비판사회정책 제82호, 2024.2., pp.

7-44
Journal of Critical Social Policy
https://doi.org/10.47042/ACSW.2024.2.82.7

사회서비스원 정책 형성 사례 연구※ 1)

이경민(제1저자) | 서울여자대학교 사회복지학과 박사수료

김진석(교신저자) | 서울여자대학교 사회복지학과 교수

국문초록

사회서비스원은 보육, 요양 등의 돌봄 서비스와 장애인의 활동지원 등 다양한 사회서

비스 영역에서 공공이 직접 서비스 제공자의 역할을 하기 위한 정책으로 사회서비스 전
반에 걸쳐 공공 책임성을 강화하기 위한 정책으로서의 의미가 있다. 이 연구는 한국 사
회 복지국가의 역사, 특히 사회서비스 정책 영역에서 주요한 정책 도입의 사례라 할 수
있는 사회서비스원 정책 형성과정에 대해 고찰하고, 한국 복지국가의 형성 과정에서 주
요한 분기점과 개별 분기점별로 주요한 행위자의 역할을 분석하였다.
사회서비스원 정책 형성과정은 결정적 분기점을 중심으로 크게 세 개의 시기로 구분
된다. 제1기는 대략 2006년부터 2014년 지방선거까지로 사회서비스원 논의 형성기로
볼 수 있으며, 제2기는 2017년 대통령 선거에서 당선자인 문재인 대통령의 주요 정책공
약으로 자리 잡게 되는 과정을 제도권 내 논의기로 볼 수 있다. 제3기는 사회서비스원
정책 제도화기로, 2021년 사회서비스원 법 제정까지의 시기로 볼 수 있다.
이 과정에 대한 분석을 통해 사회서비스원 정책 수립 과정에서 주요 행위자들의 범위
와 역할이 지속해서 변화해왔음을 확인하였으며, 이러한 변화에도 불구하고 시민사회단
체와 같은 연성 권력자원이 전 과정에 걸쳐 적극적이고 주요한 역할을 수행해왔음을 다
시 확인하였다. 마지막으로 사회서비스원 정책 수립의 주도권이 중앙에 집중된 하향식
접근을 보이는 한편, 서울시와 같은 특정 지자체의 선도적인 역할에 의해 중앙 정부의
제도 운용에 추진력을 얻게 되는 상향식 접근의 가능성도 확인되었다.

핵심어: 사회서비스원, 사회서비스, 결정적 분기점, 주요 행위자

※ 이 논문은 서울여자대학교 특별학술연구비(2023-0234)의 지원을 받은 것입니다.

사회서비스원 정책 형성 사례 연구 7
 I. 연구의 배경

복지국가를 구성하는 주요한 제도의 기획과 형성 과정에는 구조와 제도 그 자체뿐만

아니라 다양한 주체들이 참여하여 자신의 역할을 수행한다(김영순, 이태형, 2020). 사회
정책과 복지국가의 변화를 행위자 중심으로 이해하는 관점에서 살펴보면(Korpi, 1978;
김영순, 이태형, 2020) 복지국가 제도의 발달 과정에 참여하는 주체들은 개별 제도별로
잠재적 정책 표적집단(예: 기초연금은 65세 이상 노인과 성인 돌봄 책임자: 장애인 활동
지원 서비스는 서비스 이용자와 가족)에서부터 이들의 이해를 대변하는 조합 등의 대변
조직(예: 국민연금은 노동조합)과 공공의 이익을 위해 활동하는 시민사회의 운동 단체
등 다양하게 구성된다. 제도 정치의 영역에서도 특정 계급과 계층의 이해를 대변하거나,
사민주의와 자유주의, 보수주의 등 특정한 이념과 가치에 기반을 둔 정당과 정부 부처들
도 정책과 제도 형성의 특정 국면에서 입법과 행정 체계 전반에 걸쳐 주요한 역할자로
부상한다.
사회서비스원은 보육, 요양 등의 돌봄 서비스와 장애인의 활동지원 등 다양한 사회서
비스 영역에서 공공이 직접 서비스 제공자의 역할을 하기 위한 정책으로, 사회서비스 전
반에 걸쳐 공공 책임성을 강화하기 위한 정책으로 의미가 있다. 이 정책은 특히 사회서
비스의 제도화 과정에서 초기부터 민간 서비스 제공자에 의존하여 제도를 운용해온 우
리나라의 역사적 맥락을 고려했을 때, 사회서비스 공공성 강화를 위한 획기적 계기가 될
것으로 기대된다(양난주, 2020). 길지 않은 한국 복지국가의 역사에서 10년이 넘는 기간
의 정책 논의를 통해 탄생한 사회서비스원은 제도 도입에 대한 공론화와 제도화 과정,
그리고 제도화 이후 제도 운용의 과정에 이르기까지 수차례에 걸쳐 결정적 분기점
(critical juncture)을 경험하였으며, 그 시점마다 다양한 주체들이 개입하여 영향력을 행
사해온 사례라 할 수 있다.
이 연구는 한국 복지국가의 역사, 특히 사회서비스 정책 영역에서 주요한 정책 도입의
사례인 사회서비스원 정책 형성과정에 대한 고찰을 통해 한국 복지국가의 발달 과정에
서 주요한 분기점과 개별 분기점별로 주요 행위자의 역할을 분석하였다. 이와 같은 분석
을 통해 한국 복지국가 형성 과정에서 전통적인 권력자원인 노동조합이나 정당 뿐만 아
니라 각 의제별로 활동해온 주요 시민운동 단체들의 역할을 기록하고 평가함으로써 한
국 복지국가 형성 과정의 특수성을 반영한 각 권력자원과 주요 행위자의 역할에 대한
이해를 시도하였다. 이와 같은 사회서비스 분야 주요 정책에 대한 사례연구 접근은 향후

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다양한 정책영역에 적용될 수 있을 뿐만 아니라, 개별 정책을 넘어 한국 복지국가의 형
성과정을 이해하는 데에도 함의를 제공할 것으로 기대된다. 이를 위해 사회서비스원 정
책 형성과정을 사례연구 방법으로 고찰하였으며, 자료의 수집을 위해 노동조합, 시민사
회단체, 정당의 활동가와 전문가들에 대한 심층면접과 문헌분석을 활용하였다. 자료 분
석을 위한 이론적 틀로는 역사적 제도주의 이론과 권력자원론을 활용하였다.

II. 이론 및 선행연구 분석

1. 사회서비스원 등장배경과 현황

1980년대 한국사회는 민주화 운동을 통해 정치적 변동을 경험하면서 절차적 민주주

의를 획득하게 되고, 경제는 성장 가도에 이르며 복지에 투자할 수 있는 재원 마련이
가능하게 된다(김영종, 2012; 윤홍식, 2019). 이러한 환경의 변화로 분배라는 이념이 사
회적으로 자연스럽게 용인될 수 있었고, 국민의 복지 욕구 분출은 대중운동으로 나타나
제도의 개혁을 요구하기도 했다. 이 전까지만 해도 절대적 빈곤에 놓인 계층이 복지 수
혜 대상자였지만, 이 시기에는 일반 저소득층까지 복지가 확대되었다(김영종, 2012).
그러나 여전히 보수주의 지배연합이 정치세력의 주도적인 역할을 하고 있었기 때문에
복지의 질적인 변화보다는 기존 복지제도 틀에서의 확장 정도로 평가된다(정무권,
2007). 사회서비스 같은 경우, 정치적으로 사회보험과 공공부조보다 관심사가 더 떨어져
획기적인 변화는 일어나지 못했다. 이 시기 신자유주의 이념인 세계화와 작은정부론의
영향에서 벗어날 수 없었던 것도 있지만, 정부는 사회서비스 확대를 위해 전제되어야 하
는 재정의 부담 등의 문제를 민간 중심의 시설 확대라는 경로의존성을 따르며 정부의
역할과 책임을 민간위탁 방식으로 구현한다. 정부가 이용시설을 만들어 민간에 위탁하면
서 운영비를 지원하는 대신 규제를 하는 방식으로 사회서비스 공급을 점진적으로 늘려
나갔다(정무권, 2007; 김영종, 2012; 김영종, 2017). 사회서비스 공급체계 방식이 과거
외원과 민간자원에 전적으로 의지해 유지되었던 것과 비교하면 달라진 것은 분명하지만
공적 사회서비스를 제공하는 주체로서 국가의 역할을 최소화하다 보니 이미 복지 인프
라를 구축한 민간이 사회서비스 제공자로 대거 참여하게 되었고, 민간 위탁 방식은 더욱
견고해졌다(김영종, 2017).

사회서비스원 정책 형성 사례 연구 9
 이런 흐름이 계속되는 가운데, 20세기 말 한국사회는 외환위기에 직면하게 된다. 이
위기를 극복하기 위한 국가적 차원의 노력이 있었지만, 이는 신자유주의적 구조조정에
기반을 두었다. 이로 인해 실업과 빈곤이 급증하면서 사회구조적 취약성에 대한 인식이
높아지게 되고, 공적복지 확대가 불가피한 상황에 이르게 된다(김영종, 2017; 윤홍식,
2019). 그러나 신자유주의적 사조와 대립하면서 시장경제의 논리를 넘어서지는 못했고,
여기에 2000년대 들어서면서 저출생·고령화의 인구구조 변화는 한국 사회의 지속가능
성을 위협한다. 한국의 고령화는 빠른 속도로 진행되었고, 1980년대만 해도 3~4%였던
것이 2000년에 7.2%를 넘어서 고령화 사회(aging society)에 진입하였다(통계청,
2023). 출산율 또한 급격하게 감소했다. 합계출산율이 1971년 4.54명이었던 반면 1984
년에 1.74명으로 떨어지고, 계속해서 감소하는 추세를 보였다(통계청, 2023). 또한 가족
구조의 변화, 여성의 사회진출 등이 더해져 사회적으로 돌봄의 사회적 책임 강화가 제도
적으로 마련되어야 한다는 요구가 높아지기 시작한다. 이처럼 경제적 및 인구사회학적
구조의 변화에 따른 이른바 신사회적 위험(new social risk)이 부각되면서 이에 대한 대
응책으로 보편적 사회서비스 확대가 요구되었다.
정부는 저소득층이라는 기준을 벗어나 보편적 사회서비스 수요에 부응하기 위한 공급
체계 정책을 확대하기 시작한다. 당시 참여정부는 ‘바우처’ 사회서비스를 도입해 민간영
리기관의 시장 진입을 통한 자율경쟁이 이루어지면 소비자의 선택권이 보장되고, 서비스
질도 높아질 것을 기대했다. 바우처 사회서비스는 복지와 성장의 선순환, 사회투자국가
를 표방한 참여정부의 정책기조와 맞닿은 정책이었다(배화숙, 2007; 양난주, 2015). 이
후 이명박 정부에서 본격적으로 바우처 사회서비스를 추진했고, 이와 같은 사회서비스
‘시장화’ 전략은 수요를 충족하기 위해 생산과 공급을 책임져야 할 정부의 역할에 대해
서는 고민하지 않았다. 정부는 사회서비스 인프라 확충을 기존 비영리 민간기관과 민간
영리 기관 등의 참여를 통해 확충하려고 했고, 이는 막대한 비용과 관리부담을 우회하는
방식이었다.
정부의 예상과는 다르게 사회서비스가 민간영역에 의존하면서 시장실패(market fail-
ure)의 문제에 취약한 공급구조를 만들게 된다(김진석, 2019). 민간영역에 의한 ‘시장화’
가 사회서비스 공급 정책의 원리로 자리 잡게되면서 과다경쟁에 의한 사회서비스 종사
자의 근로조건 악화, 서비스 질 저하 문제에 대한 비판이 지속적으로 제기되었다(김보영,
2019). 사회서비스 시장으로 진입한 개인사업자 및 민간기관의 상당수는 소규모 기관이
고, 낮은 수가 구조에서 이익을 내기 위해 과도한 경쟁을 일삼아 낮은 수준의 인력 운영

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과 서비스 산출이라는 결과로 이어질 수밖에 없었다. 그리고 수익구조가 확보되지 않은
탓에 소규모 기관들은 신설과 폐업을 반복하기도 했다. 이는 양질의 서비스 질 확보를
어렵게 만드는 구조를 지속 양산하는 요인과 결과로 되풀이된 것이다(김연명 등, 2016).
이처럼 정부가 사회서비스 제공기관을 직접 운영하는 방식 등 운영의 주체를 다양화
하지 않고, 전적으로 민간 중심의 바우처 사회서비스 방식을 시행하자 민간 사회서비스
기관이 폭발적으로 증가했다(김영종, 2019). 노인복지시설의 경우, 노인장기요양보험이
도입되기 전인 2006년에 59,000여 개소였으나 2022년에는 89,700여 개소로 확대되었
고, 재가노인복지시설은 2006년에 1,045개소에서 2022년 13,272개소로 약 10배가 넘
는 증가를 보였다(통계청, 2023). 보육시설도 마찬가지로 증가추세를 보였다. 2000년
19,276개소였던 것이 2010년에 약 2배 이상 증가하여 38,021개소로 확대되고, 2013년
에는 43,770개소에 이르게 된다(통계청, 2023). 운영주체별로 살펴보면, 노인시설의 경
우, 2022년 말 기준 대부분 운영의 주체는 민간이고, 공공은 약 4.6% 정도이다. 보육시
설은 노인시설과 비교하면 그나마 공공의 비율이 높다고 볼 수 있다. 2000년대부터 국
공립어린이집 비율은 5%대를 유지하는 데 그쳤지만 2010년 중반 이후부터 상승세를 보
여 2022년에는 18.8%로 나타났다(보육통계, 2023). 그러나 운영주체가 공공이라 하더
라도 국가직영 비율이 노인시설은 0.3%, 보육시설도 0.4%밖에 되지 않고, 대부분 민간
에 위탁하여 운영하고 있다(남인순, 2023).
국가와 지자체 등 공공이 사회서비스 제공기관을 설립하고, 이 기관의 운영을 민간에
위탁하는 공공설립-민간운영위탁 방식은 오랫동안 우리나라 사회서비스 공급 부분에서
특징적인 양상으로 자리 잡아왔음에도 불구하고 계속해서 그 한계를 드러내고 있다. 민
간에게 운영이 위탁된 복지시설의 경우, 위탁선정 과정이 투명하고 상대적으로 민주적
운영이 이루어지고 있다는 점에서 공공의 책임성을 일부 수반하고 있지만 실제 재위탁
의 비율이 매우 높아 실질적 ‘사유화’라는 문제가 제기된 지 오래이다(김진석, 2019). 또
한 비용의 압박 때문에 노동자의 처우 등 인력운용의 문제점도 발생하고 있다. 민간위탁
운영기관은 민간기관에 비해 상대적 우위를 점하고 있을 뿐(김진석, 2019), 국가의 책임
이 온전히 수반된 방식은 아니다. 우리나라의 사회서비스는 오랫동안 공공과 민간의 협
력 관계를 통해 전개되어왔고, 핵심적 제도 기제였다는 것은 부인할 수 없다(양난주,
2015; 김영종, 2017). 그러나 민간운영위탁이 90년대를 전후해 신자유주의적 민영화 사
조의 유입에 의해 더욱 고착화되고, 재정 절감 차원의 목적이 우선시 되다보니 대인적
휴먼서비스를 제공해야 하는 사회서비스의 목적과 부합하지 않은 결과를 양산하고 있다.

사회서비스원 정책 형성 사례 연구 11
이런 문제의식에 기반해 공공 부문의 역할 수행 책임이 결과적으로 민간에 위임되는 민
간운영위탁 개혁의 필요성이 대두되었다.
이러한 배경 아래 사회적으로 사회서비스의 시장화 전략에 따른 문제를 시정하기 위
한 방안으로 공공성의 가치를 실현할 수 있는 사회서비스 공급체계의 개편 논의가 등장
하게 된다(석재은, 2017; 선우덕, 2012; 이미진, 2012; 남찬섭, 2021). 사회서비스 공공
성 논의는 바우처 사회서비스 도입 이전인 2000년대 전후에 보육 영역에서부터 시작되
었다(유희정, 강정희, 2003; 남찬섭, 2021). 2000년과 2004년 영유아보육법이 전면 개
정되면서 정부는 시혜적, 잔여적인 보육 사업을 체계화시키기 위해 재정을 확대하고, 보
육의 내실을 기하려고 했다(백은영, 2012). 참여정부는 공보육 강화를 위해 국공립어린
이집 2배 확대, 이용 아동을 30% 수준까지 끌어올리겠다고 밝혔다. 그러나 공보육 강화
의 방식이 민간위탁의 형식으로 나타난 것은 한계로 평가할 수밖에 없다. 이후 사회서비
스 공공성 논의는 노인장기요양제도의 도입과 각종 바우처 제도가 확대되면서 본격적으
로 시작되었다.
진보정당은 2007년부터 지방선거와 총선에서 사회서비스 종사자의 근로조건을 강화
하는 공약을 내걸었고, 시민사회는 같은 문제의식을 바탕으로 예산을 투입해 부족한 공
공시설 확보를 지속적으로 요구했다. 정부의 경우, 서울시는 2016년 ‘서울시 사회서비스
재단’ 설립을 검토하기도 했다(남기철, 2020). 사회서비스 공공성 제도화에 가속이 가해
진 것은 2017년 문재인 정부가 국정과제로 ‘사회서비스공단 설립’을 채택한 이후부터다.
정부는 2019년 3월 6일 ‘2019년 사회서비스원 시범사업 추진계획’을 발표하고, 2022년
까지 17개 시·도에 사회서비스원을 설립하겠다고 밝혔다(보건복지부, 2019). 그러나
2022년 윤석열 정부는 공기업을 개혁하겠다고 하면서 사회서비스원과 타 공공기관들을
통폐합했고, 2022년 대구와 울산 사회서비스원을 시작으로 2023년에는 충남 사회서비
스원이 통폐합되었다. 이는 정부의 민간중심 사회서비스 고도화 정책과 맞물려 추진되면
서 사회서비스 공공성 강화 정책에 반한다는 비판을 받게 된다.
한국의 사회서비스는 지난 20여년간 서비스제공기관의 확대와 관련 전문인력의 확보
라는 측면에서 보기 드문 성과를 보여주었다. 또한 짧은 기간 내에 이루어진 시설 확충
과 인력의 양성은 노인요양과 아동보육, 그리고 장애인서비스에 대한 일반 국민들의 욕
구를 충족시키는데 일정 부분 기여했다. 그러나 전문인력의 양성과 배치, 처우 등의 책
임을 상당 부분 민간에 위임함에 따라 사회서비스 산업 노동자의 낮은 임금수준과 고용
불안정 일자리 확산, 질 낮은 서비스 등의 문제적 결과로 이어지게 되었다. 이처럼 사회

12 비판사회정책 제82호·2024
서비스를 둘러싼 문제 해결 방안으로 사회서비스 운영의 공공성 강화가 제도권내에서와
바깥에서 주요 행위자들을 중심으로 주장되어 왔다.1) 그러나 사회서비스 정책 환경이
변하고, 사회서비스의 새로운 역할이 요구됨에도 제도 개선이 더딘 이유는 제도 도입 시
기와 현재 제도의 원형을 유지하려는 경향성이 크기 때문이다.

2. 이론적 논의 및 선행연구

1) 역사적 제도주의
본 연구에서는 분석의 틀로 역사적 제도주의의 주요 개념인 경로의존(path depend-
ence)과 결정적 분기점(critical juncture)을 사용하고자 한다. 개인의 행위와 선택에 사
회구조와 사회관계 등은 중요하지 않다고 여기는 역사적 제도주의는 원자화된 개인이나
과소사회화의 개인을 강조한 다원주의, 행태주의, 합리적 선택 이론 등을 비판하며 등장
했다(김윤권, 2005; 하연섭, 2011; 김상훈, 2021). 앞선 이론들은 개인의 선호 합을 집단
의 선호로 보고, 개인의 선호를 집단의 선호로 전환하는 것이 효율적이라고 보았다. 그
래서 제도를 개인이나 집단이 선호하는 부수적인 결과로 여겼다. 그러나 역사적 제도주
의는 제도를 사회현상의 핵심축으로 보고, 사회현상을 설명하는 것은 맥락(context)과
역사(history)에 대한 이해가 바탕이 되어야 한다고 강조한다. 따라서 역사적 제도주의는
제도가 역사와 사회적 상황을 반영한 것이기 때문에 행위를 형성하고 제약하는 맥락에
주목한다(Pierson and Skocpol, 2022; 하연섭, 2011).
이런 맥락하에 역사적 제도주의는 현 시점에서 존재하는 제도를 역사적인 산물로 보
고, 처음 선택이 후속 선택에 영향을 미치는 사회적 인과관계에 근거한 경로의존을 중요
시 여긴다(Hall and Taylor, 1996). 경로의존은 어떤 시점에 제도가 만들어지고 어느
정도의 시간이 지나면 다른 합리적 선택이 있더라도 선택과 변화 방향을 제약하는 특징
을 가진다(Mahoney, 2000; Pierson and Skocpol, 2002). 경로의존의 개념을 우리나라
사회서비스 정책에 적용한다면, 사회서비스 운영체계가 민간중심으로 고착화되었기 때
문에 사회변화에 따른 제도 개선의 필요성이 요구되어도 제도가 쉽게 변하지 않고, 기존
과 같이 민간기관이 중심이 되어 제도를 확장해 나가게 되는 상황을 설명할 수 있다.
실제로 우리나라는 사회복지 공공시설 확충, 사회서비스원 도입 등 공공 사회서비스 공

1) 노동조합을 포함한 시민사회는 전국지방선거, 총선, 대선 등 선거시기에 사회서비스 공공인프라 확충

관련 정책 과제를 지속적으로 요구했다. 진보정당의 경우, 공약으로 제시하기도 했다.

사회서비스원 정책 형성 사례 연구 13
급 확대 정책을 시도할 때마다, 이미 양적인 면에서 철저히 우위를 점하고 세력화된 민
간기관 중심의 부정적 여론과 조직적 반대를 꾸준히 경험해왔다.2)
이렇듯 이미 수립되어 작동하는 제도의 경로를 바꾸는 것이 쉽지 않은 경향성이 있지
만, 그렇다고 제도의 경로가 전혀 변하지 않는 것은 아니다. 과거의 제도가 현 시점에서
제도를 변화시키는 요인으로 역할을 할 수 있고, 또 다른 요인들로 인해 제도 변화의
맥락을 형성해 제도의 경로가 변화할 수 있다(하연섭, 2011).3)
이처럼 제도의 변화를 설명하기 위해서는 결정적 분기점에 주목할 필요가 있다. 결정
적 분기점은 경로의존의 한 개념으로 제도적 맥락이 변경되고, 행위자가 제도 변화를 추
진할 기회를 제공하는 등 실질적 변화가 일어나는 시점을 말한다(Pierson and Skocpol,
2002; 김윤권, 2005). 결정적 분기점에서는 주의를 환기시켜 기존 제도의 피드백 매커니
즘을 촉발하고, 정치 발전의 여러 측면을 특징짓는 강력하고 관성적인 고착성
(stickiness)을 비판적으로 이해하는 데 도움이 된다(Pierson and Skocpol, 2002). 역사
적 제도주의는 제도가 어떻게 새로운 경로를 만드는지에 대한 관심뿐만 아니라 무엇이
결정적 시점을 촉발하는지에 대해서도 설명한다(Hall and Taylor, 1996). 결정적 분기
점은 대내외적인 사건 등으로 인해 제도 변화의 계기를 자극하는 시기를 지칭하는데,
Collier(1991)의 경우, 결정적 분기점을 리더들의 개혁의제의 시기와 부합할 수 있다고
했다(김윤권, 2005).
대의민주주의 사회에서 선거는 앞서 언급한 결정적 분기점으로 작용할 수 있다. 국회
의원선거, 대통령선거, 지방선거 등 선거국면에서는 제도정치권 내에서 사회서비스 관련
공약을 포함한 다양한 사회정책들이 제시되고, 제도권 밖에서도 다양한 행위자가 자신들
의 이해관계에 맞는 사회정책적 사안들을 요구하는 상황이 발생한다. 구현우(2012)는 사
회, 경제적 변화는 극적인 사건과 결합했을 때, 점화의 계기가 된다고 하며 정권교체 등
과 같은 정치적 사건은 새로운 제도 변화를 가져오는 결정적 동인이 된다고 했다. 김하
은과 이명현(2023)의 연구에서는 청년당사자가 조직되어 정책의 성격이 바뀌게 되는 시
점을 선거, 정권교체 등 정치적 환경의 변화를 결정적 분기점으로 보았고, 김명희(2008)
와 심원섭(2009)은 정치, 경제, 사회적 위기를 강조하며, 선거를 통한 정치적 사건을 중

2) “대단지 아파트마다 국공립어린이집….민간어린이집 생존권 위협" , 이데일리, 2017년 12월 28일,

https://www.edaily.co.kr/news/read?newsId=01246406616163112&mediaCodeNo=257&OutLnk
Chk=Y
공공정책시민감시단, 이언주 의원, 2019, “장기요양기관 국공유화 정책, 무엇이 문제인가 국회토론회”.
3) 거시적인 측면에서 지배 이념이 전환될 경우, 변화의 요인이 될 수 있다(정무권, 2007).

14 비판사회정책 제82호·2024
요한 분기점으로 삼았다. 또한 기존 제도 내 균열을 야기한 새로운 제도의 도입을 결정
적 분기점으로 본 연구도 있다(원영훈, 박상훈, 2022).

2) 권력자원론
제도의 변화와 개혁을 위해 주요 결정적 분기점에서 행위자들이 어떤 행위를 하는지
는 권력자원론에 의해 설명된다. 권력자원론은 복지국가 발전을 설명하는 대표적인 이론
중 하나다. Korpi(1985)는 권력자원을 어떤 행위자(개인 또는 집단)가 다른 행위자에게
보상하거나 처벌할 수 있는 능력 또는 수단이라고 했으며, 어떤 행위자가 기본 권력자원
을 가지고 변화하는 과정을 통해 다른 권력자원이 파생될 수 있지만 궁극적으로는 기본
권력자원에 의존한다고 했다. 특히, 민주적 자본주의에서 자산을 가진 계급들은 생산수
단을 권력자원으로 삼지만 대부분의 사회경제적 약자들은 민주적 제도를 이용한 조직화
를 권력자원으로 이용한다고 했다(김영순, 2017). 이처럼 권력자원론에서는 주체, 즉 행
위자에 관심을 두고, 복지국가를 만들기 위해서 국가차원의 복지를 원하는 사회경제적
약자들이 그들 중심으로 조직화하여 복지를 확대해 가는 것이 중요하다고 강조한다(김영
순, 2017).
권력자원론은 노동자 계급과 같은 합리적 행위자를 중요시한다. 그 이유는 자본주의
산업화 사회에서 복지 제도의 수혜자는 대부분 노동자계급이고, 이들의 조직화가 높아지
고 이들을 기반으로 한 정당의 정치적 힘이 강할수록 복지가 확대, 발전한다고 보기 때
문이다(양재진, 2014). 이처럼 노동자계급의 정치적 힘이 클수록 복지국가가 발전한다고
보았기 때문에 권력자원론에서는 노조의 조직력, 좌파정당의 힘, 노동세력과 연대 등에
주목한다(Korpi, 2006). 기본적으로 노동이 자본보다는 복지에 우호적이고, 마찬가지로
좌파정당도 복지국가에 적극적이란 점은 일반적인 이야기다(Korpi, 2006; 고세훈,
2014). 반면 일각에서는 노동자의 권력자원의 중요성을 인정하면서도 자유주의적 복지
국가를 설명하는 데에는 한계가 있다는 주장이 제기되었다. 또한 에스핑-안데르센
(Esping-Andersen, 1990)은 노동계급은 다양한 정책적 선호가 있고, 이에 따라 복지국
가 발전의 경로와 내용 등이 달라질 수 있으며, 이런 맥락에서 노동계급과 중간계급 간
의 연대가 주요한 요인으로 작용할 수 있다고 했다. 그러나 노동자 계급을 위시한 권력
자원론은 복지국가 발전 과정에서 복지국가에 대한 이해가 조건적인 중간계급은 연대의
대상일 뿐, 주요 행위자가 될 수 없고, 주체세력은 노동계급이라는 점을 강조한다(김영
순, 2017).

사회서비스원 정책 형성 사례 연구 15
 이처럼 권력자원론에서 주목하는 전통적인 행위자들을 한국사회 복지국가 발전을 설
명하는데 그대로 적용하기는 어려운 한계가 있다. 한국 복지국가 제도 발전에 노동계급
과 정당 등의 역할이 없었던 것은 아니지만 정치사회적 환경이 권력자원론의 배경이 되
는 유럽과 서구 국가들과는 차이가 있기 때문이다. 한국의 경우, 노동조합의 조직률이
낮고, 좌파정당의 입지가 매우 취약한 상황이라 노동계급만이 주요 행위자로 지칭될 수
없다는 점이다.
이에 김영순(2019)은 한국사회 상황에 맞게 주요 행위자를 노동계급뿐만 아니라 정부
(대통령)와 시민사회까지 확대해야 한다고 주장했다. 김영순(2011, 2019)은 국민연금 1,
2차 개혁 과정과 국민기초생활보장법 제정과정을 Rico(2004)의 주장에 기반해 분석했
다. 지식 기반 권력자원을 핵심으로 삼고 있는 Rico(2004)의 연성권력자원론을 통해 시
민운동이 한국의 복지정치에서 핵심적 위치를 차지할 수 있었던 사회적 맥락과 시민운
동의 역할, 동원된 자원 등을 설명할 수 있다고 본 것이다. 또한 장은주(2012)는 복지국
가에 시민적 기획의 필요성을 강조했으며, 김연명(2002)과 윤홍식(2019)도 복지국가 제
도 발전에 시민운동이 주요 행위자로서 역할을 했다고 평가하고 있다. Rico(2004)는 행
위자들 각각이 만들어 내는 내적 응집력과 외부로부터 받는 지지와 연대 능력, 대중으로
부터의 지지에 지식기반 권력자원을 추가함으로써 행위자의 행위를 더 잘 설명할 수 있
다고 했다. 사회서비스원 제도의 수립과 관련 법 제정과정을 고찰하는 이 연구에서는
Rico가 제시하고 김영순 등이 활용한 바 있는 확장된 권력자원의 개념을 적용해 주요
행위자들의 행위를 살펴보았다.

III. 연구방법

이 연구는 사회서비스원 정책 형성 과정을 대상으로 하는 사례연구(case study)에 해

당한다. 사례연구는 정책연구를 포함하는 사회과학 영역에서 가장 많이 활용되는 연구방
법 가운데 하나로서 일정한 시간에 걸쳐 다양한 방법으로 관련 자료를 수집함으로써 특
정 프로그램이나 사건, 활동, 과정, 혹은 사람이나 가족, 집단, 지역사회에 대해 심도 있
는 탐색을 수행하고, 이를 통해 연구 대상에 대해 최대치의 이해를 도모한다(Priya,
2021). 사례연구는 연구 결과의 일반화 측면에서 매우 제한적이지만, 특정한 현상이나
문제를 대표하는 사례에 대한 분석을 통해 새로운 가설을 도출하고 관련 연구의 근거로

16 비판사회정책 제82호·2024
삼을 수 있다는 측면에서 유용하다. 사회서비스원의 정책 형성 과정은 길게는 10년에
이르는 기간에 걸쳐 소수 진보정당과 노동조합, 일부 지방자치단체, 그리고 시민사회 단
체들이 참여한 정책 논의의 끝에 제도화에 이른 사례라는 측면에서, 또한 사회복지 영역
에서 기초연금이나 국민기초생활보장제도와 같은 현금성 제도와 달리 서비스 급여의 공
급자와 이용자, 그리고 이들을 연결하는 전달체계까지 아우러진 사회서비스 제도 영역의
정책 형성 과정을 살펴볼 수 있는 흔치 않은 사례라는 측면에서 사례연구에 적합한 것으
로 보인다.
연구를 위한 자료는 사회서비스원 정책 관련 논의 과정에 노동조합, 정당, 시민사회단
체 등을 통해 적극 참여한 내부자와 그 과정을 가까이서 지켜본 관련자들에 대한 면담과
더불어 관련 자료에 대한 문헌분석을 통해 확보하였다. 문헌은 정책 논의 과정에서 공개
된 국회 회의록, 각종 토론회, 간담회, 포럼 등의 자료집뿐만 아니라, 노동조합, 정당,
시민사회단체 등 개별조직과 연대체의 비공개 회의자료들을 내부자들로부터 제공받아
활용하였다.
정당과 국회, 노동조합, 시민사회단체, 시민사회 연대체, 지방자치단체 등에서 공개적
으로 주최한 토론회와 간담회, 포럼 등의 경우 행사의 행사자료들을 활용하였다. 그뿐만
아니라 주요 분기점으로 작용한 전국지방선거, 국회의원총선거, 대통령선거 등의 공약자
료들도 활용하였다. 정책형성 관련 논의의 흐름과 맥락을 입체적으로 이해하는 데에 공
개된 자료에 대한 분석만으로는 한계가 있다. 공개된 자료 중심의 고찰이 갖는 한계를
보완하기 위해 우선 정책결정 과정의 비공식적 논의 내용과 관련 자료들을 수집하기 위
한 별도의 노력을 기울였다. 다양한 층위에서 정책 논의에 참여한 주요행위자들에 대한
면담과, 이들 면담자를 통해 비공개 회의자료 등을 전달받아 추가적인 검토와 분석을 통
해 내용을 보완하였다. 이를 위해 민주노동당에서부터 정의당에 이르기까지 진보정당의
계보에서 당내 복지국가 정책담당자 1인, 민주노총의 사회복지 정책담당 부서에서 특히
사회서비스원 관련 논의가 진행될 당시 관련 정책 성안에 참여했던 상근 활동가 2인,
시민사회단체의 상근 활동가로 사회서비스원 정책 논의에 주도적으로 참여했던 활동가
1인, 그리고 서울시 사회서비스원 정책 도입과정에서 정책 자문 역할을 수행한 학계 전
문가 1인에 대한 면접을 수행하였고, 이들 면담자로부터 추가적인 정보와 문헌을 수집하
였다.

사회서비스원 정책 형성 사례 연구 17
 IV. 연구결과

사회서비스원 정책 형성과정을 주요 결정적 분기점 중심으로 구분하면 다음과 같이

세 개의 시기로 구분할 수 있다. 이와 같은 시기 구분은 사회서비스원 관련 논의 수준의
구체화 정도, 주요행위자의 범위와 각 행위자의 역할 및 중요도, 그리고 제도화를 위한
구체적인 모형의 개발 정도 등 다양한 측면을 통합적으로 고려하여 작성하였다.
사회서비스원 정책 형성 제1기는 당시 사회서비스공단, 사회서비스인력센터 등 다양
한 이름으로 공공 사회서비스 직접 제공기관을 상상하고, 주로 제도권의 공론장 외부에
서 논의해 온 시기로, 대략 2014년 6월 지방선거까지의 시기로 볼 수 있다. 다음으로
주로 제도권 영역 바깥에서 논의되던 제1기 사회서비스원의 아이디어가 이명박, 박근혜
두 차례의 보수정부를 거치는 과정에서 주로 야당과 서울 등 지방자치단체를 중심으로
제도권 영역 안에서 논의가 진행되고 급기야 2017년 대통령 선거에서 당선된 문재인 대
통령의 주요한 정책 공약으로 자리 잡게 되기까지의 과정을 제2기를 규정할 수 있다.
마지막 제3기는 문재인 대통령의 당선을 계기로 사회서비스원 정책 관련 논의가 본격적
으로 제도권 안으로 자리를 옮기며 주요 이해당사자들과 야당의 반대에 부딪혀 난황을
겪으면서도 선도사업의 형태로 진전을 이루다가 문재인 정부 4년차인 2021년 8월 31일
비로소 사회서비스원법이 제정되기까지의 시기로 규정할 수 있다.
이상의 과정을 거치면서 사회서비스원 제도의 근거 법제정까지 마치고 본격적인 제도
화의 경로에 접어든 사회서비스원은 법 제정 이듬해인 2022년 대통령 선거에서 다시 보
수정당 주도의 정부가 구성되고, 특히 사회서비스원 제도의 형성과 실현 과정에서 중추
적인 역할을 해왔던 서울시 역시 보수적인 성향의 시장이 당선되면서 사실상 새로운 국
면을 맞고 있는 것으로 보인다. 다만 이와 같은 최근의 변화는 여전히 현재 진행형인
만큼 본 연구의 분석에 포함하지는 않았다.

1. 제1기: 사회서비스원 논의 형성기

지금까지 한국 사회복지, 특히 사회서비스의 제도화에 관한 다양한 연구가 진행되어

왔다. 이들 연구는 대부분 그 기원을 1950년대 한국전쟁 이후 구호물자에 기반한 민간
생활시설 중심의 공급체계부터, 이용서비스 제공기관에 대한 지원 방식을 거쳐, 2000년
대 중반 이후 현재의 바우처 방식 공급체계가 자리 잡았다고 규정한다(김영종, 2012; 양

18 비판사회정책 제82호·2024
난주, 2015).
본 연구의 분석대상인 사회서비스원은 출범 초기부터 영유아보육, 장애인 활동지원,
노인장기요양과 같이 사회서비스 제도화의 과정에서 바우처 방식 제도 전달체계와 민간
의존적 서비스 공급체계가 자리 잡은 후 본격화된 영역의 사회서비스를 중심으로 논의
가 형성되었다. 사회서비스원에 대한 논의 제1기에 해당하는 이 시기에는 다른 진보적인
복지국가 의제와 마찬가지로 주로 진보정당을 중심으로 형성되었고 이와 같은 소수정당
과 일부 진보적인 시민운동 단체 중심의 논의가 한국 사회 전반에 확산되면서 비로소
정책 논의의 공론장에 모습을 드러냈다고 할 수 있다. 이와 같은 ‘사회서비스원 논의 형
성기’의 논의를 주요 행위자와 결정적 분기점의 측면에서 자세히 살펴보면 다음과 같이
정리할 수 있다.
사회서비스원에 대한 논의는 2006년 4월에 치뤄진 제4대 전국동시지방선거에서 민주
노동당이 사회서비스공단을 정책공약의 맥락에서 제안하면서 비로소 시작되었다고 볼
수 있다.4) 그로부터 2년 후인 2008년 국회의원 총선거에서 이번에는 당시 민주노동당으
로부터 분당한 진보정당의 하나였던 진보신당에서 총선 정책공약의 하나로 공공 사회서
비스센터를 제시하면서 진보정당 정책공약으로서 사회서비스공단의 아이디어를 주요 선
거에 의제화하는 데 기여했다. 2006년 민주노동당의 사회서비스공단 논의를 보여주는
문서화된 자료가 부재한 반면, 2008년 진보신당의 사회서비스(공공)센터 공약은 문서로
그 내용이 알려져 있다. 이 자료에 의하면 이때 제안된 ‘사회서비스(공공)센터’는 지금과
같이 광역단위가 아니라 기초자치단체 단위에 설치하여 “생애주기별로 국민에게 필요한
서비스를 직접 공급하는 기관으로 산후조리, 보육, 방과 후 보육, 고용서비스, 간병서비
스, 장기요양서비스, 장애인 활동지원서비스를 담당"한다고 하였다. 또한 당시에 제안된
사회서비스(공공)센터는 전국적으로 100만 일자리를 창출하여 복지서비스 노동자를 센
터에서 직접 고용함으로써 서비스 질에 대한 개선, 복지서비스노동자 노동조건 개선, 복
지서비스 노동자에 대한 교육을 통해 복지서비스의 질을 개선하는 역할을 하게 한다고
설명하고 있다. 이와 같은 당시 사회서비스(공공)센터에 대한 기술은 설치 단위가 기초지
방자치단체라는 점을 제외하고는 현재 사회서비스원의 정책 목표 및 주요 사업영역과
매우 유사한 것으로 보인다.
2008년 국회의원 총선거 당시 진보신당의 사회서비스(공공)센터 공약은, 2년 후 시행

4) 당시 민주노동당에서 활동한 내부자 인터뷰를 통해 민주노동당 내 사회서비스공단 논의과정과 내용을

파악했다.

사회서비스원 정책 형성 사례 연구 19
된 2010년 제5대 전국동시지방선거에서 진보신당의 ‘복지고용센터’와 민주노동당의 ‘사
회공공서비스 인력지원센터’을 통해 역시 소수 진보정당들의 정책공약으로 재등장한다.
진보신당의 복지고용센터는 지난 사회서비스(공공)센터 공약과 마찬가지로 시군구에 설
립하여 지역 사회서비스 종합계획에 따르는 적정 인력을 정규직으로 직접 고용하는 방
안이며, 이에 더하여 민간에서 제공하는 사회서비스에 대한 관리감독 기능과 지역 내 자
원배분의 기능을 하도록 설계되었다. 반면 민주노동당의 사회공공서비스 인력지원센터
는 복지, 의료, 교육, 환경, 문화 분야의 일자리 노동자를 사회공공서비스 인력지원센터
를 통해 공공이 직접 고용하여 사회적 기업과 민간에서 시행하는 사업의 경우에도 인력
지원센터를 통해 인력을 공급받아 사업을 할 수 있도록 한다는 제안이다. 2010년 지방
선거 당시의 이 두 정책공약은 지난 2008년의 제안에 비교했을 때 사회서비스 분야 일
자리의 안정화에 강조점을 두고 있는 것으로 보인다. 사회서비스공단 관련 의제는 다시
2014년 제6대 전국동시지방선거 과정에서 노동당이 서울시 공약으로 사회서비스공단
설립을 제안함으로써 그 맥을 이어왔다.
이와 같은 진보정당 진영 내부의 논의와 제안 이외에도 사회서비스공단 논의 형성기
동안 자유선진당이 2012년 국회의원 총선거에서 총선공약으로 “사회서비스공단 설립으
로 돌봄 노동자 임금 및 처우 개선”을 제시한 점이 눈에 띈다. 또한 전체 정당 차원의
공약은 아니지만 2012년 국회의원에 출마한 세종시의 이해찬이 “어르신, 장애인, 아동
지원을 위한 세종 사회서비스공단을 설립”하여 시민의 삶의 질 향상 및 지역 일자리 창
출에 기여하겠다는 공약으로 당선된 바 있다.
이와 같이 소수 진보정당의 정책 공약 차원에서 주로 논의되어오던 사회서비스공단의
논의가 2012년 말에는 서울시의 출연공공기관인 서울시복지재단의 연구보고서를 통해
주목받게 된다. 당시 사회서비스 종사자 고용안정성 강화 시범사업모델 개발 연구라
는 제목의 이 연구보고서에서 연구진은 사회서비스 종사자 고용안정성 강화를 위한 시
범사업 모형의 하나로 사회서비스공단을 제안하고 이를 통해 종사자의 고용안정성 강화
와 사회서비스 품질 향상을 구현할 수 있다고 주장하였다. 그뿐만 아니라 국민기초생활
보장제도의 법제화 과정에서 전문가 중심 시민운동단체로서 중요한 기여를 한 것으로 평
가되는(김영순, 2019) 참여연대와 같은 단체도 2012년 제19대 국회의원 총선거를 맞아
정책제안을 하는 과정에서 사회서비스 일자리 창출 및 사회서비스 통합관리를 위해 사회
서비스공단을 신설할 것을 제안한 바 있다. 참여연대는 선거가 끝난 후에도 사회서비스전
달체계 개선을 위해 사회서비스공단 신설의 의제를 지속적으로 논의한 바 있으며, 2014

20 비판사회정책 제82호·2024
년 사업계획에서는 보육 공공성 확보방안의 하나로 보육교사공단을 제안하기도 했다. 또
한 2010년대 초 노동조합 내에서도 논의가 진행되었고, 제5대 전국동시지방선거에서 민
주노총은 민주노동당이 제시했던 ‘사회공공서비스 인력지원센터(가)’를 제시한다.
이상에서 살펴본 바와 같이 사회서비스원 설립과 관련한 논의형성기인 제1기는 대략
2014년 제6대 전국동시지방선거 때까지로 볼 수 있으며 이 시기 논의의 특징은 첫째,
소수 진보정당을 중심으로 진행되었다가 향후 확산되는 과정을 겪었다는 점이다. 사회서
비스원 논의 형성기는 초기에 진보신당, 민주노동당, 노동당 등 원내와 원외의 소수 진
보정당들이 논의를 주도하였으며, 이후 일부 지자체와 시민운동단체가 논의에 참여하여
확산하는 데 기여한 것으로 볼 수 있다. 둘째, 이 시기 사회서비스공단의 의제는 당시
사회서비스공단, 사회서비스(공공)센터, 복지고용센터 등 다양한 명칭으로 혼재되어 있
었으며, 그만큼 공단에 대한 접근과 이해에 있어서 논의에 참여한 주요 행위자들 안에서
도 일정한 편차가 존재한 것으로 보인다. 예를 들어 진보신당의 경우 사회서비스공공센
터와 사회서비스 복지고용센터 등 시점에 따라 다른 명칭을 사용하였으나 둘 다 기초지
방자치단체에 설립할 것을 주장한 반면, 민주노동당의 사회공공서비스 인력지원센터의
경우 지자체 설립이라는 원칙만 제시할 뿐 구체적으로 광역과 기초 가운데 명확히 선택
하지 않은 것으로 보인다. 뿐만 아니라 그 역할과 기능의 측면에서도 진보신당의 사회서
비스(공공)센터와 복지고용센터는 사회서비스 직접제공기관의 역할을 명확히 하고 있는
반면, 민주노동당의 사회공공서비스 인력지원센터는 노동자를 공공이 직접 고용하되 실
제 서비스 제공업무는 민간이나 사회적 기업에서 수행하는 때도 열어놓은 것이 특징적
이다. 셋째, 사회서비스공단 의제에 대한 이해와 접근방식의 편차에도 불구하고 다시 제
안된 사회서비스공단 관련 기관과 조직들은 모두 사회서비스 분야 일자리의 확대, 그리
고 그 일자리들을 사회서비스영역에서 공공이 직접 고용한 인력을 활용하여 운영한다는
원칙을 공통으로 가지고 있다.

2. 제2기: 제도권 내 논의 진행기

사회서비스공단 논의는 소수정당을 중심으로 제안되었지만 시민사회로까지 확대되면

서 본격적인 제도화 추진은 시민사회를 중심으로 이루어졌다. 참여연대는 2014년 남인
순 의원과 노동시민단체가 함께 진행한 보육포럼5)에서 보육서비스 공공성 제고의 필요

5) 국회의원 남인순, 참여연대, 한국여성단체연합, 공공운수노조보육협의회, 참보육을위한부모연대, 공동육

사회서비스원 정책 형성 사례 연구 21
성을 강조하며, 지자체에서 보육교사를 직접 고용하는 사회서비스인력공단 또는 사회서
비스인력개발원 설립 방안을 제시하고, 이후 국회 토론회6)를 통해 입장을 공식화하였다.
또한 노동시민사회는 사회서비스공단이 사회서비스 공공인프라의 확충과 함께 추진되어
야 설립의 의미가 있다는 점에서 중앙정부를 비롯해 지방정부의 사회서비스 공공인프라
확충도 함께 요구했다.
그러던 중 2015년 서울시가 기존 입장과 달리 지자체 보조금으로 국공립어린이집 확
충 목표를 상향조정하고 운영방식도 기존 민간위탁을 고수했다. 이에 시민사회는 우리나
라의 민간위탁은 재정절감 차원에서 추진하고 있어 국가의 책임이 온전히 수반된 방식
이 아니라는 점을 지적하며, 서울시에 공단 설립을 통한 공공성 실현을 요구했다. 이처
럼 시민사회는 정부와 지자체 대상으로 감시하며, 공단 설립을 위한 복지환경 개선 운동
을 이어나갔다.
한편 참여연대에서 활동하는 학계 전문가 중심으로 꾸려진 연구진은 사회서비스 공공
성의 근거를 확보하기 위한 연구를 수행하게 된다. 연구진은 제1기에 해당하는 2012년
말 서울시복지재단의 사회서비스 종사자 고용안정성 강화 시범사업모델 개발 연구(김
미현 등, 2012)를 통해 사회서비스공단 제안을 시작으로, 2015년 12월 서울시 복지인
프라 공공성 강화 방안(김진석 등, 2015), 2016년 11월 서울시 사회서비스재단 설립
타당성 검토 연구(김연명 등, 2016)를 내놓게 된다. 서울시 복지인프라 공공성 강화
방안에서는 현재 서울시의 제도적 환경과 조건을 살펴봄으로써 복지인프라 인력 지원
과 전문성 강화, 공적 지원의 강화, 법인 직영의 공공관리 기능 강화 등을 통해 공공성을
강화해야 한다고 주장하였다. 반면 기존 공단 설립을 주장했던 것과는 달리 2016년에는
사회서비스재단 설립 관련 보고서를 발표하게 된다. 서울시는 지역단위에서 사회서비스
공급체계 전반을 기획, 조정, 평가하고 대안을 제시하는 종합관리체계 구축을 위한 발판
을 마련하고자 했다.7) 서울시의 경우, 서울시복지재단, 서울시여성가족재단과 같은 재단
을 설립, 운영하고 있었기 때문에 서울시 차원에서 사회서비스 공공모델을 재단의 형태
로 만드는 것이 상대적으로 용이하다고 판단했다. 또한 당시 보수정권이 집권하고 있었
기 때문에 중앙정부를 중심으로 하는 공단 설립이 어려운 환경적 배경도 있었다.8)

아와공동체교육, 어린이문화연대.
6) 남인순 의원, 참여연대, 한국여성단체연합, 공공운수노조보육협의회, 참보육을위한부모연대, 공동육아와
공동체교육, 어린이문화연대, 2014, “보육시스템 대안은 무엇인가?”, 2014년 12월 15일.
7) “서울시 사회서비스재단 설립 타당성 검토 연구: 사회서비스기관의 ‘표준운영모델’ 개발사업을 중심으로”
를 참고했다.

22 비판사회정책 제82호·2024
 제2기에는 사회적으로 사회서비스공단 설립이 주요한 이슈로 주목받지 못했다. 제1기
에 사회서비스 일자리 확대와 직접 고용의 방식이라는 원칙을 공통 견해로 가지고 단체
와 조직별로 저마다의 사회서비스공단 의제를 제안했다면, 이 시기에는 합의된 형태의
사회서비스공단을 제안하기 위한 시민사회의 노력이 있었다는 점에 주목할 필요가 있다.
특히 시민사회를 중심으로 사회서비스공단 제도화를 위한 전방위적인 활동이 있었다. 그
리고 2017년 19대 대통령 선거를 기점으로 사회서비스공단 제도화 가능성의 계기가 마
련된다.
2016년 12월, 박근혜 대통령이 탄핵을 당하면서 정치권에서 19대 대통령 선거를 위
한 준비가 긴박하게 이루어지게 된다. 또한 시민사회도 각 분야별로 대선 과제를 정리하
고, 보육, 요양, 연금 등에서 사회서비스공단 설립과 공공인프라 확충을 주요핵심과제로
제시하기에 이른다. 공적연금강화국민행동9)은 사회서비스공단 설립과 함께 연금기금을
활용한 보육, 요양, 보건의료 등에서의 공공인프라 확충 방안을 내놓았다.10) 민주노총,
한국노총을 비롯해 총연맹 산하단체들은 사회서비스 노동자의 노동권 보장과 연관된 사
안이라 사회서비스공단은 조직적 핵심과제가 될 수밖에 없었다. 한국노총의 경우, 사회
서비스공단 이외에도 공공보건의료공단(가) 설립을 주장하며, 보건의료까지 확대된 공공
성 강화 방안을 내놓았다(한국노총, 2017). 참여연대는 2017년에 ‘사회서비스 공공인프
라 확충’을 중점사업으로 선정하며 연대체와 함께 운동을 주도해 나갔고, 실제 대선후보
들의 공약에 반영될 수 있도록 대중선전전, 정치로비활동 등을 지속했다. 2017년 3월에
는 참여연대와 한국여성단체연합, 민주노총 중심으로 대선후보 초청토론회, ‘개발국가,
재벌독식을 넘어 돌봄사회, 노동존중 평등사회로'를 추진하고 각 대선후보 캠프(문재인,
안희정, 이재명, 안철수, 심상정 캠프 참석)에 노동시민사회의 입장을 전달했다. 그리고
당시 문재인 후보가 현장에 참석해 공공부문 좋은 일자리 81만 개 확충을 약속한다.
각 정당의 대통령 후보가 최종 결정되고 2017년 4월 말, 더불어민주당 문재인 후보와
정의당 심상정 후보는 공약으로 사회서비스공단을 내걸었다.11) 더불어민주당은 2012년

8) 관련 내부자 인터뷰를 통해 내용을 파악했다.

9) 참여연대, 민주노총, 한국노총, 한국여성단체연합 등 총 306개 단체가 가입.
10) 당시 문재인 후보의 공약집 p.178에 “국민연금 공공투자 정책과 연계하여, 기존 민간 시설의 매입
및 장기 임대를 중심으로 국공립 시설 확충”의 내용이 제시되었다. 그러나 대통령 당선 후 발표한 ‘문재인
정부 국정운영 5개년 계획’에 연금기금을 활용한 사회서비스 인프라 확충 계획은 없었다.
11) 문재인 후보는 ‘광역지자체별로 사회서비스공단을 설립하고 지자체가 공단을 통해 국공립 사회서비스
제공 시설을 직영하는 체계 구축’하겠다고 밝혔으며, 심상정 후보는 ‘시군구마다 사회서비스공단 설치’를
통해 질 좋은 사회서비스 일자리 확대와 서비스 제공을 약속했다.

사회서비스원 정책 형성 사례 연구 23
대선, 2014년 지방선거 등에서 사회서비스공단과 같은 사회서비스 공급구조 개편을 위
한 과제를 핵심과제로 삼지 않았으나 19대 대선 공약으로 내놨다는 것은 의미 있는 변화
이다. 사회서비스로 포괄되는 돌봄 영역에서의 욕구 증가와 대부분의 사회서비스를 민간
영역에 맡겨 발생하는 문제를 더 이상 외면할 수 없었던 것으로 보인다. 또한 당시 문재
인 캠프 싱크탱크인 ‘정책공간 국민성장’에 시민단체에서 활동했던 전문가가 참여했던
것도 문재인 후보 공약에 사회서비스공단이 반영되는 데 영향을 미쳤던 것으로 해석할
수 있겠다. 과거 시민단체 출신 전문가들이 개인적으로 기성 정당이나 정부 운영에 참여
하게 되면서 의도한 정책이 반영되었던 사례가 있었듯, 사회서비스공단 추진도 이런 맥
락하에 있다고 볼 수 있다(김영순, 2019).
이상 제2기의 사회서비스원 논의 사항을 살펴보았다. 제2기는 2014년 제6대 지방선
거가 끝난 이후부터 2017년 19대 대통령선거까지로 볼 수 있으며, 제도권 내 논의 진행
기라고 할 수 있다. 이 시기 특징을 살펴보면 첫째, 주 행위자로 구분되는 시민단체와
노동조합 중심으로 사회서비스공단 제도화를 위한 논의와 운동이 본격적으로 진행되었
다는 점이다. 소수 진보정당을 중심으로 논의가 진행되던 제1기와는 달리 시민사회단체
가 주축이 되어 제도화를 위한 공론화 활동이 적극적으로 이루어졌고, 19대 대선 국면에
서는 사회서비스공단이 대선에서 주요 과제로 선정될 수 있도록 전방위적인 활동을 지
속한 것이 특징적이다. 교수 등 전문가 그룹은 사회서비스의 공공성 확보 방안을 위한
연구를 진행하며, 사회서비스공단 설립 근거를 마련해 나간다. 각 분야별 시민사회에서
도 사회서비스공단을 핵심 과제로 삼아 활동을 이어 나갔는데, 공적연금강화국민행동은
연금기금을 활용한 인프라 확충을 제시하고, 한국노총은 사회서비스공단 이외에도 공공
보건의료공단 설립을 주요 대선과제로 내놨다는 것도 주목할 만하다. 이처럼 시민단체와
노동조합이 사회서비스공단 실현을 위한 주요 행위자로 기여했다 평가할 수 있겠다. 둘
째, 사회서비스공단 의제는 19대 대선 국면에서 합의된 형태의 핵심과제로 제안되었다.
그간 사회서비스공단은 사회서비스 종사자의 처우문제와 서비스 질 개선을 위한 공통된
목표하에 제안되었으나, 주 행위자에 따라 의제에 대한 이해와 접근방식의 편차가 존재
했었다. 그러나 점차 돌봄이 주요한 사회적 문제로 대두되었을 뿐만 아니라 진보적 과제
를 관철시킬 수 있는 선거라는 중요한 기회를 앞두고 시민사회와 정치권은 합의된 주장
의 필요성을 느끼게 된 것으로 보인다. 시민사회는 내부적으로 공유와 소통의 과정을 거
치고, 외부적으로는 시민과 정치권을 설득하며 합의된 내용으로 사회서비스공단의 필요
성을 주장하게 이른다. 셋째, 19대 대선에서 진보정당뿐만 아니라 더불어민주당도 사회

24 비판사회정책 제82호·2024
서비스공단을 공약으로 제시했다. 이는 사회구조적 변화에 따른 양질의 사회서비스 필요
욕구가 증가한 부분을 반영한 측면도 있는 반면, 시민단체 출신 전문가들이 정부 운영에
참여하면서 시민사회의 요구가 정책에 반영될 수 있는 기회가 마련되었다.

3. 제3기: 사회서비스원 정책 제도화기

제3기는 19대 대선 이후부터 법이 제정된 2021년 8월까지로 볼 수 있으며, 사회서비

스원이 정책적으로 제도화된 시기라 할 수 있겠다. 이 시기에 정부가 사회서비스공단을
대선 공약과 국정과제로 내세웠기 때문에 제도화 논의가 빠른 속도로 진행된다. 그러나
애초 계획했던 것과 달리 후퇴된 수준으로 진행되었고, 법 제정 과정은 민간기관과 당시
야당(현 국민의힘, 국민의당/바른미래당)의 반대로 원활히 추진되지 않았다. 다만, 시민
사회가 제도의 안착을 목표로 정부와 국회를 대상으로 활동을 했다는 점에 주목할 필요
가 있다. 이는 한국이 서구유럽복지국가와 달리 복지정치에서 시민사회가 주요 행위자로
써의 역할을 하며, 영향력을 끼치고 있다는 것을 보여주는 지점이기도 하다(김연명,
2002; 윤홍식, 2019; 김영순, 2019).
제3기는 세부적으로 세 개의 시점으로 구분하여 살펴보았다. 먼저 첫 번째 시점은 국
정과제를 발표하기 직전과 직후이다. 국정과제에서 공약이 어떤 형태로 구체화되는지,
공공성이 담보된 사회서비스공급체계 개편으로 실행되는지가 중요하기 때문이다. 두 번
째와 세 번째 시점은 국회의 운영시기를 중심으로 구분했다. 첫 번째 시점에서 행정부가
사회서비스공단 실행 형태를 제시했다면, 그 이후에는 법적 근거 마련을 입법부가 책임
져야하기 때문에 두, 세 번째 시점을 각 20대 국회, 21대 국회로 삼았다.

1) 국정과제 발표 직전과 직후
이 시기의 특징은 정부가 사회서비스 공급체계 개선이라는 과제를 내놨지만 민간기관
의 반대와 정부의 소극적인 태도로 제도가 후퇴되어 추진되었다는 점이다. 특히, 정부가
민간중심공급체계의 견고함과 사회서비스 분야의 책임 및 재정적 부담을 넘어서지 못했
다. 사회서비스 공급체계 변화 요구에도 불구하고, 제도가 쉽게 바뀌지 못하는 경로의존
적 경향성으로 해석되나 제도의 변화를 가능하게 하는 사회구조적 문제와 공공성이라는
가치가 독립변수의 역할(하연섭, 2011)을 할 수 있음에도 중도정당인 더불어민주당이 정
책분야에 있어 보수정부와 같이 신유주의적인 태도를 보였기 때문이다. 또한 정권 교체

사회서비스원 정책 형성 사례 연구 25
로 시민단체 전문가 등이 정부 운영에 참여해 시민사회의 의견이 정책으로 반영된 계기
는 마련되었으나 실제 제도의 목적과 취지에 맞는 실행은 담보할 수 없었다. 이는 한편
으로 정부와 정당을 견제할 수 있는 행위자들의 역할이 필요하다는 것을 확인시켜 주는
지점이기도 하다.
사회서비스공단이 대통령 선거 공약으로 발표는 되었지만 정책 추진은 순조롭지 않았
다. 정권 초부터 보육 영역에서의 사회서비스공단 추진 반대는 강력했다. 민간기관은 국
정과제를 논의하는 국정기획자문위원회에 보육을 제외해달라고 요구한다(한국노총,
2017). 기존 민간보육시설의 운영자들은 민간 영역 침범이라고 했으며, 일각에서는 이후
추진되어야 할 유보통합에 사회서비스공단이 걸림돌이 된다고 주장했다(이경민, 이혜연,
2021). 문제는 정부가 정책을 추진하는 과정에서 확고한 추진 의지를 보여주지 못했다는
점이다. 국정과제 발표 전인 2017년 6월 사회서비스공단 추진을 제외하고 ‘일자리 100
일 계획’를 발표하는가 하면, 국정과제를 발표한지 3개월만인 2017년 10월, ‘사회서비스
공단 설립 준비를 위한 지자체 현장 자문단’ 비공개 회의에서 애초 논의했던 내용과는
달리 사회서비스진흥원을 제시하며, 보육과 요양분야를 축소해 공공수탁으로 하고, 독립
채산제 방식으로 운영하겠다고 언급한다.12) 더구나 그동안 사회서비스공급체계 개편에
의지를 보였던 서울시마저 보육을 제외하려는 시도를 하게 된다.
민간기관의 반대는 이미 예상했던 사안이다. 그러나 정부는 국정과제 발표 직후부터
정책 추진에 갈지자 행보를 보였다. 과거 김대중, 노무현 정부에서 확인되었듯 사회정책
분야에서 중도정당의 신자유주의적 태도는 시민단체와 정당간의 안정적 협력관계를 유
지하기 어려운 기제로 작동했고, 사회서비스공단 추진도 이런 맥락하에 있는 것으로 해
석할 수 있겠다(정상호, 2007; 김영순, 2019).
시민사회는 민간기관의 반대와 정부의 애매모호한 태도를 비판하며, 공공성이 담보된
사회서비스공단 설립을 위한 활동을 전방위적으로 지속해 나갔다. 민주노총, 한국노총과
참여연대, 당사자 중심으로 구성된 보육연석회의와 노인장기요양 공공성 강화를 위한 공
동대책위원회(이하 노인장기요양공대위)13)가 주축이 되어 정부의 정책 추진 상황을 계

12) ‘사회서비스진흥원 설립 추진계획(안)’과 보건복지부에서 진행한 ‘사회서비스포럼’ 자료, 당시 노동조합

사회서비스분야 담당자 인터뷰를 통해 내용을 확보했다.
13) 건강세상네트워크, 국민건강보험노동조합, 공익인권법재단공감, 노동건강연대, 보건의료단체연합, 사)
보건복지자원연구원, 서울복지시민연대, 서울시어르신돌봄종사자종합지원센터, 은평노동인권센터, 의
료연대본부, 의료연대본부돌봄지부, 의료연대본부재가요양지부, 전국공공운수노동조합, 전국민주노동
조합총연맹, 전국장애인자립생활센터협의회, 전국장애인차별철폐연대, 전국활동지원사노동조합, 좋은
돌봄실천단, 참여연대, 한국노총, 한국비정규노동센터, 한국여성노동자회, 한국여성단체연합, 한국여성

26 비판사회정책 제82호·2024
속해서 모니터하며 기자회견, 입장발표, 정부 면담 등을 진행했다. 민주노총과 한국노총
은 일자리위원회, 사회보장위원회 위원으로 참석해 사회서비스공단 설립, 공공사회서비
스분야 일자리 확충을 요구했고, 정부 주도하에 이루어진 사회서비스포럼14)에 양대노
총, 시민사회의 전문가들도 참여하며 의견을 개진한다. 또 지자체 중심으로 사회서비스
공단이 운영되기 때문에 시민사회는 2018년 6월에 치뤄지는 제7회 전국동시지방선거
후보자들이 사회서비스공단을 공약으로 제시할 수 있도록 요구하는 활동을 했다.15)

2) 20대 국회(2018년~20대 국회 종료 시까지)

정부는 2018년 초, 사회서비스공단을 사회서비스원으로 추진한다고 결정하게 된
다.16) 이에 따라 국회에서는 사회서비스원 설립과 운영을 위한 근거법을 마련해야 했다.
법안이 발의된 이후부터는 사회서비스원 논의가 국회로 옮겨지게 된다. 두 번째 시점은
관련 법이 처음 발의된 이후부터 20대 국회 종료까지다. 이 시점의 특징은 사회서비스원
법을 둘러싸고 국회 내부, 외부에서 첨예한 대립이 있었지만 민간기관의 반대를 의식한
더불어민주당의 소극적인 태도가 법제정과 시범사업 추진 과정에서 걸림돌이 되었다는
점이다. 그리고 국회에서의 논의가 교착상태에 이르자 시민사회의 활동 동력이 한때 저
하되기도 했지만 시민사회는 지자체에서 사회서비스원의 시범사업이 취지에 맞게 운영
될 수 있도록 모니터하며 일부 성과를 내기도 했다.
문재인 정부가 들어서고, 약 1년이 지난 2018년 5월 4일 더불어민주당 남인순 의원이
「사회서비스 관리 및 지원에 관한 법률안」17)을 대표 발의한다. 반면 시민사회 내에서
기발의된 법안에 공공성이 담보된 내용이 추가되어야 한다는 의견들이 제시되었고, 노인
장기요양공대위 중심으로 법안을 성안하고, 같은해 10월 16일 정의당 윤소하 의원이 노
인장기요양공대위와 함께 「사회서비스 공공성 강화를 위한 법률안」을 발의하게 된다.18)

민우회.
14) 사회서비스포럼은 총 59명의 위원으로 구성되었고, 분과별 회의 포함 총 60여회의 회의를 진행한 것으로
파악되었다.
15) 시민단체, 노동조합, 당사자 등으로 조직된 보육더하기인권함께하기는 지방선거 후보 대상 아동인권돌봄
정책질의서에 사회서비스공단 설립 의사 여부 질의를 포함해 발송하고, 답변을 공개하였다.
16) 보건복지부는 초기에 ‘사회서비스진흥원’을 제안하였으나 진흥원이 사실상 중간지원조직의 역할만 할
뿐, 직접서비스제공기관의 성격을 갖지 않는다는 측면에서 노동시민사회의 반대에 부딪혔다. 하지만
보건복지부는 지속적으로 공단이라는 명칭을 수용하지 않았고 최종적으로 사회서비스원으로 추진하게
된다.
17) 이 논문에서는 남인순 의원과 윤소하 의원이 대표 발의한 각각의 법을 모두 사회서비스원법이라 지칭하였다.
18) 남인순 의원 법안 성안 과정에서 노동조합, 시민단체 등 당사자 의견 청취가 있었다. 그러나 정부와
법안 내용을 조율하면서 미흡한 부분이 있다고 판단한 시민사회는 정의당 윤소하 의원과 함께 공공성을

사회서비스원 정책 형성 사례 연구 27
대체적으로 제정법안은 공청회가 진행되어야 상임위에서 법안 논의가 진행될 수 있다.
그러나 2018년 국회에서 사회서비스원법 공청회는 열리지 않았다. 더불어민주당은 야당
의 반대가 심하다는 이유를 들었다. 그러나 국회법 제64조에 의거해 위원회 재적인원의
1/3이 요구하면 공청회를 진행할 수 있는데, 당시 보건복지위원회의 재적위원은 20인이
넘었고, 더불어민주당과 정의당 의원을 합하면 총 10명이 되는데도 불구하고, 공청회를
진행할 수 없는 상황이었다는 더불어민주당의 설명은 납득이 어려운 지점이다. 특히, 정
부는 2018년 9월 당‧정‧청 협의 등을 거쳐 2019년 사회서비스원 시범사업 예산을 편성하
기로 결정했고, 이는 집권당인 더불어민주당이 법제정에 적극적으로 나서야 했던 이유이
기도 하다.
이처럼 법제정 논의가 미뤄지다 보니 국정감사와 예산심의 과정에서 사회서비스원의
법적 근거 없음은 야당의 공세 포인트가 되었다. 2018년 국정감사19)에서 전국공립어린
이집회장 출신이었던 바른미래당 최도자 의원은 보육 분야 제외를 요구했고, 현 국민의
힘 의원들과 함께 사회서비스원 추진 반대 의사를 명확히 밝혔다. 더불어민주당 남인순
의원은 위탁의 문제를 지적하고 직영 필요성을 강조했으며, 사회서비스원법이 마련되지
않으면 사회서비스원 추진이 어렵다는 것을 피력했다. 예산 심의를 받는 과정에서도 야
당은 계속해서 법적 근거가 없고, 재정부담이 크다는 이유로 예산 전액 삭감을 요구했고,
정부와 더불어민주당 남인순, 정춘숙 의원, 정의당 윤소하 의원은 공공서비스 확대 필요
성과 법적 근거가 없어도 시범사업이 가능하다는 점을 설명했다. 그러나 예산결산특별위
원회에서 야당의 공세에 8억 원이 추가로 삭감되어 67억 6,800만 원에서 59억 6,800만
원으로 확정된다.20)
정부는 2019년 3월 6일 ‘2019년 사회서비스원 시범사업 추진계획’을 발표하고, 2022
년까지 17개 시·도에 사회서비스원을 설립하겠다고 밝힌다(보건복지부, 2019). 그 해 8
월에는 사회서비스원 설립 및 운영 사업 예비타당성 조사에서 ‘조건부 통과’로 시범사업
추진을 위한 재정 지원 타당성까지 확보했다. 이미 시범사업을 실시한 지역에서 법적 근
거 부재로 인한 운영상의 문제를 제기했으나 2019년 4월, 남인순 의원이 법안을 발의한

강조하는 내용을 포함해 법안을 성안하고, 발의하게 된다. 관련 내용은 당시 노동조합의 사회서비스
담당자와 연구원, 국회 보좌관을 대상으로 인터뷰하여 내용을 파악하였다.
19) 2018년 10월 11일과 2018년 10월 29일 2018년도 국정감사 보건복지위원회 회의록을 참고하였다.
20) 2018년 11월 30일 제364회 국회 예산결산특별위원회(예산안등조정소위원회) 회의록을 살펴보면, 야당
이 예산 삭감을 요구하지만 심의에 들어온 더불어민주당 의원들의 반론이 없었다는 점을 확인할 수
있다.

28 비판사회정책 제82호·2024
지 11개월만에 공청회가 열렸고, 4차례21) 상임위에 상정되기만 했을 뿐, 단 한차례도
논의된 적 없이 20대 국회는 종료한다. 이처럼 20대 국회 종료를 약 2개월 앞두고 공청
회를 진행했다는 것은 국회 내에서 갈등이 첨예했다는 것을 보여주기도 하지만 한편으
로는 집권당 소속 의원들의 방관된 태도를 확인시켜준 일이기도 하다.
더불어민주당의 유보적인 태도는 사회서비스원을 설립, 운영해야 하는 지자체에도 영
향을 미쳤다. 2018년 9월, 서울시와 경기도가 시범사업 신청 계획서에 보육을 제외하고
제출하게 된다. 서울시의 경우, 그동안 사회서비스원 설립에 대한 의지를 보이고, 제7회
전국동시지방선거에서 사회서비스공단 설립을 공약했지만 보육 분야를 제외하고, 제한
된 형태로 사회서비스원을 추진하려고 했다.
시민사회는 국회를 대상으로 법제정 논의 촉구 활동을 해나게 된다. 수차례의 기자회
견과 입장발표, 토론회 등을 진행하며 국회 압박 활동을 이어갔지만 야당의 강력한 반대
뿐만 아니라 당시 여당도 법제정 추진을 원활하게 진행하지 못하면서 어려운 상황에 직
면한다. 특히, 남인순 의원 등 몇 의원을 제외하고 더불어민주당 의원들이 사회서비스원
법 제정에 소극적인 태도로 일관했던 이유는 사회서비스 민간기관들이 모든 지역에 분
포해 지역구 의원들이 민간기관의 반대를 의식할 수밖에 없었기 때문이다. 이처럼 국회
에서 집권당이 법제정 추진의 의지를 보여주지 않았던 탓에 한때 외부에서 법제정을 촉
구하는 시민사회의 동력이 이전보다 저하되기도 했다.22) 20대 국회가 얼마남지 않은 시
점에 참여연대의 제안으로 2019년 11월 민주노총, 노인장기요양공대위, 보육더하기인
권함께하기23)는 일부 여야당 의원들과 사회서비스원법 제정 촉구 토론회24)를 개최하고,
이를 계기로 국회 대상 법제정 활동의 의지를 되살리는 계기를 마련하게 된다. 이후 보
건복지위원회 의원들을 면담하며 상임위에 사회서비스원법을 상정시킬 것을 요구했고,
국회는 처음으로 사회서비스원법을 상임위에 상정하지만 논의는 하지 않았다.

21) 2019년 11월 14일, 2019년 11월 21일, 2019년 11월 27일, 2019년 11월 28일.
22) 2019년 1~3분기 시민단체, 노동조합 등의 활동 내용을 조사한 결과, 이전과는 달리 연대 중심의 적극적인
활동 등이 이루어지지 않았음을 확인할 수 있었다.
23) 공공운수노조 보육협의회, 공동육아와공동체교육, 국제아동인권센터, 다산인권센터, 민주사회를위한변
호사모임 아동인권위원회, 복지국가소사이어티, 서로돌봄센터, 서울영유아교육보육포럼, 정치하는엄마
들, 지역복지운동단체네트워크(경기복지시민연대, 관악사회복지, 광주복지공감플러스, 대전참여자치시
민연대, 복지세상을열어가는시민모임, 사회복지연대, 서울복지시민연대, 우리복지시민연합, 인천평화복
지연대, 전북희망나눔재단, 평화주민사랑방, 행동하는복지연합), 참여연대, 한국여성단체연합, 한국여성
민우회.
24) 민주노총, 참여연대, 노인장기요양공공성강화공대위, 보육더하기인권함께하기, 더불어민주당 김상희
의원, 남인순 의원, 진선미 의원, 기동민 의원, 윤일규 의원, 민주평화당 김광수 의원, 정의당 윤소하
의원, 2019, 사회서비스원 설립 법 제정 촉구를 위한 국회 정책토론회, 2019년 11월 1일.

사회서비스원 정책 형성 사례 연구 29
 또한 시민사회는 서울시의 유보적인 사회서비스원 추진에 반대하며, 기존 입장대로
추진할 수 있도록 요구한다. 서울시는 처음 시범사업이 시작되는 곳이며, 다른 지역의
모델이 될 수 있기 때문에 서울시 사회서비스원의 모델은 중요했다. 시민사회는 서울시
장 면담을 비롯해 시민들 대상 서명 캠페인을 진행하고, 3차례 서울시와 보육 포럼을
추진하는 등 적극적인 활동을 이어갔다. 결국 서울시는 2019년 3월 기존 입장대로 보육
분야를 포함해 사회서비스원 시범사업을 시작한다.

3) 21대 국회(2020년 6월~2021년 8월 31일)

세 번째 시점은 21대 국회가 시작된 6월부터 사회서비스원법이 제정된 2021년 8월
말까지다. 이 시점의 특징은 법이 일부 후퇴되어 통과된 원인은 민간기관과 입장을 함께
한 야당의 반대뿐만 아니라 더불어민주당의 유보적인 태도 때문이라는 점이다. 둘째는
사회서비스원법은 시민사회의 압박이 없었다면 제정되기 어려웠다는 점이 확인되었다.
마지막으로는 코로나19 국면에서 돌봄공백의 문제가 사회적 이슈가 되었지만 사회서비
스원법은 시민들의 공감과 지지를 받지 못했다는 것이 특징이다.
2020년 6월 1일, 21대 국회가 개원하자 더불어민주당 남인순 의원은 「사회서비스원
설립·운영 및 지원에 관한 법률안」을 발의한다. 시범사업 중인 지역에서 지속적으로 운
영상의 어려움을 들어 법제정 필요성을 요구했고, 코로나19 국면에서 돌봄 공백의 문제
가 사회적 이슈로 제기 되면서 사회서비스원의 역할이 중요하다는 것이 입증되었다. 예
비타당성 조사를 시행해 예산 배정 근거를 마련했음에도 불구하고, 야당은 법적 근거 부
재를 들어 계속 반대에 나섰다. 특히 국민의힘 이종성 의원은 재정의 부담, 민간기관 운
영의 어려움, 노조 발생, 공공 서비스의 질적 서비스를 담보 할 수 없음 등을 이유25)로
들었고, 11월에 민간기관을 강화하는 내용의 「사회서비스 강화 및 지원에 관한 법률」을
발의하기에 이른다. 같은 달 공청회26)가 진행되고, 소관위에서 법안심사가 이루어졌으
나 이종성 의원의 법안은 제도의 취지에 반하는 내용이었기 때문에 병합심사가 쉽지 않
았다. 국민의힘과 민간기관은 공공이 과도하게 민간의 영역을 침해할 수 있다며 지자체
가 사회서비스 사업을 국공립 사회서비스원에 우선 위탁하게 하는 조항 삭제를 요구했
다. 결국 우선위탁 조건을 민간이 기피하는 기관으로 한정하고, 위탁의 의무조항을 임의

25) 2020년 7월 15일 보건복지위원회 전체회의 중 이종성 의원 발언을 발췌했다.

26) 2020년 11월 17일에 진행된 공청회에 양난주 대구대 사회복지학과 교수, 신창환 경북대 사회복지학부
교수, 박준채 삼성요양센터 대표, 허준수 숭실대 사회복지학부 교수가 진술인으로 참석했다.

30 비판사회정책 제82호·2024
조항으로 수정하는 내용으로 법안이 제정된다. 마침내 2021년 8월 31일, 문재인 정부가
들어선지 4년 5개월만에 사회서비스원법이 제정되었다.27)
민간기관과 국민의힘은 민간중심의 공급체계를 개편하는 것에 반대하며, 사회서비스
원 법제정 과정에서 큰 걸림돌이 되었다. 그러나 국회의 법안 논의 과정에서 나타난 양
상을 보면, 더불어민주당의 소극적인 태도가 법제정 후퇴에 영향을 미친 책임의 소지 또
한 분명하다는 점이다. 대통령 선거 이후, 20대 국회가 약 3년 동안 운영되었음에도 법
안이 단 한 번도 논의되지 않았다. 21대 국회는 여당이 다수였지만 국민의힘 이종성 의
원이 법안을 발의하기 전, 4개월 동안 공청회 등을 추진하지 않았고, 무엇보다 국회 회의
록에서 확인할 수 있듯이 남인순 의원과 일부 소수 의원을 제외하면 더불어민주당 의원
들이 국민의힘 공세에 적극적 방어를 하지 않거나 애매한 발언 등을 하면 논의를 미루는
것을 확인할 수 있다.28)
사회서비스원법 논의가 장기화되고, 감염병으로 인해 활동이 자유롭지 못하게 되며
시민사회 연대의 동력이 떨어지기도 했지만 다시 동력을 모아 법제정 촉구에 나섰다. 노
동조합은 각 지역 사회서비스원에 소속 조합원들이 있기 때문에 돌봄노동자들을 조직해
법 제정을 촉구했으며, 시민사회는 국회 대상 입법 로비를 해나갔다. 코로나19 상황에서
법안 제정이 필요함에도 국회의 방관적 태도를 비판했고, 보건복지위원회 소속 의원 면
담, 질의서 발송, 핵심입법요구 등을 통해 법안 제정을 요구했다. 특히, 법안심사소위원
회에서 법안논의를 할 때, 더불어민주당 의원들의 적극적인 의견 개진이 필요했기 때문
에, 2021년 5월, 참여연대, 한국노총, 공공운수노조는 의원을 개별 설득하기 위해 보건
복지위원회 소속 의원들을 면담하게 된다.29) 그러나 시민사회의 기대와 달리 법안은 후
퇴된 채 통과되었고, 시민사회 내부도 의견이 나눠지게 된다. 결국 참여연대와 한국노총,
보육더하기인권함께하기, 전국장애인차별철폐연대, 지역복지운동단체네트워크는 이미
운영중인 사회서비스원의 어려움 해소를 위해 후퇴된 법안의 개정을 전제한 법제정을
요구했고, 공공운수노조, 노인장기요양공대위 등은 법안 제정을 반대한다.
이번 사회서비스원법 제정과정에서 노동시민사회가 사회서비스 제도 개선의 주행위

27) 후퇴된 법안으로 상임위를 통과했지만 여전히 민간기관과 국민의힘의 반대로 법안은 법제사법위원회에
2개월간 계류되었다.
28) 2020년 11월 18일 보건복지위원회 제1법안심사소위에서 남인순 의원 등 일부 더불어민주당 의원들이
사회서비스원법 논의를 본격적으로 진행했으나 더불어민주당 김성주 의원이 사회복지시설들, 민간단체,
협의회들의 반대 우려와 해소방안을 가져오라는 발언을 하며, 논의를 중단시킨다.
29) 더불어민주당 남인순, 신현영, 서영석, 김성주 의원, 강병원 보좌진 면담을 진행한다.

사회서비스원 정책 형성 사례 연구 31
자로 역할을 했다는 것을 확인했지만 정치의 외면은 법제정 후퇴의 결과로 나타났다. 이
런 결과는 앞으로 복지정치에서 시민사회가 주행위자로써 정부와 국회를 감시하며, 적극
적인 역할을 수행할 수밖에 없는 사회적 환경을 보여주는 것으로 사료된다. 또한 사회적
으로 사회서비스로 포괄되는 돌봄의 영역이 여전히 우리사회에서 주변부의 이슈로 머물
고 있다는 점이 다시금 확인되었다. 감염병 상황에서 우리나라 사회보장제도의 부실함이
확인되고, 사회서비스 분야의 개선이 요구되었지만 정책결정자들은 사회서비스 제도 개
선을 우선순위에 놓지 않았다. 우리사회에서 사회서비스 수혜자와 노동자들이 사회적 약
자로 구성되어 있기 때문에 정책결정자들은 사회서비스원법 제정을 추진해 서비스 질을
높이고, 노동자의 처우를 개선하기보다 지역의 표심을 우선시 한 것이다. 언론도 마찬가
지다. 그저 돌봄 공백의 문제를 단발적 이슈로만 제기했다. 사회서비스원법 막바지 논의
를 다룬 주요 언론사는 경향신문이 유일했다.30) 그리고 공공사회서비스기관이 매우 적
은 탓에 시민들이 실제 공공서비스 수혜 경험이 거의 없어 사회서비스원법 제정이 시민
들의 공감과 지지를 크게 받지 못한 것으로 보인다.
이상 제3기의 내용을 요약해 보자면, 첫째, 사회서비스 공급구조를 개편하고자 했으나
오랫동안 민간영역에 의지해 유지해오던 경로의존적 흐름을 단기간에 바꾸기 어려운 한
계에 직면해 정책추진이 원활하지 않았다는 점이다. 한국의 사회서비스는 애초부터 민간
을 중심으로 운영되었고, 2000년대 ‘바우처’라는 시장화 전략을 추진하면서 민간 중심
공급체계가 고착화되었다. 이런 흐름을 바꾸고자 정부는 공공 공급을 확대하는 사회서비
스공단을 추진하게 되지만 이미 상당히 확대된 민간사회서비스 기관들의 반대에 많은
부담을 가지며, 사회서비스공단의 공약을 뒤집고 사회서비스원으로 변경하여 추진한다.
정부가 성급히 제도를 후퇴시키고, 소극적인 태도로 일관한 점은 아쉽게 평가할 수 있겠
다. 둘째, 민간기관과 당시 야당의 반대, 그리고 국정과제임에도 정책적 의지를 보이지
않고, 소극적인 태도로 일관한 더불어민주당으로 인해 법 제정이 늦어졌고,31) 법의 일부
가 후퇴되었다. 셋째, 사회서비스원의 안정적 정착을 위해 시민사회의 대응이 적극적으

30) “공공주도 돌봄 서비스 시범 운영만... 관련 법안 마련 절실해: 문재인 정부 남은 1년 ‘이것만은 꼭’

⑤사회서비스원”, 경향신문, 2021년 5월 10일,
https://www.khan.co.kr/national/health-welfare/article/202105102114045#c2b
“돌봄 공공성 확대 ‘사회서비스원법’ 1년 만에 국회 통과”, 경향신문, 2021년 5월 31일,
https://www.khan.co.kr/national/health-welfare/article/202105212148005
“문재인 정부 국정과제 ‘사회서비스원법’ 임기 8개월 남기고 국회 통과”, 경향신문, 2021년 9월 1일,
https://www.khan.co.kr/national/health-welfare/article/202109011543011
31) 문재인 정부가 들어서고, 4년 5개월이 지나서야 사회서비스원법이 제정되었다.

32 비판사회정책 제82호·2024
로 이루어졌으며, 특히 법제정 과정에서 주요 행위자로써의 역할을 했다는 점이다. 2018
년, 서울시의 보육 분야 제외 시도를 저지했을 뿐만 아니라 20대 국회에서는 사회서비스
원 대체법안을 작성하고 발의하기도 했다. 국회 법안 논의 촉구를 위한 입법 로비활동을
이어나갔고, 참여연대의 경우 오랫동안 사회서비스 공급체계 개편과 개선을 요구했던 단
체이기 때문에 입법로비의 경험을 살려 국회를 계속 감시하는 활동을 주도했다. 또한 시
민단체뿐만 아니라 노동조합, 그리고 보육과 노인, 장애인 분야의 당사자 단체가 함께
연대해 주 행위자로 역할을 했다는 점에서 큰 의의가 있다고 볼 수 있겠다. 넷째, 코로나
19라는 위기의 상황에서 돌봄이 주요이슈로 부각되었으나 사회서비스원법 제정 논의는
사회적으로 주목받지 못했다. 그 이유는 감염병 상황에서 사회서비스분야로 포괄되는 돌
봄의 영역이 정책의 우선순위가 되지 못했기 때문으로 보인다. 그리고 시민들이 공공서
비스 수혜 경험이 적어 사회서비스원의 역할 인식이 부족했던 것으로 판단된다.

Ⅴ. 논의 및 결론

이 연구를 통해 우리나라 사회서비스원 정책의 수립과 관련 법의 제정 과정에 대해

고찰하였다. 연구를 위한 자료를 수집하기 위해 사회서비스원 정책 관련 논의 과정에 적
극적으로 참여한 내부자와 그 과정을 가까이서 지켜본 관련자 등 주요 행위자에 대한
면담을 노동조합, 정당, 시민사회단체 등을 통해 진행하였으며, 이와 별도로 문헌분석을
통해 확보하였다. 문헌들의 경우 정책 논의 과정에서 공개된 국회 회의록, 각종 토론회,
간담회, 포럼 등의 자료집뿐만 아니라, 노동조합, 정당, 시민사회단체 등 개별조직과 연
대체의 비공개 회의자료들을 주요 행위자들로부터 제공받아 활용하였다. 이 과정을 통해
수집된 자료의 분석을 위한 이론적 틀로는 역사적 제도주의 이론과 권력자원론을 활용
하였다.
이 연구를 통해 소수 진보정당과 주류 정당들, 민주노총과 한국노총을 포함하는 노동
조합, 참여연대 등 시민사회단체, 그리고 특정한 사회적 의제나 문제를 중심으로 구성되
어 활동하는 한시적 연대단체들을 사회서비스원 정책 및 관련 법 제정 과정의 주요 행위
자로 규정하였다. 또한 사회서비스원 정책 형성과정을 주요 결정적 분기점을 중심으로
3개의 시기로 구분하였다. 우선 대략 2014년 6월 지방선거까지의 시기를 사회서비스원
정책 형성 제1기로 구분하였다. 이 시기는 사회서비스공단, 사회서비스인력센터 등 다양

사회서비스원 정책 형성 사례 연구 33
한 이름으로 공공 사회서비스 직접 제공기관을 상상하고, 주로 제도권의 공론장 외부에
서 논의해 온 시기로 볼 수 있다. 다음으로 2014년 6월 전국동시지방선거 이후 2017년
대통령 선거까지의 시기를 제2기로 구분하였다. 주로 제도권 영역 바깥에서 논의되던
제1기 사회서비스원의 아이디어가 이명박, 박근혜 두 차례의 보수정부를 거치는 과정에
서 주로 야당과 서울특별시 등 지방자치단체를 중심으로 제도권 영역 안에서 논의가 진
행되고 급기야 2017년 대통령 선거에서 당선된 문재인 대통령의 주요한 정책 공약으로
자리 잡게 되기까지의 과정에 해당한다. 제3기는 문재인 대통령의 당선을 계기로 본격적
으로 제도권 안으로 자리를 옮긴 사회서비스원 정책 관련 논의가 주요 이해당사자들, 야
당의 반대에 부딪혀 난황을 겪으면서도 선도사업의 형태로 진전을 이루다가 문재인 정
부 4년 차인 2021년 8월 31일 비로소 사회서비스원법이 제정되기까지의 시기로 규정하
였다.
2006년 4월에 치뤄진 제4대 전국동시지방선거에서 민주노동당이 정책공약의 맥락에
서 사회서비스공단을 제안하면서 비로소 시작된 이후 약 15년에 걸쳐 진행된 사회서비
스공단 정책의 수립과정에 대한 고찰 결과를 다음과 같이 정리할 수 있다.
첫째, 사회서비스원 정책 수립 관련 논의의 각 국면 별로 주요 행위자들 간의 역할과
주도-보완 관계는 지속적으로 변화하였다. 분석 결과에 따르면 사회서비스원 정책 관련
논의를 최초로 제기한 행위자는 다시 현재 진보정당의 역사에서 최초로 원내진출에 성
공했으나 여전히 소수 정당의 지위를 유지하고 있던 민주노동당이었으며, 이후 진보정당
의 분화 과정을 겪으면서 원내와 원외의 진보정당들, 그리고 시민운동 단체로까지 주요
행위자들이 확산되는 과정을 경험했다. 특히 관련 논의의 초기에 원내외 소수 진보정당
들에 의해 주도되던 사회서비스공단 논의는 참여연대와 같이 사회복지 분야 학계의 전
문가들이 주도하는 시민운동단체들이 관련 논의에 적극적으로 참여하면서 그 규모와 지
속성, 그리고 정책의제의 구체성 등의 측면에서 일대 전기를 맞이한 것으로 보인다. 실
제로 사회서비스공단 논의 초기에 참여한 주요 행위자들은 공단의 역할과 기능, 운영방
식에 있어 일정한 편차가 존재하였으나, 향후 학계의 전문가들이 참여하는 시민사회단체
들이 기존 진보정당과 함께 주요 행위자로 논의에 참여하고, 이후 진보정당과 시민사회
단체를 포괄하는 논의가 진행되면서 사회서비스공단 정책은 사회서비스 분야 공공 직접
고용 인력 확대, 이를 통한 사회서비스 관련 노동의 질과 사회서비스 질 개선 등을 주요
한 정책목표로 공유하는 과정을 거치면서 정착한 것으로 보인다.
이와 같이 진보정당이 시발점이 되어 전문가 중심의 시민사회단체로까지 확산된 사회

34 비판사회정책 제82호·2024
서비스공단 관련 논의는 제도화를 위한 본격적인 논의의 과정에서는 시민운동단체와 양
대 노동조합총연맹, 그리고 이들을 포함하는 연대단체로까지 확장된 2기에 접어들면서
비로소 양대 원내정당 가운데 상대적으로 진보적인 복지관련 의제에 친화적인 태도를
보이던 당시 더불어민주당이 관심을 보이면서 제도권 내 논의가 본격화되었다. 뿐만 아
니라 당시 더불어민주당 소속이던 서울시장이 사회서비스공단 관련 연구를 실시하고, 독
자적인 운영모형을 개발하는 등 사실상 논의의 무게중심이 기존 소수 진보정당으로부터,
시민사회단체와 원내 거대양당 가운데 상대적으로 진보적인 복지의제 친화적인 자유주
의 중도 정당으로 상당 부분 이동하였다.
사회서비스공단을 공약으로 약속한 후보가 선거를 통해 대통령에 당선되면서 정책 논
의의 주도권은 여당이 된 자유주의 중도 정당과 행정부로 다시 한 번 급속히 이동하였
다. 제19대 대통령으로 당선된 문재인 정부가 사회서비스공단을 공약과 국정과제로 내
세운 결과 제도화를 위한 논의는 여당과 국회, 그리고 보건복지부가 주요 행위자로 부각
된다. 하지만 본 연구에서 제3기, 정책 제도화기로 규정한 이 시기에 주도권을 쥔 정부와
여당은 기존 제도적 경로에서 주된 공급자의 역할을 해왔던 민간 공급자들과 이를 대변
하는 야당의 반대에 직면하여 소극적인 태도를 보여주었고, 이러한 국면에서 양대 노동
조합, 진보정당, 그리고 학계 전문가 집단으로 구성된 시민사회단체 등 제1기와 2기에서
주도적인 행위자 역할을 해오던 집단은 감시자와 비판자로 역할을 바꾸며 다시 주요 행
위자로서 정부 및 여당에 대한 감시 및 비판적 조력자 역할을 수행한 것으로 보인다.
둘째, 이 연구의 대상인 사회서비스원 정책은 사회서비스 분야 공공 중심으로의 공급
구조 변화, 돌봄 노동자의 노동조건 향상 및 양질의 사회서비스 일자리 확충, 돌봄 등
사회서비스의 질 개선과 이를 통한 주민의 삶의 질 향상 등 다양한 의제에 대응하기 위
한 정책 수단으로 보는 것이 적절하다. 사회서비스원 정책이 가지고 있는 이러한 다면적
정책목표들은 이 연구에서 살펴본 결정적 분기점과 주요 행위자별로 역사적 맥락이나
행위자별 이해관계에 따라 그 강조점이 다를 수 있다. 이 연구에서는 사회서비스원 정책
이 가지는 정책목표의 다면성을 개별적으로 분석하지는 않았으나, 개별 정책목표에 대한
강조점의 분화가 결정적 분기점이라는 시기적 맥락보다는 각기 이해관계를 달리하는 행
위자의 맥락에 따라 결정되는 것으로 보인다. 예를 들어 주요 행위자 가운데 하나인 노
동조합의 경우 공공부문 사회서비스 양질의 일자리 확충과 사회서비스분야 노동조건 개
선을 강조하는 경향이 있으며, 이러한 경향성은 이 연구에서 살펴본 매 시기에 일관된
경향을 보인다. 반면 학계 등 전문가집단이 주류를 이루는 시민단체의 경우 사회서비스

사회서비스원 정책 형성 사례 연구 35
질개선과 공공 중심 공급구조의 변화를 중요하게 여기는 경향이 전체 시기를 통틀어 일
관되게 관찰되었다. 그럼에도 불구하고 사회서비스원 관련 이들 의제들이 내용적으로 연
결되어 있을 뿐만 아니라, 서로 간에 중첩되어 있는 관계로 행위자별 구분조차도 명확하
지 않은 한계가 있다. 예를 들어 시민사회가 강조하는 사회서비스의 질개선을 가로막는
주요한 요인 가운데 하나가 사회서비스 노동조건의 불안정성과 열악함이라는 점을 고려
했을 때, 시민사회와 노동조합의 일견 다른 접근법은 사회서비스원이라는 단위 정책을
통해 통합적인 접근이 가능했다는 점이 강조되어야 한다.
셋째, 앞서 언급한 주요 행위자들 간 역학관계의 지속적인 변화에도 불구하고 지식
기반 권력자원(Rico, 2004)과 같은 연성 권력자원(김영순, 2019)이 전 과정에 걸쳐 적극
적이고 주요한 역할을 수행해온 점이 확인되었다. 대의 민주주의 체제에서 정당이 수행
해야 하는 대표적인 기능 가운데 하나인 정책 형성 기능을 기존 보수 양당이 제대로 수
행하지 못하는 특수성을 갖는 한국 사회에서(최장집, 2005; 김영순, 2019 재인용) 진보
적이고 개혁적인 사회정책 의제를 제시하면서 사실상 준 정당적 역할을 수행해온 것으
로 평가받는(김영순, 2019) 시민사회단체의 역할이 다시 한 번 부각된 사례라 할 수 있
다. 김영순(2019)은 국민기초생활보장법 제정 사례를 중심으로 한 분석을 통해 참여연
대, 경실련, 한국여성단체연합 등 시민운동단체들은 자신의 전문성을 이용해 사회적 약
자들과 공익적 가치를 위한 정책 대안을 마련하고 여론을 동원하는 방식으로 국회와 행
정부로 하여금 진보적 복지정책들을 채택하도록 압력을 행사했다고 평가하였다. 이와 같
은 연성 권력자원의 의미 있는 역할에 대한 가설은 사회서비스원 정책의 수립 과정을
고찰한 이 연구 결과에서도 다시 한 번 확인된 것으로 보인다. 주로 상근 활동가들이
학계와 법조계의 전문가들과 협업하는 방식으로 활동하는 시민사회단체들은 사회서비스
공단 논의의 시작 단계부터 제도화 및 법 제정에 이르기까지 전 과정에 걸쳐 우호적인
제도권 정당 및 지방자치단체와의 제휴 및 감시, 노동조합 및 여타 시민운동단체들과의
연대활동뿐만 아니라, 사회서비스공단 정책에 반대하는 집단과 정당에 대한 적극적인 비
판과 직접행동에 이르기까지 국면에 따라 다양한 전술을 구사하며 지속적으로 주요 행
위자의 역할을 수행한 것으로 평가할 수 있다.
넷째, 우리나라 사회복지 관련 정책 수립의 과정에서 주도권이 여전히 중앙에 집중된
하향식 접근을 보이고 있지만 사회서비스공단 정책의 경우 일부 선도적인 지방자치단체
를 중심으로 상향식 정책화가 시도되었음을 확인하였다. 우리나라 복지국가 관련 정책
수립의 역사는 대부분 정책과 제도의 설계와 기획을 중앙정부가 주도하고, 필요에 따라

36 비판사회정책 제82호·2024
지방자치단체에 집행 사무를 위임하는, 이른바 하향식 접근을 취해왔다. 하지만 예외적
이지만 일부 지방자치단체에서 주민의 욕구에 대응하기 위한 방안으로 주체적으로 설계
된 정책이나 제도가 그 정책효과성을 인정받아 전국적으로 확산되어 집행되는 상향식
정책화도 있어왔다. 국민기초생활보장제도나 사회보험제도 등 대부분의 복지국가 정책
들이 전자의 하향식 접근으로 정책화된 사례라면, 희망복지지원단의 통합적 공공사례관
리의 원형으로 평가받는 경기도 무한돌봄센터의 사례나, 서울시의 찾아가는동주민센터
(찾동) 정책이 문재인 정부 들어와 전국화된 경우 등은 후자의 상향식 접근의 사례에 해
당한다.
사회서비스공단 정책의 경우 앞서 언급한 바와 같이 소수 진보정당이 전국적 차원에
서 집행할 계획을 가지고 제시한 정책제안으로부터 시작하였지만, 선도적인 정책 아이디
어 수준에서 제안된 의제를 대중적으로 논의하는 공간을 창출하고, 이를 통해 정책 아이
디어를 구체화하고, 실제 운영모형을 설계하고, 정책효과에 대한 엄밀한 사전 검증에 이
르기까지 실행가능성과 현실성을 제고하는 단계에서는 서울시와 같은 지방자치단체의
역할이 지대했던 것으로 보인다. 실제로 서울시는 2012년(김미현 등, 2012)과 2015년
(김진석 등, 2015) 출연기관인 서울시복지재단의 연구를 통해 사회서비스공단의 아이디
어를 다각적으로 검토하여 연구보고서의 형태로 발표함으로써 사회서비스공단이 학계
전문가들 사이에서 면밀하게 검토할 수 있는 토대를 마련한 바 있다. 앞서의 연구를 통
해 사회서비스공단의 필요성과 정책효과성에 대한 근거를 축적해온 서울시는, 2016년
별도의 연구(김연명 등, 2016)를 통해 사회서비스공단 설립 타당성 검토 연구를 실시하
는 등 정책화를 실질적인 준비작업을 함으로써 가장 선도적인 역할을 수행한 바 있다.
서울시의 이와 같은 선도적인 준비작업의 결과물은 제19대 대통령 선거에서 자유주의
중도정당과 진보정당의 후보 모두가 공히 사회서비스공단을 정책공약으로 포함하는 결
과로 이어졌으며, 이후 수립된 정부의 국정과제에 반영되는 데까지 이른다. 또한 복지부
와 여당 주도의 국회가 주도권을 가진 사회서비스원 정책 제도화기에도 서울시는 근거
법 제정 이전부터 가장 선도적으로 사회서비스원 설립에 착수하였으며, 내용적인 측면에
서도 사회서비스 노동자의 직접고용과 월급제 도입, 생활임금 적용 등 사회서비스공단
정책 목표 달성을 위한 주요한 수단들을 실제 운영모형에 적용하는 방식으로 타 지역
사회서비스공단 정책 설계 및 운영의 준거를 제시하였다.
이 연구는 다음과 같은 한계가 있다는 점을 독자들이 고려할 것을 제안한다. 첫째, 연
구를 위한 이론 모형 활용에 있어서의 한계점이다. 사회서비스원 정책 관련 논의를 정리

사회서비스원 정책 형성 사례 연구 37
하고 분석하기 위한 이론적 틀로 역사적 제도주의와 권력자원론을 활용하였으나, 사실상
분석을 위한 주요 도구로서 경로의존성과 결정적 분기점, 주요 행위자 등의 개념들을 활
용하는 제한적인 수준에 머물렀다. 둘째, 분석 범위 제한의 문제이다. 사회서비스원 정책
이 다면적 정책 의제에 대한 대응이라는 측면을 고려했을 때, 이 연구가 포괄하는 시기
별, 행위자별 강조점과 행위의 의도에 대한 다면화된 분석이 사회서비스원 정책 형성 과
정에 대한 이해를 심화하는 데 도움이 될 수 있음에도 불구하고 이 연구에서는 사회서비
스원 정책의 형성과정에 집중하였으며, 개별 행위자별, 시기별 강조점의 변화는 세분화
된 분석을 제한하고 포괄적인 수준에서만 분석하여 그 결과를 제시하였다.
이 연구의 함의는 다음과 같이 정리할 수 있다. 첫째, 한국 복지국가 형성 과정에서
전통적인 권력자원인 노동조합이나, 정당뿐만 아니라, 각 의제별로 활동해온 주요 시민
사회단체와 같은 연성 권력자원의 지위와 역할을 기록하고 정당한 평가를 하는 데 의의
가 있다. 이와 같은 연구 결과는 정당의 정책설계 기능과 노동조합의 적극적 역할이 상
대적으로 덜 발달되어있는 한국 복지국가 형성 과정의 특수성을 반영한 각 권력자원과
주요 행위자의 역할에 대한 이해하는 데 도움이 될 것으로 보인다.
둘째, 사회서비스원 정책과 같이 사회서비스 분야 주요 정책에 대한 사례연구적 접근
은 향후 다양한 정책영역에 적용될 수 있을 뿐만 아니라, 개별 정책을 넘어 한국 복지국
가의 형성과정을 이해하는 데에도 도움이 될 것으로 보인다. 이번 사회서비스원 정책 수
립 과정에 대한 사례연구를 통해 복지국가 제도 형성 과정에서 주요 행위자의 역할, 그
리고 주요 행위자들 사이의 힘 관계가 결정적 분기점을 중심으로 구분한 주요 국면별로
다양한 변주를 보여준다는 점을 확인하였다. 사회서비스원 정책에 대한 사례연구를 통해
확인된 이와 같은 발견과 접근법들은 향후 다른 사회정책 분석과 복지국가 체제 분석에
도 적용될 수 있을 것으로 보인다.

38 비판사회정책 제82호·2024
참고문헌

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42 비판사회정책 제82호·2024
Abstract

A case study on the policy making process of the Public Agency

for Social Service

Kyoungmin Yi
Ph.D. Candidate, Department of Social Welfare, Seoul Women’s University
Jinseok Kim
Professor, Department of Social Welfare, Seoul Women’s University

The Public Agency for Social Service(PASS), a policy for the public to serve as
a direct service provider in social service areas including infant and child care,
elderly long-term care, and activity support service for the disabled, is a significant
policy implementation to strengthen public responsibility across social services
overall. This study investigated the critical junctures in the policy making process
of the Korean welfare state and major actors’ roles in each critical juncture via
examining the case of PASS, which is a meaningful endeavor in social service policy
area in the history of Korean welfare state.
The policy making process of PASS may be divided into three periods in terms
of critical junctures. The 1st period, roughly from 2006 to 2014 local election, can
be seen as the formative period of PASS policy idea. The 2nd period in which the
PASS policy became one of the major policy pledge of then president-elect Moon,
Jae-In can be characterized in that the policy discussion was centered around
institutional politics. The 3rd period is the period of institutionalization of the PASS
until the enactment of the PASS Act in 2021.
Through this analysis, it was found that the scope and roles of the major actors
in the policy-making process of the PASS have continuously changed. Further,
despite these changes, also found was that soft power resources such as civic
movement groups were proactive and played a major role throughout the entire
process. Lastly, although PASS policy-making process has been a top-down
approach in which the central government played a leading role, there is a room
for a bottom-up approach in which the central government is driven by the leading
role of a specific local government such as Seoul.

사회서비스원 정책 형성 사례 연구 43
Keywords: PASS, social services, critical junctures, major actors

E-mail:
이경민 yikukbo@gmail.com
김진석 jskim@swu.ac.kr

논문투고일: 2023년 12월 31일

논문심사일: 2024년 2월 16일
게재확정일: 2024년 2월 28일

44 비판사회정책 제82호·2024