YEREL YÖNETİM KAVRAMI

VE YEREL YÖNETİMLERİN
TARİHSEL GELİŞİMİ

• Yerel Yönetim Kavramı

• Yerel Yönetimlerin Varlık
İÇİNDEKİLER

Nedenleri YEREL YÖNETİMLER

• Türkiye'de Yerel Yönetimlerin Arş. Gör.
Tarihsel Altyapısı
• Osmanlı'dan Cumhuriyet'e Musa SÖZTUTAR
Yerel Yönetimler
• Cumhuriyet Dönemi'nde
Yerel Yönetimler

• Bu üniteyi çalıştıktan sonra;

• Yerel yönetim kavramının ne
HEDEFLER

olduğu hakkında bilgi sahibi

olacak,
• Yerel yönetimlerin varlık
sebeplerinin neler olduğunu
öğrenecek,
• Tarihsel olarak yerel yönetimlerin
ortaya çıkışı ve gelişim serüveni
hakkında fikir sahibi olacak,
• Türkiye'de yerel yönetimlerin
kökenine inerek bütüncül bir bakış ÜNİTE
açısıyla günümüze kadar uzanan

1
tarihsel gelişimi kavrayacaksınız.

© Bu ünitenin tüm yayın hakları Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi’ne aittir. Yazılı izin alınmadan
ünitenin tümünün veya bir kısmının elektronik, mekanik ya da fotokopi yoluyla basımı, yayımı, çoğaltımı ve
dağıtımı yapılamaz.
Yerel Yönetim Kavramı ve Yerel Yönetimlerin Tarihsel Gelişimi

Siyasal Nedenler

Yerel Yönetimlerin Yönetsel Nedenler

Varlık Nedenleri

Toplumsal ve
Ekonomik
Nedenler
YEREL YÖNETİM KAVRAMI VE YEREL
YÖNETİMLERİN TARİHSEL GELİŞİMİ

İlk Çağ ve Orta

Çağ'da Yerel
Yönetimler

Tarihsel Süreçte Erken Modern

Yerel Yönetimler Çağ'da Yerel
Yönetimler

Sanayi Devrimi ve
Sonrasında Yerel
Yönetimler

Kadılık
Tanzimat'tan
önce kent
yönetimi ve Vakıflar
Osmanlı'dan yerel
Cumhuriyet'e hizmetler
Yerel Yönetimler Loncalar
Türkiye'de
Yerel
Yönetimlerin Tanzimat'tan
Tarihsel Cumhuriyet sonra yerel
Altyapısı Dönemi'nde Yerel yönetimler
Yönetimler

Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 2

 Yerel Yönetim Kavramı ve Yerel Yönetimlerin Tarihsel Gelişimi

GİRİŞ
Tüm ülkelerde her geçen gün talep ve beklentileri farklılaşarak artan insan
topluluklarının bu beklentilerini karşılayabilmek için önemli bir aktör olarak yerel
yönetimler başı çekmektedir. Nihayetinde, halka en hızlı hizmet götürebilecek ve
onların dertlerini ilk işitebilecek olan da yerel yönetimlerdir.
Devletler ulusal sınırları içinde yaşayan bireylerin huzur ve refahını
sağlamak, ortak ihtiyaçlarını karşılamak ve genel çıkarlarını savunmak için
çalışmaktadırlar. Bu amaçla devletler, temelde iki esasa bağlı olarak örgütlenmeye
gitmektedirler. Bunlardan ilki, genel nitelikteki kamu hizmetlerine ilişkin politika,
Yerel yönetimler ya da
diğer bir ifadeyle karar ve yürütme fonksiyonlarının merkezî yönetimin emir ve komutası altındaki
mahallî idareler, idari organlar tarafından yerine getirilmesidir ki bu “merkezden yönetim” olarak ifade
yerinden yönetim edilir. Diğeri ise bölgesel ya da yerel nitelikteki fonksiyonların merkezî idarenin
kuruluşları içinde “yer dışındaki bölge ve yerleşim birimlerinde oluşturulan ve belli bir hareket
(coğrafi) yönünden” serbestisine sahip birimlerce yürütülmesidir, buna da “yerinden yönetim” adı
yerinden yönetim
verilmektedir. Siyasi yapılarına bakılmaksızın tüm ülkelerde bu iki yönetim ilkesi
kuruluşlarıdırlar.
bulunmaktadır.
Yerinden yönetim ilkesi, idari ve siyasi yerinden yönetim olmak üzere ikiye
ayrılmaktadır. Siyasi yerinden yönetim, federalizm demek olup federal devleti
oluşturan her bir federe devletin idari yetkilerin yanı sıra belli ölçüde yasama ve
yargı yetkilerine de sahip olmaları anlamına gelir. İdari yerinden yönetim ise “yer
yönünden ve hizmet yönünden yerinden yönetim” olarak ikiye ayrılmaktadır.
Bunların siyasi yerinden yönetimde olduğu gibi, yasama ve yargı yetkileri
bulunmamaktadır.
Bu bağlamda yerel yönetimler, idari yerinden yönetim kapsamında bulunan
yer yönünden yerinden yönetim kuruluşlarıdır. Böylece bu kuruluşlar, belirli bir
coğrafyada yaşayan halkın o yerde yaşamalarının bir sonucu olarak ortaya
çıkabilecek yerel ve ortak ihtiyaçlarını gidermek üzere örgütlenmektedirler.
Bu ünitede, yerel yönetim kavramına, yerel yönetimlerin varlık nedenlerine,
özelliklerine, tarihsel olarak yerel yönetimlerin ortaya çıkışı ve gelişim süreçlerine
değinilmektedir. Ayrıca yerel yönetimlere ilişkin tarihsel bakış ortaya konulurken
konunun Türkiye bağlamında gelişim çizgisi ana hatlarıyla ifade edilmektedir.
Tüzel kişilik; belli bir
amacı gerçekleştirmek
üzere bir araya gelen,
YEREL YÖNETİM KAVRAMI
hukuk düzenince Yerel yönetimin ne olduğuna geçmeden önce kavramın etimolojik olarak
haklara ve borçlara kısaca ele alınmasında fayda vardır. “Yerel” terimi, belirli bir coğrafyada hayatlarını
sahip kişi ve mal
sürdüren insanların, içerisinde yaşadıkları yerle olan bağlantısını ifade etmek için
topluluklarıdır.
kullanılmaktadır. “Yönetim” ise genel olarak belirli amaç veya amaçları
gerçekleştirmek için iş birliği içinde yürütülen bir grup faaliyetidir. Bu anlamıyla
yönetim; planlama, örgütleme, yöneltme, eş güdüm ve denetimi de içine alarak
önceden belirlenmiş hedef ve amaçlara ulaşmayı ifade etmektedir.
Genel kabul gören tanımı ile yerel yönetim ise belirli bir coğrafi alanda
yaşayan yerel topluluğun bireylerine, bir arada yaşamak nedeniyle kendilerini en

Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 3

 Yerel Yönetim Kavramı ve Yerel Yönetimlerin Tarihsel Gelişimi

çok ilgilendiren konularda kamu hizmeti götürmek amacıyla kurulan, karar

organları yerel toplulukça seçilerek göreve getirilen, yasalarla belirlenmiş
görevlere ve yetkilere, özel gelirlere, bütçeye ve personele sahip kurumlardır.
Ayrıca bu kurumlar, üstlendiği hizmetler için kendi örgütsel yapısını kurabilen,
merkez yönetimi ile ilişkilerinde idari özerklikten yararlanan kamu tüzel
kişileridirler.
Yerel yönetimler, yerel topluluktaki bireylerin ortak ihtiyaçlarını gideren,
kamusal mal ve hizmet üreten, yerelde yaşayan halkın kendi seçtiği organlarca
yönetilen kurumlardır. Bu ifadeden yola çıkılarak üç amacın gerçekleştirilmek
Kamu tüzel kişiliği, istenildiği sonucu çıkarılabilir. İlki, insanların temel haklarını kullanmaya olanak
kamu yararını sağlamak vermesidir. İkincisi, etkinliktir. Üçüncüsü ise, demokrasiyi mümkün kılma isteğidir.
üzere kanunla ya da Çağdaş yerel yönetimler bu üç amacı gerçekleştirmeye yönelik olduğu için yerel
kanunun açıkça verdiği yönetimlerin başarısı, özgürlüğü, etkinliği, demokrasiyi veya katılımı sağlama
yetkiyle kurulmuş, bakımından ele alınır.
kamu gücüne ve tüzel
kişiliğe sahip Türkiye’de 1982 Anayasası’nın 127. maddesinin genel kabul gören tanımlara
örgütlenmedir. uygun bir şekilde yerel yönetimleri tanımladığı görülmektedir. Burada, “Mahallî
idareler; il, belediye veya köy halkının mahallî müşterek ihtiyaçlarını karşılamak
üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda
gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileridir.”
denilmektedir.
Yerel yönetim kuruluşları, ülkenin yönetim sisteminin bütünlüğü içinde yer
alırlar. Görev ve yetkileri, kuruluş ögeleri ve gelir sistemleri yasama organınca
belirlenir. Merkezî yönetim, yerel yönetimleri hiyerarşik olarak denetleyemez.
Ancak merkezî yönetim, yerel yönetimler üzerinde hukuka uygunluk denetimi
yapabilir.
Yerel yönetimler, hemen hemen her demokratik ülkede anayasal kurumlar
olarak hukuk mevzuatında yerlerini almışlardır. Yerel yönetimlerin zaman içinde
ülkelerin yönetim yapılarında konumlarını ve etkinliklerini daha da artırdıkları
söylenebilir. Aslında yerel yönetimlerin konumlarının her geçen gün güçlenmesini,
toplumda demokratik bilincin gelişmesinin ve demokrasiye olan inancın artmasının
bir sonucu olarak da değerlendirmek mümkündür.
Günümüzde yerel yönetim denince; devlet tüzel kişiliğinin dışında
kendilerine ait tüzel kişilikleri olan kamu kurumları anlaşılmaktadır. Bu kurumların
kendilerine has gelirlerinin, mallarının ve personelinin olması, merkezden bağımsız
bütçelerinin olması, yasal sınırlar içerisinde bütçelerini istedikleri yerel hizmetlere
istedikleri gibi harcayabilme yetkilerinin bulunması bunların merkezî yönetime
karşı özerkliklerinin olduğunu göstermektedir. Ancak burada bahsi geçen
özerkliğin, merkezden bağımsızlık olarak değil, yine merkezîn koymuş olduğu
kuralları kendi karar organlarının isteği doğrultusunda kullanabilme şeklinde
anlamak gerekir. Yani Türkiye’de yerel yönetimler siyasi özerkliğe değil, yönetsel
özerkliğe sahiptirler.

Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 4

 Yerel Yönetim Kavramı ve Yerel Yönetimlerin Tarihsel Gelişimi

YEREL YÖNETİMLERİN VARLIK NEDENLERİ

Bir ülkede kamusal hizmetlerin tümünü, o ülkenin başkentinden yürütmek
mümkün değildir. Bu mümkün olsa bile sunulan hizmetlerin etkinliği ve verimliliği
azalır, böylece beklenilen faydaya erişilmemiş olur. Ayrıca demokratik ve siyasi
değerler gelişemez ve halkın kamu hizmetlerine ilgisinde azalma ortaya çıkar.
Yerel/bölgesel şartların farklılığı, mekânsal uzaklık, halkın yönetime katılması ve
halka daha iyi hizmet sunma gibi sorun ve ihtiyaçlar yerel yönetimlerin var olması
gerekliliğini ortaya çıkarmıştır.
Yerel yönetimlerin varlığından bahsederken bunu tek bir neden etrafında
temellendirmek yerine, birden çok nedeni göz önünde bulundurarak bir analiz
yapmak daha yerindedir. Bu bağlamda yerel yönetimlerin, yerellik ilkesi gereği
halka yakın idari birimler oluşturmak, uzayan bürokratik işlerin önüne geçilmesini
sağlamak ve belki de en önemlisi merkezî idarenin demokrasi ilkesine uymayan
özelliğini ortadan kaldırmak gibi amaçları olduğu belirtilmektedir. Bu amaçlardan
hareketle yerel yönetimlerin varlık nedenleri, siyasal, yönetsel, toplumsal ve
ekonomik nedenler üzerinden ele alınabilir.

Yerel yönetimler bir Siyasal Nedenler

ülkede demokrasinin
güçlendirilmesi ve Yerel yönetimlerin varlık nedenlerinden siyasal olanının temelinde
geleceğe demokrasi inancı olduğu ifade edilir. Dolayısıyla tarihsel yönüyle yerel yönetimler
aktarılmasında başat demokrasinin temel birimleri olarak görülmüşlerdir. Liberal demokrasinin
aktörlerdir. J.S. Mill’ e temelinde komünal özgürlükler, günümüz özgürlükçü demokrasinin temelinde ise
göre yerel yönetimler
yerel özgürlükler bulunmaktadır. Dolayısıyla yerel yönetimler siyasal olarak
bir demokrasi
okuludurlar. toplumun haklarını kullanmalarını sağlayan bir vasıta olarak görülmektedir. Halk
adına önemli kararlar alma gücüne sahip yerel yönetimlerin, merkezî yönetimi
sınırlayan ve halkın katılımını sağlayan özelliği nedeniyle demokratik siyasal eğitim
için önemli bir kurumsal yönetim olduğu belirtilir.
John Stuart Mill, bir ülkede demokrasinin yerleşmesi için yerel yönetimlerin
bir okul niteliği taşıdığını ifade etmiştir. Bu bağlamda ülke siyasetine talip olan
hemen herkes bir şekilde yerel siyasetle ilgilenmiş kişilerdir. Ülkenin genel siyaseti
ile ilgilenmeden önce yerel nitelikli daha küçük sorunlarla uğraşmanın, daha büyük
sorumlulukların çözümünü üstlenmede âdeta bir eğitim fonksiyonu gördüğünü
söylemek mümkündür.

Yönetsel Nedenler
Yerel yönetimlerin varlık nedenleri içerisinde yönetsel nedenlerin daha
ağırlıkta olduğu söylenebilir. Dünyada çok küçük ülkeler değerlendirme dışında
tutulursa tüm kamu hizmetlerinin merkezden yönetilmesinin mümkün
Yönetsel nedenlerden olamayacağı açıktır. Bu durum yönetim biliminde yer alan etkenlik kavramıyla
kaynaklı gereklilikler, yakından ilgilidir.
yerel yönetimlerin var
olmasında başı Yerel yönetimlerin etkinliğinin artırılması için üç farklı açıdan değerlendirme
çekmektedir. yapılabileceği belirtilmektedir. İlk olarak herhangi bir yerel hizmetin etkin
olabilmesi için hizmet alanının büyüklüğünün yani yerel yönetimin coğrafi olarak

Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 5

 Yerel Yönetim Kavramı ve Yerel Yönetimlerin Tarihsel Gelişimi

en uygun sınırlarının belirlenmesi gerekir. İkinci olarak yerel yönetimlerin

sayılarının hizmetlerin etkin biçimde yürütülebilecek sayıda olması gerekir.
Kaynakların hizmet gereksinimi doğrultusunda etkin biçimde kullanılabilmesi, israf
ve savurganlığın olmaması için bu durum ayrıca önem arz etmektedir. Üçüncü
olarak da hangi hizmetin yerel yönetimlere bırakılmasının, hizmetin etkinlik ve
verimliliği bakımından yararlı olacağı iyi tespit edilmelidir.
Bir hizmetin yerel yönetimlere mi yoksa merkezî yönetime mi bırakılacağı
hususu, hizmetin içeriğine ve toplumsal ihtiyaca göre tespit edilmelidir. Eğer
hizmet ülkenin tamamını ilgilendiriyorsa; adalet, güvenlik uluslararası ilişkiler gibi,
bu tür hizmetlerin mutlaka merkezî yönetim tarafından sürdürülmesi gerekir. Eğer
hizmet ülkenin tamamına yönelik değil de sadece herhangi bir yörede yaşayan
halkın gereksinimi şeklindeyse bu tür hizmetlerin de yerel yönetimlere bırakılması
daha uygun olur. Çöplerin toplatılması, kanalizasyon, otopark hizmetleri, kent içi
yolların yapımı ve yeşil alanlar buna örnek verilebilir. Kısacası yerel yönetimlerin
varlık nedenleri arasında öne çıkan yönetsel zorunluluklar, bu kuruluşların var
olmasının gerekliliğinin tüm dünyada kabul görmesine neden olmuştur.

Toplumsal ve Ekonomik Nedenler

Yerel yönetimlerin varlık nedenleri ve gelişme düzeyleri ile toplumların
gelişimi birbirine yakın kavramlardır. Bir ülkenin gelişmişlik düzeyi, kentlilik düzeyi
aynı zamanda yerel yönetimlerin gelişimine de katkı sağlayacaktır. Çünkü
toplumsal gelişimi sadece tek bir nedene dayalı açıklamak olası değildir.
Toplumdaki okuryazar oranı, demokratik düşüncenin halk tarafından
Bir ülkenin gelişmişlik
benimsenmesi, nüfus yoğunluğu, ekonomik kalkınmışlık gibi hususlar toplumların
düzeyi, kentlilik düzeyi
aynı zamanda yerel gelişimi açısından önemlidir. Aslında bütün bunlar yerel yönetimlere olan ihtiyacı
yönetimlerin gelişimine ve yerel yönetimlerin gelişim sürecini etkilemektedir. Bununla birlikte, bir ülkenin,
de katkı sağlayacaktır. bölgenin ya da kentin gelişme düzeyiyle, bunların yönetim şekilleri birbirini önemli
ölçüde etkilemektedir. Orta Çağ Dönemi’nde ticaretin yoğunlaşmasıyla kent
yönetimlerinin kurulması ve belediye kurumlarının etkinliğinin artması bu
nedenledir.
Örnek

•İstanbul’da ilk belediyenin (Altıncı Daire) Galata’da kurulmuş

olmasını, o bölgede yaşayan topluluğun okuma yazma oranı
bakımından, ekonomik açıdan ve demokratik bilinç düzeyi
bakımından diğer kesimlerden ayrıldığı gerçeğine dayandırabilmek
mümkündür.

Dolayısıyla yerel yönetimlerin varlığı ve gelişme seviyesi ile toplumsal

gelişme birbirleri ile yakından alakalıdır. Yerel yönetimlerinin gelişmesinde
ülkelerin gelişmekte, sanayileşmekte olması ve kentleşmesi etkilidir. Bunun
dışında belli bir bölge halkının demokratik, eşitliğe önem veren, katılımcı ya da
tersi durumlarda olması da yerel yönetimlerin gelişmesini etkileyen
nedenlerdendir.

Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 6

 Yerel Yönetim Kavramı ve Yerel Yönetimlerin Tarihsel Gelişimi

TARİHSEL SÜREÇTE YEREL YÖNETİMLER

Yerel yönetimler hakkında kesin bir ortaya çıkış tarihi vermek güç olmakla
birlikte, kökeninin Eski Yunan ve Roma’ya kadar gittiği ifade edilebilir. Başlangıçta
“site” olarak adlandırılan yapılar, Orta Çağ’ı takiben giderek gelişmişler ve toplum
Komün yönetimleri, hayatını önemli bir şekilde etkilemişlerdir. Esasında sosyolojik olarak yerel
günümüz belediye yönetimler, insanın toplu yaşama gereksiniminin bir sonucudurlar. Bu şekilde
yönetiminin ilk örneği
insanlar kendileri için elverişli gördükleri belirli bir yerde yerleşip ortak çıkarlarını
olarak kabul edilmekle
birlikte, komünlerin korumak üzere örgütlenirler. Bu örgütlenmeler ise “komün” adı verilen yapılara
demokrasinin temel hayat vermiştir. Günümüzde yerel yönetimler, bu doğal yerleşme birimlerinin idari
hücreleri olduğu ifade yönden örgütlenmesi ve hukuki bazı yetkilerle donatılarak tüzel kişi hâline
edilmektedir. getirilmeleridir.
Yerel yönetim geleneğinin tarihi, “komün” geleneğinin tarihiyle birdir. Belirli
bir mekânda yaşamlarını sürdüren insan topluluğunun bir arada yaşıyor olmaktan
kaynaklanan sorunlarını gidermek ve ortak ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla
kurmuş oldukları birlikteliklere veya örgütlülüklere “komün” adı verilmektedir.
Komünler, yerel bir topluluğa kamu hizmetleri sunan yönetsel, siyasal ve
sosyolojik birimlerdir. Komünlerin tarihi ise Orta Çağ’a kadar inmektedir.

İlk Çağ ve Orta Çağ’da Yerel Yönetimler

MÖ 1500-1000’lerde başlayan site yönetimlerinin Sümerler, Babiller,
İbraniler gibi çoğu kavimde görülmesine rağmen, Antik Yunan, özellikle de Atina
sitesi demokrasiyi en çok yaşamış olan site olmuştur. Antik Dönem’de, bir bölge
veya yerde yaşayan insanların meydana getirdiği, kendi kendini yöneten, en küçük
demokratik idari birim olan “site”, Roma İmparatorluğu Döneminde idari
özerklikten yararlanan “municipe” ve Antik Yunan’da toplumsal hayatın en
gelişmiş teşkilat yapısı olarak kabul gören “polis” günümüzdeki anlamı ile yerel
yönetimlerin ilk örnekleri olarak görülür. Bu birimlerin etkilerini kaybetmeleri
sonucunda, kentlerin özgürleşmesinde büyük rolü olan “komün”lerin oluşması,
yerel yönetimlerin önemini artırmıştır. Halk katılımını bütünüyle sağladığı için, bu
birimler yerel yönetimlerin kurumsallaştığı ilk örnekler olarak görülür.
Zaman içinde, site otoritesinin gücünü yitirmesi ve siteyi yönetenlerin
azınlık olmalarıyla siteler önemli değişiklikler geçirmişlerdir. Bilhassa Roma
imparatorlarının siteyi, sitenin sosyal ve siyasal özerkliğini yıkmasıyla bu dönemde
ortaya komünler çıkmıştır. Bu komün yönetimleri, bugünün belediye yönetiminin
ilk örneği olarak kabul edilmiş ve komünlerin demokrasinin temel hücreleri olduğu
ifade edilmiştir.
“Komün”lerin ortaya çıkmasında, 10. yüzyıldan itibaren Avrupa’da ticaretin
canlanmaya başlaması önemli bir etmen olarak karşımıza çıkmaktadır. Ticari
büyümeyle birlikte ticarete konu olan kentlere göç artmış ve kentlerin nüfusu
fazlalaşmıştır. Ticaret geliştikçe limanlar başta olmak üzere yol kavşakları, nehir
ağızları ve diğer elverişli yerlerde kentler oluşmaya başlamıştır. Bu durumun yerel
yönetimler açısından önemi ise kentler ile yerel yönetimlerin aynı mekânlı
kavramlar olmasında yatmaktadır.

Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 7

 Yerel Yönetim Kavramı ve Yerel Yönetimlerin Tarihsel Gelişimi

Orta Çağ boyunca Doğu’da merkezî yönetimler güç kazanırlarken, Batı’da

ise tam tersi bir şekilde komün hareketlerin varlığı söz konusu olmuştur. Daha
sonraki yıllarda ise Avrupa’da komün yapılarına izin verecek bir ortam olan parçalı
devlet yapılarının yıkılması ve merkezî krallıkların egemenlik kazanmalarıyla,
komünlerin bağımsızlıklarını yavaş yavaş kaybetmeye başlaması söz konusu
Erken Modern Çağ,
olmuştur.
“yerel yönetim
kuruluşlarına gerek Erken Modern Çağ’da Yerel Yönetimler
olmadığı” biçimindeki
düşüncenin hâkim Avrupa tarihinde Orta Çağ’ın sonu ile Sanayi Devrimi arasında kalan (1450-
olduğu bir devirdir. 1789) zamanı kapsayan ve aynı zamanda Rönesans ve Reform hareketlerinin
yaşandığı bu dönem, ulus-devletlerin yükselişine tanıklık ederken kentlerin ve
komün yapılarının arka plana atılmasına sahne olmuştur. Dolayısıyla, devlet tek
egemen güç hâlini almış, komünler güçlerini kaybederek ara kurum olarak
varlıklarını devam ettirmiş ve devletin kente olan ideolojik üstünlüğü güç
kazanmıştır.
Yine bu dönemde yerel yönetim kuruluşlarına gerek olmadığı şeklinde bir
Erken Modern Çağ’da düşüncenin olduğu da görülmektedir. Jean Jacques Rousseau ve Immanuel Kant
Montesquieu, gibi düşünürler, “özgür kentli” ile “özgür devlet” arasına, yerel yönetim gibi ara
Rousseau ve Kant özgür kurumların girmesine gerek olmadığını ifade etmişlerdir. Daha sonraki zamanlarda
birey ve özgür devlet
ise Anne Robert Jacques Turgot ve Jeremy Bentham gibi faydacı düşünürler,
arasına hiçbir kurumun
girmesine ihtiyaç ülkenin genel çıkarları ile bireysel çıkarlar arasında köprü görevi görecek alt
olmadığını birimlere bilinçli bir şekilde yer vermenin gerekliliği üzerinde durmuşlardır.
belirtmişlerdir. Günümüzdeki anlamıyla bir yerel yönetim düşüncesinin ortaya çıkışı ise ancak bu
tür düşüncelerin yaygınlaşmasından sonra olmuştur.

•Anne Robert Jacques Turgot , yerel yönetimleri bir "hiyerarşik

sistem" olarak görmüştür. En altta köy belediyeleri bulunacak,
bunların belirli mesafeler içinde kalan 30 tanesi de il belediyelerini
Örnek

meydana getirecekti. Böylece krallığın tümü 30 belediyeye

ayrılacaktı. Alt düzeyde bulunan köy belediyelerinin organları ise o
Sanayi Devrimi’yle yerde taşınmaz malı olan yurttaşlarca seçilecekti. Bu görüşler
birlikte kentlerde sonraki yıllarda, Fransa'yı komünlere, kantonlara, ilçelere ve illere
çalışma olanaklarının ayırmayı sağlayan Sieyès'in görüşlerini etkilemiştir. Ayrıca Fransız
Devrimi sonrası yeni yönetim kültürünü de etkisi altına almıştır. Bu
fazlalaşması, kentlerin
etki, tüm yerel birimlerde sadece taşınmaz mal sahibi olanların
kalabalıklaşmasına yol temsil edilmesidir.
açmıştır. Böylelikle, iyi
işleyen ve örgütlenen
yerel yönetim
birimlerine ihtiyaç
artmıştır. Sanayi Devrimi ve Sonrasında Yerel Yönetimler
18. yüzyılın ortalarından itibaren ilk olarak Birleşik Krallık’ta ve ardından
diğer Batı Avrupa ülkelerinde buhar gücünün kullanılması ve ağır sanayi
tesislerinin ortaya çıkmasıyla birlikte yeni bir dönemin kapıları aralanmıştır. Çünkü
bu dönemde, kentlerin, çalışma olanaklarının fazlalığı dolayısıyla kırsal alanlardan
yoğun bir nüfusu bünyelerine katmaları söz konusu olmuştur. Böylece kentlerin

Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 8

 Yerel Yönetim Kavramı ve Yerel Yönetimlerin Tarihsel Gelişimi

sayısında ve nüfusunda artış meydana gelmiştir. Daha önceki açıklamalardan da

hatırlanacağı üzere, kentlerle yerel yönetimlerin aynı mekânlı iki kavramı ifade
ettiği dile getirilmişti. Bu durum, büyüyen kentlerde kalabalıklaşan nüfusun artan
hizmet taleplerine cevap verebilecek manevra kabiliyetlerine sahip yerel yönetim
teşkilatlarının kurulmasının önünü açmıştır.
Böylece artık Orta Çağ’ın sonu ile Sanayi Devrimi arasında kalan dönemde
yerel yönetimlerin gereksiz ara kurumlar olarak görülmesi yerine, onların önemini
ortaya koyacak ve kurumsallaşmalarını sağlayacak gelişmelerin olduğu
görülmektedir. Bu dönemde, daha önce ifade edilen düşünürler Jeremy Bentham
ve Anne Robert Jacques Turgot ile John Stuart Mill’in katkıları olmuştur. Ayrıca,
Alexis de Tocqueville, Proudhon ve Sieyès gibi Fransız düşünürler de yerel yönetim
düşüncesinin gelişmesine fayda sağlamışlardır. Özellikle, “local government”
(yerel yönetim) kavramını ilk kullanan ve İngiltere için bir yerel yönetim modeli
önerisinde bulunan Bentham’ın düşünceleri, ülke sınırlarını aşarak Fransız yerel
yönetimleri üzerinde de büyük etkiler ortaya çıkarmıştır. “Belediye” terimi ise ilk
olarak 1789 tarihli Fransız Kurucu Meclisi’nde kullanılmıştır. Ayrıca, yerel
yönetimlerin 1800’lü yıllardan itibaren belediyeleşme aşamasına geçtiğine yönelik
düşünceler de dile getirilmiştir. Bu yönde, İngiltere’de belediye tüzel kişilikleri, ilk
kez, 1835 tarihinde gerçekleştirilen reformlar esnasında tesis edilmiştir.
1800’lü yılların sonlarına doğru temel yönetim birimleri olan yerel
yönetimler, idari olarak teşkilat bölünmesi geçirmiştir. Belediyeler bu dönemde
devletin bir bölümü olarak değil, sivil toplumun bir parçası şeklinde faaliyetlerini
gerçekleştirmişlerdir. Belediyeler yerel halkın ihtiyaçlarını karşılamanın yanında,
demokratik gelişmenin hızlanmasında da önemli kuruluşlar olarak belediye
özerkliğinin gelişmesine yardımcı olmuş ve varlıklarını bu şekilde devam
ettirmişlerdir.
1900’lü yılların başından 2000’li yıllara değin süregelen tüm 20. yüzyıl
boyunca, “belediyeler merkezî yönetimin bir parçası olarak gereklidir.” düşüncesi
Batı ülkelerinde yerel hâkim olmuştur. Ayrıca, yerel yönetimlerin altın çağı olarak nitelendirilen bu
yönetimlerin ortaya yüzyılda, yerel birimler artan nüfus karşısında fazlalaşan hizmetleri yerine
çıkışı, yerelde yaşayan getirebilmek için yeterli kaynaklara ulaşmaya başlamışlar, yerelde yaşayanlara
halkın muhalefeti ve merkezî yönetimin verdiği hizmetten fazlasını sunabilmişlerdir. Tüm bunların
istekleri karşında
yanında, bu dönemde yerel yönetimleri başlıca üç özelliğin nitelediği
merkezî yönetimlerin
attığı adımlarla görülmektedir:
şekillenmiştir.  Hizmet Çoğulculuğu,
 Etkinlik,
 Kentleşme.
Hizmet çoğulculuğu; ekonomik, toplumsal ve teknolojik nedenlerle yerel
yönetimlerin görev ve sorumluluklarının artışına göndermede bulunmaktadır.
Etkinlik ise yerel yönetimlerin artan hizmet talepleri karşısında verimliliğini
artırmak için değer sistemlerinin, inançların ve kuramların bir yana bırakılarak
yerel sorunlara pragmatik bir şekilde çözüm yollarının üretilmesini ifade

Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 9

 Yerel Yönetim Kavramı ve Yerel Yönetimlerin Tarihsel Gelişimi

etmektedir. Son olarak kentleşme ise Sanayi Devrimi sonrasında artan kentli
nüfusu ve yerel yönetimlerin hızla kentleşmesini ortaya koymaktadır.

TÜRKİYE’DE YEREL YÖNETİMLERİN TARİHSEL ALTYAPISI

Türkiye’de yerel yönetimlerin ortaya çıkışına yönelik yapılan araştırmalar,
gelişim çizgisinin Osmanlı İmparatorluğu’nun son dönemleriyle birlikte ortaya
çıktığını göstermektedir. Bu nedenle, yerel yönetimlerin Batı’da olduğu gibi zengin
bir geleneğe ve geçmişe sahip olduğunu ileri sürmek zordur.
Batı demokrasilerinde yerel yönetimler, 12. yüzyıldan başlayarak günümüze
kadar uzanan tarihsel bir gelişmenin sonucudur. Burada merkezî yönetim
karşısında bir bölgenin veya kentin mali-idari alanda özerklik elde edip
güçlenmesiyle yerel yönetimler ortaya çıkmıştır. Kentlerde ve kırsal alanlarda
yaşayan toplulukların idari ve mali bazı özerklikler elde etmesi, yönetsel
organlarını kendilerinin seçtikleri yönetimlere sahip olması çoğu ülkede olduğu
gibi Osmanlı’da da geç zamanlara tekabül etmiştir. Dolayısıyla birçok alanda
Osmanlı’da yerel olduğu gibi yerel yönetimler konusunda da geleneğin Osmanlı’dan Cumhuriyet’e
yönetimler, bir aktarıldığı göz önünde bulundurulursa tarihsel altyapı üzerine yapılacak
muhalefet kültüründen değerlendirmelerde bu duruma uygun olarak hareket edilmesi gerekli olacaktır.
ziyade devletin
batılılaşma politikaları Osmanlı’dan Cumhuriyet’e Yerel Yönetimler
kapsamında ve kendi
tasarrufu dâhilinde Batı yönetim ve siyasi tarihi, siyasi otoritenin birliğini ve bütünlüğünü değil;
ortaya çıkmıştır. parçalanmışlığını ve çeşitli yerel otorite ve güç odaklarının ortaya çıkışını
yansıtmaktadır. Batıda yerel yönetimler, bölgesel muhalefet ya da genel olarak
“muhalefet” kavramıyla yakından ilişkili kurumlar olarak ortaya çıkmıştır. Türk
idari ve siyasi tarihinde ise siyasi-idari otoritenin birliğini, bütünlüğünü korumak ve
güçlendirmek yönünde egemen bir görüş ve uygulama nedeniyle “muhalefet”
kavramına pek hoşgörü ile bakılmamıştır. Dolayısıyla Osmanlı siyasi kültürü, devlet
yönetiminde “muhalefet” kurumunu meşrulaştırmamıştır ve Tanzimat’a kadar da
Batı tipi yerel yönetimlere ihtiyaç duyulmamıştır. Bu nedenle Osmanlı’da yerel
yönetimlerin gelişimine yönelik açıklamaları, Tanzimat’tan önce ve sonra olarak
ikiye ayırıp değerlendirmek yerindedir.

Tanzimat’tan önce kent yönetimi ve yerel hizmetler

Osmanlı’da Tanzimat öncesi dönemde, Batılı anlamda bir yerel yönetim
kuruluşunun varlığı söz konusu olmamıştır. Bununla birlikte, bu demek değildir ki
kentlerde ya da kırsal alanlarda yaşayan insanlarının hizmet taleplerine cevap
verebilecek başka da bir yapı yoktur. Aksine, Tanzimat Öncesi Dönem’de veya bir
diğer adlandırmayla klasik dönemde kentsel hizmetler, kadılık müessesesi, vakıflar
ve loncalar gibi geleneksel kurumlar tarafından yürütülmüştür. Dolayısıyla ilk
belediye teşkilatının kurulmasına kadar Osmanlı İmparatorluğu’nda yerel
yönetimlerin yerine getirdiği hizmetler bu geleneksel kurumlar tarafından
yapılmıştır. Klasik kurumlar ise merkezî yönetim karşısında herhangi bir özerkliğe
sahip olmamışlardır. Yerel halkın, yerel hizmetleri yerine getirecek kişi ya da

Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 10

 Yerel Yönetim Kavramı ve Yerel Yönetimlerin Tarihsel Gelişimi

kurumları belirlemesinde de herhangi bir yetkisi bulunmamıştır. Yerel hizmetleri

yerine getiren bu geleneksel kurumlardan kısaca söz etmek gerekmektedir:

(1) Kadılık müessesesi

Osmanlı idare sisteminde temel bir mülki idare birimi olan "kaza", Kadı’nın
yönetim ve yargı alanını ifade etmektedir. Merkezden atanan kadı, idari, adli ve
beledi yetkilerin hemen hemen tümüne sahip bir devlet memuru olarak görev
yapmıştır. Bu yönüyle kadı hem hâkim, hem mülki amir hem de belediye başkanı
olmuştur. Belediye hizmetleri ile ilgili olarak şehrin temizliğinin sağlanması,
Osmanlı’da Tanzimat
öncesi dönemde yerel ticaretin sağlıklı bir şekilde yürütülmesi, esnafın denetlenmesi, çarşı-pazar
yönetim birimlerinin kontrolü, fiyatların belirlenmesi (narh), kentin imar ve iskânı gibi işleri yerine
yerine getireceği getirmişlerdir. Kadılara görevlerini yerine getirirken subaşı, çöplük subaşı,
görevler büyük ölçüde mimarbaşı, Yeniçeri Ocağı’na bağlı kolluk kuvvetleri ve görevliler yardım
kadılar, vakıflar ve etmişlerdir.
loncalar tarafından
üstlenilmiştir. Kadıya bağlı kişilerden subaşı, şehrin güvenliğinden kadıya karşı sorumlu
olmuştur. Naip, yargı işlerinde kadı’nın yardımcısı olmuş ve kadı’nın yetki alanı
içerisinde olan fakat ulaşamadığı yerlerde kadı adına hüküm vermiştir. Asesler
geceleri çarşı ve pazar yerlerini beklemekle görevlendirilmiştir. Çöplük subaşı,
genel temizlik ve intizamdan kendine bağlı personelle birlikte sorumlu olmuştur.
Mimarbaşılar, şehrin imar düzeninin denetlenmesi konusunda kadı’nın
başyardımcısı konumunda yer almışlardır. Semtlerden bir alt kademede bulunan
mahallelerde ise mahalle imamları kadı’nın görevlerini yerine getirmekle görevli
olmuştur.
Kadı’nın belediye hizmetlerinden sorumlu yardımcısı muhtesiptir. Muhtesip
esnafın denetlenmesinde, narhın saptanmasında, temizliğin kontrolünde ve beledi
cezaların uygulanmasında kadı’nın başlıca yardımcısı, olup bir tür belediye zabıta
müdürü görevini yerine getirmiştir. Osmanlı Devletinde muhtesibin görevi, bazı
temel tüketim maddelerine narh koymak, bunu denetlemek, çarşı ve pazar işlerine
nezaret etmek, tartı ve ölçü aletlerini kontrol etmek, gıda maddelerinin üretildiği
ve satıldığı dükkân ve işletmeleri denetlemektir.

(2) Vakıf sistemi

Osmanlı’da bugün için modern belediyelerin yerine getirdiği birçok yerel
nitelikteki hizmet, vakıflar tarafından yerine getirilmiştir. Vakıf, belirli bir malı,
kamunun çıkarına yönelik bir hizmete ya da hizmetlere sürekli olarak tahsis
etmektir. Selçuklu ve Osmanlı toplumunda, kişinin sahip olduğu mal varlığı
üzerinde sadece kendisinin değil, içinde yaşadığı toplumun da hakkı olduğu
inancından hareketle, varlıklı kişilerden bir vakıf eseri inşa etmesi beklenmiştir. Bu
kişiler cami, medrese, han, aşevi, misafirhane, çeşme, köprü ve kütüphane gibi
vakıf eserleri kurmuşlardır. Bu sistem o düzeyde yaygınlaşmıştır ki geliri sadece
yaralı leyleklerin tedavi edilmesinde kullanılmak üzere çalışan vakıfların olduğu
ifade edilmektedir.

Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 11

 Yerel Yönetim Kavramı ve Yerel Yönetimlerin Tarihsel Gelişimi

Bireysel Etkinlik
• Türkiye'de günümüz koşullarında yerel hizmetlerin yerine
getirilmesinde vakıflar ne ölçüde işlerliğe sahiptir?
Araştırınız.

(3) Loncalar
Loncalar hiyerarşik bir yapıda örgütlenmiş esnaf birliklerini oluşturmuştur.
Bu birlikler, üyelerin mesleki etkinliklerini denetlemek, üyeler arasında
anlaşmazlıkları çözümlemek ve halkla hükûmet arasında aracı bir kurum olarak
faaliyet göstermişlerdir. Ayrıca loncalar mesleklerini yerine getirdikleri çarşılar
sayesinde iktisadi hayatı ellerinde bulundururken aynı zamanda bu mekânlar
dâhilinde beledi hizmetlerin bir kısmını yerine getirmişlerdir. Çarşı yollarının
yapımı, temizliği, aydınlatması, su ihtiyacının karşılanması, personelin eğitilmesi,
malların kalitesi ve standardizasyonunun sağlanması gibi görevleri kurdukları
organizasyonla çözmüşlerdir.

Tanzimat’tan sonra yerel yönetimler

Günümüzde, Türkiye’de yerel yönetim birimleri olan belediyeler, il özel
idareleri ve köyler, özellikle Tanzimat’tan sonra yaşanan gelişmelerin etkisiyle
birikimli olarak bugüne aktarılmışlardır. Bu bağlamda 19. yüzyıl, Osmanlı toplumu
için büyük değişim ve dönüşümlerin yaşandığı bir dönem olmuştur. Önceki
Tanzimat ile birlikte yüzyılda başlayan askerî alandaki yenilik girişimleri, bu yüzyılla birlikte mali, idari,
Osmanlı sosyal ve kültürel olmak üzere yeni alanlarda etkisini göstermeye başlamıştır.
İmparatorluğu’nda
yerel hizmetleri yerine Konunun yerel yönetimlere bakan yönü ise Batılılaşma yolunda ortaya
getiren geleneksel konulan reformlarla birlikte belediye teşkilatlarının kurulması için gerekli ortamın
kurumların yerini batılı sağlanması ve hemen ardından il özel idarelerine ilişkin yasal kurumsal adımların
yerel yönetim kurumları atılmaya başlanmasıdır. Köyler ise, Osmanlı’da belediye ya da il özel idarelerinin
almıştır. oluşmaya başlamasından çok daha eskilere dayanmaktadır. Fakat onlar da
Tanzimat’la birlikte belirgin bir şekil almış ve mülki yapılanmada yerlerini
edinmişlerdir.
Osmanlı İmparatorluğu Dönemi’nde 1854-1856 Kırım Savaşı yıllarında ilk
belediye idaresinin kurulması çalışmaları, batı ülkeleri ile artan ilişkiler sonucunda
başlamıştır. Osmanlı Devleti’nde belediyenin kurulması, Kırım Savaşı’nda müttefik
etkisiyle olmuştur. Çünkü o dönemde İstanbul’a çok sayıda Avrupalı subay ve
asker gelmişti. Avrupalı Devletler, bu uyrukların modern, bakımlı, temiz bir şehirde
yaşamalarını istemekteydiler. Ayrıca Tanzimat’tan sonra Avrupalılar için İstanbul
gözde şehirlerin arasında gelmekteydi. Bu dönemde İstanbul’da yüz binin üzerinde
yabancı yaşamaktaydı. Bu yabancıların büyük çoğunluğu ise Beyoğlu-Galata
semtinde oturmaktaydılar.

Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 12

 Yerel Yönetim Kavramı ve Yerel Yönetimlerin Tarihsel Gelişimi

Bu kişilerin temizlik, aydınlatma, kaldırım ve kanalizasyon gibi temel

belediye hizmetlerinin eksikliğinden yakınması sonucu İmparatorluğa, bu
hizmetlerin iyileştirilmesi için bir belediye teşkilatının gerekliliği tavsiye edildi.
Böylece öncelikle yabancıların talebi sonucunda adımı atılan belediye teşkilatı,
1855 yılında İstanbul’da “Şehremaneti” adıyla kuruldu. Şehremaneti, İstanbul
Belediyesi’nin adıydı ve bu belediyenin çeşitli dairelere ayrılması gerektiği
üzerinde karar kılındı. Fakat İstanbul’da her semtte belediye kurulmasının zor
olacağı düşünülerek önce sadece bir bölgede uygulamaya gidilmesi üzerinde
anlaşıldı. Bu bölge de yabancıların yoğun olarak yaşadığı Beyoğlu-Galata semti
oldu. Bu bölgeye “Altıncı Belediye Dairesi” adı verildi. İlerleyen süreçte ise 1869’da
çıkarılan Dersaadet İdare-i Belediye Nizamnamesi ile belediye örgütü, Beyoğlu ve
Galata dışında tüm İstanbul’a yaygınlaştırıldı.
Bireysel Etkinlik

• İstanbul'da başlangıçta her semtte belediye kurulmasının

zor olacağı düşünülmüş ve ilk olarak Beyoğlu-Galata semtini
içine alan "Altıncı Belediye Dairesi" kurulmuştur. İlk olarak
kurulan belediye dairesi neden "altıncı" olarak
adlandırılmıştır? Araştırınız.

İstanbul dışında (taşrada) modern belediye örgütlenmesinin gelişimi ise

1864 Vilayet Nizamnamesi ile söz konusu olmuştur. Özellikle liman kentlerinde
belediyeler bu nizamnameden sonra kurulmaya başlanmıştır. 1871 Tarihli İdare-i
Umumiye-i Vilayet Nizamnamesi ile de taşrada kurulan belediyelerin ilk yasal
temeli oluşmuştur.
Osmanlı’da belediye ve
il özel idarelerin Bu süreçte diğer yerel yönetim birimlerimizden olan il özel idaresi ve
kurulması, Tanzimat’la köylere kısaca değinilmesi gereklidir. İl genelinde bir yerel yönetim biriminin
hızlanan Batılılaşmanın oluşturulması (il özel idaresi) eyalet sisteminden vilayet sistemine geçişin ilk adımı
etkisiyle olurken köy
olan 1864 tarihli Vilayet Nizamnamesi ile olmuştur. Böylece ülkenin başlıca
yönetimleri ise devlet
geleneğinin ve toplum yönetim birimleri, il, sancak, kaza ve köy olarak belirlenmiştir.
mirasının sonucudur. Bu yeni düzenleme ile illerde, genel yönetimin yanında bir de “İl Özel
Yönetimi’nin bulunması öngörülmüştür. Her Sancak’tan seçilip gönderilecek
dörder üyeden oluşan Meclis-i Umumi’nin (bugünkü İl Özel İdaresi organı olan İl
Genel Meclisi) başkanlığı, merkezî yönetimce atanan valiye bırakılmıştır.
Nizamname doğrultusunda ilk deneme Tuna Vilayeti ile yaşama geçirilmiştir.
1870 tarihli İdare-i Umumiye-i Vilayet Nizamnamesi, İl Özel Yönetimlerinin
temel yapısını korumuş, bunun yanı sıra, Meclis-i Umumi’nin görev alanını
genişletmiştir. 1913 tarihli İdare-i Umumiye-i Vilayet Kanunu Muvakkat ise
1913’ten itibaren İl Özel Yönetimlerini düzenlemiştir. 1913 tarihli (İllerin Genel
İdaresine İlişkin Geçici Kanun’un) ilk 74 maddesi, illerin genel yönetimini
düzenlemiş, 74. maddesinden sonra gelen maddeleri ise il özel yönetimlerini
düzenlemiştir.

Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 13

 Yerel Yönetim Kavramı ve Yerel Yönetimlerin Tarihsel Gelişimi

Köy yönetimleri, il özel yönetimlerinin ve belediyelerin Fransız yönetim

sisteminden alınmış olmasına rağmen, Tanzimat’tan sonraki reform hareketleri
içinde, Türk toplumunun siyasi, sosyal ve idari gereksinmelerinin doğal bir sonucu
olarak ortaya çıkmıştır. Ayrıca köy yönetimleri, Türk yerel yönetimleri içerisinde
Tanzimat’tan önce ortaya çıkan ilk yerel yönetim birimleridir. Osmanlı Devleti’nin
kuruluşundan itibaren geleneksel olarak topluca yaşama bilincinin sonucunda
ortaya çıkmış ve zamanla kurumsallaşmış en alt düzeyde bir yerel yönetim
kuruluşu olarak günümüze kadar varlıklarını sürdürmüşlerdir.
Köylerde muhtarlık adı altında ilk örgüt, 1829 yılında İstanbul’da
oluşturulmuştur. Köylerin yönetiminden sorumlu olan köy imamların yetersiz
kalmaları, güvenlik ve vergi konularında düzensizliğin giderilmesi, köylerden
kentlere göçün önlenmesi gibi sebeplerle muhtarlığa geçilmiştir. İstanbul dışında
muhtarlık örgütü ilk olarak Kastamonu sancağında hayata geçirilmiştir. Köy
yönetimleri, 1864 Vilayet Nizamnamesi ile birlikte bir yerel yönetim birimi olarak
düzenlenmiş, görev ve yetkileri, organları gibi hususlarda ayrıntılı bir düzenlemeye
kavuşturulmuştur.

Cumhuriyet Dönemi’nde Yerel Yönetimler

Cumhuriyet Dönemi’nde yerel yönetimlere ilişkin yasal kurumsal yapılanma,
büyük ölçüde Tanzimat’tan sonraki birikimin aktarılmasına dayanmaktadır.
Osmanlı’dan aktarılan yerel yönetim mirasının Cumhuriyet ile birlikte yaşadığı en
Osmanlı’dan aktarılan büyük farklılaşma, yerel yönetimlerin organlarının gelişmesi, örgüt bakımından
yerel yönetim mirasının büyümesi ve genişlemesidir.
Cumhuriyetle birlikte
yaşadığı en büyük Cumhuriyet yönetimi, yerel yönetimleri birer siyasi organ olarak değil, daha
farklılaşma, yerel çok idari birimler şeklinde değerlendirerek yetki, görev ve örgüt yapısını bu
yönetimlerin anlayışa göre tesis etmiştir. Birlik ve beraberlik tehlikeye girer düşüncesiyle yerel
organlarının gelişmesi,
yönetimlerin güç kazanması hususuna sürekli tereddütle yaklaşmıştır.
örgüt bakımından
büyümesi ve Yerel yönetimler alanında Cumhuriyet yönetiminin ilk adımı köy yönetimine
genişlemesidir. ilişkin olmuştur. Günümüzde hâlen yürürlükte olan 442 sayılı Köy Kanunu 1924
yılında çıkarılmıştır. Köyler, Osmanlı Devleti’nden bu yana toplumumuzda bağımsız
birim olarak yer almaktadırlar. İl özel idaresi ve belediye sisteminin Fransa’dan
esinlenerek kurulmuş olmasına rağmen Türkiye’de, köylerin Batı’daki komün
idarelerinde olduğu gibi sosyal, idari ve siyasi ihtiyaçların doğal bir sonucu olarak
ortaya çıktığı ifade edilebilir. Ayrıca Cumhuriyet’in ilanının hemen ertesinde henüz
belediye ya da il özel idarelerine ilişkin bir yasal düzenleme yapılmadan adımın
atılması, günün sosyal ve demografik koşullarıyla ilgilidir. Çünkü Köy Kanunu’nun
çıkarıldığı 1924 yılı, Türkiye’nin yüzde 80’inin kırsal alanlarda yaşadığı bir döneme
tekabül etmekteydi.
Cumhuriyetin ilk yıllarında belediye yapılanmasına ilişkin adım, 1924 yılında
Ankara Şehremaneti’nin kurulmasıdır. Böylece Tanzimat Dönemi’yle birlikte
kurulan İstanbul Şehremaneti’ne benzer bir yapılanma Ankara özelinde hayata
geçirilmiştir. Bundan altı yıl sonra ise 1930 yılında 1580 sayılı Belediye Kanunu
çıkarılmış ve böylece ülke düzeyinde belediye yapılanmasının yasal temeli

Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 14

Yerel Yönetim Kavramı ve Yerel Yönetimlerin Tarihsel Gelişimi

sağlanmıştır. 1580 sayılı Belediye Kanunu ile nüfusu 2000’i geçen yerlerde
belediye kurulabilmesinin önü açılmıştır. Cumhuriyet Dönemi’nin en uzun süre
yürürlükte kalan (74 yıl) kanunlarından biri olan 1930 tarihli 1580 sayılı Belediye
Kanunu, bu yönüyle Osmanlı’nın son dönemlerinden gelen tecrübelerin
aktarıldığını ve beklentilerin de uzun süre karşılanabildiğini göstermiştir.
1980’li yıllara gelindiğinde ise mevcut 1580 sayılı Belediye Kanunu’nun
öngördüğü belediye teşkilatlanması nüfusu giderek artan büyük kentlerin hizmet
sunumunda açmaza girmiştir. Bundan dolayı, 1984 yılında 3030 sayılı Büyükşehir
Yasası çıkarılmıştır. Hemen ardından da 1987 yılında il özel idarelerine ilişkin
olarak 3360 sayılı kanun hazırlanmış, böylece il özel yönetimine ilişkin münhasır
bir kanun hayata geçirilmiştir.
2000’li yılların başlarından itibaren ise gerek belediye gerekse il özel
yönetimlerinin hukuksal yapılanmalarında köklü değişikliklere gidilmiştir. Bu
noktada Türkiye-Avrupa Birliği (AB) arasında olan yakınlaşma, Avrupa Birliği’ne
uyum sağlama kapsamında önemli reformların kapısını aralamıştır. Böylece yerel
yönetimlerin yeniden yapılandırılması için 2004 yılından sonra somut adımlar
ortaya çıkmaya başlamıştır. İl Özel İdaresi’ne ilişkin 2005 yılında çıkarılan 5302
sayılı Kanun 1987 yılında çıkarılmış olan İl Özel İdaresi Kanunu’nun (3360 sayılı
Kanun) yerini almıştır. Ayrıca 1984 yılında çıkarılan, büyükşehir belediyelerinin
yasal güvenceye kavuştuğu Büyükşehir Belediye Kanunu’nun yerini (3030 sayılı
Kanun), 2004’te çıkarılan 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu almış, 1930
tarihli 1580 sayılı Belediye Kanunu da 2005 tarihli 5393 sayılı Belediye Kanunu ile
değiştirilmiştir. 2012 yılında ise Büyükşehir Kanunu’nda büyük değişiklikler getiren
bir yasa çıkarılarak bu şehirlerde İl Özel İdareleri kaldırılmış, ayrıca büyükşehir
sınırlarında kalan köyler mahallelere dönüştürülmüştür. Burada dikkat edilirse,
1924 yılında çıkan 442 sayılı Köy Kanunu’na ilişkin yeni bir yasal düzenlemenin
yapılmadığı görülmektedir. Köylerin günün şartlarına uygun olarak yeniden ele
alınacağı bir köy yasasına ihtiyaç vardır. Yerel yönetimlere ilişkin ifade edilen bu
değişiklikler ve tartışmaların kapsamlı analizi ise, daha sonraki ünitelerde ilgili
yerel yönetim birimi başlıklarında yer almaktadır.
Bireysel
Etkinlik

• Avrupa Birliği'ne uyum sürecinin Türkiye'de yerel

yönetimler alanında ne gibi etkileri olmuştur?
Araştırınız.

Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 15

Yerel Yönetim Kavramı ve Yerel Yönetimlerin Tarihsel Gelişimi

•Kamu hizmetinin etkin ve verimli bir şekilde sunulabilmesi için bu

hizmetten yararlananlara en yakın birimlerden olan yerel yönetimler,
önemi her geçen gün artan ve ülkelerin gelecek hedeflerine ulaşmasında
vazgeçilmez aktörler olarak görülen kurumlardır. Bir ülkede yaşayan
uyruklara sunulacak tüm kamu hizmetlerinin sadece merkezî yönetim
Özet tarafından sunulabilmesinin imkânsızlığı bu vazgeçilmezliğin temelini
oluşturmaktadır.
•Yerel yönetimlerin, yerellik ilkesi gereği halka yakın idari birimler
oluşturmak, uzayan bürokratik işlerin önüne geçilmesini sağlamak ve belki
de en önemlisi merkezî idarenin demokrasi ilkesine uymayan özelliğini
ortadan kaldırmak gibi amaçları olduğu belirtilmektedir. Bu amaçlardan
hareketle yerel yönetimlerin varlık nedenleri, siyasal, yönetsel, toplumsal
ve ekonomik nedenler üzerinden ele alınabilir.
•Bununla birlikte yerel yönetimler ülkelerin demokratik gelişimleri ve
demokrasi geleneklerin sürdürülebilmesi için anahtar kurumlar arasında
başı çekmektedirler. Hatta bazı düşünürlere göre, yerel yönetimler bu
konuda demokrasi okulu olarak görülmüşlerdir.
•Dünyada yerel yönetimlerin tarihsel olarak ortaya çıkışı hakkında kesin bir
bilgi verilemese de kökenin Eski Yunan ve Roma’ya kadar gittiği ifade
edilebilir. Antik Yunan'da "site" yapılanmaları ve Ortaçağ'da yükselen
"komün"ler günümüz modern yerel yönetim yapılanmasının ortaya
çıkmasında önemli aşamaları ifade etmişlerdir. Tarihsel süreçte Avrupa'da
merkezî krallıklar güç kazanırken yerel yönetimler ara kurumlar olarak ve
hatta bazı düşünürlere göre gereksiz yapılanmalar olarak görülse de Sanayi
Devrimi sonrasında bu durum tersine dönmüştür. Çünkü devrim ile birlikte
ortaya çıkan hızlı kentleşme olgusu karşısında kentlerde artan nüfusun
idaresi ancak iyi işleyen ve kendisine gereken değerin verildiği yerel
yönetim kuruluşlarıyla söz konusu olabilecektir.
•Osmanlı’da Tanzimat öncesi dönemde, Batılı anlamda bir yerel yönetim
kuruluşunun varlığı söz konusu olmamıştır. Bununla birlikte, bu demek
değildir ki kentlerde ya da kırsal alanlarda yaşayan insanlarının hizmet
taleplerine cevap verebilecek başka da bir yapı yoktur. Aksine, Tanzimat
Öncesi Dönemde veya bir diğer adlandırmayla klasik dönemde kentsel
hizmetler, kadılık müessesesi, vakıflar ve loncalar gibi geleneksel kurumlar
tarafından yürütülmüştür. Özellikle Osmanlı’da bugün için modern
belediyelerin yerine getirdiği birçok yerel nitelikteki hizmet vakıflar
tarafından yerine getirilmiştir.
•Tanzimat’tan sonraki reform hareketleri içinde il özel yönetimleri ve
belediyeler Fransız yönetim sisteminden esinlenilmiş olmasına rağmen,
Osmanlı’da köy yönetimleri, Türk toplumunun siyasi, sosyal ve idari
gereksinmelerinin doğal bir sonucu olarak ortaya çıkmıştır. Ayrıca köy
yönetimleri, Türk yerel yönetimleri içerisinde Tanzimat’tan önce ortaya
çıkan ilk yerel yönetim birimleridir.
•Türkiye'de yerel yönetimlerin ortaya çıkışına ilişkin gelişmeler ise Osmanlı
Devleti'nin son dönemlerindeki Batılılaşma hareketleriyle başlatılır.
Dolayısıyla yerel yönetim birimleri olan belediye, il özel idaresi ve
köylerden ilk ikisi Cumhuriyet’e büyük ölçüde Tanzimat sonrası yapılan
reformlarla birlikte aktarılmıştır. Cumhuriyet'le birlikte ise gerek tüzel
kişiliklere sahip olmaları gerekse idari ve mali anlamda özerklik alanı elde
etmeleri uzun yıllar sürecek reformlarla aşamalı olarak söz konusu
olmuştur. Yine de yerel yönetimlere ilişkin reformların geçmişte olduğu
gibi gelecekte de süreceği açıktır.

Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 16

Yerel Yönetim Kavramı ve Yerel Yönetimlerin Tarihsel Gelişimi

DEĞERLENDİRME SORULARI
1. Aşağıdakilerden hangisi yerel yönetimlerle ilgili doğru bir ifade değildir?
a) Merkezî yönetimin hiyerarşik denetimine tabi olmaları
b) Yerel halkın kendi seçtiği organlarca yönetilmeleri
c) Kamu tüzel kişiliğine sahip olmaları
d) Özel gelirlere, bütçeye ve personele sahip kurumlar olmaları
e) Merkezî yönetimle ilişkilerde idari özerklikten yararlanabilmeleri

2. Bir ülkede demokrasi kültürünün güçlendirilmesi ve geleceğe aktarılması

için yerel yönetimlerin âdeta okul görevi gördüğünü ifade eden düşünür
aşağıdakilerden hangisidir?
a) Anne Robert Jacques Turgot
b) Jeremy Bentham
c) Alexis de Tocqueville
d) John Stuart Mill
e) Immanuel Kant

3. Komün yönetimleriyle ilgili olarak aşağıdaki ifadelerden hangisi

söylenemez?
a) Günümüz belediye yönetimlerinin ilk örneği olarak kabul edilirler.
b) Demokrasinin temel hücreleri olarak görülürler.
c) Antik Yunan’da toplumsal hayatın en gelişmiş teşkilat yapısı olarak
kabul görürler.
d) Ortaya çıkmasında, Avrupa’da ticaretin yeniden canlanması önemli
bir etmen olarak kabul edilir.
e) Yerel yönetimlerin kurumsallaştığı ilk örneklerden biridirler.

4. Avrupa’da Orta Çağ’ın sonundan başlayarak Sanayi Devrimi’ne kadar

uzanan süreçte yerel yönetimlere ilişkin aşağıdaki ifadelerden hangisi
doğru değildir?
a) Yerel yönetim kuruluşlarına gerek olmadığı şeklinde bir düşünce
hâkimdir.
b) Ulus devlet yapıları yükselirken komünler arka plana itilmiştir.
c) Yerel yönetimler “ara kurumlar” olarak adlandırılmışlardır.
d) Turgot ve Bentham gibi düşünürler, birey ve özgür devlet arasına
hiçbir kurumun girmesine ihtiyaç olmadığını savunmuşlardır.
e) Devletin kente olan ideolojik üstünlüğü artmıştır.

Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 17

Yerel Yönetim Kavramı ve Yerel Yönetimlerin Tarihsel Gelişimi

5. Yerel yönetim “local government” kavramını ilk olarak kullanan ve

İngiltere için bir model önerisinde bulunan düşünür aşağıdakilerden
hangisidir?
a) Jean Jacques Rousseau
b) Alexis de Tocqueville
c) Anne Robert Jacques Turgot
d) John Stuart Mill
e) Jeremy Bentham

I. Etkinli
II. Saydamlık
III. Hizmet Çoğulculuğu
IV. Kentlileşme
6. Yukarıdakilerden hangileri 20. yüzyılda yerel yönetimleri niteleyen başlıca
özellikler arasında yer almaktadır?
a) I ve II
b) II ve III
c) I ve III
d) III ve IV
e) I, III ve IV

7. Aşağıdakilerden hangisi Osmanlı Devleti’nde Tanzimat’ın ilanından önce

yerel hizmetlerin sunulmasında yer alan aktörlerden biri değildir?
a) Kadı
b) Kazasker
c) Mimarbaşı
d) Çöplük Subaşısı
e) Muhtesip

8. Aşağıdakilerden hangisi, İstanbul’da ilk belediye teşkilatının kurulması

sürecine ilişkin doğru bir ifade değildir?
a) Kırım Savaşı münasebetiyle İstanbul’da bulunan müttefik devletlere
ait askerlerin varlığı belediye kurulmasında etkili olmuştur.
b) İstanbul’da yaşayan azınlıklardan ziyade yerel halkın yoğun istekleri
doğrultusunda belediye kurulması hız kazanmıştır.
c) 1855 yılında İstanbul “Şehremaneti” adıyla kurulmuştur.
d) Beyoğlu-Galata bölgesine “Altıncı Belediye Dairesi” adı verilmiştir.
e) Kurulmasında büyük ölçüde Fransız yönetim modeli esas alınmıştır.

Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 18

Yerel Yönetim Kavramı ve Yerel Yönetimlerin Tarihsel Gelişimi

9. Türkiye’de yerel yönetimlerin tarihsel gelişimi içerisinde, köy

yönetimleriyle ilgili olarak aşağıdaki ifadelerden hangisi söylenebilir?
a) Tanzimat sonrası Batılılaşma hareketleri kapsamında
oluşturulmuşlardır.
b) Fransız yönetim sisteminden esinlenerek örgütlenmişlerdir.
c) Cumhuriyet’in ilanında sonra köylerde muhtarlık adı altında bir örgüt
kurulmuştur.
d) Osmanlı Devleti’nin kuruluşundan itibaren geleneksel toplum yapısı
içinde şekillenerek var olmuşlardır.
e) Tanzimat’tan sonra ortaya çıkan ilk yerel yönetim birimleridirler.

I. Belediye Kanunu
II. Büyükşehir Belediye Kanunu
III. Köy Kanunu
IV. İl Özel İdaresi Kanunu
10. Cumhuriyet’in ilanından sonra yerel yönetimlere ilişkin yukarıda ifade
edilen yasal düzenlemelerin tarihsel olarak ortaya çıkış sırasına göre doğru
dizilimi aşağıdakilerden hangisidir?
a) I, III, II, IV
b) III, IV, I, II
c) III, I, IV, II
d) IV, III, I, II
e) III, I, II, IV

Cevap Anahtarı
1.a, 2.d, 3.c, 4.d, 5.e, 6.c, 7.b, 8.b, 9.d, 10.e

Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 19

Yerel Yönetim Kavramı ve Yerel Yönetimlerin Tarihsel Gelişimi

YARARLANILAN KAYNAKLAR
Akyol, İ. T. (2012). Türkiye’de Yerel Yönetimlerin Ortaya Çıkış Sürecinin Günümüz
Yerel Yönetim Sistemine Etkileri, Gaziosmanpaşa Üniversitesi Sosyal Bilimler
Enstitüsü, Yüksek Lisans Tezi, Tokat.
Başaran, İ. (2008). Kent ve Yerel Yönetimler, (1. Baskı). İstanbul: Okutan Yayıncılık.
Dursun, D. (1998). “Türkiye’de Yerel Yönetimlerin Doğuşu ve Siyasi/İdari Gelişme”,
Davut Dursun, Hazma Al (ed.), Türkiye’de Yönetim Geleneği, İstanbul: İlke
Yayınları, No:24.
Eryılmaz, B. (1997). Yerel Yönetimlerin Yeniden Yapılanması, İstanbul: Birleşik
Yayıncılık.
Eryılmaz, B. (2016). Kamu Yönetimi, (9. Baskı). Kocaeli: Umuttepe Yayınları.
Görmez, K. (1997). Yerel Demokrasi ve Türkiye, Ankara: Vadi Yayınları.
Gül, H., Kiriş, H. M., Negis, N., Gökdayı, İ. (2014). Türkiye’de Yerel Yönetimler ve
Yerel Siyaset, 1. Baskı, Ankara: Detay Yayıncılık.
Güler, B. A. (2006). Yerel Yönetimler, Liberal Açıklamalara Eleştirel Yaklaşım,
Ankara: İmge Kitabevi Yayınları.
Heywood, A. (2010). Siyaset, Ankara: Adres Yayınları.
Keleş, R. (2009). Yerinden Yönetim ve Siyaset, 6. Baskı, İstanbul: Cem Yayınevi.
Keleş, R. ve Yavuz, F. (1989). Yerel Yönetimler, (Genişletilmiş 2.Baskı). Ankara:
Turhan Kitapevi.
Koçak, Y. (2013). Türkiye’de Yerel Yönetimlerin Gelişim Süreci: Günümüz Açısından
Bir Değerlendirme, İnönü Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Doktora
Tezi, Malatya.
Nadaroğlu, H. (2001), Mahallî İdareler, İstanbul: Beta Yayınları.
Ortaylı, İ. (1976). “Osmanlı Kadı’sının Taşra Yönetimindeki Rolü Üzerine”, Amme
İdaresi Dergisi, 9 (1): 95-107.
Ortaylı, İ. (1982). “Osmanlı İmparatorluğunda İdari Modernleşme ve Mahallî İdare
Alanındaki Gelişmeler”, İdare Hukuku ve İlimler Dergisi (İHİD) , Sarıca’ya
Armağan, 3 (1-3): 137-148.
Ortaylı, İ. (1985). Tanzimattan Cumhuriyete Yerel Yönetim Geleneği, İstanbul: Hil
Yayınları.
Ortaylı, İ. (2000). Tanzimat Devrinde Osmanlı Mahallî İdareleri(1840-1880),
Ankara: Türk Tarih Kurumu Yayınları.
Tekeli, İ. (1983). “Yerel Yönetimlerde Demokrasi ve Türkiye’de Belediyelerin
Gelişimi”, Amme İdaresi Dergisi, 16 (2): 3-22.
Toprak, Z. (2014). Yerel Yönetimler, (9. Baskı). İzmir: Siyasal Kitabevi.

Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 20

Yerel Yönetim Kavramı ve Yerel Yönetimlerin Tarihsel Gelişimi

Tortop, N., Burhan A., Hüseyin, Y., Akif. Ö. (2006). Mahallî İdareler, Ankara: Nobel
Yayınları.
Türe, F. (2000). “Türkiye’de Yerel Yönetimlerin Kökeni: Osmanlı İmparatorluğu’nda
Yerel Yönetimler”, Yerel Gündem, 2 (5): 34-41.
Ünal, F. (2011). “Tanzimat’tan Günümüze Türkiye’de Yerel Yönetimlerin Yasal ve
Yapısal Dönüşümü”, Dumlupınar Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, (30):
241-248.

Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 21