사회복지정책론

1. 사회복지정책의 개념과 원리

1교시
사회복지정책의 개념

1. 사회복지정책의 개념과 체계, 범주

가. 사회복지정책의 개념
1) 사회복지 + 정책의 결합
가) 정책의 일반적 개념
① 특정 목적을 달성하기 위한 행동들의 원칙, 지침, 일정한 계획,
조직화된 노력(Gilbert & Terrell, 2002)

나) 사회복지의 정의
① 사회문제 해결 또는 사회적 욕구충족과 같은 주요기능을 수행하는
사회제도

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2) 협의와 광의의 개념
가) 협의의 사회복지정책
① 고통과 빈곤을 완화시키는 목적으로 공공과 민간의 비영리적 기능

• 예: 빈민만을 대상으로 하는 공공부조

나) 광의의 사회복지정책
① 사회유지에 반드시 필요한 사회적, 경제적, 교육적, 보건 의료적 욕구를
해결하도록 원조하는 국가의 사회복지프로그램, 급여 및 서비스 체계

• 예: 민간, 영리기관, 정부, 사회복지사의 활동영역을 넘어 의사, 간호사,

법률가, 교사, 성직자 등 포괄

나. 사회복지정책의 체계와 범주
1) 주요국가별 사회복지정책의 체계
가) 독일의 사회복지정책
① 핵심영역
• 사회보험, 공공부조, 사회복지서비스(노인, 장애인, 아동 및 청소년, 여성
복지 등)만 포함

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② 세부영역별 특징
 높은 사회보험의 비중
• 1970년대 말 사회보험이 모든 사회적 위험을 포괄, 국민 모두 대상으로
국민보험으로 위상 강화

 공공부조의 지방정부 책임
• 지방정부가 운영과 재정을 전적으로 책임지는 공공부조는 사회보험으로
해결되지 않는 주변집단에 대한 물질, 비물질적 서비스 제공

 사회복지서비스의 관장
• 지방정부가 청소년, 장애인사회복지 등 운영과 서비스 제공

나) 미국의 사회복지정책
① 핵심영역: 사회보험, 공공부조, 사회복지서비스 3대 체계구축
• 사회보장이 사회복지정책의 핵심으로 간주

② 세부영역별 특징
• 중앙정부가 사회보험 책임, 지방정부는 공공부조와 사회복지서비스 책임
(독일과 같은 방식)

• 사회보험이 사회복지정책에서 차지하는 비중이 높지 않음.

대체로 공적연금 비중이 높고 유럽식 전국민 대상 건강보험의 부재

• 실업보험은 주정부가 관장, 연방정부가 재정보조 방식으로 운영

• 사회복지서비스는 주정부가 관장, 주정부별 다양한 프로그램 운영

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다) 영국의 사회복지정책
① 핵심영역
• 사회보험, 공공부조 이외에 보건의료, 주택정책, 무상의무교육 등 포괄하는
사회서비스(social service)

② 세부영역별 특징
• 보건의료와 주택정책: 2차 세계대전을 통해 의료와 주택의 국가개입

• 무상의무교육의 확대
: 전쟁 중인 1944년 버틀러 교육법에 따라 중학교까지 확대

• 퍼스널 사회서비스
: 과거부터 지방정부가 수행하던 취약계층(노인, 장애인, 아동 등)을 위한
시설보호 및 거택보호가 중심

• 직업복지와 재정복지
: 기업이 주체가 되어 근로자의 복지를 위한 기업복지 프로그램, 빈민층
세금감면 및 공제 등을 통한 소득재분배를 하는 정부의 조세정책까지
사회복지정책 간주(Titmuss, 1963)

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<표> 독일, 미국, 영국의 사회복지정책 체계 비교
국가 제도 하위체계

• 사회보험(국민보험)이 중심
독일 사회정책
• 공공부조와 사회복지서비스는 부차적

• 사회보험
미국 사회보장 • 공공부조
• 사회복지서비스

• 소득보장(사회보험, 공공부조)
• 보건의료(국민보건서비스)
영국 사회서비스 • 주택정책
• 교육정책
• 퍼스널 사회서비스(아동, 노인, 장애인, 여성복지

2. 사회복지정책의 필요성과 목적
가. 사회복지정책의 필요성
1) 인간의 정서적, 신체적, 사회적 기능 향상과 유지

2) 개인, 집단, 가족, 조직, 공동체의 복지 개선

3) 사회문제의 예방, 완화, 해결 기여

4) 인간의 기본적 욕구충족을 위한 시장 외부의 경제적 이전의 필요

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나. 사회복지정책의 목적
1) 인간의 존엄성 확보
가) 인간은 그 자체로 존엄한 존재
나) 사회복지제도를 통한 존엄성의 향유
다) 헌법 제34조 1항 사회정의 차원에서 빈곤계층의 사회적 욕구 우선 충족

2) 개인의 자립과 성장발달

가) 개인의 자주적, 독립적 생활 영위
나) 자신의 잠재력 개발
다) 자기결정의 원칙에 따라 급여와 서비스 지원

3) 사회통합과 연대
가) 개인의 사회적응력 강화와 사회의 안정적 통합
나) 사회제도의 취약한 기능 보완

3. 사회복지정책과 유사학문 간 관계
가. 경제학과 사회복지정책
1) 경제의 기능: 재화의 생산과 소비

2) 복지의 기능: 재화의 공정한 분배

3) 사회복지정책과의 상호관련성
가) 단기적 경제에 부정적 영향
나) 장기적 노동력의 질적 수준 향상으로 생산성 증대 기여
다) 경제성장을 위한 자본축적 효과

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나. 정치학과 사회복지정책
1) 정치의 기능: 권력행사를 통한 사회질서 유지

2) 복지의 기능: 사회적 불평등과 갈등 해결

3) 사회복지정책의 초점
가) 이해집단의 이익보다 지역주민 전체의 복지 증진
나) 지역주민의 삶의 질 향상

다. 고용정책과 사회복지정책
1) 고용의 기능: 노동시장의 고용증대를 통한 소득보장

2) 복지의 기능
: 노동시장의 비합리성으로 파생되는 문제나 개인의 손실보상 및 회복

3) 상호관련성
가) 노동시장과 복지제도는 상호보완적 특성
나) 근로연계복지를 통한 두 정책의 결합

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라. 보건의료정책과 사회복지정책
1) 보건의료의 기능: 국민의 건강증진과 질병치료에 초점

2) 복지의 기능: 사회적 측면의 건강과 의료서비스의 공정한 이용기회 확보

3) 상호관련성
가) 건강은 생리, 심리, 사회적 측면의 안녕상태
나) 보건의료는 생리, 심리 측면에 초점, 복지는 사회적 측면 초점

마. 주거환경과 사회복지정책
1) 주거환경의 기능: 안정적 주택공급

2) 복지의 기능: 적절한 주거환경과 주택 결핍자 보호활동

3) 상호관련성: 인간의 기본욕구이자 인간다운 삶의 기본요소 공통요인

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바. 교육정책과 사회복지정책
1) 교육의 기능: 의무교육 및 무상교육을 통한 국민의 역량 개발

2) 복지의 기능: 역량상실 내지 부족한 구성원에 대한 지원과 회복

3) 상호관련성: 사회구성원의 역량강화를 통한 개인의 삶의 질 향상

4. 사회복지정책과 사회정책, 사회보장, 복지국가의 관계 및 차이

가. 국가별 사회복지정책과 사회정책의 관계
1) 독일의 사회정책
가) 자본주의 체제 유지 또는 사회질서 유지를 목적으로 하는 권위주의적 국가정책
① 분배과정의 조정, 수정을 위한 윤리적 조치
② 계급대립을 완화시켜 계급 간의 협조를 유도하기 위한 국가정책

2) 영국의 사회정책
가) 국가정책이지만 질서유지가 아니라 시민의 복지(사회복지)를 목적
나) 탈권위주의적인 정책

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3) 미국의 사회복지정책
가) 영국과 같이 사회복지 향상을 목적
나) 공공복지뿐만 아니라 민간복지까지 강조한 점에서 가장 탈권위주의적 정책

4) 국가별 차이점
가) 영국과 미국의 사회정책은 사회질서보다 사회복지 지향
나) 영국과 독일은 사회정책을 국가정책으로 간주
다) 미국은 사회복지정책에 민간복지까지 포함

질서유지 중시 사회복지향상 지향

독일의 사회정책 영국의 사회정책

미국의 사회복지정책

나. 사회복지정책과 사회보장, 복지국가의 관계

1) 복지국가와 사회복지정책의 동일시(Wilensky, 1985)
가) 복지국가의 개념
① 소득, 영양, 보건, 안전, 교육, 주택 등의 최저수준을 하나의 권리(복지권)로
국가가 보장

② 복지국가의 핵심은 사회보장(사회보험)을 통해 복지권 지원 의무

나) 사회복지정책의 핵심
① 사회보험
: 산업재해, 질병, 실업, 장애, 노령 등으로 인한 소득의 중단 및 상실에
사회적 대응

② 사회복지정책은 사회보험을 도입한 복지국가의 주요정책

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다) 문제점
① 복지국가의 등장시기는 1945년 이후 도입된 국가체제

② 사회복지정책은 1880년대 독일 사회보험 실시 이후 다양한 형태로 분화,

발전한 사회제도

③ 사회복지정책은 인간의 욕구변화와 사회적 필요에 따라 변화, 영속하는 제도

차시 예고
사회복지정책의 원리

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 사회복지정책론
1. 사회복지정책의 개념과 원리

2교시
사회복지정책의 원리

1. 사회복지정책의 국가별 차이
가. 독일의 사회정책
1) 도입배경
가) 세계 최초로 사회정책 시행. 1880년대 비스마르크 재상이 주도하여
제정한 일련의 사회입법

나) 1883년 건강보험, 1884년 산재보험, 1889년 노령폐질연금 등

사회정책 도입

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다) 사회정책의 개념
: 분배과정의 조정, 수정을 위한 윤리적 조치로서 계급대립을 완화시켜
계급 간의 협조를 유도하기 위한 국가정책

① 사회정책학회 설립
• 방임주의와 사회주의 반대 입장 표명, 계급갈등 예방과 사회조화 목적,
국가사회주의 집단을 중심으로 설립

② 국가의 역할
• 계급이해를 넘어서 입법과 공정한 행정을 통해 사회적 약자와 하층계급
보호 의무

③ 사회정책의 규정
• 계급 간 우호적 관계형성, 부정의의 배제, 분배정의 원리 실현, 하층 및
중간계급의 도덕적, 윤리적 향상을 위한 사회입법(Schmoller)

④ 독일 사회정책의 전통
• 신흥부르주아계급과 새로운 노동자계급 비판
• 자유방임주의와 사회주의 모두 배격
• 사회주의를 막기 위한 계급정책, 노동정책으로 간주
• 오늘날 노동법이 사회복지프로그램에서 중요한 위치 차지
• 높은 사회보험의 비중

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나. 영국의 사회정책
1) 도입배경
가) 사회정책의 범위를 가장 넓게 상정
① 국가의 사회적 대책
② 제도로서 표현할 때 사회서비스(social service)로 명명
• 독일과 미국보다 더 포괄적이고 사회보장, 보건의료, 주택, 교육까지 포함

나) 주요특징
① 포괄성: 사회보장 + 보건의료, 주택, 교육, 퍼스널 사회서비스까지 포함
② 국가의 사회적 대책: 사회정책을 국가복지에 한정
③ 사회서비스(social service) = 사회정책

다) 사회정책의 학문적 독자성

① 대다수 유럽 국가들과 달리 영국은 사회정책학과가 독립된 학과 신설

② 사회정책학과의 교육 범위
• 소득보장, 보건의료, 주택 등 사회서비스가 중심, 가족, 범죄, 법, 인종관계,
실업, 제3세계 발전까지 포함

③ 사회복지에 관한 학문적 연구 ⇒ 사회행정(social administration)

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2) 사회정책의 개념화
가) Marshall(1965)의 사회정책 개념
① 독일식 사회정책과 거리두기: 노동자통제(사회통제) ⇒ 복지로 전환

② 시민들에게 소득이나 서비스를 제공하여 그들의 복지를 향상시키기 위한

정부의 정책

• 예: 사회보험, 공공부조, 보건서비스, 복지서비스, 주택정책 등

나) Titmuss(1974)의 사회정책 개념
① 사회복지의 체계로서 시혜적(beneficient)이고 재분배적(redistributive),
경제적 목적뿐 아니라 비경제적 목적을 가진 사회복지시스템

② 시혜적 사회정책
• 가난한 노동자, 노령연금 수급자, 여성, 박탈된 아동, 빈민 등 사회적 취약계층
에게 더 많은 복지혜택을 부여하는데 초점

③ 재분배적 사회정책
• 물질적, 비물질적 자원을 부자에서 빈민에게로, 한 인종집단에서 다른 인종
집단으로, 일하는 연령층에서 은퇴한 연령층으로 이전하는데 중점을 둔 정책

• 티트머스는 이타주의와 평등의 진보적 가치를 지닌 재분배 정책을 높게 평가

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3) 사회정책의 주요기능(Deacon, 2003)
① 규제(regulation): 시민의 행동 규제
• 공익을 위해 개인의 행동을 규제하는 법률은 규범적 가치에 근거해서 정당화
• 사적 개인을 국가는 공익을 위해 법률로 규제할 수 있음

② 권리(Right): 권리
• 실질적 사회적, 경제적 권리는 국가에 의해 보증
• 복지국가는 국가가 보증하는 권리를 사용하여 돈과 정치의 유착을 차단하는 것

③ 재분배(redistribution): 재분배 기능
• 국가는 조세, 공공지출, 사회정책을 통해 소득재분배 기능 담당
• 소득재분배는 경제정책과 구별되는 사회정책의 주요한 기능

다. 미국의 사회복지정책
가) 역사적 배경
① 독일과 영국은 사회정책 용어가 일반적 사용

② 미국은 사회복지정책 용어를 더 선호(사회정책은 사회복지정책보다 광범위

한 개념)

③ 민간사회복지조직이 자체 정책을 수립하여 서비스를 제공하는 민간복지도

사회복지정책에 포함

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④ 사회정책과 사회복지정책의 구분
 사회정책
• 사회가 공인한 사회행동(social action)으로 사회의 공식적, 체계적 질서
유지를 위한 정책

 사회복지정책
• 사회정책의 하위체계로서 고용, 소득, 음식, 주택, 보건의료, 사회관계 등
기본적 욕구를 충족시키기 위한 급여를 제공하는 것

나) 미국 사회복지학계의 입장
① 사회정책 = 독일식 질서유지정책

② 사회복지정책 = 영국식 사회복지 향상정책

③ 민간정책 = 비정부조직이 사회복지서비스를 제공하는 민간복지영역을

사회복지정책으로 간주

• 이유는 19세기 중반 자선조직협회와 인보관, 종교 비영리조직 등 민간

비영리사회복지조직의 사회복지발전에 높은 기여도와 사회적 파급력 차지

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라) 공공정책으로 정의하는 입장
① Dolgoff & Feldstein(2000)
• 공공부문뿐만 아니라 민간부문도 포함하지만 대부분 정부가 결정하는
공공정책.

• 정부는 사회복지 관련자들의 행동을 규제하고 관료조직과 프로그램을 조직,

급여를 배분하고 재정에 필요한 세금을 징수하여 사회복지서비스 운영

② DiNitto(2000)
• 사회복지정책은 국민의 삶의 질에 영향을 미치는 것을 결정하는 정부의 활동.

• 범위는 소득보장, 영양, 보건의료, 사회복지서비스(아동, 가족, 지역사회,

노인, 직업훈련 등) 등으로 포괄적 개념으로 정의

2. 사회복지정책의 대표적인 모형
가. Wilensky & Lebeaux(1965)의 구분
1) 잔여적(residual) 사회복지
가) 제도적 기원 및 이념
① 영국의 빈민법
② 고전적 자유주의 이념: 스펜서, 하이예크, 프리드먼

나) 사회복지의 개념
① 개인의 욕구가 일차적으로 가족이나 시장을 통해 충족
② 이것이 제대로 충족되지 않을 대 잠정적, 일시적으로 기능을 대신해
구호적 사회복지

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2) 제도적(institutional) 사회복지
가) 제도적 기원 및 이념
① 공식적인 사회보장제도: 소득재분배체계와 유사
② 사회변동과 사회평등이론

나) 사회복지의 개념
① 개인의 사회적 욕구충족을 일차적으로 제도화시킨 사회복지제도
② 욕구의 원칙에 따라 시장 외부에서 제공되는 보편주의적 서비스

<표> 사회복지정책의 대표적인 모형

잔여적 복지 개념 제도적 복지 개념

•개인의 욕구는 비정상적인 것으로 간주 •개인의 욕구는 산업화로 인해 필연적으

•문제가 되는 상황은 긴급상황 또는 로 발생한다.
위기상황 •문제상황은 복잡한 현대사회에서 항상
•개인이 가진 자원은 모두 소진된 이후 나타난다.
에야 사회복지가 제공된다. •사회복지는 문제가 심각해지기 전에
•사회복지에는 낙인이 뒤따른다. 제공된다.

•사회복지는 문제를 일시적으로 완화 •사회복지에는 낙인은 없다.

시킬 뿐 최후로 기댈 수 있는 자선이나 •사회복지에는 예방과 재활이 제도화
시혜로 가급적 단기간에 종결된다. 되어 있으며 항구적으로 제공된다.

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3. 사회복지정책의 유형과 원리
가. 사회보장의 기원
1) 베버리지(1942)의 사회보장
가) 최저수준의 소득보장정책으로서 사회보장
① 생계유지능력의 중지와 붕괴에 대비한 사회보험
• 5대 악(결핍, 질병, 무지, 불결, 나태) 중 결핍으로부터의 자유

② 출생, 결혼, 사망에 따른 특별한 지출을 지원하기 위한 조치들

2) 미국(1999)의 사회보장
가) 일반복지의 증진으로서 사회보장
① 정부의 법령에 의해 제도화

② 노령, 장애, 사망, 질병, 출산, 실업, 산업재해 등 소득 감소를 보전해주는

현금 지급

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나. 사회보장의 일반적 정의와 유형
1) 일반적 정의
가) 노령, 장애, 사망, 질병, 출산, 실업, 산업재해 등 사회적 위험과
나) 결혼, 양육, 사망 등 특별지출로부터 시민들을 보호하기 위해
다) 재정적으로 지원하는 법정 프로그램

2) 사회보장의 유형
가) 사회보험
• 위험분산을 위한 정부의 이전지출 수단으로서 법에 따라 피보험자에게
제공되는 재정적 급여나 서비스

① 유형: 건강보험, 사회보장연금, 실업보험, 산재보험

나) 공공부조
• 빈민에 대한 현금급여 및 기타 서비스로서 대상은 빈민에 한정되고
빈곤 입증을 위한 자산조사 요구

① 급여: 대상자의 재정상태와 욕구에 따라 결정

② 재정: 정부의 일반세입
③ 성격: 사회보험의 보완적 성격

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다) 사회복지서비스
• 대상자의 기본적인 욕구충족과 사회적응에 필요한 다양한 형태의 현물 서비스
• 유형: 심리사회정서 서비스, 의료서비스, 재활서비스, 보육서비스 등

라) 사회수당
• 수급자의 소득, 고용, 재산에 관계없이 모든 시민에게 정액의 현금급여 제공
① 재정: 조세로 충당
② 유형: 노령수당, 가족수당

3) 사회보장의 기본 원리
가) 최저수준의 정액급여: 정액급여
• 사회경제적 수준, 가족 수, 연령, 성별 등 관계없이 모든 사람에게 동일
액수 급여

나) 정액보험료
• 사회경제적 수준, 인구학적 차이를 고려하지 않고 모든 사람이 동일한
액수의 보험료를 부담

다) 행정책임의 통일
• 모든 사회보장제도의 관리운영을 국가가 담당하는 것

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라) 급여의 충분성
• 사회보험 급여만으로도 국민최저가 보장될 수 있어야 함. 빈곤선은 충분성과
불충분성의 경계 즉, 정부고시 최저기준을 보장

마) 포괄성
• 전 국민을 사회보험의 대상으로 삼는 것. 즉 보편주의와 동일

바) 분류화
• 사회보험 대상자를 생활방식, 고용형태, 소득원의 차이, 가정주부, 아동,
노인 등 다양한 집단별로 서로 다른 욕구에 따라 분류하는 것.

차시 예고
사회복지정책의 가치와 철학

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 사회복지정책론
2. 사회복지정책의 가치와 철학

1교시
사회복지정책의 가치와 철학(Ⅰ)

1. 자유와 평등의 개념과 유형

가. 자유(freedom)
1) 자유의 개념
가) 사전적 정의
① 남에게 구속을 받거나 무엇에 얽매이지 않고 자기 뜻에 따라 행동하는 것
• 타인의 간섭을 받지 않고 자신의 욕구와 이익을 추구하는 것
• 개인이 자신을 충족시킬 수 있는 기반
• ‘개인’의 중요성 강조

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나) 서구중심의 근대적 인간관
① 인간을 만물의 중심으로 간주하는 헬레니즘 인간관
• 근대에서 와서 개인의 주체의식 강화
• 근대적 조직과 규범의 형성에 따른 개인의 자기발견과 통제 활성화

② 인간의 보편적 속성으로서 ‘개별성’(individuality)의 발견

• 자기완결성: 개인은 다른 사람과 분리되고 구분되는 존재
• 자기소유: 자기가 소유한 자신을 자기가 원하는 대로 할 수 있는 존재

2) 철학적 정의
가) 존 스튜어트 밀(John Stuart Mill, 1806~1873)
① 『자유론』 (1859)
• 자아지향성
: “자기 자신의 복지에 가장 큰 관심을 가지고 있는 사람은 자기 자신이다.”

• 결국 자기자신만이 최후의 심판관이 됨

② 사회복지실천의 ‘자기결정권의 원칙’에 내재된 핵심가치

• 개인이 자신의 욕구와 이익을 추구하는 것은 자연스러운 본성
• 자기 뜻에 따라 행동하면서 자신을 충족시키는 자유를 반드시 보장
• 사회복지정책은 그런 자유를 보장하기 위해 개인을 지원하는 것

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③ 인간 자유의 고유한 세 가지 영역 제시
• 의식의 내면적 영역의 자유
: 양심, 사상과 감정, 실천적, 과학적, 신학적 주제에 대한 자유,
의견과 출판의 자유

• 기호를 즐기는 자유와 목적을 추구하는 자유

: 타인에게 해가 되지 않는 한 자신이 선호하는 자유

• 결사의 자유
: 위의 자유로부터 제약을 가진 개인들이 단결할 수 있는 자유

나) 이사야 벌린(Isaiah Berlin, 1909~1997)

① 소극적 자유
• 다른 사람의 간섭 없이 자신의 의지대로 행하는 자유(freedom from~)
• 사례: 독재나 온정주의에서 자유
• 적극적 자유를 위한 필요조건

② 적극적 자유
• 자기의 본성을 쫓아서 자기가 원하는 것을 할 수 있는 자유(freedom to~)
• 사례: 자신이 세운 인생의 목적을 실현하는 자유(인간존엄의 완성)
• 사회복지실천에서 가장 중요한 가치

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다) 밀러(Miller, 1991)
① 사회복지가 추구하는 자유의 권리
• 복지적 자유: 기회의 확대, 자기실현에 필요한 수단을 요구할 수 있는 권리
• 공화주의적 자유: 모든 개인이 공공적 의사결정에 참여할 권리
• 이상주의적 자유: 개인은 합리적 욕구에 입각해 자신의 삶을 지배할 권리

나. 평등(equality)
1) 평등의 개념
가) 고전적 정의(아리스토텔레스)
① 수량적 평등
: 인간은 개인적, 사회적 차이에도 불구하고 자연의 관점에서 서로 평등한 존재

• 평등 = 획일성, 일체성, 동일성

• 일체의 불평등(차이)를 거부

• 사례: 네 명의 기아에게 빵을 1/4등분 나누는 것

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② 비례적 평등: 능력, 업적 등 차이에 따라 사회적 보상을 다르게 부여(형평)
• “피리를 가장 잘 부는 사람에게 가장 좋은 피리를 주어야 한다.”

• 정당화될 수 있는 사회적 불평등을 인정

• 사례: 공공부조의 열등처우의 원칙

• 욕구에 입각한 차등분배로 사회복지의 재분배 기능에 가장 충실한 가치

• 사회복지정책에서 자격기준과 할당의 수준 규정

나) 현대적 정의(브라이언 터너)

① 기회의 평등
: 개인의 소질과 능력을 자유롭게 개발할 평등한 권리와 기회를 부여

• 모든 사람에게 같은 출발선에서 동일한 기회 부여

• 동일한 성과에 대해 동일한 보상이 주어지도록 하는 것

• 사회적 제도에 대한 접근을 모든 사람에게 균등하게 보장하는 것

• 한계: 개개인의 상황적 특성을 무시한 채 자유경쟁의 기회만 제공

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② 조건의 평등
: 출발조건까지 평등하게 부여하여 불평등을 차단하는 조치 제안

• 개인의 능력부족을 사회적으로 보상해주는 것

• 제도적 규정을 바꾸어 사회적 약자에게 더 좋은 조건 제공

③ 결과의 평등
: 기회와 조건의 평등에도 불평등을 완전히 차단하기 어려움 보완

• 법적 조치나 정치적 수단 등을 이용하여 마지막 결과를 똑같이 만드는 것

• 자유로운 경쟁이나 개인역량 발휘의 억제

• 이상적인 평등으로 현실에서는 존재하지 못함

• 가급적 결과가 불평등하지 않도록 노력하여 사회적 연대와 안정 유지

2. 사회정의와 연대의 개념과 유형

가. 정의에 대한 학자별 정의
1) 샌델(Sandel, 2009)
가) 정의의 개념
① 한 사회의 정의를 규정하는 주요 기준 ☞ 사회정의

② 분배가 공정하게 이루어지는 가치

③ 공동선: 사회구성원이 공동으로 동의하는 선 달성을 목적으로 한 분배

• 구성원의 동의와 좋은 삶의 의미 공유
• 다른 의견을 수용하는 문화

29
2) 롤즈(Rawls, 1921~2002)
가) 정의의 개념
① 모든 사람이 수용할 수 있는 도덕원리로서 정의 개념 정식화

② 원초적 상황: 아직 인위적 사회질서가 존재하지 않은 상황

③ 무지의 장막
: 사회의 재화를 배분하는 원칙을 정할 때 누구도 미래를 알 수 없는 무지
• 인간은 자신의 사회적 지위를 알 수 없음
• 어떤 재능을 지닐지 모르는 상태
• 어떤 대안이 가능할지도 모르는 상태

④ 인간의 선택은 부당한 피해를 피하기 위해 누구나 공정한 원칙을 선택하는 게 자명

⑤ 결국 누구나 사심 없는 상태에서 정의의 원칙에 동의할 것임

나) 정의의 원칙
① 제1원칙
: 타인의 자유와 양립할 수 있는 한, 사람은 누구나 가장 넓은 범위의 자유에
대해 동등한 권리

② 제2원칙
: 사회경제적 불평등은 다음과 같은 상태를 보장할 수 있을 때만 허용

• 사회의 가장 취약한 집단에게 최대의 이익이 주어진 경우(차등의 원칙)

• 사회의 직무나 직위가 기회평등의 공정성에 따라 모든 사회에게 개방되는

경우(기회평등의 원칙)

30
나. 연대의 개념과 유형
1) 연대(Solidarity)에 대한 학자별 정의와 유형
가) 공자(BC 551~479)의 정의
① 대동사회: 연대성에 기초한 사회(禮記)

② 사회구성원의 통합과 결속력 바탕으로 형성된 상호책임과 보살핌의 실현

• “대도가 행해질 때 천하는 현명한 사람과 능력있는 사람을 가려 뽑고 신의를
가르쳐서 화목을 도모
그래서 사람들은 자기부모만 부모로 섬기지 않고 우리들의 부모로 섬기며
자기 자식만 자식으로 여기지 않고 우리들의 자식으로 여긴다.”

나) 뒤르켐(Durkheim, 1858~1917)의 정의
① 『사회분업론』(1893): 무엇이 사회를 지탱하게 하는가?
• 전통과 사회적 결속 해체 상황 주목
• 사회는 사회규범, 공유된 가치 및 관습의 산물
• 사회구성원을 통합하는 규범적 요소가 ‘연대’

② 사회발전단계에 따라 연대의 유형
• 기계적 연대
: 사회적 분화가 덜 이루어진 단순하고 동질적 삶의 방식 지배하는 전통사회 가치

• 유기적 연대
: 사회적, 직업적 분화가 큰 현대사회에서 전통적 연대 대신 복잡한 노동분화와
전문화에 의해 조성된 ‘상호의존성’ 차지

31
2) 복지국가와 연대성의 관계
가) 제도화된 연대성
① 산업사회 구성원의 중요 가치로 공동체의식과 상호보살핌 실현
• 예: 사회보험제도를 통해 위험에 대해 연대책임 강화

② 개인의 불행과 고통이 사회적 요인에서 비롯될 때 사회가 공동으로 책임

③ 시장에서 생성된 불평등한 사회경제적 위치를 공존관계로 전환하여

평등한 위치 강화

나) 연대성과 사회통합의 관계
① 사회체계를 구성하는 사회단위조직들 간의 결속된 관계
② 구성원이 사회에 대해 갖는 연대감 또는 애착의 감정
③ 연대성은 사회통합의 가치와 밀접한 관계

다) 연대성과 사회복지의 관계
① 사회복지는 구성원 상호간 연대와 결속, 애착을 유발할 수 있는 제도적 장치

② 산업사회는 사회복지제도가 공동체의 상호의존 기능 담당

③ 진정한 사회통합을 위해 보편주의적 사회복지정책의 도입이 중요

• 사회구성원을 구분 짓고 분열시키는 선별적 제도 지양
• 사회통합을 촉진시키는 보편적 제도의 확대

32
차시 예고
사회복지정책의 가치와 철학(Ⅱ)

33
 사회복지정책론
2. 사회복지정책의 가치와 철학

2교시
사회복지정책의 가치와 철학(Ⅱ)

1. 인정과 공공성의 개념
가. 공공성의 다양한 관점과 구성요소
1) 공공성 개념의 관점(Weintraub, 1997)
가) 고전경제학적 관점
① 공적인 것의 근원을 ‘공공재 (public goods)’적 성격에서 찾음

② 일반 공공정책의 공-사 구분
: 공적 영역으로서의 국가(행정)와 사적 영역으로서의 시장

③ 정부적인 것과 비정부적인 것의 이분법적 구도 하에서 양자의 ‘구획’을

나누는 것이 핵심 논점

34
나) 공화주의적 관점
① 공론장(public sphere)의 형성을 중심으로 다룸
• 공론장에서 ‘정치적’ 이라는 의미는 토론과 논쟁, 숙고와 집합적 의사결정을
의미

• 공론의 장은 시장, 국가와 구분되는 것으로 설정

② 공적 영역을 시민권에 기반한 정치적, 공동체적 관점에서 파악

③ 정책결정 과정에 대한 집합적 참여와 연대의식, 평등의 가치가 중요

다) 역사 및 인류학적 관점
① 유동적, 무정형의 사교성(sociability) 개념

② 공적인 생활(public life)을 해석하는 유형

라) 페미니즘 관점
① 일반적으로 가족(가정)을 사적인 것으로 보고 공-사를 공-가족의 구분으로
대체

② 이러한 구분이 완전히 배타적 경계를 형성하고 있는 것은 아님

③ 특히 돌봄서비스 영역에서 페미니즘적 접근 활용

35
2) 공공성의 구성요소(Boyne, 2002)
가) 전달체계
① 공적 영역은 정부에 의해, 사적 영역은 정부 이외 영역에 의해 제공하는
공급 주체의 법적 성격에 의한 구분

② 공급주체가 국가 혹은 지방자치단체에 의해 설립된 공적 기관인지 여부로

공-사를 구분

③ 국공립 기관은 정부의 제도적 통제에 강하게 종속되는 특성

나) 재원구조
① 재원구조에서 공공성은 사회서비스 공급 비용에 대한 국가의 부담 비중으로
파악

• 서비스 자원과 재원이 어디에서 비롯되는가는 집행기관이 어떤 권위에

종속되느냐와 관련

② 정부 운영비 지원의 공공 기관은 이용자 만족도나 서비스 효과성 저하에

대한 비판 존재

• 최근 보육서비스 지원 방식이 아동 별 지원으로 전환, 국공립 보육시설에

대한 선호 높아짐

• 사회서비스의 민영화나 위탁 확대 과정에서도 국가의 재정지원 지속

36
다) 통제구조
① 정책의 공공성은 어떤 권위의 통제를 받느냐에 따라 달라짐
• 공적 기관의 통제방식
: 감사, 사업계획 제출, 성과 보고서, 예산 자율성 제한과 같은 통제 방법

• 민간 기관의 통제방식
: 시설기준과 종사자의 전문성 등을 활용한 진입 제어, 평가 인증 등 방법

② 과잉 민간 공급 상황에서 공급자의 역량이 과도하게 강화될 수 있음

• 예: 의약분업 과정에서 의사파업, 보육서비스 확대 과정에서
민간어린이집의 집단 휴업 등

③ 서비스 공급에서 민간과 공공이 반드시 대립적일 이유는 없음

• 원활한 서비스 제공과 질의 향상을 위해서는 민간의 적극적 참여가 필수적
• 정책 결정 과정에 참여를 보장할 필요

37
나. 인정에 대한 관점
1) 포스트모더니즘의 관점
가) 다양성과 차이에 대한 인정
① 모든 인간의 평등에도 여전히 여성, 아이, 노예 등 인간에서 제외
② 인간의 범주에 들어가지 못하는 근대적 인간관 비판
③ 인간의 다양성과 차이 인정의 규범화

나) 타자성의 수용
① 다른 집단을 수용하고 다른 생각을 이해하는 것
② 집단과 집단의 차이가 상호주관적 관계로 용인
③ 선제조건: 차이를 드러낼 수 있도록 결사의 자유 보장

2) 차이의 정치(politics of difference)

가) 개별화된 정체성의 등장배경
① 한 축에는 보편주의적 존엄성의 정치(politics of dignity)와

② 다른 축에는 ‘차이의 정치’ 개념이 주요의제로 등장

• 개별화된 정체성(individualized identity)의 부상

• 계급적 위계질서가 해체됨에 따라 시민 개개인을 중심으로 정체성 형성

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③ 개별화된 정체성 형성에 영향을 끼친 것이 ‘authenticity’라는 개념
• ‘진정성’으로 번역되는 ‘authenticity’는 그리스어로 주인을 의미

• 인간 누구에게나 도덕적 판단능력이 내재하여 스스로의 삶을 이끌어갈 수

있는 능력 존재

• 어느 누구도 아닌 자기 자신에게 진실하고 충실하면 진리를 깨칠 수 있다는

인식

④ 개별적 차이에 대한 인식이 부상함에 따라 타인과 구별되는 개성을 인정해

줘야 한다는 요구 등장

나) 타자의 역할 중요성
① 개인 정체성 실현에 중요한 것은 주류 사회와 같은 타자의 역할
• 자기 정체성의 실현은 타자와의 대화(dialogue)를 통해 형성하는 것

• 따라서 타인의 평가와 인정에 의존할 수밖에 없는 것

• 개인적 차원에서든 집단적 차원에서든 타인과의 관계가 중요한 요인으로

작용

39
다) 테일러의 ‘인정의 정치’
① 절차적 자유주의(procedural liberalism)의 한계 비판
• 보편성에 초점을 맞추어 공정하고 동등한 여건조성에만 최우선순위를 둠.

• 투표권, 의료보험, 교육 같은 보편적 권리 사항을 보장하는 것에 우선순위

• 문제는 각 시민들의 출신과 배경, 개별적 정체성을 무시하거나 간과

② 실질적 자유주의(substantive liberalism)의 주장

• 민주주의는 절차상 여건을 만들어주는 것에서 끝나는 것이 아닌, 실질적으로
시민들이 좋은 삶이 무엇일 수 있는지 그 내용을 적극적으로 규정

• 예: 소수민족의 문화적 생존권을 보장하기 위해 캐나다 퀘벡의 경우,

1980년대 미치 레이크 헌법 개정안(Meech Lake Accord)을 통과시켜,
50명 이상의 직원을 둔 회사는 불어로 사업을 해야 하는 규정이나 불어
이외의 언어로는 간판을 못 쓰게 하는 등의 적극적 보호 조치를 마련

40
2. 시민권의 개념과 유형
가. 시민권 개념의 변화
1) 시대별 시민권 개념의 변화
가) 고대 도시국가의 시민권
① 고대 그리스 도시국가로부터 기원

② 도시국가에서 ‘시민권자’로 인정받은 사람들이 폴리스를 민주적으로 통치

하기 위해 자신의 권리를 행사하던 개념

나) 근대사회의 시민권
① 신분적 계급사회의 혁파를 주장한 근대 부르주아 계층의 시민혁명과 더불어
중요한 이념이자 실제적 통치원리로 부상되기 시작

② 근대사회에서 시민권은 근대 국가를 건설했던 자유주의자들에 의해 쟁취

• 근대국가를 구성하는 성원들이 자신의 권리를 평등하게 실현하고 참여하는
‘보편적 권리이자 자격권’으로서 정의(Dahrendorf, 1974: 292-296).

41
다) 현대사회의 시민권
① 자유주의적 시민권 개념은 새롭게 사회의 주력계층으로 성장한 노동자,
여성, 흑인 등의 시민권을 올바로 반영하지 못함.

• 현대사회에서 성별, 세대별, 문화별 차이와 같은 비계급적 요인들이

복합적으로 작용

• 어린이, 노인 등 새로운 구성원들의 권리를 인식

② 현대사회의 다원적 측면을 올바로 파악하기 위한 시민권 개념이 필요

• 다양한 주체들의 차이에 따른 시민권을 인식

• 계급, 지역, 인종 등의 다른 차이를 고려하는 ‘집단별로 분화된(group

differentiated) 시민권’ 개념 필요

③ 최근에는 ‘사회정의’, ‘시민적 가치’ ‘시민적 공공성’을 중요시

• 현대사회에서 무엇이 ‘사회정의’이고 어떤 집단의 요구와 주장을 ‘시민적 가치’
로 인정할 것인가를 가름하는 ‘판단’의 문제가 핵심적인 사안으로 대두

• 사적 이익보다 공공의 문제를 우선시하는 사람들의 참여를 통한 ‘토론에 의한

정치’와 평의회 민주주의 제도의 확립

• 의사소통윤리를 통한 진정으로 상호주관적이고 맥락적인 참여민주주의 건설

• 대화와 참여를 통한 대화 민주주의 확립을 제안

42
2) T.H. 마샬의 시민권 개념
가) 노동자계급에 기초한 시민권 개념 부상(Social Class and Citizenship, 1949)
① 기존의 자유주의적 시민권이 노동자의 이해와 권리를 대변하거나 보장할 수
없음

② 개인 부르주아에 기초한 시민권 대신 노동자의 권리를 보장하는 노동계급의

시민권 제안

③ 노동계급의 성장과 자본주의 체제는 정치과정과 경제과정이 분리된 모순 체계

• 불평등을 산출해내는 경제체제의 부작용 완화를 위해 경제적 측면의 투쟁
만으로는 불가능

• 정치적 평등화 확대, 즉 정치적 민주주의를 지향하는 시민권 확대

나) 노동계급에 기초한 맑스주의적 시민권의 위기

① 20세기 후반의 자본주의 체제의 복합적 성격을 제대로 반영하고 있지 못함

② 노동자 외에 새로운 집단의 부상에 따른 시민권의 성장을 반영하고 있지 못함

• 19세기 후반부터 새롭게 집단화, 세력화하기 시작한 흑인과 여성집단의
기존 질서에 도전

• 식민지 제국주의 세력으로부터 독립한 새로운 식민지 민중들의 민족 해방적,

자존적 움직임

• 20세기 후반 신사회운동의 물결과 소외되고 주변화되었던 주체들의 집단적

세력화 형성

43
③ 이전의 시민권 개념의 협소성을 인식하는 계기
• 마샬의 시민권 개념은 영국의 백인에게만 유효한 권리범주에 불과

• 여성, 흑인, 장애자 등 다른 집단들의 권리는 여전히 보장하지 못하고 있다는

비판

다) 마샬의 시민권 개념의 한계

① 시민권의 발전과정을 역사적 시기에 따라 각기 다른 권리들이 순차적으로
발전한다고 인식

• 18세기에는 시민적 권리(civil right)

• 19세기에는 정치적 권리(political right)

• 20세기에는 사회적 권리(social right)가 발전

② 사회를 구성하고 있는 다양한 집단들의 권리에 주목하지 못함

• 마샬은 특정 시민권의 범주를 특정 역사적 시기에 한정시켜 한 시기에 여러
시민권 유형이 공존하고 있는 현상을 무시

• 예: 여성들의 권리획득은 시기적으로 남성의 권리보다 늦게 보장

44
차시 예고
사회복지정책과 이데올로기

45
 사회복지정책론
3. 사회복지정책과 이데올로기

1교시
사회복지정책과 이데올로기(Ⅰ)

1. 자유주의의 이념과 유형
가. 자유주의의 기본 가정
1) 자본주의 경제체제의 안정화
가) 경제운영은 시장의 가격기구에 일임

나) 국가의 간섭과 규제는 경제주체의 자유로운 의사결정 왜곡과 자원의

비효율적 배분

다) 정부는 시장이 실패할 경우만 경제활동에 개입할 것

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나. 자유주의의 창시자
1) 아담 스미스(1723~1790)
가) 산업혁명의 이론적 지주로 상거래의 번영에 주목

나) 자유의지와 행동에 의한 생산과 거래가 경제번영 인식

다) 산업혁명으로 인한 경제적 활성화를 낙관

라) 고임금 유지와 실업상태의 부재 예고

마) 자유로운 노동시장의 형성 방해요인을 모두 비난

바) 노동자집단의 경제적 취약성 무관심

사) 빈민의 자유행동 금지하는 구빈법 비판적 입장

다. 공리주의의 사상
1) 벤담(1748~1832)의 주요관점
가) 신구빈법(1834) 성립에 영향을 미친 두 사조
① 자유방임 사상: 신구빈법을 통한 국가개입과 빈민수의 최소화에 영향
② 벤담주의: 중앙집권적 구빈행정체계의 확립을 통한 국가개입의 강화에 영향

나) 벤담은 입법적 수단을 통해 개인의 자유가 존중되는 사회 구상

다) 구제를 빈민의 권리가 아닌 최대다수자의 이익 보장하는 점에서 찬성

라) 개인주의를 보호하기 위해 국가의 간섭 필요성 강조

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2) 공리주의의 기본 입장
가) 벤담은 사유재산 보전을 대전제로 한 공리주의 주장
① 최대다수의 최대행복의 원리를 새로운 사회규범 제시
② 국가의 행복의 합은 전국민의 행복의 합
③ 따라서 합이 클수록 국가의 행복 증대

나) 문제점
① 전체의 합만 강조한 나머지 국민들 간 존재하는 행복의 격차 문제 간과
② 현대사회복지와는 다소 괴리: 사회성원 간 삶의 질 격차에 더 관심

3) 빈민에 대한 공리주의의 입장
가) 개인들 간 자유계약 및 자유경쟁 강조

나) 빈민의 구제수급권에 대해 부정적 태도

다) 피구제 빈민을 표시하는 배지부착제도 옹호

라) 신구빈법의 입안자 채드윅이 만든 ‘열등처우의 원칙’을

벤담의 공리주의로부터 도출

① 신구빈법은 빈민을 작업장 입소를 통한 열등한 처우를 강제

② 빈민의 자유 억압함으로써 근면한 일반 노동자들의 소득과 재산을

보호하려는 제도

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4) 공리주의에 대한 평가
가) 벤담의 철학에는 개인주의와 집합주의의 두 뿌리 동시에 공존

나) 본질에 있어서는 개인주의를 지향, 국가의 신중한 개입과 조정 강조

다) 개인의 노력에만 맡길 수 없는 빈민구제, 공중보건, 교육 등 문제에 대한

국가간섭 찬성

라) 정책의 총괄, 지방의 반대의견을 통합할 수 있는 중앙집권화된 기구 인정

마) 1830년대 이후 구빈정책, 공장제도, 위생사업, 교육제도, 교도소 등

행정개혁에 영향

라. 신자유주의의 사상
1) 고전적 자유주의의 쇠퇴
가) 봉건제와 절대왕권에 대항한 부르주아의 주도로 형성
① 봉건제도의 신분적 속박으로부터 개인의 해방 역할 수행
② 개인은 자신의 의지에 따라 자유롭게 행동할 수 있는 일체의 자유권 행사
③ 국가는 개인의 자유를 제한하는 걸림돌로 상정
④ 경제에 대한 국가의 개입은 최소한, 시장의 자율적 기능 강조

49
2) 자유주의의 수정 노력
가) 19세기 말 사회문제와 폐해의 주범으로 자유주의에 대한 회의감 확산

나) 고전적 자유주의에 수정을 가해 새로운 사회에 적합한 자유주의 재구성 시도

다) 세 가지 이념적 흐름의 노력
① 이상주의학파(옥스포드 학파)
• 국민생활에 대한 국가간섭을 확대하여 대중을 체제 속으로 흡수
• 대중의 요구를 위에서부터 충족시키는 정책 실현하려는 시조

② 정치적 다원주의
• 대중 스스로가 집단을 형성하여 고용자나 정부에 대해 생활개선이나
지위향상을 요구

• 권력의 재분배를 지향하여 거대한 국가권력에 대항하기 위해

• 개인보다는 힘있는 집단에 의존해야 한다는 신념(러스킨)

③ 신(New)자유주의
• 근대 자유주의 결함을 인식하되 전통을 이어받아 자유주의 이론의 재구성 도모

• 홉하우스, 홉스

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3) 신(New)자유주의의 주요사상
가) 역사적으로 두 가지 사조를 의미
① 19세기 말 신자유주의: New Liberalism으로 표기
• 자유방임적 자유주의를 수정하여 사회적 약자를 보호하기 위한 국가개입의
확대를 주장하는 사조 - 자유당의 사회개혁입법에 영향을 미침

② 1980년대 신자유주의: Neo Liberalism으로 표기

• 현대사회경제사상의 중요한 사조

• 소위 복지국가 위기론 이후 케인즈주의에 입각한 복지정책이 본질적으로

특히 인플레와 노동의욕 상실로 인한 경기침체로 말미암아 국가재정 파탄에
직면할 위기상황

• 국가재정의 건전화를 위해서 국가의 간섭보다 시장의 기능에 더 비중을 두는

작은 정부 지향할 것을 주장한 사조(프리드만, 하이예크 등), 세계화의 진행과
더불어 강력해진 사조

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나) 신보수주의(신(Neo)자유주의)의 등장
① 신보수주의 용어는 1979년 영국 대처정권 탄생과 1980년 미국 레이건 정권
탄생을 계기로 경제 사회정책의 사상적 조류를 지칭

② 1970년대 중반 이후 일본의 일본 자민당 정부의 경제사회정책과도 유사

③ 보수주의는 현 사회질서의 유지 측면이 가장 중요한 가치로 정부보다 시장

경제에 믿음을 두는 19세기 보수주의와 유사한 사조가 새롭게 부각되어 등장

④ 신보수주의란 국가의 적극적 간섭을 반대, 국민생활에 대한 국가 간섭을

최소한으로 하면서 자본주의 시장경제체제를 유지하려는 세력으로서의
보수주의를 지향하는 사조

⑤ 1990년대 초까지 신자유주의와 유사한 의미로 사용되다 최근에는

신보수주의 용어보다 신자유주의가 보다 일반적으로 사용되고 있음

2. 사회주의의 이념과 유형
가. 사회주의의 탄생배경
1) 자본주의 사회의 근본적 모순으로 대불황의 등장
가) 자본주의 사회의 대표적 문제 표출
① 대량 실업, 만성적 실업
② 노동조건의 악화와 대중의 빈곤화
③ 계급간 대립과 투쟁 격렬화, 노동조합의 조직화

나) 사회주의정당의 정권 장악과 혁명을 통한 소비에트 사회주의국가 탄생(1917)

52
2) 레닌주도의 사회보장체제 구축
가) 사회주의 체제에서 사회복지의 급속한 신장

나) 사회보장을 위한 투쟁이 혁명과 연계되어 노동자들의 경험적 축적

다) 혁명과 더불어 새로운 사회보장프로그램 설계도 사전 준비

라) 사회보험에 대한 정부의 원칙 발표
① 모든 노동자, 도시/농촌 빈민을 보험의 대상에 포함
② 노동력 상실의 모든 경우(질병, 상해, 임신, 출산, 장애, 노령, 과부, 고아, 실업)에 보험
③ 보험의 비용부담은 전액 기업주의 부담
④ 노동력 상실 및 실업의 경우 임금 전액 보상
⑤ 보험관리는 피보험자의 자치로 수행

나. 사회민주주의의 특징
1) 사회복지를 시민의 권리로 파악
가) 사회민주주의의 주요가치
① 평등
② 개인의 복지권
③ 자유

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나) 비차별적 복지서비스를 제공하는 보편적 복지국가의 모형 강조
① 사회민주주의 이념은 사회통합과 평등한 사회를 만들기 위해 개인의 권리와
부의 축적만을 조장해 온 자유시장체계를 국가가 대신 수행하여야 한다고
주장

② 국가는 과도한 불평등을 억제하고 국민의 복지 욕구를 충족시키기 위해

최저생활과 기회균등 보장

③ 조세정책을 비롯하여 적극적이고 보편적인 복지정책을 통해 사회자원의

재분배를 이루어야 함

다. 마르크스주의
1) 복지국가를 자본주의 국가의 한 형태로 해석
가) 복지국가의 근본적 기능
① 자본주의적 생산관계의 유지와 재생산
② 이를 통해 사회통합과 이타주의라는 극본적 변화를 가져오기 힘듦

54
나) 마르크스주의에서 복지국가의 관점
① 복지국가는 자본주의를 유지하기 위해 주로 노동력을 재생산과 자본축적을
안정적으로 유지하기 위한 다양한 정책과 서비스를 제공하는 역할을 담당

② 복지국가를 노동자계급에 의한 정치투쟁의 산물로 간주하는 관점

③ 사회복지정책의 실시를 복지국가의 모순적 위상에서 도출하는 관점

• 복지국가는 자본을 축적하여야 하는 기능과 아울러 이러한 축적을
사회 안에서 정당화하여야 하는 임무를 동시에 안고 있음

• 이러한 정당화의 수단이 바로 사회복지정책임

다) 공통된 입장
① 사회복지정책을 정치투쟁의 산물로 간주하든, 자본축적의 산물로 간주
하든 간에

② 근본적으로 복지국가를 자본주의 사회의 구조에 기인하는 부산물로

간주한다는 점에서 의견을 일치를 이룸.

55
라. 신마르크스주의
1) 1970년 후반 이후 복지국가 위기논쟁
가) 복지국가에 대해 비판적 입장을 가지고 대두된 이념 중 하나

나) 신마르크스주의자들은 사회정책 성장의 주요한 요인으로

다음의 세 가지를 들고 있음

① 계급갈등론: 사회정책은 노동자계급의 투쟁의 성과물로 발달

② 자본의 필요성
: 자본주의의 유지를 위해 필요한 건강한 노동력 확보와 유효수요를 창출하기
위해 국가와 자본의 주도하에 형성된 것

③ 효율성의 증진을 위한 자본주의 체제의 필요성

: 자본주의 생산 및 분배체제는 그 자체가 주기적 위기에 직면하게 되는
내재적 경향성을 가짐

• 국가는 자본주의 체제가 이러한 내적 경향성을 극복

• 체제의 효율성을 증진시키기 위해 개입할 수밖에 없음

56
2) 국가 개입주의의 본질 및 한계를 마르크스주의 경제이론으로 분석
가) 대표적 학자들: 오코너, 고프, 오페 등

나) 신자유주의자들의 주장, 즉 정부의 팽창과 과중한 부담으로 복지국가의

위기가 발생한다는 점에서는 의견을 같이함.

다) 하지만, 정부의 과중한 부담이 자본주의 모순에서 발생한다는 관점에서

신자유주의자들과는 근본적으로 다른 의견을 가짐.

차시 예고
사회복지정책과 이데올로기(Ⅱ)

57
 사회복지정책론
3. 사회복지정책과 이데올로기

2교시
사회복지정책과 이데올로기(Ⅱ)

1. 페비안주의(Fabianism)의 사상
가. 사회개혁을 위한 점진주의
1) 페비안주의의 기원과 전개과정
가) 로마 장군 파비우스가 카르다고 전쟁에 대한 고사
① 한니발 대군과 싸울 때 급전을 피하는 비굴한 모습에 비난을 받다가
② 결국 호기를 포착해 한니발을 격퇴한 고사에서 유래

나) 사회주의를 지향하는 지식인 중심의 페비안협회 설립(1884)

58
다) 점진주의적 사회개혁의 4가지 요건
① 민주적으로 국민 대다수의 승인이 얻어지도록 할 것
② 점진주의적으로 사회혼란을 야기시키지 않도록 할 것
③ 대중에게 부도덕한 것으로 간주되지 않도록 할 것
④ 어떤 개혁도 입헌적, 평화적인 것

라) 사회개혁의 과정은 혁명적인 것이 아닌 진화적인 것으로 파악

나. 페비안주의의 영향
1) 사실에 근거한 정확한 자료제시로 다양한 사회문제를 이슈화시킴

2) 2차 세계대전 후 영국의 포괄적 사회보장제도, 완전고용정책을 통해

복지국가체제 확립

3) 집권당인 노동당의 사상적 뿌리가 페비안주의로 사회개혁정책의 이론 제공

4) 런던 경제학부의 창설과 교육개혁, 구빈법 철폐 활동 등 다양한 사회개혁활동 전개

5) 구빈법이 지닌 인도주의적 성격은 인정하나, 엄격하고 굴욕적인 구제에 대한

문제 의식

6) 따라서 구빈법 개혁의 필요성과 대안을 제시

59
2. 페미니즘의 사상
가. 페미니즘과 사회복지정책과의 관계
1) 성인지적 관점을 통한 사회복지제도 분석
가) 성이라는 새로운 요인을 도입하여 정책 분석
① 국가가 시행하는 각종 가족정책이 가족을 지원하고 여성을 보호하기 위한
것인가?

② 가족제도의 보호와 유지라는 국가 책임을 가족에게 회피하기 위한 것인가?

2) 페미니즘의 기여점
가) 가족정책에 대한 비판적 시각
① 가족정책이 가족의 보호와 여성의 권리보장이라는 명문 아래

② 한편으로는 여성을 공적 영역으로 통합하는 동시에

③ 사회적으로 인정받는 지배적 유형의 가족형태를 지지한다는 비판적 시각을

제기함

나) 사회복지정책 분석에서 간과한 여성의 시각과 입장을 과감하게 도입

① 사회보장체계 내에서 발생하고 있는 여성집단에 대한 불공정한 대우

② 빈곤의 여성화 경향, 여성에 대한 과중한 돌봄노동 부여 등에 대해서도

강력한 비판을 제시함

60
3. 생태주의(녹색주의)의 사상
가. 생태주의의 기본 가정
1) 빈곤과 불평등의 원인
가) 생태주의는 자유주의나 사회주의 모두 산업화와 경제성장을 강조하기
때문에 환경을 파괴

나) 이로 인해 범죄, 질병, 실업 등 개인적, 사회적 문제가 발생

다) 결국 제3세계의 빈곤이나 불평등 문제가 발생한다고 봄

나. 생태주의의 함의
1) 생태주의 이념은 복지의 개념을 경제사회적 자원의 배분이라는 전통적 관점에서

2) 다양한 환경적 요소의 배분이나 제3세계를 위한 국가 간 배분까지 확대시킨

점에서 의미가 있음

3) 환경파괴를 예방하기 위해 경제성장은 물론 공공복지지출도 감소하여야

한다고 주장함.

61
차시 예고
사회복지정책의 역사적 발전과정

62
 사회복지정책론
4. 사회복지정책의 역사적 발전과정

1교시
서구의 사회복지정책의 역사

1. 빈민법시대의 사회복지 발전과정

가. 빈민법의 등장배경
1) 중세 봉건제의 쇠퇴와 절대주의 국가의 등장
가) 농촌 부랑자에 대한 사회 통제책
① 노동력을 중시한 중상주의 국가정책
② 농촌 노동력의 이동을 억압한 다양한 빈민법 출현
• 엘리자베스 빈민법(1601), 정주법(1662), 토마스 길버트법(the Thomas
Gillbert Act, 1782), 스핀햄랜드법(the Speenhamland Act, 1795),
신빈민법(1834)

63
나) 유럽 절대왕정시대의 국가정책
① 빈민법 대상자는 걸인과 부랑자 및 구제가치가 있는 빈민
② 정책의 시행주체는 절대주의 국가, 교회, 봉건영주
③ 대상자의 욕구는 최소한의 생존(survival)에 국한됨

2) 빈민법의 정책적 특징
가) 공공부조의 효시
① 부랑자와 빈민은 시설(구빈원, 작업장)에 수용·보호
② 주거가 있는 빈민은 구호금품을 제공하거나 하는 방법
☞ 오늘날의 시설보호와 거택보호에 해당
③ 생계능력이 없는 빈민만을 대상으로 재정은 국가가 마련

나) 빈민법의 특징
① 빈민법을 통한 구제는 그 대상자의 권리와는 전혀 무관
② 급여는 그 제공자인 국가와 교회의 완전한 재량에 좌우
③ 빈민법 단계에서는 정책의 대상이 되는 사회문제를 경제와는 무관한
주변적 문제로 인식함

64
나. 신빈민법의 제정 배경과 원칙
1) 신빈민법이 제정된 19세기 초의 시대적 상황
가) 도시 노동자계급과 새로운 사회문제의 등장
① 자본주의의 진전과 함께 도시의 노동자계급 등장

② 열악한 생활조건, 만성적 주기적인 실업, 극도의 저임금, 열악한 위생과

보건 등 새로운 사회문제 야기

③ 기존의 빈민법으로는 새로운 문제에 대해 적절한 대처 불가능

나) 시대착오적 신빈민법의 탄생
① 영국 지배층은 새로운 사회입법(독일의 사회보험)의 필요성 인식 부재
② 기존 빈민법을 수정함으로써 대처하고자 한 결과 신빈민법 제정

2) 열등처우의 원칙(principle of less eligibility)

가) 노동 가능한 빈민구제의 법적 근거
① 빈민법 폐지를 주장한 자유주의자 맬서스(Malthus)의 주장 반영
② 구제대상 빈민의 생활수준은 최하층의 독립 근로자(lowest working poor)의
생활수준과 같아서는 안 되는 조건에서만 구제가 제공되어야 한다는 것

나) 빈민법의 한계
① 봉건적·중상주의적인 국가정책
② 봉건제의 약화와 자본주의의 진전으로 계급구조와 빈민의 성격이 변화
③ 시대 상황에 역행하는 빈민법은 자신의 자리를 사회보험에 내줌

65
2. 사회보험시대의 사회복지 발전과정
가. 자본주의의 발전과 사회보험의 사회적 배경
1) 자본주의의 발전과 빈민법의 한계
가) 시장과 이윤, 동기가 지배하는 자본주의의 출현
① 구매력을 갖지 못한 사람은 인간의 기본적인 욕구조차 충족하기 힘들게 됨

② 기본적 욕구의 충족 또는 사회적 재생산을 위한 새로운 제도의 출현이

불가피해짐

나) 빈민법의 대응 한계
① 국가의 재량이나 교회의 자선에 기초한 빈민법의 한계
② 개개인의 능력에 기반을 둔 시장경제의 논리와는 다른 접근 필요성
③ 사회복지 수급권리에 대한 논의가 제기

66
2) 사회보험의 사회적 배경
가) 중산층을 중심으로 한 계몽주의 의식과 빈곤의 인식변화
① 국부의 증진에도 박탈상태의 지속으로 빈곤에 대한 태도 변화

② 빈곤은 개인의 문제가 아니라 농업사회로부터 산업사회로의 급격한 이행에

수반된 문제 인식

③ 질병, 밀집된 비위생적 주거, 열악한 작업조건, 불평등한 계급관계의 인식

나) 1880년대 이후 노동계급의 투쟁 강화
① 노동계급은 1885년 선거권 획득
② 1890년대에는 노동당 조직(영국)
③ 신빈민법에 내포된 빈민 개념을 비판하고 근대적 의미에서 사회보호 논쟁

나. 근대적 사회보험의 특징
1) 자본주의적 사회복지정책
가) 새로운 위험에 대한 국가의 대응책
① 사회적 위험, 즉 산업재해, 노령으로 인한 정년퇴직, 각종 질병, 실업 등 등장

② 주된 대상자가 프롤레타리아트
• 사회보험의 도입 초기에는 산업노동자만을 대상으로 한정
• 이후 화이트칼라와 도시·농촌의 자영업자 계층에게로 확대

③ 재정은 자본가, 노동자, 국가 등 3자가 부담

④ 19세기 말에서 20세기 중반까지 진정한 의미에서 사회복지정책이 시작된 시기

67
나) 사회보험 도입이 비시장적 활동을 확대시키는 이유
① 산업화는 복잡한 산업기술을 지닌 숙련노동자를 요구

② 수준 높은 문화, 교육, 자율성을 지닌 숙련노동자들의 확보

③ 자본과 국가는 사회복지정책의 필요성을 인정하지 않을 수 없음

④ 노동자계급이 보다 나은 근로조건(임금과 복지)과 사회복지에 대한

기본적인 권리 요구

다. 국가별 사회보험제도의 도입
1) 영국의 사회보험
가) 노령연금법(1908)
① 최초의 제도로 연금수급자격에 필요한 기여금을 내지 않고
② 늙고 궁핍한 처지에 있다는 조건만으로도 연금 지불
③ 연금은 사회적 권리로 제공

68
나) 국민보험법(1911)
① 영국 자유당 정부가 제정한 국민보험법은 건강보험과 실업보험으로 구성

② 국민보험의 제1부인 건강보험은 공제조합, 보험회사, 의사 등 강력한

기득권 집단들과의 장시간 협상을 거쳐 탄생

③ 건강보험의 수급자격과 절차
• 국가가 국민에게 의료서비스와 질병급여를 직접 제공한 것이 아니라
국민들이 자신의 힘으로 의료서비스와 질병급여를 받도록 강제함

• 피보험자(가입자 본인, 부양가족은 제외)는 지역보험위원회의 의사명부에

서 의사를 선택하여 무료로 진료를 받음. 의사들은 자신의 명부에 등록된
피보험자의 수에 비례하여 진료비를 받음

다) 실업보험
① 국민보험의 제2부인 실업보험은 처칠에 의해 주도

② 실업사태에 직면할 가능성이 많은 특정한 산업분야 한정, 갹출방식으로

국가가 보조

③ 베버리지는 보험료에 비례하여 급여가 정해지도록 법안에 반영

④ 보험료는 고용주와 피용자가 각각 부담, 대장성이 고용주와 피용자 보험료

합계액의 1/3 보조

⑤ 실업수당은 성인 남성의 경우 기본액이 주당 7실링, 그 이상은 보험료에

비례하고, 최고 15주간 지급

69
라) 영국 국민보험의 특성
① 사회보험의 사회주의에 대한 방파제 역할 확신

② 빅토리아적 자조의 미덕과 합치

• 피보험자가 자신의 노력으로 급여권리를 획득
• 사회보험을 강제적인 자조(compulsory self-help)로 간주
• 급여수준은 인간다운 생활을 유지할 만큼 충분해서는 안 됨.

2) 독일의 사회보험
가) 건강보험(1883년)
① 세계 최초의 사회보험
② 건강보험의 관리운영은 건강보험조합인 질병금고(sickness funds)
③ 보험료는 통상 노동자가 2/3, 고용주가 1/3을 분담
④ 모든 금고는 해당 조합원들의 대표자들이 통제
⑤ 노동자와 고용주는 분담비율만큼의 대표를, 교구금고는 지역에서 선출된
대표를 보내 관리

70
나) 산재보험(1884)
① 사회보험 중 논란이 가장 심했고 또 비스마르크가 가장 큰 관심

② 비스마르크는 강제보험, 제국보험공단의 중앙집중식 통제, 민간보험회사의

배제, 국가보조금의 지급 등 몇 가지 기본적인 방침

③ 산업재해의 보상책임을 자본가가 아닌 국가가 지고, 국가의 직접적인 보조노동

자가 자본가가 아닌 국가에 대해 고마움을 느끼고, 국가에 통합된다고 확신함.

• 이 법안은 부르주아지들이 장악한 의회를 통과하는 데 실패

• 비스마르크는 국가의 중앙집중식 통제와 국가보조를 포기할 수밖에 없었음

• 의회의 반대로 산재보험법은 노동자들을 완전히 배제한 채 자본가들이 산재

보험조직을 장악

다) 연금보험(1889)
① 연금, 즉 노령폐질보험을 수급자로부터 국가에 대한 충성심을 위해 국가보조

② 노동자와 고용주가 파견하는 동수의 인원으로 구성된 위원회의 통제를 받는

관리기구가 운영하도록 함.

③ 재정은 노사 양측이 각각 반씩 부담함

71
라) 독일 사회보험의 특징
① 자본제적 생산양식에서 발생한 사회적 위험(social risks)에 대한 대응책
• 현재는 농민과 도시자영업자를 포함한 전 국민을 대상, 시행 초기에는
임금노동자, 특히 육체노동자(프롤레타리아트)가 주된 대상

• 노동자와 자본가가 재정을 공동 부담한다는 점에서 가장 대표적인

자본주의 사회복지정책

② 19세기 말 독일제국의 계급관계의 산물

• 후발 공업국이었던 독일제국이 선진 자본주의 국가였던 대영제국보다
한 세대 앞서 사회보험을 시행한 이유는 계급관계 때문임

• 봉건적 융커계급은 신흥 부르주아지들의 거센 도전을 억누르고 정치적

헤게모니 유지에 성공

③ ‘채찍과 당근’ 정책
• 비스마르크는 영토적 통일에 이어 독일 민족의 내부적 통일, 즉 사회통합의
필요성을 통감

• 채찍은 사회주의자들에 대한 직접적인 탄압책(반사회주의법)

• 당근은 노동자계급을 국가 내로 통합시키기 위한 사회보험임

72
3) 미국의 사회보장법
가) 사회보장법
① 시민의 생활보장으로서 사회보장의 필요성
② 1934년 6월 루스벨트가 미국 헌법이 경제적 안정에 대한 개인의 권리를
포함하고 있다고 밝힘
③ 가정의 보장, 생활의 보장, 사회보험의 보장이 필요함을 역설
④ 사회재건의 가장 중요한 목표는 ‘시민의 생활보장’임
⑤ 사회보험의 기본 방침
• 여러 종류의 사회보험을 하나로 묶어 포괄적인 제도를 수립
• 사회보험의 운영은 주와 연방정부의 긴밀한 협조 하에 이루어져야 함
• 필요한 재원은 보험료(사회보장세)로 조달
• 연방정부가 기본적인 보험적립금을 관리하는 전국적인 사회보험 실행

나) 노령연금
① 재원은 전국 사업주에게 급료총액의 2.5% 사회보장세를 부과, 피용자에게도
동일한 부담(임금의 2.5%)를 갹출시켜 마련

② 재무부는 양노적립금으로 징수, 피용자가 65세에 달하면 노령연금을 지불

③ 고용주, 피용자 각각 3%로 하되 처음 1%에서 12년에 걸쳐 단계적으로

3%로 인상하는 대안 제시

73
다) 공공부조
① 대상을 65세 이상 노령의 빈민, 맹인, 요보호아동

② 각 주가 공공부조제도를 수립하면 그 재정의 1/3에서 1/2을 연방정부가 보조

③ 신체장애아동, 고아, 신생아와 산모를 위한 주정부의 공공부조에 대해도

연방정부가 보조금을 교부

라) 건강보험
① 미국의 의사들은 자신들의 이익집단인 전국의사협회를 중심으로 저지운동
전개

② 건강보험이 사회보장법안에 포함되면 의회가 법안 전체를 거부하도록

영향력을 행사하겠다고 위협함

③ 정부의 사회보험영역에 포함되면 자신들의 시장을 잃게 되는 민간보험회사

들도 반대에 앞장섬

④ 의사집단과 보험회사들의 완강한 반대로 제외

74
3. 복지국가시대의 사회복지 발전과정
가. 복지국가의 등장배경
1) 1, 2차 세계대전 이후 노동자계급의 성장과 요구 증대
가) 노동자계급과 함께 시민계급의 세력 강화
① 영국에서 처음 등장하여 서유럽 전체로 확산

② 복지국가는 사회민주주의 이념에 입각하여 시장의 불평등과 불안정성에

대항하여 사회적 연대와 소득과 부의 평등, 사회적 위험에 대한 공동체의
보장을 추구

③ 사회복지 대상이 전 국민으로 확대, 소득보장은 물론 보건 의료, 주택, 교육에

이르기까지 프로그램이 다양화되었으며, 유례가 없을 정도로 많은 재정이 투입

④ 복지를 자비나 은전이 아닌 시민의 권리(citizenship)로 인정하면서 사회문제의

해결보다는 욕구(needs)의 충족을 중시하게 됨.

⑤ 복지국가는 제2차 세계대전 후의 세계적인 호황(자본축적)과 시민계급의

정치적 성장에 힘입어 꾸준히 확대·발전

75
나. 베버리지 보고서
1) 등장배경과 특징
가) 노동당의 집권과 복지국가 기틀 마련
① 제2차 세계대전 직후 총선에서 노동당의 집권
② 노동당은 베버리지 보고서에 입각하여 복지국가를 만들어나감.
③ 베버리지 보고서는 영국에만 국한되지 않고 프랑스, 서독, 스웨덴 등
서유럽 복지국가의 기틀형성에도 큰 영향을 미침.

나) 사회보험과 관련 서비스에 관한 위원회(베버리지 위원회)의 구성

① 위원회는 전후 사회재건에 대한 책임을 지고 있던 노동당 소속 장관
그린우드에게 권고하여 만들어짐.

② 기존의 국민보험을 전면적으로 재검토를 위해 정부 고위관료들로 구성된

위원회를 조직

③ 위원회는 1941년 6월에 창설. 런던경제학교(LSE) 학장 출신 실업보험전문가

베버리지가 의장으로 천거

④ 베버리지는 보고서에서 기존의 모든 사회복지제도를 다루고자 했고,

전후 재건계획의 청사진 제시

76
다) 베버리지의 세 가지 원칙
① 분파적 이해는 무시

② 국가재건을 위해서는 5대 악(Five Giants)을 극복

(결핍, 질병, 무지, 불결, 나태)

③ 사회보장은 국가와 개인의 협력을 통해 달성

• 국가는 단지 국민최저(a national minimum)만을 보장하고 그 이상은
개인과 가족의 노력

• 국가는 사회보장을 자산조사 없이 하나의 권리로 보장하고 그 외는 구민이

자유롭게 선택

2) 보편적 통일된 사회보험체계 구축

가) 사회보험의 핵심내용
① 모든 시민을 포함하고, 대상자집단을 경제적 곤란의 원인과 그 보호방법에
따라 분류한다.

② 사회보험의 성공을 위해서는 세 가지 기본 전제조건이 필요함.

• 가족수당(Family allowances): 가족의 크기와 소득을 고려하여 결정

• 포괄적인 보건서비스(compre-hensive health sevice)

: 치료적인 뿐만 아니라 예방적

• 완전고용(full employment): 매우 긴요한 전제조건

77
③ 연금은 자산조사 없는 정액제에 최저수준 이상이어야 한다.

④ 재정은 피보험자, 고용주 및 국가(재정의 1/6)가 공동부담한다.

⑤ 소득에 관계없이 모든 국민이 정액의 보험료를 낸다.

⑥ 사회보험으로 해결되지 않는 부분은 근대적이고 인도주의적인 공공부조가

담당한다.

나) 베버리지의 핵심이념
① 보편주의(universalism)
• 모든 시민을 포함하고 동일한 급여를 제공하며 빈민에 대한 자산조사의
낙인을 없애자는 관념

• 전쟁기간 중 새로이 형성된 평등정신(the new wartime spirit of equality)을

담고 있음

② 국민최저(a national minimum), 또는 최저생계비 원칙(the subsistence principle)

• 사회보험이 시민들의 자조 관념에 해를 끼치지 않으려면 급여는 단지
기본적 욕구만 충족

78
다) 베버리지 정책의 의의
① 기존의 분산된 사회복지제도들을 무시하지 않고 정비하여 새롭게 탄생시킨 것

② 부자들만의 특권이었던 자유를 모든 시민들에게 부여하고 또 가난의

공포로부터 해방 강조

③ 기존의 복지제도들을 폐기하지 않고 합리화하고 발전시키려 함.

• 1940년대의 낡은 기구들, 즉 중앙정부, 지방정부, 기타 공적 특별기구들을
정비함으로써 복지국가의 틀을 만들었다는 점에서 조용한 혁명(the silent
revolution)으로 평가

다. 신자유주의와 복지국가의 후퇴
1) 복지국가의 위기 배경
가) 사민주의의 복지국가의 부정적 영향
① 관료화, 비효율, 의존성 증대 등의 부정적인 결과 야기
• 경제발전의 활력을 상당 부분 소진시킴으로써 1970년대 말부터 시민들로
부터 외면

• 영국의 대처리즘(1979년 총선에서 대처 당수가 이끈 보수당의 승리로)과

미국의 레이거노믹스(1980년 대선에서 공화당의 레이건 후보가 당선되어)
가 거의 동시에 등장

79
• 오일쇼크로 인해 야기된 스태그플레이션은 복지국가의 이념적·이론적 기반인
케인스주의를 무력화

• 신자유주의자들은 스태그플레이션의 극복을 위해서는 케인스주의 경제사회

정책을 포기하고, 화폐공급을 억제하여 경제의 자율성을 회복시키는 방법,
즉 통화주의 정책밖에 없다고 봄

• 신자유주의 정책에 대해 중간계급은 물론 복지국가의 가장 큰 수혜자인

동시에 지지자였던 노동자계급, 특히 고소득·숙련기술 노동자들마저 지지를
표명함으로써 복지국가는 체계적으로 침식당하기 시작함

나) 최근의 추세
① 신자유주의의 강세로 유럽에서는 복지, 평등, 사회적 약자에 대한 배려 등과
같은 사회민주주의 가치(제1의 길)와 시장의 자유, 경제적 효율, 노동인센티브
등과 같은 시장자유주의 가치(제2의 길)를 동시에 추구하는 ‘제3의 길’ 노선이
일정 부분 지지를 얻음

② 영국 노동당 정부의 토니 블레어 총리와 독일 사민당 정부의 슈뢰더 총리가

추구하는 사회경제정책(미국의 클린턴 정부도 제3의 길 지지).
• 사회민주주의 정당에 대한 지지를 회복하기 위해서는 당 이념의 쇄신이
반드시 필요
• 제3의 길 노선은 신자유주의의 득세 속에서 좌파가 취할 수 있는 유일한 대안
이라고 주장

③ 전통적인 좌파는 제3의 길을 신자유주의의 변종일 뿐이라며 평가절하

80
<표> 사회복지정책의 세 단계
단계 대상자 복지주체 대상욕구
걸인, 부랑자,
빈민법 국가/ 교회/ 봉건 영주 최소한의 생존
구제가치가 있는 빈민
산업화·도시화로 인한 사회적
사회보험 노동자 계급 국가, 노동조합
위험에 대한 최소한의 지원
국민최저(national minimun)이상,
복지국가 시민, 개인 국가, 시민단체 직업보장(완전고용)과 복지의
관련성 중시
단계 주요 제도 권리수준 경제와의 관계
주변적/사회문제를
빈민법 시설 및 거택보호, 공공부조 무권리/ 정책당국의 재량
경제와 무관한 것으로 인식
사회보험,
사회보험에 입각한 권리
사회보험 공중보건·교육·주택 복지의 경제에 종속/ 잔여적 복지정책
(구입한 권리, ‘purchased’ right)
시작

확대된 사회보장,
복지국가 시장을 보완하기 위한 시민권 경제와 거의 대등한 파트너 관계
케인스주의적 사회경제정책

차시 예고
한국의 사회복지정책의 역사

81
1. 전근대적 복지행정시대의 사회복지역사
가. 조선이전시기의 역사
1) 고조선시대

가) 사회복지 관련 정책
① 고조선시대의 사회복지적 요소에 근접한 정책은 8조 금법

• 이는 사회의 안녕과 질서유지의 차원에서

국민의 생명, 신체, 재산 등 생존권적 기본권을 지향 법규

• 우리나라 최초의 복지제도

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② 전반적으로 본 시기는 국가차원의 구제정책 등이
별도로 마련되어 있지는 않았음

• 상부상조의 정신을 기반으로 하는 공동체 내에서

자생적으로 이루어짐

2) 삼국시대

가) 삼국시대의 임시적인 구제사업

① 천재지변 등의 각종 재난에 대해 왕이 어진 정치를 베푸는 방편
• 창의 비축양곡 등을 풀어 백성들에 대한 구제사업
• 각종 재해에 대한 구제와 더불어
환과고독(鰥寡孤獨)에 대해서도 구제를 실시

② 재해를 당한 빈곤한 백성들에게 관곡으로 구제하는 관곡진급(官穀賑給)

③ 빈곤한 환과고독을 구제하는 사궁구휼(四窮救恤),

재해정도에 따라 조세를 감면해 주는 조조감면(租調減免)

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④ 재해를 당해서 빌려간 관곡을 감면 또는 면제하는
대곡자모구면(貸穀子母俱免)

⑤ 춘궁기에 빈곤한 백성들에게 관곡을 대여했다가

추수기인 10월에 갚게 했던 진대법(賑貸法)

⑥ 가장 오래된 삼국공통 구제정책으로 전란시 등에

양곡을 방출한 창제(倉制)

3) 고려시대
가) 불교의 자선사상의 영향으로 다양한 구제정책 전개
① 고려시대의 구제정책은 상설구제기관과 임시구제기관으로 대별
② 상설구제기관
• 광종 14년(953년)에 설치되어 빈민과 행려자 등의 구호와
치료를 제공했던 제위보(濟危寶)

• 노인과 환과고독 등을 수용하여 치료와 구제를 제공한

동서대비원(東西大悲院)

• 예종 7년(1112년)에 설치하여 빈민을 치료하고 약품을 제공한

국립 의료기관인 혜민국(惠民局)

• 충선왕 2년(1310년)에 설치하여 의창과 상평창의 기능을 담당

하면서 재난에 대비한 유비창(有備倉)

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③ 임시구제기관
• 예종 1년(1106년)에 설치되어 재난 시 빈민을 구휼하고 병자를
치료하기 위한 비상설구제기관인 동서제위도감(東西濟危都監)

• 예종 4년(1109년)에 설치되어
제위보 등을 보완하기 위한 구제도감(救濟都監)

• 고종 45년(1285)에 설치하여
기근에 대비했던 구급도감(救急都監)

• 충목왕 3년(1347년)에 설치하여

유아를 보호하기 위한 최초의 영아원인 해아도감(孩兒都監)

나) 고려시대의 구제기관의 특징
① 후반기에 이르러서 국내외의 재난
② 국가재정이 빈약해지고 혼란에 빠지자 기능이 정체

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4) 조선시대
가) 불교를 탄압하고 유교를 장려함에 따라 구제정책도 유교의 왕도주의
① 왕이 재해 및 빈민구제를 매우 중요하게 생각하는 방향으로 전개

② 조선시대의 구제원칙은 백성 중 한 사람이라도 빈곤에 빠지게 되면

왕의 책임주의 원칙

③ 구제는 우선적으로 생명연장에 필수적인 식료품을 공급하는

현물주의 원칙

④ 구제의 시기를 놓치게 되면 효과가 감소한다는 신속구제의 원칙

⑤ 구제의 재원은 국비에서 우선 충당하는 보충 국비우선의 원칙

⑥ 구제행동에 대한 1차적인 책임은 지방관에게 일임하며

중앙에서는 지도·감독의 원칙

나) 조선시대의 구제정책
① 의창(義倉)
• 재난을 대비하기 위하여 각종 곡물을 비축했다가
재난 시에 사용하던 제도

② 상평창(常平倉)
• 곡물 이외에 포목을 더하여 곡물과 포목의 가격을 조절

③ 사창
• 지방의 향인들이 조합한 것으로 미곡을 저장하였다가
재난이나 흉년이 도래한 해에 곡식을 빌려주던
민(民)주도의 구휼기관

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④ 태조 1년(1392년)에 설치되어 의료행정과 의학교육을 관장하던
관청으로서 왕실 및 조관들의 진료 등의 업무를 담당했던
전의감(典醫監)

⑤ 세조 12년(1466년)에 설치되어 조선시대 의약과

일반서민의 치료를 담당했던 혜민서(惠民署)

⑥ 병자나 굶주린 사람 등을 치료하고 음식과 의복 등을 제공했던

대비원(大悲院)

나. 일제강점·미군정시기(1910-1945년)의 역사
1) 일제강점기의 사회복지정책

가) 모자보호와 의료보호를 가미한 조선구호령(1944년)

① 식민지통치의 효율성을 높이기 위한 목적으로
근대적 사회보험의 법적 근거 마련

② 국민의 빈곤, 불구, 폐질 등에 대하여

정책주체의 보상책임이 생겼다는 점에서 의의

③ 구호대상은 65세 이상자와 13세 이하의 아동, 임산부,

불구·질병 등으로 인해 노동을 할 수 없는 자를 대상

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④ 구호종류는 생활부조, 의료부조, 조산부조 등이며,
구호방법은 거택구호를 원칙

• 거택구호가 불가능한 경우는 구호시설에 수용하거나

민간의 가정에 위탁

2) 미군정기(1945-1948년)의 사회복지정책

가) 일제강점기의 조선구호령을 계승하였으나

실제로는 미군정 법령 등에 의해 실시

① 주로 외국민간원조단체의 도움으로
일반구호사업과 전재민수용구호사업 실시

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② 일반구호사업
• 아동·노인·행려불구자에 대한 수용보호를 하는 시설구호

• 피난민에 대해 의류·식량·가옥·구급치료 등을
일시적으로 제공하는 이재구호

• 빈곤한 피난민·실업자 등에 대한 응급구호

• 65세 이상의 노인·소아를 부양하는 여자·임산부·

불구·폐질자 등에 대한 공공구호 등

③ 전재민수용구호사업
• 전재민들이 정착할 수 있도록 수용소에서 의식을 제공하고
취업을 알선

• 5일 동안 수용한 후에 고향이나 연고지로 귀환,

무의탁자들에 대해서는 직업을 알선

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2. 사회복지제도 도입기의 사회복지정책
가. 1·2공화국시기(1948.8-1961.5)의 사회복지정책
1) 1948년 정부수립 이후 한국전쟁 발발과 대응방식

가) 임시적, 응급적 수준의 사회복지정책

① 막대한 외국원조와 의존적 구제방식 심화 시기

② 휴전협정 직후에 고아시설, 양로시설, 모자원 등의 후생시설이 증가

• 1959년에는 686개의 각종 사회복지시설이 설립

• 국립시설로는 중앙사회사업종사자훈련원, 중앙소년직업훈련소,

중앙감화원, 중앙각심학원, 삼육학원 등이 수용보호로서의 역할을
담당

나. 3·4공화국시기(1961.5-1981.3)의 사회복지정책
1) 1962년부터 경제개발 5개년계획과 경제우선주의 기반
경제발전 초점

가) 사회복지정책에 대한 정부의 소극적 입장

① 경제개발 5개년계획의 결과로 도시화 및 공업화 현상

② 주택부족, 도시빈민층이 형성되고 미혼모문제,

가출 및 비행 등 새로운 사회문제 발생

③ 제4공화국 후반부터 경제사회발전 5개년계획으로

사회개발정책을 병행

90
나) 주요 사회복지 관련 제도들
① 1961년에 도입된 생활보호제도
• 빈곤계층에 대한 소극적 생계보호 차원에 입각한
최소한의 복지주의를 표방
• 한국의 대표적인 공공부조정책으로 탄생
• 국가에 의한 시혜적 차원의 제도로 수혜대상은
생계보호집단과 자활보호집단으로 대별

② 산재보험제도(1964)의 도입
: 500인 이상 광업·제조업 등에 시행

③ 건강보험제도(1977) 도입
: 500인 이상 근로자를 대상으로 시행되는 등
공공부조정책과 일부 사회보험정책 도입

다. 5·6공화국시기(1981.3-1993.2)의 사회복지정책
1) 한국형복지모델의 등장과 사회복지정책의 필요성 인식

가) 신군부 쿠데타에 의해 성립된 제5공화국의 정통성 확보 수단

① 복지사회건설을 4대 국정지표로 제시

② 5공화국 후반에 한국형복지모델 등장

• 국가발전수준에 맞는 복지정책
• 가족과 지역사회의 복지기능의 최대한 보장
• 자립정신에 입각한 복지정책의 전개와
민간의 복지자원을 최대한 동원

③ 1980년대 후반 지역복지와 재가복지에 기초한 서비스에

주목하기 시작(사회복지관의 증설·확대 등)

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나) 주요 사회복지 관련 제도
① 사회보험정책으로서 국민연금제도(1988) 도입
• 사업장근로자 10인 이상을 대상으로 시행

② 건강보험제도의 직장의료보험(1982)
• 16인 이상 사업장근로자(1988년에 5인 이상 사업장근로자 적용)

• 지역의료보험은 1988년 1월부터 농어촌지역 주민에 적용,

1989년에 도시지역까지 확대

③ 재가복지를 중시하여 재가복지봉사센터가 급증

• 1987년부터 사회복지전문요원을
영세민 밀집지역의 동사무소에 배치

3. 사회복지제도 확대기의 사회복지정책

가. 문민정부시기(1993.3-1998.2)의 사회복지정책
1) 본격적인 복지체제 확대

가) OECD 가입추진을 계기로 사회복지 확충에 적극적인 관심

① 1994년부터 자본시장 개방을 목표로 OECD 가입계획이 추진

② 낮은 수준의 복지가 OECD 가입의 장애요인으로 작용

③ 1995년 덴마크 코펜하겐 사회개발정상회의에 참석 계기로

빈곤, 실업, 사회분열 등의 문제 해결

• 국가기본전략으로 ‘삶의 질의 세계화’, 즉 한국적 사회복지모델을 제시

92
나) 문민정부시기의 사회복지모델로서
‘균형적 복지정책(balanced welfare policy)’

① 자유와 평등의 이념적 조화를 통해 성장과 복지의 균형을 모색

② 생산적·예방적 복지국가의 실현
③ 민간의 복지참여 확대
④ 물질적 만족과 정신적 행복의 추구

다) 주요 사회복지 관련 제도들

① 국민연금제도: 1995년 7월에 농어촌지역 주민까지 확대적용

② 사회보장기본법: 1995년 최저생계비의 측정과 공표를 의무화 제정
③ 민간복지 활성화를 위한 사회복지공동모금법
: 1997년에 제정 등 관련 법령도 일부 마련

나. 국민의 정부시기(1998.2-2003.2)의 사회복지정책

1) IMF 외환위기의 사회적 배경

가) 실업률과 사회분열의 심각화

① 1990년대 2~3%대였던 실업률이 7-8% 급상승
② 자살·가출 등 사회적 분열과 해체의 경향 심화
③ 이러한 사회적·경제적 위기를 해결

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나) ‘생산적 복지정책(workfare policy)’ 제시
① 1999년 대통령 8.15 경축사를 통해 제시

② 생산적 복지
• 모든 국민이 인간적 존엄성과 자긍심을 유지할 수 있도록
취약계층의 기초적인 생활을 보장

• 동시에 적극적으로 경제·사회활동에 참여할 수 있는 기회를

확대하여 스스로 자립

• 적극적 사회복지정책

③ 주요관심 대상이 저소득층, 사회보장정책 가운데

공공부조의 활성화에 초점

④ 민간부문에 대한 국가개입을 최소화하는 경향,

사회복지정책의 제공자로서 시민단체나 기업 등
민간부문의 역할도 강조, 노동을 통한 복지를 강조

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다) 생산적 복지정책의 한계
① 복지의 개념이 본래 인간의 존엄과 가치를 전제하는 반면,
생산적 복지는 인간의 존엄과 가치보다는
노동능력을 우선시

② 복지정책이 제대로 정비되지 못하고 있는 상황에서

형평성보다는 효율성을, 인본주의보다는 경제적 자유주의를,
인간의 존엄과 가치보다는 절약과 능률을 앞세웠다는 점에서
한계를 보임

다. 참여정부시기(2003.2-2008.2)의 사회복지정책
1) 생산적 복지정책에서 시도한 제도의 확대·보완

가) ‘참여복지정책(participative welfare policy)’

① 국가중심의 복지체계에서 기업, 종교, NGO, 개인 등
민간부문도 모두 참여하는 행태

② 국가만이 아니라 민간부문의 모든 구성원들이

복지제공의 주체로 공급주체를 다양화해야 한다는
‘복지다원주의’에 근거

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③ 참여복지정책은 중산, 서민층을 포함한 모든 국민을 대상으로
한다는 점에서, 본 시기의 복지정책을 국가적 책임의 강화,
보편적 복지의 실현, 그리고 민간참여의 확대 등으로 설명

• 국가의 복지역할 강화, 국민의 복지활동 및 복지정책과정의 참여확대,

경제와 복지의 선순환 관계 구축, 그리고 지방정부 및 지역사회의
복지역량 강화

• 국민기초생활보장제도의 정비 등 사회보장정책의 내실화,

복지전달체계의 구축 등 복지인프라의 구축, 정보격차해소 등
복지서비스의 확대 등의 대안을 활용

④ 전 국민에 대한 보편적 서비스를 제공하고 상대적 빈곤을

완화하여 풍요로운 삶의 질을 구현하는 참여복지정책의 구현

4. 사회복지제도 성숙기 이후 사회복지정책

가. 이명박 정부시기(2008.02-2013.02)의 사회복지정책
1) ‘능동적 복지정책(active welfare policy)’ 추진

가) 사회투자적 예방적 접근
① 복지를 사후적 문제해결이 아닌 가난과 질병에 대한
예방적 기능, 미래세대에 대한 사회투자개념 접근

② 빈곤으로부터 자립을 지원하고 빈곤의 대물림을 막는

예방적인 개념

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나) 이명박 정부의 사회복지정책의 차별성
① 2010년 1월 4일에 개통된 사회복지통합관리망 ‘행복 e음’

• 각종 사회복지 급여 및 서비스 지원 대상자의 자격 및

이력에 관한 정보를 통합·관리

• 지자체의 복지업무 처리를 지원하기 위한 정보시스템

• 기존 시·군·구별 새올행정시스템(주민, 지적, 재정, 세정,

복지 등 31개 시·군·구 업무 지원시스템) 중
복지분야를 분리하여 중앙에서 통합·구축

2) 한계점

• 747공약 등과 같은 성장위주의 정책에 초점

• 사회복지정책은 대부분 법률에 근거해서 기계적으로 진행

• 획기적으로 사회복지정책을 진일보시킨 실적은 미미

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나. 박근혜 정부시기(2013-2017)의 사회복지정책
1) ‘맞춤형 고용·복지’ 추진

가) 맞춤형 고용·복지 추진전략을 중심으로 국가발전의 선순환

① 박근혜 정부는 대체로 이명박 정부에서 논쟁의 대상이 되었던

보편적 복지정책을 수용하여 보수정부의 친복지정책을 통한
국민행복 실현을 목표

② 구체적으로는 기초연금 도입, 고용·복지연계, 저소득층 맞춤형

급여체계 구축, 보육에 대한 국가책임 확충, 4대 중증질환
보장성 강화 등을 위시한 23개 국정과제를 추진하는 데 역점

③ 주로 대선공약으로 제시되었던 정책을 구체화시킨 것으로,

이를 뒷받침하기 위한 재정계획은 ‘공약가계부’로 제시

나) 중앙정부 복지예산이 100조원 시대로 진입

① 현 정부의 새로운 정책의지와 기존 복지제도에 따른

자동적인 지출 증가가 반영되어,
2014년에는 총지출의 30%에 해당하는
106조원을 복지 분야에 투입

② 국민이 행복한 희망의 새 시대를 위한

맞춤형 고용·복지 영역의 국정과제 이행에 역량을 집중

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2) 한계점
① 보편적인 사회서비스의 제공을 강조하면서도
부담능력이 있는 개인에게 수익자부담의 원칙에 따라
이용료를 부담시키는 소득수준별 차등이용료 방식

② 복지 전달체계에서 민간부문의 활성화를 추구함으로써

개인의 소득보장을 위해 민영기업과 공공부문의 효과적인
연계를 추구하며, 사회보장에 대한 민간부문의 참여를
유도하기 위한 각종 정책 개발에 관심을 가진다는 점에서
복지 다원주의 표방

③ 사회투자국가 전략을 통해 상당한 재정지출을 요하는

직접적 사회안전망을 제공하는 대신에 사회서비스라는
이름으로 보육과 교육, 직업훈련 등의 인적자본에 대한
투자를 강조

④ 복지지출의 일정한 향상을 약속하고 있기는 하지만,

사회구성원들의 적절한 생활보장이 아니라 증세 없는
지출통제와 재정건전성을 우선, 개인생애 전체가 아니라
한정된 부분에서만 국가의 책임을 강조

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다. 문재인 정부시기(2017-2021)의 사회복지정책
1) ‘혁신적 포용국가’ 추진

가) 정의
① 국민 누구나 성별, 지역, 계층, 연령에 상관없이 차별이나
배제 받지 않고 인간다운 삶을 보장받으며 함께 잘 살 수
있도록 국가가 국민의 전 생애주기에 걸쳐 삶을 책임

② 공정한 기회와 정의로운 결과가 보장 될 수 있도록 하며,

이를 뒷받침하는 미래를 위해 혁신하는 나라

나) 포용국가의 기본조건
① 2019년을 ‘혁신적 포용국가 원년’으로 선언한 정부는
2월 19일 ‘포용국가 사회정책 계획 추진 계획’을 발표

② 포용국가의 기본적 조건
• 사회안전망과 복지 안에서 국민이 안심할 수 있는 나라
• 공정한 기회와 정의로운 결과가 보장되는 나라
• 국민 단 한 명도 차별받지 않는 나라

③ 이를 위해서는 산업화시대의 ‘최소주의 사회복지’에서

벗어나 ‘국민 모두가 전 생애에 걸쳐 누리는 포용적 복지체
제와 혁신 사회’를 만들기 위한 정책의 적극적인 역할 강조

100
다) 2018 비전 및 로드맵 제시
① ‘내 삶을 책임지는 국가’라는 국정과제 아래
‘모두가 누리는 포용적 복지국가’를 주요 국정전략

② 포용국가에 도달하기 위한 3대, 9대 전략과 함께

‘국민 전생애 기본생활보장 3개년 계획’ 추진 계획 발표

• 3대 비전
 사회통합 강화
 사회적 지속가능성 확보
 사회혁신능력 배양

2) 정책추진성과

가) 사회안전망 강화 / 생애주기별 맞춤형 정책

① 건강보험 보장성 강화
② 기초연금 인상
③ 아동수당 지급
④ 치매 국가책임제, 온종일 돌봄체계 구축
⑤ 기초생활보장 부양의무자 기준 완화 등
소득·건강·돌봄 안전망을 강화

101
나) 일자리정책
① 고용상황 개선
(‘19년 기준 고용률 67.3%로 역대 최고 수치,
실업률은 3.0%로 2013년 이후 최저 실업률)

② 청년·여성·고령층의 고용 기회 확대
(청년 고용률 44.3%, 65세 이상 고용률 상승)

③ 새로운 지역일자리 모델 확산
(상생형 지역일자리 모델 확산)

④ 일자리의 질 개선(안정적 상용근로자 비중 지속 확대)

⑤ 고용보험 피보험자 수 지속 증가

102
 사회복지정책론
5. 사회복지정책의 형성과정

1교시
사회복지정책의 형성과정과 이론

1. 사회문제의 이슈화와 정책의제 형성

가. 사회복지정책형성과정의 주요개념
1) 정책의제(아젠다)의 형성과정
• 사회문제들이 발생한다고 해서 특정 정책이 반드시 형성되는 것이 아님.

• 그 문제가 이슈로 부각되고, 그것을 진지하게 정책 관련 집단에서 논의

하여야 함.

• 논의 주제로 떠오른 것을 정책의제(아젠다)라고 함

103
가) 다이(Dye)와 디니토(DiNitto)의 형성과정
① 정책문제 확인→ 정책 대안 형성→ 공공정책 입법화→ 공공정책 집행→
정책 평가

나) 송근원, 김태성의 형성과정

① 사회복지 정책문제 형성→ 사회복지 정책아젠다 형성→ 대안마련→
사회복지 정책 결정→ 평가 및 피드백 과정

2) 사회복지정책의 관련개념
가) 조건(conditions): 문제로 발전할 수 있는 객관적 사실들 자체

나) 문제: 고통을 받고 있는 사람들이 해결에 대한 욕구를 불러일으키는

상황과 조건

다) 요구(demand): 문제의 해결을 원하는 구체적인 행위

라) 이슈(issue): 어떤 문제, 요구가 공공의 관심을 끌거나 공공정책의 논의,

논쟁의 중심적인 문제가 되는 경우

마) 아젠다(agenda): 정책의제의 목록, 문제와 이슈로 구성

바) 정책: 여러 가지 해결방안 중 선택된 대안

104
나. 사회문제와 이슈화
1) 사회문제의 정의
가) 사회에 존재하는 모든 문제들로, 국민이나 시민이 불만을 갖고 있으면서
해결해야 하는 모든 문제

나) 문제란 단일요소로 구성된 것이 드물고 복합적으로 구성되므로 어느 것을

문제의 핵심으로 볼 것인지를 파악해야 하며, 문제의 심각성, 문제로 인한
피해집단 등을 파악한 후 인과관계와 결과를 예측해야 함

다) 객관적 실체로서의 문제와 주관적으로 정의된 문제가 있음

라) 정책 목표와 이해관계자들의 갈등과 경쟁을 고려하여 해결해야 할

바람직하고 합리적인 문제로 정의해야 함

2) 의제설정에 영향을 미치는 문제의 성격

가) 구체성: 문제는 구체적일수록 의제화될 가능성이 높음

나) 사회적 유의성: 문제가 사회에 미치는 영향 정도(사회적 유의성)이 클수록

의제화 가능성이 높음

다) 시간성: 기간이 적절할수록 의제화될 가능성이 높음

라) 복잡성: 기술적으로 쉽게 이해될 수 있는 문제가 의제화될 가능성이 높음

마) 선례: 선례가 있는 문제가 의제화될 가능성이 높음

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3) 사회적 이슈
가) 정의
① 사회문제에 대한 성격, 원인, 해결책에 대해서 집단 간에 의견이 ‘불일치’
하는 문제

② 문제정의, 해결책에 대한 논의 성격
• 정책에 따른 비용과 편익을 결정하고, 자유와 기본권을 제한하는
내용이기 때문에

• 집단 간, 개인 간, 계층 간에 이해대립이 발생함

나) 사회적 이슈화 단계
 어떤 사회문제에 대해 부정적 견해를 가지거나, 해결방법에 대해 다른
견해를 가지는 다수의 집단이 나타나 문제해결에 합의점을 찾지 못하고
갈등이 야기되는 단계

① 이슈촉발장치(issue trigger device)

• 일반대중의 관심을 유도하는 것들로서, 자연재해와 사회적 사건 등

② 이슈 제기자(issue initiator)
• 특정문제에 대해서 관심과 여론을 환기시키는 행위자, 정치가, 시민운동가,
국회의원, 특정집단 등

106
③ 억압된 이슈(non-issue)
• 공공정책의 논의, 논쟁의 중심적 문제가 되지 못하는 경우

④ 가짜 이슈(pseudo-issue)
• 어떤 문제나 요구를 정책결정자가 형식적으로는 관심을 가져주나 문제해결
을 위한 실질적인 노력을 보이지 않고 계속 무시된 상태로 남아있는 이슈

다) 사회복지 이슈화 전략에서 고려한 요인

① 사회복지 문제의 정의
 클라이언트의 입장에서 정의 내리되 사회복지 이슈의 구체성,
사회적 중요성, 시간적 관련성, 유행가능성, 전파가능성, 이해가능성 등을
고려해야 함

② 이슈 상징의 사용
 문제를 정의할 때 이슈를 증폭시키고, 국민의 관심을 집중하는 등 이슈를
확장시키기 위해 사용.

• 이슈 상징은 감정에 호소하는 상징과 이성에 호소하는 상징으로 구분,

전자의 상징이 유리
• 새로운 쟁점이 되는 다른 이슈와 연계시켜 이슈화하면 좀 더 쉽게 이슈화

107
③ 사회복지 문제의 이슈 제기자
 누가 이슈를 제기할 것인가? 가장 적절한 것은 사회복지전문가
• 클라이언트: 직접 고통 받고 있는 사람으로서 자신의 문제를 이슈화

• 사회복지전문가: 클라이언트의 문제를 잘 알고 사회적 필요성도 잘 아는 사람

• 언론: 국민들의 관심을 집중시키는 데 큰 영향력을 발휘하는 집단,

그러나 언론은 이슈화에만 관심을 갖고 이슈 제기자로서는 수동적임

• 정치인 : 능동적이고 적극적인 제기자는 아님,

정치적인 이유에서 관심을 기울일 가능성이 많음

다. 정책의제의 형성
1) 이슈의 공공의제화
가) 공공의제
① 공공의제(public agenda): 체제의제(system agenda)라고도 함.
• 많은 사람, 집단들의 관심의 대상이 되며 정부가 그 문제를 해결해야
한다고 당연히 생각하는 문제

• 정부가 그 문제를 해결하는 것이 정당한 것으로 인정되는 사회문제

108
나) 이슈의 공공의제화
• 사회문제가 이슈화되고 공공의제로 전환되기 위한 전제조건

① 많은 사람들의 관심

② 정부의 조치가 필요하다고 생각하는 상당수의 사람

③ 그 문제해결에 대해서 정부가 적절한 수단이고 정부가 권한을 가지고

있다는 믿음

다) 정부의제(governmental agenda)
① 공공의제가 정부 내로 진입하면 정부의제로 선택

② 정부의 공식적인 의사결정과 해결을 위해서 심각하게 고려하기로

공식적으로 밝힌 문제

2) 정책의제(아젠다) 형성의 참여자

가) 정책과정의 참여자
① 공식적 참여자: 대통령, 장차관, 국회의원, 고급공무원, 행정관료

② 비공식 참여자: 정당, 이익단체(압력단체), 전문가와 지식인, 일반시민과

시민단체(NGO, NPO)

109
나) 사회복지 의제 형성의 참여자
① 이슈기업자
• 사회복지 아젠다 형성에 가장 큰 영향을 미치는 사람들,
그밖에 사회복지 문제를 이슈화하고자 하는 의욕이 있는 사람 누구나

② 이해당사자들
• 사회복지 문제로 고통을 당하는 클라이언트와 비용을 부담하는 기득권

③ 정책가들
• 사회복지 아젠다 형성에 직접적인 영향을 미치는 집단

④ 클라이언트
• 사회복지 문제 당사자로서 문제를 제기하기도 하고 해결을 위한 압력을 행사

⑤ 사회복지 전문가
• 클라이언트에 대해 잘 알고 정책 아젠다의 형성 과정에 대한 지식을 갖춤

⑥ 일반국민
• 큰 영향을 미치는 경우는 드물지만 사회복지 문제가 어떤 사건을 통해
크게 이슈화되는 경우 압력을 행사

110
다) 주도 집단: 정책의제를 설정하는 집단
• 정책의제 설정을 좌우하는 주요한 요인 중 하나는 누가 정책의제를
설정 하는가임.

• 사회문제나 이슈가 모두 정책의제화 되어서 정책으로 설정되는 것이

아니기 때문임

① 외부주도형(outside initiative model): 사회문제 → 공공의제 → 정부의제

• 정부 외부에 있는 집단들이 주도해 정책의제 채택을 정부에게 강요하는 모형

• 강요된 정책문제라고도 하며, 다원화되고 민주화된 선진국에서 주로 발생

• 언론, 정당 등의 역할이 중요함

• 확장전략: 상징조작에 의한 대중매체의 역할이 중요함

• 진입전략: 확장에 성공한 의제는 공공의제가 되어 많은 사람의 관심을 끌고,

정부 관심을 끌어 정부의제가 됨

• 관계된 집단: 이해관계가 비슷한 귀속집단, 관심집단, 여론주도집단

111
② 동원모형(mobilization model): 사회문제 → 정부의제 → 공공의제
• 정부기관 내에서 먼저 이슈를 생성하고, 의제를 설정한 다음, 국민 대중에게
지지를 얻기 위해 공공의제로 확산시키는 모형

• 정부 내 엘리트들에 의해 이슈가 창출된다고 보는 모형

• 권력이 분산되어 있지 않은 후진국에서 주로 발생, 정치지도자들의 관심과

인지, 이념이 중요 요소

③ 내부접근모형(inside access model)

• 정부 내부에서 제기되어 공식의제로 설정되는 경우

• 일반 공중의 참여를 배제하고자 시도하는 것으로, 공중의제화 노력을

기울이지 않는 점이 동원모형과의 차이점

라) 정책의제 설정에 영향을 미치는 요인

① 주도집단
② 참여자
③ 정치적 요소
④ 문제의 특성

112
라. 정책의제 형성에 관한 이론모형
1) 존스(C. Jones) 모형
가) 인지/문제정의 단계
① 어떤 사건에 관하여 발견, 정보수집 및 파악, 해석하는 것

② 문제는 정의방법에 따라 해결책이 달라지며, 해결이 필요한 인간적 욕구를

야기하는 상태가 문제를 인지한 상태

③ 문제를 정의 하는 것
• 문제를 인지한 후 그 문제를 야기하는 사건의 효과를 분석하고 진단하여
무엇이 문제인지 그 문제의 내용을 정확히 밝히는 것

나) 결집/조직화 단계
① 문제로 인하여 영향을 받는 사람의 수, 결집한 범위, 조직화 정도,
조직의 형태 등이 정책과정에 영향을 미침

다) 대표단계
① 대표란 국민과 국민들의 문제를 정부로 연결시키는 활동

② 문제가 모두 의제로 다루어지는 것이 아니기 때문에 문제가 어떻게

대표되는가는 대표자와 대표되는 자의 인지에 따라 달라질 수 있음

③ 대표자와 대표된 자의 감정이입이 중요함

113
라) 정부의 역할
① 방임적 태도
• 고도의 다원주의적 관점으로서의 정부 → 비교적 수동적 역할
• 정부는 문제정의, 설정 등에 거의 역할을 하지 않으며 이익집단이 난립,
자유주의적임

② 보조적 태도
• 문제의 정의에 정부가 도움을 주는 형태
• 특정집단을 편애하지 않고 자원을 평등하게 배분하려 노력하지만 쉽지 않음

③ 적극적 태도
• 정부가 정책의제 채택 등에 적극적인 역할 수행, 정부 스스로 의제를 설정함
• 민주정부에 부합하는 형태인지는 문제로 남음

2) 아이스톤/콥과 로스 모형
가) 아이스톤(R.Eyestone) 모형
① 사회문제의 인식단계
② 사회적 이슈화 단계
③ 공공의제 단계
④ 공식의제 단계

나) 특징
① 사회문제가 집단에 의해 인지, 다른 견해를 가진 집단들이 계속 관여하면
사회문제가 사회적 이슈로 성립

② 더 많은 집단들이 계속 관여함으로써 공공의제의 이슈가 되고,

공식의제로 발전한다고 보는 견해

114
다) 콥과 로스(R. Cobb &J. Ross) 모형
 위의 3가지 모형(외부주도형, 동원모형, 내부접근모형)에 4단계별 정책의제
형성과정 설명

① 이슈의 제기 단계
② 구체화 단계
③ 확산 단계
④ 진입 단계

3) 아젠다 발전론
가) 주요초점
① 하나의 문제가 정책 아젠다에 오르느냐에 관한 관심보다 정책 아젠다가
형성되는 경우

② 아젠다 자체가 어떻게 발전해 나가는가에 초점

• 아젠다 시작단계
: 이슈의 발견, 표명, 전파, 문제해결을 위한 프로그램이 개발되는 단계

• 아젠다 조정단계
: 이슈들이 정책으로 집행되어 피드백되고 그와 관련된 새로운 이슈들이
표명되고 전파되며 기존의 관련 프로그램들이 수정되는 단계

115
2. 정책대안 형성과 정책결정 모형
가. 정책대안의 형성과정과 기법
1) 정책대안의 형성과정
가) 협의의 개념: 문제해결방법으로서 정책대안
① 주어진 목표 달성을 위한 방법들을 강구하고 비교, 분석하는 과정

나) 광의의 개념: 목표달성수단으로서 정책대안

① 정책문제가 무엇인지를 파악하고 그 문제를 둘러싼 상황을 파악하여
정책 목표를 세움

② 목표를 달성할 수 있는 정책수단으로서 정책대안을 개발하며 비교, 분석

하는 과정

다) 정책대안 형성의 과정
① 문제와 상황을 파악한다.

② 정책대안이 가져올 결과에 대한 미래 예측과 목표를 성정한다.

③ 정책대안을 탐색하고 개발한다.

④ 정책대안을 비교 분석한다.

⑤ 최선의 정책대안을 선택한다.

116
2) 정책대안의 형성기법
가) 점진적 방법
① 한정된 수의 대안만 탐색하는 방법
② 특히 기존 정책에 약간의 수정만 가하는 형식

나) 브레인스토밍
① 다양한 아이디어를 자유분방한 상태에서 제안하는 것
② 새로운 아이디어, 목표 및 전략의 창출방법

다) 델파이
① 소수에 의해 토론과정이 지배되는 현상, 동료집단의 견해에 따라야 한다는
압력, 권위 있는 지위에 있는 사람의 의견에 공공연하게 반대하는 것에
어려움을 피하기 위해 고안됨

② 예측하려는 현상에 대한 선례가 없는 경우 자주 사용되는 방법

③ 전문가들이 의견을 모으고, 교환 발전시킴으로써 미래 예측

④ 미래에 대한 광범위한 지식을 얻을 수 있고 연구자의 주관과 편견 배제

라) 미래예측 방법
① 유추: 유사한 구조를 통해 미래의 상황이나 문제를 추정하는 방법
② 경향성 분석: 과거의 경향이나 추세를 미래에 연장시켜 추측하는 방법

117
마) 마르코프 모형
• 어떤 상황이 시간의 흐름에 따라 일정한 확률로 변해갈 경우 최종적 상태를
예측할 수 있는 확률적 정보를 제공

바) 회귀분석
• 변수들 사이의 인과관계를 전제로 하여 만들어낸 회귀방정식을 통하여
미래를 예측하는 방법

3) 정책대안의 비교분석방법론
가) 비용편익 분석(cost-benefit analysis)
① 비용편익 분석은 경제학자들에 의해 개발된 것

② 사회정책 및 프로그램의 직접·간접적인 비용과 정책의 직접·간접적 편익을

매개하려는 시도

118
나) 비용편익 분석의 특징
① 정책의 비용과 편익(이익 또는 효용)은 모두 현재 가치의 화폐량의 형태로
계산

② 모든 비용과 편익을 화폐가치로 환산하여 기간별로 추정하고 할인율을

적용하여 전 기간에 걸친 비용과 편익의 현재가치를 계산하는 방법

③ 이러한 분석과정을 통해 한 개의 정책대안에 대해 그것에 투입될 비용과

그 대안이 초래할 편익을 현재가치로 계산된 하나의 화폐량으로 추정하여
비교하는 것

④ 실행상의 난점이 따르는 이유는 사회복지정책에서 얻어지는 편익들을

화폐 가치로 환산하는 것이 불가능하기 때문

다) 비용효과 분석(cost-effective analysis)

① 원하는 정책 결과를 얻고자 할 때 비용효과 분석은 상이한 정책들 간의
비용을 비교 검토

② 정책 목표를 달성하기 위한 대안의 선택과정에서 총비용과 총효과를

비교하여 여러 대안 중에서 하나를 선택할 수 있게 하는 방법

라) 비용효과 분석의 특징
① 비용편익 분석과는 다르게 각 정책의 급여를 화폐로 환산할 필요가 없음

② 비용과 편익을 모두 고려하지만, 편익을 화폐가치로 측정하는 문제를

피하므로 이윤극대화의 논리를 따르지 않음

119
마) 기타 방법
① 줄서기 분석기법
• 서비스를 받기 위해 대기하는 시간과 사용할 수 있는 시설의 수준에 관한
정보를 제공해주는 기법

② 모의실험
• 정책을 실제 집행하지 않고 비슷한 상황 속에서 분석함으로써 미래를 예측
하는 방법

③ 결정분석(decision analysis)
• 나타날 수 있는 확률적 사건을 나뭇가지처럼 그려서 분석하는 방법

4) 사회복지정책 대안형성의 한계점

가) 예측능력의 한계: 정보의 부족, 정책분석가 판단의 한계

나) 계량화의 문제: 사회복지 분야는 계량화가 어려운 부분이 많음

다) 공동비교척도의 부재: 사회적 가치가 다양하여 비교가 어려움

라) 한정된 비용과 시간: 한정된 비용과 시간의 범위 내에서 정책대안을 개발해야 함

마) 국가의 다른 목표와의 관계: 다른 분야의 정책 목표들을 고려할 필요가 있음

120
나. 정책의 결정
1) 정책결정의 영향요인
가) 가능한 대안을 탐색하는 것에 시간과 비용이 문제
나) 합리적인 요소뿐만 아니라 비합리적인 요소까지도 영향
다) 정책을 결정할 때 어떠한 결정 과정이 일반적인가에 대해 학자들 간에 차이

2) 정책결정에 대한 이론 분류
가) 산출지향적·정책중심 모형
• 정책결정의 결과 내지 산출 분석에 중점을 두는 모형

① 처방적 성격이 강함

② 보다 나은 정책결정을 위하여 정책결정방법의 개선,

정책결정내용의 분석에 관심

③ 합리모형, 만족모형, 점증모형, 혼합모형, 최적모형 등이 포함

121
나) 과정지향적·참여자중심 모형
• 정책결정 과정을 분석하는 데 중점을 둔 모형
① 처방적 성격보다는 기술적 성격이 강함

② 엘리트모형, 집단모형, 제도모형, 체제모형 등이 있고,

주로 정치학의 영향을 받음

다) 기타 모형
• 정책결정의 과정을 보다 실제적인 사실에 가깝게 설명하려고 한 모형
① 연합(회사)모형
③ 집합(쓰레기통)모형
③ 공공선택모형
④ 엘리슨모형

모형 개념 특징 한계와 문제점
* 학문적 기반 ① 인간의 이성과 합리성 ① 인간의 이성 및 합리성에
: 경제학, 경영학, 수학 등 ② 주어진 목표와 상황 대한 비판
* 이성과 합리성 전제 ③ 인간의 능력에 대한 신뢰 ② 목표와 상황의 불확실성
합리 * 비용편익분석, 운영연구(OR), ④ 대안의 비교 기준 ③ 인간 능력의 한계
모형 게임이론, 선형계획, 줄서기모형, ⑤ 최선의 정책대안 선택 ④ 정보 및 시간의 부족
마르코프모형 등의 정책분석 기법 ⑤ 심리적 갈등의 문제
에 의존 ⑥ 매몰비용의 문제
* 계획예산제도(PPBS)

* 학문적 기반 ① 제한된 합리성 ① 만족스러운 대안의

: 행태론, 사회심리학 등 ② 정책목표 및 기준의 불명확성
만족 * 카네기학파 불확정성 ② 적용의 한계
모형 * March and Simon ③ 제한된 대안의 탐색 ③ 반쇄신적 성향
* 비교적 합리적으로 정책을 ④ 만족스러운 대안의 선택
결정한다고 가정 (1/3)

122
모형 개념 특징 한계와 문제점
* 학문적 기반: 정치학, 사회학 등 ① 비합리성 ① 평가 기준의 부재
* Lindblom, Braybrooke, ② 정책목표와 수단의 조정 ② 형평성의 문제
Wildavsky, 등 : 합리모형 - 정태적 모형 ③ 반쇄신적 성격

점증 * 현실적인 정책결정행태를 훨씬 점증모형 - 동적 모형 ④ 적용의 제한

모형 잘 설명할 수 있고 동시에 정책의 ③ 연속적 제한적 비교 기타, 정책결정자의 판단이

실현가능성을 높이기 위한 ④ 정치적 성격 큰 비중을 가질 경우는
이론모형 ⑤ 점증적 결정 적용이 제한, 단기 책에만
⑥ 보수적 성격 관심을 가지게 되는 단점

* Etzioni ① 종합적 합리성 두 개의 대립되는 극단의

혼합 * 합리모형과 점증모형의 절충 ② 결정의 구분 모형들을 혼합절충한 것에

모형 ③ 사회의 조직원리 지나지 않으며, 현실성이

불확실

(2/3)

모형 개념 특징 한계와 문제점
* 관점: 체계론적 시각 ① 질적 모형 초합리성의 달성방법이
* Dror ② 경제적 합리성, 초합리성 명확하지 않으며, 신비주의에
최적
* 정책성과를 최적화하려 함 ③ 정책결정단계 빠질 가능성이 있고 주먹구구
모형
* 전제 : 비용 < 효과 ④ 초합리적 요소 적용되고 식 정책결정에 대한 변명거리
있음을 규명 로 사용될 수 있다는 비판

* Cohen, March, Olsen, ① 정책과정 구성 흐름 * 조직내의 무정부상태가 모든 조직

* Kingdon ② 독립적인 흐름 에서 나타나는 현상은 아님, 하나
* '조직화된 무정부상태' 속에서 ③ 흐름의 결합 1 의 조직에는 유기적 성격, 일반적
쓰레
나타나는 몇 가지 흐름에 ④ 흐름의 결합 2 조직성격, 느슨하게 연결된 준독
기통
의하여 우연히 이루어진다고 봄 (정책의 창문) 립성격, 혼란된 성격 등이 혼합하
모형
⑤ 정책결정의 기회 여 일어남 따라서 문제의 성격에
따라 결정유형은 달라질 수 있음

(3/3)

123
3. 정책집행과 평가방법들
가. 정책집행의 개념과 특징
1) 개념
가) 정책의 내용을 실현시키는 과정
나) 정책을 구체화하고 실체화하는 과정

2) 정책집행의 중요성
가) 정책 의도를 구현하는 활동
나) 결정의 수정과 보완과정으로서 활용
다) 정치적 갈등과 타협이 현실화되는 과정
라) 비용집단과 편익집단에게 직접적 영향이 발생하여 국민생활과 직결되는 정부 활동

3) 정책집행의 특징
가) 일반적 특징
① 정책 집행에서 가장 중요한 역할을 담당하는 요소는 정부 관료

② 정책의 모호성, 정치 체제의 복잡성, 상황의 가변성 때문에 다양한 참여자의

기대에 충족미흡

③ 정책의 사회적 목표에 따라 집행 유형은 달라지며, 효과적인 집행은 상황에

따라 달라짐

④ 정치 체제의 분권적 성격이 집행에 영향을 미침

⑤ 정책 집행과정은 여러 참여자들 사이의 상호작용 과정이며, 참여자들의

협상과 타협을 통해 원래의 정책 목표를 왜곡, 지연, 무산시키기도 함

⑥ 정책의 집행은 여러 사회세력들의 세력 관계를 반영해 주는 과정으로서 정치적 성격

124
나) 다양해지는 정책 집행자
① 민간위탁
• 정책 집행 과정에 정부 외에 제3부문, 준정부조직, 비정부조직이 참여하는
현상

• 연성 사업이라 하는 사회복지 사업에서 민간위탁이 두드러짐

② 지방위임
• 지방정부가 집행을 담당하는 현상이 많아짐
• 하지만 지방정부의 순응을 확보하는 일이 어려움

다) 사회복지 정책집행의 특징
① 재분배 정책인 사회복지서비스 전달사업은 정치적 성격이 강함

② 사회보장 제도는 재분배 정책의 성격을 가지는데, 이에 반대하는 집단의

압력, 로비 등으로 인해 원래의 목표를 변질시킬 수 있음

③ 사회적 약자들이 정책 결정 과정, 집행과정에서 소외되지 않고,

이들을 위한 정책의 목표를 원활히 달성할 수 있도록 적극적으로 참여하고
옹호하는 역할이 필요

125
4) 사회복지 정책집행에 영향을 미치는 요인
가) 정책 내재적 요인: 정책이 성공 및 실패하는가는 다음의 요인들이 영향
① 정책 목표의 타당성
• 사회복지 문제를 정확히 파악하여 정책 목표를 세웠는가에 관한 것

② 정책 목표의 구체성
• 정책목표가 측정할 수 있을 정도로 구체적으로 표명되어 있는가에 관한 것

나) 정책수단 및 절차의 확보와 관련된 변수

① 재원의 확보가 분명한가?
② 서비스 전달체계가 명확하고 활성화되어 있는가?
③ 서비스 전달 방법이 명확하게 규정되어 있는가?

다) 정책 형태적 요인
• 실제로 정책 형성이나 집행에 관여하는 정책 참여자들의 정치 형태에
관련된 변수들

① 정치기관의 지지: 대통령, 국회, 법원 등 정치를 담당하는 기관의 의지

② 정책 집행자와 집행 기관의 가치와 이해관계, 능력 등이 정책의 성공 여부에

영향을 미침

③ 상급 관청 및 경쟁 부서의 관여 정도

④ 문제해결을 바라는 클라이언트 욕구의 강도, 가치 및 태도, 조직화 등이 영향

⑤ 이익집단, 지역사회 주민, 일반 국민의 적극 지지, 저항, 무관심, 압력 등

126
나. 사회복지정책평가
1) 정책 평가의 목적과 필요성
가) 정책 평가의 개념
① 정책의 집행결과가 처음 의도와 결과를 얼마나 효과적으로 달성했는가를
측정하는 활동

② 협의의 개념
• 정책의 집행이 목표와 관련한 대상 집단에 미친 효과를 객관적·체계적·
실증적으로 평가하는 활동

③ 광의의 개념
• 정책의제와 대안, 결정과정, 정책집행과정, 결과, 정책영향, 정책 평가의
평가 등 정책의 결정과 집행 이후까지의 모든 평가활동

나) 정책 평가의 목적
① 정책결정과 집행에 필요한 정보를 제공해 주기 위해

② 정책과정의 책임성을 확보해 주기 위해

③ 이론 형성을 통한 학문발전에 기여하기 위해

④ 의사결정자들이 바람직하지 못한 용도로 이용하거나 홍보수단으로도

정책 평가를 활용하기 위해

127
다) 정책 평가의 필요성
① 정책이 처음 의도한 대로 집행되었는지를 파악하기 위해

② 정책과정이 복잡해지고 다양한 변수가 있으므로 이에 참여하는 이해관계자

들을 설득하고 지지 확보를 위한 과학적이고 체계적인 분석 자료가 필요
하기 때문

③ 정책에 이용한 자원의 경제적 합리성을 파악하기 위해

④ 정부의 정책 활동에 대한 관리적, 윤리적 책임성을 확보해야 하므로

⑤ 자료나 연구의 기초 마련
• 정책 평가를 통해 제시되는 자료를 기초로 더 향상된 연구를 위한
대안적인 기법을 마련하는 데 기여

라) 정책 평가의 유용성 논쟁
① 정책 평가의 질적 문제
• 정책 평가의 내용이 부실하거나 질적으로 타당성이 높지 못한 경우
피드백될 가능성은 없음

② 시간적 적절성의 문제
• 정책 평가가 정책 시행 이후 실시되기 때문에 다음 정책의 집행에 보다
효율적으로 쓰여질 피드백 가능성이 적음

③ 정책 담당자의 의지
• 정책 평가가 아무리 잘 되었더라도 평가기법에 대한 지식이 없거나 보고서
가 난해하거나 정책 평가를 반영한 정책의 실패에 대한 책임을 지고 있는
등의 이유로 정책 담당자의 의지가 없으면 그 결과는 무용지물

128
마) 정책 평가의 성격
① 기술적 성격
② 실용적 성격
③ 개별사례적 성격
④ 가치 지향적 성격
⑤ 종합 학문적 성격
⑥ 정치적 성격

2) 정책 평가의 기준과
가) 효과성(effectiveness)
나) 효율성(efficiency, 능률성)
다) 적정성(adequacy)
라) 적절성(appropriateness)
마) 형평성(equity, 공평성)
바) 대응성(responsiveness)

129
3) 정책 평가의 절차와 설계
가) 송근원·김태성의 정책평가 과정
① 평가의 목표설정 → 평가범위의 설정 → 정책프로그램의 내용파악 →
평가 설계, 자료수집, 분석 및 해석 → 평가보고서의 작성 및 제출

나) 일반적인 평가과정
① 정책평가 목표 및 대상의 설정
② 정책의 내용·수단·구조 파악
③ 평가기준 설정(평가설계)
④ 자료의 수집 및 분석
⑤ 평가보고서 작성

다) 평가기준 설정(평가설계)
① 정책 문제를 밝히고 정책 프로그램이 영향을 미치는 과정에 대한
인과관계를 파악하는 과정

② 평가설계는 정책 평가의 타당성을 획득하기 위한 타당도를 측정

• 실험설계, 준실험설계, 비실험설계

130
4) 평가유형
가) 일반적인 평가유형
① 효율성 평가
② 대항효율성(target efficiency) 평가
③ 효과성 평가
④ 형평성 평가
⑤ 반응성 평가
⑥ 민주성 평가
⑦ 합법성 평가
⑧ 편의성 평가
⑨ 시의적절성 평가
⑩ 실현가능성 평가

나) 평가대상·시간 기준
① 총괄평가: 정책집행 후 정책이 사회에 미친 영향(정책효과)을 추정하는 판단활동

② 과정평가: 정책집행과정에 나타난 활동을 분석하여 평가하는 방법.

③ 형성평가
: 정책 집행의 관리와 전략의 수정·보완이 목적으로, 정책집행 과정에 이루어짐.

다) 평가주체에 따른 분류
① 내부평가
: 자체평가, 정책결정, 집행담당자들이나 체제 내부의 구성원들이 하는 평가

② 외부평가: 정책결정, 정책 집행당사자들 외의 외부기관이 하는 평가

131
라) 기타
① 산출평가, 성과평가, 영향평가, 기술적 평가, 인과적 평가 등

마) 사회복지정책의 평가에 영향을 미치는 요인들

① 인적 요인
• 사회복지정책을 직접 평가하는 정책 평가자의 이념이나 신념, 가치, 사회복지
지식, 전문성 등은 평가의 방향을 결정짓는 데 영향을 미침

* 정책 평가에 영향을 미치는 인적 요인

: 정책평가자, 정책담당자, 클라이언트, 주민·일반국민 등

② 시간적 요인
• 충분한 시간적 여유가 없이 이루어지는 정책 평가의 경우는 내용이 부정확하고
실패할 가능성이 많고 시간적 여유가 많을 때는 피드백의 시점을 놓치는 경우

③ 기술적 요인
• 정확한 평가를 위해서는 적절한 분석기법의 개발이 선행되어야 하며
평가목적에 부합하자는 자료의 수집과 설계 등의 기술적인 요인

④ 제도적 요인
• 좋은 결과의 정책 평가를 위한 행정적인 지지가 있어야 하고 평가결과가
피드백 되어 실제 사용 될 수 있는 법적 장치나 제도가 마련되어야 함

⑤ 정책 자체 요인
• 정책 자체의 목표가 분명하고 수단에 대해 명확하게 제시되어 있어야 하며,
그 내용이 측정 가능하여야 함.
• 정책 자체에 이런 요소들이 갖추어져 있지 않다면 평가가 어려움

132
차시 예고
사회복지정책 발달을 설명하는 이론

133
 사회복지정책론
5. 사회복지정책의 형성과정

2교시
사회복지정책 발달을 설명하는 이론

1. 산업화이론과 권력동원론
 무엇이 복지국가를 형성, 발전시키는 주요 요인이 되었는가?

 복지국가의 형성과 발전을 설명하는 이론들은 크게

1) 경제적, 인구학적 관점, 2)정치적 관점, 3) 국가론적 관점의
세 가지 각각 다른 측면에서 복지국가의 형성과 발전을 설명

 산업화이론과 권력자원론은 경제인구학적 관점과 정치적 관점에 입각해서

복지국가의 발전을 설명

134
가. 산업화이론
1) 산업화이론(수렴이론)의 주요가정
가) 산업화에 의한 사회변화
① 사회의 산업화가 복지국가와 현대적 사회복지제도의 형성과 발전의 추동력

② 가족 구조, 인구구조 (도농 간의 인구, 도시인구 증가 등)의 변화

③ 산업사회 내에서 발생하는 새로운 사회적 욕구들(노인의 보호, 아동의 교육

및 보육, 여성가구주 증가에 따른 가족의 보호 등과 산업재해, 실업, 범죄,
주택 문제 등) 발생

④ 이에 대응하기 위하여 국가가 개입을 확대하기 시작하고, 이들 문제를 해결

할 수 있는 전문 제도(들)의 설치를 모색

나) 경제적 관점에 의한 국가복지의 형성

① 자본주의 사회의 산업화는 산업인구(industrial population) 집단의 노동력
상품화를 촉진

② 국가 단위에서 생산을 촉진하고 안정화시키기 위해서는 안정된 노동력의

지속적 공급이 중요한 주제

③ 국가는 생산의 증가로 풍부해진 가용자원을 이용하여 노동력을 보호하고,

이는 국가 경제안정에 매우 중요한 역할을 수행

• 예) 산업인구의 노후보장을 목적으로 한 공적연금 제도는 노동자 노후생활을

안정화시키는 동시에 물론 산업 사회의 경제적 안정과 번영을 제공

135
2) 산업화이론에 대한 비판: 수렴론적 결론
가) “경제가 성장하면 복지는 비슷한 수준으로 증가하게 된다”는
단순 결론으로 수렴

① 선진 산업국가들은 특유한 문화적, 사회적, 역사적 전통에도 불구하고

경제성장을 통해 비슷한 형태의 복지국가, 사회복지제도의 발전

② 동아시아 복지국가의 존재를 부정

• 한국과 같은 개발도상국의 복지국가는 물론 시간차는 존재하겠지만
경제성장에 따라 확충되는 복지국가와 사회복지제도들은 선진국가들의
제도들과 유사한 형태 수렴

나. 권력동원이론
1) 권력동원이론의 주요가정
가) 정치적 요인에 입각한 복지국가의 형성과 발전
① 복지국가의 형성과 발전은 영향력 있는 행위자(들)의 주도적 노력 또는
행위자(들)나 이해관계 집단들의 갈등과 타협의 산물이라는 관점을 강조

나) 노동계급의 투쟁과 타협의 결과물

① 권력동원이론은 국가를 민주주의에 의해 마련된 ‘정치적 공간’으로 보고,
② 자본에 의해 선점된 경제적 공간과 비교될 수 있는 사회적 권리를,
③ 사회의 다수를 점유하는 노동계급이 투쟁과 타협을 통해 얻어낸 결과

136
2) 정치적 조직화를 통한 사회권 확대
가) 복지국가는 자본과 노동의 계급투쟁에서 노동이 획득한 승리의 전리품
① ‘관리된 자본주의’(managed capitalism)에서 국가가 조세정책, 재정정책,
공공투자정책 등을 통하여 소비와 투자를 적절히 관리한다면 생산수단의
소유와 상관없이 자본주의는 유지됨.

② 이러한 배경 때문에 자본의 이익이 어느 정도 희생되어도 자본주의는

가능하다고 봄

③ 의회민주주의의 정치적 힘
• 경제영역에서는 노동이 자본에 비해 열등한 지위에 있지만, 정치영역에서는
많은 수의 노동자는 조직화를 통하여 정치적 힘을 키워 자본의 경제적 힘과
대등하게 경쟁하고 승리할 수 있음.
• 예) 선거권 확대 → 사회권 확대

나) 복지국가 발달의 7가지 요인

① 선거권의 노동계급으로의 확대
② 노동계급을 대변하는 사회민주당의 발전
③ 강한, 그리고 중앙집권화된 노동조합운동
④ 우익정당의 약화
⑤ 지속적인 사회민주당의 집권
⑥ 지속적인 경제성장
⑦ 노동자의 강한 계급의식과 종교, 언어, 인종적 분열의 약화

137
2. 국가중심론과 이익집단론
가. 국가중심적 국가이론
1) 사회복지정책에 대한 국가중심적 접근
가) 사회복지정책은 특정 집단의 요구를 반영한 게 아니라 독립된 주체인
국가가 스스로 문제를 인식하고 해결하려고 하는 노력의 산물로 파악

나) 문제를 발견하고 해결책을 찾아내며 그것을 수행하는 정부 관료조직의

역할을 가장 중시

다) 사회적 쟁점과 그 해결책은 점차 복잡해지는 경향이 있으며, 정치인과

이익집단의 역할은 약화되는 반면에 관료와 전문가의 역할은 더욱 중요해짐

2) 국가를 ‘자율적 행위자’로 간주

가) 복지국가 형성과 발전의 행위자로서 개혁적인 정치가나 전문 관료들

나) 정책결정과정으로서 ‘정치적 학습’ 과정의 중요성

다) 사회복지정책 의사결정 구조로서 중앙집권적이거나 조합주의적인 형태의

중요성

138
3) 사회복지정책의 형성과정에 국가의 역할
가) 많은 사회복지 정책은 국가관료기구를 운영하는 개혁적인 정치가나
전문관료들에 의하여 국가발전의 장기적인 안목을 가진 전문화된
관료기구의 바탕에서 이루어짐.
• 예) 영국과 독일의 엘리트 관료

나) 사회복지 정책 형성과정을 중시함: 정치적 학습과정(political learning process)

다) 국가조직이 중앙집권적이고 조합주의적인 국가조직의 형태가 사회복지

발전을 설명하는데 중요

라) 사회복지 정책을 담당하는 관리기구의 속성

: 사회복지 관리기구의 내부적인 이익 추구

4) 국가중심이론에 대한 평가
가) 장점
① 복지국가 발전에 있어서 공급자로서, 행위자로서 국가의 역할에 주목
② 각국의 역사적인 발전과정의 맥락을 중시한다는 장점

나) 한계
① 국가의 차별성을 강조하는 이 이론은 일반화하기 어렵다는 단점
② 사회복지에 대한 욕구의 발생에는 초점을 두지 않아 복지국가 발전의
본질적인 원인을 간과

139
나. 이익집단이론
1) 이익집단이론의 주요특성
가) 사회복지정책에 대한 입장
① 이익집단론은 사회복지정책을 다양한 이익집단(공통의 목적을 가지고
공공정책에 영향을 미치기 위해 노력하는 개인들의 조직체)들 간의
갈등과 타협의 산물로 간주

② 다양한 이익집단들 사이에서 사회적 자원의 배분을 둘러싼 경쟁이 치열해

지고, 이러한 집단들의 정치적 힘이 중요해져서 정치가들이 이들의 요구를
수용하는 과정에서 사회정책이 변화

• 예) 후기 산업사회에서 노인집단의 수적인 증대와 이들의 정치적 영향력

강화가 노인복지 정책발달

③ 국가의 계급적 성격(자본, 노동 친화적 국가의 개념)보다는 국가를 합리성에

기초하여 판단하고 정책을 결정해 나아가는 중립적이고 합리적 집단으로
이해함.

④ 정부의 공공정책 지출은 민주주의 사회에서 선거 득표를 위한 경쟁에서

비롯됨. 정부 지출은 민주주의 제도하에서 각기의 자기 이익을 추구하는
이익집단 활동들의 정치적 과정으로 봄.

• 예) 선거주기 이론, 선심정치

140
나) 이익집단이론의 장점
① 이익집단론은 제도를 놓고 서로 다른 이해를 가진 집단들이 행사하는
영향력을 분석

② 각 집단들의 이해관계를 적절히 폭로함으로써 정책과 이익집단들의 관계를

근본적으로 파악

③ 나아가 이익집단들의 영향력 행사 양상을 생동감 있게 포착할 수 있게

해주는 장점

3. 신제도주의와 역사적 질적 비교 방법론

가. 신제도주의의 의의
1) 개념
가) 제도
① 제도란 인간의 상호작용과 관계를 규율하는 게임의 규칙이다. (D. North)

② 제도는 인간이 만든 제약으로서, 공식적인 제약과 비공식적인 제약이

있으며, 개인이 어떤 행동을 하는 것을 금지하는 조건과 어떤 행동을
하도록 허용하는 조건을 모두 포함(정치적·경제적·사회적 요인 포함)

141
2) 구제도주의와 비교
가) 유사점
① 양자 모두 제도가 개인행위를 형성하고 질서 지우며 변화시킬 수 있다고 봄
② 양자 모두 제도의 역사적 발전과정에 초점

나) 차이점
① 구제도주의는 국가를 가장 중심적인 제도로 간주, 공식적인 국가기구를
주된 연구대상

② 구제도주의는 국가기관의 공식적 측면에 초점을 둔 기술적 연구에 치우침

으로써 현실과 괴리감, 제도 안에서 활동하는 유인구조를 파악하지 못함
(법적·제도적 접근법의 한계)

③ 신제도주의는 제도의 개념을 동태적으로 파악하며, 제도적 틀을 독립변수로

보아 정책 현상의 차이를 규명하고자 하는 인과관계론적인 분석적 접근법을
중시

142
3) 신제도주의의 기능
가) 자율성을 가진 실체로서 제도
① 제도는 개인의 행위를 형성하고 제약하는 맥락의 역할
② 사회질서의 형성과 진화에서 제도가 차지하는 비중은 큼.
③ 제도는 ‘자율성을 가진 실체’로 인간생활에 지대한 영향을 미침

나) 안정적 예측 가능한 기대 형성
① 제도는 사람들이 상호작용을 할 때, 서로에 대해 안정적, 예측 가능한
기대를 형성

② 거래비용을 낮추고 그들 간의 상호작용을 원활하게 촉진

다) 집단연대의 고취
① 제도는 이를 채택하는 일정한 사회집단에서 구성원 간의 협력성을
높임으로써

② 무임승차 문제를 완화하고 팀워크나 집단정신을 고양

라) 중개자 역할
① 제도는 안정적 균형점이기 때문에 불확실성을 낮추고, 목적과 상황에
의미를 부여

② 선호의 판단기준으로 작용하여 개인 간의 상호 갈등을 회피‧해결하는

중개자 역할

143
마) 제도적 개혁을 통한 효율성 촉진
① 제도개혁은 유인구조를 바꾸어 조직구성원들이 새롭게 요구되는 지식과
기술을 습득해 효율성을 높일 수 있도록 자극

② 경제사회를 바람직한 방향으로 유도하는 기능

4) 신제도주의의 유형(Hall & Taylor)

가) 합리 선택적 신제도주의
① 개인은 개인의 효용을 극대화하기 위해 제도를 만들지만, 일단 만들어진
제도는 그 효용성과 무관하게 개인의 행위를 제약하는 전략적 맥락으로 작용

② 여기에서의 인간은 ‘경제적 인간’-보다 구체적으로는 기회주의적 인간

③ 인간은 제한된 합리성을 바탕으로 자신의 이익을 극대화하기 위해 전략적

계산을 하며, 제도는 균형점을 이루는 공유되는 전략, 규칙 등에 의해 형성

144
나) 역사적 신제도주의
① 제도는 독립변수이자 종속변수. 즉 역사적 산물로서의 제도는 개인의 행위
를 제약하지만 동시에 제도 자체가 개인들의 의도적 혹은 비의도적인 전략,
갈등, 선택의 산물이기도 함.

② 제도란 정치체제와 경제체제의 다양한 단위에서 개인 간의 관계를 구조화

하는 공식적인 규칙, 순응절차, 표준운영절차 등을 말함.

③ 의사결정과정은 희소자원을 획득하기 위한 집단 간의 경쟁이며, 정치와

경제 제도의 차이는 국가 간의 정책결과의 차이 및 불평등성을 야기

④ 신제도주의는 국가를 이제 더이상 경쟁하는 이해집단들 간의 중립적 중개자

로 보지 않고, 오히려 집단간의 갈등의 성격과 결과를 능동적으로 구조화할
수 있는 제도들의 복합체로 인식

⑤ 단점은 개인과 집단행위를 제약하는 거시적 구조에 초점을 두고, 제도가

맥락으로서만 작용한다고 보기 때문에 제도와 개인간의 정밀한 인과관계를
추정하기 어려움

⑥ ‘제도’의 개념이 지나치게 포괄적인 점도 단점

145
다) 사회학적 신제도주의
① 개인의 행위는 제도에 의해 지배될 뿐만 아니라 그 제도는 문화, 구조 등과
같은 보다 더 거시적인 변수에 의존하며, 이러한 거시적 변수가 개인의
선호를 결정한다고 보는 입장

② 제도는 개인의 선호에 의해 형성되는 것이 아니라 사회적 선호에 의해 형성

되며, 따라서 사회학적 신제도주의에서는 인간이 제도를 자신의 목적에
따라 창조하거나 변화시킬 수 없음

③ 사회학적 신제도주의는 규범, 규칙에 의해 구성되는 ‘인식’이 인간의 선호를

결정하여 선택기회를 제약하므로 개인이 제도를 선택할 여지는 없다는
문화적 접근

④ 제도를 정치적·사회적·문화적 관계 등 거시적 변수들에 종속되는 것으로

보므로, 개인의 가치나 이해와는 무관하게 개인의 행위에 영향을 미치는
보다 거시적으로 추상화된 실체로 제도를 이해함. 이때 제도에는 규칙, 절차,
조직의 기준뿐만 아니라 관습 등이 포함(현상학이나 민속학적 방법론,
인지심리학에 기초)

146
⑤ 사회학적 신제도주의는 K. Polany의 배태성(胚胎性) 개념을 중시
• K. Polany에 따르면 하나의 행위는 그 자체의 손익계산뿐만 아니라 사회적
관계에 의해서도 제약을 받게 되는데, 이를 ‘인간행위의 배태성’이라 함.

• 인간의 행위가 그가 사회 속에서 다른 사람과 맺고 있는 관계에 따라 지배

된다는 의미로 이러한 사회관계의 핵심요소는 신뢰이고, 신뢰는 하나의
사회적 자본으로 평가됨.

• 이러한 배태성 때문에 인간들은 일단 제도가 형성되면 대안적 제도를

생각하지도 않고 그 속에 안착하기를 원한다는 것

⑥ 사회학적 신제도주의에서는 제도의 보편성을 중요시

⑦ 사회적 정당성의 논리를 강조하나 그 논리가 모호하고, 제도의 발생이나

조정이 인간들 간의 권력 충돌에서 나타나는 문제를 간과함

147
5) 신제도주의의 유용성과 한계
가) 유용성
① 미시와 거시를 중범위적 수준에서 연결하고, 개방체계적 관점에서 분석
② 정책과정에서 행위자들 간의 동태적인 관계를 잘 알 수 있고-합리선택신제도
주의를 상기해 볼 것-정책변동을 설명하는데 도움
③ 국가의 자율성 축소와 시민사회의 성장에 따른 국가-사회의 매개관계를
상대적으로 중시
④ 이러한 결과는 조합주의와 같은 권위주의적 결정과 결정론적 경직성을
극복하는데 도움

나) 한계
① 제도의 토착화 과정에 대한 추가설명이 부족
② 다양한 유파 간의 통합문제가 향후 풀어야 할 과제

<표> 요약정리 (1/2)

구분 합리선택 신제도주의 역사적 신제도주의 사회학적 신제도주의

개인의 합리적(전략적) 역사적 맥락(특수성)과
제도개념 사회문화 및 상징
계산 경로의존성

의도성X
제도생성 ▸ 개인의 의도적 행위 ▸ 개인의도성+우연성
제도의 동형화
원인 ▸ 제도의 지속성 +경로의존성
사회적 정당성

▸ 제도의 개인에 대한
▸ 의사결정과정상 맥락 중시
제도의 ▸ 개인인지과정에서 당연
거래비용감소 ▸ 개인행위를 결정하는
기능 히 수용되는 인지기초
▸ 안정적 균형점 중시 국가의 자율성 중시
▸ 권력관계의 불균등성

정책 희소자원획득 위한
개인의 효용성 정책결정과정의 동형화
결정 집단간의 경쟁
초점 개인중심(개인의 자율성) 국가중심(국가의 자율성) 사회중심(문화의 자율성)

148
 (2/2)

구분 합리선택 신제도주의 역사적 신제도주의 사회학적 신제도주의

기초
경제학 정치학 사회학
학문

좁다(미시적:제도=개인간 넓다(거시적:제도=국가,정 아주 넓다(거시적:제도=문

제도범위
거래행위) 치, 체제) 화)

제도변화 비용편익분석 외부적 충격 인지, 상징흡수

원인 전략적 선택 결절된 균형(쿠데타, 호주제) 동형화

내생적(주어진 것이
고정, 외생적(주어진 것,
아니라 형성되는 것) 내생적(주어진 것이 아님)
개인의 사회적 제약을 받지 않음)
집단의 선호를 결정하는 사회문화 및 상징이
선호 개인의 고정된 선호가
‘정치체제’가 개인선호를 개인선호를 결정
전체선호를 결정
재형성

귀납법(경험적, 형이상학
연역법(일반이론 추구) 귀납법
접근법 적 신비주의, 해석학,
방법론적 개체주의 (사례연구, 비교연구)
민속학, 현상학적 연구)

나. 역사적 질적 비교 방법론
1) 비교사의 비교방법
가) 역사의 구체성과 사회의 추상성 보완적 접근
① 사회학과 역사학을 통합시켜 역사에 근거한 사회이론을 만들려는 노력

② 몰역사적(비교)사회이론에 대한 반성으로 비교사는 역사학에서 구체성과

사회학에서 추상성을 보완

③ 비교사의 주된 방법
: 존 스튜어트 밀(Mill) 이 제안한 일치법, 차이법, 간접차이법 등

• 역사의 특수성으로부터 제한된 범위의 인과관계의 일반성을 추구

149
2) 역사적 비교사의 유형
가) 콘의 분류(Kohn, 1989: 20-23)
① 비교사회학이 다른 학문영역과 구분되는 독자적인 영역임을 주장

② 적어도 ‘2개 이상의 국가들’이 명백하거나 암묵적인 비교의 대상이 됨

③ 국가를 비교 대상으로 다루는 비교사회학 연구를 4가지로 분류

 국가를 연구의 대상으로 설정한 경우

• 연구자의 주된 관심은 주로 연구되는 나라 그 자체에 있으며 다른 국기들은
암묵적인 비교의 대상

 연구의 맥락으로서 국가를 설정한 경우

• 다른 형태의 사회구조가 행위들에게 미치는 영향에 대해 관심.

• 구조로부터 오는 강압성을 행위자가 놓여 있는 맥락의 효과로 파악하는 것.

• 예를 들어 뷰러웨이와 루차스가 행한 미국과 헝가리 공장의 생산성을

비교한 연구는 각 나라의 공장 자체에 관심이 있었던 것이 아니라 자본주의
와 사회주의 라는 맥락이 각 공장의 행위자에 어떻게 작용하는지에 관심

150
 분석의 단위로서 국가를 설정한 경우
• 국가는 여러 변수의 데이터를 제공하는 하나의 사례로 다룸.

• 주된 연구대상으로서 국가가 아니라 교육수준, 불평등 정도, 산업화 정도

등의 변수에 구체적인 자료(숫자)를 제공하는 역할을 담당.

• 대부분의 통계적인 비교국가연구들

 초국가적 성격으로서 국가를 설정한 경우

• 각 국가들은 서로 개별적으로 독립된 것이 아니라 체계적으로 상호 연관된
연결망의 한 점 (node)으로 인식.

• 세계체계의 구조를 파악하기 위하여 국가들 사이의 관계망을 연구하면서

연결망에서 특정한 위치를 차지한 국가들을 비교하는 경우

나) 스카치폴의 분류
① 기존에 주로 사용된 방법을 이론의 유사증명, 맥락의 대조, 거시인과분석
세 가지 경우로 구분.

② 이론의 유사증명 방법
• 특정한 가정이나 이론이 다양한 일련의 역사적 추이들에 적용될 수 있는
것을 보여줌으로써 그 가설이나 이론의 효용성을 증명하려는 방법.

• 이 경우 한 이론이 다른 사례에도 적용된다는 것이 강조. 사례 사이의

유사성에는 깊은 의미가 부여되나, 사례 사이의 차이점은 이론이 적용되는
데 아무런 도움도 주지 못하기 때문에 단지 맥락적 특수성 으로 치부됨.

• 이론의 명백한 적용가능성이 가장 중요한 효용성의 기준이 됨

151
③ 맥락의 대조
• 각각의 사례에 내재하는 맥락적 특수성을 발견하여 그러한 특수성이 일반적
인 것으로 추측되는 사회과정에 어떠한 영향을 끼치는가를 보여주려 함.

• 맥락의 대조에서 중요시되는 것은 각각의 사례들이 지닌 역사적 특수성

• 맥락의 대조는 특정한 주제에 따라 전체 역사를 대조하며, 사회학과 역사학의

중간위치. 총체적으로 풍부한 연대기적 서술의 장점

④ 거시인과분석
• 거시수준의 구조적 결과의 원인에 대한 설명가설을 세우고 그것과 관련된
구조적 원인을 추론하는 방법

• 거시인과분석은 사례의 수는 적지만, 많은 변수들이 인과과정에 개입되는

경우에 주로 사용.

• 사례수가 한정된 거시현상에 대한 인과가설에 타당성을 부여하는 주된 방법

152
차시 예고
사회복지정책의 내용분석

153
 사회복지정책론
6. 사회복지정책의 내용분석

1교시
사회복지정책 분석의 의미와 방법

1. 사회복지정책 분석의 의미
가. 정책분석의 개념과 특성
1) 정책분석의 특성과 고려사항
가) 다양한 정의
① 최상의 정책대안을 찾아내기 위해 정책의 전체과정에 대한 체계적 분석을
하는 과학적 방법

② 복잡한 정책문제와 관련하여 바람직한 대안을 식별하고 고안하기 위한

방법론(드로)

③ 합리적 정책결정자가 정책 문제를 구조화하고 목표를 설계하며 그것을

달성하기 위해 최선의 수단을 발견하는 논리적 과정(스토키&잭하우저)

154
나) 정책분석의 특성
① 정책목표와 정책수단의 명확한 관련을 밝히는 목적 지향적이고,

② 정책현상이 사회과정의 여러 가지 요인의 상호 의존을 전제로 하기에

체계적이며,

③ 정책실시의 예측, 서술, 필요행위와 제언과 관련되어 행위지향적이며,

④ 정책주체가 정책목적을 실현하기 위한 방법의 탐구라는 의미에서 조작성이

강조되며,

⑤ 다양한 성격을 가지며,

⑥ 문제의 접근에 있어 학제적 성격이 강조됨

다) 정책분석에서 고려해야 할 조건
① 대안들에 대한 조사나 고려는 체계분석과 관련한 조사도구에 의해
체계적인 방식으로 행해져야 함

② 분석의 결과는 입법이나 예산 등의 실제에서 이용될 수 있어야 하고

구체적이어야 함

155
2) 정책분석가의 역할과 정책연구와의 차이
가) 정책분석가의 역할
① 정책에 대한 객관성유지와 동시에 설득력 있는 옹호자 역할

② 분석한 정책의 반영여부는 자신의 권한 밖의 일임을 인식해야 함

③ 프로그램 수행기관은 자체의 대안을 고려하지 않으려는 경향이 있음

④ 직접적 실행과 연계를 위해 상위기관 및 협력기관까지 분석범위를 확대해야 함

⑤ 장기적 안목에서 실현가능성 대안 제시

⑥ 학술적 정책분석은 즉각적 정책대안으로 채택될 가능성이 적음

⑦ 정책분석 후에도 결과의 활용을 계속 주시해야 함

나) 정책분석과 정책연구의 차이
① 사회복지정책분석
• 최선의 사회복지정책대안을 제시하기 위한 체계적인 활동

• 정부 관련 부서나 민간 사회복지기관에서 사회복지정책전문가에게

특정 프로그램이나 문제를 의뢰

② 사회복지정책연구
• 의뢰와 상관없이 진행되는 것으로 정책분석보다 한층 광범위함

• 정책과 연관된 사회현상에 대한 과학적이고 체계적인 연구를 통해

정책현상을 학문적으로 일반화시키는데 관심을 둠

156
나. 정책분석의 유형
1) 정책분석의 몇 가지 접근방법
가) 와이너 & 비닝의 정책분석 접근방법 유형
① 학술적 사회과학연구
• 학술연구 집단에 의해 엄격한 경험적 계량방법을 통해 사회를 이해하기
위한 이론 구축

② 응용정책연구
• 정책 의사결정자에 의해 정책관련 질문에 응용되는 공식적 조사방법을
통해 공공이나 민간 프로그램에 의해 변화의 효과에 대한 예측평가

③ 사회계획
• 이사회, 기관, 시민 등이 데이터베이스 경영기술, 공식포럼 등에 의해 사회문제를
해결하고 바람직한 미래 상태를 달성하기 위한 방법을 규정하고 구체화

④ 저널리즘
• 일반 대중이 기존자료, 전문가자료를 통해 사회복지문제에 관한 공중의 관심에 초점

⑤ 실무자정책분석
• 실천가가 기존문헌, 마이크로필름으로 된 정부 및 기타 문헌을 통해 정책의 맥락을
이해하는 방법

⑥ 시민정책분석
• 시민이 참여하기 위한 쟁점 분석

157
나) 길버트와 스펙트의 분석유형(3P)
① 과정분석
• 사회복지정책의 전체나 부분적인 과정과 연관한 분석으로 이를 통해 정책과
관련된 다양한 변수들 간의 영향력과 관계를 파악하려는 작업

• 사회 내 다양한 정치적 집단 간의 관계와 상호작용이 정책형성에 어떤 영향을

미치는가에 관심

• 정책이 결정되는 사회적 맥락과 과정에 참여한 다양한 사람들의 행위, 동기,
목적 및 정책개발과정 단계 등의 문제를 취급

• 사회적 상황이나 행위자 및 개발 단계가 정책의 결과에 어떻게 기여하는지를

설명. 즉 과정을 분석대상으로 하여 사회복지정책이 목적으로 하는 바를 찾는
데 관심을 갖는 것

② 산출분석
• 사회복지정책이 계획되고 수립된 일련의 정책적 선택과정과 연관된 다양한
쟁점을 분석

• 정책으로 확정될 수 있는 대안에 대해 분석의 초점

• 할당, 급여, 전달체계, 재정의 4가지 영역에 대한 3가지 차원 분석

158
③ 효과분석
• 프로그램 결과에 대한 설명과 평가를 하는 것

• 과정이나 산출분석에 비해 한층 객관적인 관찰이 가능

• 효과분석은 질적, 양적 자료 수집을 통해 광범위한 방법론 응용을 통해

측정가능

• 프로그램이 실시 후 행위 조건과 정책실시 이전 행위나 조건에 대한 결과의

차이로 새로운 대안적 정책을 수립하거나 기존 정책을 보완하는 중요한
자료로 활용

다) 포플과 라이닝거의 사회복지정책의 분석 유형

① 서술적 분석: 내용, 선택, 비교, 역사분석

② 과정분석

③ 평가: 논리적, 계량적, 윤리적 평가

159
2. 사회복지정책 분석의 방법과 전문가의 역할
가. 정책분석의 방법
1) 욕구분석
 사회문제(욕구문제)의 규명
① 문제를 규명하거나 개선하고자 하는 노력의 결과물을 산출하는 것이 목적

② 문제와 욕구의 범위 분석을 통해 현재 욕구상태를 설명하고 미래 발생

가능한 욕구 예측

2) 비용편익분석
 사회정책 및 프로그램의 직접․간접적 급여를 매개하려는 시도
① 모든 비용과 편익을 화폐 형태로 계산해서 분석

3) 비용효과분석
 최소비용의 결과 분석
① 원하는 정책결과를 얻고자 할 때 상이한 정책들 간의 비용을 비교 검토함으로

② 정책들이 동일한 결과를 얻는데 보다 더 적은 비용을 소요하는지 분석

160
4) 결과물 연구
 상이한 정책적 대안들의 효과성에 관한 비교검토

5) 사례연구
 특정 사회정책의 형성, 적용, 평가에 관한 체계적이고 상세한 분석을 수행

6) 메타분석
 선행조사결과에 관한 양적 방법론으로 조사문헌 연구를 비교하고 분석하는
체계적인 방법

나. 정책분석과 사회복지전문가
1) 정책분석의 복합성: 다차원성
가) 정책분석의 목적 지향적 의미
① 정책분석은 목적이 선행하는 경우가 대부분

나) 정책분석의 접근방법문제
① 정책의 실행효과분석: 비교연구, 사회복지재정의 비교분석
② 질적분석방법: 사례연구, 정책의 역사적 분석

다) 초점
 정책의 조점을 어디에다 두느냐에 따라 여러 가지 분석 분류

161
2) 정책분석과 사회복지전문가의 역할
가) 사회복지실천가로 활동하는 과정에서 정책분석활동에 참여가능

나) 실천현장에서 직접 체험한 사례와 쟁점을 정책분석활동에 반영해

올바른 정책대안을 창출하도록 지원

차시 예고
사회복지정책 분석틀과 선택차원

162
 사회복지정책론
6. 사회복지정책의 내용분석

2교시
사회복지정책 분석틀과 선택차원

1. 사회복지정책의 분석틀과 선택차원

가. 사회복지정책의 분석틀
1) Gil의 분석틀: 5가지 22개 항목 제시
가) 5가지 부문
① A부문: 정책에 의해 다루어지는 이슈들
② B부분: 정책목표, 가치전체, 이론적 입장, 표적대상 및 실질적인 효과
③ C부문: 사회정책의 핵심과정과 공통영역에 대한 정책적 함의
④ D부분: 정책과 정책개발과 수행을 둘러싼 세력 사이의 상호작용 효과
⑤ E부분: 대아적인 사회정책의 개발; 비교평가

163
나) 분석의 특성
① 매우 광범위하고 포괄적이며 복잡함

② 다 분석하려면 많은 시간과 비용이 필요

③ 정책분석의 목적에 따른 그 내용을 취사선택

④ 기존의 정책을 분석할 경우

→ A부분으로부터 E부분에 이르기까지 순차적으로 분석

⑤ 새로운 정책개발의 경우
→ A부분 다음에 E부분, B부분, C부분, D부문의 순서를 따라야 함

⑥ 새로운 정책개발에 중요한 것은 B부문에서 D부문까지 진행하기 전에

정책내용을 구체적으로 진술

2) Prigmore와 Atherton의 분석틀: 4개영역 13개 항목

가) 정책대안의 평가 기준 제시
① 현재의 정책들을 분석하는데 도움이 될 뿐만 아니라 수립하고자 하는
정책의 대안들을 평가하는데 하나의 기준이 될 수 있음.

② 어떤 대안이 다른 대안보다 기준들을 더 만족시킨다면 더 효과적인

대안이 될 수 있음

③ 분석의 목적상 필요한 부문만을 선택적으로 사용할 수 있음

164
3) Gilbert와 Specht의 분석틀(3P): 산출분석, 과정분석, 성과분석
가) 산출분석의 기준
① 누구에게 급여할 것인가?(할당체계 또는 대상체계)
② 무엇을 급여할 것인가?(급여체계)
③ 어떻게 급여할 것인가?(전달체계)
④ 어떻게 재원조달을 할 것인가?(재원체계)

나) 이론, 가치, 대안 측면에서 입체적으로 분석

① 현존 사회복지정책을 분석하고 그 정책의 구성요소를 현상화시키는 데 도움

② 사회복지정책에 대한 분석방법을 예리하게 해줌으로써 사회복지정책의

여러 대안 중에서 적절한 것을 선택

나. 사회복지정책의 선택차원
1) 할당체계(대상체계): 누구에게 급여할 것인가?
• 정책의 유형에 따라 대상자를 달리한다는 개념

• 사회복지정책에서 수급자격요건, 즉 수급자 선정기준을 파악하는 것 중요

• 수급자격결정이 사회복지정책 프로그램의 성격에 큰 영향을 미침

165
가) 보편주의
① 빈민, 장애인, 특별한 어려움을 가진 사람뿐만 아니라 지역사회 구성원들이
사회복지급여의 대상이 될 수 있다고 주장

② 광범위한 인구집단들에게 급여를 제공함으로써 얻을 수 있는 정치적 이점을

강조

③ 사회구성원을 주는 자와 받는 자로 나누지 않음으로써 인간존엄성의 고수와

사회통합 을 통해 사회효과성을 기할 수 있다고 강조

나) 선별주의
① 상세하게 대상집단을 정해야 한다고 주장, 욕구가 확인된 개인이나 집단이
원조에 대한 우선권을 가져야 한다는 것

② 사회복지급여를 효율적으로 제공하는 방안으로 자산조사 선호

• 한정된 자원을 가장 궁핍한 자들에게 집중적으로 제공하는 것이 바람직

166
다) 수급자 선정의 구체적 기준
① 개인적 속성: 특정연령집단, 직업집단, 특정거주지 등 속성주의
예) 경로우대 등

② 보상
• 사회적 보상: 사회나 국가에 대한 공로 또는 희생을 기준으로 수급자 선정
• 개인의 경제적 기여에 대한 보상: 사회보험

③ 전문가의 진단적 판단: 장애인 판별에 대한 전문의 진단

④ 자산조사: 절대적 결정, 상대적 결정

2) 급여체계
가) 현금급여
① 수급자가 사용하기에 편리, 관리나 행정적 처리 수월, 비용도 적게 듦

② 수급자의 자유의지 존중, 수치심 감소, 스스로의 삶을 관리할 수 있는

존엄성 인정

③ 수급자의 자기 결정원리와 소비자 주권증진

④ 비판
• 욕구충족에 필요한 재화 구입에 사용되진 않고 다른 곳에 오용될 위험
• 효과적으로 사용되었는지 확인어려움
예) 알코올 중독자에게 급여 시 술을 구입

167
나) 현물급여
① 규모의 경제, 급여를 대상으로 값싸게 제공할 수 있음

② 현물급여에 비해 효과적

③ 비판
• 수급자 개인선택의 자유를 확보하기 어려움
• 현물관리 비용이 들어감
• 상황과 경우에 따라 합당한 선택, 배합이 필요

다) 다양한 급여형태와 가치 및 이론
① 급여형태: 급여, 기회, 서비스, 재화, 증서, 현금, 권력

② 급여형태는 가치에 영향을 받음

③ 개인주의 지지자들은 현금급여 지지, 집합주의자들은 현물급여 선호

④ 급여형태 중 어떤 것을 택하는가는 정책의 목표에 따라 크게 좌우됨

168
라) 정책의 기초가 되는 이론에 따라 급여형태의 사례(빈곤문제)
① 자원론: 부족한 자원을 공급함으로써 빈곤해결이 가능하다고 봄
• 건강상태회복, 의식주 제공 등의 급여형태가 선택될 것

② 문화론: 빈곤계층의 가치나 행동양식을 빈곤의 원인으로 봄

• 급여형태는 교육, 상담, 훈련 등

③ 제도론: 잘못된 사회제도와 사회구조의 모순을 빈곤의 원인

• 급여형태는 제도의 개혁, 자원의 재분배

3) 전달체계: 급여대상자에게 선택된 급여를 전달하는 조직적 장치

 수급자의 측면에서 볼 때 수급자를 둘러싼 일체의 공사의 사회복지조직들과
이들 조직들의 서비스 전달망

169
가) 전달체계의 평가기준
① 급여속성의 측면
• 공공재적인 성격이 강한 급여, 중앙정부에서 제공하는 것이 바람직

• 선택에 많은 정보가 필요하거나 그 정보를 구하는데 많은 비용이 드는 속성을

갖는 급여(정부)

• 의료보험과 같은 사회보험서비스의 경우 가입을 임의적으로 하면 위험발생의

가능성이 놓은 사람들만 가입

• 여러 전달체계에서 보완적으로 제공되는 것이 바람직한 경우, 정부, 민간 또는

혼합적 전달체계가 모두 바람직

② 전달체계의 측면: 8가지 바람직한 판단기준

• 평등성, 적절성, 포괄성, 지속성, 통합성, 전문성, 책임성, 접근용이성

나) 전달체계 개선전략
• 전달체계의 궁극적인 목적
: 사회복지급여를 효과적이고 효율적으로 전달하는 것

① 의사결정의 권한 및 통제를 재구조화하는 전략

② 업무분담을 재조직하는 전략

③ 전달체계의 구성전략

④ 전달체계의 운영주체에 관한 전략

⑤ 서비스 배분방법에 관한 전략

170
4) 재원체계
가) 정부의 재원
① 일반예산 충당 주장 이유
• 조세는 누진적이어서 다른 재원에 비하여 사회복지정책이 추구하는 가장
중요한 목표인 배분적 정의, 즉 평등이나 사회적 적절성을 이루기 쉬움

• 정부의 일반예산재원은 다른 재원들에 비하여 사회복지정책의 대상을

넓힐 수 있고 급여의 양과 질에서 차별이 적어짐

• 정부일반예산은 경기침체 등의 이유로 조세수입의 양은 다소 변동이 있다

하더라도 국가가 망하지 않는 한 국가의 공권력에 의해 조세가 부과되기
때문에 재원이 안정적이고 지속적으로 공급됨

② 사회보장성 조세 주장 이유
• 개별적 공평성을 기하면서 사람들이 노령, 실업, 장애 등과 같은 어떤 위험에
당면하여 개개인의 과거 소득수준을 유지

• 사회보장성 조세를 납부함으로써 미래에 받을 수 있는 급여액에 대한 권리를

갖는다고 생각하기 때문에 사회보장세의 형식으로 하는 것이 정치적으로 유리

• 사람들은 특정목적을 위해 사용되는 조세에 대한 거부감이 적음

171
나) 민간의 재원
① 사용자 부담의 장점
• 사회복지서비스의 남용을 막을 수 있음

• 사회복지 재원 확충을 기할 수 있음

• 수급자의 자존심 향상에 기여

② 자발적 기여금을 통한 사회복지정책이 필요한 이유

• 국가 재원을 통한 사회복지정책이 모든 사람을 만족시키기 어려움

• 다원화한 사회 속에서 특정한 지역이나 집단의 특수한 욕구를 해결할 수 있음

• 자발적 기여를 통한 사회복지정책은 새롭고 창의적인 서비스의 개발이 용이

③ 기업복지
• 고용주가 피고용자들에게 임의로 제공하는 급여
예) 기업연금, 차량운영비, 자녀학비, 유급휴가, 주택지원 등

④ 가족 간 이전
• 소득이전과 비경제적인 서비스의 제공
예) 우리나라의 노인복지는 부양비 및 의료비 지출에서 상당부문 자식들이 제공

172
차시 예고
사회복지정책의 평가

173
1. 사회복지정책 평가의 개념과 목적
가. 정책평가의 개념
 사회복지정책에 대한 평가는 사회복지정책 활동에 관한
정보를 수집·분석·해결함으로써 정책목표달성과 관련하여
그 가치를 판단하는 것

 즉 정책의 집행결과가 처음 의도와 결과를

얼마나 효과적으로 달성했는가를 측정하는 활동

174
1) 협의의 개념
• 정책의 집행이 목표와 관련한 대상집단에 미친 효과를
객관적·체계적·실증적으로 평가하는 활동

2) 광의의 개념
• 정책의제와 대안, 결정과정, 정책집행과정, 결과, 정책영향,
정책 평가 등 정책의 결정과 집행 이후까지의 모든 평가활동

나. 정책평가의 목적
1) 정책결정과 집행에 필요한 정보를 제공해 주기 위해

2) 정책과정의 책임성을 확보해 주기 위해

3) 이론 형성을 통한 학문발전에 기여하기 위해

4) 의사결정자들이 바람직하지 못한 용도로 이용하고

홍보하기 위한 수단으로도 정책평가를 활용

175
다. 정책평가의 필요성과 유용성 논쟁
1) 정책평가의 필요성

가) 정책이 처음 의도한 대로 집행되었는지를 파악하기 위해

나) 정책과정이 복잡해지고 다양한 변수로 인해 이해 관계자들을 설득,

지지 확보를 위한 과학적이고 체계적인 분석 자료가 필요하기 때문에

다) 정책에 이용한 자원의 경제적 합리성을 파악하기 위해

라) 정부의 정책 활동에 대한 관리적, 윤리적 책임성을 확보해야 하므로

마) 자료나 연구의 기초 마련
: 정책 평가를 통해 제시되는 자료를 기초로
대안적인 기법을 마련하는 데 기여

2) 정책평가의 유용성 논쟁
가) 정책평가의 질적 문제
• 정책 평가 내용이 부실하거나 질적으로 타당성이 높지 못한 경우
피드백 될 가능성은 없음

나) 시간적 적절성의 문제
• 정책 평가가 정책 시행 이후 실시되기 때문에 다음 정책의 집행에
보다 효율적으로 쓰여질 피드백의 가능성이 적음

다) 정책 담당자의 의지
• 정책 평가가 아무리 잘 되었더라도 평가기법에 대한 지식이
없거나 보고서가 난해하거나 정책 평가를 반영한 정책의 실패에
대한 책임을 지고 있는 등의 이유로 정책 담당자의 의지가 없으면
그 결과는 무용지물이 됨

176
라. 정책평가의 성격
1) 기술적 성격
• 정책을 평가하기 위한 평가기법 등의 기술이 필요

2) 실용적 성격
• 정책평가의 연구결과가 정책의 실제에 유용하게 사용될 수 있어야 함

3) 개별 사례적 성격
• 정책평가는 그 프로그램이 적용된 개별 사례를
연구대상으로 하여 이루어짐

4) 가치지향적 성격
• 정책평가의 결과는 본질적으로 무엇이 잘되고
무엇이 잘못되었는지에 대한 가치판단을 포함함.
즉, 앞으로 어떻게 하는 것이 가장 바람직한가를
포함하고 있음

5) 종합학문적 성격
• 정책평가를 위해 필요한 전문적 지식은 이론적이기도
하지만 실제에 사용되는 여러 가지 통계기법들이 포함됨
즉 정책과정에 관한 지식, 정치적 상황이나 행정적 환경에
관한 지식 및 사회윤리에 관한 지식 등이 요구됨

177
6) 정치적 성격
• 정책평가는 정책결정자, 정책프로그램의 집행자,
정책프로그램의 자금을 지원하는 집단, 그 정책에 영향을
받는 이해집단 및 클라이언트 등이 영향을 받음

2. 사회복지정책 평가의 유형과 평가자의 자질

가. 사회복지정책 평가의 유형
1) 평가체계에 따른 유형

가) 총괄평가
① 정의
• 정책평가의 핵심은 총괄평가로 정책이 집행되고 난 후에
정책이 사회에 미치는 영향을 판단하는 활동이며
효과성 평가, 능률성 평가, 공평성 평가로 구분

178
② 효과성 평가
• 정책의 효과성은 정책목표의 달성정도를 의미
• 효과성을 판단하는 것이 총괄평가의 핵심작업임

③ 능률성 평가
• 능률성은 투입과 산출의 비율로서 표현되는데 투입을
정책이나 사업의 비용으로 보고 산출을 효과로 봄

④ 공평성 평가
• 정책집행 후 나타난 정책결과의 평가에는 정책효과와
비용의 사회집단 간의 배분이 공평했는지에 관한
공평성 평가가 있어야 함

나) 과정평가
① 정의
• 정책집행 및 활동을 분석하여 이를 근거로 보다 효율적인
집행전략을 수립하거나 정책내용을 수정 변경하며
정책의 중단,축소,유지,확대여부에 도움을 제공

② 집행과정평가
• 집행분석으로 정책이 의도했던 대로 집행되었는지를
확인 점검하는 집행과정평가 내지 집행분석은 정책의
집행이나 사업운영이 원래의 집행계획이나 집행설계에
따라 이루어졌는지를 확인하여 이를 벗어난 부분을 파악

179
다) 통합평가
① 정의
• 정책평가의 방법론적 측면에서 총괄평가와 과정평가를
논리적으로 통합하여 평가

라) 메타평가
① 평가설계부터 평가결과에 이르기까지 모든 과정이
정상적으로 이루어졌는지를 점검하는 평가방법

2) 평가주체에 따른 유형

가) 자체평가
① 정의: 사회복지 정책프로그램을 담당하는 사람들이
직접 자신들의 활동전반에 대해 평가하는 것

② 장점: 정보의 다양성, 비용절약, 일관성 유지

③ 단점: 공정성 확보의 어려움(실패 호도, 왜곡 우려)

180
나) 내부평가
① 정의: 기관의 상급기관이나 동료들의 평가

② 장단점: 자체평가보다 장단점 약함

다) 외부평가
① 정의: 정책담당기관 외부의 평가자가 평가
(언론기관, 국회, 이익집단, 학자)

② 장점: 평가의 공정성과 일관성 확보

③ 단점: 비싼 비용, 비일관성, 프로그램을 이해하지 못할 경우

적절한 평가의 어려움

3) 평가시점에 따른 유형

가) 사전평가: 정책평가가 정책형성 이전에 이루어지는 것

나) 사후평가: 평가가 정책종료 이후에 이루어지는 것

다) 형성평가: 문제의 본질이나 문제해결을 위한 대안개발과

같이 정책형성을 목적으로 하는 평가로
사전평가와 같은 맥락에 있음

라) 총괄평가: 사후평가처럼 정책종료 이후 정책이 의도한

목표를 성공적으로 수행하였는지 여부 평가

181
나. 사회복지정책 평가자의 자질
1) 사회복지정책 평가에서 요구되는 평가자의 자질

가) 사회복지정책의 평가자가 갖추어야 할 점

① 정책평가의 의뢰자가 원하는 것을 잘 파악할 수 있는 능력

: 무엇을 원하는가에 대한 지식과 경험 요구

② 정책평가 기법 및 분석기법에 관한 지식
: 정책평가 기법 및 분석기법에 관하여 잘 알고 있어야 하며,
획득한 자료에 적용도 할 수 있어야 함

③ 정책문제에 관한 지식
: 평가자는 평가하고자 하는 정책프로그램에 관한 지식을
가지고 있어야 함

④ 정책과정에 관한 지식
: 정책평가자는 정책과정에 관한 지식을 갖추어야 함

⑤ 설득능력
: 정책평가자는 타당한 정책평가 결과를 산출할 수 있어야
할 뿐만 아니라 정책 담당자로 하여금 정책평가 결과를
사용할 수 있도록 설득하여야 함

182
⑥ 협력을 받아 낼 수 있는 능력
: 정책평가를 하기 전이나 수행하는 동안
정책담당자들의 협력을 얻어낼 수 있어야 함

183
1. 사회복지정책 평가의 요인과 기준
가. 사회복지정책평가에 영향을 미치는 요인
1) 인적 자원
가) 인적자원에 대한 평가대상은
인적자원의 양, 종류, 활용방법 등

나) 인적자원의 양에 대한 평가
• 정책집행에 있어 현재의 인적자원을 활용하는 것으로
충분한지, 부족하다면 어느 정도 인적자원이 더 필요한지
에 초점

184
다) 인적자원의 종류에 대한 평가
• 기존 인적자원을 활용할 것인지 아니면
새로운 인적자원으로 구성할 것인지,
새로운 인적자원이 필요하다면 어떤 기준에 의해
선별할 것인지 포함

라) 인적자원 활용방법
• 훈련 받지 않은 인적자원을 투입할 경우
문제점이 발생할 소지는 없는지,
있다면 어떤 부분에서 발생할 수 있으며
그 문제를 해결할 방법은 무엇인지에 대해 평가

2) 물적 자원

가) 물적자원에 대한 평가는 자금의 비중, 조건, 정부의 지원여부,

자금의 변동 등 포함

나) 사회복지정책프로그램에 투입될 자금의 비중과 자금출처가

다양할 경우 각 출처가 전체 자산에서 차지하는 비율은
어느정도인지, 자금원의 요구조건은 무엇인가를 평가할 필요

다) 정부의 재정자원이 필요한 활동이나 기능이 있는지 여부와

정책프로그램을 운영하는 과정에 예산상의 변동이 발생 여부,
발생했다면 왜 그런지, 그러한 변동이 다른 프로그램에 미치는
영향은 무엇인지 평가

185
3) 정책프로그램의 수혜대상 및 내용

가) 정책적용대상집단 가운데 어느 정도 혜택을 받았는지

그리고 대상집단의 편익이 무엇인지 평가해야 함

나) 프로그램 내용에 대한 평가
• 제공된 서비스와 정책목표에 규정한 서비스의 일치여부,
불일치할 경우 왜 그런 차이가 발생했는지 원인 파악

• 서비스가 대상집단의 욕구와 특성이 반영된 적절한 것인

지 그리고 시의적절한 시기에 제공되었는지에 대해
파악해야 함

4) 기술적 요인

가) 적절한 평가기법의 활용

나) 정책평가를 잘 하려면 평가를 위해 수집된 자료를

적절히 분석할 수 있는 기법이 있어야 함

다) 평가기법이 평가하고자 하는 정책을 충분히 분석할 수

있으면 좋은 평가를 할 수 있음

186
5) 제도적 요인

가) 평가결과를 활용할 수 있는 제도적 장치의 마련

나) 사회복지정책의 평가가 잘 이루어지려면 정책평가에

필요한 정보나 자료의 획득이 보장되어야 하고,

다) 원활한 평가활동을 지지해줄 수 있도록

행정적인 뒷받침이 있어야 하며,

라) 평가결과가 활용될 수 있는 환류 장치나 제도인 법규나

행정규칙 등이 장치가 마련되어야 함

나. 사회복지정책평가의 기준
 정책평가는 정책의 전 과정, 즉 정책문제 평가, 정책의제
평가, 정책설계평가, 정책결정 평가, 정책집행 평가,
정책영향 평가 등 각 단계마다 이루어질 수 있으며,
다음의 기본적인 평가기준을 만족시켜야 함

187
1) 효과성(effectiveness)
• 목표의 달성정도, 즉 의도했던 정책효과가 과연
그 정책 때문에 발생했는가를 분석하는 것

• 자원의 투입에 상관없이 최대의 목표를 달성했는가를 판단함

2) 효율성(efficiency)
• 투입에 대한 산출의 비율, 경제적 가치로 환산하여
평가하는 것

3) 적정성(adequacy)
• 문제의 해결 정도를 의미

• 문제를 일으킨 욕구, 가치, 기회를 만족시키는

효과성의 수준 정도

4) 적절성(appropriatieness)
• 문제해결을 위해 사용한 수단, 방법들이 바람직한 정도와
바람직한 수준에서 이루어졌는가를 평가하는 것

188
5) 형평성(equity)
• 효과나 노력이 얼마나 공평하고 공정하게 배분되는지를
평가하는 것(공평성)

6) 대응성(responsiveness)
• 정책이 수혜자 집단의 욕구, 선호, 가치를 충족시키는 정도

2. 사회복지정책의 평가절차
가. 명확한 평가목적의 설정
 평가목적이 어디에 있느냐에 따라 정책평가자가 결정되고,
평가기준 및 평가의 범위가 결정됨.
즉 평가의 나침반의 역할을 하는 것

1) 정책프로그램의 효과성 향상

2) 책임성 확보

3) 정책이론의 형성

4) 정책문제나 의제 형성

189
5) 정책결정을 위한 정보제공 또는 정책집행이 어떻게
이루어지는지를 파악

6) 정책의 영향이나 효과를 측정 등 평가목적을

뚜렷이 함으로써 그에 알맞은 평가기준을 잡을 수 있고,
평가범위 및 평가기법을 정할 수 있다.

나. 사회복지정책의 평가범위 설정
1) 사회복지정책의 평가목적이 결정되면
그에 따라 정책평가의 범위를 결정하여야 함.

2) 정책프로그램을 분석함으로써 정책프로그램이 의도하고 있는

여러 목표들을 찾아내고

3) 평가목적에 비추어 이들 가운데 어떤 것을 평가할 것인지를

결정하여야 함

• 예컨대, 프로그램 실시 지역의 범위를 결정하는 것, 평가대상,

시기적 관점 등이 평가범위에 해당

190
다. 사회복지정책 프로그램의 내용파악
1) 정책목표와 범위 확정 후 정책평가를 받을 정책프로그램 내용 파악

가) 정책평가의 대상이 되는 사회복지 프로그램의 목표, 정책 대상,

관련 이해단체 등에 관한 법적 내용과 정책결정과정 및
시행과정 등에 관한 전반적인 정보를 수집

• 예컨대, 프로그램 목표의 구체화 정도,

정책을 수행할 수 있는 수단이나 자원의 형태 등

2) 평가하고자 하는 정책프로그램과 다른 정책과의 관계 파악

가) 다른 정책프로그램과의 관계를 분석,

그 우선 순위를 판단함

나) 그 정책프로그램이 어느 정도로 실현 가능한 것인지에

대한 잠정적 결과를 예상

191
라. 사회복지정책의 평가설계서 작성
1) 평가대상 정책프로그램의 인과모형 형성
• 정책프로그램이 영향을 받거나, 정책프로그램이 영향을
미치는 과정에 관한 인과모형

가) 정책프로그램 내용을 구체화하거나 결정된 내용이

잘된 것인가를 파악하기 위하여 정책문제를 밝히기 위한
인과모형

나) 정책프로그램이 미치는 영향을 파악하기 위해 만드는

인과모형

2) 평가설계의 형태

가) 실험설계
• 실험집단과 통제집단을 통해 두 집단 간 비교를 통해
실험집단에 미친 독립변수를 찾아내는 설계

나) 준실험설계
• 통제집단이 없거나 사전조사가 불가능할 경우에 사용

다) 비실험설계
• 통제집단도 없고 사전조사도 할 수 없는 경우로,
클라이언트의 행태변화를 목적으로 하는 사회복지정책의
평가에 많이 쓰임

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마. 자료수집 및 측정
1) 평가에 필요한 1, 2차 자료수집
• 조사를 통하여 직접 수집, 작성되는 일차적 자료와 다른 사람
이 다른 목적을 위하여 작성한 이차적 자료로 나눌 수 있음

가) 관찰법
• 어떤 현상이 나타날 때 포착하여 평가에 사용하는 방법

나) 면접법
• 언어를 매체로 응답자의 반응을 얻어내는 자료수집 방법
• 문맹자에게도 활용할 수 있으나, 시간과 비용이 많이 들고
면접기술이 필요한 점이 한계로 지적

다) 질문지법
• 설문지를 통한 질문지를 사용하는 방법
• 질문의 통일성이 높고, 응답자의 비밀 보장과 응답에
시간적 여유, 그 외 시간, 비용, 노력이 다른 면접방법에
비해 적게 드는 장점

라) 이차적 자료
• 관공서의 문서나 평가보고서, 통계연감을 통해
평가를 실시하기도 함

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2) 척도를 활용한 측정 방법

• 정책프로그램의 평가 시 평가대상이 되는 사회현상을

양적으로 정확하게 측정하기 위하여 보통 척도를
사용하기도 함

• 척도 수준에 따라 명목척도, 서열척도, 간격척도, 비율척도

로 나눌 수 있는데, 이들은 분석기법의 수준과 관련되어
선택됨

가) 명목척도
• 숫자가 분류와 일반화를 위한 의미 이외에는 없음

나) 서열척도
• 측정된 숫자 사이의 순서가 의미가 있지만
그 간격이 같이 않은 경우의 척도

다) 간격척도
• 측정된 숫자와 숫자 사이의 간격이 동일한 경우의 척도이며,
측정된 현상들 사이의 차이가 어느 정도인지를 파악

라) 비율척도
• 측정된 숫자의 간격이 같을 뿐 아니라 절대 영점을 가지고 있
어 곱하기 나누기까지 가능한 척도임

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3) 경제지표나 사회지표를 활용한 자료수집

가) 소득수준을 나타내주는 소득분배지수로서의

지니계수와 타일계수

나) 생활수준를 나타내주는 엥겔지수 등

다) 그밖에 실업률, 물가지수, 영양률, 산업화율, 문맹율 등

바. 수집된 자료의 분석 및 해석
 자료의 수집 및 측정이 끝나면 그것을 분석하고
그 의미를 해석함으로써 정책평가는 마무리

 자료분석법에는 질적 평가분석와 양적 평가분석으로 구분됨

1) 질적인 평가분석

가) 객관적인 입장에서의 행태론적 접근이나 체제론적 접근

나) 정책 위주의 주관적 의미를 찾아내는

해석적 접근, 비판적 접근, 자연주의적 접근에 의한 평가

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2) 양적인 평가분석

가) 통계적 기법을 사용하거나 정책분석기법으로 개발된

여러 분석기법에 의하여 이루어짐

나) 양적인 평가분석기법 가운데 어느 것을 사용할 것인가는

정책평가의 목표와 자료측정 수준 등에 의하여 결정
(비용효과분석, 비용편익분석, 결정나무분석, 선형분석,
줄서기 이론 등등)

3) 평가설계에 따라 평가분석기법의 차이

가) 사회복지요구나 문제의 분포 상태를 찾아내거나 대상별,

지역별로 비교해보기 위한 비실험설계인 경우에는 평균과
표준편차, 표준점수, 또는 빈도분포표, 분류표 등이 동원

나) 인과관계의 추론이나 검증을 위한 준실험설계 또는

비실험설계의 경우에는 회귀분석이나 경로분석,
시계열분석 등이 사용

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사. 정책평가보고서의 작성 및 제출
 정책평가과정의 가장 마지막 부분으로서 평가보고서의 작성은
사회복지정책의 프로그램 개선을 위해 환류될 때 그 의미가 있음

1) 평가보고서의 작성

가) 정책평가보고서의 양식은 쉽게 눈에 띌 수 있도록

예쁘게 만들 것

나) 정책평가보고서의 내용은 쉽고 간결하게 쓸 것

다) 정책평가보고서에는 그림이나 도표 등을 활용할 것

라) 정책평가보고서는 맞춤법에 맞추어 쓸 것

2) 평가보고서의 내용

가) 평가결과의 내용 요약
나) 평가된 프로그램에 관한 배경설명
다) 평가목적 및 평가방법
라) 자료수집방법
마) 분석결과 논의
바) 결론 및 제안사항

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3) 평가보고서의 제출

가) 평가정보를 필요로 하는 사람들에 관하여 미리 알아둘 것

나) 평가결과를 취해야 할 행동대책과 연결시켜 전달할 것
다) 가장 중요한 정보부터 제시할 것
라) 발표는 재미있게 역동적으로 할 것
마) 기자들에게는 보도자료를 만들어 배포할 것

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