Regije I Regionalizacija B Stojkov

Универзитет у Београду
Географски факултет
Проф. др Борислав Стојков
РЕГИОНИ И РЕГИОНАЛИЗАЦИЈА
Изазов политике и искушење планирања
Београд, 2020
Изазов политике и искушење планирања
Аутор:
Издавач:
Универзитет у Београду - Географски факултет,
Студентски трг 3/III, Београд
За издавача:
Проф. др Дејан Филиповић, декан
Рецензенти:
Проф. др Добривоје Тошковић
Проф. др Јасмина Ђорђевић
Проф. др Бранка Тошић
Уредник:
Проф. др Велимир Шећеров
Техничка припрема и дизајн корица:

Ивана Ињац
Штампа:
Графика Галеб, Ниш
Тираж:
200
ISBN 978-86-6283-093-7
© 2020 Универзитет у Београду - Географски факултет
Ово дело се не сме умножавати, фотокопирати и на било који начин
репродуковати у целини нити у деловима, без писменог одобрења издавача.
Садржај
РЕГИОНИ У СРБИЈИ, СТАЛНО ИСКУШЕЊЕ ПЛАНЕРА И ПОЛИТИЧАРА........07
A. МОЈА ИСКУСТВА, САЗНАЊА И СТАВОВИ ОКО РЕГИОНА И РЕГИОНАЛИЗАЦИЈЕ
ОД 1970. ДО 2015..........................................................................................................................17
Почетни кораци регионалног планирања 1970.-1975: од Генералног плана
Београда 2000. до Просторног плана Региона Београд.........................................18
Генерални план Београда 2000........................................................................................18
Просторни план Региона Београд (1975)..................................................................22
Регионализација Србије у раљама политике (1990-2000)..................................31
Просторни план Србије (1996).........................................................................................31
Међународни пројекти – INTERREG II и III (1999. – 2006)...............................34
Србија у транзицији и изазови регионализације (2000.–2015).......................40
Регионални просторни план административног подручја Града Београда
(2004) и измене и допуне истог плана (2011)........................................................40
Стратегија развоја Града Београда................................................................................48
Стратегија просторног развоја Србије........................................................................51
Просторни план Републике Србије 2020....................................................................54
Измјена и допуна ПП Републике Српске до 2025..................................................63
Могућност умрежавања метрополитена у Доњем Подунављу – предлог
пројекта...........................................................................................................................................70
Б. ЧЛАНЦИ И ПОГЛАВЉА НА ТЕМУ РЕГИОНАЛИЗАЦИЈЕ, РЕГИОНА И
РЕГИОНАЛНОГ РАЗВОЈА............................................................................................................77
ДРУШТВЕНИ И ПРИВРЕДНИ ЗНАЧАЈ РЕГИОНАЛИЗАЦИЈЕ СРБИЈЕ ...............78
Регионализам у Србији..........................................................................................................80
Основни смисао регионализације..................................................................................83
Могућности и значај регионализације Србије........................................................85
Регионализација Србије на примеру Приштине...................................................88
ПРОЦЕСИ РЕГИОНАЛИЗАЦИЈЕ У ЗЕМЉАМА ЦЕНТРАЛНЕ, ИСТОЧНЕ И
ЈУГОИСТОЧНЕ ЕВРОПЕ...............................................................................................................96
Новија искуства са регионализацијом...................................................................... 102
РЕГИОНАЛИЗАЦИЈА КАО ОСНОВА РЕГИОНАЛНОГ РАЗВОЈА СРБИЈЕ......... 123
Нека историјска искуства Србије................................................................................. 125
Савремена пракса регионализације у Европи и Србији................................. 131
Регионални развој и његов значај............................................................................... 136
Регион као основ регионализације............................................................................. 138
Модел територијалне организације Србије.......................................................... 145
ГРАД БЕОГРАД И ЊЕГОВ РЕГИОН - МОГУЋНОСТ НОВЕ ТЕРИТОРИЈАЛНЕ
ОРГАНИЗАЦИЈЕ............................................................................................................................ 151
Неке активности на територијалној организацији Србије.......................... 152
Савремена пракса територијалне организације у европи........................... 153
Основни принципи територијалне организације Србије............................. 154
Значај београдског региона у процесу територијалне реорганизације
Србије............................................................................................................................................ 157
Карактеристике насеља у Граду Београду............................................................. 159
Циљеви развоја и принципи територијалне организације Града
Београда....................................................................................................................................... 162
Конституисање ширег метрополитенског подручја (функционалног
региона) Града Београда................................................................................................... 167
МОГУЋНОСТИ РЕГИОНАЛИЗАЦИЈЕ СРБИЈЕ (СА ПРИМЕРОМ АП
ВОЈВОДИНЕ)................................................................................................................................... 172
Перспективе регионализације Србије...................................................................... 173
Могућност територијалне орgaнизације АП Војводине................................ 175
ЗНАЧАЈ ТРАНСГРАНИЧНОГ ПЛАНИРАЊА ПОДРИЊА ЗА ПРОСТОРНУ
ИНТЕГРАЦИЈУ НА ЗАПАДУ БАЛКАНА............................................................................ 181
Ка методолoгији интегралног планирања Подриња...................................... 185
Основне димензије методологије интегралног планирања ..................... 189
УТИЦАЈ ОБНОВЕ СРЕДЊИХ И МАЊИХ ГРАДОВА НА РЕГИОНАЛНИ РАЗВОЈ
СРБИЈЕ................................................................................................................................................ 195
Нека искуства Европе.......................................................................................................... 195
Модели обнове насеља у Србији и утицај на регионални развој............. 198
Будућност обнове мањих градова у Србији........................................................... 202
КРИТЕРИЈУМИ, ОГРАНИЧЕЊА И ПОТЕНЦИЈАЛИ ИНТЕГРИСАНОГ РАЗВОЈА
БАЛКАНА.......................................................................................................................................... 206
Балканске државе и критеријуми за приступ Европској Унији................ 207
Нове функције и режими граница на Балкану.................................................... 212
Вишеструки интеграциони потенцијали културе . ......................................... 213
Поуке из примера балтичког региона ..................................................................... 215
CULTURAL CROSS-BORDER CO-OPERATION AMONG BALKAN’S COUNTRIES,
WITH THE CASE OF SERBIA AND BULGARIA................................................................. 222
Culture and its reality in Balkan’s countries................................................................ 222
Cultural cross-border cooperation between Serbia and Bulgaria..................... 225
ИНСТИТУЦИОНАЛНИ ОКВИР ПРОСТОРНОГ РАЗВОЈА И ПЛАНИРАЊА У
СРБИЈИ............................................................................................................................................... 235
Динамика града или региона, и начин управљања.......................................... 238
Инструменти за управљање регионом или градом – случај Србије...... 241
Ка унапређењу институционалног оквира просторног развоја Србије.......
........................................................................................................................................................... 254
КОРЕЛАЦИЈА ДЕМОГРАФСКОГ РАЗВОЈА И ФИЗИЧКО-ЕКОЛОШКИХ УСЛОВА
АП ВОЈВОДИНЕ............................................................................................................................. 261
Просторно-демографска корелација на простору АП Војводине............ 264
Физичко-еколошка основа демографског развоја............................................ 270
СТАТУС ГРАДА, ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЈА И ПОЛИЦЕНТРИЧНОСТ СРБИЈЕ..... 277
Развојни проблеми Србије и њена територијална организација............ 278
Регионализација и регионална интеграција........................................................ 280
Могућности нове територијалне организације Србије................................. 281
Град као резултат децентрализације и регионализације............................ 283
Град у Србији............................................................................................................................. 284
ФУНКЦИОНАЛНИ РЕГИОНИ У СРБИЈИ - СМИСАО, УЛОГА, ФОРМИРАЊЕ.289
Регионализација и четири ‘‘и’’....................................................................................... 290
Области или функционални региони-смисао и улога.................................... 297
Просторни планови и формирање функционалних региона.................... 299
FUNCTIONAL REGIONS IN SERBIA AND PRIORITY OF ECO-SERVICES............. 306
Ecological services as one of priorities of spatial development in Serbia..... 309
Functional regions and their role in developing eco-services in Serbia........ 312
Eco-systems in Serbia and their services...................................................................... 316
КА ПОЛИТИЦИ ИНТЕГРАЛНОГ ПЛАНИРАЊА И РАЗВОЈА СРБИЈЕ НА
ДРЖАВНОМ И РЕГИОНАЛНОМ НИВОУ......................................................................... 323
Европски развој и интеграције..................................................................................... 324
Легислативни оквир развоја Србије и могућност унапређења система......
........................................................................................................................................................... 330
Koнцепт нове методологије интегралног планирања развоја Србије.334
Фузија институција надлежних за развој............................................................... 338
POLYCENTRICITY AND REGIONAL ORGANIZATION OF SERBIA (THE
SETTLEMENT NETWORK OF SERBIA – FROM THE PAST TO THE
PROSPECTIVE)............................................................................................................................... 342
The history of settling in Serbia......................................................................................... 343
Polycentricity and lack of polycentricism in Serbia................................................. 346
The new position of settlements....................................................................................... 351
The settlement network prospective in Serbia ......................................................... 354
The role of the City of Belgrade and its metropolitan area ................................. 357
The other regional areas in Serbia................................................................................... 359
METROPOLITAN AREAS AND SMART CITY GOVERNANCE IN LDA COUNTRIES...
................................................................................................................................................................ 366
Metropolitan area as plausible future of LDA large cities..................................... 369
Outdated governing models in most of LDA large cities........................................ 372
ПЕРСПЕКТИВЕ УМРЕЖАВАЊА ГЛАВНИХ ГРАДОВА ДОЊЕГ ПОДУНАВЉА
(Имплементација ЕУ дунавске стратегије) . ............................................................. 377
Градови ЦИЈИЕ у променама........................................................................................... 379
Подручја главних градова и њихова функционална структура............... 384
Рађање метрополитенских подручја у земљама Доњег Подунавља...... 388
Урбане функције као основ умрежавања метрополитенских подручја.......
........................................................................................................................................................... 400
Кооперација, умрежавање и управљање градовима Југоисточне Европе..
........................................................................................................................................................... 402
В. УМЕСТО ЗАКЉУЧКА............................................................................................................413
Уместо закључка......................................................................................................................... 414
ИЗВОД ИЗ РЕЦЕНЗИЈА ............................................................................................................ 416
- Изазов политике и искушење планирања -
УВОДНА РЕЧ
РЕГИОНИ У СРБИЈИ, СТАЛНО ИСКУШЕЊЕ ПЛАНЕРА

И ПОЛИТИЧАРА
Шта значи реч регион? Колико све тумачења можемо чути за ову
једноставну реч која потиче од латинске речи regionis (предео, околина,
област, односно округ у старом Риму)! Друштвени и физички географи
кажу да је реч о подручју обележеном јасно препознатим физичким,
друштвеним (хуманим) или еколошким карактеристикама (географски
регион или подручје). Администрација и правници сматрају да је то правно
или административно одређена и ограничена територија већа од општине
а мања од државе (административни регион). Социолози оцењују да је то
простор већи од општине за кога људи који га насељавају сматрају да је
обележен њиховим обичајима, традицијом, дијалектом и сл. (вернакуларни
регион). Историчари тврде да је то одређени део територије државе (или
држава) који је кроз историју имао посебан статус, назив или надлежност,
те остао као такав забележен у историјским документима (историјски
регион). Економисте занимају економске карактеристике и перформансе
одређеног подручја које га обележавају и покрећу у развоју захваљујући
производњи или економским везама (економски регион). Политичари,
површни сакупљачи разноликих знања а често несклони регионализацији
сопствене државе, регионом називају простор шири од државног који је
предмет одређених политичких збивања, интереса, комуникација и сл.
(политички регион). Планери простора и регионални географи све чешће
тумаче град као динамично функционално урбано подручје (за разлику
од морфолошког урбаног подручја) без дефинисаних административних
или чврсто одређених физичких граница (функционални регион). Да не
помињемо лекаре, зубаре и друге професије, од којих сваки нешто називају
регионом (абдомена, усне дупље, главе и врата, и сл.), или нове појмове и
синтагме попут прекограничног региона или трансдржавног региона
(наднационални региони?), итд.
07 Проф. др Борислав Стојков

Дакле, шта је регион за просторне планере и делатност просторног

планирања која се тиме бави, какво му је значење и значај, особине и друго
што је предмет просторног планирања? Да ли је то фиксни појам или се
временом мења у зависности од политичког и научно/стручног схватања
и аргументације, ауторитета у тумачењу и сл.?
Да ли је то само шире подручје које се по нечем разликује од других подручја?
И, напокон, да ли је регион и регија у српском језику исто? Ако јесте зашто
се користе обе речи; ако није, где су тумачења једног и другог (географи у
Србији користе реч регија а просторни планери регион, а у Републици Српској
сви говоре само регија)? Или је само реч о лингвистичкој површности
планера и географа? Све су ово тешка питања која представљају стално
искушење планера и политичара, и која захтевају обухватну студију.
Регинализација, као модел увођења региона у систем територијалне
организације и начина управљања и одлучивања у држави, највећи је изазов
за политичаре најчешће ради неопходности промене устава и одустајања
од доминације центра. Ова књига није писана са том амбицијом, али ће
својим садржајем можда помоћи код одговора на нека питања, приказујући
на чему сам радио око теме региона и регионализације од 1970 године до
данас у разним варијантама у Југославији, Србији и Европи, на практичном
и теоретском плану. Књига, значи, има аутобиографски карактер у једном
смислу, а едукативно-информативни карактер у другом, пошто је могуће
из свега нешто научити или, у најмању руку, о нечему дебатовати.
Регион, регионализација, регионални развој, регионално планирање –
појмови су које такорећи нисам ни чуо а камоли разумео школујући се на
Архитектонском факултету у Београду (четврта година и дипломски
рад 1963/64), на предметима углавном везаним за урбанизам. О региону
сам почео нешто да сазнајем тек када ме је Урбанистички завод преко
OECD упутио на специјализацију у САД на програм под називом Специјални
програм за урбане и регионалне студије (Special Program for Urban and
Regional Studies – SPURS, 1970/71. Овај програм, који и данас 2018. године
траје1, обухватао је теме развоја и планирања градова али још више
развоја и планирања региона. Иако сам превасходно био упућен да усавршим
знање из урбанистичког планирања, тема региона, регионалног развоја и
регионалног планирања ме је посебно импресионирала захваљући пре свега
именима и знању великих имена из области регионалне проблематике.
Пре свега реч je о професору Лојду Родвину (Lloyd Rodwin) који је био
1
Октобра 2018 МИТ је прославио 50 година SPURS програма. Био сам позван и учествовао
сам поред других који су се одазвали. Тема је била Reflective Planning а ја сам наступио са
темом Reflective Planning and Policy Making.

светско име за анализе урбаног и регионалног развоја у земљама у развоју,

а нарочито у Латинској Америци, Африци, па и у Европи. Затим, реч је о
професору Ралфу Гејкенхајмеру (Ralph Gakenheimer) са огромним искуством
у планирању регионалне инфраструктуре у земљама Латинске Америке,
као и о професорки Лајзи Пити (Lisa Peatie), рафинираном експерту за тему
социјалног развоја у регионима и градовима Латинске Америке и Африке.
Међу њима појавило се и име чувеног кибернетичара Џеја Форестера (Jay
Forrester), настављача идеја кибернетичара Норберта Винера (Norbert
Wiener), који нам је годину дана предавао динамику система.
Пошто је за све нас на SPURS, динамика система, системско размишљање
и оперативно истраживање тада било велика новина, у почетку смо се
плашили да нећемо разумети о чему је реч. Професор Форестер, ‘’каубој
из Небраске’’, како је себе представио на првом предавању са каубојским
шеширом на глави, ту непознату тему динамике система нам је представио
фасцинантно једноставним речима, објашњавајући како је могуће разумети
и побољшати динамичне системе као што су регион, град, зависност од
дроге, шећерна болест, Свет или индустријска корпорација. Претварањем
реалног света и реалних појава у дигиталне формуле подигао је наше
интересовање до неслућених висина, уводећи у тумачење формула и њихово
практиковање своје сараднике: машинске и електро инжењере, лекаре,
социологе, градоначелнике (Детроит), директоре корпорација (Крајслер)
и друге. Кроз симулацију понашања једног динамичког система (на пр.
регион), вредновање алтернативних политика, избор исправне политике
и њену имплементацију, Форестер нам је отворио очи за системско
размишљање, креирање динамичких модела, као и улогу ирационалног и
непоузданог фактора у комплексном и динамичном систему као што је
то регион (формални-административни или функционални-нодални) или
град. У једном од својих чланака Форестер је нагласио да ‘динамика система
користи концепте контроле повратних утицаја како би организовала
информације у модел компјутерске симулације….Динамика система указује
како структура повратних утицаја код неке организације доминира
одлучивањем код људског бића…а та структура је онај кружни процес где
одлуке (врло често погрешне – Б.С.) изазивају промене које имају утицај на
касније одлуке’’ (још више погрешне – Б. С). Упућујући оне који доносе одлуке
код великих динамичких система (председници града/региона, директори
корпорација и сл.) да се ослободе интуитивног закључивања код доношења
одлука о развоју система и усмере се ка моделирању динамичког система
којим управљају, Форестер је знатно утицао на схватање понашања тих
система и моћ компјутерског моделирања.
Данас динамика система има широку примену, од студија индустријске,
урбане, регионалне до светске динамике, а преко оних који одлучују и који
могу да експериментишу са могућим променама варијалбли како би видели

ефекте на понашање одређеног динамичког система у будућности. На

жалост, у време седамдесетих година XX века било је мало могућности да
се то знање примени у Београду јер нисмо имали опрему за рад, компјутере,
програме и др, а појам региона је био тек у назнакама, донекле практикован
преко области (касније округ) као продужене руке државних органа. За
разлику од САД где је регион у то време већ био изучаван али и практикован
углавном у виду административних региона-дистрикта (метрополитена
великих градова).
У послератној Југославији, односно Србији, појам региона се више
помињао у географији и планирању (9 географских региона) а практиковао
преко срезова до 1965. и међуопштинских регионалних заједница (МОРЗ) као
инструмента централизоване државне управе од 1974. (нови устав са две
аутономне покрајине у Србији) до 1990, па до округа од 1992. Област, као
посебан облик малог региона уводи се тек Законом о регионалном развоју из
2009, без посебног објашњења шта значи, али је за његово тумачење касније
послужила моја дефиниција из Стратегије просторног развоја Србије
(2009). Ипак, вреди поменути и значајне студије регионалних географа
тога доба у Југославији попут М. Вреска, А. Вељковића, Д. Перишића и
касније Б. Дерића, који су се бавили питањем функционалног повезивања
града са окружењем, користећи ранија сазнања немачке, француске или
америчке школе регионализма, али и уносећи нека сопствена сазнања око
те материје.
Сл. 1 Административна подела дела територије САД на дистрикте (eng.

counties или districts) I
Извор: www.dps.mo.gov

По повратку из САД, радећи у

тиму за Генерални план Београда
2000, али тек толико колико
је било речи о имплементацији
овог плана усвојеног 1972. године,
кроз разговоре с руководиоцем
овог плана и мојим ментором
архитектом Милутином
Главичким, почео сам интензивно
да примењујем стечено знање
о динамици система, а посебно
система као што су град и регион.
У наставку, OECD ме шаље на
даљу специјализацију са темом
Сл.2 Управни окрузи АП Војводине
Извод www.wikipedia.com регионалног планирања у Велику
Британију (1974) и Шведску. У
Великој Британији сам највише
времена провео у Сталној коференцији за планирање Југоисточне Енглеске
(Standing Conference for Planning South-East England), учећи како се ради
овај план великог и веома значајног региона Велике Британије, и стичући
знање о техникама регионалног планирања код Џона Тарнера (John
Turner), директора Сталне конференције, и о начину организације сарадње
са политиком и државним институцијама код Ричарда Бернса (Richard
Burnes), руководиоца Плана. На универзитетима у Шефилду, Единбургу,
Глазгову и Манчестеру стицао сам допунска знања о регионалном развоју
и планирању, упознајући систем регионализације Велике Британије и
успут држећи предавања о Југославији и Београду, уз ослонац на знања
која сам стекао на MIT. Ово искуство ми је било од непроцењивог значаја
по повратку и раду у Урбанистичком заводу Београда када ми је дата
част али и одговорност руковођења израдом Просторног плана Региона
Београд 1974, првог такве врсте у ондашњој Југославији. Овај замашни
пројекат, којим је генерално руководио Љубомир Лукић са саветником
М. Настасовићем, имао је три дела: Израда плана (Б. Стојков), сарадња
са субјектима Плана и окружењем Београда (З. Васић), и информације
и документација (М. Богојевић), а прекинут је из политичких разлога
после прве фазе 1975. Интензивно бављење просторним планирањем
за мене почиње 1990. године када сам позван да пређем у ИАУС да будем
руководилац израде Просторног плана Србије, уз сарадњу са Д. Перишићем.
На том месту сам остао до финализације нацрта Плана. Израда тог
плана, у периоду почетка распада Југославије, и још увек нерешених односа
унутар Републике Србије са АП Војводином и АП Косовом и Метохијом, била
је прави изазов за нас планере.

Концепција регионалног развоја преко функционалних урбаних подручја

(нодални региони) Србије из те експертизе, уз одређене интервенције Д.
Перишића и моје, била је унета у Нацрт Плана са опрезом због политичког
отпора према регионализацији Србије. Пошто је нацрт Плана упућен и био
разматран на Влади Републике Србије, био сам размештен у Министарство
урбанизма на функцију помоћника министра, са задатком да са С. Мирић
радим на припреми новог Закона о планирању, а руковођење израдом Плана
преузео је Д. Перишић водећи га до успешног усвајања 1996. године. За то
време, после рада на месту директора Агенције за смештај избеглица у
Србији (UNHCR и Црвени крст Србије), прешао сам поново на рад у ИАУС и, са
делом радног времена, на Географски факултет Универзитета у Београду
(1994). Тек тада сам интензивно почео да се бавим темом региона,
регионалног развоја и регионалног планирања на одсеку за просторно
планирање. Резултат је био све већи број научних радова везаних за
регионални развој и планирање, који ће у наставку бити приказани у овој
књизи. Врхунац мог ангажовања на теми регионалног развоја Србије, и
као директора Републичке агенције за просторно планирање (РАПП) и као
експерта за просторно планирање, био је руковођење новим Просторним
планом Србије 2010-2020, у коме је значајан део представљао концепт
региона и регионалног развоја Србије, на основу научне експертизе коју је
радио Е. Јакопин са сарадницима, и мог доприноса у разради овог концепта
заснованог на претходно урађеној и усвојеној Стратегији просторног
развоја Србије. Овај пут идеја о асиметричној регионализацији Србије
је прошла уз подршку политичког врха али уз непримећену али значајну
интервенцију тадашњег министра за регионални развој и његових
партијских апетита (УРС). Дакле, и овај пут се политика умешала у
регионални концепт Плана. Функција директора РАПП ми је омогућила
да наставим са деловањем на планирању региона. Али, да бих избегао
политичку замку министра надлежног за регионални развој и ‘’његових’’
5 статистичких региона са 29 необјашњених области, покренуо сам и
извео акцију просторног планирања 13 функционалних целина око већих
градова Србије, неке врсте подрегиона (области дефинисане у Стратегији
просторног развоја Србије), што сам аргументовао могућношћу њиховог
повезивања у велике регионе према потреби (5, 7 или неки други број). За
дивно чудо, надлежно Министарство за регионални развој је прогутало
ову аргументацију и дало сагласност на све планове који су представљени
у књизи о регионалним плановима Србије (РАППС, 2012). У наставку су
урађени програми њихове имплементације према моделу који сам увео у
Закон о планирању.

Настављајући да пишем до данас о регионалним темама, у оквиру Србије

и Европе, 2014. године позван сам од стране Новог урбанистичког завода
Републике Српске у Бањалуку ради договора око израде новог Просторног
плана Републике Српске, којим је требало заменити стари рађен 2007 са
временским хоризонтом до 2015. Услов који ми је предочен односио се на
рок израде Плана започетог две године пре тога и неурађеног због слабих
капацитета Завода. Дакле, за четири месеца требало је да буде урађен
преднацрт Плана који усваја пласка комисија, Влада и Народна скупштина
РС (!!). Прихватио сам тај услов али читав сплет околности је запретио
да ми тај посао пропадне: почео рад на новом закону о планирању, слаба
информациона основа, недостатак пописа становника, захтеви бројних
општина да се стари План мења према њиховим потребама, посебан
притисак око легализације издатих енергетских сагласности за мини-
хидроелектране на заштићеним рекама РС, као и почетни отпор републичке
администрације према регионализацији. План је урађен у датом року и при
том идеја о посебном моделу регионализације, у сарадњи са В. Шећеровим,
унета је у њега уз сагласност свих државних органа и организација, као и
свих 63 локалних заједница. Детаљније ће то бити објашњено у поглављу у
коме ће овај план бити приказан управо по овој теми.
Поред ангажовања у Србији и Републици Српској, по питању региона
и регионалног развоја од посебног значаја је било моје ангажовање на
великим стратешким документима Европске Уније, у периоду 1998 до
2006, и материјалима на тему региона које сам објављивао у часописима и
књигама у европским земљама. У том периоду радио сам као члан радних
тимова и као званични представник Србије и Црне Горе на три велика
стратешка документа: VISION PLANET; ESTIA и Planet CenSE. Осим тога био
сам члан научног савета за Студију Подунавља (Danube Space Area Study,
ÖIR, Беч, 2002), пројекта Adriatica (Универзитет у Трсту, 2003/4), члан
управне и надзорне комисије (Steering and Monitoring Committee) за програм
INTERREG IIIc, координатор за Србију у пројекту UTN у Бечу, координатор за
науку у Academia Danubiana на Bodenkultur Universitäт у Бечу, један од три
координатора (поред Б. Мilera и М. Финке) за мрежу научних институција
за просторно планирање Централне и Југоисточне Европе SpaCE.net и др.
Дакле, стекао сам велико искуство са пројектима и политикама Европске
Уније по питању просторног развоја Централне и Југоисточне Европе,
стекавши кроз то и богато сазнање о регионима и регионализацији у овом
транзиционом делу Европе.
На жалост, сви поменути пројекти и ставови, осим у кругу просторних
планера и планских институција, нису наишли на озбиљније интересовање

државне администрације у Србији. Концепт региона, регионализације

и регионалног развоја је био доминантан али без одговарајућег одјека
у њеном политичком оквиру, јер политички моћници увек имају своје
партијске приоритете, а планови и стратегије им служе као инструмент
тобожњег легитимитета код доношења одлука.
Сл. 3 Са једне од тематских конференција Planet.CenSE у Бечу

(на слици Б. Стојков окренут леђима и М. Вујошевић други с лева)
Ипак, преко просторних планова бројне идеје из ових докумената
су унете у живот и локалне политике општина и градова Србије, па и
идеје о регионима и регионалном развоју, а да локални и државни тога
нису ни свесни. Као најзначајније резултате мога бављења регионима и
регионализацијом истакнућу најзначајније, остварене преко планова којим
сам руководио и у којим сам сам или у сарадњи са колегама обрађивао тему
региона (Е. Јакопин, В. Шећеров): Плански концепт регионализације Србије
у Просторном плану Србије 2010-2030 утврђен је Законом о Просторном
плану Србије (Сл. гласник РСрбије 88/2010)2
Плански концепт увођења економских региона у Измјени Просторног плана
Републике Српске д0 2025, утврђен Законом о Измјени Просторног плана
Републике Српске до 2025 и имплементиран око тога Законом о повезивању
јединица локалне самоуправе са градовима РС (Сл. гласник РСрпске 15/2015)3
Плански концепт регионализације Града Београда, са идејом (а) о
2
На жалост, паралелно са радом на ППРС усвојен је 2009, по мом мишљењу непажњом и
некоординацијом министарстава, Закон о регионaлном развоју (Сл. гласник РС 51/2009),
који је имао партократски карактер, и тако пореметио основну концепциују из ППРС са 7
региона (два административна и 5 планско-статистичка)
3
Основни текст овог закона припремио сам са Д. Поповићем из Бања Луке и предао га као
идеју Министарству за локалнну самоуправу РС које га је обрадило и предложило Влади
РС.

метрополитенском подручку Града, и (б) о територијалној реорганизацији

Града утврђен Одлуком Скупштине Града Београда (Сл. лист Града БГ 38/2011)4
Просторни планови градова Смедерева и Суботице у којима је одлукама
локалне самоуправе утврђен плански концепт увођења појма функционалних
урбаних подручја и регионалних утицаја, али уз недостатак имплементације
у после-планском периоду.
Напокон, из свега може да се закључи да је питање региона,
регионализације и регионалног развоја еминентно политичко питање
(изазов политике), те да рад професионалних планера у том погледу
највише борави у раљама политике (искушење планирања).
_______________________________________________
У периоду 1970 – 2018 остварио сам велики број резултата са тематиком
региона, регионалног развоја и регионалног (просторног) планирања. Из те
велике серије од скоро 50 објављених научних радова о регионима у књигама
и часописима у Србији и иностранству, серије великих стратешких
докумената у Србији и Европи, преко 10 просторних планова и стратегија
регионалног карактера у Србији и БиХ, у овој књизи ће бити приказани
најзначајнији, уз моје коментаре са данашњег становишта. Оно што треба
истакнути на почетку јесте: (1) да је тема региона и регионализације
сваке веће територије (Европска Унија, држава, покрајина, чак и велике
јединице локалне самоуправе као што је на пр. Град Београд) неминовна и
неизбежна у просторном планирању, (2) да је тема регионализације место
где се највише и најјаче сусрећу, преклапају па и конфронтирају просторно
планирање као научно/стручна дисциплина и политика, и (3) да теорија
око тематике региона и регионализације у Србији тек последњих три
деценије напредује, док пракса, под утицајем политичких система без јасне
позиције и сложених политичких (не)прилика назадује, потискујући тему
региона и регионализације у дубоку сенку централизоване државе.
Циљ ове књиге је подстицање дебате о регионима у Србији, са одређеном
едукативном сврхом заснованом на делимичном увиду, кроз призму мог рада, у
развој идеје о регионима, регионализацији, регионалном развоју и регионалном
планирању у Србији од 1970. године до данас, као и о интервенцијама политике
када је о томе реч. Ова књига има два дела: А. О просторним плановима које
сам водио и који се дотичу питања региона и регионалног развоја, и Б. Важнији
објављени чланци и поглавља у књигама у којима сам обрађивао тему региона
и регионалног развоја. Почео сам са искуствима која сам стекао радећи
планове, а наставио са сазнањима која сам стицао током рада у пракси и
теорији, уз то износећи и своје ставове и предлоге, јер је такав био ток мога
рада, уз стално укрштање праксе и теорије.
4
Тадашњи в.д. градоначелника је подржао овај концепт и покушао да га унесе у Закон о
главном граду а потом у Статут Града, али тадашњи министар за локалну самоуправу није
хтео то прихвати и поред инсистирања в.д.градоначелника.

A. МОЈА ИСКУСТВА, САЗНАЊА
И СТАВОВИ ОКО РЕГИОНА И
РЕГИОНАЛИЗАЦИЈЕ ОД 1970. ДО 2015.
У овом делу приказани су планови на којима је аутор Б.С.
учествовао или које је водио а који обухватају и тематику
региона или регионализације, са коментарима аутора и
цитатима из тих планова који могу да послуже у едукативне
сврхе, хронолошки приказујући развој идеје о региону и
регионализацији у Србији 1970.-2015.
Почетни кораци регионалног планирања

1970.-1975: од Генералног плана Београда 2000.
до Просторног плана Региона Београд
Генерални план Београда 2000

Генерални план Београда 2000, рађен је од 1968. и усвојен 1972. Одлуком
Скупштине Града Београда. Рађен је са великим стручним амбицијама,
уз ангажовање великог броја научника и стручњака из Београда, и
стручњака за саобраћај са Wayne State University из САД. У току рада један
број млађих стручњака из тадашњег Урбанистичког завода Београда, уз
подршку OECD упућен је на специјализацију у САД (Б. Стојков, П. Лукић),
Велику Британију (В. Петровић), како би стечено знање могли да примене
у припреми великих планова Београда (генералних урбанистичких и
регионалних). Мој задатак је био специјализација у области генералног
урбанистичког и регионалног планирања. По повратку из САД, где сам
обавио специјализацију на МIT у оквиру програма SPURS – Special Program
for Urban and Regional Studies 1970/71, постао сам члан тима за синтезу
ГУП Београда 2000, са посебним задатком конципирања и организације
учешћа јавности у процедури јавног увида, и унапређењa генералног
урбанистичког планирања. У чланку објављеном у часопису ‘’Урбанизам
Београда’’ Урбанистичког завода Београда (мој реферат о урбанизму на
Симпозијуму о урбанизму, МIТ, 1971), навео сам став да је очевидно да
неке територије oдносно локалне заједнице око Београда имају чврсту,
функционалну везу са главним градом…и да је то зона извора дневних
миграната унутар београдског метрополитенског подручја. У покушају
да се дефинишу границе гравитационе зоне специфичног облика
установљена је нека врста полазне основе за ефикаснију индиректну
контроле урбанизације Београда, а кроз то и за решавање неких проблема
неразвијености у овом подручју [1]. Тиме сам наговестио могућност веће
територијалне кохезије региона главног града, и интензивирања развоја
средњих градова у окружењу Београда и њихове терцијарне основе (јавне
службе и социјална инфраструктура), без административне принуде већ
уз помоћ заједничког управљања и планирања развоја региона.
Са становишта карактера ове књиге посебно је било значајно моје
ангажовање на припреми документа за Скупштину града Београда под
називом ‘’Тезе о унапређењу просторног планирања развоја Београда’’.

Материјал је настао као плод интензивних разговора 1972. године, између

мене и М. Главичког, једног од два руководиоца ГУП Београда 2000 (други
је био А. Ђорђевић, директор Завода). Писани текст од 30-так страна, са
јаким утицајем тадашње идеологије дијалектичког материјализма али и
неких америчких сазнања, писао сам уз темељну редакцију М. Главичког.
Из овог материјала овде приказујем део који се односи на просторно
планирање које до тог времена није практиковано у Србији (Југославији),
обухватајући и појам региона:
Доношење просторних планова у оквиру система трајног просторног
развоја значи обезбеђење одређеног средства којим ће друштво да
контролише сопствени развој на одређеном простору, са свим последицама
у оквиру интегралне средине у одређеном временском периоду. Да би усвојило
овакав систем планирања друштво треба да поседује одређене аргументе
који иду у прилог том систему као што су историјски развој, анализа
садашњег стања, и прогноза будућности. Зато одређени пресек процеса
просторног планирања у виду (просторног) плана треба у принципу да
садржи једновремени приказ свих потребних елемената (аргумената)
просторног развоја: досадашњи развој, садашње стање и неминовни развој
у времену пред нама, који ће се десити по инерцији досадашњег развоја,
средњерочни (етапни) развој и дугорочни развој. У том оквиру средњерочни
(етапни) план просторног развоја би представљао ефикасан просторни
план који би имао највећу законску снагу јер усклађује активности иза
онога што ће се непосредно десити по инерцији развоја а пре онога што
би требало плански да се деси током дугорочног развоја за који не постоје
реални инструменти чврстог регулисања друштвених односа…..То никако
не значи да се тежи унапређењу просторног планирања изоловано од
друштвеног планирања (овде се налази кључна веза између политике
и струке планирања – прим. Б.С.). Напротив, просторно планирање
треба унапређивати само у оном правцу који обезбеђује крајњи и једино
природан начин планирања а то је јединствен систем трајног планирања
регионалног и урбанистичког развоја Београда. Такво планирање би било
у најширем смислу друштвено јер би садржало једновремено планирање
односа (друштвено-економских структура) и планирање ствари (физичких
структура) [2, стр.27 и 28]. Овај материјал је уз велику дискусију на
Стручној комисији Завода, састављену од врхунских стручњака и водећих
политичара, и уз подршку усвојен на Савету Скупштине града Београда
1972, у склопу материјала код припреме одлуке око ГУП Београда 2000.
Исход материјала о унапређењу просторног планирања Београда,
усвојеног у Скупштини града Београда, чиниле су и неке од основних

идеја о Београду и ‘’ширим просторима’’, на чему је највише радио

Д. Перишић, унете и у текст ГУП Београда 2000. Према овом плану
просторно планирање великих агломерација као што је Београд полази
од утврђивања улоге и значаја тих агломерација у ширим просторима.
При томе је од нарочитог значаја да се сагледају узрочници и интензитети
веза које те агломерације имају или могу да имају у суперрегионалним,
континенталним и светским размерама [4, стр. 30]. Даље Д. Перишић
дефинише ужу и ширу гравитациону зону Београда на начин којим упућује
на даље просторно планирање али и на доношење одређених политика
и одлука на нивоу Града Београда или Републике Србије. У чланку
објављеном 1972. Д. Перишић констатује да би израда планског документа
под називом Просторни план региона Београд (ППРБ) представљала један
логичан и природни ток настојања да Београд као град, а истовремено и
као регион добије комплетну просторно-планерску документацију. Даље
каже да ППРБ сам по себи…намеће договарање, заједничко и кохерентније
утврђивање политика и стратегије коришћења и организације простора
између Београда у ужем смислу и ширег регионалног подручја [3].
Сл.3 Први покушај дефинисања региона Београда – ГУП 2000

Извор: Генерални урбанистички план Београда, Архитектура урбанизам, 1972.
За ужу гравитациону зону ГУП Београда 2000 каже да су у оквиру његове

територије везе Београда са другим насељима директне, елементарне и
свакодневне. Оне су произишле из синтезе битних активности, као што су

на пример: категорија активних лица чије место рада и место становања

нису идентични, која су бројно заступљена у београдском подручју.
Разграничење гравитационог утицаја према Новом Саду налази се код
Инђије, према Ваљеву код Лазаревца, према Зрењанину код Ченте, док
је Панчево у оквиру гравитације Београда [4, стр. 34]. Увидом у теорију
могуће је утврдити сличност са почетним идејама о функционалном
региону које су, између осталих изнели А. Њустуен и М.Ф. Дејси (А. Nyustuen
M.F. Dasey) лансирајући тезу о функционалним регионима у САД, односно
који су то користили приликом анализе просторне структуре нодалних
(чворних) региона у САД, дефинисаних помоћу графичких теоретских
метода (еуклидска геометрија), још 1961 [3].
За ширу гравитациону зону ГУП Београда 2000 наводи да поред
свакодневних веза и уских односа са ужом гравитационом зоном, за Београд
је карактеристична изразита функционална повезаност са подручјем које
се може назвати широм гравитационом зоном или регионом Београда.
Границе ове зоне одређене су на основу врсте и интензитета међуодноса
Београда и других насеља на овом подручју. Пре свега, као насеље са
најразвијенијим садржајем у региону, Београд пружа услуге на вишем нивоу
од оних које могу да обезбеде остали градови, као на пример у школству,
здравству, трговини, финансијама, култури, разоноди и сл…..у чему
посебан значај имају фактор растојања и лака приступачност [4, стр.35].
Поређења ради, функције који Њустуен и Дејси помињу као природне везе
центра са ужим окружењем су информације (штампа), путовања (јавни
саобраћај), јавне службе, финансијске трансакције и сл (сл.3)
Наводећи обавезе у после-планској фази, ГУП Београда 2000 је
отворио пут ка новом великом подухвату у то време, Просторном плану
Региона Београд, започетом Пројектом за израду овог плана још 1972,
под покровитељством OECD, у сарадњи са француском консултантском
фирмом OTH-OTAM, и под контролом међународне стручне комисије која
је пратила израду Плана.

Просторни план Региона Београд (1975)

OECD је поклањао посебну пажњу развоју урбанистичког и рађању
просторног (регионалног) планирања у Београду, преко Урбанистичког
завода Београда, односно од 1974- преко новоформираног Завода за
планирање развоја града Београда. Поменуто усавршавање групе млађих
планера је већ било обављено, тако да је Љ. Лукић који је специјализирао
регионално планирање у Француској (упућен на специјализацију преко
OTH-OTAM) одређен за директора пројекта под називом Просторни
план Региона Београд (ППРБ) 1974/75. Основу је представљао
претходно урађен, већ поменути Пројекат за израду ППРБ (Д. Перишић
и А. Вељковић, 1972) са веома стручним методолошким и техничким
поступцима и иновацијама. Моја специјализација на МИТ у САД (1970/71)
и каснија у Standing Conference for South East England, Единбургу, Глазгову
и Манчестеру у Великој Британији (1974), и VBB у Гетеборгу у Шведској
(1975) је вероватно била пресудан чинилац да будем одређен да под
вођством директора пројекта Љ. Лукића руководим израдом Просторног
плана Региона Београд. Овај замашни пројекат имао је наиме три дела:
Израда плана (Б. Стојков), сарадња са субјектима Плана и окружењем
Београда (З. Васић), информације И документација (М. Богојевић), а
саветник Љ. Лукића био је М. Настасовић. Међународна комисија која је
пратила израду Плана, финансирана од стране OECD, била је састављена
од најугледнијих светских екперата за регионално планирање на челу
са Ерихом Вајсманом (Erich Weissmann), експертом Уједињених Нација.
Због тога је цео посао рађен двојезично, на српско-хрватском и енглеском
језику.
Рад на овом Плану започет је са великим методолошким амбицијама и
иновацијама, посебно уз делимичну примену теорије динамичких система.
Директор пројекта Љ. Лукић, у чланку објављеном у часопису Урбанизам
Београда навео је да је основна карактеристика и место ППРБ заснована
на самоуправном договарању интердисциплинарност и свеобухватност
друштвено-економских и приосторних чинилаца, дугорочно и средњерочно
ослањање на планове развоја свих носилаца планирања, и просторно
обухватање у међуопштинским и међурегионалним размерама…[6]. Тиме
је Лукић нагласио политички значај и улогу политике код регионалног
планирања што се касније у пракси планирања у Србији и те како
потврдило. У стручном погледу истицао је улогу 5 изабраних макро-
елемената од посебног значаја за развој Региона Београд (кључни

комплексни подсистеми регионалног система), динамичкој интеракцији

макро-елемената (критеријуми) односно критичних појава (индикатори),
као и на систематско увођење кључних актера (тзв. субјекти планирања)
у процес израде Плана, уз развијен и приступачан информациони систем
и др. Овај методолошки образац је био веома подржан од експертске
комисије, разрађен детаљно са моје стране и примењен у првој фази
израде Плана.
Посао је кренуо у добрим кадровским, организационим, финансијским
и техничким условима, а прва ствар на коју сам се осврнуо био је
ГУП Београда 2000, који је чинио правни основ за израду овог плана,
у коме сам нашао реченицу: При сагледавању шире гравитационе
зоне Београда треба имати у виду да ова територија по садржају,
могућностима за друштвени и економски развој, и техно-организационим
карактеристикама представља оптималну планску просторну јединицу,
тако да регион Београда чини подручје на коме треба на јединствен начин
усклађивати развој и функционисање свих елемената који превазилазе
локални значај [4, стр.35]. Први корак је било дефинисање подручја које
би било предмет анализе ради дефинисања планске територије Региона
Београд. Анализе и закључци студије Просторни елементи гравитационе
зоне Београда, рађене за потребе ГУП Београда 2000, уз мање провере су
прихваћене као основ за утврђивање планских граница Региона Београд
чиме је поред града Београда обухваћено још 40 општина у окружењу
са којима, предпостављено је у почетној фази, град Београд тада имао
функционалне везе (сл. 4). Везе (критеријуми) су биле констатоване код
дневних миграција и производних процеса. Границама Плана (радна
верзија) били су обухваћени и делови три међуопштинске регионалне
заједнице (Северо-западна Србија, Шумадија и Поморавље, Пожаревац) У
следећим фазама требало је аргументовати ову предпоставку, али до тога
није дошло из политичких разлога.

Сл.4 Испитивање функционалних веза Града Београда са окружењем

Извор: ППРБ – документација

Следеће питање било је који су то елементи? На основу претходних

анализа Љ. Лукић је сугерисао примену комплексног уместо тада
уобичајеног секторског приступа, преко тзв макро-елемената, а ја сам то
сместа прихватио сетивши се обуке код Џ. Форестера и његове сугестије
избора 3 до 5 кључних фактора од којих зависи развој региона, и њиховог
‘’паковања’’ у динамички модел.
Сложили смо се да то буду: (1) природа, (2) становништво, (3) привреда,
(4) опрема – јавне службе, и (5) комуникације. Непосредна задужења
у тиму имали су Н. Манојловић (1), Ј. Горецки (2), В. Вујошевић (3), А.
Вељковић (4) и П. Лукић (5). Накнадно убачен је и шести елемент, мрежа
насеља, који је преузео А. Вељковић, док је опрему преузео Б. Бојовић.
Осим њих посебан задатак на примени математичког модела ‘’База’’ имао
је В. Бјеликов, са нарочитим акцентом на просторној организацији веза
у Региону, у односу на оптимални развој и распоред ‘’базних’’ радних
места са условљеном локацијом (математички модел је конципирао
Болеслав Малиш (Boleslaw Malisz), познати архитекта/урбаниста из
Пољске још 1966. године [7]. Задатак макро-елемената био је да сваки са
свог становишта истражује утицај серије одређених активности које се
одвијају у Региону, формира одређену синтезну представу о подсистему,
а у сарадњи са другим макро-елементима истражује везе и међуутицаје
појединих активности, и констатује утицај на Регион у целини. Тако је
сваки макро-елемент представљао становиште посматрања дешавања и
појава у Региону али истовремено и објекат посматрања са становишта
других макро-елемената и Региона у целини. Овим је, по мојој оцени, у
Србији и тадашњој Југославији први пут примењен интегрални метод код
просторног планирања и планирања уопште.
Дефинисање наредних корака у примени 5 (односно касније 6) макро-
елемената био је следећи мој задатак у примени утврђене методологије за
прву фазу рада на Плану. Као руководилац израде Плана предложио сам
следеће кораке:
Објашњење значења макро-елемената за препознавање и развој Региона
Београд;
1. Препознавање, дефинисање и опис основних проблема – критичних
појава у развоју посматраног подручја. Опис сваке критичне појаве је
требало да одговори на следећа питања: где се јавља; у ком облику се
јавља; да ли је појава трајна, периодична или циклична; да ли појава
стагнира, повећава се или смањује; које су екстремне манифестације
појаве и где се јављају;

2. Препознавање узрока критичне појаве: природни узроци; људске

активност; неадекватно планирање; наслеђени разлози; други
разлози.
3. Предпоставка последица критичне појаве на еконосферу, екосферу,
социосферу, или на појединачне структуре (коришћење земљишта и
сл.), уз могућности и ограничења које појава изазива;
4. Прва процена мера и средстава да се критична појава ублажи
или елиминише: мере адекватног коришћења земљишта; мере
усмеравања средстава; мере активирања одређених потенцијала,
или мере нормативног регулисања;
5. Даља еволуција сазнања и приступа критичним појавама у развоју
Региона Београд. Ово је захтевало: аргументацију која би доказала
које су појаве које могу да се сматрају регионалним и критичним;
шта продубљена анализа и прецизније утврђивање критичних појава
и њиховог садржаја указује; квантификацију и вредновање појава
са становишта укупне развојне проблематике Региона Београд и
са становишта развоја појединих функција и активности у њему;
просторну карактеризацију појединих појава (на нивоу појединих
општина);
6. Вредновање и алтернативно тестирање циљева развоја Региона
Београд са становишта тежине (значаја) и просторне димензије
одређених критичних појава из чега ће касније проистећи решење
проблема појаве [8].
Да би члановима тима био јаснији појам макро-елемената, био сам
дужан да то објасним, уз консултовање са Љ. Лукићем, у посебном
материјалу под називом Концепција макро-елемената:
1. Макро-елементи, као једна од тематских целина Пројекта,
представљају одраз тежње да се уместо секторског приступа
комплексу РБ приступи комплексном приступу секторима, и
представљају комплексну основу за истраживање серије активности
које се одвијају у РБ, односно њихов утицај на одређена стања,
тенденције и развојне могућности са различитих становишта.
2. На основу разлагања укупне средине РБ на (1) природну средину
(2) друштвену средину и (3) створену средину и комуницирање као
иманентно посредничку активност међу све три средине, утврђује
се систем од 5 макро-елемената, односно аспеката посматрања и
истраживања РБ:

• МЕ природа – који би испитивао одраз серије људских

активности на природну средину и обратно;
• МЕ друштво – који би испитивао одраз основних активности
на друштвену средину, односно на квалитет живота у РБ, и
обратно;
• МЕ привреда – који би испитивао одраз активности на
привредни раст и развој РБ, и обратно;
• МЕ опрема – који би испитивао одраз серије активности на
створене структуре и обратно;
• МЕ комуницирање – који би испитивао одраз свих активности
на кретање људи, информација и енергије, и обратно.
1. Задатак свих макро-елемената је да сваки са свог становишта
истражи одређени утицај серије активности које се одвијају у РБ,
створи своју синтезну слику о свом подсистему (у сарадњи са другим
МЕ) и истражи везе и утицаје на укупни систем РБ.
2. Сваки МЕ истовремено представља аспект посматрања али
истовремено и објекат посматрања, имајући у виду дијалектички
однос и узајамност утицаја појединих активности, структура или
стања на плану природе, друштва и физичке структуре [8].
Данас бисмо ово свакако другачије формулисали, али из свега се
назире будући методолошки концепт интегралног развоја (узајамни
однос животне средине, друштва и економије) што је члановима тима,
до тада навиклим на секторски приступ, чинило приличан проблем те је
захтевало додатна објашњења.
Јасно је да је као следећи корак требало дати објашњење појма
критичне појаве. То објашњење сам дао у првом извештају, који је
разматрао тим и међународна комисија. Извештај сам лично писао и овде
га у већим изводима цитирам:
a. Будући да се у процесу планирања одређене појаве евидентирају
у огромној маси података о стању и развоју одређеног подручја
односно система међузависних фунција, основно питање је да ли
субјекте планирања (данас актери, стејкхолдери – прим.Б.С.) и радни
тим интересују све појаве које су регистроване или само оне које
имају одређени ниво значаја за развој региона…ППРБ интересују оне
из неизмерне серије појава које…имају одлучујући утицај на развој
региона….као основице усмеравања будућег развоја Региона Београд
у 2. и 3. фази рада.

б. Мерила и критеријуми за утврђивање критичних појава…су

двоструког и симултаног карактера. Једно су квантитативни,
објективни критеријуми које ће радни тим да одреди као меру
количине и специфичне тежине неке појаве, односно њен мерљиви
утицај на развој Региона. Друго су квалитативни, субјективни
критеријуми који ће да одразе заједнички, групни или појединачни
интерес општине(а) за стављање поједине појаве на листу
критичних за Регион Београд. Ова дихотомија....значи потребу
припреме стручног тима и договора са општинама о њима.
в. Да бисмо на крају 1. фазе имали утврђену листу критичних појава
испитивању шире листе појава се приступа од почетка посла,
сужавајући постепено фокус пажње и тима и заинтересованих
субјеката планирања. Листа критичних појава на крају 1. фазе ће
бити предмет константне пажње у процесу трајног планирања,
заједно са критеријумима за њихово утврђивање. Ово проистиче
из чињенице да су поједине појаве различитих карактеристика
и перформанси током времена Ово је...један од мотива трајног
планирања.
г. Уколико се Регион Београд дефинише као територија одређена
скупом појава које стоје у међусобној зависности, онда основне
карактеристике тих појава можемо да евидентирамо на:
- временском плану, где се појаве јављају као трајне, периодичне,
цикличне или повремене;
- просторном плану, где се појаве јављају као супра-регионалне,
регионалне, субрегионалне или локалне;
- плану активности, где се појаве јављају као обухватне
(интегралне – прим. Б.С.) или секторске, у смислу њихових узрока
или последица.
д. Приликом утврђивања критичних појава….између осталог потребно
је упознати заоштреност појаве у односу на време, као и обим
негативних последица, на основу чега ће се доћи до приоритета
у третману. Осим тога, појаве неопходно треба да се сагледавају
у оквиру целине, односно у оквиру узрока и последица у систему
Региона па чак и шире (екстерналије – прим. Б.С.)...(на пр. миграције
ка Београду, загађеност тока реке Дунав и сл.). Овде је зато потребно
остварити сарадњу и укрштање макро-елемената како би узроци и
последице били што комплексније сагледани.

ђ. Напокон, критичне појаве треба посматрати и у другом светлу,

тј. као шансу развоја Региона Београд. Наиме, иако се с једне стране
јављају у негативном смислу као кочница развоја Региона, поједине
критичне појаве у себи често садрже скривене потенцијале који
могу да се искористе за убрзање развоја у будућности. Ова могућа
транспозиција треба будући процес планирања постепено да пренесе
из оквира последица у оквир узрока, односно да му уместо димензије
класичног детерминизма да димензију дијалектичког (динамичког –
прим. Б.С.) структурализма [9. стр. 5-7].
Према овом упутству свих 6 координатора макро-елемената поднели
су свој извештај о коме је вођена дискусија, да би финално били обрађени
у виду табела са референтним подацима и графички обрађени у виду 6
карата. Примера ради, у оквиру извештаја о критичним појавама у области
привреде наведене су следеће, са подацима и детаљним објашњењима:
(1) Неуравнотежен привредни развој Региона и постојање великог броја
недовољно развијених општина, (2) Низак ниво процеса деаграризације,
(3) Ниска продуктивност рада у пољопривредној произвадњи, (4)
Дисперзија неаграрних капацитета и локација, и одсуство већих
индустријских капацитета, (5) Неповољан однос обима и концентрације
привредних центара као последица недостатак градова средње величине
у Региону [9].
У наставку 1. фазе рада на ППРБ, следећи веома сложен ако не и
најсложенији корак било је укрштање ставова преко комплексне матрице о
критичним појавама између 6 макро-елемената, и синтезно закључивање
о њиховом значају и позицији за усмеравање даљег рада на изради Плана.
Нажалост, и поред уложеног труда и великог знања свих чланова тима,
и поред високо оцењене оцене међународне и локалне стручне комисије,
након 1. фазе дошло је до застоја који је био последица политичке
ситуације у Србији након доношења Устава 1974. Наиме, стицањем већег
степена аутономије АП Војводина је утицала да се План заустави због
планског решења Региона Београд које је обухватало тада општину
Панчево и других 14 општина из Покрајине. За разлику од Покрајине
тих 15 општина је било спремно за сарадњу (сл.5), разумевајући да је
реч о стручном, планском, функционалном а не административном
повезивању са Градом Београдом. Међутим, политика је била јача од
свега што је био доказ да просторно планирање има дубоке везе са
политиком, и то као слабија страна, те да о томе треба водити рачуна од
самог почетка израде плана. То је било велико сазнање, али и потврда

стеченог знања из Велике Британије и Шведске о политичком значају и

утицају код регионалног планирања, нарочито уколико региони поседују
надлежности самоуправног деловања.
Сл.5 Приказ прихватања сарадње општина са Градом Београдом

Извор: Просторни план Региона Београд (1975) - документација

Регионализација Србије у раљама политике

(1990-2000)
Просторни план Србије (1996)

Између 1975. и 1990. нисам се бавио просторним планирањем и
тематиком региона већ углавном урбанизмом и тематиком градова. Тек
1990. године, позван од стране директора Н. Спасића, прелазим у ИАУС
како бих водио израду Просторног плана Србије као организациони
руководилац. Тиме се отвара нова страница у мојој професионалној
каријери, односно ангажовање у области просторног планирања а у
сарадњи са еминентним експертом, географом Д. Перишићем (руководилац
пројекта). Реч је била о веома изазовном пројекту, по питању сложености,
одговорности за израду првог просторног плана Србије након деценијских
неуспешних покушаја, као и веома кратких задатих рокова. Требало је за
седам месеци урадити нацрт овог плана а мој посао је био методологија
(у сарадњи са Д. Перишићем), организација посла и ужа тематска област
око градских насеља Србије (на чему је радио и В. Мацура). На основу мог
предлога методолошког обрасца (америчко искуство!) било је омогућено
да се нацрт Плана уради за 7 месеци, уз претходно урађених 30 научних
експертиза од којих је једна била везана за регионални развој Србије (Б.
Дерић), што је у централизованом друштвеном сисетему као што је тада
била Република Србија представљало посебан изазов. Под притиском
централизоване политике у време ратова деведесетих није било ни
помисли о даљем разматрању нацрта Плана, а посебно о регионима и
регионализацији Србије.
Ипак навешћу делове који се односе на функционална подручја градова
на чему је највише радио Б. Дерић са Д. Перишићем, чиме је на прикривен
начин инкрустриран модел могуће функционалне регионализације Србије.
Међу циљевима један указује на проблем великих регионалних разлика
са могућим организовањем функционалних подручја (функционални
региони – прим. Б.С.). Просторно-функционална организација Републике
урађена је са циљем да се обезбеди: (а) рационализација управљања и
ефикасније обављање послова из домена свакодневних потреба грађана;
(б) организација јавних служби усклађенија са потребама, могућностима и
интересима локалних заједница; и (в) ефикасније координирање активности
и програма локалних заједница. Простор Републике, у складу са утврђеним

критеријумима, организује се у оквиру 34 функционална подручја са

регионалним или центром вишег реда као центром датог подручја [10-
стр.3]. Међу планским политикама сугеришу се у наставку следећи циљеви
првог и другог реда у погледу развоја и просторне организације мреже
градских центара: бржи развој оних градских центара који ће подстаћи и
усмеравати равномернији и усклађенији развој мреже насеља на укупној
територији Републике и у оквиру три макроцелине. У вези са тим,
неопходно је јачати развојне снаге и подстицати функције оних градова
који могу да остваре позитиван утицај на: (а) стварање противтеже
снажним поларизационим утицајима агломерације Београда; (б) убрзанији
развој неразвијених подручја; (в) рационалнију просторну организацију
привредних делатности (г) преображај и развој приградских насеља и
рационално коришћење околног простора; [10, стр 28]. Просторно решење
мреже центара на територији Републике до 2010. године обухвата: 1.
хијерархијску структуру градских центара; 2. просторни систем градских
центара; 3. зоне интензивних веза регионалних центара и стратегију
остварења предложене скице просторног модела мреже центара (сл. 6).
Сл. 6-Географски региони Србије и могућа подручја макрорегионалних центара

Извор: Просторни план Србије, 1996

Нацрт Плана је предат у року 1991. године, разматран и усвојен на

Влади РС, али је даљи поступак прекинут због ратних дешавања. Израда
овог плана, у неодговарајућем друштвеном контексту ратних дешавања
и под великим притисцима политичара, захтевала је посебну врсту
домишљатости да се избегну сциле и харибде политичког деловања и
утицаја. Оно што се чини посебно значајним тиче се управо идеје о могућој
регионализацији Србије. ППРС је довршен без мене и под руководством
Д. Перишића (уз редакцију К. Петовар и М. Вујошевића) усвојен законом
1996. године. Није вођена одговарајућа расправа о том документу па
ни о теми регионализације Србије али Закон о ППРС је између осталог
забележио основну идеју. Проблем је био у чињеници да ППРС није био
праћен одговарајућим програмом имплементације што би свакако довело
да развоја концепта регионализације или би, под политичким притиском,
то било гурнуто у сенку државне администрације.
Из ИАУС упућен сам на место помоћника министра за урбанизам
у Влади Републике Србије, са задатком да припремим нови Закон о
планирању. Под руководством тадашњег министра У. Бањанина, закон
смо припремали С. Мирић, врсна правница, и ја. После дужег натезања са
министром нацрт Закона је био упућен на Владу Србије 1991, са идејом
о регионалном просторном планирању у склопу осталих одредби. И
тада се десило нешто што нико од нас није очекивао. Председник Владе,
за министре изузетно непријатна личност, Р. Божовић, постави питање
министру Бањанину: господине министре, да ли сте сигурни да је нацрт
овог закона добар? После краћег оклевања министар уплашено одговори:
нисам!! Ту се заврши тачка дневног реда о Закону и он се више не појави на
седницама Владе све до наступа новог министра (Б. Ивковић) и нове верзије
Закона коју су радили други људи (М. Ференчак и др.). Из Министарства сам
на захтев међународне комисије пребачен на место директора Агенције за
смештај избеглица Србије где сам од 1991. до гашења Агенције 1992. радио
у функцији представника UNHCR и Владе Републике Србије a преко Црвеног
крста.
Тематику просторног планирања и регионалног развоја наставио сам
на Географском факултету Универзитета у Београду од места доцента
до редовног професора (2002) и тиме добио прилику да укрстим своја
практична знања на просторном планирању са теоријом и едукацијом из
ове области којом се тамо систематски бавио Б. Дерић.

Међународни пројекти – INTERREG II и III (1999. – 2006)

Први велики документ од стратешког значаја за територију ЕУ (тада
15 држава Европе) био је European Spatial Development Perspective-ESDP,
Потсдам, 1999) којим је Европска Унија тежила да успостави заједничку
политику просторног развоја Европске Уније, са три основна циља: 1.
Економска и социјална кохезија, 2. Заштита и управљање природним
ресурсима и културним наслеђем, 3. Уравнотеженија конкурентност
на територији ЕУ. Ова тежња, према визији из тог документам требало
је да се даље остварује преко регионалних потенцијала односно путем
јачања и развоја региона код чега посебну улогу могу да имају природни
и културни ресурси. Новина из овог документа је усмеравање региона ЕУ
ка јачању сопственог идентитета преко унапређења и заштите ендогених
регионалних потенцијала, културног предела и карактеристика урбаног
предела и квалитета живота у граду. Концепт Европа региона је видљиво био
доминантан код припреме овог документа. Овај концепт је ипак старијег
датума, зачет још четрдесетих година XX века (не рачунајући знатно
старије идеалистичке визије из XIX века). Леополд Кор (Leopold Kohr)
и Ги Херод (Guy Heraud) спадају међу најзначајнија имена предисторије
концепта Европа региона. Леополд Кор, најеминентнији идеалиста будуће
нове Европе у својој књизи Size Theory of Social Misery (1957) упозорава
на могуће разорне последице велике моћи великих држава и на могуће
решење проблема децентрализацијом моћи помоћу региона. Ги Херод
(Guy Herrode) у књизи Les principes du federalism et la federation europèene
(1968) супротставио je модел федерације историјских држава са моделом
федерације економских региона. Уговором земаља ЕУ из Мастрихта
(1992) концепт Европа региона је добио подршку и пуну афирмацију
развијајући се преко бројних пројеката интер-регионалне кооперације и
реализацијама које су знатно убрзале развој земаља Европске Уније.
Дајући предност концепту Европа региона ESDP је посредно извршио
значајан утицај у конципирању идеје о регионалном развоју Србије код
израде будућих просторних планова, док политички систем није дозволио
децентрализацију Србије у времену драматичних догађаја и промена,
потискујући концепт региона у други план, са малим изузетком АП
Војводине која је стекла статус евро-региона са канцеларијом у Бриселу,
и преко тога и данас остварује активну сарадњу са другим европским
регионима.

У наставку планирања Европе највећи и најзначајнији документ рађен

у оквиру програма INTERREG IIc био је стратешки пројекат VISION PLANET,
рађен 1999-2000. (координатор пројекта био је Петер Шнајдевинд (Peter
Schneidewind) из Беча, а координатор рада стручног тима био је Јенс Курнол
из Бона, уз помоћ Тимо Есера (Тhiemo Esser) из Tрира. Овај документ је
радила велика екипа из 12 земаља од којих три из тадашње ЕУ (Немачка,
Италија и Аустрија) а девет из земаља Централне и Југоисточне Европе,
међу њима и представник Србије и Црне Горе (Борислав Стојков), јединих
од република бивше СР Југославије (представник Хрватске се појавио
једном и после скандала, нападајући Србију уз оштру реакцију Курнола и
моју, никад више. Међу институцијама које су номинално учествовале био
је и ИАУС из Београда. У овај велики пројекат увео ме је проф. П.Тројнер
(Peter Treuner), уз сагласност тадашњег министра Б. Ивковића, један од
највећих планера Европе у то време, кога сам упознао приликом његове
посете Београду у Институту за међународну сарадњу, и са којим сам у
наставку развио изванредну комуникацију и дијалог о укључењу Србије у
визију нове Европе. Нагласак пројекта VISION PLANET био je на територији
дунавског, јадранског и централно-европског подручја, са функцијом
јачања кооперације у области просторног развоја између обухваћених
земаља. Учесници на пројекту су припремили мапу региона који су
били напреднији у погледу регионалног планирања, запазили разлике
у карактеристикама подручја покривеног пројектом, бацили светло на
критичне појаве и установили контакте између различитих регионалних
агенција. Такође, учесници на пројекту су исказали жељу да постигну
виши степен транспарентности и заједничку визију за дефинисање
дугорочнијег регионалног планирања.
Пројекат је обезбедио компаративни увид у различите политике
регионалног планирања и омогућио владиним агенцијама да виде на
којим пољима напредују а на којим треба уложити више напора.
Занимљива је била конфронтација ставова представника тада
неравноправних земаља (у политичком смислу чланице и нечланице
ЕУ) након које је дефинисана платформа са принципима одрживог
просторног развоја овог дела европског континента уз нагласак на транс-
националној кооперацији региона повезаних еколошким, културним
и економским критеријумима. Једна од најзначајнијих новина био је и
концепт функционалних урбаних подручја (Functional Urban Area - FUA)
и метрополитенских подручја раста (Metropolitan Growth Area – MEGA),
након чега је подстакнута примена идеје о економским регионима и
у Србији, углавном у домену просторног планирања без разумевања у

ширем политичком оквиру. Посебно је наглашен значај умрежавања

региона и градова као основа за узајамну размену информација, размену
искустава, помоћ у ванредним ситуацијама и сл. Умрежавање институција
(универзитети, школе, научне установе, позоришта, привредне коморе,
индустрија и трговина) је оцењено као реално у овом делу Европе. Код
тога, региони су добили посебан значај са својим институционалним
капацитетима и моћи артикулисања интереса (пројекти) већим од
капацитета и интереса државе. У том погледу наглашен је и значај просторног
планирања за дефинисање регионалних економских политика као
активности у којој се планирају економски процеси на датом регионалном
подручју као што су: структурне промене, запосленост, животна средина,
становање [11]. Поред овога чини ми се посебном значајним разрада идеје
о прекограничним стратешким активностима на подручју Југоисточне
Европе као једним од
облика функционалних
региона који повезују
локалне заједнице
две или три суседне
државе око решавања
заједничких проблема уз
помоћ прекограничних
планова и пројеката
(Сл.7). Уочљиво је да
концепт прекограничне
кооперације, планова и
пројеката, није нашао
местоузаконимаСрбијевећ
је кооперација обављана
преко невладиних
организација, уз контролу
надлежног министарства
(секретаријата у АП
Војводини), што је понекад
доводило да изненађења па
и сукоба решења са неким
решењима из просторних
Сл.6 Евро-региони и регионалне асоцијације планова рађених према
ЦИЈИЕвропе законима о планирању и
Извор: VISION PLANET, 2000
грађењу, јер државни и

покрајински органи нису имали информацију о прекограничном пројекту

за исти простор. Додуше, слична ситуација је била и у неким другим
земљама Централне и Југоисточне Европе.
Још један пројекат из овог периода (2002) био је пројекат ESTIA [12],
у оквиру програма INTERREG IIIc, који је обрађивао питање стратешких
приоритета просторног развоја земаља Југоисточне Европе: Србије и
Црне Горе, Албаније, Македоније, Грчке, Бугарске и Румуније. Документ
је радила екипа од 6 експерата на челу са Григоријем Кафкаласом из
Солуна, међу којима сам био и ја као представник Србије и Црне Горе.
Преко овог пројекта даље су развијене теме из пројекта VISION PLANET
који се бавио умрежавањем планера и планepских институција ради
стварања заједничке визије за подручје CADSES (Централна, Jадранска,
Дунавска и Jугоисточна Европа), док се пројекат ESTIA више бавио око
система просторног планирања и политика територијалне интеграције
[15]. Са задатком превазилажења фрагментације у овом делу Европе
пројекат VISION PLANET посебно je обрадио теме економског, социјалног
и еколошког повезивања ових држава и региона са основним темама:
систем градова, мрежа инфраструктуре, природно наслеђе, и културне
вредности и стазе.
Последњи пројекат из серије европских, у којима сам учествовао као члан
тима (ређе и М. Вујошевић из ИАУС), био је Planet-CEnse [14] у оквиру
програма INTERREG IIIb (координатори Петер Шен (Peter Schönn) из Бона и
Фридрих Шиндегер (Fredrich Schindegger) из Беча окупљајући стратегије и
тематику просторног развоја 15 држава Централне и Југоисточне Европе.
У свом чланку Г. Тацбергер (Gabrielle Tatzberger) пише да је овај пројекат
био усмерен ка покушају јачања територијалне кохезије Централне и
Југоисточне Европе преко три димензије: смањења регионалних разлика,
координације кохерентнијих секторских политика и приступа целини
ове велике територије Европе, уместо збира њених делова [13]. Кроз
овај пројекат су били формулисани основни изазови и шансе развоја
Централне и Југоисточно-европске глобалне европске зоне економске
интеграције (Global European Economic Integration Zone – GEEIZ) путем
интегрисања земаља Централне и Југоисточне Европе у текуће токове
европских стратегија и концепта просторног развоја. Planet-CEnse је тако
успоставио мрежу националних планерских институција и експерата
као последицу пројекта VISION PLANET, даље развијајући његов концепт
преко две основне теме у основи: 1. Умрежавање метрополитенских
подручја преко анализе постојећих урбаних мрежа и мрежа у развоју са
њиховим инвестиционим потребама и потенцијалима за GEEIZ, и 2. Транс-

национални железнички коридори Север – Југ са очевидним приоритетима

у развоју Средње Европе и везе са севером Европе.
За метрополитенска урбана подручја Централне и Југоисточне Европе
од посебног значаја су идеје из материјала ‘’Умрежавање метрополитена
у Централној и Југоисточној Европи’’ (Metropolitan Networking in
CenSE) у оквиру пројекта Planet-CEnse. У основи идеје је концепт
полицентричности уз могућност умрежавања метрополитенских
урбаних подручја у овом делу Европе. Овај концепт, према основној
идеји ESDP (European Spatial Development Perspective) и основним
поставкама Лајпцишке повеље, требало би да побољша територијалну
кохезију и уравнотеженији просторни развој Европе. Према томе, могуће
је разликовати четири димензије полицентричности: морфолошка
(мрежа насеља), функционална социо-економска специјализација,
приступачност у погледу транспорта и ИКТ, кооперација и међуделовање
[14, стр.11]. Идеја о повезивању (умрежавању) метрополитенских
подручја се не односи на физичко повезивање већ на везе и пројекте који
функционално могу да повежу чак и удаљена метрополитенска подручја
у случају заинтересованости великих градова односно њихових јавних
и полујавних институција (Сл.7). Према моделу дефинисаном у ESPON
(European Spatial Planning Observatory Network) односно пројекту 1.1.1.
(Polycentricity) наводе се тумачења функционалних урбаних подручја
(FUA) и метрополитенских подручја раста (MEGA), а преко тога тумачење
да урбана подручја представљају чворишта полицентричног раста
[16]. Нимало нова идеја, коју су већ знатно раније дефинисали немачки
(Кристалер), амерички (Њустејн и Дејси) и француски (Перу) регионални
географи, али овај пут под утицајем институција и регионалних политика
Европске Уније, којe су допирале до Србије и практично имплементиране
преко њених каснијих просторних планова. Занимљиво је да овим
пројектом нису испитани приватни пословни интереси за умрежавањем
већ само интереси јавног сектора, из простог разлога што их није било
могуће обухватити на транснационалном нивоу. Дакле, оцењено је
у материјалу да је улога јавног сектора да олакша и промовише процес
умрежавања (метрополитенских подручја – Б.С.) превазилажећи физичке и
не-физичке баријере, и да обрати пажњу на ‘’нову географију’’ описујући које
све могућности нуди слабљење или гашење постојећих граница, односно
јачање прекограничних или транснационалних региона [16, стр.13].
На жалост, сви поменути пројекти и ставови, осим у кругу просторних
планера и планских институција, нису наишли на одговарајуће суштинско
интересовање политика државне администрације у Србији. Концепт

региона, регионалног развоја и повезивања метрополитенских подручја био

је доминантан у периоду од 1998. до данас у Европи, али без одговарајућег
одјека у политичком оквиру Србије. Ипак, преко просторних планова бројне
идеје из ових пројеката су унете у живот и локалне политике општина и
градова Србије и Републике Српске, па и идеје о регионима и регионалном
развоју, а да локални и државни органи томе нису обратили пажњу.
Имплементација ових планова је међутим указала на све слабости односа
просторног планирања и политике на државном и локалном нивоу.
Сл. 7 Акциона подручја – модел из пројекта Planet-CEnse

Извор: Пројекат Planet-CEnse, Metropolitan Networking in CESEE, 2006

Србија у транзицији и изазови регионализације

(2000.–2015)
Регионални просторни план административног подручја

Града Београда (2004) и измене и допуне истог плана (2011)
Било је то 2002. када ме је директор Урбанистичког завода Града Београда
(В. Мацура) позвао да руководим израдом Регионалног просторног плана
Града Београда, дакле нешто чиме сам се већ бавио 1975. Са задовољством
сам прихватио понуду али је дошло до мале измене. Речено ми је да не
могу да будем руководилац тог плана јер нисам запослен у Урбанистичком
заводу већ могу да будем ангажован за методологију и концепцију, док ће
руководилац формално да буде А. Вучићевић коме је то био први посао те
врсте. То ми је одговарало: ја ћу да радим План јер ми је читав поступак
био потпуно јасан и са становишта мог домаћег и иностраног искуства, а
он ће да организује посао у Заводу. План сам бранио успешно на градској
комисији и државним органима где је био усвојен без проблема. У том
послу у почетку је био ангажован Б. Дерић за регионалну тематику која
је по природи ствари требало да буде једно од централних питања. Због
крупних неспоразума око питања региона, и чак отпора да се план уопште
ради, иако је био ангажован уговором, Б. Дерић је напустио ангажман на
овом послу5. Преузео сам ову тематику и предложио модел организације
метрополитенског подручја Београда које би на флексибилан начин
обухватало (без административних надлежности) Град Београд и десетак
општина са којима је функционално повезан, као и модел управљања тим
‘’регионом’’. Овде цитирам делове које сам писао око београдског региона,
односно метгрополитенског подручја.
Најпре је потенцирано дефинисање и рационалан развој мреже
техничке инфраструктуре (водне, енергетске, саобраћајне), што
ће нагласити метрополитенски карактер града Београда и његово
повезивање на интер-регионалном и интра-регионалном плану, водећи
рачуна о нужности децентрализације и приватизације (приватизација
функције управљања и организације, али не и мрежа и објеката). Од
посебног значаја је констатована неопходност корелације и кооперације
5
Касније сам схватио да економисти, ангажовани на Географском факултету УБ и пракси
просторног планирања (М. Јанић и Б. Дерић) у начелу не прихватају идеју да се о регионима
баве просторни планери већ треба да то буду економисти.

(умрежавања) града Београда са ужим и ширим окружењем на основу

просторних елемената који их повезују, али и који имају своју динамику.
Три су нивоа умрежавања: 1. ниво метрополитена који подразумева
флексибилан, административно неомеђен и функционално повезан урбани
систем са Београдом у језгру; 2. ниво функционалног макрорегиона унутар
Републике Србије који подразумева јачање регионалних функционалних веза
града Београда са другим градовима и општинама у Републици Србији, и 3.
ниво европске мреже градова, са поделом функција, али и са умрежавањем
метропола просторним и функционалним елементима који их интересно
вежу [17].
У наставку сам формулисао препоруке за модел управљања просторним
развојем града (Региона Београда), нешто што се данас у Европи сматра
посебно осетљивом тематиком, који захтева ефикасност, рационалност и
афирмацију локалног нивоа. Сходно томе, неопходно је иновирати:
а) институционални аспект управљања, уз нагласак локалне
одговорности и одлучивања као и хоризонталне (институције и
организације) и вертикалне координације (од државног до локалног
нивоа);
б) технички аспект управљања који подразумева активно управљање
планерским службама, израду стратешких планова просторног
развоја са јасном идејом о средњорочном и дугорочном развоју насеља
и јасном одговорношћу за имплементацију планских решења;
ц) саветодавни аспект (не административни!) управљања са
ефикасном, рационалном и демократском процедуром која омогућава
договарање око инвестиција и заштиту јавног интереса и јавног
добра; и
г) политички аспект управљања где је наглашена јавност рада
служби ангажованих на питањима просторног развоја града и
његових делова, са артикулацијом локалних потреба и интереса,
већом финансијском самосталношћу на локалном нивоу и активним
учешћем грађана и непрофитних организација унутар региона.
Унутар-регионална димензија проистиче из модела просторне
организације и развоја мреже насеља и центара из тада важећег Просторног
плана Републике Србије (1996). Према том моделу, са свим особинама
полицентричности, окосницу на територији средишње Србије чине: центар
државног и међународног значаја – Град Београд, макрорегионални центри
градови Нови Сад и Крагујевац, и бројни регионални и субрегионални
центри од којих се неки налазе на простору београдског метрополитена:
Панчево и Смедерево као регионални центри, а Рума, Стара Пазова,

Смедеревска Паланка, Лазаревац и Младеновац, као субрегионални центри,

односно Обреновац као потенцијални субрегионални центар [17].
У институционалном смислу понуђена решења у овом плану тек сада
се постепено остварују, иако без јасног фокусирања на питање Региона
Београд, као на пример: на подручју Града Београда треба да буде основана
посебна Агенција или Савет за регионални развој са одговарајућим
ингеренцијама и развојним задацима везаним за развојне програме и
пројекте, координацију предузетих акција међу институцијама чија се
делатност односи на функционисање региона.
Функцијско-просторна организација Града Београда је представљала
посебан планерски проблем јер је оцењено да је уско повезана са
просторном организацијом долина Велике Мораве, Колубаре, као и
Срема и јужног Баната. Данашње подручје Града Београда је с просторно-
планерске тачке гледишта мање од онога што би се могло сматрати
метрополитенским подручјем, нарочито кад је реч о сремском и банатском
делу. Озбиљнијих истраживања у овом смислу није било, а критеријум који
би се узео у обзир своди се на учешће улазних дневних миграната према
месту рада из насеља околних општина (према попису становништва 2002.
године). Осим тога, могу се узети као додатни критеријуми изохрона од
45 минута до једног сата од језгра метрополитенског подручја до његове
периферије, интензитет приградског саобраћаја, интензитет привредних
веза, снабдевања, дистрибуција дневне штампе, итд. Концепција развоја
Региона Београд била би целовитија уз остваривање јачих веза Београда
са Панчевом, због чега стратегије просторног развоја Београда и Панчева
треба да се граде у договору, координирано и синхронизовано. Будућа
регионализација Србије требало би да узме у обзир потребу за чвршћим и
рационалнијим повезивањем ових градова и да размотри могућност веће
интегрисаности Града Панчева и Града Београда…планско-статистички.
То не би требало да доведе до слабљења улоге Панчева за гравитационо
подручје у Јужном Банату, напротив [17]. Овим је обновљена теза која је
зауставила рад на припреми Просторног плана Региона Београд (1975),
овај пут без реакција и у Покрајини и у Министарству, што говори о
слабљењу политичког утицаја АП Војводине, а могуће и о мањој пажњи
коју администрација посвећује просторним плановима.
Осим наведеног овим планом покушао сам да Град Београд приближим
европским нормама категоризације региона, градова и општина (НСТЈ
класификација) оцењујући у оно време (2003/04) да ће Србија бити
пред вратима Европске Уније 2007, са Румунијом и Бугарском. Око
тога је дефинисана оцена да би подручју данашњег административног

подручја Града Београда одговарало да буде на нивоу НСТЈ 2, уколико

новим уставним решењима Републике Србије Град Београд добије статус
региона (што је учињено Законом о регионалном развоју, 2009 – Б.С.),
док би се унутар њега формирало седам урбаних округа – дистрикта,
интересно груписаних сеоских и мањих градских насеља око седам
центара: Београд, Земун, Обреновац, Лазаревац, Младеновац, Гроцка и
Борча (сл.8). На основу природних и функционалних критеријума и уз
испољен обострани интерес за удруживањем, регион може у перспективи
да обухвати и данашње општине у окружењу (Панчево, Смедерево,
Смедеревска Паланка, Уб, Рума, Пећинци, Стара Пазова, Аранђеловац) које
би тако имале статус урбаног округа са својим урбаним центром [17].
Сл. 8: Административно- Сл. 9: Оријентационо подручје планског

територијална организација Града региона (метрополитена) Града Београда
Београда (плански предлог) Извор: РППАПБ, нацрт, 2003
Извор: РППАПБ, нацрт, 2003
Тек 2011. ствар је дошла на своје место. Урбанистички завод ме поново

позива да водим измену и допуну Регионалног просторног плана Града
Београда,уз напомену да у њему могу да извршим и корените измене и
допуне. Ово сам прихватио, уз допунска искуства која сам стекао радећи
просторне планове и, нарочито, Просторни план Републике Србије 2010-
2020. Посебно сам интервенисао у делу око регионалног статуса Града
Београда, проширивши га и иновирајући га у односу на нову европску
политику и позицију Србије. План сам поново бранио на градској комисији

где је без примедби прихваћен и касније усвојен на Скупштини града

Београда уз сагласност надлежног министарства.
Евидентно је да у оба случаја, и 2003. и 2011. политика позитивно
реагује (или не чита, или их не интересује?) основни концепт око региона,
регионалног развоја, и интер-регионалне кооперације Града Београда у
контексту Србије и Европе. Стратешка усмерења се лако прихватају али ту
се цела прича и завршава. Од имплементације регионалног концепта нема
ништа. Град Београд и даље остаје централизована административна
јединица са 17 градских општина без статуса јединице локалне
самоуправе, а регион Београд остаје мртво слово на папиру Закона о
регионалном развоју (2009). Једини помак је био учињен оснивањем
Агенције за регионални развој Београда, до сада без видљивих резултата.
Овде наводим став око фунционалног повезивања Града Београда
са окружењем, нешто прецизнији од ставова у Плану из 2004, уз
констатацију да је Град Београд развојно изразито доминантан регион
у Србији. Окосницу, односно фокусну тачку тог региона предстаља
снажан урбани центар Београд (урбано градско језгро), окружен мањим
градским и сеоским центрима, већег или мањег степена финансијске
самосталности, који чине комплексан и динамичан систем који се назива
Град Београд (административно подручје Београда). Због великог степена
привлачности (економске, културне, друштвене, и др.) потенциране и
слободним простирањем географско-еколошких система, његов утицај се
протеже и изван граница административне територије, најпре на први
ред суседних општина које стоје у непосредној, јаче или слабије израженој
функционалној корелацији са АП Београдом, и које чине подручје дефинисано
као метрополитен Београда, а затим и даље у простор чинећи подручје
функционалног макро-региона Београда, тиме осветљавајући стратешке
правце простирања одређених активности и функција на ширем простору…..
Осим административног подручја Град директно функционално повезује
још шест општина или градова у непосредном окружењу: Стара Пазова,
Опово, Пећинци, Инђија, Рума, Панчево, све са простора АП Војводине, као и
општина односно градова Смедерево, Смедеревска Паланка, и у мањој мери
Аранђеловац, Уб, Лајковац и Владимирци. Утицаји ка централној Србији су
знатно мањи у односу на Војводину (највећи број дневних миграната, до 9%
је ка Љигу, и нешто мањи из Уба и Смедеревске Паланке....[18]
Овај план је даље тежио да Град Београд позиционира у односу на
европску статистичку номенклатуру (EUROSTAT) и тиме му одреди
стартну позицију за усмеравање будућег развоја. О томе говори следећи
одломак из Плана који сам писао:

Град Београд ће настојати да освоји значајнију позицију, пре

свега у свом регионалном окружењу, а потом и у ширим европским
оквирима. Оперативни циљ ће бити постизање вишег нивоа у систему
метрополитенских градова Европе, са MEGA 4 на MEGA 3 (Metropolitan
Growth Area). Конкурентност града Београда ће се постићи одређеним
мерама и политикама економске, комуналне, земљишне и пореске политике,
реорганизацијом односно децентрализацијом јавних служби, способношћу
и укључењем приватног сектора у партнерства са јавним сектором,
као и акцијама функционалне интеграције и кооперације Града са другим
градовима и регионима у Европи, а пре свега дуж дунавске развојне осовине...
Полицентричност ће бити једна од најважнијих политика града Београда,
са циљем да територијални капитал и неискоришћени потенцијали буду
активирани и употребљени на оптималан начин. Београд са Обреновцем,
Лазаревцем и Младеновцем, као субрегионалним центрима Србије, и са
мањим урбаним центрима на својој територији, настојаће да политиком
полицентризма увећа своју конкурентност у констелацији европских
метропола. Развој полицентризма и уравнотеженог урбаног система,
као и јачање односа између урбаних и руралних подручја, треба да умањи
данашњи дуализам и диспропорцију између разноликих типова општина.
У том смислу град Београд ће дати подстрек и подршку развоју урбаних
центара на својој територији и унапређењу односа ових центара са
бројним општинама у окружењу.....Развој заједнице као што је Град
Београд, метрополитенско подручје и регион, захтеваће модернизацију
начина управљања просторним развојем у смислу интра-регионалне и
интер-регионалне интеграције и умрежавања... Интра-регионално ће
бити подржани процеси умрежавања мањих, сеоских насеља око већег
центра, као и функционално повезивање општина око већих пројеката.
Интер-регионално град Београд ће као регион рационално организовати
функционално повезивање са општинама у окружењу које су са њим у
функционалној вези. Од посебног значаја ће бити стратешка координација
са Градом Новим Садом и општинама у међупростору по моделу тзв
метрополитенског региона (сл.9). У европском оквиру интересно и
тематско (интеррегионално) повезивање са градовима сличног формата
и значаја ће позиционирати Град Београд у мрежи европскх метропола, са
посебним нагласком на кооперацији са дунавским метрополама ....[18]
На крају, овај план је пружио смернице за функционално повезивање
града–региона Београд у шире европско окружење, у духу тадашњих
европских докумената и тадашњих очекивања да ће Србија бити примљена
у Европску Унију до 2015. О томе План каже:

Простор Града Београда са свим активностима, комуникацијама

и интересима који се на њему испољавају, представља регионалну
целину, засновану на интересу општина за удруживањем и потврђену
административним одлукама и актима. Ова целина има и своја посебна
права и обавезе дефинисане Уставом Републике Србије и Законом о
главном граду, које проистичу из улоге, величине и значаја Београда
као главног града, и значајне улоге у европским оквирима засноване, пре
свега, на географском и функционалном положају укрштања коридора 7
и 10. До 2021. године Град Београд би требало да искористи већину својих
природних и створених вредности како би повећао своју привлачност
у конкуренцији других метропола у окружењу, пре свега Будимпеште,
Загреба, Букурешта и Софије, а затим остварио равноправну улогу у
систему дунавских метропола: Беча, Братиславе, Будимпеште, Софије и
Букурешта….Програми интеррегионалне кооперације као што је INTERREG
I, II I III отворили су пут интер-регионалној кооперацији у читавој Европи,
док актуелни програм INTERREG IV отвара пут заједничкој теми под
називом територијална кооперација, који обухвата и интер-регионалну
кооперацију. На тој основи региони и велики градови Европе стичу
могућности за кооперацију и повезивање око пројеката од заједничких
интереса. Самим тим и Град Београд, који није искористио своје шансе у
ранијим програмима, укључиće са својим проблемима, идејама и интересима
пре свега у кооперацију са градовима који чине стубове подунавског појаса
(Заједница дунавских градова), од Улма, Беча, Братиславе, Будимпеште,
Букурешта па до Констанце на Црном мору. Повезивање ових градова
подржаће стратегија уређења и развоја Коридора 7, односно заједничка
стратегија развоја Подунавља.....[18]
Занимљива је чињеница да ову, широко елаборирану стратегију
регионалног позиционирања и развоја Града Београда нико од политичара
није оспорио нити коментарисао. Изузетак је био један од чланова
Комисије Града Београда који је био против (С. Алигрудић). Када сам га
после питао зашто је тако гласао и да ли је читао текст Плана, одговорио
ми је да План није читао али да је морао да аутоматски гласа против са
позиција своје (опозиционе) странке. Ова стратешка идеја је изузетно
подржана од заменика градоначелника Града Београда, и касније в.д.
градоначелника З. Алимпића, који је био задужен за територијалну
организацију Града Београда. Сви његови покушаји да је имплементира
преко Министарства за локалну самоуправу, које је припремало Закон о
главном граду, били су безуспешни до те мере да је дошло до отвореног
сукоба са тадашњим министром (М. Марковић) који је био представник

исте политичке коалиције. Да ли су у питању били сукоби личних ставова

или подељених ставова унутар политичке коалиције остаје за мене тајна
до данашњег дана.
Сл.9 Стратегија просторног развоја Србије: Концепт 13 области

Извор: Стратегија просторног развоја Србије, 2009

Стратегија развоја Града Београда

Посебно искушење за мене и 8 врсних тематских координатора,
К. Петовар, В. Вујошевић, С. Вукановић, С. Турајлић, М. Шешић, Ж.
Глигоријевић, Д. Обрадовић и Б. Лукић, представљала је израда Стратегије
развоја Града Београда, првог документа те врсте у Београду. Дакле, реч
је о документу који је био обухватног карактера, и који је требало да
усмери градску политику у области економског, социјалног, еколошког,
технолошког и менаџерског (управљање градом) карактера. Позван сам
од стране ПАЛГО центра, угледне и афирмисане невладине организације
у области политика локалне самоуправе у Србији 2008, да водим
израду овог документа. Са 6 кључних експерата и њихових сарадника
припремили смо документ који је контролисала међународна комисија
од 5 елитних стручњака из неколико земаља Европе (Бернард Милер
из Дрездена, Катрин Палаи из Будимпеште и др.). Поред координације,
методологије и синтезе ја сам посебно обрађивао део око регионалног
карактера и регионалног значаја Града Београда, у наставку искуства
стеченог израдом Регионалног просторног плана Града Београда (2004).
Стратегија је високо оцењена и од стране иностране и домаће комисије,
али је њено усвајање одложено због промене челних људи у Београду, да
би била усвојена тек 2011 у минимално измењеном формату.
Регионална тематика у овој стратегији је конкретизовала основне
поставке већ формулисане у Регионалном просторном плану Града
Београда, и пошто сам ја на њој радио овде ћу приказати основне делове у
којима регионална тематика има кључну улогу:
Специфичности три географске целине Града Београда, сремске,
шумадијске и банатске, и њихова повезаност са Београдом као највећим и
најопремљенијим насељем, имају знатан утицај на процесе деаграризације,
индустријализације, кретања, и услуживања становника. Привидно
развијена функцијска структура насеља углавном је последица великих
дневних миграција, претежно ка Београду или колубарском рударско-
енергетском комплексу. Насеља која се налазе периферно у односу на
Београд имају и своје специфичности у погледу физичке организације,
односа према природном окружењу, опремљености и привредним
особинама, што упућује на могућност организовања нижег нивоа
управљања. Географски, статистички, функционални и административни
критеријуми, функцијска повезаност и традиција, могу да послуже као
основ за будућу административно-територијалну реорганизацију града

Београда, отварајући пут ка бољем организовању и јачању београдског

метрополитена односно града-региона у перспективи. Иста организација
би била у складу са критеријумима за статистичке јединице EUROSTAT
односно са НСТЈ (NUTS) системом у Србији, где би Регион Београд као
НСТЈ 2, а заједно са регионом Војводина НСТЈ 1, могао да има развојну
функцију у европској регионалној констелацији и у перспективи
приступ структурним фондовима Европске уније са великим пројектима
регионалног значаја…[19]
У духу основне идеје око реиндустријализације Града Београда,
оцењено је да на његовој територији, поред значајних привредних ресурса
који могу да буду (ре)активирани као територијални капитал региона
Београд (природни, хумани, технички, технолошки, и др.), постоји и читав
низ разлога који говоре о потреби оживљавања индустријских локација и
инвестирања у greenfield и brownfield локације с једне стране, и недостатку
одговарајуће градске политике с друге.
Према регионалној и кохезионој политици Европске Уније и циљевима
ка којима је усмерена, Град Београд може у перспективи условно да
рачуна на средства из циљева (objectives) 1 и 2 која се дају за подршка
регионима чији је БДП по глави становника испод 75% просека Уније и у
којима је дошло до кризе и гашења постојеће индустрије (као на пример у
Раковици, Младеновцу и Обреновцу)... Град Београд, са својом позицијом,
величином и значајем, врши значајан функционални утицај на своје
окружење, развијајући привредне, културне, социјалне и техничке везе
са општинама и градовима. Функционално се повезујући са окружењем,
представља доминантно метрополитенско подручје у Србији са особинама
града-региона (веза са Новим Садом), развијајући мање више спонтану
функционално-економску територију, динамичну и променљиву. Као
град-регион у будућности може да развије своју економску територију
засновану на повезивању производног и научног сектора, велетрговини,
креативном предузетништву, али и статистичку територију засновану на
систему НСТЈ 3...
Од посебног значаја за регионални развој града Београда, али и за
укупни развој Републике Србије, је чињеница да се на релативно блиској
удаљености, на истим коридорима 7 и 10, налази Град Нови Сад, други по
величини у Србији, функционално урбано подручје међународног значаја,
које се у зони општине Инђија преклапа са метрополитенским подручјем
Града Београда. Ова два најснажнија метрополитена Србије, у значајној
мери функционално повезана, треба посматрати као кључну развојну
осовину Србије. Плански организованијим и политички усклађенијим

повезивањем ова два метрополитена у јединствени град-регион, ово

подручје може да постане једна од „капија’’ Европе, са аутономном снагом
за учешће у све јачој регионалној и глобалној конкуренцији…[19]
Друга значајна тема регионалног карактера се односила на интер-
регионално повезивање Града Београда, односно на предиспозиције
стратешког карактера које Град мора да оствари како би повећао
приступачност, унапредио атрактивност и, последично, ојачао
конкурентност међу метрополама на Дунаву. На овоме је највише радила
В. Вујошевић у сарадњи са мном.
Град Београд, који није искористио своје шансе у ранијим програмима,
треба да се укључи са својим проблемима и интересима пре свега у
сарадњу са подунавским градовима. Повезивање ових градова подржаће
стратегија уређења и развоја коридора 7, односно заједничка стратегија
развоја Подунавља (пројекат Donauregionen+ и ЕУ Дунавска стратегија).
Теме које су од интереса за град Београда у овом смислу су:
1. Пројекти регионалних иницијатива, који обухватају размену
искустава и примера добре праксе, као и развој инструмената за
регионалну политику, и који могу да буду:
• предузетништво и развој малих и средњих предузећа;
• развој иновација и економије знања, што може да повеже
интелектуалне и техничке капацитете централних градских
општина Београда са технолошким и индустријским парковима
организованим изван ужег грађевинског подручја;
• развој информационих система што би допринело
квалитетнијем, рационалнијем и отворенијем управљању
Градом као целином.
2. Капитални пројекти, који обухватају теме и размену добре праксе на
пројектима од значаја за просторни развој града или региона, а који
на простору Београда могу да буду:
• изградња обилазнице око Београда, и повезивање са европским
коридорима са новим мостовима на Дунаву;
• управљање и уређење обала Саве и Дунава и приобаља, велики
пројекат Савског амфитеатра6;
• развој енергетске инфраструктуре и реорганизација
енергетског сектора ради обезбеђења енергетске ефикасности
и сигурности снабдевања свих потрошача (израда енергетског
информационог система, спровођење мера и формирање фонда
6
Не мисли се на мега пројекат Београд на води који је кренуо тек 2013.

за енергетску ефикасност јавних и осталих објеката...Све ове и

сличне теме су основ за повезивање града Београда са другим
сличним градовима у Подунављу чиме се утврђује у систему
метрополитена Европе. [19]
Чињеница је да су исти функционери Града Београда оцењивали и
Стратегију и ранији Регионални план, те да се њихово интересовање
своди на веома мали број челника Града, уз њихову подршку и немоћ
даље имплементације концепта Региона Београд. Кључни проблем је био
недостатак интегралног приступа (хоризонтална координација градских
служби –економија, социјални развој, екологија) у имплементацији
Стратегије за разлику од самог документа који је рађен према интегралној
методологији.
Стратегија просторног развоја Србије

Пред сам крај мога ангажовања на Универзитету у Београду (пензија
2009. године), позван сам 2008. да изаберем између две државне
функције: помоћника министра за планирање и екологију или директора
Републичке агенције за просторно планирање Србије. Познајући добро
однос између политичара (министар) и стручњака (помоћник министра)
према свом искуству из периода 1990/91 када сам био помоћник министра,
одабрао сам позицију директора Агенције. Пошто нисам био ангажован
у некој од политичких странака, уз изненађење импоновало ми је да
ме позивају као стручњака. На првом разговору са кадровиком ДС и са
министром за планирање, иначе лекаром О. Дулићем, прво питање је било
да ли могу да урадим Стратегију просторног развоја Србије прописану
тадашњим Законом о планирању (2003), и то у кратком року од 5 месеци.
Захваљујући методологији израде таквих докумената, наученој још у
току специјализације на МИТ и кроз праксу у Србији, оценио сам одмах
и изјавио да могу. Ангажован сам и сместа кренуо, са екипом коју сам сам
одабрао у Агенцији и ван ње. Стратегија је била готова у року и добила
прве похвале од тадашњег председника РС Бориса Тадића који је својим
првим сарадницима преда мном рекао: господо, читајте, ово још нисте
видели! Највећи део текста о регионима и могућности регионализације
Србије писао сам сабравши сва своја знања, од специјализације у САД
до литературе коју сам проучавао, па до мојих практичних искустава
од 1975. до тада. Други већи део о регионализацији писао је изврстан
експерт за ову тематику Е. Јакопин. У Стратегији су постављени темељи

за будућу регионализацију Србије, те ме је изненадило да је тако глатко

прихваћена на Влади РС уз поменуте похвале. Или нису пажљиво читали,
нису разумели, или је заиста била у корелацији са њиховим политичким
наканама око децентрализације и регионализације Србије. Овде цитирам
већи део текста из Стратегије који се односи на регионализацију Србије
као стратешко усмерење:
Према позитивним искуствима европских држава али и Републике
Србије, регионализацију треба прихватити као ефикасан инструмент
државне управе за: (1) уравнотежење регионалног развоја појединих
делова Републике, (2) структурно прилагођавање региона према
интересима регионалне заједнице односно становништва које је насељава,
(3) ефикаснији регионални развој и већу конкурентност региона на основу
територијалног капитала и реалних потенцијала које поседује, и (4)
одрживи развој и уређење територије у складу са њеним идентитетом,
традицијом и специфичним начелима. Регионализација Републике Србије
ће да представља начин управљања државом којим треба да се постигне
већи степен територијалне кохезије7 али истовремено и њен убрзанији
развој и већа конкурентност. Истовремено то ће да буде пут којим ће бити
обезбеђен демократични систем интересног организовања територије на
нивоу већих или мањих регионалних целина а тиме и пут до правилнијег и
правичнијег располагања ресурсима и средствима.
Достизање наведених циљева и остварење наведене концепције
просторног развоја Републике Србије у највећој мери ће да зависи
од разврставања и степеновања надлежности, права, обавеза и
одговорности њених територијалних јединица: од нивоа државе до нивоа
локалне заједнице. Елементарни постулат ове стратегије је да добробит
треба да буде на страни грађана као свесних и активних учесника у развоју
територије на којој живе, што подразумева како територију локалне
заједнице тако и државе у којој се локална заједница налази. Ради тога
нужно ће бити да они имају могућност, право и обавезу да одлучују о
просторном развоју своје територије (насеље и припадајући атар), али
и да учествују у одлучивању о просторном развоју свога региона (ово се
односило на тзв. вернакуларне регионе типа Тимочке крајине, Шумадије и
сл. - Б.С.) и своје државе.
7
Сецесију као опасност од које зазиру политичари сматрао сам само као политички
егзибиционизам, односно инструмент за јачање или очување власти који, на жалост,
узбуркани национализам на Балкану уз подршку групе интелектуалаца и медија може да
употреби у одређеном тренутку. Више сам у томе видео одраз политике централизације
односно отпора политичара према децентрализацији.

Обрнуто, држава (Република Србија) велики део надлежности

које данас има не може да оствари, како ради нагомиланих проблема
социјалног, економског и физичко-еколошког развоја тако и ради њихове
распрострањености, али и ради велике дистанце између центра
одлучивања и грађана чија судбина зависи од тих одлука. Према принципу
субсидијарности, тежећи да део надлежности пренесе на нижи ниво и
одлучивање приближи грађанима, држава има две могућности: (а) да их
пренесе на ниво данашњих градова и општина, или (б) да их пренесе на ниво
нижи од државног а виши од општинског. Пошто субсидијарност значи и
обрнут поступак, локална заједница може реализацију својих развојних
идеја да понуди и средњем нивоу, уколико постоји (АП Војводина и Град
Београд), уместо да све преноси на државу, односно покрајину.
Преношењем надлежности на ниво нижи од државног република Србија
ће ући у процес постепене децентрализације, док ће локалне заједнице
уступањем дела надлежности вишем нивоу природним путем доћи до
система регионализације. У том смислу регион треба схватити као
територијалну јединицу у којој је могуће артикулисати заједничке
проблеме, интересе и пројекте локалних заједница или већих
територијалних целина, и у којој постоје већи институционални,
финансијски и стручни капацитети за дефинисање и реализацију
већих развојних пројеката. Локална заједница код тога задржава
право иницијативе и учешћа док држава има право и обавезу да обезбеђује
законске, макроекономске и финансијске оквире и подршку за остварење
ових пројеката [20]. Осим овога, а са тим у вези, у Стратегији је постављена
и теза о величини и типу општина јер је оцењено да су дефинисане према
застарелом комуналном моделу, те да је њихова величина често у нескладу
са њиховим стварним капацитетима да остваре прописане надлежности,
посебно надлежност економског развоја. С тим у вези покренуто је питање
и малих региона (области – НСТЈ 3).
Текст у Стратегији, који сам писао, ово је тумачио на следећи начин:
Нови модел територијалне организације Републике Србије ће да поштује
принцип децентрализације и, последично, регионализације као начина
управљања државом. У том моделу основно је питање општине, њене
улоге, карактера и величине.…. Имајући у виду велики број малих насеља
(испод 500 становника) општину би у децентрализованом систему могло у
будућности да чини свако насеље веће од 5000 становника, са припадајућом
катастарском општином (Local Authority Unit – LAU 1), док би мања села
груписана у заједницу, са центром у највећем, чинила сеоске општине (LAU
2). Рачунајући да ће општина поново стећи право својине и одређена знатно

већа права у децентрализованом систему, њена надлежност би била:

комунални систем, основне јавне службе, еколошки ред, урбанистичко
планирање, услуге, информисање, и безбедност грађана. Остало би
општина преносила на виши ниво. Насеље изнад 100.000 становника уз
одређени виши ниво социјалног, економског и институционалног капитала,
имало би статус града са истим надлежностима као и општина али уз
додатне надлежности у погледу услуга грађанима, посебне одговорности
у односу на своје функционално окружење (села која га окружују и са њим
су у функционалној вези) и права која из тога проистичу. Сваки град би
требало да садржи више градских општина или квартова приближавајући
своје надлежности грађанима. Осим тога град ће да има и посебну улогу у
следећем нивоу територијалне организације, нивоу региона или области.
Област (развојни регион – НСТЈ 3) ће чинити територија коју дефинишу
заједнички интереси груписаних и интересно повезаних општина. Број
становника ће бити оквирно између 150.000 и 800.000. Надлежност области
ће бити економски развој, социјални развој, регионални еколошки системи,
рурални развој, односно релација између села и града (развој функционалних
урбаних подручја), просторно планирање, интер-регионална кооперација,
трансгранична сарадња у пограничним деловима Србије. Област нема
правни субјективитет а сви градови имају улогу центра, функционално
артикулисани и међусобно умрежени. У једном од њих би се налазила
канцеларија (агенција) за регионални развој одговорна за артикулисање
интереса и проблема, финансирање и реализацију регионалних пројеката
(Сл. 10)…. [20].
Просторни план Републике Србије 2020

Десило се, међутим, да је министар у време израде Стратегије просторног
развоја Србије покренуо нови Закон о планирању који је и усвојен 2009.
Уместо Стратегије нови закон је налагао израду Просторног плана Србије,
који је требало да буде основ за израду просторних планова свих градова
и општина у Србији. Дакле, Закон је усвојен, Просторног плана нема, а
рок за општинске просторне планове је био 2010. Из тога се за мене рађа
ново искушење: нацрт Просторног плана је требало да буде припремљен
у року од 4 месеца!! Захваљујући чињеницама: да је усвојена Стрегија, да је
урађено 40 експертиза које су покривале комплетну тематику просторног
развоја Србије, да сам успео у кратком року да окупим врсну екипу од
стотињак професора универзитета и сјајних млађих сарадника из Агенције
(углавном моји бивши студенти), као и да сам успео да активирам мој
методолошки концепт, нацрт Плана је урађен у року! Општине и градови

су могли да почну са припремом својих просторних планова, и да све

крене пуном паром након усвајања ППРС крајем 2010, и тиме су отворене
‘’златне стране’’ просторног планирања у Србији у периоду 2010 – 2012. У
току израде новог Закона успео сам у њега да унесем и идеју око Програма
имплементације ППРС као облика трајног просторног планирања са
четворогодишњим исходима, уместо ранијег концепта са Уговором о
имплементацији (француски модел) који нико од државних органа није
хтео да потпише и да тиме преузме одговорност спровођења плана. Тиме
сам успео да дођем до врхунца сопствене каријере и да Агенцију, која је пре
мене била пред гашењем, узвисим до нивоа признате у Србији, окружењу,
и водећим институцијама за просторно планирање у Европској Унији.
Просторни план Србије је оцењен највишим оценама у Европском савету
за просторно планирање (ECSP), и на презентацијама на универзитету у
Бечу, Дрездену и даље. Највећа имена у области просторног планирања,
Симин Давоуди (Вел.Британија), Андреас Фалуди (Холандија), Бернард
Милер (Немачка), Рудолф Гифингер, Ерхард Бусек (Аустрија) и др, били су
запрепашћени чињеницом да је Просторни план Србије урађен тако добро и
усвојен у тако кратком року, и молили ме да објавим методологију и систем
рада, јер земље као Аустрија и бројне друге у Европи уоште нису у стању да
са било каквим планом пробију политичке и бројне друге препреке.
Једна од најизазовнијих тема ППРС 2020 била је поново тема
регионализације Србије. Тема је имала и политички карактер, на путу
Србије ка Европској Унији, где ју је чекао изазов и, чак, обавеза неке
врсте регионализације (видети претходна искуства Бугарске, Румуније,
Словеније, и др.) у току пријема за улазак у ЕУ. На овој теми сам се највише
ангажовао у сарадњи са врсним познаваоцем ове теме Е. Јакопином и
његовом екипом из Републичког завода за регионални развој Србије.
Идеја нам је била да изаберемо такав концепт регионализације Србије
који неће бити пука копија искустава других држава, већ концепт који ће
бити реалан у односу на политичку ситуацију у Србији и у односу на нека
ранија искуства. Материјале око овог питања смо темељно припремали
како бисмо их објаснили и одбранили у дебати са Министарством за
регионални развој, Националном агенцијом за регионални развој Србије,
и другим организацијама и институцијама широм Србије (посебно у АП
Војводини!) којих се ово тицало. Обилазио сам све веће градове (Нови Сад,
Ниш, Крагујевац, Крањево, Крушевац, Косовску Митровицу и многе друге)
објашњавајући концепт региона и регионализације Србије. Основна
идеја је била: Република Србија са 7 региона са асиметричним профилом
- 3 административна региона: АП Војводина, АП Косово (условно,

под јурисдикцијом УН резолуције 1244) и Град Београд, и 4 планско–

статистичка региона (Источна, Западна, Јужна и Централна-шумадијска
Србија) организованих око највећих урбаних центара: Зајечара, Ужица,
Ниша и Крагујевца. О овоме је био постигнут споразум између мене као
директора РАПП и руководиоца ППРС, директора Републичког завода
за статистику, директора Републичког завода за регионални развој (Е.
Јакопин) и министра надлежног за регионални развој (М. Динкић). На карти
са нацртаних 7 асиметричних региона нашли су се потписи нас четворице.
У последњи час, Министарство за регионални развој без претходног
договора ставља на усвајање Закон о регионима (2009) у коме се уместо 7
налази 5 региона (Војводина, Београд, Јужна и Источна Србија, Централна
и Западна Србија, Косово).
Сл.10 Два основна принципа код могуће регионализације Србије

Извор: Б.С.

Основни разлог је била политичка концепција надлежног министра

да под контролу своје партије Удружених региона стави оне општине
које нису хтеле да му се придруже односно повинују. Закон је стављен
на усвајање без претходно прибављеног мишљења РАПП и других
институција, као политички приоритет, те је по сили закона морао да
буде примењен и у дефинисању 5 а не 7 региона Републике Србије у
Просторном плану. Једино што сам успео била је дефиниција о отвореном
броју региона који ће временом моћи да се адаптира према приликама.
Од Закона о регионима на крају није испало ништа, више се о њему и не
говори а камо ли примењује.
Да би се боље разумео
концепт регионализације
овде наводим крупније
изводе текстова из ППРС
2020 на коме смо радили Е.
Јакопин и ја:
ПРИНЦИПИ: -
децентрализација, као
кључни принцип од којег
зависи степен активирања
територијалног капитала
на локалном и регионалном
нивоу; - деконцентрација,
рационално и систематско
растерећење већих
центара у погледу
институција, кадрова и
средстава на више тачака
на територији Републике
Србије; - територијална
кохезија, као резултат
уравнотеженог социо-
економског регионалног
развоја; - јачање
конкурентности, што
Сл.11 Функционална урбана подручја као основ подразумева даљи развој
могуће регионализације Србије метрополитенских
Извор: (ППРС 2020) подручја и истовремено

јачање и функционално профилисање слабо развијених региона, посебно

руралних и индустријских; - полицентрични територијални развој, са
наглашеном улогом градова и функционалних урбаних подручја (економски
региони, области), као и јачањем веза на релацији село-град (Сл.11); -
трансгранично, интеррегионално и трансдржавно функционално
повезивање регионалних и локалних јединица[21].
Два циља су код овога била наглашена:
1) УРАВНОТЕЖЕНИ РЕГИОНАЛНИ РАЗВОЈ И УНАПРЕЂЕНА СОЦИЈАЛНА
КОХЕЗИЈА - Територијалну кохезију треба разумети као резултат
одрживог активирања целокупног капитала и потенцијала оних
територијалних јединица које за то имају одговорност и капацитет.
То истовремено значи и јачање тзв. “меког” капитала (институције,
кадрови, стратешки планови, култура, образовање и сл), нарочито у
оним деловима Републике Србије који немају одговарајући капацитет.
Социјална кохезија, као циљ просторног развоја Републике Србије,
означава напор ка смањењу разлика у степену развијености и јачању
територијалне конкурентности Републике као целине, али и њених
регионалних подцелина. Овај циљ ће се достићи уз пуну законодавну
и институционалну подршку политици уравнотеженог регионалног
развоја, равномерне опремљености и доступности саобраћајној и
техничкој инфраструктури, јавним службама и информацијама.
Већи степен доступности инфраструктури, службама и
информацијама за све становнике, усклађеност и одрживост социо-
економског развоја, заустављени негативни демографски трендови и
равномернији просторни размештај становништва у балансираном
и полицентричном систему насеља, са посебном улогом градова
и њихових функционалних подручја, представљају предуслове за
унапређење кохезије на регионалном и националном нивоу.
2) РЕГИОНАЛНА КОНКУРЕНТНОСТ И ПРИСТУПАЧНОСТ - Раст
конкурентности ће бити омогућен развојем урбаних центара,
односно центара развоја од националног и регионалног значаја,
уз пуно активирање територијалних потенцијала и јачање
територијалног капитала на принципима одрживости. То захтева
ефикасно спровођење свих транзиционих и реформских процеса
који могу да активирају регионалне развојне потенцијале земље -
људске, материјалне и природне - и допринесу да привреда Републике
Србије постане привлачна за инвестиције. Јачање привредне
конкурентности захтева стварање “стабилног и ефикасног

тржишног система привређивања и конкурентне привреде способне

да се суочи са притиском конкуренције” (критеријум из Копенхагена,
2003). Конкурентна привреда у специфичном просторном
окружењу ће да омогући већи привредни раст и повећани стандард
становништва. У том смислу, јачање надлежности и одговорности
за квалитетнији и ефикаснији просторни развој јединица локалне
самоуправе и регионалних целина, уз систематску подршку државе,
треба да омогући да у жестокој конкуренцији успевају они који
повећавају продуктивност, смањују трошкове, јачају институције…
[21].
На крају сугерисана је и планска политика која би омогућила
имплементацију постављених циљева (Е.Јакопин):
Економска повезаност и интерактивност (јединица локалне
самоуправе – Б.С.) треба да обезбеди да Република Србија у периоду до
2020. године буде просторно структурирана и економски развијена како
би била конкурентна на међународном нивоу, социјално кохерентна и
еколошки одржива. Ово значи неопходност мобилизирања територијалног
капитала и потенцијала на одржив начин на већем делу територије
Републике Србије, у складу са регионалним специфичностима и реалним
капацитетима, уз истицање посебне улоге градова као носиоца развоја са
њиховим функционалним окружењем. У том циљу нужно је умрежавање
или кластерисање на нивоу развојних региона који ће имати капацитет,
обавезу и одговорност унапређења регионалног развоја.
Генерално, регионални развој земље добија многе особености развоја
привреде у целини. Друштвене, економске, демографске, инфраструктурне,
социјалне и еколошке промене унутар подручја Републике Србије у периоду
2001-2009. године нарасле су до екстремних вредности и узроковале су веће
регионалне диспропорције. Неравномерност се не огледа само у економским
индикаторима (дохотку, заради), већ и у другим показатељима рада и
животног стандарда. Посебно важан сегмент су друштвени и социјални
аспект неравномерног развоја подручја (региона, области) који се мере и
тумаче преко основних и пратећих индикатора сиромаштва, просторне
приступачности, социјалне искључености, доступности институција
супраструктуре, демографских карактеристика, инфраструктурних
потенцијала, еколошких предиспозиција и сл. Регионално повезивање
(интеграција), урбанизација и регионални развој три су сегмента на
којима Држава треба да инсистира приликом разматрања могућности
за економски раст. Наиме, за постизање циља неопходно је извршити

неколико “географских промена” - повећати густину, смањити раздаљину

и ублажити одвојеност урбаног центра од окружења.
Регионални развој и проблематика регионалне организације у Републици
Србији нису никада имали адекватну позицију у хијерархији развојних
циљева државе. Политика регионалног развоја Републике Србије вођена
протеклих деценија углавном се заснивала на подстицању недовољно
развијених подручја (општина), што се, пре свега, манифестовало кроз
дефинисање краткорочних подстицајних механизама за које су се издвајала
одређена финансијска средства. Досадашњи концепт регионалног развоја
карактерише одсуство интегралног приступа развоју и координисане
активности ресорних министарстава и других институција у чијој
је надлежности била проблематика регионалног развоја. Ефекти
економске дисторзије 1990-их година, појава нових економско-привредних
девастираних подручја у транзиционом периоду 2001-2008. године, и
светска економска криза (2008.-2009. године), само су још више допринели
продубљивању изражених вишегодишњих регионалних диспропорција.
Разлике у нивоу развијености појединих подручја у Републици Србији су међу
највишима у европским оквирима и односе се на све аспекте развијености
(људски, привредни, социјални и др). Овако дефинисани циљеви
подразумевају: заокружење регионалне институционалне изградње;
процес децентрализације; смањење регионалних и унутар-регионалних
неравномерности и сиромаштва; подизање регионалне конкурентности
која зависи од степена активирања територијалног капитала и
мобилизирања територијалних потенцијала појединих региона; ефикасно
усмеравање процеса урбанизације; и комплетирање инфраструктурне и
социјалне супраструктуре [21].
На крају, ППРС је дефинисао и концепцију просторног развоја Србије и,
са тим повезано, концепцију регионализације, према оцени да једно без
другог не иде. За разлику од оних који су сматрали да ће ово да изазове
највећи отпор код ‘’аутономаша’’ у АП Војводини, на неколико састанака у
Новом Саду са њима, где сам изнео ову концепцију, добио сам пуну подршку
и од оних које сам сматрао најокорелијим. Да ли је то ишло на руку онима
који су, сумњало се, тежили већој аутономији или је то ојачало јединство и
целовитост Србији, остаје да се види у будућности, уз моју прогнозу да је
то помогло јачању територијалног интегритета и суверенитета Републике
Србије. На моју жалост нисам успео да допрем до самопрокламоване
државе Косово, како до података тако и до институција, али сам користио
своје знање засновано на 7 година рада на Косову и Метохији (1991 – 1997)
и мањи део званичних података са ове територије. Дакле, концепција

просторног развоја и регионалне организације Републике Србије, коју сам

ја дефинисао, гласила је овако (део):
Према позитивним искуствима европских држава али и Републике
Србије, регионализацију треба прихватити као ефикасан инструмент
државне управе за (а) уравнотежење регионалног развоја појединих делова
Републике, (б) структурно прилагођавање региона према интересима
регионалне заједнице односно становништва које је насељава, (в)
ефикаснији регионални развој и (г) већу конкурентност региона на основу
територијалног капитала и реалних потенцијала које поседује, уз одрживи
развој и уређење територије у складу са њеним идентитетом, традицијом
и специфичним начелима и потребама одбране земље. Регионализација
Републике Србије ће да представља начин управљања државом којим треба
да се постигне већи степен територијалне кохезије али истовремено и њен
убрзанији развој и већа конкурентност. Истовремено то ће да буде пут
којим ће бити обезбеђен демократични систем интересног организовања
територије на нивоу већих или мањих регионалних целина, а тиме и пут
до правилнијег и правичнијег располагања ресурсима и средствима….У
том смислу регион треба схватити као територијалну јединицу у којој је
могуће артикулисати заједничке проблеме, интересе и пројекте локалних
заједница или већих територијалних целина, и у којој постоје већи
институционални, финансијски и стручни капацитети за дефинисање
и реализацију и већих развојних пројеката. Локална заједница код тога
задржава право иницијативе и учешћа док држава има право и обавезу
да обезбеђује законске, макроекономске и финансијске оквире и подршку за
остварење ових пројеката. Подела државе на регионе и области ће бити
инструмент за уравнотежен и полицентричан регионални развој Републике
Србије. Регионализација је пут којим се обезбеђује демократичан систем
интересног организовања територије на нивоу региона и области, а тиме
и пут до правилнијег и правичнијег располагања ресурсима и средствима.
Региони и области могу да дефинишу и остварују своје краткорочне и
дугорочне стратешке циљеве развоја, да препознају потребе грађана и
брже и ефикасније решавају проблеме. Истовремено, на тај начин стичу се
услови за јасније и ефикасније дефинисање пројеката са којима региони, уз
равноправну сарадњу са областима, могу да конкуришу код међународних
фондова. С аспекта регионалног и просторног развоја, посебан значај имају
области НСТЈ 3, с обзиром да неке од њих немају довољан демографски,
природни и створени потенцијал (привредни, инфраструктурни, итд) за
комплексан самостални развој (Сл.12).

Регионализација, у смислу децентрализације управљања, односно, као

начин административно-политичко-територијалног организовања
путем којег се део функција државе преноси на регионални ниво,
представља услов без којег се не може очекивати већа територијална
кохезија Републике Србије, као ни прикључење Европској унији и улажење у
токове европских интеграција. Региони, као средњи ниво управљања између
државног и локалног, су једини успешан пут што веће децентрализације,
демократских и економских реформи и међурегионалне сарадње. При
тражењу одговора на питање која регионална форма највише одговара
Републици Србији, законски оквир је узео у обзир критеријуме који се примењују
у чланицама ЕУ (према статистичком моделу EUROSTATа који важи за целу
Европу – Б.С.) [21]
Сл. 12 Могућност формирања и повезивања метрополитена

Извор: Б.С.
Од тренутка усвајања ППРС 2010-2020, план рада Агенције сам усмерио

ка изради 13 регионалних планова. Да бих избегао замку са 5 или 7 региона,
територију Србије сам методолошки поделио на 13 суб-региона (области),
односно просторних целина око већих градова у којима су биле регионалне
канцеларије са којима сам остварио интензивну сарадњу (Сл.13). Тих 13
планова је, како сам оценио, било лако агрегирати у веће регионе какви год
да буду у будућности. Сви планови су урађени у мом мандату (до 2012) неки
од њих су били и усвојени, док је мањи број усвојен под следећом управом
Агенције. Нажалост, након моје оставке због суштинског неслагања са
новим министром (М. Бачевић), нова управа је ‘’успела’’ да упропасти
Агенцију, и доведе је до гашења уз трансмисију веома квалитетних
кадрова у административне воде Министарства где се активност
просторног планирања скоро потпуно угасила. Гашење Агенције, тиха
пропаст просторног планирања и ‘’одумирање’’ идеје о регионализацији
Србије видим као део истог сценарија који се зове хипер-централизација

и неолиберални концепт развоја Србије. Након свега преостало ми је да

пишем и објављујем научне чланке са темама умрежавања метрополитена
И ‘’паметног управљања’’ метрополитенским подручјима. Ипак, добио сам
шансу да у периоду између 2012. и 2015. урадим или покушам да урадим
два велика пројекта са темом регионалног развоја: Измјена просторног
плана Републике Српске до 2025 (уствари нови Просторни план РС пошто
ППРС до 2025 не постоји!?), и, у покушају, велики међународни пројекат
око јачања капацитета институција великих градова у Доњем Подунавља
ради њивог повезивања и кооперације (GOCO.нет)
Измјена и допуна ПП Републике Српске до 2025

Грубом али намерном грешком Министарства овај план је назван
Измјена и допуна ПП Републике Српске 2025 уместо Просторни план
РС 2025. До грешке је дошло из три разлога: (а) Министарство је још
2012 наручило Измјену и допуну ППРС 2015 ради уношења решења око
мини-хидроелектрана (1. одлука Народне скупштине) али истовремено
послало упит општинама да ли желе још нешто да се измени. Лавина
захтева је изискивала већи захват за који Урбанистички завод РС није
био стручно опремљен а Народна скупштина донела 2. одлуку за план
под истим називом – Измјена и допуна….2025; (б) Почетак израде
Плана је померан до 2014 када је Министарство одобрило да се ја и моји
сарадници ангажујемо на изради овог плана у веома кратком року. Одмах
након почетка рада дошло је до усвајања новог Закона о планирању који
је захтевао уз нови план израду Стратешке процене утицаја уз План за
коју није било финансијских средстава, a уз ‘’измјену и допуну Плана’’
стратешка процена није била обаветна. Да би избегли доношење треће
одлуке Народне скупштине а испоштовало Закон, Министарство остаје
при првобитном називу, само уместо Измјена и допуна ППРС 2015 стоји
2025 година. Дакле измена плана који не постоји!!? На ово су упозорили
и Стручна комисија и бројне општине РС али Министарство је остало при
свом решењу иако је у суштини по свему реч о потпуно новом плану.
Израда овог плана је био велико искушење за мене и мојих пет
сарадника из Београда (В.Шећеров, Д. Филиповић, Б.Лукић, С. Тркуља, А.
Николов), као и за стручну екипу из Бањалуке (водила В. Симић) која није
имала искуство у просторном планирању. Кренули смо офанзивно, због
веома кратког рока и, након првих разговора у надлежном министарству,
обишли свих 6 градова Републике Српске (Приједор, Бања Лука, Добој,
Бијељина, Источно Сарајево и Требиње) и већи број општина, само

недељу дана по потписивању уговора. На првом састанку у надлежном

министарству поменуо сам речи регион и регионализација Републике
Српске као могућу тему Плана. Присутни из Министарства са бирократском
ароганцијом су се сместа наоштрили и реаговали рекавши: никакве регије
или регионализација у нашој Републици. На то сам одговорио следећим
речима: Прво, просторни план Републике Српске мора да помене овако или
онако регионе и регионализацију јер је то једна од кључних тема и дилема
код овакве врсте планова, а видећемо каква ће решења План да понуди, о
чему ћете и ви имати прилику да се изјасните. Друго, ако ви у Републици
Српској, а видим и у целој Босни И Херцеговини, говорите регија а не регион
онда ћемо у Плану да пишемо регијализација а не регионализација. Питање
да ли је регија или регион је ствар конвенције, може и регион и регија јер је
то у суштини исто, али мора доследно да се користи у свим речима које
из тога потичу. Тако је прихваћено и спроведено доследно да краја посла:
регија и регијализација РС. Тиме сам објаснио и дилему која стоји и код нас
у Србији где једни говоре регија (географи) а други говоре регион (планери),
а и једни и други говоре регионализација. И треће, апсолутно ћемо водити
рачуна о политичкој и економској ситуацији Републике Српске.
Заиста тема регија и регијализације Републике Српске је за мене и читав
тим, посебно В. Шећерова који је са мном на томе највише радио, била од
прворазредног значаја и посебне тежине. Посебно нас је оптерећивало
решење из претходног ППРС до 2015 који је понудио решења са 6 суб-
регија која су била лоше формулисана и никако објашњена, и без одговора
на основно питање: ако РС има 6 суб-регија шта је онда регија (РС?).
Проучивши географију и историју Републике Српске, односно овог ентитета
Босне и Херцеговине, неке научне радове (пре свега Р.Гњата), политичку
ситуацију и критеријуме поделе Дејтонским споразумом, а највише
обилазећи свих 6 градова и велики број општина РС и разговарајући са
значајним бројем људи, оценили смо да административна регијализација
РС не долази у обзир јер би то заиста запретило њеном распадању (прекид
територије дистриктом Брчко, незгодна морфологија уске и кифлолике
територије РС, упадљиво сужење код Горажда, и различите тенденције
и тензије између северног и јужног дела РС). Значи, региони (регије) да,
и регионализација (регијализација) да, уместо чврсто централизоване
Републике и у суштини регионално оријентисаних делова територија
око 6 градова, од којих сваки води неку врсту недовољно артикулисане
политике производње засноване на различитим регијским ресурсима,
социјалним структурама, комуникацијама са окружењем, и сл, али
шта предложити као решење? У фази преднацрта изашли смо са истим

предлогом 6 недефинисаних регија (а не суб-регија) око 6 градова, уз

додатна скромна објашњења, рачунајући да је ранијим планом то решење
већ добило подршку те ће лакше да прође стручну и јавну расправу, а
нарочито надлежне органе и институције. Међутим, Стручна комисија и
посебно Р. Гњато који се тиме највише бавио, била је против тог решења
оцењујући да Бања Лука и Приједор, два највећа града у РС, стоје удаљени
свега 50 км један од другог те да их треба повезати у једну фукционалну
целину, односно 5 уместо 6 регијскиих целина.
Припремајући у наставку Нацрт Плана припремили смо нову
варијанту са 5 регијских целина од које су 4 (Добој, Бијељина, Источно
Сарајево и Требиње) имале карактер мањег метрополитенског подручја
(функционално урбано подручје), и једна регијска целина (Бања Лука и
Приједор) која би имала карактер тзв. метрополитенског региона (два
велика града са преко 250 000 становника, удаљена толико да се њихова
метрополитенска подручја дубоко преплићу)8. Оно што је чинило битну
новину био је карактер тих регија. Не административне већ економске
регије (слободно формиране мреже заинтересованих општина око 6
градова ради имплементације заједничких интереса или пројеката),
а у оквиру сваке неколико акционих подручја. Овакво решење, уз
исцрпна објашњења наведена у наставку, наишло је на општу сагласност
и републичких институција, владиних органа, општина и градова,
са изузетком Града Приједора око идеје метрополитенске регије са
Бањалуком. Градоначелник Приједора, у партијској коалицији са странком
на власти, запретио је прекидом коалиције, са озбиљним последицама,
уколико се то не промени. При том је привукао и 5 општина у окружењу
Приједора да се одупру таквом решењу иако су оне у први мах дале
сагласност на предложено планско решење. Ја као руководилац Плана и
стручна екипа нисмо хтели да прихватимо овакав политички притисак
те се чекало неколико месеци све док надлежно министарство, на мој
предлог, није Заводу издало налог да се прихвати предлог Града Приједора.
Политички притисак, уобичајен код израде оваквих планова, уродио
је плодом уз јасан писани траг ко је одговоран за прихватање решења
иза кога није стајао стручни тим (писмо министарства у документацији
угашеног Завода). Дакле, Република Српска са 6 економских региона
8
На иницијативу једног планера из локала, који је од почетка покушавао да сруши
овај план желећи да преузме његову израду, Град Приједор се снажно одупро овом
решењу сматрајући да Град Приједор и Град Бањалука не могу заједно у једну регију
(метрополитенска регија) и не схватајући да је реч о економском а не административном
повезивању градова и општина.

(регија) око два или више урбаних центара (Приједор-Нови, Бањалука-

Мркоњић Град-Градишка, Добој-Шамац-Брод-Дервента, Бијељина-
Зворник, Источно Сарајево-Вишеград, и Требиње-Фоча) уз потребна
детаљна објашњења. План је усвојен уз сагласност свих 59 општина и 6
градова, државних органа и институција, и уз гласове 59 од 63 посланика у
Народној Скупштини, незабележену већину у парламенту Републике Српске.
У наводима из овог плана видеће се како је објашњена идеја о
економским регионима (регијама). Овај део у Плану радили су Б. Стојков
и В. Шећеров:
Oсновни циљ код смањења регијских диспропорција и унапређења
регијског развоја Републике Српске је интересно организовање и повезивање
јединица локалне самоуправе са другим у ужем или ширем окружењу,
ради реализације заједничких већих пројеката економског, еколошког
или социјалног развоја, и унапређења руралног развоја, као и односа
између градских и сеоских насеља. Окосницу повезивања би чинили полови
развоја, то јест градови и већа градска насеља, док би интересно повезане
јединице локалне самоуправе формирале акциона подручја за реализацију
конкретних заједничких пројеката (инфраструктура, индустријски
паркови, културна подручја, туристичке зоне и сл.). Према карактеру
и капацитету развојних функција, око два или више полова развоја би се
формирале регије, и то биполарне са два пола развоја или полицентричне
са више полова развоја. Регије не би имале правни субјективитет, биле би
флексибилне у смислу слободног повезивања општина и градова, имале
би статистичко-плански карактер и обухватале би серију цјеловитих
територија јединица локалне самоуправе. Општине из једне регије би
могле да се функционално повезују са општинама из сусједне регије
(преко међурегијских акционих подручја), и требало би да интерно
(међуопштински) и екстерно (међурегијски) координирају активности
преко заједничког тијела за координацију…[22].
На основу тога, било би могуће обезбједити ефикасније кориштење
развојних ресурса Републике Српске, оживљавање регијске економије,
рјешавање питања запошљавања, сиромаштва, слабости
институционалних и кадровских капацитета, и др. Тиме би могло да се
очекује јачање територијалне кохезије Републике Српске и појединих регија,
конкурентност на републичком и регијском нивоу, као и оптимизација и
одрживост природних/еколошких система и подсистема.....
Концепција регијског развоја Републике Српске, дакле, искључује
постојање административних регија са правним субјективитетом
и административно дефинисаним границама, тј. није ослоњена на

дистрибуцију власти и комплетних управљачких механизама на регијском

нивоу. Имајући у виду статистичку номенклатуру територијалних
јединица на нивоу Европе (NUTS) где је простор Републике Српске у рангу
NUTS 2, регијска подјела у овом плану може бити комплементарна са
европским NUTS 3 нивоом (ниво тзв. дистрикта или области).... [22].
Будући да свака организација републичке територије увијек треба
да буде средство за постизање одређених циљева, регијска политика, у
каквом год степену била предвиђена и спроведена, треба да обезбиједи
рационално управљање и подстицање дугорочног и одрживог развоја на
цијелој територији Републике Српске, а да буде заснована на примјени
локалних или регијских особина, предности и ограничења.....
Подјела на планско-статистичке регије (у овом случају економске
регије Б.С.) је изразито сложена и условљена:
- демографском сликом и структуром читаве Републике Српске,
просторном дистрибуцијом становништва и кретањима која се
дешавају између урбаних центaра различитог ранга, и руралног
окружења у ближој или даљој околини;
- физичко-географском структуром територије са узроцима и
посљедицама развојних процеса;
- нивоом економске развијености друштва уопште, а нарочито сваког
центра појединачно (БДП, број радних мјеста, број регистрованих
фирми и др.);
- висином коефицијента комуникативности, тј. нивоа приступачности
насељених мјеста инфраструктури;
- квалитетом и количином опремљености јавно-социјалним
функцијама у центрима развоја и осталим насељеним мјестима;
- легислативним и институционалним оквиром за унапређење
просторног развоја (систем закона, улога, значај и ингеренције
локалних самоуправа, управљачки механизми, односи у Босни и
Херцеговини и др.);
- планским позиционирањем урбаних центара у секторским или
интегралним стратегијама развоја које постоје у Републици Српској,
те у конктексту урађених планова (просторних и урбанистичких)
који су обавезујући за различите нивое управе;
- политичким окружењем и амбијентом, условима ЕУ, и др.;
- традицијом, осјећајем припадности, обичајима и др.
Планско-статистичка регијализација (економска регијализација – Б.С.)
територије Републике Српске је у овом плану извршена тако да допринесе
повећању конкурентности регија и хомогенизацији становништва које

на тим просторима живи и ради, а на основу препознавања заједничког

идентитета, ресурса и вриједности са којим располажу, развојних
потенцијала, као и традиције и вриједности које могу и треба да доведу до
одрживог развоја на датом простору (Сл.12).
Територијална и економска организација Републике Српске у овом плану
условно је направљена на нивоу 6 регија (простори могућих интересних,
функционалних веза општина са оним јединицама локалне самоуправе које
имају статус града или које су организоване око већег урбаног центра,
односно које су економски најразвијеније). Унутар тих регија слободно
ће се временом формирати акциона подручја ради бољег кориштења
кадровских, финансијских или институционалних капацитета. Акциона
подручја ...су назначена као модел могућег повезивања јединица локалне
самоуправе, зависно од јачања или слабљења утицаја који се емитују из
центара регије (Сл.13).
Сл.12 6 економских регија РС

Извор: Измјена и допуна ППРС 2025
Општине које се налазе на границама са сусједним регијама јесу мјеста

преклапања утицаја и могу имати улогу међурегијске алке у јединственом
просторно-економском систему Републике Српске....

Подаци указују на знатне разлике у броју становника шест наведених

регија (од 101.000 ст. до 600.000 ст.). Иако стављене у исти хијерархијски
ниво, немају једнак утицај на повећање територијалне кохезије
Републике Српске, док ће ниво њихове опремљености јавно-социјалном
инфраструктуром, и административним и привредним капацитетима
зависити од демографских капацитета, степена њихове економске
развијености и могућности Републике...... [22].
Сл.13 Модел акционих подручја у РС

Извор: Измјена и допуна ППРС 2025
Посебан проблем чине општине настале дијељењем претходно

установљених општина (Источни Дрвар, Источни Мостар, Купрес,
Осмаци, Језеро и др.), које су функционално везане у овом плану за један од
центара у Републици Српској, али које су у директној физичкој корелацији са
центром који је остао ван Републике Српске. Нарочит проблем представља
функционална организација, и посљедично, економски и социјални развој на
регијском нивоу Источног Сарајева и његових 6 општина [22].

Идејом о регијализацији, са 6 слободно дефинисаних регија и бројним

акционим подручјима, Република Српска је добила новину која је привукла
знатну пажњу и иностраних (нарочито америчких) институција које кроје
капу територијалној организацији БиХ, те се очекује наставак приче око
тога. На другој страни Министарство за локалну самоуправу Републике
Српске је поднело предлог Закона о регијском развоју Влади РС, којим је
отворен пут имплементацији планског концепта регијског развоја РС. На
моје изненађење, Министарство је преузело текст радног предлога Закона
који смо припремили ја и мој докторанд Д. Поповић из Бањалуке и који
смо дали Министарству на мишљење, не обавестивши нас о преузимању
нашег текста. Ипак, драго ми је да овај концепт иде даље.
Могућност умрежавања метрополитена у Доњем

Подунављу – предлог пројекта
Овај пројекат је покренут у оквиру програма имплементације ЕУ Дунавске
стратегије, приоритет бр. 10 (РА10 - Умрежавање метрополитенских
подручја у Подунављу). Пројекат сам покренуо преко ПАЛГО центра у
Београду са којим сам имао дугодогишњу успешну сарадњу, и у сарадњи
са партнерима, угледним институцијама из Румуније (Urbanproiect-
Incerc), Бугарске (Национална асоцијација општина Бугарске), Молдавије
(Молдавска асоцијација туризма) и АП Војводине (Завод за планирање
АП Војводине). После упознавања са предметом предлога пројекта и
методологијом коју сам предложио, радни тим се у пуној мери ангажовао
на елаборацији теме, пре свега бавећи се метрополитенским подручјима
дуж Доњег Подунавља у наведеним државама и АПокрајини у Србији,
као и капацитетима и могућностима њиховог будућег умрежавања и
кооперације. Пошто сам добро познавао координатора РА10 К. Пухингера
(Kurt Puchinger) из Беча, заинтересовао сам радну групу за РА10 у Бечу,
у којој сам једно време био и члан, са идејом пројекта и добио почетну
подршку за припрему предлога. Одобрена нам је била и техничка помоћ
из Беча (фирма која помаже припреми оних предлога који су оцењени као
важни) са којом је наш радни тим са представницима из 4 државе и АП
Војводине имао састанке у Букурешту, Софији и Београду. На припреми
предлога пројекта рађено је две године да би у завршној фази припреме
техничка помоћ оценила да је пројекат изврстан, бољи од свих које су
видели. Координатор РА10 К. Пухингер је на великом Дунавском форуму
у Бечу јавно изјавио да су напокон добили прави предлог пројекта, од

највећег значаја за умрежавање метрополитенских подручја у Подунављу,

што нам је било довољно да оценимо да ћемо добити пројекат након две
године припреме.
Предлог пројекта смо припремили под називом Умрежавање
метрополитенских подручја у Доњем Подунављу – нова пракса управљања
овим метрополитенским подручјима са циљем побољшања њиховог
економског и социјалног статуса. Основа за овај предлог се налазила у ЕУ
Дунавској стратегији са следећом компликованом (и помало неписменом?)
дефиницијом: Изградња метрополитенских региона у Подунављу, чиме
се предвидело покретање платформе постојећих и метрополитена у
настајању, да би се изградио оквир за препознавање и развој заједничких
идеја у свим пољима релевантним за развој метрополитена. Наш радни
тим је ово упутство разумео као комплексан колоплет још неоткривених
веза између великих градова у Доњем Подунављу (Нови Сад, Београд,
Видин, Софија, Букурешт, Констанца, Браила, Кишњев), са њиховим
основним функцијама (бизнис, универзитети, спорт, култура, туризам,
саобраћај и др.) као основом за кооперацију и умрежавање. Поредећи
са сличним градовима у Горњем и Средњем Подунављу констатована
је велика разлика у степену развијености, за шта нам је потврду дао и
вишегодишњи рад и резултати пројекта Donauregionen и Donauregionen+.
Поред политичких разлога, историје, традиције, и стратешке позиције,
радни тим је препознао, као једну од основних слабости, стари, превазиђени
модел управљања тим градовима.
Овде ћу навести део текста из предлога овог пројекта (писали Б.
Стојков и Д. Дамјановић а верификовали сви партнери), и то онако како је
написан у објашњењу пројекта на енглеском језику ради аутентичности
наше комуникације са евалуаторима предлога:
• Therefore, the analysis within this document took off with several objectives
agreed among the partners:
• Acquainting and better mutual understanding among cities along the Lower
Danube Area (LDA), and their institutions, responsible for cooperation and
networking in due matters;
• Guiding towards a model of integrated spatial planning methodologies in
metropolitan areas (MAs) along the LDA;
• Introducing smart governance models in MAs along the LDA, especially
from the standpoint of their readiness to cooperate and network;
• Promoting horizontal links and cooperation of MAs along the LDA, resulting
with established cooperation and platform for their joint actions;

• Exchanging best practices and know-how of the developed MAs in the Upper
Danube area;
• Understanding the reasons and ways to connect economy, business, research
and educational institutions, sport associations, etc, of MAs along the LDA;
• Establishing information capacities and meta-data base for linking MAs
along the LDA;
• Promoting gender equality in the governance system for MA networking
issues.
Direct beneficiaries of the project would be city administrations, city planning
institutions and regional agencies, institutions for spatial planning, economic and
social development. The nature and cultural heritage protection and academic
community are foreseen as indirect beneficiaries. Finally, the project would have
a spill-over effect on multitude of various stakeholders: businesses, financial
institutions, NGOs, general public. The project would directly contribute to step
up institutional capacity and cooperation among metropolitan areas (EUSDR,
Priority Area 10) within the framework of Regional Cooperation, through the
action to build metropolitan regions in the Danube Region and the action to
ensure sufficient information flow and exchange at all levels.
As already mentioned, the countries involved and covered by the project
activities were: Serbia, Romania, Moldova and Bulgaria. Within the countries,
selected MAs and related wider regions in the LDA would be also covered as
specific examples for guiding and explaining the idea of the project:
MAs or cities of Novi Sad, Belgrade, Smederevo and Pančevo in Serbia, cities
of Calafat, Giurgiu, Bucharest, Galati -Braila and Constanta in Romania (Sl.17),
cities of Vidin, Russe and Sofia in Bulgaria (Sl.18), and city of Kishinev in Moldova.
Elaborating the analysis on mentioned MAs and cities in LDA the following key
characteristics and development potential have been registered at the initial level
for further in-depth analysis during the project: demographic flows and tendencies;
polycentricity (the settlement network geography) and polycentrism (national
urban policy) – from geographic network to networking policy; flows and mutual
economic, social and environmental interests; globalization processes and intensity
of activities; geographic features, resources and environmental capacities as a
foundation for cooperation and networking; competitiveness as a new issue with
potentials and weaknesses of MAs; social issues as possible factor of stability and
regional cohesion; technical infrastructure with strategic priorities in transport,
energy or water systems; and the system of governing capacities for cooperation
and networking, cross-border and interregional practices. The research in this
phase has been guided to concentrate specifically on city governance models,

their legal acts, local policies and strategies that support willingness of their
administration to cooperate, including: (a) institutional models and capacities of
MAs networking in LDA; (b) management and governance models of MAs along
LDA (strategies, cooperation etc.); (c) role of the Danube in the MA development
and cooperation, their strategies; (d) existing cooperation instruments.
Thus, the initial analyses in this phase were directed to three main issues: (1)
The meaning and the role of MAs’ functions in LDA, (2) Development strategies of
MAs in LDA. (3) MAs governance and capacities for cooperation and networking.
Therefore, the general aim of the GOCOnet project would be:
Building institutional capacity for networking of the metropolitan
areas along LDA (big cities along the Danube in Serbia, Bulgaria, Romania
and Moldova), to improve the level of their economic development, social
cohesion and sustainability, by using resources and advantages of the
Danube [23].
Сл. 14 Функционална урбана подручја у Румунији

Извор: Стратегија просторног развоја Румуније

Сл.15 Густина насеља дуж румунско – бугарског дунавског појаса

Извор: Donauregionen+
Пројекат је по оцени експерата из Беча оцењен врхунском оценом али
десила се непредвиђена ствар. Промењен је координатор РА10 а са њим
промењен је и оквир програма као и тема умрежавања метрополитена дуж
Доњег Подунавља, а уз то и критеријуми за оцену предлога пројекта на
коме смо радили две године. Пројекат је добила тема око јавних набавки
јабука у Подунављу, са озбиљним питањем где је ту претходно задата тема
око јачања капацитета за управљање и умрежавања метрополитенских
подручја у Доњем Подунављу!!?? Тек, ми смо стављени на 3 позицију.
Тако је завршено наше ангажовање на овој изузетно актуелној,
савременој европској теми (унапређење управљања метрополитенским
подручјем) и моја воља да се у будуће бавим европским пројектима и
европском бирократијом у коју сумњам по више основа (знање, политика,
могућа корупција и сл.). Тему сам обрадио у два чланка, користећи искуство
из овог пројекта, који су објављени у научним публикацијама у Сарајеву
(Академија наука БиХ) и Београду (Задужбина Андрејевић) и приказани у
наставку у овој књизи.

Литература:
Б. Стојков, Генерални план као средство индиректне контроле урбанизације, у
часопису Урбанизам Београда бр. 15, 1971, Урбанистички завод Београда,
стр.19
Б. Стојков, М. Главички, Тезе о просторном планирању града Београда, 1972,
Урбанистички завод Београда
Д. Перишић, Пројект за израду Просторног плана региона Београд, у часопису
Урбанизам Београда бр. 18, 1972, Урбанистички завод Београда, стр.16
ГУП Београда 2000, 1972, Урбанистички завод града Београда
Просторни план региона Београд (радни материјал), 1975, Завод за планирање
развоја Београда
Љ. Лукић, Просторно планирање региона Београд, у часопису Урбанизам Београда
бр. 29, 1974, Урбанистички завод Београда, стр.3 и 4
B. Malisz, Zarys teorii kształtowania układów osadniczych ,1966, Warszava
ППРБ, радни материјали (Б. Стојков), 1975, Завод за планирање развоја града
Београда
ППРБ, 1. Извештај, 1975, Завод за планирање развоја града Београда
Просторни план Републике Србије, 1996, Службени гласник РС
VISION PLANET; 2000, Беч - Бон
ESTIA, 2001, Aristotle University, Солун
G. Tatzberger, A Global Economic Integration Zone in Sentral Europe? (A Doctoral
Thesis), 2008, Technical University оf Delft, издање аутора Г.Т.
Planet CenSE – Metropolitan Networking in CESEE, 2006, Беч, ÖIR, BDR, Бон
P. Getimis, G. Kafkalas, Overcoming Fragmentation in SEE, 2007, Ashgate, Aldershot,
стр.30
ЕSPON Project 1.1.1. Potentials for Polycentric Development in Europe, 2006, Nordregio,
Stockholm
Регионални просторни план АП Београда, 2004, Службени лист града Београда
бр. 10 – 401
Регионални просторни план АП Београда – измена и допуна, 2011, Службени лист
града Београда
Стратегија развоја Града Београда, 2008/2011, ПАЛГО центара, Београд
Стратегија просторног развоја Србије, 2009, Републичка агенција за просторно
планирање, Београд
Просторни план Републике Србије 2020, 2010, Службени лист Републике Србије
Измјена и допуна Просторног плана РС до 2025, 2015, Службени лист Републике
Српске, Бања Лука
B. Stojkov (ed.), Towards Networking Metropolitan Areas in LDA-status, potentials and
governance capacities, 2015, ПАЛГО центар, Београд

Б. ЧЛАНЦИ И ПОГЛАВЉА НА ТЕМУ
РЕГИОНАЛИЗАЦИЈЕ, РЕГИОНА И
РЕГИОНАЛНОГ РАЗВОЈА
У овом делу приказани су чланци аутора Б.С. са тематиком
региона, регионализације или регионалног развоја
објављени у књигама и часописима у Србији и Европи. Осим
тог приказани су и неки објављени текстови са тематиком
просторног планирања јер просторни планови у ствари
представљају планове мањих или већих региона: просторни
планови посебне намене (мањи или већи функционални
региони), регионални просторни планови (административни
региони или суб-региони), па чак и просторни планови
општина и градова који садрже у себи концепт мањих или
већих региона административноиг подручја око градова.
ДРУШТВЕНИ И ПРИВРЕДНИ ЗНАЧАЈ

РЕГИОНАЛИЗАЦИЈЕ СРБИЈЕ 9
Увод
Перспективе просторног уређења Европе, како их виде експерти
земаља Европске заједнице налазе се у транснационалној10 просторној
политици. Ово је свакако последица развоја модела и политичких и, у
мањој мери, привредних и културних аспирација које теже другачијем
моделу друштвеног организовања од досадашњег. Општи политички
услови у Европи и њихова капитална промена деведесетих година у
свему имају значајан удео. На једној страни процес уједињавања земаља
Западне Европе и формирање европске економске заједнице, са крајњим
циљем уједињења Европе, а на другој трансформација у политичком и
економском смислу земаља Централне и Источне Европе са оријентацијом
ка демократији и тржишној економији, стварају услове за квалитативну и
квантитативну модификацију просторне структуре Европе. За разлику од
раније структуре у којој су доминирали индустријализација, енергетика и
експлоатација прородних ресурса, у новој структури доминирају фактори
као што су саобраћај, квалитет живота и институционално организовање.
У оваквом окружењу Европе и условима драматичних и суштаствених
промена међународних односа, искрсава питање политике просторног
развоја и уређења на интернационалном, државном, регионалном
и локалном нивоу. Две супротне тежње јављају се у овом периоду
постајући самим тим изазов и за политичаре и за стручњаке: а) тежња ка
интегрисању и унификацији на мултинационалном нивоу и б) тежња ка
јачању идентитета и разноликих облика аутономије појединих региона.
Документ усвојен на европској министарској конференцији на крају
1994. године под називом „Принципи политике европског просторног
развоја“ иде у правцу афирмације прве тежње (а), односно одражава
темељни интерес и потребу за уједињењем Европе. Оријентација
овог документа иде ка обезбеђивању кохезије и комплементарности
развојних стратегија држава чланица и ка координацији просторних
аспеката политике Заједнице (Сл. 1). Тиме се настоји да се створи основа
9
Објављено у публикацији ‘’Географска структура и регионализација Србије, САНУ, Књига
51, Институт „Јован Цвијић“,Београд, 1997
10
Национално у смислу државности

успешнијег развоја привреде, квалитета живота и одрживог развоја.

Насупрот овоме, идеја о регионима у оквиру појединих држава, односно о
афирмацији локалног (регионалног) контекста и његових специфичности
и регионалних вредности (б), изазива тенденције партикуларизације
и сепаратизма у европским државама са различитим реперкусијама у
Великој Британији, Шпанији, Белгији, Италији и др. Ове две привидно
супротстављене тенденције ипак имају један заједнички инструмент који
се зове регионализација као метод организације управљања простором
али и друштвеном заједницом.
Идеја о регионализацији има своју цикличну криву актуелности,
која повремено доживљава успоне и повремене падове. Након периода
реганизма и тачеризма у САД и Европи, идеја регионализма опет добија
велики узлет уз наговештај могућности тројног институционализовања,
односно начина управљања на ширем нивоу. Према М. Вујошевићу (М.
Вујошевић, 1996.) ‘’у Европи уз још неколико изузетака регионализам
је у благом порасту још од почетка седамдесетих година11, а од почетка
деведесетих у толиком је замаху да се говори о Europe of Regions in Flux
(Европа региона у плими). Овај талас јача као резултанта деловања
неколико сила“. Даље, исти аутор наводи те силе: децентрализација власти
и децентрализација процеса одлучивања у привреди, процес укрупњавања
административних јединица на субнационалном ниову управљања и
јачања метрополитенског нивоа управљања. Претходна федерализација
Француске, Немачке, Аустрије, Италије, Белгије и Шпаније, и најновији
модели регионализације Грчке и Португала, представљају јасне примере
тенденције која данас доминира Европом. Регионална и локална власт је
данас у Европи организована у појединим земљама на следећи начин:
- Белгија има 3 региона, 9 провинција и 596 комуна,
- Данска има 15 региона, 98 општина и 276 комуна,
- Шведска има 24 региона, 279 општина и 3 града,
- Холандија има 11 региона и 817 општина (комуна).
- Финска има 12 региона и 464 општине (комуне),
- Норвешка има 19 региона и 440 општина,
- Француска има 22 региона, 101 департман и 36.394 комуне,
- Шпанија има 17 региона, 50 провинција и 8.080 општина,
- Италија има 20 региона, 2 провинције и 8.080 општина,
11
У овоме је највише предњачила Француска стварајући регионализацију као облик
управљања државом још 1972. године.

- Енглеска има 8 региона, 54 округа и 484 општине,

- Немачка има 18 лендера (макрорегије), 25 бецирка, 235 области и
8.426 општина (Урбанизам Европе, 1996).
Сл.1 – Регионалне везе Европе („ланци и зоне“)

За разлику од ових земаља Западне Европе, земље које су у фази
такозване транзиције су, из чисто политичких разлога, како би успешно
превеле земљу из једног у други систем друштвено економских односа,
укинули или смањили ингеренције ранијих традиционалних облика
регионалног управљања (војводства у Пољској, жупаније у Мађарској,
међуопштинске регионалне заједнице у Србији), (К. Михаиловић, 1972), али
уз јасне наговештаје поновног усмеравања ка регионализму и регионима.
Регионализам у Србији
Не залазећи у дубљу историју регионализма у Србији, довољно је рећи
да овај појам има у њој своју дугу традицију. Жупаније, окрузи, срезови
и међуопштинске регионалне заједнице су неки од најзначајнијих
модела организовања Србије на овом мезонивоу између државног и
општинског. До доношења новог Устава Србије 1991. године Србија је
била организована на принципу тзв: међуопштинских регионалних

заједница којих је било 6 (Војводина) + 9 (Средишња Србија) + 3 (Косово

и Метохија). Организовање МР3 је било извршено према различитим
мерилима: а) у Војводини је преовладавала тзв. ‘’Коморска подела’’
где је доминирао привредни критеријум за организацију региона б)
у Средишњој Србији су преовладавали историјски и функционални
критеријуми организације региона, а в) на Косову и Метохији су
доминирали планско-географски критеријуми организације региона
Косова, Метохије и Косовског Поморавља. Организација и управљање
МР3 у друштвено политичком систему СФРЈ, као уосталом и у другим
деловима бивше Југославије, у великој мери су зависили од организације
политичке моћи једнопартијске државе, где су прерогативи управљања
на нивоу општина и међуопштинских регионалних заједица били мање–
више формалне природе. „Досадашњи покушаји (регионализације Србије
– прим. Б. С.) истина завршени под сасвим другачијим околностима и у
бившим друштвено – економским уређењима и специфичним условима
привређивања, нису били успешни па су прећутно напуштани. Десило се
то и са последњом регионализацијом средишње Србије, чија је територија
била подељена на девет региона, али истовремено и међуопштинских
заједница. Конотација да су биле међуопштинске творевине можда и
показује разлоге њеног напуштања, мада критична анализа и дубље
истраживање и утврђивање њиховог функционисања и ефеката није
уређена а за то више не постоје услови па ни реални захтеви“ (Б. Дерић, Д
Перишић, 1996).
Укидање МР3 у новом уставу Србије (1991. године) и дефинисање два
нивоа управљања, републичком и општинском, може се сматрати логичним
у тренутку покушаја политичке и економске трансформације нове државе.
Увођењем „округа“ у систем политичког управљања ипак је остављена
контура идеје регионализације Србије. Иако су окрузи само продужена
полуга републичке власти, те немају инструменте и институције региона,
они на одређени начин указују на будућност организације Србије на три
нивоа: републичком, регионалном, општинском. Логичан развој ове
наговештене тенденције уследио је у стратешком документу, Просторном
плану Србије (ППРС), где је регионализација истакнута као политичко
питање „било да је реч о постојећим (реалним) регионима или развојно-
планским (нодалним), чијим се формирањем желе постићи одређени
циљеви државно-политичког уређења, економског и социјалног развоја и
други циљеви“ (ПП Србије, 1996).
Регионализација Србије, истакнута у ППРС као иницијатива, наговештена
је уређивањем система центара (нодални систем) различитог ранга,

од макрорегионалног (Београд,
Нови Сад, Ниш, Приштина,
Крагујевац и Ужице), преко
регионалног до субрегионалног.
Непостојање граница региона
око утврђених регионалних
центара свих нивоа вероватно
следи идеју К. Михаиловића да
„региони представљају отворене
структуре“ (К. Михаиловић,
1974), али истовремено
наговештава „неопходну
подручну спецификацију ради
регионализације националних
планских подручја“ (ПП Републике
Србије, 1996). Ова спецификација
према идеји Плана је неопходна
како би се преко ових подручја
(региона) као основних јединица
управљања „контролисао, усмерио Сл.2. – Могућа подручја утицаја
и координирао процес развоја на макрорегионалних центара
нивоу целина и на нижим нивоима“
(ПП Републике Србије, 1996), (Сл. 2.)
Просторна диференцијација (и делимитирање) дакле није прецизно
извршена у Плану према утврђеној макрорегионалној подели, односно
подручјима утицаја макрорегионалних центара, али су дефинисане
мере за реализовање Плана у делу привредног развоја. Ове мере јасно
наговештавају и идеју регионализације Србије у перспективи:
• Стимулисањем селективног развоја урбано-индустријских центара
мерама и инструментима стимулације/дестимулације, и методом
директивног усмеравања.
• Диференцирањем локалних јавних прихода.
• Подстицајем инвестиоционих улагања у приоритетна подручја.
• Релативно бржим инвестирањем у инфраструктуру малих и средњих
градова.
• Стимулисањем увођења технолошких и организационих иновација.
• Подстицањем малог и средњег предузетништва (ПП Републике
Србије, 1996).

Ове мере и инструменти превасходно економске провенијенције

указују на концепцију предлагача Плана али истовремено отварају питање
довољности у диверсификованом културном и привредном миљеу Србије.
Истовремо артикулација идеје о регионализацији Србије захтева даљи
развој легислативе12 и јачање политичке воље која иде у том правцу. Да би
се то остварило као друштвени циљ, треба истаћи неке могуће друштвене
и економске користи од регионализације.
Основни смисао регионализације

Да би дефинисали основни смисао регионализације у Србији
потребно је претходно подсећање на сам појам регионализације како га
дефинише теорија и како је провераван кроз европску праксу. Покрет
регионализације обухвата захтеве за различитим облицима региона
за политичке, административне и планско-функционалне сврхе. У том
погледу искристалисали су се различити облици региона:
1. Функционални региони којима доминира развој одређене функције и
које детерминише функционална кохерентност и међузависност;
2. Географски региони који детерминишу географске карактериситке
подручја истовремно праћене развојем одређених привредних
активности које користе географске факторе и предиспозиције;
3. Плански региони који се утврђују преко националних просторних
планова и за потребе кохерентног планирања;
4. Историјски региони који дефинишу одређене етничке, културно-
историјске или традиционалне предиспозиције;
5. Градски региони који повезују урбано средиште са његовим окружењем
у чврстој и међузависној спрези.
У сваком случају регион служи као основа за регионализацију државе,
која служи било планирању, било управљању. Без обзира да ли представља
„менталну конструкцију“ или „објективну стварност“ (Ј. Glasson, 1974),
регион се формира као конвенција уз помоћ одређених критеријума и
за јасно утврђену сврху. Детерминистички приступ наглашава значај
објективних (пре свих: географских) фактора, док стохастички приступ
истиче значај теже одредивих и флуктуирајућих економских, демографских
12
Закон о локалној самоуправи који је у припреми (1997) треба да укаже на (не)
доследности у спровођењу и даљем развоју идеје регионализације имајући у виду
позитивна и негативна искуства

па и историјско-традицијских фактора. Регионализација као поступак

стављања у функцију, односно операционализација региона, представља
пре свега инструмент управљања државом а потом инструмент за
контролу и успостављање равнотеже регионалних развојних диспаритета.
У ширем смислу регионализација представља инструмент управљања
државним ресурсима (природни, културни, економски, демографски) а
потом инструмент за интер-регионалну алокацију ресурса (Б. Стојков,
1997). Напокон, регионализација значи и начин планирања просторног или
друштвено-економског развоја те представља незаменљиво средство код
примене принципа одрживог развоја (Истамбулска Агенда, 1996). Уколико
је прихватљива теза да су региони средство за остварење одређених
циљева а не циљ само по себи плански региони садрже у себи и идеју о
основном смислу регионализације. Бројни аутори су објашњавали шта
значе плански региони, па ће овде бити неведена нека од тих објашњења
(Ј. Glasson, 1974):
- плански региони су географски региони погодни за планирање и
имплементацију развојних планова и за управљање регионалним
проблемима као што су: пренасељеност, заостала индустрија или
пољопривреда, регионални дебаланс дохотка и запосленост и сл.
(Glasson);
- плански региони су подручја довољно велика да самостално доносе
инвестиционе одлуке, способна да снабдевају сопствену индустрију
неопходном радном снагом, да имају хомогену привредну структуру,
да имају најмање један развојни пол и да имају хомогену привредну
струкутру, и да имају заједнички приступ и свест о проблемима
(Klaasen);
- плански региони су подручја довољно велика да омогуће суштинске
промене у дистрибуцији становништва и запослености у оквиру
својих граница, а довољно мала да би плански проблеми били видљиви
(Keeble);
- плански региони представљају програмирана подручја односно
подручја која садрже кохезију и јединство економских одлука
(Boudeville).
Из наведених примера се може извући суштина регионализације
односно сврха оваквог управљачког или планског инструмента. Ово би
могло да се сублимира у следећем: а) кориговање економског дебаланса
између појединих подручја (региона), б) кориговање и усмеравање
процеса урбанизације и, реверзибилно, квалитетне рурализације, в)

редистрибуција бруто националног дохотка, г) успостављање равнотеже

квалитета пољоприредне и индустријске производње, д) успостављaње
системске институционалне равнотеже и рационализације терцијарног
сектора, ђ) редистрибуција и уравнотежење запослености, е) дефинисање
инфраструктуре ради ефикаснијег управљања простором и развојем, ж)
успостављање конзистентног демократског система учешћа у управљању
развојем.
Могућности и значај регионализације Србије

Регионализација Србије је покренута Просторним планом Републике
Србије (1996) који је установио основне принципе као и инструменте и
мере за реализацију овакве концепције просторног уређења Србије. У
истом документу се међутим, истиче и недостатак претходно донетог
плана развоја Србије којим би се утврдила стратегија дугорочног
регионалног развоја ради адекватне просторне територијализације
односно планирања регионалног развоја (ПП Републике Србије, 1996).
Просторни план је вредновао оновне потенцијале и ресурсе Србије и
утврдио критеријуме њиховог оптималног коришћења и организације
простора као основе за дефинисање стратегије и политике регионалног
развоја. Истовремено, Просторни план је дефинисао и опште циљеве који
указују на идеју о уређењу простора Србије која у себи сублимира и идеју
о стратегији дугорочног регионалног развоја.
Према Просторном плану основни циљ је постизање рационалне
организације и уређења територије Србије ради усклађивања његовог
коришћења са могућностима и ограничењима у располагању вредностима
и потребама дугорочног социјалног и економског развоја. Даље План је
подразумевао да ће овај циљ бити остварен:
- заустављањем даље деградације простора и ресурса и
ревитализацијом угрожених подручја;
- равномернијим размештајем становништва и активности и
подстицањем развоја недовољно развијених подручја;
- усклађенијим регионалним развојем;
- усклађивањем динамике процеса урбанизације, индустријализације и
деаграризације;
- усклађивањем организације и уређења простора са потребама
заштите од непогода;
- заштитом животне средине (ПП Републике Србије, 1996).

Ових шест циљева указују на могуће критеријуме понуђене

регионализације Србије и на очекиване ефекте претпостављене
регионалне поделе оријентисане око 6 макрорегионалних центара што
представља једно од кључних решења за остварење наведених циљева.
Ради поређења навешћемо и опште циљеве стратегије просторног
уређења Европе дефинисане најновијим документима Европске Заједнице
(Principles for European Spatial Development Policy, 1995). Генерални циљеви
ове стратегије дефинисани су у две одреднице. Према једној, економски
развој и уређење животне средине треба да буду засновани на солидној и
балансираној просторној структури користећи остале вредности Европске
Заједнице (касније Уније – прим. БС) и истичући пре свега различитост
регионалних идентитета. Према другој, привредни развој треба да буде
комбинован са квалитетним управљањем и унапређењем културног и
историјског развоја.
Остваривање ових циљева према овој стратегији оствариће се:
- преструктурисањем и јачањем структурно слабијих подручја која су
од посебног значаја за територијалну кохезију Европске Заједнице,
- усаглашавањем услова живота и рада изнад националних граница а
између подручја различитог нивоа развијености,
- заштитом, обновом и повезивањем у континуалну мрежу
уравнотеженог система отворених простора и њихових специфичних
функција: природних хабитата, резерви воде, рекреације, заштите
ваздуха, пољорпивреде и шумарства, културних добара, сеоског и
градског наслеђа и диверзитета пејсажа.
Према овој стратегији, квалитет животне средине је изразито угрожен
просторном структуром у и између градова. Просторни развој може
сасвим извесно да претпостави утицај појединачних акција у простору на
предео и на тешко обновнљиве ресурсе као што је вода. Такође је могуће
да предвиди ефекте на животну средину као што су бука и загађење
ваздуха. Могућа је и процена очекиваног повећања токова робе и људи
као и последично повећање коришћења енергије и осталих природних
ресурса.
Садржајна оријентација Европске Заједнице дефинисана регионалном
политиком тежи ка повезивању држава и осмишљавању егализујућих
механизама у конфронтацији са регионалним диспаритетима како би се
створиле предиспозиције за животне услове у свим регионима.
Кроз развојне програме за граничне источно-европске и северно-
афричке земље тежи се ка отварању перспективе за привредни полет и

формирање развојних планова. На овај начин Европска Заједница настоји

да утиче на нову геополитичку поделу европског простора и сузбијање
привредног уситњавања. Значај инфраструктурне политике за развој
индустрије се повећава. Европска Заједница би требало да унапређује
изградњу полиархичне/полицентричне просторне структуре како саме
заједнице тако и окружујућих држава, и да спречи сувише изражену
концентрацију у појединим метрополама. Део ове политике је циљна
подршка градова у релативно густој мрежи функционално диференцираних
регионалних центара (G. Marcou, 1995).
Поређење циљева и стратегије Просторног плана Србије и неких од
значајних докумената Европске Заједнице указује на сличности и разлике
у приступу. Сличности могу да се истакну код тежње за уравнотежењем
регионалног развоја, колико год ова идеја била неостварљива у пракси
и Европе и Србије. Разлике су пре свега у тежњи ка транс-регионалном
повезивању где Европа има много изразитије аспирације од српских, што
је и логично у ситуацији недовољно јасне позиције Србије у корелацији са
европским државама у периоду када је Просторни план рађен и усвајан.
Озбиљнија разлика је у домену квалитетних показатеља где Србија још
увек тежи квантитативном развоју за разлику од Европске заједнице
која је усредсређена на квалитативне показатеље. Ово говори пре свега
о озбиљном заостајању Србије по свим параметрима економског и
друштвеног развоја, што Просторни план добро уочава и нуди решења
убрзаног развоја. Испитавање услова и могућности и утицаја на квалитет
животне средине, културног наслеђа и елементарних ресурса свакако
захтевају далеко опсежнија и пажљивија испитивања што ће бити
предуслов укључења Србије у констелацију европских држава којој свако
тежи.
Регионализацију Србије у виду 6 предвиђених макрорегиона,
подупрту системом регионалних и субрегионалних центара, зато треба
посматрати двојако. Са аспекта боље контроле коришћења ресурса,
организованости урбаних и руралних структура, институционалне
рационализације, квалитетније културне и регионалне идентификације,
заштите и унапређења природних вредности и биодиверзитета – оваква
регионализација треба да омогући приближавање опцији европских
земаља. Са аспекта интензификације привредног развоја (полови и
осовине индустријског развоја) и експлоатације најјачих природних
ресурса Србије (воде Дунава, Саве, Мораве, Тимока, минералне
сировине – лигнит и бакар пре свих, енергетски потенцијали уз осетну
оскудицу водних потенцијала), Просторни план настоји да компензира

квантитативно заостајање у погледу бруто националног дохотка,

запошљавања, инвестирања и других макропоказатеља привредног
развоја, што свакако има своју квалитативну цену.
Тема макрорегионалне организације Србије покреће и неколико питања
која треба од самог почетка расправити, пре него што регионализација
добије своју институционалну подршку у политици и законима. Ово се
пре свега односи на почетне разлике између макрорегионалних центара
које пре свега изазива Београд својом капиталном улогом и величином.
Утицаји Београда на његов макрорегион и рецимо, Ужица на макрорегион
Западне Србије исувише су другачији да би резултати могли да буду
остварени на приближном сличном нивоу. Други проблем је проблем
граничних општина и могућих трансграничних утицаја и међузависности
што може да онемогући аутаркичност макрорегионалног управљања.
Дефиниција субрегионалних центара као и подршка транс-регионалној
сарадњи на принципима Европске Заједнице може да помогне код
решавања овог проблема. Трећи озбиљан проблем могу да чине дубоко
укорењене историјске разлике унутар макрорегиона какве постоје, пре
свих, у мултиетничким срединама као што су Космет, Рашка област-
Санџак или Војводина. Географске разлике између макрорегиона напокон
могу да потенцирају неке од диспаритета уколико се не искористе као
предности у регионалном развоју (климатски услови, рељеф и његове
особине, мрежа насеља, локалне специфичности и др.). У сваком случају
очекивани проблеми не треба да успоре процес регионализације
Србије јер су очекивани друштвени и економски ефекти знатно изнад
очекиваних потешкоћа које из тога могу да проистекну. Међу овим
треба истаћи опасност од увећања административног апарата или
од потенцијалних сукоба надлежности са општинама, што се решава
посебним организационим и законским мерама приликом дефинисања
система.
Регионализација Србије на примеру Приштине

Ради бољег сагледавања друштвеног и привредног значаја
регионализције, у даљем тексту биће наведен пример макрорегиона
Приштине. Решења Просторног плана Србије која се односе на Приштину
дефинишу две врсте региона око овог града; макрорегион, који обухвата
читав ареал Косова и Метохије (са регионалним центрима у К. Митровици,
Пећи и Призрену) и урбани регион кјои обухвата насеља око Приштине
у најужој међутицајној зони (Лебане, Обилић, Вучитрн, Косово Поље и

др.). Ова решења која се односе на урбани регион Приштине односе се на:
подстицање раста мањих центара, успоравање раста Приштине и њене
високе стопе урбанизације и унапређење квалитета животне средине.
Очекивања Просторног плана су да ове три основне групе решења буду
уграђене на одговарајући начин у концепцију развоја Приштине, имајући
при том у виду све специфичности овог друштвено –економског амбијента
(Сл. 3). Приликом формирања основне концепције просторног развоја
Приштине13 извршена је анализа мреже сеоских и мањих градских насеља
у окружењу Приштине на основу чега је формулисан предлог да се изврши
правно-институционално артикулисање мреже насеља у окружењу
према овој анализи (Д. Тошковић, 1996) како би могла да развију своје
специфичности и да, са више поузданости, развију сопствену економску
и еколошку стратегију. Мањи градски центри попут Вучитрна, Лебана,
Обилића, Косова Поља или Подујева14, сваки са својим пољопривредним
ареалом могу знатно боље и рационалније да користе сопствене
ресурсе, примајући истовремено на себе део терета урбанизације
Космета. У том контексту значајно је и питање развоја и уређења села
и сеоских подручја у градском региону Приштине са пољопривредом
као доминантном активношћу. Пољопривреда иначе представља један
од приоритета стратегије Просторног плана Србије а пољопривредно
земљиште представља један од најзначајнијих ресурса Србије, посебно
у макрорегиону Косова и Метохије. Пољопривредно земљиште је,
напротив у урбаном региону Приштине у великој мери деградирано
непланском сечом шуме и ерозијом земљишта највише бонитетне
класе, неадекватном и нерационалном организацијом пољопривредних
парцела и, изнад свега, бесправном изградњом стамбених, индустријских
и других објеката. Према студијама и решењима у оквиру урбаног
региона Приштине (Студија „Развој, уређење и ревитализација...“, 1994)
сугерисана је систематска рекултивација девастираног пољопривредног
земљишта, обнављање шумског појаса уз примену мера његове заштите
као и ревитализација села (Којловица, Софалија, Матичане и др.), дакле
насеља у којима би пољопривреда задржала главну улогу и у локалном и
у регионалном смислу.
Карактеристика тзв. функционалног региона Приштине најбоље се
огледа у решењу Просторног плана Србије који налаже и бољу организацију
13
Ови принципи су уграђени у нови Генерални план Приштине кји је усвојен у новембру
1996. године као први план те врсте урађен у складу са Просторним планом Србије.
Руководилац израде Плана проф. др Борислав Стојков, ИАУС,1996.
14
Према рангирању у ППРС од ових насеља Подујево и Вучитрн имају ранг већег градског
центра са око 50.000 становника

и структурне промене у оквиру индустријског појаса Ниш-Прокупље-

Куршумлија-Подујево-Приштина, иако не прописује јасне инстурменте и
мере за реализацију ове идеје. Данашња локална - општинска политика
свакако није у стању а самим тим нити заинтересована за реализацију
ове идеје, док би регионална организованост (на нивоу макрорегиона)
сигурно знатно више у томе помогла. При томе треба имати у виду
чињеницу да се у овом појасу налазе стратешки важне индустрије које
ће вероватно и у будућности задржати исту структуру производње али
уз неоходну примену технологије ради заштите животне и природне
средине на Косову и Метохији. И у овом погледу регионално повезивање
општина једино може да помогне да, рецимо, Град Приштина не решава
само последице негативних еколошких утицаја енергетског комплекса у
Обилићу, која је иначе на територији друге општине, већ да се то третира
институционално на регионалном нивоу.
Значајан аспект у овом региону са становишта Просторног плана
Србије представља боља планска контрола енергетских ресурса. Огромна
лежишта минералних сировина (лигнита) у непосредном окружењу
Приштине чине стратешки значајну поенту развоја Србије истовремено
отварајући проблем уређења простора и организације насеља у овом
региону. Лигнитска лежишта се простиру на површини од 381км2. Изнад
лигнитских лежишта у 100 насеља живи 104.476 становника односно
15.198 домаћинстава (попис 1981. године).
Таб. 1. Структура постојеће намене земљишта у границама подручја експлоатације
косовског угљеног базена
1. ТЕ Косово А 197 ha 0,72 %
2. ТЕ Косово Б 35 ha 0,13 %
3. Површински копови 577 ha 2,13 %
4. Јаловишта 577 ha 2,13 %
5. Пепелишта 171 ha 0,63 %
6. Насељски садржаји 2.442 ha 9,02 %
7. Гробља 40 ha 0,15 %
8. Аеродром 69 ha 0,25 %
9. Магистрални путеви 36.5 ha 0,13 %
10. Регионални путеви 34.2 ha 0,13 %
11. Железничке пруге 20.6 ha 0,08 %
12. Шумско земљиште 187 ha 0,69 %
13. Пољопривредно земљиште 22.693,7 ha 83,38 %
Укупно: 27.080,0 ha 100,00 %
Површинска експлоатација лигнита условљава битан низ промена
које настају у простору међу којима је најзначајније: заузимање

земљишта и трансформација рељефа, пресељавање становништва и

објаката домаћинства, премештање инфраструктурних и привредних
и непривредних објеката, промене у режиму површинских и подземних
вода. (Н. Спасић, 1994). Поред тога, развијен и просторно разуђен
енергетски комплекс око Обилића (термоелектране, јаловишта,
саобраћај, далеководи и др.) изузетно јако утичу на околину, допирући
утицајем на исток од Приштине, али истовремено значећи изузетно
за целокупни енергетски комплекс. Просторно планирање на нивоу
региона је у том случају незамењив инструмент који може да реши овај
конфликт интереса и да ствара услове за имплементацију и реализацију
планских решења генералног плана који не може да се реално изведе без
регионалних механизама и институционе одговорности на нивоу региона
(макрорегиона).
Саобраћајна мрежа регионалног и републичког значаја представља
важну одредницу развоја региона Приштине и копчу са решењим
Просторног плана Србије. У том погледу најзначајнији су путни правци М-25
на релацији Ниш-Приштина-Пећ-
Чакор као и нова улога железнице
у функцији међуградског и јавног
градског саобраћаја. Утврђивање
трасе аутопута и његова даља
елаборација, као и утврђивање
решења кружне приградске
железнице у систему јавног
саобраћаја која би повезала
највеће радне зоне Приштине
и окружујућих насеља (Лебане,
Обилић, Косово Поље), изискује
координацију и виши степен
одлучивања од општинског. То би
обезбедило знатно рационалније
коришћење регионалне
саобраћајне инфраструктуре
и укључивање локалних
саобраћајних мрежа више него до
сада, чиме би били оптимизирани
токови путника и робе у овом
Сл.3 Урбани регион Приштине осетљивом и комплексном
региону.

На сличан начин и са озбиљним друштвеним ефектима могло би да се

изврши сагледавање и реализација регионалног система водоснабдевања.
Регионални водовод „Батлава“ је веома сложен систем и по питању
просторног обухвата и по пистању разуђености мреже и објеката који
поркивају три општине и Град Приштину (Р. Реџић, 1996).
Данашњи систем, који се састоји из три подсистема (систем Грачаница,
систем Батлава и систем подземних вода Кузмин), и његов оптимални
развој у будућности, захтева виши ниво одлучивања од оштинског а нижи
од републичког што природно изазива тежњу ка мезо-нивоу одлучивања
и управљања какав иначе може да буде регионални. Исто се односи и на
питања контроле екосистема, квалитета животне средине, и на бројне
друге системе и подсистеме који имају димензију ширу од општинске а
ужу од републичке.
Нарочит значаја регионализације Приштине је у области информатике,
која се данас налази у стању аутаркичне небриге и неодговорности али
и објективне немоћи општине. Ово је изузетно важно за спровођење
утврђених мера и инструмената Просторног плана Србије које, у
систему управљања и одлучивања, може да актуелизује и за њих реално
одговора искључиво управа на регионалном нивоу у сарадњи дакако са
републичким институцијама15. Ово се односи на систем договарања око
израде просторних планова инфраструктурних система, енергетског
комплекса или шире, затим на серију одлука око уређења или коришћења
пољопривредног земљишта, око реализације великих техничких система,
мониторинга квалитета ваздуха или воде, итд. У том погледу оцена је да
би макрорегион Приштине са три регионална центра (К. Митровица, Пећ,
Призрен) могао да пружи знатне друштвене и економске ефекте. Наравно,
макрорегион Приштине, треба третирати са његовим политичким и
културно-етничким специфичностима на начин који ће обезбеднити
јединствено функционисање Србије уз уважавање посебности и
осетљивост друштвеног миљеа овог региона.
15
Елаборат о формирању Републичког завода за просторно планирање и урбанизам то
најбоље одражава речима „Надлежност Завода се односи на све активности у простору
које су од републичког стратешког интереса при чему стратешки интерес може бити
изражен не само на нивоу целе територије Србије ваћ како на регионалном тако и на
нивоу мањих просторних целина. Урбанистички заводи у Београду и макрорегионалним
центрима својом делатношћу обухватају и макрорегионалне и друге нивое интереса,
што истовремено укључује и остварење републичког нивоа интереса“ (Министарство
грађевина, Београд, 1996).

Закључак
Регионализација Србије има два утицајна разлога. Један од њих је
екстерни, одржавајући актуелне процесе и принципе управљања и
одлучивања у констелацији нове Европе. Друга је интерног карактера
те одражава унутарњу потребу Србије да систем управљања, поред
републичког и општинског, добије и мезо-ниво регионалног типа. Општи
проблеми урбанизације (токови, динамика, структура) и контроле укупног
простора и његових ресурса (посебно пољопривредно и шумско земљиште,
воде, посебне вредности) захтевају институционализовање новог нивоа
управљања које ће обезбедити заједницу интереса (К. Михаиловић,
1979). Приказивање регионалне целине и њене индивидуалности дугује
конситуисању колективне свести и заједници регионалних интереса“ (К.
Михаиловић, 1979).
Ниво регионалне организованости државе има неколико облика од
којих су три најкарактеристичнија:
1. региони као продужени инструмент управљања централне
(државне) управе који истовремено селективно реализују
иницијативе локалне управе. Овај облик је близак ономе што данас
Србија има у систему округа;
2. региони као аутономни облик управе која ради усаглашено са
основним принципима државне управе и која је отворена према
иницијативима локалне (општинске) управе. Задатак им је
организовање послова школства, здравства, социјалне заштите,
саобраћаја, инспекције и сл. Овај тип региона обавезно обухвата и
послове планирања (регионалног али и урбанистичког);
3. региони планско-статистичког или функционално-
економског карактера који захтевају посебан облик управљања
неадминистративног карактера, а који су у стању да препознају
интересе, проблеме и могуће пројекте удружених (умрежених
општина са већим урбаним центром (градом) и да удруженим
јединицама локалне самоуправе аргументовано саветују или
подносе предлоге за одлучивање на локалном нивоу.
Значај регионализације Србије би у закључку могао да се истакне:
- са друштвеног становишта - ефикаснија и рационалнија
организација друштвених служби, целисходније коришћење
регионалних особина и специфичности (идентитет региона), са
значајним културним ефектима, боља организованост управе и
ефикасније усаглашавање локалног и републичког, боља контрола
начина коришћења основних ресурса и вредности, рационалнија

организованост информационих подсистема, друштвено

целисходнија контрола процеса урбанизације;
- са економског становишта – оптималнија и рационалнија
координација регионалних потенцијала, целисходније организовање
техничких система и подсистема регионалног карактера, ефикаснија
организација и структурисање индустријских потенцијала, боља
организованост и контрола пољопривредног и шумског земљишта,
ефикаснија контрола процеса запошљавања;
- са еколошког становишта – оптималнија и одржива експлоатација
природних ресурса, решавање еколошких проблема који се
развијају преко локалних граница, ефикаснија заштита природних
и културних вредности и културног предела, и боља координација
са службама заштите на државном и локалном нивоу;
- са становишта управљања и доношења одлука – увођење
ефикасније хоризонталне координације међу јединицама локалне
самоуправе, квалитетнија вертикална координација на релацији
државни – регионални и локални ниво, јачање капацитета за
препознавање и дефинисање заједничких интереса и проблема,
боље повезивање са општинама у ширем окружењу и унапређен
систем припреме и доношења одлука на локалном нивоу преко
квалификоване аргументације и унапређеног информационог
система.
У општем смислу, регионализација у Србији може да помогне
реализацији идеје „Chains and Zones“ (ланци и зоне – сл.1) (А. Verbaan,
1996), односно идеје континуиране дисперзије, за разлику од идеје или
централизације или децентрализације, која највише одговaра oпштем
привредном развоју. Ова идеја подразумева потенцијалну улогу знатно
већег броја урбаних центара у просторном развоју Републике. Поред тога,
ово подразумева и осовинско повезивање у процесу урбанизације, чему
Просторни план Србије већ даје значајну предност (Подунавска, Посавска
и Моравска осовина). Ово даље значи организован приступ реализовању
регионалне инфраструктуре и, напокон, неопходност транс-регионалне
сарадње и планирања.
Значајно искуство у историјату регионализације Србије указује на
бројне препреке које јој стоје на путу. Процес регионализације може да буде
успешан уколико су њени циљеви реални и блиски текућим друштвеним
и привредним процесима. На путу регионализације Србија има много тога
да уради како би објаснила циљеве и, посебно, критеријуме за ову значајну
друштвену иницијативу у склопу данашњих културних, привредних и
политичких токова и потреба успешнијег развоја у будућности.

Вујошевић М, Обнављање регионалног управљања и регионалног
планирања, Просторно планирање, регионални развој, и заштита
животне средине, посебно издање бр. 28, ИАУС, Београд, 1996
Михајловић К, Регионални развој социјалистичких земаља, САНУ, 1974
Дерић Б, Перишић Д, Критеријуми регионализације територије Србије,
Просторно планирање, регионални развој, и заштита животне средине,
посебна издања бр. 28, ИАУС, Београд, 1996
Просторни план Републике Србије, 1996
Glasson J, Regional Planning, Hutchinson, London, 1974
Стојков Б, Развој градова и регионални развој Србије данас, Просторно
планирање, регионални развој, и заштита животне средине, посебно
издање бр. 28, ИАУС, Београд, 1996
Стојков Б, Утицај обнове средњих и мањих градова на регионални развој
Србије, Просторно планирање, регионални развој, и заштита животне
средине, посебно издање бр. 28, ИАУС, Београд, 1996
Boudeville J. R. Problems of Regional Economic Planning, Edinburgh, 1965
Marcou G. Извештај немачко-француске радне комисије о перспективама
европског просторног уређења, Париз-Бон, 1995
Тошковић Д, Приштина у регионалном контексту у монографији Обнова
Приштине (ур. Б. Стојков), ИАУС, 1996
Спасић Н, Развој, уређење и ревитализација подручја експлоатације
Косовско-метохијског лигнита, ИАУС, 1994
Реџић Р. Студија регионалног система водоснабдевања Приштине, ИАУС,
1996
Verbaan A, Perspectives of Spatial Development in Europe, Amsterdam, 1996
Стојков Б, Обнова Приштине у условима одрживог развоја, монографија,
ИАУС, 1996

ПРОЦЕСИ РЕГИОНАЛИЗАЦИЈЕ У ЗЕМЉАМА

ЦЕНТРАЛНЕ, ИСТОЧНЕ И ЈУГОИСТОЧНЕ ЕВРОПЕ16
Увод
Један од основних резултата у земљама Европе које пролазе кроз процес
политичке или економске транзиције, је развој идеје о регионализацији.
Регионализација је подстакнута ширим европским искуством (Г. Гешев,
ESTIA, 1998), као и економским процесима и кретањем европског
капитала (Г. Петракос, С. Тотев, ESTIA, 1998), који резултирају процесом
глобализације схваћене као општи интерес европских земаља. Под
утицајем глобализације региони ће достићи уравнотежен развојни пут
брже него раније захваљујући интензивираним токовима трговине и
капитала који ће убрзати процес прилагођавања (К. Ламерс, 1998.).
Без обзира на заостајање у процесу транзиције, регионализација је
подстакнута и у Србији и на одређeни начин дефинисана као стратегија
просторног развоја Србије Просторним планом Републике (1996.) и
серијом научних прилога који су регионализацију Србије истакли као
стратешко опредељење (М. Радовановић 1992/94, М. Јовичић 1996, Б.
Стојков 1997, и др.), или као методолошко усмерење (Ж. Јовичић 1997,
М. Васовић 1997, М. Љешевић 1997. и др.). Проблем имплементације
Просторног плана Србије отворен ради укупне кризе развоја Србије у
постпланском периоду, највише је погодио развој друштвеног система
чији значајан аспект представља замишљена регионализација.
У истом периоду земље Централне (Чешка, Словачка, Мађарска,
Словенија), Источне (Румунија, Молдавија, Бугарска) и Југоисточне
(Грчка) Европе приступају убрзаним реформама друштвено-економског
система, користићи искуства развијенијих делова Европе, и уводећи
регионализацију као будућу праксу управљања и планирања на мезо-
нивоу, дакле на нивоу између локалног и државног. Полазни основ
или заједнчки критеријум за дефинисање новог нивоа планирања и
управљања предстаљају европска документа која дефинишу стратегију
просторног развоја Европе. Између ових докумената посебан значај имају
она која дефинишу стратегију просторног развоја и интеграције Европе:
Перспективе просторног развоја Европе (ESDP, рађен у периоду 1994-1999)
Овај текст је објављен у Гласнику српског географског друштва, свеска LXXX бр. 1, 2000.
16
године

и Стратегија интегралног развоја простора Централне Европе, Подунавља

и Јадрана (VISION PLANET, рађен у периоду 1998-1999.). Изради ових
стратегија (перспектива) претходили су програми Европске Заједнице
који су дефинисали и подржали програме транс-националне, (INTERREG
II с), трансграничне (INTERREG I а) и интер-регионалне (INTERREG
III б) кооперације. PHARE CBS програм као и структурни фондови
Европске Заједнице представљали су оријентир код административно-
територијалног организовања ових земаља, уз препоруку ESDP да су
вертикална и хоризонтална координација подједнако важне за успешну
имплементацију било које просторне стратегије ради чега је неопходан
механизам између три нивоа17 управе: локалног, регионалног и државног.
Истим документом је покренуто питање достизања комплемнтарности
између процеса „одоздо“ и „одозго“, односно питање како регионалне
власти да спроводе заједничку просторну политику на свом нивоу а у
оквиру координације свих нивоа управљања.18 Из овога се види да се у
оквиру земаља Европске Заједнице јасно види померање ка повећању моћи
на регионалном нивоу (федерални или регионални тип управе) где неке
од земаља као што су Аустрија, Белгија, Немачка, Италија и Шпанија имају
развијену моћ управљања на регионалном нивоу.19 У разматрању процеса
регионализације односно децентрализације у земљама Европе значајно
је уочавање разлике између административне децентрализације државне
управе, у смислу организовања појединих ресора управе на регионалном
нивоу, и регионално изабраних, одговорних органа власти које управљају
регионом релативно самостално уз одређени степен нормативне и
финансијске аутономније. У истом контексту значајно је утврђивење
степена до кога централна (државна) управа задржава моћ у односу на
регионалну што је предмет честих анализа и спорења у земљама Европе.
Отуда су и системи појединих европских земаља унитарни, федерални/
конфедерални или регионални. Може да се закључи да статус региона у
административно-територијалном устројству државе има значајан утицај
на карактер и структуру регионалног развоја, систем и равнотежу развоја
било које државе. Преовлађујући тренд је повећање моћи и надлежности
регионалних власти, посебно у области просторног планирања. У Белгији,
Немачкој и Шпанији тај процес је довршен док се у Финској Француској,
Грчкој, Холандији и Португалу налази у процесу јачања. У Великој
17
ESDP, стр. 67, ова препорука се односи на земље Европске Заједнице или утиче на све
остале развојне перспективе европских земаља у ширем смислу.
18
Ibid, стр. 71
19
EU Compendium on Spatial Planning Systems and Policies, European Commission, 1996.

Британији, Ирској и Шпанији, па и Грчкој, стратешка овлашћења се налазе

на државном нивоу20. Поредећи најновија искуства земаља Европске
Заједнице са искуствима земаља Централне и Источне Европе могуће је
извући закључак да регионализација представља контекст у надметању
за европске финансијске фондове који подржавају програме инвестирања.
Приступању овим фондовима као и приступању земљама Европске
Уније данас теже углавном све земље Централне и Источне Европе. Године
1997. статистичке службе земаља које се кандидују за пријем у Европску
Заједницу постигле су сагласност са Статистичким заводом Европске
Заједнице у Луксембургу (EUROSTAT) да се целокупна оријентација у
погледу административно-територијалног организовања европских
земаља води преко NUTS (Nomenclature des Uniтs Territoriales Statistiques).
У истом поступку утврђена је номенклатура 5 NUTS према величини
територијалне управе, и то:
• NUTS 1 има 4 - 5 милиона становника (односно карактер федералне
јединице)
• NUTS 2 има 1 - 4 милиона становника
• NUTS 3 има 100.000 – 1 милион становника
• NUTS 4 има 10.000 – 100.000 становника
• NUTS 5 има испод 10.000 становника21
Прилагођеност земље NUTS систему олакшава пријем у Европску
заједницу и имогућава приступ структурним фондовима за финансирање
програма, што се показало битним код земаља Централне и Источне
Европе.
Историјски контекст регионализације

Под појмом регионализације разуме се процес настајања региона као
облика управљања и одлучивања о развојним питањима на средњем
нивоу – између државне и локалне управе. Историјски гледано ова појава
има корене у политичком устројству Европе односно појединих земаља
Европе. У оквиру анализа вршених у припреми стратегије просторног
развоја земаља Централне, Источне и Југоисточне Европе22 уочена је
разлика у регионалној организованости ових и земаља Западне Европе.
20
EU Compendium.
21
Касније су ови бројеви промењени.
22
Strategies of Spatial Planning in, CADSES Countries, Background paper, стр. 78, 1999.

У Западној и Јужној Европи феудални систем је још од 5. и 6. века

нове ере структурисао феудалну хирерархију која је показала велику
издржљивост у историјском смислу, задржавајући свој облик просторне
организованости до данашњих дана. Војводе и маркгрофови су владали
истим регионом довољно дуго утврђујући независне управне стуктуре
налик на државне. Власти организоване у тим регионима су основале
парламенте, а идентитет управе и становника се везао за те регионе.
У књизи „Успон Европе“ Д. Живојиновић ово коментарише на следећи
начин23: Независност и аутономија градова (на западу Европе – Б.С.)
зависе од снаге државне власти. У немачком царству, где се налазе велике
урбанизоване средине и где је централна власт слаба, градови намећу
власт околним мањим градовима и областима (contada). Просторна
организованост Немачке, Шпаније и Италије то сасвим јасно показује,
док је случај Француске имао исти ток до Француске револуције кад је
ситуација битно промењена али до данашњих дана није искорењена, јер
повратак регионализацији у овој држави не значи ништа друго до враћање
историјској традицији.
Кашњење феудалног система у земљама Централне и Источне Европе
за преко 5 векова утицало је и на виталност феудалног система у тим
земљама. Централна моћ владара је била доминантна а улога племства
је била у сенци краља, цара или принца. Наводи се податак да је преко
70% територије Мађарске у 13. веку било власништво краља док властела
није имала своје центре моћи за разлику од западноевропских држава у
истом периоду. Одрживост традиције није могла да се успостави а отуда
и непостојање регионалног идентитета у земљама Централне и Источне
Европе, са одређеним разликама између појединих земаља. У земљама
северно од Дунава развој војводства или жупаније је традиција новијег
датума иако у Мађарској постоје преко 1000 година. Пољска војводства24,
хрватске и румунске бановине или области старе су око 500 година,
задржавајући до данас одређену стабилност и поред периода снажне
централизације после Другог светског рата. Самосталност, односно
локална самоуправа у тим земљама је била занемарљивог значаја у односу
на земље које су биле под доминацијом Отоманскг царства. Отоманско
царство се у принципу није мешало у живот хришћанских комуна и
заједница већ је управу препуштало локалним вођама25.
23
Д. Живојиновић „Успон Европе“, стр. 72. „Сл. Лист СРЈ“, 1995.
24
Према Д. Живојиновићу „за разлику од Западне Европе, власт у Пољској у XVI и XVII
веку налази се у рукама земљопоседничке аристрократије и средњег и ситног племства –
шљахте. Њихови поседи су различите величине али су утицај и самостаност велики. Они
су неспорни господари на својим поседима...“ (Успон Европе стр. 115).
25
Strategies of Spatial Planning in Background report, 1999. стр. 79

Регионализација у земљама Централне и Источне Европе се развија

на разне начине до данас, чак и у периоду комунистичке идеолошке
доминације иза II светског рата. Централно управљање политиком и
економијом је значило формално признавање регионалних формација
као што су жупаније, срезови или војводства, а суштински продужену
руку моћи из државног центра. Принцип система у тим земљама се
сводио на извршење наредби са вишег нивоа и арбитрарности у односу
на ниже нивое администрације што је подразумевало релативно значајну
моћ регионалних начелстава. Хијарархијски систем у тим земљама 50-
тих година је, по узору на совјетски модел, имао четири нивоа: држава,
регион, срез, комуна, са хијерархијском субординацијом структуре власти.
Прескакање нивоа управе није могло да буде на више већ само на ниже,
јер закони нису прописивали процедуру већ моћ власти26. Нарастањем
захтева за аутономијом регионалних власти, тежећи ка слабљењу моћи
регионалних политичких центара у периоду иза тога, већина земаља
Средње и Источне Европе (Бугарска, Румунија, Мађарска, Пољска) смањује
број нивоа власти са четири на три. Ово се углавном односи на редукцију
локалне власти што је у административно– статистичком смислу довело
до укидања бројних села и њиховог уклапања у истом смислу у веће
градове чије границе се неприродно повећавају27.
Овај процес се завршава крајем осамдесетих и почетком деведесетих
рушењем политичког система и распадом федеративних заједница
Централне и Источне Европе. Након отклона у правцу централизације
долази до супротног отклона ка децентрализацији, уз одређене варијанте
код оних земаља где је дошло до распада федерације односно где су поједине
федералне јединице одабрале различите моделе административно -
територијалне организације28. Нови процес децентрализације током
деведестих година је ишао у правцу трагања ка најефикаснијем моделу
што је довело до честих промена у Пољској, Чешкој, Мађарској, Румунији
и Бугарској. У исто време приметна је чврстоћа оријентације Грчке ка
европском моделу, будући да је та земља постала члан Европске Заједнице.
Базни ниво локалне управе у земљама Средње и Источне Европе
26
Ibid, стр. 80
27
У истом перидоу у СФРЈ долази до наглашене децентрализције односно спуштања
нивоа власти на најнижи ниво што је на одређени начин био наставак вековне традиције
на овом делу Балкана, а што је довело до израженог општинског аутаркизма.
28
Упадљив пример је бивша СФРЈ где су Словенија, Хрватска, Србија и МАкедонија
изабрале свака свој пут: нека ближе традиционалном устројству (Хрватска, Македонија)
нека ближе европском моделу (Словенија) а нека ближе централизованом моделу (Србија
и Црна Гора).

деведесетих година је ниво града (муниципални ниво) или ниво

општине (комунални ниво). У смислу одлучивања, локални ниво има
пуну аутономију без субординације према среском или регионалном.
Међутим кључно питање финансирања указује на суштинске разлике
између земаља Централне Европе (Пољска, Чешка, Словачка, Мађарска)
и земаља Источне Европе (Румунија, Бугарска, Украјина, Молдавија). У
централно-европским земљама финансијски ресурси градова и општина
су регулисани и алоцирани законском регулативом тако да ни централна
нити регионална ии среска власт не могу на њих да утичу, мењају их,
редистрибуирају или повлаче, док је у земљама Источне Европе локална
власт подложна контроли виших нивоа власти29.
Исти период бележи још једну занимљиву појаву. У Чешкој, Словачкој
и Мађарској свако село представља једну заједницу са својом локалном
управом. У свим другим земљама Средње и Источне Европе заједнице
формирају групе села (од 5-25), што представља врсту реакције на ранији
систем у Бугарској, Румунији и Молдавији. Уситњавање локалне управе
у земљама Централне Европе се показало нерационално са становишта
алокације финансијских ресурса. Финансијски ресурси су сувише раштркани,
не могу рационално да се користе те долази до нерационалних, паралелних
инвестиција30. Након полазне аутаркичне фазе временом су ове ситне
локалне заједнице схватиле проблем уситњавања односно предности
заједничког одлучивања и деловања на вишем, регионалном нивоу, што
се поклопило са интенцијом Европске Заједнице да регионализација
у земљама Средње и Источне Европе буде један од предуслова њиховог
политичког и финансијског укључивања у пројекат европске интеграције.
29
Background paper, стр 81.
30
Background paper, стр 89.

Европски ниво
Секторске
Агенда интегралне просторне политике политике Е. З.
Спољна
прекогранична
сарадња
Вертикална координација
Транс-национални ниво Националне

секторске
Стратегија интегралног политике
просторног развоја
Унутрашња
прекогранична
сарадња
Регионалне /
Регионални / локални ниво локалне
секторске
Политика просторног развоја политике
Сл. 1 Хоризонтална и вертикална координација у креирању политика
Новија искуства са регионализацијом

Деведесетих година, у периоду политичко-економске транзиције
земаља Централне, Источне и Југоисточне Европе, у тражењу оптималног
модела административно–територијалног управљања приметан је
тренд децентрализације. Истовремено сазревањем нових политичко-
економских односа долази до корекције тренда када је уочено да сувише
слаб и низак ниво управе није погодан за озбиљнији и рационалнији
привредни развој. Корекција тренда у правцу извесне централизације
показала је недостатак институције управљања на средњем нивоу која би
била:
- ефикаснија и рационалнија од нивоа локалне власти
- противтежа централној власти
- елемент транс-регионалнг и транс-граничног повезивања.
Различити интереси као наслеђе старог система управљања у
неколицини земаља спречили су реформу средњег нивоа локалне управе
и администрације. Територијална реформа административног управљања
је до сада изведена у Пољској и Словачкој.

СЛОВАЧКА
Након почетног периода транзиције који није био обележен озбиљнијом
реформом административно-територијалне организације ове нове
државе, (након распада Чешко-Словачке федерације), период 1997-1999
бележи значајна померања у овом погледу. Основу овог померања чини
наглашена тежња за интеграцијом у Европску Заједницу и у смислу
опште политике, привредног развоја и националне безбедности31. Како
регионализација представља један од предуслова интеграције Словачка
је извршила темељну анализу управљања и констатовала да има 8
региона: Братислава, Трнава, Тренчин, Нитра, Жилина, Бањска Бистрица,
Прешов и Кошице, организованих око већих урбаних центара. Поред ових
постоје још 3 већа града (Мартин, Попред и Пжевидза) са преко 50.000
становника, 30 градова са преко 20.000 становника и 8 градова са мање
од 20.000 становника. Према истим анализама очекује се даљи развој
урбаних центара али у новим економским односима и убрзано напуштање
индустијске концепције урбанизације у правцу нових технологија и
њихових последица на насељавање.
Концепција насељске структуре Словачке следи повезивање са мрежом
европских насеља и утврђивање оптималних услова за развој дрштвених
делатности. У том смислу предложено је дефинисање концепције
макроструктуре мреже насеља уз подршку развоју:
- урбаних центара различитих нивоа по значењу
- брзих комуникација које ће повезати урбане центре
- регионалних центара који ће помоћи уједначавању животних услова
и привредних активности
- функционалне диференцијације урбаних центара на основу
локалних потенција а по принципу социјалне правде.
Таб. 1. Словачка регионална организација
Подручја Становниш. Густина
Региони Подручја Становништво
региона % региона % стан/км2
Братиславски 2,053 4.19 618,904 11.51 301
Западна
14,992 30.57 1.876,618 34.89 125
Словачка
Централна
16,234 33.13 1.351,795 25.13 83
Словачка
Источна
14,746 32.11 1.531,615 28.47 97
Словачка
Укупно: 49,034 100.00 5.378,932 100.00 110
Извор: Статистички годишњак Словачке 1997, истраживање ОИР.
31
„Slovakian Spatial Development Perspective“, Mинистарство средине Словачке Републике,
Братислава 1999.

Насељска структура Словачке представља груписање насеља око

урбаних центара (полова) и њихово повезивање тзв. развојним линијама.
Утолико, ови центри су категорисани као:
1. подручја насеља националног или интернационалног значаја
2. подручја насеља супра-регионалног или националног значаја
3. подручја насеља регионалног значаја
4. подручја насеља локалног значаја.
У многим случајевима подручја насеља превазилазе административне
границе садашњих региона. 8 подручја главних регионалних ценара се
стога прегрупишу према наведеном документу32 у 6: 1. Братислава-Трнава,
2. Нитра, 3. Тренчин, 4. Жилина-Марин, 5. Б. Бистрица-Зволен, 6. Кошице-
Прешов. На овај начин Словачка покушава да реши проблем уклапања
у NUTS систем Европе јер ових 6 региона одговарају по карактеру и
величини NUTS 2 регионима. Региони Словачке представљају подручја
посебних економских и географских особина, посебног таксономијског
реда, резултат просторног делимитирања и обележени посебном
знаковитошћу (идентитетом)33.
Поред наведених региона Словачка има и ниво среза (79 срезова) који
се састоји од града и војног дистрикта, и који још не одговара нивоу NUTS
3 према европској методологији јер су ови срезови сувише мали, односно
ниво општине (2871 општина) који се дефинише на принципу насеља
и непосредног окружења, што одговара нивоу NUTS 4 и NUTS 5. Процес
регионализације Словачке, траје и узбрзава се са циљем приближавања
ове земље Европској заједници и њеним структурним фондовима, уз
значајну напомену да ни старе ни нове регионалне јединице (региони
и срезови) немају изабрану локалну управу већ и даље представљају
административне јединице централне, државне управе.
ПОЉСКА
На сличан начин у Пољској је спроведена реформа административно-
територијалне организације одлукама из 1993. године које су спроведене
тек након избора 1998. године. Према овој реформи, уместо 49 мањих
воЈводстава утврђено је 17 већих са повећаним надлежностима и са
изабраним регионалним саветом и локалном управом који по величини
одговорају NUTS 2 јединицама. Истовремено су поново успостављени
традиционални дистрикти (powiat) као јединице на нижем нивоу управе.
Реформа у Пољској је значила:
32
SSDP, Братислава, 1999.
33
Ibid, стр. 18

- Приближавање европском систему NUTS јединица

- Више локалне демократије и аутономије34.
У другим земљама (Чешка, Мађарска, Румунија, Бугарска) напредовање
реформи административно-територијалне организованости је спорије
и поред чињенице да у Чешкој и Бугарској устави уређују формирање
регионалних или среских јединица. Једна од главних препрека су снажне
локалне управе, а пре свих градови, којима не одговара регионална власт,
док и централна власт оклева да усмери надлежност у корист регионалне
управе.
ЧЕШКА РЕПУБЛИКА
Након расцепа федерације Чешке и Словачке (1990) новоформирана
Чешка Република је задржала институционалне надлежности из ранијег
периода. Институционални ауторитет у овој земљи представљају
институције државне администрације и институције односно ауторитет
локалне самоуправе. Институције обезбеђују следеће активности:35
- Чешка државна управа одобрава основне мере и сугерише обим
средстава као и евентуалне легислативне одредбе
- Министарство за регионални развој израђује анализе, управља
финансијским средствима одобреним за регионални развој;
координира активности других централних тела државне
администрације, обезбеђује израду програма и подржава
трансграничну сарадњу.
- Среске власти су тела државне администрације
- Локалне власти су махом задужене функцијама државне
администрације.
Регионална политика у Чешкој Републици се обезбеђује централно, на
државном нивоу који има селективан карактер, и на регионалном нивоу
који одражава регионални карактер и који је осигуран уз помоћ локалних
тела државне администрације односно деташираних канцеларија државне
управе, што говори о значајној централизацији управљања.
Инструменти регионалне политике се дефинишу секторски (развојни
програми и програми подршке) и серијом државних финансијских
инструмента као што су државне гаранције, апропријације, кредити,
стимулативни бонуси и сл. Финансијска подршка Министарства за
34
Background paper, стр. 85
35
Према прилогу М. Carveny, R. Kokorotsikos, на 2. семинару пројекта VISION PLANET,
Закопане 1998.

регионални развој се односи на развојне програме мањих и средњих

предузећа у одабраним регионима или на специфичним локацијама. Ово
говори да је регионална политика у Чешкој ствар државне контроле а
не локалне или регионалне. У том смислу обезбеђује се подршка малим
предузећима у 7 структурно погођених и 11 економски ослабљених
срезова, односно подршка малим и средњим предузећима у општинама
(муниципалне) до 1.999 становника.
Таб. 2. Чешка регионална организација
Подручје Становништво Густина стан/
Регион Општине
Укупно km2 % Укупно % км2
Праг 496 0.6 1,204,953 11,7 2,429 1
Централна 11,014 14.0 1,105,234 10.7 100 1,147
Бохемија
Јужна Бохемија 11,346 14.4 700,595 6.8 62 743
Западна Бохемија 10,875 13.8 859,306 8.3 79 636
Северна Бохемија 7,799 9.9 1,178,977 11.4 151 504
Источна Бохемија 11,240 14.3 1,234,781 12.0 110 1,083
Јужно Моравска 15,028 19.0 2,054,989 19.9 137 1,486
Северно 11,068 14.0 1,970,302 19.2 178 652
Моравска
Укупно 78,866 100.0 10,309,137 100.0 131 6,234
Извор: Статистички годишњак Чешке Републике 1997.
Чешка Република је према Закону о подели територије из 1990. године
подељена у регионе, срезове и општине муниципалног типа. Према истом
закону тадашње самоуправне надлежности ових јединица су укинуте.
Изабрана локална власт сада постоји само на нивоу општине. На среском
нивоу постоји канцеларија са начелником кога именује држава. На
регионалном нивоу (тип NUTS 3) за сада не постоји никакво тело управног
карактера иако на том нивоу постоје судови, тужилаштва и још неке јавне
установе. Статистички подаци се такође воде на нивоу региона.
Устав Чешке Републике из 1993. године је предвидео утврђивање
самоуправних територијалних јединица на средњем нивоу управљања.
Уставним законом из 1997. године установљено је оснивање региона
од 01.02.2000. године и утврђивање њихових граница које обухватају
одговарајући број целих срезова. Таквих региона ће бити 14 који нису
на нивоу NUTS 2 према европској номенклатури. Тиме ће им бити
онемогућено конкурисање код европских структурних фондова ради
чега је покренута нова идеја о формирању нових крупнијих јединица
састављених од 1-3 новоформираних региона иза 2000. године.

Такве јединице ће служити за статистичко аналитичке сврхе док

ће остале територијално-административне јединице бити укључене у
одговарајућу NUTS категорију. Ипак, новопланирани региони (иза 2000.
године), уклико буду састављени од више од 1 региона, мораће да установе
заједничко управно тело које ће их представљати у Европи. На тај начин
ће новопланирани региони иза 2000. године имати ниво NUTS 3, срески
ниво NUTS 4, а општине ниво NUTS 5.
СЛОВЕНИЈА
После стицања независности 1991. године Словенија је међу привим
земљама које су кренуле стазама транзиције приступила реформи
управљања државом (устав 1991. године). Већ 1995 године национална
скупштина је донела Закон о локалној самоуправи и администрацији.
Уместо раније 62 општине тим законом утврђена је подела Словеније на
147 општина од којих 11 представља градске општине. Држава је пренела
део својих одговорности на 58 административних јединица, центара
бивших општина у којима је биран посебан савет који би требало да
обезбеди кооперацију између административне јединице и општине у
том подручју.36
Општи проблем просторног развоја Словеније је дебаланс у
регионалном развоју у економском и демографском погледу. За разлику
од ранијег периода (у оквиру СФРЈ) када је нагласак био на покушају
уравнотежења економског развоја, нова словеначка држава је нагласак
пребацила на покушај уравнотежења демографског дебаланса, нарочито
пажњу посвећујући планинском подручју са отежаним условима за развој
пољопривреде. Алпски и подалпски појас у Словенији чини 45,4% укупне
територије што отежава проблем дебаланса. Географска структура ове
мале државе отежава развој већих насеља тако да само Љубљана и Марибор
имају преко 100.000 становника. На другој страни то изазива формирање
густе и уједначене мреже малих насеља на проблемом субурбанизације и
проблемом линеарног развоја дуж путева.
Сви ови проблеми захтевали су озбиљније резове у управљању
на локалном нивоу тако да је убрзо установљен недостатак локалне
администрације на средњем, регионалном нивоу који би помогао боље
спровођење земљишне и урбане реформе нужне за успешнији развој
Словеније. Директан однос између државе и општина, без средњег нивоа
36
H. Šoler „Pespectives and Strategies of Spatial Development Policy in CEDAA – Slovenian
National Contribution “, Министартво животне средине и планирања Словеније, Љубљана,
1998.

организације, вероватно доприноси нижој спремности општина да

управљају одлучније локалним пословима.....37.
Посебан изазов за Словенију у том погледу је представљало
приближавање Европској Заједници односно тежња за већом економском
афирмацијом где региони очевидно играју кључну улогу. У том смислу
преиспитане су земљишне, функционалне и комуникацијске особине
и предности Словеније38 како би се оцениле могућности бржег развоја
у будућности уз обезбеђење трансграничне кооперације и задржавање
националног идентитета. Међу тим анализама дефинисан је и недостатак
Словеније у приближавању Европској Заједници који се исказује као слаба
развијеност регионалне економије. Оцењено је да регионална економија
представља важан чинилац код повезивања привреде са територијом
односно да Словенија данас има реалну могућност функционисања
привреде само на макро-државном нивоу.39
Таб. 3. Словеначка регионална организација
Становништво
Региони Подручја km2 Густина ст. км2 Промене
1996.
Помурска 1336 126390 94.5 - 3.7
Подравска 2168 320648 147.8 - 2.2
Корошка 1041 74130 71.2 - 0.4
Савињска 2380 257417 107.9 - 0.2
Засавска 263 41767 179.0 - 1.3
Средњопосавска 905 711175 80.4 - 2.7
Долењска 1663 105254 62.5 1.4
Средњословенска 3546 519287 146.4 0.9
Горењска 2135 195652 91.6 0.9
Нотрањско-крашка 1454 50546 34.7 0.0
Горишка 2322 120485 51.8 - 0.3
Обална-крашка 1043 103018 98.6 1.2
Укупно: 20256 1991169 98.2 - 0.3
Извор: Статистички годишњак Словеније, 1997.
Пошто данас Словенија још нема срењи, регионални ниво територијално-
административног управљања, формирање региона представља један од
најважнијих задатака развоја ове државе од око 2 милиона становника.
37
H. Šoler, Ibid
38
Словенија нема нови Просторни план већ се закључци доносе на основу посебних
анализа.
39
H. Šoler, Ibid

У транзиционом периоду, до формирања нових региона, Словенија је

посебну пажњу посветила слабо развијеним подручјима са застарелом
индустријом и незапосленошћу као и граничним подручјима значајним за
безбедност земље и повезивање са суседним земљама.
Нацрт Националног плана просторног развоја Словеније (1998)
дефинисао је за будућност полицентрични урбани систем са Љубљаном
као главним градом, оцењујући да је овакав систем најпогоднији за
уравнотежен регионлани развој, привредну и социјалну стабилност
земље, координирану развојну стратегију за пољопривредна стагнирајућа
подручја и оптималну мрежу друштвених служби. Регионални центри
добијају на значају те су дефинисани следећи: Љубљана (главни град и
градска општина), Марибор, Копер, (градске општине), Цеље, Крањ, Ново
Место, Нова Горица и Мурска Собота (регионални центри). На најнижем
функционалном нивоу, у урбани систем биће укључено 12 регионалних,
38 ширих локалних и 91 локалних центара. Захваљујући традицији код
поделе територије Словеније, подела на 12 регина нивоа NUTS 3 чини се
логичном40.
Ти региони су следећи: Горишка, Горењска, Осредње-Словенска,
Нотрањско-Крашка, Обално-Крашка, Засавска, Долењска, Корошка,
Савињска, Средњепосавска, Подравска, Помурска.
Полицентрични систем градова је потенциран хомогеним регионалним
подручјима а на темељу потенцијала појединих регона и функција
њихових центара. Овакав тренд регионализма треба да допринесе
успешнијем регионалном а кроз то и националном развоју Словеније.
Ово отвара питање децентрализације управљања односно повећања
политичко-административних функција на регионалном нивоу. Значајан
инструмент за имплементацију развојне политике на регионалном ниву
чини Закон о стимулисању регионалног развоја који треба да омогући
обухватно решење развојних регионалних проблема и координацију са
националним интервенцијама41.
МАКЕДОНИЈА И АЛБАНИЈА
У периоду транзиције деведесетих година Македонија и Албанија су
имале сличне проблеме економске и политичке природе имајући у виду
њихову величину, малу економску моћ и осетљив геополитички положај.
40
Prostorna razvojska politika Republike Slovenije, Ministarstvo za okolje in prostor, Љубљана,
1998
41
Детаљније у Potočnik, Senjur, Šublar „Strategija gospodarskega razvoja Slovenije“, Завод за
макроекономске анализе и разој, Љубљана, 1995.

Обе земље су биле под снажним протекторатом западних земаља што је

значајно утицало на „процес формирања државе и последично на статус
појединих националности....“42. Ово говори о одређеној међузависнсти
Македоније и Албаније због великог учешћа албанске популације у
укупном становништву Македоније, као и о одређеним ограничењима у
територијално-административној организацији Македоније ради тога.
У Македонији је констатована одређена регионална диспропорција као
и неуравнотежен развој услед неодговарајуће регионалне политике и
неповољне дистрибуције привредних капацитета у односу на природно-
географске потенцијале. Такође је констатована неравнотежа материјалне
производње и јавних служби.43 Према данашњој ситуацији Македонија је
организована као унитарна држава са 9 општина (NUTS 4 и 5) и са идејом
о формирању региона.
Транзиција у Албанији је наишла на очекиване промене. Анархија
и социјално-политички периоди 1991-1992, 1997. и 1998. године су
доказали осетљивост државе и проблеме на конституисању новог
политичког система44 Ипак институције се постепено формирају,
учвршћује држава, посебно у развоју просторног планирања, што води
и ка преиспитавњу територијално-административне организације
Албаније. Према Уставу Републике Албаније (1998) ниво локалне управе
се остварује преко општина (или градских општина) и среза. Општина
(или градска општина) је основана самоуправна јединица која врши
функције преко општинских савета. Општина обухвата територију једног
или више насеља углавном сеоског типа. Тако је 2.962 села распоређено
у 309 општина. На другој страни постоји 74 града и вароши које чине 65
насељских општина. Срез се састоји од територија неколико општина
или градских општина. Постоји 36 срезова плус градска општина Тирана,
које имају статус административне јединице у локалној управи. Свака
префектура (12) обухвата неколико срезова.
У току је разрада идеје о подели Албаније на три макрорегиона (NUTS
2): Северно источна Албанија, Централна Албанија, Јужна Албанија.
Међутим, процена албанских експерата је да тренутно ова идеја не
може да буде имплементирана због компликованих политичких и
друштвено-економских разлога45. Повезивање са Македонијом и Грчком
у смислу трансграничне сарадње (Eurocorridor 8, заједнички пројекат
42
М. Петрова, Материјал за конференцију ESTIA 3, Букурешт, 1999.
43
Просторни план Републике Мaкедоније, Скопје 1999.
44
Agim Sheku, Материјал за конференцију ESTIA 3, Букурешт, 1999.
45
Agim Sheku, Ibid

око Охридског језера) као и иницијатива за израду просторног плана

Албаније и формирање Државног завода за просторно планирање ће
помоћи регионализацији ове балканске државе.
МАЂАРСКА
За разлику од конзервативних сила у Чешкој Републици, Мађарска
је знатно храбрије приступила администристативно-територијалној
реорганизацији. У настојању да се што више приближи Европској
Заједници, Мађарска је предузела низ планских мера као што су:
- јачање интерне приступачности као и међународно и
интеррегионално повезивање земље;
- повезивање источног и западног дела Мађарске ради смањења
суперконцентрације Будимпеште;
- трансгранично и трансдржавно регионално повезивање од значаја
за отварање Мађарске;46
- веома пажљив развој села и пољоривреде на одрживим развојним
принципима.
Таб. 4. Мађарска регионална организација
Подручје Становништво Густина Насеља
Регион Укупно становништва/
% укупно % Градови Села
km2 км2
Средња
6,919 7.4 2.880,717 28.3 416 19 166
Мађарска
Средње
11,263 12.1 1,113,830 10.9 99 24 380
Подунавље
Западно
11,181 12.0 995,108 9.8 89 21 625
Подунавље
Јужно
14,169 15.2 990,418 9.7 70 29 623
Подунавље
Северна
13,429 14.4 1,290,755 12.7 96 29 571
Мађарска
Северна
Велика 17,754 19.1 1,539,187 15.1 87 47 341
висораван
Јужна Велика
18,314 19.7 1,364,427 13.4 75 37 215
висораван
Укупно: 93,030 100.0 10,174,442 100 109 206 2,921
Извор: SCO, Регионални статистички годишњак, 1996.
46
E. V. Visy „The National Spatial Plan od Hungary “, у часопису EUREG бр. 7. 1998.

Иза 1989. године регионално планирање у Мађарској добија на

значају у жељи да се ова држава приближи стратешким програмима
европске комисије (Влада ЕЗ) ради остваривања развојних пројеката на
регионалном нивоу47. Овим Мађарска ступа у корениту ревалоризацију
квалитета живота, посебно животне средине, као и разлика између
појединих региона. Године 1996. Мађарска доноси Закон о регионалном
развоју и физичком планирању, отвараући тиме значајну фазу у
регионализацији и регионалном планирању. Тим законом је утврђен
нови институционални систем регионалног развоја на државном нивоу
као и на нивоу региона типа NUTS 2 и NUTS 3. У складу са одредбама
тог закона Мађарска је 1998. године утврдила коцепцију националног
развоја и национални физички план чиме су јасно дефинисане слабости
регионалног развоја и просторне разлике у привредном расту, проблеми
асиметричне коцентрације становника, активности и инфраструктуре,
бројни проблеми региона у заостајању, неуједначености мреже социјалне
инфраструктуре и др. Истовремено, констатоване су и позитивне особине
регионалног развоја, као што су: појава нових центара раста иза 1990.
године, напредак у развоју комуникација, развој пограничних региона и
јачање прекограничне сарадње посебно у односу на Аустрију.48 Ради тога је
предложено формирање специјалног фонда за развој заосталих региона,
равномернији распоред инфраструктуре, развој села и пољопривреде, и
друге мере националне концепције развоја.
Традиција просторно-административне организације Мађарске дуга
1100 година, оставила је дубок траг на регионалној организованости.
Границе региона које је поставио још краљ Иштван важе и данас иако је
број региона промењен. Основне јединице регионалне поделе Мађарске су
жупаније, које су од оснивања државе представљале националне јединице
одбране. У XIII веку било их је 75 са репрезентативним сегментима локалне
управе која све више бива ограничена на извршење задатака централне,
државне управе. До Другог светског рата локална управа је функционално
била диференцирана, од мале среске јединице без административне
управе до великог града који је имао сопствене законе за читаву жупанију.
До 1984. Мађарска је имала три нивоа локалне управе: насеља, срез и
жупанија. Иза 1994. Мађарска је имала 25 жупанија које су служиле као
основ за учвршћивање централне власти преко савета совјетског типа,
47
У оквиру трансграничног регионалног повезивање Мађарске, за Србију је посебно
занчајно формирање Еврорегиона „Дунав-Тиса-Криш-Муреш“ (ДТКМ) насталог
функционалним повезивањем Војводине са 4 мађарске и 4 румунске жупаније 1997. године
48
E. V. Visy, Ibid

односно за дистрибуцију средстава за развој. 1989. године, пре промене

политичког система, било је 1600 савета који су администрирали скоро
3200 насеља.
Мађарска има:
- ниво насеља са локалном влашћу, од којих 206 има легални статус
града што значи да 75% становника живи у градовима
- ниво жупаније којих има 19 плус Будимпешта.
Ови нивои су последица тренда из 70-тих година49 који је обележен
процесом регионалног балансирања, сужавањем ресурса екстензивног
развоја, успоравањем развоја великих подручја, макро-регионалним
кретањима и микро-регионалном дифернцијацијом, као и нагласком на
квалитет уместо квантитета.50
Најзначајнија оријентација Мађарске код организвања региона је
изражена преко развоја односа са Европском Заједницом што је посебно
изражено кроз реализацију PHАRE програма. Ова оријентација је 1996.
године довела до новог Закона о регионалном развоју и просторном
(физичком) планирању кјои данас представља легалну основу за
регионални развој и друштвено економско прилагођавање. У том смислу
изведена су два пилот програма на жупанијама Borsod-Abanj-Zaplen-
Szaboks и Szatmat-Bereg, како би се испитали моделитети унутрашње
организованости али и укључивања у процес шире европске регионалне
сарадње. Према истом закону уређен је и први трансгранични просторни
план просторног повезивања региона Ђер-Сопрон у Мађарској са регином
Братислава - Трнава – Нитра у Словачкој.51
49
Овај тренд је отпочео формално 1971. године усвајањем Националног развоја мреже
насеља
50
N. Horcher (ur.): Regional Development in Hungary, VATI 1998, Budapest.
51
Просторни план региона Ђер-Сопрон у Мађарској и Братислава-Нитра у Словачкој,
Aurex – VATI, Братислава – Будимпешта, 1998.

РУМУНИЈА
Међу земљама средње и источне Европе Румунија је последња покренула
децентрализацију територијално-административног управљања52
1999. године доношењем Закона о регионалном развоју за којим следи
Просторни план националне територије. Са становишта регионалног
развоја у Румунији постоје три основне категорије циљева:53
1. хармонизација просторног развоја са Европском заједницом;
2. смањење просторних и регионалних разлика;
3. интеграција секторских активности ради достизања вишег
развојног нивоа појединих региона.
Текући регионални развој ове земље није усмерен само ка смањењу
регионалних диспаритета већ и ка препознавању начина за повећање
стопе развоја мање или више фаворизованих региона, интегрисањем
секторских активности и поспешивањем међуделовања различитих актера
у развоју. У овом широком контексту политике, актера и инструмената
(у Румунији – Б.С.) могуће је постићи већу вероватноћу остварења
просторних ефеката ефикасном регионалном развојном политиком.54
У склопу овакве политике развоја постављена је и регулатива и пракса
просторног планирања на националном, среском (NUTS 3) и локалном
нивоу, која представља одговорност одређених органа централне, среске
или локалне администрације. Усвајањем Закона о регионалном развоју
(1998) регионалну политику Румуније треба да воде посебне институције
које ће се тек формирати. Модел двојних надлежности које ће се вероватно
јавити затеваће блиску кооперацију унутар јавне управе (нивоа NUTS 3
и NUTS 4) и флексибилан приступ стратегији и политикама просторног
развоја.55
Румунија данас има 263 града са око 12,5 милиона становника,
односно 54,7% укупног броја становника, уз велике разлике у величини
и територијалној распрострањености. 25 највећих градова (укључујући
Букурешт) са преко 100.000 становника концентрише преко 57%
урбане популације. Неуједначена распрострањеност становништва у
мрежи насеља води ка оштрој територијалној диспропорцији у односу
52
Словачка је 1990. године донела принципе регионалне политике, Словенија 1993,
Мађарска 1996. Закон о регионалном развоју и физичком палнирању, Чешка 1998.
принципе регионалне политике, Бугарска 1998. Нацрт Закона о регионалном развоју,
Пољска 1998. Закон о регионализацији.
53
Contributions of Working Team members to the Background Report of the VISION PLANET
Document, 1999.
54
Ibid
55
T. Popescu ”Spatial Development Trends in Romania” ESTIA conference, Солун 1998.

на распоред становника и радне снаге као и у односу на опремљеност

инфраструктуром која опада пропорционално са величином насеља.56
Таб. 5. Румунска регионална организација
Подручје Становништво
Густина
Регион Укупно Општина Градови
% укупно % становн/км2
km2
Североисток 36,850 15.5 3,784,564 16.9 103 463 32
Југоисток 35,762 15.0 2,954,688 13.2 83 330 33
Југ 34,453 14.5 3,524,974 15.7 102 481 45
Југозапад 29,212 12.3 2,437,179 10.9 83 392 32
Запад 32,033 13.4 2,085,540 9.3 65 269 37
Северозапад 34,160 14.3 2,883,233 12.9 84 386 35
Средишњи 34,009 14.3 2,678,153 11.9 79 338 48
Букурешт 1,821 0.8 2,073,952 9.2 1,139 1
Укупно: 238,390 100.0 22,422,283 100.0 95 2659 263
Извор: SCO, Румунски статистички годишњак, 1996.
Територијално-административна организованост Румуније данас има
три нивоа: срез, град и комуну. Срез је састављен од аднминистративних
целина (градови, комуне). Постојећи 41 срез су углавном састављени
у складу са географским условима и засновани на традиционалним
односима привредне, културне, трговинске или административне
сарадње међу припадајућим насељима.57
Срез има између 1593 и 8697 km2 и између 231.872 и 868.099 становника
(подаци 1997. годие). Срезови ове величине одговарају NUTS 3 нивоу. Град
је основна територијалана јединица. Градови са више становника и већег
значаја имају статус комуне. Данас Румунија има 263 града од чега 82 има
статус општине са 1856 до 346.830 становника. Букурешт далеко одскаче
са 2.037.278 становника (1997). Комуне су основне јединице у сеоском
подручју и има их 2658 а у њима живи између 126 и 27.042 становника
(1997).
У оваквом систему територијално-административне поделе земље
држава контролише систем планирања док локалне власти формулишу
инструменте локалне политике. Просторни развој и планирање су део
званичне државне политике кроз глобалну и секторске политике на три
56
T. Popescu ”Spatial Development Trends in Romania” ESTIA conference, Солун 1998.
57
M. Alexandru “Romanian Administrative Organization” ESTIA conference, Солун, 1998.

нивоа: државном, среском и локалном. Законом о регионалном развоју

(1998) одређено је да ће програми развоја региона бити координирани
путем регионалних савета (Агенције регионалног развоја) а на државном
нивоу путем Националног одбора за регионални развој. Овим законом се
дакле уводи појам региона за разлику од Плана националног физичког
развоја који је утврдију хијерархију и сеоских насеља.58 Према овоме, нова
структура Румуније имаће 8 региона на нивоу NUTS 2 али без надлежности
управне аутономије. Поред ових, могуће је формирати специфичне
регионе за рубна подручја, за транс-граничну сарадњу, за посебну намену
и сл. У оквиру овога већ је формиран један трансгранични Еуро-регион са
Мађарском и Србијом (ДТКМ). Циљеви политике регионалног развоја треба
да буду спроведени тако да омогуће дефинисање јасних и рационалних
програма развоја, да обезбеде потребна средства од националног одбора
и да омогуће управљање фондом регионалног развоја за оне задатке који
не могу да се реше на локалном нивоу.59
Према Закону о јавној администрацији (1991) на нивоу среза надлежан
је срески савет за активности среског планирања, а на локалном нивоу
градови и оштине имају административно тело (локални савет) одговорно
за кооординацију локалног планирања и за администрирање изградње.
Румунија очевидно има компликован и нејасан систем што је последица
брзог прелажења из фазе у фазу политичког развоја уз очекивану
тенденцију која следи модел европских земаља и њихове територијално-
административне ораганизованости и NUTS система.
БУГАРСКА
По традицији друге половине XX века Бугарска има униформан,
централизован систем јавне администрације. Аутономија територијалних
јединица је слаба уз честе територијално-административне реформе
којих је од 1945. године било 16. Године 1999. почела је нова реформа са
тенденцијом промене основних територијалних јединица и њихових нивоа.
Бугарска суштински пoзнаје два нивоа територијално-административне
организације: ниво државе и ниво општине са надлежношћу локалне
58
Ова хијерархија је дефинисана према садашњем и будућем значењу насеља: 0 ранг –
главни град државе, центар европског значаја, 1. ранг – општине националног значаја са
законском улогом и потенцијалним утицајем на европском нивоу (7 општина), 2. ранг –
општине регионалног значаја (74 општине), 3. ранг – градови (181 град), 4. ранг – села,
седишта комуне (2 685 села), 5. ранг – села део комуне или она која припадају општини
или граду (око 13 000 села).
59
V. Dimitru Institutions and Instruments of Spatial Policy and Planning in Romania” ESTIA
proceedings, Солун 1998.

самоуправе. 262 бугарских општина су међу највећим у овом делу Европе

и по величини територије и по броју становника.60 Велики број малих
села (просечно 530 становника по селу) раштркано је по територији
земље, махом дуж источно-западних оса урбанизације раздвојених венцем
Балканских планина. Мрежа насеља се састоји од 5336 насеља од чега је
240 урбаног карактера.
Мрежу насеља дуж две осовине организације прати и неуједначена
мрежа техничке и, још више, социјалне инфраструктуре. Оваква
организација насељавања отворила је озбиљна питања нарочито у
периоду транзиције Бугарске деведестих година:
- нагло заостајање периферних делова, посебно према Југославији и
Румунији
- недостатак трансверзалних веза на правцу север-југ
- велики диспаритет у управљању између општинског и државног
нивоа са последицама на степен развијености региона.
Године 1997. европска комисија је након увида који је обављен у
договору са бугарском владом, критиковала овакво стање констатујући
наглашен секторски приспут развоју, недостатак међу-институционалне
сарадње и јасне развојне стратегије као и неорганизованост буџетских
срестава за регионални развој. Реагујући на ову критику бугарска влада
је припремила Закон о регионалном развоју који је усвојен 1999. године
којим су дефинисани: циљеви регионалног развоја, систем планова,
финансирање активности, информациона подршка.
По питању организације територије предвиђено је формирање 3 региона
(макро-региона) који би према европској класификацији одговарали нивоу
NUTS 1. Овим се коригује односно допуњава ранији предлог да Бугарска
буде подељена на 28 дистрикта нивоа NUTS 3. Разлози за увођење макро-
регина су у величини предложених 28 дистрикта за које се процењује да
су сувише мали да би омогућили бржи и ефикаснији регионални развој
усаглашен са европском праксом односно са статистиком EUROSTAT.61
Предложени региони би служили превасходно у статистичке сврхе и
сврхе планирања, и контрoле развоја, без посебних административних
функција које би остале на нивоу дистрикта (28) и општине (263). Отуда
их и називају „региони за контролу регионалног развоја“.62 Предложена је
подела Бугарске на три региона у две варијанте:
60
G. Geshev и B. Kolev “Comparative Perspectives of Spatial Development and Planning in
Bulgaria”, ESTIA Proceedings, Солун 1998.
61
G. Geshev, B. Kolev, Ibid
62
V. Marinov, Spatial Planning in Bulgaria, ESTIA Proceedings, Солун 1998.

I - Северна Бугарска, Југозападна Бугарска, Југоисточна Бугарска

II - Западна Бугарска, Североисточна Бугарска, Југоисточна Бугарска.
Критеријуми за формирање ових макро-региона су углавном:
величина, диверзитет развојних потенцијала, број становника, привредна
развијеност и техничка опремљеност, мрежа насеља са наглашеним
центром развоја, географске особине, геостратешки положај, историјска
традиција. Поред овога у Закону постоји и одредба о 4 типа региона
посебног значаја: регион раста (одабран за реализацију одрживог
привредног раста), регион развоја (одабран да добије стимулације за
привредни развој), регион трансграничне сарадње (одабран за неку
трансграничну сарадњу), и регион специфичних проблема (који треба
да реши неки специфичан проблем једне или више општина). Региони
посебног значаја ће обухватити 25-30% територије Бугарске.
Таб. 6. Бугарска регионална организација
Подручје Становништво Густина становн/
Регион Општина
Укупно km2 % укупно % км2
Град Софија 1,326.1 1.2 1,190,547 898 898 1
Бургас 14,645.1 13.2 834,367 57 57 22
Варна 11,852.3 10.7 891,877 75 75 30
Ловеч 15,239.9 13.7 971,938 64 64 32
Монтана 10,588.0 9.5 603,024 57 57 33
Пловдив 13,665.8 12.3 1,199,423 88 88 37
Русе 10,827.4 9.8 748,840 70 70 27
Софија
18,943.6 17.1 953,335 50 50 51
регион
Хасково 13,886.9 12.5 889,849 64 64 29
Укупно: 110,975.2 100.0 8,283,200 75 75 262
Извор: NS1, Статистички билтен, 1998.
Према В. Маринову, недостатак административних капацитета и
искуства за спровођење Закона о регионалном развоју биће велики
проблем Бугарске од 1999. на даље. Међу осталим проблемима биће
отворен и проблем просторних планова који ће се радити на нивоу
државе, на нивоу макрорегиона и на нивоу региона посебног значаја,
све са хоризонтом од 6-7 година уз перманентни мониторинг и
припрему годишњих извештаја надлежног министра Парламенту
Бугарске. Хијарархијска структура територијалних нивоа управљања и
уједначавања региона по величини, на чему инсистира EUROSTAT 1 (3
макрорегиона и NUTS категоризација), очевидно је највећи разлог наглог
трансформисања бугарске територијалне организованости. Најновија

регионална подела Бугарске уводи територијалне јединице на нивоу NUTS

1 (3 макрорегиона) и NUTS 3 (28 дистрикта) и то према функционачним
карактериситикама. За NUTS 2 и NUTS 4 користи се административна
подела земље (9 региона и 262 општине). Насеља су класификована као
NUTS 5. Ипак сваки ниво обухвата јединице које се разликују по величини
територије, броју становника, економској моћи и административним
капацитетима.63
ГРЧКА
Положај и организација грчке територије има специфичности
које је разликују од земаља у окружењу. Територија Грчке је интерно
поларизована са наглашеном развојном осовином Солун – Атина, уз
велики број острва у Егејском мору. У политичком смислу Грчка се такође
разликује јер је чланица Европске Заједнице од 1994, што јој ствара посебне
обавезе у смислу организације власти на националном, регионалном и
локалном нивоу. Утолико је значајније адекватно распоређивање мреже
насеља, посебно оних средње величине, као и мреже веза унутар земље,
и нарочито оних „капија“ које воде преко државне границе, те су им
неопходније богатије мреже инфраструктуре.64 Добар пример је Солун као
„капија“ ка унутрашњости Балкана и даље ка Европи, те јој је неопходна
знатно богатија и разуђенија мрежа крупне инфраструктуре.
Грчка је данас унитарна земља која има 13 административних региона
са острвима на нивоу NUTS 2, односно 54 префектуре – номои (од чега 12
на острвима) на нивоу NUTS 3. Напокон, најнижи ниво локалне самуправе
чини 900 општина - демои и 133 комуне-колиотитетс на нивоу NUTS 4
и NUTS 5. На националном нивоу, однос између различитих нивоа моћи
односно управе дефинисан је уставом Грчке. Регион представља значајну
управну јединицу иако под директном контролом грчке владе која
поставља председника и регионални савет који надгледа рад регионалних
служби и који спроводи административна акта са надлежностима које
њима припадају. Регион у Грчкој уствари представља административну
јединицу без аутономије локалне власти и без законодавних овлашћења.
Локални ниво се дели на општине и комуне као један ниво, и
префектуре као други ниво. Улога локалних на оба нивоа у систему
просторног планирања је институционално дефинисана према локалној
концепцији.65 Ова концепција нема значај и тежину преко уставних или
63
Ј. Spriridonova “Spatial Development and Data in Bulgaria”, ESTIA Proceedings, Солун 1998.
64
G. Kafkalas “Spatial Development and Trends in Greece”, ESTIA Proceedings, Солун 1998.
65
G. Gianakourou “The Spatial Planning System in Greece”, ESTIA Proceedings, Солун, 1998.

законских одредби осим што су неке одговорности изричито наведене

у Правилнику о комунама а које се тичу комуналних служби, као што су
сакуљање смећа, чишћење улица, паркирање, одржавање локалних путева
и сл. Чести су случајеви концепција које завршавају тако што одлуке иду
углавном у корист централне владе.66
Заједничко за све нивое власти је просторно планирање (које обухвата
и урбанистичку регулативу) са доминацијом зонирања и неких правила
која су специфична за Грчку у погледу односа према грађевинској дозволи
односно према спровођењу планских одредби. У складу са интенцијама
Европске Заједнице, Грчка испитује функционалност и рационалност
свих нивоа управе иако покрива све четри NUTS категорије. Географска
разуђеност и политички односи онемогућавају озбиљнију трансформацију
система што се одражава на економски и социјални развој земље, и доводи
до заостајања Грчке у односу на друге земље Европске Заједнице.67
66
G. Gianakourou, Ibid
67
G. Getimis, ESTIA Proceedings, Солун, 1998. Стр. 130.

EU Compendium on Spatial Planning Systems and Policies, European
Commission, 1996.
Strategies of Spatial Planning in, CADSES Countries, Background paper, стр. 78,
1999.
Д. Живојиновић „Успон Европе“, стр. 72. „Сл. Лист СРЈ“, 1995.
Strategies of Spatial Planning in, CADSES Countries, Background paper, стр. 78,
1999.
Slovakian Spatial Development Perspective, Mинистарство средине Словачке
Републике, Братислава 1999.
М. Carveny, R. Kokorotsikos, на 2. семинару пројекта VISION PLANET,
Закопане 1998.
H. Šoler „Pespectives and Strategies of Spatial Development Policy in CEDAA
– Slovenian National Contribution “, Министартво животне средине и
планирања Словеније, Љубљана, 1998.
Prostorna razvojska politika Republike Slovenije, Ministarstvo za okolje in
prostor, Љубљана, 1998.
Potočnik, Senjur, Šublar „Strategija gospodarskega razvoja Slovenije“, Завод за
макроекономске анализе и разој, Љубљана, 1995.
М. Петрова, Материјал за конференцију ESTIA 3, Букурешт, 1999.
Просторни план Републике Мaкедоније, Скопје 1999.
Agim Sheku, Материјал за конференцију ESTIA 3, Букурешт, 1999.
E. V. Visy „The National Spatial Plan od Hungary “, у часопису EUREG бр. 7.
1998.
N. Horcher (ur.): Regional Development in Hungary, VATI 1998, Budapest
Просторни план региона Ђер-Сопрон у Мађарској и Братислава-Нитра у
Словачкој, Aurex – VATI, Братислава – Будимпешта, 1998.
T. Popescu ”Spatial Development Trends in Romania” ESTIA conference, Солун
1998.
M. Alexandru “Romanian Administrative Organization” ESTIA conference,
Солун, 1998.
V. Dimitru Institutions and Instruments of Spatial Policy and Planning in
Romania” ESTIA proceedings, Солун 1998.

G. Geshev и B. Kolev “Comparative Perspectives of Spatial Development and

Planning in Bulgaria”, ESTIA Proceedings, Солун 1998.
V. Marinov, Spatial Planning in Bulgaria, ESTIA Proceedings, Солун 1998.
Ј. Spriridonova “Spatial Development and Data in Bulgaria”, ESTIA Proceedings,
Солун 1998.
G. Kafkalas “Spatial Development and Trends in Greece”, ESTIA Proceedings,
Солун 1998.
G. Gianakourou “The Spatial Planning System in Greece”, ESTIA Proceedings,
Солун, 1998.
G. Getimis, ESTIA Proceedings, Солун, 1998. Стр. 130.

РЕГИОНАЛИЗАЦИЈА КАО ОСНОВА РЕГИОНАЛНОГ

РАЗВОЈА СРБИЈЕ68
Увод
Србија се налази пред темељном уставном реформом која ће, међу
осталим питањима, решавати и основно питање њене административно
– територијалне организације. Ово питање за Србију има посебан значај
јер од његовог решавања зависи у којој мери ће се поштовати основни
принципи демократичности, у којој мери ће Србија уважавати своја
досадашња искуства са територијалним организовањем и садашње
функционално – географске могућности ради квалитетнијег регионалног
развоја, и у којој мери ће успети да постави систем који је компатибилан са
узусима и принципима Европске Уније којој данас тежи, са великим бројем
нерешених питања од којих је једно од битних и питање уравнотеженијег
регионалног развоја и регионализације као основе за тај озбиљан задатак.
Унутрашњи регионални развој Србије предодређен је процесима који се
одвијају у Европи и свету (Б. Дерић, Б. Атанацковић, 2000). Исти аутори
даље наводе да су сазнања и стечена искуства Европске Уније индикативна
за конципирање регионалног развоја у Србији и да би могла да послуже
као одредница у трагању и долажењу до решења која ће одговарати
конкретним условима, али и прихватљивим захтевима регионалног
интегрисања Србије у Европу (Б. Дерић, Б. Атанацковић, 2000). У овом
погледу Србија69 заостаје за свим земљама југоисточне Европе које су већ
или извршиле регионализацију (Грчка, Бугарска, Румунија) или то убрзано
врше (Албанија, Македонија)70. Доскорашњи покушаји регионализације
Србије на основу Просторног плана Републике Србије (1996) нису успели
из политичких разлога и поред ваљане експертске аргументације. Овај
рад представља уводни материјал који ће, у наставку рада, да се позабави
тезом о оправданости и могућим начинима регионализације Србије,
68
Овај рад је објављен као поглавље у књизи ‘’Регионализација Србије, трансгранична
сарадња и социо-културни процеси у Југоисточној Европи’’ , Географски факултет УБ,
Београд 2004.
69
Регионализација као начин територијално – административног устројства државе
врши се уставом на нивоу државе, што је до сада била СР Југославија, а од 2003. године то
ће бити надлежност Србије односно Црне Горе.
70
Видети текст Б. Стојкова ‘’Регионализација у земљама Централне, Источне и Југоисточне
Европе’’, Географски гласник бр.1, 2000

државе у констелацији држава југоисточне Европе односно, у будућности

највероватније, у констелацији регионализоване Европске Уније.
Тема регионализације, односно територијалне организације државе
путем територијалних јединица – региона није нова у Европи а дугачко
искуство у томе има и Србија. Објашњења појма регионализације веома
често су у Србији данас у функцији актуелне политике што, у јавности
али и на научно – стручном нивоу, ствара веће или мање нејасноће о томе
шта тај појам у ствари значи, односно које су његове крајње консеквенце.
Крајности у објашњењу овог појма су дефинитивно политичко –
идеолошки условљене и ‘’обојене’’, неретко у функцији освајања или
задржавања одређених полуга власти. Лево оријентисани политичари као
и научници склони оријентисању ка идејама социјализма, дакле склони
централистичком моделу управљања социјалним и економским развојем,
регионализацију тумаче као тенденцију ка сепаратизму (М. Марковић,
2000). На другој страни демократски настројени теоретичари, склони
моделу децентрализованог управљања економским и друштвеним
развојем, регионализацију тумаче као децентрализацију политичког
управљања и рационализацију економског управљања. Најновија искуства
Мађарске, која је успешно извршила регионализацију током деведесетих
година XX века, указују да регионализација не подразумева априорну
децентрализацију (E. Visy, 2002). Према тумачењу хрватског теоретичара
М. Вреска регионализација значи организовање територије државе преко
региона као издвојеног дела простора који се одликује униформношћу
физиономских обележја или функционалном повезаношћу (Вреск, 1987).
Ова научна дефиниција без политичких примеса има своје аналогно
тумачење у српској теорији региона код неколико истраживача, међу
којим А. Вељковић, разматрајући разлику између хомогених и нодалних
региона, под појмом регионализације подразумева разграничење неке
територије на хомогене регионе (А. Вељковић, 1997).
Класична теорија регионализације заснована на прагматичним
економским принципима питање регионалног развоја концентрише
око проблема неразвијених делова неке државне територије. И код нас у
бившој СФРЈ политика регионалног развоја се сводила на политику бржег
развоја недовољно развијених поручја (Р. Маринковић, Ниш, 2002). Међутим,
корени савремене теорије регионалног развоја и регионализације упућују
да у привреди у којој ресурси нису у потпуности ангажовани, у којој многи
важни ресурси нису чак ни регистровани, регионални елемент може
значајно да увећа капацитет регионалне привреде (J. Friedmann, MIT
press, 1978). Специфичност појединих региона уствари и представља

базу композиције успешног развоја државе где специфични регионални

проблеми представљају део опште (државне) политике развоја свих
региона, усмерене ка достизању националних циљева просторне
организације привреде (J. Friedmann, MIT press, 1978). Фридман уствари
упућује на потребу управљања регионалним проблемима на нивоу
државе, уважавајући специфичности њених (регионалних) делова,
подразумевајући тиме потребу за регионалним организовањем државе.
Досадашње расправе око регионализације Србије су полазиле са
погрешне почетне позиције која би, најкраће могла да се дефинише:
регионализација за и против. Искуства других земаља у периоду
транзиције (пре свега Мађарске, Пољске, па и Грчке, као чланице ЕУ) указују
на нешто друго, много значајније. Ради се о стварању такве територијалне
организације која треба да обезбеди најбољи однос децентрализације
и централизације, док питање региона (реч која обележава различите
политичке и географске појмове а не једнозначни појам) проистиче
као исход, а не као питање свих питања. Затп приступ територијалној
организацији Србије треба да буде заснован на одговарајућим природно-
географским, економско-еколошким критеријумима и друштвено-
културним подстицајима о чему постоје стручне расправе и значајна
историјска и савремена искуства. Србија у том погледу нимало не заостаје
у погледу теорије и практичног искуства.
Нека историјска искуства Србије

Зашавши дубље у историју може да се запази да је још 1954. године
отворено и практиковано питање ‘’рејонирања’’71 и то у сврхе статистичког
истраживања а на принципима хомогености карактеристика и по
принципу привредне гравитације (М. Сентић, 1954) што упућује на тада
актуелни модел рејонизације Совјетског Савеза.
Већ тада се истиче недостатак прелазних облика надлежности између
општина и срезова на једној страни и Републике на другој. Недостатак
прелазних територијалних јединица – оних које имају средњу величину,
као што су окрузи и области, представљају за статистички рад велику
тешкоћу (М. Сентић, 1954). Детаљно изучени рејони и њихова економско –
функционална хомогеност довели су до предлога за формирање шест рејона
у Србији (Војводина, Шумадија, Западна Морава, Источна Србија, Јужна
Морава, Космет) а у оквиру њих 27 срезова што је било супротстављено
71
Појам рејонирања одговара појму регионализације, јер аутор на више места изједначава
термин ‘’рејон’’ са термином ‘’регион’’

тадашњем ‘’Закону о подели територије Србије на општине, градове и

срезове’’ (Закон из 1952) којим је Србија била организована преко 128
срезова и 7 градова ван састава среза, док су срезови били издељени на
2.250 општина и 49 градских општина.
Таб. 1. Рејони и срезови Србије 1949. године
насељености
становника
површина
густина
број
км2
Рејон
Н.Р.Србија 88450 6.984 78.9

1.Војводина 21769 1.714 80
Јужни Банат 4352 3E+05 69.4
Северни банат 4652 3E+05 71.1
Северна Бачка 4324 4E+05 94.1
Јужна Бачка 4752 5E+05 93.4
Срем 3716 2E+05 63.5
2.Шумадија 13120 1.66 127
Београд 657 5E+05 715
Подунавље 3172 4E+05 118
Крагујевачки к. 2990 3E+05 88.7
Колубара 2978 3E+05 84.8
Подриње 3323 3E+05 89.9
3.Западна морава 14735 9E+05 58.9
Ужички крај 3304 2E+05 56.4
Санџак 4374 2E+05 44
Ибар 4534 3E+05 59.6
Расина 2524 2E+05 86.5
4.Источна Србија 13300 8E+05 62.4
Поморавље 3052 3E+05 92.5
Млава 4047 2E+05 61.5
Крајина 2612 1E+05 44.5
Тимок 3589 2E+05 50.6
5.Јужна Морава 14855 1.103 74.3
Нишки крај 3081 3E+05 97.7
Нишава 2756 2E+05 57.1
Топлица 2579 2E+05 69.2
Лесковачки крај 2791 2E+05 87.2
Врањски крај 3648 2E+05 61.2
6.Космет 10671 8E+05 75.8
Звечан 2042 3E+05 69.1
Косово 4233 1E+05 82.5
Метохија 2309 2E+05 73.9
Шарски крај 2087 1E+05 72.5

Задирући још дубље у историју територијално – административне

организованости Србије са посебним занимањем ћемо утврдити чињеницу
да је још под Михајлом Обреновићем Србија била регионализована држава
Уставом из 1869. године и то на начин који се данас у Европи сматра
демократски и политички ефикасним. Организована преко 21 округа
(дистрикта) са 2 града (Београд и Мајданпек), од којих је сваки дистрикт
имао 3-5 срезова, Србија је дефинисала и политички систем у коме је свако
насеље (изузев малих планинских) чинило општину у којој су скупштину
чинили сви становници који су имали грађанска права. Поделом на управне
целине (окрузи и срезови) и самоуправне јединице (општине) Србија је
тада, по узору на друге развијене европске државе, регионализацијом
омогућавала (а) ефикасно, децентрализовано управљање Краљевином и
(б) самоуправно организовање и управљање локалном заједницом.72
72
G. Demombynes: Les Constitutions Europeennes, L. Larose et Forcel, Paris, 1883

Таб. 2. Рејони и срезови Србије 1953. године
домаћинство
насељености
Број ст. на 1
Густина
Структура
активног Насељеност на км2
становноштва
Рејон - срез
индустрија
привредне
површине
површине
привреда
ратарске
остало
пољо-
пољо-
1.Јужни Банат 69.4 3.7 74.9 12.5 12.6 54.3 64.3
алибунарски 51.4 4.0 86.4 6.8 6.8 43.5 55.1
белоцрквански 72.8 3.8 79.2 8.3 12.5 56.9 79.9
вршачки 64.2 3.6 73.6 10.6 15.8 49.1 58.4
ковински 52.7 3.8 81.7 9.0 9.3 49.5 67.4
панчевачки 90.6 3.7 68.1 18.0 13.9 60.1 69.9
2.Северни банат 71.1 3.7 74.2 13.4 12.4 50.0 61.8
бегејски 75.1 4.0 86.6 7.2 6.2 64.6 72.9
јашатомићки 53.7 4.1 83.9 6.2 9.9 44.4 60.1
кикиндски 81.2 3.8 71.2 14.9 13.9 54.1 62.0
новокнежевачки 59.9 3.4 82.7 8.6 8.7 9.8 65.4
потиски 54.9 3.5 76.6 14.3 9.1 40.2 55.7
тамишки 53.0 3.9 88.2 5.9 5.9 46.2 56.8
Зрењани град 228.1 3.0 20.9 40.9 38.2 42.4 55.1
3.Северна Бачка 94.1 3.2 68.9 16.4 14.7 62.6 70.2
бачкотополски 82.6 3.1 80.9 6.3 9.8 62.7 64.8
сенћански 94.1 3.1 70.0 18.1 11.9 63.3 73.1
сомборски 82.2 3.5 71.5 14.4 14.1 58.5 66.6
Суботица град 126.0 3.1 56.4 22.7 20.9 68.5 79.6
4.Јужна Бачка 93.4 3.4 65.0 18.0 17.0 62.7 71.0
бачкопаланачки 81.7 4.0 75.9 13.3 10.8 74.7 81.9
бечејски 80.6 3.0 75.1 14.2 10.7 57.4 60.4
жабаљски 57.7 3.5 85.7 6.4 7.9 50.7 61.0
кулски 97.1 3.6 65.5 22.3 12.2 62.0 66.5
новосадски 74.5 3.4 77.3 13.1 9.6 61.3 72.8
оџачки 81.3 3.8 80.0 11.8 8.2 72.3 82.0
Нови Сад град 853.0 2.8 9.1 39.5 51.4 83.8 136.1
5.Срем 63.5 3.7 76.5 11.6 11.9 54.0 64.7
земунски 48.2 3.9 82.4 9.0 8.6 48.7 69.1
румски 62.6 3.7 75.9 11.9 12.2 50.2 60.0
сремскомитровачки 64.3 3.5 68.1 16.5 15.4 47.6 55.6
старопазовачки 87.4 3.8 76.3 11.1 12.6 65.1 71.3
шидски 53.1 3.6 82.2 8.5 9.3 59.5 69.9
6.Београд 714.8 2.7 5.8 35.4 58.8 48.3 60.5
7.Подунавље 118.6 4.3 81.5 11.1 7.4 100.4 126.7
београдски 114.2 4.3 83.6 9.0 7.4 105.5 128.3
јасеначки 124.0 4.3 81.7 11.3 7.0 99.1 127.0

колубарски 105.0 4.3 76.3 15.5 8.2 91.6 126.4

космајски 103.3 4.3 83.5 9.9 6.6 90.7 121.0
поцунавски 136.1 4.1 75.6 15.4 9.0 99.8 123.6
поморавски 128.8 4.3 85.7 7.8 6.5 113.1 133.5
8.Крагујевачки к. 88.7 4.1 79.1 12.3 8.6 83.8 132.4
гружански 62.2 4.6 92.1 5.3 2.6 78.1 131.4
крагујевачки 85.6 4.4 88.4 6.2 5.4 87.5 116.5
лепенички 86.5 4.4 92.8 2.9 4.3 88.8 110.8
опленачки 90.3 4.5 90.8 4.3 4.9 95.1 135.2
орашачки 89.5 4.4 79.6 14.2 6.2 90.6 138.9
таковски 61.3 4.6 86.1 6.9 7.0 72.7 173.8
Крагујевац град 1786.1 2.9 2.5 58.6 38.9 68.6 110.3
9.Колубара 84.8 4.8 86.4 8.8 6.6 87.0 132.2
ваљевски 86.6 4.6 78.3 12.9 8.8 87.7 143.7
љишки 71.6 4.9 87.1 7.5 5.4 82.5 155.8
подгорски 69.5 5.9 94.3 2.5 3.2 88.1 174.7
посавски 110.9 4.4 82.4 10.5 7.1 91.1 108.6
тамнавски 84.4 5.1 90.5 4.2 5.3 85.1 106.0
10.Подриње 89.9 4.9 85.4 8.5 6.1 96.2 121.8
азбуковачки 71.2 6.8 89.0 6.7 4.3 103.4 171.1
jадрански 91.2 4.9 79.1 14.9 6.0 106.7 137.5
мачвански 89.7 4.7 90.9 5.3 3.8 92.5 108.2
посавотамнава. 86.2 5.3 93.9 2.7 3.4 95.2 1231.6
поцерски 111.8 4.2 77.0 11.0 12.0 89.0 102.7
рађевски 74.8 6.5 89.2 6.6 4.2 95.9 142.1
11.Ужички крај 56.4 4.9 83.2 9.1 7.7 73.2 250.8
ариљски 57.4 5.4 91.7 2.0 6.3 86.6 246.3
златиборски 32.1 5.7 88.7 6.1 5.2 43.6 46.1
пожешки 69.2 4.9 84.4 8.1 7.5 82.2 240.8
рачански 52.6 5.6 90.3 4.9 4.8 90.4 240.7
црногорски 48.7 5.1 93.7 1.9 4.4 66.6 209.9
Ужички 75.7 4.2 68.6 18.9 12.5 75.3 240.7
12.Санџак 44.0 6.0 86.9 6.5 6.6 124.8 277.4
дежевски 64.4 5.7 79.4 10.6 10.0 197.6 335.7
златарски 41.2 6.0 90.9 3.8 5.3 81.5 196.1
милешевски 43.6 5.8 83.9 8.8 7.3 166.8 329.4
прибојски 34.6 5.4 85.0 9.0 6.0 146.9 279.7
сјенички 41.8 6.6 92.3 2.9 4.8 85.7 223.8
штавички 35.8 6.6 93.1 2.6 4.3 138.2 361.2
13.Ибар 59.6 4.8 78.9 11.6 9.5 79.5 238.3
драгачевски 66.9 5.2 86.6 9.1 4.3 89.1 272.9
жички 66.9 4.4 72.8 12.7 14.5 82.0 238.6
љубићкотрнавски 116.2 4.2 71.9 16.1 12.0 105.8 192.3
моравички 36.0 6.0 91.6 3.2 5.2 63.4 217.1
студенички 37.8 5.6 83.0 11.3 5.7 62.4 361.9
14.Расина 86.5 4.9 85.0 7.7 7.3 118.4 230.8
жупски 85.7 6.1 93.3 2.3 4.4 116.9 388.3
копаонички 42.0 6.9 93.7 2.3 4.0 104.9 373.7
крушевачки 109.3 4.5 80.8 10.8 8.4 121.6 178.3
трстенички 95.7 4.8 84.9 7.1 8.0 122.2 238.4
15.Поморавље 92.5 4.4 82.2 11.0 6.8 98.9 142.1
белички 114.1 4.3 77.7 13.6 8.7 103.5 133.3

деспотовачки 61.8 5.0 87.3 8.9 3.8 82.1 143.3

левачки 71.2 4.9 93.1 3.5 3.4 91.3 160.1
параћински 101.4 4.3 73.5 18.8 7.7 100.0 151.4
раванички 88.8 3.7 66.7 18.7 14.6 82.5 126.9
ресавски 103.1 4.2 91.2 4.8 4.0 103.8 124.5
темнички 113.9 4.7 90.8 5.4 3.8 131.2 167.9
16.Млава 61.5 4.2 85.7 8.1 6.2 76.6 124.1
звишки 34.6 3.9 79.7 14.8 5.5 89.2 136.5
млавски 79.9 4.2 91.2 5.2 3.6 85.9 123.0
пожаревачки 120.6 4.0 79.1 10.6 10.3 90.3 112.4
рамски 62.5 4.5 90.8 4.3 4.9 78.5 110.7
хомољски 30.0 4.6 92.7 4.0 3.3 52.1 212.9
17.Крајина 44.5 4.3 91.0 3.0 6.0 69.0 125.2
кључки 48.4 4.5 87.4 3.1 9.5 71.4 117.3
крајински 52.6 4.2 91.8 2.9 5.3 67.6 119.6
поречки 25.6 4.5 91.8 3.2 5.0 71.9 171.2
18.Тимок 50.6 3.8 78.6 13.8 7.6 61.8 114.0
бољевачки 31.6 4.1 86.0 8.8 5.2 48.9 107.3
борски 49.4 3.2 56.1 36.1 7.8 42.8 95.8
зајечарски 69.3 3.7 78.3 9.9 11.8 63.1 95.2
тимочки 51.9 4.3 87.3 7.8 4.9 81.8 151.5
19.Нишки крај 97.7 4.4 76.6 12.8 10.6 97.3 159.4
моравски 91.3 4.2 81.9 11.9 6.2 96.6 133.3
нишки 96.4 5.5 87.1 8.3 4.6 126.6 198.3
ражањски 70.9 4.8 90.8 4.2 5.0 96.1 130.6
сврљишки 65.4 5.6 93.2 3.7 3.1 84.5 174.9
сокобањски 46.8 4.6 89.2 5.2 5.6 62.4 142.0
Ниш град 1782.5 3.1 3.9 46.4 49.7 56.2 73.8
20.Нишава 57.1 5.1 87.9 6.3 5.8 104.3 192.5
белопаланачки 55.6 5.3 87.4 7.1 5.5 95.1 169.9
димитровградски 46.5 4.6 85.5 6.1 8.4 150.1 225.5
лужнички 70.2 5.9 94.5 3.1 2.4 98.8 160.0
нишавски 56.4 4.8 84.8 8.0 7.2 100.8 224.0
21.Топлица 69.2 5.7 90.3 4.5 5.2 115.4 181.6
добрички 85.0 6.1 93.6 4.0 2.4 117.9 158.1
јастребачки 78.0 5.6 93.1 2.6 4.3 123.0 196.5
косанички 42.3 6.3 90.6 3.6 5.8 99.0 217.1
топлички 88.0 4.9 82.3 7.2 10.5 126.2 195.7
22.Лесковачки крај 87.2 5.5 85.8 10.7 5.5 144.1 215.7
власотиначки 71.4 5.6 79.3 16.4 4.3 142.1 308.8
јабланички 62.5 6.1 93.4 3.9 2.7 157.7 239.8
лесковачки 133.6 5.2 80.5 11.8 7.7 136.1 176.9
23.Врањски крај 61.2 5.6 81.8 11.5 6.7 126.6 217.8
босилеградски 36.8 5.4 83.5 11.7 4.8 79.3 200.9
бујановачки 82.5 6.3 84.9 9.9 5.2 182.3 254.4
врањски 64.6 5.4 85.4 6.4 8.2 123.2 189.1
јужноморавски 69.7 5.4 80.8 11.9 7.3 152.0 251.6
масурички 52.5 4.9 63.2 29.6 7.2 95.6 227.1
лесковачки 133.6 5.2 80.5 11.8 7.7 136.1 176.9

Савремена пракса регионализације у Европи и Србији

Данашње схватање и практиковање регионализације у Европи не
разликује се много од онога што је Србија у својој историји већ опробала
и успешно спроводила. Према званичном ставу Европске Уније73 значај
регионалног нивоа за већину планских политика веома зависи од
аутономије институција регионалне управе. У ЕУ, регионални ниво има
веома значајну улогу у формулацији политика и њиховој имплементацији,
док рецимо у Белгији или Аустрији регионални ниво тежи да буде
доминантан ниво за многе политике које се тичу просторног развоја.
Углавном, широки оквир политика које дефинише државна управа своју
имплементацију остварује преко регионалног нивоа, премда суштинске
политичке области као што су економски развој, заштита животне средине
и слично, државна управа настоји да задржи под својом контролом преко
специјалних јавних институција (EU Compendium, 1997). Ово се слаже
са ставовима неких теоретичара у Србији који тврде, да се мотивисан
економски, социјално и политички, регионом (регионална целина) може
сматрати неко подручје односно простор са својим карактеристикама и
процесима који се у њему дешавају..... отворених граница са повратним
међурегионалним утицајима... (Б. Дерић, Б. Атанацковић, Ниш, 2000)
Политика ЕУ за државне заједнице у процесу развоја и консолидације,
регионалним властима даје значајну улогу у дистрибуцији и коришћењу тзв.
структурних фондова74 али у развијеном партнерском односу са Европском
Унијом и државном управом. Структурни фондови ЕУ представљају један од
финансијских инструмената регионалне политике Уније чији је главни циљ
јачање њене економске и социјалне кохезије (F. Bacqua, Географски факултет
2002). Регионалном нивоу се даје аутономна улога код артикулисања идеја
и програма регионалног развоја односно код покретања иницијатива за
развој значајних регионалних активности (туризам, животна средина,
инфраструктура, пољопривреда). Улога региона је да унапређује економски,
друштвени, културни, научни и здравствени развој и да се брине о његовом
просторном уређењу односно регионални ниво је првенствено одговоран за
образовање, стручно оспособљавање, просторно планирање, економски развој
и промовисање региона (F. Bcaqua, ibid). Веома значајно решење се односи на
73
EU Compendium of Spatial Planning Systems and Policies, European Commission, Bruxelles,
1997
74
Структурни фондови се користе у земљама ЕУ преко региона који конкуришу код тзв.
оbjectives 1 (за бржи регионални развој) оbjectives 2 (за структурно прилагођавање) и
оbjectives 3 (за социјалну инфраструктуру)

карактер макро-региона који не морају нужно да имају административно

– самоуправни већ могу да имају и планско–статистички (под
управом државних институција) или функционални (трансгранични,
трансрегионални или трансдржавни) карактер као што су алпско
подручје, зоне великих хидросистема, летња викенд зона у Данској и сл.
(EU Compendium, 1997). Регионални ниво је значајан и код решавања
проблема који имају шири просторни карактер као што су енергетски
басени, одлагање чврстог отпада, саобраћај и сл, дакле код проблема који
не могу да се реше на локалном нивоу већ је потребно стратешке одлуке
донети на вишем нивоу одлучивања у чему регион има посебну предност.
Политика просторног развоја Европске Уније у том смислу дефинише и оне
активности на регионалном нивоу преко којих се остварују пропозиције
њеног просторног развоја75:
• дифузија приступачности повезивањем регионалним саобраћајним
системима на државне или међународне тачке повезивања
• акциони програми за уређење насеља у руралним подручјима која
имају негативан популациони салдо
• стратегије државног уређења предела и пејсажа као и оних предела
који су потенцијални за експлоатацију обновљивих ресурса енергије
• допринос координираном развоју саобраћајне инфраструктуре
• прекогранични развој и уређење предела и екосистема регионалног
или европског значаја
• координирани програм коришћења земљишта са посебним
нагласком на управљање водним ресурсима
• програм заштите и унапређења заједничке културне и природне
баштине (ESDP, 1999)
Дакле, Европска Унија сматра регионе основним интеграционим
факторима или како се то популарно каже Европа региона, односно по
дефиницији француског филозофа Е. Морена ‘’федерација конфедерација’’.
Историјско искуство и савремена пракса ЕУ упућује на донекле
различите моделе регионализације појединих држава, али се модели
све више прилагођавају под практичним утицајем европске стастистике
(EUROSTAT) и европских структурних фондова.
75
European Spatial Development Perspectives, Potsdam, 1999

Таб. 3. NUTS јединице у ЕУ и земљама централне, источне и југоисточне Европе

Држава NUTS 1 NUTS 2 NUTS 3 Држава NUTS 1 NUTS 2 NUTS 3
Источне VISION

Државе чланице ЕУ државе
Аустрија 3 9 35 Албанија 1 2 32
Белгија 3 9 43 Бугарска 3 6 28
Данска 1 3 15 Хрватска 1 3 21
Финска Чешка
2 6 18 1 8 14
Република
Француска 8 22 96 Мађарска 1 7 20
Немачка 16 40 439 Македонија 1 1 7
Грчка 4 13 51 Молдавија 1 2 40
Ирска 1 1 9 Пољска ? 16 ?
Италија 11 20 95 Румунија 1 8 42
Луксембург 1 1 1 Словачка 1 4 8
Холандија 4 12 40 Словенија 1 1 12
Португал 3 7 30 Украина 7 25 486
Шпанија 7 17 50 Југославија 2 3 30
Шведска 1 8 24
Уједињено Краљевство 11 35 65
Извор: Strategies for Integrated Spatial Development of the Central European,
Danubian and Adriatic Area, Background Report, April 2000.
Резултат практичних искустава земаља ЕУ и онога што се сматра

заједничком политиком утврђеном преко европских комисија
је да регионализација представља ефикасан инструмент за (1)
уравнотежење регионалног развоја, (2) структурно прилагођавање
региона према интересима регионалне јединице и заједнице, (3)
активнију конкурентност региона на основу реалних потенцијала и (4)
одрживи развој и уређење територије у складу са његовим основним
принципима. У том погледу регионализација представља начин
организовања државе и управљања њеним просторним, економским
и социјалним развојем, а макрорегиони (NUTS 2) или урбани региони
(окрузи, дистрикти нивоа NUTS 3) се сматрају далеко ефикаснијим,
флексибилнијим и сврсисходнијим и по питању артикулације интереса
од интереса државе. Ниво NUTS 2 у том погледу има приоритетан значај
и улогу код решавања макро-економских или макро-еколошких питања
те он има приступ европским структурним фондовима, док ниво NUTS 3
решава унутрашња социјално–економска питања као и питања на релацији
град – село (Strategies, 2000). Регионализација дакле, по истом схватању,

представља такав начин управљања државом којим се омогућује

уравнотеженији регионални развој државе али истовремено и већа
кохерентност државе76 као и начин којим се обезбеђује демократични
систем интересног организовања територије на нивоу регионалне
целине којом се долази до правилнијег располагања ресурсима и
средствима.
Сл. 2. Регионализација у државама Централне и Југоисточне Европе

извор: Аустријски институт за просторно планирање
Тема регионализације у данашњој пракси ЕУ изазива и бројне дилеме.
Једна од основних односи се на питање да ли регионализација треба
да буде ослоњена на историјске корене и традицију, што често води
ка националној заједници као основном мерилу, или на економске и
76
Посебно се истиче разлика између граничних и унутрашњих региона где унутрашњи
региони трба да обезбеде већу кохезију државе. У земљама ЕУ проценат унутрашњих
региона иде до 60%.

социјалне интересе који су више усмерени ка садашњости и будућности.

М. Китинг користи синтагму ‘’нова развојна парадигма’’ која говори
да регионални развој не треба да буде брига државе већ одговорност и
напор самог региона. Посебно значајна дилема је овде питање идентитета
региона. Разлике међу регионима више нису засноване на демографским,
економским или техничким параметрима већ на културном профилу и
идентитету односно препознатљивости. У шведском региону Östergötland
истиче се предузетнички дух становништва, начин размишљања,
облици друштвених односа, норме и вредности77. Идеологизација
културе и духовних вредности као основ идентитета региона води ка
новом национализму на нижем регионалном нивоу ради чега многи
аутори истичу предност интереса и акције, знатно флексибилнијег
карактера, код формирања критеријума за регионализацију. Ипак
доминантан је економистички приступ, поготово у земљама у развоју
или у транзицији, ради чега је често наглашена идеја да је основна улога
региона обезбеђивање равнотеже између државе и локалних средина у
којима се директно одвијају производни процеси (С. Аџић, Ниш, 2002).
Ово је блиско идеји да регионализација, као поступак стављања у
функцију односно операционализацију региона, представља пре свега
инструмент управљања државом а потом инструмент за контролу и
успостављање равнотеже регионалних развојних диспаритета. У ширем
смислу регионализација представља инструмент управљања државним
ресурсима (природни, културни, економски, демографски) а потом
инструмент за интер-регионалну алокацију ресурса (Б. Стојков, 1997).
Регионализација Србије је покренута Просторним планом Републике
Себије који је успоставио основне принципе као и инструменте и мере
за реализацију овакве концепције просторног уређења Србије. У истом
документу се међутим, истиче и недостатак претходно донетог плана
развоја Србије којим би се утврдила стратегија дугорочног регионалног
развоја ради адекватне просторне територијализације односно
планирања регионалног развоја (ПП Републике Србије, 1996). Међутим,
Просторни план је вредновао основне потенцијале и ресурсе Србије и
утврдио критеријуме њиховог оптималног коришћења и организације
простора као основе за дефинисање стратегије и политике регионалног
развоја. Истовремено Просторни план дефинише и опште циљеве који
указују на идеју о уређењу простора Србије која у себи сублимира и идеју
о стратегији дугорочног регионалног развоја.
77
J. Süssner, Culture Identity ynd Regional Development in EU, Informationen zur
Raumentwicklung, 4/2002, Bonn

Основни општи циљ је постизање регионалне организације и уређења

простора ради усклађивања његовог коришћења са могућностима и
ограничењима у располагању вредностима и потребама дугорочног
социјалног и економског развоја. Даље План подразумева да ће овај
основни циљ бити остварен:
- заустављањем даље деградације простора и ресурса и
ревитализацијом угрожених подручја,
- равномернијим размештајем становништва и активности и
подстицањем развоја недовољо развијених подручја,
- усклађенијим регионалним развојем,
- усклађивањем динамике процеса урбанизације, индустријализације и
деаграризације,
- усклађивањем организације и уређења простора са потребама
заштите од непогода,
- заштитом животне средине (ПП Републике Србије, 1996).
Регионални развој и његов значај

Регионални развој представља економску, социјалну и просторну
појаву динамичног карактера условљену одређеним законитостима.
Препознавање тих законитости и њихово контролисање и усмерење
називамо управљање регионалним развојем. Управљање регионалним
развојем се врши уз помоћ одређених инструмената, политика, планова и
пројеката који се раде због:
(1) смањења диспаритета у нивоу економске развијености одређене
државне заједнице или макро-региона, и смањења разлика код
услова живљења међу појединим градовима или подручјима. Ово
је значајан задатак који данас предузимају све земље кандидати
за Европску Унију као један од предуслова пријема у чланство. Пре
приступања европским структурним фондовима европске земље и
региони у транзицији су дужне да докажу да су, у складу са датим
могућностима, предузеле неопходне мере да обезбеде економску
кохезију унутар своје територије. Примера ради АП Војводина као
макро-регион у оквиру Србије има право и дужност да преузме
контролу над својим регионалним развојем и да настоји да реши
очевидне диспаритете и разлике настале у ранијем периоду;

(2) поспешења развоја мањих градских центара посебно у оним

регионима или државама где је сеоско становништво још увек
доминантно по броју или учешћу. У том погледу значајно је питање
односа градова и мањих урбаних центара и њиховог руралног
гравитационог подручја. Градове дакле треба дефинисати као такве
и подржати њихов развој са мањим варошима или селима која их
окружују. Урбано-руралне констелације чине основ успешнијег
развоја малих и средњих предузећа и активнијег запошљавања.
Користећи исти пример, АП Војводина као макро-регион у том
погледу има скоро идеалну мрежу градова, правилно распоређених
целом територијом и окружених мањим варошима и селима чији
атари допуњавају основ развојне структуре овог макро-региона;
(3) развоја инфраструктуре која је основ инвестирања и повећања
конкурентности. Регионални развој и његово усмерење се врши
превасходно преко рационалног конципирања развоја техничке и
социјалне инфраструктуре али са јаким економским критеријумима
што пре свега значи инфраструктуру која обезбеђује (1) извоз и
(2) нова радна места. Развој малих и средњих предузећа је, значи,
ослоњен на претходни развој инфраструктуре која свакако има своје
еколошке и социјалне разлоге. Одређени макро-регион у том смислу
захтева већу пажњу посебно у деловима који заостају у погледу
производних фактора: капитала, уређеног земљишта, радне снаге
или енергије;
(4) успостављање контроле над тржиштем коjе не може да диктира
регионални развој без учешћа регионалне или локалне управе.
Европска Униjа потенцира у том погледу неопходност партнерства
јавног и приватног сектора где се код инфраструктуре препоручуjе
приватизовање оперативних функциjа а не мрежа и објеката.
Стратешки циљ политике регионалног развоја јесте складнији
развој на целој националној (државној – Б.С.) територији (И. Росић, П.
Веселиновић, Ниш, 2002). Исти аутори сматрају да је основни задатак
регионалне политике смањивање прекомерних регионалних диспаритета
што ће се реализовати стварањем предуслова за одрживо активирање и
ефектуирање потенцијала подручја као и међурегионалним повезивањем.
Ово упућује на још једну значајну димензију регионалног развоја односно
на трансгранично и трансрегионално повезивање региона у оквиру Европе
па и шире. Интра-регионална (унутар региона) димензија у процесима
шире глобализације све се више разматра и са паралелног становишта

интер-регионалне димензије (између региона). Развој региона, све је

јасније видљиво, зависи како од дешавања унутар региона тако и од
његове међузависности са суседним или неким удаљеним регионом
са којим га вежу заједнички интереси или проблеми. Интегрисаност
трансграничних регија у привредне токове својих земаља и њихова улога
у прекограничним привредним токовима могла би у основи да измени
правац регионалног развоја и токове демографских процеса (И. Росић,
П. Веселоновић, ibid). Ово упућује на данас све очигледнију чињеницу
да регионални развој нема само економску већ и еколошку, социјалну,
културну или демографску димензију. За Србију ово данас значи обавезу
дефинисања Стратегије регионалног развоја али и институција и
инструмената за њену реализацију.
Регион као основ регионализације

Појам региона и његова дефиниција у географији и просторном
планирању је осветљен са више становишта у иностраној али и у српској
теорији и пракси, те их овде не треба понављати (видети: Glasson, Васовић,
Вељковић, Михајловић итд.). Овде ћемо се више позабавити схватањем
региона са становишта реалног груписања интереса у простору једне
државе (или заједнице држава) које своје упориште има у теорији
политичких система Запада.
Данашња европска теорија политичких система има своје надубље
корене у филозофији класичне Грчке, Аристотеловој, Платоновој и
Хераклитовој пре свих. Аристотел дефинише грађанина као припадника
државе те каже да државу сачињава извесна множина грађана, те да се
грађанин не може ничим боље дефинисати него учествовањем и судству
и власти. Без тог учешћа нема правог грађанина и његових институција
(Aristotel, Politika), а то учешће се остварује преко полиса као органске
политичке заједнице односно преко верске, етничке, комуналне, родбинске
и војне групације чији су корени почивали у људској друштвености’’ (Ј.
Комшић, 2000). Полис је дакле, основни облик заједнице грађана те
тако према Аристотелу политичка заједница настаје онда када се, ради
трајне потребе, више домаћинстава удружи у село а потом више села у
државу (Ј. Комшић, 2000). Међутим, за разлику од класичне теорије
која није разликовала појам заједнице (koinonia, polis, односно societas,
communitas) од појма друштва, од 18. века у Немачкој филозофији долази
до диференцирања ова два појма.

Заједница (или природна заједница) се образује према историјској

припадности, традицији, породичној припадности или заједничким
интересима док се друштво сматра рационалном творевином заснованој
на одлукама, законима и сл. Заједница је природна органска творевина
која одговара пре свега елементарном, сеоском насељу, док је друштво
изведена, рационална творевина заснована на цивилизованој вољи
грађана. Заједницу (нем. gemeinschaft) одсликава природни идентитет
грађана заснован на сећању, савести и вери (Тадић, 1988) док друштво
одсликава разум, интерес и свесно понашање (нем. gessellschaft). Друштвени
развој иде од заједнице ка друштву (F. Tennies), или у просторном смислу
од села ка граду. Природна воља примерена заједници води удруживању
грађана ‘’одоздо’’ док рационална воља води груписању заједница
‘’одозго’’ (законима, декретима, споразумима и сл.). Под заједницом треба
разумети такав друштвени однос у коме се оријентација друштвеног
деловања ... заснива на субјективном осећању учесника да припадају
један другоме као део целине (М. Ђурић ‘’Социологија Макса Вебера’’,
1977). Друштво на другој страни треба, према истој теорији, разумети
на рационално мотивисаном компромису интереса. Друштво је израз
процеса мобилизације (индустријализација, урбанизација, образовање
и сл.) а заједница резултат асимилације т.ј. хомогенизације према једној
културно – комуникацијској матрици (Ј. Комшић, 2000).
Ако ове теоретске схеме суочимо са нашом темом регионализације
онда можемо да констатујемо:
1. Грађанин признате и суверене државе је њена основна јединица
која са мноштвом других јединица чини ту државу као друштво
или друштвену заједницу. Грађанин се као јединка (физичко
лице) појављује са својом персоналном аутономијом у културном,
социјалном или економском смислу. Али, не заборављајући Платона
који каже целина (polis) није настала ради тебе него .... си ти
настао ради ње, пре свега захваљујући несавршенству индивидуе,
неприкосновеност персоналне аутономије није апсолутна.
Располагање оним што је законски зарађено, располагање
имовином, социјалном оријентацијом па чак и људском интимом и
другим правима, гарантовано је уставом већине држава али не као
апсолутна већ као релативна категорија. Интимност је загарантована
али закони често прописују њене границе ради заштите државе.
Располагање имовином јесте светиња али до оне мере од које није
у супротности са одређеним актима или интересима државе (јавни

интерес, ограничено право имовине на земљишту, порез на имовину

и сл.). Располагање зарађеним јесте право појединца али само до оне
границе преко које држава узима своје кроз порески систем ради
задовољења заједнички утврђених потреба и сл. Дакле, појединац
има релативну аутономију гарантовану уставом док део својих
права свесно, преко демократских институција (парламент и закон
који доноси) преноси на државу којој припада.
2. Ако то пренесемо на план заједнице, дакле насеља, (село, варош,
град) утврђујемо слично. Група грађана удружених у заједницу,
интересно (предузеће) или територијално (насеље) организовану,
треба да има своја релативна права да користи оно што њој припада
(стечено, наслеђено, зарађено у оквиру њене јурисдикције) што
дефинишу закони о предузећима односно о локалној самоуправи
а на основу устава. Према аналитичкој логици изгледа нормално
да насеље чини заједницу односно комуну или општину која
обухвата одређени географски простор, имовинско – правно
регулисан (насеље и атар), одређени променљиви број становника
и одређена материјална добра са којима ствара нова економска
добра (комунални системи, пољопривредно земљиште, привредни
објекти, грађевински земљишни фонд и сл.). То насеље – општина
(већа или мања, зависно од броја становника и привредне структуре,
односно ниво NUTS 4 и NUTS 5 према европској номенклатури)
треба да може до одређене границе самостално да управља тим
добрима и ресурсима као и оним што на основу тога ствара
економски, под условом да не угрожава суседе а да део оствареног
преноси на виши ниво (регион или држава). По истој логици није
нормално да општина, на чијој територији држава без много питања
гради објекат ‘’од стратешког значаја за државу’’, трпи штету од тог
објекта (нпр. аерозагађење, оптерећеност комуналних мрежа и сл.)
а да сва остварена корист иде држави. Централно уместо локалног
одлучивања доминира најчешће код држава код којих је претходила
централизација власти и економије као и одлучивање о питањима
локације за важне индустријске објекте. Међутим, исто тако није
нормално да општина апсолутно аутономно доноси одлуку о
одбијању неке државне интервенције (војни комплекс, енергетика и
сл.) већ је нужан договор, односно компромис о питању могућности
и избора локације. Ради се значи о релативним правима општине,
али правима у сваком случају, јер држава као најшира друштвена

заједница задржава право да пропише понашање и границе права

како би део оствареног или могућег задржала за задовољење
најширих заједничких потреба друштва као целине.
3. Између нивоа основне, природне заједнице коју у политичком
систему данашње Европе чини насеље – општина78 и највише
рационалне друштвене конструкције коју чини држава, постоји
значајна просторна али и политичка (полуге моћи, одлучивање)
дистанца коју грађани тешко подносе. У том случају држава може да
понуди два могућа решења: (1) да државу приближи грађанима преко
својих (државних) институција које деташира ка нижем нивоу, или
(2) да грађанима омогући да се приближе држави и да своје интересе
групишу на вишем нивоу од општинског, тј. на нивоу на коме је
могуће реално груписати и артикулисати интересе (регион) и тако,
са више моћи, ући у привредну, културну или еколошку конкуренцију
у земљи или, шире, у Европи и свету. Србија је до данас користила
први модел, преко округа, сматрајући да тако приближава државу
грађанима али истовремено не омогућавајући локалној самоуправи
да, преко изузетно великих општина са неколико десетина насеља79,
делује са позиција природне аутономије насеља. У контексту
партијске државе овај проблем је бивао још тежи јер је преко округа
директно контролисала и политичку моћ и структуру општина.
Раскорак између нивоа општина и нивоа државе је сувише велики,
посебно уколико се узме у обзир да постоје испољени културни и
економски интереси на средњем нивоу (између нивоа општине и
нивоа државе) на коме тек могу да се покрену велике привредне
и културне иницијативе на интра-регионалном али и на интер-
регионалном нивоу. У том случају региони или регионализација
државе постају природни исход децентрализације који омогућава:
- бољу, ефикаснију и динамичнију артикулацију интереса
груписаних заједница – општина/насеља
- рационалнију заштиту и коришћење ресурса
- већу конкурентност у надметању са другим регионима у
земљи и иностранству
78
Француска данас има преко 35 000 општина, Чешка Република око 6 500, што практично
значи да свако насеље чини општину али и то да свака општина има обележја урбанитета.
У Србији је у прошлости постојао сличан модел насеље=општина, односно у комуналном
систему, месна заједница са већим или мањим правима.
79
Србија данас има највеће општине у Европи (189) и по просечној територији и по броју
насеља.

- већу кохезију државе као заједнице региона рационално

организоване
- бољу уравнотеженост у развоју државе, где се регионални
развој контролише ‘’одозго’’ преко региона и ‘’одоздо’’ преко
општина
- већу одговорност у реализацији одређених стратегија или
принципа.
4. Међутим регион, у смислу управљања односно просторног
планирања као инструмента управљања, може да се тумачи на два
начина.
Први начин, условно говорећи управно – административни регион,
дефинише држава својим конститутивним актом као једну од основних
одредби. По питању територијално – функционалног обухвата он може
да буде у једном или два нивоа: ниво урбаног региона око једног урбаног
центра (district, county, срез, жупанија) или ниво макро-региона. Према
данашњој европској статистичкој номенклатури то су ниво NUTS 3 односно
NUTS 280, од којих NUTS 3 има ‘’домаћи задатак’’ да решава друштвене и
економске проблеме дистрикта односно округа и то са урбаним центром
као окосницом мреже насеља, док NUTS 2 има искључиво право приступа
европским структурним фондовима преко 3 објектива (1,2,3)81. По питању
аутономије управљања и одлучивања ниво NUTS 3 има самоуправу
односно избором потврђену управу и финансијску односно извршну
или легислативну (до оређеног нивоа) аутономију. Ниво NUTS 2 може да
има своју легислативну, финансијску или извршну аутономију уколико
је историјски или функционално–географски доказан и афирмисан као
регион, или може да има само статистичко–планску особину где држави
служи за лакше и равномерније управљање регионалним развојем. У
том случају статистичко–плански регион нивоа NUTS 2 може временом
да стекне аутономију када се афирмише, и код грађана идентификује
као регион82. У случају да су сви региони нивоа NUTS 2 идентични
80 Номенклатура Европске Уније и њене централне статистике EUROSTAT у Луксембургу
која територијалну организацију држава Европе води на пет нивоа: NUTS 1 (државна или
федерална јединица) NUTS 2 (1-4 мил. ст.) NUTS 3 (100000-1 мил. ст.) NUTS 4 (10000-100000
ст.) NUTS 5 (до 10000 ст.)
81
Objective (оперативни циљ) 1 решава питања регионалног заостајања, оbjective 2 питање
преструктурирања регионалне економије, и оbjective 3 питање образовања, усавршавања
и запошљавања
82
Пример за ово је случај Шпаније где су неки региони добили пуну аутономију
(Каталонија, Баскија) а неки ће је стећи временом када се афирмишу као региони.

(административно–плански односно управно– административни) ради

се о симетричној регионализацији, а уколико су комбиновани по
питању аутономије, реч је о асиметричној регионализацији. У највећем
броју случајева у земљама Централне и Југоисточне Европе ниво NUTS 2
представља начин државне управе (преко гувернера и сл. кога именује
држава) док ниво NUTS 3 има или улогу аутономног региона или у
комбинацији са државном управом.
Карактеристични примери транзиционих земаља Централне, Источне
и Југоисточне Европе указују на специфичности појединих модела
регионализације, насталих услед традиције или економске логике
придруживања Европској Унији и њеним структурним фондовима. По
узору на Француску, али и следећи корене сопствене традиције Пољска
2001. године има 2489 општина (gmina), 315 повјата (powiat), односно
урбаних округа, и 16 војводстава (wojewodztwo)83 односно макро-региона.
Према истом закону у Пољској општине и повјати се, истовремено
могу ујединити и створити нове заједнице, пре свега у циљу решавања
заједничких проблема (П. Закржевски, DATAR и Географски факултет УБ,
2002). Комбинована надлежност државне и локалне управе у Пољској
се сматра маном, али сличан модел управе над макро-регионима је
успостављен и у Бугарској, Румунији и Словачкој где су формирани планско-
статистички региони NUTS 2, којима управљају државни гувернери и
савети састављени од представника локалне власти. Слично су приступиле
и Словениија и Албанија, свака са три предвиђена макрорегиона нивоа
NUTS 2. Међутим, док је Албанија још остала при том моделу, Словенија
је у последњи час дефинисала модел по коме је цела Словенија ниво
NUTS 2 која ће конкурисати за објектив 1, као недовољно развијена без
обзира што њен централни део око Љубљане већ има GDP близу 17.000
US $ по глави становника, а биће подељена на дванаест самоуправних,
традиционалних региона нивоа NUTS 3. Сва насељена места су општине
нивоа NUTS 4 и 5. Најдаље је у том погледу отишла Мађарска, следећи свој
историјски модел поделе на општине (меје) и седам жупанија са локалном
управом у координацији са државом.
Овакав регион, као облик административног организовања државе или
као начин управљања државом, представља инструмент државне власти
чије границе (ре)дефинише и којим најчешће управља држава. Овај облик
се углавном тумачи од стране државне управе као начин приближавања
државних функција грађанима, односно начин лакше приступачности
83
Извор: Пјотр Закржевски у књизи ‘’Децентрализација, локална самоуправа и просторно
планирање’’, DATAR и Географски факултет УБ, 2002

грађана државним институцијама, дакле њима у корист. Објективно

гледано, на основу новијих искустава Бугарске, Румуније, Хрватске па
донекле и Србије (искуство са окрузима), овај облик углавном служи
интересима текуће политике односно државној центалној упправи да
боље контролише политичко стање и догађања у таквом региону (округу
у Србији), да директније усмерава финансијски потенцијал у правцу
центра, за ефикасније спровођење одлука централне власти у региону
или чак за циљеве очувања политичке доминације над електоратом и сл.
Европска Унија данас посебно ангажује фондове у правцу макро-региона
(NUTS 2). Искуство показује да регионална политика може да буде успешна
само уколико се концентрише на ограничен број прилично великих подручја
(Working for the Regions, Брисел, 2001).
Други начин, као облик артикулисања и организовања интереса
одоздо ка горе, од нивоа појединачног преко нивоа заједнице до нивоа
државе као заједнице најширег формата рационално организоване,
можемо да назовемо функционално-економски односно самоуправно–
интересни регион, дакле регион заснован на интересима које препознају,
дефинишу и организују сами грађани који, у ту сврху, одлучују самостално
о заједничким питањима или интересима од регионалног значаја. У овом
случају, дакле регион треба посматрати као флексибилну, отворену
структуру где се интереси групишу и према потреби регрупишу према
одређеним мерилима као што су: пре свега, економска, функционална,
еколошка и сл, али и географска, историјско–традиционална или
културна, дакле према мерилима од којих су нека еластичнија а нека тврђа,
у зависности од динамике тржишта, система друштвених вредности и сл.
Груписање насеља (руралних и мање урбаних) око урбаног центра по том
моделу треба да буде на основу интереса мањих насеља за удруживањем
у заједницу а не диктирано одозго. Овако схваћен регион, као што
је поменуто најчешће нивоа NUTS 3 у Европи, подразумева изборну
управу, одређену политичку и културну аутономију као и релативну
економску самосталност и одређена права код одлучивања и контроле
употребе простора и просторних система. Ово међутим, подразумева и
одређена договорена издвајања у корист државе ради задовољавања
заједничких потреба, партнерску кооперацију региона и државе код
управљања простором и системима државног карактера (железница,
енергетски системи, хидросистеми, нафтоводи и сл.). Ово напокон
данас подразумева и могућност кооперације са другим регионима у
Европи који за то имају интереса, а на принципима трансграничне или
трансрегионалне кооперације. Овај облик региона (дистрикт или округ)

се обично конституише око једног урбаног центра са којим општине

односно рурална и мање урбана насеља могу да нађу заједнички интерес.
Могућност тзв. асиметричне регионализације отвара још једно питање,
питање граница и њихове чврстине. Може ли просторно планирање
једног региона да задре и у проблеме суседног региона у случају да им се
функције или интереси преплићу? Трансгранично планирање је одговор
на ово питање, без обзира да ли се ради о државним или регионалним
границама. Из функционалних разлога преплитање административно–
управних региона је препоручљиво као што је препоручљиво и преплитање
административно–управних и планско–статистичких, уз уважавање
спремности за кооперацију и одређене сагласности које се очекују од
администртивно–управних региона.
Модел територијалне организације Србије

Основни циљ предложеног модела територијалне организације Србије
треба да буде: успешнији економски развој целе републике и свих
њених делова. Метод за дефинисање модела територијалне организације
треба да се заснива на принципима: децентрализације путем активирања
свих расположивих (и занемарених) ресурса и вредности на читавој
територији, подстицањем активности свих локалних заједница са градом
као окосницом, омогућивши им располагање и управљање оним што
им по природи припада. Затим, централизације путем реалних полуга
и инструмената, а уз помоћ средстава које ће да издвајају локалне и
регионалне заједнице за оно што су дужне држави, као и придруживања
и стабилизације са ЕУ коришћењем европских структура фондова (по
пријему у ЕУ).
Децентрализација подразумева дефинисање основне јединице
територијалне организације и локалне самоуправе, утврђивање
критеријума за величину основне јединице према стандардима ЕУ
и према реалној слици мреже насеља у Србији, као и утврђивање
надлежности, права и обавеза основне јединице у складу са њеним
реалним капацитетима
Централизација подразумева централно утврђивање права и обавеза
државе као целине у односу на локалну заједницу, утврђивање полуга за
управљање целином и дефинисање стратегије и критеријума за оцену
успешности равномерног регионалног развоја.

Придруживање значи и одговарајућу примену основног модела

територијалне организације које захтева ЕУ ради структурног
прилагођавања будуће чланице, а који се заснива на региону, као средњем
нивоу управљања.
Основна јединица територијалне организације је заједница људи на
одређеном простору која га добровољно насељава да би у њему живела
и радила и у коме остварује своје појединачне и заједничке интересе
самостално или у партнерству са државом. Заједница људи, по природи
ствари, има права да управља и одлучује о употреби, уређењу и развоју
овог простора и да реализује екомомске актвности, али исто тако има
обавезу да држави даје оно што јој припада. Ова заједница се у нас
назива општина, али је треба свести на мању територију и мањи број
обухваћених насеља (NUTS 4 и NUTS 5). Број будућих општина ће бити
свакако већи од данашњег (189) а мањи од броја насеља (6154). Остварена
изворна средства на територији општине припадају општини. Заједница
људи (општина) није у могућности да оствари све потребе нити да на
одговарајући начин искористи све своје ресурсе и вредности. Општина
се у том случају може да удружује са другим општинама ради успешнијег
економског развоја, квалитетнијег решавања социјалних питања и боље
координације на релацији град - село. Удруживање се врши око једног или
два градска центра који су „локомотива” развоја. Оваква територијална
јединица, организована око урбаног центра може да се назове градски
округ (NUTS 3). Број градских округа у Србији може бити већи од
данашњег броја округа (29). Најсложеније питање се односи на велике
регионе (макро-регионе) преко којих је, према мишљењу ЕУ, једино
могуће артикулисати регионалне интересе (NUTS 2) и реализовати велике
структурне пројекте из области пољопривреде, саобраћаја, животне
средине, туризма, привредног развоја, а уз помоћ европских структурних
фондова (за чланице ЕУ).
Дакле, макро-регионална организованост републике би могла
да буде асиметрична с тим што би један број макрорегиона имао
одређени степен аутономије (извршна и делимична судска и законодавна
надлежност), док би остали региони били под планском контролом
државе ради исправљања демографских, економских и социјалних
неуједначености.
Закључак
Уважавајући искуства Србије и искуства Европе са регионализацијом,

као и ослањајући се на темељну филозофију политичких система Европе

засновану на учењу класичних филозофа, могуће је констатовати:
• да регионализација представља део дугачке традиције европских
друштава;
• да регионализација не представља аутоматску децентрализацију;
• да регионализација не представља систем који прети кохезији
државе и води ка сецесији, већ напротив, систем управљања који
може да повећа њену кохерентност;
• да регионализација може да се врши као акт рационализације државе
дефинисан вољом државних институција али и да је могуће овај
принцип организовања државе остварити сусретно: одозго са нивоа
државне управе и одоздо са најнижег нивоа локалне самоуправе;
• да квалитетна регионализација подразумева рационалан и
демократски поступак који се заснива на одређеним сигурним
критеријумима на једној страни, а да неквалитетна регионализација
наступа као резултат политичких критеријума84;
• да регионализација није унифициран модел већ да мора бити
диференцирана према географским, историјским и функционалним
карактеристикама специфичних делова државе.
У том смислу занимљива је дилема коју постављају Б. Дерић и Б.
Атанацковић: да ли је могуће под условима тешкоћа, нестабилности и
споља наметнутих ограничења, приступити концепцији равномернијег
регионалног развоја (Б. Дерић, Б. Атанацковић, Ниш, 2000) и да ли је то
могуће без стратегије дугорочног друштвео-економског стабилног развоја,
јасних циљева развоја, стабилног институционално-организационог
сустема и слободног приступа светским економским и финансијским
токовима. Одговор дају сами аутори дилеме тврдњом да је ипак...... и
поред тешкоћа неопходно припремити концепцију ове (регионалне – Б.
С.) политике и почети је у моменту када развој (Србије – Б. С.) уђе у фазу
стабилизације (Б. Дерић, Б. Атанацковић, Ниш, 2000).
У том погледу Србија мора даље да изучи компаративна искуства
земаља југоисточне Европе и да, без политичких и доктринарних
предрасуда, размотри облике регионализације који ће одговарати како
држави као целини тако и њеним саставним деловима. Према напред
Карактеристичан је пример Хрватске која је под притиском владајуће партије деведесетих

84
година XX века извршила ‘’регионализацију’’ преко чисто политичких критеријума да би,

приближавајући се ЕУ, почетком XXI века кренула у нову регионализацију на сасвим новим
основама.

изнетим моделима и објашњењима, и према сопственој традицији Србија

(као самостална држава или у заједници са Црном Гором, ниво NUTS 1) би
могла да се територијално организује на следећи начин:
• асиметрично регионализована са три афирмисана макрорегиона
(АП Војводина, Град Београд формиран као регион, АП Косово и
Метохија) и 4 планско – статистичка макрорегиона (Западна Србија,
Шумадија, Источна Србија, Јужна Србија) са центрима у Ваљеву,
Крагујевцу, Зајечару-Бору и Нишу (NUTS 2), који би у перспективи
конкурисали код европских структурних фондова;
• од њених 6154 насеља већи број би према географским и економским
могућностима могла да добију или статус општине (мање од 10 000
становника NUTS 5 или веће од 10 000 до 100 000 становника NUTS
4), док би мања могла да се удруже у заједнице села, поготову у
планинским подручјима, и тако формирају општине;
• тако оформљене општине би се интересно груписале око унапред
плански дефинисаних урбаних центара (АП Војводина 15-18, Београд
7, АП Косово и Метохија 5, остали делови плански) формирајући
регионе или урбане округе са самоуправом и одговорношћу која је у
области економске, социјалне и еколошке политике (ниво NUTS 3).
Претпостављени проблем ‘’умножавања администрације’’ се решава по
принципу финансијске способности територијалних јединица (општина
са 3-7 службеника), као и рационализације управљања и супсидијарне
правне и финансијске одговорности ниже јединице ка вишој и обратно.
Ово наравно захтева прецизнија изучавања и аргументацију али и
обећава лакши пут ка природној интеграцији Србије са југоисточном
Европом односно Европом у целини. Оваква територијална организација
би могла да задовољи традицију Србије, садашње критеријуме за
решавање еколошких, социјалних и економских проблема као и потребу
за квалитетнијим и рационалнијим развојем, али и критеријуме ЕУ.
Оваква организација демантује тврдњу да регионализација одмах
подразумева децентрализацију. Напротив. у питању је истовремена
децентрализација и централизација, што по по логици ствари подразумева
и регионализацију (градски окрузи и макро-региони) и квалитетну
локалну самоуправу, како у граду тако и у селу (општине), ефикасније
и квалитетније коришћење регионалних и локалних ресурса, као и
партнерски, интересни образац сарадње села и града (окрузи), што све
заједно може да води ка успешнијем регионалном развоју Србије.

Б. Стојков, Регионализација Централне, Источне и Југоисточне Европе,
у књизи ‘’Србија држава региона’’, Веће за демократске промене у
Србији, Нови Сад, 2000
Б. Стојков, Могућности регионализације Србије (са примером Војводине),
реферат на саветовању Социолога Србије, Фрушка Гора, 2002
Б. Стојков, О појму и значају управљања регионалним развојем, материјал
припремљен за рад групе експерата за Основни закон Војводине, Нови
Сад, 2002
Закон о подели територије НР Србије на општине, градове и срезове, 1952
EU Compendium of Spatial Planning, European Commission, 1997
G. Demombyues, Les Constitutions Europeenes, L. Larose et Forcel, Paris, 1883
В. Ђурић, Проблематика географске рејонизације Србије, VI конгрес
географа ФНРЈ, Цетиње, 1959
М. Сентић, Рејони Н.Р.Србије, Завод за статистику НР Србије, 1954
Strategies for Integrated Spatial Development of CADSES, Беч, 2000
А. Вељковић, Типови региона и њихова примена у просторном планирању,
у књизи ‘’Географска структура и регионализација Србије’’, Институт
Ј. Цвијић, 1997
М. Вреск ‘’Метрополитанске регије у систему регионализације’’, Загреб,
1998
Regional Development in Hungary, Ministry of Agriculture and regional
Development, Будимпешта, 1998
Ј. Комшић, Теорије о политичким системима, Институт друштвених наука,
Београд, 2000
М. Степић, Регионализацијом до (ре)интеграције – Србија као регионална
држава, Београд, 2000
Б. Стојков, Процеси регионализације у земљама Централне, Источне и
Југоисточне Европе, у Географском гласнику бр. 1, 2000
E. Visy, Просторно планирање у Мађарској, Крагујевац, 2002
Б. Стојков, Друштвени и привредни значај регионализације Србије, у
књизи ‘’Географска Структура и регионализација Србије ‘’ Ј. Цвијић,
1997

Б. Стојков, За равноправно место Србије, Политика, септембар, 2003

А. Иван, Политика просторног развоја Мађарске, Крагујевац, 2002
EU Regional Policy, Working for the Regions, Брисел, 2001
J. Friedmann, Regional Development Policy, MIT Press, Cambridge, 1978
Б. Дерић, Б. Атанацковић, у зборнику Регионални развој и демографски
токови балканских земаља 5, Универзитет у Нишу, 2000
F. Bacqua, у зборнику Децентрализација локалне самоуправе и просторно
планирање, DATAR и Географски факултет, Београд 2002
P. Zakrzevski, у зборнику Децентрализација локалне самоуправе и
просторно планирање, DATAR и Географски факултет, Београд 2002
И. Росић и П. Веселиновић, у зборнику Регионални развој и демографски
токови балканских земаља 7, Ниш 2002
Д. Маринковић, у зборнику Регионални развој и демографски токови
балканских земаља 7, Ниш 2002
С. Аџић, у у зборнику Регионални развој и демографски токови балканских
земаља 7, Ниш 2002
B. Marchand, у зборнику Децентрализација локалне самоуправе и
просторно планирање, DATAR и Географски факултет, Београд 2002
М. Степић, Регионализацијом до (де)интеграције – Србија као регионална
држава, рад у оквиру експертних расправа ‘’Регионализација Србије и
економска обнова’’, Београд, Нови Сад, 2000

ГРАД БЕОГРАД И ЊЕГОВ РЕГИОН - МОГУЋНОСТ

НОВЕ ТЕРИТОРИЈАЛНЕ ОРГАНИЗАЦИЈЕ85
Увод
Квалитетан друштвено-економски развој државе не може се очекивати
без решавања њене адекватне територијалне организације па се, самим
тим, овај проблем Србији намеће као приоритетан за решавање у периоду
транзиције. Један од циљева њеног територијалног организовања,
своди се на повећање степена унутрашње кохерентности и очувања
територијалне целовитости. Други циљ је, у исто време, услов без којег се
не може говорити о укључивању Србије у европске интеграционе токове,
односно њена неминовна децентрализација.
Територијална организација Републике треба да буде заснована на
историјским искуствима, на стању економског развоја, географско-
функцијској подели и на перспективама развоја, које су у складу са
европским стандардима. Стратегија просторног организовања у
Европи управо добија на највећој снази у време спровођења политике
децентрализације и процеса интеграције на регионалној основи. Европска
Унија подржава стратегију просторне интеграције на регионалној основи
повезивањем јединица територијалне организације кроз трансграничну
и трансрегионалну сарадњу, али под условом да се та организација
спроводи по европским критеријумима.
Појам регионализације се, међутим, често поистовећује са појмом
политичко - територијалне организације, која је само један елемент
комплексне просторне поделе. Таква објашњења појма регионализације
често су у функцији актуелне политике, која се своде на два општа
тумачења - на регионализацију која се објашњава као тенденција ка
наглашеном аутономаштву с једне, или на процес који представља
децентрализацију као облик политичког управљања и рационализацију
друштвено- економског управљања, с друге стране.
Територијална организација Србије, која се базира на природно-
географским критеријумима, економско-еколошким критеријумима
и друштвено-културним основама, засниваће се истовремено на
принципима оптималног степена децентрализације и прихватања
85
Oвај чланак рађен је у сарадњи са Б. Тошић, и објављен у књизи Београд и његов регион,
Географски факултет УБ, 2003

европских стандарда. Приступ заснован на примени ових принципа

неминовно доводи и до регионализације, односно и до одговарајуће
аутономије на свим нивоима (макро, мезо, локално) у хијерархији
територијалног организовања, као и у њиховом међусобном, интересном,
облику кооперације. Дакле, циљ је одређени степен децентрализација а
регионализација је исход.
Неке активности на територијалној организацији Србије

Предлози просторне организације подручја Србије током историје
били су конципирани према различитим принципима и са различитим
циљевима, често без јасне научне разрађености и методолошке
заснованости. Зато се дешава да ad hoc конципирана политичко-
територијална подела (Војковић Г, 2003) у мањој или већој мери одступа
од стварних гравитационо-функцијских подручја, што може довести до
привременог процеса дезинтеграције територијалних јединица и сметње
у функционисању свих облика активности (Тошић Б, 2001).
Већ се показало да постојећа политичко-територијална подела,
направљена од остатака бивше СФРЈ и са уграђеним дезинтеграционим
чиниоцима, не функционише како треба. Реч је о међурегионалним
заједницама, чијим укидањем и увођењем округа, само као продужене полуге
централне политичке власти, нису превазиђени проблеми у организацији
територије, али је, поменутим акцијама, постављена бар нека основа за
будућу организацију Србије. Свакако да просторну усаглашеност није
могуће лако постићи, с обзиром да су функцијске целине релативизиране
историјским и другим процесима и административно- територијалном
поделом из ранијег периода (Степић М, 2002). Пример регионализације
Србије из 1954. године, која је извршена у сврху статистичког истраживања,
на принципима хомогености карактеристика и по принципу привредне
гравитације (Сентић М, 1954), испољавао је недостатак прелазних облика
надлежности између општина и срезова на једној, и републике на другој
страни, што је и за статистички рад представљало тешкоћу.
Међутим, непун век раније, Србија је под Михајлом Обреновићем
била регионализована држава Уставом из 1869. године на начин који
је омогућавао ефикасно децентрализовано управљање Краљевином и
самоуправно организовање и управљање локалном заједницом (Стојков
Б, 2003), што се управо данас у Европи сматра демократским и политички
ефикасним. Србија је била подељена на 21 округ - дистрикт а сваки од њих
је имао по 3 до 5 срезова, са два града - Београд и Мајданпек, при чему је

скоро свако насеље, изузев малих планинских, чинило општину у којој су

скупштину чинили сви становници који су имали грађанска права.
Проблематика регионализма у Србији долази у жижу интересовања са
израдом Просторног плана Републике Србије (1996) који је настојао да
паралелно решава оба циља регионализације; покушај за превазилажење
проблема политичко-територијалне регионализације с једне, и поступак
за спровођење циљева који се односе на политику децентрализације и
интеграције, с друге стране. Међутим, покушај планирања са регионима
одвијао се у време када су Србији била наметнута бројна спољна и
унутрашња ограничења, која су проузроковала велике економске,
социјалне и политичке проблеме, те се расправа о макрорегионима и
субрегионима чинила сувишним теретом за централистички оријентисану
власт. У то време у Србији је политика регионализације била базирана на
подстицању развоја неразвијених подручја, посебно у брдско-планинским
и пограничним крајевима (Вељковић А. 1998). Ипак, Просторни план
истиче да је реализацију општег циља86 могуће, између осталог, постићи
усклађенијим регионалним развојем са усклађивањем динамике процеса
урбанизације, индустријализације и деаграризације уз равномернији
размештај становништва и активности и подстицањем развоја недовољно
развијених подручја (ППРС, 1996).
Савремена пракса територијалне организације у европи

Данашње схватање и практиковање територијалне организације у
Европи не разликује се много од онога што је Србија у својој историји већ
опробала и спроводила. Према званичном ставу Европске Уније значај
регионалног нивоа, као средњег нивоа управљања, за већину планских
политика веома зависи од аутономије институција регионалне управе.
Регионални ниво има значајну улогу у формулацији политике и њеној
имплементацији, при чему се широки оквир надлежности остварује преко
овог нивоа, а само суштинске политичке области (макро-економски развој,
заштита природних и културних вредности, и сл.) држава задржава под
својом контролом преко специјалних јавних институција. Веома значајно
решење се односи на карактер макрорегиона који не морају нужно да
имају административно- самоуправни, већ могу да имају и планско-
статистички или функционални (трансгранични, трансрегионални или
86
Који је везан за постизање регионалне организације и уређења простора ради
усклађивања његовог коришћења са могућностима и ограничењима у располагању
вредностима и потребама дугорочног социјалног и економског развоја

трансдржавни) карактер (EUC, 1997). Регионални ниво је значајан и код

проблема који не могу да се реше на локалном нивоу, па их је потребно
донети на вишем нивоу одлучивања. Европска Унија, дакле, сматра
регионе основним интеграционим факторима, све до пароксизма Е. Морена
који говори о “Европи региона” (Стојков Б, 2003), који је у пракси утврђен
Европским фондом за регионални развој (ERDF, 1975).
Према европским практичним искуствима процес територијалног
организовања представља ефикасан инструмент за уравнотежење развоја
свих јединица у хијерархији територијалне организације, за њихово
структурно прилагођавање према интересима јединице и заједнице,
за активнију конкурентност дефинисаних територијалних нивоа на
основу реалних потенцијала, као и за одрживи развој и уређење укупне
територије (ESDP, 1999). У том погледу овакав поступак представља
начин организовања државе и управљања њеним просторним,
економским и социјалним развојем, а макрорегиони (провинције,
покрајине, земље) или региони (окрузи, дистрикти) се сматрају далеко
ефикаснијим, флексибилнијим, сврсисходнијим за артикулисање
интереса од државе. Макрорегион има приоритетан значај и улогу при
решавању макроекономских или макроеколошких питања, док ниво
региона решава унутрашња социјално-економска питања, као и питања
на релацији село - град. По истом схватању територијална организација
представља такав начин управљања државом којим се омогућује
уравнотеженији територијални развој државе, али истовремено и већа
кохерентност државе, као и начин којим се обезбеђује демократични
систем интересног организовања територије на нивоу издвојених целина
којим се долази до правилнијег располагања ресурсима и средствима.
Основна дилема просторне поделе односи се на питање да ли овај процес
треба да буде ослоњен на историјске корене и традицију или на текуће
економске и социјалне интересе који су усмерени ка будућности. Посебно
значајно je и питање идентитета територијалних јединица, при чему
разлике међу њима више нису засноване на демографским, економским
или техничким параметрима, већ на културном профилу и идентитету,
односно препознатљивости (Стојков Б, 2003).
Основни принципи територијалне организације Србије

Територијална организација Србије требало би да се темељи на
чињеници да је основна партикула сваке државне заједнице грађанин који
се појављује са својом персоналном аутономијом у културном, социјалном

или економском смислу. Лична права у држави су загарантована, али

како представљају релативну категорију, закони прописују границе
права, односно обавезе, ради заштите општих интереса друштва,
односно државе. Аналогно томе, у просторној структури државе грађани
су добровољно удружени у насеља која, као најмање територијално
организоване јединице, имају своја прописана права да користе оно
што њима припада. Таква насеља чине заједницу, односно комуну или
општину, која обухвата одређени простор (насеље и припадаjући атар),
имовинско-правно регулисан, са променљивим бројем становника и са
одређеним материјалним добрима са којима ствара нова економска добра.
У неким случајевима ће општина бити свако насеље, а негде ће је чинити
заједница насеља, све у зависности од величине, географског положаја,
особина окружења и других карактеристика. Овакве општине имају
релативна права, јер држава као најшира друштвена заједница, у циљу
задовољавања потреба друштва као целине, задржава право да пропише
границе надлежности општина, као локалних заједница, тј. њихова права
и обавезе у односу на виши ниво друштвене заједнице.
Међутим, раскорак између нивоа општина и нивоа државе је сувише
велики, при чему држава може да понуди решење приближавањем државе
грађанима преко својих институција ка нижем нивоу (данашњи систем
округа у Србији) или да грађанима омогући да се приближе држави и да
своје интересе групишу на вишем нивоу од општинског (данашњи систем
регионалне организованости у Европи). Превазилажење ове дистанце је
значајније уколико постоје испољени културни и економски интереси на
средњем нивоу, на коме могу да се покрену велике привредне и културне
иницијативе на интра-регионалном или интер-регионалном нивоу. Поред
тога, општине се удружују на интересној основи око једног или два урбана
центра који су покретачи развоја. Зато округ или дистрикт, као средњи
ниво самоуправљања, омогућава најбоље решење, не само за ефикасније
усаглашавање интереса груписаних заједница општина (насеља), уз
развијање њихове веће међусобне конкурентности, него и за потребе
веће уравнотежености државе као целине, где се регионални развој
контролише истовремено “одозго”, управно, преко државе и “одоздо”,
самоуправно, преко општина (Стојков Б, 2003).
У процесу просторног планирања, као инструмента управљања, регион
- округ или дистрикт може да се тумачи на два начина.
Први начин везује се за управно-административно подручје, које
дефинише држава и под којим се подразумева ниво макрорегиона
(покрајине, провинције и сл.) али и ниво региона (округа, дистрикта), што

би према поменутој европској номенклатури представљало нивое NUTS

2, односно NUTS 3. Проблематика дефинисања највећих територијалних
јединица - макрорегиона је веома сложена, а преко њих је једино могуће
артикулисати регионалне интересе и реализовати велике структурне
пројекте уз помоћ европских структурних фондова. Макрорегионални
ниво (NUTS 2) може имати ограничену статистичко-планску функцију
- да држави служи за лакше и равномерније управљање регионалним
развојем, или, уколико је функционално, економски или историјски
афирмисан може да има своју легислативну, финансијску и извршну
аутономију. Макро-регионална организованост простора Србије према
томе може да буде асиметрична (три макро-региона - две покрајине и
Град Београд би имали одређени степен аутономије, а преостала четири
би привремено била под већом планском контролом државе). Њихове
границе не треба да буду препрека развијању прекограничног планирања,
односно функционалном преклапању и заједничком планирању и
сарадњи (нпр. Град Београд и Панчево). Регионални ниво (NUTS 3) треба
да решава друштвене и економске проблеме дистрикта - округа и то са
једним урбаним центром као окосницом мреже насеља. У највећем броју
случајева у земљама Централне и Југоисточне Европе региони, а нарочито
макро-региони, представљају инструмент државне власти (Словачка,
Румунија, Бугарска, Словенија) која њима управља и дефинише њихове
границе, јер, са изузетком Мађарске и Пољске, нису имали и сачували
традицију региона.
Други, демократски, начин везује се за појам самоуправно-интересног
подручја, коje се организује одоздо на горе, односно од нивоа појединачног
преко нивоа заједнице до нивоа државе. У оваквом организовању грађани
сами одлучују о питањима регионалног значаја. Према овом принципу
регион треба посматрати као отворену и флексибилну структуру, где се
интереси групишу преко нивоа насеља за удруживање у заједницу (округ),
под чим се подразумева поштовање одређене аутономије и самосталности
с једне, али, у исто време, и партнерске кооперације региона у циљу
заштите националних интереса, као и кооперације ради трансграничне и
трансрегионалне сарадње, с друге стране.
Метод за дефинисање модела територијалне организације Србије
требало би да се заснива на принципима децентрализације - путем
активирања свих локалних заједница, односно централизације - путем
дефинисања свих инструмената за очување интегритета целине и
придруживања у правцу Европске Уније, са обезбеђивањем примене
европских критеријума. Децентрализација би обухватала дефинисање

основних територијалних јединица, њихове величине, права и обавеза.

Под централизацијом би се подразумевало утврђивање права државе
за управљање целином, као и критеријума и индикатора за оцену
успешности избалансираног регионалног развоја. Придруживање значи
адекватну примену европског модела териториЈалне организације, као
и успостављање механизма за контролу регионалног развоја, односно
трансграничне, трансрегионалне и транснационалне кооперације
региона.
Нема сумње да ће се територијална организација Србије, коју треба
спроводити у циљу успешне међурегионалне сарадње, одвијати уз
поштовање европских критеријума. Србија треба да размотри такве
облике организације који ће најбоље одговарати како држави као
целини, тако и њеним саставним деловима. При томе се узима у обзир
чињеница да се неки простор може третирати као регионална целина
отворених граница са повратгшм међурегионалним утицајима, ако у њему
делује снажно развијен урбани центар или центри изражених урбаних
карактеристика у погледу функција које обављају и подручја на која
утичу својим развојним импулсима (Дерић Б, Перишић Д. 1996). Аутори
овог рада, такође, заступају становиште да се издвајање територијалних
јединица и њихова величина заснивају на концепту нодалне (‘’чворне’’)
регионализације, јер окосницу просторне структуре неког подручја
сачињавају градови као центри за које се функцијски везују сва остала
насеља, без обзира на начин спровођења те организације.
Значај београдског региона у процесу територијалне

реорганизације Србије
Подручје Града Београда има изузетно значајан положај у оквиру
српског, балканског и европског простора. Повољни природни услови и
ресурси за концентрацију становништва и агломерацију активности, као
и веома повољне саобраћајне везе са северозападним делом Средишње
Србије, просторима око долине Велике Мораве, суседним деловима
Војводине, а посредно и са другим деловима Србије, предстваљају изузетну
предност за обједињавање мреже градова, па и мреже насеља на великом
подручју. Све то Београду даје велике предности за преузимање водеће
улоге у повезивању и интеграцији Србије у шири економски, социјални и
политички простор Балкана и Европе (Вељковић А. и др. 1995).

Доминантност Београда на ширем простору била је и основно

полазиште за утврђивање националног плана развоја са циљевима
просторне организације и развоја мреже насеља и центара који ће
подстаћи усклађенији развој мреже насеља јачањем функција и развојних
снага које могу да остваре противтежу снажним поларизационим
утицајима Београда. Кључни индикатор неравномерног регионалног
развоја Србије представља, дакле, урбана агломерација Београда са свим
својим развојним карактеристикама па је, паралелно са њом, потребно
формирати контрабалансне развојне макрорегионалне центре који би
допринели ублажавању акутнијих проблема неравномерности (Дерић
Б, Перишић Д, 1996). Уравнотежен развој градова, уз обнову средњих и
мањих градова, као што су Обреновац, Младеновац или Лазаревац, сматра
се основом хармоничног регионалног развоја, а инвестирање у мања
општинска средишта би допринело задржавању становништва у мањим
насељима с једне, и растерећењу притисака на веће градове, с друге стране
(Стојков Б, 1996).
Значај Београда у функционалној организацији Европе зависиће
од валоризације његовог положаја, преко квалитетније саобраћајне
повезаности, и могућности прилагођавања његове привреде европским
развојним токовима, као и одговарајуће територијалне поделе његовог
регионалног подручја кроз квалитативно реструктурисање и смањење
демографског притиска у његов централни део. Београд са својом
агломерацијом чини сложен систем насеља високог степена функцијске
повезаности са израженом хијерархијом и гравитационим утицајем, који
знатно прелази границе Републике, са Београдом као потенцијалним
центром Југоисточне Европе прворазредног међународног значаја (Тошић
Д, 2000). Због тога планирање развоја београдског подручја и његова
територијална организација представљају кључни фактор уравнотеженог
регионалног развоја Србије.
Новом територијалном организацијом Србије, Град Београд - ужеподручје
града са својим регионом, односно дефинисаним административним
подручјем, требало би да добије статус аутономног макро-региона, што би
према европској номенклатури одговарало нивоу NUTS 2, с обзиром да NUTS
1 обухвата територију Србије87. Добијањем таквог статуса Град Београд
би формално добио права на аутономију, да управља својим подручјем, и
имао би у перспективи идентична права као европски макро-региони - да
87
Напомена 1: Касније, 2014. године EUROSTAT је према својим мерилима извршио
статистичку регионализацију Србије према којој два административна региона, АП
Војводина и Град Београд заједно чине NUTS 1.

конкурише код европских структурних фондова који се односе на потребе

бржег регионалног развоја, на потребе структурног прилагођавања и
на циљеве унапређења социјалне инфраструктуре. Поред истицања
значаја положаја и улоге Града Београда у регионализацији Србије,
основе територијалне организације унутар овог подручја постављене су
Регионалним просторним планом Административног подручја Београда
(Нацрт, 2003). Интересни нивои територијалне организације на најнижем
нивоу (општине) и њихова функционална веза у хијерархијском систему
(дистрикти, односно градски окрузи на вишем нивоу) на овом подручју, а
и ван његових граница, дефинисани су на основу обимног истраживања
мреже насеља и њихове организације у београдском окружењу, уз
поштовање европских критеријума.
Карактеристике насеља у Граду Београду

Данас београдска агломерација обухвата Административно подручје
Београда, површине око 3224 km2 (3,6% површине Србије и 5,8%
Средишње Србије), обухвата 16 општина88 (10 градских и 6 приградских).
У Стратегији одговарајућег регионалног просторног плана ово подручје
се дефинише као сложен функционално, урбани систем градских и
сеоских насеља, чија интегративност произилази из функцијских веза
и интеракција успостављних међу њеним структурним елементима
(РППАПБ, 2002), али и из досадашње административно-управне праксе
утврђене Уставом, законима и Статутом Града Београда.
Административно подручје Града формирало се после Другог
светског рата, а ширило се прикључивањем територијалних јединица
(катастарских општина или општина) у одређеним временским
тачкама, све до седамдесетих година, од када се није мењало. Ово
подручје је асиметрично - изразитије је у шумадијском него у сремском
и банатском делу, а комплексни узроци таквог разграничавања везују се
за политичку прошлост друге Југославије (Бојовић Б, Боровница Н. 1998).
Административна граница АП Војводине и све већа права покрајина били
су објективна препрека функцијском ширењу београдског региона, док
је интензивно припајање шумадијских општина, вероватно, резултат
сопствених циљева и потицаја.
Подручје Града Београда је сложен функцијски систем хетерогених
градских и сеоских насеља, између којих су успостављене сложене везе
88
Напомена 2: Према новом Закону о главном граду и Статутом Град Београд представља
јединствену јединицу локалне самоуправе (!?) подељену на 17 градских општина.

и односи. Хетерогеност 158 насеља проистиче из њихових различитих

својстава, како у погледу величине, функцијских карактеристика,
изграђености привредних објеката и опреме јавних служби, морфолошких
карактеристика насеља, тако и у вези са оствареним демографским
променама, процесом урбанизације, развојем активности, дневним
миграцијама и сл.
На укупном Административном подручју (АП) Београда у 2002. години
живело је 1.574.000 становника, а око 71% (1.119.000 становника) ове
популације живи у Београду. Београд учествује са око 20% у становништву
Средишње Србије, а његово АП са око 29%. Град Београд чини скоро
трећину становништва градова Србије. Удео становништва 26 насеља
периурбаног појаса (околна насеља укључена у четири градске општине)
износи 9,7%, а у 131 насеља из шест приградских општина - око 19%
становништва административног подручја.
У целини узев, за разлику од осталог подручја Средишње Србије, мрежа
насеља се одликује знатним бројем средњих и већих насеља (62% насеља
преко 1.000 становника). Највећи број ових насеља има карактеристике
депопулације, осим већих општинских средишта и њихових околних
насеља, околних београдских насеља и насеља са повољнијим
саобраћајним положајем. Структура активног становништва прилично
је диверзификована, са око 29% аграрних насеља. Привидно развијена
функцијска структура насеља, међутим, углавном је последица великог
удела дневних миграната, претежно ка Београду или колубарском
рударско- енергетском комплексу.
Насеља периурбаног појаса имају не само различите особине (величина,
опремљеност, размештај у мрежи) и карактер према функцијском
постанку и организацији (стамбене субурбије, викенд-насеља, стамбено-
индустријска насеља), него су и начини њиховог испољавања у окружењу
сасвим или донекле различити, што се посебно односи на војвођанска
насеља с једне, и шумадијска насеља, с друге стране.
На територији шест приградских општина (општина Барајево, Гроцка,
Лазаревац, Младеновац, Обреновац и Сопот) налазе се секундарни полови
развоја - мањи градови Лазаревац, Обреновац и Младеновац. Између
ових градова и Београда, укључујући и Панчево, а донекле и друге урбане
центре у окружењу (Смедерево, Смедеревска Паланка, Уб, Рума, Стара
Пазова) која су, иако ван АП, у ускоЈ функционалној вези са њим, одвија се
интензивна миграција радника, нарочито у смеру Београда. Енергетска
структура Обреновца, а нарочито Лазаревца, условила je запостављање
развоја диверзификоване привреде у овим градовима, а близина Београда

довела је и до недовољне развијености услужних делатности не само у

ова три града, него и у осталим центрима подручја. Проблем је још више
изражен у три мања општинска средишта, Барајеву, Гроцкој и Сопоту,
која немају неопходни ниво концентрације становништва, а нарочито
привредних и услужних делатности, како би могла да преузму значајну
улогу терцијарних полова развоја АП. Ова насеља, са досадашњим
претежно стихијним развојем, немају економску моћ да остваре већи
степен аутономије. Секундарни центри у општинама испољили су се као
скромни нуклеуси централних делатности и могу се издвојити као центри
заједница примарних насеља у гравитационом подручју за пружање
елементарних услуга становништву, али на нижем степену опремљености.
На основу наведених карактеристика насеља београдског региона. могу
се издвојити проблеми који се своде на (РППАПБ, 2002):
• изразиту концентрацију становништва и делатности у Београду с
једне, а непостојање јачих производних центара који би могли, у циљу
деметрополизације, да преузму поларизациону улогу у развоју насеља
на осталом подручју, с друге стране,
• досадашњи низак степен комплементарне привредне повезаности
између Београда, других већих центара и њихових околних насеља,
што је довело до великог удела дневних миграната, односно до
неусклађености функција становања и рада,
• недовољно концентрисан степен опремљености објектима јавних
служби у већини секундарних центара општина,
• делимичну неуслађеност административног и функцијског
гравитационог подручја насеља и центара,
• разбијеност насеља са непостојањем одређених граница рејона
сеоских насеља, енормну бесправну стамбену и викенд изградњу на
скоро целом АП, не само у насељима него и у простору између њих,
• расељавање становништва из насеља са подручја рударског
комплекса,
• низак степен уређености сеоских насеља.
Истицање постојећих проблема неопходно je, јер се у циљу њиховог
превазилажења дефинишу основни и посебни циљеви и смернице развоја,
као и критеријуми територијалне организације мреже насеља и центара
на територији административног подручја Града Београда.

Циљеви развоја и принципи територијалне организације

Града Београда
Основни циљеви организације мреже насеља на овом подручју
заснивају се на спровођењу концепције децентрализоване концентрације
становништва и свих делатности у осталим центрима, побољшању њихове
опремљености стварањем мултифункционалне структуре, као и њиховом
квалитативном повезивању са насељима која им гравитирају, што би све
допринело деметрополизацији Београда.
Главну противтежу концентрацији Града Београда, поред одговарајућег
система макро-регионалних центара Србије, представљаће јачање
Лазаревца, Обреновца и Младеновца, уз преструктурисање њихове
привреде и поседовање вишег квалитета урбаних функција регионалног
значаја, што би све допринело и интегрисању читавог подручја са
суседним деловима Србије. Убрзанији развој привредних функција и
услужних капацитета у осталим општинским центрима (према садашњој
ситуацији то су Барајево, Гроцка и Сопот) допринео би бржем развоју
ових општина и смањењу разлика у нивоу развијености између њих и
постојећих развијенијих општина Града Београда.
Основу концепције организације насеља и центара подручја Града
Београда чине заједнице насеља, односно удруживање од нижег ка вишем
нивоу. Ова концепција је проистекла из проблема који се јављају у сеоским
насељима, и из чињенице да су заједнице насеља функционални облик
у просторној организацији система насеља и центара у смислу стварања
комплементарних интереса за развој група насеља и читавог подручја.
Заједнице насеља су резултат остварења циља децентрализације подручја
и задржавање становништва у руралним просторима, с једне, и стварање
хијерархијски хомогеног система насеља и центара са могућношћу
добре интеграције, с друге стране. Поред циља у вези са решавањем
проблема на посматраном подручју, ове заједнице, првенствено као
функцијска подручја, чине неопходан услов за организацију територије
према одговарајућим европским стандардима. Просторно-функцијска
организација насеља са издвојеним заједницама насеља АП и постојећим
центрима послужила је, дакле, као основа за дефинисање предлога
административно-територијалне организације подручја Града Београда.
Оваква организација проистекла је на основу географских, економских
и административних критеријумима, функцијске повезаности,
комуникација и традиције. Просторне јединице у предложеном моделу

одређене су у складу са критеријумима регионалне поделе Европске Уније,

а према номенклатури од пет нивоа на основу величине територијалне
управе, односно према броју становника. Ова категоризација инсистира
на хијерархијској структури територијалних нивоа управљања и
уједначавања поједних територијалних нивоа у организацији према
величини (Стојков Б, 2000).
Подручје Града Београда одговарало би нивоу NUTS 2, уколико
регионализацијом Републике Србије АП Београда добије одговарајући
статус региона - метрополитена, као ниво макро-региона са 1 до 4
милиона становника, како је европским стандардима и прописано.
Територија насеља Београд (уже подруче Града са насељима јужног
периурбаног појаса) и величином од 100.000 до 1 милион становника,
чинила би ниво NUTS 3, што би одговарало нивоу дистрикта, среза или
округа са центром у Београду. Остале веће територијалне јединице нивоа
NUTS 3, са значајнијим центрима АП (Обреновац, Лазаревац, Младеновац,
Гроцка, Борча, Земун) који добијају већу улогу полова развоја у циљу
децентрализације Београда, укључују у своју територију нове, значајно
мање општине (Таб. 1). Према броју становника и према статусу
централног насеља, нове општине су разврстане у нивое NUTS 4 са 10.000
до 100.000 становника, које за центре имају градове или урбана насеља,
или - NUTS 5 са мање од 10.000 становника, које за центре имају рурална
насеља. У оба последња наведена случаја може се радити и о самосталним
насељима - општинама (најчешће у сремском и банатском подручју) која
имају потребан број становника и одговарајућу опрему (Таб. 1).
Најнижи нивои територијалне организације Града Београда (NUTS 4 и
NUTS 5) заснивају се, дакле, на функцијско-гравитационој организацији
АП, односно на дефинисаним заједницама насеља и насељима као
самосталним центрима, што је резултат комлексних истраживања,
дефинисаних проблема и постављених циљева развоја у насељима
београдског окружења.
Стратешки циљ овакве територијалне организације подручја Града
Београда према поштовању европских критеријума отвара могућност за
умрежавање насеља београдске агломерације (хоризонтално-просторно
и вертикално-функцијски) и стварање европског урбаног макрорегиона
са високим степеном аутономије комплементарности елемената његове
структуре с једне, и у исто време даје извесни степен аутономије
децентрализованим локалним центрима и њиховим административним
подручјима, с друге стране.

Сл. 1: Структура територијалне организације Града Београда са 7 градских

округа (Београд, Земун, Обреновац, Лазаревац, Младеновац, Гроцка, Борча), 10+11
градских општина и ЗЗ сеоске општине (локалне заједнице)
Извор: РППАПБ, 2003.

Таб. 1 - Концепција територијалне организације Града Београда - NUTS 2

NUTS4,NUTS5 или NUTS3
NUTS 4
NUTS3 NUTS 5 сеоско насеље (АП Београда)
градски центар или
градски или заједница сеоског Број
заЈедница градског Површина
дистрикт насеља становника
центра К.О. у ha
2002.
1. Београд - део
(уже градско 978603 28341
подручје)
Бели Поток (+ 2 насеља) 8377 3660
Рипањ 10729 10799
Умка (+ 4 насеља) 13147 6134
2. Београд
Рушањ 4763 1734
- јужни
Сремчица 18365 2222
периурбани
Калуђерица 22211 933
појас
Винча-Лештане 14323 2584
Болеч-Ритопек 8019 3015
Врчин 8659 4918
УКУПНО 1087196 64340
Борча 35001 3744
Овча 2303 4597
Борча Падинска Скела (+2
9490 26953
насеља)
Крњача .
УКУПНО 46794 35294
Земун 146172 4798
Сурчин 14209 6129
Добановци 8114 6368
Земун Угриновци 7186 5033
Јаково 5943 7582
Бољевци (+ 1 насеље) 5517 9956
Бечмен (+ 1 насеље) 4797 3953
УКУПНО 191938 43819
Лазаревац
28920 6239
(+7 насеља)
Дудовица (+4 насеља) 4455 8017
В. Црљенн-Вреоци (+ 5
12935 10740
насеља)
Лазаревац Степојевац (+2 насеља) 4804 4157
Рудовци (+8 насеља) 7360 9198
Барајево
15362 12800
(+ 5 насеља)
Бељина (+3 насеља) 2713 3881
Вранић (+ 2 насеља) 6361 4782
УКУПНО 82910 59814

Обреновац
34321 7832
(+ 6 насеља)
Барич (+ 1 насеље) 8301 2534
Дражевац (+4 насеља) 4069 6379
Обреновац
Звечка 6142 1934
Стублине (+ 4 насеља) 7639 7S29
Скела (+3 насеља) 4412 5454
Грабовац (+ 4 насеља) 6090 9224
УКУПНО 70974 41186
Младеновац
30655 9250
(+ 6 насеља)
Влашка - Влашко Поље
4132 4985
(+3 насеља)
Ковачевац (+ 2 насеља) 7827 8336
Младеновац Међулужје (+ 7 насеља) 9104 9699
Сопот
8885 11690
(+ 6 насеља)
Раља (+ 4 насеља) 8204 8497
Дучина-Рогача
3267 8015
(+ 3 насеља)
УКУПНО 72074 60472
Гроцка
14914 9412
Гроцка (+ 3 насеља)
Умчари (+ 4 насеља) 7250 8063
УКУПНО 22164 17475
СВЕ УКУПНО
11 ГРАДСКИХ И
1 АП БЕОГРАДА 33 ПОЛУ-УРБАНЕ И
10 ПРИГРАДСКИХ 1574050 322400
СА 7 ГРАДСКИХ СЕОСКЕ ОПШТИНЕ
ОПШТИНА
ОКРУГА

Конституисање ширег метрополитенског подручја

(функционалног региона) Града Београда
Статус Београда као самосталног насеља или центра административног
подручја Града Београда је јасан, јер је територијално дефинисан. Међутим,
нејасноће настају у вези са метрополитенским подручјем Београда, јер
то подручје у домаћој пракси није довољно дефинисано. Комплексних
истраживања у том смислу није било, изузев код израде РППАПБ (2003).
Метрополитенска подручја су подручја јаче функционалне повезаности
јединица локалне самоуправе око већег урбаног центра, с тим што се
процес урбанизације у њима усмерава и контролише у складу са циљевима
развоја региона, односно државе, кроз политику која се води од нивоа
државе и региона до нивоа центра метрополитенског подручја (Бојовић
Б, 1997), у овом случају - метрополитена Београда. Београд, као језгро
метрополитена, требало би у сарадњи са Републиком да води политику
урбанизације тог подручја, првенствено са аспекта процеса изградње
и насељавања, као и развоја система насеља. Како Београд својим
административним подручјем није могао да формира свој функцијски
регион, јер им, пре свега, границе нису усклађене, тако није афирмисао ни
своје метрополитенско подручје.
Функцијско-просторна организација Београда уско је повезана са
просторном организацијом долина Велике Мораве, Колубаре, Срема и
јужног Баната. Административно подручје је сигурно мање од оног подручја
које би се могло сматрати метрополитенским, нарочито кад је реч о
војвођанском делу. Занимљиво је да се исто односи и на границе природног
региона које су шире од АП а поклапају се са границама функцијског региона.
Сложена истраживања би требало да потврде да ли би метрополитенском
подручју Београда, поред 16 општина административног подручја могле
да се придруже у интересно функционалном погледу следеће општине:
у банатском делу Панчево, у сремском - Стара Пазова, Инђија, Пећинци
и Рума, у колубарском - Уб, а у шумадијском делу Смедеревска Паланка
и Смедерево, или би територија метрополитена обухватила и шири
појас, који би чинио (1) шири планско-статистички регион не реметећи
административне границе (функцијско преклапање региона), односно (2)
аутономни регион Београд, што зависи од ширих политичких договора.
Концепција развоја Београда била би целовитија уз остваривање јачих
веза са Панчевом, због чега стратегија просторног развоја Београда и
Панчева треба да се гради плански координисано и синхронизовано.

Пример функцијског повезивања Београда и Панчева треба размотрити

код дефинисања региона Града Београда, као посебног случаја где би јаке
функцијске везе два града могле да утичу и на евентуално кориговање
административних граница или само на планско- статистичку
координацију суседа.
Актуелан други предлог за корекцију и проширење АП, који потиче
од локалних власти општине Уб, заснован је на великом уделу дневних
миграната ка београдским радним центрима.
Везе Београда са другим општинама или деловима општина и са
њиховим центрима односе се на Стару Пазову и Нову Пазову - веза
мале привреде са београдском привредом, Уб и Лајковац - заједнички
рударско-енергетски комплекс са београдским АП, Смедерево - изградња
комплементарне луке и Смедеревску Паланку - заједнички индустријски
развој. Обострани значај околних центара везује се за услуге, школовање,
снабдевање, запошљавање и др.
Закључак
Србија се налази пред озбиљним задатком утврђивања поступка
територијално просторне организације према европским стандардима, у
циљу интеграције наше земље у европске интеграционе процесе с једне,
и у циљу налажења адекватних критеријума и решења за организацију
националне територије ради јачања државне целовитости, економског
развоја и очувања сопствене индивидуалности, с друге стране.
Комплексно спроведен модел територијалне организације на
принципима децентрализације не прети сецесијом, већ повећава
кохерентност државе, а поступак регионализације не значи да представља
аутоматску децентрализацију већ постепени процес. Квалитетно
спроведен поступак заснива се на рационалном и демократском приступу
и научно и стручно дефинисаним критеријумима, ради децентрализације
као основног задатка, односно ради квалитетнијег развоја, као основног
циља.
Основни принцип на коме се заснива модел територијалне
организације националне територије и подручја региона, односно Града
Београда, је комбинована и истовремена примена децентрализације и
централизације, што подразумева регионализацију (окрузи и макро-
регион) као и локалну самоуправу у центрима или заједницама насеља
(општине и локалне заједнице). Територијална организација може да
се врши као акт рационализације државе, дефинисан вољом државних

институција, али је могуће овакав принцип организовања државе

остварити сусретно - одозго, са нивоа државне управе и одоздо, са
најнижег нивоа локалне самоуправе. Ради ефикаснијег управљања сви
нивои требало би да полажу право на аутономију чији носиоци треба да
буду грађани у новоформираним општинама, као најнижим јединицама
у територијалној организацији Републике, односно (Региона) Града
Београда. То значи да се у овај облик организовања удружују суседне
општине, односно њихови грађани, који због међусобне повезаности, која
је условљена историјским, културним, традиционалним и економским
везама, одређене акције могу да обављају ефикасније заједно, а не
одвојено или преко централних органа власти. Положај, значај, величина
и доминантност Београда у Србији представљају највећи изазов при
решавању питања формалних граница његовог подручја. Како је природно
и функцијско подручје свакако шире од постојећих административних
граница, само применом комплексних истраживања могуће је доћи до
решења која би довела до усклађеног функционисања свих елемената у
систему његове територијалне организације. Регионални ППАПБеограда
у том погледу представља добру основу за закључивање.
Полазна основа за налажење решења територијалне организације
подручја Града Београда заснива се на хијерархији центара и њиховим
функцијским подручјима, при чему прагови развоја активности и
њихових организационих јединица треба да буду контролни, коректурни
критеријуми за издвајање нодалних јединица различитог хијерархијског
нивоа. Сви нивои у систему морају међу собом да буду просторно-
функцијски усклађени и уклопљени, али и довољно флексибилни за
будуће промене на интересној основи, док би њихов број и величина
оквирно били регулисани законом. Територијална организација (Региона)
Града Београда треба да одрази, како тежњу ка децентрализацији, тако и
тежњу ка успешнијем развоју и интра-регионалној равнотежи целине. На
тај начин је могуће достићи и већи степен афирмације (Региона) Града
Београда у европским оквирима, односно у констелацији европских
региона - метрополитена.
Различита европска искуства и схватања појма великог града (GH,
2001) упозоравају да и дефинисање региона Београда, поготово у
административном смислу захтева колико научну подлогу толико и
политичку мудрост и флексибилност.

РППАПБ (2002) - “Регионални просторни план административног
подручја Београда”, нацрт плана, Београд.
Бојовић Б. (1997) - “Београд као подручЈе високе урбане концентрације.”
Коришћење ресурса, одрживи развој и уређење простора, књ. 3, ИАУС,
Београд (стр. 203-218).
Бојовић Б, Боровница Н. (1998) - “Београд и његово метрополско подручје”.
Коришћење ресурса, одрживи развој и уређење простора, књ. 3, ИАУС,
Вељковић А, Јовановић Р, Тошић Б. (1995) - ‘Традови Србије - центри
развоја у мрежи насеља”. Посебна издања Географског института Јован
Цвијић, САНУ, књ. 44, Београд (стр. 6).
Вељковић А. (1998) - “Типови региона и њихова примена у просторном
планирању.” Географска структура и регионализавија Србије II,
Посебна издања Географског института Јован Цвијић, САНУ, књ. 53,
Војковић Г. (2002) - “Основе демо-географске регионализације Србије.”
Докторска дисертација, Географски факултет Универзитета у Београду.
GH (2001) - Geographica Helvetica, 3 (рр 179).
Дерић Б, Перишић Д. (1996) - “Критеријуми регионализације територије
Србије”. Просторно планирање, регионални развој и заштита животне
средине, ИАУС, Посебна издања, књ. 28, Београд (стр. 7-13).
EUC (1997) - EU Compendium of Spatial Planning, European Comission.
Сентић M. (1954) - “Рејони H.P. Србије”, Завод за статистику НР Србије,
Београд.
Степић М. (2002) - “Политичко-географски аспекти регионализације
Србије”, Гласник Српског географског друштва, св. LXXXII, бр. 1, Београд
(стр. 17-30).
Стојков Б. (1996) - “Утицај обнове средњих и мањих градова на регионални
развој Србије”. Просторно планирање, регионални развој и заштита
животне средине, ИАУС, Посебна издања, књ. 28, Београд.
Стојков Б. (2000) - “Процеси регионализације у земљама Централне,
Источне и Југоисточне Европе.” Гласник Српског географског друштва,
св. LXXX, Бр. 1 (стр. 59-82).

Стојков Б. (2003) - “Регионализација као основа регионалног развоја

Србије”, заборник са скупа Регионално развојна проблематика Босне
и Херцеговине и сусједних земаља у процесу приближавања Европској
Унији, Универзитет у Тузли, Природно- математички факултет, Одсјек
за географију, Тузла.
Тошић Б. (2001) - “Интегралност урбаног система са освртом на Србију.”
XIV конгрес географа Југославије, Београд (стр. 169-174).
Тошић Д. (2000) - “Градски центри - фактори регионалне интеграције
Србије”. Гласник Географског друштва Републике Српске, св. 5, Бања
Лука (стр. 83-96).

МОГУЋНОСТИ РЕГИОНАЛИЗАЦИЈЕ СРБИЈЕ

(СА ПРИМЕРОМ АП ВОЈВОДИНЕ)89
Увод
Тема регионализације односно регионалне територијалне
организације и управне администрације државе постаје код нас све
актуелнија, али углавном није довољно разјашњена. Уместо рационалног
разјашњења регионализација је све више предмет субјективног
спекулисања и спорења. Крајности у објашњењу овог појма имају или
идеолошко-партијску позадину са неретким случајевима тумачења
са становишта баналних дневно-политичких интереса преузимања
или очувања власти, или пак крајње игнорантску позадину лаичког
спекулисања о теми која је у моди. Нажалост, крајности могу да се нађу
и у уваженим научним круговима којима је историја раног средњег века
алфа и омега за просуђивање о будућности ове земље. У политичким
круговима леве провенијенције, склоним централизовању управљачке
(и свакојаке друге) моћи, регионализам се тумачи као тенденција или
макар наговештај сепаратизма, односно декомпозиције државе. На другој
страни политичких теразија, регионализацију многи тумаче као начин
децентрализације управљања и рационализације економско-социјално-
еколошког организовања, тј. као увеђење средњег нивоа управљања,
између локалног и државног нивоа, односно као артикулисање и
груписање на нивоу региона.
Према тумачењу А. Вељковића на основу система региона, на прави
начин и у пуној мери се изражавају концепција будуће организације,
опремања простора, живота и рада становништва, развоја привреде,
јавних делатности, запошљавања. (Вељковић, 1998.). Према схватању
данашњих тумача и носиоца идеје о новој уједињеној Европи, Европа ће
бити заједница региона више него заједница држава. Француски филозоф
Едгар Морен то назива „федерација конфедерација“. Према истом схватању
регион представља најефикаснији начин артикулисања интереса на
одређеној територији, најфлексибилнији модел за остварење свих
облика трансконтиненталне сарадње, просторни ниво на коме се најбоље
идентификују специфичности (дакле, насупрот глобализацији) и ниво
управљања који је по својој природи најагилнији и најиницијативнији.
89
Овај текст је изложен на научном скупу социолога Србије ‘’Социологија и проблем
регионализације’’, Фрушка Гора-Нови Сад, 2002, и објављен у зборнику.

Преко региона се лакше мобилишу регионалне инцијативе, живље покреће

прекогранична сарадња и далеко ефикасније имплементира европска
регионална политика, партнерство, програмирање и кооперација. И
изнад свега: преко региона се успоставља далеко лакше већи степен
равноправности партнера него преко држава које су често у знатној
диспропорцији у географском, економском, културном или политичком
погледу (Strategies, 2000.).
Дакле, за разлику од става да регионализација државе представља
распад и сепаратисање, може се нагласити рационална теза да
регионализација представља облик управљања, где се срећу управа
и њена одговорност за државу као целину (одозго) и локалне силе и
њихови аутономијски интереси (одоздо). Регионализација не значи
дефинитивну децентрализацију већ радије значи деконцентрисану
концентрацију изведену демократским поступком.
Перспективе регионализације Србије

Искуства и пракса регионализације у Европи, посебно у земљама
Централне и Источне Европе, упућују и на национални модел могуће
регионализације Србије, схваћене као процес деконцентрисане
концентрације а не као апсолутне децентрализације. Историјска искуства
појединих делова Србије су у том погледу разнолика, као и традиција
регионализма која је искусила разнолике упливе. Географски гледано,
диверзитет Србије је упадљив што говори о могућем диверзитету
менталитета, схватања и понашања њених грађана у различитим
крајевима. Функционално гледано, крајеви Србије имају изразите
карактеристике ослоњене на традицију и географске особине које
потенцирају велике реке, њихове долине и приобаља, планински масиви
и њихови обронци, котлине и висоравни, али и положај у односу на
суседе, гранчне и централне зоне. Културно гледано, Србија представља
мултиетничку и мултикултурну државу са особитим груписањем
етничких заједница у појединим њеним деловима што им даје посебан
идентитет (мађарски, словачки, албански, румунски и др.). Ове особине и
специфичности појединих крајева Србије указују на могуће правце њене
регионализације, засноване пре свега на интересима појединих група
и заједница (одоздо), али и на неопходности ефективног управљања
диверзитетом и његовог максималног искоришћења на добробит читаве
државе Србије у констелацији шире заједнице (одозго).

Као државна заједница (NUTS 1) Србија би могла регионализацију да

изведе према европском моделу уз уважавање њених посебности а не
схематски, односно макро-регионалну поделу (NUTS 2) је могуће извести
тако што би се пре свега уважили они крупни региони који су као такви
већ дефинисани (географски, историјски и функционално) и афирмисани.
То су АП Војводина и АП Космет са могућношћу високог степена
финансијске, културне и делимичне легислативне аутономије у оквиру
Србије, са административним и самоуправним функцијама и уз уважавање
европског принципа будућег конкурисања код европских фондова
намењених за постепено прилагођавање стандардима ЕУ (програми
PHARE, SAPARD, IPA) а касније и код европских структурних фондова. АП
Војводина је у том погледу већ добила подршку за трансграничну сарадњу
са жупанијама у регионима у Мађарској и румунији кроз тзв. Еврорегион
Дунав-Тиса-Криш-Муреш што говори о њеном европском значењу и
значају. На другој страни АП Космет са статусом протектората УН данас
(Резолуција УН 1244), представља неспоран аутономни макро-регион
Србије у будућности са својим географским, историјским и функционалним
идентитетом, мултиетничких и мултикултурних особина, чији основни
проблем лежи у ниском културном и образовном нивоу становника
али који ће свакако бити решен трансрегионалим и трансграничним
повезивањем и кооперацијом са другим европским регионима, као и
посебним програмима у оквиру Србије.
Поред ова два идентификована региона са административном
аутономијом до данас је потенцијални регион „Шумадија“ на одређени
начин на путу дефинисања захваљујући активности планера и политичара
у општинама и окрузима овог дела Србије, али свакако захтева још
доста напора у дефинисању могућих граница са оним општинама
које су заинтересоване да се прикључе, односно који имају развијену
свест о припадности региону. На сличан начин је у току дефинисање
региона главног града Београда преко његовог плански постављеног
метрополитенског подручја, који је мањи по територији али знатно
јачи по концентрацији и интензитету од других поменутих региона,
што је уобичајено за регионе главних градова у европским земљама
(Софија, Букурешт, Будимпешта, Беч). Остали делови Србије (Тимочка
крајина, Западна Србија, Јужноморавска) до данас нису артикулисани ни
афирмисани те затевају посебну пажњу Републике односно неопходност
дефинисања планско-статистичких региона на основу посебних
критеријума, који би тако могли да фигурирају у регионализованој Србији
одређени период догод се не буду интересно дефинисали и конституисали,

постепено стичући административну и сваку другу аутономију, те тако у

будућности постали административни региони (Источна Србија, Западна
Србија, Јужна Србија).
Могућност територијалне орgaнизације АП Војводине

Ова регионализација, са делом административних (АП Војводина, АП
Космет и главни град Београд) а делом планских региона (остали делови
Србије), може да се назове асиметричном регионализацијом по узору
на неке европске земље (Италија, Шпанија), која би условно говорећи
временом можда постала симетрична.
Међутим, ниво мањих региона, дистрикта или области нивоа NUTS
3, посебно је занимљив на примеру АП Војводине. Уз поштовање
принципа (1) деконцетрисане концетрације, (2) веће ефикасности и (3)
демократизације, неизбежно је да се уочи:
• да је основни ниво локалне самоуправе у АП Војводини, као и у читавој
Србији, оштина, односно град. Данас их има 47 у АП Војводини.
• да су општине у АП Војводини, као и у целој Србији превелике
у односу на европске стандарде, те се очекује њихово смањење
односно повећање броја (примера ради у Чешкој има преко 6 500 а у
Француској преко 35 000 општина нивоа NUTS 4 и NUTS 5);
• да су села, посебно мала села којих је навећи број, у апсолутно
подређеном положају, без финансијске или самоуправне моћи месне
заједнице, што онемогућава активирање њиховог потенцијала;
• да је између нивоа мање општине (нпр. општина Опово са 11 400
становника) и нивоа Покрајине са око 2 000 000 становника огромна
разлика те је према текућој ситуацији све усмерено ка Новом Саду,
односно преко округа ка Београду. Средњи ниво управљања недостаје
да би се обезбедило решавање бројних проблема и активирање
великих ресурса и потенцијала Војводине што се нарочито запажа
на граничним општинама на западу и истоку Покрајине;
да Војводина има званично један град (Нови Сад)90 али да историјски и
практично гледано има серију од 15-16 урбаних центара са прерогативима
града али недовољно активираних капацитета.
90
АП Војводина 2018. године званично има 8 градова од којих Нови Сад представља
административни центар.

Сл.1 Могућност
увођења дистрикта
у организацију АП
Војводине
Захваљујући скоро идеалној мрежи градова, АП Војводина има и идеалну

основу за увођење модела региона NUTS 3 који може да се назове градски
дистрикт или градска област91. Традиција града у Војводини потиче из
XVIII века, по којој су милошћу царице Марије Терезије Суботица, Сомбор,
Топола, Кикинда, Панчево и друга насеља стекла епитет града. Током XIX
века та су насеља у знатној мери развила градске функције и оспособила
се за урбани развој што подразумева и корелацију са ширим регионом који
обухвата мања варошка и сеоска насеља, да би у другој половини XX века
исти центри изгубили епитет града. Враћањем титуле града центрима
који задовољавају одређене критеријуме (број и структура становника,
економска структура, опремљеност јавним службама и сл.) и повезивањем
са селима и мањим варошима нивоа локалне самоуправе NUTS 5 и NUTS
4 у окружењу, на интересној основи (одоздо) а не администрирањем
(одозго), АП Војводина би могла ниво NUTS 3 да организује преко 15-16
градских дистрикта. Градски дистрикт би се формирао демократским
принципом изјашњавања (опредељивања) мањих општина са којим
градом се повезују према својим интересима (нпр. мала општина Бајмок
може да бира између Сомбора и Суботице). (Цртеж 1. и 2.)
91
У смислу овог текста област (или дистрикт) не би имала карактер данашње области
(продужене гране државне власти) већ би имала самосталност код управљања и
одлучивања у координацији са Покрајином и индиректно државом.

Сл. 2 Структура могуће регионализације АП Војводине
Овакав модел територијално-административне организације

Војводине омогућује:
• активирање и боље организовање свих ресурса и адекватнију
заштиту природне и културне баштине Војводине;
• конкурентност градских дистрикта односно градова у њиховом
центру на равноправној основи;
• уравнотежени развој Војводине као региона у Србији и њених
регионалних целина, посебно граничних делова (Шид, Сомбор,
Вршац и др.);
• већу кохезију јер ће градски дистрикти у средишту обезбедити
да 30-40% територије Покрајине не буде гранични регион, што је
препоручљив проценат са стране ЕУ;
• боља и целисходнија могућност трансграничне сарадње градских
дистрикта са окружењем ради кооперације и остварења заједничких
интереса са суседима.

Случај Војводине је парадигматичан али јасно је да не може да се

оствари парцијално, односно регионализација мора бити спроведена као
део државне политке дефинисане Уставом и државним законодавством
да би био признат у Европској Унији.
Регионализација Војводине, односно Србије, омогућава оно што данас
представља алфу и омегу економског, социјалног и еколошког (просторног)
планирања у Европи, управљање регионалним развојем. Регионални
развој представља економску, социјалну и просторно-еколошку појаву
динамичног карактера и појаву условљену одређеним законитостима.
Управљање регионалним развојем управо и значи препознавање тих
законитости и њихово усмерење и контролисање на државном нивоу,
те се врши уз помоћ одређених политика (пореска, макроекономска,
земљишна и др.), стратегија, планова и програма. Тиме се постиже:
1. смањење диспаритета економске развијености одређене државе
или макрорегиона, и смањење ризика код услова живљења међу
појединим градовима или подручјима. Ово је значајан задатак
који данас предузимају све земље кандидати за ЕУ као један од
принципа код пријема у чланство. При приступању европским
фондовима европске земље и региони у транзицији, дужне су да
докажу да су, у складу са датим могућностима, преузеле неопходне
мере да обезбеде економску кохезију унутар своје територије. АП
Војводина као макрорегион у оквиру Србије има право и дужност да
преузме контролу над својим регионалним развојем и да одговара
за елиминацију или умањење очевидних диспаритета и разлика;
2. поспешење развоја мањих градских центара, посебно у оним
регионима или државама где је сеоско становништво још увек
доминантно по броју или учешћу. У том погледу значајно је питање
односа градова и мањих урбаних центара и њиховог руралног
гравитационог подручја. Градове дакле треба дефинисати као
такве (законом) и подржати њихов развој са мањим варошима
или селима која их оркружују. Урбано-руралне констелације чине
основ успешнијег развоја малих и средњих предузећа и активнијег
запошљавања. Скоро идеална мрежа градова АП Војводине,
правилно распоређених на читавој територији, и окружених мањим
варошима и селима са атарима, допуњава основ развојне структуре
АП Војводине;
3. развој инфраструктуре, која је основ инвестирања и повећања
конкурентности. Регионални развој и његово усмерење врши се

превасходно преко рационалног конципирања развоја техничке и

социјалне инфраструктуре али са јаким економским критеријумима
што значи пре свега инфраструктуру која обезбеђује: (1) извоз и
(2) нова радна места. Развој малих и средњих предузећа је, значи,
ослоњен на претходни развој инфраструктуре која свакако има своје
еколошке и социјалне разлоге. АП Војводина у том смислу захтева
већу пажњу посебно у деловима који заостају у погледу производних
фактора: капитала, уређеног земљишта, радне снаге или енергије;
4. успостављање контроле над тржиштем које не може да диктира
регионални развој без учешћа регионалне или локалне управе,
Европска Унија потенцира у погледу неопходности партнерства
јавног и приватног сектора где се код инфраструктуре препоручује
приватизовање управљања функционисањем а не власништвом
мрежа и објеката, уз наглашену контролу са регионалног и локалног
нивоа.
*****
Регионализација и регионални развој Србије и њених будућих региона,
међу којима је АП Војводина отишла најдаље са јаким историјским
разлозима мултиетничке заједнице, представља један од пресудних
потеза државне управе али заноснованих на експертском рационалном
аргументовању а не на политичком волунтаризму. Тај потез треба
извести у наредних 9-10 година испитујући посебности делова Србије
и дефинишући модел који ће најбоље одразити диверзитет последњег
бастиона у одбрани централизма у данашњој регионализованој Европи.

Balchin S., Sykova L.: Regional Policy in Europe, Routledge, London and New
York, 1999,
A. Ivanji: Политика просторног развоја Мађарске у светлу припрема за
прикључење ЕУ, УУС, Крагујевац, 2002.
Danube Space Study, Аустријски институт за просторно планирање,
Беч,1999.
European Spatial Development Perspective, Potsdam, 1999.
EU Compendium on Spatial Planning Systems and Policies, European
Commission, 1996.
Kratke S.: Hierarchisation of urban regions in the New Europe, у књизи Cities
on Regions in the New Europe, Balheraen Press, London, 1992.
PHARE CBS Programme, Progress report, Bucharest, 1999.
Просторска развојна политика Републике Словеније, Ministarstvo za okolje
in prostor, Ljubljana,1998.
Простoрни план Републике Србије, Министарство грађевина Републике
Србије, Београд, 1996.
Slovakian Spatial Development Perspective, Министарство средине Словачке
Републике;
Б. Стојков: Регионализација Централне, Источне и Југоисточне Европе,
у публикацији Србија држава региона, Веће за демократске промене,
Београд, 2001.
Б. Стојков: Друштвени и привредни значај регионализације Србије, у
књизи Географска структура и регионализација Србије, САНУ, Институт
Јован Цвијић, Београд, 1997.
Б. Стојков: Процеси регионализације у земљама Централне, Источне и
Југоисточне Европе, Географски гласник бр. 2, Београд, 2000.
Strategies for Integrated Spatial Development of CADSES, Беч, 2000.
А. Вељковић: Типови региона и њихова примена у просторном планирању,
САНУ, Институт Јован Цвијић, Београд, 1997.
E. Visy: Просторно планирање у Мађарској, УУС, Крагујевац, 2002.

ЗНАЧАЈ ТРАНСГРАНИЧНОГ ПЛАНИРАЊА ПОДРИЊА

ЗА ПРОСТОРНУ ИНТЕГРАЦИЈУ НА ЗАПАДУ
БАЛКАНА92
Увод
Подриње кроз новију историју има амбивалентну судбину. Простор
дуж реке Дрине, од њеног рађања спајањем неспутаних Пиве и Таре па до
тихог нестанка у мировини реке Саве, представља географску целину и
историјску раздробину Оно што је природа маестрално креирала дуж ове
реке, људи су, пре свега из незрелих политичких побуда, разграђивали,
делили, сурово експлоатисали. До сада уз мање изузетке, државе које
се наслањају на Подриње (Црна Гора, Србија, БиХ) нису озбиљније
прилазиле овом природном феномену како би га заштитиле, уредиле
и мудро користиле као заједничко добро које их спаја а не раздваја,
потврђујући на тај начин тезу да гранични региони, у зависности од својих
карактеристика, представљају већи или мањи развојни дисконтинуитет у
простору. Ретко су током историје гранични региони играли важну улогу
у економском развоју државе. По правилу, ови простори су економски
слабо развијени, стратешки неповољни за лоцирање значајне индустрије,
осуђени на пољопривреду или неразвијену, застарелу индустрију,
неповезани са крупним инфраструктурним коридорима и са слабом
инфраструктуром у целини. Река Дрина и њено окружење најчешће је
и највише представљала границу око које се ратовало и уништавало,
а економски понајмање комуницирало, стварало и развијало. У овом,
конкретном случају, река Дрина, као баријера, индуковала је, на релативно
малом простору, фрагментацију тржишта, дуплирање услуга, и читав низ
других негативних ефеката који су спречили оптимално искоришћавање
потенцијала региона. Отуд данашња ситуација са Подрињем представља
привидни парадокс: простор изузетних природних потенцијала и
вредности тавори у најцрњој економској беди и цивилизацијском
заостајању, што данас нажалост у Европи познају највише крајеви
западног Балкана. Крупан разлог за ово је гранична позиција Дрине.
Настаје код Шћепан поља на граници Црне Горе и Босне и Херцеговине,
да би наставила кроз босанске градове Србиње и Горажде углавном
92
Oвај чланак је у сарадњи са А. Ђорђевићем објављен у Гласнику Српског географског
друштва, свеска LXXXIV, бр.2, 2004.

дуж границе која Републику Српску дели од Федерације БиХ, како би од

језера Перућац наставила границом између Србије и БиХ све до Мачве и
Семберије где се тихо улива у Саву. Као да је река Дрина била критеријум
за постављање васколиких граница, које на овим просторима нису дугог
века, а никако као критеријум успешног друштвено-економског развоја.
Значи ли то да српском народу који је углавном насељен читавим током
Дрине, природа и природне вредности представљају депонију и мементо
историјских прљавштина уместо ресурса за перспективни свеукупни
развој? Припадност једној, другој или трећој држави у том погледу не
би смела да представља отежавајући фактор будући да границе држава
будуће уједињење Европе неће више представљати баријеру (физичку
или административну) чак ни на још увек стриктно подељеном Балкану
већ ће предност имати сарадња региона, пре свега прекограничних. Ово
за Подриње али и за државе и регионе којим припада отвара неслућену
шансу али и озбиљан изазов што упућује на веома пажљив избор
метода интегралног просторног планирања како би река Дрина уместо
демаркационе линије или бодљикаве границе постала племенити мост,
односно контактно подручје које спаја до сада подељене просторе на левој
и десној обали93. У ситуацији општих интегративних процеса у Европи и
динамичних процедура артикулисања заједничких, пре свега економских,
интереса на прекограничном, трансдржавном или трансрегионалном
нивоу, просторно планирање има посебну улогу. Та улога се састоји у крчењу
путева ка тзв. просторној интеграцији држава и њихових региона, који
следе економска а потом политичка интеграција. На тај начин, уклањање
ове врсте баријера у Европској Унији, омогућило је повећање протока роба
и услуга уз истовремено отварање могућности за повећање економске
ефикасности заједничким планирањем и производњом (планирање
и изградња недостајуће инфраструктуре, организација заједничког
транспорта, заједничко унапређење индустрије, туризма и услуга, итд.).
Позитиван пример у том смислу представља иницијатива за повезивање
граничних општина западне Србије и североисточне Босне и Херцеговине
преко Еврорегиона ДСМ (“Дрина-Сава-Мајевица”). Овај регион представља
самосталну, нестраначку, друштвену организацију у коју се добровољно
удружују општине и градови (локалне заједнице) ради институционалне
оспособљености за међусобну сарадњу, размену искустава и заједничког
деловања у циљу остваривања заједничких интереса. Значајна олакшица
процесу интеграције предтставља истоветност језика, блискост културе
93
Видети текст М. Грчића ‘’Концепт граничног региона’’ у књизи ‘’Проблем ревитализације
пограничних крајева Југославије и Републике Српске’’, Географски Факултет, Београд, 2002.

народа који живе на овим просторима, као и привредних веза. Тако је

тузлански индустријско-рударски басен чврсто повезан са индустријом у
Западној Србији, а пољопривреда, па и туризам, поред културе и спорта,
дају основ да се овакво повезивање знатно брже успостави и обнови него
у другим деловима Балкана.
Дуги низ година након првих иницијатива усмерених ка удруживању,
и четири године након потписивања
Протокола о оснивању Регионалног
савеза Подриња (крај 2000. године),
21. фебруара 2004. Године, у Зворнику
успешно је окончан вишегодишњи
напор локалних самоуправа овог дела
Подриња усмерен ка регионалном
повезивању. Потписивањем
Протокола о оснивању Региона
“Дрина-Сава-Мајевица” општине и
градови које чине Евро-регион: из
БиХ-општине Бијељина, Зворник,
Лопаре, Угљевик и Брчко Дистрикт,
а из државне заједнице Србије
и Црне Горе-општине Лозница,
Богатић, Шабац и Мали Зворник,
са 600.000 становника, прожет
бројним природним, привредним
и културним везама, добиле су
институцију чији је основни
задатак да унапређује, потпомаже
и координира регионалну
прекограничну сарадњу. Делатности
од посебног значаја за регионалну Сл. 1 Слив реке Дрине
прекограничну сарадњу у овом
подручју јесу: • правно дефинисање • транспорт • искориштавање
економских капацитета одређеног подручја • заштита околине и природе
• култура и спорт • здравство • енергија • коришћење отпадака • туризам и
одмор • развој пољоприреде • иновације и трансфер технологије • школство
и образовање • социјална сарадња • заштита од катастрофа • комуникације,
и јавна сигурност. Велики број јаких и вековима укорењених веза двеју
страна намећу регионално повезивање и сарадњу као начин остваривања
заједничких интереса, не само чланица Евро-региона већ и других

простора који гравитирају Дрини, Сави и Мајевици. Очигледни економски,

социјални и еколошки проблеми у простору овог региона намећу читав низ
неопходних иницијатива. Посебно се истичу: • повезаност и унапређења
заједничких природних ресурса и саобраћајних веза, • реализација
међусобних заједничких регионалних пројеката, • подстицање сарадње
грађана, културних и јавних институција, • активирање привредних
субјеката и потенцијала чланица, • развој пољопривредне производње, •
развој екологије и заштите човекове средине, • утврђивање заједничких
интереса и стратешког развоја чланица, • међусобно информисање и
сарадњу • формирање и организацију заједничких институција ради
лакшег остваривања људских права • унапређење слободног протока роба
и људи развој, и унапређење мултиетничког повезивања грађања чланица
Евро-региона. Овакав облик повезивања и организовања омогућио је да се
локалне заједнице са овог подручја знатно брже од остатка својих држава
приближе Европској Унији. Према разрађеним моделима организације,
функционисања и сарадње региона, Регионални савез је током 2001
године конкурисао код Пакта за стабилност Југоисточне Европе са врло
значајним инфраструктурним пројектима гасификације, уређења тока
Дрине и искоришћавања геотермалних вода. Просторна интеграција
преко просторног планирања подразумева изналажење и валоризацију
просторних елемената и критеријума који повезују регионе као и оних
активности које преко простора утичу на јачање њихове кооперације
и партнерства ради успешнијег укључивања у надметање са другим
европским регионима.
Подриње са својим природним потенцијалима али и тешким културним
и економским заостајањем, тек треба да дефинише своју реалну позицију,
најпре спајајући суседе а потом их упућујући ка европском, економском
и културном амбијенту. Основна хипотеза код дефинисања методологије
просторног планирања Подриња зато би морала да буде заснована на
моделу интегралног просторног планирања басена реке Дрине, да буде
регионалног типа по карактеру (премда регионе у овом случају није лако
одредити), и трансгранично фокусирана у приступу, како би се обезбедила
просторна интеграција Подриња усмерена ка успешном еколошко-
социјално-економском уређењу и развоју. Локално или секторско
планирање Подриња односно коришћења реке Дрине отвара бројне
конфликте јер начин коришћења воде на једном делу најчешће утиче на
квантитет и квалитет воде и приобалног подручја низводно. Планирање
коришћења воде за један сектор или функцију (енергетика, туризам,
снабдевање водом или саобраћај) може да угрози друге функције, као и

локално планирање једне општине са њеним партикуларним интересима

и једностраном валоризацијом ресурса и вредности. Истовремено,
неусаглашено планирање појединих, истих, функција на различитим
деловима тока Дрине, са различитим циљевима и начинима и динамиком
остваривања тих циљева, неумитно води ка нерационалном трошењу
капацитета простора и отвара могућност стварања бројних конфликата
у простору чије се последице дуго, споро и уз велике трошкове
санирају. Претходно наведено доводи нас до закључка да је неопходно
инсистирати на дефинисању заједничких циљева, програма и модалитета
сарадње на изради просторних планова како би се на најбољи начин
постојећи интереси све четири стране ускладили у простору Подриња.
Поступци који би требало да претходе овој фази сарадње јесу детаљно
снимање постојеће ситуације на свим нивоима (локални-регионални-
национални) и дефинисање могућности и ограничења овог простора
како би се одредиле потребне акције. На крају, провера читавог поступка
могла би се извршити мањим пилот-пројектима који би указали на
евентуалне слабости и недостатке примене оваквог концепта. Карактер
трансграничног повезивања преко Еврорегиона “Дрина-Сава-Мајевица”
управо омогућава имплементацију таквих пројеката.
Ка методолoгији интегралног планирања Подриња

Интегрално просторно планирање значи пре свега да речни басен
Подриња треба посматрати као регион, т.ј. да читав речни ток са окружењем
треба посматрати и третирати као систем хидролошких и функционалних
међузависности. Тек тако посматран регион Подриња може у будућности да
постане ресурс за развој регионалне економије вишег степена успешности
од досадашњег. Ово ближе значи да планирање и коришћење Подриња не
би смело да понови бројне случајеве речних басена код нас и у свету где се
река и њен басен користе за развој појединачних пројеката неусаглашено
са другим секторима, већ треба да буду оријентисани ка ширем контексту
регионалног еколошко-економског система из кога могу да проистекну и
појединачни пројекти. Пројектна оријентација код инвестирања у речном
басену као што је Подриње занемарује веома значајну улогу интегралног
управљања реком и басеном реке као еколошко-функционалним системом,
и још значајније, могућношћу интегралне регионалне економије целине
речног басена. Ово конкретно значи да просторно планирање Подриња
мора да се одвија истовремено и методолошки усклађено са регионалном
еколошко-економском анализом басена. Проблем дефинисања региона

Подриња је, као и у сваком сличном случају, посебно тежак; колико због
ширине утицаја реке Дрине на окружење, толико и због економско-
еколошких међузависности реке и обалног појаса. Регион Подриња би
зато морао да се дефинише:
- географски, као систем еколошких међузависности које обухватају
акваторију, територију и биоценозе у окружењу;
- функционално, као систем заједничких хомогених физичких,
економских или социјалних карактеристика;
- организационо, као систем заснован на поларизацији око значајних
урбаних центара као носиоца развоја (Плужине, трограђе Србиње,
Горажде, Вишеград, затим Зворник, Бијељина, Бајина Башта,
Лозница).
Уз то треба га посматрати и као носиоца констелације градских округа,
односно урбано-руралне констелације, и административно, као систем
заједничког одлучивања о програмима и пројектима на партнерској-
интересној основи без обзира на границе који ће кроз коју годину моћи
посредно (преко макро-региона Западне Србије и Источне Босне) да
конкуришу код европских структурних фондова за средства за убрзанији
регионални развој или за пројекте у области пољопривреде, енергетике,
саобраћаја, животне средине, природне баштине и сл. Наравно да
формулисање региона Подриње не сме да има аспирацију ка умањеној
реплици државе94 у смислу података и показатеља економске развијености.
Регион Подриња као планска категорија треба да је крајње отворен са
претпоставком слободног тока добара, људи, услуга, информација или
финансија.
Ради свега, просторно планско дефинисање циљева заштите, уређења и
развоја Подриња неће бити једноставан посао. Сиромашни делови региона
као што је Подриње теже да се што пре извуку из окова сиромаштва док
ће богатији (Бијељина, Брчко, Лозница) тежити да постану још богатији.
94
‘’Systems Simulation for Regional Analysis’’, The MIT Press, стр. 38

Сл. 2 Схематски приказ циљева одрживог развоја и уређења Подриња

Интегрално просторно планирање Подриња такође значи јединствено,

међузависно сагледавање три основне димензије простора Подриња:
природно-еколошке, привредне и друштвене. Узајамни утицаји друштвених
заједница (државе, окрузи, општине) и њихових интереса и активности
које се одвијају у простору Подриња и, даље, на природне системе, у случају
Подриња треба да буду пажљиво анализирани како би се остварио основни
циљ – одржива заштита, уређење и развој региона Подриња.
Сл. 3. Могући конфликтни однос развоја и средине и њихова коегзистенција на

подручју Подриња.

Основне димензије методологије интегралног планирања

Природно-еколошки потенцијали Подриња су више него изразити,
уз веома видљиве проблеме заштите и уређења природног богатства,
биодиверзитета, и диверзитета и атрактивности културног предела као
фактора будућег насељавања, развоја туризма и унапређења подручја
у целини. Бројне студије истичу пре свега хидро-потенцијал Дрине и
њених притока, као и Пиве и Таре које је конституишу. Овај потенцијал,
нажалост веома често, сам по себи привлачи економску пажњу, која
прети да угрози остале елементе природе. Међу овима се истичу шумски
ресурси (шумска пространства, шумски плодови, шумско биље, дивљач)
који су такође изложени немилосрдној експлоатацији, у другој половини
XX века нарочито. Пољопривредно земљиште, нарочито погодно за развој
сточарства, ни приближно није уређено да би омогућило интензивнији
развој специфичних подврста пољопривреде, конкурентнијих у ширим
размерама од чисто локалних. Стога његово одржавање, унапређивање
и рационално-одрживо коришћење мора бити наглашено (наметнуто?)
просторним планом. Природни предео и пејсажи као и посебне
незаштићене природне вредности су колико вредне толико и изложене
тоталној небризи локалних или државних институција. Захваљујући
изразитом природном потенцијалу Подриње у просторно планском смислу
захтева пре свега планско дефинисање мера заштите а потом преузимање
институционалне одговорности на свим нивоима (локални, регионални,
државни) за његову заштиту. Заштита природних ресурса и вредности треба
да буде есенцијални корак који треба да претходи уређењу а потом веома
пажљивом, одмереном (одрживом) развоју за оне гране привреде које су
пријатељске према природи. Посебна пажња треба да буде посвећена оном
делу природног богатства које највише плени пажњу управе (локалне или
друштвене) – води као извору енергије. Воде Пиве, Таре и Дрине никако
не би смеле да буду планиране као припадајуће било коме. Присвајање
воде у име приватног, групног или државног (локалног) интереса је
највећа опасност за цео систем, као што показује покушај преусмерења
Таре ка Морачи ради потреба једне државе. Данас слив Дрине са свим
својим потенцијалима заслужује више него раније, озбиљнији третман и
другачији приступ, па и конкретни договор свих потенцијалних корисника...
Србије, Републике Српске (и Федерације БиХ-прим. Б.С.) и Црне Горе око што
потпунијег и рационалнијег коришћења природних ресурса слива Дрине.95
95
Постоје и пројектантске идеје за снабдевање Београда питком водом из Дрине

Вода као ресурс и као вредност представља еталон укрштања основних

димензија будућег модела просторног планирања Подриња – еколошке,
економске и друштвене. Да ли ће у даљем поступку бити коришћена као
заштићена вредност или као моћан енергетски или привредни ресурс или
као извор за снабдевање становништва водом, зависиће од интегралног
сагледавања укупних хидро-техничких потенцијала како реке Дрине тако
и потреба и интереса приобаља до оне границе до које допире утицај
реке Дрине. Значајно је нагласити да слив Дрине има велику улогу код
просторног планирања овог предела јер захвата површину од 19.500
km2, по величини први иза слива Велике Мораве. Свеукупно гледано,
већа посвећеност природно-еколошким потенцијалима Подриња од
досадашњих, пре свега кроз просторно планирање, а потом и на друге
начине (институционално, организационо...) треба да допринесе
подизању просторних квалитета овог региона стварајући на тај начин
повољнију климу за инвестирање и насељавање од досадашње.
Економски потенцијали Подриња су свакако нешто што је неопходно
пажљиво и систематски испитати али имајући све време у виду еколошке
капацитете и ограничења овог великог природног система. Актуелна
дешавања око зауздавања Таре, једне од конституенти Дрине, ради
изградње акумулације и енергетског система Бук-Бијела, без интегралног
сагледавања еколошко-економско-социјалних последица, потенцијала
и ограничења, драстично указују на проблем једностраног секторског
планирања Подриња. Поред енергетике као значајне привредне гране,
Дрина и Подриње су предиспониране за развој туризма, шумарства и
посебних облика пољопривреде које би требало развијати у координацији
и коегзистенцији са заштитом и уређењем целокупног Подриња. Туризам
у том погледу треба планирати са мање нерационалног ентузијазма а
са више рационалног и стандардизованог, према сличним искуствима,
рецимо, алпских земаља. Дакле, природне и наслеђене вредности и
феномени нису сами по себи ни приближно довољни за идеју о развоју
туризма са међународним аспирацијама, што се иначе често некритички
истиче. Поред природе и природних вредности и феномена, ово
трансгранично подручје захтева: - координацију свих локалних заједница;
- подршку државних институција и фондова; - едукацију и систематску
припрему становништва, партнера у пројекту развоја туризма; - развој
и повећање приступачности инфраструктури на основу јединственог
просторног плана и програма; - улагање у привредни развој и повезивање
локалних и регионалних заједница на основу економских интереса
трансграничне сарадње ( а не искључиво на основу дифузне политичке

идеологије); - улагање и развој информативног система повезаног са

системом модерног маркетинга усмереног ка циљним групама туриста
из овог региона и из Европе; - дефинисање финансијске конструкције
која ће омогућити повезивање капитала државе, локалне заједнице и
појединачних инвеститора или концесионара у правцу одговарајуће
туристичке понуде; - модерну, осмишљену и атрактивну пропаганду
према моделу напредних европских туристичких тур-оператера и
у сарадњи са њима. Аматерски приступ туризму заснован само на
географској фактографији код Подриња може да изазове само негативне
ефекте, не тако ретке код нас где се о туризму веома много пише, док се
у реалном, привредном смислу запањујуће мало постиже, како у Србији
тако и у Црној Гори и Републици Српској, односно Босни и Херцеговини,
и поред изванредних пре свега природних предиспозиција. Шуме и
шумски привредни потенцијали (шумарство, лов, шумско биље, дрвна
индустрија, и сл.) су још увек значајне у Подрињу и поред нерационалног
газдовање шумама последњих десетак година дуж читавог овог подручја.
Под шумом се у Подрињу налази 565.152 ha земљишта (изузимајући део
у Црној Гори) равномерно распоређеног у Србији и Босни и Херцеговини.
Биодиверзитет шумског појаса и право богатство шумског биља и
ловног фонда, представља елемент од битног значаја за методологију
одрживог просторног планирања Подриња. Зонирање шумског подручја
и валоризација према савременим европским мерилима ће представљати
посебан методолошки поступак како ради заштите шума и шумских
вредности тако и ради адекватног уређења и развоја привредних и
друштвених активности везаних за шуму.
На сличан начин треба да буде постављен и методолошки поступак у
односу на пољопривреду са њеним специфичностима: сточарство у вишим
пределима, воћарство у просторима мањих просторних капацитета, и
ратарство у доњем делу Подриња, Мачве на десној и Семберије на левој
страни Дрине. Критеријуми валоризације просторних капацитета и
потенцијала ће помоћи код стриктнијег зонирања и специјализације
пољопривредне производње, што ће даље помоћи код формирања посебних
програма (државних и европских – SAPARD)96 за развој пољопривреде.
Социјални потенцијали су можда и најслабија позиција код просторног
планирања Подриња. Активност шумарства, пољопривреде па и других
грана привреде (рударство, мала индустрија) веома зависе од социјалног и
демографског фактора који у Подрињу представља доминантан проблем.
96
Програм SAPARD ће бити доступан када Република Србија и БиХ буду земље кандидати
за чланство у Европској Унији

Мали број становника, раштркана и неусмерена урбанизација и неповољна

демографска структура (старосна и образовна) захтевају дефинисање
нове стратегије просторног развоја БиХ и, посебно, Републике Српске
и Србије, која ће омогућити усмеравање становника ка овом подручју и
демографско преструктурирање. Трансгранична сарадња и јединствени,
координирани планови и програми у томе имају посебну улогу јер би
требало да повећају степен атрактивности овог подручја за живот и рад.
Посебан проблем представља систем институција и јавних служби које
би, поред самих становника, требало да преузму терет одговорности за
имплементацију планских решења.
Просторни план који ће бити списак лепих жеља без ослонца на реалне
и одговорне институције, нема шансу да буде спроведен ни у најмањој
мери, што је искуство са просторним плановима у свим слабо развијеним
регионима. Посебан значај за методологију просторног планирања
Подриња треба да има систем друштвених вредности међу којима треба
подвући: • мрежу објеката и простора који чине природне вредности,
ту се пре свега истичу три национална парка (Дурмитор, Сутјеска и
Тара) са својом ексклузивном природном структуром али и историјским
симболима; • бројне објекте и просторе који носе епитет заштићеног
природног или културног добра али који захтевају другачији, активнији
и економски активнији третман од досадашњег; • духовне вредности и
света места, без обзира на религијску припадност које треба пажљиво
штитити и уређивати као део идентитета подручја и припадност
друштвеној заједници која их је стварала и наследила; • симболичне тачке
или просторе без обзира на етничку припадност које, пажљиво уклопљене
у пејсаж, треба да чине репере идентитета подручја или зоне; • предео
изузетних лепота који треба заокружити, валоризовати и уређивати у
духу европске конвенције о заштити предела.
Једна од карактеристика граничних региона јесте и стална
окупираност становника ових крајева успостављањем веза са економским
и административном центрима у унутрашњости државе. Истраживање,
вредновање и ефикасно коришћење сопствених потенцијала и ресурса по
правилу се у граничним регионима занемарује, потцењује или чак често
и не разматра. Друштвени миље Подриња као прекограничног подручја у
методологији просторног планирања значи треба третирати уз пажљив
однос према етничком, културном или религијском диверзитету који може
да представља и основну претпоставку центрипеталног приближавања
осовини, односно реци Дрини уместо досадашњег центрифугалног
удаљавања уз повремена ратовања.

Закључак
Методологија интегралног просторног планирања Подриња на
савременим принципима захтева пре свега схватање реалности која, поред
богом-даних вредности садржи и бројне проблеме које ваља решавати у
сложеној друштвено-економској ситуацији на обе стране реке Дрине. У
највећем делу демографски испражњен а економски деградиран простор
захтева изузетно пажљиву валоризацију уместо заношења о ексклузивности
које је нама својствено. Треба испитати искуства развијених европских
региона (северне Италије или Аустрије) са сличним просторима које су
у релативно кратком периоду иза II светског рата развили и уредили до
нивоа прворазредних привредних, туристичких и културних целина и
атракција. Треба затим решења просторног плана заснивати са стално
присутном идејом прекограничне али и трансграничне сарадње. Зато је
у просторном плану неопходно јасно дефинисати пројекте које је реално
могуће остварити у средњерочном периоду, рачунајући на партнерску
сарадњу становника, локалне заједнице, региона, државних фондова и,
у перспективи, европских фондова. Зато оваква методологија треба да
буде више индуктивна, уз темељно упознавање простора, становника,
њихових аспирација и система вредности, као и еколошких потенцијала
и ограничења, зонски специфицираних а не генерално. Напокон, као
што и налаже просторно планирање, основни задатак методологије за
планирање Подриња је амбивалентни задатак (1) заштите и уређења
онога што представља јавни интерес и (2) заштите приватног интереса
и подстицање приватне иницијативе али према критеријумима јавног
интереса. Ово се превасходно односи на воде Дрине које ће бити свакако
предмет појединачних тежњи ка суровој експлоатацији овог природног
ресурса. У том смислу просторно планирање Подриња треба да буде исход
заједничког договора граничних региона Црне Горе, БиХ, Републике
Српске и Србије али уз подршку државног нивоа и уз учешће локалне
самоуправе бројних општина дуж ове реке. Тек тако се може очекивати
да, уместо деградације, простор Подриња доживи постепен препород у
наредних двадесет-тридесет година (оптимистичка варијанта) а можда и
дуже (песимистичка варијанта).

Гавриловић Љ, Дукић Д. (2002): Реке Србије, Завод за уџбенике, Београд
М. Грчић (2002), Концепт граничног региона, у књизи ‘’Проблем
ревитализације пограничних крајева Југославије и Републике Српске’’,
Географски Факултет, Београд, 2002.
Graute U. (ed.), (1998) Sustainable Development for Central and Eastern Europe
– Spatial Development in the European Context, Springer
Проблеми ревитализације пограничних крајева Југославије и Републике
Српске (2002), Зборник радова, Географски Факултет, Београд
Река Дрина и Подриње, (2000), Вукан, Београд
Ристановић Р. (2000), у књизи Река Дрина и Подриње, УКАН, Београд
Стојков Б, (2000), Методе просторног планирања, Географски факултет
Универзитета у Београду, Београд
Стојков Б, (2002), Functional Transformation of the Balkans Borders SPATIUM
7, ИАУС, Београд
Стојков Б, (2004), Ка методологији просторног планирања Подриња у
књизи Јован Цвијић и Подриње, Лозница
Corvers F, Giaoutzi M. (1995), Borders, Barriers and Changing Opportunities for
Border Regional Development, Transport Networks in Europe, K. Button et
al, Edward Elgar Publishing Ltd, http://www.fedre.org http://www.eureg-
dsm.org

УТИЦАЈ ОБНОВЕ СРЕДЊИХ И МАЊИХ ГРАДОВА НА

РЕГИОНАЛНИ РАЗВОЈ СРБИЈЕ97
Обнова градова као акт државне воље представља значајно средство
за усмеравање или уравнотежење регионалног развоја. Алокацијом
средстава за привредни развој, повећавањем атрактивности насеља
кроз запошљавање, становање и оптимизацију социјалних служби и
институција, инструментима пореске, земљишне или комуналне политике,
држава контролише насељавање свог простора и тиме може да усмерава
регионални развој у правцу веће централизације или децентрализације.
Ово свакако подразумева дефинисану политику и њене инструменте међу
које спада и програм обнове градова.
Програм обнове градова има за циљ пре свега преусмеравање токова
урбаног развоја, редистрибуцију националног дохотка, запошљавања
и политичке моћи, те по правилу обухвата веће али и мање градове, на
тај начин утичући на целокупни урбани простор државе. Ефекти оваквог
програма на социјалном, политичком и економском плану су више него
доказани на бројним примерима европских држава.
Нека искуства Европе

Међу овим треба пре свих истаћи пример Француске која је приступила
обнови мањих и средњих градова ради функционалне, културне, економске
и политичке супер-концентрације Париза. Читава акција је изведена
претходном регионализацијом Француске (подела на 22 региона), а
потом координацијом и контролом великих инвестиционих и развојних
пројеката. Тиме је Француска покушала да изврши преусмеравање
токова становништва и запошљавања повећавајући, односно смањујући
атрактивност појединих регионалних центара (Delegation a l’Amenagement
du Territoire et a l’Action Regionale - DATAR). Комплексни програми
регионалног уравнотежења Француске у периоду 1970.-1984, основни
акценат су ставили на децентрализацију развоја односно на метрополе
равнотеже (metropoles d’equilibre) и на средње градове (villes moyennes).
Ово је изазвало убрзани развој и обнову градова средње величине као
и развој француских села кроз тзв. зоне сеоске обнове и специјалне
планинске зоне.
97
Овај чланак објављен је у монографији ‘’Просторно планирање, регионални развој и
заштита животне средине, ИАУС, 1996

Поступак обнове средњих и мањих градова и села је обављен пеко

осам специјализованих агенција које је основала држава Француска 1964
(Organisations d’etudes d’amenagement des avis metropolitaines – OREAM), а
преузела регионална управа 1984. године.
Регионална компонента националних простомих планова била је део
укупног пакета политика управљања простором Француске, који је
тежио да преструктурира дотадашњи регионални развој и неравнотежу
промовишући обнову средњих и мањих градова као инструмент
уравнотежења регионалног развоја државе. Овај програм је добио 1980.
године значајну финансијску подршку државе која је у то доба добила
нову социјалистичку владу.
Јачање улоге планирања
под социјалистима (1986.) је,
међутим, било краткорочно
јер је влада, предузимајући
мере да спречи инфлацију
и незапосленост, морала
да одступи од рестрикција
за развој париског региона
како би убрзала опоравак
националне привреде. Тиме
је фактички био угрожен
DATAR и читава идеја обнове
средњих и мањих градова.
1984. године региони су
покренули нову иницијативу
за регионално планирање
уз могућност формирања
значајних фондова за
регионални развој, што је
обухватало и средства за
обнову средњих и мањих
градова Француске. У
Сл.1 Политика управљања просторним уговору са централном
развојем Француске 70-тих ХХ века владом (Contracts de plan)
региони су имали обезбеђен
програм инвестирања у инфраструктуру градова према планским
приоритетима. Oвај уговор између региона и државе представљао је
израз државних економских приоритета и регионалних аспирација за

стварањем регионалног идентитета (уређењем градова пре свега) и

просперитета.
У приближно истом периоду, крајем седамдесетих и почетком
осамдесетих година, Холандија је приступила систематској обнови
градова и села која је кулминирала доношењем Закона о обнови градова
и села (1984.). Обнова већих и мањих градова је била последица два
крупна процеса: процеса пропадања старијих, централних делова насеља
и процеса неравномерног регионалног развоја са нарочитим заостајањем
јужних градова Холандије у којима је привредну основу чинило заостало
рударство.
Обнова градова је захтевала припрему различитих инструмената поред
основног тзв. bestemmings плана како би се обезбедила правовремена и
неопходна средства за реализацију одређене политике, поготову у фази
прибављања земљишта. На овај начин Холандија је покушала, и успела, да
применом различитих инструмената покрене и изведе обнову средњих и
мањих градова и тиме у великој мери коригује регионалне дебалансе које
је имала до седамдесетих година. Ово се одразило пре свега на измењене
трендове у кретању становништва, на враћање становника граду,
посебно центру града, као предмету атракције. Повећањем економске
ефикасности, обновом и оживљавањем малих, урбаних центара и
осмишљеном земљишном политиком, употпуњавањем социјалним и
културним садржајима, мањи и средњи холандски градови су у ствари
одиграли кључну улогу код балансирања регионалног развоја ове државе.
У отвореној игри друштвених снага, обнова централних делова
градова постаје фокусна активност на националном плану која обезбеђује
бољу дистрибуцију становништва, запошљавања и дохотка и самим
тим, адекватнији регионални развој. Према холандском искуству, три
елемента су кључна: економска улога и снага центра мањих и средних
градова, социо-културни значај центра и симболички значај центра као
“дома” становника конкретне вароши. Активност обнове ових градова
изведена је помоћу: промоције и одговарајуће организације обнове
градова, рестрикције трошкова и директне финансијске помоћи (државни
и регионални ниво). Први инструмент обухвата израду одговарајућих
урбанистичких планова (регулациони планови структурног типа и тзв.
“алокациони планови”) и програма са потребним мерама заштите и
обнове културно- историјских вредности. Рестрикција трошкова је била
последица разрађене схеме куповине земљишта и зграда. Финансијска
помоћ је имала облик позајмица и кредита за реализацију конкретних
акција из програма.

Модели обнове насеља у Србији и утицај на регионални

развој
Искуства у регионалном развоју Србије указују на изразите
диспропорције између обима и квалитета регионалног развоја и
природних и привредних ресурса истих региона (Таб. 1). У истом периоду
(1946-1990.) запажене су промене регионалног развоја у оним деловима
Србије у којима је општина инвестирала у обнову општинског седишта
(табела 2). Ово указује на две могућности: (а) да је убрзани регионални
развој изазвао обнову седишта општине, или (б) да је обнова седишта
општине, као центра атракције привредног и друштвеног карактера,
изазвала убрзанији развој региона. У Србији је, међутим, актуелна
и трећа могућност (ц) да инвестирање у привредни развој седишта
општине (изградња капиталних привредних објеката - енергетских и
индустријских пре свих) може да изазове убрзанији развој региона и, пре
свега, интензивнију обнову седишта општине.
Модел (а) подразумева инвестирање на регионалном нивоу преко
функција или објеката регионалног значаја као што су: развој туризма
у региону Копаоника, обнова и развој система Дунав-Тиса-Дунав у
Бачкој и Банату, развој енергетике у Колубарском басену и сл. Развој
одређеног региона заснован на развоју једне функције као што је туризам,
водопривреда или енергетика, прати серија програма којима се врши
алокација средстава, између осталог и за управне, едукативне, стамбене
и друге функције терцијарног и квартарног карактера. Изградња
станова или пословног простора за потребе великих система углавном
је усмерена ка седишту општине без обзира на његову величину. Тако
су многи мањи градови у Србији доживели озбиљне акције обнове и
реконструкције захваљујући развоју великих система. Лазаревац или
Уб су нпр. у великој мери обновљени захваљујући развоју Колубарског
енергетског басена; Бор је обновљен захваљујући развоју Борског
басена; Приштина је у великој мери грађена и реконструисана услед
развоја енергетског комплекса Косово; Брус је обновљен и од средстава
остварених кроз програм Копаоника и сл. Обнова седишта места у случају
овог модела, са квалитетнијим облицима становања, са озбиљнијим
објектима и садржајима друштвене надградње, постаје мотив атракције
за високообразовани кадар који, повратно, утиче на развој региона својим
идејама, активношћу, комуникацијама.

Посебан значај имају финансијски ефекти у тим центрима и

њихова повратна редистрибуција у регионалне функције (саобраћај,
телекомуникације, интензивни облици пољопривреде и др.).
Таб. 1 - Остварене инвестиције у друштвеном сектору по карактеру изградње и
техничкој структури

Модел (б) је ређи случај у Србији јер обнова градова, посебно мањих,
као појава сама по себи и заснована на посебним програмима, није шире
примењивана. Ипак случајеви делимичне обнове Сенте, Бечеја, Сомбора,
Ваљева, Свилајнца, Ђаковице и мањег броја других мањих и средњих
вароши у Србији, јасно указују на узроке и последице ове акције на
регионалном нивоу.
Таб. 2 Остварене инвестиције у друштвеном сектору по детатностима, 1980.,
1985., 1990. и 1994.
Акција обнове ових насеља у великој мери зависи од иницијативе

локалне управе и становника тих насеља која извире из аспирације
локалног самопотврђивања, из жеље аутохтоног становништва да се
локално и традиционално ревитализује, реафирмише и потврди у ширем
културном и привредном окружењу. Посебно је занимљив случај Ђаковице
која је у периоду шездесетих до деведесетих година доживела апсолутни
препород у, иначе, сасвим контрастном урбаном окружењу. До овога је
дошло пре свега из жеље политичке управе (локалне и покрајинске) да
овај град очува, развије и обнови као седиште ширег региона са озбиљном
политичком позадином98.
Развој и обнова Ђаковице као градског центра праћен је истовременим
развојем регионалних функција, пре свега пољопривреде, чиме је
98
Касније је утврђено да је Ђаковица, родно место тада водећих политичара Албанаца са
КИМ (‘’шесторка’’), бела предестинирана да буде главни град Велике Албаније.

остварен изузетан баланс регионално/урбаног развоја, сасвим другачији

од свих осталих случајева на Косову и Метохији. Истовремено, Призрен
као историјски градски центар и његово регионално окружење трпи
обрнуту трансформацију, без обнове града и угрожених регионалних
функција, пре свих пољопривреде. Основни разлог за ово је рурализација
или боље речено “посељачење” Призрена који је, за разлику од Ђаковице,
у периоду иза 1961. године доживео енормно повећање уз минималне
ефекте у обнови града са доминантном српском културном баштином.
Ђаковица и Призрен су се 1961. налазили у 1. стадијуму урбанизације (2),
са 13 819 становника у Ђаковици, односно 28 062 становника у Призрену.
Данас се у Призрену налази преко 150 000 становника од којих највећи
број сеоског порекла, док Ђаковица има око 60 000 становника урбаног
порекла. Квантитативна експлозија Призрена је праћена и квалитативном
деградацијом његове урбане струткуре, док је мирнији и контролисанији
раст Ђаковице праћен и квалитетним развојем у привредном и социјалном
смислу. Обнова Ђаковице зато није изненађење, за разлику од Призрена
који у том погледу нема резултата и поред свог несумњивог културно-
историјског значаја.
Ефекти обнове седишта општине на регионални развој у овом
моделу су вишеструки, пре свега захваљујући чињеници да се обнова
врши у циљу афирмације региона. Ово подразумева и афирмацију
традиционалних и вернакуларних регионалних активности као што су
сточарство, пољопривреда, занатство и сл. Реконструкција насеља као
појам подразумева и трансформацију привредних активности на урбано/
регионалној основи. Обнова насеља као појам подразумева пре свега
ревитализацију и реанимацију локалних активности. Управо зато обнова
седишта општине у Србији има далеко квалитетнији утицај на регионални
развој од чисто физичке реконструкције која је чешће примењивана у
периоду 1950-1990. године.
У том погледу треба забележити и планске мере које би утицале на
смањење миграције село-град које у својој књизи истиче Н.Спасић (3):
1) унапређење квалитета живљења у малом граду (урбани сервиси,
комунална опрема, култура и сл.);
2) стимулисање развоја сеоских насеља кроз отварање радних места,
опремање објектима друштвеног стандарда, комунално опремање и
стимулисање основних активности становништва.

Бројни генерални урбанистички планови српских вароши рађени

у периоду 1947-1956. (4), као и друга серија рађена у периоду 1976-
1989. је концепцију заснивала углавном на реконструкцији привредних
активности, па и самих градова, поготово мањих (5). Ефекти прве серије
на регионални развој су далеко мањи него ефекти планирања обнове
насеља на новим основама, где регионални контекст има превасходни
утицај на заснивање концепције обнове насеља.
Трећи модел (в) се у Србији, поготово од краја седамдесетих, јавља доста
често. Развој доминантне привредне гране или организације, најчешће
индустријске, и вишак остварене акумулације је делимично усмерен и
у обнову насеља у коме се активност остварује. Обнова Кикинде је тако
остварена пре свега захваљујући развоју металског комбината (ливница)
и иницијативи локалне управе и управе предузећа.
На сличан начин је остварена и реконструкција или обнова Пожаревца,
Обреновца (термоелектрана), Смедерева (железара), Крушевца (хемијска,
гумарска и машинска индустрија), Лесковца (текстилна индустрија),
Јагодине (прехрамбена и машинска индустрија) и низа других мањих
места, иако уз доста дилема око врсте индустрије и односа према окружењу.
Утицај обнове или, чешће, реконструкције ових насеља на регионални
развој је сличан као у моделу (б). Разлика је, међутим, у интензитету и
динамици обнове која је веома зависна од развоја индустрије која је
покреће. Застој или чак потпуно заустављање одређеног предузећа значи
истовремено и застој активности на обнови или реконструкцији насеља.
Реконструкција Јагодине или Кикинде је тако застала у периоду
деведесетих година јер су тзв. носиоци развоја готово престали са
радом. Реконструкција и обнова Крушевца или Врања је у истом периоду
настављена захваљујући несмањеном развоју основних привредних
субјеката који у великој мери утичу на обнову ових градова.
Будућност обнове мањих градова у Србији

Према решењима Просторног плана Србије регионални развој ове
републике ће бити реализован између осталог и релативно бржим
инвестирањем у инфраструктуру малих и средњих градова (6), као и
стимулисањем развоја производње и производног занатства... и у мањим
градским насељима. На другом месту исти план предвиђа међу мерама
за усмеравање процеса урбанизације да ће се програмима фондова за
земљиште у градовима средства усмеравати за обнову и реконструкцију
(градова) (6). Обнова и реконструкција мањих и средњих градова, пре

свега седишта општина, биће један од стратешких инструмената укупног

развоја Србије. Обнову и реконструкцију ових насеља свакако треба
оцењивати у контексту уравнотежења регионалног развоја Србије, што
чини један од циљева развоја Србије. Утолико пре је обнову средњих и
мањих насеља у Србији неопходно испитати као целовит подухват уз
испитивање могућности примене сва три досадашња модела. Поред ових,
треба размотрити и четврти модел (д) који би назвали Програм обнове
мањих и средњих градова Србије, а био би дефинисан као инструмент на
државном нивоу, какав су примениле многе државе Европе и САД. Овај
модел се утврђује у тзв. трећој фази урбанизације и на нивоу економског
развоја који није нижи од 5000 УСД по глави становника. Србија данас
није на том нивоу али би већ сада требало разматрати препоруку OECD
да је економски процес неопходно посматрати у склопу националне урбане
политике... Национална урбана стратегија представља дефинисану
диференцирану урбану политику у оквиру глобалних друштвених циљева
и израду таквих програма који ће допринети реализацији тих циљева (7).
Предузимање акција обнове градова није економски директно
атрактиван посао за државу због трошкова обнове инфраструктуре и
других трошкова који из тога проистичу. Зато се препоручују посебне мере
подстицања озбиљном кредитном политиком ради стимулисања градње
(стамбене пре свега) у изграђеном градском ткиву како би се лакше
савладали трошкови опремања земљишта и изградње односно обнове
или модернизације грађевинског фонда. Ово подразумева и комбиновање
средстава приватног и јавног сектора финансирања где приватни сектор
добија све већу улогу.
У том контексту важно питање представља и избор односа према
постојећем градском ткиву које се данас, знатно више и пажљивије,
валоризује економски, културно и еколошки. Питање реконструкције или
обнове је знатно израженије него раније, са тенденцијом оријентације
у правцу обнове мањих и средњих градова уз даље рафинирање облика
обнове. Међу овима данас најозбиљнију појаву представља процес
санације којом би требало да буде обухваћен бесправно подигнут
грађевински фонд на тлу Србије, али и сви негативни утицаји које он
врши на регионални развој угрожавајући виталне регионалне функције
(пољопривреду и шумарство пре свих).
Обнову мањих и средњих градова треба посматрати као примарни
елемент уравнотежења регионалног развоја Србије и битно средство
усмеравања даљих процеса урбанизације или делимичне рурализације
као реверзибилног процеса који се неочекивано јавља у Србији

деведесетих година услед збивања у Србији и бившој Југославији. На

другој страни, регионални развој Србије и политика регионалног развоја
треба да постане једна од окосница политике укупног развоја Републике.
У том контексту неопходно је размотрити и утицај на локалне изворе
финансирања. Посебни ефекти на развој мањих и средњих градова
Србије испољавају се кроз претпостављене мере регионалне развојне
политике, која би требало да има за циљ успостављање уравнотеженијих
односа између регионалних подручја и центара (општинских) у простору.
Показатељи овог односа свакако треба да буду предмет даљег изучавања
ради грађења консистентне државне политике обнове шредњих и мањих
градова са циљем уравнотежења регионалног развоја.

Problems of Urban Renewal in the Netherlands, The Hague, 1969.
Вељковић А, Јовановић Р, Тошић, Б: Градови Србије, центри развоја у
мрежи насеља, Институт САНУ “Јован Цвијић”, Београд, 1995.
Спасић Н: Мали градови Србије, ИАУС, 1984.
Митровић М: Градови и насеља Србије, НК, Београд, 1951.
Стојков Б: План и судбина града, “Грађевинска књига”, Београд, 1991.
Просторни план Републике Србије, стр.64, 69, 1996.године
Урбани развој у земљама ОЕЦД-а, СКГОЈ, 1986.

КРИТЕРИЈУМИ, ОГРАНИЧЕЊА И ПОТЕНЦИЈАЛИ

ИНТЕГРИСАНОГ РАЗВОЈА БАЛКАНА99
Увод
Обриси глобалне економије, глобалних комуникационих система,
стандардизованог понашања, као и све сличније кутурне и менталне
матрице становништва, полако али незаобилазно почињу да прожимају
Балкан. У свобухватној трци, која подразумева праћење и прилагођавање
на глобални политички и економски контекст, већи број балканских држава
веома отежано се упуштају у развој стабилних односа са непосредним
суседима. Интеграција у европске токове и блиске везе с Европском Унијом
налази се на првом месту политичких агенди, док спознаја о интензивним,
разноврсним и динамичним односима са државама у окружењу још увек
није безусловно прихваћена као основи предуслов просторне интеграције.
То је специфичан парадокс, јер се суштина уједињене Европе управо
заснива на стварању трајног и непосреднијег контакта са суседима, као
и артикулација и реализација заједничких макро-регионалних интереса.
Сврха већег зближавања, у свим облицима друштвеног живота, састоји
се у предупређивању конфликта, који су у блиској прошлости нанели
несагледиву материјалну и духовну штету и ненадокнадиве људске
губитке на Балкану, указујући на крхкост и рудиментарност цивилног
друштва на овим просторима. Бити спреман за Европску Унију не значи
само достићи економске квалификације, већ и оздрављену и унапређену
атмосферу у свим областима активности целокупног макро-региона
Југоисточне Европе. Застрашујућа ратна разарања и етнички конфликти
на подручју бивше Југославије, деведесетих година ХХ века, учинили су да
средишњи и западни део Балкана постане једна од неуралгичних тачака
света, продубљујући још више постојеће развојне диспаритете између
Европске Уније, нових чланица и балканских држава. Наглашавајући
разлике и заоштравајући конфликтни потенцијал, потиснуто је на овим
просторима оно што повезује и што због својих специфичних вредности
доприноси диверзитету и богатству европског континента. Све док
се поново не устоличе те заједничке вредности, сагледају заједнички
интереси и промовишу заједничко културно и историјско наслеђе, неће
99
Овај рад је припремљен у сарадњи са MSc Снежаном Суботић и објављен у Гласнику
Српског географског друштва бр.2, Географски факултет УБ, Београд, 2004

моћи да се преиначе негативне конотације везане за појам балканског

идентитета, које у значајној мери утичу и на општу инвестициону климу
у региону, потискујући га на све већу периферију.
Данашња периферност неких балканских држава, пре свега Босне и
Херцеговине, Србије и Црне Горе, Албаније и Македоније, има међутим и
своје историјске, политичке и економске разлоге (Strategies, s. 18, 2000).
Кроз историју су настајале културе и традиције које се у свом испољавању
(на пример Албанија) знатно разликују од западно-европских. Током
више деценија ‘’гвоздена завеса’’ је изоловала део овог подручја и
имала за последицу дезинтеграцију економије и заостајање у развоју,
нарочито у погледу технолошког унапређења, квалитета и софистикације
производње, рада и контроле институција и, напокон можда најважније,
онемогућила је истински развој цивилног друштва, чинећи да општи
развојни јаз између истока и запада Европе постане скоро непремостив.
Периферност, међутим, може бити и интерна, па се тако више од 50%
територије CADSES држава убраја у граничне регионе (Strategies, s.
118, 2000) који су нарочито на Балкану деценијама маргинализовани и
препуштени сами себи.
Балканске државе и критеријуми за приступ Европској

Унији
Перспектива будућег приступања већине балканских држава
Европској Унији отворена је још 1999. године утврђивањем концепције
о процесу стабилизације и придруживања (ПСП). Преовладава мишљење
да је то најприкаладнији начин да се покрену и пропрате реформски
процеси, укључујући наравно и развој демократског друштва. Како
данас ствари стоје, за Бугарску и Румунију је већ урађен ткз. возни ред
(road map), док су Хрватска и Македонија такође укључени у ПСП и
поднеле су захтев за чланство у Европској Унији. Албанија је формално
започела преговоре о ПСП 2003. године, а Босни и Херцеговини, Србији
и Црној Гори још увек предстоји израда студије о изводљивости. Процес
стабилизације и придруживања претпоставља постепено приближавање
структурама Европске Уније, односно преузимању значајаног дела
аcquis communautaire100, који су Хрватска и Македонија већ започеле и у
Acquis communautaire (заједнички багаж) представља обавезу свих чланица Уније да

100
законе и норме усаглашавају према правилима Уније (не истоветно већ принципијелно
слично) што се врши преко отварања тзв. поглавља.

одређеној мери испуниле. Европска комисја у свом другом годишењем101

извештају 2003. године констатује да је у државама западног Балкана102
постигнут значајан политички напредак, који је неоспорно довео до
побољшања стабилности у региону, али је стварни развој ових држава
испод очекиваног, што се делимично објашњава недостатком политичке
воље и неиспуњавањем одговарајућих препорука Европске Уније.
Након најновијег проширења ЕУ, маја 2004. године и вишегодишњег
искуства са земљама и друштвима у транзицији, поставља се питање какав
став и какви односи ће бити успостављени са државама западног Балкана.
Наиме, поједини критеријуми, који у последњој рунди проширења нису
били од већег значаја, у случају балканских држава стоје у првом плану. То
се најпре односи на проблематику управљања (Governance) који обухвата
различите аспекте опстанка и способности функционисања инситуција103,
питања контроле предузећа, као и озбиљан проблем у вези са корупцијом
и сивом економијом. Овај ткз. ‘’governance’’ критеријум попримио је
виталан значај јер има директне последице на имплементацију привођења
структурама Европске Уније и достизања неопходних стандарда које
она прописује. Други важан критеријум, који се посебно тематизује када
су балканске државе у питању, односи се на параметре који указују на
степен сиромаштва и социјалне кохезије друштва. Због раширености
и свепрожимајућег карактера овог феномена ревидиран је став да овај
критеријум не утиче пресудно на функционисање државних институција
и процену конкурентне способности, нарочито стога што изразито
негативно утиче на споспобност функционисања тржишне привреде.
Обим назначених проблема има за последицу да се озбиљно преиспитује
и уврежени став о довољности реформи и назире потреба за покретањем
развојних стратегија које нису нужно идентичне с реформском политиком
линеарног прилагођавања структурама Европске Уније. Прелиминарни
преглед тренутног стања прилагођавања балканских држава104 приказан
је овде синтетичким индикаторима које су независно прикупили и
валоризовали водећи институти и организације као што су Fraser institut,
Heritage foundation/ Wall Street Journal, Светски економски форум и Банка
101
Kommission der Europeaeischen Gemeinschaften (2003), Der Stabilisierungs – und
Assoziirungsproess fuer Suedosteuropa Yweiter Jahresbericht, Braessel, KOM (2003) 139,
26.3.2003.
102
Балкан 5: Албанија, Босна и Херцеговина, Хрватска, Македонија и Србија и Црна Гора.
103
Отуда у међувремену бројни пројекти ткз. ‘’Capacity Building’’ финансираних из CARDIS
фондова, који су намењени како институцијама, тако и локалној управи.
104
Државе Западног Балкана + Румунија и Бугарска

за реконструкцију и развој-EBRD. Овај преглед индикативан је за прогрес

реформи у међудржавном поређењу (Табела 1.) и указује на незнантна
одступања у рангирању седам балканских држава.
Таб. 1.105
ЕBRD ↑ 105 Fraser↑ Heritage↓ Глобална конкурентност
Ранг - индекс Ранг - индекс Ранг – индекс GCI Ранг BCI Ранг
Хрватска 1 3.81 1 (92) 5.64 1 (89) 3.15 1 (52) 1 (62)
Бугарска 2 3.33 2 (97) 5.51 3 (104) 5.51 2 (64) 3 (77)
Румунија 3 3.04 4 (114) 4.85 5 (138) 3.75 3 (76) 2 (76)
Македонија 4 3.04 2 (94) 3.25 5 (81) 5 (82)
Албанија 5 2.80 3 (97) 5.49 3 (104) 3.35
БиХ 6 2.50 6 (139) 3.80
СЦГ 7 2.49 7 (149) 4.25 4 (78) 4 (79)
Пољска 3.69 (89) 5.72 (66) 2.9 (45) (47)
Извор: Knogler, Vincentz, Südosteuropa
Сви институти виде Хрватску убедљиво на првом месту, чак у толикој
мери да је издвајају из ткз. ’’Групе Балкан 5’’ и почињу говорити о
’’Балкан 4’’ (Балканска четворка). У случају Македоније се процене
највише размимоилазе, па је Европска банка за развој и реконстуркцију
позиционира на 4. место, а Heritage фондација на 2, одмах после Хрватске.
Србија и Црна Гора заузима незавидно последње 7. место, али је глобална
конкурентност процењена нешто боље. Укупно посматрано добија се
прилично једнолична слика групације држава југосисточне Европе, која у
великој мери одговора преовлађујућим глобалним проценама и приказом
у масовним медијима. У светском поређењу, седам држава југоисточне
Европе налазе се у последњој трећини, док се СЦГ, БиХ, али и Румунија, као
кандидатска земља за приступ Европској Унији, убрајају у 20 држава са
најмањом слободом и сврстане су између Колумбије, Камеруна и Нигерије.
Европска Унија у процени спремности за приступ користи ткз.
Копенхагенске критеријуме, који су дефинисани још 1993. године на самиту
у Копенхагену. Они обухватају превасходно економске критеријуме кји се
односе на способност државе-кандидата да реализује функционисање
тржишне привреде и издржи притисак конкуренције и тржишта саме
Уније. То су:
105
↑↓ Узлазни или силазни индекс озбнчава већу тржишно-привредну слободу, у заградама
је дато рангирање држава у светском поређењу, 123 државе (Fraser) , 152 државе (Heritage)
GCI – Индекс раста конкурентности, 102 државе (Growth Competitiveness Index)
BCI – Индекс конкурентности предузећа 101 држава (Business Competitiveness Index)
Индикатори за Пољску дати су као референтна вредност
Извор: Knogler, Vincentz, Südosteuropa, 02-03/2004., s.11

• Макроекономска стабилност;
• Либерализација цена и трговине;
• Ограничења у приступу тржишта и иступању с њега106;
• Регулације у погледу приватизације и пословања;
• Финансијски сектор;
• Консенсус у економској политици;
• Људски капитал; инвестиције и инфраструктура;
• Интеграција у трговини са Европском Унијом;
• Конкурентна политика;
• Мала и средња предузећа;
• Начин управљања („governance“);
• Корупција и правна сигурност;
• Сиромаштво и социјална кохезија.
Од свих ових критеријума државе Југоисточне Европе испуњавају само
два и то углавном формално. То су она два који се тичу либерализације
цена и трговине, и малих и средњих предузећа. Ипак, постоје значајне
разлике, јер су Хрватска, Бугарска и Румунија на прагу испуњења и
осталих критеријума, док су Албанија, БиХ, СЦГ и Македонија још веома
далеко од тога, нарочито у погледу напретка у приватизацији, слабог
напретка у инфраструктурним реформама, слабе конкурентности,
изузетно раширене корупције и веома високе стопе незапослености,
што се непосредно одражава на сиромаштво и социјално раслојавање. На
тебли 2. приказан је индекс корупције на скали од 0-10, при чему вредност
10 означава привреду без конрупције.
Таб. 2.
2003
Ранг у међународном поређењу 133
Индекс *
државе
Албанија 2.5 92
БиХ 3.3 70
СЦГ 2.3 106
Македонија 2.3 106
Хрватска 3.7 59
Бугарска 3.9 54
Румунија 2.8 83
Пољска 3.6 64
Грчка 4.3 50
* Што већа вредност, утолико мања корупција
Извор: Transparency International
106
Овај критеријум СЦГ не испуњава због сувише дугих оснивачких рокова, високог
оснивачког капитала и прохибитивно дугачког конкурсног поступка

Шта се може закључити посматрајући наведене индикаторе?

Очигледно је да ниједна од седам држава југоисточне Европе тренутно не
испуњава услове за приступ Европској унији, али су разлике између њих
све очигледније и дају наслутити у ком правцу ће се мењати географски
обриси уједињене и неуједињене Европе. Нажалост, све је очигледније да
Србија и Црна Гора не проналази праве начине да покрену непосредно
тешке и болне реформе, тако да чак и унутар балканске четворке, као
најзаосталијег дела тешке и болне реформе заузима незавидно последње
место. Опште прогнозе веома су песимистичне. Наиме, опште позната
претпоставка за успостављање минимално неопходног квалитета
институција и одговорајућих правила у функционисању тржишне привреде
своди се на то да per capita доходак мора износити барем 10 000 $. Тренутне
процене Светске банке веома су индиикативне у том погледу (табела 3).
Таб. 3. Per capita доходак
Бруто национални производ у $
Албанија 3.680
БиХ 5.970
СЦГ 3.540
Македонија 6.110
Хрватска 9.170
Бугарска 6.984
Румунија 5.832
Европска унија (25 држава) 21.935
Извор: Светска банка
Несумњиво да смо у овом поглављу дотакли веома озбиљна економска
питања, која нас овом приликом међутим знатно више занимају као општи
компаративни контекст, и то како у погледу позиционирања Србије и
Црне Горе унутар држава Југоисточне Европе, као и позиционирање целог
макро-региона у светским оквирима. Очигледно је да макро-економски
показатељи упућују на изузетно тешку и комплексну ситуацију сваке
државе појединачно, која се међутим све више концентрише на подручју
ткз. ‘’Балкан 4’’ држава, и има директне импликације на остале сегменте
развоја и успостављање сарадње држава у региону. То је управо оно што
нас највише интересује у овом прилогу, наиме многоструки потенцијали
културе, како са становишта могућег економског замајца тако и у погледу
интеграције држава југоисточне Европе. На упоредном примеру Балтичког
региона биће указано на значај интензивне трансрегионалне и трасграничне
сарадње и из тога проистеклих позитивних синергетских ефеката у свеукупној
профилацији и промоцији тог региона у европским оквирима. Претходно се

међутим, морамо укратко осврнути на нове функције и режиме граница,

као и могуће препреке оваквог третмана граница, што несумњиво има
озбиљне импликације на трансрегионалну сарадњу у свим доменима
друштвеног развоја Југоисточне Европе.
Нове функције и режими граница на Балкану

Периферан политички и економски положај Балкана, изузимајући
Грчку, не мора се нужно тумачити на негативан начин, већа као шанса и
скривени потенцијал за будућност. Временом је суживот на периферији
постао својствен традицији балканских друштава. Најдоминантније
политичке снаге модерне ере, углавном несвесне или пак потпуно
игнорантне у погледу локалних традиција, прозвеле су нове обрасце
понашања и менталне мапе балканских народа, изазивајући конфликте и
намећући круте друштвене идеологије које су се испољиле у различитим
политичким, социјалним и економским системима. С друге стране,
државе Балкана нису на овакве, превасходно политичке изазове,
одговориле рационално и са свешћу о интегритету целокупног региона,
већ су показале незрелост и форсирале партикуларистичке националне
интересе. Непосредна последица тога, а нарочито у 20. веку, почев од
балканских ратова 1912. и 1913. године, све до последњих ратних збивања
90-тих година прошлог века, огледа се у настанку нових граница које деле
људе, економска тржишта и монетарне токове, а самим тим и драгоцене
везе у области културе, науке и уметности. Границе врше две кључне, у
суштини контрадикторне функције – функцију разграничења и функцију
контакта. Оне су јака обележја групног јединства и симбола националног
идентитета. Границе и географске силуете простора, идентификованог
као некој групи припадајући простор, нису емоционално неутралне.
Стога је национални идентитет незамислив без симболизма државне
територије. Ипак, просторни облик домовине може проузроковати
огромни емоционални набој, који је у случају бивше Југославије био
злоупотребљен и мистификован. Тако су границе дељене на „добре“
и „лоше“, као што по генези могу бити природне или вештачке (Мирко
Грчић. С.).
С друге стране, формула divide et impera, коришћена је од моћних сила
да би се Jугоисточна Европа контролисала и да би се утицало на њу.
Нова ера с почетка ХХI века обележена је редефинисаним политичким
циљевима и напором да се државе Балкана убрзано развијају, приведу
принципима Европске Уније и сагледају као будући саставни део растуће

европске породице. Чињеница је да се овај део Европе третира као

недостајућа карика у географским и геополитичким обрисима ЕУ, али и као
најкрхкији субјект интеграционог процеса европског континента. Према
Стратегији интегрисаног просторног развоја CADSES-a107, просторна
интеграција ових држава имплицира приближавање различитих
географских станишта, градова, региона, економија и менталних мапа,
које би омогућило брзо, несметано и учестало кретање људи, добара и
информација. То је могуће само уколико се границе које деле ове земље
учине што пропустљивијом (Strategies, 2000, s.57). Стога би кључни
приоритет овог региона требало да буде интензивирање трансграничне
сарадње и конституисање Евро-региона. То наравно подразумева убрзан
и надасве усклађен развој инфраструктуре, али и отварање нових
граничних прелаза, изградњу неопходнх мостова, и унапређење речних и
поморских веза, да би се успоставила динамичнија и лакша комуникација
људи и економских актера. Суживот у једном турбулентном и историјски
баластом оптерећеном региону какав је Балкан изискује изградњу,
или пак поновно успостављање и неговање поверења и сарадње. То
наравно предпоставља и интензиван и исцрпан дискурс о развоју и
прилагођавању институција и административних процедура. Напокон, од
интелектуалне елите, која је вишекратно у прошлости заводила народе
на овим просторима, подвлачећи разлике и иницирајући конфликте и
конфронтације, очекује се да редефинише своју улогу у процесу помирења.
Учење о конструктивном суживоту укључује темељан дијалог држава
Југоисточне Европе међусобно, али и спрам Европске Уније која мора
дати свој допринос у превазилажењу центар-периферија дихотомије и
успостављању нове мултицентричне матрице уједињене Европе. Приступ
„омекшавању“ граница у Југоисточној Европи отвара више опција од којих
је културна сарадња један од најефикаснијих начина, који је у бројним
другим граничним регионима Европе дао неочекивано добре резултате.
Вишеструки интеграциони потенцијали културе

Култура подразумева хоризонталну-географску и вертикалну-
историјску димензију. Наиме она се рађа, опстаје и шири у простору и
времену без обзира на политичке или административне границе. Балкан
је управо парадигматичан за овакво поимање културе. Упрскос бројним
границама и конфликтима око тих граница у тежњи да се освоји територија,
107
CАDSES-скраћеница за појам макрорегионалне целине

упркос антрополошким, конфесионалним и етничким разликама и

преплитању разноврсних традиција и менталитета, ипак је могуће уочити
заједничке културне именитеље, систем симбола и кодова. Они нам
уцртавају пут који води ка будућој интеграцији и динамичнијој културној
и економској сарадњи. У Перспективама европског просторног развоја
(ESDP-European Spatial Development Perspectives), место и значај развоја и
неговања културе посебно је потцртано ставом да је неопходно ширити
културни живот ... нарочито кроз подршку културних институција и
локалитета, унапређујући јавне просторе и оживаљавајући места сећања,
који су важни за идентитет становништва» (ESDP , 1999, с.30).
Култури је додељена кључна улога у процесу просторне, економске
и политичке интеграције Европе. Услед духовне кохезивне моћи, било
да су израсла из историје и традиције, или су пак одраз савремених
духовних снага, културна стремљења увек служе истој заједничкој сврси.
То је стога што инсистирају на регионалном изразу и регионалном
идентитету. Државе Балкана имају сувише тога заједничког да би се то
могло превидети и пренебрегнути. Ово обиље заједничке разноврсности
не сме се заобићи у размишљању о будућим интегративним сценаријима
(Б. Стојков, 2003.). Левантински свет балканских градова...има свој
начин размишљања и певања, посебан вид свакодневице, своје врлине и
грехе, и чудесну блискост у међуљудским односима, упркос њиховој вези
са различитим религијама и ентичким групама. Тај свет се памти као
декадентан, у пропадању, оптерећен дубоким слојевима наслеђених одлика,
нечим тамним у каракетру и његовој судбинској посвећености (Р. Самарџић,
1984, с. 9). Овај свет Балкана брани се материјалним достигнућима
специфичних предности, облицима и укусима, а ипак постепено посрће
пред све глобалнијом културном плимом Запада. Упркос томе, аутентична
култура и културни диверзитет у спрези са интензивним културним
везама Балкана и Западне и Источне Европе манифестују се дуж неколико
доминантних европских осовина:
• Дунавска осовина која повезује Балкан са средњом Европом,
• Јадранска осовина која повезује Балкан са Западном и Јужном
Европом (Егејским морeм и Медитераном),
• Централна балканска осовина која се протеже Моравом-Вардаром-
Аксиосом, кичмом Балкана,
• Црноморска осовина која повезује Балкан са Средњим истоком.

Културна сарадња дуж ових осовина блиско је везана за колективни

осећај територијалне припадности Средњој и Јужној Европи у историјском
и географском смислу, где су историјски процеси и етничка асимилација
имали за последицу генезу сличних идентификационих образаца.
Свест о специфичности предела, себи својственој урбо-морфологији и
културној и природној баштини, смислено је полазиште за успостављање
стабилних односа међу државама суседима и подстицај за сарадњу и
будућу интеграцију. Први, непобитни корак ка просторној интеграцији
држава Балкана зато и јесте културна сарадња заснована на културном
диверзитету и регионалном идентитету и на историјским културним
стазама, које слобно пресецају данашње границе (Културне стазе, 2000.).
Просторна кохезија и интегративни, одрживи развој не могу се замислити
уколико се разделна функција граница постепено не трансформише у
контактну и интегративну функцију, као што је то случај с Европском
Унијом. Напокон, општи циљеви интегрисаног одрживог развоја, мира,
слободе и солидарности најпре ће се успоставити кроз економске и
културне везе у оквирима ефикасне региналне асоцијације.
Да би се ове идеје успешно спровеле, треба истражити неке конкретне
примере европских регионалних асоцијација које су доживеле потврду и
донеле много добробити својим становницима. Промовисање заједничких
интереса и креирање повољне регионалне климе која подржава свеукупни
развој, али уједно и подстиче регионалне специфичности и регионални
идентитет, показало се као успешан начин у позиционирању на европској
али и светској сцени. Један од најбољих примера и реализованих
концепција, нарочито ако имамо у виду иницијални развојни ниво, је
стератегија просторног развоја балтичког региона (Framework for Spatial
Development in the Baltic Sea Region108).
Поуке из примера балтичког региона

Нипошто нам није намера да за Балкан препоручујемо преузимање
свеобухватне визије и стратегије разређене за балтички регион, већ да
нагласимо њихов приступ, циљеве и теме које могу бити од значаја као
драгоцено искуство за Југоисточну Европу. Балтички регион у географском,
историјском и било ком другом смислу нема много заједничког са
Балканом, па ипак модалитети регионалне сарадње и методи који су
Vision and Strategies around the Baltic Sea 2010, Towаrds a Framework for Spatial
108
Devеlopment in the Baltic Sea Region, Third Conference of Ministers for Spatial Planning and
Devolopment, Talin, 1994.

тамо примљени могу бити веома корисни у напорима да се промовише и

унапреди положај овог макро-региона у међународном контексту.
Најпре треба нагласити фундаменталну неопходност укључивања
влада кроз националне и регионалне представнике с циљем да
формулишу заједничи оквир за промовисање и унапређење Балкана/
Југоисточне Европе као институционализованог регионалног савеза. То
подразумева успостављање билатералних и мултилатералних договора и
израду посебних уговора, који ће кроз своју имплементацију олкашати и
омогућити слободан проток добара, становништва, и несметану размену
знања, научних и уметничких напора и достигнућа. То се може спровести
кроз бројне и различите акције и активности, од којих ће све државе и
региони на Балкану имати користи. Шта би могло да буде кључни циљ
за формирање оваквог макро-региона? Требало би да буде у складу
са циљевима формулисаним у Перспективама европског просторног
развоја109, односно да повећа, или у случају Балкана да иницира бољу
просторну кохезију, након веома дугог периода изражених политичких
и економских подела и узајамног анимозитета који је доминирао овим
регионом. То наравно имплицира, као што смо већ навели, да се мора
разматрати ново тумачење и нова функција граница, али нарочито
досад маргинализованих граничних области које би требало да прерасту
у контакт зоне знатно веће динамике. Следећи корак, када говоримо
о регионалном асоцирању Југоисточне Европе су напори у креирању
јавног заједничког идентитета, укорењеног у бројним сличностима.
Неоспорно је да је овај регион био сучељен с упоредивм развојним
искуствима, сличним историјским и културолошким оквиром, сличном
митологијом са идентичним етнолошким и религиозним елементима
и препознатљивим цртама менталитета. Међутим, да би се повећала
атрактивност целокупног макро-региона, није довољно само препознати
сличности, већ је неоходно препознати и етно и културни диверзитет и
израдити трезвен плански оквир, и осмишљавајући адекватне планске
политике да би се створила инвестицона клима која има здраву будућност.
Постулисани циљеви могу се сагледавати и схватити као колосалан
изазов, нарочито за просторне планере, који би у таквом подухвату имали
важан задатак да успоставе заједничку плаформу која ће ићи у правцу
оснаживања просторне димензије и просторних развојних предуслова.
То савакако подразуемева израду таквих секторских програма, који ће
се спроводити на регионалном, државном, али и међународном нивоу.
109
European Spatial Development Perspectives, Potsdam 1999.

Оваква платформа, која непосредно има одлике Top-down приступа не би

смело да ограничава локалне иницијативе, напротив, требало би да створи
референтни и флексибилни овир за локални развој и трансграничну
сарадњу кроз њихову институционализацију.
Институционализована трансгранична сарадња чини се посебно
битна, јер су већ покренуте извесне иницијативе на овим просторима, које
без јаче државне и међународне подршке, али и медијске покривености,
не могу постићи одговарајуће позитивне ефекте и служити за пример
мање агилним трансграничним подручјима. Неке од тих иницијатива су
ДКМТ-(Дунав-Криш-Мориш-Тиса) регион који обухвата сарадњу између
граничних региона Румуније, Мађарске и Србије, или пак регион ‘’Гвоздене
Капије’’ (Iron Gate) и иницијатива Дунав 21. Нажалост, веома мало се зна
о покренутим акцијама, циљевима и приоритетима оваквих регионалних
савеза, као што се у широј јавности али и експертној арени веома мало
или ништа не зна о успешности остварене сарадње. При томе CADSES
простор, коме припада СЦГ обухвата чак 24 нодалне тачке-тромеђе, што
неспорно отвара бројне могућности за трилатералну сарадњу у најбољем
европском духу.
Приступ који је примењен у случају балтичког региона концентрише
се на три важна вида просторних структура, које су предуслов за бржи
просторни развој и на Балкану. Те структуре односе се на тачке (pearls)
и подразумевају виталне елементе урбане мреже, затим линијске
системе (strings) односно мреже која подржава мобилност, и напокон
флеке (patches) које представљају подручја специфичне намене (Vision
and Stategies aroung the Baltic Sea, 1994, с. 55). Овај егземпларни пример
у поређењу са регионом Југоисточне Европе, већ на први поглед, указује
на многе слабости и недостатке у погледу развијености ових просторних
структура. Дефицитарност ефикасне инфраструктуре, како у погледу
базне тако и секундарне мреже, умногоме кочи мобилност становништва
и робе, и отежава образовање једне функционалне урбане мреже на
Балкану. Сасвим тривијални примери показују колико је комуникација
на овим просторима спутана: не постоје редовне ваздушне линије између
Софије и Београда или Букурешта и Београда, не постоји систем брзих
путева између ових градова, а систем брзе, или барем подношљиво брзе
(120км/h) железнице још увек је у домену утопије. Светао пример је
акција на повезивању националних телевизијских мрежа у јединствени
систем Југоисточне Европе.
Рурална залеђа, нарочито она у периферним областима, а то се односи
на већину граничних подручја, видно заостају у развоју и тешко да могу

сагледати своју развојну перспективу изван динамизације трансграничне

сарадње. То је само један део развојне проблематике и изазова, а намећу
се и бројна друга питања која изискују планске одговоре, с циљем да се
подржи и поспеши интеграција Балкана. Поједина од њих искрсавала су
и у другим европским савезима, иако плански одговори на њих могу бити
различити. Нека од кључних су:
• Како присутпити превазилажењу неефикасности и недостацима
инфраструктурне а потом и урбане мреже имајући у виду неповољну
инвестициону климу?
• Где и како може трансгранична сарадња побољшати приступ понуди
услуга и инфраструктруним мрежама?
• Како унапредити и ефикасније искористити ендогене потенцијале и
просторне квалитете (често трансграничног карактера)?
• Шта се може учинити да се створе бољи економски услови
и атрактивнија економска окружења на простору који је
традиционално пун неизвесности?
• Које су заједничке акције које се могу предузети да се позитивно
преусмери и ојача идентитет Балкана?
Већина ових питања у вези су са заједничким проблемима на овим
просторима и захтевају заједничке одговоре. С обзиром на транс-секторски
и интер-дисциплинарни карактер проблематике, неопходно је све напоре
усмерити у виду институционализоване мреже сарадње са јасно и разборито
формулисаним акционим програмом и усклађеним наменским и пројектно
оријентисаним финансијским фондовима и аранжманима. Упоредо би
било смислено конституисати међународно организационо тело са
представницима свих држава Југоисточне Европе које би координисало
министарске контакте, артикулисало предлоге за акције и редовно
ажурирало и презентовало информације о предузетим корацима.
Значајан инструмент просторне интеграције балканских земаља са
Европском Унијом представља кооперација метрополитена, са поделом
улога у мрежи великих градова овог дела Европе и суседних држава ЕУ.
Комплементарност и кооперација великих градова подразумева висок
степен интегративности циљева, тематски приступ стратегија развоја
и функционално или физичко повезивање. У том погледу, умрежавање
великих урбаних центара и региона преко спољних граница Европске
Уније представља приоритет за будућност, како балканских земаља,
поготово оних у заостајању, тако и Европске Уније.
Посебан проблем представља чињеница да је привредна активност

ограничена оштрим параметрима одрживог развоја, односно да ће

само градови који имају одрживи развој бити конкурентни (ЕSDP, 1999).
Тако радикалан помак од ранијих стратегија отвара критично питање
градова заосталих у развоју последњих година, међу које спада и
Београд. Умрежавање градова и региона, привредних и лучких центара
на Дунаву тако покреће озбиљну дилему еколошког смисла и граница
привредног развоја на тој капиталној европској осовини. Препорука
ESDP је да градске мреже треба да се образују преко подручја која се
налазе на главним развојним коридорима, као што је дунавски, како би
промовисале интегралну и одрживу матрицу за будући развој. Пример
овакве могуће, делимично постојеће кооперације, су градови-метрополе
на Дунаву (Братислава, Будимпешта, Београд, Букурешт) чији однос
представља нешто природно, историјски и функционално утиче на
процесе интеграције на трансрегионалном и трансдржавном нивоу, и што
може бити посебно значајно за државе Западног Балкана.
Сл. 1. Визија за балтички

регион
Извор: Vision and Strategies
around the Baltic Sea 2010,
(1994.)

Закључак
Европске везе и међуутицаји, обрасци који два града вежу преко
дунавског културног идентитета, економске везе засноване на размени
инвестиционих потенцијала и ангажовање радне снаге, научни пројекти
и размена know-how па и историјских сентимената, заједно чине чврсту
матрицу за будућу кооперацију Београда и Беча, односно за један сегмент
у процесу интеграције СЦГ са Европском Унијом. Без сумње, балканске
државе се сагледавају као важна, али уједно и најнестабилнија европска
развојна периферија. Комплексни историјски заокрети и хировита
судбина својствни су већини народа на Балкану. Кроз историју, овај
макро-регион чешће је био обележен деструктивним процесима него
јединством и слогом. Као субјект унутрашњих ратова и објекат огољених
спољних интереса, балканске државе су перманентно биле ометане
у постизању просперитетног и конкуретног интегративног развоја.
Најновији економски показатељи и позиционирање региона у светском
поређењу, довољно су илустративни како у погледу развоја у прошлости,
тако нажалост и у погледу садашњих и будућих тешкоћа у хватању корака
са глобалним и нарочито европским друштвеним и економским развојем.
У овом раду тематизован је један од разлога за овако неповољан
статус и једну од фундаменталних препрека за развој и сарадњу, а то
је ригидност третмана граница и граничних режима, а самим тим и
делимична изолација балканских држава и региона. Постоји више
начина и приступа да се омекшају не само физичке већ и менталне
баријере. Један, који се овде предлаже је инструментализација културе
и стимулација разноврсних интеграционих потенцијала како у домену
економије, тако и инфрастурктуре, туризма, науке и напокон нарочито
у домену регионалног развоја. Упркос локалним различитостима,
државе Југоисточне Европе могу наћи довољно сличности у различитим
доменима активности, који могу представљати здрав темељ за будући
развојни и просторни интегративни сценарио.
Најефикаснији начин да се крене ка испуњавању циљева одрживог
просторног развоја и изградње просперитетног цивилног друштва, у
тренутно веома незавидним социо-економским околностима, је постизање
консензуса по питању важности конституисања институционализованог
регионалног савеза региона Југоисточне Европе. У оквирима оваквог
регионалног савеза би синергетски напори у развоју постојећих и
изградњи адекватних нових просторних структура и стварању мреже
сарадње били знатно ефикаснији.

VISION PLANET – Strategies for Integrated Spatial Development of the Central
European, Danubian and Adriatic Area, Guidelines and Policy Proposals,
Беч, јануар, 2000.
Kommission der Europeischen Gemeinschaften, Der Stabilisierungs – und
Assoziirungs process für Südosteuropa. Други годишњи извештај,
Брисел, стр. 139,2003.
Michael Knogler, Volkhart Vincentz, Die naechste Runde der EU Erweiterung:
Balkanlaender und die Ökonomische Beitrittskriterien, Südosteuropa,
Mitteilungen, Минхен, 2004
Мирко Грчић, Нова функција граница Републике Српске у условима
регионалне интеграције и прекограничне сарадње, Бања Лука, 1998
ESDP – Перспективе европског просторног развоја, Потсдам, 1999.
Борислав Стојков, Culture and Regional Development in the Balkan´s Post-war
Era, у часопису Informationen zur Raumentwicklung, BBR, Бон, 2002.
Радомир Самарџић, О урбаној цивилизацији на Балкану од 15. до 19. века,
Vision and Strategies around the Baltic Sea 2010, Towards a Framework
for Spatial Development in the Baltic Sea Region, трећа министарска
конференција за просторно планирање и развој, Талин, 1994.
Ур. Ружица Богдановић, Борислав Стојков: Културне вредности као основ
просторне интеграције подунавских земаља, Удружење урбаниста
Србије, Београд, 2000.
Снежана Суботић: „The Societal Monitoring System and its Usage in
the Sustainable Spatial Planning in Southeast Europe“ ESTIA трећа
конференција, Букурешт, 1999.
Б. Стојков, М. Вујошевић, С. Суботић: „ Neue Ansatze für die Raumplannung
des Donauraums in Jugosavien“, EUREG, No 7, ARL-Hanover and ASDLF-
Paris.,1998.
Б. Стојков, Regionalisаtion of Serbia - Experiences and Options, у књизи
Regional Developmental Problems of B&H and Neighbouring Countries in
the Process of Approaching to EU, Универзитет у Тузли, Тузла, 2003.
Б, Стојков, Ка методологији просторног планирања Подриња, у књизи:
Јован Цвијић и Подриње, Лозница, 2004.
Б. Стојков, Two Strategies-Vienna and Belgrade Regions, у часопису: Der
Donauraum, Institut fuer den Donauraum und Mitteleuropa, Беч, 2004.

CULTURAL CROSS-BORDER CO-OPERATION AMONG

BALKAN’S COUNTRIES, WITH THE CASE OF SERBIA
AND BULGARIA110
Introduction
Since the foundation of the European Union, a lot of attention has been
dedicated to cross-border cooperation. Reason for that is recognition that
sustainability of the European Union depends on good cooperation among
neighboring countries at the regional and local level in the established Euro
regions. Today, cross-border cooperation remains crucial in achieving economic,
social and territorial cohesion in Europe, particularly with regard to the borders
between new and old EU member states, between new EU member states and
between the new EU member states and the neighboring countries (www.
espon.eu). According to the “European Charter for Border and Cross-border
Regions”, overcoming previous mistrusts, developing mutual confidence and
grass-roots connections are the key elements in any cross-border cooperation
(www.aebr.net). Cross-border cooperation can be defined as an action on
building respectable neighboring relations, connections and interactions in any
field of cooperation. Cultural cross-border cooperation constitutes every field
of cooperation and gives groundwork for main connections and interactions.
Without strengthening cultural cross-border cooperation, it is impossible
to build significant relations between neighbors. Culture, as a foundation,
an activator and a purpose of development in cross-border regions, is being
deemed as the cardinal and conditional factor of cross-border cooperation.
The question is whether the culture is of real importance for cross-border
development and planning? The next question is whether it implies positive
or possible some negative effects to economic or social development, known
to some past experiences in Balkan’s countries in particular? And finally how
should culture be treated in cross-border areas over Balkan’s border area in the
transitional period nowadays?
110
Овај чланак рађен је у сарадњи са А. Николов, и објављен је у Гласнику Српског
географског друштва, свеска LXXXVIII, бр.2, 2008

Culture and its reality in Balkan’s countries

Today’s situation in the Balkans reveals ethnic diversity of this region and
territorial dispersion of ethnic groups. This implies great cultural diversity at
the same time, as well as dispersal of various national cultures over the Balkan’s
states. The spreading of influences, emerging as cultural frameworks in territories
along the Danube is so immense that it is sometimes accepted only with disbelief
(Stojkov B, 2002). Romanian ethnos and Romanian culture can be found in
Hungary, Serbia and Bulgaria; population of the cross-border regions in these
countries marks their affiliation to the Romanian culture and nation by cultural
affirmation and identification. In similar manner Serbian ethnos and culture
are found in Bulgaria, Macedonia, Romania and Hungary, confirming their
culture through written documents, folklore art, spiritual life, festivals, etc. Just
as well Bulgarian and Macedonian ethnos have their enclaves in neighboring
countries, and even mixing with Turkish ethnos and cultures from the South-
East. Albanian ethnos is deeply infiltrated within Serbia in Kosovo and Metohija
with dominance over the space with profound and vast traces of Serbian culture
(Stojkov B., 2002). Cultural patterns of these nations are developing on three
levels: • elite culture level, • mass culture level, • level of traditional folkloric,
more or less autochthonous culture.
Elite culture is generated in urban centers, mainly those with the highest rank
in the urban centers hierarchy. Hence, today, although under difficult financial
and economic conditions, Belgrade, Bucharest, Sofia, Ohrid, Sarajevo and other
cities, organize art festivals (film, music, theater). Launching artists in various
arts (design, architecture, painting, music) they revive tradition of cultural
manifestations at the European level and thus they try to keep in touch with
the European centers of greater tradition and greater economic potentials. But,
urban centers are also generators of mass culture, as a mean of spreading their
wider influence and consequently empowering material basis for other forms
of culture through tax policies there where this policy is adequately oriented.
In the era of the fast commercialization various types of mass culture supported
by the money of the “nouveau riche elite” are aggressively spreading, and they
correspond to their cultural pattern (Stojkov B., 2002). Numerous festivals of
national, regional or local character gather a huge number of people, idols of
the popular music dominate the mass media and in public and so they crack
some but very fixed regional and national barriers (connection through the clan
affiliation, religion or mentality). Urban physical structure, as a manifestation of
the cultural and style pattern in each society, in Balkan countries shows a lack of
defined and articulated style nowadays.

Today, cities are being developed without form and clear inner structure
and identity, abandoned under the attacks of building entrepreneurs, often
illegally and with no clear housing policy; they directly reflect the social and
economic situation. Elite architectural models are taken from the West, without
national style recognition, with mass housing without any order submitted to
individual tastes and interests. The domination of the illegal construction in
Albania, Macedonia, Serbia or Montenegro represents at the same time the
decline of the regional tradition and endangers the regional interaction because
of the housing and employment irregularities. A village as an important element
of the settlement structure is mostly a consumer of the mass culture and it is a
creator of the regional or local in some cases even autochthonous folk culture,
especially in the regions with dominant and deeply traditional rural structure.
To the opposite, architecture is suffering the primitive tendency and attitude to
pompous, highly tasteless creations under poor economic conditions, just for
the reason of prestige thus directing funds (emigrant working population from
abroad!) to the “dead capital”? Analysis of the situation in the Balkans today
indicates a serious economic, social and ecological crisis in rural settlements,
i.e. a lack of adequate policies, for cultural protection, which could help them
gain a higher quality of living in a more prosperous economic and social context.
To cherish native culture or folklore, and to connect it with other cultures on
the regional or even cross border grounds, therefore can be assumed as a good
receipt for regional development as well as a mean of achieving integration
at the wider Balkans’ framework. Similar folklore roots in Bulgaria, Romania,
Serbia, Macedonia, Bosnia and Herzegovina, Montenegro or Albania, familiar
ethnographical features (costumes, folklore tradition, food) and the traditional
hospitality are all important factors that could be employed through special
programs, whether for tourism, or economic development and cultural
exchange. Binding patterns of rural cultural belts have their own natural,
geographical links and paths and often stretch regardless of administrative
borders. This is the case between Northern Albania, Montenegro, Macedonia,
South Serbia with Kosovo and Greece, or the case of the rural culture of
Vlachian, border regions between Bulgaria, Romania and East Serbia, culture
of specific Islamic origin in the three-border zone between Bosnia, Montenegro
and Serbia, rural culture of Banat between Romania and Serbia, or rural culture
of Bunjevac between Croatia, Serbia and Hungary. It is evident that Serbia, due
to its central position in this constellation, surrounded by seven states draws
most influences and interconnections with its neighbors cultural cross-border
cooperation, acts in all the areas of life: in economic, environmental and social
issues. Such cooperation involves an ongoing process to break down mistrusts

and prejudices, and to build up confidence in neighboring border regions

(www.aebr.net). It helps to increase apprehension and tolerance between
neighboring countries, fortifies regional identity and improves the business
environment. It plays an essential role in national and international development,
tolerance and harmonious interactions between cultures (www.bmvbs.de).
Thus, the cultural cross-border cooperation has a decisive effect on the quality
of life of the population on both sides of the border. The actual cultural cross-
border cooperation takes place at regional and local level in established Euro-
regions. The first Euro-region, named EUREGIO, was formed in 1958 on Dutch-
German border. Today there are approximately 190 established Euro-regions
on internal and external EU borders. On one hand, cross-border regions are
contributing to tolerance and understanding between different nations. On the
other hand, they are laying the foundations which will enable them to tackle their
other important task: to cater for the sustained economic and infrastructure
growth of the cross-border area (www.aebr.net). With extension of EU on 1
May 2004 (Czech Republic, Cyprus, Estonia, Latvia, Lithuania, Hungary, Malta,
Poland, Slovenia and Slovakia) and 1 January 2007 (Bulgaria and Romania), the
EU has extended its cultural identity as well. Increasing EU cultural differences
cause rising problems in mutual understanding and tolerance between different
nations. Cultural cross-border cooperation at the EU’s external borders not
only differs greatly, but is also highly divergent and complex. In addition, these
border regions are often confronted with rapid changes in border regions next
to them (www.aebr.net), like in the case of cultural cross-border cooperation
between Serbia and Bulgaria.
Cultural cross-border cooperation between Serbia and

Bulgaria
During the 20th century Serbia and Bulgaria have highly complex political
and intrastate relations. The geopolitical framework and the dominating
ideology were both a reason and a pretext for the troubled relations between
Bulgaria and Serbia. Even after the end of the Cold War these trends in bilateral
relations have not been overcome because of the crisis in former Yugoslavia
during the 90s. The changes in Serbia since the end of 2000 have set a new
political opportunity for commencing a dialogue between both states (Abrova
A, 2003). During the last 10 years there have been significant improvements
in the cross-border cooperation between Serbia and Bulgaria. The results of
these improvements have been established by Euro-regions (Stara planina,
Middle Danube, Iron Gates, Morava-Pčinja-Struma, Eurobalkan, Nišava) and
implemented by cross-border projects between these two countries through

CARDS and IPA programs. The existing Euro-regions between Serbia and
Bulgaria have created links between various local authorities and made excellent
groundwork for cross-border initiatives and joint projects.
Fig. 4. Infrastructure connection in cross-border area between Serbia and Bulgaria

(Source: Bulgaria-Serbia IPA Cross-border Programme).
The result was promoting common interests across the border and
cooperation for the common good of the border areas population. Spheres
of cooperation in these Euro-regions are cross-border activities aiming to
economic development, infrastructure development, cultural development,
tourism development, protection of the environment, exchange of information
and networking, transfer of know-how, education, media (www.evropa.sr.gov.
yu), etc. Realizing the cross-border cooperation established, Euro-regions deal
with many constraints which lag the development of cross-border cooperation.
The main constraints of cultural cross-border cooperation between Serbia and
Bulgaria are: the long historical memory, which is directly interrelated with the
internal resistance to get closer; psychological barriers and stereotypes (Abrova
A, 2003); weak infrastructure - small numbers of border crossings, poor quality
of road connections; low level of economic integration (www.balkancoalition.
org); high depopulation rate and unsatisfactory age structure; not established
practice in daily communication between different social, professional,
territorial and civil communities; dependence on visas create difficulties in the

interactions (www.rec.bg); limited financial possibilities for participation in the

realization of common projects (www.balkancoalition.org); different status in
the European Union which requires, on one side different regimes of interaction
with the structures of the EU, and access to different funds (www.rec.bg); the
lack of knowledge about the high cultural achievements of neighbors, which
additionally distorts mutual recognition (Abrova A, 2003); etc. Cultural
cross-border cooperation constitutes every field of cross-border cooperation
enabling groundwork for the main connections and interactions, so all the
mentioned constraints slowdown the development of cross-border cooperation
in general. To improve cross-border cooperation in general the cultural cross-
border cooperation has to be raised on higher level in the first place. That can
be achieved by using the cultural strengths and potentials to overcome main
constraints. The cross-border area between Serbia and Bulgaria has rich
traditional and cultural inheritance manifesting through various customs,
ceremonies, costumes, specific architecture, religious elements, traditional
use of the resources (www.rec.bg), etc. Tradition and culture, building regional
identity over the centuries, certainly represent one of the most integrative
components for the cross-border area and could easily be utilized as a driving
engine for regional development, regeneration and prosperity (www.evropa.
sr.gov.yu). The people in border area are very close, with similar languages,
folklore, history and national mentality (Abrova A, 2003). The language, more
than any other cultural trait, reflects culture. Languages of Serbia and Bulgaria
belong to the group of Slavic languages. Because of that, they share similarities
in vocabulary and linguistic heritage and it is a reason why they see the world in
a similar way and have similar habits creating common regional identity (www.
cultplan.org). In-depth knowledge of the language of the neighboring countries
is a prerequisite for lively communication, cooperation and interaction in this
cross-border area which have high-quality base to be materialized through the
cross-border language education and literature presentation projects.
Overcoming the barriers made by historic developments in the last three
centuries, causing serious disadvantages for the people in the border area, is one
of the most important objectives of the cultural cross-border cooperation (www.
aebr.net). The mistrust, psychological barriers and stereotypes accumulated for
centuries could not be overcome in days, but certainly, informing and attracting
the local people and institutions to associate in cultural cross-border projects
and acquainting their neighbors, is a proper way to fulfil that objective.

Fig. 2 Monastery Poganovo
Fig. 3. Kamenica village

Different social and cultural policies concerning legal regulations,
administration, taxation, economics, culture and social affairs, on both side of
the border, will never be totally prevailed because neither state is able to draft
its laws in such a way that they get harmonized. Anyhow, political problems and
jurisdictional difficulties between Serbia and Bulgaria can be reduced by creating

a similar strategic framework for sustainable and long-term cooperation.

Such a strategy has to identify main constraints and provide ways to overrun
or reduce problems that have been created by different administrative structures
and powers, fiscal and social legislation, and many other different areas of political
activity (e.g. spatial planning, economic support, media, etc.) (www.aebr.net).
During centuries,
border area between
Serbia and Bulgaria
have been transformed
into peripheral,
structurally weak one,
with limited transport
links. Natural borders
(rivers and mountains)
even reinforced frontier
barriers. The lack of
infrastructure slows down
the development in this
border area, and due to
that the economic activity
has been moving away
from the borders, with
population emigrated
towards centers of
both states. Developing
infrastructure will create
conditions for intensifying Fig. 4. Infrastructure connection in cross-border area
direct contacts and between Serbia and Bulgaria
communication between (Source: Bulgaria-Serbia IPA Cross-border Programme).
people, deepening the
cultural co-operation and giving a real physical dimension to cross-border
cooperation (Abrova A, 2003). The Nature and cultural heritage protection
is reflecting the cultural level of population in this border area. The main
characteristic of the border area is the existence of rich natural and cultural
patrimony, that have to be carefully researched and protected. Air, water and
natural development do not stop at borders, and effective environmental protection
and nature conservation is therefore needed in border area (www.aebr.net). The
Serbian-Bulgarian border region have wide biological diversity with great variety
of plants and animals where numerous plant species are endemic. The natural

resources of border area are: diverse relief with numerous geomorphologic

phenomenon (caves, natural bridges, gorges and canyons), rich forests, thermal
springs, exit to the Danube river and huge number of natural parks (Djerdap
National Park, Rila National Park, Vitosha National Park, “Belogradchishki Skali,
etc.), protected areas (Kučaj, Suva Planina, Jerma river, Seven Lakes of Rila, Stob
Pyramids, etc.) and natural reserves (Nature Park Stara Planina, Nature Park
Sićevačka gorge, Chuprene, etc.).
These natural beauties combined with the rich historical and cultural heritage
of the region are unique regional assets. The cultural heritage of the border
area includes monuments and sites related to churches, old towns and old rural
areas, archaeological sites, as well as monuments devoted to commemoration
of historical events or figures. Using the potentials of rich natural resources and
cultural patrimony for improving the region’s activities in the field of cultural
cross-border cooperation and making border area a place for living with
good quality of life, can be achieved by planning and implementing numerous
activities for the development of joint tourism routes, joint studies, promotion
and advertising, joint actions for preservation, inter-cultural education, etc
(www.evropa.sr.gov.yu).
The cross border cooperation success or failure depends greatly on the
involvement and active participation of its citizens. Promotion of the border
area and sharing the information about cultural cross-border activities on the
historical, socio-cultural, geographical, structural and economic conditions of
the cross-border region, is necessary to achieve day to-day cooperation. Setting
up a cross-border press association and creating media network for improving
information systems about cultural events in border area is one of the ways to
achieve that goal (www.aebr.net). Projects that could also contribute to fulfil that
goal are: developing a web site for cultural exchange between border areas of the
two countries; building a circle of committed experts and promoting educational
and academic exchange (Abrova A, 2003); providing an overview of cross-
border regions in maps, publications and educational material; networking the
tourist information centers established in all municipalities that are functional;
promotion of partnerships, youth encounters, family gatherings, sports events,
exchange of civil servants, seminars, study conferences, ecumenical meetings,
subject related events on cross-border regional issues (www.aebr.net); etc. The
existence of international organizations representing the Euro-regions, is a
good basis for exchange of experience and information with similar structures
in Europe. The membership of the Euro-regions in border area between Serbia
and Bulgaria in the “Association of European Border Regions” increases the
chance for these regions to be promoted on an international level (www.rec.bg).

Conclusion
In the guidelines and principles for the future the Strategies, defined is a
series of positions with regard to the cultural heritage emphasizing importance
of equally treating the past and present as corner stones of the regional and
national identity. For this purpose, it is suggested that countries from this
region protect their cultural heritage on cultural but also on economic basis that
understands carefully defined normative instruments as well as a treatment
at all spatial planning levels. Beside the protection of the cultural heritage a
special attention is recommended to the so-called transnational paths of Roman,
Byzantine, Venetian and Ottoman cultures, which would provide protection the
special character of various social communities and their features.
Furthermore, the establishment of strong scientific and administrative
criteria for identifying the structures that represent historical or art heritage
is recommended. It is also recommended that legal regulations be moved from
the protection of the buildings towards the protection of cultural complexes and
areas (in an integrative way). It is estimated as necessary to establish legal and
professional’s arrangements for preserving the collective memory of all nations
and nationalities, ethnical and religious groups who created cultural specific
heritage in countries such as Balkan ones.
The legal protection is important and necessary but it cannot be applied
to all assets due to practical and financial reasons. Therefore, very important
is the education and enlightenment of the population which could result in a
change of individual attitudes toward cultural and natural assets. Particularly
important is the protection of the rural architecture, folklore art and traditional
handicrafts, which can help improving the economic basis of rural communities
and local/regional identity (VISION PLANET). The local and regional identity
is thus becoming the prerequisite for achieving European spatial development
objectives such as attractiveness, but also cohesion as precondition for better
common development and common understanding in Europe. In this the
private capital and public-private partnership ought to take a special position
in restructuring, maintenance and utilization of the cultural heritage. Ways of
utilization should be carefully defined within the privatization with improved
systematic control and supervision.
Finally, the nationalistic attitudes on both national and regional levels, are not
to be forgotten for historic reasons and enormous troubles, conflicts and tragedies
but, to the opposite, have to be avoided by common interregional, cross-border or
transnational actions and open exchange of ideas, projects and realization. It is

obvious that contemporary European strategies give a paramount role of culture

and cultural heritage to the future regional development and to possible ways
of cooperation and integration, so necessary for Balkan countries in particular.
This also considers the cultural diversity as an important factor in the integration
processes between countries (Esser, Thiemo W, 2000) but with some critical
issues or fallacies in practical actions in the region.
For the beginning of the cross-border cooperation between Yugoslavian,
Romanian and Bulgarian border areas, and for the reason of the present
situation in the whole region of the South-East Europe, the most convenient
starting point seems to be culture, i.e. cultural paths, values and activities. The
soft cultural issue and its international orientation might be the initial trigger
for other significant projects in the future (economy, transport, infrastructure,
environment) in the IRON GATE area, with an open hope that Bulgaria, Romania
and Serbia with their expert initiative will get stronger support from various
economic and political powers, international, national, regional and local.
Tradition and culture, that have built regional identity over the centuries,
certainly represent one of the most integrative components for the cross-
border area. The well managed cultural cross-border cooperation, providing
a clear view of common features and convergence, contributes to a common
identity for the region, tolerance and understanding between people in this
area and enable them to overcome the peripheral status of the border region
in their country, to a sustainable development of the cross-border region and
improvement of the living conditions for the population.

Literature:
Abrova, A., ed. (2003). Assessing the Perspectives of Bulgarian – Serbian Rela-
tions- Sofia: Institute for Regional and International Studies
Esser, Thiemo, W. (2000). The role of cultural diversity in the European Spatial
Development Perspective, pp.200, Belgrade
Group of authors (2003). Cross-Border Cooperation at Local Level between Bul-
garia and Serbia. Sofia: Institute for Regional and International Studies
Stojkov, B. (2002). Culture and Regional Development in the Balkan’s Post-War
Era, in the Information zur Raumentwickluhng, Bonn: BBR
Stojkov, B. (2002). Danubian and other planning issues. Belgrade: Faculty of ge-
ography,
Map of Cross-border Co-operation Areas 2007, 2007,
Gronau (2004) AEBR - http://www.aebr.net/ Action Programme for Implemen-
tation of the Charter for Border and Cross-Border Regions,
Gronau, AEBR, http://www.aebr.net/publikationen/pdfs/Aktionsprogramm_
AGEG_130804.gb.pdf
Bulgaria-Serbia IPA Cross-border Programme (CCI Number: 2007CB16IPO006)
http://www.evropa.sr.gov.yu/Evropa/PublicSite/CBC/NP_Programme.
aspx
Cultural Diversity in Europe – Inventory/research concerning cultural diversity
in Europe -www.cultplan.org/downloads/CULTPLAN_cultural%20diversi-
ty_051006.doc
European Charter for Border and Cross-border Regions, AEBR,
Gronau, 2004, http://www.aebr.net/publikationen/pdfs/Charta_Final_071004.
gb.pdf.
http://www.espon.eu
Joost Smiers, (2002). Uloga Evropske Zajednice u odnosu na član 151 o kulturi
iz Amsterdamskog Ugovora -
Podrška Razvoju Interkulturalne Kompetencije u Okviru Evrope, http://www.
balkankult.org/bk/publications.php
Nikolov, A. (2007). Prekogranična saradnja - mogućnosti Stare Planine. Beo-
grad: Geografski fakultet, diplomski rad
No 5 Socio-Cultural Co-operation, Gronau, AEBR, http://www.aebr.net/pub-
likationen/pdfs-out/inf5.en.pdf

Practical Guide to Cross-border Cooperation, 2000. - http://www.aebr.net/

publikationen/pdfs/lace_guide.en.pdf
Territorial Agenda of the European Union - Towards a More Competitive and
Sustainable Europe of Diverse
Regions - Agreed on the occasion of the Informal Ministerial Meeting on Urban
Development and Territorial Cohesion in Leipzig, 2007
http://www.bmvbs.de/Anlage/original_1005295/Territorial-Agen-
da-of-the-European-Union-Agreed-on-25-May-2007-accessible.pdf
The Territorial State and Perspectives of the European Union - Towards a Stron-
ger European Territorial Cohesion
in the Light of the Lisbon and Gothenburg ambitions - Based on the Scoping
Document discussed by
Ministers at their Informal Ministerial Meeting in Luxembourg in May 2005
http://www.bmvbs.de/Anlage/original_1005296/
The Territorial State and Perspectives of the European Union.pdf
VISION PLANET Strategies for Integrated Spatial Development of the Central
European, Danubian and Adriatic
Area - Background Report. - Bonn 2000
Vodic kroz Instrument za pretpristupnu pomoc EU 2007-2013
http://www.evropa.sr.gov.yu/Evropa/Documents/EvropaDocuments/IPA.pdf
Prekogranična Saradnja Balkansko-Podunavskog Područja - Analiza «snaga,
slabosti, prilika i pretnji», Istituto di Sociologia, 2003,Council of Europe,
Strategy for Development of Euro-region Stara Planina 2008 – 2013, 2007.
http://www.rec.bg/img_upload Strategia_euroregion_eng_1.pdf
Workshop, 9-10 July 2007, Report on the Stara Planina Euro-region Strategic
Planning Lukavica/SRB, Zapadna Stara Planina –
Strateski Plan, 2005, Koordinaciono telo balkanske gradjanske koalicije, http://
www.balkancoalition.org/download

ИНСТИТУЦИОНАЛНИ ОКВИР ПРОСТОРНОГ

РАЗВОЈА И ПЛАНИРАЊА У СРБИЈИ111
Увод
Свеколико искуство са просторним планирањем указује на неизбежну
констатацију да планови, планске идеје и решења, као саставни део
стратешког аранжмана, нужно мора да рачунају са институцијама
администрације од којих зависи (а) доношење одлука, и (б) имплементација
донетих одлука о просторном развоју. Oне су, напокон, одговорне за
оно што обухвата просторни развој града или региона. Објашњавајући
категорије варијабли код модела у процесу имплементације, Т. Б. Смит
каже да се приликом дефинисања планских решења мора да води рачуна и
о интензитету подршке коју ће одређено планско решење добити у јавном
сектору, или агенцији, који ће бити дужан да оствари то решење, односно
о њиховој посвећености том решењу
Самим тим, вечна тежња планера да изађе изван оквира реалности
односно да у план унесе нешто што нема подршку институција
администрације разбија се о хридине инертног система који успостављају
и који тврдокорно бране, оправдано или неоправдано, администрација
и њен инструментариј. Вештина планера утолико не би требало да се
исцрпљује на форсираним конструктима неостварљивих планских решења
већ пре свега на истраживању реалних могућности (правних, теничких,
економско-финансијских, организационих, политичких) за остварење
одређених решења у датом временском оквиру. Оно што ствара забуну
код планера односи се на чињеницу да институције администрације (у
наставку: администтрација) могу и да пропусте одређено неостварљиво
решење током усвајања плана, да би га занемарили одмах након доношења
одлуке. Ово упозорава на одговорност администрације али и на поштовање
континуитета у спровођењу неке одлуке без обзира на промене управе.
Отуда и просторни планови, препуни визионарских циљева и решења,
остају мртво слово на папиру у највећем броју случајева. Ово се посебно
односи на административне системе који су нестабилни, непоуздани,
неодговорни и без идеје о континуитету.
Овај став условно упућује на три хипотезе:
111
Научна експертиза у оквиру прве фазе израде Просторног плана Србије 2010-20, рађена
у Републичкој агенцији за просторно планирање Србије, 2009. Служила је и као основ мог
рада и руковођења Републичком агенцијом за просторно планирање Србије до 2012.

- Просторно (стратешко) планирање мора да се ослони на реалне

капацитете администрације од којих зависи имплементација
планских решења;
- Институције администрације одговорне за имплементацију треба
да буду свесне својих могућности у односу на планска решења која
се њих тичу, пре доношења одлуке у оквиру одређеног просторног
плана;
- Администрација одговара и пред политичарима који им често
не дозвољавају преузимање обавеза које превазилазе њихове
политичке интересе у току мандата.
У целој ствари проблем представља још једна битна чињеница.
Простор, или боље решено одређена територија (град, регион, општина),
је у ужем смислу комплексан систем подложан сталним, мање или
више динамичним променама. Поред промена у природи, социјалном
систему или економији, мења се и систем институција, односно систем
механизама и инструмената којим администрација управља просторним
(територијалним) развојем, па и систем вредности на коме се заснива идеја
о развоју уопште. Модерни систем-аналитичари, испитујући комплексне и
динамичне системе као што су град, регион, индустрија и сл., покушавају
да дефинишу понашање таквих система, кључне елементе за понашање
таквих система, као и повратне везе и међузависности које покрећу систем,
развијају га или га гасе. Супротно од реке, где је ток спорији што је река
ближе ушћу, социјални системи као што је регион или град се све више и
брже мењају протоком времена. Џереми Рифкин у том смислу каже да у
реалном свету понашање природе није механистичко и фиксно већ условно,
отворено, и под утицајем других појава, те да је подложно сталним
променама и мутацијама у одговору на склоп активности у окружењу
(1). Регион или град (предмет просторног планирања), као резултат
понашања друштвеног система, односно као пројекција конкретног
друштва у конкретном физичком и економском окружењу, рефлектује
свој систем вредности, те су све друштвене промене и њихове особине,
брзина промена и односи, у процесу сталне и све брже транзиције. Шема
формирања и прилагођавања простора представља свеприсутну појаву
заједно са одговарајућим друштвеним и менталним процесимa (2).
Не само друштвена транзиција већ и одговарајуће економске и,
последично, физичке промене снажно дејствују у градовима и регионима,
трансформишући њихову структуру и ткиво више него што планери могу
да предвиде, са исто толико дугорочних и индиректних утицаја колико и

корена у прошлости. Тејлор и Хојлер на то кажу да градови представљају

резултат променљивих структуралних одредница које су у међуутицају
са бројним специфичностима укорењеним у културу и историју (2).
Meђутим нису само то разлози који упућују на промене у градовима или
регионима. Отворене границе, повезивање и трансмисија културних
матрица и система вредности у Европи, утичу да социјални систем и
његов идентитет постаје прогресивно међузависан у прекограничном и
интер-регионалном смислу, то јест у оквиру ширих социјалних оквира
који се такође налазе у процесу сталног прилагођавања. Тако се град
помера из позиције некадашње просторно функционалне јединице више
или мање ограничене у оквиру свог грађевинског подручја, у правцу
јачег функционалног повезивања било са сеоским окружењем било са
другим градовима и мањим урбаним центрима, заједничким интересима
или функционалним разлозима. Ово померање ће даље произвести нову
серију иновација које ће ток промена даље убрзавати.
Функционална и структурална померања и промене, са последичним
променама урбане структуре, изазивају нове појаве код европских
градова. Уместо функционалног груписања, класне стратификације или
колективног идентитета, захваљујући пре свега новим технологијама
и систему комуникација, град се убрзано приближава полицентричној
атомизацији или децентрализованој централизацији до чега долази услед
новог начина производње, услуга и система информација, стварајући
тако нови стил живота. Доминирајуће привредне, административне
или чак религиозне функције, симетричне или асиметричне градске
матрице, функционално зонирање или класна сегрегација и друге
појаве индустријског и пост-индустријског града су под снажним
утицајем функционалних, производних и бихевијоралних промена.
Индивидуализација на једној страни и глобализацијски процеси на другој,
комбиновани са новим комуникацијским и информатичким технологијама,
неизбежно производе атомизацију и мултипликовање градске структуре.
Територија града постаје инструмент новог типа сервисне економије,
поприште битке оштрих интереса и мрежа различитих струјница и токова
новца, људи, добара и информација. Однос времена и простора је такође
у променама. Док је просторна удаљеност не тако давно била еминентни
плански критеријум, па у многоме је то и данас, сада се време појављује
као кључно мерило, убрзано се примичући нули средствима нових
технологија. У градовима материјално уступа место виртуалном. Региони
са своје стране добијају све више на значају у смислу развоја заснованог
на идентитету економске и културне целине, којим могу да конкуришу у

ширем окружењу, и чиме постижу све динамичније резултате користећи

и урбани и рурални потенцијал и капитал.
Динамика града или региона, и начин управљања

Претходни ставови, под условом да су прихватљиви, нужно отварају
следећа питања:
Ако је све подложно тако снажној динамици промена у градовима
и регионима, посебно великим и комплексним, да ли се и наш однос
према управљању градском или регионалном територијом мења истом
брзином? Да ли су промене знатно брже од реакција оних који управљају?
Да ли управљање треба да буде корак испред или корак иза промена и
динамичних дешавања у региону односно граду1? Да ли динамичне
промене у граду или региону ургентно захтевају промене свести и
сазнања о понашању градског или регионалног система или је довољно
ноншалантно пратити след догађаја и интуитивно реаговати на њега?
У којој мери је понашање управе у новој, промењеној ситуацији узрок
или последица промена? Да ли административни систем, укључујући
и стручњаке који у томе одговорно учествују у припреми стратешких
планова развоја територије у будућности, размишља данас на основу
менталних модела јучерашњице? И на крају, не најмање важно, да ли
су грађани спремни да схвате и подрже промене или конзервативно
схватање доминира производећи раскорак између функционалне и
физичке структуре (града или региона) као и динамичних токова живота
у граду или региону, од локалних ка глобалним и обрнуто?
Ова и могућа друга питања која се односе на промене у градовима
и регионима су посебно актуелна код оних где је присутна коренита
друштвено-економска, технолошка структурална или административна
транзиција, односно криза у односу према високо развијеним градовима и
регионима у Европи. Транзициони период у земљама Југоисточне Европе
напредује са драстичним променама, или започиње у неким градовима
и регионима, уз много отворених дилема и, веома често, уз недостатак
потребног знања. Уобичајени разлог представља инерција управљања
градом или регионом из ранијег периода али и некомпетентност, често и
неодговорност администрације. На почетку новог режима ми политичари
нисмо знали много о администрацији градске управе, само смо имали
сумње да ће администрација бити пријатељска према новом уређењу
(3). Проблем је представљао наслеђени начин површног и насумичног
решавања кључних економских, социјалних и физичких проблема у

великом граду пошто је било уобичајено у ранијем периоду да те проблеме

решава централна управа. Приближавајући се новој технолошкој ери
градови југоисточне Европе, са делимичним изузетком Грчке, су данас
суочени са разноликим унутарњим и спољним условима и утицајима,
другачијим од оних у прошлости. Политички систем као и државна и
градска управа су потпуно промењени у кратком временском периоду.
Дошло је и до промена у систему власништва, појаве снажне тржишне
економије као и промена у друштвеном уређењу....и у начину живота
градског становништва (3). Tако драстичне промене су захтевале не само
нову и прописно образовану управу већ и нови менталитет и свеж поглед
на развој града или региона заснован на новој скали вредности. Г. Демски,
дугогодишњи градоначелник Будимпеште (4 мандата од 1992) сматра
да демократске институције треба схватити озбиљно, систем заснован
на приватном власништву и слободном тржишту пажљиво, уместо
ранијег волунтаристичког социјалистичког система, дајући предност
економском систему са социјалним у међузависности (3) сматрајући то
кључним елементима нове скале вредности.
Ради свега наведеног три теме код градова и региона у земљама у
транзицији се чине неизбежним: (а) функционална структура града
или региона у новим условима, (б) умрежавање градова и региона као
начин бољег позиционирања у глобалним констелацијама, и (в) квалитет
управљања градом или регионом и инструменти за управљање. Градске/
регионалне функције, са свим својим мерљивим и немерљивим димензијама,
изражавају и истовремно одражавају динамику материјалних, социјалних
и културних инетереса у оквиру одређеног територијалног контекста и
његовог функционалног окружења. На другој страни умрежавање градова
или региона отвара пут тенденцији проширења градских/регионалних
функција ради њихове корисније и ефикасније употребе, помоћу размене
функционалних, примарно економских, интереса са другим градовима
односно регионима. И функције и умрежавање, дакле, изражавају
природну потребу повећања или побољшања економске и културне
моћи града или региона, мобилизирања територијалног капитала и
утицаја, чиме постижу моћну шансу за јачање своје конкурентности.
Ипак М. Данфорд упозорава да европски урбани систем представља
резултат дуготрајних процеса кружних и кумулативних узрочности које су
дозволиле скоро перманентно прилагођавање променљивим околностима
у етаблираним градовима, са критичном концентрацијом људи, економске
инфраструктуре, знања и политичке моћи (4) To представља проблем
који планер и, посебно, управа града или региона треба да разумеју на

одговарајући начин. Тема успешне организације града или региона и

њиховог плодног развоја враћа нас на концепцију непрестане урбане/
регионалне динамике и изузетне комплексности које представљају
најозбиљнији изазов за градску или регионалну управу и које извиру
из мешавине појединачних и групних интереса са урбаним односно
регионалним функцијама. Другим речима територијални капитал треба
да створи одрживу територијалну кохезију на различитим нивоима.... и
начин управљања градом (и регионом-прим.Б.С.) као предуслов постизања
територијалне кохезије на различитим просторним нивоима (5).
Највећи проблем код управљања градом или регионом, са становишта
неких искустава у земљама које су прошле транзицију, је приметан
недостатак вертикалне и хоризонталне координације које су иначе
неопходне управо у критичном периоду обнове и реструктурирања. То
се чини кључним разлогом неуравнотежених секторских и регионалних
политика које представљају предуслов достизања поузданије
територијалне кохезије. Традиционални начин управљања градом или
регионом у ранијим социјалистичким политичким оквирима (градска
управа која по хијерархији доноси беспоговорно било какве одлуке, уз
формалну партиципацију заинтересованих), насупрот савременом моделу
начина управљања, отвара питање које је неопходно расветлити у земљама
које још нису у оквиру Европске Уније. Пројекат ЕSPON 2.3.2. око начина
управљања (governance) каже да управу и начин управљања не треба
тумачити као два супротстављена концепта већ што ближе у односу
на прогресивно надограђујући процес (5). Наводећи учешће, отвореност,
поузданост, ефективност и кохерентност као кључна мерила доброг
начина управљањем града или региона, исти пројекат подвлачи став да
промене у начину управљања градом или регионом треба сматрати делом
дуготрајног процеса који треба да буде поступан, избегавајући радикалне
промене (5). Само значење ова два концепта стога треба семантички
разумети као успостављене и примењене и у теоретском и у практичном
смислу. Управа (government) значи изабрано или номиновано тело дужно
да управља неком територијом а начин управљања (governance) значи
начин и квалитет којим задужена управа управља. Стога, када је реч о
начину управљања треба га оцењивати са изванредан, добар, довољан
или слаб и, због специфичне ситуације у политичком, легислативном или
економском контексту, као одговарајући начин управљања прилагођен
конкретној ситуацији.
Све у свему, читаву причу о начину управљања градом или регионом
треба свести на неколико кључних инструмената или полуга за
управљање којима је могуће боље коришћење или активирање њиховог
територијалног капитала.

Инструменти за управљање регионом или градом –

случај Србије
Отварајући питање инструмената за управљање просторним развојем
града или региона треба подвући још један став пројекта ESPON који
каже да начин управљања у суштини није питање врсте модела који је
најбољи. Начин управљања....не може просто да се увезе већ мора да буде
прилагођен према појединачним условима (5). То представља посебан
изазов у градовима и регионима у земљама у транзицији: како се
померити са начина централизованог управљања на начин отвореног,
демократског и економски оријентисаног, са институцијама које се још
увек нису престројиле и прилагодиле, и са инвеститорима који сурово
злоупотребљавају неспремност управе и нејасну транзициону ситуацију.
У конкретној ситуацији Републике Србије може се констатовати да
следећи инструменти треба да буду употребљени (активирани) како би се
обезбедио виши ниво одрживости у развоју одређеног рада или региона:
(1) Законодавни оквир
Основ просторног развоја, односно координираног социјалног,
економског и физичко-еколошког развоја, лежи у законодавном оквиру
Републике Србије, али и у институционалном систему и пракси управљања
просторним развојем на нивоу одређене градске или регионалне
територије, уз активно учешће институција, органа и организација у
оквиру њихове надлежности.
У том смислу Закон о Просторном плану Републике Србије (1996.) и
Закон о планирању и изградњи (2003.) са изменама и допунама (2006.),
највише су утицали на просторни развој општина, градова и региона са
свим позитивним и негативним последицама. Нови закон (2009.) указује
на неопходност усавршавања решења која регулишу планирање, грађење
и грађевинско земљиште као и ефективност њиховог имплементирања,
док израда новог Просторног плана Републике Србије треба да омогући
иновирана решења као и интра- и интер-регионално координиране
циљеве, концепцију и стратешке приоритете и пројекте од значаја
за просторни развој Србије, њених региона, градова и општина. У
институционалном смислу систем којим је контролисан просторни развој
Србије се заснивао на: (а) Републичкој агенцији за просторно планирање
и њеној координацији са Министарством за капиталне инвестиције
(до 2008.), односно са Министарством животне средине и просторног
планирања (од 2008.), за израду просторних планова од значаја за

Републику (просторни планови посебне намене и регионални просторни

планови), и контролу њиховог спровођења; (б) Заводу за урбанизам АП
Војводине и његовој координацији са Извршним већем АП Војводине
односно надлежним републичким министарством; (в) Урбанистичком
заводу града Београда и његовој координацији са градском и републичком
управом; (г) општинским и градским службама за урбанизам и њиховој
координацији са локалном и државном управом.
У истом периоду може се констатовати да постоје две важне појаве
које се тичу законодавног оквира: (а) недостатак кључних закона о
регионалном развоју (до 2009.), о територијалној организацији Србије (до
2007.), о локалној самоуправи (до 2007.), о имовини локалне самоуправе,
денационализацији и др, и (б) недовољна хоризонтална координација
између закона који утичу на просторни развој Србије, односно преклапање
и нејасна веза између одређених законских решења. Најзначајнији
уочени недостатак јесте управо у правно неразјашњеном односу између
прокламоване надлежности локалног нивоа (општина) за свеколики
(просторни, економски, социјални) развој и недостатка одговарајућих
инструмената за његово остварење у највећем броју општина.
Усаглашавање закона о планирању, регионалном развоју,
инфраструктури, и др, и доношење серије закона који ће омогућити
суштинску децентрализацију, треба да представља кључни инструмент
у достизању успешнијег просторног развоја Србије. Ово наравно
подразумева и активно разумевање значаја и примене релевантних
закона у припреми просторних планова на свим нивоима планирања
односно код дефинисања планских решења од којих се рачуна реалност у
имплементацији.
(2) Планови и планирање
Просторни планови и систем просторног планирања посебно су
значајни инструменти за контролу и усмеравање просторног развоја
одређених територијалних целина, посебно региона и градова. У том
погледу упадљиву промену је унео Закон о планирању и изградњи (2003.)
уводећи у праксу просторне планове општина и региона као и подручја
посебне намене. Упадљиву новину је чинило и увођење појма ‘’Уговора
о имплементацији’’, према француском моделу, као и акцентирање улоге
Републичке агенције за просторно планирање. Све ове новине су подстакле
израду локалних просторних планова на територији читаве републике,
а нарочито у АП Војводини где су скоро све општине добиле просторне
планове. Истовремено уочено је заостајање у изради и доношењу

просторних планова које доноси републичка влада (регионални и

планови посебне намене), што је последица субјективног фактора у раду
Агенције од које је требало да потичу предлози.
Велики проблем чини слаба имплементација просторних планова
односно нејасан однос партнера у остварењу планова као и питање
одговорности за развој већих регионалних целина и градова Србије. На
тај начин планови се нису доказали као моћан инструмент управе на
локалном, регионалном или градском нивоу у смислу просторног развоја,
већ више као кочница за остварење појединачних идеја челника управе,
или планских решења и пропозиција дефинисаних плановима уопште.
Новина с Уговором о имплементацији је оцењена као неуспео покушај
имплантације иностраног решења (француски модел) због неадекватног
институционалног система који би омогућио имплементацију просторних
планова, као и због оклевања администрације да преузме одговорност
реализације планских решења112. Услед тога, а и услед неадекватног
и неодговарајуће објашњеног методолошког карактера просторних
планова, практична реализација просторних планова се свела на онај
мањи део из планова који се тиче регулације уместо већег и важнијег
дела који има стратешко-развојни карактер. Тиме су у пракси просторни
планови све више попримали карактер проширених урбанистичких
планова стварајући тиме озбиљну забуну у органима локалне, регионалне
па и државне управе. Томе је допринео и недостатак адекватних органа
или институција у општинама које би помогле код остварења стратешких
циљева, развојних пројеката, односно које би омогућиле бржи и
квалитетнији развој оних територија које имају усвојене просторне
планове.
За разлику од планова, просторно планирање као трајна и систематска
активност повезана са адекватно постављеним програмирањем
капиталног буџета одређене територије на средњерочном нивоу,
координирана са плановима развоја општина (према Закону о локалној
самоуправи) и са неопходном институционалном одговорношћу носилаца
одговорности на свим нивоима, није успостављено на одговарајући начин.
Тиме је неостварена могућност правовременог уочавања развојних
проблема и промена у оквиру просторног развоја одређених територија,
као и развојних иницијатива уз правовремно реаговање и сл.
(3) Институционална и кадровска опремљеност
112 Нарочити отпор се односио на финансијске обавезе око којих надлежна министарства
нису хтела ни да чују а камо ли потпишу Уговор.

Институционална односно кадровска опремљеност за планирање

просторног развоја у Србији се постепено развија иако је регионално
неуједначена. У том погледу, поред неколико научно и стручно опремљених
институција у граду Београду, најбољу ситуацију има АП Војводина
са једним јавним предузећем које покрива највећи део територије
Покрајине, уз неколико јавних предузећа у већим урбаним центрима
која мали део активности посвећују просторном планирању. У другим
деловима Републике, изузев Ниша и Крагујевца, не постоје институције
које се систематски баве проблемима просторног развоја. Систем доделе
послова из области просторног планирања у највећем броју случајева
је спровођен преко тендера за јавне набавке а, у случајевима постојања
јавног предузећа за планирање, посао се додељивао и непосредно преко
одобрених годишњих програма рада. У складу са законом из 2003, програме
за израду просторних планова ради орган локалне самоуправе а реално
се поверава јавном предузећу. По питању институционалне и кадровске
опремљености општинских или градских органа и институција могуће је
констатовати општу оцену њихове неадекватности. Схваћени мање више
као урбанистички планови, израда, праћење и спровођење просторних
планова се често поверава институцијама и органима у којима раде
стручњаци који су образовани као архитекти-урбанисти те тако схватају
и просторне планове. Недостатак развојних канцеларија или агенција на
градском или регионалном нивоу, као и одговарајућег образованог кадра,
онемогућава остварење онога што чини најзначајнији део просторних
планова, односно остварење развојних циљева, концепција и пројеката
уместо стриктног праћења правила грађења и коришћења земљишта.
Тиме институције и кадрови који у њима раде не чине довољно моћан
иструмент за квалитетнији просторни развој општине или града, а проблем
ће се појачати када се буду конституисали региони у Србији уколико
институције и кадрови у њима не буду ангажовани на вишем нивоу знања
о проблематици градског или регионалног просторног развоја. Нови
Закон о регионалном развоју (2009.) наговештава и нова решења у том
смислу, са идејом о регионалним канцеларијама у регионима и областима
Србије, али је недовољно усаглашен са новим Законом о планирању и
изградњи (2009.) уз недовољно разјашњену идеју о (де)централизацији
Србије и видљиву претњу партократског апарата.
Кадровска и техничка опремљеност институција које се баве
планирањем просторног развоја и применом просторних планова, као и
њихова међусобна координација, је у константном успону од 1996. године,
али још увек захтева знатно усавршавање и децентрализацију како би

имплементација просторних планова имала више успеха у пост-планској

фази уз више разумевања за оно што просторно планирање у суштини
треба да значи. У склопу државних институција посебну улогу и значај
имају Републичка геодетска управа, Републички завод за статистику, као и
судске институције, од чије опремљености и хоризонталне координације
у највећој мери зависи успешност идеје о просторном развоју Србије. Јавна
државна предузећа својом активношћу код реализације планских решења
допуњавају систем институција које углавном усмеравају просторни
развој Републике Србије са више (енергетика, електро систем, оптички
каблови, гас) или мање (саобраћај) успеха у протеклом периоду.
(4) Финансирање просторног развоја
Ангажовање финансијских средстава за просторни развој се врши
из више извора од којих су најзначајнији: буџет Републике, Покрајине
и локалне самоуправе, Национални инвестициони програм (од 2007.
године), фондови и донације Европске уније и других међународних
инстанци, средства државних јавних предузећа и локалних комуналних
предузећа. Сва ова средства користе се: за израду претходних студија,
планова, програма, тзв. мастер-планова и пројеката у првој фази, а потом у
реализацији одређених пројеката из свих области које доприносе физичко-
еколошком, економском, социјалном, комуналном или институционалном
развоју Републике. Посебно су ангажована средства у периоду после 2000.
године за јачање капацитета институција локалне и државне управе које
се баве просторним развојем (катастар, информатика, јавна и комунална
предузећа и др.). У периоду после 2000. године, а посебно након доношења
Закона 2003. године, средства за планирање и пројектовање су знатно
увећана у односу на ранији период, што говори о бољем разумевању значаја
планирања уопште, док су средства за реализацију развојних пројеката
у периоду 2003-2008. год. ангажована уз недовољну хоризонталну и
вертикалну координацију, транспарентност и поузданост у одлучивању о
економској, еколошкој и друштвеној оправданости. Средства ангажована
за институционални развој оправдала су очекивања утолико што су
институције боље опремљене кадровски и логистички.
Посебну пажњу привлачи ангажовање средстава из Националног
инвестиционог програма који је требало знатно да помогне и просторном
развоју на националном и регионалном нивоу. Услед недостатка
одговарајућих стратегија, посебно Стратегије регионалног развоја која је
донета тек 2007. године као и Стратегије просторног развоја, у почетку
су средства трошена на захтев локалних управа без јасних критеријума

за оцену доприноса просторном развоју на државном, регионалном

па и локалном нивоу. Један од кључних проблема код финансирања
и планирања је однос између просторног планирања које се држи
дугорочне и евентуално средњерочне пројекције развоја те према томе
дефинише пројекте, и формирања буџета на свим нивоима који има
само годишњи карактер без програмирања за капитално инвестирање
на средњерочном нивоу (3 – 7 година). Ова неусклађеност односно
недостатак система планирање-програмирање-буџетирање на свим
нивоима управе онемогућава континуитет реализације планских решења
као и поузданост односно реалност планирања просторног развоја на
локалном, регионалном и државном нивоу.
Напокон, фискални систем је још увек неразрађен, а у принципу
најмоћнији инструмент за управљање просторним развојем. Поједине
општине у Србији су схватиле моћ овог инструмента те кроз његову
контролисану примену успевају да привлаче инвеститоре или да врше
редистрибуцију активности на својој територији. Међутим моћ овог
инструмента за регионалну дистрибуцију активности, а кроз то и за
контролу кретања и усмеравања радне снаге па и за усмеравање других
демографских и економских процеса, још није схваћена на вишем нивоу
од локалног, и утолико није резултирала позитивним ефектима у области
регионалног развоја Србије.
(5) Информациони систем
Просторни развој Србије у периоду 1996-2008. ослоњен на серију
просторних планова у великој мери је зависио од степена опремљености
надлежних институција подацима односно показатељима релевантним
за планирање просторног развоја. Утврђивање релевантних података и,
нарочито, показатеља достигнутог степена просторне развијености је
од капиталног значаја за планирање али и за оријентацију свих актера
односно потенцијалних инвеститора који желе да улажу средства на
одређеној територији а у складу са просторним плановима. Складиштење
информација о постојећој просторно-планској документацији као и
уношење у систем веома је сложен посао који се у периоду после 2003.
године припрема како би подаци и показатељи од значаја за квалитетно
просторно планирање били доступни свим корисницима. Законом о
планирању и изградњи (2003.) дефинисана је надлежност Агенције да
успостави јединствен информациони систем о стању у простору Републике
Србије и да води регистар просторно-планских докумената за територију
Републике. Информациони систем о стању у простору би по томе требало

да представља сегмент јединственог информационог система на нивоу

државе и незаобилазни иструмент за унапређење просторног развоја
одређене територије на свим нивоима.
У ранијем периоду, до усвајања Закона и оснивања Републичке
агенције за просторно планирање као следбеника Завода за просторно
планирање у саставу Министарства урбанизма и грађевина Републике
Србије, успостављена је база података планске документације са стањем
Сл. 1. Информациони систем за просторни развој /у току формирања/
у простору по тада важећем закону на нивоу општина у Републици

Србији без Косова и Метохије. Утврђен је скуп информација који је
потребан за потпуну слику о стању у простору сваке општине као основне
територијалне јединице у Србији. У том скупу података, поред основних
демографских, географских и контактних података (мета-база података)
налазе се и подаци о стању комплетне просторно планске документације
односне општине као и подаци о (не)постојању надлежне службе у
општини, њеном кадру и опреми. Такође, у постојећој бази се налази
и регистар јавних предузећа описан одговарајућим скупом података.
Квалитет и ажурност замишљеног и започетог система је крајем 2008.
године оцењен недовољним те је урађен пројектни задатак за озбиљнији
развој система од 2009. на даље. Истовремено успостављена је активна
сарадња са Републичким геодетским заводом са којим треба координирати
будући рад на развоју система.
Ниво логистике односно техничке опремљености за развој система
представља посебан проблем око чега су започете анализе у 2008. години.

Овај систем у перспективи треба да омогући институционализацију новог

система управљања просторним развојем на свим нивоима у Републици
Србији који се дефинише као електронско управљање (е-governance)
просторним развојем, што би знатно унапредило и учинило ефикаснијим
просторно уређење, заштиту и развој на територији Србије и њених
територијалних подцелина. Ово је посебно значајно за градове и (будуће)
регионе Србије које ће нужно морати да развијају информационе
системе на истом нивоу и компатибилно са државним системом, а овај
са одговарајућим системом Европске Уније. Нови Закон о регионалном
развоју и други нови закони отварају пут ка томе.
(6) Партиципација и приватно-јавно партнерство
Схватањем да се просторни развој одређене територије (територијални
развој) пре свега тиче оних који на тој територији живе, формирајући
заједнице за живот и рад (градска и сеоска насеља), требало би да је
успостављен нови вредносни систем код планирања просторног развоја.
Овај систем јасно дефинише да просторно планирање не може да се ради за
становнике односно актере просторног развоја већ са њима. У том смислу
искуства Србије су разнолика. Од развијеног система партиципације
у ранијем периоду, период после 1996. године карактерише видљиви
застој односно нетранспарентност код доношења одлука о елементима
просторног развоја, да би законом из 2003. године био уведен институт
јавног увида који је подразумевао формално укључивање јавности и
стручних лица у фази разматрања предлога просторних планова, уз
истакнуту улогу планских комисија које су доносиле крајњу одлуку
која је дефинисала планска решења. Укључивање јавности, грађана и
цивилног сектора, у процес израде просторних планова је препуштено
доброј вољи планера без јасне идеје о њеном значају код одлучивања о
територијалном развоју. Посебан проблем, који до данас није решен,
односи се на одлучивање о капиталним инвестицијама државног значаја
и улогу локалних или покрајинских актера у процесу одлучивања. Ради
тога су неке крупне одлуке (коридори инфраструктуре, аутопутеви и
сл.) оспораване на регионалном или локалном нивоу, мање ради самих
решења а више ради непоштовања улоге локалних или регионалних
актера код припремања одлука о капиталном инвестирању.
Сам јавни увид код разматрања просторних планова у периоду после
2003. године указао је на слабу заинтересованост становништва и других
актера за стратешко развојну димензију просторних планова а знатно
више за регулативну, која се односи на коришћење земљишта и могућности
изградње. Ово говори о неопходности едукације становника и других

актера о томе шта значи просторни развој и одрживи развој уопште, шта
значе развојни пројекти и стратешки приоритети и која је њихова улога
у покретању идеја о пројектима и која су им права у њиховом остварењу.
Ангажовање јавних предузећа је углавном у оквиру заштите њихових
програма и пројеката док се органи локалне самоуправе углавном баве
оним делом просторних планова који се односе на правила грађења и
употребе земљишта.
Недостатак правовремене хоризонталне координације у припреми
планова просторног развоја, између појединих ресора и државних
институција, у великој мери је утицао на ефикасност доношења неких
просторних планова посебне намене што је свакако утицало и на просторни
развој високопланинских подручја (Копаоник, Голија, Стара планина
и сл.). У сваком случају просторни развој односно његово планирање и
имплементација у великој мери зависе од адекватне и правовремене
хоризонталне и вертикалне координације у чему улогу имају органи
управе на државном, регионалном и локалном нивоу.
Сл. 2. Схема интер и интрапланске вертикалне и хоризонталне координације

У томе нову појаву чини укључивање приватног сектора у финансирање
пројеката од општег значаја преко тзв. јавно-приватног партнерства
односно повезивање јавног сектора са приватним интересом ради
остварења заједничке добити укључивањем средстава и капацитета обе
стране у реализацију ових пројеката. Разнолики модели јавно-приватног
партнерства (равноправно уношење ресурса, преношење ресурса са једног
на другог партнера, преношење права на приватног партнера у циљу
остварења пројекта од јавног интереса) данас у Србији заслужују знатно

већу систематску пажњу и у легислативном али и у практичном смислу

деловања на локалном или регионалном нивоу, како би представљали
важан инструмент управе на свим нивоима по питању просторног развоја.
(7) Територијална организација и систем одлучивања
Код управљања просторним развојем Србије посебно је значајно
питање њене територијалне организације и система одлучивања.
Децентрализација као систем управљања, полицентричност као основа
модела територијалне организације и полицентризам као државна
политика су наговештени новим Уставом Републике Србије (2006)
али недовољно разрађени примењени у периоду после 2007. године.
Претходни изразито централизовани систем постављен у кризним
годинама крајем ХХ века испољио је крајње негативне последице међу
којима је најизразитије испољена преко озбиљно поремећене регионалне
равнотеже у Републици односно преко угрожене територијалне кохезије
државе. Тиме је просторни развој Града Београда и АП Војводине, и у мањој
мери средишњег дела Србије, знатно одмакао у односу на просторни
развој Западне, Источне и поготово Јужне Србије. Међутим, централизован
систем одлучивања се испољио и на мањим територијалним јединицама
(општине, градови, покрајина) са истим последицама њихове
територијалне некохерентности. Пример је велики заостатак у развоју
Баната у односу на друге делове АП Војводине. Доношењем Устава и нових
закона о територијалној организацији, локалној самоуправи и главном
граду 2007. године, наговештен је процес будуће децентрализације док
систем одлучивања још увек задржава карактеристике из ранијег периода.
Тек је Стратегија регионалног развоја Србије, усвојена 2007. године указала
на озбиљне последице овакве ситуације и упозорила да ће регионални
дебаланс и некохерентност Србије на регионалном нивоу угрозити
економски и социјални статус Републике. Ово је потврђено Стратегијом
просторног развоја Србије 2009. године из које је проистекла иницијатива
заснована на Уставу да се уради Закон о регионалном развоју Србије
(2009.) који је отворио путеве новој политици Републике Србије којом
треба обезедити озбиљнији заокрет у том смислу. Ово је праћено и новом
систематизацијом територијалних јединица европске номенклатуре
(NUTS) на нивоу макро- и мезо-региона (региони и области) којим треба
да буде отворен пут ка квалитетнијем и уравнотеженијем регионалном
развоју Србије и ка систематској децентрализацији одлучивања.
Територијално-административна организација државе представља
најмоћније оруђе за управљање развојем. Она представља рационалан

однос измећу најнижег нивоа

територијалне јединице и државе
као највишег нивоа и то по питању
граница, организације и структуре
територија и њихове надлежности
и права у развоју. На путу ка
децентрализацији Србија ће нужно
морати да преиспита пре свега
улогу, значај и структуру општине
као самоуправне јединице односно
заједнице људи који на њој живе и
остварују своја имовинска и развојна
права у корелацији са вишим нивоом
територијалног организовања.
Мале општине сеоског карактера ће
по логици ствари истовремено да
се интегришу на вишем нивоу који
чине економски (функционални)
региони или области, док ће
они бити функционално или Сл. 3. Карта територијалне
административно повезани организације Србије 2008. године
на нивоу макрорегиона ради
остварења великих економских и инфраструктурних пројеката. Уз ово
у Србији је приметан недостатак неразјашњеног односа надлежности,
права и одговорности између града и општине са такорећи истим правима,
надлежностима и одговорношћу за развој. Ово је свакако значајно
допринело потенцирању територијалне некохерентности Србије, односно
до огромних диспропорција у степену развијености између општина,
али и до енормног заостајања у активирању територијалног капитала
на регионалном или градском нивоу. У томе је посебно значајно питање
улоге и надлежности града у просторном развоју Србије у неопходном
оквиру децентрализоване државе.

(8) Просторна (функционална) интеграција

Напослетку, полугу у управљању просторним развојем европских
држава данас чини и процес просторних и економских интеграција.
Овај процес се одвија на три нивоа: трансграничном, интеррегионалном
и трансдржавном. Преко ова три нивоа, уз помоћ европских фондова,
државе, региони и граничне општине добијају прилику да се оспособе
за динамичнији и квалитетнији просторни развој у правцу виших
европских стандарда. У том погледу, Просторни план Србије (1996) који
је рађен у периоду тоталне изолације Србије није отворио озбиљније
путеве просторној интеграцији Србије у шире окружење. Без могућности
сарадње са суседима План је дефинисао аутаркичан систем просторног
развоја без могућности кооперације и функционалног повезивања
Републике са ширим окружењем. Тек од 2000. године, усвајањем
међудржавних стратегија просторног развоја земаља Централне, Источне
и Југоисточне Европе (VISION PLANET, ESTIA, ESTIA SPOUSE, PLANET CENSE,
DONAUREGIONEN и сл.) , као и делимичним и поступним отварањем
европских и билатералних фондова, отварају се могућности за постепену
просторну интеграцију Србије у шире окружење.
Уједначавање територијалног
развоја Србије и јачање њене
територијалне кохезије
у великој мери зависи од
квалитета и обима развоја
граничних, махом неразвијених
општина. У том погледу
програми прекограничне
сарадње представљају значајан
инструмент Европске уније
који се у Србији примењује од
2004. године преко европских
канцеларија и преко надлежних
ресора у Влади Републике Србије
(Министарство за економске
односе са иностранством до
2007, односно Министарство Сл.5. Прекогранична сарадња Србије
финансија од 2008). До данас је у (2005-2008.)
Србији спроведено 125 пројеката
укупне вредности преко 10

милиона евра и то у пограничним подручјима према Мађарској, Руминији

и Бугарској као и унутар CADSES и Јадранског програма. Од 2007. до 2013.
пројекти прекограничне сарадње ће се одвијати преко IPA CBS програма,
укључујући и гранична подручја према Хрватској, Босни и Херцеговини
и Црној Гори. Интер-регионални и транснационални пројекти су
укључивали Републику Србију од 1999. године најпре као посматрача
а потом као активног партнера, преко програма INTERREG II дo 2001,
INTERREG III дo 2008, INTERREG IV oд 2008. до 2013. Преко овлашћених
стручњака Србија је учествовала у серији најзначајнијих стратегија
просторног развоја овог дела Европе, нарочито у делу транснационалног
програма док је интер-регионална сарадња изостала јер Србија није имала
регионе преко којих би могла активно да уђе у рад на овим пројектима113.
Посебан проблем представља чињеница да ови програми Европске уније
нису унети у легислативу Србије тако да је учешће наших институција или
административних јединица било некодификовано са легислативним
оквиром у домену просторног планирања или планирања просторног
развоја. Осим тога, капацитети институција и администрације које су
требало да прати ове пројекте, нису били у довољној мери разрађени
како би омогућили ефективнији рад на њима. Самим тим интеграциони
процеси још увек нису суштински схваћени као снажан инструмент за
успешнији просторни развој конститутивних делова Србије односно
Републике Србије као целине.
У том смислу територијални развој градова и региона Србије ће
нужно захтевати развој и примену идеје о хоризонталном повезивању са
суседима, док ће на локалном нивоу то захтевати нову праксу умрежавања
општина. Традиција аутаркичности локалних и регионалних јединица
у Србији мора бити потиснута посебним политикама и подстицајним
мерама државе које ће допринети умрежавању и просторној интеграцији
као услова sine qua non за успешнији територијални развој региона,
градова и општина. Искуства Пољске и других држава које су прошле
критичну фазу транзиције у том погледу могу да помогну.
113
Касније је АП Војводина ову шансу искористила, отворила канцеларију у Бриселу
и у знатној мери се укључила у процесе регионалног повезивања у Европи. Пре тога је
званично била саставни део евро-региона Дунав-Тиса-Криш-Муреш (ДКТМ)

Ка унапређењу институционалног оквира просторног

развоја Србије
Од институционалног оквира зависи у највећој мери интегралност,
одрживост и успешност просторног развоја било које територијалне
целине у Србији. Институције, управа, органи, организације и јавна
предузећа чине један од три кључна елемента у просторном развоју, поред
планера с једне и грађана с друге стране. Од нивоа њихових капацитета
и ослобођености од политичких (партијских) и других партикуларних
интереса зависи да ли ће просторни развој бити више или мање успешан.
Ради тога концепција развоја институционалног оквира и капацитета
у Србији полази од образованости, васпитања, опремљености и свести
администрације у локалној, регионалној и државној управи о томе шта
подразумева и коју корист заједници и појединцу доноси добро усмерен и
одржив просторни развој. У односу на планове и стратегије битан елемент
ове концепције је модернизација и рационализација просторног и
урбанистичког планирања на нивоу општина, градова и региона. Систем
планова, њихова међусобна вертикална и хоризонтална усклађеност,
методологија и садржај планова морају бити подвргнути озбиљној
ревизији и диференцијацији стратешко развојних и регулативних
компоненти. Регулација не сме да омета стратегију просторног развоја и
обрнуто, стратегија не сме да утиче на регулацију, изузимајући регулацију
капиталних пројеката. Ефикасност рада, поузданост и транспарентност
као и одговорност локалне, регионалне и државне администрације
у спровођењу просторно- планских и урбанистичких докумената,
представља предуслов унапређеног и демократски устројеног просторног
развоја у Србији.
Израда просторних и урбанистичких планова подразумева одговорно
и квалификовано учешће свих органа и организација које имају своју
надлежност на датој територији али исто тако и њихову оспособљеност,
опремљеност и међусобну координацију. На исти начин успешан
просторни развој Србије треба заснивати на стриктној контроли грађења
на свим територијалним јединицама, у складу са законом и његовим
прерогативима којима ће се деловати превентивно. Напокон успешан
просторни развој ће бити заснован на приоритетној заштити јавног
интереса и јавног добра како превентивно тако и у пост-планској фази.
Појаве корупције и спреге криминала са администрацијом у појединим
случајевима треба најстрожије контролисати и санкционисати.

Успостављање већег степена регионалне уравнотежености и

кохерентности захтева хитно правно регулисање питања регионалног
развоја Србије, у координацији са другим законима, успостављање система
институција које ће да се баве питањима регионалног развоја и које ће
обезбеђивати имплементацију Стратегије регионалног развоја Србије,
Просторног плана Републике Србије и регионалних просторних планова
које ће да припрема надлежна републичка институција за просторно
планирање у кооперацији са регионалним канцеларијама и асоцијацијама
у складу са законом. Имплементација Просторног плана Републике Србије
и Стратегије регионалног развоја Србије и других важећих докумената
који утичу на регионални развој, захтева систематски и организован
рад надлежних институција и администрације али и мобилизацију
свих стручних и хуманих капацитета локалних заједница на решавању
проблема слабог активирања територијалног капитала и потенцијала, уз
нужну интервенцију и подршку Републике. Ангажовање предприступних
фондова Европске Уније усмерених на регионални развој (IPA програм)
требало би да буду додатни подстрек и подршка регионалном развоју
Србије.
Доследно спровођење декларисане политике децентрализације
као и успостављање неопходне политике полицентризма значи
нормативну дефиницију статуса града, његових права и обавеза, као и
подршку већој улози градова у просторном развоју Србије и у решавању
питања одрживог економског и социјалног развоја функционалних
урбаних подручја, односно бригу о квалитетнијем односу града и села.
У том смислу би доношење Закона о граду, уз евентуалне одреднице о
економској, социјалној и физичкој обнови града, као и одговорности
града у односу на села у функционалном подручју града, било од посебног
значаја са успешнији просторни развој Србије и њену већу територијалну
кохезију.
Систематска реформа територијалне организације Србије је
неизбежан корак ка њеном успешнијем просторном развоју. Уколико се
територијална организација схвати као стручни конструкт за постизање
вишег квалитета управљања државом односно за успешније резултате у
просторном развоју и територијалној кохезији Србије, а не као партијско-
политички аранжман којим се постиже краткорочна политичка предност
у задобијању управних позиција, могуће је предпоставити реформисани
модел административно-територијалне организације Србије. Овај модел
би требало да инаугурише нови облик, структуру, надлежност и права
општине у децентрализованој држави уз истовремено функционално или

административно интегрисање општина на средњем, регионалном нивоу

(NUTS 3), односно увођење одговарајућег облика макро-регионализације
(NUTS 2). Овим моделом би се увео и институционални систем који би
установила Република с једне, а функционално оствариле општине с
друге стране. У томе би требало посебно преиспитати и улогу, структуру
и надлежности Града Београда као и других великих градова Србије.
Убрзанији просторни развој неразвијених граничних и руралних
подручја, поред инструмената регионалног развоја Републике, користиће
и капацитете европских предприступних и приступних фондова (IPA
програм у предприступној фази односно структурне ЕУ фондове у
даљим фазама приступања Унији), као и другу подршку међународног
карактера, што захтева одређено прилагођавање легислативног
оквира и бољу координацију институција, агенција и канцеларија
које се баве прекограничном, интер-регионалном и трансдржавном
кооперацијом и интеграцијама, и политичку подршку прекограничној
и интер-регионалној кооперацији. Од посебног значаја за Републику
су трансдржавни пројекти који се односе на дунавско подручје и
трансдржавно повезивање, као и карпатско подручје и повезивање са
карпатским земљама.
Финансијска подршка уређењу територије Србије и њених
конститутивних делова, као и убрзанијем регионалном развоју или
трансформацији економске структуре општина или функционалних
(развојних) региона, треба да буде системски уређена. У том смислу
сви буџетски капацитети државе, региона или општина треба да
садрже део којим се финансијски обезбеђује капитално инвестирање
на средњерочном нивоу ( 3 до 7 година), и којим би се обезбедила
систематичност у реализацији планских решења. Истовремено просторни
планови и стратегије треба да буду извор идеја о развојним пројектима
којим ће региони конкурисати код фондова Европске Уније у разним
фазама приступања. Капитално буџетирање и координација са развојним
плановима и програмима требало би да буду обавеза на нивоу свих
територијалних целина и јединица.
Унапређење и систематизација просторних и урбанистичких
планова на новим основама, као и покривеност територије Србије и свих
њених конститутивних јединица плановима у средњерочном периоду,
представља још један од важних предуслова квалитетнијег уређења
територије Србије и ефективнијег просторног развоја. Ово је од посебног
значаја за неразвијена подручја Србије, са нарочитим нагласком на
рурална подручја. У том погледу нужна је интервенција Републике услед

недостајућих институционалних, финансијских и стручних капацитета у

овим подручјима.
Информациони систем који чини подршку просторном развоју,
географски и територијални информациони систем (GIS) који чини улаз
и излаз у планирању, пројектовању и грађењу, мора бити систематски
уређен, отворен према корисницима, и повезујући за све актере
просторног развоја. Електронско управљање просторним развојем на
свим нивоима се чини неизоставним што захтева адекватно и ажурно
опремање служби које контролишу и усмеравају просторни развој на
сваком нивоу територијане организације. Повезивање са европским
системом информација и индикатора за просторно планирање (према
INSPIRE директиви) захтева сталну подршку Републике и адекватно
институционално организовање.
Активно учешће грађана и цивилног сектора у поступку припреме
одлука о просторном развоју треба да буде развијено уз континуални
систем едукације (доживотно образовање) ради подизања њихове
свести о значају и разумевању идеје о просторном развоју као појму од
општег значаја за друштво и заједницу, као и за технолошко разумевање
система информисања. Разни облици информисања, стручних расправа
и организовања учешћа треба да буду и предмет закона али и предмет
стручног сагледавања могућности и облика јавне партиципације.
Развој система јавно-приватног партнерства које треба да омогући
ефикасније остварење пројеката капиталног инвестирања на начин
који ће да заштити јавни интерес, пре свега, а потом адекватну подршку
приватној иницијативи. Ово захтева увећану транспарентност система и
обрачун са све већом корупцијом унутар система.
Доследно поштовање међународних докумената које је
ратификовала Република представљаће нужан предуслов просторне
интеграције Србије у међународну заједницу, што значи уграђивање
принципа и ставова из тих докумената у легислативу и практично
планско деловање на свим нивоима територијалне организације, као
и одговорност њихове адекватне имплементације. Пракса европских
земаља ће на другој страни показати значај просторне интеграције
региона односно умрежавања општина за убрзанији и квалитетнији
територијални развој и већу територијалну кохезију на свим нивоима.
Драстично јачање одговорности свих актера у погледу поштовања
закона који регулишу планирање и грађење односно просторни развој
и просторно уређење и заштиту. Ово се нарочито односи на оно што
представља јавни интерес и јавно добро за чију заштиту превасходно

одговара управа али и сви други актери просторног развоја. Политичка

воља да се ово регулише и примењује у томе представља кључни фактор
без кога није могуће замислити квалитетан просторни развој, просторно
уређење и заштиту јавног добра у Србији.
Закључак
Напокон, у којој мери административни оквир има значај за просторни
развој и просторно планирање у општем смислу и, посебно, у смислу
будућег развоја Републике Србије? Изазов и значај одговарајућег оквира и
начина управљања територијом на нивоу региона, града или општине, за
активирање територијалног капитала и мобилизирање територијалног
потенцијала, a у циљу успешнијег територијалног развоја, очевидно
представља изузетан приоритет у ситуацији драматичне фазе у
транзицији и проблемима као и могућностима које та фаза отвара. У
том погледу европско искуство указује на снажан политички, културни
и друштвено-економски утицај великих градова и метрополитенских
подручја. Велики градови или метрополитени су препознати као места
за мобилизирање, концентрацију и каналисање креативних процеса, са
резултатима у техничким и културним иновацвијама, новом бизнису,
услугама и друштвеним вредностима (6). Кључни разлог је њихова
потпуна опремљеност социјалном и техничком инфраструктуром и
високо образованим професионалцима као и креативним индустријама,
чије груписање захтева високи степен вештине, знања и организације у
систему управљања.
На другој страни мањи градови и региони имају различит обим
урбаних функција заснованих углавном на локалним економским
функцијама и специфичном социјалном оквиру. Ово захтева посебне
облике управљања, односно примену специфичних инструмената за
управљање територијалним развојем, међу којима посебан значај има
хоризонтална координација, кооперација и функционална интеграција са
суседима. Тако може да се закључи да урбане односно регионалне функције
представљају рационалан разлог за повезивање градова и региона, а
да је повезивање (умрежавање) градова и региона последица разумног
начина њиховим управљањем. У позицији између урбаних функција,
као дела територијалног капитала града односно региона, и начина
управљања градом или регионом са посебном одговорношћу да буде
ефикасно и одрживо коришћен, повезивање (умрежавање) представља

кључ загонетке повећане конкурентности и успешнијег територијалног

развоја. Институционални оквир који стоји на располагању управи, често
неискоришћен или слабо развијен, представља потенцијално оруђе
коме се у општинама и градовима Србије не посвећује довољна пажња.
Конкретно искуство Србије и њених градова показује да је неопходно
додатно образовање локалне управе којим ће идеје из социјалистичког
периода о повезивању градова на братској односно идеолошкој основи,
без икаквог економског и практичног бенефита, бити замењене
функционалним и културно-економским резонима и интересима. Што
пре локална (град) и будућа регионална управа по Србији схвати разлоге
и сврху повезивања и улогу урбаних функција, уз примену одабраних
инструмената из расположивог институционалног оквира, резултати у
територијалном развоју ће бити бољи а њихова одговорност испуњенија.

J. Rifkin, The European Drems, 2005, Penguin Books, London
Taylor, P.J., M. Hoyler (2005). The Spatial Order of European Cities under
Conditions of Contemporary Globalization, GaWC Research Bulletin, No 16.
K. Pallai, 2002, “The case of Budapest: administrative re-organization and
capacity building”, in: Rebuilding Effective Government: Local-Level Initiatives
in Transition, UNDP
M. Dunford, 1988, Capital, the State, and Regional Development. Pion Ltd
ESPON 2.3.2, 2006, Governance of Territorial and Urban Policies From EU to
Local Level-Third interim report, University of Valencia et al.

КОРЕЛАЦИЈА ДЕМОГРАФСКОГ РАЗВОЈА И

ФИЗИЧКО-ЕКОЛОШКИХ УСЛОВА АП ВОЈВОДИНЕ114
Увод
Демографски развој Републике Србије представља један од
најосетљивијих фактора њеног укупног развоја. Процеси старења,
пражњења појединих делова и насеља, и укупног смањења броја
становника, оптерећују прогнозе економског и социјалног развоја, а
убрзане миграције ка већим градовима упозоравају и на могућност
утицаја физичко-еколошких услова на ову ситуацију и ове процесе. Ово се
нарочито односи на поједине регионалне целине или гранична подручја
као што су Тимочка крајина, Југоисточна Србија, па и делови АП Војводине
као једног од два најразвијенија региона Србије (после града Београда).
Овде се најпре треба осврнути на неке од темељних теорија и искустава
Европе како би се лакше утврдиле везе између демографског развоја и
физичко-еколошких услова, а посебно у случају АП Војводине.
Код овог случаја отвара се простор за једну свеобухватнију научно-
теоријску опсервацију, посебно важну за демографе, на које је последњих
година појачан притисак да обрате више пажње на еколошке последице
демографског понашања (1). У прилог томе иде и податак према којем
је 1998. године у свету по први пут процењено да је број избеглица од
природних катастрофа премашио број избеглих као последица ратних
разарања и политичке ситуације. Након више од два века и изношења
прве, и до данас контроверзне популационе теорије у савременом
смислу, од стране британског идеолога и теоретичара политичке
економије Томаса Роберта Малтуса у свом ,,Есеју о становништву’’ (2),
као и каснијих становишта (нео-малтузијанског, марксистичког, теорије
оптимума и савремених теорија условљених пост-транзиционом етапом
демографског развоја). Данас се и поред знатно измењеног гледишта (у
складу са друштвеним и технолошким напретком као и демографским
преображајем), и даље трага за најутилитарнијим објашњењима релације
природа и природни ресурси – становништво и популациони процеси.
Ако се занемаре Малтусова нехумана залагања као средства популационе
Oвај рад је рађен у сарадњи са П. Ковачевићем, и објављен у књизи ‘’Планска и

114
нормативна заштита простора и животне средине’’, Географски факултет и АПП Србије,


контроле, као и каснијих модификованих тенденција његових следбеника,

кључна разлика између тадашњих и садашњих стремљења јесу основни
постулати на којима се заснива интеракција популационог развоја и
околине у којој се тај процес одвија. Док је до само пре неколико деценија
енормно брз раст популације одредио високи фертилитет, данас је његовим
рапидним падом у развијеном делу света утицај на раст популације знатно
умањен, што је изменило и теоријски приступ проучавању популационог
развоја у односу на природне потенцијале и животну средину115.
Миграције данас представљају главни извор популационог раста
Европе, док је стопа укупног фертилитета (СУФ) у ЕУ почетком новог
миленијума процењена на 1,48 (3), а према последњим подацима СУФ на
простору 27 земаља чланица ЕУ је износила 1,55 (4), што је далеко испод
нивоа потребног за просту репродукцију становништва. Ниска стопа
фертилитета уз повећање очекиваног трајања живота становништва,
постају главни узрочници старења популације као и структурних
промена у становништву (старосно-полној структури, структури према
активности, етничкој припадности итд). Развој демографског система као
живог и вулнерабилног организма, третира се као окосница и иманентна
компонента актуелне тезе о одрживости, која полази од очувања хуманог
(људског) капитала и безусловног компромиса привредног развоја и
здраве животне средине. С обзиром на поларизацију богатства, моћи и
капитала у свету, један од највећих изазова и задатака данашње генерације
је како обезбедити економски развој, неопходан како за егзистенцију и
бољу позицију сиромашних тако и за даље напредовање осталих, а да
истовремено природа, природни ресурси и животна средина не буду
угрожени или у потпуности исцрпљени (5).
Еколошке импликације демографског развоја су веома компликоване,
понекад отежано експликативне, а често и различито интерпретиране.
Док једни популациони раст виде као главног кривца погоршања
животне средине, за друге трошак еколошких ефеката ствара прекомерна
потрошња остварена у развијеном делу света. То доводи до честих дилема
око изналажења ефикасних решења и политичких одговора, односно
да ли је за заустављање даље деградације животне средине неопходно
115
Плејада аутора бавила се, или је на неки начин учествовала у изношењу теорија
демографског преображаја, а који се збивао под велом природног, економског, социјалног
и културног прогреса, а међу њима треба споменути следеће: A.J. Coale i E. Hoover (1958),
A. Landry (1934), Blacker (1947), V.W. Ruttan (1934), P.R. Ehrlich i A.H Ehrlich (1990), J.E. Cohen
(1995), F.W Notestein (1950; 1953), R. Lee (2003), док су међу теоретичарима са наших
простора издвајају: А.W. Балетић, Д. Брезник, М. Радовановић, М. Рашевић, А. Мојић, М.
Ранчић и многи други.

успорити пораст популације, или смањити деструктивну производњу

и променити модел потрошње (6). С друге стране, физички простор и
природно-еколошки услови значајно опредељују демографски развој,
а често имају пресудан утицај на развој демографских структура и
трансформације у њима. С обзиром на комплексност претходно изнете
тематике, а према лимитирајућем обиму, овај рад, уз уважавање и
изношење основних аксиома који доводе у корелацију демографски развој
и физичко-еколошке услове, у најопштијем смислу утврђује синтезу
ова два процеса на подручју АП Војводине. Ово захтева још више пажње
посвећене миграционим токовима узрокованих природно еколошким
појавама. Посебно је потребно разумевање физичко-еколошког амбијента
у коме се одвија демографски развој, и препознавања популационо-
социјалних и природних процеса, што се намеће као научни интерес и
мултидисциплинарни приступ остварењу одрживог развоја (7). Један
од сегмената дугорочног одрживог развоја подразумева, уз очување
и одрживо коришћење природних ресурса, обезбеђивање квалитетне
животне средине, а под тим и очување и унапређење живота и здравља
становништва. Фактори животне средине, и поред мањег утицаја, имају
значајну улогу у морталитету и морбидитету становништва. Неминовно
је да многи проблеми животне средине захтевају стручну информисаност
која је изван домашаја демографије, укључујући биологију, биохемију,
агрономију, климатологију, хидрометерологију и слично.
Довођење у везу становништва, као природног ентитета са животном
средином захтева пре свега познавање динамике и компоненте његовог
развоја, а затим и капацитете и могућности за задовољење својих
потреба. То подразумева познавање популационе величине и просторне
дистрибуције становништва (густина насељености урбаног и руралног
подручја) и домаћинстава (величина, структура, потрошња и приходи
домаћинстава), затим познавање динамике кретања и компоненте
демографског развоја (компоненту биодинамике и миграционе токове),
састава и структуре становништва, и на крају предвиђање трендова
будуће популационе динамике и очекиваних структурних промена у
становништву. Сагледавање демографског статуса коресподентно је
сагледавању профила сваке територије, са свим његовим потенцијалима
(физичким, природно-еколошким, економско-финансијским, социо-
културним), а затим и степена просторно-функционалне организације у
политичком и институционалном окружењу (амбијенту).

Сл.1 Модел корелације демографског развоја и животне средине

Извор: П Ковачевић
Просторно-демографска корелација на простору АП

Војводине
АП Војводина представља део Панонске низије и обухвата површину од
21.506 км2, док према Попису 2002. године учествује са 2.031.992 становника
или 27,12 % укупног становништва Републике Србије. Највећи део овог
региона је равничарски са мањим површинама под ниским планинама
које чине Фрушка Гора и Вршачке планине. Геоморфологију АП Војводине
обележавају и велике реке Дунав, Тиса, Тамиш и Сава, као и мањи токови
Бегеја у Банату и Босута у Срему. Специфичности банатске, сремске и бачке
равнице представљају геоморфолошку константу која на одређени начин
утиче на људске активности, пре свега на пољопривредну производњу и
обраду земљишта. Међу пет региона Републике Србије, регион Војводине
заузима друго место по степену развијености и учешћа у развоју Србије,
после региона односно Града Београда. Ову позицију Војводина заузима

захваљујући геостратешком положају, својим природним ресурсима,

културном идентитету, традицији производње, начину насељавања и
организацији насеља, развијеном сектору јавних услуга и инфраструктури.
Поред планског уређења целокупног система насеља, спроведеног
још током 18. века, релативно равномерно развијену мрежу 476 насеља
Војводине омогућило је мноштво природно-географских обележја, а
међу основна спадају: повољна степско-континентална клима, слаба
рашчлањеност рељефа (80 % територије Војводине са нагибом терена
мањим од 5%, и 97,5 % испод 200 м н. в.), плодно земљиште са 90 %
земљишта које спада у бонитетне класе погодне за пољопривредну
производњу, док свега 10 % није погодно за обраду, минералне сировине
(нафта, гас, угаљ, лигнит) и лежишта неметаличних ресурса (песак,
шљунак, глина, цементни лапорац, кварц и др.) (8).
Дисконтинуитет у насеобинском систему Војводине ствара неповољна
структура насеља према броју становника, са великим уделом малих села
(насеља до 499 ст. чине 15,6 %, док је 60 насеља од 500-999 становника
или 12,8 % укупног броја насеља). Ова војвођанска насеља се сусрећу
са озбиљним демографским проблемима као што су старија структура
становништва и мање учешће млађе популације, чиме су угрожени
репродуктивни потенцијал, а сужењем структуре радног контигента и
економска база њиховог опстанка. Да Војводина има одлике просторно-
демографски поларизоване средине доказује велика концентрација
становништва административног центра Покрајине, у коме живи 9,4 %
укупне популације Војводине (то је уједно и једино насеље са преко 100.000
становника). Затим, од 45 јединица локалне самоуправе њих шест има
статус града (Зрењанин, Нови Сад, Панчево, Суботица, Сомбор и Сремска
Митровица), у чијим градским центрима живи више од једне четвртине
становништва Војводине (26, 5 %) што је још један индикатор просторно-
демографске неравнотеже, односно концентрације становништва у
градовима уз пражњење села.
Једну од релевантних негативних еколошких импликација узрокује,
нарочито када се одвија стихијски и неконтролисано, процес урбанизације
становништва са свим својим ,,мултициплираним и диверзификованим
просторним, временским и социоекономским формама испољавања’’ (9). Са
56,7 % градског становништва, Војводина спада у нешто урбанизованији
простор од осталог дела Републике Србије. Основна карактеристика урбаног
система Војводине је специфична распоређеност градских насеља која је у
највећој мери детерминисана природним (орографским и хидрографским)
условима и друштвеним (антропогеним и техногеним) факторима.

Затим, на њену специфичну генезу су утицали и фактор локације, тј.

удаљеност од центара јачих функција и веза (тржишних, прометних,
управних, културних итд.), као и препознатљивост урбаног система
у зони судара два гравитациона подручја центрипеталних дејстава,
београдске метрополитанске регије и новосадске функционално-урбане
агломерације (Стара и Нова Пазова, Инђија итд.), затим насеља у близини
развојних осовина (Коридор 7, Коридор 10). Ови фактори су образовали и
просторну дистрибуцију становништва Војводине. Хетерогеност урбаног
система огледа се у формирању просторних зона са мањом заступљеношћу
градских насеља, а те зоне су: Руско-крстурска депресија у средњем делу
Бачке, јужни, нижи део дилувијалне терасе у Срему и у Банату, источно-
банатска депресија и Банатски песак (Делиблатска Пешчара). Подручје
Баната је простор са најмањим бројем градских насеља, као резултат
орохидрографских особина (простор велике пешчане масе и нешто
разгранатијом речном мрежом коју чине Бегеј, Тамиш и Брзав).
Сл. 2 Годишње стопе раста становништва градских и сеоских насеља АП

Војводине
Због велике концентрације становништва на малом простору изазване
су негативне нуспојаве у градским и урбаним насељима, који се сусрећу са
низом проблема просторног развоја и уређења, као што су: нехигијенски
услови као последица запуштености и дотрајале комуналне и водоводне
инфраструктуре, бесправна изградња коју није пратио одговарајући
инфраструктурни садржај, интензивирање загађујућих материја у
ваздуху (услед утицаја индустрије, саобраћаја и грејања), количина

чврстог и течног отпада и проблем његовог одлагања и депоновања, бука

и слично. На другој страни промена намене земљишта из пољопривредне
у грађевинску, као и специфичне (не)активности у области пољопривреде
изазивају промене квалитета пољопривредног земљишта.
Неколико фактора је одредило насеобински систем Баната, посебно
у његовом југоисточном делу. Хидрографском условљеношћу слабијих
саобраћајних и инфраструктурних веза, уз природна ограничења за развој
пољопривреде, на шта треба додати и удаљеност овог подручја од већих
градских центара (Панчева, Вршца, Ковина и Беле Цркве), одредили су
специфичан рурални развој, чије су основне карактеристике популационо
мала и села мање густине насељености, која су у претходном периоду
претрпела нешто брже демографско пражњење.
Сл. 3 Компоненте кретања становништва округа АП Војводине 1991-2001.
Укупна популација АП Војводине увећана је у последњем међупописном

периоду за 61.797 становника и према Попису 2002. године износила
је 2.031.992 становника. У том периоду само су два округа (Јужнобачки
и Сремски) забележила раст своје популације. Узрок тога је велика
апсорпција становништва и убрзана екстензија метрополитанског
подручја Новог Сада праћена интензивним економским развојем највећег
и најдинамичнијег града покрајине, као и пораст становништва општина
дуж функционално развојне осовине (Коридора X) где су смештени

Инђија, Стара и Нова Пазова. Пораст становништва Сремског округа

(другог по популационој величини са 335.901 становника иза Јужно-
бачког који је 2002. године бројао 593.666 становника), инициран је
имиграцијом избеглица, али и функционалном повезаношћу са главним
градом Републике. Постојећа мрежа градских насеља као што су Сомбор,
Кула, Врбас итд., може се квалификовати као неискоришћен простор, што
доприноси продубљивању неравномерног интра-регионалног развоја
Покрајине. Међутим, садашњу популациону слику значајно је изменио
велики прилив избеглица којих је 2002. године у Покрајини пописано
186.463. Без присуства интензивног имиграционог импулса ни један
округ Војводине у последњем међупописном периоду не би остварио
популациони раст. Могућностискоришћавања празног простора, посебно
у пограничним крајевима Баната, где постоје услови за насељавање и
обављање делатности требало би да постане једна од основних интенција
политике просторног развоја АП Војводине. Према идеји из Просторног
плана Републике Србије (2010), израдом посебних пројеката (националних,
покрајинских и локалних), у којима би се дефинисао низ олакшица (при
куповину кућа, окућница и пољопривредног земљишта), као и применом
модела прекограничне сарадње, посебно значајне за избеглице са бивших
простора СФРЈ и интерно расељена лица са простора КиМ, створио би
се и оквир за спровођење политике деполаризације и уравнотеженог
просторно-демографског развоја АП Војводине. Овакве плански усмерене
просторне дислокације и интерне миграције становништва су још једна
појава која свакако има физичко-еколошки карактер.
Феномен недовољног рађања присутан је у Војводини још од средине
прошлог века, а већ 1971. године нето стопа репродукције била је за око
25 % нижа од потреба простог обнављања становништва и на том нивоу
се одржавала у наредних деценија. Према томе, без сваке сумње се може
констатовати да природна компонента демографског развоја у 21. веку
никако не угрожава систем природно-еколошких ресурса Војводине, чак
би се иронично могло рећи да је услед константног негативног природног
прираштаја умањен притисак становништва на животну средину.
Питање је колико је хумана паралела између ова два утицаја (негативног
природног прираштаја и смањења продуктивности) јер се првим губи
драгоцени хумани ресурс, а другим материјална потрошна добра.
смањена привредна активност, посебно у идустријском сектору, изазива
знатно мање негативних утицаја на квалитет ваздуха, воде и земљишта.
Перманентно негативан природног прираштај последњих деценија
(-3,8 ‰ између 1991-2002) узроковао је неравнотежу унутар структуре

становништва по старости и дугорочну тенденцију смањења младог и

повећање удела старог становништва. Некада доминантан, контингент
младог становништва са учешћем од 30 % у 1971. години, континуирано
се смањивао (2002. године на 22,6 %), да би данас већ био мањи од
учешћа старог становништва (више од 60 година) које је 2009. године
учествовало са 21,9 %. Према пројекцијама становништва, а на основу
све три претпоставке о нивоу фертилитета (опадајућем, константном
и растућем), Војводину ће до 2021. године пратити тренд константног
старења становништва у свих седам округа. Физичко-еколошка димензија
трансформације старосне структуре становништва, са смањењем удела
младог у корист средовечног и старог становништва, огледа се кроз:
увећање стамбеног фонда, радног простора и пропратни инфраструктурни
садржај, кроз саобраћај и коришћење транспортних услуга, снабдевеност
водом, јавну потрошњу, сектор комуналних услуга итд.
Република Србија је мултиетничка држава, културног диверзитета,
што је формирало диференцијалне репродуктивне норме и дихотомни
модел репродукције. Међутим, и поред тога што Војводина спада у
мултикултурни регион и прави етнички мозаик Балканског полуострва
са готово 35 % становништва несрпске националности, хришћански етно-
религијски круг на овом подручју образовао је, мање, више универзално
репродуктивно понашање етничких заједница. На простору АП Војводине
националне мањине (сем Ромске), су у последњем периоду бележиле
негативан природни прираштај и смањење своје популације (10). Према
томе, и поред толике етничке разноврсности, у Војводини је безначајни
утицај етничке компоненте биодинамике на пораст укупне популације
(сем код ромске популације која чини 1,43 % популације Покрајине), а
самим тим тешко би се могао довести у везу и притисак етничке структуре
становништва коју она, директно или индиректно, врши на животну
средину.

Таб. 1 Снабдевеност домаћинстава канализационом и водоводном мрежом

Покривеност домаћ. Покривеност домаћ.
Управни округ водовод. мрежом канализ. мрежом
2007
РЕПУБЛИКА СРБИЈА 78.8 33,9
Војводина 93.4 36,8
Севернобачки 114.1 39,7
Средњoбанатски 91.8 28,1
Севернобанатски 80.5 27,4
Јужнобанатски 96.2 33,4
Западнобачки 86.1 17,8
Јужнобачки 92.8 55,7
Сремски 91.0 26,8
Извор: Општине у Србији, РЗС, 2008.
Године 2002. на територији Војводине пописано је 709.957 домаћинстава,
и од првог послератног Пописа (1948) увећано је за нешто више од 50
%. Важно је истаћи да је 2002. године пописано 44.587 избегличких
домаћинстава, што чини чак 6,3 % укупног броја домаћинстава Војводине
(11). Подручје Војводине доживело је европски модел уситњавања
домаћинства, који је одређен демографским трендовима (смањење
наталитета, старење популације), али и савременим цивилизацијским
тенденцијама организације и начина живота (опадање универзалности
брака, одлагање рађања за касније доба, опредељење за самачки живот
или живот у кохабитацији, изграђена психолошка свест о мањем броју деце
итд). Према томе, просечан број чланова домаћинстава је са 3,61 (1948)
опао на 2,86 (2002) године. Слаб квалитет комуналне инфраструктуре
и недостатак улагања у њену обнову и модернизацију у општинама и
градовима АП Војводине знатно доприноси одређеним поремећајима у
квалитету животне средине. Да се АП Војводина суочава са проблемима
обезбеђивања елементарних потреба за живот, што је типично за
неразвијена подручја, указује проблем водоснабдевања и комуналне
опремљености. Поразно је да у 21. веку преко 70 % домаћинстава у
Западно-бачком и Сремском округу нема канализациони прикључак.
Физичко-еколошка основа демографског развоја

АП Војводина представља житницу Републике Србије. Чак 83,5 % њене
површине се користи за пољопривреду, а главни пољопривредни производи
су: кукуруз, пшеница, јечам, сунцокрет, соја, кромпир, дуван, шећерна

репа и воће. Земљиште спада у најдрагоценији ресурс АП Војводине и,

захваљујући променама у друштвено-политичком и економском систему
Републике Србије, трпи значајне промене у структурном и просторном
смислу. Око 90 % земљишта спада у више бонитетне класе погодне за
пољопривредну производњу, док свега 10 % није погодно за обраду, што
у погледу развоја АП Војводине упућује на изузетну пажњу код заштите и
уређења овог ресурса. Још значајнији је податак да обрадиво земљиште
на овом подручју има изузетна својства која омогућују високе приносе,
конкурентне у Европи. Због интензивиране деаграризације становништва
и руралног егзодуса с друге половине прошлог века, инициране убрзаном
индустријализацијом и урбанизацијом, јавиле су се нуспојаве код руралног
становништва Војводине као што су измењена и неповољна старосно-
полна структура иницирана процесима сенилизације и феминизације
становништва. Ипак, и даље је велики удео запослених у пољопривреди
(13,7 % у укупној активности) са одређеним интра-регионалним
осцилацијама на шта су између осталог једним делом утицале и физичко-
еколошке предиспозиције.
Међутим, демографске последице на низак ниво пољопривредног
развоја, врло често манифестован немарним опхођењеm према
пољопривредном благу (земљишту), треба тражити у ниском степену
образованости војвођанских пољопривредника. Као и свака професија,
и пољопривредна производња захтева континуирану специјализацију и
модернизацију која прати научно-техничка достигнућа савремене праксе
пољопривредне производње. Такође, због старије структуре становништва,
али и због лоше финансијске ситуације војвођанских пољопривредника,
јавља се отпор ка модернизацији и промени начина рада у пољопривреди.
Примена неодговарајућих агротехничких мера (пестициди, неадекватна
вештачка ђубрива итд.) у циљу бржих приноса или услед игноранције,
као и лош квалитет воде коришћење у наводњавању, доводе до озбиљних
конфликта у простору.
Пред државом се намеће озбиљан задатак да што више умањи ове
проблеме, и то помоћу две врсте мера: санкционих (рестриктивне)
и превентивних (едукационе). Прве подразумевају сталну контролу
(мониторинг) и примену казнених поступака против починиоца законом
забрањених дела угрожавања животне средине, док су друге засноване
на подизању знања и ширењу еколошке свести (преко јавног сервиса
и емисијама едукативног карактера, одржавањем јавних трибина,
радионица и сл.).

Воде и водно земљиште представљају стратешки значајан елемент

развоја АП Војводине али истовремено и веома осетљив са функционално-
еколошког становишта. Овај природни ресурс има посебан значај за
животну средину Покрајине, како ради снабдевања становништво
питком водом, тако и за активности у пољопривредној у индустријској
производњи. АП Војводина спада у водом сиромашнија подручја Србије и
Европе. Иако преко њене територије протичу три велике реке: Дунав, Сава
и Тиса, као и низ мањих водотокова, АП Војводина располаже са свега 750
м3 по становнику годишње властитих површинских вода, што представља
свега око 30 % потребне количине вода за успешан развој. Загађеност
подземних вода хемизацијом пољопривредног земљишта али и њихов
природни састав упозоравају на ограничене могућности коришћења овог
ресурса. Подаци указују да је, генерално узевши, квалитет вода испод
потребног и прописаног нивоа, са трендом даљег погоршања. Део проблема
је интерног карактера, односно настаје услед утицаја са територије АП
Војводине и њених насеља и простора интензивне пољопривреде, док део
проблема долази споља, нарочито са стране Мађарске и Румуније.
Загађеност ваздуха, поред енергетског сектора и различитих
енергетских постројења, стварају још транспорт и индивидуална ложишта,
који су добрим делом подвргнути демографским обележјима. Наиме,
повећана концентрација становника (посебно у ужим урбаним зонама),
као и већа дневна покретљивост становништва (иницирана дневним
миграцијама радне снаге) стварају и веће учешће моторних возила (за
сопствени и јавни превоз, као и превоз робе и услуга) који испуштајући
издувне гасове (чађ, угљен-моноксид и др.), доводе до аерозагађивања.
Детаљном евалуацијом, уважавајући стандарде и препоруке Европске
Уније, извршена је просторна диференцијација животне средине АП
Војводине и то према четири категорије. Овом приликом се наводе само
прве две категорије (12), као подручја потенцијалне опасности да угрозе
здравље и живот становништва АП Војводине:
1. Подручја загађене и деградиране животне средине – Панчево,
Нови Сад, Суботица, Кикинда, коридори аутопута Београд-Нови Сад,
Београд-Шид. Највећа емисија гасова СО2 и НОx и суспендованих
честица је на подручју Јужно-банатског округа. Урбана подручја која
спадају у ову категорију су: Зрењанин, Рума и Сремска Митровица.
2. Подручја угрожене животне средине – Сомбор, Апатин, Црвенка,
Кула, Оџаци, Бачка Паланка, Бајмок, Србобран, Нови Кнежевац,
Чока, Сента, Ада, Темерин, Бачка Топола, Кањижа, Бечеј, Тител, Бач,

Бела Црква, Ковин, Инђија, Стара Пазова, Шид и зоне интензивне

пољопривреде (цела АП Војводина), линија државних путева и
путева 2. реда и пруга, речна пристаништа (међународне луке:
Апатин, Бачка Паланка, Нови Сад, и Сента на реци Тиси и националне
луке: Ковин, Сремска Митровица и Сомбор). Подручја експлоатације
минералних сировина укључују: околина Кањиже, Кикинде и Новог
Бечеја и др.
Закључак
Одговор за којим се трага у раду треба да произиђе из следећег питања:
Да ли поремећаји изазвани у једној од компоненти међусобно повезаног
и кохерентног, демографско-еколошког система, иницирају поремећаје
у оној другој, физичкој? Универзална теоријска разматрања природно-
друштвених односа и веза, који човека посматрају као биће (недовољно)
свесно природе и закона који у њој владају, не разликују се од овог
случаја где се природне законитости третирају као непосредна околност
демографског развоја, од чијег спонтаног утицаја долази до промена у
оквиру природе.
Провера тачности постављених хипотеза из уводног дела рада, према
којим се доводе у везу демографски и физичко-еколошки развој, извршена
је на подручју АП Војводине, и њена оправданост састоји се у следећем:
- уједначеност рељефа и погодна морфологија терена значајно су
одредили насеобински систем, миграционе токове, а затим су
утицали и на структуру становништва према делатности;
- смањењем пораста становништва смањује се и притисак на
животни простор, и док некада убрзани раст популације остварен
високим фертилитетом последњих деценија у АП Војводини, као
денаталитетном подручју, елиминише утицај биодинамике на
животну средину;
- већа концентрација становништва, посебно у урбаним и
урбанизованим зонама изазива негативне нуспојаве, као што су:
увећање стамбеног фонда (често пренаменом пољопривредног,
шумског у грађевинско, итд.), повећање капацитета техничке
инфраструктуре (транспортне, енергетске, хидротехничке) и јавно-
социјалне инфраструктуре; бесправна изградња; већа количина
отпада (чврстог и течног), бука и сл;

- структура становништва (посебно старосна и образовна) има

реперкусије у простору, посебно у подизању нивоа професионалног
обављања појединих делатности, а које захтевају одређену
модернизацију, специјализацију и перманентну едукацију у циљу
заштите јавног интереса.
Овим питањима неопходно је повећати знатно већу пажњу у будућем
дефинисању стратегије неравномерног развоја АП Војводине, као и
развојних пројеката за субрегионалне целине овог региона. Исти, али на
специфичан начин, може да се примени и на територији других региона
Републике Србије.

Pebley, A., R. (1998). Demography and the Environment, Demography, Vol 35.,
No 4, стр. 378., Springer, Population Association of America.
Malthus, T.R. (1998). An Essay on the Principle of Pоpulation, 1798, electronic
publishing project
Demifer (2009) (Demographic and migratory flows affecting European regions
and cities), стр.8,
EUROSTAT (2010). Europe in figures, Eurostat yearbook 2010. стр. 181.
Стојков, Б. (2011). Путоказ ка одрживом развоју, поглавље Одрживи
просторни развој, Министарство науке и технолошког развоја, Београд.
Hunter, L.M. (2000). The Environmental implications of Population Dynamics,
RAND стр. 75.
Пушић, Љ. (2006), Основна полазишта концепта одрживог развоја, стр. 7,
ЕЦПД, Београд.
Милинчић, М.А., Раткај, И. и Пецељ, М. (2007), Основна обележја геопростора
и стање животне средине – оквир одрживог развоја Србије, стр. 46,
Зборник радова, Први конгрес српских географа, књига 1.
Тошић, Д., Невенић, М. (2007). Регионална географија између парадигме
хорологизма и парадигме организације простора, стр. 89, Зборник
радова, Први конгрес српских географа, књига 1, Београд
Радушки, Н. (2010). Социодемографске и етнокултурне одлике
националних мањина у Србији, Социолошки преглед, XЛИВ (2), стр.
257
Ђорђевић, Љ. (2008). Промене у просечној величини домаћинстава у
Србији у другој половини 20. века, Становништво, 46 (1), стр. 43
Вујић, Г. (2010). Заштита животне средине и управљање отпадом,
Експертиза за РППАП Војводине, Универзитет Нови Сад.
DFID, (2000), Eliminating World Poverty: Making Globalisation Work for the
Poor, DFID (Department for International Development), стр. 77.
Концепт регионалног просторног плана АП Војводине, (2010). стр, ЈП
завод за урбанизам АП Војводине, Нови сад.
Програм демографског развоја АП Војводине са мерама за његово
спровођење, (2005). Сл. лист АП Војводине, бр. 3/2005
Просторни план Републике Србије (2010), Сл. Гласник РС бр. 88/10.


спровођење, (2005). Сл. лист АП Војводине, бр. 3/2005
Национални програм заштите животне средине, Службени гласник РС,
број 12/10
Национални програм заштите животне средине, ’’Службени гласник РС,,
број 12/10
спровођење, (2005). ‘’Сл. лист АП Војводине’’, бр. 3/2005
Просторни план Републике Србије (2010), Сл. Гласник РС бр. 88/10.
Закон о територијалној организацији, 2007.

СТАТУС ГРАДА, ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЈА И

ПОЛИЦЕНТРИЧНОСТ СРБИЈЕ116
Увод
Актуелно питање административно-територијалне организације
Србије (АТО), након и на основу новог Устава Републике Србије (2006),
отвара вишеструке дилеме које захтевају и теоретске и практичне
одговоре. Искуства Србије од краја XIX века (Намеснички Устав 1869.
и Радикалски Устав Краљевине Србије 1888) па до данас упућују на
разне модалитете и фазе територијалне организације, што је свакако
тема посебне анализе. Овом приликом задржаћемо се више на
могућим последицама модела територијалне организације Србије, на
административном, економском, социјалном и интер-регионалном плану,
као и на једном од капиталних питања, до сада површно обрађиваних,
питања статуса града. Два екстремна модела територијалне организације
Србије су: (1) онај из Устава Краљевине Србије 1888. године када је била
територијално организована преко 21 округа (дистрикта) и два града
(Београд и Мајданпек) са статусом округа. Сваки округ је био подељен
на 3-5 срезова (арондисмана), док је свако насеље (изузимајући најмање
засеоке) чинило општину (муниципалитет) , уз могућност поделе градских
насеља на више градских општина, и (2) други екстремни модел којим
је територијална организација Србије утврђена Уставом Србије из 1991.
године (Жабљачки устав), према коме је Република Србија дефинисала
две аутономне покрајине (Војводина, Косово и Метохија), 189 општина и
неколико градских насеља са статусом града: Град Београд са посебним
овлашћењима, и градови са више општина: Нови Сад, Ниш, Крагујевац и
Приштина. Поред тога, Србија је добила и 30 округа, али са јурисдикцијом
продужене државне власти, односно појединих органа управе привидно
децентрализованих. Од екстрема децентрализоване државе (1882.)
Србија је дошла до екстрема централизоване државе на свим нивоима:
од републичког до локалног, са јаком централном управом и њеним
екстензијама (окрузи), са највећим општинама у Европи и без средњег
нивоа регионалне управе, изузимајући Војводину и Космет са релативно
Oвај рад је штампан као инструктиван предлог за Закон о граду, у књизи под
116
називом ‘’Нови статус града у Србији’’, Палго центар, Београд, 2007. У делу ‘’Могућности
територијалне организације Србије’’ коришћени су делови из других чланака из ове књиге.

суженом аутономијом. Нови Устав Републике Србије (2006.) је отворио

могућност децентрализације и регионализације, веома штуро упућујући
на правце и моделе, и крајње занемарујући један од најозбиљнијих
проблема Србије, њен регионални развој, регионалну неравнотежу и
регионалне диспропорције.
Из тога се види да питање административно-територијалне
организације и данас има изузетан значај, а у оквиру тога и питање
статуса града.
Развојни проблеми Србије и њена територијална

организација
Република Србија у данашњој ситуацији је суочена са низом крупних
проблема, које је изузетно тешко решавати у процесу транзиције као и у
датим унутрашњим и спољним условима. Међу њима вреди истаћи:
• Проблем екстремно неравномерног регионалног развоја и степена
развијености, који достиже односе веће од 1:10. Заостали делови
на истоку, западу и, поготово, на југу Србије доживљавају прави
демографски и економски колапс са несагледивим последицама на
целину државе.
• Проблем веома слабе територијалне кохезије, где аутаркичност
такође централизованих општина, проблеми слабе развијености
и недостатак политике (стратегије) регионалног развоја Србије,
воде слабљењу осећаја и одговорности за целину, с једне стране, и
немогућност сувисле државне акције за решавање нагомиланих
проблема регионалног развоја на разним странама, с друге стране.
• Проблем неискоришћеног, слабо коришћеног или погрешно
коришћеног територијалног капитала , односно слабо коришћење
природних, људских и материјалних ресурса и неуређеност и
недовољна промоција културних и других вредности, етничког,
културног и природног диверзитета и сл.
• Проблем конкурентности у заостајању за окружењем и, нарочито,
према развијенијим деловима Европе. Појам конкурентности
подразумева ниво економске оспособљености региона/државе да
уђе у надметање на отвореном, а у неким ситуацијама и затвореном
тржишту Европе, са оним што располаже или производи .

Ови и други проблеми и те како зависе од територијалне организације

државе, али не у гео-морфолошком смислу већ најпре од онога што
чини суштину модела АТО. Ово се пре свега односи на полицентричност
(мрежа насеља у морфолошком смислу) и полицентризам (политика
која подржава полицентричност као систем функционисања урбаних
центара у децентрализованој држави). Србија, захваљујући географским
особинама и досадашњим развојним и демографским процесима, има
значајно испољену полицентричност (распоред урбаних насеља) али
нема полицентризам као државну политику. Политика полицентризма
претпоставља свеукупну децентрализацију којом се полуге управљања
развојем спуштају ка нижем (локалном или регионалном) нивоу. Уместо
модела у коме територијалне јединице зависе од воље и моћи централне
власти, у децентрализованој држави она зависи од успешности и моћи
њених региона и локалних заједница.
Децентрализација као модел управљања државом, према искуствима
европских земаља (Француска, Пољска, Словенија, Ирска и др.) подржана
политиком полицентризма полази од најнижег нивоа територијалне
јединице (општина = насеље са својим атаром), да би се у процесу
рационализације зауставила на оном нивоу удруживања у заједнице
(село-село, село-урбани центар) који могу да обезбеде одређени ниво,
квалитет и одрживост управљања . Процес укрупњавања општина у
децентрализованом систему (циљ) води природно ка регионализацији,
односно ка формирању средњег нивоа управљања који је у стању да се
носи са проблемима економског и социјалног развоја, решавања односа
село- урбани центар, и др.
Захваљујући политици Европске Уније од 90- их година XX века даљи
процеси иду у правцу регионалних интеграција, интерно у држави и
екстерно у Европи, ради заједничких великих пројеката, размене знања и
искуства, решавања заједничких проблема и сл. Ова тема, из које могу да
проистекну идеје за територијалну организацију Србије, подстиче и оно на
чему она и треба да се заснива. То је најпре мотивација, аспирације и осећај
припадности грађана добровољно насељених у заједнице на локалном
или регионалном нивоу, који осећају идентитет свог краја, општине
или регионе, и по чему се разликују од других, са свим последицама
на економском или културном плану. Модел аспирација и мотивација
грађана подразумева пажљиву идентификацију људи са простором и
његовим особинама у простору докле им допире свест препознавања и
идентификације. На пример, да ли је за грађанина Војводине то целина
Покрајине, или географска целина Бачке, или припадност заједници

суботичког или сомборског округа, или , чак ниже, припадност заједници

(насељу) које се зове Таванкут (хрватска заједница), Бајмок (мешовита
заједница), Нови Жедник (српска заједница) или Чантавир (мађарска
заједница) у општини Суботица.
Други модел би могао да се односи на компатибилност система
територијалне организације са системом територијалних јединица ЕУ
који се региструје у статистичком центру EUROSTAT у Луксембургу,
системом од 5 нивоа NUTS (nomenclature des units territoriale statistiqe).
Модел компатибилности спада у обавезе тзв. acquis communautaire
(заједнички багаж прописа, норми и закона) који свака земља потписује и
усаглашава приликом приступања Европској Унији, и преко кога се даље
врши финансирање развоја, преструктурирање развоја и усавршавања
социјалног система искључиво, без изузетка, на регионалном нивоу.
Оба наведена модела, модел мотивација и модел компатибилности,
подразумевају децентрализацију као систем управљања државом и систем
активирања полуга развоја и одлучивања о развоју на нижем нивоу од
државног, и полицентризам као политику којом се подржава развој већег
броја регионалних центара.
Регионализација и регионална интеграција

Регионализацију не треба посматрати као циљ сам по себи већ
као средство за успешније управљање државом, за уравнотеженији
регионални развој и ефикаснију употребу територијалног капитала.
Регион може да буде административни (покрајина, провинција, дистрикт,
округ), функционални (туристички, индустријски, енергетски и др.) или
планско- статистички, одређен актом државе ради планирања развоја и
евиденције статистичких података под окриљем државе. Сва три вида
региона могу да конкуришу код европских структурних фондова за
унапређење и реструктурисање развоја. Према ставовима Европске уније,
регион је добио примат код финансирања јер је: (а) преко њега лакше и
одређеније препознати, артикулисати и дефинисати интересе него преко
државе са серијом дифузних интереса и диспаратних проблема, и (б)
преко њега могуће остварити велике развојне пројекте захваљујући већим
финансијским, институционалним и кадровским капацитетима од оних на
нивоу општина. Преко региона је лакше идентификовати територијални
капитал односно његове објективне ресурсе и субјективне особине.
Идентитет региона (географски, културни, економски) представља основ
за јачање привлачности и конкурентности, односно основ за успешнији
развој уколико се плански и практично јасно дефинише.

Напокон, регион као моћна институција може да оствари просторну,

економску, културну и др. интеграцију на два начина: (а) повезујући
се са суседима на функционалној и интересној основи ради решавања
заједничких питања, проблема и система (пројекти: саобраћај,
инфраструктура, туризам, заштита животне средине, културне баштине,
безбедности и сл.), и (б) интегришући се тематски и функционално на три
нивоа европских регионалних интеграција: трансгранично (кооперација
суседних граничних региона), трансрегионално (сарадња региона у
Европи које повезује иста тема, проблеми и идеје) и трансдржавно
(сарадња региона око великог просторног система који се протеже преко
неколико европских држава- Карпати, Дунав, Црно море, Алпи итд.).
Највећи европски програм INTERREG на тај начин повезује све регионе
Европе а од циклуса INTERREG III и оне из Србије (Град Београд, Војводина).
Могућности нове територијалне организације Србије

Према напред наведеним принципима, као и према обавези
прилагођавања АТО стандардима Европске Уније у фази приступања
(очекиван период 2008-2012.) неопходно је боље разумевање система
EUROSTAT и територијалних јединица које он обухвата.
Република Србија по томе представља категорију NUTS 1, тј.
територијална јединица са више од 3 милиона становника. Разумно
је предпоставити да ће данашње општине Србије након извршене
децентрализације (фискалне, имовинске, управне) бити груписане на два
нивоа:
• Ниво већих општина категорије NUTS 4, које ће обухватити
мањи урбани центар са неколико сеоских атара у систему тзв.
функционалног урбаног подручја (ФУП). ФУП значи урбани центар
и 45- минутно окружење за оне који долазе у центар да раде или
тргују. Надлежност NUTS 4 општине је решавање комуналних
потреба становништва, урбанистичко планирање, решавање
проблема на релацији село- град, економски и социјални развој,
подстицање развојних иницијатива. Такве општине би имале
локалну самоуправу, сопство, изворе прихода. Број становника би
оквирно био између 10.000 и 100.000 становника.
• Ниво мањих, сеоских општина категорије NUTS 5 које ће чинити
заједница неколико мањих села са атарима груписани око центра
заједнице села (сеоско насеље са неким урбаним функцијама).

Надлежност ових општина би била решавање мањих комуналних

проблема, дневна администрација за становнике, израда
урбанистичких (регулационих) планова (локални урбаниста и мања
институција), решавање дневних потреба становника. И ове сеоске
општине би имале сопство, могле би да расписују самодопринос и
имале би мање од 10.000 становника. У сличају малих капацитета за
управљање удруживале би се са суседним општинама.
Ова два нивоа општина будуће децентрализоване Србије би чинила
основу за регионалне интеграције односно за формирање мањих региона
(дистрикта, округа) категорије NUTS 3. Карактеристично за округ би
било да се организује око једног урбаног центра односно функционалног
урбаног подручја. Овај ФУП може да буде регионалног или субрегионалног
значаја. Управљање би било на принципима изабране самоуправе.
Надлежности управе би биле у организовању економског и социјалног
развоја, могућност реализације регионалних пројеката, имплементација
стратешких приоритета, институционална и административна
опремљеност за стратешко урбанистичко планирање (генерални план
насеља) и регулативне послове. Округ би имао изворне приходе и
сопство и могао би да се укључује у процес интер-регионалне сарадње и
кооперације. Имао би између 100.000 и 800.000 становника.
Окрузи би били интегрисани у тзв. макрорегионе (покрајине,
провинције) категорије NUTS 2. Ови макрорегиони би били организовани
око једног макро-регионалног центра или око ФУП националног
или међународног значаја (већи урбани центар). У зависноcти од
оспособљености, традиције, идентификације и осећања припадности
грађана, макро-регион може да има или аутономију или планско-
статистичку препознатљивост са перспективом стицања аутономије у
будућности, Макро-регион би имао извршну, делимичну законодавну
(закони који се тичу региона, прописи, уредбе, одлуке) и судску власт
уколико има аутономију, или би био под контролом државне управе
уколико је планско статистички. Био би одговоран за развој, покретао
би велике пројекте и могао би да конкурише код структурних фондова
ЕУ. Одговарао би за стратешко и просторно планирање ради чега би био
финансијски самосталан и институционално опремљен са одређеним
обавезама према држави, уколико има аутономију. Имао би сопство и
изворне приходе. Могао би да остварује итер-регионалну сарадњу. Имао
би између 800.000 и 3 милиона становника .

Град као резултат децентрализације и регионализације

Градови се данас дефинишу према свом морфолошком урбаном
подручју (МУП) и према свом функционалном урбаном подручју (ФУП).
МУП представља континуално изграђено урбано ткиво града (насеље)
док ФУП представља МУП са функционалним 45- минутним окружењем,
дакле економску зону која захвата и мања насеља (сеоска и мања урбана)
у окружењу.
Шта је онда град и како се стиче статус града? Град је по дефиницији
инкубатор културе и иновација, спремиште научних и уметничких
достигнућа, центар стратешког одлучивања и мотор економског развоја.
Град може да има међународни значај категорије MEGA 1-4 (Metropolitan
Growth Area)) или ФУП међународног значаја, али највећи број има
национални или регионални значај (ФУП националног или регионалног
значаја). Већа градска насеља (оријентационо око 100 000 и више
становника) са својим функционалним окружењем (регионални центри)
стичу статус града (eнг: City). Мања градска насеља, субрегионалног
значаја не могу да добију статус града, иако у пракси постоје бројни
изузеци (стратешки положај, историјско значење, посебан економски
капацитет, и сл). У Европи постоји 5 градова на нивоу MEGA 1 односно 76
MEGA укупно. Град Београд је категорије MEGA 4 и кандидован је за ниво
MEGA 3 . У 27 земаља ЕУ са још две земље израчунато је да постоји 1595 ФУП.
Међутим Европа још увек има 20% становништва које живи у руралном
подручју док, међутим, пољопривреда учествује у GDP са свега 2% а
запосленост са 5.7% (подаци ESPON). Значи да село и даље представља
важну чињеницу, поготово у земљама као што је Србија, где је нешто
мање од 50% становника још увек у руралном подручју. Између великих
градова и села постоји огроман број мањих и већих сеоских насеља.
Разлика између ’’села’’ и ’’града’’ најчешће је дефинисана на основу густине
и броја становника, густине запослености, намене земљишта, и особина
активности у насељу. Велики је проблем насеља која су полу-урбана и
полу-рурална, и њих је све више. Ово упућује на закључак да град више не
може да се посматра одвојено од села, са изузетком малих сеоских насеља
удаљених од града (брдско-планинска подручја и сл). Такође, што је посебно
важно, град као административну територију (Град) треба разликовати
од урбаног насеља (град) које има само катастарско одређење. Тако напр.
Административна територија Града Београда има осам урбаних насеља
(највеће насеље је Београд) и преко 130 сеоских и полуурбаних насеља,

свако са својим атаром али без статуса јединице локалне самоуправе, већ
само месне заједнице.
Град у Србији
До данас Србија је имала 5 општина званично проглашених титулом
града: Београд (главни град), Нови Сад, Крагујевац, Ниш, Приштина.
Приликом рада на новој АТО Србије треба водити рачуна о знатно
сложенијим критеријумима за одређивање статуса Града. За ово су већ
вршена озбиљна истраживања која међутим нису коришћена у припреми
Закона о територијалној организацији Србије117.
Сл. 2 Потенцијални макро-регион Тимочка Крајина (NUTS 2)

Извор: Истраживања Ксеније Шутиловић- Стојков
117
Према новом закону о граду са амандманима Република Србија 2018. године има 26
градова плус Град Београд.

Просторни план Србије (1996.), иако у многим сегментима превазиђен,

у делу око система градских центара и функционалних подручја нуди
решења сасвим применљива и данас. Са идејом подстицања равномернијег
развоја Србије и усклађеније мреже насеља, оцењено је да је неопходно дати
подршку функцијама градова који могу да остваре позитиван утицај на:
• Контра-тежу поларизационим утицајима београдске агломерације
• Убрзанији развој неразвијених подручја
• Рационалну просторну организацију привредних центара
• Развој градских насеља у граничним подручјима
• Рационалну просторну организацију централних функција итд.
Досадашња истраживања вршена у оквиру припреме Просторног
плана Србије(1996) показују следеће :
1. Србија би могла да има 7 макрорегиона (Војводина, Тимочка Крајина,
Подриње, Шумадија, Јужна Србија, Космет и Град Београд). Статус би
им био аутономни или планско- статистички;
2. Србија би могла да има 34 округа са другачијим статусом од
данашњих, организованих око 34 регионална центра (града)118;
Хијерархијска структура Републике Србије са предусловима могла би
да изгледа овако:
1. Србија има 1 главни град, 5 макро-регионалних центара (Нови Сад,
Крагујевац, Ниш, Приштина, Ужице- потенцијално);
2. Србија има 34 урбана центра на нивоу регионалног центра, серију
урбаних центара на нивоу субрегионалног центра и серију градских
насеља нижег ранга;
3. Распоред урбаних центара је полицентричан. Проблем представља
недостатак јачег регионалног центра у Тимочкој Крајини (Бор и
Зајечар не могу да конкуришу за ниво макро-регионалног центра
ради знатно мањег броја становника);
4. Градска насеља и регионални центри су распоређени дуж главних
развојних појасева Србије што је важан предуслов за балансиран
регионални развој Републике;
5. Полицентризам као национална политика подстицања
полицентричности могла би да допринесе убрзанијем и ефикаснијем
регионалном развоју и бољем активирању територијалног капитала
региона;
Просторни план Србије 2010-2020 предложио је 26 округа (области) као ФУП већих
118
градова, и 7 региона (у Нацрт Плана) односно 5 региона који су у План унети према
Закону о регионалном развоју, усвојеним у завршној фази израде Плана, као политичка
(партијска) идеја и обавеза.

6. Полицентризам, децентрализација и регионализација би помогли

јачању конкурентности Србије у европском и глобалном окружењу.
Дакле, према анализама и серији критеријума којима се оцењује
урбани потенцијал насеља Србија би могла да има већи број градова од
предложеног нацртом Закона, што је потребно допунски аргументовати
експертизом и сумирањем досадашњих истраживања у Србији, и
променом критеријума (уместо броја становника, развојни капацитет и
стратешки значај).
Сл. 3 Мрежа урбаних центара према рангу и функционална подручја градова

Извор: Просторни план Србије (1996)
Закључак
Актуелност али и значај теме полицентричности у децентрализованој
држави, а кроз то и улога града у унапређењу регионалног развоја и
конкурентности државе, данас у Србији упућују на посебну пажњу и
осмишљену концепцију. Досадашња искуства Србије, као и данашње
идеје у Европи, јасно указују да функционална полицентричност помаже
активирању територијалног капитала државе, уз претпоставку политике
децентрализације и полицентризма. Схватање полицентричности као
форме, са географским распоређивањем урбаних центара, без јасне
назнаке трошкова и ефеката таквог подухвата, може да допринесе још

једној политичкој забуни са отвореним питањима: (а) шта држава жели

да постигне давањем статуса града већем броју општина, односно да ли је
свесна последица и привилегија, права и обавеза, које би град требало да
стекне, и (б) зашто градска насеља толико настоје да добију статус града,
односно да ли су свесна права и обавеза које из тога проистичу (уколико
су уопште прописана119)?
Историјска чињеница у Србији и Европи је да је статус града увек био
резултат врховне воље, односно да је титула града увек била последица
одлуке некога ко управља државом. Данашња слика урбанизоване Европе,
као и слика функционалне организованости простора појединих држава,
илуструју чињенице:
• Да већи градови имају јаче регионалне утицаје те да покривају веће
територије у окружењу
• Да градска насеља стоје у директној функционалној вези са селима
у окружењу
• Да јачање регионалне функције града активира потенцијале државе
• Да статус града имају она градска насеља која могу да докажу статус
регионалног центра или метрополитена
• Да град добија подстицајна средства за убрзанији регионални развој
• Да град има посебну обавезу ‘’враћања’’ држави на основу
постигнутих резултата развоја региона коме припада.
Србија за ово има добру гео-морфолошку предиспозицију само треба
да је искористи за свој успешнији развој пажљивом и осмишљеном
политиком децентрализације, полицентризма и регионалног развоја,
дакле оним што јој је недостајало последњих деценија.
119
Законодавство не прави значајну разлику између града и општине што штети и једним
и другим, а понајвише држави.

Les Constitutions Europeennes, Larose et Forcel, Paris, 1883
Territorial Agenda- Draft, 2006
Projekat PlaNet CenSe, Беч, 2006 (Програм INTERREG IIIb)
Territory Matters for Competitiveness, ESPON, 2006
Пројекат ’’Policentricity’’, ESPON 1.1.1. Луксембург, 2006
Б. Стојков, Strategies for Spatial Development of CADSES, Беч, 2000
Предлог Закон о територијалној организацији Србије, 2007.
Просторни план Србије, ИАУС, 1996

ФУНКЦИОНАЛНИ РЕГИОНИ У СРБИЈИ - СМИСАО,

УЛОГА, ФОРМИРАЊЕ120
Увод
Функционални региони и њихов практични смисао представљају
иновацију у законодавству Србије. Иако Закон о регионалном развоју,
са пратећим уредбама, предвиђа увођење система тзв. ‘’oбласти’’ (12),
скромна објашњења и пратећи дискурс у стручним и административним
оквирима упућују на различита тумачења да се ради о ‘’економским’’
односно ‘’функционалним’’ регионима, без довољно разраде и
имплементације ове идеје у контексту територијалне организације
Србије. Из тога проистиче серија питања али два се чине битним: (1) шта
функционални регион (област) заиста значи, и (2) какав је однос између
замишљена 24 функционална региона (области) односно 29 са Косметом,
и 26 функционалних урбаних подручја дефинисаних Просторним планом
Републике Србије 2010-2020 (1) . Треба рећи да ово није случај само у Србији
већ да се слична питања постављају и у другим средње-европским државама
које су прошле или које пролазе кроз процес транзиције и усклађивања
са законодавством Европске Уније (ЕУ) и системом EUROSTAT , односно
које пролазе кроз процес трансформације из централизованог, унитарног
административног система ка систему заснованом на принципима
децентрализације и регионализације. У Бугарској, као чланици ЕУ од
2007, дистрикт представља деконцентрисану државну административну
јединицу одговорну за имплементацију владине политике на регионалном
нивоу (2), дакле оно што више личи на систем данашњих округа у Србији.
Румунски случај је различит по питању области као административно-
територијалних јединица које су позициониране непосредно испод
нивоа државе, са изабраним овлашћењима јавне администрације и са
сопственим финансијским средствима (3). Хрватска, слично Србији,
уводи области у своје законодавство само као статистичке јединице. Овај
и други појмови, уведени у овим земљама у поступку придруживања
чланству у Европској Унији и приближавања њеном законодавном и
политичком систему (без инсистирања на униформности!), су дефинисани
без довољно практичног искуства и неопходног теоретског дискурса,
120
Овај чланак објављен је у књизи ‘’Нове регионалне политике и Европска искуства’’ (ур.
Мијат Дамјановић), Мегатренд универзитет, 2012

уколико се изузму они из периода социјалистичког система. Формални

разлози су били преовлађујући а практичне последице нису довољно
сагледане. Планерска пракса у овим земљама је полазила са различитих
становишта, више развијана и информисана преко прошлих искустава,
примењујући при том нове идеје без довољно разумевања и њиховог
значења. Раскорак између законодавног система и планерске праксе у
Србији је парадигматичан са различитим тумачењима области, односно
неразумевања односа између статистичких (област) и функционалних
урбаних подручја (ФУП).
Регионализација и четири ‘‘и’’

Регионализација у Србији је колико нов толико и стари појам. Нов
утолико што је уведен законом 2009. године а стари утолико што је
историјски гледано већ бивао примењиван у Србији неколико пута од 19.
века наовамо. Нећемо се сада бавити историјом нити ранијим тумачењима
и законским формулацијама региона и регионалног устројства Србије већ
ћемо се осврнути на савремно разумевање и практиковање ових појмова
у Европи.
Региони и регионализација су уведени као један од основних
постулата Европске Уније од тренутка њеног сазревања као заједнице
европских држава. У основи идеје лежи тумачење да регионализација
представља ефикаснији начин артикулације заједничких интереса од
начина на нивоу државе. Средства за развој Европске Уније ради тога се и
усмеравају ка регионима а не ка држави, ради целисходније реализације
пројеката заснованих на артикулисаном интересу груписаних општина у
регионалне целине. Наравно, читава идеја регионализације је заснована
на предпоставци децентрализоване државе односно на предпоставци
да општине, саме или функционално повезане, треба и могу саме да
одлучују о својим надлежностима и развоју уз подршку државе уколико је
потребна. У том смислу регионализацију државе, уз одговарајућу политику
регионалног развоја, треба схватити као ефикасан инструмент државне
управе за: (1) уравнотежење регионалних диспропорција, (2) структурно
прилагођавање региона према артикулисаним интересима и реалном
територијалном капиталу , (3) ефикаснији развој појединих регионалних
целина, као и (4) за уређење појединих делова државне територије према
њиховом идентитету, традицији, културним и економским особинама.
Дакле регионализација би требало да представља начин управљања
државном територијом којим би се постигао виши степен територијалне

кохезије, квалитетнији и убрзанији развој и већа конкурентност.

Демократичност система интересног, а у мањој мери административног,
организовања територије на нивоу мањих или већих регионалних целина
треба да представља пут ка правилнијем и правичнијем располагању
локалним или регионалним ресурсима и целисходнијем управљању
развојним инструментима.
Да би се напред наведено остварило битан предуслов представља
разврставање и степеновање надлежности, права и обавеза свих нивоа,
од државног, преко регионалног до локалног. Елементарни постулат је
да превасходна добробит треба да буде на страни грађана као свесних и
активних учесника у развоју територије на којој живе, што подразумева
и територију локалне заједнице али и територију државе у којој се
локална заједница налази. Држава Србија данас не може да оствари
велики број својих надлежности како у оквиру нагомиланих проблема
економског (економски раст и развој), социјалног (запошљавање) или
еколошког (заштита природе и животне средине) развоја, ради њихове
неравномерне распрострањености, тако и ради велике удаљености
између центра одлучивања и грађана чија судбина зависи од тих одлука.
Преношењем већег броја надлежности на ниво нижи од државног Србија
ће ући постепено у процес децентрализације, док се очекује да локалне
заједнице (другог формата од данашњег) пренесу део својих надлежности
вишем нивоу од локалног и тиме дођу до система регионализације. Дакле,
процес децентрализације би нужно требало да буде синхронизован
са процесом функционалне интеграције. У том смислу регион треба
схватити као територијалну јединицу у којој је могуће артикулисати
заједничке проблеме, интересе и развојне пројекте више јединица
локалне самоуправе (општина и градова). Међутим, у зависности од
величине територије регион може да има два формата: (а) формат макро-
региона, чија је надлежност развој и реализација великих регионалних
пројеката типа система канала Дунав-Тиса-Дунав, или развоја посебних
облика пољопривреде у АП Војводини, или уређење Мораве и њеног
слива у региону према Јужној Србији, или (б) формат малих региона, у
номенклатури Србије то су области, чија надлежност би била реализација
оних пројеката које општина не може да оствари сама али може са суседним
општинама које тај пројекат повезује, типа: парка природе Голија који
повезује 4 општине, парка природе Власина који повезује 5 општина,
система за водоснабдевање 5 општина из реке Рзав, или, на пример,
резервата природе реке Увац који повезује 6 општина (13). У сва три случаја
развојни, институционални, кадровски, финансијски и организациони

капацитети умрежених општина су већи од капацитета једне општине, те

омогућавају реализацију већих пројеката регионалног нивоа док држави
остаје обавеза око великих државних система и пројеката. Локална
заједница код тога задржава право иницијативе и учешћа док држава има
право и обавезу да обезбеђује законске, макро-економске и финансијске
оквире и подршку за развој тих пројеката. Код овога треба узети у обзир
и чињеницу да ће у перспективи бити преиспитан систем и надлежности
локалне самоуправе у Србији.
У свему овоме појављују се четири кључне речи: идентитет, интерес,
иницијатива, интеграција.
ИДЕНТИТЕТ са данас сматра једним од кључних фактора за успешан
развој одређене регионалне целине. Идентитет представља модел
перцепције и препознавања територије преко неколико истакнутих
елемената, те доприноси у већој или мањој мери јачању привлачности за
туристе, инвеститоре али и грађане који на њој живе и који се тиме везују
и ангажују око њеног развоја. Идентитет у великој мери представља
и значајан критеријум за одређивање евентуалних граница региона
у формирању или доказ за границе региона који су већ формирани.
Примери региона у Србији о томе најбоље говоре. Док Војводина, Град
Београд, и условно Косово и Метохија, као већ формирани региони
имају јасно препознатљиве границе управо засноване на елементима
идентификације тих територија (географски, етнички, културни,
економски и сл), преостала два региона (Источни/Јужни и Шумадијски/
Западни ) тек временом треба да се артикулишу односно да докажу
одређени ниво идентитета који ће бити прихватљив и интеррегионално
и интрарегионално.
Идентитет региона се дефинише преко неколико основних елемената
од којих треба истакнути:
• Правни идентитет, односно јасно административно одређење
територије и њених граница, као и дефинисан административно-
територијални статус, надлежности, права и обавезе у оквиру
државног система;
• Географски идентитет, односно обележја и специфичности
гео-система, природног диверзитета, и сл. Равничарски, брдски,
планински, алувијални и др. карактер одређује спецификум и
географску хомогеност региона (4) по коме се разликује од других.
Код тога треба имати на уму чињеницу да и у оквиру региона
могу да постоје субрегионалне целине са својим посебностима

које их разликују од других целина, па и целине мањих димензија

од субрегионалних. Банат се разликује од Бачке и Срема по
питању специфичности гео-система и различитих биома, али и у
његовом оквиру постоје различитости северног, средњег и јужног
Баната зависно од близине Дунава, Тисе или Тамиша, и других
макроелемената природе;
• Културни идентитет, односно традиција разних облика културе као
што су: обичаји, језик, храна, понашање, менталитет, традиционална
уметност, традиција физичке културе и сл. Подунавље као део
региона Источна/Јужна Србија тек треба да препозна, уколико је
то уопште могуће, сродност или сличност са Тимочком крајином
или рецимо са Пчињским крајем. Међутим и у оквиру Подунавља
постоје значајни елементи културног идентитета који доприносе
разлици између Браничевског (око Пожаревца) и Подунавског (око
Смедерева) округа иако су у суседству. Вероватно је река Морава која
их дели, заједно са делимично различитом историјом, допринела
да географија и културни обичаји, а последично и привредне
активности, на одређени начин потенцирају разлике а понекад и
антагонизме. Ове различитости на макро-, мезо- и микро-нивоу
међутим представљају шансу за развој туризма заинтересованог
за уметност, културну баштину, храну и пиће, архитектуру и сл.
Културни идентитет насеља представља синергију елемената
културног система, начина рада и живљења, начина грађења као и
односа према природи.
• Економски идентитет, односно препознатљивост привређивања
се заснива на производу који се на одређеној територији ствара.
То може да буде бренд али и препознатљиви тип производње или
производа који се ту ствара. Економски идентитет у великој мери
зависи од степена коришћења локалних ресурса али може да буде и
озбиљно угрожен производњом која одудара од природних ресурса
у окружењу (пример: железара у Смедереву, фабрика каучука у
Елемиру и сл.). Економски идентитет захтева неколико битних
елемената који у регионалним целинама Србије ни издалека још
нису обезбеђени. То су пре свега: (а) квалитет, (б) квантитет, (в)
уједначен стандард, и (г) ослонац на сопствене ресурсе. Вина из
Карловачког или Рудничког подрегиона још нису конкурентна
јер немају извозни капацитет нити потребан уједначени стандард
(зависи од вишег нивоа технологије). Производи од воћа у Северној

Бачкој или Топличком крају имају квантитет али немају потребан

квалитет или уједначен стандард да би постали бренд у ширем
окружењу. Производи од воћа се често заснивају на ресурсу из
других крајева (сокови од малине из Северне Бачке производе се
од малине која се гаји у средишњој Србији) те и поред квалитета
не могу да издрже конкуренцију пољских производа од истог воћа
који се производе у специфицираним малинарским крајевима
Пољске. Зато се и примењује модел привредне регионализације
ради усавршавања и јачања капацитета за производњу бренда у
одређеном крају и у већим количинама (извоз) који би допринео
и конкурентности и идентитету тог краја (регион, подрегион па и
ниже од тога)121.
• Синергија идентитета, односно хармонизација идентитета
субрегионалних или регионалних целина, представља генерални
критеријум регионалне одрживости. Природа има непосредан
и посредан утицај на културу а култура на природу. И природа
и култура диктирају људске активности односно привреду на
одређеној територији, док привреда на својеврстан начин утиче
на природу а посредно и на културу. Синергија идентитета
подразумева хармонизацију идентитета али није ретко постојање
неусаглашености једног или више идентита са осталим. Што
је укупни идентитет региона више хармонизован то је регион
ближи појму одрживости. Хармонизација подразумева да је
привреда заснована у већој мери на локалним ресурсима, не
угрожавајући предео и елементе природе, и доприносећи ради веће
конкурентности култури и културном наслеђу. И обрнуто, заштита
и уређење природе, природног и културног наслеђа, може крутим и
нереалним ставовима да угрози одрживи развој привреде, односно
може да јој допринесе тиме што ће та јавна добра бити третирана
као развојни ресурс.
ИНТЕРЕСИ су неспорно оно што покреће развој, испољавајући се на
територијалној основи (локално, субрегионално или регионално), и
оваплоћују се или преко пројеката са легитимитетом, или спонтано без
правног легитимитета. Интереси могу да буду индивидуални, колективни
(градски, општински, корпоративни, групни) или мрежни (интереси више
Најбољи пример економског идентитета представља подела Доње Аустрије на четири

121
четвртине под називима: индустријска, шумска, винска и јабучка, чиме је јасно назначен
привредни карактер сваке од њих.

општина, региона или градова). Када су у питању региони, а нарочито

функционални региони, посебно су занимљиви мрежни интереси јер
указују на интересе више административно-територијалних јединица
да се повезују (умрежавају) око заједничких интереса, пројеката или
решавања проблема што захтева њихову артикулацију и дефинисање на
пројектној основи. Могућности које постоје у бројним случајевима бивају
често угрожене претњама партијских или историјски наслеђених подела и
конфронтација. Традиција изостанка сарадње између локалних заједница
- на пример Јагодине, Ћуприје и Параћина, удаљених међусобно не више
од по 10 километара, или градова Ваљева и Шапца удаљених свега 60
километара али различитих кодова традиције и менталитета, представља
нешто што озбиљно омета умрежавање око латентних заједничких
интереса или решавања заједничких проблема. На другој страни пример
сарадње и неформалног умрежавања 8 локалних заједница Тимочке
крајине и својевремено формирање заједничке канцеларије за реализацију
регионалних пројеката (РАРИС у Зајечару) указује на могућности које
пружа умрежавање на субрегионалној основи. Прерастање ове канцеларије
у акредитовану државну институцију на нивоу региона (Источна/Јужна
Србија) тек треба да укаже на могућности умрежавања општина на
ширем, регионалном нивоу, односно на могућности артикулације овог
макро-региона у Србији.
ИНИЦИЈАТИВА представља креативни део од посебног значаја за развој
региона и може да има стручни (на основу анализа, стратегија или планова)
или политички (заузимање позиције у борби за примат) карактер. Због
тога идентификација интереса, њихово груписање и претварање у више
или мање реалне регионалне или субрегионалне пројекте, представља
најосетљивији део припреме за развој регионалних целина. При том,
заједнички интереси (општине или града) морају да имају своје место у
складу са дефинисаним надлежностима локалне самоуправе. Приватни
или корпоративни интереси, уз могућност партнерства са јавним, све
више отварају пут ка пројектима регионалног значаја. Међутим код
тога постаје актуелно питање идентитета и атрактивности региона за
инвестирање у пројекте регионалног или субрегионалног значаја. До
сада у Србији није било већих пројеката тог типа изузимајући пројекте
везаних за обновљиве изворе енергије (вода, ветар), енергије (нафта, гас),
или депоновања чврстог отпада. Истовремено, покретање иницијатива
треба да буде подстакнуто организованим процедурама информисања,
маркетинга, лобирања, субвенција и другим, што захтева посебне
механизме преко организованих регионалних или субрегионалних

институција, могуће и уз подршку државе у случајевима неразвијених или

девастираних подручја. Мотивација за покретање иницијатива захтева
добар стратешки основ (стратегије, стратешко-развојни планови са јасно
постављеним циљевима развоја), квалификовану стручност повезану са
свесном и савесном управом, отвореност, информациону поузданост и
прецизно програмирање повезано са јасним финансијским могућностима
на средњорочној и дугорочној основи, као и спремност на кооперацију са
суседима. У Србији данас велики број општина и градова има стратегије
и стратешке планове, неуједначену и често слабу стручну опремљеност,
различит ниво и метод управљања, недовољну отвореност одлучивања, у
већини случајева недовољно организовану информациону основу, нејасне
финансијске могућности дуже од годину дана, и још увек неразвијену
свест о неопходности кооперације са суседима. Све иницијативе се
завршавају махом на локалном нивоу у затвореним границама градова
или општина и тиме се основа за реализацију пројеката од регионалног
или субрегионалног значаја суштински угрожава.
ИНТЕГРАЦИЈА значи груписање снага локалних заједница ради
стварања критичне масе за регионални развој, што се пре свега односи
на умрежавање општина око већих урбаних центара (градова, којих
Србија има 24 плус град Београд122) ради организовања економско-
функционалних целина већег формата од локалног а мањег од регионалног.
Преко тих целина (кластери општина) општине треба да генеришу
иницијативе око економског (привреда, инфраструктура) или социјалног
(култура, социјални програми, заштита наслеђа) развоја, еколошких
питања (регионалне депоније, велики хидросистеми, пречишћавање
отпадних вода, елиминација ерозије и хазарда, и сл.), односа града и села
у функционалном окружењу и друга питања од заједничког интереса.
Наравно да ово захтева пројектно дефинисање, формирање финансијске
конструкције и реализацију започетих пројеката. Интеграција локалних
заједница може да се врши и на основу већих природних система као
што су у Србији реке Дунав, Тиса, Сава или Морава, планине као што су
Сува планина, Радан планина, Бељаница, хидросистеми у Војводини или
средишњој Србији и сл. Код овог је још увек приметна појава недостатак
осећаја да само зајеничким снагама више локалних заједница ти системи
могу да се користе на одговарајући и одржив начин.
Значајан облик савремених интеграција односно умрежавања региона
и јединица локалне самоуправе је европски модел прекограничне, интер-
122
2018. године има их 26 + Град Београд.

регионалне и трансдржавне сарадње. У Србији се до сада углавном

користе инструменти за прекограничну сарадњу којима се граничне
општине повезују са општинама у суседним државама (Бугарска, Румунија
и Мађарска пре свега) преко програма IPA. АП Војводина као регион је
повезана са регионима у Мађарској и Румунији преко пројекта Дунав-
Тиса-Крис-Муреш, док на трансдржавном нивоу постоји само планска
кооперација региона дуж Дунава у оквиру програма INTERREG.
Четири ‘’и’’ нас упућују ка основној теми овог рада, теми функционалних
региона који су у законодавству Србије названи области, али без
самоуправног и аутономног карактера, о чему тек треба да се расправи
питање њиховог смисла, улоге и значаја за будући развој Србије и њених
регионалних целина.
Области или функционални региони-смисао и улога

Два типа региона уведена у законодавство Србије, регион као
статистичка јединица НСТЈ 2123, и област као статистичка јединица НСТЈ
3, уводе и различита тумачења ових појмова. Овде ћемо се позабавити са
тумачењем појма област у теорији и пракси код нас и у Европи. Тумачење
области, у неким земљама дистрикт , county, или неки други назив,
углавном је усмерено ка ономе које каже да област није административна
јединица већ систем умрежених, функционално повезаних општина
(кластери) око заједничких пројеката или интереса (5). То је блиско
традиционалној дефиницији нодалних, односно функционалних региона
као груписаних општина на основу критеријума заједничких интереса
или токова добара, људи и комуникација које их повезују (6). Неки
теоретичари у Србији користе немачку или француску теорију које
објашњавају и називају овај појам као нодални (чворни) регион (7), или
функционални нодални регион као регион где је одређени број насеља
повезан комуникацијама или повезујући неке функције (активности) око
градa. Ранији став да су нодални региони дефинисани преко процењивања
спољних веза малих просторних јединица ( 8), у ствари сумира идеју уз
додатно објашњење да је свака од ових просторних јединица усмерена ка
оном центру са којим има доминантне везе. Тај урбани центар је окосница
а његово функционално окружење је недетерминисано и флуктуирајуће.
По том питању занимљива је теза да границе суб-региона (области) нису
у потпуности флексибилне већ да су обично дефинисане према границама
123
НСТЈ значи Номенклатура статистичких територијалних јединица (франц. NUTS)

оних административних јединица у којима учествују (9). Функције,

интереси или чак одређени проблеми, изражени преко неког пројекта,
представљају утицајни фактор за повезивање територијалних јединица
(општина) око неке тачке (град). Збирна дефиниција која објашњава
функционалне регионе као груписане општине садржи идеју о њима
као флексибилним и динамичним просторним јединицама (области). У
том смислу Ј.Д. Њустуен и М.Ф. Дејси указују да правац и јачина токова
повезаних са социјалним процесима представљају индикаторе просторног
реда у регионалној структури, и даље, да идеја нодалних региона зависи од
нивоа најјачих веза у склопу укупних токова (8). Ова идеја је стара преко
педесет година али је још увек актуелна у општем смислу и применљива у
ситуацији у Србији данас.
Идеја функционалних региона, односно области, захтева дубље
разумевање улоге и надлежности локалне заједнице као предуслов
унапређења децентрализације и регионализације у Србији. Данашње
општине, а уз то и градови, дефинисани су на стари начин комуналног
система из 70-тих година 20. века. Данашњи напори у правцу суштинске
децентрализације у будућности Србије треба да размотре темељну идеју
настојања, уз одређене надлежности, становника на најнижем нивоу
управљања, који имају своје проблеме, тежње и интересе, а које нису у стању
да реше или капитализују без: (а) повезивања и удруживања (кадровски,
институционално, финансијски) са другим локалним заједницама, или
(б) обраћања државном центру да им то реши. Ситуација у Србији данас
је специфична имајући у виду полагано померање, уз приметно оклевање
па чак и отпоре, од централизованог ка децентрализованом политичком
систему. Локалне заједнице још увек помоћ траже од државе обраћајући се
државној управи за решење већине проблема и потреба, као и реализацију
локалних пројеката или подршку остварењу њихових интереса, упркос
неких нових инструмената као што су фискална децентрализација, јавна
имовина, или јачи буџетски капацитет према законима 2007-2011. У таквој
ситуацији објашњење нодалних региона, понуђено студентима у Африци,
може да послужи. Нодални региони представљају систем међуделовања
(трговина, комуникације) а не заједничке физичке особине неког простора.
Региони су социјални конструкт који стварају људи како би себи помогли
да организују, дају смисао и тумаче људске активности у оквиру одређеног
географског подручја. (14). То објашњава и основни смисао и улогу области
у ситуацији у Србији која би могла да се сведе на следеће: удруживање
капацитета локалних заједница око реализације заједничких пројеката
као и активирања свог неискоришћеног територијалног капитала,

ради одрживог развоја или решавања заједничких проблема, у сарадњи

са регионалним канцеларијама, и уз активно коришћење планских
идеја из регионалних просторних планова и стратегија. У свему овоме
најосетљивије питање које се данас у Србији поставља је: како усмерити
општине да се умрежавају са суседима, имајући у виду инерцију
централизоване државе (али и општине!), када сви нивои и даље гледају
у правцу државног (код АП Војводине и регионалног) центра. Већина
општина је беспомоћна али је немоћна и држава у таквој ситуацији,
уз неретку примену партократских критеријума код давања помоћи
општинама. Из тога произилази и последње питање око формирања
функционалних региона и улоге просторних регионалних планова код
тога.
Просторни планови и формирање функционалних региона

Локалне заједнице у Србији данас у највећем броју случајева имају своје
просторне планове, односно интегративне стратегије просторног развоја
које обухватају економски и социјални развој у оквиру одређеног физичког
односно природно-еколошког окружења. Неки од ових планова покрећу
идеју функционалног повезивања са суседним општинама, али у великом
броју случајева још увек се обраћају ка државној управи и државном
буџету за имплементацију планских идеја. Свест о функционалним
регионима, значењу и предностима умрежавања са другим општинама за
сада недостаје.
Умрежавање као динамична и самоуправна активност, то јест повезивање
општина и градова око заједничких пројеката, данас може да се тумачи
као начин проактивне кооперације између заинтересованих локалних
заједница да боље и ефикасније користе своје ресурсе, да реализују неке
стратешке пројекте који прелазе границу њихове територије или да реше
неки од заједничких проблема, као што је већ речено. Умрежавање је
организациони инструмент код кога су неке локалне заједнице спремне
да кооперирају док неке, из различитих разлога, то нису. Ово илуструју
примери из неких земаља Европе које су прошле фазу примарне транзиције
(Пољска), где општине у почетку нису биле спремне да се умрежавају док
држава није интервенисала економским инструментима што је довело до
формирања преко 250 таквих мрежа.
Искуство Србије у том погледу је скромније, са почетним умрежавањем
општина у Источној и Јужној Србији, уз присутну појаву неспремности за
кооперацију из политичких или других субјективних разлога. Овде треба

нагласити да је умрежавање израз добровољности и свести појединачних

општина да су групно заинтересоване за коришћење или активирање
неког ресурса (река, планина, енергетски базен, национални паркови, и
сл.) и да од удруживања око тог ресурса могу да имају корист. Код тога
локалне заједнице, поред економске или социјалне користи на основу
удруживања, могу да констатују да ће нека од њих имати и трошкове
или штете. Уколико прихватимо да је функционални регион резултанта
организованости социјалних и економских односа, који су карактеристични
по високом степену учесталости међурегионалних међуделовања (10),
онда перформансе те локалне самоуправе треба рачунати са становишта
осталих учесника у мрежи, њихових трошкова и користи, као и динамике
мреже. Такође треба водити рачуна и о одрживости мреже уз очекиване
унутрашње (организација, финансирање, знање) и спољне (законодавство,
технологија, захтеви тржишта) претње и утицаје. Одрживост мреже може
да илуструје пример водног система Рзав око кога је још 90-тих година
20. века повезано 5 општина (Ариље, Чачак, Лучани, Пожега и Горњи
Милановац), додуше под окриљем државе, који се одржао до данас уз све
претње које су се у међувремено појављивале и решавале.
Регионални просторни планови и просторни планови посебне намене
усвајани у периоду 2008-2003, а у понеком случају и просторни планови
градова и општина, нуде већи број планских идеја око којих би општине
могле да се умрежавају и на тај начин формирају функционалне регионе
мање или више флексибилног карактера, зависно од одрживости и
стабилности ресурса, и спремности на међуопштинску сарадњу. На другој
страни Просторни план Републике Србије 2010-2020 дефинисао je планску
идеју 26 функционалних урбаних подручја, од којих је 22 предложено
око градова Србије, 2 око мањих урбаних центара и два око кандидата
за градове (Вршац, Пирот). Овим је покривено данас око 65% територије
Србије (не рачунајући Космет) а 2020 се планира до испод 80%. Остали
део територије нема јачи урбани центар нити град око кога би могло
да се формира функционално урбано подручје те би преко одређених
интервентних пројеката могло да се активира функционално рурално
подручје (око Бача, Новог Кнежевца, Деспотовца, Осечине и сл.) уз јачу
интервенцију државе.
Идеју функционалних урбаних подручја треба пажљиво анализирати
у односу на идеју области управо са становишта функционалности,
институционалне оспособљености и ефективне организације у односу на
припрему и вођење пројеката у функцији бржег развоја тих подручја.

Оправдан разлог за повезивање локалних заједница, који се појављује

као један од приоритета развоја Србије је заштита, уређење и одрживо
коришћење еколошких система са њиховим потенцијалним услугама
од користи за неразвијена рурална подручја. Еколошке услуге су
препознатљиве као облик директне или индиректне међузависности
између бројних актера заинтересовани за њихово коришћење, али
који углавном очекују бенефит (позитивне екстерналије) из тога.
Функционални региони, односно кластери (мреже) локалних заједница
организоване око неког еколошког система захтевају пажљиву претходну
анализу која ће да осветли разлоге умрежавања као и позитивне и
негативне екстерналије за сваку појединачну локалну заједницу. Стога је
у наставку неопходна одређена политика (стратегија), организација, као
и финансијски и информатички модели како би се обезбедила дугорочна
одрживост те мреже и њено перманентно функционисање.
У сваком појединачном случају код формирања функционалног региона
све обухваћене локалне заједнице треба да буду снабдевене основним
информацијама око користи од умрежавања али и око евентуалних
трошкова за неку од њих, око директних или индиректних ефеката
код запошљавања, око економских ефеката од побољшане еколошке
ситуације или коришћења еколошких услуга, неопходним хоризонталним
и вертикалним везама и организацији која је потребна за функционисање
мреже, динамици мреже и последицама на сваку од чланица мреже,
могућностима приватно-јавног партнерства, итд. Нарочита пажња код
тога треба да буде посвећена (а) улози инфраструктуре као јавног добра,
која ће да послужи код одређивања величине функционалног региона, и
(б) посебној улози града или урбаног центра са његовим капацитетима да
лобира код државних или европских фондова, ангажује своје стручњаке и
институције, обезбеди нужне комуникације и сл. М.Коњар у том погледу
указује да у исцртавању (територије-прим. Б.С.), заснованом на центру,
посебну пажњу треба посветити дефиницији центра. Док се у неким
државама идентификовање центра заснива на броју становника или нивоу
запошљавања, у неким се то врши према условима комуницирања (11).

Сл. 1 Картa из ППРС 2010: Сл. 2 Области Републике Србије 2010

Развијеност општина РС
Сл. 3. Карта ППРС 2010:

Функционална урбана подручја РС

Закључак
Основни смисао увођења функционалних региона у економско-
еколошки систем, а на одређени начин и у административни систем
Србије, је истовремено активирање свих економских потенцијала уз
истовремено успостављање вишег стандарда одрживости еколошких
система и њихових услуга на територији локалних заједница односно
области. Код тога посебну улогу имају градови као осовине ФУП. Кључни
циљ би био смањење степена сиромаштва у неразвијеним подручјима
уз ангажовање професионалних и радних капацитета, побољшање
нивоа опремљености инфраструктуром и опште побољшање квалитета
животне средине. Испуњење овог циља требало би да води ка заједничком
бенефиту умрежених локалних заједница са специфичним задацима који
би се односили на: (1) развој кооперације између локалних заједница;
(2) отварање перспектива већем степену прекограничне сарадње; (3)
успостављање платформе ефективног партнерства између локалног
и регионалног нивоа; (4) стимулисање бољег разумевања узајамне
зависности између локалног биодиверзитета, сиромаштва и одрживог
развоја; и (5) успостављање система управљања еко-еко системима на
одржив начин. Ово захтева пажљиво локално и регионално планирање,
повезивање стратегија економско-социјалног развоја са конкретним
еколошким системима одређене територије, и активно учешће свих актера
у оквиру процеса планирања и програмирања које треба да обезбеди
консензус о стратешким циљевима и очекиваним исходима, обухватајући
и сагледавање позитивних (користи) и негативних (штете) екстерналија.
Укупна ситуација у Србији упозорава на озбиљне унутарње и спољне
претње које би могле да угрозе економску и еколошку одрживост појединих
мрежа локалних заједница. Унутарње се односе на низак степен квалитета
инфраструктуре и приступачности, законодавне слабости односно
недостатак хоризонталне координације између закона и појединих
органа и институција, политичке (партијске) конфронтације, и слабости
у систему управљања. Спољне претње се односе на отежано праћење
технолошког развоја, непотпуну укљученост у систем програма и фондова
Европске Уније, као и на промене у потражњи за одређеним еколошким
услугама. У Србији, са њеним природним и биолошким капацитетима и
диверзитетом на једној страни, и девастираном економско-социјалном
ситуацијом на великом делу територије на другој страни, неопходан је
помак од укорењене локалне аутархије (класични модел управљања,

енгл. government) у правцу модерног начина управљања општином (енгл.

governance) који се између осталог мери и спремношћу на кооперацију
са окружењем. То истовремено треба да значи и окретање ка идеји
функционалних региона (области) као начину ефективног активирања
регионалног и локалног територијалног капитала на одржив начин.
Регионални просторни планови урађени у Србији у периоду 2009-2012 би
требало управо томе и да служе, усмерени на функционално повезивање а
не на административне границе и функционално затварање унутар њих.

Закон о Просторном плану Републике Србије од 2010. до 2020. године
(„Службени гласник РС“, број 88/2010)
Spiridonova, Julia. 2011. European Cities in Transition 2010. UN Habitat,
National Report of Bulgaria, Urban Development Institute, Krakow
Popescu, Oana. 2011. European Cities in Transition 2010. UN Habitat, National
Report of Romania, Urban Development Institute, Krakow
Hilchorst, J.G.M. 1971. “Regional Planning”, Rotterdam University Press,
Rotterdam
VISION PLANET, 2000, Bon, Beč
Encyclopaedia Britannica 2011. (http://www.britannica.com/)
Veljković, Aleksandar. 1991. „Gradovi-centri razvoja u mreži naselja Srbije“,
Geografski institut „Jovan Cvijić“, Zbornik radova 43:161-96
Nystuen, John D., and Michael F. Dacey. 1961. “A Graph Theory Interpretation of
Nodal Regions.” Regional Science Association, Papers and Proceedings 7:29-
42
Cowling, T.M., Steeley G.C. 1973. “Sub-regional Planning Studies: an evaluation”,
Pergamon Press, Oxford
Karlsson, Charlie. 2007. “Clusters, Functional Regions and Cluster Policies.” JIBS
and CESIS, Electronic Working Paper Series, Paper No. 84.
Konjar, Miha, Anka Lisec, and Samo Drobne. 2010. Methods for Delineation of
Functional Regions Using Data on Commuters. University of Ljubljana, 13th
AGILE International Conference, Guimaraes
Zakon o regionalnom razvoju („Službeni glasnik RS“, broj 51/2009)
Prostorni plan područja posebne namene SRP Uvac („Službeni glasnik RS“, broj
95/2009)
Regional Perspectives-Exploring Africa, 2011 (http://exploringafrica.matrix.
msu.edu/teachers/curriculum/m20)

FUNCTIONAL REGIONS IN SERBIA AND PRIORITY OF

ECO-SERVICES124
Introduction
Functional region exists in Serbian legislative in the Law on Spatial Plan of
Serbia (2010) only. Another Law, the Law on Regional Development of Serbia
(2009), introduced ‘’oblast’’ (district)125 but without necessary explanations
and further implementation of this term. So far, Serbia has ‘’oblast’’ as an
extension of central government in a very centralized country. The Law on
Regional Development of Serbia (2009) had similar idea but with no additional
elaboration what ‘’oblast’’ means and what is its role. Therefore, several
questions rise out of it, but the major ones are: (1) what functional region
(oblast) really means, (2) what is the role of ‘’oblast’’, (3) what about governing,
is it extension of central government as so far, or elected self-governmental body,
(4) what is the difference between ‘’oblast’’, functional regions and functional
urban areas as defined in the new Spatial Plan of Serbia126. This is not only the
case of Serbia but also of other Mid-European countries in transitional process
from centralized and unitary to decentralized and regionalized territorial
and administrative system. In Bulgaria, as an EU member country, the district
is de-concentrated state administration unit responsible for implementing the
government’s policy at regional level (Spiridonova, 2011), similar to Serbia
as a non-member country. The Romanian case is different with counties as
administrative-territorial units situated immediately below the state as chosen
authority of public administration and having their own financial means (Popescu,
2011). Croatia, similar to Serbia, introduced counties in their legislative as
statistical units only. The new terms introduced in course of approaching to EU
124
Овај рад је рађен у сарадњи са Милицом Добричић и објављен у књизи Europe ХХI ,
Института за географију Пољске академије наука, Варшава, 2012.
125
The Law on Regional Development has set a system of 5 statistical regions (European
nomenclature of statistical units NUTS 2) and 22 statistical districts, counties (oblast) (NUTS
3), without further explaining what oblast means except for statistics. The discussion about the
role and meaning of oblast is actual at the end of 2011, with initial explanations that it means a
functional cluster of interested municipalities around one of 23 official cities in Serbia, without
legal or administrative subjectivity.
126
The Spatial Plan of Serbia 2010-2020 analyzed functionality of 23 cities and their surrounding
areas, concluding that 64 % of the national territory is covered by functiоnal urban areas (FUAs)
in 2010 and the rest is without an urban center (city) asking for additional national efforts to
support their development by the means of particular projects.

legislative and political systems have been defined without ample experience
and necessary theoretical discourse. The formal reasons have been prevailing
and practical consequences have not been visible enough. The planning practice
in these countries had different standpoints, more informed and bred on their
past experiences and applying some ideas without substantial understanding
of their meanings. The discrepancy between legal system and planning practice
in Serbia is paradigmatically obvious with different interpretations of counties
(oblast), i.e. statistical versus functional urban areas.
On the other side eco-services are still present in Serbia as an idea in
theoretical discourse only. The legislative and planning practice do not
recognize the term and its meaning for the future development, population or
eco-systems destinies, and the nature prospective in general. The first attempts
with EMERALD network already established and NATURA 2000, as expected to
be completed until 2014, are still initial endeavors of the state administration
without vertical coordination to local and regional tiers and without proper
horizontal coordination among local communities as key-players in the game
of protecting and enhancing ecological systems and the nature as a whole. The
planning ideas in a number of regional and local spatial plans and strategies127
have no adequate instruments to be effectively implemented in the post-
planning phase. Many of them refer to eco-systems and the nature, listed either
as planning visions or formal duties emerging from abundant new Serbian
environmental legislative.
These two statements on functional regions and eco-services show that Serbia
has hard duty to establish a functional model that would enable systematic eco-
system protection and sustainable use engaging not only state administration
capacities but also capacities of other tiers aware of eco-systems’ benefits, with
their resources and processes related to their economies and social systems.
The effort of the spatial planning ministry with state and local agencies in Serbia has resulted
127
with 9 regional and 144 municipal and city (municipality with more than 100 000 inhabitants)
spatial plans, thus covering almost whole state territory in 2011.

Fig.1 Functional urban areas and eco-systems maps in the Spatial Plan of Serbia
2010-2020 (Source: Spatial Plan of Serbia, 2010)

Ecological services as one of priorities of spatial development

in Serbia
Ecological services are relatively new idea in Serbian planning and
administrative discourse and practice. The Law on Spatial Plan of Serbia (2010)
and the Law on Regional Development of Serbia (2009) have not connected
idea of municipalities clustering around eco-services but mainly around
infrastructure endowment and some economic projects. Nevertheless, maps
from the Spatial Plan of Serbia evidently proof that eco-systems do not recognize
border lines between neighboring local communities and even between
countries but have their own natural, irresistible and irrefutable rules. In that
sense eco-system services are spontaneously becoming indispensable reason
for local communities clustering. Local communities need to secure just use
of eco-systems, coordinate interests of both the nature and people, and add to
economic benefit of local communities, primarily in majority of underdeveloped
rural communities in Serbia. These communities are dominantly located in
mountainous and border areas of the country, where benefits like pure drinking
water, abundant biodiversity, and resources for food, recreation and tourism
are basic for their identity but completely underused or even misused in many
cases.
In countries alike Serbia eco-system services are not fully ‘captured’ in
commercial markets or adequately quantified in terms comparable with economic
services and manufactured capital’ (Costanza et al, 1997), and therefore decision
makers pay no attention to them while different players use them for their, often
illegal, activities128. As a result, eco-system owners, i.e. owners of resources
(Law on Public Ownership, 2011) in a particular local community, have
immeasurable costs while users having benefits out of it without compensating
collateral costs adequately. As an example, the water accumulation is covering
35 % of the territory of the Knich municipality plus protection area around,
with all development restrictions coming out of the legal framework, and the
City of Kragujevac is using it for potable water supply to its 185 000 inhabitants
and a large industry with no economic costs covering. The water as one of
provisioning eco-services is generally neglected issue in Serbia, and B. Djordjevic
concludes that our wish to provide precious water, to protect people of floods,
and enable people to enjoy around river coasts, we have to operate with ethics
of responsibility only (Djordjevic, 2010). In spite of relatively limited resources
in the country, the water as a multifunctional resource is usually treated as
128
Mini hydro-plants are the proper ilustration for that.

mono-functional, giving advantage to one sector only. With availability of its

own surface waters Serbia is set among poor water areas in Europe, with ca
1500 m3 per inhabitant annually, and with spatial unevenness of waters where
some mountainous areas to the South have ca 30,0 L/sec/km2 and some plain
areas to the North less than 1,0 L/sec/km2 in average. The time evenness is
also lacking with 60-70 % of annual balance coming during torrents and long
dry periods after a while, resulting with relation between minimal and maximal
currents up to 1:2000 in some smaller rivers. Transit and underground waters
are in similar situation. Ecological systems and biodiversity are final victims of
such a situation. The weak vertical coordination between the state and local
communities is contributing to the problem of one of the most vital ecological
system such as water, but the lack of horizontal coordination between sectors
using the water and local communities as owners or users, is making the trouble
even worse. Risks of endangering ecological services and biodiversity, generated
by transforming many natural river currents into the network of channels and
pipelines for mini-hydro plants (up to 10 MW), is the consequence of lacking
vertical and horizontal coordination.
Historically, the territory of Serbia is one of the most important biodiversity
centers not only in Europe but also in Western Pale-arctic zone. High mountain
area of Serbia (the Balkan range) is one of six centers of European and one of
158 centers of the World biodiversity. The large eco-system, species and gene
diversity is characteristic of Serbia, albeit improperly used and with potential
biological resources relatively limited. But in spite of the long tradition of nature
protection in Serbia the problem of disappearing important number of fauna
and flora species is evident during last 20 years in particular (Radovic, 2010).
Low awareness of eco-systems importance, in terms of economy and social
functioning, is producing biodiversity disappearing especially in the rural
hinterland and mountainous area covering more than 40 % of the territory of
Serbia. Thus, one of crucial supporting or habitat services is getting endangered
by non-systematic and non-sustainable treatment of the nature and its
capacities, where the lack of local communities clustering has been noted.
With 5632 ha of agricultural land, covering 63,7 % of the Serbian territory,
this country has a number of problems with the soil use nowadays: wind and
land erosion, use of inadequate agro-techniques, soil sealing and many socio-
economic troubles connected with land ownership transformations. In the
period after the year 2000 the agricultural land was diminished for 37 000
ha in total. The problem of the soil use, as one of capital ecological systems,
has been drastically neglected in the transitional phase aggravated by illegal
constructing, uncontrolled land ownership, weakening agriculture as activity,

depopulation processes and the like. The weak inter-sectoral cooperation, and
missing public/private development programs on national, regional and local
tiers, threatens one of the most significant ecological resources of Serbia and
food benefits out of it. The low awareness of the fact that natural resources are
not invulnerable and infinitely available (Wikipedia, 2011), in spite of the new
legislative in Serbia, asks for active and effective measures to save the soil for the
future of the country. The soil is increasingly and almost dramatically attracting
attention of new investors, around big cities in particular, especially where
this natural element is crucial factor of development. The soil is progressively
increasing interest among agro-producers on one hand side, but also among
investors with their greenfield investment ideas on the other side. For former
ones it is a matter of their existence and for later ones it is subject of profit
making, still cheap and easy to afford, not forgetting the fact that existence and
profit could be mutually dependent. The ambivalent meaning and use of the
soil is dramatically appearing during the period of transition in Serbia where
the new value system has not been established properly, and where greenfield
investments are of key development importance. The obvious situation in
this country is illustrated by harsh attacks to the soil (greenfield) pursued by
liberal market forces, confronted with societal framework with no proper value
system, weak legislative instruments and corruptive administration. In such a
socio-economic context the soil, as crucial eco-system with its multi-functional
services, is practically a victim of new economies and missing understanding
that the soil as an eco-system is being disposed over municipalities’ borders
where diverse and conflicting local policies and interests can jeopardize its
valuable services.
All eco-systems in Serbia are under careful surveillance in legislative and
planning frameworks. A number of legal acts have already been adopted,
institutional system has been re-established and plans and strategies completed.
One of the most significant planning acts is the new Spatial Plan of Serbia 2010-
2020, with precise analyses of eco-systems and with objectives, concepts and
strategic projects incorporated within it. As for waters the basic goal is integral
protection and use of waters on the whole national territory. This means realizing
multifunctional use of hydro-economic systems, in harmony with environment
and adapted to other natural and functional systems. This practically means
harmonizing hydro-economic, ecological and other development objectives
with the hydro-economic space as a whole of the territory of Serbia. The soil
is treated as a multifunctional resource and the policy is oriented towards
protecting its eco-systemic, agro-ecological, economic, socio-cultural functions,
simultaneous with enhancement of spatial heterogeneous conditions for

agro-production and food. For this policy the set of objectives relates to: land
use control, erosion control and diminishing, elimination of noxious impacts of
traditional agriculture, supporting production of healthy food, pursuing soil re-
cultivation and revitalization, developing active inter-sectoral cooperation and
other issues. The biodiversity is getting high priority among national policies
in Serbia with special attention given to sustainable use of biological resources
measured by several criteria such as: sustainability of biological resources, the
quantity of biological resources, exploitation of biological resources, sensitivity
of biological resources and their renewability. Finally, high mountain areas
should be protected and developed by the means of functional and spatial
integration or clustering of local communities around each mountain and its
development strategy implementation.
The new policies and strategies will ask for dynamic activity of scientific,
administrative and professional institutions as well as awareness raising
among people especially over rural areas of Serbia. In any case, one issue is
becoming of utmost importance for the future of mentioned eco-services: the
role of functional regions, i.e. meaning of clustering local communities around
eco-system issues, their protection, use and development.
Functional regions and their role in developing eco-services in

Serbia
The new legislation on regional development of Serbia, introducing the
idea of regions and statistical regionalization, defined two types of regions:
macro-regions (region) and districts (oblast). The definition of districts is not
elaborated but usual interpretation is that district means functional urban area
(i.e. a kind of small region). Further interpretations go to several directions but
the most important and feasible one is that district is not administrative unit
but a sort of clustering local communities around common projects or interests.
Therefore, the notion of functional regions asks for better understanding the
role of local community, i.e. endeavors of people at the lowest tier of governing,
who has its problems and interests unable to solve or capitalize them without
either networking with other communities for achieving higher level of capacity
to do it (professional, institutional, financial) or asking the national center to do
it for them. The situation in Serbia is paradigmatic, with the position slowly
shifting from centralized to decentralized political system but not yet in total.
Local communities are still looking to the national center (government) to solve
all their problems, to realize local projects or to support any of their interests,

in spite of some new given instruments such as fiscal decentralization or public

ownership enacted by particular laws between 2007 and 2011. An explanation
of nodal regions offered to students in Africa could be of use in such a situation:
Interactions (trade, communication) and not shared physical characteristics, define
nodal regions. Regions are social constructs. They are created by humans to help
organize, make sense of, and interpret human activity within a given geographic
space (http://exploringafrica.matrix.msu.edu/teachers/curriculum/m20/).
The most sensitive query and acute in Serbia is rising nowadays: How to
pursue clustering of local communities in a country with inertia of centralized
political system, when all tiers are still looking towards the national center?
Majority of local communities (municipalities) are helpless and the state is
helpless too and in such situation using partocratic criteria to help some of
them.
Fig.2 Different political systems’ outputs

In centralized state In decentralized state
/ projects expected to be financed by /different jurisdictions and duties - a
state and priorities for political allies/ mutual support and expectations/
Local communities in Serbia have new development ideas launched by
spatial plans in each of 122 municipalities and 23 cities, many of them spurring
linkages with neighbors, but they look up to the national administration and
the central budget for their implementation. The awareness of functional
regions meaning and the advantage of clustering (networking) with neighbors
is missing so far.
Networking as a dynamic activity, linking municipalities around joint
projects in Serbia nowadays, could be treated as a mode of cooperation
between interested parties to better and jointly use their resources, to realize
some strategic project crossing over theirs borders or to solve some common
problem where some have benefits and some have costs. Networking is an

organizational instrument where some municipalities are jointly dependent

upon resource(s) on their territories, and where they could have benefit(s) by
pooling the resource(s). Municipalities should be aware of possible achieving
important economic or social enhancement by means of networking but also of
some possible costs for some of them. If we understand a functional region as
result of different economic, ecological or social relations or connected systems
then the performances of the unit should be calculated from the standpoint
of different parties and their interests, benefits and costs. Also, the issue of
network’s sustainability should be taken into account with all expected internal
(organization, financing, know-how) and external (legislative, technology
advancement, market demands) threats and influences.
The eco-services are appropriate reason for networking, emerging as one
of spatial development priorities in Serbia. That is protecting and sustainably
using ecological systems with their potential services to rural and lagging areas
around big rivers, mountains, protected natural areas, etc. In the Spatial Plan
of Serbia 2010-2020 such areas have been registered with numerous projects
listed as priority in the mid-term period between 2011 and 2015. Eco-services
have been recognized as a form of direct or indirect inter-dependences between
stakeholders interested in ecological issues but generally expecting positive
externalities (benefits) out of it. For this reason, functional regions, i.e. clusters
of municipalities, around some ecological system, ask for prudent analysis to
enlighten the rationale of networking with all positive and negative (costs)
externalities calculated. The necessary policies, organization, financial and
informatics models are indispensable to maintain long-term sustainability of
such network and its permanent functioning. The acute problem in Serbia relates
to pursuing municipalities to cluster for eco-services sustainably functioning.
The opportunities in Serbia during next mid-term period are under
jurisdiction of national agencies related to raising awareness among
municipalities on functional regions (oblast) meaning, role and importance,
simultaneously with legislative improvement and completing. In each
particular case municipalities have to be provided with basic information on
all externalities, benefits and costs of networking, direct and/or indirect effects
to employment and economic performances based on ecological enhancement,
necessary horizontal and vertical linkages with adequate organization
needed, dynamics of cluster and its consequences to each party in the project,
possibilities of public-private partnership, etc. The existing strategies in the
form of local spatial plans and their strategic-development dimension will be
good foundation for networking municipalities. The intrinsic attention needs to
be paid to the role of infrastructure as a public good determining the size of a

functional region, and to the paramount role of urban center and its capacity to
lobby for national and European funds. For this, M. Konjar et al points out that
in center-based delineation particular care needs to be taken in definition of the
centers. While some countries identify centers according to the population or level
of employment, others take account of commuting conditions (Konjar et al. 2010).
On the other side numerous constraints stand in front of implementing the
idea of municipality clustering around eco-systems and their services in Serbia.
Among them the low level of local infrastructure is crucial with weak accessibility
as a result. The next are limited human resources in lagging areas, in terms of
size, age and educational structures, and their capacity to handle and adequately
manage eco-projects in their public sector. The limited funds combined with
lack of effective public (municipality) ownership, poorly implemented so far,
is another constraint for municipality networking. Therefore, the constraints
imposed by negative externalities for a party (municipality, firm or individuals)
and without adequate compensation are becoming unsurmountable threshold
for a cluster’s functioning. The agreement on internalizing one party costs is
harsh task for any clustering attempt. The uncompleted information system in
the national statistics of Serbia is also one of threats for the notion of clusters
since the Census data are not classified on the county (oblast) level. Finally,
the unclear legal status of counties, in the Law on Regional Development, and
functional regions in the Law on Planning and Construction, is not able to pursue
networking municipalities around eco-services or other development projects.
The list of eco-services, as one of priorities in regional development of Serbia,
is rather long and it starts with regional solid waste disposal, regional systems
for liquid waste purification, mountain areas protection and sustainable
development, rivers and other hydro-system resources, NATURA 2000
areas establishing, and others that have to bring Serbia to the higher level of
environmental quality. The problems of human activities overusing or abusing
natural resources over European standards, polluted environment in cities and
even over rural areas and settlements, several hot-spots over Serbian territory,
the nature biodiversity threatened in many cases, aggravate the goal of achieving
10 % of the Serbian territory protected with higher standards until 2015129.
The soil is The ambivalent meaning and use of the soil is dramatically appearing
during the period of transition in the countries where the new value system has
not been established properly and where greenfield investments are booming,
with people in rural hinterlands oriented to shifting from poor agriculture in
former times to some new activities hopefully bringing fresh finances nowadays
(Stojkov, 2009)
129
Serbia has 5.86 % of its territory protected under the Law of Nature Protection in 2011

Protected areas have highly important role in protecting eco-system services

and biodiversity. According to Foley et al. (Foley et al, 2005) the natural eco-
systems are capable to support many services at high level of quality such as
regulating air quality, climate, water currents, forest production, habitat and
biodiversity. The crucial step in establishing the mentioned services is formation
of European Ecological Network NATURA 2000 (Biereznoj and Tripolszky, 2007),
necessary to save natural systems and quality with all their services included.
The diversity of eco-system’s services offered by NATURA 2000 is enormous
(Kettunen et al. 2009) with areas offering services of purifying and maintaining
water level in wet habitats, depositing carbon and controlling erosion or
avalanches. Besides, these areas provide services of recreation, education or
eco-tourism, contributing also to local or regional identity. For implementing
the ideas of NATURA 2000 and eco-system service the role of local communities
and their possible networking is indispensable. Some examples in Serbia could
enlighten the problem in sequel.
Eco-systems in Serbia and their services

Ecological systems have been theoretically treated as multifunctional in
spatial development strategies of Serbia during few last years. It is close to the
statement of R. Costanza et al, pointing that eco-system functions refer to the
habitat, biological or system properties or processes of eco-systems (Costanza et
al, 2007). Functions and services offered by the systems are classified according
to the UN Millennium Eco-System Assessment (2005) as:
• Provisioning services – food, water, gene resources, natural medicines,
biomass, fossil fuels, etc;
• Regulating services – services based on eco-system’s capacities to
regulate natural processes such as climate, air quality, water quality,
erosion, etc;
• Supporting services – services needed as prerequisite for functioning
all other services such as photosynthesis, nutrient and water cycling, soil
formation, etc;
• Cultural services – non-material services coming out of saved eco-
systems such as spiritual, aesthetical, recreate, educational, etc.
According to the Assessment, ca 60 %, or 15 out of 24 global eco-system
services are dilapidated, unsustainably or inadequately used, and natural and
anthropogenic factors influencing eco-system changes and their services could
be direct (over-exploitation, invasive sorts, pollution, climate change, habitat

change) or indirect (demographic and technological change, economic activities

changes, socio-political-cultural factors). Consequently, the soil is becoming
a victim of the new dynamism and lack of proper understanding of its multi-
functionality, eco-structure and substantial importance for the future of climate,
food production or water capacity (Stojkov, 2006).
Following the global and national situations Serbian administration
understood that intrinsic policy changes, institutional advancement and
practice enhancement, together with education, could diminish some of negative
consequences and pressures to eco-systems over her territory. Naturally,
different investments in environmental protection, education, health services
and capacity building are necessary if expected results could be feasible in the
near future.
Serbia has 463 protected areas to-day, according to the state legislative, with
five national parks and 16 parks of the nature, covering 5,86 % of the state
territory. This is relatively small amount in relation to European criteria. The
international status has been given to 10 areas registered on international lists,
such as 9 RAMSAR sites and 1 Biosphere Reserve-UNESCO MaB, together with
42 Important Bird Areas (IBA), 61 Important Plant Areas (IPA) and 40 Prime
Butterfly Areas (PBA) registered in the Law on Spatial Plan of Serbia. The basic
concept of the nature protection is now oriented towards increasing the total
area under protection up to 12 %, followed by establishing ecological networks
of protected areas up to 20 % of the state territory until 2020. The identification
of areas for European ecological network NATURA 2000 will happen till the end
of 2014. Realization of these objectives should result with providing eco-services
to different areas, enhanced local development as well as increased efficiency of
protected areas management through adequate institutional arrangement and
cooperation of different stakeholders. Numerous possibilities of networking
local communities around common projects or functions of eco-services lead
towards idea of functional sub-regionalization instead of administrative one.
The possibility and constraints of clustering local communities on eco-system
services will be illustrated by an example, out of several protected areas in
Western Serbia, the river Uvac.
The protected area of the river Uvac is in the South-West area of Serbia,
preliminary listed for European ecological network NATURA 2000 and
identified as EMERALD, IBA, IPA and PBA area too. Covering 7543 hectares it
is classified as the Category 1 Special Nature Reserve. The protected area is
encompassing parts of six municipalities lagging in development. The protected
area offers numerous eco-system services such as potable water and organic
food provision, hydro-energy, spa resorts, beautiful landscape, gene resources,

etc., but inevitably asks for the municipalities networking. The problem is in
managing natural systems with each one controlled by different institutions.
Sectors alike water, energy, forests, nature reserve and spa resort are directed by
set of institutions with their mono-functional strategies, programs and budgets,
albeit the Spatial Plan for the area defines them in an integrated strategic form
but with no power to implement it properly. The lack of integrative regional
institution in charge of clustering municipalities and coordinating eco-system’s
functions is more than evident.
Table 1. Eco-system services and functional region aspect around Uvac to-day
INTERNALIZING INSTITUTIONAL
ECO-SERVICES USE BENEFITS COSTS
COSTS ARRANG.
Limited use of Compensation
POTABLE pesticides; to rural
Part of Directorate for
WATER settlements;
regional water 5 municipalities High % under Potable Water Use
(provisioning
system protection in 1 Water rent to 1 Management
service)
municipality municipality
HYDRO- National energy
ENERGY 2 muni
Hydro-energy system and
cipalities with No compensation HE Directorate
(provisioning plant employment in 6
flooded soil
service) municipalities
HEALTH
PROVISION Neutral
Employment in 2
Spa center in other 4 No Ministry of Health
(provisioning municipalities
municipalities
service)
FLOOD
REGULATING Water Neutral in National Water
3 municipalities No
(regulating accumulation other 3 mun. System
service)
GENE
White head
RESOURCES
eagle common No costs No Uvac Reserve Office
(supporting
Plants
service)
AESTHETICS & River
RECREATION meander all municipalities Local governments
No costs No
Sustainable and the region and institutions
(cultural
service) tourism

Clustering municipalities around eco-services delivers positive externalities

(benefits) but for some parties negative (costs) too. The potable water is the
most important service for each of the municipalities but one of them will have
costs due to the large protected areas (water sources and protected nature) on
its territory. The discontent of particular municipality to-day is resulting from
land use limitations and building restrictions but primarily from the lack of
resource rent and compensations, that is internalizing costs for the negative
externalities. Practically solving this problem would be one of main duties of the
integrative institution, agreed and constituted at the level of a functional region.
Other important duties would be: (1) educating population on the role and
meaning of eco-services for their future economic development, (2) providing
market for organic food and guaranteed income for producers, (3) defining
rules for constructing and integrated constructions in the landscape, and (4)
incorporating the idea of eco-services into tourist strategies with necessary
standards in accommodation, food, facilities etc. This might contribute to
employment, improving age structure and activating depleted and underused
housing stock in rural areas.
Fig.3 The river Uvac as natural phenomena and a multifunctional eco-system

(Source: www.uvac.org.rs/en/meanders)

Conclusion
The basic aim of promoting functional regions, from the standpoint of eco-
services in Serbia, is achieving sustainability of eco-systems and biodiversity
resources in particular local communities (municipalities). The crucial
objectives would be common benefits from eco-services for wider sub-
regional areas, decreasing poverty rate, employing professional and working
capacities in lagging areas, improving infrastructure endowment and general
environmental enhancement. Specific tasks would relate to; (1) providing
cooperation among local communities; (2) opening perspectives to cross-
border cooperation; (3) establishing platform for effective partnership at local
and regional tiers; (4) stimulating and contributing to better understanding
the mutual interdependences between local biodiversity, decreasing poverty
and sustainable development; and (5) pursuing eco-systems management
in sustainable mode130. This asks for prudent local and regional planning,
connecting eco-systems with economic and social strategies and objectives,
and active participation of stakeholders within the planning and programming
processes resulting with consensus on strategic objectives and expected results,
positive and negative externalities included.
The overall situation in Serbia warns to serious internal and external threats
that could jeopardize sustainability of local community networks. Internally,
the problems are low level of infrastructure quality, legislative weaknesses
and lack of horizontal coordination between legal acts and offices, political
(party) confrontations, and weaknesses in management capacities. Externally,
the problems are in following technological advancement, changes in demands
for services and other external disturbances. But Serbia, with its natural
and biological capital on one hand, and ultimate necessity to shift from local
autarchy to modern governance and cooperation on other hand, will have to
move towards idea of functional regions as a mode of effective activating its
regional territorial capital in sustainable way. Eco-services could be a perfect
reason for that.
130
The education on eco-services is subject matter of Regional Center for Environment in CEE
(REC) and their international offices in Serbia www.rec.rs

Literature:
Biereznoj U. and Tripolszky S, Services of nature, CEE web for Biodiversity,
Budapest, 2007
(http://www.ceeweb.org/publications/english/N2000_ES_eng.pdf)
Costanza R, d’Arge R, de Groot R, Farber, S, Grasso, M., …Hannon, B.,Limburg, K.,
Naeem, S., O’Neill, R.V, Paruelo, J, Raskin, R.G, Sutton, P. van den Belt, M, The
value of the world’s eco-system services and natural capital, Nature 387, 1997
Djordjevic B, Etika i hidroelektrane, Vijesti, Montenegrin daily newspaper,
Podgorica, march 2010
Encyclopedia Britannica, 2011
(http://www.britannica.com/)
Foley, J, DeFries, R., Asner, G., Barford, C, Bonan, G., Carpenter, S, Chapin, S,
Coe, M, Daily, G., Gibbs, H., Helkowski, J, Holloway, T, Howard, E, Kucharik,
C, Monfreda, C, Patz, J, Prentice, C, Ramankutty, N., Snyder, P, Global
Consequences of Land Use, Science 309, Washington, 2005
Kettunen, M., Bassi, S., Gantioler, S. & ten Brink, P., Assessing Socio-economic
Benefits of Natura 2000 – a Toolkit for Practitioners, Institute for European
Environmental Policy (IEEP), Brussels, 2009
Konjar, M., Lisec, A., Drobne, S., Methods for Delineation of Functional Regions
Using Data on Commuters, University of Ljubljana, 13th AGILE International
Conference, Guimaraes, 2010
Law on Public Ownership (O.G. No 72/11), 2011
Law on Regional Development of Serbia (O.G. No 51/09), 2009
Law on Spatial Plan of Serbia (O.G. No 88/10), 2010
Nystuen, J.D. and Dacey, M.F., The Graph Theory Interpretation of Nodal Regions,
in Papers and Proceedings of the Regional Science Association, Vol. 7, 1961
Popescu, O., European Cities in Transition 2010, UN Habitat,National Report of
Romania, Urban Development Institute, Krakow, 2011
Radovic, I., Biodiversity of Serbia, Spatial Plan of Serbia-Research and analytical
basis, University of Belgrade, 2010
Regional Perspectives-Exploring Africa, 2011
(http://exploringafrica.matrix.msu.edu/teachers/curriculum/m20)
Spatial Plan for the Special nature reserve Uvac (O.G. No 95/09), 2009

Spiridonova, J, European Cities in Transition2010, UN Habitat, National Report of

Bulgaria, Urban Development Institute, Krakow, 2011
Stojkov, B., Soil Use Pentagon, Book of Proceedings, Faculty of Geography,
University of Belgrade, Conference in Palic, 2009
Stojkov, B., The Soil Use in Rural Areas, Academia Danubiana, IPSOIL III report,
Erasmus-Socrates Program, Bodenkultur Universitaet, Vienna, 2006
UN Millennium Eco-System Assessment, Eco-Systems and Human Well-being:
Synthesis, Island Press, Washington, 2005
Veljkovic, A., Tosic, D., et al, Gradovi-centri razvoja u mreži naselja Srbije, Book of
Proceedings, Geographical Institute ’’Jovan Cvijić’’, Vol. 43, Belgrade, 1991
Wikipedia-Eco-system services, 2011 (http://en.wikipedia.org/wiki/Eco-
system_services)

КА ПОЛИТИЦИ ИНТЕГРАЛНОГ ПЛАНИРАЊА И

РАЗВОЈА СРБИЈЕ НА ДРЖАВНОМ И РЕГИОНАЛНОМ
НИВОУ131
Увод
Регионални планови и стратегије, у контексту Закона о планирању и
грађењу и Закона о регионалном развоју и других референтних закона
Републике Србије, данас се раде на нивоу институција надлежних за
област просторног планирања и институција надлежних за област
регионалног развоја. На састанку представника Републичке агенције за
просторно планирање, Министарства за економију и регионални развој и
Националне агенције за регионални развој, као и других институција које
се баве развојем, одржаном у периоду фебруар-април 2011, констатовано
је да је нужно успостављање вишег степена хоризонталне координације
ових и других референтних институција код израде планова, програма
и стратегија регионалног развоја у Републици Србији. Истовремено,
констатована је потреба да се обезбеди и виши степен вертикалне
координације, односно координације националних, регионалних и
локалних развојних планова, програма и стратегија.
Све ове стратегије и планови имају исто усмерење, односно усмерење ка
развоју Србије, било на јединственом националном нивоу било на нивоу
региона, обрађујући сличну или чак исту тематику али са различитим
методолошким оквиром и, последично са различитим оценама и решењима.
Ово свакако отвара питање целисходности и рационалности, тим пре што
се код израде ових докумената често јављају иста имена људи који на
њима раде али према различитим методолошким обрасцима. Код једних
је нагласак на економском развоју код неких су дотакнути и други аспекти
развоја док је код трећих примењен обухватни, интегрални методолошки
образац. Код једних су више наглашени општи стратешки циљеви и
усмерења одређених политика, док се код других нуде конкретна планска
решења. Једни дају предност природи и екологији, други социјалном или
економском развоју. Једни дају предност неким решењима (нарочито
131
Овај текст писао сам са положаја директора Републичке агенције за просторно
планирање Србије 2012. године и био је упућен Влади РС у виду предлога нове политике
(енг: Policy Paper). Пошто је дошло до смене Владе и моје оставке на положај директора
Агенције, све је остало у фијокама администрације.

саобраћајна или друга инфраструктура) која се код других налазе у

другом или трећем плану. Код једних је партиципација актера и грађана
сведена на минимум, чак и без тога, док други настоје да активирају све
оне на које се односи или од којих зависи развој. Све ово практично делује
у најмању руку збуњујуће у постпланском периоду, одлаже или потпуно
онемогућава реализацију пројеката, или чак омогућава сналажење у
мутном код оних који желе нешто да предузму у развојном смислу, уз све
могуће последице и на плану политичког система.
Пре даље елаборације теме усклађивања интегралног развоја и
планирања треба се осврнути на два општа оквира из којих извиру све
активности стратешко-развојног планирања у Републици Србији: (а)
оквир европског развоја и интеграција и (б) законодавни оквир Републике
Србије.
Европски развој и интеграције

Развој Европске Уније, од њеног оснивања до данас, има изразиту
социјалну и економску димензију уз посебну пажњу посвећену утицају
економског и социјалног развоја на природну и еколошке капацитете
одређене територије и везе међу њима. Један од најзначајнијих обухватних
докумената, који је усмеравао укупни развој Европске Уније, са немалим
утицајем и на остале државе Европе, био је Европска перспектива
просторног развоја - ESDP (1). Овај документ је био заснован на једном од
најважнијих циљева Европске Уније, односно постизање уравнотеженог и
одрживог развоја, нарочито јачањем економске и социјалне кохезије2. Ово
подразумева, према истом тексту, усклађивање социјалних и економских
тежњи просторног развоја са еколошким и културним функцијама и
капацитетима одређене територије (1). Ово je довело до сагласности
држава чланица на министарском нивоу (конференције СЕМАТ) да усмере
пажњу на три линије водиље: (a) развој уравнотеженог полицентричног
урбаног система и нови однос између села и града, (б) уједначеност
приступа инфраструктури и знању, и (в) одрживи развој, пажљиво
управљање и заштита природе и културне баштине.
Још 2000.године је дефинисана Лисабонска стратегија kojoj је
основни циљ био да Европску Унију учини најдинамичнијом и на знању
засновано конкурентном економијом на свету (2). Ова стратегија је
имала три димензије: - припрема транзиције ка конкурентној економији
заснованој на знању, - модернизација европског социјалног модела,
и - инвестирање у људе и борба са социјалном искљученошћу. После

упозорења о једностраном приступу заснованом само на економији,

ова стратегија је 2001. године допуњена Гетеборшким закључцима
Европског Савета којима је Лисабонска стратегија допуњена четвртом
димензијом, димензијом животне средине, односно увођењем принципа
одрживог развоја као фундаменталног за развој Европске Уније. Према
овим закључцима ово захтева руковање са економским, социјалним и
околинским (енвајронменталним) политикама на узајамно усклађен
начин (2). На исти начин на конференцији СЕМАТ у Хановеру, министри
европских земаља, укључујући и министра из Србије, су као циљ утврдили
хармонизацију економских и социјалних захтева територије са њеним
еколошким и културним функцијама, која би на тај нашин допринела
дугорочном и уравнотеженом просторном развоју великих размера (3). Ова
и друга сродна европска документа дефинитивно уводе појам просторног
развоја као основ свих политика развоја европских земаља, односно појам
који усклађено и интегрално дефинише околински (енвајроментални),
социјални и економски развој али остварив у унапређеном систему
управљања (енг: governance) одређеном територијом (држава, регион,
општина, град и сл.). А. Коресава и Џ. Конвиц упозоравају на једнострани,
секторски приступ развоју и истичу да просторно планирање треба
да обухвата интеракцију између секторских политика на различитим
нивоима територијалних јединица, националном, регионалном и
локалном, преко широког спектра секторских политика које се односе
на различите врсте проблема, економских, социјалних и околинских
(енвајронменталних) (4). Исти аутори наводе да просторно планирање
треба да има три фундаменталне функције: - да обезбеди дугорочну и
средњорочну развојну стратегију усмерену ка одређеним циљевима,
обухватајући различите перспективе секторских политика, - да усмерава
коришћење земљишта и физички развој паралелно са развојем саобраћаја,
пољопривреде, индустрије, животне средине, и - да усмерава и секторске
политике према различитом територијалном нивоу. Национално
просторно планирање служи као инструмент политике којим се усмерава
дистрибуција економских активности и социјалних служби између
региона...На регионалном нивоу просторно планирање тежи да уобличи
развој...док на локалном нивоу просторно планирање се у много случајева
фокусира на регулисање употребе земљипта и имовине (4).
У истом материјалу А. Фалуди истиче да се просторно планирање
тиче главних тема развоја у простору (одређена територија-прим.
Б.С.). Такве теме могу да се јаве на сваком од нивоа али је уобичајено да

се јављају на регионалном и, пре свега, на националном нивоу, и даље

да се стратешки планови односе на координацију пројеката и мера које
предузима велики број актера (5).
Остварење основног циља Европске Уније да буде најконкурентнија
и најдинамичнија по питању економског развоја у свету, одвијало се на
основу бројних студија, декларација и других докумената на којима су
радили највећи европски експерти. Највећи број релевантних студија које
су се односиле на територијални развој Европске Уније обрађен је преко
ESPON-a, централне институције која се налази у Луксембургу и која се
финансира из европског фонда за развој науке. У студији публикованој
и поднетој Европској комисији 2006. године наглашен је веома значајан
став да се европска политика развоја померила ка схватању значаја
територијалне (просторне - Б.С.) димензије код многих политика, уз
додатну вредност интегралног приступа код испитивања могућности
развоја. Модерни стратешки циљеви за регионе и друге територије
теже како ка побољшању кохезије и конкурентности подручја тако
и ка јачању привлачности за инвестирање и за живот становника...
Могућности и изазови различитих типова територија као што су градови,
рурална подручја или подручја посебних особина, и са значајним темама
приступачности, иновација и хазарда, треба да представљају саставни део
планирања (6). Ово управо упућује на значај хоризонталне и вертикалне
координације код планирања регионалног развоја али и развоја на
другим нивоима (држава, локална заједница, подручје посебне намене).
Ради тога територијални (просторни) развој данас Европа посматра
најпре са идејом интегралног развоја, односно са идејом успостављања
веза и међуутицаја између економског и социјалног развоја са природом
и животном средином, а тек на основу тога секторски. У том смислу
дефиниција коју су утврдиле Уједињене Нације говори да је просторно
планирање кључни инструмент за утврђивање дугорочног, одрживог
оквира за социјални, физички и економски развој у државама и међу њима.
Његов основни задатак је да побољша интеграцију између сектора као
што су становање, транспорт, енергија или индустрија, да побољша
националне и локалне системе урбаног и руралног развоја, узимајући у
обзир утицаје на животну средину (6). Према истом материјалу основни
задатак на регионалном нивоу је припрема и координација интегралне
регионалне просторне стратегије која гледа у будућност укупног развоја
региона наредних 15-20 година, дакле оно што се данас у Србији ради у виду
регионалних просторних планова.

Проблем, како у Европи тако и у Србији, представља имплементација,

односно спровођење стратешких планова, што зависи како од закона и
процедура тако и понајвише од недостатка хоризонталне координације
међу кључним актерима којих се тиче развој на било ком нивоу, од
локалног до државног. Идентификовање и координирано ангажовање
актера је, дакле, једно од кључних методолошких питања код решавања
проблема имплементације односно ефективности стратешких планова,
међу којима су посебно значајни они на државном и регионалном нивоу.
Проблем координације или интеграције просторне димензије секторских
политика преко стратегија заснованих на територији (6) представља
значајан методолошки изазов за јавни сектор, све државне или регионалне
органе или институције од којих зависи будући распоред активности у
простору, односно на одређеној територији, а од тога и укупни социјални
и економски развој као и стање квалитета животне средине, очувања
природе и природних ресурса, културних вредности и сл. Према истом
извору просторно танирање је критична основа за стварање економских,
социјалних и околинских (енвајронменталних) бенефита, обезбеђујући
стабшније и предвидљивије услове за инвестирање и развој као и бенефите
заједници од истог развоја, и промовишући пажљиву употребу земљишта
и природних ресурса код развоја (6).
Захваљујући увођењу идеје о интегралном (обухватном) планирању
уместо некоординираног секторског планирања, просторно планирање и
просторни развој, или одређеније територијални развој, данас у Европи
добија значај кровног планирања на основу кога се тек раде секторски
планови и дефинише развој економије, друштва, инфраструктуре,
животне средине, заштите културне и природне баштине итд. Територија
државе или региона, а даље и града односно општине, потпада под
тај концепт развоја и планирања развоја. Регион, као нова инстанца
иако недовољно артикулисана, разрађена и практикована, представља
територију састављену од више територија (градова и општина), више
потпада под концепт просторног развоја док општине или градови
потпадају под концепт територијалног развоја. Територијално се више
односи на социјално установљен просторни систем административног
карактера, док се просторно односи на мање јасно дефинисана подручја
која имају већи обим, обухватајући неколико територија или њихових
делова (Peter Schönn, 2005).
У Србији је направљен помак у схватању овог концепта али
недовољно. Просторни план Републике Србије је и Уставом и Законом
дефинисан као кровни акт према коме треба да се равнају сви остали

планови или стратегије (чл.З и чл.10 Закона) али у административном

и институционалном оквиру државе и општина (и градова) још увек се
просторни план схвата као неки облик урбанистичког плана, док секторе
и даље не посвећују довољно пажње прописане Законом на овај обухватни
документ већ планирају и развијају системе и подсистеме независно и
самим тим неусклађено или недовољно усклађено са осталим. Основна
поента европске идеје је да свака активност и сектор имају одређени
утицај на простор односно на животну средину те да ће без интегралног
метода и природа и животна средина бити угрожени за будуће генерације,
што је досадашња пракса већ сасвим довољно доказала.
У својој књизи Б. Ватерхут обрађује два нова појма који данас чине
основ укупне развојне политике Европске Уније: појам територијалног
капитала и појам територијалне кохезије. Пошто европска политика
у развојном смислу даје предност региону а не држави, водећи европски
теоретичари који уствари граде основе европске развојне политике, кажу
да сваки регион има свој сопствени специфични територијални капитал...
социјални, хумани или физички (7). На то Б. Ватерхут, наводећи политику
OECD, додаје да територијални капитал може најбоље да се користи
на регионалном или локалном нивоу...односно као нешто што се назива
ендогени потенцијал, т.ј. квалитет региона (8).
Лајпцишка повеља 2008, појам територијалног капитала групише у два
дела, део објективног, мерљивог капитала (геостратешка позиција региона,
ресурси, клима, становништво, друштвени производ, инфраструктура и
сл.), и део немерљивог (субјективног) капитала (традиција, менталитет,
обичаји, квалитет управљања и сл.). ESPON (European Spatial Planning
Observatory Network) то даље претвара у систем индикатора просторног
(територијалног) развоја док INSPIRE (Infrastructure for Spatial Information
in Europe) директива систем информација и индикатора фокусира
на утицај на животну средину. Појам територијалне кохезије, још
увек недовољно објашњен, уз бројна тумачења увелико доминира
европском политичко-развојном сценом од 2008. до данас. 3. извештај о
територијалној кохезији припремљен за Комисију Европске Уније 2008.
године каже да људи не би требало да су онемогућени (обесправљени) где
год да живе или раде у Унији. У свом предавању на Отвореним данима
Европске комисије Симин Давуди то дефинише као један од три типа
једнакости (могућности, процеси, производи) прецизирајући једнакост
могућности, где политичка интервенција треба да обезбеди да свако
има исту могућност да оствари своје потенцијале а да не буде ометен
околностима изван његове контроле (9).

Појам једнакости могућности је могуће препознати у тзв. кохезионој

политици Европске Уније која је усмерена ка остварењу социјалне и
економске кохезије на њеној територији, односно на територијама њених
држава-чланица. Мађарска, која је председавала Европском Унијом 2010.
године, припремила je приручник о територијалној кохезији у коме
каже да ЕУ поклања посебну пажњу смањењу социо-економских разлика и
подржава развој угрожених региона значајним средствима (10). Овим се
дефинитивно упозорава да политике развоја треба да буду ослоњене на
територију (простор) и њене ресурсе, капацитете, уз уважавање њихове
позиције (снаге и слабости), а не на поједине секторе (функције у простору)
и њихове једнозначне политике. Специфични фактори сваке територије
као што су географија, историја, приступачност или добра су директно
утицајни на генерисање и развој економских активности (10), али и на
капацитете животне средине. Секторска политика напротив врло често
производи активности које имају утицај на животну средину и природу
уопште и поред законом прописаних анализа утицаја кoje све више
попримају формални карактер. Смањење ризика за животну средину, већа
социјална једнакост и економска активност ради тога треба да се омогући
интегрално сагледаним интервенцијама институција које се у Европи
данас воде под називом територијалне кохезије односно интегралног,
хармонизованог просторног развоја одређене територије. На крају треба
поменути и најновији документ Европске Уније (Green Paper on Territorial
Cohesion) који говори о територијалној кохезији односно о томе како
територијалне различитости треба претворити у територијалну снагу.
Према овом документу територијална кохезија значи хармоничан развој
различитих делова одређене територије (држава, регион, општина) и
начин да се максимално искористе особине и специфичности свих њених
делова. Територијална кохезија представља начин трансформације
диверзитета у вредност која доприноси одрживом развоју територије.
Другим речима територијална кохезија представља мост између економске
ефикасности, социјалне кохерентности и еколошке равнотеже, стављајући
идеју одрживог развоја у сред укупне политике развоја. Оно што нарочито
привлачи пажњу је теза да право на подршку превасходно имају региони
јер код њих расте свест о потреби дефинисања развојних стратегија око
одређених вредности које поседују (културни или историјски идентитет-
Б.С.) њиховог физичког, економског, хуманог или социјалног капитала, као
и природних ресурса којима располажу (11).
Дакле, промоција идеје о територијалној кохезији је део напора Европе
да обезбеди једнаку могућност свих делова појединих држава па и целог

континента да допринесу укупном развоју и запошљавању. Међутим,

основни смисао кохезионе политике данас у Европи је координација
и интеграција социјалне, економске и физичке кохезије, обухваћене
појмом територијалне (просторне) кохезије што подразумева јаку и
активну вертикалну и хоризонталну координацију у планирању развоја
одређене територије а не, као раније, дисхармоничну серију секторских
политика. Синергија идеје о територијалној кохезији и одрживом развоју
Европе садржана је у документу Европа 2020 који прецизира три кључна
приоритета: (а) Разуман раст - развој економије заснован на знању и
иновацијама; (б) Одржив раст - промоција привреде која ће ефикасније
користити ресурсе, бити зеленија и конкурентнија, и (в) Интегрални раст
- који ће да штити економију са високом стопом запошљавања и који ће да
произведе економску, социјалну и територијалну кохезију (11).
Легислативни оквир развоја Србије и могућност

унапређења система
Устав Републике Србије (2006), као основни правни акт, усмерен је
углавном ка правима, надлежностима и обавезама које остварују поједини
органи или нивои власти у Србији. Питање развоја није дефинисано
односно није регулисано на конзистентан начин који омогућује све оно о
чему је писано у претходном поглављу. Помиње се право на здраву животну
средину (чл. 74), ограничење предузетништва и коришћења земљишта
које може да угрози квалитет животне средине (чл. 83 и чл. 88), помиње
се равномеран и одржив регионални развој и подстицање равномерног
развоја појединих делова Републике (чл. 94 и чл. 97), надлежност Народне
скупштине за усвајање плана развоја и просторног плана (чл. 99), као и
надлежност аутономних покрајина код просторног планирања и развоја.
Поред тога што су ове одреднице Устава неповезане оне недовољно јасно
упућују на неколико битних ствари:
• Остварење развоја Републике Србије на интегрални и хармонизован
начин;
• Остварење обухватне (енгл: inclusive) идеје о одрживом развоју и
обавезе које из тога проистичу;
• Примену идеје о територијалној кохезији: економској, социјалној и
физичко- еколошкој;
• Улогу и обавезе развоја на локалном нивоу, посебно на делу
Републике изван територије аутономних покрајина;

• Значај вертикалне и хоризонталне координације код планирања

развоја и код остварења планова и стратегија;
• Улогу и значај територија три нивоа: државног, регионалног и
локалног, за остварење одрживог развоја и територијалне кохезије,
итд.
Из овога проистиче серија закона, од којих се огроман број доноси у
периоду 2008 - 2011 у процесу приступања Европској Унији, који нису
довољно усаглашени како би омогућили већу територијалну кохезију
Републике. Примери који доказују ову тврдњу могу да се установе код
поређења Закона о планирању и изградњи, односно Закона о Просторном
плану Србијем, са Законом о регионалном развоју. Или, поредећи Закон
о локалној самоуправи и Закон о главном граду поредећи са Законом о
регионалном развоју. Даље, поредећи Закон о планирању и изградњи са
Законом о рударству може да се утврди неповезаност код тумачења појма
рудника: да ли је подземни рудник објекат у простору на који треба да се
односе правила грађења и коришћења земљишта, и сл.
Поред бројних закона у Србији постоји и огроман број стратегија које
доноси Влада Републике Србије од којих неке обрађују исту или сличну
тематику, али свака на свој начин. Из овога даље проистичу поједине
секторске политике и пројекти без хармонизације и хоризонталне
и вертикалне координације. Додатни проблем у примени наведеног
представља и плурализам партијских интереса односно парцелизација
секторских политика без нужне координације која би омогућила
одговарајући ниво укупног, интегралног (обухватног) развоја Србије
заснованог на принципима територијалне кохезије и усклађеног развоја
на свим нивоима власти.
Умножавање некоординираног система политика које се тичу развоја
илуструје израда Националне стратегије одрживог развоја (2008),
Стратегије регионалног развоја (2009), Националног плана регионалног
развоја (у припреми) и др. Уз то, 2010. године је урађен и усвојен и
Просторни план Републике Србије који, по Закону, обрађује исту тематику
али, захваљујући примењеној методологији, интегрално (обухватно) и
повезујући све стратегије (преко 40) у мери у којој утичу на одржив развој
државне територије. Без обзира на Закон о Просторном плану Републике
Србије (2010.) и одреднице самог Плана које обавезује да све стратегије и
планови буду у вертикалној координацији са Планом, и даље се наставља
умножавање стратегија и секторских планова без освртања на решења из
Плана. Управо ради овога је потребно да се осврнемо на методологију и
основне циљеве дефинисане Просторним планом Србије. Ово пре свега,

јер је овај документ, за разлику од свих осталих планова и стратегија

(са изузетком Стратегије развоја Србије, која још није урађена) усвојен
законом на највишем нивоу, у Народној скупштини Републике Србије.
Методологија израде овог документа је заснована на истим принципима
као и методологија кровног европског документа Перспектива просторног
развоја Европе (ESDP, 1999). Ово значи укрштање три основне димензије
развоја: физичко-еколошке, економске и социјалне, уз додатак четврте,
институционалне, од коje зависи начин управљања укупним развојем
државе. Преплитање ове три димензије у оквиру институционалног
управљања, слично са сликом преплитања из Перспектива просторног
развоја Европе, значило је упознавање са свим валидним стратегијама и
њихово сучељавање кроз серију мултидисциплинарних дискусија, како би
3+1 димензије развоја биле доведене у исту раван међузависности. Преко
тога је дефинисана дугорочна визија просторног развоја Србије, пет
циљева до 2020. године и серија стратешких приоритета до 2014. године.
Пет основних циљева се односе на: смањење неравнотеже регионалне
развијености, јачање социјалне кохезије, већу приступачност региона,
уређење и заштиту природне и културне баштине и јачање просторне
(функционалне) интеграције Србије са европским окружењем. Овим
циљевима и принципима на којима се заснивају, пажња је усмерена на
неколико битних политика без којих циљеве није могуће остварити,
као што су: (а) политика децентрализације пре свега, (б) политика
полицентризма где градови добијају улогу мотора развоја, (в) политика
регионализације у децентрализованој држави са водећом развојном
улогом градова, (г) политика одрживости која значи да нема успешног
развоја у загађеној и неуредној држави са раубованим ресурсима и
културним вредностима, (д) политика културног идентитета са
нагласком на уређеној и заштићеној баштини и јавном добру, и др.
Наведене политике свакако захтевају унапређење законодавног оквира
и повећање пажње његовој примени у пракси. Поредећи ове принципе
и циљеве се другим стратегијама које су обухваћене током израде
Просторног плана могуће је установити сличност ако не и истоветност
са другим обухватним стратегијама, уз одређене разлике засноване пре
свега на чињеници да су их радиле стручне екипе различитих профила.
Сличност или чак истоветност ових докумената свакако отвара питање
рационалности, односно сувишног трошења средстава и енергије, али
и суштинско питање евидентних разлика код дефинисања циљева,
концепција или стратешких приоритета. Ове разлике изазивају дифузију
система развоја и неконзистентност у понашању актера одговорних за

укупни и, још више, за секторски развој. Основно је питање да ли регион

Војводина, на пример, у стратегији регионалног развоја може да има једну
серију циљева, у регионалном просторном плану другу, а у секторским
плановима сасвим другачије оперативне циљеве132. У том случају би се
рационалност и одрживост коришћења или активирања територијалног
капитала једног региона довели у питање, што би у великој мери
утицало на степен територијалне кохезије и, последично, територијалне
конкурентности тог региона. Другим речима просторни развој тог
региона, схваћен као интегрални појам, би био озбиљно доведен у
питање. Истовремено, неконзистентност система стратешког планирања
директно би утицао на понашање актера развоја, инвеститора и грађана
уопште, јер би им била отворена могућност да бирају онај документ,
као ослонац за своје развојне иницијативе, који им највише одговара.
Овде је потребно поновно освртање на дефиниције просторног развоја
наведене у овом тексту у првом делу, односно на питање шта је то што
одређује појам просторног развоја. Просторни (територијални) развој
се дефинише као систем стања или промена у распореду активности на
одређеној територији (територија Републике Србије) уз предпостављено
унапређење координације између економског и социјалног развоја у
еколошки уређеном систему и уз одрживо коришћење необновљивих
вредности (културно и природно наслеђе) и уређен предео. Просторни
(територијални) развој дакле подразумева обухватни (интегрални,
инклузивни) развој свих система заснован на одрживој употреби
ресурса, добром управљању и јавно-приватном партнерству. Просторни
(територијални) развој обухвата заштиту и уређење природних система
и система животне средине и културне баштине, одржив економски
развој и једнакост приступа инфраструктури, социјалну кохезију и
уравнотежен систем урбаних-руралних насеља и регионалних целина.
Потреба уједначених и међусобно повезаних система, економско-
социјално-еколошког, значи увођење принципа одрживог просторног
(територијалног) развоја, односно неопходност да се ни један од ова три
система не развија на уштрб друга два, с тим што се нарочито захтева да
економски и социјални развој не могу да негативно утичу на природу и
Иако наведена као пример, АП Војводина као један од региона Републике Србије, има
132
усаглашене циљеве у Регионалном просторном плану и Стратегији развоја, захваљујући

чињеници да је у оба документа радила иста група људи која је обезбедила координацију
два документа, као и пажњи коју покрајински органи посвећују координацији и примени
легислативе. Није наведен Космет јер га Србија данас и нема са свим прерогативима
правног субјективитета које има АП Војводина.

животну средину, те да ресурси морају да се користе на одржив начин

(territory matters!! S.Davoudi). Истовремено ово значи и успостављање
система мера и инструмената, који обавезује све нивое управе, да
координирају утицаје секторских политика на развој одређене територије
(држава, регион, локална самоуправа) како би се обезбедила равномерна
дистрибуција привредних активности и регулисала конверзија земљишта
и имовине на земљишту.
Koнцепт нове методологије интегралног планирања

развоја Србије
Као што је видљиво из напред наведеног искуства и праксе у Европи
и Србији, одрживи просторни развој Републике Србије захтева добру
повезаност и ефикасну организацију три система: економског, социјалног
и просторног (еколошко-физичког) у датом институционалном оквиру.
Данас ово обављају кључне институције:
- економски развој прати и припрема Републички завод за развој у
статусу посебне организације (реорганизацијом Владе прикључен
Министарству финансија);
- регионални развој прати и припрема Национална агенција за
регионални развој;
- развој неразвијених подручја је брига посебног ресора Владе;
- социјални развој нема јасно профилисану и специјализовану
институцију;
- еколошко-физички развој прате и припремају Републичка агенција
за просторно планирање у статусу јавне агенције и Агенција за
животну средину у оквиру Министарства за животну средину и
просторно планирање, у статусу посебне организације у оквиру
органа државен управе.
Поред тога ту је и Фонд за развој Србије и низ постојећих и планираних
агенција за регионални развој.
Између ових институција не постоји системска веза већ се сарадња
остварује спонтано, спорадично и без јединствене методологије. Одличан
пример сарадње је постигнут приликом израде Просторног плана Србије
између Републичког завода за развој и бројних других институција
и Републичке агенције за просторно планирање. Овај добар пример
уствари упућује на могући нови модел институционалне (међуресорне)
организованости на нивоу Републике који би ишао у правцу одрживог

просторног развоја пошто он у себи садржи и физичко-еколошку,

економску и социјалну компоненту развоја, интегрално и на вишем нивоу
организованости.
Сл. 3 Модел интегралног развоја
Методологија унапређеног рада на проблематици развоја Србије, у

складу са мање више практикованом у Европској Унији, треба да буде
заснована на идеји о развоју територије државе, региона или локалне
самоуправе, према следећим принципима:
- принцип интегралног решавања проблема развоја одређене
територије што би значило укрштање стратешко-планских решења,
физичко-еколошког, економског и социјалног развоја преко матрице
међуутицаја елемената развоја;
- принцип одрживости, као генерални постулат који мора бити
примењен код свих активности и понашања на територији
Републике Србије;
- принцип реалности имплементације, што значи ослањање
на легислативни, институционални и економско-финансијски
капацитет Републике и њених конститутивних делова (општине,
градови, региони) за приоритете у четворогодишњем периоду
након усвајања плана или стратегије;
- принцип циљне усмерености што значи усмеравање свих планова
и стратегија ка визији и циљевима развоја одређене територије на
јединствен начин;
- принцип вертикалне координације, односно усклађености између
планова и стратегија на државном, регионалном и локалном нивоу,
као и хармонизације са ширим европским оквиром;
- принцип хоризонталне координације надлежних органа,

организација и релевантних институција које треба активно да

доприносе у процесу дефинисања и остварења планских развојних
решења или стратешких приоритета, као и укључење у планове
и стратегије свих важећих политика (закона, стратегија) које
је утврдила Влада Републике Србије или надлежни орган на
регионалном односно локалном нивоу;
- принцип активног учешћа бројних актера (институције, цивилни
сектор, грађани) у припреми и доношењу одлука о развоју одређене
територије;
- принцип јединственог информационог система и система
индикатора за праћење развоја одређене територије;
- принцип перманентне едукације о смислу и партиципацији у
планирању развоја.
Читав сложен посао праћења унапређења развоја треба да се врши
преко развијеног информационог система и система индикатора
просторног развоја којима ће да се мере резултати у остварењу одрживог
развоја државе или појединих регионалних целина. Овај систем захтева
повезаност индикатора развоја са европским системом ESPON133,
односно усклађеност са INSPIRE директивом. Поред тога неопходна би
била систематска повезаност са Републичким заводом за статистику и
Републичким геодетским заводом, као и другим релевантним институцијама.
Јединствено треба да се води информациони систем о свим плановима и
стратегијама у Републици, као и о свим индикаторима развоја на регионалном
или локалном нивоу. Локалне заједнице и њихови информациони системи
би требало да су у функционалној оперативној вези on-line са централном
институцијом и њеним информационим системом.
133
European Spatial Planning Observatory, Luxembourg, где je Републичка агенција за
просторно планирање учлањена као посматрач.

Сл. 5 Систем циљева у оквиру методологије интегралног планирања

Извор: Измјене и допуне ППРСрпске 2025 (аутор Б. Стојков)

Фузија институција надлежних за развој

У том смислу у основи идеје налази се нова институција која би се
(условно) звала Републичка) агенција за одрживи просторни развој
(РАОПР) и која би настала фузијом институција надлежних за питања
регионалног и државног развоја, уз претпоставку да и нека институција за
област социјалног развоја треба да буде у то укључена. Поред ове агенције
у систему би остала и Национална агенција за регионални развој у
сталној функционалној вези са Републичком агенцијом.
Основни задаци РАОПР би били:
- формирање и перманентно ажурирање базе података и информација
о просторном развоју (еколошко-физички, економски, социјални и
технички подсистеми)
- формирање и праћење система индикатора (показатеља) одрживог
просторног развоја Републике и њених регионалних целина
- припрема годишњих извештаја за Владу и Скупштину о стању
одрживог, просторног развоја Србије
- тумачење Плана развоја Србије и Просторног плана Србије и
других стратешких докумената за потребе израде локалних
или регионалних стратешких планова праћење ажурности свих
државних и регионалних планова и стратегија као и релевантних
стратешких докумената и евентуално покретање поступка за
њихово ажурирање
- формирање базе стратешких пројеката, покретање и праћење
њихове израде (усмеравање ка националним или европским
структурним фондовима) у складу са стратешким приоритетима из
референтних стратешких докумената
- израда просторних планова посебне намене који се не финансирају
из буџета према посебним захтевима
- припрема, координација и праћење израде просторних и других
планова и стратегија планова који се финансирају из буџета а које
раде друге стручне организације
- остварење међународне сарадње са институцијама из области
просторног или регионалног планирања
- едукација из области одрживог просторног развоја (сви актери који
учествују у развоју Србије)
- други релевантни послови.

Успешан рад овакве институције био би омогућен њеним већим

приближавањем свим регионалним целинама у Србији, односно
принципом деконцентрације, односно децентрализације у каснијој фази.
Ово би значило отварање јединствених регионалних канцеларија: у Новом
Саду, Крагујевцу, Нишу, Зајечару, Косовској Митровици и, евентуално,
Новом Пазару или Ужицу или неком другом граду Србије. Нуклеуси
оваквих канцеларија већ постоје јер је Републичка агенција за просторно
планирање основала мање канцеларије у Новом саду, Крагујевцу, Нишу
и Косовској Митровици, док Министарство за економију и регионални
развој припрема отварање или акредитацију регионалних канцеларија у
свим регионалним центрима Србије.
Државна агенција би нужно требало да има:
- јаке везе и координацију са Националном агенцијом за регионални
развој (и њеним регионалним канцеларијама),
- сталну кооперацију са Републичким геодетским заводом и
Републичким заводом за статистику,
- везе са свим републичким институцијама које утичу на развој
Републике,
- везе са релевантним међународним институцијама
- системске везе са свим општинама и градовима у Србији.
Организација овакве установе би требало да омогући: рационализациј
у постојећег стања, ефикасност у раду, транспарентност, учешће свих
актера у развоју (институције, цивилни сектор, инвеститори, грађани),
поузданост у погледу остварења оног што је планирано, хоризонталну и
вертикалну координацију у систему управљања и одлучивања о развоју.
Делокруг и статус нове државне агенције би се одредио законом,
којим би се одредио статус, делокруг, органи, финансирање, годишње
планирање, као и друга питања од значаја за рад.
Нова државна агенција имала би статус јавне агенције са доминантном
стручном и развојном улогом, док би по потреби могла да има регулаторну
улогу, као и да обавља поверене државне послове, пре свега у области
планирања, изградње и заштите животне средине. Нови квалитет који би
се добио оснивањем нове државне агенције је ефикасније остваривање
вертикалне и хоризонталне координације и међуресорне сарадње. С тим
у вези неопходно је конституисати нову агенцију као међуресорно тело,
односно тело које би омогућило виши степен координације мећу ресорима.
Све напред наведено има основни смисао уколико се прихвате следеће
премисе:

• да је развој одређене територије (држава, регион, локална заједница)

неопходно планирати и организовати најпре на интегрални
(обухватни) начин а тек након тога и на том основу секторски;
• да је нужна вертикална координација свих’ планова и стратегија
према интегралној) методологији, као и њихова координирана
имплементација;
• да је нужна хоризонтална координација свих актера у планирању
и имплементацији стратегија и планова, као и координација
функционално повезаних територија;
• да је нужна рационализација система институција које треба да
брину о развоју територије;
• да је нужно зауставити пролиферацију скоро истоветних докумената,
планова и стратегија, на различитим тачкама система;
• да је нужно зауставити угрожавање појединих елемената
територијалног капитала једностраним секторским приступом и
једнозначним секторским интересима;
• да је неопходно појачати ефикасност и поузданост система у
имплементацији и реализацији развојних пројеката;
• да је потребно ојачати ниво транспарентности код доношења одлука
о развоју преко једне тачке;
• да је нужно успоставити јединствен информациони систем као и
систем индикатора развоја којим ће се развој поузданије усмеравити
и контролисати;
• да развој територије треба да буде планиран и реализован у складу
са принципима постављеним као оријентација и делимично обавеза
(у каснијој фази) у документима Европске Уније, и утврђеним у
примени кроз искуства земаља ове заједнице европских држава.

European Spatial Development Perspective (ESDP, Potsdam, 1999)
The Lisbon Strategy, European Council, Lisbon, 2000, and A New Start for the
Lisbon Strategy, Comission of the European Communities, Brussels, 2005
European Conference of Ministers for Regional Development, Hanover,2000
А. Koresawa, Ј. Konvitz, Towards a New Role for Spatial Planning, OECD, 2001,
стр. 11
A. Faludi, The Perfomance of Spatial Planning, in Towards a New Role of Spatial
Planning, OECD, 2001, стр.106
Spatial Planning, Кеу Instrument for Development and Effective Governance,
United Nations, Geneva, 2008, стр. Vii
R. Camagni, Territorial Outlook, OECD, 2001
B. Waterhout, The Institutionalization of European Spatial Planning, TU Delft,
2008, p.14
S. Davoudi, Why Territorial Cohesion Matters, Presentation to the European
Commission Open Days University, Brussels, 2010, стр- 2
Handbook on Territorial Cohesion, Ministry of National Development of
Hungary 2010, стр.10
Green Paper on Territorial Cohesion: Tuming Territorial Diversity into Strength,
Commission of the Europeann Communities, Brussels, 2008
Референтни закони и Устав Републике Србије

POLYCENTRICITY AND REGIONAL ORGANIZATION OF

SERBIA134
(THE SETTLEMENT NETWORK OF SERBIA – FROM
THE PAST TO THE PROSPECTIVE)
Introduction
The settling, and the settlement network as a result of settling, mostly
depends on different geographic factors. But geopolitical system together with
economy, especially under market conditions, is becoming prevailing factor
nowadays. The network is getting transformed to a more dynamic system
and networking is substituting traditionally static network. The layout of
settlements, its hierarchy and structure is under dynamic changes, the relation
between urban and rural settlements is taking new shape. As some authors
points the 21st century will be the first urban century…in which the majority of
humanity will have an urban (or suburban) existence135. On the other side N.P.
Milanovic, discussing the population trends, says that the most notable features
were increase in absolute and relative decline of population in Southern Europe136,
with specific role of cities in the process of agglomerating the population and
with decline of traditional rural settlements.
In that sense the settlement network in Serbia is suffering the consequences
of crucial geopolitical changes during last decades up to date. The very fact that
the political position of Serbia has been under permanent changes in terms
of borders and political systems of 7 (seven!) states137 clearly indicates to
permanent demographic changes, changes within the settlement network and
transformations in settlement structures. Significant spatial and demographic
changes have been among the key characteristics of the Republic of Serbia in the
second half of the 20th century, mainly caused by the dynamic primary urbanization
134
Овaj ауторски чланак Б. Стојкова и В. Шећерова објављен у књизи ‹› Settlement Networks
in Central Europe (eds. T.Csapo, A. Balogh), SPRINGER, Berlin, 2015
135
R.Gilbert et al. Making Cities Work, pp 6, Earthscan Publ., London, 1996
136
N.P.Milanovic, European Urban Sprawl: Sustainability,Cultures of (Anti)Urbanism and “Hybrid
Cityscapes” in TERRITORIUM 6/7, University of Belgrade, Faculty of Geography, 2007
137
After the WW2 the states have been in sequel: NRJ, DFRJ, FNRJ, SFRJ, Serbia and Montenegro,
and finally Republic of Serbia

process, i.e. intensive migration flows from country to town138. The demographic
processes are marked by ageing and decreasing in the period of transition,
with demographic imbalance where big parts of the country are leaving their
homeland (eastern, southern and, to lesser extent, western parts), going abroad
or shifting to big cities in the country core axis (Novi Sad-Belgrade-Nish) and
along it. The population growth in towns of Serbia, which has mainly been due
to immigration, has resulted in formation of demographic expansion areas
leaving on the other side the areas of constant depopulation139. The economy and
some social reasons, but the quality of life also, has made huge impact to these
processes, changing the settlement network especially during nineties in 20th
century and coming to stabilization at the beginning of 21st century.
The history of settling in Serbia

Serbia under Milan Obrenovic in the 19th century was a regionalized state.
The Constitution of 1882 enabled efficient decentralized governing within the
Kingdom and self-managed organizing and management of the local community,
similar to that which exists in Europe today and is considered the basis for
polycentric development. Serbia at that time was divided into 21 districts
(okrug), each of them had 3-5 smaller units (srez) and almost every settlement
was a municipality, with the possibility of dividing urban settlements into
several municipalities. There were only two cities - Belgrade and Majdanpek,
whereas almost every settlement, except for small mountain villages, was
a municipality140. Cities in the Kingdom of Serbia and under the Austro-
Hungarian Empire changed their structure and began resembling the model of
the medieval city. In comparison to the situation in Europe, this development of
cities was in significant delay. (Pusic, LJ, 1987) In the late 19 century, Serbia was
therefore an extremely decentralized state, up till the end of World War II.141
In the short period between 1949 to 1951 Serbia was divided into regions.142
After this districts were formed, the regional spatial entities with 200-300,000
inhabitants. In the second half of 1950 they grew to 500-600,000 inhabitants.
They were abolished in 1965, when during a ten-year period the mezzo-level
did not exist. Sentić (Sentić M., 1954.) refers to the regionalization of Serbia in
138
N.Spasic, J.Petric, Sustainable Development of Towns in Serbia, in Sustainable Spatial Development of
Towns and Cities, Proceedings, pp 181, International Scientific Conference, IAUS, 2001
139
Ibid, pp 182
140
The Municipality Assembly consisted of practically of all the inhabitants that had citizen rights
141
More on this topic in the part related to the legislative framework
142
The division had been made according to the principle: The Capital+2 provinces+5 districts

1954 concluding that it was established for purposes of statistical research, on

the principles of homogeneity of characteristics and the principle of economic
gravitation. This division lacked an intermediate stage of authority between the
municipalities and districts on the one side and the Republic on the other side,
which represented a difficulty for statistical work. Everything took place on the
relation state-municipality.
The Constitution of 1974 enabled the Republican territorial organization on
the level of inter-municipal regional
communities, by a simple political
decision (law) without going into
detail regarding their planning and
development potential, which Serbia
proper has done since 1975.143 Inter-
municipal regional communities,
during the seventies and eighties
of the 20th century, in many cases
aproved plans, i.e., programs of
integral development. In a way, it can
be said that in the mid-seventies of
the 20th century regionalization in
Serbia proper was carried out with
distinctive regional structures and
contrasts. The good practice of inter-
municipal regional communities was
derogated by the Constitution of 1989
which restored full centralization
at the national level with formally Fig. 1. Development axes in Serbia
inaugurated districts of similar size SPRS, 1996.
as former counties but without any
prerogatives of power. In Serbia, the newly created municipality (a total of 190)
lost a large number of competences and authorizations in relation to earlier
municipalities.144 The changed political situation in the period between the late
80’s and early 90’s of the 20th century, accompanied by profound disturbances
143
By the Constitution of 1974 AP Vojvodina and AP Kosovo and Metohija acquire all attributes
of a state
144
By the Law in 1995 municipalities are denied the possibility of planning their own territory
(spatial plans of the municipalities were not foreseen by the law). Due to non-existing regions,
planning of the municipality was left to the partial solutions within the urban plans or utterly
superficially for the municipality level through the plans of higher order (e.g. PPPPN)

in the sphere of economic activity imposed the need to preserve and stabilize
economic activities and flows, but under completely changed external and
internal circumstances. The entire economic system had to experience great
changes and transformations, especially in the domain of property rights,
governance mechanisms, structural adjustment in constrained and limited
opportunities of enhancing production deprived of export and import flows and
exchanges.
The whole political-administrative situation reflected on the settlement
network, with specific relations to urban and rural settlements. Functional links
of urban centers with the surroundings created an urban-rural system (nexus)
in which firm but also flexible links were established. They are often uneven,
one-way or within themselves unrelated but with a tendency to meet in the city
center. The magnetism of nodes (urban centers) provokes a situation in space
in which links are more intense in the direction towards the city, but regardless
of the strength of their impact they are not be able to function autonomously.
Large cities within their territory establish a system which usually has a
dominant center and several secondary centers which function independently
and towards which smaller settlements gravitate, while others function as
mono-centric urban structures with a dominant center.
Therefore, the structure of the system goes in the direction from the smallest
settlements towards the settlement community centers up to the central place
- the city. What links them are the functions and connections which each unit
in this organism has independently and is able to transfer to other surrounding
settlements. On the other hand, development axes are the connective tissue
of the bearers of development for a specific gravitation area. Such axes with
their influence shape the specific regional whole. Development axes appear as
a firm and consistent whole on a higher level of economic development. They
represent an organic spatial unity with a high level of infrastructural equipment
that connects the poles of growth and development (cities). In Europe and
throughout history and today there have been very distinct development
axes. The valley of the Rhine, Danube, Rhone and others have always been
economically powerful and organically linked. It is similar in Serbia. The
dominant development axis in Serbia is the Danube-Sava axis. The largest urban
centers in the Republic belong to this axis. In addition, the axis in the direction
of the Corridor 10 (Velikomoravska) and its branch towards Budapest is also
one of the first-class development directions in Serbia today. In eastern Serbia
there are no intensive continual development areas, while in the west they are
lined along the West-Morava river development direction and the possible, but
infra-structurally still unconnected the Podrinje belt.

Polycentricity and lack of polycentricism in Serbia

From the geographic aspect the settlement is determined by: population
duration (the presence or history of the settlement), organized and utilized
functional areas and its territorial boundary in the narrower (border settlement)
and broader sense (the boundaries of the settlement territory), the name,
form and physiognomy, demographic, and internal and regional functional
properties. (Stamenkovic S., Tosic, D, Gatarić, D., 2009). The Statistical Service
of Serbia in 1952 adopted the following definition: the settlement is a specific
anthropogeographical territorial unit with a special name regardless of the
number of houses which are accentuated by four groups of characteristics -
population, territory, number of houses and the name. The contemporary spatial
planning practice in Serbia defines a settlement as a built functionally unified
space which provides conditions for life and work and the common needs of
residents. (Law on Planning and Construction, 2003).
Contemporary practice introduces polycentricism as a policy that supports
polycentricity as system of functioning of urban centers in a certain country.
The policy of polycentrism assumes overall decentralization, by which the
levers of development management descend to the lower (local or regional)
level. Instead of a model in which territorial units depend on the will and
power of the central government, in a decentralized country they depend on
the success and power of its regions and local communities. On the other hand,
polycentricism is the network of settlements in the morphological sense and
displays the physical layout of settlements in an area. It is the condition for the
polycentrism policy, because a good distribution of centers in a country allows
its efficient implementation. Today polycentrism surpasses the boundaries
of state borders in individual countries. It has been brought up to the
European level in order to harmonize the development of its entire territory.
The policentricity of Serbia has been confronted with a lack of polycentricism,
the state policy supporting polycentricity as a system, in the period between
1989 to date. During this period of development of systems of cities in Serbia,
set guidelines lacked in the sense of reducing the concentration of people and
activities in the Republic center and centers of the provinces, and encouraging
qualitative changes in their economic and socio-economic structure, with more
intense use of construction funds, land and advantages of sites, professional,
scientific and development resources at their disposal. At the same time the
role of medium and small cities was completely neglected, which led to their
economic and social distortion and retrogression.

The network of urban centers in Serbia should be considered in relation to:

• the hierarchical structure of urban centers;
• the spatial system of urban centers;
• the zones of intense relationship of regional centers and the strategy
for achieving the proposed draft of the spatial model of the network of
centers.
In addition to the previously
mentioned division, Serbia based
its network of urban centers at
the end of the 20th century on the
following established hierarchy
of centers: center of national
and international significance,
macro regional centers, regional
centers, sub-regional centers,
Belgrade is classified in the
category of center of national
and international importance
and at the same time the center
of its own macro region. This
time it was attempted to define
the functional scopes of macro-
regional centers. Analysis of
the functional scopes indicates
that the Belgrade macro-region
is 1995much larger than its
Fig. 2 Zones of influence of macro-urban centers administrative territory145.
in Serbia This macro-region at that
SPRS, 1996. time connects the eastern and
western part of Serbia spreading
its influence up to Kladovo and Negotin on the east and to Sabac, Koviljača spa
and Valjevo in the west, but to a much lesser extent than twenty years ago when
it was the capital of a three times larger country than today.
145
Belgrade MEGA (functional area) includes approximately 2 million people (according to the
Census 2002) which is about 35% more than its total population (1,576,124). In the total number
of inhabitants, it represents 25.4% of the population on 7.4% of the territory of Serbia. The most
intense relationships of Belgrade MEGA have an impact in the first circle of the surrounding
municipalities whereas they decrease with departing from the city (total of 6 municipalities)

The bold idea of marking the boundaries of functional regions (especially the
great Belgrade region) caused many development consequences. Eastern Serbia
lost its regional center and is fully focused on Belgrade, which only partially
corresponds to the situation on the terrain. Bearing in mind the condition of
roads, the demographic situation in the area, proximity to Romania and the
existence of closer regional centers (Bor, Zajecar) the assumption is that a new
similar division would take into account the mentioned facts. The second-
largest makro-region of Novi Sad, thanks to the role of the capital city of the
autonomous province of Vojvodina, practically influences all of Vojvodina, but
also overlaps with the functional area of the city of Belgrade. The third-largest,
Nis functional region has an impact on the area from Pirot in the east to Vranje
and the Macedonian border in the south.
Characteristics of settlements at that time in Serbia can be summarized as
(Macura V. 1995):
• A system consisting of an individual city - small and poorly dynamic
settlements that have no significant relationship with the surroundings
in which they emerged.
• A system consisting of the city as the center of a group of nearby villages
and mixed settlements with which it maintains not only constant daily
functional links, but can be physically connected as well.
• A system consisting of a powerful city which is the center of a group of
settlements in which villages, mixed settlements and smaller towns are
included. Links between settlements are functional, based on daily cycles,
and physical (regional city). This system in Serbia comprises the largest
cities: Nis, Kragujevac, Novi Sad.
Until the nineties of the 20th century, the policy of regionalization was
based on encouraging the development of underdeveloped areas, especially
in mountainous and border areas. (Veljkovic, A. 1998). Contemporary
regionalization of Serbia is founded on the established network of centers
was launched through the Spatial Plan of the Republic of Serbia (1996) which
established the basic principles, instruments and measures for the realization
of the concept of spatial organization of the country. This Plan evaluated the
basic potentials and resources of Serbia and established criteria for their
optimal use and organization of space as a basis for defining strategies and
policies for regional development. The functional decentralization was based
on the formation of:
• One center of national / international importance (Belgrade)
• 6 macro-regional centers (Belgrade-and in the role of macro regional
centers - Novi Sad, Pristina, Nis, Kragujevac, Uzice)

• 21 regional centers
• 9 sub-regional centers
• and other urban centers of lower rank
The hierarchy of urban centers that have their area / region of influence has
been established. Although over time there has been resistance and it still exists
relating to the number of centers, the criteria for selection of centers, their
territorial organization and balance, this hierarchy has set the basic modality
of future territorial organization of Serbia and the settlement network within
its framework.
The concept of functional urban areas is under consideration in Serbia
during the nineties of 20th century, but with different interpretations. In the
spatial planning practice of the European Union (through the ESPON system)
functional areas are defined as functional urban regions, while two-way daily
population commuting is treated as the main indicator of their delimitation, i.e.,
it is used in defining the territorial scope of regional and municipal centers or
sub-centers and in Serbia as well. What could be regarded as a methodological
difference in reference to the current practice is that under the notion of
functional areas during the period of the nineties of the last century, regions that
covered the entire territory of the Republic were observed, including several
municipalities around centers of different significance.146 The territorial and
functional components of regional centers were not defined, nor their hierarchy.
Although at that time it was concluded that the functional areas had the role
of functional urban regions, i.e., daily urban systems, commuting was not used
as an indicator for their definition. Consequently, areas that gravitate towards
certain centers of development were not determined on the basis of criteria
that could be today comparable with European practice. The influence of the
macro region of Belgrade, although dominant, is significantly overemphasized,
covering the territory from eastern to western Serbia, i.e., the part that overlaps
with Novi Sad and Kragujevac regions. In general, the formation of 6 macro-
regional and 34 regional centers with their functional areas did not influence
the decentralization of functions to the expected extent and did not achieve a
greater homogeneity of the territory of the Republic and integration of space
within the established centers.
On the other hand, belts of intense development remained related to the
former, established development directions. The Danube-Sava and Velika Morava
development axes were confirmed to be of prime importance with branches of
146
In this way the actual situation is that Serbia is 100% covered with functional areas without
defining FUA. Functional areas are not defined by criteria that could today be relevant and
comparable with the European practice.

lower hierarchical importance diffusely distributed on the territory of Serbia.

The division was based on their connections (roads and infrastructure),
economic and demographic potentials and natural characteristics. In addition
to connecting urban centers into a unique system, in this way a possibility was
open for trans-border connecting regions of Serbia with neighboring and farther
regions. The role of macro-regional centers from that aspect is very important.
Identified as generators of development with the greatest functional impact,
these centers should be the basis for forming a unique system (macro-regional
centers - regional centers - municipal centers - local settlements) and connecting
to a network of urban centers in the neighboring and farther surroundings.
Serbia was therefore, at the end of the 20th century, a centralized state
at all levels, with the largest municipalities in Europe and no mid-level
administration, with the exception of two provinces and the City of Belgrade.147
The new Constitution of the Republic of Serbia (2006.) opened the possibility
of its decentralization and regionalization, with very little guidance on how to
execute it, so that the serious issue of regionalization and the role of cities in
this process were left over to lower legal forms. Apart from a clear definition of
competences through legislation, of these or similar regions, it is necessary to
define the following:
• definition of national regional development policy
• definition of a national urban development policy
• definition of intra-regional strategies.
In this way, Serbia would catch up with the European countries that have
already made these policies. In the realization of this task it is necessary to
use a wider application of best practice and developing models adapted in the
regional / local surroundings. It is obvious that the cities and their functional
regions are the pillar and driving force of future regional development of
Serbia and the main point for future cooperation with neighboring countries.148
Therefore, it is necessary to yield certain levels of competence to the city and
regional level with a clearly established hierarchy among them and a new model
of territorial organization of the state territory, and precisely determine the role
and importance of urban areas. Similarly, it is necessary to execute further inter-
regional decentralization with the formation of a settlement network within it.
The period between the years 1990 and 2000 was also characterized by a
147
Districts, as formal middle-range administrations are the direct exponent of the state without
realistic influence and possibilities to manage and plan development.
148
In the Republic of Serbia today formally exist 24 cities 23 in the central Serbia and Pristina in
AP Kosovo and Metohija). This classification, in the strict legislative sense, is not always related to
the size of the regional centers in Serbia and their unique effects on the surrounding area.

serious political and economic crisis. As stated by Stojkov (B. Stojkov., 2006.),
city administration was taken over by different political parties, state ownership
was being abolished, 149 the jurisdiction of institutions was declining, standards,
criteria and responsibilities for activities in space were disappearing. This was
a time of massive illegal construction, without plans, with the dominance of
investors, unclear strategies, misuse of plans in favor of suspicious individual or
group interests, the collapse of big industrial plants with serious repercussions
on the surrounding area, with the closing of the state borders and suspension
of serious cross-border cooperation. All this has serious consequences on the
demographic situation in Serbia and, indirectly on the settlement network.
The new position of settlements

The present time is characterized by an extremely poor situation, as a
result of the previous period. The phase of the transition requires many
structural changes in society and therefore in the position, structure and role
of settlements. Public and private interest and public and private property are
back on the scene, as well as the beginning of a more serious impact of the
public in the process of elaborating and adopting strategic planning documents,
but with the growing influence of various political parties in power. There is a
growing understanding of the necessity for complete renovation of cities and
their surroundings and active participation in European projects and strategies.
In Serbia there is a total of 6,155 independent settlements, of which, a certain
number, according to their relevant characteristics, certainly do not qualify. In
the debate about the geographical distribution of the population it has already
been commented that our country is characterized by a large number of
settlements, whose number is more or less continuously increasing year by year.
After all, since 1971 (6049 settlement) to 2002, 106 independent settlements
appeared in Serbia, which also influenced the creation of new characteristics
in the general and specific spatial dispersion of settlements, where now there
is one settlement per14.4 km2 of territory, and the average distance between
the settlements is 4.3 kilometers. In the last interval between censuses, from
1991 to 2002, the number of settlements in the central Serbia and AP Vojvodina
increased by13.
The first prerequisite for the revival of villages and their qualitative
transformation is the implementation of coordinated activities that include: (a)
institutional and organizational support, (b) effective physical and networking
149
In cities today it is still not resolved. The issues of restitution and denationalization of land
and facilities are awaiting their legal precondition and mode of solution.

communications of rural settlements in the settlement network (c) connecting

rural population and organizations with civil services and market entities. The
establishment of village communities is being planned, which should be defined
by the local government with a recommendation that the village community
center should be planned to cover a gravitation area of about 3 to 10 thousand
inhabitants. This can be executed through a series of measures and instruments
that will be applied in the implementation of planning strategies and priorities.
The following is proposed for urban centers: stimulation of selective development
of urban-industrial centers of various hierarchical level – by measures and
instruments of stimulation/discouragement and methods of direct targeting,
without clear and specific guidelines. Similarly, there is the need for relatively
rapid investment in the infrastructure of small and medium-sized cities. In this
way, better communication between urban centers of different ranks would
be achieved and the possibility opened for their networking. For villages the
harmonization of goals of the agricultural policy and regional development
policy is necessary, further the establishment of a system of monitoring and
evaluation of programs supported by funds from the agricultural budgets/
public revenue and encouraging private investors to invest in appropriate
programs, as well as improving the data base on agricultural land and ensuring
resources for stimulating economic development of agriculture.
Table 1. Changes in the network of settlements in Serbia by main units from 1971 to 2002
Number of Settlements
Year Serbia
AP Vojvodina Central Serbia AP Kosovo and Metohija
1971 451 4 163 1 435 6 049
1981 464 4 243 1 445 6 153
1991 466 4 238 1 449 6 153
2002 467 4 239 1 449 6 155
Source: Thematic book of Settlement networks SPRS, 2010
Small urban settlements dominate in the spatial and functional organization
of the network of central settlements. From the total number of 168 urban
settlements in the year 2002, 51 settlements have less than 5,000 inhabitants,
41 settlements have between 5,000 and 10,000 inhabitants, 58 settlements have
10,000 to 50,000 inhabitants, 14 settlements 50,000 to 100,000, while there
are only four settlements with more than 100,000 inhabitants: Belgrade (city
proper population of 1,119,642) Novi Sad (191,405 inhabitants), Nis (173,724
inhabitants) and Kragujevac (146,373 inhabitants). In 25 municipalities in
Serbia (excluding the Autonomous Province of Kosovo and Metohija), according
to the methodology of state statistics, there are no settlements or urban areas.

Table 2. Differentiating types of settlements in central Serbia and АP Vojvodina in 1991

and 2002.
Number of Settlements Total Population
Category
1991 2002 1991 2002
1 000 000 and more
1 1 1 168 454 1 119 642
inhabitants
100 000 – 999 999
4 3 602 708 511 502
inhabitants
10 000 – 99 999 inhabitants 80 81 2 125 845 2 267 044
2 000 – 9 999 inhabitants 430 404 1 656 253 1 587 428
less than 2 000 inhabitants 4 178 4 217 2 269 535 2 012 385
Total 4 693 4 706 7 822 795 7 498 001
Source: Thematic book Settlement network in Serbia, the SPRS, 2010.
The tradition of planning in Serbia always paid considerable attention
to the development of settlements and their organization. However, empty
spaces between settlements were in fact those that were neglected. According
to the legislative, they were treated through plans, but practical cases showed
an opposite trend. At the same time the planning of development of towns
and villages was not (and still is not) in an equal ratio. This is especially the
case in the past two decades, where rural areas were practically not treated
appropriately. They were part of the planning process, but only formally. At the
same time, in the period between the years 1996 and 2003 (the period between
the two laws on planning) it can be concluded that the state had no concern for
the village. Although the legislative determined that plans had to be prepared
and adopted for village territories and their districts, this was simply not done.
This situation has had different effects in different parts of Serbia. Traditionally,
well distributed and organized villages with a defined system of functioning,
for example in Vojvodina, were not significantly damaged by this situation150.
On the other hand, suburbia and villages near large cities began to develop
spontaneously. The absence of relevant policies in many cases initiated illegal
construction, especially in villages, but in towns as well throughout Serbia. Left
to themselves and burdened by economic problems, the villagers made surplus
income by parceling out, fragmentation and sale of their real property. In this
way, agricultural land was quickly converted into construction land, creating
new forms of settlements, primarily along the main roads. The accumulation of
150
Especially due to the fact that in the preceding period (until mid 80s) they were almost
completely covered by some document which had guided their development, either those were
plans of different types, development plans (‘uredjajne osnove’), programs of development etc

new building lots near urban centers increased the number of urban dwellers,
while the depopulation of remote villages continued intensely and led to an
extremely negative demographic situation.
Practically abandoned, demographically aged, too old for employment,
villages and their inhabitants, were unable to stop this negative trend. Due to
uncontrolled exodus the architectural and spiritual significance of rural areas
was beginning to disappear. Therefore, today there is an effort, with help of
the new legislative proposals, to restore the quality of life for people in rural
areas. They require, in most cases full or some kind of selective renewal. The
elementary requirement is a minimum of economic and cultural life that city
residents enjoy or at least partial contents that can be compensated by good
traffic links with the city center.
The settlement network prospective in Serbia

The prospective of urban and rural settlements in Serbia calls for a new
urban-rural relation based on functional links between urban centers and their
functional (basically rural) surroundings.
The concept of development of the network of centers and functional urban
areas in terms of balanced territorial development of Serbia should be directed
towards:
• the possibility of integrating space outside functional urban areas with
some of the urban centers by:
- increasing the economic power of centers
- increasing accessibility
- development of social contents of a center and sub-centers
- positive development policies
• the possibility of independent development of settlements that remain
outside the functional urban areas (which cannot be functionally
integrated with an urban center)
• interest networking of urban areas within the territory of Serbia and
trans-border connecting with neighbors in the surrounding countries.
This concept is aimed at enhancing territorial cohesion and activating the
territorial and human capital of Serbia, which is necessary for its successful
development in the future. The creation of clusters of urban areas closely
corresponds to the dominant axes of development in Serbia (the Danube - Sava,
Morava, Nišava axes), while intense trans-border cooperation is possible in
the border areas, particularly in the direction of Hungary, Romania, Croatia,
Montenegro and Bosnia and Herzegovina.

By the year 2020, on the basis of this model, the territory of Serbia should
have, in the ideal case, 92.4% of the population living in one of the functional
urban areas of different levels (6,920,875 inhabitants), while their spatial
coverage would be 78.4% of the entire territory of Serbia (60,564 km 22)
(excluding AP Kosovo and Metohija).
On the basis of analysis of the possibility of integrating the territory of Serbia
in one of the existing areas of city influence, the categorization of functional
urban areas has been presumed, on the basis of which in 2020 in Serbia there
will be151:
• 1 center in the category of European metropolitan growth areas (MEGA4)
- City of Belgrade
• 2 centers of international significance - the cities of Novi Sad and Nis
• 21 centers of national significance - Cacak, Kragujevac, Kraljevo, Krusevac,
Kikinda, Leskovac, Loznica, Novi Pazar, Beograd, Pancevo, Pozarevac,
Sabac, Smederevo, Sombor, Sremska Mitrovica, Subotica, Uzice, Vranje,
Valjevo, Zrenjanin and Zajecar
• 2 centers of regional significance - Pirot and Vrsac
151
On the territory of AP Kosovo and Metohija. Due to the lack of relevant data, situation remains
defined the same way as in 2009.

Fig. 3: Settlement network in Serbia in 2010

Source: SPRS, 2020

The categories MEGA and FUA on the international level have not changed
(although they have grown in size) as compared to the situation in 2009, while
the greatest change has been made between the centers of national and regional
level, namely the transfer from lower to higher hierarchical order. Thus, by the
functional merging of municipalities, 5 FUA’s, of regional significance have been
transferred into a higher national tier (Kikinda, Pozarevac, Valjevo, Zajecar,
FC). Only 2 FUA’s, Pirot and Vrsac, will remain with reduced, regional, impact
on the surrounding area until 2020. By the same projection the percentage of
population living in one of the FUA will increase by 12%, while the surface that
they cover will be higher by 17%. FUA has the largest coverage in Vojvodina (over
95% of the population and territory) and lowest in eastern and southwestern
parts of central Serbia. The most intensive functional connectivity will remain in
the city zones and in strong industrial centers where the permanent relocation
of the population in function of employment has already been executed, while
extreme daily migrations are expected in inter-city areas, along transportation
routes. Areas that are far from strong economic centers and commercial zones
will be oriented towards the smaller work centers, integrating an insignificant
number of small settlements around them.
The role of the City of Belgrade and its metropolitan area

The influence of the
Belgrade metropolitan
area will grow and with
the current 1.7 million
inhabitants, it will integrate
2,056,200 inhabitants by
2020, functionally binding
10 municipalities of the
immediate and farther
surrounding. The central part
of the agglomerations will
continue to be the dominant
gravitation area for the most
Fig. 4: Belgrade metropolitan (functional) area,
2020. intensive daily migration
Source: Spatial Plan of Serbia (2010) from the city outskirts. In this
sense, the concept of spatial
development of Belgrade
should go in the direction of

reduction of working places in the core of the city. Decentralization of functions

and the creation of stronger sub-migration systems in the metropolitan area
would enable the use of the model of decentralized concentration of population
and functions. Stimulation of the functional transformation of the agricultural
settlements in rural areas outside the metropolis, would provide the possibility
of locating processing plants of industrial character and activities of the tertiary
sector. The aim of these activities does not have to be only to provide services
to the inhabitants, but employment as well. By the development of central and
service functions and the role of micro-developing centers on one side, and by
connecting to a higher quality network of roads and intensifying city public
transport, on the other, would stimulate the commuting of labor and thus slow
down the migration flow to the central parts of Belgrade. In fact, the development
nuclei (6 urban centers within the territory of the City of Belgrade) should get
the role of centers of functional decentralization of the metropolitan. In this
sense it is necessary to apply the model of ‘’decentralized concentration’’ of
the population and activities, for which there is an initial basis in the current
settlement network of the Belgrade agglomeration. The boundaries of the future
metropolitan area of Belgrade on the north side will not change significantly.
Intense merging and functional connectivity with the functional area of the city
of Novi Sad will be the
basis for the eventual
formation of the
bipolar agglomeration
of the most intense
development area in
Serbia.
Together with
the towns Pancevo,
Smederevo, Pozarevac,
Sabac and Sremska
Mitrovica, it will be
further extended
into the zone which
represents the most
influential and socio-
economically most
developed belt of Serbia Fig. 5.: Functional integration (action area) of the
on the Danube and metropolitan areas of Belgrade and Novi Sad
Sava development axis.

Significant expansions may be expected on the south side of the existing area of
impact of the city of Belgrade. Increasing transportation accessibility and better
connectivity with the wider surroundings, the construction of primary roads to
the south (Belgrade-Pozega highway) and north (“Banat highway to Hungary”),
is expected to increase the mobility of the population, reducing travel time and
activating the working zones along these routes. The construction of intercity
roads and reducing the intensity of traffic in the central zone of the City will
provide a better frequency and greater flow of population from sub-centers in
the wider surroundings.
The other regional areas in Serbia

The territory of AP Vojvodina is generally the most developed area of
Serbia. A good distribution of medium-sized cities (50,000 to 100,000 st.)
makes it possible to cover over 95% of its territory with functional urban areas
of different levels (with the same number of people living in them). Apart from
three municipalities that remain outside the direct influence of one of the urban
centers (Bac, Ada, Novi Kneževac), all the others potentially gravitate to one of
the analyzed cities. In terms of the hierarchy of urban centers the situation is
similar to that observed today in Vojvodina. The city of Novi Sad152 is a functional
urban area of international importance, with an enlarged spatial coverage
by the area of two municipalities and it is expected to reach a population of
567,240 inhabitants by the year 2020, occupying 4.6% of the Serbian territory.
Functional urban areas of national importance will be the town of Subotica
(253,218 inhabitants), which dominates the northern part of Vojvodina and
the city of Sombor, as well as the city of Zrenjanin in the eastern part. The
gravitation area of the city of Sremska Mitrovica will not significantly change,
as well as Vrsac whose functional area remains on the level of a regional center.
The perspective of this area is intense trans-border cooperation with Hungary
in the north and Romania on the east, after the expected progress of Serbia
in European integration. Almost all urban areas in Vojvodina have a complex
structure dominated by the most influential center, with a few sub-centers
with a much lower impact zone. The city of Vrsac is an exception, a functional
urban area of the regional level, which consists of only the municipality of
Plandiste. Therefore, it is necessary to execute internal decentralization in the
complex (polycentric) urban area and ensure an even distribution of socio-
economic and public facilities with increase of accessibility, especially among
152
According to the Law on Local Self-management (2007), the Republic of Serbia has 23 cities
and the city of Belgrade.

centers, and construction or reconstruction of local roads. The system of urban

centers in Vojvodina is the basis for further networking of urban areas on the
territory of northern and southern Europe. Today, this type of cooperation is
intensified towards Hungary, Romania and Croatia where, in the near future
even more intense cooperation can be expected in order to establish stronger
and more permanent links because of the need to increase the competitiveness
of the entire region. Potential threats to the process of strengthening territorial
cohesion in this area may be administrative and formal barriers (often of political
nature) that can lead to obstruction of the initiated activities. They refer both to the
external and the internal borders of Serbia, in relation to central Serbia.
The territory of the
southern part of Serbia
is dominated by the
metropolitan area created
by the functional strength
of the city of Nis. It is
expected that the impact
zone of this city will expand
for about 2.000 km2 (5.1%
of Serbia) and the expected
population growth
will be approximately
130,000 people (452.000
inhabitants), as a result
of merging 4 new
municipalities. The impacts Fig. 6: Functional integration (activity area) of the
metropolitan area of Nis
will grow especially to the
northwest and southwest
in the direction of the municipalities Aleksinac and Prokuplje, and to the east
where a more intense gravitation is expected by the municipalities of Svrljig and
Bela Palanka towards the city of Nis.
Nis is the cross-road of the South-Morava axis (together with Leskovac and
Vranje) and the Nisava river development axis of Serbia (in the direction of the
future branch of Corridor X towards Sofia and Istanbul). Leskovac and Vranje
retain the national rank in the network of settlements in Serbia. The city of
Leskovac remains with an unchanged field of impact (except for prospective
expansion in the direction of the municipalities of Vlasotince-Crna Trava), while
the city with its surrounding cities of Vranje will be in functional connection
with the urban centers in the municipalities of Surdulica and Trgoviste

(182,855 inhabitants, 2.681km2) and in the future a more intense relationship

can be expected with the municipality Bosilegrad. The city of Pirot, in the
southeastern part of Serbia, although expanded by the area of the municipality
Babušnica, is still not strong enough to progress to the higher, national rank.
The morphological barriers and poor transportation links cause its expansion
towards the north (Knjazevac), while the construction of the highway and
liberalization of administrative barriers towards EU (Bulgaria) would be the
basis for its more intense trans-border connections towards the east.
The Šumadija area (Velikomoravska) is supported by the City of Kragujevac
(national rank), which will have a stronger relationship with its surroundings
in the future and a population of about 225,357 inhabitants on a territory
of 1.645km2 (2.1% of the territory of Serbia) and provide strengthening of
settlements in its vicinity. It is in the contact zone of influence of the City of
Belgrade with which it “shares” the area of Topola municipality, which remains
outside the distinct zone of one of the dominant centers (its southern part is
indirectly connected with Kragujevac and its northern part with Belgrade).
The territory of the municipality of Svilajnac, with future better connections
with Raca and Lapovo, will expand the functional area of the city of Kragujevac
towards the east. The city of Kragujevac and its metropolitan area are linked to
the system of cities of lower rank, in the direction of Zapadna Morava (Kraljevo,
Krusevac, Cacak). The city of Kraljevo in the period until 2018 will significantly
expand its field of influence,
while the city of Krusevac
with its functional
surroundings will have
a population increase of
about 110,000 inhabitants
(over 284,000 inhabitants)
with an area of 4.2% of the
territory of Serbia.
In the Danube belt area
significant urban centers
include the towns of
Smederevo and Pozarevac.
In the area of intense
gravitational influence of
Fig. 7: Functional integration (activity area) of the Smederevo no significant
metropolitan area of Kragujevac
changes are expected,
while the functional area

of the city of Pozarevac, by merging with the municipality of Veliko Gradiste,

will move to a higher (national) rank (population of 122,448 inhabitants on
2.9% of the state territory). The significant conurbation along Corridor X in the
direction Belgrade-Nis is made up of the continual area of urban centers with
3-cities Cuprija-Jagodina-Paracin, dominated by the city of Jagodina. The idea of
“3-cities”, although with intense functional relations (according to all criteria)
has not yet been realized due to isolation of the cities within their municipality
boundaries.
The Sava development axis is dominated by the functional areas of the cities
Sabac and Loznica. Both have potentials for cross-border cooperation with
neighboring cities and municipalities in Croatia and Bosnia and Herzegovina,
and within Serbia the cities of Sremska Mitrovica (on the north) and Belgrade
on the east. The direction from Sabac towards Uzice and Loznica in the west part
of Serbia, lies along an unattractive area with poor transportation connections,
but has a possible perspective on the Podrinje axis, where more intensive
development in Serbia is proposed. The functional area of Sabac and Loznica
will remain unchanged until 2020, while the zone of influence of Uzice will
expand westward, in the direction of the municipality Bajina Basta and reach
a population of 160,000 inhabitants on a territory of about 2.400 km2 (3.1%
of Serbia). Prospectively, the city of Valjevo and its surroundings will move to
the category of the national rank together with the municipalities of Lajkovac i
Mionica, and will have a population of over 130,000 inhabitants, on the territory
of 1.8% of Serbia.
The territory of southwest Serbia is a very incoherent area without a strong
center which has the functional potential of gathering a larger number of
municipalities. The city of Novi Pazar, although of national importance, cannot
be distinctly extended due to its poor disposition and weak economy, so that
it will have the expected population of 143,000 until 2020, on a territory of
over 2.100km2. The other settlements form a semi-functional region in this
part of Serbia with separate centers in Sjenica Prijepolje, Nova Varos, Priboj
and Ivanjica. Connectivity is expected in the existing direction of Ivanjica-
Arilje-Pozega, towards the city of Uzice and partially towards Kraljevo, while
the municipalities of Priboj and Prijepolje remain in functional relation with
neighboring municipalities in Montenegro. The lack of strong industrial and
economic capacities limits the possibilities of a broader field of activity for
these settlements and only integrates the space of their administrative territory.
Therefore, by establishing stronger links between them, recognizing common
forms of activity (tourist zones in high-quality areas – e.g. Uvac), improving
transportation and infrastructure utilities, public and social facilities etc. but

also with a defined aid by the state, this area could gradually become more
attractive for potential investment and move to a higher level of development.
An area that is faced with similar development problems is the territory of
eastern Serbia. Although expansion of the city of Zajecar over the municipality
of Boljevac is expected, as well as its upgrading into the category of national
centers (with a population of about 119,000 inhabitants and a large area
of over 3.000 km2) it is not concieveable that its influence will continue
spreading. Therefore, there is also a possibility here for the creation of a
multifunctional region with potentially strong industrial centers in Bor and
Majdanpek, and with city settlements of a lower degree of influence in Kucevo,
Kladovo Zagubica, Despotovac and Negotin. In accordance with the dynamics of
ownership restructuring (privatization) and the activation of the extraordinary
potential of this area (mineral raw materials, industry, tourism, natural, cultural
and spiritual heritage, etc..), the intensification of cross-border cooperation
with Romania and Bulgaria, and improvement of national and local roads and
better accessibility, the territory of eastern Serbia should be transformed from
a depressed development area to an area of more prospective future.
Conclusions
The traditional network of settlements in Serbia still practically exists with
a lot of weaknesses related to small/medium urban centers and especially to
rural settlements. These weaknesses and lack of national or region support
are producing demographic, economic and social consequences jeopardizing
the whole development of Serbia. The settlement network is still reflecting
traditional polycentric morphology with urban centers relatively equally
dispersed, with expressed domination of the City of Belgrade and, to a minor
extent of the City of Novi Sad and Nish. Weaknesses of Serbian economy in last
two decades directed large number of population from the East, South and West
to central developmental axes (trans-European corridor X) and to the largest
cities, City of Belgrade, City of Novi Sad and City of Nish.
Due to still centralized country the open is the problem of small and medium
towns and their weak role in regional and local development. The position
of rural settlements (over 4.500) is in terms of demography (ageing, social
structure, migrations) and in terms of economy. This is the consequence of
centralization at all levels, national, regional and local. The local centralization
keeps all the power in urban centers (municipality seats) but in sequel with their
high dependence on central budgeting. The network of settlement is therefore
at the very beginning of sporadic functional networking among municipalities,

i.e. very static in traditional way of settlement network. The new attempts with
decentralization of Serbia, two-level regionalization (regions and districts),
the new proclaimed policy of polycentricism and functional networking of
municipalities around 24 cities could open new prospective for more dynamic
system of settlement networking based on functional interests. The role of
smaller towns and linking villages in wider urban systems should therefore be
one of major contributions to a more developed Serbia in the prospective.

Literature:
Stojkov B. (2003.):” Регионализација као основ регионалног развоја Србије”,
у “Регионализација Србије, трансгранична сарадња и социо-културни
процеси у Југоисточној Европи”, Географски факултет Универзитета у
Београду, Београд,
Stojkov B. (2005.):” Полицентрични развој Србије”, у “Србија и савремени
процеси у Европи и свету“, Географски факултет Универзитета у
Београду, Београд
Stojkov B. (2007.): “Статус града, децентрализација и полицентричност
Србије” у “У сусрет новом статусу градова у Србији-реалност и потребе”,
ПАЛГО центар, Београд.
Šećerov V. (2007.): “Могућност унапређења стратешког планирања градова
и њихових региона у Републици Србији”, Географски факултет
Универзитета у Београду, Београд.
Šećerov V., Nevenić M. (2010.): “Functional Urban Areas in Srbia”, in Spatial
Plan of Republic of Serbia, RASP.
Stamenkovic S., Tosic D., Gataric D. (2010.): “Network of Settlements in Serbia”,
in Spatial Plan of Republic of Serbia, RASP.
Nevenić M. (2009.): “Značaj Beograda u regionalnoj integraciji jugoistočne
Evrope”, Faculty of Geography University of Belgrade
Spatial Plan of Republic of Serbia, 1996.
Spatial Plan of Republic of Serbia, 1996.
Law of Planning and Construction, 2009.
Gilbert R. and all (1996.): Making Cities Work, pp 6, Earthscan Publ., London,
Milanovic P. N. (2007): European Urban Sprawl: Sustainability,Cultures of (Anti)
Urbanism and “Hybrid Cityscapes” in TERRITORIUM 6/7, University of
Belgrade, Faculty of Geography,
Spasic N., Petric J. (2001): Sustainable Development of Towns in Serbia, in
Sustainable Spatial Development of Towns and Cities, Proceedings, pp 181,
International Scientific Conference, IAUS,

METROPOLITAN AREAS AND SMART CITY

GOVERNANCE IN LDA COUNTRIES153
Introduction
The exponential growth of urban settlements in Europe 20th and 21st
centuries, and large cities in particular, with some serious threats such as
climate change, urban fragmentation and segregation, growing economic and
social demands added by critical appearance of present enormous immigration
to Europe, now urgently ask for more sophisticated system sustainably related
to economy, social and ecological sensitivity. The diversity of political status
(EU membership) and governing heritage, multi-cultural characteristics or still
lagging economies, brings some additional threats to the South-East European
(SEE) countries, i.e. LDA countries in particular154. The time after nineties in
20th century is the period of obvious dynamic structural change in SEE, formerly
socialist countries. Several reasons seem to be beneath these changes: (a) the
transformation of political system, from the one-party monopoly to pluralistic
democracy, (b) the shift from centrally planned economy to open and liberal
market-economy, (c) succumbing to the irrepressible process of globalization,
with direct impact to communication and spatial structuring and distribution
of activities, (d) the flowing process of adapting legislative, economy and value
system to the ones in European Union in the process of accession and membership
accommodation, and (e) the fast changing technology influencing behavior
and mentality of private development actors, the economy transformation and
the mode of city governing in particular. During such a change the status and
the role of cities has been changed due to these few reasons, bringing urban
issues to the top of national and regional agenda in LDA countries. Demographic
change (migration to cities, population shrinking and ageing, shift from industry
to service activities, etc) is contributing to the change of social status as much in
urban areas as in rural ones. Geographically concentrated prosperity differentials
have fuelled the region’s recent and current migratory and fertility trends and
resulted in decelerating city growth and, at times, significant depopulation of
smaller cities and rural areas…[1]. Generally, large cities are becoming national
153
Овај чланак објављен је у часопису ‹›Српска наука данас›››, Задужбина Андрејевић,
2016/17
154
Four countries of LDA, Serbia, Bulgaria, Romania and Moldova, with their substantial relation
within the Danube region, will be analyzed in this article.

hubs or the development engines [2] with paramount role in generating culture,
services and economy, but with new responsibility to their rural hinterland
too. A complex nexus of still undiscovered connections between cities, with
their functions as a foundation for cooperation or networking, with growing
appearance of large metropolitan areas as functional regions, and polycentrism
as some of national spatial policies, will emerge as critical and challenging issue
for countries and cities of LDA in particular. Henceforth, that would be one of
crucial temptations to advanced city governance in this part of Europe, and its
responsibility to advance city competitiveness and the life quality.
The functional change and consequent changes in the city structure bring
LDA cities to other phenomena during the period of transition. Instead of former
functional groupings (housing, industry, recreation, and transportation), class
stratification or the collective identity in the industrial era, thanking primarily
to new technologies and the system of communication, the city in LDA is rapidly
approaching to polycentric atomization coming out of new production, service
and information systems, and completely new life style. Dominating economic,
administrative or religious functions, symmetric or asymmetric city matrices,
functional zoning or class segregation and other appearances of industrial
and post-industrial cities are under heavy impact of functional, productive
and behavioral changes. Compared to developed European cities, capital and
other large cities in LDA are still lagging behind: Belgrade with enormous illegal
constructions, Sofia with expanding attack of private capital to public goods,
Bucharest with unsolved mix and confrontation of old and new urban tissue,
and Chișinău with undefined functional and physical profile [3]. Polycentrism is
still tabula rasa due to inherited policy of centralization, and metropolitan areas
(MA) are still in a fuzzy form of urban sprawl. The individualization on one hand
side, with private interest dominating, combined with globalization processes
on the other, pursued by the new communication and information technologies
inevitably produce transformation, atomization and multiplication of the city
structure. The city territory is becoming an instrument of the new type of service
economy, a field of dynamic flows of money, people, goods and information, often
without proper economic reasons and firm public control. Large cities in LDA,
with their functional surroundings, have harsh problems becoming focus of
immigration and settling the people from rural areas generating a vast number
of social (poverty, no employment, housing, etc) or ecological (infrastructure,
illegal housing, pollution, etc) problems. In such a situation the responsible task
of governing large cities in LDA has delivered three powerful instruments to
cope with such threats:

(1) New mode of city governing, introducing active participation of

stakeholders, more qualified, reliable and efficient administration,
ready to organize more resilient urban system, horizontally coordinated
internally (within city territory) and externally (with immediate, i.e. MA,
and wider surroundings). The European vision is to develop governance
systems capable of building shared visions reconciling competing objectives
and conflicting development models; and to cooperate in order to ensure
coherent spatial development and an efficient use of resources [4];
(2) New technologies and their use for better efficiency and optimization of
cities and their economic, social and environmental systems, with positive
consequences to the life quality. According to new researches information
and communication technologies can be used to make cities more efficient,
environmentally sustainable, economically attractive and socially inclusive [5];
(3) Smart metropolitan area organized in a way of connecting large city with
its surroundings by intelligent governance, cooperative public services,
intelligent mobility, water management and energy use, thus contributing
to sustainable use of resources and more efficient and rationale economic
performances. In spite of the problem of negative externalities to some
of the connected players (local communities) some authors emphasize
establishment of formal or informal methods of combining local governments
in metropolitan regions to promote cooperation across a range of issues on
the theory that such cooperation will enable regions to be more competitive
in the global economy [6].
The future threats are serious and ask for better understanding and additional
education of city administration and relevant stakeholders on possible effects
and opportunities of the MA concept, the role and new responsibility of local
governments in European competition of cities and the concept of smart city
or smart MA. The European policy of city development in the future points that
horizontal and vertical coordination is required as cities have to work with other
governance levels and reinforce their cooperation and networking with other
cities in order to share investments and services which are required at a larger
territorial scale [4]. The present situation in LDA countries is diverse in terms
of applying concepts of both MA and smart city or metropolitan governance,
and a number of weaknesses in terms of horizontal/vertical coordination and
cooperation or networking with other cities. Some of the facts should contribute
to better understanding this statement.

Metropolitan area as plausible future of LDA large cities

The LDA cities are in the position of searching and coping for their position
in European and World economies today, with few of them satisfying basic
standards and criteria to compete and integrate in wider economic system:
Chișinău, Bucharest, Sofia and Belgrade as capital cities of their countries155,
and a few regional centers (Novi Sad, Constanta, Vidin, Braila, etc). All of them
have good perspectives but with different problems to be solved in due time:
communal systems improved, environment sustainably enhanced, nature
and cultural heritage well protected and activated as economic resource,
infrastructure completed and rehabilitated, economy specified and directed
towards advanced value added industries, cultural and scientific capacities
developed, etc. The competitiveness of LDA cities is new issue for most of them,
being formerly closed within introvert socialistic political and economic systems
and now being confronted with a challenge in the wider European context and
constellation of European cities. The more successful results largely depend
on further adaptation of national and eventually regional legislative, macro-
economic policies, power redistribution in decentralized countries, and the
improved mode of governing. Nowadays, when countries of LDA have different
status related to European Union, the EU member countries Bulgaria and
Romania and their cities have some advantages in terms of new legislative and
governance combined with good position on European Transport Corridors,
and polycentric network of large cities. Achieving the potential of the sub-
region (South-East of Europe – B.S.) will also depend on significantly improved
cooperation between regions and particularly cities [1[. The other large cities in
this part of Europe, where Serbia is the candidate country and Moldova in the
initial phase of accessing, are in the take-off position with serious challenges
coming from the political umbrella. The national policies will have to be
clearer in terms of defining new role and competencies of cities, supporting
intraregional and interregional cooperation and functional clustering of local
communities, but critical issue is their relation to EU membership rules.
The idea of MAs is a new one in these countries or, at least, known to
planners but not properly or generally implemented in national legislatives
and administrative practice. As already mentioned, Romania has advanced with
MAs concept already enacted and practiced, with Bulgaria and Serbia still in
planning discourse only, and Moldova lagging far behind. Thus, the different
155
Measured by Green City indexes these three capital cities are at the very bottom of the list
with 30 calculated European capital cities: Belgrade is 27, Bucharest 28, and Sofia 29. (See: Green
City, 2012, p. 15, Siemens, Munich)

political status of the four countries in terms of EU membership, and consequent

acquis communautaire applications, bring these countries in diverse positions
related to city administrative and planning practices.
A few different interpretations of MA’s meaning take place around LDA. For
this moment and for the future of LDA countries, some definitions of functional
urban areas (FUA) could be of some use. The ESPON project on polycentric
development in Europe points that FUAs have been identified in various manners
by the European countries as functional urban regions, districts, travel to- work-
areas, local labor market areas, daily urban systems, commuting zones and sub-
regional units as well as other [7]. Metropolitan area (MA) is synonym of FUA,
with large city in its core and therefore this definition is useful.
Going downstream the river Danube, according to EUROSTAT methodology
for MAs, Serbia has only three cities/metropolitan areas with more than 250
000 inhabitants: cities of Belgrade, Novi Sad and Nis. The Spatial Plan of Serbia
defined the set of strategic priorities related to large cities. The one of them
pointed networking MEGA156 and FUAs with similar metropolitan areas outside
Serbian borders [2]. This priority is of specific significance for cooperation or
networking with Lower Danube Area (LDA) cities. In Romania there are 8 func-
tional metropolitan areas and a few others are in the process of being estab-
lished. Each of these metropolitan areas has more than 200.000 inhabitants.
Three of them are situated along the Danube: Craiova, Constanta and Gala-
ti-Braila, and Bucharest close to it in connection with Giurgiu on the Danube. In
Romania, a metropolitan area is, theoretically, the cities’ functional area. Bucha-
rest, Constanţa, Craiova, Brăila and Galaţi, and Drobeta Turnu Severin already
have the status of metropolitan area enacted by Law, with other 37 cities al-
lowed to define it. In practice and officially, these are synonyms with Voluntary
Associations/Partnerships157.
In Bulgaria there is no official definition and determination of MAs.
Understanding MAs as functional areas around large cities (cities with more than
100 000 inhabitants), i.e. areas of 45-minutes isochrones of daily population
commuting to and from a city, in Low Danube Area (LDA) of Republic of Bulgaria
3 MAs are located in the Danube riverside (Vidin, Ruse and Silistra), together
with the MA of the capital Sofia as it is the key point of the main development
156
In European statistics MEGA means Metropolitan Growth Area with 4 categories (Belgrade,
Sofia and Bucharest are MEGA 4, and Novi Sad, Vidin, Constanta etc, are FUAs of international
significance.
157
All data and information for Serbia, Romania, Bulgaria and Moldova are selected from national
reports coordinated by B. Stojkov (Serbia), Oana Popescu (Romania), J. Spiridonova (Bulgaria)
and V. Miron (Moldova) for the project listed in Literature at the end of this article.

axes in the country, close to Vidin at the Danube. The MAs in Bulgaria comprise
the territories of municipalities or parts of municipalities, linked territorially
and functionally to core-city.
Albeit not formalized, the concept of MA in Moldova could be applied
in 3 municipalities plus 2 in the separatist region of Transnistria. In these
municipalities approximately 1/3 of the population is concentrated.
Understanding MAs as functional areas around large cities (cities with more than
100 000 inhabitants), i.e. areas of 45-minutes isochrones of daily population
commuting to and from a city, 5 cities with plausible metropolitan surroundings
are: Chișinău, Bălți, Tiraspol, Tighina, Comrat. Some of them have less than 100
000 inhabitants but have the status of a city due to some other (mainly political)
reasons [7].
The issue of common interests offers a dominant opportunity in implementing
the concept of cooperation and networking MAs along LDA. Large cities, from
Novi Sad to Constanta at the Black Sea coast, with official status of MA or without
it, have their specific resources and capacities and some of them expressing
the common interest (port cities, touristic hubs, universities, cultural paths,
innovative industries or sport manifestations). It is enough for pursuing the
development of cooperation projects, based on more or less formal agreements.
So far, the cooperation in the field of energy or technical infrastructure was
exclusive right of state jurisdiction and not of cities with their local autonomy
and self-government interests. The new political constellation and different EU
membership status in this part of Europe, with state borders still visible, makes
an obstacle for fully freedom of cooperation158, but some forms are possible
even now due to existing joint interests.
The European and USA experiences points to the powerful political, cultural
and socio-economic impact of large cities, their metropolitan areas and
metropolitan regions. Large cities or metropolises have been recognized as places
for the mobilization, concentration and canalization of creativity processes, with
results in technical and cultural innovations, new business, services or societal
values [9]. It also points to significant impact of cooperation and networking
among large and also smaller cities, to their economy, solving some social,
cultural and ecological problems. Dependence on the mode of governing
at municipal, metropolitan and regional tiers is more than evident, where
large cities are equipped with social and technical infrastructure and high-
educated professionals and creative industries to some extent. Four categories
of metropolitan functions could be delineated for large cities: (a) function of
158
The Craiova Agreement (2015) signed by prime ministers of Serbia, Bulgaria and Romania,
has opened gate to cooperation but with weak implementation results so far.

decision-making and control, (b) function of innovation and competition, not

only in economy but in culture and social services as well, (c) function of gateway,
where the nodal role and position of cities have arguments in open access to
large number of people, knowledge and market, and (d) the symbol function
with creative production and promotion of goods, objects and events (culture,
sport, entertainment) of large cities to wider area [9] On the other hand, smaller
towns have different scale of urban functions, mainly established on locally
based economic functions and on the social economy framework. Therefore,
organizing MAs in LDA (functionally self-organized or administratively) seems
as inevitable future of large cities, reflecting joint interests of local communities
to use their resources more rationally and affectively, and solve their common
problems together.
Outdated governing models in most of LDA large cities

At the first glance the structure and organization of local governments in
large LDA cities is: (1) too large and complicated, with fuzzy organizational idea,
(2) missing important elements in terms of urban economy, with social thematic
dominating, (3) in many cases ignorant in terms of cooperation, regional issues
or foreign links, (4) missing the MA concept, and not implemented either in
legislative or practice, (5) with smart governance concept generally neglected,
and regional governance concept in particular. Deeply analyzing governance
models in LDA capital cities Belgrade, Sofia, Bucharest, and Chișinău [8], critical
problems are:
• Pluralistic political arena has no fair play practice of acting;
• Party coalitions manage cities in a mode that generate permanent
tensions, with opposition attacking actions with no practical results;
• Latent confrontation between local and state powers depending on
(in)compatibility of political parties in power, often hampering capital
projects and their realization;
• Uncompleted, unstable and often uncoordinated legislative, public
enterprises still not privatized, public-private partnership seldom
practiced;
• Insufficient capacity of administration staff and weak position of urban
institutions;
• Not coordinated planning, programming and budgeting systems; and
• Concept of MA not existing albeit present in some planning acts [3].

The first conclusion is that something has to be done if criteria of good and
smart governance should be implemented for more successful development
of smart large cities and their metropolitan areas. The governmental staff is
not properly educated and technically equipped for contemporary mode of
operating. The strategic documents are still being prepared in old-fashioned
way without integral methodology applied, except for some Serbian and
Romanian cities. Functional horizontal links connecting city offices are still
missing with e-governance at initial phase in some cities. The transparency and
stakeholder’s participation is more or less formal and citizens are too far from
decision making processes, with information system rather obsolete. Besides, a
complex functional connection between cities (tourism, business, culture, high
education, transport, energy, etc.), standing as a foundation for cooperation
or networking, urgently need modern ICT applied. The growing appearance
of potential functional regions (MAs) of large cities, but without concept of
metropolitan area formally implemented so far, will emerge as a critical and
challenging issue for local governments in the four countries, with some
advantages of Romanian cities and their more advanced legislative in terms of
smart metropolitan areas. For implementing the concept of smart governance
in MAs along LDA necessary is understanding meaning of multi-jurisdiction
territorial structure such as the one where set of self-government units want
to cooperate or network by the means of smart governance. The definition of
American scientists Kathryn Foster and William A. Barnes offer an idea how to
better explain so called regional governance concept159:
• Crosses borders, by definition jurisdictional, and also usually sectoral
(public, private, nonprofit, civic) and/or functional (e.g., environment,
economic, social);
• Encompasses, but goes beyond, the institutions, tools, or structures that
may establish and implement decision-making and action;
• Involves purposes and goals— solving a regional problem or seizing a
regional opportunity—as the object of a regional governance effort;
• Is a kind of politics and does not assume consensus or cooperation as a
dominant mode, but does assume the attempt to exercise power on behalf
of interests, ideas, and values160 [10].
159
Explained in their article ‘’Reframing Regional Governance for Research and Practice’’ (in
Urban Affairs Review XX(X), 1—12, SAGE, 2011)
160
William R. Barnes with his USA experience on metropolitan areas, at the September 2012
conference of the European Urban Research Association in Vienna, gave an impetus to European
researchers on the subject of regional governance.

According to this definition, the low level of integrated, interconnected

development in LDA countries, with lagging competitiveness as a result,
compared to the upper part of the Danube has to be improved by introducing
new, smart governance model. That is not easy task due to inherited experience
of traditional, socialist model of governing and mentality of central, hierarchical
government behavior even at the local tier. A possible project in the future
would be devoted to smart governance model, after careful analysis of local
possibilities, capacities and constraints, with idea of introducing metropolitan
issues in both national and local policies and legislative. New economic (port
activities, industry, business), social and cultural activities, together with
environmental issues should be in focus, defined by relevant development
strategies and their careful and systematic implementation.
Particular attention has to be paid to the problem of cooperation and
networking of either metropolitan areas (if exist de iure like in Romania)
with crucial role of the metropolitan smart governance concept. The specific
metropolitan governmental structure and organization, with careful selection
of properly educated staff, adequate development strategies with the concept
of smart region/MA included, active participation of stakeholders, and with
political will towards cooperation with other metropolitan areas, will be
prerequisite for the new model of governing and for improving the level of
economy using primarily all advantages and resources of the Danube area.
Conclusions
Objectives of the governing model modification in LDA large cities would be as
follows:
• Acquainting and better mutual understanding among cities along LDA,
and their institutions responsible for cooperation and networking
(matter of political will);
• Guiding towards a model of integrated spatial planning methodologies in
MAs or large cities along LDA (matter of development strategies);
• Enhancing governance models in MAs along LDA, focused to the concept
of smart governance (matter of methodology);
• Promoting horizontal links and cooperation of MAs along LDA, resulting
with established cooperation and platform for joint actions of common
interest contributing to better performances of MAs along LDA (matter of
operationalization);

• Exchanging best practices and know-how of the developed MAs in the

upper Danube Area, and reasons for that beyond political ones (matter
of education);
• Understanding the reasons and ways to connect economy and business
of MAs along LDA for concrete problems solving (subject of education);
• Establishing information capacities and meta-data base for e-linking MAs
along LDA (matter of organization)
• Promoting gender equality in the governance system for MAs networking
issues together with active role of civil sector.
Finally, enhancing the governance model towards the smart concept would
have a spill-over effect on multitude of various stakeholders: businesses,
financial institutions, civil sector, and general public. Besides, the further
researches on MAs and cities in LDA on their key characteristics, their
development potential, administrative organization models and institutional
capacities for MAs networking, should be elaborated. The last but not the least
is the role of development strategies in the context of smart MA governance.
The experience with LDA countries and cities is that strategies are rarely
developed or not implemented if developed. Activities in the public sector are not
coordinated, and frequent political changes and a shifting of responsibilities as
well as persons create an unreliable partner over time [11]. That is also one of
key challenges for cities and MAs in LDA. The crucial question is how to move
local government of large LDA cities and their top officers to start thinking
beyond their particular introvert interests, and what would be incentive to move
them towards metropolitan mode of behaving with cooperation and smart MA
governance in focus? Sooner understanding rational reasons of cooperation or
networking with neighbors and the role of urban functions in it faster will be
importance of implementing smart metropolitan governance.

Literature:
State of European Cities in Transition 2013, (2013), UN HABITAT, Nairobi, 15
Prostorni plan Srbije 2010 - 2020, (2010), Republic Agency of Spatial Planning,
Belgrade, 146, 140
Borislav Stojkov, Perspektive umrežavanja glavnih gradova Donjeg Podunavlja
u knjizi Mjesto i uloga glavnih gradova SEE u razvoju međuregionalne i
međudržavne suradnje u okviru dunavske i jadransko – jonske makroregije,
(2016), Akademija nauka i umjetnosti BIH, 131, 151
Cities of Tomorrow – Challenges, visions, and ways forward, (2011), EU
Commission, Regional Policy Directorate, Brussels, VII, VII
Arjan Timmeren et al. Ubikquity and the Illuminated City – from Smart to
Intelligent Urban Environments, (2015), Delft University of Technology,
Delft, 15
Donald F. Norris, Prospects for Regional Governance under the New Regionalism,
(2001), Journal of Urban Affairs, Vol.23, No.5, Urban Affairs Association, 557
ESPON 1.1.1. Polycentricity, (2006), Nordregio et al, Stockholm, 55
Stojkov, Popescu, Spiridonova, Miron et al, Building Institutional Capacities for
Metropolitan Networking in LDA – the preparatory document for implementing
European Strategy for the Danube Region, (2015), PALGO Center – Serbia,
Urban-Incerc Bucharest, National Association of Municipalities of Bulgaria,
Association of Tourism in Moldova
A. Matern, , Tasks and Challenges of Metropolitan Regions in Germany, in
Metropolitan Networking in CADSES - ed. B. Stojkov, (2006), Belgrade,
Bratislava, Dresden, 127,128
William R. Barnes, Toward a More Useful Way of Understanding Regional
Governance, (2012), a paper for presentation at the Conference of the
European Urban Research Association, Vienna, 2
Socio‐Economic Assessment of the Danube Region: State of the Region, Challenges
and Strategy Development, Future Strategic Orientation of the EUSDR, (2015),
Centre for European Economic Research gmbh (zew) Mannheim, Institute
for Applied Economic Research (IAW) Tübingen, The Vienna Institute for
International Economic Studies (wiiw), 29

ПЕРСПЕКТИВЕ УМРЕЖАВАЊА ГЛАВНИХ ГРАДОВА

ДОЊЕГ ПОДУНАВЉА161
(Имплементација Дунавске стратегије ЕУ)
Увод
Дунавска стратегија ЕУ162 налази се у фази имплементације преко 10
приоритетних тема163. Једна од тих тема је умрежавање метрополитенских
подручја у Доњем Подунављу, које према досадашњим економским
перформансама знатно заостаје са сличним подручјима у Централној и
Западној Европи. У току ове имплементације припремају се пројекти који,
између осталог, испитују положај, улогу и значај великих градова, њихових
метрополитенских подручја, као и њихових капацитета и спремности за
кооперацију и умрежавање са другим градовима Доњег Подунавља. Тој
теми је и посвећен овај рад, са амбицијом да допринесе имплементацији
Дунавске стратегије ЕУ.
Улога европских градова се приближава врхунцу значаја у доба
глобалне кризе и забринутости. Разлог је њихова иманентна моћ, те
финансијски, интелектуални, институционални и политички капацитети
и утицаји. Наши градови поседују културне и архитектонске квалитете,
снажне силе социјалне инклузије и изузетне могућности економског
развоја (Cities of Tomorrow, 2013:1). Ова предност градова је истовремено
комбинована са недостацима демографске хипер-концентрације,
друштвене сегрегације и безбедносних претњи. Динамичне промене
су све веће, праћене центрипеталним силама које усмеравају токове
становника ка центру градова а финансије и инвестиције ка великим
градовима, док мањи градови у много случајева заостају. Најбољи
примери у неким децентрализованим државама, као што су на пример
балтичке, скандинавске или немачке, осветљавају значајну улогу и
мањих градова уз одговарајуће алтернативне стратегије друштвене
и економске трансформације и њихове одговарајуће имплементације.
161
Овај чланак је објављен у Зборнику радова са међународне научне конференције
‘’Мјесто и улога главних градова ЈИЕ у развоју међурегионалне и међудржавне сурадње у
оквиру дунавске и јадранско-јонске европске макрорегије’’, АНУБиХ, Сарајево, 2016
162
Еuropean Union Strategy for Danube Region (EUSDR), Euroean Commission, Bruxelles, 2010
163
EUSDR Implementation Priority Area 10, Metropolitan Area Networking in Lower Danube
Area

Искуство ових држава указује да мали и средњи градови морају да

дефинишу сопствене путеве економског и урбаног развоја, и да открију
И користе своје специфичне потенцијале (Тh. Lang, 2006:67). Ове промене
су сличне текућим променама глобалне урбанизације, са становништвом
које се помера ка великим градовима и са више од 1000 мега-градова
који спремају финансије или су у току реализације, често без сагледане
користи од дефинисаног пројекта и одговарајућих планских процедура
(PLAN 84, 2013). Иако у великој мери сличан, случај градова у Централној,
Источној и Југоисточној Европи (ЦИЈИЕ) донекле је различит захваљујући
пре свега специфичним политичким процесима у претходним декадама.
Доба на почетку XXI века период je очевидних динамичких и
структуралних промена у ЦИЈИЕ, тј у бившим комунистичким
(социјалистичким) земљама. Неколико разлога стоји иза тога: (1)
трансформација политичког система, од једно-партијског монопола ка
плуралистичкој демократији, (2) померање од централно планиране
економије ка отвореној и (нео)либералној тржишној економији, (3)
подлегање незаустављивом процесу глобализације, са директним
утицајима на комуникације, просторне структуре и просторни распоред
активности, (4) континуални процес прилагођавања законодавства,
економског и вредносног система према моделу Европске Уније у
току прилагођавања и приступања чланству, и (5) убрзане промене у
технологији које утичу на понашање и менталитет актера развоја и
привредну трансформацију. У свом чланку С. Ценкова указује на три аспекта
процеса транзиције у пост-социјалистичким градовима: транзиција у
правцу демократије (системска политичка промена), у правцу отвореног
тржишта (системска економска промена), и ка децентрализованом
систему локалног демократског управљања (С.Ценкова, 2013). У току
таквог процеса статус и улога градова су промењени164 управо због
наведених разлога што је урбане теме довело на врх националних и
регионалних агенди у земљама ЦИЈИЕ. Демографске промене (миграције
у градове, опадање и старење становника, померање од индустријских
ка услужним делатностима, итд), допринеле су променама друштвеног
статуса како у урбаним тако и у руралним подручјима. Анализе промена
економског и друштвеног садржаја, демографског старења и опадање
броја становника, вршене у оквиру УН Хабитата указују да све то може да
се повеже са транзицијом у земљама ЦИЈИЕ уз значајан утицај на урбани
развој (European Cities in Transition 2013:5). Уопштено говорећи, градови
164
У току транзиције статус градова је био случај посебне законодавне пажње у Хрватској,
Србији, Бугарској, БиХ, и још неким земљама ЦИЈИЕ

постају национални ‘мотори развоја’ (Просторни план Републике Србије

2010) са кључном улогом у генерисању културе, услуга и економског
развоја, али истовремено са новом одговорношћу за развој њиховог
руралног залеђа.
Посматрано са ширег европског становишта, снага и динамика
градова Западне и Северне Европе далеко је одмакла. Конкурентност
градова ЦИЈИЕ знатно заостаје а процес метрополизације је мање више
спонтаног карактера па неретко и хаотичан, нарочито у почетној фази
транзиције. Ово се нарочито примећује код главних градова као што су:
Букурешт са неразјашњеном енигмом судара старог и новог у централним
деловима града, Софија са атаком приватног капитала на јавне градске
површине и објекте, Београд са енормном бесправном изградњом,
Тирана са неконтролисаном урбанизацијом и др. Полицентризам,
односно политика полицентричности, је још увек tabula rasa услед дуге
традиције централизма, а метрополизација се генерално јавља у виду
субурбанизације или разливања града. У складу са идејом спонтане
метрополизације, теоретски говорећи, јавља се идеја о приоритету
кооперације и умрежавања главних градова Доњег Подунавља коју чине
Београд, Софија, Букурешт и Кишињев у правцу Црног Мора.
Тако би на почетку могла да се постави теза да комплексна мрежа
још неоткривених веза између великих, посебно главних градова, са
њиховим функцијама као основом умрежавања, и са растућом појавом
великих метрополитенских подручја као економских региона, и
полицентризмом као начином националних просторних политика,
може да изрони као критична и изазовна тема за државе и велике
градове у ЦИЈИЕ. То би могло да буде и једно од кључних искушења за
оптимизирање начина управљања великим градом у овом делу Европе
које је још увек махом традиционалног типа. Тиме би могла да се унапреди
конкурентност тих градова у ширим европским оквирима као и квалитет
живљења у њима.
Градови ЦИЈИЕ у променама

Улога великих и мањих градова је од посебног значаја у европским
земљама у транзицији као што су земље ЦИЈИЕ, са свим њиховим
предностима и недостацима који у том процесу долазе до пуног израза.
Ранија идеја централизације, очевидно супротстављена неопходним
политичким, административним и друштвено-економским променама,
у почетној фази транзиције управља средствима и инструментима

(финансијским, фискалним, институционалним, систем одлучивања

и др.) у великим и мањим градовима. Таква ситуација је данас још увек
присутна у градовима Србије, Босне и Херцеговине или Македоније, где
је и даље доминантна политика централизације. Међутим, у градовима
држава које постепено излазе из прве фазе транзиције (Мађарска,
Румунија, Словачка) долази до изражаја постепена децентрализација.
Сада су градови у Румунији прави центри концентрације становништва,
економских и културних активности. Прилагођавање новој динамичнијој
тржишној економији било је лакше у већим градовимаа а теже у малим
(О.Попеску 2011:1). То говори да стезање моћи и капацитета у највећим
метрополитенским подручјима обележава скривени покушај даље
централизације у првој фази транзиције, док имплементација идеје
децентрализације остаје за наредну фазу када буду стабилизовани
економска, друштвена и политичка ситуација. Међутим, главни градови и у
земљама које су прошле тек прву фазу транзиције остају ‘плен’ централних
власти. У Мађарској, Чешкој и Бугарској видљиве су центрипеталне силе
које воде ка хипер-концентрацији у регионима главних градова (ESPON
Project Report:2004/05).
Нису само унутарњи разлози ти који форсирају промене и градовима
ЦИЈИЕ. Отворене границе, повезивање и преношење културних
матрица и нови систем вредности у Европи излажу градове снажном
утицају глобализације, где локални друштвени системи и њихов
идентитет прогресивно постају потиснути или међузависни на широј
интернационалној основи која се такође налази у стању перманентне
транзиције. Код тога су најактуелнији примери покушај па одустајање од
мега-пројекта ‘’Еспланада центар’’ у Букурешту и мега-пројекат ‘’Београд
на води’’ у главном граду Србије, уз присутан велики отпор стручне и
дела шире јавности. Градови у Словачкој, Мађарској, Чешкој, Србији
или Бугарској налазе се у убрзаном померању од раније функционалне
матрице у којој је доминирала индустрија ка меком (идеје, идеологија,
информације) или тврдом (инфраструктура) умрежавању, или са руралним
окружењем или са другим градовима, а на основу заједничких интереса
или чисто функционалног резоновања. Расправљајући тему умрежавања
градова Ф.Шиндегер и Г. Тацбергер указују да концепт уравнотеженог и
полицентричног града није само модел насељске структуре већ такође и
модел функционалних мрежа између урбаних подручја (F. Schindegger, G.
Tatzberger, 2009). Доказ за овај став је однос између два главна града, Беча и
Братиславе. Док је раније туризам ограниченог обима (‘гвоздена завеса’!)
био једини разлог комуницирања, данас индустрија, бизнис, куповина,

инфраструктура и туризам широког обима промовишу знатно ширу скалу

разлога за умрежавање ова два града. Даље померање ка умрежавању са
градовима у Чешкој (Брно) и Мађарској (Ђер) ће произвести нову серију
иновативних идеја што ће довести до још бржих и већих промена, водећи
постепено ка стварању трансдржавног региона CENTROPE, уколико се
политички и шири отпори не покажу јачим од идеје умрежавања.
Функционалне и структурне промене, уз последичне промене у оквиру
градских структура, воде градове (нарочито главне градове) ка једном
другом феномену за време периода промена. Уместо функционалног
груписања, класне стратификације и колективног идентитета у ери
индустрије, захваљујући пре свега новим технологијама И систему
комуникација, градови ЦИЈИЕ се убрзано приближавају полицентричној
атомизацији као последици новог производног система, јавних сервиса,
информационог система и потпуно новог стила живота. Доминантне
економске, административне или јавне функције, симетричне или
асиметричне урбане матрице, промењено функционално зонирање или
класна сегрегација и друге појаве пост-индустријских градова, налазе
се под снажним утицајем функционалних и производних промена као
и промена понашања уопште. Индивидуализација и јачање приватног
утицаја на једној страни, а процеси глобализације на другој, комбиновани
са новим технологијама комуницирања и информација, неизбежно
производе трансформације, атомизацију и мултипликацију структуре
града. Примери главних градова као што су Загреб, Љубљана, Софија,
Тирана или Подгорица најбоље указују на појаве као што су убрзани раст,
атомизација, социјална сегрегација или структурна мултипликација.
Територије ових градова постају инструмент новог типа, иако
недореченог, сервисне економије, поље динамичних токова новца, људи,
добара и информација, веома често без одговарајуће контроле. Временска
компонента је такође у променама. Док је до недавно временска дистанце
била планерски критеријум (10 до чак 30 година), и још увек је у земљама
ЦИЈИЕ, дотле се време у развијенијим земљама Европе све више мери
размаком који се приближава нули средствима нових технологија.
Ограничени ресурси и релативно мали буџети градова ЦИЈИЕ165 и даље
онемогућавају брже унапређење, рехабилитацију и модернизацију јавног
транспорта што се у развијеним земљама чини све чешће. Нова студија
европских градова у транзицији указује да јавни транспорт у земљама
региона Југоисточне Европе зависи у великој мери од капацитета локалних
165
Буџет Града Београда у 2015. години износи око 700 милиона евра док буџет Града
Бешча сличне величине у истој години износи око 13 милијарди евра.

заједница и градова, као и од њихове моћи да реструктурирају урбане

системе и видове саобраћаја, са многим слабостима до сада (European
Cities in Transition, 2013).
Дакле, актуелне предпоставке су:
(a) да бржи развој градова ЦИЈИЕ неминовно захтева промену свести
планера, инвеститора и оних који одлучују о понашању градског
система;
(б) да садашње политике одговорних за вођење великог града у ЦИЈИЕ
и њихов вредносни систем прате промене, односно потребе да се
или мењају или прилагођавају према променама у граду;
(ц) да треба утврдити да ли актуелно понашање у оквиру промењеног
друштвеног система у транзицији представља разлог или последицу
тих промена;
(д) да треба утврдити у којој мери је административни сiстем и сiстем
управљања великим градом у земљама у транзицији одговоран
и довољно свестан новонасталих промена и ситуације током
припрема развојних стратешких докумената, понашајући се данас
према менталним моделима јучерашњице;
(е) да треба размотрити у којој мери су грађани спремни да разумеју
и подрже промене конзервативног начина управљања, односно да
ли разумеју колико такав начин управљања градом даље продукује
раскорак између урбане физичко-функционалне струцтуре и
динамичних токова и промена, од локалних до глобалних;
(ф) и на крају, да треба утврдити у којој мери је идеја да на процес
економских промена и посртања у највећој мери утиче глобално
умрежена економија (Th. Lang, 2006:76) у довољној мери разумљива,
са свим последицама на градове ЦИЈИЕ.
Аустријски теоретичари развоја градова и региона нуде одговоре
на неке од наведених предпоставки, расправљајући могућност јачања
конкурентности и одрживог развоја метрополитенских подручја великих
градова. Различите врсте токова, мрежа и кооперације међу градовима
могу да стимулишу и ојачају сваког од њих, унапређујући политичке,
економске и друштвене мреже одговоарајућим мерама управљања (R.
Giffinger, 2013:17). Овај савет може да помогне код одговора на нека
питања која се односе на промене градова у ЦИЈИЕ, посебно актуелне у
градовима који су суочени са релативно дубоком друштвено-економском,
структурном, административном и технолошком кризом у поређењу са

развијеним градовима Европе. Ово се посебно односи на највеће градове

као што су Београд или Букурешт који, између тридесет европских
метропола измерени показатељима Зеленог града (Green City Index)
заузимају 27. односно 29. Место (2011.).
Сл. Поређење 3 главна града прерма GCI (Green City Index)

Извор: Урбани изазови Београда, Сименс, 2012
Период транзиције у ЦИЈИЕ, са суштинским политичким и друштвено-
економским променама које су отпочеле или већ узнапредовале у
градовима, генерише бројна отворена питања која у већини случајева
остају без одговора и одговарајућег знања. Према студији УН Хабитата
статистички и административни показатељи који се односе на земље
Југоисточне Европе су различити166 са много недостатака, са различитим
улогама и положајем њихових градова у европској мрежи градова, са
различитим нивоима и фазама урбанизације, оштрим економским и
социјалним турбуленцијама и неуједначеним еколошким перформансама
(European Cities in Transition, 2013). Уобичајени разлог је инерција код
управљања градом и некомпетентност градске администрације. У
почетку новог режима ми политичари нисмо знали довољно о градској
администрацији, само смо имали сумње да администрација неће бити
пријатељски расположена према новом устројству (Г. Демски167 2003:22).
Проблем Будимпеште, града раскрснице 5 пан-европских коридора,
био је у наслеђеном начину површно решаваних кључних економских,
социјалних и физичких проблема што је у претходном социјалистичком
166
Показатељи за друге градове Европе усаглашавају се и региструју преко европске
статистике EUROSTAT
167
Габор Демски био је градоначелник Будимеште у пет мандата од 1990 до 2010
управљајући са мукама да Будимпешту изведе из колапса социјалистичког града.

периоду било предмет одговорности централне, државне администрације.

Преласком на нову технолошку еру градови ЦИЈИЕ сада су суочени са
различитим унутарњим и спољним условима у односу на раније из
скорашње прошлости. С друге стране неки градови ЦИЈИЕ, као што су
Праг, Варшава и други мањи у Чешкој и Пољској, постигли су знатно
боље резултате. Политички систем односно државне и градске власти
су потпуно замењени у веома кратком периоду. Десиле се се такође
промене у систему власништва, појави тржишне економије и променама
социјалног система…као и у стилу живота градског становништва
(Strategic Plan for Prague, 2000: 5). Овако драстичне промене су захтевале
не само одговарајућу и образовану управу већ и нови менталитет и
свежи изглед развоја града заснованог на новој скали вредности. Ипак
томе су највише допринели наслеђе урбане културе и историјска пракса
територијалне децентрализације Пољске и Чешке. Г. Демски то тумачи
озбиљним приступом демократским институцијама, систему заснованом
на приватном власништву, слободном тржишту са уваженим социјалним
питањима, као кључним елементима новог вредносног система (The
Budapest Model 2003:18-19).
У наставку ћемо размотрити три кључне теме око будућности великих
градова и метрополитенских подручја Југоисточне Европе на примеру
имплементације ЕУ Дунавске стратегије у Доњем Подунављу: (1) Подручја
главних градова, њихов положај, капацитети и функционална структура,
(2) Развојни потенцијали и капацитети за кооперацију и умрежавање
са другим великим (главним) градовима, и (3) Управљање великим
градовима и њихова спремност на кооперацију.
Подручја главних градова и њихова функционална

структура
У земљама ЦИЈИЕ, у доба комунистичког режима, тржиште је било
затворено, строго централно контролисано, са веома ограниченим и
занемареним приватним власништвом, са инвестицијама којима је
управљала државна администрација а надгледала комунистичка партија.
Практично говорећи, град је био усмераван као жртва административних
сила, и њихових прецизно програмираних развојних идеја и пропаганде.
Град, чак и главни град као највећи, био је жртва централних сила које су
одлучивале где и шта да се инвестира, са економском логиком која је била
поткопана политичким и квази-социјалним резонима. Другим речима,

град под комунистичким режимом био је нека врста експерименталног

полигона државне администрације, са функцијама које су биле резултат
државних политика и партијске идеологије.
Међутим, градови су увек значили и значе симбол моћи, или у
најмању руку потенцијалне моћи. Градови, у мери у којој су самоуправни,
концентришу моћ и истовремено генеришу моћ. Моћ настаје из њихових
финансијских и економских потенцијала али и из њихових научних,
интелектуалнох и иновативних капацитета. Административна и
политичка моћ доприносе и подржавају инсталисање моћи интерно у
земљи, и врше промоцију државе или региона екстерно на међународном
плану. У садашњој европској ери размонтирања граница, отварања и
унапређења комуникација и веза свих врста, умрежавања економије и
трагања новог континенталног (Европа) и регионалних идентитета и
конкурентности, град постаје кључни фактор код јачања регионалне
конкурентности и учвршћивања регионалне, државне и континенталне
територијалне кохезије, једне од критичне и најизазовније теме
данашњице у Европи. Према данашњој европској идеологији у глобалној
и међусобно повезаној светској економији, конкурентност зависи од
стварања веза са другим територијама како би заједничке вредности
и ресурси били коришћени на координиран и одржив начин (Territorial
Cohesion, 2008). Што се тиче конкурентности градова ЦИЈИЕ у делу о
умрежавању метрополитена европски пројекат Planet-CenSE указао je
да ce конкурентност градова и региона ЦИЈИЕ тумачи као способност
града или региона да се избори за боље позиционирање у широј европској
конкуренцији, идентификујући своје функције и снагу у оквиру поделе
рада између региона... (Planet-CenSE 2006:26). Конкурентан град је дакле
врховни циљ одговорне градске администрације пошто се такмичи са
другим градовима како би постигао што бољу позицију међу успешним
градовима у ширем окружењу. То може да буде део резултата процеса
глобализације или чак подстрек за даљу глобализацију са свим изазовима
које то подразумева. Прецизни показатељи нивоа конкурентности и
критеријума који се тичу квалитета живљења у граду могу да се мере
само преко мреже градова и транспарентних односа са другим градовима.
То истовремено даје подстрек градовима да нађу партнере међу другим
градовима, где заједнички функционални интереси или проблеми могу да
се установе у ширем међу- регионалном смислу. Разлог је јасан: полигон
такмичења се све више помера са државног ка регионалном и локалном
нивоу као резултат отварања тржишта. Тако такмичење постаје све
оштрије између градова и региона који се директно надмећу са другим
(Planet-CenSE, 2006:28).

Функционални профил једног града и његова економска структура,

заједно са системом јавних услуга, техничком и институционалном
опремљеношћу и капацитетима, доприносе нивоу његове
конкурентности. Законски, фискални и финансијски системи у значајној
мери доприносе процесу инвестирања усмеравајући директно или
индиректно запошљавање и тиме чинећи конкурентност оправданом и
оперативном. Према једном мишљењу конкурентност (градова–Б.С.) је
зависна од економске структуре и од секторске специјализације као и од
контекстуалних услова (А.Караман, Т.Баyцан 2005:2).
Главни градови ЦИЈИЕ налазе се у позицији трагања и напора да
утврде своју позицију у склопу европске и светске економије. Неколико
њих задовољавају основне стандард И критеријуме за надметање и
интегрисање у шири економски сyстем. То су за сада Букурешт, Софија,
Београд и Загреб, као главни градови својих земаља, и у мањој мери Сарајево,
Скопје и Тирана. Сваки од ових има веће или мање перспективе али уз
много проблема које морају да решавају у краћем времену: модернизација
комуналних система, побољшање еколошке ситуације, заштита и уређење
природне и културне баштине, и изнад свега активирање економских
ресурса, комплетирање и рехабилитација регионалне инфраструцтуре,
специјализација и модернизација привредних активности, унапређење
културних и научних капацитета, итд. Конкурентност главних градова
ЦИЈИЕ је нова тема за већину ових градова који су до скора били заточеници
затворених политичких и економских система а од скора конфронтирани
са изазовима констелације градова у ширем европском контексту.
Успешнији резултати у великој мери зависе од даљег прилагођавања
националног или регионалног (тамо где постоје административни
региони) законодавства, макро-економске политике, дистрибуције
моћи у децентрализованим државама, као и од начина управљања. У
таквој ситуацији, где државе југоисточне Европе имају различит статус
у односу на Европску Унију, градови Бугарске, Румуније и Хрватске имају
неке предности у односу на друге, у смислу положаја на пан-европским
коридорима и коришћења европских структурних фондова. На другој
страни интензитет кооперације, према анализама ESPON, прилично
је низак у поређењу са другим земљама чланицама Уније, са малим
бројем пројеката у Софији, Букурешту и неколико других већих градова
(European Cities in Transition 2013). Остали главни градови у овом делу
Европе се налазе на стартној позицији са обиљем изазова од којих већина
исходи из политичке сфере. Националне политике у том смислу треба да
буду јасније у смислу дефинисања нове улоге и надлежности градова, и у

смислу функционалног груписања или умрежавања локалних заједница168

Територијални капитал главних градова, т.ј објективни и субјективни
фактори169 који директно или индиректно утичу на развој и конкурентност
града, ефикасно служе уколико град функционише исправно и
разумно, усмерен квалитетном градском управом и одговарајућим
стратегијама, што све заједно није лак задатак. Веома успешан модел
Будимпеште у периоду 1990-2010, и његова стратегија развоја урађена
крајем деведесетих у XX веку, објашњена је као покушај управљања
стратешким процесм ослоњеним на одговарајуће структуриране
градске политике, анализе и процес одлучивања који су каналисали
различите професионалне и политичке идеје у правцу рационалног
исхода (K. Pallai, 2003:51). Проблем рационалних исхода, са потенцијално
дивергентним унутарњим и спољашњим условима и политичким
опцијама, представља нешто што компликује задатак реструктурирања
градске економије и одговарајуће функцијске специјализације града у
периоду динамичних промена. У периоду приступања Европској Унији,
Хрватска је прилагођавала своје политике према конкурентности региона
(жупанија). Већа пажња треба да буде посвећена усмеравању фондова ка
секторима који могу да буду конкурентни на светском тржишту како би
достигли максималну финансијску вредност и повећали конкурентност
хрватских региона и градова (Слијепчевић, 2011). Проблем је настао у
променљивим тржишним тенденцијама као и у неусклађеним политикама
и планским инструментима дефинисаним на традиционални начин.
Приметан је био недостатак хоризонталне и вертикалне координације
код управљања великим градовима (Загреб, Сплит, Осијек и др.), са
регулама које су чиниле више баријеру уместо подстрека инвеститорима,
и са рестриктивним законским и пореским системом уз недовршеност
и неусклађеност законодавства. Слични проблеми су били и у другим
земљама Доњег Подунавља у фази транзиције (Бугарска и Румунија)
код којих су градови патили због спорог прилагођавања драстичним
контекстуалним, унутарњим и спољашњим променама. Разлика између
градова западне Европе, или уопште градова Европске Уније, и других
европских градова је практично неразумевање сила и тежњи слободног
168
Идеја умрежавања општина и градова унета је у Измјене и допуне Просторног плана
Републике Српске 2025 (2015) преко тзв акционих подручја (уже) и економских макро-
регија (шире) те се налази у поступку имплементације преко Закона.
169
Међу објективне мерљиве факторе спадају географска позиција, становништво,
физичка структура, инфраструктура, економија и сл, док међу субјективне спадају
вредности, традиција, менталитет, идентитет и сл.

тржишта уз неопходно прилагођевање државних и градских политика,

као и неопходно пажљиво балансирање између слободног тржишта и
јавног добра.
Рађање метрополитенских подручја у земљама Доњег

Подунавља
Поред свега у овим земљама јавља се и проблем метрополизације,
односно спонтаног или планског настајање метрополитенског
подручја. Офанзивне економске силе трансформишу велике градове из
интровертног, затвореног у отворени сyстем, знатно флексибилнији и
осетљивији на контролне инструменте. Отвореност је примарно усмерена
ка окружењу великог града, обуватајући шири периметар са мањим
урбаним центрима и селима магнетизмом запошљавања радне снаге,
куповине или културе, и даље ка формирању града-региона према другим
функцијама и интересима. Према европским истраживањим град постаје
подручје које одговара пољу запошљавања и које представља суштински
цонцепт у функцијском смислу, које се све више испољава у контексту
субурбанизације и растуће мобилности радне снаге (ESPON1.4.3, 2006:7).
Град све више постаје функцијско подручје (FUA – Functional Urban Area)
различито од морфолошког урбаног подручја (MUA – Morphological Urban
Area) са којим се некада идентификовао град. Функционална димензија
сада постаје уважаван критеријум пратећи појаву субурбанизације и
пораста комутације (кретања из окружења према градском језгру и
обрнуто). Метрополитенско подручје (MEGA – Metropolitan Growth Area)
као виши функцијски ниво у оквиру рангирања европских градова
додатно концентрише функције и шири свој утицај у метрополитенски
(функцијски) регион.
Постоји неколико тумачења појма метрополитенског подручја
метрополитенског региона. Референтно тумачење дефинисано je у
студијама ESPON које кажy да метрополитенско подручје представља
простор који се састоји од густо насељеног урбаног језгра и ређе насељене
територије у окружењу, индустрије, инфраструцтуре и становања (ESPON
1.4.3, 2007:19) Метрополитенско подручје обично обухвата вишеструке
надлежности и локалне заједнице: суседства, урбане центре, градове,
области и, понекад, државе. У том простору велики град, као језгро
метрополитенског подручја, има доминантан економски и друштвени
утицај који прихватају друге локалне заједнице. У метрополитенском

подручју може да буде више градова. У неким случајевима где постоје

два метрополитенска подручја чија су урбана језгра на удаљености
до 60 км, са сопственом радном снагом и низом мањих или већих
урбаних центара у међупростору, и више од 500 000 становника, реч је о
полицентричном метрополитенском подручју које EUROSTAТ дефинише
кao метрополитенске регионе нивоа НУТС 3 (области, дистрикти), или
кao комбинацију NUTS 3 региона са најмање 250 000 становника.
У земљама Доњег Подунавља (Србија, Румунија, Бугарска, Молдавија)
идеја метрополитенских подручја је у самом зачетку. Код неких је само
плански дефинисана (Србија – Просторни план Републике Србије 2010-
2020, Бугарска), код неких је делимично законски регулисана (Румунија,),
а код неких је тек у иницијалној фази истраживања (Молдавија)170.
СРБИЈА: Тумачећи метрополитенско подручје као функционално
урбано подручје око већих градова (више од 100 000 становника)
Србија у свом просторном плану као критеријум узима и 45-минутну
изохрону дневне комутације ка и од града. Према тома Србија има 24
метрополитенска подручја (функционална урбана подручја, од којих нека
имају нешто мање од 100 000 становника а тај статус имају из стратешких
разлога). У Доњем Подунављу то су пре свега највећи градови Београд и
Нови Сад и мањи градови Панчево, Смедерево и Пожаревац.
170
Подаци, табеле и слике у наставку коришћени су из истраживачког пројекта (радна
верзија) Building Institutional Capacities of Metropolitan Areas in Lower Danube Area Који
су припремали партнери из Србије (Палго центар, Покрајински завод АП Водводине),
Бугарске (Национална агенција општина Бугарске), Румуније (URBANPROIECT-INCERC)
i Молдавије (Туристичка асоцијација Молдавије). Руководилац је био Б. Стојков преко
Палго центра.

Taб. 1 Метрополитенска подручја Доњег Подунавља у Србији (2011)
% у ук. % у ук.
2
Центар Обухваћене општине у Становника Површ- МП
Становника МП Ранг Стан. Површ
Mетроп. МП града (км )
Србије Србије
подручја
’09 ’21 ’09 ’21 ’09 ’21 ’09 ’21 ’09 ’21 ’09 ’21 ’09 ’21
Стара Пазова,
Опово,
Град
Пећинци,
Београд
Панчево,
(17 гр. 1,576,334 2,056,207 MEGA4 25.4 27.4 5,758 7,292 7.4 9.4
Инђија, Рума,
Општина)
См. Паланка,
390
Уб, Љиг,
Аранђеловац
Ср. Карловци,
Темерин,
Беочин,
Жабаљ,
Град Нови
Бачки
Сад
Пњтровац, 299,294 526,254 567,241 Међународни 7.0 7.6 3,086 3,578 4.0 4.6
(2 градске
Врбас, Ириг,
опоштине)
Србобран,
Инђија, Бач.
Паланка,
Тител+Бечеј
Град Ковин, Опово, Ковачица,

127,162 213,156 Национални 3.8 2.8 2,525 3.3 2.9
Панчево Алибунар
Град Мало Црниће, + Велико
74,902 101,789 122,448 Регионални 1.4 1.6 1,017 1,353 1.3 1.8
Пожаревац Жабари Градиште
Град
Велика Плана 109,809 154,279 Регионални 2.1 711 0.9
Смедерево
Сл. 2, Метрополитенско подручје Београда 2010. и 2020.

Извор: Просторни план Србије 2010-2020
РУМУНИЈА: У Румунији законом је дефинисан статус метрополитенског
подручја. Према том закону постоји 8 метрополитенских подручја
и неколико других која су фази дефинисања. Сва ова подручја имају
више од 200 000 становника. Од њих, три се налазе у подручју Доњег
Подунавља: Крајова, Констанца и Браила-Галац. Према тумачењу Закона
метрополитенско подручје је, теоретски, функционално урбано подручје,
на исти начин као у плановима Србије. У румунском законодавству
постоји више дефиниција концепта ‘метрополитенске територије’ и
‘метрополитенског подручја’. Дефиниција метрополитенског подручја
у Закону 350/2001 каже: то је подручје око већих урбаних центара,
дефинисано посебним студијама, у којима је створен узајамни систем
односа и утицаја на начин комуницирања, у економској, социјалној,
културној и урбаној инфраструктури. Обично границе територије
метрополитенског подручја прелазе административне границе града.
Структура и ранг великих градова у подручју Доњег Подунавља у
Румунији је следећа: Букурешт је метрополитенско подручје међународног
значаја (МЕГА 4), Крајова, Констанца и Галац су функционална подручја
националног значаја са међународним потенцијалом, Браила је
функционално подручје регионалног значаја. Тулцеа, Калараси, Ђурђу,
Александрија, Слатина, Дробета Турну-Северин и Ресита имају регионални
значај. Према категоризацији функционалних урбаних подручја ESPON,
број становника је следећи: Букурешт (више од 500 000 становника),
Крајова, Констанца, Галац (између 100 000 и 250 000 становника, Браила,
Дробета Турн-Северин између 100 000 и 250 000 становника.

Сл. 3 Метрополитенско подручје Букурешта (у току испитивања)

Извор: http://zmb.ro/images/harti/mari/harta4.gif

Таб. 2 Метрополитенска подручја у Доњем Подунављу у Румунији (према два пројекта: URBANPROIECT и Polycentric
proiect)
Подручје урбаног Подручје МП Стан. урбаног
Метроп. подручје Стан. МП. (2014) компоненте
центра (2) (2013) (км2) центра. (2014)
1 општина,
81 1,100 294,000 341,000 2 града
Policentric
Project
16 лок. заједница
393
Крајова
1 општина,
81 2,690 294,000 464,000 2 града
44 лок. заједнице
URBANPROIECT
study
1 општина
125 1,052 320,318 About 480,000 5 градова и
Policentric
Project
8 лок. заједница

Констанца
2 општине
125 1,747 320,318 About 560,000 5 градова и
16 лок. заједница.
URBANPROIECT
study
3 области (Браила,
cca 467,500 Галац, Тулцеa): 1
Галац: 246 Браила: Галац: 285,416
4,349 (друга урбана општина
Project
44 Браила: 201,275
агломерација) 2 града
44 лок. зајед..
Galac-Braila
2 oпштинe,
Галац: 246 Галац: 285,416
3,338 cca 675,800 1 град
Браила: 44 Браила: 201,275
URBANPROIECT Policentric
study
36 лок. зајед.
394
У пројекту за формирање
МП обухваћено:
У најширој
Project
238 2.1 мил. најмање 2.2 мил. 6 градова
верзији: 5,000
87 лок. зајед.
Букурешт .
(Bucharest-
Ilfov регион) Slučaj regiona Bukurešt-
Ilfov sadrži opštinu
238 1,821 2.1 mil. 2.5 mil.
Bukurešt i oblast Ilfov (8
study
gradova i 32 lok. zajed.)

Дробета
1 општина
Турн 55 901 111,580 142,181
10 лок. ајед.
URBANPROIECT URBANPROIECT Policentric

study
Северин
БУГАРСКА: У Бугарском законодавству не постоји дефиниција

метрополитенских подручја. Према Закону о просторном планирању
(2009) градови су подељени у категорије према броју становника.
Класификовани су у следеће категорије:
- Веома велики градови са преко 200 000 ст;
- Велики градови са између 100 000 и 200 000 ст;
- Градови средње величине са између 30 000 и 100 000 становника;
- Мањи градови са између 10 000 и 30 000 ст;
- Веома мали градови са испод 10 000 ст.

Таб. 3: Структура мреже насеља у МП Града Софије
Територија Насеља Густина
Општина Ст. Урбан- Неурба-
Укупно Насеља/ Стан./
изовано низовано Укупно градови села
(км2) 100 км2 км2
(%) (%)
Софија 1309,634 1348.9 43.7 56.3 38 4 34 2.8 926.5
Божуриште 8,466 142.9 6.5 93.5 10 1 9 7.0 55.5
Костинброд 17,336 254.4 9.3 90.7 14 1 13 5.5 68.6
396
Своге 21,252 868.6 4.4 95.6 38 1 37 4.4 26.1
Годеч 5140 374.7 3.35 96.65 20 1 19 5.3 14.7
Горна Малина 6115 295.4 4.30 95.70 14 0 14 4.7 22.3
Елин Пелин 22463 433.0 6.11 93.89 19 1 18 4.4 53.6
Самоков 36963 1,209.9 2.50 97.50 28 1 27 2.3 31.6
4,927.8 10.03 89.97

Укупно за МП
1,427,369 181 10 171 3.7 289.7
Софије
111,001.9 4.15 95.85

Укупно за
7,245,677 5,302 255 5,047 4.8 66.4
4.4
Бугарску
% MP Bugarske 19.7 3.4 3.9 3.4 76.8 436.2

Сл. 4: Мрежа и хијерархија градова у Бугарској

Извор: National Regional Development Strategy of Bulgaria 2013-2025
Према Националној концепцији просторног развоја Бугарске 2013-
2025 основни модел садржи хијерархијски систем градова према њиховом
утицају:
- Ниво 1 – главни град Сoфија,
центар европског значаја
(МЕГА4)
- Ниво 2 – велики градови,
центри националног
значаја: Пловдив, Варна,
Бургас, Русе, Плевен, Стара
Загора
Главни град Софија има 1 291
895 становника (2014). Град је
по величини главних градова
Европске Уније на 15. месту,
са главним универзитетима,
културним установама и
трговачким компанијама из Сл. 5 Град Софија – План намене земљишта
Извор: Sofia City Development Plan, 2001
Бугарске и света.

Према дефиницији метрополитенских подручја око великих градова

(градови са преко 100 000 становника) т.ј. подручја 45-минутне изохроне
за комутацију радног становништва ка и од града, у Доњем Подунављу
кроз Бугарску могуће је идентификовати три града, Видин, Русе,
Силистру, и главни град Софију, који је релативно близу Видина и Дунава.
Метрополитенска подручја ових градова обухватају територије општина
или делова општина, који су територијално и функционално повезани
са централним градом. Неки од ових градова имају мање од 100 000
становника али имају статус града са националним или регионалним
значајем према неким другим критеријумима.
Таб. 4: Бугарска – основни подаци за метрополитенска подручја (МП) градова у
Доњем Подyнављу
% ук.
% у ук.
МП у Доњем Обухваћене Број ст. Подручје територије
стан.
Подунављу општине 2013 (km2) Бугарске
Бугарске
(km2)
Русе, Сливо
Град Русе Поле,, Иваново, 196,672 2.7 1702 1.5
Ветово
Видин, Бојница,
Брегово,
Град Видин Грамада, Димово, 83,212 1.2 2055 1.9
Кула, Макреш,
Ново Село
Силистра,
Тутракан,
Град Силистра Дулово, Ситово, 90,705 1.3 1917 1.7
Алфатар,
Каинарђа
Софија,
Божуриштам
Костинброд,,
Град Софија Свогем Годеч, 1,427,369 19.7 4,928 4.4
Горна Малина,
Елин Пелин,
Смоково
26 од 264 ук.
Укупно 1,797,958 24.8 10,602 9.6
броја општина

МОЛДАВИЈА: У Молдавији има 65 градова И 1681 сеоско насеље. У

великим и средњим градовима живи 67, 7% становника. У Молдавији
није законски дефинисан појам метрополитенског подручја. Ипак, према
садашњој ситуацији од 5 општина 3 имају више од 100 000 становника,
Кишињев, Балти, Комрат и Тираспољ, те донекле задовољавају
критеријум потенцијалних метрополитенских подручја. Балти, Кахул,
Унгени, Бендер и Тираспољ теже да уравнотеже урбани систем државе и
да ограниче хипер-концентрацију у Кишињеву, главном граду Молдавије.
Транснистријски конфликт са сепаратистима отежава регионални развој,
укључујући и урбане агломерације.
Таб. 5, Општине Молдавије – број становника (2005-2010-2014)
Територијална јединица
Укупно Молдавија*
Општина Кишињев
Општина Балти
Општина Комрат
Општина Тираспољ (Транснистриа)
Општина Тигхина/Бендер (Транснистриа)
* Без становника на левој обали Дњестра и општине Бендер
Од наведених градова према ESPON методологији Молдавија има:
- Главни град Кишињев – центар МЕГА 4
- Три функционална подручја међународног значаја – Балти,
Тираспољ, Тигхина
- 51 функционално урбано подручје националног значаја
Таб. 6, Кишињев – функционално урбано потручје (метрополитен)
% у ук.
Стан. % у ук.
Обухваћене Стан у Подручје територији
Урб. У урб. ранг стан.
општине МП (км2) Модлавије
центар центру Молдавије
(км2)
2014 2014 2014 2014 2014 2014 2014
Кишињев,
Кодру,
Крикова,
Кишињев Дурлести, 661.2 804.5 MEGA4 22.6 563.3 1.7
Сингера,
Вадул луи
Вода, Ватра
Извор: Државна статистика Молдавије, 2015

Урбане функције као основ умрежавања

метрополитенских подручја
Умрежавање градова, према дефиницији савремених географа,
представља другачији приступ од класичне школе Перуове регионалне
економије, или Кристалерове теорије статичних мрежа градова.
Умрежавање градова је као процес парадигма савременог европског
динамизма, подржана отвореним границама, снажним тржишним силама
и широко протегнутим функцијама града. Умрежавање градова је тако
постало синергетска сила са очекиваним, и негде већ увелико постигнутим
резултатима јачања европске конкурентности, али уз то и дефинитивно
доприносећи знатно ефикаснијем процесу европских интеграција. Мреже
се често третирају као ‘магична чаролија’ која штити процесе развоја
региона и која увећава регионални капитал (Милер 2006:). Умрежавање
метрополитена је специфичан тип систематског повезивања најважнијих
европских метрополитенских подручја као генератора њиховог развоја.
Ова идеја се налази и иза другог тумачења умрежавања европских градова
преко схватања да Европа представља процес умрежавања, олакшавања
и регулисања токова различитих и конкурентних интереса и активности
(Рифкин, 2005). Насупрот Кристалеровом систему мреже градова по
систему идеалних хексагона, нове појаве умрежавања метрополитенских
подручја у Западној Европи (Pentagon, Blue Banana) или у централној
Европи (Red Octopus, Centrope) много више су аморфне, органске,
спонтане, флексибилне и променљиве, високо зависне од функцијског
динамизма а не од географског детерминизма. У данашњој Европи,
динамичном и високо међузависном систему економских, друштвених и
културних сила, одвијају се два симултана али и контрадикторна процеса:
процес децентрализације и процес интеграције. Регионализација као
начин функцијског и економског груписања, представља медијатора ова
два процеса. У таквој динамици умрежавање метрополитенских подручја
главних и других великих и мањих градова представља одговарајући
модел повезивања интереса и урбаних функција међу метрополитенским
подручјима. Умрежавање је динамична активност повезивања градова
око заједничких пројеката и представља начин кооперације више
заинтересованих и равноправних партнера (градова) ради ефикаснијег
коришћења територијалног капитала, ресурса, услуга, производних
капацитета сваког од њих. Т. Ланг то коментарише речима да изазов за
(умрежене) градове је изналажење индивидуалних путева регенерације и

погледа на урбану трансформацију као позитивну могућност истраживања

нових развојних политика (Ланг 2006:67). Ранија идеја о мрежама градова
која је била заснована на морфолошкој појави изграђености насеља у
поређењу са савременом идејом динамичног умрежавања градова чини
суштинску разлику. Град се у првом случају третира као објекат у оквиру
мреже док у другом случају представља структурни елемент у оквиру
процеса итеративних и сталних повратних спрега. Узајамне везе међу
градовима теку мање-више природним током у процесу самоуправног
одлучивања јединица локалне самоуправе, само мало кориговане
политичком вољом посебних политика. У децентрализованим системима
где градови, општине или региони имају развојне полуге у својим рукама,
изложени силама слободног тржишта и глобализације, читав систем и
процес умрежавања градова поприма облик еколошке структуре односно
органског начина понашања. Ово значи да разумевање екосистема
дефинитивно значи разумевање умрежавања (Рифкин 2005:339).
Било уз помоћ различитих активност, т.ј. метрополитенских функција
регионалног карактера, или уз помоћ комуникација, градови постају све
више заинтересовани да се повезују и међусобно сарађују као привремени
чворови смештени у флексибилни међузависни мрежни систем ради
покретања заједничких акција, убрзања имплементације договореног
и откривања иновација. Разматрајући тему територијалне кохезије
Зелени папир ЕУ о територијалној кохезији указује да кооперација уз
помоћ технолошких токова и идеја, добара, услуга и капитала постаје све
виталнији аспект територијалног развоја (Territorial Cohesion 2008:3).
Умрежавање метрополитенских подручја је очевидно актуелна и веома
комплексна тема економског, просторног или чак политичког развоја у
Европи коју за сад подржавају бројна стратешка документа.
Са становишта градова Југоисточне Европе ова тема је далеко
комплекснија и пуна неизвесности и скривених замки. Држећи се основних
принципа европског полицентризма, активности попут лобирања за
проширење транспортних мрежа, кооперације универзитета, заједничких
туристичких програма, телекомуниакционих веза, заједничких културних
или спортских манифестација, чине полазни репертоар за умрежавање
градова. Ипак, за сада је координација и умрежавање градова у Југоисточној
Европи само визија планера у оквиру реалности земаља на овом широком
подручју. Разлог су и наслеђени анимозитети између бивших политичких
система и држава Југоисточне Европе као и затвореност општина у своје
границе, упркос неких искустава других држава која указују да у оквиру
партнерства поједини партнери (градови) имају подједнак третман,

права и обавезе, што регулишу међусобни уговори (Шмит, Волке 2009:58).

Међутим, пољско искуство у последњих десетак година указује на
озбиљну могућност умрежавања пољских градова и општина са скоро
300 кластера (групација) чему је допринела пољска држава законима и
економским мерама. Темељ умрежавања градских насеља у овом и другим
случајевима је фокусирање на тематске политике и циљеве као одговор
на уочене проблеме или заједничке интересе у оквиру неког региона.
Кооперација, умрежавање и управљање градовима

Југоисточне Европе
Проблем недостатка кооперације и умрежавања градова у земљама
и градовима Југоисточне Европе171 пре свега лежи у неодговарајућем
законодавном систему, неквалификованим институцијама као и у
неодговарајућем моделу управљања градом. Истраживања у пројектима
ESPON указују на следеће проблеме: (1) низак степен свести локалне
администрације око неопходности веће конкурентности градова којим
управљају, (2) недостатак заједничких стратегија повезаних градова
који воде ка сличним циљевима, (3) недостатак функцијских веза
између релевантних јавних или полујавних предузећа, (4) политичке и
административне препреке за развој и размену иницијатива. Ефикаснији
резултати могу да се очекују тек након подизање свести код локалне управе
о значају кооперације метрополитенских подручја или градова, значења
умрежавања и резултирајућих предности за град. О томе M. Финка каже да
трагање за новим модалитетима одлучивања и формулисања политика,
засновано на таквим вредностима као што је партнерство (градова),
поверење и добровољно учешће институционализовано у ефикасним и
флесибилним аутономним управним структурама, може да се оцени као
кључни захтев за постизање институционалних капацитета (града)
који би омогућили добро функционисање управе способне да се избори са
развојним проблемима града (Финка 2013).
Тема заједничких интереса је доминантна код дефинисања идеје
о умрежавању и кооперацији метрополитенских подручја у Доњем
Подунављу. Велики градови, од Новог Сада до Констанце на Црном Мору,
са статусом метрополитена или без њега, имају специфичне капацитете и
ресурсе (лучки градови, туристички центри, универзитети, културне стазе,
Ранија пракса повезивања градова махом се сводила на тзв ‘’братимљење градова’’
171
коне није резултурало значајнијим ефектима у економском или социјалном смислу већ се
сводилло на протоколарне везе и дружење.

иновативне и креативне индустрије, маркетинг, заједничке културне или

спортске манифестације за покретање и развој кооперације на основу
мање или више формалних споразума. Досадашња кооперација у области
енергетике или инфраструктуре је била искључиво у надлежности држава
а не градова са локалном аутономијом и самоуправним интересима. Нова
констелација држава у Европи, са још увек различитим политичким
статусом (чланице, кандидати и нечланице Европске Уније) и приметним
границама представља препреку потпуној слободи кооперације, али
бројне облике је могуће применити већ сада јер интереси постоје.
Генерално, тенденције и први резултати кооперације већ постоје
између бугарских и румунских градова. Неки од њих су засновани на
техничким интересима као што су мостови на Дунаву којима се јачају
везе земаља Европске Уније: мост који повезује Видин (Бг) и Калафат
(Ру) на траси пан-европског коридора IV, и мост који повезује Ђурђу
(Ру) и Русе (Бг). Коперација међу овим градовима је у почетној фази без
довољно јасних разлога и дефинисаних интереса, изузев пан-европског
саобраћаја. Унутар-регионална кооперација међу градовима који су на
блиској удаљености, где се јасно виде разлози за кооперацију, није још
увек покренута ради конкретних локалних или регионалних политичких
разлога. Два примера су индикативна: (1) упркос планској идеји садржаној
у државном, регионалним и локалним плановима кооперација између два
метрополитенска подручја удаљена 60 км, градова Београда и Новог Сада,
још је далеко од почетка; (2) кооперација између Браиле и Галаца, два
мања града у Румунији код делте Дунава, на удаљености од свега 15 км,
расправљана је у више наврата и дефинисана заједничким стратешким
документом али до сада нема конкретних помака. Бројни други
примери могу да се нађу у свим земљама Доњег Подунавља. Позитиван
пример кооперације главних градова је иницијатива Града Букурешта и
потписан споразум о сарадњи са Градом Софијом (економски, културни,
транспортни и други разлози). Споразум између луке Панчево и луке
Констанца је такође позитиван корак који отвара пут кооперацији лучких
градова Констанце и Панчева.
Осетљиво је питање идентификације заинтересованих актера који би
могли да покрену кооперацију градова Југоисточне Европе. Ту се пре свега
мисли на државне и локалне институције, администрацију, предузећа и
приватне компаније са њиховим стандардним обичајима и оријентацијом
ка одређеним тржиштима или инерцијом понашања. Сталне промене
њихове оријентације захтевају озбиљне анализе и аргументацију.
Стратегије развоја главних градова у Дољем Подунављу (Београд и

Софија имају, Букурешт нема, Кишињев има половично) припремане по

европској методологији и стандардима, отварају путеве ка кооперацији
и умрежавању са другим градовима, најчешће у Средњем и Горњем
Подунављу. Преко ових стратегија могуће је стећи прве утиске о могућим
активностима и функцијама које би могле да буду од заједничког интереса
за градове Југоисточне Европе и њихову будућу кооперацију. Преко тога је
могуће идентификовати и потенцијалне актере али и открити слабости
и ограничења које могу да угрозе даље токове кооперације. Међу њима је
већ видљива највећа слабост: начин управљања великим градовима.
Комплексност, динамика и иманентна ирационалност код развоја
великих градова је највећи изазов за њихове управе код којих се углавном
мешају безбројни приватни и други интереси са функцијама града.
Према европским студијама територијални капитал града тражи
стварање одрживе територијалне кохезије на различитим нуивоима….
а одговарајући начин управљања градом као предуслов за достизање
кохезије (ЕСПОН 2.3.2. 2006:11). Величина главних градова и њихов
вишеструки значај од локалног, регионалног до државног нивоа и шире
од тога, захтевају испуњење неколико значајних критеријума којима
се оцењује квалитет управљања градом. Међу њима треба истаћи:
ефикасност, отвореност, спремност за кооперацију са другим градовима
и поштовање усвојених развојних стратегија. Затвореност општина и
градова Југоисточне Европе у сопствене административне границе, уз
недостатак хоризонталне кооперације са окружењем, као и недостатак
идеје о моделу мулти-општинских или регионалних тела за креирање
заједничке развојне политике и пројеката, представља највећу слабост.
Сметњу која је типична у данашње време чини и нерешен конфликт
вертикалне координације на релацији држава – град – поједини
актери. Пошто се на територији главних градова често налази капитал
државе (железница, војска, енергетски системи и сл) државна управа
директно или преко министарстава настоји да се умеша у градски
систем, реметећи га и угрожавајући локалну аутономију. Мање јединице
локалне самоуправе у оквиру метрополитенског подрчја великог града,
у недостатку заједничке координације, користе близину великог града
за своје интересе, а приватни сектор уз то настоји да се укључи у систем
одлучивања са својим интересима, тиме стварајући још већу пометњу у
систему великог града. Најизазовнији проблем начина управљања великим
градом се управо јавља у транзиционом периоду у Југоисточној Европи.
Приметан је недостатак хоризонталне и вертикалне координације, као
и предузетнички дух код општинске самоуправе (Хирт, Станилов 2009)

што је неопходно управо у фази реструктурирања и обнове великог града.

Традиционални сyстем управљања градом у ранијим централизованим
социјалистичким/комунистичким државама Централне и Источне
Европе, супротстављен савременом моделу начина управљања градом,
представља тему од посебног значаја за земље Југоисточне Европе
где је управљање великим градом у највећој мери још увек засновано
на секторском уместо на интегралном приступу. Румунија и донекле
Бугарска су једине земље у овом делу Европе где се постепено уводи
модел интегралног управљања градом док је хоризонтална координација
кључни проблем за остале земље: координација међу секторима и јавним
предузећима и кооперација са суседним локалним заједницама (European
Cities in Transition, 2013:61). Наводећи критеријуме за добар начин
управљања градом студија ESPON каже да промене у начину управљања
градом треба разматрати као дугорочни и поступан процесс, избегавајући
радикалне потезе (ESPON 2.3.2:16) . Застарели начин одлучивања с врха
власти у градовима Југоисточне Европе, у нетранспарентном окружењу
управе сада је суочен са неопходношћу веће транспарентности, активног
учешћа актера, стратешког промишљања поузданости код одлучивања са
већим ослонцем на стручне институције уместо партијских директива.
Код теме управљања градом, посматрајући моделе управљања главним
градовима Југоисточне Европе (Београд, Софија, Букурешт, Кишињев),
критични проблеми су следећи:
• Плуралистичка политичка арена нема на прави начин практикована
правила фер плеја (fair play). Партијске коалиције управљају градом
начином који ствара сталне тензије, док опозиција атакује на све
акције које предузима власт;
• Латентна конфронтација између градске и државне власти (у
случају различитих политичких опција) до које долази искључиво из
политичких разлога. Ова конфронтација производи непремостиву
препреку за пројекте капиталних инвестиција у граду као и око
битних питања развоја града;
• Законодавни оквир који је у сталним променама, непотпун,
недовољно координиран, посебно у земљама које нису чланице
Европске Уније. Недостаци неких битних закона коче интервенције
капиталног развоја, ометају процесе обнове града и утичу на
привлачење инвеститора. Проблем приватизације јавних предузећа
представља још једну од препрека за ефикасно управљање градом и
пројекте јавно-приватног партнерства;

• Политички некохерентна управа града, у којој партије у коалицији

стављају своје представнике на челне позиције, често има кадрове
који немају управљачко искуство и знање, тако генеришући нове
проблеме. Тако долази до традиционалног начина одлучивања
одозго на доле и налога без систематске идеје о принципима
модерног начина управљања већ са идејом политичког резоновања;
• Слаба и професионално деградирана позиција градских
институција, кадровски ослабљена или некомплетна. Најслабије
тачке у градском систему су: недостатак институција за економски
развој, непоштовање усвојених планова и стратегија, недостатак
канцеларија за сарадњу са другим градовима у Европи и унутар
државе, недостатак адекватне статистике, слаба технолошка
опремљеност и нерационална организација и недовољно образован
стручни кадар.
• Неусклађеност система буџетирања са системом планирања и
програмирања на средњерочном нивоу;
• Метрополитенска или регионална димензија главних градова је
занемарена, иако дефинисана стратешким документима, тако да
интра-метрополитенски проблеми који захтевају координацију
локалних заједница остају на маргини одлучивања и договарања.
Закључак
Кооперација и умрежавање главних градова Југоисточне Европе
је тема од значаја не само за овај део Европе већ и за Европу у целини.
Досадашња неравнотежа Европе, која је претезала ка западним градовима,
док су градови Југоисточне Европе били на маргини, није обезбедила ни
довољан степен кохезије Старог континента. Према томе ова кооперација
представља следећи корак где ће функције градова и њихови интереси
наћи бољег начина да се развијају у оквиру заједнице европских
држава. Изазови и значај одговарајућег начина управљања градовима је
најзначајнији приоритет у градовима са транзиционим проблемима али
и са одређеним капацитетима конкурентним у ширем оквиру. Значење
градских активности, функција и ресурса и, последично, кооперације и
умрежавања са другим градовима, до сада није схваћено на прави начин и
у пуној мери. Да би се то разумело треба утврдити међузависност градских
функција, умрежавања и управљања код великих градова а посебно код
главних градова Југоисточне Европе. Европско искуство указује на снажне

политичке, културне и друштвено-економске утицаје великих градова

или метрополитенских подручја. Велики градови или метрополитени
су препознати као места за мобилизацију, концентрацију и каналисање
креативних процеса, са резултатима у техничким и културним
иновацијама, новим пословима, услугама и друштвеним вредностима
(Матерн 2006:127). Главни градови у Доњем Подунављу су релативно
добро опремљени са техничком и социјалном инфраструктуром као и
високо образованим стручњацима. За ове градове могуће је дефинисати
четири категорије метрополитенских функција: (а) функције креативне
индустрије и промоције добара, објеката и манифестација (култура, спорт,
забава), (б) функције иновација и конкуренције, не само у економији већ
и у култури и друштвеним услугама, (в) функције градова-капија где
њихова чворна улога и позиција (укрштање пан-европских коридора)
нуди аргумент за отворенији приступ великом броју људи (туристи,
радна снага), знању, иновацијама и тржишту, и напокон (г) функције
одлучивања и контроле (безбедност, климатске промене, заштита).
Проблеми у структури економије града су често препознати од локалних
власти. Међутим, концепција развоја нове културе предузетништва и
развојних пројеката који ће ангажовати локалне економске потенцијала,
углавном недостаје (Ланг 2006:85). На тај начин, промоција локалног
предузетништва као и едукације предузетника у главним градовима
Доњег Подунавља, тумачећи истог аутора, поред социјалне економије и
социјалне инклузије изазива потребу за кооперацијом главних градова са
сличним проблемима и аспирацијама.
У случају главних градова Доњег Подунавља у њиховој транзиционој
фази, који су иначе предмет занимања ЕУ дунавске стратегије, закључни
став би био да су њихове стратешки изабране функције и активности
рационалан разлог за кооперацију и умрежавање, а да су кооперација и
умрежавање последица пажљивог и разумног начина управљања тим
градовима. Између градских функција, као дела територијалног капитала
тих градова, и начина управљања градом, одговорног за мобилизацију
истог на одржив начин, умрежавање се чини да представља решење
загонетке успешнијег развоја и конкурентности ових градова у ширим
европским оквирима. Ово код градова у Србији и Молдавији, и донекле у
Бугарској, изискује додатну едукацију локалних власти и администрације,
уз сећање на бивша социјалистичка времена и романтично братимљење
градова резонима више идеолошке а мање економске, друштвене
или еколошке провенијенције. Све ово упућује на неопходност: (а)
рационализације и више квалификације градске администрације, (б)

избављења из омчи партијских политика, (в) градског управљања на више

нивоа, (г) технолошког унапређења система информатике и статистике, уз
отвореност ка свим актерима и грађанима, (д) новог система буџетирања,
програмирања и планирања, (ђ) одговорност понашања управе према
усвојеним стратегијама развоја, (е) унапређење хоризонталне и
вертикалне координације код развојних тема, (ж) унапређење учешћа
актера, цивилног сектора и грађана код одлучивања о питањима развоја
и уређења града.
Што пре то буде јасно пре ће бити разумљиви разлози умрежавања
и кооперације као основа бржег развоја тих градова као и одговорност
градских управа у томе.

Beck, U. (2005). The Reinvention of Politics: Towards a Theory of Reflexive

Modernization, op. cit. in J. Rifkin, The European Dream, New York: Penguin
Books.
Cerne, A. (2007). Towards the Evidence-Base Governance (the working paper),
University of Ljubljana.
Cities of Tomorrow, Challenges, Visions, Ways Forward, European Union,
Regional Policies, Brussels, 2011.
Demszki, G. (2003). Liberalism in Practice, in The Budapest Model (ed. Katlin
Pallai), OSI, Budapest.
Dunford, M. (1998). Economics in Space and Time: Economic Geographies
of Development and Underdevelopment and Historical Geographics of
Modernization, in P. J. Taylor and M. Hoyler, The Spatial Order of European
Cities under Conditions of Contemporary Globalization, GaWC Research
Bulletin, No 16.
ESPON Project 1.4.3, Study on Urban Functions, Draft Final Report, 2006.
ESPON Project 2.3.2, Study on Governance, Draft Final Report, 2006.
ESPON, Potentials for Polycentric Development in Europe, project report,
2004/05.
European Cities in Transition 2010, The Southern sub-region report (final
draft version prepared by B. Stojkov et al.), UN Habitat, Urban Development
Institute, Krakow, 2011.
Florida, R. (2005). Cities and the Creative Class, New York: Routledge.
Grcic, M, I. Ratkaj & N. Sluka (2006). The Global System of Oligopolises, in
Metropolitan Networking in CADSES (ed. B. Stojkov), Belgrade, Bratislava,
Dresden.
Hirt, S., K. Stanilov (2009). Twenty Years of Transition: The Evolution of Urban
Planning in Eastern Europe and the Former Soviet Union, 1989-2009, UN
Habitat.
Karaman, A., T. Baycan Levent, (2005). Globalization and Development Strategies
for Istanbul, GaWC Researc Bulletin, No 53.

Lang, Th. (2006). Globalistaion, Local Action and Socio-Economic Regeneration,

in Metropolitan Networking in CADSES (ed. B. Stojkov), Spa-Ce.Net edition,
Belgrade-Bratislava-Dresden.
Matern, A. (2006). Tasks and Challenges of Metropolitan Regions in Germany, in
Metropolitan Networking in CADSES (ed. B. Stojkov), Belgrade, Bratislava,
Dresden
Mueller, B. (2006). Networking in Metropolitan Areas as a Challenge and a
Chance, in Metropolitan Networking in CADSES (ed. B. Stojkov), Belgrade,
Bratislava, Dresden
Outlining Central and South East Europe, Report on spatial development in
CenSE, PlaNet CenSE project, Federal Office for Building and Regional
Planning, Bonn, 2006.
Patten, B. (2005). Network Ecology, op. cit. in J. Rifkin, The European Dream,
New York: Penguin Books.
Planet-CenSE Project, Bonn-Wien, 2006
Popescu, O. (2011). National Report on Romanian cities prepared for UN
HABITAT report European Cities in Transition 2010, Bucharest.
Rifkin, J. (2005). The European Dream, New York: Penguin Books
Schindegger, F. (2006). Metropolitan Networking as a Topic of the INTERREG
IIIb Project Planet- CenSE, in Metropolitan Networking in CADSES (ed. B.
Stojkov), Belgrade, Bratislava, Dresden
Schindegger, F., G. Tatzberger (2009). What actually is city networking about?
unpublished article.
Schmidt, S., M. Wolke (2009). The Importance of Infrastructure and Interaction
Networks for Regional Competitiveness in the Knowledge Economy, in the
book New Disparities in Spatial Development in Europe.
Slijepcevic, S, I. Rasic-Bakaric & D. Jurlina-Alibegovic (2011). National Report on
Croatian cities, European Cities in Transition 2010, Institute for Economics,
Zagreb.
Stojkov, B. (2006). Metropolitan Areas in CADSES: Networking or Notworking,
in Metropolitan Networking in CADSES (ed. B. Stojkov), Belgrade, Bratislava,
Dresden.

Taylor, P.J., M. Hoyler (2005). The Spatial Order of European Cities under
Conditions of Contemporary Globalization, GaWC Research Bulletin, No 16.
Towards a Stronger European Territorial Cohesion in the Light of the Lisbon
and Gothenburg Ambitions, First Draft, Brussels, 2006

В. УМЕСТО ЗАКЉУЧКА
Наговештај обавезе новог таласа регионализације
пре условног приступања Европској Унији, са
низом политичких препрека на том путу.
Исход је неизвестан!
Уместо закључка
Сва моја сазнања и искуства ми дају за право да у закључку формулишем
одговор на почетно питање: шта је регион а шта регионализација?
Регион (регија у Републици Српској) је територија одређена
административним границама, већа од општине/града а мања од државе,
односно у другом случају, простор изван територије општине/града, (а)
недефинисаних административних границa када је одређен интересима
умрежавања локалних заједница (економски регион), функцијом (на
пример ‘’вински регион’’), особеним географским (Топлица), историјским
(Стари Рас) или, (б) дефинисаних граница када је реч од административно
одређеној и законом утврђеној категорији, или политичким (тзв Западни
Балкан) карактеристикама.
Регионализација, као модел увођења региона у систем територијалне
организације и начина управљања и одлучивања у држави, највећи је
изазов за политичаре најчешће ради неопходности промене устава и
одустајања од доминације центра. Она је производ политике регионалног
развоја, према неком од модела који највише одговара конкретној
географској (физички, друштвено, културно, традиционално), политичкој
или економској ситуацији одређене државе, и треба да представља
инструмент државе за јачање кохезије и конкурентности уз помоћ региона.
Данас, 2018, региони као економска, планска, административна
или функцијска категорија у Србији све мање се помињу. АП Војводина
постепено губи капацитет аутономије. Град Београд нема никакву
практичну иницијативу или чак помисао о Региону Београд или
метрополитенском подручју, изузев у плановима. АП Косово и Метохија
је ван суштинске јурисдикције Републике, са дефинитивно нерешеним
статусом. Остали делови Републике су остали на нивоу општина и градова,
односно јединица локалне самоуправе са погледом упереним у државу
за сваки проблем који им се деси. Региони се помињу формално једино
у говорима челника државне политике и управе када обилазе Источну,
Јужну или Западну Србију, доводе иностране инвеститоре, отварају
фабрике, без јасне концепције улоге и смера регионалног развоја, и када
обећавају светлу будућност, углавном у контексту политичког наратива.

Региони се у Србији помињу и као аспирација за аутономију одређеног

подручја (Рашка област или Санџак) или чак сепарацију без икаквог смисла
и оправдања (АП Војводина). Политике или стратегије регионалног
развоја нема; једино постоје усвојени регионални просторни планови
без веће практичне имплементације јер нема кога да их даље спроводи.
Национални план регионалног развоја Србије је застао на почетку, у
рукама трећеразредних европских планера. Регионалне канцеларије још
постоје без идеје, развојног концепта, подршке и ваљаних кадрова. Хипер-
централизација Србије је на делу. Европска Унија је, такође, дигла руке од
подршке концепту региона у Србији видећи да од свега за сада нема ништа,
али то ће вероватно бити садржина једног од поглавља пре приступања
Србије Европској Унији, односно обавеза неке врсте регионализације
према важећем или неком другом Уставу и закону Србије. И док је тако, од
региона, регионализације и регионалног развоја остају сећања и гомиле
папира, све док не дође неки нови талас децентрализације, можда пре а
можда и касније. Верујмо и надајмо се.

ИЗВОД ИЗ РЕЦЕНЗИЈА
1.
Аутор је на основу његових сазнања и искуства формулисао одговор на
почетно питање: шта је регион а шта регионализација. У целини, књига је
веома импресивна како својим обимом тако и квалитетом. Она представља
несумњив допринос изградњи методологије истраживања и усмеравања
развоја у склопу региона. Искуства, сазнања и ставови аутора, у контексту
региона веома су едукативни што је био један од циљева аутора.
Аутор је успешно одговорио на питање шта је регион за просторне планере
и делатност просторног планирања која се тиме бави, какво му је значење
и значај, и друго што је предмет просторног планирања. Такође, остварен
је циљ ове књиге да подстиче дебату о регионима у Србији са одређеном
едукативном сврхом. Са становишта карактера ове књиге посебно је било
значајно ангажовање аутора на припреми документа за Скупштину града
Београда у сарадњи са Арх. Милутином Главичким, под називом“Тезе о
унапређењу просторног планирања развоја Београда“. Посебан квалитет
књиге је што има мултидисциплинарни карактер. То је омогућило да се не
само свестрано расветле сва суштинска питања региона и регионализације
у Србији и ЕУ, већ и да се дође до неких трансдисциплинарних (синтезних)
оцена и уопштавања која имају и научну потку. Јединствено по свом
концепту, свеобухватно по садржају и мериторно по квалитету и домету
ово дело улази круг ретких истраживачких подухвата на пољу регионалног
просторног развоја. Гледано кроз призму остварења појединих битних
критеријума рад је, такође, успешан.
Тако, рецензент истиче следеће:
1. Критичко-аналитички поглед на стање, ситуације и сл, присутан је
у целој обради овог дела чиме је постигнута реалност одлучивања у
разним ситуацијама.
2. Дефинисање проблема извршено је на основу узрочно-последичних
односа што је помогло у њиховом решавању и одлучивању.
3. Креативност је постигнута вођењем анализе до одгварајуће синтезе
као круне истраживачког рада.

4. Контекстуалност је остварена држећи се строго теме у одређеном

амбијенту.
5. Стрил писања близу је Шилерове тезе да треба писати тако да речима
буде тесно а мислима широко.
На основу горње оцене препоручујем издавачу да публикује ово дело.
Рецензент проф. др Добривоје Тошковић
Универзитет Београд – Географски факултет
2.
Сматрам да је допринос овог рукописа баш циљ ове књиге да подстакне
дебату о регионима у Србији, са одређеном едукативном сврхом заснованом
на делимичном увиду у развој идеје о регионима, регионализацији и
регионалном планирању у Србији од 1970. до данас, као и о интервенцијама
политике када је о томе реч. Посебно је ово значајно због искуства самог
аутора које је стекао радећи планове а наставио са сазнањима која су
стицана током рада у пракси и теорији. Уз то, аутор износи и своје ставове
и предлоге уз стално укрштање праксе и теорије.
Рукопис проф. др Борислава Стојкова биће од значаја за струку (просторно
планирање) и саме студенте, јер могу у једној књизи да сагледају целокупан
опус аутора кроз планска документа, студије и стручне радове.
У вези са горе наведеним, предлажем да се рукопис штампа у целини.
Рецензент проф. др Јасмина Ђорђевић
Универзитет Нови Сад – Географски факултет
3.
Будући да региони и регионализацја нису крајњи задатак нити циљ
политике планирања, већ једно од најзначајнијих средстава помоћу којих
се покушава приближити једној од територијалних јединица на којој се
темељи просторна организација друштва, давање посебног значаја тој
теми је веч дуго актуелно и крајње оправдано. Потреба за регионалном
политиком развоја, а тиме и за регионалним планирањем, формирањем
и јачањем РУ 1990-тих и у оквиру ње наглашеном за интеграцијом, у
знатној мери је, бар у то време, афирмисана регионална димензија у
планирању и управљању развојем друштва. Међутим, чињеница, већ

потврђена у научној и стручној литератури, да нису јасно исказани ни

усаглашени улога, методологија и циљеви израде планских докумената
на регионалном нивоу, налаже детаљнија истраживања, тумачења и
објашњавања регионализације, као процеса издвајања мањих подручја
средњег територијалног нивоа, с једне, и регионализма као идеологије која
одражава захтеве грађана за успостављањем регионалне власти, с друге
стране. Наведене констатације се компликују и појмом регион, с обзиром
на то да се ради о истински флексибилном концепту, са недоумицом о
каквој територији је реч и која је сврха њеног постојања.
У циљу решавања наведених дилема, као и броних сродних питања
везаних за политику планирања на регионалном нивоу, проф. др Борислав
Стојков, аутор монографије под насловом „Регион и регионализација –
изазов политике и искушење планирања“, преко своје антологијске збирке
планских и стратешких докумената и својих наочно-стручних радова
који су у вези са наведеном темом, даје значајне одговоре, објашњења,
сугестије и коментаре на постојећа питања, дилеме и изражене проблеме.
Искуствена сазнања ма основу емпиријских истраживања, али и научно-
стручних поставки, указују на потребу за подстицањем дебате, како
каже и сам аутор, о регионима, регионализацији, регионалном развоју
и регионалном планирању у Србији. На једном месту доступни садржаји
везани за ову тему претстављају значајан извор сазнања за научну и
стручну јавност која се бави наведеном проблематиком. Монографија
може да послужи и ка значајан едукативни документ за студенте више
сродних дисциплина, политичаре, али и ширу јавност, који заједно
могу да допринесу подизању свести о потреби унапређивања политике
регионалног развоја и планирања простора у Србији.
Из свих наведених разлога који указују на допринос и значај монографије
за нашу научну, стручну и ширу јавност, препоручујем за публиковане
рукопис монографије под насловом „ Регион и регионализација – изазов
политике и искушење планирања“, аутора проф. др Борислава Стојкова, у
издању Географског факултета Универзитета у Београду.
Рецензент проф. др Бранка Тошић
Универзитет Београд - Географски факултет

Биографија
ДР БОРИСЛАВ СТОЈКОВ,
редовни професор Универзитета у
Београду, Географски факултет –одсек
за просторно планирање (у пензији од
2009)
• Рођен у Београду 17. октобра
1941. Основну школу и класичну
гимназију завршио у Сарајеву 1959.
Архитектонски факултет завршио
на Архитектонском факултету у
Београду 1963. Магистратуру обавио
на Архитектонском факултету у
Београду 1975. стекавши звање
магистра урбанистичких наука.
Звање доктора урбанистичких
наука стекао на Архитектонско-
урбанистичком факултету
Универзитета у Сарајеву 1991.
Специјализацију из области регионалног планирања обавио на
Масачусетском институту за технологију (М.И.Т.) у Кембриџу, САД,
1970/71. Стручно усавршавање из области регионалног планирања
обавио на Стандинг Цонференце фор Соутх Еаст Енгланд у Лондону
1974, и В.Б.Б. у Гетеборгу 1975, Шведска.
• На Географском факултету Универзитета у Београду почео да ради
као доцент 1992, ванредни професор постао 1998 а редовни професор
(2002). У том периоду предавао на редовним студијама два предмета:
Методе просторног планирања и Урбанизам. На магистарским
студијама предавао од 2002 до 2009 За то време већи број магистара и
мастера као и 5 доктора наука је стекло звање код њега као ментора.
У истом периоду три године је предавао на Грађевинском факултету
Универзитета Нови Сад, у Суботици, а једну годину на Мегатренд
универзитету у Београду. На Универзитету у Трсту предавао три
године (2003-2005) на магистарским студијама на Економском и
Архитектонском факултету, на Техничком универзитету у Бечу
гостовао као предавач и ментор на мастер студијама, а у Дрездену
као предавач и ко-ментор на докторским студијама, предавања у
Манчестеру, Глазгову, Прагу, Братислави и др. Научна област која је све

време била у основи његовог ангажовања је била просторно планирање

и тематика града (урбанизам).
• У току стручне и научне каријере, од 1966. До 2012. радио је, поред
наведених академских институција, и у: Урбанистичком заводу
Београда као директор урбанизма до 1981, у Инвест-бироу као
директор пројектантског бироа до 1990, у Институту за урбанизам
и архитектуру са прекидима као директор сектора за планирање до
2002, у Министарству за урбанизам као помоћник министра од 1989 до
1991, у Агенцији за смештај избеглица у Србији као директор 1991. до
1992, и у Републичкој агенцији за просторно планирање као директор
2008. до 2012.
• У научном делу свог ангажовања има објављених преко 200 научних
радова или радова научног карактера из области урбанизма и
просторног планирања у земљи и иностранству. Објавио је на
Географском факултету уџбеник Методе просторног планирања. Има
3 објављене монографије: Урбографија, Методе анализе и синтезе у
просторном планирању, План и судбина града, књигу издавача УН
Хабитат Еуропеан Цитиес ин Транситион 2013 - Соутхерн Субрегион
(са три коаутора који су обрадили три друга региона Европе) као и
25 књига као уредник и аутор, од којих су важније: Основе стратегије
обнове града (три са Руском академијом инжењерских наука-
РАИН), Два града-перспективе обнове Панчева и Красногорска (са
РАИН), Град у променама (са РАИН) , Традиција и српско црквено
градитељство, Обнова Приштине у условима одрживог развоја, Урбани
развој Призрена, Урбанизам Европе, Регулациони план, урбанистички
пројекат и план парцелације, Данубиан анд Отхер Планнинг Иссуес,
Метрополитан Нетwоркинг ин ЦАДСЕС Ареа, Београд и његов регион,
Просторно планирање у Србији, 2012, Урбани изазови Београда,
2012, Паметан град у Србији, 2018, Градови Србије у будућности,
2019, е-Футуре оф цитиес, 2019, итд. Чланке је објављивао у научним
публикацијама Србије, Босне и Херцеговине, Аустрије, Словачке,
Немачке (Спрингер) и др.
• Био је руководилац научног пројекта Обнова градова Србије, у
Институту за архитектуру и урбанизам Србије 1997-2002, и учесник у
другим научним пројектима на Географском факултету. Био покретач
и главни уредник часописа Территориум на Географском факултету у
Београду. Редовни је члан Академије инжењерских наука Србије.
• Има преко 110 стручних радова из области архитектуре, урбанизма и

просторног планирања. Међу најзначајнијим се истичу: архитектонско

решење (аутор) јавне гараже у Масариковој улици у Београду,
урбанистички планови за Славију, луку Бар, булевар Војводе Степе,
Генерални урбанистички план Београда 1972-2000, ГУП Обреновца
1974 и 1996, урбанистички планови за Босански Брод, Бијељину,
Јагодину, Приштину, Призрен, и др. Просторне планове водио и радио
за град Београд (1975, 2004, 2010), Суботицу, Кладово, Смедерево,
Власину, Лесковац и др. Водио и радио стратегије развоја Републике
Србије, општине Суботица, Смедерево, АП Војводине (радио део
просторног развоја) и града Београда. Био координатор научног дела
Регионалног просторног плана АП Војводине 2011-2021. Био директор
и радио са проф. Д. Перишићем Просторни план Републике Србије 1990
(до фазе нацрта Плана) а водио Просторни план Републике Србије 2010-
2020 са Програмом имплементације ППРС 2011-2015 као и Просторни
план Републике Српске 2025 (2014). У Европи радио као члан научних
и стручних тимова на стратегијама просторног развоја централне и
југоисточне Европе као што су: Висион Планет, ЕСТИА, Планет ЦенСЕ,
УТН, Адриатица, Данубе Ареа, и др. Поред тога, из хобија, објавио две
књиге: Успење аутомобила 1930-1956, и Филм и музика-искушења
великих композитора.
• Био члан бројних научних и стручних форума и комисија. Био
председник Друштва архитеката Београда (1985-1999), Удружења
урбаниста Србије (1995-1999), члан државне Ревизионе комисије
1998-2000, председник Стручног савета за грађевинарство
Универзитета у Београду 2005-2010 итд. За свој научни и стручни рад
добио бројна признања и награде у Друштву архитеката Београда,
Удружењу урбаниста Србије и Асоцијацији просторних планера Србије.
На међународном плану имао звање координатора научног савета
Ацадемиа Данубиана на Универзитету у Бечу и до данас једног од
три координатора мреже научних институција централне и источне
Европе Спа.це-Нет (са Проф. Б.Милером и Проф.М.Финком).
• Освојио цео низ награда на јавним конкурсима из области просторног
планирања (друга награда на међународном конкурсу у Пољској
1981, прва награда за подручје Северног Мостара-са коауторима),
урбанизма (прве награде за делове Шапца са И. Марићем, Босанског
Брода са М. Тимотијевићем, Приштине са И. Марићем, и друге награде),
архитектуре (прва награда за пројекат јавне гараже у Масариковој
улици у Београду), итд.

Regije I Regionalizacija B Stojkov

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Regije I Regionalizacija B Stojkov

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Универзитет у Београду

Проф. др Борислав Стојков

Техничка припрема и дизајн корица:

- Изазов политике и искушење планирања -

РЕГИОНИ У СРБИЈИ, СТАЛНО ИСКУШЕЊЕ ПЛАНЕРА

07 Проф. др Борислав Стојков

- Изазов политике и искушење планирања -

Дакле, шта је регион за просторне планере и делатност просторног

08 Проф. др Борислав Стојков

- Изазов политике и искушење планирања -

светско име за анализе урбаног и регионалног развоја у земљама у развоју,

09 Проф. др Борислав Стојков

- Изазов политике и искушење планирања -

ефекте на понашање одређеног динамичког система у будућности. На

Сл. 1 Административна подела дела територије САД на дистрикте (eng.

10 Проф. др Борислав Стојков

- Изазов политике и искушење планирања -

По повратку из САД, радећи у

11 Проф. др Борислав Стојков

- Изазов политике и искушење планирања -

Концепција регионалног развоја преко функционалних урбаних подручја

12 Проф. др Борислав Стојков

- Изазов политике и искушење планирања -

Настављајући да пишем до данас о регионалним темама, у оквиру Србије

13 Проф. др Борислав Стојков

- Изазов политике и искушење планирања -

државне администрације у Србији. Концепт региона, регионализације

Сл. 3 Са једне од тематских конференција Planet.CenSE у Бечу

14 Проф. др Борислав Стојков

- Изазов политике и искушење планирања -

метрополитенском подручку Града, и (б) о територијалној реорганизацији

15 Проф. др Борислав Стојков

- Изазов политике и искушење планирања -

Почетни кораци регионалног планирања

Генерални план Београда 2000

18 Проф. др Борислав Стојков

- Изазов политике и искушење планирања -

Материјал је настао као плод интензивних разговора 1972. године, између

19 Проф. др Борислав Стојков

- Изазов политике и искушење планирања -

идеја о Београду и ‘’ширим просторима’’, на чему је највише радио

Сл.3 Први покушај дефинисања региона Београда – ГУП 2000

За ужу гравитациону зону ГУП Београда 2000 каже да су у оквиру његове

20 Проф. др Борислав Стојков

- Изазов политике и искушење планирања -

на пример: категорија активних лица чије место рада и место становања

21 Проф. др Борислав Стојков

- Изазов политике и искушење планирања -

Просторни план Региона Београд (1975)

22 Проф. др Борислав Стојков

- Изазов политике и искушење планирања -

комплексни подсистеми регионалног система), динамичкој интеракцији

23 Проф. др Борислав Стојков

- Изазов политике и искушење планирања -

Сл.4 Испитивање функционалних веза Града Београда са окружењем

24 Проф. др Борислав Стојков

- Изазов политике и искушење планирања -

Следеће питање било је који су то елементи? На основу претходних

25 Проф. др Борислав Стојков

- Изазов политике и искушење планирања -

2. Препознавање узрока критичне појаве: природни узроци; људске

26 Проф. др Борислав Стојков

- Изазов политике и искушење планирања -