第五章 工程契約客體變更

公共工程執行過程中，往往由於諸多不同原因，使得原來發包前所
設定的契約條件無法完全與實際狀況吻合，因此需依實際情況進行必要
的調整或變更，此種變更有時只是數量的增減，有時會影響完工期限而
301
需展延工期；有時需要變更工程設計 ；有時需要變更契約中其他相關
302
條件，所有此種足以改變契約約定條件者統稱為契約變更 。
303
參諸政府採購契約要項之規定 ，工程契約變更應指一切工程契約
條件之變更，即工程契約標的、價金、履約期限、付款期程或其他契約
304
內容之變更而言 。是以一般工程實務上所稱之契約變更，多指契約客
體之變更，爰本章以下所稱契約變更如無特別註明均指契約之客體變
更。以下將先說明工程契約變更之常見原因及相關契約條款之規定，次
就機關指示變更之容許性及限制進行探討。

第一節 工程契約變更之原因

由於一般之公共工程履約期長且規模龐大，因此影響其履約之因素
多，欲訂立一完美契約以應付所有可能發生之狀況有其困難，且工程圖
說亦難以詳實無誤地描述全部工程細節，再加上設計過程中對於部分設
計圖、表格或規範之修正如未相互配合一致時，即可能發生契約文件之
分歧、不一致或矛盾，因此導致必須辦理契約變更以利工程繼續進行。
301
一般所稱「工程變更設計」，常係指工程工作內容或施工方法或品質之變更，係原已設計好之工
作物內容辦理變更，因此主辦機關或其工程司會頒佈新的設計圖，指示變更範圍及變更後工作物
內容。參安信商務法律事務所，公共建設永續發展人才教育—各機關辦理公共工程常見司法爭議
類型化之研究，行政院公共工程委員會委託研究，頁Ⅲ.二.1，2002 年 12 月。
302
參安信商務法律事務所，公共建設永續發展人才教育—各機關辦理公共工程常見司法爭議類型化
之研究，行政院公共工程委員會委託研究，頁Ⅲ.二.1，2002 年 12 月。
303
採購契約要項第 20 點：
「機關於必要時得於契約所約定之範圍內通知廠商變更契約。除契約另有
規定外，廠商於接獲通知後應向機關提出契約標的、價金、履約期限、付款期程或其他契約內容
須變更之相關文件（第 1 項）。廠商於機關接受其所提出須變更之相關文件前，不得自行變更契
約。除機關另有請求者外，廠商不得因第 1 項之通知而遲延其履約責任（第 2 項）。機關於接受
廠商所提出須變更之事項前即請求廠商先行施作或供應，其後未依原通知辦理契約變更或僅部分
辦理者，應補償廠商所增加之必要費用（第 3 項）。」，第 21 點：
「契約約定之採購標的，其有下
列情形之一者，廠商得敘明理由，檢附規格、功能、效益及價格比較表，徵得機關書面同意後，
以其他規格、功能及效益相同或較優者代之。但不得據以增加契約價金。其因而減省廠商履約費
用者，應自契約價金中扣除。(一)契約原標示之廠牌或型號不再製造或供應。(二)契約原標示之
分包廠商不再營業或拒絕供應。(三)因不可抗力原因必須更換。(四)較契約原標示者更優或對機
關更有利。」
304
參李家慶，論工程契約變更，2002 年全國科技法律研討會論文集，頁 350，2002 年 11 月。

- 96 -
 305
而契約變更之原因一般可歸納如下 ：

一、 規劃設計未周延

1、 規劃設計時未能詳細考量各種狀況，如使用者便利性、安全性、
必要性，或設計時忽略規範要求，於工程施工時發現不符而變更。

2、 規劃設計單位未確實做好施工現場調查或為與其他相關單位充
分協調，僅以舊有圖面資料套繪，施工時才發現管線位置不對，
施工基地有障礙物、鄰近介面不合等而要求變更，最為常見。

3、 契約內部分工程項目數量漏列、誤列或少計。

4、 相關工程介面未釐清，施工時產生衝突需加以修改變更。

5、 專利品或其他相關材料有限制之規定，將原有設計變更為他種設
計材料，或施工時發現原設計之材料缺貨、停產，變更其他材料
繼續施工。

6、 規劃設計時抄襲其他國家之規範，未考慮是否適用於本國，施工
時產生變更之需求。

7、 設計時故意採用特殊規格之材料，施工時才發覺而變更為一般規
格、性能相同之材料。

二、 地質因素調查不足

台灣之地質多變化，基礎之施工、地下管線的開挖或地質改良等地
下工程之施工，設計時僅靠鑽探資料來了解地下狀況，施工開挖後才發
現狀況與原先設計者不同，或地質調查不足而需用他種施工方法加以克
服施工現場產生之困難；或因地質的誤判，使施工臨時擋土措施規劃不
當，產生突發狀況，為解決此類事件，施工單位常需改變原有設計或增
加工作項目，諸如加強邊坡、處理地下水問題、增設監測系統等，而進
行之各項工程之變更。

305
參阮亞詳，政府公共工程與審計稽查程序的探討，國立成功大學土木工程研究所碩士論文，頁
22，2000 年 6 月。

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 此 即 工 程 實 務 上 常 發 生 之 異 常 工 地 狀 況 （ Site Different
306
Condition），一般而言可分為下列二種情形 ：

原契約有預見，惟工地實況與預見情形不同：此類情形最常發生在
施作各種基礎工程時，其岩盤距離地面之深度與依鑽探結果所預判深度
不同、或地下水位實際高度與依鑽探或調查資料預判之高度不符。發生
此種差異原因係因地質調查所作鑽探或地下水位調查僅能擇要於重點
地方作鑽探，一般地層之地質或地下水位之趨勢應有一定脈絡可循，依
據重點資料以科學方式推定至平面之資料從工程規劃設計觀點而言已
經足夠。然而推測預估結果往往因科學技術之限制或鑽探經費之限制而
無法完全正確。

原契約並未預見，而實地情況顯然是不尋常或顯然不同：此種狀況
往往發生於均質地質而其中突然出現完全不同構造。如隧道工程中常發
生不明湧水，而事後發現其係為被包圍於地層中之水包，因被挖破或震
動而造成。另外台北捷運工程亦曾發生潛盾機開挖時不預期挖到混凝土
構造物，事後檢討可能係民宅連續壁基礎灌漿時漏漿滲透所致，於該民
宅工程之竣工圖中並無法清楚標示，甚至可說無人知悉。

三、 安全考量欠理想

設計時假使用某種形式之安全措施，施工時卻認為該種方法太保守
或太冒險，改用其他更安全或更簡易之安全措施，而產生合約價款之追
加或追減。工程施工時由於圖說未能符合現地，為了配合現場施工安全
並順利完成工程，或考量未來使用上更符合安全性之要求而辦理變更。

四、 災害或災變之發生

在施工時因颱風、豪雨、地震等自然災害因素或因施工不當及其他
人為原因造成施工災變，需辦理契約變更以使工地現場之修護及後續工
程之功能順利進行。

五、 為符合政府法令之修改

在規劃設計完成後，由於施工期限冗長，若在施工期間相關法令修

306
參安信商務法律事務所，公共建設永續發展人才教育—各機關辦理公共工程常見司法爭議類型化
之研究，行政院公共工程委員會委託研究，頁Ⅲ.二.4，2002 年 12 月。

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改，工程部分內容業主常要求必須配合新法令而辦理契約變更，以符合
法令之規定。如消防法規於85年6月26日發布消防法施行細則，修改有
關防火材料、防火設施、防火時效等規定，必須針對相關設施、材料做
適當之改變辦理變更。其他如建築法規、環保法規、都市計畫法令等之
修訂也是變更之原因。

六、 政策或決策之改變

由於政策性之考量，就工程內容作一些配合之改變。如機關首長變
動使決策有變化、或某些政治性之考量，配合外交、經貿政策等產生變
更需求、或上級長官視察，提出個人主觀意見而要求主辦機關配合辦理
變更等。

七、 使用（接管）單位提出新需求

使用單位或接管單位因使用維護之考量或其他因素，要求改變或增
加工程項目，或為配合週邊其他施工中工程施工便利之需要，而要求辦
理變更。

八、 百姓之陳情或抗爭

由於百姓之自主性及環保意識日益成長，工程施工時常有民眾因個
人或社區環保的各種理由，進行陳情或抗爭行動，政府為使工程順利完
工，需順應民意而辦理變更，以達百姓之要求，甚至將變更已規劃完成
之計畫，以因應百姓及民意機關之要求。

九、 其他原因

如建管單位建築執照審核之意見與原設計有出入，或都市計畫委員
會要求配合都市景觀修改外牆顏色或造型等意見，或電力、電信等管線
單位審查規格要求之意見，均需辦理契約變更，以符合相關主管單位之
要求以利工程之進行。

第二節 工程契約變更條款之規定

工程契約變更之相關條款規定大致可區分為：（一）依機關指示變
更（二）由承攬廠商要求變更，分述如下：

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第一項 機關指示變更

一般工程契約皆會有指示變更條款之約定，給予定作人在契約範圍
內有單方面改變工作內容之權利，且如其要求承攬廠商在契約通常工程
範圍內施作非屬原契約要求之工作，則承攬廠商應得依契約變更程序獲
307
得額外之報酬 。機關辦理之工程採購契約內亦多有此約款，綜合常見
之規定，大致包含下列各項：

第一款 機關有變更契約之權利

按「採購契約要項」第20點：「機關於必要時得於契約所約定之範
圍內通知廠商變更契約。除契約另有規定外，廠商於接獲通知後應向機
關提出契約標的、價金、履約期限、付款期程或其他契約內容須變更之
相關文件（第1項）。廠商於機關接受其所提出須變更之相關文件前，
不得自行變更契約。除機關另有請求者外，廠商不得因第1項之通知而
遲延其履約責任（第2項）。機關於接受廠商所提出須變更之事項前即
請求廠商先行施作或供應，其後未依原通知辦理契約變更或僅部分辦理
者，應補償廠商所增加之必要費用（第3項）」。

是以，許多工程契約都約定機關為期工程圓滿完成，具有指揮得標
廠商辦理契約各項工程變更之權利，得標廠商應接受所有契約變更通知
308
並配合辦理之 。以下針對國內外常見契約範本做介紹與說明：

第一目 工程採購契約範本

行政院公共工程委員會訂頒工程採購契約範本第20條（契約變更及
轉讓）：「機關於必要時得於契約所約定之範圍內通知廠商變更契約(含
新增項目)，廠商於接獲通知後應向機關提出契約標的、價金、履約期
限、付款期程或其他契約內容須變更之相關文件。契約價金之變更，其
309
底價依採購法第46條第1項之規定」 。

307
McNeill Stokes, Construction Law in Contractor's Language 74,1990.
308
參安信商務法律事務所，公共建設永續發展人才教育—各機關辦理公共工程常見司法爭議類型化
之研究，行政院公共工程委員會委託研究，頁Ⅲ.二.7，2002 年 12 月。
309
工程採購契約範本第 20 條：「(一)機關於必要時得於契約所約定之範圍內通知廠商變更契約(含
新增項目)，廠商於接獲通知後應向機關提出契約標的、價金、履約期限、付款期程或其他契約
內容須變更之相關文件。契約價金之變更，其底價依採購法第 46 條第 1 項之規定。(二)廠商於

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 本條款指出機關得於「必要時且在契約約定範圍內」，指示廠商辦
理契約變更，而廠商必須在接獲通知後向機關提出契約標的、價金、履
約期限、付款期程或其他契約內容須變更之相關文件。

至於機關指示變更，則應以無害契約同一性為前提，即變更後之契
約並未脫離原契約規範之目的，而仍屬原契約之ㄧ部，否則該變更即屬
消滅舊契約關係而成立新契約之「契約更改」。

第二目 公共工程施工綱要規範一般條款

公共工程施工綱要規範一般條款E.1（契約變更）：「工程司為期
契約工程或工作圓滿完成，得指示承包商辦理契約變更，包括增加、減
少、取消、刪除、替代、更改之變更，品質、形狀、性質、種類、位置、
尺度、高程或路線之變更，以及施工程序、方法或時程之變更。承包商
應接受工程司之指示辦理變更」。

本條款指出機關得指示廠商辦理契約變更之前提，乃在為使契約工
程或工作圓滿完成，即該指示變更如在原工作目的範圍內者，廠商應依
機關指示變更內容辦理。且其變更得包括增加、減少、取消、刪除、替
代、更改之變更，品質、形狀、性質、種類、位置、尺度、高程或路線
之變更，以及施工程序、方法或時程等之變更。

第三目 交通部臺灣區國道新建工程局契約一般條款

交通部臺灣區國道新建工程局契約一般條款E.1（契約變更）：「工
程司為期契約工程或工作圓滿完成，得指示承包商辦理契約變更，包括
增加、減少、取消、刪除、替代、更改之變更，品質、形狀、性質、種

機關接受其所提出須變更之相關文件前，不得自行變更契約。除機關另有請求者外，廠商不得因
前款之通知而遲延其履約期限。(三)機關於接受廠商所提出須變更之事項前即請求廠商先行施作
或供應，其後未依原通知辦理契約變更或僅部分辦理者，應補償廠商所增加之必要費用。(四)
契約約定之採購標的，其有下列情形之一者，廠商得敘明理由，檢附規格、功能、效益及價格比
較表，徵得機關書面同意後，以其他規格、功能及效益相同或較優者代之。但不得據以增加契約
價金。其因而減省廠商履約費用者，應自契約價金中扣除：1.契約原標示之廠牌或型號不再製造
或供應。2.契約原標示之分包廠商不再營業或拒絕供應。3.因不可抗力原因必須更換。4.較契約
原標示者更優或對機關更有利。(五)契約之變更，非經機關及廠商雙方合意，作成書面紀錄，並
簽名或蓋章者，無效。(六)廠商不得將契約或債權之部分或全部轉讓予他人。但因公司合併、銀
行或保險公司履行連帶保證、銀行實行權利質權或其他類似情形致有轉讓必要，經機關書面同意
者，不在此限」。

- 101 -
類、位置、尺度、高程或路線之變更，以及施工程序、方法或時程之變
更。承包商應接受工程司之指示辦理變更」。

本條款規定與公共工程施工綱要規範一般條款規定相同，指出機關
得指示廠商辦理契約變更之前提，乃在為使契約工程或工作圓滿完成，
即該指示變更如在原工作目的範圍內者，廠商應依機關指示變更內容辦
理。且其變更得包括增加、減少、取消、刪除、替代、更改之變更，品
質、形狀、性質、種類、位置、尺度、高程或路線之變更，以及施工程
序、方法或時程等之變更。

第四目 美國聯邦採購規則

美國聯邦採購規則（Federal Acquisition Regulation，簡稱FAR）

52.243-4規定：「（a）工程司可以在任何時間，在未通知保證人的情
況下，於契約通常範圍內，以書面發出變更命令，包括：（1）規範與
圖說（2）施工方法（3）政府提供的設施、機具設備、材料、服務或工
310
作場所（4）指示提早完工…」 。

310
美國聯邦採購規則 FAR52.243-4（Changes）： 「(a) The Contracting Officer may, at any time,
without notice to the sureties, if any, by written order designated or indicated to be
a change order, make changes in the work within the general scope of the contract,
including changes—(1) In the specifications (including drawings and designs); (2) In
the method or manner of performance of the work; (3) In the Government-furnished
facilities, equipment, materials, services, or site; or (4) Directing acceleration in
the performance of the work. (b) Any other written or oral order (which, as used in this
paragraph (b), includes direction, instruction, interpretation, or determination) from
the Contracting Officer that causes a change shall be treated as a change order under
this clause; Provided, that the Contractor gives the Contracting Officer written notice
stating—(1) The date, circumstances, and source of the order; and (2) That the
Contractor regards the order as a change order. (c) Except as provided in this clause,
no order, statement, or conduct of the Contracting Officer shall be treated as a change
under this clause or entitle the Contractor to an equitable adjustment. (d) If any change
under this clause causes an increase or decrease in the Contractor's cost of, or the
time required for, the performance of any part of the work under this contract, whether
or not changed by any such order, the Contracting Officer shall make an equitable
adjustment and modify the contract in writing. However, except for an adjustment based
on defective specifications, no adjustment for any change under paragraph (b) of this
clause shall be made for any costs incurred more than 20 days before the Contractor gives
written notice as required. In the case of defective specifications for which the
Government is responsible, the equitable adjustment shall include any increased cost
reasonably incurred by the Contractor in attempting to comply with the defective
specifications. (e) The Contractor must assert its right to an adjustment under this

- 102 -
 按美國聯邦採購規則（Federal Acquisition Regulation，簡稱FAR）
43.201，機關得於契約內定明變更條款，允許機關於契約通常範圍內單
311
方指示辦理契約變更 。本條款指出機關得於「契約通常範圍」內，指
示包括規範與圖說、施工方法以及施工時程等契約內容之變更，且不論
承攬廠商是否已與機關達成關於變更後契約價金調整之合意，廠商均不
得拒絕履行機關所指示變更之內容。惟如機關指示變更之工作內容業已
超出契約通常範圍者，則應非屬機關得依本款指示變更之範圍，此時廠
商應得拒絕履行，而不會構成違約。至於機關指示變更之界線「契約通
常範圍」，美國法院認為應視該變更有無改變契約雙方原預期工作內容
312
之本質而定 ，詳本章第三節第四項第一款有關本質變更之說明。

第五目 FIDIC營建施工標準契約313

FIDIC營建施工標準契約條款13.1（變更權）：「（1）工程司得在
頒發工程結算驗收證明書前的任何時間，透過指示變更或要求承攬廠商
提交變更建議書的方式，提出變更。（2）除非承攬廠商立即向工程司
發出通知，說明（附上詳細根據）其難以取得變更所需之貨物，否則承
攬廠商應遵守並執行每項變更。工程司在接到承攬廠商此類通知後，應
取消、確認或改變原指示。（3）每項變更可包括：（a）契約中任何工

clause within 30 days after (1) receipt of a written change order under paragraph (a)
of this clause or (2) the furnishing of a written notice under paragraph (b) of this
clause, by submitting to the Contracting Officer a written statement describing the
general nature and amount of the proposal, unless this period is extended by the
Government. The statement of proposal for adjustment may be included in the notice under
paragraph (b) of this clause. (f) No proposal by the Contractor for an equitable
adjustment shall be allowed if asserted after final payment under this contract.」。
311
美國聯邦採購規則 FAR 43.201：「Generally, Government contracts contain a changes clause
that permits the contracting officer to make unilateral changes, in designated areas,
within the general scope of the contract. 」
（http://www.arnet.gov/far/current/html/Subpart%2043_2.html#wp1075008，上網日期：2007
年 5 月 28 日）
312
David C. Moore, Government Contracting: How to Bid, Administer, and Get Paid 168, 1938.
313
FIDIC 國際工程標準契約條款是由國際諮詢工程師聯合會（International Federation of
Consulting Engineers ） 所 訂 定 ， 該 標 準 契 約 條 款 取 其 聯 合 會 法 文 名 稱 之 Federation
Internationale Des Ingenieurs－Conseils 的前 5 個字母而稱之為 FIDIC。1999 年版本的 FIDIC
國際工程標準契約條款提供了四種標準契約條款範本：（1）簡要版標準契約條款（The Short
Form，亦稱作 The Green Book）；（2）營建施工標準契約條款（The Construction Contract，
亦稱作 The New Red Book） ；（3）生產設備和設計－施工標準契約條款（The Plant and Design
－Build Contract，亦稱作 The New Yellow Book）；（4）設計採購施工（EPC）/統包標準契約
條款（The EPC/Turnkey Contract，亦稱作 The Silver Book）。參顏玉明，從 FIDIC 國際工程
標準契約條款談工程索賠管理，營造天下，第 109/110 期，頁 7，2005 年 2 月。

- 103 -
作項目數量的改變（但此類改變不一定構成變更）（b）任何工作項目
性質或其他特性的改變（c）任何高程、位置或尺寸的改變（d）任何工
作的刪減，但要交他人實施的工作除外（e）工程所需的任何附加工作、
生產設備、材料或服務，包括任何有關的竣工試驗、鑽心試驗和其他探
勘工作（f）施工順序或時程的改變。（4）除非工程司指示或批准變更，
314
承攬廠商不得做任何改變或修改」 。

本條款明確指出工程司得在驗收完成前，透過指示變更或要求承攬
廠商提交變更建議書的方式，提出變更。其變更得包括數量、性質、位
置、尺寸、高程以及施工順序或時程的改變，且除非工程司業已指示變
更或同意廠商所提變更建議，否則廠商並無擅自變更之權利。

第六目 日本民間建設工事標準請負契約約款

日本民間建設工事標準請負契約約款第21條（工事之變更）：「1.
甲方得於必要時追加或變更工事。2.甲方應將前項工事內容明示予乙
方。乙方應在甲乙雙方協議之期限內，提出載明工事費用之增減明細、
支付條件、完工日期等文件。3.甲方經由丙方之調查，同意乙方之報價
內容後，應對乙方發出工程訂單，乙方提出承攬同意書，並依據指示圖
說進行工事。4.乙方未於指定期限內提出第2項相關文件者，視同同意
甲方認定之工事費用增減及其他條件。5.甲方未提出工程訂單而使乙方
315
進行工事時，視同甲方同意乙方之報價」 。

314
FIDIC 營建施工標準契約條款 13.1（Right to Vary） ：「（1）Variations may be initiated by the
Engineer at any time prior to issuing the Taking-Over Certificate for the Works, either
by an instruction or by a request for the Contractor to submit a proposal.（2）The
Contractor shall execute and be bound by each Variation, unless the Contractor promptly
gives notice to the Engineer stating (with supporting particulars) that the Contractor
cannot readily obtain the Goods required for the Variation. Upon receiving this notice,
the Engineer shall cancel, confirm or vary the instruction.（3）Each Variation may include:
(a) changes to the quantities of any item of work included in the Contract (however,
such changes do not necessarily constitute a Variation).(b) changes to the quality and
other characteristics of any item of work.(c) changes to the levels, positions and/or
dimensions of any part of the Works.(d) omission of any work unless it is to be carried
out by others.(e) any additional work, Plant, Materials or services necessary for the
Permanent Works, including any associated Tests on Completion, boreholes and other
testing and exploratory work, or(f) changes to the sequence or timing of the execution
of the Works.（4）The Contractor shall not make any alteration and/or modification of
the Permanent Works, unless and until the Engineer instructs or approves a Variation.」。
315
日本民間建設工事標準請負契約約款第 21 條（工事の変更）： 「1.甲は必要によって工事を追加

- 104 -
 本條款指出業主得於「必要時」指示辦理契約之變更與追加，而承
攬廠商須於接獲通知後應提出履約期限、付款期程或其他契約內容須變
更之相關文件，此與我國工程採購契約範本之規定類似。至於「必要
時」，則得以無害契約同一性為前提，即變更後之契約並未脫離原契約
規範之目的，而仍屬原契約之ㄧ部，否則該變更即屬消滅舊契約關係而
成立新契約之「契約更改」。

第二款 承攬廠商如不同意可申復

契約通常會約定，機關指示變更後，承攬廠商即應依核定之契約變
更書進行施工，若承攬廠商對機關所頒發之契約變更通知有任何意見
時，應於收到該通知之次日起一定期限內，向機關異議與修正意見，供
316
其作決定時之參考，如未提出異議則視為同意契約變更計畫 。

如公共工程施工綱要規範一般條款E.6（承包對契約變更計畫有異
議時）：「除非工程司另有通知，承包商應依核定之契約變更書進行施
工。若承包商對契約變更計畫之條款及內容不同意時，應於接獲契約變
更計畫後7日內，書面向工程司提出異議，說明其不同意之處及所引用
之契約文件條款及內容，並針對有關項目提出修正意見。如承包商未在
限期內提出異議，則視為已同意該契約變更計畫…若承包商不同意工程
司之決定，可依V.『爭議處理』條款之規定提出異議。除非達成協議或
依V.3『爭議之處理』之決定，訂出其補償辦法。在有異議之契約變更
計畫之條款及內容被同意前，承包商不得中斷或停止本工程或工作任何
部份之服務及施工」。

第三款 契約價金之調整

當工程契約中之工作內容變更時，依據民法第491條第1項之規定，
應認為法律擬制定作人允與報酬，至於如何確定報酬數額，解釋上應依

又は変更することができる。2.前項のとき甲は工事の内容を乙に示す。乙は甲乙協議して定め
た期限までに工事費増減明細、支払条件、完成期日などを明記した見積書を甲に提出する。3.
甲が丙の調査を経て、乙の見積書に同意したときは、乙に注文書を発し、乙は請書を出したの
ち、指図によって工事に着手する。4.乙が指定された期限までに第二項の見積書を提出しない
ときは、乙は工事費増減その他の条件について甲の認定に同意したものとする。5.甲が注文書
を出さずに乙に着工させたときは、甲は乙の見積書に同意したものとする」。
316
參安信商務法律事務所，公共建設永續發展人才教育—各機關辦理公共工程常見司法爭議類型化
之研究，行政院公共工程委員會委託研究，頁Ⅲ.二.7，2002 年 12 月。

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契約中所約定確定報酬數額之程序確定之，此即工程實務中所稱之議價
程序，如契約中未約定議價程序或是透過契約議價程序仍無法確定報酬
317
數額者，依民法第491條第2項之規定依價目表及習慣確定之 。

且契約變更後如使原契約內某工作項目性質在實質上已有顯著變
更，或機關要求得標廠商變更契約所規定之施工方法（設備），甚或於
新增工程中有些工作項目及名稱雖與原契約工作項目一樣，然實際工作
環境，功率等條件已明顯與原契約條件不同時，其計價標準應重新議價
318
訂定，作為辦理契約變更之依據 。

如公共工程施工綱要規範一般條款E.5（變更價款之決定）：「由
工程司依E.1「契約變更」指示之一切變更，其價款由工程司與承包商
按以下原則協議決定：(1)如工程司認為該工程或工作與詳細價目表內
已載列價格之工程或工作項目相同且在相同條件下施工者，則按詳細價
目表所載可適用之單價估算。(2)如工程司認為契約中並無性質相同之
工程或工作項目，或非在相同條件下施工者，詳細價目表之單價，應儘
量合理引用，作為估算之基礎，如無法引用時，應由雙方協議新單價」。

另工程主辦機關在辦理契約變更時通常有其一定之程序，此一程序
往往需費時數月或經年方可與得標廠商議妥新增工作項目之金額，惟工
程之進行通常無法停頓下來等待契約變更完成才繼續。

因此目前工程主辦機關多於契約內有契約變更付款之權宜規定，例
如：若於契約變更通知日起一定期限內如無法辦妥契約變更手續而無法
估驗，得於該契約變更已施工部分之金額內暫支部分工程款。實務上之
作業方式為追加之工作若為原契約已有之工作項目，則依原單價估驗；
若為需重新議定單價之新增項目，則由機關或雙方同意以原契約中性質
接近之其他工作項目單價先行估驗，或以機關編列單價打折先行計付，
319
俟契約變更完成後再行歸補 。

如行政院公共工程委員會89年11月6日(89)工程管字第89032241號

317
參余文恭，從工程契約之動態發展論工程契約之變更—兼論 FIDIC 紅皮書之相關規定，法令月
刊，第 55 卷第 12 期，頁 32，2004 年 12 月。
318
參安信商務法律事務所，公共建設永續發展人才教育—各機關辦理公共工程常見司法爭議類型化
之研究，行政院公共工程委員會委託研究，頁Ⅲ.二.8，2002 年 12 月。
319
參安信商務法律事務所，公共建設永續發展人才教育—各機關辦理公共工程常見司法爭議類型化
之研究，行政院公共工程委員會委託研究，頁Ⅲ.二.9，2002 年 12 月。

- 106 -
函：「依院長於第2700次院會指示：『部份公共工程承辦人員在核付工
程款時要求嚴苛，冀免圖利廠商之嫌，以致撥款遲延，影響承包廠商資
金調度，並非正確態度。希望工程會會同主計處等機關，研訂一套合理
的付款時間點及審核程序，作為今後廠商請領工程款項的準據，以利公
共工程的推動』本會特於89年10月24日邀集行政院主計處及主要工程主
管機關檢討，訂定改善措施如后…追加契約以外之新增項目，依機關核
定後單價八成先行估驗，並俟單價議定後調整」。

公共工程施工綱要規範一般條款E.11（契約變更之計價）：「如有
新增工作項目，已服務或施工完成而尚未達成協議時，工程司可按契約
變更預算單價之80%先行估驗，俟與承包商之議價達成協議後，再行調
整計價」，可茲參照。

第四款 已進場材料之計價

若契約項目中任何部分被刪除時，機關應給付得標廠商書面通知刪
除該部分之日以前，已完成並經接受之工程費用或已訂購經認可之材
料、設備費用。

已完成並經接受之契約工作項目按契約單價給付，未完成之契約工
作項目，其已施作部份，或已訂購經認可之材料、設備，賣方不接受退
貨者，或賣方接受退貨要求補償費者，均可按新增工作項目方式，經由
機關與得標廠商議定價格，作為辦理契約變更之依據。至於賣主不接受
退貨之材料、設備，經議價付款後，該等材料、設備即屬機關所有，並
320
由得標廠商負責運交機關指定地點 。

如公共工程施工綱要規範一般條款E.9（工程項目刪除或取消）：
「若契約項目中任何部分被刪除或取消時，主辦機關應給付承包商在工
程司書面通知刪除或取消該部份之日以前，已完成並經工程司接受之工
程或工作費用或已訂購並經工程司認可之材料及設備費用」。

第二項 承攬廠商要求契約變更

契約變更除了經由機關主動指示要求之外，有時也允許承攬廠商為

320
參安信商務法律事務所，公共建設永續發展人才教育—各機關辦理公共工程常見司法爭議類型化
之研究，行政院公共工程委員會委託研究，頁Ⅲ.二.8，2002 年 12 月。

- 107 -
 321
了其本身之利益 或困難主動要求機關作合理之契約變更，如採購契約
要項第21點：「契約約定之採購標的，其有下列情形之一者，廠商得敘
明理由，檢附規格、功能、效益及價格比較表，徵得機關書面同意後，
以其他規格、功能及效益相同或較優者代之。但不得據以增加契約價
金。其因而減省廠商履約費用者，應自契約價金中扣除。 (一)契約原
標示之廠牌或型號不再製造或供應。(二)契約原標示之分包廠商不再營
業或拒絕供應。(三)因不可抗力原因必須更換。(四)較契約原標示者更
優或對機關更有利」。由於將減省費用自契約價金中扣除，多少可阻止
廠商不當得利之意圖。

在契約中如有約定得標廠商得提出變更建議，亦均會要求必須得到
機關之書面同意後，才可進行變更工作，得標廠商並無請求機關採納工
程契約變更之權利，得標廠商亦不得因機關尚在審核中而停工。但如果
是因機關所提供之圖說有瑕疵，則機關有義務在合理期間內考量得標廠
商提出之建議並修正圖說，否則得標廠商對於因機關遲延而無法施工之
322
遲延期間，將因無可歸責事由而不負遲延責任 。
323
FIDIC營建施工標準契約條款13.2也規定 ，廠商得基於下列原因提
出契約變更之建議：(1)將加快竣工；(2)降低雇主的工程施工維護或進
行的費用；(3)提高雇主的竣工工程的效率或價值；或(4)給雇主帶來其
他利益的建議，可資參照。

第三節 機關指示變更之意義

依採購契約要項，涉及契約變更之兩種類型，一為機關指示變更，
一為廠商要求變更。惟廠商所提之變更，機關通常會要求不得據以增加
契約價金，且其因而減省廠商履約費用者，尚須自契約價金中扣除，是
以實務上廠商要求契約變更，除了契約原標示之廠牌或型號不再製造或

321
政府採購法第 35 條規定： 「機關得於招標文件中規定，允許廠商在不降低原有功能條件下，得就
技術、工法、材料或設備，提出可縮減工期、減省經費或提高效率之替代方案」。
322
參陳玉潔，工程契約變更之爭議問題，國立政治大學法律學研究所碩士論文，頁 89，2005 年 7
月。
323
FIDIC 營建施工標準契約條款 13.2（Value Engineering）：「The Contractor may, at any time,
submit to the Engineer a written proposal which (in the Contractor’s opinion) will,
if adopted, (i) accelerate completion, (ii) reduce the cost to the Employer of executing,
maintaining or operating the Works,(iii) improve the fficiency or value to the Employer
of the completed Works, or (iv) otherwise be of benefit to the Employer」 。

- 108 -
供應等類似情形外，尚屬少見。故以下將僅針對機關指示變更作探討。

第一項 雙方合意變更與機關單方指示變更

所謂契約變更是指契約的內容發生了改變，契約變更可分為雙方合
意變更與機關單方指示變更。前者係指契約當事人間以合意之方式變更
契約內容，此乃因契約自由原則的內涵包括當事人間有變更契約之自
由，故當事人間以合意方式變更契約內容，應受契約自由原則之保護，
惟以合意方式變更契約內容仍應符合要約與承諾之規範；而後者則係指
契約約定或法律規定契約當事人一方擁有變更契約之權利，工程契約中
最常見的例子就是於契約中約定，機關對施作之工程有變更設計及追加
324
減工程數量之權利 。是以，契約變更原則上雖應以雙方合意為之，但
工程採購契約多會約定，工程主辦機關得指示辦理契約變更，賦予機關
單方指示變更權利，不需雙方合意變更；惟工程契約內如無機關指示變
更條款者，則機關必須與得標廠商雙方達成合意始得變更契約內容。

如採購契約要項第20點：「機關於必要時得於契約所約定之範圍內
通知廠商變更契約。除契約另有規定外，廠商於接獲通知後應向機關提
出契約標的、價金、履約期限、付款期程或其他契約內容須變更之相關
文件」；公共工程施工綱要規範一般條款E1（契約變更）：「工程司為
期契約工程或工作圓滿完成，得指示承包商辦理契約變更，包括增加、
減少、取消、刪除、替代、更改之變更，品質、形狀、性質、種類、位
置、尺度、高程或路線之變更，以及施工程序、方法或時程之變更。承
包商應接受工程司之指示辦理變更」，可資參照。

而就機關指示變更之方式一般又可分二種：一是直接指示變更，二
是要求廠商提交出契約標的、價金、履約期限、付款期程或其他契約內
容須變更之相關文件，以供機關作為決定辦理契約變更之參考。前者乃
係機關行使契約賦予其單方變更契約之權利，而後者乃係機關基於變更
契約之目的要求廠商提交建議書，機關的要求應定性為要約引誘，廠商
325
提交建議書之行為則定性為要約，機關對於建議書之批准則為承諾 。
惟機關如不同意廠商提交建議書之內容，或對廠商所提之建議書內容加

324
參余文恭，論工程契約定作人之指示—兼論 FIDIC 紅皮書之相關規定，法令月刊，第 55 卷第 11
期，頁 15，2004 年 11 月。
325
參余文恭，論工程契約定作人之指示—兼論 FIDIC 紅皮書之相關規定，法令月刊，第 55 卷第 11
期，頁 16，2004 年 11 月。

- 109 -
以變更後而批准，因雙方並無契約變更之合意，機關此時仍係行使契約
約定之單方指示變更權。

雖然工程變更條款賦予機關單方變更權利，但是機關與得標廠商如
能就變更之範圍、變更後之報酬、工期達成合意者，則雙方會簽署變更
通知書，以合意變更契約內容。此時，雙方已就工程契約變更相關條件
達成合意，不會發生爭議，對機關而言，可以確定工程契約變更將支出
多少費用而不致於超出預算，得標廠商則可以順利取得估驗款，雙方利
益均霑，因此在工程契約變更時雙方會盡可能以合意變更為之。然而，
合意變更之困難在於雙方就報酬難以達成共識，而對於工程契約變更之
需求又相當急迫，為了避免因此延宕工程，機關在雙方無法合意之情形
下，必須依工程變更條款先行指示變更，嗣後雙方經過協商，再就報酬
326
及應展延之工期達成合意 。

第二項 機關指示變更之容許性

由於人類的合理判斷能力，現實上存有界限，於工程契約履行的過
程中，不免有人為的設計疏失、及不可抗力之災變，如欲預測將來可能
發生所有事情的變化，並針對該變化的對策預先全部形成合意，是極為
327
困難且高成本知識 。因此工程契約中機關指示變更條款的功能乃在使
機關碰到事前沒有預見的情況發生時，能夠在不使契約無效的前提下，
做出適當的回應，並降低雙方為應付此一無法預期風險而投入之成本考
量。

亦即工程契約賦予機關單方指示變更權相當重要，除滿足機關之需
求外，尚能避免給付不能之情形發生，蓋工程施工具有高度不確定性，
當工程依原先圖說或契約成立後發生之事由無法繼續施工，機關指示變
更之權利即可發揮功用，機關得指示工程變更修正原先圖說指示之不適
當或因應當時情形變更工程，使無法繼續進行之工程得以繼續施工，避
328
免民法第509條或給付不能相關規定之適用 。

326
參陳玉潔，工程契約變更之爭議問題，國立政治大學法律學研究所碩士論文，頁 86，2005 年 7
月。
327
參許世明，營建工程契約中變更設計之研究，東吳大學法律學系法律專業碩士班碩士論文，頁
24，2005 年 1 月。
328
參陳玉潔，工程契約變更之爭議問題，國立政治大學法律學研究所碩士論文，頁 80，2005 年 7
月。

- 110 -
 如最高法院80年度台上字第2000號判決：「原審審理結果認為…準
此以觀，增減工程數量之權在被上訴人之一方，上訴人則無此權利，且
新增工程項目，應由兩造協議合理單價，上訴人並無依其一方之意思決
定單價，向被上訴人請求給付之權利。本件上訴人主張：伊於開始施工
後，始發見其施工之土質多為土混石，為合約所未約定之新增項目，縱
屬實在，依合約書第6條之約定，應由被上訴人決定增減工程之數量，
其單價則由兩造協議。如協議不成，上訴人即應停止施工，如因而發生
損害，再另循法律途徑解決…按承攬契約訂立後，承攬人即負有依約完
成工作之義務，原審以被上訴人與上訴人間就增減工程之數量，以及單
價若干，倘協議不成應即停止施工云云，此項見解，將使承攬工程停滯
不前，有違誠實信用原則」。

另機關得指示工作範圍變更，係為使工程順利完成並使工程符合其
需求，即機關指示變更之權利，僅限於工作範圍之變更，至於工程變更
後之報酬及工期，應依據契約中所定工程變更之計價約定以及展延工期
329
之約定加以決定，機關並無單方決定或單方變更報酬、工期之權利 。
亦即於工程契約內為使機關得以彈性地應付無法預期之情況，通常包含
機關指示變更條款，使機關保留契約變更之權利，惟於此情形下，亦應
330
公平地調整契約價金與工期 。是以，機關指示變更條款的作用係為使
機關具有啟動變更的權利，同時，亦使廠商得循契約變更程序取得相對
331
應的補償 。

第三項 機關指示變更之性質

機關指示變更權利之性質為何，有論者認為，契約係以雙方意思表
示合致為其成立要件，工程變更涉及契約履行內容之變更，亦係基於契
約雙方合意為之，至於一般工程變更條款所稱「甲方（即機關）對本工
程有隨時變更及增減工程之權，乙方（即廠商）應即照辦不得異議」等
語，僅係透過約定使廠商在契約所定範圍內必須承諾此一變更工作而不
332
得拒絕，非謂工程變更得僅由機關單方面為之而為單獨行為 。即該契
329
參陳玉潔，工程契約變更之爭議問題，國立政治大學法律學研究所碩士論文，頁 80，2005 年 7
月。
330
Mcneill Stokes & Judith L. Finuf, Construction Law for Owners and Builders 108, 1986.
331
Robert F. Cushman & Stephen D, Butler, Construction Change Order Claims 10,1994.參許
世明，營建工程契約中變更設計之研究，東吳大學法律學系法律專業碩士班碩士論文，頁 25，
2005 年 1 月。
332
參陳德純，工程範圍變更，收錄於古嘉諄、劉志鵬主編，工程法律實務研析（一），寰瀛法律事

- 111 -
約條款係屬當事人間約定強制締約之規定，一經機關提出變更之要求
時，廠商非有正當理由應即予以承諾，蓋若廠商動輒對於機關所提變更
要求，皆不予提出承諾者，勢必造成機關須另尋廠商而導致工期延誤並
333
增加另行與他人締約之成本 。是以機關提出之指示變更通知乃為變更
契約之要約，而廠商則因契約條款之約定而負有承諾之義務，此一機關
指示變更因雙方之合意而成立。

惟另有論者謂，機關指示變更，是指契約約定或是法律規定契約當
事人一方擁有變更契約之權利，這種權利之性質解釋上應認為是單純形
成權，不需要強制執行，不需要法院判決，只需要擁有權利一方完成需
334
受領之意思表示，雙方間之契約法律關係即發生得喪變更之效力 。且
債之變更亦得例外的因一方之意思表示為之，如依契約或依法律所定之
335
形成權之行使即屬之 。

換言之，機關依工程變更條款行使之單方指示工程變更權利，性質
上應為意定形成權，只需依權利人意思表示為之，於相對人了解，或到
達相對人時發生效力，契約所約定之工作範圍因而改變。且由於機關指
示工程變更之效果係基於契約約定而來，於行使權利時，須遵守契約約
定，如契約約定工程變更通知須以書面為之，則機關未以書面通知，應
336
不生變更效果，廠商得拒絕施做 。

且就當事人之意思而言，雙方於契約中約定機關指示工程變更權
利，並約定廠商不得拒絕，係指機關指示變更後，廠商應依變更後之工
作範圍履約，廠商不必再予以承諾。雖然認為廠商有承諾義務而不得拒
絕之見解，結果上似與機關單方變更工作範圍相同，然在前者情形，須
經廠商承諾後，工作範圍始變更，如廠商拒絕承諾，機關尚應請求廠商
為承諾之意思表示並依合意變更後之工作內容履行契約，於依強制執行
法第130條執行後始變更工作範圍，似不符當事人約定工程變更條款之
337
意思 。是以，契約變更原則上雖應由契約雙方當事人合意為之，然在

務所出版，頁 120，2005 年 9 月。
333
參賴良杰，工程合約變更設計約定條款之法律性質與效果，營造天下，第 105 期，頁 20，2004
年 9 月。
334
參余文恭，論工程契約定作人之指示—兼論 FIDIC 紅皮書之相關規定，法令月刊，第 55 卷第 11
期，頁 15，2004 年 11 月。
335
參史尚寬，債法總論，頁 668，1972 年 3 月。
336
參陳玉潔，工程契約變更之爭議問題，國立政治大學法律學研究所碩士論文，頁 80，2005 年 7
月。
337
參陳玉潔，工程契約變更之爭議問題，國立政治大學法律學研究所碩士論文，頁 80，2005 年 7

- 112 -
例外情形下，亦非不得依契約所定條款，以單方之意思表思行使形成權
而發生契約變更之效果。

第四項 機關指示變更之限制

為使機關在碰到事前沒有預見的情況發生時，能夠在不使契約無效
的前提下，做出適當的回應，因此機關指示變更條款有其必要性。惟機
關指示變更，影響廠商權利甚鉅，其指示內容與範圍應有一定限制，以
避免破壞契約雙方初始合意之基礎。

機關指示變更之限制為何，參酌採購契約要項第20點規定：「機關
於必要時得於契約所約定之範圍內通知廠商變更契約」可知，機關指示
變更之內容及範圍應具必要性，且於契約所約定之範圍內始得通知廠商
變更，如機關指示變更之內容已超出此一範圍，廠商應得拒絕履行，而
不會構成違約。惟其範圍究竟為何，不無疑義，茲就相關文獻整理有關
判斷標準之見解如下：

第一款 以是否構成本質變更判斷

對於工程契約而言，多會賦予機關在契約通常範圍內擁有指示變更
338
之權利 ，惟機關之指示變更並非毫無限制之權利，多數契約條款提供
此一指示變更之權利係限於通常工作範圍內之變更始得為之。如其非屬
339
通常工作範圍內之變更，則將被視為本質變更（cardinal change） 。

本質變更係基於變更工作的規模或性質，契約變更已超出契約通常
範圍（general scope of the contract），亦即超出機關與廠商在訂
340
約時合理預期之範圍 。當廠商施作之工作，其實質同一性被改變，或
當預期施工的方法或方式大幅地、無預期地被改變，以致於一個新的契
341
約成立時，即構成本質變更 。

月。
338
Richard H. Clough & Glenn A. Sears, Construction Contracting 153, 1994.
339
Michael S. Simon, Construction Contracts And Claims 111, 1979.
340
Stuart H. Bartholomew, Construction Contracting: Business and Legal Principles 208,2002;
John Cibinic, Jr. & Ralph C. Nash, Jr., Administration of Government Contracts 385,1995.
341
Robert Rubin et al., Construction Claims: Prevention and Resolution 33, 1992.參陳玉
潔，工程契約變更之爭議問題，國立政治大學法律學研究所碩士論文，頁 107，2005 年 7 月。

- 113 -
 例如在Allied Materials & Equipment Co., Inc. v. The United
342
States 乙案中，原告（廠商）與被告（美國軍方）簽訂之契約工作內
容，其一為原告須依契約規定供應被告裝甲坦克之發動機，另一則是有
權使用被告所擁有之設備以便完成其發動機之供應合約，惟被告不久後
便將該設備售予其他廠商，且未保留原告得繼續使用該等設備之權利，
以致於增加原告供應發動機之成本，故原告認被告出售設備之行為已非
屬契約變更涵蓋之範圍並提出索賠。美國索賠法院（United States
343
Court of Claims ）發回原審要求確認被告出售設備之行為是否導致構
成違約之本質變更，該法院並表示本質變更為「一種契約的違反，當政
府對於工作造成激烈的變更，以致於實際上產生要求廠商履行的責任，
344
已顯著地不同於原來契約預期之工作內容」 ，並說明本質變更理論之
目的係在「為被政府指示履行非屬契約通常範圍內工作之廠商提供違約
345
賠償」 。且本質變更之認定主要為事實問題，需視個案綜合考量整體
346
實際情形予以分析而定 。

而機關指示變更次數之多寡與是否構成本質變更並不必然具有絕
對關聯，而應依個別採購案件之特性，並視變更內容是否已改變該採購
案件之實質工作內容而定。
347
例如Air-A-Plane Corporation v. The United States 乙案，原

342
ALLIED MATERIALS & EQUIPMENT CO., INC. v. THE UNITED STATES, 215 Ct. Cl. 406; 569 F.2d
562; 1978 U.S. Ct. Cl. LEXIS 3; 24 Cont. Cas. Fed. (CCH) P82,045.
（ http://web.lexis-nexis.com/universe/document?_m=b2845b2bdf4b1925367a6b1a50ee15d3&
_docnum=3&wchp=dGLbVlz-zSkVb&_md5=7dde7c5ee9bd9862a5ba1981cd350440，上網 日期： 2007
年 5 月 14 日）.
343
The Court of Claims was a federal court that heard claims against the United States
government. It was established in 1855 as the Court of Claims, renamed in 1948 to the
United States Court of Claims (67 Stat. 226), and abolished in 1982.
（http://en.wikipedia.org/wiki/Court_of_Claims_%28United_States%29，上網日期：2007
年 5 月 18 日）.
344
「A cardinal change is a breach.It occurs when the government effects an alteration in
the work so drastic that it effectively requires the contractor to perform duties
materially different from those originally bargained for.」。
345
「 the purpose of the cardinal change doctrine is "to provide a breach remedy for
contractors who are directed by the government to perform work which is not within the
general scope of the contract."」。
346
「The existence of a cardinal change is principally a question of fact, requiring that
each case be analyzed individually in light of the totality of circumstances.」。
347
AIR-A-PLANE CORPORATION v. THE UNITED STATES,187 Ct. Cl. 269; 408 F.2d 1030; 1969 U.S. Ct. Cl.
LEXIS 133
（ http://web.lexis-nexis.com/universe/document?_m=92eaad3a33052e1952b2c7674abd8821&

- 114 -
告（廠商）與被告（美國軍方）簽訂之契約內容為製作煙霧產生器（smoke
348
generators）的「總價結算契約」 （fixed price contract），即原
告依圖說完成一定之工作後，由被告支付固定價額作為報酬之契約。本
案契約雖訂有契約變更條款，惟於簽約後，被告共辦理了超過一千次的
契約變更，使得整個契約所呈現的不再是一個總價結算契約的性質，而
是一個持續設計或發展中的契約（design or development contract），
且因契約性質已實質改變，被告之指示變更已逾越契約變更條款之範
圍，因此美國索賠法院認為已構成本質變更。

本案中，美國索賠法院認為政府契約內之標準變更條款係允許政府
得於契約通常範圍內辦理變更，但此變更條款並不允許本質的變更（一
種激烈地變更致構成超出契約範圍之違約）。當契約變更之內容最終已
349
實質地不同於原契約時，將構成本質變更 。至於是否構成本質變更應
350
視其契約變更程度以及考量所有變更之次數與變更內容之性質 ，且其
判斷並無確切之標準，須分析個案事實並按實際情形，綜合考量變更次
351
數、變更內容及其對整體工程之累積影響狀況而定 。

然 多 次 變 更 並 不 必 然 會 構 成 本 質 變 更 ， 例 如 在 Wunderlich
352
Contracting Co., v. The United States 乙案中，原告（聯合承攬廠

_docnum=2&wchp=dGLbVlz-zSkVb&_md5=9262e2243973b3cce62cbae78852bbb7，上網 日期： 2007

年 5 月 14 日）.
348
總價結算契約係指為執行圖說及規範上之工作而應給付之價金是固定的。因此，契約內之規範和
圖說應該清楚完整地敘述所需完成工作之詳細內容，使承包商能據以完整地估價，亦即在一「包
價」之概念下完成圖說及規範所需之工作。參顏玉明，從工程契約文件談契約價金之給付與調整，
營造天下，第 112 期，頁 10，2005 年 4 月。
349
「Under the standard Changes article of a Government contract, the Government is permitted
to make changes "within the general scope" of the contract, but the article does not
authorize a "cardinal" change, i.e. a drastic modification beyond the scope of the
contract, which constitutes a breach. A cardinal change occurs in a Government contract
where the project ultimately constructed is not essentially the same as the one the
parties contracted to construct. The problem is a matter of degree varying according
to each contract, the number of changes not being, in and of itself, the test.」。
350
「Our opinions have cautioned that the problem "is a matter of degree varying from one
contract to another" and can be resolved only "by considering the totality of the change
and this requires recourse to its magnitude as well as its quality".」。
351
「There is no exact formula. Each case must be analyzed on its own facts and in light
of its own circumstances, giving just consideration to the magnitude and quality of the
changes ordered and their cumulative effect upon the project as a whole.」。
352
WUNDERLICH CONTRACTING CO., V. THE UNITED STATES, 173 Ct.Cl. 180, 351 F.2d 956 (Ct.Cl.,
Oct 15, 1965) (NO. 286-58)
（ http://international.westlaw.com/Welcome/LawSchool/default.wl?RS=imp1.0&VR=2.0&SP

- 115 -
商）與被告（機關）簽訂7,898,000美元之承攬契約，其內容為承攬醫
院院區14座建築物。本案被告依契約變更條款指示修正工程圖說多達35
次，並增加契約價金435,795美元（增加原契約價金約6%）。原告主張
此一非合理變更次數的累積影響，已使原告須履行非屬原契約預期範圍
之工作，構成契約本質的改變，而請求被告應給付1,500,000美元之損
害賠償。被告則抗辯其已依契約變更條款合理調整契約價金予原告，且
前開契約變更之次數與程度相較於本工程之複雜性與規模而言，仍屬原
告投標時合理預期範圍內而不構成本質變更。

美國索賠法院認為本案雖因原工程圖說之缺陷致被告必須辦理多
次契約變更，致原告履約之工期與價金較投標時所預期的更為冗長及昂
353
貴，惟其最終施作之內容本質上仍與原契約描述之工作性質相同 ，因
354
此儘管被告指示變更頻繁，但仍不足以構成本質變更 。此乃因為變更
次數並非判斷本質變更之重要因素，仍應視工程性質有無被改變至其與
原契約所定之工作實質上是否相同而定。且法院亦重申契約變更是否超
出契約範圍及構成違契之本質變更，其判斷並無確切之標準，須分析個
案事實並按實際情形，綜合考量變更次數、變更內容及其對整體工程之
355
累積影響狀況而定 。
356
又如P. L. Saddler v. The United States 乙案中，原告（廠商）
與被告（機關）簽訂一份總契約金額約12,575美元之「單價結算契約」
357
，其內容為完成築堤（5,500立方碼）、回填及石頭築基等工作。工程

=NTLCHENGUV&FN=_top&MT=LawSchool&UTid={72A5496A-1013-4CC2-86FF-C024070A00C1}&SV=Spl
it，上網日期：2007 年 5 月 21 日）.
353
「Manifestly, plaintiffs' performance has been lengthier and costlier than anticipated
at the time the bid was submitted, but in the long run they constructed essentially the
same project as that described in the contract.」 。
354
「Although the changes ordered by defendant were extensive, we do not find that they
were so extensive as to constitute a cardinal change.」。
355
「There is no exact formula for determining the point at which a single change of a series
of changes must be considered to be beyond the scope of the contract and necessarily
in breach of it. Each case must be analyzed on its own facts and in light of its own
circumstances, giving just consideration to the magnitude and quality of the changes
ordered and their cumulative effect upon the project as a whole.」。
356
P. L. SADDLER v. THE UNITED STATES,152 Ct. Cl. 557; 287 F.2d 411; 1961 U.S. Ct. Cl. LEXIS 54.
（ http://web.lexis-nexis.com/universe/document?_m=86a970eef00b87c010ac5b87eef0129b&
_docnum=9&wchp=dGLbVtb-zSkVb&_md5=cd870662539d27bd2d89e699ad96ba79，上網 日期： 2007
年 5 月 14 日）.
357
此類契約之契約文件除圖說與規範之外，尚包括工程數量表，其將工程中之工作項目或單位工
作，以及估計之工作數量列出，以供計算出契約之總金額。參顏玉明，從工程契約文件談契約價

- 116 -
原訂於1951年6月8日完工，惟施工期間工地因遭洪水淹沒，導致原告在
同年7月11日以前均無法進場施作。且於此停工期間，被告發現原契約
設計之築堤規範已明顯不足以因應將來類此強度之洪水侵襲，於是指示
辦理契約變更，增加築堤項目之工作數量（由5,500增加為7,950立方
碼），契約雙方同意以原契約單價進行施作並展延完工期限至同年9月
12日。當原告於同年9月完工時，被告再度指示辦理契約變更，增加築
堤項目之工作數量至13,265立方碼，並要求以原契約單價進行施作，惟
原告認此一變更已逾越契約指示變更條款之通常範圍而構成違約，且將
使原告必須將其原認已完工而無須再使用之機具設備由一百哩外帶回
工地，並因此增加原告額外成本負擔，因此原告提出異議並請求被告給
付額外費用。被告則抗辯此一指示變更命令係為達到原契約目的，並未
改變原告原預期工作項目之特性、種類與類型，而仍屬契約指示變更之
範圍。

本案中，美國索賠法院認為被告第二次之指示變更，儘管仍屬原規
範中描述的同種類工作，但契約的性質已經因增加之工作超出契約範圍
358
而屬本質變更 ，因此判決廠商不受原契約單價的限制，而得請求額外
工作之合理費用。故單一的指示變更縱使並未改變工作項目之類型，如
已大幅增加成本及嚴重干擾其施工時，仍可能被視為超出原契約範圍之
本質變更。

另如The General Contracting and Construction Co., Inc. v. The

359
United States 乙案，原告（廠商）與被告（機關）簽訂契約為其興建
醫院之數棟建築物及其相關道路排水工程，總契約價金為911,376美
元。惟隨後被告以契約變更條款規定指示刪除其中一棟建築物，並要求
辦理減帳，減少原契約價金99,520美元（刪減原契約價金約10﹪）。此
一變更減少原契約所需材料及人力，致使影響原告原投標之單價成本，
且原告需與其分包商議減分包契約價金，原告與其分包商所議減之價格

金之給付與調整，營造天下，第 112 期，頁 10，2005 年 4 月。

358
「We are of the opinion that the nature of this particular contract was so changed by
the added work, albeit the same kind of work described in the original specifications,
as to amount to a cardinal alteration falling outside of the scope of the contract.」 。
359
THE GENERAL CONTRACTING AND CONSTRUCTION CO., INC. V. THE UNITED STATES, 84 Ct.Cl. 570,
1937WL3292(Ct.Cl.)
（ http://international.westlaw.com/find/default.wl?rs=WLIN7.04&fn=_top&sv=Split&mt=
LawSchool&cite=84+Ct.+Cl.+570%2c+579+&utid=%7b72A5496A-1013-4CC2-86FF-C024070A00C1%
7d&vr=2.0&rp=%2ffind%2fdefault.wl&sp=NTLCHENGUV，上網日期：2007 年 5 月 21 日）.

- 117 -
無法與被告核定減帳之契約價金相當，故原告向被告請求給付額外費
360
用。被告則抗辯其係依契約變更條款規定 指示修正工作內容，並依契
約規定辦理減帳，尚無須給付額外費用。

本案美國索賠法院認為契約變更條款規定並未授予機關自契約內
完全刪除一整棟建築物的權利，如其能藉此規定刪減一棟建築物，其亦
361
可能藉此規定刪除更多建築物致使完全改變原契約內容 。法院並認為
本案被告刪減一整棟建築物已構成本質變更，此僅得藉由契約雙方合意
362
始得為之，其未經原告同意而刪減此一建築物為契約之違反 ，因此原
告得請求被告給付因其刪減此一建築物造成之額外費用。故指示變更如
係刪除契約重要項目，致已完全改變原契約內容者，將被視為超出契約
範圍之本質變更。不過此種過低之標準，可能造成不必要之工程延宕，
採取50%比例可能較為妥適。

在判斷機關指示變更是否構成契約本質變更，即該指示變更是否超
363
出契約通常範圍，依據前述判決大致可歸納為 ：（1）工作性質的改變：
法院通常會以「承攬廠商施作之工作是否與雙方締約時所預想之工作實
質上相同」為標準，當變更工作之功能或性質，與原來契約所要求之工
作大致相同時，該變更即在契約通常範圍內，而不構成本質變更。（2）
承攬廠商增加之成本以及施工擾動程度：廠商如因契約變更大幅增加成
本及嚴重干擾其施工時，則可能構成本質變更。

工程契約如已構成本質變更時，在一般私人契約，倘若業主及承攬

360
「The contracting officer may at any time, by a written order, and without notice to
the sureties, make changes in the drawings and (or) specifications of this contract and
within the general scope thereof.」。
361
「Certainly the authority vested in the contracting officer by this article of the
contract to make "changes in the drawings and (or) specifications of this contract and
within the general scope thereof" did not vest him with authority to eliminate entirely
from the contract Building No. 17. If he could eliminate one building from the contract
under the guise of making changes in the drawings and specifications he could likewise
eliminate two or any number of buildings and thus entirely change the contract.」。
362
「The elimination of Building No. 17 amounted to a cardinal change or alteration of the
contract itself, a thing that could only be consummated with the consent of both parties
to the contract. The elimination of Building No. 17 from the work to be performed under
the contract without the consent of plaintiff was a plain breach of the contract by the
defendant.」。
363
亦參見 John Cibinic, Jr. & Ralph C. Nash, Jr., Administration of Government Contracts
385-386 , 1995.參陳玉潔，工程契約變更之爭議問題，國立政治大學法律學研究所碩士論文，
頁 108，2005 年 7 月。

- 118 -
廠商都同意如此的變更，當然不會發生是否不合法或不適當的爭議，惟
就公共工程而言，即使契約之工程主辦機關與承攬廠商都同意工程本質
的變更，但此舉將嚴重侵害其他投標廠商之權益及違反公平競爭原則，
364
故應禁止依照契約變更條款辦理契約變更 。

指示變更如已實質改變工程之性質，它將被視為本質變更而非屬指
示變更之範圍。惟如指示變更與原工程性質仍屬同一者，承攬廠商將不
365
得拒絕履行 。且於指示變更範圍內，縱使契約雙方對於因契約變更所
366
致增加之契約價金與工期尚未達成合意，承攬廠商亦不得拒絕施作 。
此乃係因指示變更條款之主要功能在使機關碰到事前沒有預見的情況
發生時，能夠在不使契約無效的前提下，做出適當的回應，並降低雙方
為應付無法預期風險而投入之成本。至於其因工程變更所致增加之契約
價金與工期，則由機關與廠商於指示變更後依契約規定另行合意調整或
循履約爭議處理途徑解決之。

故機關指示變更之內容如已超出原契約通常範圍，或所指示之工作
已構成契約實質同一性被改變者，則屬本質變更，此時廠商應得拒絕履
行，而不會構成違約。惟指示變更之內容如尚未超出原契約通常範圍
者，承攬廠商不得拒絕施作。

第二款 以是否屬額外工作判斷

額外工作（extra work）之用語來自於美國法，其定義約可分為兩
種看法，一種認為，額外工作係指原契約以外之任何工作，並不被原契
367
約之價格所包含 ，機關如指示此一超出原契約範圍外之工作，承攬廠
368
商將有權要求原契約價金以外之報酬 。

另一種看法則區分「額外工作」與「契約外工作（additional
work）」，認為「額外工作」係指工作的履行及所需勞力、物料的提供，
364
參顏玉明，工程變更(Variations)之探討 — 以異常地質(Different Site Conditions)為對象，
律師雜誌，第 282 期，頁 88，2003 年 3 月。
365
Bruce M. Jervis & Paul Levin, Construction Law, Principles and Practice 101, 1988.
366
Bruce M. Jervis & Paul Levin, Construction Law, Principles and Practice 102, 1988.
367
Thomas C. Galligan, Jr., Extra Work in Construction Cases: Restitution, Relationship,
and Rrevision, 63 Tul. L. Rev.799, 801, 1989.參陳玉潔，工程契約變更之爭議問題，國立
政治大學法律學研究所碩士論文，頁 112，2005 年 7 月。
368
John Uff, Construction Law: An Outline of Law and Practice Relating to The Construction
Industry 100, 1981.

- 119 -
完全獨立於契約之外，非為完成契約所需要，係超過契約之要求，並非
369
契約當事人在締約時所預期者，且未在契約拘束範圍內 ，因此，縱業
主發出工程變更通知，承攬廠商亦可拒絕施作；至於「契約外工作」係
在契約範圍內指示之工作，契約外工作雖未在契約文件、圖說中提及，
但可合理推測在工程進行中將會發生，為工程所需要之工作。契約外工
作通常係基於對設計圖說或規範的變更而產生，原因可能由於設計圖說
文件之刪除、施工方法與材料之改良、施工中遭遇問題、或發生無法預
370
期事件等等，只要是在契約目的內所為之調整均屬之 。

國內論者即稱所謂「工程變更」，應指根據「工程契約工程變更條
款」，授與機關單方面之權利將原契約所載工作範圍（scope of work）
內之工程加以變更，而承攬廠商根據契約規定不可以加以拒絕而必須予
以履行。然廠商可以依照正常變更之手續請求給予金錢補償，而機關亦
可對工程金額提出加減帳之要求而言。換言之，機關變更工程權利之行
使並非毫無限制，必須是在原約定之工作範圍內，如果超出原約定之工
作範圍，而機關要求增加部分工作時，則此部份即為所謂之「額外工
371
程」，廠商即無義務一定要依照機關的變更指示來承造額外工程 。

亦即「契約外工作」雖非屬原契約規定承攬廠商所應施作之內容，
惟其仍係與原工作內容有必要關連性且可合理推測之工作，是以機關得
以指示辦理變更，且此依指示變更應為廠商所不得拒絕，惟因工程變更
所致之契約價金調整，廠商仍得依據契約變更之程序，請求調整契約價
金；而「額外工程」雖亦非屬原契約規定廠商應施作之內容，惟因其與
原工程不具關連性且非屬可合理推測的工作，是以縱機關發出工程變更
之指示，廠商亦可拒絕施作，而不負違約之責。

另機關所指示變更之工作，究竟是屬「契約外工作」，或是「額外
工作」，則屬於契約解釋之問題，必須在個案中探求當事人真意，判斷
該工作是否為完成工程所必需且可合理推測之工作。

且額外工作因係超出原約定工作範圍，非為完成原約定工作所必
須，承攬廠商理應無義務依照機關之變更指示承作，惟若廠商無異議而
369
James J. O'Brien, Construction Change Orders: Impact, Avoidance, Documentation 1, 1998.
370
James J. O'Brien, Construction Change Orders: Impact, Avoidance, Documentation 1, 1998.
參陳玉潔，工程契約變更之爭議問題，國立政治大學法律學研究所碩士論文，頁 112，2005 年 7
月。
371
參王伯儉，工程人員契約法律實務，永然文化出版，頁 68，1996 年 12 月。

- 120 -
予以施作，則此部份工程將因雙方合意而生契約效力，廠商亦可要求額
372
外之費用或補償 。至於原契約約定之工作範圍為何，除應以契約文件
之內容為其判斷標準外，尚應參酌工程慣例並探求當事人立約時之真
意，予以合理解釋。

例如建造高速公路，其中路線經過開挖區並連接一橋樑，此橋樑跨
越一地方道路，施工期間發現開挖區之地下水位較預期高出許多，如不
於路面設置透水管，路面水量將無法排出，後續路面工程將無法施作，
縱強加建築，若排水不良此段路面亦無法長久使用，通車不久即會失
敗；另外，橋樑工程施作將近完成時，橋下被民眾佔用設置檳榔攤、貨
373
物堆置場，因此主辦機關決議增作圍籬措施 。在此例中，契約所定工
程為高速公路之建築，但施工遭到阻礙，必須增加施作路面之透水管與
橋下圍籬等兩項工作。透水管之施作，係為完成高速公路所必需，如不
施作透水管，原定工作勢必無法完成，縱使完成也無法達到路面長久使
用之功用，因此施作透水管為「契約外工作」，承攬廠商應遵守機關變
更指示施作；至於橋下圍籬工作，並非完成高速公路橋樑工程所必需，
如不予施作，亦不會影響契約原定工作之完成，因此可認為橋下圍籬工
374
作屬於「額外工作」，廠商得拒絕施作 。

第三款 以契約同一性作為判斷依據

關於契約變更之限制，以契約同一性作為判斷之依據，說明如下：

第一目 契約同一性與契約變更

所謂債之變更者，謂債之關係不失其同一性，而變更其內容或主體
之謂也。債之變更與債之消滅不同，非消滅既存之債而成立新債，既存
375
之債依然繼續存在，從而債權所附著之利益及瑕疵，尚附著於債權 。

是以，債之關係成立後，債權人債務人得以契約變更原有債之關係

372
參顧美春，工程契約風險分配與常見爭議問題之研究，國立交通大學科技法律研究所碩士論文，
頁 127，2003 年。
373
參安信商務法律事務所，公共建設永續發展人才教育—各機關辦理公共工程常見司法爭議類型化
之研究，行政院公共工程委員會委託研究，頁Ⅲ.二.14，2002 年 12 月。
374
參陳玉潔，工程契約變更之爭議問題，國立政治大學法律學研究所碩士論文，頁 113，2005 年 7
月。
375
參史尚寬，債法總論，頁 667，1972 年 3 月。

- 121 -
 376
的內容，若原有債之關係不因該契約而廢止，該契約為債之變更契約 。
特別在繼續性契約關係中，當事人的資力能力、個人的需要均可能發生
變化，為配合情事的改變，使契約關係能順利發展，而實現契約的目的，
當事人使用債之變更契約的手段，司空見慣。債之變更契約僅改變當事
人欲變更的部分，債之關係同一性不受影響，亦符合當事人的目的及利
377
益狀態 。故債之變更契約僅變更原有之債之關係，而非廢止之，原有
之契約關係依然存續。
378
而所謂「債之更改」 ，一般認為係成立新債務而消滅舊債務的契
約，法律上，原有債之關係已因更改契約消滅，但經濟上，新成立之債
379
之關係為原有債之關係之延續 。即債之變更，不論主體變更或客體變
更，須不變更債之同一性，倘若原債之關係消滅而成立新債之關係，則
380
為債之更改，與債之變更尚有不同 。

如從無償使用借貸變更為有償之租賃，因物之使用提供者方面的給
付不變，故契約類型雖有變更，但債之關係仍為同一。再者，以他種給
付代替原定給付，如租賃標的原為二樓房間，現改為三樓房間，因當事
人經濟目的不變，債之關係仍為同一。反之，若無論給付或當事人之經
濟目的，皆已截然不同，債之關係同一性喪失，如承租人向出租人購買
381
租賃之標的物，應認為租賃契約關係消滅，而發生新的買賣契約關係 。
382
即新義務的法律性質與舊義務有重大不同者，亦為債之更改 。

而就契約變更而言，係由眾多個別債權債務之變更組合而成，參諸
前揭債之變更與債之更改之定義，契約所得變更之內容應與原契約仍具

376
債之變更契約，民法雖未如德國民法第 305 條有明文規定，但其適法性，應無庸置疑。蓋契約內
容變更自由縱未獨立為契約自由原則的派生原則，但契約內容自由原則既然為法律基本原則，則
契約關係成立後當事人以契約變更契約內容，當然為法律所許。最高法院雖未針對債之變更契約
有所闡發，但觀該院 65 年度台上字第 1300 號判例：
「代物清償為要物契約，其成立僅當事人之
合意尚有未足，必須現實為他種給付，他種給付為不動產物權之設定或轉移時，非經登記不得成
立代物清償。如僅約定將來應為某他種給付以代原定給付時，則屬債之標的之變更，而非代物清
償」，可知債之標的變更契約的有效性，亦為我國實務見解所肯定。參陳自強，契約之內容與消
滅，學林文化，頁 362，2004 年 1 月。
377
參陳自強，契約之內容與消滅，學林文化，頁 364，2004 年 1 月。
378
更改契約有三要素：（一）舊債務廢止行為；（二）新債務之創設行為；（三）連接此二要素之更
替約定。參陳自強，契約之內容與消滅，學林文化，頁 366，2004 年 1 月。
379
參陳自強，契約之內容與消滅，學林文化，頁 365，2004 年 1 月。
380
參孫森焱，民法債編總論，三民書局經銷，頁 689，1979 年 9 月。
381
參陳自強，契約之內容與消滅，學林文化，頁 364，2004 年 1 月。
382
參史尚寬，債法總論，頁 668，1972 年 3 月。

- 122 -
同一性始足當之，倘該變更已使契約同一性喪失者，則不再屬契約變更
之範圍，而應屬契約之更改。換言之，契約更改與契約變更之差別在於
前者為債之關係消滅之原因之ㄧ，後者變更後之契約關係仍持續中；前
者變更契約要素而改變了債之同一性，而後者是在不改變債之同一性之
383
前提之下，改變了契約內容 。

至於以契約為債之變更時，究為不失同一性之內容變更，抑為更
改，應依當事人之意思及變更之經濟的意義定之，一般債之關係雖經變
更，而依社會生活見解，尚可認為舊債者，則應認為債之內容之變更，
如當事人之意思不明時，則應依雙方利害關係及約定之全部內容，以判
384
定其契約之法律的意義 。即依社會生活見解及一般交易觀念如認契約
內之重要部分已發生變更者，則應認契約已不具同一性而屬契約之更
改。

第二目 契約同一性與機關指示變更

按前所述，辦理「契約變更」應以無害契約同一性為前提，即變更
後之契約並未脫離原契約規範之目的，而仍屬原契約之ㄧ部，否則該變
更即屬消滅舊契約關係而成立新契約之「契約更改」。

就此而言，與機關指示變更超出契約通常範圍之工作係成立另一新
契約之概念相同，如機關指示變更之工作影響契約同一性時，機關並無
指示變更之權利，承攬廠商得拒絕施作。這在承攬廠商無施作變更工作
之能力時，非常重要，因為契約不會約定工程變更如涉及承攬廠商能力
時之處理。契約同一性之界線，在個案中妥善運用，將可解決上述承攬
廠商無履約能力之問題，使承攬廠商在機關變更工作喪失契約同一性之
情形下，得拒絕機關之指示變更。如承攬廠商同意施作者，因為變更後
工程契約與原契約不具契約同一性，雙方成立另一新的承攬契約，不適
385
用原契約之約定，廠商與機關應重新協議報酬 。

如最高法院92年度台上字第1449號判決：「上訴人（承攬廠商）主
張被上訴人（機關）於變更施工法後，其價金、工期、施工內容等均已
383
參余文恭，從工程契約之動態發展論工程契約之變更—兼論 FIDIC 紅皮書之相關規定，法令月
刊，第 55 卷第 12 期，頁 26，2004 年 12 月。
384
參史尚寬，債法總論，頁 668，1972 年 3 月。
385
參陳玉潔，工程契約變更之爭議問題，國立政治大學法律學研究所碩士論文，頁 117，2005 年 7
月。

- 123 -
逾原合約範圍，為一新要約，在未經伊承諾前，自無履行之義務，被上
訴人之解除契約為不合法云云，惟查系爭工程合約第6條約定：『工程
變更：甲方（被上訴人）對本工程有隨時變更計畫及增減數量之權（工
程變更設計時，依本府有關規定辦理），乙方（上訴人）不得異議。對
於增減數量，雙方參照本合約所訂單價計算增減之。有新增工程項目
時，得由雙方協議合理單價，但不得以新增項目單價未議妥而停工。如
因甲方變更計畫，乙方須廢棄已完工程之一部或已到場之合格材料，由
甲方核實驗收後，參照本合約所訂單價或訂約時料價或新議訂單價計
給。但已進場材料以實際施工進度需要並經檢驗合格為限，若因保管不
當影響品質之部分，不予計給』，約明被上訴人就系爭工程有變更設計
之權，及變更設計後『原工程項目增減實作數量』及『新增工程項目』
工程款之計算方式，且約明上訴人『不得以新增項目單價未議妥而停
工』，是系爭工程不因嗣後被上訴人變更施工方法，及變更設計後工程
款之增減，而影響契約之同一性，而成為另一新契約。被上訴人於變更
設計後，縱上訴人對新增工作項目之單價有不同意見，亦不得以新增項
目單價未議妥而停工。又系爭工程合約第4條（付款方式）第1、6項分
別約定：『無預付款，俟開工後於每月十五日及月終最後一日申請估驗
一次，付給該期內完成工程金額之百分之九十』、『變更設計作業程序
依本府所屬各機關營繕工程施工驗收作業程序八之規定辦理。如因變更
設計增加工程數量或項目，應俟甲方完成法定程序後始得估驗，其新增
項目在議定單價前，按甲方擬定單價之八成計價』。顯見兩造於簽約時
已約定將來如變更設計，縱雙方就新增項目單價尚未達成協議，仍應先
行施工」。

至於契約同一性之判斷，應取決於當事人之意思與契約之經濟目
的，例如變更後之工作性質與雙方締約時所預想之實質工作目的是否相
同、對原工作內容質與量之影響及其對承攬廠商施工擾動程度等，如變
更後之工程經濟目的、規模及性質，依一般社會交易觀念已屬重要部分
發生變更者，則可認為變更後契約與原契約不具同一性，機關不得指示
變更。

如最高法院86年度台上字第2753號判決：「按債之內容變更，有僅
發生不失同一性之債之變更者，亦得為債之更改，即使舊債關係消滅而
成立新債關係。以契約為債之變更時，究為不失同一性之內容變更，抑
為更改，應依當事人之意思及變更之經濟的意義定之，倘於債之內容之
給付發生重要部分之變更，依一般交易觀念已失債之同一性者，為債之

- 124 -
要素有變更，即應認為債之更改」，可資參照。

第三目 以契約同一性限制機關指示變更之理由

機關依契約變更條款指示工程變更雖有其必要性，惟因影響廠商權
利甚鉅，其指示內容與範圍應受「契約同一性」之限制，以避免破壞契
386
約雙方初始合意之基礎，理由如下 ：

一、 契約中約定之工程變更條款，係賦予機關指示契約變更之權利，
無法認為有使機關創設新的契約關係之權利。如機關行使變更權
不受契約同一性之限制，等於是使機關可單方創設新的契約關
係，不待承攬廠商同意而得拘束承攬廠商。

二、 當機關指示之變更，使變更後之工程在經濟目的、規模或性質上，
與原來承攬廠商所承攬之工程有重大之差異，依一般工程慣例可
認為係屬另一工程計畫時，承攬廠商對於新的工程計畫並無承攬
之意思，基於締約自由與相對人自由，機關不得以單方之意思表
示強制承攬廠商締約。

三、 承攬廠商係在評估工程內容以及本身專業能力、經驗、財務與機
具設備之資源以及施作之成本、時間後，決定與機關簽訂契約，
如機關變更之工作與原工作差異甚大，使契約喪失同一性，此前
提即不存在，亦即承攬廠商對於變更後之工程，可能因為不具專
業能力、經驗、財務與機具設備之資源，而無法履約，或承攬廠
商預期在工程施作完畢後承攬其他工程，繼續履約對承攬廠商並
非有利，此時應使承攬廠商有拒絕變更指示之權利。參見政府採
購法第22條第1項第6款：「在原招標目的範圍內，因未能預見之
情形，必須追加契約以外之工程，如另行招標，確有產生重大不
便及技術或經濟上困難之虞，非洽原訂約廠商辦理，不能達契約
之目的，且未逾原主契約金額百分之五十者。」此一50%就是在原
契約內追加工程之上限。

四、 如認為機關指示變更無此限制，則機關不欲施作時，可藉大幅契
約變更，使承攬廠商無法履約，以規避機關終止承攬契約之損害

386
參陳玉潔，工程契約變更之爭議問題，國立政治大學法律學研究所碩士論文，頁 114，2005 年 7
月。

- 125 -
 賠償責任，並非公平。

五、 由當事人間風險分配而言，機關在規劃設計階段，較承攬廠商有
能力、資源事先避免在施工時大幅變更工作之情形，基於風險應
分配給具風險掌控能力者或經濟能力上最能承擔風險後果者之原
則，應由機關承擔此風險，而非承攬廠商。因此，影響契約同一
性之變更工程指示，承攬廠商應有拒絕之權利，機關應承擔因此
不能完成工作之不利益，而非由承攬廠商承擔繼續履約之不利益。

第五項 小結

契約變更原則上雖應以雙方合意為之，然而，合意變更之困難在於
雙方就報酬難以達成共識，而對於工程契約變更之需求又相當急迫，為
了避免因此延宕工程，工程採購契約多會約定，工程主辦機關得就工作
範圍指示辦理契約變更，賦予機關單方指示變更權利，此一指示變更條
款之主要功能在使機關碰到事前沒有預見的情況發生時，能夠在不使契
約無效的前提下，做出適當的回應，並降低雙方為應付無法預期風險而
投入之成本，其因工程變更所致之契約價金，則由機關與廠商於指示變
更後依契約規定或另行合意調整之。

且就當事人之意思而言，雙方於契約中約定機關指示工程變更權
利，並約定廠商不得拒絕，係指機關指示變更後，廠商應依變更後之工
作範圍履約，廠商不必再予以承諾。是以，工程契約變更原則上雖應由
契約雙方當事人合意為之，然在例外情形下，亦非不得依契約所定條
款，以單方之意思表思行使形成權而發生契約變更之效果。

然機關指示變更，影響廠商權利甚鉅，其指示內容與範圍應有一定
限制，以避免破壞契約雙方初始合意之基礎。即機關指示變更之範圍，
應以是否影響契約同一性為斷，如機關指示變更之工作影響契約同一性
時，機關並無指示變更之權利，承攬廠商得拒絕施作。如承攬廠商同意
施作者，因為變更後工程契約與原契約不具契約同一性，雙方成立另一
新的承攬契約，不適用原契約之約定，廠商與機關應就契約價金重新議
定。

至於契約同一性之判斷，應取決於當事人之意思與契約之經濟目
的，例如變更後之工作性質與雙方締約時所預想之實質工作目的是否相

- 126 -
同、對原工作內容質與量之影響及其對承攬廠商施工擾動程度等，如變
更後之工程經濟目的、規模及性質，依一般社會交易觀念已屬重要部分
發生變更者，則可認為變更後契約與原契約不具同一性，機關不得指示
變更。

第四節 政府採購法規定

政府採購為國家施政計畫之具體執行，因此採購制度之良窳，和政
策推動之成敗息息相關。過去我國政府採購制度建構在審計稽察制度之
下，各機關營繕工程及購置定製財物業務，係以審計部主管之「審計
法」、「審計法施行細則」及「機關營繕工程暨購置定製變賣財物稽察
條例」為各機關辦理採購行政作業的主要依據，至於勞務採購，則僅以
行政命令作為各機關辦理之規範。

而在我國申請加入「世界貿易組織」（World Trade Organization；

簡稱WTO）之諮商過程中，各國亦以我國現行政府採購法規及制度不夠
健全、開放為由，堅持我國必須簽署該組織之「政府採購協定」
（Agreement On Government Procurement；簡稱GPA），方支持我國入
會，而簽署此一協定之前，亦有先完成與其配合之國內立法必要。

基於上述國內外因素之考量，政府有必要從宏觀角度，訂定一套順
應時代潮流，且符合國際社會要求之政府採購基本法律，以營造一公
開、透明、公平、競爭、有效率、分層負責而且兼具興利防弊之政府採
購制度。有鑒於此，行政院公共工程委員會爰審酌現行政府採購制度之
規定、國際採購制度之規範及目前政府、經濟之實際狀況與需求，研擬
完成政府採購法，並自88年5月27日起施行。

且為使其政府採購之程序符合公開、透明、競爭、公平與一致之原
則，政府採購法第3條：「政府機關、公立學校、公營事業(以下簡稱機
關)辦理採購，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定」，
已將所有機關、公立學校及公營事業均納入適用之範圍，並明定各機關
387
辦理採購，應優先適用政府採購法之規定 。是以，就機關辦理工程採

387
例外為科學技術基本法第 6 條第 3 項：「公立學校、公立研究機構、公營企業之研究發展單位、
法人或團體接受第一項政府補助辦理採購，其補助金額占採購金額半數以上，並達公告金額以上
者，不適用政府採購法之規定，但應受補助機關之監督。其監督管理辦法，由相關中央主管機關
定之」。

- 127 -
購涉及契約變更時，亦應依政府採購法相關規定辦理。

以下依行政院公共工程委員會令頒「採購契約變更或加減價核准監
辦備查規定一覽表」說明契約變更之程序，並探討政府採購法涉及契約
變更之相關規定。

第一項 契約變更之程序

在機關辦理採購程序上，有時必須獲得機關首長或其授權人員之核
准或上級機關備查，此稱為契約變更之行政程序，過去機關辦理契約變
更，須經審計單位之監督，一般時間非常久，造成機關時程之壓力，所
以不得已常常先行辦理變更事項，後補辦變更程序，如此除有行政程序
388
上的瑕疵外且因變更事項未獲同意，常造成履約糾紛 。

因此自政府採購法施行後，除審計機關已改為事後稽核，且為增進
採購效率，有關涉及契約變更或加減價等程序，已授權由工程主辦機關
或其上級機關自行辦理，且依行政院公共工程委員會令頒之「採購契約
變更或加減價核准監辦備查規定一覽表」，契約變更如涉有及契約價金
之增加者，因其屬逕洽原得標廠商採購之性質，是以將其視為以限制性
389
招標方式辦理，爰應分別適用政府採購法第22條第1項 各款情形或「中

388
參黃國立，採購契約變更之探討，中國工程師學會會刊，第 74 期，頁 112，2001 年 12 月。
389
政府採購法第 22 條第 1 項規定：
「機關辦理公告金額以上之採購，符合下列情形之一者，得採限
制性招標：一、以公開招標、選擇性招標或依第 9 款至第 11 款公告程序辦理結果，無廠商投標
或無合格標，且以原定招標內容及條件未經重大改變者。二、屬專屬權利、獨家製造或供應、藝
術品、秘密諮詢，無其他合適之替代標的者。三、遇有不可預見之緊急事故，致無法以公開或選
擇性招標程序適時辦理，且確有必要者。四、原有採購之後續維修、零配件供應、更換或擴充，
因相容或互通性之需要，必須向原供應廠商採購者。五、屬原型或首次製造、供應之標的，以研
究發展、實驗或開發性質辦理者。六、在原招標目的範圍內，因未能預見之情形，必須追加契約
以外之工程，如另行招標，確有產生重大不便及技術或經濟上困難之虞，非洽原訂約廠商辦理，
不能達契約之目的，且未逾原主契約金額百分之五十者。七、原有採購之後續擴充，且已於原招
標公告及招標文件敘明擴充之期間、金額或數量者。八、在集中交易或公開競價市場採購財物。
九、委託專業服務、技術服務或資訊服務，經公開客觀評選為優勝者。十、辦理設計競賽，經公
開客觀評選為優勝者。十一、因業務需要，指定地區採購房地產，經依所需條件公開徵求勘選認
定適合需要者。十二、購買身心障礙者、原住民或受刑人個人、身心障礙福利機構、政府立案之
原住民團體、監獄工場、慈善機構所提供之非營利產品或勞務。十三、委託在專業領域具領先地
位之自然人或經公告審查優勝之學術或非營利機構進行科技、技術引進、行政或學術研究發展。
十四、邀請或委託具專業素養、特質或經公告審查優勝之文化、藝術專業人士、機構或團體表演
或參與文藝活動。十五、公營事業為商業性轉售或用於製造產品、提供服務以供轉售目的所為之
採購，基於轉售對象、製程或供應源之特性或實際需要，不適宜以公開招標或選擇性招標方式辦
理者。十六、其他經主管機關認定者」。

- 128 -
 390
央機關未達公告金額採購招標辦法」第2條第1項 各款情形。另為增進
採購效率，政府採購法業於91年2月修正時，將過去限制性招標須報經
上級機關核准之規定刪除，期使機關權責分明，並符合政府採購法規鬆
綁之原則。

機關辦理工程採購，對於不同情形之契約變更，應依「採購契約變
更或加減價核准監辦備查規定一覽表」之核准、監辦及備查規定，茲就
該一覽表規定契約變更之情形及程序綜合歸納如下：

第一款 契約變更或加減價情形

以下所稱之「契約變更」，按「採購契約變更或加減價核准監辦備
查規定一覽表」附記（1），係指原契約標的之規格、價格、數量或條
款之變更，並包括追加契約以外之新增工作項目，其變更，得分別適用
採購法第22條第1項各款情形為之，但變更部分之累計金額應合計之。

一、 辦理契約變更，其變更部分之加帳金額未達公告金額者：

機關辦理契約變更，如其更部分之累計金額逾公告金額十分之一而
未達公告金額者，依「中央機關未達公告金額採購招標辦法」第2條第1
391
項第1款及第2款規定 ，若符合政府採購法第22條第1項各款情形之ㄧ，
得採限制性招標方式與原得標廠商辦理契約變更之議價。至於其更部分
之累計金額在公告金額十分之一以下者，依「中央機關未達公告金額採
392
購招標辦法」第5條規定 ，得逕與原得標廠商辦理契約變更之議價。

二、 辦理契約變更，其變更部分之加帳累計金額在公告金額以上者：

390
「中央機關未達公告金額採購招標辦法」第 2 條第 1 項規定：
「未達公告金額採購之招標，其金
額逾公告金額十分之一者，得以下列方式之一辦理：一、符合本法第 22 條第 1 項第 1 款至第 15
款所定情形之一者，得採限制性招標。二、符合本法第 22 條第 1 項第 16 款所定情形，經需求、
使用或承辦採購單位就個案敘明不採公告方式辦理及邀請指定廠商比價或議價之適當理由，簽報
機關首長或其授權人員核准者，得採限制性招標，免報經主管機關認定…」 。
391
「中央機關未達公告金額採購招標辦法」第 2 條第 1 項規定：
「未達公告金額採購之招標，其金
額逾公告金額十分之一者，得以下列方式之一辦理：一、符合本法第 22 條第 1 項第 1 款至第 15
款所定情形之一者，得採限制性招標。二、符合本法第 22 條第 1 項第 16 款所定情形，經需求、
使用或承辦採購單位就個案敘明不採公告方式辦理及邀請指定廠商比價或議價之適當理由，簽報
機關首長或其授權人員核准者，得採限制性招標，免報經主管機關認定…」 。
392
「中央機關未達公告金額採購招標辦法」第 5 條規定：「公告金額十分之一以下採購之招標，得
不經公告程序，逕洽廠商採購，免提供報價或企劃書」 。

- 129 -
 就機關辦理工程採購而言，如因契約變更致加帳累計金額在公告金
額以上者，本應以公開招標方式或選擇性招標方式辦理採購，但在符合
政府採購法第22條第1項各款情形時，得採限制性招標方式辦理，由採
購機關與原得標廠商議價，而不須另行辦理招標。如未符合法定要件，
則無法採限制性招標方式洽原得標廠商辦理變更，而必須另行以公開招
標或選擇性招標方式為之。此為採購機關辦理工程契約變更時之限制，
無論在採購機關指示變更或雙方合意變更時均有此限制，目的在於防止
393
藉契約變更之名行招標之實之情形發生 。

是以，機關辦理契約變更，其變更部分之加帳累計金額在公告金額
以上者，必須符合政府採購法第22條第1項各款情形之ㄧ始得為之。

三、 由機關依原招標公告及招標文件敘明得增購規定辦理者：

按政府採購法第22條第1項第7款規定：「原有採購之後續擴充，且
已於原招標公告及招標文件敘明擴充之期間、金額或數量者」，機關如
已於原招標公告及招標文件敘明得就原標的決定增購之期間、數量或金
額者，於該得增購之期間、數量或金額以內，機關得依本款規定採限制
性招標，與原得標廠商進行議價，而不須另行辦理招標。

至於其議價程序，按行政院公共工程委員會94年3月29日工程企字
第09400096190號函釋，機關依政府採購法第22條第1項第7款規定辦理
原有採購之後續擴充，議價程序不得免除，惟如原招標文件之後續擴充
條件載明係以原契約條件及價金續約核算付款，得以換文方式辦理，免
召開議價會議。不過此一後續擴充期間如遇有物價上漲之情形者，對廠
商之物價調整應以原契約訂定年度之物價指數為調整基準始為合理。
394
四、 採購契約價金之給付係依實際施作或供應之項目及數量給付者 ：

機關辦理採購，如採購契約價金之給付係依實際施作或供應之項目
及數量給付，且實際施作或供應結果致原契約金額增加者，按行政院公

393
參陳玉潔，工程契約變更之爭議問題，國立政治大學法律學研究所碩士論文，頁 120，2005 年 7
月。
394
採購契約要項第 31 點：
「契約價金之給付，得為下列方式之一，由機關載明於契約：(一)依契約
總價給付。(二)依實際施作或供應之項目及數量給付。(三)部分依契約標示之價金給付，部分依
實際施作或供應之項目及數量給付。(四)其他必要之方式」。

- 130 -
 395
共工程委員會89年9月8日(89)工程企字第89022836號函 ，係屬政府採
購法第22條第1項第16款由主管機關認定得採限制性招標之情形。此情
形既經主管機關認定且係依契約價金給付方式辦理，爰尚無須經採購機
關另為核准程序。

惟須注意者，因此情形仍屬限制性招標之ㄧ種態樣，是以機關與廠
商仍須就此增加之金額辦理議價程序，僅其議價程序得免召開議價會議
而得以換文方式辦理。如行政院公共工程委員會95年6月20日工程企字
第09500221470號函：「依旨揭一覽表辦理原有契約工程項目數量之增
減，其議價程序不得免除。如該契約價金之給付係依實際施作之項目及
數量給付，且僅係原有契約工程項目數量之增減，並在契約金額容許範
396
圍內 者，得以換文方式辦理，免召開議價會議。」，可資參照。

第二款 核准、監辦及備查規定

一、 核准程序：

在核准程序方面，機關辦理採購於履約過程中，如涉有契約變更或
契約價金加減價之情形者，均由採購機關自行核准，無須報其上級機關
核准，以增進採購效率，並使機關權責分明。

而就契約變更致有增加契約價金之情形，因仍屬機關採限制性招標
與原得標廠商辦理議價，是以依政府採購法施行細則第23條之1第1項規
397
定 ，應由需求、使用或承辦採購單位，就個案敘明符合各款之情形，
簽報機關首長或其授權人員核准。至於機關首長或其授權人員是否核
准，則應考量契約變更、加減價及採限制性招標辦理之適法性及妥適性。

二、 監辦程序：

395
行政院公共工程委員會 89 年 9 月 8 日(89)工程企字第 89022836 號函：
「採購契約價金之給付係
依實際施作或供應之項目及數量給付，其實際施作或供應結果較原契約金額有增減而須辦理契約
變更或加減價者，茲依政府採購法第 22 條第 1 項第 16 款認定得採限制性招標」 。
396
所稱「契約金額容許範圍」，諒係指機關依政府採購法施行細則第 64 條之 1 規定： 「機關依本法
第 52 條第 1 項第 1 款或第 2 款規定採最低標決標，其因履約期間數量不確定而於招標文件規定
以招標標的之單價決定最低標者，並應載明履約期間預估需求數量」，於招標文件預先載明履約
期間預估需求數量與契約單價相乘所得之金額上限。
397
政府採購法施行細則第 23 條之 1 第 1 項規定： 「機關依本法第 22 條第 1 項規定辦理限制性招標，
應由需求、使用或承辦採購單位，就個案敘明符合各款之情形，簽報機關首長或其授權人員核准。
其得以比價方式辦理者，優先以比價方式辦理」 。

- 131 -
 在監辦程序方面，依政府採購法第12條第1項及第13條分別規定：
「機關辦理查核金額以上採購之開標、比價、議價、決標及驗收時，應
於規定期限內，檢送相關文件報請上級機關派員監辦；上級機關得視事
實需要訂定授權條件，由機關自行辦理」「機關辦理公告金額以上採購
之開標、比價、議價、決標及驗收，除有特殊情形者外，應由其主（會）
計及有關單位會同監辦（第1項）。未達公告金額採購之監辦，依其屬
中央或地方，由主管機關、直轄市或縣（市）政府另定之。未另定者，
比照前項規定辦理（第2項）」，是以機關辦理契約變更，應視契約變
更部分之累計金額是否達公告金額或達查核金額，分別適用政府採購法
第12條第1項、第13條第1項或第2項之規定辦理。

至於所稱「變更部分之累計金額」，按「採購契約變更或加減價核
准監辦備查規定一覽表」附記（2），則係指契約價金變更之「加帳金
額」及「減帳絕對值」合計之累計金額。

三、 備查程序：

在備查程序方面，依政府採購法第12條第2項規定：「機關辦理未
達查核金額之採購，其決標金額達查核金額者，或契約變更後其金額達
查核金額者，機關應補具相關文件送上級機關備查」，是以原未達查核
金額之採購，如因契約變更致其金額達查核金額者，採購機關應補具相
關文件送上級機關備查。

至於查核金額以上之採購，其涉及契約內容之變更之情形，政府採
購法並未規定須報經上級機關核准或備查，且與政府採購法第12條第2
項規定之情形有別，惟依行政院公共工程委員會88年7月29日(88)工程
企字第8810860號函，考量機關於驗收時，亦應檢送相關文件報請上級
機關派員監辦，爰該變更後之契約內容，仍以報請上級機關備查為宜。

此外，原屬未達查核金額之採購，如其事後因契約變更致轉變為查
核金額以上者，依行政院公共工程委員會令頒「政府採購法規定須報上
級機關核准核定同意備查事項上級機關權責一覽表」規定，此項情形特
殊，上級機關不得依政府採購法第12條第2項規定，免除須報上級機關
備查之程序。

第二項 涉及契約變更之規定

- 132 -
 為防止藉契約變更之名行招標之實之情形發生，如有因契約變更致
增加金額者，須在符合政府採購法第22條第1項各款情形時，始得採限
制性招標方式辦理，此為採購機關辦理工程契約變更時之限制，已如前
述，爰以下主要針對政府採購法第22條第1項可能涉及契約變更之規定
進行說明：

第一款 採購法第22條第1項第6款

機關辦理工程採購最常見辦理契約變更之情形莫過於追加契約以
外之工程，是以政府採購法第22條第1項第6款規定：「在原招標目的範
圍內，因未能預見之情形，必須追加契約以外之工程，如另行招標，確
有產生重大不便及技術或經濟上困難之虞，非洽原訂約廠商辦理，不能
達契約之目的，且未逾原主契約金額50%者」，此一規定與政府採購協
398 399
定第15條第1項第f款 限制性招標規定尚稱相符 。

而按行政院公共工程委員會88年7月23日(88)工程企字第8809996
號函，政府採購法第22條第1項第6款之適用要件為：(一)工程採購；(二)
在原招標目的範圍內；(三)因未能預見之情形，必須追加契約以外之工
程；(四)如另行招標，確有產生重大不便及技術或經濟上困難之虞；(五)
非洽原訂約廠商辦理，不能達契約之目的；(六)追加累計金額在公告金
額以上且未逾原主契約金額50%。

其中，「在原招標目的範圍內」之要件在使可能投標之廠商可以預

398
原文為： 「(f) when additional construction services which were not included in the initial
contract but which were within the objectives of the original tender documentation have,
through unforeseeable circumstances, become necessary to complete the construction
services described therein, and the entity needs to award contracts for the additional
construction services to the contractor carrying out the construction services concerned
since the separation of the additional construction services from the initial contract
would be difficult for technical or economic reasons and cause significant inconvenience
to the entity. However, the total value of contracts awarded for the additional
construction services may not exceed 50 per cent of the amount of the main contract」 。
399
按原草案本條第 6 款規定：「原招標目的範圍內，追加契約以外工程，有洽原採購案件訂約廠商
辦理之必要，且未逾原契約金額 50%」者」，基於政府採購協定第 15 條第 1 項第 f 款規定： 「如
額外之建築服務並未包括於初始契約中，而係於原始招標文件之標的範圍內，經由未可預見之情
事，變的有必要完成原文件中描述之建築服務，而該機構需要將額外之建築服務發包給執行相關
建築服務承包商，由於將額外之建築服務與初始契約分離，基於經濟或技術理由有其困難，並將
導致該機構重大不便者。然而就額外建築服務發包契約之總價值不得逾主契約金額之 50%」，草
案之條文，明顯超越協定許可之範圍，目前之文字已經合於協定之規範。參黃立，政府作為消費
者－台灣與德國採購法制之比較，政大法學評論，第 92 期，頁 268，2006 年 8 月。

- 133 -
期此類變更，而不會剝奪可能投標廠商投標之機會。且「在原招標目的
範圍內」與契約同一性概念應相互配合，如變更之工作不在原招標目的
範圍內，亦即與原契約目的並不相同，已喪失契約同一性，成立另一新
400
契約，此時應另行招標 。是以，就機關辦理工程採購而言，如追加契
約以外之工程已實質改變原契約工作內容，即變更後之工程經濟目的、
規模、性質及考量廠商締約時所得合理預期等因素綜合判斷，與原契約
已不具同一性時，為避免侵害其他投標廠商之權益及違反公平競爭原
則，故應不得採限制性招標方式逕洽原得標廠商辦理，此為實務上機關
辦理契約變更時最常忽略之重點，不可不慎。

至於「未能預見之情形」該要件，理由則在於，當變更之工作其實
是可以在決標時納入工程規範，且在決標時已有預見系爭變更時，則機
關不得辦理工程契約變更，正確之作法應為修改招標文件內容，另行招
標，而不得藉辦理工程契約變更規避招標程序。而「如另行招標，確有
產生重大不便及技術或經濟上困難之虞」、「非洽原訂約廠商辦理，不
能達契約之目的」之要件，均賦予由原訂約廠商施做追加工程之正當
性。最後之要件「追加累計金額未逾原主契約金額50%」為辦理加帳之
401
上限，如追加累計金額逾主契約金額 50%，則無論有何正當之理由，均
402
應另行招標，給予其他廠商投標之機會，避免弊端發生 。

另行政院公共工程委員會於88年9月1日以(88)工程企字第8812099
號函釋，政府採購法第22條第1項第6款所稱「因未能預見之情形，必須
追加契約以外之工程」，係指增加原契約外之工作項目，不包括原契約
項目規格之變更或既有標的數量之增加，此乃考量機關與廠商於此情形
下進行議價程序，並非由廠商另行得標，無須適用限制性招標之程序。
惟本文認為此一函釋內容尚非精確，因所謂「追加契約以外之工程」係
指追加非屬原契約約定工作以外之工程，其亦有可能造成原契約標的數
量之增加，且原契約項目規格之變更如涉及契約價金增加之情形者，為
防止機關藉契約變更之名行招標之實之情形發生，更應以符合政府採購
法限制性招標之情形為限，爰本文認為前開函釋似非妥適。

400
參陳玉潔，工程契約變更之爭議問題，國立政治大學法律學研究所碩士論文，頁 121，2005 年 7
月。
401
如契約金額包括機關支出及收入金額者，政府採購法第 22 條第 1 項第 6 款所稱原主契約金額，
得以支出部分之金額計算之，行政院公共工程委員會 95 年 3 月 2 日工程企字第 09500063150 號
函已有釋例。
402
參陳玉潔，工程契約變更之爭議問題，國立政治大學法律學研究所碩士論文，頁 121，2005 年 7
月。

- 134 -
第二款 採購法第22條第1項第16款

契約變更除了經由機關主動指示要求之外，有時也允許得標廠商為
403
了其本身之利益 或困難主動要求機關作合理之契約變更，如採購契約
要項第21點：「契約約定之採購標的，其有下列情形之一者，廠商得敘
明理由，檢附規格、功能、效益及價格比較表，徵得機關書面同意後，
以其他規格、功能及效益相同或較優者代之。但不得據以增加契約價
金。其因而減省廠商履約費用者，應自契約價金中扣除。 (一)契約原
標示之廠牌或型號不再製造或供應。(二)契約原標示之分包廠商不再營
業或拒絕供應。(三)因不可抗力原因必須更換。(四)較契約原標示者更
優或對機關更有利」。由於將減省費用自契約價金中扣除，多少可阻止
廠商不當得利之意圖。

是以廠商要求契約變更之情形，按行政院公共工程委員會91年10月
404
9日工程企字第09100422150號函 釋，如機關同意廠商依採購契約要項
第21點及契約之規定辦理契約變更，其涉及契約新增項目議價者，業經
該會依政府採購法第22條第1項第16款認定，係屬得採限制性招標之情
形。

第三款 採購法第22條第1項第4款

依政府採購法第22條第1項第4款規定：「原有採購之後續維修、零
配件供應、更換或擴充，因相容或互通性之需要，必須向原供應廠商採
購者」，如原有採購之後續維修、零配件供應、更換或擴充之需要，且
因相容或互通性而必須向原供應廠商採購者，機關得採限制性招標方式
辦理。

而就本款之適用要件，雖字面上並未如政府採購法第22條第1項第6
款規定須「在原招標目的範圍內」，惟依政府採購法第1條規定之精神，
機關辦理採購本應以公開、透明、公平、競爭為原則，本款所稱之後續
擴充更應如政府採購法第22條第1項第6款須「在原招標目的範圍內」，

403
政府採購法第 35 條規定： 「機關得於招標文件中規定，允許廠商在不降低原有功能條件下，得就
技術、工法、材料或設備，提出可縮減工期、減省經費或提高效率之替代方案」。
404
行政院公共工程委員會 91 年 10 月 9 日工程企字第 09100422150 號函：
「關於機關同意廠商依採
購契約要項第 21 點及契約之規定辦理契約變更，其涉及契約新增項目議價之情形，茲依政府採
購法第 22 條第 1 項第 16 款認定得採限制性招標」。

- 135 -
且與原採購契約具備同一性之前提下始得為之，以避免侵害其他可能投
標廠商之權益及違反公平競爭原則。

是以本文認為，政府採購法第22條第1項第4款除應類推適用同條項
第6款「在原招標目的範圍內」之適用要件外，且因其與第6款均屬事後
洽原得標廠商辦理之情形，其加帳金額亦應類推該款以不逾原主契約金
額50%為限。

另本款採購標的，按行政院公共工程委員會88年6月2日(88)工程企
字第8807194號函釋，包括工程、財物及勞務。惟為避免機關於辦理工
程採購時，藉由本款規避政府採購法第22條第1項第6款追加金額上限之
規定，且觀諸政府採購法第22條第1項第4款及政府採購協定第15條第1
405
項第d款 限制性招標規定：「由原供應商供應之額外交付，做為現有之
物品或設施之更換零件，或係供現有物品、服務或設施擴充所需，且如
更換供應商，將迫使機關購買不能符合與現有設備或服務互換性需求之
406
設備或服務」 ，其條文原意似僅限於財物及勞務採購，而未將工程採
購納入，況政府採購法第22條第1項第6款及政府採購協定第15條第1項
第f款對於工程採購已另有規範，爰本文認為似應將政府採購法第22條
第1項第4款限縮於財物及勞務為宜。

第四款 採購法第22條第1項第7款

依政府採購法第22條第1項第7款規定：「原有採購之後續擴充，且
已於原招標公告及招標文件敘明擴充之期間、金額或數量者」，機關辦
理採購如已預期原有採購將有後續擴充之情形，且於原招標公告及招標
文件敘明後續擴充之期間、金額或數量者，機關得採限制性招標方式辦
405
原文為： 「(d)for additional deliveries by the original supplier which are intended either
as parts replacement for existing supplies, or installations, or as the extension of
existing supplies, services, or installations where a change of supplier would compel
the entity to procure equipment or services not meeting requirements of
interchangeability with already existing equipment or services」。
406
按原草案本條第 6 款規定：「原招標目的範圍內，追加契約以外工程，有洽原採購案件訂約廠商
辦理之必要，且未逾原契約金額 50%」者」，基於政府採購協定第 15 條第 1 項第 f 款規定： 「如
額外之建築服務並未包括於初始契約中，而係於原始招標文件之標的範圍內，經由未可預見之情
事，變的有必要完成原文件中描述之建築服務，而該機構需要將額外之建築服務發包給執行相關
建築服務承包商，由於將額外之建築服務與初始契約分離，基於經濟或技術理由有其困難，並將
導致該機構重大不便者。然而就額外建築服務發包契約之總價值不得逾主契約金額之 50%」，草
案之條文，明顯超越協定許可之範圍，目前之文字已經合於協定之規範。參黃立，政府作為消費
者－台灣與德國採購法制之比較，政大法學評論，第 92 期，頁 268，2006 年 8 月。

- 136 -
理。

有關本款之適用要件，參諸政府採購協定第15條第1項第g款規定
407
，係以與原採購之「基礎計畫相符」為前提，是以本款之後續擴充應
如政府採購法第22條第1項第6款，須「在原招標目的範圍內」，且為避
免後續擴充範圍之認定困難，其增購標的亦應明確，行政院公共工程委
員會88年10月14日(88)工程企字第8814908號函：「原有採購依政府採
購法第22條第1項第7款辦理者，須敘明得擴充之項目、內容或其金額、
數量或期間上限。若僅敘明『得保留未來向得標廠商增購之權利』等字
樣，因增購標的不明，認定得擴充之範圍亦有困難，不宜採行」，可資
參照。

至於本款後續擴充之金額是否應有上限，因機關已預期將來可能辦
理後續擴充之範圍且已於原採購之招標公告及招標文件敘明，是以尚無
須如政府採購法第22條第1項第6款以不逾原主契約金額50%為限，惟如
後續擴充之金額已遠逾原採購之契約金額者，除已難認係屬「在原招標
目的範圍內」，且為避免外界質疑有以小綁大之嫌，機關辦理採購時應
408
依政府採購法第6條第1項 之公共利益及公平合理原則予以限縮為宜。

第五款 採購法第61條及第62條

依行政院公共工程委員會令頒「採購契約變更或加減價核准監辦備
查規定一覽表」附記（5）：「機關辦理採購，其決標金額依政府採購
法第61條(於政府採購公報刊登決標公告)或第62條(定期彙送決標資料)
規定傳輸至本會資料庫後，如有契約變更或加減價之情形，致原決標金
額增加者，該增加之金額，亦應依上揭規定辦理公告、彙送」，機關執
行採購契約如涉有契約變更致增加原決標金額者，應視該增加之金額是

407
政府採購協定第 15 條第 1 項第 g 款規定： 「就新的建築服務包括了類似建築服務的重複，其與一
基礎計畫相符，該計畫的初始契約係依據第 7 條至第 14 條發包，而該機構在擬議採購之通知中
指出，可能在此種新的建築服務契約之發包採取限制性招標者（for new construction services
consisting of the repetition of similar construction services which conform to a basic
project for which an initial contract was awarded in accordance with Articles VII through
XIV and for which the entity has indicated in the notice of intended procurement
concerning the initial construction service, that limited tendering procedures might
be used in awarding contracts for such new construction services）」，參黃立，政府作為
消費者－台灣與德國採購法制之比較，政大法學評論，第 92 期，頁 267，2006 年 8 月。
408
政府採購法第 6 條第 1 項規定： 「機關辦理採購，應以維護公共利益及公平合理為原則，對廠商
不得為無正當理由之差別待遇」。

- 137 -
否達公告金額，而分別依政府採購法第61條或第62條規定刊登決標公告
或彙送決標資料。

第五節 小結

第一項 契約變更之類型

由於一般之公共工程履約期長且規模龐大，因此影響其履約之因素
多，欲訂立一完美契約以應付所有可能發生之狀況有其困難，且工程圖
說亦難以詳實無誤地描述全部工程細節，再加上設計過程中對於部分設
計圖、表格或規範之修正如未相互配合一致時，即可能發生契約文件之
分歧、不一致或矛盾，因此導致必須辦理契約變更以利工程繼續進行。

依採購契約要項，涉及契約變更之兩種類型，一為機關指示變更，
一為廠商要求變更。惟廠商所提之變更，機關通常會要求不得據以增加
契約價金，且其因而減省廠商履約費用者，尚須自契約價金中扣除，是
以實務上廠商要求契約變更，除了採購契約要項第21點：「契約約定之
採購標的，其有下列情形之一者，廠商得敘明理由，檢附規格、功能、
效益及價格比較表，徵得機關書面同意後，以其他規格、功能及效益相
同或較優者代之。但不得據以增加契約價金。其因而減省廠商履約費用
者，應自契約價金中扣除。 (一) 契約原標示之廠牌或型號不再製造或
供應。(二)契約原標示之分包廠商不再營業或拒絕供應。(三)因不可抗
力原因必須更換。(四)較契約原標示者更優或對機關更有利」等類似情
形外，尚屬少見。

至於機關指示變更，是指契約約定機關得依工程變更條款行使單方
指示工程變更權利，此乃因工程施工具有高度不確定性，如欲預測將來
可能發生所有事情的變化，並預先形成合意極為困難，藉由契約中機關
指示變更條款，能使機關碰到事前沒有預見的情況發生時，得在不使契
約無效的前提下，做出適當的回應，並降低雙方為應付此一無法預期風
險而投入之成本考量。故機關指示變更，性質上應為意定形成權，只需
依機關意思表示為之，其變更之意思表示於到達承攬廠商或於其暸解時
發生效力。

且機關指示變更，其目的係為使工程順利完成並使工程符合其需
求，故機關指示變更之權利，應僅限於工作範圍之變更，至於機關指示

- 138 -
變更後如有涉及契約價金及工期之調整者，仍應由機關與廠商依據契約
中所定計價及展期辦理，如短期無法達成合意，廠商應得透過爭議處理
途徑程序尋求救濟。

然機關指示變更，影響廠商權利甚鉅，其指示內容與範圍應有一定
限制，以避免破壞契約雙方初始合意之基礎。即機關指示變更之範圍，
應以是否影響契約同一性為斷，如機關指示變更之工作影響契約同一性
時，機關並無指示變更之權利，承攬廠商得拒絕施作。如承攬廠商同意
施作者，因為變更後工程契約與原契約不具契約同一性，雙方成立另一
新的承攬契約，不適用原契約之約定，廠商與機關應就契約價金重新議
定。

至於契約同一性之判斷，應取決於當事人之意思與契約之經濟目
的，例如變更後之工作性質與雙方締約時所預想之實質工作目的是否相
同、對原工作內容質與量之影響及其對承攬廠商施工擾動程度等，如變
更後之工程經濟目的、規模及性質，依一般社會交易觀念已屬重要部分
發生變更者，則可認為變更後契約與原契約不具同一性，機關不得指示
變更。

而美國法院則以是否構成本質變更（cardinal change）為機關指
示變更之限制，當契約變更已超出契約通常範圍（general scope of the
contract）時，即構成本質變更。而機關指示變更是否構成本質變更應
依個別採購案件之特性，並視變更內容是否已改變該採購案件之實質工
作內容而定。

例如在Allied Materials & Equipment Co., Inc. v. The United

409
States 乙案中，原告（廠商）與被告（美國軍方）簽訂之契約工作內
容，其一為原告須依契約規定供應被告裝甲坦克之發動機，另一則是有
權使用被告所擁有之設備以便完成其發動機之供應合約，惟被告不久後
便將該設備售予其他廠商，且未保留原告得繼續使用該等設備之權利，
以致於增加原告供應發動機之成本，故原告認被告出售設備之行為已非
屬契約變更涵蓋之範圍並提出索賠。美國索賠法院（United States
409
ALLIED MATERIALS & EQUIPMENT CO., INC. v. THE UNITED STATES, 215 Ct. Cl. 406; 569 F.2d
562; 1978 U.S. Ct. Cl. LEXIS 3; 24 Cont. Cas. Fed. (CCH) P82,045.
（ http://web.lexis-nexis.com/universe/document?_m=b2845b2bdf4b1925367a6b1a50ee15d3&
_docnum=3&wchp=dGLbVlz-zSkVb&_md5=7dde7c5ee9bd9862a5ba1981cd350440，上網 日期： 2007
年 5 月 14 日）.

- 139 -
 410
Court of Claims ）發回原審要求確認被告出售設備之行為是否導致構
成違約之本質變更，該法院並表示本質變更為「一種契約的違反，當政
府對於工作造成激烈的變更，以致於實際上產生要求廠商履行的責任，
411
已顯著地不同於原來契約預期之工作內容」 ，並說明本質變更理論之
目的係在「為被政府指示履行非屬契約通常範圍內工作之廠商提供違約
412
賠償」 。且本質變更之認定主要為事實問題，需視個案綜合考量整體
413
實際情形予以分析而定 。

而機關指示變更次數之多寡與是否構成本質變更並不必然具有絕
對關聯，而應依個別採購案件之特性，並視變更內容是否已改變該採購
案件之實質工作內容而定。
414
例如Air-A-Plane Corporation v. The United States 乙案，原
告（廠商）與被告（美國軍方）簽訂之契約內容為製作煙霧產生器（smoke
415
generators）的「總價結算契約」 （fixed price contract），即原
告依圖說完成一定之工作後，由被告支付固定價額作為報酬之契約。本
案契約雖訂有契約變更條款，惟於簽約後，被告共辦理了超過一千次的
契約變更，使得整個契約所呈現的不再是一個總價結算契約的性質，而
是一個持續設計或發展中的契約（design or development contract），

410
The Court of Claims was a federal court that heard claims against the United States
government. It was established in 1855 as the Court of Claims, renamed in 1948 to the
United States Court of Claims (67 Stat. 226), and abolished in 1982.
（http://en.wikipedia.org/wiki/Court_of_Claims_%28United_States%29，上網日期：2007
年 5 月 18 日）.
411
「A cardinal change is a breach.It occurs when the government effects an alteration in
the work so drastic that it effectively requires the contractor to perform duties
materially different from those originally bargained for.」。
412
「 the purpose of the cardinal change doctrine is "to provide a breach remedy for
contractors who are directed by the government to perform work which is not within the
general scope of the contract."」。
413
「The existence of a cardinal change is principally a question of fact, requiring that
each case be analyzed individually in light of the totality of circumstances.」。
414
AIR-A-PLANE CORPORATION v. THE UNITED STATES,187 Ct. Cl. 269; 408 F.2d 1030; 1969 U.S. Ct. Cl.
LEXIS 133
（ http://web.lexis-nexis.com/universe/document?_m=92eaad3a33052e1952b2c7674abd8821&
_docnum=2&wchp=dGLbVlz-zSkVb&_md5=9262e2243973b3cce62cbae78852bbb7，上網 日期： 2007
年 5 月 14 日）.
415
總價結算契約係指為執行圖說及規範上之工作而應給付之價金是固定的。因此，契約內之規範和
圖說應該清楚完整地敘述所需完成工作之詳細內容，使承包商能據以完整地估價，亦即在一「包
價」之概念下完成圖說及規範所需之工作。參顏玉明，從工程契約文件談契約價金之給付與調整，
營造天下，第 112 期，頁 10，2005 年 4 月。

- 140 -
且因契約性質已實質改變，被告之指示變更已逾越契約變更條款之範
圍，因此美國索賠法院認為已構成本質變更。

本案中，美國索賠法院認為政府契約內之標準變更條款係允許政府
得於契約通常範圍內辦理變更，但此變更條款並不允許本質的變更（一
種激烈地變更致構成超出契約範圍之違約）。當契約變更之內容最終已
416
實質地不同於原契約時，將構成本質變更 。至於是否構成本質變更應
417
視其契約變更程度以及考量所有變更之次數與變更內容之性質 ，且其
判斷並無確切之標準，須分析個案事實並按實際情形，綜合考量變更次
418
數、變更內容及其對整體工程之累積影響狀況而定 。

然 多 次 變 更 並 不 必 然 會 構 成 本 質 變 更 ， 例 如 在 Wunderlich
419
Contracting Co., v. The United States 乙案中，原告（聯合承攬廠
商）與被告（機關）簽訂7,898,000美元之承攬契約，其內容為承攬醫
院院區14座建築物。本案被告依契約變更條款指示修正工程圖說多達35
次，並增加契約價金435,795美元（增加原契約價金約6%）。原告主張
此一非合理變更次數的累積影響，已使原告須履行非屬原契約預期範圍
之工作，構成契約本質的改變，而請求被告應給付1,500,000美元之損
害賠償。被告則抗辯其已依契約變更條款合理調整契約價金予原告，且
前開契約變更之次數與程度相較於本工程之複雜性與規模而言，仍屬原
告投標時合理預期範圍內而不構成本質變更。

416
「Under the standard Changes article of a Government contract, the Government is permitted
to make changes "within the general scope" of the contract, but the article does not
authorize a "cardinal" change, i.e. a drastic modification beyond the scope of the
contract, which constitutes a breach. A cardinal change occurs in a Government contract
where the project ultimately constructed is not essentially the same as the one the
parties contracted to construct. The problem is a matter of degree varying according
to each contract, the number of changes not being, in and of itself, the test.」。
417
「Our opinions have cautioned that the problem "is a matter of degree varying from one
contract to another" and can be resolved only "by considering the totality of the change
and this requires recourse to its magnitude as well as its quality".」。
418
「There is no exact formula. Each case must be analyzed on its own facts and in light
of its own circumstances, giving just consideration to the magnitude and quality of the
changes ordered and their cumulative effect upon the project as a whole.」。
419
WUNDERLICH CONTRACTING CO., V. THE UNITED STATES, 173 Ct.Cl. 180, 351 F.2d 956 (Ct.Cl.,
Oct 15, 1965) (NO. 286-58)
（ http://international.westlaw.com/Welcome/LawSchool/default.wl?RS=imp1.0&VR=2.0&SP
=NTLCHENGUV&FN=_top&MT=LawSchool&UTid={72A5496A-1013-4CC2-86FF-C024070A00C1}&SV=Spl
it，上網日期：2007 年 5 月 21 日）.

- 141 -
 美國索賠法院認為本案雖因原工程圖說之缺陷致被告必須辦理多
次契約變更，致原告履約之工期與價金較投標時所預期的更為冗長及昂
420
貴，惟其最終施作之內容本質上仍與原契約描述之工作性質相同 ，因
421
此儘管被告指示變更頻繁，但仍不足以構成本質變更 。此乃因為變更
次數並非判斷本質變更之重要因素，仍應視工程性質有無被改變至其與
原契約所定之工作實質上是否相同而定。且法院亦重申契約變更是否超
出契約範圍及構成違契之本質變更，其判斷並無確切之標準，須分析個
案事實並按實際情形，綜合考量變更次數、變更內容及其對整體工程之
422
累積影響狀況而定 。
423
又如P. L. Saddler v. The United States 乙案中，原告（廠商）
與被告（機關）簽訂一份總契約金額約12,575美元之「單價結算契約」
424
，其內容為完成築堤（5,500立方碼）、回填及石頭築基等工作。工程
原訂於1951年6月8日完工，惟施工期間工地因遭洪水淹沒，導致原告在
同年7月11日以前均無法進場施作。且於此停工期間，被告發現原契約
設計之築堤規範已明顯不足以因應將來類此強度之洪水侵襲，於是指示
辦理契約變更，增加築堤項目之工作數量（由5,500增加為7,950立方
碼），契約雙方同意以原契約單價進行施作並展延完工期限至同年9月
12日。當原告於同年9月完工時，被告再度指示辦理契約變更，增加築
堤項目之工作數量至13,265立方碼，並要求以原契約單價進行施作，惟
原告認此一變更已逾越契約指示變更條款之通常範圍而構成違約，且將
使原告必須將其原認已完工而無須再使用之機具設備由一百哩外帶回

420
「Manifestly, plaintiffs' performance has been lengthier and costlier than anticipated
at the time the bid was submitted, but in the long run they constructed essentially the
same project as that described in the contract.」 。
421
「Although the changes ordered by defendant were extensive, we do not find that they
were so extensive as to constitute a cardinal change.」。
422
「There is no exact formula for determining the point at which a single change of a series
of changes must be considered to be beyond the scope of the contract and necessarily
in breach of it. Each case must be analyzed on its own facts and in light of its own
circumstances, giving just consideration to the magnitude and quality of the changes
ordered and their cumulative effect upon the project as a whole.」。
423
P. L. SADDLER v. THE UNITED STATES,152 Ct. Cl. 557; 287 F.2d 411; 1961 U.S. Ct. Cl. LEXIS 54.
（ http://web.lexis-nexis.com/universe/document?_m=86a970eef00b87c010ac5b87eef0129b&
_docnum=9&wchp=dGLbVtb-zSkVb&_md5=cd870662539d27bd2d89e699ad96ba79，上網 日期： 2007
年 5 月 14 日）.
424
此類契約之契約文件除圖說與規範之外，尚包括工程數量表，其將工程中之工作項目或單位工
作，以及估計之工作數量列出，以供計算出契約之總金額。參顏玉明，從工程契約文件談契約價
金之給付與調整，營造天下，第 112 期，頁 10，2005 年 4 月。

- 142 -
工地，並因此增加原告額外成本負擔，因此原告提出異議並請求被告給
付額外費用。被告則抗辯此一指示變更命令係為達到原契約目的，並未
改變原告原預期工作項目之特性、種類與類型，而仍屬契約指示變更之
範圍。

本案中，美國索賠法院認為被告第二次之指示變更，儘管仍屬原規
範中描述的同種類工作，但契約的性質已經因增加之工作超出契約範圍
425
而屬本質變更 ，因此判決廠商不受原契約單價的限制，而得請求額外
工作之合理費用。故單一的指示變更縱使並未改變工作項目之類型，如
已大幅增加成本及嚴重干擾其施工時，仍可能被視為超出原契約範圍之
本質變更。

另如The General Contracting and Construction Co., Inc. v. The

426
United States 乙案，原告（廠商）與被告（機關）簽訂契約為其興建
醫院之數棟建築物及其相關道路排水工程，總契約價金為911,376美
元。惟隨後被告以契約變更條款規定指示刪除其中一棟建築物，並要求
辦理減帳，減少原契約價金99,520美元（刪減原契約價金約10﹪）。此
一變更減少原契約所需材料及人力，致使影響原告原投標之單價成本，
且原告需與其分包商議減分包契約價金，原告與其分包商所議減之價格
無法與被告核定減帳之契約價金相當，故原告向被告請求給付額外費
427
用。被告則抗辯其係依契約變更條款規定 指示修正工作內容，並依契
約規定辦理減帳，尚無須給付額外費用。

本案美國索賠法院認為契約變更條款規定並未授予機關自契約內
完全刪除一整棟建築物的權利，如其能藉此規定刪減一棟建築物，其亦
428
可能藉此規定刪除更多建築物致使完全改變原契約內容 。法院並認為

425
「We are of the opinion that the nature of this particular contract was so changed by
the added work, albeit the same kind of work described in the original specifications,
as to amount to a cardinal alteration falling outside of the scope of the contract.」 。
426
THE GENERAL CONTRACTING AND CONSTRUCTION CO., INC. V. THE UNITED STATES, 84 Ct.Cl. 570,
1937WL3292(Ct.Cl.)
（ http://international.westlaw.com/find/default.wl?rs=WLIN7.04&fn=_top&sv=Split&mt=
LawSchool&cite=84+Ct.+Cl.+570%2c+579+&utid=%7b72A5496A-1013-4CC2-86FF-C024070A00C1%
7d&vr=2.0&rp=%2ffind%2fdefault.wl&sp=NTLCHENGUV，上網日期：2007 年 5 月 21 日）.
427
「The contracting officer may at any time, by a written order, and without notice to
the sureties, make changes in the drawings and (or) specifications of this contract and
within the general scope thereof.」。
428
「Certainly the authority vested in the contracting officer by this article of the
contract to make "changes in the drawings and (or) specifications of this contract and

- 143 -
本案被告刪減一整棟建築物已構成本質變更，此僅得藉由契約雙方合意
429
始得為之，其未經原告同意而刪減此一建築物為契約之違反 ，因此原
告得請求被告給付因其刪減此一建築物造成之額外費用。故指示變更如
係刪除契約重要項目，致已完全改變原契約內容者，將被視為超出契約
範圍之本質變更。不過此種過低之標準，可能造成不必要之工程延宕，
採取50%比例可能較為妥適。

因此美國法院亦認為機關指示變更之內容與範圍應有一定限制，即
不得超出契約通常範圍，否則將構成契約本質變更而屬契約之違反。其
430
標準依據前述判決大致可歸納為 ：（1）工作性質的改變：法院通常會
以「承攬廠商施作之工作是否與雙方締約時所預想之工作實質上相同」
為標準，當變更工作之功能或性質，與原來契約所要求之工作大致相同
時，該變更即在契約通常範圍內，而不構成本質變更。（2）承攬廠商
增加之成本以及施工擾動程度：廠商如因契約變更大幅增加成本及嚴重
干擾其施工時，則可能構成本質變更。此一判斷標準亦可供國內機關指
示辦理契約變更時之參考。

第二項 契約變更之程序

自政府採購法施行後，在機關辦理採購程序上，無論係機關指示變
更或廠商要求變更，除應依行政院公共工程委員會令頒之「採購契約變
更或加減價核准監辦備查規定一覽表」辦理外，契約變更如涉有及契約
價金之增加者，因其屬逕洽原得標廠商採購之性質，且為防止藉契約變
更之名行招標之實之情形發生，是以將其視限制性招標，應分別適用政
府採購法第22條第1項各款情形或「中央機關未達公告金額採購招標辦
法」第2條第1項第1或第2款情形，如未符合法定要件，則必須另行以公

within the general scope thereof" did not vest him with authority to eliminate entirely
from the contract Building No. 17. If he could eliminate one building from the contract
under the guise of making changes in the drawings and specifications he could likewise
eliminate two or any number of buildings and thus entirely change the contract.」。
429
「The elimination of Building No. 17 amounted to a cardinal change or alteration of the
contract itself, a thing that could only be consummated with the consent of both parties
to the contract. The elimination of Building No. 17 from the work to be performed under
the contract without the consent of plaintiff was a plain breach of the contract by the
defendant.」。
430
亦參見 John Cibinic, Jr. & Ralph C. Nash, Jr., Administration of Government Contracts
385-386 , 1995.參陳玉潔，工程契約變更之爭議問題，國立政治大學法律學研究所碩士論文，
頁 108，2005 年 7 月。

- 144 -
開招標或選擇性招標方式為之。

機關辦理工程採購最常見辦理契約變更之情形莫過於追加契約以
431
外之工程，按政府採購法第22條第1項第6款 之適用要件為：(一)工程
採購；(二)在原招標目的範圍內；(三)因未能預見之情形，必須追加契
約以外之工程；(四)如另行招標，確有產生重大不便及技術或經濟上困
難之虞；(五)非洽原訂約廠商辦理，不能達契約之目的；(六)追加累計
金額在公告金額以上且未逾原主契約金額50%。

其中，「在原招標目的範圍內」之要件，主要在規範機關辦理追加
契約以外工程之實質內容，即變更後之工程經濟目的、規模、性質及考
量廠商締約時所得合理預期等因素綜合判斷，如與原契約已不具同一性
時，為避免侵害其他投標廠商之權益及違反公平競爭原則，應不得採限
制性招標方式逕洽原得標廠商辦理，此為實務上機關辦理契約變更時最
常忽略之重點，不可不慎。
432
至於政府採購法第22條第1項第4款 之適用要件，雖字面上並未如
同條項第6款規定須「在原招標目的範圍內」，惟依政府採購法第1條規
定之精神，機關辦理採購本應以公開、透明、公平、競爭為原則，本款
所稱之後續擴充更應如政府採購法第22條第1項第6款須在「原招標目的
範圍內」，且與原採購契約具備同一性之前提下始得為之，以避免侵害
其他可能投標廠商之權益及違反公平競爭原則，且因其與第6款均屬事
後洽原得標廠商辦理之情形，其加帳金額亦應類推該款以不逾原主契約
金額50%為限。

政府採購法第22條第1項第4款之採購標的，按行政院公共工程委員
會88年6月2日(88)工程企字第8807194號函釋，包括工程、財物及勞務。
惟為避免機關於辦理工程採購時，藉由本款規避政府採購法第22條第1
項第6款追加金額上限之規定，且觀諸政府採購法第22條第1項第4款及
433
政府採購協定第15條第1項第d款 限制性招標規定：「由原供應商供應
431
政府採購法第 22 條第 1 項第 6 款規定： 「在原招標目的範圍內，因未能預見之情形，必須追加契
約以外之工程，如另行招標，確有產生重大不便及技術或經濟上困難之虞，非洽原訂約廠商辦理，
不能達契約之目的，且未逾原主契約金額 50%者」。
432
政府採購法第 22 條第 1 項第 4 款規定： 「原有採購之後續維修、零配件供應、更換或擴充，因相
容或互通性之需要，必須向原供應廠商採購者」 。
433
原文為： 「(d)for additional deliveries by the original supplier which are intended either
as parts replacement for existing supplies, or installations, or as the extension of
existing supplies, services, or installations where a change of supplier would compel

- 145 -
之額外交付，做為現有之物品或設施之更換零件，或係供現有物品、服
務或設施擴充所需，且如更換供應商，將迫使機關購買不能符合與現有
434
設備或服務互換性需求之設備或服務」 ，其條文原意似僅限於財物及
勞務採購，而未將工程採購納入，況政府採購法第22條第1項第6款及政
府採購協定第15條第1項第f款對於工程採購已另有規範，爰本文認為似
應將政府採購法第22條第1項第4款限縮於財物及勞務為宜。
435
另政府採購法第22條第1項第7款 之適用要件，參諸政府採購協定
第15條第1項第g款規定，係以與原採購之「基礎計畫相符」為前提，是
以本款之後續擴充似亦應如同條項第6款，須在「原招標目的範圍內」，
且為避免後續擴充範圍之認定困難，其增購標的亦應明確，機關依本款
辦理者，不得僅敘明「得保留未來向得標廠商增購之權利」等字樣，並
應敘明得擴充之項目、內容或其金額、數量或期間。

至於政府採購法第22條第1項第7款後續擴充之金額是否應有上限
乙節，因機關已預期將來可能辦理後續擴充之範圍且已於原採購之招標
公告及招標文件敘明，是以尚無須如同條項第6款以不逾原主契約金額
50%為限，惟如後續擴充之金額已遠逾原採購之契約金額者，本文認為
除已難認係屬「原招標目的範圍內」，且為避免外界質疑有以小綁大之
嫌，機關辦理採購時應依政府採購法第6條第1項之公共利益及公平合理
原則予以限縮為宜。

the entity to procure equipment or services not meeting requirements of

interchangeability with already existing equipment or services」。
434
按原草案本條第 6 款規定：「原招標目的範圍內，追加契約以外工程，有洽原採購案件訂約廠商
辦理之必要，且未逾原契約金額 50%」者」，基於政府採購協定第 15 條第 1 項第 f 款規定： 「如
額外之建築服務並未包括於初始契約中，而係於原始招標文件之標的範圍內，經由未可預見之情
事，變的有必要完成原文件中描述之建築服務，而該機構需要將額外之建築服務發包給執行相關
建築服務承包商，由於將額外之建築服務與初始契約分離，基於經濟或技術理由有其困難，並將
導致該機構重大不便者。然而就額外建築服務發包契約之總價值不得逾主契約金額之 50%」，草
案之條文，明顯超越協定許可之範圍，目前之文字已經合於協定之規範。參黃立，政府作為消費
者－台灣與德國採購法制之比較，政大法學評論，第 92 期，頁 268，2006 年 8 月。
435
政府採購法第 22 條第 1 項第 7 款規定： 「原有採購之後續擴充，且已於原招標公告及招標文件敘
明擴充之期間、金額或數量者」。

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