國立中正大學社會科學院

政治學系暨研究所碩士論文

台灣國會選制變遷的歷史制度論分析

研究生：蕭雅苓 撰
指導教授：陳尚志 博士

2013 年 01 月 14 日
 謝誌
終於，我把論文完成了。在這條路上，除了自己的三心二意，有些時候是外
界的質疑與勸退。很多人認為既然已經有工作，就不必再執著這個學位，要再進
修不是沒機會之類的耳語。俗氣點的說法，大概就是認為碩士學位在現階段工作
環境中並不值錢。所以，不爭氣的我腦海中也曾浮現「放棄」的念頭，卻又有點
不甘心。

夜深人靜時不免問自己，如果沒有完成會不會有遺憾？在人生未來任何時
刻，是否會想起沒有完成論文的挫敗感，而無法面對當下的困境？面對這些問
題，反而遲疑了。或許我不該這麼在乎是不是能畢業，而應該反問自己是否真的
盡力了？

抱持著至少努力過卻又有點忐忑不安的心情回學校。在偌大的鳳梨田旁，伴
隨著鴿子的咕咕叫聲將自己徹底沉澱。重新翻開英文文獻，靜下心來準備。真的
由衷感謝指導教授陳尚志老師沒有放棄仍願意協助我。還有，感謝淑芬委員與辦
公室夥伴願意等我歸隊，讓我無後顧之憂回到校園完成學業。

一本論文的完成真的是仰賴很多人的協助。以前不懂，為什麼謝誌會寫謝
天。現在終於懂了，人生的路總會有衪的安排。因為工作認識的好朋友，熱心協
助讓我順利完成訪談。感謝冠良、下巴、慧心、惠敏的協助，讓訪談、蒐集資料
與口試得以順利進行。以及感謝口試委員李佩珊老師與莊國銘老師提供的修正建
議，讓論文整體更加完備。

離開職場重返學校，回到曾經熟悉的社科二館八樓，尷尬的感覺勝於一切。
需要花時間歸零重新出發。還好，95 政研的嘉義二日遊順道探望的同學愛，溫
暖一個人在校園的落寞。更感謝陳光輝老師的鼓勵，讓我減輕剛返校的不確定感。

還好有 824 研究室學妹雅亭、寧郡與巧珊，以及秉蓁陪伴，調劑寫論文時容

易低潮的情緒。開心的時候一起吃大餐；焦慮的時候一起發癲；心情低落的時候
一起射橡皮筋；覺得很煩的時候，一起哼唱 BALABALABA。甚至調侃彼此被老師
同化（Balalization）的症狀。特別要感謝過去 8 個月非常緊密的夥伴─雅亭。不
僅照應我在民雄一切的生活，在學業上，甚至比指導老師還仔細閱讀我的論文，
適時的從讀者角度點出寫作盲點。若多年後，回想寫論文的情
景，大概就是和雅亭邊喝芭樂汁邊發洩論文壓力的畫面吧。

最後，非常感謝 HIK 一路的陪伴與爸媽、弟弟們的支持。

雖然論文是我在寫，但家人也承受不少何時畢業的關（ㄧㄚ）
愛（ㄌ一ˋ）問候。抱歉，讓你們擔心了。這一切終於畫下
句點。

（圖片來源：彎彎繪製）
 摘要

本研究運用歷史制度論反應序列概念分析台灣國會選制變遷歷程，試圖回答
為何台灣國會選制會產生改變，以及國會選制變遷過程呈現何種面貌？歷史制度
論研究方法強調探討制度的歷史事件演進，強調歷史脈絡與時間序列分析，本研
究利用歷史文獻分析與深度訪談方法重建 1991-2004 年國會選制變遷脈絡。

台灣國會選制變遷趨勢：第一，朝向縮小選區改變趨勢，形塑國會屬性是延
續以國民黨與民進黨為優勢的政黨體系；第二，總額席次數歷經增加 225 席與減
為 113 席，都確立固定總額席次數趨勢，導致國會總額席次數無法隨人口增加調
整；第三，延續區域多於不分區席次數比例，顯然制度選擇過程中，重視立委的
選區代表屬性更勝於不分區，形塑國會重視經營選區的立委代表；第四，渴望立
委任期與總統任期一致，顯然縮短總統與立委選舉時程差距，可強化總統候選人
(通常是政黨領導者)於競選中主導角色。

本文認為影響台灣國會選制變遷因素有三點：第一，憲政體制影響國會選制
改變。憲政體制朝向強化國家元首權力。強化行政權的基礎上，弱化國會權力。
因此，傾向選擇小選區以及將立委任期調整與總統一致，避免新舊民意之爭同時
強化國會治理性角色。第二、複數選制運作針對不同行動者產生報酬遞減的結
果。對舊制度造成損害，形成報酬遞減不斷侵蝕舊制度，以致於舊制度不斷面臨
需要改變的挑戰。第三、機遇事件通過選制改變重要因素。縱使不好的制度也可
能持續存在，直到無法預期的機遇事件改變既有權力結構，開啟制度變遷反應與
逆反應互動過程，制度才有可能產生翻轉性的改變。

關鍵字：選舉制度變遷、歷史制度論、反應序列
 目錄
第一章、緒論 ............................................................................................................... 1
第一節、研究動機與目的............................................................................. 1
第二節、研究問題 ........................................................................................ 3
第三節、歷史制度論的研究方法 ................................................................. 4
第四節、章節安排 ........................................................................................ 7
第二章、文獻回顧 ....................................................................................................... 9
第一節、歷史制度論的制度變遷 ................................................................10
第二節、選舉制度變遷研究 ........................................................................19
第三節、從文獻回顧到本研究架構 .............................................................28
第三章、台灣國會選制變遷與延續 ......................................................................... 33
第一節、國會選舉制度範疇 ........................................................................34
第二節、國會選制變遷簡史 ........................................................................ 37
第三節、台灣國會選制變動項目 ................................................................42
第四節、國會選制變遷趨勢與延續 .............................................................44
第四章、憲政體制影響國會選制變動 ..................................................................... 48
第一節、憲政體制與國會選制配套論 .........................................................49
第二節、憲政體制與國會選制搭配的政治效應 ..........................................50
第三節、台灣憲政體制影響國會選制變動..................................................54
第四節、小結 ..............................................................................................66
第五章、選舉制度報酬遞減與制度再製 ................................................................. 67
第一節、複數選制的報酬遞減 ....................................................................69
第二節、複數選制的制度再製 ....................................................................77
第三節、小結 ..............................................................................................81
第六章、選制變遷反應序列分析 ............................................................................. 83
第一節、反應序列概念 ...............................................................................84
第二節、歷史的機遇事件............................................................................85
第三節、行動者對歷史機遇的把握 .............................................................89
第四節、小結 ..............................................................................................95
第七章、研究發現與結論 ......................................................................................... 97
參考書目.................................................................................................................... 103
一、中文部分 ............................................................................................ 103
二、英文部分 ............................................................................................ 105
附錄一、訪談題綱 ................................................................................................... 110

i
 表目錄
表 2- 1 制度變遷模式因素分析 ................................................................................. 16
表 2- 2 價值取向評估多數決制及比例代表制 ......................................................... 22
表 2- 3 台灣國會選制變遷反應序列 ......................................................................... 29
表 3- 1 台灣立委選制法規與政策變遷趨勢 ............................................................. 44
表 4- 1 憲政體制與國會選制搭配政府類型 ............................................................. 51
表 4- 2 總統職權 1991-2000 年變動 .......................................................................... 55
表 5- 1 民眾對各機關的信任程度 ............................................................................. 71
表 5- 2 台灣國會選制變遷模式 ................................................................................. 78
表 6- 1「立法院修憲委員會組織規程」修法過程紀錄 .......................................... 91

ii
 圖目錄
圖 2- 1 制度的變（change）與不變（continuity） ................................................. 16
圖 2- 2 自我強化序列 ................................................................................................. 17
圖 2- 3 反應序列 ......................................................................................................... 18
圖 2- 4 國會選制變遷過程圖 ..................................................................................... 32
圖 3- 1 選區規模變遷趨勢圖 ..................................................................................... 46
圖 3- 2 議會規模變遷趨勢圖 ..................................................................................... 46
圖 3- 3 立委任期變遷趨勢圖 ..................................................................................... 47
圖 3- 4 區域與不分區席次比例變遷趨 ..................................................................... 47
圖 4- 1 國會選制比例性 ............................................................................................. 51
圖 4- 2 台灣憲政體制 1993-2000 年變遷圖 .............................................................. 60
圖 4- 3 台灣憲政體制影響國會選制變遷 ................................................................. 65
圖 5- 1 選舉制度運作脈絡與效應 ............................................................................. 70
圖 6- 1 台灣國會選制變遷 2000-2004 反應序列 ...................................................... 95

iii
iv
 第一章、緒論

第一節、研究動機與目的
對民主國家的人民而言，民主理念的實踐部分的重心在於民意代表產生過
程，也就是國會選舉投票。一個國家民主體制的價值與理念影響選舉規則設計，
國會選制實施同時也會影響一個國家民主體制的運作。因此，透過分析台灣國會
選舉規則轉變，可以了解台灣民主體制運作的信念與價值為何，是否有所改變。

自1992年第二屆立法委員全面改選後，改革國會的聲浪不絕於耳，我們經常
渴望透過改變制度，達到更好的生活境界。然而，當制度真的改變時候，卻往往
與我們所預期有落差。台灣社會長期不滿國會表現，認為立委不夠專業，只會作
秀問政，以及經常利用職權牟取私利，認為透過改變單記非讓渡複數選區制就能
改變立法院。但是，在改變選制後第七屆、第八屆國會運作至今，上述問題依舊
未改善。因此，進一步思考究竟台灣國會選制改革，改變了什麼？背後的改變邏
輯又是什麼？本文藉由探討台灣國會選制為什麼改變，試圖進一步回答從舊選制
轉變為新選制過程中，塑造「合理」國會呈現什麼樣貌。

本文欲探討台灣國會選舉制度為什麼會改變？一般對台灣國會選制變遷描
述，聚焦2004年立法院通過單一選區制與國會席次減半國會改革修憲案。這隱含
對選制改變的想像是一次性翻轉。新選制不僅解決舊選制的問題，同時也顛覆舊
選制的制度設計目的。上述歷程通常認為具有進步性的制度改變，完全捨棄過去
舊制度運作的結果。

然而，台灣國會選制改變並非一次性改變，也有其複雜性。自1991年第一次
增修憲法條文賦予中央民意代表選舉法源開始，台灣國會選制發展是歷經多次討
論與修正。修正歷程包含：第一，總額席次數從依人口數調整轉變為固定總額限
制；國會席次數從164席增加為225席，又轉趨減少國會席次數，從150-200席，
最後卻選擇113。第二，選區規模選擇單一選區的過程，也一度提出中選區選項，
這項改變可從公職人員選罷法修訂，但最後卻是透過憲法制訂。 改變過程中
同時也延續部分制度的精神，像是確立總額固定制以及強調經營選區精神。第
一，因為確立總額席次數固定，導致立法院總額席次數無法隨人口數增加調整。
第二，重視經營選區精神，可從區域代表席次數多於不分區比例獲得證實。選制

1
改變一度為了增加國會專業性，應增加不分區席數，但是最終的結果，卻是未增
加。第三，延續複數選制中國民黨與民進黨兩政黨競爭權力結構。

國會選制變遷研究通常基於選舉制度分配屬性強，選制設計關乎哪些政黨從
中獲得多少席次，關係競爭政黨之間的權力消長。因此，國內選制變遷大多採用
理性選擇制度分析角度探討政黨偏好的轉變，進一步探討分歧的政黨意見如何聚
焦於單一選區與席次減半的共識。林繼文（2007）提出通過選制先決條件是國會
必須是權力分歧結構，政黨之間才有議價空間，單一選區則是伴隨席次減半進入
國會改革修憲議程，最後在兩大政黨主導下通過新選制。黃德福（2009）提出類
似的觀點，主張民進黨自2001年立委選舉政黨得票率大幅增加改變選制偏好，自
聯立制轉變為並立制與國民黨制度偏好一致。上述解釋，卻過於重視政黨行動
者，忽略除了選制之外，仍有其他選制之外的制度影響。

探討制度改變除了選舉制度本身造成的政黨體系之外，也應納入外部制度的
討論，像是憲政制度選擇。此外，也應關注長時間點變化。過往台灣選制研究分
析著重2004年，對於了解選制改變過於片段。整體而言，理性選擇的解釋選制改
變只是仰賴特定行動者的意願自由與短時間內就可改變。但現實政治的運作，本
身卻充滿複雜與不可預測性。

另外，謝易宏（2010）試圖結合理性選擇制度論理性自利行動者與歷史制度
論關鍵時刻的概念，提出新制度論解釋架構。聚焦2004年期間立法院如何通過選
制變革案，歸因於2004年總統選舉結果改變國民黨選制立場偏好，在總統敗選後
力促國會改革修憲通過。然而，這篇第一個問題在於對於選制改變了解局限於短
時間內決策改變，同樣對選制變遷解釋過於片段。

第二個是運用關鍵時刻概念定義的問題。歷史制度論界定關鍵時刻（crtitical
juncture），強調重大事件發生對政治、社會或經濟產生改變，創造獨一無二的
時間區間，只有這段時間可能通過新的變革。然而，進一步質疑2004年總統選舉
結果究竟改變了什麼？本研究認為2004年總統選舉民進黨的勝選只是延續既有
執政的權力結構，並無任何重大改變，將通過新選制歸咎於此，過於強化該事件
的影響。

綜合上述，本研究並沒有想否定理性自利行動者的假設立場，認同關於政黨
權力消長的選制要改變確實不容易。但是，本研究認為要了解改變的本質，必須
回歸選制在何種脈絡下改變。因此，必須回歸過去的歷史，了解國會選制發展脈

2
絡，掌握新選制方向的歷史背景，究竟是為了解決何種問題，才能清楚說明為何
立法院願意通過新的選舉制度。

本研究試圖以歷史制度論中報酬遞增／遞減、制度再製與反應序列概念解釋
台灣國會選制變遷。首先，運用報酬遞增／遞減概念，闡述複數選制對政黨、立
委、國會運作本身產生何種負面或正面影響，說明單一選區選項如何被提出、強
化；第二，複數選制面臨新的挑戰，如何從微幅修正轉變為根本性的改變。第三，
進一步分析變遷過程中，哪些機遇事件發生開啟通過選制變革的契機，最後再回
答反應(支持新選制)與逆反應(反對新選制)如何互動通過新選制。

本研究實務上的目的，是希望運用歷史制度論分析台灣選制變遷為何改變過
程，挖掘選制變遷中對國會的定位與想像是什麼。理論上的目的，藉由探討分配
屬性選制改變，主張制度變遷並不能只是著重行動者利益分配的結果，以及聚焦
行動者的意願自由。制度變遷歷程是歷史機遇事件的積累產生最終的結果。

第二節、研究問題

本研究試圖回答台灣國會選制為何會產生改變？新制度論探討制度變遷歸
納為兩大因素，分別是內生性因素與外生性因素，前者是指制度本身的因素，後
者則是制度以外的因素。首先，究竟台灣國會選制變遷是內生性因素還是外生因
素導致改變，又或者是兩者並存？也就是說，選制變遷是選舉制度本身運作發展
所導致的，還是選制以外的因素造成的？

其次，國會選制變遷研究基於通過選制經由國會通過，因此聚焦既得利益
者，也就是現狀贏家政黨對制度偏好的改變。這卻忽略影響選制變遷不僅是選制
本身運作結果，也有可能與其它制度有交互作用影響，像是憲政制度。因此，本
研究試圖找出選制變動如何受到憲政制度變動的影響？

第三，選制變遷過程的行動者類型多元，雖然選制研究經常將行動者化約為
單一政黨。但實質上，光單一政黨就包含了政黨領導者與黨籍立委等。此外，制
度改變經常存在倡議團體，因此也應將倡議選制變革的行動者納入觀察。所以，
本研究從選制運作影響哪些行動者，找出行動者類型有哪些？選制對不同的行動
者產生哪些正向或負向回饋，影響選制改變的可能性？

3
 最後，自 1992 年實施單記非讓渡複數選區，第二屆國會全面改選以來，即
有選制改變的呼聲與政策決議，研究選制變遷經常聚焦選制改變了哪些面向。但
是，本文試圖挖掘選制變遷的另一面，是否存在延續性價值或制度？運用歷史制
度論分析了解國會選制在何種脈絡下被討論與通過改變，進一步回答台灣國會選
制變遷呈現何種趨勢與樣貌？

第三節、歷史制度論的研究方法

歷史制度論研究方法強調探討制度的歷史演進，才可能了解今日所做的制度
選擇。因此歷史制度論強調歷史脈絡與時間序列分析方式，認為制度發展必須被
理解為隨時間發展的的過程，認為歷史脈絡對制度變遷具有支配性作用。因此，
探討台灣選制為何改變，本研究以文獻分析與深度訪談的方式，重建 1991-2004
年選制變遷過程中發展脈絡。

文獻資料部份，依 1991-2004 年選舉制度改革新聞、第五屆第五會期立法院

公報，以及 1996 年國家發展會議實錄與 2002 年政府改造委員會會議紀錄內容等
資料重建台灣國會選制變遷歷程。再輔以訪談選舉制度改革行動者的方式，試圖
呈現選舉制度變遷全貌。由於修憲過程，著重黨團協商，所以訪談對象，包含各
政黨核心幹部外，像是各黨團黨鞭，尚包含黨團、提案委員的法案助理。

一、文獻分析法

距離立法院通過國會改革已有八年。必須透過紀錄過去的文件，進行文字
形式的文獻資料分析。主要是報章雜誌的報導、立法院會議紀錄、國會改革憲
法修正提案以及1996年國家發展會議實錄，與2002年政府改造委員會會議紀
錄。

新聞報導的來源侷限於報紙媒體，以平面媒體四大報為主，其他種類報紙
為輔。1收錄國會改革相關新聞，本研究選定自憲法賦予中央民意代表選舉法
源依據至第五屆立法院召開第五會期第一次臨時會通過新選制的時間點，歷時
14年。起迄日期，自1991年1月1日至2004年8月24日。

1
平面四大媒體報紙包含：中國時報、自由時報、聯合報、蘋果日報。

4
 立法院會議紀錄，以逐字紀錄政治精英發言。本研究以第五會期內的立法
院公報為分析依據，自93卷第7期至第93卷第36期。主要關注立法院召開修憲
委員會議、修憲公聽會等會議記錄、中華民國憲法增修條文第四條修正草案。

其他官方文獻，包含1996年國家發展會議實錄與2002年政府改造委員會第
五次會議紀錄。上述兩次會議的重要性在於，1996年國家發展會議是為了第四
次增修憲法條文召開的會前會，是台灣首次朝野政黨合作，針對台灣未來政治
經濟發展討論會議，其中也涉國會選舉制度討論，包含任期是否延長、選區規
模是否縮小、總額席次數是否伴隨廢國大與凍結省層級地方自治選舉而增加等
等；2002年政府改造委員會會議紀錄，政府改造委員會原先是針對行政機關進
行改造會議，後增列國會改革議程，會議結論也成為後來修憲提案的雛型。

然而，上述除了新聞資料涵蓋較全面外，重要會議文件僅提供至2002年，
2002年之後的仰賴新聞資料與立法院公報，但是新聞報導可能隱含當事人的主
觀意識與偏見，公報絕大多數紀錄立法委員個人意見，黨團意見則僅紀錄政黨
協商結論，無法了解協商背後的邏輯與全貌。因此，需要透過深度訪談補充2004
年事件脈絡。

二、深度訪談法

朝野黨團召開國會改革的協商，未有公開文字記錄。目前針對政黨對國會
改革立場，僅能以文獻內容推估。所以，本研究試圖以深度訪談法，針對第五
屆立法院四個主要政黨立法院黨團進行深度訪談，以補公開文獻的不足。

但是，深度訪談法獲取的內容主觀性強，資料的準確度完全受限於研究對
象是否願意透露實際情況。所以，訪談對象除了主要關鍵行動者國民黨、民進
黨與親民黨外，本研究增加台聯黨團，透過台聯黨團的內部觀點做為檢證。

本研究分析對象為第五屆立法院政黨，包含中國國民黨、民主進步黨、親民
黨、台灣團結聯盟，因此，最佳的訪談對象，應是當時擔任黨主席的政治菁英。
但衡量訪談可行性，仍以通過國會改革修憲提案時期的黨團幹部及黨團助理作為
主要訪談對象。

5
 中國國民黨部分，國民黨籍立委黃德福與立委徐中雄2。第一位受訪者於第
五屆第五會期及第六會期，分別擔任黨團首席副書記長及黨團書記長，非常了解
2004 年國會改革修憲案歷程。更重要的是，初步訪談其他受訪者時，皆共同指
出立委黃德福仔細評估單一選制對國民黨有利，力促黨中央應支持國會改革修憲
提案。第二位受訪者是反對國會改革修憲提案的指標性人物。曾於 2004 年總統
大選前共同發起連署「反對為了選舉、大開政治飆車、操弄修憲」。透過訪談反
對者徐中雄，一方面了解為何總統選後通過國會改革優於選前的時間點，另一方
面可做為檢證。

民主進步黨部份，包含民進黨籍立委柯建銘、林濁水、沈富雄與陳其邁3。
柯建銘身為民進黨團總召集人，不僅熟稔國會改革修憲提案朝野協商過程，也負
責溝通協調黨團與黨中央政策意見。因此，是了解民進黨選制評估及決策的重要
訪談對象。陳其邁，則是第五屆第五會期擔任修憲委員會召集委員及主席。擔任
召集委員時，將立委席次減半列為修憲委員會第一優先法案；主持會議期間，朝
野黨團達成國會改革的共識：確立單一選區兩票制、席次與選區調整。以上兩個
關鍵時間點，使得國會改革修憲提案正式進入議程。透過訪談立委陳其邁，可釐
清是否因為總統選舉壓力下，將國會改革修憲提案排入議程回應社會呼籲席次減
半壓力。以及，進一步確認誰主導單一選區兩票制納入國會改革內容。林濁水與
沈富雄，先後擔任民進黨政策會執行長，參與黨中央與黨團討論國會改革修憲內
容。透過訪談，可確認檢證其他受訪者的訪談內容。

小黨的部分，則是各訪談親民黨立委劉文雄與台聯黨立委陳建銘。劉文雄擔
任親民黨第五屆第六會期黨團總召集人。此時，親民黨立法院黨團公開反對國會
改革修憲提案，並提出召開六場修憲公聽會以干擾臨時會表決時程。親民黨成為
將國會改革修憲提案納入臨時會議程最大阻礙，國民黨與親民黨透過政策平台協
調，透過上述受訪者，可確認通過國會改革修憲案是否存在國親合作的前提？亦
或是大黨欲併吞小黨？

另外，依據通過修憲門檻的規定，台聯黨在國會擁有 13 席情況下，並不足
以影響大局。直到臨時會召開前，台聯黨仍維持一貫的立場反對單一選區，不可
能支持國會改革修憲提案。卻在臨時會院會上，仍舊全員到齊投下贊成票。透過
訪談，探究小黨通過單一選區制心態。另一方面，經由台聯黨的訪談可補充與見

2
因受訪者時間上的困難，最後以黃德福於 2009 年的研究發表，
〈我國立法委員為何選擇並立式
混合選舉制度？2004 年選舉制度改革之觀察〉
，作為分析文獻。該文獻收錄於《政治學報》vol.47。
3
柯建銘的訪談，則是以柯建銘國會辦公室主任何佩珊為訪談對象。

6
證上述訪談獲得的資訊。

第四節、章節安排

本研究將以歷史制度論回答台灣國會選制如何變遷問題，因此第二章文獻回
顧，優先闡述歷史制度論基本觀念與歷史制度論制度變遷類型，以及歷史制度論
如何運用路徑依賴解釋制度變遷。然而，在選制變遷研究絕大多數文獻依理性選
擇制度論觀點解釋一次性變革，本文試圖透過歷史制度論與理性選擇制度論的對
話，進一步提出以歷史制度論反應序列概念，提出台灣選制變遷的解釋架構。說
明台灣國會選制變遷過程中，憲政制度、選舉制度與行動者三者之間的關聯性。

第三章，進入分析前，優先提供台灣國會選制變遷樣貌，可觀察出選制變遷
的路徑與圖像並非一次性且線性式改變，而是多次性且不規則式改變。本研究以
李帕特對選制範疇定義為基礎，再納入台灣選制變遷案例，將選制範疇界定為選
區規模、總額席次數、立委任期、選票結構以及區域與不分區席次數比例。本研
究發現選制變遷趨勢：第一，朝向縮小選區改變趨勢，形塑國會屬性是延續以國
民黨與民進黨為優勢的政黨體系；第二，總額席次數歷經增加 225 席與減為 113
席，都確立固定總額席次數趨勢，導致國會總額席次數無法隨人口增加調整；第
三，延續區域多於不分區席次數比例，顯然制度選擇過程中，重視立委的選區代
表屬性更勝於不分區，形塑國會重視經營選區的立委代表；第四，渴望立委任期
與總統任期一致，顯然縮短總統與立委選舉時程差距，可強化總統候選人(通常
是政黨領導者)於競選中主導角色。

第四章，解釋國會選制選擇與憲政體制選擇關聯性。傳統研究制度優劣，經
常單獨分析單一制度的比較，像是關注特定選舉制度的比較，哪種選制是好的制
度。或是像分析憲政體制時，同樣著重內閣制、總統制、混合制誰優誰劣。但是，
國會選制與憲政體制搭配運作，會影響政府類型與政治效應。因此，本研究將先
闡述不同國會選制與憲政體制會產生哪些類型政府體制。進一步提出，台灣國會
選制變遷受到直選總統的關係，台灣憲政體制朝向強化總統職權，弱化國會的路
徑，因此選擇低比例性國會選制，強化國會治理性。

第五章，運用制度報酬遞減概念說明複數選制運作。台灣自 1992 年實施複

數選區制形塑一黨優勢政黨體系，但在增加 225 席總額席次數後，政黨體系轉變

7
為多黨體系。國會權力結構分歧，使得執政黨推行政策與預算屢遭在野杯葛，突
顯國會治理性低落。另一方面複數選制同室操戈的特殊性，使得立委為求連任尋
求個人選票基礎，積極經營選區或是與區域派系結盟，若未獲得政黨提名則脫黨
參選，又或者在國會不聽從黨的決議投票，導致政黨內部控制力薄弱。這部分也
導致，候選人競相爭逐投入大量資源經營選區服務增加選舉成本。以至於立法委
員與地方利益緊密連結，而這地方利益不僅止於地方發展公共利益，更多時候是
維護立委自身樁腳的利益。因此，造成國會社會形象日趨低落，影響國會機關本
身決策的權威性與人民對它的信賴感，以及政黨體系日趨不穩定造成國會治理性
低落，使得台灣社會一直有改變國會選制聲浪。

第六章，複數選制產生報酬遞減，但是通過新選制門檻又高。這當中又牽涉
不同政黨的利益，決定將哪些制度改變納入範疇，哪些又排除。因此，本研究運
用歷史機遇事件開啟制度變遷反應與逆反應序列解釋台灣選制變遷過程。本文認
為，2000 年政黨輪替改變政治權力結構，複數選制報酬遞減問題仍未改善，出
現嚴重憲政僵局，以至於微幅的刺激因子─國會席次減半議題，引發人民社會強
烈回應，進而開啟國會選制變遷反應與逆反應互動過程，最後通過新選制則是回
應政黨輪替後政治僵局問題。

第七章，最後研究結論回到制度變遷因素的爭執核心，制度改變究竟是內生
性還是外生性因素造成的？縱使制度本身的內生性因素問題，仍舊仰賴外生性因
素的刺激才有可能改變。然而，這並不意謂著，制度變遷是一次性改變，本研究
認為制度變遷動能是積累的，是多次性轉變，只是改變幅度的多寡。改變選制牽
涉利益廣泛以及通過門檻較高，變動的可能性不高，但不代表沒有變動的可能。

8
 第二章、文獻回顧

政治制度變遷研究主要是新制度論研究焦點。新制度論是對行為主義過於強
調個體行動者能力的反動，認為行為者的行動判斷是受到既有制度框架影響，同
時又有別傳統制度研究只著重制度靜態分析。Lecours（2005）認為，新制度主
義貢獻之一就是能夠打破學科籓籬，讓不同領域的政治學者能辯論政治制度分析
觀點。

行為主義與理性選擇理論，聚焦組織、團體、個人行為的偏好選擇會影響制
度形成與改變。新制度者不同於傳統制度靜態分析，詮釋國家、憲法和合法性等
正式制度的議題，轉從不同的角度對制度全面的探討。新制度著重制度演進角
度，進而解釋經濟發展、政治變革與社會變遷。為了強調制度理論化概念，新制
度論者拒絕二種制度和行動者之間關聯性的觀點：首先，拒絕將制度視為社會力
量的反應；其次，拒絕將制度視為可被行動者操作的純粹工具（Lecours，2005：
。因為上述觀點都忽略制度可能影響行動者的觀點。這概念是指制度不再只是
8）
依變項，同時也可能是自變項，制度影響行動者的行為或現象的結果

新制度論者很少提供一致性的觀點，依照對於制度定義以及制度如何影響行
為不同的觀點，主要區分為理性選擇制度論（rational choice institutionalism）
、社
會學制度論（sociological institutionalism），以及歷史制度論（historical
（Hall and Taylor，1996；Lecours，2005）
institutionalism） 。理性制度主義者視制
度是行動者策略互動的結果，行動者的偏好是受到特定環境獨立形成的。社會學
及歷史制度論者，認為制度的作用不僅是行動者的策略和利益，同時也是行動者
的偏好、認同之間關係的圖像，偏好形成過程深受制度的影響。

理性選擇制度論傾向算計途徑，認為行動者會集中關注建立策略性算計；社
會學制度則是傾向文化途徑，認為行動者不是完全策略性的，而是會受到行動者
所處的世界觀限制。而歷史制度論則是採取折衷立場，同時使用這兩種途徑說明
制度與行動者之間的關係（Hall and Taylor，1996）。

Hall 和 Taylor（1996）試圖比較三種新制度論的差異，首先，理性選擇制度
論傾向從經濟效益角度解釋制度發展。具有功用主義（functionalist）、目的主義

9
（intentionalist）與自願主義（voluntarist）色彩。理性選擇制度論者經常以既有
制度的影響結果解釋制度的起源，以及認為制度很大的程度下是行動者能夠確切
掌握新制度的影響，而且能塑造出符合行動者原先預期制度；另一方面，將制度
設立視為半契約過程，制度是由不同的行動者自願達成一致的協議。

社會學制度論，關注建立新的制度如何從既有制度是借用出模範，認為制度
變遷追求的是社會合法性與正當性。歷史制度論結合「計算途徑」與「文化途徑」
採取折衷立場，關注既有制度下的權力關係，如何給予行動者或利益主體相較於
其他行動者有更多的權力為基礎，再結合理性選擇制度論的分析，因此對於制度
研究，歷史制度論重視制度對行動者的限制與行動者對制度的挑戰，提供更全面
的角度分析。歷史制度論認為制度變遷核心概念是路徑依賴（path-dependent），
基本上認為制度是難以改變，而是制度一旦成立就會持續發展運作。制度產生重
大改變，通常是外部環境產生重大變化改變現況，制度才有可能改變。

然而，國會選制變遷研究基於選制是分配性制度，牽涉政治精英權力消長，
因此，著重政治精英對於選制利益偏好解釋選制改變，採用理性選擇制度論觀點
分析，聚焦短時間內行動者策略互動。卻忽略選制改變並非真空狀態，毫無外部
因素干擾，制度改變也不是一蹴可幾，無論制度改變與否，制度隨著時間發展都
會受到先前事件的影響。因此，本研究試圖以歷史制度論觀點解釋台灣國會選制
變遷歷程。

本研究先闡述歷史制度論解釋制度變遷核心概念，並說明分析方式。接續回
顧選舉制度變遷研究中，理性選擇制度論如何解釋，以及歷史制度論的批評，進
一步提出本文觀點。

第一節、歷史制度論的制度變遷

新制度論探討制度影響行為，完全顛覆過去將制度視為依變項的觀點。也就
是說，不再將制度視為社會力量的反映，以及拒絕將制度視為行動者可操作行動
工具。轉而，將制度當作自變項，提出影響行為兩種觀點：
（1）歷史制度論的路
徑依賴（path dependency）（2）理性選擇制度論的制度提供行動的機會
（opportunity）。但不代表歷史制度主義者會忽略後者。在這脈絡下，制度的重
要性在於調停行動者計算的影響。

10
 新制度研究制度變革有三種不同的主張：
（1）外部衝擊，像是國際事件（戰
爭或金融危機），主張國際事件擾亂國內政治過程，打破制度再製的循環，因此
開啟制度與政治變遷的機會。伴隨這觀點，路徑依賴的邏輯、正面反饋以及再強
化機制並沒有被修正替代，而是呈現產生改變的力量是一個無法整合進新制度理
論的觀點。所以，經常陷入爭辯國內改變是否總是建立在外部的基礎上。
（2）功
利主義的觀點（utilitarian view），以理性選擇制度論為主，主張制度被要求滿足
增加理性行動者的福利，因此當制度運作不正常或者產初次佳的結果，制度就可
能產生改變。依此概念，制度改變不僅是制度內生性修正機制，而且是部分行動
者策略互動的產物。（3）聚合性觀點（convergence），以社會學制度論為主，核
心在於共存的制度，再怎麼特別，也有獨特之處，這就是所謂異種同形的概念，
以 DiMaggio 和 Powell 提出制度與制度之間的三種機制：強迫（coercion）
，制度
改革可能涉及到其它制度或是文化環境的壓力；模仿（mimesis）
，統一標準來自
於不確定性；規範（norms）
，合法自治的。制度異種同形概念與新制度論是一致
的，制度變革關注的是制度本身的機制。這種型態制度變革最佳理解方式是讓制
度合法性的概念，不同於理性選擇重視制度的效能。只要制度合乎主流社會及文
化規則，即使產生次佳的結果，制度仍得以生存。

歷史制度論解釋制度變遷的核心概念是路徑依賴，主張制度發展過程中，先
前的決策會影響到下一個決策點，重視時間序列分析事件發展。所以，路徑依賴
隱含制度發展是延續性的概念。路徑依賴分析方式可區分為自我強化序列
（self-reinforcing sequences）以及反應序列（reactive sequence）
。前者主張制度很
難產生重大翻轉，制度面臨挑戰時將微幅調整修正，讓制度持續運作，達到制度
自我鞏固目的；反應序列分析，同樣重視前後事件發生順序的關聯性，但不同於
過去強調鞏固的概念，而是有可能產生改變或顛覆早期事件的過程。本研究針對
上述兩種序列分析進行詳述說明。

一、歷史制度論基本觀念

Hall 和 Taylor（1996，6-7）指歷史制度論界定制度包含政治經濟組織中的
正式或非正式的程序、規則、規範與慣例，涵蓋範圍是指憲政秩序、政府體制內
的規則以及對象是企業或工會、銀行等具管制作用的慣例。歷史制度論的特性，
首先，歷史制度論試圖具體化制度與行動者之間的關聯性；其次，著重行動者之
間權力不對稱如何影響制度發展；第三，主張制度發展是路徑依賴與非意圖性的
結果；第四，特別關注制度會與其他可能產生某種政治結果的重要因素整合研究。

11
 Pierson 和 Skocpol（2002：706）指歷史制度論者分析方法上，通常認真處
理歷史事件時間過程分析脈絡中的制度，強調制度在特定時空下的作用，關注的
是「脈絡中的制度」
。可大致將制度探討區分為兩大類，一是採用關鍵時刻（critical
juncture）概念探討制度如何在歷史中被建立，另一種則是運用路徑依賴概念，
分析制度如何持續運作（黃宗昊，2010：158）。

（一）
、關鍵時刻

Capoccia 和 Kelemen（2007）定義關鍵時刻為機遇事件是關鍵時刻重要元
素。絕大多數歷史制度主義者不會將關鍵時刻視作瞬間的事件，而是至少長達數
些年短期階段。如果關鍵時刻不是一個瞬間產生斷裂的分離事件，而是在一個概
括的時間內相關事件積累，是否相對於分析短時間改變的方式，較能精準的說明
逐漸式演化？從制度演化的觀點，經常標榜關鍵時刻以及斷裂均衡（punctuated
equilibrium）的角色，強調制度發展受到機遇事件的刺激產生一序列積累的過
程。主張序列中的決策點與伴隨著選項積累的產生結果，兩間具有一致性。

關鍵時刻特性在於，首先，關鍵時刻的期間相較於路徑依賴過程更短暫。其
次，在關鍵時刻期間內對行動者的影響，相較於其他一般時間行動者的行動較自
由以及產生的結果有較大的影響。也就是說，被界定為關鍵時刻階段，行動者是
有諸多制度選項可以選擇，一旦決定了對制度後續發展有很大的影響性。衡量關
鍵時刻的標準，主要兩個指標：改變機率（probability jump）和時序槓桿作用
（temporal leverage）
。也就是說，關鍵時刻時間點相較於一般制度運作時間是較
短的，在這個相對短的時間內具有改變制度最大可能性。

相較於經濟制度分析，Capoccia 和 Kelemen 認為關鍵時刻較適用於政治制度

解釋。政治研究者利用關鍵時刻分析時，關注的不是隨機小事件，而是易變的行
動者所做的決策，包含政治領導者、政策制定者、官僚、法官等，說明制度易變
性期間內，他們如何操作朝向新的均衡。

（二）路徑依賴

路徑依賴的觀點，廣義來說，指制度發展過程中，前一階段的選擇往往會影
響到下一個階段的制度發展（Hall and Taylor，1996：7）。Pierson（2000）認為
路徑依賴總是缺發明確的意義，借用新制度經濟學概念，說明界定路徑依賴是一
個政治體系內自我強化（self-reinforcing）的動態或正向回饋（positive feedback）

12
的過程，產生報酬遞增（increasing returns）的結果，使得制度得以持續運行。
也就是說，路徑依賴是指制度發展軌道是固有難已翻轉（Jacob Hacker， 2002：
54；Pierson，2004：21)。

Pierson（2004：30）認為政治環境與經濟環境不同，政治環境特殊性，像是
集體行動的本質，政治產品具有公共財性質，使得行動者之間集體行動呈現合作
要求與勝者全拿的特性；其次，制度的高密集性，也就是不同制度之間的密集約
束力與高度相互關聯，以至於制度的創設成本較高；第三，透過政治權力強化權
力的不對稱，握有執政權力者，傾向行使權力強化自身地位與維持既有制度；第
四，政治內部運作複雜不透明，因為政治制度缺乏客觀的績效衡量標準，必須依
賴設計程序解決集體決策問題。這卻也降低制度透明度與增加制度轉變的交易成
本。此外，政治制度相較於經濟制度缺乏矯正市場失靈的競爭（competition）與
學習（learning）機制，使得政治制度相較於經濟制度更容易維持現狀，反而成
為常態。

政治制度制定過程中，政治人物的任期短暫與政治生命是有限的，必須二到
四年不等面臨選舉競爭，因此決定政治人物的目光較短視近利，許多政治決策的
特色，就是政治人物只感興趣行動短時間內的效果。因此，相對於企業家而言，
政治人物主導長時段的制度發展是有限的。

此外，政治制度設計上，既得利益者將有利於鞏固自身現狀的權力的偏見訂
入政治制度中。為了確保自己設計的制度得以長久生存，都會訂定改變制度的障
礙，確保自身權利和限制反對陣營的目的。

Pierson（2004:44）提出政治制度路徑依賴的特徵，包含：多重均衡（multiple
、政治過程中的機遇性（contingency）
equilibria） 、時間序列（time and sequencing）
的重要性，以及制度慣性（inertia）
。意指，政治環境是多樣的平衡關係，在初期
正向回饋的條件下，多樣的結果都是可能產生的；在適當時機受到機遇因素干擾
後，可能帶來重大且持久的後果；時間序列中先發生的特殊事件對後續會產生影
響；一但自我強化過程建立了，正向回饋將帶來單一的均衡，這個均衡狀態將抵
制變遷。因此，政治生活是通常是制度和決策的慣性展現，過去的決定與制度形
成的歷史環境，都會造成後續制度變遷的制約。

照理說，政治制度依照自我強化路徑依賴邏輯，政治生活中就不太可能出現
制度改變的例子。究竟什麼情況下，政治制度可能產生改變？歷史制度論認為，

13
可能是制度面臨危機。

(三)、斷續式均衡

Krasner（1984）延續路徑依賴概念，提出斷續式均衡（punctuated equilibrium）
說明後續制度變遷的發展。雖然制度長期穩定，但是難免會受到一些危機挑戰導
致制度產生波動，但之後制度又會重新恢復穩定。制度穩定發展期間，制度是自
變數影響政策結果；制度變動期間，制度成為依變數，反而受到政治結果與政策
的影響。顯然，斷續式均衡概念認為制度變遷的危機是來自外部環境改變產生達
到臨界點的狀態，產生突發性變遷，造成既有制度崩潰。這種斷續式均衡概念呈
現的制度變遷，不是追求一個永遠的均衡狀態，而是均衡遭遇變動後，邁入另一
個均衡。

綜合上述，歷史制度論認為政治制度改變，必須是來自外部因素衝擊，產生
關鍵點，而且這些外部衝擊事件傾向是重大的政治事件和對人類產生重大影響的
政治事件。

二、歷史制度論制度變遷類型

Streeck and Thelen（2005）進一步分析制度轉型類型，認為制度變遷不是突

然斷裂，而是漸進累積性變遷，當外生因素的力量大於內生因素時，舊制度就會
被新制度逐漸取代，將內在漸進式變遷，區分為制度替代（displacement）
、制度
堆疊（layering）
、制度漂移（drift）
、制度轉換（conversion）
、制度衰竭（exhaustion）
等五種類型，將更進一步說明如下：

（一）
、制度替代

制度替代是指，新制度取代既有制度。當既有制度受到內生性因素和外部力
量推動影響，使得既有制度與外在環境脈絡產生不連續性，背離外在環境脈絡，
使得潛在制度資源活化。相對於主要制度，這些替代制度容易被彰顯，進而替代
主要制度，引發制度變遷。

14
（二）
、制度堆疊

制度堆疊則是指，在既有穩定制度框架中加上新元素，新舊制度間逐漸調
合，進而轉換形成新的制度。當制度無法藉由內部規則或是自行調整功能改變
時，可能會依據外在環境氛圍差異而有不同的回應。當外在環境不排斥制度改
變，為避免直接破壞既有的制度或政策，將制度設計成堆疊化，也就是附加制度
的方式，藉由緩慢增加以避免有太多的抵抗和破壞。堆疊化的目的是想維持既有
系統的穩定前提下，透過少量長時間的改變，成功改變制度發展軌跡。

提出制度堆疊代表學者 Eric Schickler（1999，2001），研究美國國會說明制

度變革模式結合鎖定（lock-in）以及創新元素。主張制度演化過程是一個更嚴謹
的新協議堆疊至先前存在制度架構之上。堆疊過程是指採取繼承既有制度和慣例
產生出新的情勢，目的是為了在轉變修正的過程中，保留最初核心價值，因此制
度設計上，會加強制度變革的困難度。

（三）
、制度漂移

制度漂移是指，當制度本身內部阻礙變遷，外在環境傾向維持現狀，那麼制
度變遷可能傾向不作為，讓制度功能逐漸隨著外在環境改變，使得既有制度功能
逐漸縮小，導致制度功能與現實環境脫軌，稱之為漂移。也就說，制度變遷不是
因為產生制度改革，而是故意忽略對外在環境變動的影響。當行動者無法有效建
立制度，或者改變制度運作模式及功能時，只好不斷透過協商性互動，否決回應
外在環境的新制度。讓舊制度因為無法適應外在環境變化，使得舊制度功能逐漸
縮小。Hacker（2005）利用漂移解釋美國福利制度轉變。當美國的福利制度無法
保障新出現或不斷增加風險時，美國人民享有的社會保障日趨減縮，導致原先健
保制度的效能持續下降，此時疏於維持制度未解決問題，隨著時間發展，讓制度
逐漸衰微。

（四）
、制度轉換

Thelen（2003）制度轉換是指制度設計從原先目標方向產生改變，這過程轉
換通常是制度內部行動者面臨他們必須採取新的方式或是新的目標，利用現有制
度解決，促使行動者改變制度。當制度變遷內部因素阻礙低，外在環境卻不容易
產生新制度，行動者可能會透過制度功能轉換，促進制度變遷。所謂的轉換，指
行動者根據新目標重新調整就制度結構和內容。與制度取代不同的是，制度轉換

15
通常面臨外部環境高度維持現狀不願改變。

（五）
、制度衰竭

制度衰竭則是指制度運作隨著時間漸漸瓦解。制度不適應環境，產生自我消
耗、報酬遞減和過度擴張等因素，導致制度慢慢衰竭。換句話說，衰竭的制度變
遷的核心因素是制度本身內在危機，逐漸侵蝕制度本身，導致最後制度不得不改
變。

表 2- 1 制度變遷模式因素分析
外部因素 外部環境維持現狀因素
內部因素 低 高
內部阻礙變遷 高 層疊 漂移
的因素
低 替代 轉換
資料來源：修改自（Hacker，2005：48）

圖 2- 1 制度的變（change）與不變（continuity）

變(change) 不變(continuity)

替代 漂移
路徑依賴
(displacement) (drift)
轉換 堆疊 (path dependence)
關鍵時刻
(conversion) (layering)
(critical juncture)

資料來源：（黃宗昊，2010：167）

16
三、路徑依賴序列類型

Pierson 認為路徑依賴總是缺乏明確的意義。Pierson 界定路徑依賴是一個政

治體系內自我強化（self-reinforcing）的動態或正向回饋（positive feedback）的
過程。基於兩個理由，必須聚焦制度發展過程的正向回饋：首先，社會學家正發
展調查正向回饋的原因和結果的理論。第二，自我強化的焦點、路徑依賴動態的
證明是解釋一系列廣泛的時間過程相關議題的本質組合。

（一）
、自我強化序列

Pierson（2000）借用經濟學概念說明，制度發展是報酬遞增（increasing
returns）過程，一旦在初始點決定採用何種制度產生鎖定（lock-in），未來則是
會在這條制度路徑上修正，仍保留原先制度設計初衷持續運作發展，也就是所謂
制度自我強化過程。主要衡量轉變、學習成本等沉入成本（sunk cost），所謂的
沉入成本是指行動者投入大量成本已無法回收，在報酬遞增的路徑上，制度成為
保護既得利益者的屏障，使得制度改變日趨困難。特別是，政治制度基於政治環
境中的政治行動者之間的權力非對稱性、複雜性以及不透明，同時又缺乏經濟制
度中競爭、學習的機制。因此，政治制度相較於經濟制度更難以改變。

圖 2- 2 自我強化序列
時間點 1：初始條件（initial conditions）
多重制度選項（A、B、C）可被選擇。理論沒有能力預測或解釋哪個選項將被
採用。
↓
時間點 2：關鍵時刻（Critical Juncture）
制度 B 在競爭選項中被選中。這是一個機遇事件（contingent event）。
↓
時間點 3：自我強化（self-reinforcement）
隨著時間發展，制度 B 不斷被強化初始條件時期的優點，並且穩定再製
（reproduced）。

但這套以經濟學概念的自我強化序列分析，卻忽略路徑依賴序列的潛在複雜
結構。包含缺乏探討效用性制度、精英利益的支持與制度的合法性問題等。因此，
聚焦效用性機制分析，只能提供制度路徑依賴侷限性的討論分析。

17
（二）
、反應序列

Mahoney（2001）提出路徑依賴分析另一種分析類型─反應序列，指每個事
件的發生都在回應先前的事件，每一個步驟都依賴先前的步驟的決定。最後的結
果必定受到先前選擇的影響，強調是內在的序列性（inherent sequentiality）過程，
如果缺乏這項特質，就不應視為路徑依賴。

反應序列與自我強化序列分析邏輯不同，自我強化是指後續決策點的結果鞏
固先前事件，反應序列著重視反應與負反應（counter-reaction）互動的動態，雖
然後續決策點受到先前事件的影響，但很有可能產生改變或顛覆早期事件的反衝
過程（backlash processes）
。在制度發展過程，因為機遇事件開啟反應與負反應的
互動。機遇事件對制度發展的環境產生政治情勢或權力結構改變，增加制度改變
的可能性。

本研究認為，探討制度變遷過程，反應序列分析相較於自我強化序列更能了
解制度變遷全貌。無論制度是微幅修正或根本性的改變勢必影響資源分配，產生
支持與反對聲浪，也就是反應序列概念中的反應與負反應。分析制度變遷過程，
應該將負反應納入分析，了解最終制度變遷結果如何產生。

圖 2- 3 反應序列
先前條件（antecedent conditions）
界定可供選擇的制度選項以及形塑選擇過程的歷史因素。
↓
關鍵時刻（critical juncture）：
從多重選項中選擇特定制度選項。
↓
結構持續運作（structural persistence）：
制度或結構模式的製造和再製（reproduction）。
↓
反應序列（reactive sequence）：
制度或結構模式的反應和負反應（counter-reaction）。
↓
結果（outcome）：
反應和負反應造成衝突的解決辦法。 資料來源：自 Mahoney（2001:113）

18
 但是，當本研究回顧選制變遷研究卻發現，基於選制分配資源特質強，絕大
多數採用理性選擇制度論分析，著重特定單一時間點以及個別政治行動者的理性
計算，對於選制變遷過程了解過於簡化片段。

第二節、選舉制度變遷研究

Bowler（2006:576-579）指出制度可區分為效用性制度與分配性制度，前者
強調制度實施有利於社會全體，像是紅燈停綠燈行等交通規則；後者強調制度實
施後，誰獲得誰損失。選舉制度設計雖然也有效用性特性，像是追求治理性或是
比例性的價值，但是，在實際運作上，由於民主國家中，政黨必須透過公開選舉
投票競爭取得政治權力，關注哪個政黨是贏家哪個政黨是輸家，這不僅關係政黨
自身利益，社會中無論是一般公民、非營利性組織或政策倡議團體都關注自身支
持的政黨是否贏的選舉，因此，選舉制度屬於分配性制度特性較強。因此，國會
選制變遷研究絕大多數採用理性選擇論觀點，聚焦在政治精英對於不同選制的利
益與偏好。

一、 理性選擇論觀點

理性選擇制度論預設政黨為理性自利行動者，主張選制是個別理性自利行動
者策略互動均衡結果。分析選制變遷模型可區分兩種類型，分別為 Benoit（2004、
2007）提出席次極大化模型，以及 Rahat（2004、2006）過程論分析。

（一）
、席次極大化模型

Benoit（2004、2007）建立以席次極大化模型解釋及預測選制變革：將選制
變革的動機連結尋求國會席次極大化的工具理性政黨。預測當政黨聯盟中的每個
成員皆期望新選制可獲得更多席次數時，選制將會產生改變。

模型假設包含，每個政黨針對制度選項都持有共同的觀點；政黨信念價值在
制度選項中都化作席次數。主要考量席次數是政黨在選制競爭中立即看到的成
果，另一方面，縱使政黨是政策取向，也必須獲得一定席次數才可能實踐政策，
所以無論動機界定是多抽象的概念，化作具體指標仍是席次數。

19
 因此，政黨針對制度選項偏好，也將是以席次數多寡做排序。選制變革契機
條件，則是當政黨預期新選制能獲得更多席次數，以及政黨的政治權力已達到通
過法案的門檻，就可能通過選制變革。

選制變革發展過程的想像，當現狀選制選舉結果是依據杜瓦傑法則的機械因
素及心理因素所產生的結果，進而決定席次數以及實質的權力多寡塑造政黨體系
運作，政黨將進一步思考新選制是否相較於現況能獲得更多的席次數，如果有進
一步思考是否擁有實質權力超越通過法案門檻，如果有則通過。但是，若是上述
二者其中一項未如預期，則回頭期待下次選舉結果（Benoit，2004:378）。

可見 Benoit 將制度視為政治行動者均衡的結果。當打破均衡，政治行動者
就會思考選制變革的可能，改變均衡的型態，包含：政黨本身產生改變造成政黨
內部分裂，或者分裂者聯合其他政黨的結果；政黨聯盟結構改變產生具有決定性
通過法案的權力，就有可能重新評估選舉制度；具支配性的力量，像是一黨獨大
的政黨設法改變通過法案規則，促成通過新選制；新選制被視為可實行改變的
（Benoit，2004:381-383）。

另一種則是以「有效政黨數」說明執政黨追求席次極大化概念。所謂有效政
黨數（effective number of parties）
，是指能在國會拿下席次數的政黨數目。Colomer
（2004，2005） 觀察自 19 世紀中 94 個國家合計 154 次選制變革的機會，發現
選制變革的趨勢絕大多數朝向囊括性規則(inclusive formulas)，也就是提高有效政
黨數，在維持既有的政黨體系前提下，納入更多政黨進入議會體系。像是，間接
選舉規則轉變為多數決制；多數決轉變為混合制或比例代表制的趨勢，降低政黨
進入議會門檻。

此種提高有效政黨數的策略性制度選擇隨著時間產生朝向比例代表制的趨
勢。觀察選制變革的歷史發展，發現當單一政黨分裂為兩個政黨時，選制變革轉
變為多數決制，當政黨再分裂，改採比例制的選舉制度的發展歷程。也就是說，
隨著有效政黨數的增加，選制變革朝向比例制方向發展，代表行動者的制度選擇
會受到現有的政黨體系的影響，並且選制變革是可被預測未來的方向。

（二）
、政策取向（policy-seeking）

第二種政黨制度選擇考量，是選出有利於產出自身偏好的政策制度。Bawn
（1993）研究西德 1949 年、1953 年選制變革，戰後選舉制度變革為例，主張制

20
度選擇是政治行動者極大化自己未來政治影響力。選制變革的結果是政黨基於不
同的政策偏好進行議價的結果。研究假設：政黨選舉制度的選擇是為了極大化他
們未來政策的影響力。

Bawn（1993）承接 Riker（1980）、Shepsle（1988）主張，選制的選擇分別
受到政黨的政策偏好選項所決定。主張選制變革模型：選舉制度結果是政黨基於
不同的政策偏好議價結果。因此，如果選舉制度的偏好是依據政策結果，那麼當
社會偏好政策是受歡迎的小黨推動，那麼將偏好比例代表制更勝於單一選區制。
因此，模型概念為：首先，核心概念代表制度偏好緣起於政策偏好。其次，政黨
將利用選民偏好資訊預測獲得選票數。意味著選制變遷模型不用預知選制影響的
席次獲得數。第三，政黨清楚其他政黨的偏好以及影響選擇的立法遊戲規則。代
表政黨清楚知道如何達成選制變革的決定。

這意味著，政黨追求影響決策的機會，進入政府體系執政，所以也代表著增
加席次數的概念。但無法等同於極大化席次數，因為增加自己的席次數也等同於
減少其他政黨的席次數，如果要籌組聯合政府，基於追求未來實踐政策勝過於極
大化自己席次數的概念。

（三）
、空間理論

Dunleavy 和 Margetts (1995)依據民主理論以及政府機關經營準則，將比例制

與多數決相對應的效用，區分為比例性、治理能力二維空間（如表 2-2）
，解釋英
國的自民黨、保守黨、工黨選制改革議題空間位置，主張選制改變條件是政黨立
場改變的同時，必須克服交易成本，認為選制變革是不容易的。

國內學者黃德福也以此篇概念解釋台灣案例中各政黨的選制立場的位置，主
張執政黨民進黨基於追求治理性，期望透過改變選制能提升有效治理社會。依治
理性價值，改變過去支持聯立制轉變為並立制，選擇低比例性選制。主張改變選
制是政黨領導者主導的結果，完全否定壓力團體在變遷中也有可能影響選制變遷
方向的可能性。

21
表 2- 2 價值取向評估多數決制及比例代表制
多數決 比例代表制
民主政治價值標準 優點 缺點 優點 缺點
1.政治平等是民主 1.選民監督議 1.得票率與席 1.得票率與 1.政治責
的基石。 員成本低。 次不符合比例 席次率符合 任不明
2.代表性的觀點也 2.選民有能力 性。 比例性。 確。
是自由民主的基礎。 懲罰政黨。 2.部分得票無 2.沒有浪費
3.問責性是自由民 3.選舉可改變 法轉換席次， 選票的問
主選舉過程中重要 政府組成。 浪費選票。 題。
結果。 3.小黨有管
4.選舉是接近政治 道發聲。
領導與公共政策發 4.選民有較
展的重要事務在任 多的政策選
何民主國家經常被 項。
思考的。
政府經營治理條件 1.政府穩定。 1.不利於管理 1.避免對利
1.治理性意味著選 2.單一多數政 種族衝突。 政治情勢。
舉制度選擇不應更 黨的組成。 2.以廣大多
糟，選制變革應更容 3.當選門檻較 數決
易有效率治理社會。 高。 3.有利於解
2.政黨體系的穩定。 4.降低有效政 決種族衝
3.管理社會衝突是 黨數。 突。
成功治理政府的標 4.優於建立
準面向。 社會共識。

資料來源：Dunleavy and Margetts(1995),”Understanding the Dynamics of Electoral

Reform,”pp.13-17；表格為筆者自行整理。

（四）
、否決者觀點

Herron（2004）以否決者理論架構(Veto Player Theory)，依據新聞報導、公

眾演說、國會相關辯論等資料，評估行動者偏好的凝聚(cohesion)、距離，分析
後共產主義國家選制變革效果。主張在超級總統體制下，不是總統偏好單一決定
改革方向，必須同時評估否決者的偏好。認為俄羅斯與烏克蘭選制變革，是總統
與其他立法者偏好策略互動的結果。

22
 否決者理論，當有改變現狀的需要時，必須得到所有否決者的同意，當否決
者的數目越多，就越不容易改變現狀，就算可以改變，改革也趨於緩慢且漸進的。
當否決者之間的政策偏好距離很大時，也較不容易改變現狀，就算可以改變，幅
度也不會太大。從政策產出而言，這代表穩定，國會穩定性越高，改革就越困難。
否決者類型可區分為制度型否決者（institutional veto players）以及黨派型否決者
（partisan veto players）
，前者像是立法院，後者像是立法院中的各政黨（Tsebelis，
2002）。否決者理論主張當支持變革行動者偏好與維持現狀行動者偏好部分重疊
時，才有可能產生政策改變。支持改變者尋找出其他否決者可接受的政策選項，
但是整體的想法概念仍較接近支持改變者的偏好（Herron，2004：43-44）。

俄羅斯採取半總統制，國會分歧程度會影響總統通過法案的能力，影響總統
所屬的政黨是否可以拿下國會多數席次。因此，當普亭在沒有與其他政黨聯盟的
情況下，贏得總統選舉，就有人建議選舉制度設計朝向有利於團結黨，因此主要
是要減少有效政黨數以及給予他的支持者特權。當時普亭的政黨以及友好政黨並
未在國會中取得多數，該提案又符合國會多數政黨利益同意支持，因此，俄羅斯
才通過選制變革(Herron，2004:46-51)。但相對的，烏克蘭是國會多數議員支持
要改變選舉制度，但是卻缺乏推翻總統否決權的勇氣，使得最後選制變革失敗。

二、理性選擇理論反思與修正

1990 年代是個複雜變動的年代，探討 90 年代民主化國家的選制變遷，不應

從過度簡化的理性選擇分析途徑。本研究認為競爭性選制改變牽動政黨權力分
配，更何況國會選舉制度必須經由既得利益者通過改變，因此選制變遷過程必定
存在選制修訂者的自利考量。畢竟民主國家中，政黨必須透過公開選舉投票競爭
取得政治權力，關注哪個政黨是贏家哪個政黨是輸家，這不僅關係政黨自身利
益，社會中無論是一般公民、非營利性組織或政策倡議團體都關注自身支持的政
黨是否贏的選舉，因此，選舉制度屬於分配性制度特性較強。只是理性選擇學派
預設行動者是有遠見、目的導向評估制度效用，卻忽略制度設計者以其他合適性
邏輯思考可能性以及忽略制度運作產生非意圖性的結果。

Rahat（2004）提出多階段過程分析途徑解釋選制變革原因。不同於理性選
擇理論，Rahat 提出選制變革過程中，除了核心的支持者與反對者之外，政黨的
動機、偏好及行動等是會隨著時間改變，批評理性選擇模型過於簡化選制變革中
的行動者，以及含糊不容易界定清楚的行動目的。因為選制研究經常提出當國會

23
權力分歧，也就是多黨體系有助於選制變革發生，這就難以利用理性選擇分析預
設行動者是全知的，國會政黨體系權力分歧讓選制變革後誰是輸家或贏家的結果
變得不明確。另一方面，國會權力分歧情況下，讓政黨間與政黨內部的行動者可
能產生跨黨派的合作。最後，權力分歧也降低國會整體與明確的政黨之間的界
定，也就是說，當跨黨派聯盟產生，分析單一政黨的利益判斷已不足夠。

（一）
、理性選擇理論反思

1.無法解釋聯盟政府

Renwick（2009：439-441)批評席次極大化模型解釋無法適用於聯盟政府或
是少數政府通過選制變革的案例。選制變革研究通常假設政黨如果極大化自身席
次數，勢必減少敵對政黨的席次數。但是，對於無法成為多數治理的政黨而言，
追求影響力的情況下，該政黨則希望自己所屬聯盟有機會進入治理權力一環，因
此選制選擇上的考量不見得是極大化自身的席次數。

在解釋聯盟型政黨通過選制變革時，發現以席次極大化邏輯或許可以說明最
大黨的行動，卻無法解釋聯盟內其他小黨的行動。Renwick 即以義大利 2005 年
國會通過選制變革法案為例，主張聯盟型政府推動選制變革過程中，政黨選制偏
好會受到聯盟內其他政黨的立場改變，顯然不是所有政黨的目的都是席次極大
化。另一方面，聯盟型政府內大黨，經常面臨黨內派系倒戈的問題，政黨偏好可
能受到派系利益的挑戰（Renwick，2009：441-443）。

2.不確定性

Andrews（2005）解釋選制變革不可以依結果回推，因為變革過程中充滿不
確定性，政治行動者預期結果和真實的情況可能產生誤差。認為政治行動者思考
的依據就是依先前選舉的選票與席次轉換比率做為判斷。

Andrews 主張政治轉型中的國家，政黨數的增減、選民偏好，以及複雜選舉
規則設計相互影響的結果，政治行動者不見得都能充分了解。所以任何解釋選制
變革以理性自利行動者策略互動的解釋勢必遭到質疑。因此，Andrews 以 Boix
整理 1993 年的資料分析，主張選制變革是政治行動者短時間內的策略行動，選
擇支持哪個制度選項，是憑藉著先前選舉結果的好壞做判斷。

24
 不確定性讓政治行動者難以充分理解他們預期策略行動的結果。選制變遷過
程不確定性有三種情況：沒有第三政黨可存續；只有一個新政黨可勝選；幾個新
的競爭者出線，也就是所謂比例代表制、單一選區相對多數決、混合制等選舉制
度。

預測在多數的情況下，行動者將選擇比例代表制或混合制。主要原因不是如
同 Boix 所說的是執政者面對新興社會主義勢力挑戰，決定採用比例代表制。而
是，假設政治行動者追求席次極大化，在一個極度不確定性下的選舉制度選擇，
當大黨認為選票轉換席次率相較於先前選制增加，無論是既有政黨或新興政黨都
會選擇單一選區相對多數決；如果當大黨選票轉換席次率相較於先前選制減少，
政治行動者就會支持比例代表制。

3.贏家觀點的缺失

Katz（2005）處理的問題是新的選舉制度產生必須經由現況贏家完成立法，
若依照理性自利的假設勝利的政黨照理應不願意改變能贏的選舉勝利的遊戲規
則，為什麼選制變革會發生？作者認為兩個因素，首先，就算是民主國家高度中
央集權政府也無法總是確保掌握所有事務；另一方面，選制變革是政治議題，每
次選舉結果不僅受到選舉制度設計的影響，同時也受到選制產生及運作的過程影
響。

首先，理性選擇理論解釋選制變革通常假設掌握權力的聯盟不代表容易察覺
自己可能會是敗選者；其次，贏家不會改變能維持勝利的遊戲規則；第三，預設
選制變革中，可清楚區分輸家和贏家，贏家聯盟成員共享選制變革的利益；第四，
理性選擇假設參與者清楚自身利益，以及每個制度選項的結果採取行動。

但事實上，上述假設卻面臨挑戰。首先，聯盟權力非常穩定，也不代表他們
不希望未來的選舉可以贏得更多；其次，贏家聯盟中具有領導地位的政黨是要鞏
固領導權力，而非極大化席次共享。第三，但是更多時候，因為無法掌握選民的
偏好以及選舉制度的操作，讓政黨無法避免錯誤計算及錯誤的認知。

解釋為何贏家會願意改變能獲得勝利的選舉制度？贏家思考可能因素：贏家
仍相信在現狀遊戲規則，勝選仍備受威脅；贏家沒有完全控制政治情勢，透過選
制變革強化自身；贏家聯盟成員間的利益是分歧；贏家對於新選制的觀點過於樂
觀，或者對可能產生的結果有錯誤的認知；政黨之間可能評估是長期的利益而非

25
短期；政黨間可能基於其他目的交換選舉利益。顯然，贏家政黨思考選制利益是
複雜的。觀察自 1950 年代至今 14 個主要變革，選制變革的發生仍有賴於觸發因
子改變（外部衝擊、機遇性因素），像是內戰、共產主義威脅、政治醜聞等等。

（二）
、理性選擇論的修正

1.多階段過程分析

Rahat（2004）將選制變革過程分成多階段過程分析，將選制變遷過程區分
為多個階段。每個階段支持選制變遷行動者的組成都有可能改變，再試圖比較每
個階段的差異，進一步回答選制變遷的原因。

在選制變遷過程中，主張支持選制變遷的核心行動者設定議題，將問題與政
治事件連結一起。該途徑分析元素，包含背景因素（background factors）、政治
改革行動者、促使改革的舞台、選制特色。至於舊制度內生性問題產生改革壓力，
只是改革的政黨將壓力作為推動改革的手段。另一方面，Rahat 研究選制變革未
將政黨視為單一行動者，將政治行動者除了政黨、政府部門行動者、以及非政府
行動者之外，將政黨內部派系也視為單一行動者。

然而，本研究認為 Rahat 的研究雖然強調選制過程時間上的變化，仍過於強

調政治菁英的動機目的，完全漠視壓力團體行動與政治菁英互動，可能產生改變
選制方向的結果。

2. 精英與社會大眾互動模式

Renwick（2010）解釋選制變遷以政治菁英是否失去權力控制力為基準，如
果政治菁英仍掌握政治權力，選制變革的類型則屬於政治菁英主導模式(elite
majority imposition model)，概念類似權力極大化。另一方面，如果政治菁英失去
政治權力，依據改變政治菁英權力控制力的因素-司法、外部行動者、公民等等
因素提出不同類型選制變革。不過司法判決、外國行動者因素非常罕見，絕大部
分的選制變革來自公眾社會，以及壓力團體扮演著督促政治菁英必須持續推動選
制變革的力量，但仍端看政治菁英如何回應，因此提出精英與社會大眾互動模式
(elite-mass interaction model)。

政治菁英主導模式類似權力極大化概念，卻又不同於席次極大化模型。以既

26
得利益政黨的角度修正權力極大化概念，提出政治菁英多數主導選制變革，雖然
類似權力極大化概念，但不局限於席次極大化，預設選舉制度目的是為了鞏固自
身權力或拓展席次數。主張現況贏家政治菁英仍持續擁有控制國會的權力，為了
解決政黨間或團體間對抗產生的威脅決定改變選制。

第二個則是政治菁英與大眾互動模式，變革過程：少數政治菁英看到變革需
求，但是變革的意見卻缺乏管道落實變革，將變革訴諸公眾形成公眾壓力，最終
是因壓力促使不情願的政治菁英通過改革。

Renwick 將公民納入選制變革過程中行動者。主因，部分選制變革研究發現
藉由公民力量推動公民投票落實選制變革，但相關案例非常少的。但是不可能去
過於推崇公民力量，主因公民投票門檻太高，在國家層次利用公民投票立法實在
是非常的罕見。就算在案例中發現公民社會推動改革力量，也不可能缺乏推崇理
念的政治菁英，因此，該類型選制變革稱作之政治菁英與社會大眾互動模式。

本研究認為，Renwick 的問題在於將公民力量界定為公民投票過於狹隘。但
是將社會大眾力量納入模型分析，也就是說，不能否定改革壓力對於制度改變有
著間接與直接的影響。選舉制度變革的契機，是原先制度均衡的狀態產生改變，
需要一個外在的刺激因子迫使社會思考制度改革的可能性。

三、歷史制度論的挑戰

綜合上述理性選擇制度論的選制變遷研究，將選制改變聚焦於既得利益者為
何願意改變。因此，強調政黨行動者的理性自利邏輯思考，在變遷過程中透過議
價手段說服反對者。只要憑藉著行動者的自由意願想通過，就有可能通過。歷史
制度論折衷色彩濃厚，結合算計途徑與文化途徑分析制度變遷。也就是說，歷史
制度論者認同行動者理性自利的假設，但是卻無法完全認同制度變遷憑藉著行動
者的自由意願即可通過，即便這個行動者是具有支配性的贏家政黨。本研究提出
下列幾點挑戰。

首先，歷史制度論認為行動者不可能完全理性。假設行動者的思考是完全理
性是不切實際的，行動者依據所處的權力位置對於制度規則選項客觀的知識，與
決策過程中訊息不見得是充分了解完全掌握的，行動者彼此之間可能存在資訊不
對等的局勢中。

27
 其次，理性選擇制度論關注行動者的偏好利益如何產生新選制，所以聚焦選
舉制度本身的變化，過於狹隘。歷史制度論認為，這是忽略現實社會運作中，政
治制度的高密集性與相關性。制度與制度之間可能產生影響。像是，台灣國會選
制變遷中，選舉制度的變動伴隨著憲政制度變動。

第三，忽略選制變遷長期的效應，理性選擇制度分析選制變遷聚焦短時間範
圍的問題，而忽略長期的效應。制度效應可能超乎政治菁英的預期。這些重視工
具性的行動者及有遠見的目標選項，和那些非預期性結果，卻可能被理性選擇制
度論分者視作錯誤傾向（error-prone）、噪音（noise）而忽略，不予處理。

但是，制度歷經日積月累長時間的實施操作，可能產生非計畫性的結果，這
結果可能不同於制度設計者當初想像。造成非計畫性結果的原因，可能是設計者
與實施者不同，制度設計通常經由具有權力與權威的小型團體行動者決定，從設
計制度可以觀察到符合設計者的利益，但是實施運作的行動者是不同一票人，設
計者的利益不見得等同於實施運作行動者的利益。這代表著制度設計可能在短期
一定的時間內會符合原先設定的目標，但是隨著時間可能會產生非預期性的結
果。

最後，理性選擇制度論主張，隨著制度的效用消失或是制度維繫的權力結構
產生改變，制度可能隨著面臨挑戰瓦解。但歷史制度論認為，理性選擇學派忽略
制度隨著時間發展會不斷的調整，如果沒有考量時間因素就無法說明選制變遷過
程中發生的機遇事件與多樣行動者，以及制度與制度之間交互作用的複雜性與多
樣性。所以，必須關注制度規則發展歷程不同階段，是否產生轉變。

第三節、從文獻回顧到本研究架構

本研究欲利用歷史制度論的反應序列架構，包含先前條件、制度再製與反應
序列過程與最終結果等概念分析台灣選制變遷過程。首先，先前條件是指可供選
擇的制度選項的背景條件。其次，制度再製（institutional reproduction），指既有
制度面臨挑戰時，在不改變原先制度精神前提下修正，維持既有權力結構得以運
作4。第三，反應序列過程，是指制度發展過程中，機遇事件刺激開啟針對制度
改變產生反應與逆反應互動序列過程，最終結果將是回應最初的機遇事件。
4
本研究指的既有權力結構是指執政黨或國會第一大黨。

28
 依據上述文獻回顧探討，可知選制變遷並非憑藉理性自利行動者的自由意願
即可改變，也不是一個短暫時間內改變。除了行動者是有限理性的行動者，受到
既有環境影響制度偏好與選擇，仍必須納入時間因素，才能了解選制變遷的脈
絡。進一步而言，選制改變的方向，不僅涉及行動者同時也包含與其它相關制度
之間的相互影響。同時在變遷過程中，不能忽略存在其它因素干擾而產生非意圖
性的結果。

選制變遷範疇包含選制本身、外部制度與行動者。外部制度通常指的是選舉
制度以外的制度，本研究聚焦於憲政體制；行動者則泛指政黨，這當中卻包含政
黨領導者與黨籍立法委員，與公民團體等不同層次的行動者。因此，藉由歷史制
度論反應序列分析選制、憲政體制與行動者之間的相互影響如何產生選制變遷過
程。

一、反應序列研究架構

本文運用反應序列架構概念分析台灣案例，將選制變遷過程分為四個部分。
首先，說明自 1991 年憲法賦予中央民意代表實施複數選制法源後，究竟在何種
歷史背景與因素情況下提出單一選區混合制的制度選項。其次，複數選制面臨哪
些危機挑戰，挑戰可能來自外部因素，也有可能來自制度本身運作產生報酬遞減
的結果。為了鞏固既有政治結構，試圖不改變複數選制精神的前提下提出修正性
方案，進入制度再製階段。最後，因無法預測的機遇性事件開啟選制變遷反應序
列過程，針對選制形成反應(支持新選制)與逆反應(反對新選制)的一連串序列互
動過程。最後產生的結果將回應最初機遇事件的問題。台灣國會選制變遷反應序
列架構圖如下：

表 2- 3 台灣國會選制變遷反應序列
先前條件 制度再製 反應序列 結果

確定縮小選區規模 面對挑戰，選制如 機遇性事件開啟反 反應與逆反應產生

與席次總額增減的 何進行修正維持既 應序列，針對選制 的衝突解決結果方
歷史背景與因素。 有的政治結構，讓 或結構模式的反應 案。
複數選區持續運 與逆反應互動過
作。 程。

29
二、本文觀點

在上述反應序列路徑依賴過程中，將選制變遷過程區分為四部分，外部制
度、選舉制度、制度產生結果以及行動者。外部制度指的是憲政制度，選舉制度
則是指立委選制；憲政體制與立委選制搭配運作結果，隨著時間發展可能產生非
意圖性結果，因此將制度運作結果包含意圖性與非意圖性；最後一個層次，制度
運作結果對行動者的影響，將會進一步決定行動者對制度的回饋機制。行動者類
型，不僅侷限於單一政黨，包含政黨領導、黨籍立委與公民團體。

顯然，選制變遷不只是單一制度的變化，也不是憑藉單一政黨行動者的自由
意志決定選制變遷方向。選制變遷四個部分互動關聯性（參照圖 2-1）
，進一步提
出本研究選制變遷初步觀點：

（一）
、憲政制度選擇影響立委選制變遷。

立委選制形塑國會政黨體系連帶影響國會功能運作。台灣國會選制變遷內容
包含總額席次增減、縮小選區規模、立委任期與區域與不分區席次數比例。其中，
總額席次增減必須經由修憲完成修法。此外，政府探討立委選制變遷事宜，優先
確立台灣憲政體制類型，甚至是在既有的憲政體制下，進一步討論立委選制，因
此，本研究認為台灣國會選制變遷可能受到憲政體制變動的影響。

90 年代台灣自威權體制轉變為民主體制，憲政體制選擇總統直選賦予國家
元首民意支持的正當性。憲政體制朝向強化國家元首權力。強化行政權的基礎
上，弱化國會權力。因此，傾向選擇小選區以及將立委任期調整與總統一致，避
免新舊民意之爭。

（二）
、選舉制度運作報酬遞減影響選制變遷。

本研究主張，選舉制度運作產生意圖性與非意圖性結果，對產生報酬遞減效
果，導致選舉制度產生變遷。選制分配屬性強，在既有憲政體制下選擇立委選制
變遷方向，滿足行動者的目的，產生意圖性的結果。然而，決策者受限於任期等
因素短視近利，忽略或無法預測制度隨時間發展產生非意圖性結果反而對舊制度
造成損害，形成報酬遞減不斷侵蝕舊制度，以致於舊制度不斷面臨需要改變的挑
戰。

30
 立委選制運作報酬遞減層面，本研究認為依據選制運作影響層面可區分為國
會制度、政黨體系、政黨與立委個人。首先，實施總額席次增加的複數選制，產
生社會聲望低落的國會。其次，政黨體系不穩定性增加，對於執政者而言，不利
於施政，因此無論是國民黨或民進黨執政，都渴望改變國會選制。第三，政黨控
制力薄弱。複數選制設計黨內同室操戈特質，導致黨內初選提名困難，甚至必須
向善於經營區域的政治人物妥協，以至於政黨黨紀無法有效約束黨籍立委於國會
表現。顯然，複數選制削弱政黨控制力，促使政黨欲調整選制強化黨中央威信。

最後，立委候選人競選成本逐漸增加。立委候選人透過經營選區累積個人選
票，以區別自身與其他同黨候選人差異。立委候選人投入資源設立服務處處理選
民服務，以及跑遍各大婚喪喜慶。隨著總額席次數增加競爭日趨激烈，渴望改變
選制能有效降低競選成本。

（三）
、機遇事件（contingent events）是通過選制改變重要因素。

縱使不好的制度也可能持續存在，直到無法預期的機遇事件開啟制度變遷反
應與逆反應互動過程，制度才有可能產生翻轉性的改變。因此，本研究假設機遇
事件促成選制產生改變。台灣國會選制變遷過程中，本研究認為是 2000 年政黨
輪替、2001 年立委選舉結果與 2004 年核四公投促進會誠信立國行動，一連串機
遇事件累積結果促成立法院通過新選制。

政黨輪替改變既有權力結構，朝小野大的政治僵局使得民進黨試圖改變國
會，隔年第五屆立委選舉顛覆立法院長期維持一黨優勢的政黨體系，開啟通過新
選制的修憲與反對修憲的互動過程，更加確立新選制變遷朝向縮小選區、減少總
額席次數、立委與總統任期一致以及維持區域與不分區比例。最後，核四公投促
進會挑選總統選舉前的壓力行動，支持新選制行動者藉機操作反對者視同反對改
革者阻礙國會進步，促使國會改革修憲案進入議程順利通過。

31
圖 2- 4 國會選制變遷過程圖

機遇事件

初始條件 制度再製 反應序列 結果

時間軸

憲政制度 憲政制度 A' 憲政制度 A''

外部制度

選舉制度 選舉制度 A' 選舉制度 A''

選舉制度

意圖性結果 意圖性結果 意圖性結果

非意圖性結果 非意圖性結果 非意圖性結果

報酬遞增 報酬遞增 報酬遞增

回 or 遞減 回 or 遞減 or 遞減
饋 饋
反應與
政黨領導者 政黨領導者 逆反應互動 政黨領導者
行動者
黨籍立委 黨籍立委 黨籍立委
公民團體…等。 公民團體…等。 公民團體…等。

32
 第三章、台灣國會選制變遷與延續

台灣國會選制自 1991 年增修中華民國憲法賦予中央民意代選舉法源後至

2005 年歷經二次通過修憲改變。分別是 1996 年第四次修憲通過國會總額席次數
固定並增加為 225 席，與 2005 年第七次修憲通過單一選區並立制與國會席次減
半固定為 113 席、延長立委任期與總統一致為四年5。但是如同歷史制度論觀點，
制度改變是一個環環相扣積累式過程，並非一次性改變而是漸進式改變結果。

國會選制核心不僅涉及政黨進入國會門檻，同時也形塑國會運作特質。因
此，觀察國會選制改變面向，不侷限複數選區改為單一選區論述，仍包含選票結
構、國會總額席次數、任期與區域與不分區席次比例。本研究發現，台灣選制變
遷趨勢：第一，朝向縮小選區改變趨勢，形塑國會屬性是延續以國民黨與民進黨
為優勢的政黨體系；第二，總額席次數歷經增加 225 席與減為 113 席，都確立固
定總額席次數趨勢，導致國會總額席次數無法隨人口增加調整；第三，延續區域
多於不分區席次數比例，顯然制度選擇過程中，重視立委的選區代表屬性更勝於
不分區，形塑國會重視經營選區的立委代表；第四，渴望立委任期與總統任期一
致，顯然縮短總統與立委選舉時程差距，可強化總統候選人(通常是政黨領導者)
於競選中主導角色。

因此，不僅關注通過修法內容，同時應將政府政策決議納入觀察，試圖勾勒
台灣選制變遷趨勢圖像，說明哪些被改變與延續。具有指標性政策決議包含選罷
法主管機關內政部提出相關選制修正建議、1996 年國家發展會議、2002 年政府
改造委員會。二次修憲代表最後的制度選擇結果，但政策決議代表著決策前對國
會選制的想像，因此唯有納入分析，才能掌握國會選制的變遷脈絡。

本研究發現，國會選制轉變可能是配合具有實權民選總統的憲政基礎，欲強
化國會有效治理社會，因此選擇比例性較低的選制。維持 5%政黨得票率門檻以
及朝向縮小選區，減少國會總額席次數與區域席次數多於不分區等，皆是降低國
會比例性特質轉變。這些改變影響國會，首先，延續國民黨與民進黨的政治權力，

5
公職人員選舉罷免法自 1980 年制定，第 39 條明定立法委員由省(市)選出者，以其行政區劃定選
舉區，並得在行政區域內劃分選舉區。該項條文，直到 2005 年第七次修憲後，立法院才於 2007
年 11 月 6 日完成相關配套修法。

33
鞏固兩大政黨政治體系，國會缺乏多元聲音。其次，延續重視選區價值，導致立
委致力經營選區，在國會問政仍舊重視選區利益凌駕於全國性利益。第三，甚至
於原本期待專業性導向的不分區委員，也必須投入資源認養選區，從事選民服務。

第一節、國會選舉制度範疇

公開透明競爭性選舉制度在民主體制中非常的重要，國會選制設計是將選票
轉化為席次的方式，決定誰能代表人民進入權力結構的核心。本研究依據 Lijphart
（1994）分類方式，將選制範疇區分為選舉公式（electoral formulas）
、選區規模
（district magnitudes）
、選票結構（ballot structures）
、議會規模等面向，說明如下：

一、選舉公式

指選舉方式採用相對多數決、絕對多數決或不同形式比例代表制。相對多數
決也可稱之為領先者當選制（first-past-the-post，FPTP）
，規定單一選區中，每位
選民票選一名候選人，由獲得最多票數者獲勝。絕對多數決，則是相對多數兩輪
決選，如果第一輪投票結果，已有候選人獲得絕對多數選票即勝選；如果第一輪
投票結果無人獲得過半數選票，則由前兩名票數高者進入第二輪競賽。另外，比
例代表制度設計選民投票對象為政黨，依照政黨得票比率分配席次數，選票類型
依選民有無選擇候選人權力可區分為開放式名單與封閉式名單。本研究針對上述
三種類型選舉公式逐一介紹，並說明制度設計政治影響。

（一）
、相對多數決

相對多數決規定選區內，選票只能投給一名候選人，由獲得最多票數者獲
勝，造成勝者全拿（winner take all）的局面。大部分選制研究認為相對多數決與
兩黨制有著密切關聯性6。常引述的說法是「杜瓦傑法則」，基於機械因素
（mechanical factor）與心理因素（psychological factor）
，相對多數決傾向產生兩
黨制。機械因素是指，選制設計應選名額一席的前況下，除贏家政黨外，其餘政

6
除後續說明的杜瓦傑法則外，Giovanni Sartori 與 Douglas Rae 都認為相對多數決與兩黨競爭有
相關性。Sartori 雖然否定相對多數決制度本身產生兩黨政治，但認同相對多數決是有助於兩黨競
爭的充分條件；Rae 則是承認除非選區內有強大少數黨存在，否則相對多數決總是與兩黨競爭有
關（王業立，2008：42-43）。

34
黨席次率低於得票率，產生代表性不足問題，尤其是第三政黨特別嚴重；心理因
素則是說，支持第三黨的選民會意識到在相對多數決的情況下，如果將票投第三
政黨形同浪費選票，因此可能將投給原先不支持的兩大政黨中的一個政黨，也就
是所謂的策略性投票（strategic voting）。

這不僅存在選民之間，同時也可能成為政黨選戰策略的手段，也就是棄保效
應。在台灣單一選區相對多數決的選舉形態，像是縣市首長、總統選舉等等，如
果超過三組候選人，都曾經發生政黨利用文宣提醒選民可進行策略性投票。因
此，相對多數決呈現不比例性（disproportionality）
，也稱之比例性偏差。也就是
說，政黨之間出現超額比例（over-representation）或代表性不足
（under-representation）
。除了兩大政黨外，其餘小黨的得票無法轉換成國會席次
數。換言之，國會無法貼切反映社會民意圖像。

（二）
、絕對多數決

絕對多數決（absolute majority）是相對多數決兩輪決選的制度設計，期望當
選者的得到超過有效票半數以上的支持。在第一輪投票若無人獲得絕對多數，則
得票第一與第二的人進入第二輪競爭。進入第二輪投票中，因雙方都希望拿下絕
對多數的選票，可能就會與第三或第四候選人或政黨進行合縱連橫結盟關係，因
此，選制設計容易產生多黨聯盟政黨體系。

（三）
、比例代表制

比例代表制（proportional representation systems）的設計，強調就是比例性。

制度設計概念是指，各政黨可依得票的比例分配國會席次數，讓社會中各種不同
類型群體、不同的意識形態等都可進入國會。這樣制度設計，也會促使提名政黨
代表時，顧及各類群體於政黨名單中的代表性，因此比例代表選制傾向多黨體
制。選民也會依此檢視政黨的價值信念，像是台灣第八屆立委選舉過程中，公民
團體與媒體都會比較國民黨與民進黨提名不分區名單中，弱勢或勞工團體、婦女
政策、環保政策等團體代表多寡，評斷政黨能夠兼顧社會多元意見，依此檢視政
黨是否具有進步性。

比例代表制類型，像是封閉性政黨比例代表制，就是由政黨公布候選人排序
名單，選民圈選政黨。另一種則是開放性政黨比例代表制，政黨公布候選人名單，
選民可圈選一位候選人或多位候選人。但這也意味著，在政黨比例代表制的設計

35
下沒有無黨籍人士參選空間。

二、選區規模

定義為一個選區內應選名額數。可區分為單一選區以及複數選區。單一選區
即一個選區內應選名額為一名。複數選區則是應選名額超過 2 位以上，又可依應
選名額數 5 名為分界，區分為中選區和大選區類別。小選區降低比例代表性與小
黨贏得席次的機會；隨著選區規模越大，比例代表性與小黨當選機率也會提升。

三、選票結構

可分為類別式（categorical）及順序式（ordinal）
。類別式設計，選民只能將
單一選票投給單一政黨；順序式，選民能夠將選票分別投給兩個或兩個以上的政
黨，或是在選票上圈選排序。台灣單記非讓渡複數選制的設計屬於類別式，單一
選票只能選擇單一政黨或單一候選人；順序式選票結構，像是瑞士與盧森堡採用
「混合連記投票法」（panachage），允許每位選民投出與應選名額相同的票數，
可將選票投給相同政黨或不同政黨的候選人，但對同一個候選人只能投兩票（王
業立，2008：30）。

另外，單一選區兩票制，同樣屬於順序式，允許選民兩張選票分裂投票7。
至於選票結構與政黨體系的關聯性，邏輯上順序式相較於類別式較容易產生多黨
制，但基本上必須搭配選區規模與選區公式，才能更精準的掌握（Lijphart，1994：
143-145）。

四、議會規模

指立法機關總席次數，普遍讓研究者容易忽略的變項，將議會規模視作立
法機關的特徵，排拒於選舉制度之外。但是 Lijphart（1994）認為，若將選舉制
度回回歸是將選票轉換席次的規則，進一步換算政黨在總額席次數的分配席次結
果，將議會規模納入選制之內是合理的。而且在比例代表制中，增加立法機關總

7
雷伊則視兩票制為順序投票，但 lijphart 認為這樣的分類是錯誤的，順序式投票的核心精神，
應該是允許選民擁有兩張以上的選票，可進行分類投票。

36
席次數，某種程度也是降低政黨進入國會門檻。

五、台灣案例變遷範疇

綜合上述，究竟制度產生何種程度的變化，才稱得上是選制改變？Lijphart
（1994：17-19）認為上述面向其中一種產生改變，就可稱之為新的選舉制度，
以及單一項目改變幅度超過 20%可歸類於選制改變。但是，本研究關注選制變遷
型態脈絡，所以將小幅度修正也納入分析，因此改變標準不會侷限 20%幅度。

絕大部分探討台灣立委選制變遷，聚焦選區規模與議會規模，而忽略立委選
制變遷過程中兩票制設計、區域席次數與不分區席次數比例，以及立委任期延長
的影響。前述兩者都會影響小黨進入國會門檻，後者任期延長是配合總統選舉時
程8。所以，本研究探討台灣立委選制變遷包含：選區規模、議會規模、兩票制
設計、區域與不分區席次數，以及立委任期。

第二節、國會選制變遷簡史

台灣立委選制改變，涉及中華民國憲法增修條文第四條與公職人員選舉罷免
法。變動過程皆從憲法本身著手後，再配套修法，所以立委選制變動核心在修憲。
每次修憲前的議題，其實都歷經一定時間討論匯聚議題焦點，所以本研究統整自
1991 年至 2005 年期間整體變動歷程，不侷限於法規面變動，應同時包含政府部
門的政策決議，歷次改變內容如表 3-1。整體變遷趨勢，包含：選區規模從大選
區逐漸改變為小選區；增設第二張政黨票；議會規模朝向固定總額趨勢，但過程
中有增加也有減少席次數；任期自 3 年延長為 4 年。

一、單記非讓渡複數選區入憲

自 1950 年國民政府遷台後，實施立委增額選舉被詬病民意正當性的問題。
自 1991 年第一次增修憲法條文賦予法源後，採用複數選區制全面改選立委，該

8
總統制下的總統選舉時程與立委選舉時程，如果間隔太長，可能容易產生分立性政府。所以，
立委選舉時程與總統選舉時程有關聯性。(林佳龍，2000；林繼文，2006)

37
選制設計從區域總額依人口數調整，以及區域席次數多於不分區，顯然重視國會
民意代表與選區的連結性。

國民政府遷台後，依據動員戡亂時期臨時條款，於 1969 年 3 月 28 日發布「動

員戡論時期自由地區中央公職人員增補選辦法」9，同年不更動現任立委前提下，
補選台灣地區民意代表。自 1972 年 6 月 29 日公布「動員戡亂時期自由地區增加
中央民意代表名額選舉辦法」，定期辦理增額選舉，共計五次增額立委選舉10。
直到 1991 年政府因礙於國際現實，依不更動原先中華民國憲法條文的原則，增
修十二條中華民國憲法增修條文。

自 1991 年第一次增修憲法條文賦予法源後，第二屆立法委員全面改選。首
先，選舉規則延續日治時期單記非讓渡複數選區制，所以選區規模為大選區制，
應選名額超過 5 人以上。11第二，一張選票同時選人與選黨，利用該票統計全國
政黨得票率分配立法院席次數。選區劃分依縣市為基準，除了台北市、高雄市各
畫分為 2 個選區外，其餘縣市各畫分為一個選區，再以人口數為增加應選名額標
準。第三議會規模，規定平地與山地原住民各三人、僑選代表六人、全國不分區
三十人，區域立委則無總額限制，而是依照人口數成長而增加12。所以，自第二
至三屆選舉，因人口數成長總額席次增加13。區域與不分區席次數比例部分，第
二屆立法院區域立委占總額席次數 73.91%，全國不分區含僑選立委占總額席次
數為 22.36%；第三屆立法院區域席次數比例 74.66%，全國不分區占總額席次數
為 21.77%。

由上述可知，國民政府終結動員戡亂時期條款，透過增修憲法條文推動台灣
進入民主化階段的立委選制，解決自國民政府遷台後，實施立委增額選舉被詬病
民意正當性的問題。該選制設計從區域總額依人口數調整，以及區域席次數多於
不分區，顯然重視國會民意代表與選區的連結性。

9
中央公職人員包含中華民國立法委員、國民大會代表與監察委員等，自由地區界定為台灣、澎
湖、金門與馬祖。
10
1972 年起，定期辦理增額中央民意代表選舉，除五次增額立法委員之外，包括三次增額國大
代表、監察委員選舉（中央選舉委員會，1946-1987） 。五次增額立委選舉，分別是 1972、1975、
1978
11
也有一說，國民政府在大陸地區也是同樣採取複數選制延用至台灣。
12
1991 年中華民國憲法第一次增修，立法委員選制部分包含：自由地區每省、直轄市各二人，但
其人口逾二十萬人者，每增加十萬人增一人；逾一百萬人者，每增加二十萬人增一人。廣義不分
區：平地與山地原住民各三人、僑選代表六人、全國不分區三十人。
13
第二屆立法委員總額為 161 席，區域 119 席，不分區 42 席；第三屆立法委員總額為 164 席，
區域 122 席，不分區為 42 席。

38
二、新選制浮現與通過國會席次擴增 225 席

實施兩屆的複數選區制面臨許多檢討聲浪，許多政治學者投書與出席研討會
表示，欲落實政黨政治，單一選區兩票制是建議選項14。再加上 1994 年日本眾
議員選制捨棄複數選區，採取單一選區並立制，選民有兩張選票，一張投給區域
候選人，另一張則是政黨票，政黨依據政黨票的得票率分配國會不分區席次數。

為了解決制度衍生問題，包含制度造成缺失，以及外部環境渴望制度改變
等等。行動者通常會以最小成本獲取解決方案，最快的方式就是「模仿」
（Dimaggio
and Powell，1991）。所以，當時擔任行政院院長連戰於第三屆立委選後，出席
活動公開表示重新檢討選制，單一選區及兩票制是台灣立委選制可參考選項15。

為什麼東亞國家選制變革都朝向多數決主義發展？Reilly（2007）雖然選制
變革朝向混合制，但在制度設計以及實務運作的結果，採用多數決主義概念，以
及產生兩大政黨體系。該區域選制變革朝向混合制可分成兩個脈絡：混合制取代
SNTV 制，韓國、日本、台灣；混合制取代全額連記法（Block Vote），泰國、菲
律賓等16。被取代的制度共同特徵─鼓勵黨內競爭，造成同室操戈，候選人個人
特質大過於政黨形象，使得提倡選制變革者希望能解決恩庇政治（patronage
politics）。

然而東亞區的混合制設計不同於西方最大特色，比例代表制部分不偏好補償
機制（像是德國聯立制），可能是為了減少政黨分裂的威脅，也提高政黨分配席
次得票門檻限制小黨進入國會。Reilly 認為因為東亞國家制度變革朝向多數決精
神，是兩大政黨有助於民主穩定發展，其次政府推動經濟成長，建立有效率的官
僚政府，須要打造一個向心力政治（centripetal politics）環境維持政府的穩定。

因此，1996 年 3 月 23 日台灣首度完成總統、副總統由人民直選，李登輝於
5 月 20 日第九任總統就職典禮時，宣示邀請各界共商國家大計，於同年 12 月 23-28
日召開為期七天國家發展會議，針對台灣未來經濟發展、兩岸關係以及憲政體制
與政黨政治議題討論。

14
像當時東海大學政治系副教授王業立於 1992 年 12 月 22 日投書聯合報，標題為「落實政黨政
治 採行單一選區制」 ，以及政治大學謝復生、劉義周皆認為單一選區是促進政黨政治與責任政制
發展的利器。
15
李建榮，〈選制研究採單一選區兩票制〉， 《中國時報》，1995 年 12 月 7 日，1 版。
16
全額連記法（Block Vote）的設計，是指選區有多少應選名額，選民就能圈選多少候選人。也
就是說，當選區應選名額有 3 名，則選民就有 3 張選票投給 3 個不同的候選人。

39
 針對憲政體制與政黨政治議題，包含我國憲政體制的修正以及中央民意代表
選制的調整。根據國發會會議紀錄，憲政制度傾向依總統直選的憲政基礎上，強
化總統職權，再基於制衡概念，可賦予立法院彈劾權17。另一方面也凍結國民大
會創制複決權行使。顯然，憲政體制行政權以總統為核心，國會則是朝向單一國
會路徑。

關於立委選制共同意見部分，包含立法院總額席次視未來廢除國民大會與凍
結省層級地方自治選舉，必要時增加 200-250 席為原則；立委任期延長為 4 年；
選區規模採取單一選區制與比例代表至二者混合的兩票制，並成立跨黨派小組研
議18。換言之，1997 年國發會選擇比例性較低立委選舉制度。

隔年，召開國民大會進行第四次增修憲法條文，就立委選制部分，僅通過增
加國會總額席次數為 225 席，並至此固定總額，不再依據人口數調整。議會規模
擴大後，區域席次數增加 46 席，不分區席次數增加 11 席。顯然，國會主要組成
仍是以區域立委為主。區域席次數與不分區比例各為 74.66%、21.77%。另外，
選區規模部分，內政部與中央選舉委員會依據國發會共識，推行第一，成立跨黨
派之「中央民代選舉制度採單一選區兩票制」研議小組；第二，配合選區劃分成
立超黨派選區劃分審議委員會；第三，進行單一選區兩票制之修法研擬工作19。

在外界一片要求國會選制改革聲浪，最終 1998 年第四次增修憲法條文只處

理國會總額席次規模，顯然內部阻礙變更選制。朝野政黨只因應廢除國大與凍省
而增加國會總額席次數。就選制精神而言，不屬於 Hacker 分類的制度變遷任一
類型，充其量只是制度再修正。對執政者而言，卻忽略在複數選區設計下擴大國
會總額，每個選區名額增加，意味著降低當選門檻，增加小黨或無黨籍人士的生
存空間，可能改變既有政黨體系。

國發會雖然僅七天的會議，但為籌畫會議，同時也舉辦多場地方座談會，聽
取各方意見。因此，雖然沒有做出具體決策或修法行動，卻不斷形塑、強化單一
選區、混合制、4 年任期的主流趨勢，已排除其它選制選項。

17
依據 1997 年 12 月 23 日憲政體制與政黨政治議題第一次分組會議結論，針對總統民選情勢，
應加強總統職權。四次分組會議結論共同意見，提及總統、行政院與立法院關係，除了行政院長
無須立院同意外，包含立法院得對行政院院長提不信任案，行政院院長得咨請總統解散立法院。
18
依據國家發展會議實錄，邱義仁建議改為「成立跨黨派小組，研議針對中央民意代表選舉制
度採單一選區與比例代表制二者混合之兩票制」。不管會議文字形式如何，但可確立國家發展會
議討論確立單一選區納入選制改變的選項。
19
邱慧君，〈單一選區兩票制委會將成立〉， 《中央日報》，1997 年 3 月 31 日，2 版。

40
三、憲法增修條文第四條修正案

第二次法規面修正是 2005 年任務型國代召開第七次修憲會議，通過 2004

年立法院臨時會審查立委選制修憲提案─單一選區兩票制、國會總額 113 席與任
期延長為 4 年。也就是選制變革研究聚焦的短暫時間，卻忽略距離 1997 年國發
會議已將近十年，這十年期間並非真空的過程。225 席複數選區制實施第四屆、
第五屆立委選舉，改革國會聲浪不間斷，相繼成為 2000 年總統選舉與 2001 年立
委選舉競選政見20。這過程中，對於選區規模、總額席次數，以及區域與不分區
席次數皆有不同的看法，直到最後 2002 年召開政府改造委員會，才再確立國發
會共同意見。

2000 年民進黨執政期間，內政部提出中選區兩票制政策建議，主張這是朝
向單一選區的過渡性選制。不更動總額席次前提下只修正選罷法，這是非常小幅
度的修正，不改變單記非讓渡複數選區本質，應選名額修正為五名以內且附加政
黨票。依照 Hacker 分類，外部環境維持現狀因素低以及內部阻礙變遷因素高，
行動者避免直接破壞既有制度或政策，透過附加制度方式，避免有太多內部的底
抵抗與破壞。也就是制度層疊方式改變原先制度，在原先複數選區概念下增加兩
票制。卻因立法院認為這不是當初總統選舉政見與國發會共識予以否決，沒有通
過修法的可能性。雖然沒有啟動修法改為中選區兩票制，卻藉由內政部到立法院
專案報告過程，確立縮小選區與增設第二張政黨票的選制設計。

2001 年立委選舉期間，朝野政黨爭相提出減少國會席次數為競選政見吸引
選民。將改革國會化約為減少立委人數即可增加國會議事效率，國家公帑可節省
開支。只是，國會席次減半涉及修憲層面，必須修正憲法第四條增修條文，普遍
認為通過可能性不高。這也導致於，檯面上立法委員有恃無恐提出國會減半政見
吸引選票。然而，減少總額席次數獲得社會廣大迴響，確立減少席次數等同國會
改革的邏輯。

2002 年總統府召開政府改造委員會，改造行政部門組織，另納入「順應民
意國會改革」議題，決定總額席次數減為 150 席，採用單一選區並立制，立委任
期為 4 年，區域與不分區比例為 60%、40%21。這項由總統府主導的政策決議，

20
2000 年總統選舉，民進黨與國民黨候選人皆提出單一選區兩票制國會改革政見；2001 年立委
選舉，朝野立委皆以支持減少國會席次吸引選民支持。
21
「順應民意的國會改造」議題研究分組由許宗力召集人，分組委員包含施能傑、蔡啟清、許
志雄、蔡政文、蔡宗珍與陳瑛鈐自 2002 年 1 月 25 日-6 月 26 日合計召開十次議題研究分組會議。
國會改造議題區分為兩大部分國會組成與規模、國會的功能與文化。國會組成與規模，包含總額

41
在外部環境維持現狀低，內部阻礙變遷的因素低的條件下，決定制度替代。由單
一選區兩票制取代複數選區制。因涉及總額席次數，必須修憲而不只是修改選罷
法。所以，立法院必須召開修憲委員會審查通過後，再交付任務型國民大會複決
22
。

然而，礙於修憲門檻高23，延至 2004 年總統選舉前，國會改革修憲提案才

進入議程審議。修憲提案內容仍是延續政府改造委員會政策決議，僅修正總額席
次數減為 113 席，以及區域與不分區席次數比例修正為 64.6%、30.4%。

總體而言，透過修正選罷法就可實施的單一選區並立制，因減少總額席數與
延長立委任期觸及修憲前提下，一併進入修憲議程討論修訂，確立現今台灣立委
選制以單一選區為基礎，並固定總額席次數以及區域席次數仍多於不分區席次數
比例。也因為通過修憲門檻相較於通過法律修正案門檻高，使得後續再更動立委
選制更加不容易。

第三節、台灣國會選制變動項目

依據上述選制範疇，台灣國會選制變動（參見表 3-1）包含，選區規模自大
選區逐漸傾向中選區後又轉變通過小選區，應選名額自 5 名以上縮減為 1 名；國
會總額席次數原先是依人口數調整，後又轉為增加並固定為 225 席，又固定減少
為 113 席；立法委員任期自 3 年延長為 4 年；選票結構則從傳統一票制，選民圈
選區域候選人，代表同時支持候選人所數政黨。之後則改變為兩票制，一張區域
立委選票，第二選票為政黨票，選民支持政黨與候選人可分開選擇。

一、縮小選區規模

定義為一個選區內應選名額數，可區分為單一選區以及複數選區。台灣立委

席次數、選舉方式與選區劃分等選制改革；國會的功能與文化，針對國會權限、組織、議事程序、
紀律倫理及議員操守的制度改革。
22
因第六次修正中華民國憲法增修條文第一條，將國民大會職權由過去直接修憲，修正為於立
法院提出憲法修正案後，經公告半年，應於三個月內採比例代表制選出。
23
憲法第一百七十四條第二款規定：「由立法院立法委員四分之一之提議，四分之三之出席，及
出席委員四分之三之決議，擬定憲法修正案，提請國民大會複決」 。

42
選區規模採複數選區，應選名額超過 5 名以上，屬於大選區類型。在探討選制變
革的情況下，希望縮小選區規模，因此提出中選區制，將應選名額縮小至 5 名以
內。中選制區設計仍未跳脫複數選區多席次概念，只是既有選制的再修正。直到
最後，才通過單一席次的選區規模。因此，選區規模自大選區逐漸朝向小選區改
變。小選區搭配相對多數決設計，區域立委有利於大黨對決，不利於小黨競爭。

二、增設第二選票

台灣實施單記非讓渡複數選區制的選票結構設計為類別式設計，選民只能將
單一選票投給單一候選人。選人的同時也代表選擇候選人所屬政黨。因此選制改
變時，提出增列第二張選票，兩票制屬於順序式選票結構，允許選民兩張選票分
裂投票，選人與選黨是分開的。

台灣採用日本並立制，而非德國聯立制。不分區席次數分配單憑第二張政黨
票決定，而是採用德國聯立制，由第二張政黨票決定政黨於國會總額席次數多
寡，扣除區域立委獲得席次數後，剩餘席次數則是不分區席次數。因此，德國聯
立制選出國會議員數可能超過國會總額席次數，也稱補償性席次（compensatory
seat）。德國聯立制比例性高於日本並立制，前者較有利於小黨進入國會。

但是，台灣選制變遷範疇，減少總額席次規模與區域席次數多於不分區，以
及維持 5%政黨得票率門檻前提下，採用單一選區並立制，反而提高小黨進入國
會的困難性。

三、增加與減少議會規模

議會規模指的是立法機關的總額席次數。台灣選制變遷過程中，立法院總
席次數，自原先依人口數增加調整約為 160-165 席之間。第一次修法調整為固定
總額席次數並擴增為 225 席。之後，傾向減少總額席次數，第二次修法調整延續
固定總額，減少為 113 席。固定總席次數使得立法院總席次數無法隨著人口增加
調整應選名額。

43
四、任期延長為 4 年

立委任期自 3 年改選一次延長為 4 年改選一次。這項改變較無太大爭議，主

要是想將立委任期調整與總統一致，避免國會與總統產生新舊民意爭執。另一方
面，又不損及立委個人利益，因此沒有引起任何反彈。

表 3- 1 台灣立委選制法規與政策變遷趨勢
內 容 選區規模 議會 席次數 門檻 兩票制 任期
（應選名 規模
時間 額）
區域 不分區
（僑委）
1991 年第一次增修中 複數選區 164 122 36 5% 一票制 3
華民國憲法 （>5）

1996 年內政部選罷法 複數選區 固定區 應增加

研修小組會議結論 （<5） 域總額

1996 年國發會共識 單一選區 固定 一票制 4

（=1） 250

1997 年第四次增修中 複數選區 固定 168 49 5% 一票制 3

華民國憲法 （>5） 225

2001 年內政部研議 複數選區 固定 168 49 5% 兩票制 3

（<5） 225

2002 年政府改造委員 單一選區 固定 60% 40% 5% 兩票 4

會 （=1） 150 並立制

2004 年立院臨時會通 單一選區 固定 73 34 5% 兩票 4

過增修憲法提案 （=1） 113 並立制

資料來源：作者自製

第四節、國會選制變遷趨勢與延續

從上述自 1991-2005 年立委選制變遷動態，可知不是一次性的改變，而是憑

藉多次性政策討論與決議，導致最後選擇結果。這變遷過程究竟呈現何種趨勢？
以及延續哪些制度？本研究認為台灣立委選制變遷趨勢，朝向縮小選區規模、固
定總額席次數以及維持區域代表多於不分區的趨勢調整。這變動過程欲延續重視
選區經營的價值，以及提高政黨進入國會門檻，降低國會比例性。

44
一、制度變遷趨勢

立委選制變遷趨勢：首先，逐漸縮小選區規模。自應選名額超過五名以上，
縮減為 5 名以內，最後決定單一選區，呈現震盪式趨向單一選區路徑（如圖 3-1）
。
其次，固定議會規模，先增加並固定為 225 席，政策決議減為固定 150 席，最後
決定通過固定 113 席總額，呈現下墜式緩慢改變減少席次數路徑（如圖 3-2）；
第三，立委任期延長與總統一致，縮小立委與總統選舉時程的差距，這部分立場
沒有太大的變動，呈現微幅震盪，但傾向直線式路徑（如圖 3-3）。

最後，區域與不分區席次比例趨勢，依據表 3-1 與圖 3-4 可知，選制變遷過

程試圖增加不分區席次數，但最後卻選擇擴大區域與不分區席次數分配。本研究
認為，基於複數選區與單一選區的差異，以及議會規模產生重大改變，不能依此
推估不分區比例提升。但若與同樣採取並立制的日本相比較，台灣並立制比例性
30.4%低於日本並立制 37.5%24。

二、制度精神延續

立委選制變遷過程，首先延續固定總額；其次，區域席次維持多於不分區席
次；第三，維持 5%政黨席次分配門檻。總結選制變遷與延續部分，可發現選制
發展過程期望未來選制不易再變動，追求穩定性高、治理性強的國會。例如：固
定議會規模，讓未來席次數無法依照人口數進行調整；區域代表多於不分區，延
續重視選區經營價值，再加上維持 5%政黨得票率分配席次數門檻，提高小黨進
入國會困難度。

24
日本眾議院不分區 180 席，總額席次為 580 席。

45
 應選名額
19
91 19
第

50
100
150
200
250
300

0
一 91
次 第
增 一

0
5
10
修 次
憲 增
法
19
9 修
6年 憲
內 法
政
部

164
選
19 罷
96
國
法
發 研
會 修
共 結
識 論

19

250
19 96
97 國
第 發

圖 3- 2 議會規模變遷趨勢圖
圖 3- 1 選區規模變遷趨勢圖

四 會
次 共
增 識
修
憲 19
法 97
第
四
次
20 增

225
01 修
內 憲
政 法
部

46
政 20
策

時間
01
建 內
議 政
部
選區規模

議會規模
策

225
20 建
02 議
政
府 20
改 02
政
造 府
委 改
員 造
會
委
20 員
04 20
0 會
立 4立

150
法 法
院 院
通 通
過 過
修 修
憲 憲
提 提
案 案

113
選區規模

議會規模
圖 3- 3 立委任期變遷趨勢圖

立委任期
年

3
立委任期

0
時間

案
識
法

提
共
憲

憲
會
修

修
發
增

過
國
次

改
96

通
一

府
19

院
第

法
91

97

01

02
19

19

20

20

立
04
20

圖 3- 4 區域與不分區席次比例變遷趨

區域與不分區占總額席次比例
(%)

80
73.91
74.66
70
64.6
60
60

50

40 區域比例
40
不分區比例

30
30.08
22.36 21.77
20

10

0
時間
1991第一次增修憲法 1997第四次增修憲法 2002政府改造委員會 2004立法院通過修憲提案

47
 第四章、憲政體制影響國會選制變動

選舉制度改變不是單一制度的改變，可能受到外部制度的影響。立委選制變
遷則是受到憲政體制選擇的影響，在現有憲政體制基礎決定選制變遷方向。本研
究觀察台灣修憲歷程，主張立委選制變遷受到憲政體制變動的影響。因為修憲過
程優先確立直選具有實權總統的憲政體制前提下，導致選擇弱化國會權力的選制
設計，以達到強化國會治理性目的。所以，立委選制朝向縮小選區降低國會比例
性；調整任期與總統一致，強化選舉過程中總統候選人的領導權力；減少總額席
次數。

傳統探討國會選制改變，只聚焦在選制比例性高低，也就是小黨生存空間究
竟有多少，卻忽略國會選制可能受到外部制度的影響，例如憲政體制。不同國會
選制產生的政黨體系與不同的憲政制度搭配，產生不同的政府運作型態，這樣搭
配思考可能會影響選制變遷路徑選擇（林繼文，2006；蘇子喬，2010）。

台灣憲政體制變化從 1992 年第二次增修憲法由人民直選總統，台灣社會對

於總統角色期待很高，基本上有爭議的政策都渴望總統能表態或裁決，而不受限
於憲法明定的國防與外交。因此，縱使此時期具有內閣制色彩的總理總統制，也
因為人民對國家元首角色期待，仍是以國家元首政策意見為主導，所以具有實權
的特質。1994 年第三次增修憲法與 1998 年第四次增修憲法則是強化總統職權。
第三次增修，除了確立總統直選外，同時取消行政院長人事任命的副署權，往後
總統發布須經由國民大會或立法院同意的任免命令，無須行政院長的副署。1998
年第四次增修憲法，則是行政院長直接由總統任命，取消國會同意權。顯然，憲
政制度發展朝向強化總統職權，弱化國會權力鞏固總統權力與正當性。

本研究分析 1991-2005 年國會選制變遷過程，將時間區分為兩大時期：國民

黨執政與民進黨執政時期。兩階段時期修正立委選制共同點，在總統為主導半總
統制的憲政體制前提下，期待國會能夠強化政黨控制以及降低與行政權的對立
性，整體朝向低比例性立委選制思考，像是縮小選區規模、區域席次數多於不分
區，以及將立委任期調整與總統一致等。

另一方，受限當時政治情勢產生不同選擇，影響未來選制變遷路徑。國民黨

48
執政時期，實施複數選制仍維持一致性政府，無法預料分立政府政治僵局的困
境，未更動選區規模前提下增加總額席次數，降低進入國會門檻，也加劇未來形
成分立政府的可能性。民進黨執政時期實施 225 席複數選制，產生分立政府常見
的政治僵局，更加強化朝向低比例性國會選制改變國會權力結構的路徑選擇。本
章將先說明憲政體制與不同國會選制搭配後的政府型態與效應，再進一步說明台
灣國會選制如何隨著憲政體制變動而改變。

第一節、憲政體制與國會選制配套論

林繼文（2006）提出政府制度配套論分析，認為政治制度相互搭配運作可能
產生質變。政治制度可區分為政府體制、選舉制度與政黨體系。探討政治制度優
劣不應侷限單一制度的比較，必須搭配其它制度一同觀察，不同制度搭配運作可
能產生任何單一制度既有特質的質變。林繼文以選舉制度和中央政府體制為主
軸，將憲政運作定義為行政機關與立法機關是否能達成一致決策的可能性。探討
國會議員選制的比例性高低與國家元首產生方式，以及特定政黨體系與社會分
歧，進一步論述政府主導政策能力。

首先，直選國家元首若具有實權，而且國會議員選制比例性低，則政府主導
政策能力可能產生極端，有可能充分主導，也有可能被國會杯葛。要解決上述問
題，可透過縮短總統與國會選舉時程可以提升主導政策能力。其次，國家元首為
虛位元首，多採內閣制運作形式，政府主導政策與國會政黨的分化程度成反比。
第三，如果直選國家元首具有實權且掌握國會，主導政策與兩黨內閣制差不多；
如果是分立政府，主導政策能力就低於兩黨內閣制。因此，國會多數由單一政黨
掌握，主導政策能力不見得隨實權國家元首而增加，很有可能因為分立政府而降
低。顯然，行政與立法如果立場分歧大，決策就容易陷入僵局，嚴重可能引發憲
政危機。

基於中央政府體制與國會議員選制的選擇將影響政府效能運作，蘇子喬
（2010）認為憲政體制、選舉制度、政黨體系有配套思考必要性。單就國會議員
選制而言，比例代表制相較於單一選區有利於保障少數意見進入國會機會，讓國
會能代表多元社會的縮影；若就憲政體制而言，內閣制由於多數黨組閣的設計相
較於總統制較能避免政治僵局的出現。

49
 但是，兩種各具優點的比例代表制與內閣制搭配一起，如果沒設立最低分配
席次門檻，反而可能產生不穩定的聯合內閣。另一方面，易產生僵局的總統制，
搭配黨紀弱、政黨凝聚力較鬆散的兩黨制，反而可以緩和總統制易產生的政治僵
局，像是美國憲政運作。

上述兩篇文章配套論的說法，是指行動者決策時衡量憲政體制與國會選制搭
配產生的政治效應。在憲政體制與國會選制的選擇上似乎是開放選項，行動者在
內閣制與總統制中選擇，或者是在國會選制中選擇比例性高或低的選制。

然而，本研究檢視台灣案例變遷過程中，決策者有考量憲政體制與國會選制
搭配的政治效應。但是，台灣修憲過程不是每次都同時調整憲政體制與國會選
制，而是先調整憲政制度再調整選制。所以，國會選制的改變很有可能受限於憲
政制度的選擇。因此，下一節將陳述不同憲政體制與國會選制搭配的政治效應。

第二節、憲政體制與國會選制搭配的政治效應

中央政府體制，過去討論只在總統制與內閣制究竟誰優誰劣？同樣的，在國
會選舉制度討論，聚焦何種制度比例性較高？但這樣切割行政、立法制度獨立式
討論，無法窺見政府運作的全貌。所以，憲政體制與國會選制的配套討論，才能
知道何種憲政體制與國會選制搭配的結果才能避免政治僵局（林繼文，2006；蘇
子喬，2010）。

確實在台灣探討國會選制時，先討論選擇何種中央政府體制，再進一步討論
國會選制25。這論述的背後，認為制度之間的影響是有可能改變原先制度的本
質，因此採用配套的角度分析政府體制、選舉制度與政黨體系的運作結果。

憲政體制依據行政權與立法權產生方式，可區分為內閣制、總統制、雙首長
制。國會選制形式種類眾多，依比例性高低區分為高比例性國會選制與低比例性
國會選制。高比例性選制包含：比例代表制、德國國會聯立制；低比例性國會選
。26本文將依上述
制，像是單一選區相對多數決、日本國會並立制（參見圖 4-1）

25
1996 年國家發展會議─「憲政體制與政黨政治議題分組會議」，議程安排順序為「中央政府體
制」 、「健全地方自治」以及「國會選舉制度」 。
26
至於台灣採用單記非讓渡複數選區制，因當選門檻低，Lijpart(1986)歸類為半比例代表制。

50
分類方式，說明憲政體制與國會選制搭配後政府型態與效應，並進一步指出避免
政治僵局的前提下，在既有憲政體制基礎會選擇何種。（參見表 4-1）

圖 4- 1 國會選制比例性

低比例性 高比例性

單 單 單 單 比
一 一 記 一 例
選 選 非 選 代
區 區 讓 區 表
並 渡 聯 制
立 複 立
制 數 制
選
區

表 4- 1 憲政體制與國會選制搭配政府類型
憲政體制 內閣制 總統制 雙首長制

選舉制度
低比例性選制 一黨過半內閣 （1）一致性政府 (1) 一致性政府
傾向兩黨體系 （2）分立性政府 (2) 分立政府：
a.一黨過半內閣
b.少數內閣
高比例性選制 （1）聯合內閣 分立政府 分立政府：
傾向多黨體系 （2）少數內閣 a.聯合內閣
b.少數內閣
資料來源：修正自蘇子喬（2010）

一、內閣制與國會選制

內閣制特色指行政權與立法權合一，因為內閣是由贏得國會多數席次政黨組
成。如果沒有單一政黨取得國會絕對多數席次，就有可能組成政黨聯盟籌組聯合

51
政府。最高行政權歸屬於內閣總理，所以是內閣向國會負責。內閣制搭配低比例
性國會選治傾向產生一黨過半內閣；搭配高比例性國會選制傾向產生聯合內閣或
少數內閣。

（一）
、內閣制+低比例性國會選制=一黨過半內閣

因為內閣制國家的國會議員選舉同時也決定誰是執政者，取得國會多數者組
閣。低比例性國會選制像是單一選區、相對多數決或是並立式混合制，容易形成
兩黨對決選制設計，較易產生一黨過半內閣，不易產生政治僵局。對執政者而言
容易推行政策，像是英國政府體制。

（二）
、內閣制+高比例性國會選制=聯合內閣或少數內閣

若搭配高比例性國會選制，像是德國聯立制或比例代表制，容易產生多黨體
制，執政者需要與其它政黨合作結盟，易產生聯合內閣或少數內閣。聯合內閣產
生政治僵局的可能性，關鍵在於政黨聯盟內部政治意識分歧度是否很大。如果差
別太大就會造成推行政策不易；如果政治意識分歧度低，則較容易推行政策。

二、總統制與國會選制

行政與立法分權與制衡非常明確。總統與國會皆由人民直選產生，最高行政
權屬於總統，所以是總統對國會負責。內閣總理是由總統任命無須國會同意，內
閣只向總統負責。

（一）
、總統制＋低比例性國會選制＝一致政府或分立政府

具有實權的總統搭配低比例性國會選制，可能產生一致性政府或分立政府。
像是美國政府體制。但是必須考慮總統與國會議員選舉時程，總統與國會議員共
同選舉，即可降低產生分立政府的可能性。

像是美國國會與總統選舉時程分開，總統選舉結束後，選民對於政府施政若
不如預期，可能呈現滿意度下滑的趨勢，影響後續國會選舉中，選民不願意再支
持執政黨，產生分立政府。美國通常稱之期中選舉（midterm election），檢視總
統執政成效。

52
（二）
、總統制＋高比例性國會選制＝分立政府

總統制搭配傾向產生多黨體系的高比例性選制，因沒有單一政黨掌握國會半
數席次，因此總統所屬政黨無法掌握國會，必然形成分立政府，影響政府施政效
能。

三、雙首長制與國會選制

雙首長制是行政權首長有兩位，一位是由選舉產生的總統，另一位則是閣
揆，典型例子為法國。內閣總理由總統任命且經由國會同意。責任區分上，通常
是總統負責外交與國防，內閣總理則是負責內政事務。

雙首長制又可細分為總理─總統制（premier-presidentialism）與總統─議會制
（president-parliamentarism）
（林佳龍，2000）
。總理─總統制，行政權是雙元的，
可區分為總統與總理，也稱之為雙首長制。總統由人民直選產生，內閣經由總統
任命，但需國會同意。所以，內閣是向國會負責。總統─議會制，國家領導者存
在總統與總理角色，但是與前者不同的是，總理由民選總統直接任命，無須經國
會同意。總理是代表總統到國會備詢、報告施政方針。因此，內閣總理同時要對
總統與國會負責。相較於上述幾種政府體制而言，雙首長制搭配國會選制的政府
體制與效應更為複雜，合計有四種政府類型。

（一）
、雙首長制+低比例性國會選制

傾向造成兩黨體系，或是傾向鞏固既有兩大政黨體系的低比例性國會選舉制
度，與雙首長制搭配可能形成一致性或分立性政府（蘇子喬，2010：49）。若執
政黨取得國會絕對多數，即組成一黨過半內閣也就是一致性政府。對於執政黨來
說，施政會非常有效率。另一種可能，若執政黨未取得國會絕對多數，則可能組
成少數內閣形成分立政府。對於執政黨來說，政策實施、法案推動容易在野黨杯
葛易形成政治僵局。

（二）
、雙首長制+高比例性國會選制

高比例性國會選舉制度類多黨體系與雙首長制搭配，總統所屬政黨可能沒有
辦法掌握國會多數形成分立政府。只是在內閣組成上，就看總統要任命所屬政黨

53
的政治人物為閣揆籌組少數政府，或者是總統尊重國會多數政黨聯盟，任命多數
政黨聯盟的政治人物籌組聯合政府。

對於執政黨施政來說，前者容易形成政治僵局，後者則是觀察聯合政府內部
政黨間意識形態是否接近以及聯盟組成政黨數的多寡。如果彼此之前歧異很大，
也就難以形塑且有效推動有共識的政策；如果歧異不大，某種程度相對穩定。

綜合上述各種類型，假設社會分歧度不高的前提下，無論是內閣制、總統制
與雙首長制，基於有效治理社會原則傾向低比例性的單一選區相對多數決、單一
選區並立制等選制。顯然，國會選制變動可能與執政者領導權力有關。因此，本
研究於下一節，聚焦台灣立委選制變化如何隨著憲法規範國家元首的權力變動。

第三節、台灣憲政體制影響國會選制變動

本研究觀察 1991-2005 年台灣國會選制變動，基於總統主導的雙首長制基

礎，傾向選擇降低比例性國會選制。因為修憲過程優先確立直選具有實權總統的
憲政體制前提下，導致選擇弱化國會權力的選制設計，以達到強化國會治理性目
的。所以，立委選制朝向縮小選區降低國會比例性；調整任期與總統一致，強化
選舉過程中總統候選人的領導權力；減少總額席次數。

本研究將變遷趨分為國民黨與民進黨執政時期，兩階段政府體制不同，分別
為一致性政府與分立性政府。政府類型影響執政黨國會選制的制度選擇。國民黨
執政屬於一致性政府，國會為一黨優勢政黨體系。在強化總統權力弱化國會脈絡
下，取消國會行使任命行政院院長同意權。在國會選制部分，雖然主張單一選區，
但 1998 年第四次修憲卻因考量未來廢除國民大會與凍結省政府層級自治選舉而
增加國會總額席次數。顯然，國民黨忽視複數選區增加應選名額，降低當選門檻
可能會增加政黨體系權力結構分歧可能性。民進黨執政時期屬於分立政府，推動
法案、施政經常處陷入政治僵局，因此決定通過低比例性選制，增加政黨體系穩
定度，強化國會效能。本節將先依序說明台灣憲政體制如何變動，以及搭配單記
非讓渡複數選制可能產生的問題，再進一步說明國會選制如何受到憲政體制變動
影響。

54
一、強化總統實權的憲政體制

憲政體制發展過程強調鞏固總統權力是自威權政體轉變為民主國家特色（蘇
子喬，2010：173）
。憲政體制發展選擇總統制或強調總統權力，歸因於威權政體
中執政者企圖藉此持續掌握政府的控制權。台灣憲政體制變動透過增修方式改變
過去具有內閣制精神的憲法本文，依據表 4-2 憲政體制變動歷程可知，自 1992、
1994 年第二與第三次增修憲法，國家元首從國民大會投票間接選舉方式改由人
民直選確立雙首長制。之後，依據總統、行政院與國會三者監督制衡關係變動，
逐漸朝向總統議會制（參見表 4-2）。

表 4- 2 總統職權 1991-2000 年變動

時間事件 修正內容 特色

1992 年第二次增修 1.總統、副總統由中華民國自由 實權總統

地區全體人民選舉產生，任期改
為 4 年。
2.總統提名相關人選，交由國民
大會行使同意權等。
1994 年第三次增修 1.確認總統、副總統由人民直選。 強化總統職權
2.總統發布經國民大會或立法院
同意任命人員的任免命令，無須
行政院長的副署。
1997 年第四次增修 行政院長由總統任命，無須立法 強化總統權力
院同意；立法院得通過行政院院
長不信任案。
2000 年第六次增修 修憲提案權自國民大會移交立 總統─議會制
法院。
資料來源：中華民國憲法增修條文歷次增修紀錄，由作者自行整理。

具有實權總統搭配具有半比例性屬性複數選區制，再加上總統與立委任期不
一致，前者 4 年後者 3 年，加劇產生分立政府的可能性。另一方面，複數選區黨
紀約束力低，即便是一致性政府，也會面臨黨內派系或區域立委挑戰，無法順利
執行政府施政。

（一）
、象徵性轉變為民選實權國家元首

中華民國憲法本文規範行政院為最高行政機關，是具備改良式內閣制精神，

55
總統接近是象徵性無實權國家元首的角色，之後以增修條文方式改變內閣制本
質，轉變為總統議會制的混合制憲政體制（林繼文，2010：217）
。改良式內閣制
特色，像是憲法第 35 條規定行政院為國家最高行政機關，因此最高行政首長是
行政院院長，而非現在大家所熟悉的總統。第 55 條規範，行政院由總統提名，
但需經立法院同意任命。以及第 37 條，總統依法公布法律、發布命令，都須行
政院院長及相關部會首長副署，彰顯行政院院長才是為政策決策負責的單位。不
同於標準內閣制的部分，第 75 條要求立法委員不得兼任政府官員，以及第 57
條透過覆議制取代倒閣權設計27。由於強調行政向立法負責精神，整體而言，總
統接近是象徵性無實權國家元首的角色。

之後因國共內戰政治情勢，訂定動員戡亂時期臨時條款，凍結憲法部分條
文，總統權力大幅擴張。像是總統副總統得連選連任，不受憲法第 47 條連任一
次；總統得調整中央政府行政機關、人事機構與組織；總統只要認為有創制案或
複決案的必要，就可召集國民大會臨時會討論。

直到 1991 年制定中華民國憲法增修條文，廢止動員戡亂臨時條款，台灣才
正式走入憲政時期。憲政體制的選擇，針對總統應採委任直選或公民直選，國民
黨出現以李登輝為核心的主流派與反李登輝為核心的非主流派對抗，導致 1992
年第二次增修文字，僅說明總統與副總統由中華民國自由地區全體人民選舉之。

直到 1994 年第三次增修才確認由人民直接選舉產生總統，再加上限縮行政
院院長副署範圍─總統發布經由國民大會或立法院同意的人事任命案無須行政
院院長副署，強化總統於憲政體制中的角色。

既強化總統角色，勢必與行政院院長究竟誰是最高行政權代表產生衝突。行
政院院長究竟是向立法院負責還是總統負責，陷入分歧（蘇子喬，2010：183）。
差別在於，如果行政院對立法院負責，行政院院長應隨立委改選而辭職，而不用
隨著總統改選下台；如果行政院同時對總統與國會負責，閣揆的政治生命決定權
同時掌握在總統與國會，閣揆隨著總統與國會改選更替，只要有新民意產生就要
重新決定新的閣揆。上述差異，取決於台灣究竟要選擇雙首長制中總理總統制還
是總統議會制。

27
行政院對於立法院決議之法律案、預算案、條約案，如認為有窒礙難行時，得經總統之核可，
於該決議案送達行政院十日內，移請立法院覆議。覆議時，如經出席立法委員三分之二維持原案，
行政院院長應即接受該決議或辭職。

56
（二）
、雙首長制的困境

總理總統制與總統議會制的選擇，最後是透過大法官釋字第 387 號與第 419

號解決路線爭議。前者以「義務性辭職」，後者則以「禮貌性辭職」說明台灣憲
政體制應是行政院對立法院負責，屬於總理總統制（蘇子喬，2010：184）。

「行政院院長既須經立法院同意而任命之，且對立法院負政治責任，基於民
意政治與責任政治之原理，立法委員任期屆滿後第一次集會前，行政院院長
自應向總統提出辭職。」（大法官釋字第 387 號，《立委改選後閣員應總
辭？》，1995.10.13）

大法官解釋說明民主政治以民意政治與責任政治為重要核心，基於立法院同
意權，行政院院長必須隨著國會改選而辭職下台。總統可觀察立法委員改選後的
政治情勢，重新提名新任人選，再經由立法院同意，才能反映民意趨向。至於行
政院院長是否要隨著總統改選而請辭，則是禮貌性而非憲政義務，大法官釋字第
419 號如下：

「行政院院長於新任總統就職時提出總辭，係基於尊重國家元首所為之禮貌
性辭職，並非憲法上之義務。對於行政院非憲法上之義務辭職應如何處理，
乃總統之裁量權限，為學理上所稱統治行為之一種，非本院應作合憲性審查
之事項。」（大法官釋字第 419 號，《副總統兼任行政院院長違憲？》，
1996.12.31）

顯然上述兩份大法官釋憲，彰顯行政院對立法院負責價值，不受總統直選而
改變。雖然是雙首長制， 但仍具有內閣制部分精神，屬於總理總統制。但是，
總理總統制浮現沒多久，卻因第四次修憲讓行政院院長對誰負責的問題持續延
伸。

1998 年第四修憲改以擴張總統權限，弱化立法權為核心，取消立法院的行
使閣揆同意權，總統可以直接任命行政院院長28。當行政與立法為一致性政府，
若總統為強勢領導，問題衝突並不明顯。但是當行政與立法為分立政府時，閣揆
產生則是首要面對政治僵局。

28
第四憲改內容，也包含：行政院對立法院通過法案要求覆議時，立法院維持原法案的門檻由
出席三分之二，降為二分之一；彈劾總統的提案權由監察院改由立法院行使，以及省政府虛級化，
凍結省政府層級地方自治選舉，精簡省政府組織。

57
 總統與行政院院長是否可切割？就實務上運作結果確實是有困難。2000 年
政黨輪替後，民進黨贏得總統選舉後，國民黨籍蕭萬長也無法持續配合施政自請
辭職。顯然，當時社會氛圍也都認為內閣閣揆不僅要對立法院負責，也應該對總
統負責。隔年 1 月大法官釋字第 520 號解釋，對此說明：

「民主政治為民意政治，總統或立法委員任期屆滿即應改選，乃實現民意政
治途徑。總統候選人於競選時提出政見，獲得選民支持而當選，自得推行其
競選食之承諾，從而總統經由其任命之行政院院長，變更先前存在，與其政
見未洽隻施政方針或政策，毋政黨政治之常態」
（大法官釋字第 520 號，
《政
院停建核四廠應向立院報告？》，2001.01.15）

由上可知，大法官釋憲認為行政院院長依照總統競選政見推動政策是政黨政
治常態。某種程度說明總統沒有任命國會多數黨人士為行政院院長的義務，而是
享有裁量權（陳英鈐，2004：262 轉引自蘇子喬，2010：200）
。至於行政院院長
是否要隨立委改選總辭，同一份釋憲說明，也未捨棄行政對立法負責價值，如下：

「行政院院長以重要政策或施政方針未獲立法院支持，其施政欠缺民主正當
性有無從實現總統之付託，自行辭職以示負責；…」
（大法官釋字第 520 號，
《政院停建核四廠應向立院報告？》，2001.01.15）

顯然，大法官解釋不僅賦予總統有裁量權，同時也保留行政院對立法院負責
憲政精神。因此，民進黨執政時期，面對朝小野大的國會，陳水扁依自己意願任
命行政院院長組成少數政府。顯然未獲得國會多數支持行政院院長，只是扮演總
統的幕僚長角色。但是，只要國會改選，總統也會因應新國會任命新的閣揆，奠
定行政院院長必須同時對總統與國會負責，典型總統議會制。

（三）確立總統議會制

台灣民主化過程，透過增修憲法除了賦予執政者合法性與正當外，實質上不
斷強化總統權限，甚至於是企圖想要控制國會。台灣憲政體制國會角色，從兩個
國會邁向單一國會。一個是國民大會，另一個則是立法院29。國民大會初始職權，
包含：負責制訂與修訂憲法，以及選舉、罷免總統；立法院則全國最高立法機關，

29
另有一說，是將監察院也納入，所以稱之為三個國會。(大法官釋字七十六號，解釋台灣應由
誰參加聯合國國會議員聯合會，指出國民大會代表、立法委員與監察委員皆可出席，因此有所謂
三個國會的說法。)也有另一派說法，將監察院視為準司法機關，所以常用說法是有兩個國會。

58
除制定與修訂法律外，也必須審查行政部門預算。

隨著總統改由人民直選，國民大會功能只剩修憲。任期三年，需要修憲才開
會，像是 1992-1995 年第二屆國民大會只召開一次會議，舉行四次臨時會；
1996-2000 年，舉行五次會議。但是，國民大會仍舊以各種名目編列業務預算，
維持與監察委員、立法委員同樣規模的預算與待遇。令人觀感不佳，一直都有廢
國民大會的聲浪。

因此，朝向單一國會制度修訂，國民大會應與立法院合併，讓總統對國會負
責。這涉及立法院職權擴增，以及討論合理的單一國會規模。國會議會規模部分，
像是 1997 年國發會議討論憲政體制議程時，則提出廢除國民大會，增加立法院
總額席次數。

國會職權調整，將國民大會的功能逐步轉交立法院行使。像是 2000 年第六

次修憲，將修憲、制憲提案權移交立法院，並明訂任務型國大代表，依照政黨比
例方式產生，至此國民大會常任機關轉變為任務型機關30。奠定台灣憲政體制為
總統議會制。

憲政制度設計上，憲法賦予總統強大的任命權與否決權，另一方面，行政院
院長為最高行政機關首長並對國會負責，但行政院院長由總統任命且無需經立法
院同意，因此，行政院院長必須向總統負責，也就是說，行政院院長只是總統的
代理人角色。但是具有實權的總統，要執行政策理念也必須仰賴國會配合，如果
沒有國會的支持通過相關政策修法、審核預算，縱使有再多的政策理念，也無法
實施。

顯然，憲政體制發展強調鞏固總統權力，歸因於威權政體中執政者企圖藉此
持續掌握政府的控制權，不選擇內閣制或強化國會權力的憲政體制，是執政者避
免與其他反對勢力分享控制權（朱雲漢，2005）
。所以再後續的增修憲法上，1997
年第四次增修，總統任命行政院院長無須立法院同意，鞏固總統權力與正當性。

30
第七次修憲時，國民大會正式走入歷史，修憲複決權改由公民投票方式行使。

59
圖 4- 2 台灣憲政體制 1993-2000 年變遷圖
內閣制

總統議會制
賦予立院修憲與
制憲提案權；國
總統直選，取 大為任務型機關
消閣揆任命
人事副署權 取消立法院任
命閣揆同意權
總理總統制

總統制

時
間
1993 1997 2000

資料來源：修改自蘇子喬（2010）

二、鎖定低比例性國會選制

在上述強化與鞏固總統權力的發展脈絡下，究竟國會選制呈現什麼樣的變
化？本研究將以國民黨與民進黨執政時期區隔說明，兩大階段修正國會選制共同
點是了降低分立政府可能性與強化治理性的國會，鎖定低比例性制度選項，排除
其它高比例性的選制。兩大階段的差異，在於國民黨時期一致性政府，僅取消國
會的任命閣揆的同意權，無立即縮小選區規模的迫切性。國會選制反而選擇大幅
度增加且固定議會規模為 225 席。執政者低估複數選區制度設計下，增加應選名
額等同於降低當選門檻，增加小黨生存空間。民進黨執政則是體現總統議會制搭
225 席複數選制政治僵局苦果，因此決定再從選制著手降低國會比例性，確立單
一選區、並立制、減少議會規模等低比例性制度選項。

（一）
、總統與國會運作衝突

由上述憲政體制中行政權與立法權關係變動發展可知，台灣憲政體制修正強
化總統任命權與否決權以及廢止國民大會朝向單一國會的趨勢下，既取消立法院
任命閣揆的同意權與將提案修憲權限移轉給立法院，行政權與立法權化約為總統

60
與立法院關係。整體憲政體制朝向強化總統職位對國家機關控制權力的趨勢，搭
配三年選一次的複數選制立法院，卻產生總統難以控制國會的衝突。

1.分立政府的政治僵局

複數選制又稱半比例代表制，不僅傾向造成國會多黨體系，也可能容許政黨
內部派系發展。搭配總統議會制，傾向形成分立性政府，又因為台灣憲政體制沒
有任命國會多數政黨人士為閣揆的慣例，容易產生少數政府施政的政治僵局。如
果形成一致性政府，也有可能政黨內部意見分歧，難以統籌。因為複數選制，立
委為了勝選連任，傾向經營個人選票彰顯不同於同黨其他候選人，導致立法院政
黨黨紀不彰情勢，總統縱使身兼黨主席也不見得有效約束黨籍立委。

2.總統與立委任期不一致

另一方面，總統與國會議員選舉時程不同，相較於同時間選舉，容易造成選
民分裂投票，容易造成總統與國會多數議員分屬不同政黨（林佳龍，2001；蘇子
喬，2010）。台灣總統與立法委員任期不同，總統四年一任，立法委員三年一任，
導致選舉時程不同，經常有所謂誰是最新民意的爭執。立委選舉可視作總統選舉
的前哨戰，如同美國將期中選舉一樣，成為檢視執政黨的執政表現。

但是，台灣與美國不同，美國國會議員選舉採取單一選區相對多數決，台灣
則是採取複數選制。單一選區相對多數決容易形成兩黨制，複數選制容易形成多
黨制，後者增加形成分立性政府可能性。因此，為增加國會政黨體系穩定性，傾
向選擇低比例性特質的選舉制度。

（二）、鎖定縮小選區規模

1.國民黨時期

1991-2000 年 5 月 20 日以前，國民黨維持長達執政時期。實權總統搭配複數
選制運作政府型態，是長達十年一致性政府，而且是一黨過半內閣政府。看似全
面執政，卻因為複數選區制度特性，執政黨領導者必須面臨黨內其它派系挑戰。

憲政體制確立總統直選，但總統任命行政院院長須經國會同意，民選總統任
命行政院院長不僅必須面對在野黨的杯葛，同時也要面對黨內不同派系爭奪閣揆

61
權力而投下反對票。1993 年國民黨內部正逢主流與非主流派之爭，總統李登輝
欲提名連戰為行政院院長，卻逢國民黨內非主流派反對，甚至揚言投下反對票，
出現一黨過半內閣閣揆需要在野黨支持才能過關的情勢31。

雖然是一致性政府，但是國會權力呈現兩黨三派政治生態。總統任命行政院
院長卻要面臨黨內可能投下反對票反彈，而且面對黨內反對勢力非動用黨紀，而
是以各種勢力介入勸說。這或許是現在無法想像的政治情勢。這股反對勢力，最
後也脫離國民黨，成立為新黨。

執政黨在強化總統權力脈絡，解決國會問題朝向兩個面向，一個是縮減國會
權力─取消國會的閣揆同意權，另一個則是選擇低比例性國會選制。國會選制部
分，因亞洲地區的南韓與日本皆轉變為單一選區兩票制，與英、美傳統民主國家
制度一致，成為執政黨主張選制變遷的優先選項。

「他（連戰）指出，許多先進國家選舉制度已不再採取「大選舉區」，不分
區立委產生方式也不採「一票制」，因此他認為應檢討「單一選區」與兩票
制的利弊得失。民主國家政治如要再往前進一步，這是必須考慮的方向。」
─《聯合報》，1995 年 12 月 7 日

甚至，1996 年日本第一次實施單一選區兩票制選舉，兼任中選會主委的內
政部長林豐正指派政務次長楊寶發與中選會秘書長簡太郎赴日考察，返台針對日
本選制提出報告，並做為政府推動選制的參考。

「內政部及中央選舉委員會組成的日本眾議院改選觀察團在返國後，內政部
政務次長楊寶發表是，此次日本實施的小選區比例代表制，是實施政黨本
位、政策本位的選舉，對政黨的政治發展極有助益。」─《中央日報》，1996
年 10 月 27 日，4 版。

顯然，國會選制變遷朝向縮小選區研議。從 1996 年由內政部與中央選舉委

員會組成的選舉罷免法專案研修小組會議結論與同年 12 月國家發展會議職政黨
的提案可發現端倪。研修會議結論，以單一選區兩票制為方向，考量眾多反對意
見後，提出「中選區兩票制」，應選名額五名以內，確立縮小選區規模的趨勢。
其次，立法院議會規模部分，則是主張固定區域選舉總名額，並增加政黨比例代
表制，無疑是想強化立委政黨取向。

31
國民黨非主流派想推林洋港擔任行政院院長。

62
 在 1997 年國家發展會議中的憲政制度討論，基於總統直選強化總統職權方
向討論，所以國會選制是配合總統權限調整。首先，選擇縮小選區規模，想降低
選制的比例性。第二，增加立委任期調整與總統一致為 4 年，則是為了縮短立委
與總統選舉時程，從選舉過程中，發揮總統候選人帶領立委與反對黨競選，選舉
過程中強化總統（政黨領導者）領導權力，同時解決總統與國會誰是新舊民意的
紛爭。第三，朝向單一國會與是否廢省議題，讓立法院總額須考量未來廢除國民
大會與凍結省級地方自治選舉政策，總額席次數可能調整為 200-250 席32。

先前會議或座談會的舉辦是為了 1998 年第四次修憲準備，但最後國會選制

部分僅選擇增加「固定總額席次數 225 席」，暫緩縮小選區與任期部分。在擴增
固定總額席次數為 225 席設計上，增加的席次數主要分配給區域立委，弱化立委
的政黨取向，反而著重選區取向。

國會權限部分，確立總統對立法院負責，但也弱化立法院的權限。總統與副
總統彈劾權改由立法院行使，但這僅侷限於內亂、外患罪。取消立法院任命閣揆
的同意權，以及總統於立法院通過閣揆不信任案後十日內，得宣告解散立法院。

執政黨依總統與國會運作關係衡量，主要是總統一旦直選具有民意實權後，
就難以收回。另一方面，台灣社會民眾渴望總統在各種爭議性政策上表態，因此
民眾對於總統職權的期待已超乎憲法所規範的（林繼文，2008）。所以，國會選
制是基於強化總統職權基礎上思考，顯然弱化國會權力優先於國會選制改變，前
者的政治效應立即又明確。另一方面，執政者處於長期執政優勢，低估選區規模
沒有改變前提下，增加總額席次數是提高選制比例性特質。第四次修憲的選制改
變結果，加劇總統與國會分屬不同政黨的可能性，在民進黨執政時期憲政運作
上，充分展現少數政府的政治僵局。

2.民進黨執政時期

2000 年民進黨贏得總統選舉，第四屆與第五屆立法院皆是朝小野大，執政
團隊推動修法、政府預算與相關施政皆遭到國會杯葛。第四屆國會是國民黨掌握
絕對多數主導審查法案與刪除預算，依照政黨席次比例分配掌握絕大多數委員會
召集委員與程序委員會的委員數，決定哪些法案可排入審議議程。因此，屢遭在

32
執政黨為了解決中央政府與地方政府組織疊床架屋的問題，在野黨則是希望廢除台灣省政府，
某種程度體現台獨精神（林繼文，2010：223）。朝野決定凍結台灣省政府首長、省議員選舉，
但未廢除省政府組織，而是改以行政院指派省政府首長。

63
野黨的杯葛情況下，民進黨於第五屆立委選舉競選期間，不僅推出「在怎麼野蠻」
抨擊在野黨不合理的刪除政府預算，同時也將國會席次減半列為競選主軸政見。
「改革」國會成為執政黨核心政策。

因此，總統府主導「政府改造委員會」增列國會改革議題分組研究。針對國
會選制部分，召集人許宗力直言，不討論憲政體制應如何改革，而是在既有的憲
政體制下研討設計國會選制，如何有利於政治安定與政黨政治及選舉公平性。希
望學者專家對浮出檯面的選制做比較研究，如中選區兩票制與單一選區兩票制
（並立或聯立）為比較研究焦點33。分組會議內部提出三個方案，甲案是在修憲
的前提下，建議採取單一選區並立制，總額席次數 150 席，區域 90 席、不分區
60 席，政黨門檻為 5%；乙案則是，若不修憲，建議採取中選區兩票並立制；丙
案，如果修憲，但只修改席次而不更動選制，仍建議中選區兩票並立制。第二，
建議立委任期延為 4 年34。

分組會議於第七次會議決議採取單一選區兩票並立制，主張這不僅是與國發
會及經發會的決議一致，也與各政黨（國民黨、民進黨）主流意見差距不大。認
為並立制特點在於當選席次分配簡單；選民可同時表達政黨偏好與候選人偏好；
政黨選票的名單候選人與單一選區候選人平行競選，彼此之間無排擠效應，可避
免同室操戈；防賄選效果優於現有選制；有助於政黨政治運作；有利於大黨與既
有政黨，較不利於小黨或新興政黨。

在總統與國會皆由公民直選產生前提下，具有實權的總統，要執行政策理念
也必須仰賴國會配合，如果沒有國會的支持通過相關政策修法、審核預算，縱使
有再多的政策理念，也無法實施。因此，執政者期待國會扮演何種角色，進而試
圖更動選舉制度影響國會組成。最後，民進黨選擇單一選區兩票並立制顯然是為
了強化有效治理。選擇降低比例性國會選制，減少國會總額席次數、仍舊維持
5%政黨門檻，這些成為 2004 年立法院通過國會改革修憲提案的基礎。

33
政府改造委員會「順應民意的國會改造」議題研究分組會議第二次會議紀錄，2002.02.18。雖
然在後續的分組會議，有針對民進黨內各種意見進行討論，像是立委沈富雄所提芬蘭實施比例代
表制，但是在會議中的法政學者皆予以否決，則是依執政黨有針對黨籍立委發放問卷，絕大多數
的立委是支持單一選區兩票並立制。
34
政府改造委員會「順應民意的國會改造」議題研究分組會議第六次會議紀錄，2002.4.13。

64
圖 4- 3 台灣憲政體制影響國會選制變遷

內閣制

總統議會制
賦予立院修憲與制
憲提案權；民進黨
總統直選，取 行政立法政治僵局
消閣揆任命
人事副署權 取消立法院任
命閣揆同意權
總理總統制

總統制

時
間
1993 1997 2000 2004

高
單記非讓渡複數選區
制+225 席總額席次數
改變 改變
浮現
比 單記非讓渡
例 複數選區制
性
國會席次減半
浮現

單一選區、
單一選區、兩票 兩票制、任
低 制（並立與聯 期四年、國
立）
、任期 4 年 會席次減半

資料來源：筆者自行繪製

65
 第四節、小結

綜合上述 1992-2000 年期間，台灣憲政體制朝向強化總統權力方向發展。國

會選舉制度在強化總統權力脈絡下，因複數選區下國會政黨體系不穩定，以及立
委與總統任期不一致，經常爭執誰代表最新民意與行政院長是否需要隨著國會改
選請辭。因此，無論是國民黨或民進黨執政，內部皆有檢討國會選制的聲浪。

但是，李登輝時期因為是強勢總統，國民黨在一黨優勢國會政黨體系，一致
性政府的前提下，不認為在採用複數選區的前提下，增加國會總額席次對於未來
國會政黨體系的影響。顯然，從制度配套論思考，制度改變應從憲政體制搭配國
會選制思考，事實上，政治行動者縱使知道，也會依現有制度運作結果判斷。證
實政治行動者決策只重視短期效果，只想解決當下的問題，而忽略長期的變化。

所以，國民黨執政時期，在弱化國會權力上，只取消國會的行使任命行政院
院長的同意權。另一方面，廢除國民大會與凍結省級自治選舉的考量下，增加國
會總額席次規模時，並沒有考慮到國會總額席次數增加 225 的選舉結果造成一黨
優勢政黨體系瓦解的可能性。

憲政體制強化總統權力與擴大席次複數選區制的衝突則因為政黨輪替後被
突顯。民進黨黨執政顯現立政府施政困難性，影響執政者欲改變國會選制。因此，
陳水扁時期推動改變國會選制，同樣在不改變既有的憲政體制下，決定選擇低比
例性國會選制，包含：單一選區並立制，減少國會席次總額、立委任期調整與總
統一致。上述選制一方面增加國會政黨體系穩定性，另一方面又強化總統領導的
角色，藉此形塑有效治理社會的國會制度。顯然，台灣民主化後的國會選制變遷
顯然是依不改變既有的憲政體制下思考。

66
 第五章、選舉制度報酬遞減與制度再製

針對既有制度運作發展，Pierson（2000，2004）借用經濟學中報酬遞增
（increasing returns）概念說明，一旦決定制度選項，制度運作發展都在既有制
度基礎上延續修正，讓既有制度可以持續運作而不會產生根本性翻轉改變。強調
制度朝向是鞏固既得利益者自我強化方向發展。這代表著兩個意涵，首先依此邏
輯代表制度沒有改變的可能性；其次，制度運作針對既得利益者產生報酬遞增。

然而，在現實生活中，制度運作是有改變的可能性。有問題的制度可能隨著
時間運作，制度本身產生危機的結果逐漸侵蝕制度本身，產生制度自我消耗、報
酬遞減（decreasing returns）的結果。也就是，制度改變因素根屬於制度本身，
導致既有制度面臨被改變的挑戰。因此，本研究運用報酬遞減概念說明台灣複數
選制究竟產生哪些報酬遞減的結果，面臨被改變的危機。其次，國會選制研究針
對既得利益者著重於執政黨角色或國會贏家政黨，本研究卻認為選制運作影響不
僅止於政黨層次，而是應向上擴及政黨體系與國會運作，以及向下延伸觀察政黨
內部控制力與立法委員個人層次。

本研究觀察複數選制實施運作，針對不同對象，產生不同面向報酬遞減效
果，也就是產生負向回饋，使得選制運作面臨需要改變的挑戰35。首先，對於執
政者而言，複數選制易傾向產生分歧政黨體系，不利於推動政策。因此，無論是
民進黨或是國民黨執政，都希望改變國會選制。其次，對於政黨內部控制而言，
選制允許黨內同室操戈，候選人傾向個人取向，投入資源經營選區，使得政黨提
名受制於地方基層經營者，弱化政黨約束力。第三，對於個別立委而言，競相投
入成本經營選區，增加競選成本。第四，對於國會整體運作而言，這種建立恩庇
侍從關係使得立法委員難脫離利委形象，導致國會制訂或修訂法律，往往是為了
特定業者或財團護航與修法，引發社會不滿，導致國會社會形性日趨低落，損及
國會機關的人民信任度。

制度面臨挑戰，通常是不改變原先制度精神的前提下微幅修正，也就是制度
再製（institutional reproduction）
，目的是為了鞏固既得利益者的利益。Campbell

35
雖然台灣複數選區制度有利於小黨以及議題取向的立法委員競選，但是本研究聚焦在複數選制
不斷被質疑與需要改變的挑戰，因此本研究以欲改變選制行動者的角度說明複數選制對哪些行動
者產生報酬遞減的結果。

67
（2010）指出政治制度再製現象，主要有四個原因，第一政治制度存在大量的啟
動成本（start-up cost），以致於政治制度建立者不會輕易改變制度。第二，制度
建立者會深思熟慮的設計制度讓它不被輕易改變，像是設計程序障礙，例如提高
通過門檻等。第三，一旦特定政策形態與決策途徑被制度化，行動者會累積制度
如何運作的知識。與這些知識大相逕庭的部分，行動者會考量學習成本不會採
納。第四，立法的受惠者或制度化贈禮增強制度化將持續提供他們利益。

雖然在台灣國會選制變遷過程中，通常關注二次通過修正法案，一次是第四
次修憲增加國會總額席次數，另一次則是第七次修憲席次減半與單一選區兩票
制。甚至將改變過程化約為複數選區改變為單一選區兩票制，容易陷入國會選制
沒有抵抗改變的過程。但事實上，若將未通過法案與執政黨的政策決議納入觀
察，就可得知政治制度抵抗改變的現象是存在的。

國會選舉制度相對於其它制度有其特殊性，改變選制要經由國會同意。國會
選制的任何修正對現任者而言都是自斷手腳的行為，因此立委會儘可能以各種理
由挑戰修法的合理性，也就是抵抗任何的改變。本研究分析未通過修法與政策建
議，目的是欲建立台灣國會選制變遷過程，複數選區轉變為單一選區發展，突顯
執政者試圖抵抗改變，提出複數選制的再製選項延續既有制度。

縱使複數選制運作衍生問題造成政黨報酬遞減，使得政黨內部浮現選制改變
聲浪，但是國會第一大黨在衡量利益與成本後，不願意改變既有選制的基礎上，
提出仍保留複數選區精神的中選區兩票制，以及國會總額席次減半，試圖延續複
數選區的權力結構36。

上述兩項選制再製選項提出背景皆是制度內部阻礙制度變動因素較高，外部

36
本章運用報酬遞減與制度再製概念，容易遭致批評背離歷史制度論的用法。因為在制度自我強
化序列中是運用報酬遞增與制度再製的概念。強調既有制度發展過程中，行動者對制度產生正向
回饋修正制度，讓制度更完備產生報酬遞增達到鞏固既得利益者的權力。Campbell 視為制度再
製過程。顯然，報酬遞增與制度再製是相輔相成的概念。然而，本研究卻採用報酬遞減與制度再
製兩個衝突概念說明。因此，評論者會質疑複數選制對現任者（個別立委、政黨）有利，何來的
報酬遞減？以及發展過程中似乎沒有通過複數選制的再製方案，何來的制度再製過程？上述問
題，某種程度是不可否認的事實。
然而，本研究觀察台灣國會選制變遷歷程，由於複數選制的缺乏再修正，導致複數選制被改
變的危機沒有解除。以至於複數選制隨著擴增 225 席次數，反而產生負面回饋不斷侵蝕選制本
身。選制影響的行動者繁複，隨著政黨執政與否對於國會選制也會有不同的考量。因此，本研究
運用報酬遞減概念，說明複數選制對哪些行動者產生負向回饋，導致選制不斷面臨被改變的危機。
至於制度再製部分，雖然現實運作沒有複數選制再修正的方案通過，不代表既得利益者沒有
想要鞏固制度的動機與行動。因此，本研究借用制度再製的概念是想突顯選制改變並不容易，既
得利益者也經幾番掙扎，試圖提出再修正方案移轉制度被翻轉改變的可能性。

68
環境維持現狀因素較低，中選區兩票制則屬於制度堆疊類型，在不改變既有制度
的前提下附加新元素。而國會總額席次減半則只是為了轉移問題。因為提倡改變
選制，是主張徹底翻轉複數選制精神的單一選區制。

第一節、複數選制的報酬遞減

Pierson（2000，2004）借用經濟學報酬遞增概念說明制度穩定發展。一旦在
初始點決定採用何種制度產生鎖定（lock-in），未來則是會在這條制度路徑上修
正，仍保留原先制度設計初衷持續運作發展，不容易被改變。制度面臨挑戰會進
行修正，強化既得利益者的利益，使得制度運作報酬遞增，制度難以改變也就是
所謂制度自我強化過程。

制度報酬遞減則是相對於報酬遞增的概念。有問題的制度也可能持續存在，
只是隨著時間發展，制度不適應環境，產生自我消耗、報酬遞減和過度擴張等因
素，導致制度面臨不得不改變的危機。換言之，當制度修正產生報酬遞減，邊際
效益逐步減少，就增加制度改變的可能性。

因此，本研究關注複數選制運作究竟對哪些行動者與組織產生報酬遞減。由
於選制產生政黨政治，影響政黨間政治權力分配，所以政黨是最主要被影響的角
色。本研究以圖 5-1 國會選制運作脈絡與效應勾勒國會選制影響層面。以政黨為
核心，向上擴及政黨體系與國會運作，向下擴及政黨內初選提名與立法委員個人
競選成本。

69
圖 5- 1 選舉制度運作脈絡與效應

選民需求
（議題、利益）
憲政體制

政黨黨內 立法委員 選民
選舉制度 政黨體系 控制力 競選策略 選擇結果
穩定度 1.提名制度 1.個人取向
2.黨紀約束 2.政黨取向

正向/負向回饋

資料來源：筆者自繪

本研究觀察第二至第五屆立委選舉，認為複數選制造成四個層面報酬遞減影
響，包含：第一，對國會機關而言，複數選制下國會社會形象日趨低落，制定法
律的代議士成為金權利委，損及最高立法機關的人民信任度。第二，對執政黨而
言，政黨體系從一黨優勢轉變為多黨體系，國會意見分歧對立，不利於執政黨推
動修法與政策。第三，針對政黨本身而言，政黨初選提名困難，造成政黨支配力
薄弱，提名成為黨內派系或地方派系各自角力場域，不利於黨中央領導國會黨
團。第四，針對立法委員個人，立委競選重視選區代表，大幅增加選區服務支出
增加競選成本，不利於以政黨取向立委競選連任。本章將依序說明如下：

一、國會社會形象日趨低落

民主國家競爭性選舉制度產生議員組成國會，議員的屬性會影響國會產出的
法律、監督政府政策。但是，90 年代實施複數選制的立法委員，卻是不斷傳出
政治醜聞，利用職權牟取私利，另一方面，立法院議事經常出現國會議員打架的
畫面。使得代議政治下的民意代表質變，立法委員藉由職權關說，圖利特定人士，

70
進一步在立法過程甚至於成為廠商、財團代表，國會產出法律反而都是為了財團
利益。國會未試圖解決這些問題，修憲過程基於單一國會以及凍結省議員選舉，
擴大立法院席次數，加劇利委問題嚴重性。像是都市更新條例自 1998 年制定，
後續修訂幾乎都是基於建商利益，修法簡化都更程序，而忽略被都更居民的財產
權與基本居住權的權益。因此，對國會本身而言，國會的權威性不斷被公民社會
質疑與挑戰。

1990 年代以前，因為立法委員選舉只舉辦增補選補充台灣地區代表，使得
第一屆資深立委久未改選，立法院成為行政院橡皮圖章，令人詬病國會議員代表
性爭議。期望國會全面改選後，渴望選出符合台灣民意的中央民意代表。

盛杏湲（2006）探討台灣民眾為何討厭立法委員調查研究，統整自 1992-2003
年期間「台灣地區社會意向調查」數據。1992 年的測量問題是「請問您對他們
的信任程度」，2002 年與 2003 年的測量工具則是「請問您對下列機關團體的表
現信不信任」。從表 5-1 民眾對各政府機關的信任程度，發現首先，國會相較於
行政院與總統是深受民眾不信任；其次，民眾對立法院不信任程度呈現成長趨勢。

這十年間，國會一直是台灣基層社會渴望政治改革的指標。雖然國會全面改
選，看似選出符合台灣民意的國會議員，但是這些國會議員究竟代表誰？當我們
以為自威權政府脫離就是民主的時候，卻發現只是轉趨進入金權政治遊戲。透過
競爭性選舉產生的國會議員，卻因為財團藉由捐獻政治獻金換取權力庇護。換言
之，全面改選後，接續而來卻是金權政治。

表 5- 1 民眾對各機關的信任程度
1992 2002 2003
對總統府的信任程度 信任 88.3% 39.4% 39.2%
不信任 2.6% 41.2% 41.8%
對行政院信任程度 信任 67.9% 42.4% 41.9%
不信任 1.4% 38.5% 40.7%
對立法院信任程度 信任 33.6% 18.0% 21.2%
不信任 46.0% 65.9% 64.2%
資料來源：自盛杏媛（2006：96）統整台灣地區社會意向調查。

黃秀端（1998）藉由分析立法院法案產出，釐清立法委員行為與利益團體之

71
間的關聯性。依照通過法案的成本與獲利究竟是集中少數利益團體或是一般民
眾，將法案區分為四個類型，分別為多數型政治、利益團體政治、顧客型政治與
企業型政治。

所謂多數型政治，指法案的成本與利益在絕大多數民眾身上，符合公眾利
益，像是全民健康保險法與公民投票法；利益團體政治法案，法案利益與成本集
中在某些少數利益團體或是特定人身上，像是信用合作法、土地法修正案與有線
電視法；顧客型法案，法案利益即中在少數利益團體，成本是由絕大多數的民眾
承擔，像是獎勵民間參與交通；企業型法案，成本由少數特定團體，但獲益者為
絕大多數的民眾，像是環境影響評估法與水土保持法。

黃秀端（1998）觀察立法委員們在各別委員會審理法案的行為差異，發現利
益團體型的法案，立委不避諱自己所代表的利益直接發言，又或者利益團體組織
聯盟以立委成為國會代言人。相反的，多數型政治法案的全民健保法案，沒有利
益團體的積極活動，多數立委意興闌珊。另外，公民投票法雖然沒有利益團體介
入，因涉及統獨意識型態，則是政黨動員立委出席審查。

尤其隨著總額席次數增加 225 席後，降低當選門檻，國會運作產生負面新

聞，像是中央民意代表貪污，利用職權包工程，以及關說、收受賄賂等政治醜聞，
使得立法委員逐漸與耍特權、濫權等字眼化上等號，立委反成了「利委」。

二、政黨體系權力結構分歧

政黨體系是選舉制度運作的結果。政黨體系權力結構與否對於執政者而言非
常重要。執政黨基於推動政策以及推行行政院版法律，期望自己成為穩定政黨多
數。複數選制設計允許較多政黨數進入國會。特別是在大幅度增加總額席次數
後，增加各區應選名額，某種程度降低各區當選得票門檻，也就增加複數選制造
成多黨體系的可能性。當國會政黨權力結構分歧，不利於執政者推行施政。

複數選制運作本質易產生多黨制，在國民政府來台不更動原先大陸地區產生
代表的前提下，實施台灣地區增額選舉至全面改選後兩次立委選舉結果，產生是
以中國國民黨為核心的一黨優勢政黨體系。但在增加總額席次數後的兩次立委選
舉，一檔優勢政黨體系卻轉變為多黨制體系。

增加 225 席總額的複數選區實施結果，立法院政黨體系從原先一黨優勢政黨

72
體系轉變為國會權力結構分歧的多黨體系。新興政黨多是自現狀優勢政黨分裂，
進而瓜分優勢政黨既有票源，造成優勢政黨席次數、政黨得票率皆下降。不僅中
國國民黨也失去國會第一大黨的政治權力，民進黨執政面臨權力結構分散的國
會，推行政策與施政屢遭國會杯葛。這對執政的民進黨產生報酬遞減的結果，因
此對於國會選制產生負向回饋，希望改變國會選舉制度。

（一）政黨體系定義：

Sartori（1976）認為應先將政黨體系大體區分為競爭性與非競爭性。37民主
國家屬於競爭性政黨體系，國家內每個登記立案的政黨都能公平參加競爭性選
舉，爭取選民支持。競爭性政黨體系又可區分為優勢政黨體系（predominant
party）、兩黨體系、有限且溫和多黨體系（limited pluralism），以及極化多黨體
系（extreme pluralism）等。

Sartori（1976：142-240）認為政黨體系分裂除了政黨數目之外，尚有其他核
心要素。像是優勢政黨體系通常是一個優勢政黨，同時並存其它規模較小且合法
存在的在野黨，且後續的選舉結果通常是優勢政黨贏得選舉；兩黨體系，則是兩
個勢均力敵的政黨交替執政；有限且溫和多黨體系，政黨數平均在 3-5 個，像是
瑞士、荷蘭等國家，國家內因為社會文化分歧產生多元屬性的政黨，沒有一個政
黨在國會取得絕對多數席次，傾向籌組聯合政府共享權力執政；極化多黨體系，
政黨數平均 6-10 個，像是義大利、智利等國家，政黨立場產生極化式對立，使
得國家政策執行上缺乏向心力。

（二）一黨優勢體系瓦解

當台灣進入民主化歷程，憲法賦予中央民意代表選舉法源後，第二屆、第三
屆立法委員實施複數選區制的結果是優勢黨體系，國會權力結構以中國國民黨為
核心，掌握絕對多數席次，但同時也允許其他小黨合法並存。但自第四次修憲增
加國會總額席次數後，歷經第四屆、第五屆實施 225 席複數選區制的結果，第四
屆立法院政黨數增加，第五屆權力結構則明確自優勢政黨體系逐漸轉變為多黨體
制，瓦解中國國民黨一黨優勢政黨體系。

第五屆立法院因兩岸統獨意識形態不同，四個政黨區分為泛藍與泛綠對抗的
多黨體系。民進黨成為國會第一大黨卻沒有過半，國民黨則淪為第二政黨，親民

37
非競爭性政黨體系包含霸權政黨體系（hegemonic party）、單一政黨。

73
黨則數於關鍵第三政黨。雖然產生關鍵第三大黨，卻無法組成聯合政府。2000
年總統選舉政黨輪替過後，中國國民黨因宋楚瑜、李登輝擁護者，各自分裂籌組
親民黨與台灣團結聯盟。因兩岸議題意識形態立場，媒體將國會主要四個政黨區
分為泛藍、泛綠聯盟，造成政黨合作無法跳脫藍、綠框架，形成國民黨─親民黨
v.s.民進黨─台聯黨合作模式。

雖然民進黨為執政黨，但國會席次數仍是泛藍大於泛綠，也造成民進黨執政
時期面臨是朝小野大的國會。縱使贏得總統大選掌握行政權，卻屢遭在野黨多數
的國會杯葛。綜上所述，國會政黨體系轉變對於國民黨與民進黨而言都具有效益
遞減的結果，國民黨面對台聯、親民黨的分裂，導致自己失去國會第一大黨的位
置。身處執政黨位置的民進黨則是面對朝小野大的國會，期盼一個治理性強的國
會。

三、政黨初選提名困難

政黨黨內控制力具體觀察指標是黨內初選提名與黨紀約束力。台灣自早期實
施複數選區制度，政黨提名與地方派系或者是與區域關係密切的候選人。因此，
這些立委於國會修法、表決的考量區域利益凌駕於黨意，不願服從黨紀約束。在
複數選區實施運作下，不利於黨中央控制國會黨團與黨籍立委。

甄補候選人是政黨核心工作之一，政黨初選對於政黨而言，最重要的功能符
合決策效率以及篩選出具備勝選條件候選人（王業立，2008：130）。政黨初選
與選舉制度的關聯性，依據 Gallagher（1988）實證研究，認為選舉制度與政黨
初選不必然有關聯性。也就是說，採取比例代表制不代表提名權核心就在黨中
央；採取單一選區相對多數決不代表提名權就完全下放地方。政黨初選更精確的
說，只是反映出實際的黨內權力分配結構，而非決定誰有黨內最終的決策權力
（Gallagher and Marsh，1988：277）。

複數選制運作本身就造成政黨提名困難，政黨必須考量黨內派系競爭，同時
秉持提名規則的公平性，適當額度提名以達到席次極大化目標。因此，複數選制
相較於其他選舉制度，黨內競爭相較於黨際競爭更為激烈。雖然政黨可能採取配
票策略，像是透過組織動員的方式，或是以選舉文宣訴諸選民「自動配票」。例
如民進黨候選人推出四季紅、五虎將等。在這過程當中，政黨面臨的挑戰可能是，
超額提名又或者具備吸票機特質的黨籍候選人決定脫黨參選，導致政黨席次數減

74
少。尤其是超額提名，一來可能是政黨過度樂觀評估選舉情勢，二來可能是黨內
派系競爭協調的結果。

未改變複數選區僅增加總額席次數的制度修正只是加劇上述問題。225 席總
額席次數分配比例又以區域立委席次數為主。使得國會意見以區域代表利益為
主，強化區域立委在國會與政黨中的角色。另一方面，平均每個選區至少增加 1
個應選名額，台北縣地區甚至增加 9 個應選名額等等，這些都會降低當選名額的
門檻，造成不服黨中央的立委有脫黨參選空間。顯然，複數選區本身的問題因為
總額席次數增加日益加劇弱化黨中央內部領導的角色。

四、立委選舉成本增加

選舉制度影響立委競選成本，例如評估要印多少紙本文宣、製作多少選舉文
宣面紙與吸引選民的文具用品，以及掛多少大型看板或是投入多少預算託播電視
廣告等等。立委可區分為政黨取向與區域取向。政黨取向立委重視立法問政表
現，區域取向立委重視選區服務。兩種類型立委都無法省去競選文宣經費，但是
重視選區經營立委必須投入資源設立選民服務處、從事選民服務相較於前者選舉
成本較高。

Carey and Shugart（轉引自盛杏湲，2000：42）指出選舉中有四項因素決定

立法委員候選人決定建立個人選票或是依附政黨：政黨領導者是否能夠有效掌控
提名以及決定候選人在政黨名單上的順序、選票計算方式、選民投票設計方式投
黨或投多個候選人或單一候選人、選區規模大小。

盛杏湲（2000）發現自 1980 年代中期以來，立法委員的代表型態自政黨取

向轉變為選區取向的趨勢。第三屆立法委員約有 2/3 偏向選區取向，僅有 1/3 的
立委偏向政黨取向。主要原因是，1980 年代中期以前，立法院只進行增額選舉，
國民黨仍掌握國會多數，當時的國會只是合法化行政院的提案與政策，因此被譏
為行政院立法局。1980 年代中期過後，反對黨的崛起以及國會全面改選後，國
民黨的立委取向產生改變，民進黨立委重視選區服務者比例與重視立法問政者的
比例非常接近。新黨則是重視立法問政的人比重視選區服務的人還多（盛杏湲，
2000；高世垣，2001:107-108）。

75
 盛杏湲（2005）認為立委會重視選區角色有四個動機：第一，SNTV 制度設
計下，立委為建立個人選票強烈動機必須向區域靠攏；第二，立法與決策重心在
行政院，立委無法在國會表現時，必須向選區發展；第三，藍綠對峙的政治氛圍，
立委在國會表現更有限，無法凸顯個人又擔心成為對手攻擊箭靶，開始向選區靠
攏。

複數選區單記非讓渡投票（SNTV）制度設計，選區內多達十幾位候選人，
競爭不僅止於政黨之間，候選人同時也面對同黨同志瓜分票源。因此，在無法憑
藉著政黨形象當選的前提下，立法委員必須試圖建立個人選票（personal vote）
（Cain, Ferejohn and Fiorina，轉引自盛杏湲，2005：11）。立法委員建立個人選
票最重要的方式就是選區服務。這有別於國會立法問政，常見方式是設立服務處
經營選區，建立與選民之間緊密的關係（黃秀端，1994）。這是複數選制造成的
競選與立委行使職權的型態。

國會總額席次增加後，立法委員除非有非常好的議題，在立法問政方面難在
225 位立法委員中脫穎而出，選民更難對該選區候選人有印象。因此，立法委員
候選人可能採取走極端偏鋒的問政立場或立法行為吸引選民或媒體注意力，或是
更多立法委員改走選民服務經營選區。

對於那些政黨取向的立委來說，希望透過改變選舉制度改善競相投入資源經
營選區的軍備競賽。像是民進黨籍立法委員沈富雄就提出芬蘭採用的全國比例代
表制38。因為經營選區不只包含一般陳情案件的處理，同時包括到重要選區樁腳
的紅白帖場合致意，甚至需要準備禮金與奠儀；或是遇到社區舉辦活動與選區社
團出遊，立委服務處如果能提供礦泉水、摸彩品，甚至是獎金贊助，才讓選區民
眾感到備受重視。

然而，如果從最後通過單一選區，以及區域席次數比例偏高等指標，台灣選
制變遷則是個人取向立委驅離政黨取向的立委，選制設計重視經營選區的價值。
這也導致在國會預算編列上，提供立委經營選區服務處的津貼，想是租金補貼。
以及朝野政黨不分區委員也必須認養選區，投入選區經營。

38
根據受訪者沈富雄訪談逐字稿與 2002 年政府改造委員會會議紀錄，皆提及建議黨中央國會選
制應改採全國比例代表制。

76
 第二節、複數選制的制度再製

Pierson 提出自我強化路徑依賴是制度再製（institutional reproduction）與制

度持續（institutional persistence）（Campbell，2010：90-91）。政治制度的再製
與持續，是藉由制度運作中行動者獲得報酬遞增，對制度產生正向回饋機制鞏固
既有的權力結構。主要有四個原因，第一政治制度存在大量的啟動成本（start-up
cost），以致於政治制度建立者不會輕易改變制度。第二，制度建立者會深思熟
慮的設計制度讓它不被輕易改變，像是設計程序障礙，例如提高通過門檻等。第
三，一旦特定政策形態與決策途徑被制度化，行動者會累積制度如何運作的知
識。與這些知識大相逕庭的部分，行動者會考量學習成本不會採納。第四，立法
的受惠者或制度化贈禮增強制度化將持續提供他們利益。因此，當處於初始選擇
制度階段一旦鎖定（lock in）特定制度，制度發展具有特定的制度路徑與模式，
在既有制度上不斷修正。

上述路徑依賴的制度再製形態屬於權力解釋類型。依據行動者擁有不同的政
治資源位置，對於制度再製產生衝突。權力形態的制度再製，衡量的是行動者對
於再製的利益與成本的考量。如果當絕大多數人希望改變，但現狀制度還可以持
續運作，可能是現狀制度提供行動者充分的利益，以致於行動者推動在既有制度
的修正以延續自己的利益（Mahoney，2000：517-521）。

本研究觀察台灣複數選制轉變單一選區並立制的過程，當國民黨與民進黨為
國會最大黨時，面對複數選制應改變的壓力，都曾提出「中選區兩票制」，在既
有複數選區概念下微幅縮小選區應選名額，與增加第二張選票。以及民進黨執政
時期，提出國會減半概念，都沒有捨棄複數選區概念。顯然，即便於先前第一節
提及複數選區產生諸多問題，但國會最大政黨衡量利益與成本後，仍認為複數選
區對他們而言具有充分的利益。

雖然上述國會選制修正的制度選項沒有通過修法，可能遭批評並未構成再製
權力結構。但是，本研究認為國會選舉制度相對於其它制度有其特殊性，改變選
制要經由國會同意。國會選制的任何修正對現任者而言都是自斷手腳的行為，因
此會儘可能以各種理由挑戰修法的合理性。

本研究分析未通過修法與政策建議，目的是欲建立台灣國會選制變遷過程，
複數選區轉變為單一選區發展，這並不是短期、立即性改變。這過程中，執政者

77
試圖抵抗改變，提出複數選制的再製選項延續既有制度。

執政者提出中選區兩票制與國會席次減半皆未脫離複數選制概念，顯然是持
續鞏固既有選制運作的權力結構。中選區兩票制雖然縮小選區未脫離複數選制概
念，既得利益者只是試圖增加兩票制，一票選人一票選黨，試圖強化政黨在複數
選制中的角色。另一項，國會席次減半則是移轉縮小選區問題。國會表現隨屆別
每況愈下歸咎於先前總額席次增加，既得利益者提出只要減少總額席次數就等同
於減少金權政治與利委的概念。既然整體沒有產生重大改變，對於既有權力結構
不會造成太大衝擊。

表 5- 2 台灣國會選制變遷模式
外部因素 外部環境維持現狀因素
內部因素
低 高
內部阻礙變遷 高 堆疊 漂移
的因素 a.中選區兩票制
b.複數選區+國會席次減半
低 替代 轉換
a.單一選區兩票制

資料來源：修改自（Hacker，2005：48）

顯然，選制再製選項提出背景皆是制度內部阻礙制度變動因素較高，外部環
境維持現狀因素較低，中選區兩票制則屬於制度堆疊類型，在不改變既有制度的
前提下附加新元素（參見表 5-2）
。而國會總額席次減半則只是為了轉移問題。因
為提倡改變選制，是主張徹底翻轉複數選制精神的單一選區制。本研究透過分析
兩個制度選項，可觀察既得利益者面臨舊制度被挑戰時，充分回應歷史制度論制
度再製概念。

一、縮小選區規模-中選區兩票制

從日本國會改為單一選區兩票制，當時行政院院長連戰曾向媒體表示，單一
選區可做為立法委員選制改變的方向。1997 年國家發展會議討論國會選舉制度
得出國會選制改為單一選區共識。國會選制變革也曾是 2000 年總統選舉政見焦

78
點。

但是，民進黨執政第一年內，內政部的政策研究卻提出「中選區兩票制」。
透過修改公職人員選舉罷免法，修訂選區應選名額不超過 5 人，再增列第二張選
票，讓選民既可選黨又可選人。2001 年 8 月 21 日舉行「立法委員選舉改行『中
選區、兩票制』可行性之探討」座談會，政務次長李逸洋在致詞中提出，內政部
基於現實考量提出「中選區兩票制」的構想，但單一選區則意見分歧，不僅涉及
修憲的配合問題，也對於政黨生態衝擊過大。

顯然，民進黨試圖縮小選區規模解決複數選制造成報酬遞減的問題，但是又
沒有信心能夠在單一選區贏得選舉，因此提出中選區兩票制，同樣縮小選區規
模，但不改變複數選制制度精神。這項政策建議遭朝野黨籍立法委員反對，認為
這不是真正的改革。然而，縮小選區只要更動公職人員選舉罷免法，卻也無黨團
提案，可見朝野政黨都不想改變既有遊戲規則。

二、國會席次減半轉移小選區規模

民進黨籍立委張學舜提出國會席次減半轉移縮小選區規模的議題。國會席次
減半概念沒有學理根據，而是因為民眾對立法委員表現高度不滿，包含議事效率
低落，濫用職權等負面映像。因此，以人多嘴雜的概念，認為減少立法委員人數
既可提升效率，又可節省公帑，引發社會廣大迴響。

「因為那時候大家都在罵，在聚會中有個小女孩說：『這樣的國會！把它砍
掉剩下一半算了！』就這麼一句話，…，他們（支持席次減半民進黨籍立委）
就說好像『如獲至寶』
，…，理由是說，過去都是單一選區一個主張啦。」(訪
談紀錄，林濁水，2011.01.11)

顯然，提出國會席次減半的委員是為了轉移單一選區的焦點。朝野政黨察覺
社會民意風向，將席次減半概念納入第五屆國會選舉競選政見主軸。相較於國民
黨與親民黨，減少國會席次數是立委個人政見，民進黨更進一步列為政黨政見。

但減少國會席次事涉修憲，通過變革的難度更高，必須四分之三朝野立委支
持才有可能通過。因此，國會席次減半政見只是選舉競選口號。既無法真正解決
複數選區報酬遞減的問題，既得利益者也沒有想通過的意願。

79
 綜合上述兩項制度再製選項，中選區兩票制相較於國會席次減半更容易通過
修正。因此，2004 年以前台灣選制變遷研究預測路徑，可能採取中選區兩票制
（彭文龍，2000）。但最後的結果，卻出人意料的通過國會席次減半與單一選區
並立制。

（一）
、國會席次減半議題形成過程

國會席次減半政策核心是人民對立法院不滿，情緒上的發洩，缺乏理論的支
持，未思考多少席次為合理數字。國會席次減半的想法是執政黨政治菁英閒談間
賭氣的主張，認為國民黨與親民黨為多數的立法院很亂，不然全面減半。

「那個時候（民進黨）跟國會對立，當然國會把他打掉阿，對不對。那當時
席次減半在社會上，引起很大的支持比例，民進黨氣勢很強，所以提出席次
減半，大家都贊成」（訪談紀錄，陳其邁，2012.05）

國會席次減半是民進黨立法委員張學舜於 2000 年 10 月 26 日於平面媒體刊

登國會席次減半廣告後獲得民眾熱烈迴響。接續邀請民進黨立委王幸男、卓榮
泰、王雪峰、賴清德、沈富雄、唐碧娥等共同召開「立法院塑身運動」記者會，
主張國會席次減半，立法院由現行 225 席減至 113 席。民進黨甚至經由政策會、
黨中央確立「國會席次減半」為第五屆立法委員選舉競選主軸，認為 2000 年執
政面臨立法院朝小野大，立委素質良莠不齊造成施政上極大困擾。透過黨團召開
「立委表現差‧頭家來裁員」記者會，呼籲民眾響應立委席次減半運動，投票給
支持席次減半的參選人。39席次減半的政見用來拓展民進黨於年底選舉的票源。

國會席次減半看似朝野共同主張，但隨著選舉結束，政治精英卻忘記對選民
的承諾，競選時的政見像使用免洗筷般，用完丟棄拋諸腦後。始終只見提案，卻
未落實具體行動，召開修憲委員會將該政見排入議程。

（二）
、國會席次減半的訴求

從第四與第五屆立法委員所提國會席次減半提案說明及民進黨「立委席次減
半評析」說帖，可知政治精英將國會問政品質及議事效率低落，歸咎於立法委員
席次擴張，解決方法透過席次減半達「以量制質」的目。政治菁英提出席次減半
的訴求邏輯，強調人民的納稅金供養立法委員，既得不到為民喉舌的功能，若刪

39
林弘展，〈民進黨再炒立委席次減半 重提國會改革〉
，《民眾日報》
，2001.07.19。

80
減立委人數可節省國庫支出。

「以量制質不失為提昇國會品質的良方。蓋角逐者眾但席次寡，才能使真正
優秀者出線，避免濫竽充數的現象……。立委席次減半除可提升國會問政品
質外，每年並可為國家節省約十幾億元經費，甚至不必遷建立法院，省下兩
百多億預算。」
（民進黨政策會，
《立法委員席次減半分析評估》
，2000，12，
05）

席次減半數的合理性，政治菁英僅以「整體人口數」比「立法委員席次數」
為標準。國會席次減半或縮減提案合計 13 筆，民進黨籍立法委員提案說明，皆
出自政策會說帖主張相較於美國、日本，台灣立法委員比例過高。美國平均每
60 萬人選出一名國會議員，日本則平均 20 萬人選出一名國會議員，台灣則是平
均每 10 萬人選出一名國會議員。而國民黨籍立法委員國會席次減半提案，更直
言「回應民意要求，符合社會期待」為國會席次減半主張註解。

顯見，相較於選制變革影響的結果討論，欠缺學理討論的席次減半，以簡單
易懂的邏輯：令人厭惡的立委減少一半既可提高競爭性又可減少國庫支出，使得
席次減半的主張移轉人民對立法院不滿的宣洩出口。

第三節、小結

複數選區制度運作造成國會運作、政黨體系以及政黨支配力，立委競選成本
等產生報酬遞減效果，以致於無論是外在環境與內部制度及行動者皆想改變複數
選制。然而，從國發會提出單一選區兩票制選項，對執政者而言是增強政黨體系
穩定性，能有效治理社會；對政黨而言，則是強化政黨支配力，有效約束立委於
國會執行黨的意志；對立委而言，則是重視選區經營的立委驅離重視議題為導向
的立委。可以觀察既得利益者對於選制修正的想像，除了涉及自身利益相關的報
酬遞減因素外，像是擴及整體的國會信任程度低落以及立委個人競選成本增加等
等，都不是執政者核心想解決的問題。

但是，複數選制面臨改變的挑戰，行動者並非完全接受單一選區選制的方
向。而是如同歷史制度論自我強化序列觀察到的，不同的行動者包含政黨與立委
個人傾向不要完全改變複數選制，提出小幅度修正，沒有真正牽動選區規模改變

81
的選舉制度。試圖透過制度再製方式，提出中選區兩票制與國會席次減半，讓制
度得以延續。

制度再製的方案連進入議程都有困難，顯然國會選制要政治菁英主導改變或
是微幅修正都有一定的困難性。縱使知道複數選制有多少缺失，也只是讓問題持
續，直到有突發性因素改變既有權力結構，造成政治社會環境的衝擊，才有可能
出現改變制度的契機。

82
 第六章、選制變遷反應序列分析

台灣立委選制縱使受到具有實權民選總統渴望弱化國會權力與單記非讓渡
複數選制運作產生報酬遞減侵蝕既有制度因素，不斷面臨「改變」的挑戰。但究
竟何時能產生改變？本研究認為選制改變依靠外生性突發因素刺激才有辦法推
動且通過選制改變。

本章提出，藉由外生性突發事件改變既有權力結構開啟選制改變契機，引發
針對選制問題反應與逆反應互動過程，也就是支持改變與反對改變互動過程。每
個環節決定影響下一個決策點使得制度變遷最後產出結果不僅是回應最初突發
事件，同時也是積累性的結果。

歷史制度論強調制度成立後，後續面臨挑戰往往傾向於正向回饋的自我再
製，回應內生的需求多過於外在的壓力，因此完成制度改變是困難的，通常是突
然的。歷史制度論認為這是受到機遇事件（contingent event）影響。所謂機遇事
件，通常是指無法預期事件。在制度事件發生的先後順序上，在某個步驟發生了
重大的變化，扭轉了最後的結果。造成最後結果的原因就是依賴於先前發生的事
件。也就是說，機遇在制度發展的依賴過程中扮演重要的角色。

Mahoney（2001）提出反應序列（reactive sequences）概念，同意制度再製
的存在，但想強調制度路徑發展可能產生制度取代的過程。這過程經常是受到機
遇事件影響，改變既有政治權力結構，使的制度發展陷入危機，根本的結構變遷
成為可能，引發解決制度問題的正反應與逆反應的互動過程。最後解決制度問題
的結果，取決於第一個發生的事件。這個機遇事件因素，可能是外生也可能是內
生的。當制度的內部矛盾或外在環境改變達到臨界點，遭遇激刺就有可能產生改
變，這些機遇事件不見得是不可預測的，可能只是行動者當時沒有察覺，卻逐漸
形成制度選擇的限制。

台灣國會選制發展，造成選制根本性結構變遷的機遇事件，本研究認為是
2000 年政黨輪替、2001 年國會選舉過程中成功操作減少國會席次數政見議題與
民進黨成為國會第一大黨的結果，以及 2004 年核四公投促進會發起誠信立國─
國會席次減半行動，開啟台灣國會選制根本性改變的反應序列。2000 年政黨輪

83
替是出乎意料，再加上 2001 年立委選舉大勝獲得國會多數席次，民進黨執政面
對是朝小野大的國會。這兩年的選舉的結果超乎預期，改變台灣長期國民黨優勢
執政局勢─同時掌握行政與立法院絕對多數。

對國會運作而言，政黨輪替是改變選制的機遇事件。因為政黨輪替才讓複數
選制與憲政體制搭配運作問題浮顯。第五屆立委選舉提出國會席次減半的政見口
號獲得社會廣大支持得以改變的契機。如何要通過新的國會選制就必須抓住這些
歷史契機。

民進黨趁勢將國會改革納入政府改造委員會議題範疇，提出單一選區並立制
與 150 席的總額席次數政策結論，涉及修憲層面討論，順勢推動第七次修憲，引
發一連串修憲與反對修憲的動態過程，雙方為此僵持不下，陷入停滯。最後卻因
為壓力團體的行動，行動者趁勢將國會選制進入修憲議程，進而完成通過新選制。

第一節、反應序列概念

反應序列是歷史制度論路徑分析一種類型。不同於自我強化序列分析強調意
圖性制度再造，鞏固既有制度或權力結構，而是可能產生翻轉過去制度的事件序
列分析。經常是歷史機遇事件造成結構改變，才有可能產生制度改變，這改變過
程 Mahoney（2000）形容為反應與逆反應（counter-reaction）互動過程，稱之為
反應序列。指事件發展是時序相連、因果相關事件形成的事件序列。

因此，當運用路徑分析尋找出歷史機遇事件時，必須區別這歷史機遇事件就
竟開啟自我強化序列發展，還是反應序列發展。前者可能產生符合原先穩定的制
度再製模式，後者則將機遇事件定位為歷史轉捩點，決定後續一連串不同於先前
的事件發展。

在反應序列過程中，每一件事情既是對先前事件的反應，也是後續事件的原
因。這些事件序列之間存在密切的邏輯關係。早期事件對最後結果的影響非常重
要，因為事件發展過程中，只要一個微小的變化，可能隨著時間的積累產生很大
的差異，最後序列事件通常是解釋變項，造成最後的結果通常取決於第一個發生
的事件。

84
 顯然，反應序列強調必須具有機遇性（contingent）與內在的序列性 （inherent
sequentiality）。 缺乏後者，事件將不被視為是路徑依賴。然而，依照 Mahoney
邏輯，歷史的機遇事件僅存反應序列的一開始第一個事件，後續則是事件發生則
是一步一步的因果鏈結。筆者認為這種說法充滿初始事件決定性的色彩，是否仍
陷入過去影響未來的簡單線性因果邏輯？有沒有可能在制度變遷事件序列中，不
單只存在單一的歷史機遇事件，而且不僅只存在序列的一開始？

依照歷史制度論定義機遇性事件為，無法透過理論預測與過去歷史事先預料
的事件，皆稱為歷史機遇事件。筆者認為，歷史機遇事件不侷限於反應序列的開
端，而是在事件序列過程中都有可能再發生。歷史制度論的制度變遷想像，應該
是一連串歷史機遇事件的積累過程，讓選制變遷有多樣的可能性。

第二節、歷史的機遇事件

本研究認為造成台灣國會選制結構性翻轉的機遇事件有三波，首先是非預期
的政黨輪替，搭配既有的憲政體制運作導致政治僵局的結果，讓行動者思考改變
國會的可能性；其次，第五屆國會選舉的國會席次減半政見引發社會熱烈迴響，
凸顯國會改革的急迫性；第三，核四公投促進會選擇總統選舉前的誠信立國行
動，引起社會各領域人士的回響，造成各政黨壓力。

一、第一次機遇事件：政黨輪替改變政治結構

台灣自 1992 年立法委員全面改選以來，國民黨長期執政，並且掌握國會絕

對多數。直到 2000 年總統選舉，宋楚瑜脫離國民黨獨自參選，造成國民黨票源
分散，讓民進黨陳水扁贏得總統選舉，出現首度政黨輪替。這場選舉結果無論是
對國民黨或民進黨都是一場意外。

2000 年總統選舉，雖然國民黨分裂兩組候選人，分別是連戰與蕭萬長，以
及宋楚瑜與張昭雄。但是，選舉民調仍宣稱國民黨候選人領先其他候選人。因此，
基於國民黨長期執政優勢，沒有預期產生政黨輪替。就連民進黨候選人陳水扁同
樣對勝選感到意外，民進黨同樣沒有做好執政的準備。

85
 這場選舉結果產生台灣民主化過程中第一次政黨輪替，國民黨總統得票率不
只輸給民進黨，更是輸給脫黨參選的宋楚瑜。以至於擁有第二高票宋楚瑜成立親
民黨，另一方面，國民黨因敗選檢討李登輝，導致黨內本土派立委跟隨李登輝另
成立台灣團結聯盟黨。

顯然，國民黨的一黨優勢體制已鬆動，因為敗選政黨聲勢走下坡。隔年第五
屆立委選舉，仍採用複數選區制選舉結果，國民黨首度失去國會第一大黨的政治
位置，而是民進黨取得國會未過半的第一大黨。但是，以宋楚瑜與李登輝為號召
的親民黨與台聯實力不容小覷，親民黨成為國會關鍵第三大黨，台聯也拿下破十
的席次數。

國會呈現權力分歧的結構，在國民黨與親民黨合作前提下，民進黨成為少數
政府，屢遭在野黨杯葛預算及法案，甚至出現，國親黨團合作共同要求行政部門
在到立法院進行審查預算前，必須優先向兩黨團先報告預算。因此，執政黨試圖
唯有改革國會才能杜絕亂象。

執政黨一方面鼓吹國會席次減半改革國會，另一方面則推出「再怎麼野蠻」
系列廣告。將施政不順利因素歸咎於在野黨的無理杯葛，試圖訴諸選民在第五屆
國會選舉可以支持執政黨，增加國會席次數。

二、第二次機遇事件：第五屆立委選舉國會席次減半政見

國會運作長期下來令人詬病與厭惡，複數選制運作不斷報酬遞減，鬆動了社
會對國會信任，席次減半的議題拋出刺激敏感神經，成為社會對國會不滿的宣洩
出口。意外引發國會政黨競相趁機將國會減半列為競選政見，爭取第五屆立法委
員選舉選票。

在第五屆立委選舉中，不分黨派甚至是立委自己個人支持而納入競選政見。
當下預期目標只是藉由改革之名爭取更多的選票。某種程度上，政黨沒有預期可
能會成真。過去選舉經常，候選人拋出的政見實踐率低，這也不影響政治人物尋
求連任，以至於改變輪為選舉口號已成常態。

在當下的氛圍，沒有人會覺得立法院會通過國會席次減半。政治人物本身認
知，也認為這根本是要求立法委員自廢武功的難度太高。另一方面，又涉及修憲

86
更不可能在短期內完成。

政治人物只為了爭取當下選票，簽署由台灣教授協會於 2000 年 12 月主導籌

組立委減半行動聯盟所發起「支持立委減半承諾書」，尚包含國民黨立法委員陳
清寶、劉光華、洪昭南、楊瓊瓔以及親民黨立法委員沈智慧、鍾紹和、陳朝容、
秦慧珠等。然而，該項機遇事件非預期性結果，卻造成後續減少國會總額席次數，
除了 113 席沒有其他商量空間，使得國會必須為了減少多少總額席次數付出代
價。

三、第三次機遇事件：誠信立國行動─落實國會減半

自朝野政黨提出改革國會政策方向後，立法院除了政黨提案外，並未排入議
程審查。直到壓力團體─核四公投促進會選擇在 2004 年總統選舉前，發動「誠
信立國行動」，結合學界、商界等具有知名度的公眾人物要求立法院應落實席次
減半政見，讓國會改革議題備受公眾注目。

這次機遇事件影響雖然沒有涉及改變權力結構，卻改變政治情勢氛圍。改革
國會價值不再只是改變國會選舉制度，而是追求政治人物應落實政見的價值。選
擇在總統選舉前行動，更能突顯落實政見的重要性。因此，開啟另一個階段反應
序列。

壓力團體，指涉具有相同利益基礎，組織化向社會或政府提出訴求，爭取團
體及成員利益，影響公共政策的團體。政策或制度變革研究中，仍無法忽視壓力
團體的角色。政治菁英為獲得選票，經常提出變革政策盼能獲得選民的青睞，至
於變革的政見能否落實已不是政治精英關注焦點，壓力團體經常性扮演倡議、施
壓、監督政府是否落實政策變革執行。

2004 年立法院通過國會改革修憲提案，不乏看到壓力團體行動，包含核四
通公投促進會、改造國會行動聯盟等抗議行動、媒體投書等要求立法院完成國會
改革。甚至於，提及現況下台灣單一選制變革的缺失，絕大多數的政治菁英歸咎
於倡議國會改革壓力團體─核四公投促進會，應負起最大的責任。40

40
立法委員徐中雄於訪談時，即表示選制變革後的立法委員區域化導致問政品質下降，認為整
起國會改革是失敗的，認為林義雄的核四公投促進會應負起最大的責任。

87
 然而，進一步分析壓力團體的訴求行動，本研究發現壓力團體訴求內容與政
治菁英通過國會改革修憲目的有所出入。其次，從核四公投促進會採取行動起至
立法院通過國會改革修憲案為止，政治菁英的積極度與壓力團體的行動強度似乎
沒有太大的關連性。突顯，壓力團體對於通過國會改革修憲提案的影響力是有侷
限，充其量促成進入審議法案議程。

每逢總統、立法委員選舉，政治菁英就打著國會改革的旗幟，具體政策就如
同前一章節所陳述的選項。然而，政見支票卻總是跳票。第五屆立法委員選舉，
政治菁英打著國會席次減半旗幟，拜託選民支持，但是第五屆立委任期已過 2
年，只有提案卻無排入議程的規劃。

2003 年因反對核四，主張公投廢核為目標的核四公投促進會，鑒於政治精
英選前漫天開支票，選後卻跳票的政見屢見不鮮，遂發起「誠信立國」行動─訴
求涵蓋補正公投法、落實立委席次減半、實踐非核家園主張。整體行動追求的價
值在政治人物的誠信，應具體實踐對選民的承諾。

核四公投促進會逐一拜會朝野政黨黨主席，要求第五屆立法委員應於任內落
實國會席次減半的政見。

「國會效率不彰，政黨惡鬥。立委更已失去理性論政的精神......如今，立委
減半的政治承諾未能落實，已嚴重影響了台灣人民對政黨、政治人物和政治
體制的信任與信心。」（國會減半，李遠哲與林義雄 聲明，2004.02.20）

核四公投促進會利用朝野政黨 320 總統選舉的壓力，具體要求立法院應於總

統選舉前 3 月 20 日前通過國會席次減半修憲案。核四公投促進會主張，第五屆
立法院已完成國會席次減半修憲提案，僅需召開修憲委員會排入議程審議。

由林義雄與李遠哲共同發表聲明「掌握歷史時刻，完成改革使命─落實立委
減半國會改革」
，發起「我嚴正要求：在本年 3 月 20 日以前，各政黨及全體立法
委員應促成立法院通過『立委減半』的修憲提案」簽署行動。核四公投促進會並
拜會各朝野黨團，請政黨簽署「掌握歷史時刻，完成改革使命─落實立委減半國
會改革」承諾。

「像林義雄先生、李遠哲先生他們一再提醒誠信立國，甚至他們最後，都在立
法院門口靜坐抗議，要求立法委員兌現他們的承諾（席次減半），因為我們在

88
 2001 年都有簽署…。」（訪談紀錄，陳建銘，2012.05）

並於立法院開議，發起為期 19 天「誠信立國‧立院禁食 240」行動41，這段

期間另外公佈連署名單及人數，提出第二波訴求，發表「即時送院會審議」聲明，
要求各政黨立委實踐政治承諾，即時送院會審議。

雖然政治菁英利用議事程序手段，冷凍國會選制修憲提案。看似壓力團體行
動無法促成通過修法，但事實上，已間接促進國會選制修憲進入議程。而且在壓
力團體行動下，迫使行動者提出逕付二讀，審議程序略過委員會審議。對於國會
改革修憲案而言，只有記名投票支持或反對程序，這對行動者而言，只剩下願不
願意，承擔反改革的名聲投下反對票。

第三節、行動者對歷史機遇的把握

針對上述歷史機遇開啟複數選制根本性翻轉契機，行動者對於歷史機遇把
握，包含，壓力團體藉故要求國會議員簽定國會席次減半承諾書，執政者將國會
改革納入政府改造委員會範疇，提出單一選區兩票制政策選項，進一步推動第七
次修憲。

一、政府改造委員會納入國會改革議題

政府改造委員會原先設定針對行政院相關部會組織再造，依據 2001 年 10
月 22 日公布「政府改造委員會」設置要點草案中，定位該會任務為：政府組織重
整規劃、中央與地方政府職能及資源配置研議、及相關人事法制研議事項等。卻因
為同年 12 月 1 日第五屆國會選舉中國會席次減半政見引發熱烈迴響，執政者順
勢將改造國會議題納入政府改造委員會，議程名稱為「順應民意國會改革」。顯
然，2000 年政黨輪替後的國會僵局以及 2001 年立委選舉結果開啟選制變遷反應
序列。

民進黨面臨是朝小野大的分立政府，即是 225 席的複數選制運作造成報酬遞

減的結果─政黨體系不穩定。雖然新興政黨的出現有其特定政治、社會背景因

41
10 位志工兩人一組，輪流禁食 24 小時，要求朝野各黨「落實席次減半」承諾。

89
素，但可以確定的是，225 席複數選制提供新興政黨生存空間。因此，對執政黨
而言，國會有效政黨數越少越能提升國會議事效率與治理性。執政黨的目標，試
圖盡可能提高政黨進入國會門檻，解決問題的方法是採用單一選區並立制與總額
席次數減為 150 席。

更動總額席次數勢必要修正憲法第四條增修條文，所以，執政黨立法院黨團
提出單一選區並立制與席次減半修憲提案，但立法院遲遲無法召開修憲委員會
議。

（一）
、反應：推動第七次修憲

執政者為推動修憲，一方面要求立法院民進黨黨團依據政府改造委員會政策
結論，提出 150 席與單一選區並立制修憲提案。另一方面，著手修訂立法院組織
法，盡快讓立法院有法源依據行使修憲提案權。

國會選制修憲提案部分，民進黨自 2000 年政黨輪替後，都以減少國會席次

規模為主，直到 2002 年政府改造委員會結束後，才提出單一選區並立制，任期
四年的制度選項，詳見表 6-1。

另一方面，2000 年第六次修憲才將國民大會修憲提案權移交立法院，第五
屆立法院必須先依據憲法增修第十二條，優先制定立法院相關議事規則，針對立
法院組織法增設立法院修憲委員會組織規程。顯然，這是反應序列第一個攻防
戰，逆反應行動開始杯葛修訂立法院組織法與立法院修憲委員會組織規程，詳見
表 6-2 立法院修憲委員會組織規程修法歷程。

（二）
、逆反應：反對第七次修憲

對於解決複數選制產生報酬遞減結果，逆反應行動則是展現為反對修憲。新
選制內容範疇中，
「單一選區」概念，政治學者藉由投書媒體、1997 年國家發展
會議討論，以及 2002 年政府改造委員會討論，不斷強化「單一選區」與「改革
國會」的鏈結性。另一方面，「減少總額席次數」歷經第五屆立委選舉過程中的
競選政見論述強化與社會民意高度支持，導致沒有政黨敢否定上述兩項新選制內
容。

90
表 6- 1「立法院修憲委員會組織規程」修法過程紀錄
時間 進度
2002.4.12 朝野協商結論決議：「修憲委員會組織規程修正草案」及「紀律委員會組織規
程修正草案」，請各黨團先行研究，另定期朝野黨團協商。
2003.1.10 蘇盈貴委員提案「立法院修憲委員會組織規程修正草案」
2003.3.03 朝野協商結論決議： 「立法院修憲委員會組織規程」請各黨團於二週內提出修
正草案，交由法制局彙整。並請國民黨黨團、民進黨黨團共同負責召集協商，
協商完成後，再提報朝野黨團協商會議處理。
2003.3.04 院會宣讀 3 月 3 日之朝野協商結論。
2003.3.14 民進黨黨團第一次發文國民黨黨團建議召開本案第一次朝野協商會議，時間暫
訂 2003 年 3 月 20 日，但未獲回應。
2003.3.20 1 國民黨提交「立法院修憲委員會組織規程」草案版本至法制局，本案共計四
版。
2 召開本案第一次朝野協商會議，因國民黨反對而未能成會。
2003.4.01 民進黨黨團第二次發文國民黨黨團建議召開本案朝野協商會議，但仍未獲回
應。
2003.4.11 民進黨黨團第三次發文國民黨黨團建議召開本案朝野協商會議，該黨團仍未回
應。
2003.4.29 親民黨提交「立法院修憲委員會組織規程」草案版本至法制局，本案共計五版。
2003.5.28 民進黨黨團第四次發文國民黨黨團建議召開本案朝野協商會議，該黨團未回
應。
2003.9.12 朝野協商結論決議：
「立法院修憲委員會組織規程」修正案，請民進黨黨團、
國民黨黨團儘速於九月三十日前召集協商，請各黨團派員準時參與協商，未出
席者視同棄權。
2003.9.23 民進黨黨團第五次發文國民黨黨團，建議於 9 月 26 日、29 日或 30 日擇一日
召開本案朝野協商會議。
2003.9.30 舉行本案第一次朝野協商，與會委員主張將召集委員人數減少，為國、親反對。
2003.10.17 民進黨團依現行「立法院修憲委員會組織規程」提報修憲委員名單，議事處以
「未經朝野協商」為由退回。
2003. 朝野黨團協商結論： 「立法院修憲委員會」請各黨團於 12 月 26 日（星期五）
中午前，將名單送議事處彙整。各黨團分配人數如下：民進黨 44 人；國民黨
12.24
34 人；親民黨 24 人；台聯 6 人；無黨聯盟 5 人。逾期未送名單，其分配之人
數，改由其他黨團按比例分配。
2004.01.07 王金平院長召開朝野協商會議，確定立法院修憲委員會各黨團召集委員分配名
額，分別為民進黨四人；國民黨三人；親民黨二人；台聯一人；無黨聯盟一人。
2004.01.09 確認 2004 年 1 月 7 日之協商結論，立法院修憲委員會各黨團召集委員分配名
額，分別為民進黨四人；國民黨三人；親民黨二人；台聯一人；無黨聯盟一人。
2004.02.17 民進黨黨團修憲委員會委員連署提案，要求召開修憲委員會。
2004.02.20 王金平院長召開朝野協商會議，商訂 2 月 25 日召開修憲委員會召集委員會議。

2004.02.25 召開修憲委員會第一次召集委員會議，將「立委席次減半」列為第一優先審議
議程，並商訂 2004 年 3 月 3 日召開第二次召集委員會議。
資料來源：立法院民進黨黨團提供。

91
 國民黨與親民黨反對修憲回應。就政治意識形態來說，國民黨與親民黨向來
憂心，民進黨執政透過修憲實踐台獨主張。因此，在國會改革內容具有社會期待
的正當性前提下，國、親各自提出符合縮小選區規模與減少總額席數概念修正意
見，但對於選區規模究竟縮至多小意見分歧，前者支持單一選區，後者則是中選
區規模；減少總額席數，前者認為 165 席，後者認為 164-200 席。國、親雖然提
出政策方向，卻未提出相關修法提案，顯然沒有改變選舉制度的意願。

基於反對修憲立場，國民黨黨團不派任何代表出席立法院修憲委員組織規程
修法的朝野協商會議。依據民進黨黨團紀錄，自 2003 年 3 月起至 5 月，四度發
函國民黨黨團皆未獲回應。直到 8 月正式召開第一次朝野協商，又在國、親反對
情勢下流會（參見表 6-1）。

二、力促國會選制修憲案逕付二讀

核四公投促進會的誠信立國行動無疑提供執政黨推動召開修憲委員會的機
會。雖然問題從過去縮小選區規模與減少總額席次數改革國會轉變為落實席次減
半競選政見，但是支持縮小選區規模的政黨則藉此機會將選制一併入憲討論。利
用總統選舉在即的壓力，迫使朝野政黨無人敢反對，深怕遭對手指責為反對改革
的政黨的憂慮，朝野政黨皆同意國會改革修憲議題範疇，支持兩項改變的政黨則
以修憲案逕付二讀方式加速審議程序。

（一）
、反應：320 總統選前完成通過

由於總統選舉前，核四公投促進會發起誠信立國行動，表現上對立法院施
壓，實質上是針對總統候選人。使得執政黨要求召開修憲委員會得到外界支持，
順勢主張國會應盡速處理修憲議程。立法院召開修憲委員會，主席陳其邁提議僅
處理「立委任期、席次、選區調整」，獲得其他與會委員同意後進行討論，在朝
黨團均簽字同意下，修憲委員會審查通過憲法增修條文第四條修正草案，同時做
出決議，要等其他八項修憲議題審查完成後再送院會42。

42
其他八項修憲議題為：廢止任務型國大及職務調整、憲法修正程序、主權公投入憲、總統選舉
制度及閣揆同意權、監委任期調整、警察預算由中央統一編列、選舉人年齡調整，以及刪除服兵
役義務等八項。

92
 「我那時候在當（修憲委員會）召委，那個（國會選制修憲案排入議程）馬
上通過以後，我馬上打電話給林義雄報告，……，不事先打給總統，先打給
他（林義雄）」（訪談記錄，陳其邁，201204）

然而，壓力團體具體訴求，要在總統選舉前通過國會席次減半的議案。林義
雄、李遠哲與核四公投促進會召開記者會，發表「即時送院會議」聲明，認為 3
月 20 日前院會通過修憲案才算數，期望能將立委減半逕付二讀。同時持續靜坐
至 3 月 19 日。因此，民進黨黨團幹事長蔡煌瑯在當天修憲委員會議後向媒體表
示，黨團提議下周加開院會，審議委員會通過的修憲草案，以期在 3 月 20 日總
統大選前通過。

國會其它政黨在總統選舉壓力下再杯葛，必須承擔被扣上反改革風險，進而
影響總統選舉，因此沒有政黨敢明言反對。立法院朝野協商過程中，民進黨協商
代表要求，選前一定要過立委席次減半，而國民黨黨團首席副書記長黃德福則強
調，這是面對民進黨刻意將國民黨打成「反國會改革」的風險下所做出的決定。

「黃德福表示，總統大選贏了，制度還有補救的機會；如果輸了，民進黨就
要擴張制憲，到時候連修憲的機會都沒有了。」（中國時報，2004.03.13）

台聯的部分，只是選擇性支持國會席次減半，但同樣基於總統選舉考量，在
藍綠對峙的情況下，被民進黨說服，同意將選區規模納入修憲議程。

「那一天協調本身我們都有去參加，因為政黨協商，那我們是…一直都是反
對的，後來…羅志明來做召集人，他接收到就是說，那民進黨黨中央不斷的
壓力，因為…馬上就要總統選舉了」（訪談紀錄，陳建銘，201205）

（二）
、逆反應：反對草率通過國會改革修憲案

選制改變過程中的逆反應試圖挑戰席次減半不等於國會改革的論述，以及拖
延議事程序阻擋通過的可能性。挑戰論述的逆反應，像是批評總額席次減半沒有
學理根據和批評草率修憲，另一種主章是應優先確認憲政體制後才能決定採用何
種選制。

例如，國民黨立委陳學聖與徐中雄發起暫緩選前倉卒修憲連署，希望能廢除
先前朝野簽署修憲案的協商結論。甚至，出現跨黨派立委結盟，不同黨派立委（沈

93
富雄、陳學聖、徐中雄、許淵國等多位立委）召開「反對為了選舉、大開政治飆
車、操弄修憲」記者會並發起連署，希望能撤回朝野協商結論，改為在本屆（第
五屆）立委任期前限期修憲通過。

以及利用公投方式轉移焦點，像是無黨籍立委陳文茜串連部分國民黨、親民
黨立委發起「單一選區兩票制」公民投票連署案，並在年底立委選舉時同步舉辦
公投。等公投通過後，在有法源的基礎下，同步討論「國會席次減半、婦女保障
名額、不分區席次比例提高」等修憲三部曲。

拖延議事程序的逆反應，像是於提出逕付二讀時，提案要求朝野協商，盡可
能讓國會改革修憲四個月後再議。無黨籍聯盟提案修憲案交付協商，四個月後再
處理，以至於總統選前無法通過。

依照立法院議事規則法案進入 4 個月政黨協商階段期滿後，就必須動用表決
方式處理。因此，只要支持選制通過政黨提出，就只能記名投票表決方式決定結
果。因此，反對者也只能再以程序拖延，但已經無法改變結果。除非，反對者願
意承擔「反改革」的風險。

親民黨團總召劉文雄認為「修憲不只是國會改革，總統制、內閣制或雙首長
制都未釐清，要怎麼修憲？」親民黨就以要求召開六場公聽會後才能排入臨時會
院會議程表決。

「在黨中央還沒表明意見，我第一個一定要有公聽會，王金平本來不願意，
我說，最起碼北中南要各一場，三場才對。後來王金平就說好，那這樣六場
好了，我說那六場更好。」（訪談記錄，劉文雄，201205）

然而，這些程序拖延對於最後的表決已無太大的意義。在國親決定合作以及
民進黨支持的情況下，動用黨紀約束個別立委，通過的結果已可預期。本研究以
圖 6-1 呈現 2000-2004 國會選制變遷的反應序列。可以觀察到從早期機遇事件政
黨輪替後，原先朝向路徑為中選區兩票制，而在第二次機遇事件，也就是國會席
次減半議題改變選制變遷路徑。朝向修憲層面改變國會選制，導致支持改變選制
與反對改變選制陷入修憲與否的僵局。直到第三次機遇事件，核四公投促進會提
出誠信立國行動，才打破僵局讓選制變遷程序往推進，進入議程完成通過立法。

94
圖 6- 1 台灣國會選制變遷 2000-2004 反應序列

機遇事件Ⅱ
國會席次減
半記者會

機 政
遇 黨
事 輪 朝小野大 中選區兩票制
政治僵局 改革國會
件 替
Ι

政府改造委員會
順應民意國會改革
（單一選區並立制、總額
席次 150 席、區域 90 席不
分區 60 席與任期 4 年）

修憲案進入議程： 反應 v.s.逆反應
機遇事件Ⅲ 反應 v.s 逆反應 （單一選區並立 支持通過 v.s.反對草
誠信立國行動 推動修憲 v.s 制、國會席次減 率修憲
反對修憲 半）

結果
推動修憲停滯 單一選區並立
制、國會總額席次
數 113、任期 4 年、

資料來源：筆者自行繪製

第四節、小結

由上述可知，眾多的機遇事件一環扣一環積累的結果，造就選制變革的歷史
必然。從最早國發會的討論確認小選區選制、立委任期與總統一致，都確立選制
變遷試圖強化政黨支配力，增加政黨體系穩定。然而，要求立法委員自我閹割權
力談何容易。反而，是擴大國會總額席次，讓廢除國民大會與凍省的省議員可以
轉換職業跑道。這項制度修正加劇複數選區運作報酬遞減的惡果，使得無論是外

95
在環境與內部環境皆有改變選制的意願，卻欠缺一個突破點。

然而，機遇事件不是偶然，如果行動者錯過了，或許又會有不一樣的情節發
展。如果沒有政黨輪替改變政治結構，國民黨仍保有長期執政優勢，很有可能只
是延用複數選制。如果沒有國會席次減半議題操作，甚至是選舉競選政見的操
作，以及壓力團體要求立法委員簽署承諾書，在 2004 年初的行動是否還能引起
廣大的迴響，國會選制改變範疇是否有可能包含席次減半？以及單一選區兩票制
是否有入憲的可能性？本研究認為上述的問題發展都舉有緊密的關聯性，顯示即
變權力分配性強的選制都無法憑藉行動者自由意願改變。選制改變也不是短時間
內一蹴可幾。證明制度變遷過程中，歷史機遇事件的重要性。

96
 第七章、研究發現與結論

本研究運用歷史制度論解釋制度變遷概念，並運用文獻分析與深度訪談方法
分析台灣國會選制變遷過程，得到以下結論：首先，國會選制變遷會受到憲政制
度影響；第二，選制運作報酬遞減結果促使選制改變；第三，歷史機遇事件改變
既有權力結構開啟選制變遷契機。

先前國內選舉制度研究，較多著墨選舉制度變革後的影響。探討選舉制度變
革後對於政黨政治、候選人的選舉行為、小黨未來以及立法委員立法行為的影響
（黃昭展，2005；盛治仁，2006；李柏諭，2006）
。至於探討選舉制度變革議題，
則是以日本選舉制度變革為主，甚至以日本改革範例預測台灣選制變革為「中選
區兩票制」（吳振嘉，2003），顯然這與後續新選制完全不同。

台灣完成單一選區制度變革後，學界探究 2004 年選舉制度改革文獻，以面

訪的方式探究政黨對於單一選區制度的評估，將選制變革動力歸咎於當時倡議落
實席次減半的壓力團體，這也普遍成為台灣社會對於選制變革的認知（曾建元、
詹凌瑀，2005）
。惟觀察 2004 年總統選舉前後新聞，選制變革修憲提案進入議程
後，以核四公投促進會壓力團體行動明顯趨緩，似乎擴大壓力團體對選制變革的
影響力。其次惟選取樣本的部份，代表性稍嫌不足，作者是以第六屆立法委員作
為訪談對象，這些立法委員並非當時的決策核心，其意見是否代表當時的判斷仍
有待商榷(曾建元、邱毓興，2008)。

此外，基於選制分配屬性強，因此採用理性選擇制度分析角度探討政黨偏好
的轉變，進一步探討分歧的政黨意見如何聚焦於單一選區與席次減半的共識（林
繼文，2007；黃德福，2009）。上述解釋，卻過於重視政黨行動者，忽略制度的
影響。這制度除了選舉制度本身造成的政黨體系之外，也應納入外部制度的討
論，像是憲政制度選擇。

首先，本研究彌補過去忽略其他制度影響選制變遷可能性，主張台灣國會選
舉制度變遷過程受到憲政制度影響。國會選舉制度涉及修憲，受到既有直選總統
憲政體制影響，持續朝向強化總統權力與弱化國會權力的總統─議會制，因此影
響國會選制傾向強化國會治理性功能有助施政，單一選區相較於複數選區較能提
升國會治理性功能。因此，選制變遷深受外部制度影響。

97
 制度本身因素，國會選舉制度涉及政黨政治權力分配，所以制度運作報酬結
果是指對政黨而言產生增加或遞減。政黨擴大為政黨體系，進而影響國會運作，
政黨又涉及內部與立委個人，影響黨紀約束與競選策略。複數選制設計提供小黨
生存與立委經營個人選票，因此造成政黨體系不穩定與黨紀不彰。標榜改革的選
制變遷實際上是解決選制運作對政黨產生報酬遞減的問題。

第三，台灣國會選制變遷強化歷史機遇事件在制度變遷過程的重要性以及時
間序列概念重要性。缺乏機遇事件改變權力結構或政治情勢，選制是難以改變
的。機遇事件對當下政治局式產生衝擊，有別於過去的政治或社會氛圍，增加通
過新選制的可能性。在台灣案例中，可發現是政黨輪替與壓力團體行動，前者改
變權力結構，後者改變社會氛圍。沒有政黨輪替，讓長期執政的國民黨失去行政
與立法優勢地位，就不會有減少總額席次數與單一選區政策方向。如果沒有壓力
團體行動，席次減半與單一選區就不會進入修憲議程，進而通過。

綜合上述，本研究認為縱使國會選制屬於分配性制度，關係政黨間彼此權力
的消長；政黨對於制度選項基於理性自利各有其偏好，各有理想新選制的想像。
但是選制變遷究竟是一連串歷史機遇事件構成的，還是一場行動者理性自利精心
設計一場局？筆者卻無法單就二擇一回答上述問題。選制變遷畢竟不是真空
（vacuum）的過程，選制涉及行動者眾多，也非政黨單一行動者，以及變遷過
程中可能出現非預期結果與影響。因此，必須納入歷史制度論的時間序列，觀察
歷史結構脈絡才能掌握選制變遷的全貌。

第一節、研究發現

雖然對於台灣國會選制改變描述，經常以「複數選區改變為單一選區並立
制」，但這樣描述對於選制變遷容易陷入一次性變革的想像，也無法了解新選制
究竟在何種背景脈絡下產生與被塑造。由於修法門檻高，本研究觀察自 1991 年
至 2004 年期間法律提案、政策決議與最後通過修法內容，提出四點觀察結論：
首先，選制變遷朝向縮小選區路徑與延續重視選區經營價值的趨勢發展；其次，
制度變遷不僅制度本身運作結果的影響，同時也受到外部制度選擇影響。本研究
認為，台灣國會選制發展受到民選且具直選總統憲政體制的影響，為鞏固總統權
力而弱化國會。試圖採取單一選區並立制、單一選區相對多數決等低比例性選
制，提升國會政黨體系穩定度，進一步強化國會治理性；第三，複數選制運作對

98
於不同層面的行動者造成報酬遞減結果，像是政黨體系穩定性遞減、國會社會聲
望低落、政黨控制力日趨薄弱與立委個人競選成本增加。因此，改變選制的聲音
不斷浮現。第四，機遇事件在選制變遷過程中扮演重要角色。機遇事件改變既有
政治權力結構，選制才有可能通過改變機會，開啟改變選制反應與逆反應互動過
程，這顯然不是一次性改變，或者與過去完全沒有相關的斷裂式改變，而是一連
串積累式影響。

一、國會選制變遷與延續

首先，台灣國會選制變遷範疇不僅選區劃分，尚包含任期時間、區域與不分
區比例、總額席次多寡，以及政黨分配席次門檻。自 1992 年第二屆國會全面改
選後，即有改革國會選制聲浪，但是通過修法門檻高，如果只關注短時間內通過
國會選制修法歷程，無法窺見國會選制改變究竟處於何種脈絡下被決定。

本研究將政策決議與最後通過修法內容納入觀察發現，台灣國會選制自複數
選區轉變為中選區朝，最後選擇小選區，朝向縮小選區路徑趨勢。第二，區域與
不分區比例問題，縱使曾經一度討論應該提高不分區比例，依舊隨著重視選區經
營比例日趨增長，維持區域席次比例多於不分區席次數趨勢，延續重視選區經營
價值。第三，維持 5%政黨分配席次數門檻從未改變，重視政黨體系穩定性。整
體而言，台灣立委選制變遷塑造低比例性與重視選區經營的國會。第四，立委任
期調整與總統一致以及縮短總統與立委選舉時程差距，一來可降低選民分裂投票
可能性，其次強化總統候選人（通常是政黨的領導者）在競選中主導的角色。

二、憲政體制的限制

本研究認為，影響國會選制變遷的制度因素，可區分外部制度與選制本身的
影響。外部制度部分，由於選擇直選具有實權總統的憲政體制，導致選擇傾向低
比例性選舉制度以達到強化國會治理性目的；選制內部影響，則是複數選制運作
無論是對國會本身、執政黨與政黨體系運作都產生報酬遞減效果，以至於選制隨
著時間運作面臨可能崩解的困境。

台灣國會選制變遷過程中，選制變遷涉及修憲。因此選制變遷討論過程中，
優先討論憲政體制選擇。像是 1996 年國家發展會議優先討論憲政體制選擇，後

99
續再討論中央民意代表選制，以及 2002 年政府改造委員會中都是優先討論憲政
體制選擇，甚至是在既有的憲政體制下思考國會選制改變方向。因此，國會選制
變遷有受到既有憲政體制影響。在優先選擇具有實權民選總統體制下，選擇強化
總統權力，弱化國會方向修憲，進一步選擇小選區等低比例性選制，試圖提高國
會政黨體系穩定性，以達到強調治理性價值的政府體制。

三、複數選制的報酬遞減

至於複數選制本身影響，選制運作結果影響的對象除了上述的憲政體制外，
也包含政黨體系、國會機關、政黨與立法委員個人。本研究觀察複數選制實施運
作，針對不同對象，產生不同面向報酬遞減效果，也就是產生負向回饋，使得選
制運作面臨崩解。

複數選區單記非讓渡選制屬性偏比例代表制，亦有學者將之歸類為半比例代
表制，傾向產生分歧政黨體系，對於執政者而言，不利於推行修訂或制定法律，
以及預算審核。因此，無論是民進黨或是國民黨執政，都希望改變國會選制。其
次，複數選區設計特徵允許黨內同室操戈，候選人為求勝選以及同黨競爭中凸顯
個人特色，傾向個人取向經營立委職務，投入資源經營選區，設立選民服務處處
理選民各種陳情或關說案與跑紅白帖。這不僅造成立委競選成本增加，也使得政
黨提名受制於地方基層經營者，弱化政黨約束力。連帶也會進一步導致國會機關
社會形象日趨低落。

基於經營選區是連任基礎，為民喉舌的立法委員，「民」不只是一般選民，
通常是和立法委員有「關係」的特定選民，像是在選舉期間捐政治獻金與提供資
源的企業家或地方頭人。這種建立恩庇侍從關係使得立法委員難脫離利委形象，
導致國會制訂或修訂法律，往往是為了特定業者或財團護航與修法，引發社會不
滿。

四、歷史機遇事件刺激

最後，縱使受到外部制度影響與選制運作報酬遞減影響，可知選制面臨被改
變的挑戰。然而，必須依靠外生性突發因素刺激才有辦法開啟選制改變的契機。
而這個外生性因素，通常是指無法預期的機遇事件。藉由外生性突發事件改變既

100
有權力結構開啟選制改變契機，引發針對選制問題反應與逆反應互動過程，也就
是支持改變與反對改變互動過程。每個環節決定影響下一個決策點使得制度變遷
最後產出結果不僅是回應最初突發事件，同時也是積累性的結果。

第二節、研究結論

本研究認為，超乎預期的 2000 年政黨輪替開啟台灣國會選制變遷契機。當

既有權力結構改變後，從執政黨至台灣社會一起面對複數選制與憲政體制運作結
果。政黨輪替開啟國會選制變遷反應序列，支持改變國會選制與反對改變國會選
制產生一連串互動過程。2004 年最後通過的新選制內容，不僅是單一選區兩票
制，同時也包含國會席次減半。國會席次減半即是政黨輪替後，一場記者會意外
觸發社會對國會不滿，引起廣泛改革國會回響，開啟國會選制變遷討論，藉由第
五屆立委選舉與政府改造委員會的討論，奠定減少國會席次總額與單一選區兩票
制成為選制變遷主要方向。最後，壓力團體行動成為壓垮駱駝的最後一根稻草，
使得國會選制議題進入修憲議程，完成通過憲法修正案提案程序。

從台灣國會選制為何產生改變，促使進一步思考改變制度的可能性，究竟是
一場歷史的機遇，抑或是理性自利行動者精心設計一場遊戲？藉由分析台灣案例
分析，筆者卻無法在兩者之間取捨。顯然，即便是分配性屬性強的選舉制度，並
非憑藉著行動者理性自利的選制偏好決定台灣選制未來走向。改變政治制度可能
性除了制度涉及行動者的理性自利偏好外，仍包含了其他相關制度的相互作用的
影響，以及其他可能對制度產生干擾的外生因素，使得制度改變充滿無限可能。

台灣國會選制變遷的案例研究分析聚焦分配性特質，歸納政黨間爭執制度選
項焦點在於選區規模。忽略選制影響國會組織的扮演何種角色與如何運作，產生
哪些性質法案，這才是身為公民應戮力關心事情。因此，本研究將選制變遷不侷
限於選區規模，擴增至總額席次、任期、選票結構與區域與不分區比例等等。

台灣立委選制變遷的改革國會，究竟革新的什麼？除了顛覆國會總額席次數
以及減少立委極端問政之外，金權政治仍舊存在。立委仍舊為金主服務，小則選
民服務，大則為財團利益修法。這部分如何透過選制設計處理是待解決的問題。
但是，本研究認為減少關說、請託的選民服務，應督促行政機關加強資訊公開透

101
明，降低黑箱作業可能性。

至於，圖利財團修法一事，相關議題公民團體應扮演核心監督角色。修法議
案背後牽涉利益複雜，如果不是長期深入關心者，無法短時間內了解修法背後的
利害關係。因為議題導向公民團體研究能量強，藉由倡議性公民團體的力量監
督，多少能揭露誰是利委的真相。

對於未來選制變遷方向預測，雖然歷經第七屆、第八屆立委選舉，亦有公民
團體呼籲聯立制的選制變革。但如果在既有權力結構未改變的前提下，選制仍舊
依兩大政黨體系的單一選區並立制為基礎，此外，礙於第七次修憲提高修憲門
檻，再修憲的可能性不高。欲顛覆過往選制發展基礎，除非產生重大歷史事件。

因此，本研究認為未來改變選制僅能透過公職人員選罷法修法，調整現有選
制不利於小黨生存的問題。像是，引進日本的敗部復活設計，讓知名度高的優秀
政治人代表政黨參加區域選舉時，也能同時列為不分區名單。或者，降低政黨選
舉補助款的門檻，增加小黨生存空間。

102
參考書目

一、中文部分
林佳龍，2000，〈半總統制、多黨體系與不穩定的民主〉，收錄於林繼文編，《政
治制度》：177-211。中央研究院中山人文社會科學研究所。

林繼文，2010，〈修憲的弔詭〉，收錄於吳介民、范雲、顧爾德主編，《秩序繽
紛的年代》：214-228。台北：左岸文化出版。

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附錄一、訪談題綱

民進黨版

一、從國內提出單一選區選制變革以來，民進黨支持聯立制，但是在第五屆立法
院時，民進黨卻同意並立制版本。民進黨針對並立制與聯立制的部分，是否又進
行評估討論？〈民進黨評估通過單一選區並立制的影響，是否已將過往選舉政黨
得票率為參考指標？認為國親分裂的前提下，民進黨得票率取得優先，2004 年
國親合作總統選舉，民進黨亦順利連任，認為未來在單一選區，藍綠對決情勢下，
不見得不利於民進黨？民進黨清楚單一選區並立制將造成票票不等值，為何最終
還會同意通過單一選區並立制？〉

二、核四公投促進會發起誠信立國行動，要求第五屆立法委員落實席立法院次減
半政見，修憲委員會議程擬訂中，哪個政黨主張將席次減半、單一選區入憲？為
何民進黨同意將單一選區並立制納入修憲議程？

三、2004 年 320 總統選舉結束後，修憲議題朝野協商，朝野政黨僅簽字為實質

協商，直到 5 月 12 日中國時報以頭版頭條方式報導立法院院長王金平願意推動
國會改革修憲案，民進黨是先是否有掌握？(視為國民黨願意通過國會改革修憲
立場轉折點？)

四、朝野黨團決定在臨時會審議國會改革修憲的過程中，親民黨以及台聯黨黨團
充分表達反對，直到 8 月 23 日表決當天以前，民進黨是否有掌握親民黨會同意
通過？

國民黨版

一、2004 年以前探討選制變革，國民黨智庫建議「成本最小的立委選制改革」，
意即不用觸擊修憲層面即可完成選制變革，為何 2004 年總統選前，核四公投促

110
進會要求落實席次減半政見，立法院黨團協商修憲委員會議程時，國民黨為何主
張單一選區一併入憲討論？

二、國會改革修憲提案，經無黨團聯盟提案交付協商 4 個月後再議，由國民黨、
親民黨與民進黨團主持黨團協商會議，但是，在初期第一個月的時間，黨團協商
僅簽到並未進入實質協商，但在 5 月 12 日國民黨團召開記者會，支持立法院長
王金平主張 5 月底完成修憲案三讀程序，為何國民黨的立場產生轉變？考量因素
是什麼？

三、甚至國民黨與親民黨立院黨團立即要求朝野協商結果交由王金平與無黨團聯
盟協商，並要求 5 月 21 日院會動員表決通過。所以，國民黨與親民黨是否針對
單一選區與席次減半修憲案進行討論達成一致，如果有，為何後期到臨時會議程
時，親民黨團確表達反對修憲案被納入臨時會議程，究竟國會改革議題部分，國
民黨是否與親民黨進行溝通協調？

四、國會改革修憲案因礙於無黨團聯盟堅持協商期滿再議，使得無法如期於第五
會期審議通過，意可留待第六會期開議後再行審議，為何國民黨主張臨時會處理
修憲案？

親民黨版

一、2004 年第五屆第五會期立法院召開修憲委員會審議修憲提案，因無黨團聯
盟提案交付黨團協商，使得國會改革(席次減半‧單一選區並立制)修憲案歷經 4
個月協商期，待協商期滿已休會，理應第五屆第六會期再處理，當時國民黨主張
臨時會審議修憲案，親民黨團曾強烈表達反對臨時會處理修憲案，為何最終卻同
意修憲案納入臨時會議程？

二、親民黨立法院黨團表達反對臨時會處理修憲案時，國民黨曾向媒體表達會積
極與親民黨溝通，當時國民黨有無採取任何行動說服親民黨？

111
三、2004 年核四公投促進會發起誠信立國行動，要求第五屆立法委員於 320 總
統選舉前落實席立法院次減半政見，然而修憲委員會議程擬訂中，朝野黨團協商
過程中，國民黨黨團提出席次減半、單一選區入憲，要求各黨團簽署該協商結論，
親民黨是否事先知情？

四、2004 年 320 總統選舉結束後，修憲議題朝野協商，朝野政黨僅簽字未實質

協商，直到 5 月 12 日中國時報以頭版頭條方式報導立法院院長王金平願意推動
國會改革修憲案，隔日國親立法院黨團召開聯合記者會，表達國親全面支持推動
國會改革修憲案，親民黨是否已事先掌握立法院院長王金平願意推動？

台聯黨版

一、2004 年核四公投促進會發起誠信立國行動，要求第五屆立法委員於 320 總

統選舉前落實席立法院次減半政見，然而修憲委員會議程擬訂中，朝野黨團協商
過程中，國民黨黨團提出席次減半、單一選區入憲，要求各黨團簽署該協商結論，
台聯為何願意簽名同意協商結論？

二、當時立法院推動國會改革修憲案，是否有針對單一選區聯立制或併立制進行
討論或研議？

三、2004 年 320 總統選舉結束後，修憲議題朝野協商，朝野政黨僅簽字未實質

協商，直到 5 月 12 日中國時報以頭版頭條方式報導立法院院長王金平願意推動
國會改革修憲案，隔日國親立法院黨團召開聯合記者會，表達國親全面支持推動
國會改革修憲案，台聯黨團是否已事先掌握國親選後將會推動選制變革修憲案？

四、2004 年第五屆第五會期立法院召開修憲委員會審議修憲提案，因無黨團聯
盟提案交付黨團協商，使得國會改革(席次減半‧單一選區並立制)修憲案歷經 4
個月協商期，待協商期滿已休會，理應第五屆第六會期再處理，當時國民黨、民
進黨皆主張臨時會審議修憲案，台聯立場反對單一選區，為何最終卻同意修憲案
納入臨時會議程，同意通過修憲案？

112