伍迪 张雪飞｜基础设施项目合规性系列研究（背景与立项篇）

Original 伍迪 张雪飞 中咨研究 2022-10-31 16:35 Posted on 北京

编者按

新中国成立以来，我国基础设施投资建设取得了举世瞩目的成就，是国家经济社会发
展的重要支撑，为人民生活水平的提高做出了巨大贡献。改革开放以来，市场开始发
挥配置资源的基础性作用，为我国基础设施的发展焕发了新的活力。据统计，我国基
础设施资产总规模在1990年排在全世界约第15位，2000年上升到第7位，2010年跃升
为第3位，至2018年已居世界首位。

党的二十大报告在回顾过去五年的工作和新时代十年的伟大变革中，充分肯定了基础
设施在经济社会中发挥的重要作用，报告指出，我国“建成世界最大的高速铁路网、高
速公路网，机场港口、水利、能源、信息等基础设施建设取得重大成就”。我国基础设
施多年来大规模的投资建设和存量资产的高速积累，是党中央、国务院在建立社会主
义市场经济体制背景下，关于投融资体制改革部署的重要成果。

项目前期工作手续的合规性要求，是基础设施能够发挥其应有价值的重要前提，也是
投融资体制改革关注的重点内容之一。伴随着政府职能转变、深化“放管服”改革和扩
大有效投资等重大决策的关键部署，我国工程建设项目审批制度不断优化和改革，基
础设施项目投资前期决策管理经历了复杂的演变进程，其合规性标准也在与时俱进、
不断完善。当前我国已进入基础设施存量时代，存量资产项目前期工作手续的合规性
是重要的盘活条件之一，部分合规性问题已成为新时代社会广泛关注的焦点。本项专
题研究立足投融资体制和项目审批制度变革的历史背景，尝试厘清基础设施项目在立
 项、土地、规划、环境、建设施工等方面主要前期工作的历史变革脉络，梳理不同管
理事项之间的逻辑关联，从这一视角提供基础设施项目前期工作手续的合规性认识。
本公众号将研究报告的部分成果以系列文章的形式陆续刊发，本文是研究报告的第一
部分（背景与立项篇），供业界同仁参考。

基础设施项目前期工作手续合规性研究（Ⅰ）
背景与立项篇

伍迪 张雪飞

摘要：基础设施项目在建成运营后，其前期工作手续是隐藏于“工程实体”背后的“隐
蔽工程”，像地基之于房屋、钢筋之于梁柱一样，是项目未来价值实现的内在要求。
具体而言，我国基础设施项目前期工作手续的合规性，主要体现于立项、土地、规
划、环保、施工、竣工验收等方面的手续流程是否完整、论证依据是否充分。对合规
性的认识不应仅着眼于手续办理承载的形式和程序，更应是蕴含于证照流程背后的内
涵和实质：看待合规性问题既要回归历史、正视当时的历史背景和政策环境，又要审
视当下、领会不断完善的政策精神和改革要求；既要关注单独手续事项是否依法合
规，又要关注不同手续事项间是否存在冲突和矛盾。在所有前期工作中，立项是基础
设施项目决策的核心内容，立项制度伴随着我国投融资体制改革而动态演进。当前我
国固定资产投资项目分为审批、核准、备案三种立项方式，每种方式也有着不同的合
规性要求。

关键词：基础设施；项目前期工作手续；合规性；政策演进；立项。

一、研究背景

(一)固定资产项 目 投 资 管 理 制 度改 革 不 断深 化

改革开放以来，传统计划经济体制下高度集中的投资管理模式被打破，市场和政府的关系得到重

新定位，市场开始发挥配置资源的基础性作用，政府则主要解决市场失灵、公共利益的问题。伴
随着国家投资体制的深化改革，我国投资主体多元化、投资方式多样化、项目建设市场化的新格

局逐步形成。尤其是党的十八大以来，政府投资管理体制持续创新，愈来愈强调政府过程服务和
事中事后监管的职能转变。工程建设项目审批制度改革是党中央、国务院在新形势下作出的重大

决策，也是推进政府职能转变和深化“放管服”改革、优化营商环境的重要内容。为更好的扩大有
效投资，近年来，推进重要项目协调机制，精简审查环节、规范审批事项、减少审批要件、提高

审批效率一直是项目审批制度改革的重要方向。

基础设施是为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施，是用于保证国家或地区社会经
济活动正常进行的公共服务系统，是社会赖以生存发展的一般物质条件。基础设施作为重要的固

定资产，在投资建设过程中应遵循国家固定资产投资管理制度的有关规定，其项目前期工作手续
的有关要求也随着固定资产投资管理制度的变化而不断完善。

(二)项目前期工 作 手 续 合 规 性 是存 量 资 产盘 活的 必要 条件

我国已进入基础设施资产存量时代，基础设施投资作为我国经济增长的压舱石，曾长期保持高增

长状态，2016年、2017年增长率分别为17.4%和19.0%。新常态下依靠新增基础设施投资“稳增
长”“保增长”难以为继，2018年、2019年连续两年的增长率均为3.8%，2020年和2021年下滑至

0.9%和0.4%（见图1）。因此，基础设施存量资产的有效盘活成为了当今的时代召唤。

图1 我国基础设施投资年增长率变化情况（％）

                                             

为了有效盘活存量资产，国务院办公厅于2022年5月发布了《关于进一步盘活存量资产扩大有效
投资的意见》（国办发〔2022〕19号），鼓励各地加大存量资产盘活力度、扩大有效投资，并
在文件的“积极落实项目盘活条件”部分，要求各地要完善包括“项目前期工作手续”在内的“盘活条
件”。随后，国家发展和改革委员会办公厅于2022年7月发布《关于做好盘活存量资产扩大有效投

资有关工作的通知》（发改办投资〔2022〕561号），对“推动落实盘活条件，促进项目尽快落
地”提出了更具体的要求，包括“对项目前期工作手续不齐全的项目，推动有关方面按规定补办相
关手续，加快履行竣工验收等程序”等。
确保基础设施项目前期工作手续的合规性，不仅是存量资产能否满足盘活条件的政策要求，更是
基础设施项目完成价值实现的必备条件。只有基础设施项目依法合规办理完成了各项投资管理手
续，才能确保基础设施项目未来为每个项目利益相关者提供的产品与服务具有合规性，才能顺理

成章地实现其应有的价值。因此，对于存量资产，虽然基础设施项目已经成为既定“事实”，其前
期工作手续的办理情况成为隐藏在“事实”背后的“历史事件”，但在其进行价值挖掘的盘活过程
中，不能用“存在即合理”的标准去判断合规性，因为这些“历史事件”之于基础设施项目的价值，
就像是“隐蔽工程”之于房屋建筑的价值——只有地基、钢筋等这些“隐蔽工程”设计合理、依据充

分，才能确保房屋建筑在未来的地震、风暴等灾害中屹立不倒。

(三)基础设施项 目 前 期 工 作 手 续合 规 性 的主 要内 容

我国基础设施项目前期工作手续涉及部门较广、具体程序较多、专业技术性较强，不同行业也存
在一定差异，这为合规性的梳理带来了很大挑战，再加上基础设施的高速发展和我国固定资产项
目投资管理有关制度的不断变化，不同时期对部分手续办理的条件和时序等政策要求不尽相同，
因此，我国许多基础设施项目前期工作手续都存在一定瑕疵，如何确认这些项目前期工作手续的

合规性成为社会广泛关注的焦点。

借鉴有关政策的认定标准，基础设施项目前期工作手续的合规性应主要关注项目立项、土地、规
划、环境、施工许可、竣工验收等主要工程项目建设环节的合规性，并结合特定行业和领域的不
同特点需要额外关注节能、用海、电信等手续，以及项目是否为PPP项目、是否为外商投资项目

等特定类别，综合论证基础设施项目前期工作手续的办理情况。具体可包括可行性研究批复或项
目申请报告核准、用地预审、选址意见书、建设用地规划许可、建设工程规划许可、建设用地批
准书、土地使用权证、环境影响评价、施工许可证、专项和综合竣工验收等。本专题研究将聚焦
上述内容，分类开展分析研究。

二、立项合规性

( 一)基础设施项目立项制度改革的基本脉络

立项是项目前期工作的重要阶段和项目决策的核心环节。由于基础设施项目存在投资主体、投资
行业、投资规模、项目性质（是否盈利）之间的差异，因此立项应实行差异化管理。当前，项目
立项分为审批、核准、备案三种方式，分别施行相应的决策程序。从行政许可角度而言，立项以

政府投资主管部门对审批制项目的可行性研究报告批复，或者对核准制项目的项目申请报告核准
作为标志。完成项目的可行性研究，标志着项目决策工作完成，正式转入施工准备阶段。我国当
前形成的项目立项管理制度是经历了漫长和重大的改革历程后的产物，与我国经济体制变革相伴
相生。
改革开放初期，我国经济社会活动还有着较浓的计划经济时代的烙印，我国对于所有固定资产投
资项目一律实行政府审批制。随着社会主义市场经济体制的不断完善，国家投资体制改革开始深
化，逐步确立了企业在投资活动中的主体地位，投资决策随着投资主体、范围的变化开始细化和
分类，但审批制的立项制度一直延续到2004年。

2004年7月16日，结合改革开放二十多年来国家一系列的改革精神，国务院发布了近年来投资管
理手续方面最具有纲领性和指导性的文件——《关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20
号）。《关于投资体制改革的决定》改变了此前不分投资主体、不分资金来源、不分项目性质，

一律按投资规模大小由各级政府及有关部门审批的投资管理办法，明确：对于使用政府资金的项
目继续实行审批管理；而对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，依据不同
投资项目的资金使用性质、类别、事权等情形分别实施核准制或备案制等相应的管理程序。

此后，在党中央、国务院于2016年7月5日发布的《关于深化投融资体制改革的意见》中，进一
步针对审批制、核准制、备案制项目分别提出不同的审批程序以及要点要求：对于采用直接投资
和资本金注入方式的政府审批制项目，要严格审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计；对
于企业投资核准制项目，遵循核准范围最小化的原则，最大限度精简投资项目准入阶段的相关手

续；对于实行备案制的投资项目，政府部门依托投资项目在线审批监管平台或政务服务大厅实行
并联审查，不得设置任何前置条件。

近年来，我国投融资体制改革成就斐然。投资项目审批范围大幅度缩减，投资管理工作重心逐步
从事前审批转向过程服务和事中事后监管，企业投资自主权进一步落实。政府投资项目和企业投

资项目在投资范围、投资主体、投资内容和程序、决策过程和管理模式等方面不同，其合规性要
求也存在差异。

(二) 审批制 政 府 投 资 项 目 的 立 项 合 规 性

1.适用范围与主要手续

实行审批制的项目，应是明确列入政府投资计划内的重大项目，并与中期财政规划相衔接。政府

投资项目应主要审批项目建议书、项目可行性研究报告和初步设计。

可行性研究报告是政府投资项目立项决策阶段最重要的工作。可行性研究报告应对项目在技术和
经济上的可行性以及社会效益、节能、资源综合利用、生态环境影响、社会稳定风险等进行全面

分析论证。经批复的可行性研究报告是项目投资决策和项目建设的依据。

项目建议书是政府投资项目可行性研究报告批复前的必要程序。项目单位按照规划要求报送项目
建议书，对项目建设的必要性、功能定位和主要建设内容、拟建地点、拟建规模、投资估算、资
金筹措、社会效益和经济效益等进行初步分析。项目建议书编制完成后，按照规定的程序和事

权，报送项目审批部门审批。对于政府投资项目，初步可行性研究报告可以代替项目建议书。经
批复的项目建议书（初步可行性研究报告）可以作为立项的依据。需要说明的是，项目建议书
（初步可行性研究）和可行性研究报告在内容构成上大致相似，但二者在研究目的、论证重点以
及深度要求上均存在明显区别，可行性研究报告是对于项目建议书（初步可行性研究报告）的延

伸和深化。

可行性研究报告经批复后，项目单位可按照规定要求向城乡规划、自然资源等部门申请办理规划

许可、正式用地手续等，并委托具有相应资质的设计单位组织初步设计。

2.历史沿革与合规性要点

政府投资项目审批手续随着政策变化而不断完善。

根 据 1999 年 2 月 13 日 国 务 院 办 公 厅 发 布 的 《 关 于 加 强 基 础 设 施 工 程 质 量 管 理 的 通 知 》 （ 国 办 发

〔1999〕16号），应当严格执行建设程序，按照国家规定履行报批手续。所有基础设施项目建
设程序包括：项目建议书、可行性研究报告、初步设计、开工报告和竣工验收等工作环节。严禁
任何部门、地区和项目法人擅自简化建设程序和超越权限、化整为零进行项目审批。

2004年7月16日生效的《关于投资体制改革的决定》对于政府投资范围进行了重大调整，政府投
资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域。能够由社会投资建设的项
目，尽可能利用社会资金建设。首次提出要简化和规范政府投资项目审批程序：对于政府投资项
目，采用直接投资和资本金注入方式的，从投资决策角度只审批项目建议书和可行性研究报告，
除特殊情况外不再审批开工报告；采用投资补助、转贷和贷款贴息方式的，只审批资金申请报

告。

2016年，中共中央、国务院在《关于深化投融资体制改革的意见》中强调应完善政府投资体制，
发挥好政府投资的引导和带动作用。

2019年，国务院颁布《政府投资条例》。这是我国政府投资领域第一部行政法规，于2019年7月
起施行。根据《政府投资条例》，政府投资项目指政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资
的项目。对于采取投资补助、贷款贴息等方式安排政府投资资金的，项目单位应当按照《中央预

算内投资补助和贴息项目管理办法》《国家高技术产业发展项目管理暂行办法》等有关规定，报
送资金申请报告，单独审批。

表1 政府投资项目审批手续沿革
政府投资项目审批手续沿革如表1所示。可以看到，2004年以后政府投资项目审批范围大幅度缩
减，大部分基础设施项目从政府审批范围调整至企业核准或备案项目范围。投资管理工作重心逐
步从事前审批转向过程服务和事中事后监管。整体而言，政府投资项目审批制在逐步改进和规
范：一方面，对于经国务院及有关部门批准的专项规划、区域规划中已经明确的项目，部分改扩
建项目，以及建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的项目，可以简化相关文件内容和审
批程序。另一方面，政府投资项目严格审批流程，在项目建议书、可行性研究报告、初步设计等

要件上审批要求和深度上基本不变。政府投资项目是审批要件最为复杂的，在立项合规性问题
上，审核要件原则上缺一不可。

(三)核准制企业 投 资 项 目 立 项 合规 性

1.适用范围与主要手续

根据我国现行投资管理规定，实行核准制的项目是对关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、
战略性资源开发和重大公共利益的企业投资项目。项目核准机关对项目申请报告的批复即对拟建

项目核准的行政许可。根据国务院颁布的《关于投资体制改革的决定》，企业投资建设实行核准
制的项目，仅需向政府提交项目申请报告，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报
告的程序。实行核准制的投资项目范围，由国务院颁布的《政府核准的投资项目目录》确定，最

初是2004年版，现行有效的是2016年版。

2.历史沿革与合规性要点

2004年9月15日，国家发展和改革委员会发布了《企业投资项目核准暂行办法》，其中规定了企
业投资建设实行核准制的项目，应按国家有关要求编制项目申请报告，报送项目核准机关。项目
核准机关应依法进行核准，并加强监督管理。项目申请报告应主要包括：项目申报单位情况、拟
建项目情况、建设用地与相关规划、资源利用和能源耗用分析、生态环境影响分析，以及经济和

社会效果分析等。项目申报单位在向项目核准机关报送申请报告时，需附送的文件包括：城市规
划行政主管部门出具的城市规划意见、国土资源行政主管部门出具的项目用地预审意见、环境保
护行政主管部门出具的环境影响评价文件的审批意见，以及根据有关法律法规应提交的其他文
件。

2014年6月14日，为规范政府对企业投资项目的核准行为，实现便利、高效服务和有效管理，国
家发展改革委制定了《政府核准投资项目管理办法》，于发布之日开始施行，《企业投资项目核
准暂行办法》同时废止。项目申请报告内容要求与2004年制定的核准暂行办法相比，取消掉了建

设用地与相关规划，以及能源耗用分析相关内容。项目申请报告主要目的是对政府关注的项目外
部影响、涉及公共利益的有关问题进行论证说明，可能是考虑到相关用地和规划内容已经在核准
许可前得到城乡规划和国土资源行政主管部门的批复意见，合理简化项目申请报告是优化政府核
准流程的必要举措。项目申请报告附送文件也做了进一步的明确和调整：相较于2004年制定的核
准暂行办法，对于城市规划意见，汲取2008年《城乡规划法》的精神，仅对于以划拨方式供地的
项目要求附送城乡行政主管部门出具的“选址意见书”。对于用地预审意见，补充规定了不涉及新
增用地，在已批准的建设用地范围内进行改扩建的项目，可以不进行用地预审。在此基础上，还
新增了由节能审查机关出具的节能审查意见。

2016年11月30日，国务院发布了《企业投资项目核准和备案管理条例》，自2017年2月1日开始
施行。项目申请书应当包括的内容与《政府核准投资项目管理办法》相比基本一致，对于项目基
本情况内容要求进行了进一步的细化，明确其应当体现项目名称、建设地点、建设规模、建设内
容。此外，响应中共中央、国务院在《关于深化投融资体制改革的意见》中对于投资管理工作重
心由事前审批向过程服务和事中事后监管的转移，《企业投资项目核准和备案管理条例》要求核
准机关应加强事中事后监管，按照谁审批谁监管、谁主管谁监管的原则，对于项目实施监督检
查。对于施行核准管理的项目，如企业未按照核准手续开工建设或者未按照核准的建设地点、建
设规模、建设内容进行建设的，核准机关应责令停止建设或责令停产，对企业处以罚款。

根据2016年发布的《企业投资项目核准和备案管理条例》，国家发展和改革委员会于2017年发
布了《企业投资项目核准和备案管理办法》，于2017年4月8日正式施行，《政府核准投资项目
管理办法》同时废止。项目申请报告附送文件做了进一步的明确和调整：对于用地预审意见，由
于政府行政职能调整，明确需要提供国土资源（海洋）行政主管部门出具的用海预审意见。国土
资源主管部门明确可以不进行用地预审的情形除外。此外，取消了立项之前必须提供节能审查意
见的规定。

表2 企业投资项目核准手续沿革

综上，企业投资项目核准手续的沿革如表2所示。近二十年来，核准制的投资项目前置手续不断
精简。当前只保留了划拨地的选址意见、用地（用海）预审以及重特大项目的环评审批作为前置
条件。对于存量资产而言，项目核准手续合规性应该结合当时的政策环境，按照当时所适行的法

规和规章研判。

(四)备案制企业 投 资 项 目 立 项 合规 性

1.适用范围与主要手续

根据国务院颁布的《关于投资体制改革的决定》，除重大项目和限制类项目从维护社会公共利益
角度需要进行核准之外，其他企业投资项目，无论规模大小，均实行备案制。项目的市场前景、
经济效益、资金来源和产品技术方案等均由企业自主决策、自担风险。除国家另有规定的以外，

由企业按照属地原则向地方政府投资主管部门备案。备案制的具体实施办法由省级人民政府自行
制定。国务院投资主管部门要对备案工作加强指导和监督，防止以备案的名义变相审批。
2.历史沿革与合规性要点

2017年2月1日国务院施行《企业投资项目核准和备案管理条例》，将核准和备案上升至国务院

条例的高度，由此前对备案条件的事前审查变为事中事后监管，是备案制的一次重要变革。对于
施行备案管理的项目范围作了更明晰的规定：除了对关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、
战略性资源开发和重大公共利益等项目实行核准管理之外，其他项目一律实行备案管理。除国务
院另有规定的，实行备案管理的项目按照属地原则备案。实行备案管理的项目单位应当在开工建
设前将企业基本情况、项目名称、建设地点、建设规模、建设内容、项目总投资额，以及项目符
合产业政策的声明等事项告知备案机关。后者收到以上全部信息即为备案。企业通过在线平台如
实报送项目开工建设、建设进度、竣工的基本信息。备案机关采取在线监测、现场核查等方式，
加强对项目实施的监督检查，落实事中事后监管责任。

2017年4月8日国家发展和改革委员会开始施行的《企业投资项目核准和备案管理办法》，延续
了《企业投资项目核准和备案管理条例》的精神内涵，强调项目核准、备案机关及其工作人员应
当依法对项目进行核准或者备案，不得擅自增减审查条件，不得超出办理时限。实行备案管理的
项目，应当符合国民经济和社会发展总体规划、专项规划、区域规划、产业政策、市场准入标
准、资源开发、能耗与环境管理等要求，除依法履行项目备案相关手续之外，还应依法办理城乡
规划、土地（海域）使用、环境保护、能源资源利用、安全生产等相关手续。

表3 企业投资项目备案手续沿革
企业投资项目备案手续沿革如表3所示。可以看到，自2004年国务院颁布《关于投资体制改革的
决定》以来，除重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度需要进行核准之外，绝大多数企
业投资项目实行备案制。2017年以来随着核准和备案管理条例的出台，备案制度日趋规范化，强
调备案机关事中事后监管的职能，严禁增设备案审查前置条件，和投资建设相关的重要手续在开
工前完成即可。

(五)外商投资项 目 立 项 合 规 性

对外开放是我国的基本国策。利用外资是对外开放基本国策和开放型经济体制的重要组成部分，
在经济发展和深化改革进程中发挥了积极作用。2004年以前，外商投资项目管理实行审批和备案
制，由原发展计划部门和经贸部门分别管理。根据国务院于2002年发布的《指导外商投资方向规
定》，外商投资项目按照项目性质分别由发展计划部门和经贸部门审批、备案；外商投资企业的
合同、章程由外经贸部门审批、备案。2004年国务院颁布《关于投资体制改革的决定》之后，外
商投资项目开始实行核准制。政府对企业提交的项目申请报告，除了从维护经济安全、合理开发
利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面核准之外，还对
外商投资项目从市场准入、资本项目管理等方面进行核准。

根据《政府核准的投资项目目录》（2004年本），《外商投资产业指导目录》中总投资（包括增
资）1亿美元及以上鼓励类、允许类项目由国家发展和改革委员会核准。《外商投资产业指导目
录》中总投资（包括增资）5000万美元及以上限制类项目由国家发展和改革委员会核准。国家规
定的限额以上、限制投资和涉及配额、许可证管理的外商投资企业的设立及其变更事项，大型外
商投资项目的合同、章程及法律特别规定的重大变更（增资减资、转股、合并）事项，由商务部
核准。上述项目之外的外商投资项目由地方政府按照有关法规办理核准。

根据《政府核准的投资项目目录》（2013年本），中方投资10亿美元及以上项目，涉及敏感国
家和地区、敏感行业的项目，由国务院投资主管部门核准。前款规定之外的中央管理企业投资项
目和地方企业投资3亿美元及以上项目报国务院投资主管部门备案。国内企业在境外投资开办企
业（金融企业除外）事项，涉及敏感国家和地区、敏感行业的，由商务部核准；其他情形的，中

央 管 理 企 业 报 商 务 部 备 案 ， 地 方 企 业 报 省 级 政 府 备 案 。 可 以 看 到 ， 2013 年 12 月 ， 国 务 院 颁 布
《政府核准的投资项目目录》（2013年本），外商投资管理体制发生了历史性变革，外商投资项
目由全面核准改为普遍备案、有限核准相结合的管理方式，一定程度提高了外商投资便利。

根据《政府核准的投资项目目录》（2014年本），《外商投资产业指导目录》中有中方控股（含
相对控股）要求的总投资（含增资）10亿美元及以上鼓励类项目，总投资（含增资）1亿美元及
以上限制类（不含房地产）项目，由国务院投资主管部门核准，其中总投资（含增资）20亿美元
及以上项目报国务院备案。《外商投资产业指导目录》限制类中的房地产项目和总投资（含增
资）小于1亿美元的其他限制类项目，由省级政府核准。《外商投资产业指导目录》中有中方控
股（含相对控股）要求的总投资（含增资）小于10亿美元的鼓励类项目，由地方政府核准。相较

于2013年，此次我国将《外商投资产业指导目录》中有中方控股（含相对控股）要求的总投资
（含增资）小于10亿美元的鼓励类项目全部下放地方政府核准，总投资（含增资）小于1亿美元
的限制类项目和全部房地产项目下放省级政府核准。

2014 年5月，国家发展改革委出台了《外商投资项目核准和备案管理办法》，明确了核准、备案
的具体办理要求。拟申请核准的外商投资项目应按国家有关要求编制项目申请报告。项目申请报
告应包括以下内容：（1）项目及投资方情况；（2）资源利用和生态环境影响分析；（3）经济
和社会影响分析。外国投资者并购境内企业项目申请报告应包括并购方情况、并购安排、融资方
案和被并购方情况、被并购后经营方式、范围和股权结构、所得收入的使用安排等。项目申请报
告应附的文件包括：（1）中外投资各方的企业注册证明材料及经审计的最新企业财务报表（包
括资产负债表、利润表和现金流量表）、开户银行出具的资金信用证明;（2）投资意向书，增
资、并购项目的公司董事会决议;（3）城乡规划行政主管部门出具的选址意见书（仅指以划拨方
式提供国有土地使用权的项目）;（4）国土资源行政主管部门出具的用地预审意见（不涉及新增
用地，在已批准的建设用地范围内进行改扩建的项目，可以不进行用地预审）;（5）环境保护行
政主管部门出具的环境影响评价审批文件;（6）节能审查机关出具的节能审查意见;（7）以国有
资产出资的，需由有关主管部门出具的确认文件;（8）根据有关法律法规的规定应当提交的其他

文件。因此，对于外商投资项目核准的前置手续除了用地预审、选址意见书之外，还包括中外各
方企业证明材料、投资意向书等。

拟申请备案的外商投资项目需由项目申报单位提交项目和投资方基本情况等信息，并附中外投资
各方的企业注册证明材料、投资意向书及增资、并购项目的公司董事会决议等其他相关材料；外
商投资项目备案需符合国家有关法律法规、发展规划、产业政策及准入标准，符合《外商投资产
业指导目录》《中西部地区外商投资优势产业目录》。

2015年5月5日，中共中央、国务院发布《关于构建开放型经济新体制的若干意见》，提出改善
投资环境，扩大服务业市场准入，进一步开放制造业，稳定外商投资规模和速度，提高引进外资
质量。改革外商投资审批和产业指导的管理方式，向准入前国民待遇加负面清单的管理模式转
变，促进开发区体制机制创新和转型升级发展。据此，外商投资项目核准权限持续下放，在2014
年底将限制类外商投资项目省级政府权限提高至1亿美元基础上，2016年底进一步提高至3亿美
元。根据《政府核准的投资项目目录》（2016年本），《外商投资产业指导目录》中总投资（含
增资）3亿美元及以上限制类项目，由国务院投资主管部门核准，其中总投资（含增资）20亿美
元及以上项目报国务院备案。《外商投资产业指导目录》中总投资（含增资）3亿美元以下限制
类项目，由省级政府核准。2016年起，商务部门将不涉及国家规定实施准入特别管理措施的外商

投资企业设立及变更改为备案制，并颁布了《外商投资企业设立及变更备案管理暂行办法》。
为顺应推动高水平对外开放的要求，国家稳步推进外商投资管理制度改革。2017年初，国务院发
布《关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》，继续深化简政放权、放管结合，进一步
深化外商投资管理体制改革。2017年6月，经党中央、国务院同意，国家发展和改革委员会、商
务部起草的《外商投资产业指导目录（2017年修订）》予以发布。2017版的外商投资产业指导
目录首次提出了全国范围内实施的外商投资准入负面清单。负面清单之外的领域，外商投资原则
上实行备案管理。2017、2018年，关于扩大对外开放、促进外资增长比较重要的政策还包括：

国务院发布的《关于促进外资增长若干措施的通知》（国发〔2017〕39号）、《关于积极有效
利用外资推动经济高质量发展若干措施的通知》（国发〔2018〕19号）等。

2020年1月1日，《中华人民共和国外商投资法》正式施行，成为外商投资领域的基础性法律，
明确我国对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理制度。准入前国民待遇，是指在投资准
入阶段给予外国投资者及其投资不低于本国投资者及其投资的待遇；所称负面清单，是指国家规
定在特定领域对外商投资实施的准入特别管理措施。国家对负面清单之外的外商投资，给予国民
待遇。负面清单由国务院发布或者批准发布。同日施行的《中华人民共和国外商投资法实施条
例》对于投资促进、投资保护、投资管理等进行了进一步明确的规定。

当前，我国利用外资面临的外部环境更加复杂。经国务院同意，国家发展改革委、商务部于2022
年10月26日发布《鼓励外商投资产业目录（2022年版）》，这是进一步稳外资的举措，该文件
引导外资投向先进制造、高新技术、现代服务等领域及中西部和东北地区，同时支持制造业外商
投资企业进出口，引导制造业外商投资企业国内梯度转移，将于2023年1月1日起正式施行。

(六)小结

总结基础设施项目前期工作中与立项相关的手续要点及与其他投资管理事项的关联搭接关系，以
2015年时适用的政策法规为例，如图2所示。
 图2 立项手续要点及其与有关事项的关联

“审批制”是最“严格”的一种行政许可审查制度。对于采用直接投资或者资本金注入的政府投资项
目，审批事项包括项目建议书、可行性研究报告和初步设计文件。项目建议书旨在论证建设项目
的必要性；可行性研究报告主要论证项目的可行性，其审批标志项目决策的完成，划拨地的选址

意见、用地（用海）预审以及重特大项目的环评审批等手续则是可行性研究报告批复的前置条
件；初步设计是实施准备的开始，重点论证执行性。

对于实行“核准制”的企业投资项目，可行性研究报告不是强制性审批要件，一般是在企业内完
成，供企业内部自主决策。可以根据可行性研究的基本意见和结论，按照政府核准要求编制项目
申请报告。对于企业核准项目来说，可行性研究报告可以作为编制项目申请报告的基础。项目申
请报告核准是项目核准机关对企业投资拟建设项目的行政许可。与审批制项目的可行性研究报告
批复类似，划拨地的选址意见、用地（用海）预审以及重特大项目的环评审批同样也是核准制企
业投资项目准入阶段的前置要件。此外，外商投资项目申请报告的前置要件还包括：中外投资各
方的企业注册证明材料及经审计的最新企业财务报表、投资意向书，增资、并购项目的公司董事
会决议、以国有资产出资的，由有关主管部门出具的确认文件等。

对于实行“备案制”的企业投资项目，在备案前不设置任何前置审批事项。在备案制项目中，对于
在核准制企业投资项目立项前后需要审查的所有要件，一般在备案制项目立项后或在备案过程中
同步完成。

附：背景和立项部分的主要政策清单（按文中出现先后顺序）
 1. 国 务 院 办 公 厅 《 关 于 进 一 步 盘 活 存 量 资 产 扩 大 有 效 投 资 的 意 见 》 （ 国 办 发 〔 2022 〕 19
号）
2. 国 家 发 展 和 改 革 委 员 会 办 公 厅 《 关 于 做 好 盘 活 存 量 资 产 扩 大 有 效 投 资 有 关 工 作 的 通 知 》
（发改办投资〔2022〕561号）
3.国务院《关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）
4.中共中央、国务院《关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号）
5.国务院办公厅《关于加强基础设施工程质量管理的通知》（国办发〔1999〕16号）
6.《政府投资条例》（国务院令第712号）
7.《政府核准的投资项目目录》（第一版为2004年版，现行有效的是2016年版）
8.《企业投资项目核准暂行办法》（2004年）(国家发展改革委令第19号)
9. 《政府核准投资项目管理办法》（2014年）（国家发展改革委令第11号）
10.《企业投资项目核准和备案管理条例》（2016年）（国务院令第673号）
11.《企业投资项目核准和备案管理办法》（2017年）（国家发展改革委令第2号）
12.《指导外商投资方向规定》（2002年）（国务院令第346号）
13.《外商投资项目核准和备案管理办法》（2014年）（国家发展改革委令第12号）
14.中共中央、国务院《关于构建开放型经济新体制的若干意见》（2015年5月5日）
15.《外商投资企业设立及变更备案管理暂行办法》（2016年）（商务部令2016年第3号）
16.国务院《关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》（国发〔2017〕5号）
17.《外商投资企业设立及变更备案管理暂行办法》（2017年）（商务部令2017年第2号）
18. 国务院《关于促进外资增长若干措施的通知》（国发〔2017〕39号）
19.《外商投资产业指导目录》（第一版为1995年版，最后一版是2017年修订版，已废止）
20.国务院《关于积极有效利用外资推动经济高质量发展若干措施的通知》（国发〔2018〕
19号）
21.《外商投资企业设立及变更备案管理暂行办法》（2018年）（商务部令2018年第6号）
22.《中华人民共和国外商投资法》（2020年1月1日施行）
23.《中华人民共和国外商投资法实施条例》（2020年1月1日施行）
24.《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》（2021年）（国家发展和改革委员会商务
部令2021年第47号）
25.《鼓励外商投资产业目录》（2022年）（国家发展和改革委员会商务部令第52号）

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