Појам устава

Устав је у формалном смислу правни акт са највишом правном снагом. Устав доноси
посебан и нарочит орган - уставотворна скупштина или законодавни орган (парламент,
скупштина и сл.), по посебном поступку и са посебним уставом утврђеним условима, у
односу на случај када доноси законе. У материјалном смислу, Устав је правни акт који
уређује и прописује организацију највиших и суверених органа државе, начела економско-
социјалног уређења и уређења власти, а, такође, јемчи и уређује људска и мањинска права,
чиме се уставом уређују границе и садржина државне власти. Устав у формалном и устав
у материјалном смислу не морају се поклапати. Наиме, има земаља у којима постоји Устав
у материјалном смислу нпр. Енглеска, а да у формалном не егзистира. Међутим, у свим
земљама у којима постоји устав у формалном смислу, као посебан писани правни акт, он
садржи прописе који представљају устав и у материјалном (садржинском) смислу.
Изузеци су могући само у ретким земљама у којима прописи који представљају устав у
материјалном смислу нису истовремено устави и у формалном смислу нпр. то може да
буде случај када се материјални део устава садржи у обичајима, уставним конвенцијама и
сл., а не у писаном правном акту у лику устава.

Устав, као појам, има извор у идеји постојања основног, највишег закона, у
заштити личних и колективних права и у потреби да се неограничена власт носиоца
државне власти уоквири писаним документом.

Поред изложеног нормативног, постоји и политички појам и циљ Устава, који се

темељи на идеји да се институционализује и објективизира вршење државне власти тако
да се успостави општа воља и владавина објективног права, и, на тај начин, онемогући или
ограничи, а по могућности и отклони, лична воља владајуће политичке групе.

Можемо закључити да је устав општи јавно-правни акт, а истовремено и документ,

који представља основни и највиши закон и који уређује основне политичко-економске
односе и односе у земљи, а посебно формирање, функционисање и овлашћење државне
власти, утврђујући истовремено границе деловања те власти у односу на друштвене и
политичке институције.

Материја и својства устава

Основна својства устава у правном погледу су да је он основни правни акт и да је

истовремено највиши правни акт. Са ванправног становишта, устав се може разумети и
као идеолошко-политички и програмско-декларативни акт.

1
 Основни правни акт, (некад се каже и основни закон), Устав је због тога јер га је
донео посебан уставотворни или законодавни орган по посебном поступку, њиме се
утврђује основ за доношење и уређује процес усвајања других закона и општих аката,
садржи најосновније и најапстрактније правне норме и, коначно, обухвата укупну
материју правног нормирања (предмет устава).

Устав је највиши правни акт због тога јер из њега произилазе остали општи
нормативни акти који морају да буду у складу са њим и тиме се, на принципу доградње,
ствара уставом предвиђени правни систем.

Устав је идеолошко-политички акт због тога, што поред правних, садржи и извесна
идеолошко-политичка гледишта садржана у политичким, идејним па и филозофским
полазиштима при изради устава, теоријама о положају и улози државе и односима међу
државним властима, о положају појединца и колективитета у друштву и о односу државе и
друштва и сл.

Такође, устав је програматски акт јер је жеља уставотворца да устав делује и важи
дуже време а самим тим он, поред правних, уноси и одређене програмске циљеве које није
могуће остварити позитивно-правним текстом устава, већ представља циљеве или програм
за убудуће. У том делу устав јесте друштвена тежња и циљ, а не само правна норма.

Материја (предмет) устава садржи се у томе што он уређује: функционалну и

територијалну организацију и функционисање државне власти, њене облике и начине
формирања, расподелу надлежности на различите државне органе, односе између
највиших државних органа, утврђује и ствара основ за правне акте које ти органи доносе,
уређује питања која се тичу економског и социјалног живота као и слободе и права људи
(грађана) и мањинских и етничких заједница. Устав посебно уређује основе економског и
социјалног система, начине обликовања политичке воље грађана и облике њеног
изражавања, систем политичког представљања грађана као и листу слобода и права која
може да буде садржана у самом уставу или у посебним актима, најчешће повељама.

Дакле, устав у својој основи, има троструку садржину: (1) уређује структуру и
организацију државе; (2) састав и функционисање државних органа и (3) основна начела
политичког режима и у том смислу утврђује границе државне власти и ограничења
самовоље носиоца политичке власти.

Врсте устава

Устави се, у традиционалном смислу, деле на писане и неписане, кодификоване и

некодификоване и чврсте и меке.

2
 Подела на писане и неписане устава налази корен у чињеници да ли је уставна
материја (materiae constitutiones) изложена у писаном тексту (облику) или није. Писани
устави уставну материју у целини излажу у писаном облику и они су, истовремено, и
устави у формалном и у материјалном смислу. С друге стране, неписани устави садрже
уставну материју у уставним обичајима, а не правним текстовима, и они, у суштини,
представљају уставе у материјалном а не формалном смислу. Али, због природе Устава,
данас углавном у свакој држави постоји комбинација писаног и неписаног Устава. У
најевећем делу, устави су писани, али се материја Устава садржи и у уставним обичајима
и обрнуто у систему уставних обичаја увек постоје делови уставне материје која је
изложена у писаној форми.

Када је уставна материја садржана у једном формалном тексту (акту) постоје

кодификовани устави, док некодификованост Устава постоји онда када је уставна
материја садржана, односно расута у више правних аката.

Чврсти (ригидни) устави су они за чију је промену нужан посебан поступак, у

мањем или већем степену, тежи у односу на доношење обичних закона. Обрнуто, меки су
они устави који се могу мењати по поступку прописаном за обичне законе, чиме и сами
имају у процесном смислу значај обичног закона. Неписани устави су, по правилу, меки.
Међутим, писани устави не морају увек бити чврсти, већ могу да буду меки, уколико
ревизиони поступак (поступак промене Устава) одговара поступку промене закона.

Према доносиоцу устава могу се разликовати октроисани устави које доносе

владари; народни устави које доносе представнички органи грађана (народа), као израз
њихове суверености и уставни пактови у чијем доношењу учествује владар и
представничко тело на начин да устав обично доноси представничко тело, а за његово
ступање на снагу потребно је проглашење од стране владара.

У новије време појављују се и нове поделе устава. Тако нпр. постоји подела по
онтолошком мерилу тј. према односу устава и друштва, и у том смислу постоје
нормативни устави који полазе од друштвене збиље и праве се по мери конкретног
друштва; номинални код којих постоји неподударност норме и друштвене реалности, јер
је норма у раскораку са друштвом, док семантички устави не допуштају или знатно
отежавају своју промену и тиме учвршћују постојеће друштвене односе и,на неки начин,
трајније их «окамењују».

Поступак за доношење и промену устава

Промена устава се може вршити на два начина: (1) у облику амандмана на устав
или (2) уставним законом о измени и допуни устава. Оба ова облика представљају

3
делимично промену постојећег устава и разликују се по томе што се уставним законом
мења сам текст устава, односно текст уставног закона се уграђује у текст устава, док се,
кад се ради о амандманима, не дира и не интервенише у сам текст устава, већ се
амандмани додају као посебан текст након текста устава и са њим чине целину. Како ће
устав у том случају изгледати у садржинском смислу зависи од тога да ли се амандманом
текст устава допуњује или замењује. Ако се текст устава замењује, онда важи текст
амандмана као lex posteriori, а уколико се допуњује онда се садржина Устава тумачи у
склопу принципа и институција читавог уставног система и уставног текста који се мења.

Уставни закон је правни акт који садржи одредбе уставног карактера, донесен је по
посебном поступку прописаном за доношење или промену Устава, али не обухвата сву
уставну материју и због тога не може имати својство и назив "Устава". Доноси се, по
правилу, кад се нису стекли услови, правни и друштвени, за доношење новог устава, а
обичне измене и допуне устава - амандмани не задовољавају захтеве и циљеве промена.

Потпуна (тотална) промена - ревизија устава врши се доношењем сасвим новог

устава. У том случају поступак и начин промене Устава зависиће од тога да ли је он чврст
или мек устав, односно да ли ће бити донет тежим или сложенијим начином промене од
обичних закона.

Такође, доношење потпуно новог устава може се посматрати са становишта

уставног континуитета. Наиме, када се доноси устав по ревизионим клаузулама (нормама)
постојећег устава онда постоји такав континуитет, а уколико се он доноси ван поступка
утврђеног у уставу који се мења, тада постоји уставни дисконтинуитет.

Уобичајене фазе за промену устава су иницијатива за ревизију устава коју обично

има шири круг субјеката. Уколико иницијатива буде прихваћена, а не мора, покреће се
поступак за промену устава, након чега следи подношење предлога акта за промену устава
која припада ужем кругу субјеката: обично одређеном броју посланика, парламенту или
његовим домовима, влади, шефу државе, одређеном броју бирача и сл.

Након утврђивања и прхватања предлога акта за промену устава приступа се

одлучивању о ревизији устава, при чему се обично захтева квалификована већина у
парламенту. Такође, у појединим уставима је предвиђено да је за ступање на снагу акта о
промени устава потребно спровести претходно референдум ради потврђивања у
парламенту прихваћеног акта о промени устава. У неким од устава предвиђена је забрана
ревизије устава и то најчешће у уставу тачно наведених одредаба, при чему се таква
забрана везује за посебне ситуације као што су ванредно стање, стање непосредне ратне
опасности или рата, извесно време након доношења устава и сл.

Устав Републике Србије из 2006. године мења се у два корака (фазе), уз могућност
постојања и треће фазе. Устав Републике Србије разликује фазу предлагања промена
Устава, као прву, и затим разматрање и усвајања акта о промени Устава као другу фазу.

4
Трећа фаза промене Устава РС могућа је у два случаја: (1) ако Народна скупштина одлучи
да се акт о промени Устава изнесе на референдум грађана ради потврђивања
(фактултативна фаза) или (2) ако се промена односи, поред осталог, на преамбулу Устава,
начела Устава, људска и мањинска права и слободе, уређење власти, проглашавање ратног
и ванредног стања, на одступање од људских и мањинских права у ванредном и ратном
стању или на поступак промене Устава, када је обавезан републички референдум, ради
потврђивања (обавезна фаза). Такође, Устав не може бити промењен за време ратног или
ванредног стања.

Предлог за промену Устава може поднети најмање једна трећина од укупног броја
народних посланика, председник Републике, Влада и најмање 150000 бирача. О потреби
промени Устава одлучује Народна скупштина, а предлог за промену усваја се
двотрећинском већином од укупног броја народних посланика. Ако не буде постигнута
потребна већина, промени Устава у вези са питањима садржаним у предлогу који није
усвојен не може се приступити у наредних годину дана. Уколико је, пак, Народна
скупштина усвојила предлог за промену Устава РС, приступа се изради, односно
разматрању акта о промени Устава, а сам акт о промени Устава Народна скупштина усваја
двотрећинском већином од укупног броја народних посланика.

Уколико дође до треће фазе промене Устава, грађани се на референдуму

изјашњавају најкасније у року од 60 дана од дана усвајања акта о промени Устава, при
чему је промена Устава усвојена ако је за промену на референдуму гласала већина
изашлих бирача. На крају, акт о промени Устава који је потврђен на републичком
референдуму ступа на снагу када га прогласи Народна скупштина.

За доношење устава, може се у појединим друштвеним околностима,

конституисати посебно тело - уставотворна скупштина. Она је, по правилу, представничко
тело које се образује са задатком да донесе устав. После доношења устава оно престаје да
постоји, уколико се по сопственој вољи не конституише као редовно законодавно тело.
Такође, ако самим уставом право ревизије није дато законодавном телу, уставотворна
скупштина се сазива и за ову сврху. За конституисање уставотворне скупштине расписују
се посебни избори, при чему се бирачи у првом реду опредељују према ревизионим
програмима политичких странака односно других политичких организација.

Уставни развој Србије до 1918. године

Након 1830. године када је Србији била хатишерифом призната унутрашња

аутономија постепено се изграђује унутрашња организација власти. У периоду до 1918.
године било је донето неколико устава.

5
 Устав из 1835. године - Сретењски устав. Ово је први Устав Србије у формалном
смислу и ту се налази једна од највећих његових значајки. Он је симбол независности
Србије, јер је Устав донет без претходне консултације и одобрења Порте.

Органи државне власти, по овом Уставу су: Кнез и Државни савет. Кнез је
представник Србије према другим земљама, највиши је носилац власти, највиши судија, а
формално је и законодавни фактор. Међутим, кнез није имао право да се меша у управне
послове. Кнез је имао право суспензивног вета на законе и уредбе.

Државни савет је "највиша власт у Србији до књаза". Њему припада, уз кнеза,

законодавна и извршна власт. Државни савет је састављен од 6 министара (правде,
унутрашњих послова, финансија, иностраних послова, војске и просвете) и из неодређеног
броја државних саветника.

Чиновници су по овом уставу доживотни, али нису наследни. Они могу

напредовати, али се не могу враћати у нижа знања нити отпуштати без кривице која је
доказана пред судом.

Устав из 1835. године изазвао је противљење Аустрије, Турске и Русије, називају га

"заразним" због његових демократских начела (нарочито у делу о правима грађана и
Народној скупштини), па је Устав био најпре привремено, а нешто касније и коначно
суспендован, тако да због краткоће важења (близу месец дана) није ни примењиван.

Према томе, овај устав је предвиђао два централна органа: кнеза и Државни савет
који деле законодавно извршну власт а судску власт вршило је посебно оделење Државног
савета. Поред кнеза и Државног савета постојала је Народна скупштина, која је, што је
интересантно, била орган који утврђује порезе, дажбине и без чије сагласности се држава
није могла задужити, али није била законодавни орган.

Устав из 1838. године. Турска је хатишерифом "подарила" Србији Устав који се

због тога назива "Турски устав". Власт кнеза према овоме уставу ограничава Савет који је
од њега независан те је власт подељена између кнеза и Савета, а постоји и влада
састављена од три министра (финансија, унутрашњих послова и правде). При томе, кнез
врши извршну власт, а законодавну заједнички кнез и Савет. Овај устав, интересантно је
истаћи, укинуо је кулук и гарантовао потпуну слободу трговине.

Кнез има право наименовања чиновника, извршавања закона, заповеда војним

снагама, одређује и прикупља порезе. Кнез има право да поставља чланове владе,
министре, који поступају по налозима кнеза. Кнез је могао образовати Кнежевску
канцеларију у којој његов представник фактички врши послове министра спољних
послова (пасоши и послови са иностраним властима). Међутим, набројана права кнеза
била су знатно ограничена одредбом члана 11. Устава према којој "никаква уредба неће

6
моћи бити примљена и никакав налог неће моћи бити сабран, без да би он најпре и
претходително од Савета одобрен и примљен био".

Савет је тело које се састоји од 17 чланова (толико је било округа у Србији), из реда
старешина, од којих је један председник. Чланове Савета одређује кнез и они су
доживотни, Савет је у законодавству равноправан са кнезом. Он је овлашћен да одређује
плате чиновницима, да уводи нова знања, одређује надлежности појединих министара,
решава сукоб надлежности међу њима, а може их позвати на одговорност. Чланови Савета
су од кнеза независни, они се могу сменити само по судској пресуди и по пристанку
Порте.

Устав предвиђа инкомпатибилност управне и судске функције, сваки чиновник има

право да изађе из службе, а пензија му се одређивала сходно годинама службе и
заслугама.

Србија је подељена на 17 округа, а окрузи на срезове у чијем су саставу општине и

села. На челу округа је начелник који има једног помоћника, једног писара, као и друге
службенике који су нужни. Начелници округа извршавају налоге Владе, а начелницима
среза првенствена је дужност да се старају о заштити добара и земље, општина и села,
штите народ од скитница и злочинаца, могу задржати лице у притвору до 24 часа а строго
им је забрањено да се мешају у послове цркве и школа.

Устав из 1869. године. Намесништво је, након смрти кнеза Михаила, а за време
малолетности Милана Обреновића, донело тзв. "Намеснички устав". Поред кнеза,
конституише се и народна скупштина која, по први пут, постаје у изворном смислу
законодавна власт, уз одређена ограничења (у погледу законодавне иницијативе, обавезе
да о усвајању владиног предлога устава одлучује у целини и др.), а не само саветодавна.
Кнез је располагао правом законодавне санкције. Наиме, ни један закон није могао да
важи док га кнез не прогласи. У систему овог устава, Државни савет постаје највиши
управни суд у држави, а не орган који има и дели врховну власт са кнезом.

Овој Устав је Србија сама суверено донела не обазирући се на суверена права

Турске која су произлазила из њених хатишерифа. Не тражећи никакво, ни претходно ни
накнадно, одобрење Србија је само обавестила Турску о доношењу Устава, подносећи јој
један примерак, ради знања. Овај Устав је припремило Намесништво, а усвојен је на
Великој народној скупштини у Крагујевцу од 10. до 29. 6. 1869. године. Дакле, овим
Уставом законодавна власт је прешла са Савета на Народну скупштину, али са
ограниченим правима и знатним утицајем Владе на њен рад.

Кнез уједињује у себи све елементе власти. Он је поглавар државе и има сва права
државне власти која извршава према Уставу, а његова личност је неприкосновена и
неодговорна. Он врши законодавну власт са Народном скупштином, а никакав закон се не

7
може вршити док га кнез не прогласи; он поставља све државне чиновнике, а под његовим
надзором сва надлештва врше своју власт; он је заповедник све земаљске силе.

Државни савет поставља кнез и његови чланови улазе у ред чиновника, а број им се
креће од 11–15. Председника и потпредседника Државног савета поставља кнез. Државни
савет даје Влади мишљење о предметима које му она предложи; испитује и израђује
законске пројекте, на позив Владе; решава по жалби на министарска решења; решава
сукоб надлежности између министарстава; одобрава изузетно пријем у држављанство итд.
Члан Државног савета може бити лице које има најмање 35 година живота, 10 година
државне службе и непокретно имање у Србији.

Влада (Министарски савет) је на челу државне службе, а одговорна је непосредно

кнезу. Владу чине министри именовани за поједине управне групе а поставља их и
отпушта кнез. За своје службена дела министри су одговорни кнезу у Народној
скупштини. Министар може бити оптужен када учини издају, кад повреди Устав, прими
мито или оштети државу из користољуба, а оптужује га Народна скупштина.

Устав из 1888. године. Након добијања независности на Берлинском конгресу,

Србија добија 1888. године нови Устав. Овај Устав уводи у Србију парламентаризам, јер
министри долазе на положај избором у Народној скупштини, а не по вољи монарха-краља,
и, у суштини, представља прелаз из уставне у парламентарну монархом. Устав, иначе,
уводи низ новина заснованих на напредним идејама оног времена: народно
представништво које је у законодавној делатности равноправно са монархијом; буџетска
овлашћења парламента; интерпелацију, Влада је политички одговорна парламенту, уводи
се гарантовање грађанских права и др.

Дакле, овај Устав представља значајно јачање буржоаско–демократских елемената

над апсолутистичким режимом. Устав из 1888. године озакоњује превласт легислативе над
егзекутивом, а нарочито наглашава значај Народне скупштине као врховног законодавног
органа.

Органи државне власти по овом уставу су: Краљ, Влада, Државни савет и Главна
контрола. Органи државне управе повезани су међусобно по начелу централизма, са
подручном и месном самоуправом.

Краљ је поглавар државе и има сва права државне власти, а извршава их по

одредбама Устава. Он поставља све државне чиновнике и под његовим надзором своју
власт врше сва земаљска надлештва. Он је командант све земаљске силе, даје војне
чинове, амнестију и сл. Међутим, ни један акт Краља који се односи на државне послове,
нема снаге нити се сме извршити, ако га није премапотписао надлежни министар.

Влада (Министарски савет) се налази на врху државне службе и чине је поједини

министри наименовани за поједине струке управе. Чланове Владе поставља Краљ указом.

8
Министри су одговорни Краљу и Народној скупштини за службена дела, а писмена и
усмена наредба Краљева не може заштитити министра од одговорности. Министри могу
бити оптужени за повреду Устава и уставних права грађана, за издају земље и владаоца, за
примање мита, за оштећења државе из користољубља и за повреду закона, у складу са
Законом о министарској одговорности. Оптужбу подижу Краљ и Народна скупштина,
најдаље у року од 4 године од када је дело учињено.

Државни савет је имао 16 чланова, од којих 8 именује Краљ а 8 бира Народна

скупштина. Државни саветници су доживотни, и не могу се против своје воље уклонити
нити ставити у пензију, осим када су навршили 40 година државне службе или 65 година
живота или када су тако оболели да не могу вршити своју службу. Државни савет на позив
Владе израђује законске пројекте и даје Влади мишљење о предметима које му је поднела;
даје Влади мишљење о законским предлозима; врши улогу дисциплинског суда над
чиновницима и истовремено највиши је управни суд при чему доноси одлуке обавезне за
министра, итд.

Главна контрола је посебан орган за преглед државних рачуна и има уствари улогу
рачунског суда. Има председника и 4 члана и бира их Народна скупштина. Она прегледа,
исправља и ликвидира рачуне опште администрације и свих рачунополагача према
државној каси и контролише да се не прекорачи ни један издатак према буџету.

Чиновници одговарају за своја службена дела. При њиховом постављању и

унапређењу води се рачуна да имају одлично владање, способност и стручну спрему. За
доказивање стручне спреме уводе се државни испити у свим струкама државне струке.

Постоји инкомпатибилитет између чиновника у државној служби и функције

народног посланика.

Локална власт налази се у окрузима, општинама и срезовима. У окрузима, уз

државне управе власти постоје самоуправни органи: Окружна скупштина и Окружни
одбор који води бригу о чувању и унапређењу просветних, привредних, саобраћајних,
санитетских и финансијских окружених интереса, а врше све послове који би се законом
ставили у њихов делокруг. Општине имају своју самоуправу и зато постоји општински
збор, општински одбор и општински суд. Окрузи, срезови и општине могу имати своја
имања. Сваки грађанин и свако непокретно добро мора да припада некој општини и да
сноси општинске, среске и окружне терете.

Устав из 1901. године. Овај Устав је једнострани акт владара Александра

Обреновића (Октроисани устав). Овај устав уводи дводомни систем тј. дели законодавно
тело на Скупштину и Сенат, установу квалификованих посланика и могућност да се
законом ограниче грађанска права и слободе.

9
 Државни органи су Краљ, Влада и Државни савет. Краљ је поглавар државе. Он
има извршну власт, поставља и разрешава министре и потврђује и проглашава законе. Он
је врховни заповедник војске, проглашава рат и закључује уговор о миру, савезу и дуге и
саопштава их Народном представништву. Краљ поставља све државне чиновнике, а може
да распусти Народну скупштину.

Краљ именује министре и одређује једног од њих за председника Владе. Министри

полажу заклетву Краљу и не могу бити посланици у Народној скупштини. Министри су
одговорни Краљу и Народној скупштини који их могу оптужити за издају земље и
владаоца, за повреду Устава и уставних права грађана, за примање мита, за повреду
закона, у складу са Законом о министарској одговорности. Кривице застаревају у року од
5 година по извршном делу.

Државни савет има 15 чланова, које Краљ именује између наименованих чланова
Сената. Државни саветници се стављају у пензију кад наврше 70 година живота, када су
навршили 40 година државне службе, ако сами затраже или су тако онемоћали да не могу
вршити своју дужност. Државни савет врши улогу највишег управног суда (решава по
жалби против министарских решења). Одлука Државног савета је обавеза за министра.
Државни савет је коначно решавао сукоб надлежности између административних власти;
о задуживању округа, срезова и општина; одобравао је продају непокретних добара
окружних, среских и општинских, итд.

Устав из 1903. године. Овај Устав није сасвим нов, него је измењен и допуњен
Устав из 1888. године, настао након "Мајског преврата" из 1903. године. Овим изменама је
још више ограничена власт Краља, а пооштрена одговорност министра и чиновника.

На крају, када се глобално сагледа организација централне и локалне власти у

периоду од 1815. до 1918. године и њихов међусобан однос, могли бисмо разликовати две
фазе централизације и две фазе извесне децентрализације државне власти. Две фазе
централизације које су временски далеко дуже трајале, су период од 1815. – до 1888.
године и од 1894. до 1903. године, док су фазе децентрализације државне управе везане за
време важења Устава из 1888. године тј. од 1888. до 1894. године и вратио на снагу
намеснички устав из 1869. године), односно за време важења Устава из 1903. тј. за период
од 1903–1918. године.

Уставни развој Србије у Првој Југославији

Настанку Прве заједничке југословенске државе претходило је низ догађаја који су

припремили уједињење југословенских народа и стварање њихове државе. У том смислу, посебно
се може истаћи изјава Владе Србије на седници Народне скупштине у Нишу 7. децембра 1914.
године - Нишка декларација, у којој се истиче да је борба у којој је најглавнији циљ успешан
завршетак рата, постала уједно и борбом за ослобођење и уједињење Срба, Хрвата и Словенаца,

10
што ће рећи стварање њихове заједничке државе. У мају 1915. године оснива се Југословенски
одбор од стране српских, хрватских и словеначких емиграната у Аустро-Угарској који посебно
ради дипломатским средствима на стварању независне југословенске државе, ван саставе Аустро-
Угарске. У Паризу је основан, марта 1917. године, Црногорски одбор за народно уједињење који је
тежио сједињавању југословенских земаља и народа у једну државу. Правно-политички израз ових
тежњи јесу Крфска декларација из 1917. и Женевски споразум из 1918. године. Прва је била
резултат споразума српске Владе и Југословенског одбора као представника аустроугарских
Југословена и представља сагласну вољу да се образује слободна и независна држава Срба, Хрвата
и Словенаца, са јединственом територијом и држављанством, а постигнута је сагласност и у
основним начелима будуће државе.

Устав из 1921. године (Видовдански). Видовдански устав конституише начело поделе

власти: законодавну врши Краљ и Народна скупштина; управну власт врши Краљ преко
одговорних министара, по одредбама Устава, а судску власт врше судови.

Краљ поставља државне чиновнике, проглашава и потврђује законе и врховни је

заповедник војне силе. Он представља државу у свим односима са туђим државама, оглашава рат и
закључује мир. Ни један чин краљевске власти нема снагу нити се може извршити ако га није
премапотписао надлежни министар. За све краљеве акте, усмене или писмене, премапотписане и
непремапотписане, као и за све његове поступке од политичког значаја одговара надлежни
министар.

Сви министри чине Министарски савет, а именује их Краљ. Министарском савету

председава председник, а министри се налазе на челу појединих грана државне управе. (У почетку
је било 16 министарстава, године 1929. тај број је смањен на 12 а 1931. повећан је на 13
министарстава). При министарствима могу се, према потреби, установити државни
подсекретаријати за један одређени део послова из поједине гране државне управе. Министри
именују ниже чиновнике. Министри одговарају Краљу и Народној скупштини. Краљ и Народна
скупштина могу оптужити министра за повреду Устава и закона учињену у службеној дужности.
За штету коју министри учине незаконитим радом у вршењу службе одговара држава.
Министрима суди државни суд који чини 6 државних саветника и 6 касационих судија.
Председник Касационог суда је председник Државног суда.

Управна власт може издавати уредбу за примену закона, а уредбу са законском снагом
само на основу законског овлашћења које се даје посебно за сваки случај.

Државна управа се врши по областима, окрузима, срезовима и општинама. (У 1921. години

било је 33 области; у 1929. години Југославија је подељена на 9 бановина и Управу града
Београда). Област се образује према природним, социјалним и економским приликама тако да
једна област може да има највише 800.000 становника (члан 95). На челу области налази се велики
жупан, кога представља Краљ, и он преко државних органа управља пословима државне управе у
области.

За послове месног, општинског, среског и обласног значаја установљава се месна,

општинска, средка и обласна самоуправа. (Године 1922. било је 7.085 а 1931. године 4.645
општина; године 1922. постојала су 393 среза и око 40 градова). У делокругу самоуправних

11
обласних права спадала су на пр.: јавни радови, и грађевински прописи; обласне финансије и
утврђивање обласног буџета; располагање обласним дажбинама; обласни саобраћај и просвета
итд. Органи обласне самоуправе су обласна скупштина и обласни одбори.

Рад самоуправних јединица стајао је под надзором министра финансија и Главне контроле.
Државна управна власт врши надзор над пословима самоуправних власти преко великог жупана и
посебних стручних органа.

За спорове управне природе установљавају се управни судови. Државни савет је највиши

управни суд. Чланове Државног савета поставља Краљ, на предлог Министарског савета. Државни
савет решава по жалбама против министарских решења у првом и последњем степену. Он, такође,
врши надзор над самоуправним јединицама, по одредбама закона.

Главна контрола, као врховни рачунски суд, прегледа државне рачуне и надзире
извршавање државног и обласног буџета. Председник и половина чланова главне контроле морали
су да буду правници.

Устав из 1931. године. Овај (септембарски) устав октроисао је Краљ Александар 3. IX

1931. године, Представничко тело је, за разлику од Устава из 1921. године, дводомно и састоји се
од Народне скупштине и Сената. Устав својим решењима у односу на неуставно стање у периоду
од 1929–1931. године није донео неке битне разлике. Институције, односи и државно уређење
остали су исти или веома слични. Законодавну власт вршили су Краљ и Народно Представништво
заједнички, управну власт врши Краљ преко одговорних министара, по одредбама Устава, а судску
власт врше судови.

Краљ потврђује и проглашава законе, поставља државне чиновнике, врховни је заповедник

војске односно војне силе, представља државу у односима са другим државама, даје амнестију,
проглашује рат и закључује мир. У случају рата, мобилизације, нереда и побуне, који би довели у
питање правни поредак и сигурност државе, Краљ може, у изузетном случају, указом наредити да
се привремено предузме све изванредне, неопходно потребне мере, независно од уставних и
законских прописа. Сваки писмени акт Краља премапотписује надлежни министар и за све акте
Краља одговара министар који је премапотписао.

Краљ именује и разрешава председника Министарског савета и министра. Министарски

савет је непосредно под Краљем, а министри се налазе на челу појединих грана државне управе.
Министар може бити оптужен за повреду Устава и закона учињену у службеној дужности. За
штету коју министар учини грађанима незаконитим вршењем службе одговара држава а министар
држави. Министар може бити оптужен, како за време трајања службе, тако и у року од 5 година
после престанка министарске функције. Управна власт може издавати уредбе.

Државна управа у Краљевини Југославији вршила се по бановинама, срезовима и

општинама. Било је 9 бановина (Дравска, Савска, Врбаска, Приморска, Дринска, Зетска, Дунавска,
Моравска, Вардарска). Бановине су истовремено биле и самоуправне јединице. Посебно управно
подручје, поред бановина, био је Град Београд са Земуном и Плачевом. На челу бановине стоји
бан кога поставља Краљ, на предлог председника Владе.

12
 У бановини, као самоуправном телу, постоји бановинско веће и бановински одбор.
Централна државна власт врши надзор над обављањем самоуправне власти у границама утврђеним
законом, с циљем да се не повреде општи државни интереси. У том циљу, бан или одређени
државни орган могу обуставити сва решења бановинског већа или бановинског одбора или
општинског збора односно општинског одбора која се противе Уставу, закону или уредбе управне
власти. Самоуправне власти могу се жалити Државном савету против решења бана, односно
министру унутрашњих послова против решења другог државног органа (члан 93.). Самоуправне
власти могу вршити и послове управе ако су им законом стављене у надлежност, али их врше под
надзором одређених управних органа.

За спорове управне природе установљени су управни судови, а Државни савет је највиши

управни суд.

За преглед државних рачуна и надзор над извршењем државног и самоуправног буџета

образује се Главна контрола као врховни рачунски суд.

Уставни развој Србије у Другој Југославији

У овом периоду донетa су три устава и један уставни закон, и то:

Устав ФНРЈ од 1946. године. Уставни систем Југославије по Уставу од 1946. године
карактерише се тиме што је у њему држава одиграла одлучујућу улогу у изградњи друштвеног и
политичког уређења због чега је овај период и назван периодом “административног социјализма”.
Према Уставу из 1946. године држава се појављује као главни организатор задовољавања
друштвених потреба не само у области привреде, већ и у другим областима друштвених
делатности. Нема сумње да је такав положај државе у изградњи друштвеног уређења у овом
периоду био нужан, јер иако је радничка класа дошла на власт, тиме још увек није била извршена
и промена друштвене структуре. Радничка класа је тек имала да приступи уклањању ранијих и
стварању нових односа у производњи. Збoг тога је и тежиште делатности нове државе било
пренето, пре свега, на промену економске структуре.

Законом о национализацији привредних предузећа из 1946. и 1948. године

национализовани су индустрија, саобраћај, банкарство и трговина. У пољопривреди су се
образовала велика државна пољопривредна добра. Тако је почео да преовлађује систем почетних
облика социјалистичког економског поретка. Економска основа друштва се мењала и друштвена
својина над средствима за производњу под управом државе постала је одлучујући чинилац у
тадашњој привреди.

Са променама у економској бази друштва наступиле су и промене у организацији државног

апарата. Концентрација привредних послова код државе изазвала је потребу јачања државних
органа у области привреде. Прелазак најважнијих привредних грана под руководство државе
довео је до пораста државног привредног апарата и до проширења овлашћења извршних и
управних органа на друге области друштвених делатности (образовање, науку, културу, народно
здравље и др.). Поред тога, савезни, и републички органи као централни органи концентрисали су
послове на савезном и републичком нивоу и повезивали локалне органе (народне одборе и њихове

13
органе), тако да су савезни и републички органи заузели централно место у управљању
привредним и другим друштвеним пословима. Све је то довело до таквог јачања државног апарата
у овом периоду да је знатно порастао број органа управе (министарства као централни и
повереништва као локални органи) који су непосредно руководили појединим привредним и
другим организацијама и установама.

Овај систем револуционарног етатизма оправдао је своје постојање у првој фази

социјалистичке изградње укупним резултатима постигнутим на економском, политичком и
социјалном плану. Међутим, оваква организација управљања друштвеном производњом и
расподелом кроз централизовано планирање, као и целокупним друштвеним кретањима имала је
своје историјско оправдање и прогрес и била је прогресивна док је служила стварању неопходних
економских и друштвено-политичких претпоставки за социјалистички преображај основних
продукционих односа. Али, када су почеле снажно да се испољавају тенденције осамостаљивања
управљачког слоја који врши функцију власти и тенденције бирократизовања авангарде радничке
класе са државним апаратом, оцењено је да је пораст овлашћења државе у овом периоду достигао
такав степен развоја да је почео да представља опасност за даљу изградњу социјалистичких
односа. Због тога су у оквиру надлежних органа предузете мере које су даљи развој почеле да
усмеравају у правцу децентрализације, преношењем овлашћења са централних на локалне органе
и деетатизације преношењем појединик функција државних органа на установе и привредне
организације.

Процес децентрализације почео је да тече већ у другој половини 1949. године када је низ
привредних грана пренет са централних државних органа на народне одборе. То су биле мере које
су наговештавале предстојеће значајније и дубље промене.

Доношењем Основног закона о управљању привредним предузећима и вишим привредним

удружењима од стране радних колектива 1950. године отпочео је процес значајних друштвених и
политичких промена у систему управљања, не само у области привреде, већ и унутар државног
уређења. Овим законом установљено је право самоуправљања произвођача над средствима за
производњу која уместо државне постају друштвена својина. Средствима за производњу при-
вредних организација не управљају више државни органи већ раднички савети и управни одбори
као органи управљања у тим организацијама.

Упоредо са процесом одумирања привредно-организаторске функције државе почиње и

процес одумирања државне функције у области образовања, културе, здравства, социјалне заштите
и других друштвених делатности. У овим областима држава задржава све мање овлашћења и
ограничава своје функције на уређивање односа у овим делатностима, контролу законитости и
учешће приликом именовања односно избора органа управљања.

Све настале промене означиле су прелазак на нови облик уставног уређења. Овај процес
отпочео је доношењем Општег закона о народним одборима 1952. године. Овим законом
установљени су нови односи између привреде и државне управе, као и између државне управе и
самосталних установа и организација којима су управљали грађани. Народни одбори постају
органи самоуправљања радног народа у локалним заједницама. Тада се први пут у народним
одборима срезова, поред среског већа, као политичког представништва, јавља веће произвођача,
као представништво непосредних произвођача из привредних делатности.

14
 Уставни закон из 1953. године. Уставним законом из 1953. године извршене су значајне
промене у друштвено-економском и политичком систему наше земље. Основни принципи развоја
социјалистичке демократије утврђени у Уставном закону из 1953. године састојали су се у
следећем:

1) Федеративна Народна Република Југославија означена је као социјалистичка

демократска савезна држава суверених и равноправних народа;
2) друштвена својина над средствима за производњу, самоуправљање произвођача у
привреди и самоуправљање радног народа у општини, граду и срезу, утврђени су као основи
друштвеног и политичког уређења Југославије;
3) органи самоуправљања (раднички савети, савети у установама и др.) установљени су
не само у привредним организацијама, већ и у организацијама друштвених делатности у
образовању, култури, науци, здрављу, социјалној заштити, чиме самоуправљање постаје владајући
принцип у свим областима привредних и друштвених делатности;
4) народни одбори су постали основни органи власти радног народа и највиши органи
власти општине, града и среза и на тај начин је утврђено да комунални систем представља основу
друштвеног и политичког система. Уставним законом утврђени су суштина и облици
самоуправљања у овом систему;
5) радни народ коме припада сва власт у ФНРЈ врши ту власт и управља друштвеним
пословима преко својих представника у народним одборима, народним скупштинама, радничким
саветима и другим самоуправним органима, а непосредно - путем избора и опозива својих
представника у наведене органе, путем референдума, на зборовима бирача и другим облицима
непосредног управљања;
6) народни одбори и народне скупштине састављени су на широј политичкој основи тако
што су у њихову структуру уведена већа произвођача као представничка тела произвођача из
привредних организација и ојачан њихов политички утицај;
7) уместо влада и извршних одбора као извршних органа народних скупштина и
народних одбора, као извршни органи установљени су Савезно извршно веће, извршна већа у
републикама и аутономним јединицама и савети у општинама и срезовима. У федерацији је
установљен посебан орган - Председник Републике, а престао је да постоји Президијум Народне
скупштине. Установљењем оваквих извршних органа извршна функција је спојена са
законодавном и на тај начин су извршни органи постали саставни део скупштинског система
владавине;
8) судови остају и даље саставни део јединственог система власти, али према Уставном
закону постају независни да би успешније примењивали законе и обезбедили законитост, а тиме и
остваривање права и дужности грађана и организација.
Доношење савезног Уставног закона налагало је потребу доношења одговарајућих
републичких уставних закона, јер је савезни Уставни закон утврдио само основна начела
организације власти у републикама, препуштајући републикама да на тим начелима утврде својим
уставним законом организацију власти у односној републици. Због тога су у 1953. години и све
републике донеле своје уставне законе.

Устав СФРЈ из 1963. године. Даљи развој социјалистичких друштвених односа,

подруштвљавање самоуправних права и јачање положаја и улоге човека у социјалистичком
систему убрзо је указао на потребу доношења целокупних уставних докумената који ће утврдити
све оно што се у развоју социјалистичке демократије показало као прогресивно и поставити основе
за даљи развој југословенске социјалистичке државе. Оквири постављени Уставним законом из
1953. године постали су преуски за обезбеђење бржег развоја социјалистичке демократије и у

15
одређеној мери почели да бивају кочница том развоју. Због тога је Савезна скупштина априла
1963. године донела нови устав Социјалистичке Федеративне Републике Југославије са
одговарајућим пратећим прописима. Исте године су своје уставе донеле и све социјалистичке
републике.

Устав из 1963. године полази од човека као слободног и равноправног произвођача и

ствараоца који на основу друштвене својине над средствима за производњу управља тим
средствима и сам одлучује о њиховом обнављању и о условима за даљи развој таквог друштва,
јачање институционалне позиције радног човека и непосредних произвођача, продубљивање
самоуправљања и веће активирање механизма непосредне демократије у односу на државну и
самоуправну структуру чије се јединство стиче у скупштинама као највишим органима власти и
самоуправљања.

Устав СФРЈ из 1963. године заједно са републичким уставима и статутима аутономних

покрајина представља правну основу једног релативно новог политичког система, који се гради не
само на основама суверенитета удружених народа у федерацији, већ и у организационим
облицима производње и живота људи у предузећима, комуналним и другим самоуправним
заједницама.

У даљем развоју социјалистичких друштвено-економских и политичких односа утврђених

Уставом из 1963. године, спровођење привредне и друштвене реформе из 1965. године представља
значајан корак у савлађивању отуђености вишка рада од оних који га остварују. На тој основи
врши се дубок преображај социјалне структуре, превазилазе се класна подела и привилегије, а
управљање друштвеним пословима губи обележје издвојене области друштвене поделе рада и
постаје све више ствар радних људи који кроз развијени систем социјалистичке демократије
непосредно одлучују о усмеравању токова друштвених кретања.

Међутим, у даљем развоју самоуправљање и друштвено-економски односи развијали су се

у условима све сложенијих односа и облика привређивања. Привреда је захтевала слободније и
отвореније односе у привређивању и стварању услова за јачање друштвено-економског положаја
радног човека у производњи и расподели дохотка, као и у друштвеној репродукцији. Такви
друштвено-економски односи захтевали су друштвено-политичке односе у којима ћe радни човек
постати одлучујући фактор у одлучивању на свим подручјима друштвено-економског и
друштвено-политичког живота. Због тога је било неопходно да се укину основи за постојање
етатизма у сфери економских односа и изврше одговарајуће промене у сфери уставно-правних
оквира друштвених односа, јер је уставно-правна надградња носила елементе превазиђених и у
одређеној мери задржаних етатистичких односа. У условима таквог развоја и јачања економских
односа, као и афирмације народа и народности и њихових република и покрајина почели су да се
јављају проблеми у односима између република и федерације као носиоца економске моћи у
коришhењу знатног дела вишка рада. Због тога је био све израженији захтев за економским и
политичким осамостаљивањем република, што се одразило на целокупне односе република -
федерација и на односе међу републикама.

Због свега тога 1967, 1968. и 1971. године извршене су промене Устава из 1963. године
уставним амандманима.

16
 Устав СФРЈ из 1974. године. Уставне промене из 1974. године поставиле су широку
основу за даљи развој и учвршћивање класне и демократске суштине друштвено-економског и
политичког система како би се омогућило да радничка класа овлада у целини процесом друштвене
репродукције и да на тој основи самоуправљање обухвати све области друштвеног живота од
основне организације удруженог рада и месне заједнице до федерације. Сагласно томе, у Уставу
СФРЈ из 1974. године још више је ојачан положај радничке класе и свих радних људи у
друштвено-економским односима и њиховом утицају у свим областима друштвено-политичког
организовања и одлучивања на свим нивоима. Поред тога, извршене су промене у организацији
функционисања скупштина друштвено-политичких заједница на принципима делегатског система
чиме је извршено и одговарајуће подруштвљавање одређених функција државе. Устав из 1974.
године проширује основе самоуправног организовања и одлучивања радних људи у свим
облицима удруживања средстава и рада. Њиме су јасније и одређеније дефинисани положај, права
и дужности друштвенополитичких заједница (општина, аутономна покрајина, република и
федерација) и њихови међусобни односи, а посебно положај, права и дужности федерације и
република односно аутономних покрајина и одговорност република и аутономних покрајина у
остваривању функција федерације.

Уставом СФРЈ из 1974. године извршене су измене и у постављању система уставности и

законитости у складу с положајем федерације и република односно аутономних покрајина, као и у
правосудном систему.

Устав СФРЈ из 1974. године је веома обиман Устав, који је, поред преамбуле, имао обимна
Основна начела и чак 406. чланова распоређених у шест делова.

Уставне промене из 1981. године извршене су уставним амандманима на Устав из 1974.

године, а односе се, пре свега, на начела и разраду начела о колективном раду, одлучивању и
одговорности, као и на скраћивање дужине и ограничење времена трајања мандата значајног броја
функционера.

У време вршења уставних промена 1981. године сматрало се да ове промене треба да
допринесу, не само бољем остваривању улоге и функција органа, сагласно њиховом положају у
политичком систему, већ и да значајније утичу да се до краја реализују интенције устава из 1974.
године и Закона о удруженом раду да удружени радници, као самоуправљачи, овладају друштвом
у целини и његовим развојем. Међутим, промене Устава извршене 1981. године нису ни
приближно дале очекиване резултате. Због тога се уставним променама из 1988. године поно во
установљава дужи мандат председника и других функционера одређених органа друштвено-
политичких заједница.

Последње промене Устава СФРЈ из 1974. године извршене амандманима 1988. године биле
су усмерене на утврђивање вредности и значаја уставних начела о деетатизацији укупних
друштвених односа и о развијању односа слободно удруженог рада, са циљем да се осигура и
убрза укупан друштвени и материјални развој на основама социјалистичког самоуправљања, али и
на уношење нових и продубљивање постојећих конфедералних елемената у организацији и начину
рада федералних органа.

17
 Амандманима на Устав СФРЈ из 1974. године донетим у 1988. години замењује се, односно
допуњује и укида скоро трећина одредаба нормативног дела Устава СФРЈ. У њима је прецизирано
њихово уставно-правно дејство у односу на целину Устава СФРЈ и код сваког амандмана је
одређено које се одредбе замењују, односно допуњују или укидају у Уставу СФРЈ.

Међутим, ни 39 амандмана на Устав СФРЈ проглашених 1988. године није могло да успори
кретања појединих република ка сецесији. Словенија и Хрватска су у томе предњачиле.

18