Служба за управљање кадровимa

Сектор за стручно усавршавање

СТРУКТУРА И
СИСТЕМАТИКА
ЗАКОНА

Дарко Радојичић,
помоћник директора
Републичког секретаријата
за законодавство

„Методологија израде прописа“

 Служба за управљање кадровимa
Сектор за стручно усавршавање

I. СТРУКТУРА ЗАКОНА
НАЗИВ ЗАКОНА је основни елемент за
идентификацију и означавање закона и треба да буде кратак и да
сажето изрази предмет уређивања. Ако закон регулише две или
више различитих материја, назив треба да изрази садржај оне
материје која је у закону најзначајнија.

• Основна класификациона јединица у закону јесте ЧЛАН.

Члан се означава речју: «члан», са одговарајућим
арапским бројем иза којег се ставља тачка.
Члан који садржи више правних норми распоређује се на
ставове.

• СТАВ треба да почне новим редом.

Свака реченица која представља нову мисао, односно
која садржи нову правну норму, треба да буде нови став.
Чланови, односно ставови могу се даље делити на тачке,
а тачке на подтачке.

• ТАЧКА треба да буде означена арапским бројем са другим делом

заграде, на пример: 1)

• ПОДТАЧКА треба да буде означена арапским бројем у загради,

на пример: (1).
Свака тачка и подтачка почиње новим редом.
Подтачке се могу делити на алинеје.

• АЛИНЕЈА се означава водоравном цртом – . У каснијем

позивању или приликом измене односно допуне закона алинеја се
обележава као: «алинеја прва», «алинеја друга», итд.
Зависно од обима и садржаја закона, чланови се групишу
у одељке, главе и делове.
Што је закон по садржају и обиму већи, то је и већа
потреба за коришћењем појединих делова закона.

„Методологија израде прописа“ Дарко Радојичић

 Служба за управљање кадровимa
Сектор за стручно усавршавање

Ако нема материје за најмање два дела истог степена,

закон се обликује без класификације. Наиме, правило је да се
закони који садрже до 20 чланова обликују без класификације.
Код закона без класификације, али и код других закона,
могу се користити НАСЛОВИ ИЗНАД ЧЛАНОВА. Наслови изнад
чланова у многоме могу допринети прегледности закона и лакшем
проналажењу тражене одредбе у тексту закона.

• ОДЕЉЦИ у закону означавају се тако што се изнад текста одељка

ставља наслов, а испред наслова може се ставити и одговарајући
арапски број. Одељци се могу разврставати на пододељке или
одсеке.

• ПОДОДЕЉЦИ, односно одсеци означавају се на исти начин као

и одељци.

• ГЛАВА (ПОГЛАВЉЕ) може се означавати на два начина.

Први начин је да се глава означи римским бројем, без
употребе тачке (на пример: Глава I), с тим да се испод ознаке стави
наслов главе великим словима.
Други начин је да се глава означи римским бројем и
тачком и да се у наставку у истом реду напише наслов главе (на
пример: I. Уводне одредбе).
Пракса показује да је материја закона, у већини
случајева, распоређена у главе. Материја сложенијих закона даљом
деобом сврстана је у одељке, одељци у пододељке итд.

• ДЕЛОВИ - највеће целине закона означавају се словима, на

пример - Део први.
Називи делова и глава треба да буду кратки и да
одговарају њиховој садржини.
Не треба користити «делове» као најшире
класификационе јединице ако нема довољно материје да би се
вршила даља подела на главе, као непосредно уже класификационе
јединице.
Материја појединих обимнијих закона сврстана је у
више делова, као најширих групација.

„Методологија израде прописа“ Дарко Радојичић

 Служба за управљање кадровимa
Сектор за стручно усавршавање

II. СИСТЕМАТИКА ЗАКОНА

У зависности од врсте материје која је предмет

уређивања и њеног обима, у закону се врши разврставање одредаба,
по њиховој сродности, у одговарајуће целине.

УВОДНЕ ИЛИ ОСНОВНЕ ОДРЕДБЕ

Овај део треба да садржи само предмет, циљ и област

односа који се регулишу законом, и објашњење појединих појмова
који се у закону користе.
Овај део не морају да садрже закони мањег обима и
једноставнијег садржаја, код којих није потребно спроводити
поступак класификације материје.
Назив уводног дела, односно уводне главе, треба да
гласи: «Уводне одредбе».

Кад овај део садржи и начела закона којима се

изражавају основни друштвени односи у области која се уређује
законом, назив уводног дела треба да гласи: «Основне одредбе».
Назив «Опште одредбе» није адекватан, јер су све
одредбе закона по свом карактеру опште.

САДРЖИНСКЕ (ПРЕДМЕТНЕ) ОДРЕДБЕ

Ове одредбе представљају централни део закона и

обухватају, у ужем смислу речи, регулисање друштвених односа
који су предмет законског уређивања. Ове одредбе распоређују се
у одељке, главе, делове, према предмету свог регулисања, односно
према природи и карактеру питања која се њима уређују
(материјалноправне, процесне, организационе, казнене итд.).
Треба водити рачуна о томе да одредбе
материјалноправног карактера буду систематизоване пре одредби
процесне природе.

„Методологија израде прописа“ Дарко Радојичић

 Служба за управљање кадровимa
Сектор за стручно усавршавање

Кад закон садржи већи број овлашћења за доношење

подзаконских прописа, тада се одредбе којима се дају таква
овлашћења могу груписати у посебном одељку.

КАЗНЕНЕ ОДРЕДБЕ

Ове одредбе требало би да има сваки закон који садржи

наређујуће и забрањујуће норме.
Приликом предлагања казнених одредби мора се водити
рачуна:
- да се прецизно утврди биће дела и субјекат
одговорности;
- да не долази до вишеструке казненоправне заштите
истог друштвеног односа;
- да се изврши квалитативно разграничење између
кривичних дела, привредних преступа и прекршаја;
- да се врста и висина појединих санкција утврђују у
складу са општим прописима о казненим санкцијама;
- да се непотребно не повећава број казнених одредби.

ПРЕЛАЗНЕ ОДРЕДБЕ

Прелазним одредбама треба успоставити однос између

закона који престаје да важи и новог закона у погледу њиховог
дејства на случајеве, ситуације и односе који су настали за време
важења ранијег закона. У пракси, прелазним одредбама закона
нису увек обухваћена сва питања од којих зависи несметан прелазак
са правног режима који је био успостављен ранијим законом на
правни режим који се успоставља новим законом, што ствара
одређене проблеме у примени новог закона. Исто тако, у прелазним
одредбама често налазимо овлашћења за доношење подзаконских
прописа. Међутим, одредбе којима се даје овлашћење за доношење
подзаконског прописа немају прелазни карактер, па им није место у
прелазним одредбама. Због тога, код формулисања прелазних
одредби, треба водити рачуна о следећем:

„Методологија израде прописа“ Дарко Радојичић

 Служба за управљање кадровимa
Сектор за стручно усавршавање

• кад се новим законом друкчије уређују материјалноправни

односи и поступак за остваривање појединих права, у
прелазним одредбама треба (полазећи од тога који је поступак
повољнији за грађане) уредити по ком закону ће се окончати
поступак у оним стварима у којима је започет према
одредбама ранијег закона, а није окончан до ступања на снагу
новог закона;

• кад се законом мења организација у одређеној области,

образују нови органи или мењају раније надлежности
постојећих органа у прелазним одредбама треба утврдити
рокове за преузимање права и обавеза од стране субјеката који
су носиоци тих права и обавеза у новом систему, као и
престанак рада оних субјеката који су били носиоци права и
обавеза у систему који престаје да важи, рокове за доношење
аката од стране нових субјеката и друга питања.

• кад је овлашћење за доношење подзаконског прописа, у

погледу органа који треба да га донесе и садржине прописа, у
новом закону исто као и у закону који престаје да важи, у том
случају не мора да се доноси нови пропис, већ се може
продужити важност подзаконског прописа који је донет на
основу ранијег закона.

Прелазне одредбе могу се објединити са завршним

одредбама у посебно поглавље под називом «Прелазне и завршне
одредбе».

ЗАВРШНЕ ОДРЕДБЕ

У завршним одредбама наводи се датум ступања на

снагу закона и престанак важења других општих аката.
Од посебног је значаја за правну сигурност да се у
завршним одредбама закона изричито наведу прописи односно
поједине њихове одредбе које престају да важе ступањем на снагу
тог закона.
Код формулисања завршних одредби треба водити

„Методологија израде прописа“ Дарко Радојичић

 Служба за управљање кадровимa
Сектор за стручно усавршавање

рачуна о следећем:

- ако се престанак важења односи на више правних

аката, њихово навођење врши се према њиховом рангу, тако исто се
виши акти стављају испред нижих;
- ако су у питању правни акти исте правне снаге, онда се
навођење врши према времену њиховог доношења.

Престанак важења ранијих прописа не треба означавати

тако што ће се рећи да престају да важе сви прописи који су у
супротности са новим законом. Овакво решење често изазива
проблеме у пракси и ствара правну несигурност, јер се може
поставити питање да ли је један ранији закон у супротности са
касније донетим, односно да ли је престао да важи на основу такве
одредбе касније донетог закона или не.

У законодавној пракси престанак важења ранијих

прописа, односно појединих одредаба прописа, понекад се не
утврђује изричито, већ ови прописи престају да важе дерогацијом, тј.
самом чињеницом да је у новом закону који је касније донет иста
материја регулисана на другачији начин. Међутим, овакав начин
престанка важења прописа може да изазове тешкоће у практичној
примени закона из два разлога: прво, што је тешко утврдити да ли су
оба закона регулисала иста питања, и друго, да ли између питања
регулисаних у два закона постоји однос општег и посебног. При том,
треба имати у виду правило да одредбе специјалног закона не могу
бити дерогиране одредбама касније донетог општег закона.

С обзиром на то да подзаконске прописе за извршавање

закона треба припремати упоредо са припремом закона у коме је
дато овлашћење за њихово доношење, у законима не треба
утврђивати рокове за доношење прописа. Изузетно, рокови се могу
утврђивати у оним случајевима када је законом утврђена обавеза
доношења ових прописа ради утврђивања ближих услова за
остваривање законом утврђених права и обавеза физичких и правних
лица.

„Методологија израде прописа“ Дарко Радојичић

 Служба за управљање кадровимa
Сектор за стручно усавршавање

Једно од питања о коме треба водити рачуна приликом

формулисања завршних одредаба јесте и утврђивање датума
ступања на снагу закона.

Према Уставу, закони и сви други општи акти ступају на

снагу најраније осмог дана од дана објављивања. Само из нарочито
оправданих разлога утврђених приликом доношења закона може се
одредити да ови акти ступају на снагу у року краћем од осам дана од
дана објављивања.

Када су у питању поједини важнији, односно сложенији

закони, неопходно је да се датум ступања на снагу закона одреди
тако да надлежни органи могу да обаве све техничке и
организационе припреме, укључујући и припрему подзаконских акта
за примену новог закона, као и да се омогући свим заинтересованим
субјектима да се потпуније и подробније упознају са суштином и
садржином закона пре него што он почне да дејствује.
У пракси се понекад предвиђа да ће закон ступити на
снагу по објављивању у «Службеном гласнику Републике Србије" а
да ће почети да се примењује по истеку одређеног времена.

Треба имати у виду да ова два израза («ступање на

снагу» и «примена») имају исто значење. Стога, разликовање између
ступања на снагу и примене треба правити само у оним случајевима
када се одлаже примена појединих одредаба закона. Према томе, ако
закон треба у целини да почне да се примењује по протеку
одређеног времена од дана објављивања у «Службеном гласнику
Републике Србије», тада као датум ступања на снагу треба одредити
онај рок, односно онај дан од када закон треба да почне да се
примењује.

ПРИЛОГ ЗАКОНА

Саставни део закона може бити прилог закона. У

прилогу закона објављују се садржаји који не могу да се изразе на
нормативан начин и он се обично састоји од програма, табела,
тарифа или нечег сличног.

„Методологија израде прописа“ Дарко Радојичић

 Служба за управљање кадровимa
Сектор за стручно усавршавање

ОДРЕЂИВАЊЕ ПОВРАТНОГ ДЕЈСТВА

ПОЈЕДИНИХ ОДРЕДБИ ЗАКОНА

Према Уставу, закони и сви други општи акти не могу

имати повратно дејство.
Законом се може одредити да само поједине његове
одредбе имају повратно дејство, ако то налаже општи интерес
утврђен при доношењу закона. Посебно уставно правило је да
одредба кривичног закона може имати повратно дејство само ако је
блажа за учиниоца кривичног дела.
Полазећи од наведених уставних одредби, чији је смисао
обезбеђивање правне сигурности, утврђивање повратног дејства
појединих одредби закона мора се свести на изузетне случајеве, када
то захтевају посебни разлози, односно када се ретроактивношћу
остварују циљеви који у конкретном случају имају већи друштвени
значај од правне сигурности у том домену.

Због тога, разлоге о постојању општег интереса за

одређивање повратног дејства појединих одредби закона треба унети
и у образложење нацрта, односно предлога закона. Уз нацрт,
односно предлог закона требало би поднети и документацију из које
би се несумњиво могло закључити да постоји општи интерес за
одређивање повратног дејства закона.

Када се законом успоставља повратно дејство појединих

његових одредаба, значајно је питање колико времена оне могу
деловати унатраг. С обзиром на то да Устав у том погледу не садржи
никаква ограничења, границу ретроактивности треба одредити тако
да се не дира у оне правне ситуације које су настале и окончале се за
време важења ранијег закона (тзв. «свршени факти»), као што су,
нпр. права утврђена правноснажним појединачним актима.

„Методологија израде прописа“ Дарко Радојичић