Prirunik Graanska participacija komunikacija izmeu lokalne samouprave i civilnog

drutva nastao je za potrebe sprovoenja projekta:

Promovisanje aktivnog graanstva na lokalnom nivou u Srbiji

koji sprovodi nevladina organizacija Centar za demokratsku kulturu, iz Beograda, uz

podrku Instituta Svetske banke (World Bank Institute) iz Vaingtona, (SAD) i koji ima za
zadatak sprovoenje programa obuke predstavnika lokalne vlasti i civilnog sektora u etiri
optine:
Valjevo, Vrac, Knjaevac, Parain, u toku prve polovine 2003. godine.

Ciljevi projekta:

Cilj je da se zajedno okupe predstavnici lokalnih vlasti i civilnog drutva / graana

da bi poboljali meusobno razumevanje, interaktivnost i saradnju izmeu
javnog i civilnog / privatnog sektora u cilju razvoja lokalne zajednice.
Ukljuenje graana u proces donoenja odluka i razvojnu politiku na lokalnom
nivou, kako bi se doprinelo efikasnosti, transparentnosti i odgovornosti lokalne
vlasti.
Da se omogui graanima, a naroito nevladinim organizacijama, da propagiraju
promene u javnoj politici na nivou njihove lokalne zajednice.

Autori projekta Promovisanje aktivnog graanstva na lokalnom nivou u Srbiji su: Branka
Anelkovi (UNDP), Irina Slavkovi, Duan Vasiljevi (DAI) i Ivana Aleksi (CPA).

Koordinator i asistent projekta su: Dijana Vukomanovi (CDK) i Danijela Nenadi (CDK).

Beograd, maj 2003.

Autori prirunika:
Irina Slavkovi i Branka Anelkovi
 SADRAJ

Strana

1 ta je participacija? 4.
2 Razvoj odnosa graani lokalna samouprava:
informisanje konsultacija participacija 8.
2.1. Informisanje 8.
2.2. Konsultacija 11.
2.3. Participacija 15.
3 Ko su akteri participacije? 17.
3.1. Analiza interesnih grupa / glavnih aktera participacije 21.
4 Oblasti graanske participacije 24.
5 Kako se ostvaruje participacija? 26.
6 Trokovi i koristi participacije 30.
7 Institucionalni okvir participacije 32.
8 Kako poboljati komunikaciju izmeu graana i lokalne samouprave?
Primeri optina u Srbiji 35.
9 Uestvovanje graana u pojedinim oblastima lokalne uprave 38.
9.1. Uvod 38.
9.2. Graevinsko ureenje zemljita i uestovanje graana 41.
9.3. Javne nabavke / ugovori i uee graana 42.
9.4. Komunalne usluge i graansko uee 43.
9.5. Ekonomski razvoj optine i graani 44.
10 Ogranienja i mogunosti graanske participacije na lokalnom nivou 47.
10.1. Ogranienja graanske participacije na lokalnom nivou 47.
10.2. Preporuke za efikasniju graansku participaciju na lokalnom nivou 48.
10.3. Zakljuak: Decentralizacija i participacija 50.
11 Participacija na nacionalnom nivou: razvoj Strategije za smanjenje
siromatva (PRSP) 51.
11.1. Razvoj strategije za XXI vek 51.
11.2. Participativne tehnike i PRSP 51.
11.3. Dosadanja iskustva: participacija i PRSP 53.
11.4. Srbija i Crna Gora u akciji za smanjenje siromatva 54.
 1. ta je participacija?

Sutina demokratije je imati vladu koja e biti vlada naroda i za narod.

Abraham Linkoln, predsednik Sjedinjenih Amerikih Drava

Osnovu demokratskog ureenja drave ine organi vlasti izabrani na optim izborima koji
predstavljaju narod i rade u njegovom najboljem interesu rei Abrahama Linkolna podjednako
su aktuelne danas kao i 1863. godine kada su po prvi put javno izgovorene. U praksi ova
tvrdnja podrazumeva da demokratija znai mnogo vie od slobodnih izbora i ostvarivanja
birakog prava, mada oni jesu temelj svakog demokratskog drutva. Linkoln pretpostavlja da
upravo oni na koje se politike odluke odnose imaju najvie prava da uestvuju u donoenju
takvih odluka. Drugim reima, vlast se mora uspostaviti kao trajan partnerski odnos izmeu
graana i njihovih izabranih predstavnika: graani odereuju smer opteg razvoja
opredeljivanjem za odreeni izborni program ili podnoenjem predloga na konkretna pitanja,
odnosno reakcijama na odluke vlasti; dok izabrani predstavnici vlasti samo sprovode ove
instrukcije u delo.

Partnerski odnos se razvija na osnovama uzajamnog poverenja, koje u mnogome zavisi od

naina izbora politikih predstavnika (posredno ili neposredno), postojeih oblika komunikacije
izmeu graana i vlasti, dominantnog kulturnog miljea. Ipak, postoji nekoliko elemenata na
kojima se zasniva odnos poverenja u veini demokratskih drutava:

Predstavnici vlasti moraju se pridravati odreenih etikih normi iako dosta iroko
odreeno, etino ponaanje se pre svega ogleda u potovanju osnovnih pravila
politikog ponaanja, kako u odranju (pred)izbornih obeanja, tako i u odnosu prema
politikim oponentima. Ovaj princip usko je povezan sa narednim:
Transparentnost u radu organa i organizacija vlasti javnost mora imati uvid u proces
donoenja svih odluka (sem u sluaju kada je zakonom predvieno donoenje odluka na
zatvorenim sednicama) i njihovu primenu.
Uloga graana u politikom ivotu se ne zavrava sa izborima, odnosno glasanjem za
odreenu politiki program. Ne bi bilo preterano rei da u pravom demokratskom
sistemu uloga graana tek tu i poinje: oni su aktivno ukljueni i u procese
implementacije, monitoringa i evaluacije. Samo na ovaj nain moe se ostvariti aktivna
participcija graana u politikom ivotu svoje zajednice.

Participacija podrazumeva svaku aktivnost kojom se graani ukljuuju u proces donoenja

javnih odluka i tako utiu na kvalitet svog i ivota svojih sugraana. Ona moe biti aktivna u
sluaju kada su graani kroz razne oblike udruivanja i inicijativa u direktnoj interakciji sa
predstavnicima vlasti. U sluaju da graani samo prisustvuju sastancima ili prezentacijama kako
bi se blie upoznali sa konkretnim odlukama ili programima, ili ostvaruju svoje birako pravo -
govori se o pasivnoj participaciji. Participacija dobija svoj puni oblik i efekat kada se graani
okupljaju kako bi se informisali i razgovarali o problemima svoje zajednice i kao rezultat ponudili
potencijalna reenja predstavnicima vlasti. Ovakva aktivnost doprinosi uspostavljanju
konsenzusa, koji moe biti veoma korisno uputstvo za dalje korake organa uprave.
Ideja participacije dobija posebno znaenje i vanost na lokalnom nivou optine ili grada. Ona je
usko povezana sa samom sutinom koncepta graanstva: lokalnu samoupravu u sutini ine
izabrani delegati graana, koji su takoe lanovi iste lokalne sredine, sa zadatkom da na
najefikasniji nain usmeravaju zajednicu. Uee pojedinaca u donoenju odluka u njihovoj
primarnoj sredini nerazdvojivo je povezano sa pravom pristupa informacijama i razvojnim
planovima, odnosno mogunou uea u razvoju jedinstevnog plana razvoja neposrednog
okruenja.

Pored toga, svako od nas najneposrednije doivljava svoju lokalnu sredinu, bilo to selo, varoica
ili veliki grad i direktno je zainteresovan(a) za reavanje problema te sredine. Istovremeno, na
lokalnom nivou je najlake primeniti predloena reenja i uveriti se u konkretne rezultate -
primera ovakvih aktivnosti je mnogo, od reavanja pitanja peakog prelaza ispred kole do
obnove sistema vodosnabdevanja. Pri tome treba uvek imati u vidu da je participacija samo
korisno sredstvo poboljanja planiranja i donoenja odluka, ali ne garantuje da e se
reenja iznai sama po sebi .

Ukljuivanje graana u diskusiju o poboljanju rada lokalne samouprave organizovano u Torontu

(Kanada) dobar je primer sistematskog rada na razvoju i poboljanju okvira graanske
participacije u okviru lokalne sredine.

Dobar primer graanske participacije

Graanske inicijative za novi Toronto

Tokom 1998. gradske vlasti Toronta (Kanada) oformile su radnu grupu iji je glavni zadatak bio da
ukljui graane u diskusiju o poboljanju rada lokalnih vlasti. Odran je veliki broj okruglih stolova,
graani su pozvani da u pismenoj formi da izraze svoje miljenje (putem e-maila ili faksa), pojedina
udruenja graana su na zatvorenim sednicama napravile listu prigovora i naknadno je predale
organima lokalne samouprave. Krajnji rezultat ovih konsultacija bila je dugaka lista primedbi i
predloga sa pitanjem uea graana u radu lokalne samouprave kao centralnim problemom.

Poetkom 1999. godine Skuptina grada Toronta je usvojila principe graanske participacije, koji su
uvrteni i u Strateki plan razvoja grada:
1. maksimalna sradnja u procesu donoenja odluka;
2. olakati graanima pristup i uee u procesu odluivanja;
3. trajan rad na unapreenju participacije;
4. izgradnja i jaanje potencijala i kapaciteta zajednice.

U narednih godinu dana organizovano je pet radionica o ueu graana u radu lokalnih vlasti.
Predstavnici lokalne samouprave i graani razgovarali su o problemima pravnih i ekonomskih okvira
participacije, globalnim trendovima koji utiu na razvoj participacije, znaaju ukljuivanja graana u
procese donoenja odluka, postojeim inicijativama i potencijalima grada Toronta, pokazanim
slabostima i nainima njihovog prevazilaenja, iskustvima drugih zajednica, ulozi lokalnih vlasti u
razvoju potencijala zajednice. Pomenute radionice rezultirale su stvaranjem okvira participacije
graana u buduem radu organa lokalne samouprave.

Otvorena su i mnoga pitanja koja e biti predmet narednih okruglih stolova i principi kojih bi optinske
vlasti trebalo da se pridravaju u svom radu:
1. graani su ravnopravni lanovi zajednice, a ne potroai ili kupci odreenih usluga,
2. ciljevi i svrha participacije bi unapred trebalo da budu jasno i precizno odreeni,
3. grad je obavezan da pomogne lanovima lokalne zajednice u razreavanju njihovih
problema,
4. predstavnici vlasti treba da rade na smanjenju nepoverenja graana i ohrabre ih da se
ukljue u reavanje lokalnih problema,
5. grad treba da razvije metode i tehnike konsultovanja i ukljuivanja graana,
6. gradske vlasti treba da obezbede nesmetani pristup informacijama, ukljuujui i
njihovu razumljivost,
7. graani moraju videti rezultate svog angamana.
Primer Toronta pokazuje da participacija podrazumeva zainteresovanost i spremnost na
saradnju svih relevantnih subjekata, odnosno organa lokalne samouprave sa jedne i graana sa
druge strane. Meu njima se razvija i odrava odnos meusobnog uvaavanja i razumevanja
razliitih potreba i interesa, a sa osnovnim ciljem unapreenja ivota zajednice. Lokalna
samouprava koja je zainteresovana za aktivno ukljuivanje svojih sugraana je spremna da:
Detaljno i u potpunosti informie graane o svim svojim aktivnostima i planovima.
Omogui graanima da javno izraze svoje miljenje i na taj nain nesputano uestvuju u
donoenju svih znaajnih odluka.
Ohrabri i motivie graane da iskoriste svoja prava i aktivno participiraju u politikom
ivotu.
Insistira na javnosti donoenja procedura, ukljuujui i informacije o telima / odborima
koji su nadleni za podnoenje predloga i ekspertskim komisijama koje su neposredno
uticale na donoenje konane odluke.
Sve donete odluke javno obrazloi (uz nedvosmislenu argumentaciju).

Na drugoj strani, i graani moraju da pokau odreeni stepen tolerantnosti i politike kulture:
Pre nego to se aktivno ukljui u proces donoenja odluka i javnog izraavanja miljenja
/ predlaganja reenja odreenih problema, svaki pojedinac bi trebalo da se upozna sa
pravima i obavezama koje su mu zakonski omoguene. Time se izbegava neodgovorno
odluivanje o pitanjima koja, direktno ili indirektno, mogu promeniti nae ivote.
Participaciju treba razumeti kao konstruktivan i pozitivan pristup lokalnoj samoupravi i
reavanju postojeih problema zajednice.

Participacija predstavlja kombinaciju gore navedenih elemenata: meusobno informisanje i

komunikaciju izmeu graana i lokalne samouprave, spremnost graana da aktivno uestvuju u
reavanju problema svoje zajednice, kao i otvorenost lokalnih vlasti da izae u susret potrebama
i eljama graana kad god je to mogue.
Iz ovih elemenata moe se izvui i sledee odreenje participacije na nivou lokalne samouprave:

Participaciju graana na lokalnom nivou sainjavaju sve one

aktivnosti koje doprinose da potrebe, elje i vrednosti graana utiu
na proces donoenja odluka organa lokalne samouprave.

Ukratko, participacija potpomae proces donoenja odluka, doprinosi boljem razumevanju i

saradnji izmeu graana i lokalne samouprave, smanjuje tenzije, omoguuje stvaranje ire
podrke radu lokalnih vlasti, i upoznavanje predstavnika vlasti sa problemima graana koji su ih
izabrali. Podsticanjem participacije na lokalnom nivou, optinske vlasti pripremaju graane da
se aktivno ukljue i u procese donoenja odluka na viim nivoima, regionalnom, republikom ili
saveznom.

Participacija je vid dvosmerne komunikacije izmeu graana i

predstavnika vlasti s glavnim ciljem da se uz podrku graana
unapredi rad lokalne samouprave.

Ukoliko su lokalne vlasti izolovane od javnosti i nemaju sluha za zahteve svojih graana, razvija
se duh nepoverenja i sumnje. Prevazilaenje ovih barijera podrazumeva dugotrajan proces
informisanja graana, upoznavanje sa nainom rada organa lokalne samouprave i problemima
sa kojima se oni susreu, kao i ukljuivanje graana u reavanje problema kojih ih se direktno
tiu. Na predstavnicima lokalnih vlasti je da graane uvere da su njihove inicijative dobrodole i
potrebne radi to efikasnijeg i trajnog reenja problema zajednice. Sa druge strane, ukoliko
graani nisu dobro upoznati sa svojim pravima i obavezama, pre svega sa zakonskim
procedurama realizacije svojih prava, svaki pokuaj participacije zastae na samom poetku i
pretvoriti je u jalovo kritikovanje trenutnog stanja.

Osnovni cilj participacije jasan je ve iz samog odreenja pojma: poboljanje rada lokalne
samouprave i, na dui period, poboljanje ivota zajednice. Iskustva mnogih razvijenih
zemalja pokazala su da uee graana u procesu donoenja politikih odluka moe imazitivan
uticaj na ekonomski i drutveni razvoj. Ako se uzmu u obzir i edukativna i kritika funkcija, uloge
graana i lokalnih vlasti, moe se identifikovati nekoliko razliitih ciljeva participacije. Svaki od
navedenih ciljeva treba da oslikava prioritete lokalne samouprave i interese zajednice i moe biti
realizovan u manjoj ili veoj meri u duem vremenskom periodu:

1. Obezbeuje razvoj najbolje mogue lokalne sredine za ivot i rad graana, koja je
specifini oblik srednje vrednosti elja i potreba svih graana.
2. Ohrabruje graane da preuzmu aktivnu ulogu u osmiljavanju i obogaivanju svoje
sredine.
3. Graanima je u potpunosti i trajno obezbeen pristup javnim informacijama.
4. U procesu odluivanja su zastupljeni i izbalansirani interesi svih pripadnika
zajednice.
5. Razvija se odnos poverenja izmeu graana i predstavnika lokalne samouprave.

Iz navedenih karekteristika, znaaja i ciljeva participacije postaje jasno da ne treba postavljati

pitanje da li graani treba da budu ukljueni u procese donoenja odluka na nivou lokalne
zajednice ili ne.
Osnovno pitanje je KAKO graane to bolje pripremiti i ukljuiti u taj proces ?

Vebe
Situacija u Vaoj optini:

1. Prokomentariite izjavu: Osnovu demokratskog ureenja drave ine organi vlasti

izabrani na optim izborima koji predstavljaju graane i rade u njihovom najboljem
interesu.
Da li i u kojoj meri predstavnici lokalne samouprave u vaoj sredini potuju ovaj princip?
Molimo da date ocenu na skali od 1 5, gde 1 predstavlja najmanju, a 5 najviu ocenu.

Odbornici u Skuptini optine

12345

Optinska uprava naelnik optinske uprave

12345

Slubenici optinske uprave

12345

lanovi Izvrnog odbora / Optinskog vea

12345

Predsednik optine
12345

2. Da li prema vaim saznanjima graani u vaoj lokalnoj sredini pojedinano ili

(ne)formalno udrueni imaju bilo kakav uticaj na rad organa i predstavnika lokalne
samouprave?
Opiite ukratko konkretne pokuaje, naine ili aktivnosti koje su graani pokrenuli
u vaoj lokalnoj sredini u saradnji sa predstavnicima lokalne samouprave.
 Razvoj odnosa graani lokalna samouprava:
2.

Informisanje Konsultacija Participacija

Ukljuivanje graana u donoenje politikih odluka je dugotrajan proces koji u mnogome zavisi
od stepena informisanosti (kako i kada optinske vlasti obavetavaju graane o svojim
odlukama) i povratnih informacija, odnosno razvijenosti mehanizama prikupljanja miljenja i
reakcija graana, na nivou lokalne zajednice. Informisanje i konsultacije su dve faze koje
prethode, i koje su nuni preduslov, razvoju participacije. Istovremeno, oni su i sastavni deo
participacije i ine njene nezaobilazne preduslove.

2.1. Informisanje

Informisanje predstavlja jednosmeran odnos na liniji lokalne vlasti graani: vlasti

alju, a graani primaju informacije. Informacija je osnova za poboljanje odnosa izmeu
graana i predstavnika lokalne zajednice. Takoe, ona je i preduslov daljeg razvoja ovog
odnosa u vidu konsultacija i participacije. Lokalne vlasti mogu aktivno ili pasivno informisati
graane koristei razliite kanale slanja informacija.

Optnske vlasti mogu izdavati informacije na zahtev graana i tada govorimo o pasivnom
informisanju. Pasivno informisanje usko je povezano sa postojanjem prava na slobodu i
dostupnost infromacija, kao zakonske regulative koja regulie ovu oblast. Metode pasivnog
informisanja su veoma jednostavne i svode se na slanje ili lino izdavanje traenog
dokumenta. Ipak, da bi uspele da odgovore na zahteve graana, lokalne vlasti moraju da
razviju odreene naine klasifikacije (ukljuujui i indekse radi lakeg snalaenja) i uvanja
dokumenata. Ovakve baze podataka mogu kasnije biti iskoriene i za analizu rada optinskih
slubi i efikasnost servisa prema graanima, odnosno biti polazite moguih reorganizovanja i
reformi rada dela administracije.

U veini razvijenih zemalja danas se za uvanje dokumenata koriste elektronske

baze podataka. Deo optina u Srbiji ve se ukljuio u savremene tokove: grad Ni je jo
poetkom 2001. godine uveo elektronske baze podataka za izdavanje osnovnih linih
dokumenata poput krtenica, venanih listova, itd.

U obilike pasivnog informisanja spada i otvaranje kancelarija koje odgovaraju na pitanja

graana. Ovaj vid informisanja je u svojoj sutini interaktivan i predstavlja sastavni deo mnogih
razvijenijih oblika konsultovanja i participacije. Odgovaranje na postavljena pitanja graana
ostaje na nivou jednosmernog odnosa ukoliko vlasti ova pitanja posmatraju samo kao zahtev za
informaciju. Ukoliko lokalne vlasti pokuaju da analiziraju ova pitanja i u njima pronau ne samo
zahtev za informaciju ve i input o pitanjima i problemima za ije su reavanje graani trajnije
zainteresovani, onda se informisanje razvija u konsultovanje koje je osnovni preduslov
participacije.
Aktivno informisanje podrazumeva inicijativu lokalnih vlasti da upoznaju graane sa svojim
aktivnostima i buduim planovima. Postoji mnotvo razliitih metoda aktivnog
informisanja, naveemo neke od njih:

tampanje slubenih dokumenata pored obaveze da odgovore na zahteve graana,

predstavnici lokalne samouprave mogu odluiti i da samoinicijativno tampaju
dokumenta od opteg znaaja. U veini zemalja postoji zakonska obaveza objavljivanja
dokumenata, poput novih zakona ili promene postojeih, u slubenim glasnicima.
Lokalne vlasti imaju mogunost da samoinicijativno proire broj informacija koje
objavljuju na ovaj nain. U tu svrhu mogu posluiti i lokalni mediji, a naroito optinske
novine koje veliki broj optina u Srbiji izdaje.
Praksa objavljivanja najznaajnijih informacija u lokalnim medijima uspostavljena je u
velikom broju optina u Srbiji, od tampanja optinskog budeta, najbitnijih delova
periodinih i finalnih izvetaja, zavrnog rauna, do specijalizovanih radio i TV emisija
posveenih radu lokalne samouprave u kojima predstavnici optinskih vlasti govore o
rezultatima i problemima sa kojima se uprava suoava. Optine koje imaju tehnikih
mogunosti (odnosno dovoljno sredstava) veliki deo pomenutih informacija objavljuju i na
svojim web prezentacijama.
Objavljivanje dokumenata u pripremnim fazama predstavnici lokalne samouprave
mogu da uspostave pravilo prema kome graanima nee predstavljati samo usvojenu
verziju optinskih propisa, ve i razliite predloge i verzije dokumenta. Na taj nain
graani mogu imati uvid u sve faze procesa donoenja odluke ili propisa to doprinosi
razvoju poverenja i stvaranju oseaja da lokalne vlasti uvaavaju miljenje svojih
sugraana.
Ova metoda aktivnog informisanja se i dalje retko primenjuje u naim optinama. Pored
neophodog interesovanja lokalne samouprave, njena upotreba je svakako vezana za
odreene trokove, to je trenutno znaajno ogranienje. Jedna od mogunosti redovnog
objavljivanja razliitih verzija i predloga optinskih dokumenata uz minimalne trokove je
uvoenje informacionih sistema i objavljivanje svih informacija na internet
prezentacijama.
Izvetaji medijsko predstavljanje ili tampanje broura sa tekstovima kvartalnih,
polugodinjih ili godinjih izvetaja optinskih slubi.
tampanje broura, uputstava, postera koji imaju za cilj da graane informiu o
poslednjim dostignuima, odlukama ili planovima organa lokalne samouprave.
Pripremanje periodinih izvetaja i tampanje broura, uputstava i postera postala je
redovna praksa u mnogim optinama. ini se da su lokalne vlasti uvidele znaaj aktivnog
informisanja i uinile korak ka graanima: o mnogim akcijama ili planovima optine
graani se mogu informisati putem postera / uputstava postavljenim na vidnim mestima
(zgrada optine, banke, pote, i sl.) ili broura koje se dele ili alju potom.

U procesu aktivnog informisanja lokalne vlasti se mogu osloniti na obilje razliitih kanala
slanja informacija kako bi one doprle do najire publike. Neke od ovih kanala organi lokalne
samouprave direktno kontroliu to pojednostavljuje proces slanja informacija:

Javni govori direktno obraanje putem medija ili na javnim sastancima;

Slanje poruka potom ovo je dosta skupa metoda i kod nas je do sada najvie
koriena u izbornim kampanjama.
Telefonski servisi otvaranje posebnih telefonskih brojeva na kojima se graani mogu
informisati o odreenom pitanju (najee su u pitanju unapred snimljene poruke)
Centri za informisanje graana
 Oglaavanje putem medija reklamiranje aktivnosti na bilbordima, radiju, televiziji.

Osnovna uloga Centara za informisanje graana (CIG) je da olakaju informisanje graana. Ne

retko, meutim, ovi centri otvaraju prostor i za povratnu reakciju graana (statistika analiza
njihovih potreba, prikupljanje predloga, komentara i albi i sl) i prelazak na naredni nivo odnosa
lokalna samouprava graani: konsultovanje.

Dobar primer

Uspostavljanje Centra za informisanje graana (CIG)

Centar za informisanje graana (CIG) po pravilu osniva lokalna samouprava (obezbeuje

opremu, ljudstvo, prostorije..) i ovi centri slue kao kanal za uspeniju komunikaciju izmeu
lokalne samouprave i graana. CIG moe da bude od pomoi graanima u popunjavanju
formulara, pruanju informacija, kontakt osoba, servisa itd.

CIG takoe moe da formira bazu podataka koja pomae da se na pojedinanom sluaju
prati koliko je vremena potrebno od trenutka pruanja ifnormacije graaninu do konanog
reenja njegovog zahteva ili interesa. Svaki graanin ili sluba trebalo bi da ima omoguen
pristup softveru sa bazom podataka.

Da bi se to bolje starao o molbama graana, CIG takoe preuzima i prati organizacionu

shemu i strukturu organa i slubi lokalne samouprave unutar CIG-a otvaraju se odeljenja
koja postoje i u optini: kao to su komunalije, obrazovanje, takse i prihodi, itd.

Rad CIG-a se u velikoj meri zasniva na ve postavljenom informativnom sistemu jer je u

osnovi njegovog rada skupljanje informacija, prosleivanje i povezivanje.

Radu CIGa takoe bitno moe da doprinese ispomo volontera graana

dobrovoljaca koji ulau svoj rad i vreme za obavljanje brojnih aktivnosti i zadataka.

Pored pomenutih kanala koji su pod direktnom kontrolom, predstavnici lokalne samouprave
mogu koristiti i posrednike u procesu slanja informacija graanima:
Konferencije za novinare i intervjue - u lokalnim tampanim i elektronskim medijima (u
samostalnosti ovih kanala kod nas veliku ulogu moe igrati vlasnika struktura konkretnog
medija koja esto i dalje uslovljava i uredniku politiku)
Saradnju sa nevladinim organizacijama, udruenjima graana.
Prilikom izbora izmeu razliitih vrsta informativnih kanala koje mogu upotrebiti, predstavnici
lokalne samouprave treba da uzmu u obzir i specifinost kanala i u zavisnosti od tipa
informacije, izaberu sredstva koja su lako dostupna iroj javnosti, potrude se da informacije budu
lako razumljive, potuju nezavisnost posrednih kanala komunikacije.

Da bi uee graana uspelo, lokalna vlast u mnogim sluajevima pribegava informativnim

kampanjama iji je cilj da informie i ujedno edukuje gradjane o odreenim bitnim temama
za razvoj lokalne zajednice.
2.2. Konsultacija

Konsultovanje je vid dvosmerne komunikacije izmeu vlasti i graana. Lokalna samouprava

moe primiti informacije:
Pasivno - spontane (neplanirane) informacije

Aktivno, postavljajui pitanja graanima.

Spontano dobijene informacije su esto dragoceni izvor informacija o potrebama i interesima

graana ili stepenu zadovoljstva dosadanjim radom lokalne samouprave. Na primer, poveani
broj zahteva za odreenom informacijom znai da sistem izdavanja informacija nije usaglaen
sa aktuelnim potrebama i da ga treba menjati. Predlozi graana mogu biti primenjeni u
reavanju odreenih problema, dok stalne pritube treba da vode promeni funkcionisanja
pojedinih optinskih slubi.

Za razvoj pasivnog konsultovanja iji su rezultat sluajne / neplanirane informacije organi

optinske samouprave mogu koristiti kutije za pritube / pohvale i analitike izvetaje o
zahtevima graana.

Optinske slube mogu iskoristiti veliki broj metoda za aktivno konsultovanje graana, a
neke od najee korienih u razvijenim drutvima su:
Organizovanje timova koji e razgovarati sa graanima: pojedinci koji e na terenu
(bilo da je u pitanju sistem od vrata do vrata, nasumice odabran ili statistiki uzorak)
razgovarati sa graanima, paljivo postavljati pitanja i beleiti odgovore. Od presudne
vanosti za uspeh ovakvh aktivnosti je da lanovi tima budu otvoreni za predloge i
potrebe graana, naroito za predloge reenja aktuelnih problema ovakav pristup
podrazumeva formu otvorenog intervjua. Takoe je bitno da za ovaj posao budu
angaovani trenirani i iskusni ljudi koji e znati da analiziraju dobijene rezultate i
predstave ih tako da odraavaju realnu situaciju na terenu.
Ova metoda zahteva dosta vremena i sredstava, ali ovako dobijene informacije esto su
reprezentativne za pojedine zajednice.
Organizovanje otvorenih vrata pojedinih slubi / lanova uprave ili odbora, pre
donoenja konane odluke, odnosno odreivanje perioda u kome e predstavnici
lokalne samouprave primati graane i razgovarati sa njima o spornom pitanju ili
predloenoj novini (esto su to predsednici nadlenih odbora koji su i najkompetetniji za
reavanje odreenog pitanja).
Pojedine optine kod nas su ve uvele ovakvu praksu za pojedine slube i ona ve
pokazuje prve pozitivne rezultate, ali bi otvorenost ovog tipa trebala da bude znatno
vea.
Organizovanje javnih sastanaka (rasprava, debata) kao najfleksibilniji i neformalniji vid
razmene ifnormacija izmedju lokalne samouprave i graana. Zlatno pravilo za
organizovanje javih sastanaka (rasprava, debata) je da je neophodno oglasti ih unapred,
preko javnih sredstava informisanja i putem letka pozvati gradjane da uestvuju. Nakon
zavrenog sastanka, neophodno je naprviti zapisnik koji treba da bude dostupan iroj
javnosti (objavljen u lokalnim novinama na primer).
Bez obzira na svoje dobre strane, javni sastanci imaju i niz ogranienja: trae vreme i
angaovanje ljudi koji rade, usporavaju donoenje odluka, a takoe postoji opasnost da
se pretvore u forum za iznosenje kritika na raun lokalne samouprave. Ovu metodu bi
trebalo kombinovati sa drugim kako bi se dobili oekivani rezultati.
Organizovanje fokus grupa koje svojim sastavom i strukturom reprezentuju populaciju
zainteresovanu za reavanje odreenog pitanja. U razgovoru i radu sa predstavnicima
fokus grupe, zainteresovane slube mogu doi do informacija o potrebama graana, kao
i irem razumevanju predloenih promena.
 Ankete lokalne vlasti putem anketnih upitnika postavljaju graanima niz pitanja
vezanih za postojee probleme u lokalnoj zajednici.
Istraivanja javnog mnenja se rade periodino i treba da prate unapred razraenu
strukturu metodologije rada, pitanja. Ovaj vid konsultovanja najbolje pokazuje razvoj
jedne zajednice, kako u pogledu reavanja problema, tako i u pogledu poboljanja
odnosa predstavnika lokalne samouprave i graana.
Primer ankete
Anketa je prigodan model koji omoguava da graani izraze svoje miljenje o razliitim temama.
Anketa moe da se bavi bilo kojim pitanjem koje se odnosi na rad javne uprave.
Navodimo primer koncepta ankete graana o javnom prevozu:

Lokalna samouprava namerava da donese odluku o izdvajanju sredstava za poboljanje

javnog prevoza - molimo vas da date svoje miljenje i odgovorite na sledea pitanja:
1. Koliko esto koristite javni gradski prevoz?
a) Svaki dan
b) Dva-tri puta nedeljno
c) Jednom nedeljno
d) Povremeno
e) Nikad
f) Ne mogu da ocenim bez odgovora
2. Koju vrstu gradskog prevoza najee i najradije koristite?
a) Javni gradski prevoz autobus / tramvaj / trolejbus
b) Privatni gradski prevoz - autobus / tramvaj / trolejbus
c) Privatni linijski taksi
d) Privatni taksi po eljenoj destinaciji
e) Ne mogu da ocenim bez odgovora
3. Kako ocenjujete funkcionisanje javnog prevoza u vaem gradu?
a) Veoma dobar
b) Dobar
c) Zadovoljavajui
d) Lo
e) Veoma lo
f) Ne mogu da ocenim bez odgovora
4. Kada bi se postavila dilema - ta bi vama lino najvie odgovaralo da bi se poboljao
kvalitet javnog prevoza:
a) Da plaate veu cenu karte
b) Da plaate vee lokalne samodoprinose
c) Neto drugo, ta: ______________________
d) Ne mogu da ocenim bez odgovora
5. ta bi po vaem miljenju najbolje doprinelo poboljanju gradskog prevoza?
a) Poskupljenje prevoznih usluga i u javnom i privatnom sektoru
e) Da lokalna samouprava obezbedi nabavku novih prevoznih sredstava
f) Da lokalna samouprava omogui angaman veeg broja privatnih prevoznika
g) Ne mogu da ocenim bez odgovora
6. U sluaju da cena gradskog prevoza poskupi, ta biste uradili?
a) Koristio/koristila bih gradski prevoz isto kao i pre
b) Ree bih koristio/la gradski prevoz iao/la bih peice, kad god je to
mogue
c) Ree bih koristio/la javni gradski prevoz i orijentisao/la se na privatni automobil
ili taxi
d) Ne mogu da ocenim bez odgovora
7. ta bi po vaem miljenju bilo bolje reenje u cilju poboljanja javnog prevoza:
a) Kupiti manji broj novih autobusa inostrane proizvodnje
b) Kupiti vei broj polovnih autobusa iz inostranstva
c) Kupiti nove autobuse domae proizvodnje
d) Kupiti vei broj polovnih autobusa domae proizvodnje
e) Kupiti podjednak broj novih i polovnih autobusa bez obzira ije su
proizvodnje, samo da su u dobrom voznom stanju
f) Ne mogu da ocenim bez odgovora
U situacijama kada se donose veoma znaajne odluke koje mogu bitno uticati na promenu
ivota lokalne zajednice, predstavnici optine mogu organizovati i ad hoc konsultacije kako bi
dobili povratne informacije od graana:

ukljuivanje pojedinaca, eksperata ili predstavnika lokalnih NVO u optinske odbore;

organizovanje radionica, seminara, konferencija, javnih skupova;
veoma retko se raspisuje i (ne)obavezujui referendum.

Najbolje rezultate u konsultovanju graana imaju redovni susreti (najbolje jednom nedeljno)
predstavnika lokalne samouprave sa graanima. U odreeno vreme (dan i vreme su uvek
unapred odreeni i ne bi ih trebalo esto menjati) predstavnici optinske uprave otvaraju vrata
svojih kancelarija graanima i u direktnom razgovoru sa njima odgovaraju na postavljena
pitanja.

Graani mogu takoe inicirati i susrete lokalnim odbornicima u prostorijama mesne zajednice:
ovakvi susreti su idealni za razgovor o lokalnim mikro-problemima, poput postavljanja novog
peakog prelaza, preureenja postojee slobodne povrine u sportski teren, i sl.

Za uspeh konsultacija veoma je vano da su vreme i mesto unapred odreeni, da su ciljna grupa
i uzorak paljivo odabrani i da graani veruju da e njihovo miljenje biti uzeto u obzir prilikom
donoenja konane odluke.

Navodimo nekoliko dobrih primera za uspostavljanje informativno-konsultativnih kanala na

relaciji graani lokalna samouprava, koji su lako prilagodljivi svakoj lokalnoj sredini.

Dobar primer
Savetodavni odbori graana (SOG)
Novi Zakon Republike Srbije o lokalnoj samoupravi predvia sledee oblike uestvovanja
graana u lokalnoj samoupravi: zbor graana, graansku inicijativu i referendum.

Pored pomenutih, neke optine (Vrac, Knjaevac, Kikinda, Subotica, i druge) preuzele su i i
poele da primenjuju model demokratskih zemlja - tzv. Savetodavne odbore graana
(SOG). Cilj je graani daju aktivan doprinos lokalnoj samoupravi pri razmatranju razliitih
pitanja koja se odnose na razvoj optine (ekonomski razvoj, infrastrukturu, zatita ivotne
sredine, itd).

Ciljevi SOG-a su najee sledei:

da se obezbedi uee graana u procesima donoenja odluka lokalne samouprave,
da se obezbedi uee graana u praenju i ocenjivanju rada optinskih slubi,
da se promovie otvorenost i briga lokalne samouprave prema pitanjima, problemima,
zahtevima i interesima graana.

U nekim zemljama organizovani su SOG-ovi za svaki sektor kojim se optina bavi. Meutim,
osnivanje i rad SOG-ova trai angaman dodatnih resursa i vremena koje lokalna
samouprava treba da izdvoji.

Praksa pokazuje da rad SOG-a poboljava ukljuenje graana u rad lokalnih organa uprave -
u kvantitativnom i kvalitativnom smislu. Takoe, SOG-ovi doprinose da se problemi zajednice
lake ree, time to podstiu komunikaciju u oba smera, a neretko i obezbeuju dodatnu
ekspertizu za reavanje problema.

Kako SOG deluje?

SOG moe biti osnovani kad god lokalna samouprava smatra da e imati imati
praktine koristi od konsultacija sa graanima.
 SOG unpared mora da ima jasan cilj - koliko e lanova imati, koliko dugo e raditi
(uobiajeni period je izmeu jedne i pet godina) i koliko esto e se lanovi SOG-a
sastajati.
Lokalna samouprava obezbeuje logistiku podrku, kao na primer: mesto za
sastajanje i asistenta koji ugovara sastanke, vodi zapisnik, itd.
lanovi SOG-a su volonteri i mogu ih izabrati predstavnici optine, nevladine
organizacije i sami graani. Obino lanovi predstavljaju razliite grupe iz zajednice,
koje su veoma zainteresovane za reavanje odreenog pitanja (videti odeljak o
analizi interesnih grupa).
Izbor lanova SOG-a: od izuzetnog je znaaja izabrati odgovarajue lanove odbora
(vano je da to budu nekompromitovani predstavnici lokalne zajednice, koji imaju
dobru reputaciju kao graani, profesionalci ili poznavaoci teme).

U zavisnosti od polja delovanja, SOG-ovi imaju razliita zaduenja i radni plan. Na primer, u
sluaju da se SOG bavi optinskim budetom, njihov rad se intenzivira tokom pripreme
budeta i konsultacija oko njegovog usvajanja.

Pozitivna iskustva susednih zemalja

Iskustvo Rumunije javne rasprave o nacrtu budeta

Organi lokalne samouprave Ramnicu-Valcea u Rumuniji su organizovali intenzivnu medijsku

kampanju pre nego to su otvorili javnu raspravu o predlogu budeta - medijska kampanja se
sastojala u nekoliko koraka:

1. Recite nam ta da radimo s Vaim parama bio je provokativan naziv ankete

koju je organizovala lokalna samouprava pokrenuvi javnu debatu o usvajanju
budeta za 2000. godinu.
2. Optinski informator o planiranim diskusijama u vezi s budetom bio je distribuiran
medijima i kroz Centre za informisanje graana (CIG-ove).
3. Organizovane su etiri konferencije za tampu sa ciljem informisanja ire javnosti o
datumima i mestima gde e se odravati javne debate.
4. Takoe je upuen i javni poziv graanima i kroz mreu NVO.
5. Lini pozivi su upueni na adrese direktora javnih institucija, lokalnih odbornika,
menadera kompanija, NVO i medija.
6. tampani su plakati, emitovani oglasi na lokalnim TV i radio stanicama.
7. tampano je stotine broura o godinjem budetu sa dodatnim objanjenima, koje su
distribiurane kroz CIG-ove.
8. tampano je oko 200 plakata koji su izlepljeni na uoljivim mestima u gradu, sa
datumom i mestom odravanja rasprave.
9. Javna rasprava je preneta u celini preko lokalnih medija
10. Rezultati rasprave su rezimirani i preko medija postali dostupni iroj javnosti.

Naposletku, navodimo univerzalnu listu kontrolnih pitanja koja se odnose na optinski budet i
na osnovu kojih se moe proveriti i sagledati odnos lokalne samouprave prema graanima:

Da li je optinski budet - prihodi i rashodi predstavljen na jeziku koji je graanima jasan i

razumljiv?
Da li su date sve potrebne informacije o budetskim prihodima u okviru svakog sektora?
Da li su graani informisani o tome kako i kome mogu da iskau svoje miljenje o
optinskim trokovima?
Da li je jasno i transparentno predstavljeno poreenje godinjih prihoda i rashoda?
Da li su graanima istovremeno predstavljene smernice nacrta / plana potronje i za
narednu godinu?
2.3. Participacija

Aktivno uee graana u procesu donoenja odluka je trei i najrazvijeniji nivo u razvoju
odnosa na liniji graani organi lokalne samouprave. Prvi preduslov participacije jeste da
lokalne vlasti priznaju i podravaju aktivno uee graana u procesu donoenja odluka.
Graani paralelno uestvuju i u procesu odreivanja okvira participacije i u komunikaciji sa
predstavnicima vlasti i na taj nain razvijaju svoje inicijative. Meutim, iako aktivna participacija
znai da graani imaju znaajnu ulogu u procesu donoenja odluka davanjem predloga,
miljenja, saveta, konana odluka je uvek na organima vlasti.

Za unapreenje participacije graana na lokalnom nivou potrebno je obezbediti odreene

preduslove:

vreme i resurse,
balans i odnose odgovornosti,
razviti procese infromisanja i konsultovanja,
poznavati pravila i obaveze lokalne samouprave i graana, itd.

Postoji veliki broj pristupa i mehanizama koji se koriste za promociju i poveanje participacije, a
meu najeim su: radionice, javna okupljanja, ukljuivanje graana u proces planiranja, fokus
grupe, savetodavni odbori graana, zajedniki rad na projektima. O elementima participaciji e
biti vie rei u daljem tekstu, ovde emo kratko predstaviti iskustva u radu na zajednikim
projektima iz susedne Bugarske.

Pozitivna iskustva susednih zemalja

Iskustvo Bugarske Community forum program

Ovaj program je razvijen sa osnovnom idejom razvoja i poboljanja uslova ivota u okviru
lokalne zajednice kroz poveanje participacije i novi vid partnerstva izmeu predstavnika lokalne
uprave i graana forume. Cilj je bio da se poveanjem uea graana u radu lokalne
samouprave sa jedne i poveanjem efikasnosti i odgovornosti lokalne uprave sa druge obezbedi
bolje razumevanje meusobnih potreba i odredi prostor meusobne saradnje.

U programu su uestvovali svi akteri zaintersovani za unapreenje funkcionisanja lokalne

zajednice: optinska uprava i administracija, nevladine organizacije, privatni sektor, lokalni mediji
i eksperti.

Forumi su podeljeni u nekoliko grupa prema porjektima na kojima su saraivali. Svaka grupa u
proseku se sastajala desetak puta kako bi razgovarali o odreenim problemima. Ovi sastanci su
bili otvoreni i za sve zainteresovane graane, kojima je dat prostor da iznesu svoje miljenje i
predloge.

Na ovaj nain u razradi plana uestvovao je veliki broj graana i predstavnika lokalne
samouprave. Mnogi od ovih individua prema prirodi svoje profesije, mesta stanovanja itd.
Nikada ne bi radili na istim projektima, odnosno razmenili miljenja o problemima svoje sredine.

U krajnjoj instanci razvijeni su projekti (od kojih su neki predstavljali potpuno originalna reenja)
u koje su ugraene potrebe i elje velikog broja graana. Na ovaj nain optinska uprava je
obezbedila i konsenzus za dalju implementaciju razvijenih projekata.

Inicijative za zajedniki rad na projektima esto imaju dobre rezultate: saradnja optinskih
predstavnika i graana stvara novi kvalitet u reavanju konkretnih zadataka / problema. Kod
ovakvih projekata veoma je bitno da predstavnici zajednice odravaju redovan kontakt sa
graanima koje predstavljaju. Takoe je vano da graani budu na neki nain ukljueni u
implementaciju i eveluaciju razvijenih projekata. U suprotnom, ako su graani ukljueni samo u
rane faze planiranja, moe se desiti da ovaj mehanizam ne postigne oekivane rezultate

Situacija u Vaoj optini: Informisanje i konsultacije u neposrednoj lokalnoj sredni

Opiite koji se oblici informisanja komunikacije - konsultacije koriste u Vaoj optini

(gradu) u cilju ukljuivanja graana u proces donoenja odluka na lokalnom nivou, u
skladu sa navedenim smernicama:

Na koji se nain graani / ira javnost upoznaju sa kljunim lokalnim problemima?

Koji se kanali informisanja i komunikacije najee koriste za ukljuivanje graana u
proces donoenja odluka na lokalnom nivou?
Prema vaem miljenju kako deluje informativna sluba pri vaoj optini da li postoji
optinska sluba za odnose sa javnou / optinski PR menader?
Da li i kakve informativno-konsultativne kampanje organizuju predstavnici vae lokalne
samouprave kojim su temama i problemima one posveene?
Da li lokalni mediji i novinari dovoljno angaovano i kritiki piu o radu lokalne
samouprave?
Da li graani samoorganizovano pokreu informativne kampanje u vaoj lokalnoj sredini u
cilju pokretanja i zastupanja (lobiranja) svojih interesa pred organima lokalne
samouprave?

Naposletku, identifikujte sve raspoloive kanale informisanja komunikacije

konsultacije preko kojih graani mogu da uestvuju i vre uticaj na donoenje
odluka na lokalnom nivou.
 3. Ko su akteri participacije ?

Iskustva mnogih zemalja pokazala su da e participacija imati vie uspeha ako je inicirana od
strane predstavnika lokalne samouprave. Inicijative i pokuaji koji dolaze od lokalnih nevladinih
organizacija ili udruenja graana imaju mnogo manje anse za uspeh. Najuspenije su one
inicijative koje dolaze od predstavnika optinske uprave, poput gradonaelnika ili lanova
upravnog odbora. U pojedinim sluajevima inicijativa za uspene akcije moe doi i od
lokalnih predstavnika uticajnih partija (najee partije/a na vlasti). Znaajnu ulogu u
implementaciji ovih inicijativa imaju i slube za odnose sa javnou (tzv. PR slube od eng.:
public relations - odnosi s javnou), koje bi trebalo da rade na stvaranju konkretnih uslova za
graansku participaciju. Veliki broj optina u Srbiji je napravio poetni pomak u ovoj oblasti:
oformljene su PR slube sa osnovnim zadatkom da rade na poboljanju informisanja i
komunikacije sa birakim telom. Njihov angaman je ipak tek prvi korak ka uspostavljanju
redovnih kanala komunikacije izmeu optine / grada i graana (neke od ovih inicijativa bie
kasnije detaljnije predstavljene).

Ideja graanske participacije na lokalnom nivou, na alost, i dalje esto nailazi na

nerazumevanje predstavnika lokalne samouprave. Ne retko mogu se uti komentari da je za
redovno konsultovanje graana potrebno dosta vremena i sredstava, a lokalne vlasti u Srbiji
trenutno nemaju ni vremena, niti sredstava (potrebno je na brojnim poljima ostvariti promene i
poboljanja). esto se dovodi u pitanje kompetentnost graana da odluuju o odreenim
pitanjima koja zahtevaju struno predznanje i pristup. Tako je meu najvie osporavanim zahtev
za uee graana u procesu izrade optinskog budeta. Ne manje vano je i pitanje line
zainteresovanosti i emotivne vezanosti graana za reavanje nekog pitanja, koja negativno utie
na razumevanje ire slike: potrebe zajednice utope se u percepciju linog.

Graani se takoe ne snalaze najbolje u novim okolnostima. Obzirom da su tradicionalni

mehanizmi uestvovanja graana u procesu donoenja odluka neadekvatni ili nedovoljni, a novi
bi tek trebalo da zaive u praksi, graanin-pojedinac nije motivisan da da lini primer i da se
ukljui u proces donoenja odluka. U listi su navedeni samo neki od razloga koji mogu
demotivisati pojedinca da ue u komunikaciju sa predstavnicima lokalne uprave.

Lista razloga zbog kojih graani ne dolaze na sastanke

koje organizuje lokalna samouprava

1. Spreeni su zbog drugih obaveza ili im je lokacija nepristupana.

2. Moda nisu videli / uli poziv zbog kratkog roka.
3. Ponekad, iako su zainteresovani, graani ne mogu da stupe u kontakt sa nadlenim
odborom kako bi dobili vie informacija. U tom sluaju oni najee odustaju od dolaska.
4. Ljudima je najee nelagodno kada se govori o stvarima o kojima oni ne znaju dovoljno to
moe biti jedan od razloga nedolaenja.
5. Ljudi esto oklevaju kada zastupaju stavove koji se razlikuju od opte prihvaenih.
6. Graani nisu raspoloeni da provedu svoje slobodno vreme razgovarajui o pitanjima kada
su uvereni da su odluke ve donete.
7. Graani koji imaju malo ili nemaju iskustva sa participacijom mogu biti sumnjiavi prema
pozivu vlasti.
8. Ljudi oklevaju da aktivno uestvuju ukoliko smatraju da njihovi stavovi ili miljenje nee biti
ozbiljno razmotreni.

Obzirom da su iri slojevi graanstva u Srbiji uglavnom slabo upoznati sa pojmom i

mehanizmima participacije, kao i sa svojim pravima u ovoj oblasti, na predstavnicima lokalne
samouprave je da stvore osnovne preduslove i promoviu participaciju. Otvara se pitanje kako
kako redefinisati postojee odnose i u kom smeru bi trebalo dalje razvijati odnose izmeu
graana i predstavnika lokalne samouprave u cilju poboljanja saradnje. Jedan od moguih
naina uspostavljanja klime za aktivnu participaciju je i promocija odnosa prodavac klijent. U
osnovi ovakvog pristupa je ideja da graani kao poreski obveznici imaju odreena prava, tj. da
oni unapred kupuju usluge koje su im potrebne redovnim plaanjem poreza (deo poreskih
sredstava namenjen je nesmetanom radu organa uprave). Na ovaj nain optinska uprava ini
prvi korak u promociji pozitivnog stava i meusobnog uvaavanja.

Meu preporukama OEPSa predstavnicima vlasti nalaze se i sledei saveti:

(1) Uspostavljanje saradnje izmeu predstavnika vlasti i graana je dugotrajan proces kome
treba pristupiti ozbiljno: nije dovoljno samo informisati graane, ve je neophodno razviti i
planove aktivnosti u oblasti konsultovanja i participacije.
(2) U planiranju svih aktivnosti treba imati u vidu i perspektivu pojedinca graanina,
ukljuujui i sve razloge koji bi mogli da ga navedu da ne ue u komunikaciju sa
predstavnicima lokalne uprave.
(3) Poverenje je vitalno za uspeh celog procesa stoga treba odrati sva unapred data
obeanja.
(4) Optinske vlasti treba da budu kreativne u pristupu i radu sa graanima: nije dovoljno
samo primeniti postojee mehanizme / formule, ve i prilagoditi ih konkretnim uslovima i
potrebama same zajednice.
(5) Predstavnici vlasti treba da budu spremni da prihvate i uvae sve konstruktivne kritike.

Najbolje rezultate daje dobrovoljna participacija: kada su graani sami uvereni da e njihov
aganman doprineti realizaciji konkretnog cilja. Uspenost rezultata participacije srazmerna je i
broju graana koji uestvuje u procesu: to je vei broj graana ukljuen u participaciju, vee su
i anse za njen uspeh. Participacija je pri tome uvek dvosmeran odnos i podrazumeva prava i
obaveze svake od strana uesnica; odnosno pored promene stavova i ophoenja optinske
samouprave, neophodno je i da graani modifikuju neke od svojih stavova i navika.

Optinske slube bi trebalo da imaju na umu: Graanin bi trebalo da:

Graanin je najvaniji za optinskog
slubenika.
Graani ne zavise od optine, ve optina od
njih.
Graani ne uznemiravaju optinske slubenike
tokom radnog vremena - upravo su oni glavna
ciljna grupa i korisnici optinskih slubi.
Optinski slubenici ne ine uslugu graanima
kada im pomau u reavanju poslova zbog kojih
su doli u optinu.
Graanin nije statistiki podatak ve ivo bie
sa oseanjima, predrasudama i predstavama.
Graanin nije neko sa kim optinski slubenici
treba da odmeravaju svoje snage ni jedan
prodavac nije uspeo da pridobije klijenta
neprijateljskim stavom.
Graani javno izraavaju svoje probleme i
potrebe, na optinskim slubama je da ih reavaju
na uzajamno koristan nain.
poznaje prava i ciljeve lokalne
samouprave;
je spreman da uestvuje u
inicijativama i aktivnostima
lokalnih vlasti koje su usmerene
ka razvoju participacije;
ima neutralan stav prema izabranim
predstavnicima;
pokae izvesnu dozu interesovanja
za razumevanje problematinih
pitanja;
ne gaji iluzije o ovlaenjima lokalne
samouprave;
izraava svoje ideje na jasan i
celovit nain;
se trudi da sarauje sa lokalnom
samoupravom na reavnju spornih
pitanja u cilju zajednike dobrobiti.

Postoje brojni dobri modeli funkcionisanja lokalne samouprave irom sveta koji su osmiljeni
tako da omogue i pospee saradnju javnog i privatnog sektora. Ttakva saradnja je, na primer,
ostvarena u Francuskoj i ona je na takvom nivou da se graani, odnosno krajnji korisnici lokalnih
komunalnih usluga sami udruuju i prigovaraju ukoliko nisu zadovoljni kvalitetom usluga koje su
dobili, a to rade kroz brojne organizacije preko kojih tite svoje interese. Navodimo primer
funkcionisanja francuskog modela lokalne samouprave.

Dobar primer

Francuski model

U Francuskoj se ve nekoliko decenija primenjuje sistem koncesija koji se pokazao vrlo

efikasnim, kao to se pokazao efikasnim i u zemljama u tranziciji koje su primenile taj model.
Specifinost ovog sistema jesu ugovori koje potpisuju tri ugovorene strane:

1. lokalna samouprava,
2. privatna firma koja je izabrana da sprovede posao i
3. korisnik koji treba da ima koristi - beneficije od projekta.

Ugovori su bazirani na modelu saradnje javnog i privatnog sektora i veoma je vano da sve
strane budu precizno upuene u sve zahteve i predviene obaveze.
Sprovoenje ugovora je garantovano injenicom da je lokalna zajednica nadlena za
njegovo praenje - da li e posao biti valjano uraen, zavisi od kompetentnosti lokalne
samouprave. Drugim reima, ukoliko je efikasnost optine i struktura odbornika takva da
mogu da kontroliu kvalitet usluga onda saradnja dobija pun smisao.

esto se dogaa da su graani kompetetniji i kvalifikovaniji od slubenika u lokalnim

zajednicama koji su zadueni za sprovoenje projekta koncesije. Stoga je graanima
zakonom omogueno da mogu da dobiju na uvid sve podatke o projektima i pretresu svaki
detalj koji ih zanima. Graani su tako dobili veu mogunost informisanja i veu ulogu u
donoenju odluka, ali je sva odgovornost, ukljuujui i konano donoenje odluke - na
optini.

Privatni poslovni partneri se biraju kako bi se poboljao kvalitet usluga u interesu graana.
Da bi se zadrao kvalitet ugovora jako je vano obezbediti fer konkurenciju privatnih
preduzetnika - lokalna samouprava titi javni interes izborom najboljeg ponuaa i davaoca
usluga proizvoda.

U procesu vrenja lokalne vlasti mogua su dva ishoda:

pozitivni: da predlozi ili pritube graana budu prihvaeni ili
negativan: da budu odbijeni,
ali postoji jedno neprikosoveno naelo miljenja, sugestije, pritube graana ne smeju biti
ignorisani od strane lokalnih vlasti.

Navodimo dobar primer samoorganizovanja graana i doprinosa razvoju lokalne sredine.

 Dobar primer

Graanske inicijative - FOCUS, Kanzas (SAD)

FOCUS je vrsta konzorcijuma privatnog sektora, humanitarnih organizacija, kunih saveta,

predstavnika sindikata, koje je 1992. organizovano i dalo aktivan doprinos izradi stratekog
plana razvoja grada Kanzasa (SAD). Oko 3.000 graana je direktno uestvovalo i dalo
doprinos razvoju FOCUS plana, kao i Sveobuhvatne strategije koja je razvijena. U
plan su unete preporuke u vezi sreivanja okoline i ekoloke zatite, upravljanja lokalnim
resursima, planovi investiranja, nain povezivanja privatnog i javnog sektora itd. U saradnji
sa lokalnim (graanskim) savetodavnim timovima razvijeno je sedam specifinih planova
ekonomskog razvoja i razvoja lokalnih slubi, koji e osigurati da svaka odluka koju u
narednom periodu donesu lokalne vlasti bude u skladu sa prioritetima koje su prethodno
identifikovali graani.

Situacija u Vaoj optini: Lista prepreka za graansku participaciju

Sastavite listu najznaajnijih razloga prepreka i problema koji utiu na nizak nivo
participacije graana u procesu donoenja odluka u vaoj lokalnoj sredini s obzirom na
opte nepovoljne okolnosti apolitinost i apatiju graana, nepoverenja u institucije vlasti,
ogranien pristup informacijama, nedovoljan nivo znanja i obrazovanja, strah od
odgovornosti
3.1. Analiza interesnih grupa / glavnih aktera participacije

Glavni akteri participacije mogu biti:

pojedinci,
institucija,
neformalna grupa graana,
optina, itd.
ukratko svi oni ija miljenja i ideje mogu uticati na rezultate nekog projekta ili procesa.

Kada spominjemo mogunosti uticanja na vladu ili njene predstavnike, mi u stvari najee
mislimo na prikupljanje informacija od glavnih aktera, odnosno interesnih grupa. Oni mogu
znaajno da utiu na rezultate nekog projekta, da ih uine uspenim ili neuspenim.

Analiza interesnih grupa je u stvari selekcija i procena razliitih interesa koji mogu da utiu na
krajnji ishod nekog projekta. Kad su interesne grupe jednom identifikovane, ti interesi moraju biti
uzeti u obzir u svakoj fazi izvoenja projekta.

Zasto su interesne grupe bitne? Kad je u pitanju graansko uee, interesna grupa moe biti
i jedan jedini graanin kome je stalo do rezultata odluke koju je donela lokalna vlast uzev u obzir
da e ta odluka da utie na njegov lini ivot - to jest, interes.

Sledea pitanja mogu da pomognu u lakem identifikovanju glavnih akteria / interesnih

grupa:

1. Ko e imati korist od ovog projekta?

2. Ko e biti oteen ili ugroen projektom?
3. Ko moe da utie na kanjenje projekta ili njegov opstanak?
4. Ko moe da uloi novac ili druge resurse da bi pomogao projekat?
5. Ko donosi odluke u projektu?

Glavni akteri se razlikuju od oblasti do oblasti. U sluaju da se radi o izgradnji gasovoda, jedan
od glavnih aktera / interesnih grupa mogu biti ekolozi ili vlasnici zemlje koji ive na terenu
predvienom za izgradnju gasovoda.

Glavni akteri mogu da budu protiv odreenog projekta, ponekad samo zato to nemaju dovoljno
informacija. Od njih je mogue napraviti saveznika u sluaju da su na vreme informisani i
integrisani u proces.

Analiza glavnih aktera je metod koji identifikuje i procenjuje znaaj pojedinca, grupe,
institucije koja znaajno moe da utie na uspean ishod projekta.

Cilj analize je da:

1. Identifikuje pojedince, grupe i institucije koje mogu pozitivno ili negativno da utiu
na projekat.
2. Odredi nivo uticaja koji svaki od pojedinaca / grupa moe da ima na projekat.
3. Razvije strategiju koja e omoguiti to iru podrku glavnih aktera, a to manje
prepreka s njihove strane.

U okviru same analize bitno je ustanoviti:

1. listu zainteresovanih institucija / grupa / pojedinaca,
2. njihove uloge u aktivnostima,
3. uticaj samog projekta na ivote, odnosno interese ovih interesnih grupa i
4. mogui uticaj interesnih grupa na proces implementacije ideje projekta.
Veoma je vano da lokalna samouprava ima svest o tome ko su glavni akteri u odreenoj
situaciji i da shodno tome razvije strategiju za saradnju sa njima. Analiza je uglavnom samo prvi
korak ili pripremna radnja za prosleivanje informacija koje se odnose na odreen projekat.

Veba

Situacija u Vaoj optini

Predvieno je uvoenje nove tramvajske linije u gradu. Identifikujte glavne aktere ovog
lokalnog projekta - ko od aktera ima najvaniju, ko manje vanu, a ko sporednu, odnosno
nevanu ulogu u ovom procesu? Prodiskutujte i pojasnite svoje procene.

Mogua lista aktera:

Penzioneri Lokalno javno transportno preduzee
Srpska vlada Taksi vozai
Omladina ispod 18 godina Lokalno udruenje poslodavaca
Sindikat vozaa Strani donatori
Gradonaelnik Lokalni odbornici
Policija Lokalno preduzee za vodosnabdavanje
PR agencije Optinski komunalni inspektori
NVO Dom zdravlja bolnica
Nezaposleni Etnike manjine - romska zajednica

U tabeli je prikazana analiza interesnih grupa napravljena za potrebe unapreenja vodovodnog

sistema u gradu (srednje veliine) u Ukrajini:
 Dobar primer
Shema interesnih grupa - iskustva iz Ukrajine
Optinske vlasti jednog od gradova u Ukrajini odluile su da unaprede sistem vodo-
snabdevanja. Pre implementacije samog projekta pristupili su analizi interesnih grupa. Za te
potrebe razradili su sledeu shemu interesnih grupa i znaaja njihovih uloga u projektu:

Faktori uticaja interesnih grupa

1. Uloga u projektu
2. Uticaj projekta na interesne grupe
3. Uticaj interesnih grupa na projekat
Prilikom uzimanja kredita / U fazi implementacije
Izvrna vlast Graani
1. Organizacija / kontrola 1. Upotreba, plaanje rauna za vodu
2. Veoma znaajna 2. Veoma znaajna
3. Od presudne vanosti 3. Znaajna

Skuptina optine Udruenja stanara

1. Odluka 1. Upotreba
2. Veoma znaajna 2. Veoma znaajna
3. Od presudne vanosti 3. Malog znaaja / Znaajna

Vodovod NVO
1. Izvoenje radova 1. Podrka
2. Od presudne vanosti 2. Nema uticaja
3. Od presudne vanosti 3. Znaajan / Nema uticaja

Odravanje puteva NVO ekologija

1. Izvoenje radova 1. Podrka ili kritika
2. Znaajan 2. Malog znaaja
3. Malog znaaja / Veoma znaajna 3. Malog znaaja / Znaajan

Kancelarija za zdravstvenu zatitu

1. Podrka
2. Znaajna
3. Znaajna
Na osnovu ove sheme, menaderi projekta doneli su sledee zakljuke:
1) Odbornici Skuptine optine su odgovorni za donoenje odluke i stoga moraju biti
detaljno informisni o projektu. Predstavnici optinskog odbora za komunalne usluge i
tim menadera bi trebalo da ustanove redovne sastanke na kojima bi jedni druge
informisali o napretku i toku faza projekta.
2) Projekat je od velikog znaaja i za graane obzirom da oni redovno uplauju taksu
za komunalne usluge neophodno je informisati ih o toku i oekivanim rezultatima
projekta. U tu svrhu poeljno je organizovati fokus-grupe kako bi najefikasnije saznali
ta graani oekuju od projekta, kako ih najbre informisati i u koje segmente
projekta bi oni eleli da budu upueni.
3) Kompanije za odravanje puteva su posebno zainteresovane za fazu implementacije,
obzirom da e se moda javiti potreba za popravkama.
4) Velika je verovatnoa da e Dom zdravlja podrati ovu akciju. U tom cilju poeljno je
obaviti vie intervjua sa zaposlenima njihov pozitivan stav mogao bi doprineti i
pojaati podrku graana.
5) Nije mogue unapred predvideti ulogu lokalnih NVO koji se bave ekolokim pitanjima.
Obzirom da bi njihova podrka mogla biti od znaaja, poeljno je intervjuisati njihove
predstavnike i saznati da li e podrati projekat, odnosno da li postoji mogunost
negativnog uticaja projekta na ivotnu sredinu.
Po zavretku analize, menaderi projekta su se angaovali na informisanju interesnih grupa,
organizovanju inervjua, fokus-grupa.
 4. Oblasti
participacije
graanske

U skladu sa shvatanjem da lokalna samouprava podrazumeva suvereno odluivanje graana o

najvanijom pitanjima lokalne zajednice, graani dobijaju znaajnu ulogu koju bi trebalo
ljubomorno da uvaju i bore se za njeno jaanje i proirenje. Ta borba poinje stvaranjem
svesti i znanja o pravima i mehanizmima koje im prostor lokalne vlasti prua.

U savremenom svetu lokalna vlast dobija centralnu poziciju jer nacionalna drava prenosi
znaajan deo svojih ingerencija na lokalni nivo: jedan deo problema koji je ranije reavala
drava sada zahteva aktivno uee graana i lokalne samouprave. Novi vaan kvalitet koji
lokalna vlast po prvi put dobija je preduzetnika funkcija (menadera) podsticanja ekonomskog
razvoja. Sa novim ingerencijama proiruje se oblast graanske participacije, odnosno pitanja o
kojima graani mogu odluivati na lokalnom nivou u optini. Bez obzira na razliite modele
lokalne vlasti u razliitim zemljama, lokalne samouprave imaju dosta ujednaen krug poslova
kojima se bave:

Javni saobraaj i infrastruktura (putevi)

Dovod elektrine energije, gasa, vode
ienje, odnoenje smea, otpadnih voda i materijala
Sport, rekreacija, odravanje zelenih povrina
kole, bolnice, socijalni rad, kulturne ustanove (biblioteke, pozorita)
Javna bezbednosti i sigurnost
Izrada prostornih planova razvoja
Podsticanje ekonomskog razvoja.

Participaciju smo odredili kao partnerski odnos graana i organa lokalne samouprave.
Da bi se obezbedio balans i podela prava i odgovornosti u ovakvom odnosu neophodno je
ostvariti uslove pod kojima graani imaju nesmetani pristup informacijama o odlukama koje
mogu uticati na ivot zajednice. Poetni impuls u ovom procesu imaju predstavnici lokalne
samouprave - njihov zadatak je da ohrabre graane organizovanjem javnih okupljanja, otvorenih
sastanaka Skuptine optine sa jedne, i radom sa graanima, koji ukljuuje mehanizme
prikupljanja miljenja, predloga i njihovo ukljuivanje u konane odluke, sa druge strane.

Graansku participaciju nije jednostavno ostvariti. Ona podrazumeva postojanje

politike volje sa jedne i edukaciju kako predstavnika vlasti, tako i graana, sa druge
strane.

Deo optina u Srbiji ve je uinio prve korake ka ukljuivanju graana u proces donoenja
odluka. Najee se ovi koraci svode na upoznavanje graana sa budetom optine, odnosno
organizovanje sastanka Skuptine zajednice lokalne samouprave na kome predstavnici
optinske samouprave upoznaju graane sa planom prihoda i rashoda za narednu godinu. U
cilju produbljivanja partnerskih odnosa, ovakvi sastanci bi trebalo da poslue samo kao uvod u
aktivnije uvoenje graana u finansijsko poslovanje optine. Pored iskazanog stepena politike
odgovornosti kroz obezbeivanje pristupa informacijama, neophodno je graane ukljuiti i u
procese sastavljanja budeta optine. Na optinskim vlastima je da kroz razliite oblike
prikupljanja informacija (graanske zborove, intervjue, neformalne susrete, sastanke mesnih
zajednica) saznaju koje su elje i potrebe graana i da ih, usaglaene i izbalansirane, ukljue u
konanu verziju budeta optine. Iako su primedbe na ovakav nain rada i dalje este, i
najee se odnose na strunost graana da odluuju o finansijskim pitanjima, koristi od
ukljuivanja graana su mnogobrojne:
 (1) Finansijski menaderi imaju mnogo bolji uvid u stvarne potrebe i elje graana to moe
biti od posebnog znaaja prilikom utvrivanja prioriteta za naredni period.
(2) Optina je na ovaj nain u mogunosti da odgovori na veinske potrebe graana.
(3) Graani mogu ponuditi nova, efikasnija reenja starih problema.
(4) Kroz participaciju se finansijska pitanja pribliavaju graanima i oni su u mogunosti da
mnogo bolje razumeju konane odluke optinskih menadera.
(5) Menaderi e lake pronai volontere za realizaciju predvienih aktivnosti.

Na dui period graanska participacija u formulisanju optinskog budzeta moe dovesti i do

jaanja podrke izabranim predstavnicima vlasti politiki konsenzus). Takoe se stvara
neprocenjivo iskustvo i obogauju metode komunikacije sa graanima to moe biti od velikog
znaaja i za druge optinske slube.

Finansije i reavanje pitanja u ovoj oblasti su svakako od presudnog znaaja, naroito u

dravama u tranziciji kao to je naa, ali tu rad optinske uprave na poboljanju komunikacije
nije zavren, on tu tek poinje.

U cilju to uspenijeg ukljuivanja graana i promocije participacije, poeljno je napraviti

konkretan plan za nastavak saradnje lokalne samouprave i graana. U razvoju ovakvog
plana, koji je prvi korak ka masovnoj participaciji, najznaajniju ulogu imaju optinske PR
slube za odnose s javnou.

Predstavnici optinske PR slube, bi trebalo da:

identifikuju koje optinske slube direktno svojim radom utiu na ivote graana i
da podstaknu participaciju graana u radu ovih slubi,
dobro upoznaju principe i metode graanske participacije,
budu upoznati sa planiranim aktivnostima optine i da u dogovoru sa koordinatorima
aktivnosti pokuaju da to intenzivnije ukljue graane u ove aktivnosti.
Jednom razvijene, ove planove bi trebalo stalno prilagoavati praktinim potrebama i ispravljati
uoene greke.

Naredni korak koji bi trebalo uiniti u cilju to potpunijeg ukljuenja graana u rad lokalne
samouprave jeste razvoj planova akcije na nivou svake optinske slube.

Napravite nacrt optinske PR kampanje

Podelite se u male grupe koje e imati ulogu optinske slube za odnose s javnou.
Identifikujte oblasti nadlenosti optinske uprave u kojima je mogue aktivno ukljuiti
graane u proces donoenja odluka.
Identifikujte optinske slube koje su nadlene za prethodno identifikovane oblasti.
Osmislite plan za izradu informativno-komunikacijskog paketa kojima e graani biti
pozvani da se aktivno ukljue u proces donoenja odluka iz prioritetnih identifikovanih
oblasti koji e obuhvatiti sledee zadatke:
definiite i brojano odredite konkretne ciljne grupe graana vae PR kampanje,
uradite SWOT analizu vae kampanje koje su vae prednosti, slabosti, prilike i prepreke
za sprovoenje PR kampanje u lokalnoj sredini,
osmislite atraktivan naziv informativne-propagandne kampanje,
osmislite listu i vrstu aktivnosti koje nameravate da sprovedete,
osmislite koncept/dizajn propagandnog materijala,
napravite listu potencijalnih kanala za irenje poruke,
odredite rokove za sprovoenje ove PR kampanje.
 5. Kako se ostvaruje participacija

U osnovi koncepta participacije jeste dvosmerna komunikacija:

od predstavnika vlasti ka graanima

od graana ka predstavnicima lokalne samouprave.

Ovakva komunikacija podrazumeva da bi predstavnici lokalne samouprave trebalo da obrate

naroitu panju na dostupnost infomacija o svojim aktivnostim i planovima.

Dobra komunikacija izmeu graana i predstavnika vlasti zahteva vreme i finansijska

sredstva, ali takoe je zasnovana i na uzajamnom poverenju i razumevanju.

Graani takoe treba svesno da uu u proces poboljanja meusobne komunikacije. U njihovom

najboljem interesu je da razumeju deavanja u lokalnoj sredini i da stalno pronalaze nove naine
komunikacije sa izabranim predstavnicima u lokalnoj samoupravi. Ovaj proces nije jednostavan
i lako ostvariv ni u razvijenim demokratijama, a naroito moe biti problematian u zemljama u
tranziciji gde se graani po prvi put susreu sa participacijom i potrebom aktivnog ukljuivanja u
procese donoenja politikih odluka. Razvoj participacije u ovim dravama podrazumeva raskid
sa tradicionalnim odnosom prema vlasti i postojeom politikom kulturom pasivnog posmatranja
i svoenju graanske uloge na izlazak na biralita i davanje glasa partijama i kandidatima. U
ovakvim drutvima veliki znaaj imaju lokalne nevladine organizacije (NVO) ili neformalna
udruenja graana koja razliitim aktivnostima propagiraju graansku participaciju:
organizovanjem okruglih stolova, tribina, kampanja, tampanjem broura, gostovanjem u
lokalnim medijima.

Kada govorimo o razmeni informacija veoma je bitno odrediti ta sve to graani mogu da
znaju, odnosno koje su im informacije po zakonu dostupne?

Postoje odreeni standardi dostupnosti javnih informacija koji su uvrteni u zakonodavstvo

veine razvijenih demokratija. vedska je prva koja je uvrstila ovo pitanje u svoju legislaturu jo
daleke 1776. godine, dok njen prvi sused, Finska 1951. godine prva uvodi modernu zakonsku
regulativu. U Sjedinjenim Amerikim Dravama sve do sredine 60-ih godina veina javnih
informacija je bila pod kontrolom vlasti i nisu postojali mehanizmi koji bi obezbedili neometan
pristup informacijama. Pojedinac je prvo morao da ustanovi da li informacija koja mu je potrebna
postoji i gde je moe nai, a potom i da ubedi nadlene organe da mu dozvole pristup. Opte
pravilo je bilo da graanin moe dobiti informaciju ukoliko nije poverljiva i ukoliko ubedi vlasti da
ima osnovan razlog da je trai i dobije. Tek 1966. godine usvojen je Akt o slobodi pristupa
informacijama (Freedom of Information Act) prema kome se sve infomacije iz delokruga rada
organa vlasti oznaene kao javne - sem onih za koje postoje opravdani razlozi (dravna
bezbednost i sl.) da budu klasififikovane kao tajne.

Vlasti imaju obavezu da objave koje infomacije poseduju i kako su organizovane.

Ukoliko informacija nije javna, predstavnici vlasti treba da obrazloe zato je
poverljiva.

Ovaj princip je prihvaen u veini zapadnih zemalja, mada je regulisan razliitom zakonskom
regulativom.

Kod ostvarivanja prava na informaciju graani mogu naii na vie barijera i stoga je neophodno
da zakon (odnosno podzakonske regulative) i pravila funkcionisanja javnih slubi reguliu i
sledea pitanja:

Vreme potrebno za odgovor: pored zakonski utvrenog roka, administracija, u cilju

poboljanja komunikacije sa graanima, moe i samostalno uneti neka poboljanja, npr.
slanje i odgovaranje na zahteve putem elektronske pote (e-maila).
Da li je informacija besplatna ili je potrebno platiti odreenu naknadu?
Kako postupati sa neformalnim zahtevima?
Kako obezbediti da ira javnost dobije pristup informaciji?
Kako se informacija predstavlja da li je jasno ili nedvosmisleno predstavljena,
odnosno da li je lako razumljiva prosenom graaninu?
Pravila ponaanja slubi koje su u direktnom kontaktu sa graanima najee
interna pravila slubi predviaju da njihovni inovnici treba da budu ljubazni i da se
prijateljski ophode sa graanima.

U demokratskim dravama veliki broj informacija je besplatno dostupan graanima, poput:

(1) Informacija o organizaciji vlasti i njenim aktivnostima (jedinice organizacije, opis
nadlenosti, imena rukovodilaca, kontakt informacije);
(2) Informacija o uslugama (koja odeljenja su zaduena za odreene usluge, kako su
te slube organizovane, koja je cena odreenih usluga, informacije o budetu
optine, procedure dobijanja dozvola);
(3) Informacija o sastancima zakonodavnih organa (kada e se sastanci odrati i koji
je dnevni red, da li je mogue i na koji nain graani mogu dostaviti svoja pitanja na
raspravu, kako se podnose i reavaju peticije, kakva je zakonska procedura za
donoenje pojedinih odluka, ko su lanovi pojedinih odbora, kada se ovi odbori
sastaju, kako graani mogu uvrstiti svoja pitanja u dnevni red odbora);
(4) Informacija o pravilima i odlukama koje utiu na prava graana (po donoenju
odluke one moraju biti objavljene);
(5) Informacije o buduim planovima lokalnih vlasti (planovi kapitalnih rashoda,
promene poreza, planovi reorganizacije optinskih slubi, planovi ekonomskog
razvoja, posebno planovima koji su vezani za razvoj privatnog sektora);
(6) Informacije o finansijskim odlukama (godinji budet, zavrni raun, nain na koji
graani mogu izraziti svoje miljenje, potrebe).

Ovo svakako nije sveobuhvatna lista, postoji stalna potreba njenog proirivanja i prilagoavanja
aktuelnim potrebama.
U naoj zemlji Zakon o slobodi pristupa informacijama jo nije donet iako postoji vie
inicijativa i nacrt zakona. U meuvremenu je na predstavnicima lokalne samouprave i graanima
da u cilju to bolje komunikacije potuju principe slobodnog pristupa, a gore navedena lista
moe posluiti i kao poetni okvir.
U sluaju da lokalna samouprava usvoji stav da je uee graana bitan element za uspeniji
razvoj zajednice, tu odluku bi trebalo da prati usvajanje nekih optih principa:

Razliitost: U idealnoj postavci saradnja lokalne samouprave sa graanima bi trebalo da

se zasniva principu ukljuivanja predstavnika razliitih polova, uzrasta,
drutvenih grupa, politikih opcija.
Ravnopravnost: Predstavnici svih grupa imaju jednako pravo glasa.
Javnost rada: otvorenost prema javnosti i njeno pravovremeno informisanje.
Odgovornost i mo da se odluka sprovede: oni koji uestvuju u procesu odluivanja
su odgovorni za odluke koje donese i za aktivnosti koje iz tih odluka slede.
Poverenje: Nepoverenje je jedna od osnovnih prepreka u grupama koje zastupaju
razliite strane. Pitanje postizanja poverenja je jedno od kljunih i zahteva dug i naporan
rad.

Veba

Dostupnost lokalnih informacija graanima

Sainite dve odvojene liste:

A) listu informacija koju bi lokalne vlasti svakako trebalo da stave na uvid graanima i
B) listu informacija koje ne bi trebalo da budu dostupne iroj javnosti.
Navedite razloge.

Planiranje uea graana u procesu odluivanja

Ovaj proces zahteva vreme i otvara mnoga pitanja. Ovde su zato nabrojani koraci koji pomau u
planiranju, s tim to treba imati na umu da navedeni koraci nisu linearnog tipa ve ciklinog.
Podrazumeva se da se u procesu planiranja esto vraa na prethodne faze da bi se neke
ideje/predlozi/ elementi proverili. Planiranje uea graana trebalo bi sprovoditi po sledeim
koracima formulisanjem odgovora na pitanja:

1. Kako zapoeti proces?

2. Kako izgraditi partnerski odnos (jasna vizija ko su klijenti je veoma bitna za ovu fazu
planiranja)
3. Koji je pristup odgovarajui? Odabir zavisi od toga da li se radi o stratekom
(dugoronom) ili problemskom (kratkoronom) planiranju. Oba pristupa se zasnivaju na
otvorenoj komunikaciji, poverenju, toleranciji, posveenosti cilju.
4. Nalazi i analiza: u ovoj fazi rada je bitno skupiti dovoljno informacija koje iz razliitih
perspektiva ukazuju na problem. to je vie informacija vee su i anse da se problem, a
samim tim i reenja lake sagledaju.
5. Utvrivanje cilja i mogunosti da se cilj ostvari.
6. Planiranje:
(i) analiza resursa (vreme, ljudstvo, finansijska sredstva),
(ii) odluivanje o prioritetima,
(iii) provera plana sa interesnim grupama,
(iv) priprema detaljnog plana aktivnosti,
(v) procena posledica koje aktivnosti mogu da proizvedu
(vi) priprema rezervnog plana.
7. Primena i praenje aktivnosti ova faza je van direktne kontrole onih koji su
uestvovali u planiranju, ali je veoma bitno da oni koji planiraju dobro poznaju praktinu
stranu i probleme sa kojima se suoavaju oni koji izvode akciju. Stoga je preporuljivo da
u procesu planiranja uestvuju i ljudi iz prakse, jer e samim tim i indikatori (ne)uspeha
aktivnosti biti mnogo blii realnosti.
 8. Ocena uspenosti i znaaja projekta za okolinu: projekat, sam po sebi, na primer -
izgradnja kole, moe biti brzo i uspeno izveden, ali ostaje pitanje koliko bi izgradnja
kole stvarno doprinela kvalitetnijem ivotu graana u tom delu grada (kada se uzme u
obzir broj dece koja e imati kolu u blizini i cenu njene izgradnje da li bi trebalo
razmisliti o nekom drugom objektu?).

Veba

Sprovoenje lokalnog projekta razvoja

Razmislite koji je to projekat razvoja lokalne sredine reavanja nekog lokalnog

problema, u poslednjih nekoliko godina lokalna samouprava uspela da sprovede u vaoj
optini.
Identifikujte koje su to informacije predstavnici lokalne samouprave dostavili na uvid
graanima, a ta se potom ispostavilo da su tajili, ali je izalo na videlo.
Da li moete da navedete konkretne pokazatelje brojke o ciljnim grupama tog projekta,
koji su sve akteri bili ukljueni u njegovo sprovoenje, da li znate koliko su iznosili trokovi za
njegovu realizaciju, ko je najvie pomogao u sprovoenju projekta, a ko i kakve je prepreke
postavljao, itd ?
 6. Trokovi i koristi

participacije

Sloili smo se da participacija moe imati pozitivan uticaj na ekonomski i drutveni razvoj.
Meutim, participacija podrazumeva i odreena ulaganja, odnosno trokove. U cilju
obezbeivanja preduslova za aktivnu participaciju organi lokalne samouprave trebalo bi da
uloe:

Vreme

Finansijska sredstva

Kreativnost

Energiju

Politiku volju

Na primer, ukoliko pomenute trokove posmatramo kroz pokuaj upoznavanja graana sa

budetom optine dolazimo do sledee raiunice:

(1) za pripremu javnog sastanka potrebno je odtampati propratne materijale, kako bi graani
to bolje razumeli predmet okupljanja i mogli jednostavno da prate izlaganje predstavnika
vlasti, zatim
(2) vreme i mesto sastanka moraju biti dostupni iroj javnosti, to podrazumeva oglase u vidu
letaka i na lokalnim medijima,
(3) takoe, potrebno je organizovati logistiku podrku celog deavanja.

Stvari se dodatno komplikuju ukoliko je potrebno izneti loe vesti poput budetskog deficita,
nerealizovanih planova, potrebe novih ulaganja u kapitalne projekte. U ovakvoj situaciji potrebna
je vrsta politika volja i spremnost da se preuzme odgovornost. Ovakvi koraci najee imaju
negativne posledice na kratke staze, ali u duem vremenskom periodu mogu doprineti razvoju
poverenja izmeu graana i predstavnika lokalne samouprave.

Kako se esto ispostavlja - koristi aktivnog ukljuivanja graana u procese donoenja

odluka su mnogo vee od trokova i u velikoj meri podjednako znaajne i za graane i za
lokalnu samoupravu:
 Participacija uspostavlja i doprinosi razvoju poverenja izmeu lokalne samouprave i
graana.
Participacija pomae lokalnoj samoupravi da postane i ostane transparentna.

Participacija obezbeuje slobodan pristup informacijama.

Participacija omoguava predstavnicima lokalne samouprave da bre i lake identifikuju

potrebe graana na obostrano zadovoljstvo.
Participacija ohrabruje direktnu komunikaciju tako da graani lino mogu da se uvere u
razliite pristupe reavanju problema.
Participacija omoguava odgovorno donoenje politikih odluka koje podrava veina
graana.
Participacija vodi ka konsenzusu zajednice i slui kao sredstvo prevencije konflikta.

Participacija doprinosi promociji novih zakonskih reenja zasnovanih na modelu

saradnje i partnerstva izmeu graana i lokalne samouprave.
Participacija omoguava da predstavnici vlasti reavaju prave probleme graana.

Zajednikom saradnjom, predstavnici lokalne samouprave i graani mogu napraviti kreativni

pomak ka novim mogunostima i svestranijem razvoju zajednice.

Vebe
Trokovnik javnih rasprava o lokalnom budetu

Razmislite i identifikujte u brojanim pokazateljima konkretne trokove za ukljuivanje

graana u proces utvrivanja budeta lokalne samouprave.
Izradite trokovnik ove akcije za svaku od planiranih aktivnosti i ukupan budet za
sprovoenje ove informativno-participativne kampanje iji je krajnji cilj organizovanje tri javne
rasprave i oglaavanje u lokalnim medijima. Budite to precizniji u odreivanju stavki / cene
po jedinici mere.
 Institucionalni okvir
7. participacije

Pojmovi participacije i dobre vladavine (good governance) su usko povezani u teoriji i praksi
zemalja Evropske unije. Koncept dobre vladavine istie znaaj uzjamnog razumevanja i razvoja
dobrih odnosa na lokalnom, regionalnom i nacionalnom nivou. Pored mehanizama ostvarivanja
graanske participacije na lokalnom i nacionalnom nivou, ove zemlje su trenutno angaovane i
na razvoju internacionalnog institucionalnog okvira participacije.

Participacija i uspostavljanje dobre vladavine su takoe jedan od prioriteta zemalja Centralne i

Istone Evrope. U ovim zemljama posebno je naglaena potreba obezbeivanja trajnog razvoja,
koji je uslovljen podelom uloga i meusobnim odnosima vlasti i graana. Meu prioritetima
ovakvog razvoja: jaanje uloge civilnog drutva (jaanje svesti, angaovanja, motivacije i
participacije), transparentnost, odgovornost u radu vladinih slubenika, poboljanje i razvoj
dijaloga na lokalnom nivou.

Ipak, i dalje ne postoji jedinstveni institucionalni model za razvoj participacije u zemljama u

tranziciji. Neke drave ohrabruju privatni sektor da preuzme vei deo uloge javnog sektora,
druge pribegavaju decentralizaciji i stvaranju agencija javnog sektora, tree nastoje da
uspostave blisku saradnju sa lokalnim nevladinim organizacijama i neformalnim udruenjima
graana. Najee primenjivan je multi-institucionalan pristup koji pretpostavlja da graani
dobijaju infromacije od vie razliitih izvora i da su odreene organizacije mnogo uspenije u
komunikaciji sa odreenim grupama graana.

Odreivanje institucionalnih veza i okvira u poetnoj fazi razvoja participacije u zemljama u

tranziciji moe biti od sutinske vanosti. Zato je veoma vano na vreme ukljuiti sve bitne
aktere i kroz razliite forme radionica, edukacija, treninga, uspostaviti meu-institucionalne
kanale participacije. Srbija je na samom poetku obezbeivanja uslova za nesmetanu
graansku participaciju i uvoenju ovog koncepta na nivou lokalne samouprave i stoga posebna
panja treba da bude posveena stvaranju adekvatnog institucionalnog okvira meusobne
saradnje i partnerstva.

Navodimo institucionalne-pravne okvire za graansku participaciju koji su postavljeni Ustavom

Republike Srbije (usvojenim 1990. godine) i Zakonom o lokalnoj samoupravi Republike Srbije iz
2002. godine:

Elementi pravnog okvira za graansku participaciju

Ustav Republike Srbije (1990)
Zakon o lokalnoj samoupravi Republike Srbije (2002. godine)
Statuti optina i gradova Republike Srbije
(Zakon o pristupu informacijama u fazi pripreme).

Garancije graanske participacije u Ustavu Srbije

Rad dravnih organa je otvoren za javnost.
Graanin ima pravo da javno kritikuje rad dravnih i drugih organa i organizacija i
funkcionera, da im podnosi predstavke, peticije i predloge i da na njih dobije odgovor, ako ga
trai.
Graanin ne moe biti pozvan na odgovornost, niti trpeti druge tetne posledice za stavove
iznete u javnoj kritici ili u podnetoj predstavci, peticiji i predlogu, osim ako je time uinio krivino
delo.
 Graani imaju pravo pokretanja zakonodavne inicijative ukoliko prikupe potpise 15.000
biraa.
Graani imaju pravo obraanja i albe Ustavnom sudu Srbije.

Garancije graanske participacije u Zakonu o lokalnoj samoupravi Republike Srbije:

lan 1:
Pravo graana na lokalnu samoupravu se ostvaruje direktno i preko izabranih predstavnika, i
preko administriranja javnih poslova direktnih, zajednikih i optih interesa lokalnog
stanovnitva.
Graani imaju pravo da budu konsultovani u sluaju promene teritorije jedinice lokalne
samouprave.
Sednice Skuptine optine su otvorene za javnost.
Predviena su radna tela i javni pristup.
Graani imaju pravo da iniciraju procedure za opoziv predsednika optine.

Savet za meunacionalne odnose

Sastav formira se u nacionalno meovitim sredinama, radi ostvarivanja, zatite i
unapreivanja nacionalne ravnopravnosti.
Ima konsultativnu ulogu.
Pravo na obraanja i albe Ustavnom sudu Srbije.

Oblici direktne graanske participacije

Graanske inicijative
Zbor graana
Referendum

Graanske inicijative
Predlozi Skuptini optine za regulisanje odreenih pitanja iz delokruga nadlenosti
Skuptine.
Skuptina optine ima obavezu odgovora na graanske inicijative u roku od 60 dana.

Zbor graana
Saziva se za deo teritorije optine utvren njenim statutom
Skuptina optine ima obavezu da u roku od 60 dana od odravanja zbora razmotri zahteve i
predloge graana.

Referendum
Pravo na inicijativu za raspisivanje referenduma imaju: Skuptina optine, graanske
inicijative, zbor graana.
Referendum moe biti raspisan za celu teritoriju optine, ili za jedan njen deo.
Potreban je odaziv od 50% graana.

Mesna zajednica
Uspostavlja je Skuptina optine radi zadovoljavanja potreba i interesa lokalno stanovnitva.
Skuptina optine ima pravo da prenese odreene poslove na mesnu zajednicu.

Samodoprinos graana
Za raspisivanje samodoprinosa potreban je referendum.
Skuptina optine ima pravo da raspie referendum.

Ombudsman
Ombudsman graanski branilac je naimenovan od strane Skuptine optine obino je to
ugledna, politiki nepristrasna linost.
Ombudsman titi individualna i kolektivna prava i interese graana tako to vri optu
kontrolu rada uprave i javnih slubi.
Savet za razvoj i zatitu lokalne samouprave
Moe da ga formira Skuptina optine, radi ostvarivanja demokratskog uticaja graana na
unapreivanje lokalne samouprave.
lanovi Saveta se biraju iz redova graana, uglednih pojedinaca i strunjaka.

Statutima optina i gradova u praksi se primenjuju ustavni i zakonski okviri za participaciju

graana.

Situacija u Vaoj optini:

1. Koji od postojeih institucionalnih pravnih kanala za participaciju graana se najvie

koriste u vaoj lokalnoj zajednici. Navedite konkretne primere kako lokalne vlasti na
Vaoj optini ukljuuju graane u procese donoenja odluka.
2. Koje aktivnosti bi lokalne vlasti trebalo da preduzmu u narednih est meseci kako bi se
poveala participacija graana?
 Kako poboljati komunikaciju

8. izmeu graana i lokalne samouprave?

Primeri optina u Srbiji

Posle demokratskih promena oktobra 2000. godine Srbija je ula u proces tranzicije koji
obuhvata i temeljnu promenu odnosa nosilaca vlasti prema graanima. U cilju demokratske
trasnformacije vlasti pokuavaju da, manje ili vie intenzivno ukljue graane u procese
donoenja politikih odluka. Za sada se ovi pokuaji uglavnom zaustavljaju na poboljanju
informisanosti graana, retko je prisutno i konsultovanje. Tako je veina republikih
ministrastava krenula u reorganizaciju svojih slubi za komunikaciju sa graanima. Osnovane
su savremene PR slube sa profesionalcima zaduenim za poboljanje imida ministrastva i
resornih ministara. U njihovoj nadlenosti je da mediji (a preko njih posredno i svi graani) dobiju
informacije o inicijativama i odlukama ministrastva, zatim uredno auriranje internet
prezentacija, odgovaranje na pitanja graana postavljena potom ili e-mailom, a pri tome se
zaposleni stalno usavravaju na treninzima u zemlji i inostranstvu. Republika Vlada je otila i
korak dalje organizovanjem posebne slube koja se bavi koordinacijom kontakata sa javnou
itavog kabineta. Obzirom da se komunikacija uglavnom vri preko posrednih kanala, preteno
medija, sluba ima i koordinatore za kontakte i davanje intervjua domaim i stranim medijima,
zatim za prezentaciju informacija u elektronskim i tampanim domaim medijima. Meu javnosti
najpoznatijim je akcija Srbija na dobrom putu u okviru koje su ministri i drugi lanovi kabineta
izali na ulice Srbije i u direktnoj komunikaciji pokazali graanima da su zainteresovani za
probleme obinog oveka. Akcija je otila i korak dalje sa eljom da pokae da su i predstavnici
vlasti samo obini ljudi koji dele ivotne probleme svojih sugraana - tako smo, na primer, imali
prilike da vidimo republikog ministra turizma i trgovine u kupovini na jednoj od beogradskih
pijaca dok neobavezno aska sa prodavcima i prolaznicima.

Veliki broj optina u Srbiji napravio je prve korake ka razvijanju odnosa sa sugraanima i
njihovom aktivnom ukljuivanje u procese donoenja odluka. Manje ili vie uspeni, ovi koraci
uglavnom su, kao to je to sluaj i na republikom nivou, usmereni ka boljem informisanju
graana, a ponegde su stvoreni uslovi i za konsultovanje.

Dobri primeri
Komunikacija na lokalnom nivou - optine u Srbiji

Optine Kikinda, Ni i ukarica meu prvima su aktivno krenule u promenu odnosa sa

graanima. Neposredno pred izbore 2000. godine ove optine su potpisale ugovor o saradnji
na projektu Transparency International Srbije. Projekat je u osnovi bio usmeren ka smanjenju
korupcije u ovim optinama sa akcentom na uvoenje pozitivne prakse u oblasti javnih
finansija, odnosa optine prema graanima. Organizovani su treninzi u oblasti savremenih
standarda za izradu budeta, procedure javnih nabavki, odnosa optinskih slubenika prema
graanima, akcije Biramo najboljeg optinskog slubenika, tokom kojih su graani ocenjivali
rad alterskih slubenika.Ve posle zavretka prve faze projekta (trenutno je u toku druga
faza u trajanju od tri godine), primeena je promena u organizaciji lokalne samouprave:
podizanje kulture zaposlenih i promena odnosa prema graanima;
osmiljavanje i razvijanje kontakata rukovodstva optine sa medijima i graanima;
uvoenje informativnih tehnologija u odeljenja koja sarauju sa graanima;
informisanje graana o budetu i podnoenje zavrnog rauna.
 Optina Zvezdara je tokom poslednje dve godine uvela mnoge promene u svom radu:
tokom 2001. godine, u saradnji sa nevladinim organizacijama, odran je trening o
tehnikama i metodama graanske participacije
optina jedanput meseno
objavljuje list Zvezdara u kome detaljno upoznaje graane
sa aktivnostima u proteklom periodu i planiranim aktivnostima.
osnovani su odbori mesnih zajednica iji je glavni zadatak neposredna komunikacija
sa graanima i artikulacija njihovih elja i potreba u konkretne predloge.
ovi odbori redovno izvetavaju odbornike Skuptine optine o svojim aktivnostima i
predlau konkretne aktivnosti za predstojei period.
o realizaciji ovih predloga redovno
izvetavaju optinske novine: MZ Smederevski
eram je meu svoje prioritete uvrstio popravku trotoara i kolovoza u ulicama
Kajmaalanskoj, Pop Stojanovoj i Dravskoj, to je od strane Beograd puta i
realizovano. Podneti su i zahtevi za postavljanje leeeg policajaca na raskrsnici
ulica Kajmakalanske i Branka Krsmanovia, kao i saobraajnog znaka (ili semafora)
na raskrsnici Kajmakalanske i Pop Stojanove, zbog uestalih saobraajnih
nezgoda.

Optina Novi Beograd je u elji da pobolja informisanost svojih graana i unapredi rad
optinskih slubi instalirala novu digitalnu centralu sa govornim automatom, otvorila svoj
informativni veb-sajt i odtampala brouru Vodi kroz optinsku upravu.
Interaktivni veb-sajt (www.novibeograd.org.yu) osim optih informacija sadri i vesti o radu
optinskih organa, kao i vesti koje se tiu ivota na Novom Beogradu.
Jedna od najinteresantnijih opcija za graane je Vodi kroz administraciju. Ovde se
mogu pronai sve informacije o tome koji su formulari i dokumenta potrebni da bi se zavrio
odreeni posao, koliki su novani iznosi taksa koje treba uplatiti na iro-raun i sl.
Na ovaj nain graanima je omogueno da se brzo i dobro informiu, pa se sada izdavanje
dokumenata odvija mnogo bre, a efikasnost rada alterskih sluenika je poveana.
Stanovnicima Novog Beograda do sada je podeljeno i 90.000 broura Vodi kroz optinsku
upravu.

Neke od optina otile su korak dalje u osmiljavanju aktivnosti i obratile se specijalizovanim PR

agencijama za pomo u poboljanju odnosa sa graanima.

Optina Rakovica je tokom 2001. unajmila PR agenciju sa zadatkom da osmisli aktivnosti

koje bi unapredile komunikaciju sa graanima i omoguile njihovo aktivno ukljuivanje u
procese odluivanja. Optina je elela da zainteresuje lokalne medije za svoj rad i da preko
njihovih izvetaja dopre do ireg kruga graana.
prvo je organizovan trening za zaposlene u PR slubi.
posebni treninzi organizovani su i za sve zaposlene u optini koji rade sa graanima:
administrativne slube obuene su u tehnikama za bolju komunikaciju sa graanima,
dok su rukovodstvu predoene neke od tehnika prilaza graanima, poput razliitih
akcija organizovanih sa ciljem upoznavanja graana sa funkcionisanjem optinskih
slubi, naina ukljuivanja u njihov rad, itd.
Razvijen je konkretan plan akcije saradnje sa lokalnim medijima. Tako je lokalni radio
optine Rakovica jedanput nedeljno emitovao kontakt emisije sa direktnim
ukljuenjima graana. Predloeno je da graani i van termina emisije mogu da
kontaktiraju radio stanicu i iznesu svoje probleme i predloge njihovog reavanja. Ovi
predlozi su emitovani u narednoj emisiji i dostavljeni u pisanoj formi optinskoj upravi.
Na alost sve navedene zamisli nisu realizovane na teritoriji optine Rakovica, ali mogu
posluiti kao dobro polazite za dalji rad i na drugim teritorijalnim celinama.
Pored navedenih primera, mogui su i drugi oblici aktivnog angaovanja optina i drugih
zainteresovanih subjekata (pojedinaca, neformalnih udruenja, nevladinih organizacija) na
razvoju participacije. Naveemo neke od njih:

(1) Edukacija optinskih slubenika koji su u kontaktu sa graanima;

(2) Osnivanje posebnih slubi zaduenih za komunikaciju sa medijima;
(3) Edukacija PR slubi za kontakte sa medijima i sa graanima;
(4) Edukacija predstavnika graana i novinara;
(5) Organizovanje susreta lanova optinskih odbora sa graanima na nivou mesnih
zajednica na svakih mesec dana. U prvom delu sastanka odbornici bi podneli izvetaj
o koracima koje su preduzeli na reavanju prethodno iznetih problema, dok bi drugi
bio rezervisan za graanske inicijative i predloge;
(6) Sueljavanje miljenja o ivotu zajednice u lokalnim medijima. Tako bi TV stanice
mogle u goste da pozovu gradonaelnika i grupu graana koji bu u razgovoru izloili i
suoili svioje vienje tekuih problema i modela njihovog reavanja.

Vebe
Situacija u Vaoj optini:

Pokuajte paralelno da predstavite dva sluaja:

a) jedan u kome su pokrenute graanske inicijative i ostvarena saradnja s lokalnim vlastima
b) i drugi u kome i pored pokuaja graana nije dolo do saradnje sa lokalnim vlastima.

1. Opiite priliku u kojoj su graani u saradnji sa lokalnim vlastima uspeno reili neki
problem. Ukratko opiite situaciju, Vae uee, aktivnosti drugih aktera:
Po Vaem miljenju, na koje su sve naine optinski slubenici doprineli uspenom
reavanju problema?

2. Opiite situaciju u kojoj se javila potreba za meusobnom saradnjom, ali graani i

predstavnici optinskih vlasti ipak nisu uspeli da dou do zajednikog reenja. Ukratko
opiite situaciju, Vae uee, i aktivnosti drugih aktera:
Po Vaem miljenju, koje su korake optinski slubenici mogli da preduzmu (a nisu) u
cilju ukljuivanja graana u proces donoenja odluke? Kako su graani trebali da
nastupe odlunije ili organizovanije?
 Uestvovanje graana

9.
u pojedinim lokalne
oblastima uprave

9.1. Uvod

Bez obzira na razliite modele lokalne vlasti u razliitim zemljama, lokalne samouprave imaju
dosta ujednaen krug poslova kojima se bave:

Javni saobraaj i infrastruktura (putevi);

Dovod elektrine energije, gasa, vode;
ienje, odnoenje smea, otpadnih voda i materijala;
Sport, rekreacija, odravanje zelenih povrina;
kole, bolnice, socijalni rad, kulturne ustanove (biblioteke, pozorita);
Javna bezbednosti i sigurnost1;
Izrada prostornih planova razvoja.

Optine su takoe odgovorne da preko svojih organa obavljaju, izmeu ostalog, i sledee
dunosti:

Donose urbanistike planove;

Donose budet i zavrni raun;
Donose programe ureenja graevinskog zemljita;
Ureuje i obezbeuje korienje poslovnog prostora kojim upravlja;
Staraju se o zatiti ivotne sredine;
Osnivaju robne rezerve i utvruju njihov obim;
Podstiu i staraju se o razvoju turizma na svojoj teritoriji i utvruju visinu boravine takse.

Zakon o lokalnoj samoupravi ne obavezuje (iako predvia), uvoenje funkcije optinskog

menadera iji je posao da predlae projekte kojima se podstie ekonomski razvoj i
zadovoljavaju potrebe graana i obezbeuje zatita ivotne sredine. Po novom Zakonu optina
moe formirati i Savet za razvoj i zatitu lokalne samouprave radi ostvarivanja demokratskog
uticaja graana na unapreivanje lokalne samouprave. Da li e optina kroz svoj status usvojiti
predloge zakonodavca, u mnogome zavisi od toga da li e graani ubediti svoje odbornike da je
optini potreban optinski menader, graanski branilac (ombudsman) ili, na primer, Savet za
meunacionalne odnose.

Bez obzira na postojea ogranienja, graani ipak mogu uzeti uea u radu lokalnih organa
uprave. Skuptina optine osniva stalna ili povremena radna tela za razmatranje pitanja iz
njene nadlenosti, koja daju miljenje na predloge propisa i odluka, te tako i u tom kontekstu
postoji prostor za konsultacije sa graanima. Kad su izvorne nadlenosti u pitanju, graani
najvie pokazuju interesovanje za uee u graevinskim i komunalnim delatnostima mada i
razvojna (ekonomska) politika takoe privlai veliku panju.

1
Nacrt Zakona je u svojoj originalnoj verziji koju je izradio Palgo centar predviao da lokalni organi vlasti
imaju svoju policiju. Ovo reenje nije usvojeno Zakonom, ali se postavlja legitimno pitanje da li bi u
dolazeem periodu trebalo usvojiti i takvo reenje. Potrebno je istai da optina naelno moe imati
policijsku nadlenost, ali iskljuivo kao povereni posao.
Pre toga bitno je naglasiti da uspeno ukljuivanje graana u rad lokalne uprave podrazumeva
da optinski organi imaju odgovarajui kapacitet u znanju i resursima (ljudstvu, sredstvima) da bi
uopte mogli da uu u ovako otvoren proces. Da bi ukljuivanje graana, recimo, uspelo u
infrastrukturnim i komunalnim projektima, neophodno je da optine sutinski izmene svoj odnos
prema nainu na koji se obavljaju optinski poslovi. Otud se prvo predstavljeni primeri koji se
odnose na unapreenje rada samih optina.
 Dobar primer
Menaderske vetine i lokalna uprava
Trening program za razvoj menaderskih vetina optinske uprave koji je sprovelo britansko
Ministarstvo za razvoj (DFID) u pet gradova Indije, dao je niz dobrih primera i pouka za dalju
obuku optinskih organa o naelima i metodama participacije.

Na osnovu ranijih iskustava u razvojnim programima, a u skladu sa dogovorom izmeu donatora i

optinskih partnera, 1994. godine je utvreno naelo da je u projektu poboljanja infrastrukture u
prigradskim kvartova neophodno vee uea graana.

U prvom sluaju, osoblje optine je obuavano o metodologijama participacije kroz seriju

trodnevnih radionica voenih od strane lokalnih trenera. Cilj je bio da se uesnicima daju
praktina uputstva kako da zajedno sa graanima planiraju i nadgledaju programe.

Iako je obuka bila uspena i uputstva i pristupi prihvaeni sa oduevljenjem, u praksi je samo
nekoliko uesnika bilo u stanju da iskoristi steene vetine koje imaju stariji menaderi. Stroga
procedura u okviru koje radi osoblje znai da je samo nekoliko njih elelo ili bilo spremno da
unese novine bez podrke optinskog menadmenta.

Da bi se prevaziao ovaj problem, organizovana je dvodnevna radionica u Kalkuti za Direktore

projekta, optinske menadere i druge rukovodioce. Ovaj trening je uveo menaderski nivo u
metodologiju participacije i fokusirao se na objektivne mogunosti participacije i institucionalne
promene.

U drugom sluaju, uee viih struktura u definisanju optih interesa i pripremanju obuke za
ostale slubenike se pokazao uspenijim nego prethodna obuka, iako je ovaj postupak primenjen
na manjem broju projekata.

Finansijsko upravljanje
Prilikom reformisanja lokalne uprave promena je u veini sluajeva usmerena na poboljanje
njenog funkcionisanja. Glavne promene se otud uvode na planu upravljanja finansijama
(knjigovodstvo, izrada budeta i kontrola budetske potronje), koje je praeno uvoenjem
kompjuterizacije i sistema za praenje prihoda od poreza i taksi. Cilj reforme je da se ostvari bolje
informisanje, vea transparentnost i odgovornost prema javnosti, te vea fleksibilnost. To je sve
neophodno radi uspostavljanja efekisnije i dugoronije saradnje sa drugim organizacijama i
graanima.

Mnoge lokalne uprave u poetku zasnivaju proceduralnu promenu na potrebi da prikupe dodatna
sredstva od graana. Prvenstveno zato to se problemi esto javljaju pri pripremi budeta koji je
kreiran znatno unapred i to drei se restriktivne politike u potronji da bi se fiskalna godina
izdrala sa predvienim fondovima.

Ono to uprava retko prepoznaje jeste da ova promena koja od korisnika pravi sufinansijera,
menja ceo koncept o ulozi lokalne uprave, koja u stvari direktno postaje odgovorna za svoj
uinak.

U Ahmadabadu i Suratu, na primer, optinske reforme su se fokusirale na uspostavljanje

odreenih proceduralnih pravila koja se odnose na organizacionu, finansijsku strukturu i pitanje
zapoljavanja inovnika. Meutim, problem je neplanirano iskrsnuo na drugom planu. Iako su obe
optine, povrh toga, bile uspene u mobilisanju dodatnih sredstava od graana za naredni period,
optine nisu uspele da na vreme lociraju sredstva za planirano poboljanje infrastrukture. Ta
injenica je uticala na pitanje poverenja izmeu graana i uprave. Poverenje je dodatno
podriveno zahtevom da graani priloe dodatna sredstva za ostvarivanje optinske politike u ve
odreenom roku.

U tom smislu, promena u procedurama ne moe biti sama po sebi bitna ve je integralni deo
reforme koja bi trebalo da vodi ka veoj efikasnosti. Ne samo to uprava mora da bude
posveena promeni i stratekoj viziji, ve se od nje dodatno oekuje da odmah ostvari rezultate
od kojih graani imaju koristi.
 9.2. Graevinsko ureenje zemljita i uestvovanje graana

Poceduralne promene koje se odnose na usluge i infrastrukturu trebalo bi da su deo

jedinstvenog pokuaja lokalne uprave da povea svoju efikasnost.

injenica je, meutim, da u veini lokalnih uprava proceduralne promene nastaju samo na nivou
projekta, to zahteva stalno dokazivanje da je promena opravdana preko primera oigledne i
trenutne koristi graana. Dodatno, promene u planiranju projekta i procesu projektovanja mogu
biti priguene ako je to elja menadmenta.

Druge proceduralne promene treba da dovedu do efikasne participacije, koja podrazumeva

ukljuivanje u upravljanje zemljitem, planiranje i graevinsku regulativu. Jedan od naina da se
postigne participacija daje i sledei primer:

Dobar primer
Savetodavni odbor graana - Indija

Na zahtev da se ponovo uspostavi stroa graevinska kontrola u Kerali, Indija, optina uvodi rigoroznu
kontrole izgradnje i razvoja. Pri optini je formiran je Tim za graevinsku kontrolu, koji je bio odgovoran za
otkrivanje nelegalne gradnje, prijavljivanje i obeleavaje objekata i davanje instrukcija za ruenje. Tim je
imao naroitu znaajnu ulogu u spreavanju izvoaa da ilegalno ili bez svih odgovarajuih dozvola
grade. U nekim sluajevima stanari i vlasnici su bili u obavezi da sami uklone bespravno podignute
objekte ili delove objekata, a u ostalim sluajevima ruenje je bilo nasilno.

Da stroga primena zakona ne bi dodatno opteretila siromane graane i socijalno ugroene sluajeve,
osnovan je Savetodavni odbor graana (SOG), koji je u svoj rad ukljuio tri socijalna radnika, etiri
predstavnika mesnih zajednica, i predstavnike etiri NVO koje su se bavile socio-humanitarnim radom u
najugroenijim kvartovima grada. Njihov zadatak je bio da obrade sve sluajeve koje je dobio Tim za
graevinsku kontrolu i da obrate specijalnu panju na primere bespravne gradnje ili povrede svojine koji
su imali socijalnu dimenziju. Tim sluajevima se pristupalo sa posebnom panjom. Optinski inspektor
zajedno sa predstavnicima SOG-a bi obiao ta podruja i razgovarao o problemima socijalne zatite ili
prenaseljenosti zajednice. U veini sluajeva preporuke SOG-a su bile uzete u obzir, te je ruenje bilo
odloeno dok optina u konsultacijama sa SOG-om ne bi nala reenje. Da bi se izbegle mogue
zloupotrebe, postavljeni su vrlo strogi kriterijumi za obustavljanje ruenja, i povrh toga je optina uvela i
sistem spoljne revizije, koja se sprovodi jednom godinje.
 9.3. Javne nabavke / ugovori i uee graana

U proceduri javnih nabavki/ugovora na nivou optine kljunu ulogu igra profesionalnost i

odgovornost inenjera koji uglavnom imaju jako uporite u administrativnom sistemu. Najee,
graevinski ugovori u optinama prolaze kroz linearan proces premeravanja, projektovanja,
pripreme dokumentacije, ispitivanja, traenja ponuda, analiza ponuda i potpisivanja ugovora.
Ukoliko se graani efikasno ukljue, taj linearni proces se moe prilagoditi potrebama i
mogunostima graana.
Na primer, uobiajena procedura javnih nabavki ograniava uee graana kao graevinskih
izvoaa jer oni kao grupa ne mogu da:
prikupe i rizikuju da uplate depozit za dobijanje tenderske dokumentacije;
rizikuju da ponude niu cenu u vaeoj ponudi;
prikupe sredstva za garantni depozit;
obezbede sredstva neophodna za pokrivanje poetnih trokova.
Ipak, izvestan broj procedura koje se odnose na javne nabavke/ugovore je razvijen upravo sa
ciljem da se omogui ukljuenje graana u graevinske radove. A one su sledee:

Sistem jedininih cena: Da bi se osiguralo fer nadmetanje, sistem jedininih cena moe biti
korien kao osnova za lokalne zajednice da dobiju ugovor od optine. Sistem je jednostavan:
optina prethodno napravi procenu trokova na osnovu jedininih cena, a tzv. "zadruga
korisnika usluga" vri radove po ceni ne veoj od 5% od ukupno procenjenih trokova.
Dobar primer
Ugovaranje na osnovu jedininih cena
Sistem ugovaranja sa jedininim cenama je uveden u nekim optinama da bi olakao
angaovanje izvoaa za graevinske radove. Preko ovih mehanizama lokalno odobrenih
jedininih cena, lokalna vlast je u mogunosti da dodeli radove svakoj kompetentnoj firmi ili
zadruzi graana bez uvoenja tendera.

Preduzeti radovi po sistemu jedininih cena uglavnom se odnose na radove malog obima kao
to su konstrukcija trotoara i poploavanje ulica, polaganje odvodnih kanala, vodosnabdevanje i
izrada drenanih kanala, konstrukcija potpornih zidova, odravanje zgrada, saenje drvea,
postavljanje stubova za ulinu rasvetu i dr.
Primena ugovora po sistemu jedininih vrednosti ima znaajnog uticaja, a posebno zato to:
olakava pokretanje hitnih radova bez odlaganja;
smanjuje radnu normu lokalnim slubenicima uobiajeno odgovornim za
ocenjivanje i donoenje odluka ;
standardizuje cene uobiajenih radova (po istim standardima i specifikacijama)
u razliitim zonama; i
smanjuje administrativne procedure i vreme potrebno za rutinsku izradu ponuda,
ukljuujui operativu i radove na odravanju.
Da bi ubrzali zavretak glavnih radova na poboljanju ivotne sredine u gradu, rukovodstvo
optine uvodi procedure za upravljanje "malim poslovima" u ogranienom roku i prema programu
izgradnje. Vremensko ogranienje tj. rok za izvoenje odreenih radova nalazi se u dinamici
radova dobijenoj preko sistema jedininih vrednosti.

Primena ovih procedura minimizuje odlaganja zavretka radova. Ukoliko ne uspeju da radove
zavre u roku, procedurom se zahteva od izvoaa i nadzornog organa da pripreme obrazloenje
na est strana i dostave ga Komisiji. Optina takoe sa svoje strane proverava sistem nadzora
ugovora. Radi uvoenja sistema normiranja radova preko jedininih cena i vremena potrebnog za
zavretak radova malog obima, esto se formira Jedinica za istraivanje i analizu. Ta jedinica ima
zadatak da smanji trokove pripreme i procene tenderske dokumentacije.

Odustajanje od depozita za tendersku dokumentaciju i garantnog depozita: Da bi se

podstaklo tzv. preduzetnitvo "zadrugara korisnika usluga", neophodno je da optine odustanu
od nekih procedura. Optine koje bi pak elele da podstaknu lokalnu zajednicu na preduzetnike
korake, a u isto vreme kroz procedure primoravaju preduzetnike da rizikuju kapital i uzimaju
skupe pozajmice, ugroavaju proces ukljuivanja graana.

Avans za pokrivanje poetnih trokova: Iskustvo pokazuje da je mogue osmislit mehanizme

koji omoguavaju lokalnoj zajednici da mobiliu sredstva za poetne trokove (nabavka
materijala i opreme za poetak izgradnje). Neke optine ak same obezbeuju avans
"zadrugarima korsnicima usluga". Iako ne ba ekonomski opravdane, ove mere pomau
izgradnju poverenja izmeu graana i optinske uprave i omoguavaju da se kasnije razviju i
usvaje bolji mehanizami.

No bez obzira na pozitivno iskustvo koje gore pomenute metode sa sobom nose, neophodno je
imati na umu sledee:
da bi bilo koja (a specijalno poslednje dve) procedura uspela, neophodna je jaka
podrka i znanje optinskih menadzera;
da "zadrugari korisnici usluga" imaju iskustva u graevinarstvu i finansijama
da optina i izvoac dobro razmotre rizike koje sa sobom nosi ovakva akcija.

9. 4. Komunalne usluge i graansko uee

Lokalna uprava je nadlena da obavlja brojne komunalne usluge: preiavanje i distribuciju

vode, proizvodnju i snabdevanje parom i toplom vodom, odrzavanje istoe, odravanje
deponija. Lokalna zajednica moe igrati razliite uloge u svakom od servisa: dok, na primer,
uee graana moe biti problem u izgradnji vodovodnih sistema, uee u odravanju istoe
mnogo je lake organizovati.

Kad je, na primer, vodosnabdevanje u pitanju, na nivou mesne zajednice ono podrazumeva
postavljanje vodovodnih cevi i njihovo prikljuenje na glavnu cev te razvoenje cevi do
pojedinanih domainstava. U ovom sluaju zajednica lako moe da se ukljui u projekat
planiranja vodosnabdevanja i izgradnje vodovoda za mesnu zajednicu/selo. Ali kad je primarno i
sekundarno vodosnabdevanje u pitanju (fabrike za preiavanje vode, pumpe, itd) partnerstvo
izmeu graana i uprave je mnogo ree. Naroito to se ova oblast tretira kao oblast od opteg
interesa u kojoj bezbednost ljudi i imovine moe biti ugroena.

U svakom sluaju, graani mogu da uestvuju i utiu na odluke na primarnom i sekundarnom

nivou, naroito to se veina njihovih problema na mikro nivou esto ne moe reiti bez
angamana optinske uprave. Najoitiji primer je pitanje vodosnabdevanja, gde je, na primer,
postavljanje cevi u mesnoj zajednici besmisleno ako glavna vodovodna cev ne prolazi kroz
selo/kvart.

Pitanje komunalnih usluga otud se moe posmatrati sa dva nivoa:

(i) planiranje i
(ii) primena i odravanje.

Dosadanja praksa pokazuje da su graani veoma zainteresovani za uestvovanje u

poboljanju komunalnih usluga ukoliko su uestvovali u planiranju i izvoenju komunalnih
objekata, a naroito kad su ih delom ili u celosti finansirali. Graani su takoe veoma voljni da
odvoje sredstva i tako pomognu odravanje komunalnih sistema, sto, na alost, esto vodi tome
da optina i nadlena javna preduzea zapostave svoje obaveze.
Uzev u obzir da komunalne delatnosti zahtevaju struno znanje, optinske slube esto same
odreuju koji tip usluge i tehnologije e biti korien, a da prethodno razliite opcije nisu ni
predstavljene graanima/iteljima optine. Iskustvo pokazuje da optinski izbor esto nije u
skladu sa moguim izborom graana, to pak vodi u zamku poremeaja ponude i potranje
(poto optina nije obezbedila uslugu koju bi zajednica elela, graani izbegavaju da plate
ponueni servis). Posledica svega je da optina, to jest javno preduzee ne uspeva da skupi
dovoljno sredstava i otud ne moe da obezbedi poboljanje usluge).

Dobri primeri
Graani i njihovi prioriteti

U veini sluajeva graani kao prioritete za svoje uee oznaavaju dve oblasti:
javnu istou i
izgradnju kanalizacije.

Kanalizacija: Razni primeri pokazuju da graani esto uestvuju u planiranju na

optinskom nivou. Graani predlau tip radova koje treba preuzeti, planiraju lokacije za
postavljanje konalizacionih cevi, a esto prilau i sredstva da bi se kanalizacione cevi
spojile sa septikim jamama domainstava. Kad je re o ueu u izgradnji kanalizacije,
ono varira od optine do optine. Meutim, zajedniki imenitelj je uvoenje mehanizma
koji dozvoljava graanima da prate troenje sredstava i napredovanje radova tako to
imaju uvid u raun optine sa koga se sredstva odlivaju i u svu graevinsku
dokumentaciju. U nekim sluajevima, lokalne zajednice su se ukljuile u program
nadgledanja radova i na taj nain delom preuzele ulogu nadzornog organa.

Javna istoa: U veini sluajeva graani uestvuju na optinskom nivou, pomaui

kroz SOG-ove u planiranju aktivnosti (broj kanti za smee, vreme za odnoenje,
frekventost, zajednike akcije, na primer, skupljanja stakla, hartije itd). Graani ree
uestvuju u samom ienju, mada ima i takvih primera (na, primer, u Brazilu).

9. 5. Ekonomski razvoj optine i graani

Ekonomski razvoj optine podrazumeva efikasnije upravljanje optinskim resursima, sa ciljem da

se pobolja ekonomski poloaj optine i ivotni standarda njenih itelja. Uee graana u
planiranju ekonomskog razvoja, te stalno informisanje o procesu razvoja optine je najbolji nain
za promociju lokalne uprave i stvaranje vrstih veza sa zajednicom.

Priprema budeta

Kao to je ve ranije pomenuto, priprema optinskog budeta je jedan od najpopularnijih primera

za aktivno uee graana je uglavnom predstavlja temu od velikog interesa za graane. Veina
problema s kojima se graani svakodnevno susreu su vea ili manja stavka u budetu.

Novi zakon o budetskom sistemu ne zahteva javne rasprave ili druge konsultativne akcije koje
bi graane ukljuile u proces formulisanja budeta. Ta odluka zavisi od stava lokalnih vlasti i
njihove volje da u ovaj proces ukljue zajednicu. Pored predsednika optine, i predsednika
skuptine optine, pravo na sazivanje zbora graana ima i odbornik za svoju izbornu jedinicu,
ovlaeni predstavnik mesne zajednice kao i grupa graana. Uzevi ovo u obzir, bilo bi idealno
kad bi svaki odbornik sazvao zbor graana u svojoj izbornoj jedinici u toku procesa izglasavanja
budeta i povodom rasprave o zavrnom raunu.

Po ve predstavljenom modelu, najlake je obezbediti uece graana u razmatranju budeta

kroz formiranje Savetodavnog odbora graana, ovaj put za budetska pitanja (SOG-BP).
Uloga SOG-BP-a je da pomogne informisanje javnosti o procesu pripreme budeta, i obezbedi
podrku gradjana za odluke i izbore koji moraju biti uinjeni. SOG-BP bi trebalo da iz perspektive
informisanog i zainteresovanog graanina za pitanja optinskih prihoda i rashoda da svoje
miljenje i preporuke. Ako su optinski prihodi umanjeni, na SOG-BP je da preporui koje
budetske stavke treba smanjiti. SOG-BP bi takoe trebalo da sprovodi sledee:

vri procene na koji nain predstavljeni budet utie na odreene aktivnosti i ivot
graana;
da prati potronju optine i uporeuje da li je ona u skladu sa predvienim
planom;
identifikuje prilike za predstavljanje optinskih prihoda i rashoda iroj javnosti
Identifikuje prilike za javnu diskusiju sa graanima na temu optinskog budeta;
prosleuje predloge graana organima lokalne uprave.

Delovanje SOG-BP je samo prvi korak u procesu ukljuivanja graana u pripremu budeta.
Optina bi trebalo da zapone raspravu o buduem budetu tako to e javnosti predstaviti
izvetaj o prologodinjim prihodima i trokovima. Anketa je takoe prigodno sredstvo za
zapoinjanje procesa planiranja. Tako se moe saznati kako graani vide prioritete koje bi
optina trebalo da ima na umu prilikom pripremanja budeta za naredni period. Kao to je ve
ranije navedeno, na Zakon o lokalnoj samoupravi jasno predvia budetski kalendar:

15. jun rok za finanskijske organe lokalne uprave da daju smernice za izradu
nacrta budeta;
15. jul rok za korisnike budeta da podnesu nacrt finansijskih planova lokalnoj
upravi;
15. septembar rok da se podnese predlog budeta nadlenom izvrnom organu
vlasti;
5. oktobar rok za prosleivanje predloga budeta lokalnoj skuptini i ministarstvu
i u skladu sa ovim kalendarom trebalo bi planirati ukljuivanje graana u proces izrade i
usvajanja budeta.

Ekonomski razvoj

Osim partnerstva sa graanima, ekonomski razvoj podrazumeva i uspostavljanje veza sa

privatnim sektorom, da bi se stimulisalo otvaranje novih radnih mesta, ekonomske aktivnosti i
definisale ekonomske zone. U zemljama u tranziciji ekonomski razvoj esto podrazumeva i
socijalnu komponentu, te u skladu sa tim stimulisanje ravnomernog ekonomskog razvoja.

Cilj ovako koncipiranog razvojnog plana se odnosi, s jedne strane, na poveanje ekonomskog
prosperiteta optine, a s druge na kreiranje adekvatne socijalnih zatite za ugroene i
marginalizovane grupe, kao i na razvijanje mree socijalnih usluga.

Glavni akteri u socijalno-ekonomskom razvoju optine, pored njene uprave, su i predstavnici

razliitih dravnih institucija koji se bave industrijom, ivotnom okolinom, radom, socijalnim
pitanjima, obrazovanjem, te predstavnici nevladinih organizacija, mediji i privatni biznis. Kao to
je vec pomenuto, veina navedenih sektora je jo u nadlenosti republike vlade, te optine u
Srbiji za sada imaju ograniene mogunosti da s uspehom kreiraju lokalnu ekonomsku politiku
razvoja jer potpuni pravni i administrativni okvir jo nije sasvim uspostavljen.

Bez obzira na postojee faktore ogranienja, za lokalnu upravu je ipak bolje da to pre pone sa
procesom planiranja. Sledei su razlozi za to:

da bi optina privukla predstavnike biznisa ili poela razvoj turizma u svom kraju;
da bi prevazila probleme nezaposlenosti prouzrokovane zatvaranjem i /ili
privatizacijom fabrika i preduzea;
da bi unapredila ekonomske uslove u sektoru u kome optina ima najvei potencijal
(na primer poljoprivreda) ili najvee probleme (na primer, stalne poplave jednog
dela grada/sela).
Iako ne postoji samo jedno reenje, a lokalni planovi se menjaju u zavisnosti od spoljnih (regionalnih,
nacionalnih) i unutranjih (optinskih) kretanja i prilika, neke od osnovnih tema na koje treba obratiti
panju su sledee:

1. Zatita ivotne sredine

2. Kreiranje povoljne klime za privlaenje investicija
3. Razvoj/obnova gradskog jezgra
4. Razvoj malih i srednjih preduzea
5. Razvoj sektora usluga
6. Razvoj turizma
7. Unapreenje i razvoj trinog poslovanja
8. Razvoj radnih mesta i zadravanje mladih

Svaku od predloenih tema bi trebalo prvo dobro analizirati (u pogledu njenih prednosti, slabosti,
mogunosti i rizika) zatim izabrati nekoliko stratekih oblasti te poeti sa razvijanjem plana za
akciju. Uz to bi bilo poeljno skupiti to vie kvalitativnih i kvantitativnih informacija o ekonomiji
kao i o tome ta itelji optine misle da su prioriteti za razvoj zajednice.

Jedan od uobiajenih naina za uee graana u kreiranju plana ekonomskog razvoja je

naimenovanje Savetodavnog odbora graana (SOG) koji daje predloge a esto i preuzima
odgovornost za pojedine akcije. lanovi SOG-a su po pravilu predstavnici malog i velikog
biznisa, finansijskih institucija, vlasnici agencija za nekretnine, turistikih agencija, prosvetni
radnici, predstavnici NVO i lokalne zajednice. Lokalna uprava daje podrsku SOG-u, a SOG
priprema preporuke (na razliite ekonomske teme) za Skuptinu opstine.

Ceo proces je vrlo otvoren jer SOG slui kao forum za javne diskusije, a dodatno koristi i talenat
zainteresovanih graana da bi to bolje odredio pravac i fokus lokalne strategije ekonomskog
razvoja. U nekim sluajevima SOG ak i nadgleda sprovoenje ekonomske strategije.

Da bi lokalna uprava ipak mogla da ostvari neke od dugoronih ciljeva, njen finansijski sistem,
stepen ekonomske samostalnosti i samodovoljnosti su od izuzetnog znaaja.
 Ogranienja
i na
10. graanske
participacije
lokalnom
nivou
mogunosti

10.1. Ogranienja graanske participacije na lokalnom nivou

Nacionalni okvir, adminstrativni, pravni i politiki, u odluujuoj meri utie na lokalnu samoupravu
i participaciju gradjana. U isto vreme lokalne akcije usmerene na podsticanje participacije u
velikoj meri zavise i od operativnog konteksta na lokalnom nivou.

Nacionalni okvir

Politiki kontekst je kljuni faktor koji odredjuje odnose izmeu lokalne samouprave i lokalne
zajednice. Politiki milje e u svakom sluaju uticati na participativni proces, bilo da je u pitanju
pro-aktivna politika koja podrava gradjansku participaciju bilo da je u pitanju politika koja ne
spreava ali i ne podstie uee. Dok s jedne strane politika podrka moe da vodi
poduhvatima koji stimuliu uee, sumnja da je projekat proizvod pripadnosti istoj partiji moe
da destabilizuje participativni proces.

Pravni okvir koji decentralizuje i delegira vlast sa nacionalnog na lokalni nivo i uvodi obavezno
uee je nezamislivo u pojedinim politikim sistemima. Iako pravni okvir ne moe po znaaju da
zameni politiki, iskustvo pokazuje da sprega zakona i politike podrke pojednostavljuju i
ubrzavaju integraciju participatornih procesa u lokalni kontekst.

Odnos izmeu lokalnih i viih nivoa vlasti igra znaajnu ulogu u procesu planiranja i upravljanja.
Lokalne vlasti neretko imaju skroman poloaj, ulogu i odgovornost te su tako administrativna
ogranienja esto van kontrole optinske uprave. Bez obzira na razliite uloge i funkcije lokalne
uprave unutar razliitih dravnih birokratija razvijenih zemalja, sve konvencionalne
administracije karakterie fragmentacija, stroga hijerarhija, i birokratsko upravljanje. Optine s
jedne stane trpe zbog toga, a s druge i same podstiu takav model.

U teoriji, administrativne strukture i postupci viih nivoa vlasti bi trebalo da prue neophodnu
podrku lokalnim vlastima za uvoenje i sprovoenje procesa participacije. U praksi, veina
viih nivoa vlasti je voena birokratskom inercijom, to znai da participativne metode nisu
praene odgovarajuim reformama sistema koje bi dovele do efikasnog ukljuenja graana i
zajednica.

Finansijska zavisnost optina od centralne vlasti je takoe jo jedan mogui oblik kontrole. Taj
sistem kontrole utie na razvoj kapaciteta optine u svakom smislu. Na primer lokalne vlasti u
Srbiji se mogu zaduivati samo u delu kapitalnih ulaganja i kod domaih i kod inostranih
poverilaca. Kriterijume za definisanje kapitalnih investicionih rashoda koji se mogu finansirati
zaduivanjem donosi Vlada uredbom. Medjutim, kapitalne investicije su za optine
nedostupne jer im jos nije vraena optinska imovina. Time je onemogueno njihovo
zaduivanje i ulazak u druge obligacione odnose.
Optinama je oduzeta svojina odredbama Zakona o sredstvima u svojini Republike Srbije iz
1995. godine. Ovo pitanje, kao i mnoga druga, moraju seekati promenu Ustava. Sve ovo
predstavlja za optinu ogranienje u planiranju ekonomskog razvoja, a indirektno usporava i
oteava ukljuenje graana u proces realizacije.

Lokalni okvir: esti su primeri da dravni propisi spreavaju lokalnu upravu da bolje radi svoj
posao. Na primer, odluke o politici zapoljavanja, naimenovanja, i primeni procedura se esto
donose na viim nivoima vlasti i tako ozbiljno utiu na slabljenje kapaciteta i aktivnosti lokalne
uprave. Lokalna uprava, sa svoje strane, bi trebalo da lobira za zakonske promene - i u
parlamentu i kod nadlenih ministarstava.

Srbija ima dugu tradiciju u lokalnoj samoupravi, meutim iskuenja i problemi su brojni: tehnika
neopremljenost, zastareli nain razmiljanja slubenika i njihova neefikasnost, nedovoljno
iskustvo novoizabranih predstavnika lokalne vlasti, itd. Lokalna uprava se esto protivi
graanskoj participaciji, a osporavanje tog procesa potie iz raznih politikih, administrativnih i
tehnikih razloga. Iz perspektive optinskog slubenika participacija ne donosi nikakvu korist, a
zahteva promenu postojeeg sistema: uvodi novine u procedure, strukture i optinsku hijerarhiju,
te zahteva dodatni rad.

Optinski funckioneri, sa svoje strane, ele da sauvaju poloaj i uveaju svoju mo. Njima je
interes da zadre postojece stanje u institucijama, naroito onim koje im omoguavaju da ostanu
na vlasti. Naime, participacija moe da utie na promenu stava gradjana kako politiari deluju za
dobrobit zajednice.

Tehnika lica u optini imaju svoje razloge za protivljenje: na primer, inenjer u optini je
odgovoran za projekte infrastrukture, a uspeh pruanja usluga u toj sferi meri se sledeim
parametrima: vreme, kvalitet i cena. Direktno ukljuenje graana i zajednice se ne uklapa u taj
tehniki okvir jer unosi na primer konfuziju u normiranje javnih nabavki. Iz te perspektive,
participacija preti da unese izmene i ugrozi donoenje odluka koje su bazirane samo na strunim
principima (videti: odeljak 9.2. Graevinsko ureenje zemljita i uestvovanje graana).

10.2. Preporuke za efikasniju graansku participaciju na lokalnom nivou

Brojne su intervencije i mogunosti za efikasnije graansko uee. Da bi razliiti edukacioni

programi, namenjeni uspenijem finansijskom i administrativnom menadmentu na lokalnom
nivou uopte uzeli maha, neophodno je pre toga izvriti dodatne administrative i pravne
promene i dopune.

Statut optine (i) Veina optina u Srbiji je bila obavezna da pripremi optinske statute
usaglaene sa novim Zakonom o lokalnoj samopuravi. Da bi optinama olakao posao
zakonodavac je pripremio Model statuta koji je izraen u skladu sa Zakonom. S obzirom na
krajnji cilj reforme da se stvori efikasna i odgovorna lokalna vlast otvorena za uee graana,
odredbe o neposrednom ueu graana (graanska inicijativa, zbor graana, referendum)
treba da u statutu nau mesto pre odredbi o ustrojstvu optinskih organa.

(ii) Statut bi takoe trebalo da sadri reenje po kome bi predsednik bio obavezan da na prvoj
sednici, nakon imenovanja, predloi lanove Optinskog vea. Time bi se onemogucilo
odugovlaenje njihovog izbora i mogunost da zbog nepostojanja vea predsednik uiva
neogranienu vlast.
(iii) Optinska uprava bi trebalo da, po statutu, jednom godinje dostavlja izvetaj o svom radu
predsedniku optine, optinskom veu i skuptini optine. Preporuuje se da rasprave o radu
optinske uprave budu javne, da bi se i stavovi graana uzeli u obzir pri ocenjivanja rada
uprave. Time bi se omoguilo da se rad uprave unapredi na predlog graana.

Zakon o izborima Sadanji Zakon o lokalnoj samoupravi nije regulisao ni nain izbora za
skuptine optina. Pitanje izbora e biti reeno posebnim zakonom o izborima. Bitno je da taj
zakon podri veinski izborni sistem, po mogustvu sa dva izborna kruga. Veinski izborni
sistem je na lokalnom nivou poeljniji od proprocionlanog usled injenice da graani na lokalnom
nivou bolje poznaju one za koje se opredeljuju. Veinski sistem omoguuje da se ova prednost
lokalnog nivoa iskoristi, jer u veinskom sistemu graani glasaju za linost, za razliku od
proporcionalnog gde glasaju za stranke.

Zakon o lokalnoj samoupravi Pored 35 nadlenosti koje utvruje zakon, potrebno je uvesti i 36.
stavku koja optini daje nadlenost da pomae rad organizacija i udruenja graana. U
kontekstu rapidne urbanizacije i pogoranja postojece infrastrukture, lokalna uprava se suoava
sa nemogunou da obezbedi neophodna sredstva, znanja i organizacione sposobnosti da se
suoi sa obavezama koje donosi decentralizacija. Zato u mnogim zemljama optine sve ee
trae podrku u drugim sektorima, kao na primer u nevladinom i privatnom. Ta podrka je
naroito znaajna kad je optinska struktura slaba, a u okruenju ima mnogo nevladinih
organizacija (NVO) koje su iskusnije u radu sa graanima na razlicitim razvojnim projektima.
Meutim, iskustvo pokazuje da upravo razvijenije optine kojima je manje potrebna podrka sa
strane imaju intenzivniju saradnju sa NVO, na osnovu koje su stekle znaajna iskustva.

Finansije lokalnih vlasti su jedan od kljunih elemenata urbanog menadmenta i vaan faktor
odreivanja kapaciteta lokalne uprave koja zapoinje i odrava partnerstvo sa graanstvom u
pruanju usluga.

Finansijski "zdrave" lokalne vlasti obezbeuju sebi povoljne uslove za razvoj. Pruanje usluga i
odravanje predstavlja vanu komponentu za sticanje prihoda optine, a dodatno omoguavaju
da uprava uspostavi dobre odnose sa graanima. Na primer, sve lokalne uprave imaju odreena
sredstva za trokove infrastrukture. Trokovi za pruanje tih usluga e biti nadoknaeni delom ili
u celosti, no ono to je bitno je da lokalne vlasti prue kvalitetnu uslugu koja zadovoljavava
potrebe korisnika.

Finansijske reforme koje su sprovodjene u razliitim lokalnim upravama pokazuju da promena

mora da sadri i strateku viziju i praktinu dimenziju:
strateko finansijsko planiranje: realno formulisan budet/ strategija prihoda;
jak finansijski menadment: kontrola gotovine/ tane informacije o potronji,
prihodima i zajmovima;
racionalizacija i stroa naplata poreza: uvoenje efikasnijeg sistema prikupljanja
gotovine, nadgledanje i primena procedura; i
partnerski odnosi u funkcionisanju lokalne uprave: u cilju privlaenja spoljnih
investicija (domaih i stranih) da bi se lokalna uprava oslobodila nekih oblasti
potronje.

No, da bi uspostavljanje stabilnog i transparentnog finansijskog menadmenta uyelo maha

neophodno je uvesti druge elemente reforme, koji promoviu veu fleksibilnost uprave i tenju
graana da participiraju u utvrenim funkcijama lokalne vlasti.
10. 3. Zakljuak: Decentralizacija i participacija

Decentralizacija podrazumeva pravo graana i lokalnih organa vlasti da samostalno utvruju

politiku kao i da tu politiku sprovode koristei uglavnom sredstva prikupljena na lokalnom nivou.
Dravni organi po pravilu nemaju pravo da preispituju svrsishodnost odluka lokalnih organa, ve
samo mogu da provere njihovu usklaenost sa viim pravnim normama.

U svom najpoeljnijem obliku decentralizacija ne podrazumeva iskljuivo transfer funkcija sa

centralnog na lokalni nivo, ve u isto vreme redefinie ulogu i odgovornosti centralne vlasti,
lokalne uprave i graana. Time se omoguava potpunije ukljuenje graana u proces donoenja
odluka. Ta promena u poetku izaziva otpor dravne administracije i politiko taktiziranje. Bez
obzira na to, redefinisana uloga centralne i lokalne uprave predstavlja pravi prelaz iz
autoritarnog ka demokratskom sistemu. U nekim drugim sluajevima promena je samo
kozmetika. Zakoni su i dalje usko interpretirani, jer nije dolo do promene stavova, kapacitet
uprave je i dalje nerazvijen, a organizaciona struktura nereformisana.

U tom smislu politiki kontekst i pravna regulativa su neraskidivo povezani. Donoenje zakona,
koji treba da omogue proces decentralizacije, nije dovoljno da onemogui politiku i
administrativnu kontrolu drave. Na primer, Indija i Junoafrika Republika usvojile su
odgovarajue zakone, ali nisu imale odgovarajue strukture lokalne vlasti niti su podrale
agencije zaduene za primenu tih zakona. Iako su dobile vea ovlaenja, optine su zadrale
konvencionalni pristup i strukturu. Uprkos vidljivom procesu ukljuivanja zajednica u rad uprave,
u praksi su mnoge optine zadrale shematski pristup planiranju i razvojnim programima. Teret
prolosti i nedovoljni kapaciteti lokalne uprave su predstavljali nepremostivu prepreku.

Pravni okvir za saradnju izmeu optina i graana je utemeljen u zakonima koji bi trebalo da
osnae proces decentralizacije. Cilj je da se teite odluivanja i odgovornosti prebaci na lokalni
nivo. To moe da se interpretira kao promocija veeg graanskog uea u radu lokalnih organa
uprave. Meutim, u praksi, ti zakoni automatski ne omoguavaju participaciju. U sutini,
stvaranje povoljnih uslova za uee graana najee zavisi od dravne politike.

Uee graana je sutinski element decentralizacije jer podrazumeva novi nain komunikacije
ne samo izmeu uprave i graana ve, da bi promena uopte bila mogua, novi vid
komunikacije u samim organima lokalne vlasti. To podrazumeva novi pristup optinskim
uslugama, koje bi trebalo redovno preispitivati i ocenjivati. Takoe bi trebalo da postoji
demokratska odgovornost uprave za donoenje odluka u oblasti optinske politike i finansija, te
da su rauni svih organa i finansijski planovi otvoreni za kontrolu.
 Razvoj
Strategije za
Participacija na
11.
smanjenje
nacionalnom nivou siromatva
PRSP

11.1 Razvoj strategije za XXI vek

Prema podacima Ujedinjenih nacija, 30 posto ukupnog svetskog stanovnitva ivi sa

manje od 30 dolara meseno, 18.2% ivi u apsolutnom siromatvu (sa manje od 20 dolara
meseno po osobi) dok je svako drugo dete roeno u nematini. Krajem 1999. godine Svetska
banka (SB) i Meunarodni monetarni fond (MMF) su osmislili novu pristup za pruanje pomoi
nerazvijenim zemljama, Strategiju za smanjenje siromatva (Poverty Reduction Strategy
Paper - PRSP). Od tada su sve zaduene i veoma zaduene zemlje u obavezi da formuliu
sopstveni PRSP kao preduslov SB i MMF-a za otpis dugova i odobravanje povoljnijih kredita.

Nasuprot prethodnim pokuajima SB i MMF da skoro iskljuivo makroekonomskim

merama unaprede ekonomije siromanih zemalja, cilj nacionalnih Strategija za smanjenje
siromatva je odrivi i ravnomerni ekonomski razvoj. PRSP je tako ravnopravno usredsreen na
ekonomski rast, ali i na unapreenje prava graana a naroito osnaivanje siromanih, te
pospeivanje ujednaenog regionalnog razvoja. PRSP takoe predvia aktivno ukljuivanje
samih graana u proces formulisanja nacionalne politike: ideja vodilja je da se kroz postupak
irokih konsultacija sa kljunim nacionalnim i lokalnim interesnim grupama utvrde glavni
problemi u drutvu i definie dugorona politika za njihovo reavanje. Liberalizacija trita, javna
potronja, socijalna politika, transparentnost budeta, odgovorna vlast, ljudska prava su neke od
tema konsultacija sa parlamentarcima, predstavnicima civilnog drutva, privatnog sektora itd.

Kljuni partner vlade u procesu formulisanja PRSP su organizacije civilnog drutva, koje u veini
zemalja u razvoju igraju centralnu ulogu u kreiranju politike za borbu protiv siromatva. One
esto imaju i ulogu posrednika izmeu vlade i najugroenijeg sloja stanovnitva, iji je uticaj na
lokalnu i nacionalnu politiku marginalan a time njihova graanska prava znatno ograniena.
Siromani graani esto nemaju pristup informacijama, tritu i javnim dobrima te im je bilo
kakvo dobijanje pomoi veoma oteano. Etnike/nacionalne podele su dodatni problem. PRSP
bi otud trebalo da doprinese stvaranju takve politike klime u kojoj e biti stvoreni pravni i
adminstrativni uslovi za podsticanje razvoja kapaciteta marginalizovanih i ugroenih graana i
njihovog uea u drutvenom i politikom ivotu. Kako pokazuje iskustvo iz drugih zemalja,
unapreenje njihovih kapaciteta doprinosi ravnomernijem i dugorono gledano efikasnijem
razvoju samog drutva. U tom smislu PRSP je jedinstvena prilika da se uje glas graana a
naroito onih najsiromanijih. Njima se takoe prua ansa da barem delimino uestvuju u
kreiranju strategije za smanjenje siromatva i time utiu na nacionalu razvojnu politiku.

11.2 Participativne tehnike i PRSP

Participacija graana na makro nivou podrazumeva odreene modifikacije i nadgradnju u

odnosu na lokalni nivo. Sami mehanizmi i tehnike participacije ostaju manje-vie isti, ali se tip i
broj uesnika znaajno menja: graani vie nisu (samo) u interakciji sa predstavnicima lokalnih
vlasti sa kojima dele probleme zajednike mikro sredine, ve sa dravnim organima iji su
sastav, nadlenosti i nain rada znatno sloeniji. Stoga je participacija na nacionalnom nivou
esto izazov i za razvijene drave, a ne samo za one u tranziciji i nerazvijene.

Participacija graana u PRSP-u podrazumeva njihovo uee u formulisanju, primeni i

monitoringu i evaluaciji same Strategije.

Faze u PRSP konsultativnom procesu su sledee:

1. Analiza i dijagnoza siromatva
2. Formulacija strategije
3. Procedura usvajanja strategije (prvo na nacionalnom nivou kroz parlament, a potom od
strane Svetske banke i MMF-a)
4. Primena Strategije i monitoring
5. Evaluacija uspenosti primene Strategije.

Pored uobiajenih konsultativnih formi, kao to su radionice, javne rasprave, okrugli

stolovi, forumi, seminari, pregovori i posredovanje, lobiranje, bitne odlike PRSP-a su
participativna istraivanja i monitoring i evaluacija.

Participativna procena siromatva Prvi korak u razvoju Strategije je procena trenutnog

stanja, to jest analiza i dijagnoza stepena siromatva. U definisanje i analizu siromatva aktivno
su ukljueni graani a prvenstveno razliite grupe siromanih. Taj pristup, tzv. procena
siromatva kroz participaciju (PPA, Participatory Poverty Assessment) je razvijen u meusobnoj
saradnji dravnih organa, nevladinog sektora, akademskih institucija i donatorskih organizacija.
PPA integrie kvalitativne i kvantitativne podatke na osnovu kojih se dalje razvija Strategija za
smanjenje siromatva (PRSP). Sama procena situacije na terenu najee je poverena
posrednicima - ova grupa ukljuuje lokalne nevladine organizacije, akademske institucije i sl.
Na posrednicima je da kombinacijom razliitih participatornih tehnika animiraju graane, naroito
one siromane i ugroene, i prikupe podatke koji su potrebni za izradu strategije. PPA
metodologija obezbeuje da se:
1) sagleda viedimenzionalni aspekt siromatva;
2) omogui bolje razumevanje pojave i uzroka siromatva i u skladu sa tim odrede prioriteti za
borbu protiv siromatva;
3) na osnovu svedoenja samih siromanih razviju odgovarajui kvalitativni indikatori
4) bolje profilie PRSP;
5) potpomau i razvoj mehanizama za dalji monitoring i evaluaciju siromatva.

Dalja upotreba ovako dobijenih rezultata zavisi od politike klime u zemlji i interakcije
razliitih aktera. Naravno, vee anse za uspeh ovakvog pristupa postoje u dravama koje
podravaju razvoj strategije za smanjenje siromatva u ovakvim sredinama moe se oekivati
da e dravni organi rezultate dobijene PPA metodologijom ukljuiti u nacionalnu strategiju.
Slino situaciji u lokalnoj sredini, kod participacije na nacionalnom nivou najbolji rezultati postiu
se kada poetna inicijativa dolazi od organa dravne uprave.

PPA omoguava da glas siromanih bude ukljuen u nacionalnu strategiju bilo

kroz raspored aktivnosti, izbor indikatora za monitoring uspenosti odrenih aktivnosti ili
alokaciju budetskih sredstava

Participativni monitoring i evaluacija

Konvencionalni pristup monitoringu i evaluaciji (M&E) se zasniva na vrednovanju uloenog rada,
efikasnosti i efektima koji se mere preko opipljivih i merljivih rezultata projekta. Glavna metoda
merenja je kvantitativna, statina i nema mogunost da obradi rezultate koji nisu materijalne
prirode. Dok se pojedine aktivnosti mogu izmeriti (broj prisutnih, broj sastanaka, seminara i dr.)
konvencionalna kvantitativna metoda monitoringa ne moe da objasni prirodu, kvalitet, stanje i
vanost participacije u drutvu.

Da bi se na neki nain izmerilo uee graana, pored kvantitativne se koristi i kvalitativna

metoda. Kombinacija ove dve metode bi trabalo da prui kompletan uvid u promenu nastalu u
toku izvoenja i po okonanju projekta. Sutina participativnog monitoring i evaluacije (PM&E)
uea graana je bazirana na pretpostavci da su projekti po prirodi dinamini i da se razvijaju,
a ne da prate unapred odreenu ideju.

PM&E se zasniva na dogovoru o tome koji e elementi projekta biti praeni i kasnije evaluirani.
Povratna informacija u samom toku izvoenja projekta je otud bitan deo PM&E. Informacije
pikupljene tokom jedne runde PM&E su integrisane u budue konsultativne cikluse i primenu
projekta. PM&E sprovode oni koji realiziju projekte participacije i to mogu biti lokalna uprava,
nevladine organizacije i sami graani kroz neformalna udruenja.

PM&E je dobrim delom proces zasnovan na uenju a podrazumeva poverenje, pregovore i

dijalog. Ova tehnika obezbeuje prostor za dijalog izmeu razliitih interesnih grupa i time
direktno omoguava participaciju.

11.3 Dosadanja iskustva: participacija i PRSP

Intenzitet i kvalitet uea graanskog drutva i ostalih interesnih grupa u izradi PRSP su se do
sada uveliko razlikovali u zavisnosti od zemlje do zemlje. Neke vlade su ozbiljno shvatile
zadatak te je Strategija formulisana uz iroko uee raznih uesnika.

Ogranienja U nekim sluajevima vlade i kreditorske institucije su pravile malu razliku izmeu
konsultacija (kada civilno drutvo aktivno uestvuje u oblikovanju Strategije) i pukog traenja
informacija od organizacija civilnog drutva. Ova razmena je kasnije predstavljena kao
konsultativni proces ime je dat legitimitet strategiji na koju ostali uesnici u stvari nisu imali
uticaja.

Participacija je ograniena i nemogunou da se pristupi kljunim dokumentima i informacijama

na lokalnim jezicima (Svetska banka, MMF i vlade zemalja treba javno da iznesu sva dokumenta
koja se odnose na meusobne sporazume, ukljuujui dokumenta o zajmu, o dugoronoj
ekonomskoj strategiji, posebnim izmenama u politici i sl.), nedovoljnom zastupljenou kljunih
drutvenih grupa te kratkim vremenskim rokom predvienim za formulaciju PRSP. Na primer u
Bosni i Hercegovini prvobitno predloeni vremenski okvir od 4 meseca za izradu PRSP je bio
veoma kratak i nedovoljan za bilo kakvo ukljuivanje civilnog drutva. NVO sa svoje, a donatori
sa svoje strane su lobiranjem produili ovaj rok. Prvo produenje je bilo u trajanju od 5 meseci.U
veini zemalja participacija je ograniena na dobro obrazovanu elitu koja je nastanjena u velikim
gradovima, a marginalne grupe kao to su ruralna ili urbana sirotinja su uglavnom iskljuene iz
procesa.

Razvoj konane verzije PRSP zahteva uee civilnog drutva a ono samo u svakoj zemlji mora
odluiti da li je voljno i sposobno da uestvuje u ovom procesu. Odluka moe da zavisi od raznih
faktora: na primer od uverenja da li e Svetska banka i MMF smanjiti svoju kontrolu nad
procesom, da li vlada u dovoljnoj meri reaguje na probleme siromanih i marginalizovanih, da li
postoje komunikacioni kanali preko kojih oni mogu da iznosu svoja vienja i aspiracije.

S druge strane moe da se postavi pitanje sposobnosti civilnog drutva da pokae dovoljnu
strunost u pitanjima nacionalnog razvoja i siromatva. U tom smislu organizacijama civilnog
drutva u mnogim zemljama u razvoju bie potrebna znanja i vetine za analizu ekonomskog
razvoja, budeta, planiranje te lobiranje i pregovaranje.
Uee civilnog drutva tako zahteva i 1) demokratski mehanizam koji obezbeuje adekvatno
zastupanje svih interesa i 2) tehniku sposobnost civilnog drutva da obezbedi kompetentan
doprinos u PRSP procesu.

Pozitivna iskustva

Grupe civilnog drutva su kroz PRSP u mogunosti da izaberu svoje predstavnike i ukljue ih u
osmiljavanje i izradu participativnog procesa. U Ugandi su se organizacije civilnog drutva
meusobno organizovale, izabrale svoje predstavnike za pregovare sa vladom, da bi zajedniki
pristupili izradi plana participatornog procesa i same Strategije. Neke vlade, poput onih iz
Ugande, Kenije i Bolivije su prepoznale snagu mrea organizacija civilnog drtva koje deluju u
nerazvijenim oblastima i koje imaju iskustvo u radu sa siromanima. Zato je njima preputena
vodea uloga u voenju konsultacija i aktivnom ueu.

Ukljuivanje predstavnika civilnog drutva u formulisanje Strategije je stvorilo uslove da se

preporuke i sugestije civilnog drutva ukljue u krajnji dokument. U Keniji predstavnici civilnog
drutva su od poetka bili aktivno ukljueni u rad vladinih tela koja su se bavila nadgledanjem
procesa izrade PRSP-a i samom izradom dokumenta. Predstavnik Kenijskog Vea NVO je u
periodu od 7-8 meseci pomagao rad Ministarstva finansija i upotpunjavao ga preporukama
civilnog drutva.

U Malaviju etiri predstavnika civilnog drutva su bili deo tehnikog komiteta koji je radio na
pisanju PRSP. Kao rezultat ovih napora civilnog drutvo je po prvi put imalo pristup
informacijama koje se odnose na raspodelu regionalnog budeta, kao i kriterijume na osnovu
kojih je regionalni budet definisan.

Korak dalje je primer Bolivije, koji na najbolji nain pokazuje da proces uea i aktivnog
angaovanja civilnog drutva u izradi i monitoringu Strategije za smanjenje siromatva moe da
dovede do institucionalnizovanja uea civilnog drutva kroz takozvani mehanizam socijalne
kontrole.

11.4 Srbija i Crna Gora u akciji za smanjenje siromatva

Poto je prethodno postignut dogovor izmeu vlada Srbije i Crne Gore o podeli postojeeg
dravnog duga, ove dve republike su aprila 2002. godine ule u program Svetske banke i MMF-
a za razvoj Strategije za smanjenje siromatva. I Srbija i Crna Gora su podnele svoju Poetnu
procenu jula 2002. godine, a sam proces izrade Strategije zapoet je krajem 2002. godine.
Zavretak rada na nacrtu i poetak implementacije Strategije u Srbiji se oekuje avgusta 2003.
godine a PRSP u Crnoj Gori bi trebalo da bude zavren do kraja godine.

Konsultativni proces u Srbiji je organizovan kroz est odbora, meu kojima je i Savetodavni
odbor civilnog drutva. Sve odbore (parlamentaraca, biznisa, meu-ministarskog, meunarodnih
razvojnih partnera, lokalne samouprave) je inicirala vlada Republike Srbije, ali konstituisanje i
njihov rad iskljuivo zavisi od samih uesnika.

Poetak procesa formulisanja PRSP-a u Srbiji je bio s jedne stane ogranien nedovoljnom
informisanou predstavnika vlade (pogotovo ministarstava koja su nadlena za Strategiju) ali i
nedovoljnom pripremljenou samog treeg sektora. To je najverovatnije razlog to je Srbija
pristala na izuzetno kratke rokove Svetske banke za izradu PRSP (jul 2003). S druge strane
NVO sektor je vrlo zainteresovan za aktivno uee u konsultacijama i izradi strategije, a sama
vlada je od poetka otvorena za konsultacije sa civilnim drutvom.

Imajui u vidu dosadanji rad i iskustva Programa za razvoj Ujedinjenih nacija (UNDP) na
slinim projektima u svetu, Vlada Republike Srbije je poverila lokalnoj kancelariji UNDP-a ulogu
koordinatora segmenata civilnog drutva u okviru procesa izrade Strategije za smanjenje
siromatva. U Srbiji je deo NVO sektora ve imao uvid u osnovne principe PRSP-a. Catholic
Relief Services (CRS) je kroz mreu od 20 loklanih organizacija 2001. godine lansirao projekat
idetnifikacije siromatva u Srbiji. Cilj je bio da lokalne organizacije uzmu aktivno uee u
proceni trenutnog socio-ekonomskog stanja. Njihova uloga je proirena i na mobilizaciju ostalih
organizacija civilnog drutva, senzibilizaciju medija i predstavnika lokalnih vlasti o pitanjima
siromatva i poloaju ugroenih grupa u lokalnoj zajednici. UNDP je tokom 2002. godine
podrao ovaj projekat sa osnovnim ciljem da se razviju kapaciteti lokalnog civilnog drutva kako
bi ono moglo aktivno da se ukljui u izradu nacionalne Strategije za smanjenje siromatva.

Pored konsultacija sa lokalnim partnerima na teritoriji itave Srbije, UNDP je zajedno sa sa CRS-
om, i dve kljuna NVO-a Graanskim inicijativama i Centrom za razvoj neprofitnog sektora
pomogao proces odabira Savetodavnog odbora civilnog drutva (CSAC) koji organizuje redovne
konsultacije i zastupa interese treeg sektora.

U sastav Savetodavnog odbora u poetku su uli predstavnici tri najvea sindikata, i 11

nevladinih organizacija koje se bave i raznim aspektima i pitanjima siromatva. Sindikati su u
meuvremenu izrazili elju da samostalno, kroz svoj zasebni odbor, uestvuju u konsultacijama,
smatrajui da bi morali da se odreknu nekih zakljuaka tokom postizanja konsenzusa sa
izabranim NVO. Ove NVO organizacije inae dolaze iz raznih delova Srbije, a od njih 11 etiri se
bave pitanjima ljudskih prava (Roma, samohranih roditelja i izbeglica, rodne ravnopravnosti,
starih osoba i dece), dok se drugih 7 bavi pitanjima ekonomskog razvoja, razvojem lokalnih
zajednice, lokalne samouprave i decentralizacije, obrazovanjem i zdravstvom.

Konsultacije izmeu predstavnika vlade i civilnog sektora u Srbiji su predviene u dve runde, u
periodu od aprila 2002. do jula 2003. godine. Prva runda konsultacija traje od 24. aprila do 23.
maja dok je drugi krug predvien za kraj juna/poetak jula 2003.
 center for democratic culture

centar za demokratsku kulturu

Savski trg 7
11 000 Beograd
Tel: (011) 36-138-27
Fax: (011)-645-490
E-mail: cdcbgd@EUnet.yu
Website: www.cdcbgd.org.yu

Copyright 2003.
International Bank for Reconstruction and Development -
The World Bank
( Meunarodna banka za obnovu i razvoj - Svetska banka )

Ovaj materijal moe da bude kopiran u svrhu istraivanja, obrazovanja, ili u naune svrhe samo u
dravama-lanicama Svetske banke. Svi materijali su predmet revizije. Gledita i interpretacije u
ovom dokumentu pripadaju individualnim autorima i/ili edukatorima i ne mogu da budu pripisani
Institutu Svetske banke ili Svetskoj banci.