CHINA ANCIENT CITY Vol.37 No.

07 2023 2023年 第37卷 第07期

文章编号：1674-4144（2023）007-0031-05 DOI：10.19924/j.cnki.1674-4144.2023.007.005

城市更新视角下的自建房安全治理
王庆明

Safety Management of Self-Built Houses from the Perspective of Urban Renewal

WANG Qingming

摘 要：房屋安全关系到人民群众的生命财产安全， Key words：city safety；self-built houses；urban

保障房屋安全是践行“以人民为中心”的发展思想与建设 renewal；management
“宜居、韧性、智慧”城市的基础。我国的城市化进程已推
中图分类号：TU984 文献标志码：A
进40年，近年来，大量房屋老化，历史累积的安全隐患开始
集中显现，居民自建房坍塌造成伤亡的事故时有发生，居民
自建房安全已然成为一些地方城镇化进程中的棘手问题。总
结多起垮塌事故的调查报告，导致建筑物坍塌事故多发的主
要原因：一是自建房结构安全存在先天不足。二是违法建
设、违规改变使用功能、违规改建、施工导致安全隐患重 引言
重。三是安全监管不到位，多数地方自建房安全监管体制机
制不顺，基层监管力量严重不足，审批和监管脱节，特别是 随着我国城镇化的推进，城乡房屋保有量逐年增
对经营性自建房监管缺位。实施城市更新行动，高质量建设 加，面广量大。根据住房和城乡建设部最新排查数据，
“宜居、韧性、智慧”的现代新型城市，需要从完善法律、 目前全国共有房屋5.79亿栋，建筑面积1 248.63亿m 2。
制度，制定技术规范，提高治理水平等方面入手，解决城市 其中，农村房屋5.33亿栋（2.23亿户），建筑面积
自建房安全问题。
612.58亿m 2 ，97%为自建房。城镇房屋4 631.5万栋，
关键词：城市安全；自建房；城市更新；治理
建筑面积636.05亿m2，其中房屋栋数的50%—60%为自
Abstract：Building safety is related to human life and 建房。例如，长沙市城镇房屋约190万栋，自建房为
property safety. Ensuring building safety is the basis for practicing
108.1万栋，占比56.9% [1] 。由于我国普通民用建筑物
"the people-centered philosophy of development" and for
building a "livable, resilient and intelligent" city. We have been 和构筑物的设计使用年限为50年，大量改革开放初期
promoting the urbanization of China for forty years, however, 建造的房屋已进入了全生命周期的“中老年”，比如
in recent years, a large number of houses have aged and historic 2021年江苏省排查出存在安全隐患的建筑为23 982栋，
accumulated safety hazards have begun to appear centrally. The
涉及16万多户[2]。
safety of residents' self-built houses has become a thorny issue in
the process of urbanization in some places, as casualty accidents 同时，一些流动人口多的城市城中村居民自建房
caused by collapses of residents' self-built houses occur from 用于租住给外来务工人员，房东为了获得更大的房租
time to time. After summarizing the investigation reports on 收益，只能在现有土地上不断加高楼层，以增加建筑
the causes of many collapse accidents, the main reasons leading
to the occurrence of building collapse accidents are, firstly, the
面积，容纳更多的租户。或将自建房改变为工作坊、
inherent deficiencies in the structural safety of self-built houses. 酒店、餐饮场所，对建筑进行改造改建。无序的建设
Secondly, illegal construction, illegal change of usage function 和改造使房屋存在巨大的结构安全、消防安全和设施
and illegal renovation and construction lead to numerous safety
安全隐患。
hazards. Thirdly, safety supervision is inadequate. Most local
self-built house safety supervision systems are unclear and the 2022年4月29日长沙居民自建房发生倒塌事故造成
primary-level supervision is seriously lacking. In addition, there is 重大人员伤亡。事故调查报告显示，这是一起因房主
a disconnection between approval and supervision, especially the 违法违规建设、加层扩建和用于出租经营，地方党委
lack of supervision of operative self-built houses.
政府及其有关部门组织开展违法建筑整治、风险隐患

作者简介：王庆明，中规院（北京）规划设计有限公司江苏分公司副总建筑师，注册建筑师，研究员级高级建筑师。

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 王庆明：城市更新视角下的自建房安全治理
排查治理不认真不负责，有的甚至推卸责任、放任不
管，造成重大安全隐患长期未得到整治而导致的特别
重大生产安全责任事故。
长沙居民自建房倒塌事故发生后，党中央、国务
院高度重视，按照部署，国务院办公厅于2022年5月24
日印发《全国自建房安全专项整治工作方案》，对全
国自建房安全开展专项整治，彻查隐患、及时解决，
坚决防范各类重大事故发生，切实保障人民群众生命
财 产 安 全 和 社 会 大 局 稳 定 。住 房 和 城 乡 建 设 部 部 署
2023年主要工作，要求以健全风险防控机制为关键，
坚决守住城乡建设领域安全底线，扎实推进全国自建
房安全专项整治，开展“百日行动”和“回头看”，集
中力量进行住房和城乡建设领域安全专项整治，保障
人民群众生命财产安全。
当下，我国既要努力化解快速城镇化累积的安全
风险，又要实现高水平基数上的经济持续增长，还要
满足人民群众日益增长的对美好生活的需要，而这些
目标的实现，都需要通过城市空间的更新改善予以支
[2]
撑 。习近平指出，关键是要把人民生命安全和身体健
[3]
康作为城市发展的基础目标 。更好推进以人为核心的
城镇化，使城市更健康、更安全、更宜居，成为人民
群众高品质生活的空间。实施城市更新行动，聚焦居
住品质提升、提高住房建设标准、打造好房子样板，
同时为老房子“治病”提供更加便利的条件[4]。
1 居民自建房安全隐患主要成因
1.1 自建房结构上存在先天不足
2000年以前，自建房和商品房的楼板大多采用预
制空心楼板，其结构的整体性能不佳，结构体系本身
就存在先天不足。媒体报道的照片和视频显示，2021
年苏州吴江和2022年长沙垮塌事故中的房屋采用的都
是预制空心楼板。
不少自建房的建与用都很随意，建设过程中存
在选址不安全、材料不达标等问题。单从钢筋来说，
一些工厂回收废旧钢筋翻新加工后再流入市场非法销
售，这类“翻新”钢筋、“瘦身”钢筋因为价格比国标
钢筋便宜而受到自建房业主和施工采购方的青睐，大
量不合格的钢筋被用于各类建筑上，巨大的安全隐患
可想而知。
为了最大限度节约成本，自建房由城乡居民自行
建设，缺少专业设计、专业施工和监理，房屋结构不合
理和质量不达标。可见，自建房建造过程缺少可靠的技
术人员与管理人员，没有完善的设计、施工和管理监督
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体系，不仅消耗大量资源，而且整体上还缺乏科学性和
技术性，这些都不同程度地增加了安全隐患[5]。
1.2 自建房使用中的违规建设改造
由于自建房的“自主”属性较强，在使用环节，
产权人或使用人出于扩大房屋使用面积、出租用于经
营活动、获取更多拆迁补偿款等目的，擅自拆改建筑
结构或私自改变其使用功能，造成建筑主体结构受到
破坏或建筑结构、设备设施超负荷使用，导致建筑安
全事故屡有发生。
当然，这也涉及相关法律法规的缺位。《中华
人民共和国建筑法》对自建房的建设标准并无强制性
的要求。为了规范农村建房活动，国务院发布《村庄
和集镇规划建设管理条例》（1993年）、建设部发布
《关于加强村镇建设工程质量安全管理的若干意见》
（2004年），对村庄、集镇规划区内建筑工程的审批
作出了规定，在一定程度上改变了居民随意建房、无
序建房的现象。但不可否认的是，现实中居民自建房
对设计、施工、竣工等环节的相关规定和要求几乎没
有执行。
1.3 自建房缺乏日常维护与定期检测
任何物体都有其使用寿命，房屋建筑使用的钢
材、木材、砌体、水泥、混凝土等材料容易受到化学
腐蚀、碳化作用、冻融破坏、碱集料反应等多种效应
侵蚀，导致其结构力学性能随着使用年限的增加呈现
不同程度的衰减，设备设施也会因使用年限增加而逐
渐老化，加上缺乏日常维护，极易产生安全隐患。相
比于商品房有物业维护，自建房既没有日常的维护，
又缺少定期的安全检测。
1.4 监管严重缺位
由于历史原因，早期自建房建设的审批和建设
程序和标准都不完备。现在在农村地区，居民自建房
申请宅基地，通常由农业农村部门批准，具体方案则
由规划部门审查，而这些信息住房和城乡建设部门往
往并不直接掌握，这在一定程度上造成了行政审批与
安全监管的脱节。同时，未批先建、少批多建情况多
发，而后续查处、拆除、整改的成本高、难度大。
在改建前需要对房屋建筑进行安全鉴定，尽管有
些地方通过购买第三方服务对房屋质量进行鉴定，但
在利益驱使下，有的质量报告的客观性、权威性难以
保证（长沙坍塌事件中房屋虚假鉴定是典型案例）。
值得注意的是，近年来在发生坍塌事故的居民
自建房中，有很大一部分使用功能已经改成饭店、民
宿、农家乐等经营场所，它们已经具有了公共空间的
性质，关乎更多人的生命安全。自建房“住改商”相
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关 审 批 制 度 是 否 严 格 落 实 、有 没 有 严 格 的 改 建 标 准 和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标
等，这些问题都不该也不能是一笔糊涂账。 的建议》明确提出实施城市更新行动，城市更新工作
将围绕健全体系、优化布局、完善功能、管控底线、
2 自建房管理困境 提升品质、提高效能、转变方式7个方面展开[7]。
解决城市里的自建房、老旧住区和其他房屋的安
中央和地方政府都十分重视建筑安全问题，社会 全问题，建设更健康、更安全、更宜居的城市，是城
关注、群众关切。法律规章也有相关内容对主体责任 市更新行动的重要内容。2022年3月江苏省出台《关于
进行约定，但是在实施层面还是面临着许多困境。 实施城市更新行动的指导意见》，要求“坚持守住底
2.1 主体责任难落实 线、科学管理，统筹发展与安全，把安全发展理念贯
《中华人民共和国民法典》规定了建筑物所有 穿城市更新行动各领域和全过程。注重补短板、堵漏
权人、管理人、使用人为既有建筑使用安全责任人。 洞、强弱项，防范政府性债务风险，筑牢安全底线，
但在实际操作中，城市中很多老旧小区建筑出现安全 打造韧性城市”。重点任务第一项就是“实施既有建
隐患时，居民主体意识不足，过度依赖政府解决，政 筑安全隐患消除工程，加强城镇人员密集场所、学校
府也习惯了大包大揽，造成有法不依、主体责任难落 等公共建筑、老旧建筑安全隐患排查整治，加强城市
实、政府负担过重的局面。 危房和老旧房屋安全排查，重点对建筑时间较长、建
居民自建房建设对设计、施工、竣工等环节的相 设标准偏低、失修失养严重及其他因素产生安全隐患
关规定和要求几乎没有执行，事后处理、整改成本高 的房屋进行集中拉网式排查，扎实做好解危工作”。
也难推动。 以城市更新行动为抓手，系统解决既有自建房建
2.2 潜在隐患难查清 筑安全隐患问题，要从多方面着手。
城市的老旧房屋建设标准不高，有的使用不当， 3.1 加强隐患排查评估，摸清底数，建立基础数据库
各类风险因素日积月累，到一定程度产生质变，最终 江苏省的《关于实施城市更新行动的指导意见》
导致安全事故。且业主往往没有相应的专业知识来支 要求将既有建筑安全隐患排查、城市生命线安全工程
撑建筑维护、改造工作，无知无畏导致每次装修改造 建设等工作纳入城市更新体检评估工作中。2021年8月
过程中对主体结构都会有不同程度的扰动、破坏，造 发布的《既有建筑安全隐患排查整治工作手册》，统
成房屋抵御灾害能力非常脆弱。 一思想认识、工作任务、技术要求，并提出了分类处
有的自建房屋几经转手，房屋装修改造资料也没 理方案，保证排查整治工作是在统一的标准下开展，
有存档要求，导致信息难追溯。采取全覆盖方式对每 成果便于梳理、归纳、统计。按照《江苏省既有建筑
栋建筑开展全面房屋安全鉴定也不现实。 安全隐患排查整治专项行动方案》部署，江苏省住建
2.3 整治经费难筹集 厅研发了既有建筑安全隐患排查整治信息系统，为科
自建房、老旧居民楼或没有专项维修基金或专项 学制定预防和整治方案提供数据基础。重点清查未取
维修基金不足，出现安全隐患需要整治时，居民往往 得土地、规划和建设等手续，以及擅自改建加层、非
就费用分摊问题很难达成一致，导致要么工作无法推 法开挖地下空间等行为。
进，要么由政府兜底，增加财政负担，客观上也造成 3.2 强化主体责任
居民更强的依赖心态。用公共财政为部分非弱势群体 强化属地责任和行业监管责任。严格经营性自建
服务，也是一种不公平。 房审批监管，房屋产权人或使用人在办理相关经营许
可、开展经营活动前依法依规取得房屋安全鉴定合格
3 城市更新与自建房安全对策 证明。健全房屋安全管理员和网格化动态管理制度，
加快建立房屋安全隐患常态化巡查发现机制。加强审
国家统计局数据显示，2022年中国城镇化率已经 批后监管，督促产权人和使用人落实房屋安全责任，
达到65.22%。国际经验表明，城市化率达到60%左右 通过部门联动实现房屋安全闭环管理。
正是社会矛盾和问题集中凸显的时期。在这一发展阶 落实产权人、管理人、使用人的主体责任。坚持
段，我们不仅要持续解决城镇化过程中带来的问题， 产权人是房屋安全第一责任人，严格落实产权人和使
[6]
而且要注重解决城市发展本身所产生的问题 。党的 用人安全责任。产权人应开展日常检查，对于发现的
十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济 安全隐患应及时消除，责任主体拒不整改的，应依法

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 王庆明：城市更新视角下的自建房安全治理

依规采取强制措施促使责任主体履行消险义务。对严 筑使用年限的增加，构件、设备、设施更加老化，隐
重危及公共安全且拒不整改构成犯罪的，以及故意隐 患会不断积累。因此对于鉴定为C、D级危房、没有保
瞒房屋安全状况、使用危房作为经营场所导致重大事 留价值的房屋和达到一定年限的预制板混合结构的建
故的依法追究刑事责任。 筑鼓励拆除重建。相关法规要着重强调房屋安全鉴定
3.3 加强技术研究，完善技术标准体系 单位应具有设计资质，在湖南长沙“4·29”特别重大
目前，建筑规范要求一般性建筑的设计使用年限 居民自建房倒塌事故中，房屋安全鉴定报告是由检测
为50年，但还缺乏建筑的质量状态与生命周期相关性研 机构出具的，这也凸显了目前检测工作与鉴定工作相
究。城市更新行动可以借助城市中老旧住区拆旧建新的 混淆、检测机构承担鉴定工作能力不足的问题，检测
机会，对各类性质、结构类型的房屋开展解剖式研究， 是检测，鉴定是鉴定[8]。
重点关注各类建筑质量老化的内在机制与房龄的相关 3.5 构建多方参与、共建共治共享新格局
性，评估各类人为扰动对建筑安全的影响，对既有建筑 居住类地段的城市更新单元要统筹谋划，整体推
的质量衰变有规律性的认识，为系统科学制定预防、整 动老旧小区、棚户区、城中村、危旧房等改造，合理
治方案，制定城市更新留改拆政策和常态化、周期性维 确定改造内容。探索与存量更新改造相适应的建设、
护机制提供参考。围绕抗震加固、节能低碳、消防等重 土地、规划、不动产、财政、审批等政策，支持畅通
点改造领域，加强新技术、新工艺和新材料的研究应 物业权利人通过独立或者合作方式开展自主更新的
用，推动既有建筑安全隐患消除和性能提升。 渠道，推动形成城市更新的多元合力，来实现老旧住
加快制定完善既有建筑改造的技术标准体系，切 区、老旧建筑的性能升级与功能复合转换。
实解决既有建筑改造在设计、审图、施工、监理、验 可持续的城市更新要求政府转变介入的方式，从
收等环节的难题。住房和城乡建设部于2021年9月发布 全盘兜底的“主导者”角色逐渐向协同治理的参与者
国家标准《既有建筑维护与改造通用规范》对各类既 角色转型 [9] 。推行社区责任设计师制度、建立城市更
有建筑维护与改造项目共性的、通用的专业性关键技 新专家指导委员会制度，积极推动专业人员深入基层
术措施进行了规定。该规范是强制性工程建设规范， 开展陪伴式服务，培育城市更新专业人才队伍。可参
全部条文必须严格执行。 照北京、上海、沈阳等地的社区规划师、人民设计师
3.4 健全政策法规体系 制度，由政府选聘社区责任设计师，为社区规划、建
住房和城乡建设部2021年在31个市县开展既有 设、管理提供专业指导和技术服务，甚至可以赋予一
建筑改造利用消防设计审查验收试点工作，对试点市 定的职能和权限，协助房屋安全责任主体在实施更新
县的城镇老旧小区、旧商业区、旧厂区改造，对历史 改造的时候严格执行标准和流程，成为区域更新改造
文化街区和历史建筑活化利用以及利用存量房屋建设 技术安全性把关的重要一环。
保障性租赁住房等，消防设计审查验收主管部门要完 3.6 建立长效机制，实施精细化管理
善消防设计审查验收技术依据。相应地，也要加快建 城市更新行动树立全生命周期管理意识，一体
立健全农村房屋建设管理和城镇房屋安全管理相关法 化考虑策划、规划、设计、建设、运营和管理。在全
规，研究建立房屋体检、房屋养老金和房屋质量保险 生命周期维度，房屋建筑的状态是一个动态变化的过
等制度，加快建立健全农村房屋建设管理和城镇房屋 程，需要全过程的信息可追溯。建立既有建筑的管理
安全管理相关法规，加强地方性法规建设，完善城乡 信息库，详细记录每栋建筑性质、建设年代、人口规
房屋安全管理制度体系。 模、更新整治情况等内容，进行动态更新，以便于相
鼓励有条件的地方进行城市更新相关立法工作。 关部门了解建筑现状，及时开展相关管理工作。
法规体系中应明确常态化和周期性的维护治理机制。 建立信息公开制度，房屋质量信息应当成为房屋
根据《既有建筑维护与改造通用规范》要求，借鉴新 交易、评估的重要参考，被鉴定为C级的危险房屋在解
加坡、中国香港有关强制验楼验窗计划等建筑管理和 危消险前应当限制交易，授权采取强制措施，促使责
修葺的法律，在管理信息库的数据基础上，对于已经 任主体主动实施房屋解危消险。
有一定使用年限的特定建筑的特定内容明确强制性的 探索建立工程质量全周期评估体系，将建设、改
检测和维护要求。 造过程中的每一个环节都进行评价记录，工程质量责
建于2000年以前大量的既有建筑的建设标准不符 任可追溯，可追责，以此保障建设、更新质量，确保
合当今和未来在安全、功能方面的要求，随着既有建 有效周期内的品质。

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4 结语 [7] 国务院 . 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五

年规划和二〇三五年远景目标的建议 [N]. 人民日报，2020-
11-04（01）.
近年来多次发生自建房倒塌，造成重大人员伤亡 [8] 邓宏旭 . 房屋安全鉴定单位应具有设计资质——关于长沙居
事故，务必引起高度重视[10]。城市更新的目标层级大致 民自建房倒塌事故的思考 [J]. 中国勘察设计，2022，56（5）：
可以分为3类，即底线保障型目标、品质提升型目标、 84-86.
[9] 王纯，杨婧艺，戴林琳 . 面向新发展阶段的城市更新规划统
特色需求型目标[11]。包括自建房在内的既有建筑安全问
筹——以山东潍坊的更新实践为例 [J]. 中国名城，2023，37
题是快速城镇化进程中必然会出现的问题，也是实施 （5）：9-16.
城市更新行动亟须解决的底线问题。城市品质的根本 [10] 央视新闻 . 习近平对湖南长沙居民自建房倒塌事故作出重要
指示 [EB/OL].（2022-04-30）[2023-05-18].https：//baijiahao.
在于宜居，宜居的底线在于安全，安全原本也是城市
baidu.com/s?id=1731532132632197760&wfr=spider&for=pc.
结构与场所最重要的底层逻辑之一[12]。如何在建成环境 [11] 阎树鑫，万智英，李嘉男 . 城市更新行动：内涵、逻辑和体
的背景下，驾驭城市的安全和韧性，是城市更新时代 系框架 [J]. 城市规划学刊，2023，77（1）：62-68.
[12] 韩冬青 . 设计助力城市的安全、韧性与宜居 [J]. 当代建筑，
需要面临的一个既急迫又持久的课题。
2021，24（12）：4-5.
在 2 0 2 3 年 的全国住房和城乡建 设工作会 议 上， [13] 本刊编辑部 . 建设好房子 共筑“宜居梦”[J]. 中国勘察设计，
住房和城乡建设部部长倪虹提出了“以努力让人民群 2023，57（5）：1.
众住上更好的房子为目标，从好房子到好小区，从好 [14] 虞晓芬 . 城镇“四好”建设大有可为 [EB/OL].（2023-01-11）
[2023-05-18].http://www.chinajsb.cn/html/202301/11/31458.
小区到好社区，从好社区到好城区，进而把城市规划
html.
好、建设好、治理好”[13]。以好房子为基础的“四好”
建设，就是践行人民至上的理念，聚焦美好生活总目 责任编辑：张吉明
标，在努力推动住房品质全面升级的同时，着力解决
收稿邮箱：y7329540@126.com
既有居住建筑的安全问题，抓住住房和城建领域群众 在线投稿：http://zgmc.chinaac.net/Reg.aspx
“急难愁盼”问题中的核心，筑牢与中国式现代化相
适配的居住现代化的基础[14]。
因此，加快完善房屋建筑安全管理的法律法规、
管理制度、技术标准，强化房屋的全生命周期、全流
程 监 管 。同 时 要 加 强 宣 传 教 育 ，提 升 公 众 的 安 全 意
识、法律意识、主体意识，激发物业权利人的自主能
动性。政府则当好教练员和服务员，做好兜底工作，
一系列工作都要做在前面，多一些未雨绸缪，少一些
亡羊补牢。

参考文献：

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