji, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 48, 2/2011., str. 423. Tako i ra, Dario, Upravnopravni..., op. cit., str. 56.-59

23

4.6.2. Ugovor o koncesiji

Ugovor o koncesiji je svojevrsna mjeavina privatnog i javnog prava. Sklpnjm ugovor o koncsiji koncdnt i koncsionr odrn u odluci o koncsiji stju rcipron prv i ob vz, koj z pojdinu vrstu koncsij propisuj zkon, li i u konkrtnom sluju donsn odluk o koncsiji. Ugovorom o koncsiji koncsionr pruzim obvzu obvljnj koncsion irn djltnosti. Stoga je upravo ugovor o koncesiji izvor obveza koje buduem koncesionaru odluka o koncesiji ne moe samostalno nametnuti. Dakle, upravnim aktom, tj. odlukom o koncesiji, koncesionar stjee pravo obavljati odreenu djelatnost te se njegova pravna sfera djelovanja iri, dok je ugovor o koncesiji akt privole privatne osobe kojim se ona obvezuje vriti dodijeljena prava. Ugovor o koncesiji uvijek se sklapa u pisanoj formi. Ta je forma, istie Borkovi, ujedno i bitan uvjet punovanosti ugovora o koncesiji (lat. forma ad solemnitatem), tj. konstitutivni sastojak ugovora, bez ispunjenja kojeg ugovor o koncesiji ne proizvodi pravni uinak.71

Dakle, dok je odluka o koncesiji izvor prava, ugovor o koncesiji je izvor je obveze. Valja ustvrditi da su oba ta akta nuno potrebna u postupku dodjele koncesije te da je sudbina jednog usko vezana za postojanje i sudbinu drugoga; jedan je nuan jer se njime na koncesionara prenose prava koja pripadaju javnoj vlasti, tj. koncedentu, dok je nunost drugoga u tome to se njime koncesionar obvezuje prenijeta prava izvravati u skladu s pravnim propisima na snazi.72

4.7. Naknada za konesiju (naplatni pravni posao)

Koncesija je naplatan pravni posao, jer se za koncesiju plaa naknada koja mor odgovrti iznosu nvdnom ili odrnom u ktu o koncsiji i ugovoru o koncsiji.73 Javnopravna vlast dodjljivnjm koncsij ili dj koncsionru prvo n obvljnj odrn jvn slub koju sm n mo obvljti ili joj j nispltivo njno obvljnj, t j koncsionr obvlj z svoj run i n svoj rizik, uz ndzor ndlnog tijl; ili dj prvo n ksplotciju

71 72

Borkovi, Ivo, Koncesionirana, op. cit., str. 11. era, Dario, Ugovor o koncesiji, Hrvatska javna uprava, god. 6. (2006.), br. 3., str. 88. 73 iki, Marko i Stanii, Frane, loc. cit.

24

ili uporbu jvnih dobr, koj su in n uporbu svim.74 U tome se i vide gospodarski interesi i razlozi koncesioniranja. U sluaju koncesioniranja dobara to je stjecanje prihoda, a u sluaju koncesioniranja javnih radova i javnih usluga neisplativost njihovog vrenja od strane javnopravnog tijela, radi ega ih i daje pod koncesiju, pri tome ili ostvarujui prihode ili umanjujui svoje trokove, ili oboje kumulativno.

4.8. Subordiniranost koncesionara prema koncedentu

Znaajan dio sadraja odnosa izmeu stranaka, a time i ugovornog odnosa, odreen je odlukom o koncesiji ili kogentnim normama zakona. O tim odredbama stranke ne mogu prilikom zakljuenja ugovora pregovarati, njih je jednostrano odredila jedna stranka koncedent, naravno ukoliko nisu odreene zakonom. To znai da je naelo dispozitivnosti kao temeljno naelo ugovornog prava kod ovih ugovora znaajno ogranieno.75 Petri dalje istie da "u nekim pravnim sustavima, kao to je francuski i talijanski, ugovor o koncesiji spada u grupu tzv. upravnih ugovora, kojima je svrha uvijek zatita ili ostvarenje nekog opeg (javnog) interesa. "Kako je taj iri javni (drutveni) interes vrijednosno "iznad" osobnih interesa ugovornih strana, drava u ovakvim ugovorima ne nastupa kao ravnopravan ugovorni partner ve u velikoj mjeri kao nositelj javne vlasti. Priroda ugovora, odnosno interesa koji se ugovorom ostvaruje daje dravi kao ugovornoj stranci nadreeni poloaj u odnosu na suugovaratelja."76 U svezi s tim, Petri zakljuuje da "u koncesijskom odnosu pak drava ima u odreenoj mjeri nadreeni poloaj upravo stoga da bi efikasno titila javni interes. Otuda i njene posebne prerogative kao to je pravo na jednostrani opoziv ugovora, na vrenje nadzora nad izvravanjem ugovornih obveza ili na izmjenu ugovora. "77 era istie da odluka o koncesiji ima poloaj "glavnog akta u odnosu"78 jer se njime prenose prava. Odlukom o koncesiji odreuje se s kojom e osobom nadleno tijelo koncedenta sklopiti ugovor o koncesiji, pod kojim uvjetima, a vrlo esto i u kojem roku. S druge strane, u hijerarhiji pravnih akata i njihove pravne snage odredbe odluke o koncesiji, kao akta
74 75

Ibid Petri, Silvija: Odgovornost za nepotivanje koncesijskog ugovora koji se odnosi na koritenje javnih dobara, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 46, 1/2009., str. 108. 76 Ibid, str. 110. 77 Ibid, str. 120. 78 era, Dario, Ugovor, op. cit., str. 89.

25

imperativne naravi, imaju veu pravnu snagu nego odredbe ugovora o koncesiji koje stoga s njima moraju biti u skladu. Drugim rijeima, ugovor o koncesiji sadrajno mora biti usklaen s odlukom o koncesiji. U sluaju sadrajne neusklaenosti izmeu odredbi odluke o koncesiji i ugovora o koncesiji prednost u primjeni imaju odredbe odluke o koncesiji. Ugovor o koncesiji pored sadrajne ovisnosti ujedno je i egzistencionalno ovisan o odluci o koncesiji. Tako ukidanje odluke o koncesiji kao posljedicu ima i derogiranje samoga ugovora. Stoga se moe ustvrditi da je vijek trajanja ugovornog odnosa, pa samim tim i koncesije, uvjetovan vaenjem odluke o koncesiji. Odlukom o koncesiji koncdnt odruj "prvil igre" koja koncsionr, ko li dobiti koncsiju, mor prihvtiti.79 Takoe, o iznosu nknd odluuj koncdnt, t s o istom rdovito n mo prgovrti. Sve navedeno upuuje na subordinirni poloaj koncsionr prm koncdntu.

4.9. Vremenska odreenost

Sljd bitno obiljj koncsij jst njihov vrmnsk odrnost. Sv s koncsij dodjljuju n tono odrno vrijm, rok trjnj ovisi o nizu rzlog. Vrijm n koj s dodjljuj koncsij nj j urno prvnim propisim, pri mu s normom nj od ruj njdulji rok, smo trjnj tono odrn koncsij u ktu o koncsiji i ugovoru o koncsiji.80 Zakon o koncesijama BiH odreuje da "u govor o koncesiji zakljuuje se na period koji ne moe biti dui od 30 godina. Ako se pojave izuzetne okolnosti koje zahtijevaju ulaganja za koja je potreban dui vremenski period, ugovoreni rok moe se produiti, ali ne moe biti dui od 50 godina. Ugovor o koncesiji moe se obnoviti za period koji ne moe biti dui od polovine prvobitnog roka."81

4.10. Naelna opozivost

Posljdnj bitno obiljj koncsij j njihov nln opozivost, oko g postoji konsnzus u prvnoj toriji.82 Petri istie "da se iroko prihvaa da je ovaj ugovor mogue jednostrano
79 80

iki, Marko i Stanii, Frane, op. cit., str. 423. loc.cit. 81 Zakon o koncesijama Bosne i Hercegovine, Slubeni glasnik BiH broj 32/02, l. 26. st. 2 . 82 iki, Marko i Stanii, Frane, op. cit., str. 424.

26

izmijeniti od strane koncedenta, odnosno da koncedent moe opozvati koncesiju bez krivnje koncesionara"83 i navodi da je "opozivost koncesije, tj. pravo koncedenta da jednostrano opozove koncesiju i time raskine i ugovor o koncesiji obiljeje koncesijskog odnosa koje je u sup rotnosti s pravnom prirodom ugovora, posebno kao graanskopravnog instituta. Opoziv je akt kojim koncedent jednostrano prekida pravni odnos koncesije zbog zatite ili ostvarenja javnog interesa kojeg zastupa."84 Potrebno je napomenuti da se u sluaju jednostrane izmjene uvjeta ugovora koncesionaru uvijek priznaje pravo na naknadu tete, odnosno na uspostavljanje financijske ravnotee u koncesijskom odnosu.85 Mutim, r isprvno isti kko j opoziv koncsij mogu smo ond ko j ovlst n to izriito dn prvnom normom, n n osnovi op kluzul. Znimljiv su i stjlit tlijnskih utor d j opoziv koncsij mogu smo ko s rdi o uprvnim ugovorim, n o ugovorim privtnog prv.86

Ugovor o koncesiji moe se raskinuti ako je koncesionar nesolventan ili bankrotira ili ako koncesionar ili koncedent ne ispunjavaju ugovorene obaveze.87 Pojedini autori smatraju da se ugovor o koncesiji, ako pripada, ovisno o pravnom sustavu, meu ugovore privatnog prava, ne moe jednostrano opozvati. Moe se, naime, opozvati akt o koncesiji, ali to, po njihovom miljenju, ne dovodi i do raskida ugovora o koncesiji, ukoliko je isti ugovor privatnog prava koji se raskida po posebnim pravilima.88

83 84

Petri, Silvija, op. cit., str. 108. Ibid, str. 109. 85 Ibid, str. 108. 86 iki, Marko i Stanii, Frane, op. cit., str. 424. 87 Zakon o koncesijama Bosne i Hercegovine, Slubeni glasnik BiH broj 32/02, lanak 27. 88 iki, Marko i Stanii, Frane, op. cit., str. 424.

27

5. PRAVNI OKVIR ZA KONCESIJE U POZITIVNOM ZAKONODAVSTVU BIH

5.1. Pojam i obiljeja koncesije u pozitivnom zakonodavstvu Bosne i Hercegovine

U sluaju Bosne i Hercegovine, kao sloene i decentralizirane drave, sa sloenim politikim i zakonodavnim sustavom u kojem je veliki broj ovlasti u mjerodavnosti entiteta i u kojem je jedan od entiteta sam po sebi sloen politiki sustav, navedeno se odrazilo i na pravni reim dodjele i koritenja koncesija.

U pravnoj teoriji i literaturi klasina koncesija se pominje kao pravo koje uglavnom dodjeljuje drava. U BiH to nije izriit sluaj jer se najvei dio koncesija podjeljuje upravo na niim razinama vlasti. U sloenom pravnom sustavu BiH postoji nekoliko zakona, na vie razina vlasti, na osnovu kojih javnopravna vlast ima ovlasti za podjelu koncesija. Primjetno je da u Ustavu BiH nema odredbi o svojini nad dobrima od nacionalnog, opeg interesa za dravu kao to je to primjerice sluaj u Republici Hrvatskoj i drugim centraliziranim dravama, niti je jasno precizirano to je u mjerodavnosti drave a to entiteta. Ustav BiH navodi sluajeve izriite mjerodavnosti drave Bosne i Hercegovine89, a sve za to nije mjerodavna drava, mjerodavni su entiteti. Razliito od Ustava BiH, Ustav Federacije BiH taksativno nabraja mjerodavnosti Federacije i upanija, odnosno sluajeve njihove iskljuive i zajednike mjerodavnosti, iz koje se crpi pravni temelj za mjerodavnost nad dodjelom koncesija.

89

Ustav Bosne i Hercegovine, l. 3. st. 5. taka a) Bosna i Hercegovina e preuzeti nadlenost za one poslove o kojima se entiteti suglase; koji su predvieni u Aneksima 5 - 8 Opeg okvirnog sporazuma; ili koji su potrebni za ouvanje suvereniteta, teritorijalnog integriteta, politike neovisnosti, i meunarodnog subjektiviteta Bosne i Hercegovine, sukladno s podjelom nadlenosti izmeu institucija Bosne i Hercegovine. Mogu se po potrebi osnovati i dodatne institucije za obavljanje takvih nadlenosti.

28

Kako je ve ranije navedeno, 2002. godine donesen je Zakon o koncesijama Bosne i Hercegovine. Ovim zakonom propisane su ope odredbe za pravno reguliranje koncesija u Bosni i Hercegovini, te osnivanje Povjerenstva za koncesije BiH (Komisija), ime je stvoren moderan pravni okvir za koncesije u BiH, za dalju razradu ove pravne materije, kako na dravnoj, tako i na niim razinama vlasti. Temeljem dravnog zakona doneseni su entitetski zakoni o koncesijama, kao i zakoni o koncesijama na niim razinama vlasti. Tako na dravnoj razini postoji Zakon o koncesijama BiH, u entitetima Zakon o koncesijama Republike Srpske i Zakon o koncesijama Federacije BiH, a svaka upanija-kanton na svojoj razini vlasti ima (ili bi trebala imati) svoj Zakon o koncesijama. U Brko distriktu BiH koncesije pravno regulira Zakon o koncesijama Brko distrikta BiH. U svakom od naprijed navedenih zakona postoje odredbe u kojem je taksativno pobrojano ta moe biti predmet koncesije i shodno svakom od tih zakona, ovlast za dodjelu koncesije pripada izvrnim tijelima vlasti odnosne administrativno-politike jedinice. Novija praksa pokazuje da je u pojedinim sluajevima mjerodavnost za podjelu koncesija delegirana na gradsko ili opinsko vijee. Zakon o koncesijama Bosne i Hercegovine u l. 3 st. 1 taka 2, definirao je koncesiju kao "pravo koje koncedent dodjeljuje u cilju osiguravanja izgradnje infrastrukture i/ili pruanja usluga, iskoritavanja prirodnih resursa, u rokovima i pod uvjetima o kojima se koncedent i koncesionar dogovore". Istim zakonom odreeno je da je koncedent "ministarstvo ili drugo tijelo Bosne i Hercegovine koje odredi Vijee ministara Bosne i Hercegovine da dodjeljuje koncesiju sukladno lanku 4. stavak 1.90 Iz ove definicije slijedi da je koncesija pravo na izgradnju infrastrukture, pruanje usluga, koritenje prirodnih bogatstava i javnih dobara koje mjerodavna vlast ustupa domaoj ili stranoj pravnoj osobi, pod posebno propisanim uvjetima i na odreeni vremenski period. Prema zakonskoj definiciji Zakona o koncesijama Federacije BiH, koncesija je pravo obavljanja gospodarskih djelatnosti koritenjem prirodnih bogatstava i dobara u opoj uporabi i obavljanja djelatnosti od opeg interesa utvrenih zakonom.91 Prema zakonskoj definiciji koncesije Zakona o koncesijama Republike Srpske koncesija je pravo koje koncedent dodjeljuje u svrhu osiguranja izgradnje infrastrukture i/ili usluga, te

90

Vijee ministara Bosne i Hercegovine donosi odluke o vrsti i predmetu koncesije, kao i obujmu koncesije koja se dodjeljuje, a potvruje je Parlamentarna skuptina Bosne i Hercegovine. 91 Zakon o koncesijama F BiH, Slubene novine Federacije BiH, br. 40/02, lanak 4 stav 2

29

eksploatacije prirodnih resursa u rokovima i pod uvjetima o kojima se koncedent i koncesionar dogovore.92

Koncsij, u smislu ovih zkon, prdstvlj prvo koj s dodjljuj koncsionru u svrhu obvljnj gospodarskih djltnosti koritnjm prirodnih bogtstv, dobr u opoj uporabi i obvljnj djltnosti od opg intrs.

5.2. Procedure za dodjelu koncesija u BiH

Zakonima o koncesijama u BiH jasno su definirani svrha i cilj koncesija kao i postupak dodjele istih. Pored zakona, na dravnoj i entitetskim razinama, doneseni su i pravilnici o procedurama za dodjelu koncesija. Temeljni smisao svih zakona o koncesijama u BiH je da se koncesije dodjeljuju na javan, transparentan i kontroliran nain. Uloga regulatora u tom postupku povjerena je povjerenstvima (komisijama) za koncesije kao neovisnim regulatornim tijelima. Svim zakonima o koncesijama donesenim u BiH, propisana su dva postupka podjele koncesije i to putem javnog poziva (tendera) i samoinicijativne ponude. Javni poziv tender podrazumjeva da ve postoji studij ekonomske opravdanosti temeljem koje se raspisuje javni poziv. No, postupak dodjele koncesije putem samoinicijativne ponude primjenjuje se kada ne postoji uraen projekt i kada sam koncesionar izrauje projekt i studiju ekonomske opravdanosti koje nudi javnom sektoru.

5.3. Koncesije na dravnoj razini

Zakonom o koncesijama Bosne i Hercegovine "propisuju se nain i uvjeti pod kojima se mogu dodjeljivati koncesije u Bosni i Hercegovini, mjerodavnost za dodjelu koncesija, institucionalna struktura, mjerodavnost i druga pitanja vezana za rad Komisije za koncesije Bosne i Hercegovine, tenderski postupak, sadrina i djelovanje ugovora o koncesiji, prava i obveze koncesionara i druga pitanja vezana za koncesije, koja su od znaaja za Bosnu i

92

Zakon o koncesijama Republike Srpske, l. 2. st. 1 "Koncesija je u smislu ovog zakona, pravo obavljanja privrednih djelatnosti koritenjem prirodnih bogatstava, dobara u optoj upotrebi i obavljanja djelatnosti od opteg interesa odreenih ovim zakonom."

30

Hercegovinu.93 Istim Zakonom "utvruju se uvjeti pod kojima se domaim i stranim pravnim osobama mogu dodjeljivati koncesije u sektorima koji su, po Ustavu Bosne i Hercegovine i zakonima Bosne i Hercegovine, u mjerodavnosti Bosne i Hercegovine, i u sluaju predstavljanja meunarodnog subjektiviteta Bosne i Hercegovine, kao i kada se koncesiono dobro prostire na Federaciju Bosne i Hercegovine i Republiku Srpsku i to: za osiguravanje infrastrukture i usluga, eksploatacije prirodnih resursa i objekata koji slue njihovom iskoritavanju, financiranju, projektovanju, izgradnji, obnovi, odravanju i/ili rukovoenju radom infrastrukture i za nju vezanih objekata i ureaja."94 Predmet koncesija na dravnoj razini su koncesije za prirodna dobra i dobra u opoj upotrebi, javne usluge i javne radove u mjerodavnosti drave kao i u sluajevima kada se dobro, usluga ili radovi prostiru na oba entiteta i/ili Brko distrikt BiH. Zkon n sdri listu prirodnih rsurs niti sktor u mjerodavnosti BiH n koj s primjnjuj.

5.4 Koncesija i njeni subjekti u pozitivnopravnim propisima BiH

U smislu navedenog zakona, koncesija je odreena kao "pravo koje koncedent dodjeljuje u cilju osiguravanja izgradnje infrastrukture i/ili pruanja usluga, iskoritavanja prirodnih resursa, u rokovima i pod uvjetima o kojima se koncedent i koncesionar dogovore",95 da je koncedent ministarstvo ili drugo tijelo Bosne i Hercegovine koje odredi Vijee ministara Bosne i Hercegovine da dodjeljuje koncesiju sukladno ovom zakonu, a koncesionar poslovni subjekt utemeljen sukladno zakonima Bosne i Hercegovine u vlasnitvu domae i/ili strane pravne osobe, kojoj se dodjeljuje koncesija i koja izvrava ugovor o koncesiji sukladno zakonu.96 Ovim Zakonom mjerodavnost za dodjelu koncesija data je Vijeu ministara Bosne i Hercegovine, koje donosi odluke o vrsti, predmetu i obujmu koncesije, a potvruje je Parlamentarna skuptina BiH. Konsesionar moe biti samo pravna osoba, domaa ili strana, utemeljena sukladno zakonima Bosne i Hercegovine.

93 94

Zakon o koncesijama Bosne i Hercegovine, Slubeni glasnik BiH broj 32/02, l. 1 st. 1. Zakon o koncesijama Bosne i Hercegovine, Slubeni glasnik BiH broj 32/02, l. 1 st. 2. 95 Zakon o koncesijama Bosne i Hercegovine, Slubeni glasnik BiH broj 32/02, l. 3 st. 1 taka 2 . 96 Vidi u: Zakon o koncesijama Bosne i Hercegovine, Slubeni glasnik BiH broj 32/02, l. 3.

31

5.5 Uloga Povjerenstva za koncesije BiH

Komisija za koncesije Bosne i Hercegovine, ustanovljena je Zakonom o koncesijama BiH kao neovisno regulatorno tijelo koje ima dvije vrste mjerodavnosti da djeluje u svojstvu Komisije za dodjelu koncesija domaim i stranim pravnim osobama u sektorima za koje je, po Ustavu i zakonima Bosne i Hercegovine iskljuivo mjerodavna drava Bosna i Hercegovina kao i u sluaju predstavljanja njenog meunarodnog subjektiviteta; Njena druga mjerodavnost odnosi se na djelovanje u svojstvu Zajednike komisije za koncesije kada obnaa dunosti i ovlasti u svezi s dodjelom koncesija koje nisu u iskljuivoj mjerodavnosti Bosne i Hercegovine, odnosno kada rjeava sporna pitanja u vezi sa dodjelom koncesija izmeu Bosne i Hercegovine i/ili Republike Srpske, i/ili Federacije Bosne i Hercegovine, i/ili Brko distrikta BiH.

Komisija se zalae za zadovoljavanje javnih potreba i gospodarski razvoj putem ukljuivanja privatnog sektora u financiranje, projektovanje, izgradnju, obnovu, odravanje i/ili rukovoenje radom infrastrukture i za nju vezanih objekata i ureaja, usluga i iskoritavanje prirodnih resursa i objekata koji tome slue, vodei rauna o zatiti gospodarskih i drutvenih interesa, te ovjekovog okolia kao i pravinom odnosu prema privatnom sektoru. Komisija je mjerodavna za pripremu Dokumenta o politici dodjele koncesija, koji odobrava Vijee ministara i usvaja Parlamentarna skuptina Bosne i Hercegovine. Komisija prati izvrenje Dokumenta i o tome podnosi godinje izvjee Vijeu ministara. Komisija izvjeuje ministre o bilo kom pitanju iz svoje mjerodavnosti. Takoe, Komisija moe formulirati ope principe ili sugerirati provedbu propisa koji reguliraju odreenu gospodarsku ili industrijsku oblast. Donosi pravila o postupku podnoenja zahtjeva, izlaganja i prigovora, te voenju rasprava pred Komisijom i o drugim pitanjima vezanim za rad Komisije, pravila o koncentriranju svojine i mjerama ija je svrha da se omogui rast konkurencije u odreenom sektoru, nain rjeavanja sporova ako djeluje kao arbitrano tijelo ili posrednik, pravila o u unutarnjem ustrojstvu i o nainu utvrivanja kriterija za odreivanje naknada i trokova nastalih pri provedbi odluka ili naredbi Komisije. Komisija surauje s drugim regulatornim tijelima utemeljenim zakonima Bosne i Hercegovine. Komisija je iskljuivo mjerodavna za praenje cjelokupnog rada koncesionara u svrhu osiguravanja opskrbe uslugama potroaa na 32

adekvatan nain, odobravanje rokova i uvjeta standardnog ugovora o pruanju usluga potroaima, razmatranje priziva potroaa, odluivan je o svakom zahtjevu ili zahtjevu za reviziju podnesenim sukladno dravnom Zakonu, voenje postupka u sluaju prekraja iz ovog Zakona. Komisija vri nadzor i provjeru rada koncesionara i u svezi s tim, ovlatena osoba moe stupiti u objekt ili na imovinu koncesionara, prouiti i umnoiti knjige, zapisnike, izvjea, spise i druge dokumente koji se odnose na rad koncesionara, te zahtijevati dostavljanje bilo kojeg podatka ili dokumenta koji je neophodan radi primjene odredbi Zakona o koncesijama BiH. Komisija moe preispitati svoje odluke, preinaiti ih, ponititi ili ispraviti. Komisija moe pohraniti jedan ovjeren primjerak odluke ili naloga u pisarnici mjerodavnog suda, gdje je koncesionar registriran sukladno zakonima Bosne i Hercegovine. Takva odluka ili nalog, ima istu snagu i djelovanje kao i odluka mjerodavnoga suda gdje je koncesionar registriran sukladno zakonima Bosne i Hercegovine. Protiv odluke Komisije nije dozvoljen priziv, ali se moe pokrenuti upravni spor kod Suda Bosne i Hercegovine. Takoer, Komisija je mjerodavna i za davanje odobrenja koncesionaru prilikom prijenosa vie od 15% dionikog kapitala sa pravom glasa, voenje poslova registra ugovora o koncesijama zakljuenih na teritoriju Bosne i Hercegovine.

Komisija za koncesije uestvuje kao regulatorno tijelo u procesu odobravanja studije ekonomske opravdanosti za svaki projekt predvien za davanje u koncesiju. Ukoliko je predvieno raspisivanje javnog natjeaja za odabir najboljeg ponuditelja odnosno budueg koncesionara, Komisija odobrava uvjete natjeaja koje izrauje koncedent - relevantno ministarstvo. U sluaju da ponuditelj mjerodavnom ministarstvu podnese prijedlog u vidu samoinicijativne ponude za koncesiju za koju nije raspisan natjeaj, tada Komisija odobrava ili odbija nadlenom ministarstvu davanje ovlasti za pregovore sa ponuditeljem.

Ugovor o koncesiji zakljuuje se izmeu koncedenta i koncesionara nakon uspjeno provedenog tenderskog postupka ili postupka samoinicijativne ponude. Ugovor o koncesiji se ne moe zakljuiti bez prethodne suglasnosti Komisije osim ako se zakljuuje sa meunarodnim financijskim institucijama iji je lan Bosna i Hercegovina.

33

5.6. Podzakonski akti za pravno reguliranje kocesija u BiH

Sukladno svojoj zakonskoj obvezi,97 Komisija je izradila Dokument o politici dodjele koncesija u Bosni i Hercegovini,98 te donijela Pravilnik o postupku podnoenja zahtjeva i provoenju procedure dodjele koncesija.99

Dokument na neki nain predstavlja mjeavinu pravnog propisa, pregleda stanja, razvojne strategije i preporuka za koncesioniranje u BiH. U svezi s tim, dotie se opih opredjeljenja i predmeta koncesijskih davanja, investicijske klime i pravno-institucijskog okvira, sektora i dobara oznaenih kao temelj koncesivnih prirodnih i drutvenih resursa u BiH, razvojnih projekata BiH u slubi eurointegracijskih procesa i mogunosti koncesijskih ulaganja, drutvenih i gospodarskih ciljeva koncesijskih ulaganja te opih naela politike dodjele koncesija u Bosni i Hercegovini, neovisno o mjerodavnosti za njihovu dodjelu. Dokument odreuje opa naela koja se tiu prioritenih sektora za dodjelu koncesija, sadraja studije gospodarske opravdanosti i ugovora o koncesiji, kriterija utvrivanja koncesijskih naknada, prosudbe javnog interesa, te najavljuje uspostavu registra svih odobrenih koncesijskih ugovora u Bosni i Hercegovini. Prema Dokumentu, "registar e se uspostaviti na temelju evidencija entitetskih i kantonalnih komisija za koncesije i Komisije za koncesije BiH, a nain voenja registra propisat e se posebnim pravilnikom o registru koncesivnih ugovora u Bosni i Hercegovini."100 U Dokumentu se navodi "Kako se davanje koncesija u pojedinim gospodarskim podrujima i javnim djelatnostima razlikuje uslijed niza specifinosti vezanih uz to podruje, namee se potreba, osim u navedenim zakonima, za obradom dodjele koncesija i u zakonima za pojedina podruja (vode, ume, ceste, eljezniki promet, potanski i telekomunikacijski promet, energetika, rudarstvo) te javnih djelatnosti koje mogu biti predmetom koncesija. U tom smislu potrebno je ubrzati postupak donoenja zakona na dravnoj razini kojima se reguliraju odreena podruja, a u postojeim entitetskim zakonima, gdje to nije obraeno, izvriti dopune u smislu reguliranja pitanja koncesija za to podruje."101
97 98

Zakon o koncesijama Bosne i Hercegovine, Slubeni glasnik BiH broj 32/02, l. 17. st. 1 Dokument o politici dodjele koncesija u Bosni i Hercegovini, Slubeni glasnik BiH, broj 82/06. 99 Pravilnik o postupku podnoenja zahtjeva i provoenju procedure dodjele koncesija, Slubeni glasnik BiH, broj 68/06. 100 Dokument o politici dodjele koncesija u Bosni i Hercegovini, Slubeni glasnik BiH, broj 82/06, poglavlje VI 101 Vidi: Dokument o politici dodjele koncesija u Bosni i Hercegovini, Slubeni glasnik BiH, broj 82/06.

34

Pravilnik o postupku podnoenja zahtjeva i provoenju procedure dodjele koncesija102 poblie je propisao i razradio odredbe Zakona, te utvrdio postupak podnoenja zahtjeva, procedure dodjele koncesija putem javnog poziva i samoinicijativne ponude, postupak usvajanja studije ekonomske opravdanosti, javno oglaavanje, formiranje i rad tenderskog povjerenstva, izbor najpovoljnijeg ponuaa, donoenje odluke o dodjeli koncesije, sklapanje ugovora te provjera i nadzor rada koncesionara u postupku provoenja procedura oko dodjele koncesija. Pravilnik, u prvom poglavlju, utvruje temeljne odredbe za postupak i procedure dodjele koncesije putem javnog poziva potencijalnim ponuaima i samoinicijativne ponude. U drugom poglavlju utvruje dodjelu koncesija putem javnog poziva potencijalnim ponuaima, odnosno u tvrivanje vrste, predmeta i obujma koncesije i odreivanje koncedenta, izradu studija ekonomske opravdanosti, preporuke za prihvatljivost projekta i odobrenje projekta. Dalje, u svezi sa javnim pozivom utvruju se p rijedlog i sadraj javnog poziva, odobrenje javnog poziva, njegove izmjene i dopune i objava, meunarodni javni poziv, preuzimanje tenderske dokumentacije, dostavljanje ponuda, tendersko povjerenstvo, njegovi lanovi i izjava o nepristrasnosti; Javno otvaranje ponuda, rang-lista ponuaa, ponavljanje postupka objavljivanja javnog poziva, ponuda jednog ponuaa, dostava rang-liste Komisiji i

donoenje odluke o dodjeli koncesije. Dalje slijede odredbe o ugovoru o koncesiji, odnosno prijedlogu ugovora, njegovom zakljuivanju i arhiviranju, ugovoru o pruanju usluga, te praenju rada koncesionara. Tree poglavlje Pravilnika obrauje dodjelu koncesije putem samoinicijativne ponude, odnosno podnoenje prijedloga za dodjelu koncesije i njegov sadraj, prosudbu javnog interesa, zahtjev za dobijanje ovlatenja za pregovore, davanje ovlatenja za pregovore i pregovore sa ponuaem, izradu studije, razmatranje studije i donoenje Odluke o dodjeli koncesije po samoincijativnoj ponudi, prijedlog ugovora o koncesiji, suglasnost za zakljuenje i zakljuivanje ugovora o koncesiji, arhiviranje ugovora, ugovor o pruanju usluga i provjeru i nadzor rada koncesionara. Takoer, propisano je da e o svim nereguliranim pitanjima postupka pred Komisijom, koja nisu utvrena ovim Pravilnikom, odluivat Komisija u svakom konkretnom sluaju.103

102

Pravilnik o postupku podnoenja zahtjeva i provoenju procedure dodjele koncesija, Slubeni glasnik BiH, broj 68/06. 103 Pravilnik o postupku podnoenja zahtjeva i provoenju procedure dodjele koncesija, Slubeni glasnik BiH, broj 68/06.

35

Komisija je izradila prednacrt Pravilnika o registru ugovora o koncesijama prema kojem bi se trebala odrediti organizacija, oblik i voenje Registra podataka iz ugovora o koncesijama zakljuenih po osnovu Zakona o koncesijama BiH, postupak upisa podataka u registar, dostupnost podataka, kao i nain njihovog uvanja. Registar e uspostaviti i voditi Komisija za koncesije BiH. U Registar e se upisivati podaci iz ugovora o koncesijama, te podaci o promjenama i izmjenama ugovora po osnovu aneksa ugovora o koncesijama.Registar e biti javan i organizirae se kao jedinstvena elektronska baza podataka iz ugovora o koncesijama koje su, sukladno Zakonu o koncesijama BiH, zakljuila mjerodavna ministarstva Bosne i Hercegovine. Pravilnik e propisati i obrasce prijave za registar i izvoda iz registra.

5.7. Koncesije na niim razinama vlasti u Bosni i Hercegovini

Kao to je ve pomenuto, u entitetima i Brko distriktu BiH, donijeti su zakoni o koncesijama, a sukladno tome ustanovljena su i njihova povjerenstva za koncesije. U Federaciji BiH doneseni su kantonalni/upanijski zakoni o koncesijama104 koji pravno reguliraju koncesije na razini upanija, a sukladno tome i gradova i opina na njihovom teritoriju. Zakoni o koncesijama na entitetskoj razini usaglaeni su sa dravnim, a upanijski sa federalnim zakonom, sukladno svojoj mjerodavnosti. Stanje u upanijama je neujednaeno, kako po pitanju dalje razrade zakona (detaljan postupak, naknade i druga pitanja) tako i po obimu dodjele koncesija. U sluaju spora o mjerodavnosti Fdrcij BiH i knton, rjv g fdrlno povjerenstvo z koncsij u funkciji Spcijln zjdnik komisij.105 Zakonom o koncesijama Federacije BiH ureuju se vrste i oblasti koncesija, temeljna naela i definicije, tijela mjerodavna za koncesije i postupak njihove dodjele, ugovori o koncesijama, postupci pravne zatite, upravna kontrola i druge upravne mjere, rjeavanje sporova, te druga pitanja od znaaja za dodjelu koncesija na teritoriju Federacije. Koncedent moe biti Vlada Federacije, kada je za predmet koncesije mjerodavna Federacija, vlada upanije kada je
104

Pojedine upanije donijele su svoj zakon o koncesijama ak i prije federalnog zakona (Tuzlanski kanton) dok neke upanije jo uvijek to nisu uinile (Zapadno-hercegovaka upanija). Tkor, Komisija za koncesije FBiH konsttovl j d svi kntoni nisu donijli prt propis posbno kd j u pitnju utvrivnj nknd z koncsij i sm postupk koncsij.
105

Zkon o koncsijm F BiH, Slubene novin Federacije BiH broj 40/02, lanak 5.

36

predmet koncesije u mjerodavnosti kantona, a gradsko ili opinsko vijee kada je predmet koncesije u mjerodavnosti grada odnosno opine. Odrdbm Ustv Fdrcij106 utvrno j d svka upanija mo prnijti svoje ovlsti n opin i grd n svojoj tritoriji ili n Fdrlnu vlst, ko i mogunost postojnj dlgirnih ili prnsnih mjerodavnosti opin od upanijske ili Fdrln vlsti. Zkonom o principim lokln smouprv FBiH107 dt j opinm zkonsk podlog z podrobnij rgulirnj koncsij, iz rzlog to je jdinic lokln smouprv mjerodavna za utvrivnj politik uprvljnj prirodnim rsursim i rspodjlu srdstv od njihovog koritnj. Komisija za koncesije FBiH donijela je Pravilnik o utvrivanju koncesionih naknada108. Pravilnik navodi da koncesijske naknade treba da se sastoje od dva elementa: poetna paualna naknada, koja se isplauje nakon zakljuenja ugo vora, a koja je zasnovana na izraunima navedenim u Pravilniku; ona ne moe biti manja od 1,5% od ukupne planirane investicije, a drugi element je godinja naknada, izraunata na bazi dobijenih prihoda.

U svezi s predmetom koncesija, Vlada Federacije mjerodavna je za podjelu koncesija za izgradnju/dogradnju i koritenje autocesta i magistralnih cesta te pripadajuih infrastrukturnih objekata, eljeznikih pruga, plovnih kanala, luka i zranih luka; koritenje vodotoka i drugih voda na teritoriju ili od interesa za dvije ili vie upanija; izgradnju hidroenergetskih objekata snage vee od 5 MW; izgradnju i koritenje hidroakumulacija na teritoriju ili od interesa za dvije ili vie upanija; izgradnju, koritenje i upravljanje cjevovodima za transport nafte i plina i uskladitenje u cjevovodima i terminalima; igre na sreu; koritenje uma i umskog zemljita; putniki i teretni eljezniki promet i za prostore i objekte prirodnog i graditeljskog naslijea.109 Prdmti koncsij za koje nij mjerodavna Fdrcija, ko i oni koji nisu sdrni u Zkonu o koncsijm BiH, uruju s upanijskim zkonim iz ov oblsti. Prema federalnom Zkonu prdmt koncsij mo biti i prvo obvljnj djltnosti komunlnih i drugih jvnih slubi to s utvruj propisim upanija. Sukladno tome, upanijskim zakonima regulirano je da su vlade upanija mjerodavne za podjelu koncesija za koritenje vodotoka i drugih voda; izgradnju hidroenergetskih objekata do 5MW; izgradnju i/ili

106 107

Ustav Fdrcije BiH, lnak V.2.1. i l. VI.6.b. Zkon o principim lokln smouprv FBiH, Slubene novine Federacije BiH, broj 51/06 ,l. 8.st. 3. 108 Pravilnik o utvrivanju koncesionih naknada F BiH, Slubene novine FBiH, broj 60/06. 109 Zkon o koncsijm F BiH, Slubene novin Federacije BiH broj 40/02, lanak 3.

37

koritenje hidroakumulacija; istraivanje i/ili koritenje energetskih i drugih mineralnih sirovina, ukljuujui sve vrste soli i solnih voda utvrenih posebnim zakonom; istraivanje i /ili koritenje sirove nafte i zemnog plina; istraivanje i/ili koritenje nemetalnih i metalnih mineralnih sirovina u kljuujui i sekundarne mineralne sirovine utvrene posebnim zakonom; lovstvo i ribolov; javni linijski prijevoz osoba; koritenje ljekovitih, termalnih i mineralnih voda; hidromelioracione sustave i sustave za vaenje materijala iz vodotoka i vodnih povrina; koritenje poljoprivrednog zemljita; hotele i ostale turistike objekte; prostore za sport i rekreaciju; komunalne djelatnosti; upravljanje i preradu otpadom; istraivanje i koritenje energije vjetra; istraivanje i koritenje solarne energije; kablovsku televiziju i internet; objekte i djelatnosti unutar zatienih zona koji nisu prirodno i graditeljsko nasljee; pravo obavljanja djelatnosti javnih slubi i druge resurse za koje je mjerodavna upanija. Zakonom o eksproprijaciji FBiH odreeno je da se izvlatenje moe vriti za potrebe Federacije Bosne i Hercegovine, kantona, grada, opine, javnih preduzea i javnih ustanova, ako zakonom nije drukije odreeno.110 U saetku, Vlada Federacije mjerodavna je za dodjelu koncesija od veeg znaaja ili kad se predmet koncesije prostire na dvije i vie upanija, a sve ostalo mjerodavne su upanije. Odluke o dodjeli koncesije donose vlade na nivou Federacije i upanija na prijedlog resornih ministarstava i odreuju da li postoji javni interes kod samoinicijativne ponude.

5.8. Procedure za dodjelu koncesija

Slino zakonskim rjeenjima na dravnoj razini, postoje dvije procedure za dodjelu koncesija koje se mogu provoditi na federalnoj i upanijskoj razini:

5.8.1. Tenderski postupak

Tenderski postupak temeljna je procedura za dodjelu koncesija koju pokree mjerodavno tijelo. Pri provoenju javnog tendera potrebno je da mjerodavno tijelo provede odreena istraivanja i izradi elaborate, raspie javni tender, prikupi ponude, izabere najpovoljniju ponudu i donese odluku o dodjeli koncesije. alba na donesenu odluku o dodjeli koncesije nije

110

Zakon o eksproprijaciji FBiH, Slubene novine Federacije BiH, broj 70/07, l. 6 i 7.

38

predviena.

Koncesijski

ugovor

moe

se

potpisati

nakon

dobivenog

miljenja

Pravobraniteljstva.

5.8.2. Samonicijativna ponuda

Samonicijativna ponuda provodi se temeljem zahtjeva podnesenog od strane investitora, koji izrauje studiju ekonomske opravdanosti i daje ponudu za koncesiju. Kod samoinicijativne ponude postoje razliite procedure dodjele koncesije. Jedan nain dodjele koncesije putem samoinicijativne ponude podrazumjeva da investitor obavi istraivanja i izradi elaborate, te podnese prijedlog za dodjelu koncesije mjerodavnoj instituciji koja procjenjuje postojanje javnog interesa za tu koncesiju. Ukoliko se procijeni da interes postoji , obavljaju se pregovori s investitorom, donosi se odluka o dodjeli koncesije, pribavi miljenje Pravobraniteljstva i potpisuje koncesijski ugovor. Drugi nain dodjele koncesije podrazumjeva raspisivanje tendera (ili obavijest javnosti) nakon podnoenja samoinicijativne ponude. Naime, nakon to investitor izradi studije opravdanosti i podnese samoinicijativnu ponudu, mjerodavno tijelo raspie neku vrstu tendera ili javne obavijesti. Nakon prikupljanja ponuda, donosi se odluka o dodjeli koncesije, pribavi miljenje Pravobranteljstva te potpisuje ugovor. Pored navedenih procedura za dodjelu koncesija, predviena je mogunost da poduzea koja u obavljanju svoje djelatnosti koriste resurse temeljem odobrenja izdatih prije donoenja Zakona o koncesijama FBiH (tzv. stare koncesije), zakljue ugovore o koncesiji bez provoenja postupka.

39

6. PRAKTINA PRIMJENA PRAVNIH PROPISA ZA KONCESIONIRANJE U BIH

Od 2002. godine, kada su vaei zakoni usvojeni, posmatrano u cjelini, nisu ostvareni zado voljavajui rezultati. Razlozi su mnogobrojni, neki od njih tiu se postojeeg pravnog okvira za koncesije, a neki drugih problema u praktinoj primjeni. Primjetno je u praksi da za pojedine predmete koncesija nije jasno odreeno ko dodjeljuje koncesije, to je tokom nekoliko posljednjih godina bilo najizraenije u Federaciji BiH, izmeu federalne i upanijske vlasti. Takoe, upitno je i moe li (i da li) entitetska vlast bez dravne podjeljivati koncesije u rijenom pograninom pojasu ako se to tie pravnog subjektiviteta drave. U prilog tome idu i mnogobrojni primjeri iz prakse, u zadnjih nekoliko godina, naroito koncesija koje se tiu iskoritavanja rudnih bogatstava i mineralnih sirovina.

Tako se u praksi deava da, radi nemogunosti uprave da efikasno rijei pitanje mjerodavnosti za dodjelu koncesija i visine koncesionih naknada, te radi sporova i prebacivanja nadlenosti izmeu entiteta i upanije, gospodarski subjekti godinama ekaju na dodjelu koncesije a cijelo to vrijeme crpe prirodna bogatstva ne plaajui za to nikakve naknade. Primjetno je i da su kaznene odredbe zakona o koncesijama neadekvatne, sa blagom kaznenom politikom, koja nema adekvatnu funkciju odvraanja od krenja zakona. Primjetna je i blaga neusklaenost i vea nedoreenost zakona i pravnih propisa o koncesijama u BiH, i daleko od toga da je veina pitanja oko koncesija kvalitetno pravno ureena.

40

6.1 Nalazi revizije i zakljuci

U strukovnom pregledu SIGMA-e111, navodi se da "administrativno ureenje BiH u smislu reguliranja i upravljanja koncesijama izgleda krajnje sloeno. Relativno velike institucije (komisije za koncesije) repliciraju se na svakoj razini vlasti dravnoj, regionalnoj (entiteti) i lokalnoj (upanije), a administrativni troak sustava je visok. Mjerodavnost raznih institucija nije jasno definirana i ima tendenciju da se preklapa, a razine aktivnosti se nairoko razlikuju."112 SIGMA ukazuje da istovremeno postojanje nekoliko pravnih reima koncesioniranja na teritoriju BiH ak i ako se samo neznatno razlikuju jedni od drugih predstavlja prepreku realiziranju koncesionih projekata, jer, po miljenju potencijalnih privatnih investitora i njihovih financijera ovi projekti pokrivaju teritorije na kojima vae razliiti zakoni o koncesijama. Ovo se smatra najveom preprekom za razvitak koncesijskih projekata izgradnje infrastrukture u Bosni i Hercegovini, poput autoputeva, eljeznice ili energetskih postrojenja.113 Takoe, SIGMA je u svom izvjeu upozorila da je u BiH veoma veliki broj ugovora o koncesijama dodijeljen putem samoinicijativnih ponuda, bez dovoljno otvorene, transparentne i konkurentne procedure. 114

Izvjea Europske banke za obnovu i razvoj (EBRD) navode da zakon u Bosni i Hercegovini stvara vrstu osnovu za razvoj JPP-a kojim su d jelomino zahvaene i koncesije. Meutim, istie se da je potrebno jasno razgranienje mjerodavnosti izmeu dravne i entitetske razine i efikasno funkcioniranje Komisije za koncesije u saradnji sa mjerodavnim ministarstvom.115

6.1.1. Dravna razina

Naelno, dravni zakon o koncesijama ureuje samo koncesije koje dodjeljuju d ravne vlasti BiH to stvara probleme za koncesione projekte u kojima dodjela koncesija, pored dravnih vlasti BiH, zahtjeva i dozvolu drugih vlasti. Pomenuto predstavlja ozbiljnu smetnju
111

SIGMA, Koncesije i javno-privatna partnersta u Bosni i Hercegovini, Finalni izvjetaj, Strukovni pregled, SIGMA program - Podrka unapreenju uprave i menadmenta, Zajednika inicijativa OECD i Evropske Unije, Novembar 2008./Septembar 2009. 112 Ibid, str. 61. 113 SIGMA, op. cit., str. 4. 114 Ibid 115 European Bank for Reconstruction and Development, Concession Assessment Project 2007/8, Cover Analysis Report, Final Report, July 2008., 6.3.5.

41

realiziranju koncesijskih projekata i smatra se najveom preprekom za razvoj koncesionih projekata vezanih za infrastrukturu u Bosni i Hercegovini, poput autoputeva, eljeznice ili energetike. Za koncesiju na dravnoj razini potreban je pristanak najmanje etiri organa, prije nego se dodijeli, i to koncedenta/nadlenog ministarstva, BiH Komisije, Vijea Ministara i Parlamenta.116 Na dravnoj razini, do danas, nije bilo dodjele koncesija. Glavne razloge treba traiti u politikoj sloenosti, pitanju saradnje izmeu drave i entiteta, opiranju i/ili propustima u postizanju po litikih sporazuma o projektima koji bi bili locirani na teritoriju oba entiteta, paralelnim i ponekad konfliktnim strategijama na dravnoj i entitetskim razinama, svojini nad imovinom (sva nepokretna imovina je svojina entiteta a ne drave i stoga drava nije mjerodavna da dodjeljuje prava koncesije); Neregulirana su i prava svojine kao dio postkomunistikog i poslijeratnog naslije a jer zemljine knjige ne prikazuju stvarno stanje. Postoje i nejasnoe u svezi deavanja sa imovinom nakon isteka perioda koncesije, mjerodavnosti u okviru dravne strukture, tijela odgovornih za razmatranje samoinicijativnih ponuda ili proturjenosti oko pitanja koje je tijelo odgovorno, nejasnoa u svezi s procjenom javnog interesa u sluaju samoinicijativnih ponuda i odreivanja koja dravna institucija donosi odluku o testu javnog interesa. Problem su i nedostaci tehnikih kapaciteta i ekspertize u okviru mjerodavnih ministarstava, naroito vezano za pripremanje studije izvodljivosti, te ogranieni financijski resursi na raspolaganju institucijama na dravnoj razini. Evidentan je i nedostatak proaktivne inicijative uprave i ugovornih vlasti, koje su sklonije ekati samoinicijativne ponude nego traiti mogunosti i voditi potencijalne projekte.117 Komisija BiH nema nikakvu nadlenost nad koncesijama koje su dodijelili entiteti i Brko Distrikt, niti je nadlena za koordinaciju relevantnog zakonodavstva koje su zakonodavna tijela entiteta (i Brko distrikta BiH) usvojila. U praksi, opis mjerodavnosti Komisije za koncesije BiH pokazao se problematinim i stvorio je konflikte, a kao rezultat toga Komisija je uinjena doslovce neaktivnom. Broj koncesija za koji je Komisija BiH nadlena je u stvarnosti bio veoma ogranien , a broj koncesija koje su

116 117

Sigma, op. cit., str. 19. Ibid, str. 35 i 36.

42

zaista dodijeljene iznosi nula. Postoji odreen broj razloga za ovakvu situaciju. Prvo, nije bilo koncesija koje se odnose na meunarodne odnose Bosne i Hercegovine. Drugo, nema politike saglasnosti izmeu entiteta i drave jer su entiteti ili djelovali samostalno (i bez koordinacije), bez ukljuivanja Komisije BiH (npr. autoput koridor VC), ili su procedure za dodjelu koncesija efikasno blokirane zbog nedostatka jasne granice nadlenosti nadlenih ministarstava (npr. projekti tri hidrocentrale). Komisiji nedostaje politika podrka za poduzimanje radnji koje bi mogle dovesti do dodjeljivanja koncesija na dravnom nivou koje bi obuhvatale cijelu zemlju (odluka o koncesiji za autoput koridor VC, koju je predloila Komisija BiH, nije nikad usvojena od strane Parlamentarne skuptine BiH). Tree, do danas se nijedna institucija nije obratila Komisiji BiH da rijei neki spor (izmeu entiteta) u vezi sa dodjelom koncesija. etvrto, iako je pokrenuta suradnja sa komisijama entiteta, ona nije vodila nikakvim opipljivim rezultatima. Nijedna zajednika koncesija nije data; nedavno usvojene izmjene i dopune propisa nisu harmonizirane, a zajedniki registar svih koncesija u cijeloj zemlji ne postoji. Problem nedefinirane (i u praksi veoma uske) mjerodavnosti Komisije odraava ope politike probleme u BiH sporovi oko mjerodavnosti izmeu dravne razine i entiteta, te odbojnost da se prenese vie mjerodavnosti sa entitetske na dravnu razinu. Oito, ovo pitanje se ne moe razrijeiti samo pomou dravne Komisije ono trai openit pristup i ustavno rjeenje. Mjerodavnost i uloga Komisije trebala bi se ponovno definirati, pri emu se ne moraju nuno ostale razine vlasti (entiteti, upanije, opine) liiti svojih mjerodavnosti i ovlasti da donose odluke u pojedinim sluajevima.118 Jedan od moguih naina da se ostvari dalje unificiranje i harmoniziranje u oblasti koncesija bio bi postojanje jednog zakona o koncesijama na dravnoj razini za cijeli teritorij Bosne i Hercegovine (kao to je to Zakon o javnim nabavkama), koji bi se primjenjivao na dodjelu koncesija bez obzira na to koji je organ vlasti koncedent. Takav dravni zakon o koncesijama bio bi proiren na koncesije za radove, koncesije za usluge i druge koncesije (primjerice, koncesije u svezi sa koritenjem prirodnih resursa) i mogao bi utvrivati sve neophodne uvjete i procedure za dodjelu svih vrsta koncesija.119

118 119

Ibid, str. 52 i 53. Ibid, str. 64 i 65.

43

6.1.2. Federalna i upanijska razina

Na federalnoj razini, odgovornoj za vee projekte, nije dodijeljena niti jedna koncesija. Na upanijskoj razini, odgovornoj za manje projekte, potpisano je oko 300 koncesijskih ugovora, ali daleko od toga da su svi oni stvarno realizirani. Izvjeem Komisije za koncesije FBiH procijenjeno je da Federacija gubi oko 200 miliona KM godinje, kao posljedica nekonzistentne primjene i implementacije Zakona o koncesijama FBiH, loe prakse ili kanjenja u realizaciji. Zakonom je predvieno da sva poduzea koja u obavljanju svoje djelatnosti koriste prirodna bogatstva temeljem ranije izdatih dozvola, moraju sa koncendentima sklopiti ugovore o koncesiji, to prema dostupnim informacijama nije uinjeno. Uoeno je da na federalnoj razini i u veini upanija ne postoje precizne evidencije o broju aplikacija, niti registri dodijeljenih koncesija. Pored toga ni evidentiranje i naplata koncesijskih naknada, kao i nadzor nisu zadovoljavajui. Tako, na primjer, nije bilo mogue dati prikaz broja aplikacija tokom proteklih godina, niti u potpunosti broj pokrenutih, a ne zavrenih postupaka za dodjelu koncesija.120 Na federalnoj razini primjetna je nedovoljna razina planiranja pripremnih aktivnosti i nedostatak koordiniranja u upravljanju koncesijama, nerazvijena evaluacija i nedostatak aktivnosti za poboljanje uinka u upravljanju koncesijama. Na upanijskoj razini oito je neefikasno i nepravovremeno dodjeljivanje koncesija, neharmonizirane politike, procedure i prakse, nedovoljna transparentnost u postupku dodjele koncesija, administrativne i druge prepreke u realizaciji koncesija, pri emu rezultati i efekti nisu zadovoljavajui.

Opi zakljuak je da sadanji sustav nije uspio ostvariti svoj temeljni cilj, a to je privlaenje investicija i doprinos gospodarskom razvitku. Nain na koji se sustavom upravlja ne zadovoljava standarde efikasnosti, transparentnosti i odgovornosti. Pruanje usluga nije pravovremeno, uoeni su ozbiljni nedostaci glede praenja i izvjetavanja o uinku, nain rada i prakse variraju od upanije do upanije , a u veini upanija postoje potekoe u realizaciji koncesija. Ne postoji jedinstvena nadzorna funkcija, i nisu poduzete nikakve znaajne inicijative da se sustav i uinkovitost sustava poboljaju, kako na federalnoj tako ni na upanijskoj razini. Pored toga, nain na koji sustav radi, ostavlja prostor za nelegalno
120

Ured za reviziju institucija FBiH, Upravljanje koncesijama u Federaciji Bosne i Hercegovine, Izvjetaj revizije uinka, Sarajevo, Februar 2011. godine, str. 69 i 70.

44

koritenje prirodnih i drugih resursa, kao i rizik da investitori odustanu ili odaberu druge lokacije za svoje investicije.121

6.1.3 . Hercegovako-neretvanska upanija

Glede dodjele koncesija u Hercegovako-neretvanskoj upaniji, ocijenjeno je da HN nema strategiju i jasno definiranu politiku u oblasti koncesija. upanijskim zakonom122 nije propisano donoenje Dokumenta o politici dodjele koncesija. Resorna ministarstava

mjerodavna su za strune i druge poslove vezane za koncesije i njihove aktivnosti odnosile su se na provoenje postupka za dodjelu koncesija i nadzor. Resorna ministarstva u svom radu ni dugorono, ni kratkorono nisu planirala dodjelu koncesija, niti su pokretala aktivnosti na izradi studije ekonomske opravdanosti. Specifinost u dodjeli koncesija odnosi se na odluke kojima je Vlada Kantona prenijela mjerodavnost opinama za dodjelu koncesija za izgradnju mini hidroelektrana, sadnju vinograda i druge koncesije, ali resorna ministarstva nemaju evidencija o datim koncesijama koje su dodijelile opine. Nije dodjeljena ni jedna koncesija na temelju ranijih odobrenja bez provoenja postupka ili tenderskog postupka. Od ukupnog broja dodijeljenih koncesija neto vie od polovine se odnosi koncesije date na osnovu samoinicijativne ponude. Skuptina HN imenovala je Komisiju za koncesije kao radno tijelo Skuptine koja provodi postupak za odabir koncesionara i ima ulogu regulatora u postupku dodjele koncesija. Komisija za koncesije nije u prethodnom periodu obavljala poslove zbog kojih je imenovana (odabir koncesionara), pa postupci o dodjeli koncesija koje je provodilo Ministarstvo poljoprivrede i vodoprivrede nisu okonani123.

Zakljuno, Ured za reviziju institucija u FBiH zakljuio je da u sistemu upravljanja koncesijama ima dosta mjesta za poboljanja. U dugoronom smislu, razmotriti mogunost da se Vlada FBiH, u saradnji sa upanijskim vladama, fokusira na restruktuiranje procesa dodjele koncesija.124

121 122

Ibid, str. 1 Zakon o koncesijama Hercegovako-neretvanska upanije, Slubene novine HNK/, broj 2/03. 123 Vidi u: Ured za reviziju institucija FBiH, Upravljanje,. op. cit., str. 26. 124 Ibid.

45

7. KONCESIJE U PRAVU EUROPSKE UNIJE

7.1. Pojam, obiljeja i vrste koncesija u komunitarnom pravu
Klasini pojam "koncesije" nije definiran u Ugovoru o Evropskoj zajednici i drugim izvorima primarnog prava Europske Unije. U sekundarnom pravu EU, koncesije se definiraju u direktivama 2004/17/EC125 i 2004/18/EC126 kojima se regulira javna nabava u tzv. klasinom i komunalnom sektoru. U pomenutim direktivama nije dato njihovo jasno pojmovno odreenje ve razlike u odnosu na javne ugovore koji su definirani kao "ugovori o novanom interesu zakljueni u pisanoj formi, izmeu jednog ili vie gospodarskih subjekata i jednog ili vie ugovornih vlasti, iji je predmet obavljanje radova, pruanje usluga ili opskrba." U Direktivi 2004/18/EC, pominju se dvije vrste koncesija, i to koncesije za javne radove i koncesije za usluge. Razlikuju se od ugovora o javnim radovima, odnosno javnim uslugama, po tome to se sastoje ili samo od prava eksploatacije rada, odnosno usluga, ili od ovog prava uz plaanje.127 "Koncesija za javne radove" definirana je kao ugovor iste vrste kao "ugovor o javnim radovima"128, osim injenice da se radovi koje je potrebno izvesti sastoje ili samo od prava

125

Direktiva 2004/17/EC Europskog Parlamenta i Vijea od 31. marta 2004. kojom se usklauju postupci nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru potanskih usluga. (Directive 2004/17/EC of the European Parliament and of the Council of 31 March 2004, coordinating the procurement procedures of entities operating in the water, energy, transport and postal services sectors, Official Journal of the European Union, L 134/1). 126 Direktiva 2004/18/EZ Europskog Parlamenta i Vijea od 31. oujka 2004. o koordinaciji postupaka za dodjelu ugovora o javnim radovima, ugovora o javnim opskrbama te ugovora o pruanju javnih usluga. (Directive 2004/18/EC of The European Parliament and of the Council of 31 March 2004 on The Coordination of Procedures for the award of Public Works Contracts, Public Supply Contracts and Public Service Contracts Official Journal of the European Union, L 134/114). 127 Direktiva 2004/17/EZ, l. 1. st. 2. toke a. i b. 128 Direktiva 2004/18/EZ, l. 1. st. 2. toka b. navodi Ugovori o javnim radovima su ugovori o javnim nabavama koji za predmet imaju ili izvoenje, ili oboje, i dizajn i izvoenje radova vezanih uz jednu od djelatnosti u smislu aneksa I. ili djela ili realizacije, bilo kojim sredstvima, djela koje odgovara zahtjevima koje je naveo naruitelj.

46

eksploatacije rada ili od ovog prava uz plaanje.129 Dodjeljivanje koncesija za javne radove propisano je posebnim pravilima130, prema kojima koncesije za radove u iznosu jednakom ili veem od 6.242.000 eura131 podlijeu posebnom i manje rigidnom reimu nabave. Dodjeljivanje koncesija za radove od strane ugovornih organa koje obavljaju jednu ili vie aktivnosti koje su obuhvaene "komunalnom" direktivom 2004/17/EC nije obuhvaeno ovim posljednjim okvirom u kojem se te koncesije dodjeljuju za izvoenje komunalnih aktivnosti. "Koncesija za usluge" definirana je kao ugovor iste vrste kao i "ugovor o javnim uslugama"132, osim injenice da se pruanje usluga sastoji ili samo od prava eksploatacije usluga ili od ovog prava uz plaanje.133 to se tie ovih koncesija, u direktivama stoji samo njihova definicija, iskljuene su iz predmeta pomenutih direktiva o javnim nabavkama, jer je eksplicitno navedeno da se Direktiva ne moe primjenjivati na dodjelu koncesija za pruanje usluga.134 Na koncesije za usluge primjenjuju se samo opi principi iz Ugovora o EZ135, pravo Europskog suda pravde (presude u sluajevima Teleaustria, Coname, Stadt Halle, Teckal, Lottomatica, itd.) i tumaenjski komunikei Komisije (2006/C 179/02; 2000/C 121/02; 2005/0569).

Vano je naglasiti da je koncept koncesija za pruanje usluga i obavljanje radova koncept prava EU, te da se mora tumaiti u svjetlu prava EU, bez obzira na to da li je, prema nekom dravnom zakonu, koncept koncesija definiran drugaije. Pored toga, injenica da je odreeni ugovor nazvan ili proglaen "ugovorom o koncesiji" od strane ugovornih organa, ne utjee na odreivanje njegove prave prirode sa aspekta prava EU. Drugim rijeima, ugovor koji se smatra "ugovorom o koncesiji" moe u stvarnosti biti ugovor o javnoj nabavi u smislu

129 130

Direktiva 2004/18/EC, l. 1. (3) Direktiva 2004/18/EC, l. 56. do 65. 131 Direktiva 2004/18/EC, l. 7 (c) i 56 (1) 132 Direktiva 2004/18/EZ, l. 1. st. 2. toka d. navodi Ugovor o pruanju javnih usluga kao ugovor o javnim nabavama koji nije ugovor o javnim radovima ni ugovor o javnim opskrbama i koji za predmet ima pruanje usluga navedenih u aneksu II Direktive. 133 Direktiva 2004/18/EC, l. 1. (4) 134 Direktiva 2004/18/EC l. 17. Ne dovodei u pitanje primjenu lanka 3 ova se direktiva ne primjenjuje na koncesije za usluge kako su definirane lankom 1 stavkom 4 ., kao i Direktiva 2004/17/EC, l. 18. "Ova se Direktiva ne primjenjuje na koncesije radova i usluga koje dodjeljuju ugovorni subjekti koji obavljaju jednu ili vie djelatnosti iz lanaka od 3 do 7 ako se te koncesije dodjeljuju za obavljanje tih djelatnosti" (te djelatnosti su plin, toplinska i elektrina energija, voda, prijevozne usluge, potanske usuge, traenje ili vaenje nafte, plina, ugljena ili druguh krutih goriva, kao i vodene i zrane luke). 135 Osnovna pravila iz Ugovora o EZ obuhvataju jednak tretman, transparentnost, proporcionalnost i j uzajamno prepoznavanje.

47

Direktive 2004/18/EC (i time u potpunosti predmetom pravila javne nabave) ukoliko njegov predmet ne ispunjava zahtjeve ugovora o koncesiji (za obavljanje radova ili pruanje usluga), kako je definirano Direktivom 2004/18/EC i sudskom praksom Europskog suda pravde. Takoer je mogue da ugovo r koji se smatra "ugovorom o koncesiji" prema dravnom zakonu, bude ugovor koji nije obuhvaen direktivama Europske komisije o javnim nabavkama (poput mnogih ugovora o koncesiji dodijeljenih u Bosni i Hercegovini u podruju poljoprivrede i ribarstva, te drugi ugovori vezani samo za eksploatiranje prirodnih resursa). Ipak, ovo ne znai da pravo EZ nije uope primjenjivo na dodjelu takvog (koncesijskog) ugovora. Ako javnopravno tijelo takvim ugovorom povjerava (bilo da se zove ugovor o koncesiji ili ne) nabavu ekonomskih aktivnosti treoj strani, pri dodjeli ovog ugovora, u tom sluaju, moraju se primjenjivati principi Ugovora o EZ.136

U komunitarnom pravu koncesije se dovode u blisku vezu sa javno-privatnim partnerstvom (eng. Public - private partnership). Javno-privatno partnerstvo nije pravni termin u smislu EU i ne postoji jasna pravna definicija na nivou EU o tome to ga ini. Naelno, javno-privatno partnerstvo opisuje samo jednu specifinu situaciju saradnje javnih organa i privatnih tijela s ciljem postizanja opeg ineteresa esto sa ciljem osiguravanja financiranja, izgradnje, obnove, upravljanja i odravanja infrastrukture (radovi) i/ili pruanja usluga.137 U pravnom smislu, to moe biti javni ugovor ili koncesija, zavisno od datog sluaja. Najpoznatiji i najee koriteni koncesijski model je BOT (Built Operate Transfer) kojeg karakterizira pruanje izravne usluge od strane privatnog partnera krajnjem korisniku, uz nadzor i kontrolu javnog partnera. Drugo obiljeje ovog oblika je sustav naknade davatelju usluge koju obvezu snosi korisnik usluge.138 Bitna razlika je da kod koncesija drava ne ulae kapital i ne snosi rizik, a javnoprivatno partnerstvo podrazumijeva zajedniko ulaganje i zajedniki rizik javnog sektora i privatnog kapitala. Zbog slinosti pojedinih modela modernih koncesija i javno-privatnog partnerstva esto su zajedno predmet strunih rasprava. Interpretativna komunikacija

136 137

SIGMA, op. cit., str. 12. Vidi u: Zelena knjiga o javno-privatnom partnerstvu i zakonodavstvo Zajednice o javnim ugovorima i koncesijama, Europska komisija, 30. april 2004. godine, COM (2004) 327 finalni (Green Paper on PublicPrivate Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions (presented by the Commission), Brussels, 30.4.2004 COM(2004) 327 final). 138 Mulali, Aida, Instrumenti za zatitu i podsticanje direktnih stranih investicija u Bosni i Hercegovini, Anali Pravnog fakulteta Univerziteta u Zenici, str. 224

48

Europske komisije139 navodi da se koncesijom ne smatra djelatnost kojom javna vlast odobrava vrenje ekonomske aktivnosti kao primjerice, rad taksi slube, kioska i kafe terasa na javnim autocestama, drogerija i crpnih stanica ili aktivnosti koje uope nisu ekonomske, primjerice obvezno obrazovanje ili socijalna skrb.

U komunitarnom pravu postoje odreene pravne nejasnoe i nesigurnosti, u svezi s definiranjem koncesija. Postoje razlike u definiranju koncesije i operateri privatnog sektora istiu zabrinutost utjecaja novog teksta o koncesijama na njihov posao, koji se zavisno od definiranja koncesija moe podvesti pod jedan ili drugi pravni reim. Istie se da je glavni problem stvaranje jedne definicije koncesija meu zemljama lanicama. Ako su pravila javnog trita u EU standardizirana, isto bi trebalo biti uraeno i po pitanju koncesija. Ova potekoa potvrena je brojem presuda Europskog suda pravde na preciziranju ovog pitanja definicije. U svezi s tim, sainjen je prijedlog Direktive o dodjeli koncesijskih ugovora.140 Direktiva o koncesijama smatra se nunom jer ne postoji zajednika europska definicija koncesija, trai se jasniji tekst koji e garantovati transparentnost i osigurati slobodu javnim vlastima da upravljaju javnim slubama kako misle da je to najbolje putem koncesija ili drugih metoda, bez privatizacije javnog sektora.141

Kao to je ve naprijed izloeno, u Europskoj Uniji ne postoji zajednika definicija koncesije jer o tome nije postignuta su glasnost zemalja lanica. Nasuprot tome, Izvjee EBRD142 navodi da se komunikaciji o koncesijama u EU mogu izvui elementi koji pokrivaju sve koncesione projekte i ugovore, a to su: koncedent je javno tijelo (drava ili lokalna vlast), koncesionar moe biti privatno ili javno tijelo,

139

Commission interpretative communication on concessions under Community law [Official Journal C 121 of 29.04.2000]. 140 Prijedlog direktive Europskog parlamenta i Vijea o dodjeli ugovora o koncesiji (Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on the award of concession contracts, Brussels, 20.12.2011, COM (2011) 897 final, 2011/0437 (COD) 141 Vidi u: EUROPOLITICS, The concessions directive is necessary because there is no common definition Interview with MEP Philippe Juvin (EPP, France) rapporteur for the European Parliament on the proposed directive on concessions, published by the Commission on 20 December 2011. 142 European Bank for Reconstruction and Development, Concession Assessment Project 2007/8, Cover Analysis Report, Final Report, July 2008., 6.2.3., page 16.

49

koncesionaru je povjereno kompletno ili djelimino upravljanje javnim radovima ili uslugama (primjerice radova i/ili usluga koje imaju ekonomsku vrijednost za koju bi koncedent inae bio odgovoran),

koncesionar snosi operativni rizik takvih radova/usluga, i koncesionar ima pravo naplate naknade za koritenje tih radova/usluga.

Obzirom na naprijed navedene elemente i karakteristike, koncesijom u smislu prava EU moe se smatrati aktivnost ili ugovor kojim koncedent (drava ili javnopravno tijelo) povjerava koncesionaru (privatnom ili javnom tijelu) potpuno ili djelimino upravljanje javnim radovima ili uslugama, za koje bi koncedent inae bio odgovoran i koje predstavljaju ekonomske aktivnosti, za koje koncesionar preuzima ekonomski, operativni i financijski rizik, a koncedent, kojemu u potpunosti ostaju funkcije i/ili prava davatelja koncesije, ima pravo naplate naknade za koritenje tih radova ili usluga. Osnovne karakteristike koncesija, koje ih razlikuju od javnih ugovora, su pravo na eksploataciju, prijenos odgovornosti za funkcioniranje i prijenos rizika vezanih za eksploataciju (ko snosi trokove).

Oito je da, u nedostatku jasno odreene definicije koncesija u komunitarnom pravu, EU komunikacija ipak prua tumaenje u kojem su oita obiljeja tradicionalnih, klasinih koncesija. Prema tome, koncedent je uvijek javnopravno tijelo a koncesionar moe biti privatno ili javno tijelo. Koncesionaru se povjerava (to znai davanje odreenog prava koje se ne daje za stalno, daje se nego daje dozvola da vri pravo). Pridraj prava koncedenta na dodjelu koncesije ukazuje na to da to pravo nije trajno ve vremenski ogranieno kao i da je naelno opozivo. Koncesije se u pravu EU uvijek pominju kao ugovor izmeu koncedenta (grantor) i koncesionara (concessionaire) pri emu obje strane imaju obveze to ukazuje na dvostranoobvezujui pravni odnos. inidba koncesije ima ekonomsku vrijednost, kao i naknada na koju koncedent ima pravo, to jasno ukazuje da je koncesija naplatni pravni posao.

Iz naprijed navedenog moe se zakljuiti da je koncesija, u smislu EU, pravo na vrenje javnih radova i usluga ekonomske naravi, tradicionalno rezerviranih za koncedenta, koje koncedent dodjeljuje koncesionaru uz naplatu, pri emu koncedent pridrava pridrava pravo njihovog dodjeljivanja. Prijenos odgovornosti je glavno obiljeje, koje koncesije u komunitarnom pravu 50

razlikuje od javnih ugovora. U izvodu iz sudske prakse Europskog suda pravde, u svjetlu rjeavanja sporova u vezi koncesija, navedeno je esencijalna karakteristika koncesije je da je to sam koncesionar koji nosi glavni, ili u najmanju ruku znatan (bitan), operativni rizik143

7.2 Komparacija i usklaenost domaih zakona o koncesijama sa pravom EU

Moglo bi se rei da je Bosna i Hercegovina oblast koncesija uredila na tradicionalni nain koji je u Eu ropi ve odavno prevazien. Da bi unaprijedila investiranje i privukla privatni kapital ovu oblast potrebno je uskladiti sa Europskim zakonodavstvom i najboljom praksom. Pravno ureenje koncesija u BiH bilo je predmetom nekoliko strunih pregleda i analiza razliitih neovisnih ekspertskih grupa, angairanih i financiranih od tijela Europske Unije. Navedenim analizama je uglavnom izvren pregled domaeg pravnog okvira za koncesije i njegova usporedba sa pravnim ureenjem koncesija u EU, sa prijedlozima za usklaivanjem. Europska banka za obnovu i razvoj u svojim izvjeima iz 2005.144 i 2008.145 godine, procijenila je da Zakon o koncesijama BiH kao srednje usklaenim (medium compliance) sa pravom EU. Treba naglasiti i da je projekt procjene stavio naglasak na vaee pisane zakone, a ne na njihovu primjenu i efektivnost.

Analizirajui zakone koji reguliraju predmet koncesija, SIGMA navodi da termin koncesija ima znatno razliito znaenje u dravnom Zakonu o koncesijama od onog koje je ponueno u kontekstu EU. lan 3. Zakona o koncesijama BiH definira termin koncesija kao "pravo koje koncedent dodjeljuje u svrhu obezbjeivanja izgradnje infrastrukture i/ili usluga te eksploatacije prirodnih resursa, u rokovima i pod uvjetima o kojima se koncedent i koncesionar dogovore". Jasno je iz ovoga da ovako iroka definicija ukljuuje i javne ugovore u smislu Zakona o javnim nabavkama. To bi se, sa druge strane, takoer moglo proiriti na ugovore koji nisu ni ugovori o koncesiji niti javni ugovori, u smislu Zakona o javnim

143

European Court of Justice judgment in Helmut Mueller case (C_451/08), "the essential characteristic of the concession is that it is the concessionaire himself who bears the main, or at least the substantial, operating risk". 144 Gide Loyrette Nouel (GLN) - European Bank for Reconstruction and Development, Concession Assessment Project, Cover Analysis Report, August 2005 145 id, Concession Assessment Project 2007/8, Cover Analysis Report, Final Report, July 2008.

51

nabavkama EU, kao koncesije za eksploatiranje prirodnih resursa.146 ini se da su samo ona ministarstva ili vlasti u Bosni i Hercegovini koje je odredilo Vijee Ministara (definirano kao koncedent u lanu 3.) nadleni za davanje koncesija. Zakon ne sadri daljnja objanjenja vezana za ova imenovanja, te, shodno tome, nije u potpunosti jasno koji su organi obuhvaeni terminom koncedent, odnosno, da li su svi ugovorni organi u smislu Direktive 2004/18/EC obuhvaeni ovom definicijom. Koncesionar, kako je definirano lanom 3. Zakona, mora biti pravno lice osnovano u skladu sa zakonima Bosne i Hercegovine, koji najvjerojatnije kri osnovne principe Ugovora o EZ o slobodi pruanja usluga i slobodi osnivanja.147 Dalje, dravni Zakon o koncesijama dozvoljava zakljuivanje koncesija na osnovu javnog poziva ili samoinicijativne ponude ponuaa bez javnog poziva to, iako u razliitoj mjeri, nije u skladu sa zahtjevima EU. Iako se javni poziv moe usporediti sa procedurom sa prethodnim obavjetenjem, kako je propisano u direktivama o javnim nabavkama Evropske komisije, nedostaje obaveza meunarodnog objavljivanja. Prema zakonu, meunarodni poziv mora biti poslan samo u sluajevima kada BiH Komisija to eksplicitno zatrai. Odluka o tome da li e Komisija zatraiti od koncedenta da objavi meunarodni poziv ili ne, u potpunosti je preputena samoj Komisiji. Ono to zabrinjava jo vie jeste da dravni Zakon o koncesijama doputa zakljuivanje koncesije bez prethodnog javnog poziva, oslanjajui se na samoinicijativne ponude bez javnog poziva. Ovo ne samo da nije sukladno direktivama o nabavkama Europske komisije, nego takoer ne predstavlja pozitivnu praksu. Meutim, tano je da direktive o nabavkama Europske komisije dozvoljavaju odreene sluajeve kada je doputena uporaba dogovorene procedure bez objave obavjetenja o ugovoru, ali treba naglasiti da su ovi sluajevi izuzetak od pravila, to Europski sud pravde uvijek naglaava.148 Postoji potreba za uspostavom uinkovitog i potpuno neovisnog albenog mehanizma jer albeni sustav trenutno nije u skladu sa direktivom o pravnim lijekovima EU.149

U procesu pristupanja EU bie nuno harmonizirati zakonski okvir u oblasti koncesija koji treba zadovoljavati zahtjeve EU. Naime, konkretne odredbe Direktive 2004/18/EZ, koje se odnose na dodjelu koncesija za javne radove i obvezu koncesionara da potuje pravila javne

146 147

SIGMA, op.cit., str. 18 i 19. SIGMA, op. cit., str. 19. 148 Ibid, str. 20. 149 Ibid, str. 5, 21 i 22.

52

nabave, u konkretnim okolnostima morae se transponirati u domae zakone Bosne i Hercegovine. Za dodjelu koncesija za usluge i drugih koncesija (primjerice koncesije za koritenje prirodnih resursa), trebat e se primjenjivati bar temeljn a naela Ugovora o EZ, to takoer obuhvata dalje harmoniziranje.150

7.3 Tendencije razvoja koncesija u pravu EU

U EU nema jednoobraznog pravnog okvira za koncesije i u toku je razmatranje prijedloga za donoenjem direktive o koncesijama. Trenutna pravila koja ureuju koncesije u EU sastoje se od sudske prakse ESP i nacionalnih zakonodavstava.151 Koncesije za javne radove regulirane su direktivama EU o javnim nabavama. Pravno reguliranje koncesija za usluge izuzeto je iz primjene pomenutih direktiva i na njih se primjenjuju principi Ugovora o EZ razvijeni sudskom praksom Europskog suda pravde. Primjetne su i razlike u implementaciji koncesija meu dravama lanicama, to je djelomino zbog instrumenata dostupnih dravama lanicama da reguliraju ili ovlaste takve aktivnosti. Stoga je bitno da Komisija eksplicitno rasjasni i specificira koje vrste ugovora se smatraju koncesijama i koji oblici ugovornih odnosa podpadaju pod ovu direktivu.152 Vjeruje se da prijedlog direktive mora prikazati naelo supsidijarnosti: lokalne i regionalne vlasti trebaju biti slobodne da odlue da li e one obavljati radove i slube ili e ih povjeriti treim osobama. Kad lokalne vlasti odlue da ih daju u podugovaranje, moraju biti slobodne da izaberu primjeren pravni instrument: dozvolu, ugovor o javnoj nabavi ili koncesiju.153

Da bi se potvrdio jasan pravni okvir, osigurala pravna stabilnost i sigurnost, odrala nastojanja javnih vlasti da razviju i moderniziraju ekonomsku infrastrukturu i promoviraju javne slube treba da pojaaju nadmetanje u okviru EU i podsticanje europskih natjecatelja. Predlagatelji kao kljuno pitanje navode definiranje koncesija, ukljuujui odreenje vrste i stupnja prijenosa rizika, te druge specifinosti kao primjerice procenat potreban za preuzimanje i

150 151

Ibid, str. 67. Opinion of the Committee of the Regions on The award of concessions contracts (2012/C 277/09), Official Journal of the European Union, 13.09.2012., C 277/75, I. 8. 152 Ibid 153 Ibid, I. 4.

53

slino. Obzirom da mnoge koncesije radova ukljuuju koncesije usluga, teko je odrediti pod koju kategoriju one spadaju i potrebno je jasno razlikovanje koncesija radova od koncesija usluga (njihovo definiranje, pravni reim, mjeoviti tipovi i slino). Dalje, potrebno je jasnije razlikovanje izmeu koncesija i javnih ugovora (to ukljuuje definiranje prijenosa znatnog operativnog rizika transfer of substantial operating risk i definiranje operativnog rizika), te jasnije razlikovanje koncesija od drugih dozvola i licenci. Pravila o koncesijama moraju biti jasna i jednostavna, ne smiju stvarati pretjeranu birokraciju i ne smiju biti preslikana pravila o javnim ugovorima. Takoe, mora biti jasno prepoznatljivo da javna vlast ima slobodu odluivanja kako da organizuje nain na koji e upravljati javnim slubama, moraju biti uvaavana prava javne vlasti i ekonomskih operatera da pregovaraju i zakljuuju ugovore, te potovana prava ponuditelja (pravo albe, zatita informacija i slino). U konanici, krajnji cilj direktive o koncesijama trebao bi, na jednoj strani zadovoljiti potrebe za pojednostavljenjem i pravnoj sigurnosti, uvaavajui, s druge strane, naela slobode lokalne samouprave.154

154

Vidi: Juvin, Philippe, Working Document on the award of the concession contracts, Commitee on the Internal Market and Consumer Protection, European Parliament, 20.02.2012. on the award of concession contracts, Brussels, 20.12.2011, COM (2011) 897 final, 2011/0437 (COD).

54

8. ZAKLJUAK
Pojam koncesije se, od svog postanka do danas, vremenom mijenjao. Bez obzira na vrijeme u kojem se koristio, uvijek je oznaavao dozvolu ili doputenje autoritativne vlasti na odreenu inidbu, odnosno povlasticu nekome da neto radi, gradi, koristi i slino. Koncesija je tradicionalno imala fiskalni karakter i sluila je javnoj vlasti kao efikasno sredstvo stjecanja prihoda ili prijenosa obveza za vrenje javnih radova i usluga. U sadrajnom smislu, koncesija je u svakom vremenu, obliku dravnog ureenja, politikom sustavu i prostoru, oznaavala odreeno pravo pravo koje je autoritativna vlast, pod odreenim uvjetima, podjeljivala ekskluzivno ili ogranienom broju osoba, koji su naelno bili u obvezi na vrenje sadraja dodijeljenog prava, uz naplatu ili drugi oblik koristi. Upravo je to sr njenog pojovnog odreenja i obiljeja koja koncesiju razlikuje od drugih srodnih pravnih instituta. Koncesija se kroz povijest razvijala od klasine dozvole , preko tradicionalnog shvatanja, do modernog i sloenog pravnog instituta koji je pravnim propisima pojmovno odreen i uoblien. U svezi s tim odreene su osobe, predmet, postupak, trajanje i sve druge bitne karakteristike koncesije. S obzirom na sva njena bitna obiljeja i pozitivnopravno odreenje, koncsij se moe definirati kao dvostrnoobvezujui npltni prvni odnos kod kojg koncdnt, pod odreenim uvjetima propisanim zakonom ili drugim pravnim propisom, dj koncsionru, n tono odrno vrmnsko rzdoblj i uz odreenu naknadu, prvo n n ksplotciju ili uporbu opih, jvnih dobr, koj in slue n uporbu svim ili obvljnj odrnih jvnih radova i slubi koji su trdicionlno bili rzrvirni z drvn ili jvnoprvn subjkt . Koncsij s, nlno, pod odrnim uvjtim, mo opozvti jdnostrnim ktom jvnoprvnog tijl koj j koncsiju podijlilo. I pored mnogobrojnih kapaciteta, na naim prostorima, u novijoj povijesti, institut koncesije nije dovoljno koriten. Dio razloga je, s jedne strane, u prekidu njihovog razvitka i koritenja te pravnom vakuumu od nekoliko desetljea, u periodu socijalizma, ratnom i poslijeratnom 55

periodu, a s druge strane u ad hoc doneenim zakonima pod zahtjevima postavljenim od strane modernih politikih i ekonomskih tokova u svjetlu komunitarnog prava. Drugi dio razloga treba traiti u injenici da je, zbog odsustva ili nedovoljne primjene ovog pravnog instituta, onemoguen i bukvalno preskoen njihov prirodan razvoj koji se tie stvaranja iskustava u njihovoj primjeni, sudske prakse i detaljne razrade svih drugih aspekata koji se tiu koncesija. U svezi s tim, ini se da za donoenje Zakona o koncesijama nisu bili pripremljeni ni domai pravni sustav, ni institucije, niti gospodarstvo. Uz navedeno, na putu ka EU, nameu se zahtjevi za izmjenama postojeeg zakonodavstva u pogledu koncesija i njegovo usklaivanje sa komunitarnim pravom koje se i samo vremenom mijenja. Tendencija daljeg razvoja koncesija na naim prostorima ide u pravcu prilagodbe naeg zakonodavstva pravnom okviru ureenja koncesija u Europskoj uniji koje i samo nije dovoljno pravno ureeno i harmonizirano , na to ukazuje veliki broj presuda Europskog suda pravde u predmetima u svezi s koncesijama. Izlaganje u ovom radu poeto je od je od prostog znaenja termina koncesija i njegovog pravnog znaenja u Starom Rimu, a zavrava sa injenicom da, nakon skoro dva milenija koritenja ovog pravnog instituta na europskom teritoriju, jo uvijek ne postoji jedinstvena definicija koncesija, ve je ista u fazi usklaivanja meu zemljama lanicama Europske Unije.

56

9. LITRTUR
a). Knjige i lanci:
knjige:

1. Borkovi, Ivo, Upravno pravo, VII izmjenjeno i dopunjeno izdanje, Narodne novine d.d., Zagreb, 2002. 2. Brandt, Miroslav, Opa povijest Srednjeg vijeka, Zagreb, 1980. 3. Dabi, Ljubia, Koncsij u pravu zmalja cntraln i iston vrop, Institut za upordno pravo, Bograd, 2002. 4. Dani, Danilo, O administrativnim ugovorima, Beograd, 1934. 5. Dimitrijevi, Predrag i Blai, orije, Upravno pravo, Podgorica, 2008. 6. Divkovi, Mirko, Latinsko-hrvatski rjenik za kole, Naprijed, Zagreb, 1997. 7. Drvodeli, Milan, Englesko -hrvatski rjenik, kolska knjiga, Zagreb, 1954. 8. Duguit, Lon, Probraaji javnog prava (Trait de droit constitutionnel), Bograd, 1929. 9. Klai, Bratoljub, Rjenik stranih rijei, Tuice i posuenice, Nakladni zavod Matice Hrvatske, Zagreb, 1982. 10. Kosti, Lazo M., Administrativno pravo Kraljevine Jugoslavije (Druga knjiga), Izdavako i knjiarsko preduzee Geca Kon a.d., Beograd, 1938. 11. Krbk, Ivo, Upravno pravo, II knjiga, Organizacija javn uprav, Jugoslavnska tampa, Zagrb, 1932. 12. Password English Dictionary for Speakers of Croatian, kolska knjiga, Zagreb, 1997. 13. Putanec, Valentin, Francusko-hrvatskosrpski rjenik, kolska knjiga, Zagreb, 1957. 14. Risti, arko i Cari, Marko, Globalna ekonomija fiskalnog upravljanja, Etnostil, Beograd, 2010. 15. Rjenik hrvatskoga ili srpskoga jezika, dio V, Jugoslovenska akademija znanosti i umjetnosti, Zagreb, 1898-1903. 16. Simonelli, Mario, Rjenik talijansko-hrvatski, Marjan knjiga, Split,

57

lanci:

17. Borkovi, Ivo, Koncsionirana javna sluba u francuskom upravnom pravu, Zbornik rado va Pravnog fakultta u Splitu, br. 1, god. 30, Split, 1993. 18. Borkovi, Ivo, Pravna priroda koncesije, Zbornik Pravnog fakulteta u Splitu, XXVIII/1-2, Split, 1991., str. 17-30. 19. era, Dario, Pravna priroda odluke o koncesiji, Hrvatska javna uprava, Zagreb, br. 1/2006 20. era, Dario, Ugovor o koncesiji, Hrvatska javna uprava, god. 6., 2006., br. 3. 21. ra, Dario, Upravnopravni aspkti koncsija, doktorska disrtacija, Split, 2005. 22. Gornc, Vilim, Ugovor o koncsiji, Acta turstica, konomski fakultt, Zagrb, 2/1989., 23. Kosnica, Ivan, Pravni vidovi koncesija na eljeznicama u Kraljevini Hrvatskoj i Slavoniji od 1848. do 1918., Zbornik Pravnog Fakulteta u Zagrebu, god. 60, broj 3-4, 2010. str. 861892. 24. Mulali, Aida, Instrumenti za zatitu i podsticanje direktnih stranih investicija u Bosni i Hercegovini, Anali Pravnog fakulteta Univerziteta u Zenici, str. 211-233. 25. Petri, Silvija, Odgovornost za nepotivanje koncesijskog ugovora koji se odnosi na koritenje javnih dobara, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 46, broj 1, Split, 2009., str. 97 121. 26. Sparavalo, Zdravko, Klasine koncesije i koncesije po bot modelu, "Voda i mi" broj 38-39, asopis Javnog preduzea za "Vodno podruje slivova rijeke Save" Sarajevo, JP za Vodno podruje slivova rijeke Save, Sarajevo, 2004, str. 4-10. 27. Sparavalo, Zdravko, Koncesija kao javno-pravni odnos, asopis za pravnu teoriju i praksu Pravna misao, broj 1-2, Sarajevo, Februar 2003. 28. Sparavalo, Zdravko, O koncesijama openito, asopis Hrvatska vodoprivreda, broj 124, Zagreb, 2003. 29. Sparavalo, Zdravko, Zbirka federalnih propisa o vodama sa komentarom i tipskim primjerima sprovedbenih akata, JP Vodno podruje slivova rijeke Save Sarajevo i JP Vodno podruje slivova Jadranskog mora, Mostar, 1999 godine, str. 89 - 106. 30. iki, Marko i Stanii, Frane, Pravna narav ugovora o koncesiji, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 48, 2/2011., str. 419-441.

58

31. Vukmir, Branko, Pravni aspekti koncesija, Pravo i porezi, asopis za pravnu i ekonomsku teoriju i praksu, broj 12, Zagreb, prosinac 2000. 32. Federacija BiH, Upravljanje koncesijama u Federaciji Bosne i Hercegovine, Izvjetaj revizije uinka, Ured za reviziju institucija FBiH, Sarajevo, Februar 2011. godine.

b). vrela s interneta

33. Indeks pojmova portala pravosudje.ba, Glavni portal Visokog sudskog i tuilakog vijea Bosne i Hercegovine, <http://www.pravosudje.ba/vstv/faces/kategorijevijesti.jsp?ins=10001&modul=7694&kat= 7707> , 09.11.2012. godine.

34. EUROPOLITICS / Public procurements, Interview with MEP Philippe Juvin (EPP, France), The concessions directive is necessary because there is no common definition, By Sophie Mosca, Tuesday 20 March 2012, <http://www.europolitics.info/businesscompetitiveness/the-concessions-directive-is-necessary-because-there-is-no-commondefinition-art329400-6.html>, 10.11.2012. godine.

35. Directive 2004/18/EC of the European Parliament and of the Council of 31 March 2004 on the coordination of procedures for the award of public works contracts, public supply contracts and public service contracts, Official Journal of the European Union, L 134, 30.4.2004, p. 114240., <http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32004L0018:en:NOT>, 10.11.2012. godine.

36. Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on the award of concession contracts, Brussels, 20.12.2011, COM (2011) 897 final, 2011/0437 (COD), <http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX%3A52011PC0897%3AEN%3AN OT> 11.11.2012. godine.

59

37. Directive 2004/17/EC of the European Parliament and of the Council of 31 March 2004 coordinating the procurement procedures of entities operating in the water, energy, transport and postal services sectors,<http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32004L0017:EN:NOT>, 10.11.2012. godine.

38. Commission interpretative communication on concessions under Community law, Official Journal C 121 , 29/04/2000, p. 2-13., < http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32000Y0429%2801%29:EN:NOT >, 11.11.2012. godine

39. Green Paper on public-private partnerships and Community law on public contracts and concessions, COM/2004/0327 final ), <http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52004DC0327:EN:NOT> ,
10.11.2012. godine.

40. Opinion of the Committee of the Regions on The award of concessions contracts (2012/C 277/09), Official Journal of the European Union, 13.09.2012., C 277/75, < http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2012:277:0074:0095:EN:PDF>, 11.11.2012. godine.

41. European Bank for Reconstruction and Development, Concession Laws Assessment 2007/8, Cover Analysis Report, Final Report, July 2008. <http://www.ebrd.com/downloads/legal/concessions/bosnia.pdf>, 11.11.2012. godine.

42. SIGMA, Koncesije i javno-privatna partnersta u Bosni i Hercegovini, Finalni izvjetaj, Strukovni pregled, SIGMA program - Podrka unapreenju uprave i menadmenta, Zajednika inicijativa OECD i Evropske Unije, Novembar 2008./Septembar 2009., <http://www.koncesijebih.ba/home/images/Strukovni_pregled_Koncesije_javnoprivatna_partnerstva_BiH.pdf > , 11.11.2012. godine.

60

c). pravni akti

PRAVNI IZVORI RAZLIITIH DRAVA

SFRJ
43. Socijalistika Federativna Republika Jugoslavija, Zakon o stranim ulaganjima, Slubeni list SFRJ, broj 77/88. 44. SR Hrvatska, Zakon o koncesijama, Narodne novine broj 18/90. 45. SR Bosna i Hercegovina, Zakon o koncesijama SR BiH, Slubeni list SR BiH, broj 27/91.

Bosna i Hercegovina
46. Ustav Bosne i Hercegovine, 47. Zakon o koncesijama, Slubeni glasnik BiH, broj 32/02. 48. Zakon o javnim nabavkama, Slubeni glasnik BiH, broj 49/04, 19/05, 52/05, 8/06, 24/06, 70/06, 12/09 i 60/10. 49. Dokument o politici dodjele koncesija u Bosni i Hercegovini , Slubeni glasnik BiH, broj 82/06. 50. Pravilnik o postupku podnoenja zahtjeva i provoenju procedure dodjele koncesija, Slubeni glasnik BiH, broj 68/06. 51. Pravilnik o postupku podnoenja zahtjeva i provoenju procedure dodjele koncesija, Slubeni glasnik BiH, broj 68/06. 52. Fdrcija BiH, Ustav Fdrcije BiH 53. Fdrcija BiH, Zakon o vlasniko -pravnim odnosima FBiH, Slubene novine FBiH broj 06/98. 54. Federacija BiH, Zakon o vodama, Slubene novine Federacije BiH, broj 18/98 55. Fdrcija BiH, Zakon o gospodarskim drutvima, Slubene novine Federacije BiH, br. 23/99, 45/00, 2/02, 6/02, 29/03, 68/05, 91/07 i 84/08. 56. Federacija BiH, Uredba o koncesijama na vodama i javnom vodnom dobru, Slubene novine FBiH, broj 8/00 57. Federacija BiH, Zakon o koncesijama, Slubene novine Federacije BiH, br. 40/02. 58. Fdrcija BiH, Zkon o principim lokln smouprv F BiH,

61

59. Fdrcija BiH, Pravilnik o utvrivanju koncesionih naknada, Slubene novine FBiH, broj 60/06. 60. Federacija BiH, Zakon o eksproprijaciji, Slubene novine Federacije BiH, broj 70/07. 61. Hercegovako-neretvanska upanija, Zakon o koncesijama, Slubene novine HNK/, broj 2/03. 62. Republika Srpska, Zakon o koncesijama Republike Srpske, Slubeni glasnik RS broj 25/02.

Hrvatska, Republika
63. Ustav Republike Hrvatske, NN br. 41/01. (proieni tekst), 55/01. 64. Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o koncesijama, Narodne novine, broj 61/91 65. Zakon o koncesijama, Narodne novine, broj 89/92 66. Zakon o koncesijama, Narodne novine, broj 125/08. 67. Sbornik zakonah i naredbah valjanih za kraljevine Hrvatsku i Slavoniju, Zakonski lanak XXXI.: 1880. zajednikoga hrvatsko - ugarskoga sabora o eljeznicah mjestnog interesa, Zagreb, 1880.

EUROPSKA UNIJA
68. Europska Unija, Europski Parlament i Vijee, Direktiva 2004/18/EC od 31. marta 2004. o koordinaciji postupaka za dodjelu ugovora o javnim radovima, ugovora o javnim opskrbama te ugovora o pruanju javnih usluga. (Directive 2004/18/EC of the European Parliament and of the Council of 31 March 2004 on the coordination of procedures for the award of public works contracts, public supply contracts and public service contracts, Official Journal of the European Union, L 134, 30.4.2004, p. 114240 ). 69. Europska Unija, Europski Parlament i Vijee, Direktiva 2004/17/EC od 31. marta 2004., kojom se usklauju postupci nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru potanskih usluga. (Directive 2004/17/EC of the European Parliament and of the Council of 31 March 2004, coordinating the procurement procedures of entities operating in the water, energy, transport and postal services sectors, Official Journal of the European Union, L 134/1).

62

70. Prijedlog Direktive Europskog Parlamenta i Vijea o dodjeli koncesijskih ugovora, Brisel, 20.12.2011., COM (2011) 897 finalni (Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on the award of concession contracts, Brussels, 20.12.2011, COM (2011) 897 final, 2011/0437 COD) 71. Interpretativna komunikacija Europske Komisije o koncesijama u komunitarnom pravu (Commission interpretative communication on concessions under Community law, Official Journal C 121 , 29/04/2000). 72. Zelena knjiga o javno-privatnom partnerstvu i zakonodavstvo Unije o javnim ugovorima i koncesijama, Europska komisija, 30. april 2004. godine, COM (2004) 327 finalni (Green Paper on public-private partnerships and Community law on public contracts and concessions, COM/2004/0327 final ). 73. Miljenje Komiteta regija o Dodjeli koncesionih ugovora(Opinion of the Committee of the Regions on The award of concessions contracts (2012/C 277/09), Official Journal of the European Union, 13.09.2012., C 277/75) 74. Juvin Philipe, Radni dokument o dodjeli koncesijskih ugovora, Komitet za unutarnje trite i zatitu potroaa, Europski parlament, 20.02.2012. (Juvin, Philippe, Working Document on the award of the concession contracts, Commitee on the Internal Market and Consumer Protection, European Parliament, 20.02.2012.). 75. Europska banka za obnovu i razvoj, Procjena zakona o koncesijama 2007/8, Konano izvjee (iEuropean Bank for Reconstruction and Development, Concession Laws Assessment 2007/8, Cover Analysis Report, Final Report, July 2008. 76. SIGMA, Koncesije i javno-privatna partnersta u Bosni i Hercegovini, Finalni izvjetaj, Strukovni pregled, SIGMA program - Podrka unapreenju uprave i menadmenta, Zajednika inicijativa OECD i Evropske Unije, Novembar 2008. / Septembar 2009.

SUDSKA PRAKSA
77. Europski sud pravde, Presuda ESP u sluaju Helmut Mueller, C 451/08 (European Court of Justice, ECJ judgment in Helmut Mueller case C_451/08).

63