Professional Documents
Culture Documents
Ferge - Elszabadulo Egyenlotlensegek Kötelező Részek
Ferge - Elszabadulo Egyenlotlensegek Kötelező Részek
A Világbank törekvései
A nyugdíjreform szükségessége korán megjelent a Világbank kölcsönszerzĘdéseiben és
tanulmányaiban. IdĘközben némi hangsúlyeltolódást lehetett megfigyelni: a rendszerváltás
elĘtti idĘszakban és az azt követĘ elsĘ években (körülbelül 1992-ig) a szociális kiadásokon
belül a nyugdíjkiadások csökkentése, ezzel egybekötve a meglévĘ nyugdíjrendszer tényleges
hibáinak korrigálása volt a középpontban. A magánosítás igénye ekkor még csak egész
halványan jelent meg.
KésĘbb a szerzĘdésekben a kiadáscsökkentés, más anyagokban és a közvetlen
kapcsolatokban a magánosítás is elĘtérbe került. A Világbank álláspontja e tekintetben nem
volt egységes: a privatizáció szenvedélyesen elkötelezett hívei mellett voltak olyan banki
szakértĘk is, akik megfogalmazták kételyeiket. A mai törekvéseket kevéssé ismerjük. Úgy
tĦnik, hogy a Világbank megosztottsága továbbra is létezik: mind a privatizációval
kapcsolatos fenntartásoknak, mind a magánpillér további terjeszkedési igényének vannak
szószólói.
Korai törekvések
Az 1990-ben aláírt SAL 1 szerzĘdés 82. paragrafusa a „közkiadások jelentĘs
átstrukturálásáról” mint „a kölcsön második részlete folyósításának feltételérĘl” szól, s ezen
belül arról, hogy „szigorítani kell a nyugdíjhoz hozzájutás feltételeit”. A 79. paragrafus közöl
több részletet. Igényli a nyugdíjkorhatár emelését, a hosszabb minimális járulékfizetési
idĘszakot, valamint a rokkantnyugdíjasok erĘteljesebb szĦrését. A feltételek között szerepel
az a követelmény is, hogy meg kell Ęrizni a nyugdíjak reálértékét. A Világbank és a
kormányzat közötti í már a rendszerváltás utáni elsĘ kormány alatt markánsan létezĘ í
együttmĦködés bizonysága az, hogy a szerzĘdés 79. paragrafusa megjegyzi: a kormányzat
már döntött arról, hogy a minimális járulékfizetési idĘszakot 1991-tĘl tízrĘl húsz évre emeli.
Egy 1991. év elejei dokumentum tényként említi, hogy 1992 elejétĘl megvalósul a nyugdíj- és
egészségügyi rendszer átfogó reformja, amelyet a Világbank és a Nemzetközi Valutaalap
(IMF) technikai segítsége alapoz meg. Az 1991 közepén aláírt SAL 2 szerzĘdés ugyancsak
hangsúlyozza a költségvetés szĦkítésének igényét, s ismét megfogalmaz néhány, a kormány
által is vállalt részletet a nyugdíjreformról. Ezek szerint a kormány az OrszággyĦlés elé
terjeszti, hogy 2000-ig azonossá váljon a férfiak és a nĘk nyugdíjkorhatára, hogy a teljes
nyugdíj a megemelt korhatárhoz kapcsolódjon, s hogy a nyugdíjszámítás ösztönözzön a
késĘbbi nyugdíjba vonulásra. A részletesebb akcióterv 70. paragrafusában az induló
136
Eredeti megjelenés: Ferge Zsuzsa: A magyar nyugdíjreform édesbús története. In:
Racionalitás és méltányosság. Tanulmányok Augusztinovics Máriának. Közgazdasági Szemle
Alapítvány. Budapest, 2000, 102-120. Ƞ. ǹ tanulmány kapcsolódik a SAPRI-programhoz,
lásd a III.3. fejezetet.
nyugdíjak színvonalának csökkentésére, a plafon szigorítására, valamint az önkéntes
nyugdíjpénztárak ösztönzésére vonatkozó igény fogalmazódik meg. Itt is szerepel a
járulékfizetés tíz évrĘl húszra emelése, továbbá egy elég sajátos indexelési igény. Eszerint
1991. január l-jétĘl „egységes összeggel” kell emelni a nyugdíjakat, „a nettó bérek
növekedéséhez igazítva azokat”, továbbá erĘsíteni kell a degresszivitást a nyugdíj számítási
képletekben.
Mindez megfelel már annak a világbanki elképzelésnek, hogy a közös pillér majdnem
egységes, alacsony összegĦ ellátássá silányuljon. Ezen elképzelés mögöttes filozófiáját a
különbözĘ szakértĘk több formában fejtették ki. Egyik markáns megfogalmazás az 1995. évi
Magyarországra vonatkozó tanulmányban szerepel: „Minden nyugdíjrendszer tervezésénél
(ideértve a közös és a magánirányítású rendszereket is) számolni kell a célok közötti
konfliktussal. Ideálisan mindenkit képessé kellene tenni, hogy egész munkaútja során
felépítsen a keresetének meghatározott arányából építkezĘ nyugellátást. Ugyanakkor civilizált
társadalmak szeretnék mindenki életszínvonalát valamilyen szint fölött tudni, függetlenül
attól, hogy ténylegesen mennyit keresett, és mennyi járulékot fizetett. Minden kísérlet, amely
e két célt í az intertemporális biztosítást és a személyek közötti redisztribúciót í egyetlen
„nyugdíjpilléren” belül akarja megvalósítani, óhatatlanul zavaros és idĘbeli
bizonytalanságokkal terhes kompromisszumokra kényszerül. Nagyon leegyszerĦsítve,
egyetlen pillér nem képes a megtakarítási-biztosítási célt és a redisztributív célt
megvalósítani” (World Bank, 1995b, 31. o.).
Nincs itt terünk arra, hogy részletesen cáfoljuk az állítást. Nagyon leegyszerĦsítve:
mélységes tévedésrĘl van szó. A társadalombiztosítási nyugdíj lényege éppen e kettĘsség
biztosítása. A megoldások kétségkívül rugalmasságot igényelnek, hiszen a feltételek
változnak. Ezt olykor nehéz elérni. Mégis, a rugalmasság jobban összeegyeztethetĘ a
társadalombiztosítási rendszenei, mint egyéni szerzĘdésekkel. Az idézett állítás tehát rejtetten
a keresetarányos társadalombiztosítás elleni állásfoglalás.
137
A torzulásokról készült legutóbbi számításról lásd Antal-Toldi, 1999.
Vagyis az idĘsek szegénységének a leírt módszerrel való megszüntetése kevéssé
összeegyeztethetĘ a jogállamiság alapelveivel, s eközben olyan „gazdagellenes” populista
felhangja van, amely a nyugdíjasok megosztására ugyan alkalmas, de a kérdés megoldására
nem.
Valójában azonban mégis valami hasonló történt és történik a gyakorlatban.
Önkormányzatiság
A társadalombiztosítás relatív függetlenségét szolgáló önkormányzatok története inkább
kudarc, mint siker. Az alapok szétválasztása és az önkormányzatiság elvben az alapok
felhasználásának átláthatóságát, a felelĘsebb gazdálkodás feltételeinek megteremtését
szolgálta. Az elsĘ demokratikusan választott kormány némi habozás után, 1992-ben hozta
meg azt az LXXXIV. törvényt, amely szétválasztotta a Nyugdíjbiztosítási és az
Egészségbiztosítási Alapot, és elrendelte a két önkormányzat létrehozását. A választásokat
további egy évig húzta. A választásokon való közel 40 százalékos részvétel ténylegesen
legitimálta az önkormányzatokat is, a szakszervezeteket is (az MSZOSszel az élen).
Az önkormányzatok azonban í részben az eleve beléjük épített strukturális problémák,
például az állami képviselet hiánya miatt -csak részben váltották be a hozzájuk fĦzött
reményeket. A Nyugdíjbiztosítási Önkormányzat története ugyan botránymentes volt,
tevékenysége azonban gyakran keresztezte a kormányzat terveit, illetve lassította a
nyugdíjreformot. Ezért 1997-ben törvényileg jelentĘsen gyengítették az önkormányzatok
helyzetét. Ez a közös (felosztó-kirovó) nyugdíjrendszert meglehetĘsen kiszolgáltatta a
kormányzat akaratának, és már akkor meglehetĘsen illuzórikussá tette a nyugdíjalap relatív
önállóságát.
138
A többelemes vagy többrétegĦ rendszer logikailag helyesebb elnevezés, mint a többpilléres
í ám ez utóbbi már átment a közbeszédbe.
Korhatáremelés
A korhatáremelés már 10-15 éve indokolt volt a nyugdíjra jogosultak száma miatt is, a
romló gazdasági mutatók miatt is. A probléma 1989 után robbanásszerĦen felerĘsödött: a
keresĘk száma néhány év alatt másfél millióval csökkent, a nyugdíjasoké több mint
félmillióval emelkedett. A korai és rokkantnyugdíjazás vált í más korrekt eszköz hiányában í
a munkanélküliség kezelésének egyik fontos eszközévé, így Magyarországon lett a világon a
legalacsonyabb a 60 év felett még aktív keresĘ férfiak, illetve 55 év feletti aktív nĘk aránya
(Clark, 1996). Míg 1990-ben száz keresĘ járulékaiból 53 nyugellátást, 42 saját jogú nyugdíjas
ellátását kellett fedezni, addig 1997-ben e két szám 87, illetve 67 volt. Az arány természetesen
két módon javítható: a nyugdíjasok számának csökkentésével vagy a keresĘk számának
emelésével. ErrĘl azonban túl kevés szó esett, miként arról is, hogyan érintheti az idĘsebbek
munkában maradása a fiatalabbak elhelyezkedési lehetĘségeit. A korhatáremelés, majd a
nyugdíjazási feltételek szigorítása váltak elsĘdleges eszközzé.
A korhatáremelésrĘl szóló törvény hosszú huzavona után (minden világbanki terminust is
lekésve) 1996-ban született meg. A törvény egységesen oly módon emelte 62 évre a férfiak és
a nĘk korhatárát, hogy ezt 2009-ig fokozatosan kell végrehajtani. A hosszú elĘkészítés oka az,
hogy a különbözĘ civil szervezetek, mindenekelĘtt a szakszervezetek, óriási ellenállást
tanúsítottak a korhatáremeléssel szemben. Hasonló ellenállásra egy sor nyugat-európai
országban is sor került. Az okok í a szerzett jogok sérelme, számos szakmában a
munkavállalók elkopása, az idĘsebbeket egyre inkább fenyegetĘ munkanélküliség réme í
eléggé hasonlóak, Magyarországon talán még érthetĘbbek és megalapozottabbak, mint
Nyugaton. így többek között rosszabb a dolgozók egészségi állapota. A várható élettartam139
még a nyugdíjkorhatár fölött is alacsonyabb. A jövĘ még kiszámíthatatlanabb, és a
munkanélküli-ellátások olyan alacsonyak, hogy szinte azonnali elnyomorodást jelentenek az
idĘsebbeknél. Aki tehát tehette, az a kilencvenes évek elején a rokkantnyugdíjba vagy a korai
nyugdíjazásba menekült.
A korhatáremeléssel szembeni ellenállást erĘsítette, hogy a jogos félelmekkel szemben
szinte senki nem próbálta megértetni, hogy a változtatásnak vannak vagy lehetnek
pozitívumai. Sokak számára például a magasabb korhatár elĘnyt jelent, mert jogilag lehetetlen
munkavállalókat akaratuk ellenére relatíve fiatalon nyugdíjba küldeni. A hosszabb
munkavállalás javítja a nĘi nyugdíjak roppant alacsony szintjét. A törvény nem is használt ki
bizonyos lehetĘségeket. A külföldön egyre terjedĘ, valóban rugalmas í például fokozatos -
nyugdíjba vonulás lehetĘsége nem merült fel. Az sem igen vált témává, hogy hosszabb távon
a korhatáremelés és az azonos férfi és nĘi korhatár bevezetése racionális döntések í már csak
az Európai Unióval való jogharmonizáció miatt is.
Az évekig tartó egyezkedés során néhány kompromisszum bekerült a törvénybe (például az
anyasággal kapcsolatos évek valamivel kedvezĘbb elismerése). Végül a társadalmi partnerek,
akik valószínĦleg kifulladtak, kiegyeztek. Az 1997. évi törvénykezés során tĦnt ki, hogy
számos kérdés í például a korengedményeké, bizonyos foglalkozások kedvezĘbb elbírálásáé
í tisztázatlan maradt.
A profiltisztítás és az „ekvivalenciaelv”
A társadalombiztosítási nyugdíjrendszerekben hagyományosan és tudatosan mindig
keveredett a piaci biztosításra jellemzĘ úgynevezett ekvivalenciaelv (azaz hogy a szolgáltatás
139
Az tévedés (vagy demagógia), hogy a magyar férfiak annyival fiatalabban halnak meg,
hogy meg sem érik a nyugdíjat. Valójában a rendkívül magas mortalitás a 35-55 éves
korosztályokat érinti. 65 év fölött már a 6-10 évnyi átlagos különbség 2-4 évre csökken í de a
nyugatinál így is alacsonyabb.
a befizetésekkel egyenértékĦ legyen vagy legalább szorosan kapcsolódjon azokhoz) és a
szolidaritási elv. A magyar rendszerben ez a keveredés az idĘk folyamán átláthatatlan és
zavaros helyzetet teremtett. Az elvek tisztázása és világosabb összekapcsolása helyett az a
törekvés vált dominánssá, amely csak az ekvivalenciaelvnek tulajdonít érvényességet. A cél
megvalósításának egyik eszköze az úgynevezett profiltisztítás volt, ami nagyjából már 1990-
ben elkezdĘdött. ElsĘ lépésként a családi pótlékot a költségvetésbe utalták. (Ennek
ellentételeként került át a társadalombiztosításhoz az addig költségvetési fedezetĦ
egészségügyi ellátás, amelyrĘl már akkor tudható volt, hogy robbanásszerĦen fog emelkedni.)
1992-ben kikerültek a nyugdíjbiztosítási alapból a munkanélküliségi és politikai kárpótlási
ellátások, 1993-ban az addig társadalombiztosítási jogosultságú temetési hozzájárulás, 1995-
ben az anyasági ellátások (anyasági segély, gyed, gyes), majd a nem biztosítási jellegĦ
idĘskori járadékok. Mindez valóban tekinthetĘ a „biztosítási elv” szándékolt erĘsítésének,
még akkor is, ha egyik-másik tisztogatás í például a temetési hozzájárulás önkormányzati
segéllyé alakítása í a legelemibb társadalombiztosítási hagyományokat tette semmissé.
Az ekvivalenciaelvre való törekvést azonban teljesen meghazudtolja, hogy a finanszírozás
egyre kevésbé igazodott a biztosítási elvhez vagy profilhoz. A járulékok és ellátások közötti
amúgy is laza kapcsolat folyamatosan gyengült. A finanszírozás úgy bĘvült, hogy a
járulékalap fokozatosan kiterjeszkedett minden jövedelemre í a béren kívüli jövedelmek után
azonban ellátás nem jár. Tovább torzította az ekvivalenciaelvet a nyugdíjak kiszámításába
beépített degresszió fenntartása, illetve felerĘsítése. A degresszió, mint már említettem, a
nyugdíjrendszeren belüli újraelosztás alkalmasint elfogadtatható eszköze, de nem akkor, ha
leplezetten használják, fĘleg a nyugdíj leszorítására. Magyarországon ennek ez volt a fĘ
szerepe, s hatása az utolsó másfél évtizedben radikálisan módosult. A ledolgozott évek
számának degresszív beszámítása az 1997. évi reformig fennmaradt. A keresetek sávosan
csökkenĘ beszámítása is tovább élt, ám hatása a nyugdíjasok szempontjából romlott. A
sávokat mindig az árindextĘl elmaradó mértékben emelték. 1990 elĘtt az átlagkereset fölött
volt a 100 százalékban beszámítható keresetrész; 1990-ben ez éppen 100 százalék volt, azóta
pedig az átlagkereset alatt kezdĘdik a degresszió. A degresszió olyan mértékĦ, hogy például
1997-ben az átlagkereset kétszerese fölötti keresetrésznek már csak 10 százaléka számított az
öregségi nyugdíj alapjába.
Elméletileg erĘsítette az ekvivalenciaelvet, hogy 1992-ben a parlament döntést hozott a
nyugdíjak bérekhez igazodó, rendszeres indexelésérĘl. Ezzel ugyanis az azonos
munkaéletúttal nyugdíjba menĘk nyugdíja már nem függött attól, hogy melyik évben léptek
nyugdíjba. A döntés mellesleg a generációk közti szolidaritást is erĘsítette, hiszen az aktívak
és a nyugdíjasok helyzete hasonló módon romlott vagy javult. Az elvtĘl eltérést jelentett í az
adott körülmények között szükségszerĦ í azon gyakorlat, hogy az indexelést is degresszívvé
tették. A kis nyugdíjak vásárlóértékét mindig jobban emelték, mint a többi nyugdíjét. Ǽ
szolidarisztikus megoldás nélkül az ártámogatások eltörlése a kisnyugdíjasok helyzetét
teljesen ellehetetlenítette volna. így viszont a nyugdíjak skálája egyre inkább összenyomódott,
azaz a járulékok és a nyugdíjak közötti összefüggés tovább gyengült. Ezt a gyakorlatot, amely
a közepes nyugdíjasokat is már igazságtalanul érintette, nem ellensúlyozta semmilyen
közmegegyezés, amely például azt ígérte volna, hogy a gazdasági növekedés beindulásával a
relatív veszteségeket majd kompenzálják. Még jobban rontotta a nyugdíjak értékét, és sértette
az ekvivalenciaelvet az a keresetbeszámítási módszer, amely a nyugdíjazást megelĘzĘ évek
keresetét a magas infláció ellenére csak igen részlegesen igazította az árakhoz.
A lopakodó reform végeredménye olyan nyugdíj számítási mód lett, amelynek
következtében 1993 óta az új nyugdíjak egyébként azonos feltételek mellett is jóval
alacsonyabbak lettek, mint korábban, s jobban elszakadtak az aktív élet során kapott
keresetektĘl, illetve a befizetett járulékoktól. A Nyugdíjbiztosítási Önkormányzat igyekezett a
lopakodó reformmal szemben fellépni. Ezt a törekvését a nyilvánosság nem ismerte meg, mert
az önkormányzat e vitákba nem próbálta bevonni a polgárokat.
A közös (felosztó-kirovó) nyugdíjrendszer gyengítése nyilvánvalóan csökkentette e
rendszer népszerĦségét elsĘsorban abban a körben í a közepes és a magasabb keresetĦek
körében í amely leginkább képes hangot adni érdekeinek, azaz leginkább meg tudta volna
védeni a közös rendszert.
140
Ezúton köszönöm meg Bánfalvi Istvánnak, a jóléti albizottság vezetĘjének az albizottság
mĦködésére vonatkozó információkat és más hasznos észrevételeit.
141
A nyugdíjreform során számos civil szervezet játszott szerepet, így a nyugdíjasok
különbözĘ egyesületei, a Nagycsaládosok Országos Egyesülete, a kormányfĘ által 1996-ban
létrehozott IdĘsügyi Tanács, a Szociális Szakmai Szövetség és tagegyesületei, a Civil
és kritikát megfogalmaztak. Ezek hatására valamit csiszolódott a Pénzügyminisztérium,
illetve a kormány javaslata. így például eltörölték a magánpénztárak esetében a nemek közötti
megkülönböztetést, s egységes várható élettartam alkalmazására kötelezték a
magánpénztárakat. A csekély állami garancia elleni közfelháborodás nyomán megszületett az
erĘsebb állami garanciát jelentĘ normajáradék intézménye. Még közvetlenül a törvényhozás
elĘtt, illetve alatt is történtek módosítások. A rokkantak zömét a rendszerbĘl azonnal kiszorító
javaslat a törvényjavaslatból kimaradt, s egy évet adott az OrszággyĦlés e lépés humánusabb
elĘkészítésére. A korkedvezményre jogosító munkakörök teljes és azonnali megszüntetésére
irányuló javaslat ugyancsak kimaradt, és két évet hagytak a kérdés felülvizsgálatára. A
magányugdíjpillérbe befizetendĘ arány a korábban javasolt egyharmados, mintegy 10
százalékos arányról 6, 7, illetve 8 százalékra csökkent, évenkénti emelkedéssel. Valamivel
kedvezĘbbé vált a járulékkal nem fedezett idĘszakok beszámítása.
Lényeges kérdésekben azonban nem született engedmény. Még az utolsó jelentĘs szakértĘi
vitán is, 1997 februárjában, a jelenlévĘk túlnyomó többsége a kormányjavaslat ellen foglalt
állást. Ekkor elsĘsorban biztosításmatematikai, informatikai megfontolásokon volt a hangsúly,
illetve azon, hogy a társadalombiztosítási pillér reformjának elmaradása miatt a következĘ 20-
50 évben a nyugdíjasok rosszabb helyzetbe kerülnek, mint e pillér olcsóbb és egyszerĦbb
megreformálásával {Nyugdíjreform-konferencia, 1997).
A szakértĘi és önkormányzati ellenzés ellenére végül a kormány benyújtotta a
törvényjavaslatokat. A parlamenti vita 1997. május 28-án kezdĘdött. A kormány eredetileg
harminc órát szánt a vitára, amit az ellenzék javaslatára 40 órára módosítottak. A parlamenti
vita jegyzĘkönyveinek elemzése alapján azonban úgy tĦnik, hogy nem volt szükség ennyi
idĘre. A politikai-ideológiai érvek mindkét oldalon nagyobb teret foglaltak el, mint a
szakmaiak. És talán a kötelezĘ magánnyugdíj újdonsága okozta, hogy mind a viták, mind a
módosító indítványok elsĘsorban e kérdés körül forogtak. Nem sok hangot kapott a közös
pillér reformjának csonkasága, illetve a közös nyugdíjrendszer lerontása.
A vita 1997 júliusában véget ért. Július 15-én í csupán a kormánypártok támogatásával í
öt törvényt fogadott el a parlament: egyet a teljes ellátórendszerrĘl, egyet a
társadalombiztosítási nyugdíjról, egyet a magánnyugdíjról, egyet a szociális törvény
módosításáról s egyet az egészségbiztosítás egyes szabályainak módosításáról. A reform
1998. január l-jén életbe lépett.
142
2013-ig 10 és 25 év közötti szolgálati idĘ esetén évente 2 százalékkal nĘ a beszámítható
kereset, 25 és 35 év között 1 százalékkal, 36 év fölött 1,5 százalékkal. 2013 után a jogosultság
20 év után kezdĘdik, s a beszámítás lineárisan, évente 1,65 százalékkal nĘ. A 2013 utáni
rendszer az ekvivalenciához közelebb van, azonban radikálisan csökkenti a beszámítható
keresetrészt.
a közös (felosztó-kirovó) rendszertĘl kapott volna. A felhalmozott összeg a tag halála esetén
örökölhetĘ, de a pénztár a közös rendszerhez hasonló í kiszámítható í, az élet végéig tartó
özvegyi vagy 25 éves korig tartó árvaellátást nem nyújt. A rokkantnyugdíj sem fért el a
magánrendszerben: a már felhalmozott összeg átkerül a társadalombiztosításba, s ott annak
szabályai szerint fizetik a rokkantnyugdíjat. Az új szabályok következtében a két rendszert
együtt számítva is a törvény lényegesen csökkenti mind a régebbi, mind az új nyugdíjak
színvonalát.
A törvény tehát a Világbank javaslatainak lényegét í a jogosultságok szigorítását, a
társadalombiztosítási pillér gyengítését, a magánpillér létrehozatalát í rendre megvalósította.
Azt azonban nem állítanánk, hogy csak a Világbank felelĘs a nyugdíjrendszer szerintünk
egyértelmĦ meggyengítéséért. Azt sem, hogy csak a hazai és külföldi magánbiztosítók
támogatása érvényesült, sĘt, azt sem, hogy a magánpillér létrehozatala a legnagyobb
probléma. A parlamenti képviselĘk í a kormány és az ellenzék egyaránt í a középí és felsĘ
rétegek érdekeit képviselték akkor, amikor í mint ez a törvény vitájából egyértelmĦ í „nem
vették észre”, hogy a társadalombiztosítási rendszer gyengítése kinek árt, kinek használ.
Ennek alapján állítható, hogy semmilyen külsĘ javaslat nem valósulhatott volna meg a hazai
gazdasági és politikai vezetĘ réteg hathatós támogatása nélkül.