수15F 한국+국가도시정책의+전략과+과제

한국 국가도시정책의 전략과 과제
National Urban Policy in Korea: Toward a Smart and Inclusive Growth
김태환, 박세훈, 이병재, 박소영, 정우성

김수진, 박 찬, 임지영, 송지은, 김소영
▪ 연구진
김태환 국토연구원 본부장
박세훈 국토연구원 연구위원
이병재 국토연구원 책임연구원
박소영 국토연구원 책임연구원
정우성 국토연구원 책임연구원
김수진 국토연구원 책임연구원
박 찬 국토연구원 책임연구원
임지영 국토연구원 연구원
송지은 국토연구원 연구원
김소영 국토연구원 연구원
▪ 연구심의위원
김종원 국토연구원 부원장
권영섭 국토연구원 선임연구위원
이왕건 국토연구원 선임연구위원
김명수 국토연구원 연구위원
F I N D I N G S
주요 내용 및 정책제안
본 연구보고서의 주요 내용
 도시환경을 둘러싸고 저성장과 인구감소, 고령화, 사회적 양극화, 기후변화
등 새로운 여건변화가 진행 되고 있으며 이에 대응하기 위해 지자체, 시민사회,
중앙정부가 공동으로 도시발전의 새로운 방향을 모색할 시점임
 향후 국가도시정책의 비전으로 활기찬 성장도시·열린 포용도시로 제안하고,

이를 위한 5대 추진과제로 인구감소에 대응하는 활력있는 도시, 창조경제시대의
혁신적 도시, 더불어 사는 포용적 도시, 안전하고 편리한 시민중심의 도시, 도시
광역화에 대응한 협력적 발전을 제시
 이를 추진해 나가기 위해 우선 활력, 포용, 협력 발전 등의 새로운 가치를
포함한 국가차원의 도시정책 방침 마련이 필요하고, 두 번째로 여건변화에
따른 도시정책 추진을 위해, 중앙정부, 지자체, 시민사회의 역할 분담과 협력적
추진체계 마련 및 정부의 지원체계 강화 필요
본 연구보고서의 정책제안
❶ 인구감소, 고령화에 대응하는 활력있는 도시가 되기 위해 콤팩트시티 조성,
장소중심의 통합적 도시재생 추진, 도시활력을 위한 유휴공간의 창조적 활용
등의 정책 필요
❷ 창조경제시대의 혁신적 도시를 위해 지식기반강화를 통한 도시형 신산업 경쟁력
제고, 창조인력 유치·육성을 통한 창조적 혁신역량 강화, 역사문화자산 활용을
통한 도시의 문화 정체성 강화 등의 정책 필요
❸ 더불어 사는 포용적 도시를 위해 사회적 취약지구의 환경개선 및 공공지원
확대, 모든 거주민을 위한 차별 없는 공공서비스 접근성 확보, 다문화사회에
대응한 공간정책 확대, 주민주도 참여 거버넌스 구축 등이 필요
❹ 안전하고 편리한 시민중심의 도시를 위해 기후변화 대응 재해안전도시 조성,
삶의 질 제고를 위한 지속가능형 스마트․녹색도시 조성, 매력적이고 편리한
공공공간 조성 등이 필요
❺ 광역화에 대응하는 협력적 도시발전을 위해 광역적 협력으로 글로벌 경쟁력
강화, 도시간 연계ㆍ협력 활성화, 광역적 도시권 관리를 위한 제도 구축 필요
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C O N T E N T S
차례
주요 내용 및 정책제안 ················································································ i
I. 연구의 개요 ·······················································································1
1. 연구의 배경 및 목적 ····································································· 3
2. 연구의 범위와 방법 ······································································· 4
1) 연구의 범위 ··············································································· 4
2) 연구의 방법 ··············································································· 4
3. 기존 연구 검토 및 선행연구와의 차별성 ······································ 6
1) 기존 연구 검토 ·········································································· 6
2) 본 연구의 차별성 ······································································· 7
4. 연구의 흐름 ··················································································· 8
Ⅱ. 국가도시정책의 역할과 필요성 ······················································9
1. 한국 도시정책의 문제점과 과제 ··············································· 11

1) 한국 국가도시정책의 현황 ······················································· 11
2) 현행 국가도시정책의 문제점 ···················································· 14
2. 해외 도시정책에서의 국가 역할 ·················································· 15
1) 주요국의 국가도시정책 사례 고찰 ··········································· 15
2) 영국 도시정책 ·········································································· 16
3) 프랑스 도시정책 ······································································· 17
4) 미국 도시정책 ·········································································· 18
5) 일본 도시정책 ·········································································· 19
6) 호주 도시정책 ·········································································· 20
3. 국가도시정책의 필요성 ······························································ 23
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Ⅲ. 한국의 도시화와 도시정책 경험 : 도전과 응전 ·························27
1. 개요 ····························································································· 29
2. 우리나라 도시화와 경제사회발전 ················································· 30
1) 산업화와 경제성장 ··································································· 30
2) 도시화와 도시성장 ··································································· 32
3) 도시화와 삶의 질 개선 ···························································· 37
3. 시기별 도시문제와 정책대응 ························································ 40
1) 성장기반의 조성 : 1960~1970년대 ········································· 40
2) 양적팽창과 위기관리 : 1980~1990년대 ·································· 44
3) 삶의 질과 균형발전의 추구 : 2000년대~현재 ························ 53
4. 도시정책의 성과와 한계 ······························································ 62
Ⅳ. 미래여건변화와 국가도시정책 비전 ·············································67
1. 도시정책 미래여건 변화 ·························································· 69

1) 인구감소와 고령화 사회 대두 ·············································· 69
2) 분권화에 따른 도시간 경쟁 및 협력 요인 증대 ···················· 73
3) 사회적 양극화와 갈등 심화 ···················································· 77
4) 메가도시권의 성장 및 중소도시 침체 ···································· 81
5) 지식기반경제로의 이행 ···························································· 87
6) 과학기술의 진화, 기후변화 및 도시방재 ································· 92
2. 도시정책의 주요 영향요인 및 당면과제 ······································ 99
1) 도시에 미칠 주요 요인 ···························································· 99
2) 도시의 당면 과제 ··································································· 102
3) 미래 도시정책 방향 ······························································· 104
3. 국가도시정책 비전 설정 ··························································· 107
iv
Ⅴ. 국가도시정책의 5대 전략과 과제 ·············································109
1. 인구감소 고령화에 대응하는 활력 있는 도시 ···························· 111

2. 창조경제시대의 혁신적 도시 ······················································ 125
3. 더불어 사는 포용적 도시발전 ·················································· 143
4. 안전하고 편리한 시민중심의 도시 ············································· 162
5. 대도시권의 육성과 도시간 협력 강화 ········································ 178
6. 국가도시정책 추진을 위한 국가의 역할과 과제 ························ 190
참고문헌 ························································································· 199

영어요약 ························································································· 209
<부록 1> 설문조사 ········································································· 213

<부록 2> 시‧도별 현안과 과제 ······················································· 220
<부록 3> 주요국의 도시정책 사례 ················································· 224
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｜ 표 ｜차 ｜ 례｜
<표 1-1> 선행연구와의 차별성 ······························································ 6

<표 2-1> 중앙정부 주요 도시 정책의 흐름 ········································· 11
<표 2-2> 현행 중앙정부 도시정책 ······················································· 13
<표 2-3> 해외 주요국의 국가도시정책 사례 ········································ 15
<표 3-1> 도시기반시설 주요지표의 국제비교 ······································ 39
<표 3-2> 수도권 제1기 신도시 개요 ··················································· 47
<표 3-3> 참여정부의 주요 도시개발사업(2003년) ······························· 55
<표 3-4> 우리나라 도시정책의 시기별 전개 ········································ 62
<표 4-1> 도시별 고령화율 (2010) ··················································· 71
<표 4-2> 지방이양 확정 및 완료건수 추이(2000-2011) ····················· 73
<표 4-3> 국세 및 지방세 추이(1995-2013) ········································ 74
<표 4-4> 재정자립도의 변화(2000~2015) ········································· 75
<표 4-5> 재정자립도 상·하위 그룹비교(2015년 기준) ························· 75
<표 4-6> 지방자치이후 자치단체간 협력사업 및 갈등사례 증감추이 ····· 76
<표 4-7> 자치단체간 갈등건수 증감추이 ············································· 77
<표 4-8> 소득 5분위 배율 추이 ·························································· 78
<표 4-9> 인구대비 체류외국인 현황 ···················································· 80
<표 4-10> 인구 대비 외국인 비율이 높은 도시 ································ 81
<표 4-11> 1990년 대비 인구증가율 ···················································· 83
<표 4-12> 도시 인구증감율 비교 (1990-2000,2000-2010) ················ 85
<표 4-13> 도시재생지표 기준 시도별 쇠퇴지역수 비교 ······················ 86
<표 4-14> 제조업과 서비스업 비중변화 ·············································· 87
<표 4-15> 지식기반 제조업과 서비스업 비중변화 ······························· 88
vi
<표 4-16> 서울, 인천, 경기지역의 제조업과 서비스업 비중변화 ········ 90
<표 4-17> 부산, 울산, 경남지역의 제조업과 서비스업 비중변화 ········ 91
<표 4-18> 도시의 여건변화와 당면과제 및 미래 도시정책과제 ·········· 99
<표 4-19> 향후 대도시 정책에 대한 영향 변수 ································ 100
<표 4-20> 향후 중소도시 정책에 대한 영향 변수 ··························· 101
<표 4-21> 우리나라 대도시의 문제점 ················································ 102
<표 4-22> 우리나라 중소도시의 문제점 ············································ 103
<표 4-23> 향후 우리 도시가 지향해야 할 가치 ································ 104
<표 4-24> 미래도시 정책과제별 중요도 평가 ···································· 105
<표 4-25> 중앙정부의 정책과제별 중요도 평가 ································ 106
<표 5-1> 시기별 유형별 인구감소 도시현황 ······································ 113
<표 5-2> 부처별 지역개발 시책의 공간 분할 ···································· 117
<표 5-3> 시도별 GRDP 성장률 ························································· 129
<표 5-4> 시군별 경제활동 격차 ························································· 130
<표 5-5> 관광산업의 경제기여도 ····················································· 134
<표 5-6> 지역별 외국인 관광객 수(2013) ······································· 135
<표 5-7> 지역별 문화산업종사자 현황(2013) ···································· 138
<표 5-8> 여성친화도시 지정현황(30개 지자체) ································· 154
<표 5-9> 주요 대도시의 도심 및 교외인구증가(1990-2010) ············ 180
<표 5-10> 메가도시와 국가의 경쟁력 비교 ······································· 181
<표 5-11> 도시권 내 지방자치단체 갈등사례 ···································· 184
<표 5-12> 광역행정제도의 종류 ························································ 186
<표 5-13> 다양한 연계•협력사업의 방식 ········································· 189
<표 5-14> 지방자치법을 준용한 국가도시정책에서의 국가의 역할 예시 ··· 192
<표 5-15> 도시의 지속가능성 및 생활인프라 평가 지표 (30개) ······· 195
vii
｜그 ｜ 림｜ 차 ｜례 ｜
<그림 1-1> 연구 체계 ············································································ 5

<그림 1-2> 연구 흐름도 ········································································· 8
<그림 2-1> ‘좀 더 지속가능한 호주’ 만들기를 위한 세 가지 정책 ····· 21
<그림 2-2> 호주의 국가도시정책의 목적, 목표 및 원칙 ···················· 22
<그림 2-3> 국가도시정책의 필요성 ····················································· 24
<그림 2-4> UN-Habitat의 국가도시정책 역할 ··································· 24
<그림 3-1> 우리나라 국민총생산과 경제성장률 추이 ························ 30
<그림 3-2> 산업별 비중 추이 ······························································ 32
<그림 3-3> 전세계 국가들의 1인당 GDP와 도시화율과의 관계 ········· 33
<그림 3-4> 우리나라 일인당 국민소득과 도시화율의 추이 ················· 34
<그림 3-5> 한국과 해외 주요국의 도시화 곡선 비교 ·························· 35
<그림 3-6> 도시규모별 인구비중 추이(1960~2010) ···························· 35
<그림 3-7> 지역별 도시인구 성장 ······················································· 36
<그림 3-8> 상수도보급율과 인구 천명당 도로연장 추이 ····················· 38
<그림 3-9> 박물관과 도서관수 추이 ···················································· 38
<그림 3-10> 국토공간의 접근성 개선 ·················································· 39
<그림 3-11> 개발제한구역의 지정 위치 ·············································· 44
<그림 3-12> 서울시 불량주택지역의 변화 ··········································· 46
<그림 3-13> 수도권 1기 신도시 건설 전후의 주택보급율 변화 ·········· 48
<그림 3-14> 수도권 제1기 및 2기 신도시 위치 ·································· 49
<그림 3-15> 합동재개발의 메커니즘 ···················································· 50
<그림 3-16> 구릉지 재개발 ································································· 51
<그림 3-17> 세입자 갈등 ····································································· 51
viii
<그림 3-18> 변경된 국토계획체계(2003) ············································· 52
<그림 3-19> 쇠퇴도시 현황 ································································· 59
<그림 3-20> 경제개발과 도시화를 연계한 정책 ·································· 63
<그림 4-1> 저출산 추이(1970-2014)와 인구성장 가정별 총인구
(1960-2060) ····································································· 70
<그림 4-2> 도시별 인구변화율 ··························································· 71
<그림 4-3> 도시별 고령화율 ······························································ 71
<그림 4-4> 2000년 도시별 1인가구 비중 ············································ 72
<그림 4-5> 2010년 도시별 1인가구 비중 ············································ 72
<그림 4-6> 지방이양 확정 및 완료건수 추이(2000-2011) 현황 ········· 73
<그림 4-7> 자치단체간 협력 사업건수추이 ········································· 76
<그림 4-8> 자치단체간 갈등발생건수 추이 ········································· 76
<그림 4-9> 지니계수 추이 : 1990-2013 ············································ 78
<그림 4-10> 상위계층과 하위계층의 소득 점유율 추이 : 1990~2014 ···· 78
<그림 4-11> 소득5분위별 가계수지 및 소득5분위배율 변화
(도시2인 이상 가구) ······················································· 79
<그림 4-12> 서울시 기초생활수급자 현황 ········································· 80
<그림 4-13> 서울시 구별 10만명당 사망자수 ··································· 80
<그림 4-14> 인구대비 외국인 비율 ····················································· 81
<그림 4-15> 인구분포 변화(1980~2010) ············································· 82
<그림 4-16> 서울시 및 5대 광역시 인구변화 (1975-2010) ··············· 84
<그림 4-17> 도시별 노후건축물 현황 ················································ 86
<그림 4-18> 도시쇠퇴현황 ································································· 86
<그림 4-19> 기후변화에 따른 재해취약지역 변화전망(2012~2100년) 95
<그림 4-20> 기후변화 영향에 따른 피해위험 증가 ····························· 96
<그림 4-21> 향후 대도시 정책에 대한 영향 변수 ····························· 100
ix
<그림 4-22> 향후 중소도시 정책에 대한 영향 변수 ························· 101
<그림 4-23> 우리나라 대도시의 문제점 ············································ 102
<그림 4-24> 우리나라 중소도시의 문제점 ········································· 103
<그림 4-25> 향후 우리 도시가 지향해야 할 가치 ····························· 104
<그림 4-26> 비전과 과제 ······························································· 107
<그림 5-1> 한국의 인구전망 ······························································ 112
<그림 5-2> 구시가지 현황 ································································· 115
<그림 5-3> 2012 전국 범죄지도, 2011 전국 광역시도 건강지표 ···· 116
<그림 5-4> 광역연계형 컴팩트 시티 개념도 ······································ 120
<그림 5-5> 일본의 지역활성화통합본부를 통한 정책조정 체계 ········ 121
<그림 5-6> 독일 함부르크 하펜시티 ·················································· 122
<그림 5-7> 네덜란드 로테르담 RDM 캠퍼스 ··································· 123
<그림 5-8> 일본 도쿄 시나가와구 초등학교 활용한 실버타운 ·········· 124
<그림 5-9> 지식기반산업 사업체수와 고용률 변화 추이 (1994-2012)
및 시도별 시고용률(2012) ·············································· 131
<그림 5-10> 시도별 문화산업종사자 비중(2013) ······························· 138
<그림 5-11> 포용적 도시발전의 필요성 ············································ 143
<그림 5-12> 포용적 도시발전 선언의 대표적 사례 ··························· 144
<그림 5-13> 포용적 도시발전 관련 해외사례 ···································· 146
<그림 5-14> 포용적 성장을 위한 지표개발 사례 ······························· 146
<그림 5-15> 한국적 포용도시정책의 두 가지 차원 ··························· 147
<그림 5-16> 서울 도심 내 공간적 양극화 심화 ································ 149
<그림 5-17> 여성친화도시정책의 현황과 계획요소 도출과정 ············ 150
<그림 5-18> 안산 다문화마을특구 인구현황 ······································ 151
<그림 5-19> 포용도시 아젠다와 정책방향 ········································· 156
<그림 5-20> 공간사회적 포용성 제고를 위한 추진체제의 정비 ········ 160
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<그림 5-21> 계획수립단계에서의 도시포용성 제고 ··························· 161
<그림 5-22> RCP 시나리오에 의한 미래 한반도 기온(좌) 및 강수량(우)
변화의 공간분포 ···························································· 162
<그림 5-23> 자연재해로 인한 인명피해 및 재산피해 연도별 현황 ··· 163
<그림 5-24> 호우 및 대설 발생 횟수 추세 ······································· 163
<그림 5-25> 침수면적 및 수해피해액 추세 ······································· 166
<그림 5-26> 국내 온실가스 총 배출량 및 증가율 ····························· 168
<그림 5-27> 생활 여가공간 현황 ······················································· 170
<그림 5-28> 2030년 세계의 도시화율과 도시 인구 ·························· 178
<그림 5-29> 우리나라 광역시 경제력과 전국평균 비교 ···················· 181
<그림 5-30> 수도권 및 부산권의 시가화지역 변화(1980~2010) ······ 182
<그림 5-31> 도시권 차원의 TOD, TOC, TOR 의 예 ····················· 187
<그림 5-32> 도시정책 평가 환류시스템 구조 ···································· 196
xi
제1장
연구의 개요
CHAPTER
1 연구의 개요
1. 연구의 배경 및 목적
￮ 세계화ㆍ고령화ㆍ기후변화 등의 사회ㆍ경제적 여건변화를 맞이하여 우리 도시의

대응방향과 새로운 비전에 대한 국가적 차원의 전략마련 필요
- 그동안 한국의 도시정책은 긴급한 사회적 현안에 대한 문제해결식의 정책이
중심이 되었으며 도시발전 방향에 대한 장기적인 정책방향 마련은 미흡
- 영국의 ｢우리 마을과 도시(Our Towns and Cities : The Future – Delivering
an Urban Renaissance, 2000)｣, 프랑스의 국토(Territoires) 2040(2010),
호주의 ｢우리의 도시, 우리의 미래(Our City, Our Future, 2012)｣와 같은
국가적 차원의 도시정책 전략계획이 마련된 바 없음
- 법정계획이 있는 국토분야(국토종합계획)에 비하여 도시정책분야에는 국가의
법정계획이 존재하지 않으며, 국가 수준의 계획이 수립된 예가 없음
￮ 고도성장과 개발연대를 지나 탈산업ㆍ탈개발의 시대에 진입하면서 도시정책에서

요구되는 새로운 과제를 재정립하고 추진방안 마련 필요
- 개발시대의 정책과 제도가 중심이 된 현재 도시정책을 미래지향적으로 재정립
하고, 지방자치단체의 도시정책 가이드라인으로 제시
- 세계화, 지방화시대에 도시정책과 관련한 국가의 역할 재점검
￮ 도시정책에 있어서 우리의 경험과 과제를 체계적으로 정리하여 해외국가와의

도시정책 경험 상호학습을 위한 기반 마련
제1장 연구의 개요 3
- 한국은 급속한 도시화가 노정하는 문제에 대해 비교적 효과적으로 대응해
왔으며, 이러한 정책경험은 유사현상을 경험하고 있는 개발도상국에게 시사점
제공 가능
- UN-Habitat는 개발도상국의 지속가능한 도시화 달성을 위하여 국가도시정책
의 수립과 집행을 권장하고 있으며 이에 대해 한국정부의 협력을 요청하고 있음
￮ 본 연구는 도시정책에 있어서 한국의 경험을 정리하고 사회경제적 여건변화에

대응하는 미래 도시정책의 방향을 국가적 차원에서 제시하는 것을 목적으로 함
- 1960~2000년 개발시대 도시정책의 공과 과를 평가하고 시사점 도출
- 우리 도시의 사회경제적 여건 분석 및 도시의 당면 과제 도출
- 미래 도시가 지향해야 할 가치를 도출하고 이에 기반한 세부 정책방향 제시
2. 연구의 범위와 방법
1) 연구의 범위
￮ 시간적 범위 : 목표년도 2040년을 기준으로 미래 여건변화 예측 및 도시정책

방향 제시
￮ 공간적 범위 : 전국의 도시를 대상으로 함
￮ 내용적 범위
- 중앙정부가 집행하거나 가이드할 수 있는 정책 중심 부문정책(산업정책,
문화정책)도 포함하되 공간정책 관련부문에 초점
- 실제 정책현안에 대한 개선방안보다는 중장기적 비전과 정책과제에 초점
2) 연구의 방법
￮ 미래도시정책포럼 운영, 시도연구원과의 공동연구, 전문가 설문조사, 해외도시정책

사례 조사 등
4 한국 국가도시정책의 전략과 과제
- (포럼)연구내용 자문, 관련 전문가 공감대 구축, 국토부와의 정책협의 수단으로 활용
- (시도연구원 공동연구)지방도시의 현안과제, 미래 여건변화 인식, 도시비전
설정 등을 파악하여 국가도시정책 비전과 과제설정에 반영
- (전문가 설문조사) 여건변화에 따른 미래 도시정책의 우선순위를 파악하고
이를 토대로 미래 도시정책의 비전 설정
- (UN-Habitat지원)HabitatⅢ 컨퍼런스 (2016년 10월 17~20일, 에콰도르)
준비를 위한 공식적인 자문그룹에 참여 및 컨퍼런스 발표(`15년 12월)
￮ (연구 체계)관계 전문가, 연구기관의 폭넓은 의견수렴, 국토부 및 관계 기관과의

협력 체계 구축
<그림 1-1> 연구 체계
3. 기존 연구 검토 및 선행연구와의 차별성
1) 기존 연구 검토
￮ 국내 연구로는 국토해양부(2008) “미래 도시정책 수립방향 연구”와 국토연구원

(2008) “상전벽해 : 국토60년”이 있음
- 국토해양부(2008)는 우리 도시의 미래비전과 장기 정책방향을 포괄적으로
제시하고 있으나, 국제비교의 관점은 결여되어 있음
- 국토연구원(2008)은 우리 국토정책 중 도시분야를 정리한 바 있으나 성과를
중심으로 소략하게 제시하고 있어 정책평가에 이르지 못함
￮ 해외의 연구로는 OECD(2012) “OECD Urban Policy Reviews”와

“UN-Habitat(2014)의 The Evolution of National Urban Policies”를 대표적으로
들 수 있음
- OECD(2012)는 한국의 도시정책에 대한 OECD의 리뷰 보고서로 한국도시의
정책과제를 국제비교의 관점에서 정리하고 있음
- UN-Habitat(2014)는 각국의 국가도시정책의 개요를 요약ㆍ정리하고 있으며
UN차원에서 국가도시정책의 필요성과 역할을 제시함
<표 1-1> 선행연구와의 차별성
선행연구와의 차별성
구분
제 목 주요 내용
•국토해양부(2008) “미래 도시정 •우리 도시의 미래비전과 장기 정책방향을 포괄적으로

국가
주 도시 책 수립방향 연구” 제시하고 있으나, 국제비교의 관점은 결여되어 있음
요 정책
•우리 국토정책 중 도시분야를 정리한 바 있으나 성과
선 분야 •국토연구원(2008) “상전벽해 :
를 중심으로 소략하게 제시하고 있어 정책평가에 이르
행 국토60년” 등
지 못함
연
구 미래 •국토교통부(2015) “미래국토발 •국토분야의 미래전략을 제시하고 있으며, 도시정책
도시 전 전략
은 간략히 다루어짐
분야 수립방안 연구”
선행연구와의 차별성
구분
제 목 주요 내용
•미래국토의 모습을 시나리오기법에 의하여 예측하여

미래 •국토연구원(2012, 2013, 2014)
그것에 제기하는 정책과제를 제안
도시 “미래 국토발전 장기전망과 실천
•이 역시 국토정책 전체를 다루고 있으며 도시정책
분야 전략 연구”
내용은 깊이 있게 다루지 못함
•OECD(2012) “OECD Urban •한국의 도시정책에 대한 OECD의 리뷰 보고서로

해외 Policy Reviews” 한국도시의 정책과제를 국제비교의 관점에서 정리함
도시
정책 •UN- Ha bi t at ( 20 14 )“ T he •각국의 국가도시정책의 개요를 요약ㆍ정리하고있으
분야 Evolution of National Urban 며 UN차원에서 국가도시정책의 필요성과 역할을 제
Policies” 시함
•미래도시의 정책방향을 국제비교적 관점, 가치지향

적인 관점, 국가역할 재정립이라는 관점에서 접근
본 연구 •단편적으로 추진되어 오던 도시정책 경험에 대한 평
가 및 미래정책 방향에 대한 논의를 체계화하여 도시
정책 가이드라인을 제공
2) 본 연구의 차별성
￮ 본 연구는 미래도시의 정책방향을 국제비교적 관점, 가치지향적인 관점, 국가

역할 재정립이라는 관점에서 접근한다는 점에서 기존연구와 차별성이 있음
- 본 연구는 우리의 경험을 국제적인 관점에서 살피고 이를 기초로 국제사회에
대응하기 위한 노력의 일환임
- 미래비전은 분야별 정책방향을 제시하는 수준을 넘어서서 관련 전문가와
시민이 함께 공유할 수 있는 미래 도시정책의 가치(value) 도출
- 미래 도시정책에 있어서 국가의 역할을 체계적으로 정립
￮ 그동안 단편적으로 추진되어 오던 도시정책 경험에 대한 평가 및 미래정책

방향에 대한 논의를 체계화하여 도시정책 가이드라인을 제공한다는 점에서
차별성이 있음
- 세부분야별, 정부부처별 접근을 지향하고 종합적, 포괄적 접근을 시도
4. 연구의 흐름
<그림 1-2> 연구 흐름도
제2장
국가도시정책의 역할과 필요성
CHAPTER
2 국가도시정책의 역할과 필요성
1. 한국 도시정책의 문제점과 과제
1) 한국 국가도시정책의 현황
❏ 중앙정부 도시정책 현황
￮ 1990년대까지 주로 개발을 지원하기 위한 제도와 정책을 가지고 있었다면

2000년대 이후 환경, 삶의 질 등의 정책과제 대두
￮ 다음의 표는 1960년대~현재에 이르기까지 중앙정부의 주요 도시 관련 정책

및 법령의 흐름을 보여줌
<표 2-1> 중앙정부 주요 도시 정책의 흐름
산업정책 신도시 기성시가지 정비 계획체계
ㆍ1964 수출산업공업 ㆍ1966 토

ㆍ1962 도시계
1960 단지개발조성법 제정 지 구 획
획법 제정(→
년대 ㆍ1965 조세감면규제 정 리 사
2002 국계법)
법 제정 업법
ㆍ1972 국토이용관리법
ㆍ1972 주
ㆍ1973 산업기지개발 ㆍ1973 주택개량촉진에 관
1970 택건설 ㆍ1977 환경보전
촉진법 한 임시조치법 제정
년대 촉진법 법 제정
ㆍ1973 중화학입국 선언 ㆍ1976 도시재개발법 제정
제정
ㆍ1979 경제안정화 조치
제2장 국가도시정책의 역할과 필요성 11

산업정책 신도시 기성시가지 정비 계획체계
ㆍ1983 농어촌소득원
ㆍ1980년 ㆍ1983 합동재개발도입 ㆍ1980 자연공원
개발 촉진법 제정 ㆍ1980 건축법
1980 택 지 개 ㆍ1987 주택재건축사업 법 제정
ㆍ1986 개별산업육성 에 의한 도시
년대 발 촉 진 ㆍ1989 도시저소득층의주 ㆍ1980 도시공원
법 폐지 및 공업발전 설계
법 시행 거안정을위한 임시조치법 법 제정
법 통합
ㆍ1990 산업입지및개
발에 관한 법률 제정 ㆍ제1기 ㆍ1991 도시계
1990 ㆍ1993 환경영향
ㆍ1999 산업기술단지 신 도 시 ㆍ1998 단독주택재건축사업 획법에 의한
년대 평가법
지원에 관한 특례법 개발 상세계획
제정
ㆍ2000 도시개발법 제정 ㆍ2000 환경교통

ㆍ2003 산업집적활성 ㆍ2000 도시계
ㆍ2002 도시및주거환경정 재해인구영향
화및 공장설립에 관한 획법전문개정
비법 제정 평가법
법률제정 ㆍ제2기 ㆍ2000 지구단
2000 ㆍ2002 서울 뉴타운사업 ㆍ2007 생태자연
ㆍ2004 산업단지 혁신 신도시 위계획 도입
년대 ㆍ2005 도시재정비촉진특 도 고시
클러스터 방안 발표 개발 ㆍ2002 국토의
별법 제정 ㆍ2009 환경영향
ㆍ2009 녹색성장계획 계획및이용에
ㆍ2007 살고싶은도시·마을 평가법 (교통재
발표 관한 법률 제정
만들기시범사업 해인구분리)
ㆍ2010 저탄소녹색성장 ㆍ2012 서울, 경기도 뉴타 ㆍ2012 환경영향

ㆍ2015 건축법에
2010 기본법 운 출구전략 발표 평가법 통합개정
의한 사선제한
년대 ㆍ2012 일자리중심의 ㆍ2013 도시재생활성화및 ㆍ2012 건축물환
제도 폐지
창조경제 공표 지원에관한특별법 경평가 도입
❏ 현행 중앙정부 도시정책 (국토부 도시정책관 소관)
￮ 국토부에서는 도시정책과, 도시재생과, 녹색도시과로 구분하여 정책 추진 중
<표 2-2> 현행 중앙정부 도시정책
구분 정책 현황 주요내용
도시‧군기본계획 수립지침, 도시관리계획수립지침,

지침을 통한 지자체의
지구단위계획수립지침, 개발행위허가운영지침,
도시정책 관리
기반시설연동제운영지침, 성장관리방안수립지침 등
광역도시계획‧도시‧군계획‧토지거래계약허가구역 등
중앙도시계획위원회 운영
심의, 도시계획에 관한 조사‧연구
도시정책과
전국의 230개 지자체가 의무적으로 참여하는 법정
도시의 지속가능성 및
평가로서 지자체 맞춤형 진단평가와 모니터링을 통한
생활인프라 평가
도시발전의 방향 제시
재해 예방형 도시계획 수립 재해취약성 분석 매뉴얼 배포 및

지원 지자체 컨설팅 사업 수행
국가가 도시재생 활성화를 종합적․효율적․체계적으로

도시재생 활성화 및 지원
추진하기 위한 ｢국가도시재생기본방침｣ 수립
지역발전위원회와 취약지역 생존여건 개선을 위해

취약지역 생활여건
주민 공동체를 활성화하고 주민이 주도하는 주거지
개조사업(새뜰사업)
재생사업 선정‧추진
도시재생과
도시활력증진지역 주거지재생, 중심시가지재생, 기초생활기반확충,

개발사업 지역역량강화 4개의 내역사업으로 구분하여 추진
제1차 유비쿼터스도시 종합계획이 수립된 2009년

유비쿼터스도시 건설 지원
이후 U-City 지원사업을 지속적으로 수행
개발제한구역법령 운영, 각종 행위제한 및 규제개혁,

개발제한구역 지정 및 관리 불법행위 단속, 개발제한구역 주민협회 등 비영리법인
지도. 감독, 민원 및 규제개혁신문고 건의 처리 등
녹색도시과
도시공원 및 녹색인프라
관리

2) 현행 국가도시정책의 문제점
￮ 규제적 정책 중심, 선도적 정책 미흡

- 중앙정부 도시정책은 주로 국토계획법을 근간으로 토지이용을 규제‧관리하는
정책이 중심이 됨 (각종 가이드라인)
- 중앙정부가 선도적으로 지방자치단체의 정책을 견인하는 역할이 미흡함(최근
도시재생정책은 선도적 정책의 한 예로 평가됨)
- 환경변화에 대응하여 중앙정부가 적극적으로 개입해야 할 영역과 지방과
민간으로 넘겨주어야 할 정책 영역 구분이 필요
￮ 새로운 환경변화에 대응 미흡
- 계획체계, 법령체계, 조직의 편재 등이 개발시대의 패러다임에 머물러 있는
것으로 평가됨
- 저성장, 인구감소, 고령화, 기후변화, 사회적 양극화, 다문화ㆍ다인종화 등
새로운 여건변화에 대응하는 정책 발굴 미흡
- 토지이용 및 물리적 개발사업 이외에 경제사회적ㆍ문화적 쟁점에 대한 도시정
책적 대응 필요가 커짐
￮ 중앙정부의 고유역할 확립 필요
- 지방화ㆍ분권화 시대를 맞이하여 도시정책에서 중앙정부의 고유역할을 확인
하고 이에 정책역량을 집중할 필요가 있음
- 고령화ㆍ기후변화 등 국가적 대응이 필요한 과제, 국가최소기준에 미달하는
취약지역 지원, 도시간 협력을 요하는 과제, 장기적 도시정책방향에 대한
연구ㆍ홍보 등
2. 해외 도시정책에서의 국가 역할
1) 주요국의 국가도시정책 사례 고찰
￮ 선진국들은 국가의 계획전통과 분권화의 수준에 따라 도시정책에서 국가의

역할이 상이함
- 명시적인 도시정책을 가지고 있는 경우는 많지 않으며 지방자치단체 계획을
유도하는 가이드라인을 제시하는 경우가 많음 (영국, 일본)
- 프랑스는 중앙차원의 도시정책을 추진하는 반면, 미국은 국가의 역할이 제한적
￮ 이하에서 고찰한 주요국의 국가도시정책 수립 내용을 요약하면 다음과 같음
<표 2-3> 해외 주요국의 국가도시정책 사례
국가 기조 목적 내용 주요문서
지역 커뮤니티 NPPF (National

지속가능 발전을
영국 역량강화 및 12개의 기본 원칙 Planning Policy
위한 기반만들기
참여확대 Framework)
도시계약과
도시사회 통합을 사회복지정책과
프랑스 사회적 취약지구 -
위한 실천 도시정책의 결합
선정 및 투자
국가번영의
대도시권에
국가의 번영은 4가지 추진동력 : Blueprint for
초점을 맞춘
미국 대도시권의 혁신, 인적자본, American
도시정책의 방향
번영에 달려있다 기반시설, 질 Prosperity
제시
좋은 장소
성숙사회에
컴팩트 시티와 국토의 그랜드
일본 대응한 12개의 기본 전략
네트워크 구축 디자인 2050
지속가능발전
생산성 14개의
더욱 지속가능한 Our Cities, Our
호주 지속가능성 정책목표와
호주 Future (2012)
활력성 9개의 원칙 제시

2) 영국 도시정책
❏ 추진배경
￮ 1990년대의 국가주도 도시정책은 주로 도시계획 위주의 물리적 환경정비를

강조하고 주거복지와 같은 사회적 이슈를 도외시했다는 비판을 받음(하성규,
2006)
￮ 2000년대 사회당 정권은 도시정책과 사회복지정책을 결합한 통합적인 접근법을

도입하고 빈민지구와 그 외 지역 간의 격차를 줄이기 위한 대책을 마련
￮ 2010년대 초 기존에 발간한 정책문서들을 간략하게 하나의 정책문서 NPPF

(National Planning Policy Framework)로 정리함
❏ 주요내용
￮ NPPF (National Planning Policy Framework)의 주요역할은 지방자치단체가

계획을 수립하기 위한 기본지침을 제공한다는 데 있으며 England에만 적용됨
(DCLG, 2012)
￮ 기존에 개발계획을 Local Development Framework라고 통칭했는데 이를 Local

Plan으로 전환했으며, 지방자치단체가 Local Plan을 수립하기 위한 대략적인
기본 가이드라인을 제공함(DCLG, 2012)
￮ 총 65쪽의 문서로 27쪽의 테크니컬 가이드라인을 포함하는데, 대략 1300쪽의

분량으로 작성되어 온 기존의 계획정책문서들(PPS/PPG)을 하나로 통합하고
1/20의 분량으로 간략하게 정리
❏ 추진체계
￮ The Localism Act of 2011은 도시계획 수립 시 중앙정부, 지자체, 그리고

커뮤니티 각각의 권한과 역할을 명시하고 예산배분에 대한 가이드라인을
제공하는데, 지역커뮤니티의 대다수가 합의를 이룬 사안에 대해서는 상위레
벨의 계획을 적용할 필요 없이 자생적으로 정책을 수립하고 계획을 허가할
수 있는 권한을 부여함(DCLG, 2011)
￮ NPPF (National Planning Policy Framework)의 주된 향후 과제는 분권화의

흐름에도 불구하고 지방자치단체로 하여금 중앙정부가 마련한 가이드라인을
실질적으로 반영하도록 하는 계획의 추진체계를 마련하는 것임
3) 프랑스 도시정책
❏ 추진배경
￮ 1980년대 초 사회적 취약지구에서 지속적으로 발생하는 폭동으로 인해 인종적

갈등이 심화되면서 기존 도시정책에 대한 비판이 제기되고 새로운 도시정책의
패러다임이 요구됨(정인철, 배민애, 2007)
￮ 1990년대 이후 등장한 도시정책적 대응으로는 도시계약 (Urban Contract)의

제도마련을 들 수 있는데 중앙정부와 지방정부 간의 도시계획을 수립하기
위한 협력적인 거버넌스 체제를 구축하는 계기가 됨(배준구, 2014)
❏ 주요내용
￮ 2000년대 이후 보를로 법안이 채택되면서 도시정책이 (재)중앙집권화 됨
￮ 2003년 국가도시재생청 ANRU(National Agency for Urban Renovation)가

창설되었는데, 이는 영국으로부터 도입된 신관리주의적인 정책도구의 일환으
로 해석됨. 또한 도시계약의 형태를 좀 더 경쟁적인 방식으로 수정하면서
새로운 제도적 디자인을 시도함(최민아, 2011)
￮ 2012년에서 2015년 현재까지 올랑드 정권 이후는「Changer la ville, c’est

changer la vie des citoyens 도시를 변화시킨다는 것은, 도시 거주민의 삶을
변화시키는 것과 같다」는 슬로건 하에, 2014년 올랑드 대통령이 도시재생을

위한 새로운 프로그램(Le nouveau programme de renouvellement urbain)을
공표하면서 1,300여 개의 극빈층지구의 경제 활성화에 더욱 집중하게 됨
❏ 추진체계
￮ 1990년 창설된 Ministere de la Ville (도시부) 주도 하에 일련의 정부기관들

(Agencies)이 수립되었음. 이를 토대로 수상이 국가도시정책의 방향을 설정하
고, 자문단의 조언을 참조하여, 협의회에서 프로그램을 정하고 예산을 분배함
￮ 또한 대표단에서 도시계약의 시행을 모니터링하고 지자체에 영향력을 행사하는

역할을 담당하며, 정책수행은 각 지역에서 실행하는 체계를 세움
4) 미국 도시정책
❏ 추진배경
￮ 미국연방정부가 발간한 정책문서는 없지만, 브룩킹즈 연구소(Brookings

Institute)가 2007년 발간한 「미국 번영을 위한 청사진 (Blueprint for American
Prosperity)이 최근 선행연구 중 가장 정책적 기여도가 높은 연구로서 미국
국가도시정책의 나아가야 할 방향을 제시하고 있다고 평가됨
￮ 클린턴행정부는 지역사회 역량강화 아젠다(Community Empowerment

Agenda)를 중심으로 상향식 도시정책을 추진해왔으나, 부시행정부 말기와
오바마행정부에 이르러서는 대도시권에 초점을 맞춘―「미국의 번영을 위해
대도시권의 번영을 추구해야한다」―정책기조로 전환하게 됨
❏ 주요내용
￮「미국 번영을 위한 청사진」의 대도시권정책의 추진 근거는 대도시야말로

국가번영의 4가지 추진동력(혁신, 인적자본, 기반시설, 질 좋은 장소)과 핵심자
산이 집중된 곳이라는 데 있음
- 대도시권은 경제성장의 동력으로 이를 위해서 연방정부는 도시를 하나의
시스템으로 인식하고 통합적으로 관리해야 함
￮「미국 번영을 위한 청사진」의 주요전략은 대도시권으로 권한의 이양과 역량강

화이며, 정책의 효율성 측면에서는 통합적 접근법을 강조함
❏ 추진체계
￮ 도시정책 소관부처(Department of Housing and Urban Development)와 백악관

(White House Office of Urban Affairs)에서 국가주도의 도시정책을 추진 중
5) 일본 도시정책
❏ 추진배경
￮ 중앙정부의 국토교통성에서 제도의 기획·입안을 수행하고 있으며, 도시계획운

용지침을 통해 지방자치단체의 도시계획수립을 통제·관리하고, 인센티브 및
세제혜택 제공 등을 통해 지원함
￮ 국토교통성은 급격한 인구감소, 저 출산, 고령화, 인프라의 노후화, 재해 등의

성숙사회의 문제점과 기후변화로 인한 여건변화에 대응하기 위해 2014년 국토
형성계획의 일환으로「국토의 그랜드 디자인 2050」을 제안함
❏ 주요내용
￮「국토의 그랜드 디자인 2050」의 주요내용은 「컴팩트시티와 네트워크 구축」

으로 12가지의 기본전략과 권역별 구체적인 추진방안으로 구성됨
￮ 마을공동체를 중심거점으로 중소도시를 연담하여 도시를 콤팩트하게 만들고,

도시 간의 네트워크를 구축해서 행정, 의료, 복지, 상업 등의 기반 서비스를
효율적으로 제공하고자 하는 전략

￮ 중앙 신칸센을 활용, 오사카, 나고야, 동경 대도시권을 하나로 연결하여 「슈퍼메
가리전」을 구축하여 도시경쟁력을 강화
❏ 추진체계
￮ 국토의 미래에 대한 시민사회의 논의를 활성화하기 위해 현 국토형성계획의

재검토과정에 있어 지역주민과 전문가의 지속적인 참여를 독려
- 지방의 특성에 맞게 도시계획을 수립하면서, 국가차원의 문제 해결을 위해서
「도시계획운용지침」과 별도로 법적 구속력 없는 「정책과제 대응형 도시계
획 운용지침」을 제시
- 필요에 따라 중앙정부차원의 사업을 시행하거나 인센티브, 세제혜택 등을
통해서 국가차원에서의 바람직한 방향으로 도시정책 방향을 유도
6) 호주 도시정책
❏ 추진배경
￮ 호주는 국토면적, 인구밀도 등 국토여건이나 정치체계(연방입헌군주제 국가)면

에서 한국과는 상이하나, 도시에의 인구집중과 국가도시체계의 환경변화라는
측면에서 한국이 직면한 상황과 크게 다르지 않음
￮ 생산성 향상, 저렴가격 주택(affordable housing) 수요증가, 고령화, 지속가능성,

지역사회의 안전, 포용력(inclusive)있고 응집력(cohesive)있는 사회 추구, 기후
변화 등의 당면과제에 대한 국가적 차원의 대응의 결과로 호주의 국가도시정책
(the National Urban Policy)은 도시에 대한 정책개발과 공공과 민간의 투자를
선도하는 장기적인 국가적 체계적 지침서 역할을 수행
❏ 주요내용
￮ 좀 더 지속가능한 호주 (A more sustainable Australia)라는 비전을 위해 사회,

경제, 환경의 세 가지 정책영역을 설정
- 이를 구현하기 위한 정책으로 국가도시정책(National Urban Policy)외에
지속가능한 인구전략(Sustainable Population Strategy)과 지역정책 아젠다
(Regional Policy Agenda)를 통해 각각 활력 있는 도시, 지속가능한 지역사회
및 지역개발을 추진 중
<그림 2-1> ‘좀 더 지속가능한 호주’ 만들기를 위한 세 가지 정책
출처: Department of Infrastructure and Transport(2011)
￮ 이 중 국가도시정책은 생산성(productivity), 지속가능성(sustainability), 활력성

(livability)과 같은 정책기조와 이를 실현하기 위한 거버넌스 체계(good
governance)를 구현하기 위해 14개의 정책목표(objectives)와 9개의 원칙
(principles)을 제시함

<그림 2-2> 호주의 국가도시정책의 목적, 목표 및 원칙
목표 효율성
(efficiency)
1. 노동 및 자본생산성의 향상
생
공공지출의 타당성
산 2. 토지이용과 인프라의 통합
(value for money)
성
3. 도시인프라의 효율성 개선 혁신
4. 자연 및 건조 환경의 보호와 유지 (innovation)
지
속 5. 온실가스방출 감소와 공기질 개선 적응성
정
가 (adaptability)
책
능 6. 지속가능한 방식의 자원관리
목 회복력
적 성
7. 기후변화, 긴급사건, 자연적 위해에 대한 회복력 증가 원 (resilience)
칙
8. 적정한 소득계층 혼합주거의 공급촉진 형평성(equity)
활 9. 저렴한 생활선택권 제공 저렴주택공급
력 (affordability)
성 10. 접근성개선과 자가용 의존성 낮추기
보충성 원리
11. 지역사회복지 지원
(subsidiarity)
좋
12. 도시 계획 및 관리 개선 통합
은
거 (integration)
13. 행정과정의 간소화
버
참여
넌
14. 과정평가 (engagement)
스
출처: Department of Infrastructure and Transport(2011)
❏ 계획의 추진체계
￮ 호주연방정부가 주도(州都)의 전략적 계획체계에 적용할 9가지 기준(national

criteria)1) 제시하고, 최고위급 정부 간 포럼인 호주정부회의(The Council of
Australian Governments (COAG))에서 동의를 거쳐, 주와 준주(準州), 지방정
부(States and Territories, together with local governments)가 이를 적용할
수 있도록 전략적 계획수립을 지원
1) 부록 참조
3. 국가도시정책의 필요성
❏ 국가도시정책의 필요성
￮ 도시화 성숙기에 들어서면서 기존과는 다른 새로운 도시문제 등장, 새로운

정책 대응의 필요성 증대
- 도시의 광역화로 인한 도시관리체계 및 도시관리 비용의 증대, 도시공간구조의
양극화, 성장도시와 쇠퇴도시 등 인구격차의 심화, 사회적 양극화와 다양한
갈등의 표출 등이 발생
￮ 분권화에 따른 도시간 경쟁 및 협력 요인이 증대되고 있어 중앙정부의 조정가능이

필요
- 도시계획 수립 및 승인 등 도시계획 권한의 지방이양이 지속되고 있으나
이에 반해 예산 및 전문성 부족으로 독자적인 공간계획 수립 및 집행역량이
취약한 실정
- 또한 분권화가 진전되면서 지방자치단체간 무분별한 경쟁이 심화되고 있으나
이에 대한 국가적 가이드라인 및 정책수단이 부재
- 즉 지방자치단체 사이의 도시정책 수립 역량의 차이 상존한 현실에서 중앙과
지방이 서로 공유할 수 있는 도시정책 방향을 마련하는 등 국가차원의 대응이
필요
- 중앙과 지방 사이의 도시정책 방향에 대한 정책방향 논의 부재, 지방자치단체
사이의 도시정책 수립 역량의 차이 상존 등에 대한 국가적 대응 필요
￮ 미래여건 변화에 대응하는 도시정책이 부재한 실정

- 인구감소와 고령화 사회의 대두, 사회문화적 다원화 경향의 심화, 성장동력으
로서 도시의 역할 증대, 기후변화, 사회적 양극화 등 개별 도시에서 대응하기
어려운 국가적ㆍ초국가적 쟁점이 부상

<그림 2-3> 국가도시정책의 필요성
❏ 국가도시정책의 개념
￮ 국가도시정책은 미래 도시발전을 위해 국가, 지방자치단체, 시민사회가 함께

공유할 수 있는 도시정책의 방향성을 의미
￮ UN-Habitat는 개발도상국의 지속가능한 도시화 달성을 위하여 국가도시정책

의 수립과 집행을 권장하고 있음
- UN-Habitat는 국가도시정책이 ① 도시발전의 쟁점간의 우선순위를 설정하
고, ② 주체들 간의 조정과 협의를 유도하며, ③ 도시발전 방향에 대한 가이드라
인을 제공하고, ④ 협력적 투자를 유도하는 역할을 수행할 것으로 기대
<그림 2-4> UN-Habitat의 국가도시정책 역할
출처 : UN-Habitat 홈페이지
<National Urban Policy의 정의와 역할>
• 국가도시정책(National Urban Policy)은 장기적으로 보다 생산적이고, 포용적이며,
회복력있는 도시발전을 위하여 여러 행위자들이 공유된 비전과 목표를 가지도록
조정하고 유도하는 정부주도의 일련의 정책을 의미한다. 때문에 국가도시정책은
도시의 과제를 해결하고 도시화의 혜택을 극대화하고, 동시에 부정적인 영향을
줄일 수 있는 포괄적인 조정의 틀거리를 제시한다. 국가도시정책은 국가마다 상이하
며, 다루는 문제와 깊이에 있어 서로 다르다.
• 국가도시정책은 도시의 긍정적 가능성을 현실화하고 인구와 경제활동의 집중에서

파생하는 문제를 해결하기 위한 비전 설정, 원칙과 관련 행위자들을 유도하는 것을
목적으로 한다. 국가도시정책은 도시들 – 대도시에서 소도시까지 – 이 경제적으로
사회적으로 생태적으로 더 잘 기능하기 위한 정부의 노력과 역할을 담는다.
출처: UN-HABITAT 홈페이지
￮ UN-Habitat는 Habitat Ⅲ(2016.10, 에콰도로 키토)를 준비하면서 핵심의제로

국가도시정책을 설정하고 있으며, 국가도시정책이 다음과 같은 내용을 담아야
할 것으로 설정
① 도시화와 국가발전계획과정의 유기적 연계

② 거버넌스의 법적, 사회적 제도화
③ 경제성장의 핵심요소로써 도시경제의 발전
④ 경제성장, 사회포용, 환경적 지속가능성을 위한 도시계획
⑤ 지방재정시스템의 강화
⑥ 기후변화 적응, 빈곤퇴치를 위한 도시기반시설에의 투자

제 3장
한국의 도시화와 도시정책 경험
: 도전과 응전
CHAPTER
한국의 도시화와 도시정책 경험
3 : 도전과 응전
1. 개요
￮ 본 장은 한국의 도시화와 도시정책의 역사적 경험을 오늘날의 관점에서

성찰하고 이를 기반으로 향후 도시정책의 방향을 제시하는 것을 목적으로 함
- 한편 한국의 도시화/도시정책 경험을 경제사회발전과 연계하여 검토함으로써
해외 국가와의 정책 공유를 위한 기반 마련
￮ 경제개발이 시작된 1960년부터 오늘날까지 도시화 과정, 도시문제의 발생,

도시정책의 대응을 다루며 최종적으로 오늘날 도시정책의 과제를 도출함
- 산업화와 도시화의 진전에 따라 시기별로 어떠한 도시문제가 발생하였으며
그에 대해 정부가 어떻게 대응해 왔는지를 서술
￮ 각 시기 도시정책에 있어서 국가의 역할을 중점적으로 검토함

- 국가가 도시화의 촉진, 도시인프라의 공급, 제도적 기반 구축에 있어서 어떠한
역할을 수행하였으며, 시기별로 그 역할이 어떻게 달라져 왔는지를 살펴봄
- 개별 도시정책의 성공과 실패 여부 보다는 경제성장에 따라 도시정책의 흐름
이 어떻게 변화되어 왔는지를 거시적으로 고찰
￮ 오늘날 변화된 여건 속에서 도시정책에서의 국가 역할 재정립 방향 설정
제3장 한국의 도시화와 도시정책 경험: 도전과 응전 29

2. 우리나라 도시화와 경제사회발전
1) 산업화와 경제성장
￮ 우리나라는 1960년대 본격적인 정부 주도의 성장전략을 추구한 이후 오늘날

까지 전 세계가 주목하는 경제성장과 사회발전을 이룩하였음
- 명목 국민총생산(GDP)은 1960년 250억원에서 2014년 1,485조원으로 상승
하여 경제규모가 5,940배 커졌으며, 1인당 국민소득 역시 1960년 80달러
에서 2014년 28,000달러로 350배 상승
- 삶의 질도 빠르게 개선되어 평균수명은 1960년 52.4세에서 2013년 81.9세까
지 상승하였으며, 영아사망률은 인구 1,000명당 1960년 70명에서 2013년
3명으로 크게 감소함
<그림 3-1> 우리나라 국민총생산과 경제성장률 추이
출처: 통계청
￮ 세계적으로 개발도상국 가운데 한국과 같이 경제성장과 사회발전을 성취한

국가는 많지 않으며, 때문에 이러한 성과는 종종 기적(miracle)으로 표현됨
(World Bank, 1993)
- 많은 개발도상국은 선진국과 소득격차가 더 벌어지거나, 성장하다가도 다시
성장이 둔화되는 경향을 보임
- 우리나라는 지속적인 선진국경제 추격을 통하여 선진국과 소득격차를 줄여나
갔으며, 소득분배 역시 비교적 양호한 상태를 유지함
￮ 우리나라를 비롯한 동아시아의 경제발전에 대해서는 시장친화적인 관점

market friendly view)과 발전국가 관점(developmental state view)의 두
가지 상반된 견해가 존재
- 시장친화적 관점은 정부가 거시경제를 안정시키고 인적자본을 배양하는 데
주력한 결과 높은 성장이 가능하였고 반면에 특정산업 육성을 위한 정부개입은
큰 효과가 없었다는 시각(World Bank, 1993)
- 발전국가 관점은 한국을 비롯한 동아시아 국가들은 인위적으로 상대가격을
조정하여 특정산업을 육성함으로써 시장의 실패를 피할 수 있었다는 시각
(Amsden, 1989)
￮ 이 두 가지 시각 중 어느 하나만이 옳다고 보기는 어려우며 경제발전의 초기단계

와 성숙단계, 그리고 산업 부문별로 정부개입의 강도와 그 성격은 상이함
- 경제발전 초기 높은 수준의 수입장벽, 자본이동 규제, 금융억압을 추진한
반면, 동시에 사유재산권 확립, 교육부문에 대한 투자 등 시장친화적 정책도
추진함
- 경제가 성숙단계에 접어들자 1980년대 이후 정부는 시장개입을 줄이고 대외개
방을 추진하기 시작하였으며 1997년 발생한 외환위기는 이러한 추세를 가속화함
￮ 경제성장은 급속한 산업구조의 변화를 동반하여 농업중심의 경제구조에서

제조업과 서비스업이 중심이 되는 경제로 이행함
- 1960년대 농림어업은 총생산 기준 전체경제의 40% 가량을 차지하였으나,
2010년 2.5%로 감소
- 동시기 제조업은 21.1%에서 30.7%로 증가하였으며, 서비스업은 42.6%에서
52.3%로 증가

<그림 3-2> 산업별 비중 추이
출처: 통계청
2) 도시화와 도시성장
❏ 도시화와 경제성장의 상호작용
￮ 일반적으로 경제성장과 도시화의 관계는 양자가 서로를 지지하는 상관관계

를 가지고 있는 것으로 여겨지며, 이러한 상호보완적 관계가 개발도상국의
도시화를 촉진하는 공공정책의 근거가 되고 있음(Henderson, 2003; Pugh,
1995)
- 전세계 226개 국가를 대상으로 한 비교연구에 의하면, 1인당 GDP와 도시화율
간에는 매우 높은 상관성을 갖는 것으로 나타남(Chen et al, 2014)
￮ 우리나라의 경우도 경제개발이 진행되면서 본격적으로 도시화도 진행되어

도시화와 경제성장은 매우 밀접한 관계를 가짐
- 경제성장을 가속화하기 위해서는 생산성이 높은 부문으로 자원배분이 원활하게
이루어져야 하는데 그 중 핵심이 농업부문에서 제조업 부문으로의 자원의
재배분임
- 도시화는 제조업에 저임금의 노동력을 제공하는 역할을 하였으며, 부가가치가
높은 산업으로의 자원이동을 가능케 하는 사회적 토대가 됨
- 도시화가 일정 수준에 다다른 이후 도시는 새로운 혁신창출의 근거지가 되어
경제성장을 견인
<그림 3-3> 전세계 국가들의 1인당 GDP와 도시화율과의 관계
출처 : Chen et al(2014)
￮ 정부는 경제성장을 지원하기 위하여 공식적⋅비공식적으로 도시화를 지원

- 지방에는 공업도시를 건설하여 노동자를 유치하였으며, 대도시에는 주택공급
을 확대하는 한편 국공유지에 불량주택이 들어서는 것을 용인하고 양성화
- 정부가 적극적인 공간정책을 추진하고 도시인구 증가에 대응하여 도시기반시
설을 빠르게 확충하여 도시화를 촉진해 옴

<그림 3-4> 우리나라 일인당 국민소득과 도시화율의 추이
출처: 통계청
❏ 압축적 도시화
￮ 우리나라의 도시화는 1960년 이후 본격화되어 1960년 28%에 불과했던 도시화

율은 2010년 82%로 상승2)
- 1990년까지 도시화율은 급속히 증가하였으나 이후 증가속도가 감소하였으며,
2010년에는 증가율이 0.6%까지 감소
￮ 우리나라의 도시화는 대부분의 선진 OECD 국가들과 유사한 형태를 띠고

있으나 더 짧은 기간 동안 급격한 변화를 경험했다는 특징이 있음
- 1950년대에는 주요 선진국에 비하여 낮은 수준의 도시화율을 보였으나 2010
년 현재 한국은 선진국 중에서도 높은 수준의 도시화율을 나타냄
- 오늘날 우리나라의 도시성장 속도는 다른 OECD 국가들보다 완만한 상태로
도시화가 거의 한계에 도달
2) 우리나라에서 도시화율을 정의하는 방식은 행정구역을 기준으로 하는 방식과 용도지역을 기준으로

하는 방식의 두 가지가 있다. 행정구역 기준은 통계청에서 산정하는 방식으로 인구 5만 이상 시의
동(洞)만을 도시로 보며, 용도지역 기준은 국토교통부의 기준으로 용도지역상 주거, 상업, 공업지역을
도시로 본다. 여기서는 보다 국제적인 기준에 부합하는 행정구역 기준을 적용하였다.
<그림 3-5> 한국과 해외 주요국의 도시화 곡선 비교
출처 : OECD(2012)
<그림 3-6> 도시규모별 인구비중 추이(1960~2010)
출처 : 통계청. 각 년도 인구센서스
￮ 급속한 도시화로 인하여 우리사회는 전형적인 농촌사회에서 대도시 거주인

구 비중이 큰 도시사회로 변화하였음
- 100만 이상 도시에 거주하는 인구비중은 1960년 14%였으나 2010년 50%로
증가하였으며 5만 이하 농촌지역에 거주하는 인구비중은 1960년 72%였으나
2010년 8%로 감소

❏ 대도시 중심의 불균형 공간구조 형성
￮ 우리나라 도시화는 서울을 중심으로 하는 대도시가 주도하였으며 그 결과

수도권과 동남권의 성장이 두드러짐
- 서울, 부산, 대구, 광주, 울산 등 대도시가 산업화의 거점이 되었으며 이들
도시에 인구집중 가속화
<그림 3-7> 지역별 도시인구 성장
출처: 박세훈 외(2012)
￮ 균형있는 국토발전을 위하여 대도시의 성장을 규제하고 소도시 및 농촌지역

을 지원하는 정책을 추진해 왔지만 실효성은 크지 않았음
- 급속한 도시화에 따른 폐해를 줄이기 위하여 70년대 이후 대도시의 성장을
억제하기 위한 개발제한구역 등의 정책 추진
- 수도권 인구집중 완화와 계획적 개발을 위한 수도권정비계획 수립⋅추진
- 국가균형발전을 위해 기업도시, 혁신도시, 행정중심복합도시를 건설하여 분권
화 추진(2003년 이후)
3) 도시화와 삶의 질 개선
￮ 도시화는 경제발전의 수단이면서 동시에 국민의 삶의 질을 개선하는 데에도

크게 기여함
- 경제성장은 도시민의 소득수준을 향상시키고 이는 다시 도시기반시설에 대한
재원이 됨에 따라 ｢도시화→경제성장→도시기발시설 확충→도시화｣라는 선
순환 구조 구축
- 중앙정부는 계획을 수립하고 제도적 기반을 마련하였을 뿐아니라 한국주택공
사, 한국토지공사 등을 통하여 직접적인 행위자로서 도시개발에 참여
￮ 산업화의 속도를 넘어서는 급속한 도시화에 따라 도시빈민계층의 형성,

노동자계층의 희생도 있었음
- ‘70~80년대 급속한 도시인구집중에 따라 대도시를 중심으로 불량주택지역이
형성되었으며, 주택가격 급등에 따라 여러 차례 주택위기를 경험
- 오늘날 기반시설을 갖추지 못한 불량주택지역은 상당부분 해소되었으나 도시
의 사회적 양극화 문제는 상존
￮ 도시화 과정을 통해 주택, 도로, 상하수도, 공원, 문화시설 등 도시기반시설에

대한 지속적인 투자로 도시민의 생활수준이 향상됨
- 매년 50만호 내외의 주택이 지속적으로 건설되고 있으며 그 중 절반 가량은
인구가 집중되는 수도권에서 건설됨
- 상수도보급율은 96%에, 인구 천명당 도로연장은 2.12㎢에 이름
- 박물관, 도서관 등의 문화시설도 지속적으로 확충되어 주민의 삶의 질 향상에
기여

<그림 3-8> 상수도보급율과 인구 천명당 도로연장 추이
출처: 통계청(www.kostat.go.kr)
<그림 3-9> 박물관과 도서관수 추이
출처: 통계청
￮ 기초수요에 대한 도시기반시설은 어느 정도 충족된 것으로 평가되고 있지만

아직 선진국에 비하면 양적⋅질적으로 부족한 수준임
- 다음의 표에서 제시된 바와 같이 주택, 도시공원, 공공도서관, 박물관 등의
지표에 있어서 주요 선진국과의 차이가 존재함
<표 3-1> 도시기반시설 주요지표의 국제비교
지표 기준 한국 미국 영국 일본
주택 천명당 주택수 (2010) 364 410 434 451
1인당 면적(㎡)
도시공원 (한국‘14, 8.6 18.6(뉴욕) 26.9(런던) 4.4(동경)
해외’12기준)
1관당 인구수
공공도서관 59,123 33,532 15,200 38,996
(2011-13)
1관당 인구수(한국
박물관 8.6만 6만 - 3.7만
‘07, 해외 ’04기준)
출처 : 통계청(2015)
￮ 도시를 연결하는 고속도로망의 지속적인 확충으로 도시간 접근성이 크게

개선됨
- 고속도로로부터 30분 이내에 접근가능한 권역(30㎢)이 1970년 14.7%에서
2010년 55.4%로 3.8배 증가
<그림 3-10> 국토공간의 접근성 개선
출처: 이용우 외(2014)

3. 시기별 도시문제와 정책대응
1) 성장기반의 조성 : 1960~1970년대
(1) 도시여건과 도시문제
￮ 1960년대와 70년대는 경제성장을 최우선 과제로 인식하고 그것을 구현하기

위한 수단으로 도시정책 추진
- 50년대 전후 재건⋅복구사업이 추진되었지만 본격적인 도시개발은 경제성장
이 본격화된 60년대 이후부터 이루어짐
- 경제성장을 뒷받침하기 위한 산업단지 조성, 공업도시 건설, 고속도로 등
기반시설 조성이 핵심적 과제로 부상
￮ 1960년대 이후 국가주도의 산업화가 시작되면서 산업화와 도시화의 병진현상이

나타나기 시작
- 제1차, 2차 경제개발5개년계획(1961~1966, 1967~1971)의 수립⋅추진됨에
따라 년 8~9%의 고도성장 달성
- 경제개발계획이 시작되면서 산업화가 도시화를 앞서기 시작했으며, 도시의
고용기회 증대로 수용능력이 커지면서 이전 시기 ‘과잉도시화’의 흔적이 사라
짐(장세훈, 2002)
- 서울, 부산등 대도시가 도시화를 선도했지만 울산, 마산 등 새롭게 조성된
신흥공업도시들도 성장의 축으로 등장
￮ 도시건설을 위한 제도적 기반을 구축하고 이를 통해 산업기반을 확충하는

것이 시대적 과제로 대두
- 1958년 국토계획학회가 발족되었고, 1962년 도시계획법과 건축법이 제정되
었으며, 1966년 토지구획정리사업법이 도시계획법으로부터 분리⋅제정됨
￮ 1970년대 이후 급격한 도시화로 서울인구가 급성장하였으며, 소위 ‘수도권

집중’의 문제가 국가적 현안으로 부상
- 1960년 245만이었던 서울의 인구는 1970년 543만명으로 급증하였으며,
서울의 인구집중억제를 위한 인구분산계획, 개발제한구역 설치, 토지이용계
획의 강화 등이 추진
(2) 도시정책의 대응
❏ 제도적 기반의 조성 : 도시계획법 등의 제정
￮ 50년대 말까지 시가지계획령에 근거하여 도시관리와 전재복구를 추진하였

으나 1960년대 급속히 도시화가 진행되면서 기존 법령으로 대응이 어려워짐
- 경제발전에 대응하는 산업기반시설이 요구되고 각종 도시계획 수요가 급증함
에 따라 새로운 공간계획 관련 법제의 필요성이 커짐
￮ 1960년대 초 도시계획법 (1962)」과 「건축법 (1961)」이 제정되면서

도시개발 및 관리를 위한 제도적 수단 마련
- ｢조선시가지계획령｣에 포함되어 있던 내용 중 도시계획과 토지구획정리사업
분야는 「도시계획법 (1962)」를 통해 규정하고 건축사항은 「건축법 (196
1)」으로 분리
￮ 도시계획법에 따라 도시건설사업은 탄력을 받게 되고, 전국 123개 도시에

대한 도시계획을 수립하면서 경제성장과 함께 계획적인 시가지 형성에 기여
- 1963년 1차 개정작업으로 서울의 인구집중문제를 정책과제로 인식하고 인구
분산정책과 관련된 일부시설을 도시계획에 포함시킴
- 고속교통로와 교통시설을 도시계획시설로 결정할 수 있는 규정이 포함
￮ 도시계획법 제정을 시작으로 국토개발, 도시개발, 산업단지조성 등을 위한

법령이 제정되면서 국토⋅도시발전을 위한 제도적 기반 구축
- 지방공업개발법(1970), 국토이용관리법(1972), 산업기지개발촉진법(1973),
공업배치법(1977), 도시재개발법(1876), 환경보전법(1977), 주택건설촉진
법(1977) 등 제정

❏ 국토 거점개발 시동 : 국토종합개발계획의 수립과 추진
￮ 1960년대 직면한 저성장, 고실업 등 총체적인 경제난국을 타개하기 위한

종합대책으로 국토개발을 포함한 ｢제1차 경제개발 5개년계획(1962~66)｣
착수
- 1960년대의 국토개발은 별도의 국토계획을 수립하지 않고 경제개발계획에
통합하여 추진
- 경제개발계획은 사회간접자본 확충 등 국토건설사업에 큰 비중을 두고 추진됨
￮ 1963년 국토건설종합법이 제정되었으며, 이법에 따라 개발효과가 큰 지역을

지정하여 개발하는 특정지역계획 수립
- 페루(F. Perroux)의 성장거점이론에 따라 서울-인천을 비롯하여 총 12개의
지역이 특정지역으로 지정
- 특정지역계획은 1990년대까지 이어졌으나, 계획의 일관성 부족, 재원조달의
어려움 등으로 인하여 울산을 제외하고는 큰 성과를 거두지 못함
￮ 1970년대 이후 국토종합개발계획이 수립되면서 본격적으로 급속한 산업화

와 도시화에 대응하기 시작
- 제1차 국토종합개발계획은 성장의 잠재력이 있는 도시에 투자를 집중하고
도시성장을 도모하며, 그 후 점차적으로 주변지역으로 성장을 확산시키는
성장거점 개발방식과 권역별 개발방식을 채택
- 이에 따라 서울과 부산 등 생산성이 높은 지역을 중심으로 대규모 공업단지
조성, 경제개발에 대응하는 도로, 전력, 통신 등 사회간접자본 확충, 대도시
인구집중이 가속화됨에 따라 인구집중억제 대책 수립 추진
❏ 공업도시 건설
￮ 중공업 육성정책의 일환으로 도시개발이 추진되면서 대규모 공업기지 건설과

함께 인근 시가지의 재개발, 주변 미개발지를 대상으로 한 신도시 조성
- 울산(1962), 포항(1968), 구미(1973)와 같은 공업도시와 창원(1977), 여천
(1977) 등의 공업단지 배후도시를 조성
- 특히 반월은 서울의 인구와 공업을 분산시키기 위한 목적으로 창원과 함께
국내 최초로 신도시로서 계획됨
- 울산, 옥포, 미포의 3개 조선소, 고리, 월성 등 원자력 발전소, 대덕 연구단지
등이 조성됨
￮ 대규모 공업단지 조성사업을 효율적으로 추진할 수 있는 체계를 마련하기

위해 1973년 ⌜산업기지개발촉진법⌟을 제정
- 동법을 통해 그동안 토지구획정리사업에만 의존해왔던 시가지조성사업에서
공영개발방식을 정착시키고 대규모 도시개발사업을 확대
- 정부는 중화학공업지역을 항만, 공업용수, 도로 등 기반시설을 갖춘 산업기지
로 집중개발하기 위해 시행주체인 ‘산업기지 개발공사’를 설립
- 개발방식은 공공이 주체가 되어 토지를 전면매수하고 주택건설 과정에서
민간 주택건설 업체를 참여시키는 합동개발 방식으로 추진함
❏ 개발제한구역제도의 도입
￮ 1960년대 이후 급격한 도시화와 산업화에 따른 인구와 산업의 대도시

집중현상을 완화하기 위해 1971년 개발제한구역제도 도입
- 1960년대부터 정부는 서울과 부산의 인구집중을 막기 위해 다각적으로 노력하
였으나 이러한 시책이 효과를 거두지 못하자 개발제한구역제도 도입
- 개발제한구역의 지정 목적은 ①도시인구의 집중 방지 ②도시의 무질서한
확산 방지 ③자연녹지의 보전 ④전통적인 농촌경관의 보전 ⑤국방상의 보안유
지 ⑥전 국토의 균형적 개발 등
￮ 1971년 수도권개발제한구역 설정을 시작으로 부산, 대구, 광주, 제주, 춘천,

대전, 청주, 마산, 울산, 진주, 충무, 전주권 지정 (1971~73년) 여천권 (1977년)을
마지막으로 총 8차에 걸쳐 완결
- 도시, 도청소재지, 공업도시, 자연환경 보전 필요 도시 등 7개 대도시권과
7개 중소도시권
- 국토의 5.4%에 해당하는 5397㎢의 면적이 서울시, 5개 광역시, 28개 시,
36개 군에 지정

￮ 개발제한구역은 여타 행위규제 제 <그림 3-11> 개발제한구역의 지정 위치
도에 비해 강력한 토지이용 규제를
받아 일체의 개발행위가 금지
- 1979년 관리규정이 제정, 개발제
한구역의 관리와 운영은 강력하
고 엄격한 집행이 이루어 지고,
개발제한구역 내 행위자들의 사
용권과 수익권을 강력하게 규제
하는 정책 등이 시행
￮ 이후 김대중 정부 시기 일부 개발
제한구역의 조정과 해제가 있었
지만 기본적으로 도시주변지역
의 환경을 보호하는 중요한 수단
으로 자리잡음 출처 : ⌜개발제한구역의 지정 및 관리에 관한
- 1990년대 후반까지 일부 생활편 특별조치법⌟, 개발제한구역 현황
의를 위한 규제완화를 제외하면 제도의 골격이 그대로 유지

- 1999년 환경평가에 기초하여 중소도시지역은 해제하고, 대도시지역은 선별적
으로 조정 시행
2) 양적팽창과 위기관리 : 1980~1990년대
￮ 1980~90년대는 급속한 산업화와 도시화에 따르는 공간적 모순이 누적되어

사회적 위기가 심화되는 동시에 도시화가 고도화되면서 환경, 복지 등과
같은 새로운 사회적 요구가 대두
- 서울을 중심으로 대도시의 불량주택이 증가하여 주택문제가 심화되었으며,
불량주택의 철거와 재개발을 둘러싼 사회적 갈등 증폭
- 소득수준 증대, 대중문화의 발달, 시민사회의 성장 등에 따라 삶의 질에
대한 요구가 커졌으며 경제성장 이외의 환경, 문화, 복지 등 새로운 가치가
등장
￮ 도시화율은 1980년 56.7%의 2000년 79.6%로 대폭 상승하였으며, 90년대

이후 도시화의 속도가 둔화되어 고도도시화 사회로 진입
- 특히 수도권의 성장이 두드러져 1980년 1,329만명이었던 수도권 인구는
2000년 2,135만명으로 급증하였으며, 전국인구 대비 비중도 35.5%에서
46.3%로 증가
- 한편 90년대 중반 이후 도시화율 증가속도가 둔화되고 주요 대도시의 인구
감소, 수도권 유입인구 감소 등 도시화가 한계에 이른 현상이 뚜렷해짐
￮ 90년대 이후 자동차 이용이 보편화되면서 도시외곽지역의 개발압력이 커졌으

며, 도시의 외연적 확대 진행
- 대도시 주변지역의 시가화와 인구증가로 대도시의 범역이 확대되자 일부
대도시는 시역 확대를 통하여 이에 대응
- 부산광역시는 제조업의 침체와 가용토지 부족으로 인구유출이 시작되자,
기장군을 편입하였으며(1995년), 대구광역시는 시역확대를 위해 달성군을
편입(1995년)하고 주변 도시와의 연계망을 확충
- 인천광역시는 경기도의 강화군, 옹진군 및 김포군 일부를 편입하여 시역을
확대(1995년)
￮ 도시화의 진전에 따라 주택부족과 주택가격상승이 항상적인 도시문제로

대두되었으며 주택공급 확대와 가격관리가 중요한 정책과제로 대두
- 1970년대 이후 정부는 주택공급 확대와 주택가격 안정을 정책목표로 두고
주택정책을 추진(주택분양제도 및 토지거래규제제도 등)하였으나 실효를
거두지 못함
- 제6공화국 출범 이후 정치적 민주화와 더불어 소득 계층간 분배개선 등
경제적 민주화의 요구가 증대되면서 주택부족 문제가 사회적 쟁점으로 부각

- 정부는 이에 대응하기 위해 주택난이 심각한 수도권등 대도시를 중심으로
영구임대주택과 분양주택을 공급하는 주택 200만호 건설계획을 발표⋅추진,
수도권 제1기 신도시 건설의 배경이 됨
<그림 3-12> 서울시 불량주택지역의 변화
출처 : 김수현(2008)
￮ 수도권 등 대도시 외곽지역을 중심으로 기반시설을 갖추지 못한 무분별한

개발행위가 확대되어 삶의 질을 위협
- 1992년 국토이용관리법의 개정으로 준농림지제도의 도입 이후 소규모의
난개발이 확대되어 환경오염, 자연경관 훼손, 기반시설 부족 현상 초래
※ 준농림지역 제도가 도입된 1994년부터 1999년까지 전체 준농림지 면적의 1.5%에
해당하는 403㎢의 토지가 개발
- 이로 인해 도시환경에 대한 경각심이 크게 일어났으며, 2003년 선계획-후개발
을 모토로 한 국토이용계획법 탄생의 배경이 됨
￮ 환경문제의 심화와 환경의식의 확산

- 경제성장 중심의 국토개발이 지속됨에 따라 대도시와 공업단지를 중심으로
환경오염문제가 심각하게 노정되었으며, 하천오염, 대기오염, 폐기물 문제
등이 전국적으로 불거짐
- 시민사회가 성장하고 국가의 대규모개발사업에서 환경갈등이 첨예하게 불거짐
: 안면도 핵폐기물입지 반대운동(1990), 시화호 오염사고(1995), 위천공단
입지, 영월 동강댐, 새만금 간척사업, 서울 외곽순환고속도로, 경부고속철도사업 등
- 정부도 점차 환경보호와 개선을 위한 시민사회의 요구에 호응하여 환경관련법
을 14개 개별법으로 분화하여 부문별 계획을 수립하고 국토⋅도시개발사업에
서 지속가능한 개발 개념을 접목시키도록 노력
- 1999년 수립된 ｢제4차 국토종합계획｣은 토지, 수자원, 지역개발 등 포괄적으로
확대되는 국토환경문제를 해결하기 위한 틀 제공에 역점을 둠
￮ 경기부양을 위한 규제완화 노력이 도시정책의 주요 흐름으로 정착

- 경제의 개방화가 확대됨에 따라 규제완화를 통한 기업유치, 토지공급, 주택시
장 활성화, 도시개발 촉진 등의 정책이 일반화됨
(2) 도시정책의 대응
❏ 주택부족에 대응한 신도시 건설
￮ 1980년대 이후 수도권등 대도시를 중심으로 주택부족 문제가 심화되자

정부는 신도시 건설을 통하여 주택공급 추진
- 신도시 건설은 주택200만호 건설이라는 목표 하에 이를 달성하기 위해 법과
제도를 보완하여 불과 7~8년이라는 단기간에 5개의 신도시가 건설됨
- 1988년부터 분당, 일산, 평촌, 산본, 중동의 5개 신도시가 건설되기 시작하였으며
1988년 9월 평촌, 산본신도시, 1989년 4월 분당, 일산, 중동 신도시개발계획이
발표됨
- 1989년 11월 분당신도시 시범단지를 최초로 분양하였고 1991년 9월에 입주를
시작, 1996년까지 5개 신도시 개발사업이 최종적으로 완료됨
<표 3-2> 수도권 제1기 신도시 개요

신도시 전체 분당 일산 평촌 중동 산본
행정구역 - 성남시 고양시 안양시 부천시 군포시
면적(천㎡) 50,136 19,639 15,736 5,106 5,452 4,203
수용인구(천명) 1168 390 276 168 166 168
주택건설(천호) 292 97.6 69 42 41.4 42
사업기간 - `89~`96 `90~`95 `89~`95 90~`96 ``89~`95
토지공사,
사업시행자 - 토지공사 토지공사 토지공사 주택공사
부천시, 주택공사
출처: 국토교통부 홈페이지, http://www.molit.go.kr/USR/policyData/m_34681/dtl.jsp?id=522

￮ 1980년 12월 ｢택지개발촉진법｣을 제정하여 공영개발방식을 도입하여 주택공급
의 양적 목표를 단기간에 달성
- 공공이 직접 개발을 주도하도록 하여 단기간에 계획적으로 개발사업을 추진하
였으며 주택건설에 필요한 택지가능지를 대량으로 취득하고 저렴한 택지를
개발하여 공급
- 당시 한국토지공사와 한국주택공사는 신도시 계획수립의 주체이자, 사업시행
자로서 토지의 매수와 택지조성, 매각을 담당하고 민간은 시공업체로써 참여
￮ 개발의 재원은 기본적으로 택지개발로 인한 개발이익으로 마련하였으며 택지조

성 후 고가로 민간건설회사에 토지를 매각
- 정부는 이렇게 조성된 개발이익을 공원녹지 등 공공용지 및 광역기반시설
구축에 투자
- 1981년 국민주택기금을 설립하여 택지와 주택건설 재원을 확보
<그림 3-13> 수도권 1기 신도시 건설 전후의 주택보급율 변화
출처 : 건설교통부. 국토이용에 관한 연차보고서. 각년도
￮ 수도권 제1기 신도시는 대규모 주택공급으로 주택 및 부동산 가격의 안정화에

기여한 반면, 단기간에 대규모 사업을 시행함으로써 많은 부작용과 문제점이
나타남
- 긍정적 평가로는 ①주택의 대량공급을 통해 주택가격의 안정을 시도하였고,
②공간정책차원에서 서울의 과밀한 인구를 도심의 외곽으로 분산하였으며,
③과잉유동자금의 흐름을 원활히 함
- 부정적 측면으로는 ①수도권의 거주공간을 확대하므로써 수도권으로 인구집
중을 유발하였다는 우려가 제기되었고, ②일시에 대규모 신도시를 건설함으로
인한 인력, 건자재 수급불균형으로 인건비 및 물가상승과 경기과열이 문제점
으로 제기
<그림 3-14> 수도권 제1기 및 2기 신도시 위치
출처 : 매일경제 2011년 7월 5일

￮ 2000년 이후 수도권에는 추가적인 신도시 건설의 필요성이 대두됨에 따라
수도권의 제2기 신도시는 서울시로부터 외곽지역에 있는 판교, 위례, 동탄,
김포, 광교, 파주, 양주, 검단, 고덕의 9개 지역에 건설됨
- 단기간의 대규모의 택지조성보다는 소규모의 점진적 개발방식을 택함
- 제2기 신도시로 접어들면서 사업추진 주체는 중앙정부에서 지방자치단체의
공공기관(지방공사 등)으로 다변화됨
❏ 기성시가지 정비
￮ 급속한 도시화 과정에서 발생한 대규모 불량․무허가 주거지의 전면적인

정비를 위하여 1983년 도시재개발법에 근거한 ‘합동재개발방식’이 도입되
었으며, 이후 전면철거형 재개발 사업의 원형이 됨
- 1980년대 초 서울올림픽, 아시안게임 등 대규모 국제행사가 결정됨에 따라
행사 시설뿐만 아니라 도시미화의 필요성이 대두되었으며, 중동 건설시장에
진출했던 건설회사들이 돌아옴에 따라 새로운 투자처로 주택건설시장이 대두
- 2003년 도시재개발법, 주택건설촉진법, 도시저소득주민의 주거환경을 위한
임시조치법 등 정비관련 제도가 「도시 및 주거환경 정비법(도정법)」으로
통합되어 합동재개발은 도정법에 의한 도시정비사업 중 하나로 남게 됨
<그림 3-15> 합동재개발의 메커니즘
출처 : 김형국, 하성규(1998)
￮ 합동재개발사업은 국공유지 불하를 인센티브로 현지 거주자의 토지, 민간
건설사의 자금과 노하우를 활용해서 공적부문의 부담을 최소화해서 추진하
는 민간주도의 도시정비사업으로서 현재와 같은 재개발․재건축사업의 기본
적인 매커니즘을 제공
- 토지 등 소유자가 조합을 구성하여 법정시행자가 되고, 건설사는 추가 공급된
주택의 분양을 통해 투자비를 회수함으로써 공적자금의 투입 없이도 대규모로
도시공간을 정비할 수 있었음
￮ 합동재개발의 결과 도시 내 양질의 주택, 공원, 주차장과 같은 기반시설이

마련 등 불량 주거지가 정비되었지만, 강제철거 과정에서의 사회적 갈등과
도시 내 저렴주택(affordable housing) 제고 감소, 구릉지 등에서의 무리한
고밀개발 등의 문제 초래
- 재개발과정에서 쫓겨나는 세입자 문제가 사회문제화 되면서, 1989년부터
기존 거주자의 정착과 커뮤니티의 보전을 위한 대책이 마련되기 시작
<그림 3-16> 구릉지 재개발 <그림 3-17> 세입자 갈등
출처: 임계호(2011)
❏ ｢국토계획법｣의 제정과 ‘선계획-후개발’
￮ 1990년대 초 규제완화 정책에 따른 준농림지의 난개발 문제 해결과 계획적인

도시용지 확보를 위해 2002년 「국토이용관리법」과 「도시계획법」을 통합하여
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」로 확대 개편

- 압축적 성장과정에서 종합적인 계획 없이 개별사업이 난립한 결과 난개발이
이루어졌다고 판단하고, 2000년 ‘국토의 난개발방지 종합대책’을 발표하고
‘국토정비기획단’을 구성하여 대책을 마련
- 이를 통해 ‘선계획-후개발’ 원칙에 입각한 친환경적이고 지속가능한 국토관리
체계 구축
￮ 국토계획체계를 수직적으로 국토종합계획-시⋅도종합계획-도시(군)계획

으로 일원화하고, 모든 시군은 행정구역 전역에 대해 도시계획 기법을 적용
하여 도시계획을 수립토록 하였으며, 난개발 방지를 위한 각종 보완 장치
마련
- 비도시지역에 대한 도시계획 수립 의무화 및 2종 지구단위계획 도입을 통하여
비도시지역의 개발행위에 대한 계획적 관리
- 기반시설연동제를 통하여 새로운 개발지역에 대하여 필수기반시설의 설치비
용을 개발사업자가 부담토록 함
- 기반시설 확보여부, 주변 환경과의 조화 등을 고려하여 개발행위 허가여부
결정
<그림 3-18> 변경된 국토계획체계(2003)
국토종합계획
지역계획 부문별계획
․광역권계획 ․전국항만계획
도종합계획 ․접경지역종합계획 ․전국공항계획
․수도권정비계획 ․전국도로망계획
․특정지역개발계획 ․수자원장기종합계획
시군종합계획 ․개발촉진지구계획 등 ․국가기간교통망계획 등
출처 : 국토해양부 국토정책국
￮｢국토이용계획법｣ 제정을 통하여 국토를 계획적으로 관리하기 위한 원칙과

다양한 수단을 마련하였으나, 법 제정 이후 경제위기에 따른 지속적 규제완화
요구, 저성장 인구감소 등 여건변화 등으로 인하여 실효는 미흡
3) 삶의 질과 균형발전의 추구 : 2000년대~현재
￮ 1960년대 이후 매 10년마다 20%씩 증가하던 도시화율이 2000년대에는 2%

내외로 감소하면서 도시화 성숙기 진입
- 농촌인구의 고령화, 과소화로 인해 이농(離農)이 가능한 대상인구 자체가
감소하면서 도시화가 한계에 다다름
- 인구이동의 패턴도 변화하여, 베이비부머의 은퇴 시작으로 귀농귀촌도 가시화
되고 있으며, 고속교통망이 확충되면서 대도시 외곽지역으로의 분산이 확대
- 신도시 개발, 신규 산업단지 조성 등의 정부정책도 인구의 도시외곽지역
분산에 기여
- 중소도시의 인구감소, 대도시 중심부(원도심)의 쇠퇴 등 도시쇠퇴의 문제가
도시정책의 핵심과제로 부상
￮ 세계화의 진전에 따라 수도권과 지방간 격차 심화되었으며, 이의 시정을

위한 국토균형발전 정책 본격화
- 외환위기 이후 경제회복 과정에서 수도권 첨단산업이 크게 성장함에 따라
수도권과 지방의 상대적 격차 심화 (수도권과 지방의 GRDP 격차는 1990년
3배 수준에서 2000년 4배 수준으로 확대)
- 수도권의 인구⋅산업의 집중을 국가경쟁력 저하의 한 원인으로 보고, 중앙집권
형 국가에서 분권형 국가로 전환하기 위한 국가균형발전정책 추진
- 2003년 국가균형발전특별법을 제정하고 국가균형발전계획을 수립하였으며,
공간전략으로서 행복도시, 혁신도시, 기업도시를 건설
￮ 외환위기(1997) 이후 도시경쟁력 담론이 도시정책의 전면에 부상하였으며,

지방자치단체의 기업가적 행태 확대
- 지방자치제가 정착되면서 자치단체장을 중심으로 도시의 브랜드화, 장소마케
팅을 위한 정책 추진(스포츠이벤트 유치, 축제개최 등)

- 중앙정부는 규제완화, 권한이양 등으로 도시정책⋅계획의 권한을 지방자치단
체에게 넘겨줌으로써 도시정책에서의 영향력 감소
- 한국시장이 본격적으로 개방됨에 따라 규제개혁 논의가 본격화되었으며,
행정규제기본법 제정(1997)과 규제개혁위원회 신설(1998)
￮ 문화적 정체성에 대한 관심 증대, 문화경제(cultural economy)의 부상에

따라 도시의 역사적 자산의 보존, 지역 공동체의 활성화 등이 도시정책의
주요 과제로 부상
- 창조도시, 문화도시 등의 개념에 기반한 새로운 도시발전전략이 마련되었으며
이를 지원하기 위한 정부 정책 활성화 (광주 아시아문화중심도시, 부산 영상문
화도시 등)
- 독특한 개성을 지닌 장소가 문화명소화 되어 활성화되는 사례가 전국적으로
증가하였으며, 이를 촉진하기 위한 정책 확대 (전주 한옥마을, 부산 감천문화마
을 등)
￮ 인구감소, 저성장, 부동산경기 침체의 영향으로 신개발사업과 전면철거형

재개발사업이 위축되고 기존의 지역공동체를 활성화하는 도시재생이 도시
정책의 중심으로 부상
- 삶의 질의 고양, 지역공동체 활성화, 장소의미의 재발견 등은 도시사회가
개발시대에서 탈산업사회로 진입하였음을 반영
(2) 도시정책 대응
❏ 국가균형발전과 도시개발사업
￮ 2003년 출범한 노무현 정부는 국가균형발전을 국정기조로 설정하고 적극적인

지방분산ㆍ분권정책을 추진, 국가균형발전정책의 3대 원칙을 다음과 같이 제시
(서태성 외, 2005)
- 지방분권, 국가균형발전, 신행정수도 건설(이후 행정중심복합도시로 변경)
등 '종합적 접근'으로 지방화를 추진
- 자립형 지방화를 위한 '지역혁신체계'를 구축하고, 이를 통해 지방경제를
혁신주도경제로 전환
- '선 지방육성, 후 수도권의 계획적 관리'라는 원칙하에 지방과 수도권이 상생
발전할 수 있는 토대를 구축
￮ 2003년 참여정부는 국가균형발전을 위하여 크게 균형발전전략거점개발, 지역혁

신발전, 지방정부 역량강화의 세 가지 정책을 추진
- 그 중 국토ㆍ도시정책으로 핵심적인 것은 균형발전전략 거점 개발로, 행정중심
복합도시, 혁신도시, 기업도시 등 일련의 지방도시 개발정책을 통해 수도권
소재 각종 기관ㆍ기업의 비수도권 이전을 유도
- 한편 경제자유구역 지정을 통하여 국제경쟁력이 있는 지역거점을 육성
<표 3-3> 참여정부의 주요 도시개발사업(2003년)
구분 면적(k㎡) 인구(천명) 개수
행복도시 73.1 500 1개
기업도시 117.9 154 6개
혁신도시 44.9 272 10개
경제자유구역 434.4 - 6개
출처 : 각 사업별 홈페이지
주 : 경제자유구역은 노무현 정부에서 3개소, 이명박 정부에서 3개소 총 6개가 지정되었으며
여기서는 전체의 규모를 나타내었음
￮ 국가균형발전정책은 수도권의 중추기능의 지방이전으로 지방의 경제가

활성화되는 효과도 있었지만
- 한편 행복중심복합도시, 기업도시, 혁신도시의 선정 등의 개발사업을 시도별로
배분함에 따라서 지역갈등이 야기되었고, 수도권과 비수도권의 갈등이 불거지
는 문제점도 초래
- 신규로 조성중인 많은 신도시들이 수요부족으로 개발에 어려움을 겪고 있음

❏ 새로운 국가발전 패러다임으로 녹색성장 부상
￮ 2008년 새로운 국가발전 패러다임으로 ‘저탄소 녹색성장’이 제시됨에 따라,

도시의 모든 구조를 저탄소형 시스템으로 개편하여 환경 보전과 기후변화에
대응하고, 일자리와 신성장 동력을 창출하여 경제 성장을 이끄는 ‘환경과 경제가
상생하는 도시를 위한 도시정책이 추진됨
- 압축형 도시공간구조, 복합토지이용, 대중교통 중심의 교통체계, 신·재생에너
지 활용 및 물·자원순환구조 등의 환경오염과 온실가스 배출을 최소화한
녹색성장의 요소들이 확산될 수 있도록 제도를 정비하고, 예산을 지원함
￮ 녹색성장 정책의 일환으로 추진 중인 저탄소 녹색도시 조성사업은 최근에

조성 중인 신도시를 중심으로 Zero 에너지타운, 에너지자립마을, 저탄소녹색마
을 등의 명칭으로 저탄소 녹색도시 시범마을 조성사업 등이 추진됨
- 국토부는 신도시를 중심으로 녹색도시 시범마을을 추진하였고, 환경부, 안행
부, 농식품부, 산림청 등 각 부처별로 저탄소 녹색마을 조성사업을 2020년까지
600개의 마을 조성을 목표로 추진함
- 최근에는 환경기초시설, 비선호시설 등에 대한 님비현상 극복과 녹색도시
(에너지 문제해결) 조성을 위한 친환경에너지타운 조성 추진
￮ 저탄소 녹색성장의 정착ㆍ확산을 위하여 사업자와 국민, 민간단체에 정보의

제공 및 재정 지원의 법률적, 제도적 근거 마련
- 저탄소녹색성장 기본법이 수립 및 시행(‘10.4)되어 지방자치단체의 저탄소
녹색성장 시책을 장려하고 지원함
- 저탄소 녹색도시 조성을 위한 도시·군계획수립 지침을 수립 및 제시하여
도시기본계획에서 제시하는 저탄소 녹색성장 전략목표는 국가의 녹색성장
전략과 연계되어야 하며, 지역적 특성과 공간발전 전략에 부합하는 추진전략
등이 반영하도록 함
❏ 개발에서 보존으로 : 마을만들기 운동과 살고 싶은 도시 정책
￮ 1990년대 이후 기존의 공동체를 파괴하는 도시개발사업에 대한 반성으로

마을공동체를 보존하고 활성화하려는 노력이 시민운동차원에서 나타남
- 문민정부 출범과 지방자치제 실시 이후 시민사회운동의 방향이 지역단위의
생활환경 개선운동으로 전환되면서 이와 관련된 시민단체의 활동과 사업이
증가
- 도시전문가들에 의해 일본의 마치즈쿠리 등 마을만들기 개념이 도입되었으며
전문가들이 결합하여 한평공원만들기, 벽화그리기 등 활동 시작
- 대구 삼덕동 담장허물기, 인사동 걷고싶은 거리, 부평 문화의 거리 등의
자생적인, 혹은 활동가가 결합된 마을만들기 사례가 나타나면서 마을만들기
운동이 전국적으로 확산되기에 이름
￮ 2008년 안산시에서 ｢안산 마을만들기 지원센터｣를 출범시킨 이후 전국적으

로 약 30여개의 마을만들기 지원센터가 설치되어 마을만들기 사업 추진
중(마을만들기 전국네트워크, 2013)
- 이 사업들은 지방자치단체의 자체사업으로 주민역량강화, 주민주도 의제발굴,
환경개선, 공동체 활동 등으로 구성되어 있음
￮ 중앙정부 역시 정부의 힘만으로는 도시문제를 해결할 수 없다는 인식하에

주민과 전문가가 함께 참여하는 ｢살고 싶은 도시만들기｣, ｢살고 싶은 지역만
들기｣ 사업 추진
- 살고싶은 도시 정책을 통해 지방도시의 과소화와 쇠퇴를 방지하여 수도권으로
인구 유입을 억제하고 국토의 균형발전을 추진하고자 함
- 시범사업의 법적근거는 ⌜국토의 계획 및 이용에 관한 법률⌟(제 127조
및 관련규정 사업공모에 명시)로 기초지자체(시‧군‧구)를 대상으로 응모를
통해 선정
- 건설교통부(현 국토해양부)와 한국주택공사(현 LH공사), 대한국토도시계획
학회 등이 주축이 되어 그 간의 논의들과 국내외 선진사례들을 모아 ‘살고싶은
도시만들기’ 정책을 추진

￮ 2007년부터 2009년까지 추진된 시범사업은 총 94곳으로 시범도시, 시범마을,
계획비용지원도시, 성공모델지원사업의 4가지 유형으로 시행(한국토지주택공
사, 2009)
- 이 사업은 민간과 공공이 협력하여 새로운 거버넌스를 구축하고 기존의 개발사
업형 도시정책이 아닌 주민참여형 도시정책을 출범시켰다는 데에 의미가
있음
- 그러나 부처간의 정책 혼선, 과거 관행에 익숙한 현실 속에서 큰 성과가
없이 또 하나의 보조금 사업으로 머무르게 됨
❏ 도시쇠퇴에 대한 대응으로 도시재생정책 확대
￮ 2000년대 이후 도시화의 진전에 따른 도시쇠퇴 문제가 가속화됨에 따라

2013년 「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법」제정
- 지방 소도시에 국한되었던 인구감소 등 쇠퇴문제가 대도시 및 수도권지역까지
확대되면서 쇠퇴문제가 도시문제의 중심으로 등장
- 전국적으로 추진되었던 뉴타운사업 및 정비사업이 금융위기, 부동산 경기
침체 등에 따라 정체 또는 취소됨에 따라 새로운 정비 방식에 대한 관심증대
￮ 도시정책의 중심이 도시개발⋅도시정비에서 도시재생으로 전환

- 국가도시재생기본방침을 통해 택지개발사업 등 대규모 외곽 신시가지 개발
중심에서 기성시가지 중심으로 도시정책의 방향 전환 선언
- 재개발․재건축사업, 뉴타운 사업 등 민간주도 사업성 위주의 개발사업에서
국가의 지원과 지자체, 주민, 시민단체가 협업할 수 있는 기반 마련
- 물리적 환경개선 중심에서 사회․경제․문화․환경 등 통합적 활성화를 위한 사업
및 프로그램 마련
<그림 3-19> 쇠퇴도시 현황
출처 : 국토교통부(2014), 국가도시재생기본방침 수립을 위한 연구
￮ 도시쇠퇴를 국가차원의 문제로 보고 국가의 역할을 명확히 제시하고, 도시재

생사업에서 공동체 참여를 실현하기 위한 장치 마련
- 신규 용지수요는 기성시가지재생을 통해 공급하고, 기존도시 정주여건․매력
극대화하는 방향으로 도시정책 패러다임 전환
- 각 부처의 도시재생 관련사업 예산을 쇠퇴지역에 집중 지원하고, 추가로
마중물 예산 지원
- 주택기금을 도시재생사업에 지원하고, 다양한 금융기법 도입, 맞춤형 규제특례
및 국․공유지 활용
- 협동조합, 마을기업 등을 도시재생의 주체로 육성, 주민교육․전문가 양성
등 공동체 역량 강화

❏ 경제활성화, 서민주택공급을 위한 규제완화 확대
￮ 한국 시장의 개방이 확대됨에 따라 김영삼 정부(1993~97) 이후 경제를

활성화하고 무역마찰을 피하기 위한 규제완화가 하나의 정책흐름으로 자리
잡음
￮ 1994년 기존의 농지 및 준보전임지 등의 지역을 도시적 용도로 개발가능하도록

규제를 완화한 준농림지역을 신설하였으며, 전 국토의 27%가 준농림지역으로
지정
- 준농림지역은 도시외곽지역의 소규모의 난개발을 부추기는 결과를 초래하였
으며, 그 결과 2000년 폐지됨
￮ 2000.01 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」을 제정하여

그동안 엄격하게 관리되어 온 개발제한구역 일부를 해제
- 산업단지, 집단 취락 (20호 이상, 밀도 10호/ha), 국책사업, 지역현안사업
등은 우선해제, 시가지 확산압력이 낮고 환경훼손의 우려가 적은 도시권은
전면해제(7개 중소도시권), 그리고 수도권을 비롯하여 시가지 확산압력이
높고 환경관리의 필요성이 높은 7개 도시권은 개발제한구역을 유지하되 광역
도시계획을 수립하여 부분적으로 조종
- 이후 국민임대주택건설을 위한 개발제한구역 해제(2003), 서민주택(보금자리
주택) 공급확대를 위한 해제(2008) 등 지속적으로 해제 및 조정됨
- 2008년 「개발제한구역 조정 및 관리계획」에 의거 보전할 가치가 낮고,
기반시설이 갖추어진 지역은 추가 해제를 통해 지역경제 활성화 및 서민
주거복지 확대를 위한 산업용지, 서민주거용지 등의 도시용지로 활용토록 조정
￮ 이명박 정부 시기(2008~2012) 전봇대로 상징되는 핵심규제 개선과 함께

규제일몰제 확대, 미동록 규제 조사등록, 규제정보시스템 구축 등으로 규제
완화 가속화
- 수도권 산업단지 내 입지규제 폐지를 포함한 수도권규제 완화, 산업단지
내 모든 공장입지 규제 폐지, 군사시설 보호구역 해제, 완화
￮ 박근혜 정부 시기 입지규제최소구역 제도 도입
- 도심내 쇠퇴한 주거지역, 역세권 등을 주거‧상업‧문화기능이 복합된 지역으로
개발하기 위해
- 해당 구역에서 허용용도, 건폐율, 용적률 등을 용도지역 구분에 따라 정해진
기준과 달리 적용토록 하며, 필요시 대지안의 공지, 도로 사선제한, 주차장,
녹지 등 건축 기준도 완화

4. 도시정책의 성과와 한계
(1) 우리나라 도시정책의 종합적 평가
￮ 우리나라 도시정책은 시기별 도시문제에 효과적으로 대응하면서 진화

- 1960~70년대는 경제성장을 위한 거점을 구축하는 것이 시대적인 과제로
국가는 제도적 기반을 조성하고 직접 산업기반을 구축하는 역할 수행
- 1980~90년대는 삶의 질에 대한 요구가 분출되면서 국가가 주택, 도로 등의
기초생활시설의 공급자로서의 역할 수행
- 2000년대 이후 저성장, 인구감소의 문제가 본격화되면서 새로운 도시정책과제
에 대응하기 위한 다양한 노력이 경주됨
<표 3-4> 우리나라 도시정책의 시기별 전개
구분 1960~70년대 1980~90년대 2000년대 이후
도시화 수준 20~50% 50%~80% 80% 이상
경제성장을 위한 주택, 도로 등
도시정책 사회통합, 문화융성 등
기반제공, 사회간접자본 기초생활시설 확충을
과제 새로운 가치 창조
확충 통한 삶의 질 제고
산업기반 조성 기초생활시설 공급 정책선도, 갈등조정

국가의 역할
(물직, 제도적 기반구축) (기반시설의 수준 제고) (새로운 여건변화 대응)
⋅신도시 조성
⋅녹색, 스마트 성장
⋅제도적 기반 구축 ⋅기성시가지 재개발
주요 ⋅균형발전 거점 조성
⋅공업도시 개발 ⋅난개발 대응
도시정책 ⋅국가도시재생정책
⋅개발제한구역제도 ⋅도시환경관리체계
추진
구축
출처 : 각 문헌을 요약‧정리
￮ 우리나라의 도시는 저개발국가에서 나타나는 만성적인 도시빈곤과 슬럼화

를 극복하고 비교적 빠른 시간에 양질의 환경수준을 달성
- 도시화 초기 도시화가 지나치게 빠르게 진행되어 도시기반시설의 정비가
도시화 속도를 따라오지 못하는 과잉도시화(overurbanization)가 우려되었으
나, 이후 기반시설 확충을 통해 삶의 질을 향상시킴(조혜인, 1978)
- 국가는 계획을 수립하고, 제도를 만들고, 재원을 조달하고, 사업을 집행하는
등 도시정책의 핵심 주체로 역할 수행
￮ 한편, 도시정책의 제도와 경험이 경제개발시기에 형성되어, 탈산업⋅저성장

⋅고령화 등 새롭게 제기되는 과제에 대한 대응이 미흡
- 2000년 이후 도시정책의 분권화가 가속화되어 전통적인 도시정책의 영역에서
국가의 역할 쇠퇴
- 도시재생⋅사회통합 등의 새로운 쟁점에 대한 기존의 접근 방식 한계 노정
(2) 도시정책의 성취는 어떻게 가능했는가?
❏ 경제개발과 도시화의 연계
￮ 1960~70년대 경제개발과 도시화를 함께 추진하여 경제발전과 도시화의

선순환 구조 구축
- 국토⋅도시개발을 경제개발정책의 핵심으로 이해하고 ｢제1차 경제개발 5개년
계획(1962~66)｣에 국토개발을 통합적으로 고려
- 산업육성과 함께 그의 기반이 되는 사회기반시설 조성, 공업도시 건설을
함께 추진함으로서 효과적으로 경제성장을 뒷받침
<그림 3-20> 경제개발과 도시화를 연계한 정책

￮ 초기 경제개발이 성공적으로 추진되면서 도시기반시설을 지속적으로 확충
할 수 있는 동력 확보
- 우리나라의 도시기반시설은 대체로 개발에 따르는 개발이익을 기초로 하여
공공재원의 투입없이 확충할 수 있었음
- 주된 도시개발방식인 토지구획정리사업, 택지개발사업, 재개발⋅재건축 사업
등이 모두 개발이익의 공공환원을 기초로 하였음
- 이러한 개발이익 의존적 도시정비방식은 2000년 이후 경제가 성숙기에 접어들
면서 더 이상 개발이익이 발생하지 않자 도시관리에 문제점을 노정하게 됨
￮ 1980년대 이후 경제발전이 어느 정도 동력을 확보하면서 도시환경의 질적

수준 제고에 역량을 집중
❏ 계획적 정책수립과 효과적 집행
￮ 국가의 주도적이고 전략적인 정책수립은 한정된 자원의 효율적인 배분을

가능케 함으로써 성공적인 도시화에 기여
- 국가는 국토종합개발계획으로 대표되는 개발계획 및 정비계획을 지속적으로
수립하였으며, 이를 통해 효과적으로 자원을 배분함
- 한국개발연구원, 국토연구원 등의 정부출연연구기관은 경제개발 및 도시화정
책 추진에 핵심적인 역할 수행
￮ 산업화 초기 효율적인 관료체제와 강력한 행정 역량은 도시정책의 효과성을

크게 높임
- 산업단지 조성, 공업도시 조성, 개발제한구역 도입, 수도권 신도시 건설 등
성공적인 도시정책은 대체로 강력한 행정기능을 기반으로 추진
￮ 도시화 시기별로 대두되는 도시문제에 대해 효과적인 대처

- ｢산업기반의 조성 → 생활기반 확충 → 혁신역량 제고｣ 와 같이 시기별
도시정책 과제에 효과적⋅효율적으로 대응
❏ 약한 시민사회, 유예된 삶의 질
￮ 권위주의 정부 하에 국가가 강력한 권력을 행사한 반면 도시정책의 한

축이라 할 수 있는 시민사회가 성장하지 못함
- 도시정책에 있어 시민사회는 1980년대 이후 환경운동이 성장하면서 도시정책
의 파트너로 성장하기 시작하였으나, 오늘날에까지 서구에서 보는 바와 같은
자발적 조직(voluntary association) 활동은 매우 취약함
- 오늘날 도시정책의 전반에 걸쳐서 시민의 참여가 부족하고, 정부와 행정
중심으로 도시정책이 추진되면서 복합적 도시문제에 대한 대응 미흡
- 도시재생, 사회적 경제, 도시방재 등 시민 및 자발적 결사체의 참여가 요구되는
영역에 정책 성과 미흡
￮ 산업화 초기 국가가 정책적으로 자원을 경제성장에 배분하면서 국민들의

삶의 질 상승 지체
- 도시서민과 노동자 계층은 국가의 자원배분 과정에서 소외되어 저임금과
낮은 삶의 질 감수
- 개발이익에 기반한 도시정비 방식과 취약한 복지제도, 사회안전망의 부재로
인해 사회적 양극화 및 사회갈등 심화

제 4장
미래여건변화와 국가도시정책
비전
CHAPTER
미래여건변화와
4 국가도시정책 비전
1. 도시정책 미래여건 변화
￮ 도시의 여건변화를 정리하고, 이에 따른 도시의 변화 모습을 전망하여 미래

도시정책 수요를 가늠해 볼 수 있음
￮ 본 연구에서는 우리나라 도시의 여건변화의 변인 정리를 위하여 STEEP기법을

활용하되, 국가도시정책포럼, 통계자료 및 기존의 선행연구 3)에 근거하여 내용
을 정리함
- STEEP(Society, Technology, Economics, Ecology, Politics)는 전략적 의사결
정을 위한 거시적인 환경 또는 여건변화 분석에 사용되는 변인의 분류체계이
며, 현대 사회에서 일어나는 메가트렌드를 도출하는데 STEEP의 적용은 유용
함(최항섭 외, 2006; 박영숙 외, 2006)
1) 인구감소와 고령화 사회 대두
❏ 출산율의 지속적인 하락으로 2030년 이후 인구 감소가 예상됨
￮ 우리나라의 합계출산율은 1970년 4.53에서 2014년 1.21로 급격히 하락함
￮ 현재의 추세를 유지한다면, 전국 인구는 2030년 까지 1%미만의 증가율로

서서히 정체하다가 이후 인구증가율이 마이너스로 돌아서 전체인구는 서서히
감소할 것으로 전망 (중위수준 추정시, 2030년 5,216만 명 인구정점)
3) 이용우 외, 2014, “미래 국토발전 장기전망과 실천전략 연구(III)”의 트렌드 일부 내용 인용
제4장 미래여건변화와 국가도시정책 비전 69

<그림 4-1> 저출산 추이(1970-2014)와 인구성장 가정별 총인구(1960-2060)
주1: 2014년 출생아수 및 합계출산율 수치는 잠정치

주2: 합계 출산율 (TFR, Total Fertility Rate) : 여성 1명이 평생동안 낳을 것으로 예상되는 평균
출생아 수를 나타낸 지표로서 연령별 출산율(ASFR)의 총합이며, 출산력 수준을 나타내는 대표적
지표임
출처: (출산율) 통계청, 2014, 『2014년 출생사망통계(잠정), 국가승인통계 제10103호 출생통계』
(인구성장 추이) 통계청, 2011, 『장래인구추계 2010-2060』
❏ 고령화시대 도래와 도시별 고령화 격차 심화
￮ 2000년 고령화율 7% (고령화 사회 진입), 2018년 14%(고령사회)로 예상되어

고령화 사회에서 고령사회로 진입하는데 17~18년이 소요될 것으로 예상되며,
이는 일본(24년), 영국(46년)보다 고령화가 급속하게 진행됨을 의미함(박세훈 외,
2012)
￮ 도시지역 역시 고령화의 지역별 격차가 존재함

- 2010년 인구총조사 자료를 기준으로 65세 인구비중을 살펴보면, 울산 남구
(6.0)와 동구(5.4), 북구(5.3) 등 일부 기초자치단체를 제외하면 우리나라는
전국이 고령화 사회(고령화율 7%)의 단계에 진입
*서울 (9.64), 부산(11.7), 대구(10.3), 인천(8.8), 광주(9.1), 대전(8.8), 울산(7.01), 경기(8.9), 충북(13.9)
- 부산, 대구, 광주의 일부 자치구들(부산 중구(16.4)·서구(16.5)·동구(17.5)·영도구(15.2)·강서구
(14.5), 대구 중구(16.5)·남구(14.5), 광주 동구(15.2))은 고령사회단계로 진입했으며, 특히,
전남(20.4)과 일부 지방 소도시들(김제(27.9), 상주(26.7))등)은 초고령사회(고령화율
20%) 단계로 접어듦
<표 4-1> 도시별 고령화율 (2010)
고령사회 (14% 이상) 초고령사회 (20% 이상)

강원(15.5), 충남(15.5), 전북(16.4), 경북
광역시·도 전남(20.4)
(16.7), 경남(12.5)제주(12.8)
경기 동두천시(14.1)· 포천시(14.0), 강원도 강충남 보령시(20.2)·논산시(21.4), 전북 정읍
릉시(14.5)·동해시(14.3)·태백시(15.6)·삼척시(23.6)·남원시(23.6)·김제시(27.9), 전남
시 시(19.4), 충북 충주시(15.1)·제천시(15.8), 충나주시(27.7), 경북 김천시(20.1)· 영주시
남 공주시(19.2)·서산시(14.8), 경북 경주시(20.5)·영천시(23.7)·상주시(26.7)·문경시
(16.4)·안동시(19.4), 제주 서귀포시(17.7) (25.8), 경남 밀양시(22.6)
부산 중구(16.4)·서구(16.5)·동구(17.5)·영도구
자치구 (15.2)·강서구(14.5), 대구 중구(16.5)·남구
(14.5), 광주 동구(15.2)
출처: 통계청, 인구총조사(2010)
(http://kosis.kr/statHtml/statHtml.do?orgId=101&tblId=DT_1IN0001_05&conn_path=I3)
<그림 4-2> 도시별 인구변화율 <그림 4-3> 도시별 고령화율
출처 : 통계청(2010)

❏ 가구 소규모화에 따른 도시생활서비스 수요 변화
￮ 가구 구성측면에서 1인 가구는 꾸준히 증가할 것으로 전망되며 2000년 전국가구

대비 15.6%에서 2035년에는 35%에 육박할 것으로 예상됨(통계청)
- 다만, 그 증가율이 2~7% 수준으로 전반적으로 완만히 증가하는 경향을
보일 것으로 전망됨
- 인구수가 2030년 이후로 감소함을 감안할 때 전반적으로 가구의 소규모화가
진행될 것으로 전망됨
- 그러나 전국65세 이상 1인가구는 그 증가율이 6~8% 수준으로 다른 연령대에
비해 뚜렷한 상승세를 보일 것으로 전망됨
￮ 1인 가구 증가에 따라 도시주거규모의 축소와 1인 가구 등 소규모 가구를

위한 각종 도시서비스 수요구조(e.g., 청소, 세탁, 캐터링 등 증가) 변화와 고령친
화적 생활환경 확충 요구 증대 등이 전망됨
<그림 4-4> 2000년 도시별 <그림 4-5> 2010년 도시별

1인가구 비중 1인가구 비중
출처 : 통계청(2000, 2010)
2) 분권화에 따른 도시간 경쟁 및 협력 요인 증대
❏ 분권화는 지속적으로 추진되어 왔으나 여전히 지방자치실현 여건은 미흡
￮ 1995년 지방자치의 실시이후 지속적인 분권화 추세로 중앙정부에서 지방정부로

의 권한이 지속적으로 이양됨
- 2000년 이후 중앙행정권한의 지방이양은 대통령 소속 지방이양추진위원회와
지방분권촉진위원회를 통해 추진해 옴(2015년 현재는 지방자치발전위원회)
￮ 중앙정부의 사무의 지방이양건수를 통해 지방분권 정도를 살펴보면, 2000년에

설치된 지방이양위원회에서부터 2011년 12월까지 중앙권한의 지방이양 확정건
수는 총 3,023건으로 참여정부 초기인 ‘02~’03년도와 실용정부 초기인 ‘09~’10
년도에 집중적으로 이루어짐
- 그러나 실제 이양이 완료된 경우는 1,709건으로, 확정된 이후 완료까지의
시차가 존재함
<표 4-2> 지방이양 확정 및 완료건수 추이(2000-2011)
국민정부 참여정부 실용정부

구분 합계 지방이양추진위원회 정부혁신지방분권위원회 지방분권촉진위원회
‘00 ‘01 ‘02 ‘03 ‘04 ‘05 ‘06 ‘07 ‘08 ‘09 ‘10 ‘11
지방이양
1,709 2 92 138 172 204 436 44 131 118 81 135 156
완료건수
지방이양
3,023 185 176 251 478 53 203 80 88 54 697 481 277
확정건수
<그림 4-6> 지방이양 확정 및 완료건수 추이(2000-2011) 현황
출처; 김찬동·김귀영(2011) p. 46에서 수정인용

￮ 그러나 재정분권을 비롯한 자치권 확보, 자치단체간 협력적 거버넌스 체계구축,
지역의 자체적 문제해결 능력의 측면에서 여전히 미흡
- 특히, 80:20이라는 국세와 지방세의 비중이 개선되지 않은 상태에서 재정분권
에 대한 요구는 계속될 것으로 전망됨
<표 4-3> 국세 및 지방세 추이(1995-2013)

　
1995 2000 2005 2010 2013
　
국 금액 567,745 929,347 1,274,6571,777,184 2,019,065
(억 원)
세 비중
　 (%) 78.8 81.9 78.0 78.3 79.0
지 금액
153,160 206,006 359,774 491,598 537,789
방 (억 원)
세 비중 21.2 18.1 22.0 21.7 21.0
　 (%)
출처: 행정자치부, 지방세통계 ; 통계청 http://kosis.kr/
내국세+교통세+교육세+농특세(1992~1996).
내국세+관세+교통세+교육세+농특세(1997~2005).
내국세+관세+교통에너지환경세+방위세+농특세+중부세+특별회계(2006~2010)
❏ 도시재정여건의 취약성 증가와 도시간 재정격차로 인한 중앙정부의 조정기능 건재
￮ 향후 비도시지역이나 인구나 산업의 감소로 인한 쇠퇴도시의 경우, 최소한의

도시서비스 제공이나 노후인프라 관리나 복지예산 등 재정문제가 큰 이슈로
부각될 전망
- 가령, 시도의 지방재정자립도는 2000년 52.06%에서 2015년 42%로, 시는 45.2%
에서 27.9%로, 군지역은 18.5%에서 10.9%로, 특별시 및 광역시 자치구의 재정자
립도는 44.8%에서 25.1%로 지속적으로 하락해 온 추세임
￮ 반면, 대도시와 중소도시, 도시와 농촌지역의 자치단체의 재정력격차 등 자치단

체간 재정여건의 차이 등은 구조적으로 극복되기 어려워 중앙정부의 자치단체에
대한 재정조정기능은 유지될 것으로 판단됨
- 대체적으로 수도권 거점도시들은 재정상황이 비교적 양호한 반면, 비수도권의
소도시들은 매우 열악함
- 경기 화성시(59.1), 성남시(56.2), 용인시(54.8), 수원시(51.8), 시흥시(49.7)
등의 재정자립도에 비해 경북 안동시(10.9), 전북 정읍시(9.2), 남원시(9.1),
김제시(8.6), 경북 상주시(8.4)는 상대적으로 열악한 상황임
<표 4-4> 재정자립도의 변화(2000~2015)
시기
2000 2005 2010 2015
구분
광역시도 평균 52.06 52.62 47.47 42.01
시 평균 45.24 37.01 36.54 27.92
군 평균 18.5 15.6 16.3 10.9
자치구 평균 44.78 40.72 32.87 25.11

주1. 재정자립도 = (지방세+세외수입)/자치단체예산규모*100
주2. 일반회계 총계예산 규모로 산출함(시도는 순계예산규모로 산출함)
출처 : 행정자치부「지방자치단체 예산개요」
통계청(http://kosis.kr/statHtml/statHtml.do?orgId=101&tblId=DT_1YL7904&conn_path=I3)
- 대도시의 자치구의 경우에도 지역간 재정자립도 격차는 큰 편임. 가령, 서울의

자치구 재정자립도 격차도 큰 편임(서울 강남구(60.0%) vs. 서울노원구(15.9%))
<표 4-5> 재정자립도 상·하위 그룹비교(2015년 기준)

2015년 재정자립도
상위 그룹 하위 그룹 도시별 재정자립도 현황
경상남도(37.4), 충청남도(30.4),
서울특별시(80.3), 울산광역
제주특별자치도(30.3), 충청
시(63.6), 경기도(60.7), 인천
시도 북도(28.1), 경상북도(24.3),
광역시(59.1), 부산광역시
전라북도(22.1), 강원도(21.5),
(51)
전라남도(17.8)
경기 화성시(59.1), 경기 성남 경북 안동시(10.9), 전북 정읍
시(56.2), 경기 용인시(54.8), 시(9.2), 전북 남원시(9.1), 전
시
경기 수원시(51.8), 경기 시흥 북 김제시(8.6), 경북 상주시
시(49.7), (8.4)
서울 강남구(60.0), 서울 중구
인천 동구(12.4), 광주 남구
(58.6), 서울 서초구(57.4), 서
자치구 (12.2), 부산 서구(9.9), 부산
울 종로구(50.0), 인천 중구
영도구(9.9), 대구 남구(9.9)
(46.5), 부산 강서구(44.6),
출처 : 행정자치부「지방자치단체 예산개요」

❏ 시민사회의 성장과 도시간 협력 및 갈등 증가, 대도시지역 분쟁사례 빈번
￮ 2000년대 들어 본격적으로 성장한 비영리민간단체로 대표되는 시민사회는

사회가치의 다양화와 참여욕구의 증대 등으로 도시정책의 결정과 집행과정에
있어 협력의 중요한 파트너로서의 역할이 확대될 것으로 예상됨
* 비영리민간단체지원법에 근거한 비영리민간단체 등록현황을 살펴보면 4,623(‘03.12)→
5,586(’04.12)→6,316(‘06.03)→6,491(‘06.12)→7,241(’07.12)→8,175(‘08.12)→
9,003(’09.12)→9,603(‘10.12)→10,209(’11.12)→10,860(‘12.12)→11,579(’13.09)→
12,252(‘14.12)→12,755(’15.09)4) 으로 2003년 이후 연평균 8.9%의 성장률을 보이고 있음
￮ 1995년 지방자치 실시이후 도시정책의 권한과 재원 배분을 둘러싼 중앙정부와

도시정부간의 갈등, 도시정부간의 연계와 협력 이슈의 증가, 시민사회의 참여
욕구증대에 따른 참여방식의 다양화 등 도시간 경쟁과 협력에 관련된 이슈들이
점점 증대함
- 협력사업의 경우, 1995년 이전에는 11건에 불과하였으나 지방자치 실시이후
전반적으로 크게 증가하여 1996년부터 2012년 까지 연평균 22.7건이 이루어짐
- 자치단체간 갈등건수는 지방자치 실시이후 연평균 37.6건으로 지속적 증가추세를 보임
<표 4-6> 지방자치이후 자치단체간 협력사업 및 갈등사례 증감추이

1995
협력 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 합계
이전
사업
11 4 12 22 29 23 57 8 28 20 16 24 27 55 18 10 14 20 398
갈등 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
건수 24 21 16 19 31 33 31 24 27 65 40 43 42 57 59 45 54 61 44
출처 : (협력사업 건수) 행자부. 2014. 2013년도 지방자치단체 광역행정업무편람
(갈등건수) 단국대학교 분쟁해결연구센터
<그림 4-7> 자치단체간 협력 사업건수추이 <그림 4-8> 자치단체간 갈등발생건수 추이
출처: (협력사업 건수) 행자부. 2014. 2013년도 지방자치단체 광역행정업무편람

(갈등건수) 단국대학교 분쟁해결연구센터
(http://www.ducdr.org/dispute_01/statistics.php?ptype=view&idx=17347&page=1&code=dis_04)
4) 행정자치 통계연보 [2004-2015] 및 행정자치부 홈페이지 (http://www.mogaha.go.kr)
￮ 1990년부터 2013년간 발생한 자치단체간 분쟁을 포함하는 공공분쟁발생건수를
살펴보면 지역적 성격을 띠지 않은 전국단위의 분쟁이 245건으로 가장 많았으며
다음으로는 서울, 경기 등 대도시 지역의 분쟁이 많았음
- 이는 지방자치이후 지역간 경쟁증가로 인한 요인 외에 이전에는 인식되지
못했던 지역적 요소들이 중요하게 부각되어 나타는 경우도 증가함
- 밀도가 높은 대도시의 경우 도시시설 유치 및 기피를 둘러싼 갈등 외에 지역주민
들간의 갈등 등 새로운 유형의 지역간 갈등도 증가함
<표 4-7> 자치단체간 갈등건수 증감추이

공공분쟁발생건수(‘90~’13)
서울 142 경기 124
부산 32 강원 43
대구 13 충북 33
광주 10 충남 36
대전 9 전북 27
인천 36 전남 23
울산 18 경북 31
경남 47
전국 245
제주 9
출처: 단국대학교 분쟁해결연구센터
(http://www.ducdr.org/dispute_01/statistics.php?ptype=view&idx=17398&page=1&code=dis_04)
￮ 도시권의 발달과 대도시권의 공간구조 변화 등에 따라 권역이나 지역의 범위가

다양화되고, 그에 따르는 효율적인 문제해결을 위한 지역특성에 따른 다양한
형태의 광역적 거버넌스 제도 등 정책적 필요성이 증가할 것으로 전망됨
3) 사회적 양극화와 갈등 심화
❏ 소득계층 양극화와 불평등의 지속적‧구조화
￮ 경제의 글로벌화, 기술변화 등과 같은 환경 변화 속에서 소득계층간 격차가

발생하고, 성장의 분배효과(trickle down effects)가 사라지면서 양극화 심화
- 소득격차 및 불평등 정도를 나타내는 지니계수를 살펴보면 1990년 이후
소득격차는 전반적으로 확대돼 왔다고 볼 수 있음

<그림 4-9> 지니계수 추이 : 1990-2013
출처 : 국민대통합 정책연구협의회(2014)
￮ 소득 5분위배율(하위계층 20%의 소득 대비 상위계층 20%의 소득)을 살펴보면

1995년 4.63에서 2005년 5.43으로 급증하였으며 전반적으로 계층 간 소득격차
가 점차 확대되는 추세임
- 시장소득 기준 1분위 계층(하위 20%)의 소득은 1990년에서 2012년 사이에
43.1% 증가한 데 그친 반면, 5분위 계층(상위 20%)의 소득은 109.4%가
증가해 두 배 이상의 격차를 보여줌(국민대통합위원회, 2014)
- 1분위의 점유율은 2014년 7%인 반면, 5분위의 점유율은 38%에 달함
<표 4-8> 소득 5분위 배율 추이 <그림 4-10> 상위계층과 하위계층의 소득

: 1990~2014 점유율 추이 : 1990~2014
(시장소득 기준, 단위: 천원, %) (시장소득 기준, 단위: %)
구분 1990년 2012년 증가율

1분위 463 663 43.1
2분위 722 1,374 90.2
3분위 912 1,854 103.4
4분위 1,152 2,416 109.6
5분위 1,822 3,817 109.4
출처: 통계청 자료, 국민통합 이슈모니터링
(vol.4) 출처 : 통계청(2015), 가계동향조사
<그림 4-11> 소득5분위별 가계수지 및 소득5분위배율 변화
(도시2인 이상 가구)
출처 : 통계청(1990년~2014년)
❏ 도시간·도시내 소득 양극화 현상 심화
￮ 서울 및 울산지역은 1인당 지역내총생산, 1인당 지역총소득, 1인당 개인소득

등 모두 전국 평균수준을 상회하였으나, 전남, 경북, 충북 등 일부지역은 전국
평균보다 낮음
- 도시내에서도 소득 양극화 현상이 심화되는 것을 알 수 있는데 그 예로 서울시
기초생활수급자 현황을 살펴보면 소득 양극화는 극명하게 나타나고 있음
- 지난 10년 동안 서울시 10만 명당 사망자수를 분석한 결과를 살펴보면 지역간
소득 격차에 따라 건강 수준의 격차 역시 심화된 것으로 나타남
※ 사망률이 낮은 10%에 속하는 지역이 사망률이 가장 낮은 3개구에 집중(74%)되어 있으며

이 지역은 상대적으로 저소득 가구가 적고 높은 사회적 지위와 교육수준을 가진 인구로
구성돼 있는 것으로 나타남(문화일보, 2012.5.29기사)

<그림 4-12> 서울시 기초생활수급자 <그림 4-13> 서울시 구별 10만명당
현황 사망자수
출처 : 서울통계(2014) 문화일보기사(2012년 5월 29일)
❏ 도시 외국인 거주자 증가에 따른 도시갈등요인 증대 및 다문화정책 수요 증가전망
￮ 국내 체류 외국인은 큰 비율로 증가하여 2008년 80만 명에서 2014년 156만

9천여 명으로 연평균 11.9% 증가하였음
- 특히, 장기체류 외국인은 1998년 14만 7천여 명에서 2014년 말 현재 137만
7천여 명으로 연평균 15.9% 증가함(출입국, 외국인정책 통계연보)
<표 4-9> 인구대비 체류외국인 현황
(단위:명, %)
구분 2008년 2009년 2010년 2011년 2012년 2013년 2014년
체류외국인 891,341 1,106,884 1,139,283 1,265,006 1,409,577 1,445,631 1,569,470
인구 49,540,367 49,773,145 50,515,666 50,734,284 50,948,272 51,141,463 51,327,916
인구대비
1.80% 2.22% 2.26% 2.49% 2.77% 2.83% 3.06%
체류외국인비율
출처: 통계청, 2015년 외국인주민현황조사결과 / 행정자치부 주민등록
인구통계(http://rcps.egov.go.kr:8081/jsp/stat/ppl_stat_jf.jsp)
￮ 외국인의 분포를 전체적으로 살펴보면 수도권에 대부분 밀집되어 있는 것을

볼 수 있음
- 2011년 현재 우리나라에서 외국인이 많이 거주하고 있는 지역 10곳을 살펴보
면 대부분 수도권에 밀집되어 있으며 가장 많은 외국인이 거주하는 서울이
5곳으로 가장 많았고 경기도 지역은 3곳 그 외의 지역은 2곳으로 나타남
- 외국인의 비율이 가장 높은 지역은 안산시 단원구(11.20%)로 가장 높은
수치를 나타냈으며 그 다음으로는 영등포구(10.60%), 금천구(8.55%), 전라남도
영암군(7.66%), 구로구(7.35%), 포천시(6.92%), 종로구(6.29%), 충청북도
음성군(5.84%), 수원시팔달구(5.53%), 경상남도 고성군(5.45%)로 나타남
￮ 외국인의 급증에 대비한 이민정책과 다문화·다인종정책 외에 장기 체류 외국인에

대한 교육, 주거, 복지 등 도시정책을 확대할 필요가 있음
<그림 4-14> 인구대비 외국인 비율 <표 4-10> 인구 대비 외국인 비율이

높은 도시
인구 대비
지역
외국인 비율
안산시 단원구(10.60%)
10% 이상
서울시 영등포구(10.60%)
서울시 금천구(8.55%),
전라남도영암군(7.66%)
구로구(7.35%)
포천시(6.92%)
5~10% 이상
종로구(6.29%)
충청북도 음성군(5.84%)
수원시팔달구(5.53%)
경상남도 고성군(5.45%)
출처: 통계청, 2011년 외국인 거주 통계자료
4) 메가도시권의 성장 및 중소도시 침체
❏ 메가시티리전(Mega-city region, 초국가적 광역경제권)의 부상
￮ 경제의 세계화, 지식경제로의 전환 등으로 국가는 물론 개별 도시의 경쟁력의

한계 노출
￮ 기존의 대도시권과 그 주변지역과의 네트워크가 강화되면서 이들을 아우르는

메가시티리전5)이 글로벌 경쟁의 주체로 부각됨

￮ 우리나라의 경우 서울을 비롯한 수도권과 부울권(부산, 울산, 경남권) 등 광역
대도시권의 글로벌 경쟁력 제고를 위한 공간구조 개편, 산업구조 고도화 등의
전략이 시급함
❏ 대도시(Mega city)권 중심의 도시권 확장 추세는 지속될 전망
￮ 한국의 경우 도시화율은 이미 임계치에 이르렀으며, 인구의 이동성(mobility)도

안정화되는 단계임
- 새로운 도시권이 부상하기 보다는 기존 대도시 지역을 중심으로 주변 도시지역
으로의 연계가 강화되어 결과적으로 대도시권역이 확대될 것으로 판단됨
- 실제, ‘80년과 ’00년의 인구분포를 비교하면 기존 대도시들을 중심으로 주변
도시에서의 인구가 증가되어 대도시권의 확장이 보다 뚜렷해짐을 알 수 있음
- 반면 비 대도시권지역에서의 인구는 정체 내지 감소현상을 보임
<그림 4-15> 인구분포 변화(1980~2010)
1980년 인구 분포 2010년 인구 분포
출처 : 이용우 외(2014)
5) UN 보고서인 「State of the World’s Cities 2008/2009 HARMONIOUS CITIES」에 따르면, 대도시연
담화현상으로 거론되는 도시의 범주는 중국의 홍콩-센젠-광저우(1억 2천만), 일본의 나고야-오사카-
쿄토-고베(약 6천만명), 브라질의 리오데자네이루-상파울로(4천3백만명) 등임
❏ 지역 거점도시의 완만한 성장세 가운데 수도권 도시들의 성장세는 더욱 뚜렷해짐
￮ ‘90년 대비 ’10년 인구성장률을 살펴보면, 광역도시들(3.15%)의 성장세는 주춤

한 반면 거점도시들, 특히 수도권 거점도시들(91.4%)과 소도시들(94.1%)의
성장세가 매우 뚜렷함
- 비수도권의 경우 거점도시들(22.5%)은 완만한 성장세를 보이는 반면, 소도시들

은 하락세(-8.04%)를 보여 도시 유형에 따른 인구성장패턴이 명확히 구분됨
<표 4-11> 1990년 대비 인구증가율

1990년 1995년 2000년 2005년 2010년
　 인구 인구 인구 인구
인구 (90년 대비 (90년 대비 (90년 대비 (90년 대비
인구증가율) 인구증가율) 인구증가율) 인구증가율)
21,332,907 21,234,822 21,200,152 21,295,785
광역도시 20,646,230
(3.33) (2.85) (2.68) (3.15)
수도권 5,670,646 6,555,709 7,462,153 7,910,565

4,133,371
거점도시 (37.19) (58.60) (80.53) (91.38)
수도권 1,714,699 2,153,477 2,687,885 3,192,240

1,644,259
소도시 (4.28) (30.97) (63.47) (94.14)
비수도권거 7,640,754 8,142,555 8,383,767 8,608,213

7,026,036
점도시 (8.75) (15.89) (19.32) (22.52)
비수도권 3,667,528 3,706,086 3,633,067 3,742,789

4,070,081
소도시 (-9.89) (-8.94) (-10.74) (-8.04)
40,026,534 41,792,649 43,367,024 44,749,592
합 37,519,977
(6.68) (11.39) (15.58) (19.27)
44,608,726 46,136,101 47,278,951 48,580,293
전국 43,410,899
(2.76) (6.28) (8.91) (11.91)
출처: 박세훈 외(2012)

❏ 도시간·대도시내 인구격차는 더욱 심화
￮ ‘75~’10년 인구총조사에 따르면 개별 대도시 인구는 향후 점진적인 정체 또는

감소세로 전환될 것으로 전망됨
- 서울을 비롯하여 부산, 대구는 이미 감소세로 돌아섬(<그림> 참조)
- 특히, 서울지역은 ‘00~’13년 사이 순유출인구가 총 107만 명에 이르렀고,
그 중 30대 인구의 순유출이 49만 명에 달해 정부 및 공공기관의 지방이전,
전세난 등이 반영된 결과로 판단됨
<그림 4-16> 서울시 및 5대 광역시 인구변화 (1975-2010)

(단위: 만명)
출처: 통계청, 각 연도 인구총조사
￮ 전반적인 인구정체의 상황에서도 도시별 인구변화의 편차는 지속될 것으로

전망됨. 특히 인구가 급격히 감소하는 도시에 대한 정책적 접근이 요구됨
- 가령, 2013년 거주지역중 2040년경에 인구가 감소하는 지역(52.9%)이 있는
반면, 인구유지지역(17.3%), 인구증가지역(29.8%)이 존재(국토연구원,
2015)
- 인구증가도시와 인구감소도시 간에도 격차가 큰데, 가령 ‘90~’00년 사이에
경기 용인시는 355.7% 증가한데 반해 전남 나주시는 –50.4% 감소함
- 또한 대도시내 지차구간에도 격차가 심해 ‘00~’10년 사이 서울의 서대문구(–
10.7%)는 인구가 감소한데 반해 강서구(8.4%)와 서초구(6.8%)는 인구가
증가함
<표 4-12> 도시 인구증감율 비교 (1990-2000,2000-2010)
(단위: %)
1990-2010 2000-2010 1990-2010 2000-2010

인구감소율 인구감소율 인구증가율 인구증가율
서울시 전체 (-7.71),
성동구(-62.9)*, 도 서울시 전체(-1.02),
서울시 붕구(-48.1)*, 구로 서대문구(-10.7), 중 강서구(8.4),
강서구(39.8),
및 구(-44.2)*, 종로구 구(-10.4), 금천구
노원구(22.3)
서초구(6.8), 구로구
자치구 (-36.1), 중구 (-9.7), 성동구 (6.3)
(-35.6), 동대문구 (-8.9)
(-31.1)
인천(46.46), 대전
부산(-6.77), 대구 대전(9.77), 광주
광역시 부산(-10.09)
(-1.38)
(43.09), 광주
(9.09), 인천(7.57)
(29.56)
전남 나주(-50.4), 전 경북 문경(-24.0), 전 경기 용인(355.7), 경 경기 화성(157.9), 경
북 김제(-44.4), 강 남 나주(-20.9), 전 기 시흥(279.8), 경기 기 용인(128.9), 경기
시 원 태백(-42.6), 경 북 김제(-18.8), 전 고양(269.5), 경기 오 파주(83.9), 경기 광
북 문경(-42.2), 전 북 남원(-17.0), 경 산(209.2), 경기 광주 주(81.6), 경기 오산
북 정읍(-40.5) 북 상주(-15.8) (198.7) (79.1)
대구 서구(-25.2), 부 대구 유성구(270.1), 대구 유성구(80.8),

부산 동래구(-55.4),
산 동구(-23.0), 부 광주광산구(204.4), 광주 광산구(49.4),
광역시 대구 중구(-52.3),
산 영도구 (-21.5), 대전 서구(136.7), 인 인천 중구(25.5), 인
자치구 부산 동구(-49.0),
부산 서구(-21.2), 천 서구(71.9), 대구 천 서구(17.2), 인천
서울 도봉구(-48.1)
부산 중구(-17.3) 달서구(68.5) 남동구(15.2)
*성동구, 도봉구, 구로구의 인구감소는 각각 광진구, 강북구, 금천구로의 분구에 의한 것임

출처: 통계청, 각 연도 인구총조사
❏ 도시인프라의 집단적 노후화 및 도시간 격차 심화
￮ 20년 이상 된 건축물 비율이 50% 이상인 지역은 `12년 현재 108개 시·군으로

대부분 비수도권의 중소도시에 집중 분포돼 있음
￮ 도시쇠퇴의 관점에서 보면 지방소도시뿐만 아니라 대도시의 특정 지역도 도시정

책적 접근을 요구
- 가령, 도시재생특별법의 지표로 파악한 도시쇠퇴 현상은 전국 3,479개 읍․면․동
중 2,262개소(65%)가 활성화가 필요한 지역(인구, 사업체, 노후건축물 중
2개지표 이상)으로 분석됨(2014.12. 국토교통부 언론보도자료)
- 전남의 쇠퇴지역 비율이 84.8%로 가장 높지만 부산(84.6%), 서울(76.1%)
등 대도시 쇠퇴지역 비중도 높아 재활성화가 필요한 도시지역은 전국적으로 산재함

<표 4-13> 도시재생지표 기준 시도별 쇠퇴지역수 비교
2014.12. 기준
쇠퇴지역 수 총합계 쇠퇴지역 수 총합계
시도명 비율 시도명 비율
(2개부문이상) (전국읍면동) (2개부문이상) (전국 읍면동)
전라남도 251 296 84.% 대전광역시 47 77 61.0%
부산광역시 181 214 84.% 충청북도 90 153 58.8%
서울특별시 322 423 76.1% 충청남도 112 205 54.6%
경상북도 251 331 75.8% 울산광역시 29 56 51.8%
대구광역시 105 139 75.5% 강원도 93 188 49.5%
전라북도 182 241 75.5% 제주특별자치도 21 43 48.8%
경상남도 221 318 69.5% 경기도 195 544 35.8%
광주광역시 65 94 69.1% 세종특별자치시 2 11 18.2%
인천광역시 95 146 65.1% 총합계 2262 3479 65.0%
출처: 국토연구원 내부 자료
<그림 4-17> 도시별 노후건축물 현황 <그림 4-18> 도시쇠퇴현황
출처 : 도시재생종합정보체계(2012년)
￮ 1980년대 중반에서 1990년대 초에 집중적으로 건설된 신도시들(분당, 일산,

평촌, 산본, 중동 등은 1980년에서 1996년 사이에 집중 건설됨)이나 대도시를
중심으로 한 아파트를 포함한 다세대·다가구 주택들은 향후 대도시의 대규모
인프라 노후화 문제로 부각될 것으로 전망됨
- 과거 용도지역조정을 통한 개발이익에 의존했던 대규모 기성시가지 정비방식
은 도시지역의 커뮤니티 파괴 등 도시주거환경 악화의 원인이 됨
- 새로운 개발보다는 기존 지역과 시설을 재활성화하고 재활용하는 방식의
인프라 개선방식이 필요함
5) 지식기반경제로의 이행
❏ 지식기반서비스업을 중심으로 한 서비스산업으로의 산업구조 고도화는 진행중
￮ 21세기 산업 패러다임의 주요 변화는 기업활동의 세계화, 디지털 네트워크의

도래, 지식기술혁명의 가속화, 중국의 급부상 및 국제분업체제의 변화 등으로
축약할 수 있음
- 외국인직접투자(FDI)로 인해 글로벌화 및 산업 세계화가 크게 확대되었으며
다국적기업의 부가가치 생산액은 전세계 GDP의 약 1/4를 차지할 정도6)
￮ 한국의 제조업과 서비스업의 비중은 계속적으로 상승하여 2014년 현재 서비스
업의 비중은 59.6%, 제조업의 비중은 30.6%로 산업구조가 고도화되어 왔음
- 우리나라의 경우 1990년 이후 탈공업화 현상이 진행되고 있으며, 1990~2010
년 기간 중 제조업의 종사자수는 100만 명이 감소한 반면 서비스업의 고용은
770만 명이 증가함
<표 4-14> 제조업과 서비스업 비중변화

연도 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2014 평균
제조업 17.8 21.7 24.5 27.3 27.3 27.6 28.3 27.5 30.3 30.6 26.4
서비스업 44.7 43.6 47.3 47.4 49.5 51.8 57.3 59.0 58.5 59.6 51.6
출처 : 산업연구원 산업통계(https://www.istans.or.kr/su/SubMain.jsp)(원출처: 한국은행 )

해당산업 명목 부가가치/전산업 명목 부가가치*100
*제조업 : 식료품~가구 및 기타
*서비스업 : 도소매업~가사서비스
6) 2003. 한국의 산업경쟁력 종합연구, 한국개발연구원

￮ 세계경제에서 새로운 경쟁력의 핵심으로 부각되는 것이 곧 지식이며, 지식기반
산업이 부각되고 있음
- 지식기반산업이란 정보통신, 신소재, 생명공학 등 신기술산업에서 창출되는
지식기반제조업과 디자인, 데이터처리, 소프트웨어 등 고부가가치 지식서비
스를 제공하는 지식기반 서비스산업을 의미함
￮ 기업간 기술의 상호 교류․융합이 늘어남에 따라 하이테크 산업과 글로벌 산업의

지식기반산업 부문이 촉진되고 신기술산업 및 융합산업 등의 새로운 시장이
창출됨
- 한국의 산업 고용 구조의 변화를 살펴보면 지식기반, 기술집약적인 성향을
띠면서 지식기반산업7)의 비중이 커지고 있음
<표 4-15> 지식기반 제조업과 서비스업 비중변화

년도 1995 2000 2005 2010 2013
비중 비중 비중 비중 비중
종사자수 종사자수 종사자수 종사자수 종사자수
(%) (%) (%) (%) (%)
전 산업 13,634,273 100 13,604,274 100 15,147,471 100 17,647,028 100 19,173,474 100
지식기반
1,320,583 9.7 1,274,079 9.4 1,425,614 9.4 1,655,278 9.4 1,886,401 9.8
제조업 계
지식기반
2,639,948 19.4 3,090,887 22.7 4,034,052 26.6 5,543,042 31.4 6,200,452 32.3
서비스업 계
출처 : 통계청
7) OECD는 지식기반경제에 대해서 지식과 정보의 창출, 분배 그리고 활용에 그 기반을 두고 있는

경제로 정의함
❏ 대도시권의 지식기반서비스업으로의 전환추세에 비해 제조업의 지식기반화는 지체됨
￮ 대도시권역의 지식기반산업의 경우 지식기반제조업의 성장세는 정체 내지는

감소한 반면 지식기반서비스업의 성장세는 비교적 뚜렷하여 제조업의 지식기반
화가 시급한 것으로 판단됨
￮ 수도권(서울, 인천, 경기)의 경우, 2013년 현재 종사자를 기준으로 하여 지식기반

제조업의 비중은 8.2%인데 반해 지식기반제조업의 비중은 36.1%를 차지하였
고, 이는 1995년에 비해 각각 –3.5%p, 16.8%p 증가한 결과로 지식기반제조업
은 감소한 반면, 지식기반서비스업의 신장세가 두드러짐
- 서울, 인천, 경기의 지식기반제조업의 비중은 1995년 각각 5.7%, 19.2%, 20.2%

에서 2013년 1.5%, 13.1%, 14.3%로 각각 4.2%p, 6.1%p, 5.9%p 감소한데
반해 지식기반서비스업의 비중은 1995년 각각 21.9%, 14.7%, 16%에서 2013년
43.7%, 27%, 29.9%로 각각 21.8%p, 12.3%p, 15.2%p 증가하여 지식기반서비
스업 중심으로 산업구조가 개편되고 있음을 보여줌
￮ 도시산업이 노동집약형 전통 제조업 중심에서 문화‧지식‧창조 산업 등 지식기반

서비스업 중심으로 개편되고 있으나 제조업의 일자리 창출와 도시 성장을 위해
서 제조업의 지식기반화의 강화와 동시에 지식기반서비스 산업의 육성이 필요함

<표 4-16> 서울, 인천, 경기지역의 제조업과 서비스업 비중변화
1995 2000 2005 2010 2013

비중 비중 비중 비중 비중
종사자수 종사자수 종사자수 종사자수 종사자수
(%) (%) (%) (%) (%)
전산업 6,676,063 100 6,657,802 100 7,637,127 100 9,064,257 100 9,739,962 100
계 지식기반 제조업 계 779,252 11.7 721,820 10.8 765,670 10.0 720,756 8.0 794,004 8.2
지식기반 서비스업 1,288,270 19.3 1,586,893 23.8 2,173,524 28.5 3,156,630 34.8 3,517,847 36.1
전산업 3,874,597 100 3,574,824 100 3,843,010 100 4,487,357 100 4,585,090 100
서울 지식기반 제조업 계 219,324 5.7 180,307 5.0 137,919 3.6 70,454 1.6 66,570 1.5
지식기반 서비스업 848,514 21.9 968,970 27.1 1,314,273 34.2 1,895,190 42.2 2,004,124 43.7
전산업 681,840 100 666,896 100 728,042 100 827,748 100 895,657 100
인천 지식기반 제조업 계 131,101 19.2 114,851 17.2 110,994 15.2 109,938 13.3 117,617 13.1
지식기반 서비스업 100,213 14.7 124,374 18.6 158,899 21.8 208,525 25.2 241,423 27.0
전산업 2,119,626 100 2,416,082 100 3,066,075 100 3,749,152 100 4,259,215 100
경기 지식기반 제조업 계 428,827 20.2 426,662 17.7 516,757 16.9 540,364 14.4 609,817 14.3
지식기반 서비스업 339,543 16.0 493,549 20.4 700,352 22.8 1,052,915 28.1 1,272,300 29.9
출처 : 통계청
￮ 부울권(부산, 울산, 경남)의 경우, 2013년 현재 종사자를 기준으로 하여 지식기반

제조업의 비중은 15%인데 반해 지식기반제조업의 비중은 26.6%를 차지하였고,
이는 1995년에 비해 각각 0.2%p, 9.3%p 증가한 결과로 지식기반서비스업의
신장세가 두드러짐
- 부산의 지식기반제조업의 비중은 1995년 6.9%에서 2013년 6.3%로 0.6%p 감소한

데 반해 지식기반서비스업의 비중은 1995년 19.5%에서 2013년 30.3%로 10.8%p
증가하여 지식기반서비스업 중심으로 산업구조가 개편되고 있음을 보여줌
- 비교적 제조업기반이 강한 울산의 경우 역시 지식기반제조업의 비중이 2000년
31.7%에서 2013년 28.2%로 3.5%p 감소한데 반해 지식기반서비스업의 비중은
2000년 18%에서 2013년 23.8%로 5.8%p 증가하여 제조업의 지식기반화가
역시 취약한 것으로 나타남
<표 4-17> 부산, 울산, 경남지역의 제조업과 서비스업 비중변화

1995 2000 2005 2010 2013
종사자수 비중 종사자수 비중 종사자수 비중 종사자수 비중 종사자수 비중
전산업 2,393,226 100 2,301,760 100 2,510,518 100 2,812,421 100 3,062,177 100
계 지식기반 제조업 계 354,106 14.8 357,227 15.5 375,227 14.9 407,768 14.5 458,897 15
지식기반 서비스업 계 414,243 17.3 455,871 19.8 579,721 23.1 728,960 25.9 813,329 26.6
전산업 1,152,092 100 1,057,136 100 1,114,403 100 1,204,764 100 1,297,862 100
부산 지식기반 제조업 계 79,465 6.9 81,851 7.7 72,849 6.5 72,856 6 82,256 6.3
지식기반 서비스업 계 224,804 19.5 227,500 21.5 286,575 25.7 353,296 29.3 393,326 30.3
전산업 334,565 100 379,842 100 434,280 100 488,627 100
울산 지식기반 제조업 계 106,197 31.7 108,842 28.7 110,112 25.4 137,723 28.2
지식기반 서비스업 계 60,208 18 84,418 22.2 105,201 24.2 116,284 23.8
전산업 1,241,134 100 910,059 100 1,016,273 100 1,173,377 100 1,275,688 100
지식기반 제조업 계 274,641 22.1 169,179 18.6 193,536 19 224,800 19.2 238,918 18.7
경남
지식기반 서비스업 계 189,439 15.3 168,163 18.5 208,728 20.5 270,463 23 303,719 23.8
출처 : 통계청
￮ 지식기반산업으로의 이행에 따른 대도시권과 지방 중소도시 간 양극화 심화

- 대도시권은 세계 경제와 경쟁할 수 있는 세계도시로 성장하는 반면, 중소도시는
제조업 중심의 산업이 지식기반으로 전환 및 유출로 도시 침체 현상이 나타남
- 수도권은 전체 인구의 절반을 차지하고 GDP의 49%, 일자리의 50%, 그리고
기업의 47%를 차지하여 지역간 균형발전에 대한 정책적 고려도 여전히 중요
함을 시사함

6) 과학기술의 진화, 기후변화 및 도시방재
❏ 사물인터넷 기술의 도래와 스마트 도시 확산가속화
￮ 사물인터넷기술의 시장성 확대
- 센서나 칩 형태의 컴퓨터가 개별 사물에 들어가 사물들을 지능화하고, 이들
지능화된 사물들은 사람과 유/무선 네트워크로 연결되어 쌍방향으로 작동하
고 소통하며 상황에 맞는 정보 및 서비스를 제공하는 사물인터넷 기술 도래
- 미국 가트너에 의하면 2009년 사물인터넷 기술을 사용하는 사물의 개수는
약 9억 개였으나 2020년에는 그 수가 260억 개 이상이 될 것이라 예측하고,
세계시장 역시 2013년 2천억 달러에서 2020년 1조 2천억 달러 이상으로
확대될 것으로 전망
- 국내시장 역시 2013년 2조 3천억 원에서 2020년 30조원으로 성장 예상
￮ 교통수단 및 인프라의 발달로 대중교통 및 첨단서비스의 보편화가 진행되고,

교통통신 발달로 도시권의 확대 및 대도시들의 규모의 경제 활용도 증가
- 고속철도역을 보유한 도시들의 성장 등 기존 전통 산업단지의 해체와 새로운
성장동력산업 유치 및 발전 가능
￮ 빅데이터를 활용하여 지역 맞춤형 서비스 및 도시개발 전략 수립

- SNS,모바일 서비스, IoT 서비스 등의 발전과 기존에 무심코 버려졌던 수많은
데이터들의 재활용으로 인한 데이터의 폭발적인 증가에 따른 빅데이터 인프라
형성 예상
- 빅데이터 활용을 미래 국가 경쟁력의 핵심으로 판단하고 있는 주요 선진국들은
빅데이터 기술선점과 지속적인 기술 리더쉽을 유지하기 위하여 정부주도의
대규모 빅데이터 R&D 투자 프로그램을 추진
- 빅데이터의 활용에 따라 농업, 도시, 환경, 유통, 의료 등 다양한 분야에서
생산성과 효율성을 높일 수 있을 것으로 예측되며, 지역 상황에 대한 빅데이터
수집 및 분석을 통해 도시 관리의 지능화 및 자동화 가능
￮ 도시문제 해결과 시민의 삶의 질 향상을 위한 스마트 생활공간 구현 추진
- 정부는 2008년 이후 도시구축에 있어서 정보통신기술 또는 건설/정보통신
융합기술을 적극적으로 활용 추진
- 도시기반시설에 첨단정보통신기술을 융합하고, 이러한 기반시설을 통하여
행정/교통/복지/환경/방재 등 도시의 주요 기능별 정보를 수집한 후 그 정보들
을 서로 연계하여 서비스를 제공하는 도시 구축
￮ 도시서비스에서의 사물인터넷 기술 활용성 증대

- 사물인터넷 기술을 스마트홈 서비스에서부터 의료, 환경, 교육 등 다양한
분야에 접목하여 스마트도시를 조성하고자 하는 논의 증가
- 향후 스마트그리드 관련 정책 등 에너지분야와 관련한 중장기적 도시정책
전략 수립 및 추진 필요
￮ 한편으로는 대도시위주의 스마트 도시 기술 활용 증대로 도시간 격차 심화

- 스마트 도시 조성에 대한 재원 부족으로 인하여 유비쿼터스 환경 인프라
구축 지연에 따른 지역간 활용성 격차 심화
- 대도시 중심의 스마트 도시 인프라 및 서비스 개발로 인하여 지방도시 시민들에
대한 서비스 및 지원 미흡
- 지방도시의 재정부족으로 인하여 빅데이터 등 네트워크형 정보 축적이 미흡하여
상황 인식형 시나리오에 기반한 서비스 개발에 어려움
❏ 안전(방재)에 대한 수요 증대
￮ 기후변화의 급속한 진전으로 자연재해는 증가 추세이고, 불확실성이 커서 언제,

어디서 재해가 발생할지 예측하기 어려워지고 있음
- 과거 홍수·가뭄에 의한 재해중심에서 폭염·폭설·해수면상승 등 재해유형이
다양화
- 국지적, 소규모 피해에서 피해면적 확대되고 피해규모 역시 대형화 되고 있음
- 기후변화 재해는 발생 시점에 대한 예측이 어렵고, 재해발생 장소에 대한
불확실성이 증대하고 있음

￮ 기후변화 영향에 따른 자연재해로 인해 시민의 삶의 질에 밀접하게 관련된
국토이용 및 국가기반시설에 부정적인 영향이 우려되며, 이에 대한 예방적
대책이 시급히 요구됨
- 기후변화에 따라 대형화된 자연재해는 도로, 철도, 산업단지, 항만 등 국가기반
시설에 피해를 유발하여 국가 주요기능을 마비시킬 수 있으며, 국가경제에도
많은 부정적인 영향을 미치고 있음
- 특히, 해수면상승은 해안지역의 침수위험을 가중시키고, 국토 이용에 막대한
영향을 미칠 것으로 우려됨
- 따라서, 기후변화에 대한 재해별, 지역별 국토 취약성을 체계적으로 분석하고,
그에 따른 적응방안 마련 필요
<그림 4-19> 기후변화에 따른 재해취약지역 변화전망(2012~2100년)
홍수취약지역(2012) 홍수취약지역(2100)
전국 지자체 중 취약지역이
93개(40.1%)로 증가 전망
폭설취약지역(2012) 폭설취약지역(2100)
취약지역이 67개(28.9%)로 증가,
충청권에서 크게 확대 전망
강풍취약지역(2012) 강풍취약지역(2100)
취약지역이 46개(19.8%)로 확대
출처: 국토해양부, 2012. 기후변화 적응도시 조성방안 연구(2차년도)

<그림 4-20> 기후변화 영향에 따른 피해위험 증가
폭염취약지역(2012) 폭염취약지역(2100)
수도권 및 영남권 일대과
서해안축을 따라 분포 전망
가뭄취약지역(2012) 가뭄취약지역(2100)
취약지역이 다소 감소하나,
호남권이 가장 많이 증가 전망
해수면상승지역(2012) 해수면상승지역(2100)
취약지역이 28개(36.8%)이며,
영남권에서 확대
출처: 국토해양부, 2012. 기후변화 적응도시 조성방안 연구(2차년도)
❏ 기후변화에 따른 기온상승, 폭염, 관련 재해 등으로 인한 사망·질환자 증가 및
취약계층 건강피해 증가(관계부처합동, 2015)
￮ 이상기후로 인한 질환 및 사망 등 건강피해 증가
- 폭염 등 이상고온으로 인한 심혈관 질환·온열질환 및 사망, 감염병 질환 증가
- 기후관련 건강영향비용 2020년 12.6조원, 2050년까지 57.5조원 예상
- 폭염 사망자 인구 10만 명당 현재(2001~2011) 0.7명→2036~2040년 1.5명,
약 2배 이상 증가
- 폭염 등 이상고온으로 인한 미래 질병부담은 전체 건강영향 비용의 78%를
차지하고(RCP4.5, ) 2020년 11.5조원→2030년 25.4조원→2050년 52.7조원
증가 예상
- 매개체 감염병 환자수(시·군·구 평균) : 말라리아 현재 0.46명→2025년 0.46명
→2050년 0.44명, 쯔쯔가무시증 현재 0.81명→2025년 0.81명→2050년 0.85명
￮ 인구고령화 등으로 기후변화 취약계층 증가 가속화 및 피해 증가

- 소외계층은 보통 낮은 경제적 신분, 열악한 건강상태 및 극한현상 발생 후
대피 등으로 인해 폭염으로부터 더 많은 피해를 봄(IPCC, 2014)
- 우리나라 65세 이상 고령인구 '10년 545만 명(11.0%)→'20년 808만 명(15.7%)
→'35년 1,475만 명(28.4%) 약 2.5배 증가 전망(통계청, 2011)
❏ 기후변화 재해 취약지역의 시설피해 증가(관계부처합동, 2015)
￮ 도시지역 인구집중에 따른 취약인구지역 증가는 기후변화로 인한 도시지역

및 거주지역 피해 가중
- 반지하가구 전국 51만8천 가구('10년 인구주택총조사), 노후건축물 '14년
4,543천동 1,813㎢ → 2035년 6,338동 3,362㎢ 증가 예상
￮ 공공시설 등 사회기반시설 피해 증가, 해수면상승 및 연안침식에 따른 연안방어

시설 피해 증가
- 2100년 우리나라 전체면적의 4.1% 4,149.3㎢ 범람 예상, 연안 지역 위치
주요 국가시설의 25~28%가 범람에 취약

- 도로, 하천, 사방 등 공공시설 피해액은 이상기후로 인한 전체 피해액('13년,
1,720억 원)의 87%, 피해복구액('04~'13년, 15.1조원)의 59% 차지
- 항만 및 방조제의 50%이상이 해수면상승에 따른 방파기능 및 안정성에
취약하며 2030년에는 국가관리 방조제의 77.8%, 2100년 97.4%가 취약
2. 도시정책의 주요 영향요인 및 당면과제
1) 도시에 미칠 주요 요인
❏ 향후 도시 정책에 대한 영향 변수
￮ 본 연구에서는 STEEP 를 기준으로 도시여건변화에 대한 내용을 정리하였으며,

국가도시정책포럼과 시도별 도시정책 전문가 간담회 등을 통하여 분야별, 지역
별 전문가들의 브레인스토밍을 실시함
￮ 다음과 같이 도시정책에의 주요 영향변수와 우리나라 도시의 당면과제, 미레도시

정책과제 등을 선정하고 이에 대한 전문가 설문을 실시함8)
<표 4-18> 도시의 여건변화와 당면과제 및 미래 도시정책과제
도시여건변화 도시정책 주요 영향 변수 미래도시 정책과제
Ÿ 인구감소와 고령화사회 대두 Ÿ 저출산·고령화·인구감소

S
사회 Ÿ 삶의 질, 가치다양화 및 다문화 Ÿ 사회문화적 가치관의 다양화 Ÿ 대도시권 육성과 경쟁력 강화
문화 Ÿ 사회적 양극화와 갈등 심화 Ÿ 사물인터넷 등 과학기술의 발달 Ÿ 도시간 연계협력 확대
Ÿ 경제글로벌화와 저성장 Ÿ 대도시권 관리제도기반 확충
T Ÿ 사물인터넷기술발달 및 스마 Ÿ 기후변화와 자원고갈 Ÿ 집약적 도시구조의 형성촉진
과학 Ÿ 장소중심의 통합적 도시재생 추진
기술 트 도시 확산 Ÿ 시민사회의 참여와 주민참여활성화
Ÿ 유휴공간의 창조적 활요
Ÿ 메가도시권의 성장 및 중소 Ÿ 도시형 신산업 육성
도시 침체 Ÿ 창조적 인력의 유치·육성
E 우리나라 도시의 당면과제
경제 Ÿ 저성장 Ÿ 역사문화자산의 보존과 활용
Ÿ 도시인프라의 노후화
Ÿ 역사·문화적 정체성 및 개성 부족 Ÿ 사회적 약자에 대한 지원강화
Ÿ 지식기반경제로의 이행
Ÿ 공원, 도서관 등 생활기반시설 부족 Ÿ 다문화사회 대응 공간정책 확대
E Ÿ 기후변화 및 자원고갈, 방재 Ÿ 일자리 부족 등 경제활력 저하 Ÿ 주민주도 참여거버넌스 구축
환경 수요 증대 Ÿ 환경오염 및 에너지 과소비 Ÿ 기후변화대응 도시계획 활성화
Ÿ 낮은 공동체 의식 및 사회통합 수준 Ÿ 삶의 질제고를 위한 스마트 도시 구축
Ÿ 시민사회의 성장
P Ÿ 도시경관의 훼손 및 난개발 Ÿ 매력적이고 편리한 공공공간 조성
정치 Ÿ 분권화에 따른 도시간 협력 Ÿ 재해, 범죄로부터의 불안
요인 증대
8) 해당 설문은 우리나라 도시정책에의 주요 영향변수와 당면 과제, 미래 도시정책 방향에 대한 질문으로

구성되었으며, 도시정책 전문가 150명(유효표본기준)을 대상으로 2015년 10월 5일 ~ 2015년 10월
16일 사이에 사전 전화연결을 통한 온라인조사 (E-mail 조사 병행) 방식으로 실시되었음

❏ 향후 도시 정책에 대한 영향 변수
￮ 향후 20년 동안 우리나라 대도시(인구 50만 이상) 도시정책에 가장 큰 영향을

미칠 변수에 대한 의견은 ‘저출산·고령화·인구감소’가 가장 높게 나타났으며,
다음으로 ‘경제 글로벌화와 저성장’이 높게 나타남
<그림 4-21> 향후 대도시 정책에 대한 영향 변수
<표 4-19> 향후 대도시 정책에 대한 영향 변수

(단위 : %)
전체 수도권
구분 1 1
1+2순위 1+2순위
순위 순위
사례수 (150) (60)
저출산 / 고령화 /인구감소 49.3 80.0 48.3 80.0
경제 글로벌화와 저성장 21.3 52.0 21.7 56.7
사회문화적 가치관의 다양화 12.0 20.7 18.3 26.7
기후변화와 자원고갈 0.7 6.0 1.7 6.7
사물인터넷 등 과학기술의
8.0 15.3 3.3 10.0
발달
시민사회의 성장과 주민참여
8.7 25.3 6.7 20.0
활성화
기타 - 0.7 - -
계 100 200 100 200
￮ 대도시의 도시 정책에 영향을 미칠 변수로, 심각 수준은 다소 낮을 수 있겠지만

전반적으로 중요하다는 변수는 ‘사회문화적 가치관의 다양화’와 ‘시민사회의
성장과 주민참여 활성화’ 등이 부각됨

❏ 향후 중소도시 정책에 대한 영향 변수
￮ 향후 20년 동안 우리나라 중소도시(인구 50만 미만) 도시정책에 가장 큰 영향을

미칠 변수에 대한 의견은 ‘저출산·고령화·인구감소’가 가장 높게 나타났으며,
그 이외의 변수는 큰 비중으로 나타나지 않음
<그림 4-22> 향후 중소도시 정책에 대한 영향 변수
￮ 중소도시의 도시 정책에 영향을 미칠 변수로, 심각 수준은 다소 낮을 수 있겠지만

전반적으로 중요하다는 변수는 ‘시민사회의 성장과 주민참여 활성화’와 ‘사회문
화적 가치관의 다양화’, ‘경제 글로벌화와 저성장’ 등이 다소 높게 나타남
<표 4-20> 향후 중소도시 정책에 대한 영향 변수

(단위 : %)
전체 수도권
구분 1 1
1+2순위 1+2순위
순위 순위
사례수 (150) (60)
저출산 / 고령화 /인구감소 62.0 95.3 56.7 91.7
경제 글로벌화와 저성장 6.7 23.3 8.3 30.0
사회문화적 가치관의 다양화 10.0 20.7 10.0 23.3
기후변화와 자원고갈 6.7 10.7 6.7 11.7
사물인터넷 등 과학기술의
3.3 9.3 5.0 11.7
발달
시민사회의 성장과
11.3 38.7 13.3 31.7
주민참여 활성화
기타 - 2.0 - -
계 100 200 100 200

2) 도시의 당면 과제
❏ 우리나라 대도시의 문제점
￮ 우리나라 대도시(인구 50만 이상)가 안고 있는 문제 중에 가장 심각한 것에

대한 의견은 ‘일자리 부족 등 경제 활력 저하’가 가장 큰 비중으로 나타났으며,
다음으로 가장 심각한 것은 ‘도시 경관의 훼손 및 난개발’, ‘역사·문화적 정체성
및 개성 부족’ 등의 순으로 나타남
￮ 대도시가 안고 있는 문제점으로 상대적으로 덜 심각하다고 볼 수는 있지만

전반적으로 부각되는 문제점은 ‘낮은 공동체 의식 및 사회통합 수준’이 두드러짐
<그림 4-23> 우리나라 대도시의 문제점
<표 4-21> 우리나라 대도시의 문제점

전체 수도권
구분 1 1
1+2순위 1+2순위
순위 순위
사례수 (150) (60)
일자리 부족 등 경제활력 저하 36.7 53.3 30.0 61.7
낮은 공동체 의식 및 사회통합 수준 7.3 51.3 45.0 58.3
역사, 문화적 정체성 및 개성 부족 13.3 28.7 6.7 30.0
환경오염, 에너지 과소비 6.0 13.3 5.0 10.0
공원, 도서관 등 생활기반시설 부족 6.0 12.0 6.7 8.3
도시경관의 훼손 및 난개발 23.3 30.7 1.7 25.0
재해, 범죄로부터의 불안 6.0 7.3 3.3 5.0
기타 1.3 3.3 1.7 1.7
계 100 200 100 200

❏ 우리나라 중소도시의 문제점
￮ 우리나라 중소도시(인구 50만 미만)가 안고 있는 문제 중에 가장 심각한 것에

대한 의견은 대도시와 같이 ‘일자리 부족 등 경제 활력 저하’가 가장 큰 비중으로
나타났으며, 다음으로 가장 심각한 것은 ‘낮은 공동체 의식 및 사회통합 수준’,
‘공원, 도서관 등 생활기반 시설 부족’ 등의 순으로 높게 나타남
￮ 중소도시의 문제점으로 상대적으로 덜 심각하다고 볼 수는 있지만 전반적으로

부각되는 문제점은 ‘역사, 문화적 정체성 및 개성 부족’, ‘도시 경관의 훼손
및 난개발’ 등이 두드러짐
<그림 4-24> 우리나라 중소도시의 문제점
<표 4-22> 우리나라 중소도시의 문제점

(단위 : %)
전체 수도권
구분 1 1
1+2순위 1+2순위
순위 순위
사례수 (150) (60)
일자리 부족 등 경제활력 저하 58.0 81.3 61.7 83.3
낮은 공동체 의식 및 사회통합 수준 12.7 23.3 8.3 23.3
역사, 문화적 정체성 및 개성 부족 8.7 24.7 13.3 28.3
환경오염, 에너지 과소비 2.0 5.3 1.7 3.3
공원, 도서관 등 생활기반시설 부족 12.0 34.7 8.3 28.3
도시경관의 훼손 및 난개발 4.7 24.7 6.7 30.0
재해, 범죄로부터의 불안 1.3 3.3 - 3.3
기타 .7 2.7 - -
계 100 200 100 200

3) 미래 도시정책 방향
❏ 향후 우리 도시가 지향해야 할 가치
￮ 향후 20년 동안 우리 도시가 지향해야 할 가장 중요한 가치에 대한 의견은

‘경제가 활력있는 도시’가 가장 중요한 것으로 나타났으며, 다음으로 ‘친환경,
에너지 절약적 도시’가 중요하게 나타남
<그림 4-25> 향후 우리 도시가 지향해야 할 가치
￮ 향후 20년 동안 우리 도시가 지향해야 할 가장 중요한 가치로, 시급성은 다소

낮을 수 있지만 ‘사회적 약자를 배려하는 도시’, ‘안전, 안심할 수 있는 도시’,
‘문화적으로 풍요로운 도시’ 등이 중요하게 부각되는 점으로 나타남
<표 4-23> 향후 우리 도시가 지향해야 할 가치

(단위 : %)
전체 수도권
구분 1 1
1+2순위 1+2순위
순위 순위
사례수 (150) (60)
경제가 활력있는 도시 25.3 59.3 28.3 66.7
친환경, 에너지절약적 도시 24.0 32.7 28.3 35.0
사회적 약자를 배려하는 도시 16.0 40.7 16.7 41.7
문화적으로 풍요로운 도시 12.7 24.7 11.7 26.7
안전, 안심할 수 있는 도시 14.0 28.0 10.0 18.3
보행, 대중교통이 편리한 도시 6.0 10.7 5.0 10.0
경관이 아름다운 도시 2.0 3.3 - 1.7
기타 - 0.7 - -
계 100 200 100 200

❏ 미래도시 정책과제별 중요도
￮ 미래도시 정책과제별 중요도 평가에서 제시된 정책 과제 모두에 대해 전반적으로

중요하다는 평가가 나타났으며, 그 중에서도 ‘사회적 약자에 대한 지원 강화’,
‘주민주도 참여거버넌스 구축’, ‘창조적 인력의 유치·육성’, ‘도시형 신산업 육성’,
‘장소 중심의 통합적 도시재생 추진’ 등이 더욱 중요하게 평가됨
<표 4-24> 미래도시 정책과제별 중요도 평가

(단위 : %)
중요도 평가(%) 5점
정책과제
비중요 보통 중요 평균
1 대도시권 육성과 경쟁력 강화 3.8
2 도시간 연계협력의 확대 4.1
3 대도시권 관리 제도기반 확충 3.7
4 집약적 도시구조의 형성 촉진 3.6
5 장소중심의 통합적 도시재생 추진 4.2
6 유휴공간의 창조적 활용 4.0
7 도시형 신산업 육성 4.2
8 창조적 인력의 유치⋅육성 4.3
9 역사문화자산의 보존과 활용 4.1
10 사회적 약자에 대한 지원 강화 4.2
11 다문화사회 대응 공간정책 확대 3.9
12 주민주도 참여거버넌스 구축 4.2
13 기후변화 대응 도시계획 활성화 4.1
14 삶의 질 제고를 위한 스마트 도시 구축 4.0
15 매력적이고 편리한 공공공간 조성 4.1

❏ 중앙정부의 정책과제별 중요도
￮ 도시정책 분야에서 중앙정부가 추진할 수 있는 정책과제별 중요도 평가에서

제시된 정책 과제 모두에 대해 전반적으로 중요하다는 평가가 도출됨
￮ 그 중에서도 ‘국가차원의 도시정책 방향 제시’, ‘도시간 협력 및 교류 촉진’

등이 중요하게 평가됨
<표 4-25> 중앙정부의 정책과제별 중요도 평가

(단위 : %)
중요도 평가(%) 5점
중앙정부의 정책과제
비중요 보통 중요 평균
1 국가차원의 도시정책 방향 제시 4.1
2 취약지역에 대한 사업 직접추진 3.6
지방자치단체 도시정책 추진 역량 강화
3 3.6
지원
4 지방자치단체 도시계획의 평가 및 관리 3.4
5 해외 도시정책에 대한 정보 수집 및 소개 3.4
6 도시간 협력 및 교류 촉진 4.1

3. 국가도시정책 비전 설정
❏ 비전: 활기찬 성장 도시 열린 포용도시
￮ 활력, 포용, 협력발전의 가치를 지향하는 새로운 국가도시정책 방침 마련이 필요

- 지금까지 우리나라 도시정책은 산업화 초기단계 (1960~1970년대)의 경제성
장의 뒷받침, 고도성장기 (1980~1990년대)에는 대도시 인구집중 및 과밀해
소, 성장안정기(2000년대 이후)에는 양질의 도시기반시설 공급과 관리 등
시대적 도시문제에 적극적으로 대응하여 왔음
- 도시환경을 둘러싸고 저성장과 인구감소, 고령화, 사회적 양극화, 기후변화
등 새로운 여건변화에 대응하기 위해서 국가도시정책의 새로운 방향 및 역할
제시가 필요함
￮ 여건변화에 따른 도시정책 추진을 위해 중앙정부, 지자체, 시민사회의 역할분담

과 협력적 추진체계 마련 및 정부의 지원체계를 강화하여야 함
❏ 5대 추진과제
￮ 비전달성을 위한 목표로 지속가능한 도시발전 기반 강화
￮ 이를 위한 추진과제로 인구감소 고령화에 대응하는 활력있는 도시, 창조경제시대

의 혁신적 도시, 더불어 사는 포용적 도시, 안전하고 편리한 시민중심의 도시,
도시 광역화에 대응한 협력적 발전을 다섯 가지 추진과제로 정하고, 세부 과제를 설정
<그림 4-26> 비전과 과제

제 5장
국가도시정책의
5대 전략과 과제
CHAPTER
국가도시정책의
5 5대 전략과 과제
1. 인구감소 고령화에 대응하는 활력 있는 도시
1) 배경과 의의
❏ 저출산․고령화 등 인구구조 변화로 인한 인구절벽(Demographic Cliff) 예상
￮ 한국 인구는 2015년 5,100만 명이며, 향후 15년간 소폭 증가에 그쳐 2030년에

5,200만 명으로 정점에 이를 것으로 전망(통계청 보도자료, 세계와 한국의
인구현황(15.07.08))
￮ 통계청 장래인구추계에 따르면 2016년 15-64세 생산가능인구가 정점을 찍고

감소되며, 2017년부터 노인인구가 전체의 14% 넘어서 고령사회 진입
￮ 미국 경제전망 전문가 해리덴트는 한국의 경우 2018년 이후 인구절벽에 도달하여

소비가 정점에 찍고 경제가 둔화할 것으로 전망
※ 인구절벽 : 소비가 가장 많은 45-49세 연령대가 줄어드는 시기부터 경제가
둔화한다는 뜻에서 인구절벽이라는 용어 사용
￮ 2030년 한국의 인구는 정점에 이르고, 인구성장률은 마이너스로 돌아설 것으로

전망
제5장 국가도시정책의 5대전략과 과제 111

<그림 5-1> 한국의 인구전망
인구추이 인구성장률
출처 : 통계청 보도자료(2015.07.08.)
❏ 인구감소 보편화에 따른 축소도시 시대 도래
￮ 지난 10년(2000-2010년)간 약 46%의 도시가 인구감소를 겪고 있음. 이 중

약 22%의 도시는 30년(1980-2010년)간 지속적으로 인구가 감소하고 있음
- 특히 수도권 도시 및 산업도시 이외 지방 중․소도시 인구감소 현상 심각
- 80년대까지는 지방 소도시의 인구감소현상이 두드러졌으나, 90년대에는 서
울, 부산 등 광역시에서도 인구감소현상이 나타나기 시작함
- 2000년대 이후에는 대구 및 창원, 포항 등 지방 대도시 및 진주, 목포, 충주
등 지방 중도시에서도 광범위하게 인구감소현상이 나타나기 시작함

<표 5-1> 시기별 유형별 인구감소 도시현황
일반시
80 90 00
　 특광시
-90 -00 -10 50만 이상 20만-50만 20만 이하
의정부, 평택, 군포,

인천, 수원, 성남, 부천,
인 김포, 화성, 광주, 원주, 동두천, 구리, 오산,
광주 고양, 남양주, 용인,
구 + + + 아산, 구미, 김해, 거제, 의왕, 하남, 이천,
대전, 청주, 천안, 전주
양산, 제주 양주, 포천 / 계룡
성 울산 / 안양, 안산
/ 시흥, 춘천, 경산
장
도 - + + 　　　 안성
시 + - + 　　 파주 광양
- - + 　　　 서산, 통영
+ + - 대구 창원, 포항 광명, 익산, 진주 / 목포 속초
- + - 　　 충주, 경주 동해, 제천
인
구 서울,
+ - - 　 군산, 순천, 강릉 과천, 서귀포
감 부산
소 삼척, 보령, 논산, 정읍
도 남원, 김제, 나주, 김천
시 - - - 　　 여수 안동, 영주, 영천, 상주
문경, 사천, 밀양,
/ 태백, 공주
출처 : 국가통계포털 인구총조사 (시계열 : ‘80,’90,‘00,’10년) / 안전행정부 주민등록통계 (‘10-’14년)
￮ 대도시 내 원도심 및 기성시가지 쇠퇴9)심각

- 대도시 원도심의 20% 이상 인구감소 : (95-05) 부산 원도심 –21%, 대구
원도심 –26%, 광주 원도심 –31%
- 전체 3,479개 읍․면․동 중 65%에 해당하는 2,262개 읍․면․동이 쇠퇴하고 있으며,
대도시에 쇠퇴한 지역이 집중분포(서울 76.1%, 부산 84.6%. 대구 75.5%,
광주 69.1%)
9) 도시재생법에 따른 쇠퇴지역 선정 기준 : 아래 5가지 항목 중 2가지 이상 충족될 때 쇠퇴지역으로

판단 (도시재생법 제13조 및 시행령 제17조)
- 인구쇠퇴 : ① 최근30년간 가장 많은 인구시기 대비 20%이상 감소지역, ② 최근5년간 3년 이상
연속으로 인구감소지역
- 산업쇠퇴 : ③ 최근10년간 총사업체수가 가장 많은 시기 비교 5%이상 감소지역, ④ 최근 5년간
3년 이상 연속으로 총사업체수 감소지역
- 환경쇠퇴 : ⑤ 준공후 20년 이상 지난 건축물이 차지하는 비율이 50% 이상인 지역

- 특광역시는 특히 노후건축물의 비율이 모두 50%가 넘기 때문에 환경쇠퇴에
대한 대응도 지속적 추진 필요
￮ 2010년 주택총조사에 따르면 전국의 빈집은 총79.4천호로, 2000년 대비 약

16% 증가하는 등 전국적으로 빈집이 증가하고 있는 추세임
- 면부의 빈집수가 월등히 많지만, 동부 및 읍부에서도 조금씩 증가하고 있음
- 강원도의 빈집율이 9.7%로 가장 높으며, 다음으로 충청남도 8.4%, 전라남도
8.2% 순임
- 특광역시 중에서는 인천과 광주의 빈집율이 5%로 가장 높게 나타남
2) 현황과 문제점
❏ 산업기반이 미약한 지방 중소도시의 쇠퇴 가속화
￮ 농업, 어업, 광업 등 1차 산업을 기반으로 성장했던 도시들의 도시전반 노후화.

청장년인구 유출, 노령화 심화로 30년 이상 지속적 인구감소도시 등장
- 삼척, 태백, 공주, 나주, 안동, 상주, 정읍 등
￮ 과소지역은 행정 통폐합과 함께 서비스 전달체계 개선을 위해 학교, 경찰서

등 통폐합 진행
❏ 대도시 원도심의 쇠퇴 및 산업공간의 활력 저하
￮ 신도시 개발 및 공공시설 이전 등으로 인하여 전통적 구도심의 인구감소

뿐만 아니라 매출액 감소, 빈점포 증가 등의 문제 발생
￮ 대도시 내 산업단지, 공업지역의 노후화, 대규모 이전적지(공장, 조선소,

폐철도 부지 등) 등에 따라 주변지역 공동화
❏ 신(新)․구(舊) 시가지 간 불균형 초래
￮ 대도시뿐만 아니라 중소도시 모두 기성시가지의 전반적 쇠퇴현상 대두

￮ 구시가지는 초기 개발당시 필지 및 가로조건이 부실한 곳이 많았으며, 기반시설
미비, 건축물의 노후화, 교통혼잡 등 환경이 신시가지와 비교하여 매우 열악
- (기반시설 면적) 구도심 : 10~15%, 신도시 : 45~50%
<그림 5-2> 구시가지 현황
<기성시가지 내 빈점포> <기성시가지 내 노후 주거>

출처 : 직접 촬영 출처 : 직접 촬영
❏ 경제침체와 물리적 낙후가 동반된 쇠퇴양상 및 사회적 쇠퇴의 징후
￮ 전국을 대상으로 한국 도시쇠퇴의 실태와 특성을 진단한 연구(김광중 외, 2010)

에 따르면, 한국의 쇠퇴는 기반산업 붕괴, 실업, 빈곤 등 경제적 쇠퇴와 노후,
미비, 방치 등의 물리적 쇠퇴가 동반된 형태로 나타나는 특성이 있음
￮ 이는 경제적 쇠퇴․물리적 쇠퇴와 함께 범죄, 마약, 알콜 중독, 가정폭력, 청소년

비행, 인종문제 등 심각한 사회적 쇠퇴를 동반했던 미국, 영국, 프랑스의 쇠퇴지
역과 가장 큰 차이라고 볼 수 있음
￮ 한국의 경우 아직까지 서구의 쇠퇴지역과 같이 사회적 문제가 심각하지 않지만

최근 대도시 도심에서 강력범죄가 증가하고 있고 공동화된 구도심의 상권붕괴
등 경제적 문제뿐만 아니라 범죄의 사각지대가 되고 있으며, 학력수준 저하,
건강악화 등 사회적 문제가 시작되고 있어 예방적 대응이 필요
- 인구 10만 명당 강력범죄 발생건수 : 대구 중구(190.6), 서울 중구(154.4),
광주 동구(122.3), 서울 종로구(117.6), 부산 주구(101.7) 순임
- 낙후주거환경, 노인, 고졸미만, 독거 등 지역박탈지수와 비례하는 사망

<그림 5-3> 2012 전국 범죄지도, 2011 전국 광역시도 건강지표
출처 : 동아일보 기사 (2013.08.23). ‘대구중구,

출처 : 한겨례21(2011.01.12.) 당신동네는 건강하
서울중구, 광주동구 강력범죄 톱3’, 검
십니까?, 검색일자, 2015. 9.12
색일자 2015.10.1
3) 정책적 대응과 한계
❏ 민간자본에 의존한 전면철거형 대규모 개발사업으로 인한 사회문제 초래
￮ 재개발, 재건축 등 도시 환경을 개선하기 위한 제도 및 사업은 70년대 이래

꾸준히 정비되어 현재 도정법, 도촉법으로 체계화됨. 1990년대 말부터 활발하던
대규모 정비사업은 2008년 세계금융위기 이후 부동산 경기 침체 등에 따라
현재 정체상태에 있음
- 서울은 683개 중 235개 구역(전체의 35%)에 대해 정비구역 해제(2014년),
2010년 이후 정비사업 인가감소 (양재섭, 2015)
- 부산은 487개 정비예정구역 중 120개(전체의 25%) 해제 고시(2011년)
￮ 도정법, 도촉법 등의 정비제도는 공공의 재정지원 없이 노후․불량지역의 환경을

개선하고, 기성시가지 내 주택을 공급하는 등의 순기능을 했지만,
￮ 대규모 건설사에 의존한 전면철거 위주의 사업방식으로 인하여 원주민의 주거

안정성 저해, 주민간 갈등 심화, 주택가격 및 전세가격 상승, 지역 특성 소멸
등의 각종 사회․경제적 문제를 초래. 특히 재산가치 극대화를 위해 세입자 배제,
시장에서 상품성 높았던 대형 평형 위주의 공급 등으로 주거유형의 획일화

등의 문제 발생
￮ 또한 사업성이 부족한 지방 도시에서는 사업자체가 불가능하여 도시 내 노후불량

지역이 방치되는 결과 초래
❏ 도시차원의 쇠퇴를 격고 있는 지방 중소도시의 구조적 처방 미흡
￮ 우리나라 중소도시 재생정책은 주로 지역개발사업을 통해 추진됨. 초기 지역개발

사업은 1970년대 새마을 운동 등과 함께 시작되어 2004년 국가균형발전특별법
이 제정되면서 더욱 다양하게 전개됨
￮ 소도읍개발, 신활력사업, 살기좋은 도시․지역 만들기 등 다양한 지역개발사업을

통하여 낙후지역을 지원․정비하였으나, 부처별로 시․군 공간을 분할하는 형태로
추진되어 실제 지역성장에 필요한 사업, 주민행복에 영향을 미치는 사업 추진에 한계
￮ 낙후지역의 문제는 장기적 도시구조적 차원의 문제임에도 불구하고 특정장소의

활성화를 목표로 한 임시방편적, 단편적 접근으로 그간의 투자에 비하여 개선효과
미흡

<표 5-2> 부처별 지역개발 시책의 공간 분할
도시활력증진지역 일반농산어촌 특수상황지역 성장촉진지역 지역행복생활권지역

주관
부처 국토부 농식품부 행안부 국토부 농림부
- 100개 시군구 - 117개 시․군 - 15개 접경지역 일반농산어촌 전국 56개

특별․광역시의 도농복합형태 시․군 및 372개 중 낙후도가 행복생활권
군․구 및 시 지 시 및 군 지역 개발대상도서 심한 70개 지역
역 중 도농복합 중 성장촉진지 및 186개 도서
대상
지자체 시를 제외한 지역 *제주특별자치도 역이 아닌 186
행정시 포함 개 도서
* 도농복합시 중 *광역시의 군
인구 50만 이상 제외
포함
지역개발 관련 기본법은 국가균형발전특별법
관련 도시 및 주거 환경 농어촌정비법 접경지역지원법 지역균형개발 및 관련사업
법령 정비법, 지방소도 어촌․어항법 도서개발촉진법 지방중소기업 법률준용
읍 육성법 등 산림개발법 등 육성에 관한 법률
출처 : 기획재정부(2015), 지역발전특별회계 예산편성 관련 설명자료

❏ 통합적 도시재생 위한 제도적 장치 마련
￮ 그간의 사업성 위주, 대규모 물리적 정비사업 위주의 한계를 극복하기 위하여
2013년 도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법이 제정
- 국가도시재생 기본방침 마련(2013), 선도사업 추진(2014), 주택도시기금법
제정(2015) 등을 통해 본격적 정책 추진
￮ 도시재생법을 통하여 국무총리를 위원장으로 하고, 관련부처 장관이 참석하는

도시재생특별위원회, 물리적 환경개선과 사회․경제 프로그램의 통합적 추진을
위한 도시재생 활성화계획 등 통합적 접근을 위한 기반을 구축하고 국가지원의
근거와 절차를 마련하였지만,
￮ 부처간 분리주의의 한계를 극복하지 못하고 도시재생특별위원회가 형식적으로

만 운영되고 있으며, 지자체의 통합적 계획수립 역량 부족, 부서간 협력 부족
등으로 통합적 재생은 부분적으로만 추진되고 있음
￮ 장기적으로 추진되어야 하는 사업임에도 불구하고 단년도 예산 구조 및 물량위주

의 성과평가라는 기존 예산구조의 틀에서 벗어나지 못해 지역특성에 맞는 사업
추진에 한계. 또한 무리하게 많은 사업을 한꺼번에 추진함으로써 공공재원의
확보측면에서 난항을 겪고 있음
￮ 성장이 정체된 상황에서 도시재생사업을 추진하면서도, 여전히 외곽개발의

유혹을 벗어나지 못하고 있어 도시재생의 효과성은 미지수
❏ 민간자본 중심의 사업에서 공공과 민간의 협력체제로 전환 필요
￮ 성장시대 대표적인 도시재생 정책은 부동산 가격상승을 전제로 토지등 소유자가

토지를 건설사가 자본과 노하우를 투자하여 기반시설과 주택을 공급하는 민간의
자본을 중심으로 한 정비사업이었음
￮ 도시정비 정책에서 중앙정부는 사업에 적극적으로 개입하기보다 법제도를

제정 및 정비하는 등 소극적인 역할에 머물렀음. 한편 뉴타운사업에서 사업성
보장하기 위해 정부가 시행한 무리한 규제완화 정책들은 비교적 양호한 주거지

까지 무리하게 정비구역으로 포함시키고, 저소득 계층을 위한 소규모 주택을
감소시키는 부작용을 발생시킴
￮ 지방정부는 기본계획을 수립하여 정비수요에 체계적으로 대응코자 하였으나,

실상 행정이 비용을 지불하지 않고 기반시설을 정비하고 주택공급을 확대하고
취․등록세 등 조세기반을 강화하는 수단으로 전용함. 이 과정에서 기존 주민의
주거안정성 또는 사업과정의 투명한 관리 등에는 소홀하여 사회적 배제, 주민갈
등의 단초를 제공
￮ 주거환경개선사업 등 일부 취약계층이 밀집한 지역에 대해 국가차원의 재정이

지원되기도 하였으나, 주민의 사회경제적 여건과 니즈에 맞는 사업보다 도로,
상하수도, 주차장 등 물리적 기반시설 중심에 치우쳐 삶의 질 개선효과에는
미진했으며, 자발적 주택개량 등 민간참여를 촉발하는 데는 한계가 있었음
￮ 인구감소 저성장시대에는 부동산 가격상승과 민간투자에 의존한 도시재생은

더 이상 일반적인 재생 매커니즘으로 작동하기 어려움. 또한 세수감소, 복지수요
증대 등에 따라 공공의 재원 역시 한계가 있음. 따라서 향후 쇠퇴문제에 대응하기
위해 국가와 지자체 그리고 시민사회와 주민 간 상호협력과 현명한 역할분배가
필요함
4) 향후 정책과제
❏ 저성장시대 연착륙을 위한 집약적 도시구조의 형성 촉진
￮ (대도시) 외곽 확산보다 기성시가지 재생을 위한 제도적 기반 강화

- 저성장 도시에서 신개발과 도시재생은 함수관계임을 고려하여 양자를 종합적
으로 관리할 수 있는 정책 필요
- 신규 토지수요에 대해 도시외곽 개발보다는 기성시가지 재생을 통해 공급될
수 있도록 도시재생 측면에서 도시기본계획 지침 수정․보완
- 토지이용의 융복합화 및 고도화를 통해 기성시가지의 활용성을 제고하고
도시의 정주여건 및 매력 극대화를 통해 기성시가지로 인구 유입

※ 최근 국토법에 도입된 ‘입지규제 최소구역’의 성공사례 구축을 통해 제도
확산 기반 강화
- 공공의 재정을 기성시가지에 집중 투자하고, 신규 외곽개발시 이익이 기성시가
지 재생에 투자될 수 있도록 장치 마련
￮ (중․소도시) 외곽 확산된 도시기능을 중심지역으로 집중화하고 주변도시 접근성

을 확보하여 작지만 강한도시 만들기
- 외곽으로 확산된 교육, 행정, 문화, 의료 등 각종 도시기능을 중심지역으로
집중시키고, 맞춤형 대중교통 등을 통해 주변지역 접근성을 제고하여 재정
측면에서 효율적이고 지속가능한 도시 형성
- 인구감소 및 세수감소에 따른 재정상황에 맞게 전략적 공공투자와 축소된
도시의 충격을 완화하기 위해 세수 공유제도 도입 등 도시간 연계를 위한
제도적 장치 마련
<그림 5-4> 광역연계형 컴팩트 시티 개념도
출처 : 일본 국토교통성 홈페이지
❏ 장소중심의 통합적 도시재생 추진
￮ 복합적 쇠퇴문제에 대응한 통합적 도시재생 추진

- 환경의 노후화, 부동산 방치, 빈곤층과 취약계층의 집중, 교육격차, 범죄,
등 쇠퇴지역의 복합적 문제에 대응하기 위하여 물리적 환경개선뿐만 아니라
경제, 사회, 문화 등 통합적 차원의 노력 지속 추진

￮ 단일부처의 전담조직을 넘어 범부처 집행기구 설립을 통해 통합적 재생실현
- 통합적 재생 실현을 위해서는 단일부처의 일개 ‘과’ 차원의 정책 추진의
한계를 극복 필요
- 단기적으로 도시재생을 위해 필요한 부처간 협업사업을 발굴 및 시범 추진하여
통합적 부처사업의 가능성을 검증․확대하고
- 장기적으로 도시재생위원회를 자문위원회에서 행정위원회로 전환하여 정부
부처간 연계 협력을 위한 국가의 통합․조정 역할 강화
※ 일본은 수상 소속 ‘지역활성화통합본부’ 및 이에 소속된 사무국과 전문조사회
를 통해 도시재생 관련 부처, 사업, 계획 등 통합․조정․연계
<그림 5-5> 일본의 지역활성화통합본부를 통한 정책조정 체계
출처 : 이영은 외(2013)
- 항만, 역세권 등 대규모 국가 기반시설의 재생 활성화를 위하여 거점별로

국가, 지자체 및 항만청, 철도청 등 주요 기관이 포함된 사업추진체계 구축
필요
￮ 지자체의 통합․연계형 도시재생 계획수립 및 추진을 위한 역량 강화 지원

- 미국 국가 도시정책 중 SC2(Strong Cities, Strong Communities) 프로그램은
국가가 지정한 쇠퇴도시에 중앙부처 관련부처 공무원을 팀으로 구성․파견하

여, 시장과 지역리더들과 함께 포괄적 경제활성화 계획을 수립하도록 하고,
수립된 계획을 실현할 수 있도록 정부부처 프로그램을 연계하여, 기존자원을
효과적으로 투자할 수 있도록 지원
- 지자체가 기존의 엔지니어링 의존형 계획수립의 관행에서 벗어나 통합적
도시재생계획을 수립하고 체계적으로 실행할 수 있도록 국가차원의 인적․기술
적(Technical Assistance) 지원 강화
- 지자체의 부서간 연계 협력 강화를 위해 도시재생 전담조직의 위상 제고
및 승진, 포상, 가점 등 공무원이 자발적으로 연계 협력 할 수 있는 실질적
유인책 마련
￮ 소극적 대응이 아닌 적극적 미래 투자로서 도시재생에 대한 국가재정지원에

대한 전향적 인식전환
- 세계화된 경제체제에서는 국민의 대다수가 살고 있고, GDP의 대부분이 창출
되는 도시지역의 인프라 품질 제고 및 인적․기술적 혁신에 대한 지속적인
투자 및 지원을 통하여 국가 경쟁력을 제고할 수 있음
※ 독일 함부르크 항만재생 하펜시티 : 10.9억 유로 투자(공공자금은 2.4억
유로)를 통해 교통 및 물류시스템 변화에 대응한 도시재생 성공 (157ha의
도시용지 확보, 4만5천개 일자리 창출, 35000개의 오피스 개발, 7000개의
주거 개발) (http://www.hafencity.com/)
<그림 5-6> 독일 함부르크 하펜시티
출처 : 독일 함부르크 항만재생 하펜시티 홈페이지

- 이를 위해 지속적으로 증가하고 있는 쇠퇴지역에 대하여 임시방편적 민원해결
형 소극적 예산지원이 아니라, 국가 번영 전략을 실천하기 위한 실질적 수단으
로서 적극적이고 안정적인 재정투자 필요
❏ 유휴공간의 창조적 활용
￮ 유휴시설을 활용하여 일자리 창출, 생활기반 확보, 고령화 대응 등 저성장

시대 새롭게 요구되는 공간수요에 대응
- 산업구조 변화에 의해 기능이 폐기된 항만, 산업단지, 폐선부지 등 대규모
이전적지들을 활용하여 새로운 도시기능 도입 및 신성장 동력 확보
※ 로테르담 RDM 캠퍼스 : 항만의 유휴 조선소를 대학 캠퍼스로 개조하여
창조인력 양성 및 스타트업 연계 (http://www.rdmrotterdam.nl/)
<그림 5-7> 네덜란드 로테르담 RDM 캠퍼스
출처 : 직접 촬영
※ 폐조선소를 활용하여 Research, Design, Manufacturing 중심의 대학 캠퍼스 운영
- 학교, 빈점포, 빈집 등 근린에 인접한 유휴공간들을 지역에 필요한 실버타운,

도시농업, 임대주택 등 새로운 생활인프라 공급의 거점으로 활용
※ 도쿄 시나가와구 : 도시내 폐교를 실버타운으로 전환하여 노령화에 대응(KBS
명견만리 “인구쇼크, 청년이 사라진다.” 15.04.02)

<그림 5-8> 일본 도쿄 시나가와구 초등학교 활용한 실버타운
출처 : KBS 명견만리(15.04.02) “인구쇼크, 청년이 사라진다.”
￮ 지자체 단위 유휴공간 활용 통합 플랫폼 구축을 위한 국가 지원 강화

- 유휴공간을 적극 발굴하고 필요한 사람, 기업, 기능과 연계할 수 있도록
공적 플랫폼을 구축하고 각종 지원제도를 개발․연계하여 활용성을 제고
※ 일본 사쿠시 빈집정보등록제도(빈집뱅크) : 빈집 소유자가 매매 또는 임대를
등록하고, 각종 지원제도와 연계를 통해 원하는 사람에게 빈집 제공하는
시스템
※ 네덜란드 로테르담의 경우 시정부가 유휴공간을 적극 매입하거나, 이용권을
확보하여 민간 부동산업자를 고용하여 보다 효율적으로 창조적 입점기업을
유치하고 공간을 활용․관리
￮ 유휴공간의 활용성 제고를 위한 토지이용 및 건축 규제 유연화

- 전면철거형․대규모 개발보다, 점진적이고 역사성과 맥락을 고려한 적정
(Appropriate)개발을 통해 지역의 매력을 향상
- 구조안전, 오염 제거 등을 위한 최소한의 안전장치 이외의 각종 신규개발에
적용되는 일반적 토지이용 및 건축 관련 규제의 합리적 조정 필요

2. 창조경제시대의 혁신적 도시
1) 배경과 의의
❏ 세계화시대, 창조적 지식·문화의 산업화가 도시경쟁력의 핵심
￮ 우리나라는 혁신주도의 발전 단계 국가로서 혁신이 경쟁력의 핵심요소로 부각

- 세계경쟁력 보고서에 따르면, 2015년 현재 144개 국가 중 우리나라는 미국,
영국, 프랑스 등 주요 선진국과 함께 혁신주도 발전단계(innovation-driven
stage of development, 37개 국)에 해당함10)
- 하지만, 우리나라의 경쟁력은 혁신주도발전단계 37개국 중에서는 23위로
아시아에서는 싱가포르(2위), 일본(6위), 홍콩(7위), 대만(14위)보다 순위가
밀리는 상황
￮ 지식정보사회에서는 문화 및 소프트파워가 경쟁력의 핵심

- 경쟁력의 개념은 경제적 측면을 넘어서 과학기술의 경쟁력, 사회문화적,
인적 자원 측면을 강조하는 개념으로 진화함11)
- 국제경영개발연구소(International Management Development, IMD)의
2015년 국가경쟁력 순위에 의하면 우리나라는 61개국 중 25위(2014년 26위) 수준
- 과학인프라(6위), 기술인프라(23위) 부문은 상대적으로 강점을 가지나 정부효
율성(28위), 기업효율성(37위) 경쟁력은 낮음
￮ 우리나라의 성장단계를 감안할 때 미래의 도시경쟁력은 혁신역량 확충을 통한

창조적 지식 산업의 강화에 달려 있음
- 산업의 지식기반성 강화와 이를 뒷받침할 수 있는 혁신역량 강화, 도시의
소프트파워라 할 수 있는 창조적 인적자원 육성과 역사, 문화 등 무형 자산
확충 및 활용성 제고 등이 정책적 과제가 될 것임
10) WEF, 「The Global Competitiveness Report 2014-2015」

11) 일반적으로 경쟁력은 상대보다 비교우위를 점할 수 있는 총체적인 역량으로 경제부문 뿐만 아니라
삶과 긴밀한 관계를 갖고 있는 물적·사회적 인프라의 개념을 내포하는 개념으로 진화화하고
있다(김광익 외. 2009. pp. 13-16)

❏ 산업의 지식기반화 및 융·복합화와 도시산업구조 개편 필요성
￮ 과거 경제패러다임에서는 자본이나 자원이 경쟁력의 원천이었다면, 현재는

지식과 정보가 경쟁의 원천이 되는 지식정보사회 시대를 넘어 창의적 아이디어
가 변화의 원동력이 되는 창조경제의 시대로 이행되고 있음
- 지식기반산업으로 산업구조가 고도화될수록 서비스업과 디자인, 마케팅, 금융
등 지식서비스 요소의 비중과 중요성은 증가할 것으로 전망
￮ 미래에는 기술혁신과 관련된 BT·NT·IT·신재생에너지 등 신성장산업이 더욱

성장할 것이며, 제조업과 서비스업의 복합화, 지식서비스산업과 기술 융․복합
산업이 새로운 주류를 형성할 것으로 전망됨
- 새로 등장하는 신기술간의 융합 현상은 생산, 소비, 자원배분 방식에서 이전과
는 다른 형태로 나타날 것으로 전망됨
￮ 과거 제조업은 국가 및 지역경제 성장의 중심이었고 현재에도 그 경쟁력은

유효하나 지식기반제조업으로의 전환이 시급함
- 제조업은 국가경제는 물론 고용 및 소득증대 등 지역경제 차원에서도 여전히
중요함(국민경제에서의 비중: 26.6% (2001년) → 31.2% (2011년), GDP
성장기여율: 30.2%(1990년대)→ 41.9%(2000년대))(산업연구원(2013))
- 그러나 한국은 선진국과 달리 핵심기술 확보가 부족하며 중견기업 비중이
적고, 중국과 인도 등과는 제조업부문 기술격차가 줄어들고 있어 향후 산업
경쟁력을 확보 노력이 시급한 상황(세계 제조업 경쟁력 지수12)에서의 한국의
순위: 3위(2011년)→ 5위(2013년) → 5위(2016년 전망치)→ 6위(향후 5년
전망치)).
❏ 창조인력과 창조경제를 담는 공간으로서의 도시 중요성 부각
￮ 우리나라의 경제는 지금까지 수출에 의존한 성장전략을 펴 왔으나, 수출에

의한 내수 및 고용증대 효과가 약화됨에 따라 새로운 성장 동력이 필요함
12) Council on Competitiveness에서 발간하는 「Global Manufacturing Competitiveness Index」에서

인용

- 과학기술과 정보통신기술의 융합, 산업간 융합, 산업과 문화의 융합 등 창조성
에 기반한 새로운 유형의 산업이 도시의 성장동력으로 자리매김할 것으로
전망됨
￮ 이에 따라 지식정보사회를 뛰어 넘어 창조성이 부와 경쟁력을 창출하는 창조경제

(creative economy) 시대로 이행할 것으로 전망됨
- UNCTAD(2010) 에 따르면 창조경제란 경제성장과 발전을 창출하는 창조적
자산(creative assets)을 중심으로 하는 개념으로 과학기술, 지적재산권, 관광
등의 영역과 상호작용하는 경제적, 문화적, 사회적 측면을 포괄하는 일련의
지식기반경제활동이라고 정의함(pp. 9-10)
- 창조산업은 창조성(creativity)과 지적 자본(intellectual capital)을 제1차적
투입요소로 사용하는 상품과 서비스의 창출, 생산, 배분을 의미하며 잠재적으
로 수익을 창출하는 문화, 예술 등의 지식기반활동을 통해 이루어진고 규정함13)
￮ 창조산업을 주도하는 기업들은 인적자원, 시장, 정보활동이 밀집된 도시에서

새로운 형태의 창조산업생태계를 형성할 것으로 전망됨
- 특히 도시권(city-region)은 문화적 창조, 생산, 유통과 전파, 소비 등 창조산업
의 허브 공간으로서의 역할을 할 것으로 기대됨
- 따라서 창조인력의 육성 및 창조공간의 확충을 위한 도시정책이 시급함
❏ 도시브랜드 강화를 위한 도시의 역사문화자산의 재인식
￮ 도시간 경쟁의 시대에서 사람과 자본은 투자하기 좋은 환경, 살기좋고 매력적인

장소로서의 도시로 이동
- 도시브랜드란 도시의 정체성과 이미지를 확립하고 그 인지도를 확대시켜
다른 도시와의 차별화와 고부가가치를 도모하는 과정이자 결과
- 대도시는 세계도시·창조도시로서의 세계적인 경쟁력을, 중소도시는 지역의
역사·문화자산 등을 바탕으로 고유의 정체성 확립 필요
13) UNCTAD(2010)는 창조산업을 역사적 유산(Heritage)과 예술(Arts) 영역의 전통적 창조산업과 IT

기술과의 웅합을 통해 부가가치를 극대화할 수 있는 미디어(Media)와 기능적 창조물(Functional
Creations) 영역의 비첨단형 창조산업으로 구분함(pp. 8-9)

￮ 도시브랜드는 그 도시의 정체성을 바탕으로 하며, 그 정체성의 핵심은 그 도시의
역사문화자원임
- 따라서 도시별 역사문화자산의 체계적인 관리가 도시정책의 중요한 과제로
부각됨
❏ 대도시의 저성장기조 속에 비대도시권의 지역간 경제 격차 심화
￮ 우리나라의 도시는 개발연대의 시대에 압축적인 성장(2010년 현재 1960년

대비 도시인구는 5.6배 (전국인구는 1.9배))을 해 왔으나, 그 성장세가 둔화14)되
면서 도시의 경쟁력강화를 위한 전략을 전반적으로 재검토할 필요성이 대두
￮ 최근 대도시의 저성장세가 비교적 뚜렷하며, 특히 도시간 편차가 심각함

- 지역별 경제성장률을 보면, 전국 시도의 2006~2013년간의 연평균 성장률이
약 3.6%인데 반해, 서울(2.5%), 부산(2.2%), 대구(2.8%), 인천(3.3%), 광주
(3.3%), 대전(2.7%), 울산(2.2%) 등 전반적으로 전국 평균보다 낮은 성장률을
보임(<표5-3> 참조)
- 특히 2008년 전후의 세계적 경제위기에서의 GRDP 변화율을 살펴보면 대도시
지역이 좀 더 취약함을 알 수 있음
14) 한국 도시화율은 2013년 현재 82.2%(출처: UN「World Urbanization Prospects, the 2014 Revision」
2014. 7(Retrieved on http://esa.un.org/unpd/wup)

<표 5-3> 시도별 GRDP 성장률
(단위: %)
연평균
　 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
성장율
전국 4.9 5.5 2.4 0.7 6.6 3.5 2.3 2.8 3.6
대도시평균 3.1 5.3 0.4 -0.9 6.3 3.4 1.8 2.2 2.7
수도권평균 5.5 6.6 1.9 0.0 7.8 2.7 1.9 2.6 3.6
도평균
4.8 5.4 2.5 2.3 6.3 3.9 2.5 3.5 3.9
(경기도제외)
서울 3.7 4.9 1.7 0.8 3 3 2 0.9 2.5
부산 3.1 5.4 1.7 -3.6 4.5 2 3 1.8 2.2
대구 2.9 4 0.7 -2.8 7.1 3.4 2.7 4.6 2.8
인천 4.3 9.4 -0.7 -1.9 10.7 1.6 0.7 2.3 3.3
광주 3.8 5.4 0.7 0.5 7.7 3.7 1 3.7 3.3
대전 2.5 2.9 0.9 2.2 6.6 3.9 1.2 1.3 2.7
울산 1.1 5 -1.9 -1.2 4.7 6.5 2.1 1.1 2.2
주: 실질성장율기준
출처: e나라지표(http://www.index.go.kr/potal/main/EachDtlPageDetail.do?idx_cd=1008)
￮ 중소도시들간의 경쟁력 격차도 심각한 수준임

- 광역시를 제외한 9개 도에 위치한 시군을 기준으로 한 2008~2010년 사이의
경제활동이 활발한 상위 20개 시군과 하위20개 시군의 경우, 경제활동참가율
과 고용률은 대략 20%p, 실업률은 3%p 정도의 격차가 남(<표5-4> 참조)

<표 5-4> 시군별 경제활동 격차
2008 2009 2010
경제활 경제활 경제활

고용률 실업률 고용률 실업률 고용률 실업률
동참가 동참가 동참가
(%) (％) (%) (％) (%) (％)
율 (％) 율 (％) 율 (％)
상위 20개
72.845 72.035 0.64 72.16 71.44 0.5 71.995 71.185 0.665
시군 평균
하위20개
54.04 52.84 3.41 54.015 52.825 3.5 53.935 52.28 3.785
시군 평균
주: 시군(9개도)별 경제활동인구 총괄
출처: 통계청 지역별고용조사
(http://kosis.kr/statHtml/statHtml.do?orgId=101&tblId=DT_1ES1A01&conn_path=I3)
❏ 더딘 지식기반산업으로의 이행과 취약한 도시신산업 기반
￮ 지식(기반)서비스산업은 생산활동의 중간재로 투입되어 기업의 내부 기능을

보완·대체하는 생산지원서비스 중 지식요소(R&D활동, 정보통신기술, 고숙련
인력 등) 투입 비중이 높은 서비스 분야로 정의됨(김홍석 외, 2007)
- 우리나라의 경우 통신, 금융 및 보험, 사업서비스, 교육, 보건 및 사회복지,
오락·문화·운동관련 서비스가 지식서비스산업에 해당
- 지식서비스 시장규모는 2000년 126조원에서 2010년 296조원으로 2.3배
증가, 매출 비중도 전산업의 51%, 서비스산업에서는 55%를 차지함(지식경제
부, 2012)
- 그러나 지식기반산업이 고용에서 차지하는 비중을 살펴보면, 지식기반서비스
산업의 2012년 사업체수는 1994년 대비 3.3배, 고용률은 연평균 3.6%의
성장률을 보이고 있는 반면 지식기반제조업의 2012년 사업체수는 1994년

대비 2.7배, 그 성장률이 1.5%에 지나지 않아 지식기반제조업의 성장세는
더딘 실정
- 시도별 전산업 대비 지식기반산업의 사업체수와 고용률을 살펴보면, 지식기반
서비스업은 서울, 경기 등 일부 대도시에 집중돼 있으며 지식기반제조업의
경우 기존 대규모 산업도시 중심으로 제조업의 지식기반화가 더딘 것으로
판단됨
<그림 5-9> 지식기반산업 사업체수와 고용률 변화 추이 (1994-2012) 및 시도별

시고용률(2012)
출처: 지역발전포털(http://www.redis.go.kr)
￮ 국내 서비스산업은 R&D 투자비중이 낮은 영세 업체들이 많고 지식기반성을

비교적 취약해 지식기반산업으로의 산업구조 개편이 시급한 실정임
- 생산성은 선진국에 비해 낮은 편으로, 2010년 기준 우리나라의 서비스업
노동생산성을 100으로 할 때, 미국 205.6, 일본 152.1, 독일 143.3으로 나타남
(박정수 외, 2012)

￮ 일부 대도시 산업단지의 노후화로 인한 도시형 산업의 특화발전도 미흡한
상황임
- 신성장산업의 특성에 부합하는 도시의 전문화된 산업용지 및 지원시설을
적기에 공급하는 방안으로 기존 도심 산업단지의 재생 방안 마련이 시급
❏ 도시경제의 활력 기반으로서의 창조인력의 유치·육성 전략 미흡과 대도시편중
￮ 도시의 소득수준과 고용수준 제고에 유효한 창조산업과 창조계층15)은 성장

중에 있음(김은란 외, (2014))
- 2012년 현재 우리나라의 창조산업은 전체 사업체수의 3.5%(12만 5천여개소
로 2008년 대비 3.1% 증가), 창조계층은 총취업자의 13.2%(318만 여 명으로
2008년 대비 12.7% 증가)임
- 2008년부터 2012년 사이의 창조인력 연평균 고용성장률은 2.3%로 비창조계
층의 1.2% 대비 두 배 가량 높은 상황
￮ 창조산업의 지역별 특성을 살펴보면 시도의 경우 서울(2010년 기준 46.1%)이

가장 높고 2000년부터 2010년까지의 성장률은 경기도(종사자수 기준 57.1%)가
가장 높았으며, 수도권(서울·경기·인천)이 종사자수 기준 전국대비 72% 수준으
로 집중도가 매우 높았음(박경현 외, (2013))
- 시군구로는 서울(강남, 서초, 금천, 중구, 구로, 영등포, 마포, 종로구), 경기남부
지역(수원의 영통과 기흥, 성남의 분당과 중원구, 안양 동안구, 화성, 평택)에
집중분포하며, 경북구미, 경남창원(성산구), 청주(흥덕구)부산 일부지역, 대
전 연구개발단지 일부에 창조산업자 비중이 높음
￮ 창조산업은 그 특성상 도시 및 그 인근지역에 집적하는 경향이 있으며 이들

산업간의 융합으로 인해 새로운 형태의 산업과 서비스를 만들어냄
15) 창조인력을 포함하는 창조계층은 다양한 형태의 혁신을 만들어내는 전문가, 관리자, 기술자 등을
폭넓게 이름(R. Florida, 2002). 김은란 외(2014)는 예술(문화)창조 계층, 핵심창조계층, 일반창조계층
으로 구분하여 9개 세부 분야, 38개 직업군으로 나눔. 예술(문화) 창조계층에는 순수창작자, 문화지원
자계층이, 핵심 창조계층에는 핵심연구자, 핵심전문가 등이 포함되며, 일반 창조계층에는 공공전문
관리자, 과학정보기술자, 보건복지전문가, 교육행정전문가, 경영금융전문가 계층이 포함됨

- 이렇듯, 창조산업과 창조인력은 도시의 소득과 고용을 향상시켜 도시경제에
이바지 할 뿐만 아니라 집적화를 통해 도시의 문화적 역량을 풍부하게 하는데
있어 중요한 역할을 수행함
￮ 창조인력은 그 직종에 따라 다르지만 비교적 중간소득계층이 많으며, 양호한

생활기반과 작업환경 등 도시의 쾌적성에 대한 선호가 높은 계층임(김은란
외, 2014)을 감안할 때 창조적 도시환경 구축이 중요한 과제임
- 창조산업과 창조인력에 대한 도시산업기반이나 일자리 창출이나 정주환경
여건 조성에 대한 정책적 지원이 시급한 상황
❏ 도시문화역사자원을 중심으로 한 도시관리 체계 구축 및 산업화 전략의 미흡
￮ 기존 도시관리원칙은 도시공급용지의 공급확대에 초점을 둠으로써 문화적

고유성을 보전하고 활용하는 방안에 대한 도시정책적 접근이 부족하였음16)
￮ 그간의 문화관광이나 문화재 보존정책은 개별적인 자산이나 재산을 중심으로

운용되어 도시나 지역차원의 역사문화자산의 효율적 연계운영에는 미흡(채미옥
외2012)
- 문화재 보전정책은 문화재의 원형보존에 치중함으로써 주변의 투지이용 및
계획체계와 연계하여 보존하고 활용하는 체계가 미흡함
- 한편 관광문화형 특정지역제도는 역사문화자원을 관광자원화하는 데에만
주안을 두어 지역의 역사성과 문화성 등 지역의 정체성을 지속적으로 보존하는
데 한계가 있었음
- 도시가 가지는 역사문화자산과 지역적 특성에 바탕을 둔 도시정체성 제고로
도시관리원칙을 전환할 필요가 있음
16) 가령, 경제적 효율성을 중시하는 필지합병이나 용적률, 건폐율 조정을 통한 대규모개발, 보행로
보다는 도로에 초점을 둔 도로계획이나 보조적 위상에 머무는 경관계획 등이 그것임

❏ 세계적 수준이 못 미치는 관광경쟁력과 지역별 격차
￮ 세계의 관광산업 비중은 확대될 것이며 우리나라의 관광산업 비중 역시 확대될

것으로 전망되나 세계적 수준은 아님
- <표5-5>에서와 같이 전 세계나 우리나라의 경우 모두 2020년경에는 관광산업
규모는 증가할 것으로 전망되나, 관광수입액, 종사자수, 투자 금액 면에서
2% 이상 격차가 유지될 것으로 예측됨
<표 5-5> 관광산업의 경제기여도

세계 한국
구분
’10 ’20 ’10 ’20
GDP 대비 관광수입액 9.2 9.6 7.1 7.5
총고용 대비 관광산업 종사자 수 8.1 10.9 8.1 8.5
총 투자대비 관광분야 투자금액 9.2 9.4 6.0 7.3
출처: WTTC(2010), Travel & Tourism Economic Impact
￮ 우리나라의 관광경쟁력은 지속적으로 성장하여 왔으나 30위권 수준에서 정체되

어 향후 지역의 역사문화자산과 연계한 지속적인 발전전략 모색 필요
- 우리나라의 전체적인 관광경쟁력은 2008년 이후 전 세계 140여 개국 중
30위권 내외수준임(42위(2007년)→31위(2008년, 2009년)→32위(2011년)
→25위(2013년)→29위(2015년))
*WEF (World Economic Forum), The Travel&Tourism Competitiveness Report
- 그러나 규제형태면에서는 40위권 내외를 유지하여 정부의 규제개선 필요성은
높은 실정(46위(2007년)→38위(2008년)→41위(2009년)→50위(2011년)→
38위(2013년))
*출처: 관광지식정보시스템(http://www.tour.go.kr/)
￮ <표 5-6>에서 제시된 바와 같이, 외래관광객의 방문지(중복응답)를 보면 서울이

49.2%, 인천, 경기를 포함한 수도권지역이 64.9%, 서울시와 광역시를 포함하면
66%로 수도권과 대도시지역으로의 편중현상이 매우 심함

<표 5-6> 지역별 외국인 관광객 수(2013)
전체 서울 부산 대구 인천 광주 대전 울산 경기 강원 충북 충남 전북 전남 경북 경남 제주 기타
사례수
9729 1406 346 942 152 255 222 2154 1105 70 206 179 247 479 208 2008 67
(건)
비중
49.2 7.1 1.7 4.8 0.8 1.3 1.1 10.9 5.6 0.4 1.0 0.9 1.2 2.4 1.1 10.2 0.3
(%)
출처: 한국문화관광연구원(2014) 「외래관광객 실태조사」

출처: 관광지식정보시스템(http://www.tour.go.kr/)
￮ 도시의 산업 및 문화 경쟁력 제고를 위해 산업단지 고도화정책, 도심산업단지정책,

도시재생사업, 창조경제혁신정책, 문화도시정책 등이 시행중
❏ 산업단지고도화 및 신산업육성을 육성을 위한 산업단지정책
￮ 한국의 산업단지17)는 제조업중심의 생산기지 역할을 여전히 수행하고 있으며,

제조업에 기반을 둔 포항, 울산, 마산, 창원, 구미, 여수, 광양 등 전통적인
산업도시들은 중화학공업의 의존도가 큰 편임18)
￮ 2014년 현재, 산업구조 개편과 신산업 육성을 위한 정책으로는 도시첨단 산업단

지, 도심 노후산단 재생사업, 산단내 복합용지 도입 등이 있음
- 환경, 에너지, 바이오산업 등 신산업과 ICT 관련 융·복합산업, 문화산업 등
지식기반산업 비중이 증대되고 있으나 도시내 산업단지는 그 수요에는 미흡함
- 2014년 4분기 현재 도시첨단산업단지가 14개에 불과하여 도시적 입지특성을
가진 연구개발이나 ICT에 기반을 둔 도시형 신산업의 수요에 적절히 대응하지
못하는 실정임
￮ 특히, 지방 도시지역의 노후 산업단지의 경우 산업시설위주의 토지이용과

기반시설 노후화 및 지원시설부족 등으로 지식기반산업이나 신성장산업의 입지
요구에 적절히 대응하고 있지 못함
17) 2014년 4분기 현재 전국의 산업단지는 1,074개로 이중 국가산업단지가 41개소, 일반산업단지가 560개,
농공산업단지가 459개, 도시첨단산업단지가 14개임(한국산업단지공단(http://www.kicox.or.kr))
18) 거제 조선산업 83.6%, 포항 철강산업 50.8%, 구미 전자통신 53.6%, 여수 석유화학 58.5%, 광양제철
산업 51.8% 등 (장철순 외, 2014)

- 지방도시의 산업단지는 고급 기술인력 확보나 R&D, 지시기기반 서비스가
취약하여 신산업유치와 부가가치 창출에 미흡한 실정
- 지방도시 인접 비도시지역에 개별 입지공장들과 소규모 일반산업단지가 난립
하여 무분별한 도시 확산 현상이 발생하여 창조생태계 조성에도 난관
❏ 도시재활성화를 위한 경제기반형 도시재생 사업
￮ 도시재생사업은 도시 노후환경 정비, 도시인프라 및 어메니티 제고로 삶의

질 개선과 동시에 도시 비즈니스 환경 개선과 고용창출 등 도시경쟁력 제고에
있어 중요한 정책수단임
￮ 도시재생사업은 2015년 현재 선도지역을 중심으로 단계적으로 실시중임(경제

기반형 2, 근린재생 11)
- 경제기반형은 산단, 항만, 역세권 정비 및 복합개발 등을 통한 고용기반
창출 등 민자유치와 민간파트너십을 통한 도시경제활성화에 목적을 두는
반면 근린재생형 사업은 주로 생활환경개선을 초점을 두고 있음
- 경제기반형의 경우 계획단계에서의 민간참여 등 민간의 자율적 참여를 제고시
킬 방안이 필요하며, 근린재생형의 경우 단순 생활환경개선을 넘어 문화적
공간 재창조의 수단으로 강화시킬 방안이 필요
❏ 창조경제혁신센터 등 혁신역량강화를 위한 창조경제혁신정책
￮ 중앙정부는 기업의 창조적 혁신역량을 뒷받침하기 위한 정책으로 테크노파크,

중소기업진흥공단, 중소기업지원통합센터 등을 운용해 왔음
- 그러나 이들 정책들은 부처별, 지자체별로 산발적으로 집행된다는 점, 중앙정
부나 지방자치단체가 주도한다는 점, 수요자의 의견 반영이 미흡하다는 점,
단기적 지원에 그친다는 점에서 한계를 노정
￮ 이에 대한 대안으로 창조경제 혁신센터 등 새로운 지원체계 구축이 적극 추진될

필요 있음
- 창조경제혁신센터는 지역의 특화된 산업분야에 대해 대기업과 중소기업간
협력 시스템 구축(대기업이 상품·서비스플랫폼과 자금·역량 등을 제공하고

벤처기업이 혁신아이디어 제공), 민간역량 결집, 다양한 주체들(경제단체,
기업, 대학, 연구기관 등 )간의 협력관계에 기초하여 맞춤형 지원을 추진한다는
점에서 특징적임
- 기존 지원체계와의 기능의 중복성 해소, 각 주체들의 참여활성화방안 등은
향후 과제임
❏ 도시브랜드 및 문화경쟁력 강화를 위한 문화·관광도시조성정책
￮ 지방자치시대 도래 이후 지방자치단체들은 도시의 정체성을 강화하기 위한

정책들을 실시
- 중앙정부에서는 특정도시를 문화거점으로 선정하고 집중지원하여 주변지역
에 그 효과를 확산시키기 위한 지역거점 문화도시정책19)을 추진함
- 지방자치단체에는 유무형의 문화적 자산을 상품화하는 이른바 도시마케팅전
략의 차원의 문화도시조성20)이 존재함
￮ 2010년 전후, 도시정부는 대도시중심으로 도시브랜드 가치를 제고하기 위한

각종 조례들을 제정하고 도시의 발전전략으로 삼고 있음
- 가령, 대구, 부산, 대전은 도시브랜드 위원회를, 광주광역시는 도시경쟁력위원
회를 두어 도시브랜드와 도시경쟁력 관련 계획 수립
￮ 지방자치 실시이후 본격화된 지역의 문화전략으로서의 장소마케팅전략 등은

지역의 역사문화자산에 대한 인식을 제고하였다는 점에서는 긍정적이나,
- 각종 축제 등 일회성 행사위주의 무분별한 경쟁이나 특색없는 지역특성화
등으로 시행착오를 거침
￮ 특히, 문화산업의 지역적 편차는 매우 심각한 수준임

- 서울지역의 비중이 51%를 넘는 상황이며, 인천, 경기를 포함한 수도권의
비중은 74.4%, 서울시와 광역시를 포함하면 대도시지역이 67.2%에 이름
19) 가령, 광주의 아시아문화중심도시, 부산의 영상도시, 경주의 역사문화도시, 전주의 전통문화도시
등이 존재함
20) 가령, 통영 국제음악제, 부산 국제영화제 등의 축제나 문화거리 조성와 같은 각종 도시문화 콘텐츠
개발이 이에 해당함

- 비수도권, 특히 지방의 중소도시의 문화산업기반이 매우 취약한 상황임(<표
5-7>참조)
<표 5-7> 지역별 문화산업종사자 현황(2013)

(단위: 명)
콘텐
애니 캐릭 지식 비중
　 합계 출판 만화 음악 게임 영화 방송 광고 츠솔
메이션 터 정보 (%)
루션
총계 574,736 148,927 10,077 77,456 91,893 30,238 4,502 41,506 49,114 27,701 71,591 21,731 100
서울 292,891 72,053 4,223 24,118 35,223 13,558 3,444 30,498 38,054 12,231 42,963 16,526 51.0
부산 22,761 5,158 261 4,553 4,092 1,924 145 1,040 2,128 960 2,003 497 4.0
대구 18,762 3,705 223 4,315 2,988 1,228 24 1,032 1,822 782 2,295 348 3.3
인천 20,559 4,548 418 3,980 5,347 981 67 338 162 1,031 3,364 323 3.6
광주 12,059 3,130 381 2,224 2,051 947 204 732 971 354 738 327 2.1
대전 11,781 2,378 189 2,090 3,025 686 27 705 622 261 1,573 225 2.0
울산 6,960 1,000 88 1,720 1,816 405 0 630 134 35 1,076 56 1.2
경기 113,749 41,913 2,768 14,617 22,423 6,219 487 2,076 2,153 7,547 10,519 3,027 19.8
강원 9,019 1,066 276 3,953 1,361 611 28 829 226 188 436 45 1.6
충북 8,166 1,398 88 1,777 1,520 320 2 566 550 1,080 747 118 1.4
충남 9,398 2,593 99 2,311 1,855 572 27 166 274 607 871 23 1.6
전북 8,206 1,772 182 1,592 2,123 533 13 581 276 310 700 124 1.4
전남 6,518 1,261 100 1,916 1,686 317 6 603 207 68 354 0 1.1
경북 14,711 3,231 410 3,830 2,692 819 0 457 770 488 2,014 0 2.6
경남 15,991 3,146 303 3,867 3,140 920 28 731 708 1,362 1,713 73 2.8
제주 3,205 575 68 593 551 198 0 522 57 397 225 19 0.6
소계 188,963 56,955 4,294 34,456 37,351 10,509 591 6,531 5,221 12,047 17,579 3,429 32.9
<그림 5-10> 시도별 문화산업종사자 비중(2013)
출처: 한국콘텐츠진흥원(2014), 「콘텐츠산업통계조사」(2013년 기준)

문화셈터(https://stat.mcst.go.kr/mcst/resource/static/topic/statistics02.html)

❏ 도시별 산업의 지식기반강화를 통한 도시형 신산업 경쟁력 제고
￮ 지식기반산업으로의 이행에 따른 융합적 전략산업의 육성, 관광·공연 등 문화

산업 확충, 물류 산업과 같이 산업간, 생산과 소비를 연결하는 도시산업 인프라의
재구축, 도시공간적 차원에서의 연계성 강화 등이 중요 과제임
￮ 도시권별 산업특성화와 지식기반 공간 창출

- 기존 산업클러스터의 차별성과 활성화를 위해 정부는 지역 특성을 감안하여
선택과 집중 방식으로 자원을 배분하되, 제조업과의 선순환이 가능하고 자체적인
경쟁력이 갖출 수 있도록 연구개발의 성과물의 기술사업화를 지원하는 과학기
술서비스, 기획·법률·회계·마케팅 등 기업지원서비스 인프라 지원을 강화
- 도시간 산업기능의 역할분담과 연계강화도 시급한 실정으로, 가령 대도시지역
은 기획·R&D·마케팅 등에, 인근지역은 면적을 많이 차지하는 생산기능 등에
중점을 두어 도시간 산업기능의 연계·협력에 중점을 두어야 함
￮ 지식기반 산업 육성을 위한 산업단지 고도화와 도시내 지능형 산업단지 확충

- IT, BT 등 새롭게 성장하는 신산업의 경우 기획·R&D·마케팅 등 지식서비스와
전문기술인력에 대한 수요가 높으므로 비즈니스, 문화, 사업서비스 등이 집적
된 다기능 비즈니스 단지조성 등 산업단지의 구조개편 시급
- 특히, 도시내 첨단산업단지를 확충하여 도시형 신산업의 거점 네트워크화의
도모가 중요
￮ 도시첨단물류인프라 강화
- IT, 문화, 물류, 유통, 제조를 융·복합하는 도시형 산업의 특성을 감안할 때,
첨단물류인프라의 구축은 이들 도시형산업과 도시경쟁력의 필수 물적 기반이
될 것임
- 최근 글로벌 e-Market이 가파른 성장을 보이고 있으며, 모바일 쇼핑, SNS
등 새로운 방식의 유통이 확산되어 소량·다빈도의 B2C(기업-소비자간) 물류
시장이 급성장 추세이나 이를 처리할 수 있는 도시물류인프라는 수요에 못
미치는 실정

- 따라서 교통혼잡 등 사회적 비용을 최소화 할 수 있는 물류환경을 조성함으로써
지속가능한 물류체계를 구축하는 동시에 물류·유통·첨단산업의 융복합화를
통해 도시산업을 지원해야 할 것임21)
❏ 창조인력 유치·육성을 통한 창조적 혁신역량의 강화
￮ 창조적 혁신역량 강화를 위한 인적기반으로서 창의적인 아이디어를 가진 인적자

원인 창조인력 유치와 육성이 시급함
￮ 창조인력을 위한 직업군의 육성 강화
- 인문·문화·예술·과학·산업 등의 융합연구 활성화를 위한 인프라 구축 및 환경조
성과 창업지원, 기업가 정신(entrepreneurship) 함양 프로그램 등 창조인력
인재양성 및 체계적 관리의 강화가 시급함
- 창조인력의 전문분야별 커뮤니티 지원, 전문분야간의 교류, 네트워크 지원을
위한 워크샵 지원 및 공간 제공 등 적극적인 육성방안이 필요
￮ 도시재생과 연계한 창조인력 유치를 위한 도시유휴공간의 재활성화

- 창조인력을 유치·육성할 수 있는 창조적 도시환경 구축이 중요한 과제로
부각됨
- 특히, 창조인력은 어메니티나 문화적 환경, 보행성 등 쾌적한 도시환경에
대한 선호도가 높으므로 도시 경관 등 도시 어메니티를 향상시키기 위한
지원이 필요
- 창조산업이나 창조계층을 유치하기 위한 새로운 공간을 개발하는 전략보다는
도시의 유휴공간이나 노후화된 시설물들을 창작문화공간, 예술실험공간, 창
의인재교류 등 창조지원 공간으로 재활성화하는 방안을 고려
￮ 창조적 도시생태계구축
- 기존의 대기업 중심의 유치전략에서 벗어나 지역내 기업을 세계적 강소기업으
로 육성하고 창업이 활성화할 수 있는 도시공간 및 환경 조성
21) 국토교통부가 발표한 ‘전자상거래 활성화를 위한 물류인프라 규제개혁방안’ (2015년 5월 6일 대통령

주재 제3차 규제개혁 장관회의)에는 도시 내 도시첨단물류단지(e-Logis Town)라는 물류거점을
조성해 동일부지에 물류·유통·첨단산업이 동시에 입주할 수 있도록 규제완화 내용이 포함됨

- 각 도시의 특성화된 산업들을 기반으로 기술융합과 산업간 융복합이 가능하도
록 기존 아파트형 공장, 첨단 산업단지 등을 활용한 거점 공간의 조성 및
제공이 필요
￮ 산업융합을 위한 규제개선 및 지원
- 신산업, 융합산업 등의 경우 진입규제 및 다수부처에 의한 규제가 많아
이를 개선하기 위한 범정부적 규제개혁 프로그램 마련이 시급
- 창업기업이 그 경험지식을 축적하여 중견기업으로 도약할 수 있도록
컨설팅, 네트워킹 등이 비지니스 서비스 지원정책을 지원하는 방향으로
지원정책이 강화될 필요
❏ 지역의 역사문화자산의 보존과 활용을 통한 도시의 문화적 정체성 및 역량 강화
￮ 역사문화자원의 컨텐츠 산업화 전략 강화

- 역사문화시설의 가치와 접근성을 제고할 수 있도록 고도보존, 근대건축물
보존 등을 강화하며, 현재 추진중인 문화도시사업을 확충함으로써 도시 및
지역내 문화유산에 대한 시민들의 인식 제고
- 도시의 역사문화 명소나 인물 등을 컨텐츠화하여 도시문화산업의 경쟁력제고
에 활용
￮ 커뮤니티 중심의 생활문화시설 확충 및 지역문화활성화

- 지역의 예술문화 생산자인 예술문화인들의 육성 및 유치를 위해 레지던시,
문화지구 조성 등의 정책을 확충하여 지역문화 활성화를 도모
- 지역의 문화 수요자인 시민들의 문화서비스 접근 기회와 문화역량 제고를
위한 복합기능 도서관과 창작공간 확충 등이 필요
- 현재의 근린재생형 도시재생사업 등을 적극 활용하여 커뮤니티의 문화자산
및 문화생활기반시설을 확충할 수 있는 기회로 활용
￮ 지역자원을 활용한 도시관광 및 도시브랜드 마케팅 활성화

- 관광객들의 수요다양화로 다른 산업과의 연계가능성이 점차 확대되며 융합관
광수요가 증대됨

- 즉, 기존의 의료, 교육, 미용, 식품, 한방, 의류 등 외에도 문화산업발전과
도시의 풍부한 문화적 기반시설이 지속적인 관광산업 발전에도 기여함
- 역사문화자원, 각종 공연, 박물관과 미술관, 자연생태관광지, 체험형 숙박시설
등의 연계와 각 도시와 지역의 역사와 문화자원 등으로 연계할 수 있는 스토리
의 발굴 및 지원이 시급함

3. 더불어 사는 포용적 도시발전
1) 배경과 의의
❏ 지속가능성의 위기: 성장사회에서 성숙사회로의 전환의 걸림돌
<그림 5-11> 포용적 도시발전의 필요성
￮ 성장사회에서 성숙사회로 전환됨에 따라 지역 간 격차, 계층 간 갈등, 양극화,

노인, 여성 및 장애인 차별 등이 출현하고 있으며, 기타 불평등의 확대로 인한
사회적 갈등해소 비용이 증가하고, 효율적 도시관리 저해 등의 문제가 발생함
￮ 이를 해결하기 위해서는 우선, 기존의 중앙집권식 물리적 공간정책의 한계를

인식하고 「포용도시(The Inclusive City)」라는 더 큰 프레임을 제시함으로써
부문별 정책들을 연계하는 통합적인 접근법이 필요함
- 통합적인 접근법으로는 전 사회계층과 도시공간을 아우르는 「포용적 성장
(Inclusive Growth)」모델을 대표적인 사례로 들 수 있음(ADB, 2008b)
￮ 성숙사회로의 전환기에 놓인 한국사회 또한 「포용도시정책」수립을 위한

개념을 정립하고 포용도시 관점에서 한국적 상황을 진단할 수 있는 분석틀을
제시하여 새로운 도시정책과제를 도출하는 것이 시급함
- 국제사회에서도 포용적 도시성장(Inclusive Growth)의 중요성이 부각되고
있으나(ADB, 2008b; World Bank, 2009) 한국사회에 적용 가능한 모델을

개발하기 위해서는 (1) 해외선진사례를 분석하여 시사점을 도출하고 (2) 현
한국 상황 진단이 시급함
❏ 국제사회에서도 포용적 도시발전의 중요성 부각
<그림 5-12> 포용적 도시발전 선언의 대표적 사례
￮ UNDP는 2015년 9월 25일 유엔 지속가능발전을 위한 정상회담(United Nations

Sustainable Development Summit)을 개최하고 새롭게 2030 아젠다를 공표함
- 빈곤, 불균등 및 불평등에 맞서고 기후변화적응을 위한 17개의 지속가능발전목
표(Sustainable Development Goals―일명 SDGs)를 담고 있음
- 17개의 지속가능발전목표(SDGs) 중 11번째 목표인 지속가능한 도시와 공동체
(UNDP-SDG 11.3. Sustainable cities and communities)는 “포용적이고
지속가능한 도시화와 참여적, 통합적, 지속가능한 인간정주환경을 계획하고
관리하기 위한 역량을 강화할 것”을 당부함(UN, 2015:18)
￮ UN-Habitat에서는 포용도시(Inclusive cities)를 2016년 개최되는 Habitat

III Conference의 주요 아젠다로 선정함. “우리가 원하는 도시는 포용적인 번영을

추구한다(The City we need fosters inclusive prosperity)”와 같은 슬로건을
내걸음(UN-Habitat, 2015)
- UN-Habitat가 추구하는 포용도시정책이란 도시빈곤층의 연대를 통해, 도시
계획과정에서 그동안 소외되어 왔던 사회적 취약계층의 의견을 적극적으로
반영하고 최종 의사결정과정에서 영향력을 확대하는 것을 의미함
- UN-Habitat의 아젠다는 주로 민주적 도시거버넌스 구축을 통해 불균등한
도시개발의 문제를 해결하는 것을 최우선 과제로 삼음
- 도시빈곤층의 연대에 초점을 맞춘 UN-Habitat의 포용도시 아젠다는 이미
성장사회에서 성숙사회로의 전환기에 놓인 현 한국사회에 그대로 적용하기에
는 무리가 있음
❏ 「포용적 도시발전」은 개별국가 특성에 따라 다양한 방식으로 해석가능
￮「포용도시정책」이라고 말할 수 있는 해외사례는 크게 선진국과 개발도상국의

경우로 구분될 수 있는데, 개별 국가마다 그 개념과 해석의 폭이 다양함
- 선진국의 경우, 대표적으로 프랑스는 도시정책(Politique de la Ville)을 통해
이민자 배경을 가진 저소득층이 밀집한 외곽지역을 도시취약지구로 선정하고
취약계층지원을 통해 사회적 통합(Social Cohesion)을 추구하고 있음(김승민
2011; 허영식, 정창화, 2012)
- 개발도상국의 경우(예: 필리핀, 태국 등 ) 도시빈민의 연대와 공동체역량강화
를 통해 도시정책 수립 시 참여주체로서의 역할 확대를 강조(UN-Habitat,
2015)

<그림 5-13> 포용적 도시발전 관련 해외사례
<그림 5-14> 포용적 성장을 위한 지표개발 사례

❏ 한국사회에 적용 가능한 포용도시정책 수립 필요
￮ 국제사회담론을 현 한국사회에 그대로 적용하기란 무리
￮「한국적 포용도시」라는 새로운 틀 안에서 이와 관련된 기존의 부문별 정책들을

평가하고 재해석하는 과정이 필요함
- 포용도시정책이란 궁극적으로 사회갈등해소를 위한 비용을 절감하고 형평성
의 문제를 해결하여「사회적으로 지속가능한 도시」(Socially sustainable
city)를 구현하고자 하는 것임
￮ 기존의 관련 정책들은 포용도시라는 틀 안에서 크게 다음과 같이 두 가지

범주로 구분될 수 있음: (1) 공간적 포용(공간적 양극화 해소) (2) 사회적 포용(사
회적 약자지원, 지역사회기반의 다문화 공동체 형성, 주민주도 참여 거버넌스
구축)
<그림 5-15> 한국적 포용도시정책의 두 가지 차원

❏ 「한국적 포용도시」관점에서 기존 정책들을 평가·재해석 필요
￮ 사회적 취약계층 선정·지원만을 강조하는 것은 수동적인 포용정책으로 도시정책

수립에 있어서의 참여주체에 대한 문제의식이 부족함(박인권, 2015)
￮ 사회적 취약계층의 자기결정권을 존중하고 도시정책 수립 시 최종의사결정과정

에서 참여기회를 확대하는 방식으로 정책방향을 전환해야 함
￮ 개발위주의 도시발전정책으로 지역공동체가 해체됨에 따라 사회적 취약계층은

집단의식과 사회적 연대감을 형성하기 힘들어짐. 사회적 취약계층을 도시정책
수립에 있어서의 참여주체로 포함시키기 위해서는, 지역공동체활성화가 필요함
￮ 도시포용성 제고를 위한 한국형 모형개발 필요
❏ 도시의 공간적 양극화 심화
￮ 대도시에서 신시가지 개발에 의해 중심지가 이동하면서 원도심 쇠퇴현상이

나타나고 지역 간 불균형 문제가 심화됨
- 서울의 경우, 30년 이상 노후단독주택비율이 강북구가 자치구 중에서 가장
높고, 성북구, 은평구, 중량구 순으로 지역 간 격차를 보임(이동훈, 2015)
￮ 소형의무비율제도와 같은 획일적인 규제중심의 주거복지정책은 양극화현상을

해소하기에 그 실효성이 높지 않다는 비판이 제기되기도 하나(최막중, 김준형
2004), 그럼에도 불구하고 재개발사업을 통해 공급되는 소형의무비율의 완화
및 폐지는 사회통합을 저해할 수 있음
- 소형의무비율이 완화됨에 따라, 서울의 강남과 같은 대도시의 특정지역에
나타날 중대형 쏠림 현상이 예상됨. 결과적으로 집값부담으로 인한 저소득층
의 진입장벽이 높아지고 결과적으로 계층 간 공간분리현상이 심화될 전망

<그림 5-16> 서울 도심 내 공간적 양극화 심화
❏ 사회적 약자의 증가에 비해 이에 따른 도시환경적 배려 미흡
￮ 고령인구비율이 크게 증가함에 따라 노인을 위한 적정한 주택공급 및 정비와

같은 고령화에 따른 도시환경대응책 마련이 시급함(천현숙, 오민준, 2013)
- 1980년대 중반 노인인구 증가 시작, 2013년에는 전체인구의 14% 상회
￮ 여성노동력 증가로 인한 저출산에 대응, 공간계획 차원에서 생활권별로 복지시설

(보육 및 의료) 마련 필요(박태원, 천현숙, 2012)
- 2009년 익산시를 시작으로 전국 57개 여성친화도시 선정

￮ 도시계획제도에 있어 장애인을 고려한 도시환경구축이 필요
- 장애인을 배려한 시설을 제공하는 것도 중요하지만, 장애인 또한 시설이용과
관련하여 도시계획 수립 시 의사결정과정에 영향력을 행사하고 자기결정권을
가질 수 있는 제도적 장치가 필요함(김혜정, 2007)
<그림 5-17> 여성친화도시정책의 현황과 계획요소 도출과정

지정연도 도시
2009 (전북)익산시, (전남)여수시
(서울)강남구, (경기)수원시, 시흥시,
2010 (강원)강릉시, (충북)청주시, (충남)당진군,
(대구)중구, 달서구
(서울)도봉구, (부산(사상구, (인천)동구,
부평구, (광주)동구, 서구, 남구, 북구,
광산구, (경기)안산시, 안양시,
2011
(강원)동해시, (충남)아산시, (전북)김해시,
(전남)장흥군, (경북)영주시, (경남)김해시,
양산시, 창원시, (제주)제주특별자치도
출처: 최성지(2012) 출처: 박태원, 천현숙(2012)
❏ 체류외국인 증가에 따른 잠재적인 사회불안요소 증가
￮ 서울시와 같은 대도시로의 외국인인구 유입이 가속화되면서, 인종적으로 다양해

지는 인구구조의 변화에 대응한 도시정책적 대응방안 마련이 시급함(박세훈,
정소양, 2010)
- 외국인 전문 인력은 2009년 기준 11만 명으로 꾸준한 증가추세를 보임(임
석희, 송주연, 2010)
￮ 대도시에 거주하는 이주노동자 수가 현재 100만 명에 육박

- 안산시 원곡동의 경우 주민 8만 명 중 50%는 이주노동자로 구성. 전체
외국인 인구의 20%, 외국인 근로자의 50%가 불법체류자로 잠재적 사회불
안요소로 남아있음(이선화, 2008)
￮ 국가차원에서 노동시장 내로 이주자를 편입시키기 위한 프로그램 도입 시급(김

순양 외 2008)

- 지자체와 시민단체 간의 협력적 거버넌스 구축이 필요함(송석원 외, 2011)
￮ 대도시에 거주하는 각 국가별 외국인 근로자를 중심으로 다문화 공동체가

형성되고 있어 기존의 지역주민 공동체와의 문화적 갈등이 예상됨
- 다문화공동체가 세분화되어 형성될수록, 대상지역의 주거안정성 및 지속성에
부정적인 영향을 미칠 수 있으므로(이석현, 2015), 외국인인구의 한국사회로
의 통합을 위한 방안 마련이 필요함
<그림 5-18> 안산 다문화마을특구 인구현황
출처 : (좌)안산시 외국인주민센터 홈페이지 ; (우)안산시 외국인주민센터(2010)
❏ 성장 위주의 도시정책으로 인한 주민참여 미흡
￮ 개발위주의 물리적인 정비 또는 전면철거 중심의 도시발전정책으로 인해 공동체

가 해체되는 상황에 맞서 지역단위에서 이를 다시 복원할 필요가 있음
- 대도시 주거지역 정비과정에서 지역의 실정과는 상관없이 일괄적으로 개발구
역을 지정하고 개발이익 극대화를 추구하는 과정에서 주민과 조합원들 간의
내부갈등 발생(신중진 외, 2013)
￮ 도시정책 수립 시 참여주체로서의 주민참여 부족

- 도시계획수립단계에서 지자체 중심으로 주민참여를 독려하고 있으나, 참여주
체로서의 지역공동체의 역할과 권한을 명시한 가이드라인 부재(이상훈, 황지
욱, 2013)
￮ 사회적 경제 활성화를 위한 중앙정부차원에서 보조금 제도 및 지침마련이

필요함(이해진, 2015)

- 2007년 사회적기업육성법 제정, 2010년 소비자생활협동조합법 개정, 2011년
협동조합기본법 제정 등 지역공동체 역량강화를 위해 도시재생과 사회적
경제를 연계하고 마을기업을 육성하고자 했으나 지역특성을 살리지 못함
[사례: 수원시]
￮ 2012년 수원시가 「2030 수원도시기본계획」수립을 위해 최초로 도시계획 수립단

계에서 주민참여를 추진. 이후 서울시와 제천시가 시민참여단을 운영. 청주와
청원군은 주민참여형 도시기본계획을 수립하고 있으나 주민참여의 역할과 권한을
명시한 체계적인 가이드라인이 필요
❏ 공간적 포용을 위한 장소중심의 지원체계 미흡
￮ 도시 및 주거환경정비법을 근간으로 시행되는 사업들은 주택건설에만 초점을

맞추어 명확한 지역 간 격차 실태파악과 낙후지역의 발전방안 마련 미흡(유승수
외, 2014)
- 사업성 위주의 주택건설 및 공급에 치중, 도시의 불균형한 성장, 원도심
쇠퇴와 신시가지개발에 의한 중심지 이동, 도시 내 지역 간 격차 심화 등의
지역현안에 적절히 대응하지 못함
￮ 공공임대주택제도는 사람중심의 지원방안마련(예: 주거비 보조 및 저소득층

자립지원 프로그램)에 초점을 맞추어 장소중심의 지원체계가 미흡
- 공공임대주택 공급 시 그 지역적 특수성 및 거주민의 요구가 충분히 사업에
반영되지 못함(김선엽, 박천일, 2012). 지역커뮤니티의 특성에 맞는 유형별
공공서비스 제공과 시설배치가 필요(박정은 외, 2012)
- 쇠퇴지역의 재생이라는 관점에서 사회경제적 요인(지역의 실업률 감소, 일자
리 창출, 교육기회제공 및 공공서비스 접근성 향상 등)에 대한 고민이 부족

❏ 사회적 포용을 위해 도시정책과 사회복지정책의 연계 필요
￮ 2010년 보건복지부는 고령화에 대비한 기본계획을 수립하고 일자리 제공,

소득향상, 건강증진, 임대주택 공급을 통한 주거지원과 같은 노인복지를 위한
공간적 전략을 제안함
- 특히 노인을 위한 임대주택의 경우 역세권에 입지하도록 하거나 저소득층
노인의 경우 다가구, 다세대 주택을 매입임대주택으로 주로 공급 및 지원하도
록 함으로써 고령친화적인 도시환경을 제안함(천현숙, 오민준, 2013)
-고령자의 인구특성에 대응한 주거환경을 마련하기 위해서는 최저주거기준
및 최소안전기준과 관련한 법제도적 뒷받침이 필요(여경수, 2011)
- 2013년 WHO 인증 고령친화도시 가입
￮ 2009년 여성가족부를 중심으로 여성친화도시 선정이 시작되었는데 생활권을

중심으로 적절한 복지 및 돌봄 시설이 포함된 다기능적 공간전략이 필요
- 2003년 여성건설인협회에 의해 「여성이 살기좋은 도시건설」을 위한 세미나
가 개최됨. 이후 지자체가 도시계획수립 시 성별영향평가를 실시하면서 여성
친화도시정책에 대한 관심이 고조되었으며, 2011년 말 기준으로 총 30여
개 지자체가 지정됨(신승춘, 권자경, 2013)
- 여성친화도시정책이란 도시환경과 관련해서는 일과 공공서비스, 여가환경
등을 연계한 다기능적 도시공간화 사업을 의미함(이상문, 전영욱 2009)
- 생활권을 중심으로 적절한 복지 및 돌봄 시설이 포함된 공공이용시설을 확대
설치하고, 도시계획 전 단계에 있어 여성전문가의 참여를 확대하여 정책결졍
과정에 있어 직접적인 영향력을 행사하기 위한 전략 필요(장임숙, 이원일, 2013)
￮ 2008년 11월 발표한 서울시 장애인 행복도시 프로젝트는 장애인의 고용자립

및 도시환경개선을 목표로 「장애인이 편리하다면 우리 모두에게 편리한 도시」
라는 슬로건을 내세운 정책을 제안함
- 장애인의 고용자립 및 도시환경개선을 제안했으나, 장애인의 자율적인 의사결
정과 참여확대가 보장되지 못함

<표 5-8> 여성친화도시 지정현황(30개 지자체)
지정연도 도시
2009 (전북)익산시, (전남)여수시
(서울)강남구, (경기)수원시, 시흥시, (강원)강릉시, (충북)청주시, (충남)당진군,

2010
(대구)중구, 달서구
(서울)도봉구, (부산(사상구, (인천)동구, 부평구, (광주)동구, 서구, 남구, 북구, 광산구,

2011 (경기)안산시, 안양시, (강원)동해시, (충남)아산시, (전북)김해시, (전남)장흥군,
(경북)영주시, (경남)김해시, 양산시, 창원시, (제주)제주특별자치도
출처 : 최성지(2012), 여성친화도시정책의 현황과 향후과제, 국토 372, p6-12
❏ 지역사회 기반의 다문화사회정책 부족
￮ 2007년 「재한외국인처우에 관한 기본법」을 제정하고 서울 글로벌도시화

기본계획을 발표하면서, 「질 높은 사회통합」을 위한 제 1차 외국인정책 기본계
획(2008-2012)을 실시함(정명주, 2012a)
- 적극적인 다문화사회 정책을 추진하고 있으나 중앙정부 차원의 정책이 대부분
이며 지역사회를 기반으로 한 정책은 부족한 실정(정명주, 2012b)
￮ 외국인 인구의 한국사회로의 편입의 목적이 경제성장을 위해 외국인 전문

인력의 참여비율을 높이고 불법체류자와 같은 사회불안요소로 규정된 이주자집
단이 야기할 수 있는 문제점을 해결하고자 하는데 한정됨
- 경쟁력 강화 측면에서 외국인 전문 인력을 유치하기 위해 그동안 강조해왔던
장소마케팅전략에서 벗어나, 다양한 문화공동체를 중심으로 그 정책대상이
전환되어야 함(박세훈, 정소양, 2010)
- 기존의 지역공동체와의 사회적 갈등이 예상되므로, 도시정책적 측면에서
공간·사회적인 혼합에 대한 방안 마련이 필요함(박세훈, 2010)

[사례: 안산시 원곡동]
￮ 외국인 밀집지역인 안산시 원곡동의 경우 주민 8만 명 중 50%는 이주노동자로

구성됨. 전체 외국인 인구의 20%, 외국인 근로자의 50%가 불법체류자로서 잠재적
인 사회불안요소로 남아있음(이선화 2008)
￮ 경기 안산시는 지난 달 원곡동과 초지동 등을 다문화 국제도시로 육성하고

문화관광 산업단지로 특성화하여 다문화도시 클러스터정책 전략용도구역을 실시
할 예정이라고 공표함
￮ 지역단위로 원주민과 이주민을 융화시킬 방안을 마련하고 있으나(예:국경없는

마을) 아직까지 추상적, 개념적이라는 비판이 제기되고 있음(오경석, 정건화
2008), 부분적으로 다루기보다는 국가차원의 통합적 시책이 필요함
❏ 도시정책 수립에 있어 「주민주도」 방식의 실질적 한계
￮ 도시정책수립에 있어 관련주체들의 참여확대가 사회 주요 이슈로 대두되면서

주민참여를 장려하기 위해 정책적 대응이 다양한 방식으로 나타나고 있음
- 1981년「도시계획법」개정으로 공청회와 공고/공람제도가 처음 마련됨
- 현재「국토계획 및 이용에 관한 법률」에 의거해 공청회를 통한 의견청취,
공고/공람을 통한 정보공유, 위원회 심의제도 및 주민에 의한 국토도시관리계
획 입안의 제안 등이 제도화됨
- 2007년부터「살고싶은 도시만들기」와 같은 지자체 중심의 개발사업에 있어
직접적인 주민참여방식 또한 나타나고 있음(김묘정, 2012)
- 뉴타운사업의 경우 개발사업 추진과정 중에 원거주민의 의사를 반영하기
위해 주민협의체를 구성, 운영함(천현숙, 김유리, 2009)
￮ 주민참여를 장려하기 위한 기존의 정책적 대응방식에는, 지역공동체활성화를

위한 계획제도 마련 및 인프라 제공의 필요성에 대한 인식 부족
- 주민에 의한 국토도시관리계획 입안 제안의 경우, 주민들 간에 지역공동체라는
집단의식과 사회적 연대감이 미흡하여, 오히려 이익집단에 의한 악용과 주민

간 갈등조장의 우려가 있음(김혜천, 2001)
- 뉴타운사업의 경우 개발위주의 도시발전정책의 영향으로 사업 추진과정 중에
지역공동체가 와해되는 경우가 종종 나타남. 원거주민의 의사를 반영하기
위해 주민협의체를 운영하고 있으나 의사결정과정에서 반대표를 던진 거주민
의 의사를 어떤 방식으로 반영해야 할지에 대한 명확한 기준과 가이드라인이
부재
- 중간지원조직을 중심으로 추진주체를 구성하고 지역공동체활성화와 역량강
화를 통해 주민주도적인 계획수립을 지원하고자 하나, 지역공동체의 역할과
권한이 명확하지 않고 재정독립성을 확보할 수 있는 제도적 장치가 뒷받침되지
않아 그동안 소외되어 온 관련주체들(특히 사회적 취약계층)의 참여를 끌어내
는데 있어 실효성이 없음(박세훈, 2015)
<그림 5-19> 포용도시 아젠다와 정책방향
￮ 사회적 취약계층을 사회적 약자, 외국인, 저소득층 등의 세분화된 정책대상으로

인식하는데 그치지 않고, 지역을 기반으로 한 공동체에 편입될 수 있도록 지원하
여, 지역공동체를 중심으로 각 그룹의 의견을 개진할 수 있도록 함

￮ 사회적 취약계층을 선정하고 지원하는 수동적 포용의 개념은 부문별 정책
간의 연계성을 충분히 고려하지 못하고 있음. 이에 대응하여 지역단위의 통합적
인 접근법으로 사회적 취약계층의 자기결정권을 존중하고 도시정책 수립 시
최종의사결정과정에서 참여기회를 확대함으로써 좀 더 적극적/능동적 포용으
로 정책방향을 전환해야 함(박인권, 2015)
❏ 사회적 취약지구의 환경개선 및 공공지원 확대
￮ 사회적 취약지구 선정을 위한 사회경제적 지표개발

- 교육수준, 주거의 질, 공공서비스 접근성, 실업률 등의 지표를 설정하고 국가평
균에 현저히 미달한 지역을 사회적 취약지구로 선정
- 선정 이후 4-5년마다 목표치 달성 정도를 재평가하는 제도 마련
￮ 도심지역의 쇠퇴 및 공동화현상 방지를 위해 제안된 도시재생선도사업은 실질적

으로 저소득층이 밀집한 거주지역의 사회경제적 문제해결을 위한 연계방안으로
포괄적인 활용 가능
￮ 도시재생사업과 연계하여 노후·쇠퇴지역의 환경개선 및 공공지원확대를 위한

기간과 세부목표를 설정하고 추진기관 설립 및 재원마련
- 사회적 취약지구로 선정된 지역에는 경제발전과 일자리창출을 위한 세제혜택
제공
- 사회적 취약지구 환경개선사업의 재원마련을 위해 도시재생사업예산의 사용
규정을 변경
❏ 모든 거주민을 위해 차별 없는 공공서비스 접근성 확보
￮ 향거장수: Agining in place를 기치로 고령임에도 불구하고 여전히 생산활동인구

로 활발히 활동하고 지역공동체의 일원으로서 지역발전에 참여할 수 있도록
지원해야 함(고석형, 김도년, 2014).
- 노인을 배려한 안전한 도로와 접근성 높은 대중교통을 제공(Accessibility
향상)

- 이동성을 고려한 주택의 입지선정과 공동임대주택 공급 도모(Mobility와
주거안정성 보장)
- 독거노인 및 거동불편노인 보호를 위한 지역사회 및 가족과 연계된 돌봄
공간 마련
- 고령인구를 위한 일자리를 제공, 소득감소에도 그 지역에 남아있을 수 있도록
제도적 뒷받침 마련
￮ 여성의 사회참여확대를 위해, 지역사회를 기반으로 생활인프라 제공해야 함.

노인부양, 육아 등은 더 이상 가족이 중심이 아닌(특히 여성만의 책임이 아닌)
더 큰 지역사회의 책임이므로 여성이 생산활동 및 지역사회활동 등에 적극적으
로 참여하고 능력을 발휘할 수 있도록 생활환경을 정비해야 함
- 생활권 내에 돌봄 및 교육시설의 적정입지를 유도하여 범죄로 인한 위험
등으로부터 보호하고 안전하고 편리한 시설 이용을 도모
￮ 장애인도 공공공간을 향유할 수 있도록 서비스 접근성 향상해야 함

- 중앙정부 차원의 지원제도를 활용하여 장애인을 배려한 생활지원시설을 병설
한 공공공간의 조성
- 단순히 장애인만을 대상으로 한 디자인이 아닌, 고령자는 물론 모든 이의
이용을 배려하도록 추진하여 궁극적으로 지역공동체활성화로 연계
❏ 다문화사회에 대응한 공간정책 확대
￮ 지역사회기반의 다문화공동체 형성
- 지자체 중심으로 다양한 가치를 인정하는 교육프로그램을 제공하고 차별
및 인권침해 방지를 위한 모니터링 시스템 구축
- 외국인 주민센터 설치 등 지역사회로의 편입을 도모하기 위한 공간마련
￮ 사회불안요소 관리, 안심도시 조성

- 지역실정에 맞게 외국인 집단거주지의 불법체류자의 관리를 강화하고 지속적
인 생활환경 개선을 통해 슬럼화 현상을 막고 지역의 정체성 부여
- 중앙정부 차원에서 미래잠재위험지역 도출을 위해 외국인인구 유입에 따른

공간구조 변화를 분석하는 것이 필요
- 중앙정부 차원에서 가까운 장래에 사회불안요소로 남을 가능성이 높은 사안에
대해 보다 선제적으로 정책을 수립
❏ 주민주도 참여 거버넌스 구축
￮ 사회적 취약계층이 집적되는 현상에 대응하여 「평생, 지역공동체」를 구축

- 「평생, 지역공동체」란 지역사회를 기반으로 전 연령과 계층에게 맞춤형
공공서비스를 제공할 수 있는 공간을 의미함
- 사회적 약자를 그룹별로 묶어 공동거주를 독려하고 복지시설과 연계한 다기능
적 복합 공간을 마련하여 생활인프라를 제공함
￮ 자립지원 프로그램 제공을 통한 지역공동체 역량강화

- 지역공동체사업 시행 시 물리적 환경개선 뿐 아니라 장기적인 공동체의식
및 연대감 강화를 위한 프로그램(예: 공동체사업운영, 기술교육, 비즈니스
컨설팅 등)에도 적절한 예산 배분
- 주민활동거점을 조성하기 위한 매개공간과 시설마련
￮ 사회적 경제 활성화를 통한 지역공동체사업 모델 개발

- 중앙정부 차원에서 지자체와 지역공동체 간의 협약을 통한 자립형 사업모델을
개발하기 위한 보조금제도 및 지침 마련
- 중앙정부 차원에서 지역 내 사회적 취약계층에게 우선적으로 고용기회를
부여한 경우 인센티브를 제공하는 방식으로 일자리 창출에 기여
- 지자체 주도로 한국형 Community Enterprise모델 개발, 이윤은 소득재창출과
지역활성화를 위한 공공기금 마련을 위해 재투자 함
￮ 중간지원조직의 역할 및 권한 확대
- 중간지원조직(마을만들기 및 도시재생지원센터)의 운영방식(조직, 역할과
권한, 재원배분 등)에 대한 중앙정부 차원의 구체적인 가이드라인 제공
- 지자체로부터의 예산독립성 확보를 위한 중앙정부 차원의 제도마련(예: 공공
기금 또는 독립적인 별도의 부서 마련)

5) 포용도시를 위한 국가도시정책의 역할
❏ 공간적·사회적 포용성 제고를 위한 추진체제의 정비
￮ 한국형 포용도시의 아젠다와 세부목표 설정

- 한국형 포용도시란 성장위주의 도시개발에서 누적되어 온 사회갈등을 완화하
거나 해소할 수 있는 새로운 도시발전전략을 의미함
￮ 도시포용성 측정·평가를 위한 추진체계 구축

- 최대한 세분화된 지표를 포함한 평가절차 디자인 및 시민사회 참여지원을
통한 운영체제 정립
- 범부처적인 해결을 위해 직속위원회 및 기관 설립
￮ 포용적 도시환경조성을 위한 도시계획수립 및 실행

- 계획수립단계에서 도시포용성이 제고될 수 있도록 가이드라인을 제공하고
적극 반영할 수 있도록 권장
<그림 5-20> 공간사회적 포용성 제고를 위한 추진체제의 정비
❏ 포용적 도시환경 조성을 위한 도시정책 추진계획 마련
￮ 저소득층, 사회적 약자(노인, 여성, 장애인), 체류외국인 등의 정책대상에 초점을

맞춘 개별적 사업 또는 부문정책으로만 추진되어 왔음
￮ 선진국에서는 사회통합을 위해 사람중심에서 장소중심으로 포용정책 수립

시 패러다임의 전환이 강조되고 있음

￮ 지역공동체의 일원으로 사회적 취약계층들도 활발히 참여하고 목소리를 낼
수 있는 도시사회환경 조성을 위해 장소중심의 「한국형 포용도시 조성 추진
계획」을 제시
❏ 포용성 제고를 위한 중앙정부 가이드라인 제시
￮ 도시의 포용성은 공간사회적 포용의 두 가지 차원을 포괄하는 만큼 다양한

정책적 층위를 가지고 있음
￮ 선진국에서는 갈등해소와 사회적 통합을 추구, 도시민의 삶의 질 제고, 지속가능

한 도시발전 등의 측면에서 도시의 포용성 정도를 평가하고 이를 개선하기
위한 노력을 하고 있음
￮ 우리나라에서도 도시포용성 진단지표를 개발하고 평가제도를 도입할 필요성이

있음
❏ 도시포용성 제고를 위한 도시계획수립 지침 마련
<그림 5-21> 계획수립단계에서의 도시포용성 제고

4. 안전하고 편리한 시민중심의 도시
1) 배경과 의의
❏ 기후변화에 따른 도시재해 발생 증가
￮ 우리나라의 기후변화 영향은 전 세계 평균보다 빠르게 진행되는 추세이며,

기후변화 영향이 더욱 증가될 것으로 전망
- RCP(Representative Concentration Pathways) 시나리오에 따르면, 기존
배출량 기준의 SRES(Special Report on Emission Scenario) 시나리오에 비해
기후변화 영향이 증가될 것으로 전망됨
- 우리나라는 2050년에 기온이 기존 2.0℃에서 3.2℃, 강수량은 기존 11.5%에서
15.6%로 증가가 전망되며, 기온과 강수량의 평균값이 증가하면서 평균적인
현상의 발생은 줄고 극한기후발생횟수와 강도 증가 추세
- 기후변화 관련 수문기상재해 발생빈도가 급증하고 있으며, 매년, 계절별로 반복적
인 폭우, 폭염, 폭설 등 기후변화 재해 발생
<그림 5-22> RCP 시나리오에 의한 미래 한반도 기온(좌) 및 강수량(우) 변화의 공간분포
출처: 국토해양부(2012a). 기후변화 적응도시 조성방안 연구(2차년도)
￮ 기후변화 영향으로 재해가 대형화·다양화 추세이며 도시에서의 피해양상 변화

- 기후변화 영향으로 국지적이고 강한 폭우로 인해 많은 피해가 발생하고,
폭설 또한 기후변화 영향으로 강도와 발생시기적 패턴 변화
- 자연재해 피해액은 1970년대 대비 2000년대는 약 8.6배 증가하고 인명피해는
1970년대 대비 2000년대는 약 78%(330명→ 72명) 감소하나 대규모 피해발생
시 여전히 많은 인명피해 발생
<그림 5-23> 자연재해로 인한 인명피해 및 재산피해 연도별 현황
출처: 국토해양부(2012a). 기후변화 적응도시 조성방안 연구(2차년도)
- 기후변화 영향으로 인해 2000년대 이후 호우 및 대설 발생 횟수 증가
<그림 5-24> 호우 및 대설 발생 횟수 추세
출처: 소방방재청, 2015. 2014년 재해연보

￮ 기후변화에 따른 이상기후 현상으로 재해 피해가 증가하는 추세이며, 특히
인구, 건축물 등이 밀집된 도시지역을 중심으로 자연재해 피해가 증가
- 도시지역은 인구와 기반시설이 집중되어 있고, 고밀도로 개발되어 재해 발생
시 막대한 인명 및 재산피해가 발생하며, 그 피해가 급속하게 확산됨
- 동일 태풍경로 내의 인접 시․군의 피해액을 비교하면, 인구가 집중되고 도시화
가 진행된 시급도시에서 피해가 훨씬 크게 발생
❏ 환경 친화적이고 편리한 도시환경에 대한 요구 증대
￮ 교토의정서(1997), 발리로드맵(2007), 신기후체계를 위한 2015년 파리총회

(COP21) 등 글로벌 차원의 온실가스 저감 논의 확산에 따라 온실가스 감축을
위한 도시차원의 대책 요구 심화
- EU의 경우 1990년 대비 2030년 온실가스 배출 수준을 감축하기 위한 정책목표
달성을 위하여 스마트 그리드(에너지 분야) 중심의 스마트 도시 구축을 추진
- 한국의 경우 2030년 BaU (Business as Usual) 온실가스 배출량 전망 대비
37%를 도시 (건축물, 교통 분야), 산업, 탄소거래를 통해 저감하는 것을
목표로 하고 있음
￮ 정보통신 인프라와 도시의 데이터를 융합하여 도시 생활의 편의를 증대시키고,

체계적인 도시 관리 요구 증대
- 인도의 나비-뭄바이(Navi-Mumbai) 와이파이 시티, 미국 캘리포니아 주의
전력통제시스템, 네델란드 암스테르담의 온실가스 배출감소 프로젝트, 인천
송도의 스마트시티 등 ICT 기술을 활용한 도시의 편의성 증대 및 효율적
도시관리 움직임이 세계 곳곳에서 나타나고 있음
❏ 가치관변화에 따른 여가문화생활 확산
￮ 국내외적으로 일과 여가의 균형을 통해 삶의 질과 행복지수를 향상한다

는 사회적 공감대가 확산
- 2012년 통계조사에 따르면 15세 이상 서울시민 45.0%는 수입을 위해 일을
더하기 보다는 여가시간을 갖고 싶다는 생각을 가지고 있고, 2015년 서울시민

의 희망 여가활동조사에서는 여행, 야외 나들이가 31%, 문화예술 관람이
12% 등으로 매력적인 위락 및 문화공간의 필요성이 높아지고 있음 (서울시,
2012)
￮ SNS (Social Network Service) 시대 도래와 함께 사회구성원들의 여가문화

가 급속히 확산
- 여름에 페이스북에서 가장 많이 언급된 주제는 휴가철과 여행이며, 사람들은
여행을 준비하는 동안의 설렘, 여행 중의 감동, 즐거움에 대한 경험을 페이스북
상에서 주로 공유함 (임일곤, 2015)
❏ 기후변화에 따른 도시의 재해취약성 심화로 인해 시민 안전 위협
￮ 우리나라 도시는 급격한 도시화에 따른 고밀개발, 저지대, 구릉지 개발 등으로

재해 취약성이 높고, 시가지 연접부 자연 및 인공 비탈면에서 폭우로 인한
사면재해와 같은 재해위험성 증가
- 자연재해로 인해 `11년 4만명, `12년 2만명이 발생하는 등 최근 10년간 평균
2만명의 이재민이 발생
- 인명피해의 81% 이상이 산사태 등 토석류 붕괴에 의해 발생
- 기반시설과 인구가 집중된 도시에서의 재해취약성 심화로 인해 침수면적
추세는 감소하고 있으나 수해피해액 추세는 증가

<그림 5-25> 침수면적 및 수해피해액 추세
출처: 소방방재청, 2015. 2014년 재해연보
￮ 기후변화로 인한 사회기반시설 및 주요 기반시설의 실질적 피해 및 리스크가

증가될 것으로 전망
- 연안지역 주요 국가시설의 25~28%는 범람에 취약할 것으로 예상되므로
이에 대한 연안 시설 기준강화 및 특별 관리 필요
- 집중호우로 경춘선 철도노반 일부 유실(‘13), 부산지하철 침수(’14) 등 발생
￮ 구도시는 방재개념이 부족한 개발로 녹지확보 미흡, 불투수면적 증가, 배수시설

의 용량 부족, 시설 간 유기적 협응체제가 부재하고 기후변화에 취약한 노후건축
물(15년 이상 건물) 및 반지하 가구 집중 관리 등의 제도적 장치 필요
- 도심 침수방지를 위한 배수시설 투자도 부족할 뿐 아니라, 시설별로 유기적
홍수분담 계획 없이 개별투자되어 비효율적으로 운영되며, 상습침수지역의
주요 침수원인은 하수도 시설 통수능력 부족 및 배수불량으로 분석
- ‘14년 기준으로 노후건축물은 4,543,883동, 면적은 1,813,358,170㎡이며,
20년 후인 2035년에는 6,338,790동, 면적 3,362,007,619㎡으로 증가하여

이에 따르는 피해 또한 늘어날 것으로 전망22)
- 도시지역 침수피해의 주요 취약지역인 반지하 가구는 전국에 51만8천 가구
(‘10년 인구주택통조사 자료)에 달함
￮ 재해위험을 가중시키는 도시개발로 인해 재해피해 증가 우려

- 서울시 불투수 면적 : ‘62년 7.8%→ ’10년 47.69%
- 도시화로 인해 도시지역의 불투수 면적이 증가하고 있으나 지표에서 우수를
저류, 침투시키는 우수관리시스템이 갖추어져 있지 못함
- 재해위험지역 또는 하천변, 해안변에 인접하여 주거지역이 밀집되어 생활하는
등 방재적 관점의 토지이용이 미흡
❏ 스마트·녹색 도시 추진제약요인의 복합화 및 비효율성 심화
￮ 우리나라는 도시생활의 편리성 향상 및 관리의 효율화, 경제 활성화를

위해 스마트시티(U-City)에 대한 개념을 확립하고 전국 규모의 스마트
시티 구축을 추진
- 현재까지 성남, 용인, 파주 등 약 50여개 도시에 U-City구축 관련 사업을
지원하였으며 현재 인천 송도, 세종시 등지에서 구축 중
- 스마트 시티 구성요소 중 하나인 교통부문은 시민들에게 편리함과 경제적,
시간적, 환경적 혜택 등을 제공하여 삶의 질을 크게 향상시키고 있음
※국토해양부는 스마트 교통체계 확대에 따라 교통혼잡·사고·물류비용의 절감
으로 연간 11.8조원 이상의 사회적 편익이 발생하고 교통정체 완화 등에
의한 온실가스 배출이 약 12% 감소(교통부문 온실가스 배출량 대비)될 것으로
판단하고 있음 (국토해양부, 2012b)
￮ 국내 스마트시티(U-City)는 고비용․저효율 구조, 정보시스템간 연계

미흡으로 인해 기술과 서비스 모두 침체
- 국내 스마트시티는 선진국 보다 도입이 빨랐고, ‘10년까지 국토부, 안행부
등을 중심으로 범정부 과제로 활발히 추진되었으나, 스마트시티 사업의 근간
22) 출처 : 국토교통부, ‘14년 건축물현황 통계(2014년 시도별 건축물 현황-노후건축물 현황)

이었던 신도시 사업이 축소/폐지
- 높은 투자비용 및 체감서비스가 미흡하고, 기성시가지가 정책대상에서 소외되
고, 각종 정보시스템간 연계 미흡이 드러나고, 관련 시설의 설치 및 관리의
문제점이 발생함
- 스마트 시티의 사업추진 방향이 건설자체에 초점을 두고 향후 운영문제에
대한 고민이 부족하여 구축 완료 후 유지보수가 어려운 실정이고, 스마트시
티 서비스 자체가 공공서비스에 치중하거나 이용자의 직접적인 수요와 동떨어
진 경우가 많아 지속적 수익연계가 어려움
￮ 저탄소 녹색도시 조성 및 배출량 저감 노력에도 불구하고 복잡한 이해관

계 및 비용 등으로 인하여 에너지 다소비 구조 유지 및 온실가스 배출량
증가
- 온실가스 저감을 위해 건축물 에너지 허가기준 강화, 친환경 주택성능 평가제
도, 공공건축물 그린 리모델링을 수행하고 있으나 이에 따라 많은 비용이
수반되고 있음
- 저탄소 녹색성장 정책 기조에도 불구하고 기후변화, 사회여건 변화, 사회
구조적 문제 등으로 인하여 온실가스 배출량은 급격히 증가함
<그림 5-26> 국내 온실가스 총 배출량 및 증가율
출처: 온실가스정보센터, 2014

- 온실가스 저감정책 일환으로 대중교통 이용률을 증대시키기 위해 여러 노력이

있었으나, 최근 대중교통 이용률이 꾸준히 감소하고 있으며, 그 감소분 이상으
로 편리성으로 인한 승용차의 이용률이 빠르게 증가하고 있어 원인과 대책을
마련하는 일이 시급해지고 있음
❏ 매력적인 여가문화공간의 부족 및 격차
￮ 생활인프라 차원의 여가문화공간의 도시 간, 도시 내 격차의 심화 (조판기

외, 2013)
- 우리나라 도시지역의 박물관, 미술관, 공공도서관의 1관당 인구수(명)는 10만
7,523(명/관), 12만 7,364(명/관), 8만 2,070(명/관)으로, 도시 간 격차가
매우 크며, 문화시설의 소재지에 따라 수도권과 지방으로 구분하여 살펴보면,
수도권 3개 시·도에 문화시설의 35.6%가 분포한 것으로 나타남
- 생활과 직접적으로 밀접한 관련이 있는 공원시설인 근린공원, 어린이공원,
체육공원, 소공원을 포함한 생활공원의 1인당 면적은 평균 18.90㎡이며 2.25
㎡부터 96.94㎡까지로 도시 간 격차가 매우 큰 것으로 나타남
- 공공체육시설 중 간이운동장과 생활체육관 등 생활 관련 체육시설의 1인당
면적은 1.21㎡이고 대부분 0.1㎡에서 3.6㎡ 사이의 수치를 나타내며 도시
간 격차가 큰 편임

<그림 5-27> 생활 여가공간 현황
출처: 조판기 외(2013)

￮ 도시의 양적개발, 빠른 개발 패턴으로 인해 지역 고유의 역사성, 지역성
등이 반영되지 못한 획일적이고 무미건조한 도시경관이 조성됨
- 민간업체를 중심으로 한 주택 및 상업지역 공급은 개발이익을 극대화 전략으로
공공공간이 충분히 공급되지 못함
- 도시의 양적인 개발에만 주력한 결과 도시계획에 있어 쾌적성과 심미성 확보라
는 측면이 간과되어 왔으며, 획일적인 도시계획에 의하여 지역적인 특성이
배재된 도시환경이 나타남
❏ 기후변화 재해에 대해 체계적 도시방재 전략 미흡
￮ 최근「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」개정에 따라 기후변화 대응에 대한

내용이 추가되었고, 풍수해저감종합계획 등을 고려하여 도시계획을 수립토록 함
- 2012년 2월, 기후변화에 대한 대응 및 풍수해 저감을 통한 국민의 생명과
재산의 보호를 법 제3조 국토 이용 및 관리의 기본원칙에 추가
- 도시계획 수립시 각 계획별 재해로 인한 피해최소화를 위해 소방방재청의
안전관리계획과 풍수해저감 종합계획을 고려하도록 하는 내용을 최근 개정함
(2012.4.10.)
- 지구단위계획에서는 풍수해저감종합계획 관련 내용을 별도로 두고 있지 않음
￮ 도시·군기본계획에서 방재에 관한 사항이 법률에 명시됨으로써 방재의 위상과

중요성은 높아졌으나 체계적이지 못함
- 2011년 4월 기후변화 대응 및 에너지절약에 관한 사항 신설과 방재 및 안전에
관한 사항이 법 제19조 도시·군기본계획의 내용에 경관에 관한 사항의 일부로
포함되어 명시됨
- 시행령 제9조에서 광역계획권의 문화·여가공간 및 방재에 관한 사항을 포함하
도록 규정하고 있음

- 광역도시계획의 방재에 관한 사항은 시행령에 제시되어 있으며, 도시·군관리계
획에서는 방재에 관한 사항이 제시되어 있지 않음
￮ 도시계획의 방재 계획기준은 폭우재해 중심이고, 폭우재해 이외에 다양한 기후변

화 재해에 대한 계획기준 미흡
- 대부분 방재 계획기준은 폭우재해에 치중
- 기후변화에 따른 다양한 재해(폭염, 폭설, 강풍, 가뭄, 해수면상승 등)를 고려하
지 못하고 있음
￮ 국토교통부는 재해취약성분석 제도를 도입하여 재해예방형 도시계획 및 토지이

용체계 기반을 마련하였으나 실질적 효과 미흡
- 도시계획 수립 시 재해 취약성 분석을 수행하여 반영토록 하는 등 도시계획수립
지침을 개정(’11.12)하였으나 부문별 계획 내 방재관련 계획기준이 미흡하고,
지자체 추진 실적이 저조
- 도시·군기본계획 및 도시·군관리계획 수립 시 기초조사의 하나로 재해 취약성
분석을 실시하도록 국토의 계획 및 이용에 관한 법률을 개정(’15.1)하였으나,
지자체 예산확보 근거가 미흡하고 재해 취약성 분석 결과에 대한 체계적인
평가 및 검증 체계 미흡
- 재해 취약성 분석을 체계적으로 지원하고 분석결과를 지식 자산화하여 공유할
수 있는 방안 마련이 필요하며, 재해 취약성 분석 결과에 대한 체계적인
평가, 검증, 모니터링을 위해 제도 개선 및 지원 플랫폼 마련이 시급
❏ 녹색도시 조성을 위한 도시계획적 적용체계 미비
￮ 저탄소 녹색성장 기본법(2013년 시행)에서 온실가스 배출량 완화에

관한 사항을 지정하여 국토종합계획, 도시군기본계획 수립시 활용하게
하는 등 도시계획 체계 내에서 관리할 수 있는 제도적 수단은 마련됨
- 저탄소 녹색성장 기본법에서는 지방자치단체가 녹색국토관리, 교통, 녹색건출
물 등 저탄소녹색성장대책을 수립·시행할 때 해당 지방자치단체의 지역적
특성과 여건을 고려하는 것을 의무화하고, 관할구역 내의 사업자, 주민 및

민간단체의 저탄소 녹색성장을 위한 활동을 장려하기 위하여 정보 제공,
재정 지원 등 필요한 조치를 강구하는 것을 의무화함
￮ 저탄소 생활구조로 바꾸는데 있어서의 도시계획적 역할 미비

- 에너지 기기의 효율 개선 측면만이 강조되고, 에너지 소비적 도시공간구조
지속 및 토지의 집약적 이용을 통한 에너지 효율 제고 미흡
- 외곽지역의 개발로 인한 교통수요 유발, 원격 통근에 의한 에너지 소비ㆍ교통
혼잡비용 증가, 외곽의 양호한 녹지 훼손, 기존 도심의 낙후 등 문제 야기
- 도심 내에서도 주거ㆍ상업지역 등의 일률적 구분(Zoning), 승용차 편의적
교통체계 등이 보행ㆍ자전거ㆍ대중교통의 활성화를 저해
❏ 지자체 특성을 반영한 스마트 도시 구축 미흡
￮ 우리나라의 스마트 도시는 2008년 유비쿼터스도시의 건설 등에 관한

법률 제정에 따라 U-City의 건설, 관리, 확산을 위해 ‘13년 9월 제2차
U-city 종합계획이 수립됨
- 4대 추진전략(국민안전망 구축, U-City 확산 및 관련기술 개발, U-City
민간업체 지원, 해외시장 진출 지원 강화) 및 10대 세부과제에 대해 U-City위
원회 심의, 의결을 확정하고 계획 시행중
￮ 중앙정부 주도의 U-City 추진은 지자체의 다양한 U-City 서비스를

반영하는데 한계가 있음
- 지자체에서는 「유비쿼터스도시건설사업 업무처리지침」에 명시된 228개의
단위서비스를 참고하여 U-City 서비스를 구축하였는데, 이는 각 지자체의
여건을 고려한 U-City 서비스를 발굴하고 시행하는데 한계가 있음
❏ 공공공간 계획 및 관리방법의 유기적 연계체계 미흡
￮ 공원녹지 조성을 제외한 기타 여가공간의 조성은 공모사업, 지원사업

형태로 지원방안의 다양화를 통해 접근되고 효과를 거두고 있으나, 통합
계획에 따른 지원이 아니기 때문에 운영관리에 있어 한계가 있음

- 2005년 도시공원법 개정에 따라 공원녹지기본계획 수립 의무화, 일정규모
이상의 개발사업시 공원녹지 확보 의무화 등 공원녹지 확충을 위한 제도적
기반이 마련됨
- 정부 및 지방자치단체는 생활권 여가공간을 확대하기 위해 지역주민의 참여를
유도하고 다양한 지원사업(담장허물기, 교량하부공간 활용, 유휴지 활용 등)
을 실시함
- 보행체계, 경관 등을 종합적으로 고려하지 못하고, 체계적 계획관리가 아니기
때문에 중복투자 및 관리의 문제점이 발생함
￮ 경관법은「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」등 기존의 규제적 법제도가

가지는 한계를 보완하고, 경관 창출을 지원하기 위한 ‘지원법’ 특성을
갖기 때문에 강제적인 조항이 없어, 실현성을 담보하는데 어려움이 있음
- 경관계획의 실현성을 담보하기 위해서는 개별 경관 관련 법률의 경관관리제도
및 도시관리제도, 관련 계획의 유기적인 연계가 필수적임
- 선택적 임의계획인 경관계획은 도시 관리의 실질적인 수단인 지구단위계획,
도시계획 시설사업, 개발사업 등과 연계되지 못하여 본래의 역할을 수행하지
못하는 한계가 있음
❏ 기후변화 대응 도시계획 활성화를 통해 재해안전도시 조성
￮ 대형화·다양화되고 있는 기후변화 재해에 효율적으로 대응하기 위하여 기존의

전통적인 방재대책과 함께 도시의 토지이용, 기반시설 등의 활용 필요
- 기후변화로 대형화·다양화 되는 재해를 제방, 댐, 사방고 등의 구조물적 대책
중심으로 방어하는 데는 한계가 있기 때문에 도시특성에 따른 재해유형 및
피해특성을 분석하고, 재해에 취약한 지역을 파악하여, 주변의 토지이용·기반
시설·건축물 등을 활용하여 재해위험의 분담
￮ 도시계획단계부터 재해예방대책을 적극 반영하여 관리 필요

- 재해별, 도시별 특성에 맞는 재해예방형 도시계획을 수립하기 위한 제도
개선 등 기반 마련 필요
- 도시계획 수립 시 기초자료로 활용할 수 있도록 기후변화 재해취약성분석
방법론 마련 및 지자체 지원 플랫폼 제공 필요
- 기후변화 적응 도시(방재)계획 수립 주체를 위한 교육체계 마련 필요
- 중장기적 기후변화 적응 방재도시 조성전략 수립지원을 위한 도시방재통합정
보시스템 구축 필요
￮ 현재 추진중에 있는 도시계획 수립시 재해 취약성 분석의 실효성 확보 및

개발사업까지 확대 추진
- 2012년 7월부터 재해 취약성 분석은 도시계획을 수립시, 대상지역의 재해취약
지역을 파악하여 토지이용계획, 기반시설계획, 방재계획 등에 반영토록 의무화
- 2015년 1월「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」의 도시기본계획, 도시관리계
획의 기초조사 내용에 포함함으로써 법률적 근거를 마련
- 도시계획 이외에 각종 개발사업시에도 관련 계획 수립전에 재해 취약지역을
파악한 후 토지이용계획, 기반시설계획 등을 수립토록 개발사업 관련 개별법
에 재해 취약성 분석을 기초조사의 일환으로 도입 필요
￮ 국가 및 도시기반시설 설치시 재해 취약성 분석 도입
- 공항, 항만, 국가산업단지, 발전시설 등 국가기반시설 관련 입지계획 수립시
재해 취약성 분석을 통해 재해측면의 입지 적정성을 검토하고, 취약지역에는
설치계획을 수립하지 않거나 충분한 재해대책을 마련후 입지토록 유도
- 도심지 도로, 철도, 지하철 등 도시기반시설 설치시에도 입지 선정에 재해위험
을 고려할 수 있도록 관련 기반시설 입지계획 수립시 재해 취약성 분석 도입
￮ 기후변화로 인한 초대형 재해에 대비하기 위하여 도시공간상의 기후변화 리스크

로 인한 파급영향 네트워크에 대한 정보화와 시나리오 기반의 도시공간 적응전략
수립체계 마련
- 초대형화되고 있는 기후변화 재해위험 관련 각종 연구결과 및 정보를 효율적으
로 분석 및 제공하는 의사결정 지원시스템 구축

- 미래 잠재위험지역 도출을 위해 국토 공간구조 변화분석, 인구 추이 분석,
시가화 지역 시계열 분석 등 초대형재해 시나리오 분석결과의 축적 및 제공을
위한 시스템 개발
- 사회기반시설 기능저하, 손상으로 인한 산업계 및 경제에 미치는 2차 영향
분석 및 정보화
- 기후변화로 인한 초대형 재해에 대비하여 광역적 영향범위를 설정하고 중장기적
적응전략 수립 및 의사결정지원 시스템 구축
❏ 지속가능형 스마트․녹색도시 조성
￮ 도시문제(편의성 제고, 도시환경 문제 해소, 지구환경 문제 기여)에 관련된

데이터 수집 및 도시적 통합적 대응방안을 제시
- 도시의 움직임을 한눈에 파악할 수 있는 틀을 만들고, 기업·연구기관·시민들
간의 협력을 통해 도시의 관리와 관련하여 발생할 수 있는 문제들의 해결책을 모색
- 국가차원의 도시 관리를 위해 도시별 현황을 파악하고, 진단할 수 있는 통합
플랫폼 조성 (예: 온실가스 배출량, 감축 잠재량 등을 공간적으로 예측하고,
이를 검증할 수 있는 모니터링 시스템 구축)
￮ 기 구축된 인프라 기반의 저비용․고효율 스마트 도시 구축 방안 제시

- 지자체에 기 구축된 서비스를 정부 3.0 시책에 따라 통합운영센터로 공유
․연계함으로써 저비용․고효율 융합서비스 구현
- 신도시 위주의 스마트 도시 정책에서 도시현안이 많은 기성시가지로 스마트
도시 정책을 확대 지원
￮ 신(新) 기후변화체제에 대비한 스마트, 녹색 기술의 유기적 활용 및 친환경

녹색도시 구현
- 신 기후변화체제에 대비해 법․제도 재정비하고, 도시 온실가스 배출을 저감을
의무화하는 방안으로 도시계획 수립지침을 개정
- 도시기반시설 집약화, 효율적 사회적․경제적 기능 구축, 에너지 절약이 통합되
는 복합적 토지이용계획, 스마트 기술 등을 활용하여 실천 가능한 녹색도시
목표 설정 및 구현

- 시기별 목표에 맞는 도시공간구조 기준을 마련하고, 로드맵을 작성하여 신도시
개발, 도시재개발 및 도시재생사업 등에 적용
❏ 편리하고 매력적인 공공공간 조성
￮ 사람들의 생활패턴 및 이동패턴을 고려하고, 지역의 위계· 규모·성격에 부합하는

공공 여가공간을 배치
- 사람의 이용 특성, 시설의 특성에 따라 접근성, 시설의 질적 수준 등을 종합적으
로 고려하여 기준 마련
- 공공여가공간의 형평성 있는 공급을 위해 지방정부, 중앙정부의 협력체계
전략수립
￮ 장소의 질(Quality of Place) 제고 및 유지 전략 수립

- 장소의 질(편리성, 활동 친화성, 장소성, 다양성 등)을 향상 시킬 수 있는
정책을 중심으로 여건변화(고령화, 도시 성장쇠퇴 변화 등)를 고려하여 한국
상황에 맞는 새로운 전략 수립
- 많은 도시민이 방문할 수 있도록 접근성을 개선하고, 도시민의 다양한
욕구를 반영하기 위한 기반조성
￮ 보행자 중심의 도시체계 확대 및 도시민의 생활패턴 변화를 반영한 시공간의

활용전략 수립
- 보행자 중심의 매력적인 공간 창출을 통해 많은 시민이 모일 수 있게 하고,
다양한 활동을 유도하여 지역의 정체성을 부여(예: 대중교통전용지구 등을
개념을 활용하여 보행친화공간을 확대)
- 도시민의 생활패턴 변화를 적극 반영하여, 공간의 시간에 따른 활용전략
수립
￮ 도시 내 유휴지와 녹지, 수변공간, 역사문화 공간 등의 유기적 연계 및 활용 확대

- 지역의 커뮤니티 거점으로 도시 내 유휴지, 녹지, 수변공간, 역사문화 공간을 활용
- 도시계획, 공원녹지계획에 있어 유휴지, 녹지, 수변공간, 역사문화공간 등의
유기적인 활용 및 지역 활성화를 위한 전략 수립
- 지역주민, 상공인 등과 연계한 관리 방안 수립 및 모니터링

5. 대도시권의 육성과 도시간 협력 강화
1) 배경과 의의
❏ 광역화된 대도시권이 세계경제의 주체로 부상
￮ 세계적으로 대도시권의 경쟁력이 국가경쟁력을 좌우하는 시대가 되고

있음
– 미국, 영국 등 선진국들은 국가 및 지역경쟁력 강화를 위해 도시권을 전략적으
로 육성 중
￮ 우리의 대도시권은 글로벌 경쟁력 강화를 위하여 주변 대도시 및 대도시권과

연계 강화 필요
- 서울을 중심으로 상하이, 베이징, 도쿄 등 세계적인 경제규모를 갖는 도시들이
분포해있음
- 비행시간으로 2시간 내에 메가시티리전 경쟁력이 높은 일본 도쿄권(1위)과
오사카권(7위)이 위치하고 있으며, 중국 베이징(8위), 상하이권(3위) 등 선두
그룹을 형성하고 있음
<그림 5-28> 2030년 세계의 도시화율과 도시 인구
출처: UN 홈페이지(2015.12.29. 검색)

- 상하이, 베이징, 도쿄 등 주변 대도시권과의 협력을 통하여 세계 일류 경제
블럭 형성 필요
- 도시 및 도시권간 협력은 도시경쟁력 뿐 아니라 국가경쟁력 향상에 기여할
것임
❏ 국내 대도시권의 광역화 따라 새로운 정책수요 증대
￮ 지방자치제 진전에 따라 도시정부의 역할이 더욱 중요해지고 있으며 지역을

넘어서는 광역적 차원의 지역문제에 대한 주체간 협력이 절실함
- 광역교통, 산업기능 등 일자리, 광역도시계획시설(의료, 교육, 복지 등)
- 환경시설, 화장시설 등 생활서비스 시설의 공동 활용 등을 위하여 도시위계와
기능을 고려한 지자체간 협업과 도․농간 연계 활성화 필요
￮ 산업화시대는 개별 도시 및 거점이 경제발전의 중심이었으나, 초고속교통망

발달과 생활 및 경제활동 광역화로 인해 도시와 인근지역을 연계한 도시권이
국가경제의 핵심지역으로 대두
￮ 제 4차 국토종합계획 수정계획(2011-2010)에서도 유라시아-태평양 시대에

물류, 금융, 교류의 거점국가로 도약하기 위해 글로벌 개방 거점 확충을 목표로
하고 있음
❏ 대도시권 중심의 인구증가
￮ 1990년대 이후 국내 대도시의 광역화가 급속히 진행

- 대도시 도심인구는 감소하는 대도시 주변지역 인구는 급속히 증가
- 2010년 전국 인구의 75%가 대도시권에 거주
￮ 도시권에서는 통근통학, 경제활동, 일상생활에 있어서 대도시와 주변지역의

통합성 증대

<표 5-9> 주요 대도시의 도심 및 교외인구증가(1990-2010)
1990-2010년 인구증가지역 구분 1990 1995 2000 2005 2010
도심/도시 0.7 0.6 0.5 0.5 0.5
서울권
주변/도시 0.7 1.0 1.2 1.3 1.4
도심/도시 1.2 1.0 0.9 0.8 0.8
부산권
주변/도시 0.3 0.4 0.5 0.5 0.6
도심/도시 3.8 2.8 2.3 2.0 1.9
대구권
주변/도시 0.3 0.2 0.3 0.3 0.3
도심/도시 1.7 1.2 0.9 0.8 0.7
광주권
주변/도시 0.4 0.3 0.2 0.2 0.2
도심/도시 0.4 0.5 0.5 0.6 0.6
대전권
주변/도시 1.2 0.9 0.9 0.9 0.9
출처: 박세훈 외 (2012)
❏ 대도시권의 국제경쟁력 취약
￮ 서울 수도권 인구는 2천390여 만명으로 전 세계 90개 광역도시권(메트로폴리탄)

가운데 2위인 것으로 나타남
- 인구 규모가 가장 큰 도시는 일본 도쿄(3천500만명)였으며 3위 멕시코시티(1
천990만명)였고 4위 뉴욕(1천910만명), 5위 오사카(1천700만명), 6위 이스탄
불(1천440만명), 7위 런던(1천330만명), 8위 LA(1천290만명), 9위 파리(1천
170만명), 10위 시카고(960만명) 순
* 프랑스 파리에 본부를 둔 OECD가 시카고 상공회의소의 의뢰로 2011년 1년간
조사한 결과이며 기준 시점은 2009년임
￮ 인구 기준 10대 메트로폴리탄 도시 가운데 도쿄는 지역 총생산(GRP)에서도

1위(1조3천750억달러)를 차지하였으나 서울의 GRP는 5천740억달러(약 640
조원)로 뉴욕(1조2천430억달러), LA(7천520억달러), 런던(6천690억달러), 파
리(5천880억달러) 등에 이은 6위로 나타남(연합뉴스, 2012, 광역도시권 인구,
도쿄-서울-멕시코시티 순)

<표 5-10> 메가도시와 국가의 경쟁력 비교
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27
사
국가 스 싱 핀 네 스 노 U 덴 타 캐 카 뉴 벨 룩 셈
말 오
레 스 프 우아 이
가 미 독 일 홍 덜 영 르 질 호 아 디일 한 스
경쟁 위 포 국 란 일 본 콩 란 국 웨 웨 A 마 이 나 타 랜 기 부 이 트 주 랑
력 스 르 드 드 덴 이 E 크 완 다 르 드 에 르 지 리 스 아라드
랜 국 라
엘
크 아 아 비
싱 암 프 이 밴 브 워 밀 오 바
도시
런 뉴 파 도 가 서 스 베 홍 랑취 시 베 상 스 토 코 마 르
경쟁 던 욕 리 쿄 포 울 테 를 콩 빈 트 크리 드 이 하 홀 론 하 리 A 스
톡 펜 드 L
탄 쿠 뤼 싱 라 사 셀
력 르 르 린 프히 니 징 이 름 토 겐 드 불 버 셀 턴 노 카 로
담 루 나
출처: 세계경제포럼(2015), 2015년 국가경쟁력 평가; 모리도시전략연구소(2015) 2014년 도시경쟁력
<그림 5-29> 우리나라 광역시 경제력과 전국평균 비교
출처: 통계청, 각년도, 1인당 GRDP
￮ 국내 대도시를 비교해 보면, 서울과 울산만이 전국평균을 상회하며 나머지

도시들은 전국 평균에 이르지 못함
❏ 대도시권의 생활•산업측면의 기능적 통합
￮ 대도시권의 공간구조는 중심도시를 중심으로 동심원적으로 확대되거나 주요

간선 교통축에 인접하여 확대
- 중심대도시 주변으로 시가화지역이 확대되고 있으며 중심대도시와 상대적으로

이격되어 있는 시·군의 시가화지역은 인구밀도가 감소

<그림 5-30> 수도권 및 부산권의 시가화지역 변화(1980~2010)
시가화지역 확대
구분 시가화지역(1980년) 시가화지역(2010년)
방향(1980~2010년)
수
도
권
부
산
권
출처 : 이용우 외(2014)
￮ 80년대 이후 중심도시의 제조업 기능이 주변지역으로 이전

- 중심도시가 주변지역의 제조업체에 대한 서비스 기능을 제공하는 대도시권형
공간분업 진행
￮ 부산 대도시권의 경우 부산시에서 이전하는 제조업체의 70%가 주변의 김해,

양산 등 주변지역으로 이전
- 종사자의 대부분이 부산시에 거주함에 따라 부산을 중심으로 하는 광역적
통근 패턴 형성

❏ 대도시권화에 대한 정책적 대응 미흡
￮ 대도시권에서 생활권의 광역화가 가속화되고 있지만 이를 뒷받침하는 행정체계

가 효과적으로 기능하지 않아 광역교통, 광역환경시설, 국책사업 입지 등을
둘러싼 갈등 발생
￮ 광역교통문제는 그 대표적인 예로 수도권의 경우 광역교통문제에 대응하기

위해 수도권 교통본부가 설치되어 있으나 타도시권은 이러한 노력이 미흡
- 수도권은 최근까지 서울을 중심으로한 교통체계로 인하여 경기도 북부와
경기도 남부간 연결이 원활하지 못함23)
- 최근 수도권의 경우 박원순 서울시장과 남경필 경기도지사가 수도권 교통난
해결을 위해 수도권교통청(가칭) 설립을 추진하겠다고 밝힘(2015.09.11.)
❏ 대도시권화에 따른 지역간 갈등 증대
￮ 분권화에 따라 개별 지자체 도시개발사업 추진 가속화
￮ 도시권내 지방자치단체 간 산업단지 조성, 님비시설 설치, 명칭부여 등을 둘러싼

갈등 빈발
￮ 교통, 환경, 산업시설 등 광역적으로 이용되는 시설에 대한 협의·조정 기구

필요
23) 신도시 건설에 따라 서울 도심부를 향한 승용차 이용율이 계속 증가하고 있으며, 이에 따라 서울진입

도로 혼잡도 증가하였으며 서울시, 경기도의 시군, 인천시가 관할 영역별로 도시철도 운영, 버스
및 택시 운송 사업관리 등 각각 담당하여 광역교통행정체계 비효율적이었음. 광역교통문제 완화를
위해 매년 대폭적인 예산증대가 요구되나 충분한 투자재원이 확보되지 않음(제1차 수도권 광역교통
5개년 계획의 18개 사업 중 7개 사업 지연) 수도권교통본부는 2005년 수도권교통조합으로 출발하였
으며, 광역교통문제 해결을 위해 노력 중

<표 5-11> 도시권 내 지방자치단체 갈등사례
사례 내용 갈등주체
서울시와 경기도에서 주로 배출되는 쓰레기를 매립하기 위한 매립 서울시, 환경부

수도권 매립지 분쟁
지가 인천 서구에 조성되면서 지자체간 갈등 – 인천시
김해시가 낙동강 지류 소감천 상류에 공단조성을 추진하자 상수원

수자원관리 갈등 부산시-김해시
오염을 이유로 부산시 반대
부산신항만 배후 부산 신항만 북측 부두 와 그 배후부지에 대한 행정구역 확정에

부산시-경상남도
부지 관할권 분쟁 대하여 부산시와 경상남도 갈등
동남권 신공항 동남권 신공항 입지에 대하여 부산은 가덕도에 경남, 울산 등은

부산시–경남, 울산
유치경쟁 밀양에 조성을 희망
서울시 종로구 등 7개 구청이 화성시의 효원납골공원과 사설 납골 서울시 7개 구- 화

납골공원 분쟁
당을 분양받아 주민들에 제공하자, 화성시 반발 성시
정부가 부산시 가덕도에 개발하는 항만의 명칭을 둘러싸고, 경상

부산신항 명칭 분쟁 부산시-경상남도
남도는 진해신항, 부산시는 부산신항을 주장하며 갈등
출처: 김동주 외(2012)
￮ 우리나라는 그동안 지역간 연계 협력을 촉진하기 위한 다양한 정책을 추진하였으

나, 도시권에 특화된 정책은 없으며 인센티브도 부족
- (광역권 정책) 1994년부터 광역시와 주변지역, 산업단지와 배후지역 등 전국

10개 지역을 광역권으로 지정하여 육성
- (광역교통계획) 1997년부터는 5개의 지방 도시권에 대해 광역교통계획을 수립

하여 광역도로와 철도 등 광역인프라를 확충
- (광역도시계획) 2000년부터는 대도시지역의 개발제한구역 조정과 토지이용,

교통,주거 등 분야의 계획적 발전을 도모하기 위해 전국 11개의 광역도시권에
대해 광역도시계획을 수립하여 관리
- (광역경제권) 2010년부터는 기초생활권, 광역경제권, 초광역개발권 등 3차원

지역발전정책의 일환으로 지역간 연계 협력사업을 추진

- (지역행복생활권) 박근혜 정부의 지역행복생활권 정책은 도시간, 도농간, 농촌간
연계협력을 통하여 지역의 경쟁력 강화를 도모
❏ 광역도시계획 및 광역교통계획의 역할 미흡
￮ 광역도시계획
- 2개 이상의 특별시·광역시·시 또는 군의 공간구조 및 기능을 상호 연계시키고
환경을 보전하며 광역시설을 체계적으로 정비하기 위하여 필요한 경우 광역계
획권으로 지정하여 수립(국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제10조)
- 광역계획권을 대상으로 20년을 단위로 하는 장기적인 전략계획이며 도시계획
체계에서 가장 높은 위치에 있는 계획
- 2000년대 그린벨트 조정을 목적으로 광역도시계획이 수립된 이후 광역적
도시문제에 대한 계획적 대응이 미비하였음
￮ 대도시권 광역교통계획
- 대도시권의 효율적인 광역교통 관리를 위하여 1997년 4월 제정된「대도시권
광역교통관리에 관한 특별법」에 근거하여 5년 단위로 수립하는 광역교통계
획의 상위계획으로서 20년 단위의 계획인『제1차 광역교통기본계획
(2007~2026)』이 2007년 12월에 확정 및 고시
- 2007년 제1차 광역교통기본계획 수립 이후 주택·교통정책의 변화로 인해
장래 공간구조 변화에 대비한 광역교통망 구축 및 대중교통 활성화 방안
등과 관련된 광역교통정책 개선이 필요
- 이에 따라 여건변화에 효율적으로 대처하기 위해 기본계획을 변경하여 광역교
통망의 확충과 교통시설에 대한 효율적 운영방안을 마련하고,『국가기간교통
망계획』,『국가철도망구축계획』등 법정계획과의 연계를 위해 기존 기본계
획의 목표연도를 2026년에서 2020년으로 수정(국가기록원, 2014)
❏ 광역행정제도의 실효성 부족
￮ 광역행정 제도 유형은 사무위탁, 행정협의회, 지방자치단체조합 등 지방자치법

에 근거한 방식과 지방자치단체간 사전협의를 통한 협력사업 등 존재

￮ 그러나 이러한 협력은 주로 지자체장 사이에 체결한 협약(MOU)과 실무협의회
운영회칙에 의존하여 구속력 있는 협력정책실현과 추진에 어려움이 있으며
- 협의체 운영을 전담 기구 부재, 협의체 운영에 소요되는 재원마련 근거 부족,
협력사업 선정의 비체계성과 평가시스템 부족, 사업선정과정에서 시민, 의회,
민간의 참여 제한 등 문제
<표 5-12> 광역행정제도의 종류
구분 내용 예
자치단체의 사무 일부를 위임 또는 대리하는 방식으로 타 자치단체에
사무위탁
위탁하는 협력방식
수도권
자치단체 사무 일부를 공동 처리하기 위해 구성, 지자체간의 규약에
행정협의회,
행정협의회 따라 운영, 협력에 대한 구속력은 낮으나 지자체의 자율성을 제한하지
대구대도시권행
않고 협력대상에 제한이 없어 가장 널리 활용
정협의회 등
부산진해
지자체간 상호규약에 따라 법인형태로 설립하여 사무 등을 공동처리,
지방자치 경제자유구역청,
독립된 행정주체로서 의사결정기관과 집행기관을 보유하여 협력의
단체 조합 수도권 교통본부
구속력과 집행력이 강함
등
❏ 광역적 산업협력을 통한 글로벌 경쟁력 강화
￮ IT 컨버전스 혹은 디지털화를 통해 각종 도시문제 해결에 필요한 데이터를

실시간으로 수집하고, 사물간 통신(IOT)를 통해 자동차, 도로, 인프라 등 모든
사물이 상호연결되며 SNS와 UCC가 일상을 파고들고, 제품과 기술의 컨버전스
로 비즈니스 생태계가 복잡해지고 있으며, 산업 형태도 혼합서비스 등 다양한
양상이 등장하고 있음
- 산업지도의 다변화에 능동적으로 대처할 수 있는 가변적 공간 제공으로 산업

변화를 적극적으로 수용하고 창조적 인재들이 어느 곳에서나 소통할 수 있는
스마트 산업공간 조성

￮ 도시권내 지방자치단체간 적절한 기능분담과 연계를 통해 상생할 수 있도록
광역적 산업클러스터 구축
￮ 대도시권내 산학연 협력체계를 구축하고 인력양성, 기업지원, 산업간 연계

등에서 협력 강화
❏ 대도시권 공간구조 형성전략
￮ 인구감소, 고령화, 기후변화 등 새로운 여건변화에 대한 공간구조전략을 대도시

권 차원에서 고려
￮ 대도시권내 중심도시와 주변도시의 역할분담을 고려하여 성장거점육성, 생활기

반 시설 설치
<그림 5-31> 도시권 차원의 TOD, TOC, TOR 의 예
출처: 구자훈(2010)
❏ 광역 교통네트워크의 확충
￮ 일상생활과 경제활동의 광역화, 글로벌화에 대응하는 광역교통체계의 구축
￮ 대중교통 중심으로 광역교통체계를 구축하고 공항, 항만 등 글로벌 연계체계

확충
￮ 해외의 광역교통기구 운영사례를 참고하여 법적 권한과 책임이 있는 상설

전담기구 설립 추진

❏ 대도시권 관리체계의 구축
￮ 광역도시계획의 보완 및 활성화 필요
- 광역도시계획 이라는 계획시스템을 갖고 있으나 광역적 문제 해결을 위하여
계획시스템이 원활히 작동하지 않고 있으므로 이에 대한 보완 필요
- 지자체 도시기본계획과의 정합성을 확보하여 대도시권을 효율적으로 관리할
수 있는 계획 체계 마련이 시급함
￮ 광역도시 문제의 관리를 위한 행정력의 부재로 계획의 실효성이 떨어지므로

대도시, 중소도시, 농촌지역을 원활하게 연계하고 도시기능에 따른 역할 분담을
조정할 수 있는 관리 기구 필요
￮ 체계적이며 지속적인 계획의 추진 및 지자체간 협력을 위하여 법적체계정비

등을 통해 일관성 있는 공간정책이 추진되어야 할 것임
- 각 도시의 생활권 및 경제적 연계성을 잘 고려하여서 대도시권을 설정하고
이들에 대한 지원 및 활성화 방안을 구체적으로 제시하여야 할 것임
￮ 서울과 경기도를 포함하는 수도권 위주의 도시성장관리만이 아니라 광역시급

도시들에 대한 도시성장관리가 함께 고려되어야 하며 지방 도시의 도시성장관리
제도 마련 필요
❏ 도시권 지자체 간 협약 활성화
￮ 지자체간 과다한 경쟁을 피하고 보완적 기능 및 역할을 정립하여 원활한 협업체계

구성할 수 있도록 조정
- 지자체의 계획 권한이 확대되는 시기의 국가도시정책은 지역을 벗어나서
주변지역과 연계 협력이 필요한 부분에서 협력을 원활히 하고, 각 지역의
서비스 수준, 삶의 질을 균형있게 발전시키기 위한 광역시설을 계획하는
역할이 필요
￮ 현재 도시간 상생발전을 위한 연계 협력 프로그램이 추진 중이나 실효성 측면에서

보완이 필요함
- 주변도시지역과의 실질적 연계협력 프로그램 등 개발 및 지속적 지원

- 도시간 및 도농간 연계 협력을 장려하기 위한 인센티브 부여
<표 5-13> 다양한 연계•협력사업의 방식
종류 내용
국비지원 협력사업으로 추진하는 시설에 대한 국비보조 우대
특정시설의 설치시 사전협의를 의무화함으로써 협력사업 유도 및 중복투자
사전협의 의무화
방지
시설교환 자치단체 간 필요시설을 상호 교환하여 설치하거나 이용
광역시설 할당제 광역시설을 관할 기초자치단체별로 강제 배분
투융자심사 특례 심사대상에서 제외하거나 투자우선순위에서 우대

￮ 보다 강화된 연계협력을 위해 고차원 지방연합 및 도시연합 방안 검토

- 중앙정부가 참여하는 지자체간 연합을 통하여 연계 협력을 강화하는 방안
￮ 원격서비스, 이동서비스 등을 통하여 농촌지역의 정주여건이 도시지역과 동일한

수준을 유지할 수 있도록 소프트웨어적으로 연계 협력
- 교육, 의료, 문화 시설 등의 시설이용 반경을 계획적으로 마련하고 시군을
넘어서는 운영이 필요한 시설은 상위기관에서 관리하는 방안도 고려
￮ 글로벌 경쟁력 강화 차원의 초국경적 도시협력 확대

- 이웃한 일본, 중국의 대도시권과 협력 확대하고 자매도시결연 등을 지역의
장기 전략목표와 통합하는 합작프로젝트로 수행
- 아시아는 전세계 10위권 메가시티 중 7개, 20위권 메가시티 중 14개가 있는
메가시티 집중지역으로 그 중요성이 높아지고 있으므로 국제적인 도시 다자간
협의체 구성 필요(고준호, 2015)
- OECD의 경험으로 볼 때, 초국경적 협력을 용이하게 하기 위해서는 중앙정부
가 프로젝트 결정과 실행에 참여해야 함(김은란, 2011)
- 우리나라는 2008년, 246개 지방정부 중 75.6%가 51개국 532개 도시와 547개
자매도시 결연을 맺었으나(KLAFIR, 2007) 대부분이 초국경 네트워킹 구축의
초기 단계에 있으며, 일관된 전략이 필요함

6. 국가도시정책 추진을 위한 국가의 역할과 과제
1) 국가차원의 도시정책 방향성 설정
❏ 국가에서 정하는 포괄적인 도시정책의 방향성이 부재
￮ 현재 우리나라에서는 국가차원에서 향후 도시가 나아가야할 방향 제시 및

이에 따른 도시정책의 방침 등이 마련되어 있지 않음
- 제4차 국토종합계획 수정계획(2011~2020)의 부문계획으로만 도시정책부문
의 계획을 수록하고 있음
<제4차 국토종합계획 수정계획(2011~2020) 도시부문>

‣ 기조: 쾌적하고 문화적인 도시·주거환경 조성
‣ 추진과제: 인구감소에 대비한 도시경쟁력 제고, 한국형 녹색문화도시 창조
❏ 여건변화에 부응하는 국가차원의 정책 기조 및 도시발전전략 제시 필요
￮ 도시화율이 정점에 이르고 도시발달도 성숙단계에 접어듦에 따라 국가차원에서

향후 도시개발·관리의 방향을 설정하고 추진전략 제시 필요
￮ 성숙사회로의 전환에 대응하여 국가차원에서 합의된 도시발전 대한 가치, 비전

등 제시
- 현재 개별 도시들이 직면한 과제들의 복잡성이나 규모를 고려할 때 개개 도시별
대응보다는 국가적 차원의 방향 제시와 전략이 요구됨
<영국의 도시계획 방침(National Planning Policy Framework, 2012)>
1. 경쟁력 있는 경제기반 조성 (Building a strong, competitive economy)

2. 도심 활성화 (Ensuring the vitality of town centres)
3. 교외지역의 경제적 번영 (Supporting a prosperous rural economy)
4. 지속가능한 교통 (Promoting sustainable transport)
5. 고품질·고성능의 통신인프라 조성 (Supporting high quality communications infrastructure)
6. 고품질 주택의 폭넓은 선택 (Delivering a wide choice of high quality homes)

7. 좋은 디자인 (Requiring good design)
8. 건강한 커뮤니티 조성 (Promoting healthy communities)
9. 그린벨트 보호 (Protecting Green Belt land)
10. 기후변화, 홍수, 해안의 변화 등에 대한 준비 (Meeting the challenge of climate change,
flooding and coastal change)
11. 자연환경의 보호 (Conserving and enhancing the natural environment)
12. 역사자원 및 환경의 보호 (Conserving ad enhancing the historic environment)
13. 광물자원의 지속가능한 활용 (Facilitating the sustainable use of minerals)
￮ 외국의 경우 중앙정부 차원에서 도시발전의 방향성, 국가도시정책의 기조를 제시

- 영국의 국가도시계획 방침(National Planning Policy Framework)은 국가에
서 최상위계획방침의 형태로 도시가 나아갈 방향성을 제시하고, 지방정부가
이에 따라 스스로 의사결정을 통해 도시정책의 구체화 추진
- 일본에서도 도시정책의 기본적 과제와 방향성에 대해 정부단위(사회자본정비
심의회)에서 논의
<일본의 향후 도시정책의 방향(2009)>
1. 기본적 방향
- 과제대응·문제억제형의 도시정책에서 비전 실현형 도시정책으로 전환
2. 도시미래비전과 관련된 공통 방침
- 에코 컴팩트 시티의 실현
- 안전하고 안심하며 살수 있는 마을 만들기
- 도시의 국제경쟁력 강화와 국제도시 연계협력 추진
- 아름답고 매력적인 도시의 실현
3. 다양한 주체에 의한 다양한 수준에서의 마을 만들기 추진

- 커뮤니티 레벨의 마을만들기 추진
- 시정촌 역할의 중요성
- 공공기관의 역할 분담과 조정시스템
4. 제도 재검토의 방향성
- 도시계획제도의 재검토(위상, 정책성 및 실현력 강화, 안정적인 토지이용계획시스템의 확립)
- 시가지정비제도의 재검토

2) 도시정책 추진 주체들 간의 역할 정립 및 협력적 거버넌스 체계 구축
❏ 국가도시정책 추진을 위한 국가의 역할 재정립
￮ 도시정책 측면에서는 국가차원에서 추진하는 도시정책의 방향성과 과제를

명시화하고, 이를 구현하기 위한 중앙-지방간의 역할 분담 필요
- 특히 우리나라 도시가 공통적으로 안고 있는 과제들에 대한 정부의 능동적
역할과 중앙정부가 직접 추진할 수 있는 정책과제 도출
<표 5-14> 지방자치법을 준용한 국가도시정책에서의 국가의 역할 예시
전국적 단위로 종합적·통일적 적용을 요하는 사무 Ÿ 지속가능성 등 도시정책 지침 등
Ÿ 도시최저생활기준(Civil Minimum) 설정
국민최저생활(national minimum) 보장
및 지원 등
지방자치단체간 조정 Ÿ 도시권의 협력적 발전을 위한 지원 등
효율적 국토이용 및 국가균형 Ÿ 도시간 격차해소, 도시내 취약지구 정비 등
특정지역의 관리와 보호 Ÿ 고도(古都), 재해예방도시(지구) 등
￮ 지방자치법 등 국가사무 기준에서 국민의 최저생활 보장 및 국가균형발전

명시
- 분권화 경향 속에서 도시간 재정여건 차별 등에 의해 도시간 격차 심화가
예상
- 중앙정부 차원의 도시정책의 범주에 도시정책에 대한 방향성 제시와 더불어
최소한의 도시생활기준을 만족하기 위한 중앙정부의 직접적 지원 필요
￮ 도시정책에서 정하고 있는 핵심과제을 실현하고 지속가능한 도시를 만들어

나가기 위해 국가의 역할 강화
- 우리나라 도시가 공통적으로 안고 있는 과제들에 대한 정부의 능동적 역할과
지자체 지원 강화
※ 프랑스 국가도시정책의 경우 도시사회통합을 핵심목표로 설정하고 사회통합과
협력적 도시거버넌스를 위한 도시계약모델과 사회적 취약지구 지원

￮ 특히 도시기반인프라 등 공공서비스의 최저한도를 설정하고 이에 못 미치는
지자체 지원
- 개인 중심의 복지에서 보다 확장하여 장소의 질 (장소중심의 보편적 서비스)
향상을 목표
※ 부문정책으로 주거복지 정책을 들 수 있으며, 국가가 국민의 기초적인 삶을 보장하고
자립을 지원하는 기초생활보장제도의 일환으로 주거비완화와 주거수준 향상을
위한 맞춤형 주거급여제 시행
❏ 도시정책 추진을 위한 협력적 거버넌스 구축
￮ 여건변화에 따른 새로운 과제에 대응하기 위해 정부와 지자체의 역할 분담

필요
- 현재 도시정책에서 중앙-지방간 역할 분담에 관한 틀이 부재
￮ 시민사회의 성장, 사회적 경제조직의 활성화, 민관파트너의 활성화, 지방자치단

체의 분권화 요구 등으로 행·재정적 분권화는 지속될 것이며 중앙-지방간 협력적
동반자 관계 모색이 중요
- 또한 중앙과 지방간, 지방정부간의 협력체계 구축, 민간이 참여하는 협력적
거버넌스를 위한 제도적 환경과 시민네트워크의 강화를 통해 새로운 공공서비
스 영역이 창출될 것임
￮ 미래 도시정책 과제 추진을 위한 협력적 거버넌스 체계 구축

- 협력적 거버넌스 구축을 위해 무엇보다도 미래 도시정책방향에 대한 가치
등의 공유가 필요
- 중앙정부와 지방자치단체 및 시민, 기업, 시민단체 등이 모두 도시의 정책방향
과 과제에 대해 공유하고 계획과 집행에 대해 공동의 노력과 협력을 할 수
있도록 기반 조성
- 도심쇠퇴에 대응한 도시재생, 도시의 사회문화적 포용성 강화, 도시의 혁신역
량강화, 도시의 지속가능성 및 삶의 질 제고 등 국가도시정책 과제와 관련하여
각 과제별 정책적 목표 외 추진과제를 설정하고 이를 실행하기 위한 거버넌스
체계 마련 필요

3) 도시정책 추진을 위한 계획체계의 정비
❏ 여건변화에 따른 국토·도시계획체계 개편 검토
￮ 현행 도시계획체계의 한계
- 도시정책의 주요 수단으로서 현행 국토·도시계획체계는 국토종합계획-광역
도시계획-도시기본계획-도시관리계획-지구단위계획 등으로 계획의 위계
및 역할이 정립되어 있으나 고도 성장기에 정착된 제도임
- 또한 계획위계상 하위계획에서 상위계획의 내용을 따르도록 명문화하고 있으
나, 새롭게 바뀌고 있는 여건변화에 충분히 대응하고 있지 못함
- 예를 들어 인구저성장 및 인구구조 변화에 따라 기존 시설의 수요변화 및
새로운 시설에 대한 수요 증가 등이 나타나고 있음
- 즉 지금까지의 양적개발 및 도시성장 중심에서 거시적 환경변화차원에서의
도시정책방향 설정 및 도시관리, 주민생활중심 등 정책변화의 틀을 담을
수 있는 계획체계의 개편이 요구됨
￮ 여건변화에 부응하는 도시계획의 성격 및 수립지침 개선 필요

- 기본적으로 도시계획의 성격을 도시성장을 계획하는 것에서 도시성장을 관리
하는 방향으로 전환될 수 있도록 검토 필요.
- 새로운 개발보다는 기성 시가지의 계획적 관리 및 정비가 더욱 중시되어야 함
- 또한, 생활권의 확대로 인하여 도시간 연계협력의 필요성 커짐에 따라 광역도시
계획의 기능과 역할이 강화될 필요가 있으며, 또한 지역경쟁력 강화 차원에서
도 도시간 연계를 통한 거점도시권 형성이 중요해짐
- 도시의 관리기반 정비를 위해 기성시가지 쇠퇴와 노후화 및 생활인프라 확충
등의 내용이 포함될 필요가 있으며, 이에 따라 저성장 시대에 대응한 도시계획
수립 지침 개선 등을 적극적으로 검토하여야 함

4) 도시정책의 모니터링과 평가체계 강화
❏ 도시정책 평가 환류시스템 구축의 필요성
￮ 새롭게 대두된 도시정책 과제들에 대응한 다양한 정책들의 성과를 평가

- 국가차원에서 우선시하는 도시정책의 성과, 국가도시정책 방침에 따른 지자체
의 자발적인 계획집행, 도시정책과 관련한 민관협력사업의 추진성과 등을
종합적으로 평가하여 성과 공개
￮ 도시를 둘러싼 구조적 환경변화 및 동향들을 진단하고, 우리 도시들의 특수성을

파악하여 국가도시정책의 방향 재설정 필요
- 국가도시정책의 방향과 현재 도시의 실태를 비교하여 목표달성을 위한 새로운
수단 강구
❏ 현행 도시의 지속가능성 및 생활인프라 평가제도의 한계
￮ 국토계획법에서는 도시의 지속가능하고 균형있는 발전을 위하여 도시의 지속가

능성 및 생활인프라 평가 제도를 시행중 (2014년)
￮ 도시의 지속가능성을 위해 경제, 사회, 환경 측면을 포괄하여 각 부문을 대표하는

지표를 가지고 평가
<표 5-15> 도시의 지속가능성 및 생활인프라 평가 지표 (30개)
토지이용부문 Ÿ 개발행위의 시가화 구역집중정도 등 4개 지표

산업·경제 Ÿ 경제활동 활력정도 등 3개 지표
환경보전 Ÿ 상하수도 보급 정도 등 4개 지표
문화·경관 Ÿ 문화체육시설 확충정도 등 4개 지표
교통 Ÿ 대중교통 이용편리성 정도 등 4개 지표
주택 Ÿ 주택의 노후정도 등 4개 지표
사회·복지 Ÿ 보육원·유치원 공급 정도 등 4개 지표
방재·안전 Ÿ 자연재해 피해정도 등 3개 지표

￮ 도시의 지속가능성 증진 및 생활인프라 확산에 기여하고자 하는 목적이나,
국가 차원에서 정하고 있는 도시정책 목표가 부재하고, 도시의 지속가능성
증진 등을 위한 정책 수단이 불비한 상태에서 지자체의 자발적 노력만을 유도
￮ 평가결과를 활용하여 도시재생법에 의한 비용보조, 국가균형발전특별법에 의한

포괄보고금 지원 등에 활용하도록 하고 있으나 실행에 옮기지 못하고 있음
❏ 도시정책 평가 환류시스템 구조
￮ 국가도시정책 방침에서 정하고 있는 주요 이슈에 대한 평가 강화

- 매년 국가도시정책 추진 정도를 평가하여 연차보고서 발간
<그림 5-32> 도시정책 평가 환류시스템 구조

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S U M M A R Y
SUMMARY
Keywords: National Urban Policy
National urban policy is a coherent set of decisions derived through a deliberate

government-led process of coordinating and rallying various actors for a common
vision and goals that will promote more transformative, productive, inclusive
and resilient urban development for the long term. (UN-Habitat, 2014) This
research attempts to set up such basis and underlying principles of planning
policy and urban development strategies in Korea on a national level by
reestablishing the roles of the central government in consideration of the
decentralization and localization trends. It focuses on establishing a long-term
national framework to guide local authorities and provide leadership, which in
the past did not exist.
This paper first recaps the Korean experience of the relationship between
urbanization/industrialization and the planning policy behind it to understand
its implications, and secondly, analyze the socioeconomic global and national
trends that Korean society is facing, to finally arrive at setting up directions
and values for the future policy.
Nation-led urban policy in Korea has played a significant role in economic
growth and urbanization by actively reacting to the confronting urban problems
of each stage. During the early stage of industrialization in 1960~1970s, it took
the lead of boosting the economic growth; during the rapid growth period in
SUMMARY 209
1980~1990s, it undertook to resolve overpopulation problems around the
metropolitan area; and in the growth stabilization period since 2000s, it mainly
acted as a provider and manager of the quality urban infrastructure. However,
aforementioned practices were mostly based on problem-solving approach, rather
than on a long-term vision or aspirations on urban development; furthermore,
economic growth being the top priority, the quality of life and maturity of civil
society fell behind.
In addition, Korea is facing several key challenges that are critical in determining
the future framework for the National Urban Policy. Population decline and
aging society, deepening social polarization, transition to the information-based
industry, and climate change are some of the mega-trends. Moreover, growth
of city-region in contrast to the ongoing depression in the small or medium-sized
cities and increasing conflicts between local governments as decentralization
progresses are reaffirming the necessity of national approach to the cities. In
order to effectively address these changes, the research proposes a vision - Towards
A Vibrant Growth and Inclusive City - and five goals.
Livability, inclusiveness, and cooperation are the main values that this research
proposes the National Urban Policy to pursue. Five goals were set to support
the vision: A Vibrant City as a response to the population decline; An Innovative
City for creative economy; An Inclusive City for social integration; A Safe and
Comfortable Citizen-centered City; and A Network City of the city-regions.
For each goal, several policies are suggested, which are as follows. To make
A Vibrant City, it is desired to promote a compact city structure; to strive for
a place-based integrated urban regeneration; and lastly, to creatively use vacant
and under-used spaces in the city. Second, for An Innovative City, new urban
industry should be promoted by encouraging information base; the creative class
should be fostered for creative economy; and the cultural identity of the city

should be strengthened. Third, for An Inclusive city, it is recommended to expand
the public support and improvement of the physical environment to the most
socially vulnerable groups; to ensure universal access to public service to every
citizen; to expand spatial policy for multi-cultural society; and to establish a
governance structure based on the public participation. Fourth, to make A Safe
and Comfortable Citizen-centered City, it is necessary to improve mitigation
to climate change and resilience to disasters by activating planning for climate
change; to promote a sustainable, smart-green cities to enhance quality of life;
and to create attractive public spaces for all. Fifth, for A Network City, a smart
city-region should be created to strengthen national and regional competitiveness;
an effective management system of the city-region should be organized; and
lastly, collaboration between cities as well as between city and rural area should
be established.
Central government should specifically be responsible for the following in order
to create a climate that National Urban Policy can be adopted and successfully
operated. Support to ensure the civil minimum – a minimum standard of public
infrastructure or access to public services that should be met, otherwise, central
government should support. Build up a collaborative governance structure between
civil society, local governments, and the central government by organizing the
collaboration system and redistributing the responsibilities among them. Develop
a monitoring system to evaluate the implementation of the National Urban Policy
in each local authority, and organize a circulation cycle of revising the policy
based on the feedback.
SUMMARY 211
A P P E N D I X
부록
<부록 1> 설문조사
❏ 설문 조사 목적
￮ 미래 도시의 여건변화, 도시정책 추진방향에 대한 전문가의 의견을 수렴함으로써

국가도시정책 방향정립을 위한 기초자료 확보
❏ 조사 개요
￮ 조사대상 : 도시정책ㆍ도시계획 전문가 150명

구분 빈도 비율
교수 (52) 34.7
소속 연구원 (88) 58.7
기타 (10) 6.7
도시계획 및 설계 (74) 49.3
건축/부동산 (17) 11.3
전문 분야 (지역)경제 (20) 13.3
교통정책 및 계획 (10) 6.7
기타 (29) 19.3
수도권 (60) 40.0
소재지 강원,제주권 (15) 10.0
충청권 (25) 16.7
(권역) 영남권 (32) 21.3
호남권 (18) 12.0
계 (150) 100.0
￮ 조사방법 : 이메일을 통한 온라인 설문조사 (상품권 제공)
❏ 주요 조사내용
￮ 도시정책 미래여건 변화 / 현재 우리도시의 당면과제 (유형별 접근)
￮ 향후 도시정책의 핵심 가치 / 분야별 도시정책의 과제 및 우선순위
￮ 중앙정부 도시정책의 역할
부록 213
통계법 13조(비밀의 보호)에 의거 본
조사에서 개인의 비밀에 속하는 사항은 ID
엄격히 보호됩니다.
미래 도시정책 수립을 위한 전문가 설문조사
안녕하십니까?
국토연구원은 국토자원의 효율적 이용·개발·보전에 관한 정책을 종합
적으로 연구하는 정부출연연구기관입니다. 본 연구원은 『한국의 국가
도시정책의 전략과 과제』를 수행하고 있습니다. 본 조사는 우리나라

도시의 당면과제와 미래 정책방향에 대한 도시정책 전문가분들의 의견
수렴을 목적으로 합니다. 귀하의 의견은 미래 도시정책 방향의 설정을
위하여 소중한 기초자료로 사용될 것입니다. 바쁘시더라도 시간을 내시
어 응답해 주시기를 부탁드립니다.
응답해 주시는 내용은 통계법 제33조에 의거하여, 익명으로 처리되며
연구목적 이외의 다른 용도로는 절대 사용하지 않을 것을 약속드립니다.
감사합니다.
2015년 10월
연구책임자 : 김태환 박사
문의 및 회송처 : GRI 리서치 허정화 대리

A. 기본 사항
【A1】귀하의 소속은 다음 중 어디입니까?

 교수  연구원  중앙부처 공무원
 지방자치단체 공무원 수 시민사회단체  기타( )
【A2】귀하의 전문 분야는 다음 중 어디에 해당합니까?

 도시계획 및 설계  건축⋅부동산  환경⋅수자원
 (지역)경제 수 교통정책 및 계획 문화⋅관광
 농업⋅농촌  안전⋅방재  기타( )
【A3】귀하의 소재지는 다음 중 어디입니까?
 서울  부산  대구  인천
수 광주
 대전  세종  울산  세종
□10 경기
□11 강원 □12 충북 □13 충남 □14 전북
□15 전남
□16 경북 □17 경남 □18 제주
부록 215
B. 우리 도시의 당면과제
※ 다음은 도시규모를 고려한 질문입니다. 귀하의 소재지 인근 도시의 상황을 고려하여

답변해 주시기 바랍니다.
【B1】(대도시) 우리나라 대도시(인구 50만 이상)가 안고 있는 문제 중 가장 심각한

것은 무엇이라고 생각하십니까? 심각한 순서대로 두 가지를 선택해 주십시오.
( , )
 일자리 부족 등 경제활력 저하  낮은 공동체 의식 및 사회통합 수준
 역사⋅문화적 정체성 및 개성 부족  환경오염⋅에너지 과소비
수 공원, 도서관 등 생활기반시설 부족  도시경관의 훼손 및 난개
 재해⋅범죄로부터의 불안  기타( )
【B2】(중소도시) 우리나라 중소도시(인구 50만 이하)가 안고 있는 문제 중 가장
심각한 것은 무엇이라고 생각하십니까? 심각한 순서대로 두 가지를 선택해
주십시오. ( , )
 일자리 부족 등 경제활력 저하  낮은 공동체 의식 및 사회통합 수준
 역사⋅문화적 정체성 및 개성 부족  환경오염⋅에너지 과소비
수 공원, 도서관 등 생활기반시설 부족  도시경관의 훼손 및 난개발
 재해⋅범죄로부터의 불안  기타( )

【B3】(대도시) 향후 20년 동안 우리나라 대도시(인구 50만 이상) 도시정책에 가장
큰 영향을 미칠 변수는 다음 중 무엇이라고 생각하십니까? 순서대로 두 가지를
선택해 주십시오. ( , )
 저출산⋅고령화⋅인구감소  경제 글로벌화와 저성장
 사회문화적 가치관의 다양화  기후변화와 자원고갈
수 사물인터넷 등 과학기술의 발달  시민사회의 성장과 주민참여 활성화
 기타( )
【B4】(중소도시) 향후 20년 동안 우리나라 중소도시(인구 50만 이하) 도시정책에
가장 큰 영향을 미칠 변수는 다음 중 무엇이라고 생각하십니까? 순서대로
두 가지를 선택해 주십시오. ( , )
 저출산⋅고령화⋅인구감소  경제 글로벌화와 저성장
 사회문화적 가치관의 다양화  기후변화와 자원고갈
수 사물인터넷 등 과학기술의 발달  시민사회의성장과주민참여활성화
 기타( )
C. 미래 도시정책 방향에 대해서
【C1】귀하는 향후 20년 동안 우리 도시가 지향해야 할 가장 중요한 가치가 무엇이라고

생각하십니까? 중요한 순서대로 두 가지를 선택해 주십시오. ( , )
 경제가 활력있는 도시  친환경, 에너지절약적 도시
 사회적 약자(계층, 성, 인종)를 배려하는 도시  문화적으로풍요로운도시
수 안전, 안심할 수 있는 도시  보행⋅대중교통이 편리한 도시
 경관이 아름다운 도시  기타( )
부록 217
【C2】다음은 미래도시 정책과제의 일부입니다. 귀하는 다음의 정책과제가 향후
도시정책에서 얼마나 중요하다고 생각하십니까? 해당 항목에 체크해(√)주시
기 바랍니다.
정책과제 매우 중요 ← → 전혀 안 중요
    수
C2-1 대도시권 육성과 경쟁력 강화
C2-2 도시간 연계협력의 확대
C2-3 대도시권 관리 제도기반 확충
C2-4 집약적 도시구조의 형성 촉진
C2-5 장소중심의통합적도시재생추진
C2-6 유휴공간의 창조적 활용
C2-7 도시형 신산업 육성
C2-8 창조적 인력의 유치⋅육성
C2-9 역사문화자산의 보존과 활용
C2-10 사회적 약자에 대한 지원 강화
C2-11 다문화사회 대응 공간정책 확대
C2-12 주민주도 참여거버넌스 구축
C2-13 기후변화 대응 도시계획 활성화
C2-14 삶의질제고를위한스마트도시구축
C2-15 매력적이고편리한공공공간조성

【C3】다음은 도시정책분야에서 중앙정부가 추진할 수 있는 정책과제입니다. 각
과제에 대하여 어느 정도 중요하다고 생각하십니까?
정책과제 매우 중요 ← → 전혀 안 중요
    수
C3-1 국가차원의 도시정책 방향 제시
C3-2 취약지역에 대한 사업 직접추진
C3-3 지방자치단체 도시정책 추진 역
량 강화 지원
C3-4 지방자치단체
및 관리
도시계획의 평가
C3-5 해외 도시정책에 대한 정보 수집
및 소개
C3-6 도시간 협력 및 교류 촉진
부록 219
<부록 2> 시‧도별 현안과 과제24)
현안 및 도시문제 정책과제 및 정책제안

Ÿ 저성장고령화시대에 대응한 정책 전환
Ÿ 서울의 고유한 자연역사문화유산을 고려한 공
Ÿ 뉴타운·재개발 출구전
간구조 설정
략 마련
Ÿ 도시경쟁력 및 지역균형발전을 위한 중심체계
Ÿ 서울형 도시재생사업
개편
추진과 젠트리피케이션
Ÿ 소통과 상생발전을 위한 광역대도시축 설정
Ÿ 장기미집행 도시게획
서울 Ÿ 저성장·고령화를 국가도시정책 어젠다로 설정
시설의 선제적 관리방
및 중장기대응전략 마련
안 마련
Ÿ 도시기본계획의 역할 강화를 위한 혁신안 마련
Ÿ 도시계획 수립과정에
및 모니터링체계 구축
서 시민참여 체계화, 공
Ÿ 수도권정비계획과 광역도시계회의 역할 재정립
식화
Ÿ 생활권계획의 법정화와 기초지자체의 계획권
한 강화
Ÿ 미래 가용토지의 부족 Ÿ 개발중심에서 도시쟁생으로의 정책 전환
부산 Ÿ 대표산업의 부재 Ÿ 복합화, 입체화를 통한 토지효율성 제고
Ÿ 기존시가지의 슬럼화 Ÿ 통합행정 중심의 정책 실행방식 전환
Ÿ K-2 및 군사시설 이전 후적지 개발/ 도청후적
특·광
Ÿ 도시공간 형성을 위한 지 창조경제타운 신설/ 검단들 도시랜드마크
역시
다양한 정책의 융합적 개발/균형발전을 위한 부도심 개발/도심재창
추진 미흡으로 미래 지 조를 위한 재정비 촉진사업 구체화/도심산단
향적 정책 추진 중요 재정비/ 동대구 역세권 활성화/ KTX 서대구역
대구
Ÿ 정부공모사업에 대한 사 건립/ 맞춤형 도시재생 사업 추진
의존 및 중앙재원에 대 Ÿ 도시전략사업에 대한 정부지원 확대/ 주민 밀
한 의존으로 자체 기획 착형사업에 대한 지자체의 자율성 강화/ 선택
의 정책 개발 의욕 저하 가능한 다양한 도시개발모델의 제안/ 계획수
립 절차와 내용에 대한 유연한 운영
Ÿ 주민참여 및 지역자원을 활용한 맞춤형 원도심
사업 추진
Ÿ 친환경녹색도시 조성
Ÿ 원도심의 고령화와 지 Ÿ 공항, 행양 등 지역별 특성을 살린 산업진흥과
역격차 심화 경제활성화
인천
Ÿ 서울 및 주변지역과의 Ÿ 인천고유의 문화 및 관광인프라 구축
광역연계기반 조성 Ÿ 지속가능한 교통물류체계 구축 등
Ÿ 서해안 도서개발 종합계획 수립/ 도서지역의
수도권 규제개선/ 접경지역의 중첩규제 완화
및 지원/ 효율적인 접경지역 지원방안 마련
24) 한국 국가도시정책 전략과 과제 연구의 일환으로 각 도시들의 여건 변화와 대응 방안을 파악하여
연구에 반영코자 14개 시‧도연구원 도시정책 전문가에게 원고를 의뢰한 결과물을 재구성하였음(원
고작성 기간 : 2015.8.18.~9.30 (1개월))

Ÿ 성장개발 중심의 도시에서 안정 관리 중심의
도시로 정책 전환
Ÿ 불균형도시에서 기존 도시공간의 활용 등 균형
Ÿ 원도심 인구유출, 인구 도시로 개편
고령화, 1인가구 증가, Ÿ 개인중심에서 공동체 중심의 도시로 변모
외국인 다문화 가정 증 Ÿ 도시재생의 관점에서 종합적인 지원정책 필요
대전
가 등 인구구조 변화 Ÿ 도시 및 주거환경정비사업 등과 같은 물리적
Ÿ 원도심 쇠퇴와 지역간 정비사업과 도시재생사업과의 유기적 연계 추
불균형 심화 진 필요
Ÿ 개발제한구역 해제와 관리에 대한 기준 마련
Ÿ 계획관리지역의 관리방안 및 개바행위 허가
기준의 차별화 등 효율적 도시공간 조성
Ÿ 개발제한 구역으로 인
한 이원적 도시공간구 Ÿ - 주변지역과의 기능적 연계 강화에 따른 광역
조 형성 도시권 고려
Ÿ 2차산업위주의 산업구 Ÿ - 신성장거점의 육성 및 거점별 특성을 고려한
조 및 서비스업 다양성 서비스업 발전전략 마련
부족 Ÿ - 저출산·고령화에 부응한 도시 인구주택 정책
Ÿ 구도심 일부지역 기능 추진
울산 쇠퇴 및 새로운 성장거 Ÿ 도시내부 및 광역연계교통망 구축을 통한 지역
점 육성 미비 균형발전 추진
Ÿ 도시외곽지역의 난개 Ÿ 울산항을 세계적 물류거점 중심항만으로 육성
발 및 일부지역 낙후 심 Ÿ 울산권 개발제한 구역의 체계적 관리방안 수립
화 / 울산 광역도시권의 도시계획수립 및 권한
Ÿ 도시내 동서축 및 외곽 부여/ 지방대학 및 지역균형인재 육성방안 마
순환망 부족으로 인한 련
교통혼잡 가중
Ÿ 인구구조 변화, 저성장
기 진입으로 개발수요
둔화
Ÿ 도시성장관리 부재로
Ÿ 인구구조변화, 저성장기 진입에 대응하여 저성
인한 기반시설 부족과
장 극복을 위한 도시정책 추진
경관 부조화
Ÿ 국가도시정책의 역할과 대상 재정의
Ÿ 신규택지개발에보 도
경기도 Ÿ 민간자본, 사회자본을 활용한 도시재생 및 도시
시활성화로 도시개발
개발정책 개발
도 패턴 변화
Ÿ 유연하고 지자체 자율·책임의 도시정책체제와
Ÿ 도시발전에 부응하는
도시계획제도 구축
건축도시 조형미와 건
축문화 형성 미흡
Ÿ 지자체의 도시계획권
환 미약
Ÿ 생산가능인구의 감소 Ÿ 지역가치 상승을 위한 토지니용 개편과 미래지
강원도
와 고령인구비의 증가 향적 도시·군계획 추진
부록 221
Ÿ 살기좋은 삶터 조성을 위한 도시재생 및 도시활
Ÿ 지역경제성장 둔화, 미 력증진지역 개발사업 등 추진
래전략산업 발굴 및 추 Ÿ 안정적 택지공급 및 친환경적 개발을 통한 쾌적
진 필요 한 도시기반시설 구축
Ÿ 토지이용규제 합리화 Ÿ 평창동계올림픽 성공개최를 위한 특구경관개
와 계획관리지역에 대 선사업 추진
한 관리방안 필요 Ÿ 아름답고 특색있는 건축문화 및 경관형
Ÿ 도심쇠퇴에 대응한 종 Ÿ 노후된 구도심의 체게적 개발로 원주민의 삶의
합적, 단계적 접근 필요 질 향상
Ÿ 공간 빅데이터 활용기반 구축
Ÿ 통합충주권이 집중과
시군간 불균형
Ÿ 기업유치 및 기업활동
Ÿ 청주국제공항 활성화
경쟁력을 위한 지역환
Ÿ 혁신도시 기능글로벌화
경 및 정책 차별성 미흡
충청 Ÿ 국가기상과학 클러스터 구축
Ÿ 중앙정부 재정 및 수도
북도 Ÿ 준산업단지 개발 활성화
권 의존구조에 따른 탄
Ÿ 스포츠 융·복합 클러스터 구축
력적 정책 대응한계
Ÿ 환경생명 창조마을 조성
Ÿ 내륙이격, 인구감소,
고령화 등에 따른 개방
성 부족과 세계화 미흡
Ÿ 지속가능한 지역경제
Ÿ 환황해 중심도시로서의 지속가능한 발전
성장: 중국의 뉴노멀화
Ÿ 신성장거점의 효율적 추진과 주변도시간 네트
에 대응, 대기업 의존적
워크 강화
지역경제구조와 수입
Ÿ 인구감소, 인구성장의 편중, 특정지역의 난개
의 역외유출, 수도권 규
발 방지와 성장관리 등에 대한 정책 방향 수립
충청 제완화와 기업유치
Ÿ 지방도시에 실현가능하 도시재생 추진
남도 Ÿ 세종시, 내포신도시 등
Ÿ 도민의 행복도 제고를 위한 생활밀착형 정책
대규모개발사업과 연
개발
계한 지역발전
Ÿ 도시간 경쟁에서 도시간 연계로 전환
Ÿ 도시재생에 대한 인식
Ÿ 도시재생에 대한 명확한 방향성 제시
제고 및 지역중심의 도
Ÿ 국가균형발전에 대한 새로운 정책개발
시재생정책 개발
Ÿ 컴팩트시티의 추진과 지역간 네트워크 확충
Ÿ 지방도시 거점기능의 집약화: 지역공공교통 네
Ÿ 주요도시의 쇠퇴 심화
트워크의 재구축, 지역·거점간 연계로 인프라
Ÿ 주요 산단의 노후화 진
전라 의 효율적 활용 추진
행
북도 Ÿ 관광활성화와 일자리 창출에 의한 지역활력
Ÿ 주요도시와 낙후지역
제고
간 발전 격차 심화
Ÿ 육아·고령화에 대응한 풍요로운 생활환경 창출
Ÿ 지역발전을 뒷받침하는 산업인력의 활보·육성
Ÿ 도시지역의 물적, 사회 Ÿ 도농복합도시로서 도농상생을 통한 활력 제고/
전라
적 환경 열악 도시-자연교류축 형성 등
남도
Ÿ 도시인구의 감소와 고 Ÿ 주민주도의 원도심 활성화와 신도심과 조화된

령인구 비중증가 도시재생사업
Ÿ 원도심과 신도심 사이 Ÿ 주력산업 구조고도화와 병행한 신산업의 지속
의 격차와 삶의 질 지표 적 발굴과 육성/ 산업공간의 재편 및 산학융합
개선 미흡 지구 조성
Ÿ 특정산업의존성으로 Ÿ 광주대도시권, 광양만권, 목포도시권 등 지역
경제적 불안정 커지는 특성에 부합하는 도시권 형성
구조적 문제 보유 Ÿ 지방도시 교육여건 조성을 위한 집중적 지원/
Ÿ 미래성장동력 확보와 지역균형발전
Ÿ 공간계획과 지역발전계획의 통합 등 계획체계
의 개편 필요
Ÿ 산업 생산성 저하 등 제
Ÿ 적극적이고 혁신적인 도시지역 재생정책 추진
경상 조업 성장동력 저하
필요
남도 Ÿ 도내 지역격차 확대와
Ÿ 산업화 전략 등 낙후지역에 대한 새로운 접근
불균형 심화
필요
Ÿ 미래전략 수립에 대한 정부의 관심과 계획적
지원 필요
Ÿ 상주인구 증가에 따른
도시문제 심화
Ÿ 외국인 토지소유 급증
에 따른 우려 증가 Ÿ 인구특성을 반영한 균형발전
Ÿ 중산간 난개발 문제 지 Ÿ 제주강점 신산업과 고부가가치 관광
제주도
속적으로 대두 Ÿ 보존, 관리 촉진의 도시개발
Ÿ 불균형적 산업구조와 Ÿ 교통인프라 확충 및 체계 개선
신산업 육성 필요
Ÿ 교통 및 기반인프라 구
축 대책 필요
부록 223
<부록 3> 주요국의 도시정책 사례
1. 영국
❏ 정책 변화 흐름
￮ 1990년대: 경제 활성화, 물리적 환경정비

- City Challenge Policy (1992)
- 도시·지역경제 재활성화에 초점을 맞춤. 도시환경 재정비 강조.
- 1994년 The Single Regeneration Budget으로 연결됨.
- 효율적인 예산분배를 위해 국가도시정책과 연관된 부처들(예: 환경, 고용,
교육, 산업)이 각 지역오피스를 신설함.
- 사업 공모를 통해, 오직 경쟁을 통과한 계획만 예산을 지급하고 집중투자를
하는 방식을 고수.
- 2000년대 초, 경쟁방식이 아닌 사회적 취약지역을 우선적으로 지원하는 방식
으로 전환됨.
- Local-Regional Partnership
- 중앙정부, 지방정부, 시민단체, 민간기업, 비정부조직 간 파트너쉽의 중요성을
강조.
- 각각의 프로그램을 하나로 통합할 수 있는 더 큰 비전이 필요함.
￮ 2000년대: 1997년 토니블레어 정권 이후 빈곤, 사회적 배제 이슈화

- National Strategy for Neighborhood Renewal (NSNR)와 New Deal for
Communities (NDC)가 공존함.
- 기치: The Fight against Social Exclusion 사회적 배제와의 전쟁
- 목표: 빈민지구와 그 외 지역 사이의 취업, 교육, 건강, 커뮤니티 안전과
주거환경 측면에서의 격차해소 및 불평등 감소
- 평가: 2001년-2007년 동안 절도 50% 감소, 교육수준 약 33% 향상 등을
근거로, 긍정적인 자체평가를 내림.

- 갈등요소: Centralized Localism
Top-down (하향식) Bottom-up (상향식)

정책 NSNR NDC
함의 Return of the State Empowerment
￮ 2010년대: 지속가능성 추구
- The Localism Act (2011)와 The National Planning Policy Framework
(2012)가 공존함.
- 2011년 The Localism Act 제정
Ÿ 적용범위: England에만 적용
Ÿ 목표: 중앙정부의 의사결정권을 개인과 지역커뮤니티로 확산함.
Ÿ 대상: The general power of competence for local authorities
The community right to build
The Changes to planning enforcement rules
Reforms to social housing tenure/ council housing finance
- 2012년 National Planning Policy Framework (NPPF) 발간
Ÿ 적용범위: England에만 적용
Ÿ 목표: 기존 계획시스템을 좀 더 간결하고 이해하기 쉽게 정비하려는
정부 개혁의지의 표현
❏ National Planning Policy Framework (NPPF)
￮ 수립배경
- 누가: The Minister for Decentralization and Planning가 2010년 공표
UK Department of Communities and Local Government에서
2012년 3월 문서 발행.
- 역할: 기존 개발계획을 통칭한 Local Development Framework를《Local
Plan》으로 전환함. 정부계획정책의 기본 가이드라인을 제공하며, 지역 주민
들과 Councils이 커뮤니티를 중심으로 Local and Neighborhood Plans을
부록 225
수립할 때 반드시 반영되어야 함.
- 내용: 총 65쪽의 문서로 27쪽의 테크니컬 가이드라인을 포함. 대략 1300쪽
분량으로 공표된 기존의 계획정책문서들 (PPS/PPG)을 하나로 통합하고 간략
하게 정리했다는 데 의의가 있음.
￮ 슬로건 및 기본원칙
- 슬로건: Presumption in favour of Sustainable Development
Ÿ 지속가능한 개발의 5가지 원칙
Living within the Planet’s environmental limits
Ensuring a strong, healthy and just society
Achieving a sustainable economy
Promoting good governance
Using sound science responsible
- 지속가능한 개발을 위한 개발계획의 경제적, 사회적, 환경적 역할 강조.
Ÿ 계획시스템의 경제적 역할:
Building a strong, responsive and competitive economy
(1) 성장과 혁신을 위해 적절한 유형의 토지를 적절한 타이밍에
적절한 입지에 확보해야 함.
(2) 기반인프라 제공과 같은 개발요구사항을 파악해야 함.
Ÿ 계획시스템의 사회적 역할:
Supporting strong, vibrant, and healthy communities
(1) 미래 주택수요를 예상·충족할 것
(2) 커뮤니티 수요를 반영한 로칼 서비스를 제공하고, 건강 및 사회문
화적인 웰빙 추구를 통해 건조환경의 질적 향상.
Ÿ 계획시스템의 환경적 역할: Protecting and enhancing our natural, built,
and historic environment
(1) Biodiversity
(2) 분별력 있게 자연자원을 사용

(3) 오염·폐기물량의 감소
(4) 기후변화 적응 및 재해경감 (저탄소 경제시스템으로 전환)
Ÿ 12개의 기본원칙
(1) Be led by local plans and provide a practical framework
(2) 생활환경 및 삶의 질 개선
(3) 지역의 요구를 합리적으로 수용하면서 지속가능한 개발추구
(4) 양질의 디자인/ 쾌적한 공간 (Amenity)
(5) 생물다양성/ 그린벨트보호/ 지역경관보존
(6) 저탄소 미래 지향 (기후변화적응 및 재해경감)
(7) 자연환경 보전 (환경오염관련) (8) 기존 브라운필드 재사용 지원
(9) Mixed-use 개발 (10) 문화유산보존
(11) 도심 내 다양한 이동수단을 고려한 성장관리
(12) 건강/ 사회문화적 웰빙 추구
Ÿ 예외적으로, Waste Management와 관련된 정책은 NPPF의 범위에서
제외됨. 대신, National Waste Planning Policy에서 따로 다룸.
￮ NPPF의 향후 과제
- 기존 정책문서들(PPS/ PPG)간의 위상 재정립
Ÿ 2012년까지 Planning Policy Guidance (PPG)라는 국가계획원칙을 명시
하는 정책문서가 존재함.
Ÿ PPG는 2004년 제정된 Planning and Compulsory Act에 의해 점차적으로
Planning Policy Statements (PPS)로 전환됨.
Ÿ 2012년 PPS/PPG의 정책문서들을 통합, NPPF로 간략하게 대체됨.
Ÿ 2013년 3월까지 Local authorities은 NPPF를 그들의 Local Plans에
반영시키기 위한 12달의 유예기간을 두고 있었으나, Planning
Inspectorate (PINS)에 의하면 단지 6.8퍼센트의 Councils만 시행. 지역
레벨에서 NPPF의 적용을 강제할 수 있는 법규 마련이 요구됨.
부록 227
❏ 시사점
￮ 사회복지 정책과 도시정책의 결합

- 영국은 개발 위주의 물리적 재생을 추구한 과거 대처의 보수당 정부와는
달리, 1997년 블레어의 노동당 정권으로 교체된 이후, 사회복지정책과 도시정
책을 결합하고 커뮤니티 재생을 강조함.
- 빈곤, 배제와 같은 사회복지의 문제를 도시의 문제로 인식하고 있다는 점에서
영국의 2000년대 이후 도시정책의 새로운 경향은 1990년대 이후 도시정책을
통해 사회적 통합을 추구하고자 했던 프랑스 국가도시정책의 기본전제와
유사함.
￮ 중앙/ 지방 정부와의 관계
- 도시문제를 해결하는 것은 국가 뿐 아니라 지역 커뮤니티의 책임이자 권한으로
보는 상향식 접근법은 영국도시정책의 기반이자 주요 특징임.
- 영국은 2011년 Localism Act제정한 이후, 지방정부의 의사결정 자유와 정책적
탄력성을 허용하고 있음. 커뮤니티에 권리/권력을 부여하고 민주주의적 계획
시스템을 추구함. 그러나 이러한 맥락 하에 2012년 제정된, 국가주도의 최상위
문서로서 NPPF의 위상을 재정립할 필요성이 대두됨
<영국의 도시정책>25)
￮ 계획 고권과 책임이 각 정부레벨에 따라 어떻게 할당되어하는지와 관련하여

영국 도시정책은 지난 15년 동안 2004년(Planning Act), 2011-2012년
(Localism Act와 NPPF)에 걸쳐 두 가지의 커다란 변화를 겪음
￮ NPPF(National Planning Policy Framework)와 더불어, 하향식 지역공간전략

(Regional Spatial Strategies: RSS)이 철폐되고 상향식 공동체계획
(Neighborhood Planning)이 도입됨. 특히, NPPF는 계획의 분권화를 명시하고
있으며 특히 주택개발사업의 전략적 의사결정권을 지역 레벨(regional level)에
서 로칼과 공동체 레벨로 이양할 것을 강조하고 있음

￮ Localism Act 또한 해당 지역의 물리적 한계를 넘어서는 이슈(예: 폐기물,
인프라, 주거, 일자리창출 등)에 관해서는 지방정부가 공동체와 협업할 것을
강제하고 있음
￮ 2011-2012년의 변화는 공공서비스와 지역경제와 관련된 최종 결정권을 지방정

부와 지역공동체에게 이양하고자 했던 정권의 기조와 맥락을 같이함. 그러나
겉으로 드러나는 흐름과는 달리, 여러 가지 모순점이 발견됨. 중앙정부에서
지방정부로의 계획고권의 이양이 가능하려면 주거와 인프라와 같은 개발을
시행할 수 있는 지방정부의 역량을 전제가 되어야 경제발전 또한 도모할 수
있는데, 현장에서는 계획고권이 지방정부로 이양됨에 따라, 로컬 레벨에서
생활서비스 제공이 제대로 이루어지지 않고 국가의 발전목표와 지역의 이권이
개입된 개발 사업들 간에 갈등이 발생하고 있음
￮ NPPF는 다음과 같은 원칙을 따름: 지속가능한 개발(in the presumption in

favour of ‘sustainable development’)과 협력의 의무(Duty to cooperate).
지속가능한 개발을 전제로 하여 NPPF는 12개의 12개의 주요 토지이용계획의
원칙을 제안함
￮ NPPF가 제안한 12개의 토지이용계획의 원칙은 다음과 같은 함의를 가지고

있음: 주로 계획이 이끌어야 하며(Plan-led), 지역공동체 권한강화, 지속가능한
경제발전을 위해 좀 더 선제적으로 대응할 것, 높은 수준의 디자인 퀄리티를
보장하고, 토지의 재사용과 혼합개발, 저탄소미래, 환경적으로 책임감 있을
것, 건강과 사회적 문화적 웰빙을 지원할 것을 강조함
￮ NPPF의 12개의 토지이용계획의 원칙이 제대로 작동하기 위해 제시된 13가지

접근법은 다음과 같음
· Building a strong, competitive economy

· Ensuring the vitality of town centres
· Supporting a prosperous rural economy
· Promoting sustainable transport
· Supporting high quality communications infrastructure
부록 229
· Delivering a wide choice of high quality homes
· Requiring good design
· Promoting healthy communities
· Protecting Green Belt land
· Meeting the challenge of climate change, flooding and
coastal change
· Conserving and enhancing the natural environment
· Conserving and enhancing the historic environment
· Facilitating the sustainable use of minerals
￮ 영국과 같이 전통적으로 중앙집권적 성격이 강한 국가에서는 특히, 국가가

세운 원칙들―대표적으로 NPPF가 제시한 12개의 원칙들―이 지역이기주의에
의해 훼손되지 않기 위해서 불가피하게 중앙정부 차원에서의 통제 수단을
강화하는 수밖에 없다고 일각에서는 주장하기도 함. 이러한 맥락에서 NPPF는
계획 고권아 지방정부로 이양되고 있는 흐름에서 동시에 중앙정부의 감시/통제
가 필요하다는 인식을 반영하고 있다고 할 수 있음
￮ 분권화의 흐름 속에서 중앙정부의 책임이 강조되고 있는 추세임(Upscaling

of responsibilities). 이와 관련하여 중앙정부의 Secretary State와 Planning
inspectorate의 권한이 강화됨. 전략적 인프라 계획( strategic infrastructure
planning)과 지역계획(lcoal Plan)의 승인 시 결정권이 중앙정부에게로 귀속됨.
￮ NPPF에서 문제시되고 있는 문구, 《지속가능한 개발을 지향한다는 전제하에(in

the presumption in favour of ‘sustainable development’)》는 그 의미가
모호하여 중앙정부 차원에서 지방정부 또는 공동체가 제안한 계획안이 ‘지속가
능한 개발’을 지향하지 않는다고 판단할 경우 승인을 거부할 수 있는 권한이
중앙에 부여된다는 점에서 실질적으로는 중앙정부의 권한을 강화하고 있는
것이 아니냐는 의혹을 받고 있음
￮ Localism Act와 NPPF는 계획 고권과 책임을 둘러싼 중앙-지방정부의 관계를

재설정하기 위해 새롭게 도입된 계획시스템이나, 그 변화가 최근에 이루어져
실질적인 함의를 포착하기 위해서는 어느 정도 시일이 필요할 것으로 예상됨

￮ 향후 과제는 다음과 같음: (1) 전략계획(Strategic Planning)과 공동체계획
(Neighborhood Planning)의 분권화(downscaling)가 핵심 (2) 공동체 또는 지방정
부가 계획시스템을 통해 협력관계가 재설정되는 방식과 어떻게 한 지역을 둘러싼
다양한 이권들 간에 협상이 가능할 것인지에 대한 논의가 지속적으로 필요 (3)
공동체 중에서도 취약한 공동체가 새로운 시스템 하에서 적극적으로 참여할 수
있도록 하여 사회적 형평성을 추구해야 함
￮ 계획시스템에 대한 요구가 하향식으로 이루어졌기 때문에, 얼마나 많은 수의

공동체계획(neighborhood Plan)이 로칼 레벨에서 수립되었는가가 직접적으로
지역공동체의 계획수립에의 참여와 의사표현이 얼마나 포용적인 방식으로
반영되었느냐를 의미하는 것은 아님. 중앙-지방정부 간 관계, 지방정부-공동
체 간의 관계의 변화를 좀 더 면밀하게 살펴야할 필요가 있음
￮ 계획이란 본래 모순적이며 다양한 요구들 간에 협의과정을 의미하기에, 한

지역을 둘러싼 중앙-지방-공동체 간에 권한과 책임의 우선순위를 설정하기란
쉽지 않은 일임. 핵심이슈는 어떤 레벨에서 이러한 모순과 갈등이 의논되어야
하는가, 어떻게 서로 다른 입장들이 합의에 이를 수 있을지, 어떻게 이러한
합의가 상황변화에 적절히 대응할 수 있을 것인지 하는 것임. 영국과 같이
하향식의 전통이 강한 국가에서는 《중앙정부 차원에서 강력한 통제가 이루어
진다는 전제하에, 로칼 레벨로 좀 더 권력이 이양되도록 해야》, 이러한 질문에
올바른 답을 찾아낼 수 있을 것임
25) 한국 국가도시정책 전략과 과제 연구의 일환으로 영국의 NPPF(National Planning Policy
Framework)에 대해 Claudio De Magalhaes(Bartlett School of Planning, University College
London(UCL) 재직)에게 원고 의뢰를 통해 작성된 내용을 재정리함
부록 231
2. 프랑스
❏ 정책 변화 흐름
￮ 1960-1970년대: 국토 및 수도권 정책 중심
- Policy of《Metropole d’Equilibre》
Ÿ 2차 세계대전 이후 파리로의 과도한 인구집중에 의해 촉발된 수도권
성장을 억제하고 국토균형발전을 추구
Ÿ DATAR (국토균형개발청) 주도
Ÿ 프랑스 종합서비스계획 (SSC)은 정책지침이나 가이드라인을 제시하는
역할을 담당
Ÿ 지역중심도시를 성장거점으로 선정하고 전략적 육성을 통해 경쟁력강화
및 경제성장 추구
￮ 1980-1990년대: 지역정책과 도시정책의 분리 또는 공존

- Chartes d’Objectifs (Large Cities Charters)
Ÿ 광역권 개발을 통해 지역거점도시들이 유럽의 중심대도시권으로 발전할
가능성이 대두됨. 하나의 경제권으로서 지역경쟁력강화 추구
Ÿ DATAR (국토균형개발청) 주도
Ÿ 수도권계획이 점차 국가주도계획이 아니라 하나의 지역계획이라는 인식.
협력적 거버넌스 구축에 대한 관심 고조
Ÿ 유럽통합에 맞서 프랑스만의 정체성을 찾고자 함
- Contrats de Villes (Urban Contract Policy)
Ÿ 사회적 통합 추구
Ÿ 1990년 Ministere de la ville (도시부) 창설
Ÿ 통합적 도시개발을 위한 정부 간의 계약제도 마련
Ÿ 1999년 도시연대와 재생을 위한 국가 프로그램이 런칭. 프랑스 전역
80개 정도 사회적 취약지구 선정 및 투자
Ÿ 2000년 도시연대와 재생에 관한 법률 제정

￮ 2000년대 이후: 도시정책의 비판 대두, 새로운 방향 제시 필요
- 2003년 보롤로 법안 채택
Ÿ 도시정책의 중앙집권화
Ÿ 프랑스 전역에 750여 개의 사회적 취약지구 (ZUS: Zones Urbaines
Sensibles)를 선정하고, 빈민가 철거 프로그램을 강화함.
Ÿ ZUS를 중심으로 일자리 창출을 위한 세금감면 혜택을 확대함.
Ÿ National Agency for Urban Renovation (ANRU)창설.
Ÿ 영국으로부터 Neo-managerial tools (예: agencies 창설, 경쟁입찰, 성과
지표, awards for best practice)를 도입, 새로운 정책의 제도적 디자인을
시도함. 새로운 도시계약의 형태를 제안함.
- 2012-2015년 현재 (올랑드 정권 교체 이후)
Ÿ 1,300여 개 극빈층지구의 경제적 개발에 더욱 집중
Ÿ 2014년 12월 올랑드 대통령 Le nouveau programme de renouvellement
urbain (도시재생을 위한 새로운 프로그램) 공표.
Ÿ 2015년 1월 테러·소요사태 이후 사회적 불평등 이슈 재등장.
Ÿ 슬로건: “Changer la ville, c’est changer la vie des citoyens” 도시를
변화시킨다는 것은, 도시 거주민의 삶을 변화시키는 것과 같음
❏ Politique de la Ville (National Urban Policy)
￮ 배경
- 1980년대 초 사회당 정부가 선거에 승리하면서 제도화 시작.

- 이론적 배경: 프랑스 68혁명 이후 대두된 좌파 이념에 영향을 받음.
Self-management/ Right to the City와 같은 비판적 도시사회운동과 결합.
사회복지정책과 도시정책을 결합한 통합적 국가도시정책을 제안.
- 물리적 배경: 1950년대 드골 장군 통치 하에 증가하는 주택수요를 충족하기
위해 저가임대주택을 대량 공급하면서 파리외곽에 이주배경을 가진 도시민이
집합적으로 거주하는 일종의 슬럼 형성. 결과적으로 사회적 배제/ 빈곤/
부록 233
범죄/ 교육 기회의 불평등과 같은 사회적 문제를 야기함.
- 추구가치: Participation 주민참여/ Living Environment – Everyday Life
일상성 강조
- 슬로건: Taking action for the social cohesion of cities
Taking action for the residents of deprived urban areas
Bringing the State back to the neighborhoods
￮ 책정주체
- 1990년 Ministere de la Ville (도시부) 창설
- 2003년 ANRU 창설: The General Secretary for City Policy가 총괄.
- 1990년 도시부 창설 이후 일련의 Agencies 정부기관들―CNV 상호부처간
자문단/ CIV 상호부처간 협의회/ DIV 상호부처간 대표단―창설.
- 수상이 정책의 방향을 잡고, 자문단의 조언을 참조, 협의회에서 프로그램을
정하고 예산을 분배, 대표단에서 도시계약의 시행을 모니터하고 지자체에
영향력을 행사함. 지역 Prefet (도청/시청)에 의해 실시됨.
￮ 목표
- 1950-1970년대 시작된, 저가임대주택 대량공급의 문제점 해결
- 도시위험과 안전측면: 사회적 취약지역에서 범죄예방과 치안유지향상
- 사회경제적 측면: 교육의 기회 확산, 공공 서비스 제공, 기업유치를 위한

세금감면 혜택 등을 통한 일자리 창출
- 도시 공간적 측면: 분리된 도심과 외곽을 연결
￮ 활용방안
- ANRU (2003)
Ÿ PNRU (National Urban Renewal Programme) 국가 도시재생 프로그램
진행·담당. 2003년 착수. 대략 500만 거주자가 머물고 있는 530개 지역에
주택 및 공공시설을 2013년까지 신축·증축·개조·보수함
Ÿ ZFU (Zones Franches Urbaines): 백여 개의 ZFU 지구를 신설.
ZUS에 입지한 기업에게 세금감면 혜택 부과, ZUS 거주민의 1/3정도
신규채용 의무화, 경제 활성화와 일자리 창출 도모
- 그 외 Health and City workshops (건강), Educational Success
Programme (교육), City-Living-Holidays Programme/ 2nd
Chance Programme (청소년 교화) 프로그램 등을 진행.
❏ 시사점
￮ 사회복지정책과 도시정책의 결합
- 프랑스 도시정책은 국토/ 수도권/ 지역정책의 접점에 위치, 1990년대 초
국가도시정책이 분리/ 인식되기 시작함. 주로 국토계획 및 수도권계획 내
도시정책이 포함된 한국 상황과 비교해볼 때, 프랑스 정책 수립과정은 각국이
처한 특수한 상황, 당면한 여건변화에 맞춰「국가도시정책이란 무엇인가」라
는 질문에 답하는 하나의 과정을 보여줄 수 있는 모델임.
- 2015년 1월 테러 이후 프랑스는 이주배경을 가진 도시민의 공간적 분리와
사회적 통합 문제가 다시 이슈가 되고 있음.
- 프랑스는 1996년 도시재활성화법 제정/ 사회적 취약지구 ZUS 설정/ 2003년
보롤로 법안 제정과 같은 일련의 개혁과정을 거치면서, 사회적배제 문제해소
를 위한 새로운 제도적 틀을 마련함. 주목할 만 한 점은, 실질적인 정책수단으로
써 영국의 1990년대 대표적인 경쟁적 사업 공모방식을 도입, 오직 경쟁을
부록 235
통과한 계획만 예산을 지급하고 집중투자를 하는 방식을 고수함으로써 사회적
으로 취약한 지역을 우선적으로 배려하겠다는 정책기조와 상반될 수 있다는
비판이 일각에서 제기됨. 영국의 신관리주의 흐름을 반영함으로서 그 한계
또한 노출하고 있음.
- 국가도시정책을 통해 영국은 (사회적) 지속가능성을 추구하는 반면, 프랑스는
사회적 통합을 추구한다는 점에서 차이를 보임.
- 영국과 프랑스 모두 (1) 지자체 계획 수립을 위한 큰 틀을 제공하는 역할만을
담당하고, (2) 복지정책과 도시정책을 포함한 통합적인 성격을 가진다는 점에
서 공통점을 보임.
￮ 중앙/ 지방 정부와의 관계
- 프랑스는 2003년 보롤로 법안을 제정하고 ANRU를 창설함으로써 절차를
간소화하고 도시정책을 중앙집권화 했다는데 의의를 가짐. 그러나 도시정책의
의미를 단순히 사회적 취약지구의 물리적 재정비나 세금감면 혜택을 위한
지역선정으로 제한했다는 비판 또한 받고 있음
- 프랑스 국가도시정책만의 독특한 정책수단인《도시계약》을 개선하면서 경
쟁적 사업공모 방식을 도입, 도시정책이 본래 내포하고 있던 국가와 지방정부
간의 협력 관계를 축소하고, 결과적으로 수평적인 합의과정이 아닌 수직적
위계관계가 성립되었다는 비판을 받음
- 영국과 프랑스 모두 상향식 접근법을 채택하고 있는 듯 보이나, 2003년
개혁 이후 프랑스의 경우 중앙집권적 성격이 강해지고 있다는 비판이 제기됨
<프랑스 도시정책>26)
❏ 추진 배경
￮ 프랑스 도시정책(Politique de la Ville)은 납득할 만한 뚜렷한 이유 없이, 많은

비판을 받아왔으나 지역 간 격차를 줄이고 사회통합을 실현하기 위한 정책적

수단으로서 효율적이기에 처음 수립되기 시작한 1989년 이래로 중앙정부의
몇 차례 개혁시도에도 불구하고 오늘날까지 그 명맥을 이어옴
￮ 프랑스 도시정책의 역사는 실상 차별에 저항하고 불평들을 감소하며 지역

간 격차를 줄이고자 했던 중앙정부를 필두로 한 여러 가지 시도들의 기록과도 같음
￮ 1975년-1983년 태동: ‘주거와 사회생활(Housing and Social Life :HVS)’이라

고 불리는 도시재생 프로그램(rehabilitation program)을 필두로 시작됨
- 1980년대 초 이민배경을 가진 빈곤층이 밀집한 파리외곽지역에서 지속적으로
발생하는 폭동으로 인해 인종 및 계층 갈등이 심화되면서 이러한 도시에서
발생하는 사회적 배제를 해결하기 위한 ‘도시정책’ 수립의 필요성을 인식하기
시작함
￮ 1984년-1989년 제도화: 우선지역(Priority Neighborhoods :DSQ)의 사회발

전에 초점을 맞춘 통합정책이 등장하면서 사회경제적인 측면이 강조됨
￮ 1990-1994 도시정책(Politique de la Ville) 등장: 도시계약, 대규모도시계획,

첫 번째 연대를 위한 법 제정 등 법제도적 마련이 뒷받침된 시기임
- 중앙정부 주도 하에 차별에 저항한다는 특정 목표를 달성하기 위해 도심 내
빈곤층이 밀집한 취약지역을 ‘우선지역(Quartiers prioritaires)’으로 명명·선정하
고, 이를 주요 정책대상으로 삼는다는 점에서 ‘Politique de la Ville’이라고
불리는 프랑스 도시정책은 스스로를 기존의 ‘도시정책’―다양한 도시이슈를
다루고 있는―과는 차별화하고 있음(Dubedout, 1982)
- 그럼에도 불구하고, 본래 우선지역만을 대상으로 하였던 도시정책은, 시간이
지남에 따라 차차 도시전체를 아우르는 다양한 이슈를 포괄하는 방식으로 그
범위가 확장되고 있음
- 이 시기 나타난 주요 도시정책적 대응으로 도시계약(Contrat de Ville)의 제도마
련을 들 수 있는데 도시계획 수립 시 중앙정부와 지방정부 간의 협력적 거버넌스
체제를 구축하는 계기를 마련함
￮ 1996년 도시취약지구(ZUS)선정을 위한 법 제정: 경제발전을 위해 도시취약지

구(ZUS)와 면세지역(ZFU)을 위한 법을 제정하고 지역제(zoning)을 실시함
부록 237
￮ 1998년-2000년 도시재생(urban regeneration): 기존의 도시계약과 대규모도
시계획과 더불어 도시재생과 연대를 위한 법(SRU, 2000)을 새로 제정함
￮ 2003년-2013년 도시를 위한 프로그램과 방향설정을 위한 법 제정: 사회통합을

위한 도시계약과 계획, 도시재생을 위한 프로그램이 새롭게 마련되며 사회통합
이 강조됨
￮ 2014년 도시통합과 도시에 대한 법(law on city and urban cohesion) 제정:

도시계약과 더불어 도시재생을 위한 새로운 프로그램(new program for urban
regeneration)이 마련되고 면세지역(zfu)의 범위가 확대됨
❏ 주요 내용
￮ 2015년 현재 도시 및 경제정책을 중심으로 도시정책의 범위를 제한하며 다음과

같은 특징을 지님
- 먼저, 저소득층 밀집지역을 우선정책대상으로 함
- 중앙정부와 도시들 간에 협약―일명, 도시계약(Contrat de Ville)의 형태로 역할과
책임을 분담
- 국가도시재생청(ANRU)의 주도로 도시재생이란 또 다른 협약의 형태로 쇠퇴지역
에 프로그램을 적용
- 도시연대와 재생에 관한 법률(SRU)에 의거, 도심 내 지역 간 격차, 예산의 재분배
문제를 다룸
￮ 주요 정책과제
- 분권화와 지자체 권한강화의 흐름에 맞서 지역이기주의에도 불구하고 연대와
평등을 추구해야 함
- 사회통합을 추구하는 과정에서 발생할 수 있는 극빈층배제의 위험을 극복해야 함
- 물리적인 공간정책을 통해 거주민 삶의 방식 자체에 변화를 가져올 수 있어야 함
￮ 주요 원칙
- 우선지역을 선정하고 집중적으로 지원(공간적, 물리적 수단)
- 도시, 경제, 사회적 측면을 모두 고려한 통합적인 접근법

- 파트너쉽을 강조: 우선지역 거주민과 정책 수립 및 시행 주체들 간의 협약을
통한 파트너쉽 구축
￮ 각각의 레벨에 따른 주요 법제도

- 중앙정부 레벨에서는 도시재생과 연대를 위한 법(SRU)에 의거하여 공공지원주택
(social housing)의 비율이 20~25% 미만인 지자체의 경우 기준에 맞게 추가적으
로 건축할 것을 강제함으로써, 지자체 간의 빈부격차를 해소하고 예산(재원)의
재분배를 시도함(Dotation)
- 도시 레벨에서는 도시계약을 통해 파트너쉽 고취
- 긍정적 차별(territorial positive discrimination: 일종의 사회적약자 우대정책)에
관한 특별법 제정. 도시재생을 위한 새로운 프로그램(NPRU)와 면세지역(ZFU)
가 이에 해당됨
￮ 목적: 사회적 혼합(Social Mix)과 사회적 포용(Social Inclusion)

- 사회적 혼합(Social Mix)은 빈곤층과 이민자들의 수를 줄임으로써 특정지역으
로의 밀집을 막고 다른 사회그룹들과의 통합(인구, 용도, 프로그램 등의
다양한 측면 고려)을 유도
- 사회적 포용(Social Inclusion)은 서비스를 도입하고 집단프로젝트(사회적
자본, 교육, 고용, 연대의식 고취를 통한 사회발전 등)를 실시함으로써 개인이
처한 취약한 상황을 개선하면서 특정지역으로의 밀집을 막고자 험
26) 한국 국가도시정책 전략과 과제 연구의 일환으로 프랑스의 사회적 도시재생정책인 “도시정책
(politique de la ville)에 대해 Christine Lelevrier(Ecole d’Urbanisme de Paris 재직(교수))에게 원고
의뢰를 통해 작성된 내용을 재정리함
부록 239
3. 미국
1) 국가 도시정책의 배경 및 목표
① 배경
￮ 전 세계는 현재 도시와 대도시 사회로 근본적으로 변화하고 있기 때문에 대도시

지역을 국가 경제를 주도하는 역동적인 엔진으로 인정하는 새로운 연방정부의
비젼과 정책이 필요
- 미국에서 거주민의 83%와 일자리의 85%가 363개 대도시 지역(metro area)에
입지
- 인프라, 공항, 병원, 대학, 금융기관, 제조공장 등 국가자산의 압도적 다수가
대도시 지역(metropolitoan region)에 입지
- 국가 경제생산의 90%, 연방정부 세금의 약 90%가 대도시 지역에서 발생
- 100대 대도시(metro area)는 국가 영토의 12%를 차지하지만, 미국 GDP의
75%를 책임짐
￮ 새로운 국가 도시정책은 도시를 과거 다양한 문제를 지닌 빈곤의 온상으로

간주하던 관점에서 경제적 번영을 위한 국가전략의 중심으로서 도시를 인식하는
관점으로 이동함
- 도시(cities)와 대도시 지역(metropolitan region)은 중요한 경제 엔진이며,
국가 자산의 원천이며, 시간-경기 회복과 장기적 번영, 환경적 지속가능성,
상향 이동성에 관련된 국가 이슈를 풀 수 있는 대상임
② 목표
￮ 경쟁력 강화(competitiveness) : 기술혁신과 기업가 정신을 촉진하고, 인적자본

에 대한 투자를 보장하고, 물리적 측면과 기술적 측면에서 인프라 품질을 제고하
며, 양질의 일자리와 소득을 증가시키고, 장소의 질을 고양시킴으로서 국제 경제에서
미국의 리더쉽을 강화하는 것을 목표로 함

￮ 지속가능성 확보(sustainability) : 에너지 효율적이고 환경적으로 민감한 개발패
턴을 촉진하고, 에너지에 의존하지 않는 방법으로 근린, 도시와 지역을 연결하는
것을 목표로 함
￮ 포용성 강화(inclusion) : 기회를 촉진하고 강력하고 지속적인 중산층을 육성하는

것을 목표로 함. 또한 국가를 약화시키는 교육, 소득과 재산에 있어 인종, 민족간
격차를 줄이는 것을 포함함
2) 국가 도시정책에서 국가의 역할과 기본원칙
① 국가 도시정책에서 국가의 역할
￮ 리드(LEAD) : 경쟁력, 지속가능성, 포용성이라는 목표를 달성 위해서는 지역을

넘어서는 과제를 해결해야 하기 때문에 국가가 리드 함
￮ 대도시 역량강화(Empowerment Metropolitan Area) : 지역차원의 전략개발을

가능하게 하고, 지역의 자산을 자본화하기 위한 통합적 프로그램을 개발하고,
진행 중인 대처들을 개선 또는 확장할 수 있도록 대도시 지역의 역량강화를
지원함
￮ 성과 최대화(Maximize Performance) : 시장 매커니즘을 통하여 지방정부-민간

부문, 그리고 도시와 주변지역간 협력을 촉진
② 국가 도시정책의 기본원칙
￮ 통합(Integration) : 국가 도시 아젠다는 연방정부가 밑바닥부터의 변화를 촉매할

수 있도록 공공-민간-비영리 부문 간 협력을 지원하고, 연방-도시/대도시
파트너쉽이 형성될 수 있도록 정책개발에 있어 통합적이고, 다중 관할적
(multi-jurisdictional)이고, 협력적이고 유연한 접근방식을 요구함. 따라서 지역
수준의 목표달성을 위하여 정책, 계획, 프로그램 요소와 자원을 결합하기 위하여
모든 관계 기관을 연계
- 통합적이고, 칸막이를 부수(silo-busting)는 접근을 촉진함
부록 241
- 문제 영역과 관할 구역을 가로지르는 협력과 파트너십에 대한 인센티브를
제공
- 연방, 주, 대도시 및 지역 수준에서 목표를 달성하는 데 있어 장벽을 제거
- 민간투자와 공공과 민간의 파트너쉽을 활용
￮ 유연성(Flexibility) : 상이한 지역시장 상황, 조건, 우선순위 등을 고려하여

유연하게 대처할 수 있도록 함
- 국가 도시정책은 강건한 도시들과 근린들에 근원을 두고, 지역마다 다른
시장상황에 대응할 수 있는 대도시 정책임
- 새로운 국가 도시 아젠다와 대도시 아젠다는 서로 다른 우선순위들이 충돌하는
별개의 계획이 아니라, 다양한 국가의 목표를 조정하고 수행하는 수단임
- 지나치게 규범적이고, 하향식 규칙과 규정이 아니라, 실행에 있어 유연성을
제공
￮ 책임감(Accountability) : 모든 주체가 과정보다 결과를 책임질 수 있도록 함

- 국가 도시 아젠다는 증거에 기반해서 자원을 배분하고, 책임성과 투명성을
권장하며, 성과를 벤치마크할 수 있는 메트릭스를 제공할 수 있도록 목표와
성과를 설정하고, 그것을 달성하는 지역(local)과 지역(regional)의 리더를
포상함
- 과정을 준수하는 것만이 아니라, 결과에 집중하여 인센티브를 제공
- 규모에 맞고 유망한(scale effective and promising) 정책과 프로그램을 높이
사고 채택
3) 유형별 도시정책
① 개요
￮ 국가 경제는 지역(Region)의 성장에 따라 좌우되며, 번영하는 도시와 근린에

의해 강화됨. 따라서 국가는 광역, 도시, 근린 각각의 공간위계별로 장소기반
정책(Place-Based Policy)을 수립하고, 전략적 투자를 실시함

￮ 각각의 장소를 기반으로 한 국가 도시정책들은 근린 또는 권한의 경계 안에서만
작동하는 것이 아니라, 다중의 지리적 규모에 적용할 수 있을 만큼 충분히
유연하며, 때로는 이들 사이의 연계를 강화하기도 함
￮ 광역, 도시, 근린 공간 단위별로 아래와 같은 정책을 추진

<그림> 오바마 정부 공간위계별 도시정책
광역
단위
Regional Innovation Clusters (RIC)
(Regi
ons)
도시
Partnership for Sustainable Communities (PSC)
단위
(Citie
Strong Cities, Strong Communities (SC2)
s)
근린
단위
(Neig Neighborhood Revitalization Initiative (NRI)
hborh
ood)
자료 : Neighborworks America(2011), White House Neighborhood
Revitalization Initiative
* SC2는 2011년부터 시작되었으며, HUD에서 추진하고 있음
② 공간위계별 정책
￮ 지역혁신 클러스터 정책 (Regional Innovation Clusters Initiative)

- 지역혁신 클러스터 정책의 목표는 대도시권(Metro Area)에서 핵심 산업
클러스터의 질적인 성장, 혁신적인 일자리를 창출하는 것임
- 모든 대도시권에는 대기업, 소상공인, 공급자, 연구기관 등으로 대표되는
특수한 클러스터가 존재하고 있음. 이러한 지역의 리더들로 구성된 컨소시엄
이 지역의 산업, 기술, 자산을 토대로 정확한 목표에 따라 계획(plan)을 수립했
을 때 목표는 달성될 수 있음
- 연방정부는 기관 간 조정을 통해 통합적 지역 클러스터 계획(plan)을 수립하도
록 인센티브를 제공하며, 이러한 계획이 실행될 수 있도록 지원함
￮ 지속가능한 커뮤니티 정책 (Sustainable Communities Initiative)
부록 243
- 지속가능한 커뮤니티 정책의 목표는 지속가능한 커뮤니티를 구축하기 위해
연방정부의 정책, 프로그램, 자원을 조정하고, 도시(Cities), 대도시(Metros),
농촌지역(Rural Area)를 지원하고 독려하는 것임
- 이를 위해 교통, 주택, 물과 환경적 인프라, 경제 및 환경에 관련된 연방정부의
정책과 프로그램과 펀딩을 조정해야 함
- 연방정부의 활동과 투자는 다음의 세가지 측면에서 도시(Communities)와
지역(Regions)이 현명하고 지속가능한 투자를 선택할 수 있도록 도와야 함.
(a) 소득수준에 맞는 주거를 공급하고, (b) 일자리, 교육, 상점, 서비스 접근할
수 있도록 편리하고 저렴한 비용의 교통수단을 정비하고, (c) 충적개발(Infill
Development)과 브라운필드 정비(Brownfield Clean-up)를 포함하여 기존
의 지역사회 개발을 우선순위를 두어야 함
￮ 근린 활성화 정책 (Neighborhood Revitalization Initiative)

- 근린 활성화 정책의 목적은 저소득 계층 어린이들이 도심의 근린 또는 오래된
교외의 열악한 근린 등 어디에 사는지에 관계없이 삶의 질을 극대화하는
것임
- 근린 활성화 정책은 이를 위해 주택, 교육프로그램, 의료 서비스, 공공 안전
정책 등 연방정부 정책과 프로그램들을 조율함으로써 도시(Cities)와 대도시
지역(Metropolitan Area) 전역에 걸쳐 지역사회(neighborhood)에 기회를
제공하고자 함
- 성인 교육을 촉진하는 DOL, 대도시 전역에서 일자리와 소매업 기회를 연결하
거나, 대중교통중심개발에 근린 혜택을 극대화하는 DOT와 같이 다른 파트너
기관의 프로그램과 연계하는 것도 매우 중요
- 근린 활성화 정책의 특징은 다학제적(interdisciplinary), 장소기반
(place-based), 지역주도(locally-led), 자료와 결과에 입각(data- and
results-driven), 유연한(flexible) 것임
- 근린 활성화 정책은 아래 네가지 수단을 활용함
(a) ‘Promise Neighborhoods’, ‘Choice Neighborhoods’ 등 장소 기반 프로그램들을
쇠퇴한 근린에 연계

(b) ‘Neighborhood Revitalization Grants’ 제공
(c) 근린역량을 강화하기 위해 ‘Building Neighborhood Capacity Program’을 통해
직접 해볼 수 있는 기술적 지원
(d) 백악관 근린활성화 정책 리포트를 통해 우수사례의 공유
4) 추진체계
① 개요
- 오바마 행정부에서 국가 도시정책은 백악관 내 도시정책실(White House
Office of Urban Affairs)이 전담함
- 도시정책실은 오바마 행정부가 출범한 2009년 2월 공공개입과 부처간 업무
(Office of Public Engagement & Intergovernmental Affairs)의 하나로서
백악관에 설치 (행정명령 13503)
② 백악관 도시정책실의 역할
- 도시정책실은 도시정책의 모든 측면을 조정
- 미국 도시 정책 아젠다 개발을 조정하기 위한 범부처 및 공공기관을 아우르는
리더쉽 제공
- 경쟁력(Competitiveness), 지속가능성(Sustainability), 포용성(Inclusion)이
라는 도시정책의 핵심목표를 위하여 도시와 대도시에 대한 국가의 역할을
명확히 하고, 이를 위한 정책을 개발하고 이에 대한 진행상황을 측정
③ 협력체계
￮ 관련부처 및 공공기관 : 각 조직은 도시지역에 미치는 잠재적 영향을 적절히

고려할 수 있기 때문에 모든 조치는 범부처와 공공기관과 함께 추진
- 9개 부처와 1개 청 : The Department of Treasury(재무부), Justice(공정부),
Commerce(상무부), Labor(노동부), Education(교육부), Health and
Human Service(복지부), Housing and Urban Development(주택도시부),
Transportation(교통부), Energy(에너지부), Environment Protection
부록 245
Agency(환경보전청)
￮ 관리 및 재무실 : 도시지역(urban area)을 대상으로 하는 연방정부의 재정이 가장

영향력 있는 프로그램에 효율적으로 사용될 수 있도록 대통령 직속 office of
management and budget도 함께 참여
￮ 지방 및 민간 : 통합적 도시정책 개발을 고려한 개입을 추구하고, 도시정책의 목표를

발전시킬 수 있도록 연방 프로그램을 수행하기 위하여 주정부와 지방정부, 비영리
조직, 민간부문과 밀접하게 업무를 수행
<그림> 백악관 도시정책실의 위상과 협력체계
5) 결론 및 시사점
￮ 오바마 행정부는 도시정책을 국가 핵심 아젠다라고 보고 백악관 차원에서

정책추진
- 인구, 인프라, 경제 등이 집중된 도시 및 대도시를 국가 경쟁력의 원천으로
인식하고 도시정책을 백악관 차원에서 추진
- 백악관 내에 상설조직인 도시정책실을 두고 관련부처 및 기관을 통합․조정할
수 있는 권한 부여

- 백악관 내 ‘관리 및 재무실’, ‘국내 정책 위원회’ 등과 공조하여 정책 실효성
제고
￮ 공간 위계별 장소기반의 통합적, 다중-관할적, 협력적, 유연적 정책 추진

- 국가경제는 지역의 성장과 도시 및 근린의 번영에 따라 좌우된다고 보고,
각각 공간 위계별로 정책 목표와 국가 역할을 제시
- 지역단위 정책은 핵심산업의 성장 및 혁신적 일자리 창출에 있으며, 국가는
이를 위해 경제 클러스터의 리더들로 구성된 컨소시엄이 계획을 수립할 수
있도록 지원
- 도시단위 정책은 지속가능한 커뮤니티를 구축하는 것이며, 소득수준에 맞는
주거 공급, 편리하고 저렴한 교통수단을 통한 접근성 강화, 충적개발 등 기존
지역사회 개발을 위해 정책, 프로그램 펀딩을 집중 및 조정
- 근린단위 정책은 저소득 계층 어린이가 어디에 살든 삶의 질을 극대화하는
것을 목표로 하며, 주택, 교육프로그램, 의료서비스, 공공안전 등에 정책과
프로그램들을 집중 및 조정
￮ 국가 도시정책의 목표와 국가의 역할 명확히 제시

- 미국 국가도시정책의 목표는 인적자본에 투자하고, 인프라 품질을 제고하고,
양질의 일자리와 소득을 증가시키고, 장소의 질을 고양시킴으로서 경쟁력을
강화하고, 에너지 효율적인 개발을 촉진하고, 에너지에 의존하지 않는 지역간
연계를 확보함으로써 지속가능성을 확보하고, 중산층을 육성하고, 인종, 민족
간 격차를 줄임으로써 포용성을 강화하는 것임
- 국가는 이를 위해 직접 사업을 추진하기 보다, 장소중심으로 국가가 가진
자원과 조직을 통합하고, 지역이 책임을 질 수 있도록 증거에 기반하여 목표를
제시함으로써 보다 효율적이고 지속적으로 국가 도시정책을 추진할 수 있는
여건 조성
부록 247
4. 일본
1) 도시계획에 있어서 지방정부와 중앙정부의 역할
❏ 일본의 경우 도시계획의 권한은 지방자치단체에 있으며 국토교통성의 경우 제도의

기획 · 입안을 수행하고 있으며, “도시계획운용 지침”을 이용하여 지방자치단체의
도시계획을 관리하고 있음
￮ 국토교통성은 사회자본정비심의회 내부에 도시계획분과를 통해 도시 계획에

관한 중요 사항을 조사 심의함
￮ 국토교통성에서 수행하는 업무인 제도의 기획 · 입안뿐만 아니라 그 운용에

대해서도 일정한 범위에서 국가 전체의 문제의식을 공유하고, 그 문제의식에
대한 해결방안을 지방자치단체에서 받아서 반영할 수 있도록 “도시계획운용지
침”과 별도로 법적 구속력 없는 “정책과제 대응형 도시계획 운용지침”을 제시하
고 있음
￮ 정책과제 대응형 도시계획 운영지침은 10개 정도로 기획하고 있으며 현재

6개의 운영지침이 제안됨(중심 시가지의 기능 회복, 산업 구조의 변화에 대응,
환경 부하의 작은 도시 구축, 대도시의 직주근접형 도심 구조의 구축, 고령자를
고려한 환경의 실현, 방재부문에서 위험한 시가지의 개선)
❏ 중앙정부는 경관마을 만들기, 역사마을 만들기, 시가지 정비, 도시재생, 중심 시가지

활성화, 민간도시개발 촉진, 수도권정비, 대심도 지하공간 이용, 도시방재 등의 사업을
통해서 지방자치단체의 도시계획에 직·간접적으로 영향을 주고 있으며 제도 개선,
인센티브 제공, 세제혜택 제공 등을 지원을 함
❏ 국토형성계획의 일환인 “국토의 그랜드 디자인 2050”을 구체화하기 위해, 국토 교통성

의 조직 · 시책을 총동원함

2) 국토형성계획
① 수립배경
❏ “국토의 그랜드 디자인 2050: 대류촉진형 국토형성”은 일본의 급격한 인구감소,

저출산, 고령화, 인프라의 노후라, 재해 등의 제반 문제 해결과 지구환경문제 등의
전 지구적인 문제를 Information & Communication Technology (이하 ICT)
활용과 연계하여 비전 및 해결방안을 제시한 미래 국토계획 가이드라인임
￮ 역사 · 전통 · 문화와 일본의 국토가 가지는 특성 · 잠재력을 바탕으로 단기적

인 관점보다 국민과 비전을 공유 한 후, 미래로 나아가기 위한 중장기적인
비전이 필요
￮ 2020년을 동경올림픽 개최 시점을 이정표로 일본 전체의 미래 지향적 중장기

비전을 설정하는 것이 필요하고, 일본과 유사한 문제에 직면하는 외국에 대해
해결 실마리를 제공하는 것도 선진국의 역할임
❏ 계획범위는 여건변화에 따른 경제성장, 도시기능유지 방안, 인프라 관리, 관광활성

화, 도시 서비스 제공, 재난관리, 자원관리 측면으로 접근하고 있음
￮ 일본의 인구는 출산율 저하로 인하여 2008년 정점으로 감소 국면으로 인구

감소에 따라 산업 감소, 인구유출, 도시 서비스 감소 등의 문제가 발생하기
때문에 도시 기능을 어떻게 유지할지가 중점사항임
￮ 일본의 고령화는 2050년 40%에 달할 것으로 추산되고 있고, 지방과 수도권의

시간적 격차가 발생하고 있어서 요양시설의 수요와 공급의 시간적, 공간적
과/부족 현상이 발생함
￮ 아시아 신흥국의 성장 등으로 국제 경쟁이 심화되고 있는 가운데 “도시”가

국제 경쟁력을 좌우하기 때문에 경쟁력 향상을 위해서 생산성을 높이고, 경제측
면에서 관광이 미치는 영향이 크기 때문에 이를 더 활성화 할 수 있는 방안이
필요함
부록 249
￮ 고도 성장기 이후에 집중 정비 된 인프라의 노후화와 거대 재해발생 확률이
높아지고 있기 때문에 지속적인 관리 및 개선이 필요함
￮ 일본은 인구감소 국면에 있지만, 전 세계 인구는 2050년까지 지속적으로 늘어

2010년 현재 69억에서 2050년 96억명에 이를 것으로 추산되고 있기 때문에
식량, 물, 에너지를 어떻게 확보해 나갈 것인가가 과제임
￮ ICT 분야에서는 컴퓨팅 데이터와 그 처리 능력이 비약적으로 증가하고 있어

빅데이터를 활용하여 사회문제 개선을 할 수 있기 때문에 이를 활용할 필요성이
있음
② 계획의 주요내용
❏ 미래변화에 대처하기 위하여 12가지 기본 전략과 구체적 추진방안을 수립하고,

권역별로 공간과 지식정보가 융합되어 대류 촉진형 국토를 형성하는 것을 목표로 함
❏ 국토의 작은 거점(마을)에서부터 지방도시의 연합, 대도시에 이르기까지 컴팩트화

시키고, 네트워크에 의해서 행정, 의료, 복지, 상업 등의 서비스의 효율성을 높이고,
그 후 일정 시간이 흐른 뒤 유인책을 활용하여 거주지의 집약화를 추진
￮ 취락이 산재하는 지역에서, 상점, 병원 등 일상생활에 필수적인 도시 서비스를

움직일 수 있는 범위로 모아 네트워크로 연결한 작은 거점을 형성
￮ ICT를 활용 한 원격 의료 · 원격 교육의 실시와 지방 자치 단체 · 물류 사업자

편의점 등과 연계한 배달 서비스 확보
￮ 도시에서는 도시 전체의 관점에서, 시청, 의료, 복지, 상업, 교육 등의 도시

기능과 주거 기능을 도시의 중심과 생활 거점 등에 유도하고 재정비를 도모하는
것과 동시에, 이와 연계한 대중교통 네트워크의 재구성

<그림> 지방거점의 연합을 통한 도시 서비스 기능 유지 방안
자료: 국토교통성, 2014, 일본 국토의 그랜드 디자인 2050
￮ 인구 감소로 인해 발생하는 유휴지를 적극적으로 활용하여 재배치하여 녹지

및 오픈 스페이스로 재편하고, 에너지 부하가 걸리지 않는 도시를 만듦
￮ 여러 지방 도시 등이 네트워크를 형성해 인구 30만 명 이상의 도시 지역을

형성하여 행정 기능뿐 아니라 민간 기업이나 대학, 병원 등을 포함하여 고차
도시 기능을 분담하고 협력하는 '고차 지방 도시 연합체‘를 구성
<그림> 지방중소도시의 연합
부록 251
❏ 지역은 전략적 성장 산업으로 삼아야 산업과 목표를 설정하고, 각 부처는 그 업무영역
을 넘어, 선정 된 지역과 산업에 국가의 자원을 집중적으로 투입하고, 국가와 지방의
협력을 통해 전략적으로 각 지역의 산업을 육성
￮ ICT의 활용과 기술의 개발 · 보급하여 농림 수산업의 첨단 산업화를 통해

경쟁력을 높이고, 아시아 지역에서 생산 거점으로서의 우위를 확보하기 위해서
스마트 팩토리 (정보 통신 기술을 활용 한 효율적인 생산 시스템)으로의 전환을
추진
￮ 교통망의 정비, 물류 효율화 및 기능 강화하여 효율적인 생산 · 수출을 실현하는

구조로 전환
❏ 중앙 신칸센을 활용하여 세 대도시(오사카, 나고야, 동경)를 하나로 연결하고, 슈퍼

메가리젼를 형성하여 문화, 역사, 상업 기능이 연계함으로써 도시 경쟁력을 높임
￮ 중간 역을 활용하여 지금까지 도시에서 단시간에 접근이 어려웠던 지역에

사람의 흐름을 만들어 훌륭한 경관과 자연 환경을 즐길 수 있도록 하는 새로운
라이프 스타일을 실현
￮ 각 지역을 대표하는 문화, 역사, 상업 기능을 하나로 결합하여 새로운 가치를

창출하고, 도시경쟁력을 향상시킴
<그림> 슈퍼 메가리젼의 형성

❏ 동해 · 태평양 2면 활용할 수 있도록 인프라를 지원하여 국토 및 권역 간 교류를
증진시킴
￮ 국토의 지정학적 위상의 변화, 재해에 강한 국토 만들기의 관점에서 동해와

태평양의 연계를 강화하고, 네트워크의 다중성 · 대체성 확보를 도모
￮ 바다 활용의 중요성이 높아지고 있기 때문에 북극해 항로와 시베리아 철도를

활용해 세계와의 관계를 강화
<그림> 국토 2면을 활용한 발전 전략
❏ 지역의 다양성을 향상시켜 세계에 통용되는 매력 있는 관광 지역으로 발전시키고,

유학, 비즈니스 등에 의한 「체류 인구」의 확대를 도모
￮ 정주 인구의 감소에 대응하여 국내외 관광객을 적극적으로 유치하여 교류

인구의 증가시켜 지역 경제를 활성화
❏ 주중의 도시근무, 주말의 전원생활을 활성화하여 지방에 유동인구를 창출하고, 시니어
부록 253
세대를 전원으로 이주할 수 있도록 지원하여, 현재 지역에 존재하는 요양시설 등을
이용할 수 있도록 함으로써 향후 도시지역의 시설의 과부족 현상을 완화시킴
❏ 어린이부터 노인까지 상생할 수 있도록 사회의 재구성을 통해, 잃어버린 커뮤니티의

기능을 재구축하고, 모든 세대가 적극적으로 참여할 수 있도록 함
￮ 커뮤니티의 재 구축을 위한 도시 정책, 주택 정책, 복지 정책 · 교통 정책

등의 협력을 더욱 강화
❏ 국토 전체를 최대한 활용하고, 재해에 강한 국토를 만들고, 아름다운 자연을 차세대로

계승하기 위한 국토의 적절한 관리를 실시
￮ 산림이 가지는 다원적 기능의 유지 · 향상을 도모하면서, 새로운 목재 수요를

만들어 국산 목재의 활용
￮ 농산어촌은 국토 관리의 거점이 되는 장소이며, 사람이 지속적으로 살 수 있도록

지역 만들기를 실시
￮ 인구가 감소하는 지역에 한하여 국토의 적절한 이용과 지역 부흥 등 공공

· 공익적 관점과 재산권의 불가침성의 균형을 고려하면서 그 이용 촉진을 도모
￮ 자연 공생의 관점도 고려하고 녹색 방조제 등의 그린 인프라의 정비를 추진함과

동시에 수원 지역을 포함 유역권의 건전한 물 순환 체계구축 및 유역 전체의
종합적인 치산, 치수 대책을 추진
❏ 노후화된 인프라의 정비뿐만 아니라 교류가 촉진될 수 있도록 네트워크 기능을 강화하여
국가 전체의 생산성을 향상시킴
❏ 민간협력을 통해서 민간의 자금, 기술, 노하우를 활용하여 기존 공공 부문이 담당해

온 인프라의 정비 · 운영에 활용
￮ 기술 혁신의 성과를 극대화하기 위해서는 제도 만들고 정부 지원을 통해서

기술혁신이 이루어질 수 있도록 함

❏ 인구 감소 하에서도 지속 가능한 지역 사회의 실현을 위해 국토 · 지역 만들기 담당자를
지속적으로 확보함과 동시에 방재, 복지 등의 지역 커뮤니티에 밀착 한 서비스를 확대
❏ 에너지 제약 · 환경 문제에 대응하기 위해 새로운 에너지의 활용과 에너지 절약을

추진함과 동시에 '전략적 서브시스템"을 구축
￮ 수소 사회의 실현과 메탄 하이드레이트 등 해양 자원 등 새로운 에너지원의

활용하고, 바이오매스, 소수력 등 신 재생 에너지의 활용을 통한 서브시스템형
에너지 시스템을 구축
③ 계획의 추진성과
❏ 일본 국토교통성은 2014년에 수립된 이 계획(이념, 기본 전략, 구체적 추진방안)을

바탕으로 미래 국토 및 지역의 모습에 대해 국민들 사이에 활발한 논의가 전개되는
것을 목표로 지속적인 검토 실시
￮ 그랜드 디자인 수립 과정에서 분석된 자료를 제공하고, 지역민, 전문가 등의

참여를 이끌어 미래 비전을 논의하고 현행 국토 형성 계획 (전국 계획 및 지역
계획)의 재검토 하는 것을 목표로 함
❏ 국토형성계획의 일환인 “국토의 그랜드 디자인 2050”을 구체화하기 위해 노력
￮ 국토 교통성의 조직 · 시책을 총동원하려고 계획하고 있기 때문에 도시계획에

영향을 줄 수 있음
￮ 다양한 지역의 잠재력을 최대한 살려 성장 동력을 창출하는 국토의 전략적

비전을 재구축하기 위해 국토 형성 계획을 개정함과 동시에 교통정책기본계획의
수립, 사회자본정비중점 계획의 개정을 준비하고 있음
￮ '거리 · 사람 · 일 창생 본부'를 조직하고 이 조직 내의 논의를 바탕으로 세제

· 재정 · 금융 등 새로운 제도를 종합적으로 검토
부록 255
3) 시사점
❏ 일본의 변화는 한국의 10년-20년 후의 변화 모습이기 때문에 국가 국토 및

도시정책차원에서의 일본의 정책 방안은 많은 활용점이 있음
￮ 여건변화에 따른 경제성장, 도시기능유지, 인프라 관리, 관광활성화, 도시 서비스

제공, 재난관리, 자원관리 측면에서 일본의 정책을 적용하기 용이함
￮ 특히, 인구감소와 노령화에 따른 도시 내 사회구조의 변화는 도시관리차원의

문제뿐만 아니라 국토차원에서의 발전, 관리전략과도 연계되기 때문에 이에
대한 대응방안을 활용할 필요성이 있음
￮ 대도시와 지역의 경쟁력 향상 및 경제 활성화 측면에서 관광자원의 활용, 슈퍼메

가리젼 형성 등을 통한 인구유인 및 유학, 비즈니스 등에 의한 「체류 인구」의
확대를 도모하는 방안은 한국에도 매우 효과적인 정책이 될 수 있음
❏ 국가도시정책은 역할은 일본과 같이 지방자치단체 차원에서 고민하기 어려운

사항을 일정한 범위에서 국가 전체의 문제의식을 공유하고, 그 문제의식에 대한
해결 방안을 지방자치단체에서 받아서 반영할 수 있도록 운용지침을 제시
￮ 지방의 특성에 맞게 도시계획을 수립하면서, 국가차원의 문제 해결을 위해서

“도시계획운용지침”과 별도로 법적 구속력 없는 “정책과제 대응형 도시계획
운용지침”을 제시
￮ 필요에 따라서는 중앙정부차원의 사업을 시행하거나 인센티브, 세제혜택 등을

통해서 국가차원에서의 바람직한 방향으로 도시정책 방향을 유도함

5. 호주
1) 호주의 국가도시정책27)
❏ 호주의 국토여건과 정치체계
￮ 호주는 면적, 인구 등 국토여건이 한국과는 상이함

- 호주는 7,741,220km²의 면적, 2015년 어림 2,378만 여명의 인구, 2.6명
/km²의 인구밀도를 가진 국가임
- 한국과 비교하면 면적(100,210㎢)은 77배, 인구(5,130만명)는 0.46배, 인구밀
도(493명/㎢)는 189배에 이름
￮ 영국 연방 입헌군주제국가로서 연방제국가의 형태를 취하고 있으며, 다음과

같이 3계층의 정부체계를 가짐
- 연방정부(the Australian Government)
- 6개 주(states)28) 및 2개 준주(territories)29)
- 시(city) 또는 타운(town), 샤이어(Shire) 등의 지방정부(local governments)
❏ 호주의 도시여건과 도시환경의 변화
￮ 광활한 국토면적으로 보유한 호주 역시 도시중심의 인구분포를 지님

- 인구의 70%이상이 18개 도시에 집중적으로 거주
- 이들 도시가 국내 총생산의 80%, 총고용의 75%를 담당
￮ 2010년 이후의 호주가 직면한 장기적인 도전과제들은 다음과 같음

- 생산성 증대(productivity growth)의 개선;
- 저렴하며 접근성 높은 주택(affordable and accessible housing)의 공급;
27) 호주(the Commonwealth of Australia)의 국가도시정책(National Urban Policy)은 인프라교통부

(Department of Infrastructure and Transport, 2011)에서 발행한 「Our Cities, Our Future
- A national urban policy for a productive, sustainable and livable future」을 바탕으로 정리함
28) 뉴 사우스 웨일즈(New South Wales), 빅토리아(Victoria), 퀸즈랜드(Queensland), 남호주(South
Australia), 서호주(Western Australia), 태즈매니아(Tasmania)
29) 호주 수도 특별구(Australian Capital Territory, ACT), 노던 테리토리(Northern Territory)
부록 257
- 안전한 지역사회 공간(safe community spaces) 만들기;
- 인구증가와 고령화인구(a growing and ageing population)의 소요 충족;
- 포용력(inclusive)있고 응집력(cohesive)있는 사회 확보하기;
- 기후변화(climate change)의 적용
❏ 호주의 국가도시정책의 필요성과 정부간의 역할분담
￮ 호주의 국가도시정책(the National Urban Policy)은 도시에 대한 정책개발과

공공과 민간의 투자를 선도하는 장기적인 국가적 체계적 지침서 역할을 수행함
￮ 도시와 관련된 이슈들은 이미 국가정책 아젠다의 핵심적인 부분

- 도시들과 그를 둘러싼 대도시권들이 차지하는 국가경제와 세계적 차원에서의
위상을 고려할 때, 중앙정부는 도시들에 대한 지원을 전면적으로 재검토할
필요성이 제기됨
- 거의 모든 공공정책들이 도시개발에 직·간접적으로 영향을 미친다는 점을
고려할 때 도시정책의 개념을 협소하게 정의할 필요는 없음
￮ 특히, 현재 도시들이 직면한 도전과제들의 복잡성이나 규모(scale)를 고려할

때, 개개 도시의 대응보다는 국가적 차원이 대응이 요구됨
- 중앙정부는 국가 도시체계의 핵심적 행위자로서 혁신적이고 적응력과 회복력
을 갖춘 문제해결책을 제시하는데 있어 리더십을 발휘해야 함
￮ 호주의 경우 연방정부(the Australian Government)가 도시의 성장과 변화에

관한 1차적인 책임이 있는 주정부와 지방정부를 지원하기 위해 호주정부회의
(the Council of Australian Governments: COAG)를 통해 협조함
- 연방정부는 주택 및 사회경제적 인프라에 대한 직접적인 투자, 경제정책의
수립, 재산권, 노동시장규제, 이민과 조세정책, 각종 규제 기능 등을 통해
도시에 실질적인 역할을 수행
- 주정부나 지방정부는 도시의 계획과 관리에 대한 1차적인 책임이 있으며,
지역사회의 복리증진을 위한 각종 시설 및 서비스의 제공, 지역의 기간
시설망(가령, 도로, 철도, 전력, 수도 등)에 대한 투자, 토지이용 계획개발의
승인 등 도시성장과 변화에 대한 책임을 지님

- 국가도시정책은 각 도시들이 공통적으로 실현해야 할 가치체계와 그 구체적인
목표를 제시하는 것 외에 체계적인 정부지원의 기준 및 각급 정부간의
조정에 대한 원칙들도 담겨져 있음
❏ 호주의 도시비전과 국가도시정책
￮ 호주는 ‘좀 더 지속가능한 호주 (A More Sustainable Australia)’라는 경제적,

사회적, 환경적 목표를 구현하기 위해 다음의 세 가지 정책으로 뒷받침
- 활력있는 도시 구현을 목표로 하는 국가도시정책(National Urban Policy
- 지속가능한 지역사회를 목표로 하는 지속가능한 인구전략(Sustainable
Population Strategy)
- 지속가능한 지역개발을 목표로 하는 지역정책 아젠다(Regional Policy
Agenda)
<그림> ‘좀 더 지속가능한 호주’ 만들기를 위한 세 가지 정책
자료: Department of Infrastructure and Transport. 2011. p.10
￮ 국가도시정책의 구성체계는 <그림2>와 같음

- 정책목적(goals)으로 생산성(productivity), 지속가능성(sustainability), 활력
성(liveability)를 설정함
- 상기한 정책목적과 좋은 거버넌스를 구현하기 위한 총 14개의 정책목표
(objectives)를 제시함
부록 259
- 정책목적과 정책목표를 뒷받침하고 도시와 관련된 각종 계획들과 정책들의
지침이 될 9개의 원칙(principles)을 제시함
<그림> 호주의 국가도시정책의 목적, 목표 및 원칙
목표
1. 노동 및 자본생산성의 향상 효율성
생 (efficiency)
산 2. 토지이용과 인프라의 통합
성 공공지출의 타당성
3. 도시인프라의 효율성 개선 (value for money)
혁신
4. 자연 및 건조 환경의 보호와 유지 (innovation)
지
속 5. 온실가스방출 감소와 공기질 개선 적응성
정 가 (adaptability)
책 능 6. 지속가능한 방식의 자원관리
목 회복력
적 성
7. 기후변화, 긴급사건, 자연적 위해에 대한 회복력 증가 원 (resilience)
칙
형평성(equity)
8. 적정한 소득계층 혼합주거의 공급촉진
저렴주택공급
활 9. 저렴한 생활선택권 제공 (affordability)
력
성 10. 접근성개선과 자가용 의존성 낮추기 보충성 원리
(subsidiarity)
11. 지역사회복지 지원 통합
좋 (integration)
12. 도시 계획 및 관리 개선
은
거 참여
버 13. 행정과정의 간소화 (engagement)
넌
스 14. 과정평가
자료: Department of Infrastructure and Transport. 2011. p.18
￮ 국가도시정책이 추구하는 가치에 해당하는 정책목적은 다음과 같음

- 생산성(productivity): 노동력, 창의성과 지식, 토지와 인프라의 활용도를
개선함으로써 호주의 인적 자원과 산업 생산성을 증진시키고자 함
- 지속가능성(sustainability): 자원과 위험관리의 개선을 통해 호주의 자연
및 건조환경의 지속가능성을 개선
- 활력성(liveability): 더 나은 도시디자인과 계획의 증진 및 여가, 문화 및
지역사회의 시설개선을 통해 도시의 활력성을 증진

￮ 정책목적은 아니지만 호주의 국가도시정책은 정책목적으로 실현하기 위해서는
좋은 거버넌스가 필요함을 제시함
- 연방정부로 하여금 주정부나 지방정부가 그들의 수도에 이러한 국가도시정책
목표들을 잘 적용하고 좀 더 광범위한 전략적 계획목표들을 수행할 수 있도록
지원하는 방안임
￮ 아래 표와 같이 국가도시정책은 생산성, 지속가능성, 활력성이라는 정책목적

(goals)을 달성하기 위해 14개의 목표(objectives)를 제시함
<표> 호주의 국가도시정책의 목표(objectives)
목적 목표 구체적인 목표와 우선순위

- 노동수요에 대응하기 위한 노동력의 이용가능성과 역량 제고
1. 노동 및 자본생산성
- 교육 및 연구 지원을 통한 인적 역량 확충과 지식, 정보 및 경험을 공유하기
의 향상
위한 혁신적 접근법의 장려
- 토지이용, 사회적·경제적 인프라에 대한 계획의 통합
2. 토지이용과 인프라
- 도시의 대중교통망 및 접근성 제고를 위한 투자
생 의 통합
- 중요한 회랑지대(corridors), 도시공간(sites), 완충지대(buffers)의 보존
산
성 - 국가적으로 중요한 신규 또는 기존 인프라의 투자수익성 제고
- 인프라 및 자산에 대한 운영 및 유지비용의 고려
3. 도시인프라의 효율 - 민간파트너십을 포함한 인프라에 대한 민간투자자본과 공공적 이익이
성 개선 높은 자산과의 연계
- 신규 및 기존 인프라에 대한 스마트 기술의 적용
- 국가광대역통신망(National Broad Network)을 통한 연계성 증진
4. 자연 및 건조 환경의 -자연생태계, 수로, 종다양성의 보전과 증진
보호와 유지 - 지속가능한 개발과 건조환경의 개조 지원
- 저배출기술에 대한 지원과 투자
지 5. 온실가스방출 감소
- 탄소에 대한 가격 부여
속 와 공기질 개선
- 지속가능한 도시계획 및 민 규제 개혁
가
능 6. 지속가능한 방식의 - 자원소비 및 낭비 감축
성 자원관리 - 물, 에너지, 식량 안보의 개선
7. 기후변화, 긴급사건, -기후변화가 도시에 미치는 영향에 대한 연구
자연적 위해에 대한 회 - 위험에 대한 적절한 대처 및 위험 요인 등을 고려한 신규 인프라 입지
복력 증가 및 설계 기준 고려
- 대도시권 전역에 걸쳐 다양한 범주의 저렴주택(affordable housing) 등
8. 적정한 소득계층 혼
대중교통과 연계될 수 있는 다양한 형태의 주택 공급
합주거의 공급촉진
활 - 높은 서비스 수준을 갖춘 요양시설 등 노인계층 측의 주거시설 제공
력 - 주택을 직장과 대중교통 등의 시설과 서비스에 가깝게 위치시키는 등
성 9. 저렴한 생활선택권 좀더 컴펙트한 복합용도개발
제공 - 각종 시설과 서비스에 대한 접근과 다양한 교육과 취업기회 등 신규 대도시
외곽 주택의 지원
부록 261
목적 목표 구체적인 목표와 우선순위
10. 접근성개선과 자가 - 대중교통네트워크, 자전거 및 보행환경 지원들을 통한 교통 선택권개선
용 의존성 낮추기 - 직장, 사람, 시설의 인접배치를 통한 교통수요 감소
- 사회적, 경제적 기회에 대한 접근성 제공
- 도시환경시설개선, 안전, 보안, 질높은 공공미술, 미적으로 우수한 공공시
서설 및 건축물 등 공공영역의 질 개선
11. 지역사회복지 지원 - 물리적 활동과 사회적 상호작용 수준을 증진시킬 수 있는 공공보건 수준
향상
- 공간적으로 집중된 사회적 약자의 주거, 시설 등의 개선
- 문화, 스포츠, 여가활동에 대한 접근성 제고
- 연방정부, 주정부, 지방정부의 전정부적인 접근(a whole-of-governments
approach)의 촉진
12. 도시 계획 및 관리
좋은 개선 - 토지이용, 교통계획, 경제개발 및 인프라 개발, 환경평가 및 도시개발 등
계획시스템, 인프라 공급 및 관리의 통합적인 접근
거버 - 모범사례 거버넌스의 장려 및 보충성의 원리*적용
넌스 13. 행정과정의 간소화 - 개발승인과정의 효과성과 효울성 개선
- 이해관계자들의 참여와 연계 장려
14. 과정평가 - 수준 높은 연구, 분석, 보고의 제공
* 계획의 목적이나 수단 등으로 고려해 이를 수행하기에 가장 적합한 수준의 정부를 중심

으로 계획을 집행하고 다른 정부들을 이를 보완해 주는 역할을 하면 된다라는 원칙
자료 : Department of Infrastructure and Transport. 2011. pp.25-75 발췌정리
❏ 호주 국가도시정책의 추진체계
￮ 호주의 국가도시정책 추진체계

- 연방정부(the Australian Government): 국가도시정책 수립의 주도적 역할,
주요 도시에 적용해야 할 9가지 기준(national criteria) 제시
- 호주정부회의(the Council of Australian Governments: COAG*)가 이러한
기준들에 동의30)하고 주정부와 준주(準州), 지방정부(States and Territories,
together with local governments)가 이를 적용할 수 있도록 전략적 계획수립
을 지원
￮ 특히 COAG 는 The COAG Reform Council을 구성하여 각 주정부와 준주의

전략적 계획 수립을 지원
30) 2009년 12월 7일 COAG는 연방정부가 제시한 호주 도시에 적용되어 할 국가적 목표와 9가지
기준에 동의

- 주요 도시의 전략적 계획 (capital city strategic planning) 내용이 국가에서
제시한 기준과 배치되는지를 검토
- 전략적 계획내용이 기준에 부합되도록 계속적으로 지원
- 정보 및 모범사례의 구축 및 공유
*호주정부회의(COAG)
-1992년 창설된 최고위급 정부간 포럼
-연방수상(the Prime Minister, 좌장), 8개의 주와 준주의 주지사들(State and Territory Premiers
and Chief Ministers), 호주지방정부협회장(the President of the Australian Local Government
Association (ALGA)) 등 10여 명으로 구성
- 최소 연 1회 개최하되, 국가적 이슈나 지방정부 전체에 적용되는 현안들을 다루어 정책변화를
촉진하는 역할을 수행
- 산하에 분과별 council 로 구성됨(2013년 현재, 8개 COAG councils로 구성됨: Federal Financial
Relations Council; Disability Reform Council; Transport and Infrastructure Council; Energy
Council; Industry and Skills Council; Law, Crime and Community Safety Council; Education
Council; and Health Council)
자료: 호주정부회의(COAG) 홈페이지(https://www.coag.gov.au/about_coag)
￮ 주요 도시에서 미래 지향적인 전략적 계획을 수립할 때 따라야 할 국가적

목표들과 구체적인 기준들은 아래 표와 같음
<표 1> 주요 도시의 미래 전략적 계획을 위한 국가적 목표와 기준들
국가적 목표와 주요 도시들의 미래 전략적 계획을 위한 기준

호주의 도시들이 좀더 세계적으로 경쟁력있고, 생산적이며, 지속가능하며, 살만한, 사회적으로 포용력
목표
있을 뿐 아니라 미래의 도전과 성장에 잘 대응하도록 하기 위함
주도(Capital city)의 전략적 계획시스템에는 반드시:
1. a) 토지이용과 교통계획, 경제개발 및 인프라개발, 환경평가와 도시개발을 포함하는 기능들이 통합적으로
계획되어야 한다.
b) 정부 기관(government agencies)간에 통합적으로 계획되어야 한다.
2. 미래지향적이고 공공적으로 이용가능한 계획들이 제공되고, 상하위 계획간에 일관성이 있어야 한다.
a) 장기(가령, 15-30년)적인 통합전략계획
기준 b) 중기(가량, 5-15년)적인 인프라 우선순위 및 토지이용계획들
c) 단기적으로는 구체적인 프로젝트 계획에 의한 인프라 공급계획
3. 새로운 또는 기존의 인프라 개량이든 국가적으로 중요한 경제적 인프라(a) 교통로, b) 국제적인 관문,
c) 복합적 연결점, d) 주요 통신 및 공급처리시설 등의 인프라, e) 미래 도시확장을 대비한 적절한 토지의
유보)가 제공되어야 한다.
4. 국가적으로 중요한 정책 이슈들(a) 인구성장 및 인구구조학적 변화, b) 생산성 및 세계적 경쟁력,
c) 기후변화 완화 및 적응성, d) 효율적인 개발 및 신규 또는 기존 인프라와 기타 공공자산의 활용,
부록 263
e) 인력과 직업, 기업과 시장과의 연계성, f) 주요 도시의 통로(corridors) 개발, g) 사회적 포용력, h)
보건, 활력성, 지역사회복리, i) 다양한 주택의 공급, j) 국가적으로 환경적 중요성을 가진 문제들)들을
다루어야 한다.
5. 주도(capital city)들과 주요 지역의 중심지들간에, 그리고 다른 중요한 국내적, 국제적 연결지점들간의
연계를 고려하고 강화해야 한다.
6. 계획된, 일련의 순서와 근거에 입각한 토지공급(land release)과 도시내 공지(空地)개발과 산지 개발을
적절하게 조화시켜야 한다.
7. 정부가 투자와 정책들에 대한 우선순위를 명확하게 확인하고 민간의 투자와 혁신에 대한 효과적인
구조(framework)를 제공해야 한다.
8. 세계적 수준의 도시디자인과 건축을 장려하여야 한다.
9. 효과적인 집행장치들과 지원메카니즘(a) 명확한 책임성, 추진일정과 적절한 성과측정, b) 연방정부,
주정부, 지방정부간의 조정, c) 정책 제도상의 변화필요성을 확인하는 장치를 포함하는 유연성과 확실성간
의 조화를 지원하는 주기적인 평가 및 검토 장치, d) 외부 이해관계자들, 전문가들, 더 넓은 지역사회와의
적절한 협의 및 참여)를 제공해야 한다.
자료: Department of Infrastructure and Transport. 2011. pp.86-87.
❏ 한국의 국가도시정책에의 시사점
￮ (국가도시정책의 필요성) 한국의 경우 역시 중앙정부차원에서 각급 도시들이

추구해야할 가치와 구체적인 목표들을 체계적으로 제시하는 국가도시정책이
필요
- 이를 통해 각급 도시들의 직면한 과제 중 복잡하고 규모가 큰 과제에 체계적으로
대응할 수 있으며, 중앙정부나 시도에서도 기초단위의 도시들에 대한 도시계
획 및 관리에 대한 리더십을 발휘할 수 있음
- 주요대도시와 그 권역을 중심으로 할 것인지, 기초자치단체수준이 작은 도시들
에 대한 정책을 다룰 것인지, 아니면 포괄적으로 다룰 수 있는 정책을 수립할
것인지에 대한 검토가 필요
￮ (국가도시정책의 추진배경) 호주는 면적, 인구, 정치체제(입헌군주제의 연방제

국가, 의원내각제)의 측면에서 한국의 경우(단일국가, 대통령제)와는 상이하나,
국가도시정책을 추진하게 되는 환경변화의 내용을 살펴보면 한국의 직면한
도시환경과 그 여건변화와 다르지 않음
- 특히, 국가도시정책의 가치체계나 전략적 목표의 내용들은 한국의 국가도시정
책에도 거의 그대로 적용가능함

￮ (국가도시정책의 내용 및 체계 구성) 호주의 국가도시정책은 도시들, 특히
주요도시들과 대도시권에 적용해야 할 가치체계와 그와 관련된 구체적인 목표,
단기와 중단기 구분에 다른 행동계획들을 제시함
￮ (국가도시정책 수립의 추진체계) 호주의 경우 호주정부회의(COAG)라는 기구

를 통해 연방정부와 주정부, 지방정부의 대표자들간의 협의와 합의를 통해
국가도시정책의 기준과 내용을 만듬
- 한국의 경우 중앙과 지방간 협의 및 합의 도출을 위한 추진기구로서, 기존

시도지사협의회나 시군구자치단체장 협의회 등을 활용하거나 도시이슈를 다룰
중앙정부와 지방정부간의 새로운 협의체를 구성하는 것도 고려할 수 있음
<참고> 호주 국기도시정책의 주요 목차
Foreword
1. Introduction
Why we need a National Urban Policy
Coordinating actions in cities
Roles and responsibilities within cities
Your Say – outcomes of community consultations
2. Principles, Goals and Objectives
Goals
Objectives
Principles to guide urban policy development and investment
3. Productivity
Improve labour and capital productivity
Integrate land use and infrastructure
Improve the efficiency of urban infrastructure
4. Sustainability
Protect and sustain our natural and built environments
Reduce greenhouse gas emissions and improve air quality
Manage our resources sustainably
Increase resilience to climate change, emergency events and natural hazards
5. Liveability
Facilitate the supply of appropriate, mixed income housing
Support affordable living choices
Improve accessibility and reduce dependence on private motor vehicles
Support community wellbeing
6. Governance
Improve the planning and management of our cities
Streamline administrative processes
Evaluate progress
7. Summary Action Plan
Appendix A: Council of Australian Governments national criteria for cities
* 자료: Department of Infrastructure and Transport. 2011. p.1.
부록 265
6. 싱가폴31)
1) 현재 싱가폴 국가도시계획 정책의 방향과 전략
❏ 일관성 있는 중장기 계획
￮ 서울 보다 약간 큰 싱가포르의 제한된 토지면적 (750㎢) 이라는 한계가 있지만,

싱가포르는 지속적인 인구성장과 경제성장을 위해 현재가 아닌 미래를 바탕으로
한 효율적인 국토이용의 장기계획을 세워야 함.
- 국민 출산율을 높이고 인구유입을 바탕으로, 인구 1000만 도시의 최종목표를
가지고 있음
￮ 주택뿐 아니라 산업과 상업, 레크리에이션과 자연환경, 교통과 도시기반시설과

그리고 군사시설을 포함한 계획을 세워야 함
- 지난 30년동안 활발하게 행해졌던 해안가의 매립의 경우는 국가간의 경계선과
모래를 팔아왔던 주변국들의 환경적인 이유로 인해, 더 이상 예전같은 대규모
매립은 용이하지 않게 됨
￮ 컨셉 플랜은 이와 같이 변하는 인구, 사회, 경제 그리고 기술적인 트랜드를

포함하고자 10년에 한번씩 만들어지는 플랜임
- 내부적으로는 중간기점인 5년에 한번씩 주요한 사회적 이슈를 바탕으로 해당
정부기관들과 컨셉 플랜을 점검하고 있음
❏ 실용주의를 기본으로 한 생산성과 효율성의 극대화
￮ 싱가포르의 모든 정부기관들은 국가의 토지면적이 제한적이고 중장기적인

계획을 해야 한다는 것을 항상 인식해, 토지이용을 극대화 시키는 전략이 모든
국토개발의 출발점이고, 따라서 각 기관마다의 기술 전문가와 직면한 특정한
도시문제들을 풀기위한 직접적인 지침이 있음
31) 한국 국가도시정책 전략과 과제 연구의 일환으로 싱가폴 도시정책에 대해 싱가폴 도시개발공사
(Urban Redevelopment Authority)에 재직 중인 이홍수 도시정책 관련 전문가에게 원고 의뢰를
통해 작성된 내용을 재정리함

- 주요 정부기관들의 역할의 예를 들면, 공공임대주택 개발부 (Housing
Development Board (HDB)) 는 저렴한 살기좋은 주거환경을 제공하는 임무
수행
- 주롱타운 개발청 (Jurong Town Corporation (JTC)) 은 주롱지역의 부도심의
개발과 일자리를 창출하는 산업투자를 위해 토지를 개발하는 임무 수행
- 공원개발청 (National Parks Board (NParks)) 은 “정원속의 도시” (A City
in a Garden) 라는 국가도시 비젼을 바탕으로 녹지 자원과 시민들의 공원을
계획관리하는 임무등을 가지고 있음
￮ 이외에도 다른 정부기관들이 각각의 전문분야에서 경제활동의 생산성 극대화를

위해서 일을 하고 있으며, 도시재개발청 (URA) 는 모든 정부기관들과 시민들과
의 협의를 통한 효율적인 토지 이용방법을 계획하고 이행시킴
❏ 국토균형발전을 위한 유연한 계획
￮ 1958년 시작되어 지금까지도 진행중인 도시화 과정 아래에서, 초기의 인구2백만

을 기본으로 진행되었던 현재의 중심 지역위주의 컨셉 플랜과 마스터 플랜
그리고 정부토지매각(Government Land Sale Programme)을 기본으로 한 국토
개발계획은 한계를 가지며, 중장기적으로 변화하고 있는 상황과 트랜드를 정확
하게 반영하기 어렵다는 것을 인지함
￮ 따라서 싱가포르 국토 전반에 이른 유연한 개발, 성장정책을 위한 계획으로

방향을 돌림
- 일례로, 급격하게 늘어나고 있는 인구와 지속적인 경제성장을 성취하기 위해
서, 1991년 컨셉 플랜 부터는 현재 시내의 중심지역에 치우친32) 개발정책에서
벗어나, 시외곽지역 (Tampinies, Jurong, Woodlands 그리고 Seletar) 등의
지역센터 개발을 부도심으로 한 국토균형발전 (Decentralisation) 이라는 계획을
세움
32) Tanjong Pagar지역과 Raffles City을 중심으로 한 중심상업 업무지역 계획, Orchard Road를 중심으로
한 상업지역 계획 그리고 Singapore River를 중심으로한 공공 시민, 문화지역 계획
부록 267
￮ 그 당시 계획했던 개발정책들이 현재 단계적으로 실현되고 있음33)
- 하지만, 한정된 국토안에서 계획된 싱가포르의 경제구조는 1991년 컨셉 플랜
에서 세워진 국토전반에 걸친 균일한 특성의 개발계획을 실현시키기에는
한계가 있음을 파악
- 2001년 컨셉 플랜에서는 중심상업 업무지역은 현재의 중심 시내지역안에
유지시키는 것으로 계획을 수정하였고, 이에 따른 싱가포르 국토개발 계획은
현재 다시 정부기관들에 의해서 지속적으로 계획 중임
❏ 강력한 추진력을 기본으로 한 계획의 효과적인 이행
￮ 토지 국유화를 통해, 각각의 정부기관들은1958년 이후의 컨셉 플랜과 마스터

플랜을 통해 수립된 싱가포르 도시개발 계획 구현의 발판을 만듦
- 1966년 정부 토지 취득 조례(Land Acquisition Act)를 수립해 정부기관들이
공공의 목적을 위해서 사회기반시설이나 개발계획을 위해 필요한 사유지를
금전적 보상에 의해 국유화할 수 있는 토대를 세움
- 이를 통해 대형 공공 프로젝트를 구현시키고 있으며, 공식적인 보상과 투명한
절차를 통해서, 정부 토지 조례가 남용되는 일이 없도록 관리를 하고 있음
￮ 토지 국유화와 함께 또 다른 효율적인 도시개발 계획 구현의 발판을 만든것은

정부 토지 매각(Government Land Sale Programme)과 Central Area(시내중심
지 지역)재개발 계획의 실행을 통해서임
- HDB안의 도시재생본부(Urban Renewal Department)로부터 시작된 정부
토지매각 정책은 1967년 6월 13개의 대상토지들의 1차 공공입찰으로 부터
시작되었고, 1969년 11월 19개의 대상토지들에 3차 공공입찰에 의해서, 오피
스, 호텔, 극장, 쇼핑센터, 자동차 주차장 그리고 주거에 이르는 다양한 용도의
프로젝트가 성공적으로 완공됨
33) Tampinies지역의 신공항 계획, Jurong지역의 향후 중국과 연결될 고속철도 계획, Woodlands지역의 말레이
시아 조호바루 지역과 연결 계획과 그로 인한 부도심 계획, 그리고 Seletar지역의 기존 공항지역의
재개발 계획 등

❏ 끊임없는 혁신적인 시스템의 연구와 이행
￮ 기술적인 전문지식과 접목된 혁신적인 비전과 목표는, 750km2 의 작은 국토면적

에서 살기좋은 (livable) 도시정책과 도시계획을 보장하기 위한 중요한 요소임
- 예를 들면, JTC (주롱 타운 개발청) 에서 나온 다층형 공장건물 아이디어로
공장내부에 거대한 램프를 계획하여 컨테이너를 싫은 트럭들이 다층의 공장에
접근할 수 있도록 설계를 하여, 계획된 토지면적에 비슷한 용도의 산업군에
이용될 수 있는 건물을 설계함
- 또한 해당 토지와 건물의 임대기간을 갱신할 때 마다, 정부기관에서는 그
당시의 컨셉플랜과 마스터 플랜의 토지계획 용도에 맞는 가치를 평가하여,
계획된 산업에 알맞는 크기와 임대기간이 할당되어, 계획된 중장기 국가
개발 플랜에 맞도록 유도함
￮ 또 다른 예는 싱가포르 도시의 이행된 배수로 계획에서 찾아볼 수 있음

- 컨셉 플랜에서 부터 세워진 집중호우를 관리하기 위한 도시의 배수 계획은,
지하 배수로의 지상공간은 공원 (Park Connector Network (PCN)) 으로
쓰여지도록 계획되어 현재 NParks (공원계발청) 의 계획과 이행 하에 공원과
공원을 이어주는 보행공간 및 자전거 도로로서 이용되고 있음
2) 직면한 주요 도시 정책 과제와 전략
❏ 국토균형 발전 계획 (Decentralisation)
￮ 각각의 부도심지역들은 Marina Bay와 중심지역이 금융 중심의 상업업무 개발

계획인 것과 달리, 각기 다른 사회, 경제적인 역할과 특성을 가짐
❏ 지하개발 계획 (Underground Master Plan)
￮ 국토의 제한적인 크기와 국토의 효율적인 이용을 위해 시내외를 비롯한 종합적인

지하공간의 개발을 계획하고 있음
부록 269
❏ 대중교통의 접근성 개선을 기반으로 한 가로의 보행자 중심 도시계획 (Active
Mobility (Car-lite/ BRT System/ Cycling Friendly/ Walkable City))
￮ 대중을 위한 대중교통 수단과 보행자 중심의 도시시스템을 위한 방향을 세움
￮ 타 도시들에 비해서 한 가지 특이점은, 국유지와 사유지를 구별하지 않고,

싱가포르 도시의 비전인 “정원속의 도시”을 기본으로, 조경 마스터 플랜에
의해 모든 가로와 공공공간뿐 아닌 각각의 사업개발 영역의 안에도 반영
❏ 도시 미화와 환경개선 계획 (Beautification/ Environment Improvement

Project)
￮ 노후된 도시중심부의 공공시설 (Historic Civic District)의 도시미화 사업을

시작으로, 싱가포르 강의 수변공간과 도심 보전지역의 환경을 개선시키는 사업 계획
￮ 각각의 사회적, 문화적 특성의 유지와 확장 그리고 상업지역의 특성 활성화

수시 15-15
한국 국가도시정책의 전략과 과제
지 은 이 김태환, 박세훈, 이병재, 박소영, 정우성, 김수진, 박 찬, 임지영, 송지은, 김소영

발 행 인 김동주
발 행 처 국토연구원
출판등록 제25100-1994-2
인 쇄 2016년 1월 4일
발 행 2016년 1월 4일
주 소 경기도 안양시 동안구 시민대로 254
전 화 031-380-0114
팩 스 031-380-0470
가 격 8,000원
ISBN 979-11-5898-025-2
한국학술진흥재단 연구분야 분류코드 B170300
홈페이지 http://www.krihs.re.kr
Ⓒ 2015, 국토연구원
이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서

정부의 정책이나 견해와는 상관없습니다.
이 연구보고서는 네이버에서 제공한 나눔글꼴이 적용되어 있습니다.

수15F 한국+국가도시정책의+전략과+과제

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수15F 한국+국가도시정책의+전략과+과제

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한국 국가도시정책의 전략과 과제

National Urban Policy in Korea: Toward a Smart and Inclusive Growth

김태환, 박세훈, 이병재, 박소영, 정우성

 향후 국가도시정책의 비전으로 활기찬 성장도시·열린 포용도시로 제안하고,

Ⅱ. 국가도시정책의 역할과 필요성 ······················································9

1. 한국 도시정책의 문제점과 과제 ··············································· 11

Ⅳ. 미래여건변화와 국가도시정책 비전 ·············································67

1. 도시정책 미래여건 변화 ·························································· 69

1. 인구감소 고령화에 대응하는 활력 있는 도시 ···························· 111

참고문헌 ························································································· 199

<부록 1> 설문조사 ········································································· 213

<표 1-1> 선행연구와의 차별성 ······························································ 6

<그림 1-1> 연구 체계 ············································································ 5

￮ 세계화ㆍ고령화ㆍ기후변화 등의 사회ㆍ경제적 여건변화를 맞이하여 우리 도시의

￮ 고도성장과 개발연대를 지나 탈산업ㆍ탈개발의 시대에 진입하면서 도시정책에서

￮ 도시정책에 있어서 우리의 경험과 과제를 체계적으로 정리하여 해외국가와의

￮ 본 연구는 도시정책에 있어서 한국의 경험을 정리하고 사회경제적 여건변화에

￮ 시간적 범위 : 목표년도 2040년을 기준으로 미래 여건변화 예측 및 도시정책

￮ 공간적 범위 : 전국의 도시를 대상으로 함

￮ 미래도시정책포럼 운영, 시도연구원과의 공동연구, 전문가 설문조사, 해외도시정책

￮ (연구 체계)관계 전문가, 연구기관의 폭넓은 의견수렴, 국토부 및 관계 기관과의

￮ 국내 연구로는 국토해양부(2008) “미래 도시정책 수립방향 연구”와 국토연구원

￮ 해외의 연구로는 OECD(2012) “OECD Urban Policy Reviews”와

<표 1-1> 선행연구와의 차별성

•국토해양부(2008) “미래 도시정 •우리 도시의 미래비전과 장기 정책방향을 포괄적으로

•미래국토의 모습을 시나리오기법에 의하여 예측하여

•OECD(2012) “OECD Urban •한국의 도시정책에 대한 OECD의 리뷰 보고서로

•미래도시의 정책방향을 국제비교적 관점, 가치지향

￮ 본 연구는 미래도시의 정책방향을 국제비교적 관점, 가치지향적인 관점, 국가

￮ 그동안 단편적으로 추진되어 오던 도시정책 경험에 대한 평가 및 미래정책

<그림 1-2> 연구 흐름도

2 국가도시정책의 역할과 필요성

￮ 1990년대까지 주로 개발을 지원하기 위한 제도와 정책을 가지고 있었다면

￮ 다음의 표는 1960년대~현재에 이르기까지 중앙정부의 주요 도시 관련 정책

<표 2-1> 중앙정부 주요 도시 정책의 흐름

산업정책 신도시 기성시가지 정비 계획체계

ㆍ1964 수출산업공업 ㆍ1966 토

제2장 국가도시정책의 역할과 필요성 11

ㆍ2000 도시개발법 제정 ㆍ2000 환경교통

ㆍ2010 저탄소녹색성장 ㆍ2012 서울, 경기도 뉴타 ㆍ2012 환경영향

￮ 국토부에서는 도시정책과, 도시재생과, 녹색도시과로 구분하여 정책 추진 중

<표 2-2> 현행 중앙정부 도시정책

도시‧군기본계획 수립지침, 도시관리계획수립지침,

재해 예방형 도시계획 수립 재해취약성 분석 매뉴얼 배포 및

국가가 도시재생 활성화를 종합적․효율적․체계적으로

지역발전위원회와 취약지역 생존여건 개선을 위해

도시활력증진지역 주거지재생, 중심시가지재생, 기초생활기반확충,

제1차 유비쿼터스도시 종합계획이 수립된 2009년

개발제한구역법령 운영, 각종 행위제한 및 규제개혁,

제2장 국가도시정책의 역할과 필요성 13

￮ 규제적 정책 중심, 선도적 정책 미흡

￮ 선진국들은 국가의 계획전통과 분권화의 수준에 따라 도시정책에서 국가의

￮ 이하에서 고찰한 주요국의 국가도시정책 수립 내용을 요약하면 다음과 같음

<표 2-3> 해외 주요국의 국가도시정책 사례

지역 커뮤니티 NPPF (National

제2장 국가도시정책의 역할과 필요성 15

￮ 1990년대의 국가주도 도시정책은 주로 도시계획 위주의 물리적 환경정비를

￮ 2000년대 사회당 정권은 도시정책과 사회복지정책을 결합한 통합적인 접근법을

￮ 2010년대 초 기존에 발간한 정책문서들을 간략하게 하나의 정책문서 NPPF

￮ NPPF (National Planning Policy Framework)의 주요역할은 지방자치단체가

￮ 기존에 개발계획을 Local Development Framework라고 통칭했는데 이를 Local

￮ 총 65쪽의 문서로 27쪽의 테크니컬 가이드라인을 포함하는데, 대략 1300쪽의

￮ The Localism Act of 2011은 도시계획 수립 시 중앙정부, 지자체, 그리고

￮「미국 번영을 위한 청사진」의 대도시권정책의 추진 근거는 대도시야말로

￮「미국 번영을 위한 청사진」의 주요전략은 대도시권으로 권한의 이양과 역량강

￮「국토의 그랜드 디자인 2050」의 주요내용은 「컴팩트시티와 네트워크 구축」