第 33 卷第 3 期 政法论坛 Vol． 33，No． 3

2015 年 05 月 Tribune of Political Science and Law May． 2015

论宪法上的领土原则

吴晓秋

要： 宪法对领土的调整和保护着重于领土原则的确立 ，主要包括领土的完整性、排他
摘
性和人民自决三大基本原则。领土完整性原则的内涵主要有领土组成部分的完整性、领土权
利与权力的统一性、领土与领土上的资源不可分割性和领土与领土上人民的不可分离性 。 领
土的排他性原则作为一项古老的国际法原则 ，在 19 世纪被各国宪法普遍接受，主要包括领土
主权的排他性和领土权力的排他性等内涵 。人民自决原则在 20 世纪 20 年代左右才成为宪法
上的一个新兴的领土原则。它最初只是选择民主的方式决定部分领土归属的一种方法，后来
演变为国际法上的一个决定领土归属的原则 ，最终被众多国家的宪法所确认，但同时被赋予了
不同的涵义。就现代宪法的规定来看，它已经由一个领土独立自治原则演变为领土变更的限
制原则。这些宪法原则，都应当成为我国宪法对领土保护的基本原则 ，以示我国对外反对领土
侵略、对内反对领土分裂的坚定意志。
关键词： 领土原则； 完整性； 排他性； 人民自决

按照规范的逻辑层级来划分，宪法中的领土规范除了表达一个明晰的领土概念之外，也表达出各自奉行的领土原
则，
这些原则大多在各国宪法文本的序言、总纲或总则中进行了庄严地表达。其意旨在于抽象地确立和宣称一个国家所
奉行的基本领土准则，以及对待领土的立场和态度，它是一国领土制度的灵魂所在。
宪法上的领土原则与宪法的原则属于不同的位阶，它仅仅是在宪法的规定事项之一的领土上国家所持有的基本准
则。但是，它仍然具有法律原则的一般特征，即不预设任何明确的、具体的事实状态，没有确定行为模式，也没有规定确
定的法律后果。按照一般解释，法律原则是一种规范类型，“‘原则’一般指对众多的较具体的简单陈述、法律适用进行
［1］（ P． 534）
论证、统一和解释，并作为更细一步的法律推理的权威性前提的普遍性规范” 。宪法上的领土原则是概括地、抽
象地对国家的领土规则的一种普遍性的指导。正如德国法学家考夫曼所说，法律原则“对立法具有指 出 方 向 的 作
［2］（ P． 201）
用” 。从各国宪法的规定来看，领土原则主要体现于领土完整性、排他性和人民或民族自决三大原则。
一、领土完整性原则
领土完整性原则是现代各国宪法所奉行的一项最基本的领土原则。作为一项领土的基本原则，领土完整性体现了
一个国家对待领土的总体指导思想、基本精神和价值取向，其内容抽象、模糊，通常可以适用于整个政治和法律系统。它
又是一项公理性的原则，得到众多国家乃至国际社会普遍认同并被奉为法律准则的公理。
（ 一） 领土完整性原则在宪法中的表达
作为一项领土原则，领土完整是一项较为古老的原则，最早可追溯到 19 世纪的欧洲王国宪法。在 19 世纪前期，这
一原则主要表达了领土的不可分割性和统一性。例如 1818 年德意志《巴登宪法》第 3 条规定： “巴登王国之各部土地，皆
系不可出售、让与或分割”。1819 年德意志《瓦尔登巴尔宪法》第 1 条规定，瓦尔登巴尔国之各部土地，构成统一不可分
之国家，而受治于同一宪法。在 19 世纪中后期，“领土完整”开始直接出现在宪法文本之中。例如，
1848 年的《荷兰王国

作者简介： 吴晓秋，西南政法大学行政法学院副教授，博士研究生。
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宪法》第 43 条规定了国王向国民宣誓，其誓词包括“维护宪法和王国的独立及领土的完整”。1864 年的《希腊宪法》第

43 条规定国王向国会宣誓，誓言包括： “朕誓当保护希腊国教，遵守本国宪法法律，保持国家独立和领土完整。”
20 世纪以降，领土完整的原则逐渐被众多国家的宪法接纳，特别是一战和二战之后独立的民族国家———这些国家
无论是资本主义的还是社会主义的———都在民族独立和国家统一的旗帜之下，将领土完整原则写入了宪法，成为最为有
力的政治主张之一。① 它不仅成为一个反抗帝国主义对弱小国家领土侵略的有力主张，而且也成为指导构建和平世界
的国际关系准则。
从各国现行宪法的文本来看，领土完整原则已经贯穿于宪法内容的多个部分。有的表达于宪法的序言，例如，
1982
年的《土耳其共和国宪法》在“序言”中写道： 象征土耳其国家与民族永存以及土耳其国家不可分割的整体性的宪法，体
现着以下原则： “确认凡违背土耳其民族利益，有损于土耳其国家和领土完整，……将不受保护。”2001 年的《塞内加尔共
和国宪法》在“序言”中宣告： “国家领土完整是不可触犯的原则”。1949 年的《印度宪法》在“序言”中说： “在人民中间提
倡友爱以维护个人尊严和国家的统一和领土完整”。1995 年《波斯尼亚和黑塞哥维那宪法》的序言写道： 本国以国际法
为依据，致力于波斯尼亚和黑赛哥维那的主权、领土完整和政治独立。更多国家的宪法将其表达于宪法的正文部分，例
如在宪法的总纲、国家机构的职权、公民的义务等部分，如 2010 年《马达加斯加共和国宪法》在“总纲”中规定： “任何人
不得损害共和国的领土完整”（ 第 1 条） 。
值得注意的是，在各国宪法中，领土完整性原则不仅适用于国家的政治领域，而且也常常适用于对外关系或外交领
域。例如，
2004 年的《阿富汗伊斯兰共和国宪法》第 8 条规定，国家奉行以维护独立自主、国家利益、领土完整、互不侵
犯、
睦邻友好、相互尊重以及权利平等为基础的外交政策。1982 年的《中华人民共和国宪法》在“序言”中宣告： 台湾是中
华人民共和国的神圣领土的一部分，完成统一祖国的大业是包括台湾同胞在内的全中国人民的神圣职责； 中国坚持独立
自主的对外政策，坚持相互尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利、和平共处的五项原则。1979 年的
《伊朗伊斯兰共和国宪法》第 152 条规定，伊朗伊斯兰共和国外交政策的基础是保护国家的整体独立及领土完整。
（ 二） 领土完整原则的内涵
领土完整作为一项重要原则在大多数国家的宪法中都有直接的表达。但是，除了个别国家的宪法对“领土完整”有
明确的定义外，②其他国家的宪法并未对其作出具体界定。因此，要把握领土完整的涵义，只能依据原则本身的特点，并
结合“领土完整”语义进行考量。由于该原则并未确定具体的事实状态，那就只有将其看作是容量最大的规范。凡是在
该原则的框架之中所有的考量因素，都在其所指范围之内。“原则所能包容的考量因素却是无限制的，它为其他可能的
［3］（ P． 143）
相关考量留有开放的空间。” 因此，各国宪法总是从多个方面来规定和揭示领土完整的涵义。宪法上的领土完整
原则的涵义主要有：
1. 领土组成部分的完整性。领土既包括地表的各种形态实体，也包括一个立体的空间范围。因此，领土组成的完
整性包括地球表面领土的完整性，又包括领土在地表、领空、底土构成立体领土的完整性。这一领土完整性的内涵在一
1992 年的《爱沙尼亚共和国宪法》第 2 条规定： “爱沙尼亚国家的领土、领水
些国家宪法的规定中可以获得证明。例如，
和领空是一个统一的、不可分割的整体”。《刚果（ 金） 民主共和国宪法》（ 2005） 第 9 条规定，国家对土地、底土、领水、森
林、领空、河流、湖泊、海域、刚果领海和大陆高原行使绝对主权。现行《莫桑比克共和国宪法》（ 2004） 第 6 条第 1 款规
定： 莫桑比克共和国的领土是一个不可分割的整体，包括整个陆地表面、海洋区域以及被国界界定的领空区域。现行《索
马里联邦共和国宪法》（ 1906） 第 4 条第 2 款规定： 领土主权包括陆地、岛屿、水域、底土、领空和大陆架。
2. 领土权利与权力的统一性。领土权利或领土主权在正常情形下是与领土权力（ 又称领土最高权力） 是统一的。
但在特定的背景下，二者实际上并非统一。在历史上，一个国家占领外国的领土或其中一部分，并且在那里拥有和实行
领土的权力（ 控制和管理权） ，例如近代西方列强在中国的“租借地”； 在现实中，也可能存在这样一些事实： 一个国家可
以对一个特定的领土享有领土主权，而另一个国家却同时在这个领土内实行领土最高权。例如美国对巴拿马运河区域

① 有学者认为， 20 世纪中后期社会主义国家积极主张领土完整原则，与当时苏联的政治主张相关。当时“苏联强调领土完整和主
权的目的是为了在实践中保护那些被占优势地位的资本主义势力所包围的社会主义国家，但是这对于第三世界国家也有很大的吸引
力。这些国家也非常渴望建立它们自己的民族特性，与西方的财政和文化影响相抗衡”。参见［英］马尔科姆·N·肖： 《国际法（ 第六
版） 》（ 上） ，白桂梅、高建军等译，北京大学出版社 2011 版，第 28 － 29 页。
② 例如 2008 年的《马尔代夫共和国宪法》第 274 条“定义”： “领土完整”， 指马尔代夫领土内的一切人、场所与事物的安全或其部
分领土与马尔代夫专属经济区的安全，以及在马尔代夫国家控制下保持马尔代夫领土的完整性。
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［4］（ P． 319 － 320）

实行领土最高权，而领土主权却仍然属于巴拿马共和国 。
为防止领土主权与领土权力的分离，保持领土权力与权利的完整性，多数国家的宪法表达了这一严正的立场。例
如，
1982 年的《洪都拉斯政治宪法》第 12 条规定，国家对其领空、领地及岛屿的底土、领海、毗连区、专属经济区和大陆架
拥有主权和管辖权。1986 年的《尼加拉瓜共和国政治宪法》第 10 条规定，国家领土位于加勒比海、太平洋、洪都拉斯共
和国和哥斯达黎加共和国之间。尼加拉瓜的主权、管辖权和权利，包括对法律和国际法规定的相关岛屿、海礁及其毗连
的海底、内陆河流湖泊、领海、毗连区、大陆架、特别经济区和有关领空的权利。2008 年的《土库曼斯坦宪法》第 1 条规定
土库曼斯坦在自己的领土上至高无上并享有全部权力，独立自主地实行国内外政策。土库曼斯坦的国家主权和领土是
统一的和不可分割的。2010 年的《吉尔吉斯斯坦共和国宪法》第 1 条规定，吉尔吉斯斯坦共和国在自己的领土上享有全
部国家权力，独立自主地实施国内外政策。
3. 领土与领土上的资源不可分割性。领土权利或领土主权不仅指领土本身的所有权，也包括领土上资源的所有
权。在一个主权国家，这两种权利是一致的。但在一些特定的情况下，领土主权与领土上的资源所有权也时常发生分
裂。比如，一个国家领土上的资源被他国非法开发和利用，从而损害了领土权利的完整性。
因此，不少国家的宪法中领土完整原则，也包含了领土与领土上的资源的不可分割性。例如，
1999 年的《委内瑞拉
玻利瓦尔共和国宪法》第 11 条规定： 共和国对大陆、岛屿、河湖、属地、内陆海域，以及共和国海岸线以内区域、海底、大陆
以及海域上空，前述空间内的资源，包括生物资源、迁徙物种及前述空间内因自然资源可能衍生出的产品和其他无形资
产，均享有完全主权。2010 年的《安哥拉共和国宪法》第 3 条第 2 款规定： 国家在领土上行使主权，“领土包括领陆、内水
和领水、领空、底土、海底和相连接的河床”。本条第 3 款规定： 国家依法行使管辖权和主权，依据法律和国际法，国家有
权在毗连区、专属经济区和大陆架保护、开发和利用自然资源以及生物和非生物资源。1937 年的《爱尔兰宪法》第 10 条
规定： “在本宪法实施前属于爱尔兰自由邦的所有土地和所有的矿藏、矿产和水域皆属于国家所有，并与其昔日属于爱尔
兰自由邦时具有相同范围”。1982 年的《赤道几内亚共和国基本法》第 3 条规定，赤道几内亚共和国“充分行使领土主
权，
并享有独立开发和使用其所有资源、矿产资源和碳氢化合物的权利”。1985 年的《危地马拉共和国政治宪法》第 142
条规定，国家对“海床和海底所蕴涵的自然与生命资源，以及国际法所规定的临近领海海岸专属经济区内的资源”，行使
完全主权。2002 年的《圣多美和普林西比民主共和国宪法》第 4 条第 2 款规定： 国家对全部领土、底土、构成领海的海底
及底床和群岛海域行使主权，还包括处于上述所有空间内的有生命及非生命自然资源，以及按照国际法规定的，位于领
海外，覆盖在海岸上的法律规定的水域内的一切存在物。
4. 领土与领土上人民的不可分离性。在一个国家中，领土与领土上的人民是统一不可分割的。为防止外国对其领
土的侵略，一些国家的宪法在领土完整的原则中也包括领土与领土上的人民不可分离性。例如，现行的《黎巴嫩共和国
宪法》（ 1926 年制定，
1990 年修订） 在宪法“前言”中写道： “黎巴嫩的领土是所有黎巴嫩人民的领土，因此，每一位黎巴嫩
人均有权居住在领土上的任何地方，并受法律的保护而享有它，不得因人民的归属对人民进行隔离，该领土不能分裂，不
能分割，不能被殖民化。”1982 年的《土耳其共和国宪法》（ 1982） 也明确规定： “土耳其国家的领土和人民为不可分割的
整体”（ 第 3 条） 。
［5］（ P． 12）
此外，还应当指出的是，“法律原则是需要证成的东西。” 领土完整作为宪法上的领土原则是抽象的，它往往具
有适用范围上的无限性。因而各国对这一原则的理解不甚相同，并且主张的情形也颇有差异。由于领土既是一个空间
概念，也是一个时间概念； 它既是一个现实概念，也可能是一个理想的概念。因此，各国宪法中的领土完整原则，其内涵
还存在另外一种差异： 一个国家宪法中所称的领土完整，可能是指现有领土的完整，也可能是指历史上的领土的完整，还
可能是指理想中领土的完整。对不同的国家来说，领土完整的原则可能所指或诉求不同，大概可能包括： （ 1） 现有领土
的完整性； （ 2） 固有领土的完整性； （ 3） 应有领土的完整性。特别是对在“不等条约”中失去众多领土的部分国家来说，或
者对存在领土异议或争端的国家来说，领土完整的原则不仅仅是指目前实际控制的领土的完整，可能包括一直主张而未
1923 年《中华民国宪法》规定： “中华民国国土，依其固有的疆
被控制的领土，甚至包括历史上曾经获得的领土。例如，
域”（ 第 3 条） 。2008 年的《厄瓜多尔共和国宪法》第 4 条规定： “厄瓜多尔的领土构成了一个地理的和历史的整体，在自
然、社会及文化等方面继承我们的祖先和先人。”2002 年《东帝汶民主共和国宪法》（ 2002） 第 4 条第 1 款规定： “东帝汶民
主共和国的领土由国境线内的陆地、海洋和空间面积组成，包括历史上的东帝汶东部、飞地欧库西地区，以及毗邻附近的
阿陶罗岛和雅库小岛”。《巴基斯坦伊斯兰共和国宪法》（ 1973） 在列举领土构成的时候还专门列举一项叫“通过增加或
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其他方式属于巴基斯坦的州和领土”。从此规定来看，领土完整性原则可能并非就是指实际拥有的领土完整性，可能还
存在其他领土诉求。
（ 三） 领土完整性原则的捍卫
大多数国家的宪法将领土完整作为一项基本的领土原则，除了在宪法中进行声明外，更注重在宪法中表达如何对该
原则予以贯彻或捍卫。从各国的现行宪法来看，这一原则的贯彻和捍卫主要有以下几种表现。
1. 领土完整作为国家的职责或目标。为了捍卫领土完整原则，一些国家将其作为国家的重要职责和目标。1998 年
的《阿尔巴尼亚共和国宪法》第 3 条规定，“国家的独立与领土的完整”是国家的基础，“国家有责任尊重和保护这些原
则”。1996 年的《乌克兰宪法》第 16 条规定，捍卫乌克兰的主权和领土完整，是国家极其重要的职能。1978 年的《斯里
兰卡民主社会主义共和国宪法》将领土完整作为国家政策的指导原则，规定国家的目的是“捍卫斯里兰卡的独立、主权、
统一和领土完整”（ 第 27 条） 。1995 年的《哈萨克斯坦共和国宪法》第 2 条规定： “国家保障自己的领土的完整、不受侵犯
和不可分割”。2010 年的《安哥拉共和国宪法》第 21 条明确规定，国家的基本任务之首要任务是“保证民族独立、领土完
整和民族主权”。1992 年的《加纳共和国宪法》将领土完整作为国家的政治目标，规定“国家应当保护和保障加纳的独
立、统一和领土完整，并寻求全体公民的幸福”（ 第 35 条） 。
2. 领土完整作为国家元首的职责。众多国家的宪法将国家元首或总统作为国家领土完整主要责任人，特别赋予了
国家元首或总统保卫领土完整的职权和职责。1990 年《贝宁共和国宪法》第 63 条规定，共和国总统有“保卫领土完整的
特定职权”。1992 年的《佛得角共和国宪法》第 125 条第 1 款规定： “共和国总统应为民族和国家统一、领土完整和国家
独立的保护人。”1958 年的《法兰西宪法》第 5 条规定，总统确保国家独立和领土完整以及国际条约的遵守。2005 年的
《刚果（ 金） 民主共和国宪法》第 69 条规定，共和国总统保障国家独立、领土完整、国家主权、国际条约和协定的遵守。
《波兰共和国宪法》（ 1997） 第 126 条规定，波兰共和国总统应“维护国家领土的完整和不受侵犯”。1990 年的《克罗地亚
共和国宪法》第 94 条规定，共和国总统对防卫克罗地亚共和国的独立和领土完整负责。1995 年的《阿塞拜疆共和国宪
法》第 8 条规定，阿塞拜疆共和国总统是阿塞拜疆国家独立和领土完整的保障。1948 年的《大韩民国宪法》第 66 条规
定，总统负有维护国家独立、领土完整、国家存续和宪法的义务。
3. 领土完整作为武装力量的目标或职责。各国宪法都对国家的武装力量的职责或任务进行了规定，最核心的任务
和目标是保卫国家的领土完整。1984 年的《几内亚比绍共和国宪法》第 20 条规定，人民革命军队的应有职责是保卫领
土独立、国家主权和领土完整。1945 年的《印度尼西亚共和国宪法》第 30 条第 3 款规定，印度尼西亚国民军由陆军、海
军和空军组成，负责保障和维护国家领土完整和主权。1976 年的《葡萄牙共和国宪法》第 273 条规定，国防的目标是保
障国家独立、领土完整和人民的自由与安全免受任何外来侵略或威胁。1997 年的《波兰共和国宪法》第 26 条第 1 款规
定： “波兰共和国武装部队保卫国家的独立和领土完整，并保证其边境的安全和不可侵犯。”2011 年的《匈牙利根本法》第
45 条规定，匈牙利武装力量的核心任务是武力保卫国家独立、领土完整和国境。
4. 领土完整作为公民的宪法义务。凡是对公民的义务进行规定的宪法，几乎都涉及领土上的义务，主要是指保卫
领土完整的义务。这一义务，分为两类，一是消极的义务，二是积极的义务。消极义务主要是针对权利而言，例如 1982
年的《土耳其共和国宪法》第 14 条规定，公民对宪法所规定权利和自由的行使，不得破坏国家的领土和民族不可分割的
整体性。有些是针对一般公民的行为而言的，例如 2001 年的《塞内加尔共和国宪法》第 5 条规定，“一切可能损害共和国
国家安全和领土完整的宣传地方主义的行为都由法律惩处”。2008 年的《厄瓜多尔共和国宪法》第 4 条规定，厄瓜多尔
领土不可剥夺、不可减少、不可侵犯。“任何人不可破坏领土完整和煽动分裂”。1995 年的《哈萨克斯坦共和国宪法》第
20 条第 3 款规定，“禁止宣传或鼓动破坏共和国的领土完整”。
1952 年的《约旦哈希姆王国宪法》第 6 条
但更多国家的宪法是将保卫国家领土的完整作为公民的积极义务。例如，
规定，保卫祖国、领土和人民的统一以及维护社会和平是每位约旦人的神圣义务。1992 年的《多哥第四共和国宪法》第
43 条规定，保卫祖国和国家领土完整乃是每个公民之神圣义务。2005 年的《布隆迪共和国过渡时期宪法》第 72 条规定，
每个布隆迪人均有义务捍卫国家独立和领土完整。1962 年的《科威特国宪法》第 157 条规定，保卫领土的完整是每个公
民应承担的责任。1991 年的《老挝人民民主共和国宪法》第 31 条规定，一切团体和老挝公民有义务维护国家独立、主权
和领土完整。
5. 领土完整原则对修宪的限制。为捍卫国家的领土完整，不少国家的宪法明确规定领土完整的原则不得作为修宪
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的内容，或者规定修宪不得有损国家的领土完整，或者规定在国家领土完整受到威胁时，不得修改宪法。例如，
1994 年
的《塔吉克斯坦共和国宪法》第 100 条规定，修宪时，“共和制，国家领土完整、国家的民主原则、法治原则、世俗原则和社
会原则不得修改”。1990 年的《贝宁共和国宪法》第 156 条规定，若侵害领土完整，任何修宪程序不得创议或进行。1991
年的《布基纳法索宪法》第 165 条规定，宪法修正草案或提案涉及“国家领土完整”，“不得予以接受”。如宪法草案或提
案有破坏领土完整的内容，则任何宪法修改程序均不得启动和继续。
6. 领将土完整面临损害作为国家采取紧急行动的事由。不少国家的宪法都赋予了国家元首有宣布国家进入紧急
状态或非常状态的职权，但这一职权的行使都有极其严格的限制。其中，当国家领土完整受到面临损害的事实发生，是
总统行使宣布进入该状态职权的法定事由，其目的在于保卫国家的领土及其完整性。例如，
1996 年的《阿尔及利亚民主
人民共和国宪法》第 93 条规定，如果国家因即刻危险而使其各个机构、国家独立或领土完整受到威胁，则共和国总统颁
布法令宣布国家进入非常状态。1995 年的《格鲁吉亚宪法》第 73 条规定，在发生战争或发生大规模骚乱期间，在国家领
土完整受到侵害的情况下，总统可以宣布在全国或部分地区实施紧急状态。2008 年的《不丹王国宪法》第 39 条第 1 款
规定，如果不丹或其部分地方的主权、安全和领土完整遭受外来侵略或武装叛乱行为的威胁，国王可以依据总理的书面
意见宣布紧急状态。《印度共和国宪法》（ 1949） 第 352 条规定，一旦总统认为出现了严重的紧急状态，使印度或者其部
分领土的安全受到威胁，无论这种威胁是由战争、外来侵略者、武装叛乱引起的，得宣告印度全境或者部分领土进入紧急
状态。
二、领土的排他性原则
领土最基本的特征之一，就是它的固有性和专属性。即在一片领土上不可能设立两个及其以上的权力和权利主体，
它属于一个国家独享的权利和权力。正是领土所具有的这一根本特征，衍生出了公法上一个领土的公理性原则，即领土
的排他性原则。正如凯尔森对国家领土特征有所揭示的那样： “国内法律秩序对某一领土即对狭义的国家领土，具有排
他性的效力，以及在这一领土内的所有人仅仅具有排他性地从属这一国内法法律秩序或这一国家的强大强制权力的这
一原则，往往用这种说法加以表示，即在同一领土上只能存在一个国家，或者，借用物理学的一个用语来说，国家是‘不可
［6］（ P． 238）
渗入的’（ impenetrable） 。” 这一原则主要是针对外国而言，旨在捍卫一个国家在领土上的独立和自治。
（ 一） 排他性原则的内涵
排他性原则是建立在领土专属性或独占性这一基础之上。“国家领土的重要性在于它是国家行使其最高并且通常
［7］（ P． 3）
是排他的权威空间。” 领土的排他性原则最初是国际法上的一个古老原则，在 19 世纪被众多国家的宪法吸纳，成
为一项重要的领土原则，并具有大致相同的内涵。
1. 领土主权的排他性
领土权利之所以在公法上被称为领土主权，主要在于其表明领土的独占性和排他性。主权具有不同的所指，就其排
斥附从任何其他权威，尤其是排斥附从另一个国家的权威而言，主权就是独立。就其在国外的行动自由而言，主权就是
对外独立。就其在国内的行动自由而言，主权就是对内独立。作为国家对于国家领土内的一切人和物行使最高权威的
［8］（ P． 292）
权力，主权就是属地权威（ 即领有权或领土主权） 。领土主权是领土权利中的一种绝对的权利，它意味着其他国
家对被称为领土主权的权利都负有尊重的义务。
领土主权是范围最为广泛的领土权利，泛指一个国家在领土上设定的一切权利。但是，在公法上，领土主权也常常
在狭义上使用，仅指一个国家对其领土拥有所有及完全的处分的权利。它“是一个独立的、可以从领土最高权分离的一
个权利”，有其自己独立价值。一般而言，具有领土主权当然具有对领土的最高权（ 管辖和支配的权力） ，但在事实上，这
二者在特定情形下，也发生了分离的情况，即一个国家对部分领土拥有领土主权，但却未拥有领土最高权。领土主权是
针对其国家而言，所具有的所有和最终处分的权利； 而“领土最高权则是一个国家在一个特定的领土内对那里的人根据
它自己的国内法律秩序实行的一种支配，因为每个国家对在它领土上的人的支配，是以它的立法、行政和裁判的行为组
［4］（ P． 323 － 324）
成的，而这些行为是通过它自己的国内法律秩序加以规定的。”
所以，广义的领土主权的排他性是指领土上一切权利的排他性，而狭义的领土主权的排他性仅仅指领土所有权和最
终处分权的排他性。因为针对领土部分被他国享有控制和管辖权力的状态下，领土主权只能显示出在其所有权和最终
处分权上的排他性。
2. 领土权力的排他性
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领土权力主要是指国家对其所属领土独享的控制、支配和管理的权力，它本身是领土主权的组成部分，是国家在其
领土内具有排他性的统治权。但是，它们又常常从领土主权中分离出来，形成领土上的一种独立的权力。
领土权力是建立在领土所有权的基础之上，自从一片土地被称为领土，它就具有专属性。在古代，“领土上的一切均
视为属于领土”和“所有在我领土上的人均系我的臣民”这些古老的习惯规则就已经存在。它表明一个国家在其领土范
［7］（ P． 3）
围内的最高权威，在领土上或进入领土内的任何人或物，就应当隶属该国的最高权威，受到该国的管辖 。在领土
上或进入领土内的任何人或物，就应当隶属于该国最高权威。在本国领土范围内，外国当局没有任何权力。这表明，领
土权力本身就具有当然的排他性。领土主权国家对领土和领土上居民行使管辖权，或者在某种情况下采取自卫性的权
利。没有相关国家的同意，一国不能要求在其他国家的领土范围内执行法律。但是国际法允许一国在特殊情况下，行使
对他国领土的管辖权。外国军队在一个主权国家领土上通过或驻扎，也要通过该国的同意。
但是，当领土权力从领土主权国家分离出来，成为其他国家领土权力之后，就可能存在两种意义上领土权力，即领土
主权国家的领土权力和非领土主权国家的领土权力。此时，领土权力的排他性内涵也可能发生了一些变化。如果领土
权力转移是领土主权国家真实意愿的表达，那么，领土权力的排他性不仅表现在对其他第三国家的排斥，也表现在对领
土主权国家的排斥。例如，美国对巴拿马运河区域实行的领土最高权，不仅排斥其他国家对该领土区域的最高权，也排
斥巴拿马对该领土区域的最高权。如果领土权力转移是领土主权国家非真实意愿的表达（ 如通过战争或不平等条约获
得） ，那么，领土权力的转移就只是事实上的转移而非法律上或法理上的转移，领土主权国家仍具有对该转移的领土拥有
领土权力，该领土权力不仅对其他第三国家具有排斥性，也对领土的占领国事实上的领土权力具有排他性。例如，中国
清朝末期，在西方列强的武力的威逼之下，德国获得了对中国胶州湾的领土权力，英国获得了对威海卫的领土权力，俄国
获得对中国领土旅顺港的领土权力，法国获得了对广州湾的领土权力，但中国对这些占领的领土仍具有排他性的领土主
权。
（ 二） 排他性原则在宪法中的体现
领土的排他性原则在宪法上最直接的体现是禁止外国对领土的侵略和对领土的自卫权。一个国家对另一个国家的
领土的占领，或者未经另一个国家的许可擅自进入别国的领土都被视为侵略，而领土主权国家都拥有自卫的权利。如果
一个国家的领土或边界受到其他国家的攻击，它就有权在必要的情况下使用武力保卫自己的领土或边界，击退侵略者并
将其赶出国境。
在宪法中，排他性原则是一个历史悠久的领土原则。在 19 世纪，不少国家的宪法就已体现了领土的排他性原则。
例如，
1845 年《西班牙王国宪法》第 43 条规定，外国的军队经过国家领土，没有特别法律的授权，国王无权决定。1866 年
6 月 3 日公布的《罗马尼亚宪法》第 3 条规定，罗马尼亚领土，不得被异族人占领； 同时第 122 条规定，外国军队，非依据
法律，不得供职于罗马尼亚国家，不许占领其领土，不许经行其国境。在 20 世纪以降，各国加强了领土主权的宪法保护，
往往在宪法中出现了“排他性的”领土主权和“绝对”领土权的字眼，宣示领土的排他性原则。例如，
1949 年的《哥斯达黎
加共和国宪法》第 6 条规定，“根据国际法原则，国家对于其领土上空、领海（ 沿岸低潮点算起不超过 12 海里的距离） 、大
陆架及封闭海床，行使完全排他的主权”。
现代各国宪法为宣示领土的排他性原则，往往采用以下几种方式，一是领土主权或权利的排他性宣示； 二是原则性
规定领土或领土主权的不可侵犯性； 三是具体规定禁止损害领土主权的各种行为。
各国宪法对领土主权或权力进行排他性宣示有多种方式，例如，对领土主权的“绝对性”宣示。如 1975 年的《巴布
亚新几内亚共和国宪法》第 2 条第 2 款规定： 巴布亚新几内亚对领土和领土内的自然资源应拥有绝对的主权，仅受根据
宪法接受国际法赋予的义务的约束。2005 年的《刚果（ 金） 民主共和国宪法》宣称： 国家对土地、底土、领水、森林、领空、
河流、湖泊、海域、刚果领海和大陆高原行使绝对主权（ 第 9 条） 。又如，宣称领土主权或权力行使的独立性或自治性。如
1994 年的《白俄罗斯共和国宪法》宣称： 白俄罗斯共和国在自己的领土上具有至高无上的地位并拥有全部的权力，独立
自主地实施对内、对外政策（ 第 1 条） 。1999 年的《委内瑞拉玻利瓦尔共和国宪法》规定，领土不得指定、转让、租借或以
其他任何方式临时或部分归给其他国家或国际法主体（ 第 13 条） 。1982 年的《洪都拉斯政治宪法》规定，在共和国的领
土范围内，外国仅可基于互惠而要求为完成其外交使命所必需的不动产，并不得损害国际条约的规定（ 第 14 条） 。
不少国家则注重在宪法的领土条款中宣示领土的不可侵犯性。例如，1987 年《海地共和国宪法》第 8 条第 1 款规
定，海地共和国的领土不容侵犯，不得通过任何条约或协定割让其全部或部分领土。1906 年的《索马里联邦共和国宪
 第3 期 吴晓秋： 论宪法上的领土原则 87

法》第 4 条第 1 款规定“国家领土神圣不可侵犯”。2010 年的《安哥拉共和国宪法》第 5 条第 6 款规定，安哥拉领土是神

圣不可侵犯、不可分割的。任何涉及破坏或分离领土组成部分的行为都应遭到奋力抵抗。国家领土任何一部分和国家
对其行使的主权权力均不可转让。
不经一个主权国家的同意，在该国领土上行使任何权力都是对领土主权的侵害。根据领土的排他性原则，一个国家
如果没有获得准许，就不得派遣军队、军舰或警察进入或通过外国的领土，或飞机飞越外国的领土，或在外国领土上进行
［8］（ P． 294）
官方调查，或使它的人员在外国领土上进行秘密活动，或者在外国领土上作行政或管辖权的行为 。因此，一些国
家的宪法明确规定，禁止外国军队在本国领土上驻扎或经过。例如， 2008 年的《缅甸联邦共和国宪法》第 42 条规定： “绝
不允许任何外国军队驻扎于联邦领土”。1994 年的《比利时联邦宪法》规定，只有通过法律才可允许外国部队为比利时
效力，占领或穿过比利时领土（ 第 185 条） 。1999 年的《委内瑞拉玻利瓦尔共和国宪法》第 13 条还规定： “委内瑞拉为和
平之地，任何权力或权力联盟都不得在我国驻军或建设军事设施。”《罗马尼亚宪法》（ 1991） 第 3 条第 4 款规定，禁止将
外国人流放到罗马尼亚，或在罗马尼亚领土上从事殖民活动。《蒙古国宪法》（ 1992） 第 4 条第 3 款规定，非经立法，禁止
在蒙古国境内部署外国军事力量，禁止外国军事力量跨越边界而经过蒙古国领土。
三、人民自决原则
与领土完整和领土排他性原则相比，领土上的人民自决原则是一个新兴原则。它萌生于 19 世纪后半期的民族领土
理念，在 20 世纪 20 年代左右才成为宪法上的一个领土原则。它最初只是采取民主的方式决定部分领土归属的一种方
法，后来演变为国际法上的一个决定领土归属的原则，最终被许多国家的宪法所接受，但同时被赋予不同的涵义。就现
代宪法的规定来看，它主要是一个针对领土变更的限制原则。
（ 一） 作为领土的归属原则
早在 17 世纪民族国家形成之后，国家之间的领土转移仍十分普遍。虽然当时的领土主权属于国家并由君主行使，
但是在部分领土转让或割让的时候，不得不考虑的问题是被转移或转让领土上的人民（ 居民） 所持的态度。于是，在领
土转移或转让的时候，一个新的问题便被提了出来： 领土上的人民对所居住的领土被转移或转让是否同意应成为一个条
件。该问题的提出，尽管遭到各国君主的否定，但却获得一些公法学家的支持。格劳秀斯较早（ 17 世纪前期） 表达了他
的支持意见，认为在领土的转让（ 或割让） 时，设定被转让领土上居民的同意条件是必要的。在他看来，缔结条约是结束
敌对双方之间战争的主要手段，在条约中难免发生国家间领土、财产上的权力和权利的转让，这时的决定权却掌握在主
权者的手，而非人民手中。但是，“王国并不完全是一种可以随意移转的世袭财产，而是一种为人民的利益而交于君主手
中的信托”。因此，作为条约的缔结者———君主有义务在转让包括领土在内的国家财产时，征得人民的同意。用他的话
说，
“要使整个公共权力的转让有效，必须征得构成国家的各权力机关的同意。如果确认这种转让的任一特定部分，则必
须同时征得全 体 和 这 一 特 定 成 员 的 同 意，因 为，否 则 这 种 转 让 就 好 象 是 将 一 部 分 肢 体 从 天 然 的 身 体 上 生 生 砍
［9］（ P． 464 － 465）
下” 。如果说格劳秀斯的表达还显得隐晦的话，那么， 17 世纪中期德国法学家普芬道夫则是直言不讳地支持
领土的转让应当获得人民同意的观点： “如果王国不是君主的世袭财产，那么他便不能在未经人民同意的情况下分割全
部或部分国土； 没有居住在其上的国民的同意，不可以分割该部分国土。相应地，如果没有国家的同意，也不可以将该国
［10］（ P． 180）
的一部分领土分割出去，除非迫于外敌入侵的压力，没有其他办法可以自保。”
然而，格劳秀斯、普芬道夫等公法学家的意见，在以后近两个世纪里并未受到重视。直到 19 世纪中后期，在民主主
义和民族主义鼓动之下，直接的民主和民族自决获得了在国家政治生活中的地位，人民公决或民族公决逐渐成为国家事
务的处理方式。这种方式，首先是征服欧洲的法国人用于被征服的国家或民族的领土上，不仅用来通过征服诸邦或共和
国的宪法，也用来处理领土的归属问题。在 19 世纪后半期，拿破仑三世常常将人民公决的方式，应用于许多土地割让或
合并的情形，以领土上住民的公投为领土转移的条件。其后，意大利统一过程中也采纳此种方式，决定其领土的归属问
题。但此时的人民自决只是解决领土归属问题的一种特殊方法，并不具有普遍的效用。
人民或民族自决真正成为一项领土归属的原则，是在第一次世界大战之后。1918 年底伴随德国在投降书上的签
字，标志着四年的人类残杀结束了。但是，战争遗留下的问题却十分棘手，其中就包括大量的领土归属问题。在领土确
认、分割和重新划分上，各国都强调自己的正当要求，一时相持不下。此时，美国总统威尔逊提出了公正解决欧洲和平问
题的“14 点建议”，其中包括在人民享有自决权的基础上重建欧洲的构想。这一构想，衍生出了一个在领土归属上的原
则，
即人民或民族自决原则。依据这一原则，被割让或转移的领土必须由该领土上人民投票决定。1919 年的巴黎和会，
 88 政 法 论 坛 2015 年

对关于领土归属的争端问题的解决，大多接受了人民投票制。大战后订立的各个和约，① 有不少涉及领土割让或领土权
属问题，在大多数情况下都采行了公民投票的办法。例如《对德和约》中关于若干领土部分的规定： 第 34 条对欧本和马
尔梅迪归属的认定，第 49 条对萨尔盆地归属的确定，第 88 条对上西里西亚一部分归属的确定，第 94 条对石勒苏益格一
部分的归属的确认； 在对奥、对匈等国的和约中对于若干领土地区的归属认定，也采用了这一原则。它直接保护地方住
民的利益，由住民的意志来决定居住领土部分的命运。一战后，萨尔盆地一度给予联合国托管，
1935 年举行一个决定它
命运的全体居民投票，最后决定回归德国。北石勒苏益格也被安排公民投票，投票决定与丹麦重新联合； 南石勒苏益格，
［11］（ P． 608）
居民投票决定保留在德国 。经过一系列的国际实践，人民自决发展成为国际法上一项确定领土归属的重要原
则。
人民或民族自决这一决定领土归属原则，在获得一些国家的认同之后，立即体现于一些国家的宪法之中，成为宪法
上对领土归属的确认原则。作为宪法上的领土原则，第一次表述是在 1919 年《德意志共和国宪法》中，其第 2 条规定：
“联邦领土，由德意志各邦构成之。其他地方，如其人民依照自决原则愿归属者，得依联邦法律接受，使归入于联邦版
图。”这一原则，在德国不仅运用于与其他国家之间的争议领土，也应用于联邦内领土的调整。
应当指出的是，领土上的人民或民族自决原则还以另外一种表达形式出现在社会主义的宪法中，其内涵更为广泛，
即各民族可以自由地选择其领土的合并或者分离。这一原则最初由列宁的民族思想所奠定。在 20 世纪前期，正当帝国
主义的强权和扩张疯狂地席卷世界各地的时候，
1914 年列宁率先提出民族自决和平等的主张，并将民族自决和民族平
等作为各族人民固有的权利。在他看来，各民族完全平等，并皆享有自决的权利。其主旨在于呼吁在帝国主义百般蹂躏
下各族人民反抗帝国主义的侵略和统治，实现各民族的独立和自治。但列宁赋予了“自决”更为彻底的含义。按照他的
［12］（ P． 509）
解释： “民族自决，就是民族脱离异族集体的国家分离，就是成立独立的民族国家。” 1917 年“十月革命”胜利后，
民族自决作为原沙皇俄国统治下的各民族的一项基本权利得到确立，并以原则的形式载入苏俄的社会主义宪法。
但是，人民或民族自决原则成为苏俄和苏联时期宪法中基本原则，其内涵较为丰富，它不仅是领土上的一个原则，也
是政治、经济、文化等方面的原则。作为领土上的原则，它的内涵是特指各民族或各加盟共和国拥有在领土上与联邦合
并和分离自决权，即各民族或加盟共和国是否加入或退出苏俄联邦和苏联，由各民族或加盟共和国自由选择。1918 年
第一部俄国苏维埃宪法第一次体现了这一原则，但重点规定的是各民族成员自愿加入联邦，而对各成员自由退出联邦并
无直接规定，仅将其体现于最高权力机关的管辖权限的规定中。② 1924 和 1936 年苏联宪法，却对此都有明确具体的规
定，
二者在表述上并无显著差异。③ 其后的苏联和各加盟共和国的宪法一直坚守这一原则，例如，
1977 年制定了《苏维埃
社会主义共和国联盟宪法》第 72 条规定： 每一个加盟共和国都保留自由退出苏联的权利。并且在第 70 条规定，苏维埃
社会主义共和国联盟是一个统一的多民族的联盟国家，根据社会主义联邦制的原则，由各民族实行自由自决和平等的各
苏维埃社会主义共和国实行自愿联合组织。苏联属下的俄罗斯共和国在 1978 年公布的《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共
和国宪法》也在第 69 条规定： “俄罗斯联邦保留自由退出苏联的权利”。这一原则，对苏俄和苏联的建国发挥过巨大的
作用。但是，它也在后来苏联的分裂运动中发挥出巨大力量，苏联的解体在很大程度上是该原则支持的结果。应当指出
的是，
90 年代苏联解体以后，这一原则不再那么完整地保留于各独立国家的宪法之中，而是被赋予了新的内涵，即在十
分狭窄的意义上（ 如领土变更） 体现于各个分离出来的共和国的宪法中。
（ 二） 作为殖民地国家领土的独立原则
第一次世界大战和俄国十月革命后，人民或民族自决原则在国际上得到了广泛的传播和一定的承认。但在 20 世纪

① 战胜国与战败国分别签订的和约有： 《与德国的凡尔赛条约》（ 1919 年 6 月 28 日） 、 《与奥地利的圣热尔曼昂莱条约》（ 1919 年 9

月 10 日） 、《与保加利亚的纳伊条约》（ 1919 年 11 月 27 日） 、《与匈牙利的特立阿农条约》（ 1920 年 6 月 4 日） 、《与土耳其的塞伏尔条约》
（ 1920 年 8 月 10 日） 。
② 1918 年《俄罗斯社会主义联邦苏维埃共和国宪法（ 根本法） 》第 8 条规定： 允许每个民族的工农群众在其本民族全权的苏维埃代
表大会上独立自主地作出决定： 是否愿意，并以何种理由参加联邦政府以及其他的苏维埃联邦机关。第 49 条规定，全俄苏维埃代表大会
和全俄苏维埃中央执行委员会管辖权限之一，为吸收新的苏维埃共和国成员加入俄罗斯社会主义联邦共和国，承认苏维埃共和国的个
别成员退出俄罗斯联邦。
③ 1924 年《苏维埃社会主义共和国联盟根本法（ 宪法） 》在第一编“苏维埃社会主义共和国联盟成立宣言”所确立的原则中， 就包
括： 苏维埃社会主义共和国联盟是各平等民族自愿的联合组织； 保障每个共和国都享有自由退出联盟的权利； 所有的社会主义苏维埃共
和国，不论是已经成立的，还是将来成立的，均可以加入联盟。第 4 条规定： 每个加盟共和国均保留退出联盟国家的权利； 第 6 条规定： 非
经加盟共和国的同意，加盟共和国的领土不得变更。而本宪法第 4 条的修改、限制或者废除，需要征得加入苏维埃社会主义共和国联盟
的所有共和国的同意。1936 年《苏维埃社会主义共和国联盟宪法（ 根本法） 》第 17 条规定： 每个加盟共和国都保留退出苏联的权利； 第
18 条规定： 非经所有加盟共和国的同意，各加盟共和国的领土不得变更。
 第3 期 吴晓秋： 论宪法上的领土原则 89

中后期，人民或民族自决原则的内涵却有了新的发展。就领土上而言，它不仅仅是领土部分的归属决定原则，而且演变
为民族国家争取领土独立的原则，即属于一个受压迫的民族区域可以通过本人民或民族自决的方式获得独立。这一原
则内涵的发展，得力于第二次世界大战的推动，也得力于殖民地国家反抗帝国主义的民族解放运动。
第二次世界大战之后，在苏联和美国两个超级大国的支持下，人民自决权或民族自决原则成为支持殖民地被压迫民
族解放斗争的纲领，将矛头直指殖民国家控制的殖民地领土。此时的人民或民族自决，专指殖民地人民从殖民国家或宗
主国独立出来、成立新的国家或加入其他国家而发生的领土变更。
因为有各殖民地国家的强烈呼吁，加之世界上两个超级大国的支持，民族自决原则在 1945 年的《联合国宪章》首次
正式确认，①并使不少民族国家在殖民国家的统治之下获得了领土主权。为加快殖民国家统治下的非自治领土的解放，
1960 年联合国大会通过了《给予殖民地国家和人民独立宣言》，其主要的目标之一是“需要迅速和无条件地结束一切形
式和表现的殖民主义”。它庄严宣告“所有的人民都有自决权”，并呼吁民族的自决权应当在“所有未获得独立的领土上
立即采取步骤，依据这些领土的人民的自由表达的意志和愿望，不分种族、信仰或肤色，无条件和无保留地将所有权转移
给他们，使他们能享受完全的独立和自由”。1966 年的两个国际人权公约、
1970 年的《国际法原则宣言》重申了这一原
则，巩固人民或民族的自决权的正当性，使它成为国际社会公认的一个基本原则。② 这一原则虽有着多重内涵，但在领
土上它包括对内和对外两个方面的意义。对内而言，这一原则主要是指民族的独立或分离，即从原主权国家分离出来成
立新的独立国家或加入其他国家的领土范围； 对外而言，一是当领土归属存在不确定的情况下，该领土归属由领土上的
1947 年在依据《对意和约》割让给法国的坦达和布利加等村举行了公民投票［7］（ P． 142） 。二是当领土处于
人民自决。例如，
殖民地统治的状态下，领土上的人民能够通过自决选择其独立的权利。
人民或民族自决作为殖民地国家领土的独立原则，是建立在民族和民主观念上的，其思想源泉是多元的。其直接的
思想根源，一是由社会主义国家的创立者列宁所阐发的各民族平等和民族自决的思想，二是来自美国、由一战后美国总
统提出的人民或民族自决的主张。列宁认为： “从历史和经济的观点看来，马克思主义者的纲领上所谈的‘民族自决’，
除了政治自决，即国家独立、建立民族国家以外，不能有什么别的意义。”但他将民族自决作为无产阶级建立独立的国家
的革命方式。列宁强调，俄国无产阶级的任务，“一方面要反对一切民族主义，首先是反对大俄罗斯民族主义，不仅要承
认各民族完全平等，而且要承认建立国家方面的平等，即承认民族自决权，民族分离权； 另一方面，正是为了同一切民族
中的各种民族主义胜利地进行斗争，必须坚持无产阶级斗争和无产阶级组织的统一，使它们不顾资产阶级的民族隔绝的
［12］（ P． 512； 566）
倾向而极紧密地融合为一个国际整体。” 作为一种革命建国的思想，列宁的民族自决权思想具有很大鼓动性
和生命力。
而美国奉行的民族或人民自决思想似乎更具民主思想的色彩，而不是一种革命和建国的主张，带有反国家主义的性
质，
其意旨在于使居住在领土上的人民选择自己的政治生活，包括自主选择领土的归属。所以，美国威尔逊总统于 1918
年为解决欧洲问题而提出的“十四点建议”中阐明的自决原则，同样具有普遍的功效，它与苏俄奉行的民族自决权主张
［13］（ P． 420）
一起，为殖民地人民提供了反对外国统治者的“团结口号” 。虽然苏联和美国在意识形态上存在巨大鸿沟，但在
人民或民族自决这一点上仍具有很大契合性。在面临殖民统治盛行的时代，两个超级大国共同缔造了反抗殖民国家统
治的自决原则，支持了被压迫民族或国家的领土独立。
（ 三） 民族自决原则在领土问题上适用的难题与限度
民族自决原则，在一战后确立争议领土的归属问题上起到了实际的作用，但在实践中也遇到了十分棘手的问题，比
如，在一个多民族杂居的领土内，划分领土的归属是困难的。在一战期间，欧洲许多民族表现了独立的愿望，它们都希望
成立单独的国家，但是威尔逊的理想主义观点遇见了错综复杂的边界问题： 当不同的民族合住在狭小的领土上时，划分
边界是很困难的。在当时捷克斯洛伐克这个多民族国家里，不仅有捷克人与斯洛伐克人，还有德国人、匈牙利人、乌克兰
人和波兰人。在南斯拉夫的居民中，有斯洛文尼亚人、波斯尼亚人、克罗地亚人、塞尔维亚人、意大利人和阿尔巴尼亚人。
在波兰东部居住着许多乌克兰人和俄罗斯人。总之，在中欧许多地区散居着少数民族，它们往往在领土归属的划分上受

① 《联合国宪章》第 1 条第 2 款规定： “发展国家间以尊重人民平等权利及自决原则为根据的友好关系，并采取其他适当办法，以

增强普遍和平。”
② “两个国际人权公约”即《经济、 社会、文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》将人民的自决权作为一种共同的
法律权利。《国际法原则宣言》是《关于各国依照联合国宪章建立友好关系和合作之国际法宣言》的简称，该宣言宣称： “一个民族自由决
定建立自主独立国家，与某一独立国家自由结合或合并，或采取任何其他政治地位，均属该民族实施自决权之方式。”
90 政 法 论 坛 2015 年

［14］（ P． 533）
到伤害，是持久的紧张与潜在的冲突的根源，往往一件小事、一次误会就足以使矛盾激化 。其实早在 17 世纪，格
劳秀斯就意识到了这一点。他说，为了消灭引起持久战争和混乱状态的根源，“边界争端的解决就不能通过主张享有法
［9］（ P． 152）
定权利来解决； 相反，每一个争端当事方的领土一般来说是为特定条约所明确划分的” 。在这一点上，可以看出，
在领土上的民族自决原则的贯彻，也常常是权宜之计而非根本之策。
二战后，民族自决原则使一些殖民地国家获得领土的独立发挥过巨大的作用，① 但是在一定的程度上助长了民族主
义复兴。民族自决原则生成于 19 世纪盛行的民族主义观念，它的确为后来生存于帝国主义铁蹄之下的民族国家的独立
作出过贡献。但是，这一原则仍然是民族主义观念滋生的温床，具有不可预测的风险。它既可能成为一个国家向其他国
家提出领土主张的依据，也可能支持着一个国家内分裂主义的行动，即导致一个国家动荡和领土的分裂。因为民族主义
在本质上要求每一个民族组成一个主权国家。作为一个政治原则，它主张“政治单位和民族单位应该是相同的”。因而
“如果一个民族被整个地包括在现存的一些大国的疆域内，就必然使民族主义运动每次都成为分裂运动，并且如果同一
［15］（ P． 531）
个民族的成员所占据的地区与一个以上的国家相邻，肯定要对国家的疆域进行一些较为复杂的重新划定。”
这一民族主义的领土诉求，在 20 世纪中后期不断上演。20 世纪 80 年代，原南斯拉夫联邦便受到独立的民族主义的
困扰。在北部的斯洛文尼亚和克罗地亚提出独立的愿望，并很快脱离南斯拉夫，宣布独立。斯洛文尼亚在种族上不存在
多样性，独立建国的矛盾并不尖锐。但克罗地亚是多民族的杂居之地，它的独立却引发了南斯拉夫战争。战争的结果，
原南斯拉夫联邦分解为 5 个独立的国家： 斯洛文尼亚、克罗地亚、波斯尼亚和黑塞哥维那、马其顿和一个包括塞尔维亚和
黑山的小小的“南斯拉夫”。这些国家虽然获得了独立，领土上的民族自决原则的实践使得各国的领土有了较为明确的
划分，但是领土争议并未消除，民族之间的矛盾或争端因此不断激化。因为民族主义的诉求，“必须有一幅世界的自然政
治地图为人类行政管理提供最可能完善的地理划分。世界的任何其他政治划分，不同于这个自然政治地图的，必然是个
［16］（ P． 845）
不合适的安排，一定要产生仇恨和反抗的压力而倾向于朝着这个自然政治地图所指明的方向转移疆界。”
按照“自治原则规定，相关殖民地领土单位上的人民可以自由地决定他们自己的政治地位。这种决定可以导致独
［17］（ P． 205 － 206）
立、并入一个邻国、与一个独立国家联合或相关人民自由决定的任何其他政治地位” 。国际社会早就看出民
族自决原则的滥用可能带来的混乱，特别是对一个主权国家的领土完整可能造成巨大伤害。与民族自决原则一样，领土
完整原则也是国际法确认的基本原则 ②，那么如何防止一个原则对另一个原则的否定呢？ “因为原则不是以要么有效要
么无效的方式适用，并且原则可能相互冲突，所以原则有‘分量’（ weight） 。就是说，相互冲突的原则必须相互衡量或平
衡，
有些原则比另一些原则有较大的分量。因为规则是以要么有效要么无效的方式适用，所以它们并不必须相互衡量和
［5］（ P． 13）
平衡。” 如何防止原则之间的冲突呢？ 国际社会普遍的做法是给予一个原则适用上的限制。1960 年的《给予殖民
地国家和人民独立宣言》在明确宣称“所有的人民都有自决权”的同时，也对该权利进行了严格的限制。该宣言指出：
“任何旨在部分地或全面地分裂一个国家的团结和破坏其领土的企图都是与联合国宪章的目的和原则相违背的； 一切国
家应在平等、不干涉一切国家的内政和尊重所有国家人民的主权及其领土完整的基础上忠实地、严格地遵守联合国宪
章、世界人权宣言和本宣言的规定。”1970 年《国际法原则宣言》在宣称民族自决权的同时，也指出民族自决权“不得解释
为授权或鼓励采取任何行动，局部或全部破坏或损害在行为上符合上述各民族享有平等权及自决权原则并因之具有代
表领土内不分种族、信仰或肤色之全体人民之政府之自主独立国家之领土完整或政治统一。”1993 年的《曼谷宣言》虽承
认民族或人民的自决权，但同时对此的适用范围进行了明确的限制： “强调自决权利适用于在外国统治、殖民地统治或外
国占领下的人民，而不应用来破坏各国的领土完整、国家主权和政治独立”（ 第 13 条） 。1997 年的《维也纳宣言和行动纲
领》在重申民族自决权的同时，规定民族自决权“不得解释为授权鼓励采取任何行动去全面或局部地解散或侵犯主权和
独立国家的领土完整或政治统一，只要这些主权和独立国家是遵从平等权利和民族自决的原则行事，因而拥有一个代表
无区分地属于领土内的全体人民的政府”。

① 1945 年，德国、意大利和日本由于在战争中失败而失去了它们的帝国，在此后的 35 年中，其他欧洲帝国也走向了末日。它们在

殖民地民族运动的兴起、自由主义和社会主义对帝国主义的批判———这些批判谴责帝国主义在各民族中间加上了一层剥削关系，并违
背了民族自决的原则———的过程中，遭到削弱和摧毁。参见［英］戴维·米勒、韦农·波格丹诺： 《布莱克维尔政治学百科全书 （ 修订
版） 》，邓正来译，中国政法大学出版社 2002 年版，第 240 － 241 页。
② 尊重国家领土完整也被作为国际法制度的一个关键原则而被牢固树立起来。《联合国宪章》第 2 条第 4 款宣布， 各会员国不得
使用武力或用武力相威胁侵害任何国家的领土完整或政治独立。1955 年万隆亚非会议通过的十项原则中，第 2 项原则为“尊重一切国
家的主权和领土完整”； 第 7 项原则： “不以侵略行为或侵略威胁或使用武力来侵犯任何国家的领土完整或政治独立。”因此，可以说领土
完整已经成为现代国际法上一项公认原则。
 第3 期 吴晓秋： 论宪法上的领土原则 91

这些限制，看起来很明确，但在具体的实践中却变得异常含糊。如何在这两个原则之间寻求平衡成为争论的焦点。
因此，自决原则的适用范围往往存在争议。人们普遍接受对外的民族自决，但对内自决则有异议。因为该原则对内的适
用，却与“领土完整原则”相冲突，常常受到国内法的限制。特别是通过一些国家国内立法或司法的限制解释，该原则已
经不适用于已经获得领土独立的民族。例如，加拿大最高法院在“魁北克分离案”的判决中解释说： “国际法希望自决权
由人民在既存主权国家的框架内行使，并始终维护这些国家的领土完整。”而单方面主张分离的权利，“只有在极端情况
［17］（ P． 412）
下才会发生，而且即使如此也应符合谨慎确定的条件” 。
（ 四） 作为领土的变更的限制原则
自从《联合国宪章》将民族或人民自决原则提升为国际法上的一个基本原则之后，产生了众多殖民地国家在政治和
领土上的独立事实，赢得了各国的普遍尊重。为了表达对该原则的认可和尊重，《联合国宪章》的成员国也对此在自己
的宪法中进行了不同方式的表达，并将其作为宪法的基本原则之一。
一些国家的宪法仍然将人民或民族自决作为一个领土上的原则，并赋予人民处分领土的一项权利。例如，
1999 年
的《委内瑞拉玻利瓦尔共和国宪法》第 1 条规定，独立、自由、主权豁免、领土完整和民族自决是本国不可剥夺的权利。但
是，为了消除这项权利可能导致与领土完整性原则的冲突，各国的现行宪法将这一权利明确地限制在一个狭小的空间，
并非广泛地行使领土上的所有权利。在领土问题上，民族或人民自决原则受到最为严格的对待，更多是作为局部领土变
更的一个原则，基本上排除了领土分离或独立的内涵。例如，
1946 年的《法国宪法》规定，新领土非经其居民同意不得并
入法国（ 第 26 条） 。依 照 这 一 规 定，1947 年 在 依 据《对 意 和 约 》割 让 给 法 国 的 坦 达 和 布 利 加 等 村 举 行 了 公 民 投
［7］（ P． 142）
票 。
在现行各国的宪法中，领土上的民族或人民自决原则，早已与民族独立或解放主旨无关，而与民主的观念相依存。
“民族”的含义已与本义无关，更多的是与人民、公民或居民同义。① 所以，现行宪法中领土上的民族自决原则，基本上被
人民自决原则替代。人民自决的领土事项，也仅仅在局部领土的变更方式中。也就是说，领土上人民自决原则已经演变
为领土变更事项上的一种直接民主的形式。
在 19 世纪之前，领土主权属于君主所有，除了受道义和习惯的约束外，不受任何制度上的限制。19 世纪的立宪国家
的宪法，改变了由君主独揽领土主权的局面。一些君主立宪制国家的领土权力开始由国王与议会共同执掌； 一些共和国
则剥夺了君主的领土权力，将国家的领土保护和调整权完全赋予给了国会，由国会来决定领土的变更事项。19 世纪宪
法对民主的接受，更主要体现于对代议制或代表制的接受。国会是人民选举产生的，把它看做是公民意志的代表，人民
充分信任它，将其应有的主权权利的很大部分交给了国会，行使人民的主权权利。代表或议员的地位是独立的，其职务
行为不受选民的约束。因而国家领土权力直接授予国会。在 20 世纪，对不少独立的国家来说，新的宪法的根底是人民
主权理念。主权不能委托的，它存在于公民全体。不像英国创立的议会主权，国会也不再是主权拥有者和操作者，它也
只是人民设立的机关之一。在宪法中，代议制或代表制有不受绝对信任的倾向，开始反对国会不受限制的权力，于是设
计出了更为适当的办法，来表达人们主体的意旨。这种方法就是确立一种限制加均权的制度，即给予人民直接的立法
权，使它们具有限制国会的方法。这种方法之一就是全民或人民公决。因而，在领土这一类重大的问题上，国会虽然参
与决定，但最终要由人民公决。于是，在不少国家的宪法中规定，对领土规定条款的修改，或者对领土转让或割让，都必
须适用全民公决或人民公决。
从各国的现行宪法来看，人民或民族自决作为领土变更的一项原则主要在体现在四个方面：
1. 抽象规定领土条款的修改由人民自决通过。例如，《爱沙尼亚共和国宪法》（ 1992） 第 162 条规定，只有通过全民
公决通过的决议，才能修改爱沙尼亚的领土条款。
2. 指一国的部分领土的脱离由该领土上的人民或居民自决。例如，现行的《列支敦士登公国宪法》（ 1862） 第 4 条规
定，
个别行政区有权脱离联盟。是否设立脱离程序由居住在当地且享有选举权的列支敦士登公民中大多数人作出决定。
根据具体情况，由法律或国际条约对脱离进行规制。如果由国际条约对脱离进行规制，在条约谈判结束后应在该行政区

① 民族国家是“两种不同的结构和原则的融合， 一种是政治的和领土的，另一种是历史的和文化的”。民族国家中的国家“是指现
代的理性国家，它形成于西方现代初期，是一种自立于其他制度之外的、独特的、集权的社会制度，并且在已经界定的和得到承认的领土
内拥有强制和获取的垄断权力”。民族，可以界定为一种名义上的人类共同体； 它有着一个共同的祖先、历史传统和划一的大众文化，据
有一块领土，所有成员都有劳动分工和法定权利，其中包括种族文化（ 种族民族主义） 因素和现代“公民”特征。参见［英］戴维·米勒、
韦农·波格丹诺： 《布莱克维尔政治学百科全书（ 修订版） 》，邓正来等译，中国政法大学出版社 2002 年版，第 528 页。
92 政 法 论 坛 2015 年

内举行第二次投票。① 在各国的宪法中，以这种方式赋予人民领土上的自决权实属罕见。
3. 规定领土本身不能变更，只有在边界的变更上才适用人民自决原则。例如，《阿塞拜疆共和国宪法》（ 1995） 第 3
条规定，变更阿塞拜疆共和国的国界，只能通过全民投票解决。同时其第 11 条第 3 款规定，阿塞拜疆共和国领土不可让
与。阿塞拜疆共和国不得以任何形式将其领土，或其领土的某个部分让与任何人。只有根据阿塞拜疆议会所通过的决
议，在阿塞拜疆人民意思表示基础上举行的全民公决，才能变更国界。
4． 将人民自决原则或权利限定在涉及领土变更的国际条约的批准上，即国家领土的割让、交换或增添领土时由人民
公决批准。在宪法中，领土上的人民自决原则体现在涉及国家领土的变更条约的批准方面，相对较为普遍。在 20 世纪
前，
不少国家的宪法规定领土的变更须经过涉及变更领土上的人民或居民公决同意方可。而现在众多国家的宪法规定，
必须经过全国人民的公决同意，才能变更领土。例如，
2002 年的《刚果（ 布） 共和国宪法》第 180 条规定，任何让与、交换
或添附领土的行为非经以公决形式获得刚果人民的同意均属无效。2007 年的《黑山共和国宪法》第 157 条规定，变更黑
山的领土须获得全民公决中全部选民至少 3 /5 的支持才能确定。2003 年的《卢旺达共和国宪法》第 189 条规定，领土的
任何割让、交换、添加，非经卢旺达人民以全民公决方式表示同意，不得批准。2004 年的《中非共和国宪法》第 69 条规
定，领土之让与、交换或添附，除非中非人民以全民公决的方式表达同意，否则不得生效。
但是，应当指出的是，从世界各国来看，并不是所有国家的宪法都保留了人民在领土上的自决权利，或者说把人民或
民族自决作为一个领土上的原则。因为在一些国家的宪法中，领土上的人民自决原则已经成为历史。
四、结语
上述三大宪法上的领土原则是当今宪法对领土调整和保护的核心规范，这些原则构成各国领土规则的基础或本源。
从宪法表达来看，领土原则是抽象的，往往更像是一项严正的申明。但是，我们不能低估它的政治和法律意义。正如弗
里德曼指出，法律上的原则，首先它是一条广泛的声明，我们可以从中“分离出许多次要的规则”； 其次它还是一个道德
主张，“可 以 用 来 测 试 次 要 规 则 的 效 力 ”； 最 后 它 还 可 能 是 一 种 归 纳，“更 抽 象 地 总 结 出 许 多 先 前 的 决 议 和 主
［18］（ P． 46 － 47）
张” 。从我国现行宪法的规定来看，领土原则着重于领土完整性的表达而忽视了领土的排他性和人民自决原
则的表达，这对于伸张我国的领土主权，捍卫领土的不可侵犯性和不可分割性存在一定的不足。因此，有必要在宪法的
修改时增加对领土的排他性、人民自决原则的表达，以示我国对外反对领土侵略、对内反对领土分裂的坚定意志。

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① 现行《列支敦士登公国宪法》于 1862 年公布，但该条经 2003 年修订创立。

 第3 期 吴晓秋： 论宪法上的领土原则 93

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增订，吴文藻 等译，广西师范大学出版 社 2001 年

On Territorial Principles in Constitution

Wu Xiaoqiu

Abstract： The regulation and protection on territory in constitution emphasize the establishment of territo-
rial principles，which include three main general principles： principles of territorial integrity，excludability and
self － determination of peoples． The connotations of principle of territorial integrity primarily consist of： integri-
ty of the components of territory，unity of title and right to territory，inalienability of territory and its sources，in-
separability of territory and peoples on it． And the principle of territorial excludability，as a centuries － old prin-
ciple in international law，was widely accepted by constitutions of countries all over the world，mainly including
connotations such as the excludability of territorial sovereignty and of right to territory． Moreover，the emerging
territorial principle，self － determination of peoples，had never been a constitutional territorial principle until the
1920s． At first it was just a democratic way of determining ownership of some parts of territory，but later became
an ownership － determination principle in international law，and has finally been accepted by constitutions of
numerous states，meanwhile vested with various connotations． According to stipulations in modern constitutions，
the principle of self － determination of peoples has transformed from self － determination of territory to restric-
tions on territorial alteration． All these constitutional principles above shall be adopted by our constitution as
general principles for protecting our territory，so that our strong wills against external invasion and internal sep-
aratism could be manifested．
Key Words： Tterritorial Principle； Integrity； Excludability； Self － determination of Peoples

（ 责任编辑 孙国栋）