วิธีพิจารณาคดีปกครอง

เดือนรุ่ง สถิตย์ชัยวัฒนา*
คดีป กครอง คือ คดีพิพ าทระหว่างหน่ วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ กับเอกชนหรือ
ประชาชน หรือคดีพิพาทระหว่างหน่ วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ด้ว ยกันเอง อันเกี่ยวกับการ
กระทาของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ ของรัฐซึ่งกระทาการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย กระทาการโดย
ไม่มีอานาจหรือนอกเหนืออานาจหน้าที่หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมาย หรือโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอนหรือ
วิธีการอันเป็น สาระสาคัญ ที่กาหนดไว้สาหรับการกระทานั้น หรือโดยไม่สุ จริต หรือมีลักษณะเป็นการเลือก
ปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม หรือมีลักษณะเป็นการสร้างขั้นตอนโดยไม่จาเป็นหรือสร้างภาระให้เกิดกับประชาชนเกิน
สมควร หรือเป็น การใช้ดุล พินิ จโดยมิชอบ หรือคดีอันเกี่ยวกับหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ
ละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกาหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร หรือคดีเกี่ยวกับ
การกระทาละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้
อานาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คาสั่งทางปกครอง หรือคาสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมาย
กาหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร๑
คู่พิพาทในคดีปกครองเรียกว่า “คู่กรณี” โดยคู่กรณีฝ่ายที่ฟ้องเรียกว่า “ผู้ฟ้องคดี” คู่กรณีฝ่ายที่ถูก
ฟ้องเรียกว่า “ผู้ถูกฟ้องคดี” ไม่ได้เรียกว่าคู่ความหรือโจทก์จาเลยเช่นเดียวกับคดีแพ่ง หรือคดีอาญา และในคดี
ปกครองต้องมีคู่กรณีอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งเป็ นหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐตามมาตรา 3 แห่ง
พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542
“หน่วยงานทางปกครอง”๒ หมายความว่า กระทรวง ทบวง กรม ส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่น
และมีฐานะเป็นกรม ราชการส่วนภูมิภาค ราชการส่วนท้องถิ่น รั ฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติหรือ
พระราชกฤษฎีกา หรือหน่วยงานอื่นของรัฐ และให้หมายความรวมถึงหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อานาจ
ทางปกครอง หรือให้ดาเนินกิจการทางปกครอง
“เจ้าหน้าที่ของรัฐ”๓ หมายความว่า
(๑) ข้าราชการ พนักงาน ลูกจ้าง คณะบุคคล หรือผู้ที่ปฏิบัติงานในหน่วยงานทางปกครอง
(๒) คณะกรรมการวินิจฉัยข้อพิพาท คณะกรรมการหรือบุคคลซึ่งมีกฎหมายให้อานาจในการออก
กฎ คาสั่ง หรือมติใด ๆ ที่มีผลกระทบต่อบุคคล และ
๓) บุคคลที่อยู่ในบังคับบัญชาหรือในกากับดูแลของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ
ตาม (๑) หรือ (๒)
ลักษณะสาคัญของคดีปกครอง๔
๑. ใช้หลักวิธีพิจารณาคดีโดยระบบไต่สวน ซึ่งกาหนดไว้ในระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการใน
ศาลปกครองสู งสุ ด ว่าด้วยวิธีพิ จ ารณาคดีป กครอง พ.ศ.๒๕๔๓ ข้อ ๕ วรรคหนึ่ง ระบบการพิจารณาและ

* คัดลอกบางส่วนจากผลงานเสนอขอรับการประเมินเพื่อแต่งตั้งให้ดารงตาแหน่งนิติกร ระดับเชี่ยวชาญ กรมพัฒนาธุรกิจการค้า

๑
ศ.(พิเศษ) ดร.วรพจน์ วิศรุตพิชญ์, รองประธานศาลปกครองสูงสุด, โครงการอบรมหลักสูตรกฎหมายปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง (ที่ได้รับการ
รับรองจาก ก.ศป.แล้ว) รุ่นที่ 9
๒
พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ..2542 มาตรา 3 วรรคสอง
๓
พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 มาตรา 3 วรรคสาม
๔
ดร.ฤทัย หงส์สิร,ิ โครงการอบรมหลักสูตรร่างกฎหมาย การให้ความเห็นทางกฎหมาย และการดาเนินคดีปกครอง รุ่นที่ 16, วันที่ 15 มีนาคม 2560
 -๒-

พิพากษาคดีปกครองจาเป็นต้องมีกระบวนการเป็นพิเศษต่างจากคดีปกติ ทั่ว ๆ ไป เพราะผลแห่งคาพิพากษา

อาจกระทบถึงการบริหารราชการแผ่นดิน ในขณะเดียวกันเอกชนซึ่งเป็นคู่พิพาทอาจอยู่ในฐานะที่เสียเปรียบที่
ไม่อาจทราบข้อมูลหรือเข้าถึงข้อมูลจากหน่วยงานของรัฐได้ ในการพิจารณาคดีปกครองซึ่งเกี่ยวกับการกระทา
ของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้า ที่ของรัฐ จึงจาเป็นต้องใช้ระบบไต่สวนเพื่อ ให้ได้ข้อเท็จจริงที่ถูกต้อง
ครบถ้วน ศาลปกครองจึงมีอานาจแสวงหาข้อเท็จจริงเกี่ยวกับคดีได้โดยไม่ต้องผูกพันอยู่กับคาฟ้องคาให้การ
หรือพยานหลักฐานของคู่กรณี ศาลปกครองสามารถแสวงหาข้อเท็จจริงอันเกี่ยวกับประเด็นแห่งคดีพิพาทได้
แม้คู่กรณีไม่ได้ยกขึ้นอ้างหรือนาส่งต่อศาล
หลั กวิธีพิจ ารณาคดีโดยใช้ระบบไต่สวน ๕ ศาลจะต้องมีการกาหนดประเด็นให้ ผู้ถูกฟ้องคดี
แสดงพยานหลักฐาน เพื่อให้ผู้ถูกฟ้องคดีชี้แจงหรือทาคาให้การในส่วนที่เกี่ยวกับประเด็นแห่งคดี หรือในบาง
กรณีคาฟ้องอาจบรรยายข้อเท็จจริง ที่ไม่เกี่ยวกับประเด็นแห่งคดี ดังนั้นในระบบไต่สวนศาลจึงต้องเป็น ผู้
กาหนดประเด็นเพื่อให้คู่กรณีชี้แจงแสดงพยานหลักฐานเพื่อให้ได้ข้อเท็จจริงที่ถูกต้องครบถ้วน นอกจากนี้ ใน
การแสวงหาข้อเท็จจริงและรับฟังพยานหลักฐานแม้ว่าในระบบไต่สวนศาลจะมีอานาจที่จะสั่งให้บุคคลใดแสดง
ข้อเท็จจริงในประเด็นใดหรืออ้างพยานหลักฐานใดก็ตาม ก็มิได้หมายความว่าฝ่ายที่กล่าวอ้างข้อเท็จจริงไม่มี
หน้าที่ต้องแสดงพยานหลักฐานสนับสนุนข้ออ้างของตน คู่กรณีฝ่ายที่กล่าวอ้างข้อเท็จจริงใดในคาฟ้องยังมีหน้าที่
สนั บ สนุ น ความมี อ ยู่ ของข้ อเท็ จ จริ งมากั บ คาฟ้ อ ง แต่ ไม่ จ าต้ องพิ สู จน์ จนถึงขนาดที่ ต้อ งท าให้ ศาลเชื่ อโดย
ปราศจากข้อสงสัยว่าข้อเท็จจริงที่กล่าวอ้างเกิดขึ้นจริง พยานหลักฐานที่ผู้ฟ้องคดีมีหน้าที่ต้องแสดงหรือเสนอต่อ
ศาลนั้นเป็นเพียงพยานหลักฐานที่แสดงให้ศาลเห็นว่าข้ออ้างนั้นมีมูล ไม่ใช่อ้างลอย ๆ
๒. ตุลาการศาลปกครองมีอานาจในการควบคุมกระบวนพิจารณา และมีบทบาทสาคัญมากในการ
ดาเนิ น กระบวนพิจ ารณาและการแสวงหาข้อเท็จจริง โดยการพิ จารณาของศาลใช้เอกสารเป็ นหลั ก ได้แก่
คาฟ้อง คาให้การ คาคัดค้านคาให้การ และคาให้การเพิ่มเติม รวมทั้งพยานหลักฐานอื่นที่เกี่ยวข้อง โดยปกติ
ศาลมัก ไม่ สื บ พยานบุ คคล แต่ ไม่ห้ ามไต่ส วนพยานเพื่ อให้ ได้ข้อ เท็ จจริงเพิ่ มเติ ม ในการไต่ ส วนศาลจะเป็ น
ผู้ซักถามพยาน คู่กรณีถามได้เมื่อได้รับอนุญาตจากศาล
3. คดีปกครองเรียบง่าย เสียค่าใช้จ่ายน้อย โดยปกติการฟ้องคดีปกครองไม่ต้องเสียค่าธรรมเนียม
ศาล เว้นแต่การฟ้องคดีขอให้สั่งให้ใช้เงินหรือส่งมอบทรัพย์สินอันสืบเนื่องจากคดีตามมาตรา 9 วรรคหนึ่ง (3)
หรือ (4) จึงต้องเสียค่าธรรมเนียมศาลตามทุนทรัพย์ ทั้งนี้เป็นไปตามมาตรา 45 วรรคสี่ แห่งพระราชบัญญัติ
จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542
4. ไม่ต้องมีทนายความ ในคดีปกครองคู่กรณี อาจมอบอานาจให้ ทนายความหรือบุคคลอื่นซึ่ง
บรรลุนิติภาวะแล้วและมีความรู้ความสามารถที่อาจดาเนินการแทนผู้มอบอานาจได้ ฟ้องคดีห รือดาเนินคดี
ปกครองแทนคู่กรณีได้ สาหรับคู่กรณีซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อาจมอบอานาจให้
ข้าราชการ พนักงาน หรือลูกจ้าง แล้วแต่กรณี ของหน่วยงานทางปกครองนั้นหรือของหน่วยงานทางปกครองที่
เจ้าหน้าที่ของรัฐนั้นสังกัดอยู่ หรือพนักงานอัยการ ฟ้องคดีหรือดาเนินคดีปกครองแทนได้ ทั้งนี้ ตามข้อ 20
แห่ งระเบียบของที่ป ระชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยองค์คณะ การจ่ายสานวน การโอนคดี
การปฏิบัติหน้าที่ของตุลาการในคดีปกครอง การคัดค้านตุลาการศาลปกครอง การปฏิบัติหน้าที่ของพนักงานคดี
ปกครอง และการมอบอานาจให้ดาเนินคดีปกครองแทน พ.ศ.2544

๕
ศ. (พิเศษ) ดร.วรพจน์ วิศรุตพิชญ์, วิธีพิจารณาคดีปกครองทั่วไป (หน้าที่ 33), มูลนิธิวิจัยและพัฒนากระบวนการยุติธรรมทางปกครอง, 2555
 -๓-

5. มีการถ่วงดุลองค์คณะโดยตุลาการผู้แถลงคดี การพิจารณาพิพากษาในคดีปกครอง ถือหลัก

ถ่วงดุลการใช้อานาจระหว่างตุลาการ โดยกาหนดให้มีตุลาการเจ้าของสานวนคนหนึ่ง ซึ่งแต่งตั้งจากตุลาการใน
องค์คณะที่พิจารณาพิพากษาคดีนั้นเป็นผู้ดาเนินการแสวงหาและรวบรวมข้อเท็จจริง และมีตุลาการอีกคนหนึ่ง
ซึ่งไม่ได้อยู่ในองค์คณะ เรียกว่า “ตุลาการผู้แถลงคดี” เป็นผู้ทาหน้าที่ตรวจสอบและถ่วงดุ ลการทาหน้าที่ของ
ตุลาการเจ้าของสานวนและองค์คณะ การที่ในระบบวิธีพิจารณาคดีปกครองกาหนดให้มีการแต่งตั้งตุลาการอีก
คนหนึ่ งซึ่งมิใช่ตุล าการในองค์คณะเป็ น ตุลาการผู้ แถลงคดีเพื่อช่วยตรวจสอบข้อเท็จจริง ข้อกฎหมาย และ
คาวินิ จฉัยขององค์คณะอีกทางหนึ่ งนั้ น ก็เพื่อให้ เ กิดการถ่วงดุล กันในการวินิจฉัยคดี ระหว่างองค์คณะและ
ตุลาการผู้แถลงคดี เพราะการให้มีระบบการเสนอคาแถลงการณ์ของตุลาการผู้แถลงคดี จะทาให้องค์คณะต้อง
ใช้ดุลพินิจในการวินิจฉัยคดี และใช้อานาจในการตัดสินคดีอย่างรอบคอบมากขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในกรณีที่
องค์ ค ณะไม่ เห็ น ด้ ว ยกั บ ค าแถลงการณ์ ก็ จ ะต้ อ งแสดงเหตุ ผ ลที่ ห นั ก แน่ น และน่ า เชื่ อ ถื อ มากกว่ า แม้ ว่ า
คาแถลงการณ์ ของตุลาการผู้แถลงคดีจะไม่ใช่คาพิพากษา เพราะคาตัดสินขององค์คณะเท่านั้นที่จะถือเป็น
คาพิพากษา แต่กฎหมายกาหนดให้ศาลปกครองต้องพิมพ์เผยแพร่คาพิพากษาขององค์ คณะและคาแถลงการณ์
ของตุลาการผู้แถลงคดีต่อสาธารณะด้วย๖
วิธีพิจารณาคดีปกครอง
เมื่อมีการฟ้องคดีต่อศาลปกครอง และอธิบดีศาลปกครองชั้นต้นหรือประธานศาลปกครองสูงสุด
แล้วแต่กรณี ได้จ่ายสานวนให้แก่องค์คณะ จะต้องมีการแต่งตั้งตุลาการผู้แถลงคดีสาหรับคดีนั้นด้วย โดยอธิบดี
ศาลปกครองชั้นต้นจะเป็นผู้แต่งตั้งตุลาการผู้แถลงคดีปกครองในศาลปกครองชั้นต้นนั้น ซึ่งจะต้องแต่งตั้งจาก
ตุลาการศาลปกครองชั้นต้น และประธานศาลปกครองสูงสุดจะเป็นผู้แต่งตั้งตุลาการผู้แถลงคดีปกครองในศาล
ปกครองสูงสุด โดยจะแต่งตั้งจากตุลาการศาลปกครองสูงสุดหรือตุลาการศาลปกครองชั้นต้นก็ได้ เมื่อองค์คณะ
รับสานวนแล้ว ตุลาการหัวหน้าคณะจะแต่งตั้งตุลาการศาลปกครองคนหนึ่งในองค์คณะนั้นเป็นตุลาการเจ้าของ
สานวน๗ การยื่นคาฟ้องในคดีปกครอง ในชั้นตรวจคาฟ้องของศาลปกครองเพื่อพิจารณาว่าคดีที่ยื่นฟ้องนั้นเป็น
คดีที่อยู่ ในอานาจพิจ ารณาพิ พากษาของศาลปกครองและศาลปกครองมีอานาจรับ คาฟ้ องนั้ นไว้พิ จารณา
พิพากษาต่อไปได้หรือไม่นั้น ในลาดับแรกศาลจะต้องวินิจฉัยก่อนว่า คาฟ้องนั้นเป็นคดีพิพาทที่อยู่ในอานาจ
พิจารณาพิพากษาของศาลปกครองหรือไม่ หรือที่เรียกว่า “การตรวจสอบเขตอานาจศาล” หากคาฟ้องนั้นไม่
อยู่ในเขตอานาจศาลปกครอง ศาลปกครองจะมีคาสั่งไม่รับคาฟ้องไว้พิจารณา หากตรวจสอบแล้วเป็นคดีที่อยู่
ในเขตอานาจศาลปกครอง ประเด็น ต่อไปที่ศาลต้องพิ จารณา คือ “การตรวจสอบเงื่อนไขในการฟ้ องคดี
ปกครอง” หากคาฟ้องนั้นเป็นไปตามเงื่อนไขในการฟ้องคดี ศาลจึงจะรับคาฟ้องไว้พิจารณาพิพากษาต่อไปได้
หากไม่เป็นไปตามเงื่อนไขในการฟ้องคดี ศาลปกครองจะมีคาสั่งไม่รับคาฟ้องไว้พิจารณา
เขตอานาจศาลปกครอง
ศาลปกครองมีอานาจพิจารณาพิพากษาคดีปกครองอันเนื่องมาจากการใช้อานาจทางปกครอง
ตามกฎหมายหรือเนื่องมาจากการดาเนินกิจการทางปกครอง ทั้งนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติ๘

๖
พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธพี ิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 มาตรา 69 วรรคหก
๗
พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธพี ิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 มาตรา 56 และระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด
ว่าด้วยองค์คณะ การจ่ายสานวน การโอนคดี การปฏิบตั ิหน้าที่ของตุลาการในคดีปกครอง การคัดค้านตุลาการศาลปกครอง การปฏิบัติหน้าที่ของ
พนักงานคดีปกครอง และการมอบอานาจให้ดาเนินคดีปกครองแทน พ.ศ.2544 ข้อ 8
๘
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 197
 -๔-

คดีทอี่ ยู่ในอานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง๙ มีดังนี้

(๑) คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทาการโดยไม่ชอบ
ด้ว ยกฎหมาย ไม่ว่ าจะเป็ น การออกกฎ คาสั่ ง หรือ การกระท าอื่ น ใดเนื่ อ งจากกระท าโดยไม่ มี อานาจ หรือ
นอกเหนื ออานาจ หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมาย หรือ โดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอนหรือวิธีการอันเป็ น
สาระสาคัญที่กาหนดไว้สาหรับการกระทานั้น หรือโดยไม่สุจริต หรือมีลักษณะที่เป็นการเลือกปฏิบัติ ที่ไม่เป็น
ธรรม หรือมีลักษณะเป็นการสร้างขั้นตอนโดยไม่จาเป็นหรือสร้างภาระให้เกิดกับประชาชนเกินสมควร หรือเป็น
การใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ
(๒) คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่
กฎหมายกาหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร
(๓) คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทาละเมิด (ทางปกครอง) หรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทาง
ปกครอง หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อานาจตามกฎหมายหรือจาก กฎ คาสั่งทางปกครอง หรือคาสั่งอื่น
หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกาหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร
(๔) คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง
(๕) คดีที่มีกฎหมายกาหนดให้ หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐฟ้องคดีต่อศาลเพื่อ
บังคับให้บุคคลต้องกระทาหรือละเว้นกระทาอย่างหนึ่งอย่างใด
(๖) คดีพิพาทเกี่ยวกับเรื่องที่มีกฎหมายกาหนดให้อยู่ในเขตอานาจศาลปกครอง
เรื่องดังต่อไปนี้ไม่อยู่ในอานาจศาลปกครอง๑๐
(๑) การดาเนินการเกี่ยวกับวินัยทหาร
(๒) การดาเนินการของคณะกรรมการตุลาการตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการฝ่ายตุลาการ
(๓) คดีที่อยู่ในอานาจของศาลเยาวชนและครอบครัว ศาลแรงงาน ศาลภาษีอากร ศาลทรัพย์สิน
ทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศ ศาลล้มละลาย หรือศาลชานัญพิเศษอื่น
ศาลปกครองชั้นต้นมีอานาจพิพ ากษาคดีที่อยู่ในอานาจศาลปกครอง เว้นแต่คดีที่อยู่ในอานาจ
พิจารณาพิพากษาของศาลปกครองสูงสุด๑๑
ศาลปกครองสูงสุดมีอานาจพิจารณาพิพากษาคดี ดังต่อไปนี้๑๒
(1) คดีพิพาทเกี่ยวกับคาวินิจฉัยของคณะกรรมการวินิจฉัยข้อพิพาทตามที่ที่ประชุมใหญ่ตุลาการ
ในศาลปกครองสูงสุดประกาศกาหนด
(2) คดี พิ พ าทเกี่ ย วกั บ ความชอบด้ ว ยกฎหมายของพระราชกฤษฎี ก า หรื อ กฎที่ อ อกโดย
คณะรัฐมนตรี หรือโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี
(3) คดีที่มีกฎหมายกาหนดให้อยู่ในอานาจศาลปกครองสูงสุด
(4) คดีที่อุทธรณ์คาพิพากษาหรือคาสั่งของศาลปกครองชั้นต้น

๙
พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง
๑๐
พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 มาตรา 9 วรรคสอง
๑๑
พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 มาตรา 10
๑๒
พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 มาตรา 11
 -๕-

เงื่อนไขในการฟ้องคดีปกครอง๑๓ ที่ศาลปกครองจะต้องทาการตรวจสอบ อาทิ

1. คาฟ้องต้องมีรายการสมบูรณ์ครบถ้วนตามมาตรา ๔๕ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้ง
ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ ดังนี้
(๑) ชื่อและที่อยู่ของผู้ฟ้องคดี
(๒) ชื่อหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่เกี่ยวข้องอันเป็นเหตุแห่งการฟ้องคดี
(๓) การกระทาทั้งหลายที่เป็นเหตุแห่งการฟ้องคดี พร้อมทั้งข้อเท็จจริงหรือพฤติการณ์ตาม
สมควรเกี่ยวกับการกระทาดังกล่าว
(๔) คาขอของผู้ฟ้องคดี
(๕) ลายมือชื่อของผู้ ฟ้ องคดี ถ้าเป็ นการยื่นฟ้ องคดีแทนผู้ อื่น จะต้องแนบใบมอบฉัน ทะให้
ฟ้องคดีมาด้วย
2. ผู้ฟ้องคดีต้องมีความสามารถตามกฎหมาย
3. ต้องมีคาสั่งทางปกครองหรือกฎในเรื่องที่จะมีการฟ้องคดีนั้น (กรณีฟ้องเพิกถอนกฎหรือคาสั่ง
ทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง
พ.ศ.๒๕๔๒) หากเป็นเรื่องที่อยู่ระหว่างพิจารณาหรื อเป็นเรื่องข้อหารือ ความเห็น ไม่อาจนาคดีไปฟ้องต่อศาล
ปกครองได้
4. คาสั่ งหรื อการกระท าทางปกครองที่ น ามาฟ้ อ งคดี นั้ น ต้ องก่อ ผลกระทบกระเทื อ นอย่างมี
นัยสาคัญ ผู้ฟ้องจึงจะมีสิทธิฟ้องคดีได้ (บางกรณีอาจเป็นผู้มีส่วนได้เสียแต่ไม่ก่อให้เกิดผลกระทบกระเทือนอย่าง
มีนัยสาคัญถือว่าไม่มีสิทธิฟ้องคดี)
5. ผู้ฟ้องคดีต้องเป็นผู้เดือดร้อนเสียหายหรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้
อันเนื่องจากการกระทาหรือการงดเว้นการกระทาของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ หรือมีข้อ
โต้แย้งเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองหรือกรณีอื่นใดที่อ ยู่ในเขตอานาจศาลปกครองตามมาตรา 9 และการแก้ไข
หรือบรรเทาความเดือดร้อนหรือ เสียหายหรือยุติข้อโต้แย้งนั้น ต้องมีคาบังคับตามที่กาหนดในมาตรา 72 ทั้งนี้
ตามมาตรา ๔๒ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒
และ คาขอท้ายคาฟ้องต้องเป็น คาขอที่ศาลออกคาบังคับได้ตามมาตรา 72 แห่งพระราชบัญ ญัติจัดตั้งศาล
ปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒
6. ต้องได้ดาเนินการแก้ไขความเดือดร้อนครบขั้นตอนตามที่กฎหมายกาหนดแล้วตามมาตรา 42
วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 เช่น คดีพิพาทอัน
เกิดจากการออกคาสั่ งทางปกครองที่ไม่ช อบด้วยกฎหมาย ผู้ ฟ้ องคดีจะต้องดาเนินการอุทธรณ์ ภ ายในฝ่าย
ปกครองก่อนฟ้องคดี ในกรณี ที่กฎหมายเฉพาะที่ ให้ อานาจแก่เจ้าหน้าที่ในการออกคาสั่ งทางปกครองมิได้
ก าหนดเรื่ อ งการอุ ท ธรณ์ ไว้ ผู้ ฟ้ อ งคดี ต้ อ งด าเนิ น การอุ ท ธรณ์ ต ามมาตรา 44 ประกอบมาตรา 3 แห่ ง
พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 อันเป็นกรณีที่มีกฎหมายกาหนดขั้นตอนหรือวิธีการ
สาหรับการแก้ไขความเดือดร้อนหรือเสียหายไว้โดยเฉพาะ

๑๓
ดร.ประสาท พงษ์สุวรรณ, โครงการอบรมหลักสูตรกฎหมายปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง (ที่ได้รับการรับรองจาก ก.ศป.แล้ว) รุ่นที่ ๙, วันที่ ๙
มิถุนายน ๒๕๖๑ และวันที่ ๑ กรกฎาคม ๒๕๖๑
 -๖-

7. ต้องเป็นคาฟ้องที่ยื่นภายในระยะเวลาการฟ้องคดี โดยมี 5 กรณี ดังนี้

(1) ฟ้องเพิกถอนกฎหรือคาสั่งทางปกครองอันเป็นคดีพิพาทตามมาตรา 9 วรรคหนึ่ง (1) แห่ง
พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 ต้องยื่นฟ้องภายในระยะเวลา 90
วันนับแต่วันที่ได้รับแจ้งคาสั่งทางปกครองซึ่งถือเป็นวันที่รู้หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดี ตามมาตรา 49 แห่ง
พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542
(1.1) ในกรณีฟ้องเพิกถอนคาสั่งทางปกครอง เป็นกรณีที่มีกฎหมายกาหนดขั้นตอนหรือ
วิธีการสาหรับการแก้ไขความเดือดร้อนหรือเสียหายไว้โดยเฉพาะก่อนฟ้องคดี กล่าวคือ ผู้รับคาสั่งทางปกครอง
หรือคู่กรณีในกระบวนการพิจารณาออกคาสั่งทางปกครองจะต้องดาเนินการอุทธรณ์คาสั่งทางปกครองก่อนจึง
จะสามารถใช้สิทธิฟ้องคดีปกครองได้ ตามมาตรา ๔๒ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธี
พิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อย่างไรก็ตาม มีข้อยกเว้นบางกรณีที่ไม่ต้องอุทธรณ์คาสั่งทางปกครองก่อน
ฟ้องคดี ได้แก่ คาสั่งทางปกครองที่ออกโดยรัฐมนตรี๑๔ หรือคาสั่งทางปกครองที่ออกโดยบรรดาคณะกรรมการ
ต่าง ๆ ไม่ว่าจะจัดตั้งขึ้นตามกฎหมายหรือไม่ ๑๕ หรือกรณีเป็นคาสั่งทางปกครองทั่วไปที่ไม่อาจระบุผู้รับคาสั่ง
โดยเฉพาะเจาะจงได้๑๖
ในกรณี ที่กฎหมายเฉพาะมิได้กาหนดขั้ นตอนและระยะเวลาอุทธรณ์ ห รือโต้แย้ง
คาสั่งทางปกครองไว้ ต้องนาบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ อันเป็น
กฎหมายกลางที่กาหนดมาตรฐานในการปฏิบัติราชการมาใช้บังคับ ซึ่งมาตรา ๔๕ วรรคหนึ่ง และวรรคสอง
แห่ งพระราชบัญญัติดังกล่าว ได้กาหนดระยะเวลาการพิจารณาอุทธรณ์คาสั่งทางปกครองไว้เป็นการทั่วไปว่ามี
กาหนดระยะเวลาไม่เกิน ๖๐ วันนับแต่วันที่ได้รับคาอุทธรณ์ และหากมีเหตุจาเป็นไม่อาจพิจารณาให้แล้วเสร็จ
ภายในระยะเวลาดังกล่าว ผู้มีอานาจพิจารณาอุทธรณ์ต้องมีหนังสือแจ้งให้ผู้อุทธรณ์ทราบก่อนครบกาหนด ๖๐ วัน
ระยะเวลาพิจารณาอุทธรณ์จึงจะขยายออกไปอีกไม่เกิน ๓๐ วันนับแต่วันที่ครบกาหนด ๖๐ วัน๑๗
กรณีที่ผู้มีอานาจพิจารณาอุทธรณ์ พิจารณาอุทธรณ์ไม่แล้วเสร็จ ภายใน ๖๐ วันนับ
แต่ได้รับคาอุทธรณ์และไม่ได้มีหนังสือแจ้งขยายระยะเวลา ผู้อุทธรณ์คาสั่งย่อมเกิดสิทธิในการฟ้องคดีปกครอง
เพื่อเพิกถอนคาสั่งทางปกครองนั้นโดยไม่ต้องรอผลการพิจารณาอุทธรณ์ โดยถือว่าวันถัดจากวัน ที่ครบกาหนด
๖๐ วัน คือวันที่ 61 เป็นวันที่รู้หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดี และเป็นวันแรกที่เริ่มใช้สิทธิฟ้องคดีขอให้เพิก
ถอนคาสั่งทางปกครอง ซึ่งต้องยื่ นฟ้องคดีภายใน ๙๐ วันนับแต่วันที่ 61 ดั งกล่าว ในกรณี ที่มีหนังสือขยาย
ระยะเวลาพิ จ ารณาอุท ธรณ์ ระยะเวลาในการพิ จ ารณาอุ ทธรณ์ รวมจะมีก าหนด 90 วันนั บ แต่ วัน ที่ ได้รับ
คาอุทธรณ์ หากพิจารณาอุทธรณ์ไม่แล้วเสร็จภายใน 90 วัน ผู้อุทธรณ์คาสั่งย่อมเกิดสิทธิในการฟ้องคดีเพื่อ
เพิกถอนคาสั่งทางปกครองโดยไม่ต้องรอผลการพิจารณาอุทธรณ์ โดยถือว่าวันถัดจากวันที่ครบกาหนด 90 วัน
คือวันที่ 91 เป็นวันที่รู้หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดี และเป็นวันแรกที่เริ่มใช้สิทธิฟ้องคดีขอให้เพิกถอน
คาสั่งทางปกครอง ซึ่งต้องยื่นฟ้องคดีภายใน ๙๐ วันนับแต่วันที่ 91 ดังกล่าว หากพ้นระยะเวลาศาลปกครอง

๑๔
คาสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 150/2545 คาพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.27/2546
๑๕
คาสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 370/2552 คาสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 45/2555 คาสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 525/2559
๑๖
คาสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 567/2554 คาสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ คบ.1/2558 คาสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 728/25559 คาสั่งศาลปกครองสูงสุดที่
764/2559
๑๗
คาสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ คผ. ๒๑๕/๒๕๖๑
 -๗-

ย่อมไม่อาจรับคาฟ้องไว้พิจารณาได้๑๘ ทั้งนี้ตามระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วย

วิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2543 ข้อ 30 อย่างไรก็ตาม หากพ้นระยะเวลาการฟ้องคดีตามมาตรา 49 แห่ง
พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 แล้ว ผู้มีอานาจพิจารณาอุทธรณ์ได้
แจ้งผลการพิจารณาอุทธรณ์ (คาวินิจฉัยอุทธรณ์ตกมาภายหลัง เมื่อพ้นกาหนดเวลา) คาวินิจฉัยอุทธรณ์นั้นย่อม
ถือเป็นคาสั่งทางปกครองที่เกิดขึ้นใหม่ และมีผลเป็นการยืนยันคาสั่งทางปกครองเดิม ผู้อุทธรณ์จึงเกิดสิทธิใน
การฟ้องคดีเพื่อขอให้ศาลเพิกถอนคาวินิจฉัยอุทธรณ์นั้นได้ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติ
จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 ซึ่งต้องยื่นฟ้องคดีภายใน ๙๐ วันนับแต่วันที่ได้รับ
แจ้งผลคาวินิจฉัยอุทธรณ์ ตามมาตรา 49 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง
พ.ศ.2542 หากได้ยื่นคาฟ้องภายในระยะเวลาการฟ้องคดี ศาลปกครองย่อมมีอานาจรับคาฟ้องขอให้เพิกถอน
คาวินิจฉัยอุทธรณ์นั้นไว้พิจารณาพิพากษาได้ อนึ่ง แม้ว่าศาลปกครองจะไม่อาจรับคาฟ้องขอให้เพิกถอนคาสั่ง
ทางปกครองเดิมไว้พิจารณาได้เนื่องจากพ้นระยะเวลาการฟ้องคดีแล้ว แต่ศาลย่อมต้องพิจารณาความชอบด้ วย
กฎหมายของคาสั่งทางปกครองเดิม ก่อน จึงจะพิจารณาความชอบด้วยกฎหมายของคาวินิจฉัยอุทธรณ์ซึ่งเป็น
วัตถุแห่งคดีได้๑๙
ในการแจ้งคาวินิจฉัยอุทธรณ์ซึ่งเป็นคาสั่งทางปกครองที่อาจฟ้องคดีต่อศาลปกครอง
ได้นั้น เจ้าหน้าที่ผู้มีอานาจพิจารณาอุทธรณ์ (เจ้าหน้าที่คนเดียวหรือคณะกรรมการ) จะต้องระบุวิธีการยื่น
คาฟ้องและระยะเวลาสาหรับยื่นคาฟ้องให้ผู้รับคาวินิจฉัยอุทธรณ์ทราบว่า ผู้รับคาวินิจฉัยอุทธรณ์สามารถยื่น
คาฟ้องต่อศาลปกครองภายในระยะเวลา 90 วันนับแต่วันที่ได้รับแจ้งหรือทราบคาวินิ จฉัยอุทธรณ์ซึ่งเป็นคาสั่ง
ทางปกครอง ตามมาตรา 49 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542
ในกรณี ที่ เจ้ าหน้ าที่ มิ ได้ ระบุ วิธีก ารยื่ น คาฟ้ องและระยะเวลาส าหรับ ยื่น คาฟ้ องให้ ผู้ รับ ค าสั่ ง ทราบ ผลทาง
กฎหมายจะทาให้ระยะเวลาสาหรับยื่นคาฟ้องซึ่งมีกาหนดน้อยกว่าหนึ่งปขขยายไปเป็นหนึ่งปข ตามมาตรา 50
แห่ งพระราชบั ญ ญั ติจั ดตั้ งศาลปกครองและวิธีพิ จารณาคดีป กครอง พ.ศ.2542 ดั งนั้ น เจ้าหน้ าที่ จึงควร
พิจารณาว่าจะแจ้งวิธีการยื่นคาฟ้องและระยะเวลาสาหรับยื่นคาฟ้องให้ผู้รับคาสั่งทราบหรือไม่ เพื่อให้ระยะเวลา
ยื่นคาฟ้องเริ่มนับใหม่นับแต่วันที่ผู้รับคาสั่งได้รับแจ้งข้อความดังกล่าว ซึ่งจะสั้นกว่าหนึ่งปข ทั้งนี้ เพื่อมิให้การใช้
สิทธิในการฟ้องคดีปกครองทุกเรื่องต้องขยายระยะเวลาออกไปเป็นหนึ่งปข อันจะทาให้ความไม่แน่นอนเกี่ยวกับ
คาสั่งทางปกครองขยายออกไป ซึ่งจะมีผลกระทบต่อการบริหารราชการแผ่นดินและไม่ตรงตามเจตนารมณ์ของ
กฎหมาย อนึ่ง กรณีที่กฎหมายกาหนดให้คาวินิจฉัยอุทธรณ์ หรือคาสั่งมีผลเป็นที่สุด แต่ก็ถือเป็นที่สุดในฝ่าย
บริหารหรือฝ่ายปกครองเท่านั้น ไม่ตัดสิทธิผู้มีส่วนได้เสียที่จะฟ้องคดีต่อศาลปกครองได้ ซึ่งเจ้าหน้าที่จะต้องแจ้ง
วิธีการยื่นคาฟ้องและระยะเวลาสาหรับการฟ้องคดีปกครองให้ผู้รับคาสั่งทราบด้วยเช่นกัน๒๐
(1.2) ในกรณีฟ้องเพิกถอนกฎ ต้องยื่นฟ้องภายในระยะเวลา 90 วันนับแต่วันที่รู้ หรือควร
รู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดี ตามมาตรา 49 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง
พ.ศ.2542 ซึ่งวันที่รู้หรือควรรู้ในการฟ้องเพิกถอนกฎนั้นแยกพิจารณาดังนี้๒๑

๑๘
คาสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 249/2558 (ประชุมใหญ่)
๑๙
คาสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 249/2558 (ประชุมใหญ่) คาสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ คร.232/2562
๒๐ คาแนะนาของสานักงานศาลปกครอง ที่ 1/2544 เรื่อง หลักเกณฑ์การแจ้งสิทธิในการฟ้องคดีปกครอง (สืบค้นจาก
http://admincourt.go.th/admincourt/site/02litigation.html?page=02litigation_901)
๒๑
มติที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ครั้งที่ 3/2554 เมื่อวันที่ 15 มิถุนายน 2554
 -๘-

ผู้อยู่ในบังคับของกฎ
 กรณี กฎมีการลงพิมพ์ ประกาศในราชกิจจานุเบกษา หรือประกาศโดยวิธีอื่น
ตามที่กาหนดไว้ในกฎหมาย และกฎนั้นมีผลใช้บังคับแล้ว วันที่รู้หรือควรรู้ ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดีปกครองเพื่อ
เพิกถอนกฎดังกล่าว หมายถึง วันที่กฎลงประกาศในราชกิจจานุเบกษาและกฎมีผลใช้บังคับแล้ว
 กรณีกฎมิได้มีการลงพิมพ์ประกาศในราชกิจจานุเบกษา วันที่รู้หรือควรรู้ถึงเหตุ
แห่งการฟ้องคดีปกครองเพื่อเพิกถอนกฎ หมายถึง วันที่รู้ตามความเป็นจริง
ผู้ที่ยังไม่ได้เข้ามาอยู่ในบังคับของกฎ ในวันที่กฎลงประกาศในราชกิจจานุเบกษา
และมีผลใช้บังคับนั้น ยังไม่ ถือเป็นผู้ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายหรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหายจาก
กฎนั้นจึงยังไม่เกิดสิทธิในการฟ้องคดี ดังนั้น วันที่รู้หรือควรรู้ ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดีในการฟ้องเพิกถอนกฎ
ในกรณีนี้จึงหมายถึงวันที่บุคคลนั้นอยู่ในบังคับของกฎ และเป็นวันแรกที่มีสิทธิในการฟ้องคดี
(2) ฟ้องคดีพิพาทเกี่ยวกับการละเลยต่อหน้าที่หรือปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควรตามมาตรา
9 วรรคหนึ่ง (2) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 หากเป็น
หน้าที่ที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐริเริ่มได้เอง ถือเป็นลักษณะหน้าที่ที่กฎหมายกาหนดให้ต้อง
ปฏิบัติโดยไม่จาต้องรอให้มีการร้องขอจากผู้ใด ผู้ฟ้องคดีจะต้องยื่นฟ้องคดีภายในระยะเวลา 90 วันนับแต่วันที่
รู้หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดี หรือหากเป็นหน้าที่ที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐไม่อาจริเริ่ม
กระทาการได้เองแต่เป็นหน้าที่ที่จะดาเนินการได้ก็ต่อเมื่อมีประชาชนหรือมีผู้ยื่นคาร้องหรือคาขอให้ดาเนินการ
ผู้ฟ้องคดีจะต้องยื่นฟ้องคดีภายในระยะเวลา 90 วัน นับแต่วันที่พ้นกาหนด 90 วันนับแต่วันที่ผู้ฟ้องคดีได้มี
หนังสือร้องขอต่อหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐเพื่อให้ปฏิบัติหน้าที่ตามที่กฎหมายกาหนด และ
ไม่ได้รับหนังสือชี้แจงจากหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ หรือได้รับแต่เป็นคาชี้แจงที่ผู้ฟ้องคดีเห็น
ว่าไม่มีเหตุผล แล้วแต่กรณี ตามมาตรา 49 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง
พ.ศ.2542๒๒
(3) คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทาละเมิดและความรับผิดอย่างอื่น หากเป็นกรณีที่ หน่วยงาน
ทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทาละเมิด หรือต้องรับผิดต่อบุคคลภายนอกตามมาตรา 9 วรรคหนึ่ง (3)
แห่ ง พระราชบั ญ ญั ติ จั ด ตั้ ง ศาลปกครองและวิ ธี พิ จ ารณาคดี ป กครอง พ.ศ.2542 ผู้ เ สี ย หายซึ่ ง เป็ น
บุคคลภายนอกจะต้องยื่นฟ้องหน่วยงานของรัฐที่เจ้าหน้าที่นั้นสังกัดอยู่ภายในระยะเวลา 1 ปข นับแต่วันที่รู้หรือ
ควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดี แต่ไม่เกินสิบปขนับแต่วันที่มีเหตุแห่งการฟ้องคดี (วันทาละเมิด) ตามมาตรา 51
แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 แต่จะฟ้องเจ้าหน้าที่ไม่ได้ ทั้งนี้
ตามมาตรา 5 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.2539 หากผู้เสียหาย
เลือกที่จะยื่นคาขอต่อหน่วยงานของรัฐ เพื่อให้พิจารณาชดใช้ค่าทดแทนตามมาตรา 11 แห่งพระราชบัญญัติ
ความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.2539 ผู้เสียหายก็จะต้องยื่นคาขอนั้นภายในกาหนดอายุความฟ้อง
คดีเช่นกัน หากผู้เสียหายได้รับแจ้งผลแล้วไม่พอใจจะต้องฟ้องศาลภายในกาหนด 90 วันนับแต่วันที่ได้รับแจ้ง
หากไม่ได้รั บ แจ้ งผลต้องใช้สิ ท ธิฟ้ องคดีต่อศาลภายใน 90 วัน นับ แต่ วันที่ พ้น กาหนด 180 วันนับ แต่วัน ที่
หน่วยงานของรัฐออกใบรับคาขอ ยกเว้นกรณีที่มีการขยายระยะเวลาซึ่งหน่วยงานต้องมีหนังสือแจ้ง ทั้งนี้กรณีที่
ครบ 180 วันแล้วแต่หน่วยงานของรัฐไม่แจ้งผลให้ถือว่าหน่วยงานของรัฐได้ปฏิเสธการชดใช้ค่าสินไหมทดแทน

๒๒
คาสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 249/2558 (ประชุมใหญ่) คาสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 119/2554 คาสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ คส.23/2559 คาสั่งศาล
ปกครองสูงสุดที่ 106/2560 คาสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ คส.16/2561
 -๙-

โดยปริยาย ผู้เสียหายจึงต้องใช้สิทธิฟ้องคดีต่อศาลภายใน 90 วันนับแต่วันที่พ้นกาหนด 180 วันนับแต่วันที่

หน่วยงานของรัฐออกใบรับคาขอตามมาตรา 11 อย่างไรก็ตาม หากต่อมาภายหลังหน่วยงานของรัฐได้แจ้งผล
การพิจารณาย่อมเกิดสิทธิในการฟ้องคดีขึ้นแก่ผู้เสียหาย โดยผู้เสียหายนั้นต้องยื่นฟ้องคดีภายใน 1 ปข นับแต่
วันที่ได้รับหนังสือแจ้งผลอันถือเป็นวันที่รู้หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดีแต่ไม่เกินสิบปขนับแต่วันที่มีเหตุแห่ง
การฟ้ อ งคดี ห รื อวัน ท าละเมิ ด ตามมาตรา 51 แห่ งพระราชบั ญ ญั ติ จัดตั้ งศาลปกครองและวิธีพิ จารณาคดี
ปกครอง พ.ศ.2542๒๓
กรณี เจ้าหน้ าที่กระทาละเมิดต่อบุคคลภายนอก หากหน่ว ยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ได้ใช้
ค่าสินไหมทดแทนแก่ผู้เสียหาย อายุความใช้สิทธิเรียกร้องให้อีกฝ่ายหนึ่งชดใช้แก่ตนมีกาหนดอายุความ 1 ปข
นับแต่วันที่ได้ใช้ค่าสินไหมทดแทนตามมาตรา 9 แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.
2539 ทั้งนี้ การใช้สิทธิเรียกร้องตามมาตรา 9 นี้ เป็นอายุความไล่เบี้ย จึงไม่อยู่ในบังคับ สิบปขนับแต่วันทา
ละเมิดตามมาตรา 448 วรรคหนึ่ง แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์
กรณีเจ้าหน้าที่กระทาละเมิดต่อหน่วยงานของรัฐ ไม่ว่าจะเป็นการกระทาในการปฏิบัติหน้าที่
หรือไม่ใช่การปฏิบัติหน้าที่ก็ตาม สิทธิเรียกร้องค่าสินไหมทดแทนของหน่วยงานรัฐที่เสียหายมีกาหนดอายุความ
ตามมาตรา 10 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.2539 ๒๔ กล่าวคือ
มีกำหนดอำยุควำมสองปีนับแต่วันที่หน่วยงำนของรัฐรู้ ถึงกำรละเมิดและรู้ตัวเจ้ำหน้ำที่ผู้จะพึงต้องใช้ค่ำสินไหม
ทดแทน๒๕ และกรณีที่หน่วยงำนของรัฐเห็นว่ำเจ้ำหน้ำที่ผู้นั้นไม่ต้องรับผิด แต่กระทรวงกำรคลังตรวจสอบแล้ว
เห็นว่ำต้องรับผิด ให้สิทธิเรียกร้องค่ำสินไหมทดแทนนั้นมีกำหนดอำยุควำมหนึ่งปี นับแต่วันที่หน่วยงำนของรั ฐมี
คำสั่ งตำมควำมเห็ น ของกระทรวงกำรคลั ง ๒๖ กรณี ที่กระทรวงกำรคลั ง มีควำมเห็ นว่ำมีเจ้ ำหน้ำที่ต้ องรับผิ ด
แตกต่ำงไปจำกควำมเห็นของหน่ วยงำน ถือว่ำหน่วยงำนได้รู้ถึงกำรละเมิดและรู้ตัวเจ้ำหน้ำที่ผู้ จะพึงต้องชดใช้
ค่ำสินไหมทดแทนคนใหม่ในวันที่หน่วยงำนได้รับควำมเห็นของกระทรวงกำรคลัง ซึ่งกรณีเช่นว่ำนี้อำยุควำมใช้สิทธิ

๒๓
มติที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ครั้งที่ 9/2556 คาพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.498/2557 (ประชุมใหญ่) คาสั่งศาลปกครอง
สูงสุดที่ 608/2558 คาสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 379/2559
๒๔
แต่เดิมมา มาตรา ๔๔๘ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บัญญัติไว้เป็นการทั่วไปในวรรคหนึ่งว่าสิทธิเรียกร้องค่าเสียหายอันเกิดแต่มูลละเมิด
นั้น ท่านว่าขาดอายุความเมื่อพ้นปขหนึ่งนับแต่วันที่ผู้ต้องเสียหายรู้ถึงการละเมิดและรู้ตัวผู้จะพึงต้องใช้สินไหมทดแทน หรือเมื่อพ้ นสิบปขนับแต่วันทา
ละเมิด และในวรรคสองบัญญัติว่าแต่ถ้าเรียกร้องค่าเสียหายในมูลอันเป็นความผิดมีโทษตามกฎหมายลักษณะอาญา และมีกาหนดอายุความทางอาญา
ยาวกว่าที่กล่าวมานั้นไซร้ ท่านให้เอาอายุความที่ยาวกว่านั้นมาบังคับ แม้ต่อมามาตรา ๑๐ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของ
เจ้าหน้าที่ พ.ศ.๒๕๓๙ จะบัญญัติเรื่องอายุความไว้เป็นการเฉพาะในกรณีที่เจ้าหน้าที่เป็นผู้กระทาละเมิดต่อหน่วยงานของรัฐ แต่บทบัญญัติดังกล่าวซึ่ง
เป็นกฎหมายพิเศษมีข้อความขัด หรือแย้งกับมาตรา ๔๔๘ แห่งประมวลกฎหมายแพ่ งและพาณิชย์ ซึ่งเป็นกฎหมายทั่วไป จึงมีผลเป็นการยกเว้น
บทบัญญัติมาตรา ๔๔๘ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ก็แต่เฉพาะส่วนที่กาหนดให้สิทธิเรียกร้อ งขาดอายุความเมื่อพ้นกาหนดหนึ่งปขนับแต่
วันที่ผู้เสียหายรู้ถึงการละเมิดและรู้ตัวผู้จะพึงต้องใช้ค่าสินไหมทดแทนเท่านั้น หาได้มีข้อความขัดหรือแย้งกับมาตรา ๔๔๘ แห่งประมวลกฎหมายแพ่ง
และพาณิชย์และมีผลเป็นการยกเว้นมาตรา ๔๔๘ ในส่วนที่กาหนดให้สิทธิเรียกร้องขาดอายุความเมื่อพ้นกาหนดสิบปขนับแต่วันทาละเมิด และในส่วนที่
กาหนดว่าถ้าเรียกร้องค่าเสียหายในมูลอันเป็นความผิดมีโทษตามกฎหมายลักษณะอาญาและมีกาหนดอายุความทางอาญายาวกว่าท่านให้เอาอายุ
ความที่ยาวกว่านั้นมาบังคับแต่อย่างใดไม่ และแม้ต่อมามาตรา ๕๑ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ จะ
บัญญัติไว้เป็นการทั่วไปว่า การฟ้องคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทาละเมิดตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) ให้ยื่นฟ้องภายในหนึ่งปขนับแต่วันที่รู้หรือควรรู้ถึง
เหตุแห่งการฟ้องคดี แต่ไม่เกินสิบปขนับแต่วันที่มีเหตุแห่งการฟ้องคดี แต่บทบัญญั ติแห่งกฎหมายดังกล่าวซึ่งเป็นกฎหมายทั่วไปก็มิได้มีเจตนารมณ์ที่จะ
ให้ยกเลิกมาตรา ๑๐ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.๒๕๓๙ ซึ่งเป็นกฎหมายพิเศษ (คาพิพากษาศาลปกครอง
สูงสุดที่ อ.96/2552 คาสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๓๐๗/๒๕๖๐, ๖๙๒/๒๕๖, คผ.๑๒๕/๒๕๖๒)
๒๕
หมายถึง วันที่หัวหน้าหน่วยงานของรัฐที่เสียหายได้รับรายงานผลการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดและได้วินิจฉัยสั่งการแล้ว (คาพิพากษาศาล
ปกครองสูงสุดที่ อ.547/2558 อ.701-702/2559 คาสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ คผ.๖/๒๕๖๑ คผ.๒๐/๒๕๖๑ คผ.๑๒๕/๒๕๖๒)
๒๖
หมายถึง วันที่หน่วยงานได้รับความเห็นของกระทรวงการคลัง (คาสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๓๐๗/๒๕๖๐)
 - ๑๐ -

เรียกร้องค่ำสินไหมทดแทนของหน่วยงำนมีกำหนดอำยุควำมสองปีนับแต่วันที่หน่วยงำนได้รับแจ้งควำมเห็นจำก
กระทรวงกำรคลัง๒๗
(4) คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองต้องยื่นคาฟ้องภายในระยะเวลา 5 ปข นับแต่วันที่รู้
หรื อ ควรรู้ ถึ งเหตุ แ ห่ งการฟ้ อ งคดี แต่ ไม่ เกิ น สิ บ ปข นั บ แต่ วั น ที่ มี เหตุ แ ห่ งการฟ้ อ งคดี ตามมาตรา 51 แห่ ง
พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542
(5) คดีที่ไม่มีอายุความหรือไม่มีกาหนดระยะเวลาในการฟ้องคดี ได้แก่ คดีปกครองที่เกี่ยวกับ
การคุ้มครองประโยชน์สาธารณะ หรือสถานะของบุคคล จะยื่นฟ้องคดีเมื่อใดก็ได้ ตามมาตรา 52 วรรคหนึ่ง
แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542
8. ต้ อ งเป็ น ฟ้ อ งที่ ช าระค่ า ธรรมเนี ย มโดยถู ก ต้ อ ง โดยปกติ ก ารฟ้ อ งคดี ป กครองไม่ ต้ อ งเสี ย
ค่าธรรมเนียมศาล เว้นแต่การฟ้องคดีขอให้สั่งให้ ใช้เงินหรือส่งมอบทรัพย์สินอันสืบเนื่องจากคดีตามมาตรา 9
วรรคหนึ่ง (3) หรือ (4) ให้เสียค่าธรรมเนียมศาลตามทุนทรัพย์ในอัตราตามที่ระบุไว้ในตาราง 1 ท้ายประมวล
กฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง สาหรับคดีที่มีคาขอให้ปลดเปลื้องทุกข์อันอาจคานวณเป็นราคาเงินได้ ตาม
มาตรา 45 วรรคสี่ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 แต่หาก
คู่กรณีไม่มีทรัพย์สินเพียงพอที่จะเสียค่าธรรมเนียมศาลหรือโดยสถานะของผู้ขอถ้าไม่ได้รับยกเว้นค่าธรรมเนียม
ศาลจะได้รับ ความเดือดร้อนเกินสมควร อาจยื่นคาร้องขอยกเว้นค่าธรรมเนียมศาลตามมาตรา 45/1 แห่ ง
พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 ประกอบระเบียบของที่ประชุมใหญ่
ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2543 ข้อ 41/1 ถึงข้อ 41/6
9. ต้อ งไม่เป็ น การฟ้ อ งซ้อ น หรือ ฟ้ องซ้า หรือด าเนิ น กระบวนพิ จารณาซ้า ตามระเบี ยบของที่
ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2543 ข้อ 36 (1) ข้อ 97 และ
ข้อ 96
เมื่อคาฟ้องอยู่ในเขตอานาจศาลปกครองและเป็นไปตามเงื่อนไขในการฟ้องคดี และศาลปกครอง
ได้รับคาฟ้องไว้พิจารณาแล้ว กระบวนพิจารณาคดีของศาลปกครองมีขั้นตอนที่สาคัญ พอสรุปได้ดังนี้
1. การแสวงหาข้อเท็จจริง
1.1 การแสวงหาข้อเท็จจริงจากคาฟ้อง คาให้การ คาคัดค้านคาให้การ และคาให้การเพิ่มเติม
1) คาฟ้อง
เมื่อคาฟ้องสมบูรณ์และศาลปกครองได้รับคาฟ้องไว้พิจารณาแล้ว ศาลจะมีคาสั่งให้
ผู้ถูกฟ้องคดีทาคาให้การโดยส่งสาเนาคาฟ้องและสาเนาพยานหลักฐานไปด้วย ในกรณีที่เห็นสมควรศาลอาจจะ
กาหนดประเด็นที่ผู้ถูกฟ้องคดีต้องให้การด้วยก็ได้ ตามระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด
ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2543 ข้อ 42
2) คาให้การ
เมื่อได้รับสาเนาคาฟ้องแล้วผู้ถูกฟ้องคดีจะต้องยื่นคาให้การภายใน 30 วันนับแต่วันที่
ได้รับสาเนาคาฟ้องหรือภายในระยะเวลาที่ศาลกาหนด ตามระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครอง
สูงสุด ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2543 ข้อ 43

๒๗
คาพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.258/2561
 - ๑๑ -

3) คาคัดค้านคาให้การ
เมื่ อ ผู้ ถู ก ฟ้ อ งคดี ยื่ น ค าให้ ก ารแล้ ว ศาลจะส่ ง ส าเนาค าให้ ก ารพร้ อ มทั้ ง ส าเนา
พยานหลักฐานไปยังผู้ฟ้องคดี เพื่อให้ผู้ ฟ้องคดีคัดค้านหรือยอมรับคาให้การ ถ้าผู้ฟ้องคดีประสงค์จะคัดค้าน
คาให้การ ให้ ทาคาคัดค้านคาให้การยื่นต่อศาลภายในกาหนด 30 วัน นับแต่วันที่ได้รับสาเนาคาให้การหรือ
ภายในระยะเวลาที่ศาลกาหนด ถ้าไม่ประสงค์จะทาคาคัดค้านคาให้การแต่ประสงค์จะให้ศาลพิจารณาพิพากษา
คดีต่อไปให้แจ้งเป็นหนังสือให้ศาลทราบ ถ้าผู้ฟ้องคดีไม่ดาเนินการ ศาลจะสั่งจาหน่ายคดีออกจากสารบบความ
ก็ได้ ตามระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2543
ข้อ 47 คาคัดค้านคาให้การของผู้ฟ้องคดีมีได้เฉพาะประเด็นที่ได้ยกขึ้นกล่าวในคาฟ้อง คาให้การ หรือที่ศาล
กาหนด ถ้าผู้ฟ้องคดีทาคาคัดค้านคาให้การโดยมีประเด็นหรือคาขอเพิ่มขึ้นใหม่ต่างจากคาฟ้อง คาให้การ หรือที่
ศาลกาหนด ศาลจะสั่งไม่รับประเด็นหรือคาขอใหม่นั้นไว้พิจารณาตามข้อ 48 ของระเบียบเดียวกัน
4) คาให้การเพิ่มเติม
ให้ ศาลส่งส าเนาคาคัดค้านคาให้ การของผู้ ฟ้องคดีให้ ผู้ ถูกฟ้องคดีเพื่อยื่นคาให้ การ
เพิ่มเติม ภายใน 15 วันนับแต่วันที่ได้รับสาเนาคาคัดค้านคาให้การหรือภายในระยะเวลาที่ศาลกาหนด เมื่อ
ได้รับคาให้การเพิ่มเติมแล้ว ให้ศาลส่งสาเนาคาให้การเพิ่มเติ มให้แก่ผู้ฟ้องคดี หากพ้นกาหนดระยะเวลายื่น
คาให้ การเพิ่มเติมหรือเมื่อผู้ ถูกฟ้ องคดียื่นคาให้ การเพิ่มเติมแล้ ว หากศาลเห็ นว่ามีข้อเท็จจริงเพียงพอที่จะ
พิจารณาพิพากษาหรือมีคาสั่งชี้ขาดคดีได้แล้ว ให้ตุลาการเจ้าของสานวนมีอานาจจัดทาบันทึกของตุลาการ
เจ้าของสานวนตามระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง
พ.ศ.2543 ข้อ 49
ทั้งนี้ ระยะเวลาในการยื่นค าให้ การ คาคั ดค้านค าให้ ก าร หรือค าให้ การเพิ่ม เติม เป็ น
ระยะเวลาที่ศาลกาหนดหรือเป็นระยะเวลาตามระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วย
วิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2543 หากคู่กรณีเกิดเหตุขัดข้องหรือไม่สามารถดาเนินการได้ทันสามารถยื่นคา
ร้องขอขยายระยะเวลาและศาลมีอานาจขยายได้ตามระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด
ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2543 ข้อ 6 ซึ่งกาหนดว่า “ระยะเวลาตามที่กาหนดไว้ในระเบียบนี้หรือ
ตามที่ศาลกาหนด เมื่อศาลเห็นสมควรหรือเมื่อคู่กรณีมีคาขอ ศาลมีอานาจย่นหรือขยายได้ตามความจาเป็น
เพื่อประโยชน์ แห่งความยุติธรรม” ทั้งนี้ การที่ศาลจะสั่งขยายเวลาได้ต้องเห็ นได้อย่างชัดแจ้งว่าเป็นไปเพื่อ
ประโยชน์แห่งความยุติธรรม๒๘ อนึ่ง พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542
และระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๓ ไม่มี
บทบัญญัติห รือข้อกาหนดเกี่ยวกับการขาดนัดยื่นคาให้การ ดังนั้น แม้ผู้ถูกฟ้องคดีจะไม่ยื่นคาให้การภายใน
กาหนดระยะเวลา ศาลปกครองย่อมมีอานาจสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีชี้แจงข้อเท็จจริงเพื่อประกอบการพิจารณาของ
ศาลได้ หรือกรณีที่ผู้ถูกฟ้องคดียื่นคาให้การเมื่อพ้นกาหนดระยะเวลา ศาลปกครองย่อมสามารถรับไว้พิจารณา
ได้แต่ไม่ถือเป็นการรับไว้ในฐานะที่เป็นคาให้การ เป็นแต่เพียงการรับข้อเท็จจริงที่เกี่ยวกับคดี ไว้เท่านั้น อย่างไร
ก็ตาม ข้อเท็จจริงที่ผู้ถูกฟ้องคดีชี้แจงต่อศาลโดยไม่ได้กล่าวไว้ในคาให้การนั้น จะถือเป็นข้อที่ คู่กรณีไม่ได้ยกขึ้น
อ้างหรื อว่ากล่ าวมาในศาลปกครองชั้ นต้ น หากคดี ขึ้นสู่ ก ระบวนพิ จารณาชั้นอุทธรณ์ คู่กรณี ย่อมไม่ อาจยก

๒๘
มติที่ประชุมใหญ่ของตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ครั้งที่ 12/2545 เมื่อวันที่ 7 สิงหาคม 2545
 - ๑๒ -

ข้อเท็จจริงที่ไม่ได้กล่าวไว้ในคาให้การนั้น ขึ้นกล่าวในคาอุทธรณ์หรือในชั้นอุทธรณ์ได้ตามระเบียบของที่ประชุม
ใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๓ ข้อ 101 วรรคสอง๒๙
1.2 การแสวงหาข้อเท็จจริงของศาล ในการพิจารณาคดี ศาลมีอานาจแสวงหาข้อเท็จจริงได้
ตามความเหมาะสม ในการนี้ศาลอาจแสวงหาข้อเท็จจริงจากพยานบุคคล พยานเอกสาร พยานผู้เชี่ยวชาญ
หรื อพยานหลั กฐานอื่ น นอกเหนื อจากพยานหลั ก ฐานของคู่กรณี ที่ ป รากฏในค าฟ้ อ ง ค าให้ การ คาคัด ค้าน
คาให้การ หรือคาให้การเพิ่มเติม๓๐
เมื่อศาลมีคาสั่งรับคาฟ้องตามข้อ 42 ของระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครอง
สูงสุด ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2543 แล้ว หากตุลาการเจ้าของสานวนเห็นว่าสามารถจะวินิจฉัย
ชี้ขาดคดีได้จากข้อเท็จจริงในคาฟ้องนั้น โดยไม่ต้องดาเนินการแสวงหาข้อเท็จจริงอีก หรือเห็นว่าข้อเท็จจริงที่ได้
จากคาชี้แจงของคู่กรณีหรือจากการแสวงหาข้อเท็จจริงของศาลเพียงพอที่จะพิพากษาหรือมีคาสั่งชี้ขาดคดีนั้น
ได้โดยไม่ต้องดาเนินการแสวงหาข้อเท็จจริงจนครบทุกขั้นตอนตามข้อ 47 ถึงข้อ 49 ของระเบียบ ตุลาการ
เจ้าของส านวนมีอานาจจั ดทาบั น ทึ กของตุล าการเจ้าของส านวนเสนอองค์คณะพิจารณาดาเนิ นการต่อไป
ทั้งนี้ตามระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2543
ข้อ 61
1.3 การรับฟังพยานหลักฐาน ศาลปกครองมีดุลพินิจที่จะรับฟังพยานหลักฐานที่ได้มาตาม
กระบวนพิจารณาโดยไม่จากัดเฉพาะที่เสนอโดยคู่กรณี แต่พยานหลักฐานนั้นจะต้องเป็นพยานหลักฐานที่คู่กรณี
ผู้มีส่วนได้เสียมีโอกาสขอตรวจดู ทราบ และแสดงพยานหลักฐานเพื่อยืนยันหรือหักล้าง๓๑
1.4 การจัดทาบันทึกของตุลาการเจ้าของสานวน
เมื่อตุลาการเจ้าของสานวนเห็นว่าคดีมีข้อเท็จจริงเพียงพอที่ศาลจะพิจารณาพิพากษาหรือมี
คาสั่งชี้ขาดคดีได้แล้ว ให้จัดทาบันทึกของตุลาการเจ้าของสานวน และเสนอองค์คณะพิจารณาดาเนินการต่อไป
ตามระเบี ย บของที่ป ระชุมใหญ่ ตุล าการในศาลปกครองสู งสุ ด ว่าด้ว ยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2543
ข้อ ๖๐ โดยบันทึกของตุลาการเจ้าของสานวนประกอบด้วย
(๑) สรุปข้อเท็จจริง และสรุปคาขอของผู้ฟ้องคดี
ก่อนวันนั่งพิจารณาคดีครั้งแรก ศาลต้องส่งข้อเท็จจริงให้คู่กรณีทราบล่วงหน้าก่อนไม่
น้อยกว่า ๗ วัน ตามมาตรา ๕๙ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง
พ.ศ.๒๕๔๒
(๒) ประเด็นที่ต้องวินิจฉัย ซึ่งประกอบด้วยประเด็นเกี่ยวกับอานาจศาล ประเด็นเกี่ยวกับ
เงื่อนไขในการฟ้องคดี และประเด็นที่เป็นเนื้อหาของคดี
(๓) สรุปความเห็นของตุลาการเจ้าของสานวนเกี่ยวกับประเด็นที่ต้องวินิจฉัย และคาขอ
ของผู้ฟ้องคดี

๒๙
คาพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.295/2551
๓๐
พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธพี ิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 มาตรา 55 วรรคสาม และมาตรา 61 และระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการ
ในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2543 ข้อ 50 ถึงข้อ 59
๓๑
ระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2543 ข้อ 64 ถึงข้อ 68
 - ๑๓ -

๒. การกาหนดวันสิ้นสุดการแสวงหาข้อเท็จจริง
๒.๑ เมื่อได้รับบัน ทึกของตุลาการเจ้าของสานวนแล้ว องค์คณะจะตรวจสานวนและบันทึก
หากเห็นว่าข้อเท็จจริงยังไม่เพียงพอ จะให้มีคาสั่งให้ตุลาการเจ้าของสานวนทาการแสวงข้อเท็จจริงต่อไป ตาม
ระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2543 ข้อ 62
วรรคหนึ่ง
๒.๒ หากเห็นว่าข้อเท็จจริงครบถ้วนแล้วให้มีคาสั่งกาหนดวันสิ้นสุดการแสวงหาข้อเท็จจริง
โดยต้องแจ้งกาหนดวันสิ้นสุด การแสวงหาข้อเท็จจริงให้คู่กรณีทราบล่วงหน้าไม่น้อยกว่า 10 วัน ตามระเบียบ
ของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2543 ข้อ 62 วรรคสอง
จากนั้นจึงส่งสานวนให้อธิบดีเพื่อพิจารณาและส่งให้ตุลาการผู้แถลงคดีต่อไปตามระเบียบข้อ 63
ในส่วนของคู่กรณี เมื่อได้รับแจ้งกาหนดวันสิ้นสุดการแสวงหาข้อเท็จจริงตามระเบียบของที่
ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2543 ข้อ 62 วรรคสอง แล้ว
หากคู่กรณีเห็นว่า ยังมีข้อเท็จจริงหรือพยานหลักฐานที่ประสงค์จะส่งเพิ่มเติม สามารถยื่นคาร้องเพื่อขอชี้แจง
ข้อเท็จจริงเพิ่มเติมหรือส่งพยานหลักฐานเพิ่มเติมดังกล่าวต่อศาลได้ในเวลาก่อนหรืออย่างช้าที่สุดในวันสิ้นสุด
การแสวงหาข้อเท็จ จริง หากศาลรับ ไว้ ศาลจะต้องส่ งส าเนาให้ คู่กรณี ที่เกี่ยวข้องทราบด้ว ย หากคู่กรณี ส่ ง
ข้อเท็จจริงเพิ่มเติมต่อศาลหลังวันสิ้นสุดการแสวงหาข้อเท็จจริงแล้ว ศาลจะไม่รับไว้เป็นส่วนหนึ่งของสานวนคดี
ทั้ งนี้ เป็ น ไปตามระเบี ย บของที่ ป ระชุ มใหญ่ ตุ ล าการในศาลปกครองสู งสุ ด ว่าด้ว ยวิธีพิ จารณาคดี ป กครอง
พ.ศ.2543 ข้อ 62 วรรคสาม เว้นแต่เป็นกรณีที่ศาลเรียกให้ส่งเอกสารหลักฐานเพิ่มเติม ซึ่งศาลใช้ดุลพินิจเรียก
ได้เสมอ๓๒
3. การจัดทาคาแถลงการณ์ของตุลาการผู้แถลงคดี
“ตุลาการผู้แถลงคดี” มีหน้าที่เสนอ “คาแถลงการณ์ ” ซึ่งประกอบด้วยสรุปข้อเท็จจริง ข้อ
กฎหมาย และความเห็นของตนในทางชี้ขาดคดีว่า หากตนมีหน้าที่ตัดสินคดีเรื่องนั้นตนจะพิพากษาอย่างไร ด้วย
เหตุผ ลประการใด โดยเสนอคาแถลงการณ์ ดังกล่ าวต่อองค์คณะที่ได้รับมอบหมายให้ รับผิ ด ชอบพิ จารณา
พิพากษาคดีนั้น เพื่อประกอบการพิจารณาพิพากษาขององค์คณะ คาแถลงการณ์ของตุลาการผู้แถลงคดีนี้ไม่
ผูกพันองค์คณะให้ต้องตัดสินชี้ขาดคดีตามที่เสนอ องค์คณะจะตัดสินชี้ขาดคดีโดยคล้อยตามคาแถลงการณ์ของ
ตุลาการผู้แถลงคดีหรือไม่เพียงใด ขึ้นอยู่กับเหตุผลที่ตุลาการผู้แถลงคดีแสดงไว้ในคาแถลงการณ์ว่าหนักแน่น
เพียงใด แต่อย่ างไรก็ตาม ตุลาการผู้แถลงคดีก็ เป็นสถาบันที่กฎหมายกาหนดให้มีขึ้นเพื่อคานอานาจตัดสิ น
ชี้ขาดคดีขององค์คณะ ป้ องปรามมิให้ องค์คณะตัดสิ นชี้ขาดคดีตามอาเภอใจหรือปราศจากเหตุผ ลอันควร
ค่าแก่การรับฟัง๓๓
เมื่ อตุ ล าการผู้ แถลงคดี ได้จั ดท าค าแถลงการณ์ เสร็จ แล้ ว องค์ ค ณะจะเป็ น ผู้ กาหนดวัน นั่ ง
พิจารณาคดีครั้งแรก และคืนสานวนให้แก่ตุลาการเจ้าของสานวนเพื่อ แจ้งกาหนดวันนั่งพิจารณาคดีครั้งแรก
พร้อมส่งสรุปข้อเท็จจริงให้คู่กรณีทราบล่วงหน้าไม่น้อยกว่า 7 วัน และปิดประกาศไว้บริเวณศาลตามมาตรา
๕๙ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ และระเบียบ
ของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๓ ข้อ ๘๓ วรรคสอง

๓๒
คาสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 725/2549
๓๓
อ้างแล้ว (1)
 - ๑๔ -

4. การดาเนินกระบวนพิจารณาโดยเร่งด่วน
ในกรณีที่ตุลาการเจ้าของสานวนเห็นว่า คาฟ้องใดเป็นคาฟ้องที่สมบูรณ์ครบถ้วนและเป็นเรื่อง
ที่ศาลจาต้องพิจารณาพิพากษาโดยเร่งด่วน เพราะมีกฎหมายกาหนดเวลาในการพิจารณาพิพากษาไว้เป็นการ
เฉพาะ หรือเพราะเหตุอื่นใด ซึ่งหากจะดาเนินกระบวนพิจารณาในชั้นการแสวงหาข้อเท็จจริง การสรุปสานวน
และการนั่งพิจารณาคดีและการพิพากษาคดีตามขั้นตอนปกติ อาจเกิดความเสียหายอย่างร้ายแรงแก่ผู้ฟ้องคดีที่
ยากแก่การเยียวยาแก้ไขในภายหลัง อาจเป็นอุปสรรคแก่การบริหารงานของรัฐหรือแก่บริการสาธารณะ ใน
กรณีเช่นนี้ เมื่อได้รับคาฟ้องไว้พิจารณาแล้ว ให้เสนอองค์คณะโดยด่วนเพื่อหารือกับอธิบดี เพื่อให้อธิบดีมีคาสั่ง
ให้ดาเนินกระบวนพิจารณาโดยเร่งด่วน
การดาเนินกระบวนพิจารณาโดยเร่งด่วนให้แจ้งตุลาการผู้แถลงคดีเพื่อเข้าร่วมในการไต่สวน
หรือแสวงหาข้อเท็จจริงโดยวิธีอื่น และให้ถือว่าวันที่เสร็จสิ้นการแสวงหาข้อเท็จจริงเป็นวันสิ้นสุดการแสวงหา
ข้อเท็จจริงตามข้อ ๖๒ โดยไม่ต้องแจ้งคู่กรณีทราบตามข้อ ๖๒ วรรคสอง อีก เมื่อตุลาการผู้แถลงคดีจัดทา
คาแถลงการณ์เสร็จสิ้นแล้ว ให้องค์คณะกาหนดวันนั่งพิจารณาคดีครั้งแรก ทั้งนี้ต้องไม่เกิน ๗ วันหลังจากวัน
สิ้นสุดการแสวงหาข้อเท็จจริง และแจ้งคู่กรณีทราบ๓๔
๕. การนั่งพิจารณาคดีครั้งแรก
ให้ศาลจัดให้มีการนั่งพิจารณาคดีอย่างน้อยหนึ่งครั้งเพื่อให้คู่กรณีมีโอกาสมาแถลงด้วยวาจา
ต่อหน้าศาล คู่กรณีมีสิทธิมาในวันนั่งพิจารณาคดีครั้งแรก เพื่อยื่นคาแถลงเป็นหนังสือโดยต้องยื่นก่อนวันนั่ง
พิจารณาคดี หรืออย่างช้าที่สุดในระหว่างการนั่งพิจารณาคดี และแถลงด้วยวาจาต่อศาล พร้อมทั้งนาพยานมา
สืบ หรือแสดง แต่จะตั้งประเด็น ใหม่น อกจากที่กล่ าวไว้ แล้ วในคาฟ้ อง คาให้ การ คาคัดค้านคาให้ การ หรือ
คาให้ การเพิ่มเติมไม่ได้ ตามระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดี
ปกครอง พ.ศ.๒๕๔๓ ข้อ ๘๔ ทั้งนี้ ในวันนั่งพิจารณาคดีครั้งแรกคู่กรณีจะไม่มาศาลก็ได้
เมื่อเริ่มการนั่งพิจารณาคดี ให้ตุลาการเจ้าของสานวนเสนอสรุปข้อเท็จจริงและประเด็นของ
คดีให้ทุกฝ่ายทราบ แล้วให้คู่กรณีแถลง โดยผู้ฟ้องคดีแถลงก่อน ตามระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาล
ปกครองสูงสุด ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๓ ข้อ ๘๕ คู่กรณีที่ยื่นคาแถลงเป็นหนังสือมีสิทธิแถลง
ด้วยวาจา แต่หากไม่ยื่นเป็นหนังสือ จะขอแถลงด้วยวาจา เป็นดุลพินิจของศาลว่าจะอนุญาตหรือไม่ ตุลาการ
ผู้แถลงคดีแถลงการณ์หลังจากที่คู่กรณีแถลงเสร็จ โดยคู่กรณีหรือบุคคลภายนอกที่ไม่ได้รับอนุญาตจะอยู่ในห้อง
พิ จ ารณาขณะแถลงการณ์ ไม่ได้ ตามระเบี ย บของที่ ป ระชุม ใหญ่ ตุล าการในศาลปกครองสู งสุ ด ว่าด้ ว ยวิ ธี
พิจารณาคดีป กครอง พ.ศ.๒๕๔๓ ข้อ ๘๘ วรรคหนึ่ง ความเห็น ของตุลาการผู้แถลงคดีเป็นอิสระไม่ผูกพัน
องค์คณะ เมื่อเสร็จสิ้นการแถลงการณ์ของตุลาการผู้แถลงคดี ให้ตุลาการหัวหน้าคณะนัดประชุมเพื่อพิพากษา
หรือมีคาสั่งในวันเดียวกันนั้นหรือวันอื่น ตามระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยวิธี
พิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๓ ข้อ ๘๙ สาหรับการพิจารณาโดยเร่งด่วนเป็นไปตามข้อ 49/2 ของระเบียบ
ดังกล่าว
ในการพิจารณาคดีอุทธรณ์คาพิพากษาของศาลปกครองชั้นต้นของศาลปกครองสูงสุด หาก
องค์คณะเห็นว่าคดีนั้นมีข้อเท็จจริงหรือข้อกฎหมายไม่ยุ่งยากซับซ้อน หรือเห็นว่าการไม่จัดให้มีการนั่งพิจารณา
จะไม่ทาให้เสียความยุติธรรม องค์คณะอาจไม่จัดให้มีการนั่งพิจารณาคดีก็ได้ โดยแจ้งคู่กรณีทราบ หากคู่กรณี

๓๔
ระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2543 ข้อ 49/2 เพิ่มเติมโดยระเบียบของที่ประชุมใหญ่
ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยวิธีพจิ ารณาคดีปกครอง (ฉบับที่ 7) พ.ศ.2562
 - ๑๕ -

ประสงค์จะให้มีการนั่งพิจารณาคดี ให้ยื่นคาขอภายใน ๗ วันนับแต่วันที่ได้รับแจ้ง และให้ ศาลจัดให้มีการนั่ง

พิจารณาคดีต่อไป ตามระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง
พ.ศ.๒๕๔๓ ข้อ ๑๑๐/๑ เพิ่ มเติมโดยระเบี ยบของที่ป ระชุมใหญ่ ตุล าการในศาลปกครองสู งสุ ด ว่าด้วยวิธี
พิจารณาคดีปกครอง (ฉบับที่ 7) พ.ศ.2562
6. คาพิพากษาหรือคาสั่ง
เมื่อเสร็จสิ้นการแถลงการณ์ของตุลาการผู้แถลงคดีแล้ว ให้ตุลาการหัวหน้าคณะนัดประชุม
ปรึกษาเพื่อพิพากษาหรือมีคาสั่งในวันเดียวกันนั้นหรือวันอื่น (ตุลาการผู้แถลงคดีมีสิทธิอยู่ร่วมประชุมพิจารณา
และปรึกษาเพื่อพิพากษาคดีได้ แต่ไม่มีสิทธิออกเสียง) คาพิพากษาหรือคาสั่งชี้ขาดคดีปกครองของศาลปกครอง
อย่างน้อยต้องระบุ๓๕
(1) ชื่อผู้ยื่นคาฟ้อง
(2) หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่เป็นเหตุแห่งการฟ้องคดี
(3) เหตุแห่งการฟ้องคดี ข้อเท็จจริงของเรื่องที่ฟ้อง (เป็นดุลพินิจศาลที่จะรับฟังข้อเท็จจริงให้
เป็นยุติอย่างไร)
(4) เหตุผลแห่งคาวินิจฉัย
(5) คาวินิจฉัยของศาลในประเด็นแห่งคดี
(6) คาบังคับ ถ้ามี โดยให้ระบุหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่ต้องปฏิบัติตาม
คาบังคับไว้ด้วย
คาบังคับ คือ คาสั่งที่ศาลสั่งให้ฝ่ายแพ้คดีปฏิบัติ ซึ่งศาลกาหนดได้แต่เฉพาะที่กาหนดไว้
ในมาตรา 72 เท่านั้น และต้องตรงตามคาขอท้ายฟ้องจะพิพากษาเกินคาขอหรือน้อยกว่าคาขอไม่ได้ และต้อง
กาหนดระยะเวลาการปฏิบัติตามคาบังคับ หากพ้นกาหนดระยะเวลาการปฏิบัติตามคาบังคับแล้ว คู่กรณียังไม่
ปฏิบัติตามคาบังคับที่ระบุไว้ในคาพิพากษา ฝ่ายชนะคดีจึงจะขอหมายบังคับคดีได้
ในกรณีที่ศาลพิพากษาและกาหนดคาบังคับให้เพิกถอนกฎหรือคาสั่งทางปกครองเป็น
กรณีที่ไม่ต้องมีคาบังคับและไม่ต้องมีการบังคับคดี กรณีเพิกถอนกฎต้องประกาศผลแห่งคาพิพากษาที่ให้เพิก
ถอนกฎดังกล่าวในราชกิจจานุเบกษา สาหรับกรณีเพิกถอนคาสั่งทางปกครองย่อมมีผลให้คาสั่งนั้นถูกเพิกถอน
โดยผลแห่งคาพิพากษานั้นโดยไม่ต้องมีการบังคับคดี๓๖
(7) ข้อสังเกตเกี่ยวกับแนวทางหรือวิธีการดาเนินการให้เป็นไปตามคาพิพากษา ถ้ามี
ข้อสังเกตไม่ใช่ส่วนหนึ่งของคาพิพากษาและไม่ใช่คาบังคับ เป็นแต่เพียงคาแนะนาเพื่อให้
คาพิพากษามีความชัดเจน ไม่อาจขอบังคับคดีในส่วนนี้ได้ หากไม่ทาตามข้อสังเกต คู่กรณีอีกฝ่ายอาจยื่นฟ้อง
เป็นคดีใหม่ในข้อหาละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกาหนดให้ต้องปฏิบัติก็ได้๓๗

๓๕
พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 มาตรา 69 วรรคหนึ่ง
๓๖
ระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2543 ข้อ 136 และข้อ 137 ซึ่งเพิ่มเติมโดยระเบียบ
ของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง (ฉบับที่ 8) พ.ศ.2562
๓๗ คาสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ คบ.31/2561
 - ๑๖ -

คาพิพากษาหรือคาสั่งต้องลงลายมือชื่อของตุลาการศาลปกครองที่นั่งพิจารณาพิพากษาคดี
หรือมีคาสั่งนั้น ถ้าตุลาการศาลปกครองคนใดมีเหตุจาเป็นไม่สามารถลงลายมือชื่อได้ ให้อธิบดีศาลปกครอง
ชั้นต้นหรือประธานศาลปกครองสูงสุดแล้วแต่กรณี จดแจ้งเหตุดังกล่าวไว้ในคาพิพากษาหรือคาสั่งนั้นด้วย
เมื่อศาลปกครองได้อ่านผลแห่งคาพิพากษาหรือคาสั่งชี้ขาดคดีปกครองในศาลปกครองโดย
เปิดเผยในวันใดแล้ว ให้ถือว่าวันที่ได้อ่านนั้นเป็นวันที่ศาลปกครองได้มี คาพิพากษาหรือคาสั่ง ในการนี้ ให้ศาล
ปกครองแจ้งให้คู่กรณีทราบกาหนดวันอ่านผลแห่งคาพิพากษาหรือคาสั่งนั้นเป็นการล่วงหน้าตามสมควร
ถ้าไม่มีคู่กรณีมาศาลในวันนัดอ่านผลแห่งคาพิพากษาหรือคาสั่ง ศาลปกครองจะงดการอ่าน
คาพิพากษาหรือคาสั่ง แล้วบันทึกไว้และให้ถือว่าวันที่บันทึกเป็นวันที่ศาลปกครองได้มีคาพิพากษาหรือคาสั่ง
อานาจของศาลปกครองในการพิพากษาคดี เป็นไปตามมาตรา 72 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้ง
ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 ซึ่งบัญญัติว่า
“ในการพิพากษาคดี ศาลปกครองมีอานาจกาหนดคาบังคับอย่างหนึ่งอย่างใด ดังต่อไปนี้
(1) สั่งให้เพิกถอนกฎหรือคาสั่ง หรือห้ามกระทาทั้งหมดหรือบางส่วน ในกรณีที่มีการฟ้องว่า
หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทาการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายตามมาตรา 9 วรรคหนึ่ง (1)
(2) สั่งให้หัวหน้าหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่เกี่ยวข้องปฏิบัติหน้าที่ภายใน
เวลาที่ศาลปกครองกาหนด ในกรณีที่มีการฟ้องว่าหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ละเลยต่อหน้าที่
หรือปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควร
(3) สั่งให้ใช้เงินหรือส่งมอบทรัพย์สินหรือให้กระทาการหรืองดเว้นกระทาการ โดยจะกาหนด
ระยะเวลาและเงื่อนไขอื่น ๆ ไว้ด้วยก็ได้ ในกรณีที่ มีการฟ้องเกี่ยวกับการกระทาละเมิดหรือความรับผิดของ
หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ หรือการฟ้องเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง
(4) สั่งให้ ถือปฏิ บั ติต่อสิ ทธิห รือหน้าที่ของบุ คคลที่เกี่ยวข้อง ในกรณี ที่มีการฟ้ องให้ ศาลมี
คาพิพากษาแสดงความเป็นอยู่ของสิทธิหรือหน้าที่นั้น
(5) สั่งให้บุคคลกระทาหรือละเว้นกระทาอย่างหนึ่งอย่างใดเพื่อให้เป็นไปตามกฎหมาย
ในการมี คาบั งคับ ตามวรรคหนึ่ ง (1) ศาลปกครองมีอานาจกาหนดว่าจะให้ มี ผ ลย้ อนหลั ง
หรื อไม่ย้ อนหลั งหรือมีผลไปในอนาคตถึงขณะใดขณะหนึ่งได้ หรือจะกาหนดให้ มีเงื่อนไขอย่างใดก็ได้ ทั้งนี้
ตามความเป็นธรรมแห่งกรณี
ในกรณี ที่ ศ าลปกครองมี ค าพิ พ ากษาถึ ง ที่ สุ ด ให้ เพิ ก ถอนกฎ ให้ มี ก ารประกาศผลแห่ ง
คาพิพากษาดังกล่าวในราชกิจจานุเบกษา และให้การประกาศดังกล่าวมีผลเป็นการเพิกถอนกฎนั้น”
การทาคาพิพากษาหรือคาสั่งของศาลปกครองชั้นต้น อาจให้มีการวินิจฉัยโดยที่ป ระชุมใหญ่
ก็ได้ ในคดีที่มีลักษณะหนึ่งลักษณะใด ตามระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยวิธี
พิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2543 ข้อ 94 ดังนี้
(1) คดีที่เกี่ยวข้องกับประชาชนจานวนมากหรือประโยชน์สาธารณะที่สาคัญ
(2) คดีที่มีประเด็นที่จะต้องวินิจฉัยเกี่ยวกับหลักกฎหมายปกครองที่สาคัญ
(3) คดีที่อาจมีผลเป็นการกลับหรือแก้ไขแนวคาพิพากษาเดิมของศาลปกครองชั้นต้นหรือ
ศาลปกครองสูงสุด
(4) คดีที่มีทุนทรัพย์สูง
 - ๑๗ -

ในกรณีของศาลปกครองสูงสุดเป็นไปตามมาตรา 68 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้ง

ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 ซึ่ง บัญญัติว่า “ถ้าประธานศาลปกครองสูงสุดเห็นสมควร
จะให้ มีการวินิจฉัยปัญหาใดหรือคดีใดโดยที่ประชุมใหญ่ก็ได้ หรือมีกฎหมายหรือระเบียบของที่ประชุมใหญ่
ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดให้วินิจฉัยปัญหาใด หรือคดีใดโดยที่ประชุมใหญ่ก็ให้วินิจฉัยโดยที่ประชุมใหญ่”
ทั้งนี้ ไม่มีกฎหมายหรือระเบียบกาหนดให้คู่กรณีในคดีปกครองมีสิทธิร้องขอให้ศาลนาเรื่องเข้า
ที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครอง แต่ไม่ห้ามคู่กรณียื่นคาร้อง คาขอ หรือคาแถลงต่อศาล ส่วนการพิจารณา
ว่าจะเห็นสมควรหรืออนุญาตให้ตามคาร้อง คาขอ หรือคาแถลงหรือไม่นั้น ย่อมเป็นอานาจดุลพินิจของประธาน
ศาลปกครองสูงสุดหรืออธิบดีศาลปกครองชั้นต้น แล้วแต่กรณี๓๘
ผลแห่งคาพิพากษาในคดีปกครอง
ผลของคาพิพากษาเป็ นไปตามมาตรา 70 แห่ ง พระราชบัญ ญั ติจัดตั้งศาลปกครองและวิธี
พิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 ซึ่งบัญญัตดิ ังนี้
“คาพิพากษาศาลปกครองให้ผูกพันคู่กรณีที่จะต้องปฏิบัติตามคาบังคับนับแต่วันที่กาหนดไว้ใน
คาพิพากษาจนถึงวันที่คาพิพากษานั้นถูกเปลี่ยนแปลง แก้ไข กลับ หรืองดเสีย
ในกรณีที่เป็นคาพิพากษาของศาลปกครองชั้นต้น ให้รอการปฏิบัติตามคาบังคับไว้จนกว่าจะ
พ้นระยะเวลาการอุทธรณ์ หรือในกรณีที่มีการอุทธรณ์ให้รอการบังคับคดีไว้จนกว่าคดีจะถึงที่สุด แต่ถ้าเป็นกรณี
ที่มีการอุทธรณ์และเป็นคดีที่กาหนดในระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด คู่กรณีฝ่ายชนะ
คดีอาจยื่นคาขอต่อศาลปกครองชั้นต้นหรือศาลปกครองสูงสุด แล้วแต่กรณี โดยชี้แจงเหตุผลอันสมควรที่ขอให้มี
การปฏิ บั ติ ต ามค าบั ง คั บ และให้ ศ าลปกครองสู ง สุ ด พิ จ ารณาค าขอและมี ค าสั่ ง ตามที่ เห็ น สมควร ทั้ ง นี้
ตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่กาหนดโดยระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด”
จากบทบัญญัติมาตรา 70 จะเห็นได้ว่าผลแห่งคาพิพากษาของศาลปกครองชั้นต้นนั้นยังไม่มี
ผลผูกพันคู่กรณีทันที จะต้องรอการปฏิบัติตามคาบังคับไว้ ดังนี้
1. กรณี ที่ไม่มีการยื่น อุทธรณ์ คาพิพากษา ต้องรอการปฏิบัติตามคาบังคับไว้จนกว่าจะพ้ น
ระยะเวลาอุทธรณ์
2. ในกรณีที่มีการอุทธรณ์คาพิพากษา ให้รอการบังคับคดีไว้จนกว่าคดีจะถึงที่สุด เว้นแต่เป็น
คดีที่กาหนดในระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด คู่กรณีฝ่ายชนะคดีอาจขอบังคับคดีได้
โดยไม่ต้องรอคดีถึงที่สุด ทั้งนี้ ตามระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยการกาหนด
คดี หลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขในการขอบังคับตามคาพิพากษาศาลปกครองชั้นต้น พ.ศ.2560
7. การอุทธรณ์คาพิพากษา
การคัด ค้านคาพิ พ ากษาหรือ คาสั่ งของศาลปกครองชั้ นต้ น ต่ อศาลปกครองสู งสุ ด ให้ ยื่น ค า
อุทธรณ์ต่อศาลปกครองชั้นต้นที่มีคาพิพากษาหรือคาสั่ง ภายในกาหนด 30 วันนับแต่วันที่ศาลได้มีคาพิพากษา
หรือคาสั่ง ถ้ามิได้ยื่นอุทธรณ์ตามกาหนดเวลาดังกล่าว ถือว่าคดีเป็นอันถึงที่สุ ด ตามมาตรา ๗๓ วรรคหนึ่ง แห่ง
พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ โดยระยะเวลาอุทธรณ์คาพิพากษานี้
คู่กรณีไม่อาจขอขยายเวลาได้ เพราะมิใช่ระยะเวลาตามที่กาหนดไว้ในระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาล
ปกครองสูงสุด ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๓ หรือระยะเวลาที่ศาลกาหนด แต่ระยะเวลาอุทธรณ์
ดังกล่าวเป็นระยะเวลาตามที่กฎหมายกาหนด

๓๘
คาสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ คร. 111/2562
 - ๑๘ -

ในคดีปกครองนั้นศาลมีอานาจย่นหรือขยายระยะเวลาได้เฉพาะระยะเวลาตามที่กาหนดไว้ใน
ระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๓ หรือที่ศาล
กาหนดเท่านั้น ทั้งนี้ เป็นไปตามระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดี
ปกครอง พ.ศ.๒๕๔๓ ข้อ ๖ ซึ่งกาหนดว่า “ระยะเวลาตามที่กาหนดไว้ในระเบียบนี้หรือตามที่ศาลกาหนด เมื่อ
ศาลเห็นสมควรหรือเมื่อคู่กรณีมีคาขอ ศาลมีอานาจย่นหรือขยายได้ตามความจาเป็น เพื่อประโยชน์แห่งความ
ยุ ติ ธ รรม” เมื่ อ ระยะเวลาอุ ท ธรณ์ ค าพิ พ ากษาเป็ น ระยะเวลาที่ ก าหนดไว้ ในมาตรา 73 วรรคหนี่ ง แห่ ง
พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ ดังนั้น ศาลปกครองจึงไม่มีอานาจ
ขยายระยะเวลาอุทธรณ์คาพิพากษาได้
ค าพิ พ ากษาหรื อ ค าสั่ ง ของศาลปกครองสู งสุ ด ให้ เป็ น ที่ สุ ด ตามมาตรา 73 วรรคสี่ แห่ ง
พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ ในกรณีที่ไม่มีคู่กรณีฝ่ายใดอุทธรณ์
คาพิพากษาของศาลปกครองชั้นต้น คดีย่อมถึงที่สุดในศาลปกครองชั้นต้นนั้นเอง
การอุทธรณ์คาสั่งไม่รับคาฟ้องไว้พิจารณา
ส าหรั บ การยื่ น ค าร้ องอุท ธรณ์ ค าสั่ งไม่ รับ คาฟ้ องไว้พิจ ารณานั้ นเป็น ไปตามระเบี ยบของที่
ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2543 ข้อ 49/1 ซึ่งกาหนดว่า
“คาสั่งของศาลปกครองชั้นต้นที่ ไม่รับคาฟ้องไว้พิจารณา คาสั่งจาหน่ายคดีออกจากสารบบ
ความโดยไม่มีการวินิจฉัยชี้ขาดคดี คาสั่งลงโทษฐานละเมิดอานาจศาลตามมาตรา 64 หรือคาสั่งอื่นใดซึ่งไม่
ต้องห้ามอุทธรณ์ระหว่างพิจารณาตามข้อ 100 วรรคสอง ผู้มีส่วนได้เสียมีสิทธิยื่นคาร้องอุทธรณ์คาสั่งดังกล่าว
ต่อศาลปกครองสูงสุด ภายในกาหนดระยะเวลาสามสิบวันนับแต่วันที่ได้รับแจ้งคาสั่งของศาลปกครองชั้นต้นนั้น
คาร้องตามวรรคหนึ่งให้ยื่นต่อศาลปกครองชั้นต้นที่มีคาสั่งนั้น และให้พนักงานเจ้าหน้าที่ของ
ศาลรีบส่งคาร้องพร้อมด้วยคาสั่งของศาลปกครองชั้นต้นและเอกสารหรือสาเนาเอกสารที่เกี่ยวข้องไปยังศาล
ปกครองสูงสุดโดยพลัน
ให้ประธานศาลปกครองสูงสุดส่งคาร้องให้องค์คณะในศาลปกครองสูงสุด เพื่อพิจารณาคาร้อง
และมีคาสั่งยืนตามคาสั่งศาลปกครองชั้นต้น หรือมีคาสั่งเป็นอย่างอื่น แล้วส่งให้ศาลปกครองชั้นต้นอ่าน
ในการอ่านคาสั่งของศาลปกครองสูงสุด ให้ศาลปกครองชั้นต้นแจ้งให้คู่กรณีทราบกาหนดวัน
อ่านคาสั่งเป็น การล่วงหน้ าตามสมควร ถ้าไม่มีคู่กรณีมาศาลในวันนัดอ่านคาสั่งศาล ให้ศาลงดการอ่านและ
บันทึกไว้ และให้ศาลปกครองชั้นต้นแจ้งคาสั่งดังกล่าวทางไปรษณีย์ลงทะเบียนตอบรับไปยังคู่กรณีทั้งหมดหรือ
บางส่วนที่มิได้มาศาล
ในกรณีที่ศาลปกครองสูงสุดมีคาสั่งเป็นอย่างอื่ นต่างไปจากคาสั่งของศาลปกครองชั้นต้น ให้
ศาลปกครองชั้นต้นดาเนินการต่อไปตามขั้นตอนที่กฎหมายหรือระเบียบนี้กาหนดไว้”
ทั้งนี้ การยื่ น คาร้องอุทธรณ์ ตามระเบี ยบของที่ ประชุมใหญ่ ตุล าการในศาลปกครองสู งสุ ด
ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2543 ข้อ 49/1 ต่างกับการอุทธรณ์คาพิพากษาตาม มาตรา 73 แห่ง
พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ กล่าวคือ ตามระเบียบฯ ข้อ 49/1
นั้น ศาลปกครองชั้นต้นเป็นผู้รับคาร้องอุทธรณ์แล้วต้องรีบส่งไปยังศาลปกครองสูงสุด เพื่อพิจารณาคาร้อง (เป็น
อานาจของศาลปกครองสูงสุดในการสั่งรับหรือไม่รับคาร้องอุทธรณ์) ต่างกับการอุทธรณ์คาพิพากษาตามมาตรา
73 ศาลปกครองชั้นต้น จะเป็น ผู้ ตรวจคาอุทธรณ์ และเป็นผู้สั่ ง รับหรือไม่รับ อุทธรณ์ ก่อนเสนออธิบดีเพื่อส่ ง
คาอุทธรณ์นั้นให้ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาต่อไป สาหรับระยะเวลาในการยื่นคาร้องอุทธรณ์คาสั่งไม่รับคาฟ้อง
ไว้พิจารณาตามระเบียบฯ ข้อ 49/1 ต้องยื่น ภายในกาหนดระยะเวลา 30 วันนับแต่วันที่ได้รับแจ้งคาสั่งของ
 - ๑๙ -

ศาลปกครองชั้ น ต้ น ซึ่ ง ระยะเวลา 30 วั น ดั ง กล่ า วเป็ น ระยะเวลาที่ ก าหนดไว้ ในระเบี ย บฯ คู่ ก รณี จึ ง
อาจขอขยายได้ตามระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง
พ.ศ.2543 ข้อ 6 แต่ต้องยื่นก่อนวันสิ้นสุดแห่งระยะเวลา หากพ้นระยะเวลาแล้ว ถือว่าคดีถึงที่สุด ต่างกับการ
อุทธรณ์ คาพิพากษาตามมาตรา 73 ที่ต้องอุทธรณ์ ภายใน 30 วันนับแต่วันมีคาพิพากษาโดยคู่กรณี ไม่อาจ
ขอขยายระยะเวลาอุทธรณ์คาพิพากษาได้ดังที่ได้อธิบายไว้แล้วข้างต้น๓๙

------------------------------------------------------

๓๙
คาสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 516/2552 คาสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 480/2552