ДРУГИ КОЛОКВИЈУМ ИЗ УПРАВНОГ ПРАВА

АКТИ УПРАВЕ И УПРАВНЕ РАДЊЕ

Акти управе представљају најшири појам којим су обухваћени сви акти и радње које
управа доноси. Делатност органа управе обухвата врло различите активности – акте и
радње који се међусобно разликују по свом карактеру, а једино заједничко је њихов
вршилац: управа. Сви акти управе могу да се поделе наспрам два основна критеријума:
наспрам правног дејства и усмерености, док је најшира подела она која се врши са
обзиром на критеријум непосредног правног дејства и тако разликујемо правне акте
управе и неправне акте и радње.
Правни акти управе су акти који изазивају правне последице, то су изјаве воље
надлежних субјеката које се уносе у правни поредак и представљају промене у
постојећим правима и обавезама, односно правним ситуацијама. Неправним
(материјалним) актима и радњама се врши одређен утицај на природу и човека као
неизоставног дела природе и њихов основни циљ је фактичка реализација установљених
права и обавеза. Супротно материјалном акту је идејни, мисаони акт, чија је једна врста
правни акт. Супротно правном акту је ванправни, неправни акт.
Сви акти управе се са обзиром на степен конкретности могу поделити на опште и
појединачне. Општи акти управе су акти који садрже генерално и апстрактно правило
понашања, односе се на неодређен број лица, неодређен број случајева и њима се ствара
објективна правна ситуација. Појединачни акти управе су акти који се односе на
одређена лица у одређеној ситуацији, уређује се конкретан правни однос и уносе се
промене у индивидуалне правне ситуације. Од свих, најважнији су управни акти, али
почевши од Закона о општем управном поступку из 2016. године, органи управе могу
доносити и гарантне акте и да склапају управне уговоре, а такође постоје и појединачни
акти без непосредног правног дејства.
Са обзиром на усмереност, сви акти управе могу бити спољни и унутрашњи
(екстерни и интерни). Спољни акти управе имају дејство које се простире на субјекте
изван управе (сви прописи управе, управни акти, управни уговори, гарантни акти, као и
део аката и радњи без непосредног правног дејства). Унутрашњи акти управе су акти
чије се дејство задржава у оквирима управе и не односе се на трећа лица, тичу се
унутрашње дисциплине и функционисања управе, усмеравања рада и сл. Могу бити
општег карактера (општа упутства и инструкције) и појединачног (налози). Интерни
акти могу бити акти донети од стране органа који се односе на друге органе управе или
акти које издаје функционер у оквиру једног органа.

ОПШТИ АКТИ УПРАВЕ (ПРОПИСИ)

Општи акти управе су акти нормативног карактера којима се уређује објективна правна
ситуација, садржано је правило понашања генералног и апстрактног карактера и односе
се на неодређен број лица и неодређен број случајева. Доношење прописа по својој
материјалној природи припада законодавној функцији. Законодавац задржава
искључиво овлашћење за доношење закона, а извршне органе и органе управе овлашћује
да доносе подзаконске акте. Доношење прописа увек остаје саставни део нормативне
функције, без обзира на субјекте који их доносе. Овлашћење органа управе за доношење
прописа је изведеног карактера и могу доносити прописе само ако су изричито
овлашћени на то законом или другим прописом скупштине или владе.
Општи акти управе су извршног, ''спроведбеног'' карактера и доносе се само ради
конкретизације појединих одредби закона и других прописа закона, ради њиховог
извршења.

1
Контролу законитости прописа органа управе врше два државна органа. То су
Уставни суд, који контролише уставност и законитост свих општих аката.
Контролу прописа управе може чинити и Влада, која то не може чинити у односу на друге
опште правне акте. Када је пропис управе незаконит, Влада га може поништити или
укинути. Органи управе (функционери) могу доносити три врсте општих аката:
правилници, наредбе и упутства.
Правилник је општи акт органа управе који је најшири по свом карактеру. Њим се
разрађују поједине одредбе закона, прописа и других општих аката скупштине и владе
ради њиховог извршавања. Дефиниција правилника одговара општој дефиницији
подзаконских прописа управе у целини (Правилник о дозволама летачког особља,
Правилник о имунизацији и начину заштите лекова). Наредба је пропис органа управе
којим се једна појединачна ситуација уређује на општи начин. Наредбом се наређује или
забрањује поступање у одређеном случају који има општи значај (Наредба о ловостају
дивачи, Наредба о обавезном атестирању цемента). Упутство је пропис више интерног
карактера, прописује се начин рада и извршење послова органа државне управе,
предузећа, установа и других организација када врше поверене послове државне управе,
у извршавању појединих одредби закона и других прописа (Упустство о извештајима
банака, Упутство о обрасцима у управном поступку).
Општи правни акти органа државне управе се објављују на исти начин као закони и
прописи владе (у Службеном гласнику Републике Србије). Опште правне акте органа
државне управе доноси функционер који руководи њиховим радом.

ПОЈАМ УПРАВНОГ АКТА

Управни акт је појам теоријског порекла, развио се прво у Француској почетком XIX века,
касније преузет од стране других земаља, изузев оних где ни данас овај појам није познат
(скандинавске и англосаксонске државе). Настанак појма управног акта се везује за
настанак правне државе након Француске буржоаске револуције.
Сматра се да је читава концепција управног акта створена по узору на судски акт, за
управу је управни акт исто што и за суд пресуда. Оно по чему се упоређују ова два акта
јесте њихов однос према закону и оба стварају право у одређеним ситуацијама,
примењују закон на те одређене ситуације. Први чланак у ком се користи појам управног
акта је објављен 1812. године у Мерленовој збирци (‘’Répetoire Merlin’’). Поред термина
''управни акт'', већи број аутора користи и израз ''извршива одлука'' и њим се наглашава
једно од својстава управног акта. Једно од ретких материјалних и у пракси
неприхваћених схватања је схватање теорије Леона Дигија и по њему није важно ко
доноси акт и може ли се водити управни спор против њега, већ унутрашња природа акта.
Он је разликовао акте-правила, субјективне акте и акте-услове. Управни акти су, према
Дигију, само појединачни ауторитативни акти управе. У Француској не постоји законска
дефиниција управног акта, а није ни потребна услед постојања схватања Државног
савета.

Немачка теорија о појму управног акта показује велики степен усклађености и врло је
рано дефинисан појам управног акта и немачки Закон о општем управном поступки каже
да је управни акт ''свака наредба решење или друга ауторитативна мера коју једна власт
ради регулисања једног појединачног случаја у области јавног права предузима и која има
непосредно спољашње дејство.'' У Аустрији се под управним актом (у ужем, техничком
смислу) подразумева појединачни ауторитативни правни акт управе (у ширем су то сви
акти управе). Сам израз ''управни акт'' се нигде не помиње у прописима, већ се користи
израз ''одлука''.

2
Почевши од ЗУП-а из 2016. године, управни акт је ''појединачни правни акт којим
орган, непосредно примењујући прописе из одговарајуће управне области, одлучује о
праву, обавези или правном интересу странке или о процесним питањима.'' Устав
РС не садржи термин ''управни акт'', мада се суштински помиње у више чланова.

ОБЕЛЕЖЈА УПРАВНОГ АКТА: У теорији се најчешће помиње седам обележја управног

акта:

 конкретност  извршивост
 ауторитативност  доношење у управним стварима
 правно дејство  одређени доносилац
 заснованост на закону

 конкретност управног акта: Подразумева појединачност ситуације регулисана

појединачном правном нормом коју садржи управни акт; да би један акт имао
обележје појединачног акта, мора се односити на одређену ситуацију, не и нужно на
одређена лица и да та ситуација буде регулисана на појединачан начин; права и
обавезе се исцрпљују једнократном употребом; одређен степен индивидуалности је
потребан за управне акте, јер се не смеју односити на потпуно неодређен број лица,
него је нужно да се на основу појединачности ситуације може одредити на која лица
се односе (генерални управни акти)
 ауторитативност управног акта: Ауторитативност правног акта подразумева
да се њиме одређеном субјекту намеће извесно понашање које он сам не би изабрао
и то уз помоћ принуде и надлежни орган врши власт у односу на појединце и
организације иступајући са јачом вољом; однос две стране у којој једна иступа са
јачом вољом, иступа као вршилац власти; ауторитативност је садржинско обележје
односа, једностраност као формална манифестација; не постоји ауторитативни акти
који не би били истовремено и једнострани, али постоји обрнуто; постоје управакти
који се доносе само на захтев странке – сви овлашћујући управни акти (сматрају
се двостраним правним актима); правно дејство управног акта почиње када и ако
надлежни орган изјави вољу; управни акти производи дејство и ако не постоји
захтев странке, све док не буде проглашен ништавим
 правно дејство управног акта: Управни акт производи непосредно правно
дејство, уносе се промене у правни поредак; управни акт је изјава воље надлежног
субјекта којом се уноси промена у постојећим правима и обавезама одређених лица
у одређеним ситуацијама; орган управе не делује у своје име и за свој рачун, већ је
само субјекат надлежности, а управноправни однос се заснива између државе и
странке; воља која се изриче је воља државе изражена кроз прописе и ту вољу штите
сви државни органи
 заснованост на правном пропису: Заснованост управног акта на закону се састоји
у примени закона на конкретан случај; претпоставља се да постоји правило општег
карактера које овлашћује управу да донесе управни акт; на општи начин је
опредељена садржина управног акта (видљиво нарУчито код везаних правних аката)
и предвиђена је процедура доношења и формирања управног акта; заснованост на
закону не значи да се доношење управног акта своди на просту примену закона, већ
подразумева и одређени стваралачки елемент; смисао је у томе да управном акту
претходи општа правна норма чија је он конкретизација у појединачном случају
 извршивост управног акта: Извршивост је једно од унутрашњих и изведених
обележја управног акта, извршењу се може приступити и пре провере његове
законитости, органи управе се сами старају о извршењу својих управних аката, не
морају се претходно обраћати суду ради добијања извршног наслова; принудним
путем се извршава примарна диспозиција управног акта, а да се не изриче санкција
због неизвршења обавеза;

3
 појединачно правило понашања утврђено управним актом се мора извршити, а ако
то не буде учињено добровољно, постоје принудна средства ради постизања истог
ефекта, чак и пре провере законитости управног акта; начелно се против управног
акта може изјавити жалба и покрене управни спор, али вођење спора не одлаже
аутоматски извршење управног акта; ако би се чекало на исход спора и да се
дефинитивно провери законитост управног акта, могло би се догодити да
извршење у међувремену постане беспредметно; природа основне делатности
управе је најважнији разлог за постојање својства извршивости управног акта
 доношење у управним стварима: Управна ствар јесте ''појединачна неспорна
ситуација од јавног интереса у којој непосредно из правних прописа произилази
потреба да се будуће понашање странке ауторитативно правно одреди''; прво
обележје управне ствари јесте то да је појединачна ствар или ситуација саставни
део стварности и тако се разликује од нормативне ствари, тј. од ствари у којој се
доносе општи акти; друго обележје нам помаже да управну ствар раздвојимо од
судске, јер управна ствар представља појединачну неспорну ситуацију, док је
управна делатност увек окренута ка будућности, јер за појединцима тад још увек
није прецизирано правило понашања; општа правна норма је безлична и односи се и
на сваког и ни на кога; судска делатност је окренута ка прошлости, расправља се
једно спорно правно питање и одређује се правило понашања за будућност; треће
обележје служи за разграничење у односу на друге појединачне ствари у којима
постоји потреба да се понашање уреди диспозицијом, не санкцијом, то су угворне
ствари, које се разликују према начину прецизирања правила понашања; за управне
ствари је битно да потреба за регулисањем понашања примарном диспозицијом
произилази непосредно из правних прописа, а не из припадности одређеној
заједници. Према ЗУП-у, управна ствар је ''појединачна ситуација у којој орган,
непосредно примењујући законе, друге прописе и опште акте, правно или фактички
утиче на положај странке тако што доноси управне акте, доноси гарантне акте,
закључује управне уговоре, предузима управне радње и пружа јавне услуге.'' Битна
обележја управне ствари су: појединачност ситуације, непосредна примена
закона и правни или фактични утицај на положај странке.
 доносилац управног акта: Позитивноправно посматрано, да би се једном акту
могло признати својство управног акта, мора потицати од одређеног доносиоца, а
као доносилац управног акта се спомиње ''орган'' – ''државни органи и организације,
органи и организације покрајинске аутономије и органи и организације јединица
локалне самоуправе, установе, јавна предузећа, посебни органи преко којих се
остварује регулаторна функција и правна и физичка лица којима су поверена јавна
овлашћења''; само акт оног субјекта који може ауторитативно иступати може бити
управни акт, заједно са испуњењем осталих обележја

ДЕФИНИЦИЈА УПРАВНОГ АКТА: Дефиниција управног акта представља синтезу битних

обележја управног акта. Нужан и довољан минимум обележја управног акта, на основу
којих се може разликовати од других аката су: конкретност, ауторитативност, правно
дејство и доношење у управним стварима. У теоријском смислу, управни акт је
конкретан ауторитативан правни акт управе донет у управној ствари.
Доношењем новог Закона о општем управном поступку, ова дефиниција се може
применити само у управном спору. Управни акт је ''појединачни правни акт којим
орган, непосредно примењујући прописе из одговарајуће управне области, одлучује о
праву, обавези или правном интересу странке или о процесним питањима.'' Битна
обележја управног акта су: конкретност, непосредна примена прописа из
одговарајуће управне области и ауторитативност.
У новом ЗУП-у је предвиђено да се о процесним питањима одлучује закључком (управни
акт којим орган управља поступком и који се доноси кад овим законом није одређено да се
доноси решење). Немају самосталну правну егзистенцију, јер се против њих не може
изјавити жалба нити водити управни спор.

4
 ВРСТЕ УПРАВНИХ АКАТА

 позитивни и негативни управни акти: Позитиван управни акт је управни акт

којим се врши промена у постојећим правима или обавезама, тј. у индивидуалним
правним ситуацијама. Позитивност ових аката се посматра са аспекта уношења
промена, које могу састојати у стварању нових права или обавеза, у мењању
постојећих права и обавеза или у њиховом укидању или поништавању, битно је да се
уноси нека промена, без обзира на њен карактер. Негативан управни акт је акт
којим се одбија вршење промена у постојећим правима или обавезама и одржава
постојеће стање. Доносе се само у случајевиам када је за доношење управног акта
потребан захтев странке, па се још називају и одбијајућим управним актима. Не
доносе се по службеној дужности, јер орган управе нема потребе да то манифестује
доношењем неког акта, већ је довољно да ништа не чини, тј да не доноси никакав
акт, па до промене неће ни доћи. Негативан управни акт може бити изричит
(формално донет) и прећутан. Изричит је кад надлежни орган донесе управни
акт којим се одбија захтев тужиоца. Странка тад стиче право да поднесе жалбу и
покрене управни спор, под условом да је то могуће. Захтев тражиоца може бити
одбијен прећутно када се у одређеном року не донесе никакав управни акт
(''ћутање управе''). Као изузетак од правила, посебним законом може да се предвиди
да се неиздавање решења у законом одређеном року сматра усвајањем захтева
странке и у таквим случајевима странка нема право на жалбу.
Практична разлика између изричитог и прећутног одбијања захтева странке је
у другачијим роковима за изјављивање жалбе, тј. тужбе за покретање управног
спора (рок је дилаторан), као и у другачијој процедури пред другостепеним
органом и судом надлежним за решавање управног спора (код прећутног
одбијања је предмет испитивања прво разлог недоношења акта, па све
остало). Смисао ових управних аката је да се отклони неизвесност и прецизира
правило понашања које ће важити у будућности. Негативним управним актима се
отклања неизвесност која је до тада постојала и ауторитативно утврђује да неко
лице нема неко право. Лице незадовољно одлуком стиче право да користи правна
средства и побија законитост негативног управног акта.
Основна разлика у правном режиму између позитивних и негативних управних
аката се односи на правноснажност. Само позитивни управни акти могу стећи
правноснажност, негативни то својство никад не могу имати. Правноснажност
може стећи само онај управни акт којим странка стиче неко право или којом су
јој одређене неке обавезе. Негативним управним актом се не даје никакво
право, нити се намеће обавеза, негативни акт нема својство непроменљивости
које имају позитивни акти (то би значило да лице једном одбијено од захтева за
одређену дозволу никада више ту дозволу не би могло добити, јер би добијање
постало правноснажно, непроменљиво).

 конститутивни и декларативни управни акти: Конститутивни управни акти

су акти којима се стварају, мењају или укидају права или обавезе. Другачије се
називају још и стварајућим или креаторним управним актима. Декларативним
управним актима се само утврђује постојање неког правног односа који је постојао
и без тог акта. Ништа се ствара, већ се само врши константација нечег што је већ
постојало, на основу општег правног акта. Другачије се називају утврђујућим или
константујућим управним актима. Основни циљ конститутивних управних аката
је да правни однос створе, да га конституишу, а декларативних само да утврде да
постоји. Разлика између ове две врсте управних аката се упоређује са разликом
између деловања (конститутиван управни акт) и сазнања (декларативан). Данас је
постојање искључиво конститутивних или декларативних управних аката веома
ретко и готово да нема само декларативних или само конститутивних, већ обично
један исти акт садржи елементе и једног и другог.

5
 Код конститутивних управних аката се увек пре мора утврдити испуњеност услова
који су у закону предвиђени за доношење акта и тек онда се може створити неко
право или обавеза. Декларативним управним актом се константује постојање неких
права или обавеза, али се истовремено ауторитативно одлучује о нечему што треба
да важи у будућности, чиме је отклоњена неизвесност о постојању неког правног
односа и о његовој садржини. Најчешће се говори да конститутивни управни акт
делује само за будућност, док декларативан делује уназад, од тренутка када је на
основу прописа настао правни однос. Али, то не мора увек бити случај. Дешава се да
декларативан управни акт делује само за будућност, а свентуално да се
конститутивном управном акту да ретроактивно дејство.

Нису сви конститутивни и декларативни управни акти једнаки. Конститутивни

управни акти се са обзиром на два критеријума могу поделити на овлашћујуће и
обавезујуће, односно на личне и стварне. Декларативни се деле на оне којима се
утврђује постојање неког правног односа и којима се утврђује постојање
чињеница које изазивају правне последице. Овлашћујући и обавезујући
конститутивни акти се разликују са обзиром на чињеницу да ли се странкама дају
нека овлашћења или им се намећу обавезе. Принудним путем се извршавају само
обавезујући управни акти, док је у природи овлашћујућих управних аката да их
странке саме реализују и искористе своје право, осим ако није укључен и јавни
интерес. Обавезујући управни акти се још деле на наређења (активна обавеза) и
забране (пасивна обавеза), разлика се такође тиче само извршења. Забране су увек
личног карактера и морају се остваривати принудом према конкретном лицу, у
случају да нема добровољности. Наређења могу бити таква да их уместо странке
може извршити неко друго лице.
Критеријум за поделу конститутивних управних аката на личне и стварне се тиче
везаности са странком која може бити директна или индиректна. Код личних
управних аката се неко право стиче непосредно из управног акта и даје се
одређеном лицу, намеће му се обавеза, док се код стварних то право или обавеза за
личност посредно везују, преко односа одређеног лица са неким стварима. Лична
права и обавезе су непреносивог карактера, док је то код стварних управних аката
могуће. Декларативни управни акти се могу поделити на две основне врсте, са
обзиром на то шта се њима утврђује. Једну врсту чине управни акти којима се
утврђује постојање одређених чињеница које изазивају правне последице и они
најчешће немају самосталну правну егзистенцију, већ се везују за други управни акт.
Постоје декларативни управни акти којима се утврђује постојање правног односа и
који су самосталног карактера.

 везани и дискрециони управни акти: Везани управни акт је управни акт ком је
правним прописима унапред одређена садржина, доносилац само треба да утврди
испуњење услова за које закон везује наступање одређених последица. Доносилац
управног акта не ужива никакву слободу избора приликом одлучивања у
конкретном случају. Дискрециони управни акт је акт ком прописима није унапред
прецизирана одређена садржина, већ доносилац управног акта има могућност
избора између две или више правно једнаких могућности. Правним прописима је
предвиђено више различитих садржина за један исти случај, а каква ће садржина
бити, о томе у сваком конкретном случају одређује надлежни орган. У складу са
нашим правом, не може се говорити о дискреционим правним актима, него само о
актима који се доносе на основу дискреционе оцене. Акт у целини не може бити
дискрецони, већ само његови одређени делови. Надлежни орган је једнако дужан да
донесе дискрециони, као и везани управни акт, једино има могућност избора
садржине. У погледу садржине, може изабрати само оно прописом предвиђено,
постоји више могућности, а орган бира ону која најбоље одговара конкретном
случају и избором било које могућности орган примењује закон, не своју вољу.

6
 Сваки акт који се доноси на основу дискреционе оцене има правно слободне и
правно везане делове. Слобода се тиче самог вршења дискреционе оцене, а сви
остали делови су везаног карактера. То се односи на надлежност, границе
овлашћења, циљ, услове, поступак и чињенице. Да би један орган мога одонети
дискрециони управни акт, мора бити за то надлежан, мора имати овлашћење и
дужност да такав акт донесе, а то је нешто предвиђено законом. Орган се приликом
доношења управног акта на основу дискреционе оцене мора строго придржавати
граница овлашћења која су му прописом дата и његова слобода је само у тим
оквирима и сме никад прекорачити своја овлашћења. Вршење дискреционе оцене се
даје ради реализације јавног интереса, његове заштите и остварења. Посебно је у
сваком пропису ближе опредељен циљ због ког се таква слобода за доносиоца
предвиђа.

Прописима се предвиђају одређени услови који морају бити испуњени у свим

случајевима, чак и ако је реч о дискреционој оцени, па се слободно одлучивање може
вршити тек по испуњењу свих потребних услова. Закон за остварење неког права
или наметање обавезе предвиђа одређене услове. Правна везаност се и код
дискреционих управних аката односи на правила поступка. Дискрециони управни
акти се доносе према правилима која важе за везане управне акте, према правилима
Закона о општем управном поступку или према правилима прописа о посебним
поступцима. Везаност доносилаца дискреционих управних аката се огледа и у
односу на утврђивање чињеница. Чињенице се морају потпуно и објективно
утврдити, без обзира на то да ли су у питању везани или дискрециони управни акти.
Слободна оцена се може вршити тек на основу претходно правилно утврђеног
чињеничног стања. Практичне разлике између везаних и дискреционих управних
аката се своде на различите могућности побијања, на различит режим контроле.
Пуна контрола законитости се може вршити само у односу на везане управне акте и
правно везане делове дискреционих аката. Могу се побијати жалбом пред
другостепеним органом, након тога се може пред надлежним судом покренути
управни спор. Дискрециона оцена се не може побијати пред судом у управном спору,
јер је суд једино овлашћен да врши контролу законитости, а у питање процене
целисходности се не може упуштати. У случају да је дискрециона оцена вршена у
границама овлашћења и у складу са циљем због ког је то овлашћење дато, суд не
може вршити даљу контролу.

 једноставни и заједнички управни акти: Једноставни управни акти су акти у

чијем доношењу учествује само један орфан, док су заједнички управни акти они
акти у чијем доношењу учествују два или више органа. Учешће више органа може
бити различито, и разликује се више врста заједничких аката. Први случај је
доношење решења уз претходну сагласност другог органа и решење се тада доноси
тек након што други орган да сагласност и у њему се наводи акт којим је дата та
сагласност. Други случај је доношење решења уз накнадну сагласност другог органа,
где орган сачињава решење и са списима га доставља другом органу који посебним
актом даје сагласност. Решење је донето када је други орган дао накнаду сагласност.
Трећи случај се односи на доношење решења уз мишљење другог органа, где се
решење не може донети без тог прибављеног мишљења.
Разлика између претходне и накнадне сагласности, са једне стране и мишљења, са
друге стране, тиче се степена везаности доносиоца управног акта. Он је везан
садржином сагласности и не може донети акт који би био у супротности са ставом о
сагласности. Тада и акт издаваоца може бити само негативан. Ако други орган да
сагласност, тиме се испуњава само један од услова за доношење управног акта, а
крајњи исход зависи и од осталих услова, тако да акт опет може бити негативан, ако
би то неки други разлози захтевали. Доносилац управног акта није везан садржином
прибављеног мишљења и оно га не обавезује.

7
 Дужан је само да га прибави, не мора да га уважи. Ради реализације начела
ефикасности и економичности, предвиђен је рок у ком други орган који учествује у
доношењу управног акта треба да се изјасни. Орган који даје претходну или
накнадну сагласност или мишљење има обавезу да их достави органу који доноси
решење у року од 30 дана од дана пријема захтева. Ако орган не постоји у том
року, сматраће се да је дао сагласност, односно мишљење, осим ако посебним
законом није другачије предвиђено.

Могуће је да у жалбеном поступку против заједничких управних аката дође до

посебне ситуације која је немогућа код једноставних. Може се десити да по жалби
треба да решава исти орган који је дао сагласност или мишљење (то је случај ако у
доношењу заједничког решења учествује истоврсни виши орган). У претходном ЗУП-у
је било предвиђено да тада решава непосредно виши орган управе, а ако таквог
органа нема, жалба се ни не изјављује, већ се води управни спор, док по новом ЗУП-у
нема овакве одредбе, те се само посредно може закључивати о томе како ће се те
ситуације решавати у пракси. У претходном ЗУП-у је такође било предвиђено да
другостепени орган не може изменити првостепено решење, него само може да га
поништи и врати на поновно одлучивање. Закон захтева учешће два или више
органа у доношењу једног управног акта, па би се догодило да један орган замени
активност више субјеката. У новом ЗУП-у је и та одредба изостављена, не постоји
формална препрека да другостепени орган измени заједничко првостепено решење,
што није добро. За заједничке управне акте постоји посебан разлог за примену
ванредног правног средства поништава коначног решења, који не може бити
присутан код једностраних управних аката. Ако приликом доношења решења није
правилно спроведен поступак за давање претходне или накнадне сагласности или
мишљења другог органа, такво коначно решење се може поништити.

 индивидуални и генерални управни акти: Индивидуални управни акти су акти

који се односе на тачно одређена, поименично наведена лица, утиче се на права или
обавезе једног конкретног субјекта. Генерални управни акти се односе на већи
број лица која нису поименично наведена, али се на основу елемента које акт
садржи лако може утврдити која су то лица (нису индивидуално одређена, али су
одредива). Разлика између индивидуалних и генералних управних аката се тиче
начина достављања и жалбе. Индивидуални управни акти се достављају
појединачно лицима на која се односе, док се генерални управни акти достављају
јавно. Јавно достављање се састоји од објављивања решења на веб ''презентацији''
(страници) и огласној табли органа, а може се објавити и у службеном гласилу,
дневним новинама или на други погодан начин. Јавно достављање је извршено кад
протекне 15 дана од када је решење објављено на веб ''презентацији'' и огласној
табли органа. Објављивање у службеном гласилу, дневним новинама или на други
погодан начин, не утиче на ваљаност достављања – меродаван је тренутак
објављивања решења на веб ''презентацији'' и огласној табли органа. Странке не
могу учествовати у поступку до доношења решења и њихово сазнање за поступак је
везано за тренутак кад је решење издато. То им не одузима право на изјављивање
жалбе и касније подношење тужбе за покретање управног спора, али у погледу
жалбе постоје одређене специфичности. Ако је код индивидуалних управних аката
јасно на која лица се односе, код генералних управних аката је жалилац најпре
дужан да се позове на околности које указују на то да се акт на њега односи. Разлика
се може тицати и делова решења. Када се решење јавно доставља, његово
образложење може бити изостављено. Уз јавно достављено решење се дају
обавештења о месту, просторији и начину увида у образложење. Редовно дејство
жалбе код индивидуалних управних аката је суспензивно дејство, док код жалбе
против генералних управних аката до одлагања може доћи само у односу на
жалиоца, а у односу на остале странке се може приступити извршењу.

8
 То значи да жалба нема суспензивно дејство у односу на цео управни акт, већ само у
делу који се тиче жалиоца, осим ако се не ради о разлозима који упућују на
ништавост акта у целини. У природи генералних управних аката је да, у начелу,
жалба не одлаже извршење ни у односу на жалиоца, што је обрнуто од дејства жалбе
против индивидуалних управних аката.

 управни акти који се доносе по службеној дужности и по захтеву странке:

Управни акти се доносе по службеној дужности ''кад је то прописом одређено или
кад орган утврди или сазна да је, са обзиром на чињенично стање, неопходно да се
заштити јавни интерес''. У природи управних аката који се доносе по службеној
дужности јесте то да су усмерени на наметање одређених обавеза странкама, а по
службеној дужности се могу донети и управни акти којима се укидају или умањују
права странака. На захтев странке се управни акти доносе када се ради о
реализацији ужих или појединачних интереса и у њиховој је природи да су усмерени
на стицање одређених права странке. По природи ствари се подразумева да се по
захтеву странке доносе и управни акти којима се умањују или укидају неке обавезе.
Начелно говорећи, по службеној дужности се доносе обавезујући управни акти, као и
сви управни акти којима се погоршава положај странке, до се по захтеву странке
доносе овлашћујући управни акти, као и сви остали управни акти којима се
побољшава положај странке. Практична разлика се односи на правну ваљаност
управних аката за чије је доношење потребан захтев странке, а донет је без захтева.
Такви акти су ништави и могу се побијати у свако доба. Ако странка накнадно
пристане на такав акт, онда он стиче пуну правну снагу и конвалидира.

 решења и закључци: Решење је главни акт којим се одлучује од ствари која је

предмет поступка и доноси се после спроведеног управног поступка и обухвата све
основне захтеве. Према новом Закону о општем управном поступку, решењем оже да
се одлучује и о одређеним процесним питањима. Закључак је акт којим се одлучује
о питањима која се односе на саму процедуру и сва она питања која се као споредна
појаве у везу за провођењем поступка, а о којима се не одлучује решењем.
Према Закону, ''закључак је управни акт којим орган управља поступком и који се
доноси кад овим законом није одређено да се доноси решење.'' Практичне разлике
између решења и закључака се тичу могућности изјављивања самосталне жалбе и
форме. У начелу, против закључака се не може изјавити посебна жалба. Постоји
могућност побијања закључака, али у оквиру жалбе против решења. Жалилац тада
мора побијати решење у оном делу које се односи на закључак који је донет у току
поступка. Против решења је, у начелу, дозвољена посебна жалба. Разлика између
решења и закључка постоји у погледу форме. Решења се издају у посебној форми, а
изузетно и усмено, док је код закључака обрнуто. Заинтересованим лицима ће се
закључак саопштити усмено, писмено само када то странка затражи или то је
неопходно ради правилног вођења поступка. Закључци не би требало да имају
карактер управног акта, већ акцесорног, али су у Закону наведени као управни акти.

 формални и неформални акти: Формални управни акти су акти који се издају

након спроведеног прописаног поступка у писаној форми са одређеним саставним
деловима (увод, диспозитив, образложење, упутство о правном средству) и тој
категорији припадају сва писана решења и писани закључци, ако иначе припадају
категорији управних аката. Неформални управни акти су акти који нису резултат
строго спроведене процедуре, који се не издају у писаном облику и немају
прописане делове и тој категорији припадају усмена решења која се издају ради
предузимања мера у јавном интересу, да би се обезбедио јавни ред и мир и јавна
безбедност или отклонила непосредна опасност по живот или здравље људи или
имовину.

9
 Групи неформалних аката припадају и решења која се издају у мање значајним
једностраначким стварима у којима се усваја захтев странке, а не дира се у јавни
интерес или интерес трећих лица и ако другачије није прописано. Тада решење
може имати само диспозитив у виду забелешке на спису.
Практичне разлике разликовања формалних и неформалних управних аката се тичу
жалбе и њеног дејства. Да би жалба могла да се изјави, потребно је да странка
претходно прибави формални управни акт, а са друге стране, у природи је усмених
решења да се одмах приступа извршењу, тако да жалба нема суспензивно дејство,
јер је садржина акта већ реализована. Смисао побијања оваквих аката је само у
евентуалном обезбеђивању права странке на накнаду штете, у случају да се докаже
да је акт био незаконит.

 управни акти са ограниченим трајањем и трајни управни акти: Управним

актима се могу засновати две врсте односа: правни односи ограниченог трајања и
правни односи сталног карактера. Управни акти са ограниченим трајањем су
акти чије се дејство простире до одређеног момента који мора наступити,
конзумирају се једнократном употребом (позив за вакцинисање). Правни однос
успостављен није трајног карактера и престаје реализацијом садржине управног
акта. Трајни управни акти су акти којима се ствара један трајан правни однос који
траје док се изричито не раскине (грађевинска дозвола). Управа овде има и даље
одређена овлашћења у току трајања правног односа, може га укинути, али и
постављати нове услове издавањем нових аката који се надовезују на издати. На
управне акте којима се стварају трајни правни односи могу деловати нови закони и
други прописи, док се то дејство не простире на акте са ограниченим трајањем, али
се и код трајних управних аката дејство нових услова и прописа простире само за
будућност. Практичне разлике између ове две врсте аката се односе на могућност
опозивања. Код управних аката са ограниченим трајањем, који су реализовани
након потпуно спроведеног поступка и употребе правних средстава, не постоји
каснија могућност опозивања, осим ако се не ради о разлозима ништавости. На
трајне правне акте утичу нове околности, тако да се може догодити да буде опозван,
иако је постао правноснажан. То може да се деси као последица неиспуњавања
нових услова који се стављају странкама или директно због промене прописа. У тим
случајевима, јавни интерес има превагу над заштитом стечених права.

ПРАВНО ДЕЈСТВО УПРАВНОГ АКТА

Правно дејство управног акта се састоји у томе што се њим директно изазивају промене у
постојећим правним ситуацијама тако што се стварају, мењају или укидају правни односи
или се само утврђује постојање одређеног правног односа. Управни акт производи своје
правно дејство у односу на три категорије субјеката: странке, орган који је донео акт и
евентуално у односу на трећа лица. Основно правно дејство и сврха доношења управног
акта је у односу на странке. Управни акт обавезује адресате којима је упућен и они немају
никакву могућност избора, осим да своје понашање ускладе са садржином управног акта.
Ако странке не поступе на такав начин, управи стоје на располагању принудна средства
којима може обезбедити извршење управног акта.
Правно дејство управног акта се простире и на његовог доносиоца, јер за доносиоца не
престају обавезе које произилазе из његове надлежности. Управни акт има обавезну
снагу и у односу на њега, не само у односу на адресате. У случају да се управним актом
намећу неке обавезе странкама, орган управе је дужан да се стара о извршењу тих
обавеза и у случају да их странка не извршава добровољно, да употреби принудна
средства како би се обезбедило поштовање примарне диспозиције садржане у управном
акту. Ако се управним актом странкама додељују одређена права, орган управе је дужан
да им својим ауторитетом омогући и обезбеди ефективно коришћење датих права.

10
Како је дејство управног акта понекад апсолутног карактера, може се рећи да се правно
дејство тада посредно простире и на трећа лица. То је случај када се управним актом дају
тзв. апсолутна субјективна права. Правно дејство таквих управних аката се може само
негативно изразити. Трећа лица су дужна да се уздржавају од сваког ометања
реализације садржине управног акта. Смисао управних аката је да се отклони
неизвесност и прецизира будуће правило понашања за појединца. И негативним
управним актом се отклања неизвесност и ауторитативно утврђује да неко лице нема
неко право. За то лице је отклоњена неизвесност која је до тада владала. Лице
незадовољно одлуком органа управе стиче право да користи правна средства и побија
законитост изјављене воље надлежног органа, ако сматра да је неизвесност незаконито
отклоњена, ако сматра да му није признато право које из закона проистиче. Правно
дејство има управног акта има свој почетак и крај (почетак и престанак важења управног
акта).

 почетак важења управног акта: ''Управни акт почиње да производи правна

дејства од кад је странка о њему обавештена, ако њиме није одређено да правна
дејства почињу касније.'' Почетак важења управног акта се везује за моменат од ког
је странка о њему ''обавештена'', при чему је Законом дозвољено истовремено да
правно дејство почне касније. Са обзиром на то да другостепени орган не доставља
решење директно странкама, већ га шаље са списима предмета првостепеном
органу, који је дужан да решење достави странкама, наша судска пракса каже да
везаност другостепеног органа његовим решењем наступа од тренутка када
другостепен орган преда решење ради достављања првостепеном органу.
Ретроактивно дејство је дејство уназад, дејство које наступа пре доношења управног
акта. Сврха декларативног акта је само да се ауторитативно утврди да правни однос
постоји, па пошто однос постоји од раније, може се условно говорити о одређеној
ретроактивности самог управног акта. Суштинска ретроактивност би била ако би се
управним актом уназад заснивао правни однос, а до тога би могло доћи једино када
је реч о конститутивним управним актима. И у нашем Закону пише да правно
дејство може започети касније, не и раније. Ретроактивно дејство би било у
супротности са правном сигурношћу грађана и заштитом њихових права, а
повредио би се и принцип законитости, те је код нас прихваћен тај општи
принцип забране ретроактивног дејства, који се простире и на управне акте.
Управни акти се морају заснивати на закону или другом законито донетом пропису,
а закони, други прописи и општи акти не могу имати повратно дејство. Само
законом се може одредити да поједине његове одредбе имају повратно дејство, у
случају да то захтева општи интерес утврђен приликом њиховог доношења.
Пропису у целини се такво дејство никада не може дати. Само у случају и у делу у
ком закон делује ретроактивно, могао би и управни акт, којим се таква одредба
примењује, делује уназад. Ретроактивно дејство управног акта је могуће само ако за
то постоји изричита законска одредба.
У нашем правном поретку такође није дозвољена прикривена ретроактивност,
када се наводно каснијим актом тумачи раније донети акт, као и антидатирање
управног акта, када се акт издаје са ранијим датумом него што је стварно донет.
Од забране ретроактивности се може одступити само под условом да је то изричито
предвиђено Законом о општем управном поступку. Другостепени акт којим се
првостепени поништава делује по својој природи ретроактивно, јер се њиме
уклањају и све последице које је поништени акт до тад произвео, исто је и са актима
којима се, у поступку по ванредним правним средствима, поништавају нападнута
решења. Ретроактивно дејство могу имати и различити акти који се доносе ради
извршења судске пресуде у управном спору којим је поништен одређени управни
акт. Антиципирано дејство управног акта је обрнуто од ретроактивног, када акт
производи дејство тек након одређеног времена. Према новом Закону, управним
актом је могуће предвидети да правна дејства почињу касније.

11
  престанак важења управног акта: Престанак важења управног акта означава
тренутак од ког управни акт не производи више правно дејство. До тога може доћи у
следећим случајевима:

1. управни акти са ограниченим трајањем престају да важе употребом

овлашћења или извршењем обавезе и то је редован начин престанка оваквих
аката, јер се тиме реализује циљ њиховог доношења
2. управни акти чије се дејство везује за наступање одређеног услова или рока
престају да важе наступањем раскидног услова или рока, дејство таквих
аката је унапред одређено до наступања одређене неизвесне чињенице или
околности или одређеног тренутка.
3. управни акт којима се заснивају искључиво лична права или обавезе престају
да важе смрћу лица
4. управни акти који се односе и везују за одређене ствари, престају да важе
пропашћу ствари
5. ако се правним актом стварају овлашћења са којима странка може
слободно располагати, могуће је да до престанка дође одрицањем од
овлашћења, а у теорији се помиње и могућност престанка важења управног
акта због некоришћења овлашћења; само некоришћење није довољан разлог
за престанак важења управног акта, већ је потребно да је некоришћење
овлашћења предвиђено као раскидни услов повезан са раскидним роком, док у
свим осталим случајевима некоришћење овлашћења не утиче на правно
дејство управног акта, већ једино не долази до његове реализације
6. посебне случајеве престанка важења управног акта представља изричито
стављање ван снаге доношењем управног акта којим се ранији поништава
или укида, а то тога долази на основу (ван)редних правних средстава
7. управни акт може престати да важи непосредно на основу закона, јер је
законом могуће укинути овлашћења или обавеза који су постојали у ранијем
пропису и предвидети да се ставе ван снаге сви управни акти донети на
основу ранијег прописа; ако је прописом изричито предвиђено да се стављају
ван снаге управни акти раније донети, до престанка њиховог важења долази
непосредно на основу закона; могуће је доносити нове управне акте у
примени новог прописа, којима се ранији стављају ван снаге, али је њихово
дејство само декларативног карактера

ПРАВНОСНАЖНОСТ УПРАВНОГ АКТА

Правноснажност је својство непроменљивости управног акта и то значи да се

правноснажни управни акт не може више мењати, укидати или поништавати, под
условом да се ради о истом лицу и о истој ствари. Два су основна разлога који постојање
својства непроменљивости оправдавају – разлози техничког карактера и разлози који
спадају у сферу заштите права појединаца и друштвеног интереса.
Разлози техничког карактера захтевају да се поступак по једном предмету не води у
недоглед, већ је потребно једном започет поступак завршити, што се постиже тек
доношењем правноснажног акта. Правна сигурност грађана захтева извесност у правима
или обавезама, односно непроменљивост одређеног акта. Ако би увек постојала
могућност да се један акт поништава, мења или укида, странка никад не би била сигурна
у своја права и обавезе. У јавном је интересу да појединци уживају правну сигурност и
извесност у правима или обавезама. У теорији се разликују формална и материјална
правноснажност. Под формалном правноснажношћу се подразумева процесна
немогућност странке да побија одређени управни акт, а до тога долази када странка
исцрпи сва предвиђена правна средства.

12
Материјална правноснажност је усмерена на саму садржину акта и представља његово
унутрашње својство да се више не може мењати. Ни доносилац управног акта нема више
могућност да га после правноснажности мења, укида или поништава. У нашем праву,
материјална и формална правноснажност наступају истовремено.
Према Закону о општем управном поступку, правноснажно је оно решење против ког се
не може изјавити жалба нити покренути управни спор, а којим је странка стекла
одређена права или су јој наметнуте обавезе. Негативни управни акти (акти којима се
одбија произвођење промена у постојећим правима или обавезама) не могу стећи
правноснажност. Негативним управним актима странке не стичу никаква права, нити им
се одређују неке обавезе. Правноснажност не стичу сви делови управног акта, него само
онај део којим се одлучује о правима или обавезама. То је диспозитив управног акта, на
остале делове се правноснажност не простире. Правноснажност управног акта није
својство апсолутног карактера, тако да су Законом о општем управном поступку
предвиђени изузеци, тј. случајеви када се може поништавати, мењати или укидати и
решење против ког више не може да се изјави жалба нити покренути управни спор. То су
случајеви у којима могу да се употребе ванредна правна средства, који су у Закону о
општем управном поступку таксативно набројани. То су тешке повреде закона, па се
законитости и материјалној истини даје превага над правном сигурношћу и извесношћу
појединаца у погледу њихових права или обавеза. Таквих случајева нема сувише и
прецизно су наведени у Закону, тако да се не ради о неком значајнијем одступању од
принципа правноснажности, већ је реч о нужној корекцији општег принципа
непроменљивости, до које мора доћи услед тешке повреде закона.

ДОДАЦИ УПРАВНОМ АКТУ

Додаци управног акта су елементи који утичу на правно дејство управног акта, или
везано за основну одлуку, намећу допунске обавезе или омогућавају опозивање управног
акта, а то су: услов, рок, налог и придржај опозива.

 услов: Услов као додатак управном акту је будућа неизвесна чињеница или
околности од чијег наступања зависи правно дејство управног акта. Услов може
бити одложни (суспензивни) или раскидни (резолутивни). Код одложног услова,
управни акт производи правно дејство наступањем будуће неизвесне чињенице или
околности. Код раскидног, управни акт производи одмах правно дејство, али
престаје наступањем одређене чињенице или околности.
За услов је битно само да је чињеница или околност неизвесна и да се директно
везује за правно дејство управног акта. Наступањем услова се врши непосредан
утицај на правно дејство управног акта, мада се најчешће доноси нови акт којим се
његово наступање константује и тај акт је декларативног карактера.
У погледу дозвољености услова као додатка у диспозитиву управног акта, може се
рећи да је у нашем праву предвиђено да уношење услова не зависи од воље
надлежног органа. Услов се сме уносити у управни акт само ако је то иначе
предвиђено правним прописима. Остваривање неких права или наметање обавеза
не може се условљавати посебним новим захтевима који нису предвиђени законом.
Из начела законитости рада управе произилати да могућност условљавања правног
дејства управног акта мора бити претходно изричито предвиђена законом.

 рок: Рок представља протек време од чијег наступања зависи правно дејство
управног акта. Рок може бити одложни или раскидни, зависно од тога да ли се
правно дејство одлаже до одређеног периода или се оно прекида. Рок увек извесно
наступа, за разлику од услова. Рокови се најчешће комбинују са условима, али
постоје и случајеви самосталног постојања рокова. Рок се сме уносити као додатак у
управни акт само ако је то изричито предвиђено законом.

13
  налог: Налог је додатак који има самосталну правну егзистенцију. Налог би могао
бити донет и у форми посебног наређујућег управног акта, а разлог што се уноси као
додатак је у повезаности са основном садржином диспозитива. Налогом се
странкама намеће да нешто учине или се уздрже од чињења. Дејство налога је исто
као код наређујућих управних аката, једино што није издат у посебној форми, него
уз другу, основну заповест. Последице неиспуњења обавезе која чини садржину
налога се не везују директно за правно дејство управног акта, него се реализација
може обезбедити принудним путем. Може се евентуално приступити опозивању
управног акта, али се мора донети нови управни акт којим се претходни опозива.
Разлику између услова и налога је дефинисао Савињи: ''услов... суспендује, али не
присиљава, модус (налог) присиљава, али не суспендује.'' Налог се не сме уносити као
додатак управног акта, ако то није изричито предвиђено законом.

 придржај опозива: Придржај опозива је такав додатак управном акту којим

доносаилац акта задржава себи право да акт касније опозве. Најчешће се уноси
услед наступања неких нових чињеница или околности које ће довести до
опозивања акта, али исти карактер има и придржано право да се акт опозове у
будућности без икаквог ограничења. Први случај (задржавање права доносиоца
управног акта да га у случају наступања одређених околности опозове) има
сличности са раскидним условом, јер оба доводе до престанка правног дејства
управног акта. Код раскидног услова то наступа аутоматски, а код придржаја
опозива до престанка правног дејства управног акта долази доношењем новог
управног акта конститутивног карактера. Придржај опозива је у супротности са
начелом правноснажности управног акта, а смео би се уносити само ако би то било
изричито предвиђено законом.

ПОГРЕШНИ УПРАВНИ АКТИ

Погрешни управни акти су акти који садрже неки недостатак и ти недостаци могу бити
различитог карактера. Са обзиром на тежину и утицај недостатка на правно дејство
управног акта, могу се разликовати неуредни и противправни акти, а у оквиру
противправних се разликују незаконити и нецелисходни управни акти.

 неуредни управни акти: Неуредни управни акти су акти који садрже грешку
техничког карактера, као што су грешке у именима и бројевима, писању или
рачунању и друге очигледне нетачности у управном акту или овереним преписима.
Такве грешке не утичу на правно дејство управног акта, могу се толерисати и довести
једино до дисциплинске одговорности службеног лица. Решење о исправци почиње
да производи правна дејства од када и решење које се исправља. Према новом ЗУП-у,
ако је исправка неповољна по странку, онда почиње да производи правно дејство од
тренутка када странка буде обавештена о исправци. Исправка техничке грешке се
врши по службеној дужности и по захтеву странке. О исправци се одлучује у форми
решења, против ког се може изјавити жалба. Жалба се може односити само на
техничку грешку, не и суштину исправљеног акта.

 противправни управни акти: Противправни управни акти су акти који садрже

недостатак који утиче на правно дејство управног акта и у питању су
противправности двојаког карактера: директне повреде правних прописа
(незаконитости) и индиректне повреде правних прописа (јавни интерес није
задовољен на најбољи могући начин). У првом случају се ради о незаконитим управним
актима, а у другом о нецелисходним управним актима.

14
 o незаконити управни акти: Незаконити управни акти садрже у себи непосредну
повреду одређеног прописа који утиче на правно дејство управног акта. Код
блажих повреда закона, утицај на правно дејство управног карактера је временски
ограничен, док код тежих повреда утицај на пуноважност одређеног акта трајно
постоји. Грешке у законитости које представљају теже или лакше повреде
процењује законодавац. Управни акти који садрже незаконитости блажег
карактера чине управни акт рушљивим, док се управни акти са тежим повредама
закона називају ништавим.

 рушљиви управни акти: Рушљиви управни акти су акти који садрже блаже
повреде закона и за њихово уклањање из правног поретка је предвиђен
одређен рок, а након истека тог рока, рушљиви управни акти стичу пуну
правну снагу. Постоји обавеза надлежног органа да поништи, измени или
укине рушљив управни акт, ако то овлашћени субјекти траже, а некада и по
сопственој иницијативи. Разлози правне сигурности захтевају да се могућност
побијања ограничи до одређеног времена (најдуже пет година), након чега
долази до конвалидације. Рушљив управни акт у потпуности производи своје
правно дејство, а ако грешку нико не истиче, после протека предвиђеног рока,
остаће вечито у правном поретку са недостатком. Жалба може да се изјави
због било које формалноправне или материјалноправне повреде закона, при
чему су у новом ЗУП-у наведене типске грешке (зато што није уопште или није
правилно примењен закон, због ненадлежности органа, због повреде правила
поступка). До рушљивости управног акта доводе разлози предвиђени у оквиру
ванредних правних средстава: понављање управног поступка, мењање и
поништавање у вези са управним спором и неки од разлога за поништавање
коначних управних аката. У неким случајевима је рок релативно кратак, док
код неких ванредних правних средстава се рок протеже и до пет година.

 ништави управни акти: Ништави управни акти у себи садрже најтеже

повреде закона и то су такве повреде због којих управни акт никада не може
стећи пуну правну снагу. Уклањање ништавних управних аката се може
извршити у свако доба. Ништав акт у потпуности производи своје правно
дејство све до тренутка док од стране надлежног органа грешка не буде
утврђена и док акт не буде у предвиђеној процедури уклоњен из правног
поретка, а све до тада се странка мора покоравати и ништавом акту. Када се
утврди ништавост једног управног акта, тада се са актом уклањају и све
правне последице које је до тада произвео. Поступак уклањања акта заједно са
његовим последицама се назива поништавањем, док укидање подразумева
само уклањање за будућност. Када акт није у целини ништав, већ само
делимично, поништиће се само онај део који грешку садржи, док остали имају
пуну правну снагу. Законодавац процењује да ли нека повреда законитости
представља тешку или лаку повреду. На ништавост се мора по службеној
дужности реаговати у свакој фази поступка.

 нецелисходни управни акти: Нецелисходни управни акти су акти који се доносе на

основу слободне оцене, а којима јавни интерес није задовољен на најбољи могући
начин. Повреда правно везаних делова чини управни акт незаконитим, а грешка у
дискреционој оцени нецелисходним. Правним прописом одређују се границе
овлашћења и циљ због ког се оно даје, а када се изађе из тог оквира, долази до
директне повреде закона. Доносилац дискреционог управног акта је дужан да
изабере ону могућност која најбоље одговара конкретном случају и треба да делује
тако да се на најбољи могући начин заштити јавни интерес одређен законом. Повреда

15
 целисходности представља индиректну повреду закона, јер јавни интерес који је
законом опредељен није најбоље заштићен.
Контролу целисходности може вршити само другостепени орган управе
поводом жалбе. Ако другостепени орган нађе да није правилно примењено
овлашћење за одлучивање по слободној оцени, он ће првостепено решење
поништити и сам решити ствар. Судска контрола целисходности дискреционих
управних аката је искључена и судови могу вршити само контролу законитости
управног акта.

ГАРАНТНИ АКТ

Према ЗУП-у, ''гарантни акт је писани акт којим се орган обавезује да на одговарајући
захтев странке, донесе управни акт одређене садржине''.
Орган касније има обавезу да донесе управни акт у складу са претходним издатим
гарантним актом, ако то странка захтева. У случају да орган донесе управни акт који није
у сагласност са гарантним актом, странка може поднети жалбу. Од обавезе доношења
управног акта у складу са гарантним актом се може одступити у следећим случајевима:

- ако захтев за доношење управног акта не буде поднет у року од годину дана од
издавања гарантног акта или другом року предвиђеним посебним законом
- ако се чињенично стање на ком се заснива захтев за доношење управног акта битн
оразликује од оног описаног у захтеву за доношење управног акта
- ако је измењен правни основ на основу ког је гарантни акт донет тако што се новим
прописом предвиђа поништавање, укидање или измена управних аката донетих на
основу ранијих прописа
- кад постоје други разлози одређени законом

Гарантни акт не сме бити у супротности са јавним интересом нити са правним интересом
трећих лица. На гарантни акт се сходно примењују одредбе овог закона о управном акту.

УПРАВНИ УГОВОР

Управни уговор представља двострано обавезан писани акт који, кад је посебним
законом то одређено, закључују орган и странка и којим се ствара, мења или укида
правни однос у управној ствари. Предвиђено је да садржина управног уговора не сме
бити противна јавном интересу нити правном интересу трећих лица.
Предвиђено је да једна уговорна страна може од друге захтевати да се уговор измени и
прилагоди новонасталим околностима које се нису могле предвидети у време закључења
уговора и услед којих је испуњење обавезе једне уговорне стране постало битно отежано.
У ЗУП-у су предвиђени случајеви у којима орган може да раскине управни уговор, док
таква могућност не постоји за странку. Орган може раскинути управни уговор ако:

- изостане сагласност странке да се уговор измени због промењених околности

- странка не испуњава уговорне обавезе
- је то неопходно да би се отклонила тешка и непосредна опасност по живот и здравље
људи и јавну безбедност, јавни мир и јавни поредак или ради отклањања поремећаја у
привреди, а то се не може успешно отклонити другим средствима којима се мање
дира у стечена права

Орган раскида управни уговор решењем у ком изричито наводи и образлаже разлоге за
раскид. Странка нема право да раскине уговор, већ само може изјавити приговор ако
орган не испуњава уговорне обавезе.

16
Одредбе Закона о општем управном поступку о управном уговору су специјалног
карактера, тако да се на управне уговоре сходно примењују остале одредбе ЗУП-а, а
супсидијарно и одредбе закона којима се уређују облигациони односи.

ПОЈЕДИНАЧНИ АКТИ И РАДЊЕ УПРАВЕ БЕЗ НЕПОСРЕДНОГ ПРАВНОГ ДЕЈСТВА

Делатност радње се, поред доношења управних аката, састоји још и од читавог низа
појединачних аката и радњи које немају непосредно правно дејство.
Неправи акти управе су често повезани са правним актима управе и то нарочито са
управним актом, тако што му претходе или следе, али могу бити и потпуно одвојени. Сви
неправи акти управе се називају управним радњама. Управне радње су материјални
акти органа који утичу на права, обавезе или правне интересе странака, као што су
вођење евиденције, издавање уверења, пружање информација, примање изјава и друге
радње којима се извршавају правни акти. Предвиђено је да се против управне радње
може изјавити приговор, а може се изјавити и ако орган не предузме управну радњу коју
је по закону дужан да предузме, а у оба случаја је приговор дозвољен само ако управна
радња није повезана са доношењем управног акта. У теорији се врше различите
класификације појединачних аката и радњи управе без непосредног правног дејства, а
најчешће се разликују акти документовања, акти саопштења, примање изјава, акцесорни
акти и принудне радње.

ДОКУМЕНТОВАЊЕ

Под документовањем се подразумева бележење одређених чињеница, околности или

стања и издавање аката којима се то потврђује. Документовање се састоји од одређених
активности, радњи (евидентирање) и од аката који се на основу јавне евиденције издају.
Акти који се издају на основу евиденције имају одређених сличности са управним актом,
по својој појединачности и доносиоцу, али оно што их суштински разликује од управног
акта јесте недостатак непосредног правног дејства. Овим актима се само потврђује неко
право или обавеза, односно неке чињенице или околности, али су права или обавезе
настали на основу неког другог акта, а не на основу акта евиденције.
Значај аката који се издају на основу евиденције је несумњиво велики и њихово
поседовање је често неопходно за остваривање права или обавеза појединаца. Да би
странке реализовале одређена права или биле ослобођене обавезе, често су у прилици да
уз основни захтев морају поднети акти који се издају на основу евиденције. Доказна
снага аката евиденције је велика, јер за њих важи претпоставка истинитости све док се
супротно не докаже. Правним прописима може бити предвиђена посебна процедура за
уношење и измену података, као и посебна отежана процедура оспоравања тачности
података које ти акти садрже.

Најважнији акти који се издају на основу евиденције јесу исправе и уверења. Исправе су
писмена, предмети и друге ствари којима се утврђује или може утврдити тачност неких
података, чињеница, својстава и особина. Уверења представљају посебну врсту јавних
исправа и то су потврде јавног тела о правно релевантним чињеницама или правном
односу и њима се потврђује постојање или непостојање одређених правно релевантних
чињеница или стања. Уверења су често повезана са управним актом и то на разне начине,
могу да му претходе, као услов за доношење управног акта, а могу и да му следе, јер се
издају на основу управног акта да би потврдили постојање права или обавеза које је
управни акт створио.

17
 АКТИ САОПШТЕЊА

Акти саопштења јесу појединачни акти управе којима један орган одређена лица
информише, упозорава или саверује и тим актима се странкама саопштавају одређене
чињенице или околности које могу бити од значаја за остваривање њихових права или
обавеза. Основна разлика између аката саопштења и управног акта се тиче правног
дејства. Акти саопштења немају непосредно правно дејство. Правне последице
наступају на основу правних аката, а актима саопштења се на те последице само указује.
Последице би наступиле и без упозорења. У случају да се правне последице вежу за акт
саопштења, тада он постаје управни акт. У пракси се понекад у виду саопштења издају
прикривени управни акти, али главни критерију за препознавање јесте непосредно
правно дејство.

ПРИМАЊЕ ИЗЈАВА

У саобраћају органа управе и појединаца се јавља потреба да надлежни орган сазна за

одређене податке и чињенице, што ствара потребу сарадње са странкама, кроз давање
различитих изјава. Те чињенице и подаци могу бити правно релевантни, њихово
пријављивање може бити регулисано правним прописима, понекад чак и обавезно
(пореска пријава, пријава пребивалишта и боравишта). У таквим случајевима је
предвиђена одређена процедура давања и примања изјава и правне последице
неизвршавања обавезе. Надлежни орган је дужан да пријем таквих изјава потврди
одговарајућим актом. Поред обавезних изјава, то могу бити и друге изјаве чије давање
није неопходно, али које имају одређени правни значај (узимање изјаве сведока, вештака
и сл). Примање изјава има велики значај за рад органа управе, јер такве изјаве често
представљају једини извор сазнања за одређене чињенице или околности потребне
органима управе, али и ти акти се суштински разликују од управног акта по недостатку
непосредног правног дејства.

АКЦЕСОРНИ АКТИ

Акцесорни (споредни, узгредни) акти су акти који немају самосталну правну

егзистенцију, већ су повезани са главним, завршним актом – решењем о управној ствари.
Основно обележје акцесорних аката је непостојање самосталног непосредног правног
дејства. Карактер акцесорног акта већ акт у покретању управног поступка, а затим
готово и сви остали појединачни акти који се доносе у току поступка, усмерени на
одређена појединачна питања која се не односе на саму управну ствар. То су акти који
чине саставни део претходне процедуре и којима се припрема доношење решења о
управној ствари. У новом ЗУП-у су предвиђена и нека процесна решења која немају
самосталну правну егзистенцију и против којих није дозвољена жалба.
Против акцесорних аката се не може изјавити самостална жалба нити се може посебно
водити управни спор, што не значи да не могу уопште да се нападају, то може да се учини
у оквиру жалбе против главног решења, чији саставни део чини и неки акцесорни акт. У
оквиру тужбе против управног акта у управном спору, може се побијати оно што је
садржина акцесорног акта. Дешава се да акцесорни акти поприме обележја управног акта
и да се изједначе са њим по правном режиму (када се предвиди самосталност за
акцесорне акте). Ако се правним прописима дозволи самостална и посебна жалба и
вођење управног спора, онда акцесорни акт постаје управни акт. Предвиђено је да се о
многим процесним питањима одлучује решењем и таква процесна решења најчешће
имају самосталну правну егзистенцију.

18
 ПРИНУДНЕ РАДЊЕ
(УЛОГА И УПОТРЕБА ПРИНУДЕ У ОСТВАРИВАЊУ ЗАДАТАКА УПРАВЕ)

Задовољавање јавног интереса претпоставља активности којима се може трајно и

несметано обезбедити реализација овог циља.
Један од основних задатака управе је обезбеђивање или непосредно задовољавање јавног
интереса, због чега се, ради вршења управне делатности, органима управе и другим
субјектима као вршиоцима управне делатности, дају посебна овлашћења. Та овлашћења
јесу овлашћења на ауторитативно иступање. Власт у вршењу управне делатности се
манифестује двоструко: кроз доношење управних аката и кроз вршење принуде путем
материјалних радњи.
Једна од карактеристика савременог друштва је процес смањивања улоге принуде, што
треба схватити условно, као процес смањивања ефективне примене принуде, не и као
смањивање могућности за њену примену. Док држава буде организација са монополом за
физичку принуду, моћи ће да се примењује и принуда. Један од значајних разлога за
смањивање улоге принуде у савременом друштвом је развој свести и културе људи. Данас
потребе за принудом и не постоји, јер су људи постали свесни да се то чини у њиховом
интересу (обавезно школовање, вакцинација и сл.). Са развојем људске свести и културе и
са развојем друштва у целини, дошло је до пораста људских потреба.
Још један значајан елемент који доприноси смањењу принуде је развој техничких
средстава, више није потребан непосредан контакт са појединцима, који је често био
обележен принудом, већ се уз помоћ савремених средстава обезбеђују многи подаци и
обављају активности, тако да контакт са грађанима постаје безличног карактера. То се
односи на развој информатике, употребу рачунара, али и других савремених техничких
средстава. Јављају се и потпуно нове управне службе чија је делатност по својој природи
таква да искључује употребу принуде (комуналне службе, јавне службе). Основни
предуслов за потпуно смањење улоге и употребе принуде у управи јесте њено одвајање
од државне структуре, али тада више не би била реч о ономе што данас називамо
државном управом. Вршење принуде је данас у потпуности обележено начелом
законитости, за вршење принуде су законом прецизно одређени услови, средства и
субјекти који је могу примењивати.
Услови за вршење принуде се ограничавају на два случаја: редовну ситуацију и одређене
ванредне околности. Први случај је вршење принуде на основу и ради извршења
појединачног ауторитативног акта и то претпоставља да је појединцу на законит начин,
после спроведене процедуре, наметнута одређена обавеза. У случају да појединац не
реализује своју обавезу сам и добровољно, управи стоје на располагању одређена
принудна средстава којима га на то може приморати. Други случај представља
непосредно вршење принуде ради непосредне примене закона. Вршењу принуде не
претходи доношење појединачног ауторитативног акта, него се одмах на основу
законских овлашћења приступа принуди.
Непосредно вршење принуде у нашем праву представља изузетак и везује се за одређене
ванредне околности, које су законом прецизно регулисане и то је случај када се ради о
предузимању изузетно хитних мера ради обезбеђења јавног реда, мира и сигурности или
ради отклањања непосредне опасности по живот и здравље људи и имовину. У овим
случајевима не постоји могућност вођења редовног поступка, већ се јавља потреба за
брзом и ефикасном активношћу управе којом ће се отклонити опасности које прете.
Законским прописима је предвиђено и која принудна средства се смеју употребљавати.
Сви органи управе и други субјекти који решавају у управним стварима имају овлашћење
да ауторитативно иступају, али не и да сами врше непосредно принуду. Који су то органи
и у којим ситуацијама могу непосредно вршити принуду, то је прецизирано правним
прописима (органи унутрашњих послова, у неким случајевима царински и инспекцијски
органи, војни органи). Употреба принуде је, поред начела законитости, обележена и
начелом сразмерности. Приликом примене принуде према конкретним лицима мора се
водити рачуна о сразмери између принудних радњи и циља који треба остварити.

19
Надлежни орган је дужан да примени она принудна средства која су за појединце
најблажа, али која још увек доводе до одређеног циља. Уколико надлежни субјекти
поступају супротно ономе предвиђено правним прописима, у питању је незаконито
вршење принуде и оно се може огледати у два правца: вршење принуде мимо услова
предвиђених законом и вршење принуде супротно законским одредбама о начину и
средствима принуде. Ако принуду врши субјекат који на то није овлашћен, ради се о
грубој узурпацији власти, која подлеже истом режиму као када принуду неовлашћено
врши било који други субјекат. Основни интерес који имају појединци у случају да управа
врши принуду према њима јесте престанак даљег вршења принудних радњи,
успостављање законитог стања.
Појединци такође имају право на накнаду штете коју су претрпели услед незаконитог
вршења принуде. Оштећени појединци имају право да поставе захтев за накнаду штете, а
одговорност за штету која је настала услед незаконитог вршења принуде је одговорност
државе, оног нивоа ком припада орган који је нанео штету.
Поступак за накнаду штете се спроводи по општим правилима која иначе за одговорност
државе за штету. Конкретна службена лица сносе одговорност за незаконито вршење
принуде. Поред материјалне одговорности, да буде и дисциплинска одговорност,
прекршајна, а у најтежим и кривична одговорност.

 појам и врсте принудних радњи: Принудне радње представљају подврсту

материјалних радњи управе. Оне материјалне радње управе којима се право
принудним путем извршава, представљају принудне радње. Правним прописима су
регулисани субјекти који их могу вршити, услови и начин вршења. Принудне радње
се по свом значају издвајају од свих других материјалних радњи, јер се њима право
коначно ефективно спроводи у живот. Појединачним правним актима се закон
примењује у конкретним ситуацијама, а принудним радњама се извршава. Под
принудним радњама управе се подразумевају материјалне радње којима се на
основу правних прописа примењује принуда према конкретним лицима у
конкретним ситуацијама. Принудне радње су тесно повезане са управним актом и то
у два смисла: принудне радње се најчешће врше на основу претходно донетог
управног акта и ради његове реализације. Само изузетно могу да се врше без
претходног донетог акта, али се тада непосредно извршава закон. Од управног акта
се принудне радње разликују по томе што им недостаје непосредно правно
дејство, али са њим повезане зато што служе његовој реализацији. У оквиру
принудних радњи се могу вршити различите класификације, са обзиром на
различите критеријуме:

1) Према усмерености (објекту примене) се разликују принудне радње

које се врше према стварима и принудне радње које се врше према
лицима. Принудне радње које су непосредно усмерене према стварима су
преглед возила, узимање пердмета, затварање објеката и сл. Принудне
радње према лицима су позивање, привођење, задржавање, ограничавање
кретања, лишење слободе и сл. Ова ограничења која произилазе из примене
принудних радњи су регулисана правним прописима и строго везана за
унапред одређене случајеве.
2) Према основу за вршење, принудне радње могу да се поделе на оне
којима се извршавају појединачни правни акти и принудне радње које
се извршавају непосредно на основу закона.
3) Према субјектима овлашћеним за вршење, разликују се оне који врше
органи управе и принудне радње које врше други субјекти. Редовна
ситуација је да принудне радње врше органи управе и то само они органи
који су за вршење принуде нарочито оспособљени, а осталима је потребно
посебно овлашћење.

20
 4) Према средстима која се употребљавају, принудне радње се деле на оне
које се врше без употребе посебних средстава за принуду (уз употребу
физичке силе и евентуално гумене палице) и принудне радње које се
врше уз употребу посебних средстава (ватрено оружје, шмркови,
специјална возила и сл).
5) Према случајевима у којима се врше, могу се разликовати принудне
радње које се врше у редовним ситуацијама и принудне радње које се
врше у посебним ситуацијама. Од посебних ситуација треба поменути
следеће:

 радње које се врше ради обезбеђења јавног реда, мира и безбедности

(легитимисање, привођење, удаљавање; употреба физичке силе,
гумене палице, ватреног оружја и других посебних средстава принуде,
употреба туђих саобраћајних средстава и средстава везе)
 радње регулисања саобраћаја на јавним путевима
 радње којима се извршавају послови одбране земље.

ПРУЖАЊЕ ЈАВНИХ УСЛУГА

Под пружањем јавних услуга се подразумева обављање привредне и друштвене

делатности, послова за које је законом утврђено да се врше у општем интересу, којима се
обезбеђује остваривање права и правних интереса, односно задовољавање потреба
корисника јавних услуга, а који не представљају други облик управног поступања. Под
пружањем јавних услуга се сматра и обављање делатности, односно послова управе од
стране органа, којима се обезбеђује остваривање права и правних интереса, односно
задовољење потреба корисника јавних услуга и задовољавање њихових потреба.
Новина предвиђена у ЗУП-у јесте право корисника услуге да изјави приговор пружаоцу
услуге. Приговор се може упутити пружаоцу јавне услуге који не обезбеђује уредно и
квалитетно, под једнаким условима, остваривање права грађана и организација и
задовољавање потреба корисника.
Уношење ове одредбе може довести до проблема у пракси, јер се према посебним
прописима са јавним службама склапа уговор и за спорове око уговорних обавеза је
надлежан суд. Ове одредбе немају никакву практичну примену.

УПРАВНИ ПОСТУПАК

Управни поступак се може одредити као правним прописима регулисан начин рада
приликом доношења управног акта, решавања у управним стварима. То се односи на
све активности које се предузимају приликом решавања у управним стварима, као и на
акте који се доносе. Правилима која се односе на управни поступак је предвиђено које
радње операције треба предузимати приликом решавања у управним стварима и на који
начин, који, какви и како се издају акти који представљају резултат управног поступка
или се доносе у његовом току.
Управни поступак је састављен од различитих радњи које се предузимају приликом
решавања у управним стварима, које су уређене правилима Закона о општем управном
поступку и у том смислу, управни поступак представља скуп правно уређених радњи
и процесних односа при утврђивању чињеничне подлоге за примењивање прописа
у конкретним животним случајевима од јавног интереса у управним стварима.
Поступак приликом решавања у управним стварима се спроводи по правним правилима
које га уређују и та правила су садржана у Закону о општем управном поступку. Закон је
скуп правила, а њима је регулисан поступак (начин рада приликом решавања у управним
стварима).

21
Под формалним (процесним) прописима се подразумевају правила којима се одређује
начин поступања и предузимања радњи од стране овлашћених органа и организација
приликом примене материјалноправних прописа на конкретне случајеве. Значај
управног поступка се може двоструко посматрати: као значај техничког карактера и као
значај друштвеног карактера. Значај свих поступака, па и управног, се огледа у повећању
ефикасности рада. До поступка се долази посматрањем, анализирањем и упоређивањем
различитих могућности за обављање неких активности, а затим се врши стандардизација
најповољније варијанте и предвиди као обавезна за све исте случајеве у будућности и
тиме се директно утиче на повећање ефикасности рада, олакшава се обука и
специјализација кадрова. Поред техничког значаја, значајан је и начин обезбеђивања
једнаког поступања са једнакима, као једног од најважнијих друштвених интереса.
Утврђивањем правила управног поступка готово у потпуности се отклања могућност
утицаја субјективних мотива службених лица. У условима постојања процесних правила
се лакше врши контрола, зна се унапред редослед обављања радних операција, а тиме се
утврђује и одговорност.

 врсте управног поступка: Под општим управним поступком се подразумева

правним прописима регулисан начин рада приликом решавања у управним
стварима и то у односу на све органе и у свим областима и та правила су садржана у
Закону о општем управном поступку. Предвиђено је да поједина питања управног
поступка могу посебним законом да се уреде само ако је то у појединим управним
областима неопходно, ако је то у сагласности са основним начелима одређеним
овим законом и не смањује ниво заштите права и правних интереса странака
зајемченим овим законом. Посебни поступци не могу бити целовити, одступања се
могу вршити само у односу на поједина питања и то у мери у којој је то неопходно за
изражавање специфичности појединих управних области. Стављено је ограничење
да се правила посебних управних поступака могу прописивати само законом у
формалним смислу. Законодавац увек мора водити рачуна приликом прописивања
правила посебних поступака, а посебно је прописана обавеза да одредбе посебних
закона о посебним управним поступцима морају да буду у сагласност са основним
начелима Закона о општем управном поступку. Посебним поступцима не сме да се
смањује ниво заштите права и правних интереса странака зајемчених ЗУП-ом.
Са обзиром на постојање правила општег и посебних управних поступака, поставља
се питање њиховог међусобног односа. У том погледу важи принцип примарне
примене правила посебних поступака, а супсидијарне ЗУП-а. У оним областима
за које је законом прописан посебан поступак примењују у првом реду та правила, а
у односу на сва остала питања, која нису уређена посебним законом, примењују се
правила Закона о општем управном поступку. Правила ЗУП-а се увек и у целини
примењују ако нема посебних закона, а када постоје посебни закони, ЗУП се
примењује у односу на питања која њима нису регулисана.

ОБАВЕЗНОСТ ПРИМЕНЕ ЗАКОНА О ОПШТЕМ УПРАВНОМ ПОСТУПКУ

Обавезност примене Закона о општем управном поступку подразумева одређење који

субјекти и под којим су условима су дужни да поступају по правилима ЗУП-а и
разликујемо две категорије субјеката. Прво, то су државни органи и организације,
органи и организације покрајинске аутономије и органи и оргнизације јединица
локалне самоуправе. Другу категорију субјеката чине установе, јавна предузећа,
посебни органи преко којих се остварује регулаторна фунцкија и правна и физичка
лица којима су поверена јавна овлашћења. За све ове субјекте обавеза примене Закона
о општем управном поступку наступа увек када поступају у управним стварима.
За другу категорију субјеката је предвиђено испуњење предуслова – то је предуслов да
ови субјекти врше у конкретним случајевима јавна овлашћења.

22
За органе управе и друге државне органе постоји претпоставка да могу ауторитативно
иступати, вршити власт, док такве претпоставке нема у односу на остале субјекте.
Изједначавање установа, предузећа и других организација, правних и физичких лица
приликом решавања у управним стварима са органима управе произилази из
специфичности задатака и послова који представљају основну делатност ових субјеката.
Природа и карактер ових послова су такви да њихово обављање и пружање услуга, са
аспекта општедруштвеног интереса, мора да се обезбеди. Вршење таквих делатности и
пружање услуга мора да се обезбеди на начин да то буде континуирано, несметано и
једнако доступно. Значај за друштво у целини и интерес за обављањем ових делатности
су толики да сваки прекид и ометање њиховог вршења доводи до поремећаја у друштву.
Природа ових активност нужно изискује ослањање на власт и ауторитативно иступање.
Како недржавни субјекти немају генерално овлашћење за ауторитативно иступање, то
мора бити изричито предвиђено законом да им се поверавају јавна овлашћења.

ОСНОВНА НАЧЕЛА УПРАВНОГ ПОСТУПКА

(СМИСАО И ЗНАЧАЈ ОСНОВНИХ НАЧЕЛА)

Под основним начелима се подразумевају одређени принципи који су заједнички за цео

пропис. Њима се на сажет и прегледан начин изражава суштина на којој пропис почива,
али и дају одређене смернице за схватање и примену прописа. Сви остали делови прописа
би требало да представљају разраду и конкретизацију правила садржаних у основним
начелима. Ако се основна начела посматрају као сажета суштина ЗУП-а, онда се може
рећи за њих да је карактеристично да представљају таква основна правила и принципе
којима се тражи уравнотежење у реализацији два циља. Са једне стране је велики део
начела посвећен заштити јавног интереса и објективне законитости, а са друге
појединачних или групних интереса. За ту равнотежу се може рећи да је главно обележје
свих основних начела, ако их посматрамо у целини.
Ако дође до повреде основних начела, некада могу да се употребе одговарајућа правна
средства. За повреду неких основних начела постоји директна санкција, што представља
изузетак од правила, док за повреду неких начела не постоји директна санкција, него је
повреда само посредно санкционисана кроз санкцију за повреду појединачних норми
којима су начела конкретизована. За повреду неких основних начела нема неке посебне
санкције. Таква начела обично делују више као прокламација и жеља, него што личе на
правну норму. У Закону о општем управном поступку је садржано укупно једанаест
основних начела:

- начело законитости и - начело истине и слободне оцене

предвидивости
- начело сразмерности
- начело заштите права странака и
остваривања јавног интереса
- начело помоћи странци
- начело делотворности и
економичности поступка
доказа
- право странке на изјашњавање
- начело самосталности
- право на жалбу и приговор
- начело правноснажности решења
- начело приступа информацијама и
заштите података

ОСНОВНА НАЧЕЛА ЗУП-а

 начело законитости и предвидивости: Начело законитости је једно од основних

начела нашег система и присутно је у свим процесним прописима. Наглашава се да
органи управе и други субјекти решавају на основу закона, што указује на поптуну
везаност управе законом. За управу је закон основ и извор целокупних овлашћења и
управа сме и мора да ради само оно изричито предвиђено законом.

23
 Када је реч о управним актима који се доносе на основу дискреционе оцене,
предвиђено је да орган одлучује у границама законом датог овлашћења и сагласно
циљу због ког је овлашћење дато. На доношење решења по слободној оцени се
примењују иста правила поступка која важе и за друге управне акте. Повреда начела
законитости је санкционисана и акт приликом чијег доношења је извршена повреда
материјалног или формалног прописа може да се поништи, измени или укине. На
такву околност странка може указати у оквиру жалбе, тужбе којом тражи покретање
управног спора, као и у оквиру ванредних правних средстава (која су предвиђена за
најтеже повреде закона, а може их употребити по службеној дужности и надлежни
орган). У оквиру овог начела је први пут унето и начело предвидивости – када
орган поступа у управној ствари, орган води рачуна и о ранијим одлукама донетим у
истим или сличним управним стварима. Ако су раније одлуке у истој ствари биле
законите, другачија одлука у истој ствари не може бити законита. Начело
законитости укључује у себи обавезу органа да води рачуна и о ранијим одлукама
донетим у истим или сличним управним стварима и та обавеза се мора схватити као
дужност органа да не одступа од раније законите праксе.

 начело сразмерности: У оквиру овог начела су садржана два елемента: општа

обавеза органа да води рачуна о сразмери приликом ограничавања права странке и
сразмерност приликом наметања обавезе. Орган може ограничити право странке
или утицати на њен правни интерес само поступањем неопходним да се оствари
сврха прописа и само ако се сврха не може остварити другачијим поступањем којим
би се мање ограничавала права или у мањој мери утицало на правни интерес
странке. Органима је наметнута обавеза да увек воде рачуна о равнотежи између
сврхе прописа и ограничавања права странака, односно утицаја на њихов правни
интерес. Орган мора остваривати сврху прописа на начин тако да се у најмањој
могућој мери органичавају права странке или утиче на њене правне интересе.
За повреду овог начела су предвиђене одговарајуће санкције у оквиру одредби о
жалби против првостепеног решења. Предвиђено је право другостепеног органа да
измени првостепено решење због несразмере између циља и средстава за његово
остварење. Други елемент се тиче прецизирања смисла начела сразмерности када је
реч о обавезујућим управним актима. Када се странци и другом учеснику у поступку
налаже обавеза, орган је дужан да примени оне мере које су по њих повољније и ако
се њима остварује сврха прописа. Ако се извршење може спровести на више начина,
при избору начина извршења орган се придржава начела сразмерности.

 начело заштите права странака и остваривања јавног интереса: Начело

заштите права странака и остваривања јавног интереса почива на томе да
приликом вођења управног поступка треба да се постигне равнотежа у реализацији
ова два циља. Орган је дужан да омогући странци да што лакше заштити и оствари
своја права и интересе, али не на штету трећих лица или јавног интереса. Сама
повреда овог начела није санкционисана директно и међу појединачним нормама
ЗУП-а нема одредби у којима се правно регулише повреда овог начела. Зато се може
рећи да ово начело представља пуку прокламацију, која нема реалну садржину.

 начело помоћи странци: Ово начело у себи обухвата три различита елемента. Први
елемент представља генералну обавезу органа који води управни поступак да
помаже неуким странкама и да њихово незнање и неукост не буде на штету права
која им припадају. Други елемент намеће обавезу органу да, са обзиром на
чињенично стање, сазна или оцени да странка и други учесник у поступку има
основа за остварење неког права или правног интереса, да их упозори на то.

24
 Орган увек мора упозорити странку на њена права и правне интересе, без обзира на
то да ли је неука или није. Предвиђена је обавеза органа да информише странку ако
у току поступка дође до измене прописа која је од значаја за поступање у управној
ствари. Не види се било каква санкција за повреду ове обавезе органа. У
образложењу решења је орган обавезан да наведе прописе по којима је одлучио. Ако
се нов пропис односи на све нерешење случајеве, онда ће се примењивати и на
поступке у току и ако се дозвољава да се започети поступци окончају по старом
пропису, онда ће тако бити поступљено.

 начело делотворности и економичности поступка: У оквиру овог начела су

спојена два начела: начело ефикасности и начело економичности. Најпре је
установљена декларативна обавеза органа да странкама омогући да успешно и
целовито остваре и заштите права и правне интересе. Под ефикасношћу се
подразумева најбољи однос између постављеног циља и његове реализације, али се
не може унапред рећи за сваки конкретан случај који је однос највољеи и постоји
више елемената о којима треба водити рачуна: степен заштите права и правних
интереса појединаца и организација, степен заштите јавног интереса, брзина
решавања и трошкови поступка. Оптималан однос ових елемената као резултат даје
делотворност рада. За кршење начела делотворности нису предвиђене директне
санкције. Други елемент овог начела је преузет из ранијег начела економичности,
по ком се поступак води без одуговлачења и уз што мање трошкова по странку и
другог учесника у поступку, али тако да се изведу сви докази потребни за правилно
и поптуно утврђивање чињеничног стања.
Начело економичности подразумева време и трошкове, предвиђени су рокови за
предузимање појединих процесних радњи и крајњи рокови за доношење и
достављање решења, док у погледу трошкова не постоје конкретне норме које би
регулисале право странке на што мање трошкова. Нису предвиђене директне
санкције уколико дође до повреде начела економичности (санкције постоје
евентуално само за повреду законом предвиђених рокова).
Такође је предвиђено да је орган дужан да по службеној дужности врши увид у
податке о чињеницама неопходним за одлучивање о којима се води службена
евиденција, да их прибавља и обрађује. За повреду ове одредбе је предвиђена
прекршајна казна за овлашћено службено лице.
Као последњи елемент овог начела је предвиђено да орган може захтевати само оне
податке неопходне за њену идентификацију и документе који потврђују чињенице о
којима се не води службена евиденција. За повреду овог начела није предвиђена
никаква директна санкција. Ако орган од странке тражи још неке документе, а које
се не односе на њену идентификацију, који нису везани за потврђивање чињеница о
којима се не води никаква службена евиденција, у Закону нису предвиђене никакве
санкције.

 начело истине и слободне оцене доказа: Први део овог начела, који се односи на
начело истине, садржи обавезу органа да правилно, истинито и потпуно утврди све
чињенице и околности које су од значаја за законито и правилно поступање у
управној ствари. Једино оно сазнање које потпуно верно одговара објективној
стварности може се назвати истином и то се некада још назива и материјалном
истином. О формалној (законској) истини се говори кад је прописом предвиђен
метод за утврђивање истине којег надлежни орган мора да се придржава. О
материјалној истини се говори када за надлежни орган не постоје никакве
препреке за утврђивање правогстања ствари, када не постоје обавезни методи, већ
му се оставља слобода да сам предузме све како би потпуно верно сазнао објективну
стварност. И у првом и у другом случају резултат може бити истина или неистина,
без обзира на методе за постизање тог циља.

25
Када се говори о сазнању док ког се долази у вези са оним што објективно постоји,
тада се само једно сазнање може назвати истинитим. До тога се може доћи на два
начина: тако што су правним прописима унапред одређени методи за утврђивање
правог стања ствари (формална истина) или тако што се субјекту оставља
слобода у избору метода и путева како да утврди право стање ствари (материјална
истина). Циљ који се треба постићи у управном поступку јесте утврђивање правог
стања ствари и за то службеном лицу надлежног органа не постоје никаква
ограничења нити посебно предвиђени методи.
Може се уочити да на основу неких норми може доћи до евентуалног одступања од
начела истине, што не значи да се увек одступа од начела истине, већ само да
поједине одредбе пружају такву могућност. Ни у овим случајевима нема одступања
од потпуног, правилног и истинитог утврђивања свих чињеница и околности.
До тога најпре може доћи у случају поравнања странака. У стварима где учествује
више странака са супротстављеним интересима, странке се могу споразумети и о
нечему што не одговара истини. Службено лице се не меша и дозволиће да се
управни поступак оконча и без утврђивања правог стања ствари, све док то није на
штету јавног интереса или правног интереса трећих лица. До одступања од начела
истине је могуће да дође до постојања претпоставки, и у тим случајевима је
службено лице везано да прихвати као истинито оно што се претпоставља све док се
не докаже супротно, мада то што се претпоставља не мора увек одговарати правом
стању ствари. До одступања од начела истине може доћи и због постојања начела
забране reformatio in peius (преиначења на лошије) првостепеног решења у жалбеном
поступку. Ако би другостепени орган на основу жалбе утврдио да би право стање
ствари захтевало да другостепено решење буде неповољније по жалиоца, он то ипак
не сме учинити, већ мора одступити од истине, због забране преиначења на штету
жалиоца, осим ако се не ради о прецизно наведеним тежим повредама закона.
За повреду начела истине у Закону су предвиђене санкције. Акт приликом чијег
доношења је дошло до повреде начела истине се може поништити, укинути или
изменити и због тога се може изјавити жалба, употребити ванредна правна
средства, а и покренути управни спор.
Што се тиче слободне оцене доказа, овлашћено службено лице одлучује о свом
уверењу које чињенице узима као доказане, на основу савесне и брижљиве оцене
сваког доказа посебно и свих тих доказа заједно, као и на основу резултата
целокупног поступка. Слобода службеног лица у оцени доказа није апсолутног
карактера, искључена је свака могућност самовоље. Процес закључивања је процес
који се одвија према правилима логике и тај процес мора бити наведен у
образложењу решења. Недостатак у закључивању, односно оцени доказа је и разлог
употребе правних средстава. Начело оцене доказа се тиче само тога да не постоје
стриктна правна правила о томе како доказе треба оцењивати, али не и да нема
никаквих правила и да службено лице ужива потпуну слободу. Та правила постоје и
то су правила логике, те службено лице треба да закључује онако како то чини
просечан и разуман човек. Да ли је службено лице правилно закључивало, то може
контролисати другостепени орган, као и суд у управном спору.
Могућност одступања од слободне оцене доказа је предвиђена само за једно доказно
средство. Постоје одређене чињенице о којима службено лице не може по слободном
уверењу одлучивати да ли ће их узети као доказане или неће. То су чињенице
потврђене јавном исправом. Сматра се да се јавном исправом доказује оно што се у
њој потврђује или одређује, све док се не докаже супротно. Истинитост јавних
исправа се може побијати и не постоји апсолутна везаност службеног лица, али све
док се на законом предвиђен начин не оспори, мора се узети као истинито оно што
се јавном исправом тврди.

26
 право странке на изјашњавање: Смисао овог начела није у томе да се странка
саслуша, већ да јој се омогући активно учествовање у поступку и да се изјасни о
свему што је битно у конкретном управном поступку. У оквиру овог начела је
прокламовано право странке да се изјасни о свим чињеницама и околностима. Ово
право странке је формулисано као обавеза органа. Предвиђена је могућност
одступања од права на претходно изјашњавање онда када је то законом дозвољено.
Право на изјашњавање је детаљније уређено и конкретизовано у одредбама које се
односе на поступак до доношења решења, нарочито на испитни поступак:

 Странка има право да се у испитном поступку изјасни о чињеницама које су

изнете и о понуђеним доказима, да учествује у извођењу доказа, поставља
питање другим странкама, сведоцима и вештацима, износи чињенице које су
од значаја за поступање у управној ствари, предлаже доказе, износи правне
тврдње и повија тврдње које се не слажу са њеним.
 Орган је дужан да одлучи о свим захтевима и предлозима странке.
 Поступак не може да се оконча док се странци не пружи прилика да се
изјасни о чињеницама које су од значаја за поступање у управној ствари.

Без претходног изјашњавања странке се решење може донети само у случајевима

законом предвиђеним. У Закону о општем управном поступку је предвиђено да се
решење може донети без посебног саслушања странке у случајевима непосредног
одлучивања. То не значи да странка нема могућност да се изјасни, већ само изостаје
та посебна фаза поступка која је томе посебно посвећена. Ако дође до повреде права
странке на изјашњавање, то може бити разлог за покретање жалбе, за ванредна
правна средства, као и за покретање управног спора.

 начело самосталности: Општи смисао самосталности подразумева правно

обезбеђену могућност доношења одлука без ичијег утицаја. Начело самосталности
значи да се органима управе гарантује могућност доношења решења без ичијег
утицаја и оно обухвата два елемента: гарантује се самосталност органу управе као
целини, а гарантује се самосталност и конкретном службеном лицу у оквиру једног
органа. Орган поступа самостално, у оквиру својих овлашћења, обезбеђује му се
спољна самосталност у односу на друге субјекте и на орган нико не може вршити
утицај како да води поступак и какво решење да донесе.
Предвиђено је да овлашћено службено лице органа надлежност за вођење поступка
самостално утврђује чињенице и околности и на подлози утврђених чињеница и
околности примењује прописе на конкретан случај. Ово подразумева да се поред
спољне самосталности органа, самосталност гарантује и конкретном службеном
лицу у оквиру једног органа. На њега, такође нико не може врштии утицај, како
изван, тако ни унутар самог органа.
Повреда начела самосталности није у конкретним одредбама Закона изричито
санкционисама, нити је предвиђено да је то недостатак због ког против таквог акта
могу да се користе правног средства. Само квалификовани видови повреде
самосталности су изричито санкционисани у оквиру ванредних правних средстава.
Један од разлога за поништавање коначног решења се тиче случаја када је решење
донето као последица принуде, изнуде, уцене, притиска или других недозвољених
радњи.

 право на жалбу и приговор: Свако има право на жалбу или друго правно средство
против одлуке којом се одлучује о његовом праву, обавези или на закону заснованом
интересу. Према Закону о општем управном поступку, против решења донетог у
првом степену или ако орган није одлучио у прописаном року, странка има право на
жалбу, осим ако законом није другачије прописано.

27
 Жалба се начелно може изјавити против свих првостепених решења, а само законом
може бити прописано да у појединим управним стварима жалба није дозвољена.
Новим Законом је изричито предвиђено да жалба може да се изјави и у случају
ћутања управе. Такође је предвиђено да право жалбе и приговора имају и надлежни
државни органи, али ако су на то овлашћени посебним законом и ту се првенствено
мисли на јавно тужилаштво и правобранилаштво. У делу Закона који се односи на
жалбу, једино је предвиђено да жалба не може да се поднесе против решења Владе.
Такође је поред жалбе предвиђено још једно редовно правно средство – приговор.
Странкама се гарантује право на приговор у случајевима предвиђеним законом.

 начело правноснажности решења: Начело правноснажности решења значи да

решење више не може да се поништава, мења или укида, а такво својство стиче оно
решење против ког се не може изјавити жалба нити покренути управни спор, а
којим је странка стекла одређена права или су јој наметнуте неке обавезе. То су сва
решења против којих су исцрпљена редовна правна средства у управном поступку,
као и уобичајена судска контрола која се врши у управном поступку (решење стиче
правноснажност када се оконча управни спор или ако је тужба за покретање
управног спора одбачена или ако управни спор уопште није дозвољен). Од принципа
непроменљивости решења се може одступити само у законом предвиђеним
случајевима. У тим случајевима, као и случајевима који могу бити предвиђени
посебним прописима објективној законитости и заштити јавних интереса се даје
приоритет у односу на правну сигурност и извесност у правима или обавезама.

 начело приступа информацијама и заштите података: Начело приступа

информацијама и заштите података представља потпуно ново начело управног
поступка и према законској формулацији, орган је дужан да омогући приступ
информацијама од јавног значаја у складу са законом.
Приступ информацијама од јавног значаја је уређен одговарајућим посебним
законом и он је тај који намеће обавезу органима јавне власти да дају информације
од јавног значаја. И без овог начела би орган био дужан да омогући приступ
информацијама од јавног значаја, јер тако пише у Закону о слободном приступу
информацијама од јавног значаја. У другом делу овог начела се прописује да се тајни
и лични подаци штите у управном поступку у складу са законом. Исто као и код
приступа информацијама од јавног значаја, заштита тајних података је прописана
посебним законом и он је так који намеће обавезу чувања тајне и личних података.

28