DRAVNA UPRAVA

Prof. dr. VERICA TRSTENJAK, tefka KORADE PURG Priprave na strokovni izpit za imenovanje v naziv, Upravne akademije (2002, dopolnjeno marec 2005)

NAELO DELITVE OBLASTI IN UMESTITEV UPRAVE

1.1 Pojem naela delitve oblasti Drave izvajajo dravno oblast po razlinih naelih delitve dravne oblasti. Teorija in praksa poznata t. i. naelo enotnosti oblasti, ki smo ga do sprejema nove Ustave Republike Slovenije leta 1991 (v nadaljevanju ustava) imeli tudi v Sloveniji ter naelo delitve oblasti, ki je danes v svetu pogosteje.1 Naelo delitve oblasti je, enako kot v drugih demokratinih dravah, tudi pri nas eno temeljnih ustavnih nael ureditve in delovanja oblasti v dravi. Dravna oblast se izvruje preko razlinih oblastvenih funkcij drave, pri emer s funkcijo razumemo skupek istovrstnih oblastnih dejavnosti drave, od katerih ima vsaka svojo znailnost, opravljajo pa jo razlini organi. Po dolobah ustave ima v Sloveniji oblast ljudstvo. Dravljanke in dravljani jo izvrujejo neposredno in z volitvami po naelu delitve oblasti na zakonodajno, izvrilno in sodno (drugi odstavek 3. lena ustave). V okviru zakonodajne funkcije se izvaja sprejem ustave, zakonov ter drugih najvijih pravnih aktov, kar doloa pravne podlage in okvir za izvajanje drugih dravnih funkcij. Izvrilno funkcijo izvajajo vlada in upravni organi zlasti z izvajanjem zakonov in politike. Sodno oblast oziroma sodno funkcijo izvajajo sodia. 1.2 Umestitev uprave oziroma naloge uprave in vlade v sistemu delitve oblasti Vlada in uprava oziroma upravni organi izvajajo izvrilno upravno funkcijo v Sloveniji. Zakon o Vladi Republike Slovenije 1. l. opredeljuje vlado kot organ izvrilne oblasti in najviji organ dravne uprave RS. Zakon o dravni upravi pa v 1. l. opredeljuje upravo kot del izvrilne oblasti v Republiki Sloveniji, ki izvruje upravne naloge. Vlada vodi in usmerja dravno upravo prek ministrstev. Izvrilno funkcijo oblasti tako izvaja vlada kot zgornji, politini del, spodnji, strokovni del pa je uprava. NAELO DELITVE OBLASTI ZAKONODAJNA IZVRILNA SODNA vlada (politini del) uprava (strokovni del)

1.3 Dravna uprava, javna uprava in javni sektor Pojmi dravna uprava, javna uprava in javni sektor niso enotno definirani ne v zakonodaji, ne v teoriji. e najmanj je sporen pojem dravne uprave, pojem javne uprave pa moramo razumeti v ojem in irem pomenu. Poleg teorije in zakonodaje bomo delno izhajali tudi iz opredelitev v strategiji razvoja slovenskega javnega sektorja za obdobje 2003-2005. Vlada RS je julija 2003 sprejela obseno strategijo razvoja slovenskega javnega sektorja za obdobje 20032005. Poleg celovite reforme dravne uprave, ki zajema ministrstva vkljuno z organi v sestavi ter upravne enote in vladne slube je pomembna celovita reforma javne uprave. V celotni dravni upravi je bilo v zaetku januarja 2005 zaposlenih 34.640 oseb. Pojem javne uprave ni enotno definiran. Vsekakor je iri od pojma dravna uprava in zajema poleg organov dravne uprave e uprave lokalnih skupnosti ter pravne osebe javnega prava, ki so nosilci javnih pooblastil in druge nosilce javnih pooblastil. Tako so definirali javno upravo tudi nekateri podzakonski akti. To lahko opredelimo kot javno upravo v ojem pomenu in je povezan zlasti z izvrilno vejo oblasti. Nekateri pa javno upravo razumejo ire, tudi izven povezave z izvrilno vejo oblasti. Tako razumemo javno upravo v irem pomenu, ki zajema ne le omenjene organe in pravne subjekte, povezane predvsem z izvrilno vejo oblasti, ampak e organe, povezane z zakonodajno in sodno vejo oblasti ter vse pravne osebe javnega prava. Nejasna je tudi razmejitev med javno upravo in javnim sektorjem, ki se vasih uporabljata kot sinonima, lahko pa je javni sektor razumeti e ire. Javni sektor se preteno prekriva z omenjenim pojmom javne uprave v irem pomenu. Vlada
1

V teoriji zasledimo e ve teorij o delitvi oblasti, npr. dualistino, ki razmejuje dravno oblast na funkcijo odloanja (opravljajo jo zakonodajni organi) in funkcijo izvrevanja (opravljajo jo izvrilni in sodni organi), trialistino, ki deli oblast na zakonodajno, izvrilnoupravno in sodno funkcijo in je primerljiva z naelom oblasti v slovenski ustavi, ter kvadrialistino teorijo, ki deli zakonodajno, izvrilno, upravno in sodno funkcijo. Povzeto po Kristan/Ribii/Grad/Kavi: Dravna ureditev Slovenije, str. 99. 1

RS pa praviloma razume javni sektor ire kot javno upravo. Po opredelitvi v e omenjeni strategiji nadaljnjega razvoja slovenskega javnega sektorja 2003-2005 zajema javni sektor celoto dravnih organov in uprav lokalnih samoupravnih skupnosti, javnih agencij, javnih skladov, javnih zavodov in javnih gospodarskih zavodov ter drugih oseb javnega prava, e so posredni uporabniki dravnega prorauna ali prorauna lokalne skupnosti ter e javna podjetja kot izvajalce javnih slub na podroju gospodarske infrastrukture. Ta opredelitev je blija opredelitvi v nekaterih zakonih in natanneja od opredelitve v predlogu strategije, ki je bil naknadno spremenjen. Podobno definira javni sektor zakon o sistemu pla v javnem sektorju,2 podobna opredelitev pa je tudi v zakonu o javnih uslubencih. Ko omenjena zakona govorita o dravnih organih, to zajema ne le upravne organe, ampak tudi dravni zbor, dravni svet, pravosodne organe in druge dravne organe (npr. Raunsko sodie). Gre torej za povezavo z vsemi vejami oblasti. Javni sektor je zato treba razumeti kot antipod zasebnemu sektorju. Pojem javni sektor bi morali razumeti najire, tako da poleg vseh dravnih organov in samoupravnih lokalnih skupnosti vkljuuje tudi vse javne zavode in druge pravne osebe javnega prava, glede nekaterih kriterijev celo javna podjetja. V tako iroko razumljenem javnem sektorju je po zadnjih podatkih zaposlenih okrog 150.000 oseb.

2 NEKATERA USTAVNA IZHODIA IN DRUGA TEMELJNA NAELA O UPRAVI e ustava vsebuje nekatera ustavna naela o upravi. Med najpomembnejimi so naelo zakonitosti, naelo samostojnosti, naelo javnih nateajev za zaposlitev v dravni upravi. ZDU pa poleg omenjenih doloa e naela strokovnosti, politine nevtralnosti in nepristranskosti, o javnosti dela dravne uprave, o slovenini kot uradnem jeziku ter o italijanini in madarini kot uradnem jeziku na obmojih obin, kjer ivita avtohtona italijanska in madarska narodna skupnost. Glede poslovanja s strankami pa mora biti tem zagotovljeno spotovanje njihove osebnosti in osebnega dostojanstva ter im hitreje in im laje uresnievanje pravic in pravnih koristi. Temeljna naela doloa e zakon o javnih uslubencih, ki doloa naela za vse javne uslubence ter e posebej za uradnike. Najpomembneja naela bodo obravnavana v nadaljevanju. 2.1 Naelo zakonitosti Naelo zakonitosti, zapisano v 120. lenu ustave, zahteva od upravnih organov, da svoje delo opravljajo na podlagi ustave in zakonov. ZDU v 2. l. to naelo povzema ter e konkretizira s tem da zahteva, da uprava izvruje svoje naloge tudi na podlagi drugih predpisov. 2.2 Samostojnost Tudi naelo samostojnosti uprave je ustavno naelo, doloeno v 120. l. ustave in zajeto tudi v 2. l. ZDU. Uprava je torej pri svojem delu samostojna. To pomeni, da upravi ni mogoe dajati neposrednih navodil glede odloitev v konkretnih primerih. 2.3 Neposredno izvajanje nalog uprave preko ministrstev in javno pooblastilo Ustava v 121. l. doloa, da funkcijo uprave opravljajo neposredno ministrstva. To vkljuuje tudi organe v sestavi in tudi upravne enote. Upravnih nalog torej ne morejo opravljati npr. vladne slube, ker nimajo statusa ministrstva (pa etudi tako slubo vodi minister brez resorja). Lahko pa je opravljanje funkcij uprave preneseno na subjekte izven dravne uprave z javnim pooblastilom. Javno pooblastilo je konkretizirano v drugem odstavku 121. l. ustave, pomeni pa prenos opravljanja funkcij dravne uprave na subjekte izven organizacije dravne uprave. Ta prenos se lahko opravi na pravne osebe kot tudi na fizine osebe. Prenos se lahko opravi le z zakonom, kar pomeni da uprava ne more sama brez zakonske pravne podlage prenesti svojih funkcij na druge. 2.4 Sodno varstvo Ustava v 3. odstavku 120. lena zagotavlja sodno varstvo pravic in zakonitih interesov dravljanov in organizacij proti odloitvam upravnih organov in nosilcev javnih pooblastil. Doloba se realizira z upravnim sporom, ki ga generalno predvideva 157. l. ustave, na novo in sodobneje pa je urejen z novim zakonom o upravnem sporu. Pomembne pristojnosti pa ima tudi Ustavno sodie Republike Slovenije v okviru ustavne pritobe. 2.5 Zaposlovanje v upravi V ustavnem poglavju o upravi je tudi poseben len o zaposlitvah v upravnih slubah. Zaposlitev je mona samo na podlagi javnega nateaja, razen e izjeme doloa zakon (npr. podroje obrambe). 2.6
2

Strokovnost, politina nevtralnost in nepristranskost

Po 2.l. tega zakona sodijo v javni sektor vsi dravni organi in samoupravne lokalne skupnosti, javne agencije, javni skladi, vsi javni zavodi in druge pravne osebe javnega prava, ki so posredni uporabniki dravnega prorauna ali prorauna lokalne skupnosti. Po tem zakonu pa pod javni sektor ne spadajo javna podjetja, pa tudi ne gospodarske drube, v katerih ima veinski dele oziroma prevladujo vpliv drava ali lokalna skupnost. 2

ZDU je kot novo zakonsko naelo v 3. l. uvedel naelo strokovnosti, politine nevtralnosti in nepristranskosti. V nekoliko dopolnjeni obliki naelo zajema e 28. l. zakona o javnih uslubencih, ki doloa, da uradnik izvruje naloge v javno korist, politino nevtralno in nepristransko. Uprava opravlja svoje delo po pravilih stroke. Pri opravljanju svojega dela mora biti uprava politino nevtralna. Uprava mora pri svojem delu ravnati nepristransko in ne sme dajati neupravienih koristi in prednosti posameznikom, pravnim osebam ali interesnim skupinam. Seveda to ne zahteva (zasebne) politine neopredeljenosti javnih uslubencev. Bistveno je, da se ta ne odraa pri njihovem delu in da so lojalni do vsakokratne oblasti. 2.7 Druga naela Zakon o javnih uslubencih zajema e ve drugih nael. Med skupnimi naeli za vse javne uslubence velja omeniti e naelo astnega ravnanja, ki zahteva, da javni uslubenec pri izvrevanju javnih nalog ravna astno v skladu s pravili poklicne etike. Naslednje naelo se nanaa na omejitve glede sprejemanja daril. Javni uslubenec v skladu z 11. l. zakona o javnih uslubencih ne sme sprejemati daril v zvezi z opravljanjem slube, razen protokolarnih in prilonostnih daril manje vrednosti. Za darila manje vrednosti se tejejo darila, katerih vrednost ne presega 15.000 tolarjev oziroma katerih skupna vrednost v posameznem letu ne presega 30.000 tolarjev, e so prejeta od iste osebe. Opazimo pa lahko, da so viine zneskov po viini e vedno precej visoke, tako da je utemeljenost najmanj vpraljiva. Natanneje dolobe vsebuje uredba o omejitvah in dolnostih javnih uslubencev v zvezi s sprejemanjem daril. Zakon o javnih uslubencih doloa e naelo dobrega gospodarjenja, naelo odgovornosti za rezultate, med posebnimi naeli za uradnike pa so e naelo kariere, naelo varovanja poklicnih interesov in nekatera druga.

PRISTOJNOST ZA ZADEVE UPRAVE

3.1 Razmejitev pristojnosti med ministrstvi in resorno naelo Na podlagi dolobe 121. l. ustave opravljajo naloge (dravne) uprave neposredno ministrstva. Ustava v istem lenu omogoa tudi prenos opravljanja nekaterih funkcij uprave z javnim pooblastilom drugim pravnim osebam oziroma posameznikom izven sistema dravne uprave. V zvezi s tem je nejasen status t. i. vladnih slub, ki so ustanovljene pri vladi in ki sicer spadajo v sistem dravne uprave, vendar ne morejo izvajati neposredno nalog uprave, saj je to doloeno le za ministrstva. Vladne slube izvajajo strokovne naloge (podrobneje o vladnih slubah v nadaljevanju). Vendar pa je doloitev njihovih nalog odvisna tudi od same opredelitve pojma "uprava" v smislu 121. l. ustave. Izvajanje upravnih funkcij je torej treba organizirati po ministrstvih. V zvezi s tem je uveljavljeno t. i. resorno naelo, kar pomeni, da se posamezno ministrstvo ustanovi za eno ali ve med seboj povezanih upravnih podroij. tevilo ministrstev je posredno doloeno e z zakonom o vladi, ki doloa, da ima vlada 15 ministrov z resorji. Tako obstaja danes obstaja tudi 15 ministrstev, kar pomeni da se njihovo tevilo spreminja. Ministrstva se lahko ustanovijo le z zakonom. Njihova delovna podroja doloa 28. do 41. l. ZDU. Poleg ministrstev pa ZDU doloa, da se lahko za izvajanje doloenih nalog na posameznih podrojih organizirajo tudi upravni organi v sestavi ministrstva. 3.2 Splona pristojnost za dravno upravo Upravne naloge opravljajo ministrstva in upravni organi na delovnih podrojih, ki jih doloa ZDU. V zvezi z dravno upravo pa obstajajo tudi nekatere splone in skupne zadeve, ki zadevajo celotno dravno upravo (npr. zaposlovanje, sistem javnih uslubencev, usposabljanje, izpopolnjevanje in izobraevanje, organizacija, informacijska podpora), ki jih ureja ministrstvo, pristojno za javno upravo. Za take splone zadeve dravne uprave je na podlagi 31. l. ZDU pristojno Ministrstvo za javno upravo, ki opravlja naloge na podrojih javne uprave, sistema javnih uslubencev in planega sistema v javnem sektorju. 3.3 Javno pooblastilo Kot je bilo e omenjeno funkcijo uprave opravljajo neposredno ministrstva. Vendar pa e ustava dopua, da lahko samoupravne skupnosti, podjetja in druge organizacije ter posamezniki dobijo javno pooblastilo za opravljanje nekaterih funkcij dravne uprave. Javno pooblastilo se lahko da le z zakonom. ZDU v 15. l. konkretizira, kdaj se lahko da tako javno pooblastilo. Pogoj za javno pooblastilo je, da se na ta nain zagotovi bolj smotrno in uinkovito opravljanje upravnih nalog, zlasti e se opravljanje upravnih nalog v celoti ali preteno financira z upravnimi taksami oziroma plaili uporabnikov. Prav tako se javno pooblastilo lahko da v primerih, ko ni potreben ali ni primeren stalni neposredni politini nadzor nad opravljanjem nalog. Javno pooblastilo se lahko da vsem pravnim in fizinim osebam. V
3

praksi so to najvekrat pravne osebe javnega prava, zlasti zbornice in agencije. Pri izvajanju javnih pooblastil imajo nosilci javnih pooblastil pravice in dolnosti uprave, ki jih doloa zakon. ZDU v 72. l. posebej doloa e pristojnosti uprave glede nadzora nad nosilci javnih pooblastil. V praksi zasledimo ve prenosov nalog, katerih opravljanje je bilo kot t. i. javno pooblastilo preneseno subjektom izven dravne uprave. Tako je v 71. l. zakona o zdravniki slubi doloeno, da Zdravnika zbornica Slovenije kot javno pooblastilo daje, podaljuje in odvzema licence, vodi imenik zdravnikov ipd.. Inenirska zbornica Slovenija pa v skladu z zakonom o graditvi objektov kot javno pooblastilo zagotavlja izvajanje izpitov in vzpostavi, vodi in vzdruje imenik pooblaenih inenirjev.

RAZMEJITEV PRISTOJNOSTI MED DRAVO IN OBINO OZIROMA DRUGIMI LOKALNIMI SAMOUPRAVNIMI SKUPNOSTMI

4.1 Pomen nove organizacije dravne uprave in lokalne samouprave Reforma dravne uprave in lokalne samouprave, zaeta e z ustavo leta 1991 ter organizacijsko zaokroena s sprejemom zakona o lokalni samoupravi leta 1993 ter drugimi zakoni s podroja lokalne samouprave ter s sedaj e bivim zakonom o upravi iz leta 1994, je povzroila spremembe tako v organiziranosti kot v pristojnostih posameznih organov. Zakon o lokalni samoupravi je doloil naela za ureditev lokalnih samoupravnih skupnosti, in sicer obin, mestnih obin ter drugih lokalnih samoupravnih skupnosti, med katerimi so izrecno navedene pokrajine. Nove obine, ustanovljene na podlagi zakona o ustanovitvi obin ter doloitvi njihovih obmoij, so tevilneje od t. i. starih obin, saj jih je v letu 2005 kar 193. Bistvena razlika pa je tudi v pristojnostih, saj obine samostojno opravljajo lokalne zadeve javnega pomena, ki zadevajo samo prebivalce obine. Bive, t. i. stare obine pa so opravljale veino t. i. dravnih nalog oziroma funkcij (ve kot 80 % vseh nalog) in le del nalog lokalnega pomena. Izvrevanje dravnih funkcij, ki so jih do 31. 12. 1994 opravljali organi obin, je bilo preneseno na dravo oziroma na dravno upravo. To je bilo mono zaradi nove teritorialne organiziranosti dravne uprave. Na lokalnem nivoju so namre bile ustanovljene upravne enote, ki opravljajo dravne funkcije. Upravne enote opredeljuje 43. l. ZDU in jih je v februarju 2005 e vedno 58, tako kot ob ustanovitvi leta 1994. Podrobneje bodo obravnavane v t. 5.2. 4.2 Razmejitev pristojnosti med dravo in lokalnimi samoupravnimi skupnostmi

4.2.1 Zakonska razmejitev Zaradi nove organizacije in pristojnosti novih obin oziroma lokalnih skupnosti je treba urediti prenos dravnih nalog, ki so jih do leta 1995 opravljale bive obine, na dravno upravo.3 V pristojnost nove obine pa spadajo le lokalne zadeve, ki jih obina ureja samostojno in zadevajo samo prebivalce obine. Nekatere njihove naloge so navedene v zakonu o lokalni samoupravi (npr. v 21. l. je med drugim navedeno: upravljanje in skrb za lokalne javne slube, gradnja, vzdrevanje in urejanje lokalnih javnih cest, javnih poti, rekreacijskih in drugih javnih povrin, organizira opravljanje pokopalike in pogrebne slube in drugo). Konkretneje naloge pa so opredeljene v posameznih zakonih. Tako npr. zakon o varstvu okolja razmejuje republike in lokalne javne slube ter v okviru slednjih navaja npr. oskrba s pitno vodo, odvajanje komunalnih odpadkov, urejanje zelenic ipd. Zakon o lokalni samoupravi primeroma opredeli tudi naloge mestne obine ter pokrajine. Konkretneje pristojnosti pa bodo doloili e posebni zakoni, ki so v pripravi (npr. zakon o pokrajinah). 4.2.2 Naelo dekoncentracije in decentralizacije Z novo organizacijo dravne uprave in lokalne samouprave je bilo izvedeno le naelo dekoncentracije oziroma teritorializacije, ne pa tudi naelo decentralizacije. Dekoncentracija (teritorializacija) je le organizacijsko tehnini ukrep. Organizacija ostaja na centralni ravni,
3

Prvotni poskus razmejitve pristojnosti med bivimi obinami in dravo je bil narejen s prvim odstavkom 101. l. bivega zakona o upravi iz leta 1994, ki je doloil prenos vseh upravnih nalog in pristojnosti na podrojih, za katera so ustanovljena posamezna ministrstva, ter vse druge z zakonom doloene upravne naloge oblastvenega znaaja iz pristojnosti bivih obin na dravo. Upravne naloge na omenjenih prevzetih podrojih opravljajo upravne enote, z izjemo nalog geodetske slube, nalog upravnega nadzorstva in nalog na podroju obrambe in zaite, ki jih v skladu z 2. odstavkom 101. l. sedaj e bivega zakona o upravi opravljajo neposredno pristojna ministrstva.Omenjeni prvi odstavek 101. l. zakona o upravi je razveljavilo Ustavno sodie Republike Slovenije z odlobo dne 30. 3. 1995 (Ur. l. RS, t. 20/95). To je zahtevalo novo razmejitev nalog med starimi obinami in dravo. To je po razveljavitvi dolob bivega zakona o upravi iz leta 1994 s strani Ustavnega sodia RS uredil zakon o prevzemu dravnih funkcij, ki so jih do 31. 12. 1994 opravljali organi obin (Ur. l. RS, t. 29/95). S tem zakonom se bile naloge organov obin preneene na dravo,in sicer tako, da zakon navaja delovna podroja ministrstev in naslove zakonov iz posameznega delovnega podroja, na podlagi katerih drava (upravne enote in ministrstva) opravljajo upravne naloge, ki so v omenjenih zakonih doloene kot pristojnosti bivih obinskih upravnih organov. 4

dravna uprava se sicer izvaja na "enotah" (pri nas v upravnih enotah) na lokalni ravni, vendar le kot del centralne dravne uprave. Decentralizacija pa pomeni, da je dravna uprava organizirana na centralni dravni ravni, prav tako pa tudi na lokalni, kamor je na manje teritorialne enote oziroma pri nas na lokalne samoupravne skupnosti (obino, pokrajino) prenesen del pristojnosti. Te enote imajo v razmerju do centralnih organov sorazmerno samostojen poloaj s posebej doloenimi posebnostmi glede nadzora. V Sloveniji bo torej ele z morebitnim prenosom funkcij iz dravne pristojnosti na lokalne skupnosti izvedeno tudi naelo decentralizacije. 4.3 Monosti prenosa nalog iz dravne pristojnosti na lokalne samoupravne skupnosti Glede na e omejene naloge lokalnih skupnosti, ki v izvirni pristojnosti nimajo dravnih nalog, je moen prenos dravnih nalog po posebnem postopku in pogojih na lokalne skupnosti. V takem primeru lokalna skupnost izvaja t. i. preneene naloge, zato veljajo tudi nekatere posebnosti glede opravljanja nadzora. Monosti prenosa posameznih nalog iz dravne pristojnosti na lokalne skupnosti doloa e 140. l. ustave. Ustava doloa tri pogoje za tak prenos nalog: potrebno je soglasje lokalne samoupravne skupnosti; drava mora zagotoviti sredstva; prenos je treba izvriti z zakonom. Ustava v 141. l., kjer ureja status mestne obine izrecno doloa, da mestna obina opravlja kot svoje tudi z zakonom doloene naloge iz dravne pristojnosti, ki se nanaajo na razvoj mest. Posebna doloba ustave (143. l.) pa je predvidena e za prenos zadev iz dravne pristojnosti v izvirno pristojnost irih lokalnih skupnosti, tudi pokrajin. Ta prenos je moen ob sporazumu ter ob naelih in merilih za prenos pristojnosti, ki jih bo doloil zakon. Nekatere dolobe so e zajete v zakonu o lokalni samoupravi, ki v 77. l. opredeljuje zadeve iz dravne pristojnosti, ki jih je mono z zakonom prenesti v izvirno pristojnost pokrajine oziroma v 80. l. dopua, da se pokrajini z zakonom poveri izvrevanje posameznih zadev iz dravne pristojnosti. Prenos posameznih nalog iz dravne pristojnosti na lokalne skupnosti bo torej treba urediti z zakoni. ele v primeru prenosa nalog iz dravne pristojnosti na obine oziroma na druge skupnosti bi prilo do realizacije naela decentralizacije.

ORGANIZACIJA IZVRILNE OBLASTI IN POSEBEJ UPRAVE

5.1 Vlada, ministrstva in upravni organi v sestavi ministrstev 5.1.1 Vlada 5.1.1.1 Sestava in delo vlade Vlada je organ izvrilne oblasti in najviji organ dravne uprave Republike Slovenije. Vlado sestavlja predsednik vlade in ministri. To doloa 110. l. ustave Republike Slovenije in 8. l. zakona o vladi. Zakon nadalje doloa da vlado sestavlja 15 ministrov z resorjem, v vlado pa se lahko imenujeta tudi najve dva ministra brez resorja. tevilo lanov vlade se tako z leti spreminja, kar velja tako za ministre z resorjem kot brez resorja.4 Ker zakon o vladi ve ne govori o podpredsedniku vlade, je v zakonu le doloba, kdo nadomea predsednika vlade v primeru odsotnosti ali zadranosti. Skupaj ima vlada sedaj 17 lanov (?) (1+15+1). Ministre imenuje Dravni zbor na predlog predsednika vlade. Med predlogi za spremembo ustave v letu 2002 je tudi predlog, da bi naj imel predsednik vlade vejo avtonomijo pri izboru ministrov in bi bila ta pristojnost odvzeta Dravnemu zboru. Vlada dela na sejah. Delo vlade podrobneje ureja poslovnik Vlade Republike Slovenije. Redne seje vlade so
Po zakonu o vladi iz leta 1993 sta bila lahko imenovana le dva ministra brez resorja, s spremembo zakona leta 1996 je bilo to tevilo poveano na tri, s spremembo zakona leta 1997 pa omejitve tevila navzgor ni ve. Sprememba zakona o vladi iz novembra 2004 pa ponovno omejuje tevilo ministrov brez resorja na dva. V vladi je bila tudi funkcija podpredsednika vlade, ki pa jo je opravljal tisti minister, ki ga je doloil predsednik vlade. Podpredsednik vlade torej ni bila ve posebna, samostojna funkcija, kot je to bilo po prejnji ureditvi do leta 1993. Zakon o vladi iz leta 1993 je namre podpredsednika vlade dopual, vendar je moral prvotno biti imenovan kot minister. Novela zakona o vladi iz leta 2000 pa o podpredsedniku vlade ve ne govori. V vladi 1998-2000 (vlada dr. Drnovka) so bili v vladi tirje ministri brez resorja, zadoleni za naslednja podroja: za lokalno samoupravo, za evropske zadeve, za koordiniranje delovnih teles s podroja socialnega varstva, za koordinacijo dravotvornih ministrstev, ki tudi nadomea predsednika vlade in opravlja funkcijo podpredsednika vlade. Vlada je imela 21 lanov (1 predsednik, 16 ministrov z resorjem in 4 ministri brez resorja). Vlada dr. Bajuka, ki je imela polletni mandat v letu 2000 je imela skupaj 18 lanov (predsednik, 16 ministrov z resorjem in en minister brez resorja (za zakonodajo). Sedanja vlada ima zaenkrat 17 lanov (februar 2005), in sicer predsednika, 15 ministrov z resorjem in le enega ministra brez resorja, pristojnega za lokalno samoupravo in regionalno politiko. 5
4

praviloma enkrat tedensko (v sedanjem mandatu praviloma ob etrtkih). Poslovnik vlade v 23. do 28. l. podrobno doloa monosti in postopek sklica ter poteka dopisne seje vlade. V tem primeru se sklic in gradiva objavijo v informacijskem sistemu vlade in se doloi kako in do kdaj je mono poslati sporoila med dopisno sejo. Rok za poiljanje sporoil pa ne sme biti kraji od tirih ur in ne dalji od treh dni. Redna seja vlade je sklepna, e je na seji navzoa veina lanov vlade ter s tako veino sprejema tudi odloitve. Odloitve torej sprejema z veino vseh lanov vlade. V primeru sodega tevila lanov vlade je ob polovici prisotnih lanov vlade ta sklepna, e je prisoten tudi predsednik vlade in tudi odloitev je sprejeta, e je zanjo glasovala polovica vseh lanov vlade, zanjo pa je glasoval tudi predsednik (16. l. zakona o vladi). Glas vsakega ministra ima enako mo. Na seji vlade sodelujejo predsednik vlade, ministri, generalna sekretarka vlade, vodja kabineta predsednika vlade, direktorica slube vlade za zakonodajo in vabljeni. Na predlog ministra in s soglasjem predsednika vlade lahko sodelujejo e nekatere druge osebe (npr. dravni sekretar), vendar le pri toki, kjer je sodelovanje potrebno.e se minister seje ne more udeleiti iz upravienih razlogov, se lahko seje udelei pooblaenec, ki pa nima pravice glasovati, kar izrecno doloa 21. l. poslovnika vlade. Obiajno se seje v primeru zadranosti ministra udelei dravni sekretar. 5.1.1.2 Posebej o predsedniku vlade Predsednik vlade vodi in usmerja delo vlade, skrbi za enotnost politine in upravne usmeritve vlade, usklajuje delo ministrov, predstavlja vlado ter sklicuje in vodi njene seje. Predsednik vlade lahko daje ministrom obvezujoe napotke v zvezi z nalogami, ki izhajajo iz usmeritev vlade in so pomembne za delo posameznih ministrov. e minister meni, da obvezujoi napotki predsednika vlade ne izhajajo iz usmeritev vlade, lahko zahteva, da vlada obravnava sporno vpraanje. Predsednik vlade lahko doloi ministra, ki ga nadomea v primeru odsotnosti ali zadranosti. Predsednika vlade ni mogoe nadomeati pri opravljanju nalog, ki se nanaajo na zaupnico vladi ter na imenovanje in razreitve ministrov. Volitve predsednika vlade ureja e ustava v 111. l., pa tudi e zakon o vladi in poslovnik Dravnega zbora. Predsednika vlade voli Dravni zbor. Predlagajo ga razlini subjekti, odvisno kdaj in kako se izvaja imenovanje. Po parlamentarnih volitvah ga prvotno predlaga predsednik drave. Nato pa ustava dopua razline monosti, ko ga lahko predlagajo tudi poslanci in lahko pride celo do manjinske vlade. Prav tako poslanci predlagajo kandidata za predsednika vlade v primeru nezaupnice. Kot vladna sluba se oblikuje tudi Kabinet predsednika vlade. Opravlja strokovne in druge naloge za predsednika vlade. Vodi ga vodja kabineta, ki ga imenuje in razreuje predsednik vlade. Poloaj vodje kabineta preneha z razreitvijo, odstopom ali s prenehanjem funkcije predsednika vlade. Za postopek njegove izbire se ne uporabljajo dolobe zakona o javnih uslubencih. Novela zakona o vladi iz leta 2000 je uvedla e funkcijo ministrskega svetnika. To je bil poseben svetovalec predsednika vlade, ki pa je bil s spremembo zakona o vladi iz novembra 2004 ukinjen. Omenjena sprememba zakona o vladi pa je ponovno uvedla monost imenovanja dravnega sekretarja, ki pomaga predsedniku vlade ali ministru brez resorja pri opravljanju njegove funkcije, in sicer v okviru danih pooblastil. Zakon omejuje tevilo dravnih sekretarjev pri ministru brez resorja na enega, v kabinetu predsednika vlade pa tevilo ni omejeno. 5.1.1.3 Generalni sekretar vlade Generalni sekretar vlade vodi generalni sekretariat vlade, ki opravlja koordinacijske in druge naloge za vlado. Generalni sekretar po navodilih predsednika vlade skrbi za pripravo sej in izvrevanje njenih odloitev ter opravlja druge naloge v zvezi z organizacijo dela v vladi in vladnih slubah. Generalni sekretar ima glede vodenja vladnih slub enaka pooblastila kot jih ima minister do organov v sestavi. To ne velja za tiste vladne slube, kjer so direktorji neposredno odgovorni predsedniku vlade (gl. v nadaljevanju). Generalni sekretar vlade je funkcionar. Ni lan vlade in nima pravice glasovanja, sicer pa je njegov status primerljiv s statusom ministra. Funkcija generalnemu sekretarju preneha z razreitvijo, z odstopom ali s prenehanjem funkcije predsednika vlade. 5.1.1.4 Delovna telesa, strokovni sveti in strateki sveti Pri vladi pa so ustanovljena tudi posebna delovna telesa, ki jih ustanovi vlada za predhodno obravnavo gradiv iz svoje pristojnosti ali izjemoma za dokonno obravnavo gradiv, ki obravnavajo oja in manj pomembna vpraanja, kar doloa 4. l. poslovnika vlade. To so odbori in komisije. V tem mandatnem obdobju sta pri vladi ustanovljena dva odbora.5 Odbori se praviloma sestajajo tedensko (praviloma ob torkih) in na njih so poleg ministrov, ki so lani posameznega odbora, lahko navzoi tudi funkcionarji iz dravne uprave (dravni sekretarji) in javni uslubenci. Na odborih so obravnavana praviloma vsa gradiva, ki jih vlada obravnava na seji in odbor vladi posreduje poroilo oziroma oceno in stalie do obravnavanega gradiva (npr. zakona, uredbe ipd.). Razprava na odborih je primarno
5

En odbor obravnava vpraanja s podroja gospodarstva, drugi pa s podroja dravne ureditve in javnih zadev. 6

strokovna. Pri vladi pa so lahko kot delovna telesa ustanovljene tudi posamezne komisije, ki pa so praviloma ustanovljene za prouitev posameznih vpraanj in se praviloma sestajajo obasno oziroma po potrebi. Pri vladi so v skladu s 5. l. poslovnika vlade ustanovljeni tudi sveti z namenom vzpostavitve dialoga z organizacijami civilne drube in nevladnimi strokovnimi institucijami. V te so poleg ministrov in vodilnih uslubencev ministrstev in drugih upravnih organov ter vladnih slub imenovani tudi predstavniki organizacij civilne drube in strokovnih institucij. Organizacije civilne drube in strokovne institucije svoje predstavnike imenujejo same. Predsednik vlade pa lahko ustanovi tudi strateke svete, katerih delovno podroje in naloge se doloijo z aktom o ustanovitvi. Strateki sveti na predlog predsednika vlade obravnavajo posamezna vpraanja ter svetujejo in pripravljajo mnenja za predsednika vlade (npr. strateki svet za gospodarstvo). lane stratekega sveta imenuje predsednik vlade (23. l. zakona o vladi). 5.1.1.5 Vladne slube V okviru vlade pa so organizirane tudi vladne slube. Ustanovijo se za opravljanje strokovnih nalog in ustanovi jih vlada s svojim aktom. Primeri vladnih slub so npr. Sluba Vlade RS za zakonodajo, Urad Vlade RS za informiranje, Urad Vlade RS za verske skupnost, Sluba Vlade RS za lokalno samoupravo in regionalno politiko in druge. Vladne slube vodijo predstojniki (direktorji), ki so po novem zakonu javni uslubenci na uradnikem delovnem mestu in poloaju. Vladno slubo lahko vodi tudi minister brez resorja (npr. Sluba za lokalno samoupravo in regionalno politiko) Do ureditve v zakonu o javnih uslubencih so bili direktorji vladnih slub funkcionarji. Tudi po novem jih imenuje vlada. Generalni sekretar vlade ima do vladnih slub enaka pooblastila kot minister do organov v sestavi. To pa ne velja za vladne slube, kjer so direktorji neposredno odgovorni predsedniku vlade (SOVA, Statistini urad, Urad za makroekonomske analize in razvoj). Vlada se je odloila za zmanjanje tevila vladnih slub in junija 2003 sprejela odloitev o ukinitvi nekaterih ter z zakonom ukinitev tudi realizirala 5.1.2 Ministrstva V skladu s 14. l. zakona o dravni upravi se ministrstva ustanovijo za opravljanje nalog na enem ali ve upravnih podroij. ZDU doloa naslednja ministrstva in njihova delovna podroja: 1. Ministrstvo za delo, druino in socialne zadeve (MDDSZ) 2. Ministrstvo za finance (MF) 3. Ministrstvo za gospodarstvo (MG) 4. Ministrstvo za javno upravo (MJU) 5. Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (MKGP) 6. Ministrstvo za kulturo (MK) 7. Ministrstvo za notranje zadeve (MNZ) 8. Ministrstvo za obrambo (MO) 9. Ministrstvo za okolje in prostor (MOP) 10. Ministrstvo za pravosodje (MP) 11. Ministrstvo za promet (MP) 12. Ministrstvo za olstvo in port (M) 13. Ministrstvo za zdravje (MZ) 14. Ministrstvo za zunanje zadeve (MZZ) 15. Ministrstvo za visoko olstvo, znanost in tehnologijo (MVZT) Ministrstvo vodi in predstavlja minister. Minister izdaja predpise in druge akte iz pristojnosti ministrstva in tudi organov v sestavi. V ministrstvu se lahko imenuje najve en dravni sekretar. Dravni sekretar pomaga ministru pri opravljanju njegove funkcije v okviru pooblastil, ki mu jih da minister. Dravni sekretar ima status funkcionarja. Imenuje ga vlada na predlog ministra. Funkcija mu preneha z dnem prenehanja funkcije ministra (17. l. ZDU). Ta ureditev, ki je bila uvedena leta 2002, se je udejanjila ele po prvih parlamentarnih volitvah po sprejemu zakona, torej z oblikovanjem nove vlade decembra 2004. Na podlagi prejnje ureditve je imelo vsako ministrstvo ve dravnih sekretarjev (od dva do est), njihovo tevilo navzgor ni bilo omejeno, tako da je bilo njihovo tevilo vedno med 50 do 60. V ministrstvu se v skladom z zakonom o javnih uslubencih imenujejo tudi generalni direktorji. Generalni direktor vodi upravno in strokovno delo na zaokroenem delovnem podroju znotraj ministrstva (18. l. ZDU). Organizacijska enota, ki jo vodi se imenuje direktorat. Njegove delovne naloge niso le organizacijske, ampak tudi odgovarja za doloeno delovno podroje ministrstva. Ministrstvo ima tudi generalnega sekretarja, ki skrbi za organizacijo ministrstva. Generalni sekretar ministrstva vodi strokovno delo na podroju upravljanja s kadrovskimi, finannimi, informacijskimi in drugimi viri ter pomaga
7

ministru pri koordinaciji med notranjimi organizacijskimi enotami ministrstva (19. l. ZDU). Njegove naloge so menederske in vsebinsko ni zadolen za konkretno upravno podroje. Druge naloge v ministrstvu opravljajo javni uslubenci, katerih status ureja nov zakon o javnih uslubencih. Ta velja po novem tudi za predstojnike organov v sestavi, zakon ali uredba pa lahko za predstojnika organa v sestavi doloi drugo poimenovanje (22. l. ZDU). 5.1.3 Upravni organi v sestavi ministrstev Upravni organi v sestavi spadajo v notranjo organizacijo ministrstva v irem pomenu, vendar imajo status upravnega organa. Ustanovijo se za opravljanje specializiranih strokovnih nalog, izvrilnih in razvojnih upravnih nalog, nalog inpekcijskega in drugega nadzora in nalog na podroju javnih slub. Z ustanovitvijo se mora zagotoviti veja uinkovitost in kakovost pri opravljanju nalog ali pa veja stopnja samostojnosti pri opravljanju nalog. e na prvi stopnji odloa organ v sestavi, potem o pravnih sredstvih zoper te upravne akte na drugi stopnji odloa resorno ministrstvo. Kako se bodo organi v sestavi imenovali, zakon ne doloa. To je uredila uredba o organih v sestavi ministrstev, ki je tudi doloila konkretne organe v sestavi, kot to doloa 21. l. ZDU. Po prejnji ureditvi je zakon doloal upravne organe in upravne organizacije v sestavi. Bilo jih je ve kot 50, njihovo tevilo se je spreminjalo, Tudi konkretne organe v okviru posameznih ministrstev je doloal zakon (ne uredba).6 Kateri bodo konkretni organi v sestavi in kako se bodo imenovali, je stvar doloitve v uredbi. e zakon o inpekcijskem nadzoru (ZIN) iz leta 2002 pa doloa, da imajo inpektorati status organa v sestavi. Druge vrste doloa uredba o organih v sestavi ministrstev, ki je sicer zaela veljati petnajst dni po objavi v Uradnem listu RS, vendar so se nekatera preoblikovanja uveljavila ele s 1. 1. 2004. Kljub nekaterim pomislekom, ali naj bodo agencije tudi nadalje organi v sestavi, saj imamo javne agencije tudi kot samostojne pravne osebe, jih kot organe v sestavi ohranja tudi novi zakon. Vrste organov v sestavi so enake kot po prejnji ureditvi, e ZDU pa ne doloa ve posebej organizacij v sestavi, eprav nova uredba ohranja poimenovanja agencija in direkcija. tevilo organov v sestavi se z novo uredbo zmanjuje. Od bivih 53 organov v sestavi na dan 1. 7. 2003, jih nova uredba doloa le 45. Uredba jih tako nekaj ukinja, ustanavlja pa dva nova. Nekateri prejnji organi v sestavi so tako postali organizacijska enota ministrstva ali del drugega organa v sestavi (npr. Urad RS za sodelovanje s Svetovno zdravstveno organizacijo, Urad Slovenske nacionalne komisije za UNESCO). Glede nekaterih organov v sestavi se pojavljajo predlogi po ustanovitvi samostojne javne agencije kot pravne osebe javnega prava po zakonu o javnih agencijah. Uredba pa e ne uvaja spremembe, da nekateri dosedanji organi v sestavi, ki ne opravljajo tipinih oblastnih upravnih nalog ve ne bi bili del ministrstva, ampak samostojni pravni subjekt izven dravne uprave, kar je bilo za nekatere e nekajkrat predlagano (npr. Urad za varstvo konkurence, Urad za intelektualno lastnino). Naloge, zaposleni, prostore in opremo ter druge zadeve so se iz organov v sestavi, ki so bili ukinjeni, prenesli na ministrstva oz. na organe, ki so prevzeli naloge. Sicer pa se tevilo teh organov e vedno spreminja. Kot konkretne oblike organov v sestavi uredba ohranja enaka poimenovanja kot prejnja ureditev: upravo, urad, inpektorat, direkcijo in agencijo. Inpektorat uvaja in definira e ZIN. Nekatere organe v sestavi pa doloajo tudi nekateri zakoni. To velja npr. za podroje obrambe, kjer je z zakonom o obrambi Generaltab Slovenske vojske doloen kot organ v sestavi, ZDU pa te dolobe ni mogel razveljaviti, in sicer zaradi veje potrebne veine, ki je bila potrebna za sprejem zakona o obrambi.7 Prav tako je e po sprejemu ZDU s 138.l. zakona o varstvu pred ionizirajoimi sevanji in jedrski varnosti kot organ v sestavi ministrstva, pristojnega za zdravje, predviden poseben organ v sestavi uprava za varstvo ljudi pred ionizirajoimi sevanji. Predvideva jo zakon, vlada pa je sprejela e poseben sklep o ustanovitvi, nalogah in organizaciji Uprave za varstvo pred sevanji. Tudi ta organ v sestavi je vkljuila nova sistemska uredba o organih v sestavi. Obstajajo pa e nekatera posebna poimenovanja organov v sestavi (npr. Policija pri MNZ, Arhiv RS pri MK, Generaltab Slovenske vojske pri MORS). Uredba posebej ne doloa ve reijskega obrata, kot ga je doloal prejnji zakon,8 vendar pa 13. l. ZDU dopua izvajanje javne
6

Veino teh organov in organizacij je doloil zakon o organizaciji in delovnem podroju ministrstev leta 1994, nekatere pa tudi podroni oziroma posebni zakoni.Upravni organi v sestavi ministrstev so bili uprave, uradi in inpektorati. Zakon o upravi iz leta 1994 je dopual, da se z zakonom doloi tudi drugaen naziv upravnega organa v sestavi (npr. Generaltab slovenske vojske v sestavi MO, Arhiv RS v sestavi MK). Upravne organizacije pa so bile v sestavi ministrstev so direkcije in agencije. 7 e 124. l. ustave namre doloa, da zakon, ki ureja vrsto, obseg in organizacijo obrambe drave, sprejme dravni zbor z dvotretjinsko veino glasov navzoih poslancev. 8 Prejnji zakon o upravi je poleg organov v sestavi in organizacij v sestavi v 24. l. doloal e posebno organizacijsko obliko uprave t. i. reijski obrat, za katerega doloa, da ima lahko poloaj upravne organizacije v sestavi ministrstva ali pa organizira kot notranja organizacijska enota ministrstva oziroma organa v njegovi sestavi. Reijski obrat se ustanovi za opravljanje dejavnosti javnih slub, ki jih neposredno izvaja uprava. Ustanovi se, kadar zaradi majhnega obsega ali znailnosti gospodarske javne slube iz tehninih ali ekonomskih razlogov ni smotrno ustanoviti javnega podjetja. Gospodarske javne slube in oblike 8

slube tudi v upravnem organu. Notranjo organizacijo organa v sestavi doloa uredba o notranji organizaciji, sistemizaciji, delovnih mestih in nazivih v organih javne uprave in v pravosodnih organih, sprejeta 2003 in vekrat spremenjena in dopolnjena. Tako so najpomembneje organizacijske enote sektor, slube, centri, glavna pisarna, v okviru sektorja e oddelki, lahko pa se v organih sestavi organizirajo tudi obmone enote in izpostave. V inpektoratih pa se organizirajo inpekcije. Notranja organizacija in vrsta ter tevilo posameznih notranjih organizacijskih enot so vezani na tevilo sistemiziranih delovnih mest, vasih e na druge pogoje v zakonu ali uredbi. ZDU in uredba vsebujeta natanne dolobe o vodenju organov v sestavi. Organe v sestavi vodijo direktorji, ki so imenovani v skladu z 82. l. zakona o javnih uslubencih. Predstojniki nekaterih najvejih organov v sestavi (ve kot 200 zaposlenih) se bodo imenovali generalni direktorji.9 Imenuje jih vlada na predlog ministra, v katerega sestavi je organ. Niso ve funkcionarji, kot so bili po prejnji ureditvi. ZIN doloa posebno poimenovanje za predstojnike inpektoratov. To so glavni inpektorji. e ZIN opua dodatek republiki, ki je veljal v prejnji ureditvi in je bil nepotreben, saj se je ohranjal kot ostanek nekdanje federativne ureditve. e je dodatek e potreben, bi moral biti dravni. Predstojniki organov v sestavi so v skladu z ZDU in zakonom o javnih uslubencih uradniki in so imenovani za pet let. V skladu s prehodnimi dolobami 79. l. ZDU in 191. l. zakona o javnih uslubencih pa je prejnjim predstojnikom organov v sestavi prenehala funkcija z dnem zaetka uporabe zakona o javnih uslubencih, to je 28. 6. 2003, delo so nadaljevali kot vrilci dolnosti, vendar le, e so izpolnjevali pogoje in e so s tem soglaali. Sicer se je sproil nov nateajni postopek, ki se je lahko zael po zaetku uporabe zakona o javnih uslubencih. Ta se je moral zaeti najpozneje pa v enem mesecu po oblikovanju vlade po prvih parlamentarnih volitvah po zaetku uporabe zakona o javnih uslubencih. Redne parlamentarne volitve so bile jeseni 2004, kar je sproilo tevilne javne nateaje v zaetku leta 2005. Po izvedenih nateajih bodo predstojniki organov v sestavi imenovani kot uradniki v skladu z novim zakonom o javnih uslubencih. Enako velja glede prenehanja mandata in novega imenovanja za predstojnike vladnih slub. 5.1.4 Splono o notranji organizaciji ministrstev Ministrstva so tudi notranje organizacijsko razdeljena na ve notranjih organizacijskih enot, odvisno od velikosti in pristojnosti posameznega ministrstva. Novo organizacijo znotraj ministrstev ureja uredba o notranji organizaciji, sistemizaciji, delovnih mestih in nazivih v organih javne uprave in v pravosodnih organih. Uvaja nove organizacijske enote, zniuje tevilo organizacijskih ravni in daje veji poudarek povezavi med vodjem, njegovim nazivom, velikostjo organizacijske enote ipd. Po tej uredbi so notranje organizacijske enote v organih dravne uprave naslednje: kabinet, direktorat, sekretariat, urad, sektor, oddelek, center, sluba, glavna pisarna, obmona enota, izpostava, referat, krajevni urad, diplomatsko predstavnitvo in konzulat. Posebej velja izpostaviti direktorat kot novo osrednjo in najvejo organizacijsko obliko na ministrstvih. Direktorat prevzema vlogo sektorjev, vendar je doloenih nekaj posebnosti (npr. glede velikosti, vodenja). Oblikuje se za izvajanje upravnih nalog na zaokroenem delovnem podroju v ministrstvu. Predlog uredbe je doloal, da se direktorat oblikuje v primerih, ko je praviloma sistemizirano najmanj 50 delovnih mest. Direktorat vodi generalni direktor kot uradnik, katerega vloga je v veliki meri tudi menederska. Notranje organizacijske enote direktorata so urad, sektor in oddelek. Najpogosteje bo taka enota sektor, ki se oblikuje, e je za doloeno podroje sistemizirano najmanj 5 delovnih mest. Znotraj sektorja se lahko pod doloenimi pogoji oblikuje oddelek, in sicer e je za podroje sistemiziranih najmanj 5 delovnih mest, v sektorju pa najmanj 10 delovnih mest. Tudi oblikovanje urada znotraj direktorata je vezano na tevilo sistemiziranih delovnih mest. V direktoratu jih mora biti najmanj 80, urad pa se oblikuje, e je za podroje sistemiziranih najmanj 30 delovnih mest. Novost uredbe je, da e sama doloa posamezne direktorate v vseh ministrstvih. V februarju 2005 je vseh direktoratov skupaj 53. e bo posamezni minister elel poveati tevilo direktoratov, bo to pomenilo spremembo obravnavane uredbe in tudi objavo v Uradnem listu RS. Sekretariat se oblikuje v ministrstvu za opravljanje spremljajoih, metodolokih, strokovno tehninih in podobnih nalog. To zajema naloge v zvezi z organizacijo ministrstva, finannim poslovanjem, upravljanjem kadrovskih virov, informatiko, pravnimi zadevami, lahko tudi odnose z javnostmi in protokolarne zadeve (e se slednji dve ne opravljata v posebni slubi ali kabinetu) ipd. V sekretariatu se za opravljanje posameznih vrst strokovno-tehninih, organizacijskih in drugih spremljajoih nalog lahko oblikuje sluba ali center (npr. finanna sluba, pravna sluba). tevilo direktoratov na posameznih ministrstvih doloa 13. l. omenjene uredbe. V slubi ali centru pa se lahko oblikujejo oddelki, e je sistemiziranih najmanj pet delovnih mest. V sekretariatu se lahko oblikuje tudi glavna pisarna, in sicer za opravljanje nalog poslovanja z dokumentarnim gradivom, nalog vloia ter nalog sprejemne in informacijske pisarne. V sekretariatu, ki ima ve kot 80
njihovega izvajanja so sicer urejene v zakonu o gospodarskih javnih slubah. 9 Taki so npr. Policija, Generaltab Slovenske vojske, Davna uprava RS, Carinska uprava RS. 9

sistemiziranih delovnih mest, se lahko izjemoma oblikuje urad, e je za to podroje sistemizirano najmanj 30 delovnih mest. Izjemoma se lahko v ministrstvu sektor ali sluba ustanovi izven direktorata ali sekretariata. Tak je primer, e ustanovitev slube izhaja e iz zakona, npr. ustanovitev slube za notranjo revizijo. Uredba posebej doloa, da mora ministrstvo poskrbeti za izvajanje nalog na podroju koordinacije evropskih zadev. Te naloge se lahko opravljajo v direktoratu, katerega delovno podroje je najbolj povezano z evropskimi zadevami, v sekretariatu ali v kabinetu ministra, v primeru vejega obsega naloga, ko gre za ve kot tri zaposlene, pa lahko tudi v posebni slubi, ki je neposredno odgovorna ministru. Omeniti e velja, da sta obmona enota in izpostava namenjeni izvajanju nalog, ki jih je treba opravljati dekoncetrirano. Opozoriti pa velja na organizacijsko enot urad, ki zaradi enakega naziva, kot ga posebna uredba uvaja za organe v sestavi, ne bo prispevala k preglednosti in jasnosti organizacije ministrstva. Uredba v 23. l. uvaja e projektne enote, ki se lahko ustanovijo v ministrstvu, pa tudi v organu v sestavi in v vladni slubi, kadar je to potrebno za izvedbo konkretnega strokovnega projekta. Projektna enota se oblikuje za as trajanja projekta. Uredba doloa e notranjo organizacijo v organih v sestavi, vladnih slubah in upravnih enotah, kjer veljajo nekatere posebnosti in kar je bilo e oziroma bo predstavljeno v nadaljevanju. 5.1.5 Razmerja ministrstva do vlade in medsebojna razmerja ministrstev Dolobe o razmerju med vlado in ministri oziroma ministrstvi so zajete zlasti v zakonu o vladi in ZDU. Zakon o vladi v 5. l. tako doloa, da vlada nadzoruje delo ministrstev, jim daje usmeritve za izvajanje politike in izvrevanje zakonov, drugih predpisov in splonih aktov ter skrbi, da ministrstva usklajeno izvrujejo svoje naloge. Konkretneje dolobe vsebuje zakon o dravni upravi v l. 56. do 58. Tako se morajo ministrstva ravnati po politinih usmeritvah vlade, na zahtevo vlade morajo prouiti doloeno vpraanje ali opraviti doloeno nalogo in vladi o tem poroati. Ministrstvo daje vladi predloge in pobude za urejanje vpraanj z delovnega podroja ministrstva, ki so v pristojnosti vlade ali Dravnega zbora. Tako npr. ministrstva pripravljajo predloge zakonov, ki jih potrdi vlada in jih kot predlagateljica posreduje v obravnavo v Dravni zbor. Ministrstvo lahko zahteva, da vlada zavzame stalie ali da mu da usmeritve za reevanje posameznih vpraanj z njegovih upravnih podroij. Ministrstva pa vladi tudi poroajo o svojem delu, zlasti o stanju na njihovih upravnih podrojih, o izvrevanju zakonov in drugih predpisov ipd. Vlada in tudi predsednik vlade pa imata v skladu s 5. l. zakona o vladi monost, da zadrita izvritev predpisa ministra, e ocenita, da predpis ni v skladu z ustavo, zakonom, drugim predpisom Dravnega zbora ali vlade. O sporu med ministrstvi glede pristojnosti kot glede drugih spornih vpraanj odloa vlada, kot to doloa 5. l. zakona o vladi in 51. l. ZDU. Medsebojna razmerja med ministrstvi in drugimi upravnimi organi so urejena v 59. do 63. l. ZDU. Ministrstva in drugi upravni organi morajo med seboj sodelovati v vseh skupnih vpraanjih. Ministrstva lahko ustanavljajo skupna delovna telesa, komisije oziroma druge oblike sodelovanja v zadevah, kjer je potrebno sodelovanje ve resorjev (npr. pri pripravi nekaterih zakonov). Pri pripravljanju predpisov morajo ministrstva medsebojno sodelovati oziroma si predhodno pridobiti mnenje drugih zainteresiranih ministrstev. e ministrstvo ne sprejme pomembnejih pripomb drugega ministrstva, mora ob predloitvi predpisa ali drugega splonega akta o tem obvestiti vlado. Za akte, ki jih sprejema vlada oziroma daje k njim soglasje, je v poslovniku vlade predpisan poseben postopek obravnave na vladi in delovnih telesih vlade. Kadar je z zakonom doloeno, da izda izvrilni predpis posamezno ministrstvo v soglasju z drugim ministrstvom, pa med njima ni doseeno soglasje, mora ministrstvo, ki je pooblaeno za izdajo predpisa, o spornem vpraanju obvestiti vlado, da odloi o spornem vpraanju. 5.2 Teritorialna organizacija uprave 5.2.1 Pojem in tevilo upravnih enot Funkcije dravne uprave se na lokalni ravni pri nas praviloma opravljajo v t. i. splonih teritorialnih upravnih enotah. Upravne enote opravljajo upravne naloge, ki jih je zaradi njihove narave treba organizirati teritorialno. Ustanovljene so za dekoncentrirano opravljanje nalog praviloma za vsa ministrstva oziroma za vse upravne naloge, razen za tiste, ki so izrecno izkljuene. Vsako ministrstvo torej ne doloi svoje posebne teritorialne organiziranosti. Izjeme, ki so danes uveljavljene v posebnih zakonih, so npr. podroja obrambe in zaite ter geodetske slube. Na slednjih podrojih ministrstva sama doloijo na podlagi zakona svojo teritorialno organiziranost glede na svoje potrebe in naloge. Taka reitev, da posamezno ministrstvo doloi svojo organiziranost, je mona le pri zadevah, kjer ni potrebna koordinacija z drugimi upravnimi podroji. To so v teoriji imenovane funkcionalne upravne enote, ki so ustanovljene glede na posebne potrebe, posebnosti opravljanja nalog, posebno koncentracijo nalog (npr. ob meji ipd.). Tako npr. 101. l. zakona o obrambi doloa, da upravne in strokovne zadeve na podroju obrambe na doloenih urbano in geografsko povezanih obmojih drave opravljajo uprave Ministrstva za obrambo, ki imajo tudi svoje izpostave za obmoje ene ali ve lokalnih skupnosti. Uprave za obrambo in njihove izpostave doloi minister. Tudi
10

te uprave odloajo na prvi stopnji, na drugi stopnji pa minister oziroma predstojnik pristojnega organa v sestavi. Vendar je imenovanje predstojnikov teh uprav drugano kot pri t. i. splonih upravnih enotah, saj gre za notranjo organizacijo posameznega ministrstva. Upravne enote imajo sicer svoje vodstvo, pri izvajanju svojih nalog pa so odvisne od ministrstev, ki opravljajo tudi nadzor nad njimi. Upravne enote odloajo na prvi stopnji v upravnih stvareh iz dravne pristojnosti, e z zakonom za posamezne upravne stvari ni doloeno drugae. Upravne enote opravljajo tudi druge upravne naloge iz dravne pristojnosti, doloene z zakoni, ki urejajo posamezna podroja. Obmoja upravnih enot doloi vlada z uredbo. Uredba iz leta 1994 doloa 58 upravnih enot. Upravna enota se ustanovi za obmoje ene ali ve lokalnih skupnosti (obin). Lahko je torej ena upravna enota za eno obino (npr. Tri), ali pa ena upravna enota za ve obin (npr. Ptuj), tako da se zagotovi racionalno in uinkovito opravljanje upravnih nalog. tevilo upravnih enot naj bi se v bodoe zmanjalo. S teritorialno organizacijo dravne uprave je bilo izvedeno le naelo dekoncentracije (teritorializacije) in ne decentralizacije (gl. t. 4.2.2.). Drava je z upravnimi enotami le pribliala upravo dravljanom, ni pa prenesla svojih nalog na organe lokalne samouprave. 5.2.2 Naelnik upravne enote Upravno enoto vodi naelnik. Nain imenovanja ve ne doloa ZDU.10 V skladu s 82. l. zakona o javnih uslubencih naelnika upravne enote imenuje minister, pristojen za upravo, po izvedenem postopku preko uradnikega sveta. Pristojnosti naelnika upravne enote so velike. Zelo pomembna pristojnost naelnika je izdajanje odlob v upravnem postopku na prvi stopnji. Naelnik nadalje predstavlja upravno enoto, koordinira delo notranjih organizacijskih enot, zagotavlja opravljanje strokovnih in drugih nalog, ki so skupne vsem notranjim organizacijskim enotam, skrbi za sodelovanje z lokalnimi skupnostmi z obmoja upravne enote in opravlja druge naloge v zvezi z delovanjem upravne enote. 5.2.3 Notranja organizacija upravnih enot Upravne enote notranje niso enovite, ampak so glede na opravljanje nalog na razlinih podrojih (npr. notranje zadeve, okolje in prostor, kmetijstvo) notranje razdeljena na notranje organizacijske enote. Notranje organizacijske enote se organizirajo za posamezna podroja. Njihovo tevilo torej ni enako v vseh upravnih enotah, ampak je prilagojeno velikosti in vsebini dela upravne enote (npr. v vsaki upravni enoti bo notranja organizacijska enota za upravne notranje zadeve, praviloma tudi za zadeve obe uprave in druge upravne naloge, za okolje in prostor, ne pa npr. za kmetijstvo). Notranjo organizacijo upravne enote ureja 22. l. uredbe o notranji organizaciji, sistemizaciji, delovnih mestih in nazivih v organih javne uprave in v pravosodnih organih. V skladu s to dolobo so v upravni enoti lahko organizirani sektorji, oddelki in slube, v okviru oddelkov e referati. Vse organizacijske enote so vezane na tevilo sistemiziranih delovnih mest. Posebnost je monost organiziranja krajevnega urada, kadar je to potrebno zaradi stalnega dislociranega opravljanja nalog, in sicer je krajevni urad lahko oblikovan kot organizacijska enota, lahko pa kot metoda dela. 5.2.4 Razmerja med ministrstvi in upravnimi enotami Pomembna pristojnost upravnih enot je odloanje na prvi stopnji v upravnih stvareh iz dravne pristojnosti. Pristojna ministrstva, v primeru organov v sestavi pa slednji, odloajo o pritobi zoper take odlobe ali drug posamini akt (52. l. ZDU). Le izjemoma, v primerih doloenih z zakonom, na prvi stopnji ne odloajo upravne enote. Sicer pa imajo ministrstva, v katerih delovno podroje sodijo zadeve (resorno ministrstvo), ki jih opravlja upravna enota, pristojnosti, doloene v 49. l. ZDU. Ministrstva, vsako na svojem delovnem podroju: dajejo upravnim enotam usmeritve, strokovne napotke in drugo strokovno pomo za izvrevanje nalog iz svoje pristojnosti, dajejo upravnim enotam obvezna navodila za izvrevanje nalog s svojih upravnih podroij, spremljajo organizacijo dela v upravni enoti oziroma v ustrezni notranji organizacijski enoti, usposobljenost uslubencev za opravljanje nalog in uinkovitost dela pri reevanju upravnih stvari, nadzorujejo izvrevanje upravnih nalog v upravni enoti, lahko naloijo upravni enoti, da v mejah svojih pristojnosti opravi doloene naloge ali sprejme doloene ukrepe ter o tem poroa. Ministrstvo, v katerega delovno podroje spadajo zadeve, ki jih opravlja upravna enota, opravlja s svojega delovnega podroja nadzorstvo nad izvrevanjem nalog upravne enote. V skladu z 52. l. ZDU ministrstvo, pristojno za doloeno upravno podroje (npr. notranje zadeve, kmetijstvo, varstvo okolja), odloa o pritobi zoper
10

Uredba o teritorialnem obsegu upravnih enot v Republiki Sloveniji (Ur. l. RS, t. 75/94, 8/96 in 39/2003). 11

odlobo ali drug posamini akt, ki ga je v upravnih stvareh na prvi stopnji izdala upravna enota. Nekatere pristojnosti v zvezi z upravno enoto ima tudi ministrstvo, pristojno za upravo (53. l. ZDU). Tako omenjeno ministrstvo nadzoruje organizacijo dela in uinkovitost dravne uprave, daje upravni enoti usmeritve in navodila za izboljanje organizacije, uinkovitosti in kakovosti dela, usklajuje reevanje kadrovskih, finannih, prostorskih in drugih podobnih vpraanj v zvezi z delom upravnih enot. Prav tako pa spremlja usposobljenost delavcev na delovnih mestih, kjer se ne opravljajo upravne naloge iz delovnih podroij drugih ministrstev. e upravna enota ne izpolnjuje nalog iz pristojnosti ministrstva oziroma jih ne izpolnjuje pravilno ali pravoasno, mora pristojno ministrstvo opozoriti naelnika upravne enote in mu naloiti, da zagotovi izvrevanje nalog oziroma da odpravi ugotovljene nepravilnosti v doloenem roku. e naelnik ne ravna v skladu z opozorilom ministrstva, ZDU v 51. l. doloa dve vrsti monih aktivnosti pristojnega ministrstva, odvisno od posledic neizvajanja nalog. Ministrstvo lahko samo neposredno opravi nalogo. V primeru, ko pa bi utegnile nastati kodljive posledice za ivljenje ali zdravje ljudi, za naravno oziroma ivljenjsko okolje ali premoenje, pa pristojno ministrstvo mora neposredno opraviti posamezno nalogo. V 55. l. ZDU je predviden e koordinacijski sosvet. Ustanovi se za obmoje upravne enote za sodelovanje med upravno enoto, obinskimi upravami in obmonimi enotami, izpostavami in drugimi dislociranimi organizacijskimi enotami ministrstev, organov v njihovi sestavi ter pravnih oseb javnega prava, katerih ustanovitelj je drava in preteno opravljajo upravne naloge. Ta sosvet obravnava vpraanja v zvezi z boljo organizacijo, uinkovitostjo in kakovostjo dela dravne uprave na obmoju upravne enote. Naelnik uprave enote posreduje predloge in sosveta ministru, pristojnemu za upravo, in resornim ministrom. 5.3 Razmerja vlade oziroma uprave do Dravnega zbora Razmerja med vlado in Dravnim zborom so urejena v ustavi ter zlasti v zakonu o vladi, pa tudi v poslovniku Dravnega zbora in poslovniku vlade. Dolobe v ustavi in poslovniku Dravnega zbora so pomembne zlasti zaradi dolob o volitvah predsednika vlade in imenovanja ministrov oziroma njihove razreitve. Poslovnik Dravnega zbora ureja tudi zakonodajni postopek ter v okviru tega tudi vlogo vlade, bodisi kot predlagateljice zakona (kar je vlada v veini primerov) ali pa posebej kot vlade. V ustavi so posebej doloeni tudi instituti odgovornosti za vlado, predsednika vlade oziroma posamezne ministre, in sicer interpelacija o delu vlade ali posameznega ministra (118. l.), nezaupnica vladi (116. l.), zaupnica vladi (117. l.), obtoba pred ustavnim sodiem zoper predsednika vlade in ministre (119. l.). Postopek uveljavljanja teh institutov urejata ustava in poslovnik Dravnega zbora. Zakon o vladi ter poslovnik vlade pa posebej opredeljujeta razmerja med vlado in Dravnim zborom, npr. obveznost poroanja, obveznost dajanja odgovorov na pobude in vpraanja, obveznost sodelovanja pri delu Dravnega zbora ipd. Zakon o dravni upravi (23.l.) posredno posega v razmerja ministrov do Dravnega zbora, saj doloa obveznost ministra, da pred Dravnim zborom predstavlja ne le ministrstvo, ampak tudi organ v sestavi. 5.4 Razmerja uprave do organov lokalnih skupnosti Razmerja med upravo in organi lokalnimi skupnostmi je pomembno zlasti glede nadzora. To je urejeno v 64. do 71. l. ZDU. Nadzor je razmejen v dve vrsti: v prvem primeru gre za izvirne pristojnosti lokalnih skupnosti, v drugem primeru za preneene dravne pristojnosti na lokalne skupnosti. V primeru izvirnih pristojnosti lokalnih skupnosti lahko pristojno ministrstvo izvaja le nadzor nad zakonitostjo dela organov lokalnih skupnosti tako, da nadzorujejo zakonitost splonih in posaminih aktov, ki jih izdajo organi lokalnih skupnosti. Pristojno ministrstvo pa mora opozoriti organ lokalne skupnosti, ki je izdal akt, ki ni v skladu z ustavo in zakonom in mu ponuditi reitve. e organ lokalne skupnosti predpisa (torej abstraktnega upravnega akta) ne uskladi, lahko pristojno ministrstvo predlaga vladi zaetek postopka pred ustavnim sodiem za oceno skladnosti predpisa lokalne skupnosti z ustavo ali zakonom. Ministrstvo torej ne more samo neposredno posei v predpis. Glede konkretnih aktov pa se pristojnost ministrstva kona e pri opozorilu, saj lokalna skupnost sama presoja znotraj lokalne skupnosti. V zvezi s preneenimi dravnimi pristojnostmi, ko torej lokalne skupnosti odloajo v zadevah iz dravne pristojnosti, pa lahko pristojna ministrstva, vsako na svojem podroju, opravljajo nadzorstvo nad zakonitostjo posaminih upravnih aktov organov lokalnih skupnosti, kadar ti odloajo v upravnih stvareh iz dravne pristojnosti. O pritobi odloa ministrstvo, pristojno za ustrezno podroje. V tem primeru je razmerje med ministrstvom in lokalno skupnostjo smiselno enako kot med ministrstvom in upravno enoto, e bi izvajala omenjene naloge. Pristojna ministrstva pa v primeru preneenih dravnih pristojnosti opravljajo tudi nadzorstvo nad primernostjo in strokovnostjo dela. V tem okviru lahko pristojno ministrstvo da obvezno navodilo za organizacijo slub in sistemizacijo delovnih mest za opravljanje nalog iz dravne pristojnosti ter daje obvezna navodila za opravljanje nalog iz dravne pristojnosti. Prav tako lahko pristojno ministrstvo glede preneenih nalog zahteva poroila, obvestila, mnenje in podatke ter njihovo obvezno sodelovanje.
12

Ministrstva pa dajejo organom lokalnih skupnosti strokovno pomo pri opravljanju vseh nalog. V primerih, ko organi lokalne skupnosti ne izvrujejo nalog iz dravne pristojnosti, mora ministrstvo organ na to opozoriti in mu z odlobo naloiti, da zagotovi izvrevanje nalog v doloenem roku. V primerih, ko pa organi lokalne skupnosti ne opravljajo preneenih nalog pravoasno in pravilno, mora pristojno ministrstvo opozoriti organ na nepravilnosti ter mu doloiti rok in nain za odpravo. e organ lokalne skupnosti kljub opozorilu ne izvruje oziroma nepravoasno izvruje naloge, lahko ministrstvo na stroke lokalne skupnosti samo opravi nalogo. Ministrstvo pa mora opraviti tako nalogo, e bi zaradi opustitve naloge utegnile nastati kodljive posledice za ivljenje ali zdravje ljudi, za naravno oziroma ivljenjsko okolje ali premoenje. V skrajnem primeru lahko pride do odvzema preneenih nalog in njihovega prenosa na upravno enoto. Predlog za odvzem posreduje vladi pristojno ministrstvo. Doloene naloge nadzora pa ima tudi upravna enota. Slednja mora opozoriti ministrstvo, e ugotovi, da organi lokalnih skupnosti pri izvajanju t. i. izvirnih nalog ravnajo nezakonito. Upravna enota pa mora prav tako opozoriti pristojno ministrstvo, e organi lokalnih skupnosti pri izvajanju prenesenih nalogah iz dravne pristojnosti ravnajo nezakonito. 5.5 Razmejitev dravne uprave in t. i. paradravnih organizacij Upravne organe moramo razlikovati od raznih t. i. paradravnih organizacij, ki so veinoma samostojne pravne osebe javnega prava in ki jih je ustanovila drava za upravljanje javnih nalog oziroma lahko izvajajo celo javna pooblastila. Nekateri taki subjekti imajo celo enako oznabo statusne oblike, kot se pojavlja v dravni upravi (npr. urad, agencija). Tako npr. Agencija Republike Slovenije za zavarovalni nadzor ni v sestavi dravne uprave, ampak je pravna oseba javnega prava. Agencija za trg vrednostnih papirjev prav tako ni v sestavi dravne uprave in je pravna oseba javnega prava sui generis. Podoben "paradravni" status imajo tudi razni skladi. To so praviloma posebne pravne osebe javnega prava, ki bodo podrobneje obravnavane v t. 10. Ker omenjeni subjekti niso v sestavi dravne uprave, zanje ne veljajo predpisi, ki veljajo samo za dravno upravo (npr. zaposlovanje, plae, odgovornost). Tudi ti subjekti pa dobivajo vsaj del finannih sredstev iz dravnega prorauna, saj se sredstva praviloma delno zagotavljajo pri ministrstvu, v katerega podroje spada dejavnost takega subjekta. Omenjeni subjekti pa so del javnega sektorja. Na tem podroju pa bo treba poenotiti pravno ureditev nekaterih podroij (npr. plae), kar je delno zagotovil e zakon o javnih uslubencih in zakon o sistemu pla v javnem sektorju.

FUNKCIJE VLADE IN UPRAVE

6.1 Funkcije vlade Vlada je organ izvrilne oblasti in najviji organ dravne uprave. Temu so prilagojene tudi njene funkcije. Vlada je organ, ki vodi, usmerja in usklajuje izvajanje politike drave ter zagotavlja izvajanje zakonov, drugih predpisov in splonih aktov Dravnega zbora. Pomembna je predlagateljska pristojnost vlade, saj je vlada tista, ki Dravnemu zboru predlaga (poleg drugih pooblaenih predlagateljev zakonov) v sprejem zakone, druge predpise in splone akte. Dravna uprava oziroma posamezna ministrstva torej ne more samostojno in neposredno predlagati v sprejem zakona Dravnemu zboru, ampak je treba to storiti preko vlade. Kljub temu pa je predlagateljska funkcija vlade zelo pomembna, saj lahko vlada s tem pomembno vpliva na vsebino predlaganih reitev. V praksi vlada predlaga veino zakonov, ostali pooblaeni predlagatelji (npr. poslanci) pa le manji dele. Vlada izdaja tudi pravne akte, tako splone kot konkretne iz svoje pristojnosti. Posamezne vrste aktov bodo obravnavane v nadaljevanju. Zakon o vladi izrecno doloa, da vlada zastopa Republiko Slovenijo kot pravno osebo (npr. sklepanje pogodb v imenu Republike Slovenije), e ni z zakonom drugae doloeno. Vlada upravlja tudi z nepremininami in drugim premoenjem Republike Slovenije, e glede posameznih nepreminin s posebnim zakonom ni drugae doloeno. Z nepremininami in drugim premoenjem, ki je v uporabi Dravnega zbora, upravlja Dravni zbor. 6.2 Funkcije uprave Poglavitna funkcija uprave je izvrevanje zakonov in drugih aktov ter nadzor. Uprava tako izvruje zakone, druge predpise in akte Dravnega zbora, mednarodne pogodbe, dravni proraun ter predpise in druge akte vlade. Pri tem mora uprava dosledno upotevati e obravnavano naelo zakonitosti. Pri opravljanju teh nalog izdaja uprava upravne prepise in posamine akte ter interne akte, vstopa v civilnopravna razmerja v imenu in za raun Slovenije ter opravlja materialna dejanja. Po pooblastilu vlade pa uprava opravlja tudi druge naloge v zvezi z upravljanjem z nepremininami in drugim premoenjem Republike Slovenije. V okviru nadzornih pristojnosti uprava opravlja inpekcijsko nadzorstvo nad izvajanjem zakonov in drugih aktov. Nadzoruje tudi delo lokalnih skupnosti. Ko lokalne skupnosti opravljajo svoje t. i. originalne pristojnosti, nadzoruje
13

uprava zakonitost dela organov lokalnih skupnosti, v primeru prenesenih nalog iz dravne pristojnosti na lokalne skupnosti, pa uprava nadzoruje tudi primernost in strokovnost njihovega dela. Uprava opravlja tudi nadzor nad nosilci javnih pooblastil. Pomembna pristojnost uprave je tudi pripravljanje zakonov, drugih predpisov in aktov, poroil in drugih gradiv ter zagotavlja drugo strokovno pomo pri oblikovanju politik. Naloga uprave je tudi spremljanje stanja drube, na podrojih na katerih je pristojna in skrbi za njen razvoj v skladu s sprejeto politiko. Ima tudi razvojne naloge in v okviru zakonov in drugih predpisov ter prorauna spodbuja oziroma usmerja drubeni razvoj. Poleg t. i. izvrilnih in nadzornih funkcij pa uprava zagotavlja tudi opravljanje javnih slub iz pristojnosti drave. Tega uprava praviloma ne izvaja sama (razen mone izjeme v 13. l. ZDU), ampak preko javnih podjetij in javnih zavodov, z dajanjem koncesij, z vlaganjem kapitala ipd.

PRAVNI AKTI VLADE IN UPRAVE

7.1 Sploni (abstraktni) in individualni (konkretni) pravni akti Izvrilna oblast, torej niti vlada niti uprava ne moreta sprejemati zakonov. To je v pristojnosti zakonodajne oblasti. Uprava zato lahko izdaja le t. i. podzakonske akte oziroma upravne predpise, s katerimi pa ureja le izvrevanje zakonov.11 Vlada in uprava lahko izdajata splone (abstraktne) in posamine (konkretne) pravne akte. Slednji (to so predvsem upravne odlobe) predstavljajo neposredno upravno odloanje po zakonu o splonem upravnem postopku in drugih procesnih in materialnih normah o konkretnih pravicah, obveznostih in pravnih koristih strank (posameznikov in organizacij), sploni (abstraktni) pravni akti pa se nanaajo na nedoloeno tevilo oseb, za katere se predpisuje neko abstraktno pravilo za nedoloeno tevilo primerov. Za izvrilno in upravno delovanje znailni sploni upravni akti, ki jih izdajata vlada in uprava so predvsem uredbe, pravilniki, odloki. Ti akti morajo biti v skladu z ustavo in zakoni kot to zahteva e tretji odstavek 153. l. ustave. Sploni (abstraktni) akti vlade morajo biti objavljeni v Uradnem listu RS. To pravilo vkljuuje tudi akte ministra (npr. pravilnik). Katere akte vse je treba objaviti, doloa uredba o objavljanju v Uradnem listu Republike Slovenije. 7.2 Posamezne vrste pravnih aktov vlade Pravne akte vlade ureja 21. l. zakona o vladi. V okviru teh zakon navaja uredbo, odlok, poslovnik, sklep in odlobo. Uredba je sploni upravni akt (predpis), s katerim vlada podrobneje ureja in razlenjuje z zakonom ali drugim aktom Dravnega zbora doloena razmerja v skladu z namenom in kriteriji iz zakona oziroma drugega predpisa. Na podlagi pooblastila iz zakona lahko vlada z uredbo ureja tudi uresnievanje pravic in obveznosti dravljanov ter drugih oseb. Nikakor pa ne more vlada (pa tudi ne ministri) s svojimi akti doloati pravic in obveznosti dravljanov in drugih oseb, saj je to e na podlagi 87. l. ustave mono le z zakonom. Primeri uredb v praksi so npr.: uredba o pogojih za elektronsko poslovanje in elektronsko podpisovanje, uredba o vpisu drub in drugih pravnih oseb v sodni register, uredba o viini posebne takse za igralne avtomate, uredba o izdaji, razdelitvi in uporabi lastnikih certifikatov, uredba o upravnem poslovanju. Odlok je akt, s katerim vlada ureja posamezna vpraanja ali sprejema posamezne ukrepe, ki imajo sploen pomen ter sprejema z njim druge odloitve, za katere je z zakonom ali z uredbo doloeno, da jih ureja vlada z odlokom. Primer odloka je odlok o dravnem nartu razdelitve emisijskih kuponov za obdobje 2005 do 2007. Poslovnik je akt, s katerim vlada ureja svojo notranjo organizacijo in delo. Izrecno velja omeniti, da ima poslovnik vlade zelo pomembne dolobe, saj ureja organizacijo dela vlade, seje vlade in njihovo sklicevanje, odloanje ipd., delo delovnih teles vlade, postopek obravnave gradiva na vladi, sodelovanje vlade z Dravnim zborom in drugimi organi in organizacijami ter javnost dela vlade. S sklepi vlada prav tako ureja notranjo organizacijo in delo (npr. ustanavlja vladne slube, ustanavlja delovne komisije ipd.). S sklepom pa vlada odloi tudi v vseh drugih primerih, ko ne odloi z drugim aktom. Primeri sklepov v praksi sklep o ustanovitvi javnega zavoda Muzej noveje zgodovine Slovenije. Odlobo kot konkretni upravni akt pa izdaja vlada o imenovanjih in razreitvah ter v upravnih zadevah iz svoje pristojnosti, prav tako pa tudi v drugih posaminih zadevah iz svoje pristojnosti. 7.3 Posamezne vrste aktov uprave Predpise uprave ureja 74. l. ZDU. Zakon doloa, da ministri za izvrevanje zakonov, drugih predpisov in aktov Dravnega zbora izdajajo pravilnike. Poseben zakon pa lahko doloi e posebne predpise, ki jih izdaja minister.
11

Ustava uporablja dva izraza: predpis in pravni akt. Iz dolob 54. in 160. lena ustave izhaja, da se izraz predpis uporablja za sploni pravni akt podzakonske veljave, ki ga izda dravni organ (dravni predpis) ali organ lokalne skupnosti, izraz sploni pravni akt pa se uporablja za vse druge splone akte podzakonske veljave. Sploni upravni akt pa je glede na ustavno terminologijo dravni predpis, predpis lokalne skupnosti ali sploni akt izdan za izvrevanje javnih pooblastil. 14

Nov ZDU torej ve ne doloa e drugih vrst aktov (odredbe, navodila, sklep, odloba) kot prejnji zakon o upravi. Pravilnik se izda, e zakon tako doloa ali uredba ali e minister oceni, da je izdaja pravilnika potrebna za namen iz prvega odstavka tega lena. V praksi so to npr. pravilniki o tipendiranju, pravilnik o vozilih s prednostjo in vozilih s spremstvom, pravilnik o prirejanju posebnih iger na sreo v igralnih salonih, pravilnik o subvencioniranju bivanja tudentov. Pravilnike pa lahko izdajajo tudi nosilci javnih pooblastil, e tako doloa zakon.

8 NADZOR Ministrstvo, pristojno za upravo, torej trenutno Ministrstvo za javno upravo, opravlja poseben, t. i. upravni nadzor. To ureja e 307. do 317. l. zakona o splonem upravnem postopku. V okviru tega nadzora se opravlja nadzor nad izvajanjem zakona o splonem upravnem postopku in posebnimi upravnimi postopki. Nadzira se reevanje zadev v predpisanih rokih, izpolnjevanje pogojev glede strokovne izobrazbe, predpisov o strokih v upravnem postopku, predpisov o pisarnikem poslovanju ipd. V skladu s 73. l. ZDU pa ministrstvo, pristojno za upravo, nadzoruje tudi izvajanje predpisov o notranji organizaciji, poslovnem asu, uradnih urah, poslovanju z dokumentarnim gradivom, kakovosti poslovanja in poslovanju s strankami. Nadzorstvo opravljajo upravni inpektorji. To vrsto nadzora opravljajo v upravnih organih in nosilcih javnih pooblastil. V okviru tega nadzora se torej ne odloa o pravnih sredstvih. Najveji del nadzora pa obsega inpekcijski nadzor. Inpekcijsko nadzorstvo je posebna vrsta upravnega nadzora, v okviru katerega upravni organi nadzorujejo pravne osebe oziroma druge organizacije in posameznike glede spotovanja oziroma izvrevanja zakonov in drugih predpisov. Inpekcijsko nadzorstvo je urejeno z novim zakonom o inpekcijskem nadzoru,posebne vrste nadzora pa urejajo e posebni zakoni.12 Inpekcijski nadzor opravljajo neposredno inpektorji kot uradne osebe s posebnimi pooblastili in odgovornostmi. Zakon o inpekcijskem nadzoru za inpektorje predpisuje posebne pogoje glede strokovne izobrazbe (univerzitetna ali visoka strokovna izobrazba), najmanj pet let delovnih izkuenj in strokovni izpit za inpektorja. Inpektor samostojno opravlja zadeve inpekcijskega nadzorstva, izdaja odlobe in sklepe v upravnem postopku in odreja druge ukrepe, za katere je pooblaen. Inpektor ima tudi slubeno izkaznico. Zakon natanno doloa pooblastila inpektorjev (vstop v prostore, pravico pregledati prostore, objekte, naprave, predmete, blago ter poslovanje, zasliati stranke in prie, brezplano vzeti vzorce blaga, fotografirati ipd). Nadzor je tudi odloanje o pritobi, o katerih smo e govorili. Praviloma torej na prvi stopnji odloa upravna enota, o pritobi odloa resorno ministrstvo, v primeru organa v sestavi pa slednji. Posebej pa je urejen nadzor dravne uprave nad lokalnimi skupnostmi, kar je predstavljeno v t. 5.4.

OSEBE ZA DELO V DRAVNI UPRAVI

9.1 Javni uslubenci Ko govorimo o zaposlenih v dravni upravi, uporabljamo najpogosteje na splono izraz uradniki, uslubenci oziroma z negativnim prizvokom tudi birokrati. Zakon o javnih uslubencih pa pojme javni uslubenec in uradnik definira in razmejuje. Do leta 2002 je to podroje urejal e star in vekrat spremenjen zakon o delavcih v dravnih organih iz leta 1990, ki je razlikoval ve skupin zaposlenih v dravni upravi13 ter za funkcionarje e zakon o funkcionarjih v dravnih organih. V letu 2002 pa je bil sprejet zakon o javnih uslubencih, ki ureja status zaposlenih ne le v dravni upravi, ampak tudi v drugih dravnih organih, deloma pa tudi v celotnem javnem sektorju. To pomeni celovit sistem ne le v dravni upravi (vkljuno s npr. policijo, carino, diplomacijo, kjer so mone e posebne ureditve), temve tudi v zakonodajnih, pravosodnih organih in drugih dravnih organih ter celotnem javnem sektorju. Zakon se je zael uporabljati ele eno leto po objavi, torej konec junija 2003. Ta zakon uvaja nove nazive za zaposlene v dravni upravi in kar je bistveno, poenotil je sistem za dravne organe in za uprave lokalnih skupnosti. Za funkcionarje pa e ostaja v veljavi zakon o funkcionarjih v dravnih organih. Javni uslubenec je vsak posameznik, ki sklene delovno razmerje v javnem sektorju. Zakon opredeljuje dve skupini javnih uslubencev (uradniki in strokovno tehnini javni uslubenci). Zakon doloa tudi, kaj obsega javni sektor. Javni sektor po zakonu o javnih uslubencih sestavljajo: dravni organi in uprave samoupravnih lokalnih skupnosti, javne agencije,
12 13

Npr. Zakon o inpekciji dela, zakon o trni inpekciji, zakon o zdravstveni inpekciji. Zakon o delavcih v dravnih organih je razlikoval tri kategorije delavcev v dravni upravi. To so bile: 1) viji upravni delavci, 2) upravni delavci in 3) strokovno tehnini delavci. 15

 javni skladi, javni zavodi in javni gospodarski zavodi, druge pravne osebe javnega prava, e so posredni uporabniki dravnega prorauna ali prorauna lokalne skupnosti. Zakon izrecno doloa, da javna podjetja in gospodarske drube, v katerih ima veinski dele oziroma prevladujo vpliv drava ali lokalna skupnost, niso del javnega sektorja po tem zakonu. Zakon o javnih uslubencih v 23. l. razlikuje med naslednjimi skupinami javnih uslubencev v dravni upravi: 1. uradniki - javni uslubenci, ki opravljajo javne naloge

- javni uslubenci, ki opravljajo zahtevneja spremljajoa dela, ki zahtevajo poznavanje javnih nalog organa
2. strokovno tehnini javni uslubenci, ki opravljajo druga spremljajoa dela. Le delovna mesta, navedena v t. 1, so uradnika delovna mesta. Delovna mesta za izvajanje nalog iz t. 2 pa so strokovno tehnina delovna mesta. Delodajalec v dravnem organu je Republika Slovenija, v upravi lokalne skupnosti pa lokalna skupnost. Uradniki se izbirajo na javnem nateaju, razen v primerih, ko je z zakonom doloeno drugae. Uradnik izvruje javne naloge v javno korist, politino nevtralno in nepristransko, kar doloa tudi 28. l. zakona o javnih uslubencih. Uradniku je omogoena kariera z napredovanjem. Zakon v 78. do 91. l. posebej opredeljuje delovna mesta, poloaje in nazive. Delovna mesta so uradnika in strokovno tehnina in so razvrena z uredbo vlade ali drugim splonim aktom. Pomembna je uredba o notranji organizaciji, sistemizaciji, delovnih mestih in nazivih v organih javne uprave in v pravosodnih organih. Uradnika delovna mesta so lahko razvrena tudi s kolektivno pogodbo. Poloaj je uradniko delovno mesto, na katerem se izvrujejo pooblastila v zvezi z vodenjem, usklajevanjem in organizacijo dela v organu. Poloaji so: v ministrstvih: generalni direktor, generalni sekretar in vodje organizacijskih enot, v organih v sestavi ministrstva: direktor in vodje organizacijskih enot, v upravnih enotah: naelnik upravne enote in vodje organizacijskih enot, v vladnih slubah: direktor in vodje organizacijskih enot, v upravah lokalnih skupnosti: direktor in vodje organizacijskih enot. Poloaji so tudi uradnika delovna mesta namestnikov generalnega sekretarja in generalnega direktorja v ministrstvu, direktorja organa v sestavi in vladne slube. Poloaji so predvideni za top menedment v dravni upravi, zato so nekatere dolobe podobne tistim v zasebnem sektorju (omejeno trajanje pogodbe o zaposlitvi, pravica do odpravnine ipd.), dodani pa e nekateri posebni pogoji (npr. funkcionalna znanja upravnega vodenja in upravljanja kadrovskih virov). Uradnik izvruje javne naloge v nazivu, v katerega se imenuje z odlobo. Nazivi so razporejeni v estnajst stopenj in jih doloa 85. l. zakona o javnih uslubencih. Tudi za podroje pla je bil v letu 2002 sprejet nov zakon, in sicer zakon o sistemu pla v javnem sektorju. Zakon, ki je bil objavljen 28.6.2002, je zael veljati petnajsti dan po objavi, uporabljati pa naj bi se zael ele 1.1.2004, vendar do tega roka niso bile izvedene vse potrebne aktivnosti (sklenjene kolektivne pogodbe in sprejeti podzakonski akti). Trenutno se zakon uporablja samo deloma, in sicer v delu, ki doloa viino izhodine plae. e vedno potekajo pogajanja s sindikati javnega sektorja, saj je potrebno najprej skleniti kolektivno pogodbo za javni sektor, nato pa se lahko prinejo pogajanja za panone in poklicne kolektivne pogodbe. ele sklenitev vseh teh pogodb in sprejem ustreznih podzakonskih aktov bo dalo podlago za prietek izvajanja zakona v celoti, torej za izplaevanje pla v skladu z njim. Tudi ta zakon naj bi poenotil plani sistem za vse zaposlene v javnem sektorju, ne le za dravno upravo, ampak tudi za druge dravne organe, uprave lokalnih skupnosti in pravne osebe javnega prava. S tem bo zakon nadomestil prejnji parcialno in z ve zakoni urejen plani sistem.14 Pomembna novost je, da ta zakon doloa plane skupine, plane podskupine in tarifne razrede. Vlada je v letu 2001 sprejela tudi Kodeks ravnanja javnih uslubencev, katerega namen je opredeliti naela opravljanja javnih nalog, po katerih morajo ravnati javni uslubenci. Vendar pa njegova pravna narava ni povsem jasna in za kritev niso predpisane konkretne sankcije. Pomembneji bo verjetno kodeks etike javnih uslubencev, ki ga mora v skladu z 174 l. zakona o javnih uslubencih sprejeti Uradniki svet. V zvezi z dravno upravo pa tudi ire bo imel nekatere pomembne pristojnosti uradniki svet, ki ga ureja 174. do 178. l. zakona o javnih uslubencih. Ima pristojnosti v zvezi s kadrovskimi zadevami, daje vladi in Dravnemu zboru mnenja o predpisih, ki urejajo uradniki sistem in poloaj uradnikov ter v sodelovanju z nekaterimi sindikati
14

Plae v dravni upravi oziroma ire tudi v dravnih organih, javnih zavodih so bile urejene z zakonom o razmerjih pla v javnih zavodih, dravnih organih in v organih lokalnih skupnosti (Ur. l. RS, t. 18/94). Vendar ta zakon al ni zajel vseh pravnih oseb javnega prava (npr. agencij), tako, da so bili v praksi velikokrat problemi, ali za doloen pravni subjekt veljajo omejitve glede viine pla ipd. 16

sprejme kodeks etike javnih uslubencev v dravnih organih in upravah lokalnih skupnosti. Glede kadrovskih zadev uradniki svet zgolj skrbi za izbiro uradnikov na nekaterih najpomembnejih poloajih oziroma tiste, ki jih doloa etrti odst. 60. l. zakona o javnih uslubencih (na ministrstvih generalni direktor, generalni sekretar ter predstojnik organa v sestavi, izven ministrstva predstojnik vladne slube ter naelnik upravne enote). Vendar uradniki svet teh uradnikov ne izbira, ampak doloa standarde strokovne usposobljenosti, merila za izbiro in metode za preverjanje usposobljenosti ter imenuje nateajne komisije za posamezne postopke javnih ali internih nateajev. lan uradnikega sveta je lahko tudi lan nateajne komisije. Pristojnost konkretnega imenovanja omenjenih uradnikov pa v skladu z 82. l. zakona o javnih uslubencih e vedno najpogosteje pripada vladi oziroma za naelnike upravnih enot ministru, pristojnemu za upravo. Pristojni minister ima v skladu z zakonom monost izbire izmed ve predlaganih kandidatov, ki so po svoji strokovni usposobljenosti primerni za doloen poloaj. Kateri kandidati so po svoji strokovni usposobljenosti primerni za poloaj, pa na podlagi standardov ugotovi posebna nateajna komisija pri Uradnikem svetu. 9.2 Funkcionarji Funkcionarji v dravnih organih in organih lokalnih skupnosti niso javni uslubenci. Funkcionarji so urejeni s posebnim zakonom o funkcionarjih v dravnih organih. V dravni upravi spadajo med funkcionarje dravni sekretarji.15 Za funkcionarje veljajo posebnosti glede pla, pravic po prenehanju mandata, dopustov ipd., kot doloa zakon o funkcionarjih v dravnih organih. Funkcionarji v dravni upravi so tudi predsednik vlade, ministri in generalni sekretar vlade, vendar zanje veljajo posebne dolobe v skladu z zakonom o poslancih. V skladu z 41. l. zakona o vladi za predsednika vlade, ministre in generalnega sekretarja vlade veljajo nekatere posebnosti (torej ne enako kot za druge funkcionarje) glede pla, dopustov, pravic po prenehanju mandata uporabljajo dolobe zakona o poslancih in torej zanje velja enako kot za poslance (torej veje ugodnosti kot za druge funkcionarje). 9.3 Posebej o uradni osebi Za izvajanje upravnih nalog so pomembne uradne osebe. Uradna oseba je v skladu s 2. odst. 5. l. zakona o splonem upravnem postopku oseba, ki je v skladu z zakonom pooblaena za odloanje v upravni stvari ali za opravljanje posameznih dejanj v upravnem postopku. Konkretneje dolobe o uradni osebi v upravnem postopku vsebuje zakon o splonem upravnem postopku. Pooblastilo za odloanje v upravnih stvareh oziroma za dejanja v postopku pred izdajo odlobe lahko izda minister oziroma predstojnik uradni osebi organa, ki izpolnjuje pogoje glede strokovne izobrazbe in druge pogoje.

10

PRAVNE OSEBE JAVNEGA PRAVA

10.1 Splono o vrstah pravnih subjektov Pravne subjekte delimo na fizine osebe (posameznike) in pravne osebe. Pravni subjekt je nosilec pravic in dolnosti v pravnem razmerju. Le pravni subjekti imajo pravno sposobnost in pridobijo pod doloenim pogoji tudi poslovno sposobnost oziroma sposobnost za dejanja. Pravni subjekti lahko samostojno nastopajo v pravnem prometu. V okviru nae obravnave nas zanimajo le pravne osebe. Pravna oseba je umetno, s pravnim aktom ustvarjeni pravni subjekt. Pravne osebe lahko samostojno nastopajo v pravnem prometu, s tem da v njihovem imenu nastopa fizina oseba (npr. zakoniti zastopnik, pooblaenec). Statusne oblike, ki niso pravni subjekti, lahko v pravnem prometu nastopajo le izjemoma in omejeno, v skladu s posebnimi dolobami zakonov (npr. fakultete, ministrstva). Pravne osebe delimo po ve kriterijih. Za obravnavano problematiko je pomembna delitev pravnih oseb na pravne osebe zasebnega in pravne osebe javnega prava. Pravni sistem jim namre priznava razline pravice, obveznosti in dolnosti, kar bo obravnavano v nadaljevanju. Bistvo razlikovanja je ustanovitveni akt, nato pa pravni red doloa e druge pomone kriterije razlikovanja (npr. izvajanje javnih pooblastil, obvezno lanstvo in obvezen obstoj, izvajanje javnih nalog, uporaba prisilnih sredstev ipd.) Pravne osebe zasebnega prava so ustanovljene z zasebnopravnim aktom (pogodba ali statut). Tipine vrste so drutva, ustanove, gospodarske drube, zadruge in nekatere druge, ki so bolj izjema: druba za vzajemno zavarovanje, zasebni zavodi. 10.2 Pojem in znailnosti pravnih oseb javnega prava Pravne osebe javnega prava opredeljuje ve elementov oziroma znailnosti. Ustanovljene se z zakonom ali drugim oblastnim aktom (npr. uredba). Praviloma izvajajo javna pooblastila. e so lanske oblike, je lanstvo obvezno (zbornice). Kot dodatne kriterije za razlikovanje teorija med drugim navaja izvajanje javnih nalog, uporabo prisilnih sredstev.
15

Po prejnji ureditvi so bili funkcionarji tudi predstojniki organov v sestavi in direktorji vladnih slub. 17

Pravne osebe javnega prava so drava, obine, zbornice, javni skladi, javni zavodi, javne agencije ter posebne pravne osebe javnega prava sui generis. Posebej velja poudariti, da upravni organi praviloma niso pravne osebe, tudi ministrstva ne, ampak je pravna oseba Republika Slovenija. To velja tudi za druge dravne organe. 10.3 Vrste pravnih oseb javnega prava 10.3.1 Korporacije javnega prava (drava, obine, zbornice) Korporacije so lanske oblike. Korporacije javnega prava zajemajo ve vrst. Teritorialne korporacije so lanske oblike, ki zajemajo prebivalstvo na doloenem obmoju. To sta drava in obine. Teorija nato govori e o ve vrstah korporacij: realne, interesne, osebne ipd. Sem spadajo zbornice z obveznim lanstvom (npr. Gospodarska zbornica, Kmetijsko gozdarska zbornica, Zdravnika zbornica) in nekatera druga zdruenja. 10.3.2 Javni zavodi Javni zavodi so pri nas najtevilneji. Ureja jih zakon o zavodih iz leta 1991, ki pa je potreben bistvenih sprememb. Zakon doloa, da se zavodi ustanovijo za opravljanje dejavnosti vzgoje in izobraevanja, znanosti, kulture, porta, zdravstva, socialnega, otrokega in invalidskega varstva, socialnega zavarovanja ali drugih dejavnosti, e cilj opravljanja dejavnosti ni pridobivanje dobika. Za opravljanje javnih slub se ustanovijo javni zavodi. Ustanovijo jih drava, obine in druge z zakonom pooblaene pravne osebe javnega prava. Tudi zakon o javnih skladih nekatera vpraanja ureja parcialno in nesistemsko, zato je potreben sprememb. To velja za vpraanje odgovornosti, za status premoenja javnega zavoda, pristojnosti ustanovitelja po ustanovitvi in vpraanje njegove odgovornosti ipd. Primeri javnih zavodov v praksi so Univerza v Ljubljani in Univerza v Mariboru, Klinini center Ljubljana, Opera in balet Ljubljana, Institut Joef tefan, domovi za stareje, tudentski domovi ipd.. Zakon o gospodarskih javnih slubah pa posebej ureja javne gospodarske zavode. Ti so ustanovljeni za opravljanje ene ali ve gospodarskih dejavnosti, kadar se v celoti izvajajo neprofitno, njihovo izvajanje pa zahteva samostojno organizacijo izven uprave ali lokalnih slub. Ustanovi ga vlada ali lokalna skupnost. Za vpraanja, ki jih ne ureja zakon o gospodarskih javnih slubah, se uporabljajo dolobe zakona o zavodih.V praksi so primeri gospodarskih javnih zavodov Zavod za blagovne rezerve, Javni gospodarski zavod Protokolarne storitve RS, Slovenska turistina organizacija. 10.3.3 Javni skladi Javni skladi so urejeni s posebnim zakonom o javnih skladih iz leta 2000. Zakon definira javni sklad kot pravno osebo javnega prava, ki upravlja in razpolaga s premoenjem, ki ga je republika ali lokalna skupnost namenila za zagotavljanje javnega interesa. Javni sklad se lahko ustanovi v treh oblikah: javni finanni sklad, ki se ustanovi z namenom vzpodbujanja razvoja na doloenem podroju z dajanjem kreditov oziroma porotev in drugih oblik vzpodbujanja razvoja oziroma za druge namene, doloene z zakonom; javni nepremininski sklad, ki se ustanovi z namenom poslovanja z nepremininami; javna ustanova, ki se ustanovi z namenom vzpodbujanja razvoja in ustvarjalnosti na posameznih podrojih z dodeljevanjem nagrad, tipendij, drugih nepovratnih sredstev ter drugih oblik vzpodbud. Namen javnega sklada se doloi z zakonom ali ustanovitveni aktom. Javni sklad lahko ustanovi drava ali lokalna skupnost. V imenu drave ustanovi javni sklad vlada, e ni z zakonom drugae doloeno. e pred sprejemom zakona o javnih skladih je bilo v praksi ve javnih skladov, urejeni so bili parcialno in nesistemsko. Preoblikovati so se morali v skladu z novim zakonom. V praksi obstoja nekaj javnih skladov, ki so preoblikovani (npr. Filmski sklad RS, Ekoloko razvojni sklad RS), ustanovljeni po so tudi e kot povsem novi skladi po novem zakonu (npr. Javna ustanova Ad Futura, znanstvena izobraevalna fundacija RS). Od javnih skladov, ki so pravne osebe, pa je treba razlikovati proraunski sklad, ki ga doloa zakon o javnih financah v 56. do 60. l. zakona o javnih financah. Proraunski sklad ni pravna oseba. Je le evidenni raun v okviru prorauna, ki ga odpre drava oziroma obina zaradi loenega vodenja doloenih prejemkov in izdatkov in uresnievanja posebnega pomena. Ustanovi se z zakonom, mednarodno pogodbo ali odlokom obine. Primeri v praksi rudarski sklad, sklad za audiovizualne medije ipd. 10.3.4 Javne agencije Kot zadnja oblika so bile pri nas uvedene javne agencije z zakonom o agencijah v letu 2002.Ta zakon pa ureja le agencije kot pravne osebe javnega prava, ne pa agencij, ki obstojajo kot organi v sestavi ministrstev (npr. Agencija za kmetijske trge in razvoj podeelja v sestavi MKGP). Javna agencija se ustanovi za opravljanje regulatornih, razvojnih in strokovnih nalog v javnem interesu, e z zakonom ni predvidena druga statusna oblika. Javna agencija se lahko ustanovi, e je s tem omogoeno uinkoviteje in smotrneje opravljanje nalog, kot bi bilo v primeru opravljanja nalog v upravnem organu, zlasti e se lahko financiranje upravnih nalog v celoti ali preteno financira z
18

upravnimi taksami oziroma plaili uporabnikov. Nadaljnji pogoj je, da glede na vrsto in naravo nalog ni potreben ali ni primeren stalni neposredni politini nadzor nad opravljanjem nalog. Javno agencijo lahko ustanovi drava, lokalna skupnost ali zveza lokalnih skupnosti. V imenu drave ustanovi javno agencijo vlada, e zakon ne doloa drugae. Primeri javni agencij kot samostojnih pravnih oseb javnega prava so Agencija za telekomunikacije in radiofuzijo, Agencija za zavarovalni nadzor, Agencija za trg vrednostnih papirjev, Agencija RS za javnopravne evidence in storitve. 10.4 Pomen razlikovanja pravnih oseb javnega in zasebnega prava Ustanovitelj pravne osebe javnega prava je pravna oseba javnega prava. To je najvekrat drava, obine, lahko pa tudi druga pravna oseba na podlagi posebnega pooblastila. Ustanovitev pravnih oseb javnega prava ne more biti povsem svobodna, saj ustanovitelj prevzema tudi doloene finanne obveznosti (npr. glede financiranja dejavnosti, zagotavljanja pla ipd.), prav tako pa ima javnopravna oseba omejitve glede ustanavljanja zasebnopravnih oseb.16 Zasebnopravne osebe kot soustanovitelji pravnih oseb javnega prava niso smiselni, saj tako soustanoviteljstvo odpira veliko pravnih vpraanj, kot so npr. finanna, jamstvena in premoenjskopravna vpraanja nasploh.17 Ustanovitelj pravne osebe javnega prava se pojavlja v oblastni vlogi in pravno osebo ustanovi z oblastnim aktom, npr. z zakonom. Tako si ustanovitelj praviloma zagotovi veji vpliv na upravljanje, monost nadzora, ipd. Ustanovitelj v ustanovitvenem aktu doloi vpliv na imenovanje in razreitev organov, monosti prenehanja ipd. e ustanovitelj ne imenuje organov, si pogosto pridri pravico dati soglasje k imenovanju (npr. glede imenovanja nekaterih direktorjev javnih zavodov, ki jih imenuje upravni odbor). e ustanovitelj nima veine v najpomembnejih organih, e v ustanovitvenem aktu lahko doloi, da je potrebno soglasje ustanovitelja k notranjim aktom pravne osebe (npr. razni pravilniki, poslovniki o delu organov ipd.), soglasje k programu dela in finannemu nartu ipd. Prav tako ustanovitelj doloi obveznosti pravne osebe oziroma njenih organov v asu poslovanja glede rezultatov poslovanja (npr. poiljanje poroila o delu enkrat letno ustanovitelju, soglasje ustanovitelja k odloitvam o delitvi dobika ipd.). Pogoste so tudi posebne dolobe o prenehanju, kdaj je sploh mono, komu pripade premoenje ipd. Ustanovitelj praviloma prevzame tudi doloene finanne dolnosti v zvezi s pravno osebo, ki jo ustanovi. Najvekrat se ta obveznost nanaa na zagotovitev doloenega financiranja za delo (stroki poslovanja: elektrika, najemnine ipd; stroki za delo: npr. material za delo zdravnikov, raunalnike za profesorje na univerzi), lahko tudi neposredno zagotavljanje pla (npr. zdravniki v javnih institucijah, profesorji na (javnih) univerzah). Plae se lahko zagotavljajo tudi posredno: npr. z obveznimi plaili dajatev strank, s plaili taks, s plaili olnin. Vendar pa imajo pravne osebe javnega prava zato tudi tevilne omejitve glede porabe denarja in na sploh razpolaganja s premoenjem. Zakonodaje praviloma doloajo omejitve glede viine pla, glede viine dnevnic in drugih strokov zaposlenih (npr. prevozni stroki), pa tudi drugih izdatkov (npr. nakup slubenih avtomobilov, telefonov), praviloma je omejeno tevilo zaposlenih. Za pravne osebe javnega prava, glede na to da so praviloma financirane iz javnih sredstev, veljajo doloene omejitve glede svobode sklepanja pogodb. To velja ne le glede vrste pogodb, ampak tudi glede izbora strank. To podroje praviloma urejajo posebni predpisi, ki doloajo, kako se opravi izbor pogodbenih strank. Tako je praviloma doloena obveznost javnih razpisov, izbor bodoega pogodbenika pa je moen na podlagi predpisanega postopka in izpolnitve kriterijev. S tem se eli zagotoviti ne le izbor najugodnejega ponudnika, kot se pogosto navaja v praksi, ampak tudi zagotoviti vsem enako monost poslovnega sodelovanja z dravo (npr. e drava kupuje raunalnike) in omejiti korupcijo. Prav tako je treba vsem zagotoviti monost pri pridobitvi javnih sredstev (npr. tipendije, subvencije). Osnove in temeljni postopki so v Sloveniji urejeni v zakonu o javnih naroilih, posebna pravila pa obstajajo tudi znotraj EU. Pravne osebe javnega prava pa so zato pogosto oproene davkov. To velja vsaj v doloenem obsegu, za doloene dejavnosti ali pa za doloene vrste davkov. Podobno velja pogosto tudi za takse in druge obvezne dajatve (npr. carine) Tudi za zaposlene v pravnih osebah javnega prava praviloma obstajajo posebni predpisi. Celotno podroje zaposlovanja v javnem sektorju deloma ureja zakon o javnih uslubencih. Zakonodaje praviloma doloajo za zaposlene v pravnih osebah javnega prava enoten sistem pla, enoten sistem napredovanj in nagrajevanj,
16

e npr. doloena javnopravna oseba (npr. zavod) ustanovi drugo javnopravno osebo, prevzema tudi obveznost doloenega financiranja. e se prva javnopravna oseba financira iz dravnega prorauna pomeni tudi financiranje druge javnopravne osebe posredno veliko obremenitev za dravni proraun. Prav tako bi lahko javnopravna oseba ustanovila zasebnopravno osebo in preko te izvajala doloene dejavnosti (npr. celo konkurenne) ali pridobivala prihodke v nasprotju z interesom ustanovitelja. Ali pa bi formalno zaposleni v javnopravni osebi izvajali dejavnosti zasebnopravne osebe, plao pa dobivali iz javnih sredstev. Zato mora javnopravna oseba, ki ni drava, deela (ali podobna enota), obina praviloma imeti soglasje za ustanovitev vsake pravne osebe. Tako npr. tudi 20. l. zakona o zavodih. 17 Tako monost vsebuje zakon o zavodih v 5. odst. 3.l., ki doloa, da so lahko ustanovitelji javnih zavodov poleg javnopravnih oseb tudi druge pravne in fizine osebe. Zakon doloa, da se razmerja v takem primeru uredijo s pogodbo, vendar je vpraanje, kakna je vloga ustanovitelja v ustanovitvenem aktu (npr. aktu vlade) in kaj sploh lahko pogodba uredi (ali drugae uredi) kot ustanovitveni akt kot oblastni akt s kogentnimi dolobami. 19

odgovornosti, pravic po prenehanju zaposlitve ipd. Tudi v Sloveniji je to podroje moderno urejeno. Tudi v letu 2002 sprejeta zakon o javnih uslubencih ter zakon o sistemu pla v javnem sektorju upotevata posebnosti, ki jih je treba doloiti za pravne osebe javnega prava. Za pravne osebe javnega prava je praviloma doloen poseben nadzor. Ta posega na ve podroij. Poleg nadzora nad finannim poslovanjem, ki je praviloma javno najbolj opazno, zakonodaje zajemajo e posebne dolobe o nadzoru nad zakonitostjo dela, o strokovnem nadzoru in drugih oblikah. Nadzor lahko opravljajo razni pristojni organi izven pravne osebe. Prav tako pa lahko e ustanovitveni akt ali drug akt pravne osebe doloi posebne organe v okviru pravne osebe kot t. i. interne organe za opravljanje nadzora (npr. nadzorni svet). Ustanovitelj si lahko nadzor zagotovi tudi na ta nain, da imenuje lane v druge organe pravne osebe (npr. v upravo) in da zahteva razna poroila, programe dela ipd. To praviloma velja za javne zavode, sklade oziroma ustanove. V vseh pravnih osebah javnega prava, vkljuno z dravo pa opravljajo nadzor nad finannim poslovanjem tudi t. i. neodvisne institucije. To je raunsko sodie.

11 JAVNE FINANCE S pojmom javnih financ razumemo zbiranje in porabo sredstev na dravnem pa tudi lokalnem nivoju ter nadzor v zvezi s tem. Ustava v posebnem poglavju "javne finance" doloa, da drava in lokalne skupnosti pridobivajo sredstva za uresnievanje svojih nalog z davki in drugimi obveznimi dajatvami ter s prihodki od lastnega premoenja. Vrednost svojega premoenja izkazujejo drava in lokalne skupnosti s premoenjskimi bilancami. Financiranje obin ureja poseben zakon o financiranju obin. 11.1 Proraun Vsi prihodki in izdatki drave in lokalnih skupnosti za financiranje javne porabe morajo biti zajeti v njihovih proraunih. Slovenija kot drava ima torej poseben (dravni) proraun, lokalne skupnosti pa svoje. Dravni proraun ima svoja izhodia v proraunskem memorandumu, s katerim vlada predstavi Dravnemu zboru temeljne cilje in naloge ekonomske, socialne in proraunske politike vlade ter globalne okvire celotnih javnih financ. Dravni proraun sprejme Dravni zbor po posebnem postopku. Proraun je akt sui generis. Ker proraun ni zakon, v skladu s sedanjo ureditvijo in prakso tudi ni dovoljen suspenzivni veto Dravnega sveta. Proraun je finanno pravni akt drave Slovenije, v katerem so predvideni prihodki ter odhodki drave. Dravni proraun letno sprejme Dravni zbor po posebnem v poslovniku Dravnega zbora predpisanem postopku. V njem so zajeti vsi prihodki in izdatki drave za eno leto. To so ne le izdatki za dravno upravo, ampak tudi ire za sodstvo, Dravni zbor, Dravni svet, predsednika republike, druge dravne organe (npr. raunsko sodie, varuh lovekovih pravic) kot tudi za javne slube v okviru postavk posameznih ministrstev. Proraun se sprejema za naslednje leto. e proraun ni sprejet do konca leta, se opravlja financiranje po dvanajstinah oziroma kot doloa 148. l. ustave se v takem primeru upravienci zaasno financirajo po prejnjem proraunu (zaasno financiranje). Med proraunskim letom je mogoe predlagati rebalans prorauna, ki ga sprejema Dravni zbor, s katerim se prejemki in izdatki prorauna ponovno uravnovesijo (40. l. zakona o javnih financah). Vlada pa je dolna Dravnemu zboru najpozneje do 1. oktobra predloiti predlog zakljunega rauna z dokonnim poroilom raunskega sodia (96. do 99. l. zakona o javnih financah). V tem aktu so prikazani predvideni in realizirani prihodki in odhodki za preteklo leto. Poleg samega prorauna je pomemben tudi zakon o javnih financah, ki ureja sestavo, pripravo in izvrevanje dravnega prorauna in proraunov lokalnih skupnosti, upravljanje s premoenjem drave in obin, zadolevanje drave in obin, porotva drave in obin, upravljanje njihovih dolgov, raunovodstvo in notranji nadzor javnih financ ter proraunsko inpiciranje. Zakon torej posebej uvaja tudi notranji nadzor javnih financ in proraunsko inpiciranje, ki se izvaja znotraj dravne uprave oziroma neposrednih in posrednih proraunskih uporabnikih, torej e ne gre za zunanji nadzor Raunskega sodia. Notranji nadzor javnih financ obsega enoten sistem finannega poslovodenja (menedementa) in kontrol ter notranjega revidiranja pri neposrednih posrednih uporabnikih ter stalno preverjanje tega sistema. Ta nadzor se izvaja znotraj upravnih organov (npr. ministrstev). Posebej pa je predviden e inpekcijski nadzor, ki ga izvaja ministrstvo za finance. Konkretne naloge inpekcijskega nadzora opravljajo proraunski inpektorji kot uslubenci Urada za nadzor prorauna, organa v sestavi Ministrstva za finance. V zvezi s proraunom so pomembna nekatera e omenjena naela, prav tako pa tudi obveznost javnih razpisov. Javni razpisi so urejeni z zakonom o javnih naroilih iz leta 2004, ki doloa obvezna ravnanja naronikov in ponudnikov pri oddaji javnih naroil za nabavo blaga, oddajo gradenj in naroanje storitev. 11.2 Banka Slovenije Banka Slovenije je centralna banka Slovenije, ki skrbi predvsem za stabilnost valute in splono likvidnost
20

plaevanja v dravi in do tujine. Banka Slovenije je bila ustanovljena s posebnim zakonom o Banki Slovenije, ki doloa njen status, pravno osebnost, organe, akte in drugo. Organa Banke Slovenije sta svet banke in guverner banke. Za obveznosti Banke Slovenije jami Republika Slovenija. Banka Slovenije je tista, ki uravnava obseg denarja v obtoku, skrbi za splono likvidnost bank in hranilnic, skrbi za splono likvidnost v plailih do tujine, kontrolira banke in hranilnice, izdaja bankovce in daje bankovce in kovance v obtok, predpisuje pravila za izvajanje jamstva za vloge obanov in opravlja druge zadeve, doloene z zakonom. 11.3 Raunsko sodie Raunsko sodie je nov organ v naem sistemu, ki ga doloa e ustava, in sicer je najviji organ kontrole dravnih raunov, dravnega prorauna in celotne javne porabe. To osnovno dolobo vsebuje e ustava v 150. l. Ustava tudi doloa, da je raunsko sodie pri svojem delu neodvisno in vezano na ustavo in zakon. Raunsko sodie je bilo ustanovljeno leta 1994 s posebnim zakonom o raunskem sodiu.Danes ga ureja nov zakon o raunskem sodiu iz leta 2001. Nov zakon dosti bolj natanno doloa pristojnosti raunskega sodia in koga vse lahko nadzira raunsko sodie. Uvodoma velja opozoriti, da raunsko sodie ni organ sojenja, ampak najviji neodvisni organ nadzora javnih financ. Podobno se imenuje tudi v drugih dravah (Rechnungshof) in EU (Court of Auditors), torej kot sodie, kar poudarja njegovo neodvisnost. Nov zakon doloa manj lanov raunskega sodia. Raunsko sodie ima tri lane: predsednika in dva namestnika. lane raunskega sodia na predlog predsednika drave imenuje Dravni zbor za dobo devet let. Za kandidata mora glasovati veina vseh poslancev (46). Doloeni so tudi pogoji strokovne izobrazbe, saj mora lan raunskega sodia imeti univerzitetno izobrazbo, mora biti strokovnjak na podroju, ki je pomembno za izvrevanje pristojnosti raunskega sodia in obvladati vsaj en svetovni jezik. Poleg tega ima raunsko sodie e est vrhovnih dravnih revizorjev, ki jih imenuje in razreuje predsednik raunskega sodia z odlobo. Imenovani so za devet let. Pristojnosti raunskega sodia so doloene v zakonu. Pomembno je, koga vse lahko raunsko sodie nadzira, kdaj in kakne konkretne pristojnosti (bodisi ukrepanja ali vsaj predlaganja) ima. Najpomembneja pristojnost raunskega sodia je revizijska, v okviru katere lahko: revidira pravilnost in smotrnost poslovanja, revidira akt o preteklem kakor tudi akt o nartovanem poslovanju uporabnika javnih sredstev. Raunsko sodie lahko nadzira naslednje uporabnike javnih sredstev: pravne osebe javnega prava in njene enote pravne osebe zasebnega prava, e: o je prejela pomo iz prorauna EU, dravnega prorauna ali prorauna lokalne skupnosti, o izvaja javno slubo ali zagotavlja javne dobrine na podlagi koncesije, o je gospodarska druba, banka ali zavarovalnica, v kateri imata drava in lokalna skupnost veinski dele, fizine osebe, e: o je prejela pomo iz prorauna EU, dravnega prorauna ali prorauna lokalne skupnosti, o izvaja javno slubo ali zagotavlja javne dobrine na podlagi koncesije. Zakon govori o nadzoru pravnih oseb javnega prava, kamor spadata tudi drava in obine. V tem obsegu je moen nadzor nad vsemi dravnimi organi. Nadzor se tako opravlja nad porabo sredstev posameznih ministrstev, dravnega zbora, dravnega sveta in drugih (npr. javni zavodi, javni skladi, javna podjetja ipd.). Prav tako je moen nadzor nad pravnimi osebami zasebnega prava (npr. drube z omejeno odgovornostjo, drutva ), ki so prejela javna sredstva.18 Nova doloba izrecno omogoa tudi nadzor nad porabo sredstev fizinih oseb, ki so jih kot pomo, torej za doloen namen (npr. za raziskovalni projekt, tipendija, za udelebo na tekmovanju) dobile iz javnih sredstev. Tudi konkreten postopek izvrevanja revizijske pristojnosti je zelo natanno doloen. Urejen je revizijski postopek in porevizijski postopek. V okviru slednjega ima uporabnik javnih sredstev monost t. i. odzivnega poroila (poroilo o odpravljanju razkritih nepravilnosti in nesmotrnosti). Raunsko sodie sicer nima konkretnih pristojnosti, kot npr. razreitev odgovornih oseb. V primerih kritev obveznosti dobrega poslovanja lahko raunsko sodie pristojnemu organu izda poziv za ukrepanje zoper uporabnika javnih sredstev. e je podana huda kritev obveznosti dobrega poslovanja, pa lahko raunsko sodie izda tudi poziv za razreitev odgovorne osebe, izda sporoilo za javnost in lahko predlaga uvedbo postopka zaradi prekrka oziroma vloi kazensko ovadbo.

18

Takne dolobe vasih vsebujejo e posebni zakoni. Gl. 26. l. Zakona o drutvih (Ur. l. RS, t. 60/95), ki doloa, da nadzor nad zakonitostjo, namembnostjo, gospodarno in uinkovito porabo javnih sredstev, ki jih drutvo prejme za izvajanje svojih dejavnosti, opravlja raunsko sodie. 21

12

JAVNE SLUBE

12.1 Splono o javnih slubah Definicija javne slube je neenotna in raznovrstna. Na splono lahko javno slubo opredelimo kot zbir vseh tistih dejavnosti, ki so nujne za delovanje in razvoj drube in ki se zaradi drubenega pomena opravljajo z intervencijo drave, zanje pa velja tudi posebna pravna ureditev. Dejavnosti, ki se izvajajo kot javne slube, so zato odvisne tudi od asovnega obdobja, prav tako pa so odvisne od stopnje razvoja drube, kar pomeni, da posamezne drave kot javne slube opredeljujejo tudi razline dejavnosti. Javne slube torej zagotavljajo dobrine v javnem interesu, kadar tem potrebam ni mogoe zadostiti v procesu trne proizvodnje. Dobrine so lahko storitve ali proizvodi. Javne slube se financirajo s ceno javnih dobrin, iz proraunskih sredstev in iz drugih virov, doloenih z zakonom ali odlokom lokalne skupnosti. Naloga uprave je tudi zagotavljanje javnih slub v skladu z zakonom. V 13. l. ZDU je le splona doloba, da se izvajanje javnih slub zagotavlja v javnih zavodih in gospodarskih drubah ter v drugih organizacijskih oblikah, ki jih doloa zakon, lahko pa tudi v upravnih organih. V zvezi z javnimi slubami so pomembne koncesije. Koncesija je posebno dovoljenje za izvajanje javne slube. To podroje je danes parcialno urejeno, vlada pa pripravlja nov zakon o koncesijah. Javne slube so torej neobhodno potrebne. To se lahko izraa na nivoju drave ali na nivoju lokalne skupnosti (dravne, lokalne javne slube). V nadaljevanju bo prikazana razmejitev javnih slub na dravne in lokalne ter gospodarske in negospodarske. 12.2 Dravne in lokalne javne slube V prvem primeru govorimo o dravnih (republikih) javnih slubah. Za njihovo opravljanje je odgovorna drava. V drugem primeru pa govorimo o lokalnih javnih slubah, odgovorne pa so lokalne skupnosti. Posamezni zakoni, ki opredeljujejo doloene dejavnosti (npr. zdravstvo, olstvo, varstvo okolja ipd.), tako izrecno razmejujejo republike in lokalne javne slube. Posamezni obinski akti pa konkretizirajo izvajanje lokalnih javnih slub. 12.3 Gospodarske in negospodarske javne slube 12.3.1 Gospodarske javne slube Gospodarske javne slube so urejene z zakonom o gospodarskih javnih slubah. Zakon doloa, da se z gospodarskimi javnimi slubami zagotavljajo materialne javne dobrine kot proizvodi in storitve, katerih trajno in nemoteno proizvajanje v javnem interesu zagotavlja republika oziroma obina ali druga lokalna skupnost zaradi zadovoljevanja javnih potreb, kadar in kolikor jih ni mogoe zagotavljati na trgu. Gospodarske javne slube se doloijo z zakoni s podroja energetike, prometa in zvez, komunalnega in vodnega gospodarstva in gospodarjenja z drugimi vrstami naravnega bogastva, varstva okolja ter z zakoni, ki urejajo druga podroja gospodarske infrastrukture. Pri zagotavljanju javnih dobrin je pridobivanje dobika podrejeno zadovoljevanju javnih potreb. Gospodarske javne slube so lahko obvezne ali izbirne. Obvezne gospodarske javne slube se doloijo z zakonom (npr. 2. odstavek 25. l. zakona o varstvu okolja). Gospodarske javne slube se zagotavljajo v naslednjih statusnih oblikah: v javnem podjetju (npr. Eles - Elektro Slovenije), v javnem gospodarskem zavodu (npr. Zavod RS za blagovne rezerve), z dajanjem koncesij pravnim osebam zasebnega prava in posameznikom, z vlaganjem javnega kapitala v dejavnost pravnih oseb zasebnega prava, kadar je takna oblika primerneja od zgoraj navedeni oblik, v okviru upravnega organa (npr. reijski obrat),19 v primerih, e bi bilo zaradi majhnega obsega ali znailnosti slube neekonomino ali neracionalno ustanoviti javno podjetje ali podeliti koncesijo. 12.3.2 Negospodarske javne slube Negospodarske javne slube niso enotno urejene s posaminim zakonom. Nekatere dolobe so sicer zajete v zakonu o zavodih, ostalo pa v zakonih, ki urejajo posamezno dejavnost, ki se opravlja kot javna sluba (npr. zdravstvo, olstvo). Zakon o zavodih v 22. l. doloa, da se kot javne slube opravljajo z zakonom ali odlokom obine ali mesta doloene dejavnosti, katerih trajno in nemoteno opravljanje zagotavlja v javnem interesu republika, mesto ali obina. Zakon o zavodih kot statusno obliko, v kateri se opravljajo javne slube, navaja javni zavod. Na podlagi koncesije pa lahko javno sluno opravljajo tudi zasebni zavodi (t. i. zavodi s pravico javnosti), prav tako pa tudi
19

Prejnji zakon o upravi je izrecno definiral reijski obrat. O njem govori tudi zakon o gospodarskih javnih slubah (17.l.). Nov ZDU pa le dopua izvajanje javnih slub tudi v okviru upravnega organa. 22

gospodarske drube, drutva, druge pravne osebe ali posamezniki, ki izpolnjujejo za opravljanje javne slube predpisane pogoje. Med zakoni, ki opredeljujejo javno slubo na podroju negospodarstva, velja omeniti zakon o zdravstveni dejavnosti, ki doloa, da zdravstveno dejavnost kot javno slubo pod enakimi pogoji opravljajo javni zdravstveni zavodi ter druge domae in tuje pravne in fizine osebe na podlagi koncesije. Koncesija se podeli z odlobo pristojnega upravnega organa, odvisno od vrste zdravstvene dejavnosti (osnovna zdravstvena dejavnost, specialistina ambulantna dejavnost, specialistina bolninina dejavnost ipd.). Razmerja v zvezi z opravljanjem javne slube pa se uredijo v posebni pogodbi med koncedentom in koncesionarjem.

13 LITERATURA 1. Bohinc, R.: Osebe javnega prava, Podjetje in delo, 8/98, str. 1352-1378 2. Cijan, R./Grafenauer, B.: Osnove upravnega prava in javne uprave, Sploni del, Univerza v Mariboru, Pravna fakulteta Maribor, 1994 3. Pirnat, R.: Koncesijska pogodba de lege ferenda, Zbornik VII. dnevov javnega prava, 2002, str.65-79 4. Pirnat, R.: Pravna oseba javnega prava, Podjetje in delo, 6-7/99, str. 910-922 5. Rupnik, J./Cijan, R./Grafenauer, B.: Ustavno pravo Republike Slovenije, Univerza v Mariboru, Visoka pravna ola, Maribor, 1993 6. Trstenjak, V.: Pravne osebe javnega prava, Zbornik V. dnevov javnega prava, 1999, str. 105-119 7. Trstenjak,V.: Predpisi s podroja javne uprave, uvodna pojasnila, GV Zaloba, 2003

14 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21.

PRAVNI VIRI Ustava Republike Slovenije (Ur. l. RS, t. 33/91) Zakon o Vladi Republike Slovenije (Ur. l. RS, t. 4/93, 23/96, 47/97, 119/2000, 30/2001, 52/2002, 123/2004) Zakon o dravni upravi (Ur. l. RS, t. 97/2004 uradno preieno besedilo (ZDU-1-UPB2) in 123/2004) Zakon o javnih uslubencih (Ur. l. RS, t. 56/2002 in 23/2005) Zakon o sistemu pla v javnem sektorju (Ur. l. RS, t. 56/2002, 110/2002, 72/2003 uradno preieno besedilo (ZSPJS-UPB!), 126/2003, 20/2004 uradno preieno besedilo (ZSPJS-UPB2) Zakon o funkcionarjih v dravnih organih (Ur. l. RS, t. 30/90, 18/91, 22/91, 2/91-I, 4/93) Zakon o javnih agencijah (Ur. l. RS, t. 52/2002) Zakon o javnih skladih (Ur. l. RS, t. 22/2000) Zakon o zavodih (Ur. l. RS, t. 12/91) Zakon o gospodarskih javnih slubah (Ur. l. RS, t. 32/93) Zakon o javnih financah (Ur. l. RS, t. 79/99, 124/2000, 79/2001, 30/2002) Zakon o javnih naroilih ZJN-1 (Ur. l. RS, t. 36/2004) Zakon o raunskem sodiu (Ur. l. RS, t. 11/2001) Uredba o organih v sestavi (Ur. l. RS, t. 58/2003, 45/2004 in 138/2004 ) Uredba o notranji organizaciji, sistemizaciji, delovnih mestih in nazivih v organih javne uprave v pravosodnih organih (Ur. l. RS, t. 58/2003, 81/2003, 22/2004, 43/2004, 58/2004 in 138/2004) Uredba o omejitvah in dolnostih javnih uslubencev v zvezi s sprejemanjem daril (Ur. l. RS, t. 58/2003) Uredba o teritorialnem obsegu upravnih enot v Republiki Sloveniji (Ur. l. RS, t. 75/94, 8/96 in 39/2003) Uredba o upravnem poslovanju (Ur. l. RS, t. 20/2005) Poslovnik Dravnega zbora (Ur. l. RS, 35/2002) Poslovnik Vlade (Ur. l. RS, t. 43/2001, 23/2003, 54/2003, 103/2003 in 114/2004) Kodeks ravnanja javnih uslubencev (Ur. l. RS, t. 8/2001)

23