DOI:10.14015/j.cnki.1004-8049.2014.06.

011

第 22 卷 第6 期 太 平 洋 学 报 Vol. 22，No. 6
2014 年 6 月 PACIFIC JOUＲNAL June 2014

论通用航空安全监管法律体系的建构
1 1
杨 惠 高乐鑫
（ 1． 中国民航大学，天津 300300）

摘要： 在通用航空井喷式发展的同时，威胁航空安全的负面作用也日渐显现 。本文结合通用航

空面临的安全危机和安全监管的属性 ，从本体论、衍生论、比较论、职能论和调和论五个方面进
行系统分析，探究通用航空安全监管法律体系的建构 ，强化监管主体的监管实效，调和通用航
空监管体系内部之间以及内部与外部运营环境的冲突 。
关键词： 民用航空； 通用航空； 公共航空； 安全监管； 法律体系
中图分类号： D994 文献标识码： A 文章编号： 1004 － 8049（ 2014） 06 － 0011 － 10

2014 年 3 月 8 日，
马来西亚航空公司的波音 近年 来，中 国 通 用 航 空 的 发 展 如 火 如 荼。
777 － 200 型飞机在执行 MH370 吉隆坡至北京航 “十一五”期间，通用航空作业飞行 14 万小时，
班任务时突然失踪，
机上 239 人下落不明。中国、 教学飞行 21. 4 万小时，通用航空机队规模达到
马来西亚、
越南、
澳大利亚等国立即派出船舰、飞 1 010 架。“十二五”期间，力争飞行时间达到 30
机等进行搜救。截至 2014 年 5 月 10 日，
10 多个 万小时，规划新增航空器 1 000 架以上，计划到
国家共计 80 多架飞机（ 含运输机、军用飞机和海 2020 年飞行总量达到 200 万小时。通用航空井
事直升机） 参与搜寻救援。尽管失联飞机至今尚 喷式发展的同时，威胁航空安全的负作用也日
无确切信息，
但搜救范围之大，参与国之多，动用 渐凸显，通用航空事故频发，事故的次数和概率
的通用航空力量之大，是民航历史上少有的。通 远高于公共航空运输。② 美国和英国的安全专家
快速高效等优势，在诸如抗
用航空① 因机动灵活、 经过评估认为，由于大型商业机场的安全措施
震救灾、
消防防控、应急救援等活动中发挥着越 严格，恐怖分子可能会选择在安全措施不完善
来越重要的作用。 或没有任何安全措施的小型机场租赁或偷窃通

收稿日期： 2014-04-10； 修订日期： 2014-05-10。

基金项目： 本文系 2013 年度中国法学会部级课题“我国履行国际航空安保公约的立法与实践研究”［CLS（ 2013） C91］的阶段性研究成果。
作者简介： 杨惠（ 1962—） ，女，四川大邑人，中国民航大学法学院教授、副院长，航空法律与政策研究中心主任，主要研究方向： 国际航空
法； 高乐鑫（ 1988—） ，男，山东利津人，中国民航大学法学院硕士研究生，主要研究方向： 航空法。
① 通用航空是指使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动，包括从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行以及医
疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等方面的飞行活动。国家海洋局以“中国海警”名义从事海上巡航
执法的飞机，也应归类为通用航空，这是由其执行的飞行任务决定的。
② 通用航空事故非常多见，媒体的报道也非常多。2014 年 3 月 8 日，中国民用航空飞行学院的一架小型飞机在都江堰市崇义镇区域内
坠毁，机上两人全部遇难； 2013 年 6 月 15 日，一架在临沂市沂水县执行飞行任务的直升机偏离飞防区域，在沂南境内坠毁，致机上一名飞
行员遇难； 2013 年 6 月 6 日，广汉西林凤腾通用航空公司所属一架小型直升飞机，在广汉市境内青白江万福桥头上游 100 米处坠落，造成
一名机组人员死亡，一名机组人员受伤； 2013 年 5 月 16 日，飞龙航空公司 B3801（ 运 12 飞机） 执行人工増雨任务，在沈阳机场东北侧约 1. 2
公里附近坠毁，造成 1 人重伤，
2 人轻伤。
12 太平洋学报 第 22 卷

用航空飞行器，实施恐怖袭击，通用航空已经成 1. 1 基于通用航空的类别分析
为安全隐患最为严重的航空运输方式。 为此，
类型化是实现法律资料体系化和法律体系
国务院和民用航空主管部门相继出台监管通用
应用的最常见和最有效的方法，形成理论体系
航空发展的规范文件。2010 年国务院、中央军
时既可达到具体事物抽象化，也能实现抽象概
委《关于深化我国低空空域管理改革的意见 》强
念具体化，兼具抽象化和具体化的双重作用，是
调，按照管制空域、报告空域和监视空域划设低
法学研究的重要理论方法。③ 现行通用航空法
空空域，区分不同模式实行分类管理试点，将低
律体系已经引入了类型论，通过不同位阶的法
空空域管理纳入法律体系。2012 年国务院《关
律区分了通用航空的类别，如《民用航空法 》第
于促进民航业发展的若干意见 》强调，要完善通
145 条根据作业领域和用途标准对通用航空分
用航空法规标准体系，加强立法和规划，健全空
类，民航局根据营利标准制定规章区分为营利
域管 理 相 关 法 律 法 规，改 进 通 用 航 空 监 管。
性和非营利性通用航空项目。《通用航空经营
2014 年，全国民航工作会议暨航空安全工作会
许可管理规定 》第 2 条和第 5 条、《非经营性通
议再次重申，通过严格落实安全规章和措施、严
用航空登记管理规定 》第 2 条和第 5 条又进一
格实施安全监管，确保飞行和空防安全，通用航
步细化通用航空的这两个类别，将前者分为甲、
空企业和飞行单位要打牢安全基础，有针对性
乙、丙三类和抢险救灾类，对后者通过明示列举
地进行安全治理，改变事故多发的局面。
和概括兜底的方式做了规定。④ 类型化后的具
通用航空健康有序发展应当具备科学合理
体类别都是源于并适应于作为前提的抽象纲领
的安全监管法律体系，但中国目前尚未形成相
性标准，往往因针对性的局限领域而难以方便
应的法律体系，指导性原则和松散的文件不能
于其 他 间 接 关 联 甚 或 隔 阂 领 域 应 对 措 施 的
有效地预防和规制突发的安全威胁。为了切实
制定。
推进通用航空安全有序的发展，应当尽快制定
就构筑安全监管法律体系而言，尚无以安
通用航空安全监管法律，并完善法律法规体系
全监管为标准的法定类型，现行类别又极具多
建设。本文结合通用航空和安全监管的属性，
样性和复杂性，不利于制定和实施对通用航空
系统探究通用航空安全监管法律体系的建构。
安全监管的针对性措施。类型化研究通用航空
固然应当参考法定类别以供借鉴，但不能囿于
一、本体论： 基于通用航空自身分析 其中而丧失创新，应当首先透过理性思维以安
全监管为标准建构通用航空类 型 化 的 有 形 图
自柏拉图创立本体论以来，理论界对其认
景，即结合安全属性的要求具体分析通用航空
识不一，并出现了多种针锋相对的观点，但有一
的法定类别，明确其安全系数、维修标准、对运
点是肯定的，那就是改变了人们对事物的认识
营安全的威胁程度、对飞行环境的要求以及对
方式： 认识事物形式和实质的主要途径之一即
航空器飞行时间的限制等具体属性。然后以安
直接从本身入手，首先必须通过感官感知它的
全属性为标准对各类别归纳总结，明确具有共
各种客观属性，然后把所感知到的各种感觉加
以统一，经过思维的抽象最后形成某物的特定
① 钟宇人、 余丽嫦著： 《西方著名哲学家评传》（ 第三卷） ，山
概念。① 只要按照事物的真实面目及其产生情 东人民出版社，1984 年版，第 479 页。
况来理解事物，任何深奥的问题都可以十分简 ② 中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局编： 《马克
思恩格斯选集》（ 第 1 卷） ，人民出版社，
2012 年版，第 76 页。
单地归结为经验事实。② 构建通用航空安全监 ③ 郭晓霞著： 《商行为与商主体制度研究》，中国人民公安
管法律体系，肇始于认识通用航空自身，通过定 大学出版社，2010 年版，第 24 页。
④ 具体分类参见《中华人民共和国民用航空法》第 145 条，
性和定量分析，从质和量两方面全面地认识，臧 《通用航空经营许可管理规定》第 2 条和第 5 条，《非经营性通用
否通用航空与安全运营的关系。 航空登记管理规定》第 2 条和第 5 条。
第6 期 杨 惠等： 论通用航空安全监管法律体系的建构
性和个性的类别，总结出符合安全监管要求的
分类，达到类型化后重新分类以符合安全监管
要求的目的。
同时，以新类别为依托构建安全监管法律
体系。第一，应当分析类型化后的各通用航空
新类别的飞行频率、事故率和监管成本等现实
性因子，定量和定性分析对各类别安全监管的
必要性，经由纯粹理论和实践经验的双重反思，
为构建监管体系奠定基础。 第二，依托新类别
以法律法规的形式制定相应的安全监管措施，
注意紧贴宽严相济政策，对必须严格监管的领
域坚决从严，对要求相对不高的相应地适当放
宽监管标准，在具备监管实力和能力的基础上
优先监管危险系数高和运营频率高的类别，顺
应趋势及时调整和修正监管措施，保证监管的
规范化和有效化。 第三，应当体系化构建安全
监管的内部措施，避免相对独立的内部仍有重
叠交叉或冲突的可能性。法律体系的建构尚需
直接措施的内部协调，合并重叠交叉的措施，调
和冲突的措施，在措施内部之间相互借鉴，从而
实现监管措施内部的优化。 第四，建构监管法
律体系并不需要法典化地规定新类别和监管措
施，即不需要以法定形式将作为理论索引的新
类别及其衍生的监管措施予以确立，仍应坚持
现行通用航空的法定类别，监管法律体系只从
实质上确立即可而暂不要求独立的形式结构。
1. 2 基于通用航空运输主体和机场分析
法学只研究法律关系，主体只存在于法律
关系中，是法律关系中的能动者，法律问题都不
可避免而又或重或轻地关乎主体，通用航空同
样如此。
①
受限于安全监管的通用航空主体主
要是运输主体，而作为契约相对人的另一方在
通用航空尤其非经营性通用航空运输中对安全
运输的作用相对而言非常有限，故不作专门探
讨。又鉴于民航体系中机场的独立法人地位，
即并不隶属于运输主体的特殊性，同样直接攸
关安全运输，因此，本文重点探讨通用航空运输
主体和机场需要的安全监管法律体系。
（ 1） 制定监管基础设施安全的法定标准
13
从主体论的角度，通用航空安全监管法律
体系的构建应监管其基础设施，确保其达到安
全运输的标准。现行法律法规也极为重视基础
设施在主体运营初始环节中的安全属性，例如
《通用航空经营许可管理规定 》第 7 条规定了基
础设施的安全要求，即通用航空经营主体取得
经营许可，应当具有在中华人民共和国登记、符
合适航标准的两架 （ 含 ） 以上民用航空器，有与
民用航空器相适应的基地机场及其相应的基础
设施，有与经营项目相适应、符合作业质量要求
的设施、设备。 在安全是第一要务思想的指导
下，航空器和机场等基础设施达到或超过安全
运营的最低标准是航空运输领域的普遍律。 作
为安全运输的根本建构性环节，即使通用航空
运输主体和机场发自内心地将其作为至高无上
的责任并在实践中恪守，仍然不能免除监管，因
为作为最高义务来源和目的的安全属性仅靠内
因是无法完全达到的，也是不被理性人所信服
的，必须借助发挥作用的外因，而外因中最有效
的就是既涉及理性主体的畏惧之处，又体现法
律强制性的监管。
现行的监管措施往往集中于监管机构实施
定期检查时和运营主体申报一般性事项时，以
部分或附属规范的形式出现，这些覆盖面狭窄
的监管措施并不适应安全属性的多重和多阶段
要求，容易造成监管漏洞。例如《通用航空经营
许可管理规定 》中，仅第 29 条对监管基础设施
做了规定： 民航地区管理局每年应不少于一次
对通用航空经营许可证持有人生产经营情况和
生产经营场所依法进行检查。另外就监管效果
而言，现行体系规定的问责措施不够严厉，欠缺
有效力的惩戒，尤其是对运营开始后其基础设
施存在安全危险的主体。 例如《通用航空经营
许可管理规定》仅规定对于需要整改的，被检查
人应按相关意见进行整改，并将整改情况向民
航地区管理局反馈，而在具有强制力的法律责
任中，并没有基础设施不符合安全标准的惩治
① 李锡鹤著： 《民法哲学论稿》，复旦大学出版，
2000 年版，
第 92 页。
14 太平洋学报 第 22 卷

措施。概言之，现行的监管措施过于单一，仅仅 员的多重资格证的授予，事后定期及时审查其
停留于类似于“要求整改 ”层面的监管，强制性 实践指标等确认技术水平是否符合要求，是否
效果有限。监管基础设施应当立法制定安全监 应提升、降低或继续保留其资质证书等，从而实
管标准，坚持严格和及时的原则，采纳国际统一 现对技术水平的有形监管。
标准，结合国情制定特殊领域的国家标准，多管 （ 3） 建构监管防控突发安全威胁能力的法
齐下应用审查、定期报告、审计和年检等多种监 律体系
管措施，结合实际及时修订监管标准以顺应趋 防控能力直接关乎突发安全威胁的发生和
势，对不符合安全系数要求的基础设施及时要 危害大小，通用航空运输主体的防控能力是主
求纠正，纠正后仍不达标准的及时予以停业或 体论中最后一项需要重点监管而不容忽视的内
取缔处理。 容。此领域是现行通用航空监管体制的空白领
（ 2） 完 善 监 管 组 成 人 员 技 术 水 平 的 法 律 域，既鲜有规定和提升通用航空运输主体防控
措施 突发安全威胁能力的法律原则，更缺失对监管
通用航空主体组成人员的技术水平是否符 措施实证层面的法律规范。 例如《民用机场管
合安全运输标准，同样是安全监管的重点领域。 理条例》，仅原则性规定通用航空投入使用应当
技术水平本质上仍属于主观意志的产物，极具 具备处理突发事件的应急预案。根据传统的因
意识所普遍共有的主动性和弹性，而人的思维 果关系规则，对基础设施和技术水平安全属性
往往难以捉摸，极易造成危害公共利益的嫌疑 的监管应当命名为必然性监管，因为两者不符
和可能，这时外部监管就应创造性介入，辅之法 安全系数必然直接威胁航空运输安全，直接因
制化和人性化加以规制。 果关系在应然规则转变为实然状态时也毋庸置
现行通用航空运输对组成人员的技术水平 疑地成立。必然性是指客观事物联系和发展过
作了必须符合要求的限制规定，例如《非经营性 程中合乎规律的、一定要发生的和确定不移的
通用航空登记管理规定 》第 8 条规定，申请非经 趋势，直接以其为对象的监管就更为便捷高效，
营性通用航空活动登记，应当有依法取得执照 所以导致长期以来必然性监管一直占据显要地
的航空人员。但是监管措施却非常模糊或者没 位。然而，必然性监管并不排斥对与之不冲突
有专门规定，《非经营性通用航空登记管理规 领域的监管，进而引申到偶然性监管。 偶然性
定》中没有任何专门监管主体组成人员的实质 是指事物发展的必然过程中表现出来的某种不
性措施，仅 能 从 一 般 性 监 管 措 施 中 窥 察 端 倪。 确定趋势，它是必然性的表现形式和补充。② 在
《通用航空经营许可管理规定 》也只是象征性地 通用航空领域，偶然性因素的爆发同样危害巨
规定了自律监管，即航空俱乐部应加强对参加 大，机毁人亡等情形都可能发生，在普遍日益重
航空俱乐部飞行活动的人员监督管理，保证其 视防控有形隐患的环境下，事实证明偶发性原
在飞行活动中遵守国家有关的航空法规、条例 因往往才是航空安全的最大隐患。运输主体和
和规则，确保飞行安全，并未规定监管的规范性 机场及其附属设施往往成为首要的攻击对象，
程序和权限，也欠缺具有强制性效果的监管措 也就理所当然的成为防控突发安全威胁的第一
施。抽象的技术水平因具有意识的固有属性而 道屏障，又鉴于偶发性因素极强的时效性，援助
难以实施有明确对象的监控，但其并不构成放 往往因滞后性而丧失效用，结果不论意愿如何，
松监管的借口，因为意识毕竟是物质长期发展
的产物，反映物质进化的历程，并不完全是虚幻 ① 章忠民： “精神的本性与命运———从黑格尔的自我意识的
莫测 不 可 捉 摸 的，而 是 具 有 一 定 程 度 的 确 定 确定性谈起”，《华中理工大学学报》（ 社会科学版） ，1999 年第 3
期，第 45 页。
性。
①
应当从技术水平赖以产生的客观物质指 ② 何莘焜著： 《汉普列诺夫哲学思想述评》，中山大学出版
标入手，事前监控驾驶员、领航员和管制员等人 社，
1987 年版，第 171 页。
第6 期 杨 惠等： 论通用航空安全监管法律体系的建构
运输主体和机场只能独当一面。 因此，监管其
防控能力非常必要，应当监管其安全人员配备
是否合理，应急方法是否可行，防控设施是否齐
备以及是否定期举行防控演练等，从而构筑起
监管防控突发安全威胁能力的法律体系。
衍生论： 基于通用航空产业链分析
二、
随着社会的快速发展，衍生理论的应用范
围越来越广泛，就经济产业而言，衍生是指出现
与原有行业相关、相配套的行业，如汽车业衍生
出来的汽车修理业等。① 通用航空产业是我国
民航发展的战略性产业，并不拘泥于本体论下
的传统运输领域； 就监管法律体系而言，鉴于安
全的大范围属性，监管不能囿于本体产业，而应
扩展到对与安全密切、广泛和真实联系的衍生
产业的监管，只有这样才能达到全方位的监管
效果。
2. 1 明晰通用航空产业链中的衍生产业
运输业现在或将长期在通用航空产业链中
占据主导地位并发挥核心作用，衍生产业的地
位和作用愈来愈重要。从 1998—2007 年的 9 年
间，在衍生产业的拉动下，美国通用航空产值由
450 亿美元增加到 1 500 亿美元 。② 衍生产业在
中国通用航空产业链上的地位 也 将 进 一 步 加
强，同时不可避免地与安全属性的关系越来越
密切，逐步成为构建安全监管法律体系的重点
领域。虽然由 于 通 用 航 空 衍 生 产 业 具 备 复 杂
性、多变性和流动性，人们认知水平的差异性以
及通用航空崛起发展的特殊性，确立衍生产业
的外延往往陷入循环论或无限论而无从收尾。
但是实现求知需要率先明晰产业链中的衍生产
业，我们需要重点分析与安全属性密切联系的
部分，秉承安全为重的社会普遍愿景，宽领域地
深度探究直接和间接攸关或影响安全的衍生产
业。既要重点分析制造业和维修业等长期监管
的领域，也要关注餐饮服务等边缘领域，更要创
新式地研究通用航空产业链上的新兴和潜在产
业，在对产业链理性解构认知的同时，重新建构
15
起边缘领域安全监管，并做好新兴产业潜在安
全隐患的预警。
2. 2 制定衍生产业的安全监管法律体系
中国通 用 航 空 及 其 衍 生 产 业 发 展 相 对 滞
后，对衍生产业的监管并无专门性的规定，而是
反映在一般性的民用航空衍生产业监管中，以
及参照性地适用公共航空衍生 产 业 的 监 管 措
施。实际上植 根 于 非 通 用 航 空 衍 生 产 业 的 监
管，往往因“寄人篱下”而功用受限。
制定衍生产业的安全监管法律体系，应至
少从三方面入手： 第一，依托直接目的论确保监
管体系实现通用航空衍生产业本体安全，衍生
产业作为预防监管的直接对象本身又具有独立
性，率先达到自体安全才能为后续监管体制的
构建奠定基础。 例如《民用航空产品和零部件
合格审定规定 》第 18 条，规定了通用航空航空
器制造业的型号合格证书事前监管规范，即通
用航空航空器经民航局审查符合相应航空器类
别的适航要求中的适用部分，或民航总局认为
具有等效安全水平的其他适航要求，并且民航
总局认为按通用航空的使用限制运行时没有不
安全的特征或特性的情形下，才授予型号合格
证。在通用航空运输日趋功利主义的背景下，
为避免安全问题的恶性后果，这就要求慎独式
地严苛考究衍生产业本体的安全属性，针对性
地提出科学合理的监管措施，实现通用航空产
业链原初环节的安全。 第二，依托根本目的论
要求监管措施，确保衍生产业的安全系数达到
通用航空主体产业安全属性的最低限度，这是
由衍生产业固有的附随性质决定的。 因此，不
能孤立地监管通用航空衍生产业的本体安全，
更应在厘清主体产业对其绝对安全命令范式的
前提下，联系地监管以实现其适应主体产业要
求的制度化硬性标准，以实现通用航空产业链
终极环节的安全。 第三，依托辐射目的论要求
① 屠年松、 刘立刚著： 《证 券 投 资 学》，西 南 交 通 大 学 出 版
社，
2009 年版，第 173 页。
② 刘永奇著： 《2011 年河南经济形势分析与预测》，社会科
学文献出版社，
2011 年版，第 183 页。
 16
监管手段确保实现衍生产业的其他关涉产业的
安全，衍生产业除了具备独立性和附随性外，还
具有关联性，即出于通用航空甚或民用航空的
共有属性，与处于平行地位的其他通用航空产
业关联，其安全属性达标与否直接关乎这些关
涉产业的安全。 例如，通用航空制造业制造的
零部件质量与维修产业的发展密切相关，零部
件的质量不合格成为产业的安全威胁，因此绝
对不能忽视对通用航空产业链关涉环节安全属
性的监管。
三、比较论： 基于同公共航空的
对比性分析
比较论是指对于具有可比性研究对象的某
些方面或某些要素进行互为参 照 系 的 对 比 分
析，以便揭示研究对象的某些本质属性，某些或
同或异、或彼或此的基本特征 。① “它山之石，可
以攻玉”，构建通用航空安全监管法律体系还应
超脱本体和衍生领域，对比性地借鉴其他领域
的监管方法，尤其需要重点借鉴日臻成熟的公
共航空安全监管法律体系。
3. 1 探究通用航空和公共航空安全监管的共
性和个性
共性和个性作为矛盾的两 个 方 面 密 切 联
系，共性寓于个性之中，是个性的共同本质，并
通过个性表现出来； 而个性在丰富内容中又包
含共性，为共性提供存在的基础，两者有机地统
一在一起，共性和个性在一定条件下可相互转
化。② 通用航空和公共航空运输同为民用航空
运输的组成部分，《民用航空法 》等多部法律法
规的总则性规范即是在兼顾两者共通属性而制
定的； 分则中的独立性规范则深刻反映差异性，
在安全监管领域两者具有共性和个性也就成为
永恒定律。导入比较论研究公共航空和通用航
空安全监管法律体系的共性和个性，应着重从
两方面入手： 第一，体系性分析通用航空和公共
航空价值理念和内涵属性的异同，两者作为民
航业的两大巨头产业，独立性引发个性早已在
太平洋学报 第 22 卷
理论界达成共识，但同样无可争议地具有固有
共通属性，在极具商业属性的经营性通用航空
日益崛起的现实下更是如此。应当从宏观的理
念到微观的具体内容，在坚持民航体系的基础
上条分缕析地细致性研究每项规定，深入掘取
共性和个性，并做出体系化的归纳和类比总结。
第二，经验性和逻辑性探讨通用航空和公共航
空监管措施的普遍性和特殊性，在比较共性和
个性的基础上，需要综合性地具体化到安全监
管领域。同时，以普遍性的具体类型化为基本
标准，立足于实践经验和逻辑结构，逐一分析既
定的监管措施是否能够同样或修正适用于通用
航空，寻找积极和消极冲突监管措施，确立无冲
突监管措施的范围以及概括总结形式和实质上
的空 白 监 管 领 域，为 构 建 监 管 法 律 体 系 奠 定
基础。
3. 2 兼容并蓄地应用和借鉴公共航空安全监
管法律体系
比较的目的在于借鉴。分析通用航空和公
共航空安全监管普遍性和特殊性的目的在于对
构建通用航空安全监管法律体系的借鉴意义，
即兼容并蓄地吸取公共航空监管体系的有益成
分和汲取失败教训。通用航空已经开始借鉴公
共航空的既定监管措施，集中体现在设立通用
航空企业前对运行规划的事前审查和飞行许可
证的授予审查，对通用机场和通用航空器的定
期检查，对通用航空事故征候的监管预防，对通
用航空飞行空域和临时空域申请的审查批准等
方面。例如《通用航空飞行管制条例 》第 19 条
规定，飞行管制部门对违反飞行管制规定的航
空器，可以根据情况责令改正或停止其飞行，即
借鉴了公共航空飞行管制的法定规范。但通用
航空的借鉴总体来说尚处于初级阶段，局限于
飞机、人员资质等部分重点领域，而对于航空油
料、航空维修等领域并未及时开展借鉴或创新
管制工作。
童鹰著： 《哲学概论》，人民出版社，
① 2005 年版，第 316 页。
徐德明著： 《马克思主 义 哲 学 原 理》，浙 江 大 学 出 版 社，
②
1999 年版，第 100 页。
第6 期 杨 惠等： 论通用航空安全监管法律体系的建构 17

应用和借鉴应当按照直接适用、矫正适用、 适时修订更新，从而构建起科学合理的理论体
变化适用和抵制适用等渐进的程序步骤展开。 系。制定空白监管领域的措施，应本着创新精
第一，直接适用，即将公共航空的安全监管措施 神和慎独反思意愿，历经综合比较分析、征询意
不作任何修正地直接适用于通用航空，主要在 见和反复论证三个阶段，制定出科学合理、实践
通用航空和公共航空具备绝对 共 同 属 性 的 领 适用的监管措施。
域，多集中于技术性规范领域，采用后不会产生
任何水土不服或抗体免疫的危险。 第二，矫正 四、职能论： 基于监管机构分析
适用，将公共航空的某些既定监管措施通过合
乎智性地修正后应用于通用航空，主要适用于 洛克在《政府论》中基于天赋人权的理念阐
不完全对等的但具有交叉、包含等共通属性的 述国家权力的来源和政府的义务，主张政府是
范围。第三，变化适用，公共航空的某些监管措 保护权利的工具，应当依据社会集体的力量保
施并不符合通用航空的性质需求，直接适用会 护公民的法定权利。卢梭在《社会契约论 》中进
导致灾难性后果且其属性又不适合矫正，但仍 一步指出，“公意 ”即主权的根源在于原初的契
有可供借鉴的合理有益成分，便可尽最大可能 约，并且在由契约产生的政治体中得到遵守，政
地剔除不适合的部分，将存留部分转化形式或 府总是为公共社会谋福祉。恩格斯尤其强调政
调整到其 他 措 施 从 而 达 到 适 用 的 可 行 性。 第 府的社会管理职能，认为政治统治是以执行某

四，抵制适用，即完全排他地拒绝适用公共航空 种社会职能为基础，而政府统治只有在执行了

不符合通用航空的安全监管措施，主要是基于 这种社会职能时才能持续下去。① 监管通用航

不可调和的固有隔阂属性，带有强烈专属性或 空的安全运营既是政府的权力更是政府的义务
职责，构建通用航空安全监管法律体系，必须规
依附性等“人身色彩”的措施缺乏沟通和借鉴适
范监管主体的权限和行为，要求相关权力主体
用的拘束力和可能性，此类措施应予以抵制，禁
谨慎地到位监管。
止使用。
4. 1 权力机构审慎高效监管
3. 3 构建专属于通用航空的安全监管措施
通用航 空 的 监 管 机 构 是 监 管 的 直 接 实 施
固然有 公 共 航 空 的 安 全 监 管 体 系 可 供 借
者，一般由具有法定职权的行政机关担当，现行
鉴，但仍有基于通用航空的专有排他属性导致
通用航空监管体制对监管机构做了较为详实的
的单纯借鉴不能解决的特定领域，集中于绝对
规定，包括事前审查、事后调查、许可证授予权
冲突情形 （ 即上文阐述的“抵制适用 ”情形 ） 和
保留等多项职责性权限。相对于其他领域和对
空白监管领域 （ 指需要监管但现行通用航空欠
象，对通用航空监管主体的要求最为严密，实践
缺而公共航空又无对应或类似的监管措施所形
效果也较为科学合理，是通用航空现行监管体
成的特殊情景） ，创新制定理性措施准则在此时
制中最成功的环节。 但是，在逻辑和实证层面
就显得尤为必要和紧迫。通用航空的许多领域
仍然存在监管混乱、职权交叉、程序繁琐、效率
是独树一帜的，与公共航空没有实质上的交集
低下等许多不足，在特定领域或特定时期往往
群，例如通用航空的海上探测调研等作业领域、
导致监管失误等非常规效果的出现。仅就监管
应急救援功能等，对这些领域的监管在公共航
主体而言，《民用航空法 》规定国务院民用航空
空领域一般没有先例可供参考 和 措 施 可 供 借
主管部门及地区管理局为主管机关，《民用机场
鉴。解决绝对冲突领域的监管措施疑难，应立
管理条例》规定了民航局及其地区管理局对通
足于通用航空的专属性，勇于舍弃公共航空的
既定措施，结合实践经验和逻辑体系的双重要
中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局编： 《马克
①
求，决定现存通用航空特色监管措施的保留或 思恩格斯选集》（ 第 3 卷） ，人民出版社，
1972 年版，第 219 页。
 18 太平洋学报 第 22 卷

用机场实施行业监督管理，而地方人民政府实 威胁到安全运营。事后追罚固然可依托强制性
施监督管理，《民用航空安全信息管理规定 》等 责任以儆效尤，但本次安全危机仍可能处于形
规章文件规定了中国民用航空监督管理局的监 式或实质 放 任 的 层 面，形 成 巨 大 的 安 全 隐 患。
管权限。在有明文确定的法定规范的情形下， 现行通用航空监管体制往往重视事前预防和事
监管权限自然相对清晰，但在通用航空新的安 后追罚，仅规定威胁发生时少量工作人员协助
全问题出现时，就可能会出现监管缺位而互相 处置，而将具体的即刻应对权限移位于通用航
推诿的弊端。 概言之，现行通用航空监管主体 空运营主体的处置机制，从而可能引发本可避
的职能尚需进一步体系化完善。 免却酿成灾难性恶果的悲剧。除却事前预防和
第一，规范权力机构的监管权限，避免出现 事后追罚，还应当在错位或失位监管发生后建
互相推诿或监管缺位等非正常现象，确定积极 构即刻性补救措施，尽最大可能地避免安全危
监管、消极监管和不监管的先验具体类别，可以 机的发生。最主要和有效的措施在于完善“二
因地制宜地适用不同类型的监管手段以及规范 次监管”机制，即在体系内部和外部加强对监管
自由裁量权的边际范围，在制度体系架构内明 机构权限的监管，各级监管机构应当制定应急
晰“必为”、“可为 ”和“不可为 ”的域内价值归 监管体制和沟通磋商机制，规定即刻性补救措
属，确立基本的宏观监管权限系统。 第二，树立 施的内容和实施程序，诸如上级监管机构可要
科学的监管理念，即坚持硬性监管与软性监管 求或在紧急情况下直接废止或修正下级机构的
并存但区别适用的理性格准，对“必为 ”的领域 错位监管措施，权力机关在发现监管失位时可
从严从重从细且毫不松动地时时事事进行硬性 直接与监管机关或其上级机关立刻沟通协调，
监管，从根本上杜绝直接和密切攸关安全运营 必要时可直接实施法定监督机制要求纠正，在
领域的监管失位与错位，尽量减少间接或联系 “不越位”的法定限度内通过内外合力充分发挥
疏远领域的监管纰漏，从核心上建构严密的监 即刻性补救性措施的效用，确保监管体系的有
管体系。对“可为”的领域应当区别性地采取有 效合理运作。
针对性的措施，对某地某时需要重点监管的毫
不犹豫地采取应对措施。对无严密监管需求抑 五、调和论： 基于通用航空内外部
或只需宽松环境的具体领域则顺势采取软性监 运营环境分析
管，达到底线标准即可视为监管到位。 第三，提
升监管主体具体执行人员的技能素质，构建适 老子认为，世界的本然状态就是一团“和
应需求和要求的人才梯队，避免实践执行中因 气”，从 历 史 长 远 过 程 来 看，“和 ”是 永 恒 的，
出现致命性失误而导致安全危机，定期合理检 “争”则是短暂的，最终都复归于大自然那永恒

查执行人员监管的可行性和可能性，并通过培 的“和气 ”中。 孔子也主张“礼之用，和为贵 ”，

训等方式力促最大限度地保持高素质。 第四， 在中国传统的“阴阳合德”的理论架构中，和谐、

明确规定错位及失位监管的惩戒性责任，从监 对称、平衡、稳定、圆融被认为是矛盾运动的常

管主体和执行人员的“畏惧 ”心理出发，制定合 态或根本状态，甚至有学者指出矛盾调和论是

法合理的监管责职规范并严格执行，以强制性 中国辩证法的精髓。① 通用航空的安全监管，不

盾牌敦促实现到位监管。 可避免地在内部结构体系的监管措施之间以及
同外部相关体系的运营存在或大或小的非完全
4. 2 构筑监管失位和错位的即刻性补救体系
绝对对立的 （ 即仍存在调和的可能性 ） 矛盾冲
囿于通用航空运输体制的复杂性和主客观
因素的不确定性，事前预防往往并不尽善尽美，
① 马中著： 《人与和： 重新 认 识 中 国 哲 学》，陕 西 人 民 出 版
错位监管和失位监管时有发生并可能本源性地 社，
2007 年版，第 196 页。
第6 期 杨 惠等： 论通用航空安全监管法律体系的建构
突，进行必要的调和有助于安全监管法律体系
结构的优化和实效的强化。
5. 1 内部调和： 协调各通用航空类别间的安全
监管措施
通用航空作为民用航空的兜底性产业，先
验性地具有内容庞杂和体系紊乱的特性，尽管
主观上在监管措施创制时可能尽量协调，但“智
者千虑，必有一失 ”，分门别类的监管措施仍可
能因主观的偏颇疏漏发生冲突，因此体系化地
调和诸内部矛盾就非常必要。例如在同一低空
空域内，有通用航空企业以营利为目的运用航
空器运送旅客前往农家乐活动的指定地点，而
同样有企业通过航空器施肥和喷洒农药，而又
因作业通用航空和营利通用航空的固然界限引
发监管手段的差异，此时就出现通用航空类别
监管措施重叠冲突的正常现象，需要对两者的
飞行高度、运营初始和持续时间以及报告制度
等多方位进行协调，避免因类别监管冲突处置
不当而导致灾难发生。
内部调和应当系统地分析通用航空各种监
管措施的监管对象、监管主体、监管行为和监管
手段，即将监管措施细化为可供清晰便捷辨别
的相对静态物化因子，深入细致地鉴别显性冲
突和挖掘隐形冲突并予以调和。 具体来讲，应
当首先从监管的对象入手，以宏观对象的区别
为基本标准将微观对象一一归纳列入，其次将
事前按结构分类的监管行为按其对应的实施主
体（ 即监管的对象，两者因参照系不同而名称互
异） 对号入座，再次将具体的监管手段对应于相
应的监管行为，同时注意手段内部的归纳总结，
最后将相对简单的监管主体以行为标准为参照
体系并入。透过横向和纵向的对比，“举重以明
轻，举轻以明重 ”，发现真正冲突之所在。 就冲
突的调和而言，以利害分析为基本准则，分析监
管内容与安全系数关联的大小，关联相对小的
措施或部分或整体地让位于大的措施，对监管
手段的冲突能内部纠正的就纠正，不能内部处
理的经适当修正后分别保留，确保逻辑体系结
构的合理。 同时，应当参考飞行概率和监管成
19
本等因素适度调整，最终实现通用航空内部安
全监管法律体系的和谐。
5. 2 外部调和： 重点协调同公共航空安全运营
体系的矛盾
外部冲突是指一个社会系统与其外部的矛
盾和对抗，而外部调和即是与客体之间相互作
用有关的协调，思维把客体因素联系在一起，运
用动作内化形成的主体图式（ 即逻辑结构 ） 从多
角度把客体在时空中组织起来。
①
基于相类比
产生的相似或相同等民航产业的共通属性，固
然公共航空的监管法律体系可 供 通 用 航 空 借
鉴，但同样会引发对航路、航权和航班时刻等稀
缺性资源的争夺，从而产生必然冲突，即两者本
质上的竞合关系并不因体系内涵的双重实质借
鉴而发生丝毫变更，通用航空的安全运营仍可
能受到公共航空运营的影响。
实践中，通用航空活动集中于低空空域，而
公共航空在进机场时不可避免地要利用低空资
源，这就有可能因监管各自为政而存在两者在
某一时间因不合理操作而出现撞机等危害的可
能性。再比如，公共航空航空器发生引擎事故
等机械原因需要迫降时，需要及时准确得知选
择的迫降地点的低空空域没有通用航空航空器
的正常运营，否则可能加剧灾害的范围和程度，
一场灾难演变为多场灾难。 总而言之，避免上
述灾难发生的有力措施之一即是协调通用航空
和公共航空的安全监管和运营体系。构筑通用
航空安全监管法律体系不仅不可忽视而且应重
点调和同公共航空安全运营体系 （ 不局限于安
全监管法律体系） 的矛盾，分析低空空域资源易
受公共航空“合法侵占”的空间交接属性和时间
阶段性，通过交流信息等途径配享监管素材以
扶助监管的实践性操作，相对明确各系统的运
营空域边界，重点调和交接空中走廊和地面服
务资源的安全监管冲突。 除了公共航空，调和
外部冲突还应适当考虑与通用航空密切联系的
其他运输手段的安全运营，适度划分运营界限，
① 《外国哲学》编委会编： 《外国哲学》（ 第四辑） ，商务印书
馆，
1983 年版，第 270 页。
 20 太平洋学报 第 22 卷

最大限度地避免威胁前者的安全，从而宽领域 管法律规范体系。 立足于通用航空自身，通盘

地实现通用航空安全监管法律体系外部环境氛
围的优化协调。
六、结
建构安全监管法律体系既是通用航空安全
有序运营的要求，也是其发展的必经阶段。 在
利好政策的适度扶植下，中国的通用航空发展
势头强劲，相信在未来伴随着空域改革、运输主
体管制的放松和通用机场的兴建等社会环境的
优化，通用航空的发展前景也会更为光明。 但
是在通用航空稳步发展的同时，必须正视大量
的显性和隐性安全隐患以及现行孱弱的安全监
考虑通用航空安全属性密切关联的衍生产业，
尽快构建符合中国国情的通用航空安全监管法
律体系，保障通用航空健康有序且高效的发展。
语 当然，系统地构筑通用航空安全监管法律体系，
仅仅坚持单一或少数理论学说是片面的和不科
学的。事实上，只有广泛汲取多种理论学说的
合理成分，才能真正构建完善科学的通用航空
安全监管法律体系，才能真正保证通用航空自
身的安全运营，充分发挥通用航空在应急救援、
打击恐怖活动、保障国家、人民生命和财产安全
等方面无可替代的重要作用。
编辑 罗凤灵

The Ｒesearch on Construction of the Supervision System of

General Aviation Security
YANG Hui1 GAO Lexin1

（ 1． Civil Aviation University of China，Tianjin 300300，China）

Abstract： The negative safety effect of aviation is soaring day by day with the rocketing development of general
aviation． The purpose of this paper is to analyze systematic ontology，derivative theory，comparative theory，duty
theory and coordination theory to probe into the building of the supervision system of general aviation security，to
consolidate the effect of supervision administration and mediate conflicts within the system thereon and with the
exterior operating environment．
Key words： civil aviation； general aviation； public aviation； security supervision； legal system