BAB 7

PERINGKAT 5: PENILAIAN DASAR AWAM

OBJEKTIF BAB

Selepas mengikuti bab ini, anda seharusnya boleh:

1. Mengenal pasti fungsi proses penilaian dasar awam.
2. Membincangkan bentuk-bentuk penilaian dasar awam.
3. Membincangkan keperluan penilaian dasar awam dilakukan.
4. Menejelaskan kriteria yang digunakan dalam menilai dasar awam.
5. Membezakan antara penilai dalam dan penilai luar.
6. Mengenal pasti masalah-masalah yang wujud dalam proses
penilaian dasar .

7.1 PENGENALAN

Peringkat penilaian dasar merupakan peringkat terakhir dalam kitaran dasar.

Peringkat ini memberi tumpuan kepada akibat atau kesan (consequences)
ekoran daripada pelaksanaan keputusan dasar yang telah dibuat. Dalam
pelajaran ini, anda akan didedahkan dengan definisi penilaian, bentuk-
bentuk penilaian, fungsi penilaian, dan masalah-masalah yang dihadapi
dalam proses melakukan penilaian. Selain itu, anda juga akan didedahkan
dengan proses pemantauan yang juga merupakan salah satu peringkat yang
terdapat dalam proses analisis dasar awam.

7.2 KAJIAN PENILAIAN DASAR AWAM

Apakah yang dimaksudkan dengan penilaian dasar awam? Menurut Lester

(2000), penilaian dasar bermaksud menilai alternatif dasar yang telah
dilaksanakan dan bukannya cuba untuk menerangkan atau memberi
deskripsi tentang kewujudan dasar awam tersebut. Wholey dalam Lester
(2000) mengatakan bahawa penilaian dasar awam ialah penilaian atau
assessment yang dilakukan ke atas keseluruhan dasar dan program nasional
berdasarkan sama ada memenuhi objektif yang ditetapkan, ataupun melihat
kepada keberkesanan dua atau lebih program dalam mencapai objektif yang
sama. Menurut Anderson (1997:272), penilaian dasar merupakan satu
aktiviti yang bersifat fungsional kerana ianya mengandungi “the estimation,
assessment, or appraisal of a policy, including its content, implementation, goal
attainment, and other effects.” Penilaian dasar yang dilakukan juga akan
mengenal pasti faktor-faktor yang menyumbang kepada kejayaan dan
kegagalan sesuatu dasar. Sebagai satu aktiviti yang bersifat fungsional,
penilaian dasar boleh berlaku sepanjang proses dasar awam digubal dan

83
tidak semestinya berlaku hanya selepas dasar tersebut dilaksanakan. Secara
umumnya, terdapat dua aspek yang perlu diberi perhatian apabila melakukan
penilaian ke atas dasar awam. Pertama, mengenal pasti akibat sesuatu dasar
awam dengan cara menerangkan impak dasar tersebut. Kedua, menentukan
kejayaan atau kegagalan dasar awam tersebut berdasarkan standard atau
ukuran dan kriteria yang ditetapkan.

Pernahkah anda diberi tugas oleh majikan untuk menilai program atau
latihan yang dijalankan di organisasi tempat anda bekerja? Atau, pernahkan
anda membaca laporan penuh mengenai Rancangan Malaysia? Jika diteliti,
laporan berkenaan menggariskan petunjuk prestasi dan ianya merupakan
penentu kepada tindakan yang akan dilakukan seterusnya sama ada
ditamatkan, atau dilakukan penambahbaikan kepada dasar yang telah
dilaksanakan.

Menurut Dunn (1994), penilaian memainkan tiga fungsi utama iaitu:

(i) Penilaian dapat menyediakan maklumat yang benar dan boleh
dipercayai mengenai prestasi dasar yang telah dilaksanakan.
Dengan adanya penilaian, dapat membantu kita melihat sama
ada matlamat dan objektif telah tercapai atau sebaliknya.
(ii) Penilaian dapat membantu menjelaskan dan mengkritik nilai-
nilai yang terdapat dalam pemilihan matlamat dan matlamat
dasar.
(iii) Penilaian juga menyumbang ke arah pembentukan permasalahan
dasar yang lebih baik memandangkan prestasi dasar yang kurang
memberansangkan.

7.3 PROSES PENILAIAN DASAR AWAM

Dalam pelajaran yang lepas, anda telah memahami apakah yang

dimaksudkan dengan proses pemantauan dasar. Proses pemantauan dasar
adalah berbeza dengan proses penilaian dasar. Proses pemantauan
merupakan proses yang berlaku di peringkat pelaksanaan dasar dan lebih
menitikberatkan hal-hal yang berkaitan dengan prosedur. Dengan kata lain,
proses pemantauan dapat membantu pelaksana dasar untuk menjawab
persoalan mengenai sama ada mereka menjalankan tugas dengan baik atau
doing the thing right. Penilaian, sebaliknya, melihat kepada aspek hasil atau
impak dan membantu pihak yang terlibat dengan proses dasar awam, bukan
setakat pelaksana sahaja, menjawab persoalan mengenai sama ada mereka
melaksanakan tugas yang sepatutnya atau do the right thing. Selain itu,
penilaian menjawab persoalan mengenai apakah perbezaan yang berlaku
setelah dasar dilaksanakan.

Berikut merupakan ciri-ciri penilaian dasar iaitu:

(i) Mengambil kira tempoh masa yang panjang (long range).
(ii) Mempersoalkan prosedur dan peraturan yang telah ditetapkan.
(iii) Mempersoalkan sama ada perancangan dan sasaran yang
ditetapkan itu tepat dan sesuai.

84
 (iv) Memeriksa sama ada sasaran yang ditetapkan berdasarkan
kepada realiti.
(v) Menekankan tujuan dan matlamat setiap dasar yang dijalankan.
(vi) Membuat laporan mengenai pengajaran yang boleh diperoleh
daripada dasar yang dilaksanakan.

SOALAN DALAM TEKS

1. Nyatakan TIGA (3) fungsi penilaian dasar dilakukan.

2. Senaraikan LIMA (5) ciri proses penilaian dasar

Semak jawapan anda di akhir bab ini.

7.4 BENTUK-BENTUK PENILAIAN DASAR

Menurut Lester (2000), terdapat empat bentuk penilaian dasar awam iaitu:

1. Penilaian Terhadap Proses (Process Evaluation)

Bentuk penilaian ini menfokuskan kepada cara atau means dasar dan
program disampaikan kepada kumpulan sasaran. Bentuk ini menekankan
cara program dilaksanakan dan pihak penilai akan membuat penilaian
(assessment) ke atas aktiviti program dan juga melihat kepada kepuasan
kumpulan sasaran terhadap perkhidmatan yang ditawarkan. Contohnya,
pihak penilai ingin melihat kepuasan pengusaha bas ekspres terhadap
langkah kerajaan mewajibkan penggunaan kotak hitam di kesemua bas
ekspres yang beroperasi. Apabila dilaksanakan, terdapat rungutan daripada
pihak pengusaha bas bahawa kotak hitam tersebut tidak berfungsi seperti
yang diingini. Pihak yang terlibat, khususnya Jabatan Pengangkutan Jalan
(JPJ) perlu memikirkan bagaimanakah peraturan ini dapat dijalankan dengan
lebih berkesan.

2. Penilaian Terhadap Impak (Impact Evaluation)

Penilaian ini menfokuskan kepada keputusan atau hasilan akhir satu-satu

program yang dijalankan. Dengan kata lain, ia melihat sama ada objektif
telah telahpun dipenuhi daripada segi output ataupun daripada segi cara
pelanggan atau pengguna dilayan oleh pihak kerajaan. Contohnya, dengan
memperbanyakkan institut latihan perindustrian (ILP), kerajaan dapat
melihat berapa ramaikah jumlah mahir yang diperlukan dalam memenuhi
keperluan negara. Sekiranya kerajaan tidak memperbanyakkan kemudahan
ini, apakah yang akan berlaku terhadap jumlah kerja mahir bagi negara kita.

85
3. Penilaian ke atas Dasar (Policy Evaluation)

Penilaian ini lebih melihat kepada impak program ataupun dasar ke atas
permasalahan awam yang dibincangkan bermula dengan peringkat awam
dalam proses pembuatan dasar. Contohnya, kerajaan hendak menilai sama
ada program memperkenalkan konsep 3M di sekolah-sekolah rendah dapat
mengurangkan masalah pembelajaran di kalangan pelajar, ataupun sama ada
ia dapat mengurangkan kadar buta huruf di kalangan pelajar sekolah rendah.

4. Metaevaluation

Penilaian ini merupakan sintesis kepada dapatan yang terdapat dalam

penyelidikan yang berkaitan dengan penilaian (evaluation research findings).
Penilai melihat kepada persamaan atau commonalities di antara keputusan-
keputusan yang diperoleh, ukuran, pola-pola yang wujud atau trends
berdasarkan kepada ulasan karya.

7.5 KEPERLUAN KEPADA PROSES PENILAIAN

Tidak dapat dinafikan bahawa penilaian dasar adalah penting kerana ianya
merupakan salah satu cara untuk menentukan sama ada dasar akan
diteruskan atau ditamatkan dan juga dari segi pengagihan kewangan dan
sumber tenaga manusia. Apakah yang dilakukan oleh para penilai?

Pertama, penilai akan melihat dan memeriksa output dasar (policy outputs)
seperti sumber kewangan, pekerjaan, barangan dan perkhidmatan yang
dihasilkan dan disampaikan kepada kumpulan sasaran. Selain itu, penilai juga
akan melihat kepada impak dasar ke atas kumpulan sasaran ataupun keadaan
yang sepatutnya wujud akibat daripada pelaksanaan dasar tersebut.

Aspek ini berkait rapat dengan prestasi dasar. Apabila menganalisis kesan,
penilai akan melihat juga bagaimana prestasi dasar dan kaitannya dengan
objektif yang dinyatakan.

Ketiga, penilai juga menitikberatkan kemampuan dasar yang digubal untuk

memperbaiki keadaan masyarakat seperti mengurangkan masalah alam
sekitar, masalah penagihan dadah dan sebagainya. Kesan ini dianalisis
sebagai hasilan dasar (policy outcomes) yang mana dasar tersebut sepatutnya
membaiki keadaan masyarakat secara umumnya.

Keempat ialah maklum balas dasar (policy feedback) yang meliputi akibat
daripada tindakan kerajaan atau kenyataan yang dibuat oleh pembuat dasar.
Contohnya, kejayaan kerajaan untuk menangani masalah rasuah akan
meningkatkan keyakinan rakyat kepada kerajaan dan seterusnya memberi
reputasi yang baik kepada pemimpin kerajaan.

86
 SOALAN DALAM TEKS 7.2

3. Senaraikan TIGA (3) bentuk penilaian dasar.

4. Senaraikan TIGA (3) perkara yang dilakukan oleh
penilai dasar.

Semak jawapan anda di akhir bab ini.

7.6 KRITERIA UNTUK PENILAIAN DASAR AWAM

Terdapat beberapa kriteria yang boleh digunakan oleh penilai sebagai

panduan untuk melakukan penilaian. Jadual berikut memberi ringkasan
mengenai kriteria untuk melakukan penilaian.

Jadual 7.1
Kriteria untuk Penilaian

Jenis Kriteria Persoalan

1. Keberkesanan (effectiveness)
2. Kecekapan (efficiency)
3. Kecukupan (adequacy)
4. Kesaksamaan (equity)
5. Responsif (responsiveness)
6. Kesesuaian (appropriateness)
Sumber : Diubah suai daripada Dunn (1994).
Adakah hasil yang diharapkan
tercapai?
Berapakah banyak usaha yang
diperlukan untuk mencapai hasil yang
diharapkan?
Setakat manakah kejayaan dalam
mendapatkan hasil yang diharapkan
mampu menyelesaikan masalah yang
dihadapi?
Adakah kos dan faedah diagihkan
secara saksama antara kumpulan-
kumpulan yang berbeza?
Adakah hasilan dasar (policy outcomes)
memenuhi kehendak, pilihan
(preferences) atau nilai satu-satu
kumpulan?
Adakah hasil yang diharapkan iaitu
objektif berbaloi dan bernilai?

7.7 PENILAI DALAM DAN PENILAI LUAR

Penilaian dasar dilakukan oleh institusi-institusi tertentu yang dilantik oleh

kerajaan. Ia mungkin terdiri daripada penilai dalam dan penilai luar yang
dilantik oleh pihak kerajaan. Apakah yang dimaksudkan dengan penilai
dalam dan penilai luar?

87
Penilai dalam terdiri daripada agensi-agensi kerajaan seperti Jabatan Audit
Negara yang bertanggungjawab melihat prestasi dasar yang dilaksanakan
oleh agensi-agensi kerajaan yang lain. Penilai dalam mempunyai kebaikan
antaranya ialah golongan ini mempunyai pengetahuan yang terperinci
tentang apa yang berlaku dan apa yang disampaikan dalam dasar dan
program yang dibuat. Namun begitu, golongan ini mungkin tidak
mempunyai kepakaran yang diperlukan untuk melakukan penilaian dengan
baik. Disebabkan penyampaian perkhidmatan melibatkan banyak organisasi,
oleh yang demikian, satu agensi sahaja mungkin tidak mampu untuk
melakukan penilaian dasar secara menyeluruh. Akhirnya, penilai dalam juga
mungkin tidak selesa untuk melakukan perubahan yang besar ke atas dasar
dan program berdasarkan kepada penilaian yang dilakukan.

Penilai luar terdiri daripada organisasi penyelidikan swasta, media

komunikasi, kumpulan-kumpulan pendesak dan berkepentingan dan
sebagainya yang di luar kerajaan. Golongan ini melakukan kajian penilaian
ke atas dasar yang memberi kesan kepada orang awam atau kakitangan
kerajaan. Penilai luar mempunyai banyak kelebihan antaranya ialah
perubahan atau penambahbaikan terhadap dasar dan program yang
dijalankan akan mudah dilakukan. Pihak penilai luar juga mempunyai
kepakaran yang diperlukan dan oleh itu, mereka lebih bersedia untuk
melakukan penilaian dasar dan program dengan lebih sistematik. Namun
begitu, penilai luar mungkin akan cuba meletakkan ideologi mereka dalam
dasar dan program yang dinilai dan ini boleh mengakibatkan bias dalam
memberi pandangan mereka. Selain itu, pihak yang akan menggunakan hasil
penilaian mungkin tidak faham dengan cara atau kaedah yang digunakan
oleh penilai luar dan ada kalanya hasil penilaian yang dijalankan oleh penilai
luar ini tidak relevan dengan pembuatan keputusan di pihak yang dinilai.

Cuba anda lakukan carian di internet mengenai Wilson’s First

Law dan Wilson’s Second Law yang ada kaitannya dengan
penilaian yang dilakukan oelh pihak dalam dan pihak luar.

SOALAN DALAM TEKS

5. Senaraikan TIGA (3) kriteria yang digunakan untuk

menilai dasar.
6. Bezakan antara penilai dalam dan penilai luar.

Semak jawapan anda di akhir bab ini.

88
7.8 MASALAH-MASALAH DALAM PENILAIAN DASAR AWAM

Memang tidak dapat dinafikan bahawa amatlah sukar untuk melakukan

penilaian ke atas dasar yang telah dilaksanakan. Terdapat beberapa masalah
atau halangan yang dihadapi oleh para penilai apabila melakukan penilaian
dasar.

Cuba anda fikirkan apakah masalah-masalah tersebut.

Bandingkan dengan masalah-masalah yang digariskan
berikut.

(a) Ketidakjelasan matlamat dan objektif yang hendak dicapai -

sekiranya objektif tidak jelas ataupun tidak dinyatakan aspek
pengukurannya, maka sudah tentu menyukarkan lagi usaha untuk
mengukur kejayaan dasar yag telah dilaksanakan. Ini kerana tidak
tercatat dalam objektif apa yang menjadi indikator kepada
pencapaian dasar yang dilaksanakan.

(b) Menentukan kriteria untuk kejayaan dasar - sungguhpun objektif

dasar adalah jelas, bagaimanakah kita hendak mengukur kejayaan
dasar tersebut dalam memenuhi matlamat yang ditetapkan?
Contohnya, nisbah pengajar dan pelajar dapat meningkatkan
keberkesanan pembelajaran, tetapi bagaimanakah dengan sikap
pelajar tersebut atau kemudahan infrastruktur yang menyokong
suasana pembelajaran yang kodusif.

(c) Kesan sampingan - program lain yang dilaksanakan juga mempunyai

kesan sampingan ke atas program yang sedang dijalankan. Masalah
awam merupakan satu maslah yang kompleks dan ini menyebabkan
kesan daripada program yang lain akan melimpah ke atas program
yang dijalankan. Cuba ingat kembali konsep externalities dan spillovers
yang pernah anda pelajari? Contohnya, kerajaan merangka Program
Rakan Muda sebagai usaha untuk mengelakkan masa terluang
remaja dihabiskan dengan aktiviti yang tidak berfaedah. Tetapi, ada
pihak yang menganggap aktiviti yang dijalankan meruntuhkan akhlak
golongan remaja. Oleh yang demikian, amat sukar untuk menilai
program rakan muda kerana kesan sampingan daripada program lain
yang turut menyumbang kepada ketidakberkesanan program rakan
muda ini.

(d) Penentuan penyebab (causality) - penilaian yang bersistematik dapat

membantu kita menentukan perubahan sosial yang berlaku akibat
daripada pelaksanaan dasar yag dijalankan. Namun ia tidak
mencerminkan, bahawa wujudnya hubungan sebab dan kesan (cause
and effect). Tindakan atau angkubah lain juga boleh menjadi faktor
penyebab wujudnya sesuatu keadaan. Contohnya, kerajaan
mengenakan peraturan ke atas pemegang lesen kenderaan untuk
menjalani tempoh percubaan selama dua tahun untuk menurunkan

89
 kadar kemalangan jalan raya. Namun, tidak semestinya tanpa
tempoh percubaan tersebut merupakan penyebab kemalangan jalan
raya. Mungkin, disebabkan kurang berkesannya sistem pembelajaran
yang dikendalikan oleh sekolah memandu atau sikap pengguna jalan
raya sendiri.

(e) Kesan yang bersifat berbaur (diffuse) - tindakan yang diambil

memberi kesan juga kepada kumpulan di luar sasaran selain daripada
kumpulan sasaran yang mendapat manfaatnya. Contohnya, program
kebajikan dilaksanakan bertujuan untuk membantu golongan miskin,
tetapi kesannya turut dirasai oleh golongan pembayar cukai yang
terpaksa membiayai kos program yang dijalankan melalui dasar
pengagihan semula yang dilakukan oleh kerajaan.

(f) Pencapaian data dan maklumat yang tidak lengkap - para penilai
memerlukan maklumat dan data yang lengkap bagi memudahkan
proses penilaian dijalankan. Namun begitu, amat sukar untuk
mendapat data dan maklumat yang lengkap yang bersesuaian dengan
kehendak penilai. Persoalan sering diutarakan ialah sama ada dengan
adanya program tertentu dapat mengubah nasib golongan sasaran
dan perubahan tersebut menimbulkan banyak persoalan
terutamanya daripada aspek pengukuran.

(g) Tentangan aktor terlibat - penilaian dasar melibatkan pemberitahuan

mengenai hasilan dasar dan membuat pertimbangan mengenai dasar
yang dilaksanakan. Setiap pihak yang terlibat dalam proses
penggubalan dan pelaksanaan dasar mempunyai agenda yang
tersendiri dan menyedari tentang kesan politik sekiranya penilaian
dilakukan oleh pihak lain. Justeru itu, amat sukar bagi pihak penilai
untuk mendapatkan kerjasama daripada segi pencapaian data dan
maklumat ataupun mereka menyediakan laporan yang tidak lengkap
berhubung dengan program yang dilaksanakan.

Banyak lagi masalah-masalah yang dihadapi oleh penilai dasar dan program
seperti kos pentadbiran dan kos kewangan yang terlibat, penentuan criteria
yang digunakan sebagainya.

Sekiranya anda dikehendaki menilai satu program kerajaan,

apakah masalah-masalah yang dijangkakan bakal anda
hadapi.

7.9 KESIMPULAN

Dalam pelajaran ini, proses penilaian telah pun dibincangkan dan beberapa
perkara yang berkaitan dengan penilaian juga telah dibincangkan juga. Ini
termasuklah fungsi penilaian, bentuk-bentuk penilaian, ciri-ciri penilaian dan
sebagainya. Aktor penilai juga diketengahkan yang mana ianya melibatkan

90
pihak yang dilantik oleh kerajaan sama ada dari agensi kerajaan ataupun di
luar kerajaan. Setiap golongan penilai ini mempunyai kelebihan dan
kelemahan masing-masing. Akhirnya, masalah-masalah yang wujud dalam
melakukan penilaian juga turut dibincangkan. Proses penilaian merupakan
proses yang terakhir dalam kitaran dasar dan peringkat seterusnya ialah
keputusan yang akan dibuat dengan dasar yang telah dilaksanakan sama ada
untuk diteruskan dengan penambahbaikan atau ditamatkan sahaja.

SOALAN PENILAIAN KENDIRI

1. Apakah yang dimaksudkan dengan proses penilaian dasar awam?

2. Jelaskan DUA (2) bentuk penilaian dasar awam.

3. Apakah kelebihan penilai dalam berbanding dengan penilai luar?

4. Jelaskan dengan ringkas TIGA (3) masalah yang dihadapi oleh

penilai dalam menilai dasar awam.

Semak jawapan anda di akhir modul ini.

JAWAPAN SOALAN DALAM TEKS

1. Tiga fungsi penilaian dasar ialah:

(i) Penilaian dapat menyediakan maklumat yang benar dan boleh
dipercayai mengenai prestasi dasar yang telah dilaksanakan.
Dengan adanya penilaian, dapat membantu kita melihat sama
ada matlamat dan objektif telah tercapai atau sebaliknya.
(ii) Penilaian dapat membantu menjelaskan dan mengkritik nilai-
nilai yang terdapat dalam pemilihan matlamat dan matlamat
dasar.
(iii) Penilaian juga menyumbang ke arah pembentukan permasalahan
dasar yang lebih baik memandangkan prestasi dasar yang kurang
memberansangkan.

2. Lima ciri penilaian dasar iaitu:

(i) Mengambil kira tempoh masa yang panjang (long range).
(ii) Mempersoalkan prosedur dan peraturan yang telah ditetapkan.
(iii) Mempersoalkan sama ada perancangan dan sasaran yang
ditetapkan itu tepat dan sesuai.
(iv) Memeriksa sama ada sasaran yang ditetapkan berdasarkan
kepada reality.
(v) Menekankan tujuan dan matlamat setiap dasar yang dijalankan.

91
3. Tiga bentuk penilaian dasar ialah:
a. Penilaian terhadap proses (process evaluation).
b. Penilaian terhadap impak (impact evaluation).
c. Penilaian ke atas dasar (policy evaluation).

4. Tiga perkara yang dilakukan oleh penilai ialah:

a. output dasar
b. prestasi dasar
c. hasilan dasar

5. Tiga kriteria ialah

(i) Keberkesanan
(ii) Kecekapan
(iii) Responsif

6. Perbezaan antara penilai dalam dan penilai luar ialah

(i) Penilai dalam terdiri daripada agensi-agensi kerajaan.
(ii) Penilai luar terdiri daripada organisasi penyelidikan swasta,
media komunikasi, kumpulan-kumpulan pendesak dan
berkepentingan dan sebagainya yang di luar kerajaan.

92