특집

현대 한국의 복지정치와 복지담론* 10)

신광영** 11)

이 논문은 2000년대 들어서 정치적 쟁점으로 부각된 복지담론과 복지정치를

분석한다. 한국에서 복지는 일상적인 용어로 많이 사용되었으나 복지정책과 복
지국가는 매우 낯선 용어였다. 복지정치의 발전 단계를 권위주의 국가가 중심
인 1단계, 국외 행위자 중심의 2단계 그리고 무상급식을 계기로 대두된 3단계로
구분하고, 3단계 복지정치의 특징을 민주당 ‘3+1 복지’, 복지국가소사이어티의
‘역동적복지국가론’, 그리고 진보정치연구소의 ‘사회국가론’을 비교 분석한다.
복지국가 담론이 주로 언론을 매개로 해서 일어났다는 점에서 복지정치의 문제
점을 지적한다.

1. 문제제기

1990년대 후반까지 복지라는 용어는 한국 사회에서 별다른 정치적 의미를

지니지 못하는 언어였다. 복지가 정치적으로 중요한 언어로 받아들여지지 않았
고, 그것을 중요한 정치적 의제로 만들려는 정당이나 사회세력도 부재했다. 복지
라는 용어와 비슷하게 복지국가라는 용어도 실체가 없는 수사적인 용어로만
사용되었다. 예를 들어, 1981년 3월 3일 제5공화국이 등장하였을 때 당시 전두환
대통령은 취임 연설에서 복지국가를 수사적으로 언급하였다. 그는 “적어도 이

* 논문을 읽고 논평을 해준 익명의 심사자에게 감사를 드린다.

** 중앙대학교 교수 · 사회학과 kyshin@cau.ac.kr

특집 2 | 현대 한국의 복지정치와 복지담론 _ 신광영 39

나라에서 문명인으로서 기본생활을 걱정하는 국민은 없어야 하며, 물질적 빈곤
때문에 인간의 존엄성을 위협받는 일은 없어야 할 것”이라고 하면서 민주복지국
가 건설을 강조하였다(≪경향신문≫, 1981). 그러나 복지사회의 비전으로서의 민
주복지국가는 내용이 전혀 없었고, 단지 이전 정권들과 마찬가지로 구체적인
정책 방향으로 빈곤퇴치만을 강조하였다.
외환위기 직후 출범한 김대중 정권하에서 새로운 복지정책들이 많이 도입되었
으나, 복지정치 없이 복지정책이 도입되었다는 점에서 당시 복지정책은 매우
특이한 상황적 산물이었다. 관료집단 내에서 정책 조율과 논의 과정은 있었으나,
정당이나, 정치세력 혹은 사회세력의 역할이 거의 없었다. 이 시기에 신자유주의
를 적극적으로 강요한 국제통화기금(International Monetary Fund)에 의해서 사회
적 안전망 확충 차원에서 복지제도가 도입되었다(신광영, 2002). 신자유주의적
개혁을 통해서 사회적 위험에 직면하게 될 사회집단의 저항으로 신자유주의적
개혁이 실패할 수 있음을 잘 알고 있는 IMF는 한국 경제관료들의 반대에도
불구하고, 사회적 안전망 도입을 강하게 요구하였다. 경제성장 이데올로기에
물들어 있었던 관료들에게 경제도 어려운 상황에서 복지확대는 터무니없는 요구
로 받아들여졌지만, 구제금융 제공자인 IMF의 요구를 거부할 수 없는 상황이었
다. 2000년 전후로 도입된 한국의 사회복지는 정권과 정책의 안정을 위해서
도입된 전략적 선택의 산물이었다.
한국의 복지정치는 2000년대 들어서 크게 변하기 시작했다. 외환위기 이후
경제 불평등이 심화되고, 빈곤층이 크게 늘어나면서, 사회양극화 담론과 더불어
시민사회 내에서 복지담론이 크게 확산되기 시작했다. 특히 진보정권을 내세운
노무현 정부하에서 비정규직 고용이 늘어나 근로빈곤층이 확대되고, 아파트
가격 폭등으로 무주택자들의 고통이 늘어나면서, 사회양극화가 정치적인 쟁점으
로 부각되었다. 정부도 ‘빈부격차·차별시정위원회’를 만들어 이에 대응하였으나,
실질적으로 사회양극화 문제를 해결하지 못하였다.
2008년 이명박 정권의 등장은 복지문제의 정치화에 기여하였다. 이명박 정권
에 비판적인 시민사회단체들과 정치권이 복지 이슈를 적극적으로 제기하면서,
복지문제는 정치적 쟁점으로 부각되었다. 특히 2010년 6월 2일 지방자치 선거에
서 초등학생 무상급식이 핵심적인 쟁점으로 부각되었다. 2011년 8월 24일 오세

40 경제와사회 | 2012년 가을호(통권 제95호)

훈 전 서울시장이 무상급식 주민투표를 자신의 진퇴를 결정짓는 신임투표로
규정하면서, 무상급식 이슈는 가장 뜨거운 정치 쟁점이 되었다. 같은 해 11월
서울시장 보궐선거에서 무상급식을 내세운 박원순 후보가 승리하면서, 무상급식
이슈는 초등학생 대상 무상급식 이슈를 넘어서 한국의 복지정치를 활성화시키는
데 기여했다.
현대 한국의 복지정치는 구체적인 정책보다는 대중적인 지지를 둘러싼 선거
경쟁에서 ‘정당이나 후보의 이미지’를 만들어 내는 정치적 상징들의 경쟁이
이루어지는 장으로 기능하고 있다. 현재 구체적인 정책의 차이에 따라서 의회
정치과정을 통해서 복지를 둘러싼 정치가 전개되는 것이 아니라, 선거에서의
지지를 극대화하기 위한 전략적 수단으로 복지가 논의되고 있다. 사회계급과
연계되지 않은 정당들이 득표전략 차원에서 복지를 다루면서 새로운 복지정치가
대두되고 있다. 구체적으로 사회집단의 요구가 복지정책 결정과정에 투입되어
복지국가가 발전하는 것이 아니라, 정치집단들의 정치공학에 의해서 복지제도가
도입되고 복지국가가 형성되고 있는 것이다. 그 결과, “복지국가 발달의 사회적
논리”가 아니라 “복지국가 발달의 정치적 논리”가 지배하면서 대중적인 여론
동원을 위한 다양한 담론정치가 등장하고 있다.
이 논문은 한국의 복지정치를 3단계로 구분하고, 제3단계에 해당하는 2000년
대 후반과 현재의 복지정치의 내용과 특징을 분석한다. 먼저, 복지국가 발달의
논리를 사회적 논리와 정치적 논리로 구분하고, 사회적 논리를 다시 계급적
논리와 시민사회 논리로 구분한다.1) 그리고 정치적 논리도 정부 논리와 정당
논리로 구분하고, 한국의 복지국가는 논리는 정부 논리 중심의 복지국가 1단계에
서, 초국적 자본 논리 중심의 복지국가 2단계를 거쳐, 사회와 정당 논리 중심의
3단계로 진입하고 있지만 아직까지 중심적인 주체가 형성되어 있지 않음을 논의
한다. 이 과정은 서구 복지정치와는 다른 ‘권력자원(power resources)’의 형성 과정
을 통해서 이루어지고 있으며, 이것이 한국의 복지정치를 이해하는데 핵심적인
요소임을 논한다. 그 다음 2000년대 후반에 이루어진 복지정치의 급격한 변화는

1) 이러한 구분은 흔히 정치 중심적 접근(polity centered approach)과 사회 중심적 접근(society

centered approach)으로 구분되었다. Myles and Quadagno(2002)과 Quadagno(1987) 참조.

특집 2 | 현대 한국의 복지정치와 복지담론 _ 신광영 41

주로 국회 외부에서 형성되는 이슈와 행위주체들에 의해서 영향을 받아서 이루
어졌다는 점을 논의한다. 그리고 제3단계인 현 단계는 다양한 복지담론이 발달하
기 시작하였지만, 실제 복지정치는 발달하지 못한 불균형적인 복지정치의 특징
을 다룬다. 그리고 이 시기 등장한 다양한 대안적인 복지담론이나 복지정책의
내용을 민주당 ‘3+1 복지’, 복지국가소사이어티의 ‘역동적 사회국가론’과 구
민주노동당 부설 진보정치연구소의 ‘사회국가론’을 중심으로 비교 분석한다.
마지막으로 복지정치가 사회계급이나 사회세력에 기반을 둔 정당정치를 통하여
제도화 되지 못하고, 선거와 관련하여 주로 언론 매체를 통해서 정치화되고
있는 담론정치의 한계를 논의한다.

2. 외환위기 이후 복지정치와 복지정책

복지정치는 국민들의 복지에 영향을 미치는 복지제도의 도입과 집행에 영향을

미치기 위한 정치적 행위를 지칭한다. 오늘날 서구의 복지정치 연구가 19세기와
20세기 계급에 기초한 복지국가 형성기에 관한 논의(Baldwin, 1990; Hicks, 1999;
Orloff, 1993; Skocpol, 1992; Steinmetz, 1993)와 주로 복지국가 위기 이후의 복지
조정과 축소를 둘러싼 논의라면(Bonoli, 2000; Pierson, 1994 및 1996), 한국의 복지
정치는 복지제도가 발전하지 않은 단계에서 복지확대와 동시에 복지 조정과
축소를 둘러싼 논의까지를 고려해야 한꺼번에 한다는 점에서 결정적인 차이를
보인다. 복지국가 형성기와 조정기의 이슈들이 새로운 복지제도의 도입을 둘러
싼 정치적 갈등과 사회적 대립에서 동시에 제기되고 있다는 점에서 한국의 복지
정치는 서구의 복지정치와 대단히 다른 구조적 속성을 지니고 있다고 볼 수
있다.
외환위기 전까지 한국의 복지정치는 권위주의 국가에 의해서 일방적으로 규정
되었고, 이 시기는 복지정치 1단계로서 권위주의 정권이 주도하는 복지정치
단계에 속한다. 이 시긴 복지를 통치 차원에서 고려하여, 복지제도가 복지가
필요한 사회집단을 대상으로 도입되기보다는 상대적으로 혜택을 누리는 집단들
에게 더 안정적인 삶을 보장하는 방식으로 설계되었다. 대표적으로 공무원 연금

42 경제와사회 | 2012년 가을호(통권 제95호)

(1960년), 군인연금(1960년), 사학연금(1975년) 등 특수 직역 연금제도가 먼저 도입
되었으며, 전 국민을 대상으로 하는 국민연금제도는 뒤늦게 1988년에 도입되었
다. 이들 연금제도들은 공무원, 교사, 군인들과 가족의 생활안정과 복리후생을
보장하기 위하여 도입되었다. 이들은 권위주의 체제하에서 통치와 관련하여
핵심적으로 중요한 직업 집단이었기 때문에, 이들은 권위주의 체제 유지에 전략
적으로 중요했다(Kwon, 1995). 다시 말해서, 정권 유지를 목적으로 통치 차원에서
전략적으로 중요한 사회집단을 대상으로 연금제도가 도입되었던 것이다.
의료보험의 경우도 비슷한 경로를 보여주었다. 의료보험 도입이 1963년 군사
정권에 의해서 정치적으로 도입되었다. 의료보험에 대한 사회집단의 요구나
운동이 전혀 없었던 상황하에서 군사정권은 의료보험법을 제정하였다는 점에서
한국의 의료보험은 ‘사회적 기원’의 부재를 특징으로 한다(조영재, 2008: 80).
정당성을 결여한 군사쿠데타 세력이 사회보장심의위원회(사보심)를 설치하고,
의료정책 전문가들을 동원하여 전략적으로 의료보험을 도입하였다. 권력을 장악
한 군사정권이 민심을 수습하기 위하여 의료보험을 도입하였다는 점에서 국가
중심적 복지정치 과정에서도 특히 권위주의 정부가 중심적인 역할을 담당한
정부중심적 복지정치 단계라고 볼 수 있다.
1987년 민주화 이후에도 이러한 국가 중심 복지정치는 크게 변하지 않았다.
민주화로 인하여 정책 환경이 크게 변화했음에도 불구하고, 복지를 요구하고,
복지를 정치적 의제로 내세우는 정당이나 사회세력이 없었기 때문에, 복지는
여전히 정부가 주도하는 정책 영역으로 남아있었다. 노동조합들은 개별 사업장
내에서 임금인상과 작업환경 개선에만 관심을 가졌고, 복지 일반에 대한 관심을
보이지 않았다. 또한 개별 기업들이 기업복지를 통해서 노동자들의 불만을 해소
하는 전략을 택하면서, 노조운동은 기업 내 이슈에 초점을 맞추었다(문병주, 2005;
최균, 2002; 홍경준, 1999). 다만, 행위 주체인 정부가 고려해야 하는 환경 변화의
하나로 국민 여론이 정책 결정에서 새롭게 강조되기 시작했다. 여론 자체가
가변적이었기는 하지만, 여론 자체가 중요해진 것은 직접적으로 민주화의 정치
적 결과였다.
제2단계 복지정치는 1997년 외환위기 직후 복지정치가 발달하지 않은 상태에
서 IMF, 세계은행과 같은 국제금융기관들이 한국 복지정책에 영향력을 행사한

특집 2 | 현대 한국의 복지정치와 복지담론 _ 신광영 43

시기의 복지정치이다. 외환위기 직후 국민기초생활보장제(2000), 실업보험 확대
적용(1999), 의료보험 통합(2001) 등 복지제도의 대폭적인 확충과 새로운 복지제
도의 도입이 이루어졌다. 이 시기에 새로이 도입된 복지제도들은 정부가 주도해
서 이루어진 것이 아니라, 국제통화기금(IMF)이 외환위기2)를 맞은 한국 정부에
구제 금융을 제공하는 조건으로 이루어진 것 이었다(신광영, 2002). 한국 정부의
경제 관료들의 반대에도 불구하고, IMF는 대폭적인 신자유주의 개혁의 결과로
나타나는 대량실업과 빈곤층 증가로 인한 사회정치적 혼란을 막기 위해 새로운
사회적 안전망의 확충을 한국정부에 요구했다. 정치적 저항이 심할 경우, IMF가
요구한 신자유주의적 경제개혁을 성공시킬 수 없기 때문에, 대중적 저항을 약화
시키고, 사회적 갈등을 완충시킬 수 있는 제도로서 복지제도의 도입을 강력하게
한국 정부에 요구했던 것이다(신광영, 2002: 71～72). IMF는 신자유주의 경제개혁
을 성공적으로 달성하기 위하여 1998년 4월 13일 김대중 정부에 사회적 안전망
확충을 요구하였다. 세계은행도 1998년 9월 한국정부와 합의한 복지개혁 요구를
제2차 구조조정대출(SALII) 합의문 제9조에 구체적으로 명시하였다. 실업보험과
빈곤 정책은 구조조정으로 인한 사회적 비용을 줄이기 위하여 세계은행이 강하
게 요구한 내용 이었다. 세계은행의 요구는 고용보험 확대, 남녀임금격차 축소,
빈곤축소, 연금개혁 등과 관련하여 국회 법안 제출과 결과 보고서 제출 등을
요구했다(World Bank, 2000: 9～10 및 ANNEX B 10～12). 경제회복에 필요한
재원도 부족한 상태에서 복지에 재정을 투입하는 것은 경제성장 지상주의에
사로잡혀 있던 경제 관료들에게는 받아들일 수 없는 요구였지만, 궁극적으로
IMF의 강력한 요구에 의해서 사회적 안전망의 확충이 이루어졌다. 역설적으로
세계화를 주도하는 국제금융기관의 요구에 의해서 사회적 안전망이 확충되는
일이 발생했다. 물론 이러한 국제금융기관들의 요구는 국내의 정치적 과정을
매개로 해서 이루어졌고, 결과적으로 새로운 복지정책들이 도입되거나 기존의
복지제도가 확대되었다.3)

2) 1998년 7월 23일 “일용직 저소득노동자 실업대책협의회, 경제정의실천 시민연합 등

20여 개 사회단체는 23일 국회의사당 앞에서 ‘국민기초생활보장법 제정 촉구대회’를
열었다. 이들은 이날 이 법안을 국회에 입법청원했다”(이창곤, 1998).
3) 김대중 정부 복지정책에 관한 평가에 대해서는 김영범(2001)과 김연명(2002) 참조.

44 경제와사회 | 2012년 가을호(통권 제95호)

 물론 외환위기 직후 구제금융 여파에 따른 대량실업과 빈곤에 대응하는 다양
한 시민사회 요구도 일정 정도 영향을 미쳤다. 시민단체들의 활동을 통해서
사회적 안전망 요구가 대두되었고, 사회적 안전망 이라는 용어가 언론 매체에서
도 사용되기 시작했다. 새로운 용어를 통해서 현실에 대한 새로운 이해와 대안적
사고가 대중적으로 확산되었다.4) 1990년대 중반부터 참여연대를 비롯한 다양한
시민단체들이 주도하는 각종 복지개혁 운동과 집회가 개최되면서 보다 영향력
있는 복지운동이 뿌리를 내리기 시작했다. 1970~1980년대의 민주화운동과
1980년대와 1990년대 노동운동의 뒤를 이어서 1990년대 중반부터 시작된 복지
운동은 시민운동의 의제 전환을 알리는 운동이었다. 대표적으로 1994년에 시작
된 참여연대 사회복지위원회는 “사회적으로 주목받지 못하고 시민운동에서도
미개척분야에 해당해온 사회복지 영역의 다양한 문제를 끄집어냄으로써” 복지
를 사회정치적 의제가 될 수 있도록 노력을 경주하였다는 취지를 강하게 내세웠
다(http://www.peoplepower21.org/Welfare/662447). 그러나 시민운동은 노동운동과
는 달리 언론 매체를 활용하여 대중적인 지지를 확보하는 방식으로 전개되었고,
주로 입법청원을 중심으로 시민입법을 시도했다. 참여연대가 주도한 국민복지기
본선 운동은 외환위기 이후 64개 단체와 공동으로 전개되어 1999년 국민기초생
활보장법 통과로 결실을 맺기도 했다(참여연대, 2004).
신자유주의적 개혁의 결과가 노무현 정부하에서 더욱 두드러지게 부정적으로
나타나면서, 사회양극화 논쟁이 등장하였다. 2003년 새 정부에 대한 국민의
요구 사항 가운데 가장 시급한 과제가 ‘빈부격차 해소’가 될 정도는 불평등
심화와 빈곤층 확대는 이미 사회적 의제가 되었다(≪서울신문≫, 2003).5) 그리고

4) ‘사회적 안전망’이라는 용어는 복지와 관련하여 한국의 매체에서 1994년 9월에 처음

등장하였다. 지존파 사건과 관련하여 한국시민단체협의회(대표 서영훈)가 주최한 “반
인륜적 살인사건, 누구의 책임인가”라는 주제로 열린 심포지엄에서 반인륜적 범죄에
대한 대책으로 최소한의 생계유지를 위한 복지제도로서 사회적 안전망이 언급되었다
(백기철, 1994). 사설에서 사회적 안전망이 처음으로 등장한 것은 1995년 12월 31일
세계화추진위원회 산하 국민복지기획단이 발표한 <삶의 질 세계화를 위한 국민복지의
기본구상>에 대한 논평에서 처음 등장하였다(≪한국일보, 1995≫).
5) 한국사회과학자료센터(KSDC)가 조사한 결과에 따르면, 결과에서도 새 정부가 가장

특집 2 | 현대 한국의 복지정치와 복지담론 _ 신광영 45

노무현 정부는 2003년 사회양극화 논의가 대두되기 시작하면서, 이에 대응하여
대통령 산하 정책기획위원회 내에 ‘빈부격차·차별시정위원회’를 구성하였다.
그러나 2004년부터 주택 가격이 폭등하면서, 무주택자들의 고통이 커지면서
빈부격차문제는 더욱 심화되었다. “빈부 격차의 가장 심각한 원인은 부동산
가격으로 인한 격차의 확대”라며 “집값을 잡지 않고서는 빈부격차를 해소할
수 없다고” 하였지만, 이 위원회는 주택가격을 안정화시키지 못하였고, 결과적으
로 빈부격차 해소에 기여하지 못했다.
2007년 이명박 정부의 등장으로 복지정치는 일시적으로 약화되었다. 이명박
정부는 권위주의적인 정치를 통하여 시장 친화적인 경제정책을 표방하면서,
민주정부 10년의 정책을 되돌리고자 하였고, 부자감세와 복지지출 효율화를
내세우면서 경제성장을 도모하였다. 복지부문에서 있어서는 ‘능동적 복지’를
내세워, 김대중 정권의 ‘생산적 복지’나 노무현 정권의 ‘참여복지’와는 다른
복지 이념을 제시하였다. 이명박 정부는 과도한 복지로 인한 복지병의 위험성을
제기하면서, 영국의 대처나 미국의 레이건과 같이 담세율을 낮춰 기업 투자를
활성화시켜 경제를 활성화시킨다는 신자유주의 정책을 전개하였다. 정부 지출과
복지 프로그램을 중심으로 해서 볼 때, 이명박 정부하에서 복지 축소 시도는
저항을 받아서 성공하지 못했다. 그것이 민주정부 10년의 복지정책을 둘러싼
합의가 형성되었기 때문이었다고 보는 견해(김원섭·남윤철, 2011)나 혹은 김대중
정부와 노무현 정부 복지정책이 신자유주의에서 크게 벗어나지 못했기 때문에
이명박 정부의 복지정책과 차별성이 없다고 보는 견해도 있다(김순영, 2011).
그러한 평가는 정부의 구체적인 복지 프로그램을 중심으로 복지정치를 분석한
결과에 근거하고 있다.
복지정치의 차원에서는 민주정부와 이명박 정부가 매우 달랐다. 이명박 정부
하에서의 복지정치는 민주화 이전으로 회귀하였다. 노무현 정부시기에 시민단체
들이 복지정치의 주요 행위자였지만, 이명박 정부하에서는 정부와의 관계가
완전히 단절되면서, 시민단체들의 복지운동은 실질적으로 정부에 아무런 영향력

힘써야 할 과제로 응답자의 가장 많은 38.7%가 ‘빈부격차의 해소’를 꼽았다(≪서울신문≫,

2003년 1월 15일).

46 경제와사회 | 2012년 가을호(통권 제95호)

을 지니지 못했다. 기술관료 중심의 복지정책 결정이 다시 이루어지면서 복지정
책 결정과정에서 시민사회의 영향력은 거의 사라졌다. 적어도 민주정부 10년
한국의 복지정치에서 시민단체가 담당했던 역할이 대단히 컸다는 점을 고려한다
면, 이명박 정부하에서 시민단체의 정책적 역할은 거의 사라졌다고 볼 수 있다.
결과적으로 시민단체의 역할은 과거와 마찬가지로 정부 정책의 비판과 대안
담론의 모색과 확산으로 바뀌었다.
복지정치의 현 단계인 제3의 단계는 이명박 정부 하에서 누적된 국민들의
불만과 시민단체들이 복지를 정치 의제화할 수 있는 기회구조가 제공되면서
복지가 한국 정치의 중심으로 부각된 것을 특징으로 한다. 2004년 서울시 학교급
식조례제정운동본부는 우리 농산물을 이용하여 저소득층에게 무상급식을 확대
하라는 요구를 14만 명의 서명을 받아서 서울시 의회에 제출하였다(윤진, 2004).
이 요구는 전면 무상급식 요구는 아니었지만, 무상급식이 교육운동 차원에서
제기되었다는 점에서 새로운 것이었다. 이후 무상급식 이슈는 지방자치선거로
이어져, 전라북도 도지사 선거에서 민노당 후보는 “농업직불제를 확대해 농가소
득을 보전해 주고 ‘친환경 우리농산물’로 유치원부터 고교까지 단계적으로 무상
급식을 실현하겠다”는 공약을 제시하였다(조수진, 2006). 비록 민노당 후보가
선거에서 당선되지는 못했지만, 무상급식 이슈가 점차 전국적으로 확산되는
데 기여하였다.
2009년 4월 8일 경기도에서 직선제 교육감 선거가 실시되면서 무상급식 이슈
는 선거에서 중요한 쟁점으로 부각되었다. 진보 교육감 후보로 불리는 김상곤
후보와 보수후보인 김진춘 후보의 대결이 된 경기도 교육감 선거는 무상급식을
중심으로 진보 이념과 보수이념이 각축을 벌이는 장이 되었고, 콜리어 부부
(Collier and Collier, 1991)의 용어를 빌면, 이 선거는 이후의 여러 선거에 결정적인
영향을 미치는 ‘결정적 국면(critical conjuncture)’의 역할을 했다. 다시 말해서,
그 선거는 이후의 여러 선거(지방선거, 보궐선거 등)에서의 주요 정치적 쟁점의
축을 전환시키는 역할을 한 것이다. 2009년 12월 경기도 교육청이 신청한 도내
5, 6학년 무상급식 예산을 둘러싼 도의회와 교육청 간의 갈등이 무상급식 이슈를
다시 부각시키면서, 무상급식이 초등학생 급식문제로 끝난 것이 아니라 한국의
진보와 보수를 가르는 핵심적인 정치적 의제가 되었다.

특집 2 | 현대 한국의 복지정치와 복지담론 _ 신광영 47

 그리하여 2010년 6·2 지방선거와 동시에 실시된 교육감 선거에서 무상급식은
가장 첨예한 정치적 균열의 핵심축이 되었다. 무상급식은 한나라당과 야당들
간의 차이를 분명하게 만들어 내는 ‘프레이밍’을 제공했다. 예를 들면, 다음과
같은 여러 쟁점들이 무상급식 논쟁에서 파생적으로 만들어 졌다. 부자 자녀들도
포함되는 부자 급식이냐 급식 아동이 심리적으로 위축되는 차별 급식이냐, 무상
급식은 재정 파단을 낳는가 아니면 의지만 있으면 얼마든지 할 수 있는 의지의
문제인가, 특정한 인구집단에게만 복지를 제공하는 선별적 복지인가 아니면
중산층도 포함되는 보편적 복지인가 등이 선거 쟁점으로 등장하면서, 적어도
무상급식은 선거에서 가장 중요한 이슈로 부각되었다. 한국 정치사상 처음으로
복지 이슈가 무상급식을 둘러싸고 선거 이슈가 된 것이다. 더 나아가 김상곤
경기도 교육감은 무상급식이 헌법 31조 3항 무상교육의 하나라고 주장하였다(김
광호·이인숙, 2010). 무상급식에 대한 새로운 이해를 통해서 무상급식은 일부
빈곤 아동의 문제가 아니라 헌법적 권리의 문제로 인식한 것이다. 6·2선거에서
진보 교육감 6명이 당선되었다.6) “무상급식 논쟁은 지방선거 결과에 관계없이
진보의 정책적 승리라고 봐도 무리가 아니다”라는 해석(김대호, 2010)은 과도한
해석이지만, 무상급식은 복지정치를 활성화시켰다는 점에서 대단히 중요한 이슈
가 되었다. 실제로 무상급식 논쟁은 복지정책이라기보다는 어린애들의 점심
한 끼 준다는 밥에 대한 정서적 기반과 4대강에 투입한 엄청난 예산에 대한
대중적인 반감 등이 작용하여 예상하지 못한 결과를 만들어 냈다.

3. 무상급식에서 대안적 복지로?

무상급식 이슈는 2010년 6·2 지방선거 이후에도 계속해서 핵심적인 정치적

이슈가 되었다. 서울시 의회 2/3 이상을 차지한 민주당과 곽노현 교육감이 무상급
식 예산을 책정하고, 이에 오세훈 서울시장이 반대를 하면서 정치적 이슈가

6) 경기도 김상곤 이외에, 서울 곽노현, 강원도 민병희, 제주 양성언, 전남 장만채, 전북

김승환이 당선되었다.

48 경제와사회 | 2012년 가을호(통권 제95호)

되었다. 2011년 1월 6일 서울시 시의회가 무상급식 조례를 통과시켰고, 오세훈
시장은 그것을 거부하였다. 그리고 오세훈은 무상급식에 대한 시민들의 의견을
묻기 위하여 주민투표를 청구하였고, 더 나아가 투표율이 33.3%보다 낮으면,
시장직에서 물러나겠다고 선언하였다. 투표결과 투표율이 25.7%에 불과하여
불신임으로 확정되자, 오세훈 시장은 사임을 하였고, 10월 26일 서울시장 보궐선
거가 실시되었다. 이 과정에서 오랫동안 참여연대 대표를 역임한 박원순이 야권
단일화에 힘입어 서울시장 선거에서 승리하였다. 무상급식은 2011년 정계를
뒤흔든 이슈가 되었고, 서울시장의 교체를 낳은 결정적인 이슈가 되었다. 결과적
으로 무상급식 논쟁으로 무상의료, 무상보육을 포함하는 복지정치가 확고해
졌다(김연명, 2011).
무상급식이 오세훈에 의해서 본격적인 정치적 쟁점으로 떠오르면서, 복지문
제가 정치적 의제로 급부상하게 되었다. 이명박 정부하에서 사회양극화가 지속
되면서, 이에 대한 비판이 학계와 시민단체에 의해서 이루어졌다. 또한 시민사회
단체들이 복지를 시민운동의 주요 의제로 삼으면서 복지가 대중적 담론이 되었
다. 참여연대 사회복지위원회뿐만 아니라 복지를 정치의제화하기 위한 복지운동
단체들도 만들어졌다. 대표적으로 2007년 7월에 만들어진 복지국가소사이어티
와 같은 복지운동단체는 ‘복지혁명’을 내세우며 복지담론의 대중화를 도모하였
다. 역설적으로 사회양극화 현실을 문제시하며 등장한 복지국가혁명 담론은
이명박 정부뿐만 아니라 노무현 정부의 복지정책 한계를 드러낸 것이기도 했다.
노무현 정부에 참여하였던 전문가 집단이나 관료들이 상당수 복지국가소사이어
티에 참여했기 때문이다.
복지담론의 대중화에서 중요한 것은 대안적인 복지이념뿐만 아니라 구체적인
대안 복지제도를 제시하는 일이다. 과거 노무현 정부 시절 유시민 보건복지부
장관이 제기한 사회투자국가론은 학자들에게 논쟁을 불러일으키는 이슈가 되기
는 했지만, 정치권과 국민 대중이 관심을 갖는 정치적 의제는 되지 못했다(김연명
편, 2009; 양재진, 2007; 임채원, 2006). 대안적인 복지론으로 등장한 사회투자국가
론은 제3의 길을 주창한 영국의 사회학자 기든스(Giddens, 2001)가 제시한 논의에
기반을 두고 있다. 기든스는 구 사회민주주의 복지정책이 경제적인 효과를 고려
하지 않았다고 비판을 하면서. 경제적인 효과를 고려한 복지정책을 사회투자로

특집 2 | 현대 한국의 복지정치와 복지담론 _ 신광영 49

개념화하여 복지정책이 빈곤아동이나, 아동 교육 등에 초점을 맞춰 실시될 때.
장기적으로 실업이나 빈곤으로 사회가 지불해야 할 비용을 줄일 수 있다는 예방
적 기능을 강조하였다. 그러나 사회투자국가론은 기본적인 복지도 제대로 구비
되지 않은 한국에서, 경제적인 효과만을 강조하는 것은 경제적 효과가 없는
복지의 후퇴를 가져올 수 있다는 비판을 받았다(김영순, 2007).7)

1) 보편적 복지 3+1

민주당은 복지 논쟁이 점차 본격화됨에 따라서 2010년 보편적 복지를 당론으

로 정하고, 2011년 1월 구체적인 민주당 복지정책으로 ‘3+1 복지’를 제시하였다.
‘3+1복지’에서 3은 무상급식, 무상보육과 무상의료 세 가지 무상 복지를 지칭하
며, 1은 반값 등록금을 지칭한다. 이것은 구체적인 복지정책을 제시하는 것이
아니라 기본적인 틀과 방향을 제시한 것이며, 보다 구체적인 복지정책을 마련하
기 위해 당내 ‘보편적 복지기획단’(단장: 이용섭 의원)을 구성하였다. “보편적
복지야 말로 인적자본에 대한 최고의 투자이자 선진국으로 가는 길”이라는 인식
하에 시혜적, 선별적 복지를 내세우는 한나라당(현 새누리당)과 대비되는 보편적
복지를 복지이념으로 제시한 것이다(민주당 정책위원회, 2011: 181). 선별적 잔여
적 복지를 한나라당의 복지이념이라고 규정하고 민주당은 보편복지를 강조하였
다.8) 민주당은 민주정부 10년 동안 ‘보편적 복지’의 제도적 기반이 마련되었다고
긍정적으로 평가하면서, 보편적 복지는 단순하게 분배를 그치는 것이 아니라

7) 사회투자국가론을 내세우는 논자들은 모두 복지국가 확대론자들이라는 점에서 복지국

가의 위축을 가져올 수 있다는 비판은 한국의 사회투자국가론자들에 대한 비판이라기
보다 기든스에 대한 비판이라고 보는 것이 더 적합할 것이다.
8) 한나라당(현 새누리당)의 복지정책은 아직 불분명하다. 원래 무상급식을 복지포퓰리즘
이라고 비판하였지만, 최근 한국형 사회복지를 내세우면서 보편주의를 어느 정도
받아들이고 있기도 하다. 여기에서는 민주당이 ‘3+1 복지’ 논의를 하면서 제시한
한나라당의 복지를 논의의 대상으로 한정한다. 정부 여당의 복지는 저소득 빈곤층을
대상으로 하고, 생계유지에 필요한 기본소득 보장에 한정하는 잔여적 복지이며, 복지
대신 경제성장을 우선시하면서 경제성장이 이루어지면 복지문제도 해결이 될 것이라
는 견해로 집약될 수 있다(민주당 정책위원회, 2011: 182).

50 경제와사회 | 2012년 가을호(통권 제95호)

창의적인 경제를 만드는 지름길이라고 규정하였다.
민주당 ‘보편적 복지 3+1’은 이론적 기반을 지니고 있는 정책 대안이 아니라,
복지를 둘러싼 정치적 갈등 속에서 고안된 정치 전략의 산물이다. 그러므로
현안으로 떠오른 이슈들을 중심으로 민주당 안이 제시되었다. 먼저, 쟁점이 된
급식문제를 적극적으로 받아들여, 무상급식을 전국의 초중고생을 대상으로 실시
한다는 내용을 포함하고 있다. 그리고 민주당은 모든 0~5세 아동을 대상으로
무상보육을 실시하겠다고 하였다. 의료부담을 낮추기 위하여 무상의료를 제안하
였다. 본인의료비 부담을 10%로 낮추고, 입원진료비 본인 부담 100만 원 상한을
제시하였다. 그리고 세계에서 두 번째로 높은 대학생 등록금 문제를 해결하기
위해서 ‘반값 등록금’을 복지에 포함시켰다(민주당 정책위원회, 2011: 183～185).
3+1 복지는 보편주의와 무상을 강조하였지만, 엄밀하게 본다면, 보편주의적인
원리는 관철되고 있지만, 무상은 아니다. 차등적 부담과 보편적 혜택이 더 타당하
다고 볼 수 있다. ‘3+1 복지’는 급식과 등록금 문제는 모두 교육과 관련된 문제이
지만, 개별 사안으로 접근했기 때문에 민주당의 21세기 복지정책 비전이라고
보기는 힘들다.
2011년 8월 민주당 보편적 복지 기획단은 보편적 복지 청사진을 제시하였다.
‘지속가능한 5년 집권 프로그램’으로 ‘3+3정책’을 제시하였다. ‘3+3정책’은
기존의 ‘3+1복지’에 덧붙여 일자리와 주거복지 두 가지를 포함하였다. 세금을
신설하지 않고, 복지재정을 마련한다는 것을 골자로 하는 이 안은 대형 국책사업
조정을 포함한 재정개혁, 건강보험 부과체계 개선을 포함한 복지개혁, 소득세와
법인세 감세 철회와 파생금융상품 과세를 포함한 조세개혁을 통해서 증세 없이
재정을 조달한다는 안을 제시하였다(보편적 복지 재원조달방안 기획단, 2011: 5～7).
민주당 ‘3+1 복지’도 복지의 경제적 효과를 강조하여, 보편적 복지는 생활
보장을 통해서 국민소득 순환 과정에서 선순환을 가져와서 지속가능한 성장정책
이라는 점을 강조하고 있다(민주당 정책위원회, 2011: 180～181). 복지가 중산층과
서민의 가처분 소득 증가를 가져와 소비증가가 이루어져 내수 확충과 투자 촉진
이 이루어져서 경제가 활성화된다는 것이다. 경제 활성화를 통해서 조세 기반의
확충이 이루어져서 보편적 복지의 확충이 가능하게 된다는 것이다. 복지의 경제
적 기능에 대한 강조는 복지에 대한 부정적 인식에 대한 대응이라고 볼 수 있을

특집 2 | 현대 한국의 복지정치와 복지담론 _ 신광영 51

것이다.

2) 역동적 복지국가론

사회투자국가론이 일부 학계의 논의로 그친 반면에, 복지국가소사이어티가

제시한 역동적 복지국가론은 보다 대중적인 담론으로 발전하는데 어느 정도
성공하였다. 복지국가소사이어티는 민주정부 10년 동안 신자유주의로 인하여
심화된 사회양극화가 불안사회를 만들었다고 진단한다(이상이 편, 2010: 38～40).
외환위기 이후 시장에서 발가벗겨진 개인들이 교육, 고용, 주택, 의료, 노후를
스스로 책임져야 하는 사회가 되었다는 것이다. 역설적으로 복지국가소사이어티
에 과거 김대중 정부나 노무현 정부에 직간접적으로 참여했던 인사들이 많고,
이들이 제시한 역동적 복지국가론은 이들의 ‘좌선회’를 반영하고 있다는 평가도
받고 있다(차승일, 2010: 316).
복지국가소사이어티는 전문가들로 구성된 복지운동단체라는 점에서 다른 시
민단체들과 차이를 보인다. 복지국가소사이어티는 노무현 정부시기에 결성되었
으나, 본격적인 활동은 이명박 정부시기에 이루어졌다. 복지국가소사이어티가
제시하는 복지는 좁은 의미의 사회복지에 한정된 정책대안이 아니라 현재 한국
의 사회시스템 일반에 대한 문제제기와 대안 제시라는 점에서 대안사회운동이라
고 볼 수 있다. 그러므로 복지국가소사이어티에서 제시한 역동적 복지론도 포괄
적인 의미에서 사회가 지니는 인적, 물적, 사회적, 과학기술적 능력을 극대화시킬
수 있는 제도를 구축하고 이를 바탕으로 환경 변화에 대응할 수 있는 자기 혁신을
복지를 통해서 제도화한다는 점에서 역동성을 내세웠다. 이것은 복지국가의
의미를 부정하거나 혹은 복지국가가 경제적인 차원을 무시하고 지출만을 강조하
는 이상주의자들의 주장이라는 견해에 대응해서, 3대 가치로서 존엄, 연대, 정의
를 내세우면서 역동적 복지국가는 인간의 품격(존엄)을 강조하고, 타인과의 호혜
적 관계를 통한 연대를 강조하고, 공정성과 투명성에 근거한 정의로운 국가
운영을 실현시킬 수 있는 국가라는 점을 강조한다. 그러므로 보편주의에 근거하
여 공공성과 연대를 실현시킬 수 있는 정책을 ‘민생 5대 불안’(일자리 불안, 보육
및 교육 불안, 주거불안, 노후 불안, 건강 불안)의 해소라는 구체적인 대안을 제시하

52 경제와사회 | 2012년 가을호(통권 제95호)

고 있다(이상이 편, 2010: 55～64; 이상이, 2011: 74～77). 일자리 복지를 위해 노동
권을 강화하여 비정규직 비율을 획기적으로 낮추고, 보편적 소득보장을 의해서
아동수당, 고용보험, 국민연금을 통한 기본소득을 일생동안 보장하고, 보편적
사회서비스를 보육, 교육, 의료, 요양 분야에서 국가가 책임지며, 개인의 능력을
최대한으로 발휘할 수 있도록 인적, 사회적 자본의 확대를 모색하는 적극적
복지를 내세웠다. 구체적으로 의료분야에서는 건강보험의 보장성을 높이고, 대
형 병원의 신설을 규제하고, 국민주치의 제도를 도입하며, 의료 수가를 낮추기
위하여 포괄수가제 도입을 내세웠다. 아동과 관련하여 공보육 시설 확대와 아동
수당제 도입을 통하여 출산과 육아의 부담을 공공화할 것을 강조했고, 빈곤문제
를 해결하기 위하여 사각지대 해소, 건강보험과 의료급여의 통합을 내세웠다.
교육 부문에 있어서는 대학의 자율 선발권 보장, 국립대 통합네트워크화, 평생학
습체제 구축을 대안으로 제시하였다.
위에 제시된 대안은 복지국가소사이어티에 참여하는 전문가들이 자신들의
전문 영역에서 각자 대안을 제시하고 그것을 모아 놓은 것이라는 점에서 구체적
인 대안이기는 하지만, 통합된 대안이라고 보기는 힘들다. 원칙적인 입장에서
복지국가소사이어티는 보편주의적 복지의 확대를 명시적으로 강조하고, 중산층
을 포함하여 모든 국민들이 소득수준에 관계없이 5대 불안(일자리 불안, 보육
및 교육 불안, 주거불안, 노후불안, 건강불안)에서 모든 국민들이 벗어날 수 있도록
복지의 확대를 강조하고 있다. 역설적으로 복지국가소사이어티는 정치적 이슈가
되었던 아동 급식문제에 대해서는 전혀 언급이 없었다.
5대 불안영역에서 어떻게 보편적 복지를 실시할 수 있을 것인가? 그것은
정권교체를 통해서만 가능한 것이기 때문에, 정권교체를 목적으로 한 ‘복지국가
정치동맹’과 ‘복지국가 단일 정당’을 제안하였다(이상이, 2011: 77～84). 민주당을
포함하는 단일 야권 정당으로서 복지국가 건설이라는 새로운 가치를 중심으로
새로운 진보적 대중정당을 정치 전략으로 제시한 것이다. 이는 기존의 노동대중
으로부터 고립된 노동운동과 시민 없는 시민운동의 한계를 극복하고, 다양한
형태의 ‘네거티브’ 정치운동의 한계도 극복하기 위해서는 ‘포지티브’ 정치운동
으로 복지국가 건설운동만이 유일한 실현 가능한 대안이라는 복지국가소사이어
티의 현실 인식에 기초하고 있다.

특집 2 | 현대 한국의 복지정치와 복지담론 _ 신광영 53

 그것은 단순히 이상적인 목표를 제시하고 그것에 대한 대중적 지지를 호소해
서 해결 될 수 있는 문제가 아니다. 또한 다른 나라 제도를 수입한다고 해서
해결할 수 있는 문제도 아니다. 현실이라는 토양이 다르기 때문에 토양에 대한
분석이 ‘어떻게’라는 문제를 논의할 때 선행되어야 한다. 복지국가소사이어티가
주장하는 불안한 한국사회의 문제들은 이제 대부분이 공감하는 문제들이다.
새누리당도 어느 정도 인정하는 문제라는 점에서 국민적 공감대가 형성된 문제
들이다. 그렇지만, 어떻게 변화시킬 것인가에 대해서는 많은 이견들이 존재한다.
복지제도의 개혁 방향을 어디에 맞출 것인가에 관해서도 큰 차이가 있지만,
현실에서 어떻게 한 걸음 변화를 시킬 수 있을까에 관해서도 이견이 많다. 역동적
복지국가론은 결국 정치운동 혹은 대안 정당운동을 제시하고 있다고 볼 수 있다.
복지국가소사이어티가 정치조직은 아니지만, 궁극적으로 집권을 위한 정치동맹
차원에서 복지국가 이념을 중심으로 한 야권 단일화를 제시한 것이고, 이는
새로운 가치정당을 모색하는 것이라는 점에서 정치적 성격을 강하게 지니고
있다.

3) 사회국가론

정당 차원에서 대안적인 복지정책을 제시한 것은 2007년 12월 구 민주노동당

부설 진보정치연구소가 제시한 사회국가론과 그의 일부를 구성하고 있는 연대적
복지국가론이다.9) 사회국가는 자본과 국가가 독점적인 권력을 행사하는 자본
국가나 시장 국가와 정반대의 국가로서 국민의 생존권과 행복추구권과 같은
사회적 권리가 소유권이나 경영권보다 우위에 서는 강한 민주주의 사회를 의미
한다(진보정치연구소, 2007: 30～32). 연대적 복지국가론은 보편적 복지, 공공적
복지, 예방적 복지를 포괄하며, 모든 국민을 복지 혜택의 대상자로 한다는 점에서
역동적 복지국가론과 궤를 같이 한다. 복지 서비스 공급도 시장이 아닌 공적인

9) 사회국가론은 산업전략과 경제체제를 포괄하는 사회 개혁 프로그램을 담고 있다.

복지에 관한 내용은 연대적 복지국가론으로 2개의 장에 제시되어 있다. 여기에서는
편의상 사회국가론을 복지에 한정하여 다루기 때문에 사회국가론과 연대적 복지국가
론을 동일하게 다룰 것이다.

54 경제와사회 | 2012년 가을호(통권 제95호)

방식으로 이루어져 복지가 이윤추구의 대상이 되지 않도록 한다는 점과 사후적
으로 복지 수요에 대응하기 보다는 복지수요가 발생하지 않도록 하는 점을 핵심
적인 복지 이념으로 내세웠다(진보정치연구소, 2007: 106～111).
사회국가론은 4대 기본권(주거권, 건강권, 교육권, 노동권)의 보장을 핵심 정책으
로 내세웠다. 주거 공개념을 도입하여, 1가구 1주택 보유를 법률로 강제하고,
초과 보유 주택에 대해서는 처분을 강제하거나 부담금 부과하고, 초과보유주택
처분 시에는 세입자와 국가가 선매권을 갖는다는 정책을 제시했다. 의료 공개념
을 도입하여, 평등한 의료 서비스를 위해 기존의 보건소 기능을 강화하고, 지역별
로 거점 공공병원을 설립하며, 치료보다 예방 의료를 더 중시한다는 점을 내세웠
다. 그리고 건강보험료의 누진화를 통해서 건강 형평성의 강화를 강조하였다.
또한 교육 공개념을 도입하여, 입시 폐지와 대학평준화, 국공립 중심 대학체제
구축, 등록금 후불제 등을 도입하고, 노동시간 단축을 통한 일자리 나눔과 공공복
지 서비스 영역의 일자리 창출을 제안했다(진보정치연구소, 2007: 48～97).
사회국가론은 오늘날 한국사회가 약한 민주화의 결과로 사회·경제적 권리들
이 제도적으로 보장되지 못하게 되어서 자본독재가 이루어지는 시장국가가 되었
다고 진단한다. 그러므로 사회국가는 강한 민주국가이며, 사회 연대에 기초한
새로운 사회모델이라는 점을 강조하였다(진보정치연구소, 2007: 261～264). 사회
연대는 현실에서는 취약하지만, 이루어야 할 과제 혹은 목표로 제시되었다. 그것
을 이루기 위한 것인 ‘복지동맹’이다. 복지동맹은 세금을 더 부담해야 하는 고소
득층과 나머지 ‘빈곤층·비정규직·중간층’ 사이에서 이해관계의 대립이 형성되
면, 빈곤층·비정규직·중간층 사이의 ‘광범위한 연대’가 형성될 수 있으며, 이것을
복지동맹이라고 불렀다(진보정치연구소, 2007: 118). 그러나 이것은 실제로 현존
하는 동맹이 아니라 고소득층 세금인상 문제가 제기되었을 때, 기대되는 하나의
가상적인 지지와 반대세력에 대한 논의라는 점에서 복지동맹이라고 볼 수는
없다. 세금에 대한 견해에서 빈곤층, 비정규직, 중간층이 비슷한 견해를 보일
가능성이 있다는 것을 주장하는 것이지 복지 자체에 관한 것이 아니라는 점에서
복지동맹으로 보기는 힘들다.

특집 2 | 현대 한국의 복지정치와 복지담론 _ 신광영 55

 4) 정책 담론 비교

민주당 ‘3+1 복지’, 복지국가소사이어티의 역동적 복지국가론과 진보정치연

구소의 사회국가론은 여러 가지 점에서 공통점과 차이점을 지니고 있다. 먼저
세 가지 논의 공통적인 출발점은 현재 한국사회가 사회적 위기 혹은 대중의
삶이 위협받고 있다는 점을 강조한다는 것이다. 고용, 주거, 보육과 교육, 의료에
서 심각한 불평등이 존재하여 사회양극화가 극단적인 수준에 달했다고 보고
있다(민주당 정책위원회, 2011: 178～181; 이상이 편, 2010: 40～54; 진보정치연구소,
2007: 13～28).
둘째, 사회양극화와 사회적 위기를 해결하기 위한 방법으로 보편적 복지를
내세우고 있다. 보편적 복지는 중산층까지를 포함하여, 모든 국민들이 복지 재정
을 분담하고 동시에 복지 혜택을 공유하며, 기존의 복지처럼 일부 빈곤층만이
복지 수혜자가 되는 잔여주의 선별복지에 대해서는 공통적으로 반대하고 있다.
셋째, 두 가지 논의는 공통적으로 현재 한국사회의 문제가 복지개혁만으로
해결될 수 있는 것은 아니며 포괄적이고 전면적인 시스템 개혁을 필요로 하며,
복지는 그러한 개혁의 일부라고 보고 있다. 그리하여 조세개혁, 재정개혁, 교육개
혁이 동시에 이루어져야 한다는 민주당 안이나 기업지배 구조의 투명성, 중소기
업과 대기업 관계, 정규직과 비정규직 간의 공정한 게임의 규칙이 적용되는
공정 경제, 창의성, 다양성과 유연성을 요구하는 지식기반경제에 적합한 복지국
가소사이어티의 혁신경제(이상이 편, 2010: 65～75) 혹은 노동의 지식화와 민주적
으로 관리되는 사회연대 혁신경제(진보정치연구소, 2007: 122～193)는 편차는 있
지만, 대안적인 경제 시스템을 제안하고 있다.
넷째, 복지재정 조달과 관련하여 비슷한 견해를 제시하고 있다. 민주당은
토건주의 예산 삭감과 부자감세 철회를 통한 재원 마련을 내세우고 있다. 진보정
치연구소는 부동산, 증권, 사치재 등에 세금을 부과하는 ‘부유세 제도’를 도입하
고, 목적세로서 누진 사회복지세 도입을 제시하고 있다(진보정치연구소, 2007:
118～120). 반면에 복지국가소사이어티는 과도한 사회간접자본 투자를 줄이고,
공공사업 발주과정에서의 낭비를 줄이는 예산절감과 탈루와 탈세를 통한 세수
방지 그리고 소득세와 금융, 부동산 세금 인상 등을 내세우고 있다(이상이, 2011:

56 경제와사회 | 2012년 가을호(통권 제95호)

35～38). 부유세라는 명칭을 사용하고 있지는 않지만, 내용적으로 복지국가소사
이어티도 진보정치연구소의 부유세에 상응하는 세제를 제안하고 있다고 볼 수
있다.
민주당 ‘3+1 복지’, 역동적 복지국가론과 사회국가론은 차이점도 보이고 있
다. 크게 두 가지 점에서 차이를 보이고 있다. 첫 째는 양극화의 원인에 대한
진단에서 차이를 보이고 있다. ‘3+1 복지’는 양극화의 원인을 주로 이명박 정부
의 실정에서 찾고 있다. ‘성장 우선, 대기업 우선, 토목·건설 우선’의 ‘MB노믹스’
의 총체적 실패에 기인한 것이라고 주장한다(민주당 정책위원회, 2011: 179). 반면,
역동적 복지국가론은 신자유주의적 경제정책으로 인하여 양극화가 나타났으며,
이는 김대중 정부와 노무현 정부의 잘못된 정책적 대응의 결과라고 보았다(이상
이 편, 2010: 34～39). 그러므로 제대로 된 정책적 대응의 하나로 역동적 복지국가
론을 제시하였다고 볼 수 있다. 이와는 달리, 사회국가론은 약한 민주주의의
결과로 사회양극화가 일어났다고 보고 있다. 정치 엘리트들 간의 타협에 의해서
민주화가 이루어지면서, 노동과 서민이 정치적으로 배제가 되었고, 군부 독재를
대신해서 자본의 독재가 이루어졌기 때문이라고 진단하였다(진보정치연구소,
2007: 19～28). 민주주의의 과소가 낳은 사회경제적 결과가 사회양극화라고 본다
는 점에서 사회양극화 문제를 한국 사회의 권력 관계의 산물로 인식하고 있는
것이다.
둘째, 복지국가 정치 전략에서 큰 차이를 보이고 있다. 민주당은 특별한 정치
전략을 제시하지 않고 있다. 서민과 중산층을 대상으로 정책을 제시하면, 선거에
서 지지를 받을 수 있을 것이라는 가정 하에서 특별한 복지정치 전략을 제시하고
있지 않다. 이것은 복지 문제를 당내 문제로 인식하고 있기 때문이다. 반면,
복지국가소사이어티는 복지국가 동맹을 제시하면서, 노동운동과 시민사회 그리
고 야권 정당들 간의 통합을 통한 복지국가 정치동맹을 내세웠다. 진보정치연구
소는 진보정당운동의 재구성을 통해서 연대적 복지국가를 모색한다는 점에서
큰 차이를 보이고 있다. 민주노동당의 전면적 혁신만을 통해서 ‘노동 없는 민주주
의’, ‘진보 없는 민주주의’의 문제가 해결될 수 있는 것은 아니며, 다면적 사회연
대를 구축하여 진보운동의 주체를 형성한다는 것이다(진보정치연구소, 2007: 28
1～285). 민주당 전략위원회는 복지문제를 선거와 관련하여 다루었다면, 복지국

특집 2 | 현대 한국의 복지정치와 복지담론 _ 신광영 57

가소사이어티가 광범위한 야권연대를 위한 복지정치 동맹을 내세웠다고 볼 수
있다. 반면에 진보정치연구소는 기존의 민주노동당이 외연을 넓히고, 사회연대
의 중심으로 거듭나서 대중적 진보정당으로 탈바꿈할 것을 주장했다.

5) 복지정치와 언론

복지정치 동맹과 관련하여, 제기되는 문제는 정치동맹 자체는 필요하지만,

정치동맹의 주체가 제대로 발전하지 못한 상태에서 정치동맹은 대중적인 의미가
없는 정치집단들 사이의 연합에 불과할 것이라는 점이다. 정치적 이해관계에
따라서 이합과 집산이 이루어진다면, 그것은 복지정치를 오히려 후퇴시킬 수도
있다. 그러므로 시민사회 단체들은 아래로부터의 연대를 강화시키는 것이 우선
적으로 필요하다고 주장한다. 복지국가소사이어티가 주장하는 것과 같이 정권교
체를 위해 복지국가 단일정당을 만드는 것은 비현실적이며, 보다 근본적으로
복지에 대한 저항을 저지시킬 수 있는 대중운동이 발전이 우선되어야 한다고
본다. 대표적으로 당시 참여연대 사무처장인 박원석은 “복지국가 실현을 위한
사회연대운동은 ① 조직된 노동운동과 시민사회운동의 연대에 일차적으로 기반
해, ② 중소상인, 재개발 유민, 청년실업자, 대학생 등 신자유주의 경제운영의
직접적인 피해자가 되고 있는 당사자들의 생존권운동의 연대를 결합시키고,
③ 촛불운동에서 확인된 역동적 자발성, 즉 풀뿌리 시민과의 소통과 연대를
이루며, ④ 보편주의 복지에 대한 중산층의 지지와 연대를 포함하는 네 가지
연대의 축”을 중심으로 이루어져야 한다고 주장했다(박원석, 2011: 91).
복지정치 동맹과 관련하여 선거 국면에서의 동맹, 국회 내 동맹, 비선거 국면에
서의 동맹 등이 다루어질 필요가 있다. 지나치게 선거 중심 복지정치를 강조하는
것은 선거 결과에 따라서 복지정치 자체가 크게 동요될 수도 있다는 점을 간과하
고 있다. 특정 선거와 무관하게 복지정치를 추동할 수 있는 사회세력들 간의
동맹이 형성되어야 한다. 또한 특정 복지입법과 관련하여 의회에 영향력을 행사
하기 위해서는 정당이나 정치인들과의 연대도 필요하다. 그러나 이러한 형태의
연대에있서도 확고하게 복지국가를 추구하는 주체 세력이 형성되어 있어야 한다.
민주당 ‘3+1 복지’는 선거 공약 형태로 제시된 반면, 역동적 복지국가론이나

58 경제와사회 | 2012년 가을호(통권 제95호)

사회국가론은 대안적인 담론의 형식으로 제시되었다. 민주당의 ‘3+1 복지’는
복지 이슈에 대해서 제1야당이 적극적으로 나섰다는 점에서 복지 이슈의 정치화
에 기여하였다. 그러나 구체적인 사안 중심으로 논의가 이루어져서 복지국가
전반에 대한 논의로 진전되지는 못하였다. 복지국가소사이어티는 복지를 내세우
는 다양한 시민단체나 복지운동단체들과의 공동 학술대회나 행사를 통해서 복지
담론을 대중화시키는데 어느 정도 기여하였다. 적어도 언론매체들에서 복지담론
이 자주 언급될 수 있을 정도로의 변화를 만들어 내는 데는 성공했다고 볼 수
있다.
그러나 언론을 매개로 복지정치가 이루어졌기 때문에 언론의 관심이 고조되는
선거 국면이 아닌 경우, 복지담론은 지속적인 관심을 끌기 힘들다. 그리하여
민주당 ‘3+1 복지’는 총선이 끝나면서 점차 당에서도 주된 정책 이슈 목록에서
사라졌다. 반면에 복지국가소사이어티의 ‘복지국가 국민운동’과 ‘복지국가 단일
정당’ 운동도 성공적이지 못했다. 기존의 야당에서 호응을 얻기 힘든 내용을
담고 있기 때문이었다. 또한 사회국가론도 일부 지식인 계층에는 알려진 편이지
만, 대중적인 담론으로 발전하지는 못했다. 그것은 대안적인 복지담론들이 대중
적인 관심을 끌고, 대중적인 언어를 통해서 이해할 수 있는 이미지를 제공하지
못하기 때문이다. 오히려 기존의 복지담론에서 전혀 다루어지지 않았던 무상급
식이 한국의 정치 지형을 바꿔 놓은 핵심적인 이슈가 된 것은 무상급식 문제가
모든 사람들에게 쉽게 이해될 수 있는 생활상의 문제이고, 그것을 둘러싼 논쟁도
심정적인 차원에서 쉽게 이해하는 수 있는 것이었기 때문이었다.
아직까지 대안적인 복지정책(론)은 아직까지 대중적 기반을 갖고 있지 못하다.
그러므로 선거와 같이 대중적 기반이 아니라 개인들을 투표소로 동원하는 계기
가 없다면, 복지정치는 활성화되지 못했을 것이다. 이러한 현실을 극복하기 위하
여, 복지에 대한 대중적 이해를 도모하는 다양한 교육프로그램들이 크게 활성화
되고 있다. 학회, 시민단체와 언론사가 중심이 된 복지담론 대중화 프로그램이
2010년대 들어서 크게 늘어났다. 학회들과 복지운동단체들과의 연합 심포지엄
의 형태로 연구자들과 운동가들의 결합이 이루어지고 있고, 언론사들이 적극적
으로 대중 교육프로그램을 운영하기 시작했다.10) 대중운동으로서의 복지운동의
확대 여부가 시민단체나 정당의 복지정치의 성과를 결정짓는 요인이 된다는

특집 2 | 현대 한국의 복지정치와 복지담론 _ 신광영 59

점에서 대중적인 복지인식의 확대와 더불어 복지에 종사하는 복지 수혜자, 사회
복지사, 복지학계, 복지단체들을 중심으로 하는 대중적 복지운동의 활성화가
필요하다.11) 전국에 120개가 넘는 대학에 사회복지학과가 있지만, 대다수 학생,
사회복지사, 사회복지 전공자들과 같이 복지에 관련되어 있는 집단이 복지운동
에 참여하지 않고, 시민사회 단체들이 복지운동에 참여하고 있는 현실은 아직도
복지운동이나 복지정치에 대한 인식이 발달하지 못했음을 보여준다. 오히려
우후죽순 사회복지학가가 생기면서 사회복지사 직업의 시장화와 복지의 상품화
가 강화되고 있는 측면도 있다.
독자적인 복지정치의 주체로서 시민사회에 뿌리를 내리지 못한 복지운동 단체
들은 언론 매체에 의존해서 담론을 확산시킬 수밖에 없다. 언론 보도를 통해서
공적인 담론의 장에 진입할 수 있기 때문이다. 한국과 같이 언론이 중앙 집중화되
어 있는 경우, 중앙의 언론 매체에 보도되는 것 자체가 사회적, 정치적 영향력을
행사하는 것을 의미한다. 이러한 매체 의존성은 복지정치의 왜곡을 낳을 수도
있고, 오히려 언론사가 복지정치의 주체로 등장할 위험성도 제공한다는 점에서
여러 가지 한계를 지니고 있다. 이미 여러 신문매체들은 복지와 관련하여 신문사
의 입장을 암묵적으로 기사를 통해서 반영하고 있다. 신문사주들의 정치적 입장
에 맞는 기사만을 보도하거나 반대 입장에 대해서 부정적으로 보도한다거나

10) 대표적으로 한국사회정책학회, 한국사회보장학회, 한국사회복지정책학회,한국사회복

지행정학회, 비판과대안을위한사회복지학회,비판과대안을위한건강정책학회, 한겨
레사회정책연구소가 공동으로 2011년 9월 23일 주최한 “한국 복지국가, 미래를 논하다”
는 사회정책연합 학술대회로 개최되었다. 시민사회단체들 가운데 대표적으로 참여연
대는 민주주의학교는 2011년 3월에서 5월까지 복지국가 특강 프로그램을 개설하였다.
또한 언론사들의 대중 교육 프로그램으로는 대표적으로 2011년 6월 출범한 한겨레신문
사의 사회정책연구소(소장 이창곤)가 실시하고 있는 “한겨레사회정책스쿨”과 2012년
3월 경향신문사가 시작한 “경향 시민대학”(학장 최장집)을 들 수 있다.
11) 2012년 ‘세상을 바꾸는 사회복지사’ 준비 모임이 결성되는 등 새로운 변화가 이루어지고
있기도 하다. 복지관련 직업집단이 아니라 복지운동단체로서의 자리매김을 하는 사회
복지사 단체의 등장은 복지정치에서 매우 중요한 의미를 지닌다. 스웨덴의 경우처럼,
사회복지사단체가 복지정치의 중심적인 역할을 할 수도 있기 때문이다. 사회복지사들
의 역할에 대해서는 Hort(1993)를 참조할 것.

60 경제와사회 | 2012년 가을호(통권 제95호)

하는 등의 복지담론 개입이 이루어지고 있다(윤찬영, 2004; 임순미, 2011; 정재철,
2011).
무상급식을 둘러싼 논쟁에서 보수 언론은 무상급식을 부자 급식 등의 의미와
접합시켜 부정적인 의미를 내포한 ‘복지 포퓰리즘’으로 보도하였다. 반면 진보
언론은 무상급식을 삶의 질 향상과 관련하여 의미부여를 함으로써 긍정적인
해석을 제시하였다. 특히 정당 차원의 복지담론이 제대로 형성되어 있지 않은
상태에서 이루어지는 시민사회 내의 복지담론은 쉽게 왜곡될 가능성 있다. 뉴스
의 선택/배제와 뉴스로 선택되는 경우 어떤 의미와 접합되어 보도되는가에 따라
서 복지담론의 의미는 크게 달라지기 때문에, 복지정치의 주체들은 독자적인
미디어(SNS나 인터넷 홈페이지)를 확보할 필요가 있다. 이것은 복지정치의 양상이
과거와 달라졌음을 의미하는 것이며, 복지운동 단체들에게 새로운 과제를 의미
하는 것이기도 하다.

4. 맺음말

외환위기 이후 신자유주의적 경제개혁의 결과로 나타난 사회양극화는 한국의

복지정치 지형을 변화시키는 조건이 되었다. 외환위기 직후 IMF의 요구에 의해
서 최소한의 사회적 안전망이 제도화되었으나, 신자유주의적 개혁에 따른 후유
증을 치유하기에는 턱없이 취약한 제도로 판명되었다. 민주정부 10년과 이명박
정부 4년 반 동안 사회양극화로 인한 사회적 위기는 지속적으로 심화되었다.
이제 서민 삶의 위기뿐만 아니라 중산층 삶의 위기를 부르짖을 정도로 국민
대다수의 삶은 악화되었다. 특히 이명박 정부에 들어서서 비정규직과 빈곤층의
삶은 부자감세와 기업프렌들리 정책 속에서 더욱 악화되었다.
복지에 대한 요구는 심화되는 사회적 위기 속에서 대두되었다. 서구 복지국가
발달 과정에서 복지에 대한 요구는 정당이나 노동조합과 같은 조직을 통해서
정치화되었지만, 한국의 경우 영향력 있는 정당들이나 노동조합들에게 복지문제
는 중요한 의제가 되지 못했다. 1990년대 중반부터 참여연대와 같은 시민단체들
이 복지 이슈를 제기하였으나, 복지는 언론 매체들이 관심을 갖는 의제가 되지

특집 2 | 현대 한국의 복지정치와 복지담론 _ 신광영 61

못했다. 복지가 학계에서나 시민운동에서 보다 큰 관심을 끌기 시작한 것은
사회양극화 담론이 대중적인 담론이 된 2006년 이후였다. 노무현 정부하에서
사회양극화가 정치적 쟁점으로 부각되고, 사회양극화 해결을 위한 빈부격차·차
별시정위원회와 같은 위원회가 활동을 하였으나, 사회양극화는 더욱 심화되었다.
최근 복지정치는 아동 밥그릇에서 시작되었다. 무상급식은 이명박 정부에
불만을 갖게 된 유권자들을 집결시키는 정치적 의제가 되었고, 그것을 계기로
이제는 기성 정당들도 피할 수 없는 복지 이슈의 정치화가 이루어졌다. 교육감과
자치단체장 선거와 서울시장 보궐선거에서 촉발된 무상급식 논쟁은 ‘보편주의
대 선별주의’, ‘부자 급식 대 낙인효과’, ‘복지 포퓰리즘 대 시민권’과 같은 새로운
이슈로 확대되어 복지 논쟁을 심화시키는데 기여했다.
최근 한국의 복지정치는 선거를 계기로 전개되고 있다는 점에서 민주주의
발전에 따른 기회구조의 확대의 산물이라고 볼 수 있다. 특히 2009년 교육감
직접 선거가 이루어지면서 초등학교 무상급식이 쟁점으로 부각되기 시작했다는
점에서 현재 국면의 복지정치는 교육 자치제도 도입과 직접 관련을 맺고 있다고
볼 수 있다. 그리고 그것은 지자체 단체장 선거와 연결되면서, 시민운동가가
서울시장이 되는 정치적인 변화로 이어졌다.
복지 이슈가 주로 선거와 관련되어 의제화되는 경우, 시민사회나 정치권에서
복지정치가 발전할 수 있는 토대가 약화될 수도 있다는 점에서 반드시 긍정적인
점만 있는 것은 아니다. 선거와 무관하게 일상적으로 복지정치가 활성화되지
않으며, 선거 국면에서만 복지가 잠시 이슈화되고 사라지는 결과를 낳을 수도
있다는 점에서 시민사회 내에서 복지정치가 활성화될 필요가 있다. 현재와 같이
지식인, 시민운동가, 전문가들이 중심이 된 복지정치보다는 빈민, 근로빈곤층,
서민, 장애자 등 복지 수혜자나 복지서비스 전달을 책임지고 있는 사회복지사
등이 주축이 되는 일상화된 복지정치가 발전되어야 한다. 그래야만 아래로부터
의 복지정치, 풀뿌리 복지정치가 발전할 수 있고 또한 정권 변화에 관계없이
복지정치가 발전할 수 있을 것이다.
2012년 한국의 복지정치는 아직도 주체가 분명하지 않은 형성 단계라고 볼
수 있다. 아직도 정당들의 역할이 뚜렷하지 않고, 시민사회 단체나 노동조합도
복지정치의 핵심적인 주체라고 보기도 힘들고, 대안적인 복지담론을 제시하고

62 경제와사회 | 2012년 가을호(통권 제95호)

있는 전문가 집단이나 연구소들도 핵심적인 주체라고 보기도 힘들다. 또한 사회
복지사 단체나 복지 관련 단체들은 이미 이익집단화된 측면도 있어서, 대안적인
복지정치의 중심에 빗겨나 있다. 한마디로 한국의 복지정치는 중심이 분명하지
않은 ‘탈중심적인 복지정치’를 특징으로 하고 있다고 볼 수 있다. 복지정치 주체
가 분명하게 형성되고, 매체를 통한 복지담론의 영향력이 커지게 되면, 복지정치
도 보다 뚜렷하게 발달할 수 있을 것이다. 이 과정에서 서구와는 달리 계급정당과
노조가 아니라 시민사회를 중심으로 하는 복지정치가 형성될 가능성이 크다.

(2012년 7월 22일 투고, 8월 5일 심사, 8월 15일 채택)

󰋫 주요 용어

복지정치, 복지담론, 보편적 복지, 선별적 복지, 무상급식.

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󰋫 Abstract

The Welfare Politics and Welfare Discourse

in Contemporary Korea

Kwang-Yeong, Shin

This paper explores welfare politics and welfare discourse that have appeared
as one of cores of political debates. While welfare was a familiar term, the welfare
state and welfare policies were not familiar terms at all. After financial crisis in
1997, due to social polarization and an expansion of the poor there has been
increasing demand for social safety net within academic circles but failed to get
support from the people. We discuss three stages of the development of the
welfare policies: the first stage of authoritarian state. the second stage of
international organizations’s involvement in the making of welfare policies. The
third, current, stage of the development of welfare discourse takes place along
with the debates on free school meals. Focusing on the third stage of the welfare
development, We compare major characteristics of three different visions of
social welfare with each other: “3+1 welfare” by the Democratic Party, “A
Theory of the Dynamic Welfare State” by The Society for Welfare State, and “A
Theory of the Social State“ by The Professive Institute. Addressing media
dependency of welfare discourses and welfare politics, I argue that media
dependency reflects underdevelopment of welfare politics in South Korea.

Keywords: welfare politics, welfare discourse, universal welfare state, residual

welfare state, free school meal.

66 경제와사회 | 2012년 가을호(통권 제95호)