Бирократска моќ и политичка одговорност

повеќе прашања отколку одговори

Откако разговаравме за политичкиот контекст на бирократската моќ,
клучните извори на таа моќ и неформалните сојузи преку кои се спроведува
голем дел од таа моќ,сега да разгледаме во која мерка бирократијата е или
може да биде одговорна за тоа што го прави или не го прави.Во поглавје 2,
беше предложено дека политичката одговорност на бирократијата се
спроведува преку повеќе канали, и законодавна и извршна.Како што
видовме политички интереси во законодавниот дом и во извршната власт
честопати се во конфликт едни со други, што го отежнува во најдобар случај
доследно или ефективно да се спроведува одговорноста.Прашањето е
покомплексно со фактот дека повеќето бирократии работат под надлежност
делегирана од главниот извршен и законодавната гранка и имаат значителна
дискреција да прават независни избори.Тешкотијата дополнително се
надополнува со хибридните системи за управување со персоналот што се
наоѓаат во различни делови на извршната хиерархија во националната влада
и во многу држави и локалитети.Честопати, највисоките раководители ги
должат своите позиции на именување преку политички канали, но
најголемиот дел од нивните подредени се ангажирани и обично се
задржуваат преку процедури за заслуги поврзани со работните
компетенции.Во државната и локалната власт, мешавината на политички и
заслужни вработени во бирократијата варира во голема мера, а присуството
на синдикати на јавни службеници и колективни договори покренува други
прашања за бирократска одговорност.Друг фактор, споменат порано, е
неможноста на врвните директори да командуваат со апсолутна одговорност
од административните подредени.Значителен дел од работата на врвните
извршни директори е посветен на надзор и следење на активностите на
нивните припадници во обид да се донесе што е можно повеќе
конгруентност помеѓу извршните директиви и работата што е всушност
извршена. Особено, претседателот работи под сериозни хендикепи во овој
напор.Поради ограничувањата на неговото време, неопходноста од
концентрирање на ограничен број приоритети на општата политика и
комплексноста на административните операции, значителен дел од
бирократската активност избегнува внимателно испитување од Белата куќа.
Понатаму, како што забележа новинарот Дејвид Бродер, подсистемите
претставуваат моќни центрифугални сили во главниот град на нацијата.Тој
пишува: „Интересните групи кои имаат корист од специфични програми,
агенциите за бирократија кои ги водат тие програми и членовите и
персоналите на поткомитетот на конгресот кои ги создаваат, финансираат и
надгледуваат тие програми се тврдоглави отпорни на директивите на
претседателот.Така,задачата да ја повика бирократијата одговорна за своите
активности претпоставува застрашувачки размери.
Отчетноста подразбира неколку работи.Прво, тоа подразбира - во правна и
уставна смисла - дека политичкиот субјект (во овој случај, бирократијата) не е
надвор од контролата на другите субјекти во системот на контроли и
рамнотежа или, во крајна линија, над можноста за согласност од
управуваниот.Исто така, тоа имплицира дека таквиот субјект до одреден
степен има делегирано овластување и дискреција во донесувањето одлуки
(како што прави нашата бирократија),исто така, има одредена одговорност
да се придржува до одборот на волјата на управуваните, сепак таа волја е
изразена.Ова исто така претпоставува дека е можно да се дефинира јавната
волја и да се дефинира точката во која е постигната и одржувана
одговорност.

Иако тоа може, во теорија, да биде можно да се дефинираат овие концепти и

околности, во пракса тоа е тешко да се направи, па со сигурност и конечност.
Еден пристап е да се толкуваат изборните резултати како репрезентација на
волјата на мнозинството и да се дефинира бирократската отчетност како
одговор на главниот извршен директор (претседател, гувернер,
градоначалник),кој е доминантен во поставувањето на насоките и
стандардите на политиките според кои ќе се суди последователното
административно однесување.Противниците на даден извршен директор
или воопшто на извршната власт би се спротивставиле на ваквата
дефиниција, сепак, гледајќи на законодавните тела, а понекогаш и на
судството да изнесат широки упатства за мерење на бирократска
одговорност.Политичкиот конфликт околу критериумите за отчетност
обезбедува помалку од целосно почитување на какви било стандарди што
преовладуваат во одредено време.
Сумирајќи, не станува збор само за тоа дали бирократијата е или не е
„одговорна“.Наместо тоа, бирократијата и сите други институции на власта
можат да бидат одговорни само пред службените лица или пред
институциите надвор од нив самите.Понатаму, на прашањето за одговорност
за она што исто така мора да се одговори на значајни начини (види Поглавје
11 за дискусија за методите и техниките за проценка на програмата).Исто
така, бирократијата не може да се разгледа во целина, нејзините многу
поддели имаат институционални основи, животи и приоритети.Сите овие
фактори дејствуваат како ограничувања на политичката одговорност на
бирократската моќ.
Дали е невозможно, тогаш, да се зборува во практична смисла на отчетност?
Не, тоа не е.Дозволувајќи ограничувања како што се само наведените можно
е не само да се препишат во теорија, туку да се опишат всушност некои
форми и аспекти на одговорност кои ја карактеризираат политичката врска
помеѓу бирократијата и другите делови на американското уредување - иако
и овие имаат свои ограничувања.
Прво, и претседателот и Конгресот имаат на располагање многу инструменти
за контрола (гувернерите, локалните извршни директори и државните и
локалните законодавни тела обично имаат помалку обемни овластувања над
нивните бирократии).Арсеналот на претседателот вклучува (1) овластувања
за именување и разрешување кои, ограничени на највисоките позиции, му
даваат можност да работи клучни раководни места во извршната власт; (2)
важна иницијатива во носењето закони,што помага во обликувањето на
законодавната средина околу бирократското спроведување на законските
акти на Конгресот (ова вклучува делегирање на овластување на
претседателот на Конгресот за да формулира правила и прописи според кои
функционира бирократијата); (3) Извршната канцеларија на Претседателот
(ЕОП), преку која претседателот може да ги соопшти своите преференции и
намери на бирократијата, директно и индиректно;(4) специфични субјекти на
ЕОП, особено Канцеларијата на Белата куќа и Канцеларијата за управување и
Буџет (ОМБ), кои го носат целосниот престиж на претседателството кога тие
комуницираат со бирократијата и, во случајот на ОМБ, можат да вршат
финансиски средства моќ што може да биде убедлива; (5) пристап до
масовните медиуми, преку кои претседателот може да генерира поволен
или неповолен публицитет; и (6) моќ да се започне бирократско
преструктуирање, непосакуван тек на дејствување за повеќето агенции, иако
во минатото се користеше ретко (видете го коментарот порано во ова
поглавје во врска со структурата, надлежноста и политиката на
клиенти).Паметните претседатели ги користат овие инструменти за да
донесат важни реакцијии на нивното раководство,иако процесот може да
бара значителни трошоци за политички капитал.Конгресот,исто така,има на
располагање неколку алатки со кои може да спроведе законодавен надзор
над администрацијата.Тие вклучуваат моќ на присвојувања-класичната моќ
на чантата-и имплицираната (понекогаш реална) закана што може да ја
претставува за фискалната благосостојба на агенцијата; (2) моќ за
спроведување на законодавни пост-ревизии на трошоците на агенциите и
ефикасност на програмата преку Генералното биро за сметководство на чело
со генералниот контролор, кое работи под раководство на Конгресот;
(3)сослушувања пред конгресните комисии на кои бирократите можеби
треба да одговорат многу конкретно за своите постапки (особено за време на
расправите за буџетот пред комисиите за одобрување и подкомитетите); и
(4) повремени уреди како сенаторска потврда за именувани за претседател и
истраги на комитети.Овие не се совршени инструменти, но им овозможуваат
на Конгресот многу можности да разгледаат бирократски активности и да
одржат одреден степен на контрола врз административниот апарат.
Делумно поради врските биро-клиенти,голем број студии го доведоа во
прашање дали законодавниот надзор,како што се спроведува во моментов,е
дури и минимално ефикасен како средство за држење бирократија
одговорни пред политичкиот систем воопшто.Основната грижа на оние кои
ја зголемуваат оваа можност е дека промените во рамките на самиот конгрес
создадоа значително намален капацитет за конгресен надзор над
административните активности.Овие измени вклучуваат акцент на пошироко
учество на членовите на Конгресот од неговите постојани комитети до многу
побројни (и поавтономни) подкомитети, и тенденција членовите на
Конгресот да посветат повеќе од своето време на составните служби или на
„случајот“ во потрага по сопствен реизбор.Исто така, се појави
генерализирана шема на однесување во која законодавците редовно ги
повикуваат административните агенции за (и нивните групи на клиенти) да
се олесни давањето услуги на јавноста. Формалната одговорност за
законодавниот надзор, исто така, премина од целосни комитети на
подкомитети, но иако се одржа повеќе сослушувања и повеќе страници
исполнети со сведоштво, нето-ефектот е еден од помалку ефективниот
надзор.Ова се припишува на тоа што членовите на конгресот истовремено
стануваат (1) повеќе зависни од агенциите и интересните групи како што ги
повикуваат на зголемена конститутивна услуга и (2) помалку склони кон
„оспорување на постојните односи меѓу агенциите и интересни групи“а со
тоа „помала е веројатноста да се истражи агенцијата за спроведувањето на
политиката, освен ако таа имплементација не лета пред овие големи
интересни групи“.
Конгресниот надзор над бирократијата преку поткомитети сега е навистина
помалку сигурен отколку во минатото, бирократската автономија може да
биде поголема отколку што е идеално пожелна.Ние може да го опишеме
овој образец и други слични на него како случаи во кои „микроинституциите“
(комитети и поткомитети) во рамките на конгресот не се во можност или не
сакаат да ги повикаат агенциите одговорни за своите постапки.Но, се чини
дека како „макро-институција“, конгресот е исто така прилично ограничен во
неговите надзорни можности.Ова ограничување постои главно затоа што
законодавците честопати немаат стимул да ги користат достапните
инструменти за надзор (и честопати имаат поттик да не ги користат) и затоа
што некои инструменти се покажаа како прилично „слаба страна“ за
контрола на Конгресот.Ова е особено точно во однос на присвојувањата:
одделни членови љубоморно го чуваат своето сопствено дарежливост,но не
успеваат да ги надгледуваат трошоците како целина.
Во јуни 1983 година, Конгресот изгуби еден надзорен инструмент што го
користеше, од време на време, повеќе од пеесет години - законодавно вето -
кога Врховниот суд го прогласи за неуставен во пресуда 7-2.Вклучено повеќе
од 200 статути донесени од 1932 година, ова вето „бараше извршната власт
(1) да го извести Конгресот или комитетите во рамките на Конгресот за
дејствијата што извршната власт планираше да ги преземе при спроведување
на тој закон или делови од него и (2) да добие од Конгресот експлицитно или
имплицитно одобрување на дејствијата пред да ги спроведе.Во одредено
време односно периоди од шеесет до девеесет дена,едната или обете
Конгресни комори имаа можност да гласаат против со просто мнозинство,
предложена од административна акција; по Втората светска војна,
конгресните комитети исто така ја користат таа моќ.Но, ветото беше се
повеќе критикувано, главно со образложение дека противуставно
навлегуваше во овластувањата на претседателот да ги насочува агенциите на
извршната власт.Критичарите на ветото навидум претпоставуваа дека само
претседателот треба да има овластување да ги насочува активностите на
извршната власт ; на пример, јавниот обвинител Едвин Мис во 1985 година
тврдеше дека „претседателот треба да го спроведе законот и да биде
директно одговорен пред гласачкото тело за неговиот успех или неуспех во
извршувањето на оваа одговорност. Оваа претпоставка, сепак, е во
спротивност и со воспоставената правна традиција во рамките на поделбата
на власта, и различни конгресни практики (како што се ревизии и студии на
Гао, сослушувања и истраги на комисии и така натаму) дизајниран да го
промовира влијанието на Конгресот врз администрацијата на
законите.Некои го сугерираат тоа во пресудата од 1983 година ( имиграција и
натурализација Чада ),Врховниот суд артикулирал правна доктрина за скоро
тотално раздвојување на власта, која „не постоела пред Чада . . . не работи
после Чада.Конгресот донесе триесет одредби со кои се дозволува
законодавно вето на одлуките на агенциите (најмногу во форма на
комитетен преглед на предложените активности на агенцијата).Ова е
сведоштво, можеби, на силата на нашата посветеност кон концептот на
контроли и рамнотежа и на поделба на власта,и на нашето долгогодишно
верување дека Конгресот „мора да користи најразлични техники за да
осигури дека законските цели верно се водат по административни
службеници.Сумирајќи,иако може да има значителни слабости во
законодавниот надзор над бирократиите на владата, тие не се надминуваат
и може да има алтернативни средства за надзор над административните
агенции.(Во поглавје 13, ќе разговараме за некои други инструменти за
отчетност кои го олеснуваат јавниот увид во бирократските активности).Оваа
дискусија означува еден аспект од ситуацијата што заслужува експлицитен
акцент : ако не сме задоволни од однесувањето на административните
агенции, би било добро да извршиме притисок врз Конгресот да ги направи
посакуваните промени.(Навистина, еден авторитетен наблудувач тврди дека
Конгресот веќе го зајакнал сопствениот капацитет за надзор, што доведува
до надзор на Конгресот кој е поконзистентен и поефикасен отколку што се
чини дека многумина веруваат.) Во секој случај, како што забележува
политикологот Морис Фиорина, „конгресмените на Соединетите држави
дадоа изјава за основањето на Вашингтон.На крајот на краиштата, само тие
можат да го одземат. Постои и некој друг механизам на отчетност.
Бирократиите се законски одговорни пред судовите за почитување на
индивидуалните права и слободи, без оглед дали се во нивни истражни
капацитети (особено кога се работи за регулаторни агенции), или во текот на
рутинските законодавни активности.Во овој поглед, тие тешко се разликуваат
од претседателот и Конгресот, со тоа што судовите го имаат крајниот збор во
дефинирањето на прифатливите законски граници на однесувањето на
владата.Симптоматично е за растот на бирократијата и влијанието врз
нашиот национален живот што најбрзо се шири областа на судски спорови во
управното право, во кои случаи произлегуваат од административните
правила и прописи и нивната примена кај поединци, групи и јавни и
приватни претпријатија.Судовите добија активистичка улога во последниве
години, не само што ги задржаа традиционалните гаранции, туку исто така,
во некои случаи, преземајќи директен надзор над административните
субјекти.Според зборовите на еден наблудувач: Судскиот преглед помина од
процесни прашања и по процедура и по содржина… Судот не суди само за
пресуда за административна постапка, туку и за неактивност, исто така; тие
побараа од агенциите да прават работи што самите агенции одбија да ги
направат.Три примери го илустрираат овој тренд. Еден од случаите е со
судијата на Окружниот суд на САД, Френк Johnонсон, кој го презеде надзорот
над државните затвори во Алабама, менталните болници, патролата на
автопатот, и други институции со цел да се отстранат повредите на уставните
права на затворениците, менталните пациенти и другите граѓани што се
случиле како дел од рутинските административни процеси.Друг пример е
судија што претседава со парничен процес, кој „не само што назначи
вештаци, предлагаше области на истрага и преземаше од странките
значителен степен на управување со случајот, но отиде и дотаму што нареди
да се платат 250.000$ од наградата што се бара од обвинетите за
истражување на општествените науки за ефективноста на декретот.Друг
пример е судија на Окружниот суд на САД кој му нареди на градот Нjујорк да
затвори антички и лошо пренатрупан градски затвор познат како Гробници и
да ги префрли затворениците што се наоѓаат таму во објект на островот
Рикер. Дали ваквиот активизам на судовите е посакуван од сите гледишта,
беше доведено во прашање.
Бирократските агенции исто така се повикани на одговорност, како дел од
нашата уставна шема, од страна на масовните медиуми.Интересот на
новинските медиуми за бирократска активност е основан врз основните
премиери на слободна влада и врз моќната етика на американското
новинарство: дека слободниот печат, дејствувајќи во контрадикторна врска
со јавните службеници, служи како чувар на владините активности.Особено,
истражниот потенцијал на новинските медиуми ги прави бирократиите
претпазливи.Дел од силата на агенцијата се добрите односи со јавноста и
неповолниот публицитет што произлегува од медиумската истрага - дури и
ако е неоправдан, па дури и успешно се спротивстави - може да му наштети
на политичката позиција на агенцијата.Така, само можноста за такво
испитување е доволна за да се поттикнат повеќето агенции да бидат
претпазливи. Зголемениот број на влади (особено државните локални
институции) вработија „медиумски консултанти“ или специјалисти за односи
со јавност за да се справат со обемот на ваквите истражувања.Како и во
случајот на интеракција меѓу бирократија и законодавен дом, односите меѓу
администраторите и медиумите честопати се двострани.Ова создава
можност печатот, далеку од одржување критичка и оптивистичка
перспектива за администраторите, да се вклучи во продолжување на
односите, чиј провинциски производ е можноста за рекламирање на
агенциските програми.Ова создава можност печатот, далеку од одржување
критичка и оптивистичка перспектива за администраторите, да се вклучи во
продолжување на односите, чиј провинциски производ е можноста за
рекламирање на агенциските програми.Но, ако службеник на агенцијата
постојано обезбедува добра копија за репортер, а исто така дава совети за
внатрешни работи или води, агенцијата ќе биде предмет на страв од
„рефлектори на публицитет“.Ова е политика на интензивно меѓучовечко
ниво, но може да има големо значење во одредувањето на тоа колку и какви
информации ќе привлечат во јавноста за дадена агенција.
Конечно, има одредена мерка на бирократска отчетност пред јавноста.Иако
општото население ретко има директен пристап до контрола врз даден
бирократски ентитет, широко распространета јавност негодувањето за
постапките на бирократите може да има ефект.Обично, ова бара притисок од
јавноста врз другите органи на владата за да ги натераат да ги ограничат
постапките на агенцијата.Таквиот притисок мора да се одржи во доволен
временски период и со доволен интензитет за да се надмине отпорот од
агенцијата и нејзините приврзаници.

Административна дискреција и политичка одговорност:

Алтернативна перспектива

Во дискусиите за тоа колку загрижените граѓани би можеле да ги држат

бирократите и нивните агенции одговорни, честопати постои имплицитна
претпоставка дека е потребна поголема отчетност и контрола со цел овие
службеници да бидат „во линија“ - дека нивната природна тенденција е да
„залутаат“ освен ако не се следи внимателно.Се разбира, не постои прашање
дека во нашиот систем на контроли и биланси, секој владин субјект на крајот
мора да одговара за тоа.Во последните децении, тој принцип (како што се
применува кај административните агенции) се чини дека се здоби со
дополнителна димензија која не е нужно точна.Се чини дека многу луѓе
(погрешно) претпоставуваат дека административната дискреција може да се
злоупотреби само, за сметка на јавниот интерес и да не служи за корисна или
конструктивна цел.Многумина исто така се жалат на фактот дека ниту
Конгресот ниту претседателот не се во можност или сакаат да ги
контролираат административните активности целосно или
ефикасно.Многумина исто така се жалат на фактот дека ниту Конгресот ниту
претседателот не се во можност или сакаат да ги контролираат
административните активности целосно или ефикасно.Оваа гледна точка се
чини дека сугерира дека избраните службеници можат да дејствуваат само
корисно, додека од администраторите може да се очекува да дејствуваат
само во тесно фокусиран, неефикасен, деструктивен и инаку неодговорен
начин (потсетете се на забелешките на Чарлс Гудсел за согледуваните
бирократски недостатоци во споредба со реалностите, цитиран во Поглавје
1).Сепак, има причина да се прашуваме дали ова гледиште на дискреција е
валидно.

Како прво, административната дискреција беше важен (иако честопати

занемарен) елемент во размислувањето и пишувањето на
административните реформатори од пред еден век.Вудроу Вилсон, еден од
најистакнатите реформатори, тврдеше во својот есеј „Студија за
администрацијата“ (1887) дека на администраторите треба да им се дадат
„големи овластувања и непречена дискреција“ - како основни елементи на
нивното функционирање во согласност со поимот „политички „неутралност.
Неговото очекување беше дека со оглед на можноста, администраторите ќе
вршат компетентно стручно расудување додека ги извршуваа своите
задачи.Ова би му служело на јавниот интерес (затоа што би резултирала
здрава јавна политика) и, пак, интересите на избраните службеници на која
било политичка партија (кои потоа би можеле да ја преземат заслугата за
ефективно управување).Сумирајќи, тој сметаше дека дискрецијата е
неопходна за административна ефикасност, како и за политичка неутралност.
Административната дискреција има еден многу позитивен аспект:
раководителите на програмите честопати се подобро подготвени од
законодавците да донесуваат одлуки врз основа на поширок јавен интерес -
и (според ова гледиште) повеќето администратори го прават тоа поголемиот
дел од времето.Мешањето во административната дискреција од страна на
конгресните ограничувања и контроли всушност носи вид на тесна реакција
на приватните интереси што се чини дека ваквите контроли се дизајнирани
да ги спречуваат.Постојат две причини за ова.Прво, многу често „интересните
групи ја узурпираат јавната моќ преку конгресните комитети, остварувајќи
значително влијание и преку потсистемите и преку мрежите за
издавање.Второ, како што беше забележано претходно, законодавците се
силно склони да се грижат за сопствените приоритети на политиките и
интересите на изборните единици; во процесот на тоа, тие вршат притисок
врз администраторите да се усогласат со нивните желби.Така, можно е
надзорот над администрацијата да им биде препуштен на законодавците кои
дејствуваат првенствено во нивните улоги на комитети, дејствијата
преземени од администраторите може потесно да се замислат поголема
слобода.(Сличен резултат би можел да се постигне ако повеќе надзорни
надлежности остануваат на Конгресот како целина, наместо на комитетите.)
Ова, во никој случај, не е повик за целосна автономија на администраторите.
Постои голема причина да се грижиме за злоупотреба на моќ или измама
или корупција меѓу јавните администратори како и за сите други владини
службеници.Сепак, би било добро да им дадеме поголема имплицитна
верба на администраторите отколку сега, ако сакаме тие да можат да
постапуваат одговорно.Под овие околности, сепак би било можно да се
повикаат на крај одговорни, во согласност со нашата шема на влада и со
очекувањата на јавноста за одговорност - и барем толку ефикасно како што
правиме во сегашно време.