Polis 11 WEB 1str PDF

ČASOPIS ZA JAVNU POLITIKU
Avgust 2016. | broj 11
REFORMA ADMINISTRATIVNIH
PROCEDURA
TEMA BROJA
STALNA KONFERENCIJA GRADOVA I OPŠTINA –

ČASOPIS ZA JAVNU POLITIKU SAVEZ GRADOVA I OPŠTINA SRBIJE
Makedonska 22/VIII
11000 Beograd
Izdavači Tel: +381 11 3223 446
Stalna konferencija gradova i opština – Fax: +381 11 3221 215
Savez gradova i opština Srbije i www.skgo.org
Centar za javnu i lokalnu upravu – PALGO centar
Za izdavače
Đorđe Staničić, generalni sekretar SKGO
Dušan Damjanović, izvršni direktor PALGO centra
Urednici
Jelena Jerinić CENTAR ZA JAVNU I LOKALNU
Nikola Tarbuk UPRAVU – PALGO CENTAR
Dušan Damjanović
Svetozara Markovića 26/V
Saradnica na uređivanju časopisa 11000 Beograd
Milena Vojinović Tel: +381 11 630 45 53
Fax: +381 11 32 456 48
Saradnik na uređivanju broja www.palgo.org
Marko Tomašević
Grafičko oblikovanje
Avantguarde design
Ilustracije
Tošo Borković
Lektura i korektura
Ivana Andrić
Štampa
Dosije studio d.o.o. Beograd
Tiraž
1.000 primeraka
ISSN 2334-637X
CIP - Каталогизација у публикацији
Народна библиотека Србије, Београд
352/354(497.11)
POLIS : časopis za javnu politiku /
urednici Jelena Jerinić, Nikola Tarbuk, Dušan Publikacija Polis - časopis za javnu politiku je izdanje Stalne kon-
Damjanović. - 2012, br. 1- . - Beograd : ferencije gradova i opština – Saveza gradova i opština Srbije
Stalna konferencija gradova i opština, Savez (SKGO) i Centra za javnu i lokalnu upravu – PALGO centra, čije
gradova i opština Srbije : Centar za javnu i izdavanje podržava projekat „Institucionalna podrška SKGO –
lokalnu upravu, PALGO centar, 2012- druga faza“, koji finansira Švajcarska agencija za razvoj i saradnju
(Beograd : Dosije studio). - 26 cm (SDC), a sprovodi SKGO. Ova publikacija i tekstovi u njoj ne pred-
Tromesečno stavljaju zvaničan stav Švajcarske agencije za razvoj i saradnju.
ISSN 2334-637X = Polis (Beograd) Takođe, autorski tekstovi u publikaciji ne predstavljaju zvaničan
COBISS.SR-ID 194451212 stav SKGO i PALGO centra. Za informacije i stavove u autorskim
tekstovima odgovorni su isključivo autori.
2 POLIS
broj 4, avgust 2012.

ZBOG ČEGA NAM JE TREBAO NOVI ZUP?
O
d druge polovine 20. veka veliki broj evropskih ze- vanje uprave modernizuje i uskladi sa načelima evropskog admi-
malja kodifikovao je svoje upravne postupke, usva- nistrativnog prostora i uslovima za članstvo u Evropskoj uniji. Kao
janjem jednog zakona o tzv. opštem upravnom po- što ćemo pročitati u tekstovima u ovom broju, novi ZUP, između
stupku (ZUP), kojim se uređuju opšta načela i pravila ostalog, donosi proširenje predmeta svoje primene, uvodi važna
upravnog postupka koji se primenjuju uvek kada ne postoje načela srazmernosti i predvidljivosti, nova pravila za komunikaciju
posebna pravila za neku vrstu postupka. Danas samo mali uprave sa građanima, nova pravna sredstva.
broj zemalja nema ovakve zakone, ali su ta ista načela i pravila
sadržana u drugim zakonima. Prvi jugoslovenski ZUP usvojen Činjenica je, ipak, da usvajanje ZUP neće samo po sebi doneti efi-
je 1930. godine, a od tada su usvojena još dva istoimena zako- kasniju, predusretljiviju i jeftiniju upravu. Da bi se to desilo, ne-
na – 1956. i 1996. godine. Važeći ZUP je, dakle, kod nas na sna- ophodno je da usvajanje ovog sistemskog propisa bude praćeno
zi već dvadeset godina, a za to vreme nije značajnije menjan. daljom širom reformom, koja uključuje izmene brojnih drugih za-
kona (npr. zakona o organizaciji uprave ili o elektronskoj upravi,
Nakon 2000. godine, kada je započeta sveobuhvatna reforma či- kao i zakona kojima su uređeni posebni upravni postupci), organi-
tavog našeg pravnog sistema, počela je da se pominje i potreba zacionim reformama i izgradnjom adekvatnih kapaciteta u javnoj
da se menja ZUP. Međutim, za razliku od nekih drugih zakona koji upravi za primenu novog pravnog okvira.
su od tada menjani i više puta, stari ZUP je odolevao. Bilo je po-
trebno čak nekoliko godina od zvaničnog usvajanja prvog nacrta Stoga je ovaj broj Polisa posvećen predstavljanju osnovnih ideja
novog ZUP 2011. godine do konačnog donošenja novog zakona novog ZUP i prvih iskustava u primeni njegovih odredaba, koja je
početkom ove godine, a usvojeni tekst pretrpeo je značajne izme- započeta u junu ove godine – odredaba o obaveznom pribavljanju
ne u odnosu na taj prvi nacrt. i ustupanju podataka iz službenih evidencija. Već ti prvi koraci po-
kazali su da ZUP sam ne može da reši postojeće probleme, te da
Zbog čega je bilo tako teško promeniti ovaj zakon? I zbog čega su je ubrzo potrebno usvojiti i druge propise. To se posebno odnosi
te izmene toliko važne te su toliko dugo promišljane? na zakone o elektronskoj upravi. Za nas je bilo posebno važno da
predstavimo i na koji način novi ZUP vide oni koji će u najvećoj
Svako ko je ikada radio u upravi, makar i kratko vreme, zna da je meri primenjivati njegove odredbe, a to su pre svega službenici
ZUP „sveto pismo” za službenike u upravi. Svako rešenje doneto lokalnih uprava. Nadamo se da će pitanja otvorena u ovom broju
u bilo kom postupku pred bilo kojim organom uprave sadrži pozi- Polisa poslužiti u pripremama za punu primenu ZUP od sredine
vanje na ZUP. Upravni postupak nesumnjivo je srž upravne delat- sledeće godine, odnosno za usklađivanje mnogobrojnih posebnih
nosti i mesto na kome se svakodnevno susreću uprava i građan- zakona naredne godine, čemu je takođe posvećen jedan od tek-
ke i građani ili privreda. To je način na koji ostvarujemo neke od stova u ovom broju.
Ustavom garantovanih prava ili nam se utvrđuju neke od obaveza
koje su na isti način predviđene. Radi se, dakle, o zakonu koji na Na kraju želimo da napomenemo da ovo sigurno nije jedini broj
najneposredniji način dotiče život svakog od nas. Polisa koji će biti posvećen ovim temama. Javne politike, kojima je
Polis posvećen, žive kroz upravu, a primena ZUP i šira tema refor-
Promene u takvim temeljnim propisima, koji na takav način proži- me administrativnih procedura biće važna za politike u mnogim
maju funkcionisanje celog upravnog sistema teško se prihvataju, oblastima kojima će biti posvećeni naredni brojevi Polisa. Novi
te će spremnost da se u punoj meri primene nova rešenja biti pra- ZUP pokrenuo je i lavinu izmena ogromnog broja zakona kojima
vi test volje naše uprave da se menja. se uređuju posebni upravni postupci koje nas očekuju u narednih
nekoliko godina, a Polis će pratiti sve te promene. n
U toku javne rasprave mogli smo (a i danas možemo) čuti da
važeći ZUP i nije tako loš, te da nije bilo prevelike potrebe da se Uredništvo Polisa
on menja. Ipak, čak i najverniji poštovaoci ZUP iz 1996. moraju Jelena Jerinić
priznati da on nije mogao da održi korak sa planiranim reforma- Nikola Tarbuk
ma sistema javne uprave. Namera je bila da se donese zakon koji Dušan Damjanović
će obezbediti neophodnu pravnu sigurnost i poboljšati odnose
uprave sa građanima i privredom, koji će omogućiti da se delo- polis@skgo.org
Dražen Maravić Slađana Karavdić Kočević i Katarina Milanović
04 PROMENE U UPRAVNOM POSTUPKU

– PUT KA DOBROJ UPRAVI
18 KORAK „OD 7 MILJA” U REFORMI
JAVNE ADMINISTRACIJE – NOVI
ZAKON O OPŠTEM UPRAVNOM
Bojana Dabić
POSTUPKU
12 NOVI ZAKON O OPŠTEM
UPRAVNOM POSTUPKU IZ Dušan Stojanović
PERSPEKTIVE LOKALNE
SAMOUPRAVE
25 ZNAČAJ ZAKONA O OPŠTEM
UPRAVNOM POSTUPKU ZA
STVARANJE MODERNE I
FUNKCIONALNE E-UPRAVE U SRBIJI
02 POLIS
Tatjana Tatić Prof. dr Dobrosav Milovanović
31 REFORMA ADMINISTRATIVNIH
PROCEDURA NA DELU – SISTEM
42 ODNOS OPŠT(IJ)EG
I POSEBN(IJ)IH
JEDINSTVENOG ŠALTERA UPRAVNOPROCESNIH ZAKONA
Maja Stojanović Kerić Doc. dr Vuk Cucić
35 ULOGA SKGO U SPROVOĐENJU

REGULATORNE REFORME
48 UNAPREĐENJE PRAVNE ZAŠTITE
GRAĐANA U UPRAVNOM
ADMINISTRATIVNIH POSTUPAKA NA POSTUPKU
LOKALNOM NIVOU
POLIS
Avgust 2016. | broj 11 03
R
eforma javne uprave je trajan
proces i odlika svih savremenih
društava, kao i jedan od najve-
ćih izazova za države suočene
sa promenjenim društvenim, ekonom-
skim i političkim trendovima. Ona pred-
stavlja važan preduslov i pruža okvir za
Dražen Maravić druge reformske procese u svim oblasti-
Pomoćnik ministra, Ministarstvo državne ma društva kako bi se pružio odgovor na
uprave i lokalne samouprave izazove koje donose globalizacija, izme-
drazen.maravic@mduls.gov.rs njene potrebe i očekivanja građana, kao
i zahtevi privrede1.
Za privredu, reforma javne uprave je

instrument za uspešno okončanje tran-
PROMENE U UPRAVNOM
zicije od socijalističkog ka tržišnom si-
stemu proizvodnih odnosa i stvaranje
povoljnog ambijenta za privredni razvoj.
POSTUPKU – PUT KA
S druge strane, samo reformisana javna
uprava, koju će odlikovati efikasnost,
odgovornost, transparentnost, pouzda-
DOBROJ UPRAVI nost može biti od značaja za celokupan

održivi razvoj matičnog društva i omogu-
ćiti ostvarivanje milenijumskih razvojnih
ciljeva koji su sadržani u deklaraciji UN-a.
Institucionalna dimenzija reformi javne
uprave treba da obezbedi njeno funk-
cionisanje u skladu sa najboljim evrop-
skim praksama, na šta presudan uticaj
vrši proces pridruživanja Evropskoj uniji.
Zatim, radi potpune primene pravnih
tekovina EU, organi javne uprave mora-
ju imati optimalan broj dobro obučenih
službenika koji će tekovine pravnog po-
retka EU efikasno primenjivati u okviru
domaćeg pravnog sistema. Zato je do-
Razvoj javne uprave u servis građana i stizanje (visokih) standarda za primenu

pravnih tekovina EU komplementaran
podizanje njenog kvaliteta i efikasnosti
podrazumeva sveobuhvatnu reformu. ZUP 1. Veselinović, P., „Reforma javnog sektora kao
ključna determinanta uspešnosti tranzicije pri-
vrede Republike Srbije”, Ekonomski horizonti (ur.
predstavlja ključni pravni osnov, uslov i Petrović, P. S.), Volumen 16, Sveska 2, Ekonomski
fakultet Univerziteta u Kragujevcu, Kragujevac,
podršku za ovu neophodnu promenu i važan 2014, str. 141.
korak ka usklađivanju sa Načelima evropskog

administrativnog prostora
04 POLIS
PROMENE U UPRAVNOM POSTUPKU – PUT KA DOBROJ UPRAVI
proces stvaranja efikasnog i modernog koji ih obavljaju. Cilj ovakvog pristupa je tivno učešće u procesima kreiranja javnih
sistema javne uprave u Republici Srbiji. da se uspostavi jedinstveni upravni pro- politika, a često je i sam proces planiranja
Konačno, građani imaju izmenjena oče- stor u kome važi isti set osnovnih pravila bivao izmešten iz javne uprave u parti-
kivanja u pogledu usluga koje im javna kako bi se moglo efikasnije nego do sada je ili čak neformalne strukture političke
uprava obezbeđuje u praksi. Obrazova- upravljati kvalitetom rada i usluga koje se moći. Potrebno je zato, u sklopu reforme
no i aktivno stanovništvo uz savremena pružaju građanima i privredi, zatim kako javne uprave, u potpunosti sagledati i
tehnološka rešenja, internet i društvene bi se mogao postići usklađen sistem jav- reformisati funkciju upravljanja ljudskim
mreže ima mogućnost lakog uvida u kva- nih službenika, razvoj novih elektronskih resursima u javnoj upravi, kapacitete
litet javnih usluga i njihovo poređenje sa usluga, uz poštovanje neophodnih i po- nosilaca ove funkcije, definisati potrebe
javnim uslugama i van granica zemlje. trebnih specifičnosti u pogledu organizo- za njihovim razvojem, kao i prepoznati
Razvoj privatnog sektora usluga u Srbiji vanja i načina vršenja pojedinih poslova potfunkcije ove funkcije, kojima se niko
pruža priliku za dnevno poređenje kva- javne uprave2. ne bavi na organizovan način (na primer
liteta usluga privatnog i javnog sektora. zadržavanje kadrova, tzv. retention policy,
Zbog svega nabrojanog, nije lako posta- Reforma javne uprave je kompleksan što je veoma značajno za npr. poslove
viti strateške ciljeve na način koji bi mo- posao budući da javna uprava u orga- evropskih integracija ili IT poslove). Zatim
gao da udovolji raznovrsnim zahtevima i nizacionom i funkcionalnom pogledu je neophodno ovu funkciju prepoznati
očekivanjima niza aktera. obuhvata mnogobrojne subjekte i aktiv- kao stratešku funkciju upravljanja javnim
nosti odnosno delatnosti, kao i da te de- politikama i izmeniti upravljačke prakse
Strategijom reforme državne uprave u latnosti realizuju zaposleni koji se nalaze u svim organizacionim oblicima javne
Republici Srbiji iz 2004. godine započe- u različitom radnopravnom statusu. Sve uprave.
ti su procesi promena ovog segmenta to otežava ostvarivanje strateških ciljeva
javne uprave, delimično i lokalne samo- jer je teško upravljati različitim aspektima Sa organizacionog aspekta, javnu
uprave. Radi sprovođenja ove strategije reforme javne uprave (organizacionim, fi- upravu čine organi državne uprave (mi-
bili su doneti akcioni planovi (za period nansijskim, kadrovskim…) kako bi se oni nistarstva, organi uprave u sastavu mini-
2004–2008. i 2009–2012) i postignuti su ostvarili u praksi.3 starstava i posebne organizacije) i drugi
značajni rezultati, posebno u procesu us- državni organi koji obavljaju upravne po-
postavljanja zakonodavnog okvira. Stra- Kadrovski aspekt reforme javne uprave slove i vrše javna ovlašćenja. Tu spadaju i
tegija reforme javne uprave u Republici predstavlja veoma značajan deo reform- organi teritorijalne autonomije i jedinica
Srbiji iz 2014. godine obezbeđuje nasta- skog procesa jer su zaposleni istovre- lokalne samouprave, koji suštinski obav-
vak započetih reformskih aktivnosti i pro- meno i nosioci reformi i predmet same ljaju poslove istog karaktera kao i organi
širuje ih na sistem javne uprave. Klјučni reforme. U javnoj upravi svih postsocija- državne uprave samo na užim područji-
razlog za proširenje obuhvata Strategije lističkih država Istočne Evrope postojala ma, sa različitim načinom finansiranja i
sa državne na javnu upravu leži u potrebi je naglašena politizacija rada, s jedne stepenom kontrole. Ista konstatacija važi
da se obezbede funkcionalno jedinstvo i strane, a s druge, nije postojao osećaj od- i za javne agencije, nezavisno od toga na
standardi kvaliteta onih aktivnosti kojima govornosti prema građanima u celini niti nivou koje teritorijalne jedinice obavlja-
se vrše određene vrste upravnih poslova prema stankama u postupcima koje je ju poslove. Pored toga, u pojam javne
i javnih ovlašćenja, nezavisno od subje- uprava vodila. Zaposlenima su nedostaja- uprave, spadaju i raznovrsna nezavisna
kata (organa, organizacija, institucija) li znanja i veštine koji bi im omogućili ak- regulatorna tela različitih naziva, statusa i >>>
2. To, međutim, dovodi do problema obuhvata, odnosno potrebe za definisa- 3. Posebni ciljevi Strategije reforme javne uprave odnose se na:
njem „javne uprave”, što je česta tema akademskih radova, ali i izvor prak- 1. unapređenje organizacionih i funkcionalnih podsistema javne uprave;
tičnih dilema prilikom pripreme propisa radi sprovođenja ciljeva Strategije 2. uspostavljanje usklađenog javnoslužbeničkog sistema zasnovanog na
reforme javne uprave. Praksa je takva da se najčešće u svakom zakonu zaseb- zaslugama i unapređenje upravljanja ljudskim resursima;
no (nažalost, ne i uvek dosledno) definiše značenje pojmova poput javnog 3. unapređenje upravljanja javnim finansijama i javnim nabavkama;
sektora, javne uprave, organa javne vlasti i slično. 4. povećanje pravne sigurnosti i unapređenje poslovnog okruženja i kvalite-
ta pružanja javnih usluga;
5. jačanje transparentnosti, etičnosti i odgovornosti u obavljanju poslova
javne uprave
(Strategija reforme javne uprave u Republici Srbiji, „Službeni glasnik RS“,
br. 9/2014, 42/2014).
POLIS
poslova (komisije, agencije) koja u okviru Tako se i povećao srazmerni deo poslova Naravno, dozvoljeno je da se u pojedinim
izvornog ili poverenog delokruga obav- uprave u kojima nije nužna prinuda, čime oblastima, kada to specifičnosti zahteva-
ljaju upravne poslove i vrše javna ovla- ona postaje sve više organizator i koor- ju, može odstupiti u načinu regulisanja
šćenja4. U javnu upravu spadaju i druga dinator niza poslova kojima se ostvaruju pojedinih pitanja, ali samo u meri u kojoj
pravna i fizička lica kojima su odgovara- osnovni i razvojni ciljevi društva7. Ovaj je to neophodno.
jućim zakonom poverena ili će biti po- trend istovremeno stavlja nove zahteve
verena javna ovlašćenja (npr. privredna u pogledu znanja, veština i stavova za- S obzirom na to da praktično svi građani
komora, berza, javni beležnici, udruženja poslenih u javnoj upravi i menja željeni i pravna lica, kao i drugi subjekti kojima
javnopravnog karaktera i sl.). profil (javnog, državnog, lokalnog) služ- je priznato svojstvo stranke u upravnom
benika, koji mora znatno drugačije da postupku svakodnevno učestvuju u broj-
Radi upravljanja organizacionom dimen- pristupa svojim osnovnim poslovima, nim postupcima radi priznavanja prava
zijom reforme javne uprave trenutno se npr. pripremi propisa8. Ovaj proces utiče ili utvrđivanja obaveza, rešenja u ZUP-u
vrše brojne funkcionalne analize i pore- i na uvođenje novih ili promenu uloge imaju najširi mogući uticaj, kako na samu
đenja sa drugim državama5 i postavljaju postojećih organizacionih oblika u javnoj upravu tako i na društvo u celini. Najveći
pitanja broja i vrste organa koji će vršiti upravi, što dodatno usložnjava proces broj zaposlenih koji rade u svim organi-
poslove uprave, načina njihovog formira- reformi. zacionim oblicima koji čine javnu upravu,
nja, delokruga poslova i nadležnosti, pri pri donošenju upravnih akata u najvećoj
čemu je teško napraviti jasno razgraniče- Ono što predstavlja poseban reformski meri primenjuje upravo odredbe ZUP-a.
nje organizacione forme i funkcionalnog zahvat jeste promena (opšteg) uprav- Kada se tome doda da je novim ZUP-om
položaja različitih subjekata javne upra- nog postupka. Najpre, zakon koji uređuje proširen pojam upravne stvari, nesumnji-
ve. Drugim rečima, nema doslednosti u upravno postupanje (ZUP) svojevremeno vo je da će posledice ovog zakona ima-
našoj javnoj upravi u pogledu određene je nastao da bi se ograničila mogućnost ti još veći uticaj na ostvarivanje ciljeva
organizacione forme za obavljanje tačno organa uprave i drugih koji rešavaju u reforme javne uprave u smislu unapre-
određenih funkcija javne uprave, već do- upravnim stvarima da, zbog nepostojanja đenja njenog rada u skladu sa načelima
lazi do mešanja i preplitanja. Aktuelan je procesnih normi koje su ovi organi dužni tzv. Evropskog administrativnog prosto-
i proces racionalizacije, odnosno smanje- da primenjuju ili njihove razbacanosti u ra, odnosno na obezbeđivanje visokog
nja broja zaposlenih u javnoj upravi kako velikom broju različitih zakona i drugih kvaliteta usluga za građane i privredne
zbog fiskalne konsolidacije, tako i zbog propisa, onemoguće, otežaju ili uspore subjekte, kao i na stvaranje takve javne
daljeg rada na razvoju optimalne struktu- priznavanje i ostvarivanje prava stranaka, uprave u Republici Srbiji koja će znatno
re javne uprave. odnosno da otežaju njihov položaj kada doprineti ekonomskoj stabilnosti i pove-
im se utvrđuju određene obaveze. ćanju životnog standarda građana.
Funkcionalni aspekt određenja opsega
javne uprave i njene reforme polazi od Da bi se zaštitila prava građana kao stra- Analiza ključnih zakonskih novina
vrste poslova koje uprava obavlja. Tradi- naka u upravnom postupku, potrebno je u upravnom postupku
cionalno, uprava se uglavnom svodila na ne samo propisati vrstu i obim njihovih
izdavanje upravnih akata i vršenje mate- prava i obaveza i uslove za priznavanje Zakonom o opštem upravnom postup-
rijalnih radnji prinude i ograničenja, ali se tih prava i obaveza, nego i precizno ure- ku koji je Narodna skupština usvojila 29.
s protokom vremena povećavaju stepen diti procesni status stranaka, vrste i način februara 2016. godine unete su brojne
regulisanja i učestalost učešća države u izvođenja procesnih radnji, rokove i sva novine u adminstrativno postupanje.
brojnim oblastima društvenog života.6 druga pitanja koja su predmet ZUP-a. Pojam upravne stvari proširen je kako
4. U pogledu javnih službi situacija je nešto drugačija. Naime, ustanove, javna đutim, kada značaj kontinuiranog i kvalitetnog obavljanja ovih delatnosti za
preduzeća i drugi oblici organizovanja utvrđeni Zakonom o javnim služba- sve građane, privredu i društvo u celini zahteva poveravanje pojedinih javnih
ma obavljaju delatnosti odnosno poslove kojima se, pre svega, obezbeđu- ovlašćenja (prvenstveno normativnih i upravnih), ona ulaze u predmet Stra-
je ostvarivanje prava građana odnosno zadovoljavanje njihovih potreba u tegije prvenstveno sa aspekta zakonitog, delotvornog, efikasnog i ekonomič-
oblasti obrazovanja, nauke, kulture, fizičke kulture, učeničkog i studentskog nog vršenja navedenih javnih ovlašćenja, dok uslovi i način pružanja usluga
standarda, zdravstvene zaštite, socijalne zaštite, društvene brige o deci, so- relevantnim subjektima ostaje predmet drugih strategija i javnih politika u
cijalnog osiguranja, zdravstvene zaštite životinja, javnog informisanja, PTT posebnim oblastima (npr. zdravstvo, kultura, energetika i sl.).
saobraćaja, energetike, puteva, komunalnih usluga i u drugim oblastima. Me-
5. Uglavnom sa „novim” državama članicama EU.
06 POLIS
bi obuhvatio i do sada neobuhvaćene nih usluga. U zakonu je detaljno uređe- Kada je reč o prethodno istaknutoj
vrste upravnog postupanja. Naime, sta- no izdavanje garantnog akta, dok kod potrebi da se reformom javne uprave
ri ZUP uređuje samo postupak izdavanja ostalih vrsta upravnog postupanja (po- obezbede funkcionalno jedinstvo i stan-
upravnog akta i izdavanja javnih isprava. sebno upravnih radnji i pružanja javnih dardi kvaliteta aktivnosti kojima se vrše
Novi ZUP uređuje i druge vrste uprav- usluga) ZUP reguliše prvenstveno pravnu određene vrste upravnih poslova i javnih
nog postupanja – garantni akt, upravni zaštitu od njihovog nezakonitog ili nece- ovlašćenja, nezavisno od subjekata koji ih
ugovor, upravne radnje (sve, a ne samo lishodnog (ne)preduzimanja. vrše, značajno je ukazati na dve dimenzi-
izdavanje javnih isprava) i pružanje jav- je usvajanja novog ZUP-a: >>>
6. Ovo je posebno uticalo na rad javnih službi i sve češće poveravanje pojedinih
javnih ovlašćenja javnim službama.
7. Lilić, S.; Kunić, P.; Dimitrijević, P.; Marković, M., Upravno pravo, univerzitetski
udžbenik, Savremena administracija, Beograd, 1999, str. 252.
8. Kunić, P., „Ciljevi i pravci reforme javne uprave u Bosni i Hercegovini i Republici
Srpskoj”, Moderna uprava (ur. Karajica, V.), Časopis za upravno-pravnu teoriju i
praksu, br. 1/2008, Agencija za državnu upravu, Banja Luka, 2008, str. 18, 80
POLIS
U pogledu odnosa ZUP-a i posebnih za- sti koje zadržavaju u vezi sa poverenim Novi ZUP na nivo načela izdiže odredbu
kona, zadržavaju se rešenja iz važećeg poslovima10. po kojoj su organi koji postupaju u uprav-
ZUP-a, prema kojima se ovaj zakon pri- nom postupku dužni da po službenoj
menjuje na postupanje u svim uprav- Osnovna načela upravnog postupka dužnosti vrše uvid, pribavljaju i obra-
nim stvarima. Takođe, i on predviđa da su takođe izmenjena. Načelo zakoni- đuju sve podatke o odlučujućim činje-
se pojedina pitanja upravnog postupka tosti dopunjeno je načelom predvidivo- nicama koji se vode u službenim evi-
mogu posebnim zakonom urediti samo sti. Načelo predvidivosti ili legitimnih dencijama, te da ne smeju zahtevati od
ako je to u pojedinim upravnim oblasti- (opravdanih) očekivanja (eng. principle stranke da ih ona dostavi. Podizanjem
ma neophodno i ako je to u saglasnosti of predictability, legitimate expectations) na nivo načela, ova odredba postaje oba-
sa osnovnim načelima određenim ovim jedno je od načela Evropskog upravnog vezujuća u svim upravnim oblastima, bez
zakonom. Međutim, ZUP uvodi značajnu prostora (European Administrative Space), obzira na odredbe posebnih propisa koji
novinu jer postavlja dodatni uslov da se čija je suština u tome da organ mora da ih uređuju. Načelo je razrađeno u odgova-
na taj način ne smanjuje nivo zaštite se drži prakse koju je uspostavio i da rajućoj odredbi u delu zakona koji uređuje
prava i pravnih interesa stranaka za- u istim ili sličnim slučajevima odlučuje dokazni postupak, a novina je propisiva-
jemčenih ovim zakonom9. na identičan način. To ne važi ako posto- nje prekršajne odgovornosti za rukovo-
je opravdani razlozi da se u konkretnom dioca organa koji zahteva od stranke da
Jačanje odgovornosti učesnika u po- slučaju odstupi od ranije prakse, s tim da dostavi podatke koji se vode u službenim
stupku – U pogledu ovlašćenog službe- se to mora podrobno obrazložiti. Načelo evidencijama, kao i za rukovodioca organa
nog lica, nastoji se da se odredbama iz- predvidivosti je, zapravo, izraz ustavnog koji vodi službenu evidenciju, a ne dostavi
vrši individualizacija odgovornosti, što bi načela jednakosti građana pred zakonom blagovremeno tražene podatke organu
predstavljalo pouzdani osnov za ocenji- i ustavne odredbe kojom se garantuje jed- koji vodi upravni postupak. Ove odredbe
vanje ovlašćenih službenih lica koja vode naka zaštita prava pred organima vlasti11. o razmeni podataka su stupile na snagu 8.
postupak, odnosno odlučuju u upravnim juna ove godine.
stvarima, a takođe i za eventualne oblike Predlog ZUP-a pominje još jedno od nače-
disciplinske ili prekršajne odgovornosti la Evropskog upravnog prostora – načelo Garantni akt je novim ZUP-om određen
(primer za potonju tiče se zabrane zahte- srazmernosti. Ono delimično postoji i u kao pisani akt kojim organ stranci garantu-
vanja određenih dokaza od stranaka ako starom ZUP-u, u okviru načela zaštite pra- je da će joj biti izdat upravni akt određene
se oni nalaze u službenim evidencijama va građana i zaštite javnog interesa, gde je sadržine ako se činjenično stanje i propisi
ili ih organ može sam pribaviti). Ovo je predviđeno da se, u slučaju nametanja oba- ne izmene u periodu između donošenja ga-
važno zbog poveravanja upravnih po- veze stranci, prema njoj primenjuju mere rantnog akta i podnošenja zahteva za izda-
slova, odnosno javnih ovlašćenja koje koje su za nju povoljnije, a kojima se postiže vanje upravnog akta. Garantni akt je novina
subjekti različitog statusa, oblika organi- cilj zakona. Ova odredba je izdvojena u na- u ZUP-u, ali nije novina u pravnom sistemu
zovanja i/ili područja delovanja, obavlja- čelo srazmernosti i dopunjena odredbom Srbije13. Garantni akt je jedan od najboljih
ju u vidu izvornih ili poverenih poslova. kojom svako ograničavanje prava i pravnih instrumenata za postizanje što većeg stepe-
Naime, analize su pokazale da u praksi interesa stranke mora da bude srazmerno, na pravne sigurnosti i kao takav posebno je
organi državne uprave ne mogu uvek i to jest najmanje moguće, a takvo da se nji- podoban za podizanje nivoa predvidivosti
jednostavno da obezbede odgovorno- me postiže zakonska svrha12. poslovnog okruženja i otklanja glavni nedo-
9. Pošto je u praksi uočeno da su posebni zakoni bez opravdanih razloga odstu- 11. Načelo predvidivosti ne oslanja se na jednu odluku (precedent), već na ujedna-
pali od pojedinih rešenja opšteg upravnog postupka pa se zato prelaznim i čenu pravnu praksu određenog organa po određenom pitanju. Isto je učinjeno
završnim odredbama novog ZUP-a predviđa usklađivanje posebnih zakona sa i u Crnoj Gori prilikom donošenja novog zakona koji uređuje upravni postupak.
rešenjima iz ZUP-a u utvrđenom periodu. Istovremeno, „teret dokazivanja” po-
trebe za specifičnim uređenjem pojedinih pitanja treba da bude na organima 12. Odredba ne ostavlja prostor za diskreciju organa jer su zakonska svrha i sraz-
koji te specifičnosti ističu. mera između preduzete mere i ostvarenog cilja pravni standardi koji se moraju
tumačiti na isti način u istim i sličnim slučajevima Pomenuto načelo unele su u
10. Tako, na primer, drugostepeni organi često ne mogu efikasno da obezbede svoje zakone i Hrvatska i Crna Gora.
donošenje rešenja od strane prvostepenih organa (na primer, lokalne samo-
uprave) u poverenim poslovima nakon poništavanja rešenja. Takođe, utvrđi- 13. Garantni akt, pod tim ili drugim nazivom, postoji u članu 19. Carinskog zako-
vanje odgovornosti službenika organa kojima su povereni poslovi (na primer, na („Službeni glasnik RS”, br. 18/2010, 111/2012 i 29/2015), član 15. Zakona o
kod neopravdanog ćutanja uprave) neposredno zavisi od volje starešina datih državljanstvu Republike Srbije („Službeni glasnik RS”, br. 135/2004 i 90/2007),
organa. Konačno, nisu predviđeni mehanizmi za efikasno uskraćivanje finan- član 83. Zakona o državnoj pripadnosti i upisu plovila („Službeni glasnik RS”, br.
sijskih sredstava u slučaju nevršenja poverenih poslova. 10/2013) i još nekim propisima.
08 POLIS
statak mišljenja o primeni propisa koje daju koja je uvedena kako bi se omogućilo rima, a ne na način koji proističe iz krute
organi uprave saglasno Zakonu o državnoj stranci da, umesto obraćanja većem bro- podele između organa i organizacija koje
upravi – njegovu neobaveznost14. ju organa ili vođenja više postupaka kod postupaju u upravnim stvarima a čine deo
istog organa radi priznavanja određenog različitih potcelina – sistema organa držav-
Upravni ugovori su ugovori zaključeni prava ili međusobno povezanih prava ne uprave ili sistema lokalne samouprave
između javnopravnog subjekta, s jedne, i koja proističu iz jedne ili više povezanih ili sistema agencija, javnih službi itd.16
privatnopravnog subjekta, s druge strane15. upravnih stvari, može da na jednom me-
Kauza upravnog ugovora je ostvarenje ne- stu dobije sve relevantne informacije Značajne su promene i kod odredbe o lič-
kog javnog interesa, na primer, izgradnja u vezi sa tim, da podnese samo jedan nom dostavljanju. Ako se stranka ne nađe
autoputa kroz ugovor o koncesiji ili obavlja- zahtev, komunicira samo sa jednim or- na adresi na kojoj treba da se izvrši dostav-
nje javnih radova kroz ugovor o javnoj na- ganom i da na kraju na tom mestu do- ljanje, po važećem pravu, dostavljač je
bavci ili pružanje javnih usluga (na primer, bije i odgovarajuće rešenje. U pitanju su dužan da još jednom pokuša uručenje. Po
javnog saobraćaja, snabdevanja vodom, povezani postupci vezani za jednu životnu novom ZUP-u to više nije slučaj. Dostavljač
električnom energijom) kroz ugovor o jav- situaciju, poput rođenja deteta, koje po- samo ostavlja pismeno na mestu na kojem
no-privatnom partnerstvu. Javnopravni drazumeva više različitih upravnih postu- je trebalo da bude uručeno i po isteku roka
subjekt zaključuje ugovor radi stvaranja paka koje vode različiti organi a koji se tiču od 15 dana smatra se da je dostavljanje
određene javne koristi za građane i pravna ličnog imena, državljanstva i zdravstvenog izvršeno.
lica. Pravna specifičnost upravnih ugovo- osiguranja.
ra ogleda se u odstupanjima od opšteg Ovim izmenama se štiti javni interes,
režima ugovornog (građanskog) prava Na ovaj način bi se znatno smanjio gubitak ubrzava celokupan postupak i onemo-
kojima se ovlašćenja javnopravnog su- vremena stranke i eliminisali nepotrebni gućava izbegavanje dostavljanje akata
bjekta, radi ostvarivanja javnog interesa, troškovi. S druge strane, bitno bi se una- koji su nepovoljni za stranku. S druge stra-
pojačavaju u odnosu na drugu ugovornu predila organizacija i koordinacija nadlež- ne, stranka je zaštićena time što će znati
stranu. Takav režim predvideo je i novi ZUP nih organa, lakše uočile nepotrebne pro- da bi akt trebalo da joj bude dostavljen,
dajući javnopravnom subjektu ovlašćenje cedure i zahtevi i povećala delotvornost bilo tako što je postupak pokrenut nje-
da pod određenim uslovima raskine uprav- rada nadležnih organa. Takođe, ovim bi se nim zahtevom, bilo tako što je postupak
ni ugovor, na primer, ako druga ugovorna stvorio pravni osnov za pojedine primere iz koji nije u interesu stranke pokrenut po
strana ne pristane na izmenu ugovora ili ne prakse gde su organi samoinicijativno kre- službenoj dužnosti, prema novom reše-
ispunjava svoje obaveze, dok druga ugo- nuli u pravcu olakšavanja položaja stranke nju iz ZUP-a, morao da bude pokrenut
vorna strana nema takvo pravo, iako bi ga i povećanja efikasnosti svoga rada. Na taj dostavljanjem zaključka o pokretanju
po opštem režimu ugovornog prava imala. način dobija na značaju funkcionalni as- postupka. Takođe, ako postoje opravda-
Na ostale elemente upravnog ugovora sup- pekt reforme i određenja javne uprave i ni razlozi zbog kojih stranka nije mogla da
sidijarno se primenjuju odredbe Zakona o potreba da se različiti organizacioni oblici primi pismeno, može se tražiti vraćanje u
obligacionim odnosima. koji čine javnu upravu u organizacionom pređašnje stanje. Dakle, postignut je od-
smislu međusobno povežu na način koji govarajući balans između potrebe da se
Jedinstveno upravno mesto je jedna od odgovara zahtevima života i potrebama spreče procesne zloupotrebe i potrebe
>>>
značajnih novina u upravnom postupku građana kao stranaka u upravnim stva- da se zaštite savesne stranke.17
14. Treba razmisliti i o izmeni Zakona o državnoj upravi propisivanjem obavezno- 16. S druge strane, uspostavljanje jedinstvenog upravnog mesta ne bi smelo da
sti mišljenja organa. Primeri obavezujućih mišljenja, suštinski garantnih akta, smanji pravnu sigurnost ili na bilo koji način oteža položaj stranke. Stranka
postoje i u Zakonu o poreskom postupku i poreskoj administraciji i Zakonu o može da bira da li će zahtev podneti na jedinstvenom upravnom mestu ili ne-
inspekcijskom nadzoru. posredno nadležnom organu.
15. Upravni ugovori između dva javnopravna subjekta postoje u uporednom pra- 17. Praktična primena ove odredbe ZUP-a zahteva pravilnu primenu odredaba
vu, čime se omogućava uređenje prava i obaveza između javnopravnih su- drugih zakona, na primer, odredaba o obavezi prijavljivanja promene prebiva-
bjekata (npr. jedinica lokalne samouprave), ali se tu ne odlučuje neposredno lišta, odnosno boravišta, čime se ponovo ukazuje na kompleksnost problema
o pravima, obavezama i interesima stranaka u upravnoj stvari, tako da to nije sprovođenja reforme javne uprave, jer je malo koji segment problema rešiv
materija ZUP-a već zakona koji uređuju državnu upravu i lokalnu samoupravu. bez napretka u svim ostalim povezanim segmentima.
POLIS
Kod postupaka koji se pokreću po padne odgovarajućim pravnim sred- riranje službenih evidencija, organizacio-
službenoj dužnosti, ali ne u interesu stvom (žalbom ili tužbom). ne promene, edukacija stranaka itd.).
stranke (što je pravilo) neophodno
je da stranka bude obaveštena o po- Time se, zapravo, položaj stranaka po- Rešenja iz ZUP-a su neposredno poveza-
kretanju postupka. To je ključna pret- boljšava jer će znati da kad je odlučeno na sa nizom drugih zakona. Stoga je pri
postavka za realizaciju načela o pravu rešenjem (osim ako je izričito propisano njihovoj izradi, izmenama i dopunama
stranke na izjašnjavanje, odnosno zaštitu drugačije) mogu protiv njega da podne- neophodno obezbediti potpunu koordi-
elementarnih procesnih prava stranke i su pravno sredstvo – žalbu u upravnom naciju. To je pretpostavka njihove uskla-
njenog aktivnog učešća, a i izraz načela postupku ili tužbu u upravnom sporu, đenosti i uspešne primene. Iako je to u
ekonomičnosti da se izbegne poništa- dok zaključke mogu napadati samo ovom trenutku teško obezbediti, naj-
vanje rešenja i ponovno vođenje istog pravnim sredstvom protiv rešenja. Ovo bolje bi bilo da se pripremaju i predlože
postupka18. zakonsko rešenje će zahtevati kratko pri- skupštini u paketu. Reč je, prvenstveno, o
vikavanje organa uprave i prilagođavanje Zakonu o upravnim sporovima, Zakonu
Novi ZUP menja koncept zaključaka termina u posebnim zakonima, a doneće o državnoj upravi i Zakonu o državnim
i rešenja koji postoji u važećem za- strankama korist koja prevazilazi teret službenicima.
konu, koji je predviđao da su rešenja pomenutih privikavanja i prilagođavanja.
glavni akti koji se donose u upravnom U pogledu Zakona o upravnim sporovi-
postupku i da se njima meritorno odlu- Prigovor je novo pravno sredstvo koje ma, značajna su sledeća pitanja: pojam
čuje o upravnoj stvari, dok su zaključci uvodi novi ZUP. Podnosi se istom subjek- upravne stvari, broj stepena organizacije
procesni akti. Među zaključcima ima tu koji je preduzeo upravno postupanje sudske kontrole uprave (gde je, najpre,
onih koji su akcesorni akti, to jest njima čija zakonitost i/ili celishodnost se prigo- merodavan Zakon o uređenju sudova),
se upravlja postupkom, a na kraju po- vorom napada a koja ne ne predstavlja- način utvrđivanja činjeničnog stanja i
stupka se donosi rešenje kao glavni, me- ju upravni akt – upravne radnje, upravni stepen oslanjanja na činjenično stanje
ritorni akt, i onih koji nisu akcesorni akti, ugovori, pružanje javnih usluga, radi do- koje je utvrđeno u upravnom postupku
to jest oni kojima se okončava postupak, bijanja upravnog akta kojim se odlučuje i potreba za postojanjem dva upravna i
bez potrebe da se u toj stvari donese re- o njihovoj zakonitosti i/ili celishodnosti dva upravnosudska stepena.
šenje (zaključci o odbacivanju zahteva kako bi se omogućilo korišćenje žalbe ili
za pokretanje postupka, o odbacivanju tužbe. Novinu predstavlja i mogućnosti U pogledu Zakona o državnoj upravi, ne-
žalbe i o obustavljanju postupka). Protiv odricanja stranke od prava na žalbu kako ophodno je razmotriti da li je potrebno
potonjih, ali i još nekih zaklјučaka (na bi rešenje što pre dobilo svojstvo konač- preispitati i uskladiti načela vršenja upra-
primer, o prekidu postupka) može se nosti i pravnosnažnosti. ve, preispitati vrste i definicije poslova
podneti posebna žalba (ili tužba), dok državne uprave (naročito kod pružanja
se odluke sadržane u ostalim zaključ- U pogledu prelaznih odredaba neop- javnih usluga), u vezi sa garantnim aktom
cima mogu pobijati samo u okviru žal- hodno je ostaviti dovoljno vremena – – da li mišljenje organa treba da bude
be (ili tužbe) na rešenje kao glavni akt. procenjeno je da je to period od oko 16 obavezujuće, ojačati ovlašćenja republič-
Građani od ovakvog teorijskog pristupa meseci, imajući u vidu da će zakon da se kih organa i povećati odgovornost nosila-
u zakonu nemaju nikakvu praktičnu ko- primenjuje od 1. juna 2017. godine, kako ca javnih ovlašćenja u pogledu poverenih
rist, naprotiv. Zbog toga novi ZUP uvodi bi se ispunile sve neophodne pretpo- poslova i poverenih javnih ovlašćenja.
praktičnije rešenje u kojem se rešenji- stavke za urednu primenu ZUP-a (obuka
ma odlučuje o upravnim stvarima, ali službenika, funkcionalne analize i preras- U pogledu Zakona o državnim službeni-
i o svim procesnim pitanjima koja su podela službenika, uvođenje savremene cima, Predlog ZUP-a pruža pouzdanije
takvog značaja da za sobom povlače informacione i komunikacione tehnolo- kriterijume za ocenjivanje državnih služ-
pravo stranke da ih neposredno na- gije, uspostavljanje ili redefinisanje i ažu- benika kada postupaju u upravnim stva-
18. Takođe, time se ublažavaju već pomenuta stroga pravila o dostavljanju koja
sadrži ZUP, jer je stranka upoznata sa pokretanjem i vođenjem postupka i oče-
kuje da joj akti vezani za postupak budu dostavljeni.
10 POLIS
rima, kao i za individualizaciju i poveća-
nje odgovornosti za obavljanje ove vrste
poslova državne uprave.
Takođe, ujednačavanjem statusa zapo-

slenih u organima AP i jedinicama lokal-
ne samouprave, kao i javnim agencijama,
javnim preduzećima i javnim ustanova-
ma, ali i nezavisnim regulatornim telima
u pogledu poslova postupanja u uprav-
nim stvarima, trebalo bi da dođe do
ujednačavanja kvaliteta obavljanja ovih
poslova. U vezi sa ujednačavanjem uku-
pnog pravnog režima službenika u javnoj
upravi je i ujednačavanje plata za obav-
ljanje poslova iz ove kategorije.
U pogledu problema u vezi sa dostav-

ljanjem upravnih akata strankama (kada
počinju da teku prekluzivni rokovi) neop-
hodno je uskladiti rešenja iz planiranog
zakona o elektronskoj upravi, obezbediti
uredno prijavljivanje promene prebiva-
lišta i boravišta i povećati odgovornost
(potencijalnih) stranaka u vezi sa tim.
ZUP donosi značajne novine koje su od

značaja za građane, o čemu je bilo reči
ranije. S druge strane, najveća korist za
državu u tom smislu svakako jeste oslo-
bađanje kapaciteta i njihova efikasnija
preraspodela i jačanje. Naime, primena
novog ZUP-a sa novinama koje uvodi,
imaće za posledicu oslobađanje odre-
đenih službenika koji su se bavili poslo-
vima koji su suvišni (kao što je izdavanje
dokumenata koji već postoje u službenoj
evidenciji) i mogućnost njihovog upošlja-
vanja na poslovima na kojima nedostaju
kapaciteti. Pored toga, zakon koji uređu-
je upravno postupanje je od suštinskog
značaja za funkcionalni aspekt reforme
javne uprave. n
POLIS
N
ovine koje su predviđene u
Zakonu o opštem upravnom
postupku predstavljaju pre-
sek višedecenijske tradicije
naše zemlje u sferi regulisanja uprav-
nog postupka i iskorak u novu praksu.
Uvеk је smisао dоnоšеnjа nоvih prоpisа
Bojana Dabić uklаnjаnjе iz prаvnоg pоrеtkа оnih
Izvršilac na pravnim poslovima izdavanja prоpisа kојi stvаrајu prоblеmе u prаksi
građevinskih i upotrebnih dozvola, i njihоvа zаmеnа prоpisimа zа kоје sе
Gradska uprava za urbanizam i stambene vеruје dа su bоlјi. U kоnkrеtnоm slučајu,
poslove Grada Novog Sada u tеkstu nоvоusvојеnоg Zаkоnа о
оpštеm uprаvnоm pоstupku, u pitаnju је
dabicmbd@gmail.com kоrеnitа izmеnа vаžеćih оdrеbi zаkоnа
kојimа је rеgulisаnа mаtеriја uprаvnоg
NOVI ZAKON O OPŠTEM

pоstupkа.
Primena još važećeg Zakona o opštem
UPRAVNOM POSTUPKU
upravnom postupku1 nailazi na niz teš-
koća, a kao glavna manjkavost upravnog
postupka navodi se dužina njegovog
IZ PERSPEKTIVE trajanja. Razlozi višegodišnjeg trajanja

postupaka su brojni, a kao najznačaj-
niji ističu se složenost postupka, nedo-
LOKALNE SAMOUPRAVE statak kvalitetne komunikacije između

službenih lica i stranaka, nedostatak
adekvatne odgovornosti službenih lica
za postupke koje vode, problemi sa
dostavljanjem....U eri kompjuterske ek-
spanzije, nemogućnost komuniciranja
sa strankama elektronskim putem pred-
stavlja retrogradnost koja se nužno mora
menjati. Odbojan stav koji se javlja i pri
pomisli na elektronsku komunikaciju
nadležnog organa i stranaka čest je pra-
Podizanje kvaliteta rada organa državne tilac ulaska u novo i donekle nepoznato
uprave, povećanje ekonomičnosti postupka poglavlje onoga što zovemo elektron-

skom upravom. Na poimanje upravnog
i jačanje odgovornosti službenih lica postupka kao složene i trome procedure
utiče i činjenica da svu dokumentaciju
predstavljaju očekivane efekte novog Zakona potrebnu za vođenje postupka po pra-
vilu pribavljaju podnosioci zahteva. Oba-
o opštem upravnom postupku, dok će stvarni veza organa da po službenoj dužnosti
efekti biti poznati tek nakon stupanja na snagu

svih odredbi Zakona, dakle posle 1. juna 1. „Službеni list SRЈ“, br. 33/1997 i 31/2001 i
2017. godine „Službеni glаsnik RS“ br. 30/2010
12 POLIS
Novi Zakon o opštem upravnom postupku iz perspektive lokalne samouprave
pribavlja dokumentaciju o kojoj se vodi ključaka, sumnjivih „dostavljanja” preko da se zbog specifičnosti svakog pojedi-
službena evidencija, koja je bila nezašti- oglasne table organa, neodazivanja stra- načnog slučaja što ekstenzivnije tumači
ćena sankcijom u slučaju nepostupanja, naka na pozive službenih lica, kao i pro- opšta pravna norma, uticaj međusobno
ostaje kao takva samo slovo na papiru. longiranje pravnosnažnosti akata organa neusaglašenih neformalnih izvora prava
Tema dostavljanja (koja se neretko nazi- uprave. Različito tumačenje iste pravne na odlučivanje organa uprave, pa sve do
va „poštarskim pravom”), iako ne deluje norme od strane različitih službenih lica nedovoljnog stepena stručnosti i odgo-
atraktivno za veću pravnu polemiku, ve- jednog organa, izmenjeno tumačenje vornosti službenih lica. Neujednačena
oma je značajna tema za praksu. Pitanje nepromenjene pravne norme od strane praksa nije samo odlika organa uprave,
neuručenih akata i pouzdanosti dostav- jednog organa uprave kroz vreme, kao i ali to nije ni opravdanje niti uteha pri
ljanja u skladu sa zakonom u situaciji nejednako rešavanje više zahteva koji se utvrđivanju potrebe da se napred izneto
kada postupajući organ nema kurirsku baziraju na istom ili sličnom činjeničnom promeni.
službu i vrši dostavljanje putem pošte, stanju nisu retki niti izuzetni slučajevi u
svakodnevnica su organa uprave, koja radu organa uprave. Razlozi za napred Navedene manjkavosti, koje čine samo
često dovodi do neuručenih rešenja i za- izneto mogu biti različiti, od pokušaja deo poteškoća na koje praksa nailazi, a
>>>
POLIS
koje su percipirane iz ugla primene zako- mogućnost data posebnim zakonom) ili Obaveza organa da pravilno, istinito i
na od strane organa lokalne samoupra- obavezuje stranku na dostavljanje doku- potpuno utvrdi sve činjenice i okolnosti
ve, kojoj pripadam, predstavljaju samo mentacije u skladu sa novim propisom, koje su od značaja za zakonito i pravilno
deo razloga za potrebnu izmenu uprav- ukoliko je njime predviđena isključiva postupanje u upravnoj stvari, uvedena
nog postupka i njegovo usaglašavanje primena novih odredbi. I u dosadašnjoj je načelom slobodne ocene dokaza.
sa potrebama koje nameće savremeni praksi je posledica propuštanja da se Navedena obaveza organa navodi na
društveni okvir. stranka obavesti o izmeni propisa bio po- zaključak da je njom teret dokazivanja
ništaj rešenja u žalbenom postupku, tako bitnih činjenica u postupku sa stranke
Tekst novousvojenog zakona umnogo- da postojanje ove obaveze u okviru na- prešao na postupajući organ. Naznače-
me odstupa od još uvek važećeg Zako- čela više ukazuje na težnju zakonopisca nom obavezom umnogome se pove-
na o opštem upravnom postupku, kako da dâ značaj ovoj vrsti pomoći strankama ćava odgovornost organa koji će češće
u delu načela postupka, uvođenja novih nego što će dovesti do izmene u dosa- određivati veštačenje, saslušanje sve-
instituta, tako i u drugačijem regulisanju dašnjem radu organa uprave. Ono što je doka i pribavljanje dokumentacije bitne
već postojećih instituta. novina koja će izazvati korenite promene za utvrđivanje relevantnih činjenica. Sa
u postupanju organa uprave sadržana je druge strane, ovakva odredba čini se
Već u delu o načelima postoji jasna ra- u načelu delotvornosti i ekonomičnosti kao odličan način za kvalitetnu i efikasnu
zlika u odnosu na zakon koji je sada u postupka, kojim se propisuje obaveza or- zaštitu prava i pravnih interesa stranaka,
primeni. Neka načela su drugačije defini- gana da po službenoj dužnosti vrši uvid budući da organ koji vodi postupak naj-
sana, ali većina odredbi već postoji u va- u podatke o relevantnim činjenicama o bolje može da odredi šta su relevantne
žećem propisu, samo su u novom zako- kojima se vodi službena evidencija, da ih činjenice i kako ih najpotpunije utvrditi.
nu drugačije sistematizovana, sa sličnim pribavlja i obrađuje uz propisivanje pre- U dosadašnjoj praksi stranke su često
ciljem i efektima. Novina koja se ističe u kršajne odgovornosti službenog lica koje odustajale od zahteva zbog neznanja ili
ovom delu zakona jeste načelo predvidi- traži od stranke da dostavi podatke o ko- zbog toga što im se činio komplikovan
vosti, koje asocira na sistem presedana, jima se vodi službena evidencija. U arhivi postupak dostavljanja i dokazivanja svih
što nesumnjivo nije. Kako će ovo načelo organa uprave u kojem radim, a bez sum- bitnih činjenica, kao na primer činjenice
biti sprovedeno u praksi, odnosno na nje i u arhivi svih ostalih organa uprave, konverzije zemljišta ili promene namene
koji način i u kom obimu će organ vodi- nalazi se bezbroj zahteva odbačenih ili poljoprivrednog u građevinsko zemlji-
ti računa o ranijim odlukama u istim ili odbijenih zato što stranka uopšte ili deli- šte. Stranke su u navedenim situacijama
sličnim upravnim stvarima ostaje da se mično nije postupila po pozivu organa da odustajale od zahteva; međutim, da je
definiše tokom primene Zakona. Na prvi dostavi dokaz o svojoj imovinsko-pravnoj te činjenice utvrđivao nadležni organ,
pogled, nameće se potreba za vođenjem legitimaciji, kopiju plana, izvod iz matič- u mnogim slučajevima čitava procedu-
evidencije prakse i pravnih stavova organe knjige rođenih, venčanih, uverenje o ra bila bi svedena na komunikaciju sa
na, nešto poput biltena sudske prakse, državljanstvu..., tj. dokumenta o činjeni- nadležnim katastrom, posebno u situ-
koja verujem da u većini organa uprave cama o kojima se vodi službena eviden- aciji kada u katastru nije sprovedena
do sada nije vođena. cija. Primena ovog načela počela je i pre promena namene zemljišta još od 1993.
početka primene odredaba novog Zako- godine ili pak u situaciji neizvršenja za-
Načelo pomoći stranci je prošireno i to na o opštem upravnom postupku i to za konske obaveze konverzije po službenoj
izričitom obavezom organa da, ukoliko sve organe uprave koji primenjuju Zakon dužnosti, koja je propisana još 2009. go-
dođe do izmene propisa koji su bitni za o planiranju i izgradnji, a kojim je propi- dine. Ističe se i uvođenje prigovora kao
postupanje u datoj upravnoj stvari, organ san postupak elektronske komunikacije pravnog sredstva protiv upravnih radnji,
o tome mora da informiše stranku. To je i postupajućeg organa sa drugim nosio- neispunjenja upravnih ugovora i protiv
do sada bila praksa organa uprave, koja cima javnih ovlašćenja od januara 2016. načina pružanja javnih usluga. Bez sum-
je vršena bilo u okviru dopisa za dopunu godine. Pribavljanje po službenoj duž- nje, njegovim uvođenjem podiže se nivo
dokumentacije ili saopštenjem na usme- nosti činjenica o kojima se vodi službena pravne sigurnosti i zaštita prava stranaka
noj raspravi. Navedenim radnjama organ evidencija vrši se elektronskim putem od u situacijama kada se ne donosi uprav-
informiše stranku, uz davanje mogućno- početka godine, pa je ono što je najpre ni akt i kada prigovor predstavlja jedini
sti da se stranka izjasni po kom zakonu delovalo kao nemoguće postalo svakod- mehanizam zaštite prava stranaka. Za
želi da nastavi postupak (ukoliko je ta nevna praksa koja itekako funkcioniše! sve organe uprave, pa i organe lokalne
14 POLIS
samouprave, ove odredbe zahtevaju trebalo bi da omogući bolju saradnju procedura je dokaz da ideja jedinstve-
organizovanje i sprovođenje čitave pro- stranaka i javne uprave, kao i da omo- nog upravnog mesta funkcioniše u prak-
cedure odlučivanja po prigovoru, što gući fleksibilnije uređenje odnosa tamo si i pre stupanja na snagu odredbi novog
predstavlja novinu u odnosu na odredbe gde je to po njihovoj prirodi moguće. Na Zakona o opštem upravnom postupku,
važećeg zakona. nivou lokalne samouprave najveći uti- kako na lokalnom tako i na republičkom
caj upravnih ugovora očekuje se u sferi nivou.
U tekstu Zakona nalaze se dva potpuno poveravanja javnih ovlašćenja privatnim
nova instituta – garantni akt i upravni licima, naročito u oblasti komunalnih Ključnu novinu u Zakonu, koja će iz ko-
ugovor. Garantni akt predstavlja vrstu usluga. rena izmeniti dosadašnji sistem rada or-
obavezujućeg mišljenja kojim se ne od- gana uprave, čine odredbe o elektron-
lučuje o pravu i pravnom interesu stran- Značajna novina u tekstu zakona je i defi- skoj upravi u delu u kojem je propisano
ke, a cilj mu je da se organ obaveže da nisanje pružanja javnih usluga i predvi- da se kao pisani način opštenja stranke
će na odgovarajući zahtev stranke do- đanje prava na prigovor pružaocu jav- i organa smatra i opštenje elektronskim
neti upravni akt odgovarajuće sadržine. nih usluga koji ne obezbeđuje te usluge putem, saobrazno posebnom zakonu, a
Jasno je da je glavni cilj ovog instituta uredno, kvalitetno i pod jednakim uslo- sve ukoliko se ili stranke saglase sa ta-
pravna sigurnost, potreba da nekom vima za sve korisnike. Ovaj institut, koji kvim načinom opštenja ili pak ukoliko
budu garantovani uslovi za ostvarivanje ima jak socijalni predznak, naći će mesto je to predviđeno posebnim propisom.
prava. Prvu asocijaciju na praktičnu pri- u svakodnevnom funkcionisanju javnog Naznačena novina će povećati dostu-
menu ovog instituta predstavlja potreba sektora u oblasti obrazovanja, kulture, pnost i olakšati komunikaciju između
za većim stepenom pravne izvesnosti nauke, zdravstva, kao i u komunalnom javnih službi i stranaka, na obostranu
kod stranih ulaganja, na primer, u sferi sektoru. korist. Ponovo je odličan primer dala
građevinarstva. Neretko, u periodu od već nekoliko puta spomenuta objedi-
nekoliko meseci, menjaju se odredbe Odredbama kojima se normira jedin- njena procedura, u okviru koje je auto-
o utvrđivanju doprinosa za uređivanje stveno upravno mesto predviđena je matizacija odnosno „kompjuterizacija”
gradskog građevinskog zemljišta. U koncentracija upravnog postupka koja postojećeg „papirnog sistema” našla
takvim situacijama menja se iznos na- bitno poboljšava položaj stranaka, a primenu u postupku elektronskog izda-
knade koji se uplaćuje u tu svrhu, a koji kako će funkcionisati u budućnosti mo- vanja građevinskih dozvola. U skladu sa
predstavlja značajnu stavku u troškovi- žemo da naslutimo iz primene odredbi posebnim upravnim postupkom, propi-
ma izgradnje i predstavlja bitnu odred- Zakona o planiranju i izgradnji kojima sanim u Zakonu o planiranju i izgradnji
nicu prilikom odlučivanja da li se upusti- je predviđena objedinjena procedura i Pravilniku o sprovođenju procedure
ti u određeni projekat ili ne. Uvođenjem koja predstavlja neku vrstu jedinstvenog elektronskim putem, stranke zahteve
obavezujućeg mišljenja, investitor može upravnog mesta. Stranka, u okviru obje- za izdavanje lokacijskih uslova, građe-
dobiti garanciju određenih uslova za iz- dinjene procedure, podnosi zahtev elek- vinske i upotrebne dozvole podnose
gradnju, za period koji nije naročito dug tronskim putem i dostavlja neophodnu elektronskim putem, uz praćenje toka
da bi oštetio nosioce javnih ovlašćenja, a dokumentaciju, o čijoj sadržini se može postupka na portalu za e-građevinske
koji je dovoljan da se realizuje određeni informisati na portalu za građevinske dozvole, na kojem i zaprimaju akt nad-
projekat. To budi veliku nadu za realiza- dozvole. Postupajući po zahtevu stranke, ležnog organa. Dosadašnja iskustva
ciju većih investicija i na lokalnom nivou. nadležna uprava po službenoj dužnosti pokazuju da, nakon kratkog perioda
Institut upravnog ugovora više podseća pribavlja javne isprave o kojima vodi evi- privikavanja na novi oblik komunikacije
na materiju obligacionog nego uprav- denciju nadležni katastar nepokretnosti između organa i stranaka, kao i nadlež-
nog prava. Navedeni upravni ugovori (kopiju plana, kopiju katastarskog plana nog organa i imalaca javnih ovlašćenja,
mogu naći mesto u materiji ugovora o vodova, vlasnički list) i obraća se imao- sistem elektronske uprave funkcioniše i
koncesiji, ugovora kojima se poverava cima javnih ovlašćenja za pribavljanje omogućava bolji, odnosno stalni uvid
vršenje javnih ovlašćenja, kao i među uslova i saglasnosti za izgradnju objekta stranke u stanje zahteva, što opet po-
potencijalno brojnim ugovorima izme- koji je predmet zahteva. Stranka može u većava transparentnost rada organa,
đu poreske uprave i poreskih obveznika svakom momentu, preko svog naloga, poboljšava i olakšava komunikaciju dva
koji bi se sklapali radi namirenja pore- pristupiti svom zahtevu i informisati se u subjekta, a i povećava efikasnost proce-
skog duga. Sklapanje upravnih ugovora kojoj je fazi njen postupak. Objedinjena dure. Uz izmenjeno poimanje dostav- >>>
POLIS
ljanja, pravnosnažnosti akta, kao i uz Zakon je inovativan i u delu u kojem se jer upravni akt sa odricanjem od žalbe
adekvatnu opremljenost i osposoblje- navodi kakvo obrazloženje rešenja mora brže stiče svojstvo pravosnažnosti i iz-
nost službenih lica, opštenje stranaka i da bude, gde je navedeno da obrazlože- vršnosti. Još jedna odredba koja olakšava
nadležnih organa elektronskim putem nje mora da sadrži i razloge zbog kojih položaj stranke u upravnom postupku
zaokret je ka modernizaciji, otvorenosti je organ odstupio od rešenja koje je jeste ona koja propisuje da se podnesak
i većoj efikasnosti uprave. ranije doneo u istoj ili sličnoj upravnoj koji nije označen kao žalba, a iz čije se sa-
stvari. Jasno je da je ovaj obavezni ele- držine zaključuje namera stranke da po-
Do sada nepoznati termin obaveštenje ment rešenja u vezi sa već spomenutim bija rešenje, smatra žalbom. Ova odred-
obeležava celo jedno poglavlje zakona, načelom predvidivosti i da mu je cilj ba omogućava stranci da ne trpi štetne
a uvodi u svoje značenje, pored formal- jednoobraznost u postupanju u istim posledice zbog neukosti ili greške i da
nog dostavljanja stranci, i neformalne odnosno sličnim upravnim stvarima, ne bude isključena iz vršenja prava zbog
oblike dostavljanja, kao što je dostavlja- ali u mnogome komplikuje izradu reše- čiste forme. Ovakvo postupanje bilo je i
nje elektronskim putem u situaciji kad nja. U prvostepenom rešenju nadležni dosadašnja praksa organa uprave. Uko-
to nije predviđeno zakonom, i kojim se organ primenjuje pravo na konkretan liko bi stranka dostavila podnesak koji
ne uključuje potvrda kojom se dokazu- slučaj, pravilno ili pogrešno, uz potpuno nije bio naslovljen kao žalba, a iz njegove
je prijem dokumenta. Zakon predviđa i ili nepotpuno utvrđeno činjenično sta- sadržine se vidi žalbena namera, organ
novi vid dostavljanja – javno dostavljanje, a to drugostepeni organ proverava bi pozvao stranku da u određenom roku
nje, kada se, pod uslovima propisanim u žalbenom postupku. Sa uvođenjem precizira podnesak. Zakonska novina je
zakonom, objavljuje pismeno na veb navedene obaveze službena lica moraju i obaveza prvostepenog organa da uz
stranici organa i na oglasnoj tabli. Značaj da znaju kako njihove kolege postupaju spis koji prosleđuje uz žalbu nadležnom
uvođenja instituta obaveštenja je veliki, u takvoj situaciji ili kako su ranije postu- organu prosledi i svoj odgovor na žalbu.
pre svega zato što, pored formalnih na- pale u istoj ili sličnoj situaciji, čemu se ne Odgovor na žalbu nije mogućnost već
čina dostavljanja, ostavlja mogućnost i vidi praktična svrha – ili je dobro ili loše obaveza prvostepenog organa i u njemu
neformalnog dostavljanja mejlom, što primenjen zakon na konkretan slučaj, pa prvostepeni organ mora da oceni sve na-
omogućava bržu, jednostavniju i sigur- ukoliko nije, rešenje će biti poništeno u vode žalbe. Ova obaveza na prvi pogled
niju komunikaciju stranaka i nadležnog drugostepenom postupku, a ukoliko je- deluje suvišno budući da je prvostepeni
organa, predstavlja izmenu koja u praksi ste, biće potvrđeno, pa nije jasno čemu organ već izneo svoj pravni stav prilikom
skraćuje vreme dostavljanja sa nekoli- obrazlaganje kako su to drugi radili ili to i donošenja rešenja. Pretpostavka je da
ko dana na nekoliko minuta pa i kraće. dalje rade?! Pitanje je i koliko treba dale- ovom obavezom želi da se čuje pravno
Problemi koji se u praksi javljaju sa iz- ko ići u istraživanju prakse organa, i da li mišljenje i pravni stav organa koji je do-
gubljenim povratnicama, kao i približno će u situaciji propuštanja da se u rešenju neo žalbeno rešenje jer je često prvoste-
dve nedelje potrebne da bi se dokaz o obrazlože slučajevi u kojima je drugačije peno rešenje bez opširnijeg obrazloženja,
uručenju vratio organu, mogu se preva- odlučeno, a na koje se pozove žalilac, to doneto uz šturo navođenje činjeničnog
zići dostavljanjem elektronskim putem u biti razlog da rešenje bude poništeno u stanja i pozitivno pravnih propisa koji su
formalnom i neformalnom obliku. žalbenom postupku, iako je u konkret- osnova za njegovo donošenje. Naravno,
nom slučaju pravilno primenjen i mate- ovo je još jedna u nizu obaveza već pre-
Za upravne postupke koji se ne vode kao rijalni i procesni propis?! opterećenog prvostepenog organa...
skraćeni, a naročito za vođenje višestra-
načkih postupaka, od posebnog značaja Odeljak o žalbi nosi sa sobom niz no- U odeljku koji se odnosi na vanredna
su odredbe koje se odnose na doka- vina od kojih je pre svih predviđeno da pravna sredstva, u delu kojim se reguli-
zni postupak. Na prvi pogled uočljiv je se stranka može odreći prava na žalbu. še ponavljanje postupka, koje je u prak-
smanjen broj odredbi iz ove materije u Odricanje od žalbe izostalo je iz Zakona si najčešće korišćeno vanredno pravno
novom zakonu, ali čini se da i ovako ona koji je još uvek u primeni, a ono omogu- sredstvo, evidentan je veći broj razloga
nije ostala nenormirana. ćava efikasno ostvarivanje prava stranke za njegovo korišćenje, kao i činjenica da
16 POLIS
je javni tužilac tekstom novog Zakona Za efikasno sprovođenje izvršenja, zako- kojima se vodi službena evidencija, kao i
uskraćen za mogućnost njegovog ulaga- nodavac predviđa rok za donošenje reše- obaveza zamoljenog organa da besplat-
nja, te da su subjektivni rokovi produženi nja, kao i prekršajnu odgovornost služ- no ustupi tražene podatke u zakonom
na 90 dana od saznanja razloga odnosno benog odgovornog lica za nepostupanje određenom roku, a koje obaveze su za-
6 meseci od objavljivanja odluke Ustav- u tom periodu, što je i najvažnija izmena štićene sankcijom za ovlašćena službena
nog suda ili Evropskog suda za ljudska teksta važećeg zakona u ovom delu. lica koja ne postupaju u skladu sa njima,
prava. Naznačene izmene neće mnogo menja ustaljenu praksu da stranka pri-
promeniti dosadašnju praksu primene Budući da celokupan tekst zakona bavlja dokumentaciju potrebnu za po-
ovog vanrednog pravnog sredstva, retko insistira na što efikasnijem i bržem stupanje po njenom zahtevu.
je u praksi javni tužilac inicirao pokreta- sprovođenju upravnog postupka, ne
nje ponavljanja postupka, a ostale novine iznenađuju i odredbe o prekršajnoj Bilo da se razmena podataka između
ustanovljene su s ciljem celovitije zaštite odgovornosti službenih lica posebno organa vrši uvidom u službenu eviden-
prava stranke. Novo vanredno pravno propisane za nepribavljanje podataka ciju zamoljenog organa, uvidom u javnu
sredstvo, poništavanje konačnih rešenja po službenoj dužnosti, u slučajevima ispravu ili pristupom službenoj evidenci-
predstavlja kombinaciju postojećeg po- kada se ne prosledi žalba sa odgovorom ji, prethodno pitanje ove komunikacije
ništavanja i ukidanja na osnovu službe- prvostepenog organa u zakonom propi- predstavlja postojanje sporazuma izme-
nog nadzora i oglašavanja rešenja ništa- sanom roku odnosno ukoliko se ne vodi đu organa koji razmenjuju podatke, a ko-
vim, spojenih u jedno pravno sredstvo, sa službena evidencija. Jednu od najzna- jim bi se definisali uslovi i postupak ostva-
istim efektima na zaštitu prava stranaka čajnijih uloga u upravnom postupku, u rivanja razmene, kao i rokovi u kojima se
kao i do sada. Isto važi i za novodefinisa- pogledu brzine i efikasnosti njegovog ta razmena ostvaruje. Navedene odredbe
no vanredno pravno sredstvo ukidanja sprovođenja imaju upravni službenici, Zakona o opštem upravnom postupku
rešenja, koje predstavlja spoj vanrednog njihova sposobnost, opremljenost, ali i već imaju za posledicu povećan stepen
ukidanja i ukidanja i menjanja pravosnaž- marljivost. saradnje između organa radi uspostavlja-
nog rešenja uz pristanak ili po zahtevu nja dobre prakse za razmenu potrebnih
stranke, čini se bez menjanja i uskraćiva- U odnosu na još važeći Zakon, izmene podataka. Odredbe novog zakona koje
nja pravne zaštite stranaka. Naznačena u novousvojenom Zakonu o opštem su stupile na snagu rasterećuju položaj
pravna sredstva spojena su zbog potre- upravnom postupku su brojne, zbog stranaka u postupku jer smanjuju njihov
be da se redukuje broj normi u zakonu, čega njegova primena zahteva sistema- angažman oko pribavljanja relevantnih
odnosno da izbegne prenormiranje ove tičnu obuku svih državnih službenika. činjenica i tako čine postupak jednostav-
materije. Jasna novina je i uvođenje no- Toga je i zakonodavac bio svestan pa je, nijim za njih.
vog vanrednog pravnog sredstva – poni- zbog potrebe da se obezbedi efikasna i
štaja, ukidanja i menjanja pravosnažnog jednoobrazna primena zakonskih reše- Od Zakona o opštem upravnom postup-
rešenja na preporuku zaštitnika građana, nja, predviđen rok od osamnaest meseci ku očekuje se prevazilaženje manjkavo-
uz pristanak stranke, a radi usklađivanja za stupanje na snagu ovog zakona. sti na koje nailazi sadašnji upravni po-
sa zakonom. Svaka intervencija zaštitnika stupak, a pre svega podizanje kvaliteta
građana, pa i ona koja nije obavezujuća O efektima novog Zakona o opštem rada organa uprave, poštovanje rokova i
ni za organ niti za stranku, ustanovljena upravnom postupku na lokalnu samo- jačanje odgovornosti državnih službeni-
je radi boljeg usaglašavanja pojedinač- upravu i uopšte na praksu svih organa ka. Donošenje ovog Zakona predstavlja
nog pravnog akta sa pozitivnopravnim uprave već možemo govoriti imajući u dugo čekani mehanizam transformacije
propisima. S tim u vezi pretpostavka je da vidu odredbe članova 9. i 103. Zakona, javne uprave u servis za građane. U ko-
je i ovo vanredno pravno sredstvo usta- sa čijom primenom se počelo od 8. juna joj meri će očekivanja biti realizovana
novljeno s ciljem ispravljanja grešaka uči- 2016. godine. Obaveza organa uprave da ostaje da se vidi nakon početka primene
njenih u pojedinačnim upravnim aktima, po službenoj dužnosti vrše uvid, pribav- svih odredbi Zakona, dakle posle 1. juna
a radi njihovog vraćanja u zakonski okvir. ljaju i obrađuju podatke o činjenicama o 2017. godine. n
POLIS
Kako to rade Estonci?
Dok građanin ili pravno lice iz Srbije mora
da „luta” po lavirintu administracije, od
šaltera do šaltera različitih institucija,
kako bi ostvario svoje pravo ili izvršio za-
konsku obavezu, građanin ili pravno lice
u Estoniji ima mogućnost korišćenja elek-
Slađana Karavdić Kočević Katarina Milanović tronskog sistema jedinstvenog šaltera za
direktorka OPTIMUSA izvršna direktorka OPTIMUSA 400 različitih javnih usluga. Ova bivša
– Centra za dobro upravljanje – Centra za dobro upravljanje sovjetska republika je, od sticanja svoje
nezavisnosti pre 25 godina, počela sa
sladjana.kocevic@optimus.org.rs katarina.milanovic@optimus.org.rs primenom dva suštinska načela u funk-
cionisanju javne administracije: 1) načelo
orijentisanosti prema klijentu ili, drugim
rečima, „javni sektor mora da podržava kli-
KORAK „OD 7 MILJA”

jente u ispunjavanju njihovih prava, koliko
god je to moguće i da im što manje ’smeta’
u ispunjavanju njihovih obaveza” i 2) nače-
U REFORMI JAVNE
lo zabrane zahtevanja iste informacije od
klijenta dva puta ili, drugim rečima, „javni
organi su u obavezi da međusobno razme-
ADMINISTRACIJE – NOVI njuju informacije i dokumenta u rešavanju

zahteva građana i privrede”.
ZAKON O OPŠTEM Estonija je danas zemlja sa dobrim po-

slovnim okruženjem i važi za primer mo-
derne i efikasne administracije. 1
UPRAVNOM POSTUPKU Šta smo postigli i zašto smo

još uvek tako daleko od
Estonije?
Počeli smo sa reformama još od 2000.
godine. Radilo se mnogo i još uvek se
intenzivno radi na reformi rada javne
administracije, regulatornoj reformi, po-
jednostavljenju administrativnih postu-
Efikasna, produktivna i transparentna javna paka, donošenju modernijih propisa i

njihovom usaglašavanju sa legislativom
uprava je pravo i potreba svakog građanina i Evropske unije, uvođenju elektronske
uprave i primeni načela dobrog uprav-
privrednika svuda u svetu. Uvođenje obaveze ljanja. Postignuti su značajni rezultati
preuzimanja podataka i dokumenata iz 1. Prema razvojnom indeksu e-uprave Ujedinjenih

službenih evidencija novim ZUP-om je samo nacija 2014, Estonija zauzima 15. mesto (od 193
zemlje), prema izveštaju Svetske banke Doing
jedan od koraka ka tom cilju. Onaj najvažniji je Business 2016, zauzima 16. mesto (od 189 eko-
nomija), a prema Globalnom izveštaju o kon-
primena ove obaveze u praksi kurentnosti Svetskog ekonomskog foruma za

2015–2016, zauzima 30. mesto (od 144 zemlje).
18 POLIS
KORAK „OD 7 MILJA” U REFORMI JAVNE ADMINISTRACIJE – NOVI ZAKON O OPŠTEM UPRAVNOM POSTUPKU
u oblasti pojednostavljenja registracije građane još pre mnogo godina, dok se u
privrednih subjekata i uspostavljanja realnosti privrednici i građani Srbije i da- dokumenata koje stranka podnosi Po-
Agencije za privredne registre, sprovede- lje spotiču pred šalterima. Građani i pri- reskoj upravi, i Potvrda o PIB-u, potvr-
na je „giljotina” propisa na republičkom vreda doživljavaju javnu upravu kao leglo da, koju izdaje ista ta Poreska uprava!
nivou, pojednostavljen je i ubrzan sistem birokratije i komplikovanih procedura, Apsurdu ipak nije kraj. U istom postup-
dobijanja izvoda iz matičnih knjiga, uvo- mesto sa suviše vrata na koja treba zaku- ku podnosite i Rešenje o registraciji, kao
di se e-uprava i mogućnost elektronske cati, jednom rečju – kao veliki problem u i Potvrdu Narodne banke Srbije da duž-
komunikacije i razmene dokumentacije ostvarivanju svojih prava ili ispunjavanju nik nema evidentirane osnove i naloge
i informacija sa javnom upravom i regu- zakonskih obaveza. u prinudnoj naplati, iako se potrebni
latornim telima. podaci mogu lako pribaviti na internet
stranicama Agencije za privredne regi-
Ipak, načelo orijentisanosti ka klijentu, Dobar primer nesalomivog upori- stre i NBS. Naravno, ove potvrde treba
efikasnost, odgovornost, transparen- šta trome i zahtevne administracije podneti u originalu ili overenoj kopiji
tnost i ostala načela dobrog upravljanja je otvaranje posebnog namenskog i za to platiti ukupno 3.869,00 dinara,
još uvek ne predstavljaju standard rada dinarskog podračuna kod Uprave za pod uslovom da ste overu izvršili u
javne uprave. U izjavama političara, jav- trezor, pri čemu je, među 8 različitih sudu, gde su takse najniže.
na uprava je postala servis za privredu i >>>
POLIS
Korak „od sedam milja” u rancija uspešne primene novih obaveza, ta, koji su podrazumevali i uvođenje oba-
reformi javne administracije niti njihove harmonizovane primene. veze preuzimanja dokumenata i podata-
– novi Zakon o opštem Uvođenje sankcija za službenike u slučaju ka po službenoj dužnosti u gradovima i
upravnom postupku potraživanja one dokumentacije kojom opštinama obuhvaćenim projektom, au-
Prethodni ZUP je, članom 126, predvi- raspolaže isti ili drugi organ javne uprave, tori teksta žele da ukažu na preduslove
deo pribavljanje po službenoj dužnosti trebalo bi da premosti jaz između zako- od suštinske važnosti za uspešnu pri-
podataka o činjenicama o kojima se vodi nom propisane obaveze i njene primene menu pomenutih novina iz Zakona:
službena evidencija. Nažalost, ovaj član u praksi. S druge strane, za ujednačavanje
uglavnom nije primenjivan u praksi, de- primene republičkih/pokrajinskih propi- 1) Uspostavljanje okvira za
lom i zbog nepredviđenih sankcija. sa bilo bi poželjno da se na republičkom sprovođenje razmene podataka
nivou uspostavi centralni registar admini- po službenoj dužnosti
Zato je, usvajanjem novog Zakona o op- strativnih postupaka koji se sprovode na Obaveza razmene podataka iz službe-
štem upravnom postupku (ZUP), koji je osnovu republičkih/pokrajinskih propisa. nih evidencija je izuzetno zahtevan za-
stupio na snagu 9. marta 2016. godine, datak koji podrazumeva uspostavljanje
preduzet jedan od bitnih koraka u refor- NAŠE ISKUSTVO kompleksnog procesa koordinacije, or-
mi i uspostavljanju efikasne javne uprave ganizacije rada, izveštavanja, i kontrole
orijentisane prema klijentu. U skladu sa Reforma administrativnih postupa- sprovođenja. Poseban izazov predstavlja
odredbama članova 9, 103. i 207. novog ka sprovedena je u Kruševcu, Vranju, uspešno uspostavljanje ovog procesa
ZUP-a, koje se primenjuju od 8. juna 2016. Užicu, Zrenjaninu, Nišu i niškim opšti- u jako velikom broju organa državne,
godine, privrednici i građani Srbije neće nama (2007–2010. godine) u okviru pokrajinske i lokalne uprave. Jedno od
imati obavezu da podnose dokumenta iz projekta „Jačanje konkurentnosti na osnovnih pitanja na koje je važno inicijal-
službenih evidencija, kao što su uverenja, lokalnom nivou”, koji je sprovela Me- no odgovoriti jeste da li govorimo o elek-
rešenja, potvrde i razni izvodi. Umesto đunarodna finansijska korporacija tronskoj ili „papirnoj” razmeni podataka. I
toga, organi javne uprave će za njih, bez (IFC), a zatim i u Gornjem Milanovcu, jedna i druga su sprovodive, ali se pristup
naknade, pribavljati od drugih organa po- Leskovcu, Kraljevu, Novom Pazaru, Lo- i način uspostavljanja prilično razlikuju.
datke i dokaze iz službenih evidencija. znici i Somboru (2011–2015. godine) u
okviru projekta „Unapređenje poslov- Strategija reforme javne uprave je, Akcio-
Preduslovi za uspešnu nog okruženja na lokalnom nivou kroz nim planom za period 2015–2017. godi-
primenu novih obaveza regulatornu reformu”, koji su sproveli ne, predvidela obezbeđivanje uslova za
datih ZUP-om Stalna konferencija gradova i opština elektronsku komunikaciju sa organima
Često smo svedoci nesprovođenja ili ne- i OPTIMUS – Centar za dobro uprav- državne uprave u sprovođenju uprav-
adekvatne primene propisa u organima ljanje (više o projektu na: http://www. nog postupka, ali, po svemu sudeći, ovaj
državne i lokalne uprave, što ukazuje na optimus.org.rs/projekti_upo.php). uslov još uvek nije ispunjen. Ako se ima u
nepostojanje pravne sigurnosti za gra- vidu datum stupanja na snagu pomenu-
đane i privredu. Takođe, brojni su primeri U lokalnim samoupravama obuhva- tih članova Zakona, očigledno je da će se
neujednačenog sprovođenja administra- ćenim projektom uspostavljeni su organi uprave morati snalaziti na druge
tivnih procedura na lokalu, što zbog loše elektronski registri administrativnih načine, dok ovi uslovi ne budu obezbe-
formulisanih i nepreciznih republičkih i postupaka, što je dovelo do ujednače- đeni i rad ne bude znatno olakšan.
pokrajinskih propisa, što zbog manje ili ne primene republičkih/pokrajinskih
veće „slobode” u tumačenju ili nezakoni- propisa u njima. (Primer jednog e-regi- Ministarstvo državne uprave i lokalne sa-
tog potraživanja nepotrebne dokumen- stra možete videti na internet stranici mouprave je donelo Uputstvo o primeni
tacije. Različito tumačenje propisa vodi Grada Leskovca: http://www.eregistar. odredaba čl. 9. i 103. Zakona o opštem
njihovom neujednačenom sprovođenju i gradleskovac.org/index.php.) upravnom postupku („Službeni glasnik
različitom tretmanu stranke među lokal- RS”, br. 18/2016), sa ciljem da se „pojasni
nim samoupravama. i unapredi postupanje organa uprave”. Uz
Shodno svom dugogodišnjem iskustvu Uputstvo su objavljeni i prilozi, od kojih
Iako donošenje novog ZUP-a predstavlja u sprovođenju reforme administrativnih je jedan Protokol o saradnji grada Lozni-
veliki korak napred, to još uvek nije ga- postupaka u okviru pomenutih projeka- ce i pojedinih lokalnih i republičkih jav-
20 POLIS
nih preduzeća, kojim se uređuje razmena ka, preuzimaju iz službene evidencije; c) nikacije između njih; e) imenovanje lica
podataka, informacija i dokumentacije, određivanje drugih javnih organa iz čije se ispred svakog organa u procesu koja su
a koji je nastao u okviru Komponente 2 službene evidencije preuzimaju identifi- nadležna za koordinaciju, kao i definisa-
projekta regulatorne reforme u Loznici, kovani podaci; d) uspostavljanje saradnje nje pojedinačnih uloga i odgovornosti; f)
koji je sprovodio OPTIMUS – Centar za do- i koordinacije sa drugim organima uprave, definisanje procedura i pojedinačnih ko-
bro upravljanje, sa autorima ovog članka uz jasno definisanje uloga i odgovornosti raka u procesu; g) određivanje rokova za
kao (ko)menadžerkama projekta. Takođe, svih učesnika u procesu i načina komu- svaki od koraka u procesu; h) definisanje
Uputstvo sadrži preporuku Ministarstva
za sklapanje sporazuma/protokola izme- NAŠE ISKUSTVO
đu učesnika u razmeni podataka i doku-
mentacije kojima „bi se definisali uslovi U okviru sprovedenih projekata regulatorne reforme na lokalnom nivou, izrađen je in-
i postupak ostvarivanja razmene, kao i ventar administrativnih postupaka koje su sprovodile lokalne uprave u cilju pojedno-
rokovi u kojima se ta razmena ostvaruje”. stavljivanja procedura za privredu i građane. Kako je uvođenje pribavljanja dokumen-
Uputstvo nije obavezujućeg karaktera, tacije po službenoj dužnosti identifikovano kao značajno pojednostavljenje i kako je
već daje smernice i okvir organima kako postojala snažna podrška lokalnih rukovodstava, pristupilo se uspostavljanju ovog si-
bi unapredili metodologiju i načine raz- stema. Identifikovani su administrativni postupci u okviru kojih se podnose dokumen-
mene podataka iz službenih evidencija. ta koja izdaje ista lokalna uprava, ali i drugi organi na republičkom i lokalnom nivou.
Neobavezujući karakter Uputstva i nje- Uspostavljena je komunikacija sa drugim organima javne uprave i sa pojedinim
gova „savetodavna uloga” kada je reč o organima potpisani su sporazumi o razumevanju, kojima su definisane procedure,
jedinicama lokalne samouprave se može koraci, uloge i odgovornosti svih učesnika, rokovi, način izveštavanja i svi ostali pret-
prihvatiti, ali mišljenje autora jeste da po- hodno opisani koraci.
stupak razmene podataka treba za držav-
ne organe urediti na jedinstven način po- U kontekstu razmene podataka i dokumenata koje izdaje ista lokalna uprava, donet
sebnim podzakonskim aktom kako bi se je Pravilnik o racionalizaciji rada uprave, kojim je u pravni sistem lokalne samouprave
izbeglo da, na primer, različita ministar- uvedena obaveza preuzimanja dokumenata po službenoj dužnosti.
stva na različit način organizuju razmenu
podataka. Verovatnoća različitog organi- Rezultati uvođenja razmene podataka po službenoj dužnosti su predstavljeni na gra-
zovanja razmene podataka po službenoj fiku, koji sledi:
dužnosti će progresivno rasti sa brojem 591
555
organa koji su uključeni. U tom slučaju 509 486
neće biti moguća jedinstvena evidencija,
niti praćenje statistike ili vršenje nadzora 425
o primeni. Takođe, nije logično da svako 377
ministarstvo zaključuje poseban proto-
kol/sporazum o razmeni podataka, već bi
bilo dobro na jedinstven način, pravilni-
kom definisati koncept koji će organima 120 109 121 120 92 102
uprave obezbediti odgovor na poznata (22%) 26%) 21%) 20%) 19%) 27%)
pitanja ŠTA, KO, KAKO I KADA.
To podrazumeva brojne korake, koji će Novi Kraljevo Leskovac Gornji Loznica Sombor
se primenjivati na nivou svakog javnog Pazar Milanovac
organa, kao što su: a) identifikovanje ad-
ministrativnih postupaka u okviru kojih Broj dokumenata koje su Broj dokumenata koje lokalne uprave
se primenjuju pomenuti članovi ZUP-a; lokalne uprave zahtevale od preuzimaju po službenoj dužnosti nakon
b) identifikovanje podataka koji se, u stranaka pre reforme sprovedene reforme (% u odnosu na broj
okviru svakog administrativnog postup- dokumenata pre reforme)
POLIS
načina evidentiranja, izveštavanja, kontro- NAŠE ISKUSTVO ganima da na svojim internet stranicama
le poštovanja rokova i dosledne primene objave: 1) listu službenih evidencija koje
definisanih obaveza; i) nadzor nad imple- U tom smislu, mogu biti značajna isku- vode, 2) način na koji je moguće pristupiti
mentacijom i primena korektivnih mera. stva autora u implementaciji regula- evidenciji, 3) imena i kontakt podatke lica
torne reforme u Gornjem Milanovcu, ovlašćenih za vođenje službenih eviden-
2 ) Podizanje kapaciteta i Leskovcu, Kraljevu, Novom Pazaru, cija i pristup tim evidencijama, odnosno
razmena informacija Loznici i Somboru. Pripremlјeno je imena i kontakt podatke lica ovlašćenih
Pored uspostavljanja okvira za razmenu Uputstvo za sprovođenje administrativ- za pribavlјanje podataka o činjenicama o
podataka po službenoj dužnosti, mora- nih postupaka, koje je na sistematičan kojima se vodi službena evidencija.
mo istaći da je raznovrsna podrška svim način razradilo obavezu preuzimanja
učesnicima u procesu neophodna. Nedo- dokumenata po službenoj dužnosti. Jedino u tom slučaju, javnost može biti
statak uputstava i smernica za sprovođe- Naročita pažnja je posvećena tehnič- „kontrolor” doslednog sprovođenja ovih
nje razmene podataka po službenoj duž- koj realizaciji, koja je zavisila od toga novina iz ZUP-a. Informisani privrednici
nosti pogađa celokupnu javnu upravu, da li je lokalna samouprava prihvatila i građani, koji poznaju svoja prava, biće
kako državne i pokrajinske organe, tako elektronsku ili „papirnu” razmenu po- u mogućnosti da insistiraju na njihovoj
i lokalne samouprave. Obuke, uputstva, dataka i dokumentacije po službenoj realizaciji, kao i da ukažu na propuste
smernice, razmena iskustava i primera dužnosti. u sprovođenju ZUP-a. U suprotnom,
dobre prakse, samo su neki od vidova po- moglo bi se dogoditi da izuzetak od
drške za sprovođenje ove obaveze. Takođe, OPTIMUS je organizovao po- postupanja po službenoj dužnosti koji
sebne obuke za službenike, kao i si- je predviđen u trećem stavu člana 103,
S ciljem informisanja, Ministarstvo držav- mulaciju čitavog procesa, tako da su kada stranka izričito izjavi da će podatke
ne uprave i lokalne samouprave (MDULS) službenici na vreme bili obučeni i do- pribaviti sama, postane pravilo, odnosno
do sada je organizovalo više konsultativ- bro pripremljeni za efikasno sprovo- da zloupotreba od strane službenika po-
nih sastanaka sa lokalnim samouprava- đenje razmene podataka po službenoj stane realnost.
ma, ukazujući na značaj novina iz ZUP-a dužnosti.
za razvoj i reformu javne uprave i upozo-
ravajući da su, od 8. juna 2016. godine, NAŠE ISKUSTVO
lokalne samouprave u obavezi da razme-
njuju podatke i dokumenta po službenoj 3) Informisanje građana i privrede Dobar primer iz prakse autora se desio
dužnosti. Takođe, ministarka Kori Udovič- Veliki značaj za doslednu primenu ZUP-a u jednom od gradova obuhvaćenih
ki se 13. maja 2016. godine svim službe- ima informisanost građana i privrede o projektom, kada je građanin došao do
nicima javne uprave obratila pismom u novim pravima koja ZUP donosi. Značaj informacije o potrebnoj dokumenta-
kom je najavila primenu odredbi novog informisanosti i upoznavanja stranaka ciji za podnošenje zahteva pretragom
ZUP-a i ukazala na obavezu svih zaposle- su preduslov za realizaciju svakog prava. elektronskog Registra administrativ-
nih u javnoj upravi da ih se pridržavaju. Kako se trenutno primenjuju samo tri nih postupaka na sajtu Grada. Tom
člana ZUP-a koja su vezana za razmenu prilikom je saznao i da nije u obavezi
Prema saznanju autora, MDULS planira podataka po službenoj dužnosti, važno da dostavi određena dokumenta, s
pripremu priručnika, program obuka i je objasniti privrednicima i građanima šta obzirom na to da je gradskim aktom
pripremu trenera za državne organe, ali pribavljanje podataka i dokumentacije definisana obaveza razmene podata-
ne i za lokalne samouprave. Osim Stal- po službenoj dužnosti znači, koju korist ka i dokumenata po službenoj duž-
ne konferencije gradova i opština, koja ta novina donosi i na koji način se sprovo- nosti. Kako službenici nisu u praksi
je planirala regionalne prezentacije o di. Za informisanje privrednika i građana, sprovodili propisanu obavezu, već su
novinama iz ZUP-a i koja pokušava da pored sredstava javnog informisanja, tre- insistirali da stranke dostave i ovu vr-
pronađe resurse za elektronske obu- ba da bude zadužena i javna uprava, pre- stu dokumentacije, stranka se obratila
ke za lokalne samouprave, drugi vidovi ko svojih internet stranica, obaveštenja načelniku službe, koji je intervenisao
obuka i podrške za sprovođenje zakona, u šalter salama i na druge načine. Značaj i različitim merama podstakao postu-
prema saznanjima autora, još uvek nisu informisanosti je prepoznat i u Uputstvu panje po službenoj dužnosti u praksi
predviđeni. Ministarstva, u kome se preporučuje or-
22 POLIS
4) Utvrđivanje stepena denom monitoringu, gradonačelnik stva. Nameće se zaključak da se, u većini
primene zakona je uveo obavezno mesečno izvešta- organa uprave, metodi podizanja nivoa
Nadzor nad sprovođenjem zakona je od vanje o sprovođenju administrativnih svesti službenika, povećanja motivacije
podjednake važnosti kao i reforme koje postupaka. i unapređenja odnosa prema strankama
zakon donosi. Već smo ukazali na pro- retko i povremeno primenjuju, a bez sve-
blem neujednačenog sprovođenja i ne- obuhvatnog i kontinuiranog pristupa.
sprovođenja usvojenih propisa, a time i
na rizik u primeni ZUP-a. Zbog toga je ne- Ostali izazovi u postupanju Otpor primeni osnovnih načela do-
ophodno obezbediti sistematsko vršenje po službenoj dužnosti brog upravljanja. Po pravilu, dosta služ-
nadzora nad primenom novih obaveza Tokom svog dugogodišnjeg iskustva ra- benika pruža aktivan otpor promenama i
od strane MDULS-a. dili smo sa administracijama koje izlaze reformama u radu i ispoljava skepticizam
iz birokratskog okvira i koje su pokazale prema potencijalnim koristima koje pro-
Za adekvatan nadzor nad sprovođenjem zavidan stepen profesionalizma, spre- mene mogu doneti. Uzrok tome je često
zakona, neophodno je obezbediti važne mnosti za promene, inventivnosti u pre- „strah” da će svako unapređenje rada
preduslove za njegovo organizovanje: vazilaženju teškoća i napretka u radu. Bilo ukazati na zaključak o prethodnoj neko-
nam je izuzetno zadovoljstvo da pružimo ordinisanosti i neefikasnosti, uverenje da
• uspostaviti koncept i okvir za razme- podršku ovim upravama u njihovim na- nema mesta poboljšanjima pošto se po-
nu podataka po službenoj dužnosti, u porima za unapređenje svog rada. sao „obavlja apsolutno odlično” i bojazan
čijem će nedostatku doći do različitog da reforma nosi potencijalni gubitak rad-
i neujednačenog sprovođenja ove Ipak, moramo se osvrnuti na razloge ne- nih mesta. Jedan od razloga jeste i nedo-
obaveze u javnoj upravi; dovoljnog napretka u većem broju orga- statak kontinuiranog monitoringa rada,
• definisati postupak i način sprovođe- na uprave i „kočničare” promena, kako zasnovanog na rezultatima.
nja nadzora, indikatore koji će se pra- na državnom, tako i na lokalnom nivou.
titi i izvore verifikacije; I pored težine političko-ekonomsko-soci- Neadekvatni kapaciteti administraci-
• obezbediti ujednačenost evidenci- jalne situacije, okvira u kome funkcioniše je i nedostatak sistema kontinuirane
je o razmeni podataka po službenoj javna uprava i prepreka u obavljanju nje- edukacije. Pored izuzetnih stručnjaka u
dužnosti, uvesti obavezu izveštavanja nih nadležnosti, kao profesionalci ne mo- javnoj upravi, ipak nisu retki slučajevi ne-
i utvrditi njenu dinamiku kako bi se žemo a da ne postavimo pitanje koliko dovoljnog i neadekvatnog znanja i vešti-
osiguralo redovno upoređivanje po- su postojeći problemi opravdani i zašto na. Neverovatne su pojave (u praksi) sku-
dataka i njihova analiza. se na njihovom prevazilaženju ne radi pljanja prašine na računarima pojedinih
ozbiljnije, brže i sistematičnije. Razume- službenika, računarima koji se nikada ne
NAŠE ISKUSTVO vanje ovih problema i njihovih razloga je koriste, nepoznavanja osnovnih komandi
ključno u osmišljavanju načina za njihovo na računaru ili postupanja po jednom je-
U okviru projekata regulatorne refor- prevazilaženje i, pored ostalog, postiza- dinom članu zakona, za koji se, kasnijom
me na lokalnom nivou, nakon uvede- nje uspešne, efikasne i održive primene analizom, ispostavi da je davno prestao
nih promena u radu administracije, a novih obaveza koje ZUP donosi. Navodi- da važi usled usvajanja novog zakona.
posle početnog perioda „uigravanja”, mo samo najvažnije, koje smo često iden- Ne manje značajno je naglasiti i čest ne-
sprovedena je kontrola primene no- tifikovali u prethodnih deceniju i po rada dostatak želje i motivacije službenika za
vih pravila rada koja bi ukazala na uska na različitim projektima podrške javnoj lični napredak, unapređenje sopstvenih
grla i nedostatke u primeni. Izveštaj o administraciji: znanja i veština, bez obzira na to da li to
monitoringu, sa razrađenim preporu- vodi brzom napredovanju ili povećanju
kama, dostavljen je gradonačelnicima Birokratski način razmišljanja i odnos plate ili ne.
i predsednicima opština s ciljem pre- prema stranci. Neverovatna je tendenci-
duzimanja mera za unapređenje rada. ja javne uprave da tako sporo napreduje Uticaj politike na upravljanje admi-
na ovom polju, čak i u vreme kada se tako nistracijom. Po nepisanom pravilu,
U jednom od partnerskih gradova, intenzivno priča o potrebama i načinima smene političkih aktera znače diskonti-
nakon dobijanja izveštaja o sprove- za unapređenje i kada su dostupna broj- nuitet sa prethodnom vlašću, što dugo-
na uspešna rešenja iz zemlje i inostran- ročno može dovesti u pitanje održivost >>>
POLIS
sprovedenih reformi i njihovih rezulta- zapošljavanja u skladu sa kvalifikacijama,
ta. Političke promene nakon izbornih sposobnostima i iskustvom.
procesa često ugrožavaju i usporavaju
rad administracije, zbog stalnih izmena Kako bi javna uprava postala pravi servis
u političkim prioritetima i personalnih građana i privrede, neophodno je obez-
promena. Profesionalno upravljanje bediti permanentno unapređenje znanja
javnom administracijom i njen efikasan i podizanje nivoa svesti javne uprave na
i produktivan rad, bez uticaja politike, različite načine: od edukacije putem obu-
trebalo bi da budu imperativ na svim ka, radionica i ostalih vidova, uvođenja
nivoima. prakse konsultacija sa građanima i privre-
dom radi sagledavanja situacije iz dru-
Zaključak gog ugla, razmene iskustava sa drugim
Politička elita bi morala da bude svesna kolegama iz javne uprave, predstavljanja
koliko je važno insistirati na uspostav- primera dobre prakse, primene različitih
ljanju mehanizma permanentnog spro- vidova podizanja nivoa svesti, do uvođe-
vođenja reforme, praćenja zakonitosti i nja načela profesionalne odgovornosti,
efikasnosti rada zaposlenih, kontrole di- kao i motivacionih strategija.
namike sprovođenja promena, ali i na be-
zuslovnom podsticanju administracije u Sprovođenje razmene dokumentacije
uvođenju novina u radu, kontinuiranom i podataka po službenoj dužnosti je je-
usavršavanju službenika i razvoju inven- dan od novijih izazova, postavljenih pred
tivnosti – sve zarad poboljšanja usluge i organe javne uprave u Srbiji. Brojne su
unapređenja poslovne klime. države, poput pomenute Estonije, koje
su davno uspostavile ovakav efikasan
Osnovni preduslov za prethodno nave- sistem, koji, iznad svega, poštuje pravo
deno jeste omogućavanje profesional- i potrebu građana i privrede da imaju
nog upravljanja administracijom, zasno- efikasnu, otvorenu, odgovornu i transpa-
vanog na rezultatima, uspostavljanje rentnu javnu upravu.
adekvatnog regulatornog okvira i javnih
politika, smanjivanje uticaja politike na Verujemo da nismo ništa manje pametni
rad uprave, kao i eliminisanje prakse za- i sposobni. Samo nam nedostaje nešto
pošljavanja po političkoj liniji u korist više volje i istrajnosti. n
24 POLIS
F
ali ti jedan papir - konačno odlazi
u istoriju! Ovom rečenicom na-
javljen je početak primene prvih
odredbi Zakona o opštem uprav-
nom postupku, koji je na snagu stupio 8.
juna ove godine, a kojim je jasno definisa-
na obaveza organa javne uprave da izme-
Dušan Stojanović đu sebe razmenjuju podatke iz službenih
Direktor Direkcije za elektronsku upravu evidencija u upravnim postupcima.
office@deu.gov.rs Uprošćeno rečeno, ovo zapravo znači da

građani Republike Srbije više neće morati
da obilaze različite šaltere ne bi li pribavili
ponekad, kao u slučaju prijave novoro-
đenčeta, i na desetine ličnih dokumena-
ZNAČAJ ZAKONA O
ta. Prema slovu novog zakona, oni više
ne mogu i ne smeju biti kuriri države, te
je Republika Srbija i u zakonskoj obavezi
OPŠTEM UPRAVNOM
da sva potrebna dokumenta iz svog po-
seda pribavlja u sopstvenoj režiji i bez
naknade.
POSTUPKU ZA Međutim, građane i dalje buni dokle tač-

no sežu njihova prava i o kojim tačno do-
STVARANJE MODERNE kumentima je reč. Na sajtu Ministarstva

državne uprave i lokalne samouprave, Za-
kon i relevantne odredbe predstavljeni su
I FUNKCIONALNE kroz tekst koji nosi naslov „Prebacujemo

teret sa građana na upravu”. U njemu se
navodi da je „uprava u obavezi da pribavi
E-UPRAVE U SRBIJI sve one podatke koji se unutar sistema

vode u okviru službenih evidencija (onih
koje vode, npr. ministarstva, Agencija za
privredne registre, Republički geodetski
zavod, Centralni registar socijalnog osi-
Izglasavanje ZUP-a najzad omogućava guranja i sl.). Službene evidencije su, na
međuinstitucionalnu razmenu podataka i primer: matične knjige (rođenih, umrlih,

venčanih), knjiga državljana, evidencija o
priliku da, za potrebe realizovanja e-usluga, prebivalištu, katastar nepokretnosti, evi-
dencija privrednih subjekata, evidencije
pribavljamo podatke o građanima od organa o statusu zaposlenosti ili nezaposlenosti
itd. Podaci iz ovih evidencija uglavnom
javne uprave. Međutim, ovaj veliki i važan se izdaju građanima u vidu uverenja,
izvoda i sl. U tim slučajevima govorimo o
korak i dalje je nedovoljan za razvijanje dokumentima, ne o podacima. Obaveza
kompleksnih i svrsishodnih servisa kojima razmene podataka iz službenih evidenci-
ja, čija primena je počela 8. juna, odnosi
težimo se na podatke sadržane u evidencijama, >>>
POLIS
ZNAČAJ ZAKONA O OPŠTEM UPRAVNOM POSTUPKU ZA STVARANJE MODERNE I FUNKCIONALNE E-UPRAVE U SRBIJI
a ne na dokumenta. To znači da građani uobičajenih i redovnih administrativnih će uštedeti samim tim što neće plaćati te
više ne moraju da pribavljaju dokumenta taksi. pojedinačne izvode i uverenja – tj. za gra-
sa tim podacima od organa već se ti po- đane će se ukupni iznos usluge smanjiti,
daci direktno pribavljaju kroz službenu „Razmena podataka ne oslobađa građa- iako će i dalje plaćati administrativne tak-
komunikaciju između organa.”1 ne od plaćanja administrativnih taksi za se za uslugu koju ostvaruju.”2
potrebe usluga (tj. upravnih postupaka)
To zapravo znači da upravni organi dr- koje oni ostvaruju pred organima. Nove Novi zakon tako donosi ne samo veći kom-
žave neće fizički pribavljati dokumenta zakonske odredbe učinile su besplat- for, već i brojne uštede u prikupljanju do-
građana, već relevantne i potrebne po- nom razmenu podataka između organa, kumenata. Da ne bude zabune, ZUP pred-
datke koji se u tim dokumentima nalaze, što praktično znači da građani pokreću viđa da, ukoliko žele, građani i dalje mogu
a koji se odnose, primera radi, na potvr- upravni postupak pred nekim organom sami da prikupe dokumentaciju. Jedino u
du o radnom statusu, državljanstvu ili i za potrebe tog postupka plaćaju od- takvim slučajevima oni će i dalje plaćati
prebivalištu. govarajuće administrativne takse (npr. takse za sva pojedinačna dokumenta, kao
taksa za izdavanje lične karte ili vozačke i do sada. Ono što je važno naglasiti jeste
Kada je reč o uštedama koje Zakon dono- dozvole). Građani, dakle, više ne moraju da je to pravo, a ne obaveza građana.
si, na sajtu Ministarstva jasno se navodi da pribavljaju pojedinačne izvode i uve-
da će građani biti oslobođeni troškova renja kako bi ostvarili neku uslugu za koju Interesantno je da se u tekstu navodi i
za pribavljanje podataka, ali ne i troškova su ta dokumenta potrebna. To znači da da se „obaveza razmene podataka ne
1. MDULS, http://www.mduls.gov.rs/aktivnosti-saopstenja.php#a573.
2. MDULS, http://www.mduls.gov.rs/aktivnosti-saopstenja.php#a573.
26 POLIS
može poistovetiti sa uvođenjem elek- razmenjuju između sebe. ZUP nam baš potpunosti onlajn – uz pomoć računara
tronske uprave, već da ona može da se to donosi i ovaj zakon je za mene jedan i internet konekcije.
odvija i konvencionalnim kanalima (npr. od najvećih uspeha Ministarstva državne
redovnom poštom)”, kao i da „Ministar- uprave i lokalne samouprave. Portal je osmišljen tako da korisnicima
stvo već radi, uz podršku više drugih donese veći komfor, uštede u vremenu
organa, na razradi budućih rešenja za Kada sam pre nekoliko godina prvi put i novcu, ali i da poveća transparentnost,
elektronsku razmenu podataka, ali je u spomenuo ovaj pojam i izrazio uverenje smanji korupciju i državne troškove za
ovom trenutku veoma važno napravi- da će svi upravni organi Republike Srbi- štampanje papira (u pitanju su milioni
ti razliku između elektronske uprave i je uskoro postati interoperabilni, naišao dinara na godišnjem nivou).
obaveze razmene podataka iz službenih sam na zid nepoverenja i sumnje.
evidencija.”3 Iako su početak rada eUprave obeležili
Od tog trenutka do danas tim Direkci- skepticizam i nepoverenje, kako stručne
Ovu razliku je zaista važno napraviti jer, je uložio je neizmerno mnogo truda da tako i najšire javnosti, i uprkos odsustvu
iako je ZUP temelj i neizostavni pravni relevantne državne organe, ali i najširu zakona koji regulišu oblast elektronske
okvir za funkcionalnu e-upravu, on ne javnost edukuje o značaju ove teme. Za uprave, kao i manjku finansijskih sredsta-
znači automatski razmenu podataka pre- nama je neverovatno veliki broj predava- va, broj gradova i opština, kao i građana
ko Nacionalnog portala. nja, panela, okruglih stolova i radionica i poslovnih subjekata koji su korisnici
uz pomoć kojih smo uspeli ne samo da Portala, od osnivanja neprekidno raste.
Kreiranje novih i modernih e-usluga koje objasnimo šta je i koliko je značajna inte- Tako Nacionalni portal danas broji više
će olakšati svakodnevicu građanima i po- roperabilnost, već i da je „proguramo” u od 360.000 aktivnih korisnika.
slovanje privrednih subjekata jeste posao prvi plan, odnosno da od nje napravimo
koji je tek pred nama i kojem se neizmer- temu od javnog značaja i, najzad, da je Onlajn upis dece u predškolske ustanove
no radujemo. uokvirimo zakonom. na teritoriji grada Beograda, zakazivanje
termina za ličnu kartu i vozačku dozvo-
Koliko usvajanje novog Za Direkciju za elektronsku upravu uvo- lu, poručivanje izvoda iz matične knjige
ZUP-a pomaže razvoju đenje interoperabilnosti bilo je i ostalo rođenih i uverenja o državljanstvu, kao
e-uprave ključno za razvijanje Nacionalnog portala i registracija vozila i zamena vozačke
Kao direktor Direkcije za elektronsku eUprava, odnosno za razvijanje složenih i dozvole, trenutno su najpopularnije od
upravu, koja je nosilac razvoja informa- svrsishodnih e-servisa koji će građanima ukupno 300 različitih elektronskih uslu-
cionih tehnologija u Srbiji, često imam olakšati svakodnevicu, a privrednom sek- ga koje postavljaju 104 različita državna
priliku i privilegiju da predajem mladim toru poslovanje u našoj zemlji. organa.
IT stručnjacima, privrednicima, ali i da
edukujem predstavnike medija i studen- Nacionalni portal eUprava – Sredinom marta ove godine na Nacio-
te o razvoju i značaju elektronske uprave komfornije, jeftinije, brže i nalni portal eUprava pristigao je jubilar-
u Srbiji. transparentnije poslovanje ni dvomilioniti zahtev, dok je početkom
sa državnim organima maja u rad puštena nova e-usluga izra-
Pojam na kojem počiva većina mojih pre- Portal eUprava (www.euprava.gov.rs) đena za potrebe Grada Beograda – on-
davanja jeste interoperabilnost4. Ova, jeste nacionalni, državni portal osnovan lajn upis dece u predškolske ustanove.
naizgled komplikovana, reč označava 2010. godine sa ciljem da građanima i Zahvaljujući njoj, umesto u redovima i
sasvim jednostavnu stvar – situaciju u predstavnicima privrednog sektora omo- pred šalterima, gotovo 9.000 roditelja je
kojoj su državne institucije umrežene i gući da, umesto u redovima i pred šalte- zahtev za upis dece u vrtiće podnelo uz
operativne tako da podatke o građanima rima, poslove prema državi obavljaju u pomoć računara i interneta – popunja- >>>
3. Ibid. standardi. Kada dva sistema mogu zajedno da rade, to se naziva i kom-
patibilnost.
4. Za termin interoperabilnost (od latinskih reči opera – „rad” i inter – „između”)
postoje dve različite, ali slične definicije: • Interoperabilnost je sposobnost heterogenih sistema da, što je moguće
bolje, rade zajedno kako bi informacije mogle da se razmenjuju, odnosno
• Pod interoperabilnošću se podrazumeva sposobnost za zajednički rad kako bi korisniku stajale na raspolaganju, a da pri tome nisu potrebne
različitih sistema, tehnika ili organizacija. Da bi se ovo uredilo potrebni su dodatne operacije za sporazumevanje dva sistema.
POLIS
vanjem jednog obrasca i bez prilaganja novac i omogućili im da gotovo sve po- Ukidanje zloglasnog
dodatnih dokumenata. slove prema Gradu obavljaju u potpu- obrasca M-4
nosti onlajn. Uprava je želela da rastereti Saradnja sa Gradom Beogradom za tim
Međutim, iako danas, zahvaljujući neve- šaltere, smanji troškove za štampanje na Direkcije za elektronsku upravu bila je
rovatnoj požrtvovanosti i entuzijazmu papiru, a korisnicima usluga donese veći podstrek da napravi novi iskorak ka in-
članova tima Direkcije, imamo reprezen- komfor. teroperabilnosti. Nakon detaljne analize
tativan i nagrađivan nacionalni portal, detektovali smo obrazac koji je u najširoj
počeci nisu bili nimalo laki. Međutim, već na prvom sastanku naišli upotrebi pri saradnji sa javnom upravom,
smo na problem – razmena podataka te građanima, ali i radnicima Fonda PIO
Prva prepreka sa kojom smo se susre- o građanima između gradskih organa. zadaje najviše problema. U pitanju je bio
li bio je otpor organa javne uprave da Nepostojanje interoperabilnosti. Malo je obrazac M-4, odnosno dokument za utvr-
nam dostavljaju podatke o korisnicima. reći da sam bio iznenađen kada je načel- đivanje staža osiguranja, zarade i visine
Ta činjenica u potpunosti je obesmislila nica Uprave Grada Beograda rekla da će uplaćenih doprinosa.5
postojanje samog portala. Dovela je do pronaći rešenje za prevazilaženje ovog
situacije u kojoj naši korisnici uglavnom problema. Počeli smo saradnju sa partnerima iz
mogu da zakažu termine pred šalterima Fonda PIO. Krajem oktobra prošle godi-
javne uprave, a da sva potrebna doku- Priznajem da sam bio skeptik sve do ne najavili smo da obrazac M-4 odlazi u
menta i dalje moraju da pribavljaju lično, faze testiranja, u kojoj smo po prvi put zaborav, te da će ovaj dokument državne
na nekoliko različitih mesta i u nekoliko probali neke od prvih interoperabilnih institucije razmenjivati između sebe, bez
različitih redova. e-usluga za Grad Beograd. Funkcionisale potrebe da građani odlaze na šaltere i
su besprekorno – organi su zaista razme- sami ga pribavljaju.
Iako je u tadašnjem Zakonu postojala njivali podatke o građanima.
preporuka da državni organi podatke Novine koje smo najavili, a koje su se od-
o građanima razmenjuju između sebe, Najzad, Katalog elektronskih usluga Gra- nosile na obrazac M-4 bile su samo prvi
ona nije imala predviđenu sankciju. Kao da Beograda pušten je u rad u septembru korak ka potpunoj digitalizaciji usluga
takva, bila je samo mrtvo slovo na papiru. 2015. godine, posle višemesečne sarad- Fonda PIO. Naša ideja vodilja bila je da,
Zbog toga smo pokrenuli našu tešku i vi- nje Ministarstva državne uprave i lokalne umesto u redovima i pred šalterima, gra-
šegodišnju borbu za promenu Zakona, za samouprave, Grada Beograda i Direkcije đani, zahvaljujući ostvarenoj saradnji, sve
interoperabilnost. za elektronsku upravu. usluge koje Fond nudi mogu da koriste u
potpunosti onlajn – preko Nacionalnog
Osim našeg resornog Ministarstva držav- Novinarima je Katalog svečano predstav- Portala eUprava.
ne uprave i lokalne samouprave, dobili ljen u Pisarnici Grada Beograda, gde je i
smo još jednog značajnog i strateškog premijerno predstavljena usluga onlajn Inače, sjajna saradnja sa Fondom PIO i da-
partnera, podjednako voljnog da uloži upisa dece u privatni vrtić. lje traje i digitalizacija svih njihovih uslu-
vreme i energiju i posveti se promeni Za- ga je i dalje u toku.
kona – Grad Beograd. Katalog ima 156 usluga, od čega je 100
namenjeno fizičkim, a 56 pravnim licima. Onlajn upis dece u
Katalog usluga Grada Procenjuje se da su prelaskom sa klasič- predškolske ustanove na
Beograda – prvi korak ka nog na elektronsko poslovanje izdaci teritoriji Grada Beograda –
interoperabilnosti Grada umanjeni za nekoliko desetina mi- revolucija u elektronskom
Grad Beograd kontaktirao nas je sa že- liona dinara. Najznačajnija ušteda svaka- upravljanju
ljom da za Beograđane izradimo katalog ko je u papiru, jer se samo za štampanje Ukidanje obrasca M-4 najpre smo im-
funkcionalnih i svrsishodnih e-usluga. izvoda iz matične knjige rođenih iz grad- plementirali u jednu relativno složenu
Želeli su veliki broj složenih servisa koji ske kase izdvajalo oko 35 miliona dinara e-uslugu – onlajn upis dece u vrtiće. Že-
bi njihovim građanima uštedeli vreme i na godišnjem nivou. leli smo da rasteretimo šaltere Fonda PIO,
5. Vrste obrasca M-4, Paragraf, http://www.paragraf.rs/obrasci-paragraf/obrazac-

m-4-sp-prijava-podataka-za-utvrdjivanje-staza-osiguranja-zarade-naknade-
zarade-osnovice-osiguranja.html.
28 POLIS
koji su često „pucali” pod teretom svakog u skladu sa novim Zakonom o opštem Rešavanje ove stavke apsolutni je priori-
novog konkursa za upis dece u vrtiće, ali upravnom postupku, koji je donelo tet u ovoj godini i uvereni smo da će pla-
i da olakšamo roditeljima – da im ušte- Ministarstvo državne uprave i lokalne ćanje platnim karticama biti moguće već
dimo dragoceno vreme koje provode u samouprave. početkom septembra. Važno je napome-
redovima i pred šalterima čekajući na po- nuti da u probnoj fazi plaćanje karticama
trebnu dokumentaciju. Onlajn upis dece u predškolske ustanove na Portalu funkcioniše, ali da i dalje nema
postigao je u prvoj godini primene istorij- zvaničnog odobrenja Ministarstva finan-
Tako smo, ponovo u saradnji sa Gradom ski uspeh. Više od 9.000 građana iskoristi- sija da se ova usluga pusti u rad.
Beogradom, omogućili da građani Be- lo je ovu uslugu, koja je unapređena čak
ograda tokom ovogodišnjeg konkursa, dva puta tokom trajanja konkursa. Kako bismo razvili servis preko kojeg bi
koji je počeo 9. maja, umesto u redovima građani zaista uz pomoć samo jednog kli-
i pred šalterima, decu mogu da upišu u Zahvaljujući neprekidnom radu Direkcije ka mogli da završavaju sve svoje poslove
predškolske ustanove i uz pomoć inter- za elektronsku upravu na unapređenju prema državi, a lična dokumenta brzo i
neta, preko Nacionalnog Portala eUpra- ove usluge, ona je dva dana pošto je pu- lako poručuju na kućnu adresu, nedosta-
va. Nova usluga podrazumevala je da sva štena u rad unapređena i tako je postala je nam izglasavanje još dva zakona.
dokumenta koja su do sada bila potreb- dostupna građanima koji nisu državljani
na za prijavu zameni jedan obrazac, a ceo Republike Srbije, kao i nezaposlenim ro- Donošenje Zakona o javnom registru gra-
proces bio je u potpunosti besplatan. diteljima, što do tada nije bilo slučaj. đana takođe je neophodan preduslov za
neometano funkcionisanje Nacionalnog
Onlajn upis dece u predškolske ustanove Za samo tri dana od početka konkursa, portala eUprava. Umesto u nekoliko de-
bio je rezultat zajedničkog rada Ministar- preko portala eUprava roditelji su uputili setina postojećih baza, podaci građana
stva državne uprave i lokalne samou- rekordnih 5.500 zahteva, a manje od pet bi se, sa donošenjem ovog zakona, čuvali
prave, Direkcije za elektronsku upravu, odsto njih imalo je problema sa prijavom. u jednom i jedinstvenom registru. To bi
Grada Beograda, Ministarstva privrede Najveći broj problema sa prijavljivanjem doprinelo efikasnijem radu državnih služ-
– Centralnog registra obaveznog socijal- imali su roditelji koji su pogrešno uneli benika i olakšalo bi i ubrzalo proceduru
nog osiguranja (CROSO), kao i Ministar- neki od traženih matičnih brojeva. razmene informacija i podataka.
stva za rad, zapošljavanje, boračka i soci-
jalna pitanja – Fonda PIO. Zakon je najzad stupio na Pored Zakona o javnom registru građana,
snagu – šta to znači za za optimalno funkcionisanje e-uprave
Ceo proces predaje zahteva za upis de- Nacionalni portal eUprava? neophodno je izglasavanje i Zakona o
teta u predškolsku ustanovu preko Na- Izglasavanje ZUP-a najzad donosi intero- elektronskoj upravi. Naša borba za nje-
cionalnog portala eUprava odvijao se u perabilnost i priliku da, za potrebe reali- ga traje koliko i borba za uspostavljanje
dva jednostavna koraka – popunjavanje zovanja e-usluga, pribavljamo podatke o interoperabilnosti.
i slanje prijave. Za slanje zahteva bilo je građanima od organa javne uprave. Me-
dovoljno samo da korisnik otvori nalog đutim, ovaj veliki i važan korak i dalje je Iako predlog ovog Zakona postoji, on nije
na Nacionalnom portalu eUprava. Gra- nedovoljan za razvijanje kompleksnih i izglasan, i Srbija u ovom trenutku nema
đanima je bilo omogućeno da obrazac svrsishodnih servisa kojima težimo. zakon koji bi obavezao državnu upravu i
za upis deteta u predškolsku ustanovu lokalne samouprave na saradnju sa Naci-
predaju i lično u predškolskoj ustanovi, Plaćanje platnim karticama na Nacional- onalnim portalom eUprava.
ali bez potrebe da uz njega prilažu druga nom portalu eUprava i dalje nije moguće,
dokumenta. što građane dovodi u situaciju da sve ad- Prema važećem zaključku Vlade Repu-
ministrativne takse za sve e-usluge koje blike Srbije, postoji preporuka da ove
Ovo je bio veliki korak ka administraciji koriste i dalje fizički plaćaju na šalterima institucije nude svoje usluge preko Por-
bez papira, koja je zaista u službi građa- Pošte ili banaka, ukoliko ne koriste elek- tala. Ipak, broj organa državne uprave i
na i privrede, kao i prva usluga, potpuno tronsko bankarstvo. lokalnih samouprava koje to čine i dalje >>>
POLIS
nije dovoljan, a otpor prema ovom vidu ječara, Prijepolja, Negotina, Kosijerića,
saradnje ostaje izražen. Aleksandrovca.
Postojanje preporuke, ali ne i zakona koji Radi unapređenja elektronske uprave na

bi predvideo sankciju za gradove i opšti- lokalnom nivou, održali smo radni sasta-
ne koji ne postavljaju usluge na Portal ili nak predstavnika Direkcije za elektronsku
ignorišu zahteve prispele preko Portala upravu i načelnika opština u Srbiji koji
dovodi do niza problema i neažurnog i oglašavaju svoje usluge na Portalu.
neodgovornog ponašanja određenih or-
gana javne uprave. Na njemu smo identifikovani najoptimal-
nije mehanizme i uslove za efikasno pru-
Veliki broj opština i dalje žanje usluga na Portalu eUprava i izneli
ignoriše zahteve prispele smo predloge za moguće vidove podrš-
preko Portala eUprava ke lokalnim samoupravama koje imaju
Naša statistika je pokazala da su građani, teškoće u ostvarivanju obaveza iz svoje
u prvoj polovini 2016. godine, preko Na- nadležnosti.
cionalnog portala eUprava poslali uku-
pno 2.108 zahteva opštinama na teritoriji Na sastanku sam podsetio da je Nacional-
Srbije, od čega je 1.592 obrađeno, 172 ni portal osmišljen tako da građanima, ali
zavedeno, 129 odbijeno, a 215 ih još uvek i zaposlenima u opštinama u Srbiji uštedi
nije u procesu obrade. vreme i donese veći komfor. Još jednom
sam dodao da će opštine i gradovi koji
Pokazalo se da se Grad Beograd nalazi imaju teškoće sa realizacijom usluga
daleko ispred drugih opština sa čak 1.099 preko našeg portala imati punu podrš-
prispelih i 1.088 obrađenih zahteva. Za ku i pomoć Direkcije, ali da više nećemo
njim slede grad Niš sa ukupno 516 i grad tolerisati neodgovornost i neažurnost
Pančevo sa 166 onlajin upita. u rešavanju zahteva građana. Na skupu
smo prvi put najavili da ćemo opštinama
Iako su ovogodišnji podaci, sa jedne i gradovima koje nadalje budu ignorisale
strane, ukazali na visok nivo odgovor- e-zahteve obrisati usluge sa portala.
nosti i ažurnosti pojedinih opština, za-
brinuo nas je i relativno veliki broj onih Da li je će to promeniti stvari nabolje?
koji od početka godine nisu obradili Nadamo se da hoće. Da li je podjednako
nijedan zahtev prispeo preko Portala, efikasno kao i donošenje zakona koji bi
poput Kruševca, Despotovca, Užica, predvideo sankciju za ovakvo ponašanje?
Vranja, Zrenjanina, Vršca, Valjeva, Za- Nažalost, nije. n
30 POLIS
S
trategija reforme javne upra-
ve u Republici Srbiji1 u Akcio-
nom planu predviđa aktivnosti
usmerene na povećanje zado-
voljstva korisnika javnim uslugama, sma-
njenje tereta administracije za privredne
subjekte i građane, povećanje efikasnosti
Tatjana Tatić javne uprave korišćenjem informaciono-
Savetnica u Kabinetu potpredsednice komunikacionih tehnologija, povećanje
Vlade i ministra državne uprave i lokalne transparentnosti i odgovornosti rada,
samouprave jačanje participacije građana u demo-
(u periodu 2015 - 2016) kratskom odlučivanju, podršku i promo-
visanje napredne, održive, sveobuhvatne
tatic.tatjana@gmail.com i korisnički orijentisane javne uprave.
REFORMA
Strategijom se naglašava značaj kori-
šćenja nacionalnog portala eUprava, ra-
zvoj integrisanih upravnih postupaka i
ADMINISTRATIVNIH
objedinjavanje postojećih usluga drugih
državnih organa kroz jedinstvenu tačku
pristupa, pri čemu se vodi računa o bez-
PROCEDURA NA DELU – bednosti i privatnosti podataka. Strategija

podrazumeva i uspostavljanje čvrstih me-
hanizama koordinacije koji će omogućiti
SISTEM JEDINSTVENOG harmoničan razvoj i funkcionisanje javne

uprave, kao i zaokruživanje pravnog okvi-
ra i procedura za razvoj dobre uprave.
ŠALTERA Sve ovo podrazumeva i promenu svesti

zaposlenih u javnoj upravi u smislu da su
oni servis građana, a ne obrnuto. Dobro
upravljanje, kao ključ u unapređenju rada
javne administracije, podrazumeva
• odgovornost nosilaca vlasti

• transparentnost
Od sredine 2016. godine započela je •

•
efikasnost
uključenost – participaciju
realizacija projekta „Bebo, dobrodošla na svet” • nediskriminaciju.
koji će omogućiti da roditelji sve procedure u „Reforma nije prijatna već mukotrpna;
nijedna osoba ne može sebe promeniti
vezi sa rođenjem deteta završe u zdravstvenoj bez trpljenja i napornog rada, a još ma-
nje to može nacija”
ustanovi. Jedini uslov za ostvarenje ovakve
usluge je da roditelji smisle ime deteta dok je Tomas Karlajl, škotski filozof i pisac
majka u porodilištu 1. „Službeniglasnik RS”, br. 9/2014, ispravke

42/2014
POLIS
REFORMA ADMINISTRATIVNIH PROCEDURA NA DELU – SISTEM JEDINSTVENOG ŠALTERA
Uprava mora postati partner i podrška „Bebo, dobrodošla na svet” upis u matičnu knjigu rođenih
građanima u ispunjavanju njihovih sva- Projekat „Bebo, dobrodošla na svet” je • prijava prebivališta deteta
kodnevnih potreba, bez obzira na to gde prvi u okviru velikog projekta „Dobra • prijava osnova zdravstvenog osigura-
su (u Srbiji ili svetu), kakva su im politička uprava”, koji je pokrenulo Ministarstvo nja kako bi dete dobilo zdravstvenu
gledišta, kog su porekla, nivoa obrazova- državne uprave i lokalne samouprave knjižicu.
nja, kakve su im sklonosti… uz saradnju Tima za reformu javne upra-
ve (Delivery Unit) pri kabinetu premijera Faza II – objedinjavanje upravnih postu-
I novi Zakon o opštem upravnom postup- Republike Srbije, a sa ciljem povećanja paka vezanih za ostvarivanje prava na so-
ku (ZUP) zahteva to od uprave. Svi poslovi zadovoljstva građana uslugama koje do- cijalne naknade koje proizilaze iz Zakona
postupanja – od prijave novorođenčadi, bijaju od državne administracije. o finansijskoj podršci porodici sa decom
izdavanja ličnih dokumenata, izdavanja (rok – kraj 2017). U toku je analiza prav-
građevinskih dozvola, dobijanja raznih Osnovni cilj ovog projekta je – građanin nog okvira, kao i analiza postojećeg in-
socijalnih davanja itd. na osnovu ovog u centru pažnje, odnosno omogućiti formacionog sistema u oblasti socijalnih
Zakona smatraju se uslugama i otud se građaninu: naknada i socijalnih davanja. Na osnovu
očekuje da one sve budu profesional- • jednostavan i lako dostupan servis toga, krajem oktobra 2016. godne, biće
no i kvalitetno pružene, na zadovoljstvo • brz odgovor na njegov zahtev date preporuke za neophodne zakonske,
građana. • smanjenje troškova i uštedu vremena. organizacione i tehničke promene kako
bi se pojednostavila procedura za:
Novi ZUP zahteva od celokupne uprave Na ovaj način gledano, iz ugla javne upra- • ostvarivanje prava na naknadu zarade
da, pri usluživanju građana, posluje kao ve, postiže se: za vreme porodiljskog odsustva i od-
jedinstvena organizacija. Građani državu • veća efikasnost sustva sa rada radi nege deteta i odsu-
posmatraju kao jednu celinu i očekuju • veće poverenje građana i bolji ugled stva sa rada radi posebne nege deteta
da na jednostavan i brz način ostvare javne uprave • ostvarivanje prava na roditeljski
sva svoja prava, kao i da ispune sve svoje • smanjenje operativnih troškova. dodatak
obaveze prema državi bez enciklopedij- • ostvarivanje prava na dečiji dodatak
skog znanja koja institucija je odgovorna Predviđeno je da se projekat realizuje u • ostvarivanje prava na jednokratno
za koju uslugu. Kad za godinu dana poč- dve faze: novčano davanje za zaposlene ili ne-
ne puna primena ovog zakona, bilo koji zaposlene porodilje (kod pojedinih
„šalter” može da postane „jedinstveno Faza I – objedinjavanje upravnih postu- jedinica lokalne samouprave).
upravno mesto” tako da će svako u lan- paka radi prijave novorođenog deteta
cu pružanja usluge biti odgovoran da se (rok – prva polovina 2016): Ideja je da, kao i u Fazi I projekta, sve
sprovede celina postupka u lancu. • određivanje ličnog imena deteta – može da se završi na jednom mestu.
Osnovni principi sistema jedinstvenog šaltera FAZA I

Plan je bio da se od maja 2016.godine u
ZA STRANKU ZA JAVNU UPRAVU Republici Srbiji primenjuje novi sistem
upravnih postupaka vezanih za rođenje
dostupnost korisnik u središtu pažnje deteta.2 Suština promene je u tome da
roditelji mogu da odrede lično ime de-
interoperabilnost, razmena podataka po teta, prijave prebivalište deteta i prijave
brzina
službenoj dužnosti dete radi zdravstvenog osiguranja za
jednostavnost elektronsko upravno postupanje vreme boravka u zdravstvenoj ustano-
vi. Na taj način roditelji će sve admini-
smanjenje administrativnog strativne obaveze vezane za upis deteta
saradnja i koordinacija
tereta moći da obave u zdravstvenoj ustanovi,
2. Sistem je počeo da funkcioniše u maju mesecu 2016. i JLS se fazno uključuju u produkciju.
Od 59 porodilišta na teritoriji Republike Srbije, 24 uspešno rade po novom sistemu i prema
postojećem planu. Očekuje se da do kraja godine sva porodilišta pređu na ovaj režim rada
(prim. autora).
32 POLIS
bez popunjavanja formulara, i to brzo Kako se rođenje deteta dešava u zdravstve- Zdravstvena ustanova, u funkciji jedin-
i besplatno. Radi se o uvođenju jedin- noj ustanovi, odlučili smo da nam to bude stvenog upravnog mesta, preuzima po-
stvenog upravnog mesta za obavljanje početna tačka, odnosno mesto gde će ro- datke i podneske od roditelja i prosleđuje
administrativnih procedura kako bi ditelji završiti sve procedure koje su im ne- ih elektronskim putem preko portala
se roditeljima novorođene bebe ušte- ophodne prilikom prijave rođenja deteta. eUprava nadležnim organima, koji na-
deli vreme i novac. Načelo obavljanja Cilj nam je bio da usluga bude brza, proces kon toga sprovode postupke za koje su
upravnih usluga „sve na jednom mestu” jednostavan i u ovom slučaju potpuno be- nadležni.
(eng. one-stop shop) sledi savremene splatan za roditelje. Kako bi ostvarili ovakvu
trendove u javnim upravama država uslugu, jedini uslov za roditelje jeste da Ovlašćena lica u zdravstvenim ustanova-
članica EU. smisle ime deteta dok je majka u bolnici. ma koja su zadužena za ovu uslugu u ime
KAKO: Jednošalterski sistem - „One-stop shop“

MUP
danas
JLS RODITELJ
nekad
RODITELJ Transformacija BOLNICA
CROSO
RFZO MUP JLS CROSO RFZO МК
MK
POLIS
roditelja popunjavaju, odnosno podnose, Da bi se ovi postupci vodili sa jednog iznenađeni kada smo shvatili da je taj
prijavu, koja sadrži sve neophodne po- (jedinstvenog upravnog) mesta, bilo je otpor znatno manji u odnosu na ono što
datke kako bi se dete registrovalo i na taj potrebno puno vremena i koordinacije smo očekivali.
način olakšavaju postupak i podižu kvali- među različitim institucijama kako bi svi
tet usluge za roditelje. učesnici razumeli novi koncept objedi- Suština svega je bila da smo od jednog
njene procedure koja ih sve povezuje. „raštimovanog orkestra” koji se sastojao
Kada ovlašćeno lice zdravstvene ustano- od velikog broja institucija neophodnih
ve podnese prijavu sa kojom su se rodi- Promena procedura podrazumevala je za realizaciju ovog projekta, uz dobru ko-
telji saglasili i potpisali je, tu je postupak izmene pojedinih propisa kao što su: ordinaciju, jasan cilj i veliku motivaciju i
za njih završen. Informacioni sistemi u Zakon o republičkim administrativnim želju, uspeli da napravimo sjajan tim i na
pozadini (back office) preuzimaju prijavu, taksama, Uredba kojom je regulisana taj način zajedničkim snagama postigne-
kontrolišu je i, ukoliko je sve u redu, rodi- prijava na obavezno socijalno osigu- mo ono čemu smo težili a to je – zadovo-
teljima putem mejla ili sms-a stiže poruka tanje, Pravilnik o postupku izdavanja ljan građanin!
da je dete uspešno prijavljeno, a izvod iz prijave rođenja deteta i obrazac prijave
matične knjige rođenih, uverenje o dr- rođenja deteta u zdravstvenoj ustanovi, Ono što je bitno naglasiti jeste da nije
žavljanstvu i zdravstvena kartica za dete Pravilnik kojim se uređuje prijava pre- samo građanin taj koji od reforme jav-
stižu na kućnu adresu. bivališta, Pravilnik kojim je regulisano ne uprave mora da ima koristi. Korist
pitanje izdavanja zdravstvene isprave. mora da bude obostrana kako bi re-
Ono što je veoma bitno naglasiti jeste či- Neophodno je bilo i prilagoditi elek- forma mogla da ima smisla. U ovom
njenica da načelo jedinstvenog upravnog tronske evidencije (baze podataka) za konkretnom slučaju pozitivni efekti za
mesta ne utiče na nadležnosti organa za razmenu podataka i povezivanje preko upravu su: bolja kontrola prijave novo-
obavljanje pojedinih postupaka. Matičari nacionalnog portala eUprava. Saradnja rođene dece (smanjenje broja „pravno
u opštinskim i gradskim upravama i dalje informatičara i sinhronizovano projekto- nevidljivih” lica); smanjenje trajanja
ostaju nadležni za upis činjenica u matič- vanje veb servisa dovelo je do građenja postupaka i papirologije – ušteda u
nu knjigu, policijske uprave za registraci- dobrog osnova za uspostavljanje i dru- vremenu i ljudskim resursima; povezi-
ju prebivališta, Centralini registar obave- gih servisa i realizaciju brojnih usluga za vanje različitih sistema koje će dovesti
znog socijalnog osiguranja (CROSO) za građane. Zato je bilo važno voditi raču- do bolje kontrole administracije i sma-
upis deteta u registar, Republički fond za na o tome da rešenja budu sistemska. njenja grešaka pri rešavanju zahteva (u
zdravstveno osiguranje (RFZO) za izda- Razmena podataka iz različitih baza na slučaju da građani pokušaju da „izigra-
vanje zdravstvenih kartica, a Republički primeru jednog životnog događaja (ka- ju” sistem).
zavod za statistiku (RZS) za obrađivanje kav je rođenje deteta) pokazala je koliko
statističkih podataka. je bitno uspostaviti saradnju nekoliko Umesto zaključka
institucija kako na republičkom tako i na Uprava je u procesu transformacije. Cilj
Ono što je bitno napomenuti jeste da je lokalnom nivou. Postojanje jedinstve- kojem težimo jeste da uprava postane
ovakva vrsta usluge opciona, tj. ukoliko nog „šaltera”, kakav je nacionalni portal moderan i jednostavan uslužni sistem.
neko iz bilo kog razloga (nisu se usaglasili eUprava već je Srbiju podigao na lestvici Taj put je prepun izazova i odluka koje
oko imena deteta, prebivališta i sl.) ne želi dobrih uprava, koje koriste tehnologiju oblikuju komunikaciju administracije
da primeni ovaj sistem, uvek je u moguć- za uspostavljanje lagodnije i ka korisni- sa građanima. Saradnja institucija koja
nosti da koristi tradicionalan način (odla- ku usmerene uprave. Zbog toga je ne- je neophodna da bi unutar sistema u
zak kod matičara / u MUP/ u RFZO). ophodno konstantno raditi na promeni pozadini (back office) sve funkcionisalo
svesti i edukaciji zaposlenih u admini- kako treba tek se uspostavlja. Nova uloga
Dosadašnje iskustvo je pokazalo da se više straciji u korišćenju elektronskih sistema službenika stvoriće poverenje kod gra-
od 90 odsto roditelja odlučuje za novi na- i odredbi koji insistiraju na upravi kojoj đana kada svako prepozna svoju ulogu i
čin postupanja, što je bilo i očekivano. građanin više nije kurir već klijent čije je pravo mesto u složenom mozaiku javne
zadovoljstvo najvažnije. uprave. Rezultat je jasan: zadovoljan kori-
Najveći izazov koji je stajao pred nama, snik i efikasna primena propisa. Dobrim
nakon što smo snimili postojeće stanje, Računali smo i na otpor zaposlenih pre- upravljanjem izazov se rešava brzo i uz
bila je KOORDINACIJA institucija koje su ma novom konceptu rada u upravnom opšte zadovoljstvo. A samo se to računa,
učestvovale u realizaciji projekta. postupanju, ali smo bili veoma prijatno zar ne? n
34 POLIS
Umesto uvoda
Nakon usvajanja novog Zakona o opštem
upravnom postupku1 (ZUP), ponovo se u
javnosti sve glasnije spominje potreba za
nastavkom odavno započete regulatorne
reforme, za pojednostavljenjem admini-
strativnih postupaka i modernizovanjem
Maja Stojanović Kerić administracije, kako na nacionalnom
Pravna savetnica, SKGO tako i na lokalnom nivou. Takođe, i zahte-
vi Evropske unije ka zemljama kandidati-
maja.stojanovic@skgo.org ma usmereni su na unapređenje državne
i lokalne administracije, kako bi one u
potpunosti bile u službi građana, privre-
de i drugih relevantnih subjekata.
ULOGA SKGO U
Na republičkom nivou prvi put se regu-
latorna reforma pominje sa osnivanjem
Saveta za regulatornu reformu privrednog
SPROVOĐENJU
sistema Republike Srbije (2003). Prvi proje-
kat kojim je sprovedena regulatorna re-
forma u Srbiji vezuje se za sveobuhvatnu
REGULATORNE REFORME reformu propisa – SRP2, koja je bila pred-

viđena Strategijom regulatorne reforme za
period od 2008. do 2011. godine.3 Cilj SRP-a
ADMINISTRATIVNIH je bio da olakša poslovanje privrednih su-

bjekata kroz pravljenje inventara odno-
sno popisa svih zakona i podzakonskih
POSTUPAKA NA akata i formulisanje predloga (preporuka)

za njihovu izmenu koji su upućeni Vladi
Republike Srbije. Kroz realizaciju projekta
LOKALNOM NIVOU SRP bila je osnovana Jedinica za Sprovođe-

nje sveobuhvatne reforme propisa (2008),
koja nastavlja sa radom preko Kancelarije
za regulatornu reformu i analizu efekata
propisa, koja je osnovana 2010. godine. >>>
1. Zakon o opštem upravnom postupku („Službeni
Pojednostavljenje nepotrebnih, komplikovanih glasnik RS”, br. 18/2016).

2. SRP je deo projekta koji je bio realizovan uz po-
i netransparentnih administrativnih postupaka dršku Švedske agencije za međunarodni razvoj i
saradnju (Sida), Svetske banke, Instituta Svetske
trebalo bi da doprinese poboljšanju opšteg banke i Međunarodne finansijske korporacije
(IFC).
regulatornog okvira, uz težnju da se u 3. Strategija je bila prvi dokument javne politike

Vlade u oblasti reforme regulatornog okvira i
budućnosti obezbedi dobra implementacija odnosila se na stvaranje povoljnog privrednog
ambijenta, smanjenje pravne nesigurnosti i
propisa. povećanja konkurentnosti domaće privrede na
svetkom i evropskom tržištu.
POLIS
ULOGA SKGO U SPROVOĐENJU REGULATORNE REFORME ADMINISTRATIVNIH POSTUPAKA NA LOKALNOM NIVOU
Počev od druge polovine 2014. godine, zemljama Zapadnog Balkana, u Srbiji istraživanja i rezultati dosadašnjih pro-
poslove Kancelarije preuzeo je Republički nije značio i kraj aktivnosti u ovoj obla- jekata koji su se odnosili na regulatornu
sekretarijat za javne politike. Krajem janu- sti, već početak jedne nove i moderne reformu na lokalnom nivou pokazali da
ara 2016. godine usvojena je Strategija ere. Prepoznavši značaj regulatorne privrednici i građani imaju najviše proble-
regulatorne reforme i unapređenja sistema reforme za lokalni ekonomski razvoj ma u administrativnim postupcima koji
upravljanja javnim politikama za period gradova i opština, SKGO, kao značajan se odnose na planiranje i izgradnju. Cilj
2016–2020. godine, koja je u funkciji spro- predstavnik lokalnih samouprava u Sr- projekta se zapravo odnosio na vrlo kon-
vođenja Strategije reforme javne uprave, biji, postala je nosilac izlazne strategije kretne pokazatelje kvaliteta poslovnog
čime je zaokružen proces celokupne re- IFC-a, tako da je od IFC-a dobila razvi- okruženja – na transparentnost informa-
forme u ovoj oblasti. jenu metodologiju za pokretanje re- cija o poslovnim administrativnim po-
gulatorne reforme na lokalnom nivou, stupcima, količinu potrebnog vremena,
Na lokalnom nivou, prvi primer sistem- bazu stručnjaka i praktičnog znanja, novca i dokumenata da bi neki postupak
ske regulatorne reforme započet je pro- modele obuka i softver za e-registar. bio završen, kao i (ne)postojanje mehani-
gramom „Jačanje konkurentnosti na Prenosom ovog paketa usluga stvorena zama kojima se meri uticaj novih propisa
lokalnom nivou” u zemljama Zapadnog je platforma održivosti samog projekta na poslovno okruženje.
Balkana (IFC program).4 Ovaj program i daljeg sprovođenja regulatorne refor-
je sproveden od 2007. do 2010. godine me na lokalnom nivou. Na taj način je Pored razvijanja modela odabranih ad-
u 29 gradova i opština u Srbiji, Bosni i SKGO postala najznačajniji akter za na- ministrativnih postupaka na lokalnom
Hercegovini, Crnoj Gori i Albaniji i bio je stavak započete regulatorne reforme na nivou, kroz ovaj projekat analizirana je i
usmeren na pojednostavljenje admini- lokalnom nivou i za dalje podučavanje primena zakona, podzakonskih akata, kao
strativnih postupaka na lokalnom nivou lokalnih samouprava u implementaciji i primena opštinskih propisa u odabranim
radi poboljšanja investicione klime, sma- sprovedene regulatorne reforme. administrativnim postupcima. Takođe,
njenja rizika i troškova za privatni sektor i analizirane su i informacije koje se traže u
jačanja i povećanja konkurentnosti loka- Stečena direktna iskustva i usvojena zna- postojećim obrascima zahteva, kao i do-
cija za privlačenje investicija. nja prilikom sprovođenja ranijih reformi, kumenta koja se od privrednih subjekata
kao i vizija SKGO o potrebi da se nastavi i građana traže da ih prilože, a sa aspekta
SKGO kao ključni akter regulatorna reforma na lokalnom nivou u mogućih smanjenja troškova u novcu i
u nastavku reformi na vidu pojednostavljenja administrativnih vremenu utrošenom za pribavljanje tra-
lokalnom nivou sa aspekta postupaka radi unapređenja poslovnog ženih informacija odnosno dokumenata.
unapređenja poslovnog ambijenta, ubrzo su dovela do početka Izvršena je i ekonomska analiza odabranih
okruženja projekta „Unapređenje poslovnog okru- administrativnih postupaka, i ostvarene su
Od samog početka sprovođenja IFC pro- ženja na lokalnom nivou kroz regulator- uštede za poslovnu zajednicu i građane.
grama, Stalna konferencija gradova i opšti- nu reformu”.5
na – Savez gradova i opština Srbije (SKGO), Nakon ostvarivanja svih definisanih cilje-
kao centralno mesto okupljanja gradova i Realizacijom i implementacijom ovog va projekta, može se reći da je u lokalnim
opština u Srbiji radi razvoja i unapređenja projekta, pojednostavljeni su odabrani samoupravama koje su bile uključene
lokalne samouprave, njene zaštite i ostva- administrativni postupci, koji su na osno- u realizaciju ovog projekta došlo do po-
rivanja zajedničkih interesa, bila je uklju- vu istraživanja uočeni kao komplikovani jednostavljenja i jeftinijeg izdavanja do-
čena u sve aktivnosti programa, kao jedna i netransparentni, s jedne strane, i una- zvola, odobrenja, rešenja i saglasnosti,
od značajnih zainteresovanih strana. pređen je rad opštinskih odnosno grad- kao i da je povećana transparentnost i
skih uprava, s druge strane. Najveći broj efikasnost lokalne javne administracije
Međutim, završetak programa „Jačanje odabranih administrativnih postupaka kroz uspostavljanje elektronskog registra
konkurentnosti na lokalnom nivou” u odnosio se na oblast urbanizma, jer su administrativnih postupaka.
4. Program je sprovela Međunarodna finansijska korporacija (IFC), kao deo 5. Projekat je finansirao Švajcarski državni sekretarijat za ekonomske poslove
grupacije Svetske banke, a finansijski su ga podržali Švajcarski državni sek- (SECO), a sproveden je u partnerstvu između SKGO i OPTIMUS-a – Centar za
retarijat za ekonomske poslove (SECO), Švedska agencija za međunarodni raz- dobro upravljanje, u periodu od decembra 2011. do juna 2015. godine.
voj i saradnju (Sida) i pojedine lokalne samouprave. U Republici Srbiji obuh-
vatao je sledeće lokalne samouprave: Zrenjanin, Užice, Vranje, Kruševac, Niš i
niške opštine (Pantelej, Palilula, Medijana, Crveni Krst i Niška Banja).
36 POLIS
I pored toga što je ovaj projekat imao Takođe, nakon usvajanja novog ZUP-a i nih ispostava republičkih institucija na
veoma vidljive i merljive rezultate, kao početka primene odredbi koje se odno- lokalnom nivou.
i toga što je preko SKGO pokrenut niz se na razmenu podataka po službenoj
drugih inicijativa, uključujući i one ve- dužnosti o činjenicama o kojima se vodi Imajući u vidu uočene probleme, kao i
zane za ekonomski razvoj, poboljšanje službena evidencija, među problemima činjenicu da je regulatorna reforma ad-
regulatornog okvira, decentralizaciju, sa kojima se lokalne samouprave po- ministrativnih postupaka realizovana u
izgradnju kapaciteta i unapređenje unu- novo suočavaju navedeni su nedosta- prethodnom periodu obuhvatala izra-
trašnje organizacije opštinskih i gradskih tak transparentnosti, birokratizovane du modela (u pitanju je oko 60 modela)
uprava, može se reći da je i dalje prisutna i složene administrativne procedure određenog broja administrativnih po-
konstatacija da se regulatorna reforma na za pojedine nadležnosti lokalne upra- stupaka za potrebe svih lokalnih samou-
lokalnom nivou nedovoljno sprovodi, što ve, nejasni i neuniformisani obrasci za prava, te da su i dalje, gradovi i opštine
za posledicu ima neujednačeno sprovo- podnošenje zahteva, neusaglašenost u obavljanju svojih nadležnosti uočavali
đenje zakona i podzakonskih akata, kao propisa, preterano postojanje i traženje potrebu za pojednostavljivanjem svojih
i neujednačeno postupanje opštinskih i dokumenata u postupku rešavanja po administrativnih postupaka u skladu sa
gradskih uprava u rešavanju istih admini- zahtevu stranke i nedostatak saradnje savremenim metodologijama, SKGO je
strativnih zahteva. između organa lokalne uprave i pojedi- uvidela potrebu za daljim transferom >>>
POLIS
znanja ka lokalnim samoupravama i želju je uz finansijsku podršku Kraljevine Šved- reforme na lokalnom nivou, a sve s ciljem
da pomogne svim svojim članovima da ske (posredstvom Švedske agencije za dostizanja osnovnih načela dobre uprave
pojednostave svoje regulatorne okvire. međunarodni razvoj i saradnju – Sida), a i postizanja pravne sigurnosti i deregu-
Uzimajući u obzir i širi kontekst u kome se u partnerstvu sa Švedskom asocijacijom lacije administrativnih postupaka koji se
Srbija nalazi, a to je da put ka Evropskoj lokalnih vlasti i regiona (SALAR) započela sprovode na lokalnom nivou.
uniji sa sobom nosi i striktne obaveze u nov projekat – „Podrška lokalnim samou-
pogledu jačanja odgovarajućih admini- pravama u Srbiji na putu ka EU – druga Nastavak rada na izradi modela i pojed-
strativnih kapaciteta i stvaranja efikasnog faza”. Tokom ovog programa planirano je nostavljenju administrativnih postupa-
sistema uprave za sprovođenje pravnih unapređenje poslovnog okruženja kroz ka na lokalnom nivou, stvoriće dobru
tekovina EU (acquis communautaire), što konkretnu podršku lokalnim samoupra- osnovu za lakšu primenu novousvojenog
je deo tzv. Madridskog kriterijuma6, SKGO vama, kao i nastavak procesa regulatorne ZUP-a koji se u gradovima i opštinama
sprovodi na dnevnoj bazi, kao i za uspo-
Primer modela administrativnog postupka za oblast IMOVINSKO-PRAVNI POSLOVI stavljanje jedinstvenog upravnog mesta
u lokalnim samoupravama, čije će bliže
ADMINISTRATIVNI POSTUPAK OTUĐENJE I DAVANJE uslove, kriterijume i merila koji se prime-
U ZAKUP ZEMLJIŠTA U JAVNOJ SVOJINI njuju u postupku određivanja jedinstve-
O pribavljanju stvari i raspolaganju stvarima u svojini jedinice lokalne samou- nog upravnog mesta, kao i način saradnje
prave pod uslovima propisanim zakonom, odlučuje organ jedinice lokalne sa- nadležnih organa u vezi sa postupanjem
mouprave određen u skladu sa zakonom i statutom jedinice lokalne samoupra- i obavljanjem poslova propisati Vlada RS.
ve, shodno članu 27. Zakona o javnoj svojini. Organ nadležan za odlučivanje i
predlaganje akata o pribavljanju, korišćenju, upravljanju i raspolaganju stvarima Uloga SKGO u izradi i
koje koriste organi jedinice lokalne samouprave utvrđuje se propisom jedinice implementaciji modela
lokalne samouprave. administrativnih postupaka
na lokalnom nivou
Ništav je akt o pribavljanju stvari i raspolaganju stvarima u javnoj svojini koji je Prvi paket modela za sprovođenje 15
doneo nenadležni organ, kao i ugovor zaključen na osnovu takvog akta. odabranih administrativnih postupaka
u 10 izabranih manjih opština7 širom
Nepokretne stvari pribavljaju se u javnu svojinu i otuđuju iz javne svojine pola- Srbije, SKGO je izradila kroz projekat
zeći od tržišne vrednosti nepokretnosti, koju je procenio poreski, odnosno drugi „Unapređenje poslovnog okruženja na
nadležni organ, u postupku javnog nadmetanja, odnosno prikupljanjem pisme- lokalom nivou kroz regulatornu refor-
nih ponuda, ako zakonom nije drukčije određeno. mu”, a tokom produženja projekta je
izrađeno još oko 45 modela lokalnih
Izuzetno, nepokretne stvari se mogu pribaviti ili otuđiti neposrednom pogod- administrativnih postupaka. Prilikom
bom, ali ne ispod od strane nadležnog organa procenjene tržišne vrednosti ne- izrade svih ovih modela primenjen je
pokretnosti (kod otuđenja), odnosno ne iznad te vrednosti (kod pribavljanja), inovativni pristup, koji je manjim opšti-
ako u konkretnom slučaju to predstavlja jedino moguće rešenje. Predlog akta, nama, koje uglavnom nemaju dovoljno
odnosno akt o ovakvom raspolaganju mora da sadrži obrazloženje iz kog se finansijskih i ljudskih kapaciteta za spro-
može utvrditi postojanje ovih okolnosti. vođenje zahtevnih projekata, omogućio
da sprovedu regulatornu reformu, di-
Lice nadležno za zaključivanje ugovora o pribavljanju i raspolaganju stvarima u rektnom primenom razvijenih modela.
svojini jedinice lokalne samouprave, u ime jedinice lokalne samouprave, odre- Istovremeno je OPTIMUS – Centar za
đuje se propisom jedinice lokalne samouprave. dobro upravljanje, u dodatnih 6 odabra-
nih gradova i opština sproveo sistemsku
Utvrđeni rok za administrativni postupak je 5 dana od dana javnog nadmetanja regulatornu reformu administrativnih
ili otvaranja ponuda. postupaka kroz uvođenje načela analize
efekata propisa (AEP) pri donošenju lo-
6. „Madridski kriterijum” je Evropski savet 1995. godine na sastanku u Madridu kriterijumi su uvršteni u Ugovor iz Lisabona iz 2009. godine i deo su pravnih
potvrdio i uvrstio u prethodno utvrđene kriterijume iz Kopenhagena (1993). tekovina EU (tzv. acquis communautaire).
Kriterijum iz Madrida je poznat i pod nazivom administrativni kriterijum. Svi
38 POLIS
Pregled postupka kroz pojedine faze sa predlogom rokova, potrebnih dokumenata i uz definisan pravni osnov
Informacije
Nadležnost za Dokumenta
Faze postupka Utvrđeni rok koje se traže RAT1 LAT2 Pravni osnov
postupanje koja se prilažu
u zahtevu
1. Donošenje odluke o 1 dan Skupština opštine član 27. Zakona o javnoj svojini
otuđenju / davanju u / organ određen („Službeni glasnik RS”, br. 72/2011,
zakup statutom 88/2013 i 105/2014)
2. Utvrđivanje tržišne 5 dana (na ovaj Lokalna poreska član 29. Zakona o javnoj svojini
vrednosti nepokretnosti i rok se dodaje i administracija
oglašavanje vreme trajanja
oglasa)
3. Podnošenje ponuda / 1 dan Pisarnica Popunjen obrazac Ime i prezime DA NE član 161. ZUP-a („Službeni glasnik
zahteva za učešće zahteva ili kovertirana / poslovno SRJ”, br. 33/1997 i 31/2001 i „Službeni
u postupku javnog ponuda ime glasnik RS”, br. 30/2010)
nadmetanja
član 29. Zakona o javnoj svojini
- Prijem zahteva Dokaz o uplati Adresa /
administrativne takse poslovno član 12. Uredbe o kancelarijskom
- Zavođenje sedište poslovanju organa državne uprave
(„Službeni glasnik RS”, br. 80/1992)
-D
ostavljanje nadležnoj
organizacionoj jedinici Kontakt glave II, III i IV Uputstva o
telefon kancelarijskom poslovanju organa
državne uprave („Službeni glasnik RS”,
br. 10/1993 i 14/1993 – ispravka)
4. Javno nadmetanje 1 dan Nadležna član 28. Zakona o javnoj svojini
ili utvrđivanje organizaciona
najpovoljnije pisane jedinica za
ponude imovinsko-pravne
poslove
5. Zaključivanje ugovora 3 dana Lice određeno član 36. Zakona o javnoj svojini
propisom JLS
6. Otpremanje 1 dan Pisarnica Član 15. Uredbe o kancelarijskom
poslovanju organa državne uprave
Glave VI i VIII Uputstva o

kancelarijskom poslovanju organa
državne uprave
1 RAT – republička administrativna taksa 2 LAT – lokalna administrativna taksa.
kalnih propisa, uvođenje onlajn registra sredine, privreda i lokalni ekonomski ra- nivou. Svaki izrađeni model administra-
administrativnih postupaka i izgrad- zvoj, lokalna poreska administracija, sao- tivnog postupka obuhvatao je detaljno
nju kapaciteta zaposlenih u lokalnim braćaj i društvene delatnosti. Rad na izra- opisane sve faze postupka sa predlogom
samoupravama. di modela administrativnih postupaka rokova za pojedine faze, predlogom po-
SKGO je realizovala uz pomoć stručnjaka trebnih dokumenata koji se zahtevaju od
Svi razvijeni modeli administrativnih po- iz lokalnih uprava koji imaju dovoljno građana i privrede, uz definisan pravni
stupaka na lokalnom nivou obuhvatali iskustva i znanja u sprovođenju admini- osnov. Istovremeno, izrađeni su i standar-
su sledeće oblasti: planiranje i izgradnja, strativnih postupaka i poznaju propise dizovani obrasci za podneske stranaka,
imovinsko-pravni poslovi, zaštita životne i njihovu implementaciju na lokalnom a radi obezbeđivanja transparentnosti i >>>
7. Izabrane pilot opštine bile su: Vladičin Han, Bajina Bašta, Knjaževac, Ivanjica,
Kanjiža, Vlasotince, Kovin, Ćuprija, Bečej i Tutin.
POLIS
detaljnog informisanja klijenata urađen cija bude na usluzi građanima i privredi javna, pravno sigurna baza. Takođe, po-
je i dijagram (hodogram) svakog admini- na što jednostavniji, jeftiniji i transparen- stavljanje i uređivanje ovakve baze pred-
strativnog postupka. tniji način. Ovi rezultati stvaraju sliku da stavlja dobru osnovu za buduću e-upra-
su lokalne samouprave shvatile da su efi- vu, koja se polako, ali sigurno približava
Postupak implementacije modela ra- kasna i transparentna administracija koja administraciji na svim nivoima vlasti.
zvijenih administrativnih postupaka u sprovodi pojednostavljene procedure i
lokalnim samoupravama je obuhvatao i koja ima uspostavljen konstruktivan dija- Pored pojednostavljivanja poslovnih ad-
proces učešća zaposlenih i edukacije za- log sa privatnim sektorom, osnovni pre- ministrativnih postupaka, pojednostav-
poslenih o potrebi za reformom i sadržini duslovi za oporavak celokupne privrede ljen je i veliki broj građanskih postupaka.
reforme, kako bi novouvedena rešenja i u Srbiji. Reforma ovih postupaka predstavlja po-
pojednostavljenja zaista bila prihvaćena sebnu dodatnu vrednost, s obzirom na
u praksi i kako bi bila obezbeđena održi- Svaka reforma koja se sprovodi zahteva to da je projekat prvobitno dao akcenat
vost kada se projekat završi. Kao dodatno održivost, a njeni rezultati vidljivost od- isključivo poslovnim postupcima, ali su i
obezbeđenje održivosti, svaka od oda- nosno dostupnost svim zainteresovanim građanski postupci naknadno uključeni u
branih lokalnih samouprava donela je akt subjektima. Zato je važan element ovog proces reformisanja. Na ovaj način, koristi
kojim se stvara obaveza poštovanja novo- projekta bilo uvođenje elektronskih re- od reforme dolaze do najšireg kruga ljudi
uvedenih unapređenih administrativnih gistara svih administrativnih postupaka, u gradovima i opštinama.
postupaka. Sprovođenjem svih pojed- koji se sprovode u lokalnim upravama
nostavljenih administrativnih postupaka (e-registra).8 Svrha uspostavljanja e-re- Tokom realizacije trenutno aktuelnog
u 10 pilot opština ostvareni su, između gistra je pružanje potpunih informacija programa „Podrška lokalnim samoupra-
ostalog, sledeći rezultati: uvedena je oba- o administrativnim postupcima svim vama u Srbiji na putu ka EU – druga faza”,
veza za zaposlene u lokalnoj samoupravi zainteresovanim privrednicima i građa- koji SKGO sprovodi, posebno dela koji se
da pribavljaju dokumente koje je izdala nima, čime se obezbeđuje puna tran- odnosi na sprovođenje regulatorne refor-
opštinska uprava u bilo kom trenutku i sparentnost rada lokalne administracije. me na lokalnom nivou, plan je da se naj-
po službenoj dužnosti; ukinut je veliki Pristupom e-registru, korisnici su u mo- pre uradi mapiranje svih administrativnih
broj nepotrebnih dokumenata koji su se gućnosti da, na jednostavan i pregledan postupaka9 koji se sprovode u jednoj lo-
u određenim administrativnim postupci- način, saznaju informacije o dokumen- kalnoj samoupravi, a zatim da se definiše
ma tražili od građana ili pravnih lica; eli- tima potrebnim za podnošenje zahteva, metodologija po kojoj će se raditi modeli
minisane su nepotrebne informacije koje rokovima, taksama i naknadama i kontakt prethodno mapiranih administrativnih
su zahtevane u obrascima podnesaka; podatke zaduženih službenika koji spro- postupaka. Modeli administrativnih
obrasci podnesaka su iznova izrađeni i/ili vode određeni postupak, ali i da preuzmu procedura bi trebalo da sadrže: opis po-
u velikoj meri prerađeni i unapređeni za odnosno elektronski popune potrebne stupka, različite faze/korake u postupku,
sve odabrane administrativne postupke; obrasce za podnošenje zahteva. preporučene rokove i odgovorne jedini-
rokovi za puno sprovođenje administra- ce za svaku fazu, spisak dokumenata i in-
tivnih postupaka skraćeni su u više od Održivost e-registra je postignuta time formacija koji su neophodni, informaciju
70% slučajeva. što je prihvaćen predlog da se takva on- o republičkoj/lokalnoj taksi. Tokom reali-
lajn baza administrativnih postupaka koji zacije projekta biće organizovane i obuke
Svi ovi rezultati su dobar pokazatelj toga se sprovode u jednoj lokalnoj samoupra- za primenu pojednostavljenih modela i
kako se postiže cilj da lokalna administra- vi uspostavi lokalnim pravnim aktom kao pružaće se savetodavna podrška grado-
8. E-registri su uvedeni u Leskovcu, Kraljevu, Novom Pazaru, Gornjem Milanov- 9. Preliminarne analize pokazuju da se radi o oko 200 admninistartivnih pos-
cu, Loznici i Somboru i nalaze se na internet prezentaciji opštine/grada. Videti: tupaka koji se sprovode u lokalnoj samoupravi. Ovaj broj obuhvata kako pos-
e-registar Novog Pazara na adresi: http://www.novipazar.rs/lat/. tupke prema građanima, tako i postupke prema privredi.
40 POLIS
vima i opštinama kroz Savetodavni cen- upravljanja na nivou lokalne vlasti i trudi
tar SKGO. Takođe, predviđeno je da se, u se da obezbedi prenos naučenih lekcija
skladu sa budućim izmenama propisa, i među lokalnim samoupravama. Kada je
izrađeni modeli administrativnih postu- reč o procesu sprovođenja regulatorne
paka menjaju i prilagođavaju. reforme administrativnih postupaka na
lokalnom nivou, misija SKGO je da kroz
Veoma je važno istaći da će ovim projek- aktuelne i buduće projekte unapredi i
tom biti obuhvaćeni postupci koji su od profiliše kapacitete u lokalnim samou-
interesa i za građane i za privredu. Os- pravama, koji će zatim kao takvi moći da
novna ideja je da se kroz ujednačavanje odgovore na sve izazove i zahteve koji
postupaka i razvijanje modela, svim gra- će se naći na putu promena u narednom
dovima i opštinama ponudi alat za efika- periodu.
sno sprovođenje određenog postupka
i postizanje predvidivosti i izvesnosti u Pojednostavljenje nepotrebnih, kompli-
njegovom rešavanju. Svi izrađeni modeli kovanih i netransparentnih administra-
administrativnih postupaka bi trebalo da tivnih postupaka trebalo bi da doprinese
se nađu na portalu koji će biti razvijen u poboljšanju opšteg regulatornog okvira,
saradnji Ministarstva državne uprave i lo- uz težnju da se u budućnosti obezbedi
kalne samouprave i Republičkog sekreta- dobra implementacija propisa. U kontek-
rijata za javne politike. stu usvajanja novog ZUP-a i početka pri-
mene odredbi koje se odnose na razme-
Zaključak nu podataka iz službenih evidencija po
Pravna sigurnost, predvidivost, brzina službenoj dužnosti, regulatorna reforma
odgovora i postupanja, dostupnost in- administrativnih postupaka sve više do-
formacija i poštovanje postignutih dobija na značaju, jer će kroz pojednostav-
govora su svetinja za uspešno poslova- ljene i skraćene procedure biti olakšana
nje i zadovoljstvo građana svake lokalne i razmena podataka/informacija između
zajednice. Da bi se to postiglo, s jedne organa.
strane, neophodna je saradnja svih nivoa
vlasti kako međusobna, tako i saradnja Sa reformama koje su započete i koje su
sa organizacijama koje kroz svoje aktiv- u planu, očekuje se da do 2020. godine
nosti u potpunosti podržavaju proces lokalne samouprave u Srbiji budu bolje
sveobuhvatne regulatorne reforme i pro- pripremljene za pristupanje evropskoj
pisa i administartivnih postupaka. Kada porodici, sa poboljšanim uslugama, ujed-
je reč o jedinicama lokalne samouprave, načenim administrativnim postupcima,
glavnu ulogu u tom procesu preuzela uspostavljenom e-upravom i efikasnijom
je na sebe SKGO, koja kroz svoju ulogu i transparentnijom lokalnom administra-
zastupnika već dugi niz godina aktiv- cijom, koja funkcioniše u skladu sa načeli-
no promoviše načela i praksu dobrog ma dobre uprave. n
POLIS
P
redmet rada je odnos opšt(ij)eg
i posebn(ij)ih zakona sa aspek-
ta upravnog procesnog prava.
Upoređuju se rešenja Zakona
o opštem upravnom postupku iz 1997.
godine1 (ZUP 1997) i nedavno usvoje-
nog novog Zakona o opštem upravnom
Prof. dr Dobrosav Milovanović postupku2 (novi ZUP). Posebna pažnja
Vanredni profesor na Pravnom fakultetu pridaje se i Zakonu o inspekcijskom nad-
Univerziteta u Beogradu zoru3 (ZIN), kao i zakonu koji sadrži proce-
sne norme u oblasti poreza. U vezi sa tim
battabgd@gmail.com razmatraju se ograničenja odstupanja
od opšteg režima, procesi usklađivanja
posebnih zakona sa načelima i rešenjima
ZUP-а i ZIN-а, kao i organizacioni meha-
nizmi za njihovo sprovođenje.
Ograničenja u
pogledu mogućnosti
odstupanja od opšt(ij)eg
upravnoprocesnog režima
ODNOS OPŠT(IJ)EG U ustavnom poretku Republike Srbije ne

postoji mogućnost uspostavljanja hije-
rarhijskog odnosa između zakona, gde
I POSEBN(IJ)IH bi pojedini zakoni zbog svog značaja – si-

stemskog karaktera pitanja koje uređuju
UPRAVNOPROCESNIH
i tome prilagođene procedure usvaja-
nja4 – imali jaču pravnu snagu u odnosu
na druge zakone koji uređuju povezanu
ZAKONA
materiju, koji bi morali da budu u sagla-
snosti sa sistemskim zakonima. U tom
smislu Z. Tomić ukazuje na to da su svi
zakoni Republike Srbije načelno jednake
pravne snage, istoga ranga.5 Stoga u po-
gledu međusobnog odnosa zakona važe
Važeći ustavni poredak Republike Srbije ne načela: lex specialis derogat legi generali i
predviđa postojanje tzv. sistemskih zakona. lex posterior derogat legi priori. Međutim,
kako isti autor navodi, neophodno je
Stoga u pogledu međusobnog odnosa zakona ozbiljno uzeti u obzir i krucijalnu normu
Ustava da je „pravni poredak jedinstven”
važe načela lex specialis derogat legi generali (član 4. stav 1. i član 194. stav 1. Ustava Sr-
i lex posterior derogat legi priori. Ipak, pri

1. „Službeni list SRJ”, br. 33/1997 i 31/2001 i „Služ-
razmatranju ovih načela neophodno je uzeti beni glasnik RS”, br. 30/2010.
u obzir i normu Ustava da je „pravni poredak 2. „Službeni glasnik RS”, br. 18/2016.
3. „Službeni glasnik RS”, br. 36/2015.
jedinstven” 4. Kroz predviđanje kvalifikovane većine u za-
konodavnom telu koja je neophodna da bi se
usvojili sistemski zakoni.
42 POLIS
Odnos opšt(ij)eg i posebn(ij)ih upravnoprocesnih zakona
bije), pa iz toga posredno zasnovati oba- zasnovanom interesu u pogledu kojih u predviđeno je da je upravna stvar i svaka
vezu zakona koji uređuju posebne oblasti određenom slučaju zakonom nije pred- druga situacija koja je zakonom odre-
da, pored ostaloga, strogo vode računa o viđena drugačija sudska zaštita, kao i đena kao upravna stvar.9 Time je pojam
načelima ZUP-a.6 konačnih pojedinačnih akata, kada je to upravne stvari u novom ZUP-u izjedna-
zakonom predviđeno. čen po obimu sa predmetom upravnog
Najpre razmatramo pristup ZUP-a 1997 i postupka. Međutim, ovaj prošireni po-
novog ZUP-a u pogledu odnosa opšteg ZUP 1997 u delu „Osnovna načela”, koji jam upravne stvari ne stvara probleme
i posebnih zakona u oblasti upravnog uređuje važenje zakona, predviđa da sa aspekta navedene definicije ZUS-a, s
procesnog prava. ZUP 1997, čija pri- odredbe zakona kojima se, zbog speci- obzirom na to da će se i dalje Upravnom
mena u najvećem delu ostaje do 1. juna fične prirode upravnih stvari u pojedinim sudu, na osnovu upravnih stvari iz uprav-
2017. godine, ne daje izričitu definiciju upravnim oblastima, propisuju neophod- nog postupka, podnositi tužbe isključivo
upravne stvari. Naime, u delu „Važenje na odstupanja od pravila opšteg uprav- protiv upravnih akata. Naime, povodom
zakona” on definiše samo predmet svo- nog postupka, moraju biti u saglasnosti prigovora kao novog remonstrativnog
je primene odredbama prema kojima sa osnovnim načelima utvrđenim ovim sredstva pravne zaštite zbog neispunje-
su, po ovom zakonu, dužni da postu- zakonom. Na ovaj način on postavlja nja obaveza organa iz upravnog ugo-
paju državni organi (i drugi definisani granice odstupanja od opšteg režima vora, (ne)preduzimanja upravne radnje
subjekti7) kad u upravnim stvarima, uređenja postupanja u upravnim stvari- ili zbog nekvalitetnog pružanja javnih
neposredno primenjujući propise, reša- ma, stavljajući naglasak na neophodnost usluga, donose se upravni akti u formi
vaju o pravima, obavezama ili pravnim odstupanja zbog specifičnosti materije i rešenja.
interesima fizičkog lica, pravnog lica ili zahtevajući saglasnost sa osnovnim na-
druge stranke (što predstavlja donoše- čelima ZUP-a. Sa aspekta našeg rada posebno je zna-
nje upravnih akata), kao i kad obavljaju čajno da su ojačane pozicije normi novog
druge poslove utvrđene ovim zakonom Pri razmatranju razlika u odnosu na ZUP-a u odnosu na norme posebnih pro-
(što podrazumeva izdavanje uverenja ZUP 1997, novi ZUP je izričito definisao cesnih zakona, što je u skladu i sa ciljem
od strane nadležnih organa kao vrstu i znatno proširio pojam upravne stvari Strategije reforme javne uprave iz 2013.
upravnih radnji). S druge strane, Zakon na koje se primenjuju odredbe ovog za- godine, u pravcu obezbeđenja funkci-
o upravnim sporovima8 (ZUS) izričito kona. Novi ZUP predviđa da je upravna onalnog jedinstva i standarda kvaliteta
određuje upravnu stvar. Upravna stvar, stvar, u smislu ovog zakona, pojedinačna aktivnosti kojima se vrše određene vrste
u smislu ZUS-a, jeste pojedinačna nes- situacija u kojoj organ, neposredno pri- upravnih poslova i javnih ovlašćenja, ne-
porna situacija od javnog interesa u ko- menjujući zakone, druge propise i opšte zavisno od oblasti u kojima se oni obav-
joj neposredno iz pravnih propisa pro- akte, pravno ili faktički utiče na položaj ljaju i organ(izacij)a u čijoj su oni nad-
izlazi potreba da se buduće ponašanje stranke tako što donosi upravne akte, ležnosti. U vezi sa tim, značajna su dva
stranke autoritativno pravno odredi, što garantne akte, zaključuje upravne ugo- aspekta novog ZUP-a:
je prilagođeno shvatanju da se upravni vore, preduzima upravne radnje i pru-
spor vodi o zakonitosti konačnog uprav- ža javne usluge. Prema tome, upravna 1. Odnos ZUP-a i posebnih zakona – gde
nog akta. Time je iz definicije upravne stvar, pored donošenja upravnih akata i se znatno sužava prostor za neopravda-
stvari isključeno vršenje svih upravnih izdavanja uverenja od strane nadležnih ne posebnosti. Naime, novi ZUP pred-
radnji. S druge strane, predmet uprav- organa, obuhvata i donošenje garantnih viđa svoju primenu na postupanje u
nog spora čini i ocena zakonitosti dru- akata, zaključivanje upravnih ugovora, svim upravnim stvarima, nezavisno od
gih konačnih pojedinačnih akata kojima preduzimanje svih drugih upravnih rad- konkretne oblasti u kojoj se postupa. S
se rešava o pravu, obavezi ili na zakonu nji i pružanje javnih usluga. Pored toga, druge strane, kao i u ZUP-u 1997, novi >>>
5. Tomić Zoran, Zakon o opštem upravnom postupku, Predgovor Zakonu o op- 9. To bi npr. moglo da bude odlučivanje o naknadi štete u vezi sa podnetim
štem upravnom postupku, Službeni glasnik, Beograd, 2016, str. 14. prigovorom.
6. Detaljnije: ibid, str. 14.
7. Preduzeća i druge organizacije kojima je zakonom povereno vršenje odgo-
varajućih javnih ovlašćenja.
8. „Službeni glasnik RS”, br. 111/2009.
POLIS
ZUP predviđa da se pojedina pitanja
upravnog postupka mogu posebnim
zakonom urediti samo ako je to u po-
jedinim upravnim oblastima neophod-
no, ako je to u saglasnosti sa osnovnim
načelima određenim ovim zakonom.
Međutim, novi ZUP dodaje kao kumula-
tivan uslov značajnu novinu – zahtev da
se time ne smanjuje nivo zaštite prava
i pravnih interesa stranaka zajemčenih
ovim zakonom.10 Važno je ukazati na to
da se ovaj dodatni uslov praktično može
odnositi na sve odredbe ZUP-a kojima
se uređuje status stranke, a ne samo na
odredbe osnovnih načela. Na ovaj način
suštinski je promenjen i povećan značaj
odredaba opšteg procesnog zakona i
bitno umanjen prostor za znatna odstu-
panja načina uređivanja kroz posebne
zakone, koja predstavljaju jedan od ve-
likih problema ne samo u Srbiji nego i u
zemljama regiona i članicama EU.
2. Drugi aspekt obezbeđenja jedin-

stvenog pravnog režima neophodan je
zbog teritorijalne, funkcionalne i perso-
nalne decentralizacije ili dekoncentra-
cije upravnih poslova, odnosno javnih
ovlašćenja, koje subjekti različitog sta-
tusa, oblika organizovanja i/ili područja
delovanja obavljaju u vidu izvornih ili
poverenih poslova. Načela decentrali-
zacije i dekoncentracije potrebna su za
obezbeđenje usko specijalizovanih zna-
nja i veština radi kvalitetnog, delotvor-
nog i efikasnog obavljanja određenih
poslova, obezbeđenja izvesnog stepena
nezavisnosti ili povećane samostalno-
sti u njihovom vršenju, približavanja
ovih poslova lokalitetima, građanima ili
pravnim licima u odnosu na koje se oni
obavljaju, smanjenja troškova vršenja
poslova, rasterećenja organa državne
uprave i sl. U vezi sa tim, novi ZUP je,
u skladu sa Ustavom iz 2006. godine i
10. Videti: Milovanović, Dobrosav i Cucić, Vuk, „Nova rešenja Nacrta zakona o op-
štem upravnom postupku u kontekstu reforme javne uprave u Srbiji”, Pravni
život, br. 10, Tom II, Beograd, 2015, str. 96.
44 POLIS
Strategijom reforme javne uprave, pre- se službenika koji postupaju u upravnim službenika, odnosno službenika autono-
cizirao krug nadležnih organa, tako da stvarima, zakonima kojima se poveravaju mne pokrajine i jedinice lokalne samou-
oni obuhvataju državne organe i orga- poslovi u tim oblastima i sl. prave, kao i saglasno načelima i pravilima
nizacije, organe i organizacije pokra- postupka kojima je uređen opšti upravni
jinske autonomije i jedinica lokalne sa- ZIN, čija je puna primena počela 30. apri- postupak.
mouprave, ustanove, javna preduzeća, i la 2016. godine, predmet je interesovanja
posebne organe preko kojih se ostvaru- iz više razloga. Najpre, on igra dvostruku Poštujući odredbe važećeg Zakona o
je regulatorna funkcija, a takođe i pro- ulogu u odnosu na procesne zakone. Po- državnoj upravi, koje su zbog promene
širio ovaj krug na fizička lica kojima su seban je u poređenju sa ZUP-om jer ure- koncepta državne uprave u javnu upra-
poverena javna ovlašćenja. Ovo je tako- đuje postupanje u oblasti inspekcijskog vu sazrele za temeljno preispitivanje, ZIN
đe način da se obezbedi standardizacija nadzora, gde se na pitanja koja nisu njime predviđa svoju neposrednu primenu u
kvaliteta, jer se, nezavisno od statusa i uređena primenjuju odredbe ZUP-a (npr. postupcima inspekcijskog nadzora koji
mesne nadležnosti vršioca javnog ovla- u pogledu zapisnika). S druge strane, on vrše organi državne uprave i koje, kao po-
šćenja, primenjuju norme opšteg proje opšteg karaktera u odnosu na posebne vereni posao državne uprave, vrše organi
pisa na proširen pojam upravne stvari, zakone koji uređuju postupanje u poseb- autonomnih pokrajina i organi jedinica
uz sužavanje prostora za posebnosti u nim oblastima inspekcijskog nadzora. S lokalne samouprave.
pojedinim oblastima. obzirom na to da je Zakon o državnoj up-
ravi iz 1992. godine11 sadržao i nedovolj- Takođe, u skladu sa načelom lex specialis
Ovde postoji još jedan problem. Naime, no razrađene odredbe o inspekcijskom derogat legi generali i uz uvažavanje činje-
iako u poverenim poslovima organi dr- nadzoru, bio je ostavljen širok prostor za nice da je u pojedinim oblastima došlo
žavne uprave imaju opšta i posebna ovla- uređivanje brojnih, ne uvek i specifičnih do prihvatanja međunarodnih standarda
šćenja nadzornog organa, prate i utvrđu- pitanja, posebnim zakonima po oblasti- i usklađivanja sa pravnim tekovinama EU,
ju stanje u oblastima iz svog delokruga, ma inspekcijskog nadzora. S obzirom na prema ZIN-u, u postupku vršenja inspek-
proučavaju posledice utvrđenog stanja i navedene probleme, kao i intenciju Stra- cijskog nadzora i službene kontrole koji
zavisno od nadležnosti sami preduzimaju tegije reforme javne uprave i savremene proizlaze iz posebnih zakona, potvrđenih
mere ili predlažu Vladi donošenje propisa tendencije u svetu, ZIN u uvodnim odred- međunarodnih ugovora ili usklađivanja
i preduzimanje mera na koje su ovlašće- bama detaljno uređuje svoju primenu zakonodavstva sa pravnim tekovinama
ni, analize su pokazale da oni nisu uvek i odnos prema drugim zakonima, čime EU, neposredno se primenjuju odredbe
u stanju da obezbede odgovornosti koje praktično ne ostavlja prostora za bilo ka- posebnog zakona, ako su u određenim
zadržavaju u vezi sa poverenim poslo- kve dileme, što je od posebnog značaja oblastima inspekcijski nadzor i službena
vima. Primera radi, nakon poništavanja sa aspekta pravne sigurnosti. ZIN najpre kontrola tim zakonom uređeni drukčije.
rešenja drugostepeni organi često nisu ističe da su sadržina, granice, ovlašćenja,
u mogućnosti da efikasno obezbede do- prava i obaveze pri vršenju inspekcijskog Međutim, odredbom sledećeg stava
nošenje rešenja od strane prvostepenih nadzora utvrđeni ovim zakonom i poseb- onemogućava se da neposredna prime-
organa. Takođe, utvrđivanje odgovorno- nim zakonima. na posebnih zakona isključi ili ograniči
sti službenika organa kojima su povereni neposrednu primenu odredaba ZIN-a
poslovi (npr. kod neopravdanog ćuta- Definišući svoj odnos sa „sistemskim” u pitanjima koja uopšte nisu uređena
nja uprave) neposredno zavisi od volje zakonima u oblasti funkcionisanja javne posebnim zakonima, čime se sprečava
starešina datih organa. Konačno, nisu uprave i njenih službenika, kao i opštim nastanak pravnih praznina u regulaciji in-
predviđeni mehanizmi efikasnog uskra- procesnim pravilima, ZIN navodi da u stituta inspekcijskog nadzora i službene
ćivanja finansijskih sredstava u slučaju postupku vršenja inspekcijskog nadzo- kontrole.
nevršenja poverenih poslova. U vezi sa ra inspektor, odnosno drugi ovlašćeni
tim, neophodno je uneti nova rešenja i u službenik postupa saglasno načelima Posebno je interesantna odredba ZIN-a
povezanim zakonima – Zakonu o držav- i pravilima delovanja državne uprave i koja daje primat njegovim odredbama
noj upravi, zakonima koji uređuju statu- načelima i pravilima delovanja državnih u oblasti koja je i bila jedan od ključnih >>>
11. „Službeni glasnik RS”, br. 20/1992, 6/1993 – US, 48/1993, 53/1993, 67/1993,
48/1994, 49/1999 – dr. zakon, 79/2005 – dr. zakon, 101/2005 – dr. zakon i
87/2011 – dr. zakon.
POLIS
razloga za njegovo usvajanje. Naime, ZIN postupku i poreskoj administraciji12 koji vodi Poreska uprava u vezi sa izdava-
onemogućava da neposredna primena (ZPPPA) koji u delu „Odnos prema drugim njem i oduzimanjem ovlašćenja, odobre-
odredaba posebnih zakona u bilo kom zakonima” predviđa uobičajeno rešenje nja, dozvola, saglasnosti i dr., primenom
slučaju isključi ili ograniči neposrednu prema kome se, ako ovim zakonom nije zakona kojim se uređuje devizno poslo-
primenu odredaba ovog zakona kojima drukčije propisano, poreski postupak vanje, odnosno zakona kojim se uređuju
se uređuju neregistrovani subjekti i po- sprovodi po načelima i u skladu sa odred- igre na sreću, shodno primenjuje zakon
stupanje prema njima i inspekcije su duž- bama zakona kojim se uređuje opšti kojim se uređuje opšti upravni postupak,
ne da primenjuju odredbe ovog zakona upravni postupak. ako tim zakonima nije drukčije određeno.
kojima se uređuju ovi subjekti, kao i po-
stupanje prema tim subjektima. Međutim, kada uređuje odnos prema za- Postupak i institucionalni
konima koji se u odnosu na njega mogu okvir za usklađivanje
S ciljem standardizacije istovrsnih po- smatrati posebn(ij)im, ZPPPA predviđa procesnih normi
slova koji nose različit naziv ili se vrše u neuobičajeno rešenje, po kome se, ako je posebn(ij)ih zakona
okviru određenog stepena nezavisnosti drugim zakonom pitanje iz oblasti koju sa opšt(ij)im zakonima
ili samostalnosti određenih subjekata, uređuje ovaj zakon uređeno na drukčiji Imajući u vidu probleme u praksi sa as-
ZIN se shodno primenjuje u postupku način, primenjuju odredbe ovog zakona. pekta nastojanja da se gotovo sva pitanja
inspekcijskog nadzora koji u poslovima iz Može se postaviti pitanje ustavnosti ove urede posebnim zakonima i u situacija-
izvorne nadležnosti vrše organi autono- odredbe. Argumentacija za neustavnost ma kada to nije potrebno niti primereno,
mnih pokrajina i organi jedinica lokalne je narušavanje načela lex specialis dero- ZUP i ZIN predviđaju, u prelaznim i završ-
samouprave, kao i kada organi državne gat legi generali. S druge strane, navode nim odredbama, proces usklađivanja po-
uprave, organi autonomne pokrajine i or- se norme Ustava da je „pravni poredak sebnih zakona sa načelima i rešenjima iz
gani jedinica lokalne samouprave i dru- jedinstven” i odgovarajuća praksa Ustav- ovih zakona. U vezi sa tim, uspostavljen
gi subjekti sa javnim ovlašćenjima vrše nog suda na tom planu, gde bi se ZPPPA je model koji je u određenoj meri inspi-
druge oblike nadzora i kontrole u smislu imao smatrati „matičnim zakonom”. Ista- risan procesom usklađivanja sa direkti-
ovog zakona. kli smo stav Z. Tomića u pogledu ZUP-a vama EU, uz organizacioni mehanizam
da se iz ove odredbe Ustava posredno za njegovo sprovođenje kroz formiranje
Konačno, ZIN je isključio svoju primenu može zasnovati obaveza da zakoni koji koordinacionih komisija Vlade, radi obez-
u pojedinim poslovima za koje se sma- uređuju posebne oblasti, pored osta- beđenja delotvornosti i efikasnosti ovog
tra da su bitno drugačiji ili da zahtevaju loga, strogo vode računa o načelima procesa.
određeni stepen sužavanja prostora za ZUP-a. Međutim, pitanje je da li bi ZPPPA
transparentnost zbog tajnosti podataka mogao da pruži primat svim svojim nor- Uporedno posmatrano, u tom pogledu
u oblastima u kojima se vrše. U tom smi- mama (a ne samo načelima) u odnosu na u Hrvatskoj nadležno ministarstvo daje
slu ZIN se ne primenjuje na postupanje posebne zakone. mišljenja na nacrte zakona i drugih pro-
i poslove odbrane, policije, komunalne pisa s aspekta usklađenosti sa odredba-
policije i poreske policije. Konačno ZPPPA uređuje i odnos zakona ma ZUP-a. Međutim, zbog nepostojanja
koji su posebni u odnosu na ZPPPA pre- sankcije za neuvažavanje tih mišljenja,
Na kraju ovog dela razmatramo mo- ma samom ZUP-u, po pojedinim pitanji- još uvek se predlažu zakoni koji propi-
del predviđen Zakonom o poreskom ma, tako što predviđa da se u postupku suju drukčije postupanje od onog koje
12. „Sl. glasnik RS”, br. 80/2002, 84/2002 – ispr., 23/2003 – ispr., 70/2003, 55/2004,
61/2005, 85/2005 – dr. zakon, 62/2006 – dr. zakon, 63/2006 – ispr. dr. zako-
na, 61/2007, 20/2009, 72/2009 – dr. zakon, 53/2010, 101/2011, 2/2012 – ispr.,
93/2012, 47/2013, 108/2013, 68/2014, 105/2014, 91/2015 – autentično tuma-
čenje, 112/2015 i 15/2016.
46 POLIS
je propisano ZUP-om (po pravilu poziva- Slična rešenja procesa usklađivanja po- uređuju inspekcijski nadzor i službena
njem na usklađivanje s direktivama EU). sebnih zakona zbog problema nepotreb- kontrola koji proizlaze iz potvrđenih
Zato je Strategijom razvoja javne uprave nih drugačijih rešenja i prenormiranosti međunarodnih ugovora ili usklađivanja
2015–2020 u postupku upućivanja pred- zakona u posebnim oblastima inspekcij- zakonodavstva sa pravnim tekovinama
loga propisa Vladi predviđeno propisi- skog nadzora, predvideo je i ZIN, koji je EU, a koje su sa njima usklađene, kao ni
vanje obaveze pribavljanja prethodne predstavljao primer za kreiranje rešenja one odredbe posebnih zakona koje ne
izjave o usklađenosti posebnih propisa novog ZUP-a. proizlaze iz potvrđenih međunarodnih
s odredbama ZUP-a. Ovaj mehanizam je ugovora ili usklađivanja zakonodavstva
zamišljen tako da bez pribavljene izjave ZIN predviđa osnivanje koordinacione sa pravnim tekovinama EU, a koje ure-
zakonski predlozi koji sadrže procesne komisije s ciljem da se obezbedi, pored đuju pojedina pitanja u oblastima in-
odredbe neće moći da se upute u zako- ostaloga, uspešna realizacija ovog pro- spekcijskog nadzora i službene kontro-
nodavnu proceduru.13 cesa. Takođe, detaljno je propisan po- le za koje Vlada utvrdi da je neophodno
stupak usaglašavanja posebnih zakona, da tim posebnim zakonima budu ure-
Kako je napomenuto, prelazne i završne kako bi se otklonile sve dileme, odredili đene drukčije.
odredbe novog ZUP-a predviđaju obave- precizni rokovi i povećala odgovornost
zu usklađivanja posebnih zakona sa reše- svih učesnika. U tom smislu, nadležna Umesto zaključka
njima iz ZUP-a do 1. juna 2018. godine14, ministarstva dostaviće koordinacionoj Republika Srbija nalazi se pred izuzetno
pri čemu bi „teret dokazivanja” potrebe za komisiji izjave o usaglašenosti i tabele krupnim, značajnim i teškim procesom
specifičnim uređenjem pojedinih pitanja usaglašenosti posebnih zakona kojima sprovođenja i usaglašavanja procesnih
trebalo da bude na organima koji te spe- se u određenim oblastima uređuje in- normi u oblasti upravnih stvari. Pretpo-
cifičnosti ističu. Takođe, radi delotvornog i spekcijski nadzor sa odredbama ZIN-a, stavke za uspeh ovog procesa su sistem-
efikasnog sprovođenja ovog procesa novi u roku od 12 meseci od dana stupanja ski pristup, koji, pored jasnog uočavanja
ZUP predviđa da će Vlada obrazovati Ko- na snagu ovog zakona, na osnovu kojih (ne)specifičnosti određene materije radi
ordinaciono telo radi procene usklađeno- će koordinaciona komisija, u roku od opredeljivanja za mesto i način uređenja,
sti posebnih zakona sa odredbama ovog 18 meseci od dana stupanja na snagu zahtevaju istovremeno sagledavanje re-
zakona, pri čemu će ministarstvo nadlež- ZIN-a, utvrditi predlog akta koji sadrži alnosti sadašnjeg stepena razvoja (kroz
no za poslove državne uprave obavljati potreban obim usaglašavanja poseb- analizu efekata propisa zasnovanu naro-
stručne i administrativne poslove u toku nih zakona i dostaviti ovaj predlog Vladi čito na praćenju stanja u oblasti), obez-
postupka usklađivanja. Posebno značajna radi razmatranja i odlučivanja. Nakon beđivanje unutrašnjeg sklada međusob-
je i norma koja predviđa prestanak va- što Vlada utvrdi potreban obim usagla- no povezanih propisa i vođenje računa
ženja odredaba zakona i drugih propisa šavanja, odredbe posebnih zakona usa- o usaglašenosti sa pravnim tekovinama
prema kojima se ustanovljava obaveza za glasiće se sa odredbama ZIN-a u roku od EU. Nemerljiv doprinos kvalitetu ovih
stranku i drugog učesnika u postupku da narednih šest meseci. procesa daće interdisciplinarni pristup
organu dostavljaju podatke o činjenica- pri izradi zakona i sveobuhvatna obuka
ma o kojima se vodi službena evidencija, ZIN otklanja sumnje u pogledu pitanja službenika zasnovana na analizi potreba
suprotno odredbama čl. 9. i 103. novog koji zakoni (ne) predstavljaju pred- za stručnim usavršavanjem. n
ZUP-a, istekom 90 dana od dana njego- met usaglašavanja. Naime, to neće biti
vog stupanja na snagu. odredbe posebnih zakona kojima se
13. V. Milovanović, Dobrosav i Cucić, Vuk, Izveštaj o sprovedenoj analizi efekata

Nacrta zakona o opštem upravnom postupku Repbulike Srbije, respaweb.eu/
library.
14. Prema preliminarnim analizama biće neophodno da se uskladi oko 170 po-
sebnih zakona.
POLIS
Uvod
Nakon višegodišnjeg rada, tri radne
grupe i četiri različita nacrta koja su ušla
u fazu javnu rasprave, usvojen je novi
Zakon o opštem upravnom postupku1
(novi ZUP). Novi ZUP napravio je bitan
iskorak u unapređenju inače dobrog
Doc. dr Vuk Cucić Zakona o opštem upravnom postupku
Docent na Pravnom fakultetu Univerziteta iz 1997. godine (ZUP 1997). Proširen je
u Beogradu predmet upravnog postupka, uvedena
su nova osnovna načela postupka, pro-
vukcucic@ius.bg.ac.rs pisana prekršajna odgovornost organa
koji zahteva od stranke podnošenje po-
dataka koji se nalaze u službenoj eviden-
ciji, postavljeni su temelji za elektronsku
komunikaciju građana i uprave, uređeni
procesni aspekti jedinstvenih upravnih
mesta („sistem jedinstvenog šaltera”),
izmenjen je način pokretanja postupka,
izmenjeni su pojmovi rešenja i zaključka,
itd.2 U ovom radu bavićemo se izmenom
UNAPREĐENJE PRAVNE sistema pravnih sredstava. Konkretno,

uvedeno je novo redovno pravno sred-
stvo – prigovor, uređenje žalbe pretrpe-
ZAŠTITE GRAĐANA U lo je određene izmene, dok su uvedena

nova i pojednostavljena i preuređena po-
UPRAVNOM POSTUPKU
stojeća vanredna pravna sredstva.
Prigovor
Novi ZUP proširuje pojam upravne stva-
ri, te pored postupka izdavanja upravnih
akata i javnih uverenja, uređuje i druge
vrste upravnog postupanja – zaključi-
vanje upravnih ugovora, preduzimanje
upravnih radnji (svih, ne samo izdavanja
javnih isprava) i pružanje javnih usluga, tj.
usluga od javnog interesa.
Novi Zakon o opštem upravnom postupku

unosi značajne novine u oblast pravnih lekova: 1. „Službeni glasnik RS”, br. 18/2016.
2. Detaljnije o svim novinama videti u: Tomić, Zo-
uvodi prigovor, kao novo redovno pravno ran, Predgovor novom Zakonu o opštem upravnom
postupku, Službeni glasnik, 2016; Milovanović,
sredstvo, menja pravno uređenje žalbe i Dobrosav, Cucić, Vuk, „Nova rešenja Nacrta za-
kona o opštem upravnom postupku u kontekstu
pojednostavljuje i dopunjava sistem vanrednih reforme javne uprave u Srbiji”, Pravni život, br. 10,
tom II, Beograd, 2015, str. 95–110; Milovanović,
pravnih sredstava. Dobrosav, Cucić, Vuk, „Unapređenje poslovnog
okruženja u Srbiji u svetlu novih rešenja Nacrta
zakona o opštem upravnom postupku”, u: prof.
48 POLIS
Unapređenje pravne zaštite građana u upravnom postupku
Prigovor je remonstrativno pravno sred- odluke javnog preduzeća kojom se odbi- primer, snabdevanje vodom. U slučaju da
stvo koje uvodi novi ZUP. Naime, on ja prigovor, građanin može da izjavi žalbu javnopravni subjekt, na primer, određena
se izjavljuje subjektu koji je preduzeo nadležnom organu državne uprave, a ako jedinica lokalne samouprave, ne ispla-
upravno postupanje koje se prigovorom je i njegovom odlukom nezadovoljan, ti dugovano drugoj ugovornoj stranki,
napada. Uporednopravno posmatrano, može da zatraži zaštitu pred Upravnim potonja bi raskinula ugovor i obustavila
postoje pravni sistemi, pogotovo oni sa sudom. Na sličan način i u istu svrhu su i snabdevanje vodom građana te jedinice
razvijenim višestepenim upravnim sud- Crna Gora5 i Hrvatska6 propisale prigovor lokalne samouprave. Suština javnih uslu-
stvom (na primer, u Nemačkoj3) koji, kao u upravnom postupku. ga, čije se ostvarenje može obezbediti i
opšte pravno sredstvo u upravnom po- zaključivanjem upravnog ugovora, jeste
stupku umesto žalbe kao devolutivnog Kod upravnih ugovora novi ZUP predvi- u tome da se one pružaju redovno, ne-
pravnog sredstva, to jest pravnog sred- đa da organ u većini slučajeva u kojima diskriminatorno i kvalitetno. Zato se one i
stva koje se izjavljuje hijerarhijski višem prava druge ugovorne stranke mogu da poveravaju upravnim ugovorima u prav-
upravnom organu, predviđaju prigovor.4 budu ugrožena donosi upravni akt – kad nim sistemima koji poznaju ovaj pravni
organ jednostrano raskida upravni ugo- institut. Neravnoteža pravnog položaja
Prigovor je unet u novi ZUP s ciljem da se vor ili kad odbija zahtev druge ugovorne javnopravnog i privatnopravnog subjek-
upravna postupanja koja ne predstavlja- strane za izmenu upravnog ugovora. Tu ta u upravnom ugovoru služi tome da se
ju upravni akt – upravne radnje, upravni stranci na raspolaganju stoji upravno- opisane situacije izbegnu.
ugovori, pružanje javnih usluga – uvedu pravni put zaštite – izjavljivanje žalbe i/
u postojeći sistem upravnopravne zaštite ili tužbe. S druge strane, novi ZUP pred- Važno je razumeti značaj prigovora kod
sa što je moguće manje izmena tog siste- viđa da druga ugovorna strana ne može upravnih radnji (čl. 28. i 147.) i pružanja
ma. Naime, prigovor se izjavljuje protiv da raskine ugovor u slučaju da organ javnih usluga (čl. 32. i 147.). Preduzimanje
ovih upravnih postupanja radi dobijanja ne ispunjava svoje ugovorne obaveze. ove dve vrste upravnog postupanja nije
upravnog akta kojim se odlučuje o nji- U tom slučaju ona može da izjavi prigo- regulisano novim ZUP-om (izuzev jedne
hovoj zakonitosti i/ili celishodnosti. Na vor organu sa kojim je zaključila ugovor vrste upravnih radnji koja je uređena i
primer, građanin nezadovoljan odlukom (čl. 25. i 147.). Po prigovoru se određuje ZUP-om 1997 na identičan način – izda-
javnog preduzeća zaduženog za javne dalji način ispunjenja obaveza organa iz vanja javnih isprava), već posebnim pro-
puteve da privremeno zabrani saobraćaj upravnog ugovora i odlučuje o zahtevu pisima. Ono što je regulisano jeste prav-
u njegovoj ulici može da izjavi prigovor za naknadu štete (član 149, stav 3, tačka na zaštita u slučaju njihovog nezakonitog
istom tom javnom preduzeću. Jednom 1). To ima smisla. U suprotnom bi se izgu- i/ili necelishodnog (ne)preduzimanja – i
izdati upravni akt daje stranci mogućnost bila razlika između upravnog ugovora i to kroz opisani mehanizam izjavljivanja
da koristi redovne puteve upravnopravne opšteg režima ugovornog prava. Upravo prigovora, dobijanja upravnog akta i mo-
zaštite tako što protiv odluke o prigovoru ovo odstupanje ima cilj da zaštiti javni gućnosti da stranka dalje štiti svoja prava
može da izjavi žalbu u upravnom postup- interes čije ostvarenje je bilo razlog za i interese uobičajenim upravnopravnim
ku i/ili tužbu u upravnom sporu, već u za- zaključivanje upravnog ugovora. Zamisli- putem (žalba, tužba). Značaj prigovora
visnosti od položaja subjekta koji je pre- mo da je upravnim ugovorom povereno se sastoji upravo u tome što dosad nije
duzeo upravno postupanje u upravnoj pružanje određene javne usluge građa- postojao upravnopravni put zaštite od
hijerarhiji. Dakle, u našem primeru, protiv nima od strane privatnopravnog lica, na nepravilnosti u njihovom preduzimanju. >>>
dr Vuk Radović (ur.), Usklađivanje poslovnog prava Srbije sa pravom EU, 2015, str. vanian Review of Administrative Sciences, no. 37 E/2012, (38–54), pp. 40.
445–469. Prigovor, kao remonstrativno pravno sredstvo, postojao je u članu 54. Zakona
o radiodifuziji („Službeni glasnik RS”, br. 42/2002, 97/2004, 76/2005, 79/2005,
3. Preduslov za podnošenje određenih vrsta upravnosudskih tužbi u Nemačkoj 62/2006, 85/2006, 86/2006 i 41/2009), ali je taj zakon prestao da važi.
je iscrpljivanje remonstrativnog pravnog sredstva Widerspruch, Schroeder,
Schroeder, Mainhard, “Administrative Law in Germany“, in Administrative law 5. Čl. 31, 35, 137, 138. crnogorskog Zakona o upravnom postupku, dostupno
of the European Union, its member states and the United States, Seerden, René na: http://www.mup.gov.me/biblioteka/zakoni, pristupljeno 13. oktobra
[ed.], Intersentia, Cambridge, 2012, pp. 138–139. 2015. godine.
4. Prigovor u upravnom postupku poznaju i druge zemlje, na primer Ru- 6. Član 122. hrvatskog Zakona o općem upravnom postupku, dostupno na:
munija, Dragos, Dacian, Swora, Mariusz, Skoczyla, Andrzej, Administrative http://www.zakon.hr/z/65/Zakon-o-op%C4%87em-upravnom-postupku,
Appeals in Romania and Poland – A Topical Comparative Perspectives, Transyl- pristupljeno 13. oktobra 2015. godine.
POLIS
Licima čija prava i interesi bi bili povređe- da naloži preduzimanje zakonom odre- pre njihovog donošenja odnosno izmene
ni nepravilnim preduzimanjem ovih vrsta đenih mera radi otklanjanja nedostataka primenjuju propisi koji su važili u vreme
upravnog postupanja stajale su dve mo- u pružanju javne usluge (član 149, stav pokretanja tih postupaka. To znači da bi
gućnosti na raspolaganju.7 Oni su mogli 3, tač. 2. i 3). Prigovor se, takođe, može stranka podnošenjem žalbe protiv ćuta-
da traže naknadu pričinjene štete ili da izjaviti i protiv nepreduzimanja uprav- nja uprave ostala u režimu propisa koji su
podnesu nekakvu pritužbu subjektu koji nih radnji u postupku administrativnog važili ranije, što može stvoriti pometnju u
ih je preduzeo. Nedostatak prve moguć- izvršenja. pravnom sistemu i znatno otežati rad or-
nosti je u tome što šteta koja se može po- gana u praksi.
traživati u parničnom postupku ne mora Žalba
uvek nastati ili traženje naknade štete u Osnovne konture pravnog uređenja žal- Kakve su procesne posledice isteka roka
sudskom postupku može biti neisplativo be iz ZUP-a 1997 ostale su iste. Ipak, une- za podnošenje žalbe u slučaju ćutanja
(bilo zbog neznatnog iznosa štete, bilo to je više izmena čiji cilj je unapređenje uprave? Postupak, kao i do sad, nije time
zbog njene nesrazmere sa sredstvima, pravne sigurnosti, poboljšanje zaštite okončan (rok za donošenje rešenja je
vremenom i novcem koje treba anga- prava i interesa građana i ubrzanje celo- instrukcionog karaktera). Organ i dalje
žovati u parničnom postupku). Mana kupnog postupka. ima pravo da donese rešenje, ali stranka
druge opcije leži u činjenici da je reč o nema pravo da izjavi pravno sredstvo
običnoj predstavci po kojoj organ može, Posebno osetljiv segment pravne sigur- protiv ćutanja. To, ipak, ne znači da je
ali ne mora da postupi, a ne o pravnom nosti jeste primena prava u slučaju izme- stranka ostavljena na milost volji organa
sredstvu. Prigovor je taj koji otklanja ovu ne propisa. Radi povećanja nivoa pravne da donese odluku u njenoj upravnoj stva-
prazninu u postojećem sistemu pravne sigurnosti novi ZUP se „uhvatio u koštac” ri. Naime, stranka može da odustane od
zaštite. On daje mogućnost stranci da sa ovim pitanjem i kod odredbi o žalbi. zahteva, time prouzrokuje obustavljanje
svoja prava i interese zaštiti bilo pred Naime, novim ZUP-om je predviđen ra- postupka, te da zatim podnese nanovo
subjektom koji je preduzeo postupanje, skidni rok za podnošenje žalbe u slu- isti zahtev organu. Načelo pravnosnaž-
bilo pred višom upravnom instancom, čaju ćutanja uprave. Stranka može da nosti ne predstavlja prepreku u takvoj
bilo pred Upravnim sudom. Kao primer podnese žalbu po isteku roka za donoše- situaciji, jer ne postoji pravnosnažni akt
navodimo situaciju u kojoj je licu uskraće- nje rešenja, a najkasnije u roku od godinu kojim je stranka stekla prava ili kojim su
no snabdevanje električnom energijom u dana od isteka tog roka (član 153, stav 2). joj određene obaveze.
kući ili stanu, to jest van poslovnih pro- ZUP 1997 predviđa samo odložni rok za
storija. Naknada štete u takvoj situaciji ne nastupanje ćutanja uprave, nakon čega Novi ZUP uvodi mogućnost odricanja
predstavlja primeren vid pravne zaštite, a stranka stiče pravo da podnese žalbu bez stranke od prava na žalbu (član 156)
predstavka upućena snabdevaču nema vremenskog ograničenja, odnosno sve kako bi rešenje što pre dobilo svojstvo
karakter pravnog sredstva po kojem on dok organ ne donese upravni akt kojim konačnosti i pravnosnažnosti. Ta novina
mora da postupi. Dakle, lice nema odgo- okončava postupak. zasnovana je na idejama delotvorne re-
varajuću zaštitu, a kvalitet njegovog živo- alizacije prava stranaka i ekonomičnosti
ta znatno se smanjuje. Kako bi popunio Unošenjem raskidnog roka za podnoše- postupka. Time se stranci ili strankama
tu prazninu, novi ZUP je predvideo da nje žalbe u slučaju ćutanja uprave, rešava omogućava da brže ostvare druga pra-
organ po prigovoru povodom upravne se problem koji može nastati u praksi u va čije ostvarenje zavisi od nastupanja
radnje može da naloži da se obustavi pre- situaciji kad je stranka nerazumno kasno konačnosti, odnosno pravnosnažnosti
duzimanje upravne radnje i odredi način podnela žalbu, a u međuvremenu je doš- rešenja. Ipak, imajući u vidu da to može
na koji se otklanjaju njene posledice ili lo do jedne ili više izmena propisa koji biti na štetu drugih lica, u slučaju kada je
da naloži preduzimanje izostale uprav- uređuju datu upravnu stvar. Propisi, po prvostepeni organ zaključkom odbio za-
ne radnje, dok po prigovoru izjavljenom pravilu, sadrže prelazne odredbe kojima htev određenog lica da mu se prizna svoj-
zbog načina pružanja javnih usluga može se predviđa da se na postupke započete stvo stranke u prvostepenom postupku,
7. Postoji, teoretski, još jedan put zaštite – podnošenje ustavne žalbe. Nedostaci
ovakvog pristupa ogledaju se u dostupnosti ove vrste zaštite (mora da bude
povređeno ustavom zajemčeno ljudsko ili manjinsko pravo), dugom trajanju
postupka zaštite (spram potrebe za brzim otklanjanjem posledica nezakonitog
i/ili necelishodnog upravnog postupanja) i prekomernom opterećivanju Ustav-
nog suda (loše administriranje pravde).
50 POLIS
novi ZUP je predvideo da se i to lice mora čega ih nije izneo u prvostepenom po- ožalbeno rešenje u slučaju osnovanosti
odreći prava na žalbu kako bi rešenje postupku (član 159, stav 2). Ista odredba žalbe.8 Svrha tog instituta je poveća-
stalo konačno i pravnosnažno. Time se iz- postoji i kod ponavljanja postupka po nje efikasnosti celokupnog upravnog
begava naknadno ponavljanje postupka tom osnovu. Time se ubrzava celokupan postupka, stranka brže ostvaruje svoja
po istom osnovu, te samim tim povećava postupak tako što se daje mogućnost prava i interese, a i manje se optereću-
pravna sigurnost. To zakonsko rešenje stranci da odmah iznese takve činjenice ju drugostepeni organi. Izigravanje ove
predstavlja kompromis između suprot- i dokaze, a ne da čeka da rešenje posta- odredbe zakona je u praksi često posledi-
stavljenih načela ekonomičnosti, s jedne ne konačno pa da traži ponavljanje po- ca neangažovanja prvostepenih organa
strane, i načela delotvornosti i prava na stupka. U isto vreme, sprečavaju se zlo- u postupku po žalbi, uprkos zakonskim
izjašnjavanje stranke (lica koje smatra da upotrebe procesnih ovlašćenja time što odredbama. Kako bi se situacija izmeni-
bi trebalo da bude stranka u postupku), s se zahteva savesnost stranke koja nove la, novi ZUP predviđa obavezu prvoste-
druge strane. činjenice i dokaze iznosi. penog organa da uz žalbu, pored spisa
predmeta, drugostepenom organu poša-
Novi ZUP propisuje da stranka u žalbi Empirijsko istraživanje pokazalo je da lje i svoj odgovor na žalbu, u kojem je
može da iznese nove činjenice i doka- prvostepeni organi gotovo nikad ne ko- dužan da oceni sve navode žalbe (član
ze, ali je žalilac dužan da obrazloži zbog riste mogućnost da zamene sopstveno 166, st. 2. i 3). Time će se ubrzati celoku- >>>
8. Milovanović, Dobrosav, Davinić, Marko, Cucić, Vuk, “Efficiency of the Admi-

nistrative Appeal (the Case of Serbia)”, Transylvanian Review of Administrative
Sciences, No. 37 E/2012, pp. 95–111, p. 103.
POLIS
pan upravni postupak, bilo tako što će se da se izvrše isključivo ili prvenstveno pa i teorijske razlike između oglašavanja
prvostepeni organ, koji je već morao da „kozmetičke” promene, bez suštinskog rešenja ništavim i poništavanja rešenja i
analizira i da odgovori na žalbene navo- napretka u ovom delu zakona. Najpre su vrednosti takvog razlikovanja. Posledice
de, češće odlučivati na zamenu sopstve- otklonjene nedoslednosti koje postoje u su iste – akt se uklanja kao da nikad nije
nog ožalbenog rešenja, ili će se olakšati ZUP-u 1997, a zatim i praznine u pravnoj postojao u pravnom sistemu. Štaviše, član
posao drugostepenom organu, koji uz zaštiti. 259, stav 1. ZUP-a 1997 određuje da su
obrazloženje prvostepenog rešenja, do- njihove posledice iste. Teorijsko razliko-
bija i pravnu analizu navoda žalbe od pr- ZUP 1997 sadrži nekoliko nedoslednosti. vanje po kojem jedan način uklanjanja
vostepenog organa. Prvo, jedan od razloga za poništavanje re- ima konstitutivni karakter (poništava-
šenja na osnovu službenog nadzora nije nje), a drugi deklarativni (oglašavanje
Pored uvođenja raskidnog roka, novi ZUP vremenski ograničen (član 253, stav 1, ništavim) jer je, navodno, u potonjem
propisuje još dve novine u pogledu žal- tačka 5. ZUP-a 1997 – ako je rešenje done- slučaju upravni akt od početka bio ništav
be protiv ćutanja uprave. Prva je da se to kao posledica prinude, iznude, ucene, i nikakve pravne posledice nije mogao
žalba protiv ćutanja uprave predaje pritiska ili druge nedozvoljene radnje). da proizvede, ne nalazi uporište u praksi.
neposredno drugostepenom organu To čini upravne akte koji sadrže taj oblik Pravna ili faktička nemogućnost izvršenja
(član 161, stav 1). To je propisano kako bi nezakonitosti ništavim, a ne rušljivim. Oni određenog akta, kao jedan od razloga za
bila izbegnuta situacija u kojoj prvoste- ne mogu protekom vremena da konvali- oglašavanje rešenja ništavim, mogu da
peni organ koji je ćutao drži žalbu i spise diraju. Sledi da to predstavlja razlog ništa- nastupe tek nakon donošenja upravnog
predmeta kod sebe, umesto da ih prosle- vosti. Drugo, razlog za ukidanje rešenja na akta, na primer, zabranom lova određene
di drugostepenom organu. Takođe, novi osnovu službenog nadzora (član 253, stav vrste životinja za koju je prethodno izdata
ZUP propisuje i prekršajnu odgovornost 2. ZUP-a 1997) jeste očigledna povreda lovna dozvola. Proizlazi da jedinu razliku
odgovornog lica u organu u tom slučaju. materijalnog zakona. Postavlja se pitanje čini rok za uklanjanje upravnog akta. To
Druga novina je ta da novi ZUP predviđa zašto je ovaj oblik nezakonitosti sankcio- znači da bi se oglašavanje rešenja ništa-
obavezu da drugostepeni organ u slu- nisan samo ukidanjem, a ne i poništava- vim moglo smatrati poništavanjem bez
čaju ponovljenog ćutanja uprave, to njem rešenja. Proizlazi da to predstavlja vremenskog ograničenja. Novi Zakon o
jest u slučaju da je žalba podneta zbog manje značajan oblik nezakonitosti nego upravnom postupku Crne Gore je pred-
ćutanja prvostepenog organa, a da za- oni razlozi koji su osnov za poništavanje video poništavanje u slučajevima koji su
tim po nalogu drugostepenog organa upravnog akta po službenoj dužnosti, na prema ZUP-u 1997 osnov za oglašavanje
za donošenje rešenja takođe, nije postu- primer, mesna nenadležnost organa koji rešenja ništavim.
pljeno, mora sam meritorno da odluči o je doneo rešenje. Treće, pitanje je i zašto
upravnoj stvari (član 173, stav 3). Time se drugostepeni ili nadzorni organi ne bi Pored nedoslednosti, koje novi ZUP ot-
sprečava „ping-pong efekat”, to jest situa- mogli da uklone svoje nezakonite akte klanja, pravna zaštita u ZUP-u 1997 ima i
cija u kojoj stranka ide od prvostepenog iz istih razloga i pod istim uslovima pod određene praznine.
do drugostepenog organa i obratno, kojim mogu da uklone nezakonite akte
bez meritornog odlučivanja i jednog i prvostepenog organa po osnovu služ- Prvo, u praksi veoma opasan oblik neza-
drugog. benog nadzora. I drugostepeni organ ili konitosti – nepružanje uputstva o prav-
nadzorni organ bi mogli da načine iste nom sredstvu stranci ili davanje pogreš-
Vanredna pravna sredstva greške prilikom rešavanja upravne stvari, nog uputstva – daje strankama za pravo
Sistem vanrednih pravnih sredstava je na primer, da pogrešno primene materi- samo da postupe po važećim propisima
redefinisan i pojednostavljen, ali ne tako jalni zakon. Četvrto, pitanje je praktične, ili po uputstvu. Kako je pomoć stranci
52 POLIS
jedno od osnovnih načela upravnog po- njegovih ovlašćenja i njegovog položaja,
stupka, propisano je da nepoučavanje ali se omogućilo organu da uvek kad to
ili pogrešno poučavanje stranke o pravu hoće i bez ulaganja posebnog napora
na pravno sredstvo predstavlja osnov za može po njima da postupi. Na ovaj način
poništavanje upravnog akta i određen je postupanje po preporukama Zaštitni-
je rok od godinu dana (član 183, stav 1, ka građana učinjeno ekonomičnijim, br-
tačka 11). žim i efikasnijim.
Drugo, krupan nedostatak sistema van- Najzad, sistem vanrednih pravnih sred-
rednih pravnih sredstava po ZUP-u 1997 stava u ZUP-u 1997 je nepregledan usled
je nemogućnost uklanjanja zakonitih razlika koje postoje u osnovima za nji-
upravnih akata donetih na zahtev stran- hovu upotrebu, nadležnosti organa koji
ke, a koji naknadno postaju prepreka po njima postupaju, ovlašćenju i rokovi-
stranci za ostvarenje nekog drugog pra- ma za njihovo izjavljivanje ili upotrebu
va. Primera radi, stranka koja je ostvarila po službenoj dužnosti, po posledicama
uslove za penziju u Srbiji i nekoj drugoj njihove upotrebe (menjanje, ukidanje,
državi sa kojom Srbija nema potpisan poništavanje akta). Iako se sve razlike ne
međunarodni ugovor koji uređuje ovo pi- mogu ukloniti, pisci novog ZUP-a nasto-
tanje mogla bi da dođe u situaciju da joj jali su da pojednostave sistem spajanjem
se pravo na penziju ne priznaje u drugoj određenih pravnih sredstava i ujednača-
državi zato što je to pravo ostvarila u Srbi- vanjem ovlašćenja za podnošenje i upo-
ji. Ako bi penzija bila veća u drugoj državi, trebu po službenoj dužnosti, kao i pro-
stranci bi odgovaralo da se akt ukloni, a pisivanjem nadležnosti i prvostepenih,
pravni mehanizam za tako nešto ne bi i drugostepenih ili nadzornih organa da
postojao.9 po njima odlučuju. U vezi sa tim, spoje-
ni su razlozi za poništavanje i ukidanje
Treće, u praksi se javio problem da organ po osnovu službenog nadzora i osnovi
ne može uvek da postupi po preporu- za oglašavanje rešenja ništavim, koje je
ci Zaštitnika građana, uprkos tome što postalo poništavanje bez vremenskog
je zaista učinio nepravilnost i što želi da ograničenja, s tim da je omogućeno i
postupi po preporuci. Čak i kad je to mo- drugostepenom ili nadzornom organu
guće, u nekim situacijama organ mora da da iz razloga navedenih kod tih pravnih
uloži vanredni napor da pronađe odgo- sredstava poništi i sopstveno rešenje, a
varajući pravni put za tako nešto. Taj pro- ne samo rešenje prvostepenog organa
blem rešen je uvođenjem posebnog os- (član 183). Takođe, u jedan član spojeni su
nova za poništavanje, ukidanje ili izmenu i osnovi za vanredno ukidanje i ukidanje
upravnog akta na preporuku Zaštitnika zakonitog rešenja, kojima je pridružena
građana (član 185). Time preporuke Za- odredba o mogućnosti uklanjanja zako-
štitnika građana nisu postale obavezuju- nitog rešenja na zahtev stranke u čiju ko-
će, jer bi se to kosilo sa samom prirodom rist je ono doneto (član 184). n
9. Potreba za postojanjem mogućnosti za uklanjanje zakonitih rešenja vanrednim pravnim

sredstvima u upravnom postupku prepoznata je i u hrvatskom (član 130) i crnogorskom
zakonu (član 141).
POLIS
Stalna konferencija gradova i opština – Savez
gradova i opština Srbije (SKGO) i Centar za javnu
i lokalnu upravu – PALGO centar pokrenuli su
zajednički izdavanje publikacije Polis – časopis za
javnu politiku, kojim žele da daju svoj doprinos
definisanju najboljih javnih politika i unapređenju
kvaliteta javne uprave i upravljanja javnim po-
slovima u Srbiji. Ovim časopisom SKGO i PALGO
centar nastavljaju, sada zajednički, posao koji su
započeli izdavanjem časopisa Pravni bilten – pro-
pisi i praksa (SKGO) i Agenda (PALGO centar). Po-
sebnu zahvalnost dugujemo Švajcarskoj agenciji
za razvoj i saradnju (SDC) za finansiranje projekta
„Institucionalna podrška SKGO – druga faza”, koji
sprovodi SKGO i u okviru kojeg je podržana naša
saradnja, odnosno omogućeno izdavanje ovog
časopisa.
Osnovna ideja Polisa jeste da se posredstvom

ovog časopisa čuju mišljenja različitih stručnjaka
iz akademske zajednice, javne uprave i prakse i
njihovi predlozi stručnoj i široj javnosti za una-
pređenje ili ustanovljenje odgovarajućih javnih
politika i poboljšanje funkcionisanja javne upra-
ve i upravljanja u važnim oblastima društvenog
života. U skladu sa osnovnom misijom obeju
organizacija, časopis Polis će se baviti oblastima
koje su od neposrednog interesa za sve nivoe
javne uprave i upravljanja u Srbiji i obrađivaće
teme koje su važne za unapređenje njihovog
funkcionisanja, posebno rada lokalne vlasti i
administracije.
SKGO i PALGO centar se nadaju da će časopisom

Polis uspeti da barem malo pomognu unapređe-
nje dijaloga između stručne i političke javnosti o
pravcima razvoja javnih politika i funkcionisanja
javnog upravljanja, kako bi se ustanovile i spro-
vodile što efikasnije javne usluge, sa ciljem da se
Srbija razvija u pravcu modernog, ekonomski efi-
kasnog i socijalno odgovornog društva.
Stalna konferencija gradova i opština

Savez gradova i opština Srbije
Centar za javnu i lokalnu upravu
PALGO centar
Dražen Maravić
PROMENE U UPRAVNOM POSTUPKU
– PUT KA DOBROJ UPRAVI
Bojana Dabić
NOVI ZAKON O OPŠTEM UPRAVNOM POSTUPKU
IZ PERSPEKTIVE LOKALNE SAMOUPRAVE
Slađana Karavdić Kočević i Katarina Milanović
KORAK „OD 7 MILJA” U REFORMI JAVNE
ADMINISTRACIJE – NOVI ZAKON O OPŠTEM
UPRAVNOM POSTUPKU
Dušan Stojanović
ZNAČAJ ZAKONA O OPŠTEM UPRAVNOM
POSTUPKU ZA STVARANJE MODERNE I
FUNKCIONALNE E-UPRAVE U SRBIJI
Tatjana Tatić
REFORMA ADMINISTRATIVNIH PROCEDURA
NA DELU – SISTEM JEDINSTVENOG ŠALTERA
Maja Stojanović Kerić
ULOGA SKGO U SPROVOĐENJU
REGULATORNE REFORME ADMINISTRATIVNIH
POSTUPAKA NA LOKALNOM NIVOU
Prof. dr Dobrosav Milovanović
ODNOS OPŠT(IJ)EG I POSEBN(IJ)IH
UPRAVNOPROCESNIH ZAKONA
Doc. dr Vuk Cucić
UNAPREĐENJE PRAVNE ZAŠTITE GRAĐANA
U UPRAVNOM POSTUPKU

Polis 11 WEB 1str PDF

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Polis 11 WEB 1str PDF

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

ČASOPIS ZA JAVNU POLITIKU

Avgust 2016. | broj 11

STALNA KONFERENCIJA GRADOVA I OPŠTINA –

04 PROMENE U UPRAVNOM POSTUPKU

35 ULOGA SKGO U SPROVOĐENJU

Za privredu, reforma javne uprave je

DOBROJ UPRAVI nost može biti od značaja za celokupan

Razvoj javne uprave u servis građana i stizanje (visokih) standarda za primenu

korak ka usklađivanju sa Načelima evropskog

Takođe, ujednačavanjem statusa zapo-

U pogledu problema u vezi sa dostav-

ZUP donosi značajne novine koje su od

NOVI ZAKON O OPŠTEM

Primena još važećeg Zakona o opštem

IZ PERSPEKTIVE trajanja. Razlozi višegodišnjeg trajanja

LOKALNE SAMOUPRAVE statak kvalitetne komunikacije između

uprave, povećanje ekonomičnosti postupka poglavlje onoga što zovemo elektron-

efekti biti poznati tek nakon stupanja na snagu

KORAK „OD 7 MILJA”

ADMINISTRACIJE – NOVI njuju informacije i dokumenta u rešavanju

ZAKON O OPŠTEM Estonija je danas zemlja sa dobrim po-

UPRAVNOM POSTUPKU Šta smo postigli i zašto smo

Efikasna, produktivna i transparentna javna paka, donošenju modernijih propisa i

preuzimanja podataka i dokumenata iz 1. Prema razvojnom indeksu e-uprave Ujedinjenih

primena ove obaveze u praksi kurentnosti Svetskog ekonomskog foruma za

office@deu.gov.rs Uprošćeno rečeno, ovo zapravo znači da

POSTUPKU ZA Međutim, građane i dalje buni dokle tač-

STVARANJE MODERNE kumentima je reč. Na sajtu Ministarstva

I FUNKCIONALNE kroz tekst koji nosi naslov „Prebacujemo

E-UPRAVE U SRBIJI sve one podatke koji se unutar sistema

međuinstitucionalnu razmenu podataka i primer: matične knjige (rođenih, umrlih,

5. Vrste obrasca M-4, Paragraf, http://www.paragraf.rs/obrasci-paragraf/obrazac-

Postojanje preporuke, ali ne i zakona koji Radi unapređenja elektronske uprave na

PROCEDURA NA DELU – bednosti i privatnosti podataka. Strategija

SISTEM JEDINSTVENOG harmoničan razvoj i funkcionisanje javne

ŠALTERA Sve ovo podrazumeva i promenu svesti

• odgovornost nosilaca vlasti

Od sredine 2016. godine započela je •

majka u porodilištu 1. „Službeniglasnik RS”, br. 9/2014, ispravke

Osnovni principi sistema jedinstvenog šaltera FAZA I

KAKO: Jednošalterski sistem - „One-stop shop“

REGULATORNE REFORME reformu propisa – SRP2, koja je bila pred-

ADMINISTRATIVNIH je bio da olakša poslovanje privrednih su-

POSTUPAKA NA akata i formulisanje predloga (preporuka)

LOKALNOM NIVOU SRP bila je osnovana Jedinica za Sprovođe-

1. Zakon o opštem upravnom postupku („Službeni

Pojednostavljenje nepotrebnih, komplikovanih glasnik RS”, br. 18/2016).

regulatornog okvira, uz težnju da se u 3. Strategija je bila prvi dokument javne politike

Glave VI i VIII Uputstva o

ODNOS OPŠT(IJ)EG U ustavnom poretku Republike Srbije ne

I POSEBN(IJ)IH bi pojedini zakoni zbog svog značaja – si-

i lex posterior derogat legi priori. Ipak, pri

2. Drugi aspekt obezbeđenja jedin-

13. V. Milovanović, Dobrosav i Cucić, Vuk, Izveštaj o sprovedenoj analizi efekata

UNAPREĐENJE PRAVNE sistema pravnih sredstava. Konkretno,

ZAŠTITE GRAĐANA U lo je određene izmene, dok su uvedena

Novi Zakon o opštem upravnom postupku

8. Milovanović, Dobrosav, Davinić, Marko, Cucić, Vuk, “Efficiency of the Admi-

9. Potreba za postojanjem mogućnosti za uklanjanje zakonitih rešenja vanrednim pravnim

Osnovna ideja Polisa jeste da se posredstvom

SKGO i PALGO centar se nadaju da će časopisom

Stalna konferencija gradova i opština

You might also like