Predmet upravnog spora

Predmet upravnog spora je ocena zakonitosti upravnih akata. Uvek je posredi pojedinačni
upravni akt kojim se autoritativno odlučuje o pravu ili obavezi određenog subjekta. Pri oceni
zakonitosti zadatak je suda da utvrdi da li je u konkretnom slučaju zakon, odnosno drugi
propis ili opšti akt, pravilno primenjen u materijalnom i formalnom smislu. Upravni spor se
može voditi protiv upravnog akta, ali ne i svakog drugog akta uprave, jer nisu svi akti
podložni sudskom nadzoru.
Međutim, postoje razlike u sistemima određivanja obima upravnih akata koji mogu biti
predmet upravnog spora. Razlikujemo 3 sistema:
1. sistem generalne klauzule
2. sistem pozitivne enumeracije
3. kombinovani sistem generalne klauzule i negativne enumeracije
Sistem generalne klauzule zasniva se na opštoj dopuštenosti vođenja upravnog spora protiv
svih upravnih akata. Ovo je najširi vid zaštite zakonitosti upravnih akata. Ipak, on je veoma
redak u praksi. Sistem pozitivne enumeracije zasniva se na izričitom nabrajanju upravnih
akata koji mogu biti
predmet upravnog spora i van navedenih slučajeva se sporovi ne mogu pokretati.
Kombinovani sistem je mešavina generalne klauzule i negativne enumeracije, što znači da se
nabrajaju isključivo oni slučajevi u kojima vođenje upravnih sporova nije dopušteno.
Upravni spor vodi se oko spornog pitanja zakonitosti određenog upravnog akta. Takav akt se
naziva osporeni upravni akt. Spor se može pokrenuti samo protiv konačnog upravnog akta, što
znači da je akt donet u drugom stepenu ili da protiv prvostepenog akta nije dozvoljena žalba.
U našem pravu zastupljen je kombinovani sistem generalne klauzule i negativne enumeracije.
Upravni spor se u Srbiji ne može voditi u slučajevima podeljenim u 3 grupe:
1. kada je zaštita obezbeđena van upravnog spora
2. protiv akata koji su izričitom odredbom Zakona navedeni (primer:protiv rešenja kojim
se odlaže izvršenje rešenja kojim se povređuje neko pravo zaposlenog)
3. protiv akata koje prema ustavnim ovlašćenjima donose Predsednik ili Skupština Srbije
Poseban vid predmeta upravnog spora je takozvano ''ćutanje uprave''. To su slučajevi u kojima
je upravni organ bio dužan da donese određenu odluku a nije je doneo. Primer ''ćutanja
uprave'' je kada prvostepeni organ u predviđenom roku ne donese odluku a stranka nema
pravo žalbe. Tada ona odmah može pokrenuti upravni spor. Isto je i kada drugostepeni organ
ne donese odluku u predviđenom roku od 60 dana, a ne donese ga ni u roku od 7 dana od
ponovljenog traženja. Pravni institut ''ćutanje uprave'' zasniva se zapravo na fikciji da postoji
predmet, to jest
upravni akt. Smatra se da je u slučaju nedonošenja upravnog akta taj akt zapravo negativan za
stranku koja onda može pokrenuti upravni spor.
U pravu Evropske unije način određenja predmeta upravnog spora ima posebno mesto.
Najvažnija dilema jeste koji akti zapravo imaju pravni učinak(dejstvo). U pravnom sistemu
ove nadnacionalne organizacije postoje upravni akti poput zaključaka, mišljenja, uredbi koje
često mogu imati obavezujuću težinu i pravno dejstvo.
Opšti stav je da upravni akt mora imati pravno dejstvo(pravni učinak) ma u kom se obliku i
pod kojim nazivom donosio. Kao osnova za određivanje predmeta upravnih sporova uzima se
Ugovor o Evropskoj zajednici kao i praksa Evropskog suda. Evropski sud je nadležan za
vođenje upravnih sporova na nivou Evropske unije.
PREDMET UPRAVNOG SPORA
Jedini predmet upravnog spora u našem pravu je upravni akt. Upravni akt u smislu
Zakona o upravnimsporovima je akt kojim državni organ ili institucija koja vrši javna
ovlaštenja rješava o izvjesnom pravuili obavezi određenog pojedinca ili organizacije u
određenoj upravnoj stvari. Dakle, upravni akt
morai s p u n j a v a t i   u s l o v e   k o j i   s e   o d n o s e   n a   d o n o s i o c a ,   m o r a   b i t i   a u t o r i t a t i v a
n ,   r j e š a v a j u ć i ,   p o j e d i n a č a n (konkretan) i donesen u upravnoj stvari. Da bi mogao biti
predmet upravnog spora, upravni akt mora bitikonačan u upravnom postupku.Postoje 3 načina
određivanja predmeta upravnog spora:a)
 Sistem generalne klauzule.
Po ovom sistemu upravni spor se može voditi protiv svih upravnih akata. b)
 Sistem enumeracije – 
upravni akt se može pokrenuti samo protiv akata onih organa, odnosno iz onihupravnih
materija koje su izričito predviđene zakonom.c)
 Sistem generalne klauzule kombinovan sa sistemom negativne enumeracije
znači da se upravni spor n a č e l n o   m o ž e   v o d i t i   p r o t i v
s v i h   u p r a v n i h   a k a t a ,   a   z a k o n o m   s e   n a b r a j a j u   i z u z e c i .   O v a j   s i s t e m  prihvaćen 
je i u našem pravu, a negativna enumeracija predviđena je samo kad je sudska zaštitaosiguran
a izvan upravnog spora. Ovim izuzetkom Zakon je nastojao izbjeći dupliranje sudske
zaštite.Upravni spor se može voditi i u slučaju “šutnje uprave”. Pretpostavka od koje zakon
pritom polazi jesteda je u tom slučaju odbijen zahtjev stranke, odnosno da joj je odbijena
žalba. Mada akta nema, “šutnja” seizjednačava sa negativnim rješenjem jer su posljedice za
stranku iste.
 Razlozi za osporavanje upravnog akta
su nezakonitosti koje mogu biti materijalno-pravne i formalno- pravne
prirode.M a t e r i j a l n o - p r a v n a   n e z a k o n i t o s t   i m a   2   o s n o v n a   v i d a :  
neprimjenjivanje  odgovarajućeg  propisa zarješavanje  stvari u konkretnom 
s l u č a j u   i   p o g r e š n o   t u m a č e n j e   s a d r ž i n e   o d g o v a r a j u ć e g   m a t e r i j a l n o g  propisa. 
Formalno pravne nezakonitosti takođe imaju 2 osnovna vida: nenadležnost organa i povreda p
ravila postupka. Pod nenadležnošću se podrazumijeva stvarna i mjesna nenadležnost, kao i
rješavanje odstrane neovlaštenog službenog lica organa koji je inače nadležan. Povreda
pravila upravnog postupka
se javlja u vidu: nedostataka u provođenju postupka, grešaka prilikom utvrđivanja činjeničnog 
stanja, teizvođenja nepravilnog zaključka iz pravilno utvrđenih činjenica.
 Mogućnost vođenja upravnog spora protiv tzv. diskrecionih upravnih akata.
Upravnosudskoj kontroli ucjelini podliježu vezani upravni akti, kao i pravno vezani
dijelovi akata donesenih po slobodnoj ocjeni (diskrecionih akata). ZUS je ideju o
mogućnosti osporavanja diskrecionih akata dao u formulaciji premakojoj “
nema nepravilne primjene propisa kad je nadležni organ rješavao po slobodnoj ocjeni na
osnovu iu granicama ovlaštenja koje mu je dato pravnim propisima, u skladu sa
ciljem u kome je ovlaštenjedato
”.
SUBJEKTI UPRAVNOG SPORA Sudovi  Sistem redovnih sudova (angloamerički sistem)
n a s t a o j e u V . B r i t a n i j i , o d a k l e s e p r e n i o u n j e n e nekadašnje kolonije.
 Sistem posebnih upravnih sudova (francuski sistem)
n a s t a o j e u F r a n c u s k o j , a z a t i m p r i m i j e n j e n u mnogim zemljama Evrope, pa i
na drugim kontinentima – u Njemačkoj, Austriji, Belgiji, Holandiji, Grčkoj, Italiji,
Španiji, jedno vrijeme u Meksiku itd. U nastojanju da uprava ostane odvojena od sudskevlasti,
a da se istovremeno obezbijedi njena objektivna kontrola, izvršenja je podjela uprave na
aktivnu isavjetodavnu (Državni savjet) koja vrši kontrolu zakonitosti i cjelishodnosti
rada uprave. Međutim, i jednii drugi organi su hijerarhijski podređeni šefu upravne vlasti,
čime dolazi u pitanje objektivnost suđenja odstrane savjetodavne uprave.
U BiH su za rješavanje upravnih sporova nadležni su redovni sudovi,
tj. najviši sud kantona i Vrhovnisud Federacije, zavisno od toga čiji upravni akt je
predmet spora. Vrhovni sud Federacije odlučuje o tužbama protiv konačnih upravnih
akata federalnih organa uprave, ustanova, drugih federalnih institucijai i n s t i t u c i j a k o j e
imaju javne ovlasti, a koje su osnovane federalnim zakonom. Najviši sud
k a n t o n a odlučuje o tužbama protiv akata kantonalnih, gradskih i općinskih organa
odnosno službi, ustanova iinstitucija. Sudovi odlučuju u vijeću sastavljenom od trojice
sudija.Eventualni sukob nadležnosti kantonalnih sudova rješava Vrhovni sud Federacije, čije
rješenje je konačnoi obavezujuće.

Stranke
U upravnom sporu postoje 2 suprotstavljene strane
 – 
 
tuţilac i tuţeni. ZUS poloţaj stranke priznaje i osobina čiju neposrednu štetu bi išlo poništavanje osporenog
akta (zainteresirano lice).
Tuţilac.
Upravni spor mogu pokrenuti samo ovlaštena lica. To su:
1.
 
 pojedinac i pravno lice;2.
 
drţavni organ, poslovna jedinica preduzeća, naselje, grupa građana i sl (ako mogu biti nosioci prava
i obaveza o kojima se rješava u upravnom postupku);
 3.
 
 političko
-teritorijalna zajednica ili organizacija;4.
 
ovlašteni drţavni organi – 
 
 javni tuţilac i javni pravobranilac, te ombudsman.
 
 Navedeni subjekti se za konkretnu tuţbu mogu vezati po 2 osnova:
1.
 
da im je upravnim aktom povrijeđeno pravo ili neposredni lični interes zasnovan nazakonu
(subjektivni upravni spor). I kad se radi o povr 
edi prava i povredi interesa, dovoljno je da tuţilaciznese u tuţbi kako on smatra da mu je u vezi sa konkretnim
aktom povrijeđeno pravo odnosnointeres, pamu tuţba nesmije biti odbačena odnosnomora biti uzeta upostupak;
2.
 
radi zaštite zakonitosti (obje
ktivni upravni spor).
Tuţena strana
u upravnom sporu je organ čiji se akt osporava. Po pravilu se kao tuţena strana pojavljujedrugostepeni organ,
jer se spor vodi protiv konačnog upravnog akta. U sporu povodom “šutnje uprave”,tuţena strana je organ koji
je bio duţan da donese konačni upravni akt. Ako se radi o zbirnom (sloţenom)upravnom aktu, tuţena strana je
organ koji je izdao, odnosno donio rješenje.
Zainteresirano lice u upravnom sporu.
MadapoZUS-
u ovo lice ima poloţaj stranke, ono se po logici
 
stvari stavlja “na stranu” tuţene strane u upravnom sporu, jer je to lice na čiju bi neposrednu štetu
išlo poništavanje upravnog akta. Dakle, tom licu je interes da se osporavani akt brani, tj. da
ostane na snazi, a
ne da ga napada. Ovo lice se po pravilu
 javlja u višestranačkim upravnim stvarima, a ujednostranačkimsamo onda kad se upravni spor
vodi po tuţbi ovlaštenog drţavnog organa koji rješenje pobija sastanovišta zakonitosti.