Multiple Unions at The Enterprise Level and Collective Bargaining

연구보고서
2018-03
기업별 복수노조와 단체교섭

이정희ㆍ김정우ㆍ손영우ㆍ윤효원ㆍ정경은ㆍ허 인
책머리에 부쳐
이 연구는 2011년 7월부터 사업 또는 사업장 단위에서 2개 이상의 노

조 설립이 허용된 이후 노동조합 결성과 단체교섭권 행사에 어떤 변화가
초래되었는지를 분석하면서 제도개선 방향과 노동조합 대표권 확장의 필
요성을 제기하고 있다. 복수노조를 둘러싼 그동안의 논의가 교섭비용, 갈
등비용 등과 같은 ‘비용’ 최소화 관점에서 제도의 안정적인 정착에 초점
을 두고 진행되어 온 반면, 이 연구는 노동기본권의 관점에서 복수노조
문제에 접근하고 있다. 이러한 관점은 적절하고 필요한 시도이며, 기업별
복수노조 제도가 시행된 지 7년이 지났다는 점에서 제도의 효과를 살펴
보고, 제도개선의 필요성을 검토한 것은 시의적절하다고 판단된다.
이 연구에서는 기업별 복수노조 허용으로 인한 효과를 노동조합 수와
조합원 수에 미친 영향, 노동기본권 확대에 미친 영향, 단체교섭에 미친
영향, 제도의 효과와 행위자들의 전략적 선택, 초기업단위 노동조합 활동
및 단체교섭 활성화에 미친 영향 등 다양한 측면에서 살펴본 뒤 유용한
정책적 제언을 하고 있다. 연구방법에서도 3개 차수의 사업체패널조사 자
료 분석, 금속산업과 공공부문 사례 연구, 아시아 각국과 유럽 각국 사례
분석 등 양적․질적 분석을 종합적으로 시도하였다.
기존 연구에서 상대적으로 덜 조명되었던 노동기본권 관점에서 기업별
복수노조 시행의 효과를 살펴본 결과, 다음과 같은 내용을 확인하였다.
기업별 복수노조 제도의 시행 효과를 단결권 측면에서 보면, 노동조합 수
는 증가하였다. 사업체 규모가 클수록, 노사관계가 갈등적일수록, 사용자
가 반노조주의 노선을 견지할수록 복수노조가 더 많이 설립되었다. 노조
수는 증가하였지만 조합원 수의 증가 폭은 크지 않았다. 이는 기존의 조
직이 ‘분할’되는 방식으로 노동조합이 결성되었기 때문인 것으로 분석된
다. 단체교섭권 측면에서 보면, 소수노조의 교섭권이 위축되는 반면 단체
교섭에서 사용자의 지배 개입이 확대되었고, 초기업단위 단체교섭은 약
화되는 경향이 일부 나타났다. 이 과정에서 노-노 간의 조합원 확보 경쟁
이 치열해지고 있다는 점도 확인할 수 있었다.
아시아 각국 사례 분석에서는 기업별노조 형태가 지배적인 상황에서
복수노조 허용과 복수의 단체교섭 보장이 노동조합의 단결권과 단체교섭
권을 실질적으로 강화하는 데 별다른 기여를 하지 못한다는 함의를 얻을
수 있었다. 유럽 사례 분석을 통해서는 ‘조합원’만이 아니라 ‘종업원/근로
자’를 노조가 대표할 대상으로 보고 있으며, 교섭대표노조 선정방식과 단
체협약 효력 확대 적용방식은 서로 긴밀히 연관되어 작동하고 있음을 확
인하였다. 이러한 사례연구와 국제비교를 통하여 이 연구에서는 교섭창
구 단일화 방식을 중심으로 현행 복수노조 제도 개선 방향과 노동조합의
대표권 확장의 필요성을 강조하고 있다.
이 연구는 열정적인 연구자들의 공동연구로 이루어졌다. 연구 과정에
서 자신들의 경험과 자료들을 제공해 준 면담자들과 연구 수행 중에 함께
토론한 전문가들에게 감사드린다.
본 연구보고서에 수록된 모든 내용은 저자들의 개인적인 의견이며, 본

원의 공식적인 견해와 다를 수 있음을 밝힌다.
2018년 12월
한국노동연구원
원장 배 규 식
목 차
책머리에 부쳐
요 약 ······································································································ i
제1장 서 론 ···································································· (이정희) ····· 1

제1절 문제의식 ··················································································· 1
제2절 연구의 목적과 필요성 ······························································ 4
제3절 연구의 구성 ·············································································· 6
제2장 문헌 검토 ···························································· (이정희) ····· 7

제1절 복수노조와 단체교섭 : 역사적 맥락에서의 검토 ····················· 7
1. 복수노조 설립 관련 법 조항 개정의 역사 ································ 7
2. 1997년 이후 노동법 개정 과정에서의 노동정치 ······················· 21
제2절 복수노조 제도 관련 기존 문헌 검토 ······································ 34

1. 새로운 제도의 연착륙 방안 초점 ·············································· 34
2. 예견되었던 문제 ········································································· 37
제3절 기존 문헌 검토 및 본 연구의 관점 ········································ 38

1. 기존 연구가 답하지 않은 것들 ·················································· 38
2. 연구 질문 ···················································································· 44
제3장 복수노조 출현의 결정요인과 조합원 증가효과 분석

·············································································· (김정우) ····· 45
제1절 들어가며 ··················································································· 45

1. 문제 제기 ···················································································· 45
2. 선행연구 ······················································································ 46
제2절 기술통계 분석 ·········································································· 48

1. 복수노조 허용 이후 조합 수 및 조합원 수의 변동 ················· 49
2. 복수노조 출현 사업체의 일반적 특성 ······································· 53
3. 복수노조 출현 사업체의 노사관계 특성 ··································· 55
제3절 계량분석 ··················································································· 62

1. 복수노조 출현의 결정요인 ························································· 62
2. 복수노조의 조합원 증가효과 분석 ············································ 74
제4절 요약 및 결론 ············································································ 80
제4장 금속산업 복수노조 현황과 사례 ···················· (정경은) ····· 83

제1절 들어가며 ··················································································· 83
제2절 금속산업의 복수노조 실태 ······················································ 85

1. 개 요 ··························································································· 85
2. 복수노조 실태 ············································································· 88
제3절 A사 ··························································································· 95
1. 사업체 및 노동조합 개요 ··························································· 95
2. 복수노조 형성과정 ······································································ 96
3. 교섭창구 단일화와 단체교섭 ····················································· 98
4. 복수노조 형성 이후 노사관계 평가 ········································· 100
제4절 B사 ·························································································· 103

1. 사업체 및 노동조합 개요 ························································· 103
2. 복수노조 설립 배경 ·································································· 104
3. 복수노조 설립과 노사갈등 ······················································· 107
4. 복수노조 형성 이후 노사관계 평가 ········································· 110
제5절 C사 ·························································································· 111

1. 사업체 및 노동조합 개요 ························································· 111
2. 복수노조 형성과정 ···································································· 113
3. 교섭창구 단일화와 단체교섭 ···················································· 116
4. 복수노조 형성 이후 노사관계 평가 ········································· 119
제6절 소결 : 요약 및 함의 ································································ 121
제5장 공공기관 복수노조 현황과 사례 ······················ (허 인) ···· 125

제1절 들어가며 ················································································· 125
제2절 2011년 이후 공공기관 노동조합의 변화 ······························· 127

1. 공공기관 현황 및 노동조합 현황 ············································ 127
2. 2011년 이후 노동조합의 변화 ·················································· 130
3. 현황 요약 ·················································································· 139
제3절 공공기관 복수노조 사례 ························································ 141

1. A기관 현황 및 노동조합 현황 ················································· 141
2. B기관 현황 및 노동조합 현황 ················································· 146
3. C공공기관 사례 ········································································ 152
4. 사례 요약 ·················································································· 159
제4절 소 결 ······················································································· 161
제6장 아시아의 복수노조와 단체교섭 : 인도네시아․필리핀․

일본을 중심으로 ················································ (윤효원) ···· 164
제1절 들어가며 ················································································· 164
제2절 인도네시아의 복수노조와 단체교섭 ······································ 167

1. 인도네시아 노동 상황 ······························································ 167
2. 복수노조 관련 노동법 ······························································ 167
3. 단체교섭의 주체, 기업별 노동조합 ·········································· 168
4. 단일노조하에서의 단체교섭 ····················································· 169
5. 복수노조하에서의 단체교섭 ····················································· 170
6. 단체교섭의 실태와 실상 ··························································· 172
7. 단체교섭의 사례 ······································································· 175
8. 인도네시아 사례가 한국에 주는 함의 ··································· 177
제3절 필리핀의 복수노조와 단체교섭 ············································· 179

1. 필리핀 노동 상황 개요 ····························································· 179
2. 복수노조, 상급단체는 허용 ···················································· 180
3. 노동자조직에 대한 법률적 개념 정리 ····································· 182
4. 복수노조, 기업은 교섭창구 단일화를 통한 단수노조 강제 ···· 183
5. ‘교섭 대리인’을 결정하는 노조 공인 선거 ······························ 184
6. 필리핀 사례가 한국에 주는 함의 ············································ 185
제4절 일본의 복수노조와 단체교섭 ················································· 187

1. 일본 노동조합의 전개와 현황 ·················································· 187
2. 헌법 28조와 기업별노조로서의 복수노조 ································ 189
3. 복수노조와 기업별 노동조합의 분열 ····································· 190
4. 부당노동행위와 복수노조 ························································· 194
5. 단체교섭과 복수노조 ································································ 195
6. 일본 사례의 함의 ······································································ 198
제5절 소 결 ······················································································· 200
제7장 노동자 대표권의 확장 : 유럽 각국의 경험

································································ (손영우․이정희) ···· 204
제1절 들어가며 ················································································· 204
제2절 프랑스 ····················································································· 209

1. 개 요 ························································································· 209
2. 프랑스 복수노조 제도의 특징 ·················································· 212
3. 복수노조 제도 개혁의 영향과 결과 ········································· 216
4. 소 결 ························································································· 218
제3절 이탈리아 ················································································· 219

1. 개 요 ························································································· 219
2. 노조대표체계(RSU)의 구조와 구성 ········································· 222
3. 단체교섭과 노조운동 ································································ 224
4. 소 결 ························································································· 228
제4절 영 국 ······················································································· 229

1. 사업장 단위 복수노조 존재 ····················································· 231
2. 노조 승인과 단체교섭권 ··························································· 233
3. 복수노조와 단체교섭 ································································ 236
4. 소 결 ························································································· 240
제5절 비교와 전망 ············································································ 242
제8장 결 론 ···································································· (이정희) ···· 245

제1절 연구결과 요약 ········································································ 245
1. 사업체패널조사를 통해 본 복수노조 ······································· 246
2. 현장 사례연구 ··········································································· 247
3. 외국 사례연구 ··········································································· 252
제2절 복수노조 제도와 노조 대표권 ··············································· 256
참고문헌 ······························································································· 265

표목차
<표 2- 1> 노동조합 설립의 자유에 관한 노동법 조항 변천사 ········· 9

<표 2- 2> 노동조합 조직형태에 관한 노동법 조항 변천사 ··············· 16
<표 2- 3> 단체교섭 및 단체협약 체결에 관한 노동법 조항 변천사 ·· 18
<표 3- 1> 연도별 노조 및 노조원 수, 노조조직률 변동 ··················· 50

<표 3- 2> 복수노조 여부별․연도별 조합 수 변동 ···························· 51
<표 3- 3> 복수노조 여부별․연도별 조합원 수 변동 ························ 52
<표 3- 4> 복수노조 출현 사업체의 특성(단일노조 사업체와의
비교) : 조합 수 ···································································· 53
<표 3- 5> 복수노조 출현 사업체의 특성(단일노조 사업체와의
비교) : 조합원 수 ································································· 54
<표 3- 6> 복수노조 사업체와 단일노조 사업체의 노사 간 노사관계
인식(2011년) ········································································ 55
<표 3- 7> 전기(前期)의 사측의 반노조 전략과 복수노조 출현 비율
간의 관계 ············································································ 56
<표 3- 8> 전기(前期)의 제1노조의 전투성과 복수노조 출현 비율
간의 관계 ············································································ 58
<표 3- 9> 전기(前期)의 노동운동 정파의 존재 여부와 복수노조
출현 비율 간의 관계 ·························································· 59
<표 3-10> 전기(前期)의 파업 여부와 복수노조 출현 비율 간의
관계 ····················································································· 61
<표 3-11> 투입변수(모형) ···································································· 63
<표 3-12> 투입변수 설명 ····································································· 64
<표 3-13> 기술통계량 ·········································································· 67
<표 3-14> 복수노조 출현의 결정요인 ················································· 70
<표 3-15> 투입변수 및 내용 ································································ 75
<표 3-16> 기술통계량 ·········································································· 76
<표 3-17> 복수노조가 조합원 증감에 미친 영향 ······························· 78
<표 4- 1> 금속산업 인력 현황 ···························································· 86

<표 4- 2> 복수노조 도입 전후 사업체와 조합원 수 ·························· 88
<표 4- 3> 금속산업 복수노조 현황(2017년) ······································· 89
<표 4- 4> 2011년 법 시행 전후 복수노조 실태 ································· 90
<표 4- 5> 2011년 법 시행 이후 복수노조 설립 유형별 기업 수 ······ 91
<표 4- 6> 2011년 법 시행 이후 고용형태별․직종별 복수노조
기업 수 ················································································ 91
<표 4- 7> 상급단체 현황 ····································································· 92
<표 4- 8> 2017년 다수노조 현황 ························································ 93
<표 4- 9> 복수노조 기업의 노무법인 컨설팅 실태 ···························· 95
<표 4-10> A사의 복수노조 현황 ························································· 96
<표 4-11> 금속노조 대전충북지부 조합원 수 변화 ·························· 101
<표 4-12> 금속노조 대전충북지부 집단교섭 참여 현황 ·················· 101
<표 4-13> B사 복수노조 현황 ··························································· 104
<표 4-14> C사 복수노조 현황 ··························································· 113
<표 5- 1> 정부 공공기관 유형 분류 ················································· 128

<표 5- 2> 정부 공공기관 현황(2017년 9월 기준) ···························· 128
<표 5- 3> 지자체 공공기관 유형과 현황(2017년 4월 기준) ············ 129
<표 5- 4> 공공기관 노동조합 현황 ··················································· 130
<표 5- 5> 복수노조 형성 방식 ·························································· 130
<표 5- 6> 공공기관의 복수노조 형성 과정 ··································· 131
<표 5- 7> 공공기관의 고용형태별 조직분할형 복수노조 ················· 132
<표 5- 8> 공공기관의 고용형태별 조직신설형 복수노조 ················· 132
<표 5- 9> 정부 공공기관 상급단체별 조직분할형 복수노조 가입
현황 ··················································································· 133
<표 5-10> 정부 공공기관 상급단체별 조직신설형 복수노조
가입 현황 ·········································································· 134
<표 5-11> 지자체 공공기관 상급단체별 조직분할형 복수노조
가입 현황 ·········································································· 134
<표 5-12> 지자체 공공기관 상급단체별 조직신설형 복수노조
가입 현황 ·········································································· 135
<표 5-13> 공공기관 노조의 변화 ······················································· 135
<표 5-14> 공공기관 노조의 세부 변화 ·············································· 136
<표 5-15> 2011년 이후 고용형태별 노조의 변화 ····························· 137
<표 5-16> 공공기관 노조 상급단체 및 조합원 수 변화 종합 ········· 137
<표 5-17> 공공기관의 제1노조(다수노조) 현황 ································ 138
<표 5-18> A기관의 복수노조 현황 ···················································· 142
<표 5-19> 직급별 현황 ······································································· 147
<표 5-20> B기관의 복수노조 현황 ···················································· 148
<표 5-21> 양 노조의 조합원 변동률 추이 ········································ 149
<표 5-22> 양 노조의 직종별 조합원 현황(2018년 1월 기준) ·········· 149
<표 5-23> 5개 발전회사 현황 ···························································· 152
<표 5-24> 발전사별 노동조합 현황 ··················································· 153
<표 5-25> 회사별 단체협약 적용범위 ··············································· 158
<표 5-26> 사업장 단위 복수노조 제도 시행에 대한 입장 ··············· 161
<표 6- 1> 아시아 3개국과 한국의 노사관계 비교표 ························ 166

<표 6- 2> 인도네시아의 노동조합 현황 ············································ 173
<표 6- 3> BASF의 인도네시아 사업장 노동조합 현황 ··················· 175
<표 6- 4> Bridgestone의 인도네시아 사업장 노동조합 현황 ·········· 176
<표 6- 5> KIA Ceramics의 인도네시아 사업장 노동조합 현황 ······ 176
<표 6- 6> Kaltim Prima Coal의 노동조합 현황 ······························ 177
<표 6- 7> 2013년 9월 현재, 민간부문 기업별노조 현황 ·················· 181
<표 7-1> 기업교섭에서 대표대상과 교섭참가 범위에 따른 국제
분류 ····················································································· 208
<표 7-2> OECD 회원국 단체교섭 시스템 비교(2015년 기준) ········· 209
<표 7-3> 노조 대표성 주요기준(L2121-1) ········································ 213
<표 7-4> 전산업 수준 노조대표성 계산 결과 ··································· 216
<표 7-5> 종업원 수에 따른 RSU 위원 규모 ···································· 222
<표 7-6> 이탈리아 단체교섭 구조(1993년 협정 이후) ····················· 226
<표 7-7> 영국 노동조합 현황(규모별) ·············································· 229
<표 7-8> 노동조합이 존재하는 사업체 비율 ····································· 235
그림목차
[그림 2-1] 노동조합 조직률 연도별 비교 ············································· 31
[그림 3-1] 연도별 노조 및 노조원 수의 변동 ····································· 50

[그림 3-2] 복수노조 여부별․연도별 노조원 수의 변동
(2005∼2015년) ····································································· 52
[그림 3-3] 전기(前期)의 사측의 대노조 전략에 따른 복수노조 출현
비율 비교 ············································································· 57
[그림 3-4] 제1노조의 노선에 따른 복수노조 출현 비율 비교 ············ 58
[그림 3-5] 복수의 노동운동 정파 존재 여부에 따른 복수노조 출현
비율(2011년) ······································································· 60
[그림 3-6] 파업 여부에 따른 복수노조 출현 비율 비교
(2011∼2015년) ····································································· 61
[그림 5-1] 동서발전(주) ‘긴급 사업소장단 회의 사장님 말씀 자료’

중 ························································································ 155
[그림 7-1] 프랑스 기업협약 체결 수(1983～2016년) ·························· 211

[그림 7-2] 사업체별 노동조합 개수 ···················································· 232
[그림 7-3] 사업체 규모별 복수노조 현황(2004년 기준) ···················· 232
[그림 7-4] 연도별 단체협약 적용률 ···················································· 236
요약 ⅰ
요 약
1. 들어가며
이 연구에서는 2011년 7월부터 시행된 사업 또는 사업장 단위 복

수노조 설립 허용 제도가 노동조합 결성 및 활동, 단체교섭권 행사
에 어떤 변화를 야기했는지 통계와 사례연구를 통해 살펴보았다. 복
수노조를 둘러싼 기존 연구가 주로 교섭비용, 갈등비용 등 ‘비용’ 최
소화 관점에서 제도의 안정적인 정착에 초점을 두고 진행되었던 반
면, 본 연구에서는 노동기본권, 즉 결사의 자유, 단체교섭의 자유 측
면에서 기업별 복수노조 제도 시행 이후 노동현장의 변화를 살펴본
다. 복수노조 제도 시행으로 기존 유일노조의 대표권 독점을 배제하
였으나 이것이 노조의 대표권 확장으로 이어지지 못했다는 점에 주
목한다. 연구 질문은 첫째, 현행 복수노조 제도 시행 후 노동조합
수, 조합원 수 등에 어떤 변화가 있는지, 둘째, 결사의 자유, 단체교
섭 할 권리 등 노동기본권 행사에 어떤 영향을 미쳤는지, 셋째, 초기
업 단위 노조 활동 및 단체교섭 활성화에 어떤 변화를 초래하였는
지 등이다.
제도 시행 효과를 단결권 측면에서 보면, 노동조합 조직 수는 확
대되었지만 이것이 현행 복수노조 제도 효과라고 단정하긴 어렵
고, 기존 조직이 ‘분할’되는 방식으로 노동조합이 결성되었음을 확
인할 수 있었다. 단체교섭권 측면에서 보면, 소수노조의 교섭권이
위축되는 반면 사용자의 교섭방식 선택권이 확대되었고, 초기업 단
위 단체교섭 활성화에 긍정적이지 않은 영향을 미친 것으로 조사되
었다. 현행 제도가 노동기본권 확장에 긍정적인 영향을 미치지 않는
다는 것을 확인할 수 있었다. 아래에서는 각 장별 연구결과를 요약
정리한다.
ⅱ 기업별 복수노조와 단체교섭
2. 사업체패널조사를 통해 본 복수노조
현장 사례연구에 앞서 복수노조 출현 여부, 사업체 단위 노사관

계의 다양한 상황 및 그 변화에 관한 정보를 담고 있는 사업체패널
조사 자료를 활용하여 ‘어떤 사업체에서 복수의 노동조합이 출현하
는지’, 그리고 ‘복수노조는 조합원 수 증가에 영향을 미쳤는지’를 기
술통계량 및 계량모형을 통해 통계적으로 검토하였다.
복수노조의 출현에는 다양한 요인이 영향을 미치고 있는데, 산업
별로 복수노조 출현확률은 통계적으로 유의하게 달랐으며, 대체로
규모가 클수록, 공공부문일수록 복수노조가 생길 확률이 높았다. 전
기에 파업을 경험하였던지, 사측이 분명하게 반노조주의 노선을 견
지하는 경우 복수노조가 생길 확률이 통계적으로 유의하게 높아졌
으며, 그 추정 계수의 강건성도 유지되는 모습을 보였다. 이러한 결
과는 복수노조의 설립에는 기존 노사관계 관련 변수들의 영향력이
매우 크다는 사실을 확인해줌과 동시에 기존 노동조합의 세력관계,
그리고 파업 경험, 무엇보다도 사용주의 반노조주의가 실제 복수노
조 체제의 출현에 큰 영향을 미친다는 통계적 관계를 보여준다. 복
수노조와 조합원 수 증감의 관계를 보면, 노동조합의 수와 조합원
증가율은 정(+)의 관계가 나타나 복수노조는 조합원 규모 증가에
유의한 영향을 미치는 것으로 추정되나 그 크기는 비교적 작았다.
상급단체별로 보면, 전기의 제1노조가 민주노총인 경우가 그렇지
않은 경우보다 전체 조합원 및 제1노조 조합원의 증가율은 상대적
으로 낮았다.
이러한 결과는 복수노조 출현 이전의 이론적 혹은 경험적 예측들
- 복수노조가 허용되더라도 노조 수는 늘어나지만 조합원수 증대
효과는 크기 않을 것이라는 예측, 복수노조는 대규모 사업장, 파업
등이 빈번하고 노사관계가 적대적인 곳에서 나타날 것이라는 예측,
복수노조의 허용으로 사용주의 지배․개입이 강화될 수 있으며 장
기적으로 사측 우위의 노사관계 지형이 형성되는 조건이 될 수 있
요약 ⅲ
다는 예측 - 과 대체로 부합된다.
3. 현장 사례연구
현행 제도가 노동현장에 미친 영향을 분석하기 위해 금속산업과

공공부문 사례조사를 실시하였다.
가. 금속산업
금속산업은 기업 단위 복수노조 설립 이후 노사갈등이 두드러지

게 나타났다는 점에서 제도 설계의 한계를 살펴보는 데 의미가 있
다. 민주노총 금속노조와 한국노총 금속노련 사업장을 대상으로 한
실태조사 결과와 함의를 다음과 같이 제시할 수 있다. 첫째, 2011년
7월 복수노조 제도 시행 직후 한국노총 금속노련 조합원 수가 전년
도보다 15,400명 늘어난 반면, 민주노총 금속노조는 4,034명 감소하
였다. 둘째, 제도 도입 이후 7년이 경과하는 현 시점에서 금속노조
가 조직된 사업장 270곳 가운데 72곳이 복수노조 상태이며, 이들 사
업장의 노조 수는 152개였다. 금속노련 노조가 조직된 사업장 469곳
가운데 29곳에 복수노조가 존재하며, 이들 사업장의 노조 수는 61개
였다. 셋째, 2011년 기업 단위 복수노조 설립 이후 금속노조가 조직
된 사업장 11개(기업 수는 10개)에서 사측이 창조컨설팅과 같은 ‘노
조파괴 전문기업’의 지원을 받은 것으로 조사됐다. 복수노조 제도
도입으로 미가맹 노조가 증가하는 한편 산별노조 소속 지회가 기업
별 노조로 전환하거나 기존 지회가 다수노조 지위를 잃어 교섭권을
확보하지 못하는 사례가 확인되는 등 산별 노사관계가 약화되는 특
징을 보였다.
복수노조 설립 현상이 금속노련보다 두드러지게 나타난 금속노
조 사업장 3개의 사례 분석 결과는 크게 세 가지로 요약할 수 있다.
첫째, 3개 사례에서 모두 상급단체에 가입하지 않은 미가맹 노조가
ⅳ 기업별 복수노조와 단체교섭
설립되었다. 특히, B사례에서는 ‘노조파괴 시나리오 문건’이 발견되

었으며 A사례에서 창조컨설팅 관계사의 금융계좌에 자문료를 보낸
것으로 확인되었다. C사례도 기업노조가 자문을 의뢰한 노무사가
‘노조파괴 전략’ 문건을 작성한 노무법인에서 재직한 경력이 있었다.
둘째, 복수노조 기업인 A사례와 C사례의 경우 노사 간의 역관계
는 사측에게 이동한 것으로 볼 수 있다. 단체교섭 상대에 대한 선호
도에 따라 교섭창구 단일화와 개별교섭을 선택할 권한이 사용자에
게 부여됐기 때문이다. A사례와 C사례 모두 사용자 측의 필요나 선
호에 따라 교섭 방식을 선택하는 것으로 나타났다. 특히, C사례에서
는 교섭창구 단일화 시점에 대한 노사 간 이견으로 법적 소송이 진
행되던 1년 동안 노조의 파업권도 사라졌다. A사례에서는 소수노조
가 단체교섭 진행 상황을 제대로 전달받지 못하면서 여전히 공정대
표의무를 다수노조의 ‘선의’에 맡기는 제도적 한계를 보여주었다.
마지막으로, 기업 수준에서 교섭창구 단일화 제도를 운영함으로
써 복수노조 설립과 산별노조 탈퇴 등으로 초기업 단위 교섭이 축
소되었다. A사례가 속한 지역의 경우 2010년 10개 기업이 지역지부
집단교섭에 참여하였으나 복수노조 도입 이후 3년간 일부 기업이
금속산업사용자협의회를 탈퇴하기 시작하여 2013년에 6개 기업으
로 감소하였다. 소수노조가 다수노조 지위를 확보한 경우에도 해당
사업장 사용자가 지역 단위 집단교섭에는 참여하지 않고 개별교섭
을 선택함으로써 초기업 단위 교섭이 복원되지 않고 있다.
나. 공공부문
금속산업에 이어 공공기관 사업장의 사업장 단위 복수노조 제도

시행 이후 변화들을 살펴보고 시사점을 찾고자 하였다. 연구대상은
공무원, 교원과는 다르게 노동법상 사업장 단위 복수노조 제도의 영
향을 직접 받는 공공기관으로 한정하였다. 연구방법으로는 정부 공
시 자료를 통해 공공기관 노사관계의 전체적인 현황을 파악하는 통
요약 ⅴ
계적 방법과 사례를 선정하여 심층 면접하는 방법을 사용하였다.

연구결과를 정리하면 다음과 같다. 먼저 사업장 단위 복수노조
시행 후 공공기관의 노조현황을 살펴보면, 첫째, 2011년 이후 조합
원 수는 약 52,782명 증가하였다. 그러나 중복 계산분과 공공기관
수와 정원 증가분 등을 고려하면 제도 시행 후 조합원 수의 증가는
미미하다고 할 수 있다. 둘째, 복수노조 설립 방식을 분석한 결과,
기존 노조에서 분할되어 조직대상을 같이 하는 조직분할형 복수노
조가 절대적 다수를 차지한다는 것을 확인할 수 있었다. 셋째, 고용
형태별 변화는, 기존의 공공기관 조합원의 절대다수를 차지한 정규
직 이외에 무기계약직과 비정규직에서 새롭게 조직된 조합원은 각
각 2개 노조 2,785명과 4개 노조 944명으로 복수노조 허용과 정규직
이외의 비정규직과 같은 고용형태의 조직화와는 큰 상관관계가 없
는 것으로 나타났다. 넷째, 상급단체별 변화 추이를 정리하면, 양대
노총의 노조 가입 증가율보다는 미가맹 노조의 증가율이 높은 것으
로 확인되었다. 다섯째, 기존의 제 1노조(다수노조)의 변화 추이를
정리하면, 제도 시행 이후 다수노조 지위가 바뀐 기관은 전체 복수
노조가 형성된 113개 중 11개에 불과했고, 최근 몇 년간 다수노조의
지위변화는 거의 없어 교섭구도가 복수노조 이전과 크게 바뀔 가능
성은 적다고 할 수 있다.
사례조사를 통해 나타난 내용을 요약하면 다음과 같다. 첫째, 복
수노조의 형성 양상을 보면, 노조가 분할되는 과정에서 유사 직종을
중심으로 복수노조가 형성되었다는 것이다. 이는 노조 간 경쟁이 이
해집단의 갈등으로 확대되어 조직 내 노동자의 단결력을 저해할 가
능성이 크다는 점을 확인할 수 있다. 둘째, 소수노조는 원천적으로
교섭행위에서 배제되어 이해대변 기능을 상실하는가 하면, 어느 노
조도 과반수를 확보하지 못하고 노조 간 자율적으로 교섭단위를 구
성하지 못할 경우는 개별교섭을 통해 각 노조가 이해관계를 대변하
고 있는 직종에 한해서만 단체협약을 체결하고 있어 교섭대표노조
의 공정 대표 의무에 심각한 문제를 드러낼 수 있다. 셋째, 사업장에
ⅵ 기업별 복수노조와 단체교섭
서 압도적인 조합원 수를 확보하고 있는 복수노조와는 달리 조합원

수가 유사하거나 특정 직종에 편향되어 있는 복수노조는 단체행동
권이 사실상 형해화되었다고 할 수 있다. 넷째, 기존의 초기업 단위
노조의 약화를 촉진할 가능성이 크다는 점이 확인되었다.
다. 민간부문과 공공부문의 비교
금속산업과 공공부문 사례를 살펴본 결과, 우리는 다음과 같은

공통점과 차이점을 확인하였다. 공통점을 살펴보면, 첫째, 금속과
공공 모두 현행 복수노조 제도 시행 이후 조직규모 확대를 경험하
고 있다. 하지만 신규 조직화, 정원 확대 등의 효과를 고려하면 이러
한 조직규모 확대가 복수노조 제도 시행의 효과라고 단정하기는 어
렵다고 본다. 둘째, 복수노조 설립 방식을 보면 조직분할형 복수노
조가 압도적 다수였다. 기존 노조가 나뉘는 방식의 분할형 복수노조
가 설립된 것이다. 셋째, 상급단체 변화 추이를 보면 금속의 경우 한
국노총이, 공공의 경우 민주노총 가맹이 약간 늘었다는 차이는 있지
만 미가맹이 증가했다는 것이 공통적으로 나타난다. 넷째, 단체교섭
측면에서 보면, 단체교섭 방식에서 사용자의 선택권이 확대된 가운
데 일부 사업장에서 사용자가 개별교섭을 진행하는 사례가 확인되
었다. 다섯째, 현행 복수노조 제도 시행 이후 노동조합이 기존에 추
진해 오던 초기업 단위 교섭은 공통적으로 약화된 것으로 드러났다.
기존 초기업노조 사업장 지회가 소수화되면서 초기업교섭 약화 경
향이 일부 나타났다. 여섯째, 금속과 공공 모두에서 공정대표의무
위반 논란이 증가하고 있는 것으로 드러났다.
반면 차이점도 확인되었다. 첫째, 복수노조 형성 시 사용자 개입
정도에서는 금속과 공공 간의 차이가 뚜렷하였다. 금속의 경우, 노
사갈등이 빚어진 사업장 거의 모두에서 사용자의 적극적인 개입이
나타났다. 하지만 공공의 경우, 발전노조 등을 제외하고 적극적인
개입의 증거가 나타나지 않았다. 둘째, 조직 분할형 복수노조 설립
요약 ⅶ
은 유사하게 확인되었으나 그 양상에서는 차이가 있었다. 금속의 경

우, 사용자 주도에 따른 노조 분할 양상이 드러나는 경우가 많았지
만, 공공의 경우는 기존에 활동노선을 달리하는 세력들의 분할 또는
직종 간 차이에 따른 분할 양상이 많은 것으로 조사되었다.
4. 외국 사례연구
외국 사례 분석을 통해 현행 복수노조 제도의 개선 방향에 관한

시사점을 얻고자 하였다. 인도네시아, 필리핀, 일본 등 아시아 3개국
사례 분석을 통해 기업별노조 형태가 지배적인 상황에서 복수노조
허용과 복수의 단체교섭 보장이 노동조합의 단결권과 단체교섭권을
실질적으로 강화하는 데 별다른 기여를 하지 못한다는 함의를 얻을
수 있었다. 프랑스, 이탈리아, 영국 등 유럽 사례를 분석하면서 우리
는 3개국 사례 모두 ‘조합원’만이 아니라 ‘종업원/근로자’를 노조의
대표 대상으로 하고, 교섭대표노조 선정방식과 단체협약 효력 확대
적용 방식은 서로 긴밀히 연관되어 작동하고 있음을 확인하였다.
가. 아시아 각국의 경험
인도네시아와 일본의 경우 복수노조가 상급단체는 물론 단위 사

업장에서도 허용되고 있으나, 필리핀에서는 상급단체의 복수노조만
허용될 뿐 단위 사업장의 경우 ‘노조 공인 선거’를 통한 배타적 단체
교섭권 획득 절차를 밟는 미국식 모델이 이식되어 있다.
단체교섭과 관련해서는 일본의 경우 모든 노조에 교섭권을 보장
하여 복수노조 사업장의 경우 소수노조 혹은 2노조도 단체교섭을
할 수 있다. 하지만 복수노조가 허용되는 인도네시아의 경우 단체교
섭에 대하여는 종업원의 과반수의 지지를 받아야 교섭권을 부여하
는 사실상의 ‘창구 단일화’ 절차를 강제하고 있다. 상급단체 수준에
서만 ‘복수노조’를 허용하고 있는 필리핀에서는 공인 선거에서 종업
ⅷ 기업별 복수노조와 단체교섭
원 과반수를 얻는 노조에 한하여 배타적 교섭권을 부여하고 있다.

유노조 사업장에서 단체협약이 체결된 비율은 일본의 경우 90%를
넘는 것으로 추정되지만, 인도네시아는 50%에 못 미치고, 필리핀은
10%에도 못 미치는 것으로 파악되었다. 미조직 사업장을 포함한 전
체 노동시장을 대상으로 할 때, 단체협약 적용률이 일본의 경우 15
～16% 안팎, 인도네시아는 4～5% 안팎, 필리핀은 1～2% 안팎인 것
으로 추정된다.
노동조합 활동의 본령인 단체교섭 수행과 단체협약 체결에서 일
본의 사정이 나아 보이는 것은 복수노조와 더불어 복수 교섭을 허
용한 법제도적 환경 때문이라기보다는, 비록 기업별노조 형태이지
만 산업별 수준에서 조직적으로 뿌리내린 상급단체의 인력과 자원
이 상대적으로 풍부하기 때문인 것으로 보인다. 또한 상급단체 수준
에서의 경쟁과 갈등을 조정하고 조율하는 경험과 훈련이 잘 되어
있기 때문으로 풀이된다.
아시아 3국에 대한 조사 연구는 다음과 같은 결론을 내리게 만든
다. 기업 혹은 사업장 단위의 복수노조와 복수의 단체교섭을 제도적
으로 보장하는 것이 노동조합의 단결권과 단체교섭권을 실질적으로
강화하는 데 별다른 기여를 하지 못하고 있다. 이는 복수노조 자체
의 문제라기보다는 왜곡된 노동조합 형태이자 편협한 노사관계 형
식인 ‘기업별 노조주의’에서 기인하는 바 크다. 단체협약 체결률과
적용률을 높이기 위해서는 기업 단위의 단체교섭을 지원하는 상급
단체의 기능과 역할을 강화해야 한다. 상급단체의 인력을 증원하고
자원을 늘려야 하며, 상급단체의 조정과 지원 역할을 강화해야 한
다. 기업별노조가 지배적인 환경에서 복수노조 허용은 노동조합 수
를 늘리기는 하지만, 조합원 수를 늘리는 데는 한계를 보여주고 있
다. 노동조합 수 증가는 새로운 사업장을 조직해서라기보다는 이미
노동조합이 조직된 사업장에 또 다른 노조가 조직되기 때문으로 보
이며, 이러한 사정은 ‘결사의 자유’가 기업별 노조주의로 인해 뒤틀
리면서 ‘분열의 자유’로 왜곡되는 것이라 이해할 수 있다.
요약 ⅸ
한마디로, 아시아에 고착된 기업별 노동조합 형태와 결합된 복수

노조 허용은 노동시장 전반에 걸쳐 결사의 자유, 즉 단결권과 단체
교섭권을 촉진하기보다 특정 기업에 속한 근로자들(employees) 간
의 경쟁을 심화시킴으로써 노동자의 단결권과 단체교섭권에 실천적
장애가 되고 있으며, 나아가 노동시장의 안정성을 교란하는 부정적
역할을 하고 있는 것으로 보인다. 상급단체의 인력과 자원이 부족하
고 단위노조에 대한 조정 역량과 지도 능력이 빈약한 인도네시아와
필리핀의 경우, 이러한 문제점은 증폭되면서 노동조합 운동의 지속
가능성을 약화시키고 있다.
나. 유럽 각국의 경험
유럽의 사례로 서구에서 복수노조 제도가 비교적 서로 이질적인

유형으로 발전한 대표적인 국가라 할 수 있는 프랑스, 이탈리아, 영
국의 사례를 살펴보았다. 이들 국가에서 노조의 대표대상, 교섭대표
노조 선정방식, 협약효력확대적용 수준을 살펴보았다. 국가에 따라
각 요소들이 법률로 엄격히 규정되어 있는 나라(프랑스)부터 법률
은 간접적인 형식만 규정할 뿐 실제 운영은 교섭을 통해 규율되는
경우(이탈리아, 영국)까지 다양하게 나타났다. 우리는 연구에서 다
음과 같은 특징을 발견했다.
먼저, 법률과 교섭이라는 규율방식의 차이다. 노조의 대표 대상이
엄격하게 법률로 규정되는 프랑스와 한국의 경우, 교섭대표노조 선
정방식이나 협약효력확대적용 수준 역시 법률이 강하게 작동했다.
반면에, 교섭과 관행에 의존하는 이탈리아나 영국의 경우 다른 요소
들 역시 교섭이나 관행에 의존하는 모습을 보였다.
또한 각 요소들 간의 연관성이다. 복수노조 제도에서 교섭 참여
노조의 대표 대상, 교섭대표노조 선정방식, 협약효력확대적용 수준
은 서로 연관성을 지니면서 운영된다는 사실을 발견했다. 다시 말
해, 프랑스에서처럼 대표 대상이 조합원이 아니라 종업원인 경우,
ⅹ 기업별 복수노조와 단체교섭
교섭대표노조 선정방식에도 조합원보다는 종업원 전체의 의견이 결

정적이었고, 협약의 적용 역시 조합원 여부와 관련 없이 보편적으로
확대 적용되는 경향이 나타났다. 또한 비록 법률로 직접적으로 규정
하고 있지는 않지만, 영국이나 이탈리아의 경우에도 협약이나 법률
의 간접적인 역할로 교섭에 참여하는 노조는 조합원뿐만 아니라 종
업원을 대표하는 성격을 지니고, 교섭대표노조 선정과정에서도 부
분적으로 종업원들의 의견을 대표했다. 이러한 과정이 이후 협약이
종업원 전체에 확대 적용되는 결과에 영향을 미쳤다. 유럽의 초기업
교섭과 높은 협약적용률은 노조가 조합원뿐만 아니라 종업원 역시
대변한다는 원칙에 기반하고 있다고 볼 수 있다. 이에 반해 한국에
서처럼 노조의 대표 대상이 조합원에 한정되는 경우, 교섭대표노조
선정방식에서도 조합원 참여만이, 협약의 적용률 역시 매우 낮은 모
습을 보인다는 점이다.
결론적으로 교섭대표노조 선정방식 문제는 장기적으로 노조의
대표 대상과 협약의 확대적용 방식과 함께 연동되어 고민되어야 한
다는 시사점을 제공한다. 특히, 소수노조의 결사의 자유나 교섭권
보장을 위해서, 혹은 비노조원까지 협약 적용을 고민한다면 단지 교
섭창구단일화뿐만 아니라, 노조의 대표 대상, 대표노조 선정방식,
협약 인정방식, 협약효력확장 제도와 함께 전반적인 과정 속에서 고
려해야 한다.
더불어, 협약적용률을 높여 노동시장의 격차를 해소하는 방안으
로 제기되는 초기업 교섭의 증진과 관련해서, 초기업 교섭의 발달
자체가 높은 협약적용률을 보장하는 것이 아니라 초기업 교섭이 단
체협약효력확장 제도와 결합될 때 제도의 효과가 높아진다는 점이
다. 이 점은 초기업 교섭을 진행함에 있어 협약적용률 제고 효과를
거두기 위해선, 한국에서는 존재하지 않는 ‘산업이나 업종 수준의’
단체협약효력확장 제도 도입을 함께 고민해야 한다는 중요한 시사
점을 제공한다.
요 약 ⅹⅰ
5. 결 론
우리는 글머리에서 이 연구가 필요한 이유로 복수노조 관련 기존

연구들은 교섭비용, 갈등비용 축소를 통한 복수노조 제도의 안정적
정착을 목적으로 하면서 ‘노동기본권’ 논의를 상대적으로 소홀히 하
고 있기 때문이라고 밝혔다. 복수노조 제도가 노동기본권 보장에 미
친 영향을 살피기 위해 제기한 우리의 첫 번째 연구 질문은 현행 복
수노조 제도 시행 이후의 노동조합 수와 조합원 수에 초래된 변화
에 관한 것이었다. 사업체패널조사 분석 결과, 노동조합 수와 조합
원 수 증가율과는 정(+)의 관계가 나타났다. 하지만 이를 두고 복수
노조 제도가 결사의 자유를 확대시켰다고 평가하긴 어렵다. 사용자
주도의 복수노조 설립을 통한 기존 노조 약화/파괴, 노조 분할을 통
한 복수노조 형성, 소수노조의 교섭권 배제, 초기업 단위 단체교섭
약화 가능성 등이 확인되었다. 현행 제도하에서 ‘결사의 자유’가 확
대되었다기보다 ‘분열의 자유’가 확산된 것으로 평가할 수 있다. 우
리는 그 이유가 일차적으로 제도의 흠결에 있다고 본다. 따라서 두
번째 연구 질문으로 제기한 현행 교섭창구단일화 제도가 구체적으
로 단체교섭권 행사에 미친 영향에 대해 살펴보았다. 사례연구에서
확인된 것은 첫째, 현행 창구단일화 제도에 따라 단체교섭은 물론
노조 결성 과정에서 사용자의 지배개입이 상대적으로 강화되고 있
고, 둘째, 소수노조의 교섭권은 형해화되고 있으며, 셋째, 교섭권 확
보를 둘러싸고 노-노 간의 조합원 확보 경쟁이 치열해지고 있다는
것이다.
현행 복수노조 제도는 우리의 세 번째 연구 질문인 초기업 단위
노조 활동 및 단체교섭 활성화 측면에서도 부정적인 영향을 미친
것으로 분석되었다. 현행 제도는 조직형태에 관계없이 사업 또는 사
업장에 존재하는 모든 노조를 교섭창구를 단일화하여야 하는 대상
으로 보고 있기 때문에 초기업 단위 노조의 사업장 단위 지부/지회
도 사업 또는 사업장 단위에서 교섭을 하도록 강제된다. 조율되지
ⅹⅱ 기업별 복수노조와 단체교섭
못한 기업 단위 분권적인 노사관계가 노동시장 양극화의 한 원인으

로 지목되는 상황임에도 현행 창구단일화 제도는 오히려 기업별 교
섭을 강화시키고 있다는 점에서, 이 모순과 역설을 재검토할 필요가
있다고 본다.
그렇다면 복수노조 제도가 노동기본권 보장, 노조의 대표권 강화
에 기여할 수 있도록 하기 위해서는 어떤 방향으로의 개선이 필요
할까? 첫째, 현행 기업 단위 복수노조 허용의 전제로 제시된 교섭창
구단일화 제도는 수정할 필요가 있다. 그렇다고 우리가 교섭창구를
복수화하자고 주장하는 것은 아니다. 교섭창구는 단일화하되, 단일
화의 방식을 개편하자는 것이다. 둘째, 새로운 교섭창구 단일화를
위해 우리는 노조의 대표권을 ‘조합원’이 아닌 (최소한) 해당 사업
또는 사업장 교섭단위 내 모든 ‘노동자’로 확대할 필요가 있다고 본
다. 셋째, 이와 같은 제도적 측면과 함께 노사관계 이해당사자들의
주체적인 노력이 요구된다. 복수노조 관련 제도가 만들어지는 역사
적 과정을 추적하면서 우리가 확인한 것은 현행 복수노조 제도 설
계 당시의 노동정치 지형에서 기업별 복수노조 허용은 ‘당위’적인
가치로 지향되었으나 이를 노동기본권의 확장, 노조의 대표권 확장
으로 이어지도록 할 것인가에 대한 고민은 깊지 않았다는 것이다.
이 연구를 통해 우리는 현행 복수노조 제도가 노동기본권 확장에
긍정적으로 기여하고 있지 못하다는 점을 확인하고 제도개선의 방
향을 제시하였다. 앞으로 제도개선의 구체적인 방안 마련을 위한 추
가 연구가 시급히 요구된다.
제1장 서 론 1
제1장
서 론
제1절 문제의식1)
본 연구는 2011년 7월부터 사업 또는 사업장 단위 복수노조 설립이 허

용된 이후 노동조합 결성 및 활동과 단체교섭에 어떤 변화가 야기되었는
지를 살펴보고 현행 제도가 노동기본권 확장에 미친 영향을 종합적으로
검토하는 것을 목적으로 한다. 복수노조가 시행된 지 8년여를 지나면서
교섭창구단일화 제도와 함께 사업 또는 사업장 단위 복수노조 제도가 정
착되어 간다는 견해도 있지만, 노동현장에서는 교섭권 행사 어려움, 소수
노조 약화 등 노동기본권 침해 문제 등이 제기되어 제도개선이 필요하다
는 주장도 나오고 있다. 노사관계 측면에서 법 시행의 효과에 대한 종합
적인 분석을 바탕으로 노동조합 결성 및 가입의 자유 확장, 단체교섭 구
조 개편 등에 관한 제도개선 논의가 필요한 시점이다.
복수노조를 둘러싼 기존 연구가 주로 교섭비용, 갈등비용 등 ‘비용’ 최
소화 관점에서 제도의 안정적인 정착에 초점을 두고 진행되었던 반면 본
연구에서는 노동기본권, 즉 결사의 자유, 단체교섭의 자유 측면에서 기업
별 복수노조 제도 시행 이후 노동현장의 변화를 살펴본다. 복수노조 제도
1) 이 연구를 진행하는 과정에서 인터뷰에 응해 주신 면담자들과 세 차례에 걸쳐 꼼

꼼하게 읽고 코멘트를 해 주신 원내외 심의위원 여러분들께 감사드린다.
2 기업별 복수노조와 단체교섭
시행으로 기존 유일노조의 대표권 독점을 배제하였으나 이것이 노조의

대표권 확장으로 이어지지 못했다는 점에 주목한다. 이때 대표권은 노조
가 과연 누구를 대표하는 조직인가, 또한 임금․노동조건에 관한 규범을
형성하는 구조가 어떻게 만들어져야 하는가 등의 문제로 구체화된다.
노동조합이 ‘가입’의 원리에 기반하여 ‘조합원’만을 대표하는 조직이라
면 해당 기업에 수개의 노조가 만들어질 수 있다는 이유만으로 대표권 확
장을 논하는 데에는 한계가 있을 것이다. 노동운동적 차원에서 자유롭게
결사할 자유를 확보한다는 점에서 의의는 있겠지만, 해당 기업 혹은 산
업․업종 단위 임금․노동조건의 기준에 관한 규범의 형성 장치 또는 구
조를 어떻게 마련할 것인지에 관한 논의를 배제할 위험이 있을 수 있기
때문이다. 이 때문에 본 연구에서는 결사의 자유 보장 문제와 함께 임
금․노동조건의 기준에 관한 규범, 즉 단체협약을 마련하는 구조와 단체
협약 적용범위에 대한 논의를 함께 하고자 한다. 복수노조와 노조 대표권
의 문제를 단체협약을 고리로 살펴보겠다. 현행 노동법상의 복수노조 창
구단일화제도는 노동조합이 가입의 원리에 기반한 조합원들만을 대표하
는 조직이라고 전제하고 있는데, 과연 이러한 관점이 타당한지에 대해 검
토할 필요가 있다고 본다.
미리 밝혀둘 것은 본 연구의 관심이 2011년 복수노조 ‘제도’ 시행 이후
‘기업 단위’ 노동조합 설립 및 활동, 단체교섭 양상 등의 변화에 맞춰져
있다는 점이다. 그렇다고 해서 기업 단위 복수노조를 총연맹과 산별연맹
등 초기업 단위 복수노조와 분리해서 봐야 한다고 보는 것은 아니다. 복
수노조에 대한 우리의 관점은 총연맹부터 산업․업종을 거쳐 기업 단위
까지 하나의 일관된 체계로 이해되어야 한다는 것이다. 복수의 총연맹이
인정된다는 것은 산업․업종․지역별로 조직된 초기업 단위 노조/연맹이
복수로 허용된다는 의미이고, 초기업 단위에서 복수노조가 허용되면 그
노조의 기업별 지부나 기업별노조를 금지할 수 없기 때문이다. 물론 기업
단위 복수노조를 금지할 수는 있겠지만 초기업 단위의 복수노조 설립을
허용할 당시 한국노총 가맹 산별노련에 기업 단위 노동조합이 가입되어
있기 때문에 민주노총 진영에 대해서만 선별적으로 금지하기는 어려웠던
것으로 보인다. 따라서 총연맹-초기업노조/연맹(산업․업종․지역별)-기
제1장 서 론 3
업노조 등과 같이 층위를 나눠 복수노조 허용 여부를 따질 수 있는 문제

는 아니라고 보고 있다. 그럼에도 한국 노동정치 과정에서는 초기업 단위
노조/연맹의 복수 설립과 기업 단위 노조의 복수 설립이 마치 별개의 문
제인 것처럼 논의가 진행되었다. 본 연구가 층위별 복수노조를 선택적으
로 구분하여 볼 수 없다는 입장을 견지하면서도 굳이 ‘기업별’ 복수노조
에 초점을 두는 것은 현재 기업별 복수노조는 이 같은 노동정치 과정의
결과물인 ‘특정 제도’를 전제로 허용된 것이기 때문이다.
이때 복수노조는 하나의 사업 또는 사업장 내에서 조직 대상을 ‘같이’
하는 2개 이상의 노조가 공존하는 상황을 말한다. 조직 대상을 달리하는
하는 2개 이상의 노조가 하나의 사업 또는 사업장에 존재하는 것도 복수
노조로 볼 수 있지만, 현행 제도하에서 단체교섭 창구를 단일화해야 한다
거나 하는 의무를 져야 하는 것이 아니므로 본 연구의 직접적인 관심대상
은 아니다. 본 연구가 초점을 두는 복수노조는 중복노조(Dual Unionism)에
가깝다. 노용진(2015)에 따르면, 영미권에서는 조직 대상을 같이 하는 노
조가 복수인 경우를 Dual Unionism(중복노조), 조직 대상을 달리하는 노
조가 공존하는 경우를 Multiple Unionism(복수노조)이라 한다. 하지만
Multiple Unionism인 경우에도 노조 간 관할권 분쟁이 발생할 경우 조직
대상 중복 문제가 발생하기 때문에 이 둘을 엄격하게 구분하기 어려운 경
우가 생긴다고 한다.
영국 노사관계를 다룬 논문들에서는 Multi-unionism이라는 표현이 일
반적으로 등장한다. Dobson(1997)은 도노반리포트(Donovan Report)를
인용하여 복수노조(multi-unionism)도 두 가지 종류가 있다고 설명하는
데, 하나는 한 사업장의 특정 직업군이 각각 다른 노조로 조직되어 있는
경우이고, 다른 하나는 특정 노동자 그룹을 두고 2개 이상의 노조가 경쟁하
는 경우이다. 2011년 법 시행으로 허용된 한국의 기업별 복수노조는 후자
에 속한다. 하지만 단체교섭의 전제로 사용자의 노동조합 승인(recognition)
절차를 두고 있는 영국의 특성상 노동조합이 복수로 존재한다는 것만으
로 multi-unionism이라고 설명하긴 어렵다. Dobson(1997: 547)은 “노동
조합 조직구조에 대한 설명은 단체교섭 구조에 의존하고 있기 때문에
multi-unionism을 정확하게 정의하긴 어렵다”고 설명한다. 사용자들이
산별 단위 단체교섭(industry-wide collective bargaining)을 위해 하나

이상의 노조를 승인할 수 있지만, 만약 개별 사용자가 이들 노조 가운데
하나만을 사업장 단위 단체교섭 자격이 있는 노조로 승인할 경우 해당 사
업장 단위에서는 multi-unionism이 존재한다고 말하기 어렵기 때문이다.
이처럼 조직대상 중복 여부, 노동조합 조직구조와 단체교섭 구조 간의
관계 등에 따라 복수노조는 다양한 방식으로 정의되고 있는데, 본 연구에
서는 사업 또는 사업장 단위에 조직대상이 중복되는 2개 이상의 노조가
존재할 경우 단체교섭 창구를 단일화할 것을 전제로 허용된 복수노조를
주된 연구대상으로 삼는다. 하나 부연할 것은 법상 허용된 복수노조는
‘사업 또는 사업장 단위’이지만 일반적으로 ‘기업별’ 혹은 ‘기업 단위’ 복수
노조라는 표현으로 쓰이고 있는 점을 감안하여 본문에서는 문맥에 따라
이를 혼용하고 있음을 미리 밝혀둔다.
제2절 연구의 목적과 필요성
그동안 복수노조 허용과 교섭창구단일화 제도가 가져온 법제도적 효과

에 대해서는 여러 연구가 있었으나 본 연구에서는 실제 노동조합 운영과
단체교섭 진행과정과 내용을 살펴보면서 그 실태를 파악하고자 한다. 본
연구가 기존 연구와 차별되는 점은 크게 세 가지로 요약할 수 있다.
첫째, 복수노조 시행 8년 차를 맞아 종합적 논의가 필요한 시점에서 진
행되는 연구라는 점이다. 2010년 1월 1일 복수노조 및 전임자 관련 입법
안이 통과된 이후 2011년 7월부터 해당 법이 시행되면서 한국 노사관계
는 새로운 지각 변동기에 접어들었다. 개정 법 시행 원년에 이미 복수노
조 허용 이후 노동조합 설립이 어느 정도로 증가할 것인지, 조합원 수는
어떻게 변할 것인지, 단체교섭 제도와 노사관계 성격에는 어떤 변화가 나
타날 것인지, 복수노조 허용으로 어떤 내용이 노사 간 쟁점으로 부각될
것인지 등을 ‘전망’하는 보고서(이성희 외, 2011)가 제출될 정도로 지대한
관심을 모았다. 하지만 실제 법 시행의 효과에 대해서는 2011년 7월부터
제1장 서 론 5
2012년 9월까지 1년 3개월 동안의 변화에 바탕을 둔 연구(이성희 외,

2012)와 2014년의 특정 시기까지를 검토한 연구(김동원 외, 2014) 등을 제
외하면 2015년 이후 복수노조 효과에 관해 종합적인 논의를 하고 있는 연
구 결과를 찾아보기 어렵다. 따라서 복수노조 시행 8년 차를 맞는 2018년
에 복수노조 법 시행 효과에 대한 실태를 조사하고 정책대안을 모색하는
연구가 필요하다.
둘째, 본 연구는 ‘비용’ 중심의 기존 연구와 달리 ‘기본권’ 중심의 논의
를 진행하고자 한다. 교섭창구 문제와 맞물린 복수노조에 관한 기존 논의
는 제도의 안정적인 정착과 교섭비용 최소화를 중심으로 진행되어 왔다.
복수노조 허용 이후 노사관계 변화 양상을 주로 쟁의발생 가능성, 노사관
계 불안정, 교섭창구를 둘러싼 갈등, 소수노조 난립 등 ‘비용’ 측면에 초점
을 두었다. 하지만 복수노조 설립 허용에 따른 효과를 논할 때 견지하여
야 할 원칙은 ‘비용의 최소화’가 아닌 ‘노동기본권 보장의 확대’가 되어야
한다고 본 연구는 판단하고 있다. 복수노조 허용에 따른 갈등 양상을 분
석하면서 제도의 안정적 정착방안에 초점을 둔 기존 연구에서 풍부하게
논의되지 못했던 노동자들의 자유롭게 단결하고 교섭할 권리, 즉 복수노
조 설립의 허용이 노동기본권 보장에 어느 정도로 기여하였는지에 관한
논의를 진행할 필요가 있다. 실제 복수노조 시행 이후 전체 노동조합 조
직률은 거의 변화를 보이지 않는 가운데 노동조합의 개수만 늘어난 효과
를 보이고 있다. 이는 기존 노동조합으로 조직되어 있는 조합원들이 별도
의 노동조합을 결성했거나 가입 노동조합을 변경한 결과인 것으로 보인
다. 결국 복수노조 시행의 효과는 단결의 자유를 더 확대했다고 보기보다
는 노조 선택의 자유(혹은 분열의 자유)를 더 증대시켰다고 볼 수 있다.
단결의 자유 측면에서 보면, 복수노조 설립 허용은 누구나 노조를 설립할
수 있도록 보장하는 장치다. 하지만 사업장 단위에서는 노동자의 자유로
운 단결권 확장보다는 사용자 주도의 노조 설립에 따른 기존 노조의 단결
권 침해 양상이 나타나고 있다. 교섭의 자유 측면에서 보면, 교섭창구단
일화 제도에 따라 소수노조는 교섭대표권을 획득하기 어렵고, 따라서 노
조 설립의 실익이 약화되는 효과를 낳고 있다. 또한 교섭권을 확보할 수
있는 노조를 ‘사업 또는 사업장 단위’로 조직된 노조로 국한시킴에 따라
초기업노조의 활동을 위축시킨다는 지적도 제기되고 있다.

셋째, 이와 같은 관점에서 논의를 진행하면서 노동기본권 보장 등을 포
함한 노동존중사회 실현을 위한 구체적인 대안 모색 과정에 기여하고자
한다. 결사의 자유는 ‘노동존중사회’로 대표되는 문재인 정부 노동정책 핵
심 기조다. 이를 위한 국정과제로 1) 국제노동기구(ILO) 핵심협약 비준으
로 국가위상에 걸맞은 노동기본권 보장 2) 10%에 불과한 노조 가입률과
단체협약 적용률 확대 3) 90%의 중소․영세 미조직 노동자들의 권리 보
장 등이 제시되어 있다. 복수노조 제도가 노동존중사회 실현의 마중물 역
할을 할 수 있도록 제도개선의 방향에 대해 시급히 논의할 필요가 있다.
제3절 연구의 구성
제2장에서는 복수노조가 허용되기까지 법 개정 과정을 연혁적으로 살

펴보고 복수노조 시행 효과 등을 분석한 기존 연구들을 검토한다. 이를
바탕으로 본 연구의 관점을 제시하고 몇 가지 연구 질문을 도출한다.
제3장에서는 한국노동연구원의 사업체패널조사 5개년도 자료를 바탕
으로 복수노조 설립 현황 및 단체교섭 과정과 이를 둘러싼 갈등 양상을
살펴본다.
제4장과 제5장은 금속산업과 공공부문으로 나눠 복수노조 제도 시행
이후 변화 양상을 살펴보고 결사의 자유, 교섭의 자유 측면에서 산업별
특성을 정리한다.
제6장에서는 주로 기업별로 노조가 조직되어 있는 아시아 각국의 경험
을 바탕으로 ‘결사의 자유’가 ‘복수노조 설립의 자유’로 좁게 이해되면서
오히려 노동자들의 노동3권을 위축시키는 역작용을 하고 있음을 보여준
다. 제7장에서는 유럽의 국가별 사례를 통해 복수노조 설립과 단체교섭에
관한 법제도가 실제 노동현장에서 어떻게 작동하고 있는지를 살펴본다.
제8장에서는 이상의 연구의 내용을 요약하고 정책적 시사점을 제시
한다.
제2장 문헌 검토 7
제2장
문헌 검토
제1절 복수노조와 단체교섭 : 역사적 맥락에서의 검토
이 장에서는 복수노조와 단체교섭을 둘러싼 법 조항의 변화와 노동정

치의 역동성을 역사적 맥락에서 살펴본다. 이어 2011년 7월부터 시행된
복수노조 제도의 효과를 다룬 기존 연구들을 검토하면서 본 연구의 관점
과 연구 질문을 제시하고자 한다.
1. 복수노조 설립 관련 법 조항 개정의 역사
가. 노동조합 설립의 자유에 관한 노동법 조항
1953년에 제정된 노동조합법은 “근로자는 자유로 노동조합을 조직하거

나 또는 이에 가입할 수 있다”(제6조)면서 자유설립주의를 천명하였다.
그러나 5.16 군사쿠데타 이후 1963년 국가재건최고회의가 단행한 노동관
계법 전면 개정(1963.4.17.) 때 노동조합 설립 결격 요건으로 ‘조직이 기존
노동조합의 정상적인 운영을 방해하는 것을 목적으로 하는 경우’(노동조
합법 제3조5호)를 추가하면서 사실상 복수노조 금지 조항을 신설하였다.
당시 이 법 조항에 대해 ‘기존 노동조합’과 ‘운영을 방해할 목적’이라는 문
구의 해석 여하에 따라 복수노조 성립이 가능할 수 있는 것으로 볼 수 있

다는 주장도 있었지만 대체로 복수노조 설립은 금지된 것으로 이해된다.
그래서 이 조항은 제정 당시부터 새로운 노동조합 설립을 막는 악법적 소
지가 있는 것으로 지적되었다(김유성, 1989).
하지만 이를 되돌릴 만큼의 노동조합 조직화나 노동운동이 활성화되지
못했고, 그 이후 정치적 상황은 노동조합 운동에 더욱 호의적이지 않았다.
1987년 7․8․9 노동자대투쟁으로 민주노조 결성이 이어지고 노동기본권
보장에 대한 현장의 목소리가 분출되었으나, 그 해 말 단행된 노동관계법
제8차 개정(1987.11.28.)에서는 결격 요건에 ‘기존 노동조합과 조직대상을
같이 하는 경우’(노동조합법 제3조5호)가 추가되었다. 복수노조 금지 규
정이 오히려 더 강화된 것이다. 이 조항은 헌법 제33조1항이 보장하고 있
는 단결권의 취지에 반하고, ‘조직대상’에 대한 판단도 애매하므로 폐지되
어야 한다는 주장이 적지 않았다. 김유성(1989: 56)은 다음과 같이 쓰고
있다.
조직대상의 異同(이동)여부를 무엇을 기준으로 판단할 것인가가 애매하기

짝이 없다. (…) 극단적인 예를 들어 기존의 산별노조에 어느 업종의 근로자가
단 한 명이라도 가입하고 있으면 그 업종의 다른 근로자들은 다른 노조를 결성
할 수 없다는 기이한 결과가 나타날 수가 있다는 것이다. 흔히 이러한 구별기
준은 노조의 규약을 통하여 해결코자 하나 그러한 경우에도 기이한 결과가 초
래될 수 있을 가능성은 마찬가지이고, 또 기존노조가 어떠한 근거에서 내부규
범인 규약을 통하여 다른 근로자들의 단결권행사를 제약할 수 있는지 의심스
럽기 짝이 없다.
그럼에도 이 조항은 폐지되지 않았다. 이에 대해 김유성(1989)은 법리

적 측면에서의 원칙론적 입장을 정면으로 부인하기보다는 노노갈등, 노
동자 내부 분열로 인한 단결권 약화, 산업평화 저해, 교섭상의 혼란 및 이
에 따른 노사관계 불안정 등 이른바 ‘현실적, 정책적 배려’에서의 이유로
존치론이 주장되었다고 설명한다. 이러한 현실적, 정책적 배려는 복수노
조 금지 조항이 삭제된 1997년 노동조합및노동관계조정법(이하 노조법)
제정(1997.3.13.) 당시 및 그 이후에도 계속되었다. 이에 따라 복수의 노동
조합 설립은 수차례 유예 끝에 2011년 7월 1일부터 가능하게 되었다.2)
<표 2-1> 노동조합 설립의 자유에 관한 노동법 조항 변천사
제5조(노동조합의 조직․가입) 근로자는 자유로이 노동조합을

현행 노동조합 및
조직하거나 이에 가입할 수 있다. 다만, 공무원과 교원에
노동관계조정법
대하여는 따로 법률로 정한다.
제6조(노동조합조직가입의 제한) 근로자는 자유로 노동조합을
제정 노동조합법
조직하거나 또는 이에 가입할 수 있다. 단, 현역군인, 군속,
(1953.3.8.)
경찰관리, 형무관사와 소방관사는 예외로 한다.
제8조(노동조합의 조직과 가입의 제한) 근로자는 자유로이 노
동조합을 조직하거나 이에 가입할 수 있다. 다만, 공무원에
1차 개정 제3조(노동조합의 정의) 이 법에서 “노동조합”이라 함은 (…)
(1963.4.17.) 단체 또는 그 연합단체를 말한다. 그러나, 다음 각 호의 1
에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다.
5. 조직이 기존노동조합의 정상적인 운영을 방해하는 것을 목
적으로 하는 경우 (신설)
제3조(노동조합의 정의) 이 법에서 "노동조합"이라 함은 (…)
단체 또는 그 연합단체를 말한다. 그러나, 다음 각 호의 1
8차 개정 에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다.
(1987.11.28.) 5. 조직이 기존 노동조합과 조직대상을 같이 하거나 그 노동
조합의 정상적 운영을 방해하는 것을 목적으로 하는 경우
(개정)
제정 노동조합및 대하여는 따로 법률로 정한다.
노동관계조정법 부칙 제5조(노동조합 설립에 관한 경과조치) ① 하나의 사업
(1997.3.13.) 또는 사업장에 노동조합이 조직되어 있는 경우에는 제5조의
규정에 불구하고 2001년 12월 31일까지는 그 노동조합과 조
직대상을 같이 하는 새로운 노동조합을 설립할 수 없다.
자료 : 필자 정리.
제1장에서 밝힌 것처럼 본 연구에서 다루고 있는 복수의 ‘노동조합’은

주로 기업 단위로 조직된 노조를 말한다. 이는 기업 단위 복수노조를 특
정 ‘제도’하에서 설계한 한국의 특수적인 상황을 고려한 결과이다. 그럼에
2) 노조법 부칙<법률 제9930호, 2010.1.1.> 제7조(노동조합 설립에 관한 경과조치) ①

하나의 사업 또는 사업장에 노동조합이 조직되어 있는 경우에는 제5조에도 불구
하고 2011년 6월 30일까지는 그 노동조합과 조직대상을 같이 하는 새로운 노동조
합을 설립할 수 없다. ② 행정관청은 설립하고자 하는 노동조합이 제1항을 위반한
경우에는 그 설립신고서를 반려하여야 한다.
도 본 연구는 총연맹-초기업노조/연맹(산업․업종․지역별)-기업노조 등
과 같이 층위별로 복수노조의 존재가 선택적으로 구분될 수 있는 문제가
아니라는 기본 관점을 견지하고 있다. 아래에서는 층위별 노동조합의 복
수 설립이 노동법에서 어떻게 규율되어 왔는지를 검토하고자 한다.
1) 총연맹
해방 직후에는 이념에 따라 전국 단위 총연맹이 설립되었다가 소멸되
면서 복수의 총연맹이 공존하던 시기였다. 최초의 총연맹은 1945년 11월
5일 출범한 남로당 계열의 조선노동조합전국평의회(이하 전평)라고 할
수 있다. 이후 전평 노선에 반기를 들고 1946년 3월 10일, 우익정치결사체
의 성격을 띤 대한독립촉성노동총동맹(이하 대한노총)이 출범하였다.3)
1948년 8월 대한민국 정부 출범 때까지 이 두 조직은 공존하면서 대립․
갈등하다가 전평이 강제 해산되면서 대한노총이 사실상 유일노총의 지위
를 갖게 되었다. 대한노총은 한국 노동조합운동 진영을 대표하여 국제자
유노련 창립대회(1949.11.23.)에 참석하고 가맹단체가 되었다.
하지만 대한노총은 자유당 출범을 주도한 조직 중 하나였을 만큼 이승
만 정권과 유착되어 있었고 노동자들의 민주화 운동을 폭력적으로 진압
하는 데 앞장서기도 해 비판을 받았다. 대한노총의 행보에 반발한 세력들
은 1959년 10월 제2노총이라 할 수 있는 전국노동조합협의회(이하 전국
노협)를 출범시켰다. 이런 가운데 대한노총은 1960년 4.19 혁명 시기 위원
장이 축출되고 전 간부가 사퇴하는 등 해산위기에 처했다. 이후 대한노총
과 전국노협 두 조직은 통합을 결의하고 1960년 11월 25일 한국노동조합
총연맹(당시 줄임말은 한국노련)을 결성하였다. 이후 1961년 5.16 군사쿠
데타로 정당 및 노동조합 해체령이 발부되어 일시 해산되었다가 노조 활
동 재개가 허용되자 한국노동단체 재건조직위를 꾸렸다. 재건조직위는
섬유, 광산, 체신, 철도, 운수, 금융, 전력, 금속 등 산별조직들을 결성하고
그 해 8월 30일 한국노동조합총연맹(이하 한국노총)을 재건하였다.
그 이후 30년 가까이 지속되어 오던 유일노총 시대는 1990년 1월 22일
3) 한국노총은 자신을 대한노총을 계승한 조직으로 보고 있기 때문에 1946년 3월 10

일을 창립일로 보고 있다.
전국노동조합협의회(이하 전노협) 출범을 계기로 흔들리기 시작하였다.

한국노총이 아닌 전국 단위 노동조합 조직에 가맹한 노동조합들이 생겨
나기 시작하였기 때문이다. 지역협의체가 중심이 된 전노협에는 600여 개
노동조합 20만여 명이 가입하였고, 같은 해 5월 출범한 업종별 연맹 중심
의 전국업종노동조합회의(업종회의)에는 586개 노동조합 20만여 명이 가
입하였다.4) 이어 1993년 전노협, 업종회의, 현대그룹노조총연합(현총련),
대우그룹노조협의회(대노협) 등이 주축이 된 전국노동조합대표자회의(전
노대)가 결성되고 1995년 11월 11일 전국민주노동조합총연맹(민주노총)
이 출범하였다. 민주노총은 출범 이후 전교조 등 비합법단체의 가맹, 해
고자 신분인 임원의 자격 등의 문제로 한동안 비합법노조 상태로 있다가
1999년 11월 23일, 창립 4년 만에 신고필증을 교부받았다. 물론 신고필증
교부 전에도 민주노총은 1996년 2월 한국노총과 함께 노사관계개혁위원
회에 참여하는 등 총연맹으로서의 실체를 인정받아 오다가 신고필증 교
부로 법적 지위를 확보하게 되었다5).
이러한 역사적 맥락에서 보면 한국에서 유일노총 시대는 1990년 전노
협 출범을 계기로 사실상 무너졌다가 1999년 민주노총에 대한 신고필증
교부로 형식적(법적) 측면에서도 막을 내렸다고 볼 수 있다. 유일노총 시
대의 마감은 산업․업종 단위 노동조합 연합체의 복수 설립과도 맞닿아
있다. 총연맹 가맹조직(산업․업종․지역별)으로서의 산별연맹/노조가 복
수화된다는 것을 말하기 때문이다. 아래에서는 산별연맹을 중심으로 초
기업 단위 복수노조 설립과 이 과정에서 노동법상 규율의 변화를 살펴보
겠다.
2) 산별연맹
노동법에서 복수의 상급단체 결성을 허용한 것은 1997년이지만 노동현
장에서는 이미 1980년대 말부터 복수의 산별연맹 체제가 형성되고 있었
4) 민주노총 홈페이지 http://nodong.org/history/901460(2018.9.30. 접속).

5) 법적 지위가 중요한 이유는 실체적 정당성을 인정받는다는 것과 함께 노사단체로
구성되는 정부 내 협의기구에 참여할 자격, 정부 지원금 수급 자격 등을 확보할 수
있기 때문이다.
다. 1987년 노동자대투쟁기에 폭발적으로 증가한 노동조합들이 설립신고

를 하는 과정에서 당시 유일노총이었던 한국노총 산하 산별연맹을 거부
한다는 의미로 상급단체를 기재하지 않거나 독자적인 산별연맹을 조직하
는 방식 등을 통해 설립신고를 하는 경우가 적지 않았다.
출발은 한국자유금융노동조합연맹(이하 자유금융노련)이었다. 한국노
총 금융노련에 소속되어 있던 보험회사, 증권, 투자금융회사 노조들은 기
존 은행노조 중심의 금융노련 운영방식과 1987년 4.13 호헌조치에 대한
한국노총과 금융노련의 지지 등에 반발하며 1987년 11월 27일 한국노총
과 관계없는 별도의 연맹인 자유금융노련을 결성하였다. 하지만 연맹의
설립신고서는 반려되었다. 기존 금융노련, 보험노련과 조직대상이 중복되
고 한국노총의 인준증이 없다는 이유에서였다.
여기서 주목할 것은 ‘조직대상 중복’인데, 앞서 살펴본 것처럼 당시 노
동조합법에서는 조직대상 중복을 노동조합 결격사유로 고려하지 않았다.
다만 “조직이 기존 노동조합의 정상적인 운영을 방해하는 것을 목적으로
하는 경우”를 규정하고 있었을 뿐이다. 하지만 1987년 11월 28일부터 시
행된 개정 노동조합법6) 제3조5호는 이 내용에 더해 ‘기존 노동조합과 조
직대상을 같이 하는 경우’7)를 노동조합 결격사유로 추가하였다.
공교로운 것은 개정 노동조합법 시행일이 자유금융노련 출범일 하루
뒤라는 점이다. 이 설립신고서 반려에 대해 조우현․윤진호(1994: 43)는
이렇게 쓰고 있다.
노동부의 이 같은 조치는 6․29 선언 뒤 반발하던 기존노조의 대체를 법적

으로 봉쇄하고자 신설된 노동조합법 제3조 제5호에 근거를 둔 것이었는데 이
법이 원래 예정되었던 공포일보다 앞선 자유금융노련 결성 당일 아침 서둘러
공포되었던 것이다.
설립신고서가 반려되었음에도 자유금융노련은 노동부 항의방문, 의견

서 제출, 서명운동 등 합법화 투쟁을 하였고, 9개월여 뒤에 전국사무금융
노동조합연맹(이하 사무금융연맹)으로 명칭을 변경한 데 이어 1988년 6
6) 법률 제3966호, 1987.11.28., 일부개정.

7) 제3조(노동조합의 정의) 5. 조직이 기존 노동조합과 조직대상을 같이 하거나 그 노
동조합의 정상적 운영을 방해하는 것을 목적으로 하는 경우.
월 30일 현재 가입되어 있는 노동조합만을 포함한다는 단서조항을 포함

시키는 등의 조치를 거쳐 1988년 8월 13일 한국노총의 인준증 없이 설립
신고필증을 교부받았다. 한국노총에 가입하지 않은 최초의 산별연맹 탄
생이었다.
다음은 언론노련과 병원노련이었다. 이 두 연맹은 1988년 11월과 12월
각각 창립대회를 통해 출범한 뒤 이듬해 1월 5일 노동부에 설립신고서를
제출하였다. 하지만 모두 반려되었다. 언론노련의 경우 상급단체를 기재
하지 않았다는 이유에서였고, 병원노련은 기존 상급단체(한국노총 연합
노련)와 조직대상이 중복된다는 이유에서였다.
설립신고서 반려조치에 반발한 두 연맹 모두 노조설립신고서 반려처분
취소 청구소송을 냈고, 모두 승소하였다. 언론노련 사건에 대해 1992년
대법원8)은 설립신고 때 상급단체 명칭을 기재하도록 되어 있는 노동조합
법 제13조1항5호는 강제규정이 아니므로 이를 지키지 않았다는 이유로
설립신고서를 반려한 것은 부당하다고 판단하였다. 대법원은 판결요지에
서 근로자가 자유로이 노동조합을 조직하거나 이에 가입할 수 있는 것과
마찬가지로 노동조합도 민주적인 의사결정에 따라 연합단체에 가입하거
나 탈퇴할 수 있고, 노동조합법이 노동조합의 설립과 존속의 요건으로 상
위 연합단체 가입을 강제하고 있다고 보기 어렵다고 밝혔다.
또한 1993년 대법원9)은 병원노련 사건에 대해 조직대상의 동일성 여부
는 단순히 규약의 조직대상에 관한 형식적인 규정내용만을 기준으로 해
서는 안 되고 규약이 정하고 있는 조직형태와 실제 노동조합 구성원들의
실체와 구성범위 등을 고려하여 판단해야 한다며 병원노련이 연합노련과
조직대상을 같이 하는 것이라고 볼 수 없다고 판결하였다. 특히 대법원은
전혀 이질적인 55개 업종이 포함되고 다른 산업별 연합단체에 속하지 않
은 기타 업종까지 모두 포괄하는 업종을 대상으로 하는 단위노조로 구성
되는 산업별 연합단체(연합노련)는 노조법 제13조2항 소정의 산업별 연
합단체인 노동조합이라고 볼 수 없다고 판결하였다.10)
8) 대법원 1992.12.2. 선고 91누6726 판결.

9) 대법원 1993.5.25. 선고 92누14007 판결.
10) 이와 관련, 전국연합노동조합연맹은 아래와 같이 연혁을 정리하고 있다. “(…)
이처럼 산별연맹 차원에서는 새로운 연맹들의 출현과 이들의 사회적․

법적 투쟁 등에 힘입어 복수의 연맹들이 속속 생겨났다. 법에서 이를 보
장한 것은 1997년 3월 13일 노조법이 제정되면서부터다. 제정 노조법은
사업장 단위 노동조합을 제외한 모든 노동조합의 자유로운 설립을 보장
하였다. 노동법 개정 이후 합법성을 얻은 첫 연맹은 민주노총 산하 전국
민주화학노동조합연맹(이하 화학연맹)이었다. 그동안 화학업종에서는 한
국노총 화학노련이 유일 산별연맹으로 활동하고 있었는데 그 해 4월 4일
화학연맹이 출범하면서 동일업종에 복수의 산별연맹이 존재하는 명실상
부한 복수노조 시대가 열렸다. 초기업 단위 복수노조 시대가 열렸음에도
여전히 사업 또는 사업장 단위에 조직되어 있는 노동조합에 대해서는 부
칙 제3조에서 2001년 12월 31일까지는 그 노조와 조직대상을 같이 하는
새로운 노조를 설립할 수 없도록 함에 따라 기업 단위 복수노조를 여전히
금지하였다.
나. 노조 조직형태에 관한 노동법 조항
노조 설립의 자유에 관한 노동법 조항을 살피면서 함께 검토해야 할

것은 노조 조직형태에 관한 법조항의 변천사이다.
1953년 제정 노동조합법(1953.3.8.)에서는 원칙적으로 조직형태의 제한
을 두지 않은 것으로 보인다. 법에서는 “노동조합이라 함은 근로자가 주
체가 되어 자주적으로 단결하며 근로조건의 유지, 개선 기타 경제적, 사
회적 지위향상을 도모하는 조직체 또는 그 연합체를 말한다”(제2조)라고
하였다. 노동조합과 노동조합의 연합체를 법상 노동조합으로 본 것이다.
다만 같은 법 제35조에서 “단체협약 체결은 공장․사업장 기타 직장 단
위로 한다”고 하였다. 이는 단체협약을 체결하는 단체교섭의 수준(level)
1987년 노동자 대투쟁 이후 노동운동이 폭발적으로 전개됨에 따라 조직수가 급

격히 증가하여 89년도에는 1,357개 조직 16만1천여 명에 달하던 조합원이 1992년
도 이탈조직인 소위 병원노련, 전문기술노련, 건설노련 등의 “노동조합 설립신고
반려처분 취소를 구한 청구소송”에 대한 대법원의 판결 결과로 조직이탈이 더욱
심화되면서 급속히 줄어들어 1999년 12월 말 조합원 수는 412개 조직 54,420명
(남 44,268/여 10,152)까지 줄어들었음”(연합노련 홈페이지. 2018.8.17. 접속).
을 공장․사업장 기타 직장 단위로 정한 것이고, 노동조합 조직형태와 직

접적 관련이 있는 것은 아니라고 보는 게 타당할 것이다.
동법 시행령에서는 “노동조합법(이하 “법”이라 한다)에서 단위노동조
합이라 함은 동일한 사업장에서 근무하는 근로자를 조합원으로 하여 조
직된 것을 말한다”(제1조)라고 하였는데, 이는 단위노동조합에 대한 정의
조항일 뿐 모든 노동조합의 조직형태를 강제한 것으로 보기는 어렵다. 법
에서는 조직체 또는 그 연합체를 노동조합으로 보고 있고, 몇몇 조항에서
는 노동조합 일반과 단위노동조합을 구분하여 사용하고 있다. 예컨대 법
제27조(소집의 절차)에서 “총회 또는 대의원회의 소집은 적어도 2주일 전
에 그 회의의 목적사항을 표시하여 규약에 정한 방법에 의하여 행하여야
한다”고 하면서 단서조항을 달아 “단, 단위노동조합에 한하여 이 기간을
규약으로써 단축할 수 있다”고 규정하고 있다.
1960년 5.16 쿠데타 이후 정부는 기존 노조를 해체한 뒤 노동조합 조직
을 산업별로 재조직하였는데, 1963년 개정된 노동조합법(1963.4.7.)11)에서
는 노조 조직형태에 관한 제약은 발견되지 않는다. 공장․사업장 기타 직
장으로 제한하였던 단체협약 체결 단위에 관한 조항과 제정법 시행령에
명시되어 있던 단위노동조합 정의규정을 삭제하였다. 대신 개정법에서
설립신고를 할 수 있는 노동조합을 전국 규모, 지역별 또는 기업별로 나
누어 모두 허용하였다.12) 또한 산별노조 산하 지부에게도 신고의무를 부
여하였다.13) 교섭 권한에 대해서는 노동조합 대표자 또는 노동조합으로
11) 1963년 개정 노동조합법에서 또 하나 특기할 만한 사항은 유니언숍 조항을 삽입

하였다는 것이다. 사용자의 부당노동행위로 “근로자가 어느 노동조합에 가입하지
아니할 것 또는 탈퇴할 것을 고용조건으로 하거나 특정한 노동조합의 조합원이
될 것을 고용조건으로 하는 행위”(제38조2)를 명시하면서 “다만, 노동조합이 당해
사업장에 종사하는 근로자의 3분의 2 이상을 대표하고 있을 때에는 근로자가 그
노동조합의 조합원이 될 것을 고용조건으로 하는 단체협약의 체결은 예외로 한
다”(제38조2 단서)고 하였다.
12) “노동조합을 설립하고자 할 때에는 다음 각호의 사항을 기재한 신고서에 규약을
첨부하여 전국적인 규모를 가진 노동단체는 노동청장에게, 지역별 또는 기업별
노동단체는 서울특별시장․부산시장 또는 도지사(이하 “행정관청”이라 한다)에
게 제출하여야 한다.”(제13조1항)
13) “전국적인 규모를 가진 노동조합의 산하 노동단체는 보건사회부령이 정하는 바에
의하여 행정관청에 신고하여야 한다.”(제13조3항)
부터 위임을 받은 자는 물론 “전국적인 규모를 가진 노동조합의 산하 지

부의 대표자”(제33조2항)를 포함하였다.
<표 2-2> 노동조합 조직형태에 관한 노동법 조항 변천사

제6조(노동조합조직가입의 제한) 근로자는 자유로 노동조합을
조직하거나 또는 이에 가입할 수 있다. 단, 현역군인, 군속,
경찰관리, 형무관사와 소방관사는 예외로 한다.
제정 노동조합법 제35조(단체협약의 단위) 단체협약체결은 공장, 사업장 기타
(1953.3.8.) 직장단위로 한다.
시행령 제1조 노동조합법(이하 “法”이라 한다)에서 단위노동
조합이라 함은 동일한 사업장에서 근무하는 근로자를 조합
원으로 하여 조직된 것을 말한다.
제13조(설립의 신고) ① 노동조합을 설립하고자 할 때에는 다
음 각호의 사항을 기재한 신고서에 규약을 첨부하여 전국
적인 규모를 가진 노동단체는 노동청장에게, 지역별 또는
기업별 노동단체는 서울특별시장․부산시장 또는 도지사
(이하 “行政官廳”이라 한다)에게 제출하여야 한다.
2차 개정
③ 전국적 규모를 가진 노동조합의 산하노동단체는 보건
(1963.12.7.)
사회부령이 정하는 바에 의하여 행정관청에 신고하여야 한
다.
제33조(교섭권한) ② 전항의 규정에 의한 노동조합의 대표자
에는 전국적인 규모를 가진 노동조합의 산하노동단체의 대
표자도 포함한다.
시행령 제7조(신고) 근로조건의 결정권이 있는 독립된 사업
3차 개정
또는 사업장에 조직된 노동단체는 지부․분회 등 명칭여하
(1973.3.13.)
에 불구하고 법 제13조의 규정에 의한 신고를 하여야 한다.
제13조(노동조합의 설립) ① 단위노동조합의 설립은 근로조건
의 결정권이 있는 사업 또는 사업장 단위로 근로자 30인
5차 개정 이상 또는 5분의 1 이상의 찬성이 있는 설립총회의 의결이
(1980.12.31.) 있어야 한다. 다만, 특수한 작업환경에서 근로하여 사업장
단위 노동조합의 설립이 부적합한 근로자의 경우에는 대통
령령이 정하는 바에 따라 단위노동조합을 설립할 수 있다.
8차 개정
제13조(노동조합의 설립) ① 삭제
(1987.11.28.)
1980년 개정된 노동조합법(1980.12.31.)에서 “단위노동조합의 설립은 근

로조건의 결정권이 있는 사업 또는 사업장 단위 근로자 30인 이상 또는 5
분의 1 이상의 찬성이 있는 설립총회의 의결이 있어야 한다”(제13조1항)
고 규정하면서 단위노동조합의 조직형태를 ‘기업별노조’로 명시하고 성립
요건을 다소 엄격하게 규정하였다. 하지만 법 제3조(노동조합의 정의)에
서는 ““노동조합”이라 함은 근로자가 주체가 되어 자주적으로 단결하여
근로조건의 유지개선과 근로자의 복지증진 기타 경제적․사회적 지위의
향상을 도모함을 목적으로 조직하는 단체 또는 그 연합단체를 말한다”고
규정하고 있기 때문에 조직형태를 기업별노조로 제한하였다고 말하긴 어
렵다. 이어 1987년 법 개정(1987.11.28.)에서는 단위노동조합 최소 성립요
건에 대한 제한규정은 삭제되었다14).
다. 단체교섭의 자유에 관한 노동법 조항
기업별 복수노조 설립 허용에 관한 논의에서 주목할 점은 ‘노조 설립의

자유’가 ‘단체교섭의 자유’와 같은 의미로 이해되지 않았다는 것이다.
1997년 제정 노조법에서는 노동부장관에게 복수노조 금지 기한이 경과된
후에 적용될 교섭창구 단일화를 위한 단체교섭의 방법․절차 기타 필요
한 사항을 강구하여야 한다고 의무를 부여하였다(부칙 제5조). 복수의 노
동조합이 출현할 경우 ‘교섭창구 단일화’를 전제로 한 단체교섭 방법과
절차 등을 마련할 것을 주문한 것이다.
사업장 단위 복수노조 설립이 허용되기 1년 반 전인 2010년 1월 1일부
터 시행된 노조법에서는 교섭권 및 협약체결권에 대한 조항을 신설 또는
개정하고 ‘교섭창구 단일화 절차’를 통해 교섭대표노동조합을 결정하도록
하였다. 교섭창구 단일화 제도에 대해서는 복수노조 가운데 교섭대표를
선정하는 과정에서 소수노조의 교섭권을 제한할 수 있다는 우려 등의 이
14) 노동조합 설립에 필요한 최소인원에 대해서는 더 이상 법에서 명시하고 있지 않

다. 하지만 최소 2인 이상이 되어야 노동조합을 설립할 수 있다고 보는 것이 일반
적이다. 노동조합은 그 요건으로 단체성이 요구된다는 이유에서다(대법원 1998.3.13.
선고 97누19830).
유로 그 위헌성에 관한 논란이 계속되었다. 이에 대해 헌법재판소는 “교

섭창구단일화제도는 하나의 사업 또는 사업장에 2개 이상의 노동조합이
병존하는 경우 야기될 수 있는 현실적인 문제, 즉 복수의 노동조합이 각
각 독자적인 교섭권을 행사할 수 있도록 할 경우 발생할 수 있는 노동조
합과 노동조합 상호간의 반목 및 노동조합과 사용자 사이의 갈등, 동일한
사항에 대해 같은 내용의 교섭을 반복하는데서 비롯되는 교섭효율성 저
하와 교섭비용의 증가, 복수의 단체협약이 체결되는 경우 발생할 수 있는
노무관리상의 어려움, 동일하거나 유사한 내용의 근로를 제공함에도 불
구하고 노동조합 소속에 따라 상이한 근로조건의 적용을 받는 데서 발생
하는 불합리성 등의 문제를 효과적으로 해결하는데 그 취지가 있다15)”고
하면서 위헌성을 부정하였다.
<표 2-3> 단체교섭 및 단체협약 체결에 관한 노동법 조항 변천사

제29조(교섭 및 체결권한) ① 노동조합의 대표자는 그 노동조
합 또는 조합원을 위하여 사용자나 사용자단체와 교섭하고
단체협약을 체결할 권한을 가진다.
② 제29조의2에 따라 결정된 교섭대표노동조합(이하 “교섭대
표노동조합”이라 한다)의 대표자는 교섭을 요구한 모든 노동
조합 또는 조합원을 위하여 사용자와 교섭하고 단체협약을
체결할 권한을 가진다. <신설 2010.1.1.>
③ 노동조합과 사용자 또는 사용자단체로부터 교섭 또는 단
체협약의 체결에 관한 권한을 위임받은 자는 그 노동조합과
사용자 또는 사용자단체를 위하여 위임받은 범위 안에서 그
권한을 행사할 수 있다. <개정 2010.1.1.>
제29조의2(교섭창구 단일화 절차) ① 하나의 사업 또는 사업장
에서 조직형태에 관계없이 근로자가 설립하거나 가입한 노동
조합이 2개 이상인 경우 노동조합은 교섭대표노동조합(2개 이
상의 노동조합 조합원을 구성원으로 하는 교섭대표기구를 포
함한다. 이하 같다)을 정하여 교섭을 요구하여야 한다. 다만,
제2항에 따라 교섭대표노동조합을 자율적으로 결정하는 기한
내에 사용자가 이 조에서 정하는 교섭창구 단일화 절차를 거
치지 아니하기로 동의한 경우에는 그러하지 아니하다.
제33조(교섭권한) 노동조합의 대표자 또는 조합의 위임을 받은 자
제정 노동조합법
는 노동조합 또는 조합원을 위하여 사용자 또는 그 단체와 단체
(1953)
협약의 체결 기타 사항에 관하여는 교섭할 권한이 있다.
15) 헌법재판소 2012.4.24. 선고 2011헌마338 전원재판부.

<표 2-3>의 계속
제33조(교섭권한) ① 노동조합의 대표자 또는 노동조합으로부터

위임을 받은 자는 그 노동조합 또는 조합원을 위하여 사용자나
사용자단체와 단체협약의 체결 기타의 사항에 관하여 교섭할 권
1차 개정 한이 있다.
(1963.4.17.) ② 전항의 규정에 의한 노동조합의 대표자에는 전국적인 규모
를 가진 노동조합의 산하지부의 대표자도 포함한다.
④ 노사협의회의 대표자는 제1항의 규정에 의한 단체교섭의 대
표권을 위임받은 것으로 본다.
3차 개정 사용자단체와 단체협약의 체결 기타의 사항에 관하여 교섭할 권
(1973.3.13.) 한이 있다.
② 삭제
④ 삭제
제33조(교섭권한) ① 노동조합의 대표자는 그 노동조합 또는 조
합원을 위하여 사용자나 사용자단체와 단체협약의 체결 기타의
사항에 관하여 교섭할 권한이 있다. 다만, 사용자단체와의 교섭
5차 개정 에 있어서는 단위노동조합의 대표자 중에서 그 대표자를 선정
(1980.12.31.) 하거나 연명으로 교섭할 수 있다.
② 단위노동조합은 단체교섭상 특수한 사정이 있거나 직종간,
업종간, 산업간의 조정이 필요하다고 인정할 때에는 행정관청의
승인을 얻어 그 연합단체인 노동조합에 교섭을 위임할 수 있다.
제33조(교섭권한) ① 노동조합의 대표자는 그 노동조합 또는 조
합원을 위하여 사용자나 사용자단체와 단체협약의 체결 기타의
사항에 관하여 교섭할 권한이 있다. 다만, 사용자단체와의 교섭
7차 개정 에 있어서는 단위노동조합의 대표자 중에서 그 대표자를 선정
(1986.12.31.) 하거나 연명으로 교섭할 수 있다.
② 단위노동조합은 조합원 과반수의 동의를 얻어 행정관청에
신고한 후 당해 노동조합이 가입한 연합단체인 노동조합에 교
섭을 위임할 수 있다.
사용자단체와 단체협약의 체결 기타의 사항에 관하여 교섭할
8차 개정 권한이 있다. 다만, 사용자단체와의 교섭에 있어서는 단위노동
(1987.11.28.) 조합의 대표자 중에서 그 대표자를 선정하거나 연명으로 교섭
할 수 있다.
② 단위노동조합은 총회 또는 대의원회의 의결을 거쳐 당해 노
동조합이 가입한 연합단체인 노동조합에 교섭을 위임할 수 있다.
교섭창구 단일화든 아니면 복수의 노조와의 개별 교섭이든 단일노조

체제가 아닌 상태에서 노사가 교섭을 하려면 일정한 교섭체계가 필요할
것이다. 이에 관하여 노동조합법이 복수노조를 금지하기 전인 노동조합
법 제정 시부터 1987년 제8차 개정 전까지 노동조합의 교섭체계는 어떻
게 구성되었는지 살펴보기 위해 단체교섭의 권한에 관한 규정들을 정리
해 보았다.
위의 표에서 알 수 있듯, 노동조합법 연혁상 복수노조에 대한 어떠한
금지조항이 없었던 제정 노동조합법 시기조차 복수노조의 설립을 전제로
한 교섭체계에 관한 규정이 마련되어 있지 않았다. 다만 노동조합법 제정
과정 논의에서 우리는 흥미로운 단초를 확인할 수 있다.
1953년 노동조합법 제정 당시 논의에서 정부안에서는 복수노조들의 대
표노조 선거에 의해 이루어지는 배타적 교섭단위제가 채택되었으나 이와
는 크게 다른 사회보건위원회 대안이 국회에서 채택, 통과되었다는 점이
다(유성재 외, 2012; 송종래 외, 2004). 구체적 조항으로 언급하지 않음으
로써 실제로는 각 기업 또는 사업장에서 단체협약에 의해 유일 단체교섭
이 성립하게 되었다16). 이는 법 이론상 제헌헌법이 모든 노동조합에게 단
체교섭권을 인정하고 있음에 비추어 제2노조와의 단체교섭을 거부하는
것은 정당하지 못하며, 더욱이 제2노조의 결성을 억제하는 것은 단결의
자유권에 저촉되어 부당노동행위가 될 것이라는 문제점을 내포하고 있었
다(유성재 외, 2012).
더불어 당시 노동조합법 입법과정에서 앞서 언급한 사회보건위원회의
대안에 반대하며 수정안을 제시한 전진한 당시 국회의원은 근로자의 단
결자유권 보장의 취지에 비추어 한 직장 내의 복수노조 허용은 당연한 결
과로 받아들여야 하고, 복수의 노조가 있을 때 단체교섭 방식 역시 근로
자의 자유의사에 따라 결정되어야 한다고 주장하였다.
실례로는 경전(京電) 안에 전평노동조합과 대한노총이 둘이 병존했을 때에

여기는 단체교섭문제가 있었습니다. 군정 때입니다. … 그때에 실지로 행한 방
16) 이에 관하여는 이흥재(2005),「노동조합법제정사의 법사회학적 조명 - 그 제정배

경과 전진한의 역할 및 법인식의 탐조」,『서울대학교 법학』46 (2), p.176의 ‘1. 법
안의 상정경위’ 이후에 자세히 기술되어 있다.
법은 민주주의 투표를 해서 노동자가 전평을 선택하느냐 대한노총을 선택하느

냐 … 투표한 결과 대한노총이 승리했습니다. 그 한 직장 내에서 대한노동조합
만 선정했습니다. … 한 직장에 노동조합이 몇 개 있든지 그 노동조합의 단결
은 자유에요(국회속기록 제15회 제9호 3면; 이흥재(2005)에서 재인용).
그는 “복수노조가 있는 경우에 단체교섭은 근로자의 자유의사로 무기

명투표를 통해 직장의 대표노동조합을 선정하여 그 대표조합과 단체협약
을 체결하는 것이 민주적이라고 주장”하였다(이흥재, 2005: 192～193).
이 같은 주장이 있었음에도 앞서 살펴본 바와 같이 복수노조의 존재를
전제로 한 교섭관련 법 조항은 시행령, 시행규칙(세칙)을 통틀어 찾아보
기 어렵다. 다만 전진한 의원이 제기하였던 ‘근로자 투표를 통한 대표노
조 선정을 통한 단체협약의 체결’ 방안과 관련해서는 복수노조 환경에서
대표권 확장을 꾀할 수 있는 중요한 고리로 볼 수 있는 만큼 뒤에서 자세
히 논의하도록 하겠다. 아래에서는 복수노조 설립 금지 조항이 삭제된
1997년 법 개정 이후 상황을 노동정치 측면에서 살펴보겠다.
2. 1997년 이후 노동법 개정 과정에서의 노동정치
가. 연기, 연기, 또 연기
1) 5년(1997년 법 제정 후)
복수노조 설립을 금지했던 노동법 조항이 삭제된 것은 1997년 3월 13
일, 기존의 노동조합법과 노동쟁의조정법을 통합하여 새롭게 제정한 노
조법에서다. 이 제정 노조법에서는 사업 또는 사업장 단위 복수노조 설립
금지 조항을 삭제하였다. 하지만 부칙에서 2001년 12월 31일까지 시행을
유예함으로써 초기업 단위 노조의 복수노조 설립은 즉시 허용하면서 기
업 단위 노조에 대해서는 5년 더 설립을 금지하게 되었다.
제정 노조법에서 새롭게 명시된 것은 노동조합 전임자에 대한 임금 지
급 금지 조항이다. “노조 전임자가 그 전임기간동안 사용자로부터 어떠한
급여도 지급받아서는 아니된다”(제24조2항)고 규정하면서 “노동조합의
전임자에게 급여를 지원하거나 노동조합의 운영비를 원조하는 행위”를
사용자의 부당노동행위(제81조4호)에 포함시켰다. ‘복수노조 설립’은 결사

의 자유 측면이고, ‘노조전임자 급여’는 노사가 자율적으로 결정할 사항이
므로 이 둘을 별개로 봐야 한다는 주장이 지속적으로 제기되었음에도
1997년 3월 노조법에 포함된 이 두 가지 사안에 관한 법 조항은 마치 동
전의 앞뒷면처럼 계속 붙어 다녔다. 1997년 법 부칙 경과규정에서 2개의
사항에 관한 조항 모두 2001년 12월 31일까지 적용을 유예하기로 하였다.
2) 5년(2001년 법 개정 후)
부칙 경과규정의 만료를 1년여 앞둔 1999년 12월, 복수노조 허용에 따
른 교섭창구 단일화 방안에 관한 정부안이 국회에 제출되었다. 하지만 노
사 및 정당 간 의견이 조율되지 못하여 처리되지 못했고, 2000년 5월, 15
대 국회 종료로 자동 폐기되었다. 이후 노사정위원회에서 관련 논의를 진
행한 끝에 2001년 2월 9일, 사업장 단위 복수노조 설립 허용을 노조 전임
자 임금지급 금지와 묶어서 5년 더 연장하기로 합의하였다. 이에 따라
2001년 3월 28일 노조법상 경과조치가 또 개정되어 복수노조와 전임자
임금지급 금지는 2006년 12월 31일까지 적용 유예되었다.
3) 3년(2006년 법 개정 후)
복수노조 설립 허용 및 전임자 임금지급 금지 시행을 3개월여 앞둔
2006년 9월 11일, 노사정 대표자회의에서 이 둘을 묶어 3년간 더 유예하
기로 합의하였다. 따라서 2006년 12월 30일 법 부칙이 또 개정되어 복수
노조와 전임자 임금지급 금지는 2009년 12월 31일까지 적용 유예되었다.
다만 당시 노사정은 대타협선언문에서 “기업 단위 복수노조 허용 시 혼
란 최소화 방안, 노동조합 스스로 전임자 급여를 부담할 수 있는 재정자
립방안 등 2가지 쟁점에 대해 노사정위원회에서 집중 논의, 원만한 합의
를 도출키로 한다”고 합의하였다.
4) 1년6개월(2010년 법 개정 후)
2006년 9월 11일 합의 이후 복수노조 관련 논의는 한동안 진행되지 않
다가 2007년 12월 대선 이후 재개되었다. 당시 대선에서 한국노총은 조합
원 총투표 결과를 근거로 한나라당 이명박 후보를 지지하기로 결의하였

다. 정책연대의 최우선 과제로 복수노조와 노조전임자 문제의 합리적 해
결을 제시하였다. 경제사회발전노사정위원회17)는 2008년 10월 노사관계
선진화위원회를 발족시켰고, 복수노조와 전임자 문제를 주요 의제로 선
정하여 논의를 진행하였다. 수차례 회의를 열었으나 합의안을 만들지 못
하다가 결국 2009년 12월 4일, 한국노총과 경총, 노동부 등 3자 논의에서
12. 4 노사정 합의를 도출하였다.
<12. 4 노사정 합의사항>
가. 노동조합 전임자 급여금지 제도와 관련하여, 중소기업의 합리적인 노조활동이

유지될 수 있도록 노사 교섭ㆍ협의, 고충처리, 산업안전 등 관련 활동에 대해
사업장 규모별로 적정한 수준의 근로시간 면제제도를 운영할 수 있도록 한다.
○ 위와 관련된 구체적인 세부사항은 노사정이 실태조사 등을 토대로 긴밀한
협의를 통해 합리적인 기준을 마련, 시행령에 반영하고 준비기간을 거쳐
2010년 7월부터 시행한다.
나. 근로자의 단결선택권을 보장하기 위해 사업장 단위 복수노조 설립 규제는 폐

지하되, 이에 따라 야기될 수 있는 부작용과 혼란을 최소화하기 위해 교섭창
구는 단일화한다.
○ 교섭창구 단일화를 위한 구체적인 방법ㆍ절차, 교섭 비용 증가 방지 방안 등
을 노사정이 협의하여 시행령에 반영하고, 산업현장 교육ㆍ지도 등을 위한
충분한 준비기간을 두고 2012년 7월부터 시행한다.
다. 복수노조 교섭단위는 사업 또는 사업장으로 한다.

○ 소수노조에 대한 불합리한 차별을 방지하기 위해 교섭대표 노조에 공정대표
의무를 부여한다.
이를 근거로 국회는 2010년 1월 1일 새벽, 노조법 개정안을 통과시켰

다. 당시 법안 처리과정에서 소관 상임위인 환경노동위 야당 의원 참여
배제, 법제사법위 심의․표결권 침해 등 절차상의 문제가 있다는 지적이
제기되었음에도 개정안은 공포되었다.
17) 2007년 4월 법률 개정으로 노사정위원회가 경제사회발전노사정위원회로 명칭을

바꾸었다.
나. ‘패키지딜’․‘연기’를 둘러싼 노동정치
그동안 복수노조는 결사의 자유 보장 측면에서, 전임자 임금18)지급은

노사 자율의 측면에서 바라보아야 하므로 이 둘을 패키지로 묶어서는 안
된다는 지적은 누차 제기되었다. 하지만 앞서 살펴본 것처럼 이 둘은 묶
였고, 묶음상품처럼 함께 연기되고, 또 연기되는 과정을 거쳤다. 그렇다면
왜 묶였고, 왜 연기되었을까?
기업별 복수노조 허용은 기정사실로 이해되었다. 노동계는 말할 것도
없고, 정부나 재계도 더 이상 사업 또는 사업장 단위 복수노조 설립 금지
조항을 존치하기 어렵다는 판단은 하고 있었던 것으로 보인다. 이미 노동
현장에서 복수노조 설립 사례가 다수 확인되었고, 복수노조 금지가 국제
기준에 부합하지 않을뿐더러 ILO 등은 지속적으로 한국정부에 복수노조
금지 조항을 삭제해야 한다고 권고를 해 왔기 때문이다. 하지만 복수노조
를 허용하였을 경우 야기될 노사관계 불안정을, 더 정확히 말하면 노조
교섭력 강화에 따른 갈등 확산을 우려하는 목소리는 작지 않았다. 특히
재계는 전임자 임금에 사활을 걸었다. 그렇지 않아도 노조 전임자 임금을
지급하는 것에 마뜩잖아 했던 사용자들은 복수노조가 허용될 경우 노조
전임자 수가 증가되고, 이는 불필요한 기업의 인건비 부담을 가중시킬 것
이라고 주장하였다. 단순히 ‘인건비 얼마’라는 액수의 문제라기보다 노동
조합에게 ‘과도하게’ 힘이 실리는 것을 경계한 것으로 보인다. 또한 사용
자들은 노조의 ‘난립’이 노사관계 안정 역시 저해할 것이라며 반발하였다.
여기에 복수노조에 대한 노동진영의 우려도 맞물렸다. 허용해야 한다
는 원칙론이 공식적으로는 표명되었지만 내심 복수노조 허용에 따른 교
섭력의 변화가 누구에게 유리할 것인지 계산은 복잡하였다. 복수노조 금
지 조항 때문에 노조 설립신고가 반려되는 등의 단결권 침해 사례가 다수
확인되는 것과 별개로 기업 단위 복수노조 허용이 기존 노조의 교섭력 약
화, 사용자의 분할 지배 가능성 등의 위험성도 함께 내포하고 있다고 판
단하였기 때문이다. 전임자 임금지급이 금지되고 일정 시간만큼만 노조
활동에 할애할 수 있도록 한 근로시간면제제도 역시 발목을 잡았다. 양대
18) 전임자 임금은 이른바 타임오프제로 불리는 근로시간면제제도로 입법화되었다.

노총 간에도 입장차가 있는 것으로 확인되었다. 그러다 보니 노동진영이

이 사태를 어떤 관점에서 보고 있는지도 미묘하게 엇갈렸다. ‘복수노조
허용 유예’라는 표현과 ‘복수노조 금지 연장’이라는 표현이 섞였다. 1997
년 법 개정 이후 법에서 정한 2002년 1월 1일부터 복수노조를 허용할지
여부를 두고 논의가 진행되었을 때 당시 야당 의원은 “복수노조 금지 조
치 연장에는 노사 모두 찬성하는 것으로 알고 있다”고 발언하기도 하였
다.19)
1) 97년 법 개정까지
민주노총은 ‘복수노조 허용’이라는 원칙적 입장은 견지하였다. 1980년
대 말 노동법개정투쟁운동본부를 출범시키면서 노동법 개정의 핵심 쟁점
으로 복수노조를 금지한 노조법 제3조5호 폐지가 부상하였다. 당시 내부
에는 민주노조운동 진영의 확대를 위해, 제3조5호 폐지보다는 총회 소집
권자 지명요청권 확보 투쟁을 통한 한국노총 민주화가 필요하다는 주장
도 있었으나 다수는 제3조5호 폐지를 지지하였다. 이는 유일노조가 대표
권을 독점할 수 있다는 점에서 조직 확대에 더 유리하다는 판단과 복수노
조 허용을 통해 조직 확대를 하는 것이 더 유리하다는 판단 간의 논쟁이
었다. 후자에 힘이 실렸던 것은 당시 분출하던 노동자대투쟁 열기를 감안
할 때 조직력과 투쟁력으로 새로운 노동운동의 흐름을 만들 수 있을 것이
라는 긍정적인 기대가 작동하였기 때문인 것으로 보인다. 하지만 1980년
대 중후반 폭발적으로 증가하였던 노동조합 결성과 파업을 포함한 단체
행동은 1990년대로 넘어가면서 조금씩 수그러들었고, 정권과 자본은 관
리체제를 정비하게 된다. 헌법은 개정했지만 노동관련 법 규정에서는 여
전히 ‘구체제’가 유지되는 상황이었다. 민주화 요구와 군사정권 청산이라
는 국민적 요구가 거센 상황에서 여당(민주정의당)이 1988년 국회의원 총
선거에서 과반수 의석 확보에 실패하자 여소야대 국면을 타개하기 위해
1990년 3당 합당을 통해 거대여당을 출범시켰다. 지배체제의 안정화를 꾀
하던 상황에서 1993년 한국노총과 경총이 임금인상률을 4.7～8.9%로 정
19) 연합뉴스, 1999.12.5,「복수노조 금지 2004년 말까지 연장 추진」,

http://www.newscham.net/news/view.php?board=news&nid=9258
하는 중앙 단위 임금협약을 체결하자 민주노조운동 진영의 불만은 폭발

하였다. 자본은 1987년 대투쟁 이후 임금인상이 초래한 이윤압박을 타개
하기 위한 목적으로 노-경총 임금합의를 하였는데, 이것이 민주노조운동
진영에 불을 붙인 셈이 되었다. 한국노총 탈퇴가 줄을 잇고 제2노총 출범
이 공공연히 논의되었다.
그러던 중 정부는 1995년 노사관계개혁위원회를 출범시키면서 아래에
서 끓는 노동법 개정 요구를 일단 포용하는 모양새를 취하되 자본이 요구
하는 ‘세계화’에 따른 유연화 요구를 함께 다루는 코포라티즘적 노동정책
을 구사하려 하였다. 이때 핵심 논의의제는 이른바 ‘3금3제’였다. 복수노
조 금지, 노조의 정치활동 금지, 제3자 개입 금지 등 이른바 3개의 금지조
항을 푸는 대신 변형근로시간제, 정리해고제, 근로자파견제 등 3개 제도
를 도입하자는 것이었다. 3금으로 묶인 것은 노동기본권에 관한 것이고 3
제로 묶인 것은 노동유연화에 관한 것으로, 애초부터 정치적 교환의 대상
이 아니라는 주장도 있었지만 현실 노동정치는 노동진영에 녹록지 않았
다. 특히 1990년대 중반 이후 삼미나 한보철강의 부도 등이 한국 경제에
큰 충격을 주었다. 더 이상 1980년대와 같이 3저 호황 흐름 속에 한국 경
제는 성장하고 고용도 늘어나 노동조합 진영은 임금인상 투쟁만 하면 되
던 시기가 아니었다. 이 과정에서 한국노총은 공공연히 복수노조 반대 입
장을 제출하였다. 민주노총 출범 이듬해인 1996년 2월, 한 일간지 칼럼20)
에서 이정식 당시 한국노총 조사부장은 한국노총이 복수노조를 반대하는
이유에 대해 이렇게 썼다.
한국노총이 복수노조를 반대하는 것은 다분히 현실론과 노동운동 당위론 차

원에서다. 복수노조가 허용되면 단결과 통일이 생명인 노동조합의 교섭력 약
화로 노동조합의 정상적 활동이 위협받을 우려가 있다. 복수노조로 인한 교섭
비용의 과다와 산업 평화의 파괴 가능성, 세계적인 노동조합 통합추세, 그리고
외국과 달리 우리나라엔 이념정당이 없다는 것도 복수노조를 반대하는 이유
중 하나다.
20) 중앙일보, 1996.2.5, <서소문포럼> ‘복수노조’ 찬반의견 - 반대.

https://news.joins.com/article/3216106
물론 그는 유일노조를 법적으로 강제하는 것이 타당한가 여부에 대해

논란이 있고 한국노총 내에서도 복수노조 문제에 대해 전향적 입장을 취
해야 한다는 주장도 있다고 설명하였지만, 어떤 입장을 취하든지 결사의
자유라는 이상과 가치도 결국은 현실이나 힘의 관계를 반영해 구체화된
다는 점을 강조하였다. 이런 입장은 1996년 당시 박인상 한국노총 위원장
이 “단위노조까지 복수노조를 허용하자”21)고 발언한 것과도 맥을 같이
하는 것으로 보인다. 당시 사용자단체들은 내부적으로 약간의 입장차는
있어도 복수노조 허용을 반대하던 상황에서 한국노총이 복수노조를 할
요량이면 초기업 단위는 물론 기업 단위 노조까지 다 허용해야 한다고 주
장하면서 맞불을 놓는 형국이 되었다. 결국 서로 받을 수 없는 안을 내면
서 결국 복수노조를 무마시키려 했던 것 아니냐는 평가도 나왔다.
노개위에서의 합의가 실패로 돌아가자마자 당시 여당은 1996년 12월
정리해고를 법제화하고 대체근로제를 도입하는 등의 내용을 담은 노동법
을 날치기로 통과시켰다. 양대 노총은 총파업으로 맞섰다. 날치기 통과
직후인 1996년 12월 26일부터 1997년 2월까지 40여 일 동안 연인원 360만
여 명이 참여할 정도의 위력적인 파업을 벌였다. 그 결과 1997년 3월 다
시 노동법이 개정되도록 했다는 점에서는 성과를 거뒀다. 하지만 내용적
으로는 성과를 거뒀다고 평가하기 어렵다. 정리해고제(경영상 이유에 의
한 고용조정)는 시행을 2년 유예를 전제로 근로기준법에 포함되었다. 복
수노조를 금지한 노조법 제3조5호는 폐지되었지만 부칙 경과조치로 복수
노조는 상급단체에 한해서만 허용하는 것으로 정리가 되었다. 당시 정
치․경제적 상황을 감안하면 노동진영은 정리해고제 등으로 대표되는 노
동유연화 공세를 막아낼 강력한 힘을 발휘하지도 못하였고, 복수노조 문
제에서는 사업장 단위 복수노조 허용 효과에 대한 각각의 판단들이 엉키
면서 ‘선택적’으로 복수노조가 허용되는 다소 기이한 결과를 낳았다. 조직
입장에서 보면 한국노총은 기업별 복수노조 허용을 막아낸 것이고 민주
노총은 상급단체 복수노조를 확보한 것으로 논의를 일단락한 것이다.
21) 매일노동뉴스, 2010.1.1,「노동운동 40년, 박인상 회고록(34)」.

http://www.labortoday.co.kr/news/articleView.html?idxno=93783
2) 97년 법 개정 후
97년 법 개정 이후 계속되는 노동법 개정 논의는 기업별 복수노조 허
용 여부 등에 집중되어 있었다. 한국노총은 ILO 권고와 국제기준(global
standard)이라는 점을 강조하며 복수노조 허용을 얘기하였다. 물론 자율
적인 단체교섭 보장과 전임자 임금지급 노사자율 결정 보장을 전제로 한
것이었다. 복수노조에 관한 한국노총 입장이 번복된 것은 2009년 말의 일
이다. 당시 노조법에 따르면 2009년 12월 31일까지 복수노조와 전임자 임
금지급이 금지되어 있었기 때문에 이를 더 연장할지 여부에 대한 노사정
간 입장이 첨예하게 대립하던 시기였다. 그 해 11월 30일 장석춘 당시 한
국노총 위원장은 긴급 기자회견을 열어 복수노조 허용이라는 그동안의
입장을 번복하였다. 그는 “(복수노조를 허용하면) 기업 내부에서 노조 사
이에 사활을 건 조직경쟁이 불가피하고 더 투쟁적인 노조가 지배하는 시
대가 될 것”이라고 말하였다22). 2007년 대선 당시 한국노총과 정책연대
를 하였던 한나라당이 당일 복수노조 금지 3년 연장, 노동자 1천 명 이하
사업장 노조 전임자 임금지급 노사자율 결정 등의 중재안을 내놓은 것에
대한 반발이었다. 전임자 임금 문제 해결에 소요되는 시간 등을 전제로
하긴 했지만 복수노조 전면 허용에서 반대로 방침을 선회하자 한국노총
내부에서도 반발은 심하였다. 홈페이지 게시판에는 지도부에 대한 비판
글이 올라왔고, ‘한국노총 탈퇴’까지 언급되기도 하였다.23) 하지만 그동안
한국노총 내부에서는 복수노조 반대 목소리가 적잖게 나왔던 것도 사실
이다. 항운노련, 자동차노련, 전택노련 등 산별노련들과 지역본부들에서
복수노조 반대를 요구해 왔고, 금속노련 위원장 선거(2009년 5월)에서는
한 후보가 “전임자보다 더 큰 문제는 복수노조”라며 “(…) 당선 후에는
복수노조 반대를 분명하게 외치겠다”고 밝히기도 하였다24). 결사의 자유
보장, 노동조합 대표권 확대방안 마련 등에 대한 논의보다는 기존 조직력
22) 한겨레, 2009.12.1,「원칙․약속 깨고 한국노총 ‘본색’」,

http://www.hani.co.kr/arti/PRINT/390892.html
23) 레디앙, 2009.12.4,「복수노조 반대에 한국노총 내홍 심화」,
http://www.redian.org/archive/27306
24) 참여와혁신, 2009.10.5,「복수노조, 허용 원칙론 속 반대 목소리 솔솔」,
http://www.laborplus.co.kr/news/articleView.html?idxno=4683
위협이라는 현실론이 우세했던 것이다.

민주노총은 기업별 복수노조 허용을 전제로, 패키지 의제로 걸려 있던
전임자 임금에 대해서는 노사자율에 맡겨야 한다는 입장이었고, 교섭창
구에 대해서는 소수노조의 단체교섭과 단체행동권 보장이라는 측면에서
자율교섭을 주장하였다. 다만 민주노총에서도 기업 단위 복수노조 허용
에 반대해야 한다는 주장이 제기되기도 하였다. 정부의 노조 탄압 기조
하에 회사 주도의 노조 설립이 확대되고 이를 통해 기존 민주노조 운동이
무력화될 것이라는 우려가 근거로 제시되었다. 하부영 당시 민주노총 전
울산본부장은 2009년 한 언론사에 기고한 글25)에서 이렇게 썼다.
이제껏 ‘반노동 정책’으로 일관하는 정부가 왜 국제노동기구(ILO)가 권고하

는 복수노조를 허용해 주려고 하는 것일까? 노동자의 결사의 자유를 보장하기
위한 선의에서? 그렇게 보기 힘들다. (…) 현재 자본과 정권은 노사관계가 사
측에 의해 지배되는 곳에서는 노동3권을 유린하는 방법으로, 민주노총에 대해
서는 노조를 분열시키고 무력화(소수화)시키는 방법으로 민주노조운동을 말살
하려 하고 있다. 그런 현 정권에게 진정한 노동3권과 결사의 자유를 바란다는
것은 말 그대로 ‘연목구어(緣木求魚)’다.
그는 일본의 사례가 복수노조 허용 이후 회사 사주에 의한 조․반장

노조가 다수를 차지하면서 기존 노조가 무너졌던 복수노조 폐해를 전형
적으로 보여준다며 한국에서도 복수노조 허용은 기존 단체협약 무력화,
조직률 하락, 체크오프 무력화 등의 문제를 야기할 것이라고 지적하였다.
따라서 기존 노조의 분열을 가져올 기업 단위 복수노조를 반대하고 초기
업 단위 복수노조만 허용하는 현행 제도를 유지해야 한다고 주장하였다.
실제 민주노총 내부에서는 1997년 이후 기업 단위 복수노조 허용 관련 논
의가 교섭창구, 전임자임금과 패키지로 묶이면서 결과적으로 민주노조운
동 진영에 불리한 결과로 이어질 수 있을 것이라는 우려가 제기되기도 하
였다. 하지만 결사의 자유 측면에서 복수노조 허용이라는 명분에 반대하
긴 어려웠다. ‘산별노조 건설’은 노동자계급 연대 확장 측면에서 1990년대
25) 프레시안, 2009.10.13.「복수노조 허용, 한 방에 훅 가기 전에 반대해야 : 기업별 복

수노조 허용하려는 정부의 속내는?」. http://www.pressian.com/news/article.html?
no=97376.
초반부터 주장되어 왔지만 복수노조 시대에 대응하는 노조 전략 중 하나

이기도 하였다. 2000년대 초중반부터 금속과 공공 중심으로 산별노조로
의 조직형태 변경 결의가 확산되었던 것도 그 노력의 일환으로 볼 수 있
다. 뒤에 언급하겠지만 이 노력도 그리 성공하지는 못한 것으로 평가된다.
결국 단체교섭 창구단일화 대상이 되는 노조에 산별노조 사업장 지부/지
회도 포함되었기 때문이다.
이처럼 복수노조에 관한 민주노총 내부 논의는 복잡한 양상으로 진행
되었지만 어찌 되었든 공식적인 입장은 복수노조 허용이었다. 하지만 복
수노조 관련 논의에서 ‘복수노조 즉각 허용’, ‘결사의 자유 보장’보다는 ‘복
수노조 창구단일화 반대’, ‘전임자 임금지급 금지 반대’ 등이 더 많이 구호
로 제시되었다. 실상 복수노조 허용보다는 전임자 임금지급 금지 반대가
더 절실한 요구였던 것으로 보인다. 물론 복수노조 시행이 정부의 노동운
동 무력화 의도가 있었다 하더라도 현장에서는 복수노조 금지 조항 때문
에 결사하지 못하는 노동자들이 많았음을 감안하면 ‘결사의 자유’에 대한
민주노총의 진짜 속내가 무엇이었는지 의문이 들지 않을 수 없다. 때문에
김유선 당시 한국노동사회연구소장은 “전임자 임금 금지를 완화하는 대
가로 자주적 단결권과 교섭권을 훼손할 바에는, 예정대로 복수노조 허용
과 전임자 임금지급 금지를 시행하는 게 낫다”라고 주장하기도 하였다26).
한편 경영계도 단일한 입장은 아니었다. 복수노조 허용에 따른 혼란과
갈등에 대한 우려를 공유하고 있지만, 무노조 경영방침을 고수하는 그룹
과 중소기업들의 경우 복수노조 허용에 반대 입장인 반면 이른바 강성노
조가 존재하는 그룹들의 경우 찬성 입장이었던 것으로 알려졌다.
3) 복수노조 설립 허용 시점
주목할 것은 계속 연기되어 오던 복수노조 설립이 허용된 시점이다. 복
수노조 금지가 연장, 연장되다가 2011년 7월부터 허용한다는 법 개정이
이루어진 2010년 1월 이후 더 이상의 연장이 이루어지지 않았다.27) 더 연
26) 시사인, 2009.11.26,「복수노조에 대처하는 양대노총」제114호.

http://www.sisain.co.kr/?mod=news&act=articleView&idxno=5761
27) 법 시행 원년인 2011년 7월 당시 이명박 정부는 대통령실 이름으로 발간하는 정
장하는 데 대한 명분 찾기가 어려웠던 탓도 있겠지만 이제는 시행해도 괜

찮다는 암묵적인 동의, 혹은 정권 차원의 ‘관리에 대한 자신감’이 있었기
때문일 것이다. 그 핵심에는 노동조합 운동이 수세기에 접어들었다는 판
단이 깔려 있었던 것으로 보인다. 고용노동부가 밝힌 노동조합 조직현황
자료에 따르면, 2010년 조직률은 역대 최저치인 9.8%다(그림 2-1 참조).
또한 2010년 7월부터 시행한 근로시간면제제도가 어느 정도 정착되고 있
다는 판단도 하였던 것으로 보인다.28) 2011년 당시는 기존 기업별 중심의
노조 운동에 대한 자성적인 노력 차원에서 초기업노조로의 전환이 이루
어지고 있었지만 초기업 단위 노사관계 제도화 수준은 취약했으며, 정규
직 노조 이기주의 담론이 확산되던 시기였다.
[그림 2-1] 노동조합 조직률 연도별 비교

(단위 : %)
자료 : 고용노동부,「노동조합 조직현황」, 각 연도.
책소식(vol.98, 2011.7.12.)에서 이렇게 밝혔다: “복수노조 허용으로 국제사회에서

‘노동후진국’이라는 불명예를 털어낼 수 있게 되었고 (…) 복수노조가 허용되면
노사관계가 혼란해져 기업경영이 어려워지고 노동조합의 분열로 단결력이 저하
될 것이라는 우려도 있습니다. (…) 그렇다고 하여 복수노조 금지에 따른 독점의
과실을 계속 누리겠다는 생각은 바람직하다 할 수 없을 것입니다. 이러한 우려를
해소하기 위해 교섭창구 단일화 절차를 마련하였습니다.”
28) 2011년 8～9월 두 달 동안 총 455개 사업장을 대상으로 실시한 설문조사와 사례
조사를 바탕으로 한 이장원 외(2012)와 제도 시행 2주년을 앞두고 실시한 실태조사
결과를 분석한 이성희 외(2012)는 제도가 노동현장에 정착되고 있다고 평가하였
다. 2012년 한국노사관계학회 하계학술대회에 참석한 당시 이채필 노동부장관은
축사에서 “근로시간면제제도가 당초의 우려와 달리 빠른 속도로 안착단계에 이르
렀고(…)”라고 발언하였다.(뉴스데일리, 2012.6.18,「근로시간면제제도, 현장에서 순
조롭게 정착」, http://www.newsdaily.kr/news/articleView.html?idxno=64734)
민주노조운동 진영의 사회적 장악력이 약화되고 조직률이나 발언력 측

면에서 노동조합 운동의 수세기에 복수노조 설립이 허용된 것이다. 결국
이 시기 복수노조 허용은 미조직 노동자 조직화와 조직률 상승보다는 기
업이 주도하는 황색노조(yellow union) 출현이나 사업장 단위 노노 갈등
이 더 큰 이슈로 부각되었고, 결국 노동조합 진영이 지향하였던 초기업
단위 노조 활동이 강화되는 방향으로 기여하지 못한 것으로 평가된다. 제
도는 ‘사업 또는 사업장’ 단위로 노조 활동의 수준을 끌어내리려 하였고,
노조 활동에 대한 시간제한을 적용하면서 활동의 내용과 범위를 좁히려
하였다. 물론 모든 것을 제도 탓이라고만 할 수는 없다. 제도 역시 행위자
들과 상호 작용하는 유기체이기 때문이다. 이념은 권력을 통해 정책과 제
도로 자신을 드러낸다(유범상, 2017).
다. 현행 제도
이처럼 기업별 복수노조 허용을 둘러싸고 오랜 시간 공방을 이어가는

동안 복수노조 허용이 갖는 의미를 현장 노사관계에서 어떻게 실현시켜
낼지에 대한 고민은 상대적으로 깊지 않았던 것으로 보인다. 이유야 여러
가지였지만 결과적으로 노동진영은 대체로 기업별 복수노조 허용의 장점
보다는 기존 노조의 약화라는 단점에 대한 우려가 더 컸던 것으로 판단된
다. 기업별 복수노조 허용을 언젠가는 이루어질 잠재적인 과제로 여겼으
면서도 어떻게 하면 노조의 대표권을 확장할 수 있는 고리로 복수노조를
활용할 수 있을지에 대한 논의는 활발하게 진행되지 못했다.
이런 과정을 거쳐 만들어진 한국의 복수노조 제도는 아래와 같이 정리
할 수 있다. 핵심은 교섭창구 단일화를 전제로 복수노조 설립이 허용되었
다는 점이다(노조법 제29조의2). 하나의 사업 또는 사업장에 노조가 2개
이상일 경우 노조는 교섭대표노조(2개 이상의 노동조합 조합원을 구성원
으로 하는 교섭대표기구 포함)를 정하여 교섭을 요구하여야 한다. 교섭대
표노조를 결정하는 방식은 아래와 같다.
첫째, 자율결정이다. 교섭대표노조 결정 절차에 참여한 모든 노조는 일
정 기한 내에 자율적으로 교섭대표노조를 정하여야 한다. 노조들끼리 자
율적으로 특정 노조를 교섭대표노조로 정하거나, 조합원 수 비례 등의 방

법으로 하나의 교섭대표단을 꾸리기로 결정할 수 있다. 그런데 이 기간
내에 사용자가 교섭창구단일화를 거치지 아니하기로 동의한 경우 그러하
지 않아도 된다. 즉 사용자가 각 노조와 개별적으로 교섭을 하겠다고 하
는 경우 교섭대표노조를 정할 필요는 없다.
둘째, 노조가 자율적으로 교섭대표노조를 정하지 못했거나 사용자가
개별 교섭을 하겠다고 동의하지 않은 경우, 교섭창구 단일화 절차에 참여
한 노동조합의 전체 조합원 과반수로 조직된 노조가 교섭대표노조가 된
다. A노조 조합원이 100명, B노조 조합원이 101명인 경우 B노조가 과반
수 조직 노조(50.2%)로 교섭권을 갖게 된다.
셋째, 위의 방법을 통해 교섭대표노조를 결정하지 못한 경우 창구단일
화 절차에 참여한 모든 노조가 공동으로 교섭대표단을 구성하게 되는데,
이때 공동교섭대표단에 참여할 수 있는 노조는 그 조합원 수가 교섭창구
단일화 절차에 참여한 노조의 전체 조합원 100분의 10 이상인 노조에 한
한다.
넷째, 공동교섭대표단 구성에 합의하지 못할 경우 노동위원회가 이를
결정할 수 있다.
본문에서 사례연구를 통해 보여주겠지만 이 제도는 그 자체로 문제점
을 안고 있다는 지적을 받고 있다. 사용자의 교섭선택권을 부여하고 있다
는 점과 단결권을 침해하고 있다는 점이 대표적인 지적사항이다. 첫째,
사용자는 취향에 맞게 선택적으로 개별교섭 혹은 교섭대표노조와 교섭
등 교섭방식을 결정할 수 있다. 사용자가 선호하는 노조가 교섭대표노조
가 될 가능성이 낮다면 개별교섭을, 반대의 경우에는 해당 노조와 교섭을
할 수 있기 때문이다. 둘째, 과반수노조 결정 과정에서 ‘근로자’가 아닌 전
체 ‘조합원’의 과반수를 요건으로 하고 있기 때문에 노조들로서는 비조합
원들을 신규로 조직하는 것보다 다른 노조의 조합원을 자신 노조의 조합
원으로 만드는 것이 더 효율적이고 효과적인 선택이 된다. 이 때문에 현
행 대표노조 결정 방식은 단결권 침해적이기도 하다는 비판을 받고 있다
(강성태, 2015).
제2절 복수노조 제도 관련 기존 문헌 검토
1. 새로운 제도의 연착륙 방안 초점
2011년 7월 1일부터 교섭창구단일화와 근로시간면제제도 도입을 전제

로 사업 또는 사업장 단위에 복수의 노조 설립이 허용된다는 것이 기정사
실화된 시점을 전후로 제출된 복수노조와 관련된 주목할 만한 세 가지의
연구를 검토하고자 한다. 이 연구들은 공통적으로 새로운 제도의 연착륙
방안에 관심을 두고 있다. 따라서 공정한/상생의 노사관계 질서 구축 방
안, 제도의 안정적 정착 방안, 분쟁조정기관으로서의 노동위원회 기능 강
화 등의 방안을 제시하고 있다.
2010년 1월 1일, 국회에서 복수노조 및 전임자 관련 내용을 담은 노조
법 개정이 이뤄진 이후 그 효과를 전망하는 거의 최초의 연구가 이성희
외(2011)다29). 이 연구는 복수노조 허용, 전임자 임금지급 금지, 근로시간
면제제도 도입 등으로 인한 노사관계 변화를 전망하고 새로운 노사관계
제도의 연착륙과 생산적인 노사관계 관행 정착방안, 이러한 새로운 노사
관계 질서 구축을 위한 정책적인 대안을 모색하는 것을 목적으로 하고 있
다. 이 연구에서는 총 206개 사업장(노동조합 응답 106곳, 사용자 응답
100곳)을 대상으로 복수노조 법 시행의 예상 효과를 살펴보았는데, 조사
결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 복수노조 허용 이후 단기적인 복수
노조 설립 가능성은 7～14%(3년 이내로 확장하면 31～37%)인 것으로 전
망되었다. 사업장 특성별로 보면, 종업원 규모가 클수록, 공공부문이나 제
조업일수록, 기존 노조가 포괄하지 않은 직종이 많을수록, 민주노총 소속
29) 이보다 먼저 복수노조 허용에 따른 노사관계 변화를 전망한 연구도 몇몇 제출되

었는데, 김태기(2009)는 기존 노조가 분화되는 방식으로 복수노조가 생겨날 것이
기 때문에 노조 조직률 증가 효과는 미미할 것이라고 전망하였다. 전인(2009)은
복수노조 허용이 단결의 자유와 분열의 기회를 제공하는 양날의 칼이 될 것이라
고 보았다.
일수록, 사업장 단위노조가 산업별노조 소속(지부/지회)일수록, 노사관계

가 투쟁적일수록, 노조 집행부의 리더십이 불안정할수록 복수노조 설립
가능성이 높은 것으로 전망되었다. 둘째, 복수노조 허용 이후 조합원 수
가 증가하기는 하지만 급격한 증가 추세를 보이지는 않을 것으로 예상되
었다. 공무원․교원노조 사례에서처럼 제도 변화의 효과가 조직률 증가
로 이어지는 사례도 있지만, 노조 설립과 활성화 여부는 제도 변화보다는
경기상황과 정부 정책기조 등에 더 큰 영향을 받기 때문이라는 것이 근거
로 제시되었다. 셋째, 복수노조 설립에 따른 노사관계 변화에 대해서는
좀 더 협력적․실리적 성격을 띠게 되고 사용자에게 유리한 국면이 형성
될 가능성이 있으며, 노사 간 갈등뿐 아니라 노노 간 갈등까지 겹쳐 갈등
지수는 높아지고 따라서 교섭비용이나 노무관리 비용이 더 높아질 것으
로 전망되었다.
복수노조 허용보다 1년 6개월여 먼저 시행된 근로시간면제제도에 대해
이 연구는 전체적으로 노동조합 전임자 수가 감소하는 추세를 보였고, 노
조에서 임금을 지급하는 이른바 ‘무급 전임자’ 관행이 나타나고 있으며,
노조 간부가 노사협의회나 안전보건위원회 등과 같은 노사공동위원회 위
원 지위 겸직을 통해 유급 노조활동을 보장하는 방안을 강구하는 것으로
조사되었다고 밝혔다. 이 같은 내용을 바탕으로 이 연구는 앞으로 노동정
책의 방향으로 공정한 노사관계 질서 구축의 필요성을 강조하면서 이를
위해 집단적 노사관계 정책 업무를 개편하고 노동위원회 기능을 강화할
것 등을 주문하였다.
이성희 외(2012)는 위의 연구와 비슷한 문제의식하에 좀 더 구체화된
수치를 갖고 복수노조-근로시간면제제도 시행 효과를 분석하였다. 복수
노조가 설립된 기업 150곳, 단일노조인 기업 150곳을 상대로, 2012년 9월
14일에서 10월 19일까지 5주의 기간 동안 실시한 조사30) 결과를 바탕으
로 복수노조 설립 양상을 보여주고 시사점을 도출하고 있다. 결과를 요약
하면 다음과 같다. 첫째, 복수노조가 설립되는 방식은 기존 노조에서 일
부 조합원이 분할되어 신규노조를 결성하는 ‘분할형 복수노조’가 많은 것
으로 조사되었고, 그 결과 노조 설립은 증가하였지만 조합원 수 증가효과
30) 조사는 전화 통화 후 이메일이나 면접조사를 병행하는 방식으로 진행되었다.

는 상대적으로 크지 않았다. 둘째, 노사관계가 갈등적인 사업장에서, 민주

노총 소속 사업장에서, 산별노조 소속 사업장에서, 노조활동 노선차이가
있었던 사업장에서, 임금체계․고용안정 등의 근로조건에 대한 불만 수
위가 상대적으로 더 높았던 곳에서 복수노조 설립 경향이 높게 나타났다.
셋째, 복수노조 설립 이후 대부분(75%) 교섭창구를 단일화하여 교섭을
진행하고 있고, 다른 한편으로 개별교섭을 진행한 기업(20.6%), 교섭단위
를 분리한 기업(4.8%) 등 4분의 1가량은 여전히 복수의 교섭단위를 유지
하고 있는 것으로 조사되었다. 넷째, 복수노조 사업장에서 교섭창구단일
화와 단체교섭 과정에서 공정성 시비, 법률적 분쟁 등 다양한 분쟁이 나
타나고 있는 것으로 조사되었다.
이 같은 조사 결과를 바탕으로 ‘공정한 노사관계 정착을 위한 정책과
제’ 제목하에 몇 가지 정책방안을 제시하였는데, 사용자의 중립유지의무
및 부당노동행위 방지를 위한 조치가 필요하다는 것과 복수노조들과의
개별교섭 관련 공정한 단체교섭 룰이 적용되도록 할 필요가 있다고 주장
하였다. 이어 단체교섭은 노사자율 원칙 아래 진행되는 것이 대화와 타협
의 노사관계를 구축하는 지름길이라며 현행 제도에서 교섭 단위를 ‘사업
또는 사업장 단위’로 두더라도 초기업 단위 교섭을 쉽게 할 수 있도록 제
도개선을 모색할 필요가 있다고 지적하였다.
복수노조 관련 연구 가운데 가장 많은 사례조사를 하여 노사관계의 변
화를 풍부하게 보여주는 것이 김동원 외(2014)다. 노조가 복수로 존재하
는 67개 사업장의 사례(복수노조 설립 배경 및 과정, 노사의 입장, 창구단
일화 절차와 방식, 공정대표의무, 노동조건 변화, 복수노조 시행이 노사관
계에 미치는 영향 등)를 면접조사 방식을 통해 구체적으로 살펴보고 있
다. 사례조사에서 확인된 사용자의 부당개입, 소수노조에 대한 차별, 교섭
단위를 사업 또는 사업장으로 한정하여 발생하는 문제 등 현행 제도의 다
양한 문제점도 짚었다. 하지만 이 연구는 결론에서 실태조사 결과와 법제
도에 관한 이론적 평가를 해 본 결과, 복수노조와 교섭창구단일화제도는
“어느 정도 효율적으로 정착되어 가고 있다는 평가가 가능할 것으로 보
인다”(김동원 외, 2014: 132)고 쓰고 있다. 다만 현실적으로 나타나는 문
제들 가운데 현행 제도 규정이 그 내용상의 모호성 때문에 혼란을 유발하
는 예를 들어 교섭대표노조 결정과정이나 지위를 둘러싼 해석의 문제, 교

섭대표노조의 공정대표의무제도 등은 세부 내용을 개선할 필요성이 있다
고 지적하였다. 이는 고용노동부 용역과제로 수행되었는데, 이 연구에 대
해 고용노동부는 복수노조 창구단일화제도가 정착되고 있는 것으로 평가
되고, 실태조사 결과 필요성이 제기된 공정대표의무 가이드라인은 마련
중이라고 평가 의견을 달았다.
2. 예견되었던 문제
이들 연구는 제도 도입을 전후로 실태조사 자료에 근거하여 복수노조

제도의 효과를 살펴보았다는 점에서 의미가 있을 뿐 아니라, 이 제도 시
행에 따라 나타날 효과가 제도 시행 전부터 이미 예견되었다는 것을 확인
할 수 있다는 점에서 흥미롭다.
먼저 제도 시행 전 효과를 예측하는 방식으로 진행되었던 이성희 외
(2011)에서는 복수노조와 근로시간면제제도가 함께 시행된 이후 중장기
노사관계를 1) 기업 단위 중심의 노사관계 강화 2) 임금 및 근로조건의 기
업별 차별화 및 대기업/중소기업 양극화 3) 사업장 노사관계의 다원화와
교섭비용 증가 4) 쟁의발생 가능성 증가, 그러나 쟁의지속일수 감소 5) 노
조활동 범위․노조활동 시간 축소 및 사용자의 교섭력 우세 6) 상급단체
간 경쟁 및 현재 양대 노총 분할구도의 변화 가능성 등으로 전망하였다.
이 전망은 상당히 중요한 의미를 갖는다. 핵심은 기업 단위 노사관계가
강화되고, 이는 기업 간 격차를 더욱 확대시키는 데 기여할 것이며, 이 과
정에서 사용자의 교섭력이 상대적으로 더 우세해질 것이라는 점이다.
이 연구에 뒤이은 이성희 외(2012)에서도 유사한 전망은 확인된다. 이
연구는 현행 복수노조 제도 시행 이후 노사관계 변화 효과로 1) 노동 내
부의 조직경쟁 증대 효과 및 결과적으로 복수노조 간 통합 촉진 가능성
2) 조합원 수 증가효과 미미 및 노조 수 증가는 법 시행 초기에 집중될 가
능성 3) 기업별노조-기업별교섭 관행이 더 강화되는 양상 4) 복수노조 설
립 사업장의 노사관계 성격이 온건․실리주의로 변화 및 사용자 주도성
강화 5) 단체교섭 및 노사관계 비용 증가 6) 복수노조 허용 이후 새롭게
설립된 노조가 과반수 노조 지위를 확보하는 등 기업 내 노조 주도권의

변화 등을 지적하였다. 역시 기업 단위 노사관계가 더욱 강화될 것이라는
전망을 하고 있다. 또한 그 성격은 온건․실리주의를 표방하며 이 과정에
서 사용자의 주도성은 강화될 것이라고 보았다.
김동원 외(2014)는 67개 사업장 사례조사에서 ‘풍부한 문제점들을 도출
하였음’에서 “제도체계의 본래 취지나 내용에 대한 오해나 이해 부족에
따른 문제들에 대해서는 적극적인 노동행정서비스의 몫으로 보아야”(p.
132)하고 “해당 제도 시행 초기의 혼란한 상황을 어느 정도 넘어선 상황
이다”(p.133)라고 쓰고 있다.
제3절 기존 문헌 검토 및 본 연구의 관점
1. 기존 연구가 답하지 않은 것들
현행 복수노조 제도 시행의 효과를 살펴본 기존 연구들을 검토해 본

결과, 우리는 제도 시행 초기부터 조합원 수 증가 효과 미미, 기업 단위
중심 노사관계 강화, 사용자 교섭력 증대 등이 지적되었음을 확인할 수
있었다. 기존 연구들은 제도 시행에 따른 효과를 노사갈등, 노노갈등의
확산 등에 초점을 두고 살펴보면서 제도의 안정적 정착을 위한 정부의 역
할을 강조하고 있다. 이 연구에서 관심을 갖고 있는 현행 복수노조 제도
가 노동기본권 보장, 교섭력 균형과 노조 대표권, 초기업 단위 노조 활동
및 단체교섭에 미친 효과 등에 대해서는 상대적으로 논의가 활발하지 못
하였다. 우리는 기존 연구에서 본격적으로 조명하지 않은 이들 이슈에 주
목하고자 한다.
가. 노동기본권 보장과 신장에 미친 효과
현행 복수노조 제도는 제도 설계에서부터 노동조합 설립의 자유만 강

조되었고 단체교섭권 보장은 제대로 고려되지 못하였다고 지적할 수 있

다. 노조법에서는 “근로자는 자유로이 노동조합을 조직하거나 이에 가입
할 수 있다”(제5조)고 말하였지만, 단체교섭과 단체협약 체결권한과 관련
하여서는 “하나의 사업 또는 사업장에서 (…) 노동조합이 2개 이상인 경
우 노동조합은 교섭대표노동조합을 정하여 교섭을 요구하여야 한다”(제
29조의2)고 하면서 단체교섭권은 제약하였기 때문이다. 노동조합은 ‘복수’
로 허용하면서 단체교섭은 ‘단수’로만 허용하였다.
단결권과 단체교섭권은 따로 가는 별도의 권리가 아니라, 늘 붙어 다니
는 쌍둥이 기준(a twin standard)이다.31) 헌법에서도 노동3권은 한 묶음
으로 보장되고 있다: “근로자는 근로조건의 향상을 위하여 자주적인 단결
권․단체교섭권 및 단체행동권을 가진다”(제33조). 우리가 국제노동기구
(ILO) 핵심 협약 비준을 말할 때 제87호(결사의 자유 및 단결권 보호에
관한 협약)와 제98호(단결권 및 단체교섭권에 관한 협약)를 함께 얘기하
는 이유이기도 하다.
핵심적인 노동조합권은 단체교섭이나 파업과 관련된 권리를 수반한 노
동조합 활동의 제반 권리를 말한다. 현재의 상황은 노동조합 설립만 복수
로 허용되고 노동조합권이 억압된 상황이라고 볼 수 있다. 한국 사회 변
화상을 반영하여 노동법에서 노동조합의 다양성은 인정하였으나 단체교
섭 체계는 복수노조 이전 낡은 틀을 존치시킨 채 일부만 수정한 셈이 되
었다. 이와 연동되는 단체행동권32)도 마찬가지다. 따라서 온전한 노동3권
의 실현이 필요하다는 전제하에 복수노조 창구단일화제도에 의해 복수노
조의 순기능이 원천적으로 차단될 우려가 있다.
따라서 복수노조 관련 연구를 통해 밝혀야 할 것은 법 개정에 따라 노
동조합권을 향유하는 사람이 증가하였는지, 그동안 노동조합권을 행사하
31) 프레시안, 2011.3.31.「복수노조’ 껍데기에 갇힌 결사의 자유 : “단체교섭 보장 없

는 복수노조는 문제다」. http://www.pressian.com/news/article/?no=35964#09T0.
32) 제41조(쟁의행위의 제한과 금지) ① 노동조합의 쟁의행위는 그 조합원의 직접․
비밀․무기명투표에 의한 조합원 과반수의 찬성으로 결정하지 아니하면 이를 행
할 수 없다. 제29조의2에 따라 교섭대표노동조합이 결정된 경우에는 그 절차에
참여한 노동조합의 전체 조합원(해당 사업 또는 사업장 소속 조합원으로 한정한
다)의 직접․비밀․무기명투표에 의한 과반수의 찬성으로 결정하지 아니하면 쟁
의행위를 할 수 없다. <개정 2010.1.1.>
는 데에서 소외되었던 계층이 노동조합권을 행사하게 되었는가 여부이다.

복수노조가 설립된 사업장에서 노동조합들 모두가 평등하게 교섭, 파
업, 노동조합 활동 등에서 기본적 자유와 권리 및 사용자의 편의제공을
향유하고 있는지, 그렇지 못하다면 이유는 무엇인지 등에 대해 답하면서
기본권 보장의 관점에서 기업 단위 복수노조가 노동기본권 신장과 보장
에 미친 긍정적 효과와 부정적 효과를 모두 살펴볼 필요가 있다.
나. 교섭력 균형과 노조 대표권에 미친 효과
이성희 외(2011), 이성희 외(2012) 연구에서 확인된 것은 복수노조 제

도 시행 이후 사용자의 교섭력이 더 증대되고 있다는 것이다. 본 연구는
그 이유가 현행 제도의 흠결에서 비롯된다고 본다. 복수노조와 연동된 교
섭창구단일화 제도는 결국 교섭방식 결정의 비용을 노조에게 전적으로
부담시키는 결과를 초래하고 있기 때문이다. 노조법에서는 “노동조합의
대표자 또는 노동조합으로부터 위임을 받은 자와의 단체협약 체결 기타
의 단체교섭을 정당한 이유 없이 거부하거나 해태하는 행위”(제81조3)를
부당노동행위로 규정하면서 사용자는 노조의 단체교섭 요구에 ‘응낙의무
를 지는 자’로 보고 있다. 하지만 현행 교섭창구단일화 제도하에서는 사
용자가 그 교섭방식을 결정할 수 있도록 보장하는 한편 노동조합이 교섭
권을 갖기 위해서 과반수노조 지위 확보, 혹은 공동교섭대표단 구성 관련
조합원 수 확보 경쟁 등에 나서도록 하고 있다. 단체교섭 전에 노동조합
이 스스로 교섭창구 단일화 비용을 부담하고 있는 셈이다. 복수노조 제도
시행 이후 사용자의 단체교섭 선택권과 주도권이 확대된 반면 노동조합
은 오히려 더 많은 교섭비용을 치러야 한다. 또한 이는 모든 노동조합이
모두 단체교섭권을 행사할 수는 없다는, 즉 노동조합이 단체교섭을 할 수
있는 곳과 없는 곳으로 분리되어 있음을 의미하기도 한다. 이런 상황이다
보니 노동자들이 단결하는 과정에서부터 사용자들이 개입할 여지가 커진다.
사용자 입장에서는 교섭창구단일화 제도를 자신들의 필요에 따라 유연
하게 활용할 수 있다. 회사에 협조적인 노조가 과반수 지위를 갖고 있으
면 창구단일화 절차를 통해 그 노조와 교섭을 하면 되고, 과반수노조가
비협조적인 노조라면 소수의 기업 친화적 노조를 만드는 방식 등을 통해

자율교섭을 택할 수 있다. 결국 단체교섭 요구에 대한 응낙의무를 지는 사
용자의 교섭에 대한 부담을 경감시킬 뿐 아니라 자신들에게 유리한 방식으
로 선택할 수 있도록 하는 효과를 낳는다. 이는 노사 간 힘의 불균형을 초
래할 뿐 아니라 헌법에서 보장된 단체교섭권을 획득하기 위해 추가적인 절
차를 밟아야 하는 이중의 부담을 노동조합에게 부여하는 것과 마찬가지다.
이와 함께 단체교섭을 통해 대표하고자 하는 자의 범위를 ‘조합원’으로
한정시킨 현 제도에 대해서도 논의할 필요가 있다. 현행 노조법은 목적을
명시한 제1조에서 “이 법은 헌법에 의한 근로자의 단결권․단체교섭권
및 단체행동권을 보장하는 근로조건의 유지․개선과 근로자의 경제적․
사회적 지위의 향상을 도모하고 (…)”라고 명시하고 있다. 노조가 대표하
는 범위를 ‘조합원’이 아닌 ‘근로자’로 보고 있는 것이다. 하지만 단체교섭
관련 조항에서는 대표 범위를 ‘조합원’으로 제한하고 있다. 단체교섭 관련
조항에서 노조법은 “노동조합의 대표자는 그 노동조합 또는 조합원을 위
하여 사용자나 사용자단체와 교섭하고 단체협약을 체결할 권한을 가진
다”(제29조1항)고 규정하고 있다. 기업별 복수노조가 존재할 경우 교섭창
구단일화 방식에서도 과반수노조는 “교섭창구단일화 절차에 참여한 노동
조합의 전체 조합원 과반수로 조직된 노동조합이 교섭대표노동조합이 된
다”(제29조의2 3항)고 하면서 교섭대표노조의 대표범위를 ‘조합원’으로
한정하였다. 강성태(2015: 35)는 “그로 인해 미국식 교섭창구단일화 제도
의 거의 유일한 장점이라고 할 수 있는 소수 근로자나 취약 근로자의 보
호가 사라져 버렸다. 기실 조합원만을 대표할 것이면 굳이 특정 노동조합
에게 교섭권을 독점시킬 하등의 규범적 근거가 없다”고 지적하고 있다.
따라서 현행 교섭창구단일화 제도가 교섭력 균형과 노조 대표권에 미
친 효과를 제도의 효과와 제도에 상호 작용하는 행위자들의 행위 속에서
해명해 내어야 한다.
다. 초기업 단위 노조활동 및 교섭에 미친 효과
현행 복수노조 제도가 기업 단위 노동조합 체제를 강제하고 결국 기업

단위 노사관계를 더욱 중심에 두도록 하는 효과를 낳고 있다는 점에서 초

기업 단위 노동조합 활동과 단체교섭에 미친 영향에 대해서도 검토할 필
요가 있다. 현행 교섭창구단일화 제도에 따라 사업 또는 사업장에서 노동
조합이 2개 이상일 때 교섭대표노조를 정해야 하는데, 이때 조직형태는
불문한다. 초기업 단위 노조의 사업장 단위 지부/지회도 교섭창구단일화
절차에 참여해야 하는 하나의 노조로 분류된다. 사실상 기업별 노사관계
시스템을 강제하는 것이다. 초기업 단위 노조와 기업 단위 노조는 구성의
목적과 조직 대상은 물론 단체교섭에서 다루고자 하는 의제도 차이가 있
음에도, 초기업 단위로 조직형태를 변경한 것과 관계없이 교섭은 기업 단
위로 진행하도록 강제되고 있다.
라. 대표권 확장과 관련하여
복수노조 관련 논의에서 노동조합 진영의 입장은 당위적으로 ‘복수노

조 허용’을 주장하였지만, 교섭창구단일화와 전임자임금과 맞물린 복수노
조 허용이 노동자들의 단결권 보장에 유리하게 작동하지 않을 것이라는
우려가 더 컸던 것으로 보인다. 그렇다 보니 노동자 대표권의 확장 측면
에서의 논의는 그다지 진행되지 않았다. 소수노조도 단체교섭을 할 권리
를 가져야 한다는 주장을 하였지, 그 단체교섭의 결과인 단체협약이 어
떻게, 누구에게까지 적용되어야 하는지 폭넓은 논의를 진행하지는 못하
였다.
복수노조의 순기능이 누구나 결사할 수 있는 자유에 기반한 근로조건
대등 결정의 원칙의 확장 적용이라고 했을 때, 현재 한국의 복수노조 제
도는 이 과정에 어떻게 기여하고 있는지 검토가 필요하다. 복수노조의 설
립이 임금․노동조건과 관련된 규범, 즉 단체협약의 적용을 단지 조합원
만이 아니라 전체 노동자에게 확장하는 방식으로 작동하고 있는가에 관
한 질문이다. 노동조합 운동의 차원에서 복수노조의 허용은 누구나 노조
를 설립하고 어느 노조에든 가입할 수 있다는 의미를 가질 것이다. 하지
만 복수노조 설립의 실익이 교섭권 확대, 단체협약 적용률의 확장으로 이
어지게 하는 것은 또 다른 차원의 문제라고 본다. 복수노조 연구에서 교
섭창구는 핵심적이고, 더 나아가 복수노조와 단체협약 간의 관계를 규명

하는 것이 중요하다. 이 논의는 곧 노동조합은 누구를 대표하는 조직인가,
즉 노조는 ‘가입’ 여부를 전제로 한 조합원만 대표하는 조직인가, 아니면
노동자 전체를 대표하는 조직인가라는 문제의식과도 맞닿아 있다. 현행
법상 복수노조 창구단일화 제도는 노동조합이 조합원들만의 조직이라고
정의해버리는 것인데, 과연 그러한 관점이 타당한지 비판적으로 검토할
필요가 있다. 따라서 노동조합의 대표성이란 과연 누구를 대표하는 대표
성인가, 그리고 현장에서 규범을 형성하는 구조는 어떻게 만들어져야 하
고, 그 구조의 형성과정에서 복수노조가 어떤 식으로 기능했는가가 해명
되어야 한다.
이와 함께 복수노조가 가지는 노동조합 운동의 분열적 측면과 관련하
여, 노동조합 운동의 주체들이 어떤 준비를 해 왔고 어떤 입장을 가지고
있는지에 대한 심층적 분석이 필요하다. 복수노조 제도 시행 후 신규조직
화보다는 기존 노조 분할형 복수노조 설립이 많은 것으로 확인된다. 복수
노조 시대 노동조합 간 불필요하거나 과도한 경쟁 또는 충돌을 예방, 해
결하기 위한 자발적 노력에는 어떤 것이 있는지? 마치 기업 친화적인 입
장을 가진 노동자들이 사측의 후원을 입고 기존 노조의 조합원들을 빼가
면서 노동조합 운동을 분열시킬 것이라고 우려하였는데, 그렇다면 기존
의 노동조합 운동은 이에 대해 어떻게 준비해 왔으며 어떻게 대응해 왔는
가? 특히 양대 노총 간, 혹은 유사 산별연맹 간 조합원 빼앗기 경쟁을 노
동조합 운동이라는 측면에서 어떻게 이해할 것인가도 규명되어야 한다고
본다. 복수노조를 둘러싼 이슈들에 대해 현장의 노동자들이(적어도 노조
간부 및 활동가) 어떤 입장을 가지고 있는지 또한 포함될 필요가 있다. 이
들은 복수노조하에서의 노조 간 경쟁을 민주적 절차로 보고 있는지, 아
니면 노조운동 내의 분열로 보고 있는지, 다른 나라들처럼 조합원 여부
를 떠나 현장의 모든 노동자의 투표로 교섭 대표를 선출하는 방안이 한
국에도 유용성이 있는지 등을 판단하는 데 중요한 요인이 될 것으로 보
인다.
2. 연구 질문
이상의 문헌 검토를 통해 본 연구에서는 아래와 같은 연구 질문을 도

출하였다.
첫째, 현행 복수노조 제도 시행 이후 노동조합 수와 조합원 수에 어떤
변화가 초래되었는가? 이러한 변화를 노동기본권 행사의 자유가 확대된
것이라고 평가할 수 있는가? 둘째, 한국의 기업별 복수노조 제도는 교섭
창구단일화를 큰 특징으로 하는데, 현행 교섭창구단일화 제도가 노동기
본권 행사에 어떤 영향을 미쳤는가? 상대적으로 사용자의 교섭력 증대에
영향을 미친 효과가 크다고 하면, 이는 제도의 흠결 때문인가? 이를 둘러
싼 노사관계 행위자들의 전략적 선택은 무엇이었나? 셋째, 현행 복수노조
제도는 초기업 단위 노조활동 및 단체교섭 활성화에 어떤 영향을 미쳤는
가? 넷째, 복수노조 제도가 노동조합의 대표권을 강화할 수 있는 방향으
로 기여하려면 어떤 변화가 필요한가?
이러한 연구 질문에 대한 답을 찾기 위해 본 연구에서는 사업체패널조
사 5개년도 자료 분석과 민간부문과 공공부문 사례 조사를 통해 복수노
조 제도가 노동조합 및 단체교섭 실태 변화에 미친 영향을 살펴보았다.
이어 아시아 각국과 유럽 각국의 사례를 분석하면서 노조의 대표권 강화
방안에 대한 시사점을 얻고자 하였다.
제3장 복수노조 출현의 결정요인과 조합원 증가효과 분석 45
제3장
복수노조 출현의 결정요인과 조합원 증가효과 분석
제1절 들어가며
1. 문제 제기
복수 노동조합의 허용은 민주노조 운동이 대중적으로 등장하고 제도화

되기 시작한 1987년 이래 거의 해마다 제기되는 요구사항 중 하나였고,
노동, 자본, 국가는 각자의 전망과 타산에 입각해 동 제도의 도입 시기와
내용을 저울질해 왔다. 1997년의 노동조합및노동관계조정법 제정 당시,
전국 단위 노동조합에 대한 복수노조 금지 조항이 삭제되었음에도 불구
하고 사업장 단위에서는 그 시행이 유예되었고, 그 이후 2001년과 2006년
의 법 개정 시에도 유예를 거듭한 끝에 2011년 7월에야 사업장 단위에서
복수노조의 설립이 허용되었다.
복수 노동조합의 출현은 사업체 단위 노사관계 및 노노관계에 큰 전환
점이 될 수 있는 제도적 환경의 변화로 이해되어 왔고, 노조조직률 상승,
상급단체 간 경쟁심화, 사업주의 지배개입 확대 등 다양한 긍정․부정적
영향을 미칠 것으로 예상되어 왔으며, 이 중 일부는 현실화되기도 했다.
그러나 2011년 7월 1일자로 복수노조 설립이 허용된 이후, 상당한 시간
이 흘렀음에도 불구하고 어떤 특성을 가진 사업장에서 복수노조가 출현
하는지를 양적 데이터를 활용해 분석한 연구는 노용진(2015) 등 소수에

불과하며, 복수노조 설립 이후 노사관계의 변화를 계량분석한 논문은 더
찾아보기 어렵다.
이 글의 목적은 양적 데이터를 활용해 어떤 특성을 가진 사업체에서
복수노조가 출현하는지, 그리고 더 나아가 복수노조가 조합원 수를 늘리
는 데 기여했는지를 통계적으로 검증해 보는 데 있다. 우선 복수노조 출
현 사업체의 산업․규모별 특성은 물론 노사관계 특성에 따라 복수노조
가 설립될 확률에 차이가 있는지를 탐색적으로 검토해 보고자 하며, 복수
노조가 설립된 사업체의 노동조합원 수 증감 여부를 살펴봄으로써 복수
노조의 조합원 수 증대효과가 존재하는지 살펴보고자 한다.
본 분석에 활용한 자료는 복수노조 설립이 허용된 이후의 3개 차수의
사업체패널조사 자료, 즉 사업체패널조사의 2011년, 2013년, 2015년 조사
차수의 자료들이다(조합원 증대효과 검증 모형의 경우, 제도도입 효과를
검증하기 위해 도입 직전 차수인 2009년 자료까지 활용했음). 사업체패널
조사는 복수노조 출현 사업체의 산업, 규모 등 기본적 특성은 물론, 조합
원 수의 증감정도, 직종 등을 포함하는 노동력 구성현황 및 대표권 문제,
무엇보다도 해당 사업체의 노사관계 분위기, 대표노조 지위 변동과 같은
노사관계 특성과 관련한 다수의 정보를 포함하고 있어, 복수노조 출현 사
업체의 특성을 분석할 수 있는 사실상의 유일한 자료라고 할 수 있다.
이 글은 아래와 같이 구성된다. 우선 국내에서 복수노조와 관련된 이슈
를 다룬 선행연구들의 결과를 요약한다. 다음 제2절에서 사업체패널조사
자료를 활용하여 복수노조의 설립과 관련된 여러 가지 요인을 기술통계
량 수준에서 다양하게 검증해 보겠다. 제3절에서는 계량모형을 활용하여
우선 복수노조 출현의 결정요인을 추정한 후, 복수노조가 조합원 수 증감
에 어떤 영향을 미쳤는지 살펴보겠다. 마지막 제4절에서는 논의의 내용을
요약하고 가능한 정책적 함의를 제시하고자 한다.
2. 선행연구
먼저 복수노조 설립이 허용되기 이전에 복수노조 설립 이후의 노사관

계 변화를 예견한 논문들로는 김태기(2009), 전인(2009), 이성희(2011) 등

이 있다.
김태기(2009)는 비용-편익 모형과 게임이론을 활용해 복수노조 설립에
따른 노사관계 변화의 가능성을 전망했는데, 그의 예측을 요약하면 다음
과 같다. 우선 복수노조가 허용되더라도 노조조직률의 상승 효과는 미미
할 것이라 보았다. 즉 주로 기존 노조가 분화될 것이라 예상했는데 대규
모 기업에서 정치주의 노선을 밟는 기존 노조가 존재하는 경우와 직종별
특성 차이가 존재하는 경우에는 새로운 노조가 설립될 수 있을 것으로 보
았다.
전인(2009)은 특정 대기업 노동조합 구성원들을 대상으로 하는 설문조
사와 인터뷰를 통해 복수노조의 허용은 양날의 칼이며, 단결의 자유와 분
열의 기회를 동시에 제공할 것이라 예측했다. 복수노조는 기존 현장조직
의 분열, 외부 상급단체나 사내하청 노조와의 연대, 계열사 노조와의 연
대 등 다양한 형태로 구체화될 수 있고, 특히 제도 초기에는 선명성 경쟁
과 노노갈등을 피할 수 없을 것이라 보았다.
이성희(2011)는 2010년 하반기에 시행된 실태조사를 활용한 실증분석
을 통해 노사관계 변화를 예측했는데, 우선 복수노조 허용 이후 2012년까
지 복수노조의 설립 가능성을 7∼14%로 보았다. 그러나 기존 노조의 분
할에 의한 노조설립이 차지하는 비중이 매우 높아 실제 노조조직률 상승
효과는 미미할 것으로 예측했다. 복수노조 설립가능성이 높은 부문은 종
업원 규모가 크거나 미조직 직종이 많은 곳, 노사관계가 대립적인 곳, 노
조 리더십이 취약한 곳이라 보았다. 복수노조 허용 이후 장기적인 노사
간 세력관계는 사용자가 우세해지는 방향으로 변화될 것으로 예상했다.
김종규(2013)는 복수노조 설립 허용 이후, 기존 노조가 다수의 복수노
조로 분화된 발전회사의 노사관계 변화 사례를 분석하였다. 그는 ‘복수노
조 허용이 단결권 행사의 자유와 선택의 자유를 확대한다는 긍정적 측면
과 다수 노조들 사이에 사용자의 지배개입이 더욱 용이하고 다양하게 나
타날 수 있다는 부정적 측면도 존재함’을 지적하였다.
실제 이러한 우려는 후속 연구들에서 지속적으로 보고되는데, 특히 노
동운동 진영의 연구기관에서 발간된 보고서들을 보면 사용자들의 지배개
입을 통한 기존 노조의 분화나 신설노조의 설립으로 인해 대부분이 산업

별노조의 지회나 지부로 존재했던 기존 노조들이 약화된 사례들이 보고
되고 있다(홍석범, 2014; 안재원; 2017).
복수노조 설립 사업장에 대한 대규모 사례조사를 종합한 고려대학교
산학협력단(2014)의 연구에서도 파업을 경험한 사업체에서 파업이 종료
된 후, 파업을 수행한 노조가 분화되거나 기존 노조의 비조합원이 노조를
새롭게 조직하면 복수노조 상황이 발생된 사례가 다수 발견된다. 즉 기존
의 노사관계가 적대적인 사업체에서 복수노조가 출현한 경우가 많다는
것이다.
노용진(2015)은 사업체패널조사 2009년과 2011년 자료를 활용하여 복
수노조 형성의 영향요인을 추정하였다. 분석결과에 따르면 비정규직이
정규직 노조에 가입한 비율이 높을수록, 노동조합의 조직률이 높을수록
복수노조 형성 가능성은 낮아졌고, 파업을 경험한 경우, 초기업노조인 경
우, 초기업 단위 교섭을 한 경우 등은 복수노조 형성 가능성이 높아져
기존 노조가 강경노선에 지배될수록 복수노조 형성 가능성이 높다고 보
았다.
이상의 선행연구에서 공통적으로 예측되는 내용은 복수노조의 허용으
로 노조의 수는 증가되지만, 이는 많은 경우 기존 노조의 분화에 의한 결
과로서 노조조직률은 크게 상승하지 않을 것으로 보았다. 복수노조가 나
타날 수 있는 사업장은 대규모 사업장, 직종 간 특성 차이가 존재하는 곳,
기존 노조가 강경한 경우로 예측했고, 파업 등을 비롯해 노사관계가 적대
적인 경우도 복수노조 출현 확률이 높을 것으로 보았다. 또한 사용자가
복수노조 형성에 암묵적으로 개입할 수 있는 여지가 있을 것으로 내다보
는 예측이 많았음도 언급할 수 있다.
제2절 기술통계 분석
제2절에서는 사업체패널조사 자료를 활용하여 어떠한 상황에서 복수노

조가 출현하는지, 그리고 복수노조 설립과 조합원 수 증감과는 어떤 관련

이 있는지를 다양한 상황에 대한 기술통계량 검토를 통해 탐색적으로 살
펴보겠다.
사업체패널조사는 복수노조 출현 사업체의 산업, 규모, 각 노조별 조합
원 수, 고용형태 등 노동력 구성현황, 노사관계 분위기, 대표노조 지위 변
동과 같은 다수의 정보를 포함하고 있어 복수노조 출현 사업체의 특성을
분석하기에 적합한 유일한 자료라 할 수 있을 것이다.
1. 복수노조 허용 이후 조합 수 및 조합원 수의 변동
복수노조가 허용된 이후, 사업장 단위에서 기존 노조가 있더라도 자유

롭게 새로운 노조를 설립할 수 있다는 제도적 조건의 변화가 실질적인 노
조조직률의 증대를 가져왔는가는 중요한 쟁점사항 중 하나라 할 수 있다.
만약 기존 노조에 의해 대표되지 않던 부분이나, 기존 노조에 포함되어
있더라도 기존 노조의 노선에 비판적인 새로운 노동조합이 설립되는 경
우에는 노동조합원 수가 늘어나고 노조조직률이 상승할 수 있을 것이나,
단지 기존 노조의 조합원들 중 일부가 새로운 노동조합을 결성해서 분리
해 나간 것이라면 실제 조합원 수 증가의 효과는 미미할 것이라 예상할
수 있다.33)
실제 노동조합원 수가 얼마만큼 늘어날 것인가는 기존 노조에 포괄되
지 않던 노동자들이 새로운 노조에 얼마나 가입하는가에 달려 있다고 보
아야 할 것이다. 물론 조합원 수가 늘어난다고 반드시 노조조직률이 상승
하는 것은 아니다. 노조원 수가 늘어난다 하더라도 노조조직률 계산에서
분모가 되는 임금근로자의 수가 늘어나는 정도에 따라 노조조직률은 증
가할 수도, 혹은 감소할 수도 있기 때문이다.
33) 예컨대 김태기(2009)는 사업장 단위 복수노조 설립이 허용되기 2년 전의 연구에

서 ‘복수노조가 허용되더라도 이미 기존 노조가 조직할 만한 대상을 대부분 조직
하고 있는 상태이므로, 노조가 새로운 서비스를 제공하지 못한다면 조합 가입에
따른 편익보다 비용이 크게 되므로 복수노조 허용이 노조가입률을 높이는 효과
는 미미할 것’이라 보았다.
<표 3-1> 연도별 노조 및 노조원 수, 노조조직률 변동

2005 2007 2009 2011 2013 2015
노조 수(개) 7,517 7,989 8,494 8,903 9,725 11,819
조합원 수(명) 1,167,815 1,105,106 1,242,900 1,328,516 1,258,200 1,365,225
노조조직률(%) 26.0 23.7 24.3 22.9 21.3 21.8
주 : 사업체패널조사를 사용하였으므로 30인 이상 사업체를 대상으로 하며 가중치
를 부여한 값임.
우선 사업체패널조사에서 확인되는 노조관련 통계 값들의 변화를 살펴

보겠다. <표 3-1>과 [그림 3-1]은 사업체패널조사를 활용하여 2005년부
터 2015년까지 노조 수와 조합원 수, 노조조직률의 변화를 나타낸 것이다.
전반적으로 노조 수는 꾸준히 늘어나고 있으며 조합원 수도 추세적으로
증가하고 있음이 확인된다. 특히 노조 수는 복수노조가 허용된 2011년 이
후 증가 추세가 뚜렷하며, 노동조합원 수는 연도별로 등락하고 있는데
2013년에 전기보다 비교적 크게 줄어들었다가 이후 회복하여 2015년에는
2011년의 수준을 소폭 상회하고 있다.
[그림 3-1] 연도별 노조 및 노조원 수의 변동

(개) (명)
주 : 사업체패널조사를 사용하였으므로 30인 이상 사업체를 대상으로 함.

한편 노조 수와 조합원 수가 추세적으로 증가하고 있지만, 사업체패

널조사로 계산한 30인 이상 사업체의 노조조직률은 2005년의 26.0%에
서 2015년에는 21.8%로 오히려 하락했다(김정우, 2017). 이는 같은 기간
조합원 수가 증가했음에도 불구하고 노조조직률 계산에서 분모가 되는
임금노동자의 증가추세를 조합원 증가가 따라잡지 못해 나타난 현상이
다.34)
전체 유노조사업체를 복수노조가 출현한 복수노조 부문과 노조가 하나
만 존재하는 단일노조 부문으로 나누어 노조 수의 변화를 살펴보니, 2011
년 이후 노조 수의 증가는 대부분 기존 노조의 분화에 의한 것으로 판단
된다. <표 3-2>를 보면 전체 유노조사업체 중 복수노조가 존재하는 부문
이 차지하는 비중은 15%대로 비교적 안정적으로 유지되고 있는데, 단일
노조 부문의 노동조합 수는 2013년까지 2009년 수준을 회복하지 못하고
있음을 알 수 있다.35)
<표 3-2> 복수노조 여부별․연도별 조합 수 변동

(단위 : 개, %)
2005 2007 2009 2011 2013 2015
단일노조 부문 7,517 7,989 8,494 7,727 8,405 10,266

(단일노조 사업체) (100.0) (100.0) (100.0) (86.8) (86.4) (86.9)
복수노조 부문 1,175 1,320 1,553

(복수노조 사업체) (15.2) (15.7) (15.1)
전체 7,517 7,989 8,494 8,902 9,725 11,819

34) 이러한 비교적 급격한 노조조직률의 감소는 30인 이상 사업체를 대상으로 하는

사업체패널조사의 표본특성 또한 반영된 것으로 예측되는데, 예컨대 전체 임금노
동자를 대상으로 하는 ‘전국노동조합조직현황’ 자료를 활용한 경우 이러한 급격
한 노조조직률의 하락은 발견되지 않는다.
35) 김종규(2013)에 따르면, 실제 2011년 7월 1일 복수노조 설립이 허용된 이후 2012
년 1월 말까지 설립신고를 제출한 총 676개 노조 중, 무노조 부문에서 신설된 노
조는 152개(22.5%)에 불과한 반면 나머지 77.5%는 기존 노조에서 분화한 것으로
나타났다.
이러한 경향은 조합원 수의 경우 더욱 극명하게 드러나는데, <표 3-3>

을 보면, 복수노조 부문의 조합원 수는 꾸준히 증가하여 왔고 전체 노조
에서 복수노조 부문의 조합원이 차지하는 비중도 2011년의 19.4%에서
2013년은 24.6%, 2015년은 27.0%로 지속적으로 상승하였으나, 단일노조
부문의 조합원 수는 2015년에도 복수노조 설립 허용 이전인 2009년의 수
준을 회복하지 못하고 있다.
<표 3-3> 복수노조 여부별․연도별 조합원 수 변동

(단위 : 명, %)
2005 2007 2009 2011 2013 2015
단일노조 1,167,815 1,105,106 1,242,900 1,112,487 1,010,110 1,075,112
부문 (100.0) (100.0) (100.0) (83.7) (80.3) (78.7)
복수노조 216,030 248,090 290,113
부문 (19.4) (24.6) (27.0)
전체 1,167,815 1,105,106 1,242,900 1,328,516 1,258,200 1,365,225
[그림 3-2] 복수노조 여부별․연도별 노조원 수의 변동(2005∼2015년)

(명)
주 : 사업체패널조사를 사용하였으므로 30인 이상 사업체를 대상으로 하며, 가중

치를 부여한 값임.
[그림 3-2]에서 사업체패널조사로 30인 이상 사업체의 조합원 수의 변

화를 보면, 2011년 복수노조 허용 이후 전체 조합원 수는 최종적으로 다
소 증가한 것으로 나타나지만, 그 증가폭이 그리 크지는 않고, 그 증가분
의 대다수는 기존 노조에서 분화된 것으로 보인다.36)
2. 복수노조 출현 사업체의 일반적 특성
복수노조 허용 이후인 2011년, 2013년, 2015년의 사업체패널조사 자료

를 통합하여 단일노조 부문과 복수노조 부분의 기본 특성 차이를 비교해
본 결과, 우선 노조 수를 기준으로 사업체의 산업 및 규모에 따른 복수노
조 출현 비율의 차이는 <표 3-4>와 같다.
<표 3-4> 복수노조 출현 사업체의 특성(단일노조 사업체와의 비교) : 조합 수

단일노조 부문 복수노조 부문
수(개) 비율(%) 수(개) 비율(%)
전체 26,399 86.71 4,048 13.29
경공업 1,756 97.43 46 2.57
화학공업 1,453 89.45 171 10.55
제조업 금속자동차운송 2,303 87.98 315 12.02
전기전자정밀 1,407 95.28 70 4.72
제조업 전체 6,918 91.99 602 8.01
건설업 580 90.64 60 9.36
산업
전기가스수도업 271 93.23 20 6.77
개인서비스업 4,221 93.92 273 6.08
비제조업 유통서비스업 7,317 79.98 1,831 20.02
사업서비스업 5,010 94.07 316 5.93
사회서비스업 2,081 68.75 946 31.25
비제조업 전체 19,480 84.97 3,446 15.03
30～99인 14,515 86.90 2,188 13.10
100～299인 5,339 85.63 896 14.37
규모
300～499인 4,482 88.86 562 11.14
500인 이상 2,063 83.69 402 16.31
주 : 30인 이상 사업체를 대상으로 하는 사업체패널조사를 사용하여, 복수노조 허용
이후인 2011년, 2013년, 2015년의 자료를 통합하여 가중치를 부여하여 계산함.
36) 이러한 경향은 복수노조 제도 설립 이후 실제 노조조직률의 증가폭은 노조 숫자

의 증가만큼 크지는 않을 것이라는 예측(이성희, 2011)과 부합된다.
우선 산업별로 보면 전체 비제조업에서 복수노조 사업체의 비율은 15.03%

로 나타났는데, 이는 제조업에서의 비율인 8.01%보다 꽤 높은 수치이다.
비제조업 중에서는 사회서비스업과 유통서비스업에서 복수노조 사업체
비율이 각각 31.25%, 20.02%로 나타나 평균을 크게 상회했고, 제조업에서
는 금속자동차운송업(12.02%)과 화학공업(10.55%)에서 그 비율이 평균보
다 높았다.
사업체 규모별로 보면 복수노조 비율은 낮게는 11.14%(300∼499인)에
서 높게는 16.31%(500인 이상)의 비중을 보여, 전체 평균인 13.29%에 비
해 그 격차는 비교적 작았다.37)
<표 3-5> 복수노조 출현 사업체의 특성(단일노조 사업체와의 비교) : 조합원 수

단일노조 부문 복수노조 부문
수(명) 비율(%) 수(명) 비율(%)
전체 3,197,709 80.91 754,232 19.09
경공업 193,014 96.75 6,477 3.25
화학공업 185,431 89.48 21,809 10.52
제조업 금속자동차운송 497,599 95.52 23,364 4.48
전기전자정밀 290,178 98.39 4,757 1.61
제조업 전체 1,166,222 94.25 71,110 5.75
건설업 74,067 90.31 7,946 9.69
산업
전기가스수도업 33,734 64.51 18,561 35.49
개인서비스업 260,719 88.55 33,715 11.45
비제조업 유통서비스업 734,730 76.09 230,834 23.91
사업서비스업 615,530 79.21 161,583 20.79
사회서비스업 312,707 83.11 63,547 16.89
비제조업 전체 2,031,487 74.84 683,123 25.16
30～99인 517,978 84.65 93,962 15.35
100～299인 485,734 86.26 77,343 13.74
규모
300～499인 782,528 87.40 112,842 12.60
500인 이상 1,411,469 75.02 470,085 24.98
주 : 30인 이상 사업체를 대상으로 하는 사업체패널조사를 사용하여, 복수노조 허용
이후인 2011년, 2013년, 2015년의 자료를 통합하여 가중치를 부여하여 계산함.
37) 이는 지불능력이 좋은 대기업에서 노동조합이 추가로 설립될 가능성이 높다는 김

태기(2009)의 예상과는 다소 다른 결과이다.
조합원 수를 기준으로 산업별, 규모별 복수노조 비중을 살펴보니 조합

수를 기준으로 한 경우보다 부문별 격차가 좀 더 확대되는 양상을 보였다
(표 3-5 참조).
우선 산업별로 보면 제조업에서 복수노조 부문의 조합원 수 비중은 평
균 5.75%에 불과하나 비제조업에서 그 비중은 25.16%에 달하고, 특히 전
기가스수도업(35.49%), 유통서비스업(23.91%)에서 그 비중이 높았다. 규
모별로는 500인 이상 사업체에서 복수노조 부문이 차지하는 비중은 24.98%
로 전체 평균인 19.09%를 상회하고, 나머지 모든 부분은 평균보다 적은
비중을 보이고 있다.
3. 복수노조 출현 사업체의 노사관계 특성
노사관계 특성 중 우선 노사 간의 노사관계 인식이 복수노조 출현에

미친 영향을 살펴보면, 복수노조 부문은 단일노조 부문에 비해 노사관계
가 상대적으로 더 적대적이라고 인식하고 있으며 노사 간의 인식격차도
더 크게 나타나, 노사관계가 적대적이라고 인식할수록, 또한 노사 간의
인식 차이가 클수록 복수노조 출현 비율이 다소나마 높은 것으로 나타났
다(표 3-6 참조).
<표 3-6> 복수노조 사업체와 단일노조 사업체의 노사 간 노사관계 인식(2011년)

(단위 : 점)
격차 격차
제1 제2
노사는 서로 구분 사측 (사측 ↔ (사측 ↔
노조 노조
적대적이다 제1노조) 제2노조)
(1 : 적대적,
단일노조 3.881 3.775 0.106
5 : 우호적)
복수노조 3.660 3.490 3.497 0.171 0.163
주 : 1) 사업체패널조사를 사용하였으므로 30인 이상 사업체를 대상으로 하며 가중
치를 부여한 값임.
2) 제1노조는 복수노조 중 가장 많은 조합원을 조직하고 있는 노조를 의미하며,
제2노조는 둘째로 많은 조합원을 조직하고 있는 노조임.
<표 3-7> 전기(前期)의 사측의 반노조 전략과 복수노조 출현 비율 간의 관계

(단위 : 개, %)
전체(2011∼2015)
단일노조 복수노조
16,813 2,989
전체
(84.9) (15.1)
178 168
노동조합을 약화시키거나 해체하려고 한다
(51.5) (48.5)
16,635 2,821
그 외의 노선
(85.5) (14.5)
주 : 1) 30인 이상 사업체를 대상으로 하는 사업체패널조사를 사용하여, 전기(2년
전)의 대노조 전략에 따른 복수노초 출현 비율을 가중치를 주어 계산함.
2) 그 외의 노선에는 다음 경우가 포함됨. ① 노동조합의 실체를 인정하지만, 경
영에 대한 참여는 최소화시키려 한다, ② 노동조합을 파트너로 존중하고 경
영에 적극 참여시키려 한다.
이는 ‘노사는 서로 적대적이다’라는 언명에 대해 ‘매우 그렇다’는 1점,

‘다소 그렇다’는 2점, ‘보통이다’는 3점, ‘별로 아니다’는 4점, ‘전혀 아니다’
는 5점을 주어 계산한 값으로, 1점에 가까울수록 노사관계가 적대적이라
고 인식하는 것이고 5점에 가까울수록 노사관계가 우호적이라고 판단하
는 것이라 볼 수 있다. 우선 단일노조 부문에서 사측의 인식점수는 3.88
로 복수노조 부문에서 사측의 인식점수인 3.66보다 다소 높았고, 노측의
인식점수 역시 각각 3.78과 3.49로 단일노조 부문이 좀 더 비적대적인 노
사관계라고 인식하고 있다. 단일노조 부문에서 사측의 인식점수는 3.88
로 단일노조의 인식점수인 3.78과 큰 차이가 없었으나(0.10), 복수노조 부
문에서 그 점수는 각각 3.66과 3.49로 상대적으로 큰 차이(0.17)를 보이고
있다.
한편 사측의 노사관계 정책이 명백히 반노조주의 노선인 경우, 복수노
조가 출현한 비율이 매우 높아지는 것으로 나타났다(표 3-7 및 그림 3-3
참조). 사업체패널조사에서 사측이 전기, 즉 2년 전에 명백한 반노조주의
가 아닌, 다른 대노조 전략을 갖고 있는 경우 2년 후에 복수노조가 등장
할 확률은 14.5%였지만 2년 전에 사측이 명백한 반노조주의를 견지한 경
우 복수노조가 출현한 확률은 48.5%에 달해 세 배 이상 높은 확률을 보

였다. 이러한 통계적 결과는 사측이 분명한 반노조주의를 견지하는 경우,
직․간접적인 개입이나 압력을 통해 보다 협조적인 노조의 설립을 지원
혹은 방조했을 가능성을 배제할 수 없음을 암시한다.38)
[그림 3-3] 전기(前期)의 사측의 대노조 전략에 따른 복수노조 출현 비율 비교

(단위 : %)
주 : <표 3-7>과 동일함.

다음으로 노동조합이 매우 전투적인 경우에 복수노조가 출현할 확률에

는 어떤 차이가 있는지 살펴보겠다. <표 3-8>과 [그림 3-4]를 보면, 노동
조합의 노선이 매우 비타협적이고 전투적인 경우, 복수노조가 출현한 비
율이 그렇지 않은 경우에 비해 높게 나타났다.39)
38) 복수노조의 허용하에서, 사측은 노동조합 약화 전략의 일환으로 지배개입을 강화

하거나, 노동자들을 분열시켜 새로운 노조가 등장할 수 있다는 우려가 존재하고
(전인, 2009; 김종규, 2013), 일부 금속노조의 사례에서 이러한 경향이 확인된 바
있다(홍석범, 2014; 안재원, 2017).
39) 노동조합의 노선이 정치주의 노선이거나 전투적인 경우, 기존의 노선에 반대하여
새로운 노조가 설립되거나(전인, 2009), 비정치주의 노선을 따르는 새로운 노조가
만들어질 가능성이 제기된 바 있다(김태기, 2009).
<표 3-8> 전기(前期)의 제1노조의 전투성과 복수노조 출현 비율 간의 관계

(단위 : 개, %)
전체(2011∼2015)
16,813 2,989
전체
(84.9) (15.1)
271 166
사측의 경영권을 최소화하려 노력하고 전투적이다
(62.0) (38.0)
16,542 2,824
그 외의 노선
(85.4) (14.6)
주 : 1) 30인 이상 사업체를 대상으로 하는 사업체패널조사를 사용하여, 전기(2년
전)의 노동조합 노선에 따른 복수노초 출현 비율을 가중치를 주어 계산함.
2) 그 외의 노선에는 다음 경우가 포함됨. ① 사측의 경영권을 인정하지만, 조금
이라도 노동조합과 근로자의 이익에 반할 우려가 있는 사항에 대해서는 전
혀 협조적이지 않다, ② 사측의 경영에 적극 협조함으로써 장기적으로 근로
자의 이익을 지키려 한다, ③ 근로자의 이익을 크게 고려하지 않고 사측에
협조적이다.
[그림 3-4] 제1노조의 노선에 따른 복수노조 출현 비율 비교

(단위 : %)
주 : <표 3-8>과 동일함.

사업체패널조사를 활용하여 전기, 즉 2년 전의 제1노조의 노선이 가장

강경한 경우 - ‘사측의 경영권을 최소화하려 노력하고 전투적이다’라고 한
경우 - 2년 후에 복수노조가 출현한 비율은 38.0%로 그렇지 않은, 보다
온건한 노선을 갖는 경우의 평균값인 14.6%에 비해 두 배 이상 높게 나
타났다.
대규모 사업장을 중심으로 한국의 노동운동에는 정파(분파 혹은 계파)
라고 불리는 공식․비공식적 현장조직이 존재하는데, 이들은 다소 상이
한 이념성향과 운동노선을 중심으로, 그리고 그 밖의 직종, 부서, 학연, 지
연 등을 부차적인 요소로 결합되어 노동조합 집행권이라는 노조권력을
향해 경쟁하며, 때로는 통합하고 때로는 분열하는 이합집산과 합종연횡
을 반복해 오고 있다. 이들 정파는 복수노조 합법화 이전에는 단일노조
권력 획득을 위해 선거에서 경쟁해 왔지만 복수노조가 허용된 이후에는
별도의 노조로 분별정립을 시도할 가능성도 예상해 볼 수 있다.
<표 3-9> 및 [그림 3-5]를 보면 사업체패널조사에서 전기, 즉 2년 전
에 정파가 있었던 경우 복수노조의 출현 비율은 15.1%로 정파가 없던 경
우의 확률인 13.0%보다 약간 높았지만 큰 차이라 볼 수는 없다. 이는 노
<표 3-9> 전기(前期)의 노동운동 정파의 존재 여부와 복수노조 출현 비율 간의

관계
(단위 : 개, %)
전체(2011)
6,003 910
전체
(86.8) (13.2)
508 91
정파 있음
(84.9) (15.1)
5,495 819
정파 없음
(87.0) (13.0)
를 부여한 값임. 2009년과 2011년 모두 조사되고 2009년과 2011년 모두 노동조
합이 있다고 응답한 사업체에 한함(n=558).
[그림 3-5] 복수의 노동운동 정파 존재 여부에 따른 복수노조 출현 비율(2011년)

(단위 : %)

를 부여한 값임. 2009년과 2011년 모두 조사되고 2009년과 2011년 모두 노동조
합이 있다고 응답한 사업체에 한함(n=558).
동운동 정파가 복수노조가 허용된 상황이라고 바로 별도의 노조설립을

추진하는 것은 아니라는 사실을 암시하며, 실제 노동운동 정파의 활동이
활발한 민간부문의 대공장 노동조합에서 복수노조가 출현한 경우는 그다
지 발견되지 않는 현실과도 부합된다.40)
한편 전기(前期), 즉 2년 전에 파업을 경험한 사업체에서 복수노조가
출현한 비율은 파업을 경험하지 않은 사업체에 비해 훨씬 높은 것으로 나
타났다(표 3-10 및 그림 3-6 참조). 사업체패널조사로 전기, 즉 2년 전에
파업을 경험했을 때 사업체에 복수노조가 출현한 비율을 구해 보면, 2011
년에 그 비율이 무려 77.9%로 파업을 경험하지 않은 사업체의 복수노조
출현비율인 9.2%에 비해 매우 높게 나타났다.41) 2013년에는 파업경험 사
40) 정파의 존재 여부를 묻는 질문은 2013년부터 조사되지 않아 부득이하게 2011년까

지의 자료만 활용했고, 뒤의 계량분석 모형에서도 이 변수는 활용할 수 없었음을
밝힌다.
41) 고려대학교 산학협력단(2014)의 사례연구를 보면, 파업을 경험한 사업체에서 파
업이 종료된 후, 파업을 수행한 노조가 분화되거나 기존 노조의 비조합원이 노조
를 새롭게 조직하면 복수노조 상황이 발생한 사례가 다수 발견된다.
[그림 3-6] 파업여부에 따른 복수노조 출현 비율 비교(2011∼2015년)

(단위 : %)

<표 3-10> 전기(前期)의 파업 여부와 복수노조 출현 비율 간의 관계

(단위 : 개, %)
2011 2013 2015 전체
단일 복수 단일 복수 단일 복수 단일 복수
노조 노조 노조 노조 노조 노조 노조 노조
5,353 629 6,005 948 3,292 708 14,650 2,286
전체
(89.5) (10.5) (86.4) (13.6) (82.3) (17.7) (86.5) (13.5)
26 92 83 41 107 19 217 151
파업함
(22.1) (77.9) (67.0) (33.0) (85.1) (14.9) (58.9) (41.1)
5,327 538 5,921 907 3,185 690 14,433 2,134
파업안함
(90.8) (9.2) (86.7) (13.3) (82.2) (17.8) (87.1) (12.9)
업체와 파업을 경험하지 않은 사업체의 복수노조 출현비율이 각각 33.0%

와 13.3%로 여전히 적지 않은 차이를 보였으나 그 격차는 2011년에 비해
줄었고, 2015년에는 양 부문 간의 격차가 거의 사라졌다.
이러한 결과는 파업이라는 극단적 노사대립 상황을 경험한 이후에 기
존의 노동조합이 분화되거나 새로운 노조를 설립하여 파업수행 노조와

경쟁하는 상황이 매우 빈번하게 발견되고 있음을 의미하며, 특히 그 효과
는 복수노조 설립이 허용된 첫해인 2011년에 매우 극적으로 나타났고 이
후 시간이 경과할수록 다소 반감되는 추세를 보였다.
제3절 계량분석
1. 복수노조 출현의 결정요인
가. 자료 및 모형설명
본 분석에 활용한 자료는 사업체패널조사의 2011년, 2013년, 2015년 자

료인데, 시차변수를 활용한 경우 2009년의 변수들도 활용되었다.42) 사업
체패널조사는 30인 이상 사업체를 대상으로 격년 단위로 조사되는 패널
조사이며, 동 자료가 본 분석에 적합한 이유는 앞서 서술한 바와 같다.
본 분석의 목적은 어떤 특성을 가진 사업체에서 복수의 노동조합 체제
가 들어서는지를 통계적으로 검증해 보는 것이다. 따라서 종속변수는 1
(복수노조)과 0(단수노조)으로 구성된 이진변수이며 분석모형은 로지스
틱 회귀모형을 사용했다. 사업체 단위에서 복수노조가 허용된 이후의 사
업체패널자료는 2011년, 2013년, 2015년의 3개 웨이브이다. 해당되는 사
례수가 비교적 적고, 시차(t)가 짧아 패널분석은 시도하지 않고, 연도더미
변수를 포함한 횡단면 로짓분석만 시행하였다.
                  ,        (3-1)
42) 제2절과 동일한 사업체패널자료를 활용했지만 일부 문항의 경우, 시계열의 연속

성이 깨어지는 등의 문제가 발생하여, 제2절에서 보인 모든 변수를 모형에 투입
한 것은 아니며, 개별 변수들의 관측치가 동일하지 않고 일부는 결측치가 존재하
여 최종 모형의 관측치 수는 제2절의 값과 동일하지 않았음을 밝힌다.
<표 3-11> 투입변수(모형)
내용
전기의 노조조직률, 전기 제1노조의 상급단체, 전기의 사용자 전
노사관계 특성
략, 전기의 파업 여부, 전기의 산별교섭 여부
기타 특성 산업, 규모, 생산직/사무직 비율, 공공/민간 여부, 인수합병 여부
식 (3-1)에서   는  기의  사업체에서 복수노조 출현 여부를 나타내는

1과 0으로 구성된 이진변수이다.       는    기의  사업체의 노사관
계 특성을 나타내는 독립변수이고    는  기의 그 밖의 일반적 특성을
포함하는 통제변수이다(   는 오차항임).
종속변수를 제외한 투입변수들의 기본적 모형은 <표 3-11>과 같다.
복수노조의 출현에 가장 큰 영향을 미칠 것으로 예상되는 변수들은 노사
관계의 특성과 관련된 여러 변수인데, 기존 노조의 성격, 조직화 수준, 사
용자의 전략, 노사관계의 적대성 등이다. 기타 통제변수들은 산업과 규모,
공공부문 여부, 노동력 구성의 직종별 격차, 조직 구성의 극적변화(인수,
합병 여부) 등이다. 이때 노사관계 변수들은 모두 전기(前期)의 변수들을
사용하여 동시성의 문제를 회피하고자 하였다.
투입변수들의 구체적 내용에 대한 자세한 설명은 <표 3-12>와 같다.
투입변수는 크게 노사관계 관련 변수와 기본 특성변수로 나눌 수 있다.
노사관계 변수로 우선 전기(前期)의 노조조직률을 투입했다. 일반적으로
노동조합 조직률이 높은 경우 새로운 노동조합이 설립될 확률이 높아질
것으로 예상해 볼 수 있다. 노조가 지대공유(rent sharing)를 추구하는 조
직이라는 점을 고려하면, 노조조직률이 높아질수록 지대를 공유하려는
유인(incentive)이 커질 것이라고 예측된다. 노조조직률은 직접고용 인원
수로 조합원 수를 나눈 값으로 연속변수로 측정했다.
노사관계 관련 두 번째 투입변수는 전기의 제1노조가 소속된 상급단체
이다. 주지하듯이 한국은 이념적 성향과 활동방식, 그리고 역사적 경험을
달리하는 두 개의 정상조직이 경합하고 있다. 이는 기존(前期) 제1노조의
상급단체의 지향이나 활동방식을 반대하는 세력이 새로운 노동조합으로
<표 3-12> 투입변수 설명
변수명 내용
복수노조 더미 복수노조이면 1, 단일노조이면 0
경공업/화학공업/금속,자동차운송제조업/전기,전자,정밀
산업더미 제조업/건설업/전기,가스,수도업/개인서비스업/유통서비
스업/사업서비스업/사회서비스업(더미변수)
사업체 규모 더미 30∼99인/100∼299인/300∼499인/500인 이상(더미변수)
생산직/사무직 비율 0.65 이상 1.35 미만이면 1(더미변수)
인수합병 여부 인수합병이 있으면 1(더미변수)
노조조직률(前期) 조합원/직접고용인원(연속변수)
각각 전기의 제1노조 상급단체가 한국노총/민주노총/
제1노조 상급단체(前期)
비가맹이면 1(더미변수)
반노조주의 노선(前期) 전기의 사용주 전략이 반노조주의면 1(더미변수)
파업(前期) 전기에 파업이 있었으면 1(더미변수)
산별교섭(前期) 전기에 산별교섭이 있었으면 1(더미변수)
분화 혹은 신설될 가능성을 검증해 보기 위함이다. 기존 제1노조가 한국

노총인 경우, 민주노총인 경우, 그리고 비가맹인 경우를 각각 더미변수로
처리했다.
세 번째로는 사용자의 전략을 고려했다. 여러 선행연구에서 지적하듯
이 복수노조 설립이 허용되는 상황은 사용자에게 새로운 선택권을 부여
하는 상황이 될 수 있다. 사용자가 암묵적인 방식을 통해 새로운 노동조
합의 등장을 주도하거나 최소한 지원하는 방식의 개입이 가능하다는 것
이다.43) 물론 이는 명백한 불법사항이고 데이터를 통해 검증하기란 불가
능하다. 사업체패널조사에는 노사가 서로 사용자와 노조의 대노조 전략,
대사용자 전략을 묻고 응답하는 설문이 있다. 이 설문은 다음의 세 선택
지 중 하나를 선택하게 되어 있는데 선택지의 내용은 ‘① 노동조합을 약
43) 복수노조의 허용하에서, 사측은 노동조합 약화 전략의 일환으로 지배개입을 강화

하거나 노동자들을 분열시켜 새로운 노조가 등장할 수 있다는 우려가 존재하고
(전인, 2009; 김종규, 2013), 일부 금속노조의 사례에서 이러한 경향이 확인된 바
있다(홍석범, 2014; 안재원, 2017).
화시키거나 해체하려고 한다, ② 노동조합의 실체를 인정하지만, 경영에

대한 참여는 최소화시키려 한다, ③ 노동조합을 파트너로 존중하고 경영
에 적극 참여시키려 한다’의 세 가지이다. 이 중 노조를 약화시키거나 해
체하려고 한다는 경우는 명백한 반노조주의 경향을 가진 경우로 판단하
여 이 경우를 1로 하는 ‘반노조주의’ 더미변수를 구성하였다.
다음으로 노사관계의 적대성을 검증해 보기 위해 전기의 파업 여부를
투입하였다. 파업은 그 자체로 노사관계의 불안정성을 의미하기도 하지
만 파업이 수행되는 과정에서 노사 간 갈등뿐 아니라 노노 간 갈등도 발
생하기 쉽고 이러한 갈등이 파업이 종결된 이후에도 해소되지 않고 새로
운 노동조합 설립으로 나타난 사례들이 존재한다(고려대학교 산학협력단,
2014). 전기에 파업이 발생한 경우를 1로 하는 더미변수를 구성하였다.
마지막으로 투입한 변수는 전기의 산별교섭 수행 여부이다. 산업별 교
섭이 온전히 정착되지 않은 상황에서 사용자들이 산업별 교섭을 기피하
는 경우가 많고 이러한 상황 자체가 복수노조 설립에 영향을 미쳤을 가능
성이 있는데, 이를 검증하기 위해 전기에 산업별 교섭이 행해진 경우를 1
로 하는 더미변수를 구성하였다.
기타 통제변수로는 우선 산업을 더미변수로 지정했다. 산업분류는 사
업체패널조사의 표집틀과 동일하게 경공업/화학공업/금속, 자동차운송제
조업/전기, 전자, 정밀제조업/건설업/전기, 가스, 수도업/개인서비스업/유
통서비스업/사업서비스업/사회서비스업으로 구성하였다. 산업별 노조조
직률, 노동조건, 노사관계 특성 차이가 복수노조 출현에 영향을 미칠 것
이다.
규모는 ‘30∼99인/100∼299인/300∼499인/500인 이상’의 네 범주로 구
분해서 더미변수 처리하였다. 규모가 클수록 노조가 설치될 확률이 높
아지는데, 복수노조의 경우도 사업체 규모의 효과가 존재할 것으로 예
상된다.
다음으로 노동력 구성의 직종별 규모격차를 고려했다. 사업체 내에 지
배적인 직종이 존재할 경우 직종별 이해관계의 차이에 의한 노조조직화
가능성은 떨어진다. 반대로 직종별 규모가 유사한 경우에는 직종별 이해
관계의 차이가 새로운 노조조직화로 이어질 가능성이 높다고 예상해 볼
수 있다. 직종별 규모격차는 생산직의 수를 사무직의 수로 나누어 그 값

이 0.65 이상 1.35 미만인 경우, 양 직종의 규모가 비등한 경우로 보고 더
미변수 처리하였다. 이 경우 복수노조 출현 확률이 높을 것으로 예상해
볼 수 있을 것이다.
마지막으로 해당 시기에 인수합병을 경험했는지를 식별하여 더미변수
처리하였다. 인수합병이 되면 피인수, 피합병 사업체에 노조가 있는 경우,
기존 사업체의 노조와 함께 최소한 일시적으로라도 복수노조 체제가 성
립될 가능성이 높기 때문에 이를 검증해 보고자 하였다.
나. 기술통계량
이제 추정에 활용한 표본의 기술통계량을 보면 <표 3-13>과 같다. 표

본의 전체 관측치는 1,311개로 이 중 복수노조가 출현한 경우는 164개, 전
체의 12.5%에 달했다.
먼저 표본의 산업별 분포를 보면 대체로 전체 표본에서의 분포와 복수
노조가 출현하지 않은 사업체, 즉 단일노조 사업체에서의 분포는 큰 차이
가 없었다. 복수노조 출현 사업체 중에서 제조업이 차지하는 비중은 단일
노조 사업체에 비해 오히려 상대적으로 적었다. 반면에 서비스업의 경우
복수노조 출현 사업체에서 차지하는 비중이 단일노조 사업체에 비해 다
소라도 높게 나타났고, 특히 유통서비스업의 경우에는 그 비중이 매우 높
아 단일노조 사업체의 비중보다 두 배 이상으로 컸다.
사업체 규모의 경우, 복수노조 사업체와 단일노조 사업체 간에 큰 분포
상의 차이를 보이고 있지는 않다. 다만 500인 이상 규모 사업체의 경우
복수노조 사업체에서 차지하는 비중이 43.9%에 달하는데 이는 단일노조
사업체에서 차지하는 비중인 33.1%에 비해 10.8%p 높은 값이다.
사무직 대비 생산직의 비율이 65%를 상회하고 135%보다 낮은 경우는
전체의 5.7%에 달했고 단일노조의 경우에는 5.2%였다. 복수노조가 출현
한 사업체 중에서 그 비중은 9.1%로 상대적으로 높았다.
전체 표본에서 공공부문이 차지하는 비중은 16.2%가량이고 단일노조
사업체 중에서는 14.6%였으나 복수노조 출현 사업체 중에서 그 비중이
약 두 배 정도로 큰 27.4%에 달했다. 인수합병을 경험한 사업체의 비중은

전체 표본의 7.0%, 단일노조의 7.4% 수준인 반면 복수노조 사업체에서는
4.3% 정도였다.
<표 3-13> 기술통계량

복수노조 단일노조 전체
평균 s.d 평균 s.d 평균 s.d
복수노조 1.000 0.000 0.000 0.000 0.125 0.331
경공업 0.024 0.155 0.126 0.331 0.113 0.317
화학공업 0.030 0.172 0.092 0.289 0.084 0.277
금속,자동차운송제조업 0.091 0.289 0.135 0.342 0.130 0.336
전기,전자,정밀제조업 0.012 0.110 0.050 0.217 0.045 0.207
건설업 0.018 0.134 0.022 0.146 0.021 0.145
전기,가스,수도업 0.024 0.155 0.031 0.172 0.030 0.170
개인서비스업 0.116 0.321 0.105 0.307 0.107 0.309
유통서비스업 0.402 0.492 0.183 0.387 0.211 0.408
사업서비스업 0.152 0.361 0.132 0.338 0.134 0.341
사회서비스업 0.128 0.335 0.126 0.331 0.126 0.332
30∼99인 0.152 0.361 0.151 0.358 0.151 0.358
100∼299인 0.159 0.366 0.178 0.383 0.175 0.380
300∼499인 0.250 0.434 0.340 0.474 0.329 0.470
500인 이상 0.439 0.498 0.331 0.471 0.345 0.475
생산직/사무직 비율 0.091 0.289 0.052 0.223 0.057 0.232
공공부문 0.274 0.448 0.146 0.354 0.162 0.369
인수합병 0.043 0.203 0.074 0.262 0.070 0.256
노조조직률(前期) 66.780 23.970 59.066 25.430 60.031 25.372
제1노조 한국노총(前期) 0.616 0.488 0.520 0.500 0.532 0.499
제1노조 민주노총(前期) 0.189 0.393 0.339 0.474 0.320 0.467
제1노조 비가맹(前期) 0.195 0.398 0.141 0.348 0.148 0.355
반노조주의 노선(前期) 0.055 0.228 0.024 0.152 0.027 0.163
파업(前期) 0.037 0.188 0.017 0.128 0.019 0.137
산별교섭(前期) 0.317 0.467 0.299 0.458 0.301 0.459
개체수(N) 164 1,147 1,311
다음으로 노사관계 특성 변수들의 기술통계량은 다음과 같다. 우선 전

기(前期), 즉 2년 전의 노조조직률은 단일노조 및 표본 전체에서 59∼60%
수준으로 나타났고, 복수노조 사업체의 경우는 66.8%로 상대적으로 조금
더 높았다.
전기(前期)에 제1노조의 상급단체별 비중을 보면 전체표본 및 단일노
조 사업체에서는 한국노총, 민주노총, 비가맹의 순으로 비중이 컸다. 제1
노조가 가입한 상급단체가 한국노총인 경우는 52∼53% 정도였고 민주노
총인 경우는 32∼34% 정도, 비가맹인 경우는 14%대였다. 그러나 복수노
조 출현사업체의 경우 전기에 제1노조가 가입한 상급단체가 한국노총이
라는 경우가 61.6%에 달했고, 민주노총인 경우는 18.9%에 그쳐 비가맹
(19.5%)보다도 낮게 나타났다.
다음으로 사용주의 대노조전략이 명백한 반노조주의 노선인 경우의 비
중을 살펴보겠다. 사용주가 전기(前期)에 노조를 약화시키거나 해체시키
려는 노선을 견지하는 경우는 전체의 2.7%, 단일노조 사업체의 2.4%에
불과했으나 복수노조 출현 사업체에서 그 비중은 5.5%로 두 배 이상으로
높았다.
전기(前期)에 파업을 경험한 사업체가 차지하는 비중은 전체의 1.9%,
단일노조 사업체의 1.7%에 불과했으나 복수노조 출현 사업체 중에서는
3.7%로 단일노조 사업체의 경우에 비해 두 배 이상으로 높았다.
마지막으로 전기(前期)에 산별교섭을 진행한 사업체가 차지하는 비
중은 전체의 30.1%, 단일노조 사업체의 29.9%였고, 복수노조 사업체
중에서는 전기에 산별교섭을 진행한 사업체 비율은 31.7%로 큰 차이는
없었다.
다. 추 정
이제 앞의 식 (3-1)의 모형으로 복수노조 출현의 결정요인을 추정해

보면 그 결과는 <표 3-14>와 같다. 통제변수가 되는 기본 특성 변수들
중 산업더미의 기준변수는 기술통계량에서 복수노조 출현 비중이 가장
높았던 유통서비스업 더미를 활용했고, 규모더미의 기준변수 역시 복수
노조 출현 비중이 가장 높았던 500인 이상 규모 더미를 활용했다. 전기

(前期) 제1노조의 상급단체 더미는 민주노총을 기준변수로 활용했고, 연
도별 더미변수는 복수노조 설립이 허용된 초년도인 2011년을 기준변수
로 활용했다.
복수노조 출현의 결정요인을 추정함에 있어, 모형을 셋으로 나누어 단
계별로 추정해 보았다. 우선 첫 번째 모형은 노사관계 특성변수를 제외한
사업체 기본속성들, 즉 산업, 규모, 노동력특성(생산직/사무직 비율), 인수
합병 여부만 포함한 경우이다. 인수합병 여부를 제외한 모든 변수가 통계
적으로 유의한 가운데 기준변수인 유통서비스업에 비해 다른 산업들의
계수값이 음수로 나타나 유통서비스업에 비해서 복수노조 출현확률이 낮
은 것으로 나타났다. 규모의 경우 500인 이상 사업체에 비해 규모가 작은
사업체 집단들의 계수값이 음수로 나타나 복수노조 출현확률은 500인 이
상 사업체 집단에서 유의하게 높음이 확인되었다. 다른 변수들의 경우,
사무직과 생산직의 비중이 대등한 경우 복수노조 출현확률이 높았고, 공
공부문인 경우가 그렇지 않은 경우에 비해 복수노조가 많이 성립된 것으
로 나타났다. 한편 인수합병 여부는 복수노조 출현과 유의한 통계적 관계
는 발견되지 않았다. 마지막으로 2011년에 비해 2013년과 2015년에 복수
노조가 출현할 확률이 다소 높게 나타났다.
모형Ⅰ을 통해 복수노조가 출현한 사업체의 기본적 특성을 파악할 수
있었는데, 이제 분석의 주요 관심사인 노사관계 변수들을 추가한 모형들
의 추정결과를 살펴보겠다. 우선 모형Ⅱ는 모형Ⅰ의 변수들에 전기(前期)
의 노조조직률과 전기의 제1노조라는 변수들을 추가했을 때 전체적인 계
수값에 어떤 변화가 발생하는지 살펴보기 위한 시도이다.
추정결과를 보면 모형Ⅰ의 기존 변수들의 추정계수의 통계적 유의도나
부호의 방향성에는 거의 영향이 없었고 전반적으로 추정계수의 크기가
다소 줄어드는 정도의 변화만 있었다. 물론 이는 새로 투입된 노사관계
변수들의 영향력 때문으로 판단되는데, 예컨대 전기의 노조조직률이 높
을수록 복수노조 출현확률은 높아지고 있으며, 전기의 제1노조가 민주노
총인 경우에 비해 한국노총이나 비가맹인 경우 복수노조가 출현할 확률
이 다소나마 높게 나타났다.
<표 3-14> 복수노조 출현의 결정요인

모형Ⅰ 모형Ⅱ 모형 Ⅲ
변수
계수값 계수값 계수값 한계효과
경공업 -2.449 *** -2.348 *** -2.398 *** -0.099
*** *** ***
화학공업 -2.123 -2.003 -1.943 -0.085
금속, 자동차운송제조업 -1.444 *** -1.206 *** -1.273 *** -0.070
-2.372 *** -2.238 ***
***
전기, 전자, 정밀제조업 -2.281 -0.084
건설업 -1.313 ** -0.863 -0.844 -0.048
전기, 가스, 수도업 -1.371 ** -0.993 * -0.904 -0.051
개인서비스업 -1.048 *** -0.677 ** -0.631 * -0.041
-1.303 *** -0.894 ***
***
사업서비스업 -0.962 -0.058
*** * *
사회서비스업 -1.236 -0.658 -0.640 -0.042
30∼99인 -0.766 *** -0.805 *** -0.829 *** -0.052
100∼299인 -0.714 *** -0.814 *** -0.818 *** -0.053
300∼499인 -0.767 *** -0.867 *** -0.840 *** -0.060
0.573 * 0.605 *
*
생산직/사무직 비율 0.558 0.054
공공부문 0.701 *** 0.717 *** 0.765 *** 0.075
인수합병 -0.156 -0.122 -0.141 -0.011
노조조직률(前期) - 0.009 ** 0.009 ** 0.001
제1노조 한국노총(前期) - 0.901 *** 1.046 *** 0.082
*** ***
제1노조 비가맹(前期) - 0.926 1.080 0.117
반노조주의 노선(前期) - - 1.578 *** 0.222
파업(前期) - - 0.965 * 0.111
산별교섭(前期) - - 0.078 0.006
2013년 0.527 ** 0.469 ** 0.441 ** 0.037
0.642 *** 0.559 **
**
2015년 0.543 0.047
상수항 -1.008 *** -2.370 *** -2.598 *** -
R2 0.104 0.128 0.141
관측치 1,311
주 : 산업더미의 기준변수는 유통서비스업, 규모더미의 기준변수는 500인 이상 사업
체, 제1노조 상급단체의 기준변수는 민주노총, 연도더미의 기준변수는 2011년임.
모형 Ⅲ은 좀 더 구체적인 노사관계 상황을 변수로 추가한 것인데, 우

선 전기에 사측의 노조관이 명백하게 반노조주의 노선인 경우, 이를 식별
하는 변수를 추가하였고, 전기에 파업이 발생하였는지의 여부, 그리고 전
기에 산별교섭이 진행되었는지의 여부를 모형에 포함하였다. 특히 이 세
변수는 경험적, 직관적으로 보건대 전기의 제1노조가 민주노총인 경우에
특히 많이 나타날 수 있는 현상으로 예측되므로 제1노조 성향에 따른 복

수노조 설립확률의 추정결과가 강건한지 검토해 보는 의미도 있을 것으
로 판단된다. 추정결과는 새로 투입된 변수들의 영향력으로 인해 기존 모
형Ⅱ의 추정계수들의 크기가 대체로 조금 더 작아졌다는 것을 제외하면
통계적 유의도나 부호 등에는 거의 변화가 없었다.
최종적인 복수노조 출현의 결정요인 추정모형인 모형 Ⅲ의 결과를 한
계효과를 중심으로 서술하면 아래와 같다. 우선 거의 모든 변수에서 통계
적으로 유의한 결과가 발견된다. 기본 특성변수 중, 먼저 산업의 경우 유
통서비스업에 비해 모든 산업이 복수노조 출현확률이 낮은 것으로 나타
났다. 건설업, 전기․가스․수도업을 제외한 모든 산업에서 통계적으로
유의했으며 한계효과의 크기는 작게는 0.041, 크게는 0.099에 달했다. 즉
유통서비스업에 비해 다른 산업들은 복수노조의 출현확률이 낮았는데 적
게는 4.1%, 크게는 9.9%가량 낮은 것으로 나타났다.
규모의 경우 500인 이상 규모 사업체를 기준으로 했을 때 다른 모든 규
모의 사업체들은 1% 수준에서 통계적으로 유의하게 복수노조 출현확률
이 낮았다. 한계효과를 보면, 적게는 5.2%, 크게는 6.0% 낮게 나타났다.
사무직 대비 생산직 비중이 0.65 이상 1.35 미만인 경우에 복수노조가
출현할 확률이 10% 수준에서 통계적으로 유의하게 높아졌으며 그렇지
않은 경우에 비해 평균 5.4% 높아지고 있다.
공공부문의 경우 민간에 비해 복수노조가 출현할 확률이 1% 수준에서
통계적으로 유의하게 높았고 민간부문에 비해 약 7.5%가량 높은 것으로
추정되었다.
인수합병이 있는 경우에 복수노조가 출현할 확률을 추정한 결과는 통
계적으로 유의하지 않았고 부호의 방향도 음수(-) 값을 나타냈다.
다음으로 노사관계 변수들의 추정결과를 살펴보겠다. 우선 노조조직률
은 복수노조 출현과 정(+)의 관계가 도출되었다. 5% 수준에서 통계적으
로 유의한 가운데 한계효과로 추정한 크기는 0.001(반올림을 하지 않은
실제 값은 0.0007)로 비교적 낮았다. 이는 노조조직률이 100%, 즉 기존보
다 두 배 높아지는 경우 복수노조가 출현할 확률이 7% 높아진다는 의미
로 이해할 수 있다. 노조조직률이 높을수록 복수노조가 들어설 가능성이
높다는 이론적 예측과 부합하는 결과이다.

둘째로 전기, 즉 2년 전에 가장 조합원을 많이 보유하고 있던 제1노조
가 가입한 상급단체가 어느 곳인가에 따라 복수노조 출현확률에 어떤 차
이가 있는지 살펴보았다. 사업장 단위에서 복수노조가 허용된다는 것은
노동운동의 정상조직들 간에 본격적인 경쟁이 일상화될 수 있다는 조건
의 성립을 의미한다. 실제 한국의 노동운동은 아무리 짧게 잡아도 약 20
년 이상 이념적 지향과 활동방식, 역사적 경험을 달리하는 두 개의 정상
조직이 경합해 왔으므로 복수노조가 허용된 시점에서 해당 사업장의 지
배적인 노동조합에 반대하는 세력이 새로운 노선의 노동조합을 건설하고
자 할 것이라고 충분히 예상해 볼 수 있다. 전기의 제1노조가 민주노총에
가입하고 있는 경우를 기준변수로 하여 추정한 결과, 복수노조가 출현할
확률은 전기의 제1노조가 비가맹인 경우, 한국노총인 경우의 순으로 높게
나타났다. 추정값은 1% 수준에서 통계적으로 유의했는데, 한계효과를 보
면 제1노조가 민주노총인 경우에 비해 제1노조가 비가맹인 경우는 약
11.7% 정도 복수노조 출현확률이 높았고, 한국노총인 경우 그 크기는 약
8.2%로 나타났다. 이러한 결과는 단일노조 시스템 하에서 다소 제약되어
있던 단결의 자유나 조합원들의 선택권이 복수노조의 허용으로 다소 숨
통이 트이게 되었다는 해석을 가능하게 한다. 물론 이러한 상황 - 비가맹
이나 한국노총에 가입한 노동조합이 다수노조인 사업체에서 복수노조가
더 많이 등장했다는 것 - 이 이들 사업체에서 복수노조의 출현을 주도한
세력이 반드시 민주노총 세력이라는 것을 입증한 것은 아니며, 복수노조
의 출현으로 사업장 내에서 노동운동 정상조직들 간에 새로운 세력관계
가 형성되었다고 속단할 수는 없다. 무엇보다도 한계효과로 판단한 계수
값의 크기도 매우 크다고 할 수는 없다. 다만 기존의 제1노조가 가입한
상급단체가 없는(즉 비가맹인) 경우, 한국노총인 경우, 민주노총인 경우
의 순서로 복수노조 출현확률이 높았다는 통계적 사실은 확인된다.
다음으로 전기의 사업주들의 반노조주의 전략이 복수노조의 출현에 어
떤 영향을 미쳤는지 보면, 1% 수준에서 통계적으로 유의하면서 비교적
강력한 정(+)의 영향력을 미치는 것으로 나타났다. 앞서 언급했듯이 사업
주의 대노조전략이 ‘노조를 약화시키거나 해체시키려고 한다’라고 노조
측에서 응답한 경우를 1로 식별한 경우 그렇지 않은, 즉 노골적인 반노조

주의 노선이 아닌 경우에 비해 약 22.2% 정도 복수노조 출현확률이 높았
다. 이러한 분석결과는 곧바로 반노조주의 노선을 견지하는 사업주들이
일종의 어용노조나 회사노조를 설립하는 데 영향을 미쳤음을 증명하는
것은 아니지만, 사용주들의 노조관이 뚜렷하게 반노조주의적일 때 오히
려 복수노조가 출현할 확률이 분명하게 높아진다는 사실은 눈여겨볼 필
요가 있다.44)
다음으로 파업 여부에 따른 복수노조 출현 확률의 차이를 보면, 전기에
파업을 경험한 사업체는 2년 후에 복수노조가 설립될 가능성이 파업을
경험하지 않은 사업체에 비해 11.1% 정도 높았다(10% 수준에서 통계적
으로 유의함). 일단 파업이 발생했다는 것은 노사 간의 이해관계가 매우
불일치했고, 조정되지 않았음을 의미하며 이를 최후의 수단을 통해 해소
하려 했다는 측면에서 적대적 성격을 갖는다. 파업을 경험한 경우, 파업
이 해소된 이후에도 기존의 노사 간, 노노 간 갈등이 해소되지 않고 이러
한 앙금이 새로운 노조설립으로 나아가는 경우가 적지 않은데 이러한 상
황이 반영된 통계적 결과로 이해될 수 있다.
전기에 산별교섭을 진행한 경우, 복수노조의 출현에 어떤 영향을 미쳤
는지 살펴본 결과 통계적으로 유의한 결과는 발견되지 않았다. 마지막으
로 연도별 더미변수의 크기를 보면, 기준연도인 2011년에 비해 2013년과
2015년의 복수노조 출현확률이 통계적으로 유의하게 더 높았다. 이는 복
수노조가 허용된 시점을 기준으로 추세적으로 복수노조의 설립비율이 높
아지고 있음을 반영하는 것인데 한계효과의 크기를 보면 비교적 완만한
추세를 보이고 있음이 확인된다.
이상의 분석결과를 간단히 요약하면, 앞의 기술통계량에서도 확인되는
사항들이 대체로 유의한 통계적 관계로 발견되고 있음을 알 수 있다. 규
모와 노조조직률은 복수노조 출현과 유의한 정(+)의 관계를 보이고 있고,
44) 어용노조나 회사노조의 설립에 직․간접적인 영향을 미친 경우가 아니라면, 다음

의 시나리오를 생각해 볼 수 있다. 회사는 분명한 반노조주의를 견지하고 있으나
노조의 대응이 일부 조합원의 눈높이에 미치지 못할 때, 이들이 보다 강경한 노선
을 갖는 노동조합을 설립함으로써 복수노조 체제가 등장하는 경우이다.
이론적 예측과 부합된다. 공공부문이 민간에 비해 복수노조 설립확률이

높았고, 직종들 간의 세력관계가 비슷한 경우가 그렇지 않은 경우에 비해
복수노조가 등장하기 쉬웠다.
무엇보다 뚜렷하게 발견되는 영향요인들은 노사관계 관련 변수들이었
는데, 사용자가 뚜렷한 반노조주의 노선을 가질 경우, 복수노조 출현확률
이 높아졌고, 파업을 경험한 사업체에서 복수노조가 등장한 비율이 높았
다. 상급단체별로 보면, 전기의 제1노조 상급단체가 비가맹이나 한국노총
인 경우가 민주노총인 경우에 비해 복수노조 출현확률이 높았다. 산별교
섭이나 인수합병 여부가 미친 영향은 발견되지 않았다.
2. 복수노조의 조합원 증가효과 분석
복수노조가 등장함으로 인해 노사관계의 여러 요인에 변화가 발생할

것으로 예상된다. 새로운 노동조합이 노사관계의 주체 중 하나로 등장하
면서 기존의 노사관계뿐 아니라, 기존 노조와 새로운 노조가 관계 맺는
노노관계가 기존 노사관계의 새로운 변수로 등장하게 될 것으로 예상할
수 있다.
이와 관련하여 복수노조 설립에 따른 노조 간 협력과 갈등의 양상, 개
별 노조의 혹은 노조 일반의 교섭성과의 변화, 전체적인 노사관계의 변화
등 여러 가지 검토해 볼 만한 주제들이 등장한다. 본 연구에서는 이 중 복
수노조와 관련한 가장 기본적인 관심사이면서 자료 활용이 용이한 복수
노조가 조합원 수 증감에 미친 영향을 분석해 보고자 한다.
가. 자료 및 모형설명
본 분석에 활용한 자료 역시 사업체패널조사 자료이다. 조합원 수의 증

감은 매우 경로의존적으로 변동하기 때문에 복수노조 설립이 허용되기
전 기수인 2009년의 자료도 모형에 포함시켰다. 복수노조 출현이 조합원
수 증감에 미친 영향을 분석함에 있어 사업체패널조사 자료가 갖는 이점
은 앞의 분석에서와 다르지 않으므로 생략하겠다.
분석모형을 수식으로 표현하면 식 (3-2)와 같은 통상적인 선형회귀모

형이다. 본 분석 역시 패널분석은 시행하지 않았고 연도더미 변수를 포함
한 OLS 모형을 활용하였다.
                          (3-2)
식 (3-2)에서    는  기의  사업체에서 노동조합에 가입한 전체 조합

원 및 제1노조의 조합원 수 증감률을 의미하는 비율변수이고,    는
주된 독립변수로  기의  사업체의 노동조합 수를 뜻하는 연속변수이며,
      는    기에  사업체의 제1노동조합이 민주노총에 소속된 경우
를 식별하는 더미변수이다.   는  사업체의 다른 특성들을 나타내는 통
제변수이고    는 오차항이다. 투입변수들의 내용은 <표 3-15>와 같다.
본 분석의 주요 관심사가 복수노조의 형성이 조합원 증감에 미친 영향
이므로 종속변수로는 조합원 증감률을 사용했다. 이때 조합원 증감률은
두 가지 차원에서 구했는데, 우선 전체 조합원 수 증감률을 활용하여 복
수노조가 전체적인 조합원 규모를 증가시켰는지 살펴보았고, 둘째로 제1
노조에 소속된 조합원의 규모 증감에는 어떠한 영향을 미쳤는지 추가적
으로 분석하였다.
<표 3-15> 투입변수 및 내용

변수명 내용
종속변수Ⅰ 전체 조합원 증감률 전기 대비 당기 전체 조합원 증감비율
종속변수Ⅱ 제1노조 조합원 증감률 전기 대비 당기 제1노조 조합원 증감비율
경공업/화학공업/금속, 자동차운송제조업/전
기, 전자, 정밀제조업/건설업/전기, 가스, 수도
산업더미
업/개인서비스업/유통서비스업/사업서비스
업/사회서비스업(더미변수)
30∼99인/100∼299인/300∼499인/500인 이상
독립변수 사업체 규모 더미
(더미변수)
전기 대비 고용증감률 전기 대비 당기 고용 증감비율
노동조합 수 사업체의 노동조합 개수
전기(前期)의 제1노조의 전기의 제1노조 상급단체가 민주노총이면 1
민주노총 가입 여부 (더미변수)
나. 기술통계량
<표 3-16>에서 본 분석 표본의 기술통계량을 보면, 우선 종속변수가

되는 전체 조합원 수 증감률은 최대 2배 증가한 곳부터 2배 감소한 곳까
지 존재하는 것으로 나타난 가운데 평균은 5.4% 정도 증가한 것으로 나
타났다. 제1노조 조합원 수는 평균 4.2% 증가하는 것으로 나타났다.
<표 3-16> 기술통계량

평균 s.d 최소값 최대값
전체 조합원 수 증감률 0.054 0.497 -1.95 2.00
제1노조 조합원 수 증감률 0.042 0.500 -1.95 2.00
경공업 0.111 0.314 0 1
화학공업 0.083 0.276 0 1
금속, 자동차운송제조업 0.122 0.327 0 1
전기, 전자, 정밀제조업 0.041 0.198 0 1
건설업 0.021 0.144 0 1
전기, 가스, 수도업 0.027 0.161 0 1
개인서비스업 0.109 0.312 0 1
유통서비스업 0.218 0.413 0 1
사업서비스업 0.132 0.339 0 1
사회서비스업 0.137 0.344 0 1
100인 미만 0.173 0.378 0 1
100∼299인 0.178 0.383 0 1
300∼499인 0.317 0.465 0 1
500인 이상 0.333 0.471 0 1
전기 대비 고용증감률 0.007 0.113 -1.02 1.91
노동조합 수 1.122 0.376 1 4
제1노조 민주노총(前期) 0.328 0.470 0 1
제1노조 기타(前期) 0.672 0.470 0 1
2009년 0.264 0.441 0 1
2011년 0.269 0.444 0 1
2013년 0.258 0.438 0 1
2015년 0.209 0.406 0 1
개체수(N) 2,220
통제변수 중에 산업별 분포는 비교적 고른 가운데 유통서비스업이 21.8%

로 가장 많은 비중을 보였고, 사회서비스업(13.7%), 사업서비스업(13.2%)
의 순으로 많았다. 규모별로는 500인 이상 사업체가 전체의 33.3%로 가장
많았고, 300∼499인이 31.7%로 둘째로 높은 비중을 보이는 등 규모가 큰
집단에서 차지하는 비중이 더 높았다.
전기 대비 고용증감률은 평균적으로 0.7% 정도 증가하는 것으로 나타
났고, 표본의 노동조합 수는 최소 1개, 최대 4개인 가운데 평균 1.12개인
것으로 나타났다. 전기의 제1노조가 민주노총에 가입하고 있는 사업체의 비
중은 32.8%였다. 연도별로 보면 2009년의 표본이 26.4%, 2011년은 26.9%,
2013년은 25.8%, 2015년은 20.9%를 차지했다.
다. 추 정
이제 복수노조가 조합원 수 증감률에 어떤 영향을 미쳤는지 추정한 결

과는 아래 <표 3-17>과 같다. 우선 복수노조가 전체 조합원 수 증감률에
미친 영향을 추정한 것이 모형Ⅰ이다.
산업에서 사회서비스업을 기준변수로 했을 때 유통서비스업의 전체 조
합원 수 증감률이 통계적으로 유의하게 낮아진 것으로 나타났다. 규모 측
면에서는 100인 미만 사업체를 기준으로 했을 때 100∼299인 규모 사업
체의 전체 조합원 수 증감률만 통계적으로 유의하게 낮았다.
다음으로 주요 관심변수들을 살펴보면, 우선 전기 대비 고용증감률은
통계적으로 유의한 0.737의 계수값을 보였다. 이는 전기 대비 고용이
100% 정도 증가할 때 조합원 수는 73.7% 정도 증가한다는 의미이다. 노
동조합의 수와 전체 조합원 수 증가율은 통계적으로 유의한 정(+)의 관계
가 확인된다. 노조의 수가 1개 늘어날 경우 전체 조합원 수는 평균적으로
10.6% 정도 증가한다는 것으로, 복수노조의 설립(노조증가)과 전체 조합
원 수 증가는 정(+)의 통계적 관련이 있음을 알 수 있다.
한편 전기의 제1노조가 민주노총인 경우는 그렇지 않은 경우에 비해
전체 조합원 증감률이 음수(-)인 것으로 나타났다. 즉 전기에 제1노조가
민주노총에 가입하고 있는 사업체는 그렇지 않은 사업체에 비해 조합원
증감률이 평균적으로 12.6% 정도 낮았다는 것이다. 연도별로 보면 조합원

증감률은 2009년에 비해 2011년에는 통계적으로 유의한 증가를 나타냈
으나 향후 2기의 조합원 증감률은 2009년에 비해 낮은 것으로 나타났다.
<표 3-17> 복수노조가 조합원 증감에 미친 영향
모형Ⅱ
모형Ⅰ
(제1노조 조합원 수
변수 (전체 조합원 수 증감률)
증감률)
Coef. Std. Err. Coef. Std. Err.
경공업 -0.054 0.044 -0.056 0.044
화학공업 -0.024 0.047 -0.022 0.047
금속,자동차운송제조업 -0.024 0.042 -0.020 0.042
전기,전자,정밀제조업 -0.064 0.059 -0.061 0.059
건설업 -0.031 0.076 -0.028 0.076
전기,가스,수도업 0.074 0.070 0.071 0.070
개인서비스업 -0.029 0.043 -0.033 0.043
*** ***
유통서비스업 -0.114 0.039 -0.106 0.039
사업서비스업 -0.009 0.040 -0.004 0.040
** **
100∼299인 -0.081 0.035 -0.085 0.035
300∼499인 -0.045 0.032 -0.046 0.032
500인 이상 0.009 0.033 0.011 0.033
*** ***
전기 대비 고용증감률 0.737 0.000 0.758 0.093
***
노동조합 수 0.106 0.028 0.004 0.028
*** ***
제1노조 민주노총(前期) -0.126 0.024 -0.128 0.024
*
2011년 0.047 0.028 0.029 0.028
*** ***
2013년 -0.095 0.029 -0.089 0.029
*** ***
2015년 -0.095 0.031 -0.096 0.031
***
상수항 0.070 0.053 0.174 0.053
2
R 0.054 0.054
개체수(N) 2,220
주 : 산업더미의 기준변수는 사회서비스업, 규모더미의 기준변수는 100인 미만 사업
체, 제1노조 상급단체의 기준변수는 기타, 연도더미의 기준변수는 2009년임.
모형 Ⅱ는 종속변수를 전체 조합원 수 증감률이 아닌 제1노조의 조합원

증감률로 바꿔 추정한 결과이다. 대체로 추정계수의 부호나 크기는 모형
Ⅰ과 거의 유사했다. 산업의 경우 유통서비스업만 통계적으로 유의한 음
수값이 도출되었고, 규모의 경우 100인 미만 사업체에 비해 100∼299인
규모 사업체의 경우만 통계적으로 유의하게 낮았다.
전기 대비 고용증감률도 통계적으로 유의한 양의 계수값이 도출되었는
데 고용이 100% 증가하면 평균적으로 제1노조 조합원 수는 75.8% 정도
증가하는 것으로 나타났다. 다만 노동조합의 수는 제1노조 조합원 증감률
과 통계적으로 유의하지 않았다. 전기의 제1노조가 민주노총인 경우는 그
렇지 않은 경우에 비해 제1노조 조합원 증감률이 12.8% 정도 낮은 것으
로 나타났다.
이상의 결과를 요약하면, 대체로 노조 수의 증가, 즉 복수노조의 성립
은 전체 조합원 수 증감률과 통계적으로 유의한 정(+)의 관계를 보였다.
즉 복수노조 출현으로 인해 사업체의 노조원 수는 다소 증가했다는 것이
다. 이러한 증가는 전기의 제1노조가 민주노총 계열이 아닌 사업체에서
더 크게 나타났고, 제1노조가 민주노총에 소속된 사업체의 경우 전체 조
합원 증감률뿐 아니라 제1노조의 조합원 증감률도 그렇지 않은 사업체에
비해 상대적으로 낮은 것으로 나타났다. 즉 복수노조는 전체 조합원 증가
에는 유의한 영향을 미쳤으나 주로 전기의 제1노조가 민주노총이 아닌
사업체들에서 이런 경향을 주도했다고 볼 수 있다.
이를 복수노조 출현 결정요인 분석과 결합시켜 보면, 복수노조 자체는
전기의 제1노조가 한국노총이나 비가맹인 사업체에서 상대적으로 더 많
이 나타났지만, 복수노조 설립으로 인한 조합원 수 증가는 주로 제1노조
가 민주노총 계열이 아닌 사업체에서 많이 발생했고, 민주노총 계열이 제
1노조인 사업체들에서는 복수노조 설립 이후 전체 조합원 및 제1노조 조
합원이 상대적으로 덜 증가했다고 결론지을 수 있을 것이다.
제4절 요약 및 결론
복수노조 체제의 성립은 노사관계 및 노노관계에 여러 가지 영향을 미

칠 수 있는 제도적 변화이다. 그러나 2011년 7월, 사업장 단위 복수노조가
허용된 이후, 이러한 제도적 변화의 효과를 실증적으로 분석해 본 경험연
구는 노용진(2015) 정도를 제외하면 전무하다. 본 연구는 복수노조가 제
도화된 이후, 특히 노사관계 특성변수에 주목하여 과연 어떤 사업체에서
복수노조가 실질적으로 출현하였는지를, 그리고 복수노조의 설립이 조합
원 수 증감에 어떤 영향을 미쳤는지 통계적으로 검증해 보는 데 있다.
복수노조가 합법화되기 이전의 선행연구들은 공통적으로 복수노조의
허용이 노동조합의 수를 다소 늘리지만, 조합원 수 자체를 크게 늘리지는
못할 것이며, 복수노조가 주로 출현하는 부위는 대규모 사업장, 기존 노
조가 강경한 경우, 파업 등 노사관계가 적대적인 곳이라 보았다. 또한 일
부 연구는 복수노조 허용이 사용주의 지배, 개입을 강화하는 일종의 조건
이 될 수 있음을 우려한 바 있다.
본 연구는 복수노조의 설립 여부를 식별할 수 있고, 사업장의 기본적
특성변수들과 노사관계 상황을 포함하는 다양한 변수를 포함하는 사업체
패널조사 2011, 2013, 2015년 자료를 활용하여, 복수노조 설립 사업체의
결정요인을 분석하였다. 사업체에서 복수노조가 설립된 경우를 1로, 단일
노조 체제가 유지된 경우를 0으로 식별하여 이진변수를 종속변수로 하는
횡단면 로짓 모형을 방법론으로 사용했다.
분석결과, 대체로 선행연구들의 이론적 예측과 부합되는, 통계적으로
유의한 추정결과들을 확인할 수 있었다. 예컨대 사업체 규모가 클수록,
전기에 파업을 경험한 경우, 사용주가 반노조주의 노선을 견지한 경우,
복수노조 설립확률과 정(+)의 관계를 보였다. 또한 직종 간 세력관계가
비슷한 경우, 공공부문인 경우가 복수노조 설립확률이 높았고, 전기의 제
1노조가 민주노총인 경우에 비해 비가맹, 그리고 한국노총인 경우일수록
복수노조가 더 많이 등장하는 것으로 나타났다.
이상의 추정결과는 복수노조의 설립에는 기존 노사관계 관련 변수들의

영향력이 매우 크다는 사실을 확인해 줌과 동시에 기존 노동조합의 세력
관계, 그리고 파업 경험, 무엇보다도 사용주의 반노조주의가 실제 복수노
조 체제의 출현에 큰 영향을 미친다는 통계적 사실을 보여준다. 통계분석
을 통해 모든 작업장 노사관계의 구체적 구조까지 파악할 수는 없으나,
대체로 전기(前期), 즉 2년 전의 노사관계가 적대적 성격이었음이 분명히
파악되거나 노사 간의 갈등이 폭발한 경험(파업)이 있는 사업체에서 복수
노조가 분명하게 더 많이 출현했다는 사실은 복수노조의 설립이 순전히
노동운동 내부의 세력관계 혹은 더 많은 조직화 노력의 산물만은 아니라
는 사실을 보여준다. 다른 말로 하자면, 복수노조의 허용은 기존 노조의
전투적 성격이나 적대적 노사관계를 변화시키고 싶었던 사용주들에게는
일종의 기회로 작동해 왔다는 평가가 제기될 수 있다는 것이다.
다음으로 복수노조가 조합원 수 증감에 미친 영향을 요약하면, 대체로
노조 수의 증가, 즉 복수노조의 성립은 전체 조합원 수의 증가와 통계적
으로 유의한 정(+)의 관계를 갖고 있다고 볼 수 있다. 즉 복수노조 출현으
로 인해 사업체의 노조원 수는 다소 증가했다는 것이다. 다만 이러한 증
가는 주로 전기의 제1노조가 민주노총 계열이 아닌 사업체에서 더 큰 것
으로 나타났고, 제1노조가 민주노총에 소속된 사업체의 경우 전체 조합원
수뿐 아니라 제1노조의 조합원 수도 그렇지 않은 사업체에 비해 상대적
으로 덜 증가했음이 확인된다. 즉 복수노조는 전체 조합원 증가에는 다소
유의한 영향을 미쳤으나 주로 전기의 제1노조가 민주노총이 아닌 사업체
들에서 이런 경향을 주도했다고 볼 수 있다.
이를 복수노조 출현 결정요인 분석과 결합시켜 보면, 복수노조 자체는
전기의 제1노조가 비가맹이나 한국노총인 사업체에서 더 많이 나타났지
만, 복수노조 설립으로 인한 조합원 수 증가는 주로 제1노조가 민주노총
계열이 아닌 사업체에서 크게 나타났고 민주노총 계열이 제1노조인 사업
체들에서는 복수노조 설립 이후 전체 조합원 및 제1노조 조합원이 상대
적으로 덜 증가했다고 결론지을 수 있을 것이다.
이상의 실증분석 결과를 종합해 보면, 사업장 단위 복수노조 허용으로
인해 실제 노동조합 수와 노조원의 증가가 있었지만 노조조직률이 급격
하게 증가했다는 등의 변화는 발견되지 않으며, 과거 노사관계가 적대적

이거나 사업주의 반노조주의 노선이 명확한 곳에서 복수노조의 출현 확
률이 분명하게 높게 나타났다는 사실, 그리고 복수노조 설립 이후 전체
조합원 수 및 제1노조 조합원 수의 증가가 전기의 제1노조가 비(非)민주
노총 계열인 사업체에서 상대적으로 크게 나타났다는 사실은 결과적으로
복수노조 허용이 기존의 노사관계 세력 지형을 거의 변화시키지 못했고,
더 나아가 최소한 기존의 세력관계보다 사측 혹은 온건한 노동운동 세력
에게 더 유리한 지형이 형성된 결과를 가져왔음을 암시한다.
다만 이러한 추정결과는 30인 이상 사업체만을 대상으로 하는 사업체
패널조사의 분석 결과일 뿐, 우리나라 전체 사업체에서의 변화를 의미하
는 것은 아니다. 또한 기존의 유노조 사업체에서 복수노조가 설립된 이후
의 동학만을 분석한 것이지, 무노조 사업체에서의 노조설립, 유노조 사업
체에서의 노조해체 등을 포함하는 노동시장 전체의 변화를 모형에 포함
하고 있는 것은 아니라는 점도 지적해 둔다. 마지막으로 이상의 분석 결
과는 패널자료를 활용했음에도 불구하고 횡단면 모형을 기반으로 추정했
기 때문에 여전히 관측되지 않은 이질적 특성에 의해 추정결과가 편의되
었을 가능성을 완전히 배제할 수 없으며, 이는 방법론적 차원에서 본 분
석의 가장 큰 한계라 할 수 있을 것이다.
제4장 금속산업 복수노조 현황과 사례 83
제4장
금속산업 복수노조 현황과 사례
지금까지 기업 단위 복수노조는 초기에 노사 당사자의 이해 부족으로

어느 정도 ‘혼란’이 있었으나 제도적 정착단계에 이르렀다는 평가로 수렴
된 것으로 보인다(김동원 외, 2014). 하지만 이러한 평가를 ‘혼란’이 지속
되고 있는 금속산업에 적용하기에는 어려운 측면이 있다. 그동안 운수업
을 비롯한 서비스업에서 기업 단위 복수노조가 더 설립되었으나 노사갈
등은 금속산업의 자동차 부품업체에서 더 증폭되었다. 노사갈등의 원인
으로 노조 간 대체성을 활용하려는 사용자의 개입전략(이원희, 2015), 기
업노조 설립 과정에 관리자들의 직․간접적인 개입과 소수노조의 단체교
섭권 축소(홍석범, 2014; 안재원․홍석범․박현희․탁선호․김영수, 2017)
등이 지적되어 왔다. 특히 발레오전장과 유성기업, 보쉬전장 등에서 사용
자 측이 노무법인 창조컨설팅에 의뢰하여 기업노조 설립과 산별노조 탈
퇴를 기획하였다는 사실이 확인되었다(고용노동행정개혁위원회, 2018).
그러나 이러한 문제의 해소 방안이 기업 단위 복수노조 도입 이전의 과거
로 회귀하는 것으로 귀결될 수는 없다. 기본적으로 기업 단위 복수노조
도입의 취지가 노동자의 노동기본권 확대에 있기 때문이다.
이러한 문제의식에 기반하여 본장에서는 금속산업을 대상으로 기업 단
위 복수노조 도입실태와 사례분석을 통해 노동기본권과 노사관계에 미치

는 영향을 살펴보기로 한다. 노동기본권을 확대하려는 취지로 도입된 기
업 단위 복수노조 제도가 금속산업 노동현장에서 어떻게 작동하는지 살
펴보고자 한다. 제도 도입 이후 금속산업의 노사갈등이 가장 첨예하였다
는 점에서 기업 단위 복수노조의 궤적을 살펴보는 데 의미가 있을 것으로
보인다. 또한 금속산업 실태분석을 통해 교섭창구 단일화 대상에 산별노
조도 포함시킴으로써 초기업 단위 교섭을 약화시킨다는 우려(조성재,
2010; 이승욱, 2015; 박주영, 2016)를 검토할 수 있다. 초기업 단위 노사관
계가 형성된 금속노조와 기업별 노사관계가 지속되는 한국노총 전국금
속노동조합연맹(이하 금속노련)에서 기업 단위 복수노조 현황 차이를 살
펴볼 수 있다.
기업 단위 복수노조 제도가 노동기본권과 노사관계에 미치는 영향을
검토하려는 목적을 달성하기 위해 본장은 다음과 같이 구성된다. 연구의
필요성과 문제의식을 밝힌 서론에 이어, 제2절에서는 한국노총 금속노련
과 민주노총 금속노조의 복수노조 실태를 살펴본다. 제3절부터 제5절까
지는 금속노조 소속 3개 사업장을 선정, 노사갈등을 겪은 사례를 검토하
고자 한다. 교섭대표노조 차이를 볼 때, 금속노조 지회가 소수노조인 사
례(A기업), 다수노조인 경우(B기업), 소수였다가 다수로 전환된 사례(C기
업)이다. 교섭방식을 볼 때, 개별교섭에서 교섭창구 단일화로 전환된 사
례(A기업)와 교섭창구 단일화 과정에서 법적 분쟁으로 1년 이상 소요된
사례(C기업)를 살펴본다. C기업의 경우 앞서 검토한 두 사례와 달리 노조
간 협력이 지속되기도 하였다. 이러한 차이에도 불구하고, 세 사례 모두
사용자 측의 부당노동행위가 발생하였다. 본장에서는 사례분석을 통해
교섭창구 단일화 제도가 사용자의 교섭대상 선택권을 확대함으로써 노동
기본권을 제약하는 실태를 살펴보았다. 마지막으로 제6절에서 본장의 내
용을 요약하고 시사점을 제시하였다.
이러한 연구를 수행하기 위해 사용한 연구 방법은 다음과 같다. 제2절
에서는 금속산업에서 복수노조 실태를 파악하고자 금속노조와 금속노련
관계자를 면접조사하고, 노동조합 내부 보고서, 전국노동조합 조직현황
자료, 고용노동부의 연도별 노사관계 실태분석 자료를 수집하였다. 기업
단위 복수노조가 도입되기 이전인 2010년 전국노동조합 조직현황 자료와

법 시행 이후 3년이 경과한 2014년 자료를 살펴보았다. 또한 2014년 전국
노동조합 조직현황 자료에서 노조의 주소가 동일하거나 기업의 명칭이
동일한 노조를 발견하여 금속노조와 금속노련 관계자에게 추가로 질의하
였다. 연구자가 금속노조와 금속노련, 두 노조의 소속 조직에 직접 문의
하여 자료를 수집했기 때문에 양 노조 소속 조합원 수만 파악하고 미가맹
노조 조합원 수는 파악하지 못한 한계가 있다. 그러나 금속노조 지회와
금속노련 소속 노조가 경쟁 중인 사업장과 미가맹 노조, 기타 산별노조
(연맹)로 상급단체를 전환한 경우를 조사하였다. 제3절부터 제5절까지 사
례분석을 위해 7월부터 9월까지 각 사업장을 방문하여 1～2시간에 걸쳐
노조 관계자, 조합원들을 대상으로 면접조사를 실시하였다. 조사내용은
모두 녹취하였으며 추가 질문이 있는 경우 전화조사로 보완하였다.
제2절 금속산업의 복수노조 실태
1. 개 요
가. 금속산업 현황
우리나라 금속산업은 표준산업분류상 제조업 내에서 1차 금속 제조업,

금속 가공제품 제조업(기계 및 가구 제외), 전자 부품, 컴퓨터, 영상, 음향
및 통신장비 제조업, 의료․정밀․광학 기기 및 시계 제조업, 전기장비
제조업, 기타 기계 및 장비 제조업, 자동차 및 트레일러 제조업, 기타 운
송장비 제조업을 포함한다. 통계청의 지역별고용조사 원자료를 분석한
결과, 2017년 금속산업 임금노동자 수는 2,372천 명이며, 2012년 2,053천
명에서 319천 명(15.5%) 증가하였다. 자동차 및 트레일러 제조업의 경우
2012～2017년 사이에 360천 명에서 487천 명으로 5년 사이에 126천 명
(35.1%) 증가하였다. 기업 단위 복수노조 도입 이후 노사갈등이 첨예해진
자동차 부품 제조업은 2012년에 260천 명에서 2017년에 380천 명으로

46.0% 증가하였다.
<표 4-1> 금속산업 인력 현황

(단위 : 천 명, %)
산업 인원 증감
산업(소분류)
(중분류) 2012 2017 인원 비율
1차 철강 제조업 93 100 7 7.3
1차 금속 1차 비철금속 제조업 29 32 3 11.4
제조업 금속 주조업 23 13 -10 -42.8
소계 145 145 0 0.3
구조용 금속제품, 탱크 및 증기
70 88 18 25.7
금속가공제품 발생기 제조업
제조업; 기계 무기 및 총포탄 제조업 6 10 3 55.8
및 가구 제외 기타 금속가공제품 제조업 187 227 40 21.3
소계 263 324 61 23.3
반도체 제조업 104 107 3 3.3
전자부품 제조업 174 211 37 21.5
전자부품,
컴퓨터 및 주변장치 제조업 18 15 -3 -16.0
컴퓨터, 영상,
통신 및 방송 장비 제조업 110 95 -15 -13.6
음향 및 통신
영상 및 음향기기 제조업 38 39 1 3.9
장비 제조업
마그네틱 및 광학 매체 제조업 1 1 -0 -4.5
소계 445 470 24 5.5
의료용 기기 제조업 38 51 12 32.3
측정, 시험, 항해, 제어 및 기타 정
39 48 10 24.7
의료, 정밀, 밀기기 제조업; 광학기기 제외
광학기기 및 안경, 사진장비 및 기타 광학기
16 19 3 15.6
시계 제조업 기 제조업
시계 및 시계부품 제조업 1 0 -1 -73.1
소계 94 118 23 24.9
전동기, 발전기 및 전기 변환․공
76 92 16 20.4
급․제어 장치 제조업
일차전지 및 축전지 제조업 17 20 3 15.8
전기장비 절연선 및 케이블 제조업 20 26 6 27.5
제조업 전구 및 조명장치 제조업 27 45 18 65.3
가정용 기기 제조업 45 57 12 26.4
기타 전기장비 제조업 10 12 2 24.9
소계 196 252 56 28.6
<표 4-1>의 계속
산업 인원 증감
산업(소분류)
(중분류) 2012 2017 인원 비율
일반 목적용 기계 제조업 157 183 26 16.7
기타 기계 및
특수 목적용 기계 제조업 195 208 12 6.4
장비 제조업
소계 352 390 39 11.0
자동차용 엔진 및 자동차 제조업 94 99 5 5.3
자동차 및 트 자동차 차체 및 트레일러 제조업 6 8 2 27.3
레일러 제조업 자동차 부품 제조업 260 380 120 46.0
소계 360 487 126 35.1
선박 및 보트 건조업 176 164 -12 -6.9
철도장비 제조업 8 5 -3 -35.7
기타 운송장비
항공기, 우주선 및 부품 제조업 10 14 4 42.3
제조업
그 외 기타 운송장비 제조업 5 4 -1 -17.8
소계 198 187 -12 -5.9
금속산업 총계 2,053 2,372 319 15.5
자료 : 통계청,「지역별고용조사」원자료(B)(2012년 1분기, 2017년 상반기).
나. 노동조합 현황
금속산업은 민주노총의 금속노조와 한국노총의 금속노련으로 양분되

어 있다. 금속노조는 현대자동차와 기아자동차 등 자동차 완성차와 1차
부품업체, 대우조선과 현대중공업 등 조선업이 주축이며, 금속노련은 LG
전자와 하이닉스반도체 등 전자 대기업이 중심 조직이다. 양 조직 모두
철강과 기계기업 노조들을 포함하고 있다(금속노조 내부자료, 2018; 금속
노련 내부자료, 2018).
두 조직은 상급단체의 차이뿐만 아니라 조직구조와 교섭형태에서 차이
를 보인다. 금속노조는 2001년 2월 8일 기존의 기업별노조들이 조직형태
를 산별노조로 전환하며 초기업 단위 노사관계를 형성하였다. 2007년 현
대자동차와 기아자동차, 한국GM(구 대우자동차), 쌍용자동차 등 완성차
가 산별노조로 조직형태 변경을 결의하였다. 금속노조는 중앙교섭과 지
역지부 집단교섭, 기업 단위 보충교섭으로 이른바 ‘3중 교섭’ 구조를 가지
고 있다. 반면, 금속노련은 2000년대 초중반에 조직형태를 기업별노조 연
합체에서 산별노조로 전환하려 시도하였으나 대기업 노조들의 반대로 인
하여 산별 전환 계획을 중단하였다(김승호, 2013). 이후 금속노련은 기업

별 교섭 체제를 유지하고 있다.
2017년 현재, 조합원 수는 금속노조가 270개 사업체에서 168,858명, 금
속노련은 469개 사업체에서 약 135천 명이다. 금속노조와 금속노련은 2015
년 박근혜 정부의 노동시장 구조개혁방안에 대해 해고가 쉬워지고 비정
규직이 양산될 것이라고 주장하며 공동대응을 하는 과정에서 양대노총
화학부문과 함께 제조연대를 조직하였다(양대노총 제조연대, 2017). 금속
노조와 금속노련은 제조연대 사업을 전개한 데서 보이듯이 산별 수준에
서는 복수노조 간 갈등을 언급하지 않고 있다.
2. 복수노조 실태
가. 복수노조 시행 전후 조직 규모 변화
2011년 7월 기업 단위 복수노조 도입 전후로 금속노조의 조합원 수는

감소한 반면, 금속노련의 조합원 수는 증가하였다. 기업 단위 복수노조가
도입된 뒤 2011년 9월 금속노조 조합원 수는 138,029명으로 전년 대비
4,034명이 감소하였다(김승호, 2013). 2010년에 비해 사업체 단위 지회 수
는 207개에서 215개로 8개 늘어난 데 비해 대조적인 결과이다. 2011년 전
국 노동조합 조직현황에 따르면, 금속노련은 497개 사업장 126,876명이다.
전년도인 2010년에 417개 사업장 111,476명이었던 데 비해 80개 사업체
15,400명이 증가하였다.
<표 4-2> 복수노조 도입 전후 사업체와 조합원 수

(단위 : 개, 명)
금속노조 금속노련
사업체 수 조합원 수 사업체 수 조합원 수
2010 207 142,063 417 111,476
2011 215 138,029 497 126,876
2017 270 168,858 496 135,000
자료 : 금속노조는「대의원대회 자료집」, 각 연도 9월, 금속노련은 2014년 자료까지「전
국 노동조합 조직현황」을 참고하였으며, 2017년 자료는 금속노련에 문의한 결과임.
나. 2017년 복수노조 실태
2017년 말 현재, 금속산업의 복수노조 실태를 분석한 결과를 다음과 같

이 제시하고자 한다. 첫째, 민주노총 금속노조 사업체의 복수노조 설립
비율이 한국노총 금속노련 사업체의 복수노조 비율보다 높은 것으로 나
타났다. 금속노조 사업체 270개 중에서 72개 사업체가 복수노조 상태이며
이는 사업체 수 대비 26.7%이다. 금속노조 사업체 중 복수노조가 설립된
사업체에는 금속노조 소속 지회, 기업지부, 한국노총 소속 노조와 상급단
체가 없는 미가맹 노조를 포함하여 모두 152개 노조가 존재하는 것으로
나타났다. 반면, 한국노총 금속노련을 기준으로 할 때, 469개 사업체 중에
서 29개 사업체에 복수노조가 존재하여 비중이 6.2%로 나타났다. 복수노
조 상태의 29개 사업장에 설립된 노조 수는 모두 61개이다.
둘째, 복수노조 사업체의 경우 금속노조 조합원보다 금속노련 조합원
이 더 많은 것으로 나타났다. 복수노조가 설립된 기업의 금속노조 조합원
수는 11,362명으로 조사됐다. 전체 금속노조 조합원 수 168,858명 대비
6.7%에 이르고 있다. 반면, 복수노조가 설립된 사업체의 금속노련 조합원
수는 19,345명으로, 전체 조합원 수 135,000명 대비 14.3%에 해당된다. 이
결과는 복수노조 사업장에서 금속노조가 금속노련보다 더 소수노조일 가
능성을 보여주는데 이는 후술하고자 한다.
<표 4-3> 금속산업 복수노조 현황(2017년)

(단위 : 개, 명, %)
전체 복수노조 복수노조 비중
사업체 사업체 수
사업체 조합원 조합원 조합원대비
(노조) 대비
금속노조 270 168,858 72(152) 11,362 26.7 6.7
금속노련 469 135,000 29(61) 19,354 6.2 14.3

주 : 금속노조 복수노조 사업장 중 2곳은 자료 미비로 조합원 수에 미포함 상태이며,
복수노조 조합원 수는 금속노조와 금속노련 소속 조합원 수임. 금속노조와 금
속노련이 조직된 기업만 해당됨.
자료 : 박종희(2015); 금속노조 내부자료(2018); 금속노련 내부자료(2018).
<표 4-4> 2011년 법 시행 전후 복수노조 실태

(단위 : 개)
법 시행 이전 법 시행 이후
사업체 수 노조 수 사업체 수 노조 수
금속노조 9 19 72 152
금속노련 19 40 29 61
자료 : 박종희(2015); 금속노조 내부자료(2018); 금속노련 내부자료(2018).
마지막으로, 2011년 기업 단위 복수노조 제도가 도입된 이후 금속산업

의 복수노조 실태를 살펴보자. 제도 도입 이전에도 금속산업에는 복수노
조가 존재하였으며 법 시행 이후 증가하였다. 금속노조와 금속노련은 직
종이나 지역이 다르거나 고용형태별 차이를 이유로 조직 단위를 분리하
여 하나의 사업 또는 사업장 내에서 복수노조를 수용하였다. 예를 들어,
현대제철은 하나의 법인이나 인천공장과 포항공장에서 각각 노조를 설립
하였으며, 모두 금속노조 가입 상태를 유지하였다. 또한 대우버스처럼 사
무직과 생산직이 별도로 노조를 설립하여 금속노조 지회로 존재하였다.
금속노련의 SK하이닉스에는 하이닉스반도체노동조합이라는 동일한 명
칭의 두 노조가 존재한다. 과거에 하이닉스와 LG반도체가 합병하면서 양
노조가 통합하지 않고 독자적으로 운영하기 때문이다. 이때까지 금속산
업의 복수노조는 조직대상이 중복되지 않는 상태였다고 할 수 있다. 2011
년 기업 단위 복수노조가 도입되기 이전에는 금속노조의 경우 복수노조
상태의 사업체 수는 9개, 금속노련은 19개였다. 다시 말해 법 개정 이후
금속노조가 있는 사업체 중에 복수노조로 전환된 곳이 63개가 늘어나 72
개이며, 금속노련은 19개에서 10개가 늘어나 29개가 됐다.
다. 2011년 이후 복수노조의 전개
1) 조직화 실태
2011년 기업 단위 복수노조가 도입되면서 무노조에서 유노조 상태가
되거나 휴면 노조 상태에서 새로운 노조가 결성된 사례와 기존 노조로부
터 조직을 분리하여 새로운 노조가 결성된 경우를 살펴보았다. 금속노조
<표 4-5> 2011년 법 시행 이후 복수노조 설립 유형별 기업 수

(단위 : 개)
조직 신설 또는
전체 조직 분할
활성화
금속노조 63 7 56
금속노련 10 - 10
자료 : 금속노조와 금속노련 내부자료와 면접조사 결과를 토대로 연구자가 정리.
<표 4-6> 2011년 법 시행 이후 고용형태별․직종별 복수노조 기업 수

(단위 : 개)
전체 고용형태 직종
금속노조 56 - 4
금속노련 10 1 2
가 있는 63개 사업체 중에서만 이러한 사례가 7개로 나타났다. 기존 조직

이 분할되는 형태로 조직화된 경우, 금속노조가 있는 사업체는 56개, 금
속노련이 있는 사업체는 10개이다. 다시 말해 금속산업에서 기업 단위 복
수노조 도입에 따라 새로운 조직화가 활성화되는 대신에 기존 노조의 분
할 현상이 두드러졌음을 보여준다.
2011년 기업 단위 복수노조 도입 이후 고용형태나 직종별 차이에 따라
복수노조가 설립된 경우를 살펴보면 다음과 같다. 고용형태 차이를 이유
로 기존 노조에 가입하지 않고 노조를 신설한 경우는 금속노련 산하에 1
개로 나타났다. 반면, 생산직과 대별되는 관리직, 사무직 등 직종별 차이
를 이유로 복수노조 사업체가 된 곳은 금속노조의 경우 4개, 금속노련의
경우 2개로 나타났다.
2) 상급단체 실태
금속노조가 조직화된 사업장에서는 상급단체가 없는 미가맹 노조가 증
가하였다. 반면, 금속노련 사업장에는 상급단체가 금속노조와 중복되는
사업장이 늘어났다. 금속노련의 경우 금속노조 사업장이 상급단체를 금
속노련으로 변경하였기 때문이다.
<표 4-7> 상급단체 현황

(단위 : 개)
사업체 수 상급단체 중복 미가맹 기타
금속노조 63 12 49 2
금속노련 10 7 3 2
주 : 금속노조와 금속노련의 상급단체가 중복되는 기업 수가 차이 나는 이유는 금속
노조가 새로 지회를 설립한 사업장 중에는 서류상으로만 존재하거나 휴면노조
상태에서 조직화한 사례가 포함되어 있기 때문임.
2011년 기업 단위 복수노조가 도입된 이후 금속노조가 있던 기업 63개

중에서 상급단체가 없는 미가맹 노조가 증가한 사업체가 49개로 가장 많
고 금속노련과 상급단체가 중복되는 경우가 12개로 조사됐다. 반면, 금속
노련 소속 노조가 있는 기업 중에 미가맹 노조가 설립된 경우는 3개이다.
금속노련의 경우 금속노조 소속 조직이 금속노련으로 상급단체를 변경한
경우가 7개로 가장 많다.
금속노조의 2개 지회는 민주노총 소속인 화학섬유노조와 한국노총 화
학노련과 중복된다. 금속노련의 경우 민주노총 금속노조가 아닌 다른 산
별노조나 일반노조에 가입한 경우 2곳을 기타로 분류하였다. 한편 상급단
체가 중복되는 기업 수가 금속노조 자료와 금속노련 자료에서 차이가 나
는 이유는 다음과 같다. 금속노조가 새로 지회를 설립한 사업장 중에는
서류상으로만 존재하거나 휴면노조 상태에서 조직화한 사례가 포함되어
있기 때문이다.
실태조사 결과를 바탕으로 금속노련 관계자를 면접조사한 결과, 금속
노조에서 금속노련으로 상급단체를 변경한 이유는 기업별노조에 대한 선
호, 투쟁 중심의 금속노조 활동방식에 대한 회의감 등으로 제시되었다.
금속노련은 노조 임원선거에서 패배한 세력이 미가맹 노조 출현의 주축
이라고 보고 있다. 반면에 금속노조는 미가맹 노조가 증가한 이유에 대해
사용자 측이 주도한 노조 설립으로 보고 있다. 면접조사 결과에 따르면,
금속노조가 신규 지회(분회)를 조직화하면 얼마 가지 않아 미가맹 노조가
조직화되거나 휴면노조나 페이퍼노조 상태의 금속노련 소속 노조의 조합
원 수가 증가하는 양상을 보이는 측면이 있다.
3) 다수노조와 소수노조 지위
다음으로 상급단체별로 다수노조 지위와 소수노조 지위를 살펴보았다.
금속노조가 존재하는 복수노조 기업에서 금속노조가 다수인 경우는 19개,
소수노조인 경우는 37개로 조사됐다. 반면, 금속노련 소속 복수노조 기업
중에서 다수노조인 곳이 9개, 소수노조인 곳이 1개로 나타났다. 추가적인
면접조사 결과에 따르면, 금속노조가 소수일 때는 사용자 측이 교섭창구
단일화 절차를 밟지만 다수가 될 때는 개별교섭을 선택한다는 것이다. 이
러한 동학은 사례분석을 통해서 전하고자 한다.
<표 4-8> 2017년 다수노조 현황

(단위 : 개)
복수노조 다수노조 소수노조
금속노조 63 19 37
금속노련 10 9 1
자료 : 금속노조 내부자료; 금속노련 내부자료.
4) 대기업의 복수노조 현황
2011년 기업 단위 복수노조 도입 이후 직종별 차이에 따라 복수노조가
설립된 현대로템을 제외하고 현대자동차, 기아자동차 등 유노조 대기업
이나 삼성전자로 대표되는 무노조 대기업에서 대부분 복수노조가 설립되
지 않았다. 오히려 기업 단위 복수노조 시행을 앞두고 한국GM지부의 경
우 대의원대회를 열어 별도로 지부준비위원회를 조직했던 사무직을 생산
직 중심의 지부에 포함하기로 의결하였다. 복수노조 환경에서 사무직이
독립적 노조 활동을 벌일 경우 기존의 생산직지부와의 갈등 가능성을 배
제할 수 없어 금속노조의 ‘1사 1조직 원칙’을 채택한 것으로 보인다. 적어
도 지금까지 우리나라에서는 기업 단위 복수노조 설립이라는 제도적 공
간이 열렸음에도 불구하고 현대로템을 제외하고 기존 대기업노조에서 노
선갈등이나 직종갈등을 이유로 노조가 분화하지 않았다. 게다가 무노조
기업의 대명사인 삼성전자에서도 노조가 설립되지 않았다. 삼성그룹의
계열사 매각에 반대하여 노조를 결성한 사례가 발견될 뿐이다. 과거에 노
동운동 진영이 내세우던 기업 단위 복수노조 금지 조항이 단결의 자유를
저해한다는 주장은 2011년 법 개정 이후 복수노조 실태를 살펴본 결과,

실증적으로 지지된다고 보기 어려울 것으로 보인다.
5) 노조회피산업의 부당노동행위 지원
노조회피산업(union avoidance industry)은 미국에서 20세기 전후로 사
용자가 노조를 파괴할 목적으로 불법 행동도 마다하지 않던 데서 유래한
다. 1970년대 이후 미국에서 사용자들이 노조에 대한 적대감이 증가하면
서 노조를 약화시키고자 치밀한 작업을 벌였다. 사용자들은 당시에 노조
회피산업에 자문하고 지원을 받았는데, 구체적으로 컨설턴트, 로펌, 산업
심리학자, 경영컨설팅 회사들이 해당된다. 실제로 미국에는 노조를 파괴
하기 위해 노조파괴 전문가(union buster)를 고용하기도 한다. 미국 경영
진의 3/4 이상이 노조 조직화 캠페인에 대응하기 위해 이런 전문가들을
고용하는 것으로 나타났다(Logan, 2006).
최근 우리나라에서 부상한 노조회피산업의 대표적인 사례가 노무법인
창조컨설팅이라고 할 수 있다. 자동차 부품업체 중에서 발레오전장, 갑을
오토텍, 보쉬전장, 유성기업은 창조컨설팅의 지원을 받아 기업 단위 복수
노조 설립에 개입하였다(고용노동행정개혁위원회, 2018). 고용노동행정개
혁위원회(2018)에 따르면, 이들 사업장에서 파업 유도-기업노조 설립-금
속노조 간부 고립-기업노조의 제1노조 지위 확보와 금속노조 탈퇴라는 대
동소이한 전개가 나타났다. 창조컨설팅은 이 과정에서 고용노동부와 시청,
지노위, 경찰서, 경총 등과 협력체계를 구축한 것으로 나타났다. 그뿐만 아
니라 원청업체 임직원도 차량에서 ‘유성기업 쟁의행위 대응요령’ 등 문서
가 발견되며 기소 처리되어 재판 중이다45).
다음으로 복수노조 설립 과정에서 사용자 측이 창조컨설팅과 그 관계
사에 자문을 한 기업 수를 살펴본 결과, 금속노조에서만 10개 기업(사업
체 기준 11개)으로 나타났다. 업종별로 살펴볼 때, 조선업 1개 기업, 반도
체 부품업체 1곳을 제외하고 모두 현대자동차의 1차 부품업체로 나타났
45) 경향신문, 2017.12.22.「대법원, ‘노조 파괴’ 유성기업 대표 유죄 확정 … 현대차

‘배후 의혹’ 향방은?」. http://news.khan.co.kr/kh_news/khan_art_view.html?art_id=
201712221554001#csidx3f71a00a6e01d9ebc4f536513a12842.
<표 4-9> 복수노조 기업의 노무법인 컨설팅 실태

(단위 : 개)
창조컨설팅 자동차
복수노조 조선 반도체
자문 부품
금속노조 63 11(10) 9(8) 1 1
금속노련 10 - - - -
주 : 그동안 언론을 통해 확인된 바로는 복수노조 기업 중에서 창조컨설팅에 자문한
기업 수는 10개이며, 사업체 기준으로 11개임.
자료 : 금속노조 내부자료(2018); 금속노련 내부자료(2018).
다. 다만, 창조컨설팅과 그 관계사에 법률자문을 하였다는 이유로 모든 기

업이 발레오만도, 갑을오토텍, 보쉬전장, 유성기업처럼 기업이 ‘산별노조
탈퇴와 기업노조 설립 시나리오’를 가동했다고 볼 수 있는 증거는 없다.
제3절 A사
1. 사업체 및 노동조합 개요
가. 사업체 개요
A사의 본사는 독일에 있으며 56개 국가에 238,000명 이상의 직원을 두

고 있는 제조업체이다. A사는 2007년에 충북 청원에 있는 자동차 제어판,
에어컨, 센서를 생산하는 공장을 인수하였다. 이 공장은 현대자동차의 1
차 부품업체로 1995년에 국내 기업과 포드자동차가 50 대 50 합작투자로
설립된 기업이다. IMF 외환위기 이후 이 기업은 부도가 났으며, 1999년
에 사명을 변경, 독일 기업으로 매각되었다. 이 공장은 이후 독일 기업 간
에 몇 차례에 걸쳐 매각을 반복하다가 2007년 현재의 독일 기업에 인수되
어 오늘에 이르고 있다.
A사는 2008년 12월에 주식회사에서 유한회사로 법인을 변경하여 주식
시장에 공시할 의무가 사라지고 회계감사도 임의기관으로 변경되었다.
2017년 기준으로 A사의 직원 수는 약 700명이다.
<표 4-10> A사의 복수노조 현황

A노동조합 A지회
설립연도 2012년 7월 26일 1987년
상급단체 미가맹 민주노총 금속노조
조직형태 기업노조 산별노조 지회
조합원 수 300명 50명
2012～2016년 개별교섭 2012～2016년 개별교섭
교섭형태
2017년부터 대표교섭 2017년부터 무교섭
교섭대표 다수노조(제1노조) 소수노조(제2노조)
지역/직종 생산직 생산직
자료 : 면접조사를 토대로 연구자가 작성.
나. 노동조합 개요
A사의 노조는 1995년에 청원공장이 설립되면서 1987년 노동자 대투쟁

때 이미 설립된 본사 노조에 포함되었다. 청원공장이 독일 기업으로 매각
된 뒤 기존 노조로부터 조직이 분리되었으며, 2001년 금속노조 출범에 맞
추어 조직형태를 기업별노조에서 금속노조 지회로 변경하였다.
A사의 금속노조 지회는 대한이연, 보쉬전장과 함께 충북지역에서 전
투적 조합주의를 표방하는 대표적인 사업장이었다고 할 수 있다. IMF
외환위기 이후 지역에서 사내하청의 불법파견 논란이 있거나 노사갈등
이 첨예한 사업장에서 금속노조 지침에 따라 ‘연대투쟁’에 참여하였다.
2017년 9월 현재, 조합원 수는 50명으로 소수노조 지위를 유지하고 있다.
A사의 기업노조 설립일은 2012년 7월 26일이다. A사에서는 기업 단위
복수노조가 허용된 직후에 기업노조 설립 움직임이 한 차례 있었다. 기업
노조 설립의 주축은 2011년 대표자 선거에서 패배하기 이전까지 2000년
대 중반에 금속노조 지회의 집행을 담당했던 이들이다. 기업노조는 설립
되자마자 다수노조 지위를 확보하여 제1노조가 되었으며, 2017년 현재 조
합원 수는 약 300명이다.
2. 복수노조 형성과정
복수노조 설립 이전인 2000년대 중반부터 A사의 노사관계의 균형은

사용자 측으로 점차 이동한 것으로 보인다. 표면적으로 볼 때, 금속노조

의 전면파업 참여와 지역수준의 ‘연대투쟁’ 참여 등 A사의 노사관계는 노
조 중심의 대립적 성격이 강했던 것으로 해석할 수 있다. 면접조사 결과
에 따르면, A사는 2000년대 중반 이후 금속노조 지회와 비정규직 확산,
외주용역 확대, 전체 임금에서 성과급 비중 확대 등 고용형태와 임금구성
의 유연화에 성공할 수 있었다.
2011년 기업 단위 복수노조 도입 직후 실시된 금속노조 지회 집행부
선거에서 새로 당선된 집행부는 사측에게 상여금을 통상임금에 포함시키
고 주간연속 2교대제를 실시할 것을 요구하였다. 노측은 중장기적으로 임
금삭감 없는 실노동시간단축을 실현하는 과정에서 이 두 가지 조건이 선
행되어야 한다고 보았다. A사는 노측의 요구를 수용할 경우 비용부담을
감당하기 어렵다고 판단한 것으로 보인다. 시간외근로가 유지되면서 고
정상여금을 통상임금에 포함시키면 초과노동수당이 급격히 증가하는 셈
이었다. 주간연속 2교대제를 실시하더라도 노측이 기존 임금의 저하를 수
용하지 않을 경우 임금비용 부담이 증가할 것으로 예상되었다.
“사석에서 관리자가 그게 원인이었다고 말하더라구요. 자체 계산해 보니 비

용 때문에 도저히 주간연속 2교대제는 수용할 수 없다고 했습니다. 아무래도
우리와는 한 번 붙을 수밖에 없다고 본 겁니다. 그러더니 직․반장들이 복수노
조 가입을 받고 다녔습니다.”
이러한 진술이 A사가 같은 지역에 있는 보쉬전장처럼 창조컨설팅에

의뢰하여 ‘산별노조 탈퇴와 기업노조 가입 기획’을 실현하였다는 뜻은 아
니다. 다만, A사의 경우 2012년 7〜8월의 기업노조 설립 시점에 창조컨설
팅의 관계사에 약 2억 9,150만 원을 송금한 사실이 몇 년 뒤에 밝혀졌다.
기업노조 설립의 주축은 이미 2011년 집행부 선거에서 패배한 직후에
도 복수노조 설립을 한 차례 추진한 바 있다. 2012년 7월 하순 지역지부
집단교섭이 교착상태에 이르고 전면파업을 앞둔 시점에서 기업노조 설립
을 현실화하였다. 이들은 홍보물을 배포하여 과거 파업 위주의 전투적 노
조주의를 청산하고 대화와 협상 중심의 선진적 노사문화로 전환하겠다고
발표하였다. 기업노조는 금속노조의 지침에 따라 때만 되면 의례적으로
하는 파업은 명분도 실리도 없다고 비판하였다.

면접조사 결과에 따르면, 금속노조 지회는 기업노조 설립을 전혀 예상
하지 못하였다. 산별노조 지회는 금속노조로부터 곧 경찰력 투입이 예정
되어 있고 회사 측이 기업노조 설립 계획을 가지고 있다는 제보를 받았
다. 금속노조 지회 간부들은 그동안 집행부를 구성했던 이들에게도 제보
의 내용을 알려주며 경찰력 투입과 기업노조 설립을 저지하자고 제안하
였다. 기업노조는 2012년 지역지부 집단교섭이 교착상태에 이르렀던 시
기에 설립되어 10일 안에 제1노조가 되었다. 기업노조가 설립되기 이전인
2011년 9월에 금속노조 지회의 조합원 수는 355명이었다가 2012년 기업
노조가 설립된 이후 46명으로 감소하였다. 기업노조는 설립하자마자 이
들을 제외한 조합원들을 금속노조 지회에서 탈퇴시키고 기업노조에 가입
시키는 데 성공하였다.
3. 교섭창구 단일화와 단체교섭
A사는 2012년 7월 시점에 금속산업 대전충북지역 집단교섭에 참여하

였으나, 기업노조가 설립되며 제1노조의 지위에 오르자 최종 교섭일에 불
참하였다. A사는 기존의 금속노조 지회와 단체협약을 해지한 뒤 2013년
금속산업 사용자협의회에서 탈퇴하였다. A사는 기업노조가 설립된 이후
기업노조, 금속노조 지회와 2012〜2016년 4년간 개별교섭을 진행하였다.
A사는 2012년 7월 기업노조 설립 이전부터 진행 중이던 금속노조 지회와
의 교섭이 마무리되는 데 4년이 걸린 것이다. A사는 금속노조 지회와 개
별교섭에서 합의한 뒤 2017년부터 교섭창구 단일화 절차를 거쳐 기업노
조와 교섭하고 있다.
개별교섭 과정에서 A사의 부당노동행위로 노사갈등이 전개된 과정은
다음과 같이 기술할 수 있다. 초기업 단위 교섭에서 탈퇴하고 기업별 교
섭으로 전환한 뒤 A사는 다수노조인 기업노조와 1주일 이내에 단체협약
을 체결하였다. A사는 2012년에 기업노조 조합원들에 대해 개인별로 평
균 810만 원 정도의 성과급을 지급하기로 합의하였다. 사용자 측은 2013
년에도 기업노조와 단체교섭을 타결하면서 660만 원에 해당되는 성과급
을 기업노조 조합원들에게 지급하였다. 개별교섭 중이던 금속노조 지회

가 사용자 측에게 동일하게 성과급을 지급할 것을 요구하자 A사는 무파
업 타결금이라는 이유로 거부하였다. 비공식적으로는 금속노조를 탈퇴하
고 기업노조에 가입하면 동일하게 지급하겠다고 응답하였다.
금속노조 지회에 남아 있는 소수의 조합원들은 이를 수용하지 않았다.
그 주된 이유는 2012년 산별노조 탈퇴와 기업노조 설립 과정에서 파업을
벌이다가 해고된 간부들의 복직이 우선 과제라고 보았기 때문이다. A사
의 노조 간부들에 대한 해고는 2012년에 지역지부 교섭에서 교섭창구 단
일화 절차에 대한 해석 차이로 발생하였다. 당시 A사를 포함하여 지역지
부 교섭에 참가하던 노사가 교섭대상을 서로 확인하여 별도로 교섭창구
단일화 절차를 거치지 않았다. 그러나 금속노조가 파업을 앞두고 조정을
신청하자 지방노동위원회가 교섭창구 단일화를 거치지 않았다는 이유로
파업권이 없다고 대답하였다. 금속노조는 교섭 초기에 노사가 단일노조
임을 확인하였음에도 교섭창구 단일화 절차를 요구하는 것은 ‘노사 자율
주의’를 침해하고 사용자에게 유리한 판정이라고 주장하였다. A사는 이
를 불법파업으로 규정하고 2명을 해고하였다.
금속노조 지회가 개별교섭을 선택한 이유는 해고자 복직 이외에도 사
용자 측의 성과급 차별에 대해 부당노동행위 청구소송 결과를 기다리고
있었기 때문이다. 또한, 파업권을 상실할 경우 사실상 노조의 기능이 정
지될 것으로 우려하였기 때문이다. 2012년부터 시작된 단체교섭을 2016
년에 노사가 최종 합의한 배경도 대법원이 부당노동행위를 인정하고 사
용자 측이 해고자 복직을 제안하였기 때문이다. 금속노조 지회는 조합원
총회를 열어 회사의 제안을 수용하기로 하였다. 금속노조 지회는 그동안
해고자들의 생계 지원을 위해 CMS 모금에 동참하였던 기업노조 조합원
수가 점차 감소하여 한계를 느끼고 있었다.
“기업 단위 복수노조 자체가 문제가 있다고 생각하지는 않습니다. 그런데

교섭창구 단일화로 다수노조만 교섭에 참가하는 건 불합리하다고 봅니다. 단
체교섭을 못 하면 노조가 할 수 있는 게 별로 없습니다. 차라리 기업이 노조를
차별한다는 게 드러나야 하고 교섭권과 파업권이 보장되어야 한다고 봅니다.”
“옆에 우리보다 먼저 기업노조가 생긴 주변 사업장을 보니까 복수노조 문제

가 금방 해결되지 않겠더라구요. 그래서 해고자 생계부터 해결해야 하니까 기업
노조로 간 조합원들에게도 CMS 납부를 요청했어요. 처음에는 미안해서 모금에
응하던 기업노조 조합원들이 시간이 지날수록 점점 회피하는 게 보였습니다.”
해고자 복직 이외에 사측과 금속노조 지회의 마지막 쟁점은 소수노조

의 활동과 관련해서 노사 간 의견이 불일치하다는 것이었다. 소수노조로
서 노조의 일상활동이 어려워질 것으로 우려하다가 최종적으로 간부들이
조퇴, 휴가, 외출을 자유롭게 사용하여 노조활동을 유지할 수 있도록 부
속합의하였다. 단체교섭권과 파업권이 없는 소수노조가 조합원과 모일
수 있는 활동 시간을 확보해야 한다고 보았기 때문이다. 또한 금속노조의
활동에도 참여할 수 있어야 한다고 보았다. 한편 A사는 노조사무실 사용
이나 근로시간면제제도에 대해서는 마찰이 크지 않았다. 초기에 A사와
기업노조는 현재 금속노조 지회가 사용하는 노조사무실에서 퇴거할 것을
요청하였으나 노조사무실이 공식적으로 ‘복지동’이라는 금속노조의 주장
을 수용하였다. 대신에 A사는 기업노조에게 새로운 사무실을 제공하였다.
2017년부터 A사는 교섭창구 단일화 절차를 거쳐 기업노조와 단체교섭
을 하고 있다. 이후 금속노조 지회는 A사와 기업노조의 단체교섭 상황을
정확히 파악하지 못하고 있다. 소수노조 지위로 인해 단체교섭에 참가하
지 못하는 금속노조 지회의 활동은 조합원과 유대관계를 강화하기 위한
모임 주최 등이다. 최근 대법원으로부터 고정상여금이 통상임금에 해당
된다는 판결을 받은 만큼 이에 대한 대응을 모색하고 있다.
4. 복수노조 형성 이후 노사관계 평가
A사가 복수노조 기업이 된 이후 노사관계 변화를 기술하면 다음과 같

다. 첫째, A사에서 기업 단위 복수노조는 고용형태나 직종별 차이에 따른
설립이 아닌 기존 조직의 분할 형태에 해당되는 만큼 전체 조합원 수가
증가하지 않았다. A사처럼 기업노조들이 금속노조를 탈퇴하면 금속노조
지역본부의 조합원 수가 감소하였다. 2010년 9월 금속노조 대전충북지부
는 16개 지회(분회), 조합원 수는 2,943명이었다. 기업 단위 복수노조가
<표 4-11> 금속노조 대전충북지부 조합원 수 변화

(단위 : 개, 명)
2010년 9월 2011년 9월 2012년 9월
지회(분회) 수 16 15 16
조합원 수 2,943 2,861 2,237
한국델파이, 유성기업 보쉬전장, A지회 조합
비고
(영동) 조합원 수 감소 원 수 감소
설립된 뒤 2011년 9월 15개 지회(분회) 소속 조합원 수는 2,861명으로 감

소하였다. 2012년 9월에 금속노조 대전충북지부의 조합원 수는 전년도보
다 624명이 감소한 2,237명이다. 이 결과는 구조조정 사업장 한 곳을 제외
하고, 기업 단위 복수노조 도입 이후 설립된 기업노조들이 제1노조 지위
를 확보하며 금속노조를 탈퇴한 데 따른 것이다.
둘째, 교섭창구 단일화 절차를 거쳐 금속노조 지역지부 교섭에 참여하
는 기업이 감소하면서, A사는 물론 지역 수준의 초기업 단위 노사관계가
약화되었다. A사는 2001년 금속노조 출범 이후 지역별 집단교섭에 참여
하여 왔다. 대전충북 집단교섭도 다른 지역과 마찬가지로 사업장별로 순
회하면서 공동의 의제를 논의하였다. 그러나 보쉬전장, 엔텍에 이어 2012
년에 기업노조가 설립된 뒤 A사도 금속산업사용자협의회를 탈퇴하였다.
사용자협의회는 회원 기업이라 하더라도 교섭 참여를 요구하거나 교섭
참여 기업의 범위를 결정하는 역할을 수행한 경험이 없다.
<표 4-12> 금속노조 대전충북지부 집단교섭 참여 현황

(단위 : 개)
2010 2011 2012 2013
지회(분회) 수 16 15 16 17
집단교섭 기업 10 9 7 6
보쉬전장, 엔
비고 A사 탈퇴
텍 탈퇴
주 : 지회(분회) 중에 타 지역 집단교섭에 참여하는 사례가 3개임. 또한 지회(분회)
수에 지역일반노조도 포함되어 있음.
셋째, A사에서 기업노조가 다수노조가 된 이후 2018년 연구가 진행되는

시점까지 6년 이상 파업이 사라졌다(‘the withering away of the strike’).
과거에 A사의 금속노조 지회는 민주노총의 전국적 총파업, 금속노조의
전면파업, 지역 수준의 연대파업 등에 대표적으로 참여하는 사업장이었
다. 기업노조 설립 이전까지 A사에서 특별히 전투적인 성향의 정파가 집
행부 선거에서 항상 승리한 것도 아니다.
마지막으로, 명시적 파업이 사라졌음에도 불구하고, 노동자들의 불만은
수면 아래에서 부유하는 것으로 보인다. 2018년 A사와 기업노조의 단체
교섭이 예년보다 장기화된 이유는 금속노조 지회가 통상임금 승소 판결
을 얻어내자 사용자 측에게 대책을 요구하였기 때문이다. 면접조사 결과
에 따르면, 기업노조 조합원들 중에서는 금속노조 지회가 소멸하지 않고
유지되기를 희망하고 있다. 조합원들은 사측이 힘의 우위 상태라고 인지
하고 있기 때문에 금속노조를 선택하지 않으면서도 사측 주도의 노사관
계와 기업노조 활동에 불만을 제기한다.
“금속노조가 계속 있어야 열 걸음 후퇴할 걸 몇 걸음이라도 덜 후퇴한다는

겁니다. … 차라리 금속노조 활동가들이 기업노조로 들어와서 노조를 장악하는
게 어떠냐고 제안합니다.”
“금속노조로 가고 싶어도 다수가 한꺼번에 움직이지 않는 한 사측의 보복이

두렵다고 말합니다. 가족이 회사에 다니는 경우 한 명은 기업노조, 한 명은 금
속노조 조합원으로 있습니다. 회사가 금속노조를 탄압할 경우 한 명이 해고될
수 있으니 다른 한 명이라도 생계를 유지해야 하니까요.”
제4절 B사
B사의 전신은 1962년에 창업하여 1969년에 처음으로 열교환기를 생산

한 공조 분야 제조업체이다. B사는 자동차 1차 부품업체로 승용 및 상용
차, 버스, 기차에 에어컨 시스템을 제공하고 있다.
B사는 창업 이래 기업매각 등으로 사명이 몇 차례 변경되었다. B사는
1960년대 말부터 차량용 라디에이터를 생산하다가 1980년에 한 차례 사
명을 변경한 뒤 본격적으로 에어컨을 생산하기 시작하였다. B사는 1993
년에 아산공장이 준공되면서 디젤 터보엔진, 전자동 온도조절장치 생산
을 본격화하였다. IMF 외환위기 이후 계열사 부도에 따라 해외에 매각되
면서 사명이 변경되었다. 이후 20년에 걸쳐 B사의 지분은 중국계 유한기
업에 두 차례, 미국계 기업에 한 차례, 국내 기업에 두 차례 인수되었다.
현재의 사명은 2009년에 국내 기업이 미국계 기업의 지분을 100% 인수하
면서 변경된 것이다.
B사의 노조는 1993년에 아산공장이 설립되면서 자연스럽게 1987년에

이미 설립된 기존 노조의 지역조직이 되었다. 기존 노조는 전국적으로 사
업장이 있는 특성을 반영하여 지역적으로 독자적인 노조 활동을 보장하
는 특징을 가지고 있었다. B사의 노조는 IMF 외환위기 이후 정리해고에
이은 기업매각에 따라 노조가 분리되었으나 2001년 금속노조 출범에 맞
추어 산별노조 가입을 결정하였다.
B사의 금속노조 지회는 주 40시간제 도입, 반복되는 기업매각에 대한
<표 4-13> B사 복수노조 현황

B지회 B노동조합
설립연도 1987년 2015년 3월 12일
상급단체 민주노총 금속노조 미가맹
조직형태 산별노조 지회 기업노조
교섭대표 다수노조 2017년 10월 해산
지역/직종 생산직 신규채용 생산직
대응, 통상임금 소송, 주간 연속 2교대제 도입 과정에서 파업을 불사하는

전투적인 태도를 보였다. 금속노조 지회는 오랫동안 지역 내에서 금속노
조의 중심 사업장이다. 2017년 9월 기준으로 조합원 수는 399명이다.
B사에서 기업노조는 2015년 3월 12일 52명의 조합원으로 출범했다가
사용자 측이 금속노조 지회를 대체할 목적으로 직원을 새로 채용하여 설
립한 노조임이 확인되었다. 조합원 중 한 명이 금속노조 지회 조합원들에
대한 폭력 유도 계획에 대해 ‘양심선언’을 하면서 B사와 금속노조 지회는
극심한 노사갈등을 겪게 되었다.
B사와 금속노조 지회가 노사갈등 사태를 해결하기로 합의하면서 B사
는 기업노조 조합원들을 계열사로 모두 전출시켰다. 금속노조 지회는
2015년 8월 관할 시청에 기업노조의 ‘노조아님’ 통보를 요청했으나 시청
측이 노동위원회에 판정요청을 하면서 2017년 10월까지 기업노조는 ‘페
이퍼노조’로 존재했다. 2016년에 B사와 금속노조 지회가 다시 충돌, B사
는 관리직을 새로 채용하여 ‘페이퍼노조’에 가입시키려 하였다. ‘페이퍼노
조’의 존재가 금속노조 지회에 일정한 위협효과를 보였다고 할 수 있다.
2. 복수노조 설립 배경
가. 사측의 전략적 선택
B사가 직접 작성한 장단기 노사전략 과제(2010. 3. 9.)라는 문건을 검토

한 결과, B사는 장기적으로 대립적인 노사관계에서 ‘분규 없는 안정적인
노사관계’로 전환하겠다는 목표를 제시하였다. B사는 노사관계 전환을 위

해 2010년부터 3개년 계획을 세우고 전 사원 대상 일체감 형성 프로젝트,
소통 활성화, 노사 파트너십 교육을 통한 신노사문화 정립 방안을 중점적
으로 추진하겠다고 계획하였다.
B사는 노사관계 전략 변화 목표와 실행방안을 검토하면서 외부 환경이
기업에 유리한 방향으로 변화하고 있다고 분석하였다. 이명박 정부가 노
조의 불법행위에 미온적인 대처에서 강경한 대처로 전환하고, 금속노조
는 복수노조 허용에 따른 대응책을 고심하는 등 위기감이 감지된다고 보
았다. B사는 금속노조 지회를 반대를 위한 반대를 하는 세력으로 보고,
조합원들은 새로 인수한 B사에 대한 신뢰가 부족하고 구조조정에 대해
두려움을 가지고 있다고 판단하였다.
B사는 자동차 부품사로서 매년 반복되는 파업으로 발생하는 ‘고객사’
의 라인 정지로 인해 초래되는 원청과의 관계 악화를 우려하였다. B사는
특히 금속노조 지회가 2005년부터 2009년까지 매년 부분파업을 벌인 결
과, 생산손실액이 적게는 14.9억 원(2007년)부터 많게는 216.5억 원(2006
년), 130.7억 원(2009년)에 이른다고 진단하였다.
B사가 복수노조 설립을 통해 교섭창구 단일화 과정을 거치거나 개별교
섭을 통해 금속노조 지회를 대체하겠다는 목표를 실행한 시점은 2014년 말
이다. 2013년에 B사는 금속노조 지회와 수년에 걸친 통상임금 소송에서 패
배하여 인건비 부담이 증가하였다. B사는 또한 주간연속 2교대제를 도입하
면서 실노동시간을 단축하고 부족한 인원을 신규 채용하자는 금속노조 지
회의 요구를 수용하였다. 2015년 1월 ‘고객사’인 원청기업의 전직 임원이
대표이사로 취임하면서 “주간연속 2교대제 노사합의는 잘못되었다”고 공
개적으로 평가하였다. B사는 2009년 미국 지분 100%를 인수한 뒤 2010년
부터 장기적 목표로 제시한 노사관계 변화를 실행할 시점이라고 본 것이다.
나. 노조회피산업의 성장과 금속노조 주요 부품사 지회의 몰락
B사의 전략적 선택에 영향을 미친 선행 요인으로는 노조회피산업의 성

장이라고 할 수 있다. 우리나라에서 노조파괴 전문가가 횡행했던 시기는
1980년대 말 현대중공업을 비롯하여 노사갈등이 첨예하고 국가는 노조를

‘공안’ 측면에서 바라보던 시기이다.46) 그동안 우리나라에서 대표적인 노조
파괴산업은 용역경비업이었는데, 파업 현장 노동자들과 사측이 요청한 용
역경비들이 충돌하곤 하였다. SJM의 경우 복수노조 설립에 따른 노사갈
등 과정에서 용역업체가 경찰에 공지한 시간보다 먼저 직원들을 현장에
투입하여 파업 노조원과 충돌하였다. 이 사건으로 국회는 용역경비의 활
동에 대한 감시를 강화하는 방향으로 경비업법을 개정하였다.
복수노조가 도입되던 시점에 노조회피산업의 주요 행위자들로 이러한
용역경비업뿐만 아니라 창조컨설팅과 같은 노무법인이 전면에 등장하였
다. 2012년 국정감사에서 민주당 은수미 전 국회의원이 공개한 ‘회사 경
쟁력 강화를 위한 노사관계 안정화 컨설팅 제안서(2011. 4. 28.)’는 창조컨
설팅이 유성기업 사업주에게 제출한 보고서이다. 창조컨설팅에 자문을
한 사업장인 발레오만도, 상신브레이크, 대림자동차, 만도, 연세대학교 의
료원, 동아대학교 의료원, 성애병원, 영남대병원 등 12개 사례에서 성과를
보였다고 밝혔다. 구체적인 성과로는 발레오만도와 대림자동차의 조직형
태를 산별노조에서 기업노조로 변경, 상신브레이크의 금속노조 탈퇴, 만
도의 2년 연속 무분규, ADT캡스․연세대의료원․영남대의료원․동우파
인켐에서 조합원 대거 축소 등의 성공 사례를 들고 있다.
창조컨설팅을 비롯한 노무법인, 법률법인의 ‘활약’으로 지역의 금속노
조 핵심 사업장이 몰락하는 결과가 나타났다고 할 수 있다. 공통된 현상
은 파업 유도, 금속노조 지회와 조합원 분리, 기업노조 설립, 금속노조 탈
퇴와 기업노조 가입, 금속노조 지회의 소수노조 전환 등이다. B사도 창조
컨설팅 출신의 노무사가 개업한 노무법인에게 자문을 의뢰하여 2014년
10월에 유사한 제안서를 받았다.
“기업 단위 복수노조를 허용하라고 오랫동안 민주노조 운동 진영이 주장해

왔습니다. 그런데 사측이 창조컨설팅의 자문을 받아 파업을 유도하고, 금속노
조 간부를 걸러내고, 복수노조를 활용해서 산별노조를 탈퇴시킬 것이라고는
상상하지도 못했습니다.”
46) 한겨레, 2002.10.12.『정몽준은 악몽이다』. https://news.naver.com/main/read.nhn?

mode=LSD&mid= sec&sid1=110&oid=028&aid=0000002176
3. 복수노조 설립과 노사갈등
B사는 복수노조 설립을 통한 금속노조 지회를 대체하기 위해 2014년

12월 말에 60여 명을 신규 채용하였다. 2014년 주간연속 2교대제와 완전
월급제를 도입하기로 합의하며 충원키로 한 20명보다 더 많은 숫자였다.
사측은 60명을 채용하면서 ‘황견계약(yellow dog contract)’을 체결하였는
데, 금속노조에 가입하지 않고, 가입한 경우 금속노조를 탈퇴하여 새로
출범하는 노조에 가입한다는 조건을 달았다.
B사가 새로 채용한 인원은 50대가 다수였다. 검찰과 고용노동부 조사
과정에서 이들은 경찰, 특전사, B사의 계열사 관리직 출신임이 밝혀졌다.
이들은 공개채용을 거치지 않고 채용되었는데, 사측으로부터 협력적인
노조 설립에 대한 사전 교육을 받았다.
“청년을 안 뽑고 나이 많은 사람들을 뽑아서 이상하다고 생각했지만 … 10

년 이상 재직해야 복지포상을 주는데, 입사한 지 10년이 안 되서 퇴직하면 제
외되기 때문에 … 복지포상 안 주려고 그런가 보다 생각하고 전혀 의심하지 않
았습니다.”
B사의 기업노조47)는 2015년 3월 11일 시청에 설립신고서를 제출했다.

A사례와 마찬가지로, B사도 전직 노조 간부 출신들이 복수노조 설립을
주도하였다. 기업노조의 위원장은 B사에서 20년 이상 노조 간부로 활동
하였고, 금속노조 지역지부에서도 간부를 했던 경력이 있다. 면접조사 결
과에 따르면, 전직 간부가 기업노조 설립을 주도한 이유는 기업노조 설립
과 금속노조 탈퇴가 대세라고 보았기 때문이다. 2011년부터 금속노조 소
속 사업장 중에서 발레오만도를 시작으로 전국적으로 1차 부품업체에서
기업노조 설립이 대체적인 현상으로 나타났다. 기업노조 설립을 주도한
간부들은 B사도 시간문제일 뿐이라고 보았다.
기업노조의 설립 이유는 이념적 다양성 확대 또는 ‘노노갈등’으로 보였
는데, 금속노조와 지회의 전투적 조합주의에 명시적으로 반대하였기 때
47) 기업노조가 게시한 현수막에 ‘기업노조가 대한민국 1등기업을 만들겠습니다’라고

적혀 있어 스스로 기업노조라 지칭하고 있다.
문이다. 기업노조 측은 설립 이후 1,300명에 달하던 직원이 700명 이하로

줄었는데 금속노조 지회는 80년대식 사고만 고집한다고 비판하였다. 당
시까지 회사의 주인이 네 번이나 바뀌면서 노조가 변화해야 한다고 생각
하게 되었다는 것이다. 기업노조는 공장 외부에 사무실을 확보하였고 조
합원들은 회사 소유의 기숙사에서 기거하였다.
그러나 협조적인 노사관계로 전환하려는 ‘전략 문건’에 따르면, B사는
노무법인의 컨설팅을 받아 다음과 같은 계획을 세웠다. 우선, 조합원들에
게 위기감을 조성하기 위해 비상경영을 선포하고 학자금을 비롯한 복리
후생비 지급을 중단한다. 다음으로 폐업․청산․부도를 통해 산별노조와
조합원의 이익을 분리시킨다는 것이었다. 이어서 관리자의 현장장악력
강화를 위해 기초근무질서 순찰을 통해 회사에 순응하는 분위기 조성, 노
조간부 징계위협, 노조간부 회유를 통해 노조운영에 대한 사측의 지배력
을 강화할 예정이었다.
이 문건에 따르면 사측의 최우선 고려대상은 ‘고객사’인 현대자동차와
기아자동차의 물량에 차질을 빚지 않기 위해 외부 대체생산체계를 구축
하는 것이었다. 이 조건이 충족되어야 단체교섭을 해태하여 파업을 유도
하고, 파업이 시작되면 바로 직장폐쇄를 할 수 있게 되기 때문이다. 직장
폐쇄 뒤에는 경찰력 투입의 명분을 확보하기 위해 폭력을 유도하는 게 선
행되어야 한다. B사는 금속노조 지회와 물리적 충돌을 빚을 경우 관리직
을 동원하여 구사대로 활용하고 기업노조 설립과 다수노조 확대의 기반
을 조성하려 하였다. 관리직이 경찰청과 노동부, 검찰 등 유관기관에 요
청하여 경찰력 투입을 기정사실화한다는 계획이었다. 금속노조 간부에
대해서는 고소고발․손해배상을 청구하여 고립시킬 예정이었다.
그러나 금속노조 지회는 2015년 1월 초에 B사가 파업 유도 이후 대체
근로를 위해 채용한 인원으로부터 이러한 계획을 제보받았다. 이러한 제
보는 기업노조 설립 이후에도 한 차례 더 들어왔다. B사의 금속노조 지회
는 발레오전장, 만도, 유성기업 등과 같이 극단적인 노사갈등이 현실화될
것으로 전망하고 상급단체와 해당 관청에 미리 알렸다.
결국 B사가 노무법인에게 요청한 ‘전략 문건’의 실행계획은 일단 중단
되었다. 면접조사와 ‘전략 문건’을 살펴본 결과, 그 이유는 무엇보다 ‘고객
사’인 원청기업의 생산에 차질을 빚지 않도록 공장 외부에 대체생산체제

를 구축하는 데 실패했기 때문이다. 기업노조 간부들의 폭력유도에 대항
하기 위해 금속노조 지회가 회사의 계획보다 일찍 파업에 들어갔던 것이
다. B사는 2015년 6월 23일, 8월 10일 노사합의를 통해 기업노조 결성을
위해 채용된 인원에 대해 채용을 취소했다. B사는 기업노조 위원장과 조
합원들을 모두 계열사로 전출시켰다. 금속노조 지회는 노사합의 직후 시
청에 기업노조 직원들이 모두 퇴사하였기 때문에 ‘노조아님’ 조치를 요청
하였으나 노동위원회의 판정을 기다려야 한다는 대답을 들었다.
기업노조는 사실상 사라진 것처럼 보였으나 사용자 측의 복수노조 설
립을 통한 기존 노조 대체 전략은 여전히 작동되고 있었다. B사의 계열사
로 이직한 기업노조 직원들이 부당해고 구제신청을 냈고 지노위와 중노
위를 거치며 이들의 의견이 수용됐다. 그 이유는 사용자 측이 이들의 전
출 이유가 기존의 단체협약 위반이 맞고 자신들의 의지가 아니라 금속노
조 지회의 요구에 따른 것이라고 대답하였기 때문이다. 사용자 측은 다음
연도인 2016년에도 금속노조 지회의 파업을 유도한 뒤 전출시켰던 기업
노조 직원들을 다시 기업 내로 발령냈다. 다음으로 사측은 금속노조 지회
대체전략 실행에 실패한 임원진과 인사관리자들을 모두 교체하였다. 이
후 사측은 2015년 10월부터 매달 소수의 관리직을 꾸준히 신규 채용하였
다. 전년도에 생산직 채용을 통한 기업노조 설립이 실패하였기 때문이다.
이른바 ‘문건’에 따르면 관리직들의 채용 목적은 기업노조에 가입시켜 다
수노조 지위를 확보하는 데 필요할 뿐만 아니라 금속노조에 대한 파업 유
도에 성공하였을 경우 대체생산에 투입하기 위해서였다. 또한 이들은 금
속노조 지회의 파업이 불법이라면서 지역 사회와 관계기관을 방문하여
경찰력 투입을 요청하는 집회에 투입될 인원들이었다.
사용자 측이 금속노조 지회의 파업을 유도하기 위해 사용한 방법은 2016
년 1월부터 직영 상태이던 경비업무의 외주화였다. 금속노조 지회는 경비
업무가 외주화될 경우 노사갈등이 첨예한 시점에서 노조 조합원들에게
물리력을 가할 가능성이 높다고 보고 순회파업으로 대응하였다. 사용자
측이 직장폐쇄를 하자 금속노조 B지회는 조합원들이 공장 밖으로 나가게
될 경우 ‘금속노조 간부를 제외한 선별복귀’를 예상하고 11개월간 공장
점거농성을 벌였다. 공장 밖으로 나가는 순간 발레오만도와 유성기업 사

태와 유사한 전개를 예상하였다.
사용자 측이 2017년 2월에 금속노조 지회와 교섭을 재개하고 기업노조
설립을 통한 금속노조 지회 대체전략을 최종적으로 중단한 배경은 상황
이 ‘전략 문건’대로 전개되지 않았기 때문이다. 무엇보다 용역경비 외주화
에 반대하여 금속노조 지회가 벌인 파업이 정당하다는 법원 판결이 나왔
다. 사측의 구상과 달리 경찰은 합법파업을 이유로 경찰력 투입을 수용하
지 않았다. 경비외주화 철회 등 노사합의 이후에도 복수노조는 2017년 10
월까지 페이퍼노조로 존재하였다.
B사의 금속노조 지회가 속한 지역의 경우 2011년 9월 기업 단위 복수

노조 설립으로 지회 한 곳만 조합원 수가 100여 명 정도 감소하였다. 지
역 수준에서는 신규 지회 설립과 기존 지회의 조합원 수 증가로 2010년
6,298명에서 2011년 6,833명으로 증가하였다. 조합원 수 증가와 복수노조
설립은 거의 무관한 것으로 보인다.
초기업 단위 단체교섭 측면에서 볼 때, 이 지역은 다른 지역에 비해 지
역지부 집단교섭에 참여하는 기업 수가 덜 축소되었다. 2011년 기업노조
설립으로 사업장 한 곳만 지역지부 집단교섭에서 탈퇴하였기 때문이다.
또한 B사의 기존 노조 대체 전략이 계획대로 실행되지 않으면서 지역지
부 집단교섭이 유지되었기 때문이라고 할 수 있다.
B사의 사례는 기업 단위 복수노조가 노동기본권 확대에 기여하기 위해
서는 사용자의 부당노동행위를 점검할 방안이 마련되어야 할 필요성을
시사한다고 할 수 있다. B사례는 소송 과정에서 사측이 창조컨설팅의 관
계사에 자문한 ‘문건’을 금속노조가 입수하는 바람에 부당노동행위가 확
인되었다. 그렇지 않은 경우 사용자의 부당노동행위를 확인할 방법이 거
의 없다고 볼 수 있다.
“우리처럼 사용자가 부당노동행위를 계획했다는 문건이 나와서 결국 법적

처벌을 받는 사례가 얼마나 됩니까? 사용자에게 교섭대상 선택권을 부여한 게
가장 큰 문제라고 생각합니다. 금속노조 지회가 다수이면 개별교섭 하고, 소수

이면 교섭창구 단일화를 합니다.”
B사의 사례는 기업 단위 노사관계 수준에서는 ‘노노갈등’ 이면에 ‘노사

갈등’이 작동하고 있음을 보여준다. 사용자의 기존 노조 대체 전략이 밝
혀지지 않는 한, 금속노조가 파업만 일삼는 데 비해 기업노조는 회사를
살리자는 것처럼 보이기 때문이다. 현장 단위 행위자들의 역학을 살펴볼
때, 복수노조 현장의 복잡한 관계를 이해할 수 있을 것이다.
“당시 언론에서는 노노갈등이라고 그러던데, 회사가 창조컨설팅 같은 노무

법인과 치밀하게 준비해서 노조를 탄압한 겁니다. 회사가 기업노조 조합원을
고용해서 산별노조 조합원에게 폭력을 행사하라고 한 거잖아요. 노노갈등이
아니라 노사갈등입니다.”
제5절 C사
C사의 기원은 1977년에 삼성정밀 내에서 미사일 시제 생산을 담당했던

사업부이다. 삼성그룹이 2014년 11월 26일 C사를 포함하여 4개사를 한화
그룹에 매각하겠다고 발표하면서 2015년 6월 말까지 매각 협상이 전개됐
다. 한화그룹은 인수한 기업을 2017년에 5개사로 분할하였으며, C사는 대
한민국 유일의 가스터빈 엔진 제작 기업으로, 항공기 엔진 개발과 생산,
정비에 특화되어 있다.
2017년 말 현재, C사의 직원 수는 계약직을 포함하여 1,566명이다. 직
종별로 볼 때, C사는 공통직이라 지칭하는 사무일반직이 819명, 생산직이
747명으로 구성되어 있다. C사의 생산직은 대부분 방위산업 분야에 포함
되며 민수용품 생산분야는 소수이다. 한편 삼성그룹에서 한화그룹으로

매각되기 이전의 전체 직원 수는 약 4,700명이었다.
C사는 삼성그룹이 매각대상으로 발표하기 이전까지 무노조 기업이었

다. 그룹의 ‘무노조 경영’ 방침에 따라 창사 이래 직원들의 이해대표기구
는 노사협의회였다. 노사협의회의 주요 안건은 임금과 노동조건, 근로자
참여 및 협력증진에 관한 법률에 따라 협의 가능한 의제들이었다.
C사에서는 기업매각에 대응하는 과정에서 금속노조 지회와 기업노조
가 차례로 설립되면서 집단적 노사관계가 형성되었다. 2018년 현재, 제1
노조는 민주노총 소속의 금속노조 지회이다. 금속노조 지회는 기업매각
발표부터 20일이 지난 시점인 2014년 12월 10일 178명의 발기인으로 설
립되었다. 조합원 수는 1,300명까지 증가하였다가 2017년 기업분할 과정
에서 감소하여 850명에 이르고 있다. 금속노조 지회는 설립 이후 2년간
소수노조였다가 2017년부터 다수노조 지위를 획득하였다. 조합원은 사
무직과 생산직으로 구성되며 사실상 창원에 있는 공장의 생산직이 다수
이다.
C사에는 금속노조 지회 설립일부터 7일이 지난 뒤인 2014년 12월 17일
기업노조가 결성되었으며 민주노총이나 한국노총에 가입하지 않고 있다.
기업노조의 조합원 수는 2014년 설립 당시에 1,592명으로, 교섭창구 단일
화 절차를 거쳐 2015년 1월 23일 교섭대표노조로 인정받았다. 기업노조는
설립 당시에 관리직도 대거 가입하였으나 단체협약 체결 직후 노조 가입
범위에서 이들이 제외되며 조합원 수가 감소하였다. 2017년 기업분할 과
정에서 또 한 차례 조합원 수가 감소하였다. 기업노조도 조합원으로 사무
직과 생산직을 포함하였으나, 기업분할 이후에는 판교에 있는 R&D센터
연구개발직이 중심이라고 할 수 있다.
C사의 노사관계 특성을 개괄하면 다음과 같다. 금속노조 지회와 기업
노조는 설립 이후 2015년 6월 말까지 기업매각에 대응하는 과정에서 공
동으로 파업을 전개한 경험이 있다. 2015년 11월 30일 기업분할 소식이 언
<표 4-14> C사 복수노조 현황

A지회 A 노동조합
설립연도 2014년 12월 10일 2014년 12월 17일
상급단체 민주노총 금속노조 미가맹
조직형태 산별노조 기업지부 기업노조
교섭대표 2017년 법원 판결 이후 2014～2016년
지역/직종 창원 1, 2공장 생산직 중심 판교 R&D센터 연구개발직, 사무직
론에 알려진 뒤 2017년에 한화그룹이 5개사로 분할하는 과정에서도 양

노조는 공동대응을 모색하였다. 노조 간 협력과 갈등 관계는 앞서 제시한
A사나 B사와 차이를 보이는 점이다.
C사 생산직 중에서 방산물자를 생산하는 경우 파업을 금지하는 노동조
합 및 노동관계조정법 제41조 제2항48)의 적용을 받아 파업참가 대상이
제한된다. 방위산업 분야의 사무직과 민수부문 생산직과 사무직은 파업
참여가 가능하다.
2. 복수노조 형성과정
가. 기업 매각 과정에서 사용자의 통제력 약화
C사는 매각 발표 이전까지 무노조 기업을 유지하였다. 1987년 노동자

대투쟁 때, C사에서도 창원 지역은 물론 전국적인 노조 결성의 열기에 영
향을 받아 노조 결성 시도가 몇 차례 있었다. 노조 결성 시도가 성공하지
못한 이유는 창원시청에 이미 신고필증을 받은 ‘페이퍼노조’ 또는 ‘유령노
조’가 존재하였기 때문이다. 당시에 노조 설립을 시도하였던 이들은 인사
발령을 받아 창원이 아닌 다른 지역으로 전출되거나 사표를 냈다. 다시
말해, 그동안 C사는 기업 단위 복수노조 금지 조항을 활용하여 노조 설립
48) 방위사업법에 따라 주요방위산업기업에 종사하는 노동자 가운데 전력과 용수 및

방산물자를 생산하는 업무에 종사하는 사람은 쟁의행위를 할 수 없다(노동조합
및 노동관계조정법 제41조 제2항).
을 차단하고 노조 설립을 추진한 직원들을 현장에서 격리시켜 무노조 경

영을 유지했다고 할 수 있다.
C사에서는 2011년 7월 기업 단위 복수노조가 허용된 시점에서도 노조
결성으로 이어지지 않았다. 이는 삼성의 계열사 대다수와 유사한 현상이
라고 할 수 있다. 대기인원을 배치하지 않을 정도로 노동강도가 압축적이
지만 노동자들이 경쟁사보다 높은 고임금에 만족하게 되었다고 할 수 있
다(채창균, 1994). 면접조사 결과에 따르면, 2000년대 중반에 삼성그룹 차
원에서 인사제도를 개편하면서 C사도 직업능력과 성과를 반영한 임금체
계를 도입하였다. 생산직에게 숙련과 성과를 반영한 승진체계를 적용하
여 노동자들의 고임금과 승진 욕구를 충족시켰다고 할 수 있다. C사는 직
원들에게 정기적인 사내교육을 통해 ‘대한민국 최고 기업’의 직원으로서
자부심을 강조하였다.
직원들의 자부심은 2014년 11월 26일 언론을 통해 C사의 매각 사실을
접하면서 자괴감으로 전환되었다고 할 수 있다. ‘삼성맨’으로 평생직장에
다니리라 여겼던 심리적 계약은 일방적으로 종료되었다. 이들은 ‘대한민
국 최고 기업’으로부터의 분리불안으로 인해 매각반대를 요구하게 된다.
한편에서는 매각이 기정사실화될 경우 자구책을 마련하기 위해 이들은 C
사의 인사관리 담당자들에게 임금과 노동조건 유지방안을 논의하기 위한
교육을 요청하였다. 교육은 지역의 한 노무사가 맡았는데 직원들은 이때
노조에 대해 질문하게 되었다. 직원들은 노조의 필요성을 느끼게 되었고
여러 대안 중에서 ‘최고로 강한 노조’가 자신들의 고용안정을 지켜줄 것
으로 기대하게 되었다.
“배신감 때문에 견딜 수 없는 지경이었죠. 그동안 그렇게 최고기업 직원이

라고 말하더니 하루아침에 우리를 버렸습니다. … 교육하러 온 노무사에게 금
속노조가 힘이 있다고 들었습니다. 민주노총, 한국노총 얘기도 듣고 이왕 갈
거면, 힘 있는 노조에 가야 한다고 생각하게 되었습니다.”
사측은 기업 단위 복수노조 환경하에서 직원들의 노조 결성 움직임과

금속노조 가입을 더는 막을 수 없었다고 볼 수 있다. 2011년 7월 기업 단
위 복수노조라는 법․제도적 환경 변화에도 무노조 경영이 유지되었으나
기업 매각에 따른 직원들의 ‘배신감’을 달래줄 수 있는 방안을 찾기 어려

웠다고 할 수 있다. 사측의 최우선 과제는 한화와 매각 협상을 성공적으
로 타결하는 것이었다. 이 과정에서 사측은 노조가 매각을 수용하면서 퇴
직위로금 협상을 전개하는 상황을 선호한 것으로 보인다. 실제로 인사관
리 담당자 중에서는 1980년대 말에 노조 결성을 시도하여 20여 년간 타지
로 전출됐던 직원에게 기업노조 위원장을 제안하였다고 한다.
“저에게도 기업노조 위원장 하라고 제안이 왔습니다. 무슨 소리냐 했죠. 우

리가 노조 결성하자마자 일주일 만에 기업노조를 결성했어요. 휴업 상태인 1공
장 직원과 안면도 없는 판교 R&D센터의 사무직이 갑자기 공동위원장이라는
거예요. 회사 관리자들도 기업노조에 가입했어요. 이상한 거죠.”
나. 직종별․지역별 차이에 따른 복수노조 결성
C사가 복수노조 사업장이 된 주된 원인은 직종별․지역별 특성 차이와

기업매각에 대한 대응방안 차이에서 찾을 수 있다. 직종별․지역별 특성
을 살펴보면, 금속노조 지회는 창원공장 생산직 중심이며, 기업노조는 판
교의 R&D센터 연구개발직과 사무직으로 구성되었다. 창원공장에도 기업
노조 조합원이 소수 존재하며, 판교에도 금속노조 지회 조합원이 일부 있
다. 직종별․지역별 특성 차이는 노조에 대한 접근성 차이로 연결되는 원
인이 되었다고 볼 수 있다.
우리나라 창원에 있는 대기업 생산직은 무노조 경영을 표방하는 일부
기업을 제외하고 대부분 1987년 노동자대투쟁 전후로 출범한 노조의 조
합원이라고 할 수 있다. 생산직은 대형 제조업체에 입사하면 대부분 정년
퇴직할 때까지 이직하지 않고, ‘평생직장’이라는 개념이 강하다. 직장에
대한 불만이 있을 경우 노조를 통해 집단적인 의사대변을 할 때 계속 남
아서 충성심을 가지고 일할 유인이 높다고 할 수 있다(Hirshman, 1970).
반면, 대기업 연구개발직은 생산직과 달리 입사 초기에 유사․동일한
학력별로 초봉이나 기업 문화 등을 비교하여 불만이 있을 경우 이직을 선
택하는 편이다. 기업에 남기로 할 경우 생산직과 달리 대리, 과장, 부장,
임원으로 승진체계를 밟을 수 있으나 인사평가 결과에 따라 퇴사하거나
희망퇴직 대상이 되어 고용불안이 더욱 크다고 할 수 있다. 대기업 연구

개발직이나 사무직은 노조 전임자로 활동하다가 업무에 복귀할 경우 최
근 개발 흐름을 따라잡지 못하는 등 어려움을 겪는 편이기 때문에 노조
활동에 제약을 받는 편이다.
창원의 생산직과 판교의 연구개발직은 매각 과정에서 대응방식의 차이
를 보였다. 창원공장의 생산직은 금속노조로부터 교육과 법률자문을 받
으면서 금속노조 지회로 빠르게 변모하였다. 이들은 기업노조가 사실상
매각을 인정하는 듯한 입장이나 태도를 취한다고 지각할 때마다 홍보물을
통해 공개적으로 비판하고 투쟁의 수위를 높이자고 제안하였다. 반면, 판
교의 연구개발직은 인사부서와 협조를 통해 매각 과정에서 위로금 협상에
집중하는 게 현명한 선택이라고 보았다. 기업노조는 생산직 중심의 금속
노조가 우리나라에서 불법파업의 진원지로 불필요한 노사갈등을 야기한
다고 보았다. 이들이 보기에 창원공장 생산직의 다수는 방위산업에 포함
되어 파업이 불가능하면서도 파업전술을 주장하는 게 모순으로 보였다.
3. 교섭창구 단일화와 단체교섭
2014년 말에 양 노조가 설립된 이후 C사에서 교섭창구 단일화 과정은

두 차례에 걸쳐 진행되었다. 2015년 1월 기업노조가 다수노조로 확인되었
을 때 교섭창구 단일화 과정은 순탄하게 진행되었다고 할 수 있다. 2년
뒤인 2017년 초에 금속노조 지회가 다수노조로 밝혀졌을 때는 대법원이
금속노조 지회의 주장을 인정하는 판결을 내린 뒤에 교섭창구 단일화 과
정이 진행됐다. 이로 인해 금속노조 지회와 사측은 2018년에 2017년 임금
교섭을 진행하고 있다. C사의 2015년(기업노조), 2017년(금속노조 지회)
대표노조 변경에 따른 노노갈등과 노사갈등 양상을 살펴보자.
가. 교섭대표노조 : 기업노조(2015～2016년)
1) 교섭대표노조 선정
2014년 12월에 노조가 순차적으로 결성된 뒤 기업노조가 다수임이 확
인되었다. 기업노조는 교섭대표노조의 지위를 확보한 뒤 사측과 본격적

인 교섭에 들어갔다. 기업노조는 2015년 6월 말 주주총회를 시한으로 사
측의 기업매각이 불가피하다고 인지하고 있었다. 따라서 기업노조는 명
시적으로 기업매각에 반대하면서도 고용안정 약속과 위로금 지급을 통한
연착륙 방안을 모색하는 게 현실적이고 출혈이 없는 방안이라고 보았다.
기업노조는 기존에 노조 활동 경험이 없기 때문에 노무사에게 자문을 하
면서 단체교섭에 임하였다.
2) 공정대표의무 활동과 노조 간 협력, 갈등

기업노조의 공정대표의무 활동은 다음과 같다. 기업노조는 금속노조의
공동교섭단 구성 요구를 거부하였으나 단체교섭 내용 공개 요구에 응하
였다. 금속노조 지회는 기업노조가 사측에게 노조 전임자와 사무실을 요
구할 것을 제안함으로써 자신들도 전임자와 사무실을 확보하려 하였다.
또한 교섭 결과에 대해 양 노조가 불만이 있을 경우 파업찬반투표를 동시
에 각각 진행하기로 하였다. 또한 잠정합의안에 대해서도 양 노조가 각각
조합원 대상으로 인준투표를 하기로 하였다.
기업노조와 금속노조 지회 모두 매각에 대해 공동 대응의 필요성을 느
끼고 협력 체제를 구축하였다. 기업노조로서는 직원들의 고용안정과 퇴
직위로금 협상 과정에서 창원공장 생산직의 불만과 압력을 지렛대로 활
용할 수 있었다. 금속노조 지회도 교섭대표노조가 기업노조인 만큼 자신
들의 요구를 기업노조를 통해서 어느 정도 반영해야 할 필요가 있었다.
본격적인 임금․단체교섭이 진행되면서 매각 대응방안과 노조 활동에
대한 입장 차이로 양 노조 간 긴장이 상시화되었다. 첫째, 금속노조 지회
는 기업노조가 자문을 하는 노무사가 과거에 ‘노조파괴 전략’ 문건을 작
성한 노무법인에 재직한 사실이 2011년 국회 국정감사에서 드러났다고
공개하였다. 둘째, 금속노조 지회는 교섭 내용이 임금피크제 없는 정년보
장 등 고용안정 요구에 미진하다고 판단할 때마다 판교의 R&D센터에서
연구개발직과 사무직을 대상으로 홍보물을 나눠주며 기업노조를 비판하
였다. 금속노조 지회는 대표노조 경쟁이 이번에만 그칠 게 아니라는 점에
서 판교 직원들의 기업노조 탈퇴와 창원공장 노동자들의 금속노조 지회
가입 유도가 관건이라고 보았다. 이에 기업노조는 금속노조 지회가 기업

노조의 교섭권을 박탈하려 한다며 비판하였다. 셋째, 기업노조는 금속노
조 지회 조합원의 다수가 방위산업 조항으로 인해 파업이 불가능하다는
데 불만을 제기하였다. 금속노조 지회는 C사와 함께 매각대상이 된 삼성
계열사와 공동 개최한 집회에 기업노조 조합원이 소수만 참여했다고 비
판하였다. 마지막으로, 2015년 말에 제시된 기업노조의 임금교섭 결과에
대해 금속노조 지회는 부결을 조직하였으며, 그 결과 기업노조 위원장이
사퇴하였다.
나. 교섭대표노조 : 금속노조 지회(2017～2018년)
1) 교섭대표노조 재선정
C사는 조합원 수 변동으로 인해 교섭대표노조가 변동된 사례에 해당된
다. 교섭대표노조가 변경된 이유는 기업노조와 사측이 단체협약을 체결
하면서 과장급 이상 관리직을 노조가입 범위에서 제외하여 조합원 수가
감소하였기 때문이다. 이로 인해 조합원 수가 최대 1,700명에 이르던 기
업노조는 2016년 12월에 660명으로 감소하였다. 금속노조 지회도 관리직
의 노조 탈퇴 등으로 조합원 수가 감소하였으나 800여 명으로 기업노조
보다 다수가 됐다.
교섭대표노조 재선정을 둘러싼 논란은 협약의 효력 발생 일자에 대한
노사 간 시각 차이에서 기인하였다. 기업노조와 사측은 2015년 12월 15일
최초로 단체협약을 체결한 뒤 2016년 4월 20일에 임금협약을 체결하면서
단체협약도 다시 체결하였다. 협약의 효력 기간이 각각 차이가 있었다.
금속노조 지회는 최초 임금협약 효력 발생일인 2015년 3월 1일부터 2년
이 지난 시점에 임금협약의 유효기간이 만료된다고 보고 2016년 말부터
교섭창구 단일화를 요구하였다. 사측은 기업노조와 단체협약을 처음 체
결하여 2년에 해당되는 2017년 12월 15일까지 교섭대표노조가 변경될 수
없다고 주장하였다. 고용노동부도 사측의 의견에 동의하는 행정해석을 내
렸다. 금속노조 지회는 법원에 ‘교섭요구 사실공고 이행 가처분 신청’을 냈
고 대법원이 2017년 10월 13일 최종적으로 노측의 손을 들어주었다.
1심 법원은 사측이 교섭창구 단일화 절차를 개시하지 않을 경우 하루

에 200만 원씩 노조에 지급해야 한다고 판결하여, 대법원 판결일까지 5억
원 이상을 노조에 납부해야 하는 상황이 되었다.
2) 공정대표의무 활동과 노조 간 협력, 갈등

2016년 12월부터 2017년 10월 대법원 판결까지 교섭대표노조가 선정되
지 않으면서 금속노조 지회와 기업노조는 단체교섭은 물론 쟁의권을 확
보하지 못한 상태가 지속됐다.
기업노조는 최초의 단체협약 이후 조합원 수 감소로 조직력이 약화되
었다. 전문가의 지원 없이는 단체교섭이나 일상적인 노조활동이 사실상
어려웠다고 할 수 있다. 판교의 연구개발직은 매각 충격으로 인해 고용안
정 방안을 마련하고 위로금을 협상하는 데만 관심이 국한되었다고 할 수
있다. 생산직 노동자들과 달리 연구개발직은 노조 활동을 하다가 현업에
복귀할 경우 개발의 흐름을 따라가지 못할 가능성이 높아 노조 활동에 제
약을 받는다.
기업노조와 금속노조 지회는 한화그룹이 2017년 5월 전문기업화를 이
유로 C사를 5개사로 나누는 기업분할을 발표하자 공동대응에 나서기도
하였다. 양 노조는 최초로 공동 성명서를 내고 ‘그동안 불신과 반목을 키
워 온 교섭대표노조 갈등을 뛰어넘어 현안 문제에 맞서 하나로 투쟁하고
교섭할 것을 약속한다’고 발표하였다. 그러나 교섭창구 단일화 문제로 소
송이 진행되는 도중에 파업을 벌일 경우 불법파업이 되기 때문에 양 노조
는 매각 직전과 달리 공동파업에 돌입하지 못하였다.
기업 단위 복수노조 도입 이후 경남지역 수준에서 초기업 단위 노사관

계를 살펴보면 다음과 같다. 조합원 수가 2010년 9월 12,532명에서 기업
단위 복수노조 도입 이후 2011년 9월에 12,007명으로 감소한 뒤 2012년에
다시 11,962명까지 감소하였다. 조선업의 위기에 따른 인원 감소와 복수
노조 설립 이후 금속노조 탈퇴에 따른 것이다. 그러나 C사와 같은 신규
사업장이 금속노조에 가입하면서 2017년 9월 기준으로 조합원 수는 13,093

명으로 증가하였다. C사를 비롯하여 경남지역 조합원 증가로 기업 단위
복수노조 허용과는 거의 무관해 보인다.
연구가 진행되는 현시점에서 C사가 금속노조 경남지역의 집단교섭에
참여할 가능성은 낮아 보인다. C사의 금속노조 지회는 신생 노조로서 조
직의 안정화가 우선 과제라고 보고 있다. 더욱이 경남지역의 집단교섭 참
여 기업도 기업 단위 복수노조 도입과 교섭창구 단일화 이후 감소하였다.
다음으로 복수노조 환경에서 C사의 노사관계를 살펴보자. 사측과 금속
노조 지회는 기업매각에 대한 시각 차이로 노사갈등이 격화되었다. 금속
노조 지회는 삼성 서초사옥 농성, 주주총회 점거 등을 하면서 매각에 반
대하였다. 노사갈등이 격렬해지는 과정에서 사측의 부당노동행위가 발생
하였다. 노측은 2015년 12월에 사측이 작성한 ‘2사업장 반장 조합원 노조
탈퇴 현황 자료’, 직장과 파트장이 카톡으로 노조간부에게 보낸 문자, 직
장과 파트장이 반장들에게 제공한 노조탈퇴 양식, 노조 탈퇴를 요구하는
팀장의 녹취록 등을 이유로 노동위원회에 제소하였다. 중앙노동위원회는
2017년 1월 8일 회사에 대해 부동노동행위라고 판정하였다.
이처럼 명시적인 부당노동행위 이외에도 인사평가 결과를 둘러싸고 노
사갈등이 진행 중이다. 금속노조 지회는 사측이 금속노조 조합원들에 대
해서만 잔업 특근 배제, 인사고과 하위점수 평가를 내렸다고 보고 소송을
진행하고 있다.
사측은 금속노조 지회가 다수노조 지위를 확보하자 교섭창구 단일화가
아닌 개별교섭을 추진하겠다고 발표하였다. 사측이 2016년 8월 발행한 소
식지를 보면 다음과 같은 표현이 적시되어 있다.
“교섭대표노조는 무엇보다도 노사 상생과 협력을 통해 회사와 조합원이 서

로 윈윈 할 수 있는 합리적 노사관과 역량을 함께 가진 조합만이 그 역량을 감
당할 수 있을 것이다.”
“현 교섭대표노조의 유지기간인 2017년 12월 14일 이후에도 금속노조가 현

재와 같은 투쟁일변도의 노선만을 고집할 경우 회사는 관련법령에 따라 창구
단일화 절차 대신 개별교섭을 진행할 수 있다.”
사측으로서는 2017년에 중노위와 법원에서 잇다른 패소를 한 데다, 9월

고용노동부의 특별근로감독 대상이 되면서 노사갈등 비용을 치른 것으로
보인다. 대법원 판결 이후 사측은 금속노조 지회와의 교섭을 수용하고 노
사 상생협력 선언을 발표하였다. 노사는 2년간 노사평화기간 유지와 해고
자 복직에 합의하였다.
사측은 1년에 걸쳐 금속노조 지회의 교섭창구 단일화에 응하지 않으면
서 기업분할에 성공하였다. 앞서 제시하였듯이, 금속노조 지회는 교섭창
구 단일화와 관련된 소송에 집중하여 대표노조로 인정받았으나 1년 정도
시간이 소요되며 양 노조 모두 쟁의권이 없는 상태에서 기업분할을 맞게
되었다. 삼성과 한화의 매각 협상에서 5년 동안의 고용안정을 보장받았으
나 이를 연장하려던 목표를 달성하지 못하였다.
면접조사 결과에 따르면, 복수노조 환경에서 사측의 부당노동행위로
인해 생산 현장의 인간관계가 악화되는 결과를 초래했다고 할 수 있다.
“금속 지회가 다수인 창원공장에서는 기업노조 조합원의 경우 기업노조 가

입 사실을 전혀 공개하지 않습니다. 판교 직원들에 대한 적개심은 별로 없어요.
지역적으로 떨어져 접촉이 거의 없기 때문입니다. … 오히려 창원공장 내에서
노사갈등 이전에는 직․반장과 직원들이 서로 ‘형’, ‘동생’ 사이였다가 지금은
인간관계가 파탄났다고 할 수 있습니다. 지회가 보기에는 관리자들이 사측을
대신해서 노조 탈퇴 압박과 인사고과 하위점수 등 부당노동행위를 한 당사자
이구요. 관리자들이 보기에 현장 분위기가 망가진 모든 원인이 금속노조 탓이
라고 합니다.”
제6절 소결 : 요약 및 함의
지금까지 금속산업을 대상으로 실태조사와 면접조사를 통해 2011년 기

업 단위 복수노조 도입 이후 그것이 단결권과 단체교섭권에 미친 영향과
노사관계에 미친 영향을 살펴보았다. 민주노총 금속노조와 한국노총 금
속노련 사업장을 대상으로 실태조사를 벌인 결과와 함의는 다음과 같이
제시할 수 있다. 첫째, 2011년 7월 복수노조 도입 직후 조합원 수 증가 효

과는 한국노총 소속 기업별노조의 연합체인 금속노련에서 나타났다. 구체
적으로, 금속노련은 전년도보다 단위노조 수가 80개, 조합원 수가 15,400
명 늘어났다. 반면, 민주노총 소속 산별노조인 금속노조는 전년도에 비해
지회(분회) 수가 8개 늘어났음에도 조합원 수가 4,034명 감소하였다.
둘째, 제도 도입 이후 7년이 경과하는 현시점에서 금속노조가 조직된
기업에서 복수노조가 더 증가하였다. 금속노조의 경우 과거에도 9개 사업
체에 19개 노조가 있었으나 2011년 제도 도입 이후에 72개 사업체에 152
개 노조로 늘어났다. 금속노련은 법 시행 이전에 19개 사업체에 40개 노
조가 있었으나 2017년 말 기준으로 29개 사업체에 61개 노조가 있다. 면
접조사로 보완한 결과, 복수노조 기업이 더 이상 증가하지 않는 금속노련
사업장과 달리 금속노조의 경우 최근에 신규 사업장 조직화에 성공할 경
우 곧이어 경쟁노조가 조직화되는 특징을 보이고 있다.
셋째, 2011년 기업 단위 복수노조 설립 이후 금속노련과 달리 금속노조
가 조직된 사업장 중에서만 사측이 창조컨설팅과 같은 ‘노조파괴 전문기
업’의 지원을 받은 것으로 조사됐다. 2011년 법 시행 이후 금속노조 이외
에 신규 노조가 설립된 사업체 63개 중에서 11개(기업 수는 10개)가 창조
컨설팅과 같은 노조회피산업에 자문을 한 것으로 나타났다. 이 중에서 발
레오만도, 갑을오토텍, 보쉬전장, 유성기업처럼 창조컨설팅의 금속노조
탈퇴와 기업노조 설립 시나리오을 실행한 정황이 확인된 기업이 있다.
마지막으로, 2011년 기업 단위 복수노조 도입으로 미가맹 노조가 증가
하고 산별노조 소속 지회에서 기업별노조로 전환함으로써 산별 노사관계
가 축소되는 특징을 보였다. 2011년 법 시행 이후 금속노조의 복수노조
사업장은 모두 141개의 노조가 있으며, 금속노조 지회(분회 포함) 수가
63개, 기업노조는 72개이다. 금속노조 지회가 다수노조로서 교섭대표노조
를 차지하고 있는 기업은 19개(지회 기준으로 21개)이며 37개 기업에서
소수노조 지위를 차지하고 있다. 금속노조 지회 중에서 금속노련으로 상
급단체를 변경한 경우 모두 기업별노조로 전환하였다.
다음으로 2011년 법 시행 이후 복수노조 설립 현상이 금속노련보다 두
드러지게 나타난 금속노조 사업장 3개의 사례를 분석한 결과를 살펴보았
다. 첫째, 기업 단위 복수노조 설립 이후 세 사례에서 나타난 노동현장의

변화를 살펴보자. 세 사례 모두 상급단체에 가입하지 않는 미가맹 노조가
설립되었으며 이 과정에서 사측의 개입이 확인되거나 의심받고 있다. A
사례는 교섭창구 단일화 이후 소수노조 지위인 금속노조 지회는 노조 활
동이 축소되었다. B사례의 경우 기존 산별노조를 기업노조로 대체함으로
써 사측 주도의 협력적 노사관계로 재편하려던 계획이 사전에 드러나면
서 극심한 노사갈등을 겪었다. C사례의 경우 기업 매각에 반발하면서 금
속노조 지회가 결성되자 곧이어 기업노조가 설립되었다. 소수노조 지위
일 때 금속노조 지회는 기업노조의 단체교섭 상황을 홍보하고 비판하면
서 자신들의 주장을 전개하였다. A사례와 C사례에서 공정대표의무 위반
논란이 제기되었다. A사례에서 단체교섭 과정에서 소수노조의 의견이 반
영되지 않고 있으며, A사례와 C사례 모두 성과급 지급이나 인사고과 차
별 등 인사상 불이익을 이유로 부당노동행위 논란이 발생하였다.
둘째, 노사갈등이 첨예하게 전개된 이유는 세 사례 모두 기업노조 설립
전후로 사측이 창조컨설팅과 같은 노무법인에 법률자문을 한 것으로 확
인되었기 때문이다. ‘노조파괴 시나리오 문건’이 발견된 B사례와 달리, A
사례에서는 이른바 ‘시나리오’는 발견되지 않았으나 사용자 측이 창조컨
설팅 관계사의 금융계좌에 자문료를 보낸 내역이 확인되었다. C사례에서
는 기업노조가 자문을 한 노무사가 ‘노조파괴 전략’ 문건을 작성한 노무
법인에서 재직한 경력을 가지고 있다. 명시적인 ‘문건’이 발견되지는 않았
으나 금속노조는 노무법인 측이 사측의 부당노동행위에 조력하였을 것으
로 의심하고 있다.
셋째, 복수노조 기업인 A사례와 C사례의 경우 노사 간의 역관계는 사
측으로 이동한 것으로 볼 수 있다. 사측으로 교섭권의 균형이 이동한 이
유는 교섭창구 단일화 제도의 문제점으로 인해 노동자들의 노동기본권
확대라는 취지를 제대로 살리지 못하기 때문이라고 할 수 있다. A사례에
서 사측은 소수노조와 4년간 진행하던 단체교섭에 합의한 이후 교섭창구
단일화를 통해 소수노조의 개별교섭 요구에 응하지 않고 있다. C사의 경
우 금속노조 지회가 소수노조일 때 교섭창구 단일화 과정을 거쳐 다수노
조인 기업노조와 교섭하였다. 금속노조 지회가 다수노조가 되었을 때는
교섭창구 단일화 절차를 1년 정도 거부하다가 대법원의 확정 판결 이후

에 수용하였다. 대법원 판결 이전까지 C사는 1년간 어느 노조와도 단체
교섭을 전개하지 않았다. 이로 인해 C사례의 두 노조는 파업권도 확보할
수 없었다.
넷째, 기업 수준에서 교섭창구 단일화 제도를 운영함으로써 복수노조
설립과 산별노조 탈퇴 등으로 초기업 단위 교섭이 축소되었다. A사례가
속한 지역의 경우 2010년 10개 기업이 지역지부 집단교섭에 참여하였으
나 복수노조 도입 이후 3년간 탈퇴하기 시작하여 2013년에 6개 기업으로
감소하였다. 소수노조가 다시 다수노조 지위를 확보한 경우 사용자가 개
별교섭을 선택하면서 초기업 단위 교섭이 복원되지 않고 있다. B사례와
C사례가 속한 지역도 유사한 현상이 나타나고 있다. 특히 금속노조 지회
가 설립된 경우 곧이어 휴면노조의 조합원 수가 증가하거나 기업노조가
설립되는 양상이 전개되고 있다.
마지막으로, 교섭대표노조가 전체 노동자를 대표하는 방안을 모색하려
할 때 다음과 같은 이슈를 고민해야 할 것으로 보인다. 단체교섭 결과를
적용받는 직원들이 모두 투표를 통해 교섭단을 구성하는 것도 하나의 방
안으로 보인다. 교섭창구 단일화의 전제는 다수노조가 전체 직원의 권익
을 보호하기 위한 책임을 부여받는 게 타당하기 때문이다. 다수노조가 대
표교섭을 하더라도 소수노조와 비조합원의 의견을 공유할 수 있는 논의
기구가 필요할 것으로 보인다.
여전히 남는 문제는 기업 단위 복수노조 제도와 초기업 단위 노사관계
의 부정합성 해소 방안이다. 기존의 선행연구는 교섭창구 단일화의 제외
대상으로 항만업이나 건설업 등을 제안하면서 금속산업이나 보건의료산
업 등 기업별노조가 산별노조로 전환된 경우를 언급하지 않고 있다. 사례
연구 결과, 교섭창구 단일화 제도가 교섭단위를 기업으로 제한함으로써
기업별 교섭을 더욱 강화하는 모순을 해소해야 할 것이다. 즉 기업 내의
‘혼란’을 초기업 단위 단체교섭의 활성화를 통해 외부화하는 방안을 모색
해야 할 시점으로 보인다. 이를 위해 산별노조의 단체교섭 요구에 사용
자가 응하도록 산별교섭을 제도화하는 방안까지 포함하여 논의할 필요
가 있다.
제5장 공공기관 복수노조 현황과 사례 125
제5장
공공기관 복수노조 현황과 사례
2011년부터 시행된 사업장 단위 복수노조 허용은 기존의 기업별 노사

관계를 중심으로 형성된 노사관계뿐만 아니라 노조 내부에도 심대한 영
향을 끼칠 수 있는 중요한 사건이었다. 그러므로 제도 시행 전까지 노사
관계 주체들은 각자의 이해에 따라 제도 시행에 대해 찬성과 반대가 뒤엉
켜 있는 복잡한 형국이었다고 할 수 있다. 당시 약 10년 동안 시행이 미뤄
진 제도를 이명박 정부는 국제기준을 준수해야 한다고 주장하며 밀어붙
였고, 찬성하는 측의 경영계 입장은 거대노조의 독점구조를 개선할 수 있
다는 점을, 찬성하는 측의 노동계 입장은 결사의 자유 확대, 노조민주화
실현, 이익대변 구조의 확대, 미조직 비정규직의 조직화 등 다양한 근거
를 제시하며 제도 시행을 주장하였다. 반대하는 측의 경영계 입장은 노조
간 선명성 경쟁으로 노사갈등이 증폭됨으로써 관리비용이 증가된다는 점
을, 반대하는 측의 노동계 입장은 노조 간 조직 갈등의 증가, 친사용자 노
조의 득세 가능성을 근거로 제도 시행의 유보 또는 시행 연기를 주장하였
다. 이렇듯 각 주체가 다양한 근거를 가지고 맞붙으며 논쟁을 거듭했던
사업장 단위 복수노조 허용은 시행 기한이 다가올수록 제도 시행에 따른
문제점과 개선점에 집중하기보다는 ‘노조전임자 임금지급 금지’와 ‘복수
노조 창구단일화’ 문제에 더 많은 초점이 맞춰졌다. 결과적으로 사업장

단위 복수노조 제도는 교섭권의 대표성과 교섭 당사자 지위의 문제, 소수
노조의 이해대변 문제, 초기업노조와 기업별 복수노조의 문제 등을 미해
결 과제로 남긴 채 불완전한 ‘복수노조 창구단일화 절차’가 제도 시행의
핵심이 되었다고 할 수 있고, 전임자 임금지급 금지는 ‘타임오프’ 제도로
대체되어 현재에 이르렀다.
사업장 단위 복수노조 제도 시행 이후 대체로 정부와 사용자들, 그리고
일부 연구자는 초반의 우려와 달리 복수노조 제도가 안정화 단계에 이르
렀다고 자평하고 있다. 하지만 많은 노조는 그동안 발표된 사례들에서 사
업장 단위 복수노조 제도 시행으로 노조 간 갈등, 사업장 내 인간관계의
파괴, 소수노조의 노동3권 제약 등 여러 가지 부작용이 발생하고 있다고
주장하고 있다. 따라서 제도 시행 이후 약 7년이 지난 지금 사업장에서는
어떤 변화들이 일어났는지를 구체적인 현황을 통해 살펴볼 필요가 있을
것이다. 본장에서는 특히 공공부문의 변화에 집중한다.
민간부문과 공공부문 노사관계는 경제적 측면에서 보면, 공공부문은
정부에 의해 규제되어 시장의 환경 변화에서 민간부문에 비해 둔감하고
(정주연, 2009), 노사관계 측면에서 보면, 노동조합에 대한 태도가 민간부
문에 비해 상대적으로 배타적이지 않은 공공부문 사용자 특성(Freeman,
1984)이 영향을 끼치기 때문에 노사관계의 작동원리가 다르다는 논의들
이 있어 왔다. 따라서 사업장 단위 복수노조 제도 시행의 효과도 다르게
나타날 수 있다는 추론이 가능하다. 따라서 공공부문 중 공무원, 교원과
는 다르게 노동법상 사업장 단위 복수노조 제도의 영향을 직접 받는 공
공기관49)에서는 어떤 변화가 있었는지를 살펴보고 시사점을 찾으려고
한다.
49) 공공기관이란 일반적으로 국가 또는 지방자치단체의 공무를 수행하는 이른바 관

공서는 물론 공기업, 준정부기관까지를 포함하는 개념이고, 좁은 의미에서는「공
공기관의 운영에 관한 법률」의 요건에 해당하여 기획재정부 장관이 지정한 기관
을 가리킨다. 그러나 본장에서는「공공기관의 운영에 관한 법률」에 근거하여 설
립된 기관을 ‘정부 공공기관’이라고 하고,「지방공기업」과「지방자치단체 출자․
출연 기관의 운영에 관한 법률」에 근거하여 설립된 기관을 ‘지자체 공공기관’이
라고 표현한다.
연구방법으로는 정부 공시 자료를 통해 공공기관 노사관계의 전체적인

현황을 파악하는 통계적 방법50)과 사례를 선정하여 심층 면접하는 방법
을 사용하였다.
본장의 순서는 다음과 같다. 먼저, 공공기관의 분류를 중심으로 복수노
조에 대한 현황을 살펴보고, 2011년 이후 사업장 단위 복수노조 허용에
따른 노조의 변화들을 종합적으로 살펴본다. 둘째로, 공공기관 중 사례로
선정한 세 곳의 복수노조 형성과정과 노사관계의 변화를 살펴본다. 셋째
로, 위 내용들을 종합하여 공공기관의 사업장 단위 복수노조 제도의 영향
에 대해 평가하고 시사점을 도출한다.
제2절 2011년 이후 공공기관 노동조합의 변화
1. 공공기관 현황 및 노동조합 현황
가. 공공기관 현황
공공기관은 정부 공공기관과 지방자치단체(이하 지자체) 공공기관으로

나눌 수 있고, 지자체 공공기관은 다시 직영기업, 지방공기업, 지방 출
자․출연기관으로 나눌 수 있다.
먼저, 정부 공공기관을「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따라 분류하
면 <표 5-1>과 같다. 공기업과 준정부기관은 직원 정원이 50인 이상인
공공기관 중에서 지정하며 자체 수입액 비중, 자산규모, 기금관리 여부
등을 기준으로 시장형 공기업, 준시장형 공기업, 기금관리형 준정부기관,
위탁집행형 준정부기관, 기타공공기관의 세부유형으로 분류한다.
50) 데이터는 정부 공공기관 공시 시스템 ‘알리오(www.alio.go.kr)’, 지자체 공공기관

공시 시스템 ‘클린아이(www.cleaneye.go.kr)’, 지자체 출자․출연기관 공시 시스
템인 ‘지방재정365(http://lofin.mois.go.kr)’의 ‘노사관계 현황’에서 얻어 분석하
였다.
<표 5-1> 정부 공공기관 유형 분류

지정요건
① 직원 정원이 50인 이상이고, 자체수입액이 총수입액의 2분의
공기업
1 이상인 공공기관 중에서 기획재정부장관이 지정한 기관
자산규모가 2조 원 이상이고, 총수입액 중 자체수입액이 85%
시장형
이상인 공기업
준시장형 시장형 공기업이 아닌 공기업
직원 정원이 50인 이상이고, 공기업이 아닌 공공기관 중에서
② 준정부기관
기획재정부장관이 지정한 기관
국가재정법에 따라 기금을 관리하거나, 기금의 관리를 위탁
기금관리형
받은 준정부기관
위탁집행형 기금관리형 준정부기관이 아닌 준정부기관
③ 기타공공기관 공기업, 준정부기관이 아닌 공공기관
자료 : 기획재정부․한국조세재정연구원(2017),『2017 공공기관 현황 편람』.
2017년 9월 기준 정부 공공기관 현황을 살펴보면 <표 5-2>와 같다.

공기업은 35개 기관에 118,079명, 준정부기관은 88개 기관에 87,789명, 기
타공공기관은 207개 기관에 103,043명으로 총 330개 기관 308,911명이 정
원으로 되어 있다.
<표 5-2> 정부 공공기관 현황(2017년 9월 기준)

(단위 : 개, 명)
2017년 (전년대비 변동내역)
2016년 증감
직원수 12월 유형
말(A) (B-A) 신규 해제
(명) (B) 변경
① 공기업(계) 30 118,079 35 +5 +5
시장형 14 54,176 14
준시장형 16 63,903 21 +5 +5
준정부기관 △1
② 89 87,789 88 △1
(계) (△1)
기금관리형 16 21,763 16
△1
위탁집행형 73 66,026 72 △1
(△1)
③ 기타공공
202 103,043 207 +5 +15(+2) △5(△3) △5
기관
전체 321 308,911 330 +9 +15(+2) △6(△4)
자료 : 기획재정부․한국조세재정연구원(2017),『2017 공공기관 현황 편람』.
<표 5-3> 지자체 공공기관 유형과 현황(2017년 4월 기준)

(단위 : 개, 명)
개수 인원 출자비율 성격 관리법률
직영기업 246 14,328 100% 지자체
지방 지방
지방공사 60 35,843 50∼100% 법인
공기업 공기업법
지방공단 86 18,793 100% 법인
10% 이상∼ 지방
지방 출자출연기관 612 22,120 법인
50% 미만 출자출연법
전체 1,004 91,084
자료 : 유병홍 외(2017),『지방공공기관 노사관계 발전방안에 관한 연구』.
지자체 공공기관의 분류와 현황을 살펴보면 <표 5-3>과 같다. 2017년

4월 말 기준 지방공기업 중 직영기업은 246개 기관에 14,328명, 지방공사
는 60개 기관에 35,843명, 지방공단은 86개 기관에 18,793명, 지방출자출
연기관은 612개에 22,120명으로 총 1,004개 기관에 91,084명이 정원으로
되어 있다. 이 중 직영기업은 공무원이 운영하는 기관이므로 이 글의 분
석대상에서는 제외하였다.
공공기관의 노동조합 현황은 <표 5-4>와 같다. 정부 공공기관의 수는

2017년 말 기준 330개이지만 부설기관 23개가 포함되어 있다. 부설기관의
경우 독자적으로 사업장 단위 노동조합이 형성되기도 하므로 노동조합
현황을 파악하는 기준은 23개 부설기관을 각각 하나의 기관으로 계산하
여 353개로 삼았다. 또한, 초기업 단위 노동조합 또는 산별노조의 경우는
사업장 단위별로 파악하기 위해 지부 또는 지회를 노동조합 1개로 파악
하였다.
결과적으로 총 1,116개 기관을 최종 분석대상으로 하였다. 이 중 노조
가 있는 기관은 450개(40%), 노조가 없는 기관은 666개(60%), 복수노조
가 형성되어 있는 기관은 91개(8%)였다. 총 노조 수는 579개이고 복수노
조 수는 227개였다. 총 조합원 수는 265,649명이고, 그 중 복수노조 사업
장의 총 조합원 수는 178,031명이었다. 노조조직률은 총 정원 385,557명
<표 5-4> 공공기관 노동조합 현황

(단위 : 개, 명)
유노조 무노조 복수노조 노조 복수 복수노조 총
기관수
기관수 기관수 기관 수 수 노조 수 조합원 조합원
정부
353 265 88 53 334 128 147,513 215,468
공공기관
지방
151 98 53 31 149 83 28,292 41,756
공사공단
지방출자
612 87 525 7 96 16 2,226 8,425
출연기관
전체 1,116 450 666 91 579 227 178,031 265,649
주 : 2011년 이전에 형성된 복수노조도 포함된 수치임.
대비 약 69%로 나타났고, 복수노조 사업장 조합원은 약 67%였다. 특징적인

것은 지방출자출연기관은 총 612개 기관 중 노조 설립 기관이 87개(14%)로
타 공공기관에 비해 노조 설립이 활성화되어 있지 않음을 알 수 있다.
2. 2011년 이후 노동조합의 변화
가. 조직방식에 따른 복수노조 형성 과정
2011년 사업장 단위 복수노조가 허용된 후 복수노조 형성 양상은 기존

의 단일노조에서 복수노조가 형성되는 경우와 무노조 기관에서 복수노조
가 생기는 경우로 나눌 수 있다. 또한, 복수노조 설립이 기존 노조에서 분
리되어 조직대상이 같은 ‘조직분할’ 방식과 기존 노조와 조직대상을 달리
하는 ‘조직신설’의 방식으로 나눌 수 있다. 이러한 내용을 정리하면 <표
5-5>와 같다.
<표 5-5> 복수노조 형성 방식

복수노조 설립 구분
조직대상 조직방식
2011년 이전 20011년 이후
유노조 복수노조 설립 같음 조직분할
무노조 복수노조 설립 같음 조직신설
무노조 복수노조 설립 다름 조직신설
<표 5-6> 공공기관의 복수노조 형성 과정

(단위 : 개, 명)
조직분할 조합원 수 조직신설 조합원 수
정부 지자체 정부 지자체 정부 지자체 정부 지자체
2011 9 4 5,949 1,340 4 0 443 0
2012 2 4 214 190 1 4 2,083 469
2013 2 7 323 2,810 2 5 69 435
2014 9 7 13,905 922 0 1 0 143
2015 7 6 2,505 107 1 4 15 100
2016 4 7 4,845 809 7 1 1161 22
2017 7 0 2,687 0 6 2 658 541
전체 40 35 30,428 6,178 21 17 4,429 1,710
<표 5-5>의 분류방식에 따라 2011년 이후 정부 공공기관의 복수노조

형성 방식을 정리하면 <표 5-6>과 같다.
<표 5-6>에서 보는 바와 같이 공공기관에서 복수노조의 형성은 2011
년 7월 직후 상대적으로 많았으나 점차 줄어들었다는 것을 알 수 있다.
형성방식은 조직분할 방식이 압도적 다수였다. 결과적으로 2017년 말 기
준 정부 공공기관은 총 61개의 복수노조가 설립되었는데, 조직분할 방식
으로 40개 노조에 30,428명이, 조직신설 방식으로 21개에 노조 4,429명의
조합원이 가입한 것으로 나타났다.
지자체 공공기관에는 52개의 복수노조가 설립된 가운데, 조직분할 방
식으로 35개 노조에 6,178명이, 조직신설 방식으로 17개 노조에 1,710명의
조합원이 가입한 것으로 나타났다.
나. 고용형태별 복수노조 형성 과정
고용형태별 분류 방식은 조직대상을 사업장 내 고용형태 모두를 포괄

한 경우는 ‘공통’으로 표기하였고, 고용형태별로 분리되어 있는 경우는 각
각의 고용형태로 표기하였다. 공공기관에 고용형태별로 조직분할 방식의
복수노조가 형성된 과정을 정리하면 <표 5-7>과 같다.
<표 5-7> 공공기관의 고용형태별 조직분할형 복수노조

(단위 : 조합원 수(명))
공통 정규직 무기계약직 비정규직 전체
정부 지자체 정부 지자체 정부 지자체 정부 지자체 정부 지자체
2011 5,949 1,340 0 0 0 0 0 0 7,289 1,340
2012 214 190 0 0 0 0 0 0 214 190
2013 323 2,665 0 0 0 0 0 145 323 2,810
2014 13,905 922 0 0 0 0 0 0 13,905 922
2015 2,505 107 0 0 0 0 0 0 2,505 107
2016 4,845 809 0 0 0 0 0 0 4,845 809
2017 2,687 0 0 0 0 0 0 0 2,687 0
전체 30,428 6,033 0 0 0 0 0 145 30,428 6,178
<표 5-7>에서 보듯이 공공기관은 조직대상이 공통인 노조에서 분할하

여 복수노조가 형성된 사례가 절대다수이고, 정부 공공기관의 경우는 그
외 다른 고용형태에서 조직이 분할된 사례는 찾아볼 수 없었다. 지자체
공공기관에서는 2013년에 1개 기관에서 비정규직이 복수노조를 형성하여
145명의 조합원이 독자적으로 노조를 형성한 것을 제외하고는 정부 공공
기관과 마찬가지로 고용형태별로 복수노조가 형성된 곳은 없다고 할 수
있다.
다음으로 조직신설로 복수노조가 형성된 기관을 살펴보면 <표 5-8>과
같다.
<표 5-8> 공공기관의 고용형태별 조직신설형 복수노조

(단위 : 조합원 수(명))
공통 정규직 무기계약직 비정규직 전체
정부 지자체 정부 지자체 정부 지자체 정부 지자체 정부 지자체
2011 266 0 0 0 177 0 0 0 443 0
2012 0 360 0 0 2083 0 0 109 2083 469
2013 69 179 0 0 0 69 0 187 69 435
2014 0 0 0 0 0 143 0 0 0 143
2015 0 92 0 0 15 0 0 8 15 100
2016 1088 22 29 0 0 0 44 0 1161 22
2017 83 222 0 0 298 0 277 319 658 541
전체 1,423 875 29 0 2,275 212 44 623 3,771 1,710
<표 5-8>에서 보는 바와 같이 정부 공공기관에서 조직신설 방식의

복수노조는 공통인 곳에서 10개 노조(1,423명), 정규직에서 3개 노조(29
명), 무기계약직에서 5개 노조(2,275명), 비정규직에서 3개 노조(44명)가
형성되었다. 지자체 공공기관에서는 공통인 곳에서 10개 노조(875명),
무기계약직에서 2개 노조(212명), 비정규직에서 4개 노조(623명)가 신설
되었다.
다. 복수노조의 상급단체 가입 현황
정부 공공기관 노조의 2011년 이후 조직분할로 형성된 복수노조의 상

급단체 선택 추이를 연도별로 보면 <표 5-9>에서 보는 바와 같이 미가맹
이 상대적으로 높았고, 가입 조합원 수를 기준으로는 민주노총. 한국노총,
미가맹 순이라는 것을 확인할 수 있다.
<표 5-9> 정부 공공기관 상급단체별 조직분할형 복수노조 가입 현황

(단위 : 개, 명)
민주 한국 미가 민주노총 한국노총 미가맹 기타 전체
기타
노총 노총 맹 조합원 조합원 조합원 조합원 조합원 수
2011 3 4 2 0 261 5,182 506 0 5,949
2012 0 0 2 0 0 0 214 0 214
2013 2 0 0 0 323 0 0 0 323
2014 1 2 6 0 12,208 634 1,063 0 13,905
2015 2 1 4 0 1,219 410 876 0 2,505
2016 0 0 4 0 0 0 4,845 0 4,845
2017 1 1 5 0 127 2,093 467 0 2,687
전체 9 8 23 0 14,138 8,319 7,971 0 30,428
다음으로 조직신설로 형성된 복수노조의 상급단체 가입 추이를 보면

<표 5-10>에서 보는 바와 같이 미가맹이 상대적으로 높았고, 가입 조합
원의 수는 한국노총, 민주노총, 미가맹 순이었다.
<표 5-10> 정부 공공기관 상급단체별 조직신설형 복수노조 가입 현황

(단위 : 개, 명)
민주 한국 미 기 민주노총 한국노총 미가맹 기타 전체
노총 노총 가맹 타 조합원 조합원 조합원 조합원 조합원 수
2011 0 3 1 0 0 416 27 0 443
2012 0 1 0 0 0 2,083 0 0 2,083
2013 0 0 2 0 0 0 69 0 69
2014 0 0 0 0 0 0 0 0 0
2015 0 0 1 0 0 0 15 0 15
2016 3 0 4 0 1,072 0 89 0 1,161
2017 3 1 2 0 514 10 134 0 658
전체 6 5 10 0 1,586 2,509 334 0 4,429
지자체 공공기관 중 조직분할로 복수노조가 형성된 노조의 상급단체

가입 추이를 보면 미가맹이 상대적으로 높았고, 가입 조합원 수는 한국노
총, 미가맹, 민주노총 순이었다(표 5-11 참조).
<표 5-11> 지자체 공공기관 상급단체별 조직분할형 복수노조 가입 현황

(단위 : 개, 명)
민주 한국 미 민주노총 한국노총 미가맹 기타 전체
기타
노총 노총 가맹 조합원 조합원 조합원 조합원 조합원 수
2011 0 4 0 0 0 1,324 16 0 1,340
2012 2 0 1 1 141 0 20 29 190
2013 2 3 1 1 142 2,520 145 3 2,810
2014 1 3 3 0 15 721 186 0 922
2015 1 1 3 1 7 47 32 21 107
2016 1 1 5 0 20 178 611 0 809
2017 0 0 0 0 0 0 0 0 0
전체 7 12 13 3 325 4,790 1,010 53 6,178
다음으로 지자체 공공기관 중 조직신설로 복수노조가 형성된 노조의

상급단체 가입 추이는 <표 5-12>에서 보는 바와 같이 복수노조의 가입
은 민주노총, 미가맹, 한국노총 순이고, 가입 조합원 수도 민주노총, 미가
맹, 한국노총 순으로 나타났다.
<표 5-12> 지자체 공공기관 상급단체별 조직신설형 복수노조 가입 현황

(단위 : 개, 명)
민주 한국 미 민주노총 한국노총 미가맹 기타 전체
기타
노총 노총 가맹 조합원 조합원 조합원 조합원 조합원 수
2011 0 0 0 0 0 0 0 0 0
2012 2 1 1 0 215 37 217 0 469
2013 3 0 1 1 146 0 187 102 435
2014 0 1 0 0 0 143 0 0 143
2015 1 0 3 0 8 0 92 0 100
2016 1 0 0 0 22 0 0 0 22
2017 1 0 0 1 319 0 0 222 541
전체 8 2 5 2 710 180 496 324 1,710
라. 사업장 단위 복수노조 제도 시행 전후 비교
사업장 단위 복수노조 제도가 시행된 2011년을 기준으로 전후를 비교

하면 공공기관 노조의 변화는 <표 5-13>과 같다.
<표 5-13> 공공기관 노조의 변화

(단위 : 명)
기관유형 상급단체 2011년 이전 2017년 현재 증감 계
민주노총 75,115 95,399 20,284
한국노총 86,223 97,186 10,963
정부
미가맹 13,004 22,883 9,879
공공기관
연합․기타 0 0 0
소계 174,342 215,468 41,126
민주노총 21,862 23,059 1,197
지방 한국노총 4,444 9,509 5,065
공사․ 미가맹 1,235 3,068 1833
공단 연합․기타 4,391 6,120 1,729
소계 31,932 41,756 9,824
민주노총 5,092 6,257 1,165
한국노총 379 524 145
출자․
미가맹 1,090 1,503 413
출연
연합․기타 0 109 109
소계 6,561 8,393 1,832
전체 212,835 265,617 52,782
<표 5-14> 공공기관 노조의 세부 변화

(단위 : 명)
2011년 이후 복수노조 신규
기관유형 상급단체
증감(계) 조직분할 조직신설 단일노조
민주노총 20,284 14,138 1,586 4,560

한국노총 10,963 8,319 2,509 135
정부
미가맹 9,879 7,971 334 1,574
공공기관
연합․기타 0 0 0 0
소계 41,126 30,428 4,429 6,269
민주노총 2,362 325 710 1,327
한국노총 5,210 4,790 180 240
지자체
미가맹 2,246 1,010 496 740
공공기관
연합․기타 1,838 53 324 1,563
소계 11,656 6,178 1,710 3,870
전체 52,782 36,606 6,139 10,139
사업장 단위 복수노조 시행 전후 조합원 변화는 약 52,782명이 증가한

것으로 나타났다. 기관별로 보면, 정부 공공기관에서 41,126명(78%), 지방
공사․공단에서 9,824명(19%), 지방출자․출연기관에서 1,832명(3%)이
증가한 것이다. 상급단체별로 보면, 민주노총이 22,646명(43%), 한국노총
이 16,173명(31%), 미가맹이 12,125명(23%)이 증가한 것이다.
복수노조 형성과 신규노조 신설을 중심으로 노조의 변화를 세분화하면
<표 5-14>와 같다.
2011년 이후 총 52,782명의 조합원이 증가한 가운데, 조직분할형 복수
노조 사업장에서 36,606명(70%), 조직신설형 복수노조 사업장에서 6,139
명((12%), 신규노조 설립으로 10,139명(19%)이 증가한 것으로 보인다. 변
화는 주로 조직분할에 따른 것이다. 정부 공공기관의 경우는 조직분할형
노조에서 민주노총 가입이 높고, 지자체 공공기관에서는 한국노총 가입
이 높은 것이 특징이라고 할 수 있다.
고용형태별로 변화를 살펴보면 <표 5-15>와 같다.
<표 5-15> 2011년 이후 고용형태별 노조의 변화

(단위 : 명)
조직
조직 신설
분할 신설
조직대상의 동일 공통 정규직 무기 비정 계 단일노조
고용형태 계약직 규직
정부 30,428 1,506 29 2,573 321 4,429 6,269
공공기관
지자체
공공기관 6,178 875 0 212 623 1,710 3,870
전체 36,606 2,381 29 2,785 944 6,139 1,0139
조직분할형이 압도적으로 많은 가운데, 조직신설을 통해 무기계약직과

비정규직이 각각 2,785명과 944명 증가한 것을 알 수 있다. 무기계약직의
경우는 ‘한국마사회시간제경마직노동조합’ 조합원이 2,083명으로 다수를
차지하고 있다. 신설된 단일노조는 대부분 조직대상이 ‘공통’이고, 조합원
의 다수는 정규직이었다.
상급단체의 변화를 살펴보면 <표 5-16>과 같다. 민주노총은 2011년
이전 157개 노조의 102,069명의 조합원이 가입되어 있었지만 2011년 이후
복수노조가 형성되면서 30개 노조 16,759명의 조합원이 증가하였고, 신규
단일노조 48개의 5,887명이 가입하여 2017년에는 235개 노조 124,715명이
증가하게 되었다.
<표 5-16> 공공기관 노조 상급단체 및 조합원 수 변화 종합

(단위 : 개, 명)
2011년 이후 2011년 이후
2017 2011년 이전 2011년 이후
복수노조 신설단일노조
상급 상급 상급 상급 상급
조합원 조합원 조합원 조합원 조합원
단체 단체 단체 단체 단체
민주
235 124,715 157 102,069 79 22,646 30 16,759 48 5,887
노총
한국
141 107,219 92 91,046 48 16,173 27 15,798 21 375
노총
미
131 27,454 52 15,329 77 12,125 51 9,811 26 2,314
가맹
연합․
42 6,229 23 4,391 19 1,838 5 377 14 1,563
기타
전체 549 265,617 324 212,835 223 52,782 113 42,745 109 10,139
한국노총은 2011년 이전 92개 노조 91,046명의 조합원이 가입되어 있었

지만 2011년 이후 복수노조가 형성되며 27개 노조 15,798명이 증가하였
고, 신규노조 21개의 375명이 가입함으로써 총 141개 노조 102,219명의
조합원이 가입하게 되었다. 미가맹의 경우는 2011년 이전 52개 노조
15,329명이었으나 복수노조 형성 과정에서 51개 노조 9,811명, 신규노조
26개 노조 2,314명이 상급단체를 선택하지 않음으로써 총 131개 노조
27,454명이 미가맹 상태로 남아 있다.
마지막으로 노조 지위변화를 살펴보면 <표 5-17>과 같다.
2011년 이후 복수노조 관계에서 다수노조의 지위가 바뀐 곳은 총 11개
노조였다. 제1노조(다수노조) 조합원의 비율은 복수노조 전체에서 약
83%를 차지하고, 그 외 복수노조들은 약 17%이다. 총 조합원 수 대비
제1노조를 제외한 복수노조들의 조합원 비율은 약 10%이다. 기관별로는
정부 공공기관이 제1노조 외 복수노조 비율이 16%인 데 비해, 지방공사․
공단은 38%, 출자․출연기관은 31%로 정부 공공기관보다는 상대적으로
지자체 공공기관이 복수노조 간 경쟁이 치열한 것으로 예상할 수 있다.
2011년 이전 복수노조까지 고려하면 총 조합원 대비 약 65%가 복수노조
조합원이고 제1노조(다수노조)는 이 가운데 82%이다.
이상에서 활용하고 있는 정부 공시 데이터들은 각 기관에서 직접 등록
한 내용을 바탕으로 구성되어 있으므로 통일성이 없어 엄밀하게 분석하
기가 어려웠다. 또한, 정부 공공기관과 지자체 공공기관이 각각 공시 내
용에 노조현황을 기입하는 항목도 상이하다. 따라서 자료를 처리하고 통
<표 5-17> 공공기관의 제1노조(다수노조) 현황

(단위 : 명)
2011년 이전 2011년 이후
총
나머지 나머지
조합원 수 제1노조 제1노조
복수노조 복수노조
정부 공공기관 노조 215,468 27,139 3,622 93,454 18,219
지자체 공사․공단 41,756 181 147 21,585 8,111
공공기관
출자․출연 8,425 1,059 336
노조
전체 265,649 27,320 3,769 116,098 26,666
합하는 과정에서 몇 가지 문제가 있었다. 첫째, 노조명만 기입되어 있고

조합원 수가 기록되어 있지 않은 경우, 둘째, 노조 조합원 수가 2∼5명
이하로 기입되어 있고 다른 정보가 없는 경우, 셋째, 노조 통합 등 과도기
상태에서 신설노조를 만들어 실제 조합원 수가 중복 계산된 경우 등이 있
었다. 본장에서는 첫째와 둘째 사항은 결측치로 처리하였다. 셋째의 경우
는 세 개의 기관에서 발생되었는데, 기관의 통합 또는 노조의 통합 과정에
서 임시로 노조를 만들어 데이터가 중복된 국민건강보험공단(12,206명)과
한국토지주택공사(4,930명), 공공기관 성과급제 도입 과정에서 이를 막기
위해 발전노조가 임시로 만든 노조(513명)이다. 그 수는 약 17,649명으로
이 중 일부가 각 항목에서 중복 계산될 가능성이 있었다. 마지막으로 일
부 복수노조에서는 이중 가입한 조합원이 존재할 수 있지만 그 수는 파악
하기도 어렵고, 전반적인 흐름에 끼치는 영향은 미미할 것으로 보았다.
3. 현황 요약
먼저, 사업장 단위 복수노조 시행 후 노조조직률을 살펴본 결과를 정리

하면, 2011년 이후 정부 공공기관(2017년 12월 말 기준)과 지자체 공공기
관(2017년 4월 말 기준)의 조합원은 약 52,782명 증가하였다. 이 중 신설
된 단일노조 조합원이 약 10,139명이기 때문에 복수노조 효과로 볼 수 있
는 조합원의 증가는 약 42,643명이다. 그러나 중복계산분 17,649명을 감안
하면 실제로는 24,994명이다. 또한 2011년에 비해 2017년 공공기관의 수
가 늘어났고 정원도 약 13,975명이 증가하였다는 점을 고려해야 한다. 결
과적으로 2011년 정부 공공기관의 노조조직률은 약 58.4%였고 2017년 기
준으로는 약 64%에 달하는데, 신규노조 설립 효과와 약 2∼3% 정원 증
가에 따른 조합원 수 증가를 고려하면 복수노조 제도 시행 후 조합원 수
의 증가는 미미하다고 볼 수 있을 것이다.
둘째, 복수노조 설립 방식을 정리하면, 2011년 이후 2017년까지 새로
설립된 노조 113개 중 조직분할형 노조가 75개 36,606명, 조직신설형 노
조가 38개 사업장 6,139명으로 기존 노조에서 분할되어 조직대상을 같이
하는 조직분할형 복수노조가 절대다수를 차지한다는 것을 확인할 수 있
었다.
셋째, 고용형태별 변화를 정리하면, 기존의 공공기관 조합원의 절대다
수를 차지한 정규직 이외에 무기계약직과 비정규직에서 새롭게 조직된
조합원은 각각 2개 노조 2,785명과 4개 노조 944명이었다. 더욱이 무기계
약직은 ‘한국마사회시간제경마직노동조합’ 조합원이 2,083명으로 다수를
차지하고 있다. 따라서 사업장 단위 복수노조 허용과 정규직 이외의 비정
규직과 같은 고용형태의 조직화는 큰 상관관계가 없는 것으로 보인다.
넷째, 상급단체별 변화 추이를 정리하면, 민주노총은 2011년 이전 157
개 노조 102,069명에서 2017년 235개 노조 124,715명으로 각각 78개 노조
(49.7%) 22,646명(22%)이 증가하였다. 한국노총은 92개 노조 91,046명에
서 141개 노조 107,219명으로 각각 49개 노조(53%) 16,173명(18%)이 증
가하였다. 미가맹은 77개 노조 12,125명에서 131개 노조 27,454명으로 각
각 54개 노조(70%) 15,329명(126%)이 증가하였다. 결국 민주노총과 한국
노총은 가맹 노조 수는 각각 49.7%, 53%로 증가하였지만 조합원 증가는
각각 22%, 18%에 그친 반면, 미가맹은 노조 비율은 70%, 조합원은 126%
로 각각 증가하였다는 사실을 확인할 수 있었다.
다섯째, 기존의 제1노조(다수노조)의 변화 추이를 정리하면, 제도 시행
이후 다수노조 지위가 바뀐 기관은 전체 복수노조가 형성된 113개 중 11
개에 불과했고, 제1노조(다수노조)의 조합원 비율은 전체 복수노조에서
약 83%를 차지하고 있었으며, 공공기관 전체 조합원 대비 제1노조(다수
노조)를 제외한 복수노조 조합원 비율은 약 10%로 나타났다. 다만, 정부
공공기관에 비해 지자체 공공기관은 복수노조 비율이 지방공사․공단,
출자․출연기관 각각 38%, 31%로 상대적으로 높아 노조 간 경쟁이 치열
한 기관이 많을 것으로 추정된다. 그럼에도 불구하고 최근 몇 년간 다수
노조의 지위변화는 거의 없어 교섭구도가 복수노조 이전과 크게 바뀔 가
능성은 적다고 할 수 있다.
제3절 공공기관 복수노조 사례
본절에서는 사업장 단위 복수노조 시행 후 변화를 겪은 사업장의 구체

적인 사례를 통해 시사점을 얻고자 하였다. 앞 절의 현황에서 살펴보았듯
이 제도 시행 후 공공기관 사업장 노사관계의 가장 큰 변화는 복수노조
설립으로 다수노조의 지위가 변화하고 이에 따라 교섭대표의 지위가 바
뀐 경우, 그리고 기존에 초기업노조를 기반으로 노사관계가 형성된 곳에
서의 변화라고 할 수 있다. 따라서 사례는 새로 설립된 복수노조가 다수
노조가 되어 교섭대표권을 행사하는 경우(A, C사례)와 복수노조 설립 후
어느 쪽도 과반수를 차지하지 못하고 있는 경우(B사례)를 선정하였다. 특
히 A와 C 사례는 기존에 초기업 단위 노조를 기반으로 노사관계가 형성
되어 있었으나 제도 시행 후 변화를 겪은 경우이다.
1. A기관 현황 및 노동조합 현황
가. 기관 현황
A기관은 1975년 설립되었고「과학기술분야 정부출연연구기관 등의 설

립운영 및 육성에 관한 법률」을 적용받는 연구기관이다. ‘공공기관 운영
법’의 분류에 따르면 과학기술부 산하의 ‘기타공공기관’에 속한다. 조직은
원장을 중심으로 2개의 연구소와 물리표준본부, 화학의료표준본부, 산업
응용측정본부, 그리고 일반 행정부서로 구성되어 있다. 정규직 정원은
451명이고, 무기계약직은 12명이다. 현원은 478명이다. 직급은 연구원, 기
술원, 행정원, 사무원, 무기계약직으로 나누고 있고, 각각 책임, 선임, 일
반으로 세분화된 직제로 구성되어 있다. 구성인원은 연구원이 285명, 기
술원이 69명, 행정원이 54명, 연구기술원이 43명, 무기계약직이 12명으로
책정되어 있다. 최근 5년간 정규직의 정원은 2013년 418명에서 약간 늘어
451명이 되었고, 무기계약직은 2013년 2명에서 기간제가 정규직으로 전
환되어 총 12명이 된 것이다. 직원의 평균 근속연수는 2017년 기준 정규

직은 약 17년, 무기계약직은 5년이다. 연간 예산은 약 917억 원이고 전액
정부지원이며 기타 수익사업은 없다.
A기관에는 2018년 현재 두 개의 노동조합이 있다. 2011년 이전부터 존

재했던 노조는 K지부다. K지부는 1990년 6월에 설립되었다. 이후 소산별
노조인 ‘전국과학기술노동조합(이하 과기노조)’이 1994년 4월 15일에 창
립할 때 동참하여 지부가 되었다. 이후 과기노조의 지부로 활동해 오다가
2007년 3월 27일 과기노조와 전국공공연구전문노조가 통합하여 ‘민주노
총전국공공연구노동조합(이하 공공연구노조)’이 출범하자 이에 반대하여
일부 노조와 함께 ‘과학기술연구전문노동조합’을 결성한 후 지부가 된다.
그러나 2014년 4월에 당시 진행되었던 정부의 ‘공공기관 정상화 대책’에
연구기관노조들과의 공동대응 필요성을 주장하며 다시 민주노총으로 상
급단체를 바꾸고 공공연구노조의 지부가 되었다.
현재 노조 가입대상 439명 중에 127명이 가입되어 있고, 구성은 연구원
16명, 행정원, 30명, 기술원, 50명, 연구기술원 30명, 무기계약직 1명이다.
집행부의 임기는 3년이고, 타임오프는 1,940시간 범위에서 파트타임으로
지부장과 사무국장이 활동하고 있다.
2014년 10월에는 복수노조인 P노조가 설립되었다. P노조는 상급단체에
가입하지 않았고 기업노조 형태로 존재하고 있으며, 조합원은 가입대상
439명 중 237명이 가입되어 있다. 특징적인 것은 초기 노조설립 때와는
다르게 현재는 조합원의 대다수가 연구원 직종으로만 이루어져 있다는
<표 5-18> A기관의 복수노조 현황
설립일 상급단체 노조형태 조합원 수 임기 타임오프

K지부 1990. 6월 민주노총 산별노조 지부 127명 3년 1,940시간
P노조 2014. 10월 미가맹 기업노조 237명 3년 3,060시간
점이다. 현재 P노조는 가입대상의 과반수를 획득하여 제1노조가 된 상태

이다. 위원장의 임기는 3년이고, 타임오프는 3,060시간을 할당받았으며 3
명이 파트타임으로 활동하는 것으로 나타났다. A기관의 복수노조 현황을
정리하면 <표 5-18>과 같다.
다. 복수노조 형성과정
2014년 10월에 P노조가 설립신고를 내기 전까지 A기관에는 공공연구

노조 K지부만 존재했다. 당시 K지부 조합원은 약 80여 명이었다. 그러나
P노조에는 약 144명의 조합원이 가입하여 출범하였는데 그동안 노조에
다수가 가입하지 않았던 연구원들과 K지부 조합원 일부가 P노조에 가입
한 것이었다. P노조 설립을 준비한 노조 간부들은 복수노조 설립의 필요
성을 “그동안 K지부는 연구기술, 행정직에 한정된 활동 중심이었다”고
비판하며 전체 직종을 아우르는 노조 설립이 필요했다고 주장하였다. 당
시 P노조 위원장은 언론 인터뷰에서 복수노조 설립취지를 다음과 같이
얘기했다.
“기존 노조는 일부 직급을 대변하는 형태이기 때문에 전 직원을 대표하기 어

려웠는데, P노조는 전 직군을 아우르는 노조로 앞으로 민주적인 직장문화를
회복하고, 합리적 연구환경을 조성하는 데 원칙을 바로 세워 나갈 것이다.”51)
그러나 보도가 나가자 K지부는 사실을 왜곡했다고 주장했는데, 당시

K지부 구성은 연구원(16.6%), 기술원(28.8%), 행정사무원(7.7%), 연구기
술원(44.4%), 기타(1.1%) 등으로 전 직군을 아우르는 노조라는 것이었다.
하지만 2015년에는 행정지원부서 조합원들이 P노조를 대거 탈퇴하여 다
시 K지부에 가입하게 된다. 일련의 과정에 대해 K지부 간부는 다음과 같
이 설명하였다.
“복수노조 이전에 K지부는 한 직종의 지부장이 10여 년을 활동했어요. 노조

활동 방식에도 여러 가지 문제가 있어 일부 조합원들이 P노조 설립에 가담을
51) Hello DD, 2014.11.10.「과학계 첫 '복수 노동조합' 탄생」, https://hellodd.com/?md=

news&mt=view&pid=50631
한 것입니다. 그런데 P노조가 연구원들만을 중심에 놓고 활동을 하고 사측에

요구사항도 연구원에게만 혜택이 되는 내용을 계속 제기해서 연구원을 제외한
나머지 직종들이 다시 K지부로 옮긴 것이죠.”
P노조는 설립 직후부터 연구원에게만 가호봉 2개를 지급하라는 요구를

사측에 지속적으로 제기했고, 이에 대해 타 직종은 반대하는 상황이었던
것이다. 또한, 연구원들을 중심으로 한 P노조는 연구프로젝트를 기반으로
한 성과급 지급을 요구하는 반면, 타 직종에서는 이에 반대하는 상황도
갈등요소가 되었다. 그 결과 2015년에는 연구원을 제외한 직종의 조합원
들이 대부분 탈퇴한 것이다. 결국 P노조의 조합원 구성은 대부분 연구원
으로 바뀌었다. 하지만 당시 박근혜 정부의 공공기관 구조개혁 정책과 임
금피크제 등 연구원들에게 위협으로 느껴지는 정책들이 발표되고 실행되
자 그동안 노조에 가입하지 않았던 연구원들이 P노조에 대거 가입함으로
써 P노조는 과반수노조의 지위를 유지하였다. K지부도 정부정책에 따른
위기감으로 그동안 노조에 가입하지 않았던 여러 직종의 직원들이 가입함
으로써 결과적으로 2014년 이전에 비해 A기관의 노조 규모는 커지게 되
었다. 최근 K지부에서는 정부의 비정규직 정규직화 정책에 따라 일부 무
기계약직이 정규직화되자 정부정책에 호응한 노조에 반발하여 행정직 조
합원 일부가 탈퇴하는 사태가 일어나 조합원이 약간 감소하기도 하였다.
라. 교섭창구 단일화와 단체교섭
K지부는 과기노조 지부 시기에는 연구기관의 특성별 단체교섭에 참여

하였다. 즉 정부출연연구기관의 과학기술기관 사용자들과 공동교섭을 진
행해 온 것이다. 그 후 2008년 새로 가입한 과학기술연구전문노조의 지부
시기에는 사실상 독자적으로 K지부가 단체교섭을 갱신하는 형태였다.
그러나 2014년 10월 P노조가 설립되고 과반수노조로서 교섭대표노조
가 되자 사용자와 P노조는 2014년 12월에 기존의 단체협약 이외에 보충
교섭을 진행하며 P노조의 노조활동 사항을 합의하였고, K지부는 이에 연
서명함으로써 P노조는 교섭대표노조의 지위를 확보하기 시작하였다. 이
후 진행된 단체교섭에서도 P노조가 교섭대표노조로서 교섭을 진행하고
K노조의 의견을 들어 단체협약을 갱신해 나가는 방식이었다. 그러나

2017년 5월 사용자와 P노조는 2016년분 임금협약을 진행하며 연구직에게
만 해당하는 연구활동비를 인상하기로 합의하였다. K지부의 주장에 따르
면 사측과 P노조는 노동위원회에서 임금 조정을 진행하면서 K지부에 알
리지 않았고 조정 마지막 날 P노조와의 합의 내용을 전달하며 양보를 요
구했다는 것이다. 결과적으로 이러한 내용은 5월 25일 사측과 P노조의 합
의로 협약이 체결되었고, P지부는 2017년 임금협약 사항을 아직 교섭대
표지위가 결정되지 않은 상황에서 권한 없는 P노조가 협약을 체결했다는
점, P노조가 공정대표의무를 위반했다는 점, 그리고 전 직원에게 나누어
야 할 임금 재원을 연구 직종에게만 유리하게 정해 직원 간 갈등을 유발
했다는 점을 들어 협약을 거부하고 투쟁을 시작하였다. 이후 약 7개월간
사측-P노조-K지부의 갈등이 지속되었지만 2017년 12월 18일 2017년 임
금협약 체결 시에는 기존에 맺었던 임금협약의 내용을 일부 수정하여 연
구직의 연구활동비 인상에 일부 재원을 사용하고, 그 외 직종에도 일부
재원을 사용하여 갈등을 봉합하였다. 또한, 일련의 사태에 대한 해결책으
로 향후 임단협 체결 시에는 사측-P노조-K지부 세 주체가 합의한다는
약속을 구두로 하게 되었다.
마. 복수노조 형성 이후 노사관계 평가
2014년 복수노조가 형성되기 전까지 K지부는 타 연구기관에 비해 조

합원 약 80여 명의 소규모 노조였다. 그러나 구성원은 각 직종을 아우르
고 있었다. K지부의 활동방식에 문제를 제기하며 설립된 P노조는 그동안
노조 가입에 소극적이었던 연구원과 K지부에서 탈퇴한 조합원까지 가입
하게 되어 기관 내에서 노조조직 규모가 커지는 계기가 되었을 뿐만 아
니라 과반수노조가 되어 교섭대표권까지 가지게 되었다. 그러나 이후 활
동에서 연구원의 권익에 치중하여 결과적으로 타 직종이 대부분 탈퇴하
여 K지부로 옮겨갔고, 이 과정에서 노조 간 조직경쟁으로 각 노조의 규모
도 커지는 결과가 되었다. 이때 이전까지 노조에 소극적이었던 직원들이
양 노조에 가입하게 된 계기는 당시 박근혜 정부가 추진했던 ‘공공기관
정상화’정책에 위기감을 느끼고 조직적 대응을 해야 할 필요성을 인식한

결과라고 할 수 있다. 결국 단일노조 시기 80여 명이었던 노조조합원이 3
년여 만에 양 노조에 360여 명이 가입하게 된 것이다.
그러나 교섭권이 과반수노조에게만 주어짐으로써 제2노조의 실질적인
역할은 미미하다는 것이다. 이에 대해 K지부 간부는 다음과 같이 평가하
고 있다.
“사실상 제1노조가 모든 걸 다 한다고 할 수 있어요. 사측도 항상 제1노조

의견이 먼저라고 얘기하고요. 그래서 현재 복수노조 제도는 소수를 소외시키
는 제도라고 생각합니다. 우리가 계속 문제 제기해서 현재는 협상에 참여할 때
P노조가 3명, 우리 지부가 2명이 참여하고 있는데, 중요한 결정 권한은 P노조
가 가지고 있다고 봐야죠.”
현재 P노조와 K지부의 중요한 갈등요인은 직종 간 이해의 충돌이라고

할 수 있다. 특히, 교섭대표노조의 지위를 가지고 있는 P노조의 구성이
주로 한 직종에 집중됨으로써 결과적으로 복수노조가 직종 간 이해를 중
심으로 형성되어 있는 형국이라고 할 수 있다.
2. B기관 현황 및 노동조합 현황
가. 기관 현황
B기관은 1995년 10월에 설립된 지방의 도시철도 운영기관으로,「지방

공기업법」에 기반하여 조직을 구성하고 운영하는 지방공기업이다. 조직
은 2018년 7월 기준 사장, 3본부 1감사 3실 7처 23부/14원․센터․소로
구성되어 있다. 정원은 2,463명이고 현원은 2,440명이다. 그 외 무기계약
직으로 청원경찰 24명이, 기간제로 11명이 있다. 직급별로 현황을 살펴보
면 <표 5-19>와 같다.
직종별로 분류하면, 사무, 역무, 기술, 승무, 차량 직종으로 구성되어 있
다. 또한, 이들 직종은 도시철도기관의 운영 특성상 다양한 근무형태로
운영되고 있다.
<표 5-19> 직급별 현황

(단위 : 명)
전체 1급 2급 3급 4급 5급 6급 7급 8급 9급 이하
행정직 696 8 25 93 145 154 148 12 66 45
기술직 1,743 4 39 168 307 291 475 25 315 119
전문계약 1 0 0 0 0 0 0 0 0 1
전체 2,440 12 64 261 452 445 623 37 381 165
2011년 7월 이전까지 B기관에는 J노조만 존재했다. J노조는 1996년 12

월에 설립되었고, 당시 상급단체인 ‘한국노총 전국도시철도연맹’에 가입
되어 있었으나 2003년 6월 ‘민주노총 공공연맹’으로 변경하였다. 2011년 7
월 이전에 조합원 수는 약 1,400여 명이었고 가입률은 약 85% 이상으로
높았다.
최근 J노조의 조합원 수는 조직대상 2,221명 중 1,054명으로 약 47%가
가입되어 있다. 직종별로는 사무(역무) 511명, 차량 126명, 승무 299명, 기
술 118명이다. 가입비율은 사무와 승무직종의 비율이 압도적으로 높다.
노조조직은 본사지부, 역무본부, 기술본부, 승무본부, 차량본부와 같은 직
종별 중심의 조직체계를 가지고 있다. 타임오프는 연간 5,500시간이고, 집
행부의 임기는 2년이다.
D노조는 2011년 7월 설립된 복수노조이다. D노조는 2012년 4월 상급단
체인 ‘국민노총 전국지방공기업연맹’에 가입하였고, 2015년에는 국민노총
이 한국노총과 통합하자 ‘한국노총 전국공공노동조합연맹’으로 상급단체
를 선택하였다. 노조 설립 당시 총 조합원은 약 700여 명이었다. 이후 조
합원 가입이 꾸준히 증가하여 한때 과반수노조가 되기도 하였다. 현재는
총 조합원 수가 조직대상 2,221명 중 1,017명이 가입하여 약 46%의 가입
률을 보이고 있다. 조합원 분포는 사무(역무) 0명, 차량 266명, 승무 0명,
기술 744명으로 차량과 기술 조합원으로만 이루어져 있다. 조직체계는 직
종별 조직체계를 가지고 있고 타임오프는 J노조와 같이 5,500시간이며 집
행부의 임기는 3년이다.
<표 5-20> B기관의 복수노조 현황
설립일 상급단체 노조형태 조합원 수 임기 타임오프

J지부 1996. 12월 민주노총 기업노조 1,054명(47%) 2년 5,500시간
D노조 2011. 7월 한국노총 기업노조 1,017명(46%) 3년 5,500시간
B기관의 복수노조 현황을 정리하면 <표 5-20>과 같다.
다. 복수노조 형성 과정
1996년 12월에 설립된 J노조는 2001년까지 온건 성향의 집행부가 조직

을 운영하였고, 한국노총에 소속되어 활동해 왔다. 2002년 집행부 선거에
서는 기존 집행부와 다른 노선의 후보가 당선되었다. 이후 J노조는 2003
년에 민주노총으로 상급단체를 변경하였고, 2005년까지 세 차례의 파업
을 진행하였다. 그 결과 위원장을 비롯해 13명이 해고되었고, 집행부 선
거에서는 다시 온건 집행부가 당선되어 운영해 나갔다. 그러나 2010년 선
거에서 기존 집행부 후보와 2004년 파업을 진행했던 세력 중심의 집행부
후보가 경선하였는데 파업을 진행했던 후보가 당선되었다. 당시 당선된
위원장은 인터뷰에서 “장기파업 이후 조합원들이 노사협조주의를 지향하
는 집행부를 선택해 왔으나, 지난 4년간 회사와 노조 간부만의 화합으로
노조가 제 역할을 하지 못했다”며 “조합원들과 신뢰를 쌓고 능력 있는 집
행부를 구성해 노조 기능을 정상화하겠다”고 말했다.52)
2011년 사업장 복수노조 제도가 허용되자 기존 온건성향 집행부의 일
부 간부들이 주축이 되어 7월 1일 D노조를 설립 신고하였다. 당시 D노조
간부들이 주장한 복수노조 설립의 핵심적인 이유를 정리하면 첫째, 2004
년의 장기파업은 민주노총의 잘못된 선동과 판단으로 이루어졌고, 그에
따라 13명의 해고자가 생겨 이들 생계비에 조합비의 70%가 소요됨으로
써 결과적으로 조합원들의 부담이 커졌다는 것이다. 둘째, 노조 운영이
52) 매일노동뉴스, 2010.6.15.「대구지하철노조 위원장에 김인하 후보 당선」. http://www.

labortoday.co.kr/news/articleView.html?idxno=97169.
사무, 승무 등 일부 직종에 치우침으로써 타 직종이 불이익을 받았다는

것이다. 셋째, 투쟁 일변도의 노조활동으로 복리후생의 향상 등 조합원의
이익을 향상시키지 못했다는 것이다. 이러한 근거를 바탕으로 D노조는
‘탈 민주노총’, ‘조합비 인하’, ‘기술, 차량 직종 중심의 노조활동’을 전개한
다는 것이었다. D노조는 2012년 상급단체를 국민노총 전국지방공기업연
맹으로 선택하였고, 조합비를 인하하였으며, 기술과 차량 직종을 대표하
는 노조로 활동을 시작하였다. D노조 창립 초에는 기술, 차량 직종 중심
으로 약 490여 명이 J노조를 탈퇴한 후 가입하였고 이후 조합원 수가 꾸
준히 증가하여 2012년 6월에는 J노조가 740여 명, D노조가 780여 명으로
D노조가 더 많아지는 상황이 벌어졌다. 그러나 이후 양 노조의 조합원 수
는 계속 변화를 거듭하였는데, 최근까지 조합원 수의 변동을 정리하면
<표 5-21>과 같다.
<표 5-21> 양 노조의 조합원 변동률 추이

2013 2014 2015 2016 2017 2018
대상인원(명) 1,636 2,074 2,037 2,181 2,221 2,221
J노조 732 800 801 921 1,024 1,054
가입률(%) 44.7 38.6 39.3 42.2 46.1 47.4
D노조 785 1,120 1,124 1,119 1,053 1,017
가입률(%) 48.0 54.0 55.2 51.3 47.4 46
<표 5-21>에서 보는 바와 같이 2012년 6월부터 D노조가 꾸준히 다수

노조 지위를 유지하다가 최근 J노조의 조합원 수가 더 많아졌다. 그 이유
는 D노조의 차량과 기술 조합원 일부가 탈퇴하여 J노조에 가입했기 때문
이다. 직종별로 노조 가입현황을 살펴보면 <표 5-22>와 같다.
<표 5-22> 양 노조의 직종별 조합원 현황(2018년 1월 기준)

(단위 : 명)
사무 차량 승무 토목 건축 전기 기계 신호 통신 전자
J노조 511 126 299 8 2 0 0 9 0 99
D노조 0 266 0 111 39 190 117 168 119 7
<표 5-22>에서 보는 바와 같이 양 노조의 조합원 구성은 직종별 차이

를 보이는데, 차량직종 일부와 기술의 전자직종이 J노조에 가입하게 된
것이 조합원 수의 역전이 일어난 요인이라고 할 수 있다.
양 노조 모두 아직까지는 전체 가입대상의 과반수 가입을 확보하지 못
하고 있다. 하지만 최근 정부의 비정규직 정규직화와 간접고용 노동자의
직접고용 정책에 따라 조합원 구성이 바뀔 가능성이 있어 양 노조의 조합
원 비율은 향후에도 변화가 있을 것으로 보인다.
라. 교섭창구 단일화와 단체교섭 과정
2011년 10월 양 노조는 2012년 임단협을 위한 공동교섭단 구성협의를

시작했다. 당시 J노조의 조합원은 990여 명이었고 D노조는 600여 명이었
다. 그러나 협의 결과 공동교섭단 구성협의는 결렬되었고 사측은 개별교
섭을 선택하였다. 사측이 개별교섭을 선택한 이유는 양 노조 모두 과반수
를 대표하지 못하였고 대표하고 있는 직종의 차이가 크기 때문이었다. 그
이후 2013년도에도 양 노조 간 공동교섭단 구성협의는 결렬되었고 개별
교섭을 진행하였다. 당시 조합원 규모는 J노조가 730여 명, D노조가 780
여 명이었다. 그 이후로 현재까지 양 노조는 과반수노조 지위를 확보하지
못하고 있고 개별교섭을 진행하고 있다.
타결된 임금이나 단체협약의 내용은 양 노조에 큰 차이가 없고 각 직
종에 관련한 내용 중 세세한 차이만 있을 뿐이다. 이는 공공기관의 특성
상 임단협에 소요되는 예산은 전체 직원을 대상으로 책정되므로 어느 한
직종에 유리하게 배정되기 힘들고, 양 노조 모두 비슷한 조합원 수를 유
지하고 있어 각각의 영향력을 발휘하기 때문이라고 할 수 있다.
이와 별도로 노사협의회를 비롯해 각종 근로자 참여에 관한 위원회에
는 양 노조가 같은 비율로 참여하고 있다.
B기관에서 복수노조의 형성은 집행부 내의 활동노선의 차이에 따라 분

할되었다고 볼 수 있지만, 결과적으로는 직종 간 분열의 형태로 나타난

것으로 볼 수 있다. 단일노조 체제 시기에는 각 직종이 연합하여 활동노
선을 중심으로 선거를 통해 집행부를 번갈아 운영하였던 양태에 비해 직
종을 중심으로 한 복수노조 형태에서는 노선 경쟁이나 직종 간 경쟁이 사
라졌다고 할 수 있다. 더욱 문제는 단일노조 시기에는 교섭안을 만들고
협상을 시작하면서 동시에 협상결렬에 대비하여 조합원 교육을 실시하고
쟁의행위를 준비하는 일련의 과정들이 긴장감 있게 전개되었는데, 복수
노조 이후에는 한 번도 쟁의행위를 준비하지 않았다는 것이다. 쟁의행위
를 하기 위해서는 과반수노조가 없으므로 양 노조가 협의하여 양 노조 조
합원이 동시에 쟁의행위 찬반투표를 실시하여야 하나 복수노조 이후 쟁
의행위에 대한 양 노조의 협의는 한 차례도 없었다. 양 노조가 사용자에
맞서 단체행동을 하는 방식은 같은 주제로 각기 다른 시간에 연달아 집회
를 하는 정도였다. 그 집회 또한 과거 단일노조 시기만큼의 조합원이 참
석하지 않는다는 것이 노조 집행 간부들의 설명이었다. 결국 2011년 복수
노조 형성 이후 양 노조는 현재까지 쟁의행위를 포함한 단체행동권을 제
대로 행사하지 못하고 있다는 것이다.
최근 J노조에 D노조의 일부 직종이 가입하는 현상이 나타나고 있지만
아직까지 상황을 뒤바꿀 정도에 이르지는 못하고 있다고 할 수 있다. J노
조는 복수노조의 다양한 폐해를 지적하며 여러 차례 D노조에 통합을 제
안하였고 최근에도 공식적으로 D노조에 노조통합을 제안하였다. 하지만
D노조는 이에 대해 명확한 답변을 하지 않고 있는 상태이다. D노조 내부
에서도 통합에 대한 필요성을 제기하고 있는 일부 간부도 있고 양 노조
조합원들 또한 통합의 필요성을 제기하지만 노조 통합에 대한 본격적인
논의가 이루어지고 있지는 않다. 따라서 어느 한 노조가 조합원 과반수를
확보하여 교섭대표지위를 갖기 전까지는 현재와 같은 개별교섭의 패턴이
이어질 전망이다.
3. C공공기관 사례
가. 기관 현황
C기관들은 2001년 이전에는 한국전력공사에 소속되어 있었으나「전력

산업구조개편촉진에 관한 법률」에 따라 6개 발전회사로 분리되어 설립된
공공기관이다. 그 중 하나는 수력원자력 1개사이고 본 연구의 사례는 5개
의 화력발전회사, 즉 한국남동발전(주), 한국중부발전(주), 한국서부발전
(주), 한국남부발전(주), 한국동서발전(주)이다.
전체적인 발전회사의 현황을 살펴보면 <표 5-23>과 같다.
<표 5-23> 5개 발전회사 현황
남동발전 중부발전 서부발전 남부발전 동서발전
소재지 경남 진주 충남 보령 충남 태안 부산 남구 울산 중구
정원(명) 2,352 2,654 2,422 2,282 2,528

자료 : 공공기관 알리오(2018).
5개의 발전회사의 조직구조는 본사에 감사와 사업본부가 있고 각 지역

에 사업소가 있는 구조로 대체로 유사하다. 각 회사의 정원은 약 2,300∼
2,600명 수준이다. 주요 업무는 화력발전소의 운영과 전력자원 개발 및
이와 관련된 사업을 진행하고 있다.
발전회사로 분할되기 전까지 대부분의 직원들은 한국전력노조의 조합

원이었으나 2001년 전력노조가 대의원대회를 통해 수․원자력발전노조
와 화력발전 5개사 단일노조로 분할을 결의하였다. 이후 5개사는 ‘한국발
전산업노동조합(이하 발전노조)’으로 출발하였으며 일종의 소산별노조의
형태였다. 발전노조는 임단협을 체결하며 노조가입 방법을 유니언숍으로
확정함으로써 가입대상 전체가 조합원이 되었다. 그러나 복수노조 시행
을 앞둔 2010년 말부터 동서발전에서 기업별노조 건설 움직임이 나타났

고, 이후 5개사 모두에서 기업별노조가 설립됨으로써 복수노조를 형성하
였다. 전체적인 상황은 <표 5-24>와 같다.
<표 5-24> 발전사별 노동조합 현황

(단위 : 명)
노조 설립일 조합원 수 교섭대표 상급단체
발전노조 2001. 7. 24 242 민주노총
남동
남동발전노조 2011. 7. 1 1,505 대표노조 한국노총
발전노조 2001. 7. 24 409 공동대표 민주노총
중부발전노조 2011. 7. 28 988 공동대표 한국노총
중부
발전유니온 2017. 12. 11 176 없음
중부연합노조 2016. 10. 24 284 없음
발전노조 2001. 7. 24 178 민주노총
서부
서부발전노조 2011. 7. 5 1,404 대표노조 한국노총
발전노조 2001. 7. 24 397 민주노총
남부
남부발전노조 2011. 9. 6 1,178 대표노조 한국노총
발전노조 2001. 7. 24 272 민주노총
동서
동서발전노조 2011. 10. 24 1,445 대표노조 한국노총
자료 : 공공기관 알리오(2018).
노조가입 대상은 5개 회사 모두 4급 이하와 본사 인사노무관리 부서를

제외한 직원이다. 먼저, 남동발전(주)은 노조 가입대상 1,749명 중 발전노
조에 242명(14%), 기업노조에 1,505명(86%)으로 가입대상 전원이 노조원
이다. 중부발전(주)은 현재 4개의 노조가 있다. 그러나 중부연합노조는 노
조 간 필요에 따라 임시로 설치했던 노조로서 현재는 운영되지 않고 있고
발전유니온은 최근에 설립한 노조다. 전체 가입대상 1,773명 중 발전노조
에 409명(23%), 중부발전노조에 988명(56%), 발전유니온에 176명(1%),
중부연합노조에 284명(16%)이 가입되어 전체 가입대상 중 88%가 노조원
이다. 서부발전(주)은 노조 가입대상 1,697명 중 발전노조에 178명(10%),
기업노조에 1,404명(83%)으로 가입대상 중 93%가 노조원이다. 남부발전
(주)은 노조 가입대상 1,667명 중 발전노조에 397명(24%), 기업노조에
1,178명(70%)으로 전체 가입대상 중 94%가 노조원이다. 동서발전(주)은

노조 가입대상 1,799명 중 발전노조에 272명(15%), 기업노조에 1,445명
(80%)으로 전체 가입대상 중 85%가 노조원이다. 특징적인 것은 남동발
전(주)만 유니언숍 제도를 유지하고 있다는 것이다.
교섭대표는 중부발전(주)을 제외하고 모두 기업노조가 맡고 있다. 중부
발전(주)은 노조 간 협의를 통해 발전노조와 중부발전노조가 현재까지 두
차례 공동교섭대표를 맡고 있으며 교섭위원 비율은 발전노조 3 : 중부발
전노조 5로 하고 있다.
상급단체와 관련해서는 5개사의 기업노조가 초기에는 미가맹이었으나
2015년 이후 순차적으로 한국노총에 가입하였다.
다. 복수노조 형성과정
발전노조는 2002년 장기간 파업 이후 집행부 선거에서 소위 강경파와

온건파가 오랜 기간 경쟁을 하였는데, 복수노조 시행을 1년 앞둔 2010년
노조선거에서 현장 지부에 온건파 지부장들이 대거 당선되었다. 대다수
의 지부장들은 2010년 10월 “민주노총 탈퇴를 위한 기업별 추진위(이하
추진위)”라는 단체를 구성하고 활동을 본격화하였다. 추진위 활동은 동서
발전(주)에서 가장 먼저 시작되었다. 추진위는 민주노총 탈퇴활동에 집중
하였고 총회 소집요구 조합원 서명을 받기 시작하였다. 이와 동시에 사측
은 대규모 인사이동(안)을 발표하였고 추진위는 ‘민주노총을 탈퇴하지 않
으면 전보될 수 있다’는 내용을 적극적으로 선전하였다. 그러나 2010년 11
월 18∼23일까지 실시된 “발전노조 탈퇴 및 기업별노조 설립을 위한 조
합원 총회”는 찬성이 40.8%가 되어 부결되었다. 이후 기업별노조 추진세
력은 12월 18일 조합원 18명으로 ‘한국동서발전노조 설립 총회’를 진행함
과 동시에 사측은 ‘4급 이하 직원 드래프트제도’의 확대 시행(안)을 발표
하였는데, 직원은 희망부서를 3지망까지 선택하고 사업소에서 선택받지
못하면 해임한다는 ‘상시퇴출 프로그램’이었다. 결과적으로 기업별노조
세력의 활동과 적극적인 사측의 개입에 따라 발전노조 탈퇴와 기업별노
조 가입이 급격하게 늘어나 2011년 1월 말에는 약 70%의 발전노조 조합
원이 탈퇴하여 기업노조에 가입하게 되었고, 기업노조는 2011년 6월 14일

단체협약 잠정합의를 사측과 체결하며 동서발전(주)에 복수노조를 정착
시키게 된 것이다.
이러한 일련의 과정은 2011년 6월 이후 나머지 4개 발전회사에서도 유
사하게 나타났다. 노조 측 연구(민주노총, 2012)에 따르면, 발전 5개사는
2009년 10월 ‘노무법인 동화’에「노사관계 환경변화와 선진 노사관계구축
연구용역」을 발주하였고, 2010년 8월 연구보고서의 핵심내용을 사장단회
의에 제출하였는데, 주요한 내용 중 하나가 ‘기업별노조로의 전환’ 주장이
었다는 것이다. 그 후 실제로 동서, 남부, 서부, 중부, 남동발전(주) 순으로
기업별노조 설립이 진행되었다는 것이다. 이와 더불어 공개된 사측의 각
종 문건에도 기업노조 설립 추진의 구체적인 실행방안과 결과들이 나타
나 있었다. [그림 5-1]에서 보는 바와 같이, 2010년 조합원 총회 부결 직
후인 11월 27일 동서발전(주)의 ‘긴급 사업소장단 회의’ 내용은 이러한 사
실을 분명하게 보여준다.
발전노조 측은 이와 같은 산별노조 와해와 기업노조 설립은 5개 사측
의 자율적인 계획의 결과라기보다는, 당시 이명박 정부가 공공부문 노사관
계에 깊숙이 개입하여 만들어 낸 결과라고 주장하고 있다. 2009년 4월 18
일 이명박 정부는「공공기관 노사관계 선진화 방안」을 발표하며 노사관
[그림 5-1] 동서발전(주) ‘긴급 사업소장단 회의 사장님 말씀 자료’ 중
○ 직원들을 회사가 목표하는 방향으로 이끌어 가는 리더십이 노무관리임. 아직

도 노무관리가 노동조합간부 관리라고 생각하는 간부가 있다면 관리자로서의
자격이 없는 것임.
○ “민주노총 탈퇴 부결”에 대한 경각심 차원에서 이번 인사는 사업소장 및 중
간간부를 포함 대규모 인사이동이 있을 것임(피드백을 통해 공과를 반영).
○ 이번 투표결과가 비록 부결이지만 여기서 중단한다면 지금까지의 노력이 헛
수고가 될 수도 있음. 현재 결과를 피드백하여 다음 단계를 준비, 반드시 민
주노총을 탈퇴해야 할 것임.
- 다음 단계로 현재 추진위를 포함한 소수 조합원이 발전노조를 탈퇴하고 “복
수노조 형태의 기업별노조” 설립을 추진할 것임.
자료 : 민주노총 간접고용 노동자 권리보장 방안 마련을 위한 토론회(2016. 7).

계를 경영평가에 대폭 반영시켰다. 주요한 내용은 ‘개인별 성과연봉제 도

입’, ‘임금피크제 도입’ 등 정부 지침을 준수하지 않을 경우 ‘지표 과락제’
를 도입하여 80% 비중의 타 지표 평가가 아무리 우수하더라도, 20% 비
중의 노사관계 선진화 지표 평가가 미흡할 경우 전체 평가를 ‘미흡’으로
평가하도록 하였다. 결과적으로 기관장 평가 ‘미흡’시 해임 권고토록 하고
있어, 기관장들은 자리보존을 위하여 수단과 방법을 가리지 않고 공공기
관 노조를 압박하는 상황이었던 것이다.
이러한 정부의 공공기관 정책 속에서 발전부문은 집중 관리 대상이었
던 것으로 확인되는 여러 자료가 계속해서 밝혀지고 있어, 사실상 정부는
공공기관 노조에 대한 개입을 통해 길들이기를 시도하였고 이에 사측은
발전노조의 해체를 목표로 두고 관련 기관과 목표달성을 위해 긴밀하게
행동했던 것으로 보인다. 이와 같은 발전노조 해체와 기업별노조 설립 프
로그램의 실행 결과 현재 발전노조는 각 기업에서 소수노조로 전락하였
고, 2011년 당시 약 6,500여 명의 조합원에서 1,200여 명으로 급감하였다.
현재에도 5개 발전사 총 조합원 8,200여 명 중 1,500여 명만이 발전노조
조합원으로 가입한 상태이다. 최근의 노조 상태에 대해 발전노조 위원장
은 다음과 같이 진단하였다.
“기업노조가 다수노조로 된 후 신입직원들이 입사하면 일단은 기업노조에

대부분 가입을 하게 됩니다. 그 중 극소수만이 발전노조 현장 간부들의 엄청난
노력으로 발전노조로 가입을 하게 되죠. 요즘 나타나는 특이한 현상은 어느 노
조에도 가입하지 않는 경우가 늘어난다는 것입니다. 이전에 발전노조는 유니
온숍 조항이 있어서 가입대상 직원들이 모두 노조원이었고, 남동발전은 지금
도 유니온숍 조항이 있을 정도로 노조 가입이 당연한 것이었는데, 점점 변해
가고 있다는 것이죠. 특히, 중부발전은 미가입 직원이 200여 명이 넘습니다.”
현재 발전노조는 모든 발전회사에서 소수노조 지위에 있기 때문에 단

체교섭, 노사협의회 등 공식적인 조합원 대변 역할은 거의 하지 못하고
있다. 조합원 이해대변을 위해 사측에 비공식적 절차로 문제를 제기하거
나 기업노조 활동에 대한 비판활동에만 머무르고 있다. 최근에는 정부의
비정규직의 정규직 전환 정책 과정에서 발전 비정규직 노동자들을 노조
에 가입시키고 정규직 전환 활동에 집중하고 있다. 또한, 일부 현장 지부
에서는 조합원 수가 기업노조에 비해 많아지는 현상도 벌어지고 있다. 하

지만 당분간 소수노조의 지위가 바뀔 가능성은 적어 보인다.
“발전노조에는 최근 비정규직 노동자들이 400여 명 가입하기도 하고, 몇몇

현장 지부에서는 과반수를 차지하는 경우도 생겨 조금은 희망이 생기지만, 단
시간에 예전 발전노조와 같은 상황으로 돌아갈 거라고 보기는 어렵습니다.”
라. 교섭창구 단일화와 단체교섭 과정
2011년 말 5개 발전회사는 기업노조를 교섭대표노조로 단체협약을 체

결하였다. 이후 매년 임단협 시기에 창구단일화 절차를 진행하고 발전노
조는 이 절차에 참여하지만 중부발전(주)을 제외한 4개 발전회사 기업노
조들은 창구단일화를 하지 않고 있다. 중부발전(주)은 2016년 단체교섭
당시 어느 노조도 가입대상의 과반수가 되지 않아 발전노조와 기업노조
간 협의를 통해 4 대 4로 협상단을 자율로 구성하여 단체교섭을 진행하였
다. 2018년도에는 2017년 말 두 노조 이외에 기업노조인 발전유니온 노조
가 결성되고 노조 간 경쟁이 격화되자 발전노조와 중부기업노조 간 다시
자율로 협상단을 구성하였는데, 이때 비율은 발전노조 3 : 중부기업노조 5
로 하였다. 발전노조는 중부본부장이 위원장의 위임을 받아 교섭에 참가
하는 방식으로 진행하였다.
단체협약 체결방식은 교섭 결과 후 먼저 잠정합의(안)을 마련하고 조
합원 총회를 통해 과반수 조합원이 찬성할 경우 최종 협약에 조인을 함으
로써 결말짓는다. 이와 같은 인준제도는 기존 발전노조에서 규약을 통해
진행한 방식인데, 특이한 것은 중부발전을 제외한 4개 기업노조는 잠정
합의(안) 찬반투표를 발전노조 조합원과 기업노조 조합원을 대상으로 하
지만 효력 발생 요건은 기업노조 조합원의 투표결과만을 반영한다는 것
이다.
단체협약의 적용범위는 <표 5-25>에서 보는 바와 같이 각 회사마다
약간의 차이가 있다.
결과적으로 단체협약의 효력은 모든 재직 직원에게 발생하지만 소수노
조의 의사는 노조의 인준절차에서도 실질적으로 배제되고 있는 것이다.
<표 5-25> 회사별 단체협약 적용범위
제3조(협약의 적용범위)
남부
“본 협약은 교섭창구단일화 절차에 참여한 노동조합과 회사에 적용된
서부
다.”
중부
“본 협약은 회사와 창구단일화 절차에 참여한 모든 조합 및 조합원에

동서 적용된다. 단, 회사와 교섭대표노동조합 간 협의로 적용범위를 조정할
수 있다.”
남동 “본 협약은 당사자인 조합과 회사에 적용된다.”

단체협약은 형식과 내용 면에서 5개사가 대동소이하다고 할 수 있다.

단체협약 체결 시기는 다르지만 내용 면에서는 먼저 체결된 발전회사의
내용이 그대로 답습되고 있다고 할 수 있다. 중부발전(주)의 경우는 발전
노조가 교섭에 참여하지만 내용을 선도하거나 협약 내용의 차이를 만들
지는 못하고 있다.
최근 발전노조는 올 4월 비정규직 지부를 설립하여 400여 명이 가입하

였고, 정규직 조합원도 약간 늘어 총 2,100여 명이 되었다. 발전노조 중앙
의 판단으로는 현 조합원 수에서 더 낮아지기보다는 기존 노조와 신입사
원들이 가입하며 조금 더 가입이 늘어날 것으로 보고 있다. 그러나 과반
노조가 될 가능성은 당분간 높지 않을 것으로 전망하고 있다. 따라서 발
전노조가 이전과 같이 교섭권을 가지고 사측과 공식적인 관계를 맺기는
쉽지 않을 것이다.
이와 같은 전망에서 발전노조 중앙은 교섭창구단일화 제도를 없앤다고
해서 실질적인 조합원을 대변하는 역할을 할 수 있다고 판단하지 않는다
는 것이다. 또한, 노조에서 더욱 우려하는 것은 노조의 헌법상 권리인 쟁
의권이 사실상 박탈되었다는 것이다.
“창구단일화제도를 없앤다고 해서 사용자의 주도성을 바꿀 수 있다고 생각

하지 않습니다. 개별교섭을 한다고 해도 사용자는 노조 간 경쟁을 붙여 충분히
하고 싶은 대로 할 수 있기 때문이죠. 사업장에서 복수노조를 허용한다는 것
자체가 문제라고 봅니다. 특히, 문제는 쟁의권이 사실상 없어졌다는 겁니다.”
이 외에도 노조 간 갈등이 업무와도 연관되어 영향을 주고 있다는 것

이다.
“저희 사업장은 대부분 교대근무여서 업무적으로도 굉장히 유기적인 관계

여야 하는데, 노조가 달라 인간적인 관계에 갈등이 있다 보니 직원들 간에 업
무를 연계할 때도 문제가 많습니다.”
최근 발전회사들에서는 기관의 기업노조 설립에 대한 부당노동행위 고

소, 기업노조 위원장의 뇌물수수 등 노사관계와 관련한 분쟁들이 끊이지
않고 있고, 향후에도 이와 관련한 일련의 일들이 지속적으로 쟁점이 될
것으로 보인다. 또한, 매년 단체교섭 시기에 다수노조인 기업노조의 공정
대표의무 위반, 단체협약 체결 시 발전노조 조합원 배제 등 다양한 분쟁
들이 앞으로도 계속될 것으로 전망되고 있다.
4. 사례 요약
사례조사를 통해 나타난 내용을 요약하면 다음과 같다.

첫째, A, B사례에서 나타나는 복수노조의 형성 양상을 보면, 노조가 분
할되는 과정에서 유사한 직종을 중심으로 복수노조가 형성되었다는 것이
다. 이는 직종의 이해관계가 노조 분열 시 직종 간 단결을 용이하게 한다
는 것을 보여주는 것이라고 할 수 있다. 하지만 각 직종을 중심으로 형성
된 노조는 타 직종에 대해 배타적인 태도를 보이고 협상의 내용에서도 차
이를 확대하려는 경향을 보인다는 점에서 노조 간 경쟁이 이해집단의 갈
등으로 확대되어 사업장 내 노동자의 단결력을 저해할 가능성이 크다는
점을 확인할 수 있다.
둘째, A기관의 사례에서 보듯이 소수노조는 원천적으로 교섭행위에서
배제되어 이해대변 기능을 상실하는가 하면, B기관의 사례에서 보듯이
어느 노조도 과반수를 확보하지 못한 상태에서 노조 간 자율적으로 교섭

단위를 구성하지 못할 경우는 개별교섭을 통해 각 노조가 이해관계를 대
변하고 있는 직종에 한해서만 단체협약을 체결하고 있어 교섭대표노조의
공정 대표 의무에 심각한 문제를 드러낼 수 있다는 것이다.
셋째, A, B사례에서 보듯이 사업장에서 압도적인 조합원 수를 확보하
고 있는 복수노조와는 달리, 조합원 수가 유사하거나 특정 직종에 편향되
어 조직되어 있는 복수노조의 경우는 단체행동권이 사실상 형해화되었다
고 할 수 있다. 사용자와의 교섭 결렬 또는 부당노동행위에 맞서 행해지
는 단체행동을 위해 노조는 여러 가지 위험부담을 지게 되고 다양한 상황
에 맞는 대응을 준비해야 한다. 하지만 위 사례와 같은 복수노조 상황에
서는 사용자에 대한 대항행동을 조직적이고 체계적으로 준비할 수 있는
단일한 집행력의 지휘체계를 만들기 힘들고, 쟁의행위에 들어가기 위한
필수조건인 재적 조합원의 과반수 찬성을 얻는 행위까지도 나아가지 못
하게 되어 있다. 따라서 노조의 역할은 단체행동권 없이 교섭에 나서고
협약을 체결하는 캠페인 수준의 활동을 진행하고 있다고 할 수 있다. C
사례에서 보듯이 소수노조는 원천적으로 단체행동권이 배제된다.
넷째, 초기업 단위 노조의 약화를 촉진할 가능성이 크다. A, C사례에서
보듯이 기존에 초기업 단위로 형성된 노조는 사업장별로 복수노조가 설
립되고 사업장 기반 노조가 과반수를 차지하는 경우 초기업노조의 활동
과 역할은 축소된다는 것이다.
다섯째, 복수노조체제는 기존의 단일노조 내 비판세력들 간의 건강한
견제기능을 없앰으로써 노조 내 갈등을 외부화하는 역할을 했다고 할 수
있다. B, C사례에서 보듯이 현재 복수노조들은 사업장 단위 복수노조 제
도 시행 이전에는 하나의 노조에서 경쟁관계에 있었던 세력들이다. 이들
은 집행부의 활동에 대해 견제와 비판을 하는 역할을 하였고 집행부 선거
결과 세력을 교체하는 과정을 반복하였다. 하지만 복수노조 설립 후에는
내부적 긴장관계는 사라지고 노조 간 경쟁관계로 전화된 것이다.
제4절 소 결
사업장 단위의 복수노조 설립의 허용 이전 노사정 또는 노사정 내의

각 개별 주체들은 이해관계에 따라 제도 시행에 대한 실익을 따져 왔다.
당시 각 주체들의 찬/반 입장을 정리하면 <표 5-26>과 같다.
<표 5-26> 사업장 단위 복수노조 제도 시행에 대한 입장
경영계 노동계 정부
∘거대 노조의 독점 ∘결사의 자유 확대 ∘국제기준 준수
구조 개선 ∘노조의 민주화
찬
∘이익대변 구조의 확대
성
∘미조직 비정규직 노조 설립
∘선명성 경쟁으로 노 ∘1사 1노조 원칙

반 노, 노사갈등이 증폭 ∘조직 갈등 증가
대 되어 관리 비용 증 ∘친사용자 노조 득세
가 가능성
<표 5-26>과 같은 당시 각 주체들의 찬/반 입장을 중심으로 사업장 단

위 복수노조 제도 시행 후 약 7년이 지난 지금 공공기관 사업장에서 나타
난 현상을 분석한 결과를 정리하면 다음과 같다.
먼저, 거대 단일노조의 독점 구도를 해체할 것이라는 경영계의 전망에
대해 살펴보면, 공공기관 총수 1,116개에서 노조가 있는 기관은 450개였
다. 이 중 2017년까지 113개의 복수노조가 설립되었으며, 단지 11개의 노
조만이 다수노조의 지위를 새로이 얻게 되었다. 조합원 비율로 보아도 제
1노조(다수노조)가 83%를 차지하였고 그 외 복수노조 조합원은 약 10%
의 비율을 차지하고 있는 분석결과를 볼 때, 독점구도가 해체될 것이라는
전망은 실현되지 않았다고 할 수 있다. 다만, 정부 공공기관에 비해 지자
체 공공기관은 복수노조 비율이 지방공사․공단, 출자․출연기관 각각
38%, 31%로 상대적으로 높아 노조 간 경쟁이 치열한 기관이 많을 것으

로 추정된다. 특히, 기존의 단일노조체제에서 복수노조의 형성이 주로 조
직분할로 이루어진 경우가 압도적으로 많기 때문에 노조 간 갈등은 심화
될 수밖에 없다고 할 수 있다. 사례에서도 확인할 수 있듯이 조직분할형
복수노조가 조직 내 직종, 부서 등을 중심으로 형성된 경우에는 노조 간,
노사 간 갈등은 물론 업무상의 갈등으로 나타나 조직의 운영에도 심대한
영향을 끼칠 수 있다는 것이다. 또한, 노조의 일상활동 과정에서의 분쟁
과 매년 단체교섭 시 공정대표 의무에 대한 각종 분쟁이 빈발할 수밖에
없어 관리비용의 증가가 수반될 것이라고 판단할 수 있다. 이러한 점을
볼 때, 복수노조를 반대하던 경영계의 주요 근거였던 노․노, 노․사 간
갈등의 증폭으로 관리비용이 증가할 것이라는 전망은 일정정도 실현되고
있다고 할 것이다.
다음으로 노동계의 제도 시행 찬성의 주요 근거들을 중심으로 분석결
과를 대입해 보면 다음과 같다. 첫째, 결사의 자유 확대는 창구단일화 절
차가 시행됨으로써 소수노조의 발언권이 제도적으로 제약되고 있다는 점
에서 결사의 자유가 확대될 것이라는 근거는 힘을 잃었다고 볼 수 있다.
또한, 기존 노조 때문에 조직화에 어려움이 있어 결사의 자유를 확대하기
위해 복수노조가 필요하다는 주장도 현재까지 공공기관 영역에서만큼은
유효하지 않다고 할 수 있다. 즉 분석결과 조직신설형 복수노조는 그 수
가 미미할 뿐만 아니라(5,481명) 기존에 노조가 없었던 기관의 정규직들
이 제도 시행 후 노조를 만든 경우가 대부분이고(2,327명), 무기계약직과
비정규직이 따로 복수노조를 설립한 곳도 각각 2,487명, 667명으로 적은
수준이었기 때문이다.
둘째, 복수노조 시행 이전 노동계는 복수노조가 허용되면 노조 민주화
를 통해 조직을 건강하게 하고 조직도 확대할 수 있다는 기대가 있었다.
노조 민주화 정도는 다양한 기준으로 측정해야겠지만 상급단체를 주요
변수로 삼아 분석한 결과를 보면, 양 노총의 가입증가보다는 미가맹 노조
의 증가률이 훨씬 높은 것으로 나타나고 있어 미가맹 노조들이 기존 노조
의 조직형태를 거부하거나 친사용자 노조일 경우 노조민주화 효과를 기
대하기는 더욱 어려울 것이다.
셋째, 2011년 이전 당시 사업장 단위 복수노조 연기에 대한 노동계의

주요 비판 중 하나가 복수노조 금지 제도 때문에 미조직 비정규직을 제대
로 조직하지 못한다는 것이었다. 그러나 앞에서도 살펴보았듯이 무기계
약직과 비정규직에서 새롭게 조직된 조합원의 수는 특기할 만한 성과가
없다고 볼 수 있다 . 따라서 복수노조 금지 조항이 폐지되면 미조직 비정
규직의 조직이 확대될 것이라는 희망은 여전히 실현되지 않고 있다고 볼
수 있다.
넷째, 복수노조가 형성되면 노조 간 경쟁을 통해 조합원의 증가를 기대
할 수 있다는 논리가 성립되지만, 분석결과에 따르면 공공기관에서는 복
수노조 제도에 따른 조합원 증가 현상은 거의 없었다고 할 수 있다.
이에 비해 당시 노동계가 사업장 단위 복수노조 제도 시행을 반대한
주요 근거였던 조직 갈등의 증가와 친사용자 노조의 득세 가능성은 사례
분석에서 살펴보았듯이 높아졌다고 할 수 있을 것이다.
제6장
아시아의 복수노조와 단체교섭 : 인도네시아․필리핀․일본을
중심으로
결사의 자유에 따른 복수노조는 기업별노조주의와 전혀 다른 차원의

문제다. 하지만, 노동조합 조직 형태에서 기업별노조주의가 지배적인 아
시아에서는 복수노조 문제가 상급단체의 분열을 넘어 단위노조의 분열이
라는 문제를 초래하고 있다. 9개 산업별 연맹에 속한 9개 기업별노조가
존재하는 캄보디아의 봉제공장 사례가 대표적이다. 이런 점에서 결사의
자유가 복수노조를 가져올 수도 있지만, 그렇다고 해서 결사의 자유를
‘복수노조주의(multi-unionism)’와 혼동해서는 안 된다는 지적도 나온
다.53)
이 글에서는 복수노조와 단체교섭의 관점에서 인도네시아, 필리핀, 일
본 등 아시아 3개국의 사례를 살펴본다. 이들 세 나라는 국제노동기구 제
87호 결사의 자유 협약과 제98호 단체교섭권 협약을 모두 비준했고, 기업
별노조가 지배적인 노동조합 형태로 되어 있으며, 대부분의 단체교섭이
기업이나 사업장 수준에서 이뤄진다는 공통점이 있다.
물론 세 나라의 차이점도 크다. 우선 일본과 인도네시아에서는 사업장
53) 2018년 11월 17일 하노이에서 열린 노동조합지원단체(TUSSO) 회의에서 이뤄진

윤영모 국제노동기구(ILO) 방콕사무소 노사관계 전문위원과의 인터뷰.
제6장 아시아의 복수노조와 단체교섭: 인도네시아 ․ 필리핀 ․ 일본을 중심으로 165
수준의 복수노조가 허용되지만, 필리핀에서는 노조 공인 선거를 통해서

사실상 단일노조를 강제하고 있다. 단체교섭 측면에서는 일본이 복수노
조에 복수교섭을 자유롭게 허용하고 있는 반면, 인도네시아와 필리핀은
전체 종업원을 대상으로 하는 사실상의 ‘창구단일화’ 제도를 도입해 놓고
있다. 산업별 연맹 등 상급단체의 역할과 기능에서는 일본의 경우 상대적
으로 집중되고 조율된 모습을 보여주고 있는 반면, 인도네시아와 필리핀
에서는 산업별 연맹의 인력과 자원이 크게 부족하여 단위노조에 대한 지
원 기능은 대단히 미약하다.
노조 조직률은 일본이 17%로 단연 앞서고, 인도네시아와 필리핀은 한
국의 10%대에 크게 못 미친다. 유노조 사업장의 단체협약 체결률은 일본
의 경우 95%에 육박하지만, 인도네시아는 50% 미만이며, 필리핀은 10%
미만이다. 아시아에서 기업별노조주의에 기반한 노동조합운동은 단체협
약 적용률에서 의미 있는 진전을 이뤄내지 못하고 있다.
인도네시아는 상급단체와 단위노조 등 모든 수준에서 복수노조를 허용
하고 있지만, 단체교섭에서는 창구단일화 제도를 채택하여 한국과 비슷
한 점이 있다. 필리핀은 상급단체 수준에서만 복수노조를 허용하고 있으
며, 단위노조는 노조 공인 선거를 통한 사실상 단일노조를 강제하고 있어,
미국과 유사한 면이 많다. 일본은 상급단체와 단위노조에서 복수노조를
허용하는 것은 한국과 비슷하나, 사업장 수준에서 복수 교섭을 허용한다
는 점에서 한국과 다르다. 세 나라 모두 한국의 사정과 공통된 점도 있고
상이한 점도 있는데, 이를 비교 분석함으로써 한국이 앞으로 나아갈 방향
을 가늠해 볼 수 있다고 생각된다.
이들 국가의 상황을 한국과 비교할 때 가장 큰 차이점은 한국에서 이
미 확고하게 자리 잡은 산업별 노조의 존재가 아닐까 싶다. 아직 초기업
별 수준에서 이뤄지는 노사관계와 단체교섭은 미미하지만 한국의 노동조
합운동에서 산업별 노조는 대세를 이루고 있다. 이런 점에서 기업별노조
운동에서의 결사의 자유의 의미와 산업별 노조운동에서의 결사의 자유의
의미는 크게 다를 것이다.
노동조합을 보다 크고 강하게 만들고 더 많은 노동자에게 단체협약을
통한 노동조건의 보호막을 제공하는 것이 노동기본권 증진의 목표라 할
때, 산업별 노조가 노동조합 형태에서 대세가 된 한국의 사례는 아시아의

그것과 비교할 때 대단히 독특한 위치를 갖는다. 이러한 문제의식 속에서
인도네시아, 필리핀, 일본 등 아시아 3개국의 사례를 살펴보았다.
<표 6-1> 아시아 3개국과 한국의 노사관계 비교표
영역 인도네시아 필리핀 일본 한국
ILO협약 87호 비준함 비준함 비준함
비준하지 않음
(1948년 제정) (1998년 비준) (1953년 비준) (1965년 비준)
ILO협약 98호 비준함 비준함 비준함

비준하지 않음
(1949년 제정) (1957년 비준) (1953년 비준) (1953년 비준)
복수 산업수준 허용 허용 허용 허용
노조 기업수준 허용 금지 허용 허용
창구단일화 여부 창구단일화 창구단일화 자율 교섭 창구단일화
기업별노조와
노동조합 형태 기업별노조 기업별노조 기업별노조 산업별 노조 혼
재
기업별노조와
단체교섭 주체 기업별노조 기업별노조 기업별노조 산업별 노조 혼
재
기업별, 산업별
단체교섭 수준 기업별 기업별 기업별
혼재
교섭노조
종업원 전체 종업원 전체 조합원 조합원
결정 주체
단체협약
종업원 전체 종업원 전체 조합원 조합원
적용 범위
상급단체 분열 수 높음 높음 낮음 낮음
준(총연맹) (10개 이상) (10개 이상) (3개) (2개)
상급단체의 인력 중간과 높은
낮음 낮음 중간
자원 수준 수준 혼재
상급단체의 단위 중간과 높은
낮음 낮음 중간
노조 관장력 수준 혼재
제2절 인도네시아의 복수노조와 단체교섭
1. 인도네시아 노동 상황54)
2017년 9월 현재 인도네시아 통계청 자료에 따르면, 전체 노동자 수는

1억 2,100만 명이고 실업률은 5.5%다. 사회보험청에 등록된 기업은 27만
5,294개이며, 이 중 취업규칙(company regulations)이 있는 기업은 6만
4,151개(23.3%)고, 단체협약을 체결한 기업은 1만 3,829개(5.0%)에 불과하
다. 중앙 사용자단체인 APINDO에 가입된 기업도 1만 3,533개(4.9%)에
그쳤다.
정부에 등록된 노동조합 총연맹은 14개가 존재하고, 산업별 노조연맹
은 115개가 존재할 정도로 노동조합운동의 분열 정도가 심하다. 노동조합
조직형태에서는 전형적인 기업별노조 체제를 갖고 있다. 단위노조는 7,294
개에 불과하며, 조합원 수는 272만 명이다. 전체 조합원 수를 단위노조 수
로 나눈, 노조당 평균 조합원 수는 373명으로 상대적으로 중대기업에 기
업별노조가 많이 조직되어 있음을 알 수 있다. 인더스트리올 글로벌 노조
가 2017년 자체 조사한 바에 따르면, 제조업 노동자 월평균 임금은 274만
루피아(IDR)로 우리 돈으로 21만 원 수준이다.
인도네시아는 결사의 자유와 단체교섭권 등 국제노동기구(ILO) 기본협
약 8개를 모두 비준했다.
2. 복수노조 관련 노동법
‘노동조합에 관한 법(2000년 21호)’은 기업(enterprise)에서 일하는 노동

자들이 만드는 기업 내부 노조(1조2항), 기업에서 일하지 않는 노동자들
54) 인도네시아의 복수노조와 단체교섭 현황을 정리하면서 Indah Saptorini의 도움을

크게 받았다. 인더스트리올 컨설턴트로 자카르타에서 활동하는 그녀는 노동 전문
변호사이기도 하다.
이 만드는 기업 외부 노조(1조3항), 노동조합들이 모여 만드는 연맹(1조4

항), 연맹들이 모여 만드는 총연맹(1조5항)을 규정하고 있다. 노동법 조항
에서는 연맹과 총연맹 등 노동조합 상급단체를 노동조합으로 인정하고
있지만, 현실 속에서의 법률상 노동조합(trade/labor union)은 기업 수준
의 노조를 말하는 것으로 풀이된다.
모든 노동자는 노동조합을 만들고 조합원이 될 권리를 가지며(5조1항),
노동조합은 최소 노동자 10명의 참여로 만들 수 있다(5조2항). 최소 노동
조합 5개가 모여 연맹을 만들 수 있으며(6조2항), 최소 연맹 3개가 모여
총연맹을 만들 수 있다(7조2항).
최소 기준만 맞추면 노동조합, 연맹, 총연맹을 만들 수 있으므로, 복수
노조는 노동조합 조직의 모든 수준에서 허용되고 있는 것으로 해석된다.
하지만, 노동자는 하나의 노동조합에만 가입할 수 있으며(14조1항), 노동
조합은 하나의 연맹, 연맹은 하나의 총연맹에만 속할 수 있다(16조1항 및
2항). 노동조합, 연맹, 총연맹은 단체협약 체결과 노동분쟁 해결의 당사자
가 된다(4조1항, 2항). 물론 이 경우 노동조합, 연맹, 총연맹은 행정관청에
등록되어야 한다(18조). 행정관청에 등록된 노동조합, 연맹, 총연맹은 단
체교섭권과 단체행동권을 행사할 수 있다(25조1항).
3. 단체교섭의 주체, 기업별 노동조합
‘인력에 관한 법(2003년 13호)’(이하 인력법) 11부 노사관계 제7장 116

조〜135조에서 단체협약(collective labor agreement)을 규정하고 있다.
단체협약은 인력 사무(manpower affairs)를 책임지는 정부기관에 등록된
노동조합 혹은 복수의 노동조합들과, 기업가(entrepreneur) 혹은 복수의
기업가들 사이에 체결된다(116조1항). 노동조합, 연맹, 총연맹을 단체교섭
의 주체로 명시한 노동조합법과 달리 인력법에서는 기업별 노동조합만을
단체교섭의 주체로 명시하고 있다. 이러한 문제점은 인력법 시행규칙에
서도 확인된다.
인력부 시행규칙(2014년 28호 : 취업규칙 작성과 단체노동협약 등록 절
차)은 해당 기업에 고용된 자만 단체교섭에 참여할 수 있다고 규정하면서
연맹과 총연맹의 단체교섭 참여를 제한한다. 시행규칙 22조2항은 “노동자

들/노동조합을 대표하는 단체노동협약 교섭팀의 성원은 해당 회사와의
고용 관계를 여전히 유지하고 있는 노동자이어야 한다”고 규정하고 있다.
이러한 법제도 제약을 고려하면, 단체교섭의 주체는 다음 네 가지 조합
이 가능한 것으로 보인다. 단수의 노동조합과 단수의 기업가, 복수의 노
동조합들과 단수의 기업가, 복수의 노동조합들과 복수의 기업가들, 단수
의 노동조합과 복수의 기업가들의 조합이 그것이다.
물론, 하나의 기업에서는 오직 1개의 단체협약만 만들 수 있으며, 이 단
체협약은 해당 기업에서 일하는 모든 노동자(직접고용 정규직)에게 적용
된다(인력법 118조). 단체협약의 유효기간은 2년이며(123조1항), 노사 서
면 합의로 1년을 넘지 않게 연장할 수 있다(123조2항). 차기 단체협약 교
섭은 기존 단체협약의 만료 기간 3개월 전에 시작할 수 있으며(123조3항),
교섭이 합의에 이르지 못한 경우 기존 단체협약은 최대 1년 동안 유효하
다(123조4항).
여기서 한 가지 지적할 문제는 기업 수준의 단체교섭에서 연맹과 총연
맹의 지원 활동이 사실상 이뤄지지 않고 있다는 점이다. 보다 심각한 문
제는 연맹과 총연맹이 단체교섭을 주요한 자기 과제로 여기지 않는다는
사실이다. 연맹과 총연맹 간부들에게 단체협약의 질을 높이고 단체협약
의 적용 대상을 넓히는 작업은 단위노조만의 책임이라는 인식이 팽배해
있다. 이는 기업별노조주의와 맞물린 상급단체 수준에서의 노동운동의
분열, 인력과 자원의 부족, 전략과 정책의 부재에서 기인한 바 크다.
4. 단일노조하에서의 단체교섭
하나의 기업에 오직 1개의 노동조합이 존재하며, 그 기업에서 일하는

전체 노동자의 50% 이상이 그 노동조합의 조합원인 경우에, 그 노동조합
은 노동자를 대표하여 기업가와 단체협약을 교섭할 권리를 가진다(인력
법 119조1항).
하나의 기업에 오직 1개의 노동조합이 존재하지만, 그 노동조합의 조합
원 수가 기업의 전체 노동력(total workforce)의 50%를 넘지 못하는 경우,
그 노동조합이 투표를 통해 그 기업의 전체 노동자의 50%를 넘는 지지를

얻은 게 확인되면, 그 노동조합은 기업가와 단체협약을 교섭할 권리를 가
질 수 있다(인력법 119조2항). 이 경우 투표는 인력 사업을 책임지는 정부
관료와 기업가의 입회(witness)하에 노동자들의 대표들과 노동조합 임원
들로 구성된 위원회가 관리한다(인력법 122조). 교섭권 인정 투표에서 기
업의 전체 노동력의 50%를 넘는 지지를 얻지 못하면, 그 노동조합은 2항
에서 말하는 절차를 따라 투표를 한 지 여섯 달이 지난 다음, 기업가에게
단체협약을 교섭하자고 다시 요청할 수 있다(인력법 119조3항).
이상의 법률 조문에서 볼 수 있듯이, 노동조합이 하나만 존재하는 경우
단체교섭에서 전체 종업원의 50% 이상을 조합원으로 장악하는 게 중요
하다. 조합원이 종업원의 과반에 미치지 못할 경우, 교섭권 인정 투표를
거쳐야 한다. 관행적으로는 노동조합이 종업원 과반을 장악하지 못하더
라도 사용자가 단체교섭에 응하는 경우가 있기는 하지만, 단체교섭권 행
사를 위해 전체 종업원의 50% 지지를 획득해야 하는 제도적 제약은 단체
협약 체결률을 저하시키는 주요 원인이 되고 있다.
5. 복수노조하에서의 단체교섭
복수노조의 단체교섭에 대해서는 인력법 120조(1〜3항)에 명시되어 있

다. 그러나 2010년 10월 헌법재판소는 120조1항과 2항이 1945년 제정된
헌법에 위배된다고 판결했다. 2010년 헌법재판소는 “하나의 기업에 1개
이상의 노동조합들이 존재하면, 단체협약 교섭에서 노동자를 대표할 권
리를 갖는 노동조합은 그 기업에서 일하는 전체 노동자 수의 50%가 넘는
조합원을 가진 노동조합이어야 한다”는 인력법 120조1항과, “1항에서 말
한 요건이 충족되지 않으면, 그 기업의 노동조합들은 기업가와의 단체노
동협약 교섭에서 노동자를 대변할 자격을 갖도록, 그 기업의 전체 노동자
수의 50%를 넘는 노동자들의 지지를 얻어서 연합(coalition)을 만들 수
있다”는 120조2항에 대해서 위헌 판결을 내렸다. 그 대신 “(복수노조 기
업의 경우) 노동조합들은 각 노동조합의 조합원 수에 비례하여 교섭팀을
만들어야 한다”는 120조3항에 대해서는 합헌으로 판결했다.
이러한 헌법재판소의 판결 전에는 복수의 노동조합들이 존재하는 경

우, 종업원의 과반을 조합원으로 둔 거대 노조에게 배타적으로 단체교섭
권을 부여하였으나, 헌법재판소의 위헌 결정으로 과반노조의 교섭 독점
권은 부정되었다. 그 대신 최소 종업원의 10%를 조합원으로 둔 경우에는
소수노조도 교섭권을 부분적으로 인정받게 되었다. 하지만, 단체교섭을
위해 연합한 복수노조들의 조합원 총수가 종업원 과반을 넘지 못하는 경
우도 발생하는데, 이때는 이 노동조합들에게 단체교섭권을 부여하지 않
는다.
결과적으로 헌법재판소는 단수의 노동조합 혹은 복수의 노동조합들이
종업원 과반을 대표하는 데 실패할 경우, 단체교섭권을 인정하지 않는다
는 입장을 견지하고 있다. 이는 ‘소수’노조에 대한 교섭권을 사실상 부정
하고 있는 것이다. 여기서 말하는 소수노조에는 다수노조에 대항한 소수
노조는 물론이거니와 다수 종업원 획득에 실패한 소수 종업원 노조로서
의 노조도 포함된다.
위헌 결정을 내리면서 헌법재판소는 다음과 같이 해석했다(115/PUU-
VII/2009-October, 2010). “하나의 회사에 1개 이상의 노동조합들이 있는
경우, 교섭테이블에서 노동자를 대변할 권리를 갖는 노조의 수는 최대 3
개로 제한되며, 각 노동조합의 조합원 수가 회사 전체 종업원 수의 최저
10% 이상으로 이뤄진 노동조합들로 이뤄진 연합이어야 한다.”
이에 근거해 인력부는 2011년(PER.16/MEN/XI/2011)과 2014년(Decree
Number 28 year 2014)에 시행규칙을 아래와 같이 개정하였다. “(1) 하나
의 회사에 1개가 넘는 노동조합들이 있는 경우, 단체교섭 대표권을 갖는
노동조합의 수는 최대 3개이며, 각 노동조합은 전체 종업원 수의 최저
10%를 조합원으로 두어야 한다. (2) 앞 1항에서 말하는 노동조합들은 조
합원 수에 따라 순위가 정해진다. (3) 앞 2항에서 말하는 3개의 노동조합
들이 정해진 다음에도, 종업원 수의 10%를 조합원으로 둔 노동조합이 있
게 될 경우, 그 노동조합은 2항에서 말한 (교섭팀) 노동조합들에 참여할
수 있다.”
위헌 결정이 내려졌음에도 인력법 120조에 대한 인도네시아 의회의 개
정 작업은 아직 이뤄지지 않고 있다. 따라서 단일노조이든 복수노조들의
연합이든 조합원 수가 전체 종업원의 과반을 넘어야 한다는 법률적 제한

은 여전하다. 조합원 수가 전체 종업원 수의 과반에 미달하더라도 사용자
와 단체교섭을 진행하는 경우가 간혹 발견되지만, 단일노조든 복수노조
든 단일 혹은 연합한 조합원 수가 종업원의 과반에 모자란 경우 단체교섭
을 진행하기가 사실상 불가능하다.
요약하면, 기업에 복수노조들이 존재하는 경우 특정 노조가 종업원 과
반을 조합원으로 장악하고 있다 하더라도 배타적 교섭권은 인정되지 않
으며, 조합원 수가 종업원 수의 10% 이상인 노조들이 연합하여 교섭팀을
구성하여 사용자와 단체교섭을 해야 한다. 복수노조들이 교섭팀을 만드
는 절차는 법률이 아니라 시행규칙으로 규정하고 있다. 이러한 법제도적
문제로 인해 절반이 훨씬 넘는 유노조 사업장에서 단체협약을 체결하지
못하고 있다.
6. 단체교섭의 실태와 실상
인도네시아에서 법제도의 미비로 인해 연맹과 총연맹 등 상급단체가

단체교섭에서 의미 있는 역할을 수행할 수 없는 조건은 단체교섭의 확장
을 가로막고 단체협약의 질을 악화시키는 주요 원인이 되고 있다.
노동조합의 가장 중요한 활동인 단체교섭에서 상급단체, 즉 연맹과 총
연맹이 제대로 된 역할을 할 수 없다면, 결사의 자유라는 미명하에 도입
된 복수노조 제도는 노동자 권익 향상에 유의미한 영향을 주지 못한다.
이러한 문제는 노동자 권익 향상의 핵심 수단인 단체협약 체결률이 대단
히 낮은 현실에서 확실하게 드러난다.
앞에서도 보았듯이, 사회보험청에 등록된 기업 중에서 단체협약을 체
결한 사업체 비율은 5.0%에 그쳤다. 보다 심각한 문제는 노동조합이 조직
되어 있어도 단체협약이 없는 경우가 비일비재하다는 사실이다.
<표 6-2>는 2018년 4월 조사된 인더스트리올 가맹 조직 산하 단위노
조의 단체협약 체결 현황이다. 조사된 9개 연맹들에 속한 기업별 노동조
합 수는 3,427개인데, 그 중 단체협약이 있는 곳은 1,398개(40.8%)에 불과
했다. 단위노조 수가 아니라 조합원 수로 단체협약 적용률을 따질 경우,
그 비율은 40.8%보다는 올라갈 것으로 예상되지만, 이 경우에도 50%는

넘지 않을 것으로 판단된다.
국제적으로 투쟁성을 널리 인정받고 있는 인도네시아의 대표적 노조
연맹인 FSPMI도 산하 노동조합 1,251개 중에서 단체협약이 체결되어 있
는 곳은 424개로 그 비율은 33.9%에 불과했다. 조합원 규모가 가장 큰
SPN도 산하 단위노조 650개 중에서 단체협약이 있는 곳은 239개로 그
비율은 36.8%에 그쳤다. 총연맹으로 나눠 보면, SBSI 계열 연맹들은 단
체교섭 지원 역할을 사실상 포기한 것으로 보인다.
<표 6-2> 인도네시아의 노동조합 현황

(단위 : 개, 명, %)
단체협약 단체협약
단위노조
총연 산업별 조합원 단위노조 있는 있는 조직
평균
맹 연맹 수 수 단위노조 단위노조 업종
조합원 수
수 비율
FSPMI 221,501 1,251 177 424 33.9 금속
화학,
FSPKEP 115,647 302 383 270 89.4 에너지,
광산
KSPI
제약,
FARKES 20,000 92 217 70 76.1
병원
SPN 321,616 650 495 239 36.8 섬유
ISI 8,239 9 915 7 77.8 시멘트
화학,
SPSI CEMWU 179,742 467 385 325 69.6 에너지,
광산
LOMENIK 108,349 234 463 42 17.9 금속
화학,
SBSI KIKES 53,674 213 252 7 3.3
재료
GARTEKS 63,351 208 305 14 6.7 섬유
전체 9 1,092,119 3,427 319 1,398 40.8 제조업

인더스트리올 글로벌 노조에 속한 인도네시아 가맹 조직 산하 50개 단

위노조(사업장)를 조사한 결과, 노조가 단수로 존재하는 사업장은 38개
(76%)였고, 노조가 복수로 존재하는 사업장은 12개(24%)였다. 복수노조
가 존재한 사업장 중에서 11곳은 2개의 노조가 존재했고, 다른 1곳은 4개
의 노조가 존재했다. 일반적으로 복수노조 사업장의 노조 수는 2개인 경
우가 대부분이었다. 조사된 50개 사업장 중 단체협약을 체결한 곳은 모두
37개(74%)였다. 단수노조 사업장 38개 중 29개(58%)가 단체협약을 갖고
있고, 복수노조 사업장 12개 중 8개(66.6%)가 단체협약을 갖고 있었다.
단체협약이 있는 복수노조 사업장 중에서 노조들이 ‘연합(coalition)’하
여 교섭팀을 구성해 단체협약을 체결한 사례는 한 건도 없었다. 이 경우,
조합원으로 종업원 과반을 차지한 노조가 사용자와의 담합하에 단체협약
을 체결하였다. 헌법재판소의 위헌 판결에도 불구하고 인력법 120조가 현
장 단체교섭에서 효력을 발휘하고 있었다.
조사된 50개 사업장 중 단체협약을 체결하지 못한 곳이 모두 13개
(26%)였는데, 그 이유는 다음과 같다. 단일노조로 단체협약이 없는 경우,
해당 노조가 전체 종업원의 50% 넘게 조직하지 못해 법률상 단체교섭권
을 보장받고 있지 못하기 때문이다. 상급 연맹의 단체교섭 지원이 사실상
전무하며, 설립된 지 얼마 되지 않아 관련 경험과 지식이 부족한 신생 노
조들(1〜4년 차)이 여기에 해당하는 경우가 많다.
단일노조로 조합원 수가 종업원의 50%를 넘지만 단체협약이 없는 경
우, 사용자의 거부로 인해 단체협약을 체결하지 못하는 사례가 다수 발생
하고 있다. 정부의 근로감독이 제대로 작동하지 않아, 사용자가 단체교섭
을 거부해도 제대로 처벌되지 않고 있다. 이 때문에 노동조합은 단체협약
요구안만 사용자에게 제시한 채, 몇 년을 허송세월하기도 한다.
복수노조가 존재하는 경우, 각 노조의 조합원 수가 적고, 노조들 사이
의 분열로 교섭팀 구성을 위한 ‘연합’을 이루지 못해, 교섭권 확보 투표에
서 종업원 50% 넘게 지지를 받기가 힘들어 단체교섭을 하지 못하는 경우
가 많은 것으로 파악되었다. 단위노조에 ‘연합’을 통한 교섭권 확보 투표
를 독려하는 상급 연맹은 없는 것으로 파악되었다.
7. 단체교섭의 사례
단일노조와 단일 사용자 사이의 교섭은 인도네시아에서 가장 일반적인

단체교섭 형태이다. 같은 법인에 속해 있더라도 지역에 공장들이 분산되
어 있는 경우, 공장별로 따로 노동조합을 조직하고, 공장별로 따로 단체
교섭을 하며, 공장별로 단체협약을 체결하는 경우가 대다수다.
한 기업에서 복수 사업장들을 결합한 단체교섭의 사례로 노동조합이
모두 동일한 상급단체에 속한 경우가 있다. 독일 화학 기업 BASF는 인
도네시아에 4개 공장(법인)을 두고 있다. 노동조합도 공장별로 따로 조직
되어 있으나, 공장 안에서는 종업원 수의 50% 넘게 조합원을 장악하여 단
일노조 체계를 유지하고 있다. 4개 노조는 단체교섭을 공동으로 준비하고,
공장별로 나눠져 있던 단체협약을 하나로 통합하는 데 성공했다. Cikarang
공장은 종업원 대비 조합원 수가 50%에 미달함에도 다른 공장 노조들과
의 연대를 통해서 단체협약을 적용받게 되었다. 4개 노조 가운데 3개 노
조는 동일한 상급 연맹(FSP KEP)에 속해 있으며, 1개 노조는 상급단체
가 없는 독립노조다.
일본 타이어 회사 Bridgestone은 본부와 공장 2개 등 사업장 3개를 운
영하고 있다. 사업장별로 노동조합이 있다. 이들 노동조합 3개는 모두 동
일한 상급단체에 속해 있으며, 종업원의 절대다수를 조합원으로 장악하
고 있다. 3개의 노동조합은 공장 2개에서 각각 4명, 본부에서 2명을 파견
하여 통합 교섭팀을 꾸려 단체교섭을 진행하고 있다. 그 결과 3개 사업장
모두에 적용되는 단일 단체협약을 체결할 수 있었다.
<표 6-3> BASF의 인도네시아 사업장 노동조합 현황

(단위 : 명, 개)
사업장 소재지 종업원 수 노조 수 조합원 수 상급단체
Merak 75 1 47 FSP KEP
Cikarang 59 1 20 FSP KEP
Cimanggis 175 1 96 FSP KEP
Cengkareng 227 1 210 무소속
<표 6-4> Bridgestone의 인도네시아 사업장 노동조합 현황

(단위 : 명, 개)
Bekasi 1,800 1 1,700 CEMWU
Karawang 1,700 1 1,600 CEMWU
Jakarta Head Office 170 1 150 CEMWU
한 기업에서 복수 사업장들을 결합한 단체교섭 중 단위노조가 각기 다

른 상급단체에 속한 경우가 있다. 태국 시암시멘트그룹에 속한 요업 회사
인 KIA Ceramics는 3개 공장을 운영하고 있다. 3개 공장 모두 노동조합
이 조직되어 있으나, 그 중 2개는 같은 상급단체에 속해 있고, 나머지 1개
는 다른 상급단체에 속해 있다. 3개 노동조합은 모두 15명으로 구성된 교
섭팀을 같이 꾸려 단체교섭을 진행하여 단일한 단체협약을 체결해 놓고
있다.
예외적으로 한 사업장 안에서 복수의 노조들이 ‘연합’한 단체교섭 사례
도 발견된다. Kaltim Prima Coal은 동 Kalimantan 섬의 Sangatta에 소재
한 석탄 회사다. 4천 명이 근무하는 회사에는 6개 노동조합이 조직되어
있다. 그 중 4개 노동조합은 상급단체가 따로 있고, 2개 노동조합은 무소
속 독립노조다. 6개 노동조합 가운데 조합원 수가 가장 많은 3개 노동조합
이 연합하여 교섭팀을 구성하고 단체협약을 체결하였다. 2노조(KORPPRA)
는 사용자가 개입한 노동조합이라는 의혹을 받고 있으며, 단체교섭에서
사용자 안을 쉽게 받아들이는 성향이 커서 노동조합 교섭팀의 단결력을
약화시킨다는 비판을 받고 있다.
<표 6-5> KIA Ceramics의 인도네시아 사업장 노동조합 현황

(단위 : 명, 개)
Cileungsi 1 800 FSP KEP
Karawang 1 800 CEMWU
East Java(Gresik) 1 200 FSP KEP
<표 6-6> Kaltim Prima Coal의 노동조합 현황

(단위 : 명)
노동조합 순위 조합원 수 교섭팀원 수 상급단체 노조 이름
1노조 1,100 5 FSP KEP
2노조 900 5 무소속 KORPPRA
3노조 700 3 PPMI
4노조 350 0 무소속 SP Keadilan
5노조 350 0 FPE
6노조 100 0 CEMWU
업종별 복수 사업장 단체협약 사례로 복수의 사업장들과 복수의 노조

들 사이의 단체교섭이 이뤄지는 경우가 있다. 법률상 인도네시아의 단체
교섭은 교섭 수준에서 기업별 교섭을 중심으로, 협약 적용 대상에서는 특
정 기업에 직접 고용된 정규직에 초점을 맞추어 설계된 것으로 판단된다.
하지만, 초기업 수준의 단체교섭도 볼 수 있는데, 2017년 8월 4일 시레본-
반둥 지역에 진출한 한국계 봉제업체 10개 공장을 포괄하는 단체협약이
만들어졌다. 여기에는 한국봉제협회와 4개 산별 연맹이 관여했다. 물론
단체협약의 내용은 초보적으로 그 질적 측면에서 빈약하다.
8. 인도네시아 사례가 한국에 주는 함의
인도네시아는 법률상 단위노조, 연맹, 총연맹 등 노동조합의 모든 수준

에서 복수노조를 허용하고 있다. 노동조합 조직 형태는 사업장 단위노조
가 연맹에 가입하고, 연맹이 총연맹에 소속되는 전형적인 기업별노조 체
제를 유지하고 있다.
노동조합법에서는 연맹과 총연맹의 단체교섭 기능을 인정하고 있으나,
인력법에서는 단체교섭의 주체로 연맹과 총연맹을 언급하지 않으며, 기
업별 노동조합이 단체교섭을 할 수 있다고 명시하고 있다. 이로 인해 인
력법 시행규칙은 해당 기업과 고용관계를 맺은 종업원만이 교섭팀에 참
여할 수 있다고 명시하여, 연맹과 총연맹의 단체교섭권을 사실상 부정하
고 있다.
기업에 노조가 하나만 존재하더라도 그 조합원 수가 종업원의 과반을

넘지 못하면 단체교섭권을 행사할 수 없다. 이 경우, 전체 종업원을 대상
으로 한 교섭권 인정 투표에서 과반의 지지를 받아야 교섭권을 행사할 수
있다. 기업에 노조가 복수로 존재하는 경우, 특정 노조가 종업원 과반을
조합원으로 장악하고 있더라도 (헌법재판소 결정에 따라) 교섭권을 배타
적으로 행사하지 못하며, 소수노조와 연합하여 교섭팀을 구성해야 한다.
소수노조의 경우, 종업원 10% 이상을 조합원으로 두지 못하면 교섭팀에
참여할 수 없다.
인도네시아 사례는 복수노조와 단체교섭을 비롯한 노동기본권 증진과
관련하여 다음의 시사점을 던져준다. 복수노조가 기업별노조주의와 결합
할 경우, 단체교섭에서 상급단체의 역할과 기능을 억제함으로써 중장기
적으로 단체교섭의 파편화와 부실화를 가져온다. 이는 기업 안팎에서 노
동자 권익 향상을 위한 노동조합의 사업과 활동의 실패로 이어진다.
산별노조운동의 전망, 특히 단체교섭에서 상급단체(연맹)의 역할과 기
능을 강화하려는 노동조합의 주체적 노력이 맞물리지 않는다면 기업 수
준에서도 단체교섭은 활성화되지 못할 가능성이 크다.
중장기적으로 질과 양에서 기업 수준 단체교섭의 후퇴는 상급단체(연
맹, 총연맹)에 대한 조합원의 조직적 신뢰를 저하시키고, 이는 다시 상급
단체의 사업 부진과 활동 저하라는 악순환을 낳게 된다. 결과적으로 노동
운동의 지속가능성을 저하시키는 결과를 초래할 것으로 예상된다.
복수노조가 결사의 자유에 미치는 영향은 이중적이다. 노조 활동의 자
유라는 측면에서 긍정성을 찾을 수 있으나, 노동운동의 분열이라는 측면
에서는 부정성이 크다. 이러한 부정적 영향은 기업별노조주의와 맞물리
면서 더욱 증폭되는 것으로 보인다.
인도네시아도 법적으로 단체교섭을 위한 창구단일화 제도를 강제하고
있다. 한국과 다른 점은 창구단일화를 결정하는 주체가 조합원이 아니라
종업원이라는 점이다. 인도네시아의 경우, 단체교섭에서 상급단체의 역할
이 미미한 노동운동의 주체적 문제점, 즉 기업별노조주의 문제는 창구단
일화 제도와 맞물리면서 단체교섭권에 미치는 부정적인 영향을 증폭시키
고 있는 것으로 보인다. 인도네시아에서 단체교섭권의 퇴조는 법제도라
는 객체적 문제를 넘어 노동운동 내부 역량의 주체적 문제라는 판단이다.
제3절 필리핀의 복수노조와 단체교섭
1. 필리핀 노동 상황 개요
필리핀은 ILO 기본협약 8개를 모두 비준했다. 특히 결사의 자유와 단

체교섭권을 보장한 제87호와 제98호는 한국전쟁 시기인 1953년에 비준했
다. 필리핀 통계청의 노동력 조사(Labor Force Survey )를 토대로 2017년
기준 노동시장 현황을 살펴보면, 취업자는 4,034만 명이고, 서비스 부문에
56.4%, 농업 부문에 23.9%, 제조업에 19.7%가 종사하고 있다. 그중 임금/
봉급(wage/salary) 노동자는 2,521만 명이다. 임금/봉급 노동자를 나누어
보면 민간기업 종사자가 1,976만 명, 정부부문 종사자는 339만 명이고, 나
머지는 민간가구(private households)와 가족기업/가족사업 종사자다.
필리핀 노동조합운동은 대단히 분절되고 혼란스런 양상을 보이고 있
다. 2016년 4월 현재, 정부에 등록된 것만 합쳐도 135개 연맹과 1만 9,157
개 기업별노조에 달한다. 그중 민간부문 노조는 1만 7,245개이며, 공공부
문 노조는 1,912개이다. 민간부문에서 단체협약을 가진 노조는 2016년 7
월 현재 1,126개, 적용 노동자 수는 20만 476명에 불과하다. 민간부문의
경우, 유노조 사업장의 대부분(93.5%)에서 단체협약을 체결하는 데 실패
하고 있다(ILO Country Office for the Philippines, 2017: 66).
재미난 사실은 2016년과 2010년을 비교할 때, 민간부문 노조 수는 2010
년(16,132개)보다 1,113개 늘어났으나, 단체협약이 있는 노조는 2010년
(1,414개)보다 288개 줄어들었다는 점이다. 2005년의 경우 등록된 단체협
약 수는 2,793개였고 55만 6천 명이 적용받았다. 10년 사이 단체협약의 혜
택을 누리는 조합과 조합원 수가 절반 이하로 줄어든 것이다. 공공부문과
민간부문을 합쳐 노조가 있는 사업장(농업 제외)에서 단체협약 체결 비율
은 2003년 19.7%, 2004년 17.3%, 2008년 13.1%, 2010년 10.9%, 2012년
9.3%, 2014년 7.3%로 지속적으로 하락해 왔다. 사업장에 노조가 있더라

도 단체협약의 적용을 받는 조합원 비율이 10%도 안 된다는 것은 2,500
만 노동자 가운데 단체협약 적용을 받는 비율이 1%도 안 된다는 것을 의미
한다(Bitonio, 2012: 17; and ILO Country Office for the Philippines, 2017:
66).
이러한 단체협약 적용률의 지속적인 하락은 필리핀 노동조합운동이 기
업별 수준의 조합 수가 늘어나는 것과 상관없이 단체교섭을 통한 조합원
권익 개선이라는 노동조합 본연의 역할에서 실패하고 있음을 드러내는
중요한 지표라 판단된다. 다른 한편으로 기업별노조 형태가 지배적인 노
동조합 구조에서 ‘결사의 자유’와 단체교섭권으로 상징되는 노동기본권이
어떻게 왜곡되는지를 잘 보여주고 있다.
2. 복수노조, 상급단체는 허용
필리핀에서 노동법상 노조는 활동 수준에 따라 두 종류로 나뉜다. 첫

째, 기업 혹은 공장 수준 노조로 기업의 종업원들로 구성되며, 노동고용
부의 승인 절차를 거친다. 둘째, 연맹(federation) 혹은 전국 노조(national
union)로 최소 10개의 기업 혹은 공장 수준 단위노조를 두면 조직할 수
있다. 노동조합센터, 즉 총연맹은 2개 이상의 연맹으로 구성된다.
1986년 12월 24일, 하나의 산업에서 상급단체(federations or national
unions)의 복수노조를 금지한 노동법 238조가 행정명령으로 폐지되면서,
초기업별 수준의 상급단체에서는 복수노조가 허용되고 있다. 이 조항의
폐지로 필리핀의 연맹 혹은 전국 노조는 조직 대상을 구별하지 않고 서로
경쟁하는 ‘일반 노조’로 변하게 된다. 연맹들 혹은 전국 노조들의 등록을
위한 조건을 규정한 노동법 제238조는 “연맹 혹은 전국 노조는 어떤 구역
이나 지역에서 하나의 산업을 넘어 조직 활동을 하는 경우에 등록되지 아
니한다. 그리고 연맹 혹은 전국 노조는 나라 전체에 걸쳐 하나의 산업을
넘어 조직 활동을 하는 경우에 등록되지 아니한다”고 되어 있지만, 이 조
항은 1986년 12월 24일 행정명령 111호에 의거, 폐지되었다. 이는 사업장
수준을 초월한 산업 및 전국 수준에서의 복수 조직을 허용한 것이다.
<표 6-7> 2013년 9월 현재, 민간부문 기업별노조 현황

(단위 : 개, 명)
연맹 지부로 무소속
연맹 가입 전체
편제 독립노조
노조 조합원 노조 조합원 노조 조합원 노조 조합원
7,821 424,912 589 155,355 6,871 711,985 15,281 1,292,252
2007
51.2% 32.9% 3.9% 12.0% 45.0% 55.1% 100.0% 100.0%
8,328 457,328 599 156,302 7,198 737,751 16,125 1,351,381
2010
51.6% 33.8% 3.7% 11.6% 44.6% 54.6% 100.0% 100.0%
8,713 485,165 604 156,562 7,363 752,209 16,680 1,393,936
2013
52.2% 34.8% 3.6% 11.2% 44.1% 54.0% 100.0% 100.0%
* https://blr.dole.gov.ph/wp-content/uploads/2017/10/unioncbasandrwasregistration.pdf
하지만, 필리핀에서는 ILO협약 제87호와 제98호를 비준하였음에도 사

업장 수준에서 복수노조는 사실상 허용되지 않고 있다. 아래에서 살펴볼
노조 공인 투표 절차에 참가할 자격을 주는 것으로 결사의 자유를 갈음하
고 있는 것이다. 이런 상황에 대해서는 필리핀 노동조합도 별다른 문제를
제기하지 않는 것으로 보인다. 결사의 자유에 따른 ‘복수노조’ 허용을 기
업 단위노조가 아닌 상급단체에 국한하여 이해함으로써 기업 수준의 단
체교섭권을 확보하기 위한 경쟁을 할 수 있는 자유 이상을 요구하지 않는
것으로 판단된다.
<표 6-7>에서 연맹 지부(chartered local unions)는 연맹을 통해서 노
조 인증 과정을 마친 기업별노조를 말하고, 연맹 가입(affiliates)은 연맹
에는 가입되어 있으나 사실상 독립노조로 활동하는 기업별노조를 말하며,
무소속 독립노조는 말 그대로 어느 상급단체에도 가입되지 않은 기업별
노조를 말한다.
2013년 민간부문 기업별노조 중에서 상급단체에 속하지 않은 무소속
독립노조가 7,363개(44.1%)였으며, 조합원은 75만 2,209명(54.0%)이었다.
민간부문 조직 노동자 중 절반 이상이 상급단체가 없는 무소속 기업별노
조에 속해 있는 것은 특징적이다.
무소속 독립노조에 속한 조합원 비율이 높은 이유는 아래에서 살펴볼
‘정당한 노동 조직’을 결성하거나 가입할 수 있는 사람을 노동법 243조에

서 폭넓게 정의하고 있기 때문이다. 노동법 243조는 “영리 활동 여부에
상관없이 상업, 산업, 농업 기업들에, 그리고 종교, 자선, 의료, 교육 기관
에 고용된 모든 사람은 자기 조직의 권리, 그리고 단체교섭의 목적으로
스스로 선택하여 노동 조직들을 만들고, 가입하고, 지원할 권리를 가진다
(shall). 이동, 단속, 순회 노동자들, 자영업자들, 농촌 노동자들과 특정한
사용자가 없는 노동자들도 상호 부조 및 보호를 위해 노동 조직들을 만들
수 있다(may)”고 규정하고 있다.
단위노조당 평균 조합원 수는 연맹 지부 56명, 연맹 가입 259명, 무소
속 독립노조 102명으로 전체 평균은 84명이었다. 조합원 수가 100명도 되
지 않는 기업별노조라는 구조적 한계와, 단체교섭 등 일상 활동에서 연
맹이 실질적인 지원을 하지 않는 사정을 고려할 때, 단체협약을 새롭게
체결하거나 기존 협약을 갱신하는 것은 대단히 어려워 보인다. 단체협약
의 부재는 조합원 권익 보호에서 노동조합의 실패로 이어지고, 이것은
다시 노조 약화로 이어지면서, 노동조합운동이 낮은 조직률과 형편없는 단
체협약 적용률의 악순환에서 벗어나지 못하는 원인이 되는 것으로 풀이
된다.
3. 노동자조직에 대한 법률적 개념 정리
노동법 212조는 근로자(종업원)라는 개념을 사용하고 있다. 212조 f는

“종업원(employee)은 한 사용자의 고용하에 있는 어떤 사람도 포함된다.
노동법이 명확하게 규정하고 있지 않는 한, 이 말은 한 명의 특정 사용자
의 종업원으로 한정되지 않는다. 현재의 노동 분쟁의 결과로 혹은 그것에
연결되어 고용이 멈춘 상태거나, 부당노동행위로 인해 실질적으로 상응
하는 정규적인 고용을 얻고 있지 못한 개인도 포함된다”고 규정한다. 212
조 g는 “노동 조직(labor organization)은 전적으로 혹은 부분적으로 단체
교섭의 목적 혹은 고용조건과 관련하여 사용자들을 상대할 목적으로 존
재하는 어떠한 조합(union)이나 종업원들의 협회를 뜻한다”고 명시한다.
노동법 212조 h는 “정당한 노동 조직(legitimate labor organization)은 노
동고용부에 적절하게 등록된 노동 조직을 뜻한다”고 명시하고, 212조 j는

“교섭 대표(bargaining representative)는 사용자에 의해 고용되거나 되지
않은 정당한 노동 조직을 뜻한다”고 규정하고 있다.
‘정당한 노동 조직’의 권리를 명시한 노동법 242조는 정당한 노동 조직
의 권리로 “a. 단체교섭 목적으로 조합원 대표로 행동할 권리. b. 모든 종
업원들의 배타적 대표로 공인받을(certified) 권리. c. 노조가 사용자의 인
정을 받거나, 교섭 단위에서 종업원들의 유일하고 배타적인 교섭 대표로
공인받은 이후에는, 요청한 날로부터 30일 이내, 혹은 단체교섭협약 유효
기간 만료 전 60일(역산) 이내, 혹은 단체교섭 기간 중에 사용자로부터 대
차대조표와 손익계산서 등 공증된 연간 재무제표를 제공받을 권리”를 명
시하고 있다.
앞에서 언급한 노조 공인 선거란 노동법 212조가 말하는 ‘정당한 노동
조직’으로 종업원들로부터 인정받는(certified) 과정을 말하며, 노동 조직
의 정당성을 인정받은 경우 노동법 242조에 의거 해당 노동조합은 단체
교섭권과 해당 사업장의 모든 종업원의 배타적 대표권을 독점적으로 행
사하게 된다.
노동법 232조는 “노사관계국(Bureau of Labor Relations)은 적절하게
등록된 단체교섭협약에 대한 행정을 방해할 수 있는 인정 선거를 위한 어
떠한 청원이나 어떠한 행동도 받아들여선 안 된다”고 명시하여 ‘정당한
노동 조직’의 기득권을 보장하고 있다.
4. 복수노조, 기업은 교섭창구 단일화를 통한 단수노조 강제
‘단체로 교섭하는 의무의 의미’를 규정한 노동법 252조는 “단체로 교섭

하는 의무란 임금, 노동시간, 기타 모든 고용조건에 관련된 협약을 협상
할 목적으로 좋은 신뢰를 갖고 빠르고 신속하게 만나고 회합하는 상호 의
무의 실천을 말한다”고 규정하고 있다.
배타적 교섭 대표 및 정책과 결정에 종업원 참여를 명시한 노동법 255
조는 “적절한 단체교섭 단위에서 종업원 과반수가 지명하거나 선택한 노
동 조직은 단체교섭을 목적으로 하는 단위에서 종업원들의 배타적 대표
가 된다”고 명시하여, 사실상의 교섭창구 단일화를 강제하고 있다. 같은

법에서 “(조합원이 아닌) 개별 종업원 혹은 종업원들은 언제나 사용자에
게 고충처리를 요구할 권리를 가지며”, “이 목적을 위해 노동자들과 사용
자들은 노동경영협의회를 설립할 수 있다”고 규정하고 있지만, 앞서 살펴
본 대로 노조 공인 선거를 통해 배타적 교섭권을 행사하는 조합이 체결한
단체협약은 비조합원에게도 적용될 수 있다.
필리핀은 상급단체에서 복수노조를 허용하고 있지만, 기업 수준으로
내려오면 사정이 달라진다. 미국 제도와 유사하게 단체교섭을 위한 노조
공인 선거를 거쳐 다수 득표를 한 노조에만 단체교섭권을 부여하기 때문
이다. 단체교섭권을 부여받은 조합은 자기 조합원은 물론 선거에서 진 다
른 노조에 속한 조합원들까지도 대변할 권리를 부여받는다. 심지어 이러
한 대변성 확장은 비조합원에까지 미친다. 이런 점에서 필리핀의 경우 기
업 수준에서는 복수노조가 사실상 허용되지 않고 있다고 볼 수 있다.
노동법 253-A조에 따르면, “단체교섭협약의 유효기간은 5년이며, 5년
만료일을 앞둔 60일 기간 동안 노동고용부는 노조 공인 선거를 개최할 수
없다”고 못박고 있다.
5. ‘교섭 대리인’을 결정하는 노조 공인 선거
노동법 256조는 단체교섭권을 행사할 의사가 있는 노동 조직은 “단체

교섭협약 유효기간 완료일 60일 이내에 현재의 교섭 대리인(bargaining
agent)의 과반수 지위를 검증하라는 청원을 할 수 있으며”, 이와 관련하
여 “교섭 단위의 모든 종업원의 25%의 서면 동의를 얻은 게 확인된 청원
일 경우 조정중재관은 자동적으로 비밀투표 선거를 명령해야 한다”고 명
시하고 있다. 또한 이 조항에서는 “이 선거가 유효하려면 최소 자격 있는
투표자의 과반수가 투표를 해야” 하며, “유효 투표의 과반을 받은 노동조
합(labor union)이 교섭 단위의 모든 노동자들(workers)의 배타적 교섭
대리인으로 인정된다”고 규정하고 있다.
교섭권을 행사하는 조합은 조합원은 물론, 경우에 따라서는 비조합원
을 대변하는 공인된 교섭 대리인(agent)의 역할을 하는데, “교섭 대리인”
으로서의 권한은 ‘미조직 사업장에서의 청원’을 명시한 노동법 257조에

근거하는 것으로 보인다. 노동법 257조는 “공인된 교섭 대리인이 없는 사
업장에서는 정당한 노동 조직이 청원서를 제출함으로써 조정중재위원회가
공인 선거(certification election)를 자동으로 진행한다”고 명시하고 있다.
노동법 258조는 “공인된 교섭 단위가 없는 사업장에서의 인정 선거는
정당한 노동 조직의 청원이 있을 경우 중재조정관에 의해 자동적으로 실
행되어야 한다”고 규정하고 있다. 여기서 말하는 정당한 노동 조직은 기
업 수준의 종업원 조직일 수도 있고, 상급단체일 수도 있을 것이다.
이처럼 노조 공인 선거에서 최대 다수 득표를 획득한 노조는 노동자
대표권과 단체교섭권 등 노조로서의 독점적 권리가 허용된다. 단체협약
의 결과는 원칙적으로 조합원에게만 적용되지만, 공인 선거 시 다른 노조
를 지지한 조합원이나 비조합원에게도 적용되며, 이러한 경우 비조합원
등은 노조에 대행료(agency fee)를 내야 한다. 대행료는 비조합원이 공인
선거에서 이긴 노조에 내는 돈으로 조합비와 동일한 액수인 경우가 대다
수다.
필리핀에서 법률상 복수 사용자들과의 초기업 수준 교섭도 가능해 보
이나, 현실에서 단체교섭의 중심은 여전히 기업이다. 산업별 교섭 혹은
전국 수준의 교섭은 사실상 이뤄지지 않고 있다.
6. 필리핀 사례가 한국에 주는 함의
노조 공인 선거를 통해 배타적 단체교섭권을 행사할 수 있는 단위노조

를 결정하는 필리핀 체계는 미국식 제도와 사실상 동일한 듯해 보인다.
하지만 미국의 노동조합 형태는 초기업별 조직이 지배적인 데 반해, 필리
핀의 노동조합 형태는 기업별 조직이 지배적이다. 이런 사정을 고려할 때,
복수노조와 단체교섭에서 필리핀의 상태는 기업 수준에서 복수노조를 허
용하기 전의 한국의 상태와도 일면 비슷해 보인다.
필리핀 노동조합의 단체교섭 역량은 대단히 열악하다. 노조조직률도
10%에 크게 못 미치는 데다, 노조가 있는 사업장의 대부분에서 단체교섭
이 진행되지 않고 있다. 이 때문에 노동시장 전체의 단체협약 적용률은
1% 안팎에 불과하다.
이러한 사정은 노동조합 상급단체가 대단히 분열되어 있어 그 인력과
자원이 크게 부족하여 사업장 단위노조에 대한 실질적 지원과 연대가 사
실상 불가능한 현실과 맞물려 있다. 상급단체 수준에서 이뤄진 ‘결사의
자유’가 ‘단결의 자유’가 아니라 ‘분열의 자유’를 초래하였고, 노동운동 역
량의 분열은 당연하게도 전체적으로는 낮은 조직률을, 사업장 수준에서
는 노동조합의 단체교섭 역량 퇴화로 귀결되었다.
다른 한편으로 사업장 안의 모든 종업원을 대상으로 해야 하는 ‘노조
공인 선거’ 제도도 단체교섭에 부정적인 영향을 미친 것으로 보인다. 단
위노조에 대한 상급단체의 지원이 미약하거나 부재한 상태에서 노조 공
인 선거에서 경쟁 조직이 없더라도 기업별노조 혼자 종업원 전체의 과반
을 얻는 것은 쉽지 않은 일이다. 더구나 경쟁 구도 속에서 공인 선거가 치
러질 경우 종업원과 조합원에 대한 사용자의 지배와 통제는 보다 용이하
게 이뤄질 것이다.
미국의 경우 엄청난 자원과 인력을 가진 초기업별노조들도 ‘노조 공인
선거’에서 사용자의 반노조 공세와 노동자들의 무관심에 밀려 종업원의
과반수 지지를 획득하지 못하고 노조 조직화에 실패하는 경우가 많다. 미
국의 사정이 이러할진대 상급단체의 분열 정도가 심각하고 영세한 규모
의 기업별노조 형태가 지배적인 필리핀에서는 배타적 단체교섭권 행사를
위한 노조 공인 선거 자체가 큰 걸림돌이 되고 있다. 이러한 환경은 상급
단체가 없는 무소속 독립노조에 조직 노동의 절반 이상이 가입되어 있는
사정과 맞물리면서 단체협약의 부재 상황을 악화시키고 있다.
여기서 질문을 하나 던져보자. ‘노조 공인 선거’ 제도를 폐지하고 기업
수준의 복수노조와 자유로운 단체교섭을 사실상 허용한다면, 단체교섭이
증진되어 단체협약 적용률이 상향되고 노동운동이 활성화될 것인가? 기
업별 노동조합 형태가 지배적이고 상급단체의 역할과 지원이 미비한 상
황이 개선되지 않는다면, 기업 수준에서의 ‘노조 공인 선거’ 제도를 폐지
하더라도 노동자의 권익 개선은 크게 이뤄지지 않을 것으로 예상된다.
노동조합 조직 형태가 특정 기업에 속한 종업원 조직으로 강제되는 한,
노동조합 활동과 단체교섭 실행은 기업 수준의 종업원 권익 개선으로 억
제됨으로써 노동시장과 산업 전체를 포괄하는 노동자 권익 보장과 노동

조건의 상향 표준화라는 초기업적인 과제를 달성하기 어렵기 때문이다.
기업 수준에서 복수노조가 사실상 허용되지 않는 필리핀의 사례는 역
설적으로 기업별 노동조합 체계가 지배적인 조건에서는 단일노조로 강제
되든 복수노조로 재편되든지에 상관없이 노동자 권익 개선을 위한 노동
조합 활동이 활발해지기 어렵다는 교훈을 우리에게 주고 있다. 법과 제도
를 형식적으로 개선하는 것 이상으로 노사관계 주체, 특히 노동조합운동
의 영역과 범위를 초기업 수준으로 넓히고, 그에 맞는 노사관계와 단체교
섭 체계를 수립하는 것이 중요한 것이다.
제4절 일본의 복수노조와 단체교섭
1. 일본 노동조합의 전개와 현황
일본 노동조합의 출발은 1897년 노동조합기성회와 산업별 노동조합 체

계를 갖춘 철공조합으로 거슬러 올라간다(윤효원, 2018). 1931년 노조 조
직률은 7.9%였고, 1936년 조직 노동자는 42만 명을 기록했다. 1940년까지
노동조합은 대체로 산업별 조합이었다. 1931년 만주사변이 발발하고 파
시즘이 강화되면서 전쟁협력기구인 대일본산업보국회가 출범한 1940년
노동자 대중 조직으로서의 노동조합은 ‘자발적 해산’을 통해 완전히 소멸
한다(久米郁男, 2005: 146～147). 국가는 노동조합의 발전과 파업을 노동
법을 통해 직접적으로 금지하지 않았지만, 형법, 치안경찰법, 행정집행법,
경찰범처벌령, 지방단체의 치안 관련 법규 등으로 단결과 단체행동을 사
실상 금지하였다(니시타니 사토시, 2009: 33).
2차 대전이 끝나고 미군 점령하에서 ‘민주화’가 확산되면서 노동운동도
부흥기를 맞이한다. 1949년 노동조합 조직률은 55.8%에 달했다. 당시 3만
4,688개 노조가 665만 명을 조직하였다. 조직된 노동조합은 대부분 사업
장 내지 기업별 종업원의 ‘일괄가맹제’를 취하였다. 종업원 대다수가 곧바
로 기업별노조로 조직된 것은 산업보국회 경험을 빼놓고 설명할 수 없다

(니시타니 사토시, 2009: 35～36).
일본 후생노동성의 ‘노동조합 기초조사’에 따르면, 2017년 6월 말 현재
노동조합은 2만 4,465개, 조합원은 998만 명(여성 326만 8천 명, 제조업
260만 8천 명), 조직률은 17.1%로 추정된다. 5년 전인 2012년 노동조합 2
만 5,775개, 조합원 989만 명, 조직률 17.9%와 비교할 때 노조 수와 조직
률은 조금 하락했으나 조합원 수는 조금 늘었다.
일본에서 산업별 노동조합은 해원조합 등 예외적으로만 존재하며, 대
부분의 노동조합이 기업별 노동조합 형태를 취하고 있다. 기업별노조는
중규모 이상의 기업에서 정규직의 ‘전원가맹제’ 조합으로 종업원 조직의
색채가 강하다. 이러한 조직 형태는 기업을 초월한 노동조건 평준화라는
노동운동의 목표에 걸림돌이 되고 있다(니시타니 사토시, 2009: 11～12).
기업별노조들은 대부분 산업별 연합체(이른바 단산)에 가입한다. 단산
은 사실상 기업별노조의 연합체에 불과하며, 개별 노동자가 가입하는 산
업별 노조와는 크게 다르다. 대부분의 단산은 전국 단위 노동조합에 가입
해 있는데, 일본 후생노동성에 따르면 전국 수준의 주요 노동단체로는 연
합(688만 명), 전노련(77만 6천 명), 전노협(11만 2천 명)이 있다. 조직 노
동의 78.1%가 이들 3개 전국 조직에 속해 있다.
일본에서 노동조합의 위기는 기업별 조직이라는 형태에 주요 원인이
있다. 구조적으로 기업별 조합은 기업 간 경쟁이 심해질수록 사용자와 일
체가 되어 기업의 존속을 추구하게 된다. 개별 조합원에게 노동조합은 노
무관리 기구로 기능하게 되며, 이에 따라 노동조합의 집단주의적 전통은
약화된다. 따라서 노동자와 조합원은 사용자가 주도하는 인사관리와 노
무관리의 개별화와 개인화 전략에 쉽게 대응할 수 없게 된다(니시타니 사
토시, 2009: 13～14).
1960년대와 70년대를 거치면서 일본식 기업별 노동조합 체계는 기계,
금속, 전기산업 등의 노동조합으로 구성된 임금인상 공동투쟁조직인 국
제금속노련 일본협의회(IMF-JC)가 일본노동운동의 주도권을 쥐게 되면
서 완성되었고, 생산성 증가의 범위 안에서 임금 인상을 요구하는 협조주
의적 노사관계가 정착되었다(久米郁男, 2005: 173～180).
2. 헌법 28조와 기업별노조로서의 복수노조
정부의 농상무성과 내무성은 1926년과 1931년에 노동조합법을 만들어

의회에 제출하였는데, 이 법안들은 전후 입법에 큰 영향을 미쳤다. 1945
년 12월 민주개혁과 노동개혁을 향한 미군정의 압력 속에서 노동조합법
이 만들어진다. 이 법은 “노동자란 직업의 종류를 불문하고 임금, 급료 기
타 이에 준하는 수입으로 생활하는 자를 말한다(3조)”고 하여 노동자의
범위를 넓게 인정했으며, 단결권과 단체교섭권을 보장하고 나아가 쟁의
행위에 대한 형사 면책 및 민사 면책을 정하였다(니시타니 사토시, 2009:
34).
1946년 제정된 일본국 헌법 28조는 “노동자의 단결할 권리 및 단체교
섭 그 밖의 단체행동을 할 권리를 보장한다”고 하여 노동3권을 보장하면
서 이를 노동자의 기본적 인권으로 규정하였다. 일본국 헌법 28조는 “법
률의 유보” 없이 노동기본권을 노동자에게 보장하는 절대적 보장 방식을
취한다는 점에서 법률의 유보를 통해 헌법이 보장한 노동기본권을 제약
하는 한국과 비교할 때 다른 모습을 보인다.
일본국 헌법에서 노동자에 대해서 단결권뿐만 아니라 단체행동권까지
보장한 것은 바이마르 헌법을 능가한 것이고, 단체교섭권을 명시한 점은
미국법의 영향이었다. 1947년에는 노동기준법, 노동자재해보상보험법, 직
업안정법, 실업보험법 등이 만들어졌다(니시타니 사토시, 2009: 36～37).
여기서 한 가지 강조하고 싶은 점은 일본에서 노동자는 단체교섭의 권
리를 갖지만 단체교섭의 의무를 지는 것은 아니라는 법률 논리다. 이는
헌법으로 노동3권을 보장한 한국에도 마찬가지로 적용되는 논리라 할 수
있다.55) 미국에서는 노동조합에게도 단체교섭 의무를 인정하고 있다는
점에서, 단체교섭권의 강조는 일본의 노동권 제도가 갖는 중요한 차이점
이다(니시타니 사토시, 2009: 68).
냉전이 격화되고 공무원들의 단체행동이 격화되자 1948년 7월 미군정
은 정령 201호를 발표하고, 모든 공무원의 단체교섭권과 쟁의권을 봉쇄했
55) 매일노동뉴스, 2018.10.29.「‘단체교섭'이 노동자 의무라는 착각」.http://www.labortoday.

co.kr/news/articleView.html?idxno=154698.
다. 201호의 취지는 국가공무원법, 지방공무원법, 공공기업체노동관계법,

지방공영기업노동관계법을 만들면서 살아남았다. 노동권 억제의 연장선
에서 1949년 노동조합법 개정이 이뤄졌다(久米郁男, 2005: 158～159).
법 개정의 주요 목적은 기업이 단체협약의 구속에서 쉽게 해방되도록
하는 것, 특히 해고에 대한 노동조합의 관여를 인정하는 협약 조항의 해
약을 가능하게 하는 것, 자주성과 민주성의 이름 아래 노동조합에서 좌파
세력을 척결하고 경영관리직을 비조합원으로 만들어 노조의 기득권을 박
탈하는 것이었다. 동시에 미국법의 영향을 받아 부당노동행위 범위의 확
대와 부당노동행위에 대한 직벌주의에서 원상회복주의로 전환 등의 개정
도 이뤄졌다. 전체적으로 미군정의 억압 속에 노동조합의 산업별 조직으
로의 발전이 저지되고, 기업별 조직이 일본 노동조합의 지배적 조직 형태
로 정착하게 되었다(니시타니 사토시, 2009: 37～38).
헌법 28조의 단결권 등 보장에 의해 모든 노동조합은 규모에 관계없이
동등하게 노동기본권을 누려야 하고, 그 의미에서 대등한 입장에 있다는
원칙이 확립되었다. 한 기업에 복수노조가 조직되어 있는 경우 개별 종업
원 이익 쟁취의 실적을 밑거름으로 조합원 획득을 위해 경합한다는 전제
가 법률적 전제로 인정되었다. 따라서 이러한 노동조합 간의 경쟁에서 사
용자가 어느 한쪽에 가담하는 것은 다른 노동조합에 대한 억압의 의미를
가지는 까닭에 허용되지 않는다는 것이 일본의 일반적인 법 해석이 되었
다. 단체교섭권은 기본권의 성질상 (기업별노조) 규모의 대소를 불문하고
모든 노동조합에게 보장된다. 다수노조가 주요 수혜자가 될 배타적 교섭
대표제도는 소수노조의 단결권과 단체교섭권을 침해하기 때문에 헌법 28
조 위반으로 간주된다(니시타니 사토시, 2009: 65～70).
3. 복수노조와 기업별 노동조합의 분열
일본에서 ‘과반수 조합’이란 사업장 또는 기업의 과반수를 조직한 노조

를 의미한다. 1950년대 중반부터 사용자의 노조 분열 전략으로 제2노조
육성 전술이 일반화되었다. 1960년대에 노동분쟁 사례가 급증하고 장기
화되는 양상을 보였고, 1970년대에 들어서면서 복수 조합의 출현이 두드
러진 현상이 되었다. 동일 기업 안에 대립적 입장을 가진 복수 조합이 존

재하는 상황은 1950년대 중반부터 시작되어 1960년대 후반에서 1970년대
중반까지는 총평과 동맹 조직 사이에 대립과 항쟁이 격화되면서 확산되
었다. 총평과 동맹을 상부 단체로 하는 복수단위조합이 병존하는 사례가
늘어났다(橋詰洋三, 1991: 20).
역사적으로 총평과 동맹의 대립은 두 조직이 ‘중립노련’과 ‘신산별’ 등
과 통합함으로써 연합의 탄생으로 이어져 표면상으로는 노동운동의 분열
이 종식된 것처럼 보인다. 하지만, 민간부문의 ‘일반동맹’과 ‘전국일반’이
나 공무원부문의 우정부문처럼 산업별 전국 조직이 병존할 경우 이와 연
결되어 무수한 단위조합이 동일한 기업 안에 존재하는 경우가 발생했다.
그리고 연합에 대항해 결성된 전노련과 전노협에 가맹한 구 총평 계열의
분열도 나타나 원래 1기업 1노조였던 곳에서 복수 조합이 병존하는 상황
이 발생하기도 했다. 1980년대 후반 전국 중앙 단체의 변동, 즉 연합 결성
과 총평 해체, 전노련 결성 과정에서 특히 교원노조와 지자체노조 등 관
공노조에서 대규모의 분열이 일어났다. 1970년대 후반 이후에는 사용자
가 연공급의 직능급 전환 등 임금체계의 변경을 추진하면서 소속 노조에
따라 부당한 차별을 가하는 ‘집단적 차별사건’이 발생하였다(橋詰洋三,
1991: 20～21).
노동조합의 분열이란 하나의 노동조합(연합체 포함)이 조합원 탈퇴와
새 노조 결성 등을 거쳐 복수의 조합으로 나누어지는 것이다. 일본의 전
후 노동운동사를 살펴보면, 노동조합이 장기파업을 하고, 이에 반발한 사
용자의 공작으로 조합원이 대량 탈퇴하고, 그 결과 새 노조(이른바 2조
합)가 결성되는 패턴이 빈발한다. 이는 오늘날 기업 내에서 다수파 조합
과 소수파 조합이 ‘병존’하는 형태로 영향을 미치고 있다(니시타니 사토
시, 2009: 154).
예를 들어, 구 국철의 해체와 이에 따른 JR 각사로의 분할 과정은 노동
조합 조직의 분할과 재편으로 이어졌다. 그 결과 JR그룹의 조합 조직은
1991년 봄까지 주류인 JR총련(13만 명), 국노(3만 명), 철산노(2만 명) 등
으로 갈라졌다. 그리고 같은 해 여름을 지나면서 JR총련이 분열하여 JR
서일본, JR동해 각사에 JR서노조, JR동해노조가 결성되는 등 분열상이
심화되었다. 이로 인해 JR총련은 소수 조직으로 전락하게 된다. 또한 국

철을 해체하면서 ‘구 국노’에 대한 일본 정부의 강경한 차별과 분열 공작
이 진행되었고, 이는 오랜 시간이 흐른 다음 부당노동행위 구제 명령을
받는 사례가 되기도 했다. 이러한 조합 조직의 분열과 극심한 노선 대립
은 사용자의 대응도 복잡하게 만들어 왔다(橋詰洋三, 1991: 21).
이런 결과로 형성된 복수노조 사업장의 노사관계는 단수노조 사업장과
비교할 때 상대적으로 불안정함을 특징으로 한다. 이는 노동위원회의 부
당노동행위 제기 건수에서 복수노조 사업장이 차지하는 비중이 1960년대
35.2%, 1970년대 37.8%, 1980년대 43.8%, 1990년 이후로는 50% 이상을
차지하는 데서 확인할 수 있다(이정 외, 2012: 2～3).
닛산자동차의 ‘잔업 차별’ 사건을 다룬 최고재판소의 결정(1985년)은
복수노조가 병존하는 경우 각 조합은 독자적으로 존재 의의가 인정되어
각자가 단결권, 단체교섭권, 협약체결권을 갖기 때문에 사용자에게는 각
조합에 대한 대응과 관련하여 평등 취급과 중립 의무가 부과된다는 입장
을 취하고 있다. 사용자에 의한 복수노조 간 차별은 사정 등을 통한 임금
과 승진 등의 차별, 노조 사무소 등 편의제공상의 차별, 단체교섭상의 차
별 형태를 취하는데, 모두 부당노동행위로 평가했다(니시타니 사토시, 2009:
65).
일본 노동조합법 2조는 노동조합을 “노동자가 주체가 되어 자주적으로
노동조건의 유지 개선 그 밖의 경제적 지위의 향상을 도모하는 것을 주된
목적으로 조직하는 단체 또는 그 연합단체를 말한다”고 정의한다. 노조법
3조는 노동자를 “직업의 종류를 불문하고 임금, 급료 기타 그에 준하는
수입으로 생활하는 자를 말한다”고 규정한다. 그런데 노조법 단서 1호와
2호는 감독적 지위에 있는 자와 기타 사용자의 이익대표자의 참가를 허
용하거나 사용자로부터 경비 원조를 받을 경우, 이를 노동조합에서 제외
한다고 규정하고 있다. 하지만 이러한 단서 조항은 조합원 범위는 노동조
합이 자주적으로 결정할 사안이고 원조는 노동조합이 사용자로부터 획득
한 성과이므로 노동조합의 자주성과 교섭권에 충돌한다. 복수노조를 인
정하여 노동자의 단결권과 단체교섭권을 폭넓게 인정하는 외양을 취하면
서도 조합원의 지위와 단체교섭 사안을 제한함으로써 내용적으로는 노동
기본권을 제약하고 있는 게 일본 노동조합법의 실정이 되고 있다.

일본노동정책연구/연수기구의 오학수 박사에 따르면, 일본에서 복수노
조 실태조사를 제대로 한 적은 없는 것으로 파악된다. 2006년 정규직원
1,000명 미만 기업을 조사했을 때 노조가 1개만 있다고 응답한 비율은
13.3%, 복수노조가 있다고 응답한 비율은 1.6%였다. 노조가 있는 곳을
100으로 하면 복수노조가 있는 곳은 10.7%에 달했다. 복수노조가 있는 기
업의 노사관계에 관해 제대로 된 조사가 없다고 해도 과언이 아닌데, 이
는 노사 모두 이러한 조사에 대한 협조를 꺼리기 때문으로 보인다. 복수
노조에 집중하여 이뤄진 체계적인 조사는 거의 없다는 것이 오학수 박사
의 판단이다56).
일본 노동조합의 63.4%가 유니언숍 협정을 체결하여 조합 가입을 사실
상 강제하고 있고, 유니언숍은 대기업을 중심으로 확산되어 있다. 그리고
유니업숍 강제는 판례를 통해 폭넓게 인정받고 있다. 그런데 유니언숍 협
정이 사용자의 통제에 따르지 않는 ‘활동적 노동자’를 기업 밖으로 추방
하는 역할을 수행한다는 비판이 제기되고 있다(니시타니 사토시, 2009:
114). 노동조합이 사용자와 일체가 되어 ‘활동적 조합원’을 기업 밖으로
배제하기 위한 수단으로 유니언숍 제도가 이용되고 있는 경우가 많다. 형
식적으로는 기존 노조로부터 탈퇴하거나 제명된 후 별도로 노조를 결성
할 수 있지만, 노조를 새로이 결성하는 것은 쉬운 일이 아니다. 복수노조
가 병존하여 대립하고 있는 상황에서 노동자는 그 어느 쪽과도 거리를 두
고 싶어도 이러한 희망은 충족되기 어렵고 유니언숍이라는 미명하에 복
수노조 중 어느 한 곳에 반드시 가입해야 하는 문제를 안고 있다(니시타
니 사토시, 2009: 121～122).
56) 오학수 박사는 “일본에서는 쉽게 노조를 만들 수 있으며 언제든지 복수노조가 가

능하다. 복수노조에 대한 법적 규제는 거의 없으며, 기업이 특정 노조의 약체화를
목적으로 하는 행위는 재판을 통해 거의 부당노동행위 결정을 받는다. 하지만, 현
재 소수노조는 워낙 조합원이 적어서 쟁의행위도 힘들며, 쟁의를 하더라도 파급
력이 거의 없고, 따라서 조합원을 늘리기가 힘들다. 물론 복수노조가 개별 기업
노사관계의 건전화에는 어느 정도 역할을 한다고 보고 있다”고 말한다(2018년 10
월 19일 전자우편 인터뷰).
4. 부당노동행위와 복수노조57)
일본 노동조합법은 “노동자가 노동조합에 가입하지 않거나 노동조합에

서 탈퇴하는 것을 고용조건으로 하는 것(7조1호)”, “노동자가 노동조합을
결성하거나 운영하는 것을 지배하거나 또는 이에 개입하는 것과 노동조
합운영을 위한 경비의 지불에 대한 경리상의 원조를 하는 것(7조3호)”을
부당노동행위로 규정한다.
노조 내부 운영 개입, 임원 선거 개입, 조합 분열 공작, 조합 탈퇴 종용,
상부 단체 가입 방해, 파업 결의 방해 등이 부당노동행위로 문제가 된다.
또한 적극적인 활동가나 노조 내부 소수파에 대한 불이익 취급은 지배 개
입으로 간주된다. 자주성 있는 노동조합에 대항하여 제2노조의 결성에 관
여하는 것도 지배 개입으로 간주된다(니시타니 사토시, 2009: 237～238).
노조 활동 방해와 관련해서는 사용자가 합리적 이유 없이 기업 시설을
노조에 대여하는 것을 거부하거나 기업 내의 조합 활동을 금지하는 것이
객관적으로 노조에 대한 억압의 의미를 가진다면 지배 개입 의사를 가진
부당노동행위라는 판례가 형성되어 있다. 또한 노조 임원의 배치전환 등
인사 조치에 의하여 조합 활동을 방해하는 것도 부당노동행위가 된다(니
시타니 사토시, 2009: 239).
정당한 이유 없이 노조에 대한 편의제공을 중지하는 것도 부당노동행
위에 해당한다. 일본의 노동조합은 사무소, 게시판, 전임자, 조합비 공제
제도 등에서 사용자의 지원을 받는 경우가 많다. 사용자가 협정과 관행으
로 확립된 편의제공을 합리적 이유 없이 폐지하는 것은 원칙적으로 지배
개입으로 간주된다(니시타니 사토시, 2009: 241).
사용자는 기업 내에 복수노조가 병존하는 경우 단결 승인 의무에 근거
하여 중립적 입장을 유지하고 이들을 평등하게 취급할 의무를 가진다. 사
용자가 노조 사무소 등의 편의 제공에서 복수노조 사이에 차이를 두는 것
은 지배 개입의 부당노동행위가 된다. 또한 복수노조가 병존하는 경우에
한쪽 노조만 경비를 원조하는 것도 다른 노조에 대한 지배개입으로 평가
57) 아래 내용은 니시타니 사토시(2009)를 주로 참조하였다.

될 수 있다(니시타니 사토시, 2009: 243～244).

이렇듯 복수노조하에서의 차별 행위(불이익 취급)는 개별적 노동관계
에서는 채용, 임금, 수당, 복리후생, 인사고과, 승진, 차별, 배치전환, 전출,
직무배치, 징계 처분, 정신적 불이익, 노조 활동 등에서 이뤄진다. 또한 집
단적 노사관계에서 복수노조 상황하에서 사용자의 일정한 행위가 특정
노조에 대해 차별로 인정되는 사안으로는 단체교섭, 유니언숍, 조합비공
제제도, 게시판, 사무소 같은 편의제공 문제 등 다양하다.
최고재판소는 복수노조가 병존할 때 사용자의 중립적 태도 유지 의무
를 상세하게 설명하면서 사용자가 단체교섭에서 타결할 수 없는 격차 상
태를 유지하여 조합원을 경제적으로 압박하고 단결의 붕괴를 기도하는
것을 부당노동행위로 보았다. 또한 단체교섭에서 상당한 차이의 조건을
고집하는 것도 복수노조 상황에서 부당노동행위를 구성한다고 판시하였
다(니시타니 사토시, 2009: 372～374).
다른 한편으로 2노조에 대하여 사용자가 상이하게 대우하는 사정과 관
련하여 부당노동행위가 아니라는 최고재판소의 판결도 나오고 있다. 일
시금 교섭에서 사용자가 조건을 고집하여 타결을 지체하더라도 이는 노
조가 조건을 수락하거나 거부한 결과 일시금 타결이 지체된 것이므로 부
당노동행위로 볼 수 없다고 판시하였다. 게시판의 ‘대여’와 관련하여 게시
사항의 허가제 등을 조건으로 하는 것이 불합리하지만 복수노조의 일방
이 조건 수락을 거부한 결과 다른 노조가 상이한 조건을 받게 되었기에
이를 부당노동행위로 볼 수 없다고도 하였다. 조합비 공제 문제를 다룬
사건에서는 조합 분열의 결과, 소수노조로 전락한 구 노조에 대하여 조합
비 공제를 사용자가 일방적으로 중지한 것은 정당하며 부당노동행위가
아니라는 결정이 나오기도 했다(橋詰洋三, 1991: 21～23).
5. 단체교섭과 복수노조58)
일본은 배타적 교섭대표제를 채택하지 않았다. 이러한 제도는 헌법에
58) 아래 내용은 니시타니 사토시(2009)를 주로 참조하였다.

의한 노동기본권 보장에 저촉된다고 본다. 따라서 기업 내에 있는 복수노

조들은 각각 고유한 단체교섭권을 가진다. 최고재판소는 사용자가 각 조
합과 대응함에 있어서 ‘평등 취급’ 의무, 중립 의무가 부과되어 있다는 입
장을 취하고 있다(니시타니 사토시, 2009: 370).
복수노조 중 한쪽에 대해서만 단체교섭을 거부하거나 단체교섭에 즈음
하여 노조에 따라 회답 내용, 단체교섭 방법 등에 차이를 두는 것도 단체
교섭 거부 및 지배 개입의 부당노동행위가 된다. 하지만 최고재판소는 사
용자가 복수노조 모두에 거의 동일한 시기에 동일한 내용의 노동조건을
제시하고 따로따로 단체교섭을 한 결과, 종업원의 압도적 다수를 거느린
노조와는 합의가 이뤄졌지만 소수파 노조와는 조합과 의견 대립이 큰 경
우에, 사용자가 소수파 노조에 대하여 다수파 노조와 합의에 도달한 노동
조건을 수락하도록 요구하면서 강한 태도를 보이더라도 그러한 교섭 태
도가 바로 비난을 받아야 하는 것은 아니라고 판시하였다. 또한 단체교섭
방법에서 다수파 노조와는 단체교섭을 회사 내에서 사장 이하의 임원이
출석하여 실시하지만, 소수파 노조에 대해서는 교섭을 회사 밖에서 공장
총무부장 이하가 출석하는 것에 그치는 것도 불성실한 교섭이라고 할 수
없다고 하여 그 불법성을 부정하였다(니시타니 사토시, 2009: 371).
사용자가 복수노조에 대하여 동일한 내용의 제안을 하고 있음에도 불
구하고 그에 대한 노동조합 측 태도가 다르기 때문에 한쪽 노조와의 교섭
은 타결되고, 다른 노조와의 교섭은 타결되지 않는 사태가 발생할 수 있
다. 이 경우 교섭이 타결에 이르지 아니한 이유가 해당 노조의 자유로운
결정에 기인하는 것이라면 그것은 교섭의 자유의 문제가 되기 때문에, 결
과적으로 타결되지 아니한 노조 조합원의 노동조건에 불이익이 발생하더
라도 단체교섭 거부, 지배 개입, 불이익 취급 등의 부당노동행위가 성립
할 수 없다고 판시하였다(니시타니 사토시, 2009: 372).
하지만, 외견상으로는 사용자가 복수노조들에 대하여 동일한 태도로
접촉하고 있고 교섭이 불성립한 원인이 한쪽 노조 측에게 있는 것처럼 보
이더라도, 실제로는 그 진정한 원인이 사용자 측에게 있는 경우에는 예외
적으로 부당노동행위가 성립할 수 있다. 예를 들면. 사용자가 교섭에서
그 자체 합리성이 없거나 본래의 교섭 사항과 관련성이 결여된 ‘엉뚱한
조건’을 고집한 결과, 교섭이 성립하지 않고 그 결과 조합원에게 불이익

이 생긴 경우 부당노동행위가 성립할 수 있다. 예를 들어, 사용자가 일시
금의 추가 지급에 관하여 ‘생산성 향상에 대한 협력’이라는 추상적인 조
건을 제시하고 이것을 고집하였기 때문에 한쪽 노조와 교섭이 성립되지
않고 사용자가 그것을 이유로 당해 노조의 조합원에게 일시금을 지급하
지 않으려고 하는 태도는 부당노동행위로 판결되었다(니시타니 사토시,
2009: 372).
사용자가 단체교섭에 임하여 형식상 노동조합을 평등하게 취급하고 있
는 것처럼 보이지만, 스스로 이미 행한 부당노동행위라는 기성사실을 유
지하기 위해 단체교섭을 형식적으로 하고 있는 데에 불과하다고 간주되
는 경우에는 지배 개입의 부당노동행위가 성립할 가능성이 있다. 최고재
판소는 사용자가 다수 조합과 협의한 것만으로 주야2교대 방식과 계획
잔업 방식을 도입하고 다수노조의 조합원만 그 근무 체제에 편입시키는
한편, 심야업과 계획 잔업에 반대 입장을 표명한 소수노조의 조합원에게
는 일절 잔업을 명하지 않았던 경우에 “당해 교섭 사항에 대해서는 이미
당해 조합원의 단결권을 부인하거나 동 조합을 혐오하는 의도가 결정적
동기가 되어 행한 행위가 있고, 당해 단체교섭을 그와 같은 기성사실을
유지하기 위해 형식적으로 하는 것이라고 인정되는 특별한 사정이 있는
경우에는” 지배 개입의 부당노동행위가 성립한다는 입장을 보였다(니시
타니 사토시, 2009: 373～375).
마지막으로 고려할 문제는, 복수노조가 병존하는 경우 노동조합법 17
조에 근거한 사업장 단위의 효력 확장 문제다. 예를 들어, 1/4 미만의 노
동자가 별개 노조로 조직되어 있는 경우 다수노조의 협약이 적용되는 것
일까? 니시타니 사토시에 따르면, 이를 긍정적으로 보는 견해는 세 가지
로 나뉜다. 첫째, 소수파 노조가 독자적인 단체협약을 체결하고 있는지
여부와 무관하게, 또한 효력 확장에 의해서 소수파 노조의 노동조건이 유
불리의 어느 쪽으로 변경되는지와 무관하게 다수파 노조의 협약의 효력
확장이 필요하다고 본다. 둘째, 소수파 노조가 존재해도 그것이 단체협약
을 체결하고 있지 않거나 단체협약이 실효되어 있는 경우에 한해서만 효
력 확장을 인정한다. 셋째, 다수파 노조의 협약 가운데 소수파 노조의 협
약보다 유리한 부분만이 소수파 노조의 조합원에게 적용되고 소수파 노

조가 획득하고 있던 유리한 노동조건은 그대로 존속한다는 견해가 있다
(니시타니 사토시, 2009: 458～459).
물론 단체협약의 효력 확장을 부정하는 견해도 있다. 이 글에서 주된
인용자가 되고 있는 일본의 법학자 니시타니 사토시도 노조법 17조에 근
거한 효력 확장은 소수파 노조의 조합원에게는 미치지 않는다는 설을 지
지하면서, 타인의 협정이 자기 의사와 무관하게 그 노동조건을 결정한다
는 효력 확장 제도의 문제점은 다수파 노조에 속해 있지 않은 노동자가
고유한 노동조합을 조직하고 있는 경우에 여실히 드러난다고 지적한다
(니시타니 사토시, 2009: 460).
6. 일본 사례의 함의
일본에서는 헌법 28조에 보장된 노동기본권의 정신에 따라 복수노조와

복수 교섭을 동시에 허용하고 있다. 복수노조가 병존할 경우 단결권은 물
론 단체교섭권에서도 노동조합들 사이의 등등한 권리를 보장하고 있는
것이다. 하지만, 사용자가 복수노조 상황을 이용하여 사용자에 협조적인
노조를 선호하고 사용자에 도전적인 노조에 차별을 가하는 부당노동행위
를 자행함으로써 모든 노동자에게 결사의 자유와 단체교섭권을 보장한다
는 헌법적 취지를 무력화시키는 사례도 발견되고 있다. 이러한 사례들은
기업별노조 체계에서의 복수노조 ‘병존’ 상황과 맞물리면서 노조 활동과
노사관계에서의 복잡성을 가중시키는 것으로 보인다.
따라서 일본 노동조합들 사이의 동등한 권리는 주로 기업별 노동조합
들 사이의 관계에 관한 것이며, 기업별노조가 지배적인 일본의 사정을 고
려할 때 하나의 사업장에 산업별 노조와 기업별노조가 ‘병존’하는 사례가
점증하는 한국의 사정과 일본의 사정을 노조 조직 형태에 대한 진지한 고
민 없이 단순 비교하는 것은 무리가 있다고 생각된다.
복수노조와 단체교섭 문제와 관련하여 한국에서는 산업별 노조와 기업
별노조를 대등하게 볼 수 있는지의 문제가 쟁점이 되고 있다. 개별 노동
자가 기업을 초월해 자유롭게 단결한 조직인 산업별 노조와 비교할 때,
특정 기업의 종업원들로만 배타적으로 조직된 기업별노조가 조직 대상과

규모, 나아가 산업과 사회에 미치는 기능과 역할에 상관없이 결사의 자유
와 단체교섭권 행사에서 동등한 노동기본권을 누려야 할 대등한 조직이
라 보기는 어렵지 않을까 생각된다.
일본 사례와 관련하여 한 가지 지적하고 싶은 점은, 복수노조 상황하에
서의 부당노동행위 여부에 대한 판단은 제반 사정을 종합적으로 고려하
여 결국 법원에서 이뤄지고 있으며, 이는 노사 주체가 노사관계와 단체교
섭에서 갖는 자율성을 약화시키고, 노동자 자치와 노사 자율의 문제를 사
실상 법원의 법률적 해석과 판단에 의존하는 현실이다.
‘사법농단’ 사태에서 보이듯이 ‘법의 지배(the rule of law)’에 대한 신뢰
가 현저히 무너진 한국의 경험을 바탕으로 해석하자면, 노동조합의 입장
에서 볼 때 노동 친화적인 양심적 판사를 만나면 승소하는 것이고 그렇지
못하면 패소하는 사법 줄서기의 희생양으로 전락하게 되는 것이다.
결론적으로 일본 최고재판소의 판례들은 그 대부분이 기업별노조들 사
이의 문제를 다룬 것으로, 산업별 노조와 기업별노조의 문제가 점증하는
한국의 사정에 대입하기에는 한계가 있는 것으로 보인다. 다른 한편으로
일본의 사례들은 복수노조 상황에서 사용자에 의한 단체교섭 및 단체협
약에서의 차별이 이뤄질 경우, 이러한 문제들이 노조 내부에서 자율적으
로 해결되지 못하고 사법부의 심판을 받아서 처리되는 노동문제와 노사
관계의 ‘사법화’ 문제를 돌아보게 한다.
2017년 일본의 노조 조직률은 17.1%였고, 유노조 사업장에서 단체협약
을 체결한 비율은 94.7%였다. 1989년 25%대에 육박했던 노조 조직률은
지난 20여 년 동안 지속적으로 하락하였고, 그에 맞추어 노동시장에서의
단체협약 적용률도 꾸준히 하락하였다. ‘복수노조’라는 결사의 자유를 보
장한 권리가 ‘기업별노조주의’에 얽매이면서 일본 노동조합운동의 반전을
어렵게 하고 있는 것은 아닌가 되묻게 된다.
윤진호(2011)는 일본의 노동운동의 쇠퇴 원인을 복수노조 제도 및 이
에 따른 노조 간 경쟁 격화로 돌리는 것 역시 잘못된 진단이라고 지적한
바 있다. 영국 등 여러 나라에서 사업장 단위 복수노조 제도가 존재하고
있음을 주목하면서 일본에서 노사협력주의 노조가 득세한 원인은 복수노
조 제도 자체보다 기업별 노동조합-기업별 노사관계라는 요인에서 찾아

야 한다고 본 것이다. 기업별 체제에 안주한 일본의 노동운동과 달리 한
국의 노동조합들이 ‘산별노조-산별교섭 체제’로의 전환을 위해 노력해 왔
음을 지적하면서, 복수노조 시대를 맞아 기업별노조 시대로 돌아갈 것이
아니라 진정한 의미에서의 ‘산별노조-산별교섭 체제’가 자리 잡도록 해야
함을 강조한 것이다.
“얼핏 생각하면 사업장 단위 복수노조 제도 아래서 산업별 노조가 위
기에 몰릴 것으로 생각하기 쉽지만, 중장기적으로는 오히려 기업의 틀을
벗어나 노조 자원을 보다 집중적이고도 유연하게 사용할 수 있고 단결력
과 투쟁력 및 정치적, 사회적 영향력이 더 큰 산업별 노조가 기업 내의 노
조에 비해서는 훨씬 발전가능성이 크다는 것을 인식해야 한다”는 것이
윤진호 교수의 판단이었다(윤진호, 2011: 91).
제5절 소 결
아시아 사례로 인도네시아, 필리핀, 일본을 살펴보았다. 세 나라의 공통

된 특징은 기업별노조 형태가 지배적이라는 점이다. 이로 인해 노사관계
와 단체교섭 역시 기업별이나 사업장 수준에서 이뤄지고 있다.
‘복수노조’와 관련해서는 인도네시아와 일본의 경우 복수노조가 상급단
체는 물론 단위사업장에서도 허용되고 있으나, 필리핀에서는 상급단체의
복수노조만 허용될 뿐 단위사업장의 경우 ‘노조 공인 선거’를 통한 배타
적 단체교섭권 획득 절차를 밟는 미국식 모델이 이식되어 있다.
단체교섭과 관련해서는 일본의 경우 모든 노조에 교섭권을 보장하여
복수노조 사업장의 경우 소수노조 혹은 2노조도 단체교섭을 할 수 있다.
하지만 복수노조가 허용되는 인도네시아의 경우 단체교섭에 대하여는 종
업원의 과반수의 지지를 받아야 교섭권을 부여하는 사실상의 ‘창구단일
화’ 절차를 강제하고 있다. 상급단체 수준에서만 ‘복수노조’를 허용하는
필리핀에서는 당연히 공인 선거에서 종업원의 과반수를 얻는 노조에 한
하여 배타적 교섭권을 부여하고 있다.

유노조 사업장에서 단체협약이 체결된 비율은 일본의 경우 90%를 넘
는 것으로 추정되지만, 인도네시아는 50%에 못 미치고, 필리핀은 10%에
도 못 미치는 것으로 파악되었다. 이는 미조직 사업장을 포함한 전체 노
동시장을 대상으로 할 때, 단체협약 적용률이 일본의 경우 15～16% 안팎,
인도네시아는 4～5% 안팎, 필리핀은 1～2% 안팎인 것으로 추정된다.
노동조합 활동의 본령인 단체교섭 수행과 단체협약 체결에서 일본의
사정이 나아 보이는 것은, 비록 기업별노조 형태이기는 하나 산업별 수준
에서 조직적으로 뿌리 내린 상급단체의 인력과 자원의 상대적 풍부함 때
문으로 보인다. 또한 상급단체 수준에서의 경쟁과 갈등을 조정하고 조율
하는 경험과 훈련이 잘 되어 있기 때문으로 풀이된다.
아시아 3국에 대한 조사 연구에서 다음의 결론을 얻었다. 기업 혹은 사
업장 단위의 복수노조와 복수의 단체교섭을 제도적으로 보장하는 제도와
별개의 문제로, 기업별노조주의가 노동조합 형태와 노사관계에서 지배적
인 경우 노동조합의 단결권과 단체교섭권은 실질적으로 강화되기 어렵다.
단체교섭 적용률과 단체협약 체결률을 높이기 위해서는 기업 단위의 단
체교섭을 지원하는 상급단체의 기능과 역할을 강화해야 한다. 상급단체
의 인력을 증원하고 자원을 늘려야 하며, 상급단체의 조정과 지원 역할을
강화해야 한다.
기업별노조가 지배적인 환경에서 복수노조 허용은 노동조합 수를 늘리
기는 하지만, 조합원 수를 늘리는 데는 한계를 보여주고 있다. 노동조합
수 증가는 새로운 사업장을 조직해서라기보다는 이미 노동조합이 조직된
사업장에 또 다른 노조가 조직되기 때문으로 보이며, 이러한 사정은 ‘결
사의 자유’가 ‘분열의 자유’로 왜곡되는 과정이라고 이해할 수 있다. 물론
이는 결사의 자유에 따른 복수노조의 문제라기보다는 기업별노조주의의
문제 때문이다.
한마디로, 아시아에 고착된 기업별 노동조합 형태와 결합된 변태적이
고 왜곡된 모습의 복수노조는 노동시장 전반에 걸쳐 노동자들의 단결권
과 단체교섭권을 촉진하기보다 특정 기업에 속한 종업원들 간의 경쟁을
허용함으로써 노동자의 단결권과 단체교섭권 강화에 의미 있는 기여를
하고 있지 못하다. 상급단체의 인력과 자원이 부족하고 단위노조에 대한

조정 역량과 지도 능력이 빈약한 인도네시아와 필리핀의 경우, 이러한 문
제점은 증폭되면서 노동조합운동의 지속가능성을 약화시키고 있다.
이러한 기업별 노동조합 형태의 구조적 문제는 노동시장 전반을 포괄
하는 단체교섭과 사회적 대화, 정책 참가 등 상급단체의 일상 활동의 부
재를 초래하였다. 그 결과, 상급단체의 활동 중심이 단체교섭과 단체행동
을 촉진하고 현장의 단위노조를 지원하고 조정하는 데 맞춰지지 못하고,
조합원의 이해를 벗어난 사회적 이슈의 캠페인, 로비, 시위에 맞춰짐으로
써 노조 조직률과 단체협약 적용률 하락 추세는 (특히 필리핀에서) 계속
될 것으로 예상된다.
한국의 역사적 경험에 미루어 볼 때, 복수노조 허용은 기존의 ‘어용’ 노
동운동에 맞선 새로운 노동운동의 제도화를 가능케 하여 노동자의 권리
를 보장하고 이익을 향상하여 사회민주화에 기여하는 지속 가능한 사회
경제적 거버넌스를 강화하는 데 기여해 왔다. 그러나 경쟁적으로 출현한
새로운 노동운동이 노동시장과 노사관계 제도의 틀 안에 인입된 상태에
서도 기업별노조주의가 극복되지 못한 결과, 노동자의 단결권 보장과 교
섭권 확대가 노동 현장에서 활발하게 이뤄지지 못하고 지체되는 경우를
자주 목격하게 된다. 기업별노조주의라는 변태스럽고 왜곡된 노동조합
형태로 말미암아 ‘결사의 자유’가 노동자 운동을 크고 강하게 만드는 ‘단
결의 자유’로 발전하지 못하고 ‘분열의 자유’로 퇴행하는 경우가 발생하고
있는 것이다.
한국에서는 노조원의 절반 이상이 초기업별 노동조합에 속해 있다. 금
속, 금융, 공공, 보건 등의 부문에서 산업별 노동조합이 정착되었고, 비정
규직 운동에서도 초기업 단위 노조의 위력이 날로 커지고 있다. 인도네시
아에서는 복수노조와 단체교섭에서 창구단일화는 모두 기업별노조 사이
의 문제이지만, 한국에서는 기업별노조와 산업별 노조 사이의 문제가 되
고 있다. 일본에서는 복수노조와 복수 교섭의 문제가 기업별 수준의 사용
자와 기업별 수준의 노동조합 사이에 발생하고 있지만, 한국에서는 이 문
제가 기업별 수준의 사용자와 산업별 수준의 노동조합 사이에 발생하고
있다. 다른 한편으로 한국의 산업별 노동조합은 개별 사용자 수준을 한데
묶은 초기업별 다사용자(multi-employers) 교섭을 요구하고 있다.

이제 한국에서 결사의 자유는 ‘복수노조’라는 즉자적 대응을 넘어 산업
별 노동조합 형태와 초기업별 노사관계 수준을 전망하면서 진정한 의미
의 ‘결사의 자유’에 부합하는 단체교섭의 권리를 어떻게 증진할 것인가를
고민하는 단계로 나아가고 있다. 그 해답은 ‘결사의 자유’를 ‘복수노조’로
좁게 인식하던 시절의 유물로 탄생한 현행의 창구단일화 제도를 초기업
별 수준의 노조 형태와 노사관계라는 시대적 과제에 맞게 재편하는 작업
과 동시에, 기업별노조주의에 기반한 자율 교섭을 통해 종업원의 권익을
보장하려는 일본식 시스템의 한계를 극복하려는 노력에서 찾아야 할 것
으로 보인다. 그리고 그 출발은 기업별 노동조합, 즉 특정 기업에 속한 근
로자(employees)를 위해 기능하는 조직을 노동조합(trade union)이라 부
를 수 있는가라고 하는 보다 본질적인 질문에서 시작해야 한다.
제7장
노동자 대표권의 확장 : 유럽 각국의 경험
유럽 각국 사례를 통해 복수노조와 단체교섭에 관한 법과 제도가 실제

노동현장에서 어떻게 ‘작동’하고 있는지를 살펴본다. 해외 사례를 통해서
확인하고자 하는 것은, 결사 및 교섭의 자유가 어느 정도로 어떻게 구현
되고 있는지에 관한 것이다. 단체교섭 과정에서 다양한 노동자들의 이해
대변 정도를 살펴보고자 한다.
본 연구에선 복수노조 제도에서 사업장 교섭에서 노조의 참여방식(이
른바 교섭창구 단일화)과 관련하여 한국과 더불어 영국, 이탈리아, 프랑
스 등의 세 나라를 비교 모델로 선정했다. 세 나라를 선정한 이유는 ‘교섭
참가 노조(대표 노조)의 선출방식’과 ‘노동조합의 대표대상’이라는 기준과
관련된다. 먼저, ‘교섭대표노조의 선출방식’은 현재 우리나라 복수노조 제
도에서 노조가 개선의 핵심 대상으로 제기하고 있는 창구단일화 제도를
염두에 두고59) 다른 나라의 사례와 비교하기 위한 요소이다. 그다음, ‘노
조의 대표대상’은 교섭에 참여하는 노조가 누구를 대표해서 참여하는가
59) 민주노총에선 ‘복수노조 자율교섭’을 주장한다. 이는 ‘복수/소수노조의 노조할 권

리보장, 교섭창구 단일화 강제제도 폐지, 소수노조의 교섭과 쟁의권 보장, 산별교
섭 제도적 보장’을 내용으로 한다(민주노총 교육원 교육지 2018-4호, “ILO 핵심
협약 비준과 노동기본권”).
제7장 노동자 대표권의 확장: 유럽 각국의 경험 205
라는 질문의 답이다. 이 문제는 앞의 교섭대표노조의 선출방식과 연관되

는 요소로 조합의 성격, 조합이 맺은 협약의 성격, 협약의 확대적용과도
관련을 갖는다.
일반적으로 노조는 노조에 가입한 조합원을 대표하면서도 동시에 자신
의 조직 대상인 전체 노동자(가령, 사업장에선 종업원)를 대표하고자 한
다. 하지만 둘 중 누구에 더 기초하고 있는가? 노조의 핵심 대표대상인
두 집단 간에 노조가 중시하는 비중 정도는 한 사회의 제도적, 역사적, 문
화관행적 차원에서 달리한다. 가령, 한국의 노조법 제29조1항에선 “노조
의 대표자는 그 노조 또는 조합원을 위하여 사용자나 사용자단체와 교섭
하고 단체협약을 체결할 권한을 가진다”고 규정하여 조합원의 대표 비중
을 압도적으로 높이 규정하고 있다. 반면에 프랑스의 노동법은 ‘대표적 노
동조합(syndicat représentatifs)’이란 개념을 두어(프랑스 노동법 L2121-1),
노조는 교섭에 참여 시 조합원이 아니라 조직 대상 노동자 전체를 대표한
다고 가정한다. 이러한 차이는 당연히 교섭에 참여하는 노조를 결정할 때
결정주체를 달리하게 된다. 다시 말해, 한국의 경우 교섭 참여 노조의 결
정은 조합원과 연관되며, 프랑스의 경우는 교섭 참여 노조 결정에 조직
대상 전체 노동자가 참여한다.60) 결국, 한국의 복수노조 제도를 전망함에
있어, 교섭대표노조 선정 방식을 고민함에 있어, 또한 노동자의 대표권을
고민함에 있어 두 가지 기준이 중요한 요인이라고 가정한다.61)
이에 따라 노조는 단일화가 없고 협약확대적용효과가 낮지만, 종업원
인증제도가 있어 종업원이 교섭노조 선정에 영향을 미칠 수 있는 경우
(영국), 노조가 조합원을 대표하지만 교섭 시 노조창구를 단일화하여 유
일한 교섭단을 두는 경우(한국), 노조가 기본적으로 조합원을 대표하지만
전체 노동자를 대표하기 위해 노조통합교섭기관 설립의 경우(이탈리아),
60) 노조의 대표 대상은 한국이나 프랑스에서처럼 법률로 명시된 국가도 존재하지만,

그렇지 않고 법률로 명시하지 않은 국가도 존재한다. 어쨌거나, 단체협약 효력확
장제도가 발달하여 조합원을 대표하는 노조가 맺은 단체협약이 사실상(de facto)
결과적으로 모든 조직 대상 노동자에게 적용되는 결과를 낳는 환경에서는 노조가
조합원뿐만 아니라 조직 대상 노동자에게 영향을 미치고 있다고 볼 수 있다. 이
같은 국가의 경우 교섭 참여 노조를 선정할 때 조직 대상 노동자의 의견을 포함
하는 제도나 관행이 형성된다.
61) 한국과 프랑스 간 ‘노조 대표성’ 개념 차이에 대해 박제성(2002)을 참조.
노조가 노동자 전체를 대표하고 교섭 참가를 위한 대표성의 문턱을 두는

경우(프랑스)를 살펴보고자 한다.
한편 그동안 배규식 외(2008), 조성재 외(2009) 등에서 각국의 단체교
섭 구조 및 단체협약에 관한 제도적 연구는 다수 수행되었다. 본 연구에
서는 유럽의 복수노조 사례를 다룸에 있어 단순히 각 나라의 제도와 특징
을 소개하는 것을 넘어 네 가지의 독특한 목적을 갖는다. 첫째, 법제도 소
개를 넘어서 해당 법제도가 실제 노동현장에서 어떻게 작동하고 있는지
구체적인 사례를 분석하는 것을 목적으로 한다. 이 글에선 복수노조 환경
아래에서 일어나고 있는 단체교섭, 노사관계의 이슈에 대한 연구나 문제
점을 제도에 국한하지 않고 상황이나 행위자의 문제까지도 검토하고자
한다. 특히 복수노조 제도에서의 노조운동, 사용자단체의 대응에 대해 다
루고자 한다.
둘째, 이 글에서 대상으로 하고 있는 세 나라 모두 21세기에 들어서면
서 복수노조 제도와 관련한 개혁을 추진했다. 최근 개혁의 문제의식을 살
펴봄으로써 복수노조 제도와 관련된 국제적 흐름을 살펴본다. 더불어 개
혁의 목적과 개혁 시행 후 가져온 결과 및 효과의 관계를 살펴본다.
셋째, 한국에서 복수노조 제도를 개선한다고 했을 때, 제도개혁과 관련
한 시사점을 도출하고자 한다. 제도와 기능은 구분된다. 제도는 다양한
이해관계자들을 둘러싼 힘과 요구들이 잠정적으로 응고된 결정체이다.
제도가 도입될 당시 명시적 혹은 묵시적으로 제시된 목적과 달리 기능하
는 경우가 많다. 제도가 원래 목적과 다른 기능이나 효과가 있을 때 이는
제도 자체의 문제일 수도 있지만, 정치 혹은 경제 상황의 변화나 행위자
의 전략 수정에 따른 결과일 수도 있다. 세 나라의 제도개혁의 목적과 그
효과를 살펴봄으로써 한국의 복수노조 제도 개혁에 대한 시사점을 도출
하고자 한다.
특히, 앞서 한국의 복수노조 제도가 갖는 한계로 지적됐던 문제, 즉 사
용자단체의 개입 유인 차단(부당노동행위 근절), 창구단일화가 갖는 비민
주성(소수노조의 배제 효과)에 관한 문제를 우리가 살펴본 세 나라의 사
례와 연결 지어 생각할 수 있다.
이것은 두 갈래의 상반된 방향으로 대별된다. 하나는 창구단일화를 축
소 혹은 폐지하고 자율교섭의 성격을 증대하는 방향이다. 창구단일화 과

정에서 사용자에게 부여된 개별교섭 동의권이62) 현실에서는 친사용자 노
조가 소수일 경우는 개별교섭을 진행하고 친사용자 노조가 다수일 경우
는 교섭창구 단일화를 요구하는 방식으로, 창구단일화 제도가 복수노조
중 사용자가 선호하는 교섭대상을 선택할 수 있는 효과를 제공한다는 비
판이 있다. 이에 따라 사용자의 동의가 없더라도 소수노조의 신청을 통
해 개별교섭을 진행할 수 있는 가능성을 열어 놓아야 한다는 주장이 제기
된다. 창구단일화를 축소 혹은 폐지하고 소수노조도 교섭을 제안할 수 있
도록 하는 자율교섭제도를 도입하는 방향으로 제도개선이 이루어질 수
있다.
다른 하나는 노조의 대표성을 증대하고 교섭과 협약의 공적 성격을 증
대하는 방향이다. 창구단일화를 그대로 유지한다면 교섭과정에서 조합원
과반수 교섭대표노조뿐만 아니라, 소수노조의 의견이 수렴될 수 있는 방
안을 마련하는 방안이다.63) 이는 교섭과정에 노조원 수 비례대표방식으
로 교섭위원을 선정하거나(input의 영역), 협약체결 시 소수노조의 조합
원을 포함한 총회 또는 대의원대회를 두어 단체협약에 소수노조의 의사
가 반영될 수 있도록 하는 것(output의 영역)이다.64)
62) 노동조합 및 노동관계조정법 제29조의2(교섭창구 단일화 절차) ① 하나의 사업

또는 사업장에서 조직형태에 관계없이 근로자가 설립하거나 가입한 노동조합이
2개 이상인 경우 노동조합은 교섭대표노동조합(2개 이상의 노동조합 조합원을 구
성원으로 하는 교섭대표기구를 포함한다. 이하 같다)을 정하여 교섭을 요구하여
야 한다. 다만, 제2항에 따라 교섭대표노동조합을 자율적으로 결정하는 기한 내에
사용자가 이 조에서 정하는 교섭창구 단일화 절차를 거치지 아니하기로 동의한
경우에는 그러하지 아니하다.
63) 가령, 제29조의2, “③ 제2항에 따른 기한 내에 교섭대표노동조합을 정하지 못하고
제1항 단서에 따른 사용자의 동의를 얻지 못한 경우에는 교섭창구 단일화 절차에
참여한 노동조합의 전체 조합원 과반수로 조직된 노동조합(2개 이상의 노동조합
이 위임 또는 연합 등의 방법으로 교섭창구 단일화 절차에 참여한 노동조합 전체
조합원의 과반수가 되는 경우를 포함한다)이 교섭대표노동조합이 된다”고 규정
한 과반수 교섭대표노조 조항을 삭제하는 방안을 고민해 볼 수 있다.
64) 나아가, 이 같은 문제의식은 새로운 층위에서 고민될 수 있다. 단체협약이 사업장
에서 조합원을 대표한 노조들이 서명한 것이라도 사업장 단위에서 그 효력이 일
반적으로 확장된다면 이 협약은 단지 조합원들의 것일 뿐만 아니라 종업원 전체
의 것이 된다. 그렇다면 단체협약을 단지 조합원 대표 영역뿐만 아니라 종업원 대
마지막으로 넷째, 사업장 차원에서 규정된 복수노조 창구단일화 제도

와 초기업교섭의 관계에 대해 염두에 두겠다. 이는 교섭창구단일화 제도
가 산별교섭을 형해화시켰다는 비판이 존재하기 때문이다(권혁, 2012: 10).
또한 현재 초기업교섭이 제도화되지 않은 상황에서 초기업 단위 노조의
특수성을 배려하지 않으면 창구단일화 과정에서 초기업 교섭의 동력이
사라진다는 염려이다. 그리하여 초기업 교섭으로의 유인동기를 제공하거
나 산별노조는 단일화 대상으로 제외하여야 한다는 주장이 제기되기도
한다(이정희, 2016: 38). 이러한 측면에서 해외 사례에서 사업장 수준의
교섭과 초기업 교섭이 어떻게 연동되고 있는지 살펴보고 시사점을 도출
하겠다.
이와 같은 목적을 두고 국제적 비교를 위해 각 나라 복수노조 제도의
특징을 형성하는 주요 요인에 대해 살펴본다. 첫째, 노조의 대표 대상이
다. 해당 국가에서 노조는 해당 노조에 가입한 조합원을 대표하는가, 가
입대상 종업원 전체를 대표하는가의 문제이다. 둘째, 교섭 주체로서 노조
다. 해당 국가에서 노조가 배타적인 교섭 주체인가와 같은 단결권과 교섭
권의 연결 여부이다.
<표 7-1> 기업교섭에서 대표대상과 교섭참가 범위에 따른 국제 분류

노조독점 비노조허용
조합원 한국, 일본 -
종업원 프랑스, 이탈리아, 스페인, 영국 미국
이와 관련하여 각국 사례에서 살펴보아야 할 것들은 다음과 같은 요소

이다.
1) 기업 단위에 효력을 미치는 협약 체결을 위한 교섭방식

- 노조의 대표 대상(조합원, 노동자)
2) 노동조합 교섭대표권 확보 및 행사 방식
- 교섭대표권 확보과정에서 사용자의 개입(부당노동행위의 차단)
표의 영역에서 고민해 볼 수 있다.

<표 7-2> OECD 회원국 단체교섭 시스템 비교(2015년 기준)

주요 노조 사용자 노사
집중화 협약
교섭 조정 조직률 단체 관계
정도 적용률
단위 (민간) 조직률 수준
한국 기업 분권화 없음 5〜10 10〜20 10〜20 낮음
영국 기업 분권화 없음 10〜20 30〜40 20〜30 중간
이탈리아 부문 집중화 낮음 20〜30 50〜60 80〜90 낮음
프랑스 부문 집중화 낮음 5〜10 70〜80 90+ 중간
자료 : OECD(2017), OECD Employment Outlook 2017.
3) 교섭대표가 체결한 협약의 효력 범위

4) 특정 사업장을 기준으로 복수의 노조 간 조직화 경쟁, 경쟁의 목적,
양상, 이러한 갈등과 경쟁을 유발하는 교섭체계(제도)의 특징
연구대상 국가들은 <표 7-2>에서처럼 주된 교섭 단위, 집중화 정도,

조정기능, 조직률, 사용자단체 조직률, 단체협약적용률, 노사관계의 질 등
특성을 고루 반영하도록 선정하였다.
제2절 프랑스
1. 개 요
프랑스에서 산업 수준에서의 교섭은 1, 2차 세계대전을 거치면서 제도

화됐지만, 기업 차원에서 교섭이 제도화된 것은 50년 안팎의 역사를 지니
고 있다. 1950년 중반부터 기업 수준의 교섭이 진행된 곳도 있지만, 기업
차원의 노조 지부는 1968년 그르넬 교섭에 따른 입법 결과에 의해 허용된
다. 이후 1982년 11월, 정부는 사용자에게 기업 차원에서 교섭 의무를 부
여하고, 임금 및 노동시간에 대해 매년 교섭을 진행하도록 법제화했다.
프랑스에선 대부분의 노동자들(2004년 90.4%)이 1차적으로 산업 수준
의 협약을 적용받고 있다. 산별협약의 적용 없이 기업협약만 적용받고 있
는 노동자는 1.9%에 불과했다(Combault, 2006). 그리하여 프랑스의 산업
관계는 1차적으로 산별 협약에 의해 규율된다고 볼 수 있다.

단체교섭에 참여하는 노조는 ‘대표적 노조’란 이름으로 조직대상 노동
자 전체를 대표한다. 이는 단체교섭의 결과인 단체협약이 조합원뿐만 아
니라 비조합원에게도 동일하게 확대 적용되는 협약확장적용 제도와 연관
을 갖는다. 또한 협약확장적용 제도는 산별협약이 해당 산업 전체 노동자
에게 확장 적용될 뿐만 아니라, 협약이 존재하지 않는 산업에서도 유사한
산업의 협약을 산업을 넘어 확대할 수 있는 제도도 존재하는 등 매우 발
달해 있다(손영우, 2018: 111～112). 프랑스에서 협약은 이에 서명한 노조
를 기준으로 적용되는 것이 아니라, 협약과 관련한 사용자를 중심으로 이
와 노동계약을 맺은 자 모두에게 전부 적용된다(L2254-1).65)
한편 단체협약이 서명한 사용자를 매개로 전체 노동자에게 영향을 미
치기 때문에, 교섭 참가 노조는 노조 조합원의 대표보다는 전체 노동자를
대표하고 있다는 대표성(representativité)을 입증하여야만 했다. 결국 노
조가 교섭에 참가할 수 있는 권한, 즉 대표성의 입증 혹은 충족 여부가 주
된 관건이 되었다.
특히, 2008년 단체교섭 시 노조의 대표성 규정에 관한 법률을 제정했
다. 이전에 정부가 제시한 기준에 따라 법률로 규정하여 항구적인 참여를
보장했던 교섭참가 노조선정방식을 경제사회협의회(구 노사협의회) 노동
자위원 선거(일명, 직업선거 élections professionnelles) 득표율을 중심으
로 주기적으로 선정하게 됐다.66) 구체적으로 기업 수준의 교섭 참가 권한
을 직업선거에서 10% 이상 획득한 노조에게 부여했다. 또한 기업협약을
맺을 시 직업선거 결과에서 유효 유권자 50% 이상의 지지가 있는 노조
(들)의 서명이 있을 때 유효하도록 했다. 이는 교섭 권한에 10%의 문턱을
둠으로써 프랑스 노조 현황을 단순화하고자 했던 바람과 50% 이상의 지
지를 획득한 노조가 서명해야 협약이 유효한 것으로 하여 협약의 정통성
제고를 목적으로 했다.
65) 이에 대한 역사적 기원에 대해선 손영우(2018), pp.118～121 참조.

66) 노동법에는 직업선거 득표율을 포함하여 공화국 가치 존중, 독립성, 재정적 투명
성 등 7개의 병합적 성격을 지닌 기준이 제시되어 있다(L2121-1). 그중 대표성 부
여에 핵심적 양적 기준이 되는 것은 직업선거 득표율이다. 구체적인 내용은 손영
우(2018), pp.144～145 참조.
[그림 7-1] 프랑스 기업협약 체결 수(1983～2016년)

(단위 : 천 개)
자료 : Pernot(2018), p.45.
대표성 제도 개혁의 배경에는 사회적 대화의 진화가 있다. 우선, 정부

가 주도했던 2003년 퇴직연금개혁, 2006년 최초고용계약(CPE) 도입 시도
가 노조와 시민들의 반대로 좌초된 이후, 정부는 노동 관련 정책입법에
앞서 사회적 협의를 의무화했다. 그러면서 프랑스 정치과정에서 사회적
협의의 중요성이 증대했다. 다른 한편으로 1990년대 후반부터 노동시간
35시간제도 도입과정에서 고용창출 효과를 높이기 위해 전국적으로 사업
장 교섭이 진행되면서 교섭의 분권화(décentralisation)가 진행됐다. 사업
장에서 실질적으로 교섭이 진행되면서 노조의 규모와 상관없이 대표적
노조라면 단독으로 협약을 맺을 수 있도록 했던 복수노조 제도가 문제 제
기됐다. 특히 노조의 대표성에 대해 지속적으로 논쟁됐고 그 결과로 2008
년에 개혁을 진행했다. 2008년 개혁은 정부와 사용자단체, 그리고 거대노
조라 할 수 있는 CGT와 CFDT 주도로 진행됐다.
한편 대표성 제도 개혁에 따라 기존의 비대표 노조(소수노조)도 경우
에 따라 기업, 산업, 전산업 교섭에 참여할 수 있는 가능성이 열렸다. 이
러한 변화가 지난 10년간 어떤 변화를 제공했는지 복수노조 소수권한 보
장이 노조의 교섭력, 노조지지율에 미치는 영향에 대해 살펴보겠다.
2. 프랑스 복수노조 제도의 특징
가. 단일 교섭과 단일 협약
프랑스 사업장에서의 교섭은 크게 노조 존재 사업장과 노조 부재 사업

장으로 구분할 수 있다. 노조가 존재하는 사업장에선 사업주는 교섭의 의
무를 지니며 대표성을 지닌 노조의 교섭 요구에 응해야 한다. 하나의 대
표 노조가 교섭을 요구하면 사용자는 다른 대표성을 지닌 노조에게 이를
알리고 교섭 일시와 장소를 정해 모든 대표 노조가 참여하게 된다. 기업
내 협약은 하나의 의제에 대해 단일한 협약만이 존재하며 이는 전체 사업
장에 있는 종업원에게 적용되게 된다.
그렇다면 사용자는 대표성을 지닌 노조와 각각 개별적으로 교섭할 수
없는가? 없다. 교섭 요청이 있으면 다른 노조에게 알려야 한다. 그럼 사업
장에는 하나의 협약만이 존재하는가? 최소 각 영역에 대해선 하나의 협
약만이 존재한다. 왜냐하면 노조는 노조원뿐만 아니라 종업원 전체를 대
표해서 교섭에 참여하기 때문이다.(Jean-Marie Pernot 인터뷰)
이에 비해, 사업장에 노조가 없다면 교섭의 여부는 전적으로 사용자의
결정에 달려 있다. 그래서 정부가 무노조 사업장에서의 교섭을 허용하는
것에 대해 노조는 노조를 무력화시키는 행동이라 비판하기도 했다. 노동
자 측면에서 노조가 없어 역관계에서 현격한 차이를 느끼지만, 개별계약
보다는 단체협약을 통해 규율될 수 있는 이점이 있다.
나. 교섭의 참여와 협약의 유효성 규율
프랑스의 교섭제도는 교섭의 개시와 종결(협약의 유효성)만을 규율할

뿐 과정에 대해 규율하지 않는다. 개시는 사업장 내에서 10% 이상의 직
업선거 득표를 획득하고 있는 대표적인 노조가 교섭을 요구하면서 시작
된다. 사용자는 노조의 요구를 받으면 교섭 책임이 발생하고 다른 노조들
에게 통보하면서 하나의 테이블에서 교섭을 시작한다. 그리고 대표 노조
들 중 50% 이상 비중을 지니고 있는 노조(들)이 동의하면 그 합의는 의
미를 갖는다. 그래서 교섭의 과정이 몇 년에 걸쳐 지속될 가능성도 있다.

초기업 수준에선 다른 원칙이 적용된다. 대표성 획득을 위한 지지율이
8%로 상대적으로 낮다. 또한 협약의 유효도 30% 이상의 노조(들) 동의와
50% 이상의 노조(들)의 반대가 없을 시 유효하여 사업장(기업) 교섭보다
개시와 종결에서 비교적 용이하다고 할 수 있다.
노조의 대표성 기준은 직업선거 결과뿐만 아니라 <표 7-3>에서처럼
다른 내용도 존재한다. 대표성을 획득하기 위해선 노조가 일곱 가지 기준
을 모두 충족시키고 있어야 하지만 결정적인 기준은 선거 득표율이다.
한편 초기업 수준에선 사용자들에게도 대표성이 부여된다. 2014년부터
해당 산업 범주에서 전체 가맹 기업 중 8% 이상이 가입해 있거나, 혹은 전
체 가맹 기업이 고용하고 있는 총 노동자 중 8% 이상을 고용하고 있는 사
용자단체에 대표성을 부여한다. 협약은 하나 이상의 사용자 대표 단체의
서명으로 유효하고 과반수 단체(고용 노동자 수의 비중률 과반수)가 거부
할 수 있다(L2261-19). 사용자단체 역시 대표성을 획득하기 위해선 위의
지지도가 핵심 기준이지만, 추가적으로 공화주의 가치 존중, 자주성, 재정
적 투명성, 2년 이상의 연역, 활동과 경험에 따른 영향력의 기준을 갖는다.
<표 7-3> 노조 대표성 주요기준(L2121-1)

기준 설명
표현, 정치, 철학, 종교의 자유를 존중할 뿐만 아니라,
① 공화국 가치의 존중 모든 종류의 차별, 교조주의, 비관용주의에 대해 거부
하는 것을 의미
② 자주성 특히 사용자로부터 정책적․재정적 자립을 의미
노조공식계좌를 두고 정기적인 감사를 진행하는 것을
③ 재정의 투명성
의미67)
교섭단위를 포괄하는 산업 및 지역 범위 안에서 최소
④ 최소 2년의 연혁
연혁을 의미하고, 기산점은 노조 정관의 법적 제출일
교섭범위 내 사업 혹은 사업체 경제사회협의회 의원
⑤ 교섭수준에 따른 지
선거(구 노사협의회 노동자위원이나 통합종업원대표위
지도
원 선출 선거)에서 획득한 득표율의 합
기업 내 실질적․지속적인 설립을 의미하며, 이는 단
⑥ 활동 및 경험에 따른
순히 인지도뿐만 아니라 노동자의 이해를 수호하기 위
영향력
한 실제적인 활동의 객관적 결과를 의미68)
⑦ 조합원 수와 조합회비 가입 노동자들의 존재와 조합비 납부를 증명
자료 : 손영우(2018: 145).
다. 단체협약 효력 확장 제도
프랑스에는 단체협약 효력 확장 제도가 발달됐다. 우리나라에선 사업

장 단위 효력 확장을 뜻하는 일반적 구속력(노조법 제35조) 제도와 지역
단위 효력 확장을 실행하는 지역적 구속력(노조법 제36조) 제도로 구분한
다면, 프랑스에선 협약 범위 내 협약 미가입 사업장에 적용을 뜻하는 ‘확
장(extension)’ 제도와 협약 범위 외 협약 미가입 사업장에 적용을 의미하
는 ‘확대(enlargement)’ 제도로 구분된다.
그리하여 확장제도를 통해 협약 존재 산업에서 사용자가 협약 서명 단
체에 가입하지 않아 단체협약을 적용받고 있지 못한 경우 노사 한쪽의 요
구나 노동부 장관의 직권으로 해당 부문에 단체협약을 적용할 수 있다.
또한 확대제도를 통해 사용자단체가 조직되지 않은 협약 부재 산업에서
도 노사 한쪽의 요구나 노동부 장관 직권으로 경제 상황이 유사한 산업의
단체협약을 해당 부문에 적용할 수 있다.
확장제도가 1936년 단체협약이 산업에 제도화되는 시기에 도입된 것이
라면, 확대제도는 전체 산업의 균형 있는 발전을 추구하던 1971년에 도입
됐다. 특히, 1971년 확대제도가 도입되고 1971〜1984년 동안 11인 이상
기업에서 협약적용률은 75%에서 90.4%로 증가한다(손영우, 2018: 123).
이후 지역 협약만 존재하던 일부 산업에서 전국 협약이 도입되면서 2004
년에는 97.7%까지 협약적용률이 상승한다(Combault, 2006).
이와 같은 높은 단체협약적용률은 앞서 설명한 조합원이 아닌 노동자
전체를 대표하는 대표적 노조, 이 노조들이 참여하는 단일 교섭과 단일
협약 제도와 연관성을 지닌다. 다시 말해, 노동자 전체를 대표하는 노조
가 하나의 테이블에서 하나의 협약을 맺는다면 이는 노동자 전체에게 적
용되어야 한다는 당위라 할 수 있다.
67) 특히 연간 수입이 23만 유로(약 3억 4,500만 원) 이상인 노조는 회계감사원의 증

명 이후 이를 발표해야 한다.
68) Rapport annuel 2002 de la Cour de cassation.
라. 협약들의 위계와 노조존재율
전국, 산별, 기업 수준의 교섭에서 이론상 각각에서 모든 주제에 대해

다룰 수 있다. 다만 2017년 이전엔 각각의 협약 내용이 동일하게 취급받
은 것이 아니라, 수준에 따라 규율됐다.69) 그 원칙은 다음과 같다.
1) 수준별 위계의 존재 : 전산업 => 산별 => 기업(사업장) 순으로 상위

의 협약이 우선한다.
2) 유리의 원칙 : 대립 시 노동자에게 유리한 것을 우선 적용한다.
이렇게 협약을 진행하면 대기업과 중소기업 간에 격차가 발생하지 않

는가? 왜 산별에서 교섭 후에 대기업에서 재교섭이 진행되지 않는가? 재
교섭이 진행되고 격차도 존재한다. 가령, 정보통신 산업의 경우, Orange
(구 프랑스텔레콤), SFR, Bouygues(브이그) 등 3대 대기업과 다수의 중
소기업이 존재하는데 업종 교섭 이후 대기업에서 재교섭이 진행된다.
그렇다면 노조 조직률이 매우 낮은 프랑스에선 사업장의 노조 존재에
따라 혹은 사업장의 규모에 따라 임금이나 노동조건의 격차가 크지 않을
까? 하지만 그 격차가 크지 않다. 그것은 첫째, 노조 조직률과 노조 존재
율(노조 존재 사업장 비율)은 다른데, 프랑스에선 노조 조직률은 낮지만
노조 존재율은 상대적으로 높다.70) 둘째, 협약확대적용 제도에 따라 대부
분의 노동자에게 협약이 확대 적용되기 때문이다.
또한 이처럼 여러 차원에서 교섭을 진행하면 중복교섭에 따른 높은 사
회적 비용의 문제가 발생하지 않는가? 프랑스에선 일반적으로 적용기간
이 없는 일반단체협약(convention)이 지속해서 적용된다. 다만, 이것들 중
일부만 특별협약(accord)을 통해 바꾸어 가게 된다.
오늘날 노조 부재 사업장에선 사용자가 동의하면 산별노조 수임노동
69) 2017년 마크롱 정부 노동법 개정을 통해 노동시간 의제에 대해 기업협약에서 수

준 간 위계를 예외로 할 수 있는 조항이 생겼다. 프레시안, 2017.9.20.「프랑스 마
크롱의 노동법 개정, 그 오해와 반박」. http://www.pressian.com/news/article/
?no=169893#09T0.
70) 2010년 11인 이상 사업장 중 69% 사업장에 노조대표가 존재했다(Naouas et
Romans, 2014, p.2).
자, 종업원대표(DP)가 교섭에 참여하여 협약을 맺을 수 있고, 사용자가

제안한 안에 대해 종업원총투표 방식으로 협약을 맺을 수 있다. 이 중 노
동자는 수임노동자를 가장 선호하는데 그 이유는 상급노조가 개입하여
관리하기 때문에 노사가 일종의 책임성을 강하게 갖기 때문이다.
3. 복수노조 제도 개혁의 영향과 결과
2013년, 2017년에 발표된 직업선거 결과에 따르면, 각 노조가 획득한

득표율은 다음과 같이 변화했다.
첫째, 급진적인 노조보다는 협약에 적극적인 노조의 지지율이 상승했
다. 교섭에 대한 태도를 중심으로 노조를 구분하면, 전통적으로 교섭보다
는 투쟁을 중시했던 축이라 할 수 있는 CGT/FO/Soliaires보다는 교섭에
적극적인 축인 CFDT/CFE-CGC/CFTC/UNSA의 약진이 두드러진다. 이
는 협약 유효성 증명을 위해 비중률 50% 이상 노조들의 서명 요구 조항
과 연관성을 찾을 수 있다.
<표 7-4> 전산업 수준 노조대표성 계산 결과
2013〜2017 2017〜2021
노조 득표율 비중률 득표율 비중률
대표성 대표성
(%) (%) (%) (%)
CGT 26.77 유 30.62 24.85 유 28.57
CFDT 26.00 유 29.74 26.37 유 30.32
FO 15.94 유 18.23 15.59 유 17.93
CFE-CGC 9.43 유 10.78 10.67 유 12.27
CFTC 9.30 유 10.63 9.49 유 10.91
UNSA 4.26 무 / 5.35 무 /
Solidaires 3.47 무 / 3.46 무 /
기타 4.40 무 / 3.99 무 /
자료 : HCDS 2013, MTEFD 2017.
Mias 교수에 따르면, 2008년 대표성 개혁은 사업장 수준에서 무엇보다

노조의 전략을 바꾸게 했다. 사업장에 온건노조(syndicats modérés)와 급
진노조(syndicats revendicatifs)가 있다면 이전엔 교섭 시 온건노조만 협
약에 서명을 했고 급진노조는 서명하지 않았다. 1개 이상의 대표적인 노
조가 서명하고 다수의 노조 중 과반수 이상이 반대하지 않으면 그 협약은
유효했다. 온건노조는 협약에 적극적이었고, 급진노조는 교섭에서 더욱
높은 요구를 주장하면서 자신들의 이해를 관철했다. 하지만 개혁 이후에
는 사업장에 과반노조(직업선거 결과 50% 이상 획득)가 없다면 급진노조
역시 서명에 참여해야 협약 타결이 가능하기 때문에 급진노조 역시 서명에
참여할 수밖에 없게 됐다.71) 그 결과, 협약을 획득하기 위해 급진노조는 전
략변화를 가져오지 않을 수 없었고, 이는 당연히 온건노조의 전략에도 변
화를 가져왔다. 물론 사업장마다 구체적인 노조의 구성 배열(configuration
des syndicats)에 따라 다르겠지만, 현재로선 2013년(2009〜2012)과 2017
년(2013〜2016) 지금까지 두 번에 걸친 선거결과 집계에 따르면 CGT 및
FO 등 급진적인 노조 지지율의 전반적인 하락으로 나타났다.
이처럼 급진적인 노조들의 과거 비타협적 정체성이 많이 사라지면서
대중성이 훼손됐다고 평가할 수 있다. 특히 CGT가 민간부문 제1노조 자
리를 CFDT에게 넘겨준 것이 가장 상징적인 사건이다.
둘째, 소규모 노조들의 약진 현상이다. 대표적으로 CFE-CGC, CFTC,
UNSA의 지지율이 상승했다. 애초에 2008년 대표성 개혁은 교섭에 참여
할 수 있는 대표성 획득 기준으로 기업 수준에선 10%, 전산업 및 산업 수
준에선 8%의 지지율 획득으로 규정하여, 파편화된 프랑스 노조 현황을
단순화하는 목적을 가졌다. 실제로 개혁 초기엔 대표성의 보장을 획득하
기 위해 소수노조인 CFE-CGC와 UNSA 간의 통합 논의도 존재했다.72)
“원래 기대했던 효과와는 완전히 다른 양상을 보이고 있다. 원래 개혁은 교섭
71) <표 7-4>에선 나타나지 않지만, 협약 유효조건 50% 기준 도입의 영향과 관련하
여 CGT가 전반적으로는 지지율이 소폭 하락했으나, 특정 영역과 산업에서 새롭
게 과반수노조가 되는 곳이 늘어나고 있다는 지적도 존재한다(Mias 인터뷰).
72) “Rapprochement UNSA-CGC : la CGC jette l’éponge!” Communiqué de presse
UNSA, Alain Olive, 10 mars 2009.
참여에 문턱을 두어 소수노조들이 연합하여 노조 현황의 단순화(simplification du

paysage syndical)를 기대했다. 하지만 현재 나타나고 있는 양상은 작은 노조
가 소멸되거나 통합하는 것이 아니라 큰 노조의 지지율이 작은 노조들로 이전
되는 양상을 보이고 있다. 특히 미대표노조인 UNSA의 경우 지속적으로 확대
되고 대표성 획득을 전망하고 있다.” (Mias 인터뷰 내용)
프랑스 노조 현황의 단순화보다는 소규모 노조들의 지지율이 전반적으

로 소폭 상승하는 모습을 보이며 파편화된 노조 현황이 안정화되어 가는
모습을 보인다. 또한 오히려 UNSA가 4.26%에서 5.35%로 1%포인트 이
상 상승하여 향후 대표성 획득 가능성의 전망까지 보였다.73)
4. 소 결
프랑스는 노조 조직률이 10% 안팎임에도 불구하고 협약적용률은 95%

를 넘어선다. 이 원인에 대해 이미 프랑스의 발달한 협약효력확장․확대
제도, 사용자를 기준으로 협약 적용, 다수사용자 협약인 산업협약이 1차
적으로 노사관계를 규율하는 상황 등이 지적된 바 있다(손영우, 2018).
이번 연구에선 이러한 제도들이 뒷받침될 수 있는, 혹은 제도들과 연결
되는 새롭게 인식한 현상에 대해 추가할 수 있다. 그것은 첫째, 대부분의
노동자에게 협약이 적용될 수 있도록 발달한 효력확장 제도의 근거는 노
조가 조합원이 아닌 종업원 전체를 대표해서 교섭에 참여하고 있다는 점
이고, 또한 이를 뒷받침하기 위해 종업원 전체가 참여할 수 있는 직업선
거를 통해 노조의 대표성을 결정한다는 점이다. 특이하게 프랑스에선 조
합원의 수는 교섭참가 노조의 대표성을 측정하는 데 주요 요소가 되지 못
한다.
둘째, 노조 조직률은 10% 안팎에 머물고 있지만, 노조 존재율은 상대적
으로 높아, 11인 이상 전체 사업장 중 69%의 사업장에 노조가 존재했다.
73) UNSA의 경우, 노조가 처했던 조직적 상황 요인 역시 지지율 상승에 기여했다.

2008년 대표성 개혁 이후 UNSA는 상급단체에 가입 없이 산업 내에 예전부터 분
산되어 있던 자율적 성향의 노조(syndicat autonome)들과 소규모 통합을 지속적
으로 진행했다(Jean-Marie Pernot 인터뷰).
이를 바탕으로 종합하면, 프랑스에선 낮은 노조 가입률에도 불구하고

노조 존재율은 상대적으로 높아, 노조가 적은 수의 조합원으로 많은 사업
장에 흩어져 있다고 유추할 수 있다. 이렇게 작은 규모의 조합은 가입한
조합원을 토대로 활동한다기보다는 소수의 노조활동가들이 종업원을 대
표해서 노조의 자원을 이용하여 활동한다고 할 수 있다. 이는 노조 활동
에 대한 높은 직업경력인정 문화나 노조에 직업훈련이나 고용연금기금
같은 공적자원을 제공하고 이 같은 공적 지원 비용이 노조 활동 예산에
중요한 부분을 차지하고 있는 상황과도 연결된다.
제3절 이탈리아
1. 개 요
이탈리아에선 노동자들의 권리가 다양한 차원에서 인정 및 보장되고

있다. 국가 수준의 노사정 3자 협의, 초산별 수준의 전국협약, 산별 수준
의 전국협약, 분권화된 기업별 협약 등, 노동조합의 권리가 다양한 층위
에서 보장되고 있다. 또한 노동자들의 권리는 비단 임금협약뿐만 아니라
임금 이외의 부문으로까지 확대되었다.
노동자의 권리가 법률을 통해 규율되는 독일의 경우와는 대조적으로
이탈리아에선 주로 단체협약에 의해 규율되어 왔다.74) 사용자들의 연합
체와 노동조합 연합체 간에 교섭을 통해 합의된 내용을 적용하는 방식이
었다.
그러다가 첫 번째 제도화 과정이 1993년에 진행됐다. 1993년 7월, 참피
(Ciampi) 총리와 노동부 장관 등 정부 관계자와 사용자단체, 노동조합(주
요 3개 노조) 대표가 참여하는 3자 기구를 구성했다. 당시 이탈리아는 아
주 극심한 경제위기 상황이었는데, 국가적 경제위기 극복과 노사정 모두
74) 공공부문의 경우 이탈리아에서도 법률을 통해 교섭과 노동자의 권리가 보장된다.

에게 이득이 되는 방안 모색을 위해 ‘참피 프로토콜’을 만들었다.

이 협약은 단체교섭 구조에 있어 크게 네 가지 변화를 초래하였다. 그
것은 ① 임금정책, ② 단체교섭 절차의 개혁, ③ 사업장 단위노조 대표성
조정, ④ 고용 정책과 생산시스템을 지원하기 위한 수단들이다(Pedersini,
2009).
첫째는 임금정책으로, 재정 안정성을 추구했다. 물가-임금연동제의 폐
지75)와 이에 따른 임금보상 방안을 사회적 파트너들 간의 합의를 통해
마련했다. 효율성의 증가, 기업의 경쟁력 확보 등을 통해서 노동자들의
고용기회를 증진시키기 위한 사회적 파트너(3자)들 간에 좀 더 효과적인
보호책 마련에 기여하는 것을 목표로 한다.
둘째는 새로운 교섭구조이다. 다양한 교섭구조를 산업과 기업이라는 2
층 구조로 단순화했다. 1) 전국 산업교섭구조(industry-wide bargaining at
national level)로, 이 결과 전국노동단체협약(Contratto collettivo nazionale
di lavoro : CCNL)을 맺게 된다. 협약 내용 중 규범적 조항에 대해서는 4
년의 효력을, 임금에 대해서는 2년의 효력을 부여(2년마다 물가상승률
등을 감안하여 조정될 수 있도록 함)했다. 2) 기업 수준(대안적으로 지
역 단위) 교섭으로, 전국 산업교섭이 없거나 그것과는 다른 이슈들에 대
해 교섭하는 단위이다. 해당 기업의 생산성, 품질, 수익성(이윤율) 등과
직결되는 임금수준을 결정하는 단위이다. 사업장 단위 교섭은 의무사항
은 아니며, 협약의 효력은 4년이다. 교섭을 할 경우 전국 산업교섭에서
진행된 교섭의제에 대해 반복해서 교섭의제로 삼을 수 없다(not repetitive
subjects).
셋째는 사업장 단위노조대표제도(workplace union representation)의
도입이다. 기업 및 사업장에서는 노조 간의 합의를 통해 노조통합대표
(Rappresentanza sindacale unitaria : RSU)를 둘 수 있으며, 기존에 3개의
대표노조의 주도권을 보장하여 교섭대표의 3분의 1은 전국산업협약에 사
75) 1975년에 도입된 Scala Mobile(임금-물가 연동제)를 의미한다. 노사 간 교섭을 통

해 소비자물가상승률 등을 감안하여 임금을 결정하도록 합의한 것으로, 근로소득
격차를 좁히는 데 기여하기도 했다. 하지만 높은 인플레의 원인이 되기도 하여
사용자단체는 반대했다.
인을 한 당사자인 3개의 노조에서 지명 혹은 선출해야 하고, 3분의 2는

해당 사업장 전체 노동자들이 선출한 대표들로 구성된다.76)
넷째는 생산시스템을 지원하는 고용정책과 각종 수단에 관한 것이
었다.
특히, 이탈리아에선 기업 수준에서의 교섭에서는 노조통합대표(RSU)
제도라는 매우 특이한 체계를 두고 있는데, 이를 중심으로 살펴보겠다.
RSU는 조합원을 대표하여 교섭에 참여하는 노조가 합의를 통해 종업원
전체를 대표하는 통합대표를 둘 수 있도록 하는 제도로, 이전까지 각 노
조들이 파편적으로 병립해 교섭을 진행하던 관행을 창구단일화를 통해
노조원과 비노조원의 대표체계를 통합한 것이라 볼 수 있다.
RSU는 이탈리아 노조통합운동의 결실로 이루어진 노사관계 제도화
의 일환이다(정병기, 2014: 5; Lauzi, 1995). 1960년대 말과 1970년대 초
반 이탈리아 노조들은 통합 운동을 벌여 왔다. 이를 통해 1970년대 초
세 노총의 통합연맹(Federazione unitaria)이 설립됐고, 이는 1990년대에
다시 사업장 차원에서 RSU 도입으로 귀결되었다. RSU의 성립은 이탈
리아 역사상 최초로 산업 관계를 법 제도로 완비한 것으로 평가되는 사
안 중의 하나이기도 하지만, 단위사업장의 복수노조 난립을 일정하게
해결했다는 점에서 큰 의미를 갖는다(정병기, 2014: 5). 이 제도의 발전
은 사업장 내 교섭을 활성화하고 지속적으로 발전하여 2013년 노조대표
성 제도 개혁으로까지 확장된다.
이는 창구단일화 이후에도 여전히 교섭대표노조의 노조원만을 대표하
는 체계로 잔존하여 단일화과정에서 포함되지 못한 노조의 조합원 의견
이 원천적으로 배제된다는 비판을 받고 있는 한국의 상황에 중요한 시사
점을 제공할 수 있다.
76) 공공부문에서는 제도 설계 당시부터 노조통합대표가 모든 노동자들로부터 선출

되도록 돼 있었다. 이 3분의 1 보장 조항은 2014년 1월 협약을 통해 삭제된다.
2. 노조대표체계(RSU)의 구조와 구성
가. 노조대표체계의 구조
RSU는 1991년 3월 1일 CGIL-CISL-UIL 협약77)에 의해 기업 수준의 통

합노조체로 창설됐으며, 1993년 7월 23일 협약에 따라 사업장 수준의 구조로
확장됐다. 1994년 4월 공공부문에서도 별도 협약을 통해 RSU가 도입됐다.
RSU는 기존 노조 간 협의하에 종업원대표들에게 교섭권을 부여하는
제도라 할 수 있다. RSU는 ① 정보와 교섭, ② 노조 사무실 선정, ③ 노동
자 총회 소집, ④ 파업 선언, ⑤ 노조전임 활동에 관한 권한을 갖는다(정
병기, 2014: 11; 김종법, 2007: 32).
RSU의 구성은 기업의 규모에 달려 있다. 15명 이상의 노동자를 고용
한 기업에서 설립한다. 최소 3명으로 구성되며, 200명 이상의 사업장에서
300명당 3명이 추가로 선임된다. 3,000명 초과 사업장부턴 초과인원 500
명당 3명이 추가로 선임된다.
RSU의 설립은 노조들 간의 협약을 통해 진행되며 협약에 서명한 노총
소속 노조는 기업노조대표(RSA) 선출 권리를 포기하게 된다. 기업별 단
협에서 교섭 상대자로 규정된 RSU는 노조들 간 협의체가 아니라 하나의
단일한 기구로서 산별협약으로부터 위임된 사항을 비롯해 사업장 단위에
서 노동자들의 이해 관련 사안들을 다루는 통합기구이다(정병기, 2014: 7).
<표 7-5> 종업원 수에 따른 RSU 위원 규모
15～200명 201～3,000명
3,001명 이상
3,001명 이상 종업원에 대해
RSU 위원 최소 3명 300명당 3명
500명당 3명 추가
주 : 대표위원 선출 선거에는 전국 차원 산별협약을 체결한 노조나 전 종업원의 최
소한 5%의 지지가 있는 노조만 명부를 제출할 수 있음.
자료 : 정병기(2014: 11).
77) 1970년 ‘노동자법’에 의해 ‘가장 대표적 노조 조직’으로 공식 인정된 3개의 최

상급 노조이다. 이들은 공산⋅사회주의계 노조인 CGIL(이탈리아노동총동맹,
Cenfederazione Generale ltaliana di Lavoro), 가톨릭계 노조 CISL(이탈리아노동
조합연합, Confederazione Italiana Sindacato Lavoratori) 및 사민⋅공화주의계
노조 UIL(이탈리아노동연합, Unione Italiana del lavoro)이다(정병기, 2014: 4).
이와 같은 기구가 설립될 수 있었던 배경으로 첫째, 이탈리아 노조조직

률이 2011년 35.6%로 유럽에서 높은 수준을 차지하고 있고, 둘째, 노조통
합운동이 1960년대 말부터 꾸준하게 전개되어 온 상황을 들 수 있다.
특히, 2013년 5월과 2014년 1월, 사용자단체와 3대 노총 간 합의를 통해
1993년 협약을 개정했다. 2014년 1월 합의에 따라 RSU 멤버의 3분의 1을
기존 노조에서 직접 선출하거나 임명하도록 한 조항을 삭제했다. 따라서
모든 RSU 대표들은 종업원의 투표에 의해 선출된다(Pedersini, 2014).
그런데 이 협약에도 불구하고 RSU가 보편적인 제도는 아니다. 은행과
보험 등과 같은 부문에서는 기업노조대표(RSA)가 여전히 존재한다. RSA
대표 구성은 기업 협약 내용에 따라 달라진다. 일반적으로 단체협약에 서
명한 노조가 RSA 구성원을 임명할 권한을 갖게 된다.
가령, 피아트(Fiat)사에서 논란이 됐다. Fiat는 기존 단체협약을 철회했
지만 RSU가 적용되지 않았다. 결국 Fiat의 RSA는 회사와 협약에 서명
한 노조들에 의해 선택됐다. 그리하여 노조들 중 중요한 위치를 차지했지
만 서명에 참여하지 않은 CGIL 소속의 FIOM은 배제됐다. 이 논란은
2013년 7월, 헌법재판소가 FIOM을 배제하도록 허용한 내규가 위헌이라
고 판결하여 FIOM도 조합원들을 대표할 권리를 갖게 되었다.
나. RSU 대표위원의 선출
RSU 구성에는 참여 자격 제한과 봉쇄 조항 및 노조 지분이 규정되어

있다. 대표위원은 노조명부 비례대표제 종업원 투표로 선출된다.
우선, 후보를 추천하기 위해서 노조는 다음의 세 가지 조건 중 하나를
충족해야 한다. ① 2014년 1월 합의에 서명한 노조. 즉 3대 총연맹 소속
노조이거나, ② 해당 사업장이 소속된 산별협약 체결 노조, ③ 해당 사업
장 유권자의 5% 이상 지지를 획득한 노조에 한해 후보 추천 권한이 주어
진다. 이때 하나의 노조는 명부에 전체 RSU 대표 인원의 3분의 2 이상에
해당하는 수의 후보자를 추천할 수 없다.78)
78) 1998년 이전엔 위원 중 1/3은 ‘전국 산별협약을 체결한 노조’에게 할당하여 CGIL,
CISL, UIL에게 일정한 혜택을 부여했다. 나머지 2/3의 위원 선출에도 세 노조는
한편 공공부문에선 선거 참여 자격 제한이 점차 하향 조정된다. 1998년

에 종업원 5% 이상의 지지라는 자격 제한을 사업장 규모에 따라 1～2%
로 조정했다.
RSU 선거는 3년에 한 번 치러진다. 임기 만료 3개월 전에 RSU 구성원
이나 관련 노조는 새로운 선거 절차에 착수해야 한다. 공공부문에서는 근
로자 50명 이상 사업장에선 같은 규칙하에 동시 선거를 실시한다. 이틀
동안 치러지는 RSU 선거 결과는 이후 공공부문대표기구(ARAN)로 보내
진다. 각 사업장마다 설립된 선거위원회(election committee)가 선거결과
보고서를 작성하여 ARAN 또는 공적연금부(Ministry of Public pension)
에 보내고 이곳에서 집계한다.
한편 민간부문에서는 기업마다 선거일이 다르다. 각 노조의 조합원
수는 산별협약에 따라 사회보장연금관리공단(National Social Security
Institute : INPS)이 증명한다. 각 산업별 협약에 조응하는 각 단체교섭 단
위에 대해서 INPS는 조합비일괄공제제도(check-off) 실행을 위해 3대 노
총에 가맹한 노조 조합원비 납부 노동자 인원을 데이터로 수집한다. 이탈
리아의 모든 기업은 한 달에 한 번 INPS로 ① 종업원 수, ② 조합원 수
(어느 노조에 몇 명), ③ 사회보장세액을 제출해야 한다. INPS는 이 결과
를 선거결과 및 협약 취합 역할을 담당하는 이탈리아 사회적 대화기구인
국가경제노동위원회(Council of Economy and Labour : CNEL)79)로 보낸
다. CNEL은 조합비 납부에 근거한 ‘조합원 수’와 ‘RSU 선거 결과’를 50
대 50으로 취합하여 총연맹에 가맹한 각 노조 조직의 대표성을 규정한다.
3. 단체교섭과 노조운동
국가경제노동위원회(CNEL)에선 단체협약을 집계하는데, 이 결과에 따

르면, 2013년에 300여 개였던 단체협약이 2018년 현재 870개로 늘어났다.
사용자단체인 Confindustria에 가입하지 않고, 3대 총연맹에도 가입하지
않은 노조들도 단체협약을 맺고 있다. 단체협약이 너무 많아져서 이를 관
참여할 수 있다. 하지만 1998년 협약을 통해 1/3 규정을 폐지했다(정병기, 2014: 12).
79) 헌법 제99조에 의해 설립된 자문기구.
리하는 규칙에 대한 요구도 높아지고 있다.

단체교섭은 3개 층위가 존재한다.
1) 전산업 수준(inter-confederate level) : 전국 단위 사용자총연맹과 노

총 간의 교섭이다. 주로 사회적 파트너 간에 혹은 정부를 포함한 3
자 간에 진행되고 노동자에게 일반적으로 영향을 미치는 사항에 대
해 교섭한다. 공공부문에서는 ‘framework agreement’라고 부른다.
2) 전국 단위 산업별 교섭(national or industry or national-wide sector
level : CCNL) : 전국 단위 산업별 협약은 해당 산업 내 최저임금과
고용관계에 적용되는 노동조건을 규정하고 있다. 이는 임금의 물가
상승률 반영을 보장할 목적을 지닌다. 일반적으로 전국산별협약은
노동시간, 노동조직, 규율체계 등 규범적인 내용을 포괄하고 있다.
3) 사업장 단위 혹은 지역 단위 교섭(company level or, only as an
alternative to this level, territorial level) : 60년대부터 사업장 단위
교섭이 확산되기 시작했다. 과거에는 전국 협약에 따라 엄격히 제약
됐으나 최근 전국 교섭의 경쟁자가 되기 시작했다. 사업장 단위 임
금교섭은 생산성과 일자리 감소의 위협 같은 해당 사업장의 발전정
도 등을 감안하는 기제가 된다.
<표 7-6>에서 보듯이 교섭 수준에 따라 협상 내용이 구분되고, 협상

상대자가 규정됐다.
서로 다른 단체교섭 층위 간의 관계와 관련하여 전통적으로는 전국 교
섭에서 기본적인 노동조건에 관한 규범을 정하고. 하위 층위에서 교섭할
수 있는 의제들을 정하는 방식이었다. 비반복조항(non repeatability clause)
이라고 부르는, 상위층위에서 먼저 규정한 내용을 중복하여 다루지 않는
원리(principle of specialisation and non-overlapping between issues
previously defined at a higher level)가 존재한다. 결국, 분권화는 수용되
었지만 전국 단위 협약에서 규정하고 있는 엄격한 제한 속에서 기능했다.
그런데 최근 단체교섭 구조가 압력을 받고 있다(Leonardi et al., 2018).
사용자단체인 Confindustria는 단체교섭이 좀 더 분권화되어야 하고, 사
업장 단위 단체교섭에 좀 더 중요성을 부여해야 한다고 주장한다. CGIL
<표 7-6> 이탈리아 단체교섭 구조(1993년 협정 이후)
자료 : 정병기(2014: 6).
은 반대하고 있지만 CISL, UIL은 Confindustria와 함께 단체교섭 시스템

을 좀 더 유연하게 해야 하고, 사업장 단위에서의 수요에 좀 더 잘 대응할
수 있도록 해야 한다고 주장한다.
이탈리아의 단체협약 적용률은 Eurofound에 따르면 80%(2014년)에 이
른다. 그런데 전국 단위 협약을 보완하는 사업장 단위 교섭은 그렇게 활
발하지 않은 편이다. 30～40% 노동자들이 사업장 단위에서 체결된 단체
협약의 적용을 받고 있다. 특히, 민간부문의 경우 20인 이상을 고용하고
있는 사업체 중 20% 정도가 사업장 단위에서 단체교섭을 진행하고 있고,
노동자 수로 따지면 50%가량의 노동자들이 사업장 단위 단체협약의 적
용을 받고 있다.
단체협약 내용은 임금뿐 아니라 광범위한 노동조건(물가상승을 고려하
는 실질적 생활수준을 유지할 수 있는), 그리고 노동시간, 휴가, 교육훈련,
건강권, 산업안전, 임시직 활용 등과 관련된 이슈들을 다루고 있다. 이탈
리아는 법적으로 국가 단위 최저임금을 규율하는 시스템이 없다. 그리하
여 임금 문제를 논의함에 있어 예측된 물가상승률과 실제 물가상승률 간
의 차이를 어떻게 메꾸느냐의 문제가 발생한다.
노사 간의 협약이 체결되기 위해선 다수 원리(majority principle)가 적

용된다. 2011년 6월, 사용자단체인 Confindustria와 3개 노조(CGIL, CISL,
UIL)는 새로운 전산업 협약(Interconfederal Agreement)을 체결했다(ART.
8, D.L. n 138/2011). 새로운 협약을 통해 최초로 다수결 원칙을 도입함으
로써 사업장 단위에 여러 개의 단체협약이 있는 것에 따른 문제점을 풀려
고 하였다. 즉 CNEL이 ‘조합원 수’와 ‘RSU 선거 결과’를 50 대 50으로 집
계한 내용으로 노조의 대표성을 규정한다. 전국 단위 단체교섭에 참여하
기 위해서는 5 이상의 대표성을 가져야 하고, 합의가 유효하기 위해선
적용대상 노동자들의 최소 50 + 1을 대표하는 노조(들)가 협약에 서명해
야 구속력을 가진다. 그 결과, 단체협약의 효력은 해당 사업장의 모든 노
동자에게 적용된다.80)
이탈리아 헌법 제39조에선 노조활동에 관한 다음 세 가지 원칙을 규정하
고 있다. ① 노조 결성의 자유를 규정하고, ② 노조 등록제(public registration)
로 민주적 규칙(democratic statute)을 지닌 단체를 승인하며, ③ 교섭 능
력을 부여한다. 해당 협약 대상의 모든 노동자에게 적용되는 전국 단위
단체협약을 만들 수 있는 능력을 가진다. 이탈리아 노조는 법에 의해 규
정된 조직이라기보다는 비공식적, 그리고 자율적인 기초 아래 끊임없이
판례와 노조의 실제 행위에 의해 오랜 시간 동안 만들어져 온 원칙 아래
서 운영되고 있다고 볼 수 있다.
오직 공공부문에서만 법률에 따라 단체협약 체결 시 참여할 수 있는
노조 자격을 부여한다. 전국단체교섭에 참여하기 위해서는 노동자 5%의
지지를 얻어야 한다. 이 기준은 2014년 1월 전산업 협약(Interconfederate
Agreement)을 통해 민간부문으로도 이전되었다.
단체협약은 법과 동등한(equivalent to a law) 효력을 가진다. 단체협약
적용 대상은 일차적으로 그 단체협약에 서명한 단체와 그 회원들(특히 사
용자단체)에게 법적 효력(legally binding effect)을 가진다. 그렇기 때문
80) 그런데 이 협약은 사용자단체와 3개 노총이 조직되어 있는 사업장에만 적용된다.

여기에 속해 있지 않은 노사단체가 교섭하는 곳에선 교섭에 관한 내용이 공백이
있는 곳이 발생했다. 최근 이 내용을 법률로 정하자는 주장이 제기된다. 이에 대
해 사용자단체는 반대하고 노총 중 CGIL은 찬성하지만 CISL은 반대하고 있다.
에 단체협약은 원칙적으로 해당 협약과 관계없는 제3의 당사자에게는 적

용되지 않는다. 하지만 협약은 사회적 형평성(social equity)을 이유로 확
대된다. 이 주장은 헌법 제36조에 기반하고 있는 것으로,81) 전국 단위 단
체협약상의 임금조항은 노동자 누구나 확대적용을 요청할 수 있다. 이때
노동자는 해당 단체협약에 서명한 사용자단체에 자신의 사용자가 가입되
어 있는지 여부와 관계없이 적용된다.
4. 소 결
이탈리아에선 노조통합대표(RSU) 제도를 통해 조합원을 대표하는 노

조가 노동자 전체를 대표하는 노조로 전환했다. 이는 약 35%의 노조조직
률, 80% 이상의 단체협약적용률로 노조가 단지 노조원뿐만 아니라 전체
노동자를 대표할 수밖에 없다는 구조적 전제와 사회적 인식을 바탕으로,
노조통합운동이라는 주체들의 노력이 전개된 결과라 할 수 있다.
이탈리아의 상황과 비교하면, 한국의 창구단일화 제도는 대표 대상과
관련하여 모순을 갖는다. 이탈리아의 통합노조대표는 노조가 종업원 전
체를 대표한다는 전제하에 진행되며, 통합노조대표가 맺은 협약은 종업
원 전체에 확대 적용된다. 이에 비해 한국의 상황은 노조는 조합원만을
대표 대상으로 하고, 창구단일화 이후에도 이 원칙은 창구단일화에 참여
한 노조의 조합원으로 제한된다. 그리하여 조합원 과반 교섭대표노조가
존재할 경우, 조합원은 소수노조에 가입할 동기가 사라진다는 측면에서
모순을 갖는다. 그리하여 창구단일화를 개정 및 폐지하고 자율교섭체계
를 도입하여 조합원의 의지가 수용되는 방식으로 개혁하든지, 아니면 창
구단일화를 유지하되 교섭대표노조에 참여하는 노조들의 대표가 조합원
비례로 참석할 수 있도록 하는 방향으로 변화를 고려할 수 있다.
81) 이탈리아 헌법 제36조1항. “노동자는 자기의 노동의 양 및 질에 비례해서 어떤 경

우에도 자기 및 가족의 자유와 존엄한 생존을 확보할 수 있을 정도의 보수를 청
구할 권리를 가진다.”
제4절 영 국
영국에서 초기 노동조합은 19세기 중반 숙련공이 중심이 된 직종별 노

조(craft unions) 형태를 띠었다. 산업화가 진전되면서 비숙련공이 늘어남
에 따라 노동조합은 점차 이들도 조직하게 되었고, 직종별 노조의 성격은
점차 옅어졌다. 1970년대 말 대처 집권기부터 1990년대 이후 구조조정,
고실업, 노동법 개정 등을 거치면서 노조의 조직력과 교섭력이 약화되었
다. 각 노조들은 조직률 감소 등에 대처하기 위한 한 가지 방법으로 유사
업종이나 산업별노조, 일반노조들과 통합을 시도하였고, 그 결과 현재 영
국에는 소수의 직종별 노조도 존재하지만 대개는 대형 일반노조(general
unions)와 산업․업종별 노조(industrial unions)가 공존하고 있다.
영국에서 노동조합과 사용자단체의 정보를 취합, 공개하는 등록관
(Certification Officer)에 따르면, 2017～2018년 기준으로 영국에 존재하
는 노동조합은 총 153개이고, 조합원 수는 687만 5천여 명이다. 전국 단위
<표 7-7> 영국 노동조합 현황(규모별)
자료 : Certification Officer(2018).
대형 산별․일반노조에 대부분의 조합원이 가입되어 있다. 조합원 수가

25만 명이 넘는 노조가 총 7개인데, 이들 노조에 가입한 조합원 수는 487
만 7천여 명으로 전체 조합원의 70.9%를 차지하고 있다. 조합원 1,000명
미만인 노조는 68개이지만 조합원 수로는 0.4%에 불과하고, 조합원 수를
1만 명 미만으로 넓혀 보더라도 노조 수는 109개이지만 조합원 비중은
1%에도 미치지 못한다.
영국의 노동조합은 그 오랜 역사만큼이나 다양한 모습으로 존재한다.
조합원 규모로 상위를 차지한 노조들의 사례를 보면, UNISON(139만 8천
명)은 주로 공공부문(지방정부, NHS, 학교, 경찰, 에너지 등)과 공공부문
에서 민간으로 외주화된 영역 등을 포괄하고 있다. UNITE(128만 2천 명)
와 GMB(61만 7천 명)는 제조업, 교통, 금융, 공공부문 등 거의 전 경제영
역을 포괄하고 있다. 산업별 구획이 명확하지 않은 일반노조 형태를 띠고
있다. 반면 간호사들의 노조인 RCN(45만 3천 명), 교사들의 노조인
NUT(37만 3천 명), 대학 교직원들의 노조인 UCU(10만 3천 명)와 같이
특정 직업군을 대상으로 하는 노조도 있다. 로열메일(Royal Mail)82)을 포
함한 우편, 통신업종 노동자들을 주로 조직하는 CWU(19만 명)는 산업․
업종노조에 가깝다고 할 수 있다.
이처럼 주된 조직대상은 차이가 있지만 노동조합은 사업 또는 사업장
단위가 아니라 초기업 단위로 결성되어 있다. 하지만 지역 중심으로 지부
를 편제한 독일과 달리 영국 노조의 활동 근간은 사업장 단위 지부이다.
대개의 영국 노조는 전국 단위노조 중앙이 있고, 사업장 단위에 지부
(branch)가 존재한다. 물론 업종별․지역별 그룹은 별도로 존재한다. 영
국에서 가장 큰 노조인 UNISON 사례를 보면, 노조 중앙과 사업장 단위
지부를 기본으로 하고, 12개 지역별 그룹과 지방정부, NHS, 학교, 경찰
등 서비스 그룹별 조직을 두는 한편 흑인, 장애인, LGBT 등과 같이 조합
원의 개인 특성을 반영한 각각의 그룹을 두고 있다. 이때 사업장 단위 지
부83)는 노조의 기반(bedrock)을 형성하고 있다.
82) 한국의 우정사업본부.

83) “Every member of UNISON belongs to a branch which is made up of people
working for the same employer or sometimes working for the company which
한국과 역사적 맥락과 단체교섭을 둘러싼 법제도 등에서 차이가 있음

에도 영국에서 사업장 단위 지부가 골간을 형성하고 있다는 점에서 본 연
구의 관심인 기업별 복수노조와 단체교섭 방식 및 협약의 적용범위 등을
살피는 데 의미가 있다고 하겠다. 아래에서는 영국의 사업장 단위 복수노
조와 단체교섭에 대해 살펴보겠다.
1. 사업장 단위 복수노조 존재
영국은 한국과 같이 기업별노조 전통을 갖고 있지는 않지만 직종별, 산

별, 일반노조가 각각 사업장 단위에 지부를 두고 있다. 전국 단위 노조가
산업․업종․직종 구분 없이 조직되어 있기 때문에 같은 산업․업종․직
종에 종사하더라도 가입한 노조는 다르고, 따라서 사업장에 여러 노조의
지부가 조직되어 있는 경우가 많다. 필자가 인터뷰한 내용에 따르면, 예
를 들어 롤스로이스 더비(Derby) 공장에는 UNITE 지부도 있지만 GMB,
Prospect 등과 같은 다른 노조의 지부도 존재한다. 병원(NHS Foundation
Trust)의 경우도 마찬가지다. 하나의 병원에 UNISON 지부도 있고, UNITE,
GMB, RCN 지부들도 존재한다. 같은 병원 간호사인데도 가입한 노조는
UNISON, UNITE, RCN 등으로 다양하다. 그러다 보니 노조가 조직된 사
업체에 존재하는 노조의 개수는 2개 이상인 경우가 많다. [그림 7-1]은 노
동자 25인 이상 사업체를 대상으로 한 1998년 WERS(사업체고용관계조
사, Workplace Employee Relations Survey) 자료에서 확인된 사업체별
노동조합 개수를 보여준다. 전체 사업체 가운데 노동조합이 하나라도
존재하는 곳의 비율은 절반 이상(53%)이다. 이들 유노조 사업체만을 놓
고 볼 때, 노조가 1개인 곳은 43%로 절반이 안 되고, 다수의 유노조 사
업체에는 2개 이상의 노조가 조직되어 있음을 알 수 있다. 한 사업체에
4개 이상의 노동조합이 존재하는 경우도 유노조 사업체의 23%를 차지
하였다.
is used by the main employer.”(UNISON, 2011).

[그림 7-2] 사업체별 노동조합 개수
자료 : Cully et al.(1999: 91).
아래에서는 사업체 규모별 복수노조의 현황을 살펴보겠다. 2004년의

WERS 자료에 따르면, 전체 사업체 가운데 노조가 있는 곳은 56.5%로
1998년 조사 때보다는 약간 증가하였다84). 사업체 규모별로 노조 유무를
보면 100인 미만 사업체에서 노조가 없는 곳이 62.1%로 높지만 규모가
커질수록 무노조 사업체는 줄어들고 있다. 1,000인 이상 사업체에서 무노
조 비율은 11%로 떨어졌다. 전체 사업체 가운데 노조가 1개 존재하는 사
[그림 7-3] 사업체 규모별 복수노조 현황(2004년 기준)

(단위 : %)
자료 : Kersley, Barbara, C. Alpin, J. Forth, A. Bryson, H. Bewley, G. Dix, and S.

Oxsenbridge(2005), WERS 2004.
84) 1998년 조사는 25인 이상 사업체를 대상으로 한 것이고, 2004년 조사는 10인 이상
사업체를 대상으로 한 것이라는 점에서 차이는 있다.
업체는 22.6%였고, 2개 이상의 노조가 조직된 사업체는 33.8%로 더 많았

다. 사업체 규모가 커질수록 노조의 개수도 증가하고 있는데 1,000인 이
상 사업체 가운데 노조가 4개 이상인 곳의 비중은 절반을 넘었다(51.5%).
1998년과 2004년 WERS 자료를 통해 확인할 수 있는 것은 과반의 사
업체에 적어도 1개 이상의 노동조합이 존재하고, 사업체 규모가 클수록
복수의 노조가 존재할 가능성이 높고 그 개수도 많다는 것이다. 그렇다면
이들 복수노조는 해당 사업체 사용자와 어떤 방식으로 교섭을 할까?
잘 알려진 것처럼 영국 노사관계는 임의주의(voluntarism)85) 전통을
갖고 있다. 노조 결성과 단체교섭, 단체협약 체결, 단체행동 등은 노사 자
율에 맡길 일이기 때문에 법에서 따로 요건을 부과하지 않는 원칙을 갖고
있다. 하지만 “자주성에 대한 법상 인증을 받은 경우에는 사용자로 하여
금 단체교섭에 임하도록 강제하는 법정 절차를 밟을 수 있다”(박제성 외,
2011: 140). 따라서 사업체에 조직되어 있다고 해서 모든 노조가 단체교섭
권을 갖는 것은 아니다. 아래에서는 영국의 노동조합 승인제도를 개략적
으로 설명하고 단체교섭 방식을 살펴보겠다.
2. 노조 승인과 단체교섭권
영국의 단체교섭 제도를 이해하기 위해서는 노조승인 제도를 알아야

한다. “영국에서 노동조합이 단체교섭을 하기 위해서는 사용자로부터 당
해 교섭단위의 교섭당사자로 승인(법정 승인 포함) 받아야 하며, 이러한
노조승인은 교섭단위와 교섭방식 및 교섭범위(즉 교섭사항) 등 단체교섭
과정 전체와 관련된 것이기 때문이다.”(강성태, 2005: 54).
노동조합 승인(union recognition)은 두 가지 방법이 있다. 어떠한 경우
든 사용자가 승인한 경우에 해당 노조가 단체교섭권과 경영상 해고, 산업
안전, 사업의 이전, 사업장 내 노동관계 등에 대한 협의권을 갖는다. 승인
의 첫 번째 방법은 사용자의 자율적 판단에 의한 승인이다. 사용자가 자
율적 판단에 의해 해당 노조를 승인을 하거나 노조가 집단행동을 통해 이
85) 법보다는 노사 자율을 중시한다는 점에서 ‘자율주의’로 번역되기도 한다.

를 관철시킨다면 노조는 해당 사용자와 단체교섭을 할 수 있다. 이 경우

에는 교섭사항에 대한 제한은 사실상 없다.
두 번째 방법은 법에 의한 승인이다. 사용자에 의해 임의적으로 인정된
노동조합이 없는 경우에만 자주성이 인정되는 노동조합에게 단체교섭을
위한 법정 인정 절차(statutory recognition procedure)를 요구할 수 있는
권리가 주어진다(박제성 외, 2011). 영국 노동조합법(Trade Union and
Labour Relations (Consolidation) Act 1992, 이하 TULRCA)은 자주성 있
는 노조에 한해 법정 인정 절차를 요구할 수 있는 권리를 부여하고 있고,
승인요청을 받은 사용자는 요청을 받은 날 현재(혹은 지난 13주 평균) 21
명 이상의 노동자를 고용하고 있어야 한다. 자주성 있는 노조는 “(a) 특정
혹은 복수의 사용자, 혹은 사용자단체들의 지배나 통제를 받지 않는 노동
조합 또는 (b) 그러한 지배나 통제 경향을 갖는 사용자들의 재정적․물질
적 지원 또는 다른 여타의 수단에 의한 사용자들의 개입에 의존하지 않는
노동조합”86)을 말한다. 영국에서는 노동조합이 등록관(Certification Officer)
에게 노조 규약 등 관련 서류를 제출한 뒤 등록관의 리스트에 등재되면
(listing) 법상 노동조합으로 판단된다.87) 이렇게 등록이 된 뒤 노동조합
은 자주성 인증 신청을 하고, 인증관으로부터 자주성 인증서(certificate
of independence)를 발급받으면 단체교섭을 위한 법정 인정 절차를 요구
할 수 있는 권리가 주어진다. 다만 이때 해당 사업장에 사용자에 의해 임
의적으로 인정된 노동조합이 없어야 한다. 법정 승인을 받은 경우 교섭사
항은 임금, 근로시간, 휴가 등 이른바 핵심사항으로 한정된다.88)
법정승인에서 가장 큰 쟁점은 승인에 필요한 지지의 수준이다. 법정 승
인 절차를 규정하고 있는 고용관계법(Employment Relations Act 1999,
이하 ERA) 제정 당시 법정 승인 요건으로 영국노총(TUC)은 투표자의
단순 과반수 지지를 요구하였지만 사용자단체(Confederation of British
Industry, 이하 CBI)는 선거권자의 과반수 지지를 주장하였다. 법은 그 중
86) TULRCA s. 5.
87) TULRCA s. 2.
88) TULRCA Schedule A1(이른바 부칙).
<표 7-8> 노동조합이 존재하는 사업체 비율

(단위 : %)
2004 2011
민간 제조업 23 14
조합원이 존재하는 민간 서비스 20 14
사업체 비율 공공부문 90 90
전체 29 23
민간 제조업 13 11
승인된 노동조합이 있는 민간 서비스 14 11
사업체 비율 공공부문 89 91
전체 24 21
자료 : 이정희(2013); Wanrooy et al.(2013), p.14, Base: All workplaces.
간지대인 ‘투표자의 과반수’ 그리고 ‘선거권자의 40% 이상’의 지지를 도

입하였다(강성태, 2005).
자주성 있는 노조로 법에서 승인된 노조의 비율은 시간이 지날수록 줄
어들고 있다. <표 7-8>에서처럼 WERS 2004년과 2011년을 비교하면, 조
합원이 1명이라도 존재하는 사업체 비율은 2004년 29%에서 2011년
23%로 줄었고, 승인된 노동조합이 있는 사업체 비율은 같은 기간 24%
에서 21%로 역시 줄었다. 공공부문에서는 89%에서 91%로 증가한 반면
민간 제조업은 13%에서 11%로, 민간 서비스업에서는 14%에서 11%로
하락하였다.
물론 법정승인제도 도입 직후 사용자에 의한 임의승인이 증가하였다.
강성태(2005: 88)에 따르면, ERA 시행이 예고된 1998년 하반기부터 노조
승인이 증가하기 시작했고, 본격적으로 시행된 2001년에는 450건(+법정
승인 20건), 2002년에는 282건(+법정승인 24건), 2003년에는 137건(+법정
승인 29건)이나 되었다. 승인 수의 증가보다 더 중요한 것은 대부분의 승
인이 임의적 또는 자율적으로 이루어졌다는 점이다. 2000년 11월 이후 이
루어진 전체 승인 942건 중에서 법정승인은 단지 73건에 불과하다.
하지만 승인 건수가 증가하고, 특히 임의승인이 증가하였지만 1979년
이후부터 지속되어 오던 단체협약 적용률 하락세는 꺾이지 않았다. 1970
년대 말 80%를 웃돌았던 단협 적용률은 2016년 현재 20% 수준이다(Liam,
[그림 7-4] 연도별 단체협약 적용률
자료 : Liam(2018: 7).
2018). 물론 여기에는 노조 조직률 하락과 Sectoral Wage Council과 같은

부문별 임금협의기구의 폐지 등 산업․업종 등 부문별 조율기제가 취약
해진 것도 큰 영향을 미쳤다.
3. 복수노조와 단체교섭
하나의 사업체에 복수의 노동조합이 존재할 때 단체교섭은 어떤 방식

으로 진행될까? 1979년 이전의 영국에서 단체교섭은 임의주의에 따라 사
용자와 각 복수노조 사이에 별도로 이루어진 경우가 많았고, 공동교섭그
룹(joint consultative committee)을 구성하여 교섭이 이루어진 때에도 단
체협약 체결은 달리하는 경우가 대부분이었다. 하지만 그 이후 조직률과
교섭력이 떨어지고, 또한 (그것의 결과로서) 노조들이 합병(merger)을 통
해 대형화되면서 그 수가 줄어드는 것과 맞물려 교섭의 방식도 변화해 왔
다. 단일교섭단위(single table bargaining) 또는 단일노조협정(single union
deal) 등으로 단체교섭 방식이 바뀌었다(배규식, 2011).
가. 단일교섭단위․단일노조협정
단일교섭단위는 복수의 노조들이 하나의 교섭단위를 꾸려서 사용자와

교섭을 하는 방식(negotiate jointly), 단일노조협정은 복수의 노조 가운데
가장 규모가 크거나 영향력 있고 (혹은 협력적인) 노조와 교섭하여 협정
을 체결하는 것을 말한다. 1998년 WERS 조사에서는 사용자가 모든 승인
된 노조들과 교섭을 하는지, 또는 2개 이상의 교섭단위를 꾸려 별도로 교
섭을 하는지를 질문하였다. 결과를 분석한 Cully et al.(1999)에 따르면, 2
개 이상의 노조를 승인한 사업체 중 약 5분의 3(모든 유노조 사업체의
26%)에서 복수의 노조와 단일교섭단위를 꾸려 교섭을 한다고 답하였고
복수의 노조들과 각각 개별 교섭을 한다는 응답은 복수의 노조가 있는 사
업체의 17%였다. 이처럼 유노조 사업체에서는 단일교섭단위 혹은 단일노
조협정이 다수 활용되고 있다는 것이 확인된다. 그렇지만 사업체 특성별
로 차이는 있었다. 단일노조협정은 공공부문(16%)보다는 민간부문(32%)
에서, 단일교섭단위는 민간부문(12%)보다 공공부문(40%)에서 더 많이
활용되고 있었다.
Kersley et al.(2006)에 따르면, 2004년 WERS에서도 복수의 노조를 승
인한 사업체 60%에서 단일교섭단위에 의한 단체교섭을 진행한 것으로
조사되었다. 승인된 노조의 개수를 보면, 노조승인 사업체 가운데 약 49%
에서 하나의 노조를 승인하였고, 29%에서 2개의 노조, 21%에서 3개 이상
의 노조를 승인하였다. 규모가 크거나 공공부문일수록 복수의 노조를 승
인한 비율이 높았다. 복수의 노조가 승인된 사업체의 60%에서 단일교섭
단위에 의한 단체교섭을 진행한 것으로 조사되었다. 복수의 노조들과 별
도의 교섭을 진행하고 있는 곳은 유노조 사업체의 19%였다.
나. 현장 사례
다수의 사업체에서는 복수의 노조가 존재할 경우 단일교섭단위를 꾸려

사용자와 교섭을 하는 것으로 확인된다. 아래에서는 영국노총(TUC) 창

립 150주년 기념 대의원대회(2018.9.10.〜12, 맨체스터)에서 진행한 인터
뷰 내용을 바탕으로 현장 사례를 서술하겠다.
필자가 인터뷰를 한 UNITE 롤스로이스 더비지부 부지부장89)에 따르
면, 롤스로이스의 경우 블루칼라-화이트칼라-원자력발전소 파트 등으로
업무분야가 크게 나뉘는데, 이를 기준으로 교섭단위를 분리시켜 각각 교
섭을 진행하고 있었다. 물론 해당 교섭단위 내에서는 단일교섭단위 방식
으로 교섭을 한다. 화이트칼라의 경우, 조합원의 절대다수는 UNITE에
가입되어 있으나 GMB, Prospect 조합원도 일부 있다. 화이트칼라 교섭단
위 내에서 승인받은 노조는 UNITE가 유일한데 UNITE 롤스로이스 더비
공장 지부는 GMB, Prospect 더비공장 지부와 하나의 교섭단위를 꾸려
교섭을 한다.
NHS 뉴캐슬병원 사례도 유사하다. UNISON 뉴캐슬병원 지부장90)에
따르면, 이 병원에 조직되어 있는 모든 노조가 참여하는 노동자위원회
(staff council)91)가 해당 병원 사용자와 사업장 단위 교섭을 한다. 물론
NHS의 경우 임금은 NHS임금심의기구(Pay Review Body : PRB)에서 결
정하고92), 단체교섭은 전국 단위노조들과 사용자단체(NHS Employers),
그리고 정부(Department of Health)가 참여한 가운데 통일적인 노동조건
(terms and conditions of employment)을 정한다. 사업장 단위에서는 보
충교섭/협의를 진행한다. 인터뷰에 따르면, 노동자위원회(staff council)는
한 달에 한 번꼴로 개최되는 사용자와의 협의(consultation)를 앞두고 개
최되며, 주요 의제들을 논의한다. 노동자위원회 대표(chair)는 위원회 내
89) Marf Khan, Unite, Rolls-Royce Limited, Derby factory deputy convenor, 인터
뷰 2018.9.10.
90) Linda Hobson, Unison branch secretary for Newcastle NHS foundation trust,
인터뷰 2018.9.11.
91) 인터뷰 내용에 따르면, 사업체마다 노조들의 연합체를 부르는 이름은 다양하다.
joint negotiating committee, staff-side committee, steward committee 등의 용
어를 사용하고 있다.
92) 적어도 2017년까지는 유효하였다. 2018년의 경우, PRB의 독립성 등에 대한 노동
조합 측의 문제제기에 따라 PRB를 통하지 않고 직접 교섭을 통해 임금인상률을
결정하였다.
선거를 통해 선출되며 조합원 수에 반드시 비례하는 것은 아니라고 한다.

NHS의 방식은 지방정부(local government)에서도 유사하게 확인된다.
UNISON 뉴햄 지방정부(Newham council) 지부장93)과의 인터뷰에 따르
면, 역시 기본적인 교섭은 전국 단위에서 진행되는데94), 각 지방정부 단
위에서 추가 교섭을 진행한다. 주로 휴가, 노동시간, 퇴직금 등을 다룬다.
지방정부 단위 교섭에서는 해당 지방정부 내에 존재하는 거의 모든 노조
가 노동자위원회(staff committee)라는 단일한 기구를 통해 지방정부 사
용자와 교섭/협의를 진행한다.
다. 단체협약 적용 범위
단체협약의 적용 범위에 대해서는 법에서 정한 바 없다. 특히 사용자가

자율적 판단에 의해 노동조합을 승인한 경우 교섭사항과 적용범위 역시
노사가 자율적으로 결정할 수 있다. 인터뷰에서 확인된 것은 승인받은 노
조가 중심이 된 단일교섭단위가 체결한 협약은 해당 교섭단위 내 모든 노
동자에게까지 확대 적용되는 것이 일반적이라는 점이다. 그런데 이는 법
에서 정하고 있는 것이 아니기 때문에 노동조합의 조직력에 따라 사업장
별로 차이를 보인다. 노조가 강한 곳은 사업장 단위 단체협약이 전면 적
용되지만 그렇지 않은 곳은 사용자가 분할통치(divide and rule) 방식으로
개별 적용하는 사례도 있다고 한다.
해당 사업체 노사가 체결한 단체협약의 효력 범위에 대해서는 노조승인
제도에서 일정한 힌트를 얻을 수 있다. ERA에 의해 도입된 현행 노조승인
제도에서 이른바 법정승인은 확실히 다수대표제(교섭단위 전체 노동자를
단위로 할 때 40% 이상의 지지) 또는 과반수대표제(교섭단위 내에서 선거
에 참여한 노동자를 단위로 할 때 투표자 중 과반수 지지)의 모습을 띠고
있다(강성태, 2005). 물론 노사 간의 자율적인 합의에 의한 임의승인이 압
도적이라는 점도 고려해야겠지만 교섭단위 내 전체 노동자의 40% 이상,
그리고 투표자의 과반수 지지라는 요건은 체결된 단체협약이 적용되는 범
93) John Gray, UNISON Branch secretary for Newham Council, 인터뷰 2018.9.11.
94) 교섭의 결과는 Green book agreement로 정리된다.
위가 교섭단위 내 모든 노동자임을 유추 해석할 수 있게 한다.
4. 소 결
이 절에서는 노동조합은 초기업 단위로 조직되어 있지만 사업장 단위

지부(branch)가 노조 활동과 단체교섭에서 중심 역할을 하는 영국 사례
를 살펴보았다. 영국의 사업장 단위 복수노조와 단체교섭은 크게 세 가지
로 요약할 수 있다.
첫째, 복수노조는 공공부문일수록, 사업체 규모가 클수록 존재확률이
높고 그 개수가 상대적으로 많다. 이는 공공부문이 전통적으로 노동조합
활동이 활발하다는 점, 사업체 규모가 클수록 직종이 다양하고 노조를 통
해 대표되고자 하는 이해(interests) 역시 다양하여 서로 다른 노동조합에
가입할 가능성이 높다는 점 때문인 것으로 보인다.
둘째, 복수의 노조가 존재하는 사업체에서는 사용자와의 교섭은 주로
하나의 교섭단위 또는 대표하는 하나의 노조가 진행하고 있다. 복수의 노
조가 사용자와 각각 교섭을 하는 사례도 있으나 일반적으로는 교섭창구
가 단일화되어 있다고 볼 수 있다.
셋째, 교섭의 결과는 적어도 해당 사업체의 교섭단위 내에 있는 모든
노동자에게 확대 적용되고 있다. 영국의 임의주의 전통에 따라 단체협약
이 규범적 효력을 갖지 않기 때문에 협약의 적용범위는 주로 교섭당사자
들이 정하고 있는데, 대부분 사례에서 비조합원에게도 확대 적용되고 있
는 것으로 확인된다.
이 같은 영국의 경험은 한국에서처럼 기업별로 복수의 노동조합이 존
재하는 경우 노조가 어떤 방식으로 노동자 이해 대표를 할 것인지와 관련
하여 몇 가지 시사점을 던진다. 첫째, 직종 혹은 직급의 차이 등에 따라
노동자들의 이해가 다를 수 있는 만큼 하나의 사업체에도 다양한 노동조
합에 가입한 노동자들이 존재할 수 있지만, 적어도 해당 사업체 사용자와
의 교섭/협의를 통해 사업체 단위에서 적용되는 임금 및 노동조건에 대해
교섭/협의하는 창구는 단일하다는 점이다. 복수의 교섭/협의는 노동조합
조직력, 사용자와의 친밀도 등에 따라 그 이득이 모두에게 고루 분배되지
않을 가능성을 갖고 있다. 특히 노조가 힘이 약할 때에는 사용자 편의에 좌

지우지될 수 있다. 한국에서도 유사한 논쟁이 확인된다. 사업장 단위 복수
의 노조가 존재하는 경우, 특정 노조가 다수노조를 차지하였다면 현행 과
반수대표제를 유지할 것을 원하지만 소수노조가 되어 교섭권조차 행사하
지 못하는 경우 교섭단위 분리나 자율교섭을 요구하고 있다. 하나의 산별
노조에 속해 있어도 사업장 상황에 따라 교섭방식에 대한 요구가 다르다.
둘째, 영국의 사례에서 확인된 것은 교섭의 결과가 조합원 여부에 관계
없이 교섭단위 내 전체 노동자에게 확대 적용된다는 점이다. 한국에서는
노동조합이 적어도 해당 교섭단위 내 ‘전체 노동자(employees)’가 아니라
‘조합원(union members)’의 이해를 대표하는 조직으로 이해된다. 앞으로
도 노동조합이 조합원의 이해만 대표하는 조직으로 남는 것이 타당하면
우리 법에서 굳이 교섭창구단일화를 정할 필요도 없을 것이다. 제한된 조
합원들에게만 적용되는 단체교섭을 하는데 노조들끼리 연합할 필요가 없
을 것이기 때문이다. 하지만 노동조합이 대표성을 확대하는 것이 필요하
다고 할 때 교섭의 결과를 교섭단위 내의 모든 노동자가 향유할 수 있도
록 하는 방안을 검토할 필요가 있다.
셋째, 본문에서 언급하지는 않았지만 현재 영국의 노동조합들도 조직
률 및 교섭력 하락이 영국 노동시장 내 불평등을 확대시키는 데 일정 부
분 기여했다고 보고 조율된 교섭구조 마련의 필요성을 강조하고 있다는
점이다. 노동당 재집권 프로젝트의 일환으로 제출된 노동법 개정 선언(이
하 선언, Manifesto for Labour Law)에서는 산업별 노사가 참여하는 단
체교섭에서 조율된 임금 및 노동조건을 결정해야 한다는 내용의 단체교
섭법 제정을 제안하고 있다. 확대되고 있는 노동시장 불평등을 완화하기
위해 초기업 수준 단체교섭 구조를 마련하고 협약의 확장성을 넓혀야 한
다는 취지다. 이 같은 초기업 단위 교섭구조 마련에는 사용자(단체)의 참
여가 필수적인데, 선언에서는 이에 협조하지 않는 사용자들을 참여시키
기 위한 두 가지 방안을 제시하고 있다. 첫째는 정부가 특정 부문을 대표
하는 사용자를 임명하는 법적 권한(statutory power to appoint)을 행사하
는 것이고, 둘째는 정부가 사용자들의 초기업 단위 교섭 참여를 공공서비
스 제공 사업권과 면허권 부여, 중앙 및 지방정부 공공조달계약 체결 조
건으로 강제하는 방안이다95). 세계에서 가장 오래된 노총인 영국노총

(TUC)은 창립 150년을 기념하는 2018년 9월 정기 대의원대회에서 이 선
언을 지지한다고 결의하였다.
제5절 비교와 전망
우리는 본장에서 유럽 사례를 통해 복수노조 제도에 영향을 주는 핵심

요소들을 체계적으로 정리하고 이들 요인이 제도적 차이 및 효과와 갖는
관계에 대해 살펴봤다. 유럽의 사례로 서구에서 복수노조 제도가 비교적
서로 이질적인 유형으로 발전한 대표적인 국가라 할 수 있는 프랑스, 이
탈리아, 영국의 사례를 정리했다. 이들 국가에서 노조의 대표 대상, 교섭
대표노조 선정방식, 협약효력확대적용 수준을 중심으로 서술했다. 국가에
따라 각 요소들이 법률로 엄격히 규정되어 있는 나라(프랑스)부터 법률은
간접적인 형식만 규정할 뿐 실제 운영은 교섭을 통해 규율되는 경우(이탈
리아, 영국)까지 다양하게 나타났다. 우리는 연구에서 다음과 같은 특징
을 발견했다.
먼저, 법률과 교섭이라는 규율방식의 차이이다. 노조의 대표 대상이 엄
격하게 법률로 규정되는 프랑스와 한국의 경우, 교섭대표노조 선정방식
이나 협약효력확대적용 수준 역시 법률이 강하게 작동했다. 반면에, 교섭
과 관행에 의존하는 이탈리아나 영국의 경우 다른 요소들 역시 교섭이나
관행에 의존하는 모습을 보였다.
또한, 각 요소들 간의 연관성이다. 복수노조 제도에서 교섭 참여 노조
의 대표 대상, 교섭대표노조 선정방식, 협약효력확대적용 수준은 서로 연
관성을 지니면서 운영된다는 사실을 발견했다. 다시 말해, 프랑스에서처
럼 대표 대상이 조합원이 아니라 종업원인 경우, 교섭대표노조 선정방식
95) 더 자세한 내용은 Ewing, Hendy, & Jones(2018) 참조. 초기업 단위 단체교섭에
사용자(단체)의 참여를 촉진하기 위한 이와 같은 방안은 한국에서도 검토할 필요
가 있다. 이와 관련된 추후 논의가 시급하다고 본다.
에도 조합원보다는 종업원 전체의 의견이 결정적이었고, 협약의 적용 역

시 조합원 여부와 관련 없이 보편적으로 확대 적용되는 경향이 나타났다.
또한 비록 법률로 직접적으로 규정하고 있지는 않지만, 영국이나 이탈리
아의 경우에도 협약이나 법률의 간접적인 역할로 교섭에 참여하는 노조는
조합원뿐만 아니라 종업원을 대표하는 성격을 지니고, 교섭대표노조 선정
과정에서도 부분적으로 종업원들의 의견을 대표했다. 이러한 과정이 이후
협약이 종업원 전체에 확대 적용되는 결과에 영향을 미쳤다. 유럽의 초기
업 교섭과 높은 협약적용률은 노조가 조합원뿐만 아니라 종업원 역시 대
변한다는 원칙에 기반하고 있다고 볼 수 있다. 이에 반해 한국에서처럼 노
조의 대표 대상이 조합원에 한정되는 경우, 교섭대표노조 선정방식에서도
조합원 참여만이, 협약의 적용률 역시 매우 낮은 모습을 보인다는 점이다.
<표 7-9> 대상 국가들의 비교

프랑스 이탈리아 영국 한국
노조의 대표
종업원 종업원+조합원 조합원+종업원 조합원
대상
노사 협약 규율
노사 협약 규율
규율방식 법률 규율 (임의주의), 최 법률 규율
=> 법률 제도화
소한의 법률
종업원 투표 사용자승인제도, 노조자율교섭단
교섭대표
종업원 투표 50% : 조합원 사용자 거부 시 구성, 조합원 과
선정방식
투표 50% 종업원 투표 반 창구단일화
대표선정과정에 대표선정과 과 과반수 이상 조
종업원 개입 여
조합원 개입 정 정에 조합원 의 50 : 50 직 시 종업원 투
지 없음
도 사 고려 없음 표 없이 승인
기업 10% 투표자 과반수
기준 산업 및 전산업 5 이상 획득 또는 선거권자
8% 이상 획득 40% 이상 지지
비중률 50% 이 단체협약 구속
협약의 유효 50+1 단일노조 동의
상 동의 력 없음
4년(일반규정)
협약 유효 기간 없음 법상 규정 없음 2년
2년(임금규정)
없음.
협약 범위 내 효 1980년대 80～ 산업․업종별
협약 범위 내 효
력 확장, 협약 범 90%, 이후 업종 확장 없음(사업
효력확대제도 력 확장, 1차협약
위 외 효력 확장, 조율기제 취약해 장 내, 지역 확
(산업) 조율
산별중심 조율 짐에 따라 적용 장만 존재)
률 하락
협약적용률 95% 이상 80～90% 20～30% 10～20%
결론적으로 교섭대표노조의 선정방식 문제는 장기적으로 노조의 대표

대상과 협약의 확대적용 방식과 함께 연동되어 고민되어야 한다는 시사
점을 제공한다. 특히, 소수노조의 결사의 자유나 교섭권 보장을 위해서,
혹은 비노조원까지 협약 적용을 고민한다면 단지 교섭창구단일화뿐만 아
니라, 노조의 대표 대상, 대표노조 선정방식, 협약 인정방식, 협약효력확
장제도와 함께 전반적인 과정 속에서 고려해야 한다.
이 같은 사실은 우리나라의 또 다른 측면에서 시사점을 제공하는데, 그
것은 우리나라 상황에서 초기업 교섭이 단체협약 효력확장을 가져올 것
인가의 문제이다. 일반적으로 트랙슬러(Traxler)의 주장을 근거로 다수사
용자(multi-employers) 교섭은 단체협약 적용률을 높이는 것으로 알려져
있다. 하지만 트랙슬러와 베렌즈가 강조한 사실은 다수사용자 교섭 자체
가 단체협약 적용률을 높이는 것이 아니라 단체협약효력확대 제도가 다
수사용자 교섭과 결합될 때 효과적이라는 사실이다(Traxler & Behrens,
2002). 다시 말해, 비록 확장제도가 적용률에 긍정적인 영향을 제공한다
고 해도 단일사용자교섭이 지배적이면 의미가 크지 않으며, 다수사용자
교섭이 지배적이라 해도 효력확장 제도가 동반되지 않으면 그 영향력이
한계적이라는 점이다. 현재 우리나라와 같이 업종이나 산별 수준의 단체
협약효력확장 제도가 매우 협소하여 거의 작동하지 않는 곳에선 다수사
용자교섭이 협약적용률에 미치는 영향이 한계적일 수 있다는 중요한 교
훈을 던져주고 있다.
제8장 결 론 245
제8장
결 론
제1절 연구결과 요약
이 연구에서는 2011년 7월부터 시행된 기업별 복수노조 설립 허용 제

도가 노동조합 결성 및 활동, 단체교섭권 행사에 어떤 변화를 야기했는지
를 통계와 사례연구를 통해 살펴보았다. 제도의 시행 효과를 단결권 측면
에서 보면, 노동조합 조직 규모는 확대되었지만 이것이 현행 복수노조 제
도 효과라고 단정하긴 어렵고 기존의 조직이 ‘분할’되는 방식으로 노동조
합이 결성되었음을 확인할 수 있었다. 단체교섭권 측면에서 보면, 소수노
조의 교섭권이 위축되는 반면 사용자의 교섭방식 선택권이 확대되었고,
초기업 단위 단체교섭은 약화되는 경향이 일부 나타났다. 이처럼 현행 복
수노조 제도가 노동기본권 확장에 긍정적인 영향을 미치지 않는다는 것
을 확인할 수 있었다.
이 연구에서는 또한 외국 사례 분석을 통해 현행 복수노조 제도의 개
선 방향에 관한 시사점을 얻고자 하였다. 인도네시아, 필리핀, 일본 등 아
시아 3개국 사례 분석을 통해 기업별노조 형태가 지배적인 상황에서 복
수노조 허용과 복수의 단체교섭 보장이 노동조합의 단결권과 단체교섭권
을 실질적으로 강화하는 데 별다른 기여를 하지 못한다는 함의를 얻을 수
있었다. 프랑스, 이탈리아, 영국 등 유럽 사례를 분석하면서 우리는 3개국
사례 모두 ‘조합원’만이 아니라 ‘종업원/근로자’를 노조의 대표 대상으로

하고, 교섭대표노조 선정방식과 단체협약효력 확대적용 방식은 서로 긴
밀히 연관되어 작동하고 있음을 확인하였다.
이러한 국․내외 사례연구는 현행 복수노조 제도가 결사의 자유, 교섭
의 자유 등 노동기본권 보장에 긍정적으로 기여하고 있지 못하다는 점을
보여준다. 특히 아시아와 유럽 각국의 경험은 특정 기업의 조합원만을 제
한적으로 대변하고자 했던 한국의 기업별노조주의 극복과 함께 노동조합
의 대표권 확장의 필요성을 제기하고 있다. 아래에서는 각 장에서 논의한
내용을 요약 정리한다.
1. 사업체패널조사를 통해 본 복수노조
제3장에서는 복수노조 출현 여부, 사업체 단위 노사관계의 다양한 상황

및 그 변화에 관한 정보를 담고 있는 사업체패널조사 자료를 활용하여
‘어떤 사업체에서 복수의 노동조합이 출현하는지’, ‘복수노조는 조합원 수
증가에 영향을 미쳤는지’를 기술통계량 및 계량모형을 통해 통계적으로
검토해 보았다.
복수노조 출현에는 다양한 요인들이 영향을 미치고 있는데, 산업별로
복수노조 출현 확률은 통계적으로 유의하게 달랐으며, 대체로 규모가 클
수록, 공공부문일수록 복수노조가 생길 확률이 높았다. 전기에 파업을 경
험하였든지, 사측이 분명하게 반노조주의 노선을 견지하는 경우 복수노
조가 생길 확률이 통계적으로 유의하게 높아졌으며, 그 추정계수의 강건
성도 유지되는 모습을 보였다. 이러한 결과는 복수노조의 설립에는 기존
노사관계 관련 변수들의 영향력이 매우 크다는 사실을 확인해줌과 동시
에 기존 노조의 세력관계, 파업 경험, 무엇보다 사용주의 반노조주의가
실제 복수노조 출현에 큰 영향을 미친다는 통계적 관계를 보여준다.
복수노조 출현과 조합원 수 증감의 관계를 보면, 노동조합의 수와 조합
원 증가율은 정(+)의 관계가 나타났다. 다만 복수노조의 출현이 조합원
규모 증가에 미치는 영향이 비교적 작았다. 상급단체별로 보면, 전기의
제1노조가 민주노총인 경우, 그렇지 않은 경우보다 전체 조합원 및 제1노
제8장 결 론 247
조 조합원의 증가율은 상대적으로 낮았다.

이러한 결과는 복수노조 출현 이전의 이론적 혹은 경험적 예측들 - 복
수노조가 허용되더라도 노조 수는 늘어나지만 조합원 수 증대 효과는 크
기 않을 것이라는 예측, 복수노조는 대규모 사업장, 파업 등이 빈번하고
노사관계가 적대적인 곳에서 나타날 것이라는 예측, 복수노조의 허용으로
사용주의 지배․개입이 강화될 수 있으며 장기적으로 사측 우위의 노사관
계 지형이 형성되는 조건이 될 수 있다는 예측 - 과 대체로 부합된다.
2. 현장 사례연구
사업체패널조사를 통해 복수노조 설립 현황, 복수노조 출현의 결정요

인, 조합원 증가효과 등을 살펴본 데 이어, 우리는 현행 제도가 실제 노동
현장에 미친 영향을 분석하기 위해 금속산업과 공공부문 사례조사를 실
시하였다. 패널조사에서는 복수노조 출현 사업체 비율이 제조업보다는
비제조업(특히 사회서비스업, 유통서비스업 등)에서 높은 것으로 나타난
다. 하지만 우리는 금속산업 사례에 더 주목하였다. 현행 복수노조 제도
시행에 따른 노사갈등 사례가 다른 산업과 견줘 볼 때 확연하게 많고, 노
사갈등 원인 유형도 관리자들의 노조 설립과정 개입, 소수노조 단체교섭
권 침해, 전문 법률가(black lawyer) 활용 등으로 다양하기 때문이다. 금
속산업과 함께 우리는 공공부문 사례를 분석하였다. 공공부문은 민간부
문과 견줘 노조 조직률도 상대적으로 높은 데다 정부 대리인이 사용자이
기 때문에 민간부문과는 다른 특징이 확인될 것으로 보았기 때문이다. 아
래에서는 본문에서 다룬 금속산업과 공공부문의 사례분석 내용을 요약
정리하겠다.
가. 금속산업
금속산업은 기업 단위 복수노조 설립 이후 노사갈등이 두드러지게 나

타났다는 점에서 제도 설계의 한계를 살펴보는 데 의미가 있다. 민주노총
금속노조와 한국노총 금속노련 사업장을 대상으로 한 실태조사 결과와
함의를 다음과 같이 제시할 수 있다. 첫째, 2011년 7월 복수노조 도입 직

후 한국노총 금속노련 조합원 수가 전년도보다 15,400명 늘어난 반면 민
주노총 금속노조는 4,034명 감소하였다. 둘째, 제도 도입 이후 7년이 경과
하는 현시점에서 금속노조가 조직된 사업장 270곳 가운데 72곳이 복수노
조 상태이며, 이들 사업장의 노조 수는 152개였다. 금속노련 노조가 조직
된 사업장 469곳 가운데 29곳에 복수노조가 존재하며, 이들 사업장의 노
조 수는 61개였다. 셋째, 2011년 기업 단위 복수노조 설립 이후 금속노련
과 달리 금속노조가 조직된 사업장 11개(기업 수는 10개)에서 사측이 창
조컨설팅과 같은 ‘노조파괴 전문기업’의 지원을 받은 것으로 조사됐다. 복
수노조 제도 도입으로 미가맹 노조가 증가하는 한편 산별노조 소속 지회
가 기업별노조로 전환하거나 기존 지회가 다수노조 지위를 잃어 교섭권
을 확보하지 못하는 사례가 확인되는 등 산별 노사관계가 약화되는 특징
을 보였다.
다음으로 2011년 법 시행 이후 복수노조 설립 현상이 금속노련보다 두
드러지게 나타난 금속노조 사업장 3개의 사례를 분석한 결과, 세 가지 특
징을 확인할 수 있었다. 첫째, 3개의 사례에서 모두 상급단체에 가입하지
않은 미가맹 노조가 설립되었고, 조합원들이 자발적으로 미가맹 노조를
설립하였는지 의문이 제기되었다. B사례에서는 ‘노조파괴 시나리오 문건’
이 발견되었으며 A사례에서 창조컨설팅 관계사의 금융계좌에 자문료를
보낸 것으로 확인되었다. C사례도 기업노조가 자문을 의뢰한 노무사가
‘노조파괴 전략’ 문건을 작성한 노무법인에서 재직한 경력을 가지고 있다.
둘째, 복수노조 기업인 A사례와 C사례의 경우 노사 간 역관계가 사측
에게 이동한 것으로 볼 수 있다. 단체교섭 상대에 대한 선호도에 따라 교
섭창구 단일화와 개별교섭을 선택할 권한이 사용자에게 부여됐기 때문이
다. A사례와 C사례 모두 사용자 측의 필요나 선호에 따라 교섭창구 단일
화 혹은 개별교섭을 선택하는 것으로 나타났다. 특히, C사례에서는 교섭
창구 단일화 시점에 대한 노사 간 이견으로 법적 소송이 진행되던 1년 동
안 노조의 파업권도 사라졌다. A사례에서는 소수노조가 단체교섭 진행
상황을 제대로 전달받지 못하면서 여전히 공정대표의무를 다수노조의
‘선의’에 맡기는 제도적 한계를 보여주고 있다.
제8장 결 론 249
마지막으로, 기업 수준에서 교섭창구 단일화 제도를 운영함으로써 복

수노조 설립과 산별노조 탈퇴 등으로 초기업 단위 교섭이 축소되었다. A
사례가 속한 지역의 경우 2010년 10개 기업이 지역지부 집단교섭에 참여
하였으나 복수노조 도입 이후 3년간 일부 기업들이 금속산업사용자협의
회를 탈퇴하기 시작하여 2013년에 6개 기업으로 감소하였다. 소수노조가
다수노조 지위를 확보한 경우에도 해당 사업장 사용자가 지역 단위 집단
교섭에는 참여하지 않고 개별교섭을 선택함으로써 초기업 단위 교섭이
복원되지 않고 있다. B사례와 C사례가 속한 지역도 유사한 현상이 나타
나고 있다. 특히 금속노조 지회가 설립된 경우 곧이어 휴면노조의 조합원
수가 증가하거나 기업노조가 설립되는 양상이 전개되고 있다.
나. 공공부문
금속산업에 이어 공공기관 사업장에서 어떤 변화들이 일어났는지를 살

펴보고 시사점을 찾고자 하였다. 연구대상은 공무원, 교원과는 다르게 노
동법상 사업장 단위 복수노조 제도의 영향을 직접 받는 공공기관으로 한
정하였다. 연구방법으로는 정부 공시 자료를 통해 공공기관 노사관계의
전체적인 현황을 파악하는 통계적 방법과 사례를 선정하여 심층 면접하
는 방법을 사용하였다.
연구결과를 정리하면 다음과 같다. 먼저 사업장 단위 복수노조 제도 시
행 후 공공기관의 노조현황을 살펴보면, 첫째, 2011년 이후 2017년까지
조합원은 약 52,782명 증가하였다. 그러나 중복 계산분과 공공기관의 수
및 정원 증가분을 고려하면 제도 시행 후 조합원 수의 증가는 미미하다고
할 수 있다. 둘째, 복수노조 설립 방식을 분석한 결과, 기존 노조에서 분
할되어 조직대상을 같이하는 조직분할형 복수노조가 절대다수를 차지한
다는 것을 확인할 수 있었다. 셋째, 고용형태별 변화는, 기존의 공공기관
조합원의 절대다수를 차지하고 있는 정규직 이외에 무기계약직과 비정규
직에서 새롭게 조직된 조합원은 각각 2개 노조 2,785명과 4개 노조 944명
으로 복수노조 허용과 정규직 이외의 비정규직과 같은 고용형태의 조직
화와는 큰 상관관계가 없는 것으로 나타났다. 넷째, 상급단체별 변화 추
이를 정리하면, 양대 노총의 노조 가입 증가율보다는 미가맹 노조의 증가

율이 높은 것으로 확인되었다. 다섯째, 기존의 제1노조(다수노조)의 변화
추이를 정리하면, 제도 시행 이후 다수노조 지위가 바뀐 기관은 전체 복
수노조가 형성된 113개 중 11개에 불과했고, 최근 몇 년간 다수노조의 지
위변화는 거의 없어 교섭구도가 복수노조 이전과 크게 바뀔 가능성은 적
다고 할 수 있다.
사례조사를 통해 나타난 내용을 요약하면 다음과 같다. 첫째, 복수노조
의 형성 양상을 보면, 노조가 분할되는 과정에서 유사 직종을 중심으로
복수노조가 형성되었다는 것이다. 이는 노조 간 경쟁이 이해집단의 갈등
으로 확대되어 조직 내 노동자의 단결력을 저해할 가능성이 크다는 점을
확인할 수 있다. 둘째, 소수노조는 원천적으로 교섭행위에서 배제되어 이
해대변 기능을 상실하는가 하면, 어느 노조도 과반수를 확보하지 못하고
노조 간 자율적으로 교섭단위를 구성하지 못할 경우는 개별교섭을 통해
각 노조가 이해관계를 대변하고 있는 직종에 한해서만 단체협약을 체결
하고 있어 교섭대표노조의 공정 대표 의무에 심각한 문제를 드러낼 수 있
다. 셋째, 사업장에서 압도적인 조합원 수를 확보하고 있는 복수노조와는
달리 조합원 수가 유사하거나 특정 직종에 편향되어 있는 복수노조는 단
체행동권이 사실상 형해화되었다고 할 수 있다. 넷째, 기존의 초기업 단
위 노조의 약화를 촉진할 가능성이 크다는 점이 확인되었다.
다. 금속산업과 공공부문 비교
금속산업과 공공부문 사례를 살펴본 결과, 우리는 다음과 같은 공통점

과 차이점을 확인하였다. 공통점을 살펴보면, 첫째, 금속과 공공 모두 현
행 복수노조 제도 시행 이후 7년이 지난 시점에서 조직규모 확대를 경험
하고 있다. 하지만 신규 조직화, 정원 확대 등의 효과를 고려하면 이러한
조직규모 확대가 복수노조 제도 시행의 효과라고 단정하기는 어렵다고
본다. 둘째, 복수노조 설립 방식을 보면 조직분할형 복수노조가 압도적
다수였다. 기존 노조가 나뉘는 방식으로 복수노조가 설립된 것이다. 셋째,
상급단체 변화 추이를 보면 금속의 경우 한국노총이, 공공의 경우 민주노
제8장 결 론 251
총 가맹이 약간 늘었다는 차이는 있지만 미가맹이 증가했다는 것이 공통

적으로 나타난다. 넷째, 단체교섭 측면에서 보면, 단체교섭 방식에서 사용
자의 선택권이 확대된 가운데 일부 사업장에서 사용자가 개별교섭을 진
행하는 사례가 확인되었다. 다섯째, 현행 복수노조 제도 시행 이후 노동
조합이 기존에 추진해 오던 초기업 단위 교섭은 약화된 것으로 공통적으
로 드러났다. 기존 초기업노조 사업장 지회가 소수화되면서 초기업교섭
약화 경향이 일부 나타났다. 여섯째, 금속과 공공 모두에서 공정대표의무
위반 논란이 증가하고 있는 것으로 드러났다.
차이점도 확인되었다. 첫째, 복수노조 형성 시 사용자 개입 정도에서는
금속과 공공 간의 차이가 뚜렷하였다. 금속의 경우, 노사갈등이 빚어진
사업장 거의 모두에서 사용자의 적극적인 개입이 나타났다. 하지만 공공
의 경우, 발전노조 등을 제외하고 적극적인 개입의 증거가 나타나지 않았
다. 둘째, 조직분할형 복수노조 설립은 유사하게 확인되었으나 그 양상에
는 차이가 있었다. 금속의 경우, 사용자 주도에 따른 노조 분할 양상이 드
러나는 경우가 많았지만, 공공의 경우는 활동노선을 달리하는 세력들의
분할 또는 직종 간 차이에 따른 분할 양상이 많은 것으로 조사되었다.
<표 8-1> 복수노조 출현 양상의 차이
금속산업 공공부문
- 조직규모 확대. 그러나 현행 복수노조 제도 시행 효과라 보긴 어려움

- 조직분할형 복수노조 압도적
- 상급단체 미가맹 증가
공통점
- 사용자의 단체교섭 방식 선택권 확대 및 개별교섭 사례
- 초기업 단위 교섭 약화 경향
- 공정대표의무 위반 논란 증가
- 적극적인 사용자 개입 - 사용자 개입 증거 거의 없음

(발전노조 제외)
차이점
- 노동조합 내 활동노선 달리하
- 사용자 주도에 따른 노조 분할
는 세력들의 분할 또는 직종
형태의 복수노조 설립
간 차이에 따른 분할 양상
3. 외국 사례연구
금속산업과 공공부문 사례를 중심으로 기업별 복수노조의 한국 경험을

살펴본 데 이어 우리는 외국 사례연구도 시도하였다. 복수노조 관련 제도
와 실태를 살펴보면서 우리의 연구에서 확인된 현행 복수노조 제도하에
서의 문제점을 개선하기 위한 시사점을 얻고자 하였다.
가. 아시아 각국의 경험
아시아 사례로 인도네시아, 필리핀, 일본 사례를 살펴보았다. 세 나라의

공통된 특징은 기업별노조 형태가 지배적이라는 점이다. 단체교섭 역시
기업별이나 사업장 수준에서 이뤄지고 있다.
‘복수노조’와 관련해서는 인도네시아와 일본의 경우 복수노조가 상급단
체는 물론 단위사업장에서도 허용되고 있으나, 필리핀에서는 상급단체의
복수노조만 허용될 뿐 단위사업장의 경우 ‘노조 공인 선거’를 통한 배타
적 단체교섭권 획득 절차를 밟는 미국식 모델이 이식되어 있다.
단체교섭과 관련해서는 일본의 경우 모든 노조에 교섭권을 보장하고
있기 때문에 복수노조 사업장의 경우 모든 노조가 단체교섭을 할 수 있
다. 하지만 복수노조가 허용되는 인도네시아의 경우 단체교섭에 대하여
는 종업원의 과반수의 지지를 받아야 교섭권을 부여하는 사실상의 ‘창구
단일화’ 절차를 강제하고 있다. 상급단체 수준에서만 ‘복수노조’를 허용하
고 있는 필리핀에서는 당연히 공인 선거에서 종업원의 과반수를 얻는 노
조에 한하여 배타적 교섭권을 부여하고 있다.
유노조 사업장에서 단체협약이 체결된 비율은 일본의 경우 90%를 넘
는 것으로 추정되지만, 인도네시아는 50%에 못 미치고, 필리핀은 10%에
도 못 미치는 것으로 파악되었다. 미조직 사업장을 포함한 전체 노동시장
을 대상으로 할 때, 단체협약 적용률이 일본의 경우 15～16% 안팎, 인도
네시아는 4～5% 안팎, 필리핀은 1～2% 안팎인 것으로 추정된다. 노동조
합 활동의 본령인 단체교섭 수행과 단체협약 체결에서 일본의 사정이 나
아 보이는 것은 복수노조와 더불어 복수 교섭을 허용한 법제도적 환경 때
제8장 결 론 253
문이라기보다는, 비록 기업별노조 형태이기는 하나 산업별 수준에서 조

직적으로 뿌리 내린 상급단체의 인력과 자원의 상대적 풍부함 때문으로
보인다. 또한 상급단체 수준에서의 경쟁과 갈등을 조정하고 조율하는 경
험과 훈련이 잘되어 있기 때문으로 풀이된다.
아시아 3국에 대한 조사 연구는 다음과 같은 결론을 내리게 한다. 기업
혹은 사업장 단위의 복수노조와 복수의 단체교섭을 제도적으로 보장하는
것이 노동조합의 단결권과 단체교섭권을 실질적으로 강화하는 데 별다른
기여를 하지 못하고 있다. 이는 복수노조 자체의 문제라기보다는 왜곡된
노동조합 형태이자 편협한 노사관계 형식인 ‘기업별노조주의’에서 기인하
는 바 크다. 단체협약 체결률과 적용률을 높이기 위해서는 기업 단위의
단체교섭을 지원하는 상급단체의 기능과 역할을 강화해야 한다. 상급단
체 인력을 증원하고 자원을 늘려야 하며, 상급단체의 조정과 지원 역할을
강화해야 한다.
기업별노조가 지배적인 환경에서 복수노조 허용은 노동조합 수를 늘리
기는 하지만, 조합원 수를 늘리는 데는 한계를 보여주고 있다. 노동조합
수 증가는 새로운 사업장을 조직해서라기보다는 이미 노동조합이 조직된
사업장에 또 다른 노조가 조직되기 때문인 것으로 보이며, 이러한 사정은
‘결사의 자유’가 기업별노조주의로 인해 뒤틀리면서 ‘분열의 자유’로 왜곡
되는 것이라 이해할 수 있다. 한마디로, 아시아에 고착된 기업별 노동조
합 형태와 결합된 복수노조 허용은 노동시장 전반에 걸쳐 결사의 자유,
즉 단결권과 단체교섭권을 촉진하기보다 특정 기업에 속한 근로자들
(employees) 간의 경쟁을 심화시킴으로써 노동자의 단결권과 단체교섭권
에 실천적 장애가 되고 있으며 나아가 노동시장의 안정성을 교란하는 부
정적 영향을 끼치는 것으로 보인다. 상급단체의 인력과 자원이 부족하고
단위노조에 대한 조정 역량과 지도 능력이 빈약한 인도네시아와 필리핀
의 경우, 이러한 문제점은 증폭되면서 노동조합 운동의 지속가능성을 약
화시키고 있다.
이러한 기업별 노동조합 형태의 구조적 문제는 노동시장 전반을 포괄
하는 단체교섭과 사회적 대화, 정책 참가 등 상급단체의 일상 활동의 부
재를 초래하였다. 그 결과, 상급단체의 활동 중심이 단체교섭과 단체행동
을 촉진하고 현장의 단위노조를 지원하고 조정하는 데 맞춰지지 못하고,

조합원의 이해를 벗어난 전국적 이슈의 캠페인, 로비, 시위 전개에 맞춰
짐으로써 노조 조직률과 단체협약 적용률 하락 추세는 계속될 것으로 예
상된다. 한국의 역사적 경험에 미루어 볼 때, 상급단체에 국한된 복수노
조 허용은 기존의 어용 노동운동에 맞선 새로운 노동운동의 출현을 가능
케 하여, 단기적으로는 노동자 권리 보장과 이익 향상, 사회민주화에 기
여하였다. 그러나 새로운 노동운동이 경쟁적으로 출현한 상태에서 기업
별노조주의가 고착화되면서 기업과 사업장 수준에서의 복수노조 허용은
노동자의 단결권과 교섭권을 강화하기보다는 약화시키는 쪽으로 작용하
였음을 부인하기 어렵다. 앞서 지적한 대로 ‘결사의 자유’가 노동자운동을
크고 강하게 만드는 ‘단결의 자유’가 되지 못하고 ‘분열의 자유’로 전락한
결과라고 볼 수 있다.
나. 유럽 각국의 경험
유럽의 사례로 서구에서 복수노조 제도가 비교적 서로 이질적인 유형

으로 발전한 대표적인 국가라 할 수 있는 프랑스, 이탈리아, 영국의 사례
를 살펴봤다. 이들 국가에서 노조의 대표 대상, 교섭대표노조 선정방식,
협약효력확대적용 수준을 살펴보았다. 국가에 따라 각 요소들이 법률로
엄격히 규정되어 있는 나라(프랑스)부터 법률은 간접적인 형식만 규정할
뿐만 실제 운영은 교섭을 통해 규율되는 경우(이탈리아, 영국)까지 다양
하게 나타났다. 우리는 연구에서 다음과 같은 특징을 발견했다.
먼저, 법률과 교섭이라는 규율방식의 차이이다. 노조의 대표 대상이 엄
격하게 법률로 규정되는 프랑스와 한국의 경우, 교섭대표노조 선정방식
이나 협약효력확대적용 수준 역시 법률이 강하게 작동했다. 반면에, 교섭
과 관행에 의존하는 이탈리아나 영국의 경우 다른 요소들 역시 교섭이나
관행에 의존하는 모습을 보였다.
또한, 각 요소 간의 연관성이다. 복수노조 제도에서 교섭 참여 노조의
대표 대상, 교섭대표노조 선정방식, 협약효력확대적용 수준은 서로 연관
성을 지니면서 운영된다는 사실을 발견하였다. 다시 말해 프랑스에서처
제8장 결 론 255
럼 대표 대상이 조합원이 아니라 종업원인 경우, 교섭대표노조 선정방식

에도 조합원보다는 종업원 전체의 의견이 결정적이었고, 협약의 적용 역
시 조합원 여부와 관련 없이 보편적으로 확대 적용되는 경향이 나타났다.
또한 비록 법률로 직접적으로 규정하고 있지는 않지만, 영국이나 이탈리
아의 경우에도 협약이나 법률의 간접적인 역할로 교섭에 참여하는 노조
는 조합원뿐만 아니라 종업원을 대표하는 성격을 지니고, 교섭대표노조
선정과정에서도 부분적으로 종업원들의 의견을 대표했다. 이러한 과정이
이후 협약이 종업원 전체에 확대 적용되는 결과에 영향을 미쳤다. 유럽의
초기업 교섭과 높은 협약적용률은 노조가 조합원뿐만 아니라 종업원 역
시 대변한다는 원칙에 기반하고 있다고 볼 수 있다. 이에 반해 한국에서
처럼 노조의 대표 대상이 조합원에 한정되는 경우, 교섭대표노조 선정방
식에서도 조합원 참여만이, 협약의 적용률 역시 매우 낮은 모습을 보인다
는 점이다.
결론적으로 교섭대표노조의 선정방식 문제는 장기적으로 노조의 대표
대상과 협약의 확대적용 방식과 함께 연동되어 고민되어야 한다는 시사
점을 제공한다. 특히, 소수노조의 결사의 자유나 교섭권 보장을 위해서,
혹은 비노조원까지 협약 적용을 고민한다면 단지 교섭창구단일화뿐만 아
니라, 노조의 대표 대상, 대표노조 선정방식, 협약 인정방식, 협약효력확
장제도와 함께 전반적인 과정 속에서 고려해야 한다.
더불어, 협약적용률을 높여 노동시장의 격차를 해소하는 방안으로 제
기되는 초기업 교섭의 증진과 관련해서, 초기업 교섭의 발전 자체가 높은
협약적용률을 보장하는 것이 아니라 초기업 교섭이 단체협약효력확장제
도와 결합될 때 제도의 효과가 높아진다는 점이다. 이 점은 초기업교섭을
진행함에 있어 협약적용률 제고 효과를 거두기 위해선, 한국에서는 존재
하지 않는 ‘산업이나 업종 수준의’ 단체협약효력확장 제도 도입을 함께
고민해야 한다는 중요한 시사점을 제공한다.
제2절 복수노조 제도와 노조 대표권
우리는 글머리에서 이 연구가 필요한 이유로 복수노조 관련 기존 연구

들은 교섭비용, 갈등비용 축소를 통한 복수노조 제도의 안정적 정착을 목
적으로 하면서 ‘노동기본권’ 논의를 상대적으로 소홀히 하고 있기 때문이
라고 밝혔다. 다시 연구 질문으로 돌아가 사례분석을 통해 확인된 내용을
요약 정리하면서 복수노조 제도가 노동기본권 확장에 기여할 수 있도록
하기 위한 방안을 모색하고자 한다.
우리의 첫 번째 연구 질문은 현행 복수노조 제도 시행 이후의 노동조
합 수와 조합원 수에 초래된 변화에 관한 것이었다. 사업체패널조사 분석
결과, 노동조합 수와 조합원 수 증가율과는 정(+)의 관계가 나타났다. 복
수노조가 출현할 때 조합원 규모 증가에 유의한 영향을 미치는 것은 추정
되지만 그 크기는 비교적 작았다. 복수노조가 설립되는 사업체 특성은 이
성희 외(2011), 이성희 외(2012)에서 전망한 것과 크게 다르지 않았다. 사
업체별 규모가 클수록, 공공부문일수록, 노사관계가 갈등적일수록, 사용
자가 반노조주의노선을 견지할수록 복수노조가 더 많이 설립되었다.
복수노조 제도 시행 이후 기업 단위에 노동조합 설립이 증가한 것을
두고 복수노조 제도가 결사의 자유 또는 교섭의 자유를 확대시켰다고 평
가하긴 어렵다. 금속산업 사례를 보면 기존 강성으로 분류되는 금속노조
사업장 단위 지회를 약화(혹은 파괴)시키기 위해 사용자가 기업노조를 의
도적으로 설립하면서 적극 개입전략을 활용한 사례가 적지 않게 확인된
다. 이 과정에서 전문 법률집단(이른바 black lawyer)의 개입이 특징으로
꼽힌다. 기존 노조의 노동기본권은 오히려 제약되는 결과가 초래되었다.
공공부문에서는 금속산업에서만큼 복수노조 설립을 통한 기존 노조 약화
/파괴 움직임이 두드러지지는 않았다. 하지만 노조 분할을 통한 복수노조
형성, 소수노조의 교섭권 배제, 초기업 단위 노조 약화 촉진 가능성 등이
금속산업과 유사하게 확인되었다. 특히 단결권 측면에서 보면, 금속산업
과 공공부문 모두에서 기존 노조에서 분리되어 별도의 노조가 설립되는
제8장 결 론 257
조직분할형 복수노조가 많다는 것이 확인되었다. 조합원이 늘어나는 것

이 아니라 하나의 노조에 있던 조합원들이 2개 이상의 노조로 그 소속을
달리하는 경우가 많다는 것이다. 현행 제도하에서 ‘결사의 자유’가 확대되
었다기보다 ‘분열의 자유’96)가 확산된 것으로 평가할 수 있다.
사례 조사에서는 복수노조 제도 시행에 따라 그동안 노동조합권 행사
에서 소외되어 있는 계층이 이 제도 시행에 따라 노동조합권을 부여받게
된 사례는 눈에 띄게 확인되지 않았다. 물론 최근 들어 비정규직의 정규
직화, 사용자의 갑질 논란, 노동자 권리의식 향상 등에 힘입어 특히 비정
규노동자 등 취약계층을 중심으로 한 신규 노동조합 결성 사례가 다수 보
고되고 있지만, 이러한 사례가 기업별 복수노조 설립 허용 제도의 시행과
직접적인 관계가 있는 것으로 보기는 어렵다.
여기서 혼동하지 말아야 할 것은 ‘현행 복수노조 제도의 시행’과 ‘복수
노조 설립 허용’이 같은 말이 아니라는 점이다. 우리가 이 연구에서 규명
하고자 하였던 것은 사업 또는 사업장 단위를 전제로, 교섭창구를 특정한
방식으로 단일화하는 것을 전제로 허용된 현행 복수노조 제도 시행 이후
노동현장의 변화와 그 문제점이었다. 본문에서 확인하였던 것처럼 현행
복수노조 제도는 단결권과 교섭권 등 노동기본권 보장의 확대에 그리 긍
정적으로 기여하지 못하고 있다. 금속산업과 공공부문 사례연구에서 서
술되어 있듯이 단체교섭의 주도권이 사용자에게 넘어간 사례가 적지 않
았고, 이 과정에서 교섭권을 상실한 노조의 조직 확대 가능성과 교섭권이
없는 노조 설립의 실익이 줄어든 것으로 확인되었다. 이렇듯 상대적으로
노동기본권 강화보다 사용자의 교섭력 증대에 영향을 미친 효과가 크다
고 하면, 이는 제도의 흠결 때문인가, 아니면 행위자들의 전략적 선택의
불가피한 결과인가?
우리는 그 이유가 일차적으로 제도의 흠결에 있다고 본다. 핵심은 사업
또는 사업장을 전제로 한 교섭창구단일화 제도다. 따라서 우리는 두 번째
연구 질문으로 제기한 현행 교섭창구단일화 제도가 구체적으로 단체교섭
권 행사에 미친 영향에 대해 살펴보았다. 사례연구에서 확인된 것은 첫째,
96) 이 ‘분열의 자유’는 아래 교섭권에서 설명하겠지만 단체교섭권 확보를 위한 ‘경쟁

의 자유’로 이어진다.
현행 창구단일화 제도에 따라 단체교섭은 물론 노조 결성 과정에서 사용

자의 지배개입이 상대적으로 강화되고 있고, 둘째, 소수노조의 교섭권은
형해화되고 있으며, 셋째, (교섭권 확보를 둘러싸고) 노-노 간의 조합원 확
보(정확히 말하면 조합원 빼앗기) 경쟁이 치열해지고 있다는 것이다.
우선 사용자의 교섭선택권과 관련하여 현행 노조법은 하나의 사업 또
는 사업장에 복수의 노조가 존재할 경우 단체교섭을 요구하기 전에 교섭
대표노조를 결정하여야 한다고 규정하면서도, 사용자가 교섭창구 단일화
절차를 거치지 않기로 동의한 경우에는 교섭대표노조를 결정하지 않아도
된다고 하였다. 단체교섭 응낙의무를 져야 할 사용자에게 교섭할 노조와
교섭할 방식을 선택할 수 있는 권리를 준 것이다. 사용자가 부담해야 할
교섭비용이 노동자들에게 전가된 형국이다.
둘째, 사용자가 창구단일화 교섭 방식을 선택하지 않은 경우에는 우선
과반수 지위를 확보한 노조에게 교섭권을 부여하고 있는데 이때 소수노
조의 교섭권이 부정된다. 교섭창구단일화 제도에 따라 소수노조에게는
노동조합의 권리가 배분되지 않기 때문이다. 이 때문에 김선수(2010: 5)는
“현행 교섭창구 단일화 제도로 침해되는 것은 헌법상 보장된 기본권인
반면 보호되는 것은 사용자의 편익에 불과하다”고 지적한다. 물론 교섭대
표노조에게 부여한 공정대표의무가 소수노조의 이익을 보장하는 장치로
작동할 것이라는 주장(대표적으로 이승욱, 2011)도 있다. 하지만 우리의
사례연구에서는 적지 않은 복수노조 사업장에서 공정대표의무 위반 논란
으로 갈등이 빚어지고 있고, 공정대표 노력이 제도보다는 다수노조의 ‘선
의’에 의해 맡겨지는 제도적 한계가 확인되었다.
셋째, 현행 제도하에서는 교섭대표노조가 대표하는 대상을 ‘근로자’가
아니라 ‘조합원’으로 제한하였다는 점도 지적되어야 한다. 현행 노조법은
교섭창구단일화 절차에 참여한 노동조합의 전체 ‘조합원’97) 과반수로 조
직된 노조에게 교섭대표노조 지위를 부여하고 있다(제29조의2 3항). 최소
한 사업 또는 사업장 단위에서 전체 노동자의 임금과 노동조건 등에 관한
규범이 확장되도록 해야 함에도 현행 제도는 노조 대표권의 범위를 제한
하고 있다. 조합원만을 대표하도록 한 현행 복수노조 제도는 노동3권을
97) 전체 ‘근로자’ 과반수가 아님을 다시 한 번 강조한다.

제8장 결 론 259
보장한 헌법 및 노조법의 목적에도 위배된다는 점에서 특히 문제로 지적

된다. 노조법은 목적을 규정한 제1조에서 “이 법은 헌법에 의한 근로자의
단결권․단체교섭권 및 단체행동권을 보장하여 근로조건의 유지․개선
과 근로자의 경제적․사회적 지위의 향상을 도모하고, (…)”(필자 밑줄)
라고 규정하고 있다. 노동조합에 대한 정의규정에서도 노동조합이 근로
자 대표체임을 분명히 하고 있다. 노조법은 ““노동조합”이라 함은 근로자
가 주체가 되어 자주적으로 단결하여 근로조건의 유지․개선 기타 근로
자의 경제적․사회적 지위의 향상을 도모함을 목적으로 조직하는 단체
또는 그 연합단체를 말한다”(제2조의4, 필자 밑줄)라고 규정하고 있다.
노조 대표권의 범위를 ‘조합원’으로 좁히는 것뿐 아니라 이 제도는 노동
조합들이 조합원 확보를 위해 치열하게 경쟁하도록 만든다. 현행 제도하
에서는 노조에게는 미조직노동자 조직화보다는 상대 노조 조합원을 자신
의 노조 조합원으로 만드는 것이 교섭대표노조가 되기 위한 가장 효과적
이고 효율적인 방법이 된다. ‘결사의 자유’ 확대가 아니라 ‘조직 간 경쟁과
분열의 자유’ 확대로 귀결되고 있는 형국이다. 미조직노동자들을 조직하
기 위해 써야 할 노력을 조합원 빼오기에 쓰고 있는 것이다.
교섭권을 둘러싼 노조들 간의 경쟁은 우리의 세 번째 연구 질문, 즉 현
행 창구단일화제도가 초기업 단위 노조 활동 및 단체교섭 활성화 측면에
서도 부정적인 영향을 미친 것으로 분석되었다. 현행 제도는 조직형태에
관계없이 사업 또는 사업장에 존재하는 모든 노조를 교섭창구를 단일화
하여야 하는 대상으로 보고 있기 때문에 초기업 단위 노조의 사업장 단위
지부/지회도 사업 또는 사업장 단위에서 교섭을 하도록 강제된다. 조율되
지 못한 기업 단위 분권적인 노사관계가 노동시장 양극화의 한 원인으로
지목98)되는 상황임에도 현행 창구단일화 제도는 오히려 기업별 교섭을
강화시키고 있다는 점에서, 이 모순과 역설을 재검토할 필요가 있다고 본
다. 현재 한국의 노사관계 현실에서 초기업 단위 단체교섭이 활성화되지
않았다는 점을 감안하면, 특정 기업에서 소수노조 지위를 갖게 된 초기업
노조 지부/지회는 초기업 단위에서든 기업 단위에서든 아예 교섭권을 행
사할 수 없는 처지에 놓인다는 점을 지적하지 않을 수 없다.
98) 자세한 논의는 이병희(2017), 정이환(2018) 참조.

그렇다면 복수노조 제도가 노동기본권 보장, 노조의 대표권 강화에 기

여할 수 있도록 하기 위해서는 어떤 방향으로의 개선이 필요할까? 우리
는 통계 분석과 국내․외 사례연구를 통해 확인된 현행 복수노조 제도의
문제점을 바탕으로 여러 차례 연구진 회의를 거쳤다. 단일한 하나의 입장
으로 정리된 것은 아니지만 우리가 동의할 수 있는 최대공약수를 정리하
면 다음과 같다.
첫째, 현행 기업 단위 복수노조 허용의 전제로 제시된 교섭창구단일화
제도는 전면 수정되어야 한다는 것이다. 현행 제도의 문제는 수차례 지적
한 바와 같이 기업별 노사관계를 강화하고, 소수노조 교섭권을 배제하며,
노조의 대표권을 축소시키는 데 기여하고 있기 때문이다.
그렇다고 우리가 교섭창구를 복수화하자고 주장하는 것은 아니다. 교
섭창구는 단일화하되, 단일화의 방식을 개편하자는 것이다. 이 문제를 논
하기 위해 먼저 살펴볼 것은 왜 모든 노조가 각각 별개의 교섭권을 갖는
것을 우리의 대안으로 보지 않는가를 규명하는 일일 테다. 현재 노동진영
의 요구 중에는 소수노조의 교섭권 보장을 위해 모든 노조에게 개별교섭
을 보장하라는 것도 포함되어 있다. 만약 개별교섭을 허용할 경우 어떤
일이 발생할까?
노동조합 운동 내부를 보면 기업 단위에서 해당 노조의 지위에 따라
소수노조 개별 교섭권 보장에는 각기 다른 입장을 갖고 있는 것으로 확인
된다. 이미 과반노조를 점한 곳에서는 굳이 소수노조에게 별도의 교섭권
을 부여하는 것을 환영할 이유가 별로 없다고 판단할 것이다. 또한 모든
노조에게 개별 교섭권을 모두 부여한다면 특정 교섭단위 내에서도 임
금․노동조건 등에 대한 각기 다른 규범을 적용하게 된다는 것인데 이런
방안이 어떤 효과를 낳을지는 비판적 검토가 필요하다고 본다. 이 때문에
소수노조의 교섭권을 보장하자는 것이 모든 노조가 개별적으로 각각 별
개의 단체협약 체결을 위한 교섭을 할 수 있는 권리를 부여하자는 것과
같은 말이라고 해석해서는 곤란하다.
단체교섭은 노동자들의 임금․노동조건, 일터에서의 권리 등에 대한
규범을 형성하는 단체협약을 체결하는 것을 목적으로 한다. 따라서 단체
교섭의 방식은 이러한 규범을 형성하는 구조를 어떻게 만들 것인지의 문
제8장 결 론 261
제를 말한다. 만약 노동조합이 ‘조합원’들의 이해만을 대변하는 조직이라

면 굳이 교섭창구를 단일화할 이유가 없을 것이다. 특정 노조의 조합원들
에게만 적용되는 규범을 만드는 과정에서 다른 노조를 고려할 필요는 없
을 것이기 때문이다. ‘가입’의 원리에 기반한 일본이 복수노조의 독자적
교섭권을 인정하고 창구단일화 제도를 도입하지 않은 이유도 이런 측면
으로 해석할 수 있다.
하지만 앞서 제6장과 제7장에서 논의한 것처럼 유럽 각국은 물론 일본
을 제외한 아시아 각국의 사례에서도 노동조합이 대표하고자 하는 대상
이 비단 조합원에 국한되지 않는다. 또한 단체교섭의 창구는 대개 해당
교섭단위별로 단일화되어 있다. 대표의 원리를 구현하고자 하기 때문인
것으로 해석된다. 따라서 한국에서도 대표의 원리를 구현할 수 있는 방안
으로서의 교섭창구단일화 제도를 재검토할 필요가 있다.99)
둘째, 새로운 교섭창구 단일화를 위해 우리는 노조의 대표권을 ‘조합원’
이 아닌 (최소한) 해당 사업 또는 사업장 교섭단위 내 모든 ‘노동자’로 확
대할 필요가 있다고 본다. 노동기본권을 ‘가입’의 원리에 따라 단결한 자
에 한해서 단체교섭권과 행동권을 부여하는 권리로 제한적으로 해석되어
서는 곤란하다는 것이다. 이 점과 관련해서는 박제성(2018: 148)이 상세하
게 논의하고 있다.
“대표와 가입은 다르다. 가입은 자신의 이해를 조직적으로 방어하기 위하여

스스로의 의사에 따라 조직의 구성원이 되는 것을 의미한다. 반대로 대표는 동
일한 이해를 갖고 있지만 조직화되지 못한 채 점점이 흩어져 있는 개별자들을
하나의 집단적 주체로 구성하는 장치이다. 전자는 사법상 결사의 자유 원리에
근거하고 있으며, 후자는 공법상 정치적 대표 원리에 근거하고 있다. 결사적
조직이 원칙상 비구성원의 이해관계에 무관심하다면, 반대로 정치적 대표조직
은 구성원 여부를 떠나 이해관계의 공통성에 무게를 둔다.”
99) 본 연구가 대표권의 확장 측면에서 교섭창구단일화 제도를 재검토하자고 제

안하는 반면 여전히 교섭비용 측면에서 창구단일화제도를 이해하는 쪽도 있
다. 대표적으로 권혁(2012: 23)은 “현행 교섭창구단일화제도가 ‘교섭비용을
줄이기 위한’ 제도로서의 본질을 가진다”며 이 때문에 “교섭관행을 근거로
하여 산별노조 지부나 지회에 대하여 교섭분리를 허용하는 것을 쉽게 긍정하
기 어렵다”고 쓰고 있다.
노동조합의 대표권 확장은 비단 최근 들어 제기되는 주장은 아니다.

1953년 노동조합법 입법과정에서부터 제출되었던 의견이다. 입법과정에
참여한 전진한 국회의원은 한 직장 내에 복수노조가 있는 경우의 단체교
섭은 근로자 자유의사로 무기명투표를 통해 직장의 대표노조를 선정하여
그 대표조합과 단체협약을 체결하는 것이 민주적이라고 주장한 바 있다
(이흥재, 2005: 192～193).
제도적으로는 단체교섭에서 노조의 대표 범위를 ‘조합원’으로 한정한
현행 노조법 제29조1항100)과 교섭대표노조의 대표 범위를 조합원으로 한
정한 노조법 제29조2 교섭창구단일화 절차 등을 개정하여 노동조합의 전
체 노동자 대표성을 확보하는 방안 등을 검토할 수 있겠다.
하지만 이런 제도적 측면과 함께 노동조합운동 진영의 주체적인 노력
이 요구된다. 복수노조 관련 제도가 만들어지는 역사적 과정을 추적하면
서 우리가 확인한 것은 현행 복수노조 제도 설계 당시의 노동정치 지형에
서 기업별 복수노조 허용은 ‘당위’적인 가치로 지향되었으나 이를 노동기
본권의 확장, 노조의 대표권 확장으로 이어지도록 할 것인가에 대한 고민
은 이해당사자들 모두에서 그리 깊지 않았다는 것이다. 3금3제가 패키지
로 논의되던 97년 법 개정 과정을 보면, 한국노총은 복수노조를 원하지
않았고, 민주노총은 상급단체 복수노조 허용을 확보하는 데 주력했던 것
으로 보인다. 이때 복수노조가 초기업수준과 기업수준으로 단절되는 기
이한 현상을 낳았다. 앞서 언급하였지만 우리는 층위별로 복수노조를 선
택적으로 구분하여 볼 수 없다고 생각한다. 한국에서 유일노총 시대가 사
실상 무너진 1990년 전노협의 출범 이후, 형식적(법적) 측면에서 엄밀히
따지더라도 1997년 초기업 단위 노조/연합체 복수노조 설립이 허용된 이
후 기업 단위에서도 복수노조가 사실상 허용된 것으로 볼 수 있다고 판단
하고 있다. 하지만 노동법에서는 이를 단절시키는 기이한 일이 벌어졌다.
이후 복수노조 논의는 교섭창구 문제와 근로시간면제제도와 묶이면서
또 한 번 ‘거래’의 대상이 되었다. 이 과정에서 노동진영은 원칙적인 입장,
즉 결사의 자유 보장, 개별교섭 보장을 주장했을 뿐 그것이 실제 대표권
100) “노동조합의 대표자는 그 노동조합 또는 조합원을 위하여 사용자나 사용자단체

와 교섭하고 단체협약을 체결할 권한을 가진다.”(필자 밑줄)
제8장 결 론 263
확장에 어떻게 기여하도록 제도를 설계할 것인가의 문제에 대해서는 정

치하게 방안을 내고 협상을 하지 못했다고 평가할 수 있다.
10%의 조직률, 10% 단체협약 적용률을 두고 주도권 싸움을 하는 것으
로 복수노조를 이해하지 말고 조합원만의 이해관계를 뛰어넘는, 대표권
을 확장하는 방식으로 복수노조가 기능할 수 있도록 하는 방안은 없을
까? 대표권 제약은 기본적으로는 제도의 흠결에서 발생하는 일이긴 하지
만 이러한 제도하에서 노사관계 주체들의 선택에서는 비판의 지점이 없
는지 고려할 필요가 있겠다. 예컨대 사용자의 교섭선택권이 우선되어 있
다는 점을 전제로 하더라도 노동조합들이 연합하여 교섭대표단을 꾸리는
방식 등을 통해 사용자의 교섭선택권을 사실상 무력화시키는 방안을 꾀
한 사례가 거의 확인되지 않기 때문이다.
다만 우리는 학교비정규직연대회의 사례를 통해 그 가능성을 확인하였
다. 학교 비정규직을 조직하고 있는 3개 노조101)는 ‘학교비정규직연대회
의 시도교육청 교섭 기본협약서’를 체결하여 단체교섭의 전 과정을 구체
적으로 명시하고 있다. 협약서에는 공동교섭대표단 구성 원칙102)에서부
터, 단체교섭 요구에서부터 협약 체결, 쟁의 등 교섭 전 과정에 대한 대응
원칙, 공동교섭대표단의 공정대표의무 등을 명시하고 있다(이창근․이정
희․허인, 2018). 이러한 노조들 간의 원칙 마련을 통한 공동행동은 17개
시․도 교육청을 상대로 한 집단교섭을 성사시킨 주된 동력으로 작용하
였다고 볼 수 있다.
셋째, 주로 노동조합 진영에서 제기하고 있는 창구단일화 대상에서 초
기업노조 지부/지회를 제외하자는 주장에 대해서 우리는 입장을 유보하
고자 한다. 현행 복수노조 제도가 초기업 단위 단체교섭에 제약요인으로
작용하고 있고, 기업별 노사관계를 강화시키고 있다는 등의 문제점을 충
101) 이때 3개 노조는 전국학교비정규직노조, 전국여성노조, 공공운수노조 교육

공무직본부를 말한다.
102) 협약서에는 공동교섭대표단 구성과 관련, 1) 교섭단위별 교섭위원 수는 소속 노
조별 조합원 수에 비례하여 구성하는 것을 원칙으로 하되 2) 소수노조는 최소 1
명 이상 교섭위원의 참여를 보장하며 3) 조합원 수는 매년 4월 25일까지 CMS로
조합비를 납부한 조합원 수 기준으로 산정하는 등 절차를 세부적으로 명시하고
있다(이창근․이정희․허인, 2018).
분히 인식하면서도 입장을 유보하는 것은 단체교섭 수준의 중층화에 따

른 단체협약 충돌 또는 조율 문제에 대한 기존 논의가 거의 없기 때문이
다. 예컨대 00사업장에 초기업노조 00사업장 지부와 기업노조가 공존하
는 경우, 노동조합 진영의 주장대로 지부는 초기업 단위 교섭에 주력하여
산별단체협약1을 체결하고 기업노조는 00사업장 사용자와 기업별 단체협
약2를 체결하였다면, 00사업장 노동자들에게는 어떤 협약이 적용되어야
할까? 우리는 2004년 보건의료노조 최초의 산별협약 제10장2조 논란이
하나의 산별노조와 노조 산하 지부 간에 불거져 결국 해당 지부가 노조를
탈퇴하는 것으로 일단락되었던 사건을 기억한다. 당시 산별협약에서는
지부 단체협약이 산별 합의를 상회하는 경우 그에 따르기로 하는 ‘유리한
조건 우선의 원칙’을 채택하면서도 임금과 노동시간 단축 등 관련 내용에
서는 산별협약이 지부협약에 우선하는 효력을 가진다고 명시하였다. 이
에 대해 하향평준화 논란이 빚어졌다. 논란이 노조 탈퇴로 일단락된 이후
노동조합운동 진영 내부에서도 학계에서도 다양한 층위의 단체협약 존재
에 따른 규범의 충돌/조율 문제는 큰 관심을 받지 못했다. 한국에서 거의
유일하게 중층화된 협약 간의 조율 문제를 다룬 박제성(2013)에 따르면,
신법 우선의 원칙, 상위법 우선의 원칙, 특별법 우선의 원칙, 유리함 우선
의 원칙, 상위 협약 당사자의 의사 우선의 원칙 등을 고려할 수 있다. 결
코 간단치 않은 문제다.
우리는 현행 복수노조 제도가 노동기본권 확장에 긍정적으로 기여하고
있지 못하다는 점을 확인하고 제도개선의 방향을 제시하였다. 앞으로 제
도개선의 구체적인 방안 마련을 위한 추가 연구가 시급히 요구된다.
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◈ 執筆者
∙이정희(한국노동연구원 부연구위원)
∙김정우(한국노동연구원 사업체패널팀장)
∙손영우(경제사회노동위원회 전문위원)
∙윤효원(인더스트리올 컨설턴트)
∙정경은(고려대 강사)
∙허 인(한국노동사회연구소 객원연구위원)
기업별 복수노조와 단체교섭
▪발행연월일 2018년 12월 24일 인쇄

2018년 12월 28일 발행
▪발 행 인 배규식
▪발 행 처 한국노동연구원
󰊳󰊰󰊱󰊴󰊷 세종특별자치시 시청대로 370
세종국책연구단지 경제정책동
☎ 대표 (044) 287-6080 Fax (044) 287-6089
▪조판․인쇄 도서출판 창보 (02) 2272-6997
▪등 록 일 자 1988년 9월 13일
▪등 록 번 호 제13-155호
ⓒ 한국노동연구원 2018 정가 13,000원
ISBN 979-11-260-0243-6

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연구보고서

기업별 복수노조와 단체교섭

이 연구는 2011년 7월부터 사업 또는 사업장 단위에서 2개 이상의 노

본 연구보고서에 수록된 모든 내용은 저자들의 개인적인 의견이며, 본

제1장 서 론 ···································································· (이정희) ····· 1

제2절 연구의 목적과 필요성 ······························································ 4

제3절 연구의 구성 ·············································································· 6

제2장 문헌 검토 ···························································· (이정희) ····· 7

제2절 복수노조 제도 관련 기존 문헌 검토 ······································ 34

제3절 기존 문헌 검토 및 본 연구의 관점 ········································ 38

제3장 복수노조 출현의 결정요인과 조합원 증가효과 분석

제1절 들어가며 ··················································································· 45

제2절 기술통계 분석 ·········································································· 48

제3절 계량분석 ··················································································· 62

제4장 금속산업 복수노조 현황과 사례 ···················· (정경은) ····· 83

제2절 금속산업의 복수노조 실태 ······················································ 85

제4절 B사 ·························································································· 103

제5절 C사 ·························································································· 111

제6절 소결 : 요약 및 함의 ································································ 121

제5장 공공기관 복수노조 현황과 사례 ······················ (허 인) ···· 125

제2절 2011년 이후 공공기관 노동조합의 변화 ······························· 127

제3절 공공기관 복수노조 사례 ························································ 141

제4절 소 결 ······················································································· 161

제6장 아시아의 복수노조와 단체교섭 : 인도네시아․필리핀․

제2절 인도네시아의 복수노조와 단체교섭 ······································ 167

제3절 필리핀의 복수노조와 단체교섭 ············································· 179

제4절 일본의 복수노조와 단체교섭 ················································· 187

제5절 소 결 ······················································································· 200

제7장 노동자 대표권의 확장 : 유럽 각국의 경험

제1절 들어가며 ················································································· 204

제2절 프랑스 ····················································································· 209

제3절 이탈리아 ················································································· 219

제4절 영 국 ······················································································· 229

제5절 비교와 전망 ············································································ 242

제8장 결 론 ···································································· (이정희) ···· 245

제2절 복수노조 제도와 노조 대표권 ··············································· 256

참고문헌 ······························································································· 265

<표 2- 1> 노동조합 설립의 자유에 관한 노동법 조항 변천사 ········· 9

<표 3- 1> 연도별 노조 및 노조원 수, 노조조직률 변동 ··················· 50

<표 4- 1> 금속산업 인력 현황 ···························································· 86

<표 5- 1> 정부 공공기관 유형 분류 ················································· 128

<표 6- 1> 아시아 3개국과 한국의 노사관계 비교표 ························ 166

[그림 2-1] 노동조합 조직률 연도별 비교 ············································· 31

[그림 3-1] 연도별 노조 및 노조원 수의 변동 ····································· 50

[그림 5-1] 동서발전(주) ‘긴급 사업소장단 회의 사장님 말씀 자료’

[그림 7-1] 프랑스 기업협약 체결 수(1983～2016년) ·························· 211

이 연구에서는 2011년 7월부터 시행된 사업 또는 사업장 단위 복

현장 사례연구에 앞서 복수노조 출현 여부, 사업체 단위 노사관

현행 제도가 노동현장에 미친 영향을 분석하기 위해 금속산업과

금속산업은 기업 단위 복수노조 설립 이후 노사갈등이 두드러지

설립되었다. 특히, B사례에서는 ‘노조파괴 시나리오 문건’이 발견되

금속산업에 이어 공공기관 사업장의 사업장 단위 복수노조 제도

계적 방법과 사례를 선정하여 심층 면접하는 방법을 사용하였다.

서 압도적인 조합원 수를 확보하고 있는 복수노조와는 달리 조합원

금속산업과 공공부문 사례를 살펴본 결과, 우리는 다음과 같은

은 유사하게 확인되었으나 그 양상에서는 차이가 있었다. 금속의 경

외국 사례 분석을 통해 현행 복수노조 제도의 개선 방향에 관한

인도네시아와 일본의 경우 복수노조가 상급단체는 물론 단위 사

원 과반수를 얻는 노조에 한하여 배타적 교섭권을 부여하고 있다.

한마디로, 아시아에 고착된 기업별 노동조합 형태와 결합된 복수

유럽의 사례로 서구에서 복수노조 제도가 비교적 서로 이질적인

교섭대표노조 선정방식에도 조합원보다는 종업원 전체의 의견이 결

우리는 글머리에서 이 연구가 필요한 이유로 복수노조 관련 기존