기후변화와 국제분쟁

2009.11.
제출문

경제․인문사회연구회 이사장 귀하

본 보고서를“기후변화와 국제분쟁”최종보고서로 제출합니

다.

2009년 11월

서울대학교 국제문제연구소
연구진

연 구 책 임 자: 윤 영 관 (서 울 대 외 교 학 과 )

김 상 배 (서 울 대 외 교 학 과 )

신 범 식 (서 울 대 외 교 학 과 )
 요 약 문

기후변화로 인해 발생할 수 있는 국제 분쟁은 무엇인가? 그리고 그 분쟁의 성격

은 무엇이고, 어떻게 대처할 수 있는가? 마지막으로 이것이 한반도와 동아시아 기
후변화 대응 노력에 줄 수 있는 함의는 무엇이고 한국 정부의 정책적 진로는 무엇
인가? 본 연구 보고서는 위와 같은 질문들의 답을 추구한다.
자원 부족의 문제와 자원 풍부의 문제를 핵심으로 하는 기후변화 국제분쟁은 크
게 수자원 분쟁, 사막화 분쟁, 극지 해빙과 해수면 상승 등으로 인한 분쟁으로 분류
할 수 있다. 분쟁 해결을 위한 국가 간 혹은 양자 간 해결 구도가 모색되고, 지역적
및 다자적 해결 방안 역시 강구된다. 기후변화로 인한 여러 문제들은 국경을 초월
하여 발생하는 경우가 대부분이며, 이것은 국가 주권의 문제와 직결된다. 기후변화
는 새로운 분쟁의 시발점이 되기도 하지만, 대부분의 경우 기존 갈등을 증폭시키는
기제로서 작동한다. 기후변화 자체의 문제 해결을 위한 완화의 노력도 공동으로 요
구되지만 중단기적으로 적응의 문제가 가장 중요하게 요구되며, 이 속에서 국가 간,
집단 간 무력 충돌의 가능성을 줄이고 협력을 제고하는 것이 기후변화를 맞이하는
국제사회의 과제이다.
먼저 수자원 국제분쟁의 대표적인 사례들로는 나일강 사례, 브라마푸트라강 사
례, 싱가포르-말레이시아 수자원 분쟁 사례 등이 있다. 기후변화는 습한 지역을 더
욱 습하게 만들고 건조한 지역을 더욱 건조하게 만드는데, 이에 따른 수자원 안보
문제가 대두된다. 나일강 수역 분쟁은 수자원 분배의 형평성 문제를 놓고 끊임없이
논란이 일었으며 관련국들은 수자원 확보를 위해 무력 사용의 가능성을 공공연히
언급했다. 두 차례의 양자협정에서 지역적, 다자적 해결 구도로 진행되는 것이 특징
인데, 향후 이집트, 수단 등의 주요국들의 책임을 요구하는 국제사회의 노력이 필요
하다. 중국과 인도의 브라마푸트라강은 양 국의 지정학적 리더쉽 경쟁 및 영토 분
쟁과 맞물려 위험한 잠재적 분쟁 지역이다. 중국의 수로변경 사업이 2010년부터 착
공하게 됨에 따라 양국 간 긴장관계가 점점 고조되고 있다. 메콩강 위원회와 같이
지역적 문제로 해결할 것을 제언한다. 마지막으로 싱가포르와 말레이시아 간의 수
자원 갈등은 수자원의 제공 및 제공조건을 중심으로 하는 접근성(accessibility)을 둘
러싼 비대칭적 갈등이라는 특징을 가지고 있다. 현재 거래의 방법을 통해 분쟁이
억제되고 있지만 갈등 재발 가능성은 충분히 존재하기 때문에 양 국의 다방면 다층
적 협력 사업을 심화시켜 나갈 필요가 있다.
세계에서 사막화 문제에 가장 심각하게 노출된 지역은 아프리카 사하라 사막 일
대와 중국 내륙의 고비 지방이다. 특별히 본 연구는 사헬(Sahel)지대 사막화 분쟁에
주목했는데, 기후변화는 이미 형성된 부족 간 갈등을 더욱 심화시키고 있음을 알
수 있었다. 다푸르 분쟁은 표면적으로는 민족갈등과 인종주의의 형태를 띠지만 주

- i -
기적인 가뭄과 사막화라는 환경변화가 이 갈등을 증폭시킨다. 베르베르 분쟁의 경
우 수자원 고갈, 풍화 및 토양염화로 인한 사막화로 인해 베르베르족의 정착과 도
시화가 진행되어 발생한 경우인데, 역내 아랍과 베르베르 간의 무력분쟁이 확대될
가능성을 안고 있다. 에티오피아-에리트리아 사례는 에리트리아의 독립 및 각종 이
슈로 인해 주기적, 만성적인 분쟁이 발생하는 곳이다. 국경 근처의 사막화 심화는
현재 양국 간에 잠재적 평화를 깨뜨릴 위험성을 다분히 안고 있다. 살펴본 사막화
사례들은 모두 분쟁 진행중이며, UN 평화유지군의 역할은 제한적이다. 국제사회의
노력과 양자 간 노력이 지속됨 가운데 식량 등의 생산성 증대 노력이 근본적으로
필요함을 지적한다.
해수면 상승과 극지해빙 현상은 현재 전 세계적으로 가장 많이 주목받고 있다.
동토 해빙으로 인한 영구동토대와 북극 해빙 축소 현상은 새로운 자원 발견과 영토
주권 확대의 문제를 불러오는데, 북극 주변에 강대국들이 위치한 것과 현재 남극조
약과 같이 다자적 합의 틀이 세워져 있지 않다는 점은 분쟁의 잠재적 심각성을 높
인다. 해수면 상승과 해안선 침식 현상은 수십만의 기후 난민을 발생시킬 수 있다.
전 세계 주요 인구밀도 지역들이 해안선 주변에 위치한다는 점을 고려할 때, 이 문
제는 앞으로 국제사회가 대처해야 할 가장 심각한 문제이며, 이주, 정착을 위한 기
금 조성 및 국제적 협력이 필요하다. 마지막 사례로 북동항로와 북서항로라는 신항
로 개척 이슈는 국가들에게 기후변화로 인한 위험성과 가능성을 동시에 안겨준다.
북극 주변국들이 자신의 배타적 해역을 설정하여 주권 확대의 움직임을 보이는 가
운데, 세계 주요 무역국들은 이 항로가 개방될 경우 아시아-유럽 수로가 절반 이상
단축될 수 있다는 이점에 의해 큰 관심을 보이고 있다. 북극 환경을 보호하는 동시
에 국가들의 발전적 이익을 모색하기 위한 방안이 강구되어진다.
본 연구보고서는 위 9개의 분쟁 및 잠재적 분쟁 사례들을 통해 다양한 분쟁 해
결 가능성들을 살펴보았다. 상호 거래의 방법부터 불투명성을 낮추고 협력적 기제
를 촉진시키는 제도적 합의까지 다양한 분쟁 해결 방안들이 존재한다. 다만 그것의
적용과 운용은 분쟁 성격이나 당사국 특성에 따라 달라질 수 있음을 발견했다. 본
연구의 유형적 틀을 한반도 및 동아시아 지역에 적용해 볼 경우, 중국 황사라는 사
막화 문제, 남북한 임진강 수자원 문제, 해수 온도 상승으로 인한 동해어장 변화와
이로 인한 한-일 어업 분쟁 가능성 등이 선별된다. 중국의 지속적인 고도성장에 따
른 사막화 방지 과제, 한반도 아열대성 호우의 증가와 임진강 수자원 관리 문제, 독
도 주변으로 형성된 대화퇴어장 변경 가능성 문제 등은 한국 정부가 앞으로 염두하
고 대처해야할 주요 과제들임이 분명하다.
본 연구보고서는 국가적 차원에 있어서 한국 정부가 종합적이고 거시적인 기후
변화 대응체제 구축에 앞장서야 함을 주장한다. 기후변화의 위험성을 국민들에게
알리고, 온실가스 중기 감축 시나리오가 발표된 만큼 전 사회적인 공감대를 형성하
여 완화를 위한 실제적인 제도 정비 작업이 실행되어야 한다. 시민들과 기업에 앞
서 공공기관부터 온실가스 감축을 위한 선도적인 모습을 보이고, 환경 안보에 대응

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한 군 체제의 정비를 제언한다. 지역적 차원에서는, 동아시아 지역의 안보 딜레마
해결과 평화 안착의 과제가 주어져 있는 만큼, 환경문제 대처라는 비전통안보 협력
을 통해 동아시아 공동체 구축의 기반을 닦을 것을 제언한다. 그러나 특별히 남북
한 관계의 특수성을 감안하여 지역적, 다자적 메커니즘을 활용할 시 신중한 정책
조정이 필요함을 지적한다. 동시에 북한이 두만강, 압록강 오염 문제에 대해 적극적
인 대처를 할 수 없는 지정학적 요인들을 감안하여 한국 정부가 지역 환경 문제 해
결을 위해 나설 필요가 있음을 주장한다. 마지막으로 지구적 차원에서, 한국 정부가
세계 환경 난민을 지원할 수 있는 대외 원조 역량을 늘리고, 환경 전문가들을 양성
하여 국제기구 등에서 적극적인 활동을 펼칠 수 있도록 지원해야 할 것이다. 그러
나 무엇보다도 현재 환경에 대한 세계적 관심이 높아지는 만큼, 환경 글로벌 규범
형성을 위해 한국의 적극적인 참여 노력이 경주되어야 함을 제언한다.

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 차 례

1장. 서론 ·············································································································· 1
1.1. 문제의 제기 ··································································································· 1
1.2. 기후변화의 도전과 국제정치의 대응 ··································································· 2
1.2.1. 기후변화의 도전······························································································2
1.2.2. 국제정치의 대응······························································································4
1.3 기후변화와 국제분쟁의 분석틀············································································· 5
1.3.1. 기후변화의 분석틀···························································································5
1.3.2. 국제분쟁의 분석틀···························································································7
1.3.3. 종합·············································································································· 8
1.4. 기후변화와 국제분쟁의 사례················································································9

2장. 기후변화에 따른 물부족 문제와 국제분쟁····························································11

2.1. 수자원과 국제분쟁 개관···················································································· 11
2.2. 사례1. 나일강 수자원과 이집트의 국가안보························································· 14
2.2.1. 나일강의 수자원 분포와 환경·········································································· 14
2.2.2. 나일강을 둘러싼 주변국의 이해관계·································································17
2.2.3. 나일강 수자원 분쟁역사와 관련협정································································ 19
2.2.4. 함의············································································································ 23
2.3. 사례2. 브라마푸트라(Brahmaputra)강 수자원과 인도․중국 분쟁····························· 23
2.3.1. 브라마푸트라강의 수자원분포와 환경······························································· 24
2.3.2. 브라마푸트라강 수자원을 둘러싼 각국의 입장··················································· 26
2.3.3. 브라마푸트라강 수자원을 둘러싼 인도․중국 분쟁················································29
2.3.4. 인도․중국 분쟁의 협력 가능성과 함의·······························································32
2.4. 사례3. 싱가포르․말레이시아 수자원 갈등····························································· 33
2.4.1. 싱가포르․말레이시아간 수자원 갈등의 배경과 특징·············································33
2.4.2. 싱가포르․말레이시아간 수자원 갈등의 쟁점과 양국 입장····································· 37
2.4.3. 대응: 싱가포르의 수자원 다변화 전략······························································ 41
2.4.4. 싱가포르․말레이시아 분쟁이 갖는 함의····························································· 43
2.5. 정책적 함의 및 소결·························································································44

3장. 기후변화에 따른 사막화 문제와 국제분쟁····························································50

3.1. 기후변화에 따른 사막화 문제············································································ 50
3.1.1. 사막화의 정의······························································································ 50
3.1.2. 사막화 현황·································································································· 55
3.2. 사례4. 수단-다푸르(Darfur) 분쟁······································································· 60
3.2.1. 분쟁 개황····································································································· 60

- iv -
3.2.2. 분쟁 원인 분석···························································································· 62
3.2.3. 분쟁 해결 과정·····························································································64
3.2.4. 분쟁 해결 결과····························································································· 65
3.3. 사례5. 북 사하라 사막지역 아랍과 베르베르(Berber) 분쟁···································· 67
3.3.1. 분쟁 개황···································································································· 67
3.3.2. 분쟁 원인 분석····························································································· 70
3.3.3. 분쟁 해결 과정 및 결과················································································· 70
3.4. 사례6. 에리트리아(Eritrea)와 에티오피아(Ethiopia)·············································· 71
3.4.1. 분쟁 개황··································································································· 71
3.4.2. 분쟁 원인 분석····························································································· 75
3.4.3. 분쟁 해결 과정····························································································· 75
3.4.4. 분쟁 해결 결과····························································································· 76
3.5. 정책적 함의 및 소결························································································ 77

4장. 기후변화에 따른 극지해빙 문제 ······································································· 79

4.1. 지구온난화에 따른 극지해빙이 야기하는 문제····················································· 79
4.1.1. 지구온난화와 극지해빙의 주요 문제·································································79
4.1.2. 문제 구분과 사례 선정··················································································· 78
4.2. 사례7. 동토 해빙과 북극 빙하 축소··································································· 80
4.2.1. 영구동토대 해빙과 환경변화··········································································· 83
4.2.2. 북극 빙하 해빙과 북극해 연안 개발································································ 89
4.3. 사례8. 해수면 상승의 위기················································································ 92
4.3.1. 방글라데시 및 수단 몸바사 등 해안 도시들의 위기··········································· 92
4.3.2. 몰디브와 투발루, 네덜라드 등의 해수면 상승 문제············································ 96
4.4. 사례9. 북서통로, 북극해항로의 해빙 문제······················································ ·· ·102
4.4.1. 북서항로의 개방과 미국․캐나다 갈등······························································102
4.4.2. 북극해항로와 신항로 개척············································································ 107
4.5. 정책적 함의 및 소결·······················································································109

5장. 동아시아와 한반도의 환경문제········································································· 115

5.1. 기후변화가 동아시아/한반도 환경문제에 미치는 영향·········································· 115
5.2. 사례10. 임진강 수자원 문제와 남북관계····························································116
5.2.1. 임진강 홍수 피해의 원인············································································· 116
5.2.2. 임진강 유역의 홍수 피해와 남북 갈등···························································· 121
5.2.3. 홍수 예방을 위한 노력················································································· 121
5.2.4. 결과: 파급효과 및 안보적 함의····································································· 124
5.3. 사례11. 중국의 사막화에 따른 황사문제와 한․중관계·········································· 125
5.3.1. 중국 북부의 사막화의 진행·········································································· 125
5.3.2. 경과: 황사문제의 확산과 주변국들의 피해······················································ 129

- v -
5.3.3. 사막화 및 황사문제 해결을 위한 시도···························································· 131
5.3.4. 해결노력의 한계와 분쟁 발생 가능성····························································· 137
5.4. 사례12. 동해 어장변화와 독도 영유권 문제······················································· 139
5.4.1. 한일어업협정과 독도에 대한 영유권 문제······················································· 139
5.4.2. 동해안의 해수면 및 수온 상승 문제······························································· 143
5.4.3. 지구온난화로 인한 동해의 잠재적 분쟁요소···················································· 147
5.5. 정책적 함의 및 소결·······················································································148

6장. 결론············································································································· 153

6.1. 수자원 분쟁 사례가 주는 정책적 함의······························································ 153
6.2. 사막화 분쟁사례가 주는 정책적 함의································································ 155
6.3. 해수면 상승 및 극지 해빙이 제기하는 도전과 대응책··········································158

7장. 정책제언······································································································· 164

7.1. 한국 정부 차원의 거시적이고 종합적인 대응 체제 구축·······································165
7.2. 한반도 및 동아시아 국제 분쟁을 해결하기 위한 정책 고려·································· 167
7.3. 세계적인 환경리더쉽 구축··············································································· 169

<표 차례>
표 2-1 주요 국제 하천 분쟁 현황············································································13
표 2-2 나일 수자원 관련 연도별 주요 사건······························································· 20
표 2-3 브라마푸트라 강 인접국가 정보··································································· 24
표 2-4 중국, 인도, 방글라데시의 전기 생산량·························································· 27
표 2-5 2000년 ASEAN 국가들의 경제력, 인구 및 수자원 현황·································· 35
표 2-6 1960년, 2000년 싱가포르의 수자원 소비량···················································· 36
표 2-7 싱가포르의 수자원 공급 다변화 전략····························································· 43
표 2-8 나일강 수자원 분쟁 해결을 위한 노력····························································45
표 3-1 토지 변화의 유형: 느린 변수의 경우······························································53
표 3-2 토지 변화의 유형: 빠른 변수의 경우······························································54
표 3-3 2005년 수단 내 정치 분파 분포··································································· 63
표 4-1 해안 지역 변화 과정···················································································· 93
표 4-2 몰디브 정부의 해수면 상승 대응 방안··························································· 98

표 5-1 1904년 - 2008년 태풍 통과 시 최다 강수량 순위········································ 118

표 5-2 토지피복 유형별 면적·················································································119
표 5-3 1989 - 1999년 소유역별 토지피복 변화량···················································120
표 5-4 임진강 하류 홍수 통계··············································································· 122
표 5-5 임진강 유역 댐 건설 현황···········································································123

- vi -
표 5-6 기상청 황사 관측 지침··············································································· 126
표 5-7 기상청 황사 강도 예보 및 기준··································································· 126
표 5-8 중국 북부 지역의 사막화 요인 분석(인적요인)···············································129
표 5-9 중국의 황사 피해유형과 피해양상··································································130
표 5-10 서울지역 연도별 황사발생 현황································································ 131
표 5-11 중국 서부 조림 지원사업·········································································· 133
표 5-12 2007년 한국의 중국 사막화 방지 지원사업················································ 135
표 5-13 ADB-GEF 프로젝트 사업의 조직체계·························································137
표 5-14 우리나라 주요 도시의 해수면 상승률··························································144

<그림 차례>
그림 1-1 환경문제 발생의 구지역과 신지역·································································6
그림 1-2 기후변화가 야기하는 문제들······································································· 7
그림 1-3 기후변화가 낳은 국제분쟁의 분석틀···························································· 8
그림 2-1 수자원과 국제분쟁의 인과관계··································································· 11
그림 2-2 나일강 유역의 지리적 분포········································································ 15
그림 2-3 브라마푸트라 강 인근 지역······································································· 25
그림 2-4 수력에너지 개발능력과 현재 생산량(2005년 기준)········································ 26
그림 2-5 중국의 수로전환 프로젝트 현황································································· 30
그림 2-6 싱가포르와 말레이시아············································································ 34
그림 2-7 싱가포르‐말레이시아 수자원분쟁 인과관계··················································· 41

그림 3-1 기존의 사막화 메커니즘 도표·································································· 51

그림 3-2 사막화의 원인························································································· 52
그림 3-3 세계 사막화 현황····················································································· 55
그림 3-4 중국 사막화 진행 현황············································································· 55
그림 3-5 글로벌 사막화 현상·················································································· 56
그림 3-6 열대우림 파괴 범위·················································································· 57
그림 3-7 고비 사막 지도························································································ 57
그림 3-8 사헬 지대································································································ 58
그림 3-9 다푸르 지역 반군 점령지·········································································· 60
그림 3-10 수단의 다푸르 지역················································································ 62
그림 3-11 다푸르 분쟁 메커니즘············································································· 64
그림 3-12 2006년 다푸르 난민 현황: 지역별 ·························································· 66
그림 3-13 2009년 다푸르 난민 현황: 캠프별 ·························································· 66
그림 3-14 북아프리카, Maghereb, 알제리 지역························································ 67
그림 3-15 Maghred의 베르베르 분포도 ·································································· 68
그림 3-16 베르베르족 갈등 인과관계 ······································································ 69

- vii -
그림 3-17 에티오피아와 에리트리아의 최근 관계사 도표············································ 71
그림 3-18 서부 국경지역 ······················································································ 72
그림 3-19 중부 국경지역 ······················································································ 73
그림 3-20 동부 국경지역 ······················································································ 73
그림 3-21 에티오피아와 에리트리아 분쟁 인과관계 도표············································ 74
그림 4-1 1880 - 2000년 전 지구적 해수면 상승······················································ 80
그림 4-2 1994 - 2006년 해수면 변화···································································· 81
그림 4-3 전체 사례군 도해····················································································· 82
그림 4-4 영구동토대의 분포··················································································· 83
그림 4-5 2070년까지 예상되는 북아메리카 빙하의 후퇴············································· 84
그림 4-6 2100년까지 북극 해역 변화·······································································85
그림 4-7 사례군 1 도해························································································· 87
그림 4-8 20세기 북대서양 지역의 대구 생산량 변화·················································· 88
그림 4-9 북극 해빙을 둘러싼 안보 우려··································································· 90
그림 4-10 북극해 냉전 현황····················································································91
그림 4-11 몸바사의 침수 뒤 광경············································································ 92
그림 4-12 사례군 2 도해························································································95
그림 4-13 몰디브 위성지도····················································································· 99
그림 4-14 해수면 상승 시나리오··············································································99
그림 4-15 1978 - 2000년 투발루의 월별 해수면 높이············································ 100
그림 4-16 네덜란드의 제방-댐 구축을 통한 국토확장도············································103
그림 4-17 북서항로 도해······················································································ 104
그림 4-18 사례군 3 도해······················································································ 104
그림 4-19 북서항로와 인근 국가들·········································································106
그림 4-20 북서항로 주변의 군사기지······································································106
그림 4-21 2008년 현재 북극해 해빙······································································ 107
그림 4-22 북극해 항로························································································· 108
그림 4-23 북극해 항로를 통한 원유 수송································································106
그림 5-1 1996 - 2003년 임진강 유역 월별 강수량 비교··········································117
그림 5-2 임진강 하류 홍수 밀도 변화···································································· 117
그림 5-3 1971 - 2000년 중국의 평균 강수량 분포················································· 127
그림 5-4 중국의 사막화 경향·················································································128
그림 5-5 국내외 황사 관측망·················································································134
그림 5-6 최근 100년간 한반도의 기후변화······························································143
그림 5-7 한반도 주변 수역의 수온 변화··································································145
그림 5-8 명태 생산량 추이····················································································145
그림 5-9 도루묵 생산량 추이·················································································146
그림 5-10 인근해 오징어 어획 지역 변화································································146
그림 5-11 강원, 충남 오징어 생산량 변동 추이······················································· 147

- viii -
Ⅰ 서론 기후변화와 국제분쟁
. :

1. 문제의 제기
년 12월 코펜하겐에서 열릴 예정인 제15차 기후변화당사국총회(COP15)를
2009
앞두고 기후변화 문제가 급속하게 국제적 화두로 대두되고 있다. 1980년대 중반부
터 소수의 과학자 집단인 기후변화에 관한 정부간 패널(IPCC, Intergovernmental
Panel on Climate Change)이 제기한 지구온난화 문제는 광범위한 과학적 합의를
얻으며 빠르게 국제적 쟁점으로 부각되었다. 이와 병행하여 지구온난화 방지를 위
한 국제협약의 체결을 위한 정부간 교섭도 활발하게 진행되고 있다. 지구온난화를
방지하기 위한 국제사회의 노력은 1992년 6월 지구온난화방지를 위한 국제연합 기
후변화협약(United Nations Framework Convention on Climate Change)의 체결로
첫 번째 결실을 맺었고, 5년간의 협상 끝에 1997년 개최된 제3차 기후변화협약당사
국총회(COP3)에서 기후변화협약의 부속의정서인 교토의정서(Kyoto Protocol)가 체
결되었다. 2009년 12월 코펜하겐에서 열릴 예정인 제15차 당사국총회(COP15)에서는
2012년 이후의 글로벌 온실가스 감축체제에 대한 협상을 완료할 예정이다.
기후변화는 이상에서 언급한 국제협력의 메커니즘을 출현시켰을 뿐만 아니라 국
제적 갈등과 분쟁의 원인을 제공하는 양면적인 영향을 미치고 있다. 글로벌 차원에
서 기후변화 문제에 대응하는 국제협력이 진행되고 있는 와중에도 각국의 이해관계
를 둘러싸고 선진국과 개도국, 미국과 유럽연합 간의 갈등이 벌어지고 있다. 지역적
인 차원에서 기후변화는 단순한 글로벌 환경의 악화라는 먼 이야기가 아니라 삶의
터전을 파괴하고 인명을 앗아가는 구체적인 정치군사적 국제분쟁을 야기하고 있다.
실제로 최근 세계 각국의 사례는 기후변화가 국내 차원의 정치적 불안정을 야기할
뿐만 아니라 국경의 긴장과 갈등 및 국내외적 유혈분쟁으로 발전할 가능성을 엿보
게 하고 있다. 유엔 안보리도 2007년 4월에 진지한 논의를 벌여 지구온난화를 국가
안보의 이슈로 지적한 바 있다.
이러한 맥락에서 한국은 글로벌 차원에서 진행되고 있는 기후변화 관련 국제협
력의 메커니즘에 참여하는 동시에 주변국들과의 환경 관련 분쟁에 대해 준비하고
적극적으로 대처할 필요성이 제기된다. 지난 2009년 3월 15일부터 22일까지 열린
제5차 세계물포럼은 유엔이 분류한 물 부족 국가로서 한국이 처한 문제와 대응전략
에 대해서 고민하는 구체적인 계기를 제공하였다. 매년 반복되고 있는 중국 발(發)
황사의 문제도 한국이 적극적인 대응책을 마련해야 할 잠재적인 환경 분쟁의 이슈
이다. 국내적 차원에서 볼 때 2008년 8월 광복절 경축사에서 ‘저탄소녹색성장’이 새
로운 국가발전패러다임으로 제시된 이후 다양한 측면에서 국가적 차원의 환경전략

- 1 -
을 심도 있게 고민할 여건이 조성되었다.
이러한 문제의식을 바탕으로 본 연구는 기후변화가 야기하고 있는 국제분쟁의 이
슈에 대한 이론적, 경험적 탐구 작업을 통해서 향후 정부가 취해야 할 정책방안에
대한 제언을 마련하고자 한다. 먼저 역사적이고 국제정치학적인 시각에서 기후변화
와 국제분쟁의 문제가 지니는 본질을 파악하고 이에 대한 인식을 제고하기 위한 이
론적 논의를 진행할 것이다. 기후변화와 국제분쟁에 대한 전 세계의 사례에 대한
비교분석을 통해서 본 주제가 지니는 내재적 특성뿐만 아니라 관련 이해 당사자들
간의 대립구도와 분쟁해법의 내용 등을 구체적으로 탐구할 것이다. 기후변화와 국
제분쟁에 대한 체계적인 탐구를 바탕으로 한국이 당면하게 될 환경 관련 국제분쟁
의 사례에 대한 발굴 작업과 함께 사전적인 준비방안 및 사후적인 대처방안 등에
대한 정책제언을 마련하는 것이 본 연구의 목적이다.
2. 기후변화의 도전과 국제정치의 대응
1) 기후변화의 도전
기후변화가 국제분쟁에 미친 영향에 대한 본격적인 논의에 앞서 본 연구의 독립
변수에 해당하는 기후변화에 대해서 간략히 짚고 넘어갈 필요가 있을 것 같다. 사
실 기후변화의 추세나 현황, 그리고 기후변화를 야기하는 원인 등에 대한 논의는
본 연구에서 자세히 다룰 성질의 것은 아니다. 기후변화 자체에 대한 상당량의 보
고서가 이미 발간된 바 있을 뿐만 아니라 본 연구가 학계의 연구에 기여하려고 의
도하는 부분은, 기후변화 자체에 대한 연구가 아니라, 기후변화가 국제분쟁에 미치
는 영향에 대한 연구이기 때문이다. 그럼에도 불구하고 원활한 논의의 전개를 위해
서 본 연구의 전제가 되는 기후변화에 대해서 언급할 필요는 있을 것 같다.
일반적으로 말해 기후변화(climate change)란 지구 내부의 변화나 외부의 영향,
그리고 인간의 활동 등으로 인해서 지구적, 지역적인 차원에서 대기의 상태가 바뀌
는 변화를 지칭한다. 사실 지구의 기후란 지역적으로 고유한 특성을 유지하는 가운
데 끊임없이 부분적 변화를 겪어왔다. 그런데 최근 들어 기후변화가 단순한 계절의
변화 차원을 넘어서 쟁점으로 등장한 데에는 인류의 역사에서 장기적으로 관찰되는
기후의 패턴을 벗어나는 변화가 최근 들어 부쩍 많이 감지되고 있기 때문이다. 따
라서 최근의 기후변화를 논함에 관건이 되는 것은 무엇이 이러한 기후변화를 야기
하느냐의 문제일 것이다.
기후변화를 야기하는 요인 중에서도 인류 자신이 벌이는 활동이 인류의 삶의 터
전인 기후환경에 부정적인 영향을 주는 부분에 특별한 관심이 기울여 지는 것은 당
연하다. 기후변화에 영향을 주는 주요 요인에 대해서는 상당히 많은 논의들이 진행
- 2 -
되어 왔다. 그중에서도 석탄 등 화석연료 연소로 인한 이산화탄소(CO2)의 증가, 냉
각효과가 있는 에어로졸과 시멘트 제조, 토지의 남용, 산림의 벌채, 오존층의 소모
등과 같은 현상들이 지난 수십 년 동안 증가되면서 지구환경파괴 및 기후변화에 심
각한 영향을 주고 있다는 논의들이 대세를 이룬다.
특히 이산화탄소, 메탄, 아산화질소 등과 같은 온실가스가 과거에 비해 크게 증
가하면서 지구표면 온도가 상승하는 지구온난화 현상이 유발되고 있다는 인식이 확
산되고 있다. 대기권에 다량의 이산화탄소가 존재할 경우 지구로 유입된 태양열이
다시 발산되지 못하여 공기가 점점 뜨거워지는 온실효과가 생기게 되는 기후 온난
화현상이 발생한다. 세계 130여 개국에서 2,500여명의 과학자가 참석하여 작성한
2007년 IPCC의 <기후변화 영향에 관한 제4차 평가보고서>에 따르면 그 원인의
90%가 자동차 배기가스나 석탄과 같은 화석연료 사용 등으로 인한 이산화탄소 배
출의 증가, 즉 인간의 활동에서 기인한다. 특히 G-8 회원국인 미국, 영국, 일본, 독
일, 프랑스, 캐나다, 이탈리아, 러시아 및 주요 개도국인 브라질, 중국, 인도, 멕시코,
남아프리카공화국 등이 전 세계 배출량의 2/3을 내뿜는 온실가스 주범으로 꼽히고
있다. 1)

온실가스로 인한 지구온난화 현상이 지속 확대될 경우 물리적 자연환경뿐 아니

라 경제, 사회, 인간복지와 같은 생활환경에 복합적으로 영향을 끼치게 된다. 온난
화로 인해 빙하, 강수량 변화, 오존수치가 높은 날의 빈번한 발생 등 물리환경의 변
화가 야기되며 개엽시기, 철새이동, 부화시기 등이 앞당겨지는 육지생태계의 변화와
플랑크톤의 밀집도 감소, 산호초의 고사현상 및 북극 해양생태계에 변화가 나타나
게 된다. 한편 경제사회부문에 있어 농축산 및 수산업, 경제산업, 관광레저, 보건 등
에도 직접 간접적인 피해를 가져오게 된다. 더욱이 지구 평균온도가 섭씨 1.5-2.5도
증가하면 전 세계 동물과 식물 20-30%가 멸종위기에 처하고 해수면 상승으로 수백
만 명이 홍수 위험에 노출될 수도 있다. IPCC 4차보고서에 따르면 2020년 지구 평
균온도가 섭씨 1도 정도 올라가면 말라리아와 같은 열대성 전염병이 확산되고 2080
년경 평균기온이 3도 이상 상승할 경우 해수면이 24cm 가량 높아져 해안지대 30%
이상이 침수되고 세계 인구의 20% 이상이 홍수위협에 시달리게 되며 최대 1억 2천
만 명이 기근상태에 빠질 수 있다고 한다. 2)

설사 온실가스 농도가 2000년 수준으로 유지된다 하더라도 이미 배출된 것으로

인해 지구온난화 영향은 일정 정도 피할 수 없다고 한다. 즉 국제사회가 이산화탄
소 배출량을 줄이고 환경친화적 삶을 살아간다손 치더라도 21세기 말이 되면 지구
표면 평균기온이 섭씨 1.8도 정도 올라갈 것으로 추산된다. IPCC에 의하면 2030년
이후 기상이변으로 대도시에서는 스모그와 오존으로 사망률이 크게 늘어나고 해수
1)이신화, “기후변화의 국제정치적 쟁점,” 『평화연구』 Vol. 16 No. 2. (2008), p. 34.
2) 이신화, 2008, p. 34.

- 3 -
면 상승으로 인한 홍수로 매년 1억 명이 생존위협을 받게 된다. 2060년이 되면 아
시아, 아프리카, 남미 등 지구촌 전 지역에서 최대 32억 명이 물부족에 시달리고
2-6억 명은 기아상태에 빠지게 된다. 유엔환경계획(UNEP) 역시 2050년까지 기상이
변과 해수면 상승 등으로 인해 수많은 환경난민이 발생할 수 있다고 예측하였다. 3)

한국의 경우도 이미 온난화의 심각성이 현실로 다가서고 있다. 지난 1백년간 지

구평균의 2배를 웃도는 섭씨 1.5도가 상승하였고 극단적 기상현상이 잦아지면서 환
경에 대한 대중적 관심이 높아졌다. 최근 몇 년 사이 기상이변은 사계절이 뚜렷한
한반도가 아열대성으로 변해가고 있음을 반증하고 있다. 대구, 광주, 부산, 제주도와
같은 남부지방에서는 더위에 약한 침엽수림이 사라지는 등 여러 가지 생태계 교란
현상이 일어나고 있으며 말라리아와 같은 아열대성 전염병 환자가 생기고 있다. 이
런 추세라면 2080년이 되면 한반도 기후는 현재보다 최고 섭씨 5도 이상 상승할 수
도 있는데 이러한 기온변화가 질병뿐만 아니라 향후 수자원, 생태계, 식량 등에 미
칠 영향은 가히 파괴적이라 할만하다. 4)

2) 국제정치의 대응
이상에서 간략히 언급한 지구적 기후변화에 대응하는 구체적 노력도 가속화되고
있다. 지구온난화에 대한 국제적 관심은 1980년대 중반부터 "지구가 뜨거워지고 있
다"는 과학자들의 문제제기에 의해 커지기 시작했다. IPCC가 제기한 지구온난화 문
제는 광범위한 과학적 합의를 얻으며 빠르게 국제적 쟁점으로 부각되었으며, 지구
온난화 방지를 위한 국제협약의 체결을 위한 정부간 교섭이 시작되었다. 지구온난
화를 방지하기 위한 국제사회의 노력은 1992년 6월 지구온난화방지를 위한 국제연
합 기후변화협약(United Nations Framework Convention on Climate Change)의 체
결로 첫 번째 결실을 맺었다. 그러나 기후변화협약은 전 세계가 지구온난화를 방지
하기 위해 온실가스를 줄이도록 노력하자는 근본적인 취지에는 합의를 했지만 누
가, 언제부터, 얼마나 그리고 어떤 방식으로 온실가스를 줄일 것인지는 후속협상과
제로 남겼다.
5년간의 협상 끝에 1997년 개최된 제3차 기후변화협약당사국총회(COP3)에서 기
후변화협약의 부속의정서인 교토의정서가 체결되었다. 교토의정서는 지구온난화의
주범으로 지목되는 온실가스를 선진 38개국(Annex I)이 2008년부터 2012년까지 5년
동안에 1990년 온실가스 배출량 대비 평균 5.2%를 줄이도록 하는 구체적인 실행방
안에 대한 국제사회의 합의를 도출했다. 이와 함께 최소한의 비용으로 온실가스를
줄이기 위해 온실가스 감축에 다양한 시장메커니즘을 활용하는 교토메커니즘의 도
3) 이신화, 2008, p. 35.
4) 이신화, 2008, p. 37.

- 4 -
입을 결정했다.
교토의정서는 2001년 미국의 의정서 탈퇴 등으로 좌초 위기에 처하기도 했으나,
러시아의 비준으로 2005년 2월 발효되었으며, 2008년부터는 유럽연합, 일본 등 일부
선진국들이 온실가스의 실질적인 감축을 이행하기 시작했다. 하지만 미국, 중국 등
거대 온실가스 배출국이 온실가스 감축에 동참하지 않은 상태에서 유럽연합, 일본
등 온실가스 감축을 이행하기 시작한 국가들의 온실가스 배출량이 세계 전체 배출
량의 30%에도 못 미쳐서 실효성과 함께 형평성의 문제가 제기되고 있다.
이에 따라 교토의정서 이행기간(2008-2012년) 이후의 온실가스 감축체제를 논의
하는 포스트교토의정서 협상에서는 선진국과 개도국을 모두 포함한 온실가스 감축
논의가 핵심 의제로 부상하고 있다. 2007년 말 발리에서 개최된 제13차 당사국총회
(COP13)에서는 Post 2012체제에 대한 포괄적인 계획안인 발리로드맵(Bali Action
Plan)이 채택되었으며, 이에 근거하여2009년 12월 코펜하겐에서 열릴 예정인 제15차
당사국총회(COP15))까지 2012년 이후의 글로벌 온실가스 감축체제에 대한 협상을
완료할 예정이다.
3. 기후변화와 국제분쟁의 분석틀
본 연구는 모두(冒頭)에서 기후변화 일반이나 기후변화 문제를 해결하기 위한 국
제정치적 메커니즘 일반을 탐구하는 개괄적 연구 차원을 넘어서는 문제를 제기하였
다. 기후변화가 인류의 삶, 특히 국제정치에 미치는 영향을 본격적으로 탐구하기 위
해서는 좀 더 구체적인 주제를 선정하고 그에 대한 분석이 필요하다는 인식 때문이
었다. 이러한 맥락에서 본 연구가 종속변수로서 내세우는 변수 국제분쟁이다. 그렇
다면 어떠한 종류의 기후변화와 관련된 문제가 어떠한 종류의 국제분쟁에 영향을
미친다는 것인가? 체계적인 논의의 전개를 위해서 다음의 두 가지 축을 중심으로
기후변화와 국제분쟁을 이해하는 분석틀을 마련해 보고자 한다. 그 하나는 문제발
생의 원인에 해당하는 기후변화 문제 자체의 성격이고, 다른 하나는 기후변화로 인
해서 나타나는 국제분쟁 또는 분쟁해결의 성격이다.
1) 기후변화의 분석틀
먼저 기후변화 문제의 성격과 관련된 문제를 살펴보면 기후변화가 야기하는 자원
부족의 문제와 자원 풍부의 문제에 주목해야 한다.
21세기 기후변화가 야기하는 국제분쟁의 본질은 기본적으로 ‘자원의 부족
(scarcity)’에 있다. 지구온난화에 따른 경작지의 축소, 사막의 확대, 신선한 물의 부
족 사태, 식물과 농작물 및 가축의 감소, 해수면의 상승에 따른 영토의 축소 등이

- 5 -
다. 자원 부족 사태에 따른 해당지역의 주민이동이 발생하게 되고 이는 주변 지역
과의 갈등의 소지를 제공한다.
반대로 21세기 기후변화는 기존에는 접근할 수 없었던 새로운 ‘자원의 풍부
(abundance)’로 인해서 분쟁을 낳을 가능성도 있다. 지구온난화에 따른 캐나다 북부
나 알래스카, 시베리아 등지의 온도 상승은 그 지역의 석유나 가스 자원에 대한 접
근을 용이하게 하여 국제분쟁을 야기할 가능성이 있다.
이들 자원 부족과 풍부의 문제는 동전의 양면과도 같은 관계이다. 흥미로운 점은,
<그림 1-1>에서 보는 바와 같이, 적도 부근의 구지역이 심각한 자원 부족의 문제를
안고 있는 반면, 극지의 신지역은 자원의 풍부가 야기하는 분쟁의 가능성을 내포하
고 있다는 사실이다.
<그림 1-1> 환경문제 발생의 구지역과 신지역

이러한 두 가지 문제의식을 바탕으로 기후변화의 문제를 볼 때 발생하는 문제의

성격에 따라서 세 가지 그룹의 사례로 대별해 볼 수 있다.
∙ 첫 번째 사례군은 기후변화에 따른 수자원의 부족과 풍부의 문제로서 강과
호수의 담수자원을 둘러싼 세계 물 분쟁의 문제이다.
∙ 두 번째 사례군은 기후변화에 따른 땅의 부족과 풍부의 문제로서 경작지와
산림지의 축소를 야기하는 사막화의 문제이다.

- 6 -
 ∙ 세 번째 사례군은 기후변화에 따른 극지의 해동이 야기하는 문제로서 동토의
해빙에 따른 새로운 자원개발 문제, 해수면 상승의 문제, 얼음바다의 해빙에
따른 영해분쟁 문제 등이 해당된다.
이상의 사례들을 고려하여 기후변화가 야기하는 변수들을 중심으로 다이어그램
을 그려보면 다음과 <그림 1-2>와 같다.

< 그림 1-2> 기후변화가 야기하는 문제들

국제분쟁

이민

새로운
자원
기후변화 온도변화

물 부족

생활피폐

2) 국제분쟁의 분석틀
한편 국제분쟁의 성격 자체를 이해하는 것도 본 주제의 분석틀을 마련하는 과정
에서 매우 중요하다. 먼저, 분쟁 관련 당사자들의 성격에 따라서 국내분쟁과 국제분
쟁(양자분쟁, 다자분쟁)으로 나누어 볼 수 있다. 분쟁의 배경이 되는 이슈의 종류에
따라서 군사, 정치, 경제, 문화, 인종/민족 등의 분쟁으로 나누어 볼 수 있다.
또한 기후변화가 야기하는 국제분쟁의 주요 당사자인 국가가 관여하는 정도에
따라서 다음과 같은 두 가지 차원을 구분하는 것이 중요하다. 기후변화가 야기하는
문제를 둘러싼 국가 간의 이익(interests) 갈등에 그치는 경우와 여기서 더 나아가
- 7 -
분쟁의 성격 차제가 국가간 제도(institutions) 형성이나 국가 정체성(identity)에 영
향을 미치는 경우이다.
국가를 포함한 관련 당사자들의 이익 갈등이 발생하는 대표적인 사례로는 대규
모의 인구이동이 발생하는 경우가 해당된다. 사막화의 진전에 따른 경작지 또는 유
목지의 감소로 인해 발생하는 대규모 이주 현상들이 그 예이다. 수단 다푸르 지역
과 알제리의 베르베르족의 이주 등이다. 특히 국가정체성에 영향을 미치는 경우 자
원의 부족과 풍족이 야기하는 국제분쟁의 본질은 자원과 영토에 대한 국가주권
(state sovereignty) 문제와 구체적으로 연관된다. 예를 들어 지구온난화에 따라 얼음
바다의 해동으로 영해(領海)와 공해(公海)의 구분 문제가 발생한다. 미국과 캐나다
간의 북동항로를 둘러싼 이해갈등이 그 예이다. 해수면 상승에 따른 태평양의 군도
들의 침수가 야기하는 주민이주와 영토주권 문제를 낳는다. 몰디브와 투발루의 이
주를 위한 준비 사례 등이 여기에 포함된다.
3) 종합
이상에서 언급한 두 가지 축의 분석틀을 궁극적으로는 동아시아/한반도의 사례로
끌어들여오는 것이 본 연구의 목적이다. 앞서 제시한 기후변화와 국제분쟁의 사례
에 대한 비교 연구와 국제정치학에서 제기되는 분쟁이론의 틀에 따른 해석의 병행
이 필요하다. 이러한 문제의식을 바탕으로 비교와 해석의 분석틀 떠올리면 다음의
<그림 1-3>과 같이 그려볼 수 있다.

< 그림 1-3> 기후변화가 낳은 국제분쟁의 비교 분석틀

강 땅 바다 동아시아/
(수자원 부족) (사막화 확대) (해수면 상승) 한반도

이익갈등
문제

제도형성
비교 사례연구와 해석
문제

국가주권
문제

- 8 -
4. 기후변화와 국제분쟁의 사례
이러한 논의를 바탕으로 하여 본 연구는 기후변화와 국제분쟁의 사례를 다음과
같은 네 개의 사례 군(群)으로 나누어 분석하였다.
첫 번째 사례군은 수자원(강과 호수)을 둘러싼 세계 물 분쟁의 문제이다.
• 사례 1: 나일 강 수자원과 이집트의 국가안보
• 사례 2: 브라마푸트라(Brahmaputra) 강 수자원과 인도-중국 분쟁
• 사례 3: 싱가포르와 말레이시아의 수자원 분쟁
두 번째 사례군은 지구온난화에 따른 경작지, 산림지의 축소와 사막화 문제이다.
• 사례 4: 수단 다푸르(Darfur) 분쟁
• 사례 5: 북 사하라 사막지역 아랍과 베르베르(Berber) 분쟁
• 사례 6: 에리트리아(Eritrea)와 에티오피아(Ethiopia) 분쟁
세 번째 사례군은 지구온난화에 따른 극지해동이 야기하는 문제이다.
• 사례 7: 시베리아, 알래스카, 캐나다 북부 등의 동토 해빙
• 사례 8: 방글라데시, 몰디브, 투발루, 네덜란드 등의 해수면 상승 문제
• 사례 9: 미국과 캐나다 북동항로의 해빙 문제
네 번째 사례군은 기후변화가 동아시아/한반도 환경문제에 미치는 영향이다.
• 사례 10: 임진강 수자원 문제와 남북관계
• 사례 11: 고비 사막화 문제와 황사, 한국-중국관계
• 사례 12: 동해 어족 변화와 독도 영유권 문제
이상의 분석을 통해서 향후 정부가 취해야 할 정책방안에 대한 제언을 마련하고
자 한다. 한국이 당면하고 있는 또는 잠재적인 환경 관련 국제분쟁 사례를 발굴하
고, 비교사례 연구를 통해서 드러나는 기후변화와 국제분쟁의 해법 모색하며, 한국
정부가 향후 취해야 할 정책방향에 대한 구체적인 방안 제시하고자 한다. 이것은
한국의 시각에서 기후변화와 국제분쟁을 이해하는 역사적이고 국제정치학적인 분석
틀의 마련에 기여할 것이다. 기후변화와 국제분쟁의 문제가 지니는 본질을 파악하

- 9 -
고 이에 대한 인식을 제고하기 위한 이론적 논의에도 기여할 것이다.
또한 국내에는 상대적으로 덜 알려져 있는 기후변화와 국제분쟁의 사례에 대한
발굴을 통해서 비교연구와 정책연구에 기여할 것도 예상한다. 본 연구에서 탐구한
사례들의 내재적 특성뿐만 아니라 관련 이해 당사자들 간의 대립구도와 분쟁해법의
내용 등을 구체적으로 탐구함으로써 환경 관련 국가지(國家知)의 확대 효과도 있다.
향후 정부가 취해야 할 정책방안에 대한 제언을 마련함으로써 해당 정책을 입안하
는 담당자에게 지침을 제공할 것이다. 기후변화와 국제분쟁에 대한 체계적인 탐구
를 바탕으로 한국이 당면하게 될 환경 관련 국제분쟁의 사례에 대한 사전적 및 사
후적 대처방안 마련에 기여할 것을 기대한다.

- 10 -
II 장 기후변화에 따른 물 부족 문제와 국제분쟁
.

1 절 수자원과 국제분쟁 개관
.

수자원을 둘러싼 국제분쟁은 기본적으로 자원관리문제가 국가의 안보인식에 어떠

한 영향을 미치는지 잘 보여주는 사례라 할 수 있다. 물을 둘러싼 국가간 분쟁의
원인은 매우 다양한데 크게 다음과 같이 약술해 볼 수 있다.
첫째, 현재 대부분의 국경선은 정치적 타협의 결과로 마련되었으며, 해당 지역의
담수자원(강과 호수 등)의 분포인 물순환 경계선을 반영하지 않는 경우가 많다. 둘
째, 해당 지역의 담수 량은 국가별로 불균형적인 분포를 이루고 있으며 이는 필연
적으로 인접국가와의 협력을 요구한다. 셋째, 비록 지역마다 작은 차이는 보이고 있
으나 산업화, 폭발적 인구증가 등의 원인으로 세계인구의 물 사용량은 매해 증가하
고 있다. 마지막으로 최근의 환경문제를 들 수 있다. 지속되는 지구온난화와 기후변
화, 그리고 이에 따른 지역 내 생태환경의 변화는 세계 물 위기 문제를 더욱 촉진
시키고 있다. 이러한 세계 물 위기 문제는 수자원이 갖는 두 가지 기본속성에 기인
하여 안보와 연결된다. 먼저 인류 생존의 절대적 요소라는 점에서 개별 인간안보와
연결되며 이는, 나아가 일국의 경제성장과 보존이라는 차원에서 국가안보와 연결된
다.
< 그림 2-1> 수자원과 국제분쟁의 인과관계

인구증가 기후변화 인구증가

(-) (-) (-)

수
사용가능 (+) 로 (-) 다국적강 사용가능
변
담수자원 경 담수자원 사용량 담수자원
계
획 (-)
(-) (-)
(+) (-)
(-)
도심화 기존
경제성장
/경제성장 갈등관계
(-)
(-)

- 11 -
 그림 2-1>은 수자원과 국제분쟁의 인과관계를 나타내는데 앞서 제시한 다양한 원
<
인들을 포함하고 있다. 여기서 기후변화 요인은 ‘갈등 증폭제(threat multiplier)’ 역
할을 하며 기존의 지역 내 긴장패턴과 불안정 상태를 더욱 악화시킨다. 이는 특히 5)

위기 대처능력이 낮은 국가의 경우 더욱 큰 부담으로 작용하는데, 기후변화로 인한

위협요소는 크게 자원부족 문제, 해안국가의 경제피해, 영토상실과 국경문제, 이민
문제, 급진적인 정부출현 문제, 에너지 공급 문제, 국제 거버넌스의 문제 등으로 요
약해 볼 수 있다. 수자원을 둘러싼 국제분쟁의 경우, 지구온난화와 같은 기후변화
요인은 수자원부족 위기를 더욱 고조시키고, 이는 아프리카, 중동과 같이 이미 물
부족 현상과 불안정한 정치경제로 인한 지역 내 갈등을 더욱 증폭시킨다. 수자원을
국가에너지의 주요 공급수단으로 여기는 아시아 지역에서도 최근 기후변화로 인한
극심한 물 부족 현상을 겪고 있으며, 이는 국가 간 갈등과 지역 내 불안정 요인으
로 이어지고 있다.

5)"Climate Change and International Security," Paper from the High Representative and European
Commission to the European Council, 7249/08 ANNEX. p. 3.

- 12 -
 < 표 2-1> 주요 국제하천 분쟁 현황
강 이름 분쟁 관련국 주 요인
나일 이집트, 에티오피아, 수단 수량
브라마푸트라 중국, 인도 수로변경
유프라테스-티그리스 이라크, 시리아, 터키
수량, 댐건설
요르단-리타니 이스라엘, 레바논 수량
야르무크 요르단, 시리아 수량
인더스-수틀레이 인도, 파키스탄 관개수로
갠지스 인도, 방글라데시토양침적, 범람
메콩 중국, 미얀마, 태국, 라오스,
개발, 수량
베트남, 캄보디아
파라나 아르헨티나, 브라질 댐건설, 범람
루카 볼리비아, 칠레 댐건설, 염분
리오그란데-콜로라도 미국, 멕시코
수량, 오염, 염분
그레이트 미국, 캐나다 수로변경
라인 프랑스, 독일, 네덜랜드,오염
스위스
엘베 체코, 독일 오염
챠모스 헝가리, 루마니아 오염
다뉴브 체코, 독일, 헝가리 수량
(최동주, “나일 유역 분쟁과 수단 내전: 수자원 갈등을 중심으로,” 한국아프리카학회, 제 19권,
2004. p.227 표 참조.)

나아가 20세기에 들어 세계인구수는 세 배로 급증했으며 담수자원 사용량은 여섯

배나 증가하였다. 향후 50년 이내 세계인구수는 약 40-50 퍼센트 더 증가할 것으로
예상되며 이는 더욱 많은 가용 담수자원을 필요로 한다. 이러한 물 사용량의 급증 6)

과 기후변화로 인한 지역 별 수자원 공급의 불안정은 수자원을 공유하는 국가 간

대립을 더욱 악화시킨다고 볼 수 있다. 특히 여러 국가를 지나 흐르는 다국적강/국
제하천의 경우, 각국 담수자원 사용처가 상충되고 물 공급이 고정되어 있을 시 더
욱 갈등관계로 이어질 가능성이 크다. 나아가 자국의 수자원 의존도가 그 공유수량
에 절대적으로 의존할 때 해당국가는 수자원을 국가안보의 시각으로 바라보게 되는
것이다. 표 2-1은 세계에서 빈번히 발생하는 주요 국제하천 분쟁현황을 나타내고 있
으며, 본 장에서는 크게 나일강과 브라마푸트라강을 둘러싼 인접국가 간 분쟁사례
6) World Water Council, (http://www.worldwatercouncil.org/index.php?id=25, 최종검색일: 2009. 10.
9.)

- 13 -
와 싱가폴과 말레이시아의 수자원 수입을 둘러싼 분쟁사례를 살펴보고자 한다.
2 절 사례 나일강 수자원과 이집트의 국가안보
. 1:

수자원이 상대적으로 부족한 아프리카 지역은 수자원을 둘러싼 국제분쟁이 빈번한

지역 중 하나이며, 나싸르(Nassar) 호수로부터 지중해에 이르기까지 북아프리카 지
역 10개국을 통과하는 나일강은 인접국가 담수자원의 원천으로서 중대한 비중을 차
지하고 있다. 하지만 지리생태학적 특징에 따른 불균등한 수자원의 분포는 이들 국
가 간 인구규모, 국민총생산량, 군사력의 차이 등의 요소와 함께 국제적 갈등의 주
요한 축을 형성한다. 2절에서는 수자원을 둘러싼 국제분쟁의 첫 번째 사례로 나일
강 수자원을 둘러싼 분쟁관계를 수단과 이집트의 국가안보 차원에서 살펴본다.
본 절은 크게 4개의 부분으로 구성되며, 먼저 나일강 수자원 환경에 대한 개괄 이
후 이집트 국가안보와 주변국가의 이해관계에 대한 설명을 제시한다. 이어서 지역
내 수자원 분쟁 역사와 관련협정을 다루고, 마지막으로 나일강 분쟁이 갖는 함의에
대해 살펴본다.
1. 나일강의 수자원 분포와 환경
탄자니아, 부룬디, 르완다, 케냐, 우간다, 자이레, 에티오피아, 수단, 이집트 등 북아
프리카 10개국을 통과하는 나일강은 총길이가 6천 7백km 에 달하며 세계에서 가장
긴 강으로 알려져 있다. 그 면적은 약 3백만km2에 이르며 이는 아프리카 대륙 전
체면적의 10%를 차지한다. 이러한 특징으로 인해 나일강 유역과 그 인접국가는
7)

아프리카 대륙에서 큰 비중을 차지한다. 이 지역은 남아프리카, 북아프리카, 지중해

지역을 연결하는 동시에 서쪽으로는 중앙아프리카로부터 대서양만의 서아프리카 지
역까지, 동쪽으로는 중동과 인도양 지역으로 뻗어있는 중요한 지정학적 의미를 가
진 곳이라 할 수 있다.

7) Patricia Kameri-Mbote, “From Conflict to Cooperation in the Management of Transboundary

Waters: the Nile experience," Linking Environmental Security-Conflict Prevention and Peace
Making in East and Horn of Africa, 2005. p.1.

- 14 -
 <그림 2-2> 나일강 유역의 지리적 분포 8)

나일강의 수자원을 둘러싼 인접 국가의 이해관계를 이해하기 위해서는 다음과 같

은 나일강 유역의 세 가지 환경적 특징을 먼저 이해해야 할 필요가 있다. 우선 첫
8) Aaron T. Wolf and Joshua T. Newton, “Case Study of Transboundary Dispute Resolution:
the Nile waters Agreement”
(http://www.transboundarywaters.orst.edu/research/case_studies/Nile_New.htm 최종검색일: 2009. 9.
10.)

- 15 -
째로 나일강은 백나일(the White Nile)과 청나일(the Blue Nile)의 서로 다른 두 개
의 지류를 통해 여러 국가를 통과한다는 특징을 갖고 있다. 아프리카의 대호(the
Great Lakes) 중 하나인 빅토리아호(Lake Victoria)로부터 시작되는 백나일은 북쪽
으로 흐르며 탄자니아, 르완다, 브룬디, 우간다, 콩고 자이르, 케냐와 수단을 통과한
다. 나일 하류의 3분의 2를 구성하는 청나일은 에티오피아와 에리트레아로부터 발
원하며 이는 수단 내 카르토움(Khartoum) 지역에서 백나일과 합쳐져 지중해까지
북쪽으로 흐른다.
두 번째 특징은 두 지류가 각기 다른 유수 방식을 따르며 그 유수량이 시기별로
매우 큰 폭의 차이를 보인다는 점이다. 백나일의 유수량은 가장 중요한 빅토리아호
를 비롯한 대호의 연중 저장량에 따라 달라지며 상대적으로 안정된 변화의 폭을 보
인다. 그러나 4백 bcm (billion cubic meters) 에 달하는 유량이 대부분 호수에 저장
되어 있는 까닭에 수단 국경근처의 연간 강으로 유입되는 유량은 20‐22 bcm에 불
과하다. 뿐만 아니라 수단 남부지역의 부유초목 지대는 나일강 상류의 주요한 항행
방해물로, 이 지역을 통과하는 1년 여 동안 강물의 절반 이상이 증발하게 된다. 청
나일과 아트바라(Atbara) 지류의 유수량은 발원지인 에티오피아 고원지대의 계절
강우량에 따라 큰 폭으로 변동하는데, 7월‐9월의 우기에는 유량이 급격히 증가하
는데 반해 나머지 건기에는 강줄기가 말라버리는 양상을 보인다. 이러한 기간별 9)

유량의 차이는 최대 70배까지 이르며 이로 인한 물부족 현상은 나일강 하류 지역국

가의 발전을 저해하는 핵심적인 원인이라 할 수 있다. 10)

세 번째 특징은 유역 간의 극심한 기후 차이를 들 수 있다. 나일강은 남에서 북으

로 길게 뻗어 있는 지역의 특성상, 유역별로 극심한 기후 차이를 보일 수 밖에 없
다. 전체 나일강으로 흘러들어가는 연평균 강우량은 약 1천 9백 bcm인데 반해, 이
집트의 아스완까지 흘러들어가는 유량은 85 bcm에 불과하다. 이것은 엄청난 량의
유실이라 할 수 있으며, 일례로 유럽의 라인강 유수량의 10% 밖에 되지 않는 양이
라 할 수 있다. 이로 인해 나일강 유역은 이집트와 수단이 위치한 북부의 극심한
건조지역과 중동 아프리카, 에티오피아가 자리하고 있는 열대 우림 지역으로 구분
된다. 또한 나일강의 주요 발원지 중 하나인 에티오피아는 남북양회귀선 열대성지
대(ITCZ: Inter‐Tropical Convergence Zone)와 엘니뇨(El Nino‐Southern
Oscillation)의 이동으로 인해 종종 강우량 변동이 있게 된다. 이러한 기후 요인은
이집트의 하류관리에 심각한 취약성을 야기할 뿐 아니라, 이집트의 수자원 안보를
위한 나일강 통합관리 제도의 중요성을 부각시켰다. 11)

9) ICE, “Blue Nile,” Inventory of Conflict and Environment(ICE) case study, Trade and
Environment Database(TDE), American University, November 1997,
(http://www.american.edu/ted/ice/bluenile.htm 최종검색일: 2009. 09. 20)
10) Water Conflict and Cooperation/Nile River Basin
(http://waterwiki.net/index.php/Water_Conflict_and_Cooperation/Nile_River_Basin 최종검색일: 2009.
09. 20)

- 16 -
 2. 나일강을 둘러싼 주변국의 이해관계
나일강 인근 유역의 거주인구는 대략 2억 4천 6백만 명에 달하며, 이 중 절반이
나일강 수자원에 생존을 의존하는데 이들 인구는 세계적으로 가장 빈곤한 계층에
속한다. 나일강 유역국가의 대부분이 관개농업에 의존하고 있지만, 나일강 상류
12)

지역의 국가들은 주로 불규칙적인 강우량으로 이를 충족시키고 있기 때문에 관개농

업의 사용이 드문 편이다. 나일강 상류지역의 국가는 관개사용 목적으로 나일강을
끌어오는 경우는 매우 적으며 우간다의 경우 수력발전에 나일강의 수자원을 활용하
고 있다. 한편 이에 반해 하류지역 국가인 수단과 이집트의 경우, 식량생산을 전적
으로 관개농업에 의존하고 있으며 양국은 94%의 나일강 수량을 사용한다. 이로 인
해 나머지 6% 만이 다른 유역국가에게 남겨지는 상황이다. 나일강에 대한 높은 13)

의존도로 인해, 나일강 수자원의 확보는 수단과 이집트 양국에 있어 가장 중요한

국가 우선 전략이 되었으며 양국 모두 수자원 문제와 관련하여 필요하다면 무력을
사용한 분쟁도 불사할 의지가 있음을 밝힌 바 있다. 14)

1) 나일강에 대한 수단의 이해관계

인구 2천 600만의 수단은 아프리카 대륙에서 가장 넓은 영토를 가진 국가이며, 그
총면적은 2억 5천만 헥타르에 달한다. 수단의 민족 구성은 56개 부족으로 이루어져
있으며, 크게 아프리카적 전통을 이어온 남부지역과 아랍 문화권에 속하는 북부지
역으로 나뉘어진다. 이러한 구성을 배경으로 하는 수단은 지난 1983년 북부 수단에
근거한 정부가 엄격한 이슬람 법체제인 샤리아 법을 국법으로 제정하면서 극심한
국내적 갈등에 빠져들었다. 북부의 아랍계 수단인, 남부의 기독교계 아프리카인, 동
부와 서부의 비 아랍권 세력간 경쟁이 촉발되었으며 이를 통해 수단에서는 민족이
슬람 전선(NIF: National Islamic Front)과 수단민족해방군(SPLM: Sudan People’s
Liberation Movement) 간의 지속적인 내전이 이어져왔다. 15)

수단의 북부 지역은 대다수가 극심한 가뭄을 겪고 있으며, 전적으로 관개농업에 의

존하고 있다. 관개농업의 비중은 상당한 것이어서, 수단 전체 GNP의 65%가 관개농
업에 기반한 생산량으로 충당되고 있다. 현재 수단은 연간 유량의 18.5 bcm 을 할
11) Water Conflict and Cooperation/Nile River Basin
12) Ashok Swain, “Ethiopia, the Sudan, and Egypt: The Nile River Dispute," The Journal of
African Studies, 35, 4, 1997. p. 675.
13) ICE, Blue Nile
14) Rachid Rhmiro, "Conflict over Nile Waters," a research report submitted to Air Command and
Staff College(AU/ACSC/2006-04), 2006. p. 10.
15) 최동주, 2004. pp. 231-234.

- 17 -
당 받고 있으나, 실제 사용량은 이에 조금 못 미치는 상태이다. 이러한 배경 하에 16)

서 수단의 정치 체제는 기본적으로 건조한 북부 및 중부에 기반을 둔 정치세력이

습한 남부지역에 대해 강력한 권력을 행사하는 패턴을 보여왔다. 따라서 천연자원
이 풍부한 수단 남부지역은 수단북부지역과 이집트의 중앙집권적 영향력을 받아왔
다. 이는 자원을 활용한 남부 수단의 독자적 개발을 방해하는 농업생산성 위주의
정책으로 이어졌으며, 수단 내부의 주요 갈등 원인 중 하나가 되었다.
이상과 같은 지리환경적 요인과 수자원 분배 문제와 관련된 남북 갈등은 주변국 이
집트와의 관계에도 큰 영향을 미쳤다. 그 한 예로 1904년 이집트의 제안으로 시작
된 종글레이 운하 건설 계획에 대해 남부 수단은 강력히 반발하였던 것을 들 수 있
다. 그럼에도 불구하고 공사는 진행되었으며 1983년과 1984년에 걸쳐 이루어진
SPLM의 공사 지역 공격과 그로 인한 공사 중단 사건은 국가 내부 차원의 수자원
관리 문제가 어떻게 국제 분쟁으로 표출되는지를 잘 보여주는 사례라 할 수 있다.
2) 나일강에 대한 이집트의 이해관계
이집트의 나일강 삼각지는 지구상에서 가장 오래된 경작 지역이라 할 수 있다. 그
러나 전 국토의 86%가 극심한 가뭄지역으로 분류되고 96%의 인구가 나일 강 유역
에 걸쳐 사는 이집트는 전국 담수 사용량을 전적으로 나일강에 의존한다. 모든 식
량 생산은 관개 농업 양식에 의존하며, 나일강으로부터 이어지는 관개수로에 의해
7천 만의 인구가 식량을 의존하고 있다. 따라서 나일강 수자원은 이집트의 국가생
존을 결정짓는 주요한 요인으로 간주되어 왔으며 이집트는 늘 이를 국가안보의 시
각에서 바라보았다. 나일강 수자원을 둘러싼 전쟁 가능성은 사다트(Anwar Sadat)
대통령에 의해 처음 공식적으로 표명되었으며, 이는 청나일 수자원 사용에 대한 위
협이 있을 시 이집트는 강력한 대응조치를 취할 것이고 이는 전쟁으로 이어질 수도
있다는 내용이었다. 17)

비록 1990년대에 들어 전체 GDP에서 관개농업이 차지하는 비중이 줄어들고 있지

만 나일강 담수량의 대부분은 관개농업에 사용되고 있으며 정부는 매해 6만 헥타르
씩 농경지를 증가시킬 계획을 갖고 있다. 이집트는 수단과 합의한 나일강 사용량보
다 2 bcm 을 더 이용하고 있으며, 이는 지하수 사용량 2 bcm과 재활 폐수량 4bcm
을 합했을 때 1995년 전체 사용량인 64.5bcm과 동일한 수치이다. 사막 층에 존재하
다 사라지는 미미한 대수층 외에는 수원이 없는 이집트의 사정상, 나일강 수자원
사용량은 점차 증가하는 추세이며 2000년 기준으로 69 ~ 79 bcm 까지 필요한 것으
16) ICE, Blue Nile
17) Peter Kagwanja, “Calming the Waters: The East African Community and Conflict over the
Nile Resources,” Journal of Eastern African Studies, Vol.1, Issue 3, 2007.

- 18 -
로 알려졌다. 이집트의 수자원 이용과 관련하여 USAID는 기후변화를 반영하여
16~30%, 세계은행은 26~ 27% 의 물 부족을 이집트가 겪고 있는 것으로 보고한 바
있다. 18)

이렇듯 모든 농업용수, 산업용수, 생활용수의 담수자원을 전적으로 의존하는 나일

강은 이집트에 있어 주요한 안보요소 중 하나라 할 수 있다. 따라서 전통적으로 이
집트는 나일강 상류에서의 인위적 수량변경에 극도로 민감하게 반응해 왔다. 일례
로 1980년대 중반 물 위협을 느낀 이집트는 수단의 수도이자 백나일과 청나일이 합
류하는 카르타움에 대해 폭격명령을 시도하려 한 적이 있다. 그러나 이러한 갈등에
도 불구하고 이집트와 나일강 상류 국가들 간에 아직 전면전이 발생하지 않은 가장
큰 이유는 수단과 에티오피아 모두 내전과 빈곤상황으로 대규모 도수공사를 하지
못했기 때문이다. 이와 함께, 본격적인 국가경제 개발이 가져올 수량 변화에 대한
두려움이 이집트가 이들 국가 내전에 개입하지 않는 원인이기도 하다. 19)

3. 나일 강 수자원 분쟁 역사와 관련협정

이상에서 살펴본 바와 같이 나일강 하류에 위치한 수단과 이집트는 인접국과 수자
원을 공유하는 동시에 그 공유수량에 절대적으로 의존하고 있는 나라들로서, 나일
강 유역은 수자원으로 인한 분쟁상황이 세계적으로 가장 심각한 곳 중 하나라 할
수 있다. 나일강의 수자원 분쟁은 기본적으로 20세기 초인 1929년과 1959년에 체결
된 두 개의 협정을 통해 관리되어 왔으나, 20세기 후반 이후 중동부 아프리카 지역
에 위치한 상류 국가의 수자원 이용 문제가 제기되면서 새로운 갈등이 불거졌다.
1) 나일강 관련 주요 협정
나일강 유역의 수자원 분쟁 조정을 위한 첫 시도는 20세기 초까지 거슬러 올라간
다. 나일강 수자원 분배를 위한 나일 프로젝트 위원회(Nile Project commission)가
발족된 것은 1920년이었으나, 제 기능을 하지 못하고 노력은 무산되었다. 한편
CSS(Century Storage Scheme)가 발족하여 나일강 상류 지역을 강조하는 여러 작은
프로젝트들이 제안되었으나, 하류 지방에 위치한 이집트의 강력한 반대로 인해 이
또한 무산되었다.
나일강 수자원의 이용과 관련하여 처음으로 제도화된 합의가 이루어진 것은 1929
년으로, 이집트와 수단, 그리고 영국(우간다, 탄자니아, 케냐의 대리 자격) 간에 체결
된 나일 수자원 협정(Nile Waters Agreement)이 비로소 이루어짐으로써 최초의 나
18) ICE, Blue Nile
19) 최동주, 2004. pp. 241‐242.

- 19 -
일강 수자원 관련 합의가 이루어졌다. 협정의 내용은 나일강 및 그 지류, 그리고 발
원지 호수에 관개시설 및 발전소 건설 시에는 이집트 정부의 동의가 있어야 한다는
것, 그리고 이집트와 수단의 나일강 사용에 대한 권리를 보장하는 것이었다. 또한
이집트의 이익에 해를 가할 수 있는 어떠한 시도도 이루어질 수 없으며, 이집트는
수단의 세나르(Sennar) 댐에 대한 감시 권한 또한 갖게 되었다. 이 협정을 통해 20)

이집트는 219만 헥타르 토지의 관개가 가능한 수량인 연간 480억 m3 의 수자원 이

용권리를 보장받았고, 수단은 40억 m3 를 보장받았다. 21)

1929년의 협정은 1959년 11월 8일 체결된 협정을 통해 다시 한 번 갱신되었다. 이

협정은 원래 1952년 이집트가 아스완 하이댐(Aswan High Dam)을 짓기로 계획하
면서 추가 사용량에 대한 합의 문제가 도출됨으로써 논의가 시작되었다. 50년대 초
이집트는 수단과 협상을 시작하였으나 별 성과를 거두지 못하고 협상은 종결되었
다. 그러나 1956년 수단이 독립한 이후 1958년 수단 내에서 쿠데타가 일어나면서
이집트는 새로이 집권한 수단 정부와 우호적인 관계를 맺게 되었다. 이러한 배경
하에 1959년 11월, 양국은 나일 수자원 전격 이용에 대한 합의(Agreement for the
Full Utilization of the Nile Waters‐Nile Waters Treaty)를 체결함으로써 협 정 갱
신과 함께 수자원의 배분 비율을 조정하였다. 이 협정의 결과, 아스완을 기준으로
배분된 연간 총 유수량 중에서 이집트는 연간 550억 m3 를 할당받았고, 수단은 연
간 185억 m3 를 확보하였다. 22)

< 표 2-2> 나일 수자원 관련 연도별 주요 사건

연도 관련기구 및 합의내용
Nile Project Commission의 발족. 인접국가의 나일강 수자원
사용에 대한 분배문제를 제안하였으나 지켜지지 않음.
1920 Century Storage Scheme의 발족. 나일강 상류지역을 강조하
는 여러 개의 작은 프로젝트를 제안하였으나 이집트의 비판과
함께 무산됨.
1925 새로운 수자원 위원회의 발족.
1929. 5. 7 위원회의 제안으로 이집트와 수단의 ‘나일 수자원 합의(Nile
Waters Agreement)’가 이루어짐.
1952 ‘아스완 하이댐(Aswan High Dam)’ 계획안이 이집트에 의해
제시됨. 추가 가용 량에 대한 합의를 필요로 함.
20) Aaron T. Wolf and Joshua T. Newton, “Case Study of Transboundary Dispute Resolution: the
Nile Waters Agreement”,
(http://www.transboundarywaters.orst.edu/research/case_studies/Nile_New.htm최종검색일: 2009. 9.
12.)
21) John Waterbury, “Transboundary Water and the Challenge of International Cooperation in the
Middle East,” Rogers Peter and Lydon Peter eds., Water in the Arab World
(Cairo: The American University Press, 1994), p. 49.
22) 이종택, “중동 수자원 안보와 분쟁: 나일강, 유프라테스강을 중심으로” 한국중동학회논총, 18권
(1997), p. 228.

- 20 -
 1954.11.12 이집트와 수단 간 첫 번째 협상이 진행되었으나 합의되지 않은
상태로 종결.
1956 수단의 독립. 관계를
1958년 표시함.
수단의 쿠데타 정권 등장과 함께 이집트는
보다 우호적
이집트와 수단 간 ‘나일 수자원 전격 이용에 대한 합의
1959. 11. 8. (Agreement
Nile Waters for
the Full이루어짐.
Utilization of the Nile Waters‐
Treaty)’가
1967～1992 대기 께 지역중 내강수수문기상학
정보의 수집과
프로젝트
공유도입. 목적으로 UNDP의 지원과 함
TECCONILE(Technical Cooperation and
Committee for the
1993 Promotion of the Development Environmental
Protection
발 어젠다 도입. of the Nile Basin) 발족과 함께 나일강 유역의 개
CIDA(Canadian International Development Agency)의 지원을
1993 받아 첫 ‘나일 2002
한 국제공동체와 인접국가간회의’가 대화개최됨. 모색.나일강 수자원 사용에 대
1995 CIDA
이 제시됨. 후원을 받아 TECCONILE 관점의 나일강 유역 실행 계획
UNDP의
법적 제도적지원대화의하에 기틀을나일강 마련.인접국가 (각국은간 공식법조인과포럼채널이
수자원 형성,
전문
1997～2000 가로 구성된 3명의 대표단 선임하여 이들과 전문가 패널이
‘2000 협력체제’ 초안을 완성, 발표함.)
1997 나일강 각 인접국가로부터 선임된 이들로 구성된 나일 수자원
장관위원회의 발족.
1998 나일 기술 자문위원회(Nile‐TAC)의 첫 회동.
1999. 5. 나일 유역 이니셔티브의 설립, 나일강의 지속가능한 발전과 관
리에 대한 토의.
2004. 5. 수단에 의해 ‘나일 초국적 환경 실행 프로젝트’의 도입.

2) 나일강 수자원 분쟁과 최근까지의 발전 과정

이와 같은 협정이 이루어졌음에도 불구하고 나일강의 수자원은 지속적으로 아프리
카에 국제정치적 긴장과 갈등을 야기하는 요소로 작용해왔다. 그 근본적인 원인은
바로 각국의 수자원 이용이 증가하고 있다는 점이다. 우선 상류의 에티오피아, 르완
다, 탄자니아, 콩고민주공화국이 자국의 수자원 이용을 증대하고자 하는 시도를 보
이면서, 하류의 이집트와 중대한 충돌을 야기하였다. 또한 이집트 자체의 수요도 지
속적으로 증가함으로써 하류지역에서의 나일강 수자원 수요도 증가하고 있다. 이집
트 연구기관의 조사에 의하면 2017년 이집트는 인구증가에 따라 86 bcm에 이르는
수자원을 필요로 하게 될 것이나, 이집트가 수자원으로부터 충당할 수 있는 양은
71 bcm에 그칠 것으로 보도되었다. 이에 더하여 기후 변화로 인해 수자원 문제가
23)

23) Zvi Bar’el, “Ethiopia: The Visible Signs of Nile’s Water Wars”
(http://www.ethioguardian.com/print.php?news.2971 최종검색일: 2009. 9. 10.)

- 21 -
심화되면서 앞으로 나일강 유역 국가들은 심각한 물부족 상태에 직면하게 될 것으
로 예견된다. 24)

이와 같은 상황 하에서 이집트와 상류 지역 국가 간의 갈등은 첨예해졌으며 이집

트는 지역 내 준 패권국으로서 상류 지역의 수자원 개발에 압력을 행사하였다. 25)

이와 관련하여 이집트의 사다트 대통령은 "이집트가 다시 전쟁에 돌입할 수 있는

유일한 문제는 물이다"라고 말한 바 있으며, UN 사무총장을 역임한 이집트의 부트
로스 갈리는 부트로스 갈리는 "우리 지역의 다음 전쟁은 정치 문제가 아닌 나일강
에 대한 것이 될 것이다"고 말하였다. 한 예로 1981년 에티오피아가 세계은행의
26)

지원을 받아 청나일 유역에 두 개의 저수지 건설을 발표하자, 이집트 정부는 세계

은행과 아프리카 개발 은행에 항의서를 보내 결국 저수지 건설에 대한 재정 지원이
좌절된 바 있다. 또한 1994년에는 수단에서의 수자원 개발 시도에 위협을 느끼고
27)

이 지역에 폭격을 감행하기도 하였다. 이와 같은 분쟁을 조정하기 위해 UN은 1997

년 “국제 수로의 비항해적 사용법에 관한 회의”를 열어 나일강 문제의 해결을 시도
했지만, 이집트와 수단은 나일강과 관련한 1959년의 협약이 타국에 피해를 주지 않
는다는 이유를 들어 타국과의 나일강 논의에 반대하였다.
지난한 나일강 분쟁에 비로소 협상을 통한 해결의 희망이 보이기 시작한 것은
1990년대 말 “나일 유역 계획(NBI: Nile Basin Initiative)”이 발족하고서부터이다.
나일 유역 계획은 세계은행의 후원 아래 나일강 유역에 위치한 이집트, 수단, 에티
오피아, 우간다, 케냐, 탄자니아, 부룬디, 르완다, 콩고 민주공화국의 9개 국가에 에
리트리아가 옵저버 자격으로 참여함으로써 총 10개국으로 구성된 나일강 개발 및
분쟁 조정 다자대화기구이다. 이 계획을 통해 아프리카 국가들은 “일방주의
28)

(unilateralism)”를 지양하고 “다자주의(multilateralism)” 원칙에 기반을 둔 문제 해

결을 지향하기로 하였다.
그러나 최근까지도 나일강 분쟁은 쉽게 해결되지 못하고 잇다. 최근인 지난 2009
년 7월 말 알렉산드리아에서 개최된 나일 유역 계획 회의에서는 나일강 유역 및 수
자원 관리를 위한 공동 협력위원회의 설립안이 제기되어 다수 국가에 의해 지지를
받았다. 그러나 이집트와 수단은 1929년과 1959년의 협정안이 존중되어야 하며, 자
국의 핵심적 국가 안보 사안인 수자원 문제의 관리 권한을 초국가적 위원회에 위임
하는 데 소극적 입장을 밝혔다. 이 회의에서 이집트는 신설될 위원회가 지켜야 할
24) Hans Cathcart, “Future Demands on Nile River Water and Egyptian National Security,” ICE
Case Studies, # 203, May 2007. (http://www1.american.edu/ted/ice/nile‐2020.htm 최종검색일: 2009.
9. 1.)
25) Waterbury, p. 53.
26) Joey R. Starr, “Water Wars,” Foreign Policy, (1991), pp. 19‐21.
27) 이종택, p. 229.
28) “Water Conflict and Cooperation/Nile River Basin”
(http://waterwiki.net/index.php/Water_Conflict_and_Cooperation/Nile_River_Basin
최종검색일: 2009. 9. 4.)

- 22 -
세 가지 조건을 제시하였다. 그 첫째는 나일강에 대한 이집트의 역사적 권리를 보
장할 것, 둘째는 나일강 상류의 어떠한 개발 계획도 수단과 이집트의 상의를 거칠
것, 셋째로 위원회의 의사 결정은 다수결제가 아닌 전원 합의제여야 한다는 것이었
다. 결국 회의는 결론을 맺지 못했고 6개월 이내에 새로운 수정안을 가지고 논의를
진행하기로 한 채 종료되었다. 29)

4. 함의
나일 강 유역의 분쟁 및 이집트의 수자원 안보 확보 노력 사례로부터 우리는 다음
과 같은 함의를 도출할 수 있다. 첫째, 제 3세계의 경제 발전 및 인구증가, 그리고
기후 변화로 인한 수자원 고갈은 앞으로 기존의 물 부족 국가들 간의 실제적인 무
력 분쟁을 야기할 높은 가능성을 갖고 있다. 나일강 유역은 이러한 양태를 보여주
는 대표적인 사례라 할 수 있으며, 이집트의 수단 폭격 사례는 수자원 고갈로 인한
경쟁 및 갈등이 21세기 새로운 무력 분쟁의 원인으로 작용할 수 있음을 보여준다.
둘째, 자원 문제에 대한 다자적 해결은 만능 열쇠의 역할을 할 수 없으며, 특정 이
해 국가의 이해관계의 정도에 따라 그 기능 및 효과에 심대한 한계가 노정될 수 있
다. 지난한 과정을 통해 만들어진 나일 유역 계획 역시 자국의 이익 침해를 우려한
수단과 이집트의 강경한 반대로 인해 효과적인 진행을 보이고 있지 못하며, 이것은
다자적 해결 과정이 가진 한계를 보여준다.
3 절 사례 브라마푸트라
. 2: (B rahmaputra) 강 수자원과 인도‐중국 분쟁
3절에서는 중국이 인도로 흘러들어가는 브라마푸트라 강 수로의 방향을 전환
(divert)시키려는 시도에서 발생한 인도와 중국의 갈등을 다룬다. 브라마푸트라강 수
자원을 둘러싼 양국의 갈등은 1962년 이래 지속되어온 양국의 긴장관계를 악화시켰
다. 인도의 반대에도 불구하고 중국이 추진하는 거대한 수로전환 프로젝트는 최근
기후변화로 인해 발생하는 히말라야 빙하의 해빙현상과 함께 브라마푸트라 강 공급
량 변화의 핵심 원인이 될 것이다. 이러한 급격한 유량변화는 인근 유역의 농업용
수에 큰 영향을 미치고 하류지역에 거대한 홍수 피해를 낳음으로써 양국의 협력관
계 모색을 시급히 필요로 하는 실정이다.
본 절은 크게 4개의 부분으로 구성되며 먼저 브라마푸트라강 수자원 환경에 대한
개괄 이후, 이를 둘러싼 인도와 중국의 입장을 다룬다. 이어서 브라마푸트라강 수자
29) Matt Bradley, “Nile Negotiations are Near a Deal,” Global Arab Network, 09 August 2009.
(http://www.english.globalarabnetwork.com/200908092112/Egypt‐Politics/egypt‐nile‐negotiators‐a
re‐near‐a‐deal.html 최종검색일: 2009. 9. 3.)

- 23 -
원 분쟁의 주요 원인인 중국의 수로전환계획, 2002년 양국간 양해각서 체결과 분쟁
현황을 살펴본다. 마지막으로는 기후변화로 인한 추가 분쟁가능성과 해결방안을 그
시사점으로 제시한다.

1. 브라마푸트라강의 수자원 분포와 환경

동경 82～97도, 북위 21～31도에 위치한 브라마푸트라강의 길이는 총 2,880km이며
세계에서 22번째로 긴 강이다. 브라마푸트라 강의 배수지역은 573,394 km2에 이르
는데 이는 중국, 인도, 부탄, 방글라데시를 지나며 이들 4개국가에 분포되어 있다(그
림-6과 표-3 참조). 인접국가별로 지칭하는 강의 이름은 모두 다르며 중국의 경우,
쌍포(Tsangpo) 혹은 얄룽 짱보(Yarlung Zangbo)강이라 부르며 인도는 브라마푸트라
(Brahmaputra), 방글라데시는 자무나(Jamuna)강이라 한다.

< 표 2-3> 브라마푸트라 강 인접국가 정보 30)

국가 배수지역
(103 km2)
강 면적(%)
차지비율 총 국토면적
차지비율 (%)
인구
(백 만명)
중국 293 51.1 3.1 2
부탄 38.4 6.7 100 0.635
인도 195 34.0 5.10 31
방글라데시 47 8.2 32.64 47
총합계 573.4 100 - 80

얄룽 짱보/쌍포강은 히말라야 북쪽에 위치한 해발 5,150m의 중국 카일라스 산맥

으로부터 출발하여 남하하는데, 평균 고도가 4000m로 이는 지구상 가장 높은 곳에
위치한 강이라 알려져 있다. 카일라스 산맥에서 발원한 얄룽 짱보강은 티벳 지역을
1,700km 지나며 중국 서부지역을 통과한다. 이윽고 씨앙(Siang)으로 알려진 사디아
(Sadiya)지역으로 들어옴으로써 인도로 흐르게 되며 아쌈(Assam)지역에 이르러 강
명칭 역시 브라마푸트라강으로 바뀌게 된다. 이어 부탄을 지나게 되는데 부탄의 경
우, 전국토면적의 100퍼센트가 강 유역지역에 해당된다. 부탄을 지나 방글라데시 북
부 지역으로 들어오고, 강 명칭 역시 다시 자무나강으로 불리우게 되며 갠지스 강
과 합류하기 전까지 방글라데시 평야지역을 따라 약 337km를 흐른다.

30) Sarma(2005:73); NHPC(2008); Tianchou(2001:110); World Bank(2008).

(Rahaman & Varis에서 재인용)

- 24 -
 < 그림 2-3> 브라마푸트라 강 인근지역 31)

인도 아쌈 지역에서 브라마푸트라 유수량은 571bcm에 달하며 방글라데시의 바하

두라바드(Bahadurabad)지역에서는 약 610bcm에 이른다. 특히 방글라데시의 경우,
몬순(monsoon) 기간에 해당하는 6월‐10월의 유수량이 연간 유수량의 77%를 차지
함에 따라 우기의 홍수나 범람에 대한 우려가 높은 편이다. 기후변화에 따른 발원
지 인근의 히말라야 산맥 빙하 해빙현상 역시 이와 매우 깊은 관련이 있으며 이로
인한 급격한 유수량 증가는 현재 이 지역에 커다란 위협을 주고 있다.
브라마푸트라강의 수력 사용가능성과 관련해서는 아직 미개발된 사항이 많으며
이들 유역 국가의 전기사용량 역시 세계평균보다 낮은 경우가 대부분이다(그림 2-4
참조). 하지만 이러한 구도는 중국을 시작으로 점차 변화하고 있으며, 각국이 브라
마푸트라 강의 풍부한 수자원을 수력에너지원으로 사용하려는 계획은 현재 인도-중
국 간 분쟁의 큰 원인인 동시에 공유자원에 대한 협력의 필요성을 시사해 준다고
볼 수 있다.

31) Rahaman & Varis, "Integrated Water Management of the Brahmaputra Basin: Perspectives and
hope for regional development," National Resources Forum, 33, 2009. p.61.

- 25 -
 < 그림 2-4> 수력에너지 개발능력과 현재 생산량(2005년 기준)

2. 브라마푸트라강 수자원을 둘러싼 각국의 입장

이상에서 살펴본 바와 같이 브라마푸트라강은 잠재적 수력에너지원으로서 풍부한
가능성과 인접국가의 생존기반이 된다는 점에서 국가간 분쟁가능성과 협력의 필요
성을 동시에 시사한다. 브라마푸트라강 수자원을 둘러싼 인도와 중국의 입장은 다
음과 같이 정리해 볼 수 있다.
1) 브라마푸트라강 수자원과 인도
브라마푸트라강 수자원에 대한 인도의 입장은 다음 두 가지로 나누어 볼 수 있다.
첫번째 입장으로는 기존 열에너지의 대체에너지로서 브라마푸트라강 수자원을 활용
하여 수력발전 비중을 늘리려는 점을 들 수 있다. 현재 인도의 수력에너지 개발능
력은 총 148,701 MW로 이중 23.3%에 해당하는 34,680 MW는 이미 개발된 상황이
며, 76.7%는 아직 미개발된 상태로 남아있다. 2007년 12월 31일, 인도의 전체 32)33)

전기에너지 발전능력 중 수력에너지와 열에너지의 비율은 24.7% 대 64.7%라 보고된

바 있으며 국가 수력에너지 개발정책은 이 비율을 40대 60으로 목표삼고 있다. 이
는 국내 석탄 사용량의 70퍼센트가 에너지 발전용도로 사용됨에 따라 더욱 수력에
너지로의 전환에 대한 요구가 있으리라 기대된다.
이와 더불어 인도 국민 중 4억명이 넘는 인구가 전기공급을 받지 못한채 살아가고
있다. 이에 따라 인도 정부는 2012년까지 전국민에게 전기를 보급하겠다는 목표
(“Power for All 2012”)를 밝혔고 이는 200,000 MW의 발전능력을 요구하는 수치이
다. 현재 140,301 MW 수준의 발전능력과 급격히 증가하는 국내 에너지 소비량을
볼 때, 새로운 대체 에너지 자원의 확보가 시급함을 알 수 있으며 현재 수력에너지
32) Ministry of Power, Government of India, 2008.
33) Ministry of Power, Government of India, 2008.

- 26 -
가 그 대안으로 부상하고 있다.
중요한 사실은 인도의 개발가능한 수력에너지의 44.42%(66,065 MW)가 브라마푸트
라강 수자원에 기반한다는 점이다. 더불어 2003년 시작된 중앙전기공사(CEA:
Central Electricity Authority)의 “50,000 MW 이니셔티브” 계획은 총 162개의 계획
사업 중 63개 사업을 브라마푸트라강 수자원사업에 할당하였다. 이상에서 살펴본
바와 같이, 인도는 증가하는 국내 전기에너지 수요량과 석탄사용량에 대한 대체 발
전에너지를 수자원에서 찾고 있으며 브라마푸트라강 수자원은 이에 큰 비중을 차지
하고 있다.
< 표 2-4> 중국, 인도, 방글라데시의 전기 생산량
생산력 전기에너지 생산량(GWh) (2005년도 기준)
중국 인 도 방글라데시
석탄 1,972,267 479,955 0
석유 60,634 31,222 1,526
가스 11,931 62,475 19,824
바이오매스 2,504 1,907 0
원자력 53,088 17,313 0
수력 397,017 99,999 1,293
태양열 0 4 0
풍력 0 6,166 0
기타 0 0 0
총생산량 2,497,440 699,041 22,643
수입량 5,011 1,764 0
수출량 ‐11,194 ‐67 0
국내소비량 2,491,258 700,738 22,643

브라마푸트라강 수자원에 대한 인도의 두번째 입장은 국내하천관리 시스템과 보다

연관되며, 하류지역의 방글라데시와 국제협력을 필요로 하는 입장이다. 이는 운하건
설을 통해 브라마푸트라강과 갠지스강을 연결하는 사업으로, 건기시 상대적으로 풍
부한 브라마푸트라강의 수로를 건조한 갠지스강으로 전환시키는 계획이다. 하지만
방글라데시와의 의견마찰로 인해 양국간 협력사업은 이루어지지 않고 있으며, 인도
는 이로써 2000억 달러 상당의 국내 프로젝트를 대신 추진하게 되었다. 이는 독자
적인 자국 영토내 하천연결 사업(RIP: Rivers Interlinking Project)으로서 현재 브라
마푸트라강으로부터 갠지스강까지 커다란 두개의 연결루트를 개발하는 중이며, 향
후 2016년까지는 1만km에 이르는 30개의 연결루트와 32개의 댐건설을 통해 인도를
흐르는 46개 지류를 모두 만나게 하는 계획에 있다. 34)35)

- 27 -
약술하였듯이 인도의 브라마푸트라강 수자원 확보는 대체에너지에 대한 요구와 더
불어 국내하천시스템 관리 차원에서 모두 필수적인 요소이다. 수력자원에 대한 수
요차원에서는 향후 중국과의 분쟁가능성을, 국내하천시스템 통합차원에서는 방글라
데시와의 분쟁가능성을 염두에 둘 때, 브라마푸트라강 수자원은 인도에 있어 국제
분쟁의 결정적 요소이자 합의를 이루어야할 대상이라 할 수 있겠다.
2) 브라마푸트라강 수자원과 중국
이상에서 살펴본 인도의 입장과 유사하게 브라마푸트라강 수자원과 중국의 입장
역시 대체에너지 확보의 측면과 자국내 하천통합 차원의 크게 두 가지로 나누어 살
펴볼 수 있겠다. 여기서는 중국의 주요한 수력에너지원으로서 브라마푸트라강의 이
용측면을 다루고, 자국내 하천통합시스템에 대한 논의는 이어지는 중국의 수로전환
계획에서 논의하도록 한다.
중국의 수자원 안보개념은 크게 두가지 주요한 인식으로부터 기반하는데 첫째는 등
소평의 개발정책 추진과 더불어 자국내 경제발전을 위해 수자원을 확보해야 한다는
점과, 둘째는 이러한 경제발전의 ‘지속가능성’을 위해 환경보호적 차원에서 수자원
을 접근해야 한다는 입장이다. 앞서 제시한 표 2-3에서 잘 드러나듯 중국의 전기
36)

에너지에서 석탄자원이 차지하는 비중은 다른 어떤 에너지원보다도 압도적으로 많

다. 하지만 중국은 세계에서 두번째로 석탄보유량이 많은 국가임에도 불구하고
2004년, 석탄보유량의 54%가 열에너지 발전소에 사용되자 이듬해 그 수출량은 2300
만톤이나 급감하였다. 이는 향후 급증하는 자국내 필요량에 비해 석탄 보유량이
37)

불충분하다고 여겨졌기 때문이며, 지속적인 경제발전을 위해서는 다른 대체에너지

를 시급히 모색하게 되었음을 시사한다.
도입부에서 제시한 브라마푸트라강의 낙폭과 유량은 수력에너지원으로서 매우 적합
하며 현재 대부분의 석탄이 중국 북서부 지역에 매장되어 있음을 볼 때, 이를 인근
유역의 수자원으로서 대체하고자 하는 것은 자연스러운 결과라 볼 수 있다. 현재
티베트 지역의 개발가능한 수력에너지는 200‐300 GW로 추정되지만, 현재 10퍼센
트의 강물만이 사용되고 있으며 나머지 90퍼센트의 강물은 그대로 인접국으로 흘러
들어간다. 이로써 얼마전까지만 하더라도 이 지역 수력에너지 생산량은 91 MW에
불과하였으며, 중국은 전체 개발가능한 수력에너지의 13.6퍼센트만 이용하였다. 하
지만 선술하였듯이 수력에너지의 대체수요는 점차 증대될 전망이며 이 중 얄룽 짱
34) Rahaman & Varis, 2009. p.67.
35) Rahaman & Varis, 2009. p.67.
36) Bangladesh Center for International Studies
(http://bcisbd.org/chinawater2.html 최종검색일: 2009. 9. 20)
37) WEC, 2007

- 28 -
보강의 발전가능 수력에너지가 110,000 MW, 단위면적당 수력에너지 보유량이 460
KW(km2당)로서 중국 하천 중 최고임을 볼 때, 얄룽 짱보강은 중국이 확보해야 하
는 매우 주요한 수자원 중 하나이다. 38)

3. 브라마푸트라강 수자원을 둘러싼 인도‐중국 분쟁

이상에서 살펴보았듯이 브라마푸트라강 수자원을 둘러싼 인도와 중국 각국의 입장
은 첫째, 수력에너지 자원의 확보, 둘째, 각종 기본용수로서의 담수자원 확보라는
두 가지 명분하에 자국의 에너지안보를 추구하는데서 기인한다.
1) 중국의 수로전환계획
중국은 자국의 수자원 안보인식과 별도로 아시아 지역의 수자원 분포에 있어 다른
국가에 비해 상대적으로 우위를 보인다. 브라마푸트라강을 비롯하여 인더스강, 메콩
강, 앙쯔강, 황하강, 노강(Salween River), 카르날리강, 수트레지강(Sutlej River) 등
아시아 지역의 거대한 물줄기는 모두 중국내 티베트 고원지대로부터 기원한다. 아
시아 지역의 거대하천 중 유일하게 갠지스강의 발원지만이 인도편 히말라야 산맥에
위치한다는 점을 염두에 둘 때, 중국은 아시아 하천 지류의 방향에 대한 가장 큰
영향력을 행사하는 국가이다.
이러한 논리에 기반을 두어 진행되고 있는 것이 바로 중국의 ‘남북 수로전환 프
로젝트(SNWDP: South to North Water Diversion Project)’이며 이는 기본적으로 하
천 지류의 방향을 바꾸어 중국 내 물 부족현상을 해결하고자 하는 사업계획이다.
그림 2-5에서 보이듯 본 사업은 크게 지류의 방향에 따라 세 가지 하위 프로젝트로
구성되는데, 브라마푸트라강 수자원과 연관된 것은 바로 서쪽으로 뻗어나가는 ‘서부
수로전환 프로젝트(Greater Western Route Water Diversion Project)’이다. 이는 티
베트 고원을 가로지르는 브라마푸트라강, 노강, 메콩강의 수로를 전환시켜 황하강
유역을 비롯한 북부의 물 부족 지역에 투입하는 것으로서 인도, 방글라데시 등 하
류 국가로부터 거센 비난을 받아왔다.

38) Rahaman & Varis, 2009. p.70.

- 29 -
 < 그림 2-5> 중국의 수로전환 프로젝트 현황 39)

중국의 급증하는 인구(2045년에 이르러 160억에 이를 것으로 추정)와 계속되는 도

시화 현상에 따라 중국은 지속적인 물 부족현상에 직면해 있다. 현재 중국은 세계
담수자원의 8퍼센트만을 보유하고 있으며 세계 인구의 22퍼센트가 여기에 의존하여
살아간다. 뿐만 아니라 국민 7억 명이 거주하는 남부지역이 전체 담수량의 5분의
40)

4를 보유하고 있는데 반해, 북부지역은 5억 5000만 명 전체 수자원의 5분의 1에 의

존하고 있는 불균등한 국내 수자원 분포현황도 이 같은 프로젝트 계획에 큰 부분을
차지하였다.
1952년 마오쩌둥에 의해 처음 고안된 수로전환 프로젝트는 그로부터 반세기가 지
난 2002년 8월에야 공식계획에 착수하였으며 2002년 12월 동부 루트, 2003년 12월
중앙루트 공사가 시작되며 본격화되었다. 동부 루트 프로젝트의 경우, 공사기간이
예상보다 1년 앞당겨진 2006년 완성되었으며 이로써 산둥 반도 지역의 물 부족 문
제를 해결하게 되었다. 베이징, 천진, 하난 지방으로 수로를 전환하는 중앙 루트의
경우 2010년 완공될 예정이다. 본 사례의 핵심요소이자 가장 어려운 작업으로 평가
되는 서부 루트 공사의 경우, 공사자금만 360억 달러로 예상되며 기후변화에 대한
대비와 여러 기술적 문제를 해결한 후 2010년부터 착공, 2050년까지 완공하는 것이
목표이다. 중국은 이같이 브라마푸트라강과 양쯔강을 비롯한 남서부 지역으로 흐르
39) Water‐technology.net
(http://www.water‐technology.net/projects/south_north/south_north1.html 최종검색일: 2009. 9. 20)
40) ICE, “Conflict Over the Brahmaputra River Between China and India”

- 30 -
는 강의 수로를 변경시켜 북부 황하 강까지 연간 최대 을 유입시키리라 본
16bcm
다. 41)

2) 2002 년 인도‐중국간 양해각서 체결과 그 이후

중국의 수로전환계획은 필연적으로 하류에 위치한 인접국가에게 돌발홍수(flash
floods), 범람 등을 동반한 막대한 위협을 가하기 때문에 일찍이 인도는 강한 비판
을 해왔다. 나아가 2000년, 브라마푸트라강의 갑작스러운 범람과 이에 따른 홍수 피
해로 인도 국민 40명이 사망하는 사건이 발생하자, 인도 정부는 중국정부가 강의
유량, 유속 등의 데이터를 공유하지 않았다고 강하게 비난하였다. 그 결과로 2002년
양국간 양해각서가 체결되었으며 이를 통해 양국은 브라마푸트라강의 수면 관리,
배수, 강우량 등 전반에 관한 정보를 서로 공유할 의무를 지니게 되었다. 중국으로
부터 제공되는 이러한 정보는 ‘인도 수자원부(Indian Water Ministry)’로 하여금 하
천 시스템에 대한 보다 자세한 이해와 대비를 돕게 되었으며 이는 홍수와 범람을
미리 예측 가능케 하였다. 나아가 본 양해각서는 중국이 브라마푸트라강의 수로를
변경할 계획이 있을 시 반드시 사전에 인도 수자원부에 공지할 것을 의무화하였는
데, 이를 통해 인도와 중국의 갈등양상은 보다 완화되는 듯 하였다.
하지만 양해각서 체결 이후에도 중국은 현재 서부 루트 프로젝트를 제외한 나머지
두 개 지역의 프로젝트는 이미 완료 혹은 여전히 진행하고 있으며, 이를 통해 상당
히 많은 수로의 방향을 자국 내 물 부족지역으로 변경시켜 이익을 도모하고 있다.
인도는 여전히 이에 대한 강력한 불만을 품고 있으며 홍수의 피해가 심한 방글라데
시 역시 큰 우려를 안고 있다. 이러한 갈등관계는 2010년 서부 루트 프로젝트와 티
베트 고원지대의 대규모 수력발전소 공사가 시작되면 더욱 증폭될 것으로 보이며,
예상 완공시점인 2050년까지 지속될 가능성이 높다.
나아가 브라마푸트라강 수자원을 둘러싼 인도와 중국의 갈등관계는 기후변화 요
인으로 증폭될 가능성이 매우 높다. 지속된 지구온난화로 인하여 히말라야 산맥에
위치한 빙하가 해빙됨에 따라 일시적으로 강의 유수량이 급증하는 사태가 발생하
며, 이에 따라 하류지역의 국가는 돌발홍수나 범람사태를 맞이할 수 있다. 뿐만 아
니라 시간이 지나며 히말라야 고산지대의 빙하가 점차 해빙됨에 따라 이는 남아시
아 수자원 공급에 매우 커다란 영향을 미칠 것이다. 브라마푸트라강이 점차 말라감
에 따라 여러 지류 역시 가물게 될 것이며 이는 인도의 생존에 큰 위협으로 작용하
게 된다. 실제로 강의 물 부족현상에 따라 인도의 1인당 담수 가용량은 2050년에
이르러 현재의 3분의 1로 줄어들게 되며 이는 이들 지역 주민의 생존문제와 콜레라
41) Bangladesh Center for International Studies
(http://bcisbd.org/chinawater2.html 최종검색일: 2009. 9. 20)

- 31 -
등의 전염병 창궐을 불러올 수 있다. 42)

4. 인도‐중국 분쟁의 협력 가능성과 함의

이상에서 살펴본 바와 같이 브라마푸트라강 수자원을 둘러싼 인도와 중국의 입장
은 크게 두 가지 공통점을 지닌다. 첫째, 양국 모두 커다란 낙폭과 풍부한 유량을
특징으로 하는 브라마푸트라강의 수자원을 열에너지에 대한 대체에너지로써 확보하
고자 한다. 둘째, 양국 모두 국내하천시스템 관리차원에서 상대적으로 풍부한 브라
마푸트라강의 유량을 자국 내 물 부족 지역과 연결시켜 자국의 이익을 도모하고자
한다는 것이다. 본 사례에 해당하는 인도‐중국 분쟁의 경우, 특히 중국의 수로전환
사업이 큰 주요한 원인이었으며 이는 하류지역에 위치한 국가의 생태환경의 파괴와
삶의 조건을 악화시킨다는 점에서 국가이익의 첨예한 갈등이 예상된다.
기후변화 역시 이 분쟁지역의 핵심적 요소이다. 현재 브라마푸트라강 유역의 본격
적 개발사업이라 할 수 있는 서부 루트 전환 사업이 기술문제 및 기후변화에 따른
문제에 대처하기 위해 2010년까지의 시간을 잡은 만큼 기후변화에 대한 이해는 본
분쟁사례와 매우 밀접한 관계에 있다고 할 수 있다. 지구 온난화에 따른 티베트 고
원지대와 북부지역의 히말라야 산맥의 빙하 해빙은 강의 유수량에 일시적 급증과
함께 점차적으로 배수량의 감소로 이어지며, 이는 하류지역의 물 부족 현상과 직결
된다. 따라서 기후변화 문제 역시 양국간 분쟁가능성을 이해하는데 있어 주요한 요
소라 보여진다.
서부 루트 전환사업이 착공되는 2010년을 전후로 하여 양국 관계는 악화될 가능성
이 매우 크기 때문에 오늘날 이에 대응하기 위한 협력방안 모색에 대한 노력이 시
급하다. 양국 협력가능성에 대해 본 분쟁 사례가 제시하는 함의로는 크게 다음 세
가지를 들 수 있다. 43)

첫째, 현재 브라마푸트라강 수자원을 둘러싼 유역국가간 갈등관계에는 미개발된

에너지 사용 가능량이 그 핵심요소로 자리잡고 있다. 하지만 인접국가간 양자적/다
자적 합의제도의 부재는 수자원의 통합관리와 발전계획을 제시하는데 있어 많은 어
려움으로 작용한다. 이를 해결하기 위해 양자 혹은 다자관계에 기반한 합의제도를
마련할 필요가 있다. 둘째, 현재 2002년 양해각서에 기반한 인도와 중국과 같이 관
련 유역국가 간 강 배수량, 유속도, 수면 안정도에 대한 정보를 공유할 필요가 있으
며, 이는 정보공유 매커니즘을 세움으로써 보다 공고화될 수 있을 것이다. 마지막으
로는 초국경 수자원 관리에 대한 국제적 원칙이 마련될 필요가 있다. 제한된 영토
42) ICE, “Conflict Over the Brahmaputra River Between China and India”
43) Rahaman & Varis, 2009, pp. 73-74.

- 32 -
주권의 행사 혹은 평등하며 합리적인 이용 원칙의 마련이 바로 그 예이다. 이러한
국제적 합의에 기반한 UN 협약에 동의하는 것도 좋은 방안 중 하나이다. 대표적인
사례로 현재 중국, 인도, 방글라데시 모두 ‘1997년 유엔 수로 협정(UN
Watercourses Convention 1997)’에 가입되어 있지 않으나 이러한 국제협정의 가입
을 통해 분쟁가능성을 조금이라도 줄이고 협력관계를 모색할 수 있을 것이다. 44)

4 절 사례 싱가포르‐말레이시아 수자원 갈등
. 3:

싱가포르와 말레이시아 간의 수자원 갈등은 수자원의 소유, 분배에 대한 국가간

경쟁을 원인으로 하는 다른 지역의 국제 수자원 분쟁과는 달리, 수자원의 제공 및
제공조건을 중심으로 하는 접근성(accessibility)을 둘러싼 비대칭적 갈등이라는 특징
을 가지고 있다. 말레이시아로부터 전체 수자원의 40% 가량을 공급받고 있는 싱가
포르와 말레이시아 간의 안정적 수자원 공급 문제 및 공급 조건에 대한 갈등이 양
국 간의 수자원 분쟁의 핵심이라 할 수 있다. 양국 간에는 수자원 공급에 관한 협
정이 존재하고 있으나, 기후 변화로 인해 수자원의 공급에 차질이 생기게 될 경우
이들 간의 갈등은 더욱 심화될 가능성이 존재한다.
4절에서는 싱가포르와 말레이시아 간 수자원 갈등을 살펴보기 위해 먼저 양국 간
수자원 분쟁의 배경과 특징을 살펴보고, 다음으로는 양국 간 수자원 분쟁의 핵심적
쟁점과 그에 대한 양국의 입장, 그리고 양국 간 갈등의 역사적 전개과정을 다룬다.
그 다음으로는 안정적 수자원의 확보를 위한 싱가포르의 수자원 확보 전략을 살피
고, 끝으로 싱가포르‐말레이시간 수자원 갈등이 갖는 함의를 모색한다.
1. 싱가포르 말레이시아간 수자원 갈등의 배경과 특징
-

싱가포르와 말레이시아 간의 수자원 분쟁은 하나의 강이나 호수의 자원을 놓고 양

국이 경쟁하는 형태가 아닌, 싱가포르가 일방적으로 말레이시아의 수자원 공급에
의존함으로써 생기는 싱가포르의 취약성(vulnerability)과 그로 인한 양국간 정치적
긴장에 바탕을 두고 있다. 싱가포르는 수급자로서 전체 이용 수자원의 절반에 가까
운 양을 말레이시아에 의존하고 있으며 이것은 양국 간의 수자원 이용 협정 체결
이후에도 지속적으로 싱가포르의 중대한 국가안보 사안으로 취급되어 왔다. 한편
말레이시아는 공급자로서 싱가포르와의 민족 및 종교 갈등, 영토 갈등 등의 사회정
치적 갈등에 있어서 싱가포르에 제공하는 수자원을 정치적 레버리지(leverage)로 활
용하고자 하는 의사를 드러내온 바 있으며, 이것은 양국간의 다양한 갈등요인과 함
께 싱가포르와 말레이시아 간의 중요한 정치적 긴장 조성요인으로 작용해왔다.
44) Rahaman, 2009.

- 33 -
 1) 싱가포르의 수자원 현황 및 취약성
싱가포르는 말레이시아 반도의 남쪽에 위치한 도시국가이다. 2차 대전 종식 후 싱
가포르는 말레이시아 연방(Federation of Malaysia) 구성에 참여하여 1963년 연방의
구성원이 되었다. 그러나 말레이계와 중국계 간의 인종갈등이 첨예하게 부각되자,
1965년 분리독립 협정을 통해 싱가포르는 말레이시아 연방에서 제외되었다. 싱가포
르는 도시국가의 특성상 풍부한 수자원의 자급이 현실적으로 어렵다는 지리환경적
조건을 기본적으로 가지고 있다.
< 그림 2-6> 싱가포르와 말레이시아 45)

동남아 지역의 기후적 특성상, 싱가포르가 자연적으로 얻는 담수 자체의 양은 풍

부하다고 할 수 있다. 싱가포르는 매년 평균 2,400 mm의 강수량을 기록하며, 이것
45) Steve Morris, “Singapore’s Quest for Water Self‐Reliance,” Inventory of Conflict and
Environment(ICE) case study, # 213, Trade and Environment Database(TDE), American
University, 2007
(http://www1.american.edu/ted/ice/singapore.htm#anchor6 최종검색일: 2009. 9. 11.)

- 34 -
은 전 세계 평균 강수량인 1,050 mm를 훨씬 상회하는 양이다. 그러나 싱가포르 46)

에 심각한 수자원 부족을 야기하는 것은 바로 가능한 많은 양의 담수를 확보하고

저장할 공간이 부족하다는 것이다. 현재 싱가포르가 자체적으로 확보할 수 있는 수
자원은 전체 수자원 이용량의 약 60% 가량으로, 도시 내 14개 저수지로부터 약 68
만 m3 (약 1.5억 갤런)의 용수를 자급하고 있다. 47)

< 표 2-5> ASEAN 국가들의 경제력, 인구 및 수자원 현황 (2000) 48)

연간 전체 연간
재생가능 1인당 전체연간담수 1인당
재생가능 연간담수 1인당GDP
2000년 총인구수
2000년
국 가 담수량(km 3) 담수량(m3) 사용량(km3) 사용량(m3) (US$) (십만)
캄보디아 476 32,876 4.1 311 274 12.2
인도네시 2,830 12,749 82.8 391 750 203.5
아
라 오 스 334 57,638 3.0 567 328 5.2
P D R
말레이시 580 23,316 9.0 392 3,870 23.2
아
미 얀 마 1,046 20,870 33.2 699 142 49.0
필 리 핀 479 5,884 28.5 377 981 76.3
싱가포르 1 139 ‐‐ ‐‐ 23,071 4.0
태 국 410 6,459 87.1 1,429 1,963 62.4
베 트 남 891 10,805 71.4 914 403 77.7

이러한 문제로 인해 <표2-5>에서와 볼 수 있듯이 싱가포르는 동남아 지역에서 높

은 수준의 GDP 및 경제력을 구가하고 있음에도 불구하고 1인당 사용할 수 있는 물
의 양이 1천 m3 미만인 “물 부족 국가(water‐stressed country)”로 분류된다. 이와
같은 상황은 싱가포르의 경제 및 산업 발달로 인해 수자원 이용량이 지속적으로 증
가되면서 싱가포르에 중대한 문제로 대두되었다 (<표 2-6> 참조).

46) Joey S.R. Long, “On the Threshold of Self‐Sufficiency: Toward the Desecuritisation of the
Water Issue in Singapore‐Malaysia Relations” in C.G. Kwa, editor, Beyond Vulnerability?
Water in Singapore‐Malaysia Relations. Singapore: Institute of Defence and Strategic Studies,
2002, p. 109.
47) Singapore Public Utilities Board (PUB). "2006 Annual Report and Vital Environmental
Statistics." (http://www.pub.gov.sg/downloads/pdf/kes2006.pdf. 최종검색일: 2009.9.10.)
48) LEE Poh Onn, "Water Management Issues in Singapore" Paper presented at Water In
Mainland Southeast Asia, 29 November – 2 December 2005, Siem Reap, Cambodia. p. 2.

- 35 -
 <표 2-6> 싱가포르의 수자원 소비량, 1960-2000 (단위 1천 m3) 49)

연도 국내 수송 무역/산업 법정위원회 정부/ 연간 총

소비량
1960 40,786.9 N/A 21,697.6 36,997.2 99,481.7
1970 71,024.0 2,276.9 35,718.3 43,923.6 152,942.8
1980 113,478.0 3,347.0 75,991.3 23,750.0 216,566.3
1990 177,343.3 2,914.4 113,148.6 29,391.8 322,798.1
2000 241,388.0 1,841.0 181,477.0 30,742.5 455,488.5

이와 같은 상황에서 싱가포르에 심각한 대외적 취약성을 야기하는 것은 바로 자급

하는 60%를 제외한 나머지 40%의 수자원 공급 루트로, 싱가포르는 인접한 말레이
시아로부터 이를 수입하고 있다. 양국은 1961년과 1962년 두 개의 수자원 수입 협
정을 체결하여 싱가포르 북단에 위치한 말레이시아의 조호르(Johore) 지방의 수자원
을 싱가포르에 제공하기로 합의하였으며 이 두 개의 협정은 각각 2011년과 2061년
을 만료시한으로 두고 있다. 1965년 말레이시아로부터의 싱가포르 독립을 통해 재
확인된 이 협정은 양국 간의 수자원 문제의 기준이 되어왔다.
그러나 양국간 수자원 협정의 존재만으로는 수자원의 안정적 수급에 대한 싱가포
르의 우려를 불식시키기에 한계가 있었다. 이것은 싱가포르가 가질 수밖에 없었던
근본적인 불안 이외에도 말레이시아 내부에 지속적으로 존재해온 수자원의 정치적
압력수단화의 유혹에 기인한다. 싱가포르와 말레이시아는 역사적으로 지속적인 인
종적, 종교적, 사회적 갈등을 겪어왔으며 그때마다 말레이시아 내에서는 싱가포르로
향하는 조호르 지방의 수자원을 차단할 것을 요구하는 정치적 목소리들이 제기되었
다. 이러한 상황 하에서 싱가포르가 국가 안보의 절대적인 고려 사항으로서 수자원
의 안정적 확보 문제를 중시하는 것은 당연한 일이라 할 수 있으며, 1997년 말레이
시아 내에서의 싱가포르 수자원 공급 차단 요구에 대해 싱가포르의 한 의회 의원이
한 다음과 같은 인터뷰는 싱가포르의 위기의식을 잘 보여주는 예라 할 수 있을 것
이다.
“이 문제는 매우 심각한 문제이다. 이것은 단순히 우리가 목욕을 할 기회를 희생
시키는 것과 같은 문제가 아니다. 이것은 우리의 생혈(lifeblood)과도 같은 것이다.
만일 그들[말레이시아]이 수자원 공급을 중단한다면 이것은 곧 싱가포르에 대해 전
쟁을 선포하는 것과 같다.” 50)

49) Onn 2005, p. 5.

50) Sun, 8 June 1997.

- 36 -
 2) 싱가포르‐말레이시아간 수자원 협정
이상에서 다루었듯이 싱가포르와 말레이시아는 1960년대 초 체결된 두 개의 수자
원 제공 협정을 통해 말레이시아 조호르 지방으로부터 싱가포르로의 수자원 공급을
결정하였다. 이 두 협정은 각각 2011년과 2061년에 만료되며, 일반적으로 함께 “조
호르 수자원 협정(Johore Water Agreement)” 으로 알려져 있다. 첫 번째 협정은 싱
가포르 시위원회와 조호르 주정부 간에 1961년 체결된 것으로, 말레이시아 테브라
우 강과 스쿠다이 강의 수자원을 싱가포르가 매일 8천 600만 갤런씩 공급받아 이용
할 수 있도록 하였다. 두 번째 협정은 1962년 체결되었으며 조호르 강의 수자원을
싱가포르가 매일 2억 5천만 갤런씩 공급받을 수 있도록 합의되었다. 이 두 협정은
싱가포르가 1965년 말레이시아로부터 독립하면서 체결된 양국간 분리 협정에 의해
확인 및 보장되었으며, UN에 제출되었다. 51)

이 협정에 따라 싱가포르는 말레이시아의 조호르 주정부에 원수(raw water)수입의

대가로 1천 갤런당 3 말레이시아 센트씩을 대가로 지불하기로 합의되었으며, 조호
르 정부는 싱가포르가 처리하여 제공하는 처리수(treated water)에 대해 1천 갤런당
50 말레이시아 센트를 지불하기로 하였다. 이들 조약은 체결 후 25년의 시간이 지
났을 때 수정을 위한 재검토를 할 수 있도록 정해졌으며, 용수의 제공 가격은 구매
력과 수자원 제공에 들어가는 각종 비용을 반영하여 재조정될 수 있도록 하였다. 52)

그러나 25년의 시한이 지나는 시점이었던 1986년과 1987년, 말레이시아는 가격의

재조정을 요구하지 않았다. 이것은 조호르 주정부의 재정적 고려 때문으로, 말레이
시아 측은 만일 원수 이용에 대한 대가 요구를 상향시킬 경우 자신이 싱가포르로부
터 제공받는 처리수의 가격 역시 오를 것을 우려했기 대문이었다. 53)

2. 싱가포르 말레이시아 간 수자원 갈등의 쟁점과 양국 입장

-

이상과 같은 배경을 바탕으로, 양국의 경제 및 산업 성장과 인구 증가, 그리고 기

후 변화로 인한 수자원 수급 문제 발생으로 인해 싱가포르와 말레이시아 간의 수자
원 갈등은 심각한 문제로 대두되고 있다. 싱가포르와 말레이시아 양국 간에 존재하
는 수자원 관련 갈등은 크게 정치적 갈등과 제도적 갈등의 두 가지로 나눌 수 있
다. 첫 번째 갈등인 정치적 갈등은 싱가포르와 말레이시아 간의 다양한 정치사회적
갈등요인으로 인해 말레이시아로부터 싱가포르로 공급되는 수자원이 정치적 압력수
51) Lee Poh Onn, "The water issue between Singapore and Malaysia: no solution in sight?"
Ecomics and Finance No.1. (2003), p. 4. (http://www.iseas.edu.sg/ef12003.pdf. 최종검색일:
2009. 9. 15.)
52) Onn 2003, p. 5.
53) The Strait Times, 11 April 1987.

- 37 -
단 혹은 무기로 사용될 가능성, 그리고 그로 인한 양국간 정치군사적 긴장으로 정
리할 수 있다. 한편, 두 번째 갈등인 제도적 갈등은 1961년과 1962년 체결된 양국간
수자원 제공협정 개정 및 가격 결정과 관련한 양국 간의 인식 및 입장 차이에 그
바탕을 두고 있다.
1) 정치적 갈등 수자원 통제의 정치적 무기화 가능성
:

싱가포르와 말레이시아는 양국 간의 지리적 인접성뿐 아니라 인종적, 종교적 요인

들로 인해 복잡한 갈등 관계를 맺어왔다. 양국은 인구 구성상 중국계 민족과 말레
이계 민족을 모두 포함하고 있으며, 이로 인해 말레이시아의 친 말레이계 정책과
중국계 민족으로 구성된 싱가포르의 정치적 구조는 양국 간의 지속적인 불신과 갈
등의 원인이 되어왔다. 또한 양국은 싱가포르 공군의 말레이시아 영공 이용 문제,
54)

CPF(Central Provident Fund)와 관련한 재정 분쟁, 페드라 브랑카(Pedra Branca)를

둘러싼 영토 분쟁 등 다양한 갈등 요소를 보유해왔다. 55)

이렇게 양국 간의 정치적 갈등이 상존하는 상황에서 말레이시아 내에는 지속적으

로 싱가포르에 대해 가지고 있는 수자원 공급자로서의 위치를 정치적으로 활용해야
한다는 목소리가 지속적으로 제기되었다. 싱가포르에 대한 수자원 공급을 정치적
레버리지로 활용할 수 있다는 가능성은 일찍이 싱가포르가 말레이시아로부터 독립
한 1965년부터 제기되었다. 당시 말레이시아 총리였던 툰구 압둘 라만(Tunku
Abdul Rahman)은 만일 말레이시아에 대한 싱가포르의 대외정책이 온당치 못한 것
일 경우 말레이시아는 언제든 조호르 지방의 수자원 공급을 중단할 것을 위협함으
로써 싱가포르 측에 압력을 가할 수 있다는 의견을 내비쳤다. 56)

수자원을 외교적 카드로 사용해야 한다는 견해는 싱가포르의 정책이 말레이시아의

심기를 불편케 하는 상황이 생길 때마다 말레이시아 내 정치 인사들에 의해 공개적
으로 제시되었다. 일례로 1986년 이스라엘 대통령 카임 헤어조그(Chaim Herzog)가
싱가포르를 방문했을 때, 말레이시아의 반시온주의 정치가들은 헤어조그의 초청에
대해 싱가포르가 자신의 무슬림 이웃국가를 완전히 무시했다고밖에 볼 수 없으며,
싱가포르에 대한 수자원 공급을 끊음으로써 이를 응징해야 할 필요가 있다는 의견
을 제기하였다. 성난 말레이시아 군중들은 싱가포르가 운영 중인 조호르 내의 송
57)

54) Linda Y.C. Lim, “The Foreign Policy of Singapore,” in David Wurfel and Bruce Burton eds.,
The Political Economy of Foreign Policy in Southeast Asia, (New York: St. Martin’s Press,
1990), pp. 124‐145.
55) 이에 대한 자세한 논의는 Nathan, K.S., “Malaysia‐Singapore Relations: Retrospect and
Prospect”, Contemporary Southeast Asia 24, No. 2 (August 2002): 385‐410. 참조.
56) Joey Long, “Desecuritizing the Water Issue in Singapore‐Malaysia Relations”, Contemporary
Southeast Asia 23, No.3 (December 2001), p. 506.
57) Joey Long, 2001, p. 506.

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수관을 점거하겠다고 위협하였다. 또한 1998년 싱가포르가 싱가포르 영토 내의
58)

말레이시아 세관 및 검역 시설을 일방적으로 말레이시아로 옮기기로 결정했을 때

분노한 말레이시아 국민들은 싱가포르로의 송수 중단을 요구하였으며, 마하티르 총
리는 싱가포르 측에 “우리는 싱가포르에 [선의로] 물을 공급하고 있는데도 불구하고
그들은 우리의 관리를 내쫓으려 한다.”며 불편한 심기를 드러내는 동시에 이를 수
자원 공급 문제와 연관시킬 수 있음을 은연중에 내비쳤다. 59)

이와 같은 상황 하에서 싱가포르가 말레이시아에 대해 갖는 수자원의 취약성에 민

감할 수밖에 없었던 것은 당연한 사실이다. 싱가포르 건국의 아버지라 불리는 리콴
유 전 수상은 자신의 회고록을 통해 말레이시아로부터의 수자원 공급이 중단될 경
우 언제든 군사적인 행동을 취할 의도를 싱가포르 정부가 가지고 있었음을 공공연
히 드러냈다.
“그[마하티르]는 내게 직접적으로 우리가 싱가포르군(SAF: Singapore Armed
Force)을 건설하는 목적이 무엇이냐고 질문했다. 나는 역시 직접적으로 대답했다.
우리는 양국 간에 마음에 들지 않는 일이 있을 때마다 말레이시아인들이 공공연히
우리에게 위협하는 수자원 공급 중단과 같은 미치광이 같은 돌발적 행동을 두려워
하고 있다고 말이다… …분리 독립 협정에서 말레이시아 정부는 분명히 우리에게
용수 공급을 보장했다. 만일 그것이 위반된다면, 우리는 UN 안보리로 문제를 가져
갈 것이다. 또 만일 물 부족 문제가 긴급한 문제가 될 경우, 우리는 필요하다면 무
력을 동원하여 용수 공급 재개를 위한 조치를 취할 것이다. 나는 나의 카드를 테이
블에 올려놓았다. 그[마하티르]는 그러한 도발적 행동을 취하지 않겠다고 했다. 나는
그가 그런 행동을 취하지 않을 것을 믿지만, 우리는 모든 돌발 상황에 대비해야만
한다고 이야기했다.” 60)

이처럼 수자원 공급의 정치적 압력수단화와 이에 대한 싱가포르의 군사적 대응 가

능성이 상존하고 있기는 하지만, 아직까지 말레이시아 정부가 싱가포르에 대한 용
수 공급 중단 조치를 취한 적은 없다. 그럼에도 불구하고 양국 간의 불신과 수자원
문제의 비대칭 관계에서 비롯된 싱가포르와 말레이시아의 갈등은 현재 ASEAN 국
가 내에서 가장 불안정하고 민감한 갈등관계로 평가되고 있다. ASEAN 회원국들 61)

은 수자원 분쟁이 싱가포르와 말레이시아 간의 무력 충돌을 야기할 수 있는 결정적

요인이 될 수 있다고 지적하고 있으며 싱가포르는 수자원 공급이 중단될 경우 언제
58) Tim Huxley, “Singapore and Malaysia: A Precarious Balance?” Pacific Review, Vol. 4, No. 3
(1991), p. 210.
59) Michael Leifer, Singapore’s Foreign Policy, (New York: Routledge, 2000), pp. 149-153.
60) Lee Kwan Yew, From Third World to First: The Singapore Story 1965‐2000 (Singapore: The
Straits Times Press and Times Media Pte Ltd, 2000), p. 276.
61) Tim Huxley, Defending the Lion City: The Armed Forces of Singapore (St. Leonards, NSW:
Allen & Unwin, 2000), p. 45.

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든 전쟁을 할 수 있다는 의지를 이미 내비친 바 있다. 62)

2) 제도적 갈등 수자원 공급가격 결정 갈등

:

수자원을 둘러싼 싱가포르와 말레이시아 간 갈등의 두 번째 쟁점은 1961년과 1962

년 체결된 양국간 수자원 공급 협정의 수정 및 가격 재검토 문제이다. 이상에서 살
펴본 바와 같이 1960년대에 체결된 양국의 수자원 협정은 싱가포르가 말레이시아의
원수(raw water)를 1천 갤런당 3 말레이시아 센트씩에 수입하며, 말레이시아는 싱가
포르가 제공하는 처리수(treated water)를 1천 갤런당 50 말레이시아 센트에 수입하
는 것으로 규정하고 있으며, 25년이 지났을 때 이를 재검토 할 수 있도록 규정하였
다.
협정과 관련하여 양국간 갈등이 불거진 것은 말레이시아 정부가 원수 수출가를 인
상할 것을 요구하면서부터이다. 말레이시아는 싱가포르로 수출되는 수자원에 대해
지나치게 낮은 가격이 책정되어 있으며, 이를 현실화하기 위한 가격 인상이 필요하
다고 주장하였다. 2000년 말레이시아 총리 마하티르는 싱가포르로 공급되는 수자원
의 가격을 기존의 갤런당 3 말레이시아 센트에서 45 말레이시아 센트로 15배 인상
할 것을 요구하였으며, 2년 후인 2002년에는 재차 가격인상 요구를 통해 종전의 45
말레이시아 센트가 아닌 60 말레이시아 센트로 수자원 제공 가격을 높이고자 하였
다. 나아가 그는 새로운 가격을 가격 재조정 시점인 1986년 9월과 1987년 9월부터
의 수자원 공급분에 해당하는 것으로 소급하여 적용하기를 원했다. 63)

이에 대해 싱가포르 측은 가격이 1960년대에 정해진 것에 비해 어느 정도 인상되

는 것에는 수긍할 수 있지만, 말레이시아의 인상안 소급 요구를 받아들일 수는 없
다고 일축하였다. 싱가포르는 1986년과 1987년 말레이시아가 가격 재검토 및 재조
정의 시점을 맞았음에도 불구하고 이를 행사하지 않았으므로 말레이시아 스스로 가
격 재조정을 포기한 것이며, 이를 근거로 한 가격 소급은 법적 근거가 없다고 반박
하였다. 싱가포르 측은 새로 가격을 정한다 하더라도 그것은 앞으로의 수자원 가격
이 되어야 하며, 가격 인상폭 역시 말레이시아가 일방적으로 정할 것이 아니라 양
국의 합의를 통해 결정되어야 한다고 주장하였다. 가격 조정 역시 난항을 빚었다. 64)

62) Andrew Tan, “Intra‐ASEAN Tensions”, Discussion Paper 84 (London: Royal Institute of
International Affairs, 2000); Kog Yue Choong, “Natural Resource Management and
Environmental Security in Southeast Asia: Case Study of Clean Water Supplies in
Singapore,” IDSS Working Paper 15 (Singapore: Institute of Defense and Strategic Studies,
2001); Sayuthi, Shahrum. "Singapore Was Ready to Go to War." New Straits Times, 8 April
2002.
63) Singapore Government. If Water Talks. Singapore: Ministry of Information, Culture and the
Arts, 2005.
64) Ming Ting, "Singapore‐Malaysia Relations: Beyond Realism," Refereed paper delivered at
Australian Political Studies Association Conference 6‐9 July 2008, pp. 11-12.

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말레이시아 측은 홍콩이 광동성에 지불하고 있는 가격에 인플레이션을 감안한 조정
가격을 제시한 것이라고 주장하였지만, 싱가포르 측은 수자원 공급가가 싱가포르의
재활용수인 NEWater의 생산단가를 기준으로 책정되어야 한다고 반박하였다. 65)

<그림 2-7> 싱가포르‐말레이시아 수자원분쟁 인과관계 66)

3. 대응 싱가포르의 수자원 다변화 전략

:

이상에서 살펴본 바와 같은 전체 수자원의 40% 를 말레이시아에 의존함으로써 발

생되는 취약성과 지지부진한 가격 조정의 문제 속에서, 싱가포르는 수자원 다변화
전략을 통해 자원 안보를 확보하고자 시도하였다. 다변화 전략은 첫 번째로는
NEWater 개발을 통한 용수 재활용, 두 번째는 인도네시아로부터의 수자원 수입,
세 번째로는 해수의 담수화(desalination)를 통해 추진되었다.
먼저 첫 번째 전략인 NEWater 개발은 이미 사용된 용수를 재처리하여 활용하는
것으로, 수자원의 효율적 사용을 위한 전략이라 할 수 있다. NEWater는 싱가포르
내에서 처리된 재활용수의 브랜드 명으로, 정밀여과막(microfiltration)과 역삼투를
통한 이중막 처리, 그리고 자외선 기술을 이용해 정수한 용수 이용을 가리킨다. 현
재 싱가포르 내에는 4 곳의 NEWater 공장이 존재하며, 매일 3천 2백만 갤런의 용
수를 생산한다. 이들 NEWater 공장은 싱가포르 전체 수자원 수요의 15%를 감당할
65) The Strait Times, 24 July 2002.
66) Morris, 2007.

- 41 -
수 있다. 년 5 번째 공장인 창이(Changi) 공장이 완공되어 가동되고 나면
67) 2010
NEWater 를 통해 싱가포르 전체 수자원수요의 30%가 용수 재활용을 통해 충당될
수 있을 것으로 예상되고 있다. 68)

두 번째 전략인 인도네시아로부터의 수자원 수입은 지나치게 말레이시아에 의존함

으로써 생기는 안보 불안을 감소시키기 위한 전략이라 할 수 있다. 싱가포르는
1990년 인도네시아와 수자원 공급 협정을 맺었으며, 1991년에는 인도네시아 리아우
(Riau) 지방으로부터 매일 10억 갤런의 용수를 공급받기로 합의하였다. 또한 1992년
에는 인도네시아 빈탄 지방의 용수 개발 프로젝트가 발족되었고 1993년에는 수마트
라 서부의 순게이 캄파르(Sungei Kampar) 저수지로부터의 용수 이용 프로젝트가
시작되었다. 그러나 그 진행은 매우 느리게 이루어졌고, 90년대 말 경제위기 이후
계획은 중단되었으며 인도네시아의 국내정치적 사정으로 인해 더욱 더디게 발전하
고 있다. 69)

세 번째 다변화 전략은 해수의 담수화이다. 싱가포르는 2005년 9월 투아스(Tuas)

에 최초의 담수화 플랜트를 완공하였다. 이 담수플랜트는 하루에 3천만 갤런의 용
수를 생산할 수 있으며, 이는 싱가포르 전체 수자원 수요의 10%를 공급할 수 있는
규모이다. 이 플랜트는 말레이시아와의 1961년 용수 공급 계약 만료 시점인 2011
70)

년에 대비하여 만들어졌다. 싱가포르는 담수화 플랜트 개발을 통해 수자원의 자

71)

급 시스템을 구축할 뿐 아니라, 이를 통해 개발된 기술을 인근 동아시아 국가들에

수출함으로써 수자원 허브로서의 기술 선도국 입지를 다지고자 시도하고 있다. 72)

67) Public Utilities Board (15 March 2007). "Singapore's fourth NEWater plant opens".
(http://www.pub.gov.sg/info_center/press_release15032007.aspx. 최종검색일: 2009. 9. 1.)
68) 2008 PUB Annual Report". Public Utilities Board.
(http://www.pub.gov.sg/pureannual2008/new_wave.htm. 최종검색일, 2009. 9. 2. )
69) Kog, 2001, p. 17.
70) Dominique Loh. "PM Lee opens Asia's largest water desalination plant in Tuas". Channel
NewsAsia. (http://www.channelnewsasia.com/stories/singaporelocalnews/view/168052/1/.html.
최종검색일: 2009. 9. 13.)
71) Kog, 2001, p. 18.
72) Dominique Loh. "Water experts say Singapore can become world's water hub". Channel
NewsAsia. (http://www.channelnewsasia.com/stories/singaporelocalnews/view/168211/1/.html.
최종검색일: 2009. 9. 13.)

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 < 표 2-7> 싱가포르의 수자원 공급 다변화 전략
공급량 (십만m3/1년) 단위 비용 (US$/m3) 누적 비용(US$/year)
리아우로부터의
(인도네시아)공급량 1,642.5 0.15 250.09
산업용수 재활용 513.3 0.26 811.90
기존 공급량 237.7 0.31 1,551.49
해수 담수화 49.8 0.45 2,650.97
TOTAL 2,443.3 2,650.97

4. 싱가포르‐말레이시아 분쟁이 갖는 함의
지금까지 살펴본 싱가포르와 말레이시아 간의 수자원 분쟁이 갖는 함의는 다음과
같다. 첫째, 수자원의 공급자‐수급자 간 비대칭적 관계에서 비롯되는 취약성은 국
가 안보에 심대한 위협을 가할 수 있다. 싱가포르와 말레이시아의 사례는 수급자로
서 취약한 위치에 처할 수밖에 없는 싱가포르와 공급자로서 공급 중단 여부를 결정
할 수 있는 위치에 있는 말레이시아 간의 비대칭적 권력관계를 잘 보여주고 있다.
싱가포르는 이로 인해 발생되는 취약성으로 인해 상시적으로 안보 위협을 느끼고
있으며, 말레이시아로부터의 수자원 공급 중단은 싱가포르 경제는 물론 국가 전체
에 큰 타격을 입힐 수 있다. 또한 용수 공급 조건의 협상에 있어서도 수급자의 위
치에 있는 싱가포르의 협상 지위는 약화될 수밖에 없다.
둘째, 수자원 분쟁은 다른 국가간 정치적 사안들과 결합하여 문제를 악화시키는
중요 요소로 부각될 수 있다. 비록 말레이시아 정부가 다른 정치적 갈등 요인으로
인해 싱가포르로의 용수 공급을 중단한 적은 없지만, 말레이시아 내부의 국내정치
적 상황 변화로 인해 싱가포르로의 용수가 중단될 가능성은 상존하고 있다. 비록
양국의 수자원 갈등은 현재 수면 아래에 잠재한 상태이지만, 이것이 군사적 충돌로
연결될 가능성은 언제나 존재한다고 할 수 있겠다.
셋째, 수자원 문제로 인한 분쟁을 줄이고 안정적 자원 확보를 위해서는 수자원 자
급을 위한 기술적 분야에서의 연구 개발(R&D)이 중요한 역할을 한다. 말레이시아에
대한 의존도를 줄이기 위한 싱가포르의 기술 개발 사례는 수자원 자급을 위한 기술
개발이 자원 부족국가의 취약성을 극복하는 대안일 뿐 아니라, 기술 개발 및 수출
을 통해 새로운 경제적 부의 원천이 될 수 있음을 보여준다.

- 43 -
5 절 정책적 함의 및 소결
.

1. 수자원 국제분쟁 해결을 위한 노력

앞서 제시하였듯이 수자원을 둘러싼 국가 간 갈등은 전 세계적으로 확산되고 있는
물 부족 위기와 더불어 심화되고 있으며 이는 최근 기후변화 문제로 인해 더욱 심
각해지고 있다. 이는 대부분 지역의 국경선이 담수자원의 분포를 반영하고 있지 않
은 까닭에 있으며, 따라서 국가별 수자원 분포 역시 매우 불균등하기 때문이다. 특
히 인접국가의 담수자원 의존도가 높으면 높을수록 해당 국가는 수자원을 주요한
안보요소로 인식할 가능성이 매우 높은데 이러한 국제 담수자원은 필연적으로 인접
국가간 협력을 요구하게 되는데 여기에 정치/역사/종교/인종적 갈등이 존재할 경
우, 갈등은 더욱 고조될 가능성이 높다.
이상에서 살펴본 세 가지 사례는 공공자원인 수자원을 둘러싼 관련국가간 갈등과
협력관계를 살펴보았다는 점에서 그 의의가 있다.
첫 번째, 나일강 사례는 상류와 하류지역에 위치한 국가간 갈등과 하류지역의 물
부족 국가간 수자원을 둘러싼 갈등관계를 보여준다. 나일강 하류지역 국가인 수단
과 이집트의 경우, 식량생산을 전적으로 관개농업에 의존하고 있으며 양국은 94%의
나일강 수량을 사용한다. 이로 인해 나머지 6% 만이 다른 유역국가에게 남겨지는
상황이다. 이같이 나일강에 대한 높은 의존도로 인해, 나일강 수자원의 확보는 수단
과 이집트 양국에 있어 가장 중요한 국가 안보전략이 되었다. 나일강의 수자원 분
쟁은 기본적으로 20세기 초인 1929년과 1959년에 체결된 두 개의 협정을 통해 관리
되어 왔다. 앞서 살펴본 바와 같이 1952년 이집트가 아스완 하이댐(Aswan High
Dam)을 짓기로 계획하면서 이는 1959년 11월 8일 체결된 협정을 통해 수자원의 배
분 비율을 새로 조정하는 계기가 되었다. 하지만 이 같은 협정에도 불구하고 나일
강의 수자원은 지속적으로 아프리카에 국제정치적 긴장과 갈등을 야기하는 요소로
작용해왔는데, 그 근본적인 원인은 바로 기후 변화로 인해 심화된 물 부족 위기와
더불어 각국의 수자원 이용 증가에 비해 상대적으로 불평등한 분배량에 있다.
나일강 수자원 분쟁 해결을 위한 다양한 노력은 이상에서 언급한 두 개의 양자협
정과 더불어 1990년대 전후로 보다 활발히 진행되었다. 이는 크게 세 가지 차원에
서 살펴 볼 수 있으며 <표-7>로 정리해 볼 수 있다. 현재 이집트와 수단의 균등한
수자원 배분을 위해 양국 뿐 아니라 관련 유역국가 및 다자기구 차원에서 다양한
협력채널과 대화를 모색하고 있으며 이러한 시도는 매우 긍정적으로 평가되고 있
다. 하지만 지역 내에서 상대적으로 가장 강력한 경제력과 군사력을 보유하고 있는
이집트의 소극적인 태도로 인해 어려움을 겪고 있으며 실질적인 합의에는 도달하지
못하는 난항을 겪고 있는 것이 실정이다. 나일강 수자원을 둘러싼 분쟁 해결이 ‘아

- 44 -
프리카의 뿔’ 지역국가의 정치경제 안정화에 필수요소임을 볼 때, 현재까지 마련된
해결책인 고위급 합의제도를 넘어서는 보다 강한 구속력을 갖는 기구출범이 필요하
리라 여겨진다. 이를 위해서는 수자원 합의에 대한 다자기구 차원의 재정지원 정책
을 개별국가의 지속가능한 경제발전 정책, 민주화 정책 등과 연계할 필요가 있으며,
다자주의적 틀 내에서 당사자적 접근법을 채택함으로써 개별국가에 따라 각기 다른
수자원 외교를 시도할 필요가 있다.
<표 2-8> 나일강 수자원 분쟁 해결을 위한 노력
행위자 수준에 따른 분석

양자적 차원 관련국가 차원 다자적 차원

UNDP, UNFAO, World

관련 Meteorological Program,
수단, 이집트 - 나일강 유역국가
행위자 CIDA(Canadian International
Development Agency)등
- 공동규범 설정, 수자원 분석
합의형태 양자 협정 기술 공유, 대화채널 제도화
등
분쟁해결을 위한 유역국가
- 나일강 Kagera 유역국가
재정지원, 기술지원,
(4개국: 브룬디, 르완다,
탄자니아, 우간다) 간 수자원 대화채널 및 중재안 마련
기구 출범(1977년) - CIDA의 TECCONILE,
- NBI-COM 출범: 나일 강 NRBAP 지원
유역국가 간 정보공유 목적 - UNDP, WMP의
(1992년), 이후 NBI-TAC, Hydromet Project 지원
1929년, NBI-SEC 통해 기술정보
- UN산하기구 FAO의
1959년 공유체에서 합의체로 발전
다양한 나일강 프로젝트
합의내용 수자원 (1999년)
- TECCONILE 출범: 나일강 - 2001년 이후:
이용량에
수자원을 통한 가입국가 ICCON(International
관한 협정
경제발전 도모 및 GIS/Image Consortium on the
Analysis System에 대한 Cooperative Development
기술공유 of the Nile),NTF(Nile
- NRBAP 출범: 를 통한
Basin Trust Fund) 등 추진
구체적 액션플랜의 도입 및
유역국가와 다자기구 간
대화모색(1993년)

두 번째 사례로 살펴본 브라마푸트라 강의 경우, 기후변화로 인한 물 부족 현상

과 더불어 아시아 주요국가의 경제발전으로 급증하는 수자원 수요에 따른 갈등을

- 45 -
보여준다. 브라마푸트라강 수자원을 둘러싼 인도와 중국 각국의 입장은 첫째, 수력
에너지 자원의 확보, 둘째, 각종 기본용수로써의 담수자원 확보라는 두 가지 명분하
에 자국의 에너지안보를 추구하는데서 기인한다. 우선 중국과 인도는 모두 증가하
는 국내 전기 에너지 수요량과 석탄사용량에 대한 대체 발전에너지를 수자원에서
찾고자 한다. 따라서 기존 열에너지의 대체에너지로 브라마푸트라강 수자원을 활용
하여 수력발전 비중을 늘리고자 하는데 이는 브라마푸트라강의 낙폭과 유량이 수력
에너지원으로써 매우 적합하기 때문이다. 나아가 양국 모두 풍부한 브라마푸트라강
의 수로를 변경시켜 국내 건조한 유량을 보충하고자 하는데, 특히 2002년 시작된
중국의 ‘남북 수로전환 프로젝트(SNWDP: South to North Water Diversion
Project)’이 양국 갈등의 주요한 요인이 되었다. 이는 기본적으로 하천 지류의 방향
을 바꾸어 중국 내 물 부족현상을 해결하고자 하는 사업 계획인데, 본 사례의 핵심
요소인 서부 루트 공사의 경우, 기후변화에 대한 대비와 여러 기술적 문제를 해결
한 후 2010년부터 착공하게 됨에 따라 양국 간 긴장관계가 점점 고조되고 있는 실
정이다. 비록 2002년 양해각서에 기반을 둔 인도와 중국 간 협력사례가 있었으나
이는 강의 배수량, 유속도, 수면 안정도에 대한 정보를 공유하는 정도에 그쳤다는데
그 한계가 있으며 많은 과제를 안고 있다.
이상을 종합해볼 때, 브라마푸트라강 수자원을 둘러싼 인도-중국 간 갈등은 아직
구체적으로 표면화되지는 않았으나 빠른 시일 내 대책마련을 요구하고 있다. 하지
만 현재까지 마련된 합의형태는 양해각서에 불과하며, 이같이 양자 차원에 머무르
는 해결책 모색은 양국의 놀라운 속도로 성장하는 경제와 총 인구수를 감안할 때
오히려 갈등을 복합화 시키고 이를 안보 경쟁으로 발전시킬 위험이 있다. 이를 해
결하기 위해서는 인도 뿐 아니라 부탄, 방글라데시 등 하류국가를 모두 포함하는
행위자 집단화 작업이 우선 필요할 것이다. 이를 통해 양자문제로 국한된 이슈와
해결구도를 지역문제와 지역적 차원으로 전환할 수 있다. 중국, 미얀마, 태국, 라오
스, 캄보디아, 베트남을 지나는 메콩강의 개발 프로젝트 분쟁사례 또한 상류국가의
수자원 개발에 대해 하류국가들이 반대한 경우이다. 메콩강 하류지역을 조사하고
합의도출을 위해 26개 국가와 16개의 국제기구가 참여한 ‘메콩강 위원회’가 1957년
발족하였으며, 이와 더불어 1990년대 이후 국제기구의 보다 적극적 참여는 실용적
노선의 대두와 함께 관련국가 관계를 상호 협력적으로 이끌어 가는데 큰 기여를 하
였다. 여기서 하류국가들은 관련국에만 국한된 사안을 유엔협력, 투자유치와 같은
73)

지역적 차원의 기금조성, 아시아개발은행 후원 프로그램을 활용하는 등 이를 지역

적 차원, 다자적 차원으로 발전시켜 제한적이지만 성공적인 해결구도를 모색했다고
73) ICE, Inventory of Conflict and Environment(ICE) case study, No. 118, Trade and
Environment Database(TDE), American University, May 2009.
2003, 10. 19) ; 김덕주,
(http://www1.american.edu/TED/mekong.htm 최종검색일:
“국제공유하천의
외교안보연구원, pp. 분쟁17-19.
및 해결사례,” <국제정세 변화와 이명박 정부의 외교과제>,

- 46 -
평가할 수 있다. 브라마푸트라강을 둘러싼 인도-중국 분쟁 사례에 있어서도, 인도가
중국과 양자관계만을 고려하기보다는 우선 하류국가와의 연합을 통해 이를 지역문
제로 전환하고, 이후 다자주의적 틀을 활용하는 방식을 따른다면 보다 성공적인 합
의도출이 가능하리라 여겨진다.
마지막으로 살펴본 싱가포르와 말레이시아 간의 수자원 갈등은 수자원의 소유,
분배에 대한 국가 간 경쟁을 원인으로 하는 다른 지역의 국제 수자원 분쟁과는 달
리, 수자원의 제공 및 제공조건을 중심으로 하는 접근성(accessibility)을 둘러싼 비
대칭적 갈등이라는 특징을 가지고 있다. 싱가포르는 수급자로서 전체 이용 수자원
의 절반에 가까운 양을 말레이시아에 의존하고 있으며 이것은 양국 간의 수자원 이
용 협정 체결 이후에도 지속적으로 싱가포르의 중대한 국가안보 사안으로 취급되어
왔다. 한편 말레이시아는 공급자로서 싱가포르와의 민족 및 종교 갈등, 영토 갈등
등의 사회정치적 갈등에 있어서 싱가포르에 제공하는 수자원을 정치적 레버리지
(leverage)로 활용하고자 하는 의사를 드러내온 바 있으며, 이는 양국 간의 다양한
갈등요인과 함께 싱가포르와 말레이시아 간의 중요한 정치적 긴장 조성요인으로 작
용해왔다. 양국은 1961년과 1962년 체결된 양국 간 수자원 제공협정을 통해 안정적
인 협력관계를 마련하였으나 개정 및 가격 결정과 관련한 양국 간의 인식 및 입장
차이로 최근 갈등양상을 보이고 있다. 이에 대해 싱가포르는 NEWater 개발을 통
한 용수 재활용, 인도네시아로부터의 수자원 수입, 해수의 담수화(desalination) 등과
같은 수자원 다변화 전략을 통해 수자원 안보를 확보하고자 시도하고 있으며, 이는
수자원 약소국의 성공사례로 평가된다.
이상의 싱가포르-말레이시아 분쟁사례는 앞에서 살펴본 두 가지 경우와는 달리
수입과 수출에 따라 양자관계에 국한된 갈등의 경우, 그에 따른 위험부담과 비용을
최소화하기 위해 약소국이 취해야 할 정책전략 비젼을 제시해주고 있다. 앞서 살펴
본 바와 같이 싱가포르의 수자원 다변화 전략은 단순히 가치규범과 원칙에 기반을
둔 합의모색이 아니라 비용과 거래에 기초한 경제적 해결 구도였다는 점에서 특이
할 만하다. 이는 수자원 분쟁을 둘러싼 양자관계에 있어 규범설정, 분배라는 해결수
단 외에도 거래, 보상과 같이 다양한 접근법이 가능함을 보여준다는데 그 의의가
있다. 나아가 기후변화와 세계 인구 급증 등의 요인으로 물 부족현상이 전 세계적
으로 확산되고 있는 오늘날 현실을 볼 때, 단순히 사용량을 제한하는 기존의 해결
방식에 대해 거래와 비용보상이라는 새로운 대안을 제시해주었다는 점에서 그 정책
적 함의를 찾을 수 있다.

- 47 -
2. 수자원을 둘러싼 국제분쟁의 정책적 함의
현재 국제법과 유엔에 의하면 각국은 자국 영토 내 자원을 관리, 사용할 권한이
있으며 강, 호수, 저수지 등의 담수자원 역시 이에 해당된다. 문제는 한 국가의 74)

자원사용이 인접국가의 이용에 영향을 미치는데 대한 합의도출이 어렵다는 점이다.

‘합리적 자원사용’에 대한 역내 합의가 도출되기까지 다양한 국가이익을 고려해야
할 뿐만 아니라 기존 정치경제적 갈등과 불안정요인 역시 협력에 있어 주요한 걸림
돌로 작용한다. 이와 더불어 최근 심화되고 있는 지구온난화와 기후변화 문제는 전
체 자원보유량에 커다란 영향을 미침에 따라 이러한 갈등의 증폭제로 작용하고 있
다. 하지만 전 지구적 차원에서 진행되고 있는 기후변화 문제와 세계 물 부족 위기
는 필연적으로 관련국들의 공동대응과 협력을 요구하고 있으며, 이러한 문제를 해
결하기 위해 앞서 살펴본 세 가지 사례로부터 다음과 같은 정책적 함의를 도출할
수 있다.
첫째로, 초국경 수자원 관리에 대한 국제적 원칙이 마련될 필요가 있으며 이를
효과적으로 모니터링하는 역내 다자기구 마련이 필요하다. 수자원과 같이 인접국가
에게 직접적으로 영향을 미치는 자원의 경우, 제한된 영토주권의 행사원칙이나 평
등하며 합리적인 이용 원칙을 따라 준 강제적으로 관련 국가들이 이를 수행하도록
제도를 마련할 필요가 있다. 나아가 이러한 국제적 원칙에 기반을 둔 UN 협약에
동의하는 것도 좋은 방안이 될 수 있겠다. 아직 이집트와 수단을 비롯한 수자원 갈
등이 심한 지역 내 국가들이 이 같은 UN 수자원 이용협약에 가입하지 않았음을 염
두에 두어 볼 때, 이들의 적극적 동참이 문제해결의 첫 단추가 될 수 있으리라 평
가된다.
둘째, 수자원 문제로 인한 분쟁을 줄이고 안정적 자원 확보를 위해서는 수자원
자급을 위한 기술적 분야에서의 연구 개발(R&D)이 중요한 역할을 한다. 따라서 각
국은 자국 내 안정적인 수자원 공급을 위해 다양한 기술 개발을 시도할 필요가 있
다. 이상에서 살펴본 싱가포르 사례 역시 말레이시아에 대한 의존도를 줄이기 위한
싱가포르의 기술 개발 사례가 수자원 자급을 위한 기술개발이 자원 부족국가의 취
약성을 극복하는 대안일 뿐 아니라, 기술 개발 및 수출을 통해 새로운 경제적 부의
원천이 될 수 있음을 보여주는 것이다. 나아가 각국은 이러한 지식 기술을 공유할
필요가 있다. 2002년 중국-인도 간 체결한 양해각서와 같이, 관련 유역국가 간 공공
담수자원의 배수량, 유속도, 수면 안정도에 대한 정보를 공유한다면 기후변화에 따
른 수자원 문제에 대한 공동대응이 용이하다는 장점이 있다. 이는 역내 정보공유
매커니즘을 세움으로써 보다 공고화될 수 있으리라 기대된다.
74) "United Nations Convention on the Law of the Non-Navigational Uses of International
Watercourses." Doc A/51869, 11 April 1997.

- 48 -
 이밖에도 개별 국가는 분쟁의 소지가 있는 공유 담수자원에 대해 역외국가에게
투자를 유치하거나 다자적 차원의 재정기금을 조성하는 등 이슈 관련국가 외 다른
국가와의 공조를 통한 협력방안을 생각해 볼 수 있다. 이같이 국제기구를 통한 다
자적 차원의 협력구도는 양자협정, 지역 차원의 고위급 합의제도에 비해 보다 구속
력이 강할 뿐 아니라 정치, 군사, 안보 등과 같은 다른 정책이슈와의 연계 가능성도
높기 때문에 해결 실패에 대한 비용을 높일 수 있다. 현재 대부분의 분쟁사례 해결
이 중요국의 소극적 태도로 난항을 겪고 있음을 볼 때, 공유 담수자원과 자국의 이
익, 발전을 직접적으로 연계하는 방안은 이러한 소극적 태도를 보다 적극적으로 개
선시키는데 도움이 되리라 평가한다.
앞서 살펴본 세 가지 사례는 수자원을 둘러싼 국제분쟁이 기존의 지역 내 불안정
요인과 갈등관계에 어떠한 기반을 두고 있는지 잘 보여주며, 이에 대한 충분한 인
식과 고려를 요구한다. 이집트-수단, 싱가포르-말레이시아의 사례에서 드러난 바와
같이 자원 문제에 대한 다자적 해결만이 만능 열쇠의 역할을 할 수 없으며, 강력한
군사정치력을 보유한 특정 이해 국가의 이해관계 정도에 따라 그 기능 및 효과에
심대한 한계가 노정될 수 있음을 인식할 필요가 있다. 유엔과 역내 다자기구가 효
과적인 국제 거버넌스를 가능하게 한다고 볼 때, 이에 대한 관련국가의 적극적인
동참을 위해서는 이러한 특정 국가를 효과적으로 설득하는데 맞춰질 필요가 있으며
인접국가와의 관계, 정치, 역사적 요소를 모두 고려해야 할 것이다.

- 49 -
III 장 기후변화에 따른 사막화 문제와 국제분쟁
.

1 절 기후변화에 따른 사막화 문제
.

1. 사막화의 정의
1) 사막화의 정의
사막화(Desertification)란, 기후 변화나 인간 활동으로 인해 토지가 황폐해지는 자
연현상을 의미한다. UN 환경프로그램(United Nations Environment Programs:
UNEP)의 지구 사막화 평가(1990〜1991)에서는 사막화를 '부적절한 인간 활동에 기
인하여 건조, 반건조, 건성 반습윤 지역에서 일어나는 토지의 황폐화 현상'이라고
정의하였다. 이 정의에 따르면 지구 전체 육지면적의 47.2%가 건조지역에 포함된
75)

다. 이러한 건조지역은 연 강수량과 가능 증발량의 비율을 지표로 하여 초건조, 건

조, 반건조, 건조 반습윤의 4단계로 구분되는데, 이 중 초건조 및 건조로 분류되는
지역이 일반적으로 이야기되는 사막을 의미한다. 사막은 전체 육지 면적의 20%를
차지하고 있으며, 대개 위도 15도에서 35도의 아열대 지역에 집중적으로 분포하고
있다.
2) 사막화 과정
기존의 사막화 양상은 인구 증가를 기본 원인으로 하여 그에 의해 파생되는 인간
활동 변화와 오랜 가뭄이라는 자연적 현상에 의한 것으로 간주되어 왔다. (아래 그
림 참조)

75) http://www.unep.or.kr/board.php?BID=board11&GID=root&mode=view&adminmode=&UID=150&
CURRENT_PAGE=1&BOARD_NO=2&SEARCHTITLE=SUBJECT&searchkeyword=사막&category= (검색일: 2009.10.16);
UNCCD(United Nations Convention to Combat Desertification)의 정의 또한 이를 이해하는데 도움이 된다.
이에 대한 사항은 다음을 참조. http://www.unccd.int/documents/Desertificationandclimatechange.pdf (검색
일: 2009.10.16)

- 50 -
 < 그림 3-1> 기존의 사막화 메커니즘 도표

출처: http://encyber.com (검색일:2009.9.21)

그러나 이런 단순한 인과적 도식화는 자칫 인구증가만을 억제하면 사막화를 일정
부분 방지할 수 있다는 단순한 해결책 제시를 가져온다. 이에 대하여 가이스트
(Helmut Geist)는 사막화 과정에 대한 새로운 관점을 제시한다. 그에 의하면, 사막
화는 복수 효과와 복수 원인에 의한 것으로 분석된다. 사막화로 인해 여러 가지 76)

로 얽혀있는 인과적 메커니즘을 간과한 채 단순한 단일 인과관계로만 이 문제를 설

명하려 할 경우 사막화에 대한 원인을 축산업 종사자들이나 농민, 통제되지 않은
인구 이동 등의 미시적 요소에서만 찾게 되지, 적응적 수용능력 (Adaptive
Capacity)과 같은 거시적, 공동체적 관점을 결여할 수 있기 때문이다.
이러한 사막화의 원인을 도식화 한다면 아래 그림과 같다.

76) Helmut Geist, The Causes and Progression of Desertification, Hants: Ashgate, 2005, pp.19-22

- 51 -
 < 그림 3-2> 사막화의 원인
농업 활동 인프라구조 확장 벌목 및 연관활동 건조대 증가

-가축 생산 -관개/수로 -연료 및 자재이용 -기후변화의 간접적 영향

-작물 생산 -교통 -약용작물 채취 -토지 표면에의 직
-인구 정착 -동식물 생산물 수집 접적 영향
-공/사기업

인구적 요소 경제적 요소 기술적 요소 기후적 요소

-이민 -시장 성장 및 상업화 -기술 혁신(수로 -다른 요소에 수반

-자연 증가 -도시화 및 산업화 기술, 토지이동 및 -다른 요소와 인과적
(비옥도 등) -특별한 변수 (생산 교통 기술) 시너지 효과
-인구밀도 가격 변화, 부채) -가용자원 감소 -인간 활동 없는 주요
-생주기적 특성 (수분 유실 등) 요인(자연 재해)
정책 및 제도적 요소 문화적 요소

-공식적 성장 정책 -공적 태도, 가치

(시장 자유화, 보조금, 및 신념
인센티브, 신용) -개인과 가계의
-재산권 이슈
행동
(전통적 토지 임대차
(지대 추구, 무관심)
관계의 역기능, 토지
구획)

출처: Helmut Geist, The Causes and Progression of Desertification, Hants: Ashgate,
2005, p.41 를 번역 및 정리)

그림에서 보는 것과 같이, 사막화를 야기하는 원인은 농업활동, 사회기간시설의

확장, 벌목 및 관련 활동, 건조화 등의 4가지가 있으며, 이를 가져오는 요소들은 인
구학적, 경제적, 기술적, 기후적, 정책 및 제도적, 문화적 요소의 6가지가 있다. 즉,
다양한 사회경제적 요소들이 결합된 상황 가운데 4가지의 주요 원인들이 도출되면
서 사막화를 야기하고 있다는 것이다.

- 52 -
 위의 논의를 토대로 토지 변화라는 측면에서 사막화를 유형화 해 본다면 첫째,
자원 생산 압력에 의한 자원 부족, 둘째, 시장에 의한 기회 변화, 셋째, 외부 정책
개입, 넷째, 적응적 수용능력 상실로 인한 취약성 증대, 다섯째, 자원 접근 및 이용
방식 변화로 인한 사회 조직의 변화가 있다. 여기에 덧붙여 원인들의 속도를 첨가
한다면, 토지 이용과 토지 변화 양상을 다양한 요인으로 나눠 볼 수 있다. (아래 그
림 참조)
<표 3-1> 토지 변화의 유형: 느린 변수의 경우
1 2 3 4 5
자원 생산 시장에 의해 외부 정책 적응적 능력 사회조직,
압력에 의한 만들어진 간섭 상실, 취약성 자원접근,
자원 부족 기회의 변화 증대 태도의 변화

-자연적 인구 -상업화와 농 -경제 성장 -피폐화 -자원 접근에

증가 업산업화 증가 프로그램 대한 제도 변
-비공식적 사 화
-국내적 생활 -도로 건설로 -가격보조, 가 회 안전망 붕
변화로 인한 인한 접근성 격통제, 재정 괴 -도시지역 성
노동가용성 변
향상 유인 장
화
-외부 자원
-투입 혹은 -미개척지 개 혹은 지원에 -대가족 붕괴
-민감한 부분
산출물의 시장 발 대한 종속
의 과용 혹은
가격 변화 -개인주의 및
남용으로 인한
토지 생산력의 -가난하고 부 -사회적 차별 물질주의 증가
상실 -농업 외 취 패한 정부
업활동 기회 -공교육 상실
-보존 작업의 -토지 세입자 및 환경에 대
실패 의 불안 한 정보 부족

-토지 관리자
들에 의한 과
도한 착취

출처: Helmut Geist, 2005, p.43를 번역 및 정리

- 53 -
 < 표 3-2 > 토지 변화의 유형: 빠른 변수
1 2 3 4 5
자원 생산 시장에 의해 외부 정책 적응적 능력 사회조직,
압력에 의한 만들어진 간섭 상실, 취약성 자원접근,
자원 부족 기회의 변화 증대 태도의 변화
-자본 투자

-지속적 이민, -거시경제 및

강제된 인구 무역 조건의 -내전
이동, 난민 이 변화로 인한 -급격한 정책
-환경 자원에
동 가격 변화 변화 -질병 (에이
대한 접근 상
(에너지 가격, 즈 등)
실로 생태적
-자연 보호 국제 금융 위 -정부 불안
경계에 빈곤계
등의 다른 토 기 등) -자연적 위협
층 내몰림
지 이용으로 -전쟁 에 의한 위기
잠식된 토지 -신기술로 인 (흉작 등)
가용성 감소 한 자원 사용
의 압축

출처: Helmut Geist, 2005, p.44를 번역 및 정리

이러한 가운데 현재 사막화가 진행되고 있거나 그 위험에 있는 지역은 초건조 지
역 주변에 위치하는 약간 습윤한 지역과 건조 반습윤 지역이다. 이곳은 본래 사람
들이 거주하며 생활하는 지역이지만, 사막화로 인해 초건조 혹은 건조상태가 될 경
우 경작활동의 어려움은 차치하더라도 사람의 주거 자체가 불가능해지는 상황이 되
는 것이다. 또한 사막화의 문제는 어느 정도 진행되면 다시 원상태로 돌이킬 수 없
는 비가역적인 현상이기 때문에 그 문제가 심각함을 알 수 있다.
결국 사막화의 문제는 단순한 지구 온난화 및 기후변화로 인한 건조화의 문제가
아닌, 인간의 활동과 자연의 변화가 결합되어 만들어진 현상이다. 그로 인해 인간의
사회경제적 전반의 삶의 양태가 바뀔 뿐 아니라 삶의 질 자체가 위협받는다. 그리
고 이것이 단순한 미시적인 개인의 삶만을 바꾸는 것이 아닌, 국제적 수준에서의
분쟁을 야기할 수 있다는 점에서 주목할 수 있고, 그에 대한 해결책 마련이 필수적
으로 수반되어야 함을 보여준다.

- 54 -
2. 사막화 현황
유엔은 1994년 제정된 사막화 방지 협약 10주년을 맞아 2004년에 발표한 보고서
를 통해 "지구 표면의 3분의 1이 현재 사막화의 위험에 노출돼 있다"고 경고하였다.
유엔에 따르면 지난 1990년대 중반부터 2000년까지 매년 미국 로드아일랜드 주(州)
크기와 비슷한 1천374 평방마일의 땅이 사막으로 바뀌어 왔고, 특히 중국에선 1950
년대 이후 미국 인디애나주 크기인 3만6천 평방마일의 땅이 사막으로 변했다고 한
다.
<그림 3-5 세계 사막화 현황>

출처: http://encyber.com (검색일:2009.9.21)

< 그림 3-6 중국 사막화 진행 현황>

출처: http://soampark.blogspot.com (검색일:2009.9.21)

- 55 -
 과거 연평균 지구의 사막화 면적이 1970년대 624 평방마일, 1980년대는 840 평방
마일이었던 점에 비춰보면 1990년대 중반 이후 사막화 진행속도가 급격히 빨라졌다
는 것은 경각심을 불러일으킬만한 수치이다. 유엔은 또 사막화 현상으로 2025년까
지 아프리카에서는 기존 경작지의 3분2가 불모지로 변하고, 아시아에서는 3분의1,
남아메리카에선 5분의1의 땅이 비슷한 처지로 전락할 것으로 전망하고 있다.
아울러 프랑스와 독일 인구를 합친 것과 맞먹는 약 1억3천500만 명이 기존 거주
지에서 살 수 없어 물과 초원을 찾아 다른 곳으로 떠나야 할 것으로 예측하고 있
다. 이러한 사막화의 원인은 무분별하게 자행되는 화전(火田) 농업, 수자원의 과도한
사용, 인구급증 및 엉성한 환경보호 시책과 더불어 화석연료 사용에 따른 지구촌
온난화 현상들이 지목된다.
아래 그림은 전세계적인 사막화 상황을 보여주고 있다. 그림에서 보는 바와 같이
기존 사막지역 주변은 사막화의 위험가운데 광범위하게 노출되어 있거나, 잠재적으
로 확산될 위기에 놓여 있다. 또한 이러한 사막화는 단순히 사막이 확산되는 것만
을 의미하는 것이 아니다. 기존의 열대 우림이 파괴되면서 지구 전체가 건조해 지
는 것을 의미하기 때문에 그 심각성을 알 수 있다. 기존 열대 우림이 파괴되는 속
도나 범위가 클 뿐 아니라 (아래 <그림 3-8> 열대우림 파괴 범위 참조), 이것들이
인간의 무분별한 벌채, 화전, 개발 등에 기인한다는 것은 사막화 자체의 원인이 인
간활동에 많은 부분을 차지하고 있다는 것을 의미하는 것이기 때문이다.
<그림 3-7 > 글로벌 사막화 현상

출처: http://encyber.com (검색일: 2009.9.21)

- 56 -
 < 그림 3-8> 열대우림 파괴 범위

출처: http://snuilas.snu.ac.kr (검색일: 2009.10.9)

현재 사막화 위험이 가장 큰 지역은 사하라 사막 이남과 중국의 고비 사막 주변
지대이다. 이 지역 주민들은 이미 경작을 통해 먹고 살아가기 힘들 정도로 생계를
위협받고 있는 상황이다. 중국의 경우 네이멍구 지역 의 사막화가 진행됨에 따라 77)

사막화 현상이 진행되고 있다. 원래 물이 귀했던 이 지역에서 물 공급에 많은 부분

을 차지하는 지하수의 수위가 점차 하강함에 따라 기존의 농업 위주 산업구조를 78)

가지고 있던 이 지역의 경제가 위협받고 있기 때문이다. 79)

<그림 3-9> 고비 사막 지도

출처: http://www.datanews.co.kr/site/datanews/Print.asp?aID=20090312161846327
(검색일:2009.10.9)

77) 내몽고 지역을 의미하며, 고비사막이 위치한 곳이다.

78) 퉁랴오시 나아만기의 경우, 1996년부터 2003년까지 수위가 8m 낮아졌다고 하는데, 이는 1년에 1m 꼴로 수
위하강을 경험한 것이다. 자세한 사항은 이강원, 『사막중국』, 서울: 폴리테이아, 2007, pp. 208~209 참조
79) 네이멍구 지역의 사막화에 관한 보다 자세한 논의는 이강원, 2007, pp188~224 참조

- 57 -
 이러한 사막화 사례 중 사하라 사막의 사례는 많은 시사점을 주고 있다. 사하라
사막은 기원전 5000년 전 경에는 '녹색사하라'하고 불려지는 시기가 있었으며, 이
시기에는 현재보다 평균 기온이 1℃ 정도 높았고, 비도 많이 내렸었다. 그러나 현재
사하라 지역은 이 지역 상공의 고기압이 이동하지 않아 사막화가 발생하였다. 최근
에 사막화로 주목을 모은 지역으로는 사헬(Sahel)지대가 있으며, 사헬지대의 사막화
원인은 일차적으로 강수량의 감소라는 자연적인 원인에 의한 것이다. 80)

< 그림 3-10 사헬 지대>

출처: Millenium Ecosystem Assessent, (검색일:2009.9.21)

하지만 사헬지대의 사막화 원인을 자연적인 것에서만 찾기는 힘들다. 그 이유는

지나친 방목과 경작, 수목의 과잉 벌채 등 인위적인 원인도 한 몫을 하여 사막화를
유발하였기 때문이다. 사헬과 그 남쪽에 위치한 수단 지대 서부에서는 1961년부
81)

터 1967년까지 매년 200만 헥타르(ha)의 비율로 사막화가 진행되고 있다. 위의 <그

림 3-9>에서 보는 바와 같이 북아프리카 지역 대부분을 차지하고 있는 사막지대가
80) 사하라 이남지대의 기후변화에 관한 논의는 Chhibber and Laajaj, "Disasters, Climate Changes and
Economic Development in Sub-Saharan Africa: Lessons and Directions", Journal of African Economies
(Volume 17), AERC Supplement 2, pp ii7-ii49, 2008 참조
81) 이러한 방목지 등의 사막화에 관한 자세한 논의는 Arnalds and Archer (eds.), Rangeland Desertification,
(Dordrecht: Kluuwer Academic Publishers, 2000)을 참조

- 58 -
점차 남쪽으로 확산되어 가면서 서아프리카 지역에 있는 열대 우림을 사막화시킬
가능성을 내포하고 있다.
사헬지역의 사막화는 결국 자연과 인간 모두에 의한 것이지만, 이것이 사막화로
만 끝나지 않는다. 주변의 자연환경과 인간 생활 모두가 변함에 따라 기존의 역사
적 갈등상황이 새로운 국면을 맞으며 더욱 확대되고, 그로 인한 국지적, 혹은 전면
적 국제분쟁이 가속화되고 있다는 점에서 더욱 그렇다. 82)

본 장에서 살펴보고자 하는 다푸르, 베르베르 및 에티오피아-에리트리아 사례 모

두 이 지역을 중심으로 벌어지는 분쟁들이다. 다푸르와 에티오피아-에리트리아의 경
우는 사헬지역 남동부를 중심으로 벌어지는 것이고, 베르베르의 경우는 북서부를
중심으로 갈등이 존재하는 경우이다. 이들 모두 현재 사하라사막의 확대라는 사막
화로 인한 문제가 벌어지고 있는 중이다.

82) 아프리카의 기후변화로 인한 안보위협 및 여타에 관한 논의는 Brown, Hammill and Mcleman, "Climate
Change as the 'new' Security Threat: Implications for Africa", International Affairs (Vol.83: 6),
pp.1141-1154, 2007 참조

- 59 -
2 절 사례 수단 다푸르
. [ 4] (D arf ur) 분쟁
1. 분쟁 개황
다푸르 분쟁은 인권유린의 위기와 아랍인과 아프리카인 간의 처참한 인종분쟁으
로 널리 알려진 사례이다. 표면적으로는 민족갈등과 인종주의의 형태를 띠지만 복
합적인 원인이 이러한 군사적 갈등을 증폭시키는 데 작용하였다는 것은 짚고 넘어
가야 할 사항이다. 특히 주기적인 가뭄과 사막화의 형태로 나타난 환경변화가 이러
한 갈등의 가장 큰 요인 중의 하나라는 것은 기후변화가 국제분쟁에 어떠한 의미를
갖고 있는지를 알게 해 주는 것이다. 1980년대에 걸쳐 반복되는 가뭄의 결과로 인
해서 감소하고 있는 비옥토와 수자원을 둘러싼 경쟁이 다푸르 지역에서의 종족간
갈등과 사회적 불안, 그리고 궁극적으로는 대량의 인권유린 사태를 증폭시켰다. 수
십 년간 축적되어온 경제적 사회적 소외로 인한 좌절이 2003년 2월에 대규모 분쟁
의 형태로 폭발하였고, 반군조직이 다푸르에 소재한 수단 군사기지를 함락시키는데
성공하면서 이 지역의 분쟁은 점차 확산되어 가기 시작했다.
< 그림 3- 11 다푸르 지역 반군 점령지>

출처: http://www1.american.edu/TED/ice/darfur.htm, (검색일:2009.9.21)

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 이러한 다푸르 분쟁은 수단 정부의 아랍민족과 반군세력인 아프리카인의 인종적
갈등으로 알려져 있다. 그러나 그 이면에는 수자원 및 토지와 같은 자연자원에 대
한 접근성의 감소, 그리고 <그림 3- 12>에서 보는 바와 같이 수단의 많은부분을 차
지하는 서부 지역의 사막화가 존재하면서 이것이 대규모의 지역적 인권유린의 사태
로 상승작용하였다는 것을 간과해서는 안된다.
다푸르 분쟁은 2003년 2월부터 수단의 서부 지역인 다푸르에서 벌어진 위기로 이
분쟁은 아프리카 흑인계 반군과 잔자위드(Janjaweed: 말등에 탄 악마)라 불리는 북
부 아랍계 이슬람 민병대간의 무력 분쟁이다. 잔자위드는 대부분 낙타로 이동하는
유목민인 리지가트의 아랍 바가라족으로 구성되어 있다. 다른 한쪽은 다푸르 지역
의 아프리카계로 경작을 주로 하는 푸르(Fur), 자가와, 마살라이트 종족이며, 수단해
방군(Sudan Liberation Army : SLA)과 정의평등운동(Justice and Equality
Movement : JEM)이 주요 세력이다. 수단 정부는 잔자위드에 자금을 제공하고 도움
을 주며 반군이 자원을 조달하는 종족을 공격할 때 합동작전을 한다. 북쪽 무슬림
과 남쪽 기독교도, 애니미즘을 믿는 사람들이 싸웠던 제2차 수단 내전과는 달리 다
푸르의 전투 당사자와 희생자는 거의 무슬림이다. 분쟁의 주요원인은 가뭄, 사막화,
인구폭발에 기인한다. 왜냐하면 바가라족 유목민은 물을 찾아 그들의 가축을 더 남
쪽으로 이동시켰고 이곳은 주로 비아랍계 농경사회이기 때문이다. 수단 정부와 잔
자위드의 비 바가라족 주민에 대한 공격은 큰 인도주의적 위기를 낳았다. 사상자는
수십만명 이상으로 추정된다. 유엔은 폭력과 질병으로 450,000명이 죽었다고 추정한
다. 수단 정부는 9,000명이 죽었다고 주장하고 있다. 강제퇴거된 사람은 2006년 10
월 현재 250만명으로 추정된다. 83)

이를 통해 보는 바와 같이 과거의 단순한 종교적, 인종적 갈등만이 아닌 사막화로

인한 갈등 증폭을 보다 여실하게 알 수 있다.

83) http://ko.wikipedia.org/wiki/%EB%8B%A4%EB%A5%B4%ED%91%B8%EB%A5%B4_%EB%B6%84%
EC%9F%81 (검색일:2009. 10.16)

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 <그림 3-12> 수단의 다푸르 지역

출처: http://www1.american.edu/TED/ice/darfur.htm, (검색일:2009.9.21)

2. 분쟁 원인 분석
1) 정치적 원인
지도에서 보는 바와 같이, 다푸르는 북쪽으로는 리비아와, 서쪽으로는 차드와 접
하고 있다. 리비아의 독재자 가다피는 범아랍연대를 주창하면서 차드 등에 군사적
개입을 명시적, 묵시적으로 해 왔다. 이로 인해 다푸르에는 가다피로 인한 무력 유
입이 증가하였을 뿐 아니라, 범아랍주의로 인한 아랍인과 아프리카인 사이의 인종
갈등이 시작되었다.
다푸르 자체의 인종 구성이 워낙 복잡하기도 하지만 크게는 아랍계와 아프리카계
로 나눌 수 있다. 다푸르의 토착 아프리카계 부족들이 주류인 아랍계에게 정치경제
적으로 소외되어 있던 상황 가운데 가다피로 인한 갈등 증폭, 그리고 무력유입의
증가는 갈등의 여지를 내포하고 있었다.
결국 이러한 갈등의 요소를 갖고 있던 다푸르 지역은 사막화로 인한 자원과 식
량, 토지 등의 부족문제를 촉발점으로 하여 분쟁이 본격화되기 시작한다.
2) 자연적 원인: 사막화로 인한 부족 문제

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 수단 지역은 농업 위주의 경제구조를 가지고 있는 곳이다. 이런 지역적 특성을
고려해 본다면, 가뭄은 경제활동에 있어서 큰 문제가 되리라는 것은 주지의 사실일
것이다. 특별히 다푸르 지역의 경우, 정주성 농업, 관개농업, 그리고 유목이 주 농업
의 형태이다. 이런 가운데 1984/85년의 기근, 1990년, 1997년, 2000년의 가뭄은 지역
에 큰 타격을 입혀왔다.
더불어 가뭄은 단순히 단기적인 가뭄만으로 끝난 것이 아닌, 강수량 및 강수 기
간의 감소와 단축으로 연결되었다. 과거 우기가 5월에서 9월이었던데 반해 현재는
6월에서 8월로 줄어들었기 때문이다. 결국 이러한 농업기반 경제구조가 장기간의
가뭄 및 자원부족으로 인해 황폐화되면서 점차 유랑하는 집단이 늘게 되었고, 이것
은 유목민들로 하여금 사막화를 가속화시키는 활동을 계속하게 만들었다. 결국 이
로 인한 농업관련 자원의 부족, 수자원의 부족 문제로 자원 접근이 어려워지는 등
의 부족문제가 발생했다.
그러한 가운데 부족으로 인한 부족간의 갈등을 중재해 줄만한 시스템의 부재는
각 부족으로 하여금 각자 무력을 보유한 채 직접 개입에 나서게 하는 상황을 만들
었다. 수단 정부는 이러한 다푸르 지역의 문제를 해결할 역량을 갖추지 못했는데,
그것은 당시 수단 정부가 남쪽의 분리주의 운동을 진압하는데 역량을 집중하였기
때문이다.
결국 이러한 상황 속에서 다푸르는 아랍계열이 우세하던 수단 정부에 대항하여
아프리카계 위주의 반군이 결집하여 자기들이 스스로 관리하게 되는 일종의 자력구
제적 상황으로 빠져들게 되었다. 아래의 표를 참조하면 다푸르 내 분파가 어떻게
형성되어 있는지 알 수 있다.
표 3 - 3> 수단 내 정치 분파 분포 (2005)
<

행위자 리더십 부족
수단해방운동 민니 아르쿠아 민나위
(Sudanese Liberation Movement: (Minni Arcua Minnawi) 푸르족(Fur)
SLM)
정의와 평등 운동 칼릴 이브라힘
(Justice and Equality (Khalil Ibrahim) 자가와족(Zaghawa)
Movement: JEM)
잔자위드(Janjaweed) 무사 힐랄 바가라족 우세
(Musa Hilal) (Predominately Baggara)
하르툼 수단정부 대통령 오마르 알 바시르
(Khartoum: (President 아랍족 (Arab)
Government)Sudanese Omar al Bashir)
출처:http://www1.american.edu/TED/ice/darfur.htm 에서 발췌한 것을 번역 및
정리(검색일:2009.9.21)

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 이를 토대로 하여 원인들 간의 분쟁에 대한 상관관계를 그림으로 나타내 보면 아
래와 같다.
< 그림 3-13> 다푸르 분쟁 메커니즘

출처: http://www1.american.edu/TED/ice/darfur.htm 를 저자가 번역 및 정리,

(검색일:2009.9.21)

우선 위 그림에서 보는 바와 같이 수단정부와 외부군사개입은 부족갈등 및 난민

발생의 주 요소가 된다. 가뭄으로 인해 농업산출이 줄어드는 문제는 단순한 식량
부족의 문제만이 아닌, 인구전반에 관한 문제로 인해 야기되는 문제이기도 하다. 결
국 기존의 분쟁 갈등 요소가 잠재되어 있던 상황에서 사막화로 인한 수자원 부족
문제 및 전반적인 생활터전의 유실이 갈등의 직접적인 원인은 아닐지라도 이러한
갈등을 증폭시키는 기제가 되고 있는 것이다. 84)

3. 분쟁 해결 과정
이러한 다푸르의 갈등은 단순히 환경문제의 해결만으로 풀기는 힘들다. 환경문제
가 일종의 방아쇠처럼 갈등을 촉발한 것은 있지만, 그 기저에는 정체성으로 인한
근본적인 원인이 내포되어 있기 때문이다. 또한 이러한 갈등을 해결하기 어려운 것
84) 갈등 증폭 기제 (Multiplier)에 관한 보다 자세한 논의는 The Council of European Union, "Climate
Change and International Security", 7249.08, 2008 참조

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은 정치지도자들이 자신의 이익을 위해 정체성을 이용한 갈등 증폭이 있었기 때문
이다.
2003년 수단 정부와 반군이 평화협상을 시작하였으나, 지금까지 분쟁 해결은 요
원해 보인다. 2003년 9월에 정부와 반군이 무력 자제 협정을 맺었지만 그해 12월에
협정이 파기되었고, 2005년의 나이지리아에서 열린 평화협상 또한 결렬되었다.
2006년 5월 5일에 다푸르 평화 협정 (Darfur Peace Agreement)이 체결되었지만
여전히 불완전한 협정이라는 평가를 받고 있다. 반군들간의 무력 자제 어려움 및
상호간 불신이 여전히 내포되어 있다는 점 등이 그러한 평가를 받게하는 요인이 되
고 있다.

4. 분쟁 해결 결과
결국 기후문제의 근본적인 대책은 마련되지 않았을 뿐 아니라, 군사적 갈등 및
개입에 대한 만족할만한 해결책 및 상호간의 안정적인 협정도 잘 구비되지 않은 상
황을 고려해 본다면 분쟁해결 자체는 밝은 전망을 가져오지 못한다. 결국 기후변화
로 인한 사막화가 가져온 부족 문제를 해결함과 동시에, 이미 만연해 있는 불신과
갈등을 해결할 수 있는 강제력 혹은 협정의 실천이 병행되지 않을 경우, 지금의 분
쟁은 계속될 것이다.
아래 그림에서 볼 수 있는 것과 같이, 심각한 난민 문제는 지금의 상황을 더욱
악화시킬 것이다. 이에 대한 근본적인 해결 없이 수단 정부와 반군간의 탁상공론은
결국 새로운 갈등의 국면으로 다다르게 하는 또 다른 방아쇠가 될 수 있기 때문이
다. 현재의 자원 부족을 낳은 상황인 사막화에 대한 대비책 마련이 없다는 것은 이
러한 갈등 상황을 여전히 내포하고 있다는 것에 다름 아니다.
다푸르 지역의 상황에 대한 적절한 해결책은 지역적 차원에서의 노력이 필요할
것이다. 나일 강 일대의 수자원 분쟁 사례를 통해 알 수 있듯이, 단순한 분쟁 해결
에 대한 미봉책 차원의 다자적, 국제 수준의 해결 및 국내 수준의 당사자적 접근,
양자적 접근 모두 큰 실효를 거두지 못했기 때문이다. 현재의 갈등을 증폭시키는
기제인 사막화를 막는 지역 차원에서의 노력과 더불어 수반되어야 할 것은 난민 및
내전의 당사자인 군벌들에 대한 적절한 거래를 통한 분쟁 방지이다. 이를 위한 인
접 당사국인 리비아, 차드, 이집트와 수단정부의 협력이 필요할 것이다.

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 < 그림 3-14>다푸르 난민 현황: 지역별(2006)

출처: http://www1.american.edu/TED/ice/darfur.htm, (검색일:2009.9.21)

<그림 3-15>다푸르 난민 현황: 캠프별(2009)

출처: http://www1.american.edu/TED/ice/darfur.htm, (검색일:2009.10.9)

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3 절 사례 북 사하라 사막지역 아랍과 베르베르
. 5: (B erb er) 분쟁
1. 분쟁 개황
북 사하라 지역은 기후변화가 지구 생태계에 영향을 미침에 따라서 발생하는 저
강도 지역분쟁(low-level regional conflicts)이 발생하여 상승작용을 보이고 있는 대
표적인 지역의 사례이다. 북아프리카의 사하라 지역은 최근 사막화가 위험 수준에
이르고 있는 지역이다. 이곳의 사막화 원인은 여러가지가 있지만 그 중 대표적인
원인으로 지목받고 있는 것은 지나친 유목(overgrazing)의 문제이다. 이러한 유목은
수자원 고갈과 풍화 및 토양염화(soil salinity)의 문제를 악화시켜서 사막화를 가속
화 시킨다.
이러한 문제들은 베르베르(Berbers)로 알려진 유목민 부족을 정착하고(sedentary),
도시화하게(urban) 만들고 있으며, 더 나아가 국지적 자원부족의 문제를 대두시키고
있다. 이 지역에서의 아랍과 베르베르 간의 무력분쟁의 역사를 고려해 볼 때 사하
라 사막의 지속적인 확대는 분명히 감소하는 경작지와 자원을 둘러싼 민족간 갈등
을 부추김으로써 폭력분쟁의 확대를 야기할 가능성이 있다는 점에서 주목 할만하
다.
이 지역의 문제는 아래 두 그림에서 보는 바와 같이 북 사하라 지역에 널리 분포한
베르베르 부족과 아랍 민족의 정부(특히 알제리와 모로코) 간의 갈등으로 대별해 볼
수 있다. 우선 위의 그림은 북아프리카 지역, 특별히 알제리 주변의 지도이다. 이곳
의 북단은 지중해를, 남단은 사하라 사막과 맞닿아 있는 곳이다.
<그림 3-16> 북아프리카, Maghreb, 알제리 지역

출처: http://eagle1.american.edu/~jp3501a/berber.htm, (검색일:2009.9.21)

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 < 그림 3-17> Maghred의 베르베르 분포도

베르베르족 계열 분포:

하늘색: 켈루족(Chleuhs)

보라색: 자이안족(Zaians:아마지로도 불리는 족속임)

노란색 : 리피족(Riffis)

분홍색 : 첸위족(Chenwis)

빨간색 : 카바일족(Kabyles)

녹색 : 차위족(Chawis)

주황색 : 사하라 베르베르족(Saharian Berbers: 제나가족, 모자비족, 시위족 (Zenagas,

Mozabites, Siwis))

파란색 : 투아레그족(Tuaregs)

출처: http://eagle1.american.edu/~jp3501a/berber.htm, (검색일:2009.9.21)

이러한 가운데 베르베르족과 아랍족간의 갈등관계를 기후변화와 연관하여 도식화

해 보면 아래와 같은 그림이 나온다.

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 <그림 3-18> 베르베르족 갈등 인과관계 도표

출처: http://eagle1.american.edu/~jp3501a/berber.htm를 저자가 번역 및 정리,

(검색일:2009.9.21)

이 인과관계 루프는 어떻게 기후 변화가 갈등에 영향을 미치고 있는지를 보여주

고 있다. 사막화가 지중해방향으로 계속되면서 토지의 생산성이 저하되고, 이로 인
한 주류 아랍계와 소수 베르베르간의 식량을 위한 갈등이 시작되고 있는 것이다.
아직 시작되지는 않았지만 내전의 가능성 또한 내포하고 있다.
현재까지의 국지적 소규모 갈등의 현황을 살펴보면 다음과 같다. 서부사하라에서
1976년 2월 스페인 통치 종료와 함께 모로코가 이 지역 영유권을 주장하면서 내전
이 발생하였다. 원래 이 지역을 통치해온 스페인이 1974년 유엔감시하에 주민투표
를 실시, 이 지역 귀속문제를 결정키로 합의하였지만 모로코-모리타니아간 극비협상
과 스페인의 묵인하에 서부사하라의 2/3는 모로코, 나머지는 모리타니아 영토로 베
르베르족의 거주지가 분할되었다. 이들은 1973년 이미 창설된 폴리사리오 인민해방
전선을 중심으로 독립운동을 전개해왔고, 1976년 사하라아랍민주공화국(SADR) 수립
을 선언한 바 있다. 모로코는 폴리사리오에 대한 공세를 강화하였고, 폴리사리오는
알제리 지원하에 모로코와 모리타니아를 공격하였다. 모리타니아의 경우 폴리사리

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오측과 협정을 체결, 영유권을 포기하였다. 이후 1988년 모로코-폴리사리오가 유엔
평화안을 수용, 1991년 유엔사하라주민투표감시단(MINURSO)이 파견되었으나 양측
이 유권자 자격문제를 놓고 대립, 주민투표가 연기됨으로써 사태 해결이 불투명해
졌었다. 그 후 국제사회의 노력으로 1999년 5월 12일 모로코와 폴리사리오전선이
2000년 7월 서부 사하라의 자치에 대한 주민투표를 실시하자는 UN의 계획안에 동
의하였다. 85)

2. 분쟁 원인 분석
본래 베르베르족, 그들의 표현대로 정확하게 부른다면 아마지(Amazigh)족은 수천
년 전부터 북아프리카에 살고 있던 족속이다. 그러나 아랍 및 각종 외부 족속에게
침략받던 이들은 아마지 운동을 통해 자신들의 민족 정체성을 더욱 강화시켜 갔고,
이는 북아프리카에서의 갈등 상황을 만들게 되었다. 특별히 알제리와 모로코에서
일어나는 무력충돌 양상이 주목할 만하다.
이러한 인종적 갈등 상황 가운데 사막화는 갈등의 새로운 원인을 제공해 주게 되
었다. 수자원과 식량 부족으로 인한 압박은 도시화로 인해 정주중인 인종들간의 갈
등을 증폭시키게 되었고, 이는 잠재되어 있던 갈등 양상을 주의하게 하였다.

3. 분쟁 해결 과정 및 결과
명시적으로 드러난 큰 분쟁은 없으나, 국지적인 소규모 갈등은 있고, 향후 증폭될
가능성이 있다.
이와 더불어 식량생산성 증대 및 가뭄에 대비한 수자원 확보 방안이 강구되어야
할 것이나, 현재까지 그와 관련된 것은 뚜렷하게 보이지 않는 실정이다. 이에 대한
해결책은 알제리 및 모로코 정부 각각의 당사자적 해결이 필요할 것이다. 국내의
소수 종족에 대한 생활보전 마련 등의 적절한 보상책을 통해 잠재된 갈등 여지를
제거할 필요성이 대두된다. 과거 모리타니아의 영유권 포기 및 UN의 개입이라는
측면에서 내전이 해결되었다는 점을 고려해보면 일종의 자치령 허가 등이 일종의
새로운 해결책으로 이용될 수 있을 것이다. 더불어 UN이라는 다자간 채널을 이용
한 해결책도 고려해볼 수 있는 좋은 해결책이 될 것이다.

85) http://www.kida.re.kr/neowoww/asp/content_detail.asp?regno=38 (검색일:2009.10.29)

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4 절 사례 에리트리아
. 6: (Eritrea) 와 에티오피아 (Ethiopia) 분쟁
1. 분쟁 개황
아프리카 동부에 위치한 에티오피아와 에리트리아는 1962년 에리트리아가 에티오
피아에 합병되었다가 1993년에 독립한, 분쟁의 여지가 있는 관계이다. (아래 <그림
3-19> 참조)

<그림 3-19>에티오피아와 에리트리아의 최근 관계사 도표

출처: http://www1.american.edu/TED/ice/eritrea-ethiopia.htm, (검색일:2009.9.21)

과거의 분쟁 양상을 개괄적으로 살펴보면,그 중심에는 Yirga 삼각지의 영유권을

둘러싼 이디오피아와 에리트리아간의 갈등이 있다. 이들의 역사적 배경을 살펴보면
에리트리아는 1952년 이디오피아와 연방을 형성하여 자치주가 되었으나 1962년 이
디오피아가 무력합병하였고, 1961년 독립을 위해 결성된 에트리아인민해방전선쟁을
전개하였다. 1991년 EPLF는 독립 보장을 조건으로 범반정부세력인 이디오피아인민

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혁명민주전선(EPRDF)과 협력하여 1991년 5월 멩기츠 정권을 붕괴시키고 독립을 쟁
취하였고 1993년 5월 국민투표에 의해 정식 독립국이 되었다. 독립 초기에는 우호
적인 관계를 유지했으나, 1997년 에리트리아가 경제주권을 선언하고 독립화폐를 채
택하자, 이에 반발한 이디오피아 정부가 무역결제의 달러화를 요구해 에리트리아의
경제가 타격을 입은 상태였다.
이후 본격적인 분쟁은 1998년 5월 6일 에리트리아군이 독립당시부터 소유권 분쟁
이 있어 온 Yirga 삼각지를 점령하게 되면서 본격적으로 개시되었다. 1999년 2월부
터 7월사이 20만 이상 동원된 전면전으로 인해 수만명 사망하였고, 6만명이 난민이
발생하였고, 이후 2000년 2월까지 소규모 충돌과 위협 속 진정 국면이 지속되었다.
2000년 6월 양측은 알제리와 아프리카 연합기구(OAU)의 중재로 정전협정을 체결하
고 유엔은 평화유지군을 파견함으로써 사태가 진정되었다. 86)

이와 같이 이들의 접경지역은 수십년동안 과거에는 에리트리아의 독립을, 독립

이후에는 가뭄, 경제적 이슈, 토지소유권에 대한 호전적 주장 등의 이유로 주기적인
분쟁이 발생하는 곳이다. 현재 양국 간에 문제가 되고 있는 지역은 국경을 따라서
많이 존재하고 있다.
가장 주요한 갈등지역은 바드메 타운(The town of Badme)인데 이는 1998-2000년
의 주된 분쟁이 시작된 국경지역이다. 이곳은 에티오피아 제국, 아크숨(Aksum)의
근원지를 둘러싸고 있는 티그레이 지역(Tigray region)에 위치하고 있다.
(<그림 3-20> 참조)
<그림 3-20> 서부 국경지역

출처: http://www1.american.edu/TED/ice/eritrea-ethiopia.htm, (검색일:2009.9.21)

86) http://www.kida.re.kr/neowoww/asp/content_detail.asp?regno=30 (검색일:2009.10.29)

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 국경 지역의 두 번째 주요 전선은 바드메의 동남쪽에 위치한 잘라베싸
(Zalambessa)를 둘러싼 지역으로, 아래의 두 그림에 나타나 있다. 이 지역에는 매우
복잡한 인종, 역사, 문화 등이 지역 갈등의 요소를 낳고 있는데, 가장 중요한 갈등
요인은 국경분쟁이다.
<그림 3-21> 중부 국경 지역

출처: http://www1.american.edu/TED/ice/eritrea-ethiopia.htm, (검색일:2009.9.21)

<그림 3-22> 동부 국경지역

출처: http://www1.american.edu/TED/ice/eritrea-ethiopia.htm (검색일:2009.9.21)

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 이 지역은 국경획정에 대한 국제협정에도 불구하고 아직도 분쟁해결 중이다. 가
장 최근에는 에티오피아와 에리트리아가 그들의 자원을 소말리아의 분쟁으로 전이
시켜서 대리전을 치르는 양상으로 발전하고 있다. 종교적 극단주의와 폭력으로 치
닫고 있는 소말리아 사태는 에티오피아와 에리트리아 간에 발생한 국경분쟁 해결이
라는 원래의 문제를 크게 이탈하여 치닫고 있다.
소말리아 내전의 개황을 살펴보면 1969년 이후 집권한 Barre 군사정권 타도를 위
해 결성된 통일소말리아회의(USC)가 1991년 쿠테타 성공후, 정권 쟁탈을 위해 3대
무장군벌인 아이디드, 모하메드(Mahdi파), 아토 등이 주축이 되어 시작된 내전이다.
1991년 가뭄에 의해 국민의 과반수가 넘는 420만명이 기아에 직면하자, 1992년 4월
유엔은 소말리아활동(UNOSMO) 결의하고 2차에 걸쳐 35300명을 파견. 당초 대량
아사를 막는 인도적인 개입에서 시작되었으나, 군벌간 무력 투쟁 격화와 PKO 군에
대한 공격 등에 따라 미국을 중심으로 한 다국적군이 군사개입을 하였다. 유엔은
UNSOM2의 활동을 실패라고 규정, 1995년 3월 2일 철수를 완료하였다. 1995년 5월
아이디드가 대통령 취임 및 정부 수립을 선언하였으나 1996년 8월 사망. 그후 반군
간에 정전을 모색하는 회의가 수차례 개최되었으나 매회 각 군벌간의 이해 상충으
로 결렬되었다. 3대 군벌간에는 정전이 합의되었으나, 군소 군벌에 의한 전투는 계
속되고 있음. '99년 들어와 상황은 악화되었으며, 2000.2월 현재 남부지역을 중심으
로 심한 충돌이 지속되고 있는 실정이다. 87)

이러한 갈등 상황을 기후문제와 연관하여 도식화 해 보면 아래 그림과 같다.

<그림 3-23> 에티오피아와 에리트리아 분쟁 인과관계 도표

출처: http://www1.american.edu/TED/ice/eritrea-ethiopia.htm,
및 정리 (검색일:2009.9.21) 의 메커니즘을 번역
87) http://www.kida.re.kr/neowoww/asp/content_detail.asp?regno=25 (검색일: 2009.10.9)

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 만성적인 가뭄과 갈등은 농업산출을 감소시킨다. 이는 국경선 분쟁의 여지를 내
재하게 되고, 결국 그로 인한 인구문제 및 갈등의 재발생은 농업산출을 다시 감소
시키면서 가뭄과 함께 갈등의 악순환을 낳게 된다.

2. 분쟁 원인 분석
전술한 바와 같이, 이들은 근 60년 가까운 세월을 갈등 가운데 살아왔다. 에티오
피아와 에리트리아는 한 나라였다가 분리되면서 외국과의 관계를 통해 자신들의 입
지를 강화시켜나갔고, 또 정치적 목적을 달성하기 위해 갈등을 이용해왔다. 1991년
에리트리아 독립 이후에도 국경선 분쟁을 통해 분쟁이 지속되어왔다.
이것이 전쟁으로 발전하게 된 것이 1998년이다. 1998년 5월 수천명의 에리트리아
인들이 살고 있는 바드메 (Badme)지역으로 에티오피아인들이 유입되면서, 이에 대
한 대항조치로 에리트리아가 군사적 개입을 하였고, 이는 2001년까지의 전쟁으로
확산되었다.
이는 단순한 인구 유입이 아닌, 극심한 가뭄으로 인한 사람들의 이동에 따른 것
이다. 에티오피아의 예상 연간 강수량은 848mm반면, 에리트리아는 그보다 훨씬 적
은 380mm 이다. 이러한 상황에서 동아프리카의 환경은 이들의 기간산업인 농업에
매우 취약하다. 그 이유는 강수량 자체가 일정하고 일관되지 않기 때문이다. 2006년
의 사례를 보면 이것이 어떠한 것인지 더 잘 알 수 있다. 만성적인 가뭄 가운데 지
나친 강수량의 증가로 인한 홍수는 오히려 많은 물로 인한 피해를 야기하여, 예상
치 못한 또 다른 위기에 다름 아니기 때문이다.
이 가운데 전쟁을 지원하기 위한 각종 자원의 동원은 사람들의 생활 자체를 위협
하게 되었고, 결국 또 다른 위기의 가능성을 내포하게 되었다.

3. 분쟁 해결 과정
년 전쟁에 대한 평화협정에 합의가 이뤄지고, 2002년에 이러한 국경선 분쟁
2000
을 막기 위한 국경선 위원회 (Boundary Commission)의 계획이 완성되었다. 그러나
에티오피아는 국경선 위원회의 결정에 잘 따르고자 하지는 않는다. 2003년의 헤이
그 국경위원회의 제안을 에티오피아가 거부한 것은 그 실례라 할 수 있다. 88)

88) 세계일보 2003. 06. 18일자 http://www.segye.com/Articles/Issue/Article.asp?aid=20030618000502&sid=1000041

&DataID=200306181551000150 (검색일:2009.10.16)

- 75 -
 분쟁 종결 이후 국경선을 지키기 위해 UN은 5천명의 평화유지군을 파견하고 있
고, 잠정적으로나마 분쟁은 중단되었다. 그러나 여전히 분쟁의 재발 가능성이 잠재
되어 있다.

4. 분쟁 해결 결과
의 평화유지군이 여전히 주둔하고 있지만, 두 국가간의 갈등은 여전히 잠재되
UN
어 있다. 2006년에 바드메지역에서 에리트리아 군의 움직임이 포착되었다는 점은
이를 잘 설명해 주고 있다. 그러나 이러한 움직임보다 더욱 우려되는 것은 소말리
아 지역이다. 소말리아 지역의 경우 이슬람 근본주의 정권이 들어서면서 기독교국
가인 에티오피아가 이에 대하여 주의하고 있는 실정이다. 에리트리아의 경우 이슬
람 근본주의 분파가 정권을 잡았다. 이러한 상황 가운데 이들은 소말리아에 각종
지원을 하며 대리전을 치르고 있는 상태이다.
결국 국가간의 갈등이 비록 봉합된 것처럼 보일지라도 주변의 다른 불안정한 국
가를 이용한 대리전을 막을 수 없다는 점은 분쟁해결이 원만히 이뤄지지 않았음을
의미한다. 아울러 환경 문제가 해결되지 않았다는 점은 국가간의 정치적, 군사적 갈
등 해결이 있을지라도 언제든지 새로운 갈등이 촉발될 수 있다는 점에서 더욱 근본
적인 해결책을 요구하고 있다.

- 76 -
5 절 정책적 함의 및 소결
.

1. 사막화를 둘러싼 국제분쟁

지금까지 다푸르, 베르베르, 에티오피아-에리트리아 사례를 통해 사막화에 의한
국제분쟁의 양상을 살펴보았다. 이들 모두 기존의 국제분쟁 가능성을 내포하고 있
거나, 이미 분쟁 관계 가운데 있던 사례이다. 그러나 이러한 분쟁이 선명하게 드러
난 데에는 사막화가 주요한 원인 혹은 증폭 기제로 작용하였다는 것을 간과할 수
없다.
우선 다푸르의 경우 표면적으로는 민족갈등과 인종주의의 형태를 띠지만 복합적
인 원인이 이러한 군사적 갈등을 증폭시키는 데 작용하였다는 것을 간과하지 말아
야 한다. 특히 주기적인 가뭄과 사막화의 형태로 나타난 환경변화가 이러한 갈등을
야기시키는 요인 중의 하나라는 것은 기후변화와 국제분쟁의 관계에 대해 생각해볼
사항인 것이다. 반복되는 가뭄의 결과로 인해서 감소하는 비옥토와 수자원을 둘러
싼 경쟁이 다푸르에서의 종족간 갈등과 사회적 불안, 대량의 인권유린 사태를 증폭
시켰다는 것을 통해 표면적 갈등과 그 이면에 있는 기후문제인 사막화를 같이 해결
할 수 있는 묘안이 필요한 실정이다.
베르베르의 경우는 다소 특수한 경우이다. 유목과 그로 인한 수자원 고갈, 풍화
및 토양염화로 인한 가속화된 사막화는 베르베르족의 정착과 도시화를 통한 국지적
자원부족의 문제를 야기하고 있다. 역내 아랍과 베르베르 간의 무력분쟁의 역사를
고려한다면 이러한 사막화는 민족간 갈등을 부추김으로써 분쟁확대를 야기할 가능
성이 있다. 발생할 문제가 있는 상황에서 이를 미연에 방지 할 수 있다는 점도 분
명 주목할 사항인 것이다. 과거의 분쟁 상황을 고려해 보았을 때, 다자적 접근과 양
자적 접근이 같이 된다면 모리타니아와의 사례와 같이 좋은 해결책이 도출될 수 있
는 상황이다.
에티오피아-에리트리아 사례는 수십년동안 에리트리아의 독립 및 각종 이슈로 인
해 주기적, 만성적인 분쟁이 발생하는 곳이다. 현재 양국 간에 문제가 되고 있는 지
역은 국경을 따라서 많이 존재하고 있는 상황이며 이에 대한 적절한 해결책이 수반
되지 않으면 현재의 평화는 미봉책에 불과한 실정이다. 이들간의 평화가 유지된다
하여도 소말리아와 같은 불안정한 상황의 주변국들이 대리전을 치르게 되는 상황임
을 고려해 본다면 보다 근본적인 대책 마련이 절실한 상황이다. 과거의 갈등이 UN
의 개입과 OAU라는 지역기구의 중재로 인해 가능했다는 것을 생각해 보았을 때,
다자 및 지역 수준의 해결책이 좋을것으로 예상되는 지역이다. 소말리아라는 인접
지역에서의 대리전을 막기 위해서라도 이러한 지역적 해결은 적절한 것으로 생각해
볼 수 있다.

- 77 -
 결국 양자, 혹은 당사자간의 문제일지라도 그 해결에는 세 사례 모두 다자, 지역
등의 보다 상위 수준에서의 접근이 필요하고, 미봉책만으로는 그 해결이 원만치 않
게 됨을 알 수 있다.
2. 사막화를 둘러싼 국제분쟁의 정책적 함의
사막화로 인한 국제분쟁에 대한 함의를 찾아본다면 다음의 몇 가지 사항이 될 것
이다. 첫째, 사막화 자체는 단순한 자연환경의 변화에 의한 것이 아니다. 인간활동
으로 인한 복합적인 요소들이 결합하여 자연환경의 변화와 함께 가져온 것이다.
둘째, 사막화는 자연환경의 변화만이 아닌 인간생활의 변화를 가져오게 되면서
삶 자체를 변화시키고, 이로 인해 상존하고 있던 갈등을 증폭시키는 기제로 작용할
수 있다. 앞에서 본 사례들은 이를 여실히 보여주고 있다.
셋째, 이러한 분쟁을 해결하는 방법은 단순한 정치군사적 방식만으로 접근해서는
안된다는 것이다. 다푸르의 경우 정치적 합의가 있었음에도 불구하고 사막화로 인
한 자원부족문제의 해결이 없는 상황이기에 시한폭탄을 내재하고 있는 것과 같은
상황인 것이다. 에티오피아-에리트리아의 경우도 이와 유사하게 UN의 평화유지 활
동이 있지만 근본적인 문제의 해결이 없는 상황이라는 점에서 분쟁의 여지가 남아
있다.
넷째, 환경문제가 직간접적으로 영향을 미친 분쟁의 해결은 전지구적 공조를 통
해 가능하다. 국지적인 분쟁 해결은 결국 근본적인 대책이 결여되었다는 점에서 문
제를 내포하고 있다. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 국제차원에서 환경문제를
해결하는 노력과 병행하여 정치군사적 분쟁해결을 위한 평화유지 활동이 수반되어
야 할 것이다.
결국 사막화라는 특수한 전 지구적 문제의 해결에 있어 필요한 접근방식에 대한
재고, 그리고 해결 방법에 대한 재고가 필요하다. 이를 위하여 현재의 기후변화에
대한 대응과 더불어 분쟁을 막을 수 있는 강제력과 결합된, 다자 혹은 지역수준의
분쟁해결장치를 마련해 보는 방안을 고려하여 그에 맞는 적절한 해결책 도출을 위
해 노력해야 할 것이다. 동시에 사막화 문제가 자원 부족의 문제에 기인한 만큼 식
량 등의 생산성 증대의 노력이 없이는 근본적으로 해결되기 어려울 것이다.

- 78 -
Ⅳ 기후변화에 따른 극지해빙 문제
.

1. 지구온난화에 따른 극지해빙이 야기하는 문제

1) 지구온난화와 극지해빙의 주요 문제
지구 온난화, 즉 온실가스 배출에 따른 지구 평균 기온의 상승이 불러오는 문제
들 중에서 극지해빙 현상은 그 영향 범위가 전 지구적이라는 점에서 국제정치에서
주목의 대상이 되고 있다. 이는 ‘바다’에서 벌어지는 기후 변화의 모습으로, ‘물’의
문제와 ‘땅’의 문제와 마찬가지로 주목해야할 여러 현상들을 만들어내고 있다.
이전까지 논란의 여지가 있기는 했지만, 지구 온난화와 극지해빙의 상관관계는 이
제 거의 정설로 받아들여지고 있다. 본래 극지방의 얼음들은 계절 변화에 맞추어
확장과 축소를 반복하지만, 시기별로 비교할 때 그 면적은 일정하게 유지되어 왔다.
하지만 1970년대부터 학자들은 한 번 축소된 얼음 면적이 예년의 크기를 회복하지
못함을 발견하였다. 연구 방식과 전제에 따라 약간의 차이는 있지만, 현재 과학계에
서 지구 온난화로 인한 대기 온도 상승이 해수 온도 상승을 불러오고, 이것이 곧
해수면 상승 경향과 연결된다는 기본 주장에 대해서는 이견이 없는 상황이다. 89)

<그림 4-1>에서 보는 바와 같이 지난 100년간 해수면은 꾸준하게 상승해왔다. 특

히 주목할 사항은 상대적으로 완만한 상승곡선을 그리던 해수면 상승이 1960년대
들어 점차 가속화되기 시작하고 있다는 점이다. 그 원인은 여러 가지가 있겠지만,
현재까지는 화석연료의 사용과 온실가스의 배출, 그리고 해수 온도 상승이 중요한
원인으로 지목받고 있다. 특히 <그림 4-2>에서 보는 바와 같이 해수면 상승의 속도
가 최근 들어 더욱 빨라지고 있다는 점은 해수면 상승과 그 파급효과, 그 중에서도
특히 극지 해빙 현상이 앞으로 더욱 광범위한 형태로 나타날 것임을 예상케 한다.
극지해빙은 해수면 상승, 주변의 기후 변화, 식생 변화 등 다른 이차적인 부산물
들을 불러오는 중요한 원인을 제공한다. 그 중에서 특히 다음 세 가지 현상이 앞으
로 국제정치의 장에서 중요한 갈등요인으로 부각될 것으로 보인다. 첫째, 영구동토
대의 축소와 이에 따른 변화들이 분쟁을 가져올 가능성이 있다. 둘째, 지구 온난화
결과 나타나고 있는 해수면 상승이 많은 국가들의 생존 자체를 위협하고 있다. 마
지막으로 북극지방의 해빙 축소에 따른 새로운 항로의 탄생이 인접 국가들 사이에
서 긴장을 불러오고 있다.

89)조광우 외, 「기후변화 적응방안 연구 - 해수면 상승을 중심으로」, 『해양환경안전학회지』 제 10권 제2호,

해양환경안전학회, 2004, pp. 81~88

- 79 -
 2) 문제 구분과 사례 선정
< 그림 4-1>1880년~2000년까지의 전 지구적 해수면 상승

*적색 곡선: 1870년부터 재구성된 해수면 높이

*청색 곡선: 1950년부터 측정된 해안파랑 계수 측정
*흑색 곡선: 1993년에서 2001년까지 적색 곡선의 평균값
출처: Figure 5.14. Bindoff, N.L., J. Willebrand, V. Artale, A, Cazenave, J. Gregory, S. Gulev, K.
Hanawa, C. Le Quéré, S. Levitus, Y. Nojiri, C.K. Shum, L.D. Talley and A. Unnikrishnan, 2007:
Observations: Oceanic Climate Change and Sea Level. In: Climate Change 2007: The Physical
Science Basis. Contribution of Working Group I to the Fourth Assessment Report of the
Intergovernmental Panel on Climate Change [Solomon, S., D. Qin, M. Manning, Z. Chen, M.
Marquis, K.B. Averyt, M. Tignor and H.L. Miller (eds.)]. Cambridge University Press,
Cambridge, United Kingdom and New York, NY, USA. pp.411

이와 같은 여러 문제들은 서론에서 제시했던 논의 틀에 비추어 기후 변화가 국제

정치에 가져오는 갈등 요인을 분명하게 보여준다. 먼저 첫 번째로 영구동토대 해빙
과 북극 빙하 축소는 새롭게 등장한 자원과 이권을 둘러싼 국가들 사이의 이익갈등
을 극명하게 보여준다. 다음으로 해수면 상승으로 인한 해안선 침식사례들은 환경
의 국제정치에서 갈등해결을 위한 제도형성 노력과 그 결과를 살펴보는데 중요한
함의를 지닌다. 마지막으로 새로운 북극권 항로 개설과정에서 나타나는 갈등들은
국가주권이 미치는 영역 설정에 대한, 오래되었지만 여전히 의미 있는 논쟁의 맥락
속에 위치한다.
- 80 -
 < 그림 4-2>1994년~2006년 해수면 변화

*북위 65도 이남 남위 65도 이북 지역의 위성측정 자료 정리.

출처: Figure 5.14. Bindoff, N.L., J. Willebrand, V. Artale, A, Cazenave, J. Gregory,
S. Gulev, K. Hanawa, C. Le Quéré, S. Levitus, Y. Nojiri, C.K. Shum, L.D. Talley and
A. Unnikrishnan, 2007: Observations: Oceanic Climate Change and Sea Level. In:
Climate Change 2007: The Physical Science Basis. Contribution of Working Group I to
the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change
[Solomon, S., D. Qin, M. Manning, Z. Chen, M. Marquis, K.B. Averyt, M. Tignor and
H.L. Miller (eds.)]. Cambridge University Press, Cambridge, United Kingdom and New
York, NY, USA. pp.410

이와 같은 현상들을 연구하기 위하여 본 장의 연구에서는 우선 북반구 동토 해빙

과 북극권의 축소를 사례로 제시하고자 한다. 전술하였듯이 북반부의 영구동토대는
지구상의 영구동토대의 대부분을 차지하며 그 안에 자원 및 개발의 가능성을 열어
두고 있는 지역이다. 또한 이에 인접한 북극권의 경우 해빙을 통한 자원 개발이 확
실시됨에 따라 인접한 국가들의 이익갈등이 표출되는 장으로 기능하고 있다. 따라
서 이들 두 사례는 지구 온난화에 따른 해빙 현상이 가져온 공통된 사례로 볼 수
있으며, 이들을 연구할 때 앞으로 벌어질 상황에 대해서도 좀 더 심도 깊은 논의를
할 수 있을 것으로 보인다.
다음으로 지구 온난화로 인한 해수면 상승의 문제는 국가 이익의 침해를 가져오
는 경우와 국가의 존립 자체를 위협하는 경우 둘을 대별하여 살펴볼 수 있다. 이렇

- 81 -
게 볼 때 해양 변화에 따른 해수면 상승이 개별 국가들에 영향을 미치는 과정은 먼
저 한 국가에서 부분적으로 해안 도시들의 침식과 인구 이주가 일어나는 경우, 그
리고 이를 넘어 영토 침식에 따르는 국가 소멸 위기를 겪고 있는 국가군의 두 사례
군 으로 나눠볼 수 있다.
그 중 우선 해안도시의 침식 문제는 해안선 침식의 영향이 인접국가로 파급되고
그 결과 나타나는 문제라는 점에서 주목할 가치가 있다. 좀 더 구체적으로는 케냐
몸바사와 방글라데시의 해안 도시들은 이미 해수면 상승으로 인해 주거지를 잃은
주민들이 부근의 이웃나라로 이동하면서 심각한 갈등을 유발하고 있다. 다음으로
영토 침식에 따른 국가 소멸 위기를 겪고 있는 국가들의 경우 대표적으로는 영토가
사라질 위기에 처해있는 투발루, 몰디브 등을 꼽을 수 있으며, 네덜란드도 유사한
위기를 대비하고 있다.
마지막으로 해빙에 따른 새로운 항로가 불러올 갈등을 탐구하기 위해서는 이들
가능성 중에서 가장 주목을 받고 있는 북서항로와 북극해항로에 대한 논의가 필요
하다. 먼저 북서항로의 경우 캐나다 대부분의 지역과 미국 알래스카를 지나는 항로
로, 이들 국가 사이에서 꾸준히 문제시 되어온 항로이다. 따라서 해당 사례는 역사
적인 관점에서 갈등의 원인과 경과에 대한 추적 조사가 가능하며, 이를 통해 다른
사례들을 관통하는 통찰을 얻을 수 있다. 다음으로 북극해항로의 경우 그 동안 가
능성 자체가 의문시 되었다가 현재 새로이 관심을 받는 항로로서 해당 항로에 접한
국가가 러시아, 노르웨이, 핀란드 등으로 매우 다양하다. 이들 국가들이 새로운 항
로를 접하면서 벌이는 갈등을 밝히면서 본 장은 기후변화가 가져오는 위기와 기회
가 각국에 어떤 식으로 적용되는지를 보여주고자 한다. <그림 4-3>은 바로 이와 같
은 논의를 도식화한 구조이다.
<그림 4-3>전체 사례군 도해

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 2. 사례 동토 해빙과 북극 빙하 축소
7:

1) 영구동토대 해빙과 환경 변화
A. 현황
극지해빙과 그 중에서도 영구 동토층의 축소는 향후 해당 지역에 위치한 국가들
에 위기와 기회를 동시에 제시하고 있다. 본래 영구동토대(Permafrost)은 <그림
4-4>에 나타난 바와 같이 월 평균 기온이 영하인 달이 반년 이상이나 계속되는 토
양지대로, 여름철에도 일시적으로 녹는 지층도 지하 1-2M까지로 한정되어 있다. 따
라서 계절 변화에 관계없이 항상 만년설과 얼음으로 덮여있어 몇몇 제한된 식생 외
에는 생명이 살 수 없는 땅이다. 따라서 인간의 거주도 제한적이며, 지하자원 개발
을 위한 탐색도 제한적으로 이루어져 왔다.
<그림 4-4> 영구동토대의 분포

출처: Christensen, J.H., B. Hewitson, A. Busuioc, A. Chen, X. Gao, I. Held, R. Jones, R.K.
Kolli, W.-T. Kwon, R. Laprise, V. Magaña Rueda, L. Mearns, C.G. Menéndez, J. Räisänen, A.
Rinke, A. Sarr and P. Whetton, 2007: Regional Climate Projections. In: Climate Change 2007:

- 83 -
 The Physical Science Basis. Contribution of Working Group I to the Fourth Assessment
Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change [Solomon, S., D. Qin, M. Manning, Z.
Chen, M. Marquis, K.B. Averyt, M. Tignor and H.L. Miller (eds.)]. Cambridge University Press,
Cambridge, United Kingdom and New York, NY, USA. pp.398

하지만 지구 온난화 현상은 지난 수 만년 동안 지속되어온 영구동토대의 안정성

을 위협하고 있다. 본래 기나긴 지구 역사의 빙하기와 간빙기를 거치면서 영구동토
대는 확대와 축소를 거듭해왔다. 문제는 탄소 연료의 사용에 따라 나타나고 있는
지구 기온 상승의 속도에 있다. 이와 같은 기온 상승은 과거 어느 시대에도 유례를
찾을 수 없는 것이며, 이에 따라 영구동토대 역시 1990년대에 들어서 급격하게 축
소되고 있다. 90)

지구 온난화에 따른 동토 해빙 과정 중에서 영구동토대의 빠른 축소는 기정사실

화되고 있다. <그림 4-5>와 같이 대표적으로 북아메리카의 경우 영구동토대
(Permafrost)의 지속적인 축소 경향이 지속되고 있으며, 100년 후에는 거의 모든 육
지가 영구동토대의 영향에서 벗어날 것으로 관측되고 있다. 이에 따라 벌써부터 해
당지역들에서는 메탄가스 방출 및 해안선 침식 등 환경변화로 인한 문제들이 나타
나고 있다. 여기에 더불어 <그림 4-6>에서 보이는 것처럼 북극 빙하의 규모 역시
점차 줄어들고 있어 앞으로 이 지역의 환경 변화는 더욱 가속화될 것으로 보인다.
<그림 4-5>2070년 까지 예상되는 북아메리카 빙하 후퇴

*3월에 예상되는 해빙정도 기준

90)Brown, R.J.E., Permafrost in Canada - its influence on northern development, Canadian Building
Series No. 4, University Of Toronto Press, 1970

- 84 -
출처: Christensen, J.H., B. Hewitson, A. Busuioc, A. Chen, X. Gao, I. Held, R. Jones, R.K.
Kolli, W.-T. Kwon, R. Laprise, V. Magaña Rueda, L. Mearns, C.G. Menéndez, J. Räisänen, A.
Rinke, A. Sarr and P. Whetton, 2007: Regional Climate Projections. In: Climate Change 2007:
The Physical Science Basis. Contribution of Working Group I to the Fourth Assessment
Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change [Solomon, S., D. Qin, M. Manning,
Z. Chen, M. Marquis, K.B. Averyt, M. Tignor and H.L. Miller (eds.)]. Cambridge University
Press, Cambridge, United Kingdom and New York, NY, USA. pp.892

< 그림 4-6>2100년 까지 북극 해역 변화

출처: Anisimov, O.A., D.G. Vaughan, T.V. Callaghan, C. Furgal, H. Marchant, T.D. Prowse, H. Vilhjálmsson
and J.E. Walsh, 2007: Polar regions (Arctic and Antarctic). Climate Change 2007: Impacts, Adaptation and

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Vulnerability. Contribution of Working Group II to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental
Panel on Climate Change, M.L. Parry, O.F. Canziani, J.P. Palutikof, P.J. van der Linden and C.E. Hanson,
Eds., Cambridge University Press, Cambridge, pp.659

이와 같은 영구동토대의 축소는 특히 육지가 집중된 북위 50도 이북 지역에서 더

욱 큰 영향을 미치고 있다. 남반구의 남위 50도 이남에는 육지가 거의 없고, 따라서
이 지역에 위치하고 있는 영구동토대는 그 규모 축소에도 불구하고 큰 주목을 받지
못하고 있다. 더불어 남극대륙에도 기온 상승에 따른 변화가 관측되고 있지만, 이
지역을 둘러싼 분쟁은 이미 남극조약을 통해 어느 정도 관리의 기틀을 마련한 상태
이다. 하지만 북반구에서 앞으로 벌어질 것으로 예상되는 영구동토대의 축소는 광
범위한 영향에 비해 분쟁을 중재할 제도를 가지고 있지 못하며, 따라서 앞으로의
갈등을 예고하고 있다.
현재 지구상에서 가장 많은 영구 동토대를 포함하는 지역들은 시베리아, 알래스
카, 캐나다 북부 세 지역이다. 이들 세 지역은 모두 기후에 의한 이용 가능성의 제
한 때문에 현재 지구상에서 가장 인구밀도가 낮은 지역 군에 속하며, 광범위한
91)

땅이 한 주권국가의 통제 아래 있다는 공통점을 지니고 있다. 이는 곧 지난 세기

동안 영구동토대가 지니는 가치나 그 필요성에 대해 다른 국가들이 상대적으로 관
심을 덜 기울였던 저간의 사정을 반영하는 특징이다.
앞으로 육지 면적의 4분의 1을 차지하는 영구동토대가 얼음에서 해방될 경우 나
타날 가능성은 쉽게 점치기 어렵다. 하지만 극지해빙으로 인해 많은 국가들은 이미
국내에서 대규모의 변화를 겪기 시작할 것이다. 먼저 인구밀도의 변화는 필연적일
것으로 보인다. 예를 들어 알래스카, 시베리아, 캐나다 북부의 온도가 올라가면 그
곳의 자원개발이 쉬워진다. 1800년대 중반 캘리포니아의 사례에서 보듯이 평소에
인구밀도가 희소하고 개발이 지연되었던 곳이더라도 자원의 개발 가능성이 높아지
면 사람들이 모여들고, 그 결과 해당 지역의 인구지리적 특성이 변화한다. 영구동토
대의 변화는 이와 마찬가지로 버려진 땅이었던 시베리아나 캐나다 북부 지역의 변
화를 촉발할 것이며, 특히 시베리아의 경우 현존하는 자치 공화국들의 입지 강화와
주권의 변화를 가져올 수 있는 중요한 사안으로 부각되고 있다.
국가들 사이의 자원을 둘러싼 분쟁 가능성 역시 주목의 대상이다. 이전에는 개발
의 어려움으로 인해 상대적인 중요성이 떨어지고, 따라서 국가들 사이의 이익 갈등
에서 한 걸음 물러나있던 지역들이 새로운 자원의 보고로 부각됨에 따라 개발의 이
권을 차지하고 주도권을 놓치지 않기 위한 국가들 사이의 경쟁도 더욱 치열해질 것
으로 예상해볼 수 있다. 이와 같은 논의를 표로 정리하면 <그림 4-7>과 같이 도해
할 수 있다.
91)Brown, R.J.E., Permafrost in Canada - its influence on northern development, Canadian Building
Series No. 4, University Of Toronto Press, 1970

- 86 -
 갈등양상
B.

영구동토대의 축소에 따른 가장 직접적인 영향은 기존의 생활권이 위협을 받고

있는 해당지역의 주민들에게서 나타나고 있다. 본래 영구동토대의 건물들과 각종
사회기반시설들은 여름철의 제한적인 해빙에 의한 피해를 막기 위해 여름에도 녹지
않는 지반까지 기초를 놓는 방식으로 설계와 건설이 이루어졌다.
<그림 4-7>사례군 1 도해

하지만 동토해빙이 가속화되고 예측범위를 뛰어넘는 해빙이 이루어짐에 따라 각

종 사회기반시설들의 침식과 붕괴 위험이 높아지기 시작하고, 이는 곧 해당 지역
주민들의 생활권에 중대한 침해로 작용하고 있다. 예를 들어 전문가들은 지구온 92)

난화로 인해 미국이 알래스카에서 붕괴된 다리들과 파열된 하수도관, 부서진 도로

들을 재정비하기 위해 향후 수십 년간 100억 달러 이상의 비용을 부담해야 할 것이
라고 예측했다. 93)

국제적으로는 영구동토대에 갇혀있는 대량의 메탄가스가 분출할 가능성에 대한

우려가 점차 커지고 있다. 현재 영구동토대에 매장되어 있을 것으로 추정되는 메탄
가스의 양은 학자들 추산에 따라 다르지만, 약 7500-9500억 톤의 유기탄소를 함유하
고 있는 것으로 알려져 있으며 이는 현재 대기에 존재하는 유기탄소 7500억 톤을
훨씬 넘어서는 양이다 . 이는 더 깊은 영구동토층에 함유된 탄소나 영구동토층 내
94)

외의 수소, 혹은 다른 비영구동토층의 탄소 양은 제외한 수치다.

이와 같은 메탄의 대규모적인 방출은 지구 온난화를 더욱 가속화시켜, 더 많은 메
92) FE Nelson, OA Anisimov, NI Shiklomanov, Climate change and hazard zonation in the circum-Arctic
permafrost regions, Natural Hazards, Springer, 2002
93) 주간한국, 2008년 11월 5일
94)유엔환경계획(UNEP)한국위원회, 『지구환경전망보고서 : ICE & SNOW』, 유엔환경계획(UNEP)한국위원회,
2008

- 87 -
탄이 공기 중으로 방출되게 하는 악순환을 낳을 것으로 전문가들은 우려하고 있다.
그 한 예로 플로리다 대학 연구진들이 발표한 연구에 따르면 광범위한 영구동토층
의 해빙으로 일 년에 0.8에서 1.1 기가톤(gigatons) 정도의 탄소가 대기 중으로 방출
될 것으로 보인다. 이러한 수치는 화석연료의 사용이 가져오는 탄소 배출량에 비
95)

해서는 상대적으로 적은 것이 사실이지만, 그 양이 점차 늘어나고 있어 미래에 추

가적인 탄소 배출을 가져올 것으로 보인다.
이와 같은 사안들이 국제 분쟁으로 비화하기에는 지나치게 협소하거나 또는 지나
치게 광범위한 반면, 영구동토대의 축소에 따라 변화하고 있는 해양자원의 이용 문
제는 이미 북극해에 인접한 많은 국가들에게 분쟁의 가능성을 던져주고 있다. <그
림 4-8>에서 잘 드러나는 바와 같이 지난 20년 동안 북대서양의 가장 중요한 어족
자원이었던 대구의 생산량이 급감하였으며, 어업의 대부분을 대구잡이에 의존하던
많은 북대서양 연안 국가들은 큰 타격을 입게 되었다.
북대서양 대구 어장을 둘러싼 분쟁은 이미 영국과 아이슬란드 사이의 이른바 ‘대
구전쟁(the cod war)’으로 비화된 바 있다. 연안국가들의 어업한계선과 배타적 경제
수역 선포를 둘러싸고 벌어진 세 차례의 분쟁에서 아이슬란드는 영국에 맞서 배타
적 경제수역 선포와 대구 어장 확보라는 성과를 거두었다. 당시 100여국이 넘는 나
라들이 배타적 경제수역을 200해리까지 확보하려는 아이슬란드의 주장에 찬성하였
고, 이는 이후 각국이 배타적 경제수역을 잇달아 선포하는 기폭제 역할을 하였다.
96)

이와 같은 전례를 볼 때 북극 해빙에 따른 어족 자원 변화는 각국에 또 다른 긴장

을 불러오고, 문제해결을 위한 새로운 국제적 합의 도출을 요구할 것으로 보인다.
<그림 4-8> 20세기 북대서양 지역의 대구 생산량 변화

95)U.S.News&World Report, June 19, 2009

96) Jonsson, Hannes, Friends in Conflict, Hurst & Co., London, 1982. p. 51-52

- 88 -
출처: Anisimov, O.A., D.G. Vaughan, T.V. Callaghan, C. Furgal, H. Marchant, T.D. Prowse, H.
Vilhjálmsson and J.E. Walsh, 2007: Polar regions (Arctic and Antarctic). Climate Change 2007:
Impacts, Adaptation and Vulnerability. Contribution of Working Group II to the Fourth
Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, M.L. Parry, O.F.
Canziani, J.P. Palutikof, P.J. van der Linden and C.E. Hanson, (eds.), (Cambridge: Cambridge
University Press), p. 370.

2) 북극 빙하 해빙과 북극해 연안개발

A. 현황
o영구동토대의 해빙이 불러오는 여러 문제와 더불어 북극 빙하의 후퇴 역시 새
로운 자원개발에 대한 기대와 그에 따른 연안 국가 사이의 긴장을 가져오는 요인으
로 작용하고 있다. 20세기 중반 까지만 하더라도 북극해에 대한 군사적, 상업적 이
용은 무르만스크(Murmansk)를 경계로 한 제한적인 지역에서만 이루어졌으며, 2차
세계대전의 경우에도 북극권의 기후는 군사작전을 포함, 인간 활동이 어려운 곳으
로 받아들여졌었다. 이후 냉전 시기에 와서 전략핵잠수함이 개발되고, 미국과 소련
이 각자 서로의 영토를 타격할 수 있는 최단거리가 북극해를 통해서 임을 확인한
후 북극해의 군사적 가치가 현저하게 높아졌다. 하지만 이 역시 미국과 소련이, 그
것도 전략핵잠수함이라는 제한적인 수단만을 사용하는 공간으로 다른 국가들의 군
사적, 상업적 이용은 여전히 어려운 상태였다.
하지만 지구 온난화와 북극 빙하의 축소는 상황을 반전시키는데 결정적인 역할을
하였다. 특히 북극해가 지니는 군사적 가치에 더불어 천연자원이 지니는 경제적 가
치가 새로이 주목을 끌고 있다. 현재 북극해 연안 대륙분에 매장되어있는 것으로
추정되는 천연자원은 900억 배럴의 석유와 440억 배럴의 천연액화가스와 같이 엄청
난 규모이다. 2013년 이후 이 지역이 완전히 해빙(海氷)의 영향에서 벗어날 것으
97)

로 예상됨에 따라 북극해 연안지역을 맞댄 국가들 사이에 천연 자원을 둘러싼 갈

98)

등이 점차 노골화되고 있으며, 이를 해결하기 위한 노력 역시 꾸준히 전개되고 있

다.
갈등양상
B.

현재 북극해 연안 국가로 분류될 수 있는 나라는 러시아, 미국, 캐나다, 덴마크,

노르웨이, 스웨덴, 아이슬란드, 핀란드 등 8개국이다. 이 중 <그림 4-9>에서 보는 바
와 같이 NATO 회원국들과 비회원국간, 그리고 비 회원국들 내부에서도 국가들 사
이의 이해관계가 엇갈리면서 긴장이 고조되고 있다.
97) 중앙일보, 2009년 7월 20일
98) CNN, January 19, 2009

- 89 -
 < 그림 4-9> 북극 해빙을 둘러싼 안보 우려

출처: Associated Press, January 20, 2009

구체적으로 북극해 연안지역을 둘러싸고 군사기지 설치가 확대되고 해당 지역의

군사적 긴장을 경고하는 각국의 발표가 잇따르고 있다. 특히 NATO가 2009년 1월
29일 이 지역을 둘러싼 군사적 긴장 강화를 경고하고 대책마련에 나섬에 따라 분쟁
이 격화될 조짐을 보이고 있다. 이에 대응해 러시아 역시 2009년 3월 북극지방에
99)

서 분쟁이 일어날 가능성을 경고하면서 캐나다와의 분쟁 가능성을 열어두는 모습을

보이고 있다. 여기에 더해 미국은 알래스카 주변 군사기지 확대를 검토하고 북극해
항로 및 다른 공해상의 안전을 강조하는 모습을 보이고 있다.
이와 같이 갈등 양상이 격화된 것에 대해 북극 이용을 위한 국제적 합의 부재가
가장 중요한 원인으로 보인다. 남극과는 달리 북극에는 개별 국가의 영역 주장을
금지하는 조약이 체결되어 있지 않으며, 자원 이용에 대한 국제 합의 역시 마련되
어 있지 않다. 만약 각국이 배타적 경제수역(EEZ)을 선포할 경우 대부분의 지역이
서로 겹치게 된다. 각국은 북극해 해저의 소유권을 주장하여 간접적으로 자국의 경
제적 이권을 쟁취하려 시도하고 있다. 먼저 러시아의 경우 북극 해저가 유라시아
대륙붕의 일부라 주장하면서, 로모노소프 능선(Lomonosov Ridge)이라 부르고 있다.
반면 덴마크의 경우 북극해저가 그린란드에, 캐나다는 자국 영토인 엘스미어 섬
(Ellsemere island)에 연결되어 있다고 주장하고 있다. 이와 같은 주장들은 <그림

99) CNN, January 29, 2009

- 90 -
 과 같이 앞으로 이 지역의 자원 소유권을 둘러싼 긴장을 높이는데 중요한 역
4-10>
할을 할 것으로 보인다.
<그림 4-10> 북극해 냉전 현황

출처: 중앙일보, 2009년 7월 20일

- 91 -
 3. 사례 해수면 상승의 위기
8:

1) 방글라데시 및 수단 몸바사 등 해안 도시들의 위기

A. 현황
< 그림 4-11>몸바사의 침수 뒤 광경

두 번째로 점쳐볼 수 있는 분쟁의 가능성은 지구온난화에 따른 해수면의 상승이

다. 지금과 같은 속도로 해수면의 상승이 이루어진다면 해발고도가 낮은 영토들의
침수와 인구의 이동으로 인한 분쟁의 가능성이 높아질 수 있다. 극지해빙 문제가
위기와 기회 차원에서 국가 이익의 문제라면 해수면 상승으로 인한 해안선 침식은
많은 국가들에 국가 존속 자체를 위협하는 문제이다.
먼저 해수면 상승과 그로 인한 해안 침식은 충적 평야에 바탕을 둔 해안 도시들
에게 심각한 도전으로 다가온다. 로마의 오스티아 항의 경우와 같이 역사적으로 볼
때, 해안도시의 쇠퇴는 대개 강의 퇴적물 침전으로 인한 해안선 확대, 그리고 기존
항구의 폐쇄가 주요한 원인이었다. 이와 같은 경우 이주는 대개 새로이 확장된 해
안선을 따라 이루어졌고, 그 변화가 점진적이었기 때문에 사회 불안요인으로까지
발전하지 않았다.
하지만 해발 5M 이내의 저지대가 대표적 인구밀집지역인 현실에서 해수면 상승
과 그로 인한 해안선 침식은 이전과 달리 기존의 사회 체계에 급격하고 광범위한
충격을 안겨줄 가능성이 높다. 대부분 해발고도가 낮고 바다에 면한 지형적 특성이
강 하구에 형성된 퇴적 평야에서 나타나며, 이곳은 토지가 비옥해 인간이 살기 좋
은 조건을 제공한다. 많은 해양 국가들에서 가장 인구가 밀집한 지역이 항구도시,
특히 배후에 넓은 평야를 낀 평야지대라는 사실은 해수면 상승 문제에 심각성을 더
한다.
특히 20세기 후반 들어 나타나기 시작한 해안선 침식과 해안도시의 변화는 이전

- 92 -
과는 다른 양상을 보여주고 있다. 가장 중요한 변화는 해안도시에게 찾아오는 위기
가 강 하구와 같은 제한된 장소가 아닌 해안지역 전체의 위기로 전환했다는 점이
다. 해안에서 30Km 떨어진 지역에 약 4억 이상의 인구가 사는 현 상황에서 해안선
의 변화와 축소는 그 자체만으로 인구의 대규모 이동을 가져올 수 있는 중요한 요
인이다. 이미 미국에서는 해수면 상승에 따라 주요 해안도시에서 일어날 수 있는
100)

상황을 가상하고 그 위험성을 경고하고 있다. 더불어 <표 4-1>에서 보는 바와 같 101)

이 다양한 지역에서 해안선 침식현상이 나타나고 있으며, 최근 들어 그 규모와 속

도가 더욱 빨라지고 있다.
표 4-1> 해안 지역 변화 과정
<

변화유형 위치 시기 변화 관찰 출처
inlet과 건축물에 영
미국 동부 해안 1800년대중반
-2000 향 받지 않은 해안선 Zhang
al., 2004et
의 75%가 침식 중
미국, 루이지애나 1855-2002 해안선 후퇴, 0.61 m/년 Penland et
al,. 1998
미국, 루이지애나 1988-2002 해안선 후퇴, 0.94 m/년 Penland et
al,. 1998
1960년대 해안선 상승과 맹그로브 Mimura
and
해안선
피지 -1990년대 침식 인한 해안선
clearance로 1998 Nunn,
침식 열대지방: 산호 백화와 맹그로브
동남아시아, 인도양, 1950년대 clearance, 모래 채취, Wong, 2002
오스트레일리아, -2000 건축물 등으로 인한 해
바베이도스 안선 침식
캐나다 영구동토대 해빙으로 Beaulieu
1950-1995 인하여 대지 융기에도 and Allard,
마니토누크 해협 불구하고 조사대상 2003
해안선의 19%후퇴
캐나다 1990년대 해안선침식, 최근가속화 Bernatchez
and Dubois,

100)Small, C., V. Gornitz, and J.E. Cohen, Coastal hazards and the global distribution of population.
Environmental Geoscience, 2000, pp.3-12.
101)Impact of Climate Induced Sea Level rise on Coastal Cities in United States, http://www.mibazaar.c-
om/nationundersiege/ (검색일: 2009년 9월 20일)

- 93 -
 세인트로렌스만과 이전에서 2004;
Forbes
Estuary 현재 2004 et al.,
캐나다 북극해, 1970-2000, 기후 온난화로 인한 Lantuit and
뷰포트 해안 1964-1970 thermokrast 침식 증가 Pollard,
과 비교 2003
이집트 나일강댐건설과강수량 Frihy et al.,
알렉산드리아 20세기 후반 변화로인한홍수감소로 1996
해안선침식
영국해안선 1843-현재 해안선 침식 Taylor et al,.
2004
출처: Rosenzweig, C., G. Casassa, D.J. Karoly, A. Imeson, C. Liu, A. Menzel, S.
Rawlins, .L. Root, B. Seguin, P. Tryjanowski, 2007: Assessment of observed changes
and responses in natural and managed systems. Climate Change 2007: Impacts,
Adaptation and Vulnerability. Contribution of Working Group II to the Fourth
Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, M.L. Parry,
O.F. Canziani, J.P. Palutikof, P.J. van der Linden and C.E. Hanson, Eds., Cambridge
University Press, Cambridge, UK, pp.93. Table 1.4, Changes in costal process에서 해안
선 침식 사례만 발췌

이러한 해수면 상승은 개별 국가의 노력만으로 방지가 불가능한 성격을 지니고

있다. 해수면 상승의 원인에 대해서는 여러 가지 학설이 대립하고 있지만 20세기
들어서 본격화된 화석연료 사용과 이산화탄소 배출 증가가 중요한 역할을 했다는
점에 있어서는 다수의 학자들이 동의하고 있다. 문제는 환경 정치에서 자주 지적되
는 바와 같이 화석 연료의 사용 결과가 연료를 사용한 기업이나 국가에만 한정되어
나타나지 않고, 상대적으로 탄소 사용량이 적은 저발전 국가들의 대규모적인 이주
를 불러오고 있다는 사실이다. 이와 같이 발전의 수혜국과 기후 변화에 따른 피
102)

해국이 다르고 그 책임소재 역시 불분명한 현상은 산성비나 황사 등 다른 환경 문

제에서도 공통적으로 나타나며, 환경 문제를 개별 국가가 해결할 수 없고 국제 차
원의 공조가 필요한 중요한 원인을 제공하고 있다.
해수면 상승과 그로 인한 해안선 침식은 이미 대규모 인구 이동을 불러오면서 국
제정치적 갈등을 빚어내고 있다. 주지하다시피 해수면 상승은 해안선의 침식을 가
져오며, 이는 결국 바다에 인접하고 있는 거주지들의 상습적인 침수를 의미한다. 현
재와 같이 대규모적으로 일어나고 있는 해수면 상승은 결국 사람들이 자신들의 거
주지를 떠나야만 하는 상황을 만들고 있다. 문제는 이로 인해 발생하는 인구 이동
이 국가 내부에 국한되어 개별 국가의 국내 문제에 그치지 않고 점차 일종의 ‘기후
난민’이 되어 인접 국가들에도 영향을 미치기 시작했다는 점이다. 이는 곧 다른 103)

102) J Podesta, P Ogden, The Security Implications of Climate Change, The Washington Quarterly, MIT
Press, 2007, pp.116~120
103)조선일보, 2009년 4월 23일

- 94 -
난민 문제와 마찬가지로 주민 이주 문제를 둘러싼 국가들 사이의 갈등이 고조되는
한 원인이 되고 있다.
더불어 섬 국가들의 경우 해안선 침식은 영토 자체의 소멸과 국가 존립의 위기를
가져오고 있다. 특히 태평양 연안에 산재한 산호초 섬들은 점진적인 지반 침강에
따라 쌓여 올라간 환초로 구성되어 있어, 대개 수면과 섬 최상부의 차이가 5M를
넘지 않는다. 따라서 태평양의 섬 국가들에게 현재와 같은 해수면 상승은 그 자체
로 국가 존립을 위협하는 재앙이다. 그 위험성은 이미 몇몇 국가들의 경우 국가가
통째로 섬을 버리고 국가 이주를 준비할 정도로 악화되었으며, 비록 섬 국가가 아
니라 할지라도 국토의 대부분이 바다보다 낮거나 거의 비슷한 국가들도 당면하고
있는 문제이다. 이를 정리하면 <그림 4-12>와 같이 도해할 수 있다.
< 그림 4-12>사례군2 도해

갈등양상
B.

현재 일어나고 있는 해수면 상승과 해안선 침식의 가장 직접적인 결과는 대규모

인구 이동과 이주이다. 해안 도시들의 거주민들 생활터전이 사라지면서 이는 심각
한 이주의 압력으로 작용하게 된다. 특히 인구밀도가 높은 방글라데시의 해안 도시
들과 수단의 몸바사와 같은 경우 해수면 상승이 대규모 이민의 원인이 되고 있다.
먼저 방글라데시의 경우 세계 최고 수준의 인구 밀도를 지니고 있는 인구 조건과
대부분의 지형이 해발 50M 이내의 평야 지대라는 지형 조건이 합쳐져서 우려할 만
한 예측들을 낳고 있다. 2009년 3월 코펜하겐에서 열린 국제기후변화과학회의
(ISCCC)에서는 2100년까지 해안선이 지금보다 1M정도 상승할 가능성이 있으며, 이
렇게 될 경우 방글라데시는 전 국토의 17%에 달하는 지역이 물에 잠기게 될 것이
라고 경고했다. 이미 방글라데시 해안의 경우 해수면 상승으로 거주지를 잃고 인
104)

도 지방으로 이주한 사람이 이미 2000만 명에 달하며, 향후 1000만 명 이상의 추가

- 95 -
이주민이 발생할 것으로 보인다. 이와 같은 기후 난민의 발생은 인도와 방글라데
105)

시 양국 사이에 긴장과 갈등을 낳는 중요한 원인으로 작용하고 있다.

몸바사의 경우에도 해안침식과 국가 위기에 대한 논리는 유사하게 적용될 수 있
다. 몸바사는 해발 45Cm 정도의 해안 평야 위에 세워진 도시로, 해수면 상승에 매
우 취약한 근본 조건을 지니고 있다. 최근의 연구 결과에서는 불과 해안선의 30Cm
상승만으로도 도시의 17% 침수와 60,000명의 이재민이 발생할 것으로 예측되었
다. 여기에 더불어 최악으로 해수면 상승이 1M 이상 이루어 질 경우 800,000명
106)

이상이 거주하는 몸바사 시 전체가 침수될 가능성 역시 배제할 수 없다. 이와 같 107)

은 상황 변화 나타난 주민들의 대규모 이주는 국가 내부의 지방간 문제의 수준을

넘어 주변국들로 파급되고, 그 영향으로 케냐와 인접 국가들 사이의 갈등의 소지가
점차 높아지고 있다.
2) 몰디브와 투발루 네덜란드 등의 해수면상승 문제
,

A. 현황
투발루는 세계에서 가장 작은 독립 국가의 하나로, 남태평양 9 개의 환초로 이루
어진 작은 나라이다. 인구는 약 12,000명 정도로, 토양이나 기타 조건이 안정적인
식량 생산에 적합지 않아 대부분의 자원을 외부에서 수입하고 있다. 특히 해외 송
금이 전체 국민 소득의 20%에 이를 정도로 경제 기반 역시 매우 취약하다.
반면 몰디브의 경우 관광 산업의 융성으로 인하여 투발루에 비해서는 더 나은 조
건을 지녔다고 할 수 있다. 인도양 연안의 크고 작은 섬 1,200개로 구성된 몰디브는
중요한 관광지이자 대규모 휴양지로 2004년 동남아시아를 덮쳤던 쓰나미에도 불구
하고 그 명성을 유지하고 있다. 하지만 전체 섬 중에서 가장 높은 땅이 해발 2M가
채 안 되는 자연 환경은 해수면 상승과 같은 기후 변화 문제에 몰디브가 유난히 취
약할 수밖에 없는 이유를 제공한다.
각기 위치와 지리, 인구, 환경 등 여러 가지 면에서 차이를 보이는 두 국가들 이
지만, 몰디브와 투발루는 모두 해수면 상승의 영향을 직접적으로 받는 섬나라라는
점에서 공통점을 보이고 있다. 반면 네덜란드는 몰디브, 투발루 사례와는 다르게 사
회경제적 선진국에서도 해수면상승이 문제가 될 수 있다는 것을 보여주는 사례이
다. 이는 해수면 상승이 전 세계적인 문제이자 국제 제도를 통한 해결이 필요한 주
104) The Independent, March 11, 2009
105) Sunday Nation, June 27, 2009
106) Cynthia Brenda Awuor, Climate change and coastal cities: the case of Mombasa, Environment and
Urbanization, Vol. 20, No. 1, (Nairobi: Kenya), 2008,pp.231-242,
107) Sunday Nation, June 27, 2009

- 96 -
제라는 점을 보여준다.
네덜란드는 지난 2000년에 걸쳐서 꾸준한 간척과 토지 정리로 점차 저지대를 정
리하여 국가를 형성시켜 나갔다. ‘네덜란드(the Netherlands)’의 국호 자체가 그 어
원이 ‘낮은 땅(lesser lands)’이라는 뜻에서 온 만큼 네덜란드와 간척은 깊은 관계를
맺고 있다. 지난 2000년 동안 네덜란드는 꾸준히 간척산업을 진행하여 영토를 넓혔
고, 그 결과 현재 네덜란드는 국가의 절반 정도가 해발 1m 이하이고, 1/8이 해수면
아래라는 독특한 지형조건을 지니고 있다.
위의 세 사례는 모두 공통적으로 국가가 해수면 상승에 취약한 지형조건에 놓여
있고, 침수된 땅을 대체할 다른 수단이나 공간이 부재하다는 공통점을 지닌다. 이렇
게 볼 때 해수면 상승은 세 국가 모두의 국가 존립 자체를 위협하는 조건이며, 국
가 주권을 위협하는 중요한 요인이다. 이와 같은 상황은 안보 위협이 전쟁과 같은
무력 분쟁에서 제기되었던 과거와는 달리 환경과 같은 비전통적인 분야에서 제기되
는 저간의 사정을 반영한다. 108)

B.갈등양상
먼저 몰디브의 경우 지구온난화로 인한 해수면 상승은 몰디브의 경제적 제반 요
건을 전반적으로 위협하고 있다. 현재 예상되는 피해 중에서 가장 문제가 되는 것
은 국가 주력 산업인 관광업의 쇠퇴이다. 몰디브 총생산의 28%, 외환 획득 수단의
60%를 차지하는 관광 산업은 다양한 환초들로 이루어진 몰디브의 천혜의 자연조건
에 힘입은 바가 크다. 하지만 현재와 같은 추세로 해수면 상승이 가속화될 경우 대
부분의 환초들이 물속에 잠기고, 환초가 다시 수면위로 부상하기 까지는 수천 년의
세월이 필요하다. 이렇게 될 경우 몰디브의 주요 관광 자원이 소멸하고, 관광업이
쇠퇴할 수밖에 없다.
현재 몰디브는 보여주는 해수면 상승 대응 방식은 <표 4-2>에서 보이는 바와
같은 국가 정책들을 통하여 기후 변화에 적응(adaptation)하려 한다는 특징을 보이
고 있다. 해수면 상승에 대응하는 도서 국가들의 대응 방식을 보여주는 한 전범이
라 할 수 있다. 하지만 표에서 나타나듯이 몰디브의 현재 정책 방향은 적응에 그
초점이 맞추어져 있으며, 문제에 대한 근본적인 해결책을 제시하지 못하는 한계를
보이고 있다. 따라서 몰디브의 국가적 대응은 문제에 대한 확실한 해결책을 제시하
지 못한다는 한계를 지니고 있다.

108) Michael Renner, Fighting For Survival, W.W.Norton&Company, (New York: N.Y.) 1996, pp.76~96

- 97 -
 < 표 4-2> 몰디브 정부의 해수면 상승 대응 방안
취 약 영 역 반 응 과 적 응
해안보호
토지상실과 해안 침식 인구 통합; 인구 거주 섬 수 감소
산호초 채취 금지
국제 공항 보호
하부구조와 거주지 피해 기존 공항 강화
고지대 확보

산호초에 대한 인간의 영향 감소
산호초 피해
더 많은 환초 보호 조건 지정

휴양지 섬들의 해안 보호
관광산업 피해 관광수단으로서 다이빙에 대한 의존 축소
경제 영역 다양화

과일, 채소 및 다른 식품 재배 대안 탐구
농업과 식량안보
수경재배 체계를 이용한 작물 생산

지하수 보호
빗물 채집 및 저장 능력 증대
수원확보 태양열 증산 활용
폭풍우 관리
섬 내 지하수 재활용 지역 확충

인적 자원 개발
적응 능력 부족(재정적, 제도 강화
기술적) 연구와 체계적 관찰
대중의 인식과 교육

출처: Box 16.5, Mimura, N., L. Nurse, R.F. McLean, J. Agard, L.

Briguglio, P. Lefale, R. Payet and G. Sem, 2007: Small islands. Climate
Change 2007: Impacts, Adaptation and Vulnerability. Contribution of
Working Group II to the Fourth Assessment Report of the
Intergovernmental Panel on Climate Change, M.L. Parry, O.F. Canziani,
J.P. Palutikof, P.J. van der Linden and C.E. Hanson, Eds., Cambridge
University Press, Cambridge, UK, pp.705

- 98 -
 <그림 4-13>몰 디브 위성지도 <그림 4-14> 해수면상승 시나리오

표에서 제기하고 있는 문제들보다 더욱 근본적인 문제는 해수면의 장기적인 상승

에 따라 몰디브의 국가 존립 자체가 위협받을 수 있다는 점이다. 현재 해수면 상승
예측은 기관에 따라 다르지만, 10Cm 정도에 그칠 것이라는 낙관적인 예측에서 1M
를 넘길 것이라는 비관적인 예측에 이르기까지 다양하다. 하지만 어느 경우에도
<그림 4-13>와 같은 규모의 해수면 상승은 이미 명약관화한 사실로 받아들여지고
있다. 이는 몰디브의 경우 국가 존립 자체가 위협받을 수 있는 중대한 사안이다. 여
기에 기후 변화에 따라 나타날 수 있는 2004년 쓰나미와 같은 피해, 해안 침식 등
의 문제들은 몰디브의 미래를 결코 낙관할 수 없게 하는 요인으로 작용하고 있
다. 하지만 이와 같은 대비책들에도 불구하고 추가적으로 발생할 수 있는 기후
109)

변화에 대해서 완벽한 대응을 기한다고 보기는 어렵다. 이에 따라 국가존립자체에

위기를 느끼게 되는 인구의 외부유출 가능성 또한 증가할 것으로 예상된다.
이러한 해수면상승 문제는 단순한 경제적 문제뿐만이 아닌, 국제적 문제로 발전
할 가능성을 보이고 있다. 이미 몰디브와 그 인근의 인도양 연안 국가들은 2004년
쓰나미 사건 을 통해 해양 재난이 불러온 파괴적인 영향을 함께 체험한 바가 있
110)

109) Intergovernmental Panel on Climate Change, Chapter 17: Small Island States-Executive Summary,
Third Assessment Report: Climate Change, 2001 (http://www.grida.no/climate/ipcc_tar/wg2/620.htm,
2009년 9월 20일 검색)
110) 2004년 12월 26일 인도양 해저에서 진도 9.3의 강진이 발생했다. 그 결과 일어난 쓰나미, 즉 지진해일은
해안에 이르러 약 30m 이상의 파랑을 형성하며 동남아시아 해안 전역을 강타했다. 흔히 2004년 인도양 쓰나
미, 혹은 아시아 쓰나미를 일컬어지는 이 지진해일의 결과 UN 추산 186,983명의 사망자와 42,883명의 실종
자를 포함 모두 229,866명의 희생자를 낳는 대 참사가 벌어졌다.(UN Office of the Envoy for Tsunami

- 99 -
다. 앞으로의 재난들 역시 동남아시아 전역에 걸친 재앙이 될 가능성이 높다. 따라
서 해양 재난에 대응하기 위한 국제 공조체계가 2004년 쓰나미를 겪으면서 만들어
지기 시작하였고, 그 결과 2005년 체결된 재해관리와 위기대응에 관한 아세안협
정 이 체결되어 지역 차원의 재난 관리 제도의 기초를 마련하였다. 앞으로 몰디브
111)

역시 이와 같은 제도 안에서 자신을 자리매김할 것으로 보인다.

몰디브의 경우와 마찬가지로 투발루는 온실효과로 인한 남태평양지역의 해수면상
승으로 그 존립 자체가 위협받고 있다. 최근 <그림 4-15>에 보이는 것처럼 투발루
의 해수면이 우려하는 것처럼 상승하지 않고 있다는 주장이 제기되고 있다. 하지만
이러한 주장이 투발루 인들의 안보 불안 자체를 해소하는 것은 아니며, 현재 투발
루 인들의 가장 큰 관심사는 해수면상승으로 인한 주거지 유실에 대한 대책 마련이
다. 이미 2006년 겨울 투발루의 홍수로 인해 나라전체가 잠길 뻔 한 상황이 발생했
었다. 향후 현재와 같은 해수면 상승이 지속될 경우, 농지 유실 및 자원 부족으로
인한 내부 갈등이 예상된다.
<그림 4-15>투발루의 월별 해수면 높이, 1978-2000

하지만 투발루의 경우도 마찬가지로 해수면 상승 문제를 자체적으로 해결할 능력

이 없다. 따라서 향후 국제적 공조를 통한 거주지 유실 대책 마련이 필요하다. 이미
투발루 정부는 국제연합에 자국의 상황이 지닌 심각성을 알리면서 현재와 같은 상
황이 지속될 경우 국가 이주를 검토할 수밖에 없음을 역설하고 있다. 더불어 투 112)

Recovery. "The Human Toll")

111) ASEAN Agreement on Disaster Management and Emergency Response,
(http://www.aseansec.org/17579.htm)
112) Tuvalu’'s Views on the Possible Security Implications of Climate Change to be included in the report
of the UN Secretary General to the UN General Assembly 64th Session.,

- 100 -
발루 정부는 호주, 뉴질랜드 등 인근 국가들의 이민정책을 통한 투발루 국민들에
대한 거주지 유실 대책을 마련하면서 해수면 상승이 최악의 상황에 치달을 가능성
에도 대비하고 있다. 이와 같은 정책은 환경문제가 단순히 일국의 문제가 아닌, 전
지구적, 지역적 문제로 공조할 수밖에 없다는 사실을 보여주는 단적인 사례다.
네덜란드는 위의 두 국가에 비해 상대적으로 해수면 상승의 위협에 대비가 잘 되
어 있는 편이다. 하지만 <그림 4-16>와 같이 댐과 제방들로 이루어진 네트워크가
아니면 국가가 전반적인 홍수위기 맞을 위험이 항상 존재한다. 더불어 해수면상승
으로 인한 변화는 단순히 국토유실만을 의미하는 것이 아닌 사회경제적 상황이 바
뀜을 의미한다. 먼저 네덜란드에서는 인구밀도의 증가로 인한 부동산, 자원배분 문
제가 대두할 가능성이 커지고 있다. 여기에 이민자들의 차별 문제 발생 가능성 역
시 상존하면서 네덜란드의 국내 안정성에 대한 위협 요인으로 작용하고 있다.
<그림 4-16>네덜란드의 제방-댐 구축을 통한 국토확장도

(http://www.un.org/esa/dsd/resources/res_pdfs/ga-64/cc-inputs/Tuvalu_CCIS.pdf)

- 101 -
 4. 사례 북서통로 북극해항로의 해빙 문제
9: ,

(1) 북서항로의 개방과 미국 캐나다 갈등

-

A. 현황
지구 온난화에 따른 변화는 북극을 면하고 있는 국가들의 영토 주권에도 중대한
변화를 가져오고 있다. 북극 해빙의 축소는 일차적으로 인접 국가들의 영토, 영해,
그리고 공해의 재설정을 요구한다. 새로운 항로 개설은 극지 영토 및 해양의 자원
과 교통로를 두고 벌어질 수 있는 분쟁의 가능성을 예고한다. 하지만 이에 더불어
그에 따르는 상업적 이익과 새로운 교역망의 형성 역시 주목할 만하다.
그 대표적인 사례로 캐나다의 북서항로를 두고 미국과 캐나다 사이에 벌어졌던
갈등이다. 북서항로는 혹한기에는 누구나 통과할 수 없는 곳이지만 남아메리카를
우회하지 않고 유럽에서 아시아를 왕래할 수 있는 이 항로는 현재의 캐나다 북부
지방이 따뜻한 기후권이 될 때 문제가 될 수 있다. 캐나다는 일정 부분 영유권을
주장할 수 있으며, 이에 미국은 이 통로를 국제수역 관할이라고 맞설 수 있다. 실제
로 1812년에는 미국과 캐나다 사이의 영토 경계와 주권 문제를 놓고 전쟁이 발발한
일도 있다. 113)

또한 북극해항로 역시 점차 문제로 부상하고 있다. 국가에 따라 다양한 이름으로

불리는 북극해항로는 동아시아에서 유럽에 이르는 지난한 항로를 벗어나 유라시아
대륙을 북으로 우회하여 항해기간을 단축하는 획기적인 항로로, 그 동안 가능성은
꾸준히 제시되어 왔지만 그 효용성에 대해서는 많은 의문이 있었다. 그러나 이번에
한국 탐사선이 세계 최초로 북극해항로를 일주하는데 성공하면서 새로운 항로의 가
능성이 활짝 열리게 되었다. 이와 관련하여 앞서 다루었던 북극 해빙에 따라 나타
나는 자원 개발 경쟁과는 별개로 북극해항로가 가져올 잠재력에 주목하여 이루어지
는 갈등 역시 주목할 가치를 지닌다.
먼저 "북서항로(Northwest Passage)"는 <그림 4-17>에서 보는 바와 같이 북아메리
카를 동에서 서로 가로질러 대서양과 태평양을 연결하는 항로를 가리킨다. 1900년
대 초 파나마 운하가 개통되기 전까지 유럽에서 아시아를 향하는 항로는 마젤란 해
협을 지나 남아메리카 대륙을 종단하는 기나긴 여정을 포함했고, 이 과정에서 2 달
이상이 소요되었다. 따라서 항해기간을 단축하기 위해 새로운 항로를 개척하려는
노력이 전개되기 시작했다.
113) 이는 흔히 캐나다 전쟁(Canada war)로 불리는 사건으로, 1812년 6월에서 1814년 12월 종결되었다. 기본
적인 갈등의 원인은 캐나다와 미국 사이의 영토 분쟁으로, 영국이 나폴레옹과의 전쟁에 몰두하는 과정에서 상
대적으로 북미지역의 영향력이 역해진 것을 노린 미국의 선제공격으로 전쟁이 시작되었다. 하지만 양국 모두
결정적인 우세를 잡지 못하다 1814년 겐트 조약(Gehnt treaty)으로 종결되었다.

- 102 -
 <그림 4-17> 북서항로 도해

이미 16세기 중반에 지금의 허드슨 만이 발견되는 등 북아메리카 지역에 대한 지

리적 발견이 활발하였고, 이 과정에서 북서항로가 유럽과 극동을 연결하는 가장 짧
은 항로로 16세기 이후 탐험가들의 주목을 받기 시작하였다. 하지만 수차례 이루어
졌던 북서항로 종단 계획은 북극해에서 흘러들어오는 유빙과 좁은 항로, 북극의 가
혹한 기후를 견딜 수 있는 선박의 부재 등으로 인하여 모두 실패로 돌아간다. 이후
20세기에 들어 파나마 운하가 개통되면서 북서항로의 필요성과 의미는 더욱 축소되
었고, 1970년대 다시 주목을 받기 이전까지 꿈의 항로로 남아있게 되었다.
하지만 지구 온난화로 인한 북극 빙하 면적 축소라는 외부 변수를 맞아 북서 항
로의 가능성이 새롭게 부각되기 시작했다. 지구 온난화와 해수면 상승은 북극 빙하
에도 영향을 미쳐 1990년대부터 북극 빙하 면적이 점차 축소되기 시작하였다. 이에
더불어 캐나다 정부를 중심으로 과학 연구와 탐사를 목적으로 한 항로 이용이 점차
활발해졌고, 대형 쇄빙선의 등장으로 유빙의 위협도 좀 더 용이하게 극복할 수 있
게 되었다.
이에 따라 북서항로를 이용하는 대형선박들의 수와 규모도 점차 증가 추세에 있
다. 이미 캐나다의 경우 1970년대에 처음으로 탐사선이 북서항로 통과에 성공하였
고, 이후에도 북서항로의 상업적 이용 가능성이 확인되었다. 앞으로 유빙들의 수 114)

가 감소하고 항로의 안전성이 확보됨에 따라 북서항로의 이용은 더욱 늘어나고, 북

아메리카에서 아시아를 연결하는 주요 항로로 북서항로가 새롭게 주목을 받을 가능
성이 더욱 높아지고 있다. 이와 같은 가능성들을 정리하면 <그림 4-18>와 같이 도
해할 수 있다.

114) EB Elliot-Meisel, Still Unresolved after Fifty Years: The Northwest Passage in Canadian-American
Relations, American Review of Canadian Studies, 1999

- 103 -
 <그림 4-18>사례군 3 도해

갈등양상
B.

이렇게 북서항로가 열릴 가능성이 높아짐에 따라 이 지역이 지니는 군사적 의미

와 천연자원 개발이 가져올 경제적 이익에 대한 관심이 높아지고 있다. 하지만 <그
림 4-19>에 보이는 바와 같이 북서통로의 대부분이 캐나다 영토 북쪽을 지나면서
캐나다의 주권이 미치는 영역에 대해 논쟁이 벌어지고 있다. 이러한 논쟁은 지난
1960년대 후반부터 시작된 캐나다 북극 지역의 항해상의 자유 논쟁과 연결된다.

<그림 4-19> 북서항로와 인근 국가들

- 104 -
 캐나다와 미국을 중심으로 이루어지는 현재 논쟁은 공해상의 통행 자유와 영토
주권 사이의 갈등으로 요약이 가능하다. 현재까지 미국과 캐나다 사이에서 벌어지
고 있는 논쟁의 핵심은 북극의 특성상 육지와 바다의 경계가 모호해 ‘영토’와 ‘영해’
설정이 행위자의 관점에 따라 자의적일 수밖에 없다는 점이다. 통상적으로 ‘영해’의
기준은 국제 법에서 영토 기준 직선 기선 12해리까지이다. 하지만 육지위의 얼음의
경우 계절에 따라 그 크기가 유동적이고, 따라서 이를 기준으로 영해를 설정하기
어렵다. 반면 이를 무시할 경우 실제 항해와 각종 해상활동의 기준으로서 영해 개
념을 활용하기 어려운 문제점이 발생한다.
두 국가 중에서 먼저 캐나다의 경우 북서항로에 대한 주권 주장의 근거로 환경보
호의 논리와 캐나다에 연결된 북극지방에 대한 영토주권 주장에 근거를 두고 있다.
캐나다 정부가 북서통로에 대해 주권을 행사하려는 시도의 국내법적 근거는 1970년
에 제정된 북해오염방지법(Arctic Waters Pollution Prevention Act)이다. 이 법에서
캐나다 정부는 법의 목적을 ‘해안 및 해양 오염 방지를 위해 북극 영토 100해리 이
내 모든 선박의 출입을 통제’하는 것으로 못박고 있다. 이후 캐나다 정부는 1986 115)

년 공식적으로 캐나다 북부 도서 주변 모든 해상에 대해 캐나다의 소유권을 주장하

는 모습을 보인다.
반면 미국의 경우 역사적으로 북아메리카 북극 지역에 대한 권리를 주장하면서
캐나다의 영토 주장을 부인하는 모습을 보여 왔다. 그 가장 대표적인 사건인 1969
년 맨하탄 호(SS Manhattan) 사건에서 미국은 쇄빙선과 함께 북서항로를 지나며 북
서항로를 다른 상용항로와 마찬가지로 공해상의 항로로 인정해야 함을 주장했다. 116)

이후 미국은 캐나다 북부 도서와 연결된 얼음지대 까지는 캐나다의 영토로 인정하

되, 그 사이를 지나는 수로는 공해로 인정해야 한다고 지속적으로 주장하면서 북서
항로의 평화적 이용과 공해상의 자유 보장을 중요 정책 목표로 내세우는 모습을 보
였다.
이와 같은 미국과 캐나다의 갈등은 지난 수십 년 동안 지속되어 왔지만, 북서항로
의 이용이 제한적인 상황에서 전면적인 갈등으로 번지지는 않았다. 하지만 최근 캐
나다가 <그림 4-20>과 같이 북서통로 주변에 군사기지를 계획하면서 갈등이 첨예화
하고 있다. 현재 캐나다가 기획중인 군사기지들은 모두 북서항로를 마주하고 있으
며, 북서항로의 통제권 자체를 장악할 수 있는 지역이다. 이에 대응하여 미국 역시
점차 북극 지역 군사 배치를 강화하고, 북서항로의 이용을 통해 얻을 수 있는 이익
을 극대화하려는 노력을 보인다.

115) Bilder, Richard. The Canadian Arctic Waters Pollution Prevention Act: New Stresses on the Law of
the Sea , Michigan Law Review. 1970. pp.18-19.
116)J. Ashley Roach and Robert W. Smith, United States responses to Excessive Maritime Claims,
Kluwer Law International, (Hague: Maritime Nijhoff Publishers), 1996

- 105 -
 <그림 4-20>북서항로 주변의 군사기지

<그림 4-21>2008년 현재 북극해 해빙

현재와 같은 북극 지역의 항해의 자유를 둘러싼 국제사회의 대응 및 논의는 주로

UN과 국제법을 중심으로 이루어지고 있다. 그 가운데서 유엔해양법협약은 극지방
에서 이루어지는 영해 설정에 대한 명확한 기준을 제시하고 있어 참고할 가치가 있
다. 1982년 체결된 유엔해양법협약에서는 234조에서 ‘극지방 예외조항’을 두고 극지
방 환경을 UN 법 관할 아래에 묶어두고 있다. 이 조항과 판례들을 종합할 때 117)

유엔해양법협약은 직선기선(straight baseline)을 기준으로 영토를 판단하여, 캐나다

와 미국 사이의 분쟁에서 캐나다의 입장을 지원하는 모습을 보인다. 앞으로 2008년
117) Franklyn Griffiths, The Negotiation of Article 234, Politics of the Northwest Passage,
McGill-Queen's Press, 1987, pp.98~106

- 106 -
의 상황인 <그림 4-21>에 보이는 것처럼 북극 빙하 축소가 더욱 가속화되고 항로
개척의 가능성이 열림에 따라 갈등은 더욱 첨예화할 것으로 보이며, 이는 새로운
국제 협약의 필요성을 보여주고 있다고 할 수 있다.
북극해항로와 신항로 개척
(2)

A.현황
흔히 북서항로에 대응하여 북동항로(Northeast Passage)로 불리기도 하는 북극해
항로(Northern Sea Route)는 <그림 4-22>과 같이 유라시아 대륙을 북쪽으로 가로질
러 횡단하는 항로로, 그 통과 궤적은 주로 시베리아 북부에 놓여 있다. 대항해시대
를 거치면서 각종 지리적 발견의 결과 최종적으로 아시아의 존재가 유럽인에게 알
려진 후, 아프리카를 돌아 인도양과 동남아시아를 건너는 길고도 고단한 항로의 대
안으로 북극해항로는 많은 이들의 관심을 끌었다. 이 중 1778년 제임스 쿡 선장이
처음으로 이 해협의 양쪽을 항해하고 아시아와 북아메리카가 서로 떨어져 있는 2개
의 대륙이라는 것을 밝혔다. 그 뒤 많은 탐험가들이 북극해항로의 존재를 인지하고
이 항로를 처음으로 통과하는 이의 영예를 얻고자 하였다. 하지만 결국 1879년에
스웨덴의 탐험가 아돌프 에리크 노르덴셸드 남작이 이 항로를 처음 지나갔다. 이후
북극해항로는 소수의 탐험가들과 과학자, 그리고 군사적 용도로 제한적으로 활용되
는 모습을 보였다.
하지만 냉전의 종식과 북해 유빙의 축소로 인해 북극해 항로가 1990년대 이후 새
롭게 국제적 관심을 끌기 시작하고 있다. 특히 러시아의 북극을 향한 주요 항구들
을 지나는 북극해항로를 러시아가 1991년 상업적 용도에 한해 개방하면서 북극해항
로는 동북아시아에서 유럽까지의 최단거리 통상항로 및 군사적 활용이 가능한 항로
로 이용할 가능성이 높아지고 있다.
<그림 4-22> 북극해 항로

- 107 -
 수에즈 운하를 거치지 않는 북극해항로는 울산에서 로테르담에 이르는 항로를
2,000Km이상 단축할 수 있는 항로로서, 해양물류의 중요한 변화를 가져올 수 있는
항로이다. 얼마 전 울산에서 출항한 독일화물선 두 척이 북극해항로를 지나 로테
118)

르담에 이르는 항해를 성공적으로 진행했다는 기사는 바로 이와 같은 새로운 항로

의 가능성과 그 속에서 동아시아에 위치하는 한국의 잠재적 위치가 지니는 가능성
을 보여주었다. 여기에 더불어 영구동토대에 잠재해있던 지하자원의 활용 가능성
119)

이 증대하고, 지역 개발 활성화에 대한 기대 역시 증대하고 있다.

B.갈등상황
< 그림 4-23>북극해 항로를 통한 원유 수송

출처: http://www.arcop.fi/workshops/ws9_newsletter.htm(검색일: 2009년 10월 8일)

북동 항로의 개발과 이용과정에서 러시아의 입장과 그 변화가 앞으로의 이용 방

향을 결정지을 것으로 보인다. 20세기 초반 러시아 제국이 처음으로 북극 해 지역
섬들의 실효적 지배를 주장한 이후 제국을 이어받은 소련과 러시아는 북극 지역에
대한 영유권 주장에 적극적인 모습을 보였다. 특히 냉전시기 소련은 북극 지역을
자신들의 영향력이 미치는 ‘권역(sector)'으로 규정하고, 지역 내 수역과 빙하 지역들
에 대해 소유권을 지니고 있음을 주장했다. 이후 러시아로 정권이 바뀌면서 기존 120)

의 입장에서 선회, 북극해항로를 개방하고 상업적 이익을 보장하고 있지만, 전술한

118) 조선일보, 2009년 9월 12일
119) 조선일보, 2009년 9월 12일
120) William Elliott Butler , Northeast arctic passage, BRILL, 1978, pp.72~78

- 108 -
바와 같이 자원을 둘러싼 갈등 문제가 새로이 부각될 경우 러시아가 다시 영토 주
권에 따른 항로 폐쇄를 주장할 가능성은 여전히 남아있다.
앞으로 북극해항로의 항해 안전성이 확보되고 상업적 가치가 인정될 경우 항로
이용을 위한 항로의 자유 이용 문제가 새롭게 국제정치 분야에서 논쟁거리로 떠오
를 수 있다. 그 중에서도 특히 미국은 북서항로와 마찬가지로 공해상의 자유를 근
거로 북극지역의 해상교통에서 러시아의 영향력을 줄이려는 시도를 할 것으로 보인
다. 이미 북극지역의 자원을 둘러싼 논쟁이 첨예화된 시점에서 앞으로 북극권 개발
문제는 미국과 러시아 사이에 갈등을 불러오는 한 요인으로 작용할 가능성이 높다.
그 한 예로 유럽연합(EU)에서 진행한 북극해 전략 플랫폼(Arctic Operational
Platform, ARCOP) 프로젝트에서는 <그림 4-23>과 같이 2005년부터 15년 동안 북극
해항로를 통한 원유 수송량이 3배 이상 증가할 것으로 예측했다. 121)

5. 정책제언
1) 사례군의 특성
극지해빙으로 인해 나타난 변화와 그 사례들은 다른 사례군과는 달리 한국과 직
접적으로 관련된 이익갈등이나 주권 차원의 위기를 불러오지는 않는다. 동토해빙과
해수면 상승, 북극 항로 이용 확대 등의 문제는 한국과 지리적으로 멀리 떨어진 지
역에서 발생하고 있으며, 해당 지역에 현재 한국이 보유하고 있는 이권 역시 그렇
게 많지 않다. 본 연구에서 제시한 다른 환경 현안들에 대한 준비조차 미약한 한국
의 현실에 비추어 볼 때, 본 장에서 소개한 사례들 대신에 보다 더 시급한 문제들
에 노력을 집중시켜야 한다는 주장이 나올 법한 대목이다.
하지만 동토 해빙에 따르는 여러 문제들은 그리 멀지 않은 미래에 현실화될 소지
가 다분하며, 이미 많은 국가들의 정책에서 중요한 변수로 부각되기 시작하고 있다.
따라서 앞으로 동토 해빙이 한국에 가져올 위기와 기회를 판별하기 위해서는 미래
에 나타날 상황들에 대해 그 구체적인 전개과정을 확인하고, 이에 발맞추어 정책
대안들을 수립할 필요가 있다.
먼저 동토 해빙과 이와 관련된 위기들은 한국 정부에 국제 협조와 공조의 중요성
을 역설한다. 주지하다시피 해수면 상승이나 동토 해빙의 문제는 개별 국가의 노력
을 통해 해결할 수 없으며, 보다 근본적인 해결책은 국제정치에서 제도주의자들이
주장하는 것과 같은 제도를 통한 국제 협력과 환경 레짐 형성을 통해 가능하다. 교
토 의정서 발효 이후 계속 진행 중인 온실 가스 감축과 같은 국제적인 노력에 한국
역시 발맞추어 갈 필요성이 있다.
121) http://www.arcop.fi/workshops/ws9_newsletter.htm(검색일: 2009년 10월 8일)

- 109 -
 더불어 동토해빙은 세계 각지에서 새로운 자원 및 이권을 획득 할 수 있는 가능
성을 열어준다. 먼저 전 지구적인 환경 변화는 이전에 탐색할 수 없었던 지역들에
서 새롭게 각종 천연자원들을 개발할 수 있게 허용한다. 이외에도 새롭게 그 중요
도가 부각되고 있는 각종 환경 관련 신기술들은 앞으로 높은 부가가치를 지니는 기
술로서 신 성장동력의 역할을 할 수 있을 것이다. 한국은 이 기회들 속에서 지속적
인 투자를 통해 선도국가의 지위를 유지하고, 이를 새로운 경제발전의 기틀로 삼아
가야 할 것이다.
현재의 한국 정부의 접근방식과 변화의 필요성
2)

현재 국내 정책 차원에서 지구 온난화에 대응하는 정책 기조는 이른바 ‘저탄소

녹색성장’전략으로 요약할 수 있다. 친환경 기술 개발과 적극적인 적용을 통해 전
지구적인 탄소 배출 감소 추세에 발맞추는 동시에 안정적인 경제성장을 달성하고자
하는 이와 같은 전략은 21세기 들어서 정부의 중요한 정책목표로 제시되고 있으며,
앞으로 많은 성과를 낼 수 있을 것으로 기대되고 있다.
이에 더불어 국제 제도와 협력의 차원에서 한국 정부는 오는 겨울 코펜하겐에서
열릴 기후변화협약 회의 준비에 박차를 가하고 있다. 아시아 국가들 중에 처음으로
국제연합 사무총장을 배출하면서 한국의 국제적 위상은 더욱 높아졌고, 경제발전과
맞물려 국제무대에서 점차 한국이 해야 할 역할 역시 많아지고 있다. 앞으로 시작
될 기후변화협약 회의에서도 한국은 협약의 채택 과정에서 많은 신흥 국가들의 입
장을 대변할 것으로 기대를 모으고 있다.
하지만 이와 같은 상황 속에서도 여전히 국제 환경 문제, 그 중에서도 동토 해빙
이 가져오는 위기와 기회에 대한 관심은 여전히 부족하다. 그 단적인 예로, 앞으로
북극권에 새로운 항로가 개설될 경우 그 수혜를 직접적으로 받는 지역에 위치하면
서도 아직까지 한국 정부가 이 지역에 대해서 장기적인 안목에서 계획을 수립하거
나 또는 이 사실의 심각성을 인지하고 있다는 징후는 어디에서도 보이지 않는다.
이와 같은 관심 부족 현상은 한국이 기후 변화에 대응하기 어렵게 하는 가장 큰 원
인이며, 앞으로 제일 먼저 개선해야할 부분이다.
환경 문제가 정책 결정과정에서 중요한 변수로 인식되어야한다는 주장은 결국 기
존의 한국 안보 논의에서 새로이 비 전통안보의 영역을 인정할 필요가 있다는 주장
과 연결된다. 현재까지 한국의 안보는 군사, 경제와 같은 전통적인 형태의 권력 수
단들에 의존한 국가 안보의 개념에 국한되었고, 이 부분에서는 일정부분 성과를 거
두고 있다. 하지만 근래 들어 보다 넓은 의미의 인간 안보의 개념이 등장하면서 이
전에는 안보와 거리가 멀었던 인권, 환경 등의 영역이 점차 안보의 영역 속으로 포
함되기 시작하는 모습을 보이고 있다. 이와 같이 더 넓은 영역을 포괄하는 안보 개

- 110 -
념을 채용할 때 환경 문제의 영역에서 더욱 적실성 있는 논의를 할 수 있을 것이
다.
3)사례 동토해빙과 북극 해빙 축소
1-

동토 해빙으로 인한 영구동토대와 북극 해빙 축소 현상이 국제정치에 미칠 수 있

는 영향에 대한 기존 논의들은 이전에 이미 밝힌 바와 같이 새로운 자원과 영토주
권의 확대 차원에 그 의미가 맞추어져 있다. 그 중에서 북극해 연안 국가들의 영해
주장과 군사, 경제 안보 차원의 충돌이 현재 앞으로 전개될 가장 유력한 상황으로
떠오르고 있다. 그 단적인 예로 2009년 10월 현재 북극해저에 대한 구체적인 주권
주장과 그 근거를 제시하는 나라는 미국, 러시아, 핀란드 등 8개국에 이르며 앞으로
더욱 늘어날 전망이다. 122)

위와 같은 현실주의적, 또는 국가 중심적 설명과는 다른 차원에서 현재 국가 관계

를 규율하면서 북극 공동 이용을 보장할 수 있을 것으로 기대되는 법체계인 해양법
이 관심을 끌고 있다. 하지만 우선 해양법 자체에 극지 예외조항이 존재하며, 그 대
상에 북극이 포함된다. 북극의 탐사 및 연구 활동이 개별 국가들을 단위로 서로 경
쟁적으로 이루어지고 주요 강대국들의 이해관계가 첨예하게 대립하는 상황에서 해
양법 차원을 넘어서서 남극조약과 같은 포괄적인 북극 이용 방안을 도출해내기란
결코 쉽지 않은 과제이다.
또한 다른 대안으로 제시되는 북극 위원회(Arctic Council)역시 현재 국가들 사이
의 이익 조정 기구의 단계에 이르지 못하고 준정부기구에 머무르는 보이는 한계를
지니고 있다. 앞서 예로 든 대구 분쟁 사례에서 보듯이 북극 지역은 이미 이전부터
군사적, 경제적 가치를 인정받고 꾸준히 주목을 받았던 지역으로 그 개발 가능성
역시 이미 확인이 되었다고 할 수 있다. 결국 앞으로 북극 지역에서 벌어질 갈등
상황들은 개별 국가들 사이의 양자적인 이익 갈등 차원으로 귀결될 가능성이 가장
높다.
이렇게 볼 때 한국이 취할 수 있는 입장 역시 국가중심의 외교 전략 수립이 될
것이다. 먼저 동토 해빙의 가장 직접적인 결과는 영구동토대의 축소이다. 이는 한국
에게 시베리아와 캐나다 북부와 같은 광활한 미개척지를 탐사하고 자원을 개발할
수 있는 중요한 기회를 제공한다. 특히 시베리아의 경우 상대적으로 중앙정부의 입
김에서 자유로운 다수의 자치 공화국들이 존재하고, 이들과 한국 사이에는 우호적
인 관계가 꾸준히 이어지고 있다. 앞으로 벌어질 시베리아 대 개발 과정에 한국 기
업들이 원활하게 참여할 수 있다면 이는 1970년대 중동 특수와 유사하게 한국 경제
성장에 새로운 활력소로 작용할 가능성이 크다.
122)중앙일보, 2009년 7월 20일

- 111 -
 결국 영구동토대 축소와 북극 유빙의 감소로 새롭게 나타난 이익의 가능성을 온
전히 실현하기 위해서는 해당 지역의 인접국들과 유대를 강화할 필요성이 있다. 특
히 이 지역과 관련해서는 러시아와의 경제외교와 자원 외교를 강화하고, 사전 답사
차원에서 새롭게 부상하는 지역들의 자연 환경에 대한 연구가 필수적이다. 현재 한
국의 극지 연구는 남극기지 설치 후 본격화되고 있으며, 러시아의 정치와 경제가
안정화 되어감에 따라 시베리아 건설 분야 진출도 구체화되고 있다. 하지만 유럽
및 일본과 같은 선진국들이 국가의 적극적인 지원과 민간기업의 자본 경쟁력을 바
탕으로 실질적인 극지 연구를 깊이 있게 진행하여 온 데 비하면 한국은 이제 겨우
그 시작 단계라 할 수 있다.
이와 같은 상황 속에서 현재 가장 실현 가능한 방안은 남극 세종 기지를 적극적
으로 지원하고 활용하는 것이 될 것이다. 그간 남극기지는 한국 극지과학 분야의
기초연구실이었으며, 이제 나아가 극지공학과 같은 첨단학문의 현장 실습장소로 활
용될 수 있다고 판단된다. 이는 기초과학 연구에 치중해온 그 동안의 활동과는 또
다른 남극기지의 역할이 될 것이며 한국의 극한지 관련 여러 산업기술 발전에 일대
전환점이 될 수 있을 것이다.
사례 해수면 상승과 해안선 침식
4) 2-

해수면 상승이 가져오는 위기들은 해안도시 침식이나 해안선 침식에 따른 국가

소멸 위기를 막론하고 모두 개별 국가 차원에서는 현상에 대한 적응만이 가능하고,
문제를 근본적으로 해결하지 못하는 특징을 지니고 있다. 따라서 해수면 상승으로
인한 환경 문제들은 현재의 상황을 해결하기 위한 국제적 차원의 협조 및 제도적
노력의 중요성을 가장 잘 보여주는 사례라고 할 수 있다.
현 추세가 계속 지속된다고 보았을 때, 국제환경레짐의 순조로운 발전 여부가 향
후 기후 변화의 정도와 많은 국가들의 운명을 좌우할 것으로 보인다. 현재로서는
그 결과에 대해서 예측만 가능할 뿐이지만 그 전망은 그리 밝지 않다. 현재 교토의
정서의 다음을 준비하는 국가들 중 이산화탄소 절감 문제에 가장 민감한 반응을 보
이는 나라들은 대부분 투발루와 몰디브와 같은 저개발 국가들로, 앞선 교토의정서
의 체결과정에서 보듯이 협상과정에 큰 영향력을 미치지 못한다. 결국 주요 탄소
배출국들, 그 중에서도 현재 교토의정서의 비준을 거부한 미국과 탄소 배출량 제한
정도를 저울질하는 중국 및 인도의 태도가 향후 새로운 기후변화레짐의 운명을 좌
우할 것이다.
따라서 실제 해수면 상승의 위협에 직접적으로 노출된 국가들의 경우 투발루의
예처럼 기후변화레짐이 성사되어 해수면 상승 억제가 성공할 경우와, 해수면 상승
억제에 실패하여 국가 이주에 나서는 최악의 시나리오 양측을 모두 대비하고 있다.

- 112 -
 그 중 후자, 즉 국가 이주는 앞으로 미증유의 문제를 야기할 것이다. 현재까지
123)

주권국가가 영토의 소멸에 마주친 전례가 없음을 고려할 때 국가 이주는 권과 국가

인정 등 현재 국제정치의 기반을 이루는 원칙들에 비추어 많은 문제를 낳을 것이
며, 특히 이주를 위한 협력을 요청받고 있는 호주나 뉴질랜드 등의 국가는 영토할
양 요청에 대응해야하는 어려움을 맞을 것이다.
이와 같은 제반 조건 속에서 한국은 앞으로 추가적인 기후 변화에 대응하기 위해
서 문제 해결을 위한 제도들에 적극적으로 참여해야 한다. 참여의 확대과정에서 한
국은 국제 사회에서 보다 더욱 적극적인 역할을 수행할 필요가 있다. 한국이 그 국
제적인 위상에 비해 국제 사회에서 행하는 기여가 낮다는 비판은 어제 오늘 일이
아니며, 그 비판의 근저에는 현재 한국이 이루고 있는 성과에 대한 인정이 포함되
어 있다. 오늘날 국제정치에서 원하는 바를 얻기 위해서는 무력이나 경제력과 같은
경성권력(hard power) 뿐만 아니라 매력과 같은 연성권력(soft power)의 중요성 역
시 강조되고 있는바, 한국의 적극적인 참여는 이후의 이산화탄소 배출량 감소를 위
한 국제 레짐의 성립과 함께 국제 문대에서 한국의 성가를 높이는 중요한 한 기틀
로 작용할 것이다.
특히 한국의 경우 현재 교토의정서에서는 제외되어 있지만 세계 6위의 온실가스
배출 국가로서, 2012년까지 전개될 온실가스 배출 감축의 움직임에 발맞추어 기후
변화레짐에 참여할 필요성이 점차 커지고 있다. 더불어 얼마 전 합의된 한-EU 124)

자유무역지대(FTA) 협약의 결과 상대적으로 환경관련 기준이 엄격한 유럽연합의 기

준에 맞추어 한국 역시 국제환경기준에 국내 기준을 합치시킬 필요성이 더욱 커지
고 있다. 결국 환경규범이 다른 국제법이나 국제규범과 동등한 위치에 서기 시작한
상황에서 앞으로 한국의 국내, 국제 정책 역시 그에 맞추어 변화를 꾀할 필요가 있
다.
5) 사례 신항로 개척과 교통로 확보
3-

동토 해빙에 따라 새롭게 등장할 것으로 예상되는 신항로와 관련된 문제들은 북

극 해빙의 문제와 유사한 속성을 지니고 있다. 주지하다시피 두 사례군은 모두 북
극해의 유빙 축소라는 현상과 관련을 맺고 있다. 여기에 새롭게 등장한 이익을 둘
러싼 갈등이라는 점 역시 또 다른 공통점이라 하겠다. 세 번째로 2009년 현재 그
123) Tuvalu’'s Views on the Possible Security Implications of Climate Change to be included in the report
of the UN Secretary General to the UN General Assembly 64th Session.,
(http://www.un.org/esa/dsd/resources/res_pdfs/ga-64/cc-inputs/Tuvalu_CCIS.pdf). 이 보고서에서 투발루
정부는 해수면 상승에 대한 대비책으로 계획 A와 계획 B를 설정하고, 그 중 해수면 상승으로 인한 국가 이주
를 계획 B로 삼아 정책을 수립하고 있음을 밝히고 있다.
124) 조용성.·강윤영 ,「우리나라를 포함한 OECD국C가의 온실가스감축 의무부담에 대한 연구」,『환경정책연
구』제5권1호 2006, pp.78~86

- 113 -
이익이 명확히 드러나 있지 않으며, 따라서 국가들 사이의 이익 갈등이 아직 채 표
면화되지 못한 점 역시 두 사례군이 공유하는 지점이다.
하지만 갈등의 해결 방식에서 신항로 개척 사례는 국가 중심적, 양자 간 대화를
통한 갈등 해결 양상이 점차 가시화되고 있다는 점에서 차이를 보인다. 북서항로와
북극해항로 문제는 모두 ‘영해’와 ‘공해’ 즉 국가의 영토 주권이 미치는 범위에 대한
논쟁이 그 중심축을 이루고 있다. 현재까지 표면화된 갈등구도는 크게 미국 대 캐
나다, 미국과 나토 대 러시아의 양자구도로 구성되어 있다. 이들 국가의 갈등은 단
순히 통상로의 이용에 따른 경제적인 이익 갈등뿐만 아니라 항로의 개통에 따른 안
보 불안의 증대-특히 러시아의 경우-를 포함한다. 따라서 앞으로의 갈등 양상과 125)

그 해결은 항로 이용을 둘러싼 주요 이해 당사국들 간의 협의와 중재라는 현실주의

적 차원에서 진행될 것으로 예측된다.
앞으로 이용량이 크게 증대할 것으로 보이는 북서항로와 북동항로는 한국의 경우
수에즈 운하나 파나마 운하를 이용하는 기존의 항로에 비해 크게 세 가지의 이점을
지닌다. 먼저 북극 해빙으로 인해 새로이 형성될 항로는 수에즈 운하나 파나마 운
하를 통하는 항로보다 30% 이상 거리가 단축된다. 이는 특히 한국의 경우 주요 성
장 동력인 수출산업의 물류비용을 크게 줄이는 효과가 있다. 또한 말라카 및 수에
즈 주변 지역과 같은 정치적 불안정 요소가 적어 그만큼 항해의 위협 요인이 적다.
마지막으로 항로의 기점이자 종착점이 모두 동아시아 지역이기 때문에 향후 동아시
아와 유럽, 미국 사이의 교역 증가도 기대해볼 만하며, 그 속에서 한국의 역할 역시
증대할 것으로 보인다.
앞으로 한국의 신항로 개척이 가져올 이익과 기회를 놓치지 않기 위해서는 우선
러시아 및 캐나다 등과 현재 진행 중인 경제협력을 더욱 강화할 필요가 있다. 현재
까지 빚어진 갈등에서 이들 두 국가는 향후 항로 이용에 있어 영해 주장을 할 수
있는 논리와 그 근거를 발전시켜왔고, 이를 북극해 개발사업과 연결시키고 있다. 따
라서 북극해 개발 및 기타 북극 이용을 위해서 한국이 이들 국가와 협력을 해야할
필요성 역시 증대하고 있다. 더불어 현재 북극 지역의 환경 전반에 대한 대대적인
탐사가 이루어지고 있는 만큼, 한국 역시 극지 연구의 경험을 살려 북극 연구의 초
석을 놓아야할 것이다.

125) International Hertald Tribune, October 16, 2009

- 114 -
Ⅴ 동아시아와 한반도의 환경문제
.

1 절 기후변화가 동아시아 한반도 환경문제에 미치는 영향

. /

한반도 및 동북아 지역에서도 기후변화의 문제는 큰 이슈가 되고 있다. 전 세계

적으로 나타나는 수자원 관리 문제, 사막화, 지구온난화에 따른 해수면 및 수온 상
승 등의 기후변화 현상은 동북아에서도 나타난다. 기후변화는 그 자체로서 직접적
분쟁원인으로 작동하기 보다는 기존의 분쟁 요소들의 영향을 증폭시켜서 분쟁을 심
화시키는 기능을 한다. 특히 일본, 중국, 러시아와 같은 강대국들이 위치하고 있는
동북아에서는 작은 분쟁들도 기후 변화적 요소로 인해서 큰 분쟁으로 비화될 가능
성이 크다.
본 장의 목적은 동북아에서 나타나는 기후변화로 인한 분쟁의 매커니즘에 대해서
알아보는 것이다. 분쟁의 원인이 되는 기후변화 현상은 무엇이고, 그것이 어떤 형태
로 진행이 되며, 이를 위한 개별국가들 또는 양자, 다자 간 해결의 노력들은 어떻게
진행되었는지, 마지막으로 그러한 노력들이 어떤 결과를 가져왔는지에 대해서 알아
보는 것이 본 장의 주요 내용이 될 것이다. 이러한 목적을 위해서 여기서는 3가지
분쟁 사례를 선정하였다. 임진강에서 수자원 관리를 둘러싼 남북 간의 문제, 중국의
북서부의 사막화로부터 유발되는 황사 문제, 그리고 동해안의 해수면과 수온 상승
으로 인해 나타나는 한국과 일본관의 분쟁에 대해서 알아 볼 것이다.
먼저, 임진강 수자원 관리의 문제는 북한 지역에 속하는 상류유역에서의 산림황
폐화가 기후변화로 인한 이상적 집중호우와 강력한 태풍과 만나 강의 하류인 남한
지역에서 홍수 피해를 유발시키게 되는 사례이다. 수자원 관리 실패로서 나타나는
문제점을 해결하기 위해 남북한은 양자 간의 협력적 노력을 시도하지만, 남북 관계
의 변화에 의해, 지금까지도 해결에 어려움을 겪고 있는 문제라 할 수 있다. 이 사
례는 남북이 군사적으로 대립하고 있는 상황 속에서 기후변화로부터 유발되는 환경
안보의 이슈가 군사안보로 발전 할 수 있는 상황을 보여준다.
둘째, 중국의 북서부의 사막화로 인해서 일어나는 황사 문제는 중국의 사막화로
인해서 발생한 황사가 동북아의 다른 국가들에게 피해를 줌으로써 잠재적 분쟁 요
소가 될 수 있다. 이 사례는 환경문제의 지역화 과정과 해결에 있어서도 다양한 차
원에서 협력 매커니즘을 보여준다. 국내에서 발생한 환경문제라도 쉽게 글로벌 이
슈로 발전할 수 있고, 그 해결 방법에 있어서도, 양·다자간 또는 국제기구를 활용한
접근을 할 수 있다는 것을 보여주는 사례이다.
셋째, 지구 온난화로 인하여 또 다시 수면위로 오른 동해에서의 한일 분쟁은, 기
후변화로 인해 발생하는 분쟁의 복합적이고 결합적 성격을 보여준다. 지구 온난화
는 동해에서 수온을 상승시키고, 해수면을 높인다. 이러한 사실들은 해양 환경을 변

- 115 -
화시켜, 기존에 일단락 되었던 독도 문제, 어업협정 문제와 같은 분쟁들을 다시 수
면위로 끌어 올린다. 동해에서의 한일영토분쟁은 기후변화로 인한 환경적 요소가
기존의 분쟁요소들과 결합하여 새로운 분쟁소요를 만들어내는 특성을 보여주는 가
종 좋은 사례라 할 수 있다.
2 절 사례
. 10. 임진강 수자원 문제와 남북관계
1. 임진강 홍수 피해의 원인
임진강은 북한의 강원도 법동군 용포리 두류산에서 발원하여 경기도 연천으로 유
입되고, 한탄강과 합류하여 한강 본류에 이른다. 임진강 수계의 총 유역면적은
8,117.5㎢, 이고, 총 연장은 254.6㎞에 달한다. 전체 유역면적 중 군사분계선을 기준
으로 하였을 때, 62.9%가 북한지역에 흐르고 있고, 17.1%는 남한지역으로 흐르고 있
다. 126)

임진강 유역 전체의 평균 폭은 약 31.9km로서 상류의 22.4km로부터 한탄강 유역

을 제외 하였을 때, 본류로 합류후의 평균 폭은 21.9km로 대체로 균일한 편이다. 127)

그러나 일부 하류 구간을 제외하고, 대부분의 지세는 산악 지역이며, 급류 하천으로

인하여 협곡이 발달해 있다. 지형적으로 봤을 때, 유역의 협곡과 좁은 강폭, 그로
인한 높은 유출률 등은 홍수의 피해에 취약하게 만든다.
임진강 유역에서는 집중적인 호우와 태풍 등으로 인해서 하류에서 홍수의 피해가
자주 발생하는데 그 원인은 크게 자연적 요인과 인위적 요인으로 나누어 생각해 볼
수 있다.
자연적 요인 이상적 집중호우
1) :

임진강 유역 하류에서의 홍수 피해의 자연적 원인은 이상적인 집중호우이다. <그

림 5-1>은 1996년부터 2003년까지의 임진강 유역의 월평균 강우량을 비교한 것이다.
이 지역은 연평균 강수량 1,200~1,300mm를 보이는데, 이중 70~80%가 6~9월 사이에
집중된다. 그러나 평균 강수량이 가장 많은 7월과 8월의 경우 300~320mm로서 홍수
의 피해를 일으키기에는 매우 적은양이다. 그런데 최대 강수량을 보면 700~900mm
사이로 평균 강수량과의 편차가 매우 크다. 다시 말해서, 단기적으로 나타나는 집중
호우에 의해서 홍수가 발생하는 것이다. 이러한 이상적인 집중호우 경향은 1990년
대 이후에 나타나고 있다. 그리고 2000년 이후에 등장하는 “매미”, “루사”와 같은
강력한 태풍들은 임진강 유역에 집중호우를 뿌리며, 홍수의 피해를 가져오기도 했
126) 한욱 외, “임진강 하류의 군사적 이용을 위한 지질 및 지형 분석,” Korean Earth Science Sociery,
Vol.16. No.1 (1995). p.55.
127) 김영봉 외, 『남북협력을 통한 임진강유역의 평화적 활용방안에 관한 연구』(국토연구원 : 2002), p. 64.

- 116 -
다. 그 결과 <그림 5-2>에서 알 수 있듯이 집중호우에 따른 홍수의 피해는 1990년
대 이후에 들어 급증하였다.
<그림 5-1> 임진강 유역 월별 강수량 비교(1996-2003)

출처 : 통일부, 건설교통부 공동조사

<그림 5-2> 임진강 하류 홍수 밀도 변화

출처 : 통계청
이렇게 나타나는 강력한 태풍을 포함한 이상적 집중호우의 가장 큰 원인은 지구
온난화 현상이다. 지구 온난화로 인하여 해수 및 하천의 수온이 증가 되고 동시에
증발도 심해진다. 이들 다량의 수증기는 매우 발달한 적란운을 만드는데, 이는 대기
상태가 매우 불안정함을 뜻한다. 이러한 과정은 기온이 높아질수록 더욱 많은 수중
기를 포함한 불안정한 대기를 조성하며, 좁은 지역에 많은 양의 집중호우를 내리게
한다.
지구 온난화는 태풍을 더욱 강력하게 만들기도 한다. 기후변화에 관한 정부간협
의체(IPCC: Intergovernmental Panel on Climate Change)는 1970년 이후 북대서양

- 117 -
지역에서 강한 열대 폭풍 활동이 증가했으며, 이는 열대 해수면 온도의 상승과 밀
접한 관련이 있다고 발표했다. 그리고 미래의 태풍과 허리케인이 열대 해수면 온도
의 지속적인 상승과 함께 최대풍속이 더욱 강해지고 그에 따른 피해가 심화될 것이
라고 예측했다. 그 이유는 태풍의 생성원리에서 찾을 수 있다. 태풍이란 바다에
128)

서 증발된 다량의 수증기가 덩어리를 이루어 소용돌이치며 높은 위도로 올라가는

현상을 말한다. 이들은 수증기의 밀도가 높은 열대지방에서 더욱 큰 힘을 갖게 되
는데, 온난화로 인한 증발 수증기량의 증가는 기존 태풍의 힘을 더욱 강화 시킨다.
<표0-0>은 태풍이 통과할 때 하루 최다 강수량을 기준으로, 태풍의 강도의 순위를
부여한 것이다. 1904년부터 2008년에 한국을 지나간 태풍들 중에서 가장 강력했던
10개의 태풍을 선정했다고 할 수 있는데, 모두가 1970년대 이후에 집중되어 있다.
그리고 뒤로 갈수록 더 강력한 태풍들이 등장하는 것을 알 수 있다. 이는 지구 온
난화의 진행이 가속화 되면서, 더욱 더 강력한 태풍들이 등장하며, 그것이 한반도에
도 적용된다는 것을 의미한다.
<표 5-1> 태풍 통과 시 일 최다 강수량 순위(1904년～2008년)

순위 태풍명 지 명 일 최다강수량(mm) 발생일시

1 RUSA 강릉 870.5 2002. 08. 31
2 AGNES 장흥 547.4 1981. 09. 02
3 YANNI 포항 516.4 1998. 09. 30
4 GLADYS 부산 439.0 1991. 08. 23
5 NARI 제주 420.0 2007. 09. 16
6 MAEMI 남해 410.0 2003. 09. 12
7 BETTY 해남 407.5 1972. 08. 20
8 OLIVE 삼척 390.8 1971. 08. 05
9 OLGA 동두천 377.5 1999. 08. 01
10 JANS 보령 361.5 1995. 08. 25
자료 : 소방방재청
인위적 요인 녹지의 감소
2) :

임진강에는 홍수를 유발하는 자연적인 요인들 외에, 최근에 더 영향력이 커 진

것은 인위적 요인이라 할 수 있다. 그리고 대표적인 문제는 상류지역에서의 산림
황폐화이다. 임진강 지역의 토지 관리 실태를 살펴보면, 산림의 관리에 있어서 상류
와 하류가 극명히 차이를 보인다. 환경정책평가연구원에서 위성사진을 통하여 분석
한 토지피복현황을 살펴보면, 1989년에는 수역의 비율이 나지나 개발지 보다 많았
다면, 10년 후인 1999년에는 개발지의 비율이 가장 많고, 수역의 비율이 가장 줄어
든 것을 발견할 수 있다.
128) IPCC, p. 35.

- 118 -
 표 5-2> 토지피복 유형별 면적
<

구분 수역 개발지 나지 습지 초지 산림 농지 기타 합계
면적
77.97 59.12 68.34 12.79 574.06 5,514.56 1,854.56 0.27 8,161.8
89 (㎢)
년 비율
0.96 0.72 0.84 0.16 7.03 67.57 22.72 0 100
(%)
면적
66.67 130.41 117.99 21.1 425.53 5,518.35 1,880.97 0.78 8,161.8
99 (㎢)
년 비율
0.82 1.6 1.45 0.26 5.21 67.61 23.05 0.01 100
(%)

자료 : 환경정책·평가연구원, 2002. 11
좀 더 자세히 알아보면, 1989에 비해서 1999년에는 수해를 예방할 수 있는 녹지
를 구성하는 산림과 초지의 면적이 총 145㎢가량 줄어들었고, 나지와 개발지 그리
고 농지 등은 각각 40~70㎢ 가량 증가하였다. 다시 말해서, 10년 동안 임진강 유역
이 개발되고 훼손되어, 전체적으로 보았을 때 녹지가 줄어든 것이다. 이는 그동안
임진강 유역의 습지나 초지 또는 산림지역들에 대한 개발이나 개간 작업이 증가하
였음을 보여준다. 이는 남한지역에서 양주와 동두천, 연천을 잇는 지역이 도시권으
로 개발되었고, 동쪽으로는 북한의 개성시와 남한의 포천시를 중심으로 하여서 계
속적으로 발전이 진행되었다는 사실을 반영한다. 그리고 북한은 다락밭의 개간을
통해서 농지를 넓혀 왔는데, 이는 유역 내 농지의 비율이 증가한 이유라 할 수 있
다. 또, 북한은 계속되는 경제난으로 인해 연료로서 목재를 사용하고 있는데, 녹지
의 감소는 임진강에서 이루어지는 대규모 벌목이 그 원인이라고 할 수 있다.
각 유역별로 살펴보면 남한과 북한 지역의 유역 관리에 있어서의 차이를 발견할
수 있다. 표에서 음영으로 표시된 부분은 북한 지역의 모습이다. 북한지역들의 개발
지나 나지 또는 농지의 면적을 살펴보면 남한지역에 비해서 크게 증가했음을 볼 수
있다. 그러나 산림 지역의 경우에는 북측이 크게 감소했음을 보여 준다.
정리하자면, 북한 지역이라고 할 수 있는 임진강의 중상류 지역의 산림 황폐화
및 녹지 축소가 심각하다고 할 수 있으며, 이는 집중 강우로 인해 나타나는 홍수
피해의 근본적인 원인이라고 할 수 있다.

- 119 -
 < 표 5-3> 소유역별 토지피복 변화량(1989~1999)
수역 개발지 나지 습지 초지 산림 농지 기타
유역
코드 면적 비율 면적 비율 면적 비율 면적 비율 면적 비율 면적 비율 면적 비율 면적 비율
(㎢) (%) (㎢) (%) (㎢) (%) (㎢) (%) (㎢) (%) (㎢) (%) (㎢) (%) (㎢) (%)

1 -0.09 -0.09 0.33 0.330 -0.47 0.04 -0.19 -0.02 -42.93 -3.89 -13.58 -1.23 57.84 5.24 -0.01 0.00

2 -0.17 -0.02 0.17 0.02 1.74 0.16 0.64 0.06 -39.66 -3.63 -12.23 1.12 49.50 4.53 0.01 0.00

3 -0.63 -0.1. 0.75 0.11 0.01 0.00 0.38 0.06 -53.61 -8.14 -5.47 -0.83 58.54 8.89 0.03 0.00

4 -0.62 -0.15 -0.50 0.12 1.87 0.46 0.10 0.02 -16.97 -4.17 6.37 1.57 9.74 2.39 0.00 0.00

5 -2.29 -0.41 1.46 0.26 5.03 0.91 1.61 0.06 4.06 1.44 1.27 0.45 -5.45 -1.93 0.00 0.00

6 -1.25 -0.44 -0.22 -0.08 1.42 0.50 0.16 0.06 4.06 1.44 1.27 0.45 -5.45 -1.93 0.00 0.00

7 -0.14 -0.03 5.56 1.24 5.84 1.30 0.19 0.04 8.68 1.94 -7.87 -1.76 -12.32 -2.75 0.07 0.02

8 -0.54 -0.19 2.83 0.98 2.36 0.82 0.50 0.17 -15.01 -5.20 -1.16 -0.40 10.79 3.74 0.22 0.08

9 0.36 0.08 11.77 2.55 8.96 1.94 0.44 0.01 6.18 1.34 -7.61 -1.65 -20.13 -4.37 0.02 0.00

10 0.44 0.20 5.46 2.47 0.92 0.42 0.27 0.12 4.40 1.99 -1.10 -0.50 -10.39 -4.71 0.01 0.00

11 0.40 0.09 0.53 0.12 -1.76 -0.38 0.11 0.02 2.93 0.64 -9.38 -2.04 7.04 1.53 0.13 0.03

12 0.64 0.25 1.09 0.43 0.14 0.05 0.80 0.31 -9.89 -3.88 10.08 3.96 -2.79 -1.09 -0.09 -0.04

13 0.13 0.02 10.99 1.92 7.56 1.32 0.30 0.05 16.92 2.95 2.75 0.48 -38.65 -6.74 0.00 0.00

14 0.34 0.83 1.26 3.08 0.24 0.59 0.15 0.37 -1.54 -3.77 0.98 2.40 -1.43 -3.50 0.00 0.00

15 -0.41 -0.11 9.20 2.49 -2.61 -0.71 -0.96 -0.26 5.19 1.41 0.98 2.40 -1.43 -3.50 0.00 0.00

16 0.44 0.55 1.06 1.33 0.85 1.07 -0.02 -0.03 -0.06 -0.07 3.81 4.79 -6.09 -7.65 0.00 0.00

17 -3.18 -0.63 5.29 1.05 6.99 1.39 0.55 0.11 0.31 0.06 10.44 2.07 -20.39 -4.05 0.00 0.00

18 -0.41 -0.12 13.10 3.98 10.23 3.11 0.12 0.04 -2.08 -0.63 0.58 0.18 -21.54 -6.55 0.00 0.00

19 -3.50 -9.98 1.16 3.31 0.34 0.97 3.19 9.12 3.54 10.12 -0.34 -0.97 -4.41 -12.57 0.00 0.00

계 -11.30 0.14 71.29 0.87 49.65 0.61 8.31 0.10 -148.53 -1.82 3.65 0.04 26.41 0.32 0.51 0.01

자료 : 환경정책·평가연구원. 2002. 11.

임진강 중·상류 지역에서 산림의 황폐화 및 녹지의 손실이 나타나는 이유는 먼저
북한의 다락밭 건설에서 찾을 수 있다. 북한은 1970년대 후반부터 “1천만 알곡생
산”을 외치며, 국토의 70%가 산지인 북한 지형에 맞는 계단식 경작지인 “다락밭”을
조성해 왔다. 이 작업은 산림이 무성한 산림지역의 개간을 통해서 이루어지는데, 산
악지형으로 이루어진 임진강 상류 및 중상류 지역에도 다락밭을 조성함으로써, 산
- 120 -
림지역의 비율을 줄였다고 분석할 수 있다.
한편, 연료를 얻기 위한 무분별한 벌목도 또 하나의 이유이다. 북한의 계속적인
경제적 침체로 유류 공급이 어렵게 되었으며, 그나마 공급되던 유류는 높은 유가로
인해서 일반사람들은 사용하기 어려운 자원이 되어 버렸다.
이처럼 임진강 중·상류인 북한지역에서는 다락밭 건설과 연료를 얻기 위한 무분
별한 벌목으로 녹지 비율이 줄어들고 있다. 녹지의 감소는 토사 유출을 유발시키고,
이로 인해 임진강 중·하류의 하상이 높아지고 있다. 다시 말해, 집중호우 시 주변지
역의 침수 위험이 높아지고 있는 것이다. 129)

2. 임진강 유역의 홍수 피해와 남북 갈등

임진강 유역은 몇 년 동안 계속되는 집중호우와 태풍으로 인해서 큰 홍수의 피해
를 입고 있다. 직접적인 피해만 해도 1994년부터 1999년까지 총 9,406억원의 재산피
해와 184명의 인명피해 및 47,115명의 이재민이 발생하였고, 임진강 하류 지역인 파
주시, 동두천시, 연천군 등의 지역이 극심한 피해를 입었으며, 특히 파주시 문산읍
과 동두천시 일대는 상습 침수지역으로 집중호우 때마다 피해가 발생하고 있다. 홍
수 피해 유형은 무제방 구간의 범람, 제방월류 및 유실로 인한 침수 등 외수 침입
에 의한 피해와 내수배제 불량 및 역류 등의 내수 피해로 대별된다.
특히 1996년, 1998년, 1999년 경기 북부지방에 발생한 대규모 집중호우는 임진강
하류에 큰 피해를 불러왔으며, 홍수 뒤에는 수인성 전염병, 이질 등이 발생하기도
하였다. 그리고 임진강 북측 지역으로부터 사체가 흘러오는 사례도 매년 발생한다.
2007년 홍수로 인해서 8월에만도 10구나 되는 사체가 인양되기도 하였다. 130)

3. 홍수 예방을 위한 노력
홍수 예방을 위한 노력이 이루어지고 있는 모습을 살펴보면, 북한 자체적으로 하
고 있는 노력과 양자 간의 협력을 통해서 이루어지는 협력으로 나눌 수 있다.
현재 북측 임진강 유역에는 황강댐을 비롯한 댐 5개가 건설되어 있다. 이들은 홍
수조절 또는 발전을 위해서 건설되었다. 황강댐은 임진강 상류, 비무장지대에서 북
쪽으로 27km 지점에 있으며, 저수량이 3억~4억톤으로 추정되는 대규모 다목적 댐
이다. 황강댐 아래위에는 각각 2개씩, 댐 당 저수량 3500만톤 수준의 ‘4월 5일’댐
1·2·3·4호기가 있다. 그러나 이들 댐들로는 홍수를 조절하는데 한계가 있다. 유역
131)

일대에 황폐화된 지역들이 그대로 방치되고 있으며, 이로 인해 토사 유출이 계속적

으로 일어나고 있다.
129) 최용환, 『임진강 수계의 남북 간 현안과 남북합의 이행상황』,(통일문제연구센터 : 2007), p. 3.
130) 최용환, 2007, pp. 3-4.
131) 『조선일보』, 2009년 9월 6일.

- 121 -
 표 5-4> 임진강 하류 홍수 통계
<

이재
이재민 인명 침수면적 건물 선박 농경지 농작물 공공시설 기타액
년도 총 액 민
(인) (인) (ha) (천원) (천원) (천원) (천원) (천원) (천원)
(세대)

합계 277,067,392 4,053 27,768 89 31,756.3 19,653,250 162,204 23,928,353 8,558,033 169,777,937 54,987,615

2001 26,710,748 14 56 0 346.3 74,906 1,502 90,688 0 2,464,006 24,079,646

2000 5,724,249 20 76 0 589.7 53,960 10,168 60,036 0 4,348,903 1,251,182

1999 107,737,181 1,402 5,382 5 5,702.3 9,582,017 65,863 4,401,899 0 78,278,541 15,408,861

1998 54,430,949 1,248 4,643 49 4,361.9 7,015,479 4,252 5,211,009 0 38,594,735 3,605,474

1997 0 0 0 0 0.0 0 0 0 0 0 0

1996 61,463,275 1,359 5,274 2 3,086.5 2,680,658 31,314 11,836,751 0 37,853,955 9,060,597

1995 661,323 0 0 2 298.1 7,076 11,724 65,182 0 572,427 4,914

1994 24,035 0 0 0 0.0 0 0 0 0 24,035 0

1993 0 0 0 0 0.0 0 0 0 0 0 0

1992 2,550 0 0 0 0.0 0 0 0 0 2,550 0

1991 733,628 0 2 0 260.1 1,635 0 7,547 0 336,181 388,265

1990 6,528,848 10 34 0 3,387.7 40,862 16,172 791,594 3,618,554 1,999,724 61,942

1989 19,072 0 0 0 38.5 3,173 0 628 11,298 2,308 1,665

1988 1,158,961 0 24 0 475.1 6,391 0 93,701 161,798 729,605 167,466

1987 1,616,166 0 92 8 830.8 7,218 0 52,374 106,779 1,136,486 313,309

1986 359,324 0 4 1 517.3 9,111 886 846 15,228 217,657 115,596

1985 50,626 0 0 0 45.5 2,552 0 0 0 47,902 172

1984 1,648,815 0 46 2 3,219.6 74,782 0 222,483 231,670 894,737 225,143

1983 157,195 0 17 0 88.8 8,198 0 15,883 6,990 20,108 106,016

1982 10,020 0 0 19 16.6 266 0 0 6,204 3,550 0

1981 338,010 0 28 0 1,631.5 909 0 80,667 77,398 175,262 3,774

1980 201,047 0 11 0 53.2 17,454 0 332 121,977 9,370 51,914

1979 1,364,535 0 0 0 815.4 1,094 18,069 74 960,617 383,393 1,288

1978 957,008 0 1 0 389.7 861 0 823,102 42,498 89,232 1,315

1977 69,396 0 4 0 403.7 2,774 0 88 2,218 64,226 90

1976 113,745 0 1 0 534.9 5,019 0 8,408 1,018 97,604 1,696

1975 1,737,529 0 0 0 1,742.3 7,611 0 158,224 594,791 976,846 57

1974 0 0 0 0 0.0 0 0 0 0 0 0

1973 211,231 0 5 0 156.4 7,360 0 0 200,929 2,942 0

1972 2,964,415 0 12,033 1 2,270.9 35,849 2,254 6,837 2,381,635 400,607 137,233

1971 73,511 0 35 0 493.5 6,035 0 0 16,431 51,045 0

자료: 행정안전부 재해연보>

<

- 122 -
 < 표5-5> 임진강 유역 댐 건설 현황
규모 저수량
댐 이름 위치 형식 비고
높이(m) 길이(m) (백만㎥)
콘크리트
황경북도
황강댐 + 40 1100 350 -
토산군 황강리
사력복합댐
개성시 장풍군
4월5일댐(1호) 콘크리트댐 13 358 20 -
금현동
강워도 토산군
4월5일댐(2호) 콘크리트댐 10 500 7.7 -
다리골
북 강원도 이천군
4월5일댐(3호) 콘크리트댐 미확인 260 미확인 -
성북리
강워도 이천군
4월5일댐(4호) 콘크리트댐 미확인 260 미확인 -
성북리
콘크리트
강원도 창도군 +
임남댐 34.5 710 2,624 -
임남리 중심코어형
석괴댐
경기도
콘크리트 공정율 70%
군남홍수조절지 연천군 26 658 70.6
중력댐 (2009. 9현재)
군남면
경기도
콘크리트 공정율 13%
남 한탄강댐 연천군 83.5 690 270
중력댐 (2009. 9 현재)
연천읍
강원도 콘크리트
평화의댐 화천군 표면차수벽형 125 601 2700 -
화천읍 석괴댐

출처 : 국토해양부 수자원정책과, 수자원개발과

임진강 수자원의 관리 문제에 대한 남북한의 합의는 2000년 이후 지속적으로 이
루어져 왔다. 2000년 9월 1일에 있었던 제 2차 남북장관급회담에서는 우리 측이 임
진강 수해방지 협력을 제의 하였으며, 이에 남북 쌍방이 임진강 수해방지 사업의
공동 추진을 합의 한 바 있다. 그리고 12월 16일 4차 남북장관급 회담에서는 남북
경제협력추진위원회를 통해서 임진강 유역 수해방지 사업추진을 위한 실무적 문제
들을 협의하기로 하였다. 같은 시기에 있었던 남북 경제협력추진위원회의에서는 남
북경제협력추진위원회 산하에 ‘임진강 수해방지실무협의회’와 ‘임진강 수해방지 공
동조사단’을 구성하고 운영 하는데 합의하였다. 이후 남북한은 임진강 수해방지에
대한 구체적인 사업들에 대한 계획들을 수립하였다. 임진강 유역과 한강 하류에 대
한 현지조사, 기상수문자료 통보, 홍수예보시설 설치, 임진강 상류의 치산치수에 필
요한 묘목 제공 등에 대한 협의가 이루어졌다.
이러한 계획들은 2004년에 들어서 시작단계에 놓였다. 2004년 3월에는 ‘임진강 수

- 123 -
해방지와 관련된 합의서’를 채택 하였는데, 이에 따라서 남측은 2004년 5월 북측에
현지조사용 기자재를 제공하였으며, 북측의 기상자료 일부를 넘겨 받았다. 12월에는
임진강 북측 단독조사의 자료를 제공 받았다. 그리고 2005년 7월 12일에 열린 남북
경제협력추진위원회 제 10차 회의에서는 8월 하순경 공동조사를 진행하고 홍수 피
해 대책을 위해 북측 임진강 방류 계획을 남측에 통보하기로 합의 하였다. 그러나
단독 조사 결과만을 주고받은 채, 지금까지도 공동조사에는 착수하지 못하고 있다.
그 이후의 논의 진행에 대해서는 남북관계의 악화로 인해서 진전을 보지 못하였으
며, 합의 사항은 이행되지 못했다. 132)

4. 결과 파급효과 및 안보적 함의
:

임진강 수자원 관리 문제를 해결하는데 있어서 가장 큰 걸림돌은 남북관계에 큰

영향을 받는 것이다. 임진강의 홍수 문제에 대한 남북한의 대화들은 남북관계의 악
화와 함께 난항을 겪게 되었으며, 2000년 이후의 남북한 간 해결 노력은 이행되지
않은 합의로 남게 되었다. 그 후, 문제해결을 위한 추가적인 시도들이 있었다. 2006
년 6월에는 남북 임진강수해방지 실무접촉을 실시하였는데, 우리 측은 미진한 단독
조사 결과를 보완하고, 공동조사 계획을 확정하며, 홍수피해 방지 대책을 수립 및
추진하였다. 그러나 이러한 시도들은 북한의 반응이 불분명하거나 또는 합의 의
133)

소극적 이행으로 인하여 더 이상 진전을 이루지 못했다.

남북 간에 논의가 진전이 없는 상황 속에서도 이상기후 현상들은 계속 진행되었
다. 집중호우와 태풍의 빈도가 증가 하였으며, 이는 홍수로 인한 더 큰 피해들을 남
기게 되었다. 이는 임진강 유역에 있어서 홍수피해로 인한 남북한 간의 갈등을 증
폭시킬 수 있는 위기들을 만들어왔다. 북한의 자체적 노력들에서도 문제가 발생했
다. 임진강 유역에 건설되어 있는 댐들이 문제가 되기 시작했다. 2005년 9월 2일에
는 임진강 상류의 4월 5일댐이 아무런 예고도 없이 방류를 시작했다. 많은 양의 물
이 한꺼번에 남한지역으로 쏟아 내려져 왔고, 연천군 왕징면 일대에서는 주민들의
재산피해가 발생하기도 하였다. 그리고 2009년 9월6일에는 황강댐의 예고 없는 방
류로 인해서, 남한쪽 강변 일대에서 잠자던 야영객 6명이 실종되는 참사가 발생했
다. 134)

임진강 문제가 갖는 안보적 취약성은 임진강이 남한과 북한의 군사분계선을 가로

질러서 흐르고 있다는 것이다. 이 지역은 군사적 긴장이 지속되고 있는 곳이다. 경
계선 부근에는 하상 침투를 감시하기 위한 감시 초소와 철조망이 설치가 되어 있으
132) 최용환, 2007, pp. 4-5.
133) 최용환, 2007, p. 5.
134) 『중앙일보』, 2009년 9월 6일 자.

- 124 -
며, 많은 무기체계들이 즉시 사용할 수 있는 형태로 배치되어 있다. 이 지역에서 벌
어지는 어떠한 작은 요소들도 큰 분쟁으로 비화되기 쉽다. 남한과 북한의 노력들이
실패로 돌아가는 상황들은 긴장을 더욱 증가 시킨다. 양국 간 재해 방지를 위해 협
의된 사항들에 대한 북한측의 불이행은 남한측으로 하여금 홍수를 이용한 수공(水
攻)작전의 가능성에 대한 의견도 제기 되게 만든다. 상류에 위치한 대규모 댐들의
무단 방류 사례들은 그러한 의심들에 더욱 힘을 싫어 준다.
북한이 임진강 유역에 댐을 건설한 2001년 이후 임진강 유역에 있는 연천과 포천
등지에선 크고 작은 피해가 발생했다. 이미 남한측에서도 북한의 댐 무단방류에 대
응하기 위해서 2006년 9월 임진강 본류에 2010년 완공을 목표로 저수량 7000만톤의
군남홍수조절댐을 건설하기 시작했다. 군사적 대치지역이라는 특수한 상황이 가져
오는 긴장의 증폭 때문에, 이 지역에서는 자연재해로 보이는 홍수와 같은 것들도
대규모 군사적 충돌로 비화될 수 있는 충분한 가능성을 지니고 있다. 그리고 90년
대 이후 나타나고 있는 비정상적인 폭우와 강력한 태풍과 같은 기후변화 요소들이
이 지역에서의 분쟁 발발 가능성을 높이고 있다.

3 절 사례
. 11. 중국의 사막화에 따른 황사문제와 한·중 관계
1. 중국 북부의 사막화의 진행
1) 황사의 의미와 분류
황사란 아시아 대륙의 중심부로부터 다량의 모래와 먼지가 공중으로 비산하여 강
풍을 타고 이동하면서, 지면 가까이에 침적하면서 부유하거나 시정장애를 일으키는
현상을 말한다. 이 때, 그 발생지는 중국의 서북부와 몽골의 사막화 지역, 황하
135)

중류 대완곡의 황토고원 일대이며, 모래 먼지를 이동시키는 물리적 힘은 내몽고 고

원에서 만들어지는 강한 바람이나 지형에 의해 형성된 난류 등이다.
황사 현상은 발생과정에 있어서 발생요인과 강도 그리고 피해 등이 지역에 따라
차이가 있기 때문에 황사의 정의나 분류 기준 또한 각 지역별로 다르다. 우리나라
의 경우 기상청에서 황사 관측 지침을 제시하고 있는데, 황사강도분류의 기준을 눈
으로 관측한 결과를 중심으로 3등급으로 구분하고 있으며, 강도에 대한 예보는 1시
간의 평균 미세먼지농도를 중심으로 3등급으로 구분하고 있다.

135) 추장민 외, 『동북아지역의 황사 피해 분석 및 피해저감을 위한 지역 협력방안Ⅰ』(한국환경정책·평가연구

원 : 2002), p. 8.

- 125 -
 <표 5-6> 기상청 황사 관측 지침
강도 특징
0 시정이 다소 혼탁함
1 하늘이 혼탁하고 황색먼지가 물체 표면에 약간 쌓임
2 하늘이 황갈색으로 되어 빛을 약화시키며 황색먼지가 쌓임

자료: 기상청 기상홍보과 보도자료(2002. 4. 11)

< 표 5-7> 기상청 황사 강도 예보 및 기준>

강도 기준
약한 황사 황사로 인해 1시간 평균 미세먼지농도가 200~300 μg/ m3 정도
보통 황사 황사로 인해 1시간 평균 미세먼지농도가 300~500 μg/ m3 정도

황사로 인해 1시간 평균 미세먼지 농도가 500 μg/ m3정도 이상

강한 황사
단,1,000 μg/ m3 이상인 경우 ‘매우 강’을 사용할 수 있음

자료: 기상청 기상홍보과 보도자료(2002. 4. 11)

동북아의 황사 발생 진원지라 할 수 있는 중국에서는 이미 수백만년 전부터 황사
현상을 경험해 왔다. 그러나 현대에 들어서 그 빈도와 강도가 심해지고, 영향력이
커진 것이 문제라 하겠다.
2) 황사의 발생 원인 중국의 사막화
:

황사는 강의 토사 증대와 사막화 현상이 중요한 원인이라 할 수 있다. 동북아에

서는 황사의 발생지인 중국에서 황막화(黃漠化)라고 불리는 매우 심각한 수준의 사
막화가 일어나고 있다. 중국에서는 전국적으로 강토사의 유실 면적이 전국토의 약
38%인 367만 km 에 달하고 매년 평균 1만 km 정도의 토사가 유실되고 있다.
2 2 사 136)

막화된 토지도 전 국토의 34.6%인 332만 km 에 달하며 매년 2460 km 식 확대되고 있

2 2

다. 전국의 산림면적은 1억5천9백만ha로 1인당 평균 산림면적이 세계수준의 1/8도

안되는데도, 무분별한 채집과 벌목이 계속되고 있다. 황폐화, 사막화, 알칼리화 된
초지면적은 1억3천5백만ha에 이르러 전체 초지면적의 1/3이며 매년 200만ha씩 증
가하고 있다.
한편, 이러한 중국의 사막화는 서부를 중심으로 진행이 되고 있는데, 그 발생범위
가 더 확산되고 있다. 사막화 지역은 주로 중국 북부와 서부의 12개 성에 집중되어
136) 김정인, “중국의 환경정책과 황사발생 저감을 위한 동북아 환경협력,” 『동북아경제연구』, 제 15권, 제 3
호 (한국동북아경제학회 : 2003) p. 96.

- 126 -
있었지만, 이제는 사천성, 하남성, 북경시, 요녕성 등 건조, 반건조 및 아습윤 지역
과 습윤지역에서도 사막화의 위험을 갖게 되었다.
3) 중국 사막화의 원인
중국 사막화의 원인은 기후변화로 인한 자연적 원인과 이를 유발하는 환경파괴와
관련된 인위적 요인으로 나뉜다. 먼저, 자연적 원인으로는 기후변화 요소를 들 수
있다. 중국의 평균기온은 지난 100년간(1908~2007년) 1.1도 상승하였고, 지난 30년간
해수면 기온이 0.9도가 상승했으며, 평균 해수면은 90㎜상승하였다. 중요한 것은 강
수량 분포도가 현저히 변화되었다는 것이다. 서부 및 화남지역의 강우량은 증가되
었고, 화북과 동북의 대부분 지역의 강우량은 저감되었다. 이는 고온, 가뭄, 폭우 등
의 이상기후현상을 유발했다. 이중 화북지역의 가뭄추세가 가증되었다. <그림 137)

5-3>은 1971년부터 2000년까지 중국 전역의 평균 강수 분포를 나타낸 것이다. 여기

서 황색으로 나타나는 중국의 북서부 지역은 강수량이 50인 지역으로서 사막화가
진행중인 지역이며, 황사의 발원지 이기도 하다.
<그림5-3> 중국의 평균 강수량 분포(1971-2000)

출처 : 중국의 UNCCD 이행 보고서(2006)

137) 中和人民共和國 國務院言論寺務府署, 中國 氣候變化對應政策行動(2008), p. 3.

- 127 -
 중국 사막화의 인적요인은 크게 4가지로 정리할 수 있다. 첫 번째는 무차별적으
로 초원이나 산림을 개간하는 정책이다. 1950년대부터 시작된 무계획적인 토지개간
사업으로 1986년부터 1996년까지 10년 사이에 룡강성, 내몽고, 감숙성 등 4개성에서
개간한 1백 94ha의 토지 중에서 절반에 가까운 95만ha가 이미 쓸모없는 땅이 되어
버렸다.
두 번째는 무분별한 방목이다. 가축 두수를 중시하는 축산정책으로 대부분이 초
원의 실제 부하능력을 훨씬 초과하는 수의 목축을 방목하였다. 예컨대 내몽고의 경
우 과도한 방목으로 13만ha의 초원이 사막화 되어 1백75만호의 목축민이 오히려 고
향을 떠나는 결과가 되었다.
세 번째는 무분별한 벌목과 채취이다, 산간지역에서는 개간과 땔감사용을 목적으
로 과도하게 나무를 채벌하고 있는데, 이는 사막화를 막아주는 식물의 자연적 피복
상태를 파괴하는 결과를 가져왔다고 할 수 있다. 무차별적인 식물의 채취는 수십만
명에 의한 집단적이고 조직적인 약재와 식물의 채취가 이루어지는데, 감숙성은 이
로인한 피해가 매우 크다고 할 수 있다. 그리고 내몽고의 경우에도 매년 20~30만명
이 발채(發採, Nostoc flagelliforme)를 얻기 위해 수억평의 초원을 파괴하고 있다.
이는 내몽고 사막화의 큰 요인으로 작용한다.
네 번째는 수자원의 남용이다. 예를 들면 신장의 탑리목하(㙮理木何)는 상류의 수
자원 남용으로 인하여 하류의 270 km 가 단류 되어 하천주변의 호양림(胡楊林)이 말
2

라죽고 초원이 퇴화되어 하류지역이 사막으로 변하고 있다. 138)

<그림5-4> 중국의 사막화 경향

출처 : 중국의 UNCCD 이행 보고서(2006)

138) 추장민외, 1999 에서 인용.

- 128 -
 <표 5-8> 중국 북부 지역의 사막화 요인 분석(인적요인)
요 인 비율(%)
무분별한 개간 23.3
과도한 방목 29.4
무분별한 벌목 32.4
수자원 남용 8.6
산업 구조적 문제 0.8
자연적 요인 5.5
합 계 100

자료 : 닝 다통, 다양한 환경 파괴에 따른 중국의 경제적 손실 평가 2003

2. 경과 황사문제의 확산과 주변국들의 피해

:

황사의 이동 경로상 상대적으로 원거리에 위치해 있는 한국, 북한 및 일본 등과

는 다르게 모래먼지폭풍 발생지역과 주변지역에서는 강풍을 동반한 모래먼지 폭풍
이 발생하여, 물리적 작용에 의한 생명과 재산손실 등의 각종 재해성 파괴가 일차
적인 피해로 나타난다.
중국은 한국 및 일본 등 동북아 전체에 영향을 미치는 황사의 발생지이다. 따라
서 다른 지역보다 황사가 주는 물리적 피해가 더 크다. 황사는 바람을 타고 이동하
면서 그 힘이 다소 약해지기 때문에 주변 국가에 비해서, 발생지점에서 더 가까운
중국의 지방들은 모래 폭풍이나 강풍으로부터 오는 물리적인 충격에 의해 인명 또
는 재산피해가 나게 된다. 표<5-9>는 중국의 황사 피해유형과 구체적인 피해 양상
을 모래먼지폭풍 피해현황 기록에 근거하여 정리한 것이다. 139)

139) 추장민 외, 1999, p. 43.

- 129 -
 <표5-9> 중국의 황사 피해유형과 피해양상
피해영역 피해양상
인명피해 사망, 실종, 부상
주택피해 가옥파괴, 담장파괴, 화재
농작물 손상, 농지 및 농작물 모래 매몰, 과수원 낙과, 농작물 수확량
농축산업피해 감소, 가축 사망/실종, 파종종자 손실, 양질토지 유실 및 토양 비옥도
하락, 비료 손실, 토지 생산량 감소, 가축사료 손실
수자원 피해 우물매몰, 웅덩이 매몰, 관정 매몰, 관개수로 매몰
교통피해 철도매몰, 열차탈선, 열차운행중단, 도로매몰, 도로중단, 화물운송중단
통신, 전력피해 전신주 붕괴, 저선 및 통신선 절단, 단전, 통신두절
생태손실 수목 피해, 표토층 풍식, 초원 퇴화, 사막화 확대
대기영향 가시도 저하, TSP 및 PM 10
농도 증가
건강피해 호흡기 질환, 눈병질환 등 증가
산업활동피해 조업중단, 공장 및 생산라인 파손, 원료 손실

자료 : 추장민 외, 동북아지역의 황사피해분석 및 피해저감을 위한 지역협력방안Ⅰ

중국 황사에 의한 피해양상들을 살펴보면 크게 두 가지로 나눌 수 있는데, 강한
모래바람이나 폭풍과 합세한 모래 입자들이 만들어내는 물리력에 의한 피해와 먼지
나 모래가 공기 중에 남아있음으로 인해 유발되는 피해가 있다. 물리력에 의한 피
해는 주로 발생지가 중국이기에 나타나는 피해의 유형으로, 차량이나 시설물들이
파괴되고, 때로는 인명피해가 발생하기도 한다. 반면에 먼지에 의한 피해는 다른 국
가들에서도 일반적으로 나타나는 ‘황사 피해’를 뜻한다. 호흡기 질환이나 눈병질환
이 나타나기도 하고, 미세 먼지들이 시설물이나 기계장치들을 더럽히거나 기능 고
장을 일으키게 만든다.
북한에서도 황사의 피해가 지속적으로 증가하고 있다. 북한의 노동신문 보도에
따르면 중국과 몽골에서 발생하여 이동하는 100～200만톤의 황사먼지 가운데 10～
30%가 북한에 영향을 주고 있는 것으로 추정하고 있다. 2002년에 있었던 두 차
140)

례의 큰 황사현상 이후, 대기 중 황사먼지농도가 크게 증가하였다. 북한의 환경보호

연구소에서 대기 중의 황사 먼지량을 측정한 결과, 2002년 3월 21일～3월 22일 평
양 등지에서 하루 평균 황사 먼지량이 1 km 당 4.5~5.1톤으로 국가환경 보호기준의
2

12～13배에 달했으며, 4월 7일～9일은 더욱 심하게 7.6톤～8.3톤으로 측정되어 국가

환경보호 기준의 20～21배에 달하는 것으로 나타났다. 이러한 황사의 증가는 북 141)

한의 교통, 건강, 농작물 및 생태환경 등에서 피해를 유발하였다. 황사로 인해 호흡

140) 『노동신문』, 2002년 4월 9일.
141) 국토환경보호성, 2002

- 130 -
기 질환에 걸리거나, 결막염, 각막염에 걸린 환자들이 급증하였으며, 노동신문은 142)

황사가 밀보리, 봄철채소, 비밀하우스 작물 등 농작물 생산량을 떨어뜨렸으며, 토양

과 생태환경의 변화를 가져왔다고 보도했다. 143)

일본에서는 2002년 들어서 처음으로 황사관측일수가 1,000일을 초과하여 최다 발

생일을 기록했으며 일본인의 생활에도 적지 않은 피해를 가져왔다. 일본은 상대적
으로 황사의 발원지인 중국으로부터 많이 떨어져 있어서, 영향을 적게 받았으나,
2000년 이후로는 황사 현상이 빈번하게 나타나고 있다. 특히 2002년 봄철에 발생한
황사는 규슈 지방에서 항공기 결항을 발생시키는 등 황사로 인한 사회경제적 피해
를 유발 시켰다. 144)

한국은 황사의 발생지인 중국에서부터 거리가 떨어져 있기 때문에, 중국에서와

같은 물리적 피해는 일어나지 않는다. 그러나 먼지나 모래에 의해 입는 건강 피해
및 시설물 피해가 발생하며, 그 빈도는 최근 들어서 더 빈번해 졌다고 할 수 있다.
기상청에 따르면, 1971년부터 2008년까지 총 239일의 황사가 발생 하였다. 그런데
90년대 들어서 황사가 급증하여 1990년부터 발생한 황사는 총 178일간이며, 이는
전체 황사 발생의 75%에 육박한다.
< 표5-10> 서울지역 연도별 황사발생 현황
연도 ‘90 ‘91 ‘92 ‘93 ‘94 ‘95 ‘96 ‘97 ‘98 ‘99 ‘00 ‘01 ‘02 ‘03 ‘04 ‘05 ‘06 ‘07 ‘08 계

일수 3 11 8 14 0 13 1 1 13 6 10 27 16 3 6 12 11 12 11 178

자료 : 기상청 홈페이지
3. 사막화 및 황사문제 해결을 위한 시도
황사의 피해와 그로부터 발생하는 분쟁의 요소들을 감소시키기 위한 노력들은 크
게 3가지 분석 수준에서 살펴볼 수 있다. 먼저, 개별 국가 또는 정부의 수준이다.
이는 황사의 원인이 되는 사막화를 억제하려는 중국정부 자체의 노력과 피해를 방
지하려는 주변 국가들의 노력으로 나눌 수 있다. 다음으로는 동북아 차원에서의 양
자 협력을 통한 노력들이다. 이는 한중 또는 중일 등으로 중국과 다른 한 국가가
양자적 협력을 통해서 황사문제 해결에 접근하는 방식이다. 마지막으로는 국제기구
를 통한 협력이다. 유엔사막화방지조약을 중심으로 이루어지고 있는 동북아에서의
활동들이 좋은 예라고 할 수 있다.
142) 평양의과대학, 2002. 4. 8
143) 『노동신문』, 2002년 4월 11일.
144) 일본국제협력은행 (2002)

- 131 -
 1) 개별 국가들의 노력
먼저, 중국은 경제발전으로 환경파괴가 진행되면서 환경에 대한 관심이 점점 더
커져갔으며, 2006년에는 국가 안보의 영역으로 분리, 적극적인 환경보호 정책을 추
진하고 있다. 그 중 사막화와 노력을 쏟기 시작한 직접적인 계기는 1998년 양자강
대홍수를 겪은 후이다. 3,000명 이상의 생명을 잃고 수천억원에 달하는 사회경제적
손실을 당한 후, 생태환경보전의 중요성을 인식한 주룽지 총리는 양자강 상류지역
의 퇴경환림(退耕還林)정책이 바로 사막화 방지정책이 본격적인 출발점이라 할 수
있다.
중국은 1980년대 초 삼북방호림 프로젝트를 실시하여, 20년간 사북지역, 화북의
북부지역, 동북의 서부지역 등 전 국토의 42.4%에 해당하는 지역에 조림작업을 실
행한 바 있으며, 1990년대 후반에는 개간한 경지를 본래의 산림지역으로 변화 시키
는 “퇴경환림환초(退耕換林換草)” 정책을 추진하여 왔다. 그리고 2002년에는 중국사
막화방지 및 사막개선법을 제정하여 국토의 사막화에 대해 체계적인 대응을 해나가
고 있다. 한편 UNCCD에 가입 후에는 테마별 지역 프로그램 정책 일환으로 다양한
사막화 방지 프로그램들을 선정하여 UNCCD의 지원과 보조를 받으면서 수행하고
있다.
2009년에 들어서 중국은 “재난 대비 및 억제를 위한 행동”라는 제목의 재난대비
백서를 발간했다. 자연재해에 대한 통제능력과 감시능력 그리고 대처능력 등을 향
상시키는 것을 골자로 한 이 선언은 환경파괴를 막고 자연재해를 억제하기 위한 정
책들을 종합적으로 제시한다. 그 중 사막화 방지와 관련된 부분들로는 주요 강들의
토사 유출률을 억제하고, 산림을 보호하는 작업을 추진하는 계획을 들 수 있다. 그
리고 모든 종류의 환경오염을 감시할 수 있는 HJ-1 환경 위성을 운영하는 동시에
환경감시를 위한 기술 개발을 장려하였다. 그리고 장기계획으로는 전 중국의 황사
현상을 감시할 수 있는 체계를 갖추는 안을 제시를 하는데, 이는 황사 감시를 위한
위성과 각 성들이 운영하는 지상 감시소, 그리고 중앙정부에서 운영하는 감시소의
3중 연계 체제로 구성되고, 비상시에는 문자 메세지로 황사경보를 전파하는 구상을
제시하고 있다. 145)

2) 양자 협력을 통한 노력
한국과 중국 간에 황사에 의한 피해를 줄이기 위한 노력은 1990년대 초반부터 이
145) The Information Office of the State Council, China's Actions for Disaster Prevention and Reduction
(2009).

- 132 -
루어졌다. 1993년 10월 28일 한중 환경협력협정을 체결한 이후, 한중 환경협력 공동
위원회, 한중 정상회의 등 다양한 회의를 통해서 이어오고 있다. 이들 노력은 크게,
황사의 원인인 사막화를 방지하기 위한 사업과, 황사의 발생과 이동을 감시하는 사
업으로 나눌 수 있다. 먼저 사막화 방지의 측면에서, 한국은 중국 서북부의 사막화
를 줄이기 위해 조림사업을 지원하고 있다. 이는 2002년 10월 한중 정상회의에서
합의한 내용이다. 이 합의에 따라 우리나라 황사 피해와 연관성이 큰 중국 감숙성
(백은시), 내몽고(통료시), 신강(투루판시) 등의 지역에서 조립사업이 이루어지고 있
다. 구체적인 조림 사업은 표(5-11)과 같다.
146)

< 표 5-11> 중국서부 조림 지원사업

예산($1,000)
지역 목적 사업기간 사업면적
합계 한국 중국

합계 8,040 9,990 5,000 4,990

내몽고
방풍림 2001-2005 3,000 1,720 1,000 720
통료
방풍림,
강숙성 백은 2001-2005 1,540 2,880 1,000 1,880
경제림 조성
방풍림
신장성 투루판 2001-2005 1,200 1,800 1,000 800
경제림 조성
방풍림,
영하성 평라 2003-2005 1,00 1,590 1,000 590
경제림 조성
침식화 방지,
귀주성 귀양 2003-2005 1,300 2,000 1,000 1,000
경제림 조성

자료 : 외교통상부, 유엔사막화방지협약 이행 보고서(2005) 147)

한편 1994년 6월 북경에서 개최되었던 한중정상회담에서 양국은 황사에 대한 정

보의 공유에 대해서 처음 논의하였다. 그리고 황사오염 공동조사 연구에 추진에 대
한 필요성에 대해서 합의하였다. 이 합의에 따라서 한중 환경협력공동위원회는
1994년 2008년까지 13차에 걸쳐서 개최되고 있다. 이 중 황사 문제는 대부분의 회
의에서 논의가 되었으며, 공동위원회가 진행하는 12개의 협력사업 중에서 “황사
공동연구” 프로젝트가 진행 되었다.
한편, 1998년 12월 중국에서 열림 한중 정상회담에서는 황사 및 산성비 등의 환
146) 외교통상부 환경협력과, 『황사대응을 위한 국제협력 현황』(2002).
147) National Report to Implement UNCCD Submitted by Republic of Korea (2006), p. 5.

- 133 -
경오염 문제에 대해서 정부간 공동조사를 강화하는 것에 합의 하였는데, 이로써
1998년 중단되었던 한중일 3국 장거리이동 대기오염 조사사업의 재개가 이루어졌다.
2006년 경주에서 열린 제 11차 한중 환경협력 공동위원회에서는 기존에 진행중인
16개의 프로젝트에 대한 검토가 이루어졌는데, 특히 황사문제와 관련해서는 2005년
6월 양국 환경장관 간에 체결된 “황사정보공유양해각서(MOU)”이행을 촉구하였고,
중국 환경보호총국(SEPA)보유의 황사 관측명(43개소)중 황사발원지 및 한반도 이동
경로 상에 있는 6개 관측소의 황사 관측자료 제공에 대하여 중국 측에 협조를 요청
하였다. 그리고 앞서 말한 양해각서를 통해 한국국제협력단(KOICA)의 원조로 6개
관측소의 관측 장비 및 전성장비 개량을 실시하기로 하는 등 황사피해 최소화를 위
한 사업들을 추진했다. 그로 인해, 2005년에 중국 황사발원지 3개소와 경유지 2개소
에 PM10 등 황사관측장비를 설치하였으며, 2007년 제 2차 사업을 추진하여 만주지
방 등에 5개소를 추가 설치하였다. 또한 중국기상국이 운영하는 5개의 자료를 실시
간으로 입수하여 황사예보에 적극 활용하고 있다. 그리고 2007년 까지 기상청 황사
관측망은 위탁관측소(고려대기환경연구소) 1소를 포함하여 PM10 28개소, 레이다 4
개소를 설치하였으며, 최근에는 만주에서 발생하여 단시간에 북한을 통해 강하게
내습하는 황사에 효과적으로 대처하기 위해 개성과 금강산 지역에도 황사관측장비
를 설치하였다. 148)

<그림 5-5> 국내외 황사관측망

자료 : 기상청 황사센터
년 7월 제 13차 한중 환경협력공동위원회를 통해 황사대응, 황해 보전, 환경
2008
기술 공동연구 및 발전, 환경산업 등의 분야에서 12개 공동협력 지속을 약속하면서
지금까지 황사 문제에 있어서의 적극적 협력을 이어오고 있다. 149)

148) 기상청 황사센터 <http://www.kma.go.kr/dust/dust_02_01.jsp> (검색일 : 2009년 9월 20일)

149) 외교통상부, 『외교백서』(2009), p. 119.

- 134 -
 <표 5-12> 한국의 중국 사막화 방지 지원사업(2007)
사업명 한국 부담액
서부생태 환경복원 2억9천만원
황사정보 공유사업 5억6천3백만원
공동 관측망 구축 6억3천만원
황사감시기상탑 설치 4억5천만원
서부 조림사업 50억원
미원저수지 보호림 조성 10억원
북경산림경영시범사업 10억원
사막화 방지 협력사업 4억3천만원
사막화 방지 조림사업 6억1천2백만원
계 99억7천5백만원

자료 : 김운수 외, 황사와 국내의 대응 전략(2007)

중국은 일본과도 폭넓은 환경협력을 하고 있다. 1994년 3월에 중·일환경보호협정
이 체결된 이래 매년 1회의 양국 공동위원회가 개최되고 있고, 대기오염과 산성비,
수질오염방지, 유해폐기물 처리 등에 관해 논의해 오고 있다. 그 중 황사 및 사 150)

막화 방지를 위한 중일 협력은 주로 연구를 통해 이루어지는데, “중일 공동 ADEC

프로젝트”가 가장 대표적인 예라고 할 수 있다. 중일 양국은 비산먼지가 기후에 미
치는 영향을 연구하기 위해 2000년부터 2005년까지 ADEC(Aeolian Dust
Experiment on Climate Impact)연구 프로젝트를 추진하였다. 이 연구 프로젝트는
일본 문부과학성의 기금으로 일본 기상청이 주관하고 중국과학원과 공동으로 이루
어졌는데, 황사 현상에서 먼지가 갖는 피해에 대한 연구를 주 내용으로 한다. 그 외
에도 일본은 1996년 설립된 중일 우호환경정보센터를 중심으로 주요 환경기술의 이
전과 지원을 이어가고 있는데, 특히 일본 통신성은 환경기술 및 에너지 관련 기술
에 대한 이전과 전파를 목적으로 다양한 학술 교류활동 및 사업을 실시하고 있다.
3) 지역 협력을 통한 노력
다자간 협력으로는 한중일 3국 환경장관회의(TEMM, Tripatite Environment
Ministers Meeting)가 있다. 이 회의는 1998년 5월 뉴욕에서 개최된 제 6차 유엔지
속개발위원회(UNCSD)에서 한국이 제안하고 이에 대해 중일 양국이 동의함으로써
150) 환경부, 『환경백서』(2007).

- 135 -
성사되었다. TEMM은 설립 초기에 황사, 산성비, 황해 및 동해의 오염과 3국 모두
에게 피해를 주는 환경문제들의 해결을 목적으로 출발하였으나, 그 후에는 “황사”
와 관련된 프로젝트가 TEMM의 상설화된 안건이 되었다. 제 5차 회의에서는 황사
모니터링과 예보 및 조기경보시스템 설립을 위한 지역차원의 공동 노력을 기울이기
로 합의 하였으며, 사막화와 같은 글로벌한 차원의 이슈들에 대해서는 국제기구나
더 많은 국가들이 참여해야 한다는 것에 뜻을 같이 하였다. 그 결과 5차 회의에서
는 TEMM의 3국과 북한, 몽골을 참가시킨 황사특별회의가 개최되었다. 이는 황사문
제의 중요성은 동북아 전체 국가들 모두에게 인식시킨 계기가 되었고, TEMM은 다
자간 환경협력의 좋은 사례로서 평가받고 있다. 151)

4) 국제기구를 통한 노력
황사문제에 대응하기 위한 국제기구를 통한 노력은 황사의 발생지에 접근하여 원
인을 차단하는 사막화 방지 노력과 발생한 황사가 이동하면서 타국에 피해를 주는
것을 방지하기위한 황사감시체계 구축 노력으로 나눌 수 있다.
황사의 원인이 되는 사막화를 억제하기 위한 국제기구 수준에서의 노력은 유엔사
막화방지협정을 중심으로 이루어지고 있다. 1996년 사막화방지협정이 체결된 이후
부터 설립된 UNCCD는 구체적인 실행 프로그램을 통해서 사막화에 대응한다. 일차
적으로 국가별 전략 실행 프로그램을 마련하는 동시에, 황사 현상을 억제하려는 국
제기구 수준에서의 노력들을 총괄한다. UNCCD의 핵심적인 전략은 국가 간 파트너
십을 구축함으로써 사막화 현상을 억제 하고자 한다. 2009년까지 총 179개국이 비
준하였다.
동북아에서 UNCCD는 여기에 가입한 몇몇 국가들의 국가실행프로그램(National
Action Program: NAP)들을 정립함으로써 사막화 방지를 위한 자신의 노력을 구체
화 한다. 가입국가들은 중국과 몽골 등 사막화를 중대한 국가문제로서 취급하고 있
으며, 그로 인해 발생하는 황사의 심각성을 공유하고 있다.
그 밖의 국가들은 주제별 지역프로그램(Thematic Program Network : TPN)이 실
행된다. 현재 UNCCD, UNEP, ESCAP 등 국제기구의 협조와 지원 하에 6개 의 지
역프로그램이 활발하게 진행되고 있는 중이다. 아시아 지역의 경우에는 총 6개의
프로그램이 마련되어 있고, 3개 프로그램이 본격적으로 시행되고 있다. 지역 프로그
램들은 개별국가들에 의해서 구체화 되어, 국가별로 하부 지역프로그램이 만들어지
게 된다. 아시아지역에서는 중국, 인도, 이란, 시리아, 몽골, 파키스탄 등지에서 지역
목표에 맞게 실행이 되고 있으며, 그 결과를 정기적으로 UNCCD에 보고한다.
151) 강광규 외, 『한국 환경정책평가연구원 정기 보고서: 동북아지역 황사피해분석 및 피해저감을 위한 지역 협
력방안Ⅱ』(2004), pp. 138-139.

- 136 -
 UNCCD외에도 아시아개발 은행이나 ESCAP, GEF등도 동북아에서의 사막화를
막기 위한 조치 또는 그에 대한 자금지원활동을 하고 있었다. 동북아 국가들 사이
에 사막화 방지에 대한 공감대가 형성이 되고 국제여론이 조성되자, 그동안 개별적
으로 진행되어오던 국가별 또는 국제기구를 통한 노력들의 통합 필요성이 제기 되
었다. 이에 따라 2002년 6월, 사막화 및 황사 방지의 기존 연구사업들에 대한 조정
통합을 위해서 한국, 중국, 일본, 몽골 등 4개국 정부와 UNEP을 포함한 4개의 국제
기구가 참여하는 국제회의가 개최되었다. 이 회의에서 각 정부 및 국제기구의 관계
자들은 황사 대응을 위한 지역협력체제의 구축 연구를 목적으로 하는 “동북아 황사
대응 ADB-GEF 프로젝트”로 기존의 연구사업 들을 통합추진 하는데 합의 하였
다. 152)

ADB-GEF는 연구프로젝트의 성격을 띠는데, 이들은 4개의 국제기관과 4개국으로

구성된 운영위원회를 통해서 결정이 되며, 각 국가들의 총괄기관을 통해 전문가의
자문을 구할 수 있도록 구성되어 있다. 그리고 사막화 및 황사 문제의 1차적 피해
국가인 중국과 몽골이 공동의장을 맞고 있다.
<표 5-13> ADB-GEF 프로젝트 사업의 조직체제
운영위원회 모든 당사자 참여(중·몽 공동의장)
중국의 국가개발계획위원회,
국별 총괄기관
한국, 일본, 몽골의 환경부
GEF자금 이행기구
UNEP(보고서 준비)
(Implementing Agency)
집행기구(Executing Agencies) ADB 및 ESCAP(기술자문)
사무국 UNCCD 아시아사무소

자료 : 유엔사막화방지협약
4. 해결노력의 한계와 분쟁 발생 가능성
1) 황사문제 해결 노력의 한계
년 중국이 유엔사막화방지협약에 제출한 보고서에 따르면, 자신들의 사막화
2006
방지정책의 결과에 대해서 매우 부정적으로 평가 하고 있다. 가장 큰 이유로서, 자
금의 절대적 부족과 불완전한 중국의 경제 및 사회 발전 상태를 들고 있다. 경제적
빈곤으로 인해서 국가의 통제를 벗어나 농경지의 개간이 이어지고 있으며, 사막화
152) 강광규 외, 2004, pp. 141-142.

- 137 -
방지 정책을 실행하기 위한 정부의 역량 증대가 이루어지지 않고 있다. 이를 위한
법적 제도적 장치도 구비되어 있지 않고, 기술개발도 없는 상태이다. 153)

먼저 자금 부족문제를 살펴보면, 현재 중국은 매년 사막화 방지를 위해서 3000만

위안의 자금을 투입하고 있는데, 이는 매우 부족한 액수이다. 오늘날 중국의 사막화
를 방지하는데 있어서 80억 위안의 자금이 필요하다. 하지만 중국은 환경문제에 154)

그만한 예산을 투입하지 못하고 있다. 그리고 동북아 주변국가나 국제기구의 지원

을 모두 합친다고 해도 충분한 규모의 자금을 마련하기가 어려운 실정이라고 할 수
있다. 중국이 현재 높은 경제성장률을 유지하지만, 축적된 부를 환경 영역으로 투입
할 수 있는 여유는 없다.
둘째, 사막화 방지 정책을 추진하기 위한 사회적 기반이 약하다. 중국이 높은 경
제성장과 함께 갖게 된 문제는 해안의 도시를 중심으로 한 집중적 성장으로 인한
빈부 격차의 심화이다. 내륙과 해안, 도시와 농촌의 빈부 격차가 심하며, 내륙의 농
촌지역은 안정적이며 균형적인 사회기반이 마련되지 않아 정부의 정책이 실행되는
데 어려움이 있다. 더군다나 사막화 지역으로 지정된 지역들은 대부분 빈곤이 극심
한 지역으로서, 정부에서 퇴경환림정책 등을 내놓으며 녹지 조성을 요구하지만, 오
히려 이들 사막화 지역에서는 가난을 극복하기 위해, 정부의 눈을 피한 산지 개간
이 이루어지고 있다.
셋째, 사막화 방지를 위한 정부의 기술 개발이 이루어지지 않고 있다. UNCCD가
제시하는 국가 프로그램의 일환으로 중국은 호주와의 파트너쉽 아래, 황사의 감시
및 차단 등의 사업을 수행할 수 있는 기술 개발에 관한 연구를 하고 있다. 그러나
연구에 들어가는 자금이 부족하고, 연구에 진척이 없는 상태이다.
한편, 다자간 협력으로 이루어지는 협력에서의 문제점은 바로 정책의 구속력 문
제이다. 한중일 3자간에 구성된 협력체계와 거기서 나오는 사업은 구속적 성격이
매우 떨어진다. 그리고 TEMM을 포함하여 동북아 지역에서 이루어지는 합의들은
선언적인 성격을 크게 벗어나지 못하고 있다. 이러한 비구속성의 문제는 국제기구
들 사이에서 이루어지는 프로젝트들에도 적용된다. UNCCD에서 제공하는 국가프로
그램 및 지역프로그램들은 어디까지나 황사 및 사막화 방지를 위한 정책적 프레임
또는 지침일 뿐이다. 해당 국가들은 그 지침에 맞추어 사업을 진행하고, 이 결과를
UNCCD에 보고한다. 국제기구는 어디까지나 조언의 기능만 하지 실행의 구속력을
갖고 있지 못하다. 따라서 프로젝트들이 추진력을 얻는데 한계가 있다.

153) China National Committee for the Implementation of the UNCCD, China National Report On the
Implementation of the United Nation's Convention to Combat Desertification (CCICCD :2006).
154) 『중국청연보』, 2001년 3월 7일.

- 138 -
 2) 황사로 인한 분쟁 발생 가능성
황사문제가 1990년대 초부터 이슈화되면서, 지금까지 한중일 3국은 문제를 해결
하기 위한 공동의 협력을 해오고 있다. 그러나 황사문제에 있어서 분쟁의 요소가
완전히 살아졌다는 것은 아니다. 중국의 황사문제는 국제법상 국가 책임의 문제를
유발 시킨다. 국가의 위법행위에 대하여 해당 국가가 그에 대한 책임을 져야 한다
는 것은 국제법상 잘 확립되어 있는 원칙이다. 그리고 이 원칙에 따르면 국제법상
의무를 위반한 국가는 이에 대한 책임을 지고, 발생한 손상에 대한 배상의무를 부
담해야 한다. 그리고 국제법상 의무 위반 여부를 판단하는데 있어서는 3가지 조건
이 필요하다. 첫째는 국가의 행위가 있어야 하고, 둘째는 그것이 국제법상 의무위반
행위어야 한다. 셋째는 피해와 의무위반 행위 간의 인과관계가 성립 되어야 한
다. 155)

그런데 중국의 황사 문제는 이 요건들을 만족시킨다. 먼저 국가의 행위 및 그것

이 국제법적 의무위반성 문제를 생각해 보면, 중국은 사막화를 막기 위해 북부 지
역의 벌목이나 채취를 단속하는 등의 일련의 활동을 했어야 했다. 의무를 이행하지
않는 것 또한 국제법상 의무 위반이라 할 수 있다. 그리고 환경 오염물질의 월경을
막기 위한 노력을 해야 하는 것에 대해서는 국제관습법이나 조약에 의해서 명기 되
어있다. 다음으로 동북아 다른 지역에서 일어나는 피해들과 중국의 의무 위반을 연
결하는 인과성에 대해서는 충분한 근거들이 있다.
이를 극복하고 현재 한중일 3국이 협력적인 노력을 진행하고 있지만, 이러한 국
제법적 문제는 황사문제 해결에 들어가는 비용에 있어서 중국의 책임을 부가시킬
수 있는 근거로 작용한다. 실제로, 중국이 급속한 경제성장을 하면서, 중국의 비용
부담 증가를 요구하는 한국과 일본의 목소리가 높아지고 있다. 앞서 살펴보았던 중
국에 대한 일방적인 지원사업들도 2005년 이후 거의 중단된 상태이다. 국가책임에
대한 국제법적 근거는 법적 책임과 비용 지불의 주체가 불일치 한다는 현재 동북아
상황에 잠재적 분쟁 가능성을 제공한다.

4 절 사례
. 12. 동해 어장변화와 독도 영유권 문제
1. 한일어업협정과 독도에 대한 영유권 문제
년 신한일어업협정은 그동안 한일관계에 있어서 항상 문제가 되었던 독도에
1999
대한 명확한 지위를 설정하였다. 이 협정에서 한국은 배타적경제수역(EEZ)의 기점
155) 김홍균, “황사와 국가책임,” 제 8회 한양대학교·일본관서 대학 공동 심포지움(2006). pp. 186-190.

- 139 -
을 울릉도로 설정하고 독도를 이른바 중간수역에 두는 것으로 일본과 합의했다. 하
지만 일본의 독도 도발이 있을 때마다 독도를 중간수역에 포함시킨 2차 어업협정은
독도 영유권 훼손의 빌미라는 지적을 받아 왔으며, 이를 개정하자는 요구와 주장이
한국 내에서 제기되고 있다. 한편, 이러한 주장들은 지구온난화로 인해서 나타나는
해수면 상승과 수온 상승 등과 맞물리면서, 한일 간 분쟁으로 발전할 수 있는 가능
성을 갖게 되었다.
1) 한일 간 동해에서의 조업권을 둘러싼 갈등
한일 간 동해에서의 조업권을 둘러싼 갈등은 고려시대부터 있어왔다. 이러한 어
업분쟁에 현대적인 형태의 해결방법을 적용시키기 시작한 최초의 사례는 1965년의
한일어업협정이라 할 수 있다. 1965년의 한일어업협정은 1958년 제네바 해양법협약
체제에 기반하고 있다. 제네바 해양법협약은 해양에서의 수자원 관리에 있어서 3～
12해리가 적용되는 영해와 공해의 이원적 체제를 채택하고 있었으며, 1965년의 한
일어업협정은 이 체제를 기준으로 맺어졌다.
그러나 1982년 유엔해양법 조약이 발효됨에 따라 기존의 이원적 체제는 12해리의
영해, 200해리의 EEZ, 대륙붕, 공해로 구성되는 새로운 해양 질서를 제시하게 되었
다. 게다가 공해조업(기구주의)에 대한 인식의 변화와 어획능력 증대에 따른 자원의
고갈 위기등은 역내의 구어업협정 체제의 변경을 불가피하게 만들었다. 이러한 156)

분위기 속에서 공해에서의 조업에 대한 단속과 일방적인 나포 등 한일 간의 어업분

쟁이 끊임없이 이어졌다.
2) 한일어업협정의 체결
1982년 유엔해양법 조약 발효 이후, 구어업협정의 적실성 감소는 한일 간 다양한
분쟁들을 불러일으켰으며, 이는 1996년에 이르러 양국간 중대한 현안으로 가시화되
었다. 그리고 1996년 5월에 가서 본격적인 한일 어업협상이 시작되었다.
1996년부터 시작된 한일 어업협상은 크게 3단계로 나누어서 생각해 볼 수 있다.
첫 번째 단계는 새로운 형태의 어업협정 제정의 필요성이 제기된 시기부터 1996년
5월 본격적인 어업실무자 회담이 시작되기 이전까지이며, 두 번째 단계는 1996년
첫 번째 어업실무 회담부터 어업협정의 큰 틀이 합의된 1997년 6월 6차 어업실무회
담까지의 시기이다. 그리고 마지막으로는 세부적인 사항들이 합의 된 1999년 1월의
비준까지이다.
156) 김인현 외, “한일어업협정과 독도논쟁문제,” 『인문학연구』, 제 34권 (경희대학교 인문학연구소 : 2006),
p. 108.

- 140 -
 첫 번째 시기에서는 양국을 어업협상의 테이블로 이끌어낸 시기이다. 기존의 한
일간 어업 질서는 1965년 한일어업협정을 근간으로 하고 있으며, 계속해서 변화하
는 어업기술과 어업환경에 적응하려는 방편으로 1980년 ‘조업자율규제조치’가 합의
된 바 있었다. 이후 1995년까지 5차례에 걸친 개정을 통해서 한일 어업협정체제를
부분적으로 보완, 유지해 왔다. 그러나 1994년 11월에 있었던 유엔해양법협약의 발
효 되면서 한일 양국의 어업질서는 새로운 국면을 맞게 되었다. 이 협약으로 인해
200해리 배타적 경제수역(EEZ)이 전 세계적으로 수용되기 시작하였는데, 동북아에
서는 일본이 그 시작점이 되었다. 1996년 2월 일본은 경제수역 선포를 공식 선언하
였다. 이에 한국도 즉각 유엔해양법협약을 비준하고 8월에 배타적 경제 수역법을
제정하면서 어업협정 개정 협상이 불가피하게 되었다.
두 번째 시기에서는 실제 협상이 시작 되었고, 협상의 대상, 범위, 협정의 준거법
등 협상의 형식적인 틀에 대한 협의가 이루어졌는데, 처음부터 쉽게 협상이 진전을
보지는 못하였다. 양국은 쟁점과 문제의 범위도 정하지 못한 채, 1년 동안 협상을
교착상태로 이끌었다. 당시 한국의 입장은 어업협정 개정에 앞서서 배타적 경제수
역 획정이 선행되어야 한다는 것이었다. 반면 일본은 구획의 문제를 명확히 하는데
있어서는 독도 주변 수역의 구획문제가 포함되기 때문에 협상의 장기화를 걱정하여
독도를 양국 공동관리에 두는 중간수역(잠정수역)안을 제시하며 어업협정의 신속한
개정을 요구하였다. 이 문제로 양국은 첨예하게 부딪혔으며, 1996년 6월 일본은 한
국과의 합의 없이 영해법을 개정하면서, 외곽 도서의 연결선을 기점으로 하는 직선
기선을 적용하였다. 그리고 자국이 선정한 영해를 침범했다는 이유로 1997년 6월에
는 4척의 한국어선을 연달아 나포하였다. 이렇게 양국의 갈등이 첨예해 지자 한국
은 어업문제 해결을 위한 잠정어업협정 체결을 우선 논의키로 합의 하였다.
세 번째 시기는 앞서 만들어놓은 틀을 중심으로 세부적인 사항에 대한 협상이 이
루어지는 시기이다. 1997년 8월에 있었던 7차 어업실무자회담부터는 일본의 중간수
역안이 수용되어 경계 문제와 어업문제가 분리된 형태로 논의가 진행되었다. 이렇
게 되자 주요 쟁점은 잠정어업수역의 폭과 동쪽 한계선의 문제였다. 한국 측은 기
존의 24해리 폭을 32해리까지 확대할 수 있다는 입장이었는데, 일본은 52해리 이상
을 요구하였다. 그리고 동쪽 한계선의 경우, 한국은 동경 136도를 주장한데 반해,
일본은 동경 135도를 고집했다. 이렇게 양국의 입장 대립이 첨예해진 결과, 1998년
1월 23일 일본은 일방적으로 한일어업협정을 파기하였다. 이에 대응하여 한국정부
는 일본 북해도와 서일본 주변 수역에 대한 어업자율규제 조치의 정지를 일본에 통
보하였다. 이렇게 양국은 1년 여 정도의 무협정 기간을 갖게 되었다. 갈등은 보다
심화되었다. 1982년 3월에는 한국어선 두 척이 동해와 동중국해에서 조업 중 일본
어선과 잇따라 충돌, 침몰하는 사고가 발생하였으며, 일본 어선 100여척이 무로랑
근해에서 한국 어선의 조업자율규제 수역에서의 조업에 항의하는 시위를 벌이였다.

- 141 -
이러한 갈등들은 양국 정부를 협상테이블로 다시 나오게 만들었다. 1998년 4월부터
재개된 어업협상은 정부의 실무자와 민간, 그리고 정치권의 교류를 포함하는 다층
적 구조로 접근을 하게 되었다. 다양한 채널과 여러 수준의 협상자들이 참여를 하
였다. 쟁점은 다시 동쪽 한계선과 중간수역 범위 설정 그리고 한국의 기존 조업실
적에 대한 보장문제로 좁혀졌다. 회담과 회담을 거듭한 결과, 9월 25일 양국은 이
쟁점들에 대한 합의점을 도출하고, 한일어업협정 개정 교섭을 타결 시켰다.
새로운 한일어업협정은, 우선 동해 중간수역은 양측 연안으로부터 35해리 폭을
기준으로 동쪽 한계선은 동경 135도 30분, 서쪽 한계선은 동경 131도 40분으로 정
해졌다. 중간 수역에 대해서는 기국주의를 채택하여, 자국의 관계법령을 적용시키로
합의 하였다. 제주도 남부수역에서도 중간수역이 설정되었고, 이 지역의 해양생물자
원 보존을 위한 한일 어업공동위원회를 설치하였다. 157)

3) 한일어업협정과 독도를 둘러싼 갈등

독도를 둘러싼 갈등은 1905년 러일전쟁 당시 일본의 시마네 현 지방정부가 독도
를 다케시마라고 명명하고, 일본 영토로 편입시킨 후부터 시작되었다. 독도문제에
대한 시마네현의 입장은 독도는 아무도 관심을 갖지 않는 지역이고, 무주지의 성격
을 갖는 지역이라는 것이다.
반면, 이에 반박하는 한국 측의 입장은 국제법상 3가지 원칙을 제시한다. 국제법
상 특정 지역에 대한 영유권을 행사하기 위해서는 다음과 같은 3가지 조건이 달성
되어야 한다. 첫째, 해당 지역이 누구에게도 소유권도 없는 무주지(無主地)이어야 한
다. 둘째, 그 지역을 영토로 지배하겠다는 국가의 의사표기가 있어야 하고, 이를 대
외적으로 공표해야 한다. 셋째, 해당지역에 대한 실효적인 지배를 하고 있어야 한
다. 한국에서는 이 원칙에 입각하여, 일본의 주장에 반박한다. 먼저, 무주지 개념에
의거하여, 1905년 시마네 현이 독도를 자국 영토로 편입시킬 당시, 독도는 무주지가
아닌 한국의 영토라는 기록들이 많이 남아 있다. 두 번째 원칙을 적용 시킨다면, 독
도에 대한 영유권을 주장한 시마네 현은 국가가 아니기 때문에 이 조건을 만족 시
키지 못한다. 마지막으로 실효적 지배의 측면에서는 보았을 때, 일본은 독도를 지배
한 적이 없으며, 한국은 1000년이 넘게 실효적 지배를 해왔고, 현재까지도 경찰병력
을 배치하고 있다는 주장이다.
독도를 둘러싼 이러한 갈등은 1996년 한일어업협상에서 중간수역 개념이 등장하
면서 다시 증폭 되었다. 이 지역의 설정은 어업협상에 있어서, 구획의 문제 때문에
협상이 지연되거나 결렬됨으로 인해 발생하는 위기들을 막기 위해서 일본 정부가
157) 백진현, “탈냉전·민주화 시대의 외교협상의 분석과 평가 - 한일어업협정 체결협상을 중심으로,” 『분쟁해결
연구』, Vol. 2, No. 2 (단국대학교 분쟁해결연구소, 2005) pp. 48-58.

- 142 -
제시하여 한국 정부가 받아들인 개념이다.
공동구역의 개념은 관할권 행사 방식에 있어서의 공동입법, 공동집행을 의미한다.
이 지역에서는 기국주의가 적용된다. 다시 말해서, 각자가 자국의 관련법령을 적용
시키게 되는데, 그 이행 또한 자국에 의해서만 이루어진다. 그런데 문제는 공동구역
개념이 독도 주변 해역을 국제법적으로 매우 불안정한 상태를 만들었다. 중간수역
의 개념에 대한 양국 간 명확한 정의도 내려져 있지 않고, 양국 모두가 독도에 대
한 영유권을 주장하는 상태가 된 것이다. 국제법적으로 보았을 때, 독도는 누구의
영토에도 속하지 않게 되는 공해적 성격을 띄게 된다. 이는 실제 지배를 하고 있는
한국의 입장에서는 매우 불리해진 점이다.
한국에서는 새로 체결된 한일어업협정에 대한 많은 비판들이 제기 되었다. 이는
4번의 헌법 소원을 통해서 이루어졌으며, 최근에 이루어진 4번째 헌법소원에서도
“한일어업협정은 어업에 관한 협정일 뿐 배타적 경제수역의 경계획정 문제와는 직
접 관련이 없고 영해를 제외한 수역만 협정의 대상으로 한다는 점에서 독도의 영유
권 문제나 영해 문제와도 무관하다.” 고 말하며 헌법소원을 기각했다.
158)

2. 동해안의 해수면 및 수온 상승 문제
1) 지구온난화로 인한 해수면 상승 문제
전 지구적으로 나타나고 있는 온난화와 그에 따른 해수면 상승문제는 동해에도
영향을 미치고 있다. 다음 자료는 국립기상연구소에서 100년간의 한반도 기후를 기
록한 것이다. 최근 100년간 한반도의 평균 기온은 1.5℃나 상승했다. 이는 세계평균
이 0.74℃라는 것을 감안한다면 두 배 높은 수치이다. 한편, 계절의 경우 1920년대
에 비해서 1990년대의 겨울이 한 달가량 짧아졌다고 분석하고 있다. 159)

<그림 5-6 최근 100년간 한반도의 기후변화>

자료 : 국립기상연구소,「한반도 기후 100년 변화와 미래전망」, 2004.

158) 『조선일보』, 2009년 2월 26일.
159) 통계청, 『지구 온난화에 따른 농어업 생산 변화』(2006), p. 1.

- 143 -
 이러한 평균 해수면의 변화는 해수의 밀도차, 바람, 해류 등의 역학적 및 열역학적
인 요인에 의해 공간적으로 일정하지 않다.
국립해양조사원에서 2000년 우리나라 24개 검조소(tide gauge station) 중 20년 이
상 관측이 이루어진 검조소의 연 평균자료(1960~1998년)를 이용하여 해수면 변화를
측정하였는데, 그 결과는 다음과 같다. 전국적으로 보았을 때 해수면이 연평균
160)

0.25cm 씩 상승하고 있으며, 제주도가 가장 높고 다음은 동해의 순으로 나타나고

있다.
< 표 5-14> 우리나라 주요 도시의 해수면 상승률
지역 서귀포 목포 부산 포항 제주 군산 여수 속초
상승률
0.70 0.08 0.16 0.12 0.44 0.10 0.16 0.25
(cm/yr)

자료 : 국립조사연구원

2) 수온 상승으로 인한 어족자원들의 변화
동해안은 오호츠크해로부터 흘러들어오는 한류와 남태평양에서 흘러들어오는 난
류가 만나는 조경수역이다. 따라서 이 지역은 한류성 어종과 난류성 어종 모두가
서식하는 좋은 어장을 형성하고 있다. 그런데 이 지역 역시 지구 온난화의 영향을
벗어나지는 못하고 있다. 다음은 국립수산과학원에서 촬영한 수온 위험 영상이다.
2002년과 2008년의 수온을 비교했을 때, 북쪽 한류의 영향이 매우 약화되었고, 남쪽
에서 올라오는 난류의 영향이 매우 강화된 것을 알 수 있다. 통계청에 따르면 우리
나라 전체의 해수면 온도는 평균 0.9℃ 상승했으며, 동해안의 경우 0.82℃ 상승하였
다.

160) 서내덕, 허룡, 임관창, 『우리나라연안의 해수면 변화』, 국립해양조사원 연구보고 3-8.

- 144 -
 < 그림 5-7> 한반도 주변 수역의 수온 변화

자료 : 국립수산과학원, 일주일 수온 위성영상

년도 통계청에서 조사한 바에 의하면 대표적 한류성 어종인 명태와 도루묵이

2008
한반도 연해에서 더 이상 잡히지 않는 대신 난류성 어종인 오징어와 멸치의 어획량
은 늘었다. 명태의 경우 2001년부터 생산량이 1000t 이하로 줄다가 2004년 부터는
아예 잡히지 않은 것으로 나타났다.

< 그림 5-8> 명태 생산량 추이

30
(천톤) 명태 생산량 추이
27
25

20
17
15

10
6
5

- 1 0

90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08

자료 : 통계청, 지구온난화에 따른 명태 생산량 추이

- 145 -
 명태의 경우 90년대에는 2만 7천톤씩 잡히던 물고기였는데, 지속적으로 어획량이
감소되어서 2001년에가서는 한 마리도 잡히지 않게 되었다. 통계청은 이를 동해 바
다의 수온이 상승한 데다 명태 새끼인 노가리를 남획한 결과라고 분석하고 있다.
그림 5-9>도루묵 생산량 추이
<

(천톤) 도루묵 생산량 추이

25
22

20

15

10
6
5 3 3 3
1
-
70년대 80년대 90년대 00년도 01년도 02년도 03년도 04년도 05년도 06년도 07년도 08년도
70~79 80~89 91~99

자료 : 통계청, 지구온난화에 따른 농어업 생산량 변화

도루묵은 1970년대 2만여톤 씩 잡히던 고기였으나 역시 수온 상승으로 2008년도

에는 어획량이 3000t에도 미치지 못했다.

<그림 5-10> 인근해 오징어 어획 지역 변화

자료 : 국립수산과학원, 오징어 채낚기어선 어장 변동

- 146 -
 < 그림 5-11> 강원, 충남 오징어 생산량 변동 추이
강원,충남 오징어 생산량 변동 추이 강원
40(천톤)
35
30
25 30 27
20
15 22
10 17
5 1 8 7
0 2

00 01 02 03 04 05 06 07

자료 : 국립수산과학원, 오징어 채낚기어선 어장 변동

반면 난류성 어종인 오징어는 지난해 18만6000t이 잡혔다. 1998년(16만3000t)보다
2만t 이상 어획량이 늘어났다. 그리고 어획 지역을 살펴 보았을 때, 전체적으로 북
상한 것을 알 수 있다.
정리하자면, 지구 온난화 현상은 동해안의 수온을 상승 시켰으며, 이는 동해 어장
의 구성을 바꾸어 놓았다. 명태나 도루묵과 같은 한류성 어족들에 대한 어장이 북
상했으며, 오징어나 고등어 같은 난류성 어족들에 대한 어장들이 확장되었다.
3. 지구 온난화로 인한 동해의 잠재적 분쟁요소
1) 해수면 상승에 따른 해안선의 변화와 독도 분쟁
현재 한일 간에 맺어진 한일어업협정에 따르면, 한일 양국이 접하고 있는 중간수
역은 양측 연안에서부터 35해리의 폭을 기준으로 하여 동쪽 한계선은 동경 135도
30분, 서쪽 한계선은 동경 131도 40분으로 설정되어 있다. 그러나 수온이 상승하여
해안선에 변화가 생기게 된다면 이러한 설정들이 재고려 되어야 하는 상황이 발생
할 수 있다. 해안선의 변화는 거시적인 관점에서는 큰 문제가 되지 않는 것처럼 보
이겠지만, 미시적으로 각 구역의 경계에서 충돌과 마찰이 발생할 가능성이 있고, 이
는 분쟁으로 비화될 수도 있다.
2) 어족자원 변화로 인한 갈등들
동해의 수온상승이 가져온 어장의 변화는 조업어선의 나포문제와 어업협정의 재
조정 문제를 야기 시킨다. 먼저, 소규모 조업을 하는 어민들의 경우, 한류성 어종을
잡는 어민들은 생산량이 많이 줄어서, 조업에 어려움을 겪게 된다. 이미 명태는 동

- 147 -
해안에서 자취를 감추었으며, 거기에 고유가까지 겹치자 이미 많은 어민들이 조업
을 포기하는 현상이 벌어지고 있다. 어민들은 변화된 어장을 따라서 북상하거나 동
진하여서 영해근처에서 조업을 할 가능성이 크다. 그리고 이는 조업어선의 월경 가
능성을 높이는 결과를 가져온다.
그보다 더 직접적인 분쟁은 어업협정에 관한 것이다. 어장의 변화는 대륙붕 내에
서도 황금어장의 이동을 가져 올 수 있다. 이는 수자원 관리에 있어서의 큰 이권이
걸려있는 문제이기 때문에 어민들은 민감하게 반응할 것이다. 기존 협정이 정하고
있는 영해나 공동수역 바깥으로 황금어장이 형성될 경우, 정부는 협정 개정의 압력
을 받을 가능성이 더욱 높아진다.
1996년 한일어업협상이 난항을 거듭했던 핵심적인 이유 중의 하나는 한국의 동쪽
한계선이다. 이는 대화퇴 어장 에서의 이권을 획득하려는 충돌이었다. 대화퇴 어장
은 한류와 난류가 교차하고 평균 수심 100~200m 내외의 대륙붕 해역으로서, 이곳
은 수산자원이 풍부한 동해의 황금어장으로 꼽힌다. 마지막 협상에서 한국이 동쪽
한계선으로서 136도선을 제시한 이유는 이 어장을 중간수역에 포함시키기 위해서
였다. 그러나 일본측의 반대로 0.5도를 양보하였고, 그 결과 대화퇴 어장의 50%정도
만을 포함시킬 수 있었다. 이는 수자원관리에 있어서 어장이 얼마나 중요한 위치를
차지하는가를 보여주는 사례인 동시에 어장의 변화가 분쟁의 요소로 작용할 수 있
다는 것을 보여주는 사례이기도 하다.

5 절 정책제언
.

1. 한반도의 기후변화 현황과 전망

한반도에서의 기후변화의 정도는 세계 평균보다 높은 수준이다. 1904년부터 2005
년까지의 기상자료를 분석해 봤을 때, 한반도의 온난화 정도는 연평균 1.5도로 전
지구적인 추세를 상회하고 있다. 그 원인은 다른 지역 보다 도시화가 집중되었기
때문이다. 게다가 1999년~2006년의 이산화탄소 농도 증가율은 2.4ppm/년으로,
161)

이는 전 세계 증가율 1.9ppm/년보다 더 높다고 할 수 있으며, 연평균 강수량은 해

에 따라 편차가 매우 크며 장기적으로는 증가 추세에 있다. 그리고 우리나라 주변
해역에서 관측된 해수면 높이는 매년 1~6mm씩 상승하고 있으며, 해수 온도상승은
세계 평균(0.5도)의 3배에 해당한다.
이러한 지구온난화 현상은 한반도의 다양한 부분에 영향을 미치고 있다. 연강수
161) 권원태,“기후변화의 과학적 현황과 전망,”『한국기상학회지』, 제41권 2-1호(2005년 3월호), pp.
325-336.

- 148 -
일수는 감소하였으나 연강수량이 증가하여 강수강도가 증가하였다. 그리고 초강력
태풍의 수가 증가했으며, 아열대 작물의 재배 수확이 증가하고 있다. 침엽수림이 줄
어들고 있으며, 그 자리를 활엽수가 차지하게 되었다. 또한 황사의 영향으로 천식
및 아토피 환자수가 증가하였고, 혹서기간의 사망자 수 역시 급격히 많아졌으며, 말
라리아와 같은 전염병도 증가하였다. 겨울철 해양 온난화로 인해 난류성 어종의 분
포해역이 북상하였고, 한류성 어족은 줄어들거나 사라져 버렸다. 162)

지구온난화 현상은 앞으로도 계속 이어질 것이다. 2100년경까지 현재 수준의 에

너지 소비수준을 유지하였을 경우, 한반도의 이산화탄소의 농도가 약 720ppm 수준
이 될 것이고, 온도는 4도가 더 상승할 것으로 예상된다. 강수량은 현재 보다 더
163)

많아질 것이지만, 강우일수가 고르지 못하고, 집중호우가 증가될 것이다. 그리고 강

력한 태풍의 발생이 더욱 증가될 것이다. 한편, 해수면은 1m 상승하여서 여의도 면
적의 300배 가량 침수되며, 한반도 인구의 2.6%(125만 5천명)가 생계에 문제가 생길
것으로 예상된다. 164)

2. 한반도의 기후변화와 국제분쟁

한반도와 동아시아에서의 기후변화와 관련된 분쟁요소로서 임진강 수자원 관리
문제, 중국의 황사 문제 그리고 동해의 수온상승 문제를 들 수 있다. 동북아에서는
사막화, 수자원 문제, 해수 온도상승으로 인한 분쟁의 요소들이 내재되어 있으며,
이 요소들은 당사자들에 의해 잘 관리되기도 했지만, 양국 간 갈등으로 발전하기도
하였다. 각 사례에서, 기후변화 변수는 분쟁의 직접적 원인이 되기보다는 기존의 분
쟁 요소를 증폭시키는 역할을 하였다. 그리고 그 해결에 있어서는 당사국의 자체적
노력, 양자 간 노력, 지역적 노력, 국제기구를 포함하는 다자간 노력의 틀에서 이루
어졌다.
먼저, 임진강 수자원 관리의 문제는 상류유역에서의 산림황폐화로 인해서 강의
하류지역에서 홍수 피해가 발생함으로써 나타나는 문제이다. 임진강 유역의 지형적
요인이 홍수에 취약하고, 상류지역에서 산림의 황폐화가 진행되고 있다는 사실이
문제의 원인이라고 할 수 있으나, 이를 양국 간 분쟁으로 발전시킨 것은 기후변화
로 인해 나타나는 이상적인 집중호우와, 지구온난화로 인해 더욱 강력해진 태풍이
었다. 남북한은 이 문제를 해결하기 위해서 양자 간의 협력적 노력을 시도해 왔다.
해결 수단은 주로 북한에 대한 남한의 보상을 통해 시도되어 졌고, 이는 일정수준
162) 환경부 외, 『국가 기후변화 적응 종합계획』(2008), p. 65.
163) 기상연구소, 『기후변화협약대응 지역기후 시나리오 활용기술 개발(Ⅲ)』(2006)
164) 기후변화대응 종합 기본계획 (2008)

- 149 -
까지 진행이 되는 듯 보였다. 그러나 남북 관계의 악화로 인해 좌절되었고, 계속되
는 이상적 집중호우와 태풍에 댐 관리의 실패까지 겹쳐서, 임진강 수자원 관리 문
제는 양국 간 갈등요소로 남아있다.
이 문제의 해결을 위해서는 기존의 양자적 구도를 조심스럽게 다자적 구도로 확
대시킬 필요가 있다. 그리고 접근에 있어서도 일방적 보상에서 탈피하여, 일정부분
책임을 요구하며 거래식 형태로 발전시킬 필요가 있다. 남북한 양쪽 모두에 걸쳐
있는 임진강은 국제법적으로 국제하천의 성격을 갖는다. 따라서 이 하천에서 발생
한 피해는 원인을 제공한 국가가 보상해야 한다는 논리로서 다자간 형태의 노력이
진행될 경우, 현재 보다 해결절차가 일관성과 지속성을 띄며 진행될 수 있을 것이
다. 그러나 동시에 남북한 특수성과 민족 분단의 현실을 감안하여 무작정 국제 사
회의 개입을 지향해서도 안 된다. 북한을 협상장으로 끌어들이고 책임 있는 행동을
촉구하기 위한 수단으로서 다자적 틀을 사용하되, 실제적인 문제 해결은 남북한의
주도 가운데 이루어지는 것이 바람직하다.
두 번째 사례인 중국의 황사 문제는 중국 서북부와 내몽고 지역의 사막화 문제로
부터 시작된다. 다른 문제들과 마찬가지로 황사 현상 역시 과거에도 존재했던 문제
였다. 그런데 기후변화로 인해서 중국내 강수량 분포의 비정상적 변화와, 북서부 지
방에서 발생한 가뭄은 사막화와 그로인해 발생하는 황사의 농도를 더욱 짙게 만들
고, 횟수도 더욱 빈번하게 만들었다. 하지만 한중일 삼국은 황사문제를 동북아 공통
의 문제로 인식하고, 이에 다양한 구도의 협력이 진행되고 있다. 중국의 자체적인
사막화 방지 노력과 한중일 3국이 각각 양자적 구도에서 다양한 접근을 시도하고
있다. 중국에 대한 일방적 지원의 형태로 시작된 협력들은 현재 기술 교류, 공동 사
업 등의 형태로 변하고 있다. 이 외에도, 3국이 공동으로 지역적 협력을 시도하고
있으며, 국제기구를 포함한 다자간 협력의 시도도 이루어지고 있다. 하지만 중국의
사막화와 황사문제를 해결하는 데에는 오랜 시간과 많은 비용이 들어간다. 그리고
이에 대한 법적 책임이 중국에 있다는 사실과 지속되는 중국의 빠른 성장은 주변국
들로 하여금 중국의 비용 부담 확대를 요구하도록 할 수 있다는 점에서, 중국 황사
문제는 잠정적 분쟁 요소라 할 수 있다. 하지만 한국의 입장에서 이 문제를 중심으
로 진행되고 있는 여러 가지 형태의 협력들에 지속적으로 참여하는 것이 바람직하
며, 이는 “적응”의 차원에서 매우 효과적일 것이다.
세 번째 사례인 동해의 해수면 및 수온 상승으로 인한 문제는 한국과 일본 간 일
단락 된 분쟁을 다시 심화시킬 가능성을 갖고 있다. 먼저 양국이 독도의 영유권을
놓고 벌여왔던 분쟁은 현재 해안선을 기준으로 한, 영해와 배타적 경제수역, 그리고
공동수역의 개념으로 불안정한 형태로 정리되어 있다. 그런데 해수면 상승으로 인
해 해안선의 형태가 변화되면, 경계의 획정 문제는 또 다시 수면위로 오르게 되고,
양국 간 분쟁의 가능성을 높이게 된다. 또 하나의 잠재적 분쟁요소는 조업구역 설

- 150 -
정 문제이다. 한국과 일본은 2차례에 걸친 어업협정결과 현재의 조업구역을 설정해
놓았다. 그런데 동해안 수온 상승으로 인한 어족자원 분포의 변화는 협정에 있어서
양국의 핵심적 협상 목표였던 “대화퇴”어장의 위치를 변화시켰다. 이는 조업구역
설정에 대한 양국 간 분쟁을 재발 시킬 위험을 갖고 있다.

3. 기후변화로 인한 국제분쟁에 대한 대응책

국제사회에서 기후변화에 대한 대응은 적응(adoption)과 완화(mitigation)의 두 가
지 형태로 이루어진다. 적응은 기후변화에서 오는 피해와 부작용을 줄이기 위한 대
책을 말하며, 완화는 기후변화를 유발 시키는 지구 온난화의 원인이 되는 온실가스
를 줄이는 것을 말한다. 이 두 가지 측면은 모두 중시되어야 하는데, 완화의 경우
온실가스 배출의 규제를 단기간에 이루는 데에는 한계가 있고, 설사 온실가스가 줄
어든다고 해도 온난화에 영향을 미치는 데에는 오랜 세월이 걸린다. 그러나 적응의
경우 현재 일어나고 있는 기후변화 피해에 대한 대응이기에 신속하게 대응책이 마
련되어야 하며, 보다 세부적이고 체계적인 형태로 만들어져야 한다.
기후변화로 인한 국제분쟁에 대한 예방은 적응의 영역에 속한다. 이는 매우 복잡
한 문제이다. 따라서 정확한 분석 및 예측과 그에 따른 체계적인 대응이 필요하다.
이와같이 기후변화로 인한 분쟁에 효과적으로 대응하기 위해서는 다음과 같은 조건
들이 만족되어야 한다.
첫째, 다자적 국제협력의 지속적으로 확대되어야 한다. 기후변화는 개별국가의 문
제가 아니라 공동의 문제이다. 기후변화로 인한 피해는 국경을 무시하고 움직인다.
따라서 이에 대한 공동의 대응을 할 수 있어야 한다. 국가들의 개별적 노력만으로
대응하는 데에는 한계가 있다. 따라서 현재 운영되고 있는 다자간 협의체를 잘 활
용하고 유지해야 한다. 특히, 한중일간 공동으로 또는 각각으로 이루어지고 있는 환
경 협의체들은 동아시아에서 기후변화로 인한 분쟁을 예방하는 중요한 역할을 할
수 있다. 이들을 통해서 환경기술이 이동하고, 환경펀드가 조성이 된다. 따라서 기
존 협의체들은 보다 체계적으로 제도적인 모습을 갖추어야 하며, 실무자들이 협의
할 수 있는 장치를 확대해야 한다. 그래서 기후변화의 예측, 감시, 대한 연구와 기
술개발이 이루어지며, 대응에 있어서의 효과적 임무 분담이 이루어질 수 있도록 해
야 한다.
둘째, 기후변화 대응기관의 기능 강화되어야 하며, 기후변화 관련 정보의 통합이
이루어져야 한다. 기후변화는 인류가 완전하게 경험해 보지 못한 불확실한 상황이
다. 따라서 그 영향에 대한 지속적인 연구와 예측이 필요하다. 따라서 정부와 교육
기관 연구기관이 연계되어서 기후변화의 영향을 연구할 수 있어야 하며, 그 결과들

- 151 -
은 하나로 통합되어 모두에게 공유될 수 있어야 한다. 그런 의미에서 2009년 7월
문을 연 기후변화대응센터는 매우 효과적인 부서가 될 수 있다. 기후변화대응센터
는 현재 한국환경정책연구평가원이 중심이 되어 운영되고 있는데, 이 부서의 기능
을 강화시켜서, 기후변화 관련 정보를 통합시키고, 기후변화에 대한 대응을 총괄할
수 있는 권한을 집중할 필요가 있다. 정보의 통합은 기후변화에 대한 체계적인 연
구와 그 영향에 대한 정확한 예측을 도와준다. 그리고 이들 정보가 신속하게 다른
부서로 제공될 수 있고, 정책결정자에게 보다 신뢰도 높은 고급정보를 제공할 수
있게 해준다.
셋째, 종합적인 계획 수립과 그것의 지속적 보완과 검토가 필요하다. 정보의 통합
이 연구와 예측을 수월하게 해준다면, 종합적인 계획은 실제 대응을 체계적이고 효
과적으로 만들어준다. 기후변화는 인간생활의 모든 분야에 영향을 미친다. 그리고
그에 따른 분쟁이 발생할 경우에, 대응에 있어서의 신속성이 요구된다. 종합적 계획
과 그에 따른 정부부처들의 협력은 기후변화의 대한 효과적 대응을 가능케 한다.
종합적 계획은 각 이슈들에 있어서 정부 부처들이 연계되어서 함께 대응할 수 있는
방법을 제공한다. 정부는 이미 2008년 말 『국가 기후변화 적응 종합계획』이라는
1차적인 계획을 제시한 바 있다. 환경부외에 12개 부처가 계획 수립에 참여했다는
데 있어서는 매우 고무적이다. 하지만 이는 어디까지나 큰 형태의 구상이며, 계획의
구체화와 발전이 필요하다. 종합 대응계획은 세부적인 사업의 구체적 내용을 포함
하고 있어야 하며, 싱크탱크의 연구 및 예측 결과와 사업의 진행을 고려하여서 정
기적으로 보완 및 검토되어야 한다.
넷째, 국민들의 인식의 재고를 위한 홍보활동을 강화해야 한다. 기후변화에 대응
하기위한 정부의 노력이 결실을 맺기 위해서는 국민들의 지지가 필요하다. 따라서
홍보를 통한 국민들의 인식 재고가 필요하다. 효과적인 홍보를 위해서는 기존의 막
연한 환경보호 차원의 주장이 아니라 다양한 이슈들과 연계시켜서 기후변화가 가져
올 수 있는 효과에 대해서 국민들에게 알려주어야 한다. 기후변화가 주는 실생활에
서의 영향에서 부터 그것이 국가 간 분쟁 요소로서의 작용까지, 다양한 수준에서문
제의 심각성에 대해서 홍보해야한다.
기후변화는 이미 국가의 핵심적인 이익을 위협할 수 있는 안보의 영역에 들어와
있다. 따라서 국제적인 협력 속에서 기후변화에 대한 연구를 통해 그 영향을 정확
하게 예측하며, 체계적으로 대응할 수 있는 정부의 노력이 요구된다.

- 152 -
VI. 결론 사례연구의 정책적 함의
:

지금까지 기후변화로 인한 문제들과 그것이 야기하는 실제적 혹은 잠재적 국제

분쟁들을 살펴보았다. 환경의 변화는 개별 국가의 주권 범위를 벗어나 지구적 내지
지역적 영향을 발휘하고, 자원의 부족과 풍부의 문제는 이러한 주권국가체제의 틀
속에서 다양한 갈등 상황을 일으킨다. 기후변화는 당사자들의 역사적, 정치경제적
분쟁들을 증폭, 확장시키거나 복잡화 시키고, 새로운 분쟁을 촉발하기도 한다. 이러
한 기후변화가 야기하는 국제적인 분쟁에 대한 사례연구를 통해 얻은 정책적인 함
의를 정리하면 다음과 같다.
1. 수자원 분쟁 사례가 주는 정책적 함의
앞서 살펴본 바와 같이 수자원을 둘러싼 국가 간 갈등은 전 세계적으로 확산되
고 있는 물 부족 위기 및 최근의 기후변화로 인하여 더욱 심각해지고 있다. 국제
담수자원은 필연적으로 인접 국가 간 협력을 요구하게 되는데 다른 갈등적 요소가
함께 작용하게 될 경우, 분쟁 위험성은 더욱 고조될 가능성이 높다. 본 연구에서 살
펴본 세 가지 사례는 공공자원인 수자원을 둘러싼 관련국가간 갈등과 협력관계를
살펴보았다는 점에서 그 의의가 있다.
첫째, 나일강 사례는 상류와 하류지역에 위치한 국가 간 갈등과 하류지역의 물
부족 국가 간 수자원을 둘러싼 갈등관계를 보여준다. 1959년 11월 8일 체결된 협정
을 통해 나일강 수자원의 배분 비율을 새로 조정하는 계기가 있었지만 나일강의 수
자원은 지속적으로 북동 아프리카에 국제정치적 긴장과 갈등을 야기하는 요소로 작
용해왔는데, 그 원인은 기후 변화로 인해 심화된 물 부족 위기와 더불어 각국의 수
자원 이용 증가에 비해 상대적으로 불평등한 분배구조에 있다.
나일강 수자원 분쟁 해결을 위한 다양한 노력은 앞서 언급한 두 개의 양자협
정 과 더불어 1990년대 전후로 보다 활발히 진행되었다. 이는 크게 양자적 차원,
165)

관련국가 차원, 다자적 차원 등의 세 차원에서 살펴 볼 수 있다. 현재 이집트와 수

단의 균등한 수자원 배분을 위해 양국 뿐 아니라 관련 유역국가 및 다자기구 차원
에서 다양한 협력채널과 대화를 모색하고 있다. 이를 위해 다자적 틀 내에서 당사
자적 접근법을 채택함으로써 개별국가에 따라 각기 다른 수자원 외교를 시도할 필
요가 있다.
둘째, 브라마푸트라 강의 경우, 기후변화로 인한 물 부족 현상과 더불어 아시아
165) 1929년 이집트와 수단, 영국(우간다, 탄자니아, 케냐의 대리 자격) 간에 체결된 나일 수자원 협정(Nile
Waters Agreement)과 1959년 11월, 이집트 수단의 나일 수자원 전격 이용에 대한 합의(Agreement for the
Full Utilization of the Nile Waters‐Nile Waters Treaty).

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주요국가의 경제발전으로 급증하는 수자원 수요에 따른 갈등을 보여준다. 브라마푸
트라강 수자원을 둘러싼 인도와 중국의 입장은 수력에너지 자원의 확보와 각종 기
본용수로서의 담수자원의 확보라는 두 가지 명분하에 자국 수자원안보를 추구하는
데서 기인한다. 브라마푸트라강 수자원을 둘러싼 인도-중국 간 갈등은 아직 구체적
으로 표면화되지는 않았으나 빠른 시일 내에 대책마련을 요구하고 있다. 하지만 현
재까지 마련된 양자 차원의 양해각서는 양국의 성장하는 경제와 인구를 감안할 때
오히려 갈등을 복합화 시키고 이를 안보 경쟁으로 발전시킬 위험이 있다. 이의 해
결을 위해 양자 문제로 국한된 이슈와 해결구도를 지역문제와 지역적 차원으로 전
환할 필요가 있다. 이후 다자주의적 틀을 활용하는 방식을 따른다면 성공적인 합의
도출이 가능할 것이다.
마지막으로 살펴본 싱가포르와 말레이시아 간의 수자원 갈등은 수자원의 제공
및 제공조건을 중심으로 하는 접근성을 둘러싼 비대칭적 갈등이라는 특징을 가지고
있다. 양국은 1961년과 1962년 체결된 양국 간 수자원 제공협정을 통해 안정적인
협력관계를 마련하였으나 개정 및 가격 결정과 관련한 양국 간의 인식 및 입장 차
이로 최근 갈등양상을 보이고 있다. 이에 대해 싱가포르는 수자원 다변화 전략을
통해 수자원 안보를 확보하고자 시도하고 있으며, 이는 수자원 약소국의 성공사례
로 평가된다. 이 사례는 양자관계에 국한된 갈등의 경우, 그에 따른 위험부담과 비
용을 최소화하기 위해 약소국이 취해야 할 정책전략 비전을 제시해주고 있다. 싱가
포르의 수자원 다변화 전략은 기존의 해결방식에 대해 거래와 비용보상이라는 새로
운 대안을 제시해주었다는 점에서 그 정책적 함의가 풍부한 사례이다.
국제법과 유엔에 의하면 각국은 자국 영토 내 자원을 관리·사용할 권한이 있고,
담수자원 역시 이에 해당된다. 문제는 한 국가의 자원사용이 인접국가의 이용에 영
향을 미치는 경우에는 사용권의 분배에 대한 합의도출이 어렵다는 점이다. ‘합리적
자원사용’에 대한 역내 합의가 도출되기까지 다양한 국가이익을 고려해야 할 뿐만
아니라 기존 정치경제적 갈등과 불안정요인 역시 협력에 있어 주요한 걸림돌로 작
용한다. 이와 더불어 최근 심화되고 있는 지구온난화와 기후변화 문제는 전체 자원
보유량에 커다란 영향을 미침에 따라 이러한 갈등의 증폭제로 작용하고 있다. 하지
만 전 지구적 차원에서 진행되고 있는 기후변화 문제와 세계 물 부족 위기는 필연
적으로 관련국들의 공동대응과 협력을 요구하고 있으며, 이러한 문제를 해결하기
위해 다음과 같은 정책적 함의를 도출할 수 있다.
첫째, “초국경 수자원 관리에 대한 국제적 원칙”이 마련될 필요가 있으며 이를
효과적으로 모니터링하는 역내 다자기구 마련이 필요하다. 수자원과 같이 인접국가
에게 직접적으로 영향을 미치는 자원의 경우, ‘영토주권의 제한적 행사원칙’이나 ‘평
등성과 합리성에 기초한 이용원칙’을 따라 준 강제적으로 관련 국가들이 이를 수행

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하도록 제도를 마련할 필요가 있다. 나아가 이러한 국제적 원칙에 기반을 둔 UN
협약의 보완 및 그에 순응(compliance)하는 국가 행동원칙을 마련하는 것도 좋은
방안이 될 수 있다.
둘째, 수자원 문제로 인한 분쟁을 줄이고 안정적 자원 확보를 위해서는 수자원
자급을 위한 기술적 분야에서의 연구·개발(R&D)이 중요한 역할을 한다. 따라서 각
국은 자국 내 안정적인 수자원 공급을 위해 다양한 기술 개발을 시도할 필요가 있
다. 나아가 각국은 이러한 지식 기술을 공유할 필요가 있다. 이는 역내 정보공유 매
커니즘을 세움으로써 보다 공고화될 수 있으리라 기대된다. 이 경우에 수자원안보
를 위한 개별국가 차원에서 진행되는 연구개발은 개별국가의 수자원안보를 위해 즉
각적으로 기여할 뿐만 아니라 향후 구축해 나갈 지역적 및 다자적 협력의 메커니즘
을 구축함에 있어서 리더십을 발휘하는 요인이 될 수 있을 것이다.
셋째, 개별 국가는 분쟁의 소지가 있는 공유 담수자원에 대해 역외 국가에게 투
자를 유치하거나 다자적 차원의 재정기금을 조성하는 등의 노력을 기울이는 것이
필요하다. 이러한 노력을 통하여 분쟁 관련국들은 분쟁 원천과 관계가 없는 역외
국가와의 협력과 공조를 통하여 분쟁의 교착국면을 타개해 나갈 협력방안을 구상해
볼 수 있기 때문이다. 현재 대부분의 분쟁사례 해결이 중요 강대국의 소극적 태도
로 난항을 겪고 있음을 볼 때, 공유 담수자원과 국제적인 개발 그리고 관련국들의
발전을 직접적으로 연계시키는 방안은 이러한 주변국들의 소극적 태도를 보다 적극
적으로 개선시키는데 도움이 될 수 있을 것으로 사료된다.
그러나 자원 문제에 대한 다자적 해결만이 만능 역할을 하는 것은 아니며, 강력
한 정치·군사력을 보유한 특정 이해국가의 이해관계 정도에 따라 기능 및 효과에
한계가 노정될 수 있음을 인식해야 한다. 유엔과 역내 다자기구가 효과적인 국제
거버넌스를 가능하게 한다고 볼 때, 이에 대한 관련 국가의 적극적인 동참을 위해
서는 이러한 특정 국가를 효과적으로 설득하고 인접국가와의 관계, 정치, 역사적 요
소를 모두 고려해야 할 것이다.
2. 사막화 분쟁사례가 주는 정책적 함의
본 연구는 다푸르, 베르베르, 에티오피아-에리트리아 사례를 통해 사막화에 의한
국제분쟁의 양상 또한 살펴보았다. 이들 모두 기존의 국제분쟁 가능성을 내포하고
있거나, 이미 분쟁 관계 가운데 있던 사례이다. 그러나 이러한 분쟁이 선명하게 드
러난 데에는 사막화가 주요한 원인 혹은 증폭 기제로 작용하였다는 것을 간과할 수
없다.
우선 다푸르의 경우 표면적으로는 민족갈등과 인종주의의 형태를 띠지만 복합적
인 원인이 이러한 군사적 갈등을 증폭시키는 데 작용하였다는 것을 간과하지 말아

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야 한다. 특히 주기적인 가뭄과 사막화의 형태로 나타난 환경변화가 이러한 갈등을
야기한 요인 중의 하나라는 것은 기후변화와 국제분쟁의 관계에 대해 시사하는 바
가 크다고 할 수 있다. 반복되는 가뭄의 결과로 인해서 감소하는 비옥토와 수자원
을 둘러싼 경쟁이 다푸르에서의 종족 간 갈등과 사회적 불안, 대량의 인권유린 사
태를 증폭시켰다는 사실을 심각히 고려해 보면, 표면적 갈등에 대한 대책뿐만 아니
라 그 이면에 있는 기후문제인 사막화를 같이 해결할 수 있는 묘안이 필요하다는
결론에 이르게 한다.
베르베르의 경우는 다소 특수한 경우이다. 유목과 그로 인한 수자원 고갈, 풍화
및 토양염화로 인한 가속화된 사막화는 베르베르족의 정착과 도시화를 통한 국지적
자원부족의 문제를 야기하고 있다. 역내 아랍과 베르베르 간의 무력분쟁의 역사를
고려한다면 이러한 사막화는 민족 간 갈등을 부추김으로써 분쟁확대를 야기할 가능
성이 있다. 발생할 문제가 있는 상황에서 이를 미연에 방지 할 수 있다는 점도 분
명 주목할 사항인 것이다. 과거의 분쟁 상황을 고려해 보았을 때, 다자적 접근과 양
자적 접근이 같이 된다면 모리타니아와의 사례와 같이 좋은 해결책이 도출될 수 있
는 상황이다.
에티오피아-에리트리아 사례는 수십 년 동안 에리트리아의 독립 및 각종 이슈로
인해 주기적, 만성적인 분쟁이 발생하는 곳이다. 현재 양국 간에 문제가 되고 있는
지역은 국경을 따라서 여러 군데 존재하고 있으며 이에 대한 적절한 해결책이 모색
되지 않으면 현재의 평화는 미봉책에 불과한 실정이다. 이들 간의 평화가 유지된다
하여도 소말리아와 같은 불안정한 상황의 주변국들이 대리전을 치르게 될 수 있는
상황을 고려해 본다면 보다 근본적이고 적극적인 대책 마련이 절실한 상황이다. 과
거의 갈등이 UN의 개입과 OAU라는 지역기구의 중재로 인해 가능했다는 것을 생
각해 보았을 때, 다자 및 지역 수준의 해결책이 적절히 작용할 수 있음을 보여주는
사례가 될 수 있을 것이다. 소말리아라는 인접지역에서의 대리전으로 이 분쟁이 비
화되는 것을 막기 위해서라도 이러한 사막화의 문제에 대한 지역적 접근법에 기초
한 해결은 적절한 것으로 생각해 볼 수 있다.
결국 양자, 혹은 당사자 간의 문제일지라도 그 해결에는 세 사례 모두 다자, 지
역 등의 보다 상위 수준에서의 접근이 필요하고, 미봉책만으로는 그 해결이 원만치
않게 됨을 알 수 있다.
이러한 측면에서 사막화 현상이 국제분쟁에 영향을 미치는 사례들이 가지는 정
책적 함의를 찾아본다면 다음의 몇 가지 사항이 지적될 수 있을 것이다.
첫째, 사막화 자체는 단순한 자연환경의 변화에 의한 것이 아니다. 인간 활동으
로 인한 복합적인 요소들이 결합하여 자연환경의 변화와 함께 가져온 것이다. 따라
서 자연환경의 변화에 대한 인간 활동의 영향과 자연환경의 변화가 다시 인간의 활

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동에 대한 영향의 고리를 보다 정밀하게 분석할 필요성이 있다. 이러한 인과관계의
사슬과 그 영향의 통로가 잘 규명되어야 보다 근본적인 처방에 대한 본격적인 논의
를 진행할 수 있기 때문이다.
둘째, 사막화는 자연환경의 변화만이 아닌 인간생활의 변화를 가져오게 되면서
삶 자체를 변화시키고, 이로 인해 상존하고 있던 갈등을 증폭시키는 기제로 작용할
수 있다. 앞에서 본 사례들은 이를 여실히 보여주고 있다. 따라서 기후변화로 인한
환경의 변화가 인간활동 및 갈등 상황에 개입될 수 있는 개연성에 대해서 좀 더 높
은 경각심을 유지하고 이에 대한 기민한 대응을 할 수 있는 제도적 장치가 예방적
차원에서 강구되어야 한다. 그런데 이 때 그 대응 기재라는 것이 개별 국가적 차원
에서 마련되는 것도 필요하지만 지역적 및 국제적 차원에서 마련되는 것이 필요하
다.
셋째, 자연환경의 파괴가 개입되는 분쟁이 일단 발생하면 그 전개과정은 매우 극
단적으로 진행되는 경우가 대부분이다. 왜냐하면 자연환경의 변화는 그에 대한 대
응을 단기적으로 하기가 어렵기 때문에 분쟁을 완화할 수 있는 조건을 창출하기가
더 어려워지기 때문이다. 따라서 기후변화에 따른 자연환경의 파괴가 연루된 분쟁
을 해결하는 방법은 단순한 정치·군사적 방식만으로 접근해서는 안 될 것이다. 다푸
르의 경우 정치적 합의가 있었음에도 불구하고 사막화로 인한 기초적인 생존을 위
한 자원의 부족문제의 해결할 수 있는 대책이 없는 상황이기에 때문에 제거되지 않
은 지뢰가 내재하고 있는 것과도 같은 상황인 것이다. 에티오피아-에리트리아의 경
우도 이와 유사하게 UN의 평화유지 활동이 있지만 근본적인 문제의 해결이 없는
상황이라는 점에서 분쟁의 여지가 남아있다. 따라서 이러한 분쟁은 평화유지 및 정
착의 해결책으로만 접근해서는 안 되며, 삶의 영위를 조건을 창출할 수 있는 보다
적극적인 해법을 내포하는 것이 되어야 한다.
넷째, 환경문제가 직·간접적으로 영향을 미친 분쟁의 해결은 결국 전지구적 공조
를 통해서 그 기본적인 원칙과 실행원리가 조정되어야 가능하다는 점이다. 제한적
이며 국지적인 분쟁에 대한 해법은 결국 근본적인 대책이 결여되었다는 점에서 문
제를 다시 재발시킨다는 것을 기후변화와 분쟁의 역사가 말해 주고 있다. 이러한
분쟁과 갈등을 해결하기 위해서는 국제적 차원에서 환경문제를 해결하는 다자주의
적 노력과 병행하여 지역적 수준에서의 공존의 조건을 창출하는 노력 그리고 정치
군사적인 수단에 의한 급박한 충돌방지를 위한 노력이 동시적으로 이루어져야 한
다. 따라서 기후변화가 분쟁을 일으킬 빈도와 가능성이 더욱 증대되어 갈 상황을
염두에 두고 볼 때에 향후 UN 등을 중심으로 구상되고 있는 분쟁해결을 위한 평화
유지 및 구축 활동은 이러한 환경적 측면에 대한 관심과 대책으로 더욱 보완되어야
할 필요성이 있다.
결국 사막화라는 특수한 전지구적 문제의 해결에 있어 필요한 접근방식에 대한

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재고, 그리고 해결 방법에 대한 재고가 필요하다. 이를 위하여 현재의 기후변화에
대한 대응과 더불어 분쟁을 막을 수 있는 강제력과의 결합된, 다자 혹은 지역수준
의 분쟁해결장치를 마련해 보는 방안을 고려하여 그에 맞는 적절한 해결책 도출을
위해 노력해야 할 것이다.
3. 해수면 상승 및 극지 해빙이 제기하는 도전과 대응책
해수면 상승이라는 변화와 영구동토층 및 극지 해빙현상은 아직 구체적인 분쟁
을 일으킨 사례는 아니며, 앞으로 시간이 흐르면서 많은 갈등을 야기할 소지가 높
은 현상이다. 이러한 미래적 도전에 대한 고찰을 통하여 얻게 되는 정책적 함의를
살펴보면 동토 해빙과 이와 관련된 위기들은 한국 정부에 대하여 환경분야에 있어
서 국제적인 협조와 공조의 중요성을 역설하고 있다. 해수면 상승이나 동토 해빙의
문제는 개별 국가의 노력을 통해 해결할 수 없으며, 보다 근본적인 해결책은 국제
협력과 환경 레짐 형성을 통해 가능하다. 교토 의정서 발효 이후 계속 진행 중인
온실 가스 감축과 같은 국제적인 노력에 한국 역시 발맞추어 갈 필요성이 있다. 또
한 세계 각지에서 새로운 자원 및 이권을 획득 할 수 있는 가능성을 열어준다. 먼
저 전 지구적인 환경 변화는 이전에 탐색할 수 없었던 지역들에서 새롭게 각종 천
연자원들을 개발할 수 있게 허용한다. 이외에도 새롭게 그 중요도가 부각되고 있는
각종 환경 관련 신기술들은 앞으로 높은 부가가치를 지니는 기술로서 신 성장동력
의 역할을 할 수 있을 것이다. 한국은 이 기회들 속에서 지속적인 투자를 통해 선
도국가의 지위를 유지하고, 이를 새로운 경제발전의 기틀로 삼아가야 할 것이다.
국제 제도와 협력의 차원에서 한국 정부는 오는 겨울 코펜하겐에서 열릴 기후변
화협약 회의 준비에 박차를 가하고 있다. 앞으로 시작될 기후변화협약 회의에서도
한국은 협약의 채택 과정에서 많은 신흥 국가들의 입장을 대변할 것으로 기대를 모
으고 있다. 하지만 여전히 동토 해빙이 가져오는 위기와 기회에 대한 관심은 여전
히 부족하다. 이와 같은 관심 부족 현상은 먼저 개선해야할 부분이다.
더불어 환경 문제가 정책 결정과정에서 중요한 변수로 인식되어야한다는 주장은
결국 기존의 한국 안보 논의에서 더 넓은 영역을 포괄하는 안보 개념을 채용할 때
환경 문제의 영역에서 더욱 적실성 있는 논의를 할 수 있을 것이다.
따라서 각각의 도전 분야에 대한 한국의 대응에 대해서 다음과 같은 제언을 해
볼 수 있을 것이다.
첫째, 환경변화로 인하여 야기되는 새로운 가능성과 경쟁에 대한 대비책이 선제
적으로 강구되어야 한다는 점이다. 새로운 동토 해빙으로 인한 영구동토대와 극지
빙하 축소 현상은 북극해 연안 국가들의 영해주장과 군사, 경제 안보 차원의 충돌

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을 예상케 하고 있다. 2009년 10월 현재 북극해저에 대한 구체적인 주권 주장과 그
근거를 제시하는 나라는 미국, 러시아, 핀란드 등 8개국에 이르며 앞으로 더욱 늘어
날 전망이다.
위와 같은 상황에서 현재 국가 관계를 규율하면서 북극 공동 이용을 보장할 수
있을 것으로 기대되는 해양법의 경우 자체에 극지 예외조항이 존재하며, 그 대상에
북극이 포함되는데, 북극의 탐사 및 연구 활동이 개별 국가들을 단위로 서로 경쟁
적으로 이루어지고 주요 강대국들의 이해관계가 첨예하게 대립하는 상황에서 해양
법 차원을 넘어서서 남극조약과 같은 포괄적인 북극 이용 방안을 도출해내기란 결
코 쉽지 않은 과제이다.
또한 다른 대안으로 제시되는 북극 위원회(Arctic Council) 역시 현재 국가들 사
이의 이익 조정 기구의 단계에 이르지 못하고 준정부기구에 머무르는 보이는 한계
를 지니고 있다. 결국 앞으로 북극 지역에서 벌어질 갈등 상황들은 개별 국가들 사
이의 양자적 이익갈등 차원으로 귀결될 가능성이 매우 높다.
결국 한국의 입장에서 영구동토대 축소와 북극 유빙의 감소로 새롭게 나타난 이
익의 가능성을 온전히 실현하기 위해서는 해당 지역의 인접국들과 유대를 강화할
필요성이 있다. 특히 이 지역과 관련해서 러시아와의 경제외교와 자원 외교를 강화
하고, 사전 답사 차원에서 새롭게 부상하는 지역들의 자연 환경에 대한 연구가 필
수적이다. 현재 한국의 극지 연구는 남극기지 설치 후 본격화되고 있으며, 러시아의
정치와 경제가 안정화 되어감에 따라 시베리아 건설 분야 진출도 구체화되고 있다.
하지만 이러한 관계강화가 기후변화와 그에 따라 새롭게 열리는 가능성을 염두에
두고 있는 것으로 보이지는 않는다. 따라서 기후변변화와 환경변화에 대한 고려가
한국의 극지 접근 통로국들에 대한 협력에서 좀 더 깊이 있게 다루어져야 할 것이
다.
둘째, 새롭게 형성되는 기후변화 레짐에 대한 대단히 적극적인 대응이 필요하다
는 점이다. 가령, 해수면 상승이 가져오는 위기들은 해안도시 침식이나 해안선 침식
에 따른 국가 소멸 위기를 막론하고 모두 개별 국가 차원에서는 현상에 대한 적응
만이 가능하고, 문제를 근본적으로 해결하지 못하는 특징을 지니고 있다. 따라서 이
를 해결하기 위한 국제적 차원의 협조 및 제도적 노력의 중요성이 대단히 높아가고
있다. 하지만 역사적 책임과 현재적 책임 사이의 공방이 선진국과 개도국의 입장을
가르면서 올 12월로 예정되어 있는 코펜하겐회담에서 포스트교토체제에 대한 기본
틀이 합의될 가망성이 점차 약화되어 가고 있다. 현재 이산화탄소 감축 문제에 가
장 적극적인 반응을 보이는 나라들은 대부분 투발루와 몰디브와 같은 저개발 국가
들로 협상과정에 큰 영향력을 미치지 못한다. 결국 주요 탄소 배출국들의 태도가
향후 새로운 기후변화레짐의 운명을 좌우할 것이다.
따라서 실제 해수면 상승의 위협에 직접적으로 노출된 국가들의 경우 투발루의

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예처럼 기후변화레짐이 성사되어 해수면 상승 억제가 성공할 경우와, 해수면 상승
억제에 실패하여 국가 이주에 나서는 최악의 시나리오 양측을 모두 대비하고 있다.
그 중 후자, 즉 국가 이주의 사태는 앞으로 미증유의 문제를 야기할 것이다. 현재까
지 주권국가가 영토의 소멸에 마주친 전례가 없음을 고려할 때 국가 이주는 주권과
국가인정 등 현재 국제정치의 기반을 이루는 원칙들에 비추어 많은 문제를 낳을 것
이며, 특히 이주를 위한 협력을 요청받고 있는 호주나 뉴질랜드 등의 국가는 영토
할양 요청에 대응해야하는 어려움을 맞을 것이다.
이러한 추가적인 기후 변화에 대응하기 위해서 문제 해결을 위한 제도들에 적극
적으로 한국은 참여해야 하며, 새로운 제도형성 과정에서 보다 적극적인 역할을 해
나갈 필요가 있다. 특히 선진국과 개도국의 사이에서 절충적인 타협책을 마련하고
양측을 설득함으로써 환경레짐에서의 리더십 마련은 한국의 중요한 도전거리가 되
고 있다. 따라서 한국의 적극적인 참여는 이후의 이산화탄소 배출량 감소를 위한
국제 레짐의 성립과 함께 국제무대에서 한국의 발언권과 리더십을 강화하는 중요한
한 기틀로 작용할 것이다. 또한 환경규범이 다른 국제법이나 국제규범과 동등한 영
향력과 규범력을 발휘하게 되는 상황적 변화에 대응하여 한국의 국내정치는 물론
환경 및 산업정책이 새로운 변화에 적응할 뿐만 아니라 적극적인 리더십을 행사할
수 있는 역량을 강화하는 방향으로 속히 개편되어야 할 것이다.
셋째, 동토해빙과 관련된 이슈들에 대한 점검과 대응책의 마련도 필요하다. 동토
해빙에 따라 새롭게 등장할 것으로 예상되는 신항로와 관련된 문제들은 북극 해빙
의 문제와 유사한 경우이다. 하지만 갈등의 해결 방식에서 신항로 개척 사례는 국
가 중심적, 양자 간 대화를 통한 갈등 해결 양상이 점차 가시화되고 있다는 점에서
차이를 보인다. 북서항로와 북극해항로 문제는 모두 국가의 영토 주권이 미치는 범
위에 대한 논쟁이 중심이다. 현재까지 표면화된 갈등구도는 크게 미국 대 캐나다,
미국과 나토 대 러시아의 양자구도로 구성되어 있다. 따라서 앞으로의 갈등 양상과
그 해결은 항로 이용을 둘러싼 주요 이해 당사국들 간의 협의와 중재라는 현실주의
적 차원에서 진행될 것으로 예측된다. 앞으로 이용량이 크게 증대할 것으로 보이는
북서항로와 북동항로는 한국의 경우 수에즈 운하나 파나마 운하를 이용하는 기존의
항로에 비해 크게 세 가지의 이점을 지닌다. 먼저 북극 해빙으로 인해 새로이 형성
될 항로는 수에즈 운하나 파나마 운하를 통하는 항로보다 30% 이상 거리가 단축된
다. 또한 항해의 위협 요인이 적다. 마지막으로 동아시아와 유럽, 미국 사이의 교역
증가도 기대해볼 만하며, 그 속에서 한국의 역할 역시 증대할 것으로 보인다.
앞으로 한국의 신항로 개척이 가져올 이익과 기회를 놓치지 않기 위해서는 우선
러시아 및 캐나다 등과 현재 진행 중인 경제협력을 더욱 강화할 필요가 있다. 북극
해 개발 및 기타 북극 이용을 위해서 한국이 이들 국가와 협력을 해야 할 필요성이
증대하고 있다. 더불어 현재 북극 지역의 환경 전반에 대한 대대적인 탐사가 이루

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어지고 있는 만큼, 한국 역시 극지 연구의 경험을 살려 북극 연구의 초석을 놓아야
할 것이다.
4. 동아시아 및 한반도 기후변화와 국제분쟁의 가능성에 대한 대책
한반도에서의 기후변화의 정도는 세계 평균보다 높은 수준이다. 1904년부터 2005
년까지의 기상자료를 분석해 봤을 때, 한반도의 온난화 정도는 연평균 1.5도로 전
지구적인 추세를 상회하고 있다. 이러한 지구온난화 현상은 한반도의 다양한 부분
에 영향을 미치고 있다. 강수강도의 증가, 초강력 태풍의 수가 증가 등의 상황이 발
생하였다. 겨울철 해양 온난화로 인해 난류성 어종의 분포해역이 북상하였고, 한류
성 어족은 줄어들거나 사라져 버렸다. 2100년경까지 현재 수준의 에너지 소비수준
을 유지하였을 경우, 한반도의 이산화탄소의 농도가 약 720ppm 수준이 될 것이고,
온도는 4도가 상승할 것으로 예상되기에 전술한 문제들은 더욱 심각해질 것이다.
한반도와 동아시아에서의 기후변화와 관련된 분쟁요소는 임진강 수자원 관리 문
제, 중국의 황사 문제 그리고 동해의 수온상승 문제를 들 수 있다. 동북아에서는 아
직 가시화되어 있지는 않지만 기후 문제로 인한 분쟁의 다양한 요소들이 내재되어
있다. 이들은 분쟁 가능 당사자들에 의해 잘 관리되기도 했지만, 양국 간 갈등으로
발전하기도 하였다.
먼저, 임진강 수자원 관리의 문제는 상류유역에서의 산림황폐화로 인해서 강의
하류지역에서 홍수 피해가 발생함으로써 나타나는 문제이다. 임진강 유역의 지형적
요인 및 상류지역 산림의 황폐화가 원인이라고 할 수 있으나, 이를 양국 간 분쟁으
로 발전시킨 것은 기후변화로 인해 나타나는 이상적 집중호우 및 지구온난화로 인
해 더욱 강력해진 태풍이었다. 남북한은 이 문제를 해결하기 위해서 양자 간의 협
력적 노력을 시도해 왔지만 여러 문제들로 인해 양국 간 갈등요소로 남아있다. 이
문제의 해결을 위해서는 조심스럽지만, 기존의 양자적 구도를 다자적 틀 속에 재해
석해 보는 노력도 필요하다. 이것을 통해 임진강이라는 일종의 국제하천에서 발생
한 피해는 원인을 제공한 국가가 보상해야 한다는 원칙에 입각하여 북한에 대해 규
범적 압력을 행하는 것이다. 그러나 남북한의 특수성으로 인해 이것을 자치 지역화
나 국제화로 완전히 전환시킬 경우, 강대국 혹은 다자 국가들의 간섭과 개입을 우
려할 수 있다. 따라서 국제적 압력을 통해 북한으로 하여금 책임있는 행동을 취하
고, 동시에 양자적 협상을 통해 북한으로 하여금 실질적인 이익을 취할 수 있는 통
로를 개방해 줌으로써 임진강 문제 해결을 시도해 볼 수 있다.
더불어 수자원 분쟁의 사례연구에서 제기되었던 것과 같이 수자원 이용과 분쟁
해결을 위한 세계적 공조를 조직화하고 제도화하는 일에 한국이 좀 더 적극적으로
나섬으로써 우리의 임진강문제에 대한 입장을 규범적 수준에서 정당화하고 강화해

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나가려는 노력이 필요하다. 북한 문제에 있어서는 다자적 틀을 간접적으로 활용하
고 실제적인 해결은 양자적 구도 속에 모색하지만, 국제기구 등 다자적 협력 체제
에는 적극적으로 참여함으로써 수자원 문제에 대한 한국 정부의 일관성과 지속성을
유지하고, 이것을 규범의 전략화로 삼을 수 있다.
두 번째 사례인 중국의 황사 문제는 중국 서북부와 내몽고 지역의 사막화 문제
로부터 시작된다. 다른 문제들과 마찬가지로 황사 현상 역시 과거에도 존재했던 문
제였지만 기후변화로 인해서 중국내 강수량 분포의 비정상적 변화와, 북서부 지방
에서 발생한 가뭄은 사막화와 그로인해 발생하는 황사의 농도를 더욱 짙게 만들고,
횟수도 더욱 빈번하게 만들었다. 하지만 한·중·일 3국은 황사문제를 동북아 공동의
문제로 인식하고, 이에 다양한 구도의 협력을 진행하고 있다. 한편으로는 중국의 자
체적인 사막화 방지 노력이 진행되고 있고, 한-중 및 일-중 간 양자적 구도에 입각
한 다양한 노력이 경주되고 있으며, 또한 관련국들이 모두 참여하는 공동의 지역적
협력 및 국제기구를 포함한 다자간 협력의 시도도 이루어지고 있다. 하지만 중국의
사막화와 황사문제를 해결하는 데에는 오랜 시간과 많은 비용이 들어간다. 그리고
이에 대한 법적 책임이 중국에 있다는 사실과 지속되는 중국의 빠른 성장은 주변국
들로 하여금 중국의 비용 부담 확대를 요구하도록 할 수 있다는 점에서, 중국 황사
문제는 잠정적 분쟁 요소라 할 수 있다. 하지만 한국의 입장에서 이 문제를 통한
지나친 압박을 행사하기 보다는 현재 진행되고 있는 여러 가지 형태의 협력들에 지
속적으로 참여하면서 점진적으로 중국의 적극적 대책을 유도해 나가는 정책을 지향
해 나갈 필요가 있다. 특히 고비사막 등의 황사진원지에 대한 조림사업이 청정개발
체제(CDM)와 관련된 노력으로 연계될 수 있는 가능성 등을 염두에 두고 다양한 양
자 및 다자적 협력기재를 창출해 나갈 필요가 있을 것이다.
세 번째 사례인 동해의 해수면 및 수온 상승으로 인한 문제는 한국과 일본 간
일단락 된 분쟁을 다시 심화시킬 가능성을 갖고 있다. 먼저 양국이 독도의 영유권
을 놓고 벌여왔던 분쟁은 불안정한 형태로 봉합되어 있다. 그런데 해수면 상승으로
인해 해안선의 형태가 변화되면서, 경계의 획정 문제는 또 다시 수면위로 오르게
되고, 양국 간 분쟁의 가능성을 높이게 할 수 있을 것이다. 또 하나의 잠재적 분쟁
요소는 조업구역 설정 문제이다. 한국과 일본은 두 차례에 걸친 어업협상을 통하여
현재의 조업구역을 어렵사리 설정해 놓았다. 하지만 동해의 수온이 상승하면서 어
족자원 분포가 변화하게 되었고, 이는 양국 어업협정에 있어서 핵심적 협상 목표
중의 하나였던 “대화퇴”어장의 위치를 변화시켰기 때문에 조업구역 설정에 대한 양
국 간 분쟁을 재발 시킬 위험이 높아가고 있다. 더구나 양질의 어족자원의 활동 분
포가 북상함에 따라서 한국의 어민들이 점차 북쪽으로 그 활동경계를 넓히고자 하
는 요인이 작용하고, 한국, 북한, 일본 그리고 러시아의 동해 어족자원에 대한 갈등
가능성이 점차 높아가고 있는 상황이다. 따라서 향후 중기적으로는 어업협정의 개

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정과 관련된 협상이 재개될 가능성이 있을 것이며, 이러한 도전에 대비하여 어업협
상의 영역에 기후변화의 요인이 끼칠 수 있는 영향을 평가하고 고려하는 협상의 틀
을 제시해 볼 방안을 준비하여야 할 것이다.
한 가지 중요한 것은, 임진강 문제에 있어서는 부분적으로 활용할 수 있는 지역
적, 다자적 접근과 중국 문제에 있어서 용이하다고 볼 수 있는 국제적 접근은 일본
과의 수로 설정 협상에 있어서 활용되기 어렵다는 것이다. 일본은 동해 수로 등의
문제를 국제적으로 공론화하기를 원하지만, 한국 정부는 실효적 점유를 이유로 반
대한다. 따라서 일본과의 직접적인 국가 간 협상에 대비하는 것이 한국 정부로서
바람직하다.
분명한 사실은 기후변화에서 오는 피해와 부작용을 줄이기 위한 적응적 측면과
기후변화를 유발시키는 온실가스 배출 감축의 측면이 모두 중시되어야 할 것이다.
이 모든 것을 단기간에 이루는 데에는 한계가 있고, 설사 온실가스 배출량이 줄어
든다고 해도 이미 진행된 기후 변화를 돌리기에는 오랜 세월이 걸릴 것이다. 그러
나 예상되는 기후변화 피해에 대한 대비와 대응책 마련은 신속하게 이루어져야 할
것이며, 보다 세부적이고 체계적인 형태로 수립되어야 할 것이다.
한반도와 동북아에서 제기되고 있는 기후변화에 따른 분쟁 가능성의 도전에 대
응함에 있어서 본질적인 기후변화에 대한 대응의 필요성은 날로 높아간다. 결국 동
북아 지역에서 기후변화로 인한 국제분쟁을 예방하는 문제는 예방적 차원에서 접근
할 필요성이 높아가고 있다. 따라서 정확한 분석 및 예측과 그에 따른 체계적이고
효과적 대응을 위해서는 다음과 같은 조건들이 만족되어야 한다.
첫째, 기후변화 대응이라는 다자적 국제협력이 지속적으로 확대되어야 한다. 기
후변화로 인한 피해는 국경을 넘어서서 발생한다. 따라서 이에 대한 공동의 대응
필요성은 날로 높아가고 있다. 하지만 동북아는 다른 지역에 비하여 다자적 협력기
제가 상대적으로 발달하지 못한 지역 중의 하나이다. 환경의 도전에 대응하는 다자
적 기제 창출의 노력을 적극적으로 추진하여 동북아 지역협력의 촉진제 역할을 감
당하도록 해야 한다. 이를 위하여 현재 운영되고 있는 경제 및 환경과 관련된 다자
간 협의체들을 잘 활용하고 유지함은 물론이거니와 이를 보다 포괄적이며 체계적인
공동의 환경제도로 발전시켜 나감으로써 관련 실무자들이 유기적으로 협력할 수 있
는 운용 상태를 확보해야 한다. 또한 민간 차원의 예방적 대응의 역량을 높일 필요
도 있다.
둘째, 구체적으로 기후변화 대응기관의 기능 및 협력기제가 강화되어야 한다.
기후변화 관련 정보의 교환과 통합적 관리체제가 신속히 마련될 필요가 있다. 동북

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아시아의 각국 정부의 관련 부처들과 교육 및 연구기관이 연계되어서 기후변화의
현황과 추세를 공동 파악하고 그 원인과 영향을 심층적으로 연구할 수 있는 체계가
마련되어야 한다. 그리고 이러한 관찰 및 연구 결과들이 통합적으로 관리되고 그것
의 정보가 공유될 수 있는 ‘동북아 환경 및 기후변화 정보센터’가 설립되어야 할 것
이다. 단기간 내에 이러한 기구의 설립이 어렵다면 각국 정부의 해당기관 사이의
공조체제라도 속히 구축·강화하여야 할 것이다.
셋째, 동북아시아 지역적 차원에서 기후변화에 따른 피해를 줄이고 그로 인한 분
쟁 가능성을 제거해 나가는 종합적인 계획을 수립하고, 이를 지속적으로 보완해 나
감 가운데 지역협력 체제를 강화해 나가야 한다. 사실 앞서 지적한 정보의 통합이
연구와 예측을 수월하게 해준다면, 종합적인 계획은 실제 대응을 체계적이고 효과
적으로 만들어준다. 종합적 계획과 및 정부부처들의 협력은 기후변화의 대한 효과
적 대응을 가능케 한다. 이러한 대응체계에 입각한 다양한 프로젝트의 개발과 실천
은 현재와 같은 조건에서 보다 훨씬 수월한 협력의 결과를 얻도록 도울 것이다.
넷째, 국민들의 인식의 재고를 위한 홍보활동을 강화해야 한다. 기후변화가 주는
실생활에서의 영향과 국가 간 분쟁 요소로서의 작용까지 다양한 수준에서 문제의
심각성을 홍보해야한다. 기후변화는 이미 안보의 영역에 들어와 있다. 따라서 국제
적인 협력 속에서 기후변화에 대한 연구를 통해 그 영향을 정확하게 예측하며, 체
계적으로 대응할 수 있는 정부의 노력이 요구된다. 그리고 동북아 각국에 의해서
이러한 인식의 변화가 뒷받침 될 때에 환경 분야에서의 지역협력이 안보분야에서의
지역협력의 가능성을 열게 될 것이며, 지역적 협력기재의 발전을 가속화하게 될 것
이다.

Ⅶ 정책제언
.

본 연구보고서는 지금까지 살펴본 수자원, 토지자원, 극지자원 문제들에 대해, 안

보적 차원에서의 관심을 환기하려는 견지에서 분석을 제공하고 있다. 그리고 이러
한 기후변화가 야기·심화시키고, 그럴 가능성 있는 분쟁사례들과 그에 대한 다양한
수준에서의 해결책에 대해서도 고찰하였다. 본 연구가 행한 각 사례는 기후변화 변
수가 분쟁의 직접적 원인이 되기도 하지만, 주로 기존의 분쟁 요소를 증폭시키는
역할을 할 가능성이 큰 점을 보여주고 있다. 그리고 그 해결에 있어서는 당사국의
자체적 노력, 양자 간 노력, 지역적 노력, 국제기구를 포함하는 다자간 노력의 틀에
서 이루어져 왔으며, 향후 좀 더 지역적 및 국제적 차원에서의 대응책이 적극적으

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로 모색되어야 함을 보여주었다.
따라서 각 사례별 특징에 맞춰 양자적, 지역적, 다자적 해법에 대한 연구는 향후
유사한 기후변화와 관련된 분쟁이 한반도 내지 동북아에서 발생할 경우 우리의 대
응을 위한 좋은 준거를 제시하고 있다. 특별히 한반도는 이미 세계 주요 분쟁 지역
중의 하나로 구별될 수 있는 안보 불안의 요소를 갖춘 지역이다. 기후변화로 인한
주변 환경과 생태의 변화는 여러 사례들을 통해 살펴보았듯이, 남북의 갈등 정도를
증폭시킬 수 있는 위험성을 다분히 안고 있다. 또한 자원의 부족과 풍요의 문제로
이분화 할 수 없는 복합적 갈등 잠재 지역이 동아시아 지역이다. 본 연구보고서가
서론에 밝힌 분석틀을 응용하여 이 복합적 문제에 대처할 필요가 있다. 외국의 사
례들을 통해 발견한 함의들을 적극 활용하여, 갈등 증폭제로서의 기후변화가 협력
과 지역 공동체 평화 구축이라는 긍정적 결과로 도출될 수 있도록 한국 정부와 시
민들의 지혜를 모을 때이다.
이에 덧붙여 특별히 동아시아와 한반도에서의 기후변화와 이로 인한 적응의 문
제에도 더욱 적극적인 관심을 가질 때이다. 각국들의 자발적 온실가스 감축 노력이
있다 하더라도 과학자들에 의해 예견되는 지구 기온 상승과 그로 인한 피해를 단시
간에 막기는 어려우며, 그로 인한 적응의 문제를 심도 있게 고민해야 한다. 세계 기
온이 0.74도 상승할 때, 중국은 1.1도, 남한은 1.5도, 북한은 1.9도 상승했다. 동아시
아 지역의 기온 상승 증대와 기후 피해 발생 가능성은 상관성이 있다고 볼 수 있
다. 한국 정부가 감당할 수 있는 중·단기적인 대안들을 선제적이면서도 구체적으로
마련해야할 필요성이 높아가고 있다. 이와 같은 정부의 대응과 관련하여 본 연구는
다음과 같은 정책적 과제를 정리해 보면 다음과 같다.
(1) 한국 정부 차원의 거시적이고 종합적인 대응 체제 구축
환경문제와 다자주의 도전에 대한 대비로 국가 차원에서 정부의 거시적이고 종
합적인 대응체제를 마련을 제언한다.
〇 기후변화체제에 대한 대응의 전략과 실천계획이 속히 마련되어야 한다. 먼저
적응의 문제와 관련하여, 2009년 11월 17일 녹색성장위원회가 제시한 중기 감축
시나리오 중 2020년까지 1990년 대비 BAU 기준 30% 감축이라는 정책이 최종
의결된 것은 다행이다. 온실가스 배출 완화에 대한 정책에 발맞추어 조속히 관련
제도 정비와 재생 에너지 기술 등에 대한 투자가 이루어져야 한다. 기업 등이 온
실가스 인벤토리를 정기적이고 정확하게 작성할 수 있도록 제도망을 갖추며, 이
것을 기반으로 기업의 형평성과 경쟁력에 맞추어 배출권 거래제도 및 탄소세 도
입 등을 고려해야 한다. 에너지 효율성을 점진적으로 높일 수 있는 방안들을 적

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 극 모색하고 시행해야 한다. 한 가지 예를 들면, 일본이 시행 계획을 발표한 전
기 요금 인상 및 태양광 전력 사용자에 대한 보조금 지급의 방안을 고려해 볼
수 있다. 화석 에너지 의존도를 줄이는 동시에 재생 에너지 시장으로의 전환을
적극적으로 추진해야 한다.
〇 국내적으로 적응 시나리오를 수립해야 한다. 한반도 기온 상승이 지구 평균 기
온 상승보다 높은 만큼, 아열대화 속도가 빠를 것으로 예상된다. 김장철의 변화,
과일 재배지 변화, 겨울철 일수 감소 및 호우 일수 증가 등은 생태적 변화뿐만이
아니라 일반 국민들의 삶의 패턴도 바꿀 것이다. 도시 기온 상승으로 인해 돼지
풀 알레르기성 환자들이 늘고 있으며, 난류 서식종인 해파리들이 양식 어장들의
물고기들을 공격하는 사례가 속출하고 있다. 대기 중 이산화탄소 농도 450ppm
를 바탕으로 과학적인 적응 정책 수립이 요청되지만, 그 이상의 부정적인 시나리
오도 계산하여 국가 차원의 종합 적응 계획을 수립해야 할 것이다.
〇 “저탄소 녹색성장” 체제에 대한 정부, 기업, 민간 수준의 실천계획을 수립한다.
한국 정부는 동시에 성장의 목표를 지속적으로 추진하고 선진국 도입에 대한 경
주를 멈추지 말아야 할 것이다. 그러나 그것에 대한 실현의 방법과 수단이 전반
적으로 바뀌어야 할 것이다. 그것은 바로 녹색 성장이다. 정부가 먼저 관용 차량
, 공중 냉난방 기기, 제지 등의 사무용품 사용 등에 있어서 강도 높고 모범적인
절약 정책을 시행할 필요가 있다. 현재처럼 국내 소비 경제 촉진을 위해 무분별
하게 사용되는 예산들을 절감하고, 재생 자원 사용에 대한 의무적 할당을 시행할
필요가 있다. 공공기관 마다 에너지 효율화 보고서를 작성케 함으로써 그 성과를
민간, 기업 등에 알려 선도적인 모습을 보일 필요가 있다.
〇 친환경 조절 메커니즘을 국가적 차원에서 관리할 제도와 조직을 보완한다. 녹
색성장위원회에서 고문 기능 등의 역할을 감당할 정도의 그룹을 대통령 직속 위
원회로 남겨놓고, 실제적인 기능들을 과감히 추진하기 위해 현재의 위원회를 부
차원으로 승격시킬 방안을 검토할 필요가 있다. 관련 환경, 에너지, 경제, 외교
부처의 통합 등은 부서 간 정치적 힘겨루기와 관성적 제도의 영향으로 단 기간
에 추진하기 어려운 점이 있다. 그러나 영국과 같이 에너지 기후 부서를 새롭게
조직한 것을 벤치마킹하여 체계적이면서도 효율적인 정책 수립 및 집행을 모색
해야 할 것이다.
〇 친환경 및 탄소감축 등과 같은 기술 분야에 있어서의 연구·개발에 대한 투자를
늘린다. 노르웨이와 같이 에너지세를 통해 얻은 자금이 무분별한 보조금으로 지

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 급되어 실제 온실가스 감축 실패로 이어져서는 안 될 것이다. 스웨덴처럼 탄소세
도입을 통해 확충된 재원을 신기술 개발에 우선적으로 투자할 수 있는 제도를
도입하면, 세금 낭비를 막는 동시에 에너지 소비를 줄이고, 재생에너지 개발에
활기를 불어넣을 수 있다.
〇 기후변화에 따른 국제분쟁을 대비하기 위하여 정책 입안가들 뿐만 아니라 자연
과학자들, 국제정치학자들의 정책네트워크를 강화한다. 기후변화 관련 전문가들
의 공동 협력 사업은 적극적으로 장려되어야 한다. 기후변화는 환경, 에너지, 국
제정치, 시민 사회 등 다양한 영역과 요소들이 복합적으로 존재하고 교차하는 이
슈이다. 이것을 종합적으로 이해하고 거시적인 틀 속에 실제적인 대안 제시가 이
루어지기 위해서는 학제 간 연구 사업이 늘어날 필요가 있다. 지식의 통합과 발
전 속에 한국 정부에게 가장 합당한 정책적 진로를 모색해야 할 것이다.
〇 마지막으로 기후변화 대응의 일환으로 한국의 군, 경찰 편제 및 조직의 변화와
진보가 필요하다. 환경 관련 분쟁 등에 대한 고찰을 군 스스로 시작해야 하며,
기존 안보적 접근과는 또 다른 전략들을 수립할 필요가 있다. 비록, 기후변화와
는 직접적인 관련이 없지만 오염 물질의 확산 등에 대해 군부대가 대처할 수 있
는 방안들을 모색해야 할 것이다. 환경의 급작스런 변화와 위협에 대해 시민 사
회를 안전하게 지키고 구조할 수 있는 환경 대응 부대를 창설할 필요가 있다. 상
비군과 예비군 체제가 기존 재래식 전쟁에 대한 전략, 전술적 대응이라면, 이제
는 조금 더 포괄적이고 역동적인 체제 개편을 통해 환경 문제에 대비할 필요가
있다. 기후변화로 인한 급변사태를 대비하고 신속하게 해결할 수 있는 역량을 키
워, 장차 평화유지활동의 범위도 넓혀보는 것을 고려할 수 있다. 환경 난민 발생
지역에 한국군 평화유지군이 투입되어 국제사회의 안녕과 번영을 보조할 수 있
는 역할 수행의 준비가 필요하다.

(2) 한반도 및 동아시아 국제 분쟁을 해결하기 위한 정책 고려

한반도와 동북아 국가들 간의 양자적 갈등을 다자적으로 해결해 나갈 수 있는
국제적 내지 지역적 메커니즘에 대한 선도적 행보와 고민을 환경과 안보 분야에서
부터 시작해 볼 필요가 있다.
〇 기존 정치 및 경제 논리에 의해 완전히 해결할 수 없었던 동아시아 평화체제
수립에 대한 일환으로 환경 영역을 고려해 볼 필요가 있다. 환경이라는 초국가적

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 이슈를 위해 국가들의 협의와 합의, 공동 이행이 많아질수록 동아시아 평화체제
는 더 빠른 시일에 이룩될 수 있을 것이다. 특별히 환경이라는 비전통안보는 모
든 국가들의 공동 관심사인 동시에 갈등이나 마찰보다는 공동의 해결책 모색을
불러올 가능성이 크기 때문이다. 귀한 자산이 될 수 있다.
환경적 대응을 주된 목표로 하는 정부 간 지역기구나 역내 비정부기구 및 시민
단체를 네트워킹화하는 프로젝트와 지역적 협력기제 창출 등을 동아시아정상회
의 등의 의제로 제기하여 협의를 진행해 나갈 필요가 있다. 환경부장관들의 정례
회담에 맞춰 시민 단체, 학자들 간의 학술대회를 정기적으로 개최하여 국민들과
미디어의 관심을 끌고, 이것을 토대로 지역 기구 창출까지 시도해 볼 수 있다.
〇 기후변화에 대한 정보를 공유하고 환경문제를 모니터링 하는 몇 개의 지역통합
웹사이트를 구축한다. 실시간 환경적 이슈들을 업데이트하고, 시민들과 공무원들
의 관심을 지속적으로 불러오는 동시에 적극적인 참여를 불러올 수 있는 웹사이
트 구축은, 동아시아 공동체의 기후변화 대응을 위한 저변을 확보해 줄 것이다.
〇 기후변화와 환경변화에 따른 문제발생과 분쟁발발에 대비한 시나리오별 지역
협력체제를 구축한다. 환경부장관 회동 시 기후변화 관련 재난 대비와 공동 대응
에 대한 메커니즘을 제안한다. 즉, 공동 정보 공유 체제, 공동 모니터링 체제, 공
동 재난 구호 체제 및 예방 체제 등을 수립할 수 있다. 태풍이나 홍수의 피해가
가장 심각한 것으로 우려됨으로 이 분야에 대한 원조 기금 신설을 우선적으로
추진하고, 향후 공동 사업 범위를 늘려나감 속에 지역 협력 촉진의 메커니즘을
구축한다.
〇 장기적으로 북한과의 관계개선을 염두에 두고 동북아 환경·생태·평화센터를 비
무장지대에 설치하여 역내 환경협력을 증진시킴으로써 역내 내지 국제적인 한국
의 환경리더십을 강화해 나간다. 또한 임진강 수량 현황에 대한 정보를 수여받는
조건으로 임진강 조림 사업 등을 제안했는데, 이것을 제도적으로 안착시켜 나감
가운데 다른 협력 이슈들을 늘려갈 수 있다. 북한과의 환경 협력 사업을 함에 있
어서 중요한 점은 앞서 언급했지만, 국제적 접근과 양자 간 대화의 균형을 잘 잡
는 일이다. 지역 국가들의 협조 요청은 자칫 간섭을 불러올 수 있으며, 그렇다고
남한이 북한을 양자적 협력 관계로 끌어들이는 정치적 레버리지가 강한 것도 아
니다. 따라서 북한에게 국제적 규범을 인식시키고 이것을 통한 압력을 강화함 가
운데, 동시에 실질적인 협력을 통해 창출할 수 있는 국가적 이익을 제공함으로써
환경 협력을 강화할 수 있다.

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〇 마지막으로 한국은 지역적 차원에서 북한의 압록강, 두만강 문제에 대한 해결
을 모색할 수 있다. 북한의 북경 국경이 경제적으로 중요해짐에 따라 점차 개발
이 추진되고 있고, 이에 따른 압록강, 두만강 오염 문제는 커지고 있다. 기후변화
와 직접적인 연관은 적지만, 이러한 환경적 이슈들에 있어서 북한이 중국과 러시
아에게 적극적인 문제제기를 할 수 없는 지정학적인 요인들이 존재한다. 따라서
한국은 중장기적으로 통일을 염두 하여 북한과 그 주변 지역에 대한 환경 문제
에 적극적인 관심을 표명하고 이것을 해결하기 위해 북한의 대변자 역할을 할
필요가 있다. 북한의 북부 접경 지역은 한국으로서 지역적 접근이 거의 유일한
대안이며, 이를 통해 기후변화를 비롯한 환경 문제를 해결한다.
(3) 세계적인 환경리더쉽 구축
세계적 수준에서 기후변화가 야기할 수 있는 분쟁가능성을 과학적으로 체계화하
고, 이에 대한 선제적이면서도 다자적인 대응체제의 개발을 위한 아이디어를 제안
함으로써 한국의 국제적 기여를 강화해 나간다.
〇 한국의 다자주의적 접근에 있어서 가장 중요한 것은 글로벌 규범 생산에 적극
적으로 노력하는 것이다. 한국은 기후변화와 관련되어 국제적으로 형성되고 있는
기후 규범에 적극적인 의견을 개진해야 할 것이다. 특별히 '녹색 성장' 개념은 선
진국 환경 단체들을 비롯하여 성장을 우선적으로 지향하는 개도국들에게 호감을
갖는다. 한국은 이렇듯, 새로운 규범 형성에 적극적으로 참여할 수 있다.
한국의 글로벌 규범화 참여 노력은 현재 환경변화로 인한 국제 분쟁에 대해서
많은 준비가 되어있지 못한 국제법적 논의에 힘을 실어 줄 수 있다. 환경 기술과
기금 조성 및 재생에너지 정부 투자에 대해 국제법적인 논의가 필요한 것은 사
실이며, 기존 자유경제무역질서의 변화 속에 새롭게 형성될 환경무역경제질서 형
성에 한국이 주도적으로 참여해야 할 것이다.
〇 국내적으로 자발적 감축을 의욕적으로 추진하는 동시에, 국제적으로는 선진국
들의 책임 있는 참여와 개도국들의 적극적인 참여를 유도한다. 이 가운데 다자주
의의 도전을 풀어나가야 할 것이다. 한국은 미래 배출량에 대한 책임을 지고 기
후 적응기금 조성 등에 적극적으로 참여함으로써 기후변화레짐 내 환경리더쉽
강화를 모색할 필요가 있다. 아프리카 등에서 선진국들의 태양에너지 사업, 중동
의 원자력 사업 등에 대해 국내 기업들의 참여를 적극적으로 권유하고 보조한다.
국제 협력 시스템을 통해 선진국들의 관련 기술을 전수받을 필요도 있다.

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〇 한국 및 동북아의 환경 특수 사례를 국제적 사례의 보편적 시각에 비추어 풀
수 있는 이론적 및 행정적 프레임워크를 개발한다. 학문 영역 별 공동 학술회의
행사를 외교부와 환경부 등이 적극 후원하여 주제별 컨퍼런스를 개최하는 것도
좋은 방법이다. 수자원 문제에 대한 지역별 차이점과 공통점을 비교함 가운데 보
편적 이론화를 시도할 수 있다. 가령, 세계 수자원 문제가 근원적인 강수량 부족,
풍부함에 속에서 오는 수자원 유실, 담수 자원의 빈곤 등 형태가 다양하다. 수자
원과 관련된 국제 학술회의 등을 통해 특수와 보편의 문제를 정립하고 이것을
바탕으로 국제 사회가 효과적인 보편의 틀을 세우고, 효율적인 지역별 분류 작업
을 진행할 수 있도록 한국이 일조할 수 있다.
〇 기후변화 대응체제에서의 개도국과 선진국 사이의 입장을 조율해 나갈 수 있는
환경 리더십을 강화해 나간다. 각 국가들의 기후변화정치와 관련된 이익들을 파
악하여 브로커의 역할을 할 필요가 있다. 이를 위해 기후변화 관련 전문가 양성
이 우선적으로 이루어져야 한다. UN 등의 국제기구 진출을 적극적으로 권장하
며, 정부 산하 해외연구 용역을 늘린다. 환경 문제는 군사력으로 해결할 수 없는
전형적인 의제로 한국과 같은 중진국이 리더쉽을 발휘할 수 있는 중요한 기회가
될 수 있다. 극지 문제 등을 예로 들면, 한국의 이해관계가 극지 주변국들에 비
해 작기 때문에 국제사회의 협력을 이끌어 낼 수 있는 객관적인 진단과 참신한
아이디어 제공 등을 도모할 수 있다.
〇 [환경-생태-평화]에 대한 국가, 지역, 지구적 수준에서의 지수개발 사업을 국가
프로젝트로 추진하여 이를 통해 홍보, 정보제공, 정책적 제안을 지속적으로 공급
해간다. 이것은 한국의 국제적 환경리더십을 강화시킬 것이다. 이것은 한국의 환
경 이미지를 높여주는 역할을 할 것이다. 이 부분에 있어서 한국이 뒤처져 있는
것이 사실이며, 한국의 환경 역량이 강화됨 가운데 지수 개발의 인센티브가 점점
주어지고 있다. 한국이 선도적인 역할을 하지 못한다 하더라도 이 영역에 있어서
국제사회의 노력에 적극적으로 협력할 수 있다.

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