행정학의 발달 1 : 1880년대~1920년대

0. 유럽의 행정학: 관방학(Kameralismus; Cameralism)

- 17세기 독일, 오스트리아 등에서 발달
- 관방관리들에게 국가통치에 필요한 행정기술과 지식을 제공하기 위해 형성된 학문체
계
- 독립된 학문체계로 발전을 이루지 못함.

0. 초기 미국의 민주주의의 규범적 관료모형 : 미국행정학의 사상적 기초

- 해밀턴주의(hamiltonianism) : 연방주의, 중앙집권주의
- 제퍼슨주의(Jeffersonianism) : 자유주의, 지방분권주의
- 메디슨주의(Medisonianism) : 다원주의, 이익집단에 의한
- 잭슨주의(Jacksonianism) : 민주주의, 공직경질제(엽관주의)

0. 정치행정이원론의 등장

1. 시대적 배경

1) 산업의 발달과 사회문제의 복잡화

­ 1880년까지 미국경제의 고도성장⟶농업중심사회⟶산업화된 도시사회 중심
­ 공공사업 수요증가: 상하수도, 도로, 철도 등 ⟶ 행정업무의 급속한 증가
but, 문제해결을 위한 행정관료, 행정조직의 미비

2) 엽관주의(spoils system) 인사제도

(1) 엽관주의의 전개
① 3대 토머스 재퍼슨(T. Jefferson) : 공직의 25% 공화당 당원 임명(엽관주의
기반)
② 5대 제임스 몬로(J. Monroe) : 공무원 4년 임기법(1821년)
③ 7대 앤드류 잭슨(A .Jackson) : ‘전리품은 승리자에 속한다’, 정당의 이념을
강력히 이행(Jackson 민주주의), 엽관주의 도입(1829년)
(2) 엽관주의 발전요인
① 정치적 민주주의의 요청
- 공직의 특권화 방지를 위한 Jackson민주주의는 자유․평등과 정치적 민주
화의 달성에 목적이 있었고 엽관주의를 그 행정적 수단으로 하였음
- 공직을 대중에게 널리 개방하여 다수에 의한 지배를 실현하고 선거를 통
하여 실정에 대한 책임을 확보하려는 민주주의 이념의 요청
- 국민의 지지를 얻은 정당이 공직을 임용하도록 하여 관료제와 국민 간에
동질성 및 일체감 확보(고위공직자의 직선제 효과)
② 정당정치의 발달
- 정당정치 발달의 기본조건인 동질적인 양대 정당이 존재하고 미국 특유의

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 공정한 선거에서 승리한 정당이 국민에 대한 공약이나 정책을 보다 강력
히 추진하기 위하여 대통령 측근에 정치적 이념을 같이하는 사람들의 임
용 필요
③ 행정의 소극성․단순성
- 당시의 정부행정 기능 자체도 극히 소극성․단순성을 띠어 고도의 전문적
지식이나 능력위주의 공직임용방식이 필요하지 않았음
- 민간중심의 다원주의 사회인 미국은 전통적으로 유럽에서처럼 강력하고
잘 조직화된 정부관료제가 불필요하였음
④ 대통령의 지지세력 확보
- 대통령중심제 하에서는 대통령이 의회의 지원을 받기가 어려우므로 대통
령의 강력한 정책추진을 위해서는 행정수반에 대한 충성심 있는 인재(집
단)의 등용이 필요
(3) 엽관주의의 장단점
① 장점
- 정당정치의 발달 : 정당이념의 철저한 실현과 공약의 강력한 추진이 가능
- 평등이념 구현 : 한정된 관직을 만인에게 개방함으로써 보다 많은 사람들
에게 공직참여기회를 제공하여 민주주의의 평등이념에 부합
- 관료제의 쇄신 : 공직경질(교체임용)을 통하여 관료제의 특권화(관료주의
화)와 침체를 방지
- 정책변동에의 대응과 리더십 강화 : 중대한 정책변동에의 대응이 유리하고
관리자 양성이나 국정지도자의 정치적 리더십 강화에 기여
- 행정의 민주성․대응성․참여성․책임성 확보 : 국민의 지지를 받은 정당의 당
원이 관직에 임명됨으로써 국민의 의사를 존중하고 민주적 통제의 강화
와 선거를 통하여 실정(失政)에 대한 책임 추궁
- 의회와 정부 간의 조정 활성화
② 단점
- 정치적 중립 저해 : 관료는 차기 선거에서 자신이 속한 정당이 승리하여야
관직에 계속 머물 수 있기 때문에 부득이 공금을 유용하여 정치자금으로
헌납하는 등 정치의 부패를 초래함(행정의 정치적 중립 저해)
- 행정의 안정성 저해 : 정권이 교체될 때마다 공무원이 대량으로 경질되어
정책의 일관성이나 행정의 안전성 및 직업공무원제 저해
- 정치적․행정적 부패로 공익의 저해 : 관료의 정당사병화로 말미암아 관료
가 국민이 아닌 특정정당을 위하여 주로 봉사하여 행정의 대표성이나 공
익성․책임성 저해
- 비능률․무질서․낭비 : 위인설관 현상과 이에 따른 예산의 낭비와 행정의비
능률을 초래하며, 경험과 능력 있는 전문가를 채용하지 못하여 행정의 전
문화를 저해함
- 기회균등의 저해 : 능력과 자격중심의 인사가 안되어 공직의 기회균등정신
에 위배되고 임용의 공정성 상실
(4) 엽관주의의 와해
① 귀토(C. Guiteau)는 가필드(J. A. Garfield)대통령선거에서 큰 공을 세웠지만

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 대통령이 공직을 주지 않자 이에 불만을 품고 대통령을 암살
② 주지사 선거에서 공화당 참패로 의회의 다수당인 공화당이 정략적으로 펜들
턴법(Pendleton Act, 1883)을 통과시킴(실적주의의 기초가 됨)

3) 진보주의 운동의 전개
- 행정업무의 비효율ㆍ부패ㆍ무능 ⟵ 부패한 정당정치 때문
- 1868년 젠크스(Jenkes)의 공무원제도 개혁운동 : 엽관주의는 1840년대 이후
병폐가 심화되어 1860년대 이후 공무원제도의 개혁이 주창되기 시작함
- 진보주의 운동 : 개혁하고자 하는 시민운동

4) 펜들턴법(Pendleton Law, 1883)과 실적주의

공개경쟁에 의한 선발
: 실적주의 확립 ⟵정실주의 배격
신분보장
직업공무원제 확립

(1) Pendleton법의 주요내용

① 능력위주 공정한 인사를 전담할 수 있는 독립적 인사위원회(CSC)의 설치
② 공개경쟁시험에 의한 공무원 선발(모든 시민에게 공직진출의 기회 부여, 교
육 및 연령의 제한을 두지 않음, 해당분야의 실질적 직무지식을 확인하는
시험을 치름)
③ 제대군인에 대한 임용 시 특혜의 인정
④ 공직을 정치적으로 중립화시킴 : 정치자금 헌납, 정치활동의 금지
⑤ 정치적 이유로 현직자의 신분상에 불이익을 주거나 선거운동에 참여하도록
강요하지 못하게 함
⑥ 시험제도가 실질적인 성격을 가짐(전문과목 위주)
⑦ 민간과 정부 간 인사교류를 폭넓게 인정
(2) 미국의 실적주의(merit system): 개인의 능력, 자격, 적성에 의해 임용
- 1883년 펜들턴법, 1939년 Hatch Act 제정
① 공직의 기회균등 원리: 성별, 신앙, 신분, 출신지역, 학벌에 관계없이
② 공개경쟁: 유능한 인재선발(행정 능률성 향상)
③ 정치적 중립: 공정성 확보(정당과 무관하게 국민에게 봉사)
④ 신분보장: 행정의 안정성, 계속성 확보
(3) 실적주의의 장단점
① 실적주의의 장점
- 공개경쟁 채용시험은 공직의 기회균등을 제공
- 행정능률성 향상: 실적을 기준으로 공무원 임용
- 행정의 공정성보장: 공무원의 정치적 중립
- 행정의 안정성, 계속성유지- 공무원의 신분보장
- 정치행정 부패감소
② 실적주의의 단점
- 인사행정의 경직적, 소극적, 비능률적: 엽관제의 병폐를 극복하기 위해 중

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 앙인사위원회를 설치하고 이곳에 권한과 기능을 집중시키고 엄격한 절차
와 인사규칙을 제정함으로 인해 사람을 실적에 의해 임용한다는 것만 강
조하게 됨
- 공직의 시험내용이 직무수행능력과 인과관계가 약함
- 신분보장으로 직업공무원들에 대한 정치지도자들의 통제력 확보 어려움
- 정치적 중립으로 공무원이 국민이나 정치지도자의 요구에 무감각해짐

단원기출문제 : 행정학의 발달1

1. 미국 초기의 정부이념이다. 연결이 틀린 것은?

① 메디슨주의 – 다원주의 ② 잭슨주의 - 엘리트주의
③ 제퍼슨주의 – 자유주의 ④ 해밀턴주의 – 연방주의

2. 엽관주의의 정당화 근거로 옳지 않은 것은?(2021 국가7급)

① 행정 민주화에 기여 ② 정치지도자의 행정 통솔력 강화
③ 정당정치 발달에 공헌 ④ 행정의 안정성과 지속성 확보

3. 엽관주의와 실적주의에 대한 설명으로 옳은 것은?(2021 지방9급)

① 엽관주의는 개인의 능력, 적성, 기술을 공직 임용 기준으로 한다.
② 엽관주의는 정치지도자의 국정 지도력을 약화한다.
③ 실적주의는 국민에 대한 관료의 대응성을 높인다.
④ 실적주의는 공직 임용에 대한 기회의 균등을 보장한다.

4. 엽관주의와 실적주의에 대한 설명으로 옳은 것만을 모두 고르면?

㉠ 엽관주의는 실적 이외의 요인을 고려하여 임용하는 방식으로 정치적 요인, 혈연,

지연 등이 포함된다.
㉡ 엽관주의는 정실임용에 기초하고 있기 때문에 초기부터 민주주의의 실천원리와
는 거리가 멀었다.
㉢ 엽관주의는 정치지도자의 국정지도력을 강화함으로써 공공정책의 실현을 용이하
게 해 준다.
㉣ 실적주의는 정치적 중립에 집착하여 인사행정을 소극화·형식화시켰다.
㉤ 실적주의는 국민에 대한 관료의 대응성을 높일 수 있다는 장점이 있다.

① ㉠, ㉢ ② ㉡, ㉣ ③ ㉡, ㉤ ④ ㉢, ㉣

5. 엽관주의와 실적주의에 대한 설명으로 가장 적절하지 않은 것은?

① 실적주의는 개인의 자격·능력·적성·실적 중심의 인사제도이다.
② 엽관주의는 관직을 만인에게 개방함으로써 특정 계층의 공직 독점을 타파하고 민주주
의의 평등이념에 부합한다.
③ 잭슨(A. Jackson) 대통령이 암살당한 사건은 미국에서 실적주의 도입의 배경이 되었
다.
④ 실적주의는 정치로부터의 중립을 중시하며, 인사행정을 소극화·형식화시켰다.

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6. 다음 중 실적주의에 대한 설명으로 가장 옳지 않은 것은?
① 실적주의는 공직의 임용기준을 개인의 능력, 자격, 성적에 두는 제도이다.
② 실적주의는 행정의 효율성과 공정성을 확보할 수 있다.
③ 펜들턴법에는 공무원의 공개경쟁채용시험과 제대군인 임용시 특혜 등에 대하여 규정
하고 있다.
④ 펜들턴법은 대통령 직속 인사위원회를 설치하도록 하고 있다.

7. 엽관주의와 실적주의에 대한 설명으로 옳지 않은 것은?

① 엽관주의는 행정의 민주화에 공헌한다는 장점이 있다.
② 실적주의는 공무원의 정치적 중립을 강조한다.
③ 잭슨(Jackson) 대통령이 암살당한 사건은 미국에서 실적주의 도입의 배경이 되었다.
④ 엽관주의는 공직의 상품화를 가져올 가능성이 있다.

8. 엽관주의 인사의 단점에 대한 다음 설명 중 가장 옳지 않은 것은?

① 행정의 안정성을 저해할 수 있다.
② 공무원의 정치적 중립을 저해한다.
③ 행정의 전문성을 저하시킬 수 있다.
④ 행정에 대한 민주적 통제를 약화시킨다.

9. 엽관주의(Spoils System)에 대한 설명으로 가장 적절한 것은?(2021 경찰승진)

① 주로 학벌, 지연, 혈연과 같은 개인적 친분관계를 임용의 기준으로 삼는다.
② 오늘날은 직업공무원으로 하여금 시민들의 요구와 선호를 적극적으로 반영하게 만드
는 장치로 활용되고 있다.
③ 1883년 미국의 팬들턴법(Pendleton Act)을 기회로 엽관주의가 활성화되기 시작하였
다.
④ 행정의 능률성을 강화시키는 반면 행정의 민주성을 약화시키는 단점이 있다.

10. 다음은 공무원 인사제도에 대한 설명이다. 옳은 지문은 몇 개인가?(2021 경찰간부)

가. 실적주의는 공직 임용기회 균등으로 평등이념 실현에 기여할 수 있다.

나. 실적주의는 공무원의 정치적 중립을 요구하지는 않으나, 직업공무원제는 공무원
의 정치적 중립이 중요하다.
다. 엽관주의는 선거를 통해 행정부를 통제한다는 긍정적인 기능이 있다.

① 0개 ② 1개 ③ 2개 ④ 3개

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 2. W. Wilson “정치행정이원론” 주장
: 정당정치의 피해를 행정으로부터 추방하는 논리적(이론적)배경 제시
­ 정치 : 선거활동, 의회에 의한 입법 활동, 폭넓은 계획수립, 광범위하고 보편적인 국
가 활동. ⟵ 정책결정
­ 행정 : 구체적 집행, 작고 개별적인 국가 활동. ⟵ 정책집행
※ Wilson의 주장
­ 실적제도의 도입 : 업무의 증가, 복잡화 ⟵ 부패ㆍ무능한 관료가 담당할 수 없음
­ 행정업무는 정치현상과 본질적으로 다른 성격⟶사무의 효율적 추진방법 개선
­ 유럽 국가들의 행정연구와 비교

※ W. Wilson, “The Study of Administration”

1) 의의
- 행정학은 19세기 W. Wilson에서 행정의 뿌리를 찾고 있음(행정을 전문분야로 취급하
여 연구한 문헌은 1887년 W. Wilson(1856∼1924)의 논문이 효시).
- 1887년 정치학보에 “The Study of Administration”을 게재.
- 행정학 연구에서 Wilson이 시도한 것은 정치가 정부를 어떻게 관리할 것인가에 중점
을 둔 것(Wilson은 행정학 연구가 인사문제 뿐만 아니라 조직관리에도 관심을 두기를
원함).
- Wilson은 정부의 조직․관리 쪽으로 관심을 옮겨 최소비용으로 최대의 능률을 올릴 수
있는가, 즉 절약과 능률에 관심을 둠.
- 논문에서 Wilson은 정치학과 행정학간의 중요한 차이의 존재를 인정하고 있는데 “관
료는 정치적으로 임명되어서는 안되고(능력에 따라) 실적에 따라 적재적소에 임명되
어야 하며 공공서비스에서 정치는 행정으로 대체되어야 한다”고 주장.
- Wilson의 주장은
① 행정학은 관리에 관한 학문이 되어야 하고,
② 전통적인 정치학으로부터 분리되어야 한다는 것.

2) “The Study of Administration”의 내용

- 행정학 연구는 행정의 역사적 고찰․연구주제의 확정․행정학 발전을 위한 최선의 방법
등 3개 부분으로 구분.
(1) 역사
① 행정학은 왜 19세기에 와서 논의되기 시작하였는가?
- 19세기 이전에는 생활이 단순하여 국가기능은 단순하였음. 따라서 전제군주
의 명령(결정, 집행)으로 충분.
- 그러나 사회의 급격한 발전은 정부기능의 확대로 이어지게 되었고 정부가 다
양한 기능을 수행하기 위해서는 나아가야 할 방향과 방식이 분명해야 하며,
이것이 행정학이 필요한 이유.
② 행정학은 왜 구라파(유럽대륙)에서 먼저 발달했는가?
- 행정은 분권적 정부를 가진 영미보다 집권적 형태를 가진 구라파에서 먼저
발전.
- 구라파 정부는 국민의 동이 없이 성립되었기 때문에 통치에 필요한 일이 많

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 이 있었음.
- 정부유지를 위해 집권자들은 국민의 저항이 가장 적은 방법으로 통치하는 수
단에 대해 관심을 가짐.
③ 세계 헌정사를 보면 통치에는 3단계의 성장단계를 거쳐 옴.
- 1단계 : 절대주의자의 지배시대(여기에 필요한 행정체계가 구라파에서 먼저
발전).
- 2단계 : 지배자로부터 벗어나 국민의 지배가 확립되는 시대로 민주정부로 넘
어가는 과도 단계.
- 3단계 : 주권자인 국민이 지배하는 시대.
※ 1단계의 국가의 행정이 2단계보다 먼저 발달.
④ 미국은 2단계로부터 3단계로 접어드는 시기에 있었고 이때가 19세기임. 미국은
정치적 자유와 정치기술, 정치능력은 뛰어나지만 행정조직, 능력 면에서는 구라
파에 비해 후진적임. 그 이유는 군국주의보다 민주주의가 행정을 조직화하는 것
이 더 어렵고, 다수민족의 공존으로 인해 공통분모를 도출하는 것이 곤란하다는
점 때문.
(2) 행정학 연구주제
① 행정연구목적 : 국가의사 집행에 있어서 혼란과 낭비를 줄이고 견고한 원리 위
에 행정을 건설하는 데 있음.
② 행정은 정치생활의 한 부분이지만 정치의 고유영역 밖에 있으므로 정치에 의해
서 행정이 지배되어서는 안됨.
- 보편적 국가활동 : 정치학의 연구분야
- 개별적․특수적 국가활동 : 행정학의 연구분야
(3) 평가
① 독립된 학문으로서의 필요성 주장
② 정치행정이원론 주장의 근거 제시
③ 비교연구를 통해 민주주의국가의 공공문제 해결이 우수하다는 것을 보여줌
④ 행정에 있어서 권한과 책임의 확보수단은 여론이라는 것을 밝힘
※ 오늘날의 행정에서 보면 주로 철학적인 면 배제, 주로 관리중심 지향.

※ Frank J. Goodnow, “Politics and Administration”

1) 의의
- Frank J. Goodnow(법학자, 1859∼1939)는 1900년에 “정치와 행정(Politics and
Administration)”을 저술하였는데, 이는 미국 행정학에 남긴 최대의 유산으로서 명저
서로 평가.

2) 주요 내용
(1) 국가의 근원적 기능
- 의사표현기능에 관한 기능과 의사집행기능으로 구분하여 정치행정이원론(분단
론)을 제시.
- 이것이 행정학의 정치학으로부터 독립된 하나의 근거이론으로 1930년대까지 지
배적인 이론.

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 (2) 정치의 기능
- 국가의사의 표현, 국가의사의 집행에 관여하는 것으로 구분.
- 국가의사와 집행간의 일치를 위해서는 정치의 관여가 필요하다고 주장.
- 민주정치 하에서 집행기관은 의사표현기관에 종속해야 한다고 보고 있음.
(3) 행정의 기능
- 국가의사의 집행을 확보하기 위해서는 정치의 통제가 불가피하지만, 민주정치와
행정능률의 확보 범위 내에서 한정되어야 함.
- 행정의 기능은 ① 준사법적 기능․통제기능 ② 집행적 기능 ③ 정부조직의 설치․유
지․발전기능으로 구분.
- 정치적 통제의 대상은 집행적 기능에 한정되고, 나머지는 행정부에 재량권이 부
여(정치로부터 분리)되어야 함.
- 집행기능은 정치로부터 영향을 받고, 그 외의 기능은 정치적 영향으로부터 보장
되어야 함(따라서 관직은 종신보유제도화 되어야 함).
- Goodnow는 ① 통제가 지나치면 비능률이 되고, ② 행정조직을 부당하게 강화하
게 되면 국가의사 표현에 영향을 미치게 된다고 강조.
(4) 정치와 행정과의 관계
- 행정능률과 민주정치와의 조화의 관점에서 중앙집권화가 필요함을 강조.
- 국가의사의 표현과 국가의사의 집행의 조정역할을 하는 것이 정당(political
party) 임.
- 이러한 정당이 유지․운영되기 위해서는 정당의 봉사자에 대한 보장이 필요하며,
이를 관직으로 요구함으로써 엽관제(spoils system)가 생겨났다고 Goodnow는
주장.
- 엽관제(spoils system)는 모든 관료를 정치의 통제에 복종시키는데 있으며, 이는
결국 행정 비능률의 원인이 됨.
- 종속적 지위에 있는 관료를 정치적 통제에서 벗어나게 하는 운동(공무원 개혁운
동)이 야기되었음.
(6) 평가
- 행정학의 방법과 체계 확정.
① 방법 : legal approach 반대, 법외적 제도적 접근
② 비교방법 강조 : 독일, 프랑스에 유학, Wilson이 제안, Goodnow, 적용.
- 정치와 행정 : 이원적 행정학 확립

※ F. Taylor의 과학적 관리
- 생산의 과학화는 F. Taylor, F. B. Gilbreth 등의 연구에 중심에 있었음.
- 이들 연구는 일과 일에 종사하는 사람의 관찰에 근거를 둔 귀납적 방법(inductive
method)에 의한 것.
- 생산성 기준이 존재한다면 유일 최선의 과업수행방법이 있다고 본 것.

1) 의의
- Wilson이 관리과학을 요구하던 시기에 Taylor는 Philadelphia 철강회사에서 독립적으
로 실험.

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 - Taylor(1856∼1915)는 일반적으로 과학적 관리의 아버지(창시자)라고 불리며 주된 연
구는 시간과 동작연구(Time and Motion Study).
- 오늘날 과학적 관리는 흔히 과학적 관리의 모조형으로 간주. 이는 인간의 개념을 단순
히 기계의 확장으로 보기 때문. 즉, 인간을 거대한 생산기계의 교환부품으로 생각하였
기 때문.
- 주어진 과업을 달성하는 최선의 방법은 가장 신속하고 가장 효율적이고 최소의 노력
이 투입되는 생산방법을 발견하여 산출을 증대시키는 것.
- 고전적 조직이론은 이러한 사고를 발전시키는데 노력.
- 주어진 일을 성취할 수 있는 유일 최선의 방법이 존재한다면 이것이 사회조직의 과업
을 성취하는 유일 최선의 방법이 될 수 있다고 본 것. 즉, 사회조직의 이러한 원리는
존재하며 과학적 관찰과 분석에 의해서 발견될 수 있다고 봄.
- Taylor의 포괄적 과학적 관리의 원리는 관리의 중점을 이룸.
① 과업성취의 전통적 개략적 법칙 대신에 개인의 과업을 체계적이고 과학적으로 측
정하고 개개의 과업요소를 관리하는 방법으로 대체되어야 함.
② 노동자를 과학적으로 선발하고 적재배치를 위한 능력을 개발하여야 함.
③ 과학적 원리의 완전한 이용을 보장하기 위해 노동자들의 협동을 확보해야 함.
④ 노동자와 관리자간의 역할과 책임의 범위 내에서 논리적으로 분업화해야 함.

2) 내용
(1) 핵심요소(Core Elements)
① Time and Motion Study
② Wage-Incentive System
③ Functional Organization
(2) Taylor의 생각의 근저
① 인간을 관리기계로 보고 인간의 노동을 기계화로 전환시키는 것이 자동화이며
이것이 과학적 관리라고 생각.
② 그가 추구한 것은 능률성(efficiency)의 근본적인 변화.
(3) 배경
① 노동자는 평균 1일 과업의 50∼70% 달성한다고 보고 이를 100%로 향상시키기
위해서 과학적 관리법을 제안.
② 관리자, 노동자는 개략적 법칙 대신 과학으로 대체(Time Study - Motion
Study, Standard Work Table 작성 관리)하고 상호신뢰는 철저한 감시․감독체계
로 변화되어야 함.
(4) 과학적 관리법을 왜 공공분야에 도입하려고 하였는가?
- 과학적 관리는 관료제적 조직형태에 적합한 운영방법이기 때문임.
- 조직은 과업달성을 위한 유일 최선의 사고가 필요하다.
- 경직적이고 체계적 통제가 가능하고 또 이것을 중시하는 것이 관료제 조직이기
때문.
- 이러한 관계로 과학적 관리는 사기업에서 개발한 것이지만 공공행정의 실제와
연구에 큰 영향을 미치고 신뢰를 제고시켰으며 행정이론으로서 정통성을 가짐.

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 - 고전파 행정학의 확립
­ F. W. Taylor 과학적 관리론 ⟵ 기업경영의 능률화를 위해
ㆍ동작연구: 불필요한 동작제거, 필요한 동작의 합리적 배열
ㆍ시간연구: 노동자의 피로 최소화
: 하루작업량, 1주일 작업량, 월 작업량 결정
: 근거로 성과급 임금결정 ⟵ 인센티브
※ 과학적 관리론: 과학적 방법에 의해 발견된 최선의 관리원칙
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※ E. Mayo의 인간관계론
- Hawthorne 실험의 결과로 Mayo 등은 일반적으로 관리사고에 대한 인간관계학파의 창
시자가 됨.
- 인간관계론자들은 과학적 관리법이 재정적 유인에 자동적으로 반응한다는 주장에 대해
이를 비판하고 구성원은 사회적 환경(social context)에 민감하다고 주장.
- 행정학에서 전통으로 내려오고 있으나 과학적 관리법만큼 큰 영향을 미친 것은 아님.

1) Hawthorne 공장의 실험
(1) 1차 실험
① 대상 : 남자 14명
② 조건 : 보수의 인상 - 경제적 인간(economic man)이라는 가정을 둠.
③ 실험결과 : 구성원은 경제인이라는 가정과는 달리 비논리․비합리인이라는 반응을
보임(생산목표의 65% 달성).
④ 발견 : 집단규범과 비공식집단이 존재한다는 것.
※ 집단규범 발견
- 생산량을 증가시켜 임금의 파괴자가 되어서는 안 됨.
- 생산량을 감소시켜 사기꾼이 되어서도 안 됨.
- 동료를 중상 모략하는 밀고자가 되어서도 안 됨.
- 동료 차별화 금지
→ 집단규범 하에서 사회적 인간으로 반응.
(2) 2차 실험
① 대상 : 여자 5명(중간에 교체 가능)
② 조건 : 작업환경(조명), 격리(특별실험실에 배치)수용하여 실험
③ 실험결과
- 작업원은 기계와 같은 반응을 나타내지 않는다.
- 조명 이외의 다른 변수가 작용
- 열악한 환경 하에서도 실험대상(관심의 대상)이 되어 있다는 것을 지각하고 생
산량 증대에 노력(이를 Hawthorne Effect라고 함).
(3) 1․2차 실험 종합
① 비공식 집단(informal group)의 존재
② 사회적 인간(social man)
③ 귀속감, 인정감이 생산성 향상에 작용

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 (4) 실험의 성과
① 공식조직과 비공식조직의 조화가 필요.
② 경쟁주의, 개인주의보다는 협동주의, 집단행동주의가 우선.
③ 개인의 사기앙양보다는 조직의 사기앙양이 생산성 향상에 더 중요.

2) 인간관계론의 평가
- Mayo는 조직의 효율적 관리를 위해서는
① 과학과 기술의 응용,
② 과업의 체계적인 배열,
③ 조직의 팀워크(team work), 협동이 필요하다고 강조.
- 과학적 관리법은 앞의 두 가지에 관심 세 번째는 등한시 함.
- Mayo의 연구결과
① 구성원에게 관심 - 생산성 증대
② 경제적 유인은 그렇게 중요한 것이 아니다.
③ 비공식적 조직을 발견 - 현실에 한발 다가섬
- 비판
① 공식적인 구조가 조직의 생산성 향상에 기여하는 부분이 낮게 평가 됨.
② 조직의 복잡한 관계로 인해 선의의 인간관계만으로는 해결이 불가능.
③ 환경적 요인을 중시하고, 경제적 요인은 경시.
④ 실험의 특수성에서의 오류.
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­ E. Mayo 인간관계론(Hawthorne 공장실험) : 과학적 관리운동과 다른 측면 발견
ㆍ감정을 지니며 심리적 안정추구
ㆍ동료들과의 관계중시
ㆍ소집단의 소속감 중시
ㆍ작업이나 자신에 대한 인정감이 능률향상
※ 인간관계론 : 인간적 대우·소집단의 중요성이 능률에 영향
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W. Wilson : 정치행정이원론 (이론상 행정의 독립) 고전파 행정학 확립

행정을 능률적으로 수
F. W. Taylor : 과학적 관리론 (과학적 연구 행할 수 있는 관리상
E. Mayo : 인간관계론 : 능률향상원리)
의 연구

- 政治行政二元論시기 행정의 개념

행정관리설(19세기말 ~1930년대 초) : W. Wilson, L. D. White.

: 수립된 법이나 정책을 구체적으로 집행하고 관리하는 기술적 과정(가치중립적
인 기술적 과정)
※ 공사행정일원론: Taylorism 과학적 관리론(기업⟶공공도입)

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0. 정치행정 일원론의 등장

1. 시대적 배경
- 제1차 세계대전(1914∼1918) 후 행정과정의 변화가 시작.
- 미국은 조직․인력․예산을 전쟁 이전 수준으로 회귀시키려고 노력하였으나 정부의 범위
와 영향력을 축소하지 못함.
- 당시 도시화 현상의 진행, 이로 인해 많은 기능과 사업이 요구되었고, 행정이 이에 대
응하기 위해서는 인적․물적 자원의 확대가 불가피함.
- 행정업무는 1920년대 크게 증가하기 시작하여 1930년대 대공황기에는 행정이 사회․경
제 등 각 분야로까지 확대.
- 행정국가의 등장: 대공황과 New Deal 정책, 강력한 경제정책
- 케인즈 논리 : 불경기 극복⟶토목사업ㆍ공공사업⟶실업자 구제(월급)⟶시장의 활성
화⟶기업회생⟶고용창출
­ 자유방임주의 경제 ⟶ 정부개입 : 정부기능의 질적 변화와 양적 대규모화 ⟹ 행정
국가로 변화
- 제2차 세계대전: 미국의 역할 증대 ⟶ Big Government(행정이 주도하는 거대한 국
가로 등장)
­ 정치행정 이원론의 한계 : -New Deal(실질적으로 행정에서 결정-집행)
- 이 시기에 대해 많은 행정이론가들은 정부의 역할은 의사결정과 집행을 포괄하는 양
태로 변화되었다고 기술. 이는 진정한 능률과 진정한 민주주의는 같은 의미라고 해석
함.

2. 대 안
- New Deal 정책과 제2차 세계대전은 행정학의 이론과 실제에 중요한 영향을 미침.
- 이 기간의 가장 큰 변화는 정치행정이원론의 거부.
- 정치와 행정은 엄격하게 이분되는 것이 아니라 혼합되어 있으며 가치중립이 아니라
가치개입으로 변화.
- 정치행정이원론을 비판한 대표적인 사람으로는 Paul Appleby(1891∼1963)를 들 수
있음.
- Appleby(1945)는 ｢Big Democracy｣에서 행정과 정치 간 경계가 없어졌다고 주장.
- 다만, 행정에 대해 정치가 관여하는 것은 정부 역할자체에 개입하고자 하는 것이 아니
라 관료가 권력을 임의적으로 사용하는 것을 억제하기 위해서라고 함.
- 이것은 정치행정이원론(분단론)의 종언을 고하는 것.

- 政治行政一元論 행정개념

통치(정치)기능론(1930중반~ 1940 중반) : : M. E. Dimock, Paul. H. Appleby

: 행정을 법을 집행하는(관리하는)관리과정을 넘어서 적극적 정책결정과 입법기능
포함
※ 정치적 과정ㆍ정책과정과의 밀접한 관계

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 단원기출문제 : 행정학의 발달1

1. 행정과 정치에 관한 다음 설명 중 가장 옳지 않은 것은?

① 정치행정이원론의 대두배경 중 하나는 엽관주의가 가져온 부패와 비능률이다.
② Wilson은 행정은 정치의 고유영역 밖에 있으므로 정치에 의해서 행정이 지배되어서
는 안된다고 주장하였다.
③ 정치행정 이원론적 사고는 행정의 능률성을 강조하는 것으로 볼 수 있다.
④ Goodnow는 의사결정과 집행간의 일치를 위해서는 정치의 관여가 필요하다고 주장하
였다.
⑤ 행정의 독자성을 위한 강력한 정치적 뒷받침의 필요성에서 정치행정이원론이 대두되
었다.

2. 정치행정일원론에 관한 설명으로 옳지 않은 것은?

① 경제대공황(Great Depression), 뉴딜정책 이후 정부의 적극적 역할이 강조된 시기에
발달되었다.
② 행정에 있어서 정책수립이라는 정치적·가치배분적 기능이 중요시된다.
③ 정치와 행정은 불가분의 관계에 있으므로 둘은 상호배타적이라기보다 서로 협조적 관
계에 있다.
④ 디목(M.E.Dimock), 애플비(P.H.Appleby) 등에 의해 주장되었다.
⑤ 행정에 있어서 절약과 능률을 최고가치로 추구한다.

3. 정치행정이원론이 강조되는 이유와 거리가 먼 것은?

① 엽관주의의 팽배로 행정의 부패와 비능률이 야기되었다.
② 당시 미국행정의 관심사는 행정의 능률적인 합리화였다.
③ 정치권력으로부터 행정의 고유성, 독자성을 보호할 필요가 제기되었다.
④ 행정기능의 확대·강화로 행정의 정책적 기능수행이 요청되었다.

4. 정치 행정이원론에 대한 설명으로 가장 적절하지 않은 것은?(2021 경찰승진)

① 윌슨(W. Wilson)은 행정의 연구(The Study of Administration, 1887) 라는 논문에서
정치와 행정의 분리를 주장하였다.
② 윌슨은 행정의 영역을 전문적(專門的) 기술적(技術的) 영역으로 인식한다.
③ 굿노우(F. Goodnow)도 정치와 행정의 차이를 주장하였다.
④ 능률적인 행정을 위하여 정당정치의 적극적인 개입을 촉구한다.

5. 정치·행정 일원론에 대한 설명으로 옳은 것은?(2021 지방9급)

① 행정국가의 등장과 연관성이 깊다.
② 윌슨(Wilson)의 「행정연구」가 공헌하였다.
③ 정치는 의사결정의 영역이고, 행정은 결정된 내용을 집행한다고 보았다.
④ 행정은 경영과 비슷해야 하며, 행정이 지향하는 가치로 절약과 능률을 강조하였다.

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6. 윌슨(W. Wilson)이 쓴 1887년 논문 행정연구(The Study of Administration)의 내용과 영
향에 대한 다음 설명 중에서 옳지 않은 것은?

가. 그의 정치행정이원론은 행정학을 경영학으로 부터 구분하여 하나의 학문으로 독

립시키는데 크게 기여하였다.
나. 그에 따르면 행정은 국가의 의지를 결정하는 것을 중심 기능으로 하며, 따라서
행정가는 대표성보다는 전문성을 갖추는 것이 중요하다.
다. 1883년 제정된 펜들턴법(Pendleton Act)은 행정의 전문성 확보를 위한 실적주
의 인사제도를 도입하고 있다는 점에서 그의 행정연구 논문의 주장과 일치한다.
라. 그의 주장에 따르면 정당정치의 개입은 행정을 전문화하는 데 긍정적인 영향을
미친다.

① 가, 나, 다 ② 나, 다, 라 ③ 가, 나, 라 ④ 가, 다, 라

7. 다음 중 과학적 관리론에 대한 설명으로 옳지 않은 것은?

① 업무수행에서 절약과 능률은 강조한다.
② 호손 공장의 연구(Hawthorne Studies)가 이러한 접근방법의 실증적 근거가 되었다.
③ F. Taylor는 이러한 접근방법을 주장한 대표적 학자이다.
④ 조직 내의 인간은 경제적 유인에 의해 동기가 유발되는 타산적 존재라고 보았다.

8. 다음 중 과학적 관리론에 대한 설명으로 옳지 않은 것은?

① 과학적 분석을 통해 업무수행에 적용할 ‘유일최선의 방법’을 발견할 수 있다고 보았
다.
② 조직 내의 인간은 경제적 유인에 의해 동기가 유발되는 타산적 존재라고 보았다.
③ F. Taylor는 이러한 접근방법을 주장한 대표적 학자이다.
④ 호손 공장의 연구(Hawthorne Studies)가 이러한 접근방법의 실증적 근거가 되었다.

9. 과학적 관리법(scientific management)의 기본 전제와 가장 관련이 없는 것은?(2021 경

찰간부)
① 과학적 분석에 따라 유일무이한 최선의 방안을 찾을 수 있다.
② 생산성 향상의 혜택은 노동자와 사용자 모두에게 돌아간다.
③ 인간은 내재적 보상에 의해 동기가 유발된다.
④ 조직의 목표는 명확하다.

10. 다음 중 인간관계론의 특성들로 바르게 연결한 것은?

가. 기능적 조직 나. 성과인센티브 다. 비공식집단 라. 사회적 인간

마. 시간 동작연구 바. 팀워크 사. 경제적 유인 아. 귀속감, 인정감

① 가, 나, 라, 바 ② 가, 나. 마, 사 ③ 가, 다, 라, 바 ④ 다, 라, 바, 아

11. 행정의 개념규정에서 행정의 정책형성과 정책결정 역할을 강조하는 견해는?

① 행정생태설 ② 통치기능설 ③ 행정관리설 ④ 발전기능설

12. 윌슨(Wilson)의 ‘행정연구(The Study of Administration, 1987)’에 대한 설명으로 옳지

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 않은 것은?
① 정부개혁을 동해 특정지역 및 계층중심의 관료파벌을 해체 하고자 하였다.
② 행정과 경영의 유사성을 강조했다.
③ 정치와 행정을 분리하고자 하였다.
④ 능률(효율)적인 정부운영에 관심을 두었다.

13. 테일러(Taylor)의 과학적관리론에 대한 설명으로 옳지 않은 것은?(2021 국가9급)

① 관리자는 생산증진을 통해서 노·사 모두를 이롭게 해야 한다.
② 조직 내의 인간은 사회적 욕구에 의해 동기가 유발된다고 전제한다.
③ 업무와 인력의 적정한 결합은 노동자가 아닌 관리자에 의해 결정되어야 한다.
④ 업무수행에 관한 유일 최선의 방법을 찾기 위해 동작연구와 시간연구를 사용한다.

14. 다음 보기 중 테일러(F. W. Taylor)가 제시 한 과학적 관리법의 설명으로 옳은 것은?

ㄱ. 업무에 가장 적합한 사람을 과학적으로 선정하고 훈련시키는 것이 필요하다.

ㄴ. 테일러는 생산성과 임금에 있어 고용주와 종업원 간에 이견이 있다고 가정한다.
ㄷ. 업무를 가장 효율적으로 수행할 수 있는 최선의 방법이 있다고 가정한다.
ㄹ. 목표관리제(MBO)처럼 종업원의 과업은 조직의 상관과 협의하여 과학적으로
정해진다.
ㅁ. 동기부여의 가정과 방법 면에서 현재의 성과 관리제도에 이론적 기반을 제공
한다.

① ㄱ, ㄴ, ㄷ ② ㄱ, ㄷ, ㅁ ③ ㄱ, ㄹ, ㅁ ④ ㄴ, ㄷ, ㄹ ⑤ ㄴ, ㄹ, ㅁ

15. 다음 중 고전적 인간관계론에서 자주 언급되는 호손실험(Hawthorne experiments)에 관

한 설명으로 옳지 않은 것은?(2021 경찰간부)
① 생산성 향상에 비공식적 집단이 중요한 영향을 미친다는 것을 발견하였다.
② 생산성 향상은 작업환경의 변화보다도 근로자들이 특별한 존재로 인식되었기 때문에
일어났다.
③ 작업환경의 변화에 근로자들이 조직적으로 대응하는 문화가 존재한다는 것을 발견하
였다.
④ 이 실험은 애초에 생산성 향상보다는 근로자들에 대한 인간적 대우가 중요하다는 것
을 증명하기 위해서 설계되었다.

16. 과학적 관리론과 인간관계론에 관한 설명 중 가장 적절한 것은?(2022 경찰간부)

① 과학적 관리론은 과학적 분석을 통해 다양한 사람들이 각자의 특성에 꼭 맞는 자기만
의 최선의 방식을 발견하도록 돕는다.
② 인간관계론은 조직의 성과제고를 궁극적인 목표로 하며 조직 내 인간관계의 중요성을
강조한다.
③ 호손실험(Hawthorne experiment)는 과학적 관리방법의 실증적 근거가 되었다.
④ 과학적 관리론이 바라보는 인간은 맥그리거(D. McGregor)의 Y이론이 제시하는 인간
형과 일맥상통한다.

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