ปัจจัยที่เป็นสาเหตุของวิกฤตการบินพลเรือ

ACADEMICTALK
ปัจจัยทีเ่ ป็นสาเหตุของวิกฤต
การบินพลเรือนของไทย
The Root Cause of Civil Aviation Crisis in Thailand
พลอากาศเอก ปรีชา ประดับมุข
ผูท้ รงคุณวุฒพิ เิ ศษกองทัพอากาศ ท�ำหน้าทีเ่ ลขานุการ ศูนย์บญ
ั ชาการแก้ไขปัญหาการบินพลเรือน
ACM. Preecha Pradabmook
Air Chief Marshal Preecha Pradabmook (Ph.D.)
Director-General of Defence Technology Institute
E-mail: ppmook@yahoo.com
ศาสตราจารย์ ดร. จักรกฤษณ์ นรนิติผดุงการ

ศาสตราจารย์ประจ�ำวิทยาลัยการบริหารรัฐกิจ คณะรัฐประศาสนศาสตร์ มหาวิทยาลัยบูรพา
Professor Dr. Chakrit Noranitipadungkarn
Professor, Graduate School of Public Administration, Burapha University
Email: chak_87@hotmail.co.th
32 รัฏฐาภิรักษ์
วารสารราย 4 เดือน ปีที่ 59 ฉบับที่ 3 กันยายน-ธันวาคม 2560
บทคัดย่อ
จากการที่องค์การการบินพลเรือนระหว่างประเทศ (International Civil
Aviation Organization: ICAO) ได้ตรวจสอบการก�ำกับดูแลมาตรฐานความปลอดภัย
ให้กับกรมการบินพลเรือน (บพ.) และได้ปรับลดระดับมาตรฐานความปลอดภัย
ด้านการบิน ด้วยการประกาศติด “ธงแดง” ให้กบั ประเทศไทยทางเว็บไซต์ เมือ่ วันที่
18 มิถนุ ายน พ.ศ. 2558 ท�ำให้หน่วยงานทีก่ ำ� กับดูแลมาตรฐานการบินพลเรือนของ
ภูมภิ าคอืน่ ๆ ขาดความเชือ่ มัน่ ในความปลอดภัยด้านการบินพลเรือนของไทย และได้
เข้ามาตรวจสอบกรมการบินพลเรือนของไทย เช่น ส�ำนักงานบริหารองค์การการบิน
แห่งสหรัฐอเมริกา (Federal Aviation Administration: FAA) ได้เข้ามาตรวจสอบ
และได้ประกาศลดระดับมาตรฐานความปลอดภัยการบินพลเรือนของไทยเช่นกัน ส่ง
ผลให้สายการบินสัญชาติไทยไม่สามารถบินเข้าน่านฟ้าสหรัฐอเมริกาได้ และในระยะ
ยาวอาจกระทบต่อระบบเศรษฐกิจของประเทศหากไม่รีบด�ำเนินการอย่างถูกต้อง ใน
การแก้ไขปัญหาการบินพลเรือนจ�ำเป็นต้องแก้ไขทีส่ าเหตุทแี่ ท้จริงของปัญหาซึง่ เป็นการ
แก้ไขปัญหาอย่างยัง่ ยืน การศึกษานีเ้ ป็นการวิจยั เชิงคุณภาพ ประกอบด้วยการวิเคราะห์
ข้อมูลจากเอกสารที่เกี่ยวข้อง และข้อมูลที่ได้จากการสัมภาษณ์ผู้ที่เกี่ยวข้องกับปัญหา
การบินพลเรือนของไทยอย่างแท้จริงจ�ำนวน 10 คน ผูว้ จิ ยั ได้นำ� เทคนิคการวิเคราะห์
หาสาเหตุทแี่ ท้จริงของปัญหา (Root Cause Analysis: RCA) โดยใช้แผนผังสาเหตุ
และผล (Cause and Effect Diagram) เป็นกรอบในการวิเคราะห์ ผลการศึกษาพบ
ว่าปัจจัยทีเ่ ป็นสาเหตุสำ� คัญทีท่ ำ� เกิดวิกฤต “ธงแดง” ได้แก่ (1) การให้ความส�ำคัญกับ
การบินพลเรือนของภาครัฐ (2) กระบวนการออกกฎและระเบียบ (3) ข้อบกพร่องที่
ตรวจพบโดย ICAO (4) โครงสร้างของ บพ. (5) การจัดการทรัพยากรมนุษย์ (6) ผูน้ ำ�
องค์กร และ (7) ระบบสารสนเทศภายในองค์กร
ค�ำส�ำคัญ: การบินพลเรือน, ธงแดง, มาตรฐาน ICAO, การวิเคราะห์รากของปัญหา,

แผนผังสาเหตุและผล
The National Defence College of Thailand Journal

Vol.59 No.3 September-December 2017 33
Abstract
As to ensure a consistent global standard for aviation safety and the
civil aviation authorities of The International Civil Aviation Organisation
(ICAO) member states, ICAO had audited the Thai Department of Civil
Aviation (DCA) as part of its Universal Safety Oversight Audit Programme
(USOAP) during 19-30 January 2015. Following the audit, ICAO downgraded
Thai’s aviation safety ranking and listed Thailand as a “Red Flag” country
on 18 June 2015. This indicates that the Thailand is not providing sufficient
safety oversight to ensure the effective implementation of applicable ICAO
Standards. After the ICAO audit, U.S. Federal Aviation Administration (FAA)
audited Thai aviation safety in July 2015 and found that Thailand did not
meet international standards. Finally, the last safety audit of individual Thai
airlines was carried out by the European Aviation Safety Agency (EASA).
These incidents stimulated member states to lessen their confidences on
the safety of Thai-registered airlines. And in the long run, it may affect the
country’s economy if the crisis is not corrected in a timely manner. To
correct the crisis properly and sustainably, root causes of the problems
must be identified. This study used a Cause and Effect Diagram as a tool to
analyse the root causes. The data was gathered from related documents
and from interviewing key informants. The result indicated 3 root causes
of the problems that brought about the “Red Flag” crisis, they are:
(1) government’s focus on civil aviation; (2) legislation process; (3) drawbacks
identified by ICAO; (4) organisational structure; (5) human resources
management; (6) corporate leadership and (7) corporate information system.
Keywords: Civil Aviation, Red Flag, ICAO Standards, Root Cause Analysis,
Cause and Effect Diagram.
ความเป็นมาของปัญหา
ในช่วง 10 ปีทผี่ า่ นมา ประเทศไทยมีการเจริญ ตรวจสอบสายการบินสัญชาติไทยที่บินเข้าน่านฟ้ายุโรป

เติบโตทางด้านธุรกิจการบินเป็นอย่างมาก มีสายการบิน ได้แก่ บริษทั การบินไทย จ�ำกัด (มหาชน) และบริษทั
ใหม่ ๆ เกิดขึน้ มากถึง 41 สายการบิน จากเดิมใน พ.ศ. เอ็มเจ็ท จ�ำกัด โดยขณะนัน้ รัฐบาลไทยได้สง่ คณะท�ำงาน
2548 ที่มีเพียง 12 สายการบินเท่านั้น นอกจากนี้ เดินทางไปท�ำบันทึกข้อตกลงความร่วมมือ (Memorandum
ประเทศไทยยังมีภูมิศาสตร์ที่เหมาะส�ำหรับการเป็น of Understanding: MoU) กับ EASA ในการแก้ไข
ศูนย์กลางการบินในภูมภิ าคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ แต่ ปัญหาและพัฒนามาตรฐานกิจการการบินพลเรือน
หลังจากทีอ่ งค์การการบินพลเรือนระหว่างประเทศ หรือ ของไทย พร้อมทั้งว่าจ้างผู้เชี่ยวชาญจากบริษัทที่ได้รับ
ICAO มาตรวจสอบมาตรฐานความปลอดภัยด้านการบิน การสนั บ สนุ น จากส� ำ นั ก งานการบิ น พลเรื อ นแห่ ง
พลเรือนของไทยเมือ่ วันที่ 18 มิถนุ ายน พ.ศ. 2558[1] สหราชอาณาจักรมาช่วยด�ำเนินการ ท�ำให้สายการบิน
และลดระดับมาตรฐานความปลอดภัยด้านการบินของ สัญชาติไทยรอดพ้นจากการถูกจัดไว้ในบัญชีรายชื่อที่
ไทย รวมถึงประกาศติด “ธงแดง” ให้แก่ประเทศไทย ห้ามบินเข้าสหภาพยุโรป (Banned List) อย่างไรก็ตาม
อย่างเป็นทางการทางเว็บไซต์ของ ICAO ส่งผลกระทบ EASA ยังคงมาตรวจสอบมาตรฐานความปลอดภัยของ
ต่อความน่าเชื่อถือในความปลอดภัยด้านการบินและ สายการบินสัญชาติไทยที่บินเข้าน่านฟ้ายุโรปอย่าง
อุตสาหกรรมการบินของไทยเป็นอย่างยิง่ และอาจท�ำให้ เข้มข้นทุก 6 เดือน
ประเทศไทยเสียโอกาสในการเป็นศูนย์กลางการบินใน วิกฤตการบินพลเรือนของไทยจึงเป็นปัญหาส�ำคัญ
ภูมภิ าคแห่งนีไ้ ด้ วิกฤต “ธงแดง” นีย้ งั ส่งผลให้องค์การ ระดับชาติทจี่ ำ� เป็นต้องได้รบั การแก้ไขอย่างเร่งด่วน ถูก
ก�ำกับดูแลมาตรฐานความปลอดภัยด้านการบินพลเรือน ต้อง และมีประสิทธิภาพ ด้วยเหตุนผี้ วู้ จิ ยั จึงต้องการที่
ของประเทศต่าง ๆ เข้ามาทบทวนมาตรฐานด้านความ จะศึกษาเพือ่ ระบุถงึ ปัจจัยทีก่ อ่ ให้เกิดวิกฤตการบินพลเรือน
ปลอดภัยทางการบินของไทย โดยส�ำนักงานบริหาร ของไทย ซึง่ จะเป็นประโยชน์แก่ผทู้ เี่ กีย่ วข้องกับการแก้ไข
องค์การการบินแห่งสหรัฐอเมริกา (Federal Aviation ปัญหาการบินพลเรือน ในการพิจารณาหาแนวทางแก้ไข
Administration) หรือ FAA ได้เข้ามาตรวจสอบการบิน ปัญหาการบินพลเรือนของไทยอย่างยัง่ ยืนต่อไป
พลเรือนของไทยเมือ่ วันที่ 17 กรกฎาคม พ.ศ. 2558[2]
ผลการตรวจสอบพบข้อบกพร่องจ�ำนวน 35 ข้อ และได้ วัตถุประสงค์การวิจยั
ประกาศลดระดับความปลอดภัยด้านการบินพลเรือน การศึกษานีม้ วี ตั ถุประสงค์เพือ่ หาสาเหตุทแี่ ท้จริง
ของไทยจาก Category 1 ลงมาเป็น Category 2 เมือ่ ของปัญหาการบินพลเรือนของไทย และหาแนวทางใน
วันที่ 1 ธันวาคม พ.ศ. 2558 ส่งผลให้สายการบินสัญชาติ การแก้ไขปัญหาการบินพลเรือนของไทยอย่างยัง่ ยืน
ไทยไม่สามารถบินเข้าน่านฟ้าประเทศสหรัฐอเมริกาได้
และต่อมาเมือ่ วันที่ 9 พฤศจิกายน พ.ศ. 2558 ส�ำนักงาน ระเบียบวิธวี จิ ยั
ความปลอดภัยการบินพลเรือนแห่งสหภาพยุโรป (European การวิจยั นีใ้ ช้เทคนิคการวิจยั เชิงคุณภาพ ประกอบ
Aviation Safety Agency) หรือ EASA[3] ได้มา ด้วย (1) การวิเคราะห์ขอ้ มูลทีไ่ ด้จากเอกสารทีเ่ กีย่ วข้อง

ประกอบด้วย ข่าวสารจากสือ่ สิง่ พิมพ์ และเว็บไซต์ของ ขอบเขตการวิจยั
หน่วยงานทีน่ า่ เชือ่ ถือ และ (2) การสัมภาษณ์เชิงลึกกับ 1. ขอบเขตด้านเนือ้ หา การศึกษานีค้ รอบคลุมผล
ผู้ที่เกี่ยวข้องในการแก้ไขปัญหาการบินพลเรือนอย่าง การตรวจสอบมาตรฐานความปลอดภัยจาก ICAO การ
แท้จริงจ�ำนวน 10 คน แบ่งเป็น (1) ระดับผูก้ ำ� หนด วิเคราะห์สาเหตุทแี่ ท้จริงของปัญหา (Root Cause Anal-
นโยบาย จ�ำนวน 4 คน ได้แก่ อดีตรัฐมนตรีว่าการ ysis: RCA) แผนผังสาเหตุและผล (Cause and Effect
กระทรวงคมนาคม ปลัดกระทรวงคมนาคม ผูบ้ ญ ั ชาการ Diagram) และข้อเสนอแนะในการแก้ไขปัญหา
ศูนย์บัญชาการแก้ไขปัญหาการบินพลเรือน และอดีต 2. ขอบเขตด้านพื้นที่ การศึกษานี้ครอบคลุม
กรรมการก�ำกับดูแลส�ำนักงานการบินพลเรือนแห่ง บุคลากรที่เกี่ยวข้องกับการแก้ไขปัญหาการบินพลเรือน
ประเทศไทย และ (2) ระดับปฏิบตั กิ าร ได้แก่ อดีตอธิบดี ของไทย เช่น กระทรวงคมนาคม ส�ำนักงานปลัดกระทรวง
กรมการบินพลเรือน อดีตผู้บริหาร และผู้ปฏิบัติงาน คมนาคม กรมการบินพลเรือน และศูนย์บญ ั ชาการแก้ไข
ของส�ำนักงานการบินพลเรือนแห่งประเทศไทย และ ปัญหาการบินพลเรือน
ผู้เชี่ยวชาญของศูนย์บัญชาการแก้ไขปัญหาการบิน 3. ขอบเขตด้านระยะเวลา การศึกษานีเ้ ริม่ ด�ำเนิน
พลเรือน ผลลัพธ์ทไี่ ด้จาก 2 ส่วนนีถ้ กู จะน�ำมาบูรณาการ การตัง้ แต่วนั ที่ 19 มกราคม พ.ศ. 2558 เป็นวันที่ บพ.
เพือ่ วิเคราะห์หาสาเหตุทแี่ ท้จริง และข้อเสนอแนะในการ เตรียมรับการตรวจจาก ICAO จนถึงวันที่ 5 มกราคม
แก้ไขปัญหาการบินพลเรือนต่อไป พ.ศ. 2560 ซึง่ เป็นวันทีไ่ ด้ดำ� เนินการสัมภาษณ์ผใู้ ห้ขอ้ มูล
ส�ำคัญเสร็จ
ประโยชน์ที่ได้รับจากการวิจัย
งานวิจยั นีม้ ปี ระโยชน์ดงั ต่อไปนี้ การทบทวนวรรณกรรม
1. ประโยชน์ในเชิงวิชาการ งานวิจัยนี้ได้น�ำ 1. ปัญหาการบินพลเรือนของไทย
แนวคิดการวิเคราะห์สาเหตุและการใช้แผนผังสาเหตุและ จากการที่องค์การการบินพลเรือนระหว่าง
ผลเป็นกรอบในการวิเคราะห์หาสาเหตุทกี่ อ่ ให้เกิดปัญหา ประเทศ หรือ ICAO (International Civil Aviation
ของการบินพลเรือนของไทย ซึ่งเป็นประโยชน์แก่ Organization) แห่งสหประชาชาติ ซึง่ จัดตัง้ ขึน้ ภายใต้
นักวิชาการ นักศึกษา หรือผูท้ สี่ นใจ ในการน�ำเทคนิค อนุสญ ั ญาว่าด้วยการบินพลเรือนระหว่างประเทศ (The
ดังกล่าวนี้มาประยุกต์ใช้ในการวิเคราะห์หาสาเหตุที่ Convention on International Civil Aviation) เมือ่
แท้จริงของปัญหาอืน่ ๆ ทีอ่ ยูใ่ นความสนใจ วันที่ 4 เมษายน พ.ศ. 2490[4] ได้เข้ามาตรวจสอบการ
2. ประโยชน์ในเชิงการน�ำไปปฏิบตั ิ ผลการศึกษา ก�ำกับดูแลมาตรฐานความปลอดภัยด้านการบินพลเรือน
นี้แสดงให้เห็นถึงสาเหตุที่แท้จริงของปัญหาการบิน ซึง่ ด�ำเนินการโดยกรมการบินพลเรือน กระทรวงคมนาคม
พลเรือนของไทยอันน�ำไปสู่การได้รับ “ธงแดง” จาก เพื่อให้เป็นไปตามมาตรฐานและข้อแนะน�ำด้านความ
ICAO ผูท้ เี่ กีย่ วข้องกับการแก้ไขปัญหาดังกล่าวสามารถ ปลอดภัยของ ICAO ภายใต้โครงการตรวจสอบการก�ำกับ
น�ำผลทีไ่ ด้จากการศึกษานีม้ าใช้ประกอบการพิจารณาเพือ่ ดูแลความปลอดภัยสากล (Universal Safety Oversight
หาแนวทางในการแก้ไขปัญหาการบินพลเรือนของไทย Audit Programme: USOAP) ตามแนวทางการเฝ้า
อย่างยัง่ ยืนต่อไป ตรวจสอบและติดตามอย่างต่อเนือ่ ง (Continuous Mon-
itoring Approach: CMA) โดยตรวจสอบตามกฎเกณฑ์
และมาตรฐานของ ICAO ในระหว่างวันที่ 19-30
รูปที่ 1 แผนผังสาเหตุและผล
มกราคม พ.ศ. 2558 โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อประเมิน ศูนย์บญ ั ชาการแก้ไขปัญหาการบินพลเรือน (Command

ความมีประสิทธิผลของการก�ำกับดูแลมาตรฐานความ Center for Resolving Civil Aviation Issues) เรียก
ปลอดภัยด้านการบินพลเรือนของไทย ผลการตรวจสอบ โดยย่อว่า ศบปพ. (CRCA) เมือ่ วันที่ 11 กันยายน พ.ศ.
ICAO ได้พบข้อบกพร่องทัง้ สิ้น 572 ข้อ ในจ�ำนวนนี้ 2558[6] เป็นศูนย์เฉพาะกิจขึน้ ตรงกับหัวหน้าคณะรักษา
ประกอบด้วยข้อบกพร่องทีม่ นี ยั ส�ำคัญต่อความปลอดภัย ความสงบแห่งชาติ มีผู้บัญชาการทหารอากาศเป็น
(Significant Safety Concern: SSC) จ�ำนวน 33 ข้อ ผู้บัญชาการศูนย์บัญชาการแก้ไขปัญหาการบินพลเรือน
จึงได้ประกาศลดระดับมาตรฐานความปลอดภัยในการ มีวตั ถุประสงค์เพือ่ เร่งรีบด�ำเนินการแก้ไขวิกฤตทีเ่ กิดขึน้
ก�ำกับดูแลการบินพลเรือนของไทย ด้วยการติด “ธงแดง” โดยให้มีหน้าที่ก�ำหนดนโยบายและแนวทางปฏิบัติใน
ให้กบั ประเทศไทยอย่างเป็นทางการบนเว็บไซต์ของ ICAO ระดับรัฐบาล ก�ำกับดูแลและพัฒนาการบินพลเรือน
เมือ่ วันที่ 18 มิถนุ ายน พ.ศ. 2558[1] ดังทีไ่ ด้กล่าวมา ของประเทศไทยให้เป็นไปตามมาตรฐานสากลและยัง่ ยืน
แล้ว ตลอดไป
หลังจากทีป่ ระเทศไทยได้รบั “ธงแดง” จาก ICAO 2. การวิเคราะห์สาเหตุทแี่ ท้จริงของปัญหา
รัฐบาลจึงได้ประกาศบังคับใช้พระราชก�ำหนดการบิน การวิเคราะห์สาเหตุที่แท้จริงของปัญหา (Root
พลเรือนแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2558 เมื่อวันที่ 30 Cause Analysis: RCA) เป็นวิธีการแก้ไขปัญหาโดย
กันยายน พ.ศ. 2558[5] โดยได้ยบุ กรมการบินพลเรือน การวิเคราะห์เพือ่ ระบุสาเหตุ ราก หรือต้นตอของความ
(บพ.) และจั ด ตั้ ง ส� ำ นั ก งานการบิ น พลเรื อ นแห่ ง ผิดปกติ หรือปัญหา[7] ที่น�ำไปสู่การเกิดเหตุการณ์ที่
ประเทศไทย (กพท.) ซึง่ เป็นหน่วยงานทีไ่ ม่ได้อยูภ่ ายใต้ ไม่พึงประสงค์ หรือเหตุการณ์ที่ผิดพลาดรุนแรงในภาย
ระบบราชการขึน้ มาด�ำเนินการแทน มีหน้าทีก่ ำ� กับ ดูแล หลัง (Sentinel Event) เครือ่ งมือส�ำคัญทีใ่ ช้สำ� หรับการ
ควบคุม ส่งเสริม และพัฒนากิจการการบินพลเรือน ให้ วิเคราะห์สาเหตุทแี่ ท้จริงของปัญหา ได้แก่ แผนผังสาเหตุ
เป็นไปตามกฎหมายและมาตรฐานสากล รวมถึงได้จดั ตัง้ และผล (Cause and Effect Diagram) ซึง่ เป็นทีร่ จู้ กั

รูปที่ 2 ผลการตรวจสอบองค์ประกอบส�ำคัญของ ICAO
ทีม่ า Final Report of the USOAP CMA Audit of the Civil Aviation System of the Kingdom of Thailand
ในชือ่ อืน่ ๆ เช่น แผนผังก้างปลา (Fish Bone Diagram) พลเรือน โดยใช้กรอบองค์ประกอบทีส่ ำ� คัญยิง่ (Critical
หรือแผนผังสาเหตุและผล ซึง่ เป็นแผนผังทีใ่ ช้แสดงความ Element: CE) 8 ด้าน ประกอบด้วย (1) ด้านกฎหมาย
สัมพันธ์ระหว่างสาเหตุทกี่ อ่ ให้เกิดปัญหา (Cause) และ การบินพลเรือน (CE1: Primary Aviation Legislation)
ผล (Effect) ดังแสดงในรูปที่ 1 (2) ด้านข้อบังคับพิเศษส�ำหรับการด�ำเนินงาน (CE2:
การวิเคราะห์หาสาเหตุของปัญหามีขั้นตอนการ Specific Operating Regulations) (3) ด้านระบบและ
ด�ำเนินการดังนี้ ฟังก์ชนั การท�ำงาน (CE3: State System and Func-
1. ระบุปญ
ั หาทีเ่ กิดขึน้ tions) (4) ด้านคุณสมบัตบิ คุ ลากร ด้านเทคนิค และการ
2. หาค�ำตอบว่าปัญหาเกิดขึน้ จากปัจจัยใดบ้าง ฝึกอบรม (CE4: Qualified Technical Personnel) (5)
3. หาสาเหตุหลัก สาเหตุรอง และสาเหตุย่อย ด้านค�ำแนะน�ำ เครื่องมือ และข่าวสารความปลอดภัย
ของแต่ละปัจจัยทีก่ อ่ ให้เกิดปัญหา (CE5: Technical Guidance, Tools and Provision
4. หาแนวทางป้องกันไม่ให้สาเหตุของปัญหา of Safety-critical Information) (6) ด้านการออกใบ
เกิดขึน้ อนุญาต และใบรับรอง (CE6: Licensing, Certification,
Authorization and/or Approval Obligations) (7)
ผลการวิจยั ด้านการตรวจติดตาม (CE7: Surveillance Obligations)
1. ข้อค้นพบจากการวิจยั เอกสาร และ (8) ด้านการแก้ไขปัญหาเกี่ยวกับความปลอดภัย
จากการวิจยั เอกสารพบว่า ICAO ได้ดำ� เนินการ (CE8: Resolution of Safety Issues) และได้ตรวจ
ตรวจสอบมาตรฐานความปลอดภัยของกรมการบิน พบข้อบกพร่อง รายละเอียดดังแสดงในรูปที่ 2
รูปภาพข้างต้นแสดงการด�ำเนินการ (Effective 4. กรมการบินพลเรือนขาดผูเ้ ชีย่ วชาญทีส่ ามารถ
Implementation: EI) ทีก่ รมการบินพลเรือนได้แจ้งกับ ให้คำ� ปรึกษาในการเตรียมความพร้อมส�ำหรับการรับการ
ICAO (IE before the Audit--แสดงด้วยกราฟแท่งสีนำ�้ เงิน) ตรวจสอบจาก ICAO รวมถึงยังขาดแนวทางการฝึกอบรม
และผลการตรวจของ ICAO (IE after the audit-- และพัฒนาบุคลากรอย่างเหมาะสม
แสดงด้วยกราฟแท่งสีแดง) ซึ่งมีความแตกต่างกันเป็น 2. ข้อค้นพบจากการสัมภาษณ์เชิงลึก
อย่างมาก กราฟยังแสดงให้เห็นว่าทุกองค์ประกอบ จากการสัมภาษณ์เชิงลึกกับผู้ให้ข้อมูลส�ำคัญที่
(ยกเว้นองค์ประกอบด้านค�ำแนะน�ำ เครื่องมือ และ เกีย่ วข้องกับปัญหาการบินพลเรือนอย่างแท้จริงสามารถ
ข่าวสารความปลอดภัย - CE5) มีการด�ำเนินการไม่ถงึ สรุปเป็นประเด็นข้อบกพร่องทีเ่ ป็นสาเหตุให้กรมการบิน
ร้อยละ 50 โดยเฉพาะอย่างยิง่ องค์ประกอบด้านการแก้ไข พลเรือนได้รบั “ธงแดง” จาก ICAO ดังนี้
ปัญหาเกีย่ วกับความปลอดภัย (CE8) มีการด�ำเนินการ 2.1 ผู้ก�ำหนดนโยบายของภาครัฐให้ความ
เพียงร้อยละ 10 องค์ประกอบด้านคุณสมบัติบุคลากร ส�ำคัญในเรื่องความปลอดภัยด้านการบินพลเรือนน้อย
ด้านเทคนิค และการฝึกอบรม (CE4) คิดเป็นร้อยละ และไม่ทราบว่าการได้รบั “ธงแดง” จะส่งผลกระทบต่อ
21.11 และองค์ประกอบด้านการตรวจติดตาม (CE7) ประเทศอย่างไรบ้าง ดังทีผ่ ใู้ ห้สมั ภาษณ์คนที่ 3 ได้กล่าว
คิดเป็นร้อยละ 24.05 ซึ่งมีการด�ำเนินการในระดับ ว่า “ในระดับประเทศคือทางผู้ใหญ่ของบ้านของเมือง
ทีน่ อ้ ยมาก ไม่ค่อยให้ความสนใจ ไม่เข้าใจเรื่องกระบวนการด้าน
นอกจากนี้ ICAO ยังได้ให้ระบุปัญหาความ ความปลอดภัยด้านการบิน” นอกจากนี้ผู้ให้สัมภาษณ์
บกพร่องที่มีนัยต่อความปลอดภัยทางการบิน แบ่งเป็น คนที่ 9 ยังได้กล่าวว่า “ในมุมมองเชิงนโยบายของตัว
4 ประเด็น ได้แก่ ประเทศขึน้ ไป ปัญหาของการทีอ่ งค์การการบินนานาชาติ
1. โครงสร้างของกรมการบินพลเรือนมีลักษณะ เข้ามาตรวจ บางทีระดับสูงขึ้นไป รัฐบาล หรืออะไร
ทับซ้อนกัน เนือ่ งจาก บพ. ท�ำหน้าทีเ่ ป็นทัง้ ผูค้ มุ กฎเกณฑ์ อย่างนีอ้ าจจะไม่เข้าใจว่ามันส่งผลอะไรบ้างกับประเทศไทย
(Regulator) ขณะเดียวกันก็เป็นผูด้ ำ� เนินการ (Operator) จนท�ำให้มนั เกิดผลขึน้ มาแล้ว”
ด้วย ซึง่ เป็นสิง่ ทีไ่ ม่ถกู ต้อง 2.2 พ.ร.บ. กฎ และระเบียบด้านการบิน
2. บุคลากรของกรมการบินพลเรือนที่ท�ำหน้าที่ พลเรือนของไทยไม่ทันสมัย การปรับปรุงแก้ไข พ.ร.บ.
ในการตรวจสอบและรับรองมาตรฐานความปลอดภัยมี กฎ ระเบียบใช้เวลานาน ไม่ทนั กับการปรับปรุงมาตรฐาน
จ�ำนวนไม่เพียงพอ และบางคนมีคณ ุ สมบัตไิ ม่สอดคล้อง ของ ICAO ดังที่ผู้ให้สัมภาษณ์คนที่ 8 ได้กล่าวว่า
กับมาตรฐาน แต่กลับมีการออกใบอนุญาตเป็นจ�ำนวน “กฎหมายหลักหรือ พ.ร.บ. และก็กฎหมายรอง หรือกฎ
มาก กระทรวง ประกาศกรมอะไรต่าง ๆ ไม่ทนั สมัย เหตุผล
3 กฎ ระเบียบ และ พ.ร.บ. การบินพลเรือนของ เพราะว่าเป็นฐานอ�ำนาจในการก�ำกับดูแลเรือ่ งมาตรฐาน
ไทยล้าสมัย ขาดการปรับปรุงให้สอดคล้องกับสภาพ ความปลอดภัยเหมือนกัน พอไม่ทันสมัยเราก็ต�่ำกว่า
ปัจจุบนั และมาตรฐานความปลอดภัยทีม่ กี ารเปลีย่ นแปลง มาตรฐานของ ICAO นีก่ เ็ ป็นสาเหตุหนึง่ ...กระบวนการ
และเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง นอกจากนี้การออกข้อ แก้ไขในการแก้กฎระเบียบ พ.ร.บ. ใช้ระยะเวลานานเกิน
ก�ำหนดการปฏิบตั กิ าร การรับรองการปฏิบตั กิ ารการบิน ไป เพราะว่าจากประสบการณ์ก็คือว่าจะแก้ไข พ.ร.บ.
การด�ำเนินการตามกฎระเบียบ หลักเกณฑ์ ขัน้ ตอน และ ให้ทันตาม Annex หรืออะไรก็แล้วแต่ กว่าเราจะแก้
แนวทางปฏิบตั ไิ ม่ครบถ้วนและไม่เป็นระบบ เสร็จ Annex มันแก้ไปหลายชัน้ แล้ว มันก็ทำ� ให้ตรงนี้

ไม่สอดรับกับความทันสมัยกับกฎหมายเรา กับกฎหมาย ที่ 9 ได้กล่าวว่า “การใช้อเี มล บางทีกอ็ าจจะเกิดความ
ของ ICAO และก็อาจจะมีคณะกรรมการในการพิจารณา ไม่คนุ้ เคยในการใช้เทคโนโลยีของการใช้งานบางท่าน ท้าย
หลายขัน้ ตอนเป็นอีกอันหนึง่ ทีท่ ำ� ให้เกิดความล่าช้า” ทีส่ ดุ แล้วมันก็อาจจะไม่สมั ฤทธิน์ กั ”
2.3 กรมการบินพลเรือนมีโครงสร้างที่ไม่ 2.5 ผู้บริหารของกรมการบินพลเรือนขาด
เหมาะสมคือ เป็นทัง้ ผูค้ วบคุมกฎเกณฑ์ (Regulator) ความเข้าใจในหลักเกณฑ์การตรวจสอบของ ICAO อย่าง
และเป็นผูด้ ำ� เนินการ (Operator) ในขณะเดียวกัน รวม แท้จริง ขาดการวางแผนการพัฒนาบุคลากรในต�ำแหน่ง
ถึงโครงสร้างการด�ำเนินงานในด้านต่าง ๆ ของ บพ. ก็ ผูต้ รวจให้มคี ณ ุ สมบัตคิ รบถ้วนตามที่ ICAO ได้กำ� หนด
ไม่สอดคล้องตามที่ ICAO ก�ำหนด ดังทีผ่ ใู้ ห้สมั ภาษณ์ ไว้ ดังทีผ่ ใู้ ห้สมั ภาษณ์คนที่ 8 ได้กล่าวว่า “ผมคิดว่าเมือ่
คนที่ 6 ได้กล่าวว่า “ส่วนการจัดโครงสร้างขององค์กร ก่อนจะหย่อนเรือ่ งความเข้าใจในหลักเกณฑ์ของ ICAO
และบุคลากรก็จะเป็นอยูใ่ นรูปของราชการ ซึง่ พออยูใ่ น ว่าเขาส�ำคัญอย่างไรกับวงการการบิน กับอุตสาหกรรม
รูปของราชการทุกอย่างก็ตอ้ งถูกบังคับด้วยระบบราชการ การบิน เพราะผลกระทบจากการทีเ่ ราต�ำ่ กว่ามาตรฐาน
ทัว่ ๆ ไป” และตามทีผ่ ใู้ ห้สมั ภาษณ์คนที่ 10 ได้กล่าว มันส่งผลถึงภาพรวมของเศรษฐกิจของประเทศด้วย ซึง่
ว่า “โครงสร้างของ บพ. ไม่แยกให้ชัดเจนระหว่าง ก่อนหน้านีเ้ ราไม่เคยโดนเหตุการณ์แบบนี้ หมายถึงว่าเรา
Regulator กับ Operator เช่น ส�ำนักมาตรฐานการบิน ไม่เคยโดนธงแดง ก็จะเป็นแค่ Finding ทัว่ ไป ก็จะแก้
ส�ำนักมาตรฐานสนามบิน มีทั้ง Operator และ กันหลายปีเลย จนสุดท้ายมันสะสมมาจนเป็นธงแดง...
Regulator ปนกันอยูใ่ นทัง้ 2 ส�ำนัก อีกตัวอย่างหนึง่ บุคลากรขาดการวางแผนการฝึกอบรมทีด่ ”ี ผูใ้ ห้สมั ภาษณ์
คือ หน่วยก�ำกับดูแลเรือ่ งค้นหาและช่วยเหลือผูป้ ระสบ คนที่ 9 ได้กล่าวว่า “เรือ่ งคน คนในทีน่ รี้ วมทัง้ ตัวผูน้ ำ�
ภัย และหน่วยสอบสวนไม่ได้แยกระหว่างผู้ปฏิบัติกับ องค์กรและก็ผู้ปฏิบัติงานว่าตระหนักเข้าใจถึงตัวปัญหา
ผูก้ ำ� กับดูแล ท�ำปนกันหมดเลย จึงขัดต่อการก�ำกับดูแล การเข้ามาตรวจของ ICAO คืออะไร แล้วผลเสียทีเ่ กิด
ตามที่ ICAO ก�ำหนด” คืออะไร เขาอาจจะยังไม่เข้าใจ จึงละเลยการเตรียมการ
2.4 บุคลากรมีคุณสมบัติไม่ครบถ้วนตามที่ ก็เลยก่อให้เกิดสิง่ นีข้ นึ้ มา” และผูใ้ ห้สมั ภาษณ์คนที่ 10
ICAO ก�ำหนด ขาดการฝึกอบรมทีด่ ี มีจำ� นวนไม่เพียง ได้กล่าวว่า “มีการบริหารงานทีย่ งั ไม่มปี ระสิทธิภาพเท่าที่
พอ ไม่คนุ้ เคยกับการใช้เทคโนโลยีสารสนเทศ และมีงบ ควร เนือ่ งจากขาดความเข้าใจในกิจการด้านการบินอย่าง
ประมาณส�ำหรับการพัฒนาไม่เพียงพอ ดังทีผ่ ใู้ ห้สมั ภาษณ์ ถ่องแท้ ผูบ้ ริหารระดับสูงของ บพ. ในอดีตได้รบั การแต่ง
คนที่ 3 ได้กล่าวว่า “ระดับบุคลากรทีม่ คี วามเชีย่ วชาญ ตัง้ ตามระบบราชการจากกระทรวงจึงขาดคุณสมบัตแิ ละ
ด้านความปลอดภัยด้านการบิน ผมว่ามีน้อย” ผู้ให้ คุณลักษณะตามมาตรฐานทีต่ อ้ งการ
สัมภาษณ์คนที่ 8 ได้กล่าวว่า “ก่อนโดนธงแดงคือไม่ได้ 2.6 กรมการบินพลเรือนขาดการน�ำระบบ
มีระบบการบริหารจัดการที่ดีในการค�ำนวณบุคลากรที่ เทคโนโลยีสารสนเทศเพือ่ มาใช้ในการบริหารงานและการ
เหมาะสมของจ�ำนวนอุตสาหกรรมทีเ่ รามีให้เหมาะสม… จัดเก็บเอกสาร ดังที่ผู้ให้สัมภาษณ์คนที่ 8 ได้กล่าวว่า
คุณสมบัตขิ องบุคลากร ของนักตรวจสอบความปลอดภัย “ไม่มีระบบเทคโนโลยีสารสนเทศในการบริหารจัดการ
ด้านการบิน (Inspector) มีคณ ุ สมบัตไิ ม่ครบถ้วน เหตุผล เรือ่ งเอกสารต่าง ๆ ทีผ่ า่ นมาเอกสารถูกเก็บในลักษณะ
ก็คือขาดระบบการบริหารจัดการวางแผนการฝึกอบรม เป็น Hard Copy ทัง้ หมด และการสืบค้นหรือตรวจสอบ
ที่ดี ขาดงบประมาณในการสนับสนุนไม่เพียงพอและ ประวัตเิ ก่า ๆ จะท�ำได้ยากมาก...เรือ่ งการบริหารจัดการ
ไม่เหมาะสมเท่าทีค่ วรจะเป็น” และผูใ้ ห้สมั ภาษณ์คน เรือ่ งเอกสารในสิง่ ทีเ่ ราไม่มรี ะบบสารสนเทศมาใช้ในการ
ควบคุม นีเ่ ป็นอุปสรรคส�ำคัญมาก” และผูใ้ ห้สมั ภาษณ์ ข้อเสนอแนะในการแก้ไขปัญหาการบินพลเรือน
คนที่ 10 ได้กล่าวว่า “เนือ่ งจากระบบการปฏิบตั งิ านของ ของไทย
หน่วยงานภายในกรมการบินพลเรือนไม่ได้น�ำระบบ จากการวิเคราะห์ขอ้ มูลในส่วนทีผ่ า่ นมา สามารถ
เทคโนโลยีสารสนเทศมาใช้ในการบริหารงานในทุกหน่วย สรุปแนวทางในแก้ไขปัญหาได้ดงั ต่อนี้
งานตามโครงสร้างกรมการบินพลเรือนเดิม ซึง่ ไม่มกี าร 1. ปัญหาระดับนโยบาย
จัดท�ำระบบข้อมูลทีเ่ กีย่ วข้องและจ�ำเป็นโดยไม่มกี ารเชือ่ ม 1.1 ผูก้ ำ� หนดนโยบายภาครัฐควรให้ความส�ำคัญ
ต่อแลกเปลี่ยนข้อมูลระหว่างหน่วยงานภายในกรมการ ในด้านการบินพลเรือนมากยิ่งขึ้น และควรให้การ
บินพลเรือน จึงท�ำให้ขาดความเชื่อมโยงในสายงานที่ สนับสนุนในทุก ๆ ด้านอย่างต่อเนือ่ ง
เกีย่ วข้อง เป็นผลท�ำให้อธิบดีกรมการบินพลเรือนมีขอ้ มูล 1.2 ควรปรับปรุงกระบวนการการออก พ.ร.บ.
ที่ไม่ครอบคลุมและครบถ้วนในทุกส่วนงานที่เกี่ยวข้อง กฎ และระเบียบให้มคี วามรวดเร็วทันเวลากับที่ ICAO
จึงท�ำให้ตัดสินใจสั่งการผิดพลาด เป็นผลเสียต่อการ มีการปรับปรุงมาตรฐานใหม่
บริหารงาน” 2. ระดับปฏิบตั กิ าร
2.7 การสือ่ สารภายในกรมการบินพลเรือนขาด 2.1 ส�ำนักงานการบินพลเรือนแห่งประเทศไทย
ประสิทธิภาพ ข่าวสารไม่สามารถถ่ายทอดจากผูบ้ ริหาร (กพท.) เดิมคือ บพ. ควรเร่งแก้ไขข้อบกพร่องที่ ICAO
มาสูผ่ ปู้ ฏิบตั ไิ ด้ทวั่ ถึง การสือ่ สารใช้หนังสือเป็นส่วนมาก ตรวจพบ โดยเฉพาะอย่างยิง่ องค์ประกอบด้านการแก้ไข
และเกิดความล่าช้า ดังทีผ่ ใู้ ห้สมั ภาษณ์คนที่ 8 ได้กล่าว ปัญหาด้านความปลอดภัย (CE8) คุณสมบัตบิ คุ ลากรด้าน
ว่า “คือเมือ่ ก่อนก็มี แต่มนั จะเป็นภาพในลักษณะเบลอ ๆ เทคนิคและการฝึกอบรม (CE4) และการตรวจติดตาม
ว่า วิสยั ทัศน์ พันธกิจว่าเราจะท�ำอะไร แต่วา่ มันก็จะไม่มี (CE7)
เหมือนกับผู้ปฏิบัติได้รับทราบเหตุผล มีแต่ผู้บริหาร 2.2 ควรมีการปรับโครงสร้างส�ำนักงานการบิน
ผูอ้ ำ� นวยการ หัวหน้ากอง ทีจ่ ะได้รบั ทราบ แต่วา่ จะไม่ พลเรือนแห่งประเทศไทยให้สอดคล้องตามมาตรฐานที่
ลงมาถึงผูป้ ฏิบตั เิ ลย สือ่ สารไม่ถงึ ข้างล่างของ บพ. เดิม ICAO ก�ำหนดไว้ และเป็นอิสระจากระบบราชการอย่าง
เป็นอย่างไร จะไม่ Link กันเลย เพราะว่าระบบสือ่ สาร แท้จริง สามารถสร้างรายได้ดว้ ยตนเองเพือ่ น�ำมาพัฒนา
องค์กรสมัยก่อน ผมบอกได้เลยว่าล้มเหลวมาก เพราะ ในด้านต่าง ๆ โดยเฉพาะการพัฒนาบุคลากร และการน�ำ
ว่าจะรูแ้ ต่ผบู้ ริหารกันหมดเลย นโยบายหรืออะไรเหล่านี้ เทคโนโลยีสารสนเทศมาใช้ในองค์กรอย่างมีประสิทธิภาพ
จะไม่ถกู ถ่ายทอดลงมา เป็นลักษณะนี”้ และผูใ้ ห้สมั ภาษณ์ 2.3 ส�ำนักงานการบินพลเรือนแห่งประเทศไทย
คนที่ 9 ได้กล่าวว่า “แต่ละชั้นสื่อสารกันภายใน ควรมีการจัดท�ำแผนบริหารและพัฒนาทรัพยากรบุคลากร
องค์กร ก็มรี ปู แบบคือเป็นการออกหนังสือบันทึกข้อความ ทีช่ ดั เจน ถูกต้อง ผลิตบุคลากรให้มจี ำ� นวนเพียงพอ มี
ถึงจะเรียกว่าได้รบั สารกัน แต่กอ่ นมันค่อนข้างช้ากว่าจะ คุณลักษณะตรงตามทีต่ อ้ งการ มีความเข้าใจในมาตรฐาน
สือ่ กันถึง” ของ ICAO เป็นอย่างดี และมีความสามารถในการใช้
เทคโนโลยีสารสนเทศ ส่วนบุคลากรทีท่ ำ� หน้าทีเ่ ป็นผูต้ รวจ
สอบมาตรฐานความปลอดภัยจะต้องได้รับการฝึกอบรม
ตามหลักสูตรที่ ICAO ก�ำหนดอย่างเคร่งครัด นอกจาก
นีค้ วรมีทปี่ รึกษาทีม่ ปี ระสิทธิภาพคอยให้คำ� แนะน�ำในการ
พัฒนาบุคลากรอย่างต่อเนือ่ ง

2.4 ผู้บริหารของส�ำนักงานการบินพลเรือน บรรณานุกรม
แห่งประเทศไทยควรมีประสบการณ์ในกิจการการบิน
เข้าใจมาตรฐานความปลอดภัยด้านการบิน และ Final Report of the USOAP CMA Audit of the
หลักเกณฑ์การตรวจของ ICAO อย่างแท้จริง เพือ่ ให้ Civil Aviation System of the Kingdom of
สามารถเตรียมองค์กรให้พร้อมรับการตรวจสอบจาก Thailand. ICAO Universal Safety Oversight
ICAO หรือองค์กรการบินอืน่ ๆ ได้ตลอดเวลา Audit Programme (USOAP) Continuous
2.5 ส�ำนักงานการบินพลเรือนแห่งประเทศไทย Monitoring Approach (CMA). International
ควรน�ำระบบสารสนเทศที่มีประสิทธิภาพมาใช้ในการ Civil Aviation Organization (ICAO).19 to
บริหาร และการด�ำเนินงานขององค์กร การจัดเก็บข้อมูล 30 January 2015.
และการสื่อสารภายในองค์กร ทั้งนี้ เพื่อให้การด�ำเนิน Record of Discussions. FAA’s Audit Report.
งานภายในองค์กรเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ October 27-28, 2015.
หมายเหตุ ข้อเสนอแนะนีเ้ ป็นการวิเคราะห์ขอ้ มูล European Aviation Safety Agency (EASA).
ที่ได้จากเอกสาร และจากการสัมภาษณ์เชิงลึกกับผู้ที่ Retrieved 20th October 2015 from https://
เกีย่ วข้องกับปัญหาการบินพลเรือนของไทย อย่างไรก็ตาม www.easa.europa.eu
เนือ่ งจากประเทศไทยได้รบั “ธงแดง” มาเป็นระยะเวลา Convention on International Civil Aviation.
พอสมควร ปัจจัยบางอย่างอาจได้รบั การแก้ไขแล้ว และ/ Retrieved 20th October 2015 from www.
หรือก�ำลังอยูใ่ นระหว่างการแก้ไข icao.int/publications/pages/doc7300.aspx
พระราชก�ำหนดการบินพลเรือนแห่งประเทศไทย พ.ศ.
2558.
ค�ำสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติที่ 27/2558
เรื่ อ งการแก้ ไ ขปั ญ หาการก� ำ กั บ ดู แ ลและ
พัฒนาการบินพลเรือนของประเทศไทย

ปัจจัยที่เป็นสาเหตุของวิกฤตการบินพลเรือ

Uploaded by

Document Information

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

ปัจจัยที่เป็นสาเหตุของวิกฤตการบินพลเรือ

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

ACADEMICTALK

ศาสตราจารย์ ดร. จักรกฤษณ์ นรนิติผดุงการ

ค�ำส�ำคัญ: การบินพลเรือน, ธงแดง, มาตรฐาน ICAO, การวิเคราะห์รากของปัญหา,

The National Defence College of Thailand Journal

ในช่วง 10 ปีทผี่ า่ นมา ประเทศไทยมีการเจริญ ตรวจสอบสายการบินสัญชาติไทยที่บินเข้าน่านฟ้ายุโรป

The National Defence College of Thailand Journal

มกราคม พ.ศ. 2558 โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อประเมิน ศูนย์บญ ั ชาการแก้ไขปัญหาการบินพลเรือน (Command

The National Defence College of Thailand Journal

The National Defence College of Thailand Journal

The National Defence College of Thailand Journal

You might also like