avno dobro i gradski prostor

Literatura:
K. Petovar i M. Vujoevi (2008): Koncept javnog dobra i javnog interesa u
urbanistikom i prostornom planiranju. Sociologija i prostor, 179 (1) 2008, GOD. 46.
Zagreb.
OKVIR ZA PLANERSKI KONCEPT JAVNOG DOBRA U URBANISTIKOM I
PROSTORNOM PLANIRANJU
Na tragu teze o preklapanju pojmova javni interes i javno dobro, pokuaemo da do
upotrebljivog koncepta javnog interesa doemo preko pojma javno dobro. Javna dobra
su artefakti i vrednosti koje zajedniki koristi veliki broj potroaa/korisnika. Razlog tome
su dva njihova bitna svojstva: (1) nerivalski odnos potronja od strane jedne osobe ne
smanjuje koliinu dobra za druge potroae; i (2) neekskluzivnost jednom kada je
dobro na raspolaganju nije mogue ograniiti/zaustaviti njegovo korienje, ak i kada
nije plaeno. To su dobra iz ijeg korienja nije mogue iskljuiti ostale, bilo zato to je
to nemogue ili, pak suvie skupo, kao i dobra koja su namenski
izgraena/postavljena/uraena tako da budu dostupna svim graanima, odnosno
pripadnicima ciljne grupe, kao javno dobro. Ovo je izvorna, ekonomska definicija javnog
dobra (Samuelson, 1954; Begovi, 1995; Providing Global Public Goods, 2003; http://en.
Wikipedia,org/wiki/public good).1
Promene u drugoj polovini 20 veka, naroito irenje koncepta ljudskih prava (graanska i
politika, ekonomska, socijalna i kulturna, envajronmentalna i druga) i njihova
meunarodna zatita i monitoring, razvoj civilnog drutva, globalizacija, partnerski odnos
izmeu dravnog/javnog, komercijalnog i civilnog sektora u mnogim oblastima ivota itd.
modifikovale su razumevanje pojma javno dobro, kako u pogledu znaenja tako i u
pogledu odgovora na pitanje ko obezbeuje/stvara javna dobra i ko utvruje status i
reime korienja javnog dobra?
Mnoga javna dobra nisu plod dravne intervencije niti, pak, pojedinane akcije. Takoe,
mnoga javna dobra ne mogu biti omeena kao pojedinani proizvodi/artefakti. Javno
dobro se javlja (u gradskom, lokalnom, nacionalnom prostoru) i kao skup/rezultat
razliitih aktivnosti koje ga (javno dobro) formiraju u zajednikoj interakciji. Javno dobro
moe biti i proizvod prirode, u kojem je iz razliitih razloga prepoznat javni interes
(prirodna dobra, resursi i sl.). S druge strane, bez kolektivne akcije, javni problemi kao
to su zagaenje, buka, ulini kriminal i sl., ne mogu biti reeni. U literaturi se pored
pojma javno dobro (''public good''), raspravlja i o pojmu javna teta/gubitak (''public
bad/public ill'') (Providing Global Public Goods, 2003; Kaul, 2003). Javne tete su
posledica nedostatka odgovarajueg znanja, propusta u politici ili krenja uspostavljenih
propisa i regulacija. Mnoga privatna dobra doprinose javnim tetama (negativne trine
eksternalije), naroito u oblasti ivotne sredine.
Etimologija termina ''javno'' ('public') ukazuje na znaenje koje se odnosi na zajednike,
univerzalno pristupane dimenzije zajednikog ivota graana, kao i na sve one stvari
koje imaju opti uticaj na interese svih ljudi (Kuper, 1991: 661-2), odnosno pojedinih
1 Naglaavamo jo jednom, u okviru Teorije javnog izbora, budui da postoji vei broj definicija
ove vrste koje su druge teorijske provenijencije.

grupa stanovnitva koje definiemo kao ciljne grupe (deca i omladina, lica sa posebnim
potrebama i sl.). Kuper navodi i dva grka ekvivalenta iz ranijeg doba: ''koinos'' i
''demosios'' (Kuper, ibid., 662). Oba se odnose na ono to je zajedniko, i na sve ono to
je od javnog ili opteg interesa, to se zajedniki koristi i to je opte pristupano. Ruso
kae da graanin mora i da stvara i da bude ogranien ''najviim upravljanjem opte
volje'', odnosno koncepcijom opteg dobra koju je narod stvorio (Rousseau, 23-25).
Opta volja ('volonte generale') je sinteza, kumulativ razmiljanja o optem dobru, to
ukazuje na uticaj drutvenih vrednosti i istorijskog karaktera ovog pojma i njegovog
znaenja. Kuper pokazuje kako su se tokom istorije smenjivale dominacije privatnosti i
javnosti i kao dobar primer navodi Vornerovu analizu evolucije ovih pojmova u
amerikom gradu Filadelfiji. Od jedinstvene zajednice sa aktivnom sferom javnog u 18
veku, Filadelfija je krajem 19. veka postala grad u kojem je privatnost i tenja ka jaanju
privatnosti zadobila dominantnu ulogu. (Kuper, 1991: 666). Zaokupljenost i jaanje
''carstva privatnog'' tokom celog 19. veka i socijalnih trauma koje je tadanji kapitalizam
nosio doveo je do suprotstavljanja sfere javnog i sfere privatnog, uz jasan prioritet
privatnih, odnosno individualnih interesa. Uveavanjem funkcija drave, pojam privatnog
povezuje se sa poslovnim (biznisom) i tritem, a pojam javnog sa vlau, odnosno
intervencijom javnog sektora/drave (Kuper, 1991: 667). Kako primeuje Gidens
(Giddens, 2004/2001: 20), ''..trite ne moe da obezbedi javni sektor. Trite ne moe
da stvori sigurno susedstvo ili iste ulice i trotoare''.
Razvoj kulture i civilizacije donosi nove sadraje pojma javno dobro. Mnogi artefakti koji
su rezultat privatnih aktivnosti i privatnih interesa, vremenom zbog svog znaaja i
znaenja (kulturnog, estetskog, socijalnog, istorijskog, ambijentalnog i dr.) mogu postati i
postaju javno dobro. Slian je proces i sa mnogim prirodnim dobrima, koja
odgovarajuim procedurama i formalno bivaju proglaena za javna dobra (zatieni
parkovi prirode, nacionalni parkovi, rezervati, pojedinana stabla itd.). Nesumnjiv je
uticaj drutvenih vrednosti na formiranje koncepta, sadraja i obima pojma javno dobro.
Ulino svetlo, biblioteke, obavezna/javna zdravstvena zatita, nezavisno sudstvo,
osnovno obrazovanje, obezbeenje zdravstveno ispravne vode, danas se uzimaju kao
javna dobra koja se podrazumevaju. U velikom broju evropskih gradova koncept
gradskog prostora kao javnog dobra (peake zone, trotoari, javne zelene povrine,
prioritet javnog prevoza, ograniavanje korienja privatnih automobila u centralnim
gradskim zonama i sl.) zasniva se na vrednostima koje polaze od korpusa osnovnih
ljudskih prava, odnosno od prava graanina na kvalitetnu i bezbednu socijalnu i ivotnu
sredinu. Nema sumnje da je u savremenim demokratskim dravama (i gradovima)
ogromna lista kako artefakata, tako i nematerijalnih vrednosti, koje se razumevaju kao
javno dobro, iako takav njihov status nije formalizovan, to je posledica odgovarajuih
drutvenih, kulturnih i civilizacijskih vrednosti koje se uspostavljaju i neguju u konkretnoj
zajednici. Na primer, bezbednost graana (od kriminala, ulinih bandi, saobraajnih
udesa i sl.) je javno dobro par exellence.
Procesi demokratizacije, globalizacije i pluralizacije donose nove interese i nove aktere i
u domenu javnog dobra i javnog interesa. U klasinoj definiciji, javna dobra su rezultat
dravne intervencije (Begovi, 1995). U izdvajanju drave kao jednog od aktera treba
imati na umu da drava nije vrednosno niti ideoloki neutralan konstrukt. U
socijalistikoj/komunistikoj dravi, pojam javnog dobra bio je izjednaen sa dravnom
akcijom samo je drava mogla biti protagonist javnog dobra i javnog interesa, i samo
su objekti u svojini drave mogli imati status javnog dobra, a kao takvi i biti zatieni
(Petovar, 1998). Takav pristup je umnogome osakatio sadraj javnog dobra i javnog
interesa u socijalistikoj dravi, jer je koncept javnog dobra redukovao na objekte u

vlasnitvu drave i na aktivnosti od interesa za dravu, odnosno njenu politiku

nomenklaturu i administrativno-upravni aparat. ''Proizvodnja'' mnogih javnih dobara u
savremenom svetu je multiakterska aktivnost, u koju su ukljueni drava i njene slube,
civilni sektor, privatni preduzetnici i drugi akteri. Partnerski odnos, kao i javnost i
transparentnost donoenja odluka, su glavni naini da se unapredi javno dobro i zatite
(legitimni) interesi pojedinanih aktera u prostoru, koji su kompatibilni i usklaeni sa
konceptom javnog dobra. (Edwards and Zadek, 2003; Barrett, 2003). Pokuaj da se
definie i kontrolie javno dobro, kao i javni interes od strane samo jednog aktera, na
primer, drave, na nain kako je to praktikovano u socijalistikoj dravi ili liberalnom
kapitalizmu, oigledno je doiveo neuspeh.2 U savremenim demokratskim, pluralistikim
dravama, sa jakim civilnim sektorom i graanstvom, koncept javnog dobra je kategorija
koja se podrazumeva, budui da je direktno povezana sa nivoom kvaliteta ivljenja.
Bezbrojni su primeri podsticanja aktivnosti kojima se unapreuju i tite javna dobra, ak i
po cenu ograniavanja mnogih prava i aktivnosti koja su koliko do jue smatrana
neotuivim pravom pojedinaca ili grupa (reimi korienja i odravanja objekata u
privatnoj svojini graana, na primer i sl.).
U savremenom, politiki i kulturno pluralnom drutvu, graanin i korpus ljudskih prava
(graanska i politika, ekonomska, socijalna i kulturna, envajronmentalna i dr.) ine
osnovu irenja koncepta javnog dobra i njegovo razumevanje kao opteprihvaene i
neupitane drutvene vrednosti. irenje korpusa ljudskih prava neposredno utie na
redefinisanje obima i sadraja pojma javno dobro, naroito u pogledu dostupnosti javnih
dobara (prostorne, socijalne) i prava korienja pod jednakim uslovima, bez
diskriminacije i socijalnog iskljuivanja. irenje koncepta javnog dobra u poslednjim
decenijama 20. veka dodatno je podstaknuto problemima nastalim ugroavanjem
ivotne sredine i pretnjama po kvalitet ivljenja, pa ak i ugroavanja ivota na planeti.
Nije sluajno to se sve vei broj strunjaka, nacionalnih i meunarodnih organizacija,
ukljuiv specijalizovane organizacije Ujedinjenih nacija, bave ''globalnim javnim dobrima''
(Providing Global Public Goods, 2003).
Status javnog dobra i odnos javnog i privatnog u gradskom prostoru posredovan je
osobenostima grada kao ljudskog, drutvenog i istorijskog artefakta. Zbog toga pojmovi
javno i privatno dobro nemaju samo ekonomski sadraj, niti mogu biti svedeni samo na
ekonomsku dimenziju. Ambijentalne karakteristike gradskih zona nisu prost zbir privatnih
dobara, nego posebne vrednosti koje ine javna dobra jednog grada, odnosno jedne
dravne zajednice, ili pak meunarodne zajednice. U pogledu svojinskog statusa, javno
dobro moe biti u javnom i/ili u privatnom vlasnitvu (zatiena kulturna dobra, privatne
galerije, privatni parkovi itd.). Javni interes u dobrima koja su u privatnom vlasnitvu
utvruje se putem uspostavljanja statusa dobra i reima njegovog korienja, koji
propisuje nadlena institucija, na osnovu zakonskih propisa. Privatizacija spomenika
kulture u Italiji (na primer, galerije Ufii u Firenci, Koloseuma u Rimu i mnogih drugih
objekata kulturnog naslea najvieg ranga.), pokazuje kako se koncept javnog dobra
uspostavlja kao norma jaa od vlasnitva, u smislu slobode raspolaganja ili korienja.
Nadleni zavod za spomenike kulture utvruje reim korienja ovih objekata, koji je
obavezujui za vlasnike, akcionare i lokalnu upravu. Nacionalna i lokalna uprava imaju
pravo da propisuju reime korienja javnih i privatnih dobara, sa ciljem da se zatiti
javni interes i javno dobro, s jedne strane, i da se zatite privatna dobra, s druge.
2 Ovde samo usput spominjemo da su u ogromnoj veini zemalja tek akcije meunarodnih
organizacija poele da daju prve dobre rezultate u ovim oblastima.

Primera radi, u mnogim dravama i njihovim lokalnim zajednicama na snazi su rigorozni

propisi o korienju i odravanju stanova i stambenih zgrada, koji ponegde idu dotle da
se kod prodaje odnosno izdavanja stana u zakup mora pribaviti saglasnost vlasnika svih
ostalih stanova. Slian smisao imaju rigorozni propisi u pogledu odravanja i
rekonstrukcije objekata u zatienim gradskim zonama, graevinski, tehniki i
urbanistiki standardi i propisi za graenje itd.
Pored materijalnih dobara, u prostoru grada, dakako, postoje i nematerijalna javna
dobra, pa se prethodna razmatranja odnose i na takva dobra. Na primer, urbanistika
norma je javno dobro kojim se obezbeuju odgovarajui standardi i kvalitet ivljenja.
Urbanistikom normom se tite razliiti interesi, kako pojedinani interesi graana, tako i
javni interesi grada kao zajednice. Nematerijalne vrednosti koje gradu daju odgovarajui
nivo urbanosti i posebnosti, na primer, ambijentalne vrednosti i ambijentalne celine,
urbana matrica, memorija grada, gradski simboli, slika grada, siluete grada, itd., takoe
su javna dobra jednog grada, koja zahtevaju definisanje statusa i zatitu na isti nain
kao i materijalna dobra.
Da sumiramo: osnovni stubovi koncepta javnog dobra u savremenim dravama su: (1)
civilno drutvo, njegove organizacije i aktivnosti; (2) ljudska prava (graanska i politika,
ekonomska, socijalna i kulturna, envajronmentalna i druga prava), odnosno drutvene
vrednosti koje stoje u osnovi koncepta ljudskih prava; (3) pravna drava i vladavina
prava (ureen i vrst pravni poredak), ukljuiv efikasnu i odgovornu sudsku i izvrnu
vlast; i (4) norme i standardi ureenja i korienja prostora zasnovani na civilizacijskim
tekovima i drutvenim vrednostima graanskog drutva.
Postoje razliite klasifikacije javnog dobra. Ovde emo izloiti dve, za koje smatramo da
su upotrebljive u kontekstu teme kojom se ovde bavimo. Prva je klasifikacija prema
kriterijumu optosti, koja razlikuje etiri kategorije javnog dobra:
1. Globalna javna dobra - javna dobra koja imaju gotovo univerzalni uticaj na veliki
broj zemalja (pokrivajui vie od jedne grupe zemalja ili regiona), ljudi (utiui na
veliki broj a u nekim sluajevima i na sve drutvene grupe), i generacija
(sadanjih i buduih). Ukratko, to su dobra koja se definiu na globalnom,
svetskom nivou, kao to je UNESCO-ova lista zatiene kulturne i prirodne
batine, na primeri.
2. Regionalna javna dobra javna dobra koja se definiu na nivou regionalnih
organizacija i imaju regionalnu dimenziju. Na primer, reka Dunav i reim
korienja voda i priobalja Dunava.
3. Nacionalna javna dobra - Na nacionalnom nivou drave podstiu ili organizuju
aktivnosti kojima se unapreuju odreene vrednosti (istorijsko i kulturno naslee,
prirodne vrednosti i resursi, kvalitet ivljenja...) i produkcija javnih dobara, na
jednoj strani, i minimizuje javna teta (kriminal, loi uslovi stanovanja,
siromatvo, nepismenost i neobrazovanost, epidemije i loe zdravstveno stanje
stanovnitva itd...) na drugoj strani.
4. Lokalna javna dobra. U lokalna javna dobra, izmeu ostalog, spadaju objekti
koji se u strunoj literaturi nazivaju objektima kolektivne potronje. To su javne
povrine (putevi, ulice, trotoari, peake zone, etalita), javne zelene povrine
(parkovi, drvoredi, ume), javne rekreativne povrine, komunalna infrastruktura
(vodovodna mrea, kanalizaciona mrea, aatmosferska kanalaizacija), morska i
rene obale i priobalje itd.

Druga je klasifikacija javnih dobara prema vrsti. Tako Kaul, Grunberg i Stern (1999),
klasifikuju globalna javna dobra na:
1. Prirodna globalna javna dobra, kao to su ozonski omota, klimatska stabilnost
i dr.
2. Stvorena globalna javna dobra: znanje, univerzalna ljudska prava, kulutrno
naslee svetskog znaaja, Internet itd.
3. Ostvarenja/postignua svetske politike: mir, zdravlje, finansijska stabilnost,
savladavanje siromatva, envajronmentalna odrivost, jednakost i pravda itd.
Po analogiji sa definicijom javnog dobra, javna teta je direktna ili indirektna posledica
neijeg delanja na zdravlje, sigurnost, bezbednost, svojinska prava itd. velikog broja
ljudi. Globalne javne tete su: (1) Iscrpljivanje resursa, poveanje zraenja i rizik od
globalnog zagrevanja. (2) Zloupotreba i zlostavljanje ljudi, nepravda, nejednakost,
iskljuenost, beda, siromatvo. (3) Rat i posledice ratova, finansijske krize,
fragamentacija trita, graanski sukobi, kriminal, nasilje, korupcija, poremeeni
ekosistemi, socijalne napetosti itd. (ibid.,)
U naem zakonodavstvu (Zakon o planiranju i graenju) ne pominje se pojam javno
dobro. Najblii ovom pojmu je pojam javni interes, ali ni taj koncept nije razvijen u
modernijem znaenju, ve u staroj paradigmi prema kojoj se javni interes definie preko
svojinskog statusa. Takva definicija stvara znaajne probleme u okolnostima kada su svi
oblici svojine postali ravnopravni, kada su mnoge aktivnosti koje su ranije bile eminentno
u nadlenosti javnog sektora i u dravnoj (javnoj svojini), dobile i aktere u drugim
oblicima svojine (privatna, zadruna i sl.).

U Milenijumskoj deklaraciji Ujedinjenih nacija navodi se deset globalnih javnih dobara na koje se fokusira
meunarodna zajednica: (1) Osnovno dostojanstvo svakog oveka, ukljuujui dostupnost osnovnom
obrazovanju i zdravstvenoj zatiti; (2) Potovanje nacionalnog suvereniteta; (3) Javno zdravlje ukljuujui
kontrolu zaraznih bolesti; (4) Globalna sigurnost, odnosno zatita od kriminala i nasilja; (5) Svetski mir; (6)
Harmonizovan prekogranini komunikacioni i transportni sistem; (7) Harmonizacija institucionalne
infrastrukture radi poboljanja trine efikasnosti, univerzalnih ljudskih prava, transparentne i odgovorne
javne uprave, harmonizacija tehnikih standarda; (8) Upravljanje znanjem ukljuujui zatitu intelektualne
svojine; (9) Zatita globalnih prirodnih dobara i njihova odriva upotreba; (10) Stvaranje meunarodne arene
za multilateralne pregovore izmeu drava kao i izmeu nedravnih aktera.