從「審議式民主」觀點檢視第一階段環評制度民眾參與機制

--以中科三期后里基地開發案為例

目錄 
壹、  前言................................................................................................................ 2 
貳、  審議式民主概念簡介.................................................................................... 3 
一、  起源........................................................................................................ 3 
二、  定義........................................................................................................ 3 
(一)  「審議」的概念............................................................................ 4 
(二)  審議民主的核心理論.................................................................... 4 
(三)  參與模式........................................................................................ 4 
三、  審議的落實............................................................................................ 5 
參、  環境影響評估制度中的民眾參與................................................................ 6 
一、  第一階段環評........................................................................................ 8 
(一)  第一階段環評是否承認民眾參與？............................................ 8 
(二)  公開說明會.................................................................................... 9 
(三)  第一階段環評進行審議式民主的空間........................................ 9 
(四)  第一階段環評審議式民主具體操作.......................................... 10 
二、  第二階段環評...................................................................................... 11 
肆、  以審議式民主檢討中科三期案的民眾參與.............................................. 11 
一、  中部科學園區第三期開發案案例簡介.............................................. 11 
二、  中科三期開發案的民眾參與.............................................................. 13 
(一)  公開說明會.................................................................................. 13 
(二)  聽證會.......................................................................................... 13 
(三)  延續會議...................................................................................... 14 
伍、  結論.............................................................................................................. 15 
 

1 
 
 
 

壹、 前言
不可諱言的，在科技立國的台灣，外匯存底大量仰賴高科技產業，科學園區
與半導體產業、光電產業等新興電子產業也就成為台灣工業部門的命脈，也成為
政府和整個社會對經濟的寄託，然而此類高科技風險是不是我們所能承受的呢？ 
隨著台灣高科技產業興起，創造了台灣的經濟奇蹟，新竹科學園區的成功，造就
了各地方相繼仿效跟隨逐日興建，地方政府依降低稅率，能源供給吸引廠商進
駐，公司提供工作機會給當地居民，所得回饋社會，表面上是一片欣欣向榮，雙
方互惠互利。然而奇蹟背後，卻有著環境汙染問題待解決，究竟經濟發展與環境
保護間應該如何求得平衡？值得吾人省思。 

高科技產業所存有的風險，造就了資方與居民的對立，這樣的衝突是不是能
透過民主的程序解決？如何的民眾參與才能有效解決紛爭？更多的公民參與是
否有助於科技爭議的解決？最後我們需要發展什麼樣的制度，確保科技決策的民
主性？這些問題值得吾人省思。 

中部科學工業園區是繼竹科與南科後，台灣第三個設立的科學工業園區。隨
著廠商進駐，土地不敷擴廠之用問題逐漸浮出，加上鄰近縣市政府積極提案建議
候選基地，中科籌備處開始進行園區第三期發展區擴建之規劃，在經過中科基地
遴選委員會綜合評選後，選定后里基地作為中科第三期發展區。若中科能帶動地
方經濟效益，將使房價飆升，工作機會提供，人民生活品質提高；相對地，中科
亦會帶來不少的環境汙染問題，當地居民用水問題又該如何處理？全面的偏袒一
方又如何解決問題。因此，本文試圖以審議式民主角度檢視環境影響評估制度的
民眾參與，提出日後的修法建議。又因本案並未進入第二階段環評，故本文礙於
篇幅擬限縮於第一階段中的民眾參與加以討論。 

 新聞導引：中科三期后里農民怒吼：我們要進去開會！ 

行政院環保署今天(27 日)召開「中科三期后里基地開發案」後續審查會，由於不開
放民間團體列席，一度引起環保團體不滿、爆發口角；環保署綜合計畫處長葉俊宏
強調，為了維持議事審查進度，才會做此決定。

今年 1 月最高行政法院撤銷「中科三期七星基地」環評結論，不過，中科三期至今
依舊開發；環保團體認為，應先停工、再進行環境影響評估，並在上月召開的初審
會與延續會中，發言表達意見。不過，因為程序發言時間過長、影響審查進度，讓
環保署決定，後續審查將不再開放民間團體列席。
2 
 
27 日上午，環署再度召開延續會，環保團體與部分民眾，要求進入議場遭拒，一度
在大廳爆發口角。環保署綜合計畫處長葉俊宏表示，前 2 次會議，已充分讓民間團
體登記表達意見，但由於列席團體與民眾，以程序發言等方式干擾審查進度，才會
做成不開放民間團體與民眾列席的決定。

葉俊宏說：『(原音)我們是提供旁聽室，讓他們在旁聽室裡面旁聽，如果有意見，
請用書面的意見來表達，所以並不是說，他們不能夠再提供意見，但是因為有前兩
次的前車之鑑，所以我們不希望他們進到會場裡面，再用不相關的議題，來干擾議
事進行。』葉俊宏最後強調，民眾參與管道仍是暢通的，所有相關的開發案資料，
都已經公開在環署網站，如有任何意見，還是可以用書面方式提出。1

貳、 審議式民主概念簡介

一、 起源
「代議民主」為現今多數國家所採行的基礎政治表決模式，其方式主要是由
公民選出代議士為其參政，節省公民參政的時間以維持國家政治運作的效率。然
而其適用上亦衍生出諸多無可避免的流弊。首先最大批評在於－流於程序性民
主，公民幾乎難以控制代議士，其在民主政治的角色逐漸式微與邊緣化，取而代
之的是政治菁英階級的興起，使得投票選舉淪為形式，職業政客才是真正握有參
政大權者。第二個批評則是淪為逆民主，代議民主忽視「公民參與」的重要性，
使缺乏公共面向及公民參與的決策成為全民決定，使得公民的聲音無法真正成為
引領國家決策的公共意見，因此，遂有提倡審議式民主聲浪出現（deliberative
democracy）。2在此要提出澄清說明的是，審議式民主並非要完全取代代議民主，
其功能目前被定位為補充代議的不足。每個制度都有其無法突破的極限，故在此
並非要以審議式民主完全否決代議民主；相反的，是希望審議式民主理論能夠應
用在一些適合公民參與的議題，加入思辨程序，讓民眾參與決策，以真正落實憲
法中民主國的概念。

二、 定義
審議式民主簡單來說，是指公民經由公正、平等的決策模式來治理公共事
務。亦有認為審議式民主大略而言是透過社會成員的討論而去治理國家的體制，
民主的政策決定應建基在公共審議的實質過程。其中，不論是贊成或反對法律與
                                                       
1
  中央廣播電台 2010/05/27 新聞 http://tw.news.yahoo.com/article/url/d/a/100527/58/26e66.html 
最後瀏覽日 2010/06/23 
2
  黃浩榮，公共新聞學－審議民主的觀點，頁９６～１０１。 
3 
 
政策的意見，都需以是否能夠增進公眾的共善以及政治社會的正義來作為論證條
件。」本制度強調的是「思辨，理性與溝通」，揉合了公民參與的理念，強調公
共倫理及公共審議，所精煉出的另一股重要改革3。 

(一) 「審議」的概念

審議（deliberation,原意是「深思熟慮」）
，若從主體方面觀之，包括了個人內
心對於某項行動的深思熟慮與團體討論形式搭配，由集體來審慎權衡關於某項命
題的正反理由。審議包含兩個層次， 「獨白」與「對話」
，方式上是嚴謹地針對一
個命題的正反意見全數進行論衡，更為嚴謹審慎的理性溝通過程。故吾人可說審
議式民主是一種精緻化的討論形式，目的是為了解決問題，處理衝突，達成一個
由理性促成的共識－尋找能充分說服大眾的理由。

(二) 審議民主的核心理論

審議式民主的核心概念是「當公民或是他的代表對他者的意見在道德上不同
意時，他們應該持續地理性討論，以達到雙方皆可以接受的決定」。因此審議式
4
民主提倡的討論及相互尊重包括了以下三個基本原則 ：

1. 公開性：公民及政府官員須要公開地何理證成他們的行為。 
2. 責任性：民主政體的政治人物必須對人民提出交代。 
3. 互惠性：公民可以理性，互惠地思考，並共同認知一個道德上值得尊重的立
場，即使在他們看來這個立場在道德上是錯的

5
(三) 參與模式

審議式民主運作的目的，係為了讓公共審議的過程中達成有論理根據的相互
同意，使得不同的利益與價值關切，能夠得到平等的考量提高決策的正當性。並
且透過公共審議的過程，提供更多的資訊，擴大參與者的眼界與知能，故以下整
理出審議式民主參與模式的基本要素： 
1. 知情討論：參與的程序必須提供充分的資訊，讓參與者能夠明智地判斷各種
                                                       
3
Cohen, Joshua，Deliberation and Democratic Legtimacy，in Alan Hamlin and PhilipPetit ed.,
The Good Polity: Normative Analysis of the State. Oxford: B.,p19..
4
  陳俊宏，永續發展與民主：審議式民主理論初探，發表於「全球化的挑戰與台灣社會」研討會，  
東吳大學文學院主辦，台北市，1998 年，4 月 16‐17 日，頁 20。 
5
楊志彬，審議民主的理念與實務，收錄於 2008 立法委員選舉－公民願景審議論壇，ｐ９。  
  網 路 資 料 h t t p : / / w w w . p e o p o . o r g / d e m o c r a c y / p o s t / 9 0 6 5 ，   
4 
 
 論點。 
2. 相互瞭解的溝通：參與者之間必須能夠進行對話，互相說理。 
3. 形成結論：以書面陳述共識與差異、表決記錄或意見調查的方式，形成參與
者對解決方案的集體意見。 

三、 審議的落實
  審議式民主落實的方法有很多種，舉凡有經過思辯的程序皆大略可稱之6。
常見的包括公民會議，公民陪審團，願景工作坊，審議式民調、學習圈和開放空
間（open  space）。這些活動的宗旨並非欲直接干涉政策決定，反之是希望民眾
間不同的聲音有機會能參與決策，主要的想法是從正當法律程序保障原則而來。 

例如，2010 年 2/27、2/28、3/13、3/14 由政治大學公共行政學系、臺灣大

學政治學系、世新大學行政管理系、及陽明大學科技與社會研究所，四所跨校學
者所組成的主辦單位聯合舉辦「核廢何從」公民討論會即為公民參與環境決策的
適例。該活動非要使人民於此四天議程決定出核廢料放置地點或是設置限制，而
是以討論的形式對以後經濟部選址提出建議。

公民討論會的重點是讓民眾在充分已知的條件下，針對特定問題提出思辨的
民主程序，相較於一般說明會，公民討論會讓民眾在決策制定過程中，有平等的
權利選擇他們關心的議題，並讓所有參與民眾根據充分的資訊和理性的對話，來
讓眾人所關心的公共事務發展出他們的主張，而非只是被動的接受政府及專家給
他們的資訊。公民討論會的重點既是讓民眾在充分已知的條件下，針對特定問題
提出思辨的民主程序。故討論會將會以以下的前提規畫：

 知情：讓參與的公民對議題有基本的認識與了解。
 審議：在知識的基礎上，進行理性互惠的審議討論。

是故為了達成「知情」與「審議」的兩大目的，乃安排「專家授課」與「公民審

                                                       
6
具體案例例如: 
A. 二代健保曾在 2002 針對「全民健保給付範圍」舉辦公民會議，屬於試驗性質 
B. 各個社區大學在 2004 年陸續舉辦各項議題（溫泉博物館、都市更新、親水公園、稅制改革）
的公民會議 
C. 「代理孕母」是台灣第一次就公共政策進行公民會議 
D. 高雄跨港纜車是臺灣第一次就市政議題進行公民會議 
E. 2004 年北投老街改造公民會議 
F. 2005 年七月召開稅制改革會議，各部會陸續推動各項議題的公民會議 
G. 2005 年十月召開汽機車總量管制公民共識會議  (台北市) 
H. 2006 年五場社區公民會議  (基隆、內湖、淡水、苗栗、曾文)   
I. 2007 年淡水河整治公民陪審團 
J. 2007 年淡水開放空間會議、社區學習圈 
5 
 
議」兩大程序作為該次活動的方向。並引進歐美不同審議式民主操作模式追求審
議模式的創新，並試圖與我國在地文化創新融合，設計出「審議式電視辯論」，
如下述的公共電視主辦的電視討論會即為適例7。

參、 環境影響評估制度中的民眾參與
我國現行環境影響評估法對環評程序採二階段程序構造，分為一般性第一階段
與有重大影響之虞始進行之第二階段環評，區別兩階段目的在於促使政府更能有效
地保護環境，故對申請案再做一次篩選。換言之，第一階段的環評主要是篩選對環
境有重大影響之虞的案件，以進入過程較詳實嚴謹的第二階段環評，其他對環境影
響輕微或對環境明顯有重大影響的案件，則在第一階段就與以通過或否決。以下乃
就前後兩階段的環評進行民眾參與的分析。

為讓讀者了解本文論述的過程，可參考下圖現行環境影響評估制度審查流程：

                                                       
7
  整理自，核廢何從公民討論會議題手冊，頁１０，網頁：http://sitingtalks.tw/docs/ 
6 
 
<圖一>來源：行政院環保署環境影響評估流程 http://www.epa.gov.tw/index.aspx

7 
 
 一、 第一階段環評

依環境影響評估法第第７條第３項規定：
「前項審查結論主管機關認不須進
行第二階段環境影響評估並經許可者，開發單位應舉行公開之說明會。」由本條
文看不出我國環評法中第一階段環評的性質為何，究竟是僅屬過濾篩選之程序體
系，亦或真正的環境影響評估程序？在此區別實益在於，若肯定第一階段的環評
為一正式的環境影響評估程序，同理該公開說明會亦同等地被認為是一種受法律
保障的民眾參與，人民有參與決策的權利，不僅是附隨的確保決策正確的附隨程
序，始有以審議式民主觀點討論的必要8，以下詳論述之。 

(一) 第一階段環評是否承認民眾參與？

9
第一階段的環評是否有民眾參與機制？學說有爭議。採否定說見解認為 現行環
評法中民眾參與規定係規定於第9條以下，在第一階段的環評程序並無關於民眾
參與的明文規定，因此推論第一階段環評根本無民眾參與制度；肯定說則由10「開
發行為環境影響評估作業準則」第10條之1第1項，與環評法第7條第3項規定可以
導出第一階段環評不應僅是書面審查，而是存在公民參與機制的。

本文認為環境影響評估法第７條第３項既明文規定開發單位應舉行公開說
明會，又其施行法－「開發行為環境影響評估作業準則」中亦明文規定：「開發
單位提出環境影響說明書前，應公開邀請當地居民或有關團體舉行會議，並將其
辦理情形及居民意見處理回應，編製於說明書」，應承認第一階段有民眾參與的
空間，以保障當地居民的程序參與權。環評審查的目的既為保護環境11，無須進
行第二階段環評審查的開發案亦有造成環境汙染的可能，故目的解釋應有使第一
階段環評具備民眾參與的必要，以免造成性質上應實施環境影響評估之開發行為
藉寬鬆的篩選機制躲避掉環境影響評估，同時亦可免除掉民眾參與的兩頭空局
面。亦有學者曾對此問題表示第一階段本即有民眾參與的適用，惟只是不足的問
題而已12，本文從之。

                                                       
8
  王毓正，,從奧爾胡斯公約檢視我國環境影響評估法制中民眾參與之規範，政大公共行政學報，
第 35 期， 2010 年 6 月，頁３４
9
黃三榮，論環境影響評估法之民眾參與，律師雜誌第 260 期，頁 34（2001）；張英磊，前揭頁
24，頁 301，在結論上一樣，但未說明理由。
10
曾家宏、張長義，誰是民眾、如何參與－論目前民眾參與環境影響評估之困境，工程會刊第 80
卷第 1 期，2007 年 2 月，頁 51 表 1。
11
環境影響評估法第１條：「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護
之目的，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法令之規定。」
12
前揭注８，頁３５。
8 
 
 (二) 公開說明會

誠如前述，既然我們承認第一階段環評程序有民眾參與制度的必要，本文欲以
審議式民主角度檢討公開說明會做為民眾參與方式的利弊。在第一階段環評程序中
的缺失在於，環境影響評估法僅要求開發單位於第一階段環評通過時，須於公告前
舉行公開說明會(環境影響評估法第7條)，因此，民眾於第一階段環評地位只是在通
過後被動地獲知結果，民眾形同沒有參與空間的旁觀者。如此保護不週，完全忽視
第一階段環評程序中民眾利用思辯，對話的方式參與決策的權利，照此種運作結果，
等同於漠視環境影響評估法中保障當地居民，保護環境的立法目的。

針對此立法缺失，本文建議提出兩點建議。首先是民眾參與的順序，依現行法
環境影響評估法第７條第３項規定，公開說明會是在第一階段環評審查結論通過
後，開發單位再舉行公開說明會。如此，居民僅是一個被告知的身分，對於一個已
經是確定的環評結論，如何期待能有溝通與對話的機制呢？退步言之，即便民眾參
與在第一階段僅被定位為是確保決策正確的程序效果，至少也要讓民眾的聲音有影
響環評結論的可能，公開說明會才有其存在的價值。今天，公開說明會既然已被定
位為第一階段環評的民眾參與機制，為使其發揮應有的功能與效力，應將順序提前
至環評結論作成前，若依現行環評法的流程，等同於實質地剝奪當地居民表示意見，
參與決策權利，使該參與機制流於形式。

其次，針對公開說明會的運作上，本文建議加入審議式民主「對話」的機制。
讓說明會不再只是一個上對下的告知程序，可以參考「公民討論會」作為民眾參與
的操作模式，例如「核廢何從」一例中，邀請當地居民、學者專家、環保團體、
政府部門四組共同參與討論，透過「知情，思考，對話，溝通」等審議式民主要
素，讓不同群體間能有效地對話，傾聽彼此的疑慮與專業判斷，消弭知訊不對等
所造成的隔閡與不信任，保障決策程序正當性。即便最終仍然維持開發結論，但
在正當地程序保障後，雙方會互相被說服與修正，相信對於現行眾多環保紛爭能
有效地減少衝突。

(三) 第一階段環評進行審議式民主的空間

前段中本文提出第一階段環評民眾參與修法的建議，然而修法前的現行法制
是否有審議式民主的運作空間？依據「開發行為環境影響評估作業準則」第１０
條之１第２項規定：「開發單位除依前項辦理（公開說明會）外，得視需要再舉
行公聽會、協調會、討論會、公開展覽計畫內容或其他適當方式供民眾參與表達
意見。」故理論上，第一階段環評自有審議式民主進行的空間。另依「行政院環

9 
 
 13
境保護署環境影響評估審查委員會專案小組初審會議作業要點」 （以下簡稱作業要
14
點）、「行政院環境保護署環境影響評估審查旁聽要點」 （以下簡稱旁聽要點）規
定，第一次環評審查作成時得邀請相關人民團體、當地居民參加，且得於初審會議
上陳述意見，登記發言。顯見在公開說明程序外，當地居民亦得參與決策，只是現
行法就民眾參與權利保護不周，是否踐行審議式民主程序亦只能取決於主管機關的
自由裁量。

為使環境影響評估的目的有效達成，進行符合審議式民主要素的民眾參與是必
要的。本文建議環境影響評估法或施行法中能增加審議式民主程序的操作機制，輔
以裁量限縮理論，當一進行中的開發案發生爭議，有進行審議式民主程序的必要
時，得以身體、財產權受侵害且主管機關應執行職務行使公權力之事項規定亦已
具體明確為由，要求主管機關有義務舉辦審議式民主參與程序（釋字第４６９號
解釋理由書參照15）。因為環境對當地居民切身利害關係影響甚鉅，雙方彼此的
不信任為衝突的核心，故如何強化民眾在環境問題上的審議能力，使知情的公民
可以在科技風險決策判斷上扮演重要角色即有所必要。

(四) 第一階段環評審議式民主具體操作

然而，吾人不禁要問對於第一階段的環評應如何達到「審議」以求「民主」？，
本文以為，審議式民主的前提在於「知情」，環境影響評估涉及科學證據論辯與
風險之判斷裁定，常成為一道公民跨越不過的參與門檻，故在資訊對等的前提
下，讓政府與民眾間能夠就同一議題認識清楚即有其必要性。例如以公民會議方
式進行時，先安排一連串的課程分享，讓民眾了解議題的脈絡，自身享有的權利，

                                                       
13
  行政院環境保護署環境影響評估審查委員會專案小組初審會議作業要點，第４點：「本署得邀
請相關團體、當地居民及毗鄰之鄉（鎮、市、區）居民或代表就環境影響評估有關事項，列席初
審會議陳述意見。」 ；第５點：「相關團體、當地居民或代表欲列席參加初審會議，得於會議前，
以書面或電話，敘明參加人員姓名、聯絡電話及地址，向本署申請參加。」
14
  行政院環境保護署環境影響評估審查旁聽要點第１點：「行政院環境保護署（以下簡稱本署）
為落實民眾參與環境影響評估案件審查作業，並維護會場之秩序，特訂定本要點。」 ；第２點：
「當
地居民、居民代表、相關團體，得依本要點規定申請旁聽本署環境影響評估審查相關會議（包括
初審會議、專家會議及委員會議，以下合稱本會議）。」第３ 
15
釋字第４６９號解釋理由書： 「……惟法律之種類繁多，其規範之目的亦各有不同，有僅屬賦予
主管機關推行公共事務之權限者，亦有賦予主管機關作為或不作為之裁量權限者，對於上述各類
法律之規定，該管機關之公務員縱有怠於執行職務之行為，或尚難認為人民之權利因而遭受直接
之損害，或性質上仍屬適當與否之行政裁量問題，既未達違法之程度，亦無在個別事件中因各種
情況之考量，例如：斟酌人民權益所受侵害之危險迫切程度、公務員對於損害之發生是否可得預
見、侵害之防止是否須仰賴公權力之行使始可達成目的而非個人之努力可能避免等因素，已致無
可裁量之情事者，自無成立國家賠償之餘地。倘法律規範之目的係為保障人民生命、身體及財產
等法益，且對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得
特定之人負有作為義務已無不作為之裁量空間，猶因故意或過失怠於執行職務或拒不為職務上應
為之行為，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人自得向國家請求損害賠償。……」 
10 
 
與程序地運作，在充分知訊對等前提下為雙向的互動。 

其次是「溝通」，在此要求的是持續性地對話，絕非不理性的謾罵與推諉，
建立立意良善之制度，加強民眾參與以及建立客觀討論機制。在審議式民主的保
障下，每個人的言論價值都是平等值得尊重的，不同群體應聆聽並且提出回應。
以達成雙向對話機制。當經濟發展要與環境保護做抗衡的時候，若能讓民眾參與
整個決策過程，雙方進行理性，思辨，平等，對向的溝通，相信較能有效達成共
識，解決紛爭。

二、 第二階段環評
第二階段環境影響評估則是較實質且複雜之環境影響評估，若第一階段環評
之審查結論認為該開發計畫對於環境可能產生重大影響，則應依環評法第 8  條
要求開發單位繼續進行第二階段環境影響評估。此階段開發單位與主管機關應辦
理事項如包括，公告、揭示或陳列，召開公開說明會，範疇界定，製作「環境影
響評估報告書」初稿，現場勘查及公聽會，「環境影響評估報告書」之認可。民
眾參與在第二階段環評地位更顯重要，惟此部分因與中科三期一案無直接關連，
故非本文所欲討論的範圍。 

肆、 以審議式民主檢討中科三期案的民眾參與

一、 中部科學園區第三期開發案案例簡介
中科三期開發計畫可分成兩部分，一為「中科后里基地‐后里農場開發計畫」
（以下簡稱后里農場），另一為「中科后里基地‐七星農場開發計畫」（以下簡稱
七星農場）。后里農場開發案在 2006  年 1  月 3  日獲得行政院同意開發核定後，
隨即於同年９月進行環境影響評估之地方公開說明會，並送入環保署進行環境影
響評估之審查。另一方面七星農場開發案，於２００６年２月由國科會提出開發
計畫與環境影響評估說明書轉送行政院環保署，進行環境影響評估審查作業，並
於同年６月３０日由環保署作成有「條件通過環評」之審查結論。兩個環評皆未
進行第二階段環評，也就是說后里當地居民的民眾參與只以公開說明會與旁聽等
方式進行，未踐行第二階段環評中較為嚴謹的程序保障，侵害了當地居民的程序
參與權。16 

                                                       
16
  台灣環境行動網，  
http://www.teanonline.org/index.php/en/responsible-high-tech/central-taiwan-science-park/cen
tral-taiwan-science-park-iii/365-2010-03-15-03-18-59，最後瀏覽日２０１０／６／２４。
11 
 
 隨後在立委的壓力下,國科會於 2007 年 9 月 5 日舉辦「中部科學工業園區
后里園區開發計畫」聽證會，這是自 2001 年行政程序法通過以來,中科三期開
發案第一個比較嚴謹的行政聽證。聽證過程參與的人除了政府各部門相關人員
外，尚包括，一、兩百位來自后里、大安、後埔鄉的農民，彼此專注地傾聽這來
來往往的問與答。席間，幾位農民先後站上發言台提出問題，乃至反駁中科管理
局、撰寫環評報告書的顧問公司、水利署及水利會代表的答覆。但開發單位制式
的答覆，不僅引起在場農民的不滿，其答辯過程更暴露，開發單位先前做的環境
影響評估問題重重。17 

另一方面，七星農場環評案因有造成當地居民健康常其不利影響之虞，卻未
踐行健康風險評估，遂由當地居民提起訴願、行政訴訟。最高法院於２０１０年
１月２２日駁回環保署上訴，確定中科三期環評未進入第二階段違法，其中理由
中表示本案未進入第二階段環評，即剝奪環境影響評估法賦予居民對開發行為表
示意見等相關權利，當地居民權益即因而受侵害，故得以利害關係人身分提起行
政訴訟18。

然而，即便最高法院撤銷中科三期一案，環保署卻未立即停工，重新進行環
評審查，反而認為環評法 14 條與 22 條只適用於自始未曾通過環評的案例，故開
發單位僅須補送健康風險評估已足。此舉被法律學界強烈抨擊為曲解環評法， 行
政機關公然挑戰司法的惡例。２０１０年４月２９日，環保署在中科三期后里七
星基地連續進行兩場「第六次審查延續會議」 ，會議進行中針對環保團體與當地
居民的程序參與權予以不當限制，甚至宣布往後審查不再接受民眾到場表達意
見，請來大批警察把民眾擋在環保署門外，最後只提供旁聽室讓民眾以書面方式
19
表達意見 。

為此，蠻野心足協會蔡雅瀅律師代表后里當地居民、后里鄉環境保護協會、
社團法人台灣環境行動網協會、彰化環境保護聯盟、台灣蠻野心足生態協會向行
政院環境保護署起訴，請求確認被告辦理之「中部科學工業園區第三期發展區(后
里基地-七星農場部分)開發計畫環境影響說明書」相關會議(包括初審會議、專家
會議及委員會議)均應公開審查，被告不得妨礙原告入場旁聽及登記發言。全案
尚在進行中，預計於今年６月２５日開準備庭。蔡雅瀅律師同時也申請法院為開

                                                       
17
詳細內容可參考：公共電視，我們的島─科學園區何處去之一中科聽證  
http://www.youtube.com/watch?v=PgVwKN‐pMhE&feature=channel 
18
王毓正，我國環評史上首例撤銷判決：環評審查結論經撤銷無效抑或無效用判決？／最高行九 
九判三○，台灣法學１４９期，２０１０年４月１日，頁１４５。 
19
詳細記錄可參考下列網址 
文字記錄：http://e‐info.org.tw/node/55913（中科三期  |  台灣環境資訊協會‐環境資訊中心） 
影音記錄：http://www.youtube.com/watch?v=MVYM0zr6LZQ&feature=related（延續會議結論） 
12 
 
放民眾參與之假處分，惟已於９９年６月１１遭裁定駁回20。

二、 中科三期開發案的民眾參與

中科三期環評備受爭議，其中民眾參與更是本案的一大爭議點，最高法院於
日前駁回環保署上訴的理由之一即有認為，中科三期環評未進入第二階段，等同
剝奪環評法賦予居民對開發行為表示意見等相關權利，當地居民權益即因而受侵
害，故得以利害關係人身分提起行政訴訟21。以下本文擬就審議式民主觀點，檢
討中科三期開發案環評程序中的民眾參與機制。 

(一) 公開說明會

誠如前述，現行制度下的公開說明會僅是一場上對下的告知程序，且進行時
點是在環評結論作成後始進行，對民眾程序參與顯保護不足，中科三期一案亦不
例外。２００６年中科三期進行的數場后里地方公開說明會，即便當地居民堅決
反對中科，對於水資源的問題提出質疑，然而結論畢竟已經作成，民眾的聲音似
乎只有淪為形式上叫囂的意義。
本開發案公開說明會，過程欠缺理性思辯，居民發言群情激憤，痛批規劃草
率；中科籌備處則行禮如儀，提出一連串專業數據，以相同的簡報，對民眾所提
出的質疑難釋眾疑。如此的程序自無法達到審議式民主所要求的「知情，思考，
對話，溝通」的要求22。故本文建議，既然現行法律有讓第一階段環評有審議式
民主運作的空間，主管機關應可嘗試以公民討論會或其他審議式民主運作模式，
進行事前的討論，讓民眾的意見有機會影響決策的作成，相信對於環境爭議的釐
清，減少雙方的對立應有某程度的助益。 

(二) 聽證會

聽證，是依行政程序法第５４條至６６條規定所進行，為一較為嚴謹的程序
參與機制，除了須作成聽證紀錄外，尚須確保當事人意見業經充分陳述。雖然聽
證的結論並不直接拘束行政機關，但行政機關仍有義務於決策過程參酌聽證結果
（行政程序法第１０８條參照23）。 

                                                       
20
台北高等行政法院裁定，９９年度全字第４０號。 
21
最高行政法院，９９年度判字第３０號。 
22
參考台灣生態學會電子報 http://ecology.org.tw/epaper/view.php?id=163 
23
行政程序法第１０８條：「行政機關作成經聽證之行政處分時，除依第四十三條之規定外，並 
應斟酌全部聽證之結果。但法規明定應依聽證紀錄作成處分者，從其規定。」 
13 
 
 2007 年 9 月 5 日，
「中部科學工業園區后里園區開發計畫」所舉辦的第二次
聽證會，目的是希望釐清爭議，過程中提出的問題林林總總，遍及中科三期開發
可能帶來的「水資源」 、「水污染」
、「空污」及「健康風險」問題，居民的聲音，
學者的質疑似乎只有此時才被重視，並提出回應，整個程序像是對整個開發審議
過程缺乏實質民主的最大諷刺24。雖然本聽證程序進行的時點是在環評結論作成
後的一年，但諷刺地似乎也是中科三期唯一一場較接近審議式民主精神的民眾參
與。 

(三) 延續會議

誠如前述，日前環評審查舉行「第六次審查延續會議」，會議進行中就民眾
參與方面，宣布往後審查不再接受民眾到場表達意見，只提供旁聽室讓民眾以書
面方式表達意見25。對此等同於完全剝奪當地居民的程序參與權，今天既然環評
委員已就環評續行審查，即應就先前程序民主保護不足部分加以保障才是，例如
進行審議式民主程序的民眾參與機制，舉辦公民討論會，願景工作坊等。。。然
而，環保署卻連讓當地居民最基本地表達意見機會都予以剝奪，顯然嚴重違背審
議式民主的要求，如此的作法，讓吾人不禁感慨我國憲法中所保障的民主國原則
何在。

針對環保署此項決定，相關人士試圖透過司法途徑尋求救濟，原告（后里民
眾）訴請確認環保署辦理之「中部科學工業園區第三期發展區(后里基地-七星農
場部分)開發計畫環境影響說明書」相關會議(包括初審會議、專家會議及委員會
議)均應公開審查，被告不得妨礙原告入場旁聽及登記發言。起訴理由整理如下26：

1. 依環評法第 4 條第 2 款前段規定，環境影響評估應公開說明及審查27，又依
該施行細則第 15 條之 1 規定，環評應公開徵詢相關機關、團體或人民意見28，
可知當地居民、居民代表、相關團體應得依旁聽要點得「旁聽」被告機關環
評審查相關會議並「登記」發言才是29
                                                       
24
詳細情形可參考：公共電視，我們的島─科學園區何處去之一中科聽證，  
http://www.youtube.com/watch?v=PgVwKN‐pMhE&feature=related 
25
詳細記錄可參考下列網址 
文字記錄：http://e‐info.org.tw/node/55913（中科三期  |  台灣環境資訊協會‐環境資訊中心） 
影音記錄：http://www.youtube.com/watch?v=MVYM0zr6LZQ&feature=related（延續會議結論） 
26
整理自蔡雅瀅，行政訴訟起訴狀，中科三期環評程序參與案。 
27
環境影響評估法(下稱環評法)第 4 條第 2 款前段明定： 「環境影響評估：指開發行為或政府政策
對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前
以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查」
28
施行細則第 15 條之 1：「開發單位向主管繳交審查費後，主管機關應將該環境影響說明書或評
估書初稿公開於網際網路，徵詢相關機關、團體或人民意見」 。 
29
旁聽要點第 2 條：「當地居民、居民代表、相關團體，得依本要點規定申請旁聽本署環境影響
評估審查相關會議(包括初審會議、專家會議及委員會議，以下合稱本會議)」 、同法第 6 條：
「旁
14 
 
2. 環保署就中科三期案後續環評審查方式將「不再開放列席團體及人員進入會
場陳述意見」已發出明確之預告，顯有侵害人民權利之虞30
3. 原告有即受確認判決之法律上利益，原告后里鄉環境保護協會、台灣環境行
動網、彰化環境保護聯盟、台灣蠻野心足生態協會均係關心本案之環保團體
被告有重複違法禁止居民及團體參與環評審查程序之危險
4. 環評程序如不依法「公開」審查，拒絕具在地生活經驗之當地居民與長期深
耕環境議題之環保團體「旁聽」及登記「發言」，開發單位悖離環境實況之
不實陳述，缺乏對應之質疑挑戰，環評委員僅憑開發單位提供之書面資料，
以傳統官僚理性判斷，不僅難以為民眾所信賴，且極易遭矇蔽誤判。「資訊
公開」與「公民參與」係民主的重要元素，請把環保署的門打開，讓人民進
去旁聽環評審查過程、讓人民發言參與公共決策、讓審查過程在陽光下完全
公開，讓全民一同監督、學習並且守護我們確信應該擁有的民主！

行政法院於２０１０年６月１１日，首先就后里居民所申請之假處分為無理
由裁定駁回。其理由謂環保署既已開放旁聽，並使民眾得以書面陳述意見，已足
保障民眾參與。況且本案目前第３次的延續會議尚未預期召開，可見本案並無刻
不容緩而無法尋一般行政程序或爭訟程序處理之現實急迫危險存在，故認為難認
有暫時權利保護的必要，予以駁回31。依行政法院見解，似認為開放旁聽室並以
書面陳述意見方式即已足保護民眾參與權利，同理推測，本案似乎亦無獲勝訴判
決的可能。然而，行政法院如此的作法是否妥適不無疑義，民眾參與權利究僅是
為確保程序正確的附帶反射利益，亦或其本身就是一個法律所保障的基本權，值
得吾人省思。

伍、 結論

科技風險在目前社會上的問題日益重要，在經濟發展與環境保護應如何調
和，以達成永續發展的目標似乎是各國亟欲解決的問題。審議式民主引進我國時
間不長，在學說上的討論亦集中在公共行政上，若能將審議式民主運用於環境法
制中，作為解決科技風險紛爭的方式，相信對於衝突的調和能有一定的助益。然
而審議式民主若不配合法制，完全仰賴政府部門裁量決定行使與否，該制度功能
即無法發揮，因為殊難想像政府會搬石頭砸自己的腳，故本文以為讓審議式民主
得以法制化，讓民眾參與真正的發揮其應有的效力是必要的，在此也只能期待未
來立法者修法加以改善，真正我國憲法所保障的民主國原則。 

                                                                                                                                                           
聽人員同時登記發言者，應依下列規定辦理…」 
30
99 年 4 月 30 日發佈新聞稿表明：
「…中科三期專案小組會議聽取列席團體、民眾陳述意見已
於 4 月 29 日結束，延續會議不再開放列席團體及人員進入會場陳述意見…」
31
  台北高等行政法院裁定，９９年度全字第４０號，頁１１。 
15 
 
  
 

參考資料
 
 專書 
黃浩榮，公共新聞學－審議民主的觀點 
 
 期刊
1. Cohen, Joshua，Deliberation and Democratic Legtimacy，in Alan Hamlin
and PhilipPetit ed.,The Good Polity: Normative Analysis of the State.
Oxford: B
2. 陳俊宏，永續發展與民主：審議式民主理論初探，發表於「全球化的挑戰與
台灣社會」研討會東吳大學文學院主辦，台北市，1998 年，4 月 16‐17 日。 
3. 王毓正，,從奧爾胡斯公約檢視我國環境影響評估法制中民眾參與之規範，
政大公共行政學報，第 35 期， 2010 年 6 月。
4. 王毓正，我國環評史上首例撤銷判決：環評審查結論經撤銷無效抑或無效用
判決？／最高行九九判三○，台灣法學１４９期，２０１０年４月１日
 
 其他資料 
1. 核廢何從公民討論會議題手冊 
2. 蔡雅瀅，行政訴訟起訴狀，中科三期環評程序參與案。 
 
 網路資料 
1. 楊志彬，審議民主的理念與實務，收錄於 2008 立法委員選舉－公民願景審
議論壇。http://www.peopo.org/democracy/post/9065 
2. 台灣生態學會電子報 http://ecology.org.tw/epaper/view.php?id=163 
3. 台灣環境行動網
http://www.teanonline.org/index.php/en/responsible-high-tech/central-taiw
an-science-park/central-taiwan-science-park-iii/365-2010-03-15-03-18-59 
4. 公共電視，我們的島─科學園區何處去之一中科聽證，
http://www.youtube.com/watch?v=PgVwKN‐pMhE&feature=related 
5. 台灣環境資訊協會‐環境資訊中心：http://e‐info.org.tw/node/55913 
6. 延續會議結論：
http://www.youtube.com/watch?v=MVYM0zr6LZQ&feature=related 
 

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