DOI http://dx.doi.org/10.22143/HSS21.10.5.

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북한의 통일정책 변화에 관한 연구*

이 성 춘 **

요약: 연구의 목적은 통일에 대한 북한의 인식과 본질을 고찰함으로써 통일에 대한 현 실태를 규명하
여 향후 정책입안자들의 통일인식을 새롭게 하는데 일조하는 것이다. 본 연구에서는 북한의 원전자료
를 김일성, 김정일, 김정은 시대로 구분하여 고찰 및 분석을 진행하였다. 분석 결과 김일성, 김정일, 김
정은 시대의 통일정책은 본질적으로 변하지 않았다. 북한의 내부사정과 남북관계, 국제정세 등을 고
려하여 일부 수정되어 추진되고 있지만 근본은 변함이 없었는데 이는 김정은 시대 제7차 로동당대회
결정서를 통해서 직접 확인할 수 있었다. 이번 연구가 향후 우리 사회의 정책입안자들이 통일정책을
어떻게 추진해 나가야 할 것인가를 재점검하는 계기가 될 것이며 통일에 대한 내부적인 갈등문제를
해결하는 실마리가 될 것이다.

핵심어: 통일, 통일인식, 통일정책 변천과정, 제7차 로동당대회 결정서, 김정은 시대 통일정책

A Study on the Change of North Korea’s Unification Policy

Sungchoon Lee

Abstract: The purpose of the study is to investigate the current state by examining North
Korea’s perception and essence of unification, helping to renew policymakers’ awareness of
unification in the future. In this study, the primary source of North Korea divided into the era
of Kim Il-sung, Kim Jong-il, and Kim Jong-un, consideration and analysis were conducted on
this time line. According to the analysis, the unification policy under the era of Kim Il-sung,
Kim Jong-il and Kim Jong-un remained essentially unchanged. North Korea’s unification policy
has been partially revised and implemented in consideration of the North Korea’s internal
situation, inter-Korean relations and international situation, but its foundation has remained
unchanged, which could be confirmed directly through the 7th Congress of the Workers’ Party
on the Kim Jong-un era. This study will serve as an opportunity for policymakers in our
society to review how to proceed with unification policies in the future and provide a small
clue to resolving internal conflicts over unification.

Key Words: Unification, Perception of Unification, The Changing Process of Unification Policy,
7th Congress of the Workers’ Party, Unification Policy on Kim Jong-un Era

□ 접수일: 2019년 9월 23일, 수정일: 2019년 10월 17일, 게재확정일: 2019년 10월 20일
＊ 이 논문은 2019년도 송원대학교 학술연구비 지원을 받아 연구되었음(A2019-03).
2019년 5월 “2019년도 한반도 통일교육 전문가 포럼”에서 발표했던 글을 수정 보완한 것임.
** 송원대학교 국방경찰학과 교수(Professor, Songwon Univ., Email: koreabeijingtop@gmail.com)
958_ 인문사회21, 제10권5호

I. 서론

북한의 핵실험과 미사일 발사에 관련된 언론보도가 1면을 장식한지가 엊그제 같은데 벌
써 많은 시간이 흘렀다. 금년 5월부터 10회 단거리 미사일 발사가 국민들의 마음을 혼란스
럽게 만들고 있다. 한반도에서 현재까지도 진행되고 있는 6･25전쟁 경험과 70여 년 동안
체제 대결의 결과는 남북한이 법적･제도적 통일을 달성하고, 사회 통합을 이룩하는 데 있어
가장 큰 걸림돌로 예상된다. 이와 같은 제반 특수성은 남북한의 통일이 독일 통합의 사례보
다 더 복잡하고 오랜 시간이 소요될 것임을 시사하고 있다. 그렇기 때문에 남북한의 통일
과정은 각각의 사회발전과 남북한 관계 양상, 정치적, 경제적, 사회 제도적 통일방식 등으
로부터 심대한 영향을 받는다.
통일은 헌법에 명시된 것처럼 “대한민국은 통일을 지향하며, 자유민주적 기본질서에 입각
한 평화적 통일 정책을 수립하고 이를 추진한다”는 기본적인 사항은 물론 우리 민족 번영의
전제조건이며 토대임에 틀림이 없다. 남한과는 전혀 다른 이데올로기 체제하에서 살아온 북
한 주민들을, 같은 민족이기 때문에 사고방식이나 태도가 우리 쪽 사람들과 비슷할 것이라
고 생각하는 것은 잘못이다. 거의 반세기를 서로 다른 체제하에서, 살아왔던 과정을 통하여
이질화 정도가 심각한 수준임은 너무나 잘 알려진 사실이다. 2018년 판문점 남북정상회담
을 통하여 통일로 가는 길로 좀 더 열어 놓은 것은 매우 고무적인 사실이다. 그렇지만 또
다른 한쪽에서는 갈등의 요소를 표출하고 있다. 이것이 우리사회의 현실이며, 거쳐야 할 과
정이다. 그러나 우리는 역사의 경험을 통하여 인식하고 있다. 역사는 갈등과 냉전의 시대를
넘어 진보하면서 나아갈 것이다. 왜냐하면 국민들의 평화와 통일에 대한 열망이 크기 때문
이다.
본 소논문은 이러한 관점에서 통일에 대한 북한의 인식과 통일정책 변화에 관한 사항을
고찰하여 보았다. 통일에 대한 인식이나 통일정책 등은 김일성, 김정일, 김정은 체제로 구
분하여 고찰 및 분석하였으며, 이와 같은 사항들은 북한 원전을 통하여 분석하였다 이번 연
구의 목적은 통일에 대한 해답을 제시하기 보다는 북한의 통일관련 인식을 정확하게 고찰하
여 통일의 현실태를 확인하고자 하였다. 그동안 제시되었던 북한 통일관련 2차 자료로 인한
혼선보다는 내부적인 1차 자료를 통하여 정확하게 검증함으로서 실상에 한걸음 다가설 수
있을 것이다. 이것은 우리 사회의 통일에 대한 내부적인 문제를 해결해 나가는 작은 실마리
가 될 수 있을 것이다.
 북한의 통일정책 변화에 관한 연구 _959

Ⅱ. 통일에 대한 북한의 인식 고찰

현재까지 통일과 관련하여 649편의 국내 박사학위 논문과 5,249편의 학술지 게재논문

등 많은 연구가 진행되었다. 그럼에도 불구하고 기존연구의 많은 부분이 북한원전에 의한
연구보다는 2차 자료 분석에 의존하는 경향이 많다. 이것은 북한 통일에 대한 본질적인 접
근의 한계점을 내재하고 있다. 이와 같은 사항을 극복하기 위하여 1차 자료에 의한 북한
통일의 본질적인 의미를 고찰하고자 한다.
북한은 통일을 외세에 의해 갈라진 국토와 민족을 하나로 합치는 것으로 민족의 자주권
확립을 내세우고 있지만 실질적으로는 사회주의, 공산주의 혁명과 건설의 완수(통일교육원,
2019: 133)이다. 통일에 대한 인식을 고찰하기 위한 1차 원전자료는 당규약, 통일강령, 조
국통일의 3대 원칙, 북한헌법 등 제반 통일관련 원전을 활용하였다.

1. 남북한 공동인식

남북한은 공히 통일달성을 중요한 국가목표로 인식하고 있으며 이를 구현하기 위한 일련의

통일정책과 방안을 제시하고 있다. 남한은 헌법 제1장 총강 제4조 통일정책에서 “통일을
지향하며, 자유민주적 기본질서에 입각한 평화적 통일 정책을 수립하고 이를 추진한다”라고
명시하고 있으며 북한은 제1장 정치 제9조에서 “조국통일을 실현하기 위하여 투쟁한다”고
하였다. 이와 같이 남북은 각각의 헌법에서 통일에 대한 인식을 분명히 밝히고 있다. 물론
체제의 차이점은 분명히 있으나 통일에 대한 열망은 남북한 모두의 대명제임을 잘 나타내고
있다. 남북 모두 통일의 인식에 대하여 중요한 국가목표 로 인식하고 있다는 사실이다.

2. 북한 인식

통일에 대하여 “조국통일은 최대의 애국이고 민족의 숙원이다.”고 주장(박혁철･김영범･강

천, 2017: 8)하는 북한인식을 고찰하기 위해서는 가장 중요하게 판단하는 당규약, 통일강
령, 당의 유일적 령도체계확립의 10대 원칙은 물론 조선민주주의인민공화국 사회주의 헌법,
조국통일의 3대 원칙, 전민족대단결10대강령, 고려민주련방공화국 창립방안, 민족대단결 5
대 방침 등 원전을 확인하여 통일에 대한 인식이 어떻게 제시되고 있는지를 분석해 보아야
960_ 인문사회21, 제10권5호

할 것이다.
우선적으로 그들은 통일에 대한 용어의 정의를 어떻게 하고 있는지 사전적 정의를 살펴
보고자 한다. 조선말 대사전에서 통일에 대하여 “갈라진 둘 이상의 것이 합쳐서 하나의 단
일체로 되는 것”(사회과학출판사, 2012: 738)으로 정의하고 있다. 또한 조국통일(사회과학
출판사, 2012: 223)이라는 단어에서는 “갈라진 조국을 통일하는 것, 우리나라의 통일문제
는 외래제국주의자들에게 빼앗긴 령토와 인민을 도로 찾고 전국적범위에서 민족적자주권을
확립하는 문제로서 우리 인민앞에 제기되고 있는 최대의 민족적숙원이며 한시도 미룰 수 없는
가장 절박한 과업이며 우리 세대에 반드시 해결하여야 할 영예로운 임무이다” 한편 북한은
갈라진 조국과 민족을 통일하기 위한 정치강령으로 통일강령을 제시하고 있다. 당 기관지
로동신문은 6･15공동선언에 대해 “나라의 통일문제를 그 주인인 우리 민족끼리 서로 힘을
합쳐 자주적으로 해결해나가기로 온 세상에 엄숙히 선포한 민족공동의 통일강령” 평가하고
있으며, “7･4공동성명 등 지난 시기 북남합의들의 사상과 원칙을 전면적으로 집대성하고
현실의 요구에 맞게 발전시킨 21세기 조국통일의 기치”(로동신문(6월 15일), 2012)라고
여기고 있다.
다음으로 로동당 규약에서 통일에 대한 인식을 살펴보면 다음과 같다. 당규약(김일성,
10: 27)은 북한사회의 최고상위 규범이다. 2016년 5월 9일 조선로동당 제7차 당대회에서
개정된 조선로동당 규약(장명봉, 2018: 1693)의 전문에 따르면 “조선로동당의 당면목적은
공화국북반부에서 사회주의 강성국가를 건설하며 전국적범위에서 민족해방민주주의혁명의
과업을 수행하는데 있으며 최종목적은 온 사회를 김일성-김정일주의화하여 인민대중의 자주
성을 완전히 실현하는데 있다” 또한 “조선로동당은 남조선에의 미제의 침략무력을 몰아내고
온갖 외세의 지배와 간섭을 끝장내며 일본군국주의의 재침책동을 짓부시며 사회의 민주화와
생존의 권리를 위한 남조선인민들의 투쟁을 적극 지지성원하며 우리민족기리 힘을 합쳐 자
주, 평화통일, 민족대단결의 원칙에서 조국을 통일하고 나라와 민족의 통일적 발전을 이룩
하기 위하여 투쟁한다”고 하고 있다.
당의 유일적 령도체계확립의 10대 원칙(당의 유일적 령도체계확립의 10대 원칙, 2013)
은 1974년 최초 제정된 ’당의 유일사상체계확립의 10대 원칙’이 원조이다. 10대 원칙에서
는 “위대한 김일성동지와 김정일동지는 조국통일과 인류의 자주위업에 한평생을 바치신 조
국통일의 구성이시며 세계혁명의 탁월한 령도자이다. 위대한 수령님과 장군님께서는 정력적
인 활동으로 조국통일의 앞길에 밝은 전망을 열어놓으시였으며 세계자주화위업실현에 불멸
의 공헌을 하시였다”고 밝히고 있다.
 북한의 통일정책 변화에 관한 연구 _961

사회주의헌법에서는 서문과 제1장 정치 제9조에서 구체적으로 언급하고 있다. 서문에서

는 “김일성동지와 김정일동지께서는 공화국을 조국통일의 강유력한 보루로 다지시는 한편
조국통일의 근본원칙과 방도를 제시하고 조국통일운동을 전민족적인 운동으로 발전시키시여
온 민족의 단합된 힘으로 조국통일위업(2019.4.11. 조선인민공화국사회주의 헌법)을 성취하
기 위한 길을 열어놓으시였다.” 제9조에서는 “조선민주주의인민공화국은 북반부에서 인민정
권을 강화하고 사상, 기술, 문화의 3대혁명을 힘있게 벌려 사회주의의 완전한 승리를 이룩
하며 자주, 평화통일, 민족대단결의 원칙에서 조국통일을 실현하기 위하여 투쟁한다”고 하
였다. 다음으로 조국통일 3대헌장인 조국통일 3대원칙, 전민족대단결10대강령, 고려민주련
방공화국 창립방안에서는 다음과 언급하고 있다. 조국통일 3대원칙(평양출판사, 2003: 12)
은 자주, 평화통일, 민족대단결의 원칙을 말한다. 전민족대단결10대강령에서는 전 민족대단
결의 목표를 “전 민족의 대단결로 자주적이고 평화적이며 중립적인 통일국가를 창립”하는
것이다. 라고 주장하고 있으며. 그 방도(평양출판사, 2003: 18)에 대하여 밝히고 있다. 1980
년 10월 10일 로동당 제6차 당대회에서 고려민주련방공화국 창립방안에서는 “우리 인민의
최대의 민족적숙원이 조국의 자주적평화통일을 앞당겨 실현하기 위한 가장 현실적이며 합리
적인 통일방도”(평양출판사, 2003: 22-23)라고 강조하고 있다. 창립방안의 본질에 대해서
는 “북과 남이 서로 상대방에 존재하는 사상과 제도를 그대로 인정하고 용납하는 기초우에
서 북과 남이 동등하게 참가하는 민족통일정부를 내오고 그 밑에서 북과 남이 같은 권한과
의무를 지니고 각각 지역자치제를 실시하는 련방공화국을 창립하여 조국통일을 실현하는
것”으로 인식하고 있다.
앞에서 고찰한 바와 같이 통일에 대한 정의부터 김일성, 김정일 시대의 통일에 대한 인
식은 거의 변함이 없다. 단지 시대적 환경에 따라 변화시켰을 뿐이다. Ⅳ장 김정은 시대 통
일정책 분석의 제7차 당대회(로동신문(5월 9일: 1), 2016) 내용을 분석해보면 이를 입
증하고 있다. 즉 다시 말하면 북한의 인식은 변함없이 지속적으로 연방제를 추진하면서 공
화국 기치 하에서 조국통일을 주장하고 있다.

3. 북한 장마당세대들의 인식

북한도 세대를 구분하여 부르고 있으며, ‘30년=한 세대’라는 통상적인 기준으로 세대를
나누는 것이 아니라 ‘사회주의 대중운동’의 변화에 따라 구분(정창현, 2011: 572-574)하
고 있다. 이에 따르면 북한에서 혁명 1세대는 ‘항일빨치산 세대’로 항일혁명투사들을 의미
962_ 인문사회21, 제10권5호

한다. 혁명 2세대는 1950년대 6.25전쟁에 참전한 ‘로병’들과 전후 복구 건설에 참가해 위

훈을 세운 사람들로서 천리마 운동을 주도하며 성장한 세대이다. 이들은 1970년대에 들어
김정일 후계체제를 수립하는 데 있어 중추적인 역할을 했다. 혁명 3세대는 1970-80년대
김정일이 주도한 ‘3대혁명소조운동’과 ‘3대혁명붉은기쟁취운동’을 참가하면서 성장한 세대
이다. 혁명 4세대는 1990년대 북한의 극심한 경제난으로 인한 ‘고난의 행군’ 시기를 겪은
세대로 ‘고난의 행군 세대’, ‘피눈물의 세대’(통일연구원, 2012: 98-99)를 의미한다. 최근
북한에서도 사회 변화의 폭이 조금씩 커지면서 사회적 현상에 기반을 세대 구분이 가능해
지고 있다. 바로 장마당세대의 등장이다. 하지만 장마당세대는 북한 당국이 발행하는 공식
문서나 언론에서 언급되는 용어가 아니라 남한 내 학자들과 언론에서 현재 북한 사회의 현
상들을 바탕으로 만들어낸 명칭이다. 따라서 북한의 장마당세대를 규정하는 공식적인 개념
이 명확하게 정리되어 있지는 않은 편이다. 2015년 통일준비위원회는 정책연구보고서(통일
준비위원회, 2015: 9-10)를 통해 ‘장마당세대’를 북한 내 20-30대에 속하는 젊은 층이라
고 규정하고 있다. 장마당세대는 1980-90년대에 태어나 고난의 행군시기에 유년･청소년기
를 겪은 세대로 나이는 대략 15-35세이다. 이들은 북한 전체 인구의 약25%를 차지할 것
으로 판단하였다. 최근 탈북자 가운데 이러한 장마당 세대들을 대상으로 통일인식에 대한
설문조사 결과를 참고해 보았을 때 북한 당국이 주장하고 선전해온 통일방식을 부정적으로
보고 있으며, 남한이 한반도 통일에 있어 주도적 역할을 해주기를 기대하는 것으로 나타났
다. 뿐만 아니라 통일조국의 체제에 대해 응답자의 58.8%가 북한 사회주의･공산주의 체제
가 아닌 남한식의 자유･민주주의 체제를 원한다고 답하고 있다. 이들은 북한체제에 대한 믿
음이 적으며, 일부 부정적으로 인식하고 있다는 것을 간접적으로 알 수 있다.

Ⅲ. 김일성, 김정일 시대 통일정책 분석

북한은 한반도 공산화 통일을 목표로 연방제안을 통일방안을 제시하면서 시대적 조건과
환경에 따라 변화발전 시켜왔다. 한반도의 통일문제를 ‘해방과 혁명’이라는 관점에서 접근
하고 있으며, 북한을 ‘조선혁명’을 위한 전초기지이고 남한은 미제침략자들의 강점에서 해
방시켜야 하는 지역이며 투쟁의 현장으로 인식하고 있다.
김일성 시대의 통일정책이 북한 통일정책의 핵심사항이며, 김정일 시대에도 지속적으로
추진되었다. 김일성, 김정일 시대(김정일, 2006: 1)의 세부적인 통일정책 변천과정을 시기
 북한의 통일정책 변화에 관한 연구 _963

별로 구분하여 분석하였다.

1. 김일성

1) 1945-1950년대: 민주기지론에 입각한 무력통일 시도

김일성 시대 통일년도 기준은 “조국통일령도 주요년표”(김일성, 2012: 7)를 고려하여
1945년부터 분석하였다. 먼저 ‘남북총선거’안을 명시적 통일방안으로 제시했지만 실질적으로
‘민주기지론’에 입각한 한반도 무력통일방안을 추진하였다. 미국과 소련의 교섭에 의한 남북
한 통일정부 수립이 불가능해 졌다는 것을 인식한 북한은 단독정부를 수립한 후 북조선을 남
조선 혁명을 위한 민주주의 근거지로 만든다는 이른바 ‘민주기지론’으로 노선을 전환하게 된
다. 1945년 12월 17일 “북조선을 통일된 민주국가을위한 강력한 민주기지로 전변시킬 것”을
선언한 김일성은 다음해인 1946년 8월에 열린 ‘북조선로동당창립대회’에서 민주기지로선을
명확하게 제시했다. 김일성은 창립대회 보고에서 “오늘 북조선은 조선의 민주주의 개혁의 책
원지가 될 뿐만 아니라 전 동방에서 있어서 민주주의 발원지의 역할을 하고 있다”면서 “조선
인민 앞에 나선 가장 중요한 과업은 하루바삐 남조선의 반인민적 반동노선을 극복하고 남조
선에도 북조선과 같이 철저한 민주주의적 개혁을 실시하며, 그렇게 함으로써 통일되고 독립
된 새민주조선을 건설하는데 있다”고 주장(김일성, 1979: 371-372)했다. 그들의 기본 입장
은 1955년 4월 김일성이 발표한 ‘모든 힘을 조국의 통일독립과 공화국 북반구에서의 사회주
의 건설을 위하여’라는 테제에서 북한에서의 민주기지 건설을 다시 한 번 강조하였다.

2) 1960년대: 연방제 및 남조선혁명론

김일성은 1960년 8월 14일 8･15 해방 15주년 기념 연설에서 ‘남북연방제’를 처음으로
제안(신평길, 1996: 306-310)했다. 하지만 ‘남북연방제’ 구상을 북한에 제공한 인물은 당
시 소련 외무성 부상이었던 쿠즈네소프였다. 그는 남한의 4･19혁명 직후 한반도의 정세를
논의하기 위해 북한을 방문하여 연방제에 대한 구상을 김일성에게 권유한 것이다. 김일성은
연설을 통해 “어떠한 외국의 간섭도 없이 민주주의적 기초 위에서 자유로운 남북총선거를
실시하는 것이 평화적 통일의 가장 합리적인 현실적인 방편”이라고 주장한 것이다. 연방제
방안은 “당분간 남북 조선의 현재 정치제도를 그대로 두고 조선민주주의인민공화국 정부와
대한민국 정부의 독자적인 활동을 보존하면서 동시에 두 정부의 대표들로 구성되는 최고민
964_ 인문사회21, 제10권5호

족위원회를 조직하여 남북조선의 경제･문화 발전을 통일적으로 조절하는 방법으로 실시하

자”(국토통일원, 1985: 444)는 것이었다. 당시 이러한 제의는 표면상 연방제로 보이나 실
제로는 국가연합에 가까운 것이었다. 북한의 연방제와 교류협력 제의는 남한보다 우세했던
북한의 경제력과 4･19 이후 조성된 남한 사회의 혼란한 국정을 이용한 북한 당국의 대남전
략의 한 형태로 나왔던 것으로 평가(고유환, 2000: 125)할 수 있다.

3) 1970년대: 민족해방인민민주주의혁명론･고려연방제
북한은 표면적으로는 남북대화를 추진하는 한편, 내면적으로는 60년대에 유지했던 남조
선혁명의 성격을 ‘민족해방인민민주주의혁명’으로 새롭게 규정하고 ‘반미자주화’와 ‘반파쇼
민주화’ 투쟁을 지속적으로 이어갔다. 이와는 별도로 1973년에 발표된 남한정부의 ‘6･23
특별성명’을 두 개의 조선 조작책동이며, 장기집권야욕의 실현이라고 비난하면서 ‘조국통일
5대강령’을 내놓았다. 체코슬로바키아 공산당 총서기 구스타프 후사크 환영대회 연설에서
발표된 ‘조국통일 5대강령’은 ➀ 남북 간의 군사적 대치상태의 해소와 긴장상태 완화 ➁ 남
북 간의 다방면적인 합작과 교류의 실현 ➂ 남북의 각계각층 인민들과 각 정당 사회단체
대표들로 구성되는 대민족회의 소집 ➃ 고려연방공화국을 국호로 하는 남북연방제(고려연방
제)의 실시 ➄ 고려연방공화국이라는 단일 국호에 의한 유엔 동시가입 등이었다. 김일성이
주장한 고려연방제는 북한 당국이 꾸준히 주장해온 남북한 총선거를 통한 통일방안을 대신
하는 통일방안이다.

4) 1980년대: 고려민주연방공화국 창립
1980년 10월 10일 김일성은 10년 만에 개최된 조선노동당 제6차 당대회 사업총화보고를
통해 기존의 통일방안과 제안들을 새롭게 정리한 ‘고려민주련방공화국창립방안’ 제시했다.
이 방안은 ‘하나의 조국, 하나의 국가, 두 개 제도, 두 개 정부’에 기초한 연방제식 통일
국가(국호는 고려민주련방공화국)를 세우자는 것이다. 즉 남과 북이 상대방을 존중해 서로
의 사상과 제도, 정부를 그대로 인정하는 원칙에서 연방국가를 창립함으로서 조국통일을 이
룩하자는 것이다. 당시 ‘고려민주연방공화국 창립방안’에 대해 김일성은 오랜 역사에 걸쳐
같은 말과 풍습, 문화를 가지고 살아오다가 일시적으로 갈라진 한민족의 두 부분을 연방제
로 결합함으로서 정치･경제･문화･군사･외교 등에서 민족적 연계를 보다 촉진하는데 그 목표
가 있다고 주장하였다. 이러한 고려민주연방제 통일방안의 ‘자주적 평화통일의 선결조건’은
 북한의 통일정책 변화에 관한 연구 _965

‘남조선혁명론’에 기초하고 있다.

5) 1990년대 초반: “1민족 1국가 2제도 2정부”에 기초한 연방제

1990년대에 들어와 급변한 국내외 정세는 북한이 기존에 주장했던 연방제 통일방안에 있
어 전술적 변화를 보였다. 이시기에 소련과 동유럽 사회주의 국가들의 붕괴로 인하여 북한
은 외교적 고립과 경제난에 봉착하게 된다. 체제유지에 불안을 느낀 북한 당국은 남북공존
이라는 새로운 전략을 세우게 되며, 그 일환으로 ‘1민족 1국가 2제도 2정부에 기초한 연방
제’ 방안을 제기했다. 김일성은 1991년 신년사에서 고려민주연방제 안이 민족공동의 통일
방안이 될 수 있다는 믿음을 전제 하에 기존의 입장에서 일부 변화를 시사했다. 김일성은
“고려민주연방공화국 창립방안에 대한 민족적 합의를 보다 쉽게 이루기 위하여 잠정적으로
는 연방공화국의 지역 자치 정부에 더 많은 권한을 부여하며 장차로는 중앙정부의 기능을
더욱 높여 나가는 방향에서 연방제 통일을 점차적으로 완성하는 문제도 협의할 용기가 있다
고 했다(김일성, 1996: 1) 북한이 제안한 ‘1민족 1국가 2제도 2정부’에 기초한 연방제 방
안은 통일보다는 북한체제 보전에 더 역점을 두고 있으며 80년대에 발표한 ‘고려민주연방
공화국 창립방안’보다 수세적이고 방어적인 성격을 띠고 있다.

2. 김정일

1) 1990년대 후반: “1민족 1국가 2제도 2정부”에 기초한 연방제

1998년 4월 18일 김정일은 ‘남북연석회의’(48. 4) 50주년 기념 중앙 연구토론회에 보낸
서한에서 ‘온민족이 대단결하여 조국의 자주적 평화통일을 앞당기자’에서 ‘민족대단결 5대
방침’을 제시하였다. 5대방침은 ① 민족 자주원칙 ② 애국애족의 기치, 조국통일의 기치 밑
에서 온 민족의 단결 ③ 북과 남사이의 관계개선 ④ 외세의 지배와 간섭을 반대하고 외세와
결탁한 반통일 세력을 반대 ⑤ 온 민족이 서로 래왕하고 접촉하며 대화를 발전시키고 련대
련합을 강화 등이다. ‘민족대단결 5대 방침’은 김일성이 제시한 ‘전민족 대단결 10대 강
령’과 김정일의 1997년 8월 ‘김일성 통일유훈 관철 논문’과 내용과 비슷하다.

2) 2000년대: 낮은 단계의 연방제 및 조국통일 3대 헌장

2000년 ‘6.15남북공동선언’에서 북한은 ‘낮은 단계의 연방제’를 제시했다. ‘낮은 단계의
966_ 인문사회21, 제10권5호

연방제’는 남과 북의 지역정부에게 자치권을 확대시켜 점진적으로 통일정부를 지향하는 ‘고

려민주연방제’안의 표현(박성호, 2004: 212)이라고 볼 수 있다. 낮은 단계의 연방제 방안은
1민족 1국가, 2제도 2정부의 원칙에 기초하여 남과 북의 현 정부가 정치, 군사, 외교권을
비롯한 현재의 기능과 권한을 그대로 유지한 채 그 위에 민족통일기구를 구성하는 것이다.
북한 당국은 통일은 ‘6･15공동선언’에서 제시한 ‘낮은 단계의 연방제’ 통일방식을 지향하
는 것이라 주장하면서 연방제 통일방안의 당위성을 주장한 것이다.

Ⅳ. 김정은 시대 통일정책 분석

김일성과 김정일 시대의 통일정책이 연속적으로 추진되었듯이 김정은 시대에도 동일하게

연관성을 지니면서 추진되고 있다. 2013년부터 김정은 시대로 구분할 때 7년 정도 기간이
지만 신년사와 로동당대회 문건을 중심(조선로동당규약, 2016)으로 분석해보면 다음과 같다.

1. 2013-2019년 신년사

김정은 시대의 신년사 내용을 분석해보면 국내 및 국제정세의 변화 속에서 통일정책을

활용하고 있다는 사실을 보여주고 있다. 그러나 근본적으로는 김일성, 김정일의 통일정책과
변화된 사항은 없다는 것이다. 2013년부터 2019년까지 신년사 주요내용 중 통일관련 사항
은 다음 〈표 1〉과 같다.

〈표 1〉 김정은 시대 신년사 중 주요 통일관련 사항

구 분 주요 원문내용(로동신문) 비 고
올해에 온 민족이 단합하여 거족적인 통일애국투쟁으로 조국통일
대결상태 해소와
의 새로운 국면을 열어놓아야 합니다. 나라의 분렬을 종식시키고
2013년 남북공동선언 의
통일을 이룩하는데서 나서는 중요한 문제는 북과 남사이의 대결상
존중 및 이행
태를 해소하는 것입니다.
올해는 위대한 수령님께서 조국통일과 관련한 역사적 문건에 생애
의 마지막 친필을 남기신 20돌이 되는 해입니다. 남조선 당국은 남북관계 개선
2014년 무모한 동족대결과 종북소동을 벌이지 말아야 하며 자주와 민주, 위한 분위기 마
조국통일을 요구하는 겨레의 목소리에 귀를 기울이고 북남관계 개 련 요구
선에로 나와야 합니다.
 북한의 통일정책 변화에 관한 연구 _967

‘조국해방 일흔돐이 되는 올해에 온 민족이 힘을 합쳐 자주통일의

통일문제와 남북
2015년 대통로를 열어나가자!’ 이것이 전체 조선민족이 들고나가야 할 투
관계개선의지
쟁구호입니다.
조국통일은 가장 절박하고 사활적인 민족최대의 과업입니다. 그러
남북대화와 관계
나 조국통일과 북남관계개선을 바라지 않는 반통일 세력들은 전쟁
2016년 개선에 대한 원
책동에 광분하면서 교전직전의 위험천만한 사태까지 몰아와 내외
칙적 입장 제시
의 커다란 우려를 자아냈습니다.
올해는 력사적인 7･4공동성명 발표 마흔다섯돐과 10･4선언발표
북한주도 하, 민
열돐이 되는 해입니다. 올해에 우리는 온 민족이 힘을 합쳐 자주
족자주 남북관계
2017년 통일의 대통로를 열어나가야 합니다. 북남관계를 개선하고 북과
로의 전환 의지
남사이의 첨예한 군사적충돌과 전쟁위험을 해소하기 위한 적극적
표명
인 대책을 세워나가야 합니다.
민족적화해와 통일을 지향해나가는 분위기를 적극 조성하여야 합 조국통일 추진에
2018년 니다. 북남관계개선은 당국만이 아니라 누구나가 바라는 초미의 엄중한 난관과
관심사이며 온 민족이 힘을 합쳐 풀어나가야 할 중대사입니다. 장애 조성
북과 남은 통일에 대한 온 민족의 관심과 열망이 전례없이 높아지 남북관계 3대과
고 있는 오늘의 좋은 분위기를 놓치지 말고 전민족적 합의에 기초 제 제시: 남북관
2019년
한 평화적인 통일방안을 적극 모색해야하며 그 실현을 위해 진지 계발전･평화번
한 노력을 기울여나가야 할 것입니다. 영･조국통일
출처: 북한 로동신문 신년사(2013-19년) 재정리

2. 제7차 로동당대회 결정서

2016년 5월 김정은은 제7차 당대회 결정서(로동신문(5월 9일), 2016)를 통하여

“조국통일을 실현하는 것을 나라와 민족의 운명을 책임진 우리 당앞에 나선 가장 중대하고

절박한 과업으로 내세우시고 조국통일의 력사적위업을 완수하기 위한 투쟁방침을 천명하시였
다. -중략- 조선로동당의 조국통일로선은 위대한 김일성동지와 김정일동지, 경애하는 김정은
동지께서 제시하신 주체적통일로선이다. 우리는 온 겨레의 의사와 요구가 집대성되여있고 실
천을 통하여 그 생활력이 확증된 조국통일３대헌장을 일관하게 틀어쥐고 통일의 앞길을 힘차
게 열어나가야 한다. -중략- 조선반도의 평화와 안전을 보장하며 련방제방식의 통일을 실현
하기 위하여 노력하여야 한다. 조선반도의 평화와 안전은 우리 민족의 운명과 관련되는 사활
적인 문제이며 조국통일의 필수적전제이다. 남조선당국은 《제도통일》의 허황한 꿈을 버리고
내외에 천명한대로 련방제방식의 통일실현에로 방향전환을 하여야 한다. 대회는 우리가 련방
제통일을 주장하고 평화통일을 위하여 할수 있는 노력을 다하지만 남조선당국이 천만부당한
《제도통일》을 고집하면서 끝끝내 전쟁의 길을 택한다면 정의의 통일대전으로 반통일세력을
무자비하게 쓸어버릴것이며 겨레의 숙원인 조국통일의 력사적위업을 성취할것이라는 의지를
표명한다. 민족자주와 민족대단결, 평화보장과 련방제실현, 이것은 조국통일３대헌장을 관철
하여 조국통일의 길을 열어나가기 위한 우리 당의 투쟁방침이다.”
968_ 인문사회21, 제10권5호

이다고 주장하고 있다. 북한이 제7차 당대회에서 제시한 통일에 대한 언급은 김일성, 김
정일 시대에 제시된 내용들을 다시 한번 반복한 것이다.
현재까지 김정은 시대에 새로운 통일정책을 제시되지 않고 있으며, 기존의 통일정책을
지속적으로 유지할 것으로 판단된다. 향후에는 경제정책과 연계된 통일정책을 제시할 가능성
있다. 김정은 위원장은 북한 주민들이 시장을 통해 먹고사는 것을 해결하고 있다는 사실을
잘 알고 있기 때문이다.

Ⅴ. 결 론

김일성, 김정일, 김정은 시대의 통일정책은 본질적으로 변하지 않고 있다는 사실을 북한

원전 자료를 통하여 확인할 수 있었다. 북한 내부 상황과 남북관계, 국제정세 등을 고려하여
일부 수정하여 정책을 제시하고 있지만 본질은 일맥상통하게 추진되고 있음을 알 수 있다.
우리 정부의 지속적인 통일정책 필요성을 절감할 수 있다. 통일은 국토와 정치통일도 중요
하지만, 남북한 이질화를 해소하여 민족의 동질성을 형성하는 것은 통일과정과 통일 이후에
매우 중요한 과제이다. 물론 모든 사항은 아니지만 단순히 같은 민족이므로 통일되어야 한
다는 식의 접근은 통일 이후 예상치 못한 새로운 문제를 가져다줄 수 있다. 통일문제의 중
요성이 바로 여기에 있다. 정권은 5년마다 바뀌어도 국가는 지속된다. 다시 말하면 통일에
대한 정책까지 변경되어서는 곤란하며 일관되게 추진되어야 한다. 판문점선언과 평양공동선
언 이후 우리사회의 내부적인 곳에서는 끊임없이 갈등을 초래하고 있다. 1, 2차 남북정상
회담 이후와 다르지 않다. 다른 한편에서는 또 다른 의견을 제시하고 있다. 현재의 북한의
행태가 이를 입증하려 하고 있다. 오랫동안 남북관계에 대한 국민들의 피로도가 누적되어
있음을 단적으로 보여주고 있다. 사회통합의 어려움을 보여주고 있으며, 이것은 우리 내부
적으로 가지고 있는 분열과 갈등의 내재적인 문제이다. 이분법적 사고를 벗어나 다양성에
조금 귀를 기울여야 할 것이다. 통일에 이르는 길은 멀고 험난하다. 그럼에도 불구하고 한
걸음, 한걸음 진일보하여야 한다. 변화된 시각으로 바라보아야 할 것이다. 남남갈등의 문제
와 북한이탈주민들의 문제도 그러하다. 정부가 추진하고 있는 대북정책과 통일정책의 일관
성과 신뢰성은 근본적인 해결책이 될 것이다. 우리는 현실을 직시하지 않고 어떻게 북쪽과
대화를 하고, 합의를 이루어 갈 수 있는지 되묻고 싶다. 이런 자세로 언제까지 남북문제에
대해서 국민을 설득하고, 국제사회를 설득할 수 있다고 생각하는지 묻지 않을 수 없다. 통
 북한의 통일정책 변화에 관한 연구 _969

일에 대한 남북한 간의 진정한 이해만이 통일을 준비하는 보험이 될 것이다. 특히나 북한의

통일정책을 정확하게 직시하면서 우리정부의 통일정책을 지속적으로 유지하여야 할 것이다.
갈등과 혼란을 최소화 하는 길이다. 나아가 김정은 시대의 통일정책이 새로운 변화를 제시
하길 기대한다.
970_ 인문사회21, 제10권5호

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