政策法规 POLICY & REGULATION

《国际民用航空公约》路在何方：
挑战与变革
——写在公约七十五周年之际
The way for the Convention on International Civil Aviation:
the challenges and the reform
文/赵劲松（中国民用航空局国际合作服务中心）

壬P国是国际民航组织的创始成员国之 表团参加会议。李健在开幕式作大会发言 2019年9月28 H,中国在加拿大

刁戈一。国民党政府委派原交通部长张
时表示，七十五年前，民航业的先驱者制 蒙特利尔举行的国际民航组织第40届大会
嘉嗷先生为首席代表岀席了 1944年在美 定了《芝加哥公约》，成立了国际民航组织， 上，高票当选为一类理事国。值此举国同

国芝加哥召开的国际民用航空会议，1944 确立了国际民航秩序的法律基础和基本准 庆祖国七十岁生日之际，实乃可喜可贺之

年彳2月9日签署了《国际民用航空公约》 则；七十五年来，国际民航组织恪守职责 幸事。自2004年我国首次当选为国际民航

（简称《芝加哥公约》），1946年2月 使命，为推动全球民航互联互通、互学互鉴、 组织一类理事国以来，已经分别于2007年、
20日交存了批准书，成为国际民航组织的 安全发展作岀了卓越贡献。作为国际民航 2010 年、2013 年、2016 年和 2019 年
创始成员国。4950年5月，我国政府致电 组织的创始国和理事国，中国始终以航空 继续当选为一类理事国。这足以表明我国
联合国秘书长和国际民航组织，要求驱逐 安全为底线要求，截至目前，运输航空实 在国际民航业界的地位得到各国广泛承认，

台湾当局的代表。1971年11月19B, 现持续安全飞行109个月，创造了 208个 民航强国的伟大战略定能早日实现。与此

国际民航组织秘书长通知我国政府，国际 月空防安全零责任事故的纪录；始终以高 同时，国际民航业界同仁还举行了纪念国

民航组织第74届理事会通过决议，承认中 质量发展为第一要务，运输总周转量连续 际民航组织成立和《国际民用航空公约》

华人民共和国政府的代表为中国驻国际民 14年位居世界第二位，对世界民航增长贡 签署75周年活动，共同缅怀国际民用航空
航组织的唯一合法代表。1974年2月15 献率超过20%；始终以认真履约为责任担 走过的峥噱岁月。
日，我国政府致函国际民航组织，承认《芝 当，积极参加国际民航组织各类活动，积
加哥公约》并从即日起恢复参加国际民航 极响应“不让一个国家掉队”的倡议，截 一、国际民用航空秩序的“压舱石”
组织的活动，同时声明，台湾当局盗用中 止2018年底，与126个国家和地区签署 七十五年前，也就是1944年11月，
国政府名义在《芝加哥公约》的其他议定 了航空运输协定。 以美国为首的同盟国敏锐地预见到，第二
书上的签字和批准都是非法的和无效的。
四十五年，弹指一挥间，中国民航在国际
舞台上的话语权和影响力大幅提升。以全
面参与国际民航组织活动作为重要抓手，
我国民航积极参与国际民航组织事务，成
为国际航空政策与标准制定的积极参与者、
国际民航组织工作的积极支持者和全球航
空治理的重要参与者。

2019年9月24 B,国际民航组织第
40届大会在蒙特利尔召开。中国民用航空
局局长冯正霖、副局长李健率中国政府代

88 EBUlinS- Aviation Nov. 2019 (Vol. 309)

 POLICY & REGULATION 政策法规

次世界大战行将结束时，需要构建新的国 在蒙特利尔将理事国
际民用航空秩序来保障战后国际民用航空 的数量增至27个，
运输业的发展，于是航空先贤们齐集美国 1971年3月12日
芝加哥召开了国际民用航空会议，规划未 在纽约将理事国的数
来国际民航发展的宏伟蓝图，那次会议缔 量增至30个，1974
结了《芝加哥公约》。在其公约序言中提到： 年10月16日在蒙特「甲 JL YEARS OF
“下列各签署国政府议定了若干原则和办
法，使国际民用航空得按照安全和有秩序
利尔将理事国的数量

增至33个，1990年
75 CONNECTING
THE WORLD

的方式发展，并使国际航空运输业务得建 10月26日在蒙特利
立在机会均等的基础上，健康地和经济地 尔将理事国的数量增
经营；为此目的缔结本公约”。经过与会 至36个，2016年10月6日在蒙特利尔 新加坡和马来西亚等华人华侨比较多的地

各国深入和广泛的讨论，以《芝加哥公约》 将理事国的数量增至40个。其中，前四次 方。因此，对于我国来讲，这是一项较为

为基础建立了国际民航组织，因而，《芝 修订已经生效，第五次修订尚未生效。 长期的任务。我国可以通过外交途径与各

加哥公约》也就成为国际民航组织的宪法 2. 国际民航组织航行委员会数量条 国协商，为促使多国批准本议定书创造良

性文件o从某种程度上来讲，《芝加哥公约》 款的修订 好的条件，尽早促使本议定书生效。

可谓国际民用航空秩序的基石，二战后所 《芝加哥公约》第五十六条先后修订 4. 《芝加哥公约》第八十三条分条

形成的一系列有关民航的国际公约都是以 了三次，分别是1971年7月7日在维也纳 由于在国际经营中航空器的租用、包

本公约为基础，都未游离于其所设定的框 将航委会委员人数增至15名,1989年10 用和互换使用的情况日益普遍，各国普遍

架性文件。从战后国际民用航空活动的发 月6日在蒙特利尔将航委会委员人数增至 希望制定规范以便在租用、包用或互换使

展来看，尽管科学技术的日新月异对国际 19名，2016年10月6日在蒙特利尔将航 用或对此种航空器的任何类似安排的情况

民航业的影响是直接的，但是国际民航组 委会委员人数增至21名。其中，前两次修 下将航空器注册国的某些职责转移给经营

织作为联合国的专门机构在构建国际民用 订已经生效，第三次修订尚未生效。 国，在第八十三条后面加入新的第八十三

航空秩序方面所发挥的作用是不容抹煞的， 3. 《芝加哥公约》各语言文本问题 条分条："当在一缔约国登记的航空器由

因而，其突出性的贡献也赢得了国际社会 国际民航组织先后通过了《国际民 在另一缔约国有主营业所或永久居所的经

的广泛认可。 用航空公约三种语言正式文本的议定书》 营人根据租用、包用或互换航空器的协议

然而，当今的世界与七十五年前相比， （1968年9月24日布宜诺斯艾利斯）、 或者任何其他类似协议经营时 ，登记国可

发生了翻天覆地的变化，这些变化将直接 《国际民用航空公约四种语言正式文本的 以与该另一国通过协议，将赋予登记国对

或间接地侵蚀着《芝加哥公约》。春秋战 议定书》（1977年9月30日蒙特利尔）、 该航空器的职责和义务转移至该另一国。

国时秦国的法律改革家商鞅曰：“治世不 《国际民用航空公约五种语言正式文本的 登记国应被解除对已转移的职责和义务的

-道，便国不法古”，这就需要全球航空 议定书》（1995年9月29日蒙特利尔）、 责任” »

运输业的利益攸关方，去共同面对航空运 《国际民用航空公约六种语言正式文本的 5. 《芝加哥公约》第三条分条

输业面临的挑战，凭借集体智慧，找到“钥 议定书》（1998年10月1日蒙特利尔）。 1983年9月1 B,韩国大韩航空公
匙”，打开未来变革的“大门” O 上述议定书分别规定了法文文本、西班牙 司007号客机被苏联空军导弹击落。在国
文文本、俄文文本、阿拉伯文文本、中文 际社会引起轩然大波，为此，在国际民航组

二、《芝加哥公约》的主要修订 文本和英文文本一起构成了 《芝加哥公约》 织的努力下，通过了第三条分条"各缔约

《芝加哥公约》是航空先贤们凭借集 最后条款中规定的语言同等有效的文本， 国承认各国必须抑制向飞行中的民用航空

体智慧的产物，颇具远见，历经风雨而具 其中，中文文本尚未生效，其他文本均已 器诉诸使用武器，如果进行拦截，必须不

有旺盛的生命力，正因为如此，该公约成 生效。根据《国际民用航空公约六种语言 危及航空器上的人员生命和航空器安全”，

为国际民航立法史上最为成功的国际法律 正式文本的议定书》的规定，需要124个 从而确定了禁止对航空器使用武力的原则。

文件之一，广受赞誉。七十五年过去了， 国家提交批准书之后，《芝加哥公约》中
除了通过一些修正案以外，该公约并没有 文文本方才生效。到2019年8月为止， 三、挑战是什么
经历大的修改。 提交批准书的国家是55个，与生效要求的 每一份国际文件只是特定时代的产物，

1.
国际民航组织理事国数量条款的 条件尚存较大的差距。目前，尽管中文是 反映了那个时代国际力量对比关系和各国

修订 国际民航组织的正式工作语言之一，但是， 之间的利益平衡关系。过去七十五年，世

《芝加哥公约》第五十条第一款先后 在国际民航业界使用中文的用户并不多， 界在许多领域发生了天翻地覆的变化，可

修订了五次，分别是4961年6月21日 主要是中国以及东南亚的一些国家，例如， 谓“四海翻腾云水怒，五洲震荡风雷激”。

EUHHESfMAviation 2019.11 (Vol. 309) 89

 政策法规 POLICY & REGULATION
许多新国家在世界上涌现，2011年南苏丹
作为一个新国家加入国际民航组织。多米
尼克于2019年3月14 S交存加入《芝
加哥公约》通知书，其国际民航组织成员
国身份自2019年4月13日起30天后生
效，成为国际民航组织的第193个成员国。
1944年《芝加哥公约》只有52个成员虱
而现在有193个成员国，这就意味着当今
会员国中仅有27%左右的国家直接参与了
公约的起草，而其余141个加入本公约的
成员国（73% ）在公约起草中没有发言权。
此外，第二次世界大战结束以来，科
技革命方兴未艾，第三波浪潮和工业2.0
革命迭代岀现，深刻改变了产业格局和人
类生活的方方面面，正以加速度的方式推
动着航空业的变革，从喷气式飞机到超音
速飞机，从航空器的空间飞行到外空飞行 ，
航空业正以全新的面貌展现在世人面前。
经济全球化正在向着纵深方向发展，世界
已经步入“地球村”。七十五年前未曾预
料到的挑战已经或者正在出现！
1 .危害航空安全运行的犯罪或者行
为始料未及
1944年芝加哥国际民用航空会议的主
要目的在于构建战后的国际民用航空新秩
序，也就是航空器在正常运行状态下的法
律秩序问题。由于当时针对航空器的犯罪
或者行为，尚处于零星的状态，并未引起
各国的广泛关注。二十世纪六十年代之后，
这种危及航空器安全运行的案件开始大量
涌现，比如，非法劫持航空器、阴谋破坏
航空器或者航空设施、传播虚假恐怖信息、
机场的暴力行为，等等。这些严重暴力行
为对航空器的安全运行构成了极大的危害，
严重破坏了社会公众对航空这种交通运输
方式的信心。为此，国际民航组织在全球
航空业界的共同支持下紧急行动起来，通
过发起多轮外交会议的方式，广泛协商，
出台了一系列国际公约来应对这一挑战，
包括1963年《关于在航空器上犯罪和犯有
某些其他行为的公约》（简称《东京公约》，
截至2019年8月，有186个成员国）、
1970年《制止非法劫持航空器公约》（简
称《海牙公约》，截至2049年8月，有
185个成员国）、侣71年《制止危害民用
航空安全的非法行为公约》（简称《蒙特利
90
尔公约》，截至2019年8月，有188个 吹响了航空自由化的号角，从美国国内吹
成员国）、1988年《制止在用于国际民用 遍全球的角落，不仅仅成为一个颇为时髦
航空的机场发生非法暴力行为以补充1971 的词汇，更成为各国航空运输政策的重要
年9月23日订于蒙特利尔的制止危害民用 内容。美国政府在国际舞台上积极推广航
航空安全的非法行为公约的议定书》（简称 空自由化。1992年，美国与荷兰签订了第
《蒙特利尔公约补充议定书》，截至2019 一个天空开放协定，在亚洲第一个与新加
年10月4日，有仃6个成员国）和1991 坡签订了天空开放协定，在南美第一个与
年《关于注标塑性炸药以便探测的公约》 智利签订了天空开放协定，2007年美国与
（简称《注标塑性炸药公约》，截至2019 欧盟签订天空开放协定，使得航空自由化
年10月4日，有156个成员国）。同时， 不断向纵深发展。自1992年以来，美国与
在各国的广泛支持下，制定了有关航空保 127个国家或者地区缔结了天空开放协走，
安的国际标准和建议措施，比如，1944年 最近的天空开放协定包括乌克兰、塞尔维
《芝加哥公约》附件17《保安一保护国际 亚、科特迪瓦、塞舌尔、多哥、阿塞拜疆、
民用航空免遭非法干扰行为》。 库拉索（荷兰王国属地）、圣文森特和格林
2040年8月30日至9月10 B,国 纳丁斯、刚果共和国（布拉柴维尔），以及
际民航组织国际航空保安公约外交大会在 与墨西哥的现代化航空运输协定。
北京举行，大会审议通过2040年《制止 与此同时，随着地区经济一体化，也
与国际民用航空有关的非法行为的公约》 出现了航空区域自由化现象，岀现了欧盟
（简称《北京公约》）和20彳0年《制止非 的航空运输统一市场，亚太经合组织推进
法劫持航空器公约的补充议定书》（简称 地区的航空自由化，等等。2007年"月，
《北京议定书》）。《北京公约》和《北 东南亚国家联盟成员国运输部长初步同意
京议定书》主要是将新出现的对航空运输 了航空旅行一体化路线图，并在2008年
业安全构成威胁的犯罪行为予以刑事定罪。 11月宣布了实施时间表。航空旅行一体化
2018年1月1日，《北京议定书》生效， 路线图进一步推动了东南亚国家多年的航
截至2049年9月25日，共有35个国家 空运输自由化计划。2016年第33次东盟
签署，19个国家批准，13个国家加入，1 航空运输工作组会议（ATWG ）及相关会
个国家核准，1个国家接受《北京议定书》。 议讨论了有关东盟地区航空运输自由化与
2018年7月1日，《北京公约》生效，截 合作的事宜，东盟成员国之间的天空开放
至2019年9月25日，共有34个国家签署， 政策，即东盟单一航空市场（ASAM）,
19个国家批准，11个国家加入，1个国家 旨在通过允许东盟成员国的航班抵达机场
核准，1个国家接受《北京公约》。 后，仍可无限制继续飞行到有关国家的其
2014年3月31日至4月4日，国际 他地区来加强区域和国内的互联互通，扩
民航组织外交大会审议并修订4963年《东 大区域内的贸易和投资。中南美六国的安
京公约》，并最终通过了《关于修订＜关 第斯协定、加勒比共同体航空协定、福塔
于在航空器上犯罪和犯有某些其他行为的 莱萨协定、班珠尔协定，尽管程度有所差
公约〉的议定书》（简称2014年《蒙特 别，但也在不断推进之中。2048年1月
利尔议定书》）。新的议定书赋予航空器 24日，非洲联盟在召开的第30届非盟峰
降落地国和经营人所在国对机上犯下的罪 会系列会议上宣布，非洲单一航空运输市
行和行为行使管辖的权利，对机上保安员 场将于2018年1月28日正式启动。非盟
提供了法律保障。截至2019年10月2日， 55个成员国中已有23个签署了单一航空
共有34个国家签署2014年《蒙特利尔议 运输市场相关文件，希望通过这一举措进
定书》，9个国家批准2014年《蒙特利尔 -步消除非洲国家之间的航空准入限制，
议定书》，42个国家加入2014年《蒙特 推动非洲国家民航在各国之间航行自由，
利尔议定书》。本议定书尚未生效。 降低运输成本，促进人员、商品等合理流动，
2.
航空自由化浪潮风起云涌 进而促进非洲一体化发展。针对非洲单一
二十世纪七十年代末，美国卡特政府 航空运输市场（SAATM ）在实施中的各种
h ' Aviation Nov. 2019 (Vol. 309)

不同声音，尼日利亚航空部国务部长斯瑞
卡及尼日利亚民用航空局局长乌斯曼表示 ，
尼日利亚作为23个签约国之一，将全面实
施SAATM,促进非洲航空运输全面自由
化，致力于落实非盟2063年议程的相关
承诺。
3.
争端解决机制有心无力
当今国际社会，国家间的分歧和争端
不可避免，历史和现实一再告诉我们，和
平解决国际争端和分歧是国际社会的唯一
选择，和平解决国际争端是现代国际法的
一项基本原则。当代国际关系中普遍适用
的各项和平解决国际争端的方法一政治
外交方法和法律方法，包括仲裁、司法解决、
斡旋、调停、调查、调解、联合国与区域
办法以及谈判，等等。在民用航空领域，
国家间的利益冲突势所难免，利益冲突可
能引起国际争端。早在1944年在美国芝
加哥召开的国际民用航空会议上，与会各
国代表共同协商通过了《芝加哥公约》，
并筹备建立了国际民航组织 o《芝加哥公约》
规定了通过国际民航组织解决争端的基本
条款，第84条明确规定了争端的解决以及
国际民航组织争端解决的运行机构，勾画
了国际民航组织争端解决机制的流程图 ，
同时国际民航组织公布的《解决分歧规则》
（Doc 7782 ）的核心条款，从而明晰整个
国际民航组织争端解决的运行。
到目前为止，国际民航组织理事会总
共审理了9宗案件，分别是印度诉巴基斯
坦（1952）、英国诉西班牙（1967）
巴基斯坦诉印度（1971 ）、古巴诉美国
（1998）.美国诉欧盟十五国（2000）、
巴西诉美国（2016）.卡塔尔诉巴林、埃及、
沙特阿拉伯和阿拉伯联合酋长国（2017）.
卡塔尔诉巴林、埃及和阿拉伯联合酋长国
（2017） o上述案件构成了国际民航组织
争端解决案件的全景图。国际民航组织争，
端解决机制的突出特点就是以政治外交手
段为主，以司法手段为辅，二者并轨运行。
其实，目前全球面临的国家间的民航争端
不在少数，为何仅有少量的争端提交到国
际民航组织来解决，即便已经提交到国际
民航组织的案件，各国处理也是极为棘手。
这足以说明国际民航组织争端解决机制应
对乏力，亟待改革。
Aviation 2019.11 (Vol. 309)
POLICY & REGULATION 政策法规
四、变革的出路在哪里 2. 航空自由化宜关注区域安排
航空保安重在各国执行
1. 显而易见，航空运输协定及其后续的
随着时代的变迁，国际现实已经表明 天空开放协定是在芝加哥体制之外生成的
恐怖主义对国际民用航空安全的威胁不容 管理体系，有其复杂的历史背景和利益考
忽视，尤其是2004年9月11日发生的针 量。对于航权安排目前尚有多边主义与双
对美国的恐怖袭击事件已经表明恐怖主义 边主义之争，孰优孰劣还需实践来进一步
已经成为国际民用航空运输业的头号威胁， 检验。因此，笔者建议借鉴世界贸易组织《服
国际社会深感有必要通过国际合作的方式 务贸易总协定》航空运输服务附件的做法，
来防范针对国际民用航空的威胁。目前， 仅将航空器修理和保养服务、航空运输销
已经形成了完善的国际航空保安公约法律 售和营销服务、计算机定座系统服务纳入
体制。目前，需要敦促更多的国家尽快批准 、 多边贸易体制，将比较成熟的区域内的航
加入、核准或者接受1963年《东京公约》、 空自由化体制纳入《芝加哥公约》，作为
伯70年《海牙公约》、1971年《蒙特利 推逬区域航空自由化的样板。至少对于航
尔公约》、1988年《蒙特利尔公约补充议 空自由化，要在《芝加哥公约》中给予其
定书》、4991年《注标塑性炸药公约》、 相应的法律地位，需要为其长达七十五年
2040年《北京公约》、2010年《北京议 游离于芝加哥体制之外正名。可以预见的
定书》和2014年《蒙特利尔议定书》，使 是，在未来较长的一段时间内，航权安排
得国际航空保安公约体制具有广泛的普遍 将会呈现出多边与双边相互共融共生的格
性。同时，敦促各国履行国际公约的义务， 局，区域自由化将会以更广和更深的方式
将其有关规定转化为本国立法之中。 稳步前进。
为了提升全球航空保安水平，国际民 3. 争端解决机制改革关键在于重构
航组织也采取了积极的行动。2017年“ 信心
月15日，国际民航组织理事会迈出了历史 根据《芝加哥公约》第十八章，国际
性的一步，核准了首个《全球航空安保计 民航组织理事会被赋予了解决争端的职能。
划》，以改进国际协作、响应和规划，迎 显而易见，国际民航组织理事会成员是由
击对民用航空旅客、货物、航空器和设施 各国政府委派的外交代表组成，其首要职
的威胁。国际民航组织《全球航空安保计划》 责是维护国家利益。在任何情况下，国际
呼吁国家、行业和其他利害攸关方在全球 、 民航组织理事会不会被视为一个由法官组
地区和国家层面上采取行动，提高《国际 成的国际司法机关。因此，国际民航组织
民用航空公约》附件17-《保安》的实施 理事会的裁决是以政策考量为第一位的。
水平。全球航空安保计划（GASeP）为各 当然，这并不意味着，其裁决将会忽视法
国构建了一个框架，将附件17中列载的责 律规则的存在。也就是说，政策考量与法
任内容整合至国家民航安保计划中，涉及 律规则是红花与绿叶的关系，二者交相辉
四个主要方面：（1）风险意识与应对；（2） 映、相互配合，但是，其基本定性仍然是
安保文化；（3）技术提升与创新；（4） 政治运作。
国家与地方组织间的安保监督与合作。 正因为如此，国际民航组织七十五年
正如《孟子•离娄上》所言：“徒善 来，受案数量极为有限，其争端解决的功
不足以为政，徒法不足以自行”，这句名 能基本上处于休眠状态。各国发生的有关
言强调的是必须重视法律的执行。因此，负 民航领域的争端也大多不愿意提交到国际
有航空责任的执法人员应根据适用的法律 民航组织处理，对其信心明显不足，因此，
法规规章、国家民用航空保安方案和机场 建立一个公正、高效的争端解决机制成为
保安方案做好准备，与航空保安主管当局 时代发展的必然要求。
或者民用航空当局和机场管理部门密切合 因此，笔者的建议是，借鉴国际法院
作。执法部门应该制定、实施和保持书面 的模式或者世界贸易组织的模式来建立一
的程序，以确保能始终如一地履行赋予它 套新的争端解决机制。O （编辑 薛佳）
们的职责。
91