國立中山大學中山學術研究所

碩士論文

指導教授：姜新立 博士

臺灣地方行政制度之研究（1624 ~ 2001）
（兼論鄉鎮市合併問題）

研究生：郭參宜 撰
中華民國九十年六月二十日
 致 謝 辭

我們是非常幸運的人，很榮幸地生活在這塊物產豐盛的寶鳥，很榮幸地與來自
不同族群相處而融和，很榮幸地當世界上幾近二十億人生活在貧窮、落後的地區而
我們依然衣食無缺，這份成果，不是天上掉下來的，因為天上掉下來的是靠運氣，
這份成果更不是偶然撿到的，因為偶然撿到的是佔便宜，這份成果確確實實是自
1624 年起，荷蘭人佔領台灣，設立簡便的行政制度開始，歷經鄭成功家族、滿清王
朝、日本人的統治、光復後中央政府的苦心經營，各個年代或許有不同的策略、不
同的行政制度體系、不同的區域設置、不同的職權運作；但我們寧願相信，這些目
標一定有一共同點：期盼五縠豐收、風調雨順、國泰民安，讓島內居民們的生活一
代比一代好，接受教育一代比一代有更多的機會，無論是天災或人禍，一代比一代
少，先民們一鋤一擔，心甘情願為這片土地流下汗水，或許我們因科技進步帶來的
舒適生活不易體會先民們開墾荒島的艱辛，但由於過去代代不斷的努力才有今日的
成就，則是不容爭辯的事實。
這篇論文，讓本人有機會花長時間待在學校的圖書館，查閱早期的文獻、通誌、
書籍，藉先民們與學者的智慧，搜尋他們踏過歲月所遺下的痕跡，除了驚嘆，對國
立中山大學更是引以為榮。
兩年的學生生涯即將劃下完美句點，中山所所長也是指導教授姜新立博士，教
學之認真與治學之嚴謹，由衷地致以謝忱，諸位老師們的傾囊相授與同學們的砥礪
切磋，感激之情，常懷我心；感謝我的內人鍾屏巒女士和全家人的支持與體諒，盡
全力處理家務與雜事，讓我擁有安心的讀書環境而無後顧之憂；宗教信仰給與我非
常大的精神力量，正巧天主教的單國璽樞機主教提倡「第七倫」─人與天主的關係，
我深深體會，一路走來，總不覺得孤單，因為沐浴在恩寵祝福中。
 摘 要
國父 孫中山先生曾說：「地方自治者，國之礎石也，礎不堅則國不固。」
可見地方自治之重要性。台灣地區近四百年來的區域設置、組織體系與職權運
作，為本文探索的目標，藉著歷史以了解過去的行政制度，藉著公佈的法律規
章與學者的論著，探索現行的行政體系及立法機關與行政機關之間的運作。
1624 年，荷蘭人自鹿耳門登陸台灣之後，這塊世人心目中的美麗之島開始
活躍在國際舞台，當時的居民大多數是來自大陸沿海省份，憑著勤奮展開台灣
地區的墾荒史；荷人為維持社會秩序與管理上的便利，設有簡易的行政體系，
充其量只有殖民制度的組織，無完整的行政制度。
1661 年鄭成功驅走荷蘭人，開啟中國人正式治理台灣的歷史，鄭氏以「反
清復明」為職志，戮力經營台灣，希望有朝一日，光復漢土，地方行政體系與
區域設置，沿用明朝制度；無奈時運不濟，復台翌年，正值 38 歲英年即含恨而
終，鄭經繼承父志，將地方行政體系改為一府、二州、三司的設置，地方官制
中的知縣、知州都是我國歷代的父母官，保甲制度亦是我國地方行政制度最基
層的組織，擔負保鄉衛民、維持社區秩序的任務。
鄭經死亡後，子鄭克塽繼位二年餘即歸降滿清，鄭氏祖孫三代經營台灣雖
然僅短短的二十三年，，但是「民族英雄－鄭成功」的地位卻永遠長存。
1683 年，清將施琅率兵入台，台灣劃歸清朝版圖，初期治台策略是「消極
開發，積極防範」
，隨著大陸人士不斷移入，土地開墾、農產品與貿易等持續增
加，行政區域的設置與體系亦隨著調整，由一府三縣、一府四縣二廳、一府四
縣三廳、二府八縣四廳等，迨 1887 年，台灣地區在地理位置上的重要性始獲清
廷重視，原本隸屬福建省管轄的台灣奉准建省，設置一省三府十一縣的地方行
政體系、組織架構與職權運作各有所司，提昇島內居民生活水準的現代化設備，
如電報、郵政、鐵路等機構逐步設立。
清末國勢日衰，列強爭相覬覦我國領土，甲午之役敗於日本，台澎的割讓
使此一地區的居民再度淪入異族統治；日本總督治台初期，一面以武力敉平抗
日份子，一面採籠絡收歸人心，而行政區域的規劃與行政體系的建立，隨著殖
民政策而調整，可概分為置縣時期、置廳時期、置州時期。
日人據台五十年期間，共任免十九位總督，但無論是軍人或文職官員出身
的總督，都擁有最高權力，專制的一條鞭式行政體系自總督府、州縣、郡市，
直到里堡鄉澳街庄。據台末期雖設立地方議事機關，乃為推行「同化政策」作
掩飾，而當時台灣地區所建立的基礎工業和交通運輸系統，可說是日人據台期
 目 錄
第一章 前 言
第一節 概述… … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … 1
第二節 研究動機… … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … .1
第三節 研究範圍… … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … .2.
第四節 研究途徑… … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … .2
第五節 研究方法… … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … .3
第六節 參考文獻… … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … .3
第二章 歷史上的臺灣地方行政制度
第一節 荷蘭的殖民統治時期（1624 ~1661）… … … … … … … … … … … … … … ..6
第二節 明鄭王朝統治臺灣時期（1661~1683）… … … … … … … … … … … … … … 7
第三節 滿清治臺時期（1683~1895）… … … … … … … … … … … … … … … … … .10
第四節 日本據臺時期（1895~1945）… … … … … … … … … … … … … … … … … .25
第三章 現代的臺灣地方行政制度
第一節 光復初期（1945~1950）… … … … … … … … … … … … … … … … … … … .42
第二節 實施地方自治綱要時期（1950~1994）
第三章 省縣自治法時期（1994 ~1999）… … … … … … … … … … … … … … … … .52
第四節 地方制度法時期（1999 ~ ）… … … … … … … … … … … … … … … … … … 56
第四章 論鄉鎮市合併問題─建構小而能的地方服務體系
第一節 概 述… … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … ...66
第二節 實施地方自治綱要時期的鄉鎮市體系與運作… … … … … … … … … … … .67
第三節 省縣自治法時期的鄉鎮市體系與運作… … … … … … … … … … … … … .....68
第四節 地方制度法公佈之後的鄉鎮市組織體系與職權運作… … … … … … … … .71
第五節 目前對基層地方自治團體的爭論… … … … … … … … ...… … … … … … … 77
第六節 鄉鎮市合併問題… … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … ..81
第七節 鄉鎮市合併可能預見的阻力… … … … … … .… … … … … … … … … … … ...87
第八節 民選鄉鎮市長是否唯一選項… … … … … … … … … .… … … … … … … … ...88
第九節 合併案應有之相關配套措施… … … … … … … .… … … … … … … … … … ...94
第五章 結 論
第一節 各時期致臺方式的比較… … … … … … … … … … … … … … … … … … … ..100
第二節 鄉鎮市合併案應及早實施… … … … … … … … … … … … … … … … … … ...104
參考書目
第一章 前 言

第一節 概述

每當世人驚嘆“台灣奇蹟”之際，長久以來，腦海中始終縈懷著一份“台灣
─我瞭解多少？”的愧疚，對一個吃台灣米、喝台灣水成長的子民，基於對這塊
土地的熱愛，更基於族群融和的期盼，交織著先人們無怨無悔的奉獻，感恩之心
不禁油然而生。
台灣，近四百年來，累積了太多值得探討的題材，也有太多值得研究的文化
瑰寶，基於興趣，也有幾分使命感，經過半年的深思，決定對台灣地區近四百年
來有關地方政府行政體系與職權運作做個巡禮。
尤其是民國八十八年的精省前後，由傳播媒體、座談會、專題演講、研討會、
call-in 節目等，各式各樣的區域規劃、組織再造、行政革新等議題紛紛出籠，
由不同角度切入主題，各有理論與自認“精闢”的睿見支持各自的方案，身處此
種社會生態當中，除了「聽其言、觀其行」，體察時勢的脈動，也深深企盼自己擁
有一套理念，藉著拼湊而成的思維，遂心甘情願的一頭栽入近四百年來行政制度
的追尋。

第二節 研究動機

台灣地區四百年來的歷史發展，除早期荷人治台的史料較缺乏外，其他的
歷史記載、專著等均算齊全，尤其精省以來，更是豐富，既然探討地方政府組織
與府會運作的著作、期刊、專論如此之多，何以要再花時間探討，更何況一個碩
士班研究生撰寫一篇論文，無論資料的搜集、方法的運用、理論的印證、內容的
編列… 等各方面，難道會比學者專家的大作更有吸引之處嗎？
其實，人貴於自知，認清本身能力確屬有限，也認清自己的角色扮演，這
篇探討地方政府組織的論文，就像投小石入大湖中，所衍生而出的小漣漪，在微
風吹拂的浩瀚湖面，也許不易引人注目，畢竟這一圈一圈的微波，也屬廣大湖面
的一小部份。
政府再造已蔚為國際潮流，民眾對政府提供服務項目在質與量的要求，也
愈來愈高。精緻的、優良的服務品質沒有上限，還有更好的，有待公務人員不斷
的挖空心思的努力；同樣的道理，粗糙的、憎惡性的服務方式也是沒有下限，還

1
第二章 歷史上的臺灣地方行政制度

第一節 荷蘭的殖民統治時期（1624 年至 1661 年）

西元 1624 年 9 月（明朝天啟四年八月），荷蘭人的船艦在鹿耳門登陸，佔
領赤崁社地，於北線尾設置荷蘭聯合東印度公司商館，以船醫桑克（Marten
Sonk）為第一任提督 1（Governors），自此，開啟了荷蘭對台灣長達 38 年的殖
民統治時期。
1630 年荷人於－鯤身（今安平）建築熱蘭遮城（Zeelandia），國人稱為紅
毛城，即今日的安平古堡，作為台灣地區的軍事指揮中心。1650 年，又於現在
的台南市內建築普羅民遮城（Provintia），國人稱為赤崁樓，做為政務及商務
機關。這二個城堡的相繼完工，荷蘭對台灣的統治終於初步完成。
荷治時期的行政組織結構簡單，一切聽任人民依舊有習慣實行自治，不加
干涉，地方不設官吏，施行懷柔政策，力求獲得平埔族的信任，以協助荷人開
墾荒地，增產農作物。自 1645 年起，所轄地方番社，分南北二路，選其頭目為
長老，接受荷人命令支配社務，處理民政，並採用「結首制」來管制拓墾 2，由
數十民戶選一小結首，再由數十小結首當中，推選素孚眾望且公正有力者為大
結首，以維持地方秩序並增加作物產量；各地設有政務員，作為控制土著的行
政工具，且設有商務員、裁判員、教師、醫務員等，係行政輔助人員，藉以箝
制土著的思想與行動，助荷人順利推展搜括式殖民政策。
荷人開墾地區以現在的台南為中心，將其劃分成北部（台南以北）
、南部（台
南以南）
、卑南（台東地區）
、淡水等四區；自 1641 年起，每年召開一次「台灣
地方會議」3，召集各社長老在台南等各區中心部落開會，與會長老們須報告轄
區現況並宣誓效忠。
總之，荷蘭據台時期，所設置之行政機構，偏重於墾荒與通商貿易，以交
通上可能通達的區域為範圍，作為行政區域劃分之依據，只有殖民制度的組織
而欠缺完整的行政制度。

1
花松村編篡 臺灣鄉土全誌第一冊 中一出版社 85.05 初版 P.97
2
所謂「結首制」，依埔裏社紀略所載：即合數佃為一結，以曉事而貲多者為首。
3
台灣省文獻委員會編 台灣省通誌卷一土地志 眾文圖書公司 59.06 印行 P.21

6
第四節 日本據台時期(1895 年~1945 年)

(一 )、 概 述
日本，這個位於東亞的島國，自明治維新之後（1868 年）
，國力大增，成
了亞洲的霸權，在野心政治家和狂妄軍人處心積慮地策動北進與南進政策之
下，1894 年 6 月，日本陸軍在平壤擊敗清軍，9 月，以丁汝昌為司令官的北洋
艦隊，在黃海遭遇伊東佑亨率領的日本聯合艦隊的截擊，北洋艦隊潰不成軍，
這就是歷史上所稱的「甲午戰爭」
；戰敗的清廷，馬關條約中的二億兩銀元賠款，
向來以「上邦」自居的中國人豈能忍受，而台、澎地區的割讓，更是居住這區
域的中國人的切膚之痛，1895 年 5 月 29 日，日本政府任命的首任台灣總督兼
海軍司令官樺山資紀1(海軍大將)率領的日軍於台灣北部三貂灣的澳底登陸。
雖遭遇些許抵抗，日軍持續挺進，六月六日，樺山總督登上基隆，隨即在
基隆海關辦公大樓內設立臨時辦公室，六月十七日，樺山進入台北城，在舊巡
撫衙門正式開設台灣總督府，展開了日本據台五十年的殖民歷史，也是台灣地
區 250 萬人民生活於異族統治下，長達半世紀惡夢的開始2。

(二 )台 灣 地 方 行 政 區 域 設 置 ：
日本據台初期，台灣人民普遍不接受異族統治，各地抗日活動風起雲湧，
在武力強力鎮壓下，雖一一被敉平，但根深蒂固的民族意識，與大陸血肉相連
的文化、習俗，豈能輕易被消滅。
因此，日據初期的行政區域設置，隨著殖民政策而調整，大致可劃分為置
縣、置廳、置州等三個時期，其制度與設置如下：

1.置縣時期
(1).三縣一廳
1895 年 6 月 28 日，樺山總督頒布臨時地方機關組織，台灣地區設三縣一
廳，約略與清廷治臺時期舊有之區域相當 3，縣下設支廳，惟此項設置因抗
日活動激烈，除台北縣有部份實施外，大部份地區均有名無實。

1
許極墩 著 台灣近代發展史 前衛出版社 1996.09 初版 P.264
2
林衡道 主編 台灣史 眾文圖書公司 79.11 二版
3
林衡道 主編 台灣史 眾文圖書公司 79.11 二版 P.503
25
第三章 現代的台灣地方行政制度

第一節 光復初期(1945 年~1950 年)

(一 )、 概 述
1945 年 8 月 15 日，日皇裕仁藉「玉音放送」向全世界廣播投降詔書：茲告爾
等忠良臣民，朕命帝國政府通知中、美、英、蘇四國，接受其共同宣言 1… 。在台
灣地區的人民聞之，呈現二種極端的表情，日本人是哀號痛哭，如喪考妣，台灣人
則是歡欣鼓舞，奔相走告日本已無條件投降的消息，台灣終於重歸祖國懷抱。
大陸的億萬軍民同胞，在 蔣委員長領導下，拋頭臚、灑熱血，不惜一切與日
軍奮戰到底，終獲勝利；而戰爭末期，日本各大城市幾乎都被盟軍轟炸得斷垣殘壁，
人民生活是創痍滿目，原本氣勢高漲的皇民、皇軍，曾經懷著建立東亞共榮圈的美
夢，目空一切的軍閥，挾著強大軍事力量，席捲了半個亞洲地區的土地，終究軍國
主義的下場是如此的淒涼，侵略與被侵略的社會竟付出如此龐大的代價，死傷的軍
民、毀損的財產、破碎的家庭、荒蕪的家園… 等，默想這段怵目驚心的歷史，真是
感慨萬千。

(二 )、 台 灣 地 方 行 政 區 域 設 置
1945 年(民國三十四年)九月二十日，國民政府頒布「台灣省行政長官公署組
織條例」，第一條即規定「台灣省暫設行政長官公署，隸屬於行政院」
，換句話說台
灣省行政長官公署係一臨時性質的組織，目的是讓接管台灣的任務，能順利完成。
為便於政令之推行，地方行政區域之劃分，乃利用既有的基礎，並審酌環境及
實際需求，就日據時期之五卅三廳，改置八縣，將十一個州轄市改置九個省轄市、
二個縣轄市；縣之下設市及區，區的設置原係日據時期的郡或支廳；原有的街庄，
改設鄉鎮，鄉鎮之下，設村里和鄰，係由原有之保甲制更名，因台灣同胞對保甲制
度深惡痛絕；在原住民居住的山地，新設鄉以管轄之。

光復初期台灣行政區域設置如下：
八縣：台北縣、新竹縣、台中縣、台南縣、高雄縣、台東縣、花蓮縣、澎湖縣。
九省轄市：台北市、基隆市、新竹市、台中市、彰化市、嘉義市、台南市、高

1
林衡道編著 台灣史 眾文圖書公司 79.11 二版 P.718

42
第三章 現代的台灣地方行政制度

第一節 光復初期(1945 年~1950 年)

(一 )、 概 述
1945 年 8 月 15 日，日皇裕仁藉「玉音放送」向全世界廣播投降詔書：茲告爾
等忠良臣民，朕命帝國政府通知中、美、英、蘇四國，接受其共同宣言 1… 。在台
灣地區的人民聞之，呈現二種極端的表情，日本人是哀號痛哭，如喪考妣，台灣人
則是歡欣鼓舞，奔相走告日本已無條件投降的消息，台灣終於重歸祖國懷抱。
大陸的億萬軍民同胞，在 蔣委員長領導下，拋頭臚、灑熱血，不惜一切與日
軍奮戰到底，終獲勝利；而戰爭末期，日本各大城市幾乎都被盟軍轟炸得斷垣殘壁，
人民生活是創痍滿目，原本氣勢高漲的皇民、皇軍，曾經懷著建立東亞共榮圈的美
夢，目空一切的軍閥，挾著強大軍事力量，席捲了半個亞洲地區的土地，終究軍國
主義的下場是如此的淒涼，侵略與被侵略的社會竟付出如此龐大的代價，死傷的軍
民、毀損的財產、破碎的家庭、荒蕪的家園… 等，默想這段怵目驚心的歷史，真是
感慨萬千。

(二 )、 台 灣 地 方 行 政 區 域 設 置
1945 年(民國三十四年)九月二十日，國民政府頒布「台灣省行政長官公署組
織條例」，第一條即規定「台灣省暫設行政長官公署，隸屬於行政院」
，換句話說台
灣省行政長官公署係一臨時性質的組織，目的是讓接管台灣的任務，能順利完成。
為便於政令之推行，地方行政區域之劃分，乃利用既有的基礎，並審酌環境及
實際需求，就日據時期之五卅三廳，改置八縣，將十一個州轄市改置九個省轄市、
二個縣轄市；縣之下設市及區，區的設置原係日據時期的郡或支廳；原有的街庄，
改設鄉鎮，鄉鎮之下，設村里和鄰，係由原有之保甲制更名，因台灣同胞對保甲制
度深惡痛絕；在原住民居住的山地，新設鄉以管轄之。

光復初期台灣行政區域設置如下：
八縣：台北縣、新竹縣、台中縣、台南縣、高雄縣、台東縣、花蓮縣、澎湖縣。
九省轄市：台北市、基隆市、新竹市、台中市、彰化市、嘉義市、台南市、高

1
林衡道編著 台灣史 眾文圖書公司 79.11 二版 P.718

42
第三節 省縣自治法時期（1994 年∼）

(一 )、 概 說 ：
自 1950 年(民國三十九年)四月台灣省政府公佈「台灣省各縣市實施地方自
治綱要」
，迄九十年代，經過四十年的實行，由於國內的政治生態環境的變遷，
已非 50 年代所能想像，且教育的普及、經濟的發展、社會福利、交通建設、文
化、藝術、旅遊、休閒、及國民所得等，均有長足進步，地方行政首長及民意
代表對於權與錢的要求聲浪與日俱增，1992 年(八十一年)五月二十七日，第二
屆國民大會臨時會三讀通過「中華民國憲法增修條文」
，第十一條至第十八條，
並經總統於五月二十八日公布。
憲法增修條文第十七條規定如下：
省、縣地方制度，應包含左列各款，以法律定之，不受憲法第一 o 八條第一項
第一款，第一百十二條至一百十五條及第一百二十二條之限制：
一、 省設省議會，縣設縣議會，省議會議員、縣議會議員分別由省民、縣民選
舉之。
二、 屬於省、縣之立法權，由省議會、縣議會分別行之。
三、 省設省政府，置省長一人，縣設縣政府，置縣長一人，省長、縣長分別由
省民、縣民選舉之。
四、 省與縣之關係。
五、 省自治之監督機關為行政院，縣自治之監督機關為省政府。

此項增修條文提供了「省縣自治法」的法源，立法院於 1994 年(八十三

年）七月七日第二屆第三會期第三十五次會議通過「省縣自治法」
；翌日，通過
「直轄市自治法」，並經總統於八十三年七月廿九日及七月廿三日分別公佈。
該法第一條開宗明義曰：
「本法依中華民國憲法增修條文第十七條制定之」
。

(二 )、 縣 自 治 事 項 ：（ 市 暫 予 以 省 略 ）
依省縣自治法第十三條，縣自治事項計有二十八項之多，分列如下：
1.縣公職人員選舉、罷免之實施事項。
2.縣地政事項。
3.縣教育文化事業。
4.縣衛生環保事業。

52
第四章 論鄉鎮市合併問題－建構小而能的地方服務體系

第一節 概述
鄉鎮制度，歷史甚久，尤其鄉的名稱，古代即已產生，且自古便以戶口數為
劃分標準1 。
管仲襄助齊桓公，稱霸諸侯，一匡天下，管仲的改革方式有二種，一是經濟
的改革，就是官山海，實行鹽鐵公賣政策，達到富國目的，另一項是政治軍事的改
革，國語說：
「作內政而寄軍令焉，．．．於是制國：五家為軌，軌為軌長；十軌為
里，里有司；四里為連，連為之長；十連為鄉，鄉有良人焉。以為軍令：五家為軌，
故五人為，伍軌長率之；十軌為里，十軌為里，故五十人為小戎；里有司率之；四
里為連，故二百人為率，連長率之；十連為鄉，故二千人為旅，鄉良人帥之；五鄉
為師，故萬人一軍，五鄉之帥帥之」。2
自管仲實施軍事與政治配合、兵民合一的制度之後，不數年即達成富國裕民又
強兵的目的，以行政制度來說，一鄉有 2000 家，以軍事制度來說，一旅有 2000 人，
二者均由鄉良人指揮、領導，可知周代鄉良人之職權多受重視。
降至漢代地方政府，縣之下設鄉亭，鄉亭之下為里，里之下為什伍，漢代的鄉
亭，如近代的鄉鎮，不過鄉的地位在亭之上，亭設亭長，鄉設三老，掌教化；設嗇
夫，掌訴訟，收賦稅；設游徼，掌禁姦盜3 。
唐朝的地方政府劃分為州縣二級，縣以下組織：四家為鄰，五鄰為保，百家為
里，里之上在城邑者為坊，在鄉村者為村，分設坊正，村正，坊村均以地區為設置
標準，大致每一坊、村各轄五里，坊村即類似現在的鄉、鎮4 。
宋代鑒於唐朝的藩鎮之禍，實施重內輕外政策，盡收地方之權於中央，使地方
不能背叛中央，縣以下之組織，自王安石變法之後，實施保甲法，十家為保，五十
家為大保，十大保為都保，都保設都保正一人，副都保正一人5 。
明代的地方政府恢復鄉制，在府之下設縣，縣分三等，縣之下設鄉，鄉之下設
里甲，及至清初，縣之下仍沿用明代之里甲之制，里甲組織，主要目的在協助地方
政府維持社會秩序。

1
董翔飛著 中國憲法與政府 84.10 修訂 30 版 p.638
2 傅啟學著 中國政府 商務印書館 77.11 六版 p.150
3 同上 p.153
4 同上 p.157
5 同上 p.162

66
臺灣地區 309 鄉鎮市人口數統計表：
資料來源：內政部統計月報表（網站：http：//www.moi.gov.tw）
日期：至八十九年十二月底
人
口 鄉 鎮 市 名 稱
數
5000 烏來鄉 五峰鄉 大埔鄉 龍崎鄉 茂林鄉 桃源鄉 三民鄉
人 霧臺鄉 泰武鄉 綠島鄉 延平鄉 海端鄉 達仁鄉 金峰鄉
以 蘭嶼鄉 望安鄉 七美鄉
下

計十七個
5001 石碇鄉 坪林鄉 平溪鄉 雙溪鄉 大同鄉 南澳鄉 峨眉鄉
至 尖石鄉 西湖鄉 三灣鄉 獅潭鄉 泰安鄉 阿里山鄉 山上鄉
10000 南化鄉 左鎮鄉 田寮鄉 甲仙鄉 滿州鄉 枋山鄉 山地門鄉
人 瑪家鄉 來義鄉 春日鄉 獅子鄉 牡丹鄉 大武鄉 鹿野鄉
豐濱鄉 萬榮鄉 卓溪鄉 白沙鄉 西嶼鄉

計三十三個
深坑鄉 三芝鄉 石門鄉 八里鄉 貢寮鄉 金山鄉 萬里鄉
10001 壯圍鄉 三星鄉 復興鄉 橫山鄉 芎林鄉 寶山鄉 北埔鄉
至 卓蘭鄉 大湖鄉 銅鑼鄉 南庄鄉 頭屋鄉 三義鄉 造橋鄉
30000 新社鄉 石岡鄉 大安鄉 和平鄉 線西鄉 芬園鄉 二水鄉
人 田尾鄉 大城鄉 竹塘鄉 集集鎮 鹿谷鄉 中寮鄉 魚池鄉
國姓鄉 水里鄉 信義鄉 仁愛鄉 大埤鄉 林內鄉 崙背鄉
東勢鄉 褒忠鄉 台西鄉 溪口鄉 六腳鄉 東石鄉 義竹鄉
鹿草鄉 梅山鄉 番路鄉 鹽水鎮 柳營鄉 後壁鄉 東山鄉
下營鄉 六甲鄉 官田鄉 大內鄉 西湖鄉 七股鄉 將軍鄉
北門鄉 安定鄉 玉井鄉 楠西鄉 湖內鄉 永安鄉 彌陀鄉
六龜鄉 杉林鄉 內門鄉 麟洛鄉 九如鄉 里港鄉 鹽埔鄉
高樹鄉 萬巒鄉 竹田鄉 枋寮鄉 崁頂鄉 林邊鄉 新埤鄉
南州鄉 佳冬鄉 琉球鄉 車城鄉 成功鎮 關山鎮 卑南鄉
太麻里鄉 東河鄉 長濱鄉 池上鄉 鳳林鄉 新城鄉 壽豐鄉
光復鄉 瑞穗鄉 富里鄉 秀林鄉 湖西鄉

計一○三個
30001 瑞芳鎮 蘇澳鎮 頭城鎮 礁溪鄉 員山鄉 五結鄉 新屋鄉
至 關西鎮 新埔鎮 湖口鄉 新豐鄉 苑裡鎮 通宵鎮 後龍鎮
50000 公館鄉 外埔鄉 北斗鎮 田中鎮 伸港鄉 福興鄉 秀水鄉
人 花壇鄉 大林鄉 埔鹽鄉 埔心鄉 永靖鄉 社頭鄉 埤頭鄉
芳苑鄉 溪州鄉 名間鄉 斗南鎮 土庫鎮 北港鎮 古坑鄉

83
2．現行鄉鎮市人口數分析
由前面所引述自內政部網站的資料中，台灣地區 16 個縣，309 個鄉鎮市，這些鄉鎮
市之人口數 10000∼30000 有 103 個，佔 33.33%；30000 人∼100,000 人口數的鄉鎮
市有 125 個，佔 40.45%。這兩類（10000 人∼100000 人）人口數的鄉鎮市有
228 個，佔全部 309 個鄉鎮市的 73.79%，如以這類人口數的中間點 50,000 人為基準，
則台灣地區 50000 人口數以下的鄉鎮市共有 226 個，佔 73.14%，50000 人以上的鄉
鎮市共有 83 個佔 26.86%。
這些統計資料，將支持本文所提出的論證：
“以人口數為主軸的鄉鎮市合併問題“

台灣地區 309 鄉鎮市人口數統計表(一)

人 5000 5001 10001 30001 100001 150001 300001 500001 合
口 至 至 至 至 至 至
以下 10000 30000 100000 150000 300000 500000 以上 計
數

數 17 33 103 125 10 14 6 1 309

百 10.69 33.33 40.45 3.24 4.53 1.94 0.32 100

分 5.5 % % % % % % % %
比 %

台灣地區 309 鄉鎮市人口數統計表(二)

人 50000 人以下 50000 人以上 合 計

口
數

數
目 2 2 6 8 3 3 0 9

% 7 3. 1 4 % 26.86% 100%

85
第五章：結論

第一節 各時期治台方式之比較
自 1624 年以來，台灣經歷荷蘭、明鄭時期、滿清政府、日本、國民政府統治，
不同的族群、不同的時空背景，各有不同的統治方式，本結論中擬由治台時期、
治台策略與手段、行政組織、議事機關等五個項目作比較，藉以呈現並了解台灣
地方行政制度的演變過程。

（一）治 台 時 期

荷 蘭 自 1624 年在鹿耳門登陸起至 1661 年撤離而結束

自 1661 年登陸鹿耳門至 1683 年請降，施琅率清軍自登陸鹿耳門而告

明鄭時期
覆亡。

自 1683 年起至 1895 年日本政府任命之首任台灣總督樺山資紀率領

滿清政府
的日軍，於台灣北部三貂灣的澳底登陸為止。

自 1895 年起自 1945 年日本向同盟國投降，台灣重回祖國懷抱而結束

日 本
據台時期。

國民政府 自 1945 年迄今

（二）治 台 策 略 與 手 段

1.一切聽任人民依原有的習慣實施自治，不加干涉。
荷 蘭
2.施行懷柔政策，以期獲得平埔族信任，助荷人開墾荒地。

1.驅逐荷蘭人，經營台灣，以「反清復明」為職志。
明鄭時期 2.鄭成功祖孫三代的王位傳承，等同家天下的帝位傳承。
3.厲行寓兵於農，平時以軍拓墾，戰時以軍衛國。

1.台灣乃抗清人士匯聚之地，清初採取消極開發、積極防禦策略。
滿清政府
2.中法之役後，清廷始重視台灣地位的重要性。

100
 第二節 鄉鎮市合併案應及早實施

時序已堂堂邁入二十一世紀，第三個千禧年正在起動，國際競爭環境不容我們
稍事鬆懈，無情且持續向前的時代巨輪，跟不上的國家或社會組織只有被淘汰，別
無選擇。雖然「台灣經驗」曾經聚集世人的目光，成為眾所矚目的焦點，過去的成
就，並不能保証未來的成績依舊亮麗，今天，值得焦慮的是自中央至基層，仍有不
少人憑藉過時的老觀念來處理新問題。
過去，有何人曾經想過，佔我國有效管領土地 98%，且擁有 12 萬員工的台灣
省政府，竟然會被精簡成 285 人小單位，難怪有些資深員工不願面對擺在眼前的事
實，依然陶醉於過去輝煌的歷史中。
「管理學大師彼德．杜拉克（Peter F. druclcer）於 1968 年出版“不連續的年代”
（The Age of discontinuity）一書中，寫道：任何企圖把“治理”和“作事”大肆合
併的努力，都會使決策於癱瘓，任何企圖想使決策單位實際做點事的努力，也往往
成效不彰，因為他不是設計來做這些事被。」22
鄉鎮市地方行政組織層級在推動地方自治的成效有目共睹，但其業務既多且
雜，若仍賦予褓姆的角色，杜拉克精闢的見解，值得深思。
當政府再造（ reinventing govemment）已蔚成世界潮流之際，工業化國家每三至
五年便推動一次政府再造運動，目的就在於避免組織僵化，依照環境的變動，與時
俱進，反觀台灣地區，除了精省案，一套適用五十年的地方制度和體系及組織職權
運作，難道要以處變不驚之勢邁入二十一世紀，鄉鎮市是地方政府第三層次，行政
組織的變革，行政區域的調整是政府再造運動中的一環，抗拒變革是一條死胡同，
行政組織體系與行政區域的調整及權責運作，既是非往前走不可的路，提早起程則
提早到達目的，因為我們和我們的子子孫孫仍要依賴這塊土地生活，仍要依賴地方
政府提供服務。
具有前瞻性眼光與時代使命感的傑出人士，發自肺腑之言，提醒國人，這是一
個變動的社會，跟不上時代腳步，除了遭受淘汰，別無選擇；就人類社會的演進而
言，約五千年前步入農耕社會，被稱為第一波（the first wave）
，至 1840 年左右，英
人瓦特（James Watt 1736-1819）發明蒸汽機引起工業革命（industrial revolution），
被稱為第二波（the second wave），再推至 1970 年左右，微處理器（microprocessor）
的發明，帶動被稱為第三波（the third wave）的資訊革命（information revolution），

22
Peter F.Drucker 著 張心漪譯 不連續的時代 遠東圖書公司發行 69.03 出版 P.219
104
 參考書目：
1. 林衡道主編 台灣史 眾文圖書公司 79.11 二版
2. 連橫著 台灣通史 台灣省文獻委員會 87.03 出版
3. 台灣省文獻委員會編 台灣省通誌 眾文圖書公司 59.06 出版
4. 花松村編篡 台灣鄉土全誌 中一出版社 85.05 出版
5. 台灣省文獻委員會編 重修台灣省通誌 83.06 出版
6. 江日昇撰 台灣外記 眾文圖書公司 68.03 影印版
7. 許極燉著 台灣近代發展史 前衛出版社 1996.09 初版
8. 仲崇親著 台灣史略 商鼎文化出版社 1995.11 初版
9. 葉振輝著 台灣開發史 臺原出版社 1995.05 一版
10. 簡炯仁著 台灣開發與族群 前衛出版社 1995.08 初版
11. 陳清敏等合著 認識台灣 黎明文化公司 85.11 出版
12. 張德水著 台灣種族、地名、政治沿革 前衛出版社 1996.04 出版
13. 高賢治主編 台灣方志集成 博愛出版社 59.06 出版
14. 傅啟學著 中國政府 商務印書管 77.11 六版
15. Jorol B.Manheim & Richard C.Rich 原著 冷則剛 任文姍譯 政治學方
法論 五南圖書公司 87.12 初版
16. David March & Gerry Stoker 著 陳菁雯等譯 韋伯文化出版社 1998.
10 初版
17. 胡佛著 方法與理論 三民書局 87.01 初版
18. 張世賢 陳恒鈞合著 比較政府 五南圖書公司 87.09 初版
19. 謝復生 盛杏湲主編 政治學的範圍與方法 五南圖書公司 89.04 初版
20. 華力進著 政治學 五南圖書公司 85.10 三版
21. 劉道義著 台灣新地理 前衛出版社 1999.10 初版
22. 紀俊臣著 地方政府再造 時英出版社 89.09 初版
23. 許宗力等合著 地方自治之研究 業強出版社 1992.08 初版
24. 陳陽德撰 台灣鄉鎮市與區級政府之比較研究 五南圖書公司 88.08 初
版
25. 翁興利主編 地方政府與政治 商鼎文化出版社 1999.06 一版
26. 吳庚著 行政法之理論與實用 84.03 增訂二版
27. 董翔飛著 中國憲法與政府 84.10 修訂三十版
28. 吳定等編著 行政學 國立空中大學用書 85.10 修訂三版二刷

106
29. 林水波 張世賢著 公共政策 五南圖書公司 83.12 三版三刷
30. 魏啟林編篡 政府再造運動 行政院研考會 89.02 初版
31. 羅孟浩著 各國地方政府 政大出版委員會 64.03 四版
32. 張金鑑著 均權主義與地方制度 正中書局 59.08 二版
33. 劉瓊著 市政府與市行政 幼獅文化公司 77.08 出版
34. 管歐著 地方自治新論 五南圖書公司 78.04 九版
35. 高應篤著 地方自治學 中華書局 71.02 二版
36. 立法報章資料專輯第 14 輯 「地方自治 」 立法院圖書館 77.03 編印
37. 黃哲真著 地方自治概論 正中書局 69.12 出版
38. 內政部編印 「地方自治論述專輯」第一輯 84.01 出版
39. 施嘉明著 施嘉明談地方自治 致良出版社 87.01 出版
40. 酆邰著 台灣法律地位問題之研究 黎明文化公司 74.04 出版
41. 中國國民黨政策研究工作會編印 行政區域設計暨相關相關法制調整之研
究 84.02 出版
42. 趙永茂著 台灣地方政治的變遷與特質 翰蘆出版社 1997.02 出版
43. 林仲修著 「中央與地方政府權限劃分之研究」 中山學報第廿九期 高雄
市中山學術會 87.06 印行
44. 林慶宏著 「地方政府之功能及其支出效率之探討」 中山大學社會科學
季刊 87 年春
45. 廖達琪著 「臺海兩岸地方菁英民主理念之比較」 中山大學社會科學季
刊 87 年春
46. 鄭大誠著 「孫中山的均權制度與聯邦思想」 中山學術論叢 台灣大學
三民主義研究所 88.06 第十七期
47. 趙永茂著 「中央集權與地方分權之理論整合」 社會科學論叢 台大法學
院 81.06 出版
48. 陳文俊著 「族群、統獨立場與公共政策：台灣地方菁英個案分析」 中
山大學社會科學季刊 86 年春
49. 李台大著 「自治事項與委辦事項之界定與分析」 高點法律網站 2000.12
50. 徐正戎著 「法國地方制度之剖析」 東海大學地方自治監督研究學術研討
會論文 88.10
51. 蔡天助著 「中央集權與地方統治 兩岸地方菁英態度傾向之比較研究」
台灣政治學會第七屆年會暨學術研討會論文 2000.12

107
52. 趙永茂著 「2000 年總統大選後新政黨政治形勢對地方派系政治的衝擊」
台灣政治學會第七屆年會暨學術研討會論文 2000.12
53. 丘昌泰著 「再造小而能的地方政府」 兩岸地方政府與政治學術研討會
論文集 中山大學政治學研究所主辦 88.09
54. 梁雙蓮著「鄉鎮市政府的定位與組織功能再造」 兩岸地方政府與政治學術
研討會論文集 中山大學政治學研究所主辦 88.09
55. 紀俊臣著 「地方制度法所設計之府會與府暨關係」 兩岸地方政府與政治
學術研討會論文集 中山大學政治學研究所主辦 88.09
56. 徐正戎著 「從法國之府際關係論我國現行台灣省之地位」台灣省政府職掌
業務與功能發展研討會論文集 台灣省政府主辦 90.01
57. 陳文俊主持 「台灣省政府職掌業務與功能發展問卷訪查暨民意調查民眾電
訪調查報告」 東海大學政治系地方自治研究中心主辦 90.01
58. John Naisbitt 著 詹宏志譯 大趨勢 長河出板社 74.04 四板
59. Peter F. Drucker 著 張心漪譯 不連續的時代 遠東圖書公司 69.03 出
版
60. 陳懷東著 新世紀人類社會大趨勢 三民書局 2000.01 出版
61. 鬫大成著 新世界導航 第三波文化事業公司 1998.01 初版
62. 陳瑞貴 林志宏著 未來學 華泰文化事業公司 1999.08 初版

108
檢視這段漫長的演進過程，農耕社會以一成不變的生產與生活方式持續五千年，
工業社會才維持一百三十年就進到資訊社會，我們現在所處的資訊社會即將於二十
年之後進入第四波（the fourth wave）－由量子（quantum）、電腦（computer）和
DNA 生物科技整合的社會。24
社會快速變遷對關心生活環境的人而言不啻是一項警訊，頗值得深思，
「大趨
勢」（megatrends）的作者奈思比特（ John Naisbitt）除了指出人類生活的十個大趨勢
之外，也讓讀者了解「趨勢」像馬一樣，順著它的方向較易馳騁 25，這個理念與我
國「順勢者昌」、「識時務者為俊傑」的古訓，不謀而合。
撰寫本文的最大發現，大有為政府的時代早已過去，唯有組成小而功能強、效
率高、彈性大的政府，更具績效、靈活處理問題，以贏得民眾的信任與支持，而台
灣地區 309 個地方第三層級政府，以人口數為主軸的合併方式，使每一鄉鎮市的人
口數合理化，精簡後的鄉鎮市公職（務）人員，不僅節省龐大的人事、業務經費，
拜科技之賜與運用民間資源，共同為民造福。
精省案的成效，撇開政治面，其成效有目共睹，鄉鎮市的合併案實在是一條必
走之路，其實縣市合併亦是一種趨勢，深盼鄉鎮市的合併案早日實施，則是本文對
社會的微薄貢獻。

24
陳瑞貴 林志宏著 未來學 華泰文化事業公司 1999.08 初版 P.5-6
25
詹宏志譯 大趨勢 長河出版社 74.07 四版 P.28
105
 致 謝 辭

我們是非常幸運的人，很榮幸地生活在這塊物產豐盛的寶鳥，很榮幸地與來自
不同族群相處而融和，很榮幸地當世界上幾近二十億人生活在貧窮、落後的地區而
我們依然衣食無缺，這份成果，不是天上掉下來的，因為天上掉下來的是靠運氣，
這份成果更不是偶然撿到的，因為偶然撿到的是佔便宜，這份成果確確實實是自
1624 年起，荷蘭人佔領台灣，設立簡便的行政制度開始，歷經鄭成功家族、滿清王
朝、日本人的統治、光復後中央政府的苦心經營，各個年代或許有不同的策略、不
同的行政制度體系、不同的區域設置、不同的職權運作；但我們寧願相信，這些目
標一定有一共同點：期盼五縠豐收、風調雨順、國泰民安，讓島內居民們的生活一
代比一代好，接受教育一代比一代有更多的機會，無論是天災或人禍，一代比一代
少，先民們一鋤一擔，心甘情願為這片土地流下汗水，或許我們因科技進步帶來的
舒適生活不易體會先民們開墾荒島的艱辛，但由於過去代代不斷的努力才有今日的
成就，則是不容爭辯的事實。
這篇論文，讓本人有機會花長時間待在學校的圖書館，查閱早期的文獻、通誌、
書籍，藉先民們與學者的智慧，搜尋他們踏過歲月所遺下的痕跡，除了驚嘆，對國
立中山大學更是引以為榮。
兩年的學生生涯即將劃下完美句點，中山所所長也是指導教授姜新立博士，教
學之認真與治學之嚴謹，由衷地致以謝忱，諸位老師們的傾囊相授與同學們的砥礪
切蹉，感激之情，常懷我心；感謝我的內人鍾屏巒女士和全家人的支持與體諒，盡
全力處理家務與雜事，讓我擁有安心的讀書環境而無後顧之憂；宗教信仰給與我非
常大的精神力量，正巧天主教的單國璽樞機主教提倡「第七倫」─人與天主的關係，
我深深體會，一路走來，總不覺得孤單，因為沐浴在恩寵祝福中。

106
 1. 台灣人民普遍不接受異族統治，致抗日事件不斷發生，據台初期一
面以武力鎮壓，一面籠絡人心。
2. 初期總督由海陸軍將領出任，藉以安定社會秩序，奠定後期發展之
日 本
基礎。
3. 中期適逢威爾遜提出「民族自決」，改派文官擔任總督。
4. 後期為推行南侵政策，恢復武官總督。

1.光復後，暫設行政長官公署，使接管任務順利。
國民政府
2.依據三民主義，頒訂法規，實施地方自治。

（三）行 政 區 域 設 置 與 變 遷

荷 蘭 以交通上可能達到的區域作為行政區域。

1.鄭成功將台灣改為東都，設一府二縣。
2.為紀念泉州安平故里，將熱蘭遮城改為安平鎮。
明鄭時期
3.鄭經將東都改為東寧，提升縣為州，置一府、二州、三司。
4.分承天府為四坊，制鄙為二十四里。

1. 建省之前，行政區域的設置隨人口增加，與開墾地區之擴展而不斷
調整，由一府三縣→一府四縣二廳→一府四縣三廳→二府八縣四廳
滿清政府 等。
2.1887 年因台灣地位之重要而奉准建省，全省劃分為三府一直隸州
十一縣三廳。

1.行政區域設置隨殖民政策而調整，為便於治理，初期的三縣一廳
與清代相當。
日 本 2.據台五十年期間，行政區域可概分為置縣、置廳、置州等三個時期。
3.行政區域名稱儘管經常變更，但府→縣廳州→支廳、郡市→街庄社
等四級制度仍予維持。

1.為便於推行政令，將日據時期之五州三廳改置八縣，十一個州轄市
改設九個省轄市、二個縣轄市。
2. 縣之下設市與區，原有之庄街改設鄉鎮，其下設村里、鄰，係原有
國民政府
之保甲制度。
3.原住民居住的山地區域設置鄉以管轄之。
4.1950 年起重行劃分為十六縣五市，迄今變動甚少。

101
（四）行 政 組 織

1.只有搜括式的殖民制度組織，沒有完整的行政制度。
2.地方不設官吏，以懷柔政策力求平埔族信任，協助墾荒。
荷 蘭 3.選原住民頭目為長老，接受荷人命令支配社務並處理民政，推行經
濟政策、振興貿易，以達榨取台灣資源之目的。
4.採用「結首制」以維持地方秩序。

1. 府設府尹，縣設知縣，州設知事以及安撫使、簽首、總理、保長等。
明鄭時期
2.無論中央官制或地方官制均依據明制。

1.治台初期，地方行政組織沿襲明代之三級制，台廈兵備道係台灣
地區最高行政官署。
滿清政府
2.建省之後設巡撫衙門，總領行政、司法、軍事、撫墾等大權。
3.府、縣、坊、里、街、莊、堡、澳等各級行政組織各有所司。

1. 五十年據台期間，共任免十九位總督，初期總督為安定社會秩序，
均由軍人出任；中期為推行同化政策，改為文官總督；後期為支援
南進政策，再任命武官總督。
2.總督府組織因總督掌握軍政大權，採民政與軍政合一，其民政方面
之編制如：文教、財務、工礦、農商、警務、交通、國土、米穀、
日 本 專賣、法務等設置，具現代行政功能。
3.二級地方行政首長如：知縣、廳長、州知事，除綜理政務，另有請
求使用兵力權及對州會或州參議會決議案之否決權。
4.三級地方行政首長如：支廳長、辦務署長、郡守、市尹等皆為官派。
5.總督府根據律令制定保甲條例，保甲組織之主要任務係維護治安，
保甲之人民互負連坐之責。

1. 光復初期，台灣行政長官公署為最高行政組織；採四級地方行政制
度：省→縣市→區署、縣轄市→鄉鎮等，村里與鄰係基層編制。
2.無論縣、區、鄉鎮，依其人口數、管轄區域、經濟狀況等劃分等級，
國民政府 內部單位依等級編制。
3.1947 年，台灣行政長官公署改稱為台灣省政府。
4.1950，台灣省實施地方自治綱要公佈後，落實主權在民，使地方自
治步上正軌。

102
（五）議 事 機 關

無議事機關，每年召集一次各地頭目與長老，詢問政績及宣佈政令，
荷 蘭
與會者須報告轄區治安並宣誓效忠。

明鄭時期 一切為反清復明，採軍事化管理，無議事機關。

滿清政府 專制、獨裁政權，無議事機關。

【一】州協議會
1.1920 年，為推行所謂的「內地延長主義」，規定州、市、街、庄皆
為法人，各設協議會，並備地方行政首長諮詢。
2.協議會會員由總督就其居住轄區內具學識名望者選任，係名譽職，
任期二年。
3.議會分常會及臨時會，常會每年召開一次，會期不超過十天，可討
論州預算、州稅、州債等一般議題；臨時會不超過三日，僅討論特定
事項。
日 本 【二】州會
1.1935 年改採自主性較強的地方自治，州、市、街、庄在授權範圍內
得處理公眾事物。
2.以州為例，州設州會，為議事機關，會員半數官派，半數民選。
3.議長由州知事兼任，會員為名譽職，任期四年，可討論一般議案。

以上所述日據時期的地方議事機關，功能僅限於諮詢，沒有實質的決
議權，且各級地方行政首長擁有議案否決權及命令解散權。因此，所
謂議事機關，僅是藉實施地方自治之名，掩飾專制之實。

1.1946 年公佈之「台灣省鄉鎮組織規程」規定：
村里設村里民大會，其職權係選舉或罷免村里長及鄉鎮民代表會代
表。
鄉鎮設鄉鎮民代表會，其職權係選舉或罷免鄉鎮長，及縣參議員。
國民政府 2.1950 年台灣省政府公佈「台灣省各縣市實施地方自治綱要」，該綱
要規定：縣市長、縣市議會議員，皆由縣市公民依法選舉之。
3.此後，政府陸續修法，不斷擴大選舉範圍，如今台灣地區的公民，
自村里長至總統之各級民意代表和行政首長，皆可用選票自由圈選
心目中理想的人選，真正落實主權在民。

103
統計之後 50000 人以下的鄉鎮市共 226 個，其中不足 10000 人口數的鄉鎮有 50 個
，佔 16.18%。
合併方式：
A.50 個不足 10,000 人口的鄉，併入鄰近人口數超過 50000 的鄉鎮市，或因地形特
殊、族群，則 4 至 5 個鄉鎮，合併成一個較大的鄉鎮。
每 4 至五個合併成一個較大鄉，約可併成 15 個。
226 個—50 個＋10 個＝186 個。
B.人口數 10,000 人∼50,000 人以下者有 176 個，併入鄰近人口數超過 50000 的鄉
鎮市，或每 2 至 3 個併成一個鄉鎮市，約可併成 90 個。
二者合計併成 105 個鄉鎮比原來的 226 個鄉鎮市，共少了 121 個。
合併後減少 121 個鄉鎮市，僅是人事費的節省就非常可觀了，

3. 鄉 鎮 市 合 併 之 條 件 ：
台灣地區 16 縣 309 鄉鎮市之中，以人口數計算，從最多的台北縣板橋市
529,059 人，最少是高雄縣茂林鄉 1,723 人，人口數相差超過 300 倍，依照地方行政
機關組織準則第十九條及第二十條茂林鄉可設祕書一人及六課、室；板橋市設副市
長一人、主任祕書一人、祕書一人、專員五人及十三課、室，而茂林鄉長與板橋市
長在位階上、職權行使、產生方式都相同，編制內人員相同職稱，其職等亦相同，
這種齊頭式平等，不僅加重了政府在人事費的沈重支出，試想，一個擁有五十二萬
人口的課長，跟一個不到二千人口的課長，都支領相同的薪資，怎麼不產生不平衡
心裡！可參考：丁、地方機關職務列等表之六。
鄉鎮市的合併，首須設定先決條件，做為合併基準，其條件約有下列數項：
1.平地鄉鎮至少須有 50,000 以上之人口數。
2.山地鄉至少須有 25,000 以上之人口數。
3.離島地區，如台東縣的綠島鄉（2,799 人），蘭嶼鄉（3,143 人）
，可併入台東
市（110,941 人）
；澎湖縣的湖西鄉（12,673 人）
，白沙鄉（9,003 人）
，西嶼鄉（8,264
人），望安鄉（3,840 人），七美鄉（2,994 人），五鄉合計人口數是 36,779 人，可合
併成一個鄉。

4. 鄉 鎮 市 合 併 後 之 優 點 ：
經過合併之後，初步估算，台灣地區 309 個鄉鎮市，約可合併成 188 個，減少
了 121 個鄉鎮市，區域面積及人口均增多，但依地方行政機關組織準則，地方

86
 行政機關人員配置卻增加有限，以被合併的鄉鎮原有配置員工數，含編制人
員、技工、工友、駕駛、清潔隊員、約聘僱人員、臨時人員、機要人員等約 50
人，這些員工平均薪資以荐任六等本俸一級 385 俸點為標準，僅是人事費支出
一項，一年約可節省：50 億元。
薦任六等一級 385 俸點：含下列各項，每月薪資約 50,000 元，一年可領 14.5
個月的薪資計算。
本俸
專業加給
公保（政府負擔）
退撫基金政府負擔
全民健保政府負擔
年終工作獎金
考績獎金
不休假加班費
因此，鄉鎮市合併之後的優點有下列諸項：
1. 精簡人力：每年約可節省 6000 人。
2. 節省經費支出：一年約可節省 50 億元。
這二項優點引申出：把省下的經費用於社會建設、照顧弱勢族群、照顧殘障朋
友… 等。省下的人力投入經濟建設。

第七節 鄉鎮市合併可能遇見之阻力

鑑於精省案的經驗，任何一項改革所遭遇到的阻力，幾乎與改革幅度成正比，
改革面越大，阻力就越多，鄉鎮市合併問題的改革措施即將面臨的壓力與阻力
是必然的途徑，改革的阻力可能來自下列數方面：
1.朝 野 黨 團
台灣地區已進入政黨政治運作時代，中國國民黨、親民黨、新黨、民主進步黨，
幾乎囊括所有立法委員席次，無黨籍聯盟區區幾位，在立法運作過程中，力量
實在有限；朝野黨團，也是各有利益考量，由各方面評估黨的政策走向，例如
八十七年國家發展會議獲得共識的鄉鎮市長官派案，拖延迄今，仍未形成法，
特別是自主意識高漲的民意代表，豈願事事遵從黨意的要求，不過若能得到朝
野黨團的支持，可說已踏出成功的第一步。

87
 2.立 法 委 員
地方制度法屬法律層面，鄉鎮市的合併案，首先須面對的是修法問題，合
併方案，能否獲得立法委員的認同，並產生共識，實在是高難度的挑戰，因為
每位立法委員，各有選區民意的支持與利益考量，鄉鎮市行政區域的調整，立
法委員自有衡量標準，也是一項敏感問題。
地方制度法第七條規定：
省、宜轄市、縣市、鄉鎮市及區之設置、廢止與該行政區域之劃分、調整，依
法律規定行之。
八十八年一月總統公布地方制度法迄今已逾二年，而本項涉及行政區域劃分、
調整的法律案，卻未見動靜，期盼本項行政區域劃分、調整案，未來在立法院
審議，立法委員們能摒棄私益，以國家長遠利益及地方永續經營發展為考量，
做最有利於國家，社會的抉擇。
3. 縣政府、鄉鎮市公所及鄉鎮市民代表會
地方制度法第六條有關各級行政區域依原名稱更名規定，本條第四款：鄉鎮市
及村里，由鄉鎮市公所提請鄉鎮市民代表會通過後，報縣政府核定。
行政區域的調整，涉及法律層面，但行政區域依原名稱或更名則是鄉鎮市公
所、鄉鎮市民代表會及縣政府的權責，然而基層公職人員那願輕易放棄苦心經
營多年的選區被合併呢？經營選區，在選民心目中樹立為民服務的良好印象，
並非一朝一夕可成，經年累月，無論婚喪喜慶，風雨無阻，好不容易培養起來
的成果，將之拱手讓與，又豈會心甘情願。
4. 居民
我國民法第二十條規定：
依一定事實，足認以久住之意思，住於一定之地域者，即為設定其住所於該地。
一人不得同時有兩住所。
民法上住所之設定要件之一是有“久住”之意思，而地方制度法之居民，在第
十六條：居民之權利的第一款即規定對於地方公職人員有依法選舉、罷免之權
及依法行使創制、複決之權，為合乎公職人員選舉、罷免法之選舉人要件：
(1).中華民國年滿二十歲之國民（選罷法第十四條）。
(2).在各該選舉區繼續居住四個月以上（選罷法第十五條）。
對照民法及公職人員選舉罷免法，地方制度法上之居民有較大的彈性空間，除
了行使選舉、罷免權，須受居住四個月之限制外，祗要居住該區域，是否設籍，
有無久住之意思均屬各該鄉鎮市轄區內之居民。

88
 而居住在該鄉鎮市轄區內之居民，對地方事務與自身權益最密切，對地方建設
與發展最為關心，對民情風俗的傳承也是最不遺餘力，因此要將該鄉鎮合併到
其他鄉鎮，非大費一番唇舌，極盡協調、說服之能事，將合併鄉鎮後之優點說
清楚，講明白，否則必無濟於事。

第八節 民選鄉鎮縣轄市長是否唯一選項？

當我們尚在爭論鄉鎮市長是民選抑是官派之際，不妨參考國外行之有年的例
子，看看國外先進國家在地方首長方面成功的一面，以作為借鏡。
1. 日 本
許志雄先生在「簡介日本、英國地方自治之概要」一文中提到，日本現行地方
自治團體採二層結構制，上層為都道府縣，下層為市町村，而都道府縣與市町
村之間並無隸屬關係，市町村與居民最為密切，可謂地方自治之基礎 16。
鑑於交通產業及都市發展，住民生活圈逐漸擴大，乃出現廣域行政之議，主張
擴大行政區域，強化地方自治團體之間的合作以提高行政效率，滿足住民需求。
現行地方自治團體的組織有下列二點特徵：
(1).首長制：（Presidential System）
地方行政首長由住民直接選舉產生，對轄區內的住民負責，首長制設置之目
的，係為謀求首長與議會之間權力的均衡，穩定地方行政之運作。
(2).兼採行政委員會制：（administrative committee form）
首長對內為最高執行機關，統籌地方自治團體事務，指揮各行政單位；對外則
代表地方自治團體，對行政事務負成敗之責，但是地方事務中，不乏應與政治
保持距離，須藉由科學公正方式加以處理者，如教育委員會，選舉管理委員會，
人事委員會等，均交由該委員會全數處理。
戰後日本在教育和經濟方面的高度發展，促使地方自治的觀念深入民心
，居民共同參與地方自治事務，但有些地方仍值得予以關切 17 ？
其一、地方自治事務太少，機關委託事務太多，使得地方自治經常須受到
中央指揮監督。
其二，地方自主財源不足，處處仰賴中央補助款。
2. 英 國

16
許宗力著 地方自治之研究 業強出版社 1992.08 初版 p.23-27
17
同上 P.45
89
 英國是一個不成文憲法（Unwriten Constitution）國家，乃眾人皆知，因此
地方自治事項得不到憲法明確的保障，但迄今英國的地方行政仍能保持相當程
度的自治，主要原因係英國擁有優良的民主素養及悠久的地方自治傳統，且英
國人民皆深信地方自治是民主精神之基礎 18 。
英國亦是一個典型的內閣制國家，內閣閣員由國會議員組成，向國會負
責，因此英國的地方制度也如此，地方政府大多設有 Council（評議會）
，以行
使立法權和行政權，各評議會選出一人擔任主席，或稱市長（Mayor）
，做為形
式上之地方行政首長，但所有權力仍由評議會以決議方式行之，由於無類似民
主國家之地方行政首長和行政機關，故設置各種委員會負責各項地方事務的執
行，通常是由評議會議決通過之後，授權相關的委員會負責執行，各委員會向
評議會負責，一如內閣向國會負責。
3. 美 國
美國是世界上第一個成文憲法的國家，也是一個聯邦共和國，更是二次大
戰以後領導世界進步的國家，其實施地方自治多元化的經驗，有關鄉鎮市之權
力組合的四種模式，值得參酌 19 ：

(1).弱市長制（weak mayor plan）

選 舉 人

18
同上 P.49
19
紀俊臣著 地方政府再造 時英出版社 89.09 出版 P.140-147
90
 ↓選
↓舉
┌——————┬————┬————┬——————————┐
市 長 警察局長 主計長 估稅員 市 議 會
∣ ∣
任 命 任 命
∣ ∣
┌┬┬┐ ┌—┬—┐
消工公公 市 市 審
防務用園 監 檢 計
局局局與 察 察 長
長長長旅 官 長
遊
局
長

一般所謂的弱市長制，如上圖所示，自市長至市議會議員均由居民依法選舉產
生，民選的市議會透過同意權的行使，任命市監察官、市檢察長、審計長等，以監
督行政系統之作為。而民選之地方行政首長對外代表該地區，但警察局長、主計長、
估稅員等三員，分別由民選產生，各向議會負責，即使市長任命的四個局長（ 消防、
工務、公用、公園與旅遊等）之任命案，須事先報經市議會同意，市長的人事任命
權被削弱了，謂弱市長制或弱市長議會制（weak mayor and council plan）

(2).經理制（manager plan）
經理制的組織圖如下：
選 舉 人
91
 │選
↓舉
市長與議會─────────┐
│任 ∣任
↓命 ↓命
市 經 理 ┌————┐
│ 市 市
∣任 檢 監
∣命 察 察
↓ 長 官
助 理
市 經 理
∣
┌——┬——┬——┬——┬——┐
公 消 警 財 工 旅
用 防 察 政 務 遊
局 局 局 局 局 局
長 長 長 長 長 長

經理制也稱為「議會經理制」（council manager plan）或「市經理制」( city-

manager plan )，此制之運作系統特質包括：
a.由居民選舉鄉鎮市長和議員，組成鄉鎮市議會，成為該地區之決策機構。
b.鄉鎮市長和議會任命經理，經理可任命助理經理，對於所屬之單位主管亦有
任命權。
c.經理向議會負責，須定期向議會作工作報告，由於經理係以專家身分參與行
政管理工作，其任命不受地域限制。
經理制有三項評量基準：
a.市長雖由選舉產生，仍屬弱勢市長。
b.經理因長期推動地方建設，累積長期的行政經歷，已成為最有決策力的領
導人，但此項權力，並非來自選民而是由議會所任命。
c.在經理制之下，缺乏政治領導和責任政府，而在美國的地方政府，不論鄉、
鎮、市、郡，實施經理制者約佔 47%。

(3).委員會制（commission form or plan ）

地方政府的委員會組織體系如下：

92
 選 舉 人
∣選
↓舉
委 員 會

委 員 委 員 市 長 委 員 委 員
∣督 ∣督 ∣督 ∣督 ∣督
↓導 ↓導 ↓導 ↓導 ↓導
工 公 財 公 休
共 務 用 閒
務 安 行 事 服
全 政 業 務
‘

委員會的特質有下列數項：
a.由居民選出五人組成委員會，立法部門和行政部門合而為一，委員會如
同立法機關，委員亦兼任行政部門首長。
b.五位委員均為專任，且有立法人員和行政人員之雙重角色。
c.委員會制雖有較高的行政效率，但此種制度在美國僅 6%的地方政府採用
此制度，其原因：
(a).委員會權力太大，卻缺乏監督，無法維持制衡。
(b).委員會因規模較小，故行政效率較高，但不合適於較大的行政區域之
體系。
(c).專業行政人才來之不易，又須專職始可擔任，其高待遇的要求地方政
府的財政死怕不易負擔。
(d).委員兼督導行政部門，可能導致委員會只缺行政責任。

(4).強首長制：（strong mayor plan）

地方政府之強首長制之組織體系如下：

93
 舉 人選
∣選
↓舉
┌───────────────┐
↓ ↓
市 議 會 市 長
∣任 ∣任
↓命 ↓命
┌——————┐ 行政人員
審計官 市監察官 ┌—┬—┬┴┬—┬—┐
警 工 消 財 公 旅
察 務 防 政 用 遊
局 局 局 局 局 局
長 長 長 長 長 長

強首長制亦稱強首長議會制（strong mayor and council form），居民們分別選出

市長組成行政機關，選出議員組成議會，市長與議會的法律地位平等，議會的
任命權以監督行政的審計官，監察官為限，絕大多數的人事權由市長任命，形
成行權與立法權分立之組織系統，其議會與市長之間之權力運作方面，與台灣
地區現行的鄉鎮市公所與代表會之運作方式一樣。

第九節 合併案應有之相關配套措施

1. 概 述
一件法律案，除母法公布之外，尚須有施行細則及釋例陸續的公布，才可
使母法與時俱進，使法律條文更合乎環境的轉變。
自三十九年實施迄今的台灣地區行政區域的劃分，經過五十年的適用，難
道無扞格之處？難道讓其繼續？可是行政區域的調整及組織架體系的變動，最
直接受影響的可能是居民的權益，既然把居民的權益放在首要考量之列，就更
須要慎重其事，是一場准贏不准輸的遊戲，整個遊戲規則的制定都須切實可
行，因為國外已有許許多多成功的案例可循，而我們也累積了五十年地方自治
的寶貴經驗。
地方行政區域的調整，因台灣地區的地方行政制度屬三級制，自第一層級
的省市，第二層級的縣市，第三層級的鄉鎮市，而省府的精簡案已於八十八年
底完成，而第二層級縣市政府的行政區域調整提議在地方基層亦時有所聞，例

94
 如九十年四月底，高雄縣議會議長許福森先生帶領部份縣議員拜訪高雄市議會
議長黃啟川先生，表達高雄縣願與高雄市的行政區域合併案，因為現實的社會
環境，有些方案實在別無選擇，當縣市居民要求政府的行政效率要愈來愈高，
社會福利要愈來愈好，可是在有限的資源中，如何做最有意義，最適合民眾需
求分配，實在是傷透財經人員的腦筋。
2. 未 來 的 發 展
面積僅三萬六千平方公里的台灣，維持一省二院轄市，16 縣 5 個省轄市的
規模，攤開台灣的地圖，中央山脈綿亙其中，西部的人口遠較東部多，北部是
政治、經濟地區，人口稠密，商業發達，交通便利，南部地區是工業重鎮，大
鋼廠，造船廠，石化工業，機械工業非常發達，但各項建設的評比，南部則落
後北部甚多。
行政院經濟建設委員會曾擬訂一項「國土綜合開發計劃」
，以民國 100 年
為目標年，訂定「三生環境」
：改善人民生活環境品質、營造有利的生產條件、
維護生態環境平衡發展等，依據台灣地區在未來人口、產業、環境、保育、政
治及社區意識展望，規劃台灣地區未來的空間架構 20：
未 來 台 灣 地 區 空 間 架 構
空 間 架 構 架 構 內 容
西部成長管理軸
東部策略發展軸
全 國 階 層
離島振興區
北 部
中 部 都 會 帶
區 域 階 層
南 部
二 1.都會地區的
十 生活圈 台北、桃園、新竹、台中、台南、高雄、
個 2.一般地區的 宜蘭、基隆、苗栗、彰化、南投、雲林、
地方階層
生 生活圈 嘉義、新營、屏東、台東、花蓮、澎湖、
活 3.離島地區的 馬祖、金門
圈 生活圈

在上述的空間架構中，值得一提的是屬於地方階層的二十個生活圈計劃，生活
圈的規劃、建設，係以「人」為中心，考慮人的活動，而主要活動有六項：工作、
居住、休間、就學、醫療、購物等，為了配合這六項活動，政府有必要提供便捷交

20
國土綜合開發計劃 行政院經濟建設委員會 85.12 出版 P.39
95
通網，完善的公共設施，良好的治安，使得生活圈內的居民都能享受高品質的居住
環境。
3. 配 套 措 施
全世界無論那一個國家，無論何人執政，都期望為他的國民創造舒適的生
活，過安居樂業的日子，但是這種理想並非垂手可得，須要深思熟慮的計劃；同樣，
鄉鎮市的合併案更是一項只能成功，不許失敗的大工程，事前務必有一整套計劃，
確實且深入的利弊得失分析，依各地區的人口、地形、族群、交通、產業、建設等
作綜合考量，因此鄉鎮市的合併案，其相關的配套措施，下列諸項值得考慮：
(1).法律案的配合
政府執行各項業務，以法律為依歸，即所謂的依法行政，任何計劃若無法律
或行政命令做依據，依然無法付諸實施，而鄉鎮市合併案，關係最密切的「行政區
劃法」
，已於八十二年三月，行政院送請立法院審議，即是中央政府擬透過法律，做
為調整行政區域的規範，唯此項法案，尚待立法院審查。
(2).鄉鎮市公所業務的精簡
地方基層單位的業務有多繁重，可參閱地戶制度法第二十條，自治事項計有
九大項二十四款，這些自治事項若不予以精簡，則鄉鎮市合併後，基層公務人員仍
須花費龐大人力、時間去辦理業務，未達到合併的好處，卻先讓公務人員個個因業
務大增而人仰馬翻，豈不引起反彈。
鄉鎮市公所有那些業務可精簡呢？例如：圖書館管理、托兒所管理、公墓管
理、公園綠地管理，體育活動、社會救助、調解業務、垃圾清運及掩埋或焚化… 等，
相信以民間的人力及做事的效率和較易彈性手段，一定比地方政府有更佳的處理成
果，花費更少人員，節省更多成本。
(3).善用民間的力量
公務人員須依照法定程序辦事，受到眾多法令和層級和職責的約束，常常不
易在第一時間內掌握時效，以致須浪費數倍的人力、財力來收拾後果，也使得公務
人員的辦事績效不易在民眾心目中擁有高度的評價。下列的實例可供參考：
本人曾居住位於屏東縣鄉下的社區，約 20 年前，村民大會提議架設簡易自來水
工程，讓社區的居民不再擔心飲用水問題，社區理事會決議：包括深水井、水塔管
線到住戶內接管等，每戶約支付新台幣二萬元，結果，四個月之內，一切都解決了，
這件小型工程從醞釀、討論、設計、發包、施工、驗收，從沒有人想到請求台灣省
自來水事業公司支援，甚至完工迄今，自來水公司曾數次有意將此項供水系統收回
營運，但社區理事會堅決反對，其真正原因只有一個，自來水公司是政府的，如果

96
社區的水管破列，抽水馬達故障，新用戶申請裝置水錶… 等，社區理事會聘有專人
服務，無論寒暑、晨昏或半夜，即使春節，只要一通電話，一切解決，試問：社區
辦得到，公務人員能嗎？明白之後，社區理事會堅持自辦自來水業務就可理解了。
自從民國三十八年中央政府遷台後，50 年的生聚教訓，厚植民間的力量，真難
以估計，只要看看公營事業的營運績效，每況愈下，經不起民營企業的挑戰而紛紛
搖搖欲墜，因此善用民間力量，不失是一項可行之策，雙方簽妥契約，鄉鎮市公所
站在監督立埸，讓民間在契約範圍內放手做事，政府節省不少人事費用，民間也更
具活力，雙方互蒙其利，至於合作方式，無論是公辦民營、BOT（build . operate or
own transfer），訂契約委託民間處理，各依業務做適當考量。
(4).以單一窗口簡化作業流程
談到作業流程，最近各大報登載一個例子，有一處位於花蓮休閒區開發案，竟
然在申請書上一共蓋了一百四十七個職章，另外提供一個發人深省的個案：有
一個鄉公所的清潔隊擬增加二位清潔隊員，協助鄉內垃圾清運及垃圾場管理，
其整理作業流程如下：

鄉 清潔 隊 提 案
↓
鄉公所主管會報通過
↓
鄉清潔隊擬訂函稿

97
 ↓
↓
主 財 民 祕 人
計 政 政 書 事
單 單 單 單 單
位 位 位 位 位

↓
鄉主任祕書
↓
鄉 長
↓陳報縣政府
┌——┬——┬——┬——┐
環 主 財 民 祕
保 計 政 政 書
單 單 單 單 單
位 位 位 位 位

↓
縣主任祕書
↓
縣 長
（核定）

看看這個作業流程圖，不禁要問，效率在那？不過是要增加二位不須公務人員考
試及格的清潔隊員，卻要以公文一個個地知會單位，鄉公所的知會單位有二級：承
辦人à課長，縣政府的知會單位有四個層級：承辦人à課長à專員à局長，由於每
個單位都涉及權責，在立場上各有不同意見，所以一份僅需增加二位清潔隊員的公
文，回來旅行之後已過了一個月，就不足為奇了。
政府近年來大力推行的「行政單一窗口化運動」
，應該是一個非常有成效的政府
再造運動成功的例子，何謂“單一窗口”，最簡明的說法就是“一處收件，全程服
務”，它具備了「一次聯繫，一次往返，一次接觸」
，等三種特質，換言之，民眾前
往鄉鎮市公所洽辦業務，只須與一位承辦人員接洽，經過鄉鎮市公所內部的整合、
簡化流程，即可把民眾洽辦的業務，在法定時效內辦妥。以往，民眾到鄉鎮市公所
各單位辦事，須準備的證件、填寫表格、層級部門的傳遞等，常使民眾疲於奔命，
使原本是為民眾謀福利而設置的政府單位，反而使民眾視為畏途。
有民眾的地方，就有政府提供的服務，應是民眾對政府殷切的期待，誠如「政

98
府再造運動」，第八章衙門變超商所言 21：
在分秒必爭的時代，民眾在乎的是「多久可以完成」
、「需要多少時間」
，而不在
乎這份文件經過多少單位，上面蓋了多少大小職章；所以效率的提昇，對政府而言
是決定是否具有競爭力的重要指標。而「服務好壞」的指標除了與效率相關外，民
眾判斷式也往往來自承辦人員的態度是否親切？是不是笑臉迎人？是不是熟練且積
極，令人賓至如歸？這些印象顥然是短暫且表面的，但卻往往能深入人心，留下深
刻印象。而「印象分數」的高低，與公務人員的士氣，凝聚有著密不可分的關係，
亦為政府再造工程中不可忽視的一環。
前述鄉鎮市的行政區域的合併，是一項艱鉅且吃力不討好的工程，挑戰五十年
來一直適用的現行行政區域、行政體系、職權運作等，這套制度，是否又是一項“捅
蜂窩”的例子？可是世界的潮流已由「大有為政府」趨向“小而美，小而能”的政
府，而鄉鎮市公所是各層級政府之中與居民們關係最密切的層級，鄉鎮市公所為居
民提供的服務不再是從出生到死亡，無所不包的服務，過去的案例証明這種方式，
造成的冗員及組織膨脹，而回報的卻是績效不佳的怨言，真像台語所言：做到流汗，
嫌到流涎。
新的世紀應有應的作為，在鄉鎮市公所組織與行政區域面臨調整之際，首先身
為第一線的基層公務人員，應調整因循的心態，做好心理準備，才可以在不確定的
年代中迎接挑戰，在挑戰中也唯有事事預做計劃的人才可以穩操勝卷。

21
魏啟林編纂 政府再造運動 行政院研考會 89.02 初版 P.136

99
 人
口 鄉 鎮 市 名 稱
數
30001 莿桐鄉 二崙鄉 麥寮鄉 元長鄉 四湖鄉 口湖鄉 水林鄉
至 太保市 朴子市 布袋鎮 大林鎮 新港鄉 中埔鄉 竹崎鄉
50000 白河鎮 麻豆鎮 新化鎮 善化鎮 學甲鎮 新市鄉 關廟鄉
人 岡山鎮 旗山鎮 美濃鎮 林園鄉 大樹鄉 大社鄉 鳥松鄉
橋頭鄉 燕巢鄉 阿蓮鄉 茄萣鄉 梓官鄉 東港鎮 恆春鎮
長治鄉 新園鄉 玉里鎮

計七十三個
鶯歌鎮 三峽鎮 五股鄉 泰山鄉 林口鄉 宜蘭市 羅東鎮
50001 冬山鄉 大溪鎮 蘆竹鄉 大園鄉 觀音鄉 竹北鄉 竹東鎮
至 苗栗市 竹南鎮 頭份鎮 東勢鎮 大甲鎮 清水鎮 沙鹿鎮
100000
梧棲鎮 后里鄉 神岡鄉 潭子鄉 大雅鄉 烏日鄉 大肚鄉
人
龍井鄉 霧峰鄉 鹿港鎮 和美鎮 溪湖鎮 二林鎮 埔里鎮
草屯鎮 竹山鎮 虎尾鎮 西螺鎮 民雄鄉 水上鄉 新營市
佳里鎮 仁德鄉 歸仁鄉 仁武鄉 路竹鄉 潮州鎮 萬丹鄉
內埔鄉 吉安鄉 馬公市

計五十二個

100001 淡水鎮 楊梅鎮 龜山鄉 龍潭鄉 員林鎮 南投市 斗六市

至
150000 大寮鄉 台東市 花蓮市
人
計 十 個

150001 永和市 新店市 土城市 蘆洲市 汐止市 樹林市 平鎮市

至
300000 八德市 豐原市 大里市 太平市 彰化市 永康市 屏東市
人
計十四個

300001 三重市 中和市 新莊市 桃園市 中壢市 鳳山市

至
500000
人
計 六 個

500000 板橋市
人
以
上
計 一 個

84
 1908 年(清末光緒三十四年)，頒布「城鎮鄉地方自治章程」
，鄉鎮始復劃為固定
之區域，並明確規定城鄉鎮為縣以下之地方自治團體，因此鄉鎮具有地方自治團體
法人之地位，實自清末頒布「城鄉鎮地方自治章程」開始 6。
1921 年(民國十年)，北京政府正式規定鄉為自治團體，承縣知事之監督於法令
所定範圍內，辦理各項自治事務。
北伐統一國民政府奠都南京之後，1930 年(民國十九年)，公佈縣組織法，明定
縣之下設區、鄉、鎮，均為自治體 7。
1936 年(民國二十五年)五月五日，由國民政府宣布之中華民國憲法草案（即五
五憲草）第五章：地方制度，自第九十八條至第一一五條，提到省、縣市，未論及
鄉鎮級地方制度。
1947 年(民國三十六年)一月一日，國民政府公布之中華民國憲法，無論是第十
章中央與地方之權限或第十一章地方制度，依然僅提到省（市）
，縣（市）的權責運
作與組織體系，仍未論及鄉鎮自治團體。

第二節 實施地方自治綱要時期的鄉鎮市體系與運作

1950 年(民國三十九)年四月，台灣省政府為落實地方自治，建設台灣為三民
主義模範省，在憲法第一百 o 八條第一款省縣自治通則及第一百十二條省自治法均
未完成時，公布「台灣省各縣市實施地方自治綱要」。
該地方自治綱要第二條：
縣為法人，縣以下為鄉鎮縣轄市，鄉鎮縣轄市為法人，均依本綱要辦理自治事項，
並受上級政府指揮監督，執行委辦事項。
因此，鄉鎮市為自治團體，具有法人資格，已受到行政法規的保障，但是就法
律的位階而言，自憲法、法律至行政命令順位，下級政府的行政命令效力最弱，凡
是憲法，法律，上級政府行政命令所規定的事項，下級政府祗有服從，祇有依法執
行，任何牴觸均屬無效。
自省、縣，迄至鄉鎮的三級地方政府體系中，最低層級的鄉鎮，雖擁有來自地
方自治綱要所賦予的自治事項，與鄉鎮市民的生活息息相關的自治事項，郤受到法
律和上級行政命令的層層束縛，其績效怎不大打折扣呢？

6
同註 1 Ｐ.639
7
同註 1 ｐ.639

67
台灣省各縣市實施地方自治綱要公布後地方政府體系：
依該綱要第二一條：
縣為法人，縣以下為鄉鎮縣轄市，鄉鎮縣轄市為法人，均依本綱要辦理自治事
項，並受上級政府指揮監督，執行委辦事項。
第三條：
市為法人，依本綱要辦理自治事項，並受上級政府的指揮監督，執行委辦事項。
市以下得設區，區設區公所，置區長一人，由市政府遴選合格人員依法任用之，
承市政府之命辦理市自治事項及執行交辦事項。
第四條：
鄉鎮縣轄市區以內之編組為村里，村里內之編組為鄰。

台灣省各縣市實施地方自治綱要公布後地方政府體系表：

鄉 村
縣 鎮 鄰
里
縣轄市
台灣省

省轄市 區 里 鄰

第三節 省縣自治法時期的鄉鎮市體系與運作

1990 年(民國七十九年)，由總統府召集的國是會議，有關的地方制度被列為
主要議題之一，其改革方向包括包括：
1. 地方制度應合憲，並予以法制化。
2. 廢除鄉鎮市自治選舉，鄉鎮市長改為官派。
對於第一項的改革方案所達成的共識，1992 年(八十一年)五月召開的第二屆國
民大會臨時會議通過憲法增修條文第十一條至第十八條，有關地方自治的條文，雖
然只有第十七條，卻似一個大水閘，閘門一開，大水奔騰而出，順流而下，使我國
地方自治具備法源基礎。

68
其第十七條規定如下：
省、縣地方制度，應包含左列各款，以法律定之，不受憲法第一百零八條第
項第一款，第一百十二條至一百十五條及第一百二十二條之限制：
1.省設省議會，縣設縣議會，省議會議員，縣議會議員分別由省民，縣民選舉
之。
2.省、縣之立法權，由省議會、縣議會分別行之。
3.省政府，置省長一人，縣設縣政府，置縣長一人，省長、縣長分別由省民、縣
民選舉之。
4.縣之關係。
5.省自治之監督機關為行政院，縣自治之監督機關為省政府。
在第十七條條文中與往昔的憲法一樣，仍未出現鄉鎮市自治的名詞，但行政
院依據這項條文，草擬省縣自治法、直轄市自治法等送立法院審議，為配合第一屆
台灣省省長民選，立法院第二屆第三會期第三十五次會議三讀通過該二項法案，八
十三年七月廿九日總統公布。
終於結束以行政命令作為實施地方自治的情況。
省縣自治法第二條規定：
省為法人，省以下設縣市，縣以下設鄉、鎮、縣轄市（以下簡稱鄉鎮市）均為
法人，各依本法辦理自治事項，並執行上級政府委辦事項。
市以下設區。鄉、鎮、縣轄市、區（以下簡稱鄉鎮市區）以內之編組為村里。
村里以內的編組為鄰。
依據上述條文，台灣省的地方自治行政體系仍是：省→縣市→鄉鎮市區，以下再編
組為村里à鄰。

省縣自治法公佈後台灣省行政體系表

第一層級 第二層級 第三層級

鄉 村
縣 鎮
台灣省 鄰
縣轄市 里
省轄市 區

省縣自治法第十四條，有關鄉鎮市自治事項如下：

69
(1) 公職人選舉罷免之實施事項。
(2) 鄉鎮市教育文化事業。
(3) 鄉鎮市滋生環保事業。
(4) 鄉鎮市農、林、漁、牧、礦事業。
(5) 鄉鎮市水利事業。
(6) 鄉鎮市交通事業。
(7) 鄉鎮市財產之經營及處分。
(8) 鄉鎮市公用及公營事業。
(9) 鄉鎮市觀光事業。
(10) 鄉鎮市財政及稅捐事項。
(11) 鄉鎮市合作事業。
(12) 鄉鎮市公益慈善事業與社會救，肋及災害防救事項。
(13) 鄉鎮市社會福利事項。
(14) 鄉鎮市禮儀民俗及文獻事項。
(15) 與其他鄉鎮市合辦之事業。
(16) 其他依法律、省法規及縣規章賦予之事項。
省縣自治法及直轄市自治法的完成，國內的政治社會生態，正值轉型期，民
眾要求政府徹底改革的聲浪由立法院到地方基層，示威、抗議更是層出不窮，在國
際上，國家競爭力的提升，小而美的政府，扁平化組織等都是政府極須解決的問題，
時間是公平的，努力多少，收穫就有多少，整體的大環境，迫使政府不得不與時間
競賽，以免在改革的過程中落伍了。
自 1950 年(三十九年)公布的「台灣省各縣市實施地方自治網要」，至 1994 年
(八十三年)公布省縣自治法，這段四十四年實施地方自治所累積的寶貴經營，以及
教育的普及、知識的提升，因此省縣自治法甫公布，來自各階層要求改革之聲依然
持續，原來省縣自治法，只求形式上的法治化而對基層重視的「權」與「錢」問題，
未得到實質的解決，大多數的縣市政府仍是窮的「半死」
，而最基層的大多數鄉鎮更
是窮的「要死」
，在縣市議會及基層的鄉鎮市民代表會、國內、國外的強大壓力，政
府也回應並持續地方自治的努力。

第四節 地方制度法公佈之後的鄉鎮市組織體系與職權運作
70
1. 鄉 鎮 市 的 自 治 事 項 ：
依地方制度法第二十條規定，下列各款為鄉市自治事項：
（1）關於組織及行政管理事項如下：
a.鄉鎮市公職人員選舉、罷免之實施。
b.鄉鎮市組織之設立及管理。
c.鄉鎮市新聞行政。
（2）關於財政事項如下：
a.鄉鎮市財務收支及管理。
b.鄉鎮市稅捐。
c.鄉鎮市共同債務。
d.鄉鎮市財產知經營及處分。
（3）關於社會服務事項如下：
a.鄉鎮市市社會福利。
b.鄉鎮市公益慈善事業及救助。
c.鄉鎮市殯葬設施之設置及管理。
d.鄉鎮市調解業務。
（4）關於教育文化及體育事項：
a. 鄉鎮市社會教育之興辦及管理
b. 鄉鎮市藝文活動。
c. 鄉鎮市體育活動。
d. 鄉鎮市禮儀民俗及文獻。
e. 鄉鎮市社會教育、體育與文化機構之設置、營運及管理。
（5）關於環境衛生事項如下：
鄉鎮市廢棄物清除及處理。
（6）關於營建、交通及觀光事業如下：
a. 鄉鎮市道路之建設及管理。
b. 鄉鎮市公園綠地之設立及管理。
c. 鄉鎮市交通之規劃、營運及管理。
d. 鄉鎮市觀光事業。
（7）關於公共安全事項如下：
a. 鄉鎮市災害防救之規劃及執行。

71
 b. 鄉鎮市民防之實施。
（8）關於事業之經營及管理事項如下：
a. 鄉鎮市公用及公營事業。
b. 鄉鎮市公共造產事業。
c. 與其他地方自治團體合辦之事業。
（9）其他依法律賦予之事項。

2. 鄉 鎮 市 民 代 表 會 的 職 權 ：
依地方制度法第三十七條規定，鄉鎮市民代表會之職權如下：
(1)鄉鎮市規約。
(2).鄉鎮市預算。
(3).鄉鎮市臨時稅課。
(4).議決鄉鎮市財產之處分。
(5).議決鄉鎮市公所組織自治條例及所屬事業機構組織自治條例。
(6).議決鄉鎮市公所提案事項。
(7).議決鄉鎮市決算報告。
(8).議決鄉鎮市代表提案事項。
(9).接受人民請願。
(10).其他依法律或上級法規、規章賦予之職權。

3. 鄉 鎮 市 公 所 之 組 織
依據八十八年八月內政部公布之“地方行政機關組織準則，有關鄉鎮市公所之
組織，內部單位設置之規定如下：
地方行政機關組織準則第十九條規定鄉鎮市公所之組織架構：
鄉鎮市公所置鄉鎮市長一人，對外代表該鄉鎮市，綜理鄉鎮市政；其中人口
在十萬人以上之縣轄市，得置副市長一人，以機要人員方式進用，襄助市長處
理市政。
山地鄉鄉長以山地原住民為限。
鄉鎮市公所依其人口數置下列人員，均由各該鄉鎮市長依法任免之：
（1）鄉鎮市人口未滿三萬人者，置祕書一人。
（2）鄉鎮市人口在三萬人以上，未滿六萬人者，置主任祕書一人，祕書一人。
（3）鄉鎮市人口在六萬人以上，未滿十萬人者，置主任祕書一人，祕書一人，專員

72
 一人。
（4）鄉鎮市人口在十萬人以上，未滿二十萬人者，置主任祕書一人，祕書一人，專
員二人。
（5）鄉鎮市人口在二十萬人以上，未滿三十萬人者，置主任祕書一人，祕書一人，
專員三人。
（6）鄉鎮市人口在三十萬人以上，未滿五十萬人者，置主任祕書一人，祕書一人，
專員四人。
（7）鄉鎮市人口在五十萬人以上者，置主任祕書一人，祕書一人，專員五人。
鄉鎮市公所除主計、人事、政風之主管，依專屬人事管理法律任免外，其餘
一級單位主管，均由鄉鎮市長依法任免之。
有關鄉鎮市公所內部單位之設置，該組織準則第二十條規定如下：
（1）鄉鎮市人口未滿五千人者，不得超過六課、室。
（2）鄉鎮市人口未滿五千人以上，未滿一萬人者，不得超過七課、室。
（3）鄉鎮市人口未滿一萬人以上，未滿三萬人者，不得超過八課、室。
（4）鄉鎮市人口未滿三萬人以上，未滿十萬人者，不得超過九課、室。
（5）鄉鎮市人口未滿十萬人以上，未滿十五萬人者，不得超過十課、室。
（6）鄉鎮市人口未滿十五萬人以上，未滿三十萬人者，不得超過十一課、室。
（7）鄉鎮市人口未滿三十萬人以上，未滿五十萬人者，不得超過十二課、室。
（8）鄉鎮市人口未滿五十萬人以上者，不得超過十三課、室。
前項規定，如情形特殊，得不設課、室。
鄉鎮市公所得依業務發展需要，設所屬機關。
綜合地方制度法及地方行政機關組織準則，鄉鎮市公所之組織體系如下：

73
縣轄市公所組織體系表：

縣 轄 市 長

副 市 長

主任祕書 → 祕書、專員

┌—————————————┬————————————┐
幕 僚 單 位 業 務 單 位 附 屬 單 位

┌—┬—┬—┬—┐ ┌–┬–┬–┬–┬–┬–┐┌–┬–┬–┬–┬–┐
研 祕 人 政 主 社 民 財 工 建 兵 農鄉 鄉 公 清 游 公
考 書 事 風 計 會 政 政 務 設 役 業立 立 有 潔 泳 園
室 室 室 室 課 課 課 課 課 課 課托 圖 市 隊 池 管
┌————│ │ 兒 書 場 理
│ 任 任 所 館 所
│ 務 務
│ 組 組
│ 織 織
│ │ │
┌—┐ ┌—┬—┐ 兵
村 公 租 調 強 役
里 共 佃 解 迫 協
辦 造 委 委 入 會
公 產 員 員 學
處 委 會 會 委
員 員
會 會

74
4.鄉 鎮 市 體 制 之 運 作 模 式 ：
由地方制度法之規定，可了解鄉鎮市居民與鄉鎮市之立法機關和行政機關之間
的組織架構及運作模式，以三角形圖示說明：

鄉鎮市居民

代居
表 民
居 服
民 務
選 行 辦 選
使 理
舉 監 自 舉
督 治
權 事
項
鄉鎮市民代表 鄉鎮市長
監督

(1).鄉鎮市民與鄉鎮市公所及鄉鎮市民代表會之運作關係：
A.地方制度法第三十三條：
鄉鎮市民代表會代表，由鄉鎮市民依法選舉之，任期四年，連選得連任。
B.該法第五十七條：
鄉鎮市公所置鄉鎮市長一人，對外代表該鄉鎮市，綜理鄉鎮市政，由鄉鎮
市民依法選舉之，任期四年，連選得連任一次。
鄉鎮市長及鄉鎮市民代表均來自該地域的居民依法選舉產生，居民以選票決定該地
域內最合適的人才為地方服務，是主權在民理念的落實，因此地方制度法，也明確
規範居民的權利，一方面避免居民的權利睡著了，另一方面也抑制權利的濫用，徒
增社會不安，要求居民有遵守規範的義務：
地方制度法第十六條：鄉鎮市民之權利如下：
(1).對於地方公職人員有依法選舉、罷免之權。

75
 (2).對於地方自治事項，有依法行使創制、複決之權。
(3).對於地方公共設施有使用之權。
(4).對於地方教育文化、社會福利、醫療 生事項，有依法律或自治法規享受之
權。
(5).對於地方政府資訊，有依法請求公開之權。
(6).其他依法律及自治法規賦予之權利。
該法第十七條，有關鄉鎮市居民之義務規定如下：
(1).遵守自治法規之義務。
(2).繳納自治稅捐之義務。
(3).其他依法律及自治法規所課之義務。

5. 鄉 鎮 市 公 所 與 鄉 鎮 市 民 代 表 會 之 間 的 運 作
(1).任期制：
地方制度法對於地方公人職員之規定，不僅由居民依法選舉產生，且任期
四年，每隔四年須辦理一次地方公職人員選舉，使地方公職人員知所愓勵
與節制，服務居民須不遺餘力，否則在下一屆的選舉當中必遭選民唾棄，
也讓地方公職人員瞭解，其權利係來自居民之所負託，絕非終生制，時時
不忘對居民所作的承諾。
(2).施政報告與質詢權：
該法第四十八條規定，鄉鎮市民代表會定期會開會時，鄉鎮市長應提出施
政報告，各一級單位主管各該所屬機關首長均得應邀就主管業務提出報
告。
鄉鎮市民代表於代表會定期會開會時，有向各該首長或單位主管，就其主
管業務質詢之權。
(3).列席說明：
地方制度法第四十九條第一項規定，鄉鎮市民代表會大會開會時，對特定
事項有明瞭必要者，得邀請各該首長及單位主管列席說明。
本條第二項規定，鄉鎮市民代表會小組開會時，對特定事項有明瞭之必要
者，得邀請鄉鎮市長以外之有關業務機關首長或單位主管列席說明。
依上述規定，只要代表會認為對特定事項有瞭之必要時，均有轄區內之相
關單位列席說明，如：警政單位、國中、小學、自來水管理單位、戶政單
位、消防單位、環保單位、交通工程單位、滋生單位．．．等，就該業務

76
 單位在轄區從事相關業務之計劃及執行情形列席說明。
(4).監督權：
鄉鎮市民代會對鄉鎮市公所行使監督權的範圍是非常廣泛的，地方行政機
關的自治事項及代表會職權之間的互動運作方式，牽涉到整體實務面的運
作，惟須注意的是代表會係屬於集體制議事機關，以多數票決定議案，尤
其預算權的運作，因預算案即是該地方行政機關下一個會計年度內應執行
業務的總說明，有經費才可推動各項施政，而代表會與鄉鎮市長之間原本
應該是關係最為密切的運作模式，但基於派系對立或利益衝突，代表會藉
著預算審查權的牽制，使地方政務達到無法運作的地步，根據紀俊臣教授
所蒐隻的資料，代表會對年度預算審議致無法推動政務的程度，約有下列
數項 8 ：
A.鄉鎮市民代表會預算一毛不刪，但鄉鎮市公所預算除人事費之外，刪成
一元。
B.鄉鎮市長特別費，公務車油料費全數刪除。
C.鄉鎮市公所人事費通過，其他業務費全數刪除。
D.鄉鎮市公所預算通過，但係有條件通過；即以但書，附帶決議，附帶
意見等方式，限制鄉鎮市長動支預算。
E.鄉鎮市民代表每年編制數額龐大之小額工程款，由各該民意代表發交村
里支用，以增強地方經營力量。
F.鄉鎮市民代表私下要求鄉鎮市長給予公共工程之得標機會，即以差別待
遇之綁標方式，不公平取得公共工程之營建機會，作為年度預算通過之
交換條件。

第五節 目前對基層地方自治團體之爭論

八十五年十二月，總統府在修憲之前曾召開「國家發展會議」，其中的第二
討論提網中有一項決議：「取消鄉鎮市級的自治選舉，鄉鎮市長改為依法派任」
，這
項決議在當時曾引起不少鄉鎮市長及關心地方自治發展人士的反彈，但八十八年一
月公布的「地方制度法」
，第五十七條規定：鄉鎮市公所．．．連選得連任一次。因
此國發會所達成的決議案，並未落實到法律條文，所以鄉鎮市長是否改為官派，至

8
紀俊臣著 地方政府再造 時英出版社 89.09 初版 ｐ.122

77
少仍是爭論不休，各有各的立場。
贊成將鄉鎮市長的選舉制度予以取消，改由官派的理由大致有下列五項 9：
(1)地方政府黑金化與派系化：
自三十九年實地方自治，鄉鎮市長由選舉人依選舉產生之，任期四年，連
選得連任一次（該自治網要第三十五條），由於當選基層行政首長後，握
有最重要的三項權利：人事權、預算分配權、物品採購及工程發包權。涉
及到「人」和「錢」的問題，是各方覬覦的目標，為了爭奪地方行政首長
寶座而產生了地方派系，為了爭取工程及採購之物品而有黑道介入，根據
趙永茂教授 1997 年的分析，全省 309 個鄉鎮市之中，派系嚴重的有 45 個，
派系較輕微的有 109 個，二者合計 49.9%，而鄉鎮市民代表之中，有超過
60%的代表有黑道背景或與黑道交往密切，甚至黑道不良分子，常藉由參
與選舉而漂白身分。
(2).四級政府行政效率不佳
由中央à省à縣à鄉鎮市的四級政府層級，一件公文或決策經層層核轉，
徒耗時日，影響行政效率甚大。
(3).無憲法法源依據
無論是憲法或憲法增修條文，僅將省、縣列為規範目標，鄉鎮市缺乏憲法
條文式的保障，實施地方自治之法源依據的位階不足，宜予以改為派任行
政首長。
(4).選舉後的負面效果大
鄉鎮市的首長及代表們之選舉以轄區的範圍，候選人為求當選，往往不擇
手段揭發隱私，為綁椿買票而花費龐大競選經費，根據趙永茂教授的訪談
資料顥示，以彰化縣和高雄縣的鄉鎮市長選舉為例，其競選經費約 4000
萬至 8000 萬 10 ，聞之令人咋舌，因而當選之後，必然想辦「撈本」
，以致
回扣、貪污、圍標層出不窮。
(5).在缺錢、缺權的情況下，不易施展地方自治
大部份的鄉鎮市其自有財源占歲入比率，據謝喜梁教授 1996.09 的研究，
平均只有 36.1%，人事經費開支已顯得入不敷出，建設經費更須仰賴上級
政府的補助款項，方能推動。

9
翁興利主編 地方政府與政治 商鼎文化出版社 1999.06 一版 p.267
10
趙永茂著 2000 年總統大選後新政黨政治形勢對地方派系政治的衝擊 台灣政治學會第七屆年會
暨學術研討會論文集 2000.12.09-10

78
 上述五項理由而主張將鄉鎮市長改為派任制，即可斷絕弊端，恢復常軌；但是
另一方面，也有不少人士主張維持現行的鄉鎮市長選舉制度，其維持現狀的理
由，大致有下列六項訴求 11 ：
(1).民意反應管道的需要
鄉鎮市與轄區住民的關係最密切，民眾的需求最易得到反應，適時提供
服務，其他層級的首長卻遠水救不了近火，根據中國國民黨中央政策研
究委員會 89 年７月份的調查，發現有 49.09%的居民對鄉鎮市長的施政
感到滿意，不滿意者為 39.60%，還算可以接受，對於未來的鄉鎮市長產
生方式是維持選舉產生成改為派任，該工作令調查發現，贊成仍由選舉
產生的占 51%，支持派任者佔 30.47%，無意見者 5.02%，兩種方式都認
為可行者，佔 13.50%。

居民對鄉（鎮、市）施政滿意度
人 數 百 分 比
非 常 滿 意 94 8.58
滿 意 444 40.51
不 滿 意 359 32.76
非 常 不 滿 意 75 6.84
不 知 道/ 無 意 見 124 11.31
資料來源：中央政策研究工作會（89.07）

鄉（鎮、市）長產生方式之意見反應
人 數 百 分 比
選 舉 559 51.00
官 派 334 30.47
兩 種 都 可 以 148 13.50
不 知 道/ 無 意 見 55 5.02
資料來源：中央政策研究工作會（89.07）

另一項由陳文俊，廖達琪兩位教授主持的「民眾電訪報告」
，指出民眾對鄉

11
同註 8 p.269

79
 鎮市公所的滿意度調，查在 1078 位受訪者當中，滿意 551 人（51.2%）
，
非常滿意 40 人（3.7%）二者合計 591 人（54.9%）
，有超過半數居民滿意，
鄉鎮市公所的整體施政表現，而不太滿意 216 人（20.0%）
，非常不滿意 46
人（4.3%），二者合計 262 人（24.3%）12 。
對於「贊不贊成鄉鎮市長改為官派」的調查中發現：非常贊成和贊成的人
數佔 30.9%，不太贊成和非常不贊成的人數佔 54.1%。由這項調查似可解
讀為居民們認為選舉制度固然會產生黑金、黑道、派系等惡質選風，但對
派任後的官場文化仍不具好感。
是否贊成鄉（鎮、市）長改為官派？
選項 人 數 百 分 比
非 常 贊 成 106 9.8
贊 成 228 21.1
不 太 贊 成 409 38.0
非常不贊成 174 16.1
不知道/無意見/無接觸 140 13.0
拒 答 22 2.0
合 計 1078 100.0
對於「贊不贊成不再辦理鄉鎮市民代表選舉」的問項中，民眾選項非常贊
成與贊成的佔 47.4%，選項不太贊成或非常不贊成的佔 39.1%，
是否贊成不再辦理鄉（鎮、市）民代鰾選舉
選 項 人 數 百 分 比
非 常 贊 成 180 16.7
贊 成 331 30.7
不 太 贊 成 312 28.9
非常不贊成 110 10.2
不知道/無意見/無接觸 131 12.2
拒 答 15 1.4
合 計 1078 100.0
(2).雖無憲法法源，但均獲得行政命令及法律的確認

12
陳文俊主持 台灣省政府職掌業務與功能發展問卷訪查與功能調查民眾電訪調查報告 中山大學
民意調查研究中心 90.01.13

80
 支持維持以選舉方式產生基層行政首長者，認為鄉鎮市雖無憲法上的法
源，但無論是民國 39 年以行政命令公布的台灣省各縣市實施地方自治網
要，或 83 年 7 月公布的省縣自治法，或 88 年 1 月公布的地方制度法，均
明列鄉鎮市均為法人，依規定辦理自治事項，這些行政命令或法律，已足
以作為法源依據。
(3).四級政府層次造成行政績效不佳之見解並非正確：
支持居民認為，其實行政績效與政府層級的多寡並無必然關係，關鍵繫於
各級政府的權限，自治事項的權限劃分以及法律與行政命令是否隨勢而
轉，與時俱進，以舊法令來解決新問題，怎不處處棘手？
(4).派任行政首長易產生分贓制：
鄉鎮市長由縣政府派任，鄉鎮市長失了自治主體，而派任的鄉鎮市長不無
淪為選舉酬庸職務，對於基層政務的推動及與居民的互動未必有利。
(5).基層選舉惡質化，其來有自，非地方自治之過：
黑金、黑道、派系、回扣、貪污、綁樁、與財團掛釣等，都是事實，但將
其歸咎於地方自治並不公平，因為政黨提名方式、選舉制度、甚至法令規
章均有不周延之處，致有漏洞可鑽或許須負擔更大比例之指責。
(6).地方自治係民主政治的基礎
地方基層係培育地方自治的基石，民眾對於公共事務的參與及對鄉土文
化、意識的認同，均以地方基層為起點，廢除選舉方式改由派任，與民主
政治的理念相違背，且民眾以選票表達對地方行政首長的支持或反對，及
基層立法機關對基層行政機關的監督乃是民意政治的表現。

第六節 鄉鎮市的合併問題
89 年 2 月行政院研究發展考核委員會編纂 一本名為“政府再造運動”的書，
當時的行政院長蕭萬長在序言中語重心長地提到：「今日若沒有決心與能力進
行大刀闊斧的改革，明日就可能淪為國際競爭舞台上的失敗者！」。
在這篇序言的最後一段，蕭院長更有這樣的期許：新禧年的腳步在全球人類
的注目中降臨，新心紀的序幕一步步地拉開了，在此新舊世紀的交會點，我們
要以「台灣升級」的概念，全力推動台灣第三波的改革。毫無疑問地，高效能
的政府將是帶動台灣升級的火車頭。我們有信心，按照我們的藍圖走下去，政
府就會脫胎換骨，以創新活力的面貌呈現在國人眼前，在新世紀扮演「夥伴」
與「信任」關係，共同來帶動台灣全面升級，創造第三波奇蹟，讓台灣起飛，

81
 讓國人擁有美麗的新世紀 13。
1993 年，奧斯本與蓋伯樂（D. Osborne & T. Gaebler）以新政府運動一書，倡
導政府再造（ Reinvesting Government）
，在國際上引起熱烈回響，書中呼籲建立
以企業精神為導向的「小而能政府」
，這種理念與過去所提倡無事不管，無所不
包的「大有為政府」，簡直無法相提並論。
儘管在科技昌明的時代，各國傾舉國力量以提升行政效率及經濟穩定發展，促
進國家整體競爭力的增強，作為追求標的，但何謂「小而能政府」？其真正的
意含是什麼？有不少人士可能存有若干誤解，丘昌泰教授認為有必要予以澄
清，以免以訛傳訛，造成不必要的困擾 14：
(1).來自於「政府的規模是絕不可能變小」的誤解。
其實，所謂的小政府必須從「業務量」與「人力量」之比例來檢視政府
規模是否縮小的指標。
(2).來自於「小而能政府必然造成消極的小有為政府」的誤解。
這種看法是著眼於對「小政府」概念的質疑，而未了解「能」政府的意
義，實際上，小而能政府是一方面講求做事方法的效率政府，另一方面
則主張不要加稅，少用無效人力與少亂花錢的積極政府。
(3).來自於「小而能政府只是管理主義導向的技術變革，根本無力改造政府
本質」的誤解。
事實上，今日的政府不必成為一個「事必躬親」的褓姆，或是「有求必應」的
輔導者，而是成為負責制訂遊戲規則的裁判，多讓參與者自行擔當成敗之責任。

1.現行鄉鎮市人口概況：
(1)由內政部網站，可取得鄉鎮市之土地面積村里鄰，戶數及現住人口戶口數
等資料，因此台灣地區鄉鎮市之相關數據如下：

13
魏啟林編篡 政府再造運動 行政院研考會 89.02 出版 蕭院長：序言
14
丘昌泰著 再造小而能的地方政府 兩岸地方政府與政治學術研討會論文集 中山大學政治學研
究所主辦 88.09.28-29 P.1-35

82
 5.縣農、林、漁、牧、礦事業。
6.縣水利事業。
7.縣交通事業。
8.縣財產之經營及處分。
9.縣公用及公營事業。
10.縣觀光事業。
11.縣工商管理。
12.縣建築管理。
13.縣財政、縣稅捐及縣債。
14.縣銀行。
15.縣警衛之實施事項。
16.縣戶籍登記及管理事項。
17.縣國民住宅興建及管理事項。
18.縣合作事項。
19.縣公益慈善事業與社會救助及災害防救事項。
20.縣人民團體之輔導事項。
21.縣國民就業服務事項。
22.縣勞工行政事項。
23.縣社會福利事項。
24.縣文化資產之保存事項。
25.縣禮儀民俗及文獻事項。
26.縣新聞事業。
27.與其他縣合辦之事業。
28.其他依法律及省法規賦予之事項。
以上縣自治事項與 1950 年(民國三十九年)的地方自治綱要所規定的十八
項相比較，除了最後一點均屬概括款項之外，省縣自治法賦予縣自治事項增加
七項，且使自治事項更明確，如：公職人員之選舉、罷免、地政、環保、觀光、
建築、戶籍、國民住宅、人民團體之輔導、國民就業、勞工行政、社會福利、
新聞事業… 等，讓縣政府在執行的權責範圍內有所規範，隨社會環境變遷而適
時調整組織的職權。

53
(三 ).縣 長 職 權
省縣自治法第三十六條：縣政府置縣長一人，綜理縣政，並指導監督所轄
鄉鎮市自治。
條文簡單扼要，卻意義深長的「綜理縣政」
，即指前述二十八項自治事項，
均隸屬於縣長的權限，一縣所管轄的鄉、鎮、市的自治事項，亦須接受縣
長的指導監督，總之，整個縣轄區內地方行政業務的指揮領導、監督，均
歸於縣長的職權行使範圍。

(四 ).縣 議 會 的 職 權
依據省縣自治法第十九條：縣議會之職權如下：
1.議決縣規章。
2.議決縣預算。
3.議決縣特別稅課、臨時稅課及附加稅課。
4.議決縣財產的處分。
5.議決縣政府組織規程及所屬事業機構組織規程。
6.議決縣政府提案事項。
7.議決縣決算之審核報告。
8.議決縣議員提案事項。
9.接受人民請願
10.其他依法律、中央法規或省自治法規賦予之職權
縣議會的十項職權中，前八項都是「議決」或「審議」
，因縣議會係合議制
機關，開會時，以多數人的意見確定議案，這和縣長是縣政府中的行政首
長，屬獨任制乃最大不同之處。

(五 ).縣 政 府 和 縣 議 會 之 間 的 運 作 關 係
省縣自治法條文有關縣的最高行政機關與縣的最高立法機關之間的運作關
係，散見於各條文中，其較重要者摘錄如下：
1.縣政府所在地之變更，由縣政府提請縣議會通過後，報請自治監督機關
備查。（第八條）
2.縣與其他縣市，合辦之事業，涉及縣議會之職權事項者，得由縣議會決
定之。（第十六條）
3.縣政府對於縣議會之議決案應予執行，若延不執行或執行不當，縣議會

54
 得請其說明理由，必要時，得報請各該自治監督機關邀集各有關機關協
商解決之。（第二十一條）
4.縣政府對於縣議會的議決案，如認為窒礙難行時，應於該議決案送達縣
政府三十日內敘明理由，送請縣議會覆議，覆議時如有出席議員三分之
二維持原議決案，縣政府應即接受。（第二十二條）
5.縣議會對於縣政府所提預算案，不得為增加支出之提議（第二十三條）
6.縣議會議決事項與中央法規、省法規抵觸者無效。（第二十六條）
7.縣議會定期會開會時，縣長應提出施政報告，縣政府各局科室主管及各
該直屬機關首長，得應邀就主管業務提出報告。縣議員於縣議會定期會
開會時，有向縣長或各局科室主管，就其主管業務質詢之權。（第二十
八條）
8.縣議會開會時，對特定事項有明瞭必要者，得邀請縣長或單位主管列席
說明。（第二十九條）
9.縣議員不得兼任公務員、專任教師或其他民選公職人員，亦不得兼任縣
政府及其所屬機關、事業機構任何職務或名義，但法律另有規定者，
不在此限。（第三十三條）
10.縣政府之組織由省政府擬定準則，經省議會同意後，報請行政院備查
，各縣政府應依準則，擬訂組織規程，經縣議會同意後，報請省政府
備查。（第四十二條）
11.縣應設置公庫，其代理機關，縣以下由縣政府擬定，經縣議會核定。
（第
五十三條）

(六 ).自 治 監 督
地方自治監督的意義，從消極面來說，監督含有視察、考核、監視和糾正
等性質，其目的在防範地方政府怠忽職守或濫用自治權力；從積極面來說，則
監督含有督促、指導和扶助的性質，其目的在促使地方政府善用自治權，努力
建設地方事業，並扶持各地方政府均衡發展 1。
省縣自治法第五十四條第三項：縣政府辦理委辦事項違背中央或省法令，
逾越權限者，由省政府予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。同絛第四項：縣

1
趙永茂著 臺灣縣級政府的自治監督及其檢討 兩岸地方政府與政治學術研討會論文集
中山大學政治學研究所主辦 88.09 P.3-4

55
政府辦理自治事項違背中央或省法規者，由省政府予以撤銷、變更、廢止或停
止其執行。
條文中的「委辦事項」
，因性質上屬於中央或省府的權限，基於便宜考量，
委由縣政府代為辦理，就上級機關而言，對委辦機關，負行政監督之責，不僅
監督有無違法或逾越範圍，也能從合目的性考慮之觀點，監督其決定是否適當
2
。

第四節 地方制度法時期（民國 1999 年∼）

(一 ).概 說
時代在變，智識在變，政府的施政決策也隨著轉變，因政黨政治的發
展，整體政治與社會環境的變動，可以說不僅速度快，幅度也大，產生一
種令人目不暇給的感覺。
1990 年(民國七十九年)特別召開的「國是會議」，五大議題之一的地
方制度問題，其改革方案有下列五點：
1.地方制度應符合憲法及法制化。
2.行政區域必須重新劃分，避免產生民選省長與總統間的民意基礎爭議
問題。
3.開放省市長民選。
4.賦予地方政府較多的人事權、財政權、警察權及教育權。
5.廢除鄉鎮市自治選舉，鄉鎮市長改為官派。

國是會議結束之後，改革方案納入 1992 年(八十一年)五月第二屆國民大會

臨時會，獲得三讀通過，成為憲法增修條文第十七條。
行政院依據增修條文擬定草案，送請立法院審議並三讀通過，由總統於
1994 年 7 月公布了「省縣自治法」及「直轄市自治法」。
我國實際統治地區僅及台、澎、金、馬，可是中央政府與省政府管轄的土
地重疊區佔 98%，人口重疊區佔 80%，且由中央à省市à縣市à鄉鎮市à村里的
行政架構，影響行政績效和國家競爭力。

2
許宗力著 地方自治之研究 業強出版社 1992.08 初版 P.157

56
 於是總統府召集的「國家發展會議」
，在各界期盼中於 1996 年 12 月舉行，
其中憲法體制及政黨政治議題第二項討論提綱：
「合理劃分中央與地方權限，健
全地方自治」，討論結果，獲得下列四項決議：
1.調整精簡台灣省省政府功能、業務與組織，並成立委員會完成規劃與同時
自下屆起凍結省自治選舉。
2.取消鄉鎮市級之自治選舉，鄉鎮市長改為依法派任。
3.縣市增設副縣長，縣市政府職權應予增強。
4.地方稅法通則，財政收支劃分法，應儘速完成立法或修正，以建全地方財
政。
前述第一項決議，至 1997 年(八十六年)七月，第三屆國民大會第二次會
議，得到國民黨與民進黨的共識，納入並通過憲法增修條文。
憲法增修條文第九條第一款第一項：
設省政府，置委員九人，其中一人為主席，由行政院長提請總統任命之。
同條文第二款：
第十屆台灣省議會議員及第一屆台灣省長之任期至中華民國八十七年十二
月二十日止，台灣省議會議員及台灣省省長之選舉自第十屆台灣省議會議
員及第一屆台灣省省長任期之屆滿日起停止辦理。
同條文第三款：
台灣省議會議員及台灣省省長之選舉停止辦理後，台灣省政府之功能、業
務與組織之調整，得以法律為特別規定。
八十六年七月二十一日，總統公布憲法增修條文後，隔年十月立法院三讀
通過「台灣省政府功能業務與組織調整暫行條例」
，並經 總統於八十七年十月
二十八日公佈，至此，精省案大致底定，緊接著八十八年一月，總統公布「地
方制度法」，使台灣地區的地方行政制度進入新局面。

(二 ).縣 自 治 事 項
依地方制度法第十九條規定，縣自治事項，計有十三項：
1.組織與行政管理事項：
(1).縣公職人員選舉，罷免之實施縣組織之設立及管理。
(2).縣戶籍行政。
(3).縣土地行政。
(4).縣新聞行政。

57
2.關於財政事項：
(1).縣財務支出及管理。
(2).縣稅捐。
(3).縣公共債務。
(4).縣財產之經管及處分。
3.關於社會服務事項：
(1).縣社會福利。
(2).縣公益慈善事業及社會救助。
(3).縣人民團體之輔導。
(4).縣宗教輔導。
(5).縣殯葬設施之設置及管理。
4.關於教育文化及體育事項：
(1).縣學前教育，各級學校教育及社會教育之興辦及管理。
(2).縣藝文活動。
(3).縣體育活動。
(4).縣文化資產保存。
(5).縣禮儀民俗及文獻。
(6).縣社會教育、體育與文化機構之設置、營運及管理。
5.關於勞工行政事項：
(1).縣勞資關係。
(2).縣勞工安全衛生。
6.關於都市計劃及營建事項：
(1).縣都市計劃之擬定，審議及執行。
(2).縣建築管理。
(3).縣住宅業務。
(4).縣下水道建設及管理。
(5).縣公園綠地之設立及管理。
(6).縣營建廢棄土之處理。
7.關於經濟服務事項：
(1).縣農、林、漁、牧業之輔導及管理。
(2).縣自然保育。
(3).縣工商輔導及管理。

58
 (4).縣消費者保護。
8.關於水利事項：
(1).縣河川整治及管理。
(2).縣集水區保育及管理。
(3).縣防洪排水設施興建管理。
(4).縣水資源基本資料調查。
9.關於滋生及環境保護事項：
(1).縣衛生管理。
(2).縣環境保護。
10.關於交通及觀光事項：
(1).縣管道路之規劃、建設及管理。
(2).縣交通之規劃、營運及管理。
(3).縣觀光事業。
11.關於公共安全事項：
(1).縣警衛之實施。
(2).縣災害防救之規劃及執行。
(3).縣民防之實施。
12.關於事業之經營及管理事項：
(1).縣合作事業。
(2).縣公用及公營事業。
(3).縣公共造產事業。
(4).與其他地方自治團體合辦之事業。
13.其他依法律賦予之事項

(三 )、 縣 長 之 職 權
依據地方制度法有關縣長之職權，散見各條文中，經整理後，縣長之職權
計有諸項：
1.行政領導權：
對外代表該縣，綜理縣政。（第五十六條一款）
2.指導監督權：
指導監督所轄鄉鎮市自治。（第五十六條一款）
3.決策權：

59
 (1)辦理縣自治事項，並執行上級政府委辦事項（第十四條）
(2)所轄鄉鎮市村里之名稱變更，由鄉鎮市公所提請鄉鎮市民
代表會通過後，報縣政府核定。（第六條一款四項）
4.人事任免權：（第五十六條）
(1).縣政府之副縣長及機要人員之進用。
(2).縣政府之主任祕書，依公務人員任用法任免。
(3).縣政府之人事、主計、警察、政風、稅捐之首長，依專屬
人事管理法律任免。
(4).縣政府之一級單位主管（含以機要人員進用者）及所屬機
關首長，由縣長住法任免之。
5.經縣議會通過後，發布縣規章。（ 第廿六條四款）
6.就自治事項，得依其法定職權或基於法律、自治條例之授權，訂
定自治規則。（第廿七條一款）
7.縣議會之議決案應予執行，如延不執行或執行不當，縣議會得請
其說明理由，必要時得報請內政部邀集各有關機關協商解決之。
（第三十八條）
8.施政報告與質詢：（第四十八條）
(1)縣議會定期會開會時，縣長應提出施政報告。
(2)縣議員於議會定期會開會時，有向縣長提出施政總質詢之
權。
9.送請縣議會覆議權：（第三十九條）
縣政府對縣議會之議決案，如認為窒礙難行時，應於議決案送
達縣政府三十日內，就窒礙難行部份敘明理由，送請縣議會覆
議。

(四 )、 縣 議 會 之 職 權
依地方制度法第三十六條，縣議會之職權如下：
1.議決縣規章。
2.議決縣預算。
3.議決縣特別稅課、臨時稅課及附加稅課。
4.議決縣財產之處分。
5.議決縣政府組織自治條例及所屬事業機構組織自治條例。

60
 6.議決縣政府提案事項。
7.審議縣決算之審核報告。
8.議決縣議員提案事項。
9.接受人民請願。
10.其他依法律或上級法規賦予之職權。

(五 )、 縣 政 府 與 縣 議 會 之 間 的 權 責 運 作 ：
縣議會是一縣最高立法機關，與一縣最高行政機關之縣政府（第五條）
，兩
者之關係，有下列數點：
1.施政報告與質詢（第四十八條）：
縣議會定期會開會時，縣長應提出施政報告，縣政府一級單位主管及
各該所屬機關首長，均得應邀就主管業務提出報告。
縣議員於議會定期會開會時有向縣長及單位主管，就其主管業務質詢
之權。
2.邀請縣長及單位主管列席說明（第四十九條）：
縣議會開會時，對特定事項有明瞭之必要者，得邀請縣長或單位主管
列席說明。
縣議會委員會開會時，對特定事項有明瞭必要者，得邀請縣長以外之
機關首長或單位主管列席說明。
3.縣議員兼職之限制（第五十三條）：
縣議員，不得兼任其他公務人員、公私立各級學校專任教師或其他民
選公職人員，亦不得兼任各該縣政府及所屬機關、事業機關任何職務
或名義。但法律或中央法規另有規定者，不在此限。
縣議員有前項不得任職情事者，應於就職前辭去原職，不辭去原職者，
於就職時視同辭去原職，並由內政部通知服務機關解除其職務、職權
或解聘。就職後有前項情事者亦同。
4.組織準則之擬定（第六十二條）：
縣政府之組織，由內政部擬訂準則，報行政院核定，各縣政府應依準
則擬訂組織自治條例，經縣議會同意後報內政部備查。
5.公庫之設置（第七十四條）：
縣應設置公庫，其代理機關由縣政府所擬定，經縣議會同意後設置之。
6.行政區域依原名稱或更名規定（第六條）：

61
 縣：由縣政府提請縣議會通過，由內政部報請行政院核定。
7.合辦事業之規範（第二十四條）：
縣與其他直轄市、縣市、鄉鎮市合辦之事業，經縣議會通過後，得設
組織經營之。

(六 )、 自 治 監 督
地方自治監督，從消極面來說，監督含有視察、考核、監視和糾正等性質，
其目的在防範地方政府怠忽職守，或濫用自治權力；從積極面來說，監督含有
督促、指導和扶助的性質，其目的在促使地方政府善用其自治權，努力建設地
方事業。
地方制度法第四條，將地方自治團體的功能劃分為辦理自治事項和執行上
級政府委辦事項，復依該法第二條的用詞定義如下：
所謂「自治事項」係指地方自治團體依憲法或本法規定，得自為立法並執
行，或法律規定應由該團體辦理之事項，而負其政策規劃及行政執行責任之事
項。
「委辦事項」係指地方自治團體依法律、上級法規或規章規定，在上級政
府指揮監督下，執行上級政府交付辦理之非屬該團體事務，而負其行政執行責
任之事項。
陳慈陽教授認為自治事項，應受合法性監督，而委辦事項同時受合法性與
專業性監督 3。
趙永茂教授則認為縣級地方自治監督主要的三種型態：立法監督、行政監
督與司法監督 4。

依地方制度法有關對縣級政府的自治監督相關條文，本文將其概分為立法
監督和行政監督兩大類，較重要條文如下：

1.立法監督：
(1).行政區域之調整依法律行之（第七條）：
縣之設置、廢止與該行政區域之劃分、調整，依法律規定行之。

3
翁興利主編 地方政府與政治 商鼎文化出版社 1999.06 一版 P.245
4
同註 2 P.3-4

62
(2).自治規則之備查（第二十七條）：
縣政府就其自治事項，得依其法定職權或基於法律自治條例之授
權，訂定自治規則。
縣政府訂定之自治規則，除法律或自治條例另有規定外，其屬於法
律授權訂定者，函報各該法律所定中央主管機關備查。其屬於依法
定職權或自治條例授權訂定者，分別函報上級政府及各該地方立法
機關備查或查照。
(3).委辦規則的訂定（第廿九條）：
縣政府為辦理上級機關委辦事項，得依法定職權或基於法律中央法
規之授權，訂於委辦規則。
(4).地方行政規則之效力（第三十條）：
自治條例與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治
條例牴觸者，無效。
自治規則與憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治團體自治
條例或該自治團體自治條例牴觸者，無效。
委辦規則與憲法、法律，中央法令牴觸者，無效。
(5).總預算案之審議（第四十一條）
法定預算附加條件或期限者，從其所定，但該條件或期限為法律自
治法規所不許者，不在此限。
(6).縣議會決議事項無效情形（第四十三條）：
縣議會議決自治事項與憲法、法律或基於法律授權之法規牴觸者，
無效。議決委辦事項與憲法，法律或中央法令牴觸者，無效。
(7).費用支給項目及標準（第五十二條）：
縣議員得支研究費等必要費用，互開會期間並得酌支出席費、交通
費、膳雜費。各項費用支給項目及標準，另以法律定之，非依法律
不得自行增加其費用。
(8).薪給（第六十一條）：
縣長應支給薪給，退職應發給退職金，因公死亡或病故者，應給與
遺族撫卹金，其薪給、退職金、撫恤金之支給，以法律定之。
(9).收入及支出（第六十七條）：
縣之收入或支出，應依本法及財政收支劃分法辦理。
地方稅之範圍及課徵，依地方稅法通則之規定。

63
 地方政府規費之範圍及課徵原則，依規費法之規定：其未經法律規
定者，須經各該立法機關之決議徵收之。
(10).中央與地方費用之區分（第七十條）：
中央費用與地方自治團體全額負擔負擔之項目，其區分之標
準，應於相關法律定之。
(11).地方行政首長適用之法律（第八十四條）：
縣長適用公務員服務法，其行為有違法、廢弛職務或其他失職情
事者，準用政務人員之懲戒規定。
(12).員工給與事項之辦理（第八十五條）：
縣議會、縣政府員工給與事項，應依公務人員俸給法及相關中央
法令辦理。

2.行政監督：
(1).政區域依原名稱或更名規定（第六條）：
縣名稱之變更，由縣政府提請縣議會通過，由內政部轉報行政院
核定。
(2).涉及權限事項之辦理（第二十二條）：
縣自治事項，涉及中央及相關地方自治團體之權限者，由內政部
會商相關機關擬訂施行綱要，報行政院核定。
(3).自治條例（第二十六條）：
縣自治條例，經各該縣議會議決後，如規定有罰則時，應報經中
央各該主管機關核定後發布，其餘除法律或縣規章另有規定外，
縣規章發佈後，應報中央各該主管機關備查。
(4).應執行議決或執行不當之處理（第三十八條）：
縣政府對縣議會之議決案，應予執行，如延不執行或執行不當，
縣議會得請其說明理由，必要時報請內政部邀集各有關機關協商
解決之。
(5).總預算案（第四十條）：
縣總預算案在年度開始後三個月內未完成審議，縣政府得就原提
總預算案未審議完成部份，報請內政部邀集各有關機關協商，於
一個月內決定之，逾期未決定者，由邀集協商之機關逕為決定之。
(6).組織準則的擬訂（第六十二條）：

64
 縣政府之組織，由內政部擬訂準則，報行政院核定，縣政府應依
準則擬訂組織自治條例，經縣議會同意後，報內政部備查。
(7).對地方政財力之補助或酌減（第六十九條）：
各上級政府為謀地方均衡發展，對於財力較差之地方政府應酌予
補助，補助應明定補助項目，補助對象及補助比率及處理原則：
其補助辦法，分別由行政院或縣定之。
(8).公共造產（第七十三條）：
縣應致力於公共造產，其獎助及管理辦法，由內政部訂之。
(9).地方政府辦理自治事項違法之處理（第七十五條）：
縣政府辦理自治事項違背憲法、法律或基於法律授權之法規者，
由中央各該主管機關報行政院予以撤銷、變更、廢止或停止其執
行，縣政府辦理委辦事項，違背憲法、法律、中央法令或逾越權
限者，由委辦機關予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。
(10).地方政依法應作為而不作為之處理（第七十六條）：
縣政府依法應作為而不作為，致嚴重危害公益或妨礙地方政務正
常運作，其適於代行處理者，由中央各該主管機關命其於一定期
限內為之，逾期仍不作為者，得代行處理，但情況急迫時，得逕
予代行處理。
(11).權限或事權事議之處理（第七十七條）
中央與宜轄市、縣市間，權限遇有事議時，由立法院院會議決之。
縣與鄉鎮市間、自治事項遇有爭議時，由內政部會同中央各該主
管機關解決之。
直轄市與縣市間，事權發生事議時，由行政院解決之。
縣市間事權發生事議時，由內政部解決之。

65
 雄市、屏東市。
二縣轄市：宜蘭市、花蓮市。

光復初期台灣地方行政區域體系設置情形表

第一層級 第二層級 第三層級 第四層級

縣 區 鄉 村
台灣省 鄰
省轄市 縣轄市 鎮 里

（三）行政組織體系與職權運作
依據國民政府 1945 年(34 年)9 月 20 日公布之台灣省行政長官公署組織條
例，其組織與職權如下：
1.台灣省行政長官公署：
（1）組織體系：
A.隸屬於行政院，置行政長官一人。
B.下設九處：（第四條）
祕書處、民政處、教育處、財政處、農林處、工礦處、交通處、
警務處、會計處。
C.必要時，得設置專管機關或委員會。（第五條）
（2）職權運作：
A.依據法令綜理台灣全省政務。（第一條）
B.於職權範圍內，得發布署令，並得制定台灣省單行規章。（第二
條）
C.受中央之委任，得辦理中央行政。（第三條）
D 對於在台灣省之中央各機關有指揮監督之權。（第三條）
2.縣政府
1945 年(民國三十四年)十二月十一日，台灣省行政長官公署公布台灣
省縣政府組織規程，其組織及職掌如下：
（1）組織體系：

43
 A.置縣長一人，簡任或薦任。（第五條）
B.台北、台中、台南、新竹、高雄等縣政府，設七科室：
祕書室、總務科、民政局、財政科、教育科、建設局、警察局。
（第六條）
C.花蓮、台東、澎湖三縣政府設置六科室：（第八條）
祕書室、民政科、財政科、教育科、建設科、警務科。
（2）職權運作：（第五條）
A.受行政長官公署之監督，綜理全縣自治事項。
B.執行縣預算開支事項。
C.提出應經縣參議會、縣政會議議決之案件。
D.管理財產及營造物，其設有管理機構者，監督其事務。
E.頒發收支命令及監督會計事項。
F.依法令及縣參議會議決，徵收使用費、手續費、縣稅及勞役實物
事項。
G.受行政長官公署之指揮，執行中央及省委辦事項。
H.其他依法令屬於縣長職權之事項。
（3）縣政會議之組成人員：（第十八條）
A.縣長
B.主任祕書、祕書
C.局長、科長、課長或股長
D.區長、縣轄市長
E.技正、技士、督學、督察
F.上述會議與所議事項有關之鄉鎮長得列席。
（4）縣長得提交縣政會議討論之事項：
A.提出於縣參議會之事項。
B.縣政府所屬機關辦事章則。
C.縣政府所屬機關間不能解決之事項。
D.縣長交議事項。
E.其他有關縣政之重要事項。
3.基層行政組織：
（1）區署：
依據民國三十四年十二月十一日公佈之「 台灣省縣政府組織規程」

44
 第十二條：在縣政府之下，設置區署，為縣政府輔助機關，係為便於推行
政令，而沿用日據時期原有之郡或支廳之名稱或區域。
區署設區長一人，荐任，其職權係代表縣政府督導所屬之鄉鎮公所辦
理各項行政及自治事項；區署依所管轄之鄉鎮數予以區分：其轄區有六鄉
鎮以上者列一等區署，四至五鄉鎮者列為二等區署，三等區署係管轄三鄉
鎮以下者。
（2）鄉鎮公所
1946 年(民國三十五年)一月五日台灣省行政長官公署依據「台灣省各
縣設置鄉鎮及街庄長鄉鎮長移接辦法」，將日據時期的街改為鎮、庄改為
鄉，接著一月十九日「台灣省鄉鎮組織規程」公佈，其組織重點是鄉鎮設
鄉鎮公所，置鄉鎮長、副鄉鎮長各一人，由鄉鎮民代表會就具備法定資格
人員選舉之。
鄉鎮長受縣政府之指揮監督，辦理所屬轄區之自治事項等，召集鄉鎮
務會議。
鄉鎮等級依人口數分為三等，一等鄉鎮，其人口須三萬以上及區署所
在地，人口數一萬五千以上至三萬以下者，列為二等鄉鎮，而三等縣係人
口數未滿一萬五千人者。
（3）村里辦公處
村里係最基層的行政組織，由日據時期的「保」改置而成，在鄉之下稱
為「村」，在縣轄市及鎮之下稱為「里」，村里之下設「鄰」，由日據時期
的「甲」改設。
村里設村里辦公處，置村里長及副村里長各一人，由村里民大會選舉
之。辦理村里自治事項及執行上級政府委辦事項，接受鄉鎮市區長之指揮。

(四 ).台 灣 地 方 自 治 之 規 劃 與 議 事 機 關
1916 年(民國五年)七月十七日，國父 孫中山先生在上海尚賢堂對兩院議員演
講，題目是「自治制度為建設之礎石」
，提及「地方自治者，國之礎石也，礎不堅則
國不固」
，中山先生將地方自治視為建國之基礎，地方自治做得好，則國家建設易於
進行，人民生活日臻安樂，反之，則事事受阻，民生問題不易改善。中山先生並以
美國的自治機關畫了一個圖示，最上方是人民，透過政治權力以選舉或罷免縣議員

45
或縣長。2
依據地方自治開始實行法第一句即是「地方自治之範圍，當以一縣為充分之區
域」。3 可見 中山先生對縣級地方自治的重視。
本省光復之時，台灣地區的同胞已遭日本人五十年的專制統治，1920 年
民國九年日人雖將州、市、街、庄皆各設協議會，美其名是實施地方自治，
實則推行同化政策，因為各層級協議會會員皆為官選，屬諮詢性質，無議決權
；迨民國廿四年，日人改採較具自主性的協議會，會員中半數官派，半數民選
，可是議長仍由各級首長兼任，藉以控制，以致僅有地方自治之名，無地方自
治之實。
本省光復之初，民眾期盼落實地方自治，建立民主政治，政府回應人民的
須求，積極籌劃地方選舉，還政於民，1945 年(三十四年)十二月廿六日，台灣
省行政長官公署公佈「台灣省各級民意機關成立方案」及陸續公布各類選舉法
規，以奠定地方自治之基礎。
1946 年(三十五年)一月十九日公布之「台灣省鄉鎮組織規程」中，列有「
村里民大會」專章，村里設村里民大會，其職權的第六項是選舉或罷免村里長
及鄉鎮民代表會代表。依鄉鎮民代表會職權第六項規定：選舉或罷免本鄉鎮之
鄉鎮長及縣參議員。
至於縣市參議員的產生方式有兩種，由區域產生者，係由各鄉鎮民代表會
選出；屬於職業團體者，由農、漁、工、商，教育及自由業等團體，採複選制
產生。省參議員的產生係依人口數由各縣市參議會選出，依上述可知，各級公
職人員之產生，除村里長及鄉鎮民代表，由出席村里民大會之村里民直接選舉
之外，其餘均由下而上的逐級間接選舉。1947 年(民國三十六年)五月十六日，
台灣省行政長官公署改稱為省政府。
1947 年(民國三十六年)一月一日，中華民國憲法經由國民政府公布，同年
十二月二十五日施行，這部憲法，雖然是在政黨相互妥協的環境下所制定，亦
屬一部根本大法，其第十章：中央與地方之權限，第十一章：地方自治，均涉
及地方行政與議事單位之問題，讓我國的地方自治邁入新的里程碑。
1949 年(民國三十八年)十二月，因國共內戰，局勢對國民政府非常不利，
遂將首都遷至台北，1950 年(民國三十九年)是我國地方行政非常重要的一年，

2
中國國民黨中央黨史會編訂 國父全集 第二冊 P.354
3
前揭書 P.169

46
是年三月，先總統 蔣公復行視事，不僅穩定大局，亦使台灣地區的軍民士氣
大振，接著四月廿四日，台灣省政府公佈「台灣省各縣市實施地方自治綱要」，
四月廿五日公布「台灣省各縣市議會組織規程」，九月八日公布「台灣省各縣市
行政區域調整方案」，並依據自治綱要第廿八條「縣市政府之組織，由省政府訂
定準則，報內政部轉報行政院備查」之規定，制定「台灣省各縣市政府組織準則
」，並於四十年一月十九日公布施行。

第二節 實施地方自治綱要時期（1950 年~1994 年）

（ 一 ）、 概 述
本省光復之初的地方行政區域設置，係基於接收便利及政令易於推行而規劃
，但數年的行政運作，原有八縣九市的劃分有不盡理想之處，如區域面積、管
轄人口、財政收支、經濟貧富、交通建設、政令推行… 等諸多問題，使自治業
務之推行不易開展，台灣省政府根據行政經驗及結合學者專家意見，經台灣省
參議會審議後，1950 年(39 年)9 月 16 日，呈報行政院修正通過核定台灣省重
行劃分行政區域為十六縣五市，並由台灣省政府擬訂各縣市行政區域調整方案
，於 39 年 9 月 8 日公佈實施。
自民國 39 年，各縣市行政區域調整迄今，已超過五十年的實行歷程，除了台
北市（56 年 7 月 1 日）、高雄市（68 年 7 月 1 日）改制為院轄市，嘉義市和新竹
市升格為省轄市（71 年 7 月 1 日），作了小區域的合併外，大致上均屬現行行政
區域。
誠如前述，1950 年，台灣省政府公布之「台灣省各縣市實施地方自治綱要」
及「台灣省各縣市議會組織規程」，這是台灣地區地方自治史的分水嶺，讓依法
行政的自治事務步上正軌，藉著法令條文，作為執行的準則，避免各自為政，
而破壞整體制度的平衡，行政制度化形成恪遵的規範。
回顧我國的地方政府制度，自漢代實施郡、縣二級制，千里設郡，百里為
縣，郡守與縣令是地方上的父母官，隋唐改置州、縣，以剌史、縣令綜理之，
到了宋代，縣屬第三層級地方行政機關，知縣由中央派任，明代的地方行政區
域劃分省、府、縣三級制，形成層級節制的系統，清代則沿襲明代的地方政府

47
 組織。4
自秦漢以降，地方行政組織雖迭有更替，但「縣」級行政設置始終不變，
原因無他，縣居於承上啟下的地位，與人民的日常生活息息相關，縣政處置妥
當，則轄區人民安居樂業，反之，則居民苦不堪言。
1949 年，中央政府遷台後，記取大陸失敗的教訓，勵精圖治，完備法
制，各項建設在政府與人民共同努力，促使經濟起飛，民生安康。
台灣地區的地方政府，分為省（市）à縣（市）à鄉鎮（市）à村里
à鄰，而憲法第十一章地方制度，僅列省、縣，可知縣級組織之重要性
，因此，本節擬自 1949 年起，僅論及縣政府與縣議會之組織，職權與
相互運作，其他層級之設置，則暫不討論。

（二）憲法上的縣級組織體系與職權
中華民國憲法第十一章第二節「縣」，計有八個條文，第一百二十一條
規定「實行縣自治」。
中山先生手書的國民政府建國大綱共二十五條文當中，直接與縣自治
事項有關的條文就有十條 5，縣級地方自治的重要性可想而知。

1.地方自治體系
憲法第一百零八條：左列事項，由中央立法並執行之，或交由省縣執行
之。一、省縣自治通則… 。
憲法第一百十二條：省得召集省民代表大會，據省縣自治通則，制定省
自治法，不但得與憲法抵觸。
另依據台灣省政府於民國三十九年四月二十四日公布之「台灣省各縣市
實施地方自治綱要」，其第一條：台灣省各縣市地方自治在省縣自治通則
及省治法未公布前，依本綱要之規定實施之。
由上述三段條文，可知實施地方自治體系的法律優先順序：首先是憲法，
其次是省縣自治通則，再次是省自治法，最後才是地方自治綱要，由於
縣自治通則及省自治法尚未公布，所以實施地方自治綱要成為台灣省各
縣市實施地方自治的法律依據。

4
董翔飛著 中國憲法與政府 84.10 修訂三十版 P.618-620

5 中國國民黨中央黨史會編訂 國父全集第一冊 P751-753

48
2.縣市自治事項
依據實施地方自治綱要第十一條，自治事項計有下列十八項：
（1）縣市自治之規劃。
（2）鄉鎮辦理自治事項之指導與監督。
（3）基本教育，初級職業教育，社會教育及經省政府核准之中等教育。
（4）縣市衛生行政，衛生事業及衛生工程。
（5）縣市境內之交通、水利、農林、漁牧事業。
（6）縣市公營事業。
（7）縣市工礦事業。
（8）縣市合作事業。
（9）縣市工商管理。
（10）縣市財政、縣稅及縣債。
（11）縣市銀行。
（12）縣市財產之經營及處分。
（13）縣市警察及地方自衛。
（14）縣市慈善及公益事業。
（15）與鄰縣市合辦之事業。
（16）縣市有關文化之古籍、古物及古蹟之保存事項。
（17）縣市原有之其他自治事業。
（18）依法賦予之事項。

3.縣市長職權運作：
依第二十一條規定，其職權如下：
（1）辦理縣市自治事項。
（2）執行上級政委辦事項。
除上述二項外，其他散見於條文者，尚有：
（3）指揮監督所屬鄉鎮及委辦事項執行情形。（第二條）
（4）鄉鎮之間發生事權事議時，由縣政府詢縣議會意見後解決
之。（第三十條）
（5）制定鄉鎮區調解委員會組織規程，送縣議會審查。（第三十三條）

49
4.縣市議會之職權：（第十五條）
（1）議決縣市自治事項。
（2）議決縣市單行規章。
（3）議決縣市預算及審核縣市決算。
（4）檢查縣市公庫。
（5）議決縣市稅、縣市公債及其他增加縣市民縣市庫負擔事項，但對於縣
市預算，不得為增加支出之提議。
（6）議決縣市財產之經營及處分，議決縣市政府提議事項，聽取縣市政
府施政報告及向縣市政府提出詢問。
（7）接受人民請願。
（8）其他依法律賦予之職權。

（三）縣市政府與縣市議會之間的運作
依據台灣省實施地方自治綱要第十三條：縣市議會議員由縣市公民選舉；
第二條：縣市政府置縣市長一人，由縣市公民選舉之。
縣市議會與縣市政府是一縣之內最重要的行政單位，如果在意見上有所
突，該如何處理呢？地方自治綱要對此有所規範：
首先，縣市議會是一個合議制機關，由縣市公民選出之議員組成之，對縣政
府之自治事項具有議決權，換言之，縣市議會是縣市政府的監督機關，對縣
市自治事項及其他職權範圍內之業務，具有議決權。
1.議決權：對於自治事項、單行規章、預算、市稅、公債、財產之經營
及處分及提議事項等，縣市議會係合議制機關，以議決方式
表達贊成或反對。
2.詢問權：縣市議員開會時，有聽取縣市政府施政報告，並向縣市政府
提出質詢之權（第十五條八項）。
3.覆議權：縣市政府對縣市議會之議決案，如認為窒礙難行時，得於該
議決案送達縣市政府後五日內，敘明理由，呈請省政府核可
後，送請縣市議會覆議。覆議時如經出席議員三分之二維持
原案，縣市政府應即執行。（第十八條）
依此項規定，覆議案之成立須有幾個要件：
（1）須縣市政府認為縣市議會的議決案窒礙難行。
（2）須該議決案送達縣市政府後五日內提出。

50
 （3）由縣市政府敘明窒礙難行之理由，呈請省政府核可。
（4）縣市議會覆議時，如經出席議員三分之二維持原案，縣市政府應
即執行縣市議會之議決案。
4.監督權：此乃民意政治一般的規範，民意機關對行政機關具有概括的
權力；對縣市政府所有職權及應執行事項，縣市議會均具有
監督權，如地方自治綱要第十五條第十項「其他依法律賦予
之職權」即是。

51
 雄市、屏東市。
二縣轄市：宜蘭市、花蓮市。

光復初期台灣地方行政區域體系設置情形表

第一層級 第二層級 第三層級 第四層級

縣 區 鄉 村
台灣省 鄰
省轄市 縣轄市 鎮 里

（三）行政組織體系與職權運作
依據國民政府 1945 年(34 年)9 月 20 日公布之台灣省行政長官公署組織條
例，其組織與職權如下：
1.台灣省行政長官公署：
（1）組織體系：
A.隸屬於行政院，置行政長官一人。
B.下設九處：（第四條）
祕書處、民政處、教育處、財政處、農林處、工礦處、交通處、
警務處、會計處。
C.必要時，得設置專管機關或委員會。（第五條）
（2）職權運作：
A.依據法令綜理台灣全省政務。（第一條）
B.於職權範圍內，得發布署令，並得制定台灣省單行規章。（第二
條）
C.受中央之委任，得辦理中央行政。（第三條）
D 對於在台灣省之中央各機關有指揮監督之權。（第三條）
2.縣政府
1945 年(民國三十四年)十二月十一日，台灣省行政長官公署公布台灣
省縣政府組織規程，其組織及職掌如下：
（1）組織體系：

43
 A.置縣長一人，簡任或薦任。（第五條）
B.台北、台中、台南、新竹、高雄等縣政府，設七科室：
祕書室、總務科、民政局、財政科、教育科、建設局、警察局。
（第六條）
C.花蓮、台東、澎湖三縣政府設置六科室：（第八條）
祕書室、民政科、財政科、教育科、建設科、警務科。
（2）職權運作：（第五條）
A.受行政長官公署之監督，綜理全縣自治事項。
B.執行縣預算開支事項。
C.提出應經縣參議會、縣政會議議決之案件。
D.管理財產及營造物，其設有管理機構者，監督其事務。
E.頒發收支命令及監督會計事項。
F.依法令及縣參議會議決，徵收使用費、手續費、縣稅及勞役實物
事項。
G.受行政長官公署之指揮，執行中央及省委辦事項。
H.其他依法令屬於縣長職權之事項。
（3）縣政會議之組成人員：（第十八條）
A.縣長
B.主任祕書、祕書
C.局長、科長、課長或股長
D.區長、縣轄市長
E.技正、技士、督學、督察
F.上述會議與所議事項有關之鄉鎮長得列席。
（4）縣長得提交縣政會議討論之事項：
A.提出於縣參議會之事項。
B.縣政府所屬機關辦事章則。
C.縣政府所屬機關間不能解決之事項。
D.縣長交議事項。
E.其他有關縣政之重要事項。
3.基層行政組織：
（1）區署：
依據民國三十四年十二月十一日公佈之「 台灣省縣政府組織規程」

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 第十二條：在縣政府之下，設置區署，為縣政府輔助機關，係為便於推行
政令，而沿用日據時期原有之郡或支廳之名稱或區域。
區署設區長一人，荐任，其職權係代表縣政府督導所屬之鄉鎮公所辦
理各項行政及自治事項；區署依所管轄之鄉鎮數予以區分：其轄區有六鄉
鎮以上者列一等區署，四至五鄉鎮者列為二等區署，三等區署係管轄三鄉
鎮以下者。
（2）鄉鎮公所
1946 年(民國三十五年)一月五日台灣省行政長官公署依據「台灣省各
縣設置鄉鎮及街庄長鄉鎮長移接辦法」，將日據時期的街改為鎮、庄改為
鄉，接著一月十九日「台灣省鄉鎮組織規程」公佈，其組織重點是鄉鎮設
鄉鎮公所，置鄉鎮長、副鄉鎮長各一人，由鄉鎮民代表會就具備法定資格
人員選舉之。
鄉鎮長受縣政府之指揮監督，辦理所屬轄區之自治事項等，召集鄉鎮
務會議。
鄉鎮等級依人口數分為三等，一等鄉鎮，其人口須三萬以上及區署所
在地，人口數一萬五千以上至三萬以下者，列為二等鄉鎮，而三等縣係人
口數未滿一萬五千人者。
（3）村里辦公處
村里係最基層的行政組織，由日據時期的「保」改置而成，在鄉之下稱
為「村」，在縣轄市及鎮之下稱為「里」，村里之下設「鄰」，由日據時期
的「甲」改設。
村里設村里辦公處，置村里長及副村里長各一人，由村里民大會選舉
之。辦理村里自治事項及執行上級政府委辦事項，接受鄉鎮市區長之指揮。

(四 ).台 灣 地 方 自 治 之 規 劃 與 議 事 機 關
1916 年(民國五年)七月十七日，國父 孫中山先生在上海尚賢堂對兩院議員演
講，題目是「自治制度為建設之礎石」
，提及「地方自治者，國之礎石也，礎不堅則
國不固」
，中山先生將地方自治視為建國之基礎，地方自治做得好，則國家建設易於
進行，人民生活日臻安樂，反之，則事事受阻，民生問題不易改善。中山先生並以
美國的自治機關畫了一個圖示，最上方是人民，透過政治權力以選舉或罷免縣議員

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或縣長。2
依據地方自治開始實行法第一句即是「地方自治之範圍，當以一縣為充分之區
域」。3 可見 中山先生對縣級地方自治的重視。
本省光復之時，台灣地區的同胞已遭日本人五十年的專制統治，1920 年
民國九年日人雖將州、市、街、庄皆各設協議會，美其名是實施地方自治，
實則推行同化政策，因為各層級協議會會員皆為官選，屬諮詢性質，無議決權
；迨民國廿四年，日人改採較具自主性的協議會，會員中半數官派，半數民選
，可是議長仍由各級首長兼任，藉以控制，以致僅有地方自治之名，無地方自
治之實。
本省光復之初，民眾期盼落實地方自治，建立民主政治，政府回應人民的
須求，積極籌劃地方選舉，還政於民，1945 年(三十四年)十二月廿六日，台灣
省行政長官公署公佈「台灣省各級民意機關成立方案」及陸續公布各類選舉法
規，以奠定地方自治之基礎。
1946 年(三十五年)一月十九日公布之「台灣省鄉鎮組織規程」中，列有「
村里民大會」專章，村里設村里民大會，其職權的第六項是選舉或罷免村里長
及鄉鎮民代表會代表。依鄉鎮民代表會職權第六項規定：選舉或罷免本鄉鎮之
鄉鎮長及縣參議員。
至於縣市參議員的產生方式有兩種，由區域產生者，係由各鄉鎮民代表會
選出；屬於職業團體者，由農、漁、工、商，教育及自由業等團體，採複選制
產生。省參議員的產生係依人口數由各縣市參議會選出，依上述可知，各級公
職人員之產生，除村里長及鄉鎮民代表，由出席村里民大會之村里民直接選舉
之外，其餘均由下而上的逐級間接選舉。1947 年(民國三十六年)五月十六日，
台灣省行政長官公署改稱為省政府。
1947 年(民國三十六年)一月一日，中華民國憲法經由國民政府公布，同年
十二月二十五日施行，這部憲法，雖然是在政黨相互妥協的環境下所制定，亦
屬一部根本大法，其第十章：中央與地方之權限，第十一章：地方自治，均涉
及地方行政與議事單位之問題，讓我國的地方自治邁入新的里程碑。
1949 年(民國三十八年)十二月，因國共內戰，局勢對國民政府非常不利，
遂將首都遷至台北，1950 年(民國三十九年)是我國地方行政非常重要的一年，

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中國國民黨中央黨史會編訂 國父全集 第二冊 P.354
3
前揭書 P.169

46
是年三月，先總統 蔣公復行視事，不僅穩定大局，亦使台灣地區的軍民士氣
大振，接著四月廿四日，台灣省政府公佈「台灣省各縣市實施地方自治綱要」，
四月廿五日公布「台灣省各縣市議會組織規程」，九月八日公布「台灣省各縣市
行政區域調整方案」，並依據自治綱要第廿八條「縣市政府之組織，由省政府訂
定準則，報內政部轉報行政院備查」之規定，制定「台灣省各縣市政府組織準則
」，並於四十年一月十九日公布施行。

第二節 實施地方自治綱要時期（1950 年~1994 年）

（ 一 ）、 概 述
本省光復之初的地方行政區域設置，係基於接收便利及政令易於推行而規劃
，但數年的行政運作，原有八縣九市的劃分有不盡理想之處，如區域面積、管
轄人口、財政收支、經濟貧富、交通建設、政令推行… 等諸多問題，使自治業
務之推行不易開展，台灣省政府根據行政經驗及結合學者專家意見，經台灣省
參議會審議後，1950 年(39 年)9 月 16 日，呈報行政院修正通過核定台灣省重
行劃分行政區域為十六縣五市，並由台灣省政府擬訂各縣市行政區域調整方案
，於 39 年 9 月 8 日公佈實施。
自民國 39 年，各縣市行政區域調整迄今，已超過五十年的實行歷程，除了台
北市（56 年 7 月 1 日）、高雄市（68 年 7 月 1 日）改制為院轄市，嘉義市和新竹
市升格為省轄市（71 年 7 月 1 日），作了小區域的合併外，大致上均屬現行行政
區域。
誠如前述，1950 年，台灣省政府公布之「台灣省各縣市實施地方自治綱要」
及「台灣省各縣市議會組織規程」，這是台灣地區地方自治史的分水嶺，讓依法
行政的自治事務步上正軌，藉著法令條文，作為執行的準則，避免各自為政，
而破壞整體制度的平衡，行政制度化形成恪遵的規範。
回顧我國的地方政府制度，自漢代實施郡、縣二級制，千里設郡，百里為
縣，郡守與縣令是地方上的父母官，隋唐改置州、縣，以剌史、縣令綜理之，
到了宋代，縣屬第三層級地方行政機關，知縣由中央派任，明代的地方行政區
域劃分省、府、縣三級制，形成層級節制的系統，清代則沿襲明代的地方政府

47
 組織。4
自秦漢以降，地方行政組織雖迭有更替，但「縣」級行政設置始終不變，
原因無他，縣居於承上啟下的地位，與人民的日常生活息息相關，縣政處置妥
當，則轄區人民安居樂業，反之，則居民苦不堪言。
1949 年，中央政府遷台後，記取大陸失敗的教訓，勵精圖治，完備法
制，各項建設在政府與人民共同努力，促使經濟起飛，民生安康。
台灣地區的地方政府，分為省（市）à縣（市）à鄉鎮（市）à村里
à鄰，而憲法第十一章地方制度，僅列省、縣，可知縣級組織之重要性
，因此，本節擬自 1949 年起，僅論及縣政府與縣議會之組織，職權與
相互運作，其他層級之設置，則暫不討論。

（二）憲法上的縣級組織體系與職權
中華民國憲法第十一章第二節「縣」，計有八個條文，第一百二十一條
規定「實行縣自治」。
中山先生手書的國民政府建國大綱共二十五條文當中，直接與縣自治
事項有關的條文就有十條 5，縣級地方自治的重要性可想而知。

1.地方自治體系
憲法第一百零八條：左列事項，由中央立法並執行之，或交由省縣執行
之。一、省縣自治通則… 。
憲法第一百十二條：省得召集省民代表大會，據省縣自治通則，制定省
自治法，不但得與憲法抵觸。
另依據台灣省政府於民國三十九年四月二十四日公布之「台灣省各縣市
實施地方自治綱要」，其第一條：台灣省各縣市地方自治在省縣自治通則
及省治法未公布前，依本綱要之規定實施之。
由上述三段條文，可知實施地方自治體系的法律優先順序：首先是憲法，
其次是省縣自治通則，再次是省自治法，最後才是地方自治綱要，由於
縣自治通則及省自治法尚未公布，所以實施地方自治綱要成為台灣省各
縣市實施地方自治的法律依據。

4
董翔飛著 中國憲法與政府 84.10 修訂三十版 P.618-620

5 中國國民黨中央黨史會編訂 國父全集第一冊 P751-753

48
2.縣市自治事項
依據實施地方自治綱要第十一條，自治事項計有下列十八項：
（1）縣市自治之規劃。
（2）鄉鎮辦理自治事項之指導與監督。
（3）基本教育，初級職業教育，社會教育及經省政府核准之中等教育。
（4）縣市衛生行政，衛生事業及衛生工程。
（5）縣市境內之交通、水利、農林、漁牧事業。
（6）縣市公營事業。
（7）縣市工礦事業。
（8）縣市合作事業。
（9）縣市工商管理。
（10）縣市財政、縣稅及縣債。
（11）縣市銀行。
（12）縣市財產之經營及處分。
（13）縣市警察及地方自衛。
（14）縣市慈善及公益事業。
（15）與鄰縣市合辦之事業。
（16）縣市有關文化之古籍、古物及古蹟之保存事項。
（17）縣市原有之其他自治事業。
（18）依法賦予之事項。

3.縣市長職權運作：
依第二十一條規定，其職權如下：
（1）辦理縣市自治事項。
（2）執行上級政委辦事項。
除上述二項外，其他散見於條文者，尚有：
（3）指揮監督所屬鄉鎮及委辦事項執行情形。（第二條）
（4）鄉鎮之間發生事權事議時，由縣政府詢縣議會意見後解決
之。（第三十條）
（5）制定鄉鎮區調解委員會組織規程，送縣議會審查。（第三十三條）

49
4.縣市議會之職權：（第十五條）
（1）議決縣市自治事項。
（2）議決縣市單行規章。
（3）議決縣市預算及審核縣市決算。
（4）檢查縣市公庫。
（5）議決縣市稅、縣市公債及其他增加縣市民縣市庫負擔事項，但對於縣
市預算，不得為增加支出之提議。
（6）議決縣市財產之經營及處分，議決縣市政府提議事項，聽取縣市政
府施政報告及向縣市政府提出詢問。
（7）接受人民請願。
（8）其他依法律賦予之職權。

（三）縣市政府與縣市議會之間的運作
依據台灣省實施地方自治綱要第十三條：縣市議會議員由縣市公民選舉；
第二條：縣市政府置縣市長一人，由縣市公民選舉之。
縣市議會與縣市政府是一縣之內最重要的行政單位，如果在意見上有所
突，該如何處理呢？地方自治綱要對此有所規範：
首先，縣市議會是一個合議制機關，由縣市公民選出之議員組成之，對縣政
府之自治事項具有議決權，換言之，縣市議會是縣市政府的監督機關，對縣
市自治事項及其他職權範圍內之業務，具有議決權。
1.議決權：對於自治事項、單行規章、預算、市稅、公債、財產之經營
及處分及提議事項等，縣市議會係合議制機關，以議決方式
表達贊成或反對。
2.詢問權：縣市議員開會時，有聽取縣市政府施政報告，並向縣市政府
提出質詢之權（第十五條八項）。
3.覆議權：縣市政府對縣市議會之議決案，如認為窒礙難行時，得於該
議決案送達縣市政府後五日內，敘明理由，呈請省政府核可
後，送請縣市議會覆議。覆議時如經出席議員三分之二維持
原案，縣市政府應即執行。（第十八條）
依此項規定，覆議案之成立須有幾個要件：
（1）須縣市政府認為縣市議會的議決案窒礙難行。
（2）須該議決案送達縣市政府後五日內提出。

50
 （3）由縣市政府敘明窒礙難行之理由，呈請省政府核可。
（4）縣市議會覆議時，如經出席議員三分之二維持原案，縣市政府應
即執行縣市議會之議決案。
4.監督權：此乃民意政治一般的規範，民意機關對行政機關具有概括的
權力；對縣市政府所有職權及應執行事項，縣市議會均具有
監督權，如地方自治綱要第十五條第十項「其他依法律賦予
之職權」即是。

51
 台北縣：由清代原台灣府改制而成，縣治設於台北 4，下轄基隆、宜蘭、新
竹等三支廳及淡水事務所。
台灣縣：係原來之台灣府改制，縣之下設嘉義支廳。
台南縣：由原台南府及台東直隸州改制，下轄鳳山、恒春、台東三支廳。
澎湖島廳：一如清末之設置。

(2).一縣二民政支部一廳時期
1895 年 8 月，樺山總督為實施軍事統治，頒佈總督府條例，地方行政
區域設一縣二民政支部一廳，並公佈民政支部及出張所（辦事處）組織規
程，縣下設支廳，民政支部下設出張所5。
台北縣：除原有之基隆、宜蘭、新竹三支廳外，另轄淡水支廳（原淡水事
務所改制）
台灣民政支部：撤銷原台灣縣改設，管轄：彰化（後改為鹿港）
、苗栗、
雲林、埔里社、嘉義等五個出張所。
台南民政支部：撤銷原台南縣改設，轄安平、鳳山、恒春、台東等四個出
張所。
澎湖島廳：同原來之設置

(3)三縣一廳時期
1896 年 3 月，日人恢復施行民政，重新公布行政區域，設三縣一廳，
依據台灣總督府地方機關組織規程，公佈縣、廳與支廳之位置及名稱如下
6
：
台北縣：縣署仍置於台北，轄淡水、基隆、宜蘭、新竹等四支廳。
台中縣：縣署設於台中，轄苗栗、雲林、鹿港、埔里社等四支廳。
台南縣：縣署設於台南，轄嘉義、鳳山、恒春、台東等四支廳。
澎湖島廳：廳署設於媽宮城。

(4).六縣三廳時期
1897 年 5 月，日本據台第三任總督乃木希典，以日皇敕令第 152 號，

4
林汝和 主修 台灣省通志卷－土地志疆域篇 省文獻會 59.06 初版 P.46
5
省文獻會編 重修台灣省通志卷七政治志行政篇 P.118
6
同註 4 P.47
26
 台灣總督府地方官官制，改正行政區域，規劃全島為六縣三廳時期 7，除原
有之三縣一廳外，增設新竹、嘉義、鳳山三縣及宜蘭、台東二廳，縣廳之
下設辦務署：
台北縣：縣治設於台北。
轄有台北、士林、新莊、三角湧、景尾、桃園、中壢、滬尾（今淡水）、
木府林口（今林口）
、基隆、水邊腳（今汐止）
、頂雙溪、金包里（今金
山）等十三辦務署。
新竹縣：縣治設於新竹
下轄新竹、北埔、新埔、頭份、苗栗、苑里、大甲等七個辦務署。
台中縣：縣治設於台灣（今台中）
管轄台中、南投、葫蘆墩（今豐原）
，黎頭店（今南屯）
，牛馬頭（今
清水）
、大肚、彰化和美淥（今和美）
、鹿港、二林、北斗、社頭、員
林、埔里社、集集等十五辦務署。
嘉義縣：縣治設於嘉義
轄蕭龍（今佳里）
、大甲、中埔、梅仔坑、打貓（今民雄）
、嘉義、 店
仔口（今白河）
、鹽水港、樣仔腳（今朴子）、斗六、西螺、土庫、北港、
林圮埔（今竹山）等十四辦務署。
台南縣：縣治設於台南
轄台南、關帝廟（今關廟）、 灣裡（今善化）、大穆降（今新化）、 吧 礁
年（今玉井）
、蕃薯寮（今旗山）等六辦務署。
鳳山縣：縣治設於鳳山
轄鳳山、打狗（含高雄）、阿公店（今岡山）
、大湖、內埔、東港、萬丹、
阿猴（今屏東）
、阿里港（今里港）
、恒春、枋寮等十四辦務署。
宜蘭廳：廳治設於宜蘭城內
轄頭圍（今頭城）
、宜蘭、羅東、利澤簡等四辦務署。
台東廳：廳治設於卑南（今台東）
轄卑南、水尾（今瑞穗）
、奇萊等三辦務置
澎湖廳：廳治設於媽宮城
轄媽宮、隘門、小池角、大赤崁、網垵等五辦務署

7
同註 4 P.47~P.48
27
 (5)三縣四廳時期
1898 年 4 月，第四任日本據台總督兒玉源太郎認為原有之縣、廳、辦務署、
警察署、撫墾署等單位過多，將台灣地區之行政區域合併為三縣三廳，即撤銷
新竹、嘉義、鳳山三縣，併歸台北、台中、台南三縣，在三縣及宜蘭廳之下設
辦務署，台東、澎湖二廳改設出張所，至 1901 年 5 月改制台南縣轄下之恒春辦
務署為恒春廳，全島之行政區域分為三縣四廳 8：
台北縣：縣治設於台北
轄台北、三角湧、景尾、桃仔園、滬尾、基隆、水邊腳、頂雙溪、
新埔、新竹等十辦務署。
台中縣：縣治設於台中
轄台中、南投、梧棲港、彰化、鹿港、北斗、員林、埔里社、斗
六、北港、大甲、苗栗等十二辦務署。
台南縣：縣治設於台南
轄台南、大穆降、蕃薯寮、鳳山、阿公店、阿猴、潮州庄、東港、
恒春、麻豆、店仔口、嘉義、打貓、盬水港、樣仔腳等十五辦務
署。
宜蘭廳：廳治仍設於宜蘭
轄宜蘭、羅東二辦務署，嗣於 1901 年廢辦務署，改設出張所：
宜蘭、礁溪、頭圍、東港、羅東、叭哩沙、利澤簡、蘇澳等出張
所。
台東廳：廳治設卑南
轄卑南、巴塱衛、成廣澳、璞石閣、花蓮港等五出張所。
澎湖廳：廳治仍設在媽宮城
轄媽宮、隘門、小池角、大赤崁、網垵等五出張所。
恒春廳：廳治設於恒春
轄恒春、枋山、蚊蟀等三出張所。

2.置廳時期
(1)二十廳時期
兒玉總督認為當時的地方三級行政制度，在績效上欠靈活，互相推諉責任，

8
同註 4 P.50~P.53
28
冗員過多，所需經費過鉅等因素，乃決定廢除縣及辦務署，改設置總督府－廳
的二級行政制度，爰於 1901 年 11 月，依據日皇敕令 202 號「台灣總督府地方
官官制」之規定，實施行政區域大改革，全台地區改制為二十廳，形成總督府
極端集權制，廳之下設置支廳 9。
台北廳：廳治設於大加蚋堡台北城內，轄七堡
設置士林、錫口（今士林）
、新莊、枋橋、滬尾、小基隆等六支廳。
基隆廳：廳治設於基隆堡基隆街，管轄四堡三庄。
設有頂雙溪、瑞芳、金包里、水返腳等四支廳。
宜蘭廳：廳治設於本城堡宜蘭街，轄十二堡。
設有頭圍、羅東、叭哩沙等三支廳。
深坑廳：廳治設於文山堡深坑街。
設有景尾、坪林尾等二支廳。
桃仔園廳：廳治設於桃園澗堡桃仔園街，轄二堡及竹北二堡之一部份。
設有大嵙崁、三角湧、大坵園、楊梅壢、中壢、 菜硼等六支廳。
新竹廳：廳治設於竹北一堡新竹城內，轄二堡及竹北二之一部份。
設有圮林、頭份、南庄、新埔、北埔等五支廳。
苗栗廳：廳治設於苗栗街。
轄三堡及梀東上堡之一部份，設大湖、三叉河、大甲、通宵、後龍
等五支廳。
台中廳：廳治設於藍興堡台中城內。
轄五堡及貓羅堡、梀東上堡之一部份，設東勢角、塗葛堀、牛罵頭、
社口、葫蘆墩等五支廳。
彰化廳：廳治設於線東堡彰化城內。
轄十一堡及貓羅堡、武東堡之一部份，設北斗、鹿港、溪湖、員林、
蕃挖（今三林）
，田中央（今田中）等七支廳。
南投廳：廳治設於南投堡南投街。
轄七堡及武東堡之一部份，設埔里社、集集、草鞋墩（今草屯）等
三支廳。
斗六廳：廳治設於斗六堡斗六街。
轄十五堡，設林圮埔、土庫、西螺、北港、下湖口、他里霧（今斗

9
同註 5 P.54
29
 南）
、崁頭厝、崙背等八支廳。
嘉義廳：廳治設於嘉義西堡嘉義市街。
轄十五堡，設樸仔腳、東石港、新港、打貓、中埔、梅仔坑、大莆
林（今大林）等七支廳。
盬水港廳：廳治設於盬水港堡盬水港街。
轄二十二堡，設店仔口、前大埔（今東山）
、北門嶼、痳豆、六甲、
蕭壟、新營庄等七支廳。
台南廳：廳治設於台南市街。
轄一市街，三十二里、四堡，設安平、車路墘、大月降、灣裡、關
帝、吧礁年等六支廳。
鳳山廳：廳治設於大竹里鳳山市街。
轄二十里，設打狗、阿公店、楠仔坑等三支廳。
阿猴廳：廳治設於阿猴街，轄港西中里之一部份、琉球嶼。
設阿里港、內埔、萬丹、東港、潮州庄、枋寮等六支廳。
蕃薯寮廳：廳治設於羅漢外門里蕃薯寮街。
轄五里及港里上里之一部份，設山枋林支廳。
恒春廳：廳治設於宣化里恒春市街。
轄十三里，設枋山、蚊蟀二支廳。
台東廳：廳治設於南鄉卑南。
轄五鄉及火燒島、紅頭嶼，設花蓮港、璞石閣、成廣澳、巴塱衛等
四支廳。
澎湖廳：廳治設於東西澳媽宮城內。
轄十三澳，設大赤崁、小池角、網垵等三支廳。

(2)十二廳時期
日據時期第五任總督佐久間左馬太就任後，基於：台灣地區己見寧靖，政
務有長足進步，交通建設己見整備，已無存置小區制之地方廳為由，於 1909
年 10 月，以日皇敕令第二八二號，修改地方機關組織規程，將原有之二十廳，
合併為十二廳，並審酌區域大小，廳治之難易，輕重分為三等，一等廳為台北、
台中、台南，二等廳為新竹、嘉義、阿猴，其餘均屬三等廳：廳之下仍設支廳，

30
支廳下設區，管轄街、庄、社 10。
台北廳：廳治設於大加蚋堡台北城內。
管轄十一堡，文山堡之一部份，四個嶼，直轄艋舺、大福、埕區、
大龍峒、古亭村等四區；設錫口、枋橋、新庄、士林、滬尾、小基
隆、金包里、水返腳、基隆、瑞芳、頂雙溪、深坑、新店等十三支
廳。
桃園廳：廳治設於桃澗堡桃園街。
轄二堡及竹北二堡北半部，直轄五區，設中壢、大嵙崁、三角湧、
楊梅壢、大坵園、咸菜硼等六支廳。
新竹廳：廳治設於竹北一堡新竹街。
轄四堡及竹北二堡南半部，梀東上堡之二庄，直轄五區，設北埔、
樹杞林、新埔、中港、南庄、苗栗、後壟、通宵、三叉河、大湖等
十支廳。
宜蘭廳：廳治設於本城堡宜蘭街。
轄十二堡及文山堡之一部份，直轄六區，設叭哩沙、羅東、頭圍、
坪林尾等四支廳。
台中廳：廳治設於藍興堡台中街。
轄十八堡及梀東上堡、武東堡之一部份，直轄十一區，設東勢角、 葫
蘆墩、大甲、沙轆、彰化、鹿港、員林、北斗、二林等九支廳。
南投廳：廳治設於南投堡南投街。
轄九堡及武東堡之一部，直轄五區，設草鞋墩、埔里社、集集、 林
杞埔等四支廳。
嘉義廳：廳治設於嘉義西堡嘉義街。
轄三十六堡，直轄四區，設中埔、竹頭崎、打貓、土車、斗六、西
螺、下湖口、北港、樸仔腳、東石港、盬水港、店仔口等十二支廳。
台南廳：廳治設於台南市。
轄一市，十三堡，五十里，直轄七區，設安平、灣裡、麻豆、蕭壟、
北門嶼、六甲、礁吧吽、大目降、關帝廟、阿公店、楠梓坑、打狗、
鳳山等十三支廳。
阿猴廳：廳治設於港西中里阿猴街。

10
同註 5 P.56~P.57
31
 轄二十六里，直轄七區，設阿里港、甲仙埔、六龜里、蕃薯寮、
潮州、東港、枋寮、枋山、恒春、蚊蟀等十支廳。
台東廳：廳治設於南鄉卑南街。
轄二鄉，奉鄉及新鄉之一部份，三島嶼，直轄五區，設巴塱衛，
成廣澳等二支廳。
花蓮港廳：廳治設於蓮鄉花蓮港街。
轄蓮鄉及奉鄉、新鄉之一部份，直轄四區，設璞石閣支廳。
澎湖廳：廳治設於東西媽宮街。
轄十三澳，直轄六區，設大赤崁、小池角、網垵等三支廳。

3.置州時期
(1)五州二廳時期
日據時期第八任台灣總督田健治郎，苦學畢業於東京帝大，是第一位文官
總督，他的治台政策係維行「同化政策」，實施日台共學政策，准許日台通婚，
制定地方自治的議會制度 1 1 ，1920 年 9 月，依據日皇敕令 218 號廢除台灣西部
的十廳，新設五州，東部二廳依舊，州之下設郡、市，廳下仍設支廳，郡下設
街庄，支廳下設區，不設街庄區之地方則設社，郡置郡守，市設市尹，皆以文
官任用，將民治與警察業務分開，但依然是中央集權 12。
台北州：州治設於台北市
轄台北市及七星、淡水、基隆、宜蘭、羅東、蘇澳、文山、海山、
新莊等九郡。
新竹州：州治設於新竹郡新竹街
轄新竹、中壢、桃園、大溪、竹東、竹南、苗栗、大湖等八郡。
台中州：州治設於台中市
轄台中市及大屯、豐原、東勢、大甲、彰化、員林、北斗、南投、
新高、能高、竹山等十一郡。
台南州：州治設於台南市
轄台南市及新豐、新化、曾文、北門、新營、嘉義、斗六、虎尾、
北港、東石等十郡。

11
同註 1 P.284
12
同註 4 P.67
32
 高雄州：州治設於高雄郡高雄街
轄高雄、岡山、鳳山、旗山、屏東、潮州、東港、恒春、澎湖等九
郡。
台東廳：廳治設於台東街
轄台東街及台東、新港、大武等三支廳及蕃地一百一十五村社。
花蓮港廳：廳治設於花蓮港街
轄花蓮港街、玉里庄及花蓮、玉里等二支廳、蕃地一百零一村社。

(2)五州三廳時期
第七任總督伊澤多喜男，亦畢業於東京帝大，因其兄伊澤修二曾隨樺山總
督來台，擔任總督府學務部長，開創台灣的近代教育，藉此因緣，伊澤婉拒入
閣而自行要求擔任台灣總督 13。
伊澤總督以澎湖為要塞區域，1926 年 7 月，乃修正台灣總督府地方官官制，
除原有之五州二廳之外，再增設澎湖廳，計為五州三廳，此後，台灣地區之行
政區域漸形穩固，惟郡、市、街、庄之劃分，時有更動。
澎湖廳：廳治設於馬公街。
管轄馬公、望安二支廳。
1930 年新竹、嘉義兩街提陞為市。
1933 年彰化、屏東兩街提陞為市。
1937 年公佈在台東、花蓮港兩廳施行郡、街、庄制度，廢除支廳。
1940 年提陞宜蘭、花蓮港兩街為市。
自 1941 年 12 月，日軍偷襲珍珠港，爆發太平洋戰爭，激起美軍反擊，至
1945 年 3 月，日本本土各大都市，均遭到盟國軍機的大轟炸，8 月 6 日，美軍
的 B29 轟炸機，搭載原子彈投射於廣島，二日後長崎也遭到另一顆原子彈的轟
炸，日人死傷無數，呈現在眼前的淒慘景象，終於迫使日本宣佈無條件投降，
當時，台灣地區的行政區域共有五州三廳十一市、五十一郡、二支廳、六十七
街、一百九十七庄 14，
設置情形如下：
台北州：三市、九郡、十二街、二十五庄
新竹州：一市、八郡、十一街、二十九庄

13
同註 11 P.285
14
同註 4 P.72
33
 台中州：二市、十一郡、十八街、三十九庄
台南州：二市、十郡、十五街、五十庄
高雄州：二市、七郡、七街、三十四庄
台東廳：三郡、一街、九庄
花蓮港廳：一市、三郡、二街、六庄
澎湖廳：二支廳、一街、五庄

(三 )臺 灣 地 方 行 政 組 織 體 系 與 職 權 運 作
1.總督的任免
日本佔領台灣五十年期間，共任免十九位總督，其中十位是軍人出身，
另九位屬文官，而行政組織係順應時勢的變遷而制定，隨著台灣總督的背
景，大致可區分如下 15：
(1)武官總督前期：
（1895.5~1919.10）
自第一任樺山資紀到第七任明石元二郎，共 24 年 5 個月，總督須具
備陸海軍大將或中將資格，由內閣總理大臣向天皇奏荐親任，掌握
台灣地區軍政大權，負有平定抗日分子的任務，以奠定日後開發台
灣的基礎。
(2)文官總督時期（1919.10~1936.05）
自第八任田健治郎總督至第十六任中川健藏總督，共計 16 年 7 個
月，這九位總督皆畢業於東京帝國大學，具文官身份，此時期正逢
俄共革命成功，建立蘇維埃政權，美國總統威爾遜（Woodraw Wilson）
於第一次世界戰後提出「民族自決」
（Self-determination）的口
號，帶給殖民地人民極大的期盼；在台灣，改採軍政分立制，由文
官擔任總督，與軍令系統分治，總督任務一面對付台灣人的非武力
抗日事件，另一方面也加強制度的建立和展開各項民生建設。
(3)武官總督後期（1936.05~1945.10）
自第十七任小林躋造至第十九任的末代總督安藤利吉，共 9 年 5 個
月，這時期，日本覬覦東南亞地區的豐富資源，台灣遂成為跳板，為
推行南侵政策，台灣又恢復了武官總督，其任務是加強軍經戰備，支
援南方作戰。

15
同註 1 P.213
34
 16
2.台灣總督府行政體系的設置與變遷
(1)1895 年 6 月，首任總督樺山制定臨時性之「台灣總督府暫行條例」
，
其組織為三局七部。

陸軍局
台灣總督府 海軍局 內務部
民政局 外務部
殖產部
財務部
學務部
遞信部
司法部

(2)1895 年 7 月，以陸軍省令訂定「台灣總督府暫行條例」
，組設軍事單
位以協助總督，其組織體系設置情形如下：

參謀長
總督幕僚 參謀部
台灣總督府 陸軍局 副官部
海軍局 內務部
民政局 殖產部
財務部
學務部

(3)1896 年以敕令頒行總督府條例及民政局組織規程，在總督府之下設置
下二局七部：

16
參閱 1.台灣史 2.台灣省通志 3.重修台灣省通志
35
 軍務局
台灣總督府 總務部
內務部
民政局 殖產部
財務部
法務部
業務部
通信部

(4)1897 年 9 月，以敕令訂頒總督府官制，於總督府官房外，增設陸軍及
海軍二幕僚及民政、財政二局。
(5)1898 年 5 月，將民政局改設民政部、置民政長官及參事官長，民政部
之下設人事、文書、外事、縣治、警保、法務、衛生、財務、殖產、稅
務、通信、主計、會計、土木等十四課。
(6)1901 年 9 月，以敕令改制民政部組織，設警察本署及總務、財務、通
信、殖產、土木等五局。
(7)1908 年 2 月，改陸軍幕僚為陸軍部，10 月廢除警察本署及總務、土木二
局，增設蕃務署、內務局及土木部。
(8)1910 年，回復警察本署的設置，廢除內務局，改設地方部。
(9)1919 年，廢除民政部，警察本署，地方部，學務部改設內務，財務，遞
信，殖產，土木，警務等六局及法務部。
(10)1924 年，廢除遞信、土木、二局，新設交通局。
(11)1926 年，原內務局所屬之文教課調陞為文教局。
(12)1939 年，於總督府內增設外事部，另外增設米榖部以實施糧食統制。
(13)1941 年，於總督府內增設企劃部。
(14)1942 年，廢除企劃部，改內務局為總務局，另外增設國土局，以推動
國土計劃事業。
(15)1944 年，將殖產局劃分為礦工局和農商局，並陸續成立各種產業研究
機構。

36
 1945 年 ， 日 本 據 台 之 總 督 府 組 織 體 系 表 ：

總督官房（祕書處）
總務局
文教局
財務局
礦工局
農商局
警務局
台灣總督府 交通局
國土局
米榖局
專賣局
法務部
外事部
各產業試驗所（包括工業、糖業、農業、林業、水產、天然
瓦斯、南方資源、熱帶醫學等試驗所）

37
 3.地方行政體系：
日本據台期間的地方區域雖經常變更，但行政體系仍有脈絡可尋，分
述如下：

第一級 第二級 第三級 第四級

縣（知縣） 支廳（支廳長）
廳（廳長） 事務所

縣（知縣） 支廳（支廳長） 里、堡、鄉、澳

民政支部 出張所 →街、庄、社（街
總督府 、庄、社）長
（總督） 縣（知縣） 辦務署（署長）
廳（廳長） 出張所

廳（廳長） 支廳（支廳長） 區

郡（郡守）
州（知事）
市（市尹） 街、庄、區
廳（廳長）
支廳

4.職權運作
(1)台灣總督 17：
A.依委任立法，得發佈具有法律效力之命令。
B.在司法方面，裁判組織亦屬律令立法之範圍，且據台初期，法院非獨
立審判單位，總督具有判官休職命令權。
C.對台澎地區「諸般政務」
，有統理之權。
D.總督握有軍事權，對台灣地區的日軍有指揮權。
(2)知縣、廳長、州知事 18：
為第二級地方行政機關之首長，縣設知縣，州設知事，敕任，廳設廳長、
奏任。
A.綜理政務
依法律、敕令、律令，承台灣總督之監督，綜理轄區政務，並指揮

17
重修台灣通志 P.103
18
同註 17 P.123
38
 監督所屬。
B.發佈行政命令：
在所隸屬之轄區內，得依據權責或特別之委任，發佈行政命令。
C.請求使用兵力：
為維持轄區內之安寧，確保社會秩序，得向總督府請求兵力支援，
但於緊急事件，得直接向當地駐軍請求支援。
D.否決權：
州知事對於州會或州參議會之議決或選舉事項，認為有特別理由時
，得取消之 19。
E.對於下級機關就監督行為所為之命令或處分，得停止或取消之 20。
(3)支廳長、辦務署長、郡守、市尹：
為第三級地方行政機關首長，皆為官派，接受上級長官的指揮、監督
，依法處理轄區內之政務，並指揮所屬。
A.郡守具有警察權 21。
B.市尹對於市會或市參議會之議決或選舉事項，認為有違反法規時
得取消之。
(4)街長、庄長、社長、區長：
皆是地方最基層行政組織，承上級長官之命令或法令處理事務。
(5)保甲組織 22：
A.1898 年，台灣總督府根據律令制定保甲條例，以十戶為一甲，設甲
長，十甲為一保，設保正，均為無給職。
B.主要任務係維護社會治安，規定保甲之人民互負連坐責任。
C.具體工作：戶口調查、出入者調查，風火水災及土匪、強盜之搜查、
傳染病預防、鴉片及其他保安事項。
D.道路修護、蟲害預防及動物疾病等普通行政工作。

19
同註 17 P.121
20
同註 17 P.122
21
同註 17 P.120

39
 (四 )、 台 灣 地 方 議 事 機 關

1.州協議會
1920 年，日本為在台灣地區推行「同化政策」
，亦即所謂「內地延長
主 義 」2 3 ，復以實施「台灣地方自治」為掩飾，採行與日本相同的國家
行政制度，規定州、市、街、庄（郡除外），皆為法人，各設協議會，
以備行政首長諮詢。協議會之會員，皆由官方指派，且對協議事項無
議決權。以州協議會為例：州協議會會員，由總督就居住於州內之具
有學識名望者選任，任期二年，為名譽職，協議會議長由州知事充任，
會議分為常會及臨時會，常會每年召開一次，會期不超過十日，臨時
會不超過三日，僅討論特定事項，協議事項如下 24：
(1)歲入歲出之預算。
(2)州條例之制定、廢止或修改。
(3)州稅、使用費、手續費或伕役現品之課征。
(4)州債。
(5)除歲出歲入預算外，新增加之負擔或棄權事項。
(6)變更維持費。
(7)設置、管理及處分基本財產與公積金、積榖。
(8)州制之廢置，分合或區域變更而產生之財產處分
2、州會
1935 年，日本對台改採自主性較強的地方自治，規定州、市、街、庄
於法定授權範圍之內得處理公共事務，州設州會，市設市會，為議事
機關，會員半數官派，半數民選，居住於當地六個月以上，滿２５歲
，年稅５圓以上之男子具有選舉權，議長由州知事兼任，會員為名譽
職，任期四年，其職權為議決下列事項 25：
(1)歲入歲出預算。
(2)決算報告。
(3)使用費、手續費、州稅及勞役實物，除法令另有規定外之課
征。

22
同註 17 P.128
23
同註 1 P.284
24
重修台灣省通志 議會篇 P.1

40
 (4)發行州債或變更發行方法，利息利率與償還方法之訂定。
(5)設置及處分基本財產、公積金、積榖等。
(6)決定或變更維持費。
(7)設置特別預算。
(8)除歲入歲出預算規定外，有關義務負擔及權利放棄。
日據時期的地方議事機關，其功能僅限於諮詢，沒有實質的議決權，各級
行政首長有權否決議案，可命令解散議會，停止基層意見的表達，反成為行政
長官藉議會控制民意，藉實行地方自治之名，掩飾專制之實而已。

25
同註 24 P.2~3
41
第二節 明鄭王朝統治台灣時期（1661∼1683）

(一 )、 鄭 成 功 復 台 概 述
1661 年（永曆十五年）4 月，鄭成功親率大小船艦百餘艘，兵士 25,000
人自澎湖起程，在何斌帶領下，由鹿耳門登陸台灣，揭開了明鄭王朝對台灣二
十三年的統治。
登陸台灣後，佔領赤崁社地，荷人仍固守熱蘭遮城，鄭成功認為此城已孤
立無援，劇攻徒增傷亡，乃採取圍困策略，逼其自行投降，遂先行處理庶政。
5 月，鄭成功改台灣為東都，改赤崁樓為承天府，置府尹一人，下設二縣：
天興縣及萬年縣，各置知縣一人，兩縣之間以新港溪為界 4；同年十二月，荷人
乞降，與鄭成功訂立降約，荷人悉數撤離台灣地區，結束對台灣三十八年的佔
領，台灣正式回歸漢人統治。鄭成功復台後的翌年（1662 年）5 月，尚未滿 38
歲，卻罹患熱帶性風寒（瘧疾）及精神上遭受嚴重打擊，含恨而終 5。
其子鄭經繼位，1664 年 8 月，改東都為東寧，提陞天興、萬年兩縣為州，
又設南、北路及澎湖安撫司各一，此種一府、二州、三司的地方行政設置，持
續至明鄭王朝的結束 6；為便於治理，分承天府為四坊，即東安坊、西定坊、寧
南坊、鎮北坊等（均在今台南市區）
，制鄙為二十四里，坊置簽首，里置總理。
永曆三十五年（1681 年正月）鄭經死亡，子克塽繼任二年餘，於永曆三
十七年八月，歸降滿清，鄭氏祖孫三代統治台灣，共計二十三年。

(二 )、 台 灣 地 方 行 政 區 域 設 置 ：
1.鄭成功時期（1661∼1662）
(1)改台灣為東都，設一府，轄二縣，府置府尹，縣置知縣。
(2)承天府：設治於原荷人之普羅民遮城（今赤崁樓）。
(3)天興縣：自新港溪起，北至雞籠（今基隆市），縣治設於佳里興(今台
南縣佳里鎮)。
(4)萬年縣：自新港溪迤南至瑯嶠（今恒春鎮），縣治設於二贊行(今台南
縣仁德鄉）。
(5)鄭成功為紀念泉州安平故里，乃改荷人之熱蘭遮城為安平鎮。

4
林衡道主編 台灣史 眾文圖書公司 79.11 印行 P.155
5
許極墩著 台灣近代發展史 前衛出版社 1996.09 初版 P.32
6
葉振輝著 台灣開發史 臺原出版社 1995.05 一版 P.34

7
 2.鄭經時期（1662∼1681）
(1)改東都為東寧。
(2)提陞天興、萬年二縣為州，各置知州一人。
(3)設置南、北路及澎湖安撫司，分理庶政，各置安撫使一人。
(4)劃分承天府為四坊，即東安、西定、寧南、鎮北（均在今台南市區），
各設簽首一人。
(5)制鄙為二十四里，各設總理一人，里內有社。
(6)以十戶為牌，牌有牌長，十牌為甲，甲有甲首，十甲為保，保有保長
7
。

(三 )台 灣 地 方 的 行 政 體 系 與 職 權 運 作 ：
明鄭時期的官制，因記載欠缺，詳考不易，惟大體上仍沿襲明朝的政治制
度，概述如下 8：
1.中央官制：
(1)吏官：主管人事業務。
(2)戶官：主管財政業務。
(3)禮官：主管禮儀、教育。
(4)兵官：主管軍政，掌武選。
(5)刑官：主管司法行政及最後判決。
(6)工官：主管營造，屯田業務。
明鄭初期，於六官之下，各置司務官一人，刑官下設刑知事一人，後改司務
官為都事，下置給事中若干人 9。
(7)長史：掌政令，匡王失，總率僚屬。
(8)參軍：備諮詢。
(9)諮議參軍：以陳永華任之，為鄭經所倚重。
(10)察言司：以司風憲，譏察弊政。
(11)承宣司：以承流宣播德澤禁令，並察僚屬職能臧否。
(12)審理司：以按刑獄，禁橫暴。
(13)中書科：以掌書寫箋奏，供筆札。

7
連橫著 台灣通史卷二十一鄉治志 P.555
8
台灣省文獻委員會編 重修台灣省通志卷七政治志行政篇 P.77
9
林衡道主編 臺灣史 眾文圖書公司 79.11 二版 P.157

8
 (14)督造：職督造船料，軍器火藥諸項。
(15)賓客司：以掌晉接聘問。
另有散見於記載者，如賞勳司，效用官，典寶，典仗，典儀，典膳等諸官，
其他因一時之需要而設置者，如地區之總制，位列百官之上；為經營東西兩洋
貿易，而設裕國、利民二庫。為培育人才，而設儲賢、育胄二館，係因時制宜，
非常制也 10。
2.地方官制：
府尹：掌一府政事。
知縣：理一縣政事。
知州：理一州政事。
安撫使：督理屯田事務。
簽首：理民事。
總理：凡里民之遷徙、職業、婚嫁、生死，均報於總理。
保長：理戶籍之事。

第三節 滿清治台時期（1683∼1895）

10
台灣省文獻委員會編 重修台灣省通志卷七政治志行政篇 P.78

9
 (一 )、 概 述
永曆三十七年（1683 年）五月，清康熙皇帝，以招撫明鄭稱臣入貢不成，
下詔攻台，六月十四日辰時，清水師提督施琅率水陸官兵二萬餘人，自銅山出
發，十六日黎明，清軍進攻澎湖，此時明鄭武平侯劉國軒總督諸軍據守澎湖（總
兵力二萬人，戰船約二百艘）
，劉國軒督軍逆戰，奮勇死鬥，清軍遂收兵八罩及
水垵諸澳（均在今望安鄉）。
六月二十二日，施琅傾全力再攻澎湖，與劉國軒決戰，大敗明鄭軍隊，劉
國軒力不能支，乘快船由吼門潛遁，二十三日抵台，閏六月八日，鄭克塽採納
劉國軒、馮錫范之議，決定歸降清朝，乃派遣禮官鄭平英、賓客司林維榮為使
節，以鄭克塽之名修書請降，七月二十七日，明鄭兵官馮錫圭，工官陳夢煒為
使節，再度到澎湖軍前齎降表，繳金印、銀印而求歸降。
八月十一日，以劉國軒之弟劉國昌，馮錫范之弟馮錫圭為副使，偕同曾蜚，
朱紹熙等三度前往澎湖請降，施琅接納之，八月十三日，施琅率軍自鹿耳門登
陸台灣，明鄭三代治台二十三年遂告覆亡，台灣歸由滿清管轄。

(二 )、 台 灣 地 方 行 政 區 域 設 置 ：
由於臺灣久為抗清人士聚集之地，清初治臺所採取策略是「消極開發、積
極防範」11，然而隨著內地人口大量且迅速地移居，促使開墾區域不斷擴增，提
高農作物產量以提供居民日常所需並促進貿易，致台灣地區行政區域的劃分亦
隨著調整，其調整方式約可分為下列數個時期 12：

1.一府三縣時期（康熙二十三年四月）（1684 年）
設一府三縣，隸屬福建省，府曰台灣府，將明鄭時期的天興州改為諸羅縣，
萬年州分為台灣、鳳山二縣。
台灣府：府治設在東安坊（今台南市）
(1)台灣縣：縣治亦設在東安坊，下轄四坊（東安、西定、寧南、鎮 北）
十四里及大目降莊及澎湖諸島澳。
(2)鳳山縣：縣治設在興隆莊（今高雄市左營區）下轄十里、三保、 六

11
許極墩著 台灣近代發展史 前衛出版社 1996.09 初版 P.44
12
李汝和主修 台灣省通志卷一土地志疆域篇 台灣省文獻委員會 59.06 出版 P.23
10
 莊、十二社。
(3)諸羅縣：縣治設在佳里興（今台南縣佳里鎮）下轄四里、十四莊、
四十社。

2.一 府 四 縣 二 廳 時 期 ：
1721 年(康熙六十年)，朱一貴抗清事件後，清廷漸著重台灣防務，
1723 年(雍正元年)，清廷接納巡台御史吳達禮建議 13，除原有之一府三縣之
外，於原來的諸羅縣內，增設彰化縣及淡水廳。1727 年(雍正五年）又增設
澎湖廳，使台灣地區的行政區域設置為一府、四縣、二廳：
台灣府：府治仍設在東安坊。
(1).台灣縣：縣治初期仍設於東安坊，1750 年(乾隆十五年）移設
鎮北坊（仍在今台南市），管轄四坊、二十里、一保、
二莊、三社。
(2).鳳山縣：縣治初期仍設於興隆莊，1788 年(乾隆五十三年），縣
治遷移至竹橋莊、下陂頭街(今鳳山市)，管轄八里、七
莊、一百二十三社。
(3).諸羅縣：（乾隆五十二年，改稱嘉義縣）縣治設於諸羅山（後改
稱嘉義），原轄四里、七保、十七莊，至乾隆二十九年(
1764 年），增為四里、四十六保、十八莊、三十三社。
(4)彰化縣：縣治設於半線（今彰化市），初轄十保、一百一十莊，至
1764 年(乾隆廿九)增至十六保、一百三十二莊、五十
三社。
(5)淡水廳：廳治設於竹塹（今新竹市），初轄二保、三十五莊，至
1764 年(乾隆廿九年）增為一百三十二莊、七十社。
(6)澎湖廳：廳治設於大山岐文澳，管轄十三澳，分八十四社。

3.一 府 四 縣 三 廳 時 期
1810 年(嘉慶十五年)，閩浙總督方維甸，蒞台視察後，乃上奏清廷，將
噶瑪蘭收入版圖，1812 年八月，終於在淡水廳之東北部，增設噶瑪蘭廳

13
李汝和主修 台灣省通志卷─土地志疆域篇上 台灣省文獻委員會 59.06 出版 P.26

11
 （今宜蘭），隸台灣府管領 14。
台灣府：府治仍設於東安坊。
(1)台灣縣：縣治設於鎮北坊，轄四坊、三十二里保、四百七十七莊。
(2)鳳山縣：縣治設於鳳山埤頭，管轄十四里。
(3)嘉義縣：縣治設於嘉義，管轄三十六保、九百三十六莊。
(4)彰化縣：縣治設於彰化，管轄十五保、九百九十三莊。
(5)淡水廳：廳治設於竹塹(今新竹)，管轄六鄉、十二保、三百四十
一莊。
(6)噶瑪蘭廳：廳治設於五圍三結街（今宜蘭）
，管轄十保、三十九莊。
(7)澎湖廳：廳治設於大山嶼東西衛澳文澳社（今馬公市），管轄十三
澳、八十二社。

4.二 府 八 縣 四 廳 時 期
1875 年(光緒元年)正月，清廷批准時任欽差大臣主政台灣的沈楨奏摺，於
瑯嶠地區增設恒春縣，屬台灣府所轄 15。
同年六月，沈葆楨認為，台灣北部土地廣闊，戶口增加，且華洋雜處，糾
16
紛尤多，「非增設廳縣無以專其責成，非增設府制無以挈其綱 」，乃上奏「台
北擬建一府三縣，並請改駐南北路同知」
，十二月，清廷准其議，當時台灣地區
由原來的一府四縣三廳，遂擴增為二府八縣二廳。調整後之台灣府領台灣、鳳
山、恒春、嘉義、彰化等五縣暨埔裏社、卑南、澎湖等三廳；新增設之台北府
領淡水、宜蘭、新竹三縣及基隆廳 17。
調整後台灣地區之行政區域設置如下：
台灣府：府治仍設東安坊。
(1)台灣縣：縣治仍設鎮北坊，管轄四坊、四十里堡莊。
(2)鳳山縣：縣治仍設埤頭，轄十四里。
(3)恒春縣：縣治仍設宣化里（今恒春），管轄十三里。
(4)嘉義縣：縣治仍設嘉義，管轄四十五堡。
(5)彰化縣：縣治仍設彰化，管轄二十八堡。

14
林衡道主編 台灣史台灣省文獻委員會 79.11 二版 P.246；葛瑪蘭廳或稱蛤仔難，係平埔族葛
瑪蘭（kavalan）之譯音。
15
李汝和主修 台灣省通志卷一土地志疆域篇 台灣省文獻委員會 59.06 出版 P.34
16
前揭書 P.35
17
前揭書 P.36

12
 (6)埔里社廳：廳治仍設大埔城（今埔里），管理六社。
(7)卑南廳：廳仍設埤南（今台東），管轄一百二十社。
(8)澎湖廳：縣治仍設於大山嶼東西衛澳文澳社，依舊管轄十三澳。
台北府：府治設於艋舺（今台北市城中區）
(1)淡水縣：縣治設於艋舺，管轄十四堡。
(2)新竹縣：縣治設於新竹，管轄六堡。
(3)宜蘭縣：縣治於五圍三結街（今宜蘭），管轄十二堡。
(4)基隆廳：縣治設於基隆，置通判，兼理通商煤務，惟管轄區域未定
，迨光緒十三年，始管轄三堡。

5.建 省 時 期 ：
1884 年(光緒十年)六月，發生中法戰役，清廷派劉銘傳以巡撫銜督辦台
灣軍務，翌年夏，戰役平息後，清廷始認識台灣地位之重要，時任欽差大臣的
18
左宗棠力贊袁保恆（任刑部左侍郎）建省之議以固守海疆 ，九月，軍機大臣
醇親王奕環等奏請台灣建省，十月，閩浙總督楊昌濬亦主張台灣應分省而治，
1886 年(光緒十二年)六月，楊昌濬、劉銘傳會奏遵議台灣建省事宜摺凡十六款
完成分省之商議，其中一項即為調整行政區域，1887 年(光緒十三年)八月，奉
准正式建立台灣省 19，九月，全省劃分為三府，一直隸州，十一縣三廳。
台灣府：領台灣、彰化、雲林、苗栗等四縣及埔裏社廳。
台南府：領安平、鳳山、恒春、嘉義等四縣及澎湖廳。
台北府：領淡水、新竹、宜蘭等三縣及基隆廳。
直隸州：台東。
經調整行政區域後，各府、縣、廳之管轄坊里如下：
台灣府：府治設於貓羅堡台灣城內（今台中市）。
(1)台灣縣：縣治亦設於貓羅堡台灣城內，管轄十堡。
(2)彰化縣：縣治設於彰化，管轄十三堡。
(3)雲林縣：縣治初設於沙連堡林圯埔（今竹山鎮），因地利不宜，光
緒十九年移設斗六堡六門（今斗六鎮），管轄十七堡。
(4)苗栗縣：縣治設於貓裏之夢花莊（今苗栗縣），管轄三堡。

18
仲崇親著 台灣史略 商鼎文化出版社 1995.11 一版 P.123
19
李汝和主修 台灣省通志卷一土地志疆域篇 台灣省文獻委員會 59.06 出版 P.39

13
 (5)埔裏社廳：廳治設於埔裏社大莆城（今埔里鎮），管轄五堡。
台南府：府治仍設東安坊（今台南市）
(1)安平縣：縣治設於鎮北坊（今台南市），管轄四坊、四十里、堡、社。
(2)鳳山縣：縣治設於大竹里陂頭街，管轄十四里。
(3)恒春縣：縣治設於宣化里（舊名琅嶠社，今恒春），管轄十三里。
(4)嘉義縣：縣治設於嘉義，管轄三十七堡。
台北府：府設仍設於艋舺台北城內（今台北市城中區）
(1)淡水縣：縣治亦設於艋舺台北城內，管轄十堡。
(2)新竹縣：縣治設於新竹，管轄三堡。
(3)宜蘭縣：縣治設於本城堡東門街（今宜蘭市），管轄十二堡。
(4)基隆廳：廳治設於基隆，管轄四堡。
台東直隸州：縣治原設於奉鄉水尾，嗣因土匪、凶番叛亂，暫寄治於卑南，管
轄五鄉、九堡。

自行政區域調整之後，1894 年(光緒二十年)，台灣巡撫邵友濂又於淡水縣
海山堡沿山一帶增設南雅廳 20，隸台北府，設治於湳仔（今大溪），管轄一堡；
至此台灣地區的行政區劃共有三府、一直隸州、十一縣、三廳的設置，未幾中、
日之間發生甲午戰爭，清廷戰敗，將臺、澎地區割讓日本，滿清統治台灣時期
遂告結束，前後共計二百一十二年。

20
李汝和主修 台灣省通志卷一土地志疆域篇 台灣省文獻委員會 59.06 出版 P.45

14
 滿清時期台灣地區行政體系設置表
嘉 一 台 灣 府
慶 六 一
府 諸 鳳 台
廿 八 三 羅 山 灣
三 四 縣 縣 縣 縣
年 年
雍 一 一
台 灣 府
府
正 七
四 諸 彰 淡 鳳 台 澎
元 二 縣 羅 化 水 山 灣 湖
年 三 二
縣 縣 廳 縣 縣 廳
年 廳

嘉 一 一 台 灣 府
慶 八 府
四 嘉 彰 淡 噶 鳳 台 澎
十 一 義 化 水 瑪 山 灣 湖
縣
五 ○ 三 縣 縣 廳 蘭 縣 縣 廳
年 年 廳
廳
台 北 府 台 灣 府
同至一 二
治光八 府 新 淡 宜 基 恆 鳳 台 嘉 彰 澎 埔 卑
八 竹 水 蘭 隆 春 山 灣 義 化 湖 裏 南
十緒七 縣
三十四 縣 縣 縣 廳 縣 縣 縣 縣 縣 廳 社 廳
四
年年年 廳 廳

光 一
台 灣 省
緒 八 一四
十 八 省廳 台 南 府(南路) 台 灣 府(中路) 台北府(北路)
一 五 三一 台
嘉 安 鳳 恆 澎 台 彰 雲 苗 埔 淡新宜基南
年 至 府直 東
十隸 義 平 山 春 湖 灣 化 林 栗 裏 水竹蘭隆雅
至 一 直
一州 縣 縣 縣 縣 廳 縣 縣 縣 縣 社 縣縣縣廳廳
廿 八 隸
縣 廳
一 九 州
年 五

註：本表係參閱花松村編篡 台灣鄉土全誌第一冊 中一出版社 85. 05 印行 P.104 經

修改而成。

15
 (三 )、 台 灣 地 方 行 政 組 織 體 系 ：
清朝的地方行政組織，沿襲明制，採用三級制 21（亦有謂四級制 22），省為
最上級，次為府，其次為州縣，而在省與府之間設有「道」
，道為監察分區，並
非行政區域 23；道制亦源於明代的地方行政區劃，省設三司：
承宣布政使司：掌理民政、財政。
提刑按察使司：掌理司法、刑獄。
都指揮司：掌理軍事。
三司分權而治，互不統屬，省為推行政令而採分道之制，以「分守道」、「分巡
道」、「兵備道」較為重要。清沿用之，初置布政司左右參政、參議，按察司僉
事、副使，1753 年(乾隆十八年)，將參政、參議改為「守道」，僉事、副使改
為「巡道」
，各道或兼兵備、或兼河務、或兼學政，均由省統一派遣，職稱一律
稱為「道員」，而人民則尊稱為「道臺」24。
滿清時期的地方最高行政長官為總督或巡撫，統制軍政大權，總督統轄二
至三省，省則置巡撫，督、撫直隸皇帝，與中央機關無直隸關係，權力甚大。
「府」為清代地區第二級行政機構，置知府，領諸屬縣，決訟檢姦；另為
辦理特定事務，如海防、撫民、理番等，特設同知、通判諸官分理，直隸知府。
「縣」係清代第三級地方行政單位，設知縣，治理一縣，其下又設有縣丞、
巡檢。
台灣設省之前的行政體系劃分如下：

福建省→分巡台廈兵備道→台灣府→ 縣 →坊、里、街、莊
(巡撫) (道臺) (知府) (知縣)

根據連橫先生所著之台灣通史清代篇有關當時基層行政單位說明如下：
街：商賈錯居者。
莊：漢人聚集處。
社：番人聚集處。
堡：移居之民，合建土堡，以捍災害。
澳：水濱之聚集處。
坊里：大者數十村，或分上下，或劃東西。

21
傅啟學著 中國政府 商務印書館 77.11 六版 P.163
22
許極墩著 臺灣近代發展史 前衛出版社 1996.09 初版 P.45
23
傅啟學著 中國政府 商務印書館 77.11 六版 P.164
24
花松村編篡 台灣鄉土全誌 中一出版社 85.05 初版 P.103

16
(四 )、 台 灣 地 方 行 政 職 權 運 作

1.建省之前
台灣歸入滿清統治後，初隸福建省管轄，設台廈兵備道統領，而台廈
兵備道則歸福建巡撫節制；兵備道係台灣地區建省之前最高行政長官，領
導文治、武備兩政，文治機關由知府掌理，武備機關則設總兵指揮，另設
按司獄，歸道衙直轄，下級行政組織以總理、地保、原住民頭目等為自治
主體；此外教育機關設有府學、縣學，分別歸屬府、縣管轄 25。

有關台廈兵備道及所轄機關體系圖示如下：

台 灣 府 台灣府學
台廈兵備道 (知府) 台灣知縣 各縣縣丞
(道台) 鳳山知縣 各縣巡檢
海防同知 諸羅知縣 各縣典史
各縣縣學

鎮 台
(總兵)

按司獄

註：本圖示係參閱重修台灣省通志卷七政治志行政篇 台灣省文獻會 81.07 出版

P.80

(1)台廈兵備道
組織：設道台一人（正四品），按司獄一人（正八品），屬員若干人。
職權：
道台：統理、軍務、財務、司法、內政等。
吏房：掌理人事事項。
戶房：掌理稅務事項。
禮房：學政、典禮等。
兵房：驛傳、兵事等。
刑房：掌理刑事事項。
工房：掌理修築事項：
承發房：掌庶務。
值堂房：掌翻譯。
東號房：掌響蹕。
(2)台灣府：首長為知府，下轄海防同知、知縣 26。

25
李汝和主修 台灣省通誌卷一土地志 台灣省文獻會 59.06 出版 P.3
26
李汝和主修 台灣省通志卷三政事志行政篇 台灣省文獻會 59.06 出版 P.4

17
 組織：
設知府一人（從四品） 、府經歷一人、屬員十五人、幕友四人、首書八
人、幫書百餘人、清書二十人、家丁差使四十八人、府教授一人、府
訓導一人、差使若干人。除了六房之外，另設庫房、糧總科。
職權：
知府：統理司法、財政、內政等事務。
庫房：檢查府庫等事務。
糧總科：賦課、軍糧等事務。
(3)台灣海防同知：為文治特別機關，隸屬知府。
組織：
置同知一人，以正五品官任用，另有巡吏、差使、家丁若干人。
同知之職權：
查察進出口船舶。
兼督台灣、鳳山、諸羅三縣司法警察事務。
發給商船、漁船執照。
外洋護照。
(4)台灣、鳳山、諸羅三縣：各設知縣，受知府指揮、監督。
組織：
置知縣一人，正七品官，以領導縣政，典史一人、巡檢
一人、幕友五人、左典史右典史各一人、首書八人、幫
書約一百五十人、清書約三十人，縣教諭一人、訓導一
人等。
職權：
知縣：統理監督縣內有關司法、行政、財政、教育、警政、
地方自治等一切事務。
典史：在縣衙門外另設辦公處所，曰捕盜廳，掌警務，兼
理獄政，知縣有事故時得代行職權。
巡檢：係地方警察，受知縣領導，並監督地方義塾。
吏房：掌理人事業務。
戶糧房：賦課、墾荒、救恤等業務及知縣交辦事項。
禮房：考試、典禮、祭祀、修史、書院等業務。
兵房：負責武事考試、驛傳、海防等
刑房：掌地方自治人事業務、民刑裁判、重刑執行及監獄管
理等業務。
工房：負責修築業務。
庫房：餉租徵收、縣庫出納、兵糧配運及外人事務。
承發房：掌理文書業務。
值堂房：掌裁判之翻譯業務。
招房：裁判之口供、筆錄事項。

2.建 省 之 後
(1)台灣省行政機關─巡撫衙門
組織：
省為地方最高行政機關，置巡撫一人，統轄府、直隸州、縣、廳，

18
 省設巡撫衙門及布政使衙門，巡撫衙門並監督法審局、撫墾局、全
台總營務處及軍裝機器局 27。

巡撫之職權：
台灣省巡撫受中央特別委任，掌理台灣省政務，其職權如下：
(1) 綜理全省一切行政、司法業務。
(2) 辦理合議高等司法審判。
(3) 統制全省海陸軍務。
(4) 職轄撫墾事務。
(5) 監理軍器之製造。
(6) 州、縣之廢置。
(7) 文武官員之任免。
(8) 歲入歲出之決算報告。
(9)洋海關之監督及常關之管理。

台灣省地方行政機關體系管轄系統表如下：

台灣知縣─葫蘆墩巡檢
彰化知縣─彰化縣丞
台灣知府 雲林知縣
布政使 苗栗知縣─大甲巡檢
埔裏社廳同知
淡水知縣
新竹知縣
台灣省巡撫 台北知府 宜蘭知縣
基隆廳同知
南雅廳同知
按察使 安平知縣─－大武壟巡檢
嘉義知縣－┬嘉義縣丞
台南知府 └斗六門縣丞
鳳山知縣─－枋寮巡檢
下淡水縣丞
恆春知縣
澎湖廳同知 ─八罩巡檢
台東直隸州知府 卑南同知
－－－花蓮港州判

註：本表係參閱台灣省文獻會編 重修台灣省通志卷七政治志行政篇 P.90

27
李汝和主修 台灣省通志卷三政事志行政篇 台灣省文獻會 59.06 出版 P.7

19
 (2)法審局：
法審局為台灣地區最高司法機關 28，但並非常設機關，係每年秋季，
於巡撫衙門內開庭，由巡撫、籓臺、按司合議、審決上訴案件。
法審局的設立，實是台灣地區司法行政業務的重大變革，在此之前的
判決程序，須經由福建巡撫核轉中央政府裁決，再依序往下級傳遞，往
往曠日費時，毫無時效，致積弊嚴重，自實施新制，堪稱便民。
在裁判業務方面，法審局並不區分行政與司法，故可同時監督下屬之
司法單位。
(3)撫墾局：
此局係沈葆楨於光緒元年奏准成立，其任務是對於原住民之宣撫，
設有委員一人、幕友三人、局勇五人、番婆一人、醫生、理髮師及廚師
等，惟至邵友濂任巡撫時，將此局改歸布政使督辦。
(4)全台總營務處：
掌理台灣地區參謀事務，設有總辦營務處候補道一人，幫辦候補府
一人，提調官候補縣一人，武巡捕、傳號房、護勇、親兵、伙勇等合計
五十三人。台灣各地設有營務處，受總處監督。
(5)軍裝機器局：
主要業務係製造兵器，設於台北，至邵友濂任職時，劃歸布政使管
轄。
(6)布政使衙門 29 ：
組織體系：
亦稱籓臺衙門，置布政使掌理，分設布經歷（從六品）、布照歷（從
八品）、庫大使（正八品）、文按委員與監印官等組成；因台灣係新
設之省，甚多業務急須配合，遂由布政使兼轄下列機關：茶釐總局、
稅釐總局、鹽務局、磺油局、支應總局、善後總局、軍火總局、火
藥總局、電報總局、郵政總局、火車局、煤務局、輪船局及官醫局。
職權運作：
布政使為從二品，官階甚高，建省之前，布政使事務半歸道臺行使，
建省後始有專任之布政使，其職權運作如下：
A.台灣省轄區內一切稅務行政（海關稅除外）。
B.土地田畝之整理。
C.各省協餉。（商請廣東、廣西、福建、江西等省份協助臺灣

28
李汝和主修 台灣省通志卷三政事志行政篇 台灣省文獻會 59.06 出版 P.7
29
台灣省文獻會編 重修台灣省通志卷七政治志行政篇 81.07 出版 P.93

20
 財政）30 。
D.軍裝局、火藥局、通信局、官醫、郵政局、電報局之監督。
E.台灣地區之鹽務管理。
F.台灣地區釐金事務。
G.文武職員之薪資。
H.歲出入決算之編製及上奏。
I. 知府以下之地方官員缺額時，遴選適當人才請准巡撫任命代
理職務。
J.補任知府以下缺員時，與按司道聯名稟請巡撫經由總督上奏
任命。
K.監督知府以下官員，稟請巡撫經由總督奏請中央賞罰。
L.府縣裁判民事案件，認為不妥，得提控於巡撫。
(7)按司道衙門：
組織體系：
台灣道臺因兼任按察使，故道臺衙門稱按司道衙門，設有按司獄、
司掌獄務、左典史、右典史、六房、文巡捕、武巡捕、幕布等。除
專辦按察事務，並分擔台南布政業務，兼監督台南地方行政 31 。
職權運作：
A.掌理臺灣地區民刑事控訴事務。
B.監督知府以下之行政（以布政使為主、道台為副）。
C.主管台南營務處。
D.協同布政使主管台南鹽務。
E.協同布政使主管台南釐金。
F.監督台南地區救卹及育嬰事務。
G.監督台南地區義塾社學書院。
H 監督台南學宮府學縣學
I.主祭台南祠廟之祀典。
J.管理在台南之軍器庫、火藥局、電報局、通商局、郵政局。
(8)提督學政：

30
李汝和主修 台灣省通志卷三政事志行政篇 台灣省文獻會 59.06 出版 P.08
31
台灣省文獻會編 重修台灣省通志卷七政治志行政篇 81.07 出版 P.88

21
 係地方教育之最高長官，職司掌理一省之學校士習、文風政令及貢科
相關事宜，台灣建省後，改由巡撫兼理 32。
(9)知府：
為台灣地區第二級行政機關，掌一府政務，指揮監督所屬知縣，宣佈
政教，決頌檢姦。為辦理海防、撫民、理番、墾荒等特定事務，另
設有直隸知府之同知、通判等。
(10)知州：
知州治理州轄區內之事務，直隸州與府之地位相當，職權相當於知府，
惟無所屬知縣。
(11)知縣：
掌理一縣之政事，舉凡決訟斷辟、勸導農耕、賑災濟貧、討猾除姦、
興養立教等，均屬知縣權責。
(12)縣丞：
屬知縣管轄，掌理糧稅、戶籍、緝捕諸項事務。
(13)巡檢：
亦隸屬知縣管轄，負責捕盜賊、詰姦宄。
台灣設省之初，隨著農墾、人口的漸增，新的科技產品的輸入與應用，民智
日開，政府的功能不斷的膨脹，為了滿足居民需求而增設事業單位，其體系與
權責運作計有下列諸項 33：
(1)全臺保甲局：
保甲制度係民間最基層之自衛組織，台灣設省後，在臺北設立全臺保
甲總局，各廳、縣設置分局之議，終未實施。
(2)全臺團練局：
平時辦理慈善公益事務，戰時保鄉衛民，光緒十七年以後，僅辦理冬
防業務。
(3)全臺釐金局：
掌理進口鴉片、出口貨物之抽取釐金，由官方辦理，總局設於臺北。
(4)台灣商務局：
該局承辦業務為：對外交涉、外國租界、洋行通商、買辦報名存案

32
林衡道主編 台灣史 眾文圖書公司 79.11 二版 P.00
33
台灣省文獻會編 台灣省通志卷三政事志行政篇 59.06 出版 P.11

22
 、保護、外人遊歷、教堂交涉、照會往來、各國領事訪問及中外人民
互訟等，總局設於台北，分局設於台南。
(5)臺灣海關：
以淡水為本關，總理全臺關務，由台灣省巡撫兼管之。
(6)全臺鹽務局：
台灣鹽務，原本採行「官督官銷」，後改由「官運商銷」，設省後鹽政
劃歸巡撫管理；台北設置鹽務總局，台南置分局。
(7)台灣郵政局：
劉銘傳任巡撫時，所創立之新制郵政組織，便於信函之往來，全省各
地酌情分設正站及分站。
(8)台灣電報局：
光緒三年已在台灣省南部開設電報局，巡撫劉銘傳於光緒十二年奉清
廷核准開設台灣電報總局於台北，各地設立電報局，架設線路，使
訊息傳遞便捷。
(9)台灣鐵路局：
光緒十二年，巡撫劉銘傳奏准於本省舖設鐵路，翌年，設置隸屬於巡
撫之台灣鐵路總局於台北，至光緒十九年，基隆至新竹段已完成部
份通車。
(10)台灣金沙局：
光緒十八年，巡撫邵友濂設立台灣金沙總局於基隆，另於北部地區之
瑞芳、暖暖、九份山、小粗坑、頂雙溪、四角亭等地設分局，以開
採沙金，避免民眾隨意開採所滋生之困擾。
(11)台灣煤務局：
光緒元年，對於台灣北部地區出產之煤礦，官方認為有稽查之必要，
設基隆廳通判以管理煤務，光緒十四年，於巡撫轄下設台灣煤務局。
(12)台灣腦務局：
樟腦為本省特產之一，光緒十三年設台灣腦務總局專管機關，隸屬巡
撫，產地設有分局，至光緒十三年，樟腦業務劃歸磺腦總局負責。
(13)台灣磺務局：
本省硫磺原係大屯尖山麓所產，光緒元年，航政大臣沈葆楨奏准開放，
光緒十二年，巡撫劉銘傳奏請官辦，併准予出口，光緒十三年設磺
務總局於台北，至光緒十三年，兼併樟腦業務，乃稱為磺腦總局。

23
(14)招墾局：
光緒元年，為推行「開山撫番」而籌設招墾局，以之給口糧、農具、
耕牛、種籽等優厚條件，招納民眾墾殖荒地，惟績效不彰，光緒五
年之後，便委由居民自行開墾。
(15)全臺撫墾局：
「撫番」為劉銘傳治臺工作要項之一，為專司原住民的歸化業務，於巡
撫之下設置全臺撫墾總局於大嵙崁(現在的桃園縣大溪鎮)。
(16)全臺清賦局：
光緒十三年，設置全臺清賦總局於台北、台南，以職司測量土地、清
查賦課，建全地政，充裕國家稅制並保障民眾權益；總局之下，各
縣廳設立分局，光緒十八年，大部份地政業務已完成，遂裁撤之。
(17)台灣通志局：
光緒十八年，巡撫邵友濂設置台灣通志總局於台北，以篡修台灣地區
舊有之府志、縣志、廳志等，各州、縣、廳設立分局，光緒廿一年
已完成一部份編篡工作，因日本割據台灣而停頓。

24
會有更爛的；我們應該追尋美好的一面，因為政府提供給納稅人的服務品質是不
能向下沈淪的。
精省案已依法執行，當初中央政府估計精省後一年可節省 5,000 億元支出
，事實證明並非如此。本文由另一角度論及鄉鎮市合併問題，以現有的三百○九
個鄉鎮市為例，從人口數超過五十二萬的台北縣板橋市，至不足二千人的高雄縣
茂林鄉，這些基層組織中鄉鎮市的合併與層級的精簡、業務的簡化，將是本文探
討的最終目標。

第三節 研究範圍

近四百年來臺灣地區在不同族群治理之下，其行政區域設置、變遷過程、行
政體系、組織架構及權責運作等，做一項較有系統的整理，探索行政制度的歷史
軌跡，累積地方自治實施過程的經驗，以人口數為主軸，做為鄉鎮市合併案的基
礎，即是本文研究的範圍。

第四節 研究途徑

地方政府行政體系的形成、行政區域變更及權責運作等，係屬於政治制度
的一部份，而政治制度研究的三個現行途徑：憲法研究（constitutional
studies）
、公共行政研究（public administrative studies）與新制度主義（New
institutionalism）1。
公共行政研究主要是對於政府行政部門的組織、制度形成的因素就相關的
歷史背景、組織結構功能、運作方式等，依所搜集的文獻中做分析。
魏鏞教授認為對歷代政治制度的研究途徑包括下列五種 2：
１． 歷史的研究途徑
２． 制度的研究途徑
３． 法律的研究途徑
４． 行為的研究途徑

1
David March and Gerry Stoker 著 陳菁雯等譯 政治學方法論 韋伯文化出版社 1998.10 初版
P.60
2 羅志淵主編 魏鏞著 雲五社會科學大辭典第三冊政治學 台灣商務印書館 1971 P.389

2
 ５． 哲學的研究途徑
所謂歷史的研究途徑，即是「運用歷史資料和方法來敘述政治制度的建立和
發展，說明及解釋其各部份的關係與其他制度間的關係，以及從政治制度過去的
歷史推測其未來發展的方法」。3
由於台灣地區近四百年來，經歷不同族群以不同方式統治，其行政體系與行
政區域的設置、變遷及權責運作，隨著人口的增加，開墾區域的擴增，為行政上
的便利及管理需求而不斷變更，近四百年的歷史洪流，藉著資料分析，瞭解整個
行政制度變遷過程，因此，公共行政研究途徑及歷史的研究途徑乃為本文所採用。

第五節 研究方法

傳統的制度研究方法有三種：4
描述─歸納法（desriptive-inductive）：
乃是運用歷史學者的技術，並探索特定歷史事件、年代、人物與制度。
正式─法制途徑（formal-legal）：
牽涉到兩個需要加以強調的面向，一個是公法研究，一個是涉及正式政
府組織。
歷史─比較法（historical-comparative）：
此法提倡最力的人是費納（ Finer）
，他並非採用國與國的比較方式，而
是採用跨國性的「制度－制度」比較方式。

一個國家或社會所涵蓋的事務何其複雜，而本文係由整體政治體系中擷取其
中的一部份－行政制度，做為探討對象，將不同的統治者在不同時期，為調適台
灣地區環境的變遷，把行政體系、區域設置，權責運作等作適度的調整，因此前
述三種研究方法中，本文採用描述─歸納法。

第六節 參考文獻

台灣位於我國東南部，隔著台灣海峽與福建省對望，自古以來，無論是以

3 前揭書 P.390
4
同註 2 p.61

3
島夷、岱員、瀛洲、夷洲或流求，這些曾在歷史記載上出現卻無法考證的名稱，
只能藉由傳說，做為閒聊議題，自荷人據台後，則是確實的歷史，歷史記載有其
全面性、整體性、真實性。
研讀歷史，歸納起來，主要目的不外是求了解和供參考 5，因此，自荷人
治台迄今的歷史中，有關台灣地區的行政制度、行政區劃的記載，均是參考文獻，
而這些資料可概分為：
1.論著：
由學者專家，根據資料而撰寫的專門著作，如
陳致平先生著─中華通史
傅啟學先生著─中國政府
張玉法先生著─中國近代史
2.通誌：
台灣省文獻委員會編著之台灣省通誌、台灣史、重修台灣省通誌
，這些通誌對於荷人治台以迄光復初期均有詳細記載，不過冊數多，
查閱不便。連橫先生的台灣通志及其他當時的著作如台灣外記、從征
實錄、閩海紀略等，對於明末清初台灣地區的歷史演變均有紀錄，而
這些著作，在本校圖書館均可找到。查閱參考資料之餘，對於連橫先
生與林衡道先生在蒐集史料的廣泛與細心，深表敬意。
3.公報與法規：
民國 34 年 8 月台灣地區的日軍投降後，10 月台灣省行政長官公
署成立，隨即發行公報，內容豊富，舉凡法律規章、函釋、行政命令
等均詳細記載，分期別編列，不僅查閱方便，且公報由省政府發行，
具有公信力，探討法規條文，不涉及侵犯智慧財產權問題。
4.專論：
自地方制度法於八十八年一月公佈後，包括政治、法律、公共行
政之學者紛紛出版專著，或學術研討會發表論文或座談會發表意見，
恰似百花齊放，圖書館、書局、報章、學術期刊甚至兩岸學術研討會
，均可發現這些專論，儼然「地方自治之研究」已被歸類為熱門科系。
5.電腦網路：
在科技發達的時代真是樣樣方便，拜電腦之賜，不少資料均可透過網

5
陳致平著 中華通史 黎明文化公司 69.12 再版 P.3

4
路查知，省時又省事，在本文的第四章「論鄉鎮合併問題」，所蒐集
的數據，大多是由網路上獲得。

5
 圖 表 目 錄
1. 滿清時期台灣地區行政體系設置表… … … … … … … … … … … … … … … … … … … 15
2. 臺廈兵備道及所轄機關體系圖示… … … … … … … … … … … … … … … … … … … … 17
3. 台灣省地方行政機關體系管轄系統表… … … … … … … … … … … … … … … … … … .19
4. 台灣總督府行政體系… … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … 35
5. 1945 年總督府組織體系表… … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … ...37
6. 日據時期地方行政體系… … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … 38
7. 光復初期台灣地方行政區域體系設置情形表… … … … … … … … … … … … … … … ..43
8. 台灣省各縣市實施地方自治綱要公佈後地方政府體系表… … … … … … … … … … … 68
9. 省縣自治法公佈後台灣省行政體系表… … … … … … … … … … … … … … … … … … .69
10. 縣轄市公所組織體系表… … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … 74
11. 鄉鎮市體制之運作模式… … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … 75
12. 台灣地區 309 鄉鎮市人口數統計表… … … … … … … … … … … … … … … … … … .83
13. 台灣地區 309 鄉鎮市人口數統計表（一）（二）… … … … … … … … … … … … … 85
14. 弱市長制… … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … ..91
15. 經理制… … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … ..92
16. 委員會制… … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … ..93
17. 強首長制… … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … ..94
18. 未來台灣地區空間架構… … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … 95
間的「德政」。
1945 年（民國 34 年）台灣重回祖國，光復初期，國民政府為推行政令之
便，行政區域設置與體系暫用原有方式，省以下設縣市、區、鄉鎮、村里、鄰
等，為落實地方自治之規劃及民意政治，相關法規陸續公佈，地方首長和民意
代表實施民選。
1950 年（民國 39 年）起，台灣省政府公佈「台灣省各縣市實施地方自治
綱要」及「台灣省各縣市議會組織規程」
，使得地方政府無論在行政體系、職權、
產生方式、行政機關與立法機關間的運作關係，均有所依據。
隨著教育的普及和經濟的起飛，民眾要求政府改革之聲與日俱增，1994 年
（八十三年）省縣自治法、院轄市自治法的公佈，台灣地區的地方自治向前邁
進一大步；
八十七年底的精省案與八十八年一月公佈的地方制度法，更是累積了五十年的
地方自治經驗，不僅增強縣市政府的權責，更讓地方政府無論在體系、組織、
權責、與立法機關的運作等，都得到法律的保障。
精省案實施後，地方自治的議題獲得各界熱烈迴響，各項興革意見紛紛被
提出討論，可是地方制度第三層級的鄉鎮市公所，獲得關愛的眼神的機會並不
多，特別是合併案；因為自人口超過五十二萬的板橋市至不足二千人的茂林鄉，
都適用同一套標準，難免產生不平衡狀態。
政府再造、組織扁平化、精簡人力等已蔚為世界潮流，為提昇國家的競爭
力，以接受大環境的挑戰，企業界的合併案是成功的例子，鄉鎮市行政區域的
合併是一條可行且必然的途徑，本文提出以人口為主軸的基層行政區域合併
案，輔以配套措施，其精簡的人力與業務，每年可節省政府巨額人事費支出與
提昇行政績效，而縣市的合併案亦是時代趨勢，惟不在本文討論之範圍。