Opinia została sporządzona przez eksperta zewnętrznego, który został wskazany przez komisję sejmową.

Opinia wyraża pogląd Autora i nie może być utożsamiana ze stanowiskiem służb prawnych Kancelarii Sejmu.

Prof. zw. dr hab. Bogusław Banaszak

Uniwersytet Zielonogórski
3 listopada 2016 r.

Opinia prawna dotycząca zgodności z Konstytucją projektu ustawy o

organizacji i trybie postępowania przed TK

1. Wprowadzenie
Grupa posłów skierowała właśnie do Sejmu poselski projektu ustawy o
organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym 1. Zamierza się w
nim uregulować część materii dotychczas normowanych w ustawie o TK.
Projektodawcy ograniczając zakres przedmiotowy ustawy realizują w ten sposób
nakaz płynący z art. 197 Konstytucji RP (ustrojodawca stanowi o konieczności
określenia w ustawie organizacji TK oraz trybu postępowania przed TK). Oznacza to,
że pozostałe zagadnienia dotychczas regulowane w ustawie o TK przekazane
zostały do normowania w innej ustawie. Wskazuje na to art. 4 opiniowanego projektu
stanowiąc: „Odrębna ustawa określa:
1) sposób nawiązania, zakres i zasady ustania stosunku służbowego sędziego
Trybunału;
2) prawa i obowiązki sędziego Trybunału;
3) sprawy immunitetu i nietykalności osobistej oraz zasady odpowiedzialności
dyscyplinarnej sędziego Trybunału;
4) prawa i obowiązki sędziego Trybunału w stanie spoczynku.”
Na marginesie należy dodać, że projekt ustawy o statusie sędziów TK jest
obecnie przed drugim czytaniem w Sejmie.
W rozdz. VIII Konstytucji, a zwłaszcza w jego części dotyczącej TK nie ma
żadnych przeciwskazań dla takiego postępowania wyłączającego uregulowanie
szeroko pojętego statusu sędziego TK w odrębnej ustawie.
Projektodawca prawidłowo odczytał konieczny zakres regulacji mieszczący się
zresztą w odniesieniu do organizacji i trybu postępowania przed TK ramach
wyznaczonych dotychczas obowiązującymi ustawami o TK i w zasadzie ram tych nie
przekroczył, a niektóre rozstrzygnięcia petryfikuje. Postawił sobie za zadanie
kompleksowe uregulowania organizacji oraz funkcjonowania TK oraz postępowania

1 nsf/Projekty/8-020-361-2016/$file/8-020-361-2016.pd
 2

przed nim, a także wprowadzenia pewnych modyfikacji do już istniejących rozwiązań

– ze szczególnym uwzględnieniem zaleceń tzw. Komisji Weneckiej, Zespołu
Ekspertów do spraw TK powołanego przez Marszałka Sejmu jak też propozycji
zgłaszanych w 2016 r. w debacie społecznej dotyczącej TK. W uzasadnieniu projektu
daje zresztą temu wyraz wskazując te zalecenia, które były dla niego inspiracją.
Dobrze, że projektodawca nie wybrał drogi nowelizacji dotychczas obowiązującej
ustawy, mimo, że w niektórych postanowieniach nawiązuje do niej. W tym kontekście
warto powołać § 84 Zasad Techniki Prawodawczej stanowiący, że jeżeli zmiany
wprowadzane w danej ustawie miałyby być liczne albo miałyby naruszać konstrukcję
lub spójność ustawy albo gdy ustawa była już uprzednio wielokrotnie nowelizowana
powinno opracować się projekt nowej ustawy.
Należy także dodać, że struktura opiniowanego projektu jest oparta o przejrzyste
założenia i jego systematyka nie budzi zastrzeżeń. Ponadto wyraźnie widać, że
projektodawca dąży do tego, aby regulamin TK, zgodnie ze swoim charakterem aktu
wewnętrznie obowiązującego, normował tylko zagadnienia przeznaczone do
realizacji dla jednostek podległych TK i nie wkraczał w materie ustawowe.

2. Przepisy ogólne
W tej części projektu (art. 1 – 4) zawarto regulacje na temat charakteru Trybunału
Konstytucyjnego jako organu władzy sądowniczej, jego siedziby i składu. Ponadto
wskazano – o czym była już mowa wyżej – materie dotychczas regulowane w
ustawie o TK i przekazane zostały do normowania w innej ustawie.

3. Organy Trybunału
Projektodawca nawiązując wprost do postanowień Konstytucji (art. 194 ust. 2),
podobnie zresztą jak poprzedni ustawodawcy, wyróżnia w art. 5 dwa organy TK –
Prezesa TK i Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK. Zgodnie z użytą przez
ustrojodawcę nazwą „Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybunału Konstytucyjnego”
określają skład tego organu w art. 6 ust. 1 następująco: „urzędujący sędziowie
Trybunału, którzy złożyli ślubowanie wobec Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej”.
Chodzi więc o sędziów spełniających wymóg określony w art. 194 ust. 1 Konstytucji

Opinia została sporządzona przez eksperta zewnętrznego, który został wskazany przez komisję sejmową.
Opinia wyraża pogląd Autora i nie może być utożsamiana ze stanowiskiem służb prawnych Kancelarii Sejmu.
 3

gdyż zostali wybrani niewadliwie przez Sejm oraz wymóg określony ustawowo, gdyż
złożyli ślubowanie wobec Prezydenta RP2 .
Projektodawca w sposób spójny w art. 6 ust. 2 projektu określa kompetencje
Zgromadzenia Ogólnego nie wychodząc w zasadzie poza dotychczasowe
kompetencje tego organu. Novum jest uchwalenie Kodeksu Etycznego Sędziego
Trybunału Konstytucyjnego. Przyjęcie tego aktu rekomendował powołany przez
Marszałka Sejmu Zespół Ekspertów ds. TK.
Projektodawca w art. 8 ust. 1 projektu przewiduje, że Zgromadzenie Ogólne
podejmuje uchwały bezwzględną większością głosów, w obecności co najmniej 2/3
ogólnej liczby sędziów. Zważywszy wagę spraw poddanych kognicji Zgromadzenia
podejmowanie przez nie uchwał większością bezwzględną nie jest wymogiem
wygórowanym. To samo dotyczy kworum, przy czym w tym przypadku projektodawcy
wyraźnie nawiązują do rozwiązań dotychczasowych3. Kworum takie zapobiega
ewentualności manipulowania składem Zgromadzenia przy podejmowaniu jego
uchwał.
Ustalone w projekcie zasady działania Zgromadzenia Ogólnego (art. 7 i art. 8) w
istocie powtarzają dotychczasowe rozwiązania.
Projektodawca w art. 9, 12, 13 i 14 projektu określa kompetencje Prezesa TK w
zasadzie nie zmieniając ich w stosunku do stanu dotychczasowego. Ich zakres był
zresztą pozytywnie oceniany w polskiej nauce prawa konstytucyjnego. Tytułem
egzemplifikacji wystarczy podać następującą wypowiedź L. Garlickiego: „TK jest
organem na tyle małym, iż – inaczej niż w SN czy NSA – rola prezesa musi być
zakrojona w znacznie skromniejszy sposób (w tym kontekście Z. Czeszejko-Sochacki
[…] wskazuje, że prezes jest primus inter pares, a nie primus super pares).”4
Projektodawca w art. 10 ust. 2 opiniowanego projektu przewiduje wprowadzenie
6-letniej kadencji na stanowisku Prezesa TK i Wiceprezesa TK. Długość tej kadencji
jest taka sama jak w przypadku prezesów dwóch innych najwyższych organów
władzy sądowniczej – Prezesa Sądu Najwyższego i Prezesa Naczelnego Sądu
Administracyjnego.

2 Wymóg ten przewidywała ustawa o TK z 1 sierpnia 1997 r. w art., 5 ust. 5, ustawa z 15 czerwca
2015 r. o TK w art. 6 ust. 5. Zawiera go także obowiązująca obecnie ustawa z 22 lipca 2016 w art. 6
ust. 1.
3 Zob. art. 14 ust. 2 ustawa o TK z 1 sierpnia 1997 r.
4 L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej. Komentarz, wyd. ciągłe, kom. art. 194, s. 11-12.

Opinia została sporządzona przez eksperta zewnętrznego, który został wskazany przez komisję sejmową.
Opinia wyraża pogląd Autora i nie może być utożsamiana ze stanowiskiem służb prawnych Kancelarii Sejmu.
 4

Już od dawna w polskiej nauce prawa postulowano kadencyjność na tych

stanowiskach. Tytułem przykładu można podać propozycję zgłoszoną w toku prac
legislacyjnych nad ustawą z 25 czerwca 2015 r.: „zasadne byłoby wprowadzenie do
nowej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym regulacji odnoszących się do
kadencyjności stanowisk Prezesa i wiceprezesa Trybunału. Kadencyjność jest
oczywistą konsekwencją wybieralności. […] Wprowadzenie zasady sprawowania
funkcji Prezesa lub wiceprezesa Trybunału przez ustalony z góry maksymalny czas
[…] zapewniłoby obiektywną weryfikację prawidłowości wypełniania zadań przez
Prezesa i wiceprezesa Trybunału. […] Należy zastrzec, że kadencja Prezesa i
wiceprezesa powinna wygasać przed upływem wyżej wymienionego [,,,] okresu, w
przypadku wygaśnięcia kadencji sędziego Trybunału, który pełni daną funkcję. […]
Nieograniczona możliwość pełnienia przez tę samą osobę, nawet przez dziewięć lat,
funkcji Prezesa Trybunału, wstrzymuje wymianę kadry zarządzającej, co jest
powszechnie uznane za czynnik hamujący rozwój zarządzanej jednostki. Zatem
warto w tym zakresie dostosować stan prawny do orzecznictwa Trybunału”. 5
Wprowadzenie kadencyjności na stanowisku Prezesa TK zalecał też Zespół
Ekspertów ds. TK6
Istotne zmiany opiniowany projekt przewiduje w rozwiązaniach dotyczących
wyłaniania kandydatów na stanowisko Prezesa Trybunału przez Zgromadzenia
Ogólne. Projektodawca wychodzi od wyrażonej w art. 194 ust. 2 Konstytucji ogólnej
zasady nominacji prezesa i wiceprezesa TK przez Prezydenta RP. „Przyznając
Prezydentowi kompetencję do powoływania prezesa i wiceprezesa TK, Konstytucja
wlicza ją do prerogatyw Głowy Państwa (art. 144 ust. 3 pkt 21) i obliguje go do
powołania jednej osoby na każde z tych stanowisk spośród kandydatów
przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK. […] Konstytucja nie
określa jednak ani liczby kandydatów, których ma zaproponować Prezydentowi
Zgromadzenie na każde ze stanowisk, ani wymogów, jakie powinni oni spełniać.
Ustrojodawca postanowił zagadnienia te oraz inne, związane z powołaniem prezesa
wiceprezesa TK, pozostawić do unormowania ustawodawcy. Z użycia przez
Konstytucję liczby mnogiej wynika jednak, że musi być przynajmniej dwóch

5 M. Chmaj, Opinia prawna dotycząca przedstawionego przez Prezydenta RP projektu ustawy w

Trybunale Konstytucyjnym, Zeszyty Prawnicze (BAS), 1/2014, s. 193-194.
6 Raport s. 52-57.

Opinia została sporządzona przez eksperta zewnętrznego, który został wskazany przez komisję sejmową.
Opinia wyraża pogląd Autora i nie może być utożsamiana ze stanowiskiem służb prawnych Kancelarii Sejmu.
 5

kandydatów na stanowisko prezesa TK i przynajmniej dwóch na stanowisko

wiceprezesa TK.”7
Projektodawca wydaje się nawiązywać do zaleceń Komisji Weneckiej
zamieszczonych w opinii 860/2016 z 14.10. 2016 r.8 W p. 29 tej opinii Komisja zaleca
aby uniknąć sytuacji, w której zgłoszony na Prezesa TK zostanie kandydat który
dysponuje niewielkim poparcie, nawet tylko jednego głosu. Tak mogło się zdarzyć
dotychczas nawet gdy Zgromadzenie wyłaniało dwóch kandydatów, gdyż nie był
określony ustawowo minimalny próg poparcia dla kandydatów. W p. 30 Komisja
zaleca wysuwanie kandydatów posiadających istotne poparcie członków
Zgromadzenia.
Wychodząc naprzeciw tym zaleceniom projektodawca w art. 11 ust. 10
opiniowanego projektu przewiduje, że jako kandydatów na stanowisko Prezesa
Trybunału, Zgromadzenie Ogólne przedstawia wszystkich sędziów Trybunału, którzy
w głosowaniu otrzymali co najmniej 5 głosów. Szczegółowo starają się uregulować
przypadki, w których takiego poparcia nie uzyska przynajmniej dwóch kandydatów. W
myśl art. 11 ust. 11 opiniowanego projektu w przypadku, gdy wymaganą liczbę
głosów, o której mowa w ust. 10, uzyskał tylko jeden sędzia Trybunału,
Zgromadzenie Ogólne przedstawia jako drugiego kandydata na stanowisko Prezesa
Trybunału tego sędziego Trybunału, który zdobył najwyższe poparcie wśród sędziów
Trybunału, którzy nie uzyskali wymaganej liczby co najmniej 5 głosów.
Jeżeli jednak w przypadku określonym w art. 11 ust. 11 opiniowanego projektu,
najwyższe poparcie wśród sędziów Trybunału, którzy nie uzyskali liczby głosów
wymaganej w ust. 10, otrzymał więcej niż jeden sędzia Trybunału, Zgromadzenie
Ogólne w myśl art. 11 ust. 12 projektu, łącznie z sędzią Trybunału, który uzyskał co
najmniej 5 głosów, przedstawia jako kandydatów na stanowisko Prezesa Trybunału
wszystkich sędziów Trybunału, którzy zdobyli tę samą, najwyższą liczbę głosów.
Art. 11 ust. 13 przewiduje ponadto, że w przypadku, gdy w trybie określonym
powyżej nie doszło do wyłonienia co najmniej dwóch sędziów Trybunału, głosowanie
powtarza się. Jeśli w powtórzonym głosowaniu ponownie nie doszło do wyłonienia co
najmniej dwóch sędziów Trybunału, procedurę przedstawiania Prezydentowi

7 B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2012, s.

8 http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2016)026-e

Opinia została sporządzona przez eksperta zewnętrznego, który został wskazany przez komisję sejmową.
Opinia wyraża pogląd Autora i nie może być utożsamiana ze stanowiskiem służb prawnych Kancelarii Sejmu.
 6

Rzeczypospolitej Polskiej kandydatów na stanowisko Prezesa Trybunału rozpoczyna

się od początku.
Proponowana regulacja wyłącza więc sytuację przed którą przestrzega Komisja
Wenecka. Jej zakres i szczegółowość czyni też zadość zaleceniom Zespołu
Ekspertów ds. TK, którzy stwierdzili, że skoro ustrojodawca postanowił zagadnienia
związane z powołaniem Prezesa i Wiceprezesa TK, pozostawić do unormowania
ustawodawcy to „wynika z tego, że nie może to być akt niższej rangi – np. regulamin
TK.”9 Uregulowany w opiniowanym projekcie tryb wyłaniania kandydatów na Prezesa
TK i Wiceprezesa TK jest kompletny i nie wymaga rozwinięcia, uzupełnienia w
regulaminie TK. Projektodawcy kierują do regulaminu tylko kwestię wzoru kart do
głosowania.
Projektodawca przewiduje, że Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK mające
przedstawić Prezydentowi RP kandydatów na stanowisko Prezesa TK powinno się
odbyć w terminie miesiąca od dnia, w którym powstał wakat. W ten sposób pragną
uniknąć sytuacji swoistej dwuwładzy w TK kiedy urzędujący Prezes TK kończyłby
swoją kadencję już po wyborze następcy. Z jednej strony mogłoby to wpływać na
jego decyzje w tym okresie, a z drugiej on sam mógłby wpływać na wskazanie
kandydata na swojego następcę i dysponowałby głosem podczas Zgromadzenia.
Skoro Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK mające przedstawić Prezydentowi
RP kandydatów na stanowisko Prezesa TK ma się odbyć w sytuacji wakatu na tym
stanowisku to koniecznym jest wskazanie sędziego, który by jemu przewodniczył.
Projektodawca opiera się w tym przypadku o kryterium stażu liczonego łącznie (art.
11 ust. 2 projektu) 1) jako sędzia w Trybunale Konstytucyjnym;
2) jako aplikant, asesor, sędzia w sądzie powszechnym;
3) w administracji państwowej szczebla centralnego.
Uwzględnianie stażu jako kryterium rozstrzygającego w wyznaczaniu
przewodniczącego obradom najwyższych organów sądowych w przypadku braku lub
nieobecności prezesa jest rozwiązaniem standardowym występującym w państwach
demokratycznych10 obok kryterium wieku. Jest ono też stosowane w innych

9 http://www.sejm.gov.pl/media8.nsf/files/ASEA-ADRKBW/$File/Raport%20Zespo%
C5%82u%20Ekspert%C3%B3w%20do%20spraw%20Problematyki%20Trybuna%C5%82u
%20Konstytucyjnego.pdf , s. 56
10 Tytułem przykładu można wymienić Sąd Najwyższy Izraela

Opinia została sporządzona przez eksperta zewnętrznego, który został wskazany przez komisję sejmową.
Opinia wyraża pogląd Autora i nie może być utożsamiana ze stanowiskiem służb prawnych Kancelarii Sejmu.
 7

najwyższych organach państwowych11. Ustawodawca wybierając kryterium stażu

zamiast innych wchodzących w grę (np. wiek) korzysta niewątpliwie z przysługującej
mu swobody regulacyjnej. Zważywszy na to, że większość sędziów wybierana była i
składała ślubowanie wraz z kilkoma innymi to wzięcie pod uwagę wyłącznie stażu w
TK nie dyferencjonowałoby w wystarczającym stopniu indywidualnych okresów stażu
poszczególnych sędziów. Stąd konieczność uwzględnienia innych czynników.

4. Kancelaria Trybunału oraz Biuro Służby Prawnej Trybunału

Jednostki te o charakterze pomocniczym zapewniają właściwe organizacyjne i

administracyjne warunki pracy TK oraz pomoc merytoryczną dla sędziów TK.
Dotychczasowe Biuro Trybunału zostaje zastąpione dwiema jednostkami
organizacyjnymi: Kancelarią Trybunału oraz Biurem Służby Prawnej. Proponowane
zmiany w organizacji jednostek pomocniczych TK w porównaniu do stanu
tymczasowego nie wpływają negatywnie na realizację ich funkcji. Warto tu dodać, że
zniesionych zostaje 9 stanowisk dyrektorów różnych komórek. Będzie tylko dwóch
dyrektorów co powinno przynieść oszczędności budżetowe po reformie tych
jednostek.

5. Postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym

Omawiany projekt w regulacji postępowania przed TK uwzględnia szereg

rozwiązań występujących dotychczas w ustawach o TK i sprawdzonych w praktyce, a
także niektóre propozycje wysuwane w toku debaty nad poprzednimi projektami
dotyczącymi ustawy o TK (m.in. zawarte w opracowanym przez KOD projekcie
ustawy o TK). Ponadto projektodawca uwzględnia wiele uwag Komisji Weneckiej
dotyczących regulacji postępowania przed TK oraz bierze pod uwagę dotyczące tej
materii zalecenia Zespołu Ekspertów ds. TK.
Warto też podkreślić, że omawiany projekt wprowadza na poziom ustawowy
regulacje, które powinny być w ustawie a nie regulaminie TK np. prawo do wglądu do
akt.

11 Np. w USA obradom Senatu jako przewodniczący pro tempore przewodniczy najsatrzy stażem
senatorskim senator z partii posiadającej większość w Senacie.

Opinia została sporządzona przez eksperta zewnętrznego, który został wskazany przez komisję sejmową.
Opinia wyraża pogląd Autora i nie może być utożsamiana ze stanowiskiem służb prawnych Kancelarii Sejmu.
 8

Te oceny o charakterze ogólnym należy uzupełnić uwagami szczegółowymi

dotyczącymi istotnych rozwiązań przyjętych w opiniowanym projekcie.
Art. 35 opiniowanego projektu reguluje tzw. sygnalizację podobnie jak w
dotychczasowym stanie prawnym. Ta kompetencja TK nie jest określona w
Konstytucji, ale regulowały ją dotychczasowe ustawy o TK. Art. 35 ust. 2 upoważnia
Prezesa TK do zwrócenia się do adresata sygnalizacji o poinformowanie Trybunału
o stanowisku w sprawie będącej przedmiotem sygnalizacji. Niejasne jest czy z
przepisu tego wynika obowiązek adresata sygnalizacji do przesłania stosownej
informacji do TK. Dla nadania temu przepisowi większej precyzji kwestię tę
należałoby uregulować.
Opiniowany projekt powraca w art. 37 do sprawdzonych rozwiązań dotyczących
ustalania składów orzekających TK. Konstytucja RP nie określa składu w jakim TK
ma orzekać w poszczególnych rodzajach rozpatrywanych przez siebie spraw. Z art.
190 ust. 5 stanowiącego: „orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zapadają
większością głosów” wyprowadzić można jedynie wniosek, że skład orzekający nie
może być składem jednoosobowym.
Ustrojodawca przekazał więc do kompetencji ustawodawcy szczegółową
regulację składu w jakim TK ma orzekać w poszczególnych rodzajach
rozpatrywanych przez siebie spraw. W odróżnieniu od prawie wszystkich
europejskich sądów konstytucyjnych (z wyjątkiem niemieckiego Federalnego
Trybunału Konstytucyjnego) TK zgodnie z wolą ustawodawcy już dawno
ukształtowaną nie orzeka z reguły w pełnym składzie, a czyni to jedynie w nielicznych
wypadkach. Generalnie rzecz ujmując skład orzekający w omawianym projekcie,
podobnie jak w regulacjach dotychczasowych, jest uzależniony od rodzaju aktu
normatywnego, którego wniosek dotyczy.
Z postanowień art. 37 ust. 1 opiniowanego projektu odczytać wyraźnie można
wolę projektodawcy – zgodną zresztą z wolą dotychczasowego ustawodawcy – aby
ważniejsze sprawy rozstrzygał TK w pełnym składzie. Do tego katalogu spraw należy
bez wątpienia dodać budzące często kontrowersje w praktyce kwestie zgodności
aktów prawa wtórnego Unii Europejskiej z Konstytucją RP. Na znaczenie tego
problemu wskazuje w swoim dotychczasowym orzecznictwie sam TK. Konsekwencją
uznania przez TK, iż norma prawa UE jest niezgodna z Konstytucją „byłoby tylko
pozbawienie aktów unijnego prawa pochodnego możliwości stosowania przez organy

Opinia została sporządzona przez eksperta zewnętrznego, który został wskazany przez komisję sejmową.
Opinia wyraża pogląd Autora i nie może być utożsamiana ze stanowiskiem służb prawnych Kancelarii Sejmu.
 9

polskie i wywierania skutków prawnych w Polsce. Skutkiem wyroku Trybunału

Konstytucyjnego byłoby zatem zawieszenie stosowania na terytorium
Rzeczypospolitej Polskiej niezgodnych z Konstytucją norm prawa unijnego. […]
Niewątpliwie orzeczenie o niezgodności prawa unijnego z Konstytucją powinno mieć
zatem charakter ultima ratio i wystąpić jedynie wówczas, kiedy zawiodłyby wszystkie
inne sposoby rozstrzygnięcia konfliktu z normami należącymi do unijnego porządku
prawnego.” 12
Warto w tym miejscu zaznaczyć, że TK nie wykluczył możliwości oceny prawa
wtórnego w zakresie jego obowiązywania na terytorium RP jako składnika polskiego
porządku prawnego jeżeli postępowanie zainicjowane jest skargą konstytucyjną13
Obecnie rola unijnego prawa wtórnego jest na tyle duża, że racjonalne wydaje
się powierzenie jego badania TK w pełnym składzie. Wprawdzie nie można tu
wskazać na paralelę z badaniem zgodności z Konstytucją umowy międzynarodowej
przed jej ratyfikowaniem, ale w istocie mamy do czynienia z problemem o podobnym
znaczeniu dla porządku prawnego. Chodzi o wprowadzenie do systemu prawa
obowiązującego w RP źródeł prawa zewnętrznych, pochodzących od organów UE.
Skutki zaś wyroku TK orzekającego niezgodność aktu prawa wtórnego UE z
Konstytucją RP są doniosłe i powodują zawieszenie stosowania na terytorium Polski
niezgodnych z Konstytucją norm prawa unijnego. Skutki wyroku TK determinują w
określonej dziedzinie stanowisko RP. Dotyczyć one również mogą tak istotnych
spraw jak zakres regulacji konstytucyjnej czy zakres suwerenności. Trudno wyobrazić
sobie, aby nie rozstrzygał o tym cały skład TK.
W wielu krajach demokratycznych z woli ustrojodawcy lub w świetle orzecznictwa
sądowego różnica między zasadami naczelnymi a pozostałymi normami Konstytucji
ma istotne znaczenie praktyczne, gdyż zmiana ich pociąga za sobą określone skutki
prawne. Tak też dzieje się w Polsce. Konstytucja (art. 235). przewiduje, że trudniej
zmienić przepisy Rozdziału I, II lub XII. Choć wszystkie postanowienia Konstytucji RP
są prawnie wiążące i powinny być tak samo przestrzegane, to nie mają one tego
samego znaczenia. Nasza Konstytucja podobnie jak inne, współcześnie

12 Wyrok TK z 16.11.2011 r, SK 45/09, OTK-A 2011, Nr 9, poz. 97.

13 Wyrok TK z 16.11.2011 r, SK 45/09, OTK-A 2011, Nr 9, poz. 97.

Opinia została sporządzona przez eksperta zewnętrznego, który został wskazany przez komisję sejmową.
Opinia wyraża pogląd Autora i nie może być utożsamiana ze stanowiskiem służb prawnych Kancelarii Sejmu.
 10

obowiązujące ustawy zasadnicze państw demokratycznych, jest wewnętrznie

zhierarchizowana14.
Katalog i treść zasad konstytucyjnych ani w orzecznictwie najwyższych organów
władzy sądowniczej ani w doktrynie prawa nie są bezsporne. Tytułem przykładu
można tu wskazać na rozbieżności w orzecznictwie najwyższych organów władzy
sadowniczej (TK, SN i NSA) w wiążącej się z zasadą nadrzędności Konstytucji RP
kwestii skutków prawnych pod względem czasowym orzeczenia Trybunału
Konstytucyjnego w stosunku do aktu prawnego uznanego za niekonstytucyjny i
stosowania w tym kontekście zasady ex tunc lub zasady ex nunc.
Powszechnie uważa się jednak, że jeżeli już uznana została jakaś zasada o
określonej treści to należy jej dawać pierwszeństwo przed innymi normami
Konstytucji, dlatego że wszystkie zasady konstytucyjne wyrażają najważniejsze treści
prawne ustroju, a pozostałe postanowienia konstytucyjne pełnią w stosunku do nich
rolę mniej lub bardziej służebną. Nie może to jednak „prowadzić do obejścia
konkretnych rozwiązań konstytucyjnych, choć oczywiście te ostatnie muszą być
interpretowane w zgodzie z podstawowymi zasadami ustroju, a nie w oderwaniu od
nich”15.
Skoro katalog lub treść zasad konstytucyjnych budzi kontrowersje, to rację ma
TK, którego zdaniem nie można uznać, że zasada zaufania obywateli do państwa
i stanowionego przez nie prawa implikuje stanowisko głoszące, iż nielojalne jest
dokonywanie zmian w raz ustalonych zasadach. Przyjęcie takiego poglądu
prowadziłoby do petryfikacji systemu prawa i znacznego ograniczenia swobody
legislacyjnej ustawodawcy16.
Doniosłość roli spełnianej przez zasady konstytucyjne w procesie stosowania
konstytucji i w procesie ustalania wykładni norm ustawowych może uzasadniać
konieczność orzekania o zasadach konstytucyjnych przez TK w pełnym składzie.
Zapewniłoby to z jednej strony dodatkowy autorytet takiemu orzeczeniu (chodzi o
kwestie nieformalną, gdyż orzeczenie TK ma takie samo znaczenie bez względu na
to ilu osobowy skład je wydał), a z drugiej strony realizowałoby założenie
ustawodawcy, że ważniejsze rozstrzygnięcia powinien podejmować TK w pełnym

14 szerzej na ten temat zob. B. Banaszak, Porównawcze prawo konstytucyjne współczesnych państw
demokratycznych, Warszawa 2012, s. 92-93.
15 wyrok TK SK 24/02, OTK-A 2003, Nr 4, poz. 33.
16 por. wyrok TK z 1.4. 2008 r., SK 96/06, OTK –A 2008, Nr 3, poz. 40.

Opinia została sporządzona przez eksperta zewnętrznego, który został wskazany przez komisję sejmową.
Opinia wyraża pogląd Autora i nie może być utożsamiana ze stanowiskiem służb prawnych Kancelarii Sejmu.
 11

składzie. Założenie takie można bez trudu odczytać zarówno z dotychczas

obowiązujących rozwiązań ustawowych jak i z art. 37 ust. 1 opiniowanego projektu.
Przyjęcie zasady orzekania przez pełny skład TK w przypadku zasad
konstytucyjnych służyłoby zapobieganiu konfliktów między TK i parlamentem w
sytuacji, gdy w samym Trybunale brak jest zdecydowanie ugruntowanych poglądów
na daną sprawę17.
Projektodawca zgodnie z postulatami formułowanymi w orzecznictwie innych
najwyższych organów władzy sądowniczej wprowadził w art. 37 ust 1 pkt. e zasadę
głoszącą, że skład orzekający może wystąpić o rozpoznanie sprawy w pełnym
składzie, gdy zamierza odstąpić od poglądu prawnego wyrażonego w orzeczeniu
wydanym w pełnym składzie. Uregulowano w ten sposób dostatecznie budzącej
kontrowersje w orzecznictwie najwyższych organów władzy sadowniczej18 kwestię
ostateczności orzeczeń TK (art. 190 ust. 1 Konstytucji) dla samego Trybunału.
W przypadku składu pełnego projektodawca odchodzi od kworum 13 sędziów.
Stanowi to uwzględnienie następujących uwag Komisji Weneckiej sformułowanych w
opinii nr 833/201519 „Przyczyna, dla której tak wysoki wymóg odnośnie kworum nie
występuje w innych krajach europejskich, jest oczywista: takie bardzo rygorystyczne
wymaganie niesie ryzyko zablokowania procesu orzekania Trybunału i uczynienia go
nieefektywnym, czyniąc niemożliwym wykonywanie przez Trybunał jego kluczowych
zadań, polegających na zapewnieniu konstytucyjności prawa” (p. 71).
Przyjęte w projekcie kworum realizuje zalecenia Zespołu Ekspertów ds. TK, który
opowiedział się za „wprowadzeniem tzw. składu pełnego o liczbie sędziów obecnych
co najmniej jedenastu, dla rozstrzygania problemów o istotnym znaczeniu
politycznym i prawnym”20. Nawiązuje ono też do rozwiązania występującego już
poprzednio w ustawie o TK z 22 lipca 2016 r.

17 Warto tu dodać, że konflikty takie prowadzą nawet do pojawiania się propozycji rozważenia kwestii
ponownego wprowadzenia możliwości odrzucenia wyroku TK przez Sejm w wyniku głosowania
kwalifikowaną większością potrzebną do zmiany konstytucji, co byłoby przejawem kompromisu
„między z jednej strony kontrolą konstytucyjności, a z drugiej strony prymatem demokracji
przedstawicielskiej” (Por. głos W. Sadurskiego w dyskusji w Trzeciej Debacie Tocqueville’owskiej –
Sąd czy ustawodawca. Legitymizacja sądownictwa konstytucyjnego we współczesnej Europie, Łódź
2009, s. 32).
18 Zob. np. wyrok SN, III PZP 2/09, OSNP 9-10/2009, poz. 106 – pkt. 13 uzasadnienia; wyrok NSA z
06.02.2006 r., I FSK 439/2005, ONSAiWSA 1/2007, poz. 13.
19 http://www.tvn24.pl/wiadomosci-z-kraju,3/przeczytaj-cala-opinie-komisji-weneckiej,626862.html
20 Raport … s. 59/

Opinia została sporządzona przez eksperta zewnętrznego, który został wskazany przez komisję sejmową.
Opinia wyraża pogląd Autora i nie może być utożsamiana ze stanowiskiem służb prawnych Kancelarii Sejmu.
 12

W art. 38 ust. 1 opiniowanego projektu utrzymana została wprowadzona

dokonaną 22 grudnia 2015 r. nowelizacją ustawy o TK z 15 czerwca 2015 r. zasada
rozpatrywania przez TK spraw według kolejności ich wpływu. Zgodnie z zaleceniami
sformułowanymi w opinii nr 833/2015 Komisji Weneckiej21 (p. 54-66) zasada ta nie
ma charakteru absolutnego i projekt w art. 38 ust. 2 przewiduje od niej odstępstwa.
Równocześnie warto dodać, że Komisja Wenecka w tej opinii uznaje, iż
rozpatrywanie spraw według kolejności ich wpływu to „sposób na wzmocnienie
prawa obywateli do sprawiedliwego procesu w przewidywalnym terminie” (p.55).
W opiniowanym projekcie, podobnie jak w ustawach o TK z 1997 i 2016 r. za
zasadę przyjęto rozpoznawanie wniosków, pytań prawnych i skarg konstytucyjnych
na rozprawie (art. 91 projektu), ale wzorem ustawy o TK z 25 czerwca 2015 r.
dopuszczono do wyjątkowego ich rozpoznawania na posiedzeniu niejawnym. Wyjątki
– podobnie jak w przypadku ustawy o TK z 25 czerwca 2015 r. uzasadnia się
ekonomią procesową. O rozpoznaniu wniosku, pytania prawnego lub skargi na
posiedzeniu niejawnym rozstrzyga skład orzekający (art. 92 ust. 2 zd. 1 omawianego
projektu). Projektodawca w art. 92 ust. 4 projektu zastrzegł, że nie można rozpoznać
spraw na posiedzeniu niejawnym w przypadku wniosków, pytań i skarg
rozpatrywanych w pełnym składzie.
Na marginesie warto zauważyć, że możliwość rozpoznania na posiedzeniu
niejawnym przewidziana była w ustawie o TK z 1997 r. tylko dla rozpoznania skargi
konstytucyjnej „jeżeli z przedstawionych na piśmie stanowisk uczestników
postępowania bezspornie wynika, że akt normatywny, na podstawie którego sąd lub
inny organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o konstytucyjnych wolnościach
lub prawach albo obowiązkach skarżącego jest niezgodny z Konstytucją” (art. 59 ust.
2 ustawy o TK z 1997 r.).
W stosunku do ustawy o TK z 25 czerwca 2015 r. ( art. 93 ust. 1) przesłanki
rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym rozszerzono o przypadki, gdy z
pisemnych stanowisk wszystkich uczestników postępowania bezspornie wynika, że
akt normatywny, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł
ostatecznie o konstytucyjnych wolnościach lub prawach albo obowiązkach
skarżącego, jest niezgodny z Konstytucją (art. 92 ust. 1 pkt 3 opiniowanego
projektu).

21 http://www.tvn24.pl/wiadomosci-z-kraju,3/przeczytaj-cala-opinie-komisji-weneckiej,626862.html

Opinia została sporządzona przez eksperta zewnętrznego, który został wskazany przez komisję sejmową.
Opinia wyraża pogląd Autora i nie może być utożsamiana ze stanowiskiem służb prawnych Kancelarii Sejmu.
 13

Już w trakcie prac legislacyjnych nad ustawą o TK z 25.6.2015 r.

przedstawiciele nauki prawa odnieśli się pozytywnie do wyjątkowego rozpoznawania
przez TK spraw na posiedzeniu niejawnym podkreślano przy tym, że „przesłanki
rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym są dość precyzyjnie limitowane […] a
zatem zastosowanie tej formy powinno stanowić zdecydowanie wyjątkową sytuację,
także z uwagi na potrzebę kształtowania prokonstytucyjnej kultury prawnej
uczestników postępowania i opinii publicznej”.22 Dobrze więc, że spełniając ten
postulat projektodawca uzupełnił dotychczas przyjęte rozwiązania o stwierdzenie, że
warunkiem do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym jest wpłynięcie
stanowisk wszystkich uczestników tego postępowania (art. 92 ust. 2 zd. 1
omawianego projektu).
Art. 93 ust. 2 omawianego projektu mając na względzie gwarancję prawa
uczestników postępowania do przygotowania się do rozprawy stanowi, że rozprawa
nie może odbyć się wcześniej niż po upływie 30 dni od dnia doręczenia uczestnikom
postępowania zawiadomienia o jej terminie. Projektodawca utrzymał w tym wypadku
rozwiązanie przyjęte w ustawie o TK z 22 lipca 2016 r. Należy dodać, że ustalenie
zasad wyznaczenia terminów rozpraw zalecał Zespół Ekspertów ds. TK23
Art. 115 opiniowanego projektu reguluje zagadnienie ogłaszania wyroków TK i w
ust. 2 ustanawia zasadę głoszącą, że ogłoszenie orzeczeń Trybunału zarządza
Prezes Trybunału. Powinno to przeciąć kontrowersje związane z tym zagadnieniem
powstałe na gruncie poprzednich unormowań.

22 D. Dudek, Ekspertyzaprawna w sprawie wniesionego przez Prezydenta RP

projektu ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, w: R. Kropiwnicki (red.), Konferencja
Seminarium na temat przedstawionego przez Prezydenta RP projektu ustawy o
Trybunale Konstytucyjnym (druk sejmowy nr 1690). Warszawa 4 marca 2014,
Warszawa 2014, s. 106.
23 Raport s. 70.

Opinia została sporządzona przez eksperta zewnętrznego, który został wskazany przez komisję sejmową.
Opinia wyraża pogląd Autora i nie może być utożsamiana ze stanowiskiem służb prawnych Kancelarii Sejmu.