Меѓународен Славјански Универзитет

Правен факултет

Правни студии

Предмет: Административно право

СЕМИНАРСКА РАБОТА

Реформите и нивната улога во локалната самоуправа на Република Северна

Македонија

Студент: Ментор:

Дине Пејков Професор Др. Мевледин Мустафи

Број на индекс: 2081036

Скопје, 2023

1
Содржина

Вовед...............................................................................................................................................4

Органи на општината.................................................................................................................4

Надлежности на локалната самоуправа.................................................................................7

Финансирање на локалната самоуправа................................................................................8

Реформа на локалната самоуправа во Република Северна Македонија.........................9

Компонента 1: Нормативна рамка и финансирање на локалната самоуправа...............................................10
Приоритет 1.1: Подобрување на нормативната рамка и други функционални аспекти на
системот на локална самоуправа............................................................................................................................10
Приоритет 1.2: Обезбедување доволно финансиски средства за спроведување на сите
децентрализирани надлежности преку продлабочување на фискалната децентрализација.......11

Компонента 2: Иновативен и инклузивен локален економски развој..................................................................12

Приоритет 2.1: Создавање на неопходни предуслови за забрзан економски развој и раст на
единиците на локалната самоуправа.....................................................................................................................12
Приоритет 2.2: Развој на локални политики за намалување на невработеноста и спроведување
на комплементарни мерки од страна на единиците на локалната самоуправа..................................12

Компонента 3: Квалитетни локални услуги со целосен опфат на населението...............................................13

Приоритет 3.1: Поквалитетно основно и средно образование во функција на забрзан социо-
економски развој на единиците на локалната самоуправа..........................................................................13
Приоритет 3.2: Унапредување на локалните услуги поврзани со социјалната заштита и
заштитата на децата од страна на единиците на локалната самоуправа...............................................13
Приоритет 3.3: Развој на единиците на локалната самоуправа преку културата..............................14
Приоритет 3.4: Унапредување на спортот и рекреацијата во единиците на локалната
самоуправа........................................................................................................................................................................ 14

Компонента 4: Зголемена отпорност и одржлив развој на локалната самоуправа.......................................15

Приоритет 4.1: Унапредени стандарди на урбанистичко планирање и градење во функција на
забрзан социо-економски развој, заштита на животната средина и климата.....................................15
Приоритет 4.2: Унапреден квалитет и зголемен опфат на население со комунални услуги.......15
Приоритет 4.3: Локализирање на климатската акција и подобрена заштита на животната
средина и природата..................................................................................................................................................... 16

2
Заклучок......................................................................................................................................16

3
Вовед
Локалната самоуправа и локалната управа претставуваат политички правни
рамки на раководење со една релативно ограничена територија која претставува
подредена, во голема или во помала мера, единица на националната политичка
организација. За локалната заедница постојат многу дефиниции. Во оваа прилика ќе биде
наведена дефиницијата на словенечкиот социолог Здравко Млинар: ‘’Комуната е
кохезивна, структурирана и подвижна општествена заедница што ја сочинуваат
жителите на определена територија, на која, заради задоволување на своите
материјални и други потреби, развиваат различни активности и при тоа стапуваат
во меѓусебни односи создавајќи на тој начин и некоја заедничка култура’’.1

Локалната самоуправа претставува еден од основните принципи во уставно

правниот систем на Република Северна Македонија. Уставот вклучува серија на правила
што го дефинираат концептот на локалната самоуправа, обезбедувајќи независност на
општините во извршувањето на нивните задачи, како и посебен статус за Град
Скопје2. Во нашата држава постои едностепен систем на локална самоуправа, со 80
општини и град Скопје како посебна единица. Од овие, 34 единици се лоцирани во град,
додека преостанатите 46 се лоцирани во селата. Повеќето општини, освен неколку,
обединуваат повеќе населени места. Општините ги извршуваат своите функции преку
органи што се избираат директно од страна на граѓаните, на период од четири
години. Органите на општината го вклучуваат советот и градоначалникот. Во
општината, исто така, може да се формираат облици на месна самоуправа, како што се
урбаните заедници во градовите и месните заедници во селата.

Органи на општината
Органи на локалната самоуправа се советот и градоначалникот.

1
Административно право, Наум Гризо, Симеон Гелевски, Борче Давитковски, Ана Павловска-Данева,
Скопје, 2008, стр. 74
2
Закон за територијалната организација на локалната самоуправа во Република Македонија, Службен
весник на Република Македонија бр. 55/04; 12/05; 98/08; 106/08; 149/14.)

4
 Советот на општината е институција за претставување на граѓаните и
донесување одлуки во рамките на надлежностите на општината. За разгледување на
различни предлози и прашања во определени области, советот има можност да формира
перманентни и временски комисии. Важно е да се спомене дека составот на овие комисии
треба да одразува пропорционалната застапеност на политичките партии во самиот совет.
Советот се состои од претставници на граѓаните, кои се избираат преку општи,
непосредни и тајни избори. Бројот на членовите на советот се утврдува во зависност од
бројот на жителите во општината и не може да биде помал од девет ниту поголем од 33
члена, и тоа:

до 5.000 – 9 советници;

Од 5.001 до 10.000 – 11 советници;

Од 10.001 до 20.000 – 15 советници;

Од 20.001 до 40.000 – 19 советници;

Од 40.001 до 60.000 – 23 советници;

Од 60.001 до 80.000 – 27 советници;

Од 80.001 до100.000 – 30 советници;

над 100.000 – 33 советници.3

Градоначалникот, кој се избира на секои четири години преку општи,

непосредни и тајни избори, ги има следните задачи и надлежности:

 Претставување и застапување на општината.

 Контрола на законитоста на прописите на советот.
 Објавување на прописите на советот во службеното гласило на општината.
 Обезбедување на извршувањето на одлуките на советот.
 Извршување на работите делегирани на општината со закон.

3
мk.wikipedia.org/wiki/Локална_самоуправа_во_Македонија

5
  Иницирање и предлагање на донесување на прописи во надлежноста на советот.
 Предлагање на годишниот буџет и годишната сметка на буџетот на општината.
 Извршување на буџетот на општината.
 Избирање директори на јавните служби основани од страна на општината, преку
јавен конкурс.
 Информирање на советот за извршувањето на своите надлежности во согласност со
статутот.
 Решавање во управни работи за правата, обврските и интересите на правни и
физички лица.
 Донесување на правилник за систематизација на работните места во општинската
администрација.
 Раководење со општинската администрација.
 Одлучување за вработувањето, правата, должностите и одговорностите на
вработените во општинската администрација, освен ако е детерминирано поинаку
со закон.
 Обезбедување правилно и законито користење, одржување и заштита на
сопственоста на општината, во согласност со закон и статутот.

За реализација на задачите што спаѓаат под надлежноста на органите на општината, се

формира општинска администрација. Оваа администрација е структурирана во сектори
и одделенија, а може и да вклучува општински инспекторат за извршување на
инспекциски надзор над функционирањето на делото што подлежи на нејзината
надлежност. Лицата кои работат во општинската администрација и обавуваат стручни,
нормативно-правни, извршни и управно-надзорни задачи, како и решавање на управни
прашања, имаат статус на државни службеници. Општинската администрација одговара за
следните функции:

 Подготовка на актите за советот и градоначалникот.

 Подготовка на седниците на советот и неговите комисии.
 Вршење на стручни задачи за советот и градоначалникот.

6
  Водење на сметководството на општината.
 Следење на проблемите во областите што се под надлежноста на општината,
вршење на анализа на состојбата и давање на иницијативи и предлози за нивно
решавање.
 Доставување на информации и податоци поврзани со активностите на општината
по барање на надлежните органи или врз основа на закон.
 Ракување со документите на општината и нивно чување до уништување или
предавање во Државниот архив на Република Северна Македонија.

Надлежности на локалната самоуправа

Согласно највисоките законски одредби, општините имаат право, во рамките на
законските рамки, да извршуваат работи од јавен интерес со локално значење.
Општините, во согласност со законот, самостојно ги уредуваат и извршуваат работите од
јавен интерес со локално значење, и се одговорни за нивното успешно извршување.
Општините имаат задачи во следниве области4:

 Урбанистичкото (урбано и рурално) планирање.

 Заштитата на животната средина и природата.
 Локалниот економски развој.
 Комуналните дејности.
 Културата.
 Спортот и рекреацијата.
 Социјалната заштита и заштита на децата.
 Образование.
 Здравствената заштита.
 Спроведување на подготовки и преземање мерки за заштита и спасување од воени
разурнувања, природни катастрофи и други несреќи, како и од последиците
предизвикани од нив.

4
мk.wikipedia.org/wiki/Локална_самоуправа_во_Македонија

7
  Противпожарна заштита што ја вршат територијалните противпожарни единици.
 Надзор над вршењето на работите од нејзина надлежност.
 Други задачи определени со закон.

Општините, со цел извршување на своите надлежности, можат да основаат јавни

служби, во согласност со законот. Постои и опција за делегирање на извршување на
одредени работи од јавен интерес со локално значење на други правни или физички лица,
врз основа на договор за извршување на работи од јавен интерес, исто така, во согласност
со законот.

Финансирање на локалната самоуправа

При изработката и усвојувањето на општинскиот буџет, Советот на Општината е

задолжен да се придржува кон законските рамки и роковите, кои се утврдени во Законот
за буџетите и Законот за финансирање на единиците на локалната самоуправа, но и да ги
внимава специфичностите на сопствената општина. За таа цел, Советот на Општината
треба да усвои буџетски календар, во кој ќе се дефинираат роковите за планирање на
буџетските активности. Ова вклучува:

 Доставување на главните насоки за изготвување на финансиските планови од

страна на градоначалникот до општинските буџетски корисници.
 Придонесување со финансиски планови од страна на општинските буџетски
корисници до градоначалникот.
 Предлагање на предлог–буџетот од страна на градоначалникот до Советот на
Општината.

Буџетот на општината се изготвува, донесува и извршува во согласност со Законот за

буџетите. Буџетот на општината се состои од општ и од посебен дел. Со донесувањето на
буџетот, советот на општината донесува одлука за извршување на буџетот, додека
одобрувањето на буџетот претставува и давање на овластување да се спроведи мисијата,

8
плановите и работата на единиците на локалната самоуправа. 5 Согласно со Законот за
финансирање на единиците на локалната самоуправа, за извршување на буџетот на
општината е одговорен Градоначалникот на Општината, кој е и потписник на
сметката на буџетот на општината или во негово отсуство, од него две овластени
лица вработени во општинската администрација.6

Реформа на локалната самоуправа во Република Северна Македонија7

Министерството за локалната самоуправа на РСМ во рамките на своите надлежности

има донесено Програма за локален развој и децентрализација за периодот 2021–2026
година која претставува седмата во низата на стратегиски програми, насочени кон
постојан напредок и реформирање на локалната самоуправа во Република Северна
Македонија.

Оваа програма е одраз на континуиран интерес и ангажман на сите инволвирани

страни за развој и реформа на локалната самоуправа, вклучувајќи ги сите општини од
РСМ, Градот Скопје, како и останатите институции од извршната влата на РСМ.
Основниот принцип зад формулирањето на оваа Програма е визијата за постојано
унапредување на функционалноста на локалната самоуправа во сите аспекти.
Долгорочната цел е создавање на отпорни единици на локална самоуправа што ќе се
развиваат на одржлив начин и ќе бидат способни да обезбедат квалитетни услуги
кои целосно ги задоволуваат потребите на населението, односно на граѓаните.
Основниот фокус на Програмата за следните години е поддржување на ефикасно
опоравување на општините, зголемување на нивната отпорност, финансиска стабилност и
одржливост на локалните услуги. Целта е креирање на услови за динамичен и еколошки

5
Закон за локална самоуправа, Службен весник на Република Македонија, бр.05/2002.
6
USAID - Ефикасно финансиско управување со општините (2012). Прирачник за извршување на
буџети, стр. 4.
7
Програма за локален развој и децентрализација за периодот 2021–2026 година, Министерство за
локална самоуправа, Република Северна Македонија

9
одржлив локален раст и развој. Воедно, целта е транспарентно и отчетно извршување на
задачите, со посебен фокус на вклучување на граѓаните во процесот на донесување на
значајни одлуки.

Приоритетите за постигнување на главната цел произлезена од оваа Програма се

групирани во четири компоненти на Програмата и тоа:

 Нормативна рамка и финансирање на локалната самоуправа;

 Иновативен и инклузивен локален економски развој;
 Квалитетни локални услуги со целосен опфат на населението и
 Зголемена отпорност и одржлив развој на локалната самоуправа.

Компонента 1: Нормативна рамка и финансирање на локалната самоуправа

Приоритет 1.1: Подобрување на нормативната рамка и други функционални

аспекти на системот на локална самоуправа

Децентрализацијата е еден од врвните приоритети во реформската агенда на

локалната самоуправа. Разработени се соодветни можности за ефикасно усовршување на
нормативната рамка на системот за локална самоуправа преку Законот за локална
самоуправа и Законот за градот Скопје. Главната цел е креирање на механизми и
систем за локална самоуправа кои ќе бидат одржливи, обезбедувајќи еднакви
можности за сите единици на локална самоуправа во испораката на услуги кон
граѓаните. При тоа, од суштинско значење е стимулирањето на одржлива меѓуопштинска
соработка.

Унапредувањето на нормативната рамка е предуслов и за поефикасно остварување

на целите за одржлив развој на локално ниво во контекст на преговорите кои нашата
држава треба да ги води во Европската Унија. Во овој контекст, општините треба да се
адаптираат и да се подготват за прифаќање на правилата и стандардите за ефикасно

10
локално управување, како што се наметнуваат од страна на Европската унија. Ова
вклучува поддршка за постојана транспарентност и квалитетен пристап до
информации, активност во отчетност, вклучување на сите релевантни страни,
посебно граѓанските организации, во процесот на формирање на локалните одлуки.
Голем фокус се става и на пристапот кон најранливите групи во населението и
постигнување на висок степен на родова еднаквост, со создавање на соодветни стандарди
за испорака на сите услуги во општината.

Специфичен предизвик во овој контекст е дигитализацијата на

административните услуги во општината. Ова бара комплексни организациски
прилагодувања, поедноставување на процедурите и постигнување на ефективно ниво на
интероперабилност. За да се постигне ова, потребна е реформа за општините да се
адаптираат кон административната традиција на Европската унија, со поставување
на општините како единствени точки за контакт за услуги. Ова цел може да се
постигне преку воспоставување на функционални сервисни центри во општините.

Приоритет 1.2: Обезбедување доволно финансиски средства за спроведување на

сите децентрализирани надлежности преку продлабочување на фискалната
децентрализација

Значајни рефори исто така се направени, а и во иднина ќе се прават со цел да се

зајакнат фискалните капацитети на општините, посебно нивните сопствени извори
на приходи, со цел зголемување на одговорноста и транспарентноста во нивното
управување. Успешната администрација и ефикасна наплата на сопствените приходи
ќе допринесе кон финансиска независност на општините.

Секоја општина при користење на средства од државниот буџет треба да ги

прифати јасните правила за транспарентност во своето работење и ставање на увид на
јавноста на сите финансиски трошоци, вклучувајќи навремено пријавување и
евидентирање на сите обврски, а со тоа и да зајакне одговорноста при располагање

11
со јавни средства. Потребно е доследно почитување на правилниците и прирачниците за
внатрешна контрола и ревизија за што е неопходен засебен процес на развој на
административните капацитети. Зајакнатиот мониторинг и поефикасната внатрешна
ревизија и контрола се очекува повеќекратно да го подобри управување со јавните
финансии и значајно да ги намали ризиците поврзани со финансиската стабилност на
општините, локалните установи и претпријатија.

Компонента 2: Иновативен и инклузивен локален економски развој

Приоритет 2.1: Создавање на неопходни предуслови за забрзан економски развој и

раст на единиците на локалната самоуправа

Основната реформа за локалниот економски развој (ЛЕР) е да се формира

благопријатна инвестициска средина во секоја локална самоуправа и да се зголеми
конкурентноста на приватниот сектор. Затоа е потребна подобрена координација и
соработка помеѓу различните нивоа на власт, вклучувајќи ги и државните органи,
специјализираните агенции, дирекции и фондови, како и вклучување на сите релевантни
заинтересирани страни во општините. Клучната улога за подобрена координација во
идниот период треба да ја играат општинските економско-социјални совети, кои треба
да станат промотори на локалниот економски развој и да учествуваат во
формулирањето и извршувањето на стратегии и планови за ЛЕР. Дополнително,
потребно е да се посвети внимание на развојот на човечките капацитети во
администрацијата на општините, особено во руралните области, и да се стимулира
меѓуопштинската соработка за економски развој.

Локалните самоуправи, мора да ја поддржуваат локалната економија преку

реформи и инвестиции во комунална инфраструктура, развој на економски зони,
осигурување на мобилност, урбано планирање и уредување на градежни земјишта.

12
 Исто така реформите влијаат и на зајакнување на надлежностите на единиците на
локалната самоуправа во туризмот и угостителството, но и во областа на земјоделието
и руралниот развој.

Приоритет 2.2: Развој на локални политики за намалување на невработеноста и

спроведување на комплементарни мерки од страна на единиците на локалната самоуправа

Намалувањето на стапката на невработеноста и со тоа намалување на

сиромаштијата во општините може да се постигне преку примена на добро насочени
мерки што ќе ја подигнат продуктивноста и конкурентноста на работната сила. Од
исто такво значење е и точното насочување на овие мерки кон најранливите категории
население. Во овој контекст, потребно е и координирано спроведување на различни
мерки, со цел да се потпомогне брзиот економски развој преку подобрување на
инвестициската клима, усовршување на правилата во областа на трудот, подобрен
социјален дијалог и колективни договори.

Компонента 3: Квалитетни локални услуги со целосен опфат на населението

Приоритет 3.1: Поквалитетно основно и средно образование во функција на

забрзан социо-економски развој на единиците на локалната самоуправа

Една од најбитните реформи е и реформата за квалитетно образование која бара

оптимизација на училишната мрежа за основно и средно образование и прилагодување на
финансиските средства кон спецификите на училиштата. За средните училишта, на
пример предизвикот е обезбедување на средства за практичната настава во лаборатории и
работилници, како и финансирање на превозот на учениците. Особено внимание и
реформи се прават и во контекст на етничката сегрегација, како и внес на децата со

13
попречености и децата од ранливи и маргинализирани групи во редовниот образовен
систем.

Приоритет 3.2: Унапредување на локалните услуги поврзани со социјалната

заштита и заштитата на децата од страна на единиците на локалната самоуправа

Една од клучните реформи е да се обезбеди висок степен на комплементарност

на вложувањата во социјалната заштита но и да се овозможи отворање канцеларија
на центрите за социјална работа во секоја општина. Покрај заедничкото управување со
јавните средства за социјална заштита, вклучувањето на општините обезбедува и
посоодветни услови за креирање на услугите заедно со корисниците и нивно
прилагодување кон локалниот контекст и потреби на корисниците.

Приоритет 3.3: Развој на единиците на локалната самоуправа преку културата

Ефективното извршување на задачите на општините поврзани со културата

има значителен придонес во зачувувањето на културното наследство, прославата на
разнообразието од етничка и културна припадност, и стимулирањето на културните
индустрии како посебен сегмент на пазарот. За постигнување на овој целокупен цел,
неопходно е да се засилат капацитетите на сите локални актери во областа на културата,
вклучувајќи кадровски, инфраструктурни, технички и програмски аспекти.

Приоритет 3.4: Унапредување на спортот и рекреацијата во единиците на

локалната самоуправа

14
 Спортот и рекреацијата се области кои се во надлежноста на локалната самоуправа
и имаат значаен допринос кон формирање на инклузивно, отворено и толерантно
општество. Овие области овозможуваат социјална интеракција и позитивно влијание,
особено врз младите луѓе. Затоа, постои ангажман за подобрување на спортот и
рекреацијата на локално ниво, со цел да се прошири пристапот до услугите поврзани со
нив и со посебен фокус на младите.

За постигнување на ова, потребно е креирање на "отворена за сите"

инфраструктура за спорт и рекреација во сопственост на локалните власти, како и
остварување на директна и целисходна соработка со спортските федерации.
Континуираните инвестициски напори, финансирани од Централниот буџет, сопствени
средства на општините, донации и јавно-приватни партнерства, се клучни за остварување
на овие цели.

Компонента 4: Зголемена отпорност и одржлив развој на локалната самоуправа

Приоритет 4.1: Унапредени стандарди на урбанистичко планирање и градење во

функција на забрзан социо-економски развој, заштита на животната средина и климата

Клучната реформа на локалната самоупорава вклучува трансформација на

урбанистичките планови во ефикасен механизам за одржување на екологијата,
смалување на аерозагадувањето и борба против климатските промени преку нови и
еколошки придружени политики во сообраќајот (пешачки стази и брзи патеки за
велосипедисти).

Приоритет 4.2: Унапреден квалитет и зголемен опфат на население со комунални

услуги

Главниот предизвик во областа на комуналните дејности е значителниот

инвестициски дефицит, особено во обновата и развојот на комуналната

15
инфраструктура, посебно во областа на водните услуги и управувањето со отпадот.
За справување со овој предизвик, потребна е засилена координација, соодветно
воведување во фискалната стратегија, разнообразување на изворите на финансирање и
учинок на подготвена долгорочна инвестициска програма со квалитетни проекти.

Истовремено, голема реформаторска улога има и процесот на санирање и

изградба на локални патишта, улици и друга инфраструктура поврзана со
комуналните дејности.

Овие интензивни инвестиции и реформи во комуналниот сектор би требало да

резултираат во подобрување на животните услови и подигнување на животниот стандард,
особено за ранливите групи и жителите на рурални подрачја.

Приоритет 4.3: Локализирање на климатската акција и подобрена заштита на

животната средина и природата

Постигнување на подобар квалитет во сите аспекти на животната средина станува

насочена реформа, бидејќи забележуваме тенденција на зголемување на негативните
влијанија врз околината. Во овој контекст, есенцијално е да се фокусираме на
предизвиците поврзани со квалитетот на амбиентниот воздух.

За успешното намалување на аерозагадувањето, неоходно е да се зголеми

координацијата и соработката помеѓу државата и единиците на локалната самоуправа.

Дополнително, се работи на воведување на стандарди за квалитет на горивата,

превозни средства и индустриски емисии

Значајна реформа која треба да се негува е и воведување на зелена даночна

политика, преку која ќе се стимулира купувањето на електрични и хибридни возила
како и велосипеди.

16
Заклучок

Воведувањето на реформи во локалната самоуправа е критично важно за

подобрување на општините. Тие реформи имаат за цел да ја унапредат ефикасноста,
транспарентноста и одговорноста на локалните власти, со фокус на подобрување на
квалитетот на услугите што ги обезбедуваат на граѓаните. Клучните аспекти кои ги
истакнуваат потребата за реформи вклучуваат:

Децентрализација и локална автономија: Реформите го поттикнуваат преносот

на повеќе одговорности и ресурси кон локалните општини, што ги прави поспособни да
одговараат на конкретните потреби и предизвици на нивните заедници.

Подобрување на сервисите: Преку реформите, општините имаат можност да

подобрат квалитетот на образование, здравствени и други услуги што ги обезбедуваат.
Ова вклучува и поддршка на различни групи на граѓани, како и активно вклучување на
граѓаните во процесите на одлучување.

Финансиска одржливост: Реформите ги подобруваат механизмите за

финансирање на општините, обезбедувајќи доволно средства за извршување на нивните
функции. Ова може вклучување на различни извори на финансирање и зголемување на
финансиската автономија на општините.

Транспарентност и одговорност: Реформите ја подобруваат транспарентноста на

работата на локалните власти и ја зголемуваат нивната одговорност кон граѓаните. Ова
вклучува активно учество на граѓаните во одлучувањето и управувањето.

Унапредување на локалниот развој: Реформите во локалната самоуправа се

суштински за подобрување на локалниот развој, инфраструктурата и економските услови.
Овие напори се насочени кон креирање на одржливи и растечки заедници.

17
 Следствено, реформите во локалната самоуправа се клучни за изградба на силни и
одговорни локални власти, што допринесува кон подобрување на државното управување и
животот на граѓаните.

18