Institut za društvena istraživanja u Zagrebu

Centar za istraživanje i razvoj obrazovanja

Projekt Ministarstva znanosti, obrazovanja i športa

MODEL OBVEZNOG ŠKOLOVANJA

– STUDIJA IZVODLJIVOSTI

Rezultati rada na projektu u prvoj godini istraživanja

Glavni istraživa : Dr. sc. Nikola Pastuovi , red. prof.

Zagreb, travanj 2004.

SADRŽAJ

UVODNE NAPOMENE ................................................................................................ V

I. PODPROJEKT I: STRUKTURA PREDTERCIJARNOG

ŠKOLOVANJA
dr. sc. Nikola Pastuovi , red. prof.

Sažetak............................................................................................................................2

I. 1. OBRAZOVNA POLITIKA U EU i OECD ZEMLJAMA........................6

I. 1.1. Nacionalni razvoj i kvaliteta ljudskog potencijala .....................................6
I. 1.2. Kvaliteta ljudskog kapitala – visoka prosje na kvaliteta
obrazovanja i male razlike u obrazovnim postignu ima ............................7
I. 1.3. Zašto je važna ujedna enost obrazovnih postignu a u enika oko
nacionalnog prosjeka ................................................................................7

I. 2. STRUKTURA ŠKOLSKIH SUSTAVA U OECD ZEMLJAMA ..............9

I. 2.1. Primarno i jedinstveno obvezno obrazovanje .......................................... 10
I. 2.2. Zašto se primarno obrazovanje i razredna nastava produžuju .................. 12
I. 2.3. Razlike u obrazovanju u itelja razredne i predmetne nastave .................. 13
I. 2.4. Trajanje i novi sadržaji europskog obveznog obrazovanja ....................... 14
I. 2.5. Sekundarno obrazovanje ......................................................................... 16

I. 3. KVALITETA OBRAZOVANJA U OECD ZEMLJAMA .......................18

I. 3.1. Redoslijed zemalja prema prosje noj pismenosti......................................19
I. 3.2. Razlike u pismenosti izme u zemalja i unutar zemalja .............................20
I. 3.3. Raznovrsnost imbenika nacionalnih razlika............................................21
I. 3.4. Važnost ujedna enog djelovanja socijalne sredine ...................................22
I. 3.5. Objašnjenje razlika u prosje noj pismenosti i razlika u obrazovnim
postignu ima u enika razli ite socijalne pripadnosti ................................23
I. 3.6. Nedostaci rane vanjske diferencijacije......................................................24
I. 3.7. Osiguravanje podjednakih standarda ........................................................25
I. 3.8. Zašto smanjenje me uškolskih razlika poboljšava nacionalni
prosjek ....................................................................................................27
I. 3.9. Objašnjenje razlika unutar škola...............................................................28

I. 4. DODATNE MJERE ZA POBOLJŠANJE KVALITETE .........................28

I. 4.1. Uklju enost u enika i itala ka postignu a ..............................................28
I. 4.2. Orijentacija na u eni ka postignu a i vanjsku evaluaciju .........................29
I. 4.3. Školska autonomija..................................................................................29

I. 5. PROSVJETNA POLITIKA U TRANZICIJSKIM ZEMLJAMA..............30

I. 5.1. Strateški obrazovni prioriteti ....................................................................31

I. 6. PREPORU ENE PROMJENE ................................................................33

II
II. PODPROJEKT II: LJUDSKI POTENCIJALI ZA PROMJENE
HRVATSKOG ŠKOLSTVA
doc. dr. sc. Stjepan Stani i

Sažetak...........................................................................................................................36

Uvodna napomena..........................................................................................................40

II. 1. TEORIJSKI ASPEKT LJUDSKOG POTENCIJALA U

ŠKOLSTVU ............................................................................................40

II. 2. BROJ I STRUKTURA ZAPOSLENIH U OSNOVNOM I

SREDNJEM ŠKOLSTVU REPUBLIKE HRVATSKE............................ 43
II. 2.1. Broj i struktura zaposlenih u osnovnom školstvu .....................................43
II. 2.2. Broj i struktura zaposlenih u srednjem školstvu ......................................45
II. 2.3. Ukupno zaposleni u osnovnom i srednjem školstvu Republike
Hrvatske ..................................................................................................47
II. 2.4. Neka naredna pitanja u vezi zaposlenih u osnovnom i srednjem
školstvu ...................................................................................................50

II. 3. RAVNATELJI I STRU NI SURADNICI U OSNOVNOM I

SREDNJEM ŠKOLSTVU .......................................................................51
II.3.1. Pregled odrednica ravnateljske funkcije u osnovnoj i srednjoj školi
Republike Hrvatske..................................................................................51
II.3.2. Kompetencijski standardi za ravnatelje....................................................52
II.3.3. Model kompetencijskog profila ravnatelja ...............................................53
II.3.4. Stru no usavršavanje ravnatelja – prigovori i prijedlozi poboljšanja ........54
II.3.5. Stru ni suradnici u školama.....................................................................56

II. 4. INSTITUCIJE PODRŠKE ŠKOLSTVU REPUBLIKE

HRVATSKE............................................................................................59

II. 5. LJUDSKI POTENCIJAL ZA ŠKOLSTVO NA TRŽIŠTU RADA ..........62

II. 5.1. Nezaposleni prosvjetni djelatnici sa srednjom stru nom spremom ..........63
II. 5.2. Nezaposlenih prosvjetni djelatnici s višom stru nom spremom................63
II. 5.3. Nezaposleni prosvjetni djelatnici s visokom stru nom spremom..............63

II. 6. ŠKOLSKO NADZORNIŠTVO ...............................................................64

II. 7. ZADACI ISTRAŽIVANJA TIJEKOM DRUGE GODINE I

O EKIVANI REZULTATI.....................................................................67

III
III. EKONOMSKO-FINANCIJSKI ASPEKT PREDTERCIJARNOG
ŠKOLOVANJA U HRVATSKOJ
prof. dr. sc. Vinko Bari

III.1. POLAZNE OSNOVE SUSTAVA FINACIRANJA

PREDTERCIJARNOG OBRAZOVANJA............................................... 69

III. 2. OCJENA SADAŠNJEG STANJA EKONOMSKO-

FINANCIJSKIH ASPEKATA PREDTERCIJARNOG
ŠKOLOVANJA U HRVATSKOJ............................................................74
III. 2.1. Zna enje i uloga javnog financiranja predtercijarnog obrazovanja............74
III. 2.2. Komparativna analiza financiranja predtercijarnog obrazovanja u
Hrvatskoj i odabranim europskim zemljama ...........................................76
III.2.3. Indikatori inputa u predtercijarnom obrazovanju u Hrvatskoj ...................79
III. 2.4. Opseg i struktura rashoda u predtercijarnom obrazovanju Hrvatske..........81

III. 3. ULOGA PRORA UNSKOG PROCESA U VO ENJU

OBRAZOVNE POLITIKE U HRVATSKOJ
Uvodne napomene ...................................................................................82
III. 3.1. Financiranje predtercijarnog obrazovanja u državnom prora unu i
prora unima jedinica lokalne samouprave................................................84
III. 3.2. Analiza prora unskog procesa i planiranja prihoda i rashoda za
obrazovanje u jedinicama lokalne samouprave i uprave u Hrvatskoj ........90
III. 3.3. Analiza anketnoga upitnika......................................................................92
III. 3.4. Zaklju na razmatranja..............................................................................96

III. 4. Prilog.......................................................................................................99

IV
Uvodne napomene

Projekt Model obveznog školovanja – studija izvodljivosti jedan je od etiri projekta što su
sufinancirani od strane Ministarstva prosvjete i športa, odnosno danas Ministarstva znanosti,
obrazovanja i športa, a izvodi ih Institut za društvena istraživanja u Zagrebu. Ugovorom o
suradnji sklopljenim izme u Instituta i Ministarstva 28. 03. 2003. godine definiran je sadržaj
Projekta. Krajem 2003. godine, Dodatkom 1. Ugovora o me usobnoj suradnji Projekt je
redefiniran tako da je jedan njegov podprojekt (Optimalizacija školske mreže u Hrvatskoj)
izdvojen iz Projekta i njegova izvedba prenesena u nadležnost Ministarstva s time da njegovi
rezultati budu dostupni istraživa ima Projekta. Koliko je nama poznato rad na tom
podprojektu nije nastavljen što se odrazilo i na realizaciju ekonomsko-financijskog
podprojekta jer su izostali podaci o potrebnim investicijama u zgrade i opremu.

Projekt Model obveznog školovanja sastoji se sada od tri podprojekta. To su:

• Struktura predtercijarnog školovanja,
• Ljudski potencijali za promjene hrvatskog školstva,
• Ekonomsko-financijski aspekt reforme predtercijarnog školovanja u Hrvatskoj.

Ovo Izvješ e prikazati e one rezultate postignute u prvoj godini istraživanja što ve imaju
odre enu aplikativnu vrijednost. Oni e radi preglednosti biti prikazani u sažetom obliku, a
podrobnije informacije i podaci o pojedinim problemima nalaze se u parcijalnim studijama.
Kako je istraživanje planirano provesti u dvije godine, neki se zaklju ci temelje na
indikatorima što e se provjeriti i dopuniti u nastavku istraživanja.

Držimo, me utim, da su provedene analize stimulativne za vo enje produbljene rasprave o

pojedinim strukturnim problemima obveznog obrazovanja u nas jer obiluju pokazateljima što
su nedostajali u ranijim fazama nacionalne diskusije o reformi školstva. Komparativne analize
europskih obrazovnih sustava mogu olakšati donošenje nekih odluka koje e prije ili kasnije, s
obzirom na kontekst i utvr ene prednosti, trebati prihvatiti. U prvom podprojektu, Struktura
predtercijarnog školovanja, osobita je pozornost posve ena objašnjenjima pojedinih
strukturnih rješenja europskog obrazovanja. Pri tome smo smatrali važnim objasniti zašto
primarno obrazovanje traje pretežito 6 godina, zašto obvezno obrazovanje traje najmanje 9
godina, zašto je unutarnja diferencijacija bolja od eksplicitne i zašto je važno smanjivati
razlike izme u škola i s tim u vezi smanjivati utjecaj socioekonomskog statusa roditelja na
u eni ka postignu a. Takva su objašnjenja nedostajala u ranijim analizama i raspravama.

Podprojektom Ljudski potencijali za promjene hrvatskog školstva snimljena je kadrovska

struktura u osnovnom i srednjem obrazovanju s ciljem da se odgovori na pitanje mogu nosti
provedbe potrebnih strukturnih i kvalitativnih promjena s postoje im kadrovima i da se
odrede kadrovske potrebe s obzirom na eventualno produljenje primarnog i obveznog
obrazovanja. Posebna pozornost se posve uje postoje oj razvojnoj infrastrukturi i sposobnosti
sustava da provede promjene.

Podprojekt Ekonomsko-finacijski aspekt reforme predtercijarnog obrazovanja po eo se

realizirati kasnije od ostalih jer nije bilo mogu e uspostaviti odnos s podprojektom
Optimalizacija školske mreže u Hrvatskoj, pa su dobiveni rezulati parcijalni.

Izvješ e je strukturirano prema podprojektima pa se sastoji od tri dijela u kojima su prikazani

njihovi glavni rezultati

V
Podprojekt I: STRUKTURA PREDTERCIJARNOG
ŠKOLOVANJA

Voditelj podprojekta: dr. sc. Nikola Pastuovi , red. prof.

 SAŽETAK

Studija Struktura predtercijarnog školovanja sadrži: 1) prikaz zajedni kih elemenata

prosvjetnih politika u razvijenim zemljama (zemljama Europske unije, odnosno OECD
zemljama), 2) prikaz strukture njihovih obrazovnih sustava, 3) indikatore kvalitete
obrazovanja u EU i OECD zemljama, 4) objašnjenja razlika u kvaliteti obrazovanja u
europskim zemljama te isti u implikacije ovih razlika na prosvjetnu politiku. Prikazani su i
razvojni trendovi u reformama obrazovanja tranzicijskih zemalja kako bi se mogle provesti
dodatne usporedbe Hrvatske sa zemljama sa sli nim razvojnim problemima.

Polazi se od injenice da je u društvu znanja glavni razvojni resurs kvaliteta ljudskog

kapitala. Pojam ljudskog kapitala se definira kao «znanja, vještine i kompetencije osobe
koje doprinose individualnom, društvenom i gospodarskom blagostanju» (Education Policy
Analysis, OECD, 2002. str. 119). Ljudski se kapital optimalno razvija cjeloživotnim u enjem.
Razvijene zemlje prihvatile su devedesetih godina cjeloživotno u enje kao okvir za
provo enje nacionalnih prosvjetnih politika.

Da bi se kvaliteta ljudskog kapitala na nacionalnoj razini optimalno razvijala potrebno

je obrazovanjem istodobno ostvarivati dva strateška cilja:

• podizati prosje nu kvalitetu obrazovnih postignu a u enika i aktivnog stanovništva,

• što višu prosje nu obrazovnu kvalitetu treba ostvarivati uz što manje razlike u
postignu ima u enika koji pripadaju razli itim socijalnim skupinama.

Bez ujedna enosti postignu a u enika koji pripadaju razli itim skupinama, i uz relativno
visoku prosje nu kvalitetu, nije mogu e posti i zadovoljavaju u nacionalnu razinu kvalitete
ljudskog kapitala. U razvijenom društvu ona se postiže ostvarivanjem sljede a etiri cilja:
• osposobljavanje gra ana za trajnu zapošljivost,
• osposobljenosti stanovništva za aktivno gra anstvo,
• ja anjem socijalne kohezije,
• smanjenjem socijalne isklju enosti.
Ako su znatne razlike u obrazovnim postignu ima u enika koji pripadaju razli itim
socijalnim slojevima niti jedan se od navedenih nacionalnih ciljeva obrazovanja ne može u
zadovoljavaju oj mjeri posti i.

Dominantna struktura europskog obrazovanja je sljede a:

• Primarno obrazovanje (koje se izvodi razrednom nastavom) traje 6 godina.

• Osnovno (obvezno) obrazovanje traje 9 ili 10 godina.
• Predtercijarno obrazovanje traje 12 ili 13 godina ( eš e 12).
• Diferencijacija programa i u enika je unutarnja (osim u Austriji, Njema koj i
Slova koj) i provodi se tijekom tzv. niže srednje škole (od 7. do 9. razreda) pomo u
izbornih programa i izvo enjem višerazinske nastave istih programa.

Razredna nastava se izvodi do 12. godine života zbog zakonitosti kognitivnog razvoja
u enika, a u nekim se zemljama kombinira s predmetnom nastavom i u drugom stupnju
osnovnog obrazovanja (do 15/16. godine). Te zemlje postižu najbolje rezultate u
me unarodnim istraživanjima kvalitete obrazovanja.

2
Obvezna osnovna (integrirana) škola traje najmanje 9 godina zato jer je toliko vremena
potrebno da svi u enici svladaju nove klju ne kompetencije što su definirane kao osnove
nacionalnih kurikuluma europskih zemalja.

Razlike u kvaliteti obrazovanja razvijenih (OECD) zemalja izmjerene su PISA

istraživanjem 2000. godine. Odgovaraju im dodatnim analizama identificirani su glavni
imbenici kvalitete. Utvr eno je da nacionalni prosjeci u funkcionalnoj pismenosti u manjoj
mjeri ovise o visini izdvojenih nov anih sredstava po u eniku (nov ana izdvajanja po
u eniku objašnjavaju 19% varijance u pismenosti), a da je mnogo važnija ujedna enost
kvalitete školske pouke izme u škola te da je važno da školske razlike što manje ovise o
prosje nom društvenoekonomskom položaju roditelja u enika koji poha aju odre enu školu.

Trend je da su s višim prosje nim nacionalnim rezultatom povezane manje razlike u

postignu ima u enika iji roditelji pripadaju bolje i lošije stoje im roditeljima. Finska i
Njema ka izdvajaju približno jednaka sredstva po u eniku, no finski su u enici nadmo ni
njema kim jer je u Finskoj povezanost socijalnog porijekla s uspjehom u obrazovanju
najmanja a u Njema koj je najve a. To omogu uje dobrim dijelom prerana vanjska
diferencijacija u enika nakon primarnog obrazovanja koje traje samo 4 godine.

Drugi imbenici nacionalne kvalitete obrazovanja su stupanj školske autonomije,

ujedna enost opremljenosti škola te osposobljenost u itelja. Sistemska mjera što
unapre uje kvalitetu nacionalnog obrazovanja je preorijentacija kontrole u sustavu s ulaza u
sustav i procesa u sustavu na u eni ka postignu a pomo u objektivizirane vanjske evaluacije.

Da bi unaprijedile kvalitetu svojih sustava ve ina europskih zemalja promijenila je svoje

sustave evaluacije oslanjaju i se na eksterne i transparentne postupke vrednovanja. No takva
evaluacija daje bolje rezultate u sustavima u kojima škole uživaju više slobode u odre ivanju
svoje organizacije, sadržaja i postupaka pou avanja.

Gotovo sve EU zemlje i pola zemalja kandidatkinja (koje su sada ve postale lanicama)
provode vanjsku evaluaciju i objavljuju rezultate svojih škola. U nekim slu ajevima, na
kraju srednjeg (sekundarnog) obrazovanja, rezultati se eksterne evaluacije koje postižu škole
ne objavljuju. No i ti rezultati omogu uju školi da sazna svoje mjesto na ljestvici škola i da
poduzme mjere za unapre enje postignu a svojih u enika. Dakako, individualni rezultati
u enika služe pri upisu u visoko obrazovanje.

Korist od eksterne evaluacije ovisi o stupnju školske autonomije. Autonomija se o ituje u

raspolaganju nov anim resursima, u organiziranju obrazovnih procesa, izboru udžbenika i
metoda pou avanja te izboru kadrova (osobito ravnatelja) i njihovom usavršavanju. Tek se u
tom slu aju osloba a u iteljska i u eni ka kreativnost, razvijaju njihovi potencijali i pove ava
odgovornost. Korelacije izme u autonomije škole u pojedinim pitanjima školske politike i
prosje ne pismenosti na me unarodnoj razini su statisti ki zna ajne i kre u se od 0.51 do
0.16.

Prosvjetna politika u tranzicijskim zemljama odvija se u težim uvjetima nego u

razvijenim zemljama. Tranzicija zahtijeva što kvalitetniji ljudski kapital a obrazovna je
struktura u njima niža i razvojni resursi oskudniji. Prema me unarodnom istraživanju
funkcionalna je pismenost aktivnog stanovništva u tim zemljama niža od pismenosti
stanovništva u OECD zemljama (IALS 2000.). Tranzicijske zemlje koje sada ulaze u
Europsku uniju slijedile su put reformi obrazovanja koji je u EU zemljama završio

3
osamdesetih godina tako da niti jedna više nema osmogodišnje obvezno obrazovanje niti
provodi ranu vanjsku diferencijaciju (osim Slova ke). U tijeku su ili se pripremaju reforme
nacionalnog kurikuluma i daljnje restrukturiranje višeg sekundarnog obrazovanja (ISCED 3).

Zaklju ak

Za racionalno vo enje nacionalne obrazovne politike nisu dovoljne me unarodne studije, no

ipak mogu biti i veoma korisne. One ukazuju na zajedni ke probleme u razli itim zemljama i
strategije koje su se pokazale uspješnima u njihovom rješavanju. Racionalno je slijediti
primjere uspješnih ali pri tome valja znati koje uvjete treba ispuniti da bi neko rješenje dalo
željene rezultate. Studije izvodljivosti imaju upravo tu zada u da ukažu na uvjete koje treba
osigurati da potrebne promjene uspiju.

U prvoj godini provo enja ovoga istraživanja utvr ena su ona rješenja koja su primijenile sve
obrazovno najuspješnije zemlje i prema kojima ide ve ina tranzicijskih zemlja koje su ušle u
Europsku uniju pa se zato mogu preporu iti. Objašnjenja u inkovitosti tih rješenja
omogu uju ve i stupanj racionalnosti pri izboru odre ene solucije koja se treba birati na
osnovi uvida u zakonitosti o kojima ovisi u inak sustava. U drugoj godini istraživanja
potrebno je specificirati uvjete (resurse) koje je potrebno osigurati za uspješnu primjenu onih
rješenja koja imaju ve i razvojni potencijal. Takva dodatna elaboracija treba omogu iti izvor
provedbenih modaliteta.

Najsažetije formulirane, preporu ene su promjene sljede e:

Produžiti primarno obrazovanje s etiri na šest godina (razredna bi nastava trajala šest godina
umjesto sadašnje etiri godine).

Produžiti osnovno obvezno obrazovanje s osam na devet godina radi pove anih zahtjeva
novih klju nih kompetencija u društvu znanja. Optimiranjem školske mreže mogu e je
osigurati kapacitete za deveti razred osnovne škole.

Za one u enike koji ne namjeravaju nastaviti više srednje obrazovanje, uvesti desetu godinu
obveznog obrazovanja za neko jednostavnije zanimanje koje je traženo na tržištu rada.

Poboljšati na in provo enja unutarnje diferencijacije u enika tijekom drugog stupnja

osnovnog obrazovanja (ISCED 2) pomo u izbornih programa i višerazinskim (dvorazinskim)
izvo enjem istih programa.

Promjene obveznog osnovnog obrazovanja mogu e je provesti ne mijenjaju i osnovnu

organizacijsku strukturu osnovne škole. Jedinstvena osnovna škola omogu uje veoma
fleksibilnu unutarnju diferencijaciju pomo u izbornih programa i višerazinskim (barem
dvorazinskim) izvo enjem istih programa. Elaboraciju ovoga problema treba provesti u
nastavku istraživanja.

Omogu iti što lakši prijelaz izme u smjerova u višoj srednjoj školi (ISCED 3).
Postupno uvesti vanjsku evaluaciju na kraju obveznog a ne samo predtercijarnog obrazovanja.

Stvarati uvjete za obrazovanje odraslih (rekvalifikaciju, usavršavanje i dodatno školovanje)

kako bi se lakše prilagodili promjenama na tržištu rada i trajno unapre ivala kvaliteta

4
nacionalnog ljudskog kapitala. Obrazovanje odraslih na kra i rok daje naju inkovitije
unapre uje me unarodnu konkurentnost gospodarstva.

Optimirati alokaciju raspoloživih nov anih sredstava kako bi se adekvatno reagiralo na

budžetska ograni enja (ovaj dio studije izvodljivosti kasnije je zapo eo pa je izrada
alternativnih rješenja u izradi). Treba odgovoriti na pitanje vode eg kriterija (jedinice)
raspodjele: u enici (vau erski sustav), škole, op ina/grad ili regija, odnosno neka odre ena
kombinacija navedenih kriterija.

5
 I. STRUKTURA PREDTERCIJARNOG ŠKOLOVANJA
Zadatci su ovoga podprojekta sljede i:

1. prikazati zajedni ke elemente prosvjetnih politika u razvijenim zemljama

(zemljama Europske unije, odnosno OECD zemljama),
2. prikazati strukturu njihovih obrazovnih sustava,
3. prikazati indikatore kvalitete obrazovanja u EU i OECD zemljama,
4. objasniti utvr ene razlike u kvaliteti obrazovanja analiziranih zemalja i
ukazati na mogu e implikacije ovih razlika na prosvjetnu politiku.

Biti e prikazani i razvojni trendovi u reformama obrazovanja tranzicijskih zemalja kako bi se

mogle provesti dodatne usporedbe sa zemljama sa sli nim razvojnim problemima.

Podatke o strukturi europskih obrazovnih sustava mogu e je usporediti sa strukturom

hrvatskog obrazovanja kako bi se identificirale glavne strukturne razlike (podaci o kvaliteti za
Hrvatsku ne postoje). Ovi podaci mogu poslužiti kao prilog elementima za oblikovanje
prosvjetne politike u našoj zemlji.

I. 1. OBRAZOVNA POLITIKA U EU i OECD ZEMLJAMA

Prosvjetna politika sastoji se u nizu svrhovitih aktivnosti usmjerenih prema postizanju
ciljeva obrazovnog sustava (Želvys, 2003.). Stoga racionalna prosvjetna politika mora,
najprije na konceptualnoj a potom na operacionalnoj razini, odrediti dugoro ne i kratkoro ne
obrazovne ciljeve a nakon toga odabrati prikladna sredstva za njihovo ostvarivanje.
Posljednjih godina se u okviru Europske komisije odvijaju intenzivni procesi uskla ivanja
nacionalnih prosvjetnih politika i oblikovanja jedinstvene europske obrazovne politike kako u
pogledu zajedni kih ciljeva tako i u pogledu na ina njihova ostvarivanja. Metodologija i
sadržaj rada koordinativnih tijela koja se time bave prikazana je u godišnjacima Konzorcija
instituta za razvoj i istraživanje obrazovanja u Europi (Educational Ambitions for Europe,
2003.).

I. 1.1. Nacionalni razvoj i kvaliteta ljudskog potencijala

U društvu znanja (knowledge society) i na znanju utemeljenom gospodarstvu (knowledge
based economy) op i cilj edukacije je unapre ivanje kvalitete ljudskog kapitala na
nacionalnoj razini te razvoj potencijala pojedinca. Za nacionalni prosperitet neke zemlje u
današnje vrijeme glavni razvojni resursi nisu više zemlja, sirovine i energija nego su to dobro
osposobljeni i na razvoj orijentirani ljudi. «Najve a prednost Europske unije u poticanju
njezine gospodarske konkurentnosti jest njezin kapacitet stvaranja i uporabe znanja, uz pomo
velikog potencijala njezine radne snage i socijalnog konsenzusa koji postavlja temelje
iskorištavanja tih imbenika» (Prema društvu koje u i, 1996. str. 55., White Paper on
Education and Training. 1995.).

Pojam ljudskog kapitala se definira kao «znanja, vještine i kompetencije osobe koje
doprinose individualnom, društvenom i gospodarskom blagostanju» (Education Policy
Analysis, OECD, 2002. str. 119). Ove se osobine razvijaju pomo u svih oblika u enja
(formalnog, neformalno i informalnog) na temeljima uro enih dispozicija, obiteljskog

6
backgrounda i djelovanjem drugih okolinskih imbenika. Optimalni na in razvoja ljudskog
kapitala je cjeloživotna edukacija stanovništva jer se ona sastoji u uskla enom
korištenju svih navedenih oblika obrazovanja a ne samo školovanja. Budu i da u iti treba
itav život, a ne može se itav život i i u školu, mora se školovanje nadopuniti neformalnim
obrazovanjem i informalnim u enjem odraslih (Dohmen, 1996.).

Koncepcija cjeloživotnog u enja formulirana je u 70tim godinama u radnim tijelima

UNESCO-a koji ju je na svojoj generalnoj skupštini 1970. godine preporu io lanicama.
Zemlje OECD-a i formalno su je prihvatile 1996. godine na sastanku obrazovnih ministara.

I. 1.2. Kvaliteta ljudskog kapitala - visoka prosje na kvaliteta

obrazovanja i male razlike u obrazovnim postignu ima

Da bi se kvaliteta ljudskog kapitala na nacionalnoj razini optimalno razvijala potrebno

je obrazovanjem istodobno ostvarivati dva strateška cilja:

• podizati prosje nu kvalitetu obrazovnih postignu a u enika i aktivnog stanovništva,

• što višu prosje nu obrazovnu kvalitetu treba ostvarivati uz što manje razlike u
postignu ima u enika koji pripadaju razli itim socijalnim skupinama.

To zna i da što viša kvaliteta postignu a i ujedna enost postignu a trebaju biti dva
jednako važna cilja obrazovne politike. U tom slu aju, ako dvije zemlje postižu podjednaku
prosje nu kvalitetu obrazovnih postignu a, u inkovitijim (boljim) se smatra sustav one zemlje
u kojoj su razlike oko nacionalnog prosjeka manje.

Koji su argumenti kojim se opravdava takvo stajalište i je li u stvarnosti oba navedena cilja
mogu e istodobno posti i. Postoje, naime gledišta da su kvaliteta i jednakost dva cilja koja se
više isklju uju nego što se nadopunjuju. Najprije valja objasniti zbog ega je važna
ujedna enost u eni kih obrazovnih postignu a oko nacionalnog prosjeka.

I. 1.3. Zašto je važna ujedna enost obrazovnih postignu a u enika

oko nacionalnog prosjeka
Najjednostavnije re eno, bez ujedna enosti u eni kih postignu a, i uz relativno visoku
prosje nu kvalitetu, nije mogu e posti i zadovoljavaju u nacionalnu razinu kvalitete
ljudskog kapitala. Ako europske zemlje žele optimalno iskoristiti svoje ljudske resurse one
ne smiju dozvoliti podjelu populacije na kompetentne i nekompetentne gra ane (Key
Competences, 2002.). A do toga dolazi ako postoji veliko raspršenje obrazovnih postignu a
oko nacionalnog prosjeka. Štetne posljedice velikih razlika u postignu ima mogu se pokazati
kada se radi o bilo kojem od etiri osnovna cilja europskog obrazovanja. Ti su ciljevi sljede i
(Prema društvu koje u i, 1996. i drugim dokumentima Europske komisije).

Ciljevi europskog obrazovanja kojima se unapre uje kvaliteta ljudskog kapitala mogu se
svrstati u etiri osnovna podru ja:
• osposobljavanje za trajnu zapošljivost aktivnog stanovništava,
• osposobljenost stanovništva za aktivno gra anstvo,
• ja anje socijalne kohezije,
• smanjenje socijalne isklju enosti.

7
Obrazovanje za trajnu zapošljivost (employability) treba smanjiti nezaposlenost na
fleksibiliziranom tržištu rada te ja ati konkurentnost europskog gospodarstva koje funkcionira
u uvjetima globalizacije. Kako e biti sve manje rada na odre eno vrijeme važna je
osposobljenost za lako pronalaženje novoga posla. To se postiže produžavanjem bazi nog
obrazovanja, odnosno osposobljenoš u svih za cjeloživotno u enje, razvojem sustava
neformalnog obrazovanja i sustava potpore informalnom u enju.. Time se smanjuje broj onih
koji su u zoni niske funkcionalne pismenosti što smanjuje raspon razlika oko prosje ne razine
obrazovnih postignu a.

Stanovništvo treba biti osposobljeno za aktivno demokratsko gra anstvo kako bi

funkcioniralo i razvijalo se otvoreno civilno društvo. U demokratskom društvu svi gra ani
trebaju participirati u demokratskom politi kom procesu i stvarno konzumirati svoja
politi ka prava. To doprinosi socijalnoj stabilnosti, gospodarskom održivom razvoju i
kvaliteti života. Osposobljenost za aktivno gra anstvo stje e se cjeloživotnom edukacijom što
uklju uje oblike neformalnog obrazovanja i informalnog u enja svih odraslih. Visoka razina
pismenosti, osobito itala ke pismenosti, što se stje e u osnovnom obrazovanju, osposobljava
za takvo cjeloživotno u enje.

Socijalna kohezija je uvjetom društvene stabilnosti. Ona se postiže usvajanjem najvažnijih

vrijednosti koje reduciraju socijalne sukobe u socijalno stratificiranom društvu. Europski
identitet i skladno funkcioniranje takve složene zajednice kao što je Europska unija nastaje ne
samo ujedna avanjem gospodarskih i politi kih uvjeta nego i dijeljenjem zajedni kih
europskih vrijednosti temeljenih na ljudskim pravima, multikulturalizmu, toleranciji i drugih
pravila uskla ivanja interesa unutar kompleksnog društvenog entiteta.

Redukcija socijalne isklju enosti rubnih društvenih skupina pomo u obrazovanja smanjuje
broj rizi nih skupina, smanjuje troškove njihovog uklju ivanja i pove ava kvalitetu života
pripadnika tih skupina. Kompetitivnost u razvijenim društvima dovela je do toga da itave
kategorije stanovništva bivaju socijalno marginalizirane. Socijalno isklju ivanje postalo je
raširena pojava u Europi zadnjih godina. U razvijenim zemljama to osobito poga a djecu
imigranata, stanovnike zapuštenih prigradskih podru ja, stanovnike unutarnjih zapuštenih
podru ja u velikim gradovima, starije nezaposlene, mlade što su izašli iz sustava obrazovanja
prije nego što su stekli neku kvalifikaciju i žene koje ponovno ulaze u tržište rada. U
tranzicijskim zemljama veliki je broj ljudi srednje dobi u naponu snage, zbog restrukturiranja
privrede izgubio posao, veoma ga teško nalazi i postaje društveno isklju en. Tome valja
pridodati specifi ne socijalno neintegrirane skupine kao što su Romi, hendikepirani,
pripadnici nacionalnih i rasnih manjina i sve ve i broj ljudi tre e životne dobi koji imaju
sa uvane radne i druge potencijale. Socijalno isklju eni u pravilu su u zoni najnižih rezultata
na skali pismenosti pa je raspon obrazovnih postignu a ujedno pokazatelj opsega socijalne
isklju enosti. Ona se naju inkovitije smanjuje cjeloživotnim u enjem.

Nakon što su 1996. godine ministri obrazovanja OECD zemalja prihvatili «cjeloživotno
u enje za sve» kao orijentaciju za provo enje nacionalnih prosvjetnih politika postavilo se
pitanje kako na najbolji na in strategiju cjeloživotnog u enja primijeniti. U 2001. godini
izra en je dokument s konkretnim smjernicama temeljenima na pozitivnim iskustvima
zemalja što su koncepciju cjeloživotnog u enja uspješno primijenile u obrazovnoj praksi
(Education Policy Analysis, OECD, 2001.).

8
Osnovno je da «obrazovna politika u sve ve oj mjeri obuhva a itav spektar u enja: od
predškolske dobi, preko primarnog i sekundarnog školovanja i tercijarnog obrazovanja do
obrazovanja odraslih. Obrazovanje mora izgraditi jake temelje za daljnje u enje i osposobiti
ljude za kontinuirani razvoj motivacije i kompetencije za upravljanje vlastitim u enjem».

I. 2. STRUKTURA ŠKOLSKIH SUSTAVA U OECD ZEMLJAMA

UNESCO je 1997. godine prihvatio Me unarodnu standardnu klasifikaciju obrazovanja

(International Standard Classification of Education – ISCED 97.) kao me unarodni standard
za prikupljanje i prikazivanje podataka o obrazovanju (ISCED, 1997.). Zna ajno je da je tim
dokumentom prihva ena jedinstvena klasifikacija obrazovnih razina što omogu uje usporedbe
formalne strukture nacionalnih školskih sustava te da su na jednozna an na in definirani
oblici obrazovanja kojima se provodi cjeloživotno u enje (formalno, neformalno i informalno
u enje).

Školovanje je jedan od tri oblika cjeloživotnog u enja. Cjeloživotno u enje se ostvaruje

formalnim, neformalnim i informalnim u enjem pa obrazovni sustav obuhva a sve navedene
oblike a ne samo školovanje. No školovanje je najorganiziraniji oblik kojim se osoba
priprema za glavne životne uloge i osposobljava za daljnje u enje pa je zbog njegove važnosti
jedan njegov dio obvezan. Tijekom nekoliko proteklih desetlje a struktura (organizacija)
školskog sustava u ve ini se razvijenih zemalja stabilizirala. U tijeku su, me utim,
kurikularne promjene i promjene u procesima u enja/pou avanja kojima se u enici
osposobljavanju za nove kompetencije u društvu znanja.

Prema me unarodnoj standardnoj klasifikaciji obrazovanja (ISCED, 1997.) školovanje

je organizirano na tri osnovne razine: primarnoj, sekundarnoj i tercijarnoj, što se ne
podudara u cijelosti s podjelom na osnovno, srednje i visoko obrazovanje (predprimarno
obrazovanje ili rani odgoj i skrb još nije u svim zemljama postalo obveznim dijelom
obrazovnog sustava). Osnovno ili bazi no obrazovanje (basic education) traje u pravilu duže
od primarnog obrazovanja i zahva a primarno obrazovanje (prvi stupanj osnovnog
obrazovanja) i tzv. niže srednje obrazovanje (drugi stupanj osnovnog obrazovanja). Bazi no
(osnovno) obrazovanje je obvezno.

Podjela obrazovanja prema razinama provedena je prema više kriterija pri emu je najvažniji
kriterij kompleksnost sadržaja obrazovanja. Prema tim kriterijima struktura školskih sustava,
što omogu uje me unarodne usporedbe, je sljede a:

• predškolsko obrazovanje (predprimarno obrazovanje - razina 0),

• po etno osnovno obrazovanje (primarno obrazovanje - razina 1),
• niže srednje obrazovanje ili drugi stupanj osnovnog obrazovanja (niže sekundarno
obrazovanje - razina 2),
• (više) srednje obrazovanje (razina 3),
• obrazovanje nakon srednjeg koje nije tercijarno (razina 4),
• prva faza tercijarnog obrazovanja (koja ne vodi izravno do znanstvenog stupnja –
razina 5),
• druga faza tercijarnog obrazovanja (vodi do znanstvenog stupnja – razina 6).

9
I. 2.1. Primarno i jedinstveno obvezno obrazovanje

Zna ajke su primarnog obrazovanja, po kojima se ono razlikuje od nižeg srednjeg

obrazovanja, manja složenost programa te injenica da se odvija u režimu razredne nastave.

Primarno obrazovanje traje naj eš e šest godina. Iznimke su zemlje u kojima traje etiri
godine. To su: Austria, Njema ka, Litva i Rumunjska.

U nekim je zemljama primarno obrazovanje podijeljeno u dva stupnja (Francuska, Italija,

Velika Britanija, Cipar i Poljska), a u nekim u tri stupnja (francuski i njema ki govore a
zajednica u Belgiji te u Španjolskoj).

U ak 13 EU zemalja i zemalja kandidatkinja primarno obrazovanje je povezano s

nižim srednjim obrazovanjem u jedinstvenu strukturu (single structure) jednostrukog
obveznog obrazovanja. Ono traje 9 godina i ponekad je podijeljeno u nekoliko
stupnjeva. Ono što takav sustav obrazovanja ini «jedinstvenim» ili jednostrukim (usprkos
eventualnoj unutarnjoj podijeljenosti na nekoliko stupnjeva) je izostanak vanjske
diferencijacije programa i u enika te pretežitost razredne nastave tijekom trajanja cijelog
primarnog ili jednostrukog obveznog obrazovanja. Zbog toga se takvi sustavi prikazuju
zajedno sa sustavima onih zemalja u kojima primarno obrazovanje traje šest godina ili manje.

To se vidi na slici 1 na kojoj je prikazana organizacija primarnog, odnosno jedinstvenog

osnovnog obrazovanja (prema: Key Data on Education in Europe 2002. European
Commission, str. D-1 i D-2.).

10
Znakovito je da su sve zemlje kandidatkinje za lanstvo u EU, osim Litve i Rumunjske,
uvele šestogodišnje primarno obrazovanje te da ve ina ne provodi vanjsku diferencijaciju
tijekom osnovnog obveznog obrazovanja. Unutarnju diferencijaciju provodi 8 zemalja a
vanjsku diferencijaciju nakon prijelaza iz primarnog u niže srednje obrazovanje provode etiri
zemlje (Cipar, Litva, Malta i Rumunjska). Razumije se, za racionalno vo enje prosvjetne
politike važno je objasniti trend produžavanja primarnog obrazovanja i prijelaz na strukturu
jedinstvenog (jednostrukog) obveznog osnovnog obrazovanja.

11
I. 2.2. Zašto se primarno obrazovanje i razredna nastava produžuju

Kao što je re eno, osnovno obrazovanje je podijeljeno u dva stupnja; na prvi stupanj ili
primarno obrazovanja i drugi stupanj ili nižu srednju školu (niže sekundarno obrazovanje).
Glavni kriteriji razlikovanja izme u stupnjeva su složenost programa i tip izvo enja nastave
(razredna ili predmetna nastava). Tzv. pomo ni kriteriji razlikovanja su trajanje programa i
kvalifikacije nastavnog osoblja (razlike u sadržaju u iteljskog obrazovanja i tipu
u iteljske/nastavni ke institucije).

U prvom stupnju osnovnog obrazovanja (primarnom obrazovanju) manji je broj školskih

predmeta i njihovi su sadržaji raspore eni u nekoliko obrazovnih podru ja. Zbog razlika u
kognitivnoj razvijenosti u enika u prvom i drugom stupnju osnovnog obrazovanja razina obrade
informacija nije ista. U drugom stupnju osnovnog obrazovanja (nižem sekundarnom
obrazovanju ili nižoj srednjoj školi) obrada informacija je dublja. Tip nastave u prvom
stupnju osnovnog obrazovanja je pretežito razredna nastava a u drugom stupnju
osnovnog obrazovanja je pretežito predmetna.

U drugom stupnju osnovnog obrazovanja udvostru uje se broj nastavnih predmeta iji programi
ve prate podjelu znanja prema znanstvenim podru jima. Nastava je dijelom ili u cjelini
predmetna. Obrada informacija je dublja. U i se dubljim razumijevanjem obrazovnih sadržaja
pomo u uvida u uzro no-posljedi ne odnose me u pojavama.

Razrednu nastavu izvodi u pravilu jedan u itelj (uz eventualnu pomo još ponekog u itelja
specijaliziranog za neko odgojno podru je), dok predmetnu nastavu izvode u itelji što su
specijalizirani za izvo enje dva ili tri školska predmeta (naziv u itelj se u OECD zemljama
odnosi na sve osobe koje pou avaju u predprimarnom, primarnom i sekundarnom
obrazovanju).

Profili razrednog i predmetnog u itelja su razli iti. Zato se u itelji što izvode nastavu u
prvom i drugom stupnju osnovnog obrazovanja razli ito osposobljavaju i razli ito zovu. U itelji
se u primarnom obrazovanju nazivaju u iteljima razredne nastave dok se u itelji u nižem
sekundarnom obrazovanju nazivaju u iteljima predmetne nastave (u nas se zovu
nastavnicima/profesorima predmetne nastave).

U emu se sastoji razlika izme u obrazovnih profila razrednog i predmetnog u itelja.

Pojednostavljeno re eno, razredna je nastava više «usmjerena na u enika», dok je predmetna
nastava više «usmjerena na predmet». Što je dob u enika niža nastava je više usmjerena na
u enika, a što je dob viša nastava je više usmjerena na predmet (iznimka od ove zakonitosti
je obrazovanje odraslih koje se ponovno usredoto uje na individualne potrebe polaznika). S
dobi se, naime, bitno mijenjaju tzv. «unutarnji uvjeti u enja», tj. sposobnosti, sklonosti,
predznanje i motivacija za u enje. Tome se prilago avaju ciljevi i sadržaji u enja ali i tzv.
«vanjski uvjeti u enja», prvenstveno organizacija i metode pou avanja. Dakako, oba tipa
nastave moraju voditi ra una i o predmetu i o osobinama u enika što je temeljno na elo
kurikulumske teorije

U predškolskom razdoblju «nastava» je usmjerena gotovo isklju ivo na dijete, dok je u visokom
obrazovanju ona gotovo isklju ivo usmjerena na predmet. U odraslosti pak, zbog velikih razlika
u «unutarnjim uvjetima u enja» (predznanju, iskustvu i potrebama) nastava se ponovno u
znatnoj mjeri usmjerava na osobu koja u i. Kurikulumska teorija postulira uskla enost izme u
svih kurikulumskih elemenata; ciljeva u enja, sadržaja u enja, uvjeta u enja i vrednovanja

12
obrazovnih i odgojnih postignu a .

Zbog zakonitosti psihofizi kog i socijalnog razvoja (zbog promjena u «unutarnjim

uvjetima u enja») u svakom se životnom razdoblju kurikulumski elementi druga ije
balansiraju.

U predškolskom odgoju težišna to ka su psihofizi ki razvoj djece pa je edukacija

usredoto ena na optimiranje njihovog intelektualnog, socijalnog i fizi kog razvitka.

U razdoblju od 6. do 12. godine života, što je ono školsko razdoblje u kojem je kognitivni,
uvstveni, socijalni i fizi ki razvoj u enika najburniji, a u kojemu treba ste i znatan korpus
važnih znanja, ciljevi edukacije nisu više u toj mjeri razvojni (funkcionalni) kao u predškolsko
doba, a uz to raste udio obrazovnih ciljeva. Nastava je podjednako usmjerena na u enika i
predmet. To se o ituje u individualizaciji edukacije što se sastoji u odabiru obrazovnih i
odgojnih postupaka što su primjereni i sadržajima ali i sposobnostima, sklonostima i uvstvenoj
reaktivnosti u enika.

Oko 12. godine života završava se konkretno-operacijska faza u razvoju inteligencije i

zapo inje formalno-operacijska faza u kojoj je razvijena sposobnost operiranja apstraktnim
simbolima što omogu uje hipoteti no mišljenje i rješavanje apstraktnih problema te
razumijevanje složenih teorijskih koncepata. Kognitivni razvoj se u odnosu na prethodno
razdoblje usporava, individualne razlike su postale ve velike i stabiliziraju se. To zahtijeva da
se u sustav uvedu nove mjere individualizacije pomo u tzv. unutarnje diferencijacije u enika
kako bi se nastava mogla više «usmjeriti na predmet». Naime, obrazovni se zahtjevi u toj dobi
znatno pove avaju ako se žele posti i obrazovni ciljevi osnovnog obrazovanja. S obzirom na
navedene okolnosti 12. se godina života smatra optimalnom za uvo enje predmetne nastave.
Zato je danas dominantni europski model šestogodišnje primarno obrazovanje što se
ostvaruje razrednom nastavom. No, kako se kognitivni, uvstveni i socijalni razvoj
intenzivno nastavljaju do 16. godine života (kada se IQ definitivno stabilizira), i to razvojno
razdoblje osjetljivo pa se nastava orijentira ne samo na predmet nego i na razvojne potrebe
u enika. Zbog toga se sve više širi jedinstveno organizirano osnovno devetogodišnje školovanje
(single structured eduacation) što u skandinavskim zemljama traje do 16. godine života.

Zbog toga što suvremena škola premješta težište djelovanja s u enja faktografskog znanja na
usvajanje odre enih klju nih kompetencija koje ne zastarijevaju kao što zastarijevaju
informacije, mijenja se i orijentacija u izvo enju predmetne nastave. Suvremena
predmetna nastava se preusmjerava s nastavnih metoda usmjerenih na u itelja na metode
usmjerene na u enika. U itelj nije davalac informacija nego podupire u enika u procesu
izgradnje njegovih kompetencija. Uloga se nastavnika sastoji u olakšavanju izgradnje
(konstruiranju) klju nih kompetencija nužnih za uspješno obnašanje glavnih životnih uloga.
Zato je i nadalje u osposobljavanju predmetnih nastavnika važna «pedagoško-psihološka»
sastavnica.

I. 2.3. Razlike u obrazovanju u itelja razredne i predmetne nastave

Navedene se razlike izme u razredne i predmetne nastave reflektiraju u obrazovanju

u itelja/nastavnika. U itelji/nastavnici trebaju ste i dvije vrste osposobljenosti kojima
odgovaraju dvije komponente njihovog obrazovanja. To su op a i profesionalna
komponenta (general and professional component). U nas se te dvije osposobljenosti, odnosno

13
komponente obrazovanja u itelja/nastavnika nazivaju predmetnom i «pedagoško-psihološkom»
kompetencijom. Predmetna kompetencija se sastoji u dobrom poznavanju sadržaja pou avanja a
pedagoško-psihološka u osposobljenosti za uspješno «prenošenje» znanja, psihomotornih
vještina, vrijednosti, stavova i navika te uspješnom izvršavanju drugih školskih uloga
u itelja/nastavnika. Dakle, dobar u itelj/nastavnik mora biti ne samo dobar stru njak u
odre enom podru ju znanja nego i dobar pou avatelj/odgojitelj. Nedostatna kompetentnost u
jednoj sastavnici ne može se kompenzirati poja anom kompetentnoš u u drugoj.

U itelji razredne nastave i nastavnici predmetne nastave razlikuju se po zastupljenosti

pojedinih komponenti u njihovoj osposobljenosti. Pojednostavljeno re eno, razredni u itelj
mora znati manje o ve em broju predmeta, dok predmetni u itelj mora znati više o manjem
broju predmeta. Ukupan korpus znanja o sadržajima pou avanja ve i je u predmetnih
nastavnika.

Razlika u osposobljenosti izme u u itelja razredne i predmetne nastave u pedagoško-

psihološkoj komponenti je u tome što razredni u itelj mora više znati o kognitivnom,
uvstvenom i socijalnom razvoju u enika i zakonitostima u enja nego predmetni nastavnik.
Naime, razredna se nastava odvija u ranijem životnom razdoblju nego predmetna. U razdoblju
do 12. godine života kognitivni i uvstveni razvoj u enika dinami niji je nego nakon toga, a
individualne razlike u sposobnostima, sklonostima i uvstvenoj reaktivnosti još nisu
stabilizirane i pod ve im su utjecajem okoline nego kasnije. Stoga predškolski i razredni u itelji
moraju biti posebno educirani u podru ju razvojne psihologije, didaktike i metodika pou avanja
razli itih predmeta kako bi ne samo pou avanje nego i ukupna školska socijalizacija bila
primjerena individualnim razvojnim razlikama.

Navedene se razlike u zadacima razrednih i predmetnih u itelja o ituju u programima

njihovog osposobljavanja. U kurikulumu razrednog u itelja omjer sadržaja što se odnose na
predmetnu i pedagoško-psihološku sastavnicu njegove kompetencije iznosi pola – pola (50% -
50%). U programu osposobljavanja predmetnog u itelja omjer je predmetne i pedagoško-
psihološke sastavnice oko 80% prema 20% (u nas je taj odnos izmijenjen u korist još ve eg
udjela predmetne komponente makar je 20 postotni udjel pedagoško-psiholoških i metodi kih
sadržaja europski minimum).

I. 2.4. Trajanje i novi sadržaji europskog obveznog obrazovanja

Op i cilj obrazovanja u društvu znanja je unapre ivanje kvalitete ljudskog kapitala kako bi se
osigurala trajna zapošljivost, osposobljenost za aktivno gra anstvo, unaprijedila društvena
homogenost i smanjila društvena isklju enost pojedinaca i skupina. Ovi se pak ciljevi edukacije
postižu usvajanjem odre enog broja «klju nih kompetencija» (key competencies) što izlaze iz
zahtjeva što ih život u društvu znanja postavlja pred njegove lanove. Postoji više skupina
kompetencija kao što su razli ite pismenosti ( itala ka, matemati ka i prirodoznanstvena),
generi ke vještine, metakognitivne kompetencije, personalne kompetencije i socijalne
kompetencije (Key Competencies, 2002.).

S obzirom da su klju ne kompetencije nužne svakom gra aninu one moraju biti svladane

14
tijekom obveznog obrazovanja. Za uspješno usvajanje klju nih kompetencija nužno je
kooperativno djelovanje škole, roditelja i društvenog okruženja kao i uvažavanje rezultata
informalnog iskustvenog u enja.

Minimalno trajanje obveznog školovanja u društvu znanja ovisi o opsegu i složenosti

klju nih kompetencije. Kako je život u ujedinjenoj Europi u uvjetima globalizacije složeniji
nego prije, potrebno je duže vrijeme za svladavanje klju nih kompetencija pa obvezno
školovanje u EU zemljama traje od 9 do 12 godina, odnosno do 15. ili 16. godine života. Niti
jedna europska zemlja nema više osmogodišnje obvezno obrazovanje.

U pravilu, obvezno obrazovanje zapo inje sa 6 godina života osim u zemljama u kojima je
predškolsko (predprimarno) obrazovanje uklju eno u sustav obveznog školovanja. Ve ina EU
zemalja ima primarno obrazovanje koje traje 6 godina i provodi unutarnju diferencijaciju
programa i u enika tijekom nižeg srednjeg obrazovanja (drugog stupnja osnovnog
obrazovanja). Samo Austrija, Njema ka i Luxemburg provode vanjsku diferencijaciju nakon 4
godišnjeg primarnog obrazovanja. Skandinavske pak zemlje: Danska, Finska, Švedska i Island
imaju jedinstveno (single structure) obvezno školovanje gdje se diferencijacija provodi pomo u
sofisticiranih oblika individualizacije tijekom itavog obveznog školovanja.

Trajanje obveznog obrazovanja u EU zemljama prikazano je na slici 2 (Key Competencies.

2002. str. 18.).

15
I. 2.5. Sekundarno obrazovanje

Sekundarno obrazovanje se dijeli na niže i više sekundarno obrazovanje. Niže sekundarno

obrazovanje je sastavni dio obveznog obrazovanja i predstavlja drugi stupanj osnovnog
obrazovanja (ISCED, 1997.). Ve ina zemalja nema odvojeno niže srednje obrazovanje od
primarnog nego ima «integriranu» strukturu nižeg srednjeg obrazovanja u kojemu svi u enici
svladavaju zajedni ki op eobrazovni kurikulum. Niže sekundarno obrazovanje (ISCED 2) se u
tom slu aju naziva «integriranim». U tim je zemljama obvezno obrazovanje organizirano kao
jedinstvena kontinuirana struktura koja traje 9 ili 10 godina. Diferencijacija programa zapo inje
u višem srednjem obrazovanju (ISCED, 3). Predtercijarno obrazovanje (primarno + sekundarno
obrazovanje) traje 12 ili 13 godina. Dominantno je dvanaestogodišnje predtercijarno
obrazovanje.

U Njema koj, Austriji, Malti i Nizozemskoj diferencijacija programa zapo inje nakon
primarnog obrazovanja, tj. tijekom nižeg sekundarno obrazovanja. Opseg op eg obrazovanja
kojeg primaju ovisi o tipu škole.

Mogu e je razlikovati dva osnovna tipa višeg sekundarnog (srednjeg) obrazovanja: op e

obrazovanje što u pravilu vodi prema tercijarnom (visokom) obrazovanju i strukovno
obrazovanje što priprema za tržište rada ali i za nastavak obrazovanja.

Sumarni podaci o trajanju primarnog, obveznog i predtercijarnog obrazovanja te podaci o

na inu diferencijacije prikazani su u tablici 3.

16
Tablica 3: Struktura europskog predtercijarnog obrazovanja

Od 12 zemalja kandidatkinja samo jedna zemlja ima osmogodišnje obvezno obrazovanje

(Bugarska) dok sve ostale imaju devetogodišnje ili duže obvezno obrazovanje i niti jedna

17
ne provodi vanjsku diferencijaciju nakon primarnog obrazovanja. Do produljenja njihovog
obveznog obrazovanja nije došlo zbog formalnog ujedna avanja sustava s europskim, nego zato
da bi se mogla poboljšati osposobljenost gra ana za život u ujedinjenoj Europi. Produljenje je
potrebno kako bi se mogle na kvalitetan na in ste i nove klju ne kompetencije. U tu svrhu
provodi se reprogramiranje op eobrazovnog nacionalnog kurikuluma i u tome je smisao
kurikularnih reformi što su provedene u europskim zemljama i još se provode. Važno je
razlikovati produljenje osnovnog obrazovanja radi stjecanja novih klju nih kompetencija od
produljenja obveznog obrazovanja koje zahva a dio višeg srednjeg obrazovanja uz netaknutu
osnovnu školu.

Dakako, od iznimne je važnosti pitanje na koji se na in klju ne kompetencije uspješno

stje u. Koji su to disciplinarni i krosdisciplinarni sadržaji i na ini pou avanja što
naju inkovitije vode usvajanju transferabilnih kompetencija koje pripremaju ovjeka za život.
Danas se drži da je najprikladniji kognitivni konstruktivisti ki pristup pomo u kojega u enici
izgra uju (konstruiraju) nove kognitivne strukture, odnosno kompetencije. U itelji, uzimaju i u
obzir prethodno iskustvo u enika ste eno na razne na ine (u školi i izvan nje) olakšavaju
izgradnju novih struktura tako što stvaraju uvjete za procesiranje informacija pomo u viših
kognitivnih procesa.

I. 3. KVALITETA OBRAZOVANJA U OECD ZEMLJAMA

Obrazovni sustavi se mijenjaju kako bi se poboljšala kvaliteta u eni kih postignu a i pove ao
obuhvat populacije predtercijarnim obrazovanjem. Zato istraživa e zanima kakva je kvaliteta
nekih klju nih kompetencija u u enika odnosno odraslih gra ana u razli itim zemljama i o
kojim imbenicima ona ovisi. U tu svrhu poduzeto je nekoliko me unarodnih istraživanja. U
razdoblju izme u 1994. i 1999. godine u 20 je OECD zemalja na reprezentativnim uzorcima
ispitana funkcionalna pismenost populacije u dobi izme u 16 i 65 godina (Interantional Adult
Literacy Surveys – IALS). Opsežnije je i recentnije PISA istraživanje pismenosti
petnaestogodišnjaka što je za politiku obveznog obrazovanja relevantnije pa emo i mi koristiti
njegove rezultate kako bismo odgovorili na ona pitanja naše studije što se odnose na kvalitetu
obrazovanja pojedinih nacionalnih sustava i utvr ivanje imbenika o kojima ona ovisi. PISA
rezultati govore o kakvo i obveznog obrazovanja razvijenih zemalja i faktorima o kojima
kvaliteta ovisi pa pruža elemente za vo enje napredne europske prosvjetne politike.

Nakon što je prikazana struktura obrazovnih sustava u OECD zemljama potrebno je prikazati
razlike u njihovoj u inkovitosti što se o ituje u kvaliteti znanja u enika. U obzir treba uzeti oba
pokazatelja u inkovitosti sustava ije poboljšavanje predstavlja strateške ciljeve nacionalnog
obrazovanja. To su:

• postizanje što više prosje ne kvalitete obrazovnih postignu a u enika,

• postizanje što manjih razlika u postignu ima u enika koji se razlikuju prema
razli itim demografskim karakteristikama (prvenstveno prema obiteljskoj
sredini).

Kvalitetu sustava mogu e je odrediti pomo u rezultata što su ih pojedine zemlje postigle u
me unarodnom ispitivanju u eni kih postignu a. Od 1997. godine OECD lanice rade na
utvr ivanju usporedivih pokazatelja uspješnosti nacionalnih obrazovnih sustava. Na temelju
razlika u uspješnosti pojedinih nacionalnih sustava i identifikacije uzroka tih razlika mogu se

18
formulirati uspješnije nacionalne obrazovne politike. Rezultat tih nastojanja je OECD Program
me unarodnog procjenjivanja u enika (Programme of International Student Assessment,
PISA), što se sastoji u istraživanju obrazovnih postignu a petnaestogodišnjih u enika. Ono je
provedeno u 32 zemlje tijekom 2000. godine kojima se u 2002. godini pridružilo još 13 zemalja
(OECD, 2001a). Istraživanje se ponavlja svake tri godine s time da se fokus istraživanja
premješta s jedne vrste pismenosti na drugu.

Projektom PISA 2000. provedeno je ispitivanje tri vrste pismenosti: itala ke,
matemati ke i znanstvene pismenosti (u prvom ispitivanju 2000. težište je bilo na itala koj
pismenosti). Ispitivala se sposobnost u enika da primijene svoja znanja i vještine u susretu sa
stvarnim životnim problemima, a ne u kojoj su mjeri usvojili sadržaje školskog kurikuluma.
Težište je bilo na kompetencijama što se o ituju u osposobljenosti za izvo enje procesa,
razumijevanju koncepata i njihovoj primjeni u rješavanju problema.

PISA izvještaj prikazuje prosje ne nacionalne rezultate i razlike me u njima, a potom nastoji
nacionalne razlike objasniti pomo u karakteristika u enika i onih karakteristika obrazovnih
sustava što su s razlikama u postignu ima povezane. Za prosvjetnu su politiku veoma važne
spoznaje o tome koje su zna ajke obrazovnog sustava odgovorne za dobra, odnosno loša
u eni ka postignu a. Rezultati su otkrili ne samo velike prosje ne razlike me u državama
nego i izme u škola i u enika unutar iste države. Ove potonje pomažu da se objasne razlike u
uspješnosti pojedinih nacionalnih sustava.

I. 3.1. Redoslijed zemalja prema prosje noj pismenosti

Nacionalne se razlike u prosje noj pismenosti vide ve u ranglisti zemalja prema prosje noj
itala koj, matemati koj i znanstvenoj pismenosti što je prikazano je u tablici 4 (prema
Knowledge and Skills for Life, 2001. i Literacy Skills for the World of Tomorrow, 2003.).
Apsolutne razlike mogu se o itati na slici 5.

Tablica 4: Redoslijed zemalja prema itala koj, matemati koj i znanstvenoj pismenosti

itala ka pismenost Matemati ka pismenost Znanstvena pismenost

Finska Japan Korea
Kanada Korea Japan
Novi Zeland Novi Zeland Finska
Australia Finska Velika Brirtanija
Irska Australia Kanada
Korea Kanada Novi Zeland
Velika Britanija Švicarska Australia
Japan Velika Britanija Austria
Švedska Belgija Irska

19
Austria Francuska Švedska
Belgija Austria eška
Island Danska Francuska
Norveška Island Norveška
Francuska Lihtenštajn Sjedinjene Ameri ke Države
Sjedinjene Ameri ke Države Švedska Ma arska
Danska Irska Island
Švicarska Norveška Belgija
Španjolska eška Švicarska
eška Sjedinjene Ameri ke Države Španjolska
Italija Njema ka Njema ka
Njema ka Ma arska Poljska
Lihtenštajn Rusija Danska
Ma arska Španjolska Italija
Poljska Poljska Lihtenštajn
Gr ka Latvija Gr ka
Portugal Italija Rusija
Rusija Portugal Latvija
Latvija Gr ka Portugal
Luksemburg Luksemburg Luksemburg
Meksiko Meksiko Meksiko
Brazil Brazil Brazil

Apsolutna veli ina nacionalnih razlika vidljiva je na slici 5 koja prikazuje i razlike u
ujedna enosti obrazovnih postignu a u enika roditelja razli itog socioekonomskog statusa. Oba
tipa razlika treba komentirati povezano pa emo to u initi nakon što se prikažu i jedne i druge.

I. 3.2. Razlike u pismenosti izme u zemalja i unutar zemalja

Cilj obveznog obrazovanja nije samo što ve a prosje na kvaliteta u eni kih postignu a
nego i što ve a ujedna enost obrazovnih postignu a u enika oko nacionalnog prosjeka. Na
taj se na in širi kadrovska osnova za ulazak u visoko obrazovanje a u eni ka populacija bolje
osposobljava za cjeloživotno u enje i tako poboljšava kvaliteta ljudskog kapitala na
nacionalnoj razini (djelovanje cjeloživotnog u enja na kvalitetu ljudskog kapitala objašnjeno
je u odjeljku I.1.3.). Smanjivanjem razlika oko nacionalnog prosjeka smanjuje se broj i veli ina
rizi nih skupina društveno isklju enih, pove ava društvena homogenost, smanjuje broj onih
koji nisu osposobljeni za aktivno gra anstvo i pove ava dio populacije odraslih koji su

20
osposobljeni za trajno zapošljavanje.

Prosje na nacionalna postignu a i razlike u postignu ima skupina u enika roditelja razli itog
socioekonomskog statusa prikazane su na slici 5 (OECD, 2002. str.42.).

I. 3.3. Raznovrsnost imbenika nacionalnih razlika

Kako bi se objasnile razlike izme u zemalja u prosje nim u eni kim postignu ima i razlike u
ujedna enosti obrazovnih postignu a pojedinih skupina u enika oko nacionalnog prosjeka,
testirane su razli ite hipoteze o imbenicima takvih razlika. To su hipoteze o djelovanju
nov anih inputa (financijska hipoteza), hipoteza o djelovanju obiteljske sredine, hipoteza o
materijalnom blagostanju obitelji i imigrantska hipoteza.

Kako se op enito drži da je kvaliteta obrazovanja u velikoj mjeri uvjetovana obrazovnim

investicijama izra unata je korelacija izme u obrazovnih rashoda po u eniku i nacionalnog
prosjeka na skali itala ke pismenosti. Korelacija iznosi 0.44 što objašnjava 19% razlika u
prosje noj uspješnosti izme u država (OECD, 2002. str. 40). Iz toga je vidljivo da više od
80% razlika ovisi o nenov anim imbenicima. Tako primjerice, Irska i Koreja, dvije visoko
rangirane države, troše upola manje sredstava po u eniku od Italije koja je znatno ispod OECD
prosjeka po obrazovnim postignu ima svojih u enika. No, koeficijent determinacije od 19%
nije nikako zanemariv. On, me utim, pokazuje relativnu važnost nov anih inputa u kontekstu
ostalih imbenika.

21
Da bi se mogla voditi obrazovna politika koja osigurava visoka prosje na u eni ka postignu a
uz male razlike izme u studenata koji pripadaju razli itim socijalnim skupinama, potrebno je
identificirati imbenike razlika u obrazovnim postignu ima u enika unutar istog obrazovnog
sustava. Drugim rije ima, treba otkriti zbog ega su neki u enici uspješni a neki nisu kako
bi se mogle uvoditi takve interventne mjere kojima bi se osigurala visoka postignu a što ve eg
dijela u eni ke populacije. Pri tome je PISA istraživanje bilo usmjereno na identifikaciju
okolinskih imbenika a ne na ulogu individualnih razlika u kognitivnim osobinama za koje se
zna da objašnjavaju oko 50% razlika u školskom uspjehu u enika u osnovnoj školi.

Najsnažniji okolinski imbenik obrazovnih postignu a unutar istog sustava je obiteljska

sredina (home background) operacionalizirana kao zanimanje roditelja (OECD, 2001a).
Aktivnosti što se odnose na konzumiranje klasi nih kulturnih dobara (likovnih, glazbenih i
dramskih) tako er su usko povezane s uspjehom na testovima itala ke pismenosti.

Obiteljsko materijalno blagostanje manje je povezano s obrazovnim postignu ima nego su to

ostali indikatori obiteljske sredine

Od ostalih demografskih varijabli isti e se imigrantsko porijeklo koje je povezano sa

školskim neuspjehom što se ponajviše pripisuje slabijim jezi nim kompetencijama.

I. 3.4. Važnost ujedna enog djelovanja socijalne sredine

Glavni PISA rezultat što se odnosi na djelovanja socijalne sredine na u eni ka obrazovna
postignu a je nalaz da to djelovanje nije u svim zemljama jednako. Zemlje se razlikuju ne samo
prema prosje noj u inkovitosti sustava nego i prema tome u kojoj mjeri su sposobne smanjiti
razlike u znanju izme u u enika iji roditelji imaju razli it društveni položaj uz zadržavanje
visokog nacionalnog prosjeka. Rezultati pokazuju da kvaliteta i jednakost mogu i i zajedno
i da se ne trebaju smatrati kompetitivnim nego komplementarnim ciljevima prosvjetne
politike.

Op i trend, što je na slici prikazan crtom što prolazi kroz sva polja grafikona, ukazuje na
negativnu korelaciju izme u prosje nog nacionalnog postignu a i veli ine razlika u
postignu ima u enika koji pripadaju razli itim obiteljskim sredinama. Iz toga izlazi da uz
viši prosje ni rezultat idu i manje razlike u postignu ima u enika roditelja koji pripadaju
razli itim statusnim skupinama.

Kanada, Irska, Švedska, Finska, Korea, Japan i Island su zemlje s iznadprosje nim rezultatima u
itala koj pismenosti i ispodprosje nim razlikama u postignu ima u enika socijalno dobro i
loše stoje ih roditelja. Na drugoj strani, Švicarska, eška, Njema ka, Ma arska i Luxemburg su
ispod OECD prosjeka s obzirom na prosje na u eni ka postignu a a iznad su prosjeka po
razlikama u postignu ima u enika iji roditelji pripadaju razli itim statusnim skupinama.

Pou no je kontrastiranje Finske i Njema ke. Finska je superiorna s obzirom na prosje na

obrazovna postignu a i ima male razlike u postignu ima izme u u enika koji pripadaju
socijalno dobro i socijalno loše stoje im obiteljima. S druge strane, njema ki u enici postižu
znatno slabiji prosje ni uspjeh od finskih pri emu su u Njema koj razlike u prosje nom
uspjehu u enika koji pripadaju socijalno dobro i loše stoje im obiteljima najve e. Njema ki
u enici iji roditelji rade u najprestižnijim zanimanjima postižu tek prosje ne finske rezultate,

22
dok njema ki u enici iji roditelji obavljaju najmanje prestižne poslove postižu prosje ne
rezultate meksi kih u enika.

Austria i Island su pak zemlje s podjednakim prosje nim nacionalnim rezultatom na skali
pismenosti (male razlike što ih postižu u odnosu na prosjek nisu statisti ki zna ajne). No njihovi
se podjednaki prosje ni rezultati ne smatraju jednako vrijednima. Više vrijedi rezultat Islanda
jer je njegov podjednaki prosje ni uspjeh postignut uz manje grupnih nejednakosti. Austrijski
pak uspjeh vrijedi manje zato jer je postignut uz znatno ve e razlike u postignu ima austrijskih
u enika iji roditelji pripadaju razli itim statusnim skupinama. U enici statusno nisko
pozicioniranih roditelja postižu tako niske rezultate na skali pismenosti da imaju ne samo
znatno manje izglede za obrazovno i društveno napredovanje nego i znatno manje doprinose
nacionalnom razvoju.

Manje razlike izme u u eni ka iji roditelji pripadaju razli itim socijalnim grupama
poželjne su zato jer osiguravaju ve u ujedna enost kvalitete ljudskog kapitala
cjelokupnog stanovništva što je bolja pretpostavka ne samo za individualni nego i za
nacionalni razvoj.

I. 3.5. Objašnjenje razlika u prosje noj pismenosti i razlika u

obrazovnim postignu ima u enika razli ite socijalne pripadnosti

Postavlja se pitanje što sustav i škole mogu u initi u ublažavanju u inaka razlika u obiteljskoj
sredini u enika a da pri tome održe visoki nacionalni prosjek postignu a. To je važno znati tim
više jer se obi no drži da se pove avanjem inkluzivnosti obrazovanja (smanjivanje osipanja
u enika i pove avanje stope završavanja srednjeg obrazovanja) ugrožava prosje na kvaliteta
u eni kih postignu a.

Za prosvjetnu politiku koja treba osigurati mjere za poboljšanje nacionalnog prosjeka u

itala koj pismenosti i mjere za smanjenje djelovanja razlika u obiteljskoj sredini važne su
spoznaje o kojim imbenicima ovisi prosje na kvaliteta pismenosti i o emu ovisi djelovanje
obiteljske sredine.

Dio objašnjenja se može na i u strukturnim razlikama izme u finskog i njema kog sustava (za
koje se izdvaja jednaki iznos nov anih sredstava po u eniku). Dodatno objašnjenje se nalazi u
odgovoru na pitanje zašto su Njema ka i Austrija lošije u PISA komparaciji od Finske i Islanda
kako u prosje noj pismenosti tako i u veli ini me ugrupnih razlika.

Nacionalne razlike u prosje noj itala koj pismenosti povezane su ponajviše s trajanjem
op eg obrazovanja. Njema ka i Austrija imaju kra e primarno op e obrazovanje od Finske i
Islanda. Primarno obrazovanje u Njema koj i Austriji traje 4 godine dok obvezno traje 10
odnosno 9 godina. Finska i Island imaju pak sustav jedinstvenog osnovnog obrazovanja što traje
9, odnosno 10 godina. Kako razlike nema u trajanju obveznog obrazovanja nego u trajanju
op eg obrazovanja za itavu u eni ku populaciju, evidentno je da je duže op e obrazovanje za
sve, povezano s boljim prosje nim postignu ima u itala koj pismenosti navedenih
skandinavskih zemalja (razlike u prosje noj pismenosti izme u Njema ke i Austrije povezane
su sa znatnim razlikama u nov anim izdvajanjima po u eniku u korist Austrije).

Nacionalne razlike u ujedna enosti obrazovnih postignu a povezane su pak s na inom i

vremenom diferencijacije programa i u enika tijekom osnovnog, odnosno obveznog

23
obrazovanja. U Njema koj i Austriji provodi se tzv. eksplicitna ili vanjska diferencijacija
nakon etverogodišnjeg primarnog obrazovanja. U enici nakon prve etiri godine školovanja
biraju jednu od tri srednje škole (gimnaziju, odnosno neku srednju strukovnu školu). Pri tome se
odmah nakon primarnog obrazovanja, dakle u petom razredu, po inje izvoditi predmetna
nastava. Naknadni prijelazi izme u tipova škola su mogu i ali su veoma rijetki.

Finska i Island imaju pak jedinstvenu obveznu op eobrazovnu školu koju poha aju svi u enici.
Individualizacija se nastave provodi prema sposobnostima i sklonostima u enika pomo u
izborne nastave i višerazinskim izvo enjem nastave istih predmeta. Nastava je tijekom prvih
šest godina školovanja razredna a potom se izvodi u kombinaciji razredne i predmetne. To zna i
da je nastava u finskim i islandskim školama više usmjerena na u enika nego u njema kim
i austrijskim školama. Zato u finskim školam nema ponavlja a.

Finske škole i nastavnici u njima imaju ve u autonomiju od njema kih. U Finskoj nema razlika
u opremljenosti ruralnih i seoskih škola, u itelji su bolje educirani (završavaju svoje
obrazovanje s naslovom magistra obrazovanja), a utjecaj je obiteljskog statusa na u eni ka
postignu a mnogo manji nego u njema kim školama.

I. 3.6. Nedostaci rane vanjske diferencijacije

No, što ima lošega u eksplicitnoj vanjskoj diferencijaciji kada se zna da se ona provodi na
temelju školskog uspjeha u primarnom obrazovanju. Štoviše, mogao bi se o ekivati u inkovitiji
obrazovni i odgojni rad u rano formiranim homogenijim razredima iji su u enici selekcionirani
prema znanju, sposobnostima i motivaciji za u enje.

Nedostataka rane vanjske diferencijacije ima nekoliko. Ponajprije, u dobi od deset godina
intelektualne sposobnosti još nisu stabilizirane a još su manje stabilne obrazovne preferencije i
motivacija za u enje. Zato se uz tako rano usmjeravanje u enika veže znatna pogreška u
prognozi. Zagovornici rane diferencijacije drže, me utim, da to nije znatan nedostatak s
obzirom da je mogu e naknadno promijeniti obrazovni put i prije i iz jednoga u drugi. I to se,
uistinu, doga a ali uglavnom u jednome smjeru; od više zahtjevnog (gimnazijskog) programa
prema manje zahtjevnim strukovnim programima. Ali ne i obratno. Zašto? Zato što je prijelaz iz
strukovnih u op eobrazovni više akademski usmjereni program teži. On je teži zbog nekoliko
razloga od kojih su najvažnije razlika u zahtjevnosti programa i kvaliteti nastave te zbog
«efekta etiketiranja».

Prijelaz iz nekog strukovnog programa u op eobrazovni gimnazijski program je teži jer

op eobrazovni program zahtijeva višu razinu sposobnosti operiranja apstraktnim simbolima.

Nadalje, postoji razlika u prosje noj pedagoško-psihološkoj i metodi koj osposobljenosti

nastavnika op eobrazovnih i strukovnih predmeta što se o ituje u kvaliteti izvo enja
nastave. U istraživanju, u enici koji su uklju eni u manje zahtjevne obrazovne smjerove,
sistematski izjavljuju da uživaju manju potporu u itelja (OECD, 2001a).

«Efekt etiketiranja» se pak sastoji u tome da se u enici koji su na osnovi školskog uspjeha
usmjereni prema manje zahtjevnim programima smatraju manje sposobnima (bez obzira jesu li
to oni stvarno ili nisu) pa se tako i ponašaju. Zato oni postižu slabije rezultate od onih koje bi
mogli uz ve a vlastita i u iteljska o ekivanja.

24
No glavni nedostatak rane vanjske diferencijacije je visoka korelacije izme u tipa
izabranog programa u nižem stupnju sekundarnog obrazovanja i obiteljskog statusa. Tip
škole koju u enik poha a nakon završenog primarnog obrazovanja u Njema koj i Austriji u
visokoj je vezi s društvenim položajem njegovih roditelja. U nekim njema kim državama
vjerojatnost da e u enici iz skupine roditelja s najvišim socioekonomskim statusom poha ati
gimnaziju etiri je do šest puta ve a od vjerojatnosti da e ih poha ati u enici iji roditelji imaju
najniži profesionalni status (Stanat i sur. 2002.).

No, zašto bi utjecaj obiteljskog statusa na izbor programa bio nepoželjan? Kako je
roditeljska potpora u ranijoj dobi u enika važnija nego u kasnijoj, razlike u obiteljskim
resursima statusno razli ito pozicioniranih roditelja, više utje u na postignu a u enika u
sustavima u kojima se provodi rana eksplicitna diferencijacija. U sustavima sa kasnijom
eksplicitnom (vanjskom) diferencijacijom što se provodi u pravilu nakon devetogodišnje
obvezne op eobrazovne škole, utjecaj je obiteljske sredine manji jer je u enik u dobi od 15/16
godina znatno samostalniji nego u dobi od 10/11 godina. U enici iji roditelji pripadaju
statusno nižim roditeljima, a imaju dobar razvojni potencijal, u konkurenciji s u enicima iji su
roditelji statusno bolje pozicionirani, nemaju iste prilike da razviju svoj potencijal jer su prerano
usmjereni u manje zahtjevni program. Time su izgubili oni ali e izgubiti i društvo jer ne e
optimalno iskoristiti dio svojih ljudskih resursa.

I. 3.7. Osiguravanje podjednakih standarda

Ve ina zemalja nema selektivni sustav poput Njema ke i Austrije pa usprkos tomu me u
njima postoje znatne razlike u nacionalnom prosjeku kakvo e pismenosti i u veli ini razlika
izme u škola u istoj zemlji. Na slici 6 prikazane su razlike u itala koj pismenosti izme u
škola i unutar škola u pojedinim zemljama (OECD, 2002. STR. 49). Kako objasniti
registrirane intranacionalne razlike koje se ne mogu pripisati strukturnim zna ajkama
obrazovnog sustava?

25
Na slici su najprije vidljive znatne nacionalne razlike u stupnju u kojem itala ka pismenost
varira unutar pojedine zemlje. Dužina stupaca ukazuje na relativni varijabilitet pismenosti u
doti noj zemlji u odnosu prosje ni varijabilitet u OECD zemljama. Za svaku je zemlju
utvr eno koliko se od ukupne varijacije u eni kih postignu a može pripisati razlikama me u
školama a koji dio ukupne varijacije se treba pripisati razlikama izme u u enika unutar iste
škole. Razlike u osjen anim dijelovima stupaca uz središnju os ukazuju na znatne razlike u
utjecaju obiteljske sredine na razlike me u školama i na razlike u postignu ima unutar škole.

37% ukupnog varijabiliteta u u eni kim postignu ima u OECD zemljama uvjetovano je
razlikama izme u škola. Razlike u me uškolskim postignu ima indiciraju prvenstveno na
neujedna enost kvalitete razli itih škola u istoj zemlji, a u zna ajnoj ali ipak manjoj mjeri na
djelovanje obiteljske sredine (varijabilitet što se može pripisati obiteljskoj sredini izražen je
osjen anim dijelom stupca uz središnju os). No, ovom neposrednom vidljivom utjecaju
obiteljske sredine na uspjeh škole pomo u obiteljske socijalizacije svoje djece, treba pridodati

26
i posredni mnogo ja i multiplikativni utjecaj obitelji na samu školu koji pove ava razlike
me u školama.

Najvažniji zaklju ak što se može izvesti iz ovoga prikaza jest taj da su zemlje s manjim
me uškolskim razlikama u pravilu bolje rangirane na skali pismenosti. U svakoj od sedam
najuspješnijih zemalja na skali itala ke pismenosti (Finska, Kanada, Novi Zeland, Australia,
Irska, Korea i Velika Britanija) razlike izme u škola što su odgovorne za ukupne razlike u
pismenosti dosežu jedva etvrtinu ukupnog varijabiliteta u OECD zemljama. Te su zemlje
uspjele posti i visoki nacionalni prosjek i male razlike izme u svojih škola. Jednako kao što
su manje me uškolske razlike povezane s višim prosje nim rezultatom, tako su i ve e
me uškolske razlike povezane s nižim nacionalnim prosjekom u itala koj pismenosti.
Me unacionalna korelacija izme u nacionalnog prosjeka i nacionalne proporcije u OECD
prosje noj varijaciji u postignu ima koja se pripisuje školama, iznosi 0.46 (koeficijent
determinacije iznosi oko 21%).

I. 3.8. Zašto smanjenje me uškolskih razlika poboljšava nacionalni

prosjek
Slika 6 pokazuje da je znatan dio me uškolskih razlika u itala koj pismenosti povezan s
razlikama u socioekonomskim razlikama roditelja. Ta povezanost multiplicira utjecaj
sociokonomskog prosjeka u enika u doti noj školi na njihova individualna postignu a.
Objašnjenje je tog djelovanja sljede e.

Škole s višom prosje nom razinom socioekonomskog statusa roditelja iji u enici poha aju
odre enu školu, uživaju neke prednosti. One imaju ve u potporu (utjecajnih) roditelja,
intenzivnija je suradnja izme u roditelja i u enika, takve škole imaju manje disciplinskih
problema, kvalitetnije u itelje, višu u iteljsku etiku, bolje odnose izme u u itelja i u enika i
školsku klimu orijentiranu na visoka postignu a. Uz to obi no ide i mogu nost bržeg
svladavanja kurikuluma te bogatije interakcije me u u enicima u smislu kompeticije ali i
uzajamnog pomaganja. Takve škole se smatraju elitnima. Gledaju i OECD zemlje u cjelini
ovi su kontekstualni imbenici tri puta u inkovitiji od neposrednog utjecaja
socioekonomskog statusa roditelja na postignu a njihovih u enika.

Taj se efekt dodatno poja ava u selektivnim sustavima s ranom diferencijacijom u kojima se
navedenim razlikama pridružuju razlike u kurikulumu koji nejednako djeluju na itala ku
pismenost (op eobrazovni kurikulum doprinosi više nego strukovni). Rano usmjeravanje
u enika povezano je i s razlikama u akademskim sposobnostima u enika koji se usmjeravaju
u razli ite obrazovne smjerove što pove ava razlike u postignu ima izme u škola (ali
smanjuje individualne razlike unutar škola). Kako postoji visoka korelacija izme u izbora
škole u selektivnim sustavima i socioekonomskog statusa roditelja, sposobni u enici iz lošije
stoje ih obitelji koji se nisu uspjeli upisati u zahtjevniji program, ne mogu razviti svoje pune
potencijale što je individualni i nacionalni gubitak.

No, i u sustavima s jedinstvenom osnovnom školom, zbog školskih nejednakosti unutar

istog sustava, neki broj talenata, tj. potencijalno najvrednijih ljudskih resursa ostaje
neiskorišten. Zato je jedan od prioriteta prosvjetne politike smanjivanje razlika me u
školama.

27
To se postiže tako da se pomo u postupaka objektivizirane eksterne evaluacije
identificiraju škole sa slabim postignu ima, kako bi im se odgovaraju im interventnim
mjerama pomoglo. Pomo školi sastoji se u djelovanju na kvalitetu i koli inu inputa,
odnosno nov anih i nenov anih resursa, te u poboljšanju transformacijskih procesa u školi:
organizacije i izvo enja pou avanja, razvoju kurikuluma, usavršavanju u itelja,
unapre ivanju rukovo enja i unapre ivanju školske klime.

I. 3.9. Objašnjenje razlika unutar škola

Razlike u varijabilitetu postignu a unutar škola nije mogu e jednozna no interpretirati. Manje
razlike mogu biti uzrokovane selektivnoš u škole koja osigurava ujedna enu kvalitetu
u enika pri upisu, zatim uspješnoš u škole u potpori u enicima slabijih sposobnosti i
motivacije, ili pak op enito slabim uvjetima u enja u školi koji ne omogu uju da
individualne razlike u potencijalu u enika do u do izražaja.

U neselektivnim skandinavskim sustavima (Danska, Norveška, Finska, Švedska i Island) koji

se isti u visokim pedagoškim standardima i individualiziranim pou avanjem (zbog ega
postižu visoke nacionalne prosjeke), postoje velike razlike u itala koj pismenosti unutar
škola, uz male razlike izme u škola. To svjedo i o važnosti individualnih razlika u
sposobnostima i motivaciji za u enje. U tim zemljama uspješno je smanjen utjecaj obiteljske
sredine na me uškolske razlike ali ne i na unutarškolske razlike. Što su, naime, uvjeti za
o itovanje neke sposobnosti povoljniji to e za razlike izme u više i manje sposobnih
pojedinaca biti ve e a ne manje. A na te razlike djeluju svi imbenici socijalizacije; i škola i
obitelj. Skandinavske su zemlje u najve oj mjeri uspjele ujedna iti standarde u svojim
školama a ujedno su omogu ile u enicima da aktualiziraju svoje potencijale.

I. 4. DODATNE MJERE ZA POBOLJŠANJE KVALITETE

PISA rezultati upu uju na nekoliko mjera prosvjetne politike koje mogu unaprijediti kvalitetu
u eni kih postignu a. To su, osim poboljšavanja op ih uvjeta u enja u razli itim školama;
unapre ivanje itala ke uklju enosti u enika, fokusiranje na izlaze iz sustave (u eni ka
postignu a) umjesto na ulaze i procese u sustavu te ostvarivanje više školske autonomije
(decentralizacija obrazovanja).

I. 4.1. Uklju enost u enika i itala ka postignu a

Važan imbenik u eni kih obrazovnih postignu a je motivacija za u enje, pogotovo u
perspektivi cjeloživotnog u enja. Pokazatelj u eni ke motivacije jesu u eni ki stavovi prema
itanju i itala ke navike. Utvr ena je korelacija od 0.38 izme u postignu a na skali itala ke
pismenosti i indeksa uklju enosti u itanje što daje koeficijent determinacije od 15%.
itala ka uklju enost samo je djelomi no povezana s roditeljskim statusom. Na itala ku
uklju enost djeluje i sama škola. To otvara iznimno važnu mogu nost da škola djeluje na
smanjenje razlika u itala kim postignu ima u enika koji dolaze iz obitelji razli itog
statusa. Kako je itala ka pismenost važna pretpostavka za cjeloživotno u enje, to
omogu uje školi da preko nje djeluje na uspješnije svladavanje kurikuluma u srednjem i
visokom obrazovanju te na uspjeh u obrazovanju tijekom odraslosti.

28
 itala ka uklju enost povezana je sa školskom uklju enoš u, odnosno zadovoljstvom u enika
(kvalitetom školskog života). Podaci dobiveni PISA istraživanjem 2000. pokazuju za gotovo
sve zemlje da je zadovoljstvo povezano sa školskim uspjehom što potvr uje pretpostavku da
je teško o ekivati dobra postignu a ako u enici nisu pozitivno zauzeti. Zanimljivo je da
ve ina ispitanih u enika (oko 3/4) izjavljuje da je škola mjesto kojemu pripadaju, a svega
13% u enika u OECD zemljama je izjavilo da je škola mjesto u kojem se loše osje aju.

itala ka uklju enost djeluje i na nacionalne razlike u pismenosti. Visoko pozicionirane

zemlje na skali pismenosti kao što su Finska, Island, Japan i Korea, postigle su najviše
indekse itala ke uklju enosti.

I. 4.2. Orijentacija na u eni ka postignu a i vanjsku evaluaciju

Istraživanje PISA 2000 pokazuje da u enici postižu bolje rezultate u školama s klimom u
kojoj prevladavaju vrijednosti kao što su visoka postignu a, spremnost da se uloži napor,
disciplina, radost u u enju i dobri odnosi izme u u enika i u itelja.

Na me unarodnoj razini nacionalni uspjeh je povezan s preorijetacijom obrazovne politike u

kojoj se kontroliraju ulazi i procesi u sustavu (resursi, organizacija, sadržaji u enja i metode
pou avanja) na kontrolu rezultata u enja. To je pak povezano s na in evaluacije obrazovnih
postignu a.

Da bi unaprijedile kvalitetu svojih sustava ve ina europskih zemalja promijenila je svoje

sustave evaluacije oslanjaju i se na eksterne i transparentne postupke vrednovanja. No takav
prijelaz daje bolje rezultate u sustavima u kojima škole uživaju više slobode u odre ivanju
svoje organizacije, sadržaja i postupaka pou avanja.

Gotovo sve EU zemlje i pola zemalja kandidatkinja (koje su sada ve postale lanicama)
provode vanjsku evaluaciju i objavljuju rezultate svojih škola. U nekim slu ajevima, na kraju
srednjeg (sekundarnog) obrazovanja, rezultati se eksterne evaluacije koje postižu škole ne
objavljuju. No i ti rezultati omogu uju školi da sazna svoje mjesto na ljestvici škola i da
poduzme mjere za unapre enje postignu a svojih u enika. Dakako, individualni rezultati
u enika služe pri upisu u visoko obrazovanje.

I. 4.3. Školska autonomija

Kao što je ve spomenuto, korist od eksterne evaluacije ovisi o stupnju školske autonomije.
Autonomija se o ituje u raspolaganju nov anim resursima, u organiziranju obrazovnih
procesa, izboru udžbenika i metoda pou avanja te izboru kadrova (osobito ravnatelja) i
njihovom usavršavanju. Tek se u tom slu aju osloba a u iteljska i u eni ka kreativnost,
razvijaju njihovi potencijali i pove ava odgovornost. Korelacije izme u autonomije škole u
pojedinim pitanjima školske politike i prosje ne pismenosti na me unarodnoj razini su
statisti ki zna ajne i kre u se od 0.51 do 0.16 (OECD PISA database, www.pisa.oecd.org).

Pregledom podataka o školskoj autonomiji u europskim zemljama može se zaklju iti sljede e
(Key Data on Education in Europe, 2002. str.B-15 i B-16):

29
 Školska autonomija nije jednaka u svim pitanjima. U pogledu raspolaganja nov anim
sredstvima najmanja je u odlu ivanju o izgradnji škola, ograni ena pri opremanju škola a
velika pri odlu ivanju o teku em održavanju.

U kadrovskim pitanjima ve a je u zapošljavanju u itelja nego u izboru ravnatelja. Ve a je u

raspodjeli radnih zadataka nego u utvr ivanju njihova broja.

Veliku autonomiju škole uživaju u odlu ivanju o izboru udžbenika a najve u u izboru metoda
pou avanja.

U zemljama s jedinstvenim osnovnim obrazovanjem (single structure) gotovo da nema

razlike u stupnju autonomije izme u primarnog i nižeg sekundarnog obrazovanja. Tamo gdje
postoji razdvojenost izme u prvog i drugog stupnja osnovnog obrazovanja autonomija je ve a
na razini drugog stupnja.

Postoje odre ene nacionalne razlike u stupnju školske autonomije. Najve u autonomiju
uživaju flamanska zajednica u Belgiji, Nizozemskoj i Velikoj Britaniji. Najmanji je opseg
autonomije u Njema koj, Gr koj i Luxemburgu i u nekim zemljama kandidatkinjama.

U Belgiji, Irskoj, Finskoj i Lihtenštajnu ve ina odluka se donosi u školi uz suglasnost

nadzorne vlasti ili u okvirima propisanima od te vlasti.

I. 5. PROSVJETNA POLITIKA U TRANZICIJSKIM

ZEMLJAMA
Za uspješnu tranziciju iznimno je važna kvaliteta ljudskog kapitala. A ona, s obzirom na
obrazovnu strukturu i zate ene vrijednosne orijentacije i navike stanovništva, zaostaje za
onom u razvijenim zemljama. Kako je pak obrazovanost stanovništva i uzrok i posljedica
gospodarskog razvoja, pred prosvjetnu politiku u tranzicijskim se zemljama postavljaju
teži zadaci nego u OECD zemljama. Tranzicija zahtjeva što kvalitetniji ljudski kapital, a
obrazovna je struktura u tim zemljama niža, raspoloživi financijski resursi za ulaganje u
obrazovanje su oskudniji i razvojna je (istraživa ka) infrastruktura u obrazovanju slabija.
Nedostaju potrebne analize (policy analysis), planiranje, strategije racionalnog upravljanja
nov anim resursima što otežava formuliranje u inkovite prosvjetne politike i njezino uspješno
provo enje (The World Bank, 2000.).

Obrazovni sustavi tranzicijskih zemalja uglavnom su zadovoljavali potrebe predtranzicijskih

netržišnih ekonomija pa mnogi u tim zemljama misle da još uvijek imaju dobre sustave.
Pokazatelji dobiveni OECD istraživanjem pismenosti odraslih (Adult Literacy Survey – IALS,
OECD, 2000.) ukazuju na slabiju pismenost odraslih u tranzicijskim zemljama u odnosu
na pismenost odraslih u OECD zemljama. Pri tome je pismenost definirana operacionalno
kao niz vještina što su potrebne za razumijevanje teksta, baratanje dokumentima i rješavanje
matemati kih zadataka koji se pojavljuju na radnom mjestu, kod ku e i u društvenoj
zajednici.

Utvr eno je da je razina pismenosti odraslih u tranzicijskim zemljama u korelaciji sa stopom

završavanja višeg srednjeg obrazovanja, a u još je višoj korelaciji s kvalitetom obrazovanja
mjerenoj pomo u IALS skale. Može se zaklju iti da je vrijeme provedeno u obrazovanju
važno (broj završenih razreda srednjeg obrazovanja) ali da je još važnija kvaliteta

30
obrazovanja. Generalno govore i, postoje i obrazovni sustavi u tranzicijskim zemljama
ne rezultiraju vještinama što su potrebne za rad u modernoj (tržišnoj) proizvodnji.

Sljede i klju ni rezultat IALS istraživanja provedenog u OECD i tranzicijskim zemljama je

taj da su nacionalni rezultati to bolji što je socioekonomski status obitelji manje povezan s
pismenoš u pojedinca (što se podudara s podacima dobivenima PISA istraživanjem). Zato
nacionalna obrazovna politika treba minimalizirati u inak obiteljske sredine, što
ponajprije zna i da treba izbjegavati ranu vanjsku diferencijaciju u enika (early tracking) jer
je ona taj mehanizam što omogu uje utjecaj obiteljskog statusa na obrazovanost pojedinca.

Promjene obrazovanja u tranzicijskim zemljama uvjetovane su i potrebama razvoja

civilnog društva. Potrebe razvoja civilnog društva u uskoj su vezi s gospodarskim razvojem.
Snažne institucije civilnog društva ja aju me usobno povjerenje ljudi i njihovo povjerenje u
društvene institucije. To ja a društvenu koheziju i smanjuje troškove transakacije. Nedovoljno
povjerenje je znatan problem u tranzicijskim zemljama. Ono se treba ja ati ponajprije
ja anjem pravne države ali i komplementarnim socijaliziranjem ljudi putem edukacije.
Odgojem za ljudska prava, za demokratsko gra anstvo prinosi se pounutrenju zajedni kih
vrijednosti demokratskog društva. U tom sklopu osobito je važna politika obrazovanja
manjina.

I. 5.1. Strateški obrazovni prioriteti

Op enito govore i, nacionalni obrazovni prioriteti proistje u iz razvojnih problema pojedine
zemlje pa zato nisu jednaki u visokorazvijenim OECD zemljama i u tranzicijskim zemljama.
Visokorazvijene zemlje su usredoto ene na pove anje konkurentnosti svojih privreda
utemeljenih na znanju (knowledge based economy) i unapre enje demokratskih standarda.
Tranzicijske su pak zemlje zaokupljene problemima prijelaza s planske na tržišnu privredu te
prijelazom s autoritarnog na ina upravljanja na civilno društvo što se treba ostvariti u
uvjetima globalizacije. Razvojni problemi u podru ju obrazovanja su tako er razli iti. Dok su
razvijene zemlje uglavnom provele strukturne promjene svojih sustava i sada se
usredoto uju na poboljšanje kvalitete obrazovanja, zemlje u tranziciji istodobno
provode strukturne promjene i nastoje poboljšati kvalitetu izlaza iz svojih sustava.

Ne samo razvijene OECD zemlje nego i tranzicijske zemlje nastoje posti i da u enici usvoje
klju ne vještine nužne za uspješno sudjelovanje u društvu znanja, odnosno na znanju
utemeljenom gospodarstvu. To su:
• široko utemeljena znanja (znanje velike transferne vrijednosti) što omogu uju brzu i
laku prilagodbu promjenama,
• prikladne metakognitivne vještine; vještine samostalnog u enja, vještine apstraktnog
mišljenja (higher order cognitive thinking skills),
• iskustva u primjeni znanja i vještina na nepoznate probleme,
• vrijednosti i stavovi civilnog društva što su temeljem povjerenja i suradnje.

Makar internacionalne studije nisu dovoljne za utemeljenje optimalne nacionalne obrazovne

politike, mogu e je na osnovi njih preporu iti sljede e (Word Bank, 2000. str. 34):
Restrukturirati više sekundarno obrazovanje, kreiraju i atraktivnije programa srednjeg
strukovnog obrazovanja, kako bi se pove ao postotak završavanja srednjeg obrazovanja a
gospodarstvo dobilo potrebnu radnu snagu. Kako treba o ekivati sve brže promjene u svijetu

31
rada ovi programi trebaju posjedovati dobru osnovu u intelektualnim vještinama ste enima
kroz op eobrazovni dio programa.

Olakšati prijelaze izme u sekundarnih smjerova, izme u srednjeg i visokog

obrazovanja i izme u tercijarnih programa. Treba izbjegavati preranu specijalizaciju.
Osnovno na elo moderne obrazovne politike je: široko osnovno obrazovanje sa
specijalizacijom ostavljenom za više razine obrazovanja uz smanjivanje utjecaja obiteljskih
prilika na izbor programa. To se postiže olakšavanjem prijelaza izme u smjerova i programa
te nov anom pomo i djeci iz siromašnijih obitelji.

Uspostaviti jeftine alternative za predškolski odgoj i obrazovanje, kako bi se pove ao

obuhvat predškolske djece organiziranom ranom edukacijom. Rana edukacija ima najve i
razvojni potencijal, njome se polažu temelji za cjeloživotno u enje, a pove anjem njezine
dostupnosti se smanjuje se utjecaj obiteljske sredine na obrazovno napredovanje.

Razviti multisektorske strategije poboljšanja pristupa obrazovanju i njegove kvalitete u

pojedinim podru jima, osobito seoskim podru jima i pojedinim dijelovima populacije kao
što su nacionalne manjine.

Poboljšati prilike za obrazovanje odraslih (rekvalifikaciju) kako bi se lakše prilagodili

promjenama na tržištu rada i trajno unapre ivala kvaliteta nacionalnog ljudskog kapitala.
Osim sustava trajnog usavršavanja nužno je uspostaviti i razviti mogu nosti naknadnog
uklju ivanja odraslih u programe školovanja na razli itim razinama (programi «druge
šanse»).

Uspostaviti sustav objektivnih ispita pri upisu na sveu ilište kako bi se smanjila
povezanost izme u obiteljske sposobnosti korumpiranja i ulaza u visoko obrazovanje. To se
najbolje postiže vanjskom evaluacijom obrazovnih postignu a na kraju sekundarnog
obrazovanja.

Ovi se ciljevi prosvjetne politike ostvaruju odgovaraju im strukturnim promjenama

obrazovanja, kurikularnom reformom, reformom u iteljskog obrazovanja, promjenama u
upravljanju obrazovanjem i održivim financiranjem.

Ovi prioriteti prisiljavaju vlade tranzicijskih zemalja na promjene njihovih obrazovnih sustava
prvenstveno u pogledu sadržaja kurikuluma i njegove implementacije (pou avanje), a u
perspektivi cjeloživotnog u enja. Da bi takve promjene uspjele nužno je imati odgovaraju e
strukturiran obrazovni sustav, kvalitetne nenov ane ulaze u sustav, osposobljeno i motivirano
u iteljstvo, sustav održavanja kvalitete koji jam i kvalitetne procese u sustavu, optimalno
decentralizirani i deregulirani sustav upravljanja, te odgovaraju u razvojnu infrastrukturu
obrazovanja.

Nov ani ulazi u sustav preduvjet su uspješnosti sustava ali nije to no da porastom financijskih
sredstava raste i u inkovitost sustava. Me unarodne studije pokazuju da ne postoji tijesna
veza izme u troškova obrazovanja po u eniku i ishoda u enja. Osim toga, kako su
prora unska ograni enja trajna, ne može se ra unati na spektakularno pove anje sredstava za
obrazovanje za koje se zauzimaju djelatnici u obrazovanju i njihove udruge te sindikati.
Izdvajanja za obrazovanja obi no prate promjene u bruto nacionalnom dohotku pa zemlje s
niskom stopom rasta ne pove avaju znatno sredstva za obrazovanje (World Bank, 2000. str.

32
123). Stoga se rješenja traže u novim izvorima sredstava, druga ijoj alokaciji resursa te
racionalnijem trošenju .

I. 6. PREPORU ENE PROMJENE

Kao što je re eno, za racionalno vo enje nacionalne obrazovne politike nisu dovoljne
me unarodne studije, no ipak mogu biti i veoma korisne. One ukazuju na zajedni ke
probleme u razli itim zemljama i strategije koje su se pokazale uspješnima u njihovom
rješavanju. Racionalno je slijediti primjere uspješnih ali pri tome valja znati koje uvjete treba
ispuniti da bi neko rješenje dalo željene rezultate. Studije izvodljivosti imaju upravo tu zada u
da ukažu na uvjete koje treba osigurati da potrebne promjene uspiju.
U prvoj godini provo enja ovoga istraživanja utvr ena su ona rješenja koja su primijenile sve
obrazovno najuspješnije zemlje i prema kojima ide ve ina tranzicijskih zemlja koje su ušle u
Europsku uniju pa se zato mogu preporu iti. Objašnjenja u inkovitosti tih rješenja
omogu uju ve i stupanj racionalnosti pri izboru odre ene solucije koja se treba birati ne po
na elu imitacije uspješnih nego na osnovi uvida u zakonitosti o kojima ovisi u inak sustava.
U drugoj godini istraživanja potrebno je specificirati uvjete (resurse) koje je potrebno
osigurati za uspješnu primjenu onih rješenja koja imaju ve i razvojni potencijal. Takva
dodatna elaboracija treba omogu iti izvor provedbenih modaliteta.
Najsažetije formulirane, preporu ene su promjene sljede e:
• Produžiti primarno obrazovanje s etiri na šest godina (razredna bi nastava trajala šest
godina umjesto sadašnje etiri godine).
• Produžiti osnovno obvezno obrazovanje s osam na devet godina radi pove anih zahtjeva
novih klju nih kompetencija u društvu znanja. Optimiranjem školske mreže mogu e je
osigurati kapacitete za deveti razred osnovne škole.
• Za one u enike koji ne namjeravaju nastaviti više srednje obrazovanje, uvesti desetu
godinu obveznog obrazovanja za neko jednostavnije zanimanje koje je traženo na tržištu
rada.
• Poboljšati na in provo enja unutarnje diferencijacije u enika tijekom drugog stupnja
osnovnog obrazovanja (ISCED 2) pomo u izbornih programa i višerazinskim
(dvorazinskim) izvo enjem istih programa.
• Promjene obveznog osnovnog obrazovanja mogu e je provesti ne mijenjaju i osnovnu
organizacijsku strukturu osnovne škole. Jedinstvena osnovna škola omogu uje veoma
fleksibilnu unutarnju diferencijaciju pomo u izbornih programa i višerazinskim (barem
dvorazinskim) izvo enjem istih programa.
• Omogu iti što lakši prijelaz izme u smjerova u višoj srednjoj školi (ISCED 3).
• Postupno uvesti vanjsku evaluaciju na kraju obveznog a ne samo predtercijarnog
obrazovanja.
• Stvarati uvjete za obrazovanje odraslih (rekvalifikaciju, usavršavanje i dodatno
školovanje) kako bi se lakše prilagodili promjenama na tržištu rada i trajno unapre ivala
kvaliteta nacionalnog ljudskog kapitala. Obrazovanje odraslih na kra i rok daje
naju inkovitije unapre uje me unarodnu konkurentnost gospodarstva.
• Optimirati alokaciju raspoloživih nov anih sredstava kako bi se adekvatno reagiralo na
budžetska ograni enja (ovaj dio studije izvodljivosti kasnije je zapo eo pa je izrada
alternativnih rješenja u izradi). Treba odgovoriti na pitanje vode eg kriterija (jedinice)
raspodjele: u enici (vau erski sustav), škole, op ina/grad ili regija, odnosno neka
odre ena kombinacija navedenih kriterija.

33
Literatura

Dohmen, G. (1996). Lifelong Learning: Guidelines for a modern education policy. Bonn:
Federal Ministry of Education, Science, Research and Technology.

Educational Ambitions for Europe (2003). Consortium of Institutions for Development and
Research in Education in Europe. Enschede: Netherland institute for curriculum development.

Key Competencies: A developing concept in general compulsory education (2002). Brussels:

Euridyce.

Key Data on Education in Europe (2002). Luxembourg: European Commission.

Knowledge and Skills for Life – First results from OECD Programme for International
Student Assessment (PISA) 2000 (2001). OECD.

Literacy Skills for the World of Tomorrow (2003). OECD and UNESCO Institute for
Statistisc.

Me unarodna standardna klasifikacija obrazovanja (2000). Zagreb: Republika Hrvatska,

Državni zavod za statistiku.

OECD, (2000.). Literacy in the Information Age. Paris: Human Resources Development
Canada and Statistics Canada.

OECD, (2001). Education Policy Analysis. Paris: Centre for Educational Research and
Innovation.

OECD, (2001). Education Policy Analysis. Paris: Centre for Educational Research and
Innovation.

OECD (2001a). Knowledge and Skills for Life – First Results from PISA 2000. (daljnje
informacije dostupne su na www.pisa.oecd.org)

Prema društvu koje u i (1996). Commission of the European Communities, (White Paper on
Education and Training: Teaching and Learning – Towards the Learning Society.
Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 1955.), Zagreb:
Educa.

Stanat, Altert, Baumert, Klieme, Neubrand, Prenzel, Schifele, Schneider, Schümer, Tillmann
i Weiss (2002). PISA 2000: Overview of the Study (Design, Method and Results). Berlin:
Institute for Human Development.

The World Bank, (2000). Hidden Challenges to Education Systems in Transition Economies.
Washington, D. C.: Human Development Sector.

Želvys, R. (2003). Education Policy. OSI-ESP.

34
Podprojekt II: LJUDSKI POTENCIJALI ZA PROMJENE
HRVATSKOG ŠKOLSTVA

Voditelj podprojekta: doc. dr. sc. Stjepan Stani i

 Sažetak

Pod ljudskim se potencijalom misli na zaposlene u školskom sustavu s njihovim znanjima,

vještinama, sposobnostima, kreativnim mogu nostima, motivacijom i privrženosti ostvarenju
vizije obrazovanja i misije svoje profesije. Ljudski potencijal odgovaraju e kvalifikacijske
strukture, brojnosti i primjerenih kompetencija, preduvjet je za uspješno ostvarenje promjena
u hrvatskom školstvu.

Cilj podprojekta je utvrditi postoje i, i za poželjne promjene potreban, ljudski potencijal

u osnovnom i srednjem školstvu te u institucijama što školama pružaju podršku u ostvarenju
njihovih ciljeva i programa.

Podprojekt se realizira tijekom dvije godine. U prvoj godini istraživanja analizirani su

teorijski aspekti ljudskog potencijala, utvr en je broj i struktura zaposlenih u osnovnom i
srednjem školstvu Republike Hrvatske, istraženi su pokazatelji o ravnateljima i stru nim
suradnicima u školama, utvr ena struktura i ekipiranost institucija podrške hrvatskom
školstvu, ispitano stanje ljudskog potencijala za školstvo na tržištu rada, te prou ena iskustva
drugih država u podršci i nadzoru ljudskog potencijala u školstvu.

Teorijskom analizom ljudskog potencijala utvr ena je važnost brige za ljudski

potencijal kao najvažniji resurs u kreiranju utjecaja i statusa obrazovne djelatnosti u razvoju
nacije. Precizirane su temeljne funkcije što ih menadžment ljudskih potencijala u školstvu
treba ostvariti. To su uz ostalo: postavljanje dugoro nih ciljeva i vizije razvoja nacionalnog
obrazovanja te utvr ivanje ljudskog potencijala što je potreban za njihovo ostvarenje;
planiranje potrebnog broja i strukture zaposlenih, analiziranje i dizajniranje poslova i radnih
mjesta; pribavljanje, izbor, uvo enje i raspore ivanje osoblja; pra enje, motiviranje,
ocjenjivanje i nagra ivanje uspješnosti u radu; obrazovanje, trajno usavršavanje i
profesionalni razvoj; stvaranje odgovaraju e klime i kulture u obrazovnim ustanovama.

Utvr eni su sljede i pokazatelji o zaposlenima u osnovnom i srednjem školstvu:

obrazovna struktura, stru ni profili, funkcije, radna mjesta, radno iskustvo, starost zaposlenih,
spol, stru na sprema, završena škola, zvanje i dr. Rezultati analize detaljno su elaborirani u
Izvješ u, a ovdje izdvajamo nekoliko podataka.

U osnovnim školama s redovnom nastavom je 38.302 zaposlenika. U tom je u itelja

68%, tehni kog osoblja 20%, administrativnog osoblja 5%, stru nih suradnika 2,5% (s
dodatkom drugih profila koji nisu pedagoško-psihološke orijentacije – 5%), ravnatelja i
voditelja 2%. Za 50% je više u itelja s višom i srednjom stru nom spremom, nego li s
visokom. U srednjim školama s redovnom nastavom je ukupno 19.209 zaposlenika. U tom je
broju nastavnika i profesora 75%, tehni kog osoblja 13%, administrativnog osoblja 6%,
stru nih suradnika 1,5% (s dodatkom drugih profila – 4%), ravnatelja i voditelja 2%. Oko
30% nastavnika u srednjoj školi su nastavnici stru nih predmeta. Više od 90%
srednjoškolskih nastavnika ima visoku stru nu spremu, a preko 200 je onih koji su stekli
znanstveni stupanj u svojoj profesiji.

Zaposleni u osnovnom i srednjem školstvu Republike Hrvatske. Ukupno je

57.511 zaposlenih. Od toga broja u itelja i nastavnika je 71,02%, ravnatelja i voditelja 2,16%,
stru nih suradnika (prema administrativnom odre enju) 4,35%, tajnika i administratora 4,96%

36
te 17,50% tehni kog osoblja. Možemo zaklju iti da je formalna "pokrivenost" škola i
programa obrazovanja odgovaraju e školovanim kadrovima dobra.

Uloga i funkcija ravnatelja i stru nih suradnika. Tijekom prve godine istraživanja
utvr ena je reguliranost uloga i funkcija ravnatelja i stru nih suradnika u normativnim
dokumentima, analizirani su pogledi na kompetencijske standarde, izra en je model
kompetencijskog profila i utvr eni problemi u stru nom usavršavanju. Analizirani su i
rezultati empirijskog istraživanja strukture zaposlenih na funkciji ravnatelja i radnim mjestima
stru nih suradnika u osnovnim i srednjim školama.

Od 828 ravnatelja osnovnih škola s redovnom nastavom njih 2% ima znanstveni stupanj
magistra znanosti, 46% ima visoku stru nu spremu, 52% višu. Najve i broj ravnatelja (43%)
je u dobi izme u 50 i 60 godina, s radnim iskustvom izme u 30 i 40 godina. Od 344
ravnatelja u srednjim školama svi imaju visoku stru nu spremu, a 5,52% ih je steklo
magisterij znanosti. Starost ravnatelja srednjih škola kre e se od 33 do 66 (i više) godina.
Polovica srednjoškolskih ravnatelja (49%) je u dobi izme u 45 i 55 godina, s radnim
iskustvom izme u 20 i 30 godina. Od ukupno 1.172 ravnatelja u osnovnim i srednjim školama
Republike Hrvatske 63,82% su muškarci, a 36,18% žene.

Istraživanje pokazuje da stru no usavršavanje ravnatelja u Hrvatskoj nije primjereno svrsi

i ne doprinosi znatnijim pozitivnim promjenama u odgojno-obrazovnoj praksi. Da bi se
ostvarile planirane promjene u hrvatskom školstvu potrebno je sustavno poraditi na koncepciji
izbora, osposobljavanja i stru nog usavršavanja ravnatelja.

Zastupljenost stru nih suradnika. Tijekom 2003. godine u redovnim osnovnim

školama bilo je 550 pedagoga, 162 psihologa, 336 defektologa, 19 logopeda i 8 socijalnih
radnika, tj. ukupno 1.075 stru nih suradnika. Prema administrativnim sistematizacijama me u
stru ne suradnike ubrajaju se svi stru njaci u školi koji nisu u itelji, ravnatelji,
administrativno ili tehni ko osoblje. Ako se prihvati takvo imenovanje, onda u osnovnim
školama ima 1.767 stru nih suradnika. U srednjim školama s redovnom nastavom je: 206
pedagoga, 66 psihologa, 15 defektologa, tj. ukupno 287 stru nih suradnika. Kao i u osnovnoj
školi, i u srednjoj se me u stru ne suradnike svrstavaju i drugi profili pa se tako njihov broj
pove ava na 710.

Razvojni put stru nih suradnika u našem školstvu traje 50 godina, a karakteriziraju ga
oscilacije u shva anjima i provedbi. Istraživanje pokazuje da se, unato stanovitim
slabostima, stru ni suradnici potvr uju kao imperativ suvremene škole, te da su svojim radom
pridonijeli unapre ivanju kvalitete odgojno-obrazovnog procesa u školskoj praksi. Pokazuje
se da je pedagoška situacija u školama koje imaju stru ne suradnike znatno bolja nego u
onima koje ih nemaju.

Prosvjetna infrastruktura. Tijekom prve godine istraživanja istražena je prosvjetna

infrastruktura te utvr eni neki pokazatelji o institucijama i ljudskom potencijalu zaposlenom u
njima. Istražena je osnovna kadrovska struktura institucija lokalne, regionalne i nacionalne
razine što osiguravaju uvjete za rad škola, skrbe o ustroju školstva te usavršavanju nastavnog i
drugog osoblja u školama, prate rad i funkcioniranje škola i sustava, pružaju savjetodavnu
pomo , vrše upravni, pedagoški i financijski nadzor, ostvaruju vrednovanje istraživanje i
razvoj, stvaraju baze podataka o školama sustavu, izvješ uju o rezultatima i dr.

37
Mogu e je zaklju iti da su pojedine funkcije i oblici podrške na razli itim razinama trajnosti,
sustavnosti, transparentnosti i u inkovitosti. Uzimaju i kao kriterij brojnost profesionalno
angažiranih osoba uo ava se da je infrastruktura "upravnog obilježja" znatno bolje ekipirana
od stru no-pedagoške i istraživa ke, odnosno da ljudski potencijali u upravnim tijelima
(gradova, županija i ministarstvu) daleko nadmašuju ljudske potencijale u institucijama što su
usmjerene prema temeljnoj djelatnosti škole – neposrednom odgojno-obrazovnom procesu.
Broj ani odnos je 85% : 15% u korist "uprave". Administrativno i represivno je prevladalo
stru no i preventivno. Vrednovanje, istraživanje i razvoj su zapostavljeni. Uo ena je tako er
netransparentnost nadležnosti službi prosvjetne infrastrukture.

Nezaposlenost prosvjetnih djelatnika. U prvoj godini realizacije projekta istraženi su

i obra eni pokazatelji o nezaposlenim prosvjetnim djelatnicima na tržištu rada, na razini
srednje, više i visoke stru ne spreme – po profilima stru nosti (predškolski odgoj, razredna
nastava, nastavnici raznih stru nih profila) i prema životnoj dobi.

Ukupno nezaposlenih sa srednjom stru nom spremom ima 1.625. Karakteristike populacije
nezaposlenih prosvjetnih djelatnika sa srednjom stru nom spremom su sljede e: s obzirom na
spol 81% je žena, a 19% muškaraca; bez radnog iskustva je 14%, a 59% nezaposlenih ima
manje od 10 godina iskustva. Nezaposlenih prosvjetnih djelatnika s višom stru nom spremom
ukupno je 2.147. Me u njima je 828 odgojitelja predškolske djece. Od toga broja 31% nema
radnog iskustva, a 56% ima od jedne do 10 godina. Radi se o populaciji koju 99% ine žene i
to pretežito mla e dobi. Najve u skupinu nezaposlenih prosvjetnih djelatnika s višom
stru nom spremom ine u itelji razredne nastave kojih je 917. To je tako er pretežito ženska
populacija (93%) u kojoj 20% nema nikakvog radnog iskustva, a 80% manje od 10 godina.
Znatan broj nezaposlenih s višom stru nom spremom ine nastavnici raznih predmeta kojih je
402. Najviše je nezaposleno nastavnika hrvatskog jezika (80), tjelesnog odgoja (51),
matematike i fizike (39), biologije i kemije (37) i likovnog odgoja (36). Utvrdili smo veliki
broj nezaposlenih prosvjetnih djelatnika s visokom stru nom spremom, kojih ima 2.497. Tri
etvrtine ove populacije ine žene (74%); uglavnom su to ljudi mla e i srednje životne dobi s
relativno malo radnog iskustva. ak 50% nezaposlenih profesora je mla e od 30 godina, a 85
% imaju radno iskustvo manje od 10 godina.

Školsko nadzorništvo. Tijekom 2003. godine istraženo je i podru je školskog

nadzorništva kao podrške školstvu u europskom okružju. Utvr ena je sadržajna i
funkcionalna usmjerenost školskog nadzorništva u europskim zemljama, glavna obilježja
nadzornog postupka nad kvalitetom rada zaposlenih u obrazovanju, odnosi prosvjetne
administracije/politike i školskih nadzorništava te ljudski potencijali školskih nadzorništava.

Gotovo sve europske zemlje imaju ustrojena školska nadzorništva kao oblik državne
prosvjetne infrastrukture u funkciji podrške školi i školskom sustavu u cjelini. Tako na 6.154
škole i 120.409 u itelja/nastavnika predtercijarnog odgoja i obrazovanja, austrijsko školsko
nadzorništvo ima ukupno 322 nadzornika. U eškoj na 13.724 školskih i predškolskih
ustanova te oko 120.000 u itelja/nastavnika, škole nadziru ukupno 323 školska nadzornika.
U Engleskoj s oko 23.000 predškolskih i školskih ustanova i 450.000 u itelja/nastavnika u
nadzoru sudjeluje ak oko 14.300 profesionalnih "inspektora" i drugih lanova nadzorni kih
timova. U Francuskoj, na oko 61.000 predškolskih i školskih ustanova i oko 700.000
u itelja/nastavnika, ukupni nadzorni ki "korpus" broji 3.390 službenika i funkcionara.

38
Analiza školskog nadzora u europskim državama ukazuje na pogrešna rješenja u
Hrvatskoj te potrebu što skorijeg organizacijskog, programskog, institucionalnog i
kadrovskog uskla ivanja našeg sustava nadzora sa sustavima u zemljama Europske zajednice.

Tijekom druge godine realizacije podprojekta Ljudski potencijali za promjene hrvatskog

školstva, istraživanje e se s kvantitativnog u ve oj mjeri usmjeriti na kvalitativni aspekt. Cilj
je utvrditi: (1) kompetencije postoje eg ljudskog potencijala u osnovnom i srednjem školstvu
te što bi trebalo u initi da bi se dobio potencijal s kojim bi se planirane promjene u osnovnom
i srednjem školstvu mogle ostvariti i (2) koje su karakteristi ne zna ajke postoje eg sustava
prosvjetne infrastrukture te kakve su promjene potrebne u tom podru ju da bi se osiguralo
u inkovito funkcioniranje osnovnog i srednjeg školstva.

39
 Uvodna napomena
Ljudski potencijal odgovaraju e kvalifikacijske strukture, brojnosti i primjerenih
kompetencija, preduvjet je za uspješno ostvarenje planiranih promjena u hrvatskom školstvu.
Pod ljudskim se potencijalom misli na zaposlene u školskom sustavu s njihovim znanjima,
vještinama, sposobnostima, kreativnim mogu nostima, motivacijom i privrženosti ostvarenju
vizije obrazovanja i misije svoje profesije. Me utim, da bi školski sustav optimalno
funkcionirao on u rad odgojno-obrazovnih ustanova predškolskog, osnovnog, srednjeg i
visokog školstva, uklju uje i administrativne, upravne, financijske, razvojne, istraživa ke,
edukacijske i druge institucije.

Predmet istraživanja ovog podprojekta jest ljudski potencijal u osnovnom i srednjem školstvu
te u institucijama što tim obrazovnim ustanovama pružaju podršku u ostvarenju njihovih
ciljeva, zada a i programa.

Imaju i to u vidu postavljeni su sljede i ciljevi podprojekta:

(1) Utvrditi postoje e ljudske potencijale u osnovnom i srednjem školstvu te one koji su
potrebni za provo enje poželjnih promjena u osnovnim i srednjim školama.
(2) Utvrditi zna ajke postoje e prosvjetne infrastrukture te one promjene infrastrukture koje
trebaju osigurati u inkovito funkcioniranje moderniziranog sustava osnovnog i srednjeg
školstva.

Podprojekt se po eo realizirati tijekom svibnja 2003. godine, a planirano je njegovo izvo enje
tijekom dvije godine. U prvoj godini istraživanja planirani su sljede i zadaci:
o Istražiti teorijski aspekt ljudskog potencijala u školstvu,
o Utvrditi broj i strukturu zaposlenih u osnovnom i srednjem školstvu Republike
Hrvatske,
o Analizirati pokazatelje o ravnateljima i stru nim suradnicima u školama,
o Utvrditi strukturu institucija podrške hrvatskom školstvu,
o Ispitati stanje ljudskog potencijala za školstvo na tržištu rada,
o Prou iti iskustva drugih zemalja u podršci i nadzoru ljudskog potencijala u školstvu.

U ovom e se izvješ u sažeto izložiti do kakvih se spoznaja došlo u realizaciji zadataka

tijekom prve godine, te što se planira istraživati u drugoj godini istraživanja.

Tijekom prve godine istraživanja težište je stavljano na kvantitativni aspekt fenomena

ljudskih potencijala u školstvu, a za drugu je godinu planirana sustavnija analiza
kvalitativnog.

II. 1. TEORIJSKI ASPEKT LJUDSKOG POTENCIJALA U ŠKOLSTVU

Svrha analize teorijskog aspekta ljudskog potencijala u školstvu bila je da se utvrdi važnost
brige za ljudski potencijal, predvi anje potreba za ljudskim potencijalom i putovi njegova
pribavljanja, obrazovanje i profesionalni razvoj ljudskog potencijala za potrebe školstva,
pretpostavke kvalitetne profesionalne selekcije te motiviranje i nagra ivanje ljudskog
potencijala u školstvu.

Ishodište teorijskog utemeljenja važnosti ljudskog potencijala jest menadžment ljudskih

potencijala kao znanstvena disciplina koja se bavi istraživanjem i organiziranjem znanja

40
usmjerenog na razumijevanje, predvi anje, usmjeravanje, mijenjanje te razvoj ljudskog
potencijala i njegova ponašanja u socijalnim institucijama. Menadžment ljudskih potencijala
ozna ava i specifi ni pogled na ljude kao najvažniji resurs i potencijal, te klju nu strategiju u
oblikovanju važnosti i snage jedne djelatnosti. Osigurati kvalitetne ljude, obrazovati ih,
motivirati i profesionalno razvijati kako bi pridonijeli kvaliteti ostvarivanja ciljeva
obrazovanja, jedna je od klju nih funkcija menadžmenta u odgoju i obrazovanju, a posebno
školskog menadžmenta i njegovih sastavnica (organizacije, upravljanja, rukovo enja, vo enja
i razvoja školstva).

Rezultati brojnih istraživanja što su provedena me u uspješnim i neuspješnim poduze ima

mogu se, imaju i u vidu specifi nu narav djelatnosti, primijeniti i na institucije u obrazovanju
– od prosvjetno-politi kih do obrazovnih ustanova. U odnosu na ljudski potencijal uspješne se
obrazovne ustanove od neuspješnih razlikuju u sljede em (rangirano po izraženosti):

Uspješne obrazovne institucije Neuspješne obrazovne institucije

• Istinski interes za zaposlene kao • Zaposlene ne smatraju važnima i ne

najvrjedniju imovinu
• Sustavno osposobljavanje, stru no
usavršavanje i napredovanje zaposlenih
• Razra en program nagra ivanja za
najbolja postignu a
• Fluktuacije zaposlenih gotovo nema
• Rukovoditelj sustavno ljudima pruža
podršku u radu
• Nastojanje da zaposleni participiraju u
svim aspektima života i rada institucije
pokazuje interes za njih
• Autokratsko, birokratsko, rigidno i
nefleksibilno vo enje
• Ne ulažu u ljude i ne brinu se
njihovo usavršavanje
• Imaju loš sustav internog
napredovanja
• Slabe interne komunikacije
• Nejasna i zastarjela politika vo enja
• Visoka fluktuacija zaposlenih

Menadžment ljudskih potencijala u školstvu definiramo kao niz me usobno povezanih

zadataka i aktivnosti planiranja, organiziranja, izvo enja i vrednovanja usmjerenih na
osiguravanje odgovaraju eg broja i strukture zaposlenih, njihovih znanja, vještina, interesa i
motivacije potrebnih da bi se ostvarili aktualni strategijski i razvojni ciljevi, zada e i
programi.

Temeljne funkcije koje obuhva a menadžment ljudskih potencijala u školstvu jesu:

• Strategijski menadžment ljudskih potencijala (utvr ivanje dugoro nih ciljeva i vizije
razvoja nacionalnog obrazovanja te ljudskog potencijala što je potreban za njihovo
ostvarenje);
• Planiranje potrebnog broja i strukture zaposlenih (kakve bi strukture i koliko brojan
trebao biti ljudski potencijal u školstvu imaju i u vidu ciljeve i zadatke što ih školstvo
treba ostvariti);
• Analiziranje i oblikovanje poslova i radnih mjesta (da bi se ostvarili zadaci obrazovne
djelatnosti u cjelini, kao i zadaci obrazovnih ustanova treba utvrditi kave sve poslove
treba realizirati i temeljem tih poslova sistematizirati rada mjesta);
• Pribavljanje, izbor, uvo enje i raspore ivanje osoblja (kako posti i da na radna
mjesta kandidiraju kvalitetni stru njaci, kakve kriterije primjenjivati u njihovu izboru,
kako ih racionalno uvesti u rad i angažirati na odgovaraju im radnim mjestima);

41
 • Pra enje, motiviranje, ocjenjivanje i nagra ivanje uspješnosti u radu (razraditi sustav
pra enja i poticanja, kriterije za vrednovanje postignu a i s tim povezano nagra ivanje
za ostvarene rezultate);
• Obrazovanje i razvoj zaposlenih (kako posti i da zaposleni u školstvu dobiju
obrazovanje u skladu sa zahtjevima što im se postavljaju i zadacima što ih trebaju
ostvariti; kako riješiti njihovo trajno usavršavanje i profesionalni razvoj);
• Stvaranje odgovaraju e klime i kulture u obrazovnim ustanovama (sustavno stvaranje
materijalnih, socijalnih i drugih uvjeta što e poticajno djelovati na ljude da ostvaruju
ciljeve obrazovnih ustanova u kojima rade);
• Socijalna i zdravstvena zaštita i druge usluge zaposlenima (osigurati socijalnu i
zdravstvenu sigurnost zaposlenih, pomo i zaposlenima u zadovoljavanju njihovih
osobnih potreba da bi predanije radili za svoju ustanovu);
• Radni odnosi (reguliranje radnih odnosa koji omogu uju da zaposleni u školstvu
poticajno ostvaruju svoje radne obveze, a istodobno imaju odre enu razinu stabilnosti
i sigurnosti na radnom mjestu).

Svaka od tih funkcija obuhva a i niz razli itih poslova i zada a.

Menadžment ljudskih potencijala u školstvu u funkciji je ostvarenja njegovih ciljeva. Ti se

ciljevi mogu, me u ostalim, sistematizirati kao gospodarski, socijalni i razvojni.

Ostvarenje gospodarskih ciljeva podrazumijeva da se sredstva uložena u ljudski potencijal

školstva racionalno iskoriste, tj. da pridonesu optimalnom ostvarenju ciljeva obrazovnih
ustanova, a ostvarenjem njihovih ciljeva, postignu u ciljeva nacionalnog obrazovanja.
Odre enije to zna i da se obrazovnim ustanovama i drugim prosvjetnim institucijama osigura
(a) odgovaraju i broj ljudi, (b) koji imaju zahtijevane kompetencije, (c) koji su postavljeni na
prava radna mjesta i (d) ija su znanja i sposobnosti na pravi na in stavljena u funkciju da bi
škola kvalitetnije ostvarila svoju misiju. Ostvarenje socijalnih ciljeva prepoznaje se po tome u
kojoj je mjeri poboljšan socioekonomski položaj zaposlenih u školstvu, koliko su zadovoljene
njihove potrebe, o ekivanja i interesi, koliko je omogu en razvoj osobnog i stru nog
potencijala, te u kojoj je mjeri unaprije ena razina kvalitete njihova radnog života. Razvojni
ciljevi odnose se na prihva anje promjena kao podrazumijevanog na ina života i rada u
suvremenom društvu, stvaranje takvog radnog i profesionalnog potencijala zaposlenih koji je
fleksibilan i prilagodljiv kako kvantitativnim i kvalitativnim tako i strukturnim promjenama u
institucijama obrazovanja.

Ostvarenje navedenih ciljeva mogu e je pod uvjetom da se shvati važnost menadžmenta

ljudskih potencijala u školstvu i prihvati injenica da e kvalitetan ljudski potencijal rezultirati
i kvalitetnijim radom obrazovnih ustanova te da se ulaganje u taj resurs višestruko vra a, a
dugoro no daje znatno bolje rezultate. Nadalje, prijeko je potrebno voditi brigu o
materijalnim, socijalnim i psihološkim potrebama zaposlenih, imaju i u vidu da je razina
zadovoljavanja tih potreba proporcionalna njihovoj predanosti poslu i odanosti instituciji.
Ciljeve obrazovnih institucija treba približiti prosvjetnim djelatnicima i u initi ih njihovim
ciljevima, a ozra je i radna kultura obrazovnih institucija trebaju biti poticajni za kreativni rad
i profesionalni razvoj zaposlenih.

42
II. 2. BROJ I STRUKTURA ZAPOSLENIH U OSNOVNOM I
SREDNJEM ŠKOLSTVU REPUBLIKE HRVATSKE
Tijekom prve godine istraživanja pozornost je usmjerena na prikupljanje i analizu podataka iz
kojih bi se pouzdano moglo utvrditi broj i struktura zaposlenih u osnovnom i srednjem
školstvu Republike Hrvatske. U tu svrhu najviše je korištena baza podataka "Kadrovi" u kojoj
su pohranjeni svi zaposlenici u osnovnim i srednjim školama te a kim domovima u
Hrvatskoj, sa stanjem u svibnju/lipnju 2003. godine. Da bi se došlo do relevantnih podataka
prema utvr enim kriterijima, tu je bazu trebalo brižljivo analizirati, eliminirati neupotrebljive
pokazatelje, a u nekim slu ajevima izvršiti dodatnu provjeru i dopunu podataka na terenu.
Utvr eni su razli iti pokazatelji kao što su: obrazovna struktura zaposlenih, stru ni profili,
funkcije, radna mjesta, radno iskustvo, starost zaposlenih, spol, stru na sprema, završena
škola, zvanje i dr. Podaci su obra eni za podru je pojedinih županija i za podru je cijele
Republike. Valja ista i da se prije ovog istraživanja, kad su u pitanju zaposleni u osnovnom i
srednjem školstvu uglavnom operiralo neto nim podacima. U našem sažetom prikazu
rezultata nije mogu e upozoriti na sve pojedinosti koje se je imalo u vidu kad su obra ivani
pokazatelji, pa skre emo pozornost na potrebu konzultiranja napomena u široj verziji izvješ a
o istraživanju.

II. 2.1. Broj i struktura zaposlenih u osnovnom školstvu

U osnovnim školama s redovnom nastavom je 38.302 zaposlenika. U tom je broju 26.303

razrednih i predmetnih u itelja te 77 u itelja glazbe, 856 ravnatelja i voditelja, 1.767 stru nih
suradnika (zajedno s nekim drugim stru nim profilima), 1.731 tajnika i administrativnog
osoblja te 7.568 tehni kog osoblja. U odnosu na broj ukupno zaposlenih u osnovnoj školi,
u itelja je 68%, tehni kog osoblja 20%, administrativnog osoblja 5%, stru nih suradnika
2,5% (s dodatkom drugih profila koji nisu pedagoško-psihološke orijentacije – 5%),
ravnatelja i voditelja 2%.

U itelji razredne i predmetne nastave u osnovnoj školi razvrstani su u 24 stru na profila i to:

U itelj razredne nastave 10.247 U itelj povijesti 1.212

U itelj hrvatskog jezika 2.537 U itelj zemljopisa 611
U itelj matematike 2.188 U itelj tehni ke kulture 718
U itelj engleskog jezika 1.435 U itelj likovne kulture 681
U itelj njema kog jezika 538 U itelj glazbene kulture 789
U itelj francuskog jezika 31 U itelj tjelesne i zdravstvene
U itelj ruskog jezika 11 kulture 1.130
U itelj talijanskog jezika 48 U itelj ma arskog jezika 16
U itelj latinskog jezika 12 U itelj eškog jezika 7
U itelj gr kog jezika 4 U itelj slova kog jezika 4
U itelj fizike 443 U itelj rusinskog jezika 1
U itelj kemije 788 U itelj srpskog jezika 17
U itelj prirode i biologije 741 Vjerou itelj 2.094
Ukupno u itelji 26.303

43
U populaciji u itelja najbrojniji su u itelji razredne nastave koji brinu za ½ u eni ke
populacije u osnovnoj školi. Njih po brojnosti slijede u itelji hrvatskog jezika, matematike i
vjerou itelji, koji participiraju u nastavnim programima svih razreda osnovne škole.
Smatramo da bi se proporcije zastupljenosti pojedinih profila u itelja u ukupnoj populaciji
trebale odraziti i na proporciju brige o njihovu usavršavanju i profesionalnom razvoju što je
vodi Zavod za školstvo Republike Hrvatske.

U skupinu rukovoditelja uvršteni su: Me u stru ne suradnike uvršteni su:

Ravnatelj 828 Pedagog 550

Zamjenik ravnatelja 1 Psiholog 162
Voditelj smjene 11 Defektolog 336
Voditelj podru ne škole 16 Logoped 19
Ukupno ravnatelji i voditelji 856 Fizioterapeut 5
U itelj u produženom str. postupku 5
Odgojitelj 1
Zdravstveni djelatnik 2
Socijalni radnik 8
Knjižni ar 481
Informati ar 197
Tehnološki višak 1
Ukupno stru ni suradnici 1.767

Stru ni suradnici, u smislu razvojne pedagoške djelatnosti što je u funkciji internog razvoja i
unapre ivanja kvalitete odgojno-obrazovnog procesa, su u prvom redu školski pedagozi,
psiholozi, defektolozi, logopedi i socijalni radnici. Njihov je broj oko 40% manji od broja što
se navodi, a kojim se u administrativne svrhe uglavnom prikazuju stru ni suradnici u
školstvu. Imaju i u vidu pedagoške probleme kojima se susre e suvremena škola, njihovu bi
zastupljenost u školskoj praksi trebalo znatnije uve ati.

Administrativno osoblje ine: U tehni ko osoblje uvršteni su:

Tajnik škole 853 Domar 971

Financijsko-ra unovodstveni Loža 142
radnik 728 Sprema ica 5.003
Administrator 68 Školski voza 39
Ra unovodstveni referent 82 Kuhar 907
Ukupno tajnici i administracija 1.731 Pomo ni kuhar 346
Pomo ni tehni ki radnik 160
Ukupno tehni ko osoblje 7.568

Stru na sprema ukupno zaposlenih u osnovnoj školi je sljede a:

Dr.sc. Mr.sc. VSS VŠS VŠS/aps SSS SSS/aps VKV KV NSS PKV NKV

1 65 12.337 16.024 7 3.636 308 89 946 110 334 4.445

44
 Stru na sprema u itelja razredne i predmetne nastave:

Dr.sc. Mr.sc. VSS VŠS VŠS/aps SSS SSS/aps

1 35 10.117 14.761 6 1.091 292

Istraživanje pokazuje da je me u u iteljima u osnovnoj školi oko 50% više onih s višom i
srednjom stru nom spremom, nego li s visokom. Ovaj bi podatak trebao potaknuti
visokoškolske ustanove za obrazovanje nastavnika da otvore mogu nost doškolovanja i
doprinesu pove anju kvalificiranosti u itelja za odgojno-obrazovni rad u školi.

U itelji, stru ni suradnici, ravnatelji i drugi zaposlenici po godinama starosti u osnovnim

školama s redovnom nastavom

165 Nepozn.
do 21- 26- 31- 36- 41- 46- 51- 56-60 61-65 66 i više
20 25 30 35 40 45 50 55
Broj % Broj % Broj %

15 682 3.737 4.635 5.478 5.312 5.180 5.693 4.978 13,00% 2.274 5,94% 153 0,40%

Istraživanje pokazuje gotovo pravilnu distribucije starosti zaposlenika osnovne škole, ali i
znatan broj u dobi pred umirovljenje, što bi trebalo imati u vidu tijekom planiranja
zapošljavanja budu ih kadrova.

U itelji, stru ni suradnici, ravnatelji i drugi zaposlenici po godinama radnog staža u

osnovnim školama s redovnom nastavom

16-20 21-25 26-30 31-35 36-40 41 i više

0-5 6-10 11-15
Broj % Broj % Broj % Broj % Broj % Broj %

6.358 4.995 4.860 4.973 12,98% 4.865 12,70% 4.625 12,08% 4.349 11,35% 2.794 7,29% 483 1,26%

Najve i postotak zaposlenih u osnovnoj školi je mla e dobi i ima relativno mali broj godina
radnog iskustva.

II. 2.2. Broj i struktura zaposlenih u srednjem školstvu

U srednjim školama s redovnom nastavom je ukupno 19.209 zaposlenika. U tom je broju

14.446 nastavnika i profesora 387 ravnatelja i voditelja, 736 stru nih suradnika (zajedno sa
stru nim profilima koji nisu stru ni suradnici u užem smislu), 1.122 tajnika i administrativnog
osoblja te 2.498 tehni kog osoblja. U odnosu na broj ukupno zaposlenih u srednjoj školi,
nastavnika i profesora je 75%, tehni kog osoblja 13%, administrativnog osoblja 6%, stru nih
suradnika 1,5% (s dodatkom drugih profila – 4%), ravnatelja i voditelja 2%.

Gotovo ¾ ukupno zaposlenih u srednjoj školi su nastavnici i profesori. Oni su grupirani u 24

stru na profila i to:

45
 Profesor hrvatskog jezika 1.446 Profesor zemljopisa 380
Profesor matematike 1.154 Profesor tehni ke kulture 5
Profesor engleskog jezika 998 Profesor likovne kulture 153
Profesor njema kog jezika 471 Profesor glazbene kulture 127
Profesor francuskog jezika 67 Profesor tjelesne i zdravstvene
Profesor ruskog jezika 11 kulture 764
Profesor talijanskog jezika 110 Profesor rusinskog jezika 1
Profesor latinskog jezika 140 Profesor srpskog jezika 14
Profesor gr kog jezika 14 Profesor stru nih predmeta 4.544
Profesor fizike 374 Stru ni u itelj 1.543
Profesor kemije 482 Suradnik u prakti noj nastavi 378
Profesor biologije 341 Vjerou itelj 407
Profesor povijesti 542 Ukupno profesori i nastavnici 14.466

Najve i broj nastavnika u srednjem školstvu nalazi se u grupaciji profesora stru nih predmeta
i stru nih u itelja u strukovnim školama i školama za zanimanja. Njih je više od 30% ukupno
zaposlenih nastavnika u srednjoj školi. Zanimljivo je konstatirati da taj profil nastavnika
gotovo nema stru ne pomo i odgovaraju e prosvjetne institucije za unapre ivanje školstva.

Stru na sprema ukupno zaposlenih u srednjoj školi je sljede a:

Dr.sc. Mr.sc. VSS VŠS VŠS/aps SSS SSS/aps VKV KV NSS PKV NKV

9 224 13438 1303 0 2117 0 315 231 26 103 1443

Stru na sprema nastavnika i profesora u srednjoj školi

Dr.sc. Mr.sc. VSS VŠS VŠS/aps SSS SSS/aps VKV KV

9 193 12105 1039 0 781 0 243 96

Za razliku od situacije u osnovnoj školi, više od 90% srednjoškolskih nastavnika ima visoku
stru nu spremu, a ohrabruje podatak da je više od 200 onih koji su stekli znanstveni stupanj u
svojoj profesiji.

Nastavnici/profesori, stru ni suradnici, ravnatelji i drugi zaposlenici po godinama starosti u

srednjim školama
Nepozn.

do 21- 26- 31- 36- 41- 46- 56-60 61-65 66 i više

51-55
20 25 30 35 40 45 50
Broj % Broj % Broj %
2 229 1.515 1.752 2.212 1.920 1.950 2.110 1.241 8,58% 740 5,12% 54 0,37% 741

Nastavnici/profesori, stru ni suradnici, ravnatelji i drugi zaposlenici po godinama radnog

staža u srednjim školama

46
 11- 16-20 21-25 26-30 31-35 36-40 41 i više
0-5 6-10
15 Broj % Broj % Broj % Broj % Broj % Broj %
3.262 2.528 2.581 2.797 14,56 2.939 15,30 2.597 13,52 1.676 8,73 715 3,72 114 0,59

II. 2.3. Ukupno zaposleni u osnovnom i srednjem školstvu Republike Hrvatske

U Osnovnom i srednjem školstvu Republike Hrvatske ukupno je 57.511 zaposlenih. Od toga

broja u itelja i nastavnika je 40.846, ravnatelja i voditelja 1.243, stru nih suradnika
(prema administrativnom shva anju) 2.503, tajnika i administratora 2853 te 10.066 tehni kog
osoblja.

Grafikon: Zastupljenost grupacija zaposlenih u osnovnom i srednjem školstvu

! "

#
! "

Tablica: Struktura zaposlenih u osnovnom i srednjem školstvu Republike Hrvatske

Radno mjesto Ukupno

Broj %
Nastavnici
U itelj razredne nastave 10.247 25,13%
Nastavnik hrvatskog jezika 3.983 9,77%
Nastavnik matematike 3.342 8,20%
Nastavnik engleskog jezika 2.433 5,97%
Nastavnik njema kog jezika 1.009 2,47%
Nastavnik francuskog jezika 98 0,24%
Nastavnik ruskog jezika 22 0,05%
Nastavnik talijanskog jezika 158 0,39%
Nastavnik latinskog jezika 152 0,37%
Nastavnik gr kog jezika 18 0,04%
Nastavnik fizike 817 2,00%
Nastavnik kemije 1.270 3,12%
Nastavnik prirode i biologije 1.082 2,65%

47
Nastavnik povijesti 1.754 4,30%
Nastavnik zemljopisa 991 2,43%
Nastavnik tehni ke kulture 723 1,77%
Nastavnik likovne kulture 834 2,05%
Nastavnik glazbene kulture 916 2,25%
Nastavnik tjelesne i zdravstvene kulture 1.894 4,65%
Nastavnik ma arskog jezika 16 0,04%
Nastavnik eškog jezika 7 0,02%
Nastavnik slova kog jezika 4 0,01%
Nastavnik rusinskog jezika 2 0,00%
Nastavnik srpskog jezika 31 0,08%
Profesor stru nih predmeta 4544 11,15%
Stru ni u itelj 1543 3,78%
Suradnik u prakti noj nastavi 378 0,93%
Vjerou itelj 2501 6,13%
Ukupno nastavnici 40.769 100,00%

U itelji glazbe
U itelj tambure 3 3,90%
U itelj klavira 30 38,96%
U itelj gitare 13 16,88%
U itelj flaute 1 1,30%
U itelj harmonike 15 19,48%
U itelj klarineta 4 5,19%
U itelj roga 1 1,30%
U itelj trombona 1 1,30%
U itelj solfeggia 7 9,09%
U itelj teoretskih glazbenih predmeta 2 2,60%
Ukupno u itelji glazbe 77 100,00%

Ravnatelji i voditelji
Ravnatelj 1.172 94,29%
Zamjenik ravnatelja 2 0,16%
Voditelj podru ne škole 16 1,29%
Voditelj smjene 52 4,18%
Voditelj radionice 1 0,08%
Ukupno ravnatelji i voditelji 1.243 100,00%

Stru ni suradnici
Stru ni suradnik 87 3,48%
Pedagog 756 30,20%
Psiholog 228 9,11%
Socijalni radnik 8 0,32%
Zdravstveni djelatnik 7 0,28%
Defektolog 351 14,02%
Logoped 19 0,76%
Fizioterapeut 5 0,20%

48
 U itelj u produženom stru nom postupku 5 0,20%
Odgojitelj 84 3,36%
Knjižni ar 683 27,29%
Informati ar 245 9,79%
Savjetnik (nije poznata struka) 13 0,52%
Mentor (nije poznata struka) 11 0,44%
Tehnološki višak 1 0,04%
Ukupno stru ni suradnici 2.503 100,0%

Tajnici i administracija
Tajnik škole 1.201 42,10%
Financijsko-ra unovodstveni radnik 1.064 37,29%
Administrator 364 12,76%
Ra unovodstveni referent 207 7,26%
Ekonom 17 0,60%
Ukupno tajnici i administracija 2.853 100,00%

Tehni ko osoblje
Domar 1.386 13,77%
Loža 195 1,94%
Sprema ica 6.690 66,46%
Školski voza 39 0,39%
Kuhar 967 9,61%
Pomo ni kuhar 369 3,67%
Pomo ni tehni ki radnik 381 3,79%
No ni pazitelj 39 0,39%
Ukupno tehni ko osoblje 10.066 100,00%

Sveukupno 57.511

U prvoj godini istraživanja, što je vidljivo iz segmenta podataka izdvojenih iz znatno šire i
opsežnije elaboracije istraživanja, pozornost je bila usmjerena na kvantitativni aspekt.
Utvr eno je brojno stanje zaposlenika u osnovnom i srednjem školstvu, njihov stru ni profil,
stru na sprema, godine staža, starost i sl. To su važni pokazatelji za osmišljavanje
menadžmenta ljudskog potencijala u školstvu, koje e u narednoj godini trebati dopunjavati
novim podacima.

Iz tih je podataka mogu e, iako iz sažetka ne posve pregledno predo iti globalnu sliku
zaposlenih u školstvu. Potpunu i jasniju sliku bit e mogu e dobiti tek daljnjom analizom i
povezivanjem podataka.

Možemo ipak konstatirati da je "pokrivenost" škola i programa obrazovanja adekvatno

školovanim kadrovima dobra. Podaci o stru noj sprema najbolje govore o tome, pa i onda
kada se pogleda broj nastavnika koji danas nemaju visoku stru nu spremu što je uvjet za
nastavnika i u osnovnom i u srednjem školstvu. Naime, ako se analizira starost i stru na
sprema uo ava se da je mla i kadar "školovaniji" (a za to bi se u daljoj obradi moglo na i
pozitivnu korelaciju izme u starosti i broja nastavnika s "ispodvisokom" spremom) što ne
zna i da oni nisu odgovaraju e kvalificiran za posao kojeg izvode. Tu bi nužno (kao argument

49
tvrdnji) bilo potrebno paralelno pratiti kronologiju pravne regulative (kadrovske uvjete što su
se tražili u vrijeme njihova zapošljavanja i danas) te iz toga zaklju iti da je sasvim normalan
trend prema ve im nastavno-programskim zahtjevima odnosno prema maksimalno, ne samo
formalno, visokoj spremi. Postavlja se i pitanje što s neevidentiranim, a sustavnim
neformalnim reedukacijama, samou enjem i stalnim skupnim i individualnim usavršavanjima.
Isto tako op i pogled na kadrove po regijama ukazuje na ravnopravnu distribuciju. Iz tih
razloga smo izdvojili uvijek spominjanu zapostavljenost oto nih škola i obradili ih te prikazali
u verziji šireg izvješ a.

Tako er, smo izdvojili podatke za osnovne škole koje su vježbaonice studentima nastavni kih
u ilišta i studija, smatraju i da bi u tim školama morao biti koncentriran kvalitetniji kadar, no
iz ovog pregleda ne uo avamo razlike u odnosu na druge.

II. 2.4. Neka naredna pitanja u vezi zaposlenih u osnovnom i srednjem školstvu

Posebno je važno u nastavku istraživanja ustanoviti stru nost po nastavnim predmetima. Ova
struktura baze ne daje nam veliku sigurnost u ocjeni stru ne/nestru ne zastupljenosti u nastavi
jer se u njoj promatra broj nastavnika a ne broj sati stru ne/nestru ne nastave ili veli ina
populacija koja ima stru nu/nestru nu nastavu. Zbog toga emo morati posegnuti za još
nekim izvorima podataka, kako bi stvorili jasniju predodžbu putova unapre ivanja kvalitete
kadrova u obrazovanju.

Ovi podaci su, nema sumnje, vrlo dobra inicijalna podloga za prikupljanje detaljnih podataka
o stru noj kvalificiranosti kadrova u nastavi pojedinog predmeta u odnosu na uvjete propisane
zakonom, pravilnicima ili utvr ene okvirnim obrazovnim programima, te identifikaciju škola
i nastavnih predmeta (posebno broja sati i broja u enika) što ih realiziraju nastavnici koji ne
udovoljavaju uvjetima.

Primjer u predmetnoj nastavi u osnovnim školama: Ako je propisano da poslove u nastavi

može obavljati osoba koja ima odgovaraju u visoku stru nu spremu, a od ukupno 13.962
osobe u nastavi ima 6.561 sa višom stru nom spremom, onda se ve površnom analizom
može utvrditi da je nastava približno 47 % "nestru na". To, me utum, nije to no jer nisu
obra ene veze s drugim elementima: godinama staža, godinama starosti, permanentno
usavršavanje, te propisi i uvjeti koji su funkcionirali u vrijeme kada su se ti nastavnici
zapošljavali!

Primjer u predmetnoj nastavi u osnovnim školama: Od ukupno 13.962 osobe 487 su

apsolventi i sa srednjom stru nom spremom ili približno 3,50% nastave se izvodi "nestru no".
To ipak nije tako jer je izra un postotka ra en na osnovi broja osoba, a ne na osnovi broja
nastavnih sati (ili broja u enika).

Primjer nastave matematike u srednjim školama: Ako je propisano da poslove u nastavi može
obavljati osoba koja ima odgovaraju u visoku stru nu spremu, a od ukupno 1.347 (1.154 na
prvom i 193 na drugom radnom mjestu) nastavnika 43 nema visoku stru nu spremu, onda se
može re i da je nastava približno 3,20 % "nestru na". To, me utim nije to no jer nisu
uklju eni (korelirani) drugi bitni elementi, a posebno ukupni broj sati nastave tog predmeta.

Primjer u nastavi engleskog jezika u srednjim školama: Ako je propisano da poslove u nastavi
može obavljati osoba koja ima odgovaraju u visoku stru nu spremu, a od ukupno 1.218 (998

50
na prvom i 220 na drugom radnom mjestu) nastavnika 43 nema visoku stru nu spremu, onda
se može re i da je nastava približno 3,53 % "nestru na". To ipak nije tako jer nisu uklju eni
(korelirani) drugi bitni elementi, odnosno izra un postotka ra en je samo na osnovi broja
osoba a ne na osnovi broja nastavnih sati (ili broja u enika).

Ukratko. Analize i istraživanja ove vrste otvaraju brojna nova pitanja i podrazumijevaju
znatno produbljenija istraživanja temeljena na mnogo obuhvatnijim i slojevitijim
pokazateljima. To smatramo svojom obvezom u nastavku istraživanja.

II. 3. RAVNATELJI I STRU NI SURADNICI U OSNOVNOM I

SREDNJEM ŠKOLSTVU
Ravnatelji i stru ni suradnici ostvaruju rukovodne i razvojne funkcije u školama te stoga
predstavljaju onaj dio ljudskog potencijala u školskom sustavu ija je temeljna uloga da
izravno poti e unapre ivanje kvalitete svih aspekata djelatnosti obrazovnih ustanova. Njihova
je broj ana zastupljenost u populaciji zaposlenih u školstvu relativno mala (oko 5%), ali je
njihova važnost, odgovornost i utjecaj od presudnog zna enja za optimalno funkcioniranje
sustava i ostvarivanje njegovih ciljeva.

Tijekom prve godine istraživanja utvr ena je reguliranost uloga i funkcija ravnatelja i stru nih
suradnika u normativnim dokumentima, analizirani pogledi na kompetencijske standarde,
izra en je model kompetencijskog profila i utvr eni problemi u stru nom usavršavanju.
Izloženi su i rezultati empirijskog istraživanja strukture zaposlenih na funkciji ravnatelja i
radnim mjestima stru nih suradnika u osnovnim i srednjim školama.

II.3.1. Pregled odrednica ravnateljske funkcije u osnovnoj i srednjoj školi

Republike Hrvatske (prema Zakonu o osnovnom i Zakonu o srednjem
školstvu)

Analiti ke Osnovna škola Srednja škola

kategorije

Polazno odre enje Ravnatelj je poslovodni i Ravnatelj je pedagoški i

uloge ravnatelja pedagoški rukovoditelj poslovodni voditelj srednje
škole

Uvjeti koje kandidat Kandidat treba ispunjavati Visoka stru na sprema i uvjeti
mora ispunjavati uvjete za u itelja ili stru nog za nastavnika srednje škole
suradnika

Procedura izbora Bira se na temelju javnog Bira se na temelju javnog

natje aja kojeg raspisuje školski natje aja koji raspisuje školski
odbor odbor

51
 Imenovanje Imenuje ga školski odbor Imenuje ga školski odbor

Trajanje mandata etiri godine s mogu noš u etiri godine, a može biti
ponovnog imenovanja ponovo imenovan

Razrješenje Razrješava ga školski odbor Razrješava ga školski odbor

Osnovni poslovi Utvr eni su u statutu i Predlaganje godišnjeg plana i

ravnatelja godišnjem programu osnovne programa, provo enje odluka
škole. školskog odbora, nastavni kog
vije a i drugih tijela, donošenje
odluka o zasnivanju i prestanku
radnog odnosa djelatnika,
podnošenje izvješ a o
rezultatima odgojno-
obrazovnog rada i poslovanja
Ministarstvu (jednom godišnje),
te drugi poslovi utvr eni aktom
o osnivanju, statutom i
zakonom.

II. 3.2. Kompetencijski standardi za ravnatelje

Analizirali smo poglede na kompetencije ravnatelja u raznim državama i došli do zaklju ka da

su mnoge od njih utvrdile kompetencijske standarde kojima trebaju udovoljavati budu i
ravnatelji. Jedan od najpoznatijih modela razvijen je SAD-u - ISLLC Standards (Interstate
School Leaders Licensure Consortium). Ti standardi uklju uju šest podru ja rada, a ravnatelja
definiraju kao voditelja odgojno-obrazovnog procesa koji se zalaže za uspjeh svih u enika:
(1) poticanjem razvoja te uskla ivanjem, usmjeravanjem i provo enjem zajedni ke vizije
u enja što je prihva a i podržava školska zajednica; (2) stvaranjem, poticanjem i njegovanjem
takve školske kulture i programa što unapre uju u enje u enika i profesionalni razvoj
školskog osoblja; (3) rukovo enjem školom, njezinim djelovanjem i resursima tako da jam e
pouzdan, uspješan i u inkovit ambijent za u enje (4) suradnjom s roditeljima i društvenom
zajednicom, uvažavanjem razli itih interesa i potreba; (5) tako da radi pouzdano, iskreno i
eti no; (6) razumijevanjem i uvažavanjem politi kog, socijalnog, gospodarskog, pravnog i
kulturnog konteksta te aktivnim uklju ivanjem u njegovo oblikovanje i razvoj. Svaki je od
ovih standarda razra en na znanja, uvjerenja i ponašanja kojima ravnatelj dokazuje njegovo
ispunjavanje. Ove kompetencijske standarde prihvatila je Nacionalna udruga ravnatelja
osnovnih škola SAD-a (National Association of Elementary School Principals - NAESP),
nakon ega je zapo ela njihova primjena u 30-tak saveznih država. U osposobljavanje
ravnatelja prema ovom modelu uklju ene su brojne institucije. (Interstate School Leaders
Licensure Consortium – ISLLC. 1996. str. 10. i d.)

52
II. 3.3. Model kompetencijskog profila ravnatelja

Rezultate teorijskih i empirijskih istraživanja kompetencijskog profila ravnatelja sinteti ki

prikazujemo kao model konstruiran od pet klju nih kompetencija (osobne, stru ne, razvojne,
socijalne i akcijske), od kojih je svaka determinirana s po pet odrednica. Pokazalo se da su sve
navedene kompetencije vrlo važne za uspješno rukovo enje školom. (Stani i , S. 2003.)

Za ravnatelja se kao najvažnija pokazuje razvojna kompetencija. Tu kompetenciju u najve oj

mjeri odre uje umije e razvojnog djelovanja u dinamici odgojno-obrazovnog procesa. To se
umije e manifestira u razli itim odrednicama, a me u njima su najbolji reprezentanti
kreiranje vizije razvoja škole i uvo enju inovacija kao putu ostvarivanja vizije. Razvojnu
kompetenciju ravnatelja po važnosti slijedi socijalna. Umije e rada s ljudima u odgojno-
obrazovnoj situaciji, naime, pokazuje se znatno važnijim nego li u drugim djelatnostima. Iz
brojnih (manje-više poznatih razloga) kao najrelevantnija odlika te kompetencije iskazuje se
umije e motiviranja školskog osoblja da sustavno radi na ostvarenju zajedni ke vizije. Tu
odliku slijedi sposobnost rješavanja sukoba i nesporazuma što se pojavljuju u radu, a

53
neracionalno troše energiju zaposlenih u školi. Iz rezultata istraživanja može se zaklju iti da
su osobna, stru na i akcijska kompetencija, po svemu sude i, podjednako vrlo važne za
uspješnog ravnatelja. Vrline koje u najve oj mjeri odre uju osobnu kompetenciju ravnatelja
jesu iskrenost i marljivost. Stru na kompetencija svoje ishodište ima u vrsnom poznavanju
naravi odgojno-obrazovnog procesa, a posebice nastave, u emu nalazi uporište za svaku
osmišljenu stru nu aktivnost. Akcijska kompetencija, kao primjena znanja i demonstracija
karakteristika svih odlika ravnatelja, ogleda se ponajviše u stvaranju optimalnih uvjeta za
odgojno-obrazovni rad ustanove i otvorenosti za sve oblike suradnje sa školskim osobljem i
okruženjem škole. (Stani i , S. 2003.)

Slijedom rezultata istraživanja kompetentan bi se ravnatelj pojednostavljeno mogao opisati

kao osoba koja ima jasnu viziju i trajno uvodi pozitivne promjene da bi tu viziju ostvario. On
zna raditi s ljudima i uspješno rješava sukobe koji ometaju ostvarenje školskog programa. Uz
to je iskren, ima povjerenja u svoje ljude i intenzivno je predan radu. Nadalje, uspješan
ravnatelj škole dobro poznaje na ela odvijanja odgojno-obrazovnog procesa u cjelini, te
didakti ka na ela nastave kao temeljnog segmenta odgojno-obrazovnog procesa. Napokon,
ne može se smatrati uspješnim ravnateljem škole onaj tko nije otvoren za suradnju s ljudima i
nije im u stanju osigurati optimalne stru ne i radne uvjete.

II. 3.4. Stru no usavršavanje ravnatelja – prigovori i prijedlozi

poboljšanja
Istraživanje postoje eg sustava stru nog usavršavanja ravnatelja u nas pokazuje brojne
slabosti. Prigovori i prijedlozi za njihovo otklanjanje odnose se na organizaciju, sadržaj i
izvedbu stru nog usavršavanja.

Prigovori i prijedlozi organizacijske naravi. Dosadašnji sustav stru nog usavršavanja

ravnatelja nije dovoljno osmišljen te da se u njemu ne prepoznaje svrha i ne naslu uje vizija
koju njime treba ostvariti. Skupove za ravnatelje gotovo isklju ivo nudi, organizira i izvodi
Zavod za unapre ivanje školstva, a malo se u to uklju uju drugi subjekti prosvjetnog života.
Budu i da je takav "jelovnik" nedovoljno raznolik, njime nije mogu e podmiriti bogatstvo
zahtjeva. Bilo bi stoga prijeko potrebno otvoriti mogu nost svima onima koji ravnateljima
mogu ponuditi znanje – od fakulteta, preko udruga pa do privatnih inicijativa. Zavod za
školstvo bi, me utim, mogao zadržati ulogu supervizora primjerenosti ponu enih sadržaja, te
pratiti i vrednovati kvalitetu stru nog usavršavanja koje ostvaruju drugi subjekti. Primjetno je
da skupovi svojom brojnoš u i rasporedom ne "pokrivaju" ravnomjerno državni teritorij, pa
ravnatelji odre enih podru ja ostaju uskra eni u nekim znanjima i umije ima. Uz to lokalne
sredine nemaju odgovaraju i stru ni kadrovski potencijal koji bi stavile u funkciju
usavršavanja ravnatelja, pa je potrebno na državnoj razini identificirati institucije i pojedine
stru njake koje bi ravnateljima mogli ponuditi svoja znanja i usluge. Bilo bi poželjno da se
jednom godišnje (prije po etka nove školske godine – u trajanju od 2-3 dana) uprili e susreti
ravnatelja šireg regionalnog prostora (više županija) na kojima bi se izložili rezultati globalne
analize prethodnog odgojno-obrazovnog rada, identificirale slabosti i razmotrili poželjni
pravci daljnjeg djelovanja. Manji, jednodnevni skupovi tijekom godine, trebali bi biti u
funkciji stjecala operativnih umije a za "teku e" funkcioniranje u dnevnoj praksi, dok bi se
intenzivnije stru no usavršavanje u pojedinim programskim sadržajima rada ravnatelja trebali
realizirati institucionalno.

54
Prigovori i prijedlozi sadržajne naravi. Programima stru nog usavršavanja nedostaje
vizionarska dimenzija koja bi ravnatelja pozicionirala kao kreatora vizije razvoja škole i
koordinatora njezina ostvarivanja. Dosadašnji sadržaji stru nog usavršavanja ravnatelja
prenaglašavali su važnost normativne regulative (propisa, naputaka), a zapostavljali stru na
znanja vezana uz odgojno-obrazovni proces i rad s ljudima. Na skupovima su, naime,
uglavnom prenošene informacije administrativne i upravne naravi, a ne i znanja u funkciji
stjecanja osposobljenosti za operativno djelovanje. U izboru sadržaja skupova ravnatelji
uglavnom nisu konzultirani, pa su sadržaji rada eš e uvjetovani raspoloživim predava ima, a
manje stvarnim potrebama školske prakse. Teme su birane spontano, a ne prioritetno. Nisu
uvažavane obrazovne potrebe pojedinih ravnatelja, a niti definirani standarde znanja i umije a
bez kojih niti jedan ravnatelj ne bi smio duže obavljati svoju funkciju. Izgubljeno je posve iz
vida da ravnatelj bez odgovaraju ih stru no-pedagoških spoznaja ko i razvoj svoje ustanove,
nanosi štetu svom osoblju, a time i u enicima i roditeljima – kao najvažnijim klijentima škole.
Ubudu e bi trebalo smanjiti sadržaje zakonodavne naravi koji pretjerano formaliziraju
djelovanje ravnatelja, a potencirati sadržaje iz školskog menadžmenta i rada s ljudima kao
nositeljima inovacija i razvoja. Uo eno je da neki savjetnici zaduženi za ravnatelje odre uju
sadržaje stru nih skupova prema svojim afinitetima, a ne prema stvarnim potrebama
ravnatelja. Pristup da predava , a ne korisnici, odre uje temu usavršavanja treba napustiti
Imaju i u vidu imbenike koji utje u na sadržaje stru nog usavršavanja ravnatelja smatra se
poželjnim utvr ivanje jezgre programa koja bi se realizirala na cjelokupnom podru ju države,
a pojedinim sredinama (aktivima) sugerirali da ve i dio programa samostalno odre uju u
skladu sa svojim specifi nostima.

Prigovori i prijedlozi izvedbene naravi. Uspješni ravnatelji imaju veliki interes za stru no
usavršavanje, ali nisu zadovoljni onim što im to usavršavanje pruža. Pre esto sazivanje
skupova, koje u nekim sredinama prakticira prosvjetna administracija, a na kojim se
skupovima prepri ava propise i poruke nadre enih, trebalo bi zamijeniti ozbiljnijim i
suvremenijim oblicima pisane i elektronske komunikacije s obrazovnim ustanovama.
Primjenom odgovaraju e informati ke opreme i unapre ivanjem kulture pisane komunikacije,
smanjilo bi se troškove poslovanja škola, putovanja ravnatelja i njihovo odsustvo s radnog
mjesta. Nisku stru nu i organizacijsku razinu pojedinih skupova za ravnatelje, treba prevladati
temeljitijom pripremom, suvremenijim oblicima rada i poticanjem interakcije sudionika.
Imaju i u vidu ulogu ravnatelja kao promicatelja novih ideja i uvo enja inovacija, potrebno je
u njihove skupove uklju ivati vrhunske stru njake za pojedina stru na pitanja, ali i sustavno
uklju ivati ravnatelje koji uspješno apliciraju pojedinih rješenja u svojoj praksi. Valja imati u
vidu heterogenost ravnateljske populacije, kako se ne bi doga alo da, primjerice ravnatelji
po etnici imaju isti tretman u stru nom usavršavanju kao i ravnatelji s dugogodišnjim
iskustvom, tj. da se svima daje isto. Ravnateljima u prvoj godini funkcije treba intenzivirati
usavršavanje i omogu iti im stjecanje temeljnih znanja i kompetencija potrebnih za uspješno
rukovo enje, kako škola ne bi stagnirala u svom razvoju. Stru no usavršavanje, nadalje, nije
dovoljno uskla eno s intenzitetom promjena koje se zadnjih godina doga aju u školstvu.
Odgovornosti ravnatelja su velike, pa je uz redovno stru no usavršavanje potrebno osigurati i
kompetentnu osobu kao savjetodavca i konzultanta pri donošenju odluka u složenijim
situacijama. Neprihvatljivo je da se ravnateljevo traženje savjeta, od nadre ene administracije
tretira kao njegova nesposobnost. Kad bi ravnatelj dovoljno unaprijed znao da e biti
postavljen za ravnatelja, mogao bi se i samostalno usavršavati za ulogu koja ga o ekuje.

Istraživanje pokazuje da stru no usavršavanje ravnatelja u Hrvatskoj nije primjereno svrsi.

Ono niti u jednom aspektu ne zadovoljava u cijelosti i ne doprinosi znatnijim pozitivnim
promjenama u odgojno-obrazovnoj praksi. Da bi se ostvarile planirane promjene u

55
hrvatskom školstvu potrebno je sustavno poraditi na koncepciji unapre ivanja kvalitativne
razine realizacije stru nog usavršavanja ravnatelja odgojno-obrazovnih ustanova.
Revitalizacija "Škole za ravnatelje", što smo je za ravnatelje srednjih škola ostvarivali tijekom
1992. i 1993. godine, smatra se dobrim rješenjem.

II. 3.5. Stru ni suradnici u školama

Hrvatsko školstvo posljednjih desetlje a karakteriziraju brojni pokušaji pozitivnih promjena u
njegovu vanjskom – administrativno-organizacijskom i u unutarnjem – stru no-pedagoškom
aspektu. Prvi vid promjena koji se odnosio na dizajniranje (prestrukturiranje i reorganizaciju)
školskog sustava – donekle se uspješno ostvarivao. Drugi vid, kojim se nastojalo poboljšati
kvalitetu odgojno-obrazovnog procesa (pedagoška reforma škole) – nije polu io zamjetne
rezultate.

Jedan od svrhovitih pokušaja na podru ju internih promjena, bilo je nastojanje da se

obrazovne ustanove osposobe za preuzimanje brige o svom razvoju. Da bi one to doista i
mogle i da bi u sve složenijim okolnostima uspjele odgovoriti naraslim izazovima svoga
okruženja, one su postupno uz ravnatelja i u itelje, otvarale prostor za nove profile stru njaka.
U našim su to obrazovnim ustanovama, kao i u nekim drugim državama, bili školske
pedagozi, psiholozi, defektolozi, socijalni radnici i sl. Ove profile stru njaka zovemo u nas
stru nim suradnicima, u Sloveniji svetovalnim delavcima, u SAD-u školskim savjetnicima
(School Conselors) i sl.

Razvojni put stru nih suradnika u našem školstvu traje 50 godina, a karakteriziraju ga
oscilacije u shva anjima i provedbi. Danas možemo konstatirati da se, unato stanovitim
slabostima, stru ni suradnici potvr uju kao imperativ suvremene škole, te da su svojim radom
pozitivno utjecali na podizanje kvalitete pedagoške prakse i ostvarili vidan doprinos razvoju i
unapre ivanju odgojno-obrazovnog procesa.

Rezultati istraživanja rada stru nih suradnika najsažetije se mogu izre i tvrdnjom da nam je
pedagoška situacija u školama koje imaju stru ne suradnike (uz uvjet da su i odgovaraju e
pedagoški vo ene) neusporedivo bolja nego u onima koje ih nemaju. U takvim se školama:
o kvalitetnije planira i programira rad (korištenjem stru nih analiza ostvarenih rezultata),
o prati se nastavni rad i poti u se suvremenija didakti ka rješenja,
o stru no i pedagoški osmišljeno se uvode mladi nastavnici u rad i brine se o stru nom
usavršavanju nastavnog osoblja,
o identificiraju se darovita djeca i sustavno poti e njihov razvoj,
o identificiraju se i opserviraju djeca koja imaju teško a u u enju i napredovanju i pruža im
se odgovaraju a pomo ,
o radi se savjetodavno s mladima, a nastavnike upu uje kako postupati u odre enim
pedagoškim situacijama,
o roditeljima se savjetodavno pomaže u boljem razumijevanju svoje djece i uskla ivanju
odgojnih utjecaja,
o prati se i poti e napredovanje u enika i pomaže u izboru škole i budu eg zanimanja,
o prou avaju se i prate odre eni pedagoški fenomeni u školi i pronalaze odgovaraju a
rješenja (npr. izostanci, nasilje, ovisnosti i sl.),
o humaniziraju se odnosi izme u u enika i nastavnika, stvara povoljnija klima za odgojni
rad,

56
o pedagoške inovacije se ne ostvaruju formalno nego profesionalno, stru no se analizira
njihova provedba i kompetentno ocjenjuje dostignuta razina itd.

Ukratko. U onim školama u kojima nema stru nih suradnika takvi se poslovi ili ne ostvaruju
ili se ostvaruju nekvalitetno.

f) Statisti ki pokazatelji o ravnateljima i stru nim suradnicima u osnovnim i srednjim

školama 2003. godine

Statisti ki pokazatelji o ravnateljima u osnovnim i srednjim školama

U osnovnim i srednjim školama Republike Hrvatske je 1172 ravnatelja, od ega su 63,82%

muškarci, a 36,18 žene.

Tablica: Starosna dob ravnatelja osnovnih škola

Starost 26-30 31-35 36-40 41-45 46-50 51-55 56-60 61-65 66 i

više
Broj 1 7 54 123 116 181 197 134 15
ravnatelja
% 0 1 7 15 14 22 23 16 2

U 828 osnovnih škola s redovnom nastavom radi isto toliko ravnatelja. Od toga broja njih 15
(2%) ima znanstveni stupanj magistra znanosti, 384 (46%) ima visoku stru nu spremu, 427
(52%) višu, a 2 srednju. Starost ravnatelja osnovnih škola kre e se od 26 do 66 (i više)
godina. Najve i broj ravnatelja je u dobi izme u 50 i 60 godina (43%). Radno iskustvo
ravnatelja osnovnih škola se kre e od 5 do 40 i više godina. Gotovo 50% ravnatelja ima radno
iskustvo izme u 30 i 40 godina. U zvanju su napredovala 84 ravnatelja osnovnih škola od
ega 31 (3,74%) u zvanje mentora, a 53 (6,40%) u zvanje ravnatelja savjetnika.

Tablica: Starosna dob ravnatelja srednjih škola

Starost 26-30 31-35 36-40 41-45 46-50 51-55 56-60 61-65 66 i

više
Broj 0 2 11 54 76 95 60 40 6
ravnatelja
% 0 O,58 3,20 15,70 22,09 26,61 17,44 11,63 1,74

O 344 ravnatelja u srednjim školama 273 (68,90%) su muškarci, a 107 (31,10%) su žene. Svi
imaju visoku stru nu spremu a 19 (5,52%) ih je steklo magisterij znanosti. Starost ravnatelja
srednjih škola kre e se od 33 do 66 (i više) godina. Najve i broj ravnatelja je u dobi izme u
45 i 55 godina (49%). Oko 45% ravnatelja ima radno iskustvo izme u 20 i 30 godina. U
zvanju su napredovala 87 ravnatelja srednjih škola od ega 27 (7,85%) u zvanje mentora, a 60
(15,22%) u zvanje ravnatelja savjetnika.

Statisti ki pokazatelji o stru nim suradnicima u osnovnim i srednjim školama

Tijekom 2003. godini u osnovnim školama s redovnom nastavom bio je sljede i broj stru nih
suradnika: pedagoga 550, psihologa 162, defektologa 336, logopeda 19 i socijalnih radnika 8,
tj. ukupno 1075 stru nih suradnika. Prema nekim sistematizacijama me u stru ne suradnike

57
ubrajaju se i knjižni ari (481), informati ari (voditelji informati kih u ionica - 197),
fizioterapeuti (5), u itelji u produženom stru nom postupku (5), zdravstveni djelatnici (2) i dr.
Tu se dakle uklju uju svi stru njaci u školi koji nisu u itelji, rukovoditelji (ravnatelji),
administrativno ili tehni ko osoblje. Ako se prihvati takvo imenovanje stru nih suradnika,
onda ih ima 1767.

Slika: Zastupljenost pojedinih profila stru nih suradnika u osnovnim školama

LOGOPED SOCIJALNI RADNIK

2% 1%

DEFEKTOLOG
31%
PEDAGOG
51%

PSIHOLOG
15%

Polovica ukupnog broja stru nih suradnika su školski pedagozi, koje po broju slijede
defektolozi, te psiholozi. Diferencijacija po spolu je sljede a: 87% socijalnih radnika su žene,
88% pedagoga, 91% psihologa, te 92% defektologa. Gotovo svi stru ni suradnici imaju
visoku stru nu spremu, izuzetak su defektolozi me u kojima 6,5% ima višu stru nu spremu te
socijalni radnici - 25% viša stru na sprema.

U srednjim školama s redovnom nastavom bio je sljede i broj stru nih suradnika: pedagoga
206, psihologa 66, defektologa 15, tj. ukupno 287 stru nih suradnika. Prema nekim
sistematizacijama me u stru ne suradnike ubrajaju se i knjižni ari (202), informati ari (48),
zdravstveni djelatnici (5), odgojitelji u domovima (83) i dr. Tu se dakle uklju uju svi
stru njaci u školi koji nisu u itelji, rukovoditelji (ravnatelji), administrativno ili tehni ko
osoblje. Ako se prihvati takvo imenovanje stru nih suradnika, onda ih u srednjim školama
ima 710.

Popunjavanje osnovnih i srednjih škola stru nim suradnicima krajem 2002./2003. školske
godine

Krajem 2002./2003. školske godine Ministarstvo prosvjete i športa Republike Hrvatske

ostvarilo je jednokratnu aktivnost na popunjavanju škola stru nim suradnicima, kao doprinos
unapre ivanju stru nog rada u školama. Tim je ekipiranjem bilo obuhva eno 169 osnovnih i
57 srednjih škola. U nekim su školama stru ni suradnici zapošljavani na ½ ili 1/3 radnog
vremena, što zna i da su esto trebali «pokriti» dvije ili ak tri školske ustanove. Iz
dokumenta temeljem kojeg je vršeno popunjavanje škola stru nim suradnicima, vidljivo je da
je u osnovnim školama zaposleno je 70,65 stru nih suradnika, od ega 47,25 pedagoga, 14,9

58
psihologa i 8,5 defektologa. U srednjim školama zaposleno je 39,5 stru nih suradnika, od
ega 19,5 pedagoga, 18 psihologa i 2 defektologa.

II. 4. INSTITUCIJE PODRŠKE ŠKOLSTVU REPUBLIKE

HRVATSKE
Tijekom prve godine istraživanja utvr ena je struktura te obra eni brojni pokazatelji o
institucijama i ljudskom potencijalu zaposlenom u njima. Istražena je osnovna kadrovska
struktura (po broju zaposlenih) institucija lokalne, regionalne i nacionalne razine koje
ostvaruju sljede e funkcije/zada e: osiguranje uvjeta za rad (škole), skrb o ustroju (škole i
sustava), usavršavanje (trajno obrazovanje) nastavnog i drugog osoblja u školama, pra enje
rada i funkcioniranja (škola i sustava), savjetovanje (pojedina no i skupno), nadzor (upravni,
"stru no-pedagoški" i financijski), vrednovanje (škole i sustava), istraživanje i razvoj
(sustava), stvaranje baza podataka (o školama sustavu) i izvješ ivanje (tematsko i u cjelini).

U lipnju 2003. godine u Ministarstvu prosvjete i športa je ukupno bilo zaposleno 258 osoba,
od ega 10 dužnosnika (ministar, njegov zamjenik, sedam pomo nika ministra i tajnik
Ministarstva), i 248 državnih službenika i namještenika. U širem izvješ u o rezultatima
istraživanja nazna eni su podaci o broju, kvalifikacijskoj strukturi i funkcijama zaposlenika u
pojedinim službama Ministarstva (Uprave za školstvo, Prosvjetne inspekcije, Uprave za
financije, Uprave za me unarodnu prosvjetnu suradnju i dr.)

Broj službenika u uredima državne uprave na podru ju županija razli it je i ovisi o veli ini
podru ja i broja stanovnika u županiji. U cjelini, angažiranost ureda državne uprave u
županijama u oblasti osnovnog i srednjeg školstva, mogla procijeniti na oko 60% ukupnih
poslova. Službenici u uredima su najve im dijelom prosvjetne struke, slijede ih stru njaci
pravne struke, a pretežito imaju visoku stru nu spremu (oko 80%). Ve ina ih ima radno
iskustvo u ustanovama odgoja i obrazovanja, ali ono nije obvezan preduvjet za ulazak u
službu. Me u 170 državnih službenika u uredima državne uprave u županijama njih oko 70%
ima visoku stru nu spremu, uklju uju i i dva magistra znanosti (pomo nici predstojnika,
voditelji odsjeka, odjela i nekih ispostava, upravni i stru ni savjetnici i stru ni suradnici), 20%
višu stru nu spremu (nastavnici i upravni pravnici, u zvanju viših upravnih i viših stru nih
referenata) te oko 10% srednju stru nu spremu (upravnu, ekonomsku, gimnaziju). Me u onim
a s visokom stru nom spremom pretežito su profesori i drugi nastavni ki profili (oko 53%),
diplomirani pravnici (oko 28%, ali na glavnim mjestima, pomo nicima predstojnika ureda
državne uprave, proporcionalno ih je više nego profesora), a ostalo su diplomirani ekonomisti
(oko 8%), diplomirani inženjeri (oko 4%), diplomirani politolozi (oko 4%) i diplomirani
socijalni radnici (oko 3%). U ukupnom broju oko 60% su žene. Svi su službenici s položenim
državnim ispitom za odre ena položajna zvanja, a radno iskustvo u neposrednom odgojno
obrazovnom radu nije obvezni preduvjet za rad u ovim službama.

Upravni odjeli za školstvo u županijama (koji, u pravilu, osim osnovnog i srednjeg školstva,
"pokrivaju", ovisno o veli ini županije, i druge društvene djelatnosti - predškolski odgoj,
kulturu, šport, tehni ku kulturu, ponekad i zdravstvenu zaštitu, socijalnu skrb i sl.) obavljaju
stru ne i upravne poslove u osnovnom i srednjem školstvu iz samoupravnog djelokruga
županija što se odnose na: utvr ivanje programa javnih potreba i skrbi o njihovom
ostvarenju, planiranje i uskla ivanje razvoja i mreže škola, ostvarivanje više razine
pedagoškog i ostalog standarda, izvršavanje zakonskih obveza decentraliziranih funkcija
financiranja te utrošak sredstava županijskog prora una namijenjenih za materijalne troškove
škola, izgradnju i investicijsko održavanje objekata (kapitalnih i drugih) i drugih školskih

59
prostora, nabavu i investicijsko održavanje školske opreme, nastavnih sredstava i pomagala,
prijevoz u enika osnovnih škola, prijevoz zaposlenika srednjih škola te potporu za
sufinanciranje smještaja i prehrane u u eni kim srednjoškolskim domovima. Prema za sada
dostupnim podacima, struktura zaposlenih ima sli nosti s onom u uredima državne uprave. I
tu je oko 70% kadrova s visokom stru nom spremom (pro elnika upravnog odjela, njihovih
zamjenika, stru nih savjetnika i stru nih suradnika), oko 20 % s višom stru nom spremom
(upravnih i drugih profila) i 10% sa srednjom stru nom spremom (u pravilu ekonomskih
tehni ara ili srodnih profila). I ovdje je me u najviše profesora (oko 60%), ali ih slijede
diplomirani ekonomisti (oko 20%), diplomirani pravnici (oko 8%), diplomirani inženjeri (5%)
i ostali (diplomirani politolozi, socijalni radnici i kriminolozi). U ukupnom broju ima oko
65% žena.

Svaki grad ima upravni odjeli za školstvo (u pravilu nadležan za više društvenih djelatnosti
te, ovisno o tome, u nazivu imaju i druge oznake) koji obavlja stru ne i upravne poslove
gradske samouprave u osnovnom školstvu što se odnose na: programiranje javnih potreba i
skrbi o njihovom ostvarenju, planiranje i uskla ivanje razvitka škola i ostvarivanja više razine
standarda; provedbu zakonskih obveza decentraliziranih funkcija financiranja; utroška
sredstava gradskog prora una namijenjenih za materijalne troškove škola, investicijsko
održavanje školskih prostora, nabavu i investicijsko održavanje školske opreme, nastavnih
sredstava i pomagala, prijevoz u enika i, djelomi no, kapitalnih ulaganja u objekte.
Djelomi ni podaci o kadrovima ukazuju da je u gradovima na poslovima prosvjetne
djelatnosti (predškolskog odgoja, osnovnog školstva i nekih drugih poslova vezanih uz
školstvo) angažirano izme u jednog i 10 službenika (npr. u Rijeci 10, u Splitu 4, u akovcu 3,
u Zadru, Dubrovniku, Šibeniku, Puli, Bjelovaru i Varaždinu po 2, s tim da su u tom broju
ponekad i pro elnici odjela ili voditelji odsjeka zaduženi i za druge društvene djelatnosti.
Broj osoba koje se time bave u svih 32 ve a grada mogu e je procijeniti na oko 50 službenika
(osim Grada Zagreba sa specifi nim položajem o kojem se podaci daju u nastavku).

Grad Zagreb glede ostvarivanja prava na upravu i samoupravu ima poseban položaj. Budu i
da je nositelj osniva kih prava nad svim osnovnim i srednjim školama i u eni kim domovima
na svom podru ju, u okviru samouprave ima prava jedinice podru ne (regionalne)
samouprave – u tom pogledu izjedna en je sa županijom. U tom okviru, Gradski ured za
obrazovanje i šport istovremeno je upravni odjel podru ne (regionalne) samouprave, ali
istovremeno i ured državne uprave u jedinici podru ne (regionalne) samouprave, pa otuda i
dvovrsnost njegovih nadležnosti. Ako se izuzme sport i tehni ka kultura, u predškolskom
odgoju i naobrazbi, osnovnom i srednjem školstvu angažirano je ukupno 40 službenika, od
ega je njih 11 zaduženo dijelom i za šport u 11 podru nih ureda. Za sustav osnovnog i
srednjeg školstva zaduženo je ukupno oko 35 službenika, dijelom angažiranih i na ostalim
poslovima. Opseg poslova državne uprave na jednoj i poslove podru ne i gradske samouprave
teško je koli inski razlu iti jer se u uredu obavljaju istovremeno obje vrste poslova.

Zavod za školstvo Republike Hrvatske u vrijeme obrade podataka još je bio u sastavu
Ministarstva prosvjete i športa (dakle, funkcionirao je kao državna uprava). Službenici
Zavoda bili su državni službenici i na njih su se primjenjivali propisi o državnim
službenicima. No, od 01. prosinca 2003. godine on postaje javna ustanova iji je osniva
Republika Hrvatska. U vrijeme obrade Zavod je imao 85 zaposlenih djelatnika, od ega je 72
službenika (prosvjetna savjetnika) na temeljnim poslovima Zavoda propisanim zakonom i
statutom uklju uju i vršitelja dužnosti ravnatelja Zavoda. U ukupnom broju službenika 53%
ih je u Zagrebu, a 47% izvan njega. Službenici u zvanju školskog nadzornika ili višeg
školskog nadzornika imaju sjedište u ve im gradovima: 9 u Splitu, 2 u Zadru, 1 u

60
Dubrovniku, 8 u Rijeci, 1 u Puli, 8 u Osijeku, 1 u Slavonskom Brodu, 1 u Novoj Gradiški te 3
u Varaždinu.
Jedina specijalizirana znanstvena institucija za istraživanja u odgoju i obrazovanju je Centar
za istraživanje i razvoj obrazovanja (CIRO) kao istraživa ka jedinica u sastavu Instituta za
društvena istraživanja u Zagrebu. Njegovi profesionalni ljudski potencijali (u radnom odnosu
u studenom 2003. godine) tri su znanstvena djelatnika (jedan viši znanstveni savjetnik i dva
znanstvena suradnika), jedan koordinator za elektroni ku komunikaciju te etiri znanstvena
novaka.
Visokoškolske ustanove za obrazovanje kadrova u odgoju i obrazovanju (predtercijarna
razina) provode u Hrvatskoj visoka u ilišta na stru noj i fakulteti na sveu ilišnoj razini.
Premda svako od navedenih u ilišta ne obrazuje jedino kadrove za školski sustav, poglavito
ne isklju ivo usmjerena na obvezno (osnovno) i srednje obrazovanje, u nastavku su prikazani
ljudski potencijali onih koja pripremaju budu e u itelje i profesore za bilo koji nastavni
predmet ili stru no podru je (Tablica).
NASTAVNICI
Me u njima
Naziv i sjedište u ilišta Ukupno Dr. sc. Mr. sc. i
specijal.
VISOKE ŠKOLE
U iteljska akademija , Zagreb 58 25 12
Visoka u iteljska škola, akovec 15 3 5
Visoka u iteljska škola, Gospi 21 1 4
Visoka u iteljska škola, Zadar 15 5 10
Visoka u iteljska škola, Rijeka 11 6 3
Visoka u iteljska škola, Split 18 8 8
Visoka u iteljska škola, Osijek 21 8 5
FAKULTETI
Prirodoslovno-matemati ki fakultet, Zagreb 286 208 40
Filozofski fakultet, Zadar 164 73 36
Fakultet prir.-matem. znanosti. i odg. podru ja, 71 40 22
Split
Pedagoški fakultet, Osijek 81 45 16
Filozofski fakultet, Rijeka 140 66 22
Filozofski fakultet, Pula 41 13 16
Odjel za matematiku, Osijek 7 5 2
Edukacijsko-rehabilitacijski fakultet Zagreb 39 33 5
Hrvatski studiji, Zagreb 210 148 51
Kineziološki fakultet, Zagreb 50 38 8
Katoli ki bogoslovni fakultet, Zagreb, 39 28 5
KBF – Teologija u akovu 27 17 7
KBF – Teologija u Rijeci 29 15 14
Katoli ki bogoslovni fakultet u Splitu 41 32 9
Filozofski fakultet Družbe Isusove Zagreb 48 33 15
Muzi ka akademija, Zagreb 97 4 28
Agademija likovnih umjetnosti, Zagreb 58 9 2
Umjetni ka akademija, Split 35 9 8
1 629 854 353
Ukupno:

61
Strukovne udruge razli itih profila i ostali organizacijski oblici ne raspolažu stalno
zaposlenim kadrovima da bi ih se u ovom okviru moglo držati profesionalnim ljudskim
potencijalima u funkciji podrške školskom sustavu. Ipak, njihova uloga ne može se
zanemariti, jer su ljudski potencijali u njih uklju eni (neprofesionalno) esto ve i i zna ajniji
nego profesionalni ljudski potencijali u drugim institucijama sustava. Za ovu etapu
istraživanja samo e se nabrojiti bez navo enja njihovih funkcija i zada a i ukupnih
potencijala:

• Hrvatski pedagoško-književni zbor, Zagreb, s ograncima izvan Zagreba

• Akademija odgojnih znanosti Republike Hrvatske, Zagreb
• Hrvatsko pedagogijsko društvo, Zagreb
• Hrvatsko andragoško društvo, Zagreb
• Udruge ravnatelja: Hrvatska udruga ravnatelja osnovnih škola Zagreb i Udruga hrvatskih
srednjoškolskih ravnatelja, Zagreb
• Mnogobrojne nastavni ke udruge prema razli itim specijalnostima (Društvo za hrvatsku
povjesnicu, Hrvatsko biološko društvo 1885, Zagreb; Hrvatsko fizikalno društvo, Zagreb;
Hrvatsko geografsko društvo, Zagreb; Hrvatsko kemijsko društvo, Zagreb; Hrvatsko
knjižni arsko društvo, Zagreb; Hrvatsko matemati ko društvo, Zagreb; Hrvatsko
psihološko društvo, Zagreb; udruge profesora stranih jezika i mnoge druge).

Navedeni oblici podrške imaju jednu od temeljnih zada a promicati struku na užem ili širem
planu, daju i pritom i veliki doprinos usavršavanju nastavnog i drugog školskog osoblja.
Ve na ovoj razini istraživanja mogu e je zaklju iti da pojedine funkcije i oblici podrške nisu
na istoj razini trajnosti, sustavnosti, transparentnosti i u inkovitosti. Uzimaju i kao kriterij
brojnost profesionalno angažiranih osoba (u radnom odnosu) mogu e je uo iti da je
infrastruktura "upravnog obilježja" znatno brojnija od stru no-pedagoške i istraživa ke,
odnosno da ljudski potencijali u upravnim tijelima (gradova, županija i ministarstvu) daleko
nadmašuju ljudske potencijale u institucionalnim oblicima koji su neposredno usmjereni
prema temeljnoj djelatnosti škole i školskog sustava – neposrednom odgojno-obrazovnom
procesu (kakvi su Zavod za školstvo Republike Hrvatske i Centar za istraživanje i razvoj
obrazovanja). Njihov broj ani odnos je 85 : 15% u korist "uprave". Administrativno i
represivno je prevladalo stru no i preventivno. U svemu tomu vrednovanje, istraživanje i
razvoj su oblici koji zaslužuju ve u pozornost - a prvi korak u tome je pove anje (brojnosti i
podizanje razine kvalitete ljudskih potencijala u tim oblicima vanjske podrške školstvu..

Svega oko 20% ljudskih potencijala prosvjetne infrastrukture, spoznaje o školi i sustavu stje e
neposrednom nazo noš u u njoj, a ostalih 80% do tih spoznaja dolazi posrednim putem –
temeljem koje se o kakvo i škole i sustava ne može ste i potpuna i objektivna prosudba.
Nedefiniranost pojedinih funkcija podrške na pojedinim upravnim razinama (lokalnoj,
podru noj i državnoj) rezultira esto "preklapanjem", odnosno nejasnom razgrani enoš u
nadležnosti dviju ili više službi ili se pak podru je ostavlja nepokriveno – jer nositelj podrške
nije jasno odre en.

II. 5. LJUDSKI POTENCIJAL ZA ŠKOLSTVO NA TRŽIŠTU

RADA
U prvoj godini realizacije projekta istraženi su i obra eni pokazatelji o nezaposlenim
prosvjetnim djelatnicima na tržištu rada, na razini srednje, više i visoke stru ne spreme – po
profilima stru nosti (predškolski odgoj, razredna nastava, nastavnici raznih stru nih profila) i

62
prema životnoj dobi. U analizi i obradi podataka uzete su u obzir sve nezaposlene osobe i
tražitelji zaposlenja. Prema propisima kojima je regulirana djelatnost Hrvatskog zavoda za
zapošljavanje, izme u tih dviju kategorija postoje odre ene razlike u statusu (npr. tražitelji
zaposlenja mogu biti i zaposlene osobe koje žele promijeniti posao, honorarni zaposlenici i
sl.). Ovisno grupama zanimanja, u analiziranoj populaciji je od 10 do15% tražitelja
zaposlenja.

II. 5.1. Nezaposleni prosvjetni djelatnici sa srednjom stru nom

spremom
Ukupno nezaposlenih sa srednjom stru nom spremom ima 1625. Po važe im prosvjetnim
propisima oni ne ispunjavaju uvjete potrebne za odgojitelja, u itelja, odnosno nastavnika pa
se ne mogu zapošljavati u sustavu (osim nekih iznimki). Karakteristike populacije
nezaposlenih prosvjetnih djelatnika sa srednjom stru nom spremom su sljede e: s obzirom na
spol 81% je žena, a 19% muškaraca; bez radnog iskustva je 14%, od jedne do 10 godina
iskustva ima 59% nezaposlenih, a više od 10 godina iskustva ima 27% nezaposlenih sa
srednjom stru nom spremom; manji dio (10%) je starosne dobi ispod 30 godina, a najve i
izme u 30 i 50 godina (83%), dok ih je 7% iznad 50 godina.

II. 5.2. Nezaposlenih prosvjetni djelatnici s višom stru nom

spremom

Nezaposlenih prosvjetnih djelatnika s višom stru nom spremom ukupno je 2147. Me u njima
je 828 odgojitelja predškolske djece. Od toga broja 31% nema radnog iskustva, 56% ima od
jedne do 10 godina, a 13% više od 10 godina. Radi se o populaciji koju 99% ine žene i to
pretežito mla e dobi. Naime, 64% ih je mla e od 30 godina. Najve u skupinu nezaposlenih
prosvjetnih djelatnika s višom stru nom spremom ine u itelji razredne nastave kojih je 917.
To je tako er pretežito ženska populacija (93%) u kojoj 20% nema nikakvog radnog iskustva,
a 80% manje od 10 godina. Mla e su životne dobi, tj. 43% njih ima manje od 30 godina.
Znatan broj nezaposlenih s višom stru nom spremom ine nastavnici raznih predmeta kojih je
402. Najviše je nastavnika hrvatskog jezika (80), tjelesnog odgoja (51), matematike i fizike
(39), biologije i kemije (37) i likovnog odgoja (36). U ovoj je skupini nešto više muškaraca
nego kod odgojitelja i u itelja, ali i ovdje žene ine ve inu (64%). Zanimljivo je da je ovo
starija populacija u kojoj 73% ima više od 10 godina radnog iskustva, odnosno u kojoj je 60%
starije od 50 godina. U pitanju daljnjeg obrazovanja odgojitelja, u itelja razredne nastave i
nastavnika pojedinih predmeta trebalo bi razmotriti opravdanost postoje ih kvota upisa na
visokoškolske ustanove.

II. 5.3. Nezaposleni prosvjetni djelatnici s visokom stru nom

spremom

Utvrdili smo veliki broj nezaposlenih prosvjetnih djelatnika s visokom stru nom spremom,
kojih ima 2497. Njihova distribuciju prema parametrima spola, dužini radnog iskustva i
životnoj dobi je sljede a: tri etvrtine ove populacije ine žene (74%); uglavnom su to ljudi
mla e i srednje životne dobi s relativno malo radnog iskustva. ak 50% nezaposlenih
profesora su mla i od 30 godina, a 85 % imaju radno iskustvo manje od 10 godina. Zanimanja
s najve im brojem u ovoj populaciji su: profesor hrvatskog jezika i književnosti – 343,
profesor tjelesne i zdravstvene kulture – 314, profesor sociologije – 138, profesor filozofije –
158, profesor likovne kulture – 146, profesor povijesti – 113, profesor obrane i zaštite – 81,

63
profesor biologije – 64, profesor talijanskog jezika – 64, profesor njema kog jezika – 61,
profesor francuskog jezika – 60, profesor kemije i biologije – 59. Me u nezaposlenima je i
veliki broj stru nih suradnika (196 pedagoga, 134 psihologa i 90 defektologa).

Zaklju ci istraživanja ljudskog potencijala za školstvo na tržištu rada bili bi sljede i:

- Nezaposleni sa srednjom stru nom spremom predstavljaju ozbiljan problem u populaciji
nezaposlenih, jer ih jedino doškolovanje ili prekvalifikacija može lišiti sadašnjeg statusa;
- U pitanju daljnjeg obrazovanja odgojitelja, u itelja razredne nastave te u itelja, nastavnika
i profesora pojedinih predmeta trebalo bi razmotriti opravdanost postoje ih kvota upisa na
visokoškolske ustanove;
- Opredjeljenjem za ja anjem internog razvoja škole, za stru ne bi se suradnike mogao
otvoriti prostor intenzivnijeg zapošljavanja.

U vezi s prosvjetnim potencijalom na tržištu rada detaljnije bi trebalo istražiti:

Raspore enost nezaposlenih, osobito onih struka koje su više zastupljene u populaciji
nezaposlenih, po županijama te usporediti podatke o nezaposlenima s kadrovskim potrebama
u školskom sustavu, tj. utvrditi kakve su potrebe za zapošljavanjem kadra u školama
odre enih profila najmanje za narednih 5 godina.

II. 6. ŠKOLSKO NADZORNIŠTVO

U okviru ovog zadatka tijekom 2003. godine istraženo je podru je školskog nadzorništva1 kao
podrške školstvu u europskom okružju. Utvr ena je sadržajna i funkcionalna usmjerenost
školskog nadzorništva u europskim zemljama, glavna obilježja nadzornog postupka nad
kvalitetom rada zaposlenih u obrazovanju, odnosi prosvjetne administracije/politike i školskih
nadzorništava te ljudski potencijali školskih nadzorništava.

Gotovo sve europske zemlje imaju ustrojena školska nadzorništva kao oblik državne
prosvjetne infrastrukture u funkciji podrške školi i školskom sustavu u cjelini. Da nije rije o
nevažnoj službi ukazuje i postojanje Stalne me unarodne konferencije središnjih i glavnih
školskih nadzorništava (The Standing International Conference of Central and General
Inspectorates of Education, SICI) sa sjedištem u Buxellesu u ijem je lanstvu 20 europskih
zemalja.

Cjeloviti školski nadzor (engl. full school inspection) jedan je od na ina što ga prakticiraju
prosvjetni inspektorati u nekim europskim zemljama. Prvi oblici takvoga nadzora poznati su u
Velikoj Britaniji po etkom 20 stolje a (Broadfoot, 1996). U Engleskoj, Škotskoj i Sjevernoj
Irskoj on je postao uobi ajeni redoviti oblik nadzora kojim su obuhva ene sve predškolske,
osnovne i srednje školske ustanove jednom u šest godina. Cjeloviti nadzori redovita su praksa
danas npr. u eškoj, Nizozemskoj, Portugalu te u Flamanskoj jezi noj zajednici u Belgiji.

"
# $
%
&

64
Cjelovitim nadzorom je obuhva en ukupni entitet škole i njime se prosu uje o kakvo i škole
kao odgojno-obrazovne institucije u cjelini. Naravno, unutar cjeline prosu uje se o pojedinim
njenim segmentima (procesima, organizacijskim oblicima, funkcijama, rezultatima – ali se u
kona nici za svaki segment i u cjelini pokušava odgovoriti na pitanje "Kakva je ova škola?", s
tim da je kona na prosudba unutar ljestvice (s razli itim brojem me ustupnjeva), od "ne
zadovoljava" pri dnu i "izvrsna je" na vrhu te ljestvice. Pritom se pokazalo, u najve em broju
slu ajeva, da nema univerzalno, u svim segmentima, škole koja ne zadovoljava ili je u svemu
izvrsna. Svaka konkretna škola je u ne emu dobra, u ne emu izvrsna, ali u ne emu može biti i
na najnižoj razini.

Pretežita usmjerenost prema u iteljima/nastavnicima (uklju uju i i prosudbe o njihovoj

kvaliteti izražene ljestvicom s razli itim brojem stupnjeva) uobi ajeni je oblik nadzora u
zemljama koje ne prakticiraju cjeloviti školski nadzor, ali i u onima koje to ine premda su u
praksi i cjeloviti nadzori. U itelje/nastavnike kao sadržaj nadzora susre emo npr. u
Francuskoj, Belgiji, Nizozemskoj, Portugalu, Austriji, Njema koj, eškoj i Danskoj.
Prosudbe školskih nadzornika u pojedinim zemljama imaju esto promotivnu ulogu
(napredovanje u više zvanje ili pak zapošljavanje na poslovima više razine – upravnim,
savjetodavnim i sl. – u Njema koj). No, ponekad takve nadzorni ke prosudbe mogu imati i
neugodne posljedice, npr. prijedlog za obvezno uklju ivanje u odgovaraju e oblike stru nog
usavršavanja u Francuskoj ili prijedlog nadležnim upravnim županijskim tijelima koja
zapošljavaju u itelje/nastavnike za njihovo udaljenje iz profesije (npr. u Danskoj).

Tematski usmjereni nadzori redovita su djelatnost svih školskih nadzorništava. Programirane

unaprijed ili kao rezultat teku ih zbivanja, na respektabilnom uzorku školskih ustanova,
prosu uje se o nekom aktualnom užem sadržaju na teritorijalnoj razini itave zemlje. Takvi
nadzori mogu biti usmjereni na nastavu pojedinog nastavnog predmeta i njima se prosu uje o
kvaliteti takve nastave na regionalnoj ili državnoj razini. Susre emo je u pojedinim
njema kim saveznim državama (npr. Sjevernoj Rajni Westfaliji), u Sjevernoj Irskoj, Irskoj (u
srednjim školama) i Francuskoj. Ovakvi nadzori usmjereni su više prema razvoju i podršci
nego kontroli.

Temeljna funkcionalna podru ja odgovornosti školskih nadzorništava razli ita su od jedne

zemlje do druge. Mogu e je izlu iti zajedni ka obilježja koja profiliraju nadzorne službe u
funkcionalnom smislu, a iji je trend sve prepoznatljiviji u europskom okružju. Rije je o
sljede im funkcijama (zada ama, podru jima odgovornosti): vrednovanju kao suvremenoj
nadzorni koj praksi koja sve više potiskuje kontrolu kao temeljno opredjeljenje iz prethodnih
razdoblja; savjetovanje je postalo gotovo uobi ajena zada a za službu ije je obilježje ina e
tradicionalno usmjereno kontroli ili nadzoru; pra enju i stvaranju baza podataka;
"arbitriranju" kao funkciji posredovanja u nesuglasicama izme u u enika i nastavnika,
nastavnika i ravnatelja, ravnatelja i upravnih tijela škole, roditelja i škole; izvješ ivanju kao
mjerilu demokrati nosti u odre enoj sredini gledano kroz prizmu prava korisnika usluga i
javnosti da budu informirani o stanju djelatnosti za koju, kao porezni obveznici, izdvajaju
sredstva.

Ovisno o vrsti i sadržaju nadzora te njegovoj svrsi oni mogu biti unaprijed najavljeni, ali i
nenajavljeni. Gotovo polovica pojedina nih, tematskih nadzora u Austriji je nenajavljena. U
nekim zemljama (Sjeverna Irska, npr.) godišnji nenajavljeni nadzori posebno se planiraju, ali
se za dolazak nadzornika u školu sazna tek dan-dva prije samog nadzora.

65
Ukupne spoznaje o školi nadzornici dobivaju prikupljanjem i prou avanjem dokumentacije
(administrativne, pedagoške, ve postoje e ali i izra ene tijekom nadzora), promatranjem
(nastave i drugih aktivnosti, doga anja u vrijeme odmora, ulaska i izlaska iz škole, boravka u
prostorima za izvannastavne aktivnosti, informacijsko-dokumentacijskim centrima i sl.),
intervjuima i razgovorima (s u iteljima, upravnim osobljem, u enicima, roditeljima,
lanovima upravnih tijela), popunjavanjem i analizom upitnika (što ih popunjavaju u enici i
roditelji – bez spominjanja imena i sa zajam enom anonimnoš u) te usmenim provjerama i
testiranjem u eni kih postignu a.

Ako nadzornik vrednuje i ocjenjuje pojedinog nastavnika (kao npr. u Austriji, Francuskoj,
Njema koj, Belgiji), kompetentnost za takve poslove je neophodna i mora biti transparentno
pokazana prije ulaska u službu. U pojedinim slu ajevima budu i nadzornici dokazuju se
posebnim testovima ili ispitima (npr., u Francuskoj belgijskoj zajednici treba ocijeniti jedan
nastavni sat, a u Škotskoj ga neposredno izvesti). U Flandriji (Belgija), nakon pisanog
selektivnog ispita svaki kandidat ima usmeni ispit o etiri teme što se odnose na nadzor i
pedagogiju, a ispitno povjerenstvo, pod vodstvom glavnog nadzornika, sastavljeno je i od
javnih službenika visoke razine te od tri sveu ilišna profesora.

O kakvom se ljudskom potencijalu radi mogu posvjedo iti podaci o broju školskih
nadzornika u pojedinim europskim zemljama u 1997/98. godini.

Na 6 154 škole, 1 181 713 u enika i 120 409 u itelja/nastavnika predtercijarnog odgoja i
obrazovanja, austrijsko školsko nadzorništvo ima ukupno 322 nadzornika. U eškoj, na 13
724 školskih i predškolskih ustanova, oko 2 000 000 u enika i oko 120 000
u itelja/nastavnika škole nadziru ukupno 323 školska nadzornika. U Danskoj savjetodavna
služba (s nadzorni kom funkcijom) od 130 nacionalnih savjetnika pokriva oko 10 000 škola,
1 300 000 u enika i oko 135 000 u itelja/nastavnika. U Engleskoj s oko 23 000 predškolskih
i školskih ustanova, oko 8 000 000 u enika i oko 450 000 u itelja/nastavnika u nadzoru
sudjeluje ak oko 14 300 profesionalnih "inspektora" i drugih lanova nadzorni kih timova
(od kojih je veliki broj u tzv. ugovornom odnosu s nadzorništvom, a ne u radnom odnosu).
Nadzor nad oko 6 100 školskih i predškolskih ustanova u Flandriji (oko 1 350 000 u enika i
oko 110 000 u itelja/nastavnika ) obavljaju 204 školska nadzornika. U Francuskoj, na oko 61
000 predškolskih i školskih ustanova, oko 12 500 000 u enika i oko 700 000
u itelja/nastavnika, ukupni nadzorni ki "korpus" broji 3 390 službenika i funkcionara.
Nadzor u oko 2 700 školskih ustanova (870 000 u enika i 47 000 u itelja/nastavnika) u
njema koj saveznoj državi Hessenu obavljaju 143 nadzornika. U Irskoj 125 "inspektora" i 50
psihologa (u tzv. Psihološkom servisu koji obilazi sve škole) nadzire oko 4 500 škola s oko
800 000 u enika i oko 45 000 u itelja/nastavnika. Nizozemsko nadzorništvo broji 170
nadzornika (pokrivaju nadzorom 8 952 školske ustanove s oko 3 323 000 u enika i oko 245
000 u itelja/nastavnika). U Portugalu nadzor nad oko 16 800 predškolskih i školskih ustanova
s oko 2 100 000 u enika obavljaju ukupno 243 školska nadzornika.

Analiza školskog nadzora u drugim europskim državama ukazuje na pogrešna rješenja u

Hrvatskoj i neprimjerenost suvremenom školskom sustavu te potrebu što skorijeg
organizacijskog, programskog, institucionalnog i stru no-profesionalnog uskla ivanja našeg
sustava nadzora sa sustavima u zemljama Europske zajednice.

66
II. 7. ZADACI ISTRAŽIVANJA TIJEKOM DRUGE GODINE I
O EKIVANI REZULTATI
Tijekom druge godine realizacije podprojekta Ljudski potencijali za promjene hrvatskog
školstva istraživanje e se s kvantitativnog u ve oj mjeri usmjeriti na kvalitativni aspekt. Cilj
je utvrditi: (1) kakav je postoje i ljudski potencijal u osnovnom i srednjem školstvu te što bi
trebalo u initi da bi se dobio potencijal s kojim bi se planirane promjene u osnovnom i
srednjem školstvu mogle ostvariti i (2) koje su karakteristi ne zna ajke postoje eg sustava
prosvjetne infrastrukture i kakve su promjene potrebne u tom podru ju da bi se osiguralo
u inkovito funkcioniranje suvremenog osnovnog i srednjeg školstva.

U svrhu ostvarenja navedenih ciljeva istraživanjem e se:

1. Utvrditi stru nost u itelja i nastavnika u nastavi (tzv. nestru nost u nastavi). Prvenstveno
se to odnosi na predmetnu nastavu u osnovnim školama, op e obrazovne i posebno
stru ne predmete u srednjim školama, te skupnu kategoriju "stru ni suradnik".
2. Utvrditi nastavni ke kompetencije za kvalitetno izvo enje nastave (npr. poznavanje
predmeta, metodike, pedagoško-psihološka znanja, socijalne vještine, spremnost za
promjene, i sl.)
3. Utvrditi trendove kretanja broja u eni ke populacije u osnovnim i srednjim školama
pojedinih županija zadnjih 10 godina, te analizirati povezanost s potrebama zapošljavanja
ili eventualno otpuštanja zaposlenih u školama.
4. Nakon definiranja trajanja osnovne škole i obveznog obrazovanja, te usvajanja
nacionalnog kurikuluma, utvrditi kvalifikacijsku strukturu i potreban broj zaposlenih za
ostvarenje programa nastave (nastavnih predmeta) i komplementarnih odgojno-
obrazovnih podru ja rada u predtercijarnom obrazovanju za duže vremensko razdoblje.
5. Utvrditi osposobljenost ravnatelja za provo enje strukturnih promjena u osnovnom i
srednjem obrazovanju. Istražiti ulogu, osposobljavanje i stru no usavršavanje ravnatelja u
drugim državama te predložiti model njihova osposobljavanja u nas. Na temelju analiza
prakse u drugim državama, predložiti kriterije za izbor ravnatelja u osnovnom i srednjem
školstvu u Hrvatskoj.
6. Istražiti ustrojstvo prosvjetne infrastrukture u zemljama EU i predložiti iskustva i rješenja
koja bi se mogla primijeniti u transformaciji naše prosvjetne infrastrukture. Produbiti
spoznaje o školskim nadzorništvima u europskom okružju te istražiti mogu nosti
optimalnog ustroja i funkcioniranja školskih nadzornih službi u Republici Hrvatskoj
(Zavoda za školstvo i Prosvjetne inspekcije). Mogu i zaklju ci usmjereni su na daljnji
razvoj nadzornih službi u Hrvatskoj kao dijela vanjske podrške sustavu i svakoj školi
pojedina no.
7. Utvrditi strukturu i programsku usmjerenost institucija podrške školstvu, od nacionalne do
op inske razine i analizirati njihovu primjerenost planiranim promjenama u školstvu u
uvjetima decentralizacije školstva.
8. Utvrditi neke psihološke korelate izbora i upisa nastavni kih studija kod srednjoškolaca te
utvrditi eventualnu povezanost izme u interesa za nastavni ka zvanja i upisa na
nastavni ke fakultete s jedne i školskih ocjena, sposobnosti i osobina li nosti s druge
strane.

67
Podprojekt III: EKONOMSKO-FINANCIJSKI ASPEKT
PREDTERCIJARNOG ŠKOLOVANJA U HRVATSKOJ

Voditelj projekta: Prof. dr. sc. Vinko Bari

III. 1. POLAZNE OSNOVE SUSTAVA FINANCIRANJA
PREDTERCIJARNOG OBRAZOVANJA
Sustav financiranja predtercijarnog obrazovanja treba polaziti od na ela koja e pove ati
njegovu ekonomsku i socijalnu u inkovitost. U inkovitost predtercijarnog obrazovanja
pretpostavlja detaljno poznavanje materijalnih, ljudskih i financijskih resursa koji se javljaju
kao nužna polazna osnova ( «input» ) za rad obrazovnih institucija. Sa stajališta financiranja
predtercijarnog obrazovanja potrebno je ista i da se tržište javlja kao neprikladan instrument
alokacije resursa, jer sa stajališta društvenog optimuma vodi suboptimalnom outputu. To je
jedan od temeljnih argumenata državne intervencije u usmjeravanju predtercijarnog
obrazovanja. Državna intervencija u financiranju predtercijarnog obrazovanja pokazuje
razli iti stupanj intenziteta, tj. pokrivanja troškova obrazovanja, u globalu i na pojedinim
stupnjevima obrazovnog sustava. U na elu, može se re i da je stupanj intervencije najja e
izražen kod osnovnog obrazovanja. Što se više primi emo prema višim i specifi nim oblicima
obrazovanja, teže je utvrditi optimalni model financiranja.

Za odabir primjerenog sustava financiranja predtercijarnog obrazovanja posebno zna enje

imaju društvena funkcija predtercijarnog obrazovanja, elementi jednakosti i efikasnosti
financiranja kao i raspodjela odgovornosti u financiranju i upravljanju predtercijarnim
obrazovanjem.

Društvena funkcija ima svoju ekonomsku, kulturnu, socijalnu i politi ku dimenziju.

Ekonomska dimenzija razvoja predtercijarnog obrazovanja, s jedne strane, pretpostavlja
obrazovni output koji e u svojoj završnoj komponenti biti usuglašen s dinami nim
promjenama na tržištu rada. Društveni i politi ki ciljevi obrazovanja sastoje se u postizanju
op e i funkcionalne pismenosti, a kulturni i znanstveni predstavljanje kulturnih vrijednosti,
odnosno poticanje znanosti. Problem tzv.»funkcionalne nepismenosti» javlja se kao
posljedica strukturalne nezaposlenosti. Ova sve eš a pojava u razvijenoj tržišnoj privredi
stavlja posebne zahtjeve na programe cjeloživotnog obrazovanja. Javlja se potreba za
adekvatnim obrazovanjem onih koji su davno stekli odre ene kvalifikacije koje više ne
odgovaraju novim uvjetima. Funkcionalna nepismenost poga a i mlade ljude koji nisu završili
školu i sve one koji imaju suboptimalno obrazovanje. Kao op i cilj cjeloživotnog obrazovanja
u tim slu ajevima sve eš e se spominje «prag minimalnih sposobnosti», što uklju uje
usvajanje dosta opsežnog fonda znanja.

Pravednost ( jednakost ) i efikasnost u financiranju predtercijarnog obrazovanja ozna avaju,

po definiciji konfliktnost ciljeva u razvoju obrazovanja. U sustavu financiranja
predtercijarnog obrazovanja jednakost se odre uje kao prihvatljivi model preraspodjele
troškova obrazovanja izme u pojedinih subjekata primjereno njihovoj ekonomskoj snazi.
Stoga, model financiranja predtercijarnog obrazovanja u narednom razdoblju treba voditi
ra una o:
a) vodoravnoj jednakosti koja se odre uje kao mjera potrošnje po u eniku. Ako
postoji pravedna raspodjela, to zna i da se treba o ekivati isti tretman ( približno isti
trošak po u eniku ) prema skupinama u enika s istim obrazovnim sposobnostima.
Najjednostavniji ispit vodoravne jednakosti unutar obrazovnog sustava jest
usporedba troškova po u eniku u odre enoj školi u usporedbi s istim troškovima u
drugim školama i drugim regijama. Temeljni smisao tih usporedbi jest uklanjanje
negativnih u inaka zemljopisnih i drugih razlika u razini cijena što se posebno
odnosi na pla e nastavnika i pomo nog osoblja. Pla e nastavnika i pomo nog

69
 osoblja, u pravilu, ine najve i dio u strukturi ukupnih troškova obrazovanja.
Razlike u troškovima života mogu, naime, utjecati na visinu pla a nastavnika što od
regionalnih vlasti traži ve e rashode za obrazovanje kako bi se privukli kvalitetni
nastavnici. Vodoravna jednakost koja bi se u tom slu aju trebala pojaviti, predstavlja
uskla ivanje troškova obrazovanja s indeksom troškova života koji pak predstavlja
cijene opreme koju odre ena škola kupuje na tržištu.

Za vodoravnu jednakost u predtercijarnom obrazovanju posebno zna enje imaju

projekcije teku ih rashoda. Oni se najjednostavnije predvi aju ra unom prosje nog rashoda
za jednog u enika, a potom množenjem s o ekivanim brojem u enika u svakoj godini
odre enog razdoblja. Ovom jednostavnom ra unu dodaju se i specifi nosti u projekciji
teku ih rashoda: porast broja nastavnika i njihovih pla a, starosna, spolna i kvalifikacijska
struktura nastavnika, njihova mogu a unapre enja i sli no. Realna potrošnja po u eniku
podrazumijeva i procjenu stavki troškova kao što su obrazovna oprema, održavanje zgrada,
potrošnja energije. Tek spoznajom svih spomenutih rashoda mogu e je približiti troškove u
pojedinim školama/ županijama.

Primjereno uvjetima relativno male zemlje kakva je Hrvatska, intervencija države u cilju
postizanja vodoravne jednakosti u predtercijarnom obrazovnom sustavu sastojala bi se u
sljede em: stvaranjem infrastrukturnih pretpostavki obrazovanju u slabije razvijenim
županijama i op inama ( gradnja škola, oprema škola, poticajne pla e nastavnicima,
odgovaraju a rješenja prijevoza u enika od ku e do škole i obratno, prehrana u enika u školi,
pomo u nabavci udžbenika) višestruko bi poboljšalo op e uvjete razvoja i života na tim
podru jima. Stvaranje spomenutih pretpostavki pove alo bi privla nost pojedinih županija i
zadržalo postoje e stanovništvo.
Podjela troškova obrazovnih akcija izme u op ina, županija i ministarstva prosvjete odražava
njihov zasebni i ukupni interes kao i temeljne parametre njihove gospodarske razvijenosti.
Komplementarno ovim intervencijama u oblasti obrazovanja trebaju se javiti poticaji
otvaranju novih proizvodnih pogona u slabije razvijenim županijama i op inama kako one ne
bi bile zahva ene depopulacijskim procesima;

b) intergeneracijska jednakost polazi od injenice da položaj pojedinca u obrazovanju

ne smije biti diskriminiraju e povezan sa socijalnim i ekonomskim statusom
njegovih roditelja. Stoga u Hrvatskoj treba utvrditi jasne kriterije dohodovnog i
imovinskog cenzusa kao polazne osnove za državnu intervenciju u stvaranju
jednakosti šansi u predtercijarnom obrazovanju. Ona se sastoji u izradi sustava
obrazovnog vouchera kao i praksi kratkoro nog i dugoro nog kompenzatorskog
obrazovanja. Rastu i utjecaj tržišne valorizacije obrazovanja u Hrvatskoj o ekuje od
prosvjetnih vlasti u zemlji detektiranje onih pojedinaca u sustavu koji, zbog
razli itih razloga, apstiniraju ili prekidaju obrazovni proces. Stopa ranijeg napuštanja
obrazovnog procesa uobi ajena je sinteti ki pokazatelj nepoželjnih procesa u
predtercijarnom obrazovanju.

Stoga, u sustav financiranja obrazovanja treba ugraditi financijske instrumente koji bi bili
dio cjelovitog modela sustava financiranja;

70
 c) okomita jednakost smanjuje prenošenje nejednakosti u predtercijarnom obrazovanju
jednog naraštaja na drugi. Jednaki odnos prema jednakim ili razli iti tretman
razli itih, temeljna su polazišta okomite jednakosti. To se postiže pomo u tzv.
fiskalne neutralnosti. Nepovoljni položaj pojedinca u obrazovanju ispravlja se
pomo u transfernih pla anja tako da djeca ne osje aju teret socijalnog položaja
svojih roditelja, budu i da za to svojim ro enjem nisu odgovorna. U tu svrhu
primjenjuju se u kombinaciji regresivne, proporcionalne i progresivne stope poreza
na prihode zaposlenih.

Za vo enje politike financiranja predtercijarnog obrazovanja posebno zna enje imaju

sljede i oblici mjera jednakosti:
- komutativna jednakost – ne o ekuje se zna ajnija pomo države. Položaj pojedinca u
obrazovanju prepušta se manje-više tržišnoj logici.. Malo prostora ostavlja se
javnim/državnim školama, a financiranje se spušta na nižu – lokalnu razinu.
Komutativna jednakost dopušta intergeneracijsku nepravednost, što drugim rije ima
zna i mogu nost neograni enih razlika u bogatstvu;
- fiskalna neutralnost – ovdje se sve više osje a djelovanje države, u prvom redu
transfernim pla anjima kojima je svrha da lokalne škole imaju jednaki tretman u
pristupu obrazovnim financijskim sredstvima. Uspostavljanjem jednake fiskalne
osnovice dopuštene su brojne varijacije rashoda po u eniku;
- proporcionalna jednakost polazi od pretpostavke da e ve i postotak ukupnih troškova
po u eniku pripasti onim u enicima koji su u nepovoljnijem položaju. To se postiže
specijalnim programima obrazovanja. Bez obzira na ovaj cilj, proporcionalna
jednakost još uvijek dopušta velike razlike u ukupnim troškovima temeljenim na
razlikama obiteljskog okruženja i na razlikama u priro enim nejednakostima. Dakle,
proporcionalna jednakost bitno ne smanjuje intergeneracijske razlike me u
pojedincima;
- pozitivizam je najradikalniji oblik uspostavljanja jednakosti u obrazovanju. U prvom
redu, zato jer uklju uje progresivne stope kako na poreznoj tako i na strani koristi od
obrazovanja. Obi no se predstavlja državnim financiranjem posebnih programa za
hendikepiranu djecu, zajmovima za siromašne, te mjerama usmjerenima na osobe
devijantnog ponašanja. U pravilu, pozitivizam podrazumijeva kona ni stupanj
jednakosti, jer uklanja prijenos nekvalitete izme u naraštaja, a poti e postizanje
pravednosti izme u jednakih.

Efikasnost upravljanja i financiranja predtercijarnog obrazovanja ozna ava mogu nost

pove anja željenih rezultata u obrazovanju bez pove anja koli ine upotrebljenih sredstava
( racionalizacija rada postoje om opremom) ili zadržavanje postoje ih rezultata uz
smanjenje nepotrebnih troškova.

Kao temeljni oblici hijerarhije mjera efikasnosti isti u se:

- isplativost predstavlja ra unovodstvenu tehniku provjere ( isplativosti ) financiranja
obrazovnog programa. Bez obzira što je rije o tehnici, za ispravnu odluku u
predtercijarnom obrazovanju važna je primjerena valorizacija troškova i koristi od
ulaganja u obrazovanje. Ova mjera sama za sebe ipak ne uspijeva analizirati
proizvodnu efikasnost ( kombinacija uloženog vremena i sredstava koja osigurava

71
 ostvarenje željenih ciljeva u obrazovanju ), a niti ne uspijeva ocijeniti jesu li pojedini
troškovi opravdani;
- mjera trošak/efikasnost razmatra odnos troška prema koli ini outputa. U razmatranje
se uzimaju cijene nekih inputa (pla e nastavnika, cijene obrazovne opreme, energije
). Stranu obrazovnog outputa nije uvijek jednostavno definirati. Obi no su to razine
uspjeha pojedinaca koji se zadržavaju u sustavu ili ga napuštaju, stope napuštanja
obrazovnog sustava ili zadovoljstvo ljudi s obrazovnim sustavom;
- mjera trošak/nov ana dobit – razmatra troškove u odnosu na vrijednost outputa uz
ra unanje koeficijenata trošak/korist ili stope povrata od ulaganja u obrazovanje.
O ekivane koristi mjere se u nov anim zaradama. Empirijski pokazatelji govore da
u uvjetima tržišnog gspodarstva postoji zna ajna me uzavisnost izme u koli ine
obrazovanja i nov anih zarada;
- mjera trošak/ ukupne, privatne i društvene koristi – predstavlja najviši kroterij u
hijerarhiji mjera efikasnosti budu i da uzima u obzir sve društvene troškove i koristi
pri izra unavanju koeficijenata ili stope povrata. Ovdje je, dakle, rije o mjeri
društvene koristi od predtercijarnog obrazovanja gdje se, pored kvantitativnih
parametara nalaze i kvalitativne ocjene koristi od obrazovanja. Kvantitativni i
kvalitativni pokazatelji koristi od predtercijarnog obrazovanja predstavljaju temelj
odlu ivanja o efikasnosti i jednakosti u obrazovanju.

Zna enje svih navedenih oblika mjera efikasnosti sastoji se u tome što oni pomažu pri
donošenju ocjene o efikasnosti pojedinih obrazovnih programa. Dobiveni rezultati
omogu avaju lakšu odluku u pogledu alokacije oskudnih obrazovnih financijskih sredstava
u one programe koji daju najviše stope povrata.
Pokazatelji u eni kog napretka kroz predtercijarno obrazovanje, isto tako, su zna ajna
mjera uspjeha obrazovnog sustava. Tijek ulaska i napuštanja pojedinog stupnja
predtercijarnog obrazovanja, odnosno ponavljanje školske godine neposredno se odražava
na razinu troškova u sustavu. U eni ki napredak ponekad je uvjetovan i mogu nostima
u itelja da svoja znanja prenesu na djecu, zbog uvjeta rada u u ionici i zbog nedovoljnog, a
prijeko potrebnog u eni kog pribora. Ova injenica dodatno komplicira komponentu
troškova u sustavu.
Stopa u eni kog napretka, esto nazivana i stopa upornosti je mjerena kao mogu nost i
unutarnja efikasnost obrazovnog sustava. Stopa napretka koja se približava 100% - tnom
iznosu pokazuje visoki stupanj zadržavanja i nizak stupanj odustajanja od predtercijarnog
obrazovanja. Stopa ponavljanja je esto uzimana kao pokazatelj efikasnosti obrazovnog
sustava. U enici koji ponavljaju godinu predstavljaju pove ani trošak obrazovanja za svoju
obitelj, ali i za školski sustav op enito koji ima vrlo ograni ene financijske izvore. Svaka
država ima razli iti stav i odluke prema djeci koja ponavljaju školsku godinu.
Koeficijent efikasnosti je sinteti ki pokazatelj unutarnje efikasnosti obrazovnog sustava,
odnose i se na kombinirani utjecaj efikasnosti, ponavljanja i napuštanja predtercijarnog
obrazovanja. Idealna vrijednost koeficijenta je 100%, gledaju i istuaciju u kojoj svi u enici
upotpunjavaju školski krug, i tako niti ponavljaju školsku godinu niti odustaju od škole.
Koeficijent efikasnosti manji od 100% pokazuje i ukazuje na neke izgubljene izvore.
Podaci za stopu neto pritjecanja i koeficijent efikasnosti posebno se obra uju i uskla uju
za UNESCO.
Tablica 1.
Usporedni pokazatelji efikasnosti predtercijarnog obrazovanja u odabranim zemljama

72
 Stopa neto Postotak Djeca koja ponavljaju Koeficijent
primanja na I jedinica koje godinu efikasnosti
stupnju dostižu V
stupanj
Država u enici u enice u enici u enice Primarno Sekundarno Idealno doba
obrazovanje obrazovanje mature
% % kao%stvarnih
ukup.upisa ukup.upisa godina
1994- 1994- 1980- 1980- 1980-1997 1980-1997
1999 1999 1997 1997
Albanija * * 81 83 5,3 15,9 88,8
Argentina * * 70 70 5,3 9,2 89,0
Hrvatska 98 99 * * 0,5 0,6 100,0
Svijet
Niski 67 57 * * * * *
prihod
Srednji 87 88 * * 3,6 * *
prihod

Izvor:The World development indicators, The World bank 2001.

Objašnjenje uz tablicu 1.
• stopa neto primanja na I stupnju predtercijarnog obrazovanja (Net intake rate in grade
I) predstavlja broj novih ulazaka u prvi stupanj predtercijarnog obrazovanja koji za to
ima službeno dopušten broj godina, izražen kao postotak populacije odgovaraju e
dobi;
• postotak pojedinaca koji dostižu V stupanj ( Percentage of cohort reaching grade V )
je udio u enika upisanih u prvi razred osnovne škole koja e jednom dosti i V stupanj
obrazovanja;
• U enici koji ponavljaju školsku godinu predstavljaju ukupan broj djece koja su
upisana u istu školsku godinu kao i prethodnu;
• Koeficijent efikasnosti odnosi se na idealan broj godina školovanja u enika koji sve
svoje školske obveze završe u zakonski predvi enom roku.

Iz podastrijetih pokazatelja valja zaklju iti da Hrvatska bilježi vrlo visoki postotak ulazaka
u prvi stupanj predtercijarnog obrazovanja. Nepostojanje pokazatelja o vjerojatnosti
dostizanja V stupnja školovanja jasan je signal prosvjetnim vlastima u zemlji da se školska
statistika treba u cjelosti prilagoditi onoj na razini UNESCO-a. Izrazito niski postotak
ponavlja a u primarnom i sekundarnom obrazovanju mogu e je, dosta arbitrarno,
protuma iti stvarnim napretkom u sustavu predtercijarnog obrazovanja i/ili njegovim
netransparentnim nedostacima ( oportunizam u curriculumu i ocjenjivanju u enika kao
jednom od obrazovnih outputa ).

73
Pitanje raspodjele odgovornosti obrazovnih vlasti postaje sve zna ajnijim u uvjetima sve
oskudnijih financijskih sredstava u obrazovanju. Vlada i parlament su posebno odgovorni
za sustav predtercijarnog obrazovanja. Parlament donosi zakone, definira nacionalne
ciljeve u obrazovanju i odre uje smjernice koje se odnose na temeljne oblike
predtercijarnog obrazovanja. Vlada kao izvršni organ parlamenta, bilo direktno, bilo putem
razli itih agencija osigurava funkcioniranje realnog i financijskog fenomena u
obrazovanju. Realni fenomen podrazumijeva osiguravanje ostvarivanja svih aktivnost
glede obrazovnog procesa. Za primjereno ostvarivanje realnog fenomena u predtercijarnom
obrazovanju posebnu ulogu ima vladina agencija za predtercijarno obrazovanje. U
Hrvatskoj je potrebno primjereno oblikovati i u odre enom smislu reaktivirati Zavod za
unapre ivanje školstva da bi se kvaliteta obrazovnog outputa u zemlji zna ajnije pove ala.
Pri tome se ne smije ispustiti iz vida injenicu da je predtercijarno obrazovanje temeljni
input visokoga obrazovanja.

Institucionalna razina financiranja predtercijarnog obrazovanja, u prvom redu, zna i takav

odnose središnje i lokalne obrazovne vlasti koja e dostupnost javnim financijskim
sredstvima biti primjerena ekonomskoj snazi pojedinih teritorijalnih zajednica.

III. 2. OCJENA SADAŠNJEG STANJA EKONOMSKO-

FINANCIJSKIH ASPEKATA PREDTERCIJARNOG ŠKOLOVANJA
U HRVATSKOJ
III. 2.1. Zna enje i uloga javnog financiranja predtercijarnog
obrazovanja
Sustav javnog financiranja, to jest mehanizam prikupljanja sredstava za zadovoljavanje
obrazovnih potreba u podru ju predtercijarnog obrazovanja, pored usko fiskalne, ima i
ekonomsko – socijalnu funkciju. Sustav javnog financiranja u obje spomenute
izvanfiskalne funkcije ima važnu ulogu u poticanju i usmjeravanju gospodarskog razvoja,
pa prema tome i u politici strukturnog prilago avanja hrvatskog gospodarstva,
podrazumijevaju i pod tom politikom promicanje kvalitativnih faktora razvoja (
obrazovanja, znanosti ), promjene u strukturi proizvodne funkcije, te intersektorske i
interregionalne aspekte razvoja ime se osigurava zadovoljavaju a efikasnost privre ivanja
i konkurentnost hrvatskog gospodarstva na me unarodnom tržištu.
Razvoj sustava javnog financiranja predtercijarnog obrazovanja u Hrvatskoj prošao je i
prolazi kroz nekoliko faza. Primjereno temeljnim karakteristikama upravljanja
gospodarskim sustavom zemlje, do uspostavljanja neovisnosti zemlje, javili su se modeli
pretežito centraliziranog i kvazi decentraliziranog financiranja predtercijarnog
obrazovanja. Prvi je obilježen zna ajnom fiskalizacijom financijskih sredstava kroz
presudan utjecaj prora unskih sredstava, a drugi pokušajem da se preko tzv. na ela
dobrovoljne razmjene ublaže nedostaci prora unskog na ina financiranja.
Još u vremenu i procesu nestajanja bivše zajedni ke države, više u znanstvenim, a manje u
provedbeno – operativnim krugovima, zapo inje se promišljati reforma javnog
financiranja u uvjetima izgradnje tržišnog gospodarstva. Polazna osnova takove reforme
bazirala se na integralnom tržištu i pluralizmu vlasni kih oblika. U duhu re enog, isticalo
se da javno financiranje predtercijarnog obrazovanja mora promovirati što ve u alokativnu
neutralnost uz zadržavanje njegove nužne ekonomske i socijalne funkcije. Uz to, od

74
politike javnoga financiranja traži se da odgovaraju e riješi pitanje globalnog fiskalnog
optere enja gospodarstva kao zna ajni strukturalni problem sam po sebi.
Napuštanjem tzv. dohodovnog koncepta financiranja predtercijarnog obrazovanja,
po etkom devedesetih godina prošloga stolje a, Hrvatska uvodi snažni centralizirani sustav
financiranja. Ukinuti su nekadašnji doprinosi, kao izvorni prihodi bivših SIZ-ova, te su
preina eni u poreze na bruto pla e. Godine 1991. i 1992. na podru ju predtercijarnog
obrazovanja postojali su prora unski fondovi:
- srednjeg obrazovanja na razini države,
- osnovnog obrazovanja( pla e zaposlenih na razini države, a materijalni
- troškovi i drugo na lokalnoj razini ).

Od 1991. do 1993. godine sve obrazovne institucije kao korisnici prora un, a zbog
usvojenog na ina pra enja neto prora una, nisu u prora un upla ivali poreze iz bruto pla a.
Stoga su im razmjerno toliko i bile ukupno manje bruto pla e, odnosno manje od drugih
djelatnosti.
Uvo enjem centralnog prora unsko – fondovskog financiranja predtercijarnog obrazovanja
objektivno su smanjeni i mnogi troškovi upravljanja sustavom i uveden u pla e sustav
koeficijenata. Tako je, u uvjetima op eg pogoršanja stanja u gospodarstvu, ipak uvedeno
ponešto reda i socijalne pravde, a pla e više nisu mogle niti smjele biti samo funkcija
možebitnih bitno poreme enih ranijih odnosa, tj. granskih i teritorijalnih neravnomjernosti.
Od 1993. godine prora unski fondovi više ne postoje a djelatnosti predtercijarnog
obrazovanja financiraju se direktno iz prora una. Podru je financiranja predtercijarnog
financiranja ure eno je nizom zakonskih rješenja kojima su se odredili ustroj,
funkcioniranje, upravljanje i financiranje obrazovanja. Ipak, potrebno je re i da u
Hrvatskoj nisu jasno razgrani eni poslovi izme u pojedinih razina vlasti, pa se to odražava
i u financijskim odnosima. Funkcije lokalnih jedinica esto je neomogu e razdvojiti zbog
njihova udvajanja te nejasnih i brojnih zakonskih propisa koji reguliraju djelokrug poslova
lokalnih jedinica. Premda su poslovi lokalne uprave i samouprave izme u države, županija,
op ina i grada okvirno razgrani eni, vrlo teško je re i tko obavlja pojedine poslove. Tako
se u mnogim zakonima ovlasti za financiranje prenose na lokalne jedinice koje nisu
sposobne financirati ni osnovne usluge na svom podru ju. Financijski odnosi su toliko
složeni da se pojedine funkcije vrlo esto financiraju sa sve tri razine vlasti. To stvara
prostor za diskrecijsko donošenje financijskih odluka koje zbog slaboga kontrolnog
mehanizma onemogu uju dobivanje jasne financijske slike o stanju lokalnih jedinica.
Sustav prikupljanja prihoda je centraliziran, a brojne su ovlasti za financiranje rashoda
decentralizirane, odnosno prenesene na lokalne jedinice. Nepostojanje ure enog sustava
dotacija ( transfera ) te kriterija za dodjelu dotacija onemogu uje financiranje lokalnih
jedinica. U ve ini slu ajeva financiranje izdataka lokalnih jedinica ovisi o financijskoj
pomo i države.
S obzirom na to da nisu jasno razgrani ene funkcije ni ovlasti za financiranje
predtercijarnog obrazovanja, vrlo je teško mogu e promjene u funkcijama svih razina
vlasti na ovome podru ju jasno odrediti. Zbog slabog statisti kog pra enja funkcija i
izdataka lokalnih jedinica, što je rezultat konfuzne razdiobe izme u razina vlasti, podatke o
funkcionalnim rashodima mogu e je prikazati samo u ukupnom iznosu. Dobivanje
podataka i slike o funkcijama prema teku im i kapitalnim izdacima zasada je nemogu e.
Dodatni su razlozi i slab ra unovodstveni sustav prora una koji ne omogu ava uo avanje
financijskog položaja lokalnih jedinica prema funkcijama i ekonomskim kategorijama.

75
Prema funkcionalnoj klasifikaciji javnih izdataka op ina, gradova i županija, izdaci za
predtercijarno obrazovanje predstavljaju jedan od 12 skupina izdataka. U gradskim i
op inskim i op inskim prora unima za osnovno školstvo osiguravaju se sredstva za
troškove produženog boravka i prehrane u enika te za druge materijalne troškove.koji nisu
obuhva eni državnim pedagoškim standardom. U prora unima županija, gradova i op ina
osiguravaju se dodatna sredstva za pla e potrebnog broja u itelja, kao i za druge potrebe
osnovnog školstva iznad razine utvr ene državnim pedagoškim standardom.
Srednje školstvo je centralizirano na razini države. Usprkos tome, jedinice lokalne vlasti
osiguravaju sredstva za financiranje školstva premda prema zakonu nisu obvezne to initi.
Osniva srednjih škola je država, koja osigurava sredstva za njihovo financiranje. Stoga
programe financiranja izdataka srednjeg školstva donosi država, ali i županije, op ine i
gradovi, koji tako er osiguravaju sredstva za financiranje iz svojih prora una ( npr. za
teku e investicijsko održavanje škola ).
U srednjem školstvu najve i se dio sredstava troši za investicijsko održavanje, najnužnije
hitne intervencije na objektima ( sanacije krovova, sanitarije i dr. ), opremanje u ionica
nastavnim pomagalima, informati kom opremom i sli no.
Sredstva za materijalne rashode u osnovnom školstvu osiguravaju se u državnom
prora unu putem Ministarstva prosvjete i sporta. Sredstva za troškove produženog boravka
i prehrane u enika te ostale materijalne troškove koji nisu utvr eni državnim pedagoškim
standardom osiguravaju se u gradskom ili op inskom prora unu.
Svi su školski objekti vlasništvo države, odnosno Ministarstva prosvjete i sporta. Svi
korisnici objekata izvan školskog sustava pla aju naknadu za korištenje objekata, bez
obzira na to tko ih je i kada izgradio; taj se novac dijeli izme u škole kojoj objekt pripada i
koja iz te naknade pokriva režijske troškove i Ministarstva koje bi se iz svog dijela
naknade moralo brinuti o primjerenome investicijskom održavanju objekta.
Bez obzira na visinu ulaganja gradova i op ina, odlu ivanje o ulaganjima u školske objekte
u nadležnosti je Ministarstva, koje takve odluke donosi u suradnji sa svojim županijskim
uredima od kojih se o ekuje da liste prioriteta dogovore sa svojim lokalnim zajednicama.

III. 2.2. Komparativna analiza financiranja predtercijarnog obrazovanja

u Hrvatskoj i odabranim europskim zemljama

Dostignuta razina razvoja predtercijarnog obrazovanja i zna enje resursa u sustavu esto se
koriste za usporednu analizu efikasnosti obrazovanja u pojedinoj zemlji. Temeljni resursi
obrazovanja javljaju se kroz djelovanje nastavnika i financijski angažman izdvojenih
sredstava.
Na primjeru razvoja predtercijarnog obrazovanja u Hrvatskoj mogu e je transparentno
vidjeti tragove vremena koja su iza nas. Brojne reforme i eksperimenti odraz su lutanja u
pronalaženju «originalnih» puteva razvoja s poznatim epilogom. No, ono po emu
prepoznajemo u inke u razvitku predtercijarnog obrazovanja, to je njegov output,
proizvedena kriti na masa znanja u funkciji razvoja. Najjednostavnija mjera tih u inaka
jest stopa nepismenosti odrasloga stanovništva . Postotak nepismenih stanovnika starijih od
deset godina etverostruko je manji nego prije etrdeset godina i iznosi oko 3 posto. To je
u usporedbi s visokorazvijenim zemljama još uvijek nepovoljan rezultat. Zbog obvezatnog

76
osmogodišnjeg obrazovanja još od 1952. godine, nepismenost je još uvijek prisutna u
starijoj dobnoj populaciji.
Ekspanziju predtercijarnog obrazovanja u Hrvatskoj može se pratiti i drugim
pokazateljima. Prije svega, kretanjem u eni ke populacije, broja nstavnika i škola. Pri
tome se ne smije zaboraviti znatan utjecaj demografskih promjena u zemlji. Broj u enika
osnovnih škola slijedom tih promjena pokazao je apsolutni pad u posljednjih etredeset
godina: od nekadašnjih 580.103 u enika u školskoj godini 1959/60. spustio se na 411.669
u enika u 1999/2000. godini. Na taj na in se i broj u enika na 1.000 stanovnika smanjio od
140 na svega 85. Budu i da je istovremeno zabilježen porast broja u itelja, poboljšao se
odnos u enik/nastavnik od 33 ( 1959/60.) na 19 ( 1999/2000.). Nešto druga ije pojave
prisutne su u kretanju srednjoškolske populacije. Budu i da više od 90 posto završenih
osnovaca nastavlja srednje obrazovanje, u proteklih desetak godina ostao je stabilan broj
srednjoškolaca na razini od oko 200.000 po školskoj godini.
Usporedba s odabranim zemljama ima za cilj ukazati na razli ite standarde odnosa u enika
i nastavnika. Oni u kona nici imaju svoj financijski iskaz koji odre uje cijenu
nastavni kog inputa.

Tablica 2
Odnos u enika/nastavnika prema razinama obrazovanja za izabrane zemlje

Zemlja osnovnoškolski srednjoškolski

Bugarska 13,1 11,2
Kanada 21,0 22,1
Novi Zeland 24,7 21,0
Velika Britanija 22,0 16,7
SAD 16,5 15,9
Španjolska 16,0 12,1
Francuska 21,0 15,2
OECD 18,0 14,6
Izvor: OECD, Obrazovanje, 2001.
Rashodi za obrazovanje u gotovo svim zemljama svijeta pokazuju dinami an rast. On je,
dakako, razli ito prisutan u pojedinim zemljama kao posljedica promjena u ekonomskoj
snazi, strateških ciljeva razvoja kao i mjesta obrazovne u ukupnoj, gospodarskoj i
socijalnoj politici zemlje. Prema podacima UNESCO-a za obrazovanje u svijetu se potroši
oko 240 milijardi dolara. Taj iznos ini oko 5,8% rashoda za obrazovanje kao dio
svjetskoga bruto doma eg proizvoda. Raspon rashoda za obrazovanje kao dio bruto
doma eg proizvoda po pojedinim zemljama kre e se od 2,6% do 8 posto.
Udio materijalnih rashoda i sredstava za investicije u ukupnim rashodima za obrazovanje
kre e se od 10 do 40%, ovisno o stupnju obrazovanja i razvijenosti pojedine zemlje.. U
visokorazvijenim zemljama iz državnog prora una troši se i do 30% za razli ite stupnjeve
obrazovanja. Europske zemlje za cjelokupni sustav obrazovanja izdvajaju prosje no 5,6%
bruto doma eg proizvoda, za teku e rashode 4,5%, a za investicije nešto više od 1 posto.

77
Tablica 3.
Ulaganja u cjelokupno obrazovanje u u zemljama Europske unije i Hrvatskoj prema
izvoru financiranja ( javno i privatno ) - u % kao dio bruto doma eg proizvoda

JAVNI PRIVATNI UKUPNO

Austrija 5,98 0,38 6,36
Belgija 4,97 --- 4,97
Danska 6,81 0,36 7,17
Finska 5,75 --- 5,72
Francuska 5,88 0,36 6,24
Njema ka 4,35 1,20 5,55
Gr ka 3,44 1,32 4,76
Hrvatska --- --- 4,04
Irska 4,31 0,40 4,71
Italija 4,82 0,19 5,01
Nizozemska 4,49 0,12 4,61
Portugal 5,57 0,08 5,65
Španjolska 4,44 0,85 5,30
Švedska 6,59 0,18 6,77
Velika Britanija 4,65 0,28 4,92
PROSJEK EU 5,10 0,50 5,60

Izvor:Regards sur l′education / OECD,2001. Ministarstvo financija RH

U uvjetima razli itog strateškog položaja obrazovanja u gospodarskom i socijalnom

razvoju pojedine zemlje javljaju se i razli iti udjeli sredstava za obrazovanje u bruto
doma em proizvodu. Izvori financiranja tipi no uklju uju centralne vladine poreze,
regionalne i lokalne poreze skupljene od zaposlenika, školarine pla ene od pojedinaca. U
pojedinim zemljama dodatni prihod je tako er prikupljen od institucija koje omogu avaju
pojedine troškovne usluge razli itih vrsta lakalnoj zajednici. Ipak, najve i udio u
prikupljanju nov anih sredstava namijenjenih obrazovanju imaju centralni vladini porezi.
Posljednjih nekoliko godina pojedine države su prebacile obvezu za obrazovanje s državne
razine na regionalne i lokalne osnove i tako izvršile decentralizaciju tih sredstava.

U ve ini prikazanih zemalja izdvajaju se etiri glavna modela financiranja obrazovanja. To

su:

78
 - model na osnovi inputa kao polaznu osnovu izra una potrebitih financijskih
sredstava uzima to nu analizu svih troškova koje generiraju svi inputi u
obrazovanju;
- kombinirani input – output model cijeli prora un koji je na raspolaganju
obrazovanju dijeli financijska sredstva prema kriteriju kvalitete;
- ugovorni model, sli no kao i kod kombiniranog input – output modela,
preferira razinu kvalitete obrazovanja uz pove ane napore smanjivanja
troškova u obrazovanju i istovremeno mjerenje u eni kih napora u nastavi; i
- voucher model omogu uje u eniku «kupovinu» obrazovanja. Pružena šansa
kupovine obrazovanja otkriva stvarnu preferenciju prema pojedinom
nastavnom programu i školi..

III. 2.3. Indikatori inputa u predtercijarnom obrazovanju u Hrvatskoj

Me u najzna ajnije indikatore svakog nacionalnog obrazovnog sustava ubrajaju se oni
indikatori koji ukazuju na financijski napor države prema obrazovanju u cjelini.To nije
slu ajno budu i da oni odražavaju stvarnu skrb zemlje za nacionalni obrazovni sustav.
UNESCO-ov indikator «financijski angažman i ekspanzija» upravo predstavlja
diferenciranje financijskih napora prema obrazovanju u pojedinim zemljama kako bi se ti
napori pove ali. Pove anje financijskog napora se usko veže uz bolju osposobljenost i
poboljšanje rada mati noga ministarstva ( u Hrvatskoj Ministarstva prosvjete i sporta ),
mogu e me unarodne projekte na promociji obrazovanja kao kvalitativnog faktora
gospodarskog razvoja, i sli no.
Ovaj indikator polazi od dviju varijabli stanja: od udjela predtercijarnog obrazovanja u
bruto doma em proizvodu i državnom prora unu, te od dviju varijabli tijekova koji
odražavaju stope promjena vrijednosti varijabli stanja. Struktura svih etiriju varijabli
statisti ki je opravdana na temelju uo enih koeficijenata korelacije.. Me utim, teško je
interpretirati finalnu vrijednost u planskom izrazu.
Analiza udjela rashoda za obrazovanje u ukupnim javnim rashodima, analiza udjela javnih
rashoda za obrazovanje u bruto doma em proizvodu, te analiza udjela ukupnih rashoda za
obrazovanje u bruto doma em proizvodu zemlje služe kao mjera kapaciteta zemlje za
financiranje predtercijarnog obrazovanja. Sinteti ki izraz toga kapaciteta ( indikator
financijskog angažmana i ekspanzije ) ukazuje na mogu e varijante ( ne ) pridavanja
zna enja obrazovanju:
- op i rashodi za predtercijarno obrazovanje su niski, ali ne postoje privatni
rashodi za obrazovanje,
- udio javnih rashoda za obrazovanje u ukupnim javnim rashodima je nizak,
- udio upisanih u odgovaraju oj populaciji je visok.

Tablica 4.
Udio sredstava iz Državnog prora una RH u bruto doma em proizvodu za osnovne i
srednje škole od 1995. do 2001.

GODINA BDP, teku e cijene Udio BDP %

1995. 98.382.000 2,65
1996. 107.980.600 2,63

79
1997. 123.811.000 2,52
1998. 137.603.700 2,61
1999. 142.469.200 3,07
2000. 157.511.400 3,06
2001. 169.800.000 2,64

Izvor: Ministarstvo prosvjete i športa

Iz tabli nog pregleda izdataka za predtercijarno obrazovanje u Hrvatskoj razvidno je da

udjeli tih izdataka kao dio bruto doma eg proizvoda zna ajno osciliraju. Dapa e,
posljednja godina promatranja govori da su se izdvojena sredstva zna ajno smanjila. To je,
svakako, najpouzdaniji pokazatelj da do pobljšanja materijalnih uvjeta rada školskih
institucija nije došlo.

Tablica 5.
Udio sredstava za osnovne i srednje škole od 1995. do 2001. g. u Državnom
prora unu RH

GODINA OŠ + SŠ Udio u DP-u

1995. 2.606.756 8,38
1996. 2.837.926 9,01
1997. 3.117.057 8,90
1998. 3.591.966 8,44
1999. 4.382.620 8,97
2000. 4.815.348 9,49
2001. 4.488.828 9,04

Izvor: Ministarstvo prosvjete i športa

Za razliku od prethodnih pokazatelja, udjeli sredstava za osnovne i srednje škole u

državnom prora unu su blago porasli, što ukazuje na injenicu da je došlo do blagog
pomaka u prora unskim rashodima zemlje u korist predtercijarnog obrazovanja. No,
postoje a zakonska regulativa ( Zakon o izvršavanju državnog prora una ) ne daje previše
nade u znatniji rast prihodne stavke obrazovnih institucija. Svaka obrazovna institucija,
naime, dužna je u odgovaraju em razdoblju donijeti financijski plan u kojem su planovi
izdataka prema vrstama, ali najviše do iznosa o ekivanih prihoda te ga dostaviti
Ministarstvu prosvjete i sporta. Ministarstvo na ovaj na in osigurava svim školama i
u eni kim domovima odgovaraju a sredstva za obra un pla a, naknade za bolovanje do
odre enog broja dana, naknade za rad vanjskih suradnika, te ostale naknade troškova za
zaposlene. Ostaje upitnom injenica strateškog upravljanja i financiranja predtercijarnog

80
obrazovanja glede unapre enja obrazovne tehnologije, kapitalnih ulaganja kao i potrebne
ekonomske diverzifikacije u vrednovanju nastavni kog inputa.

III. 2.4. Opseg i struktura rashoda u predtercijarnom obrazovanju

Hrvatske
Kvantifikacija veli ina na strani rashoda predtercijarnog obrazovanja zna ajna je za ukupni
razvoj ovih stupnjeva obrazovanja. Obi no se nastoji istražiti veza izme u teku ih i
investicijskih rashoda, te kretanja rashoda po u eniku odnosno nastavniku. Teku i rashodi
se, u pravilu vežu za postoje e stanje u obrazovanju, a investicijski rashodi za neka budu a
željena stanja. I jedni i drugi rashodi su Hrvatskoj pod zna ajnim utjecajem naslijedne
logike.

Tablica 6.
Struktura rashoda predtercijarnog obrazovanja u Hrvatskoj

OSNOVNO ŠKOLSTVO SREDNJE ŠKOLSTVO

% % % % %
% pla e i teku ih kapitalnih % pla e i teku ih potpore kapitalnih
GODINA naknade troškova ulaganja naknade troškova domova ulaganja
1995. 82,40 14,35 3,25 81,18 11,04 2,74 5,04
1996. 78,41 17,90 3,69 80,53 11,42 2,74 5,31
1997. 79,12 16,77 4,11 81,86 10,74 2,59 4,81
1998. 79,14 15,79 5,07 81,28 9,86 2,24 6,62
1999. 80,59 12,26 7,15 83,88 10,43 1,78 3,91
2000. 84,32 11,83 3,85 86,69 8,04 2,18 3,09
2001. 83,01 11,25 5,74 80,37 7,46 2,46 9,71

Izvor: Ministarstvo prosvjete i športa

Pogled na strukturu rashoda predtercijarnog obrazovanja otkriva zanimljive injenice.

Stavka teku ih troškova kroz cijelo promatrano razdoblje pokazuje smjer smanjenja u
ukupnim rashodima za predtercijarno obrazovanje. Amortizacijski iznosi od 1995. godine
ne postoje što u uvjetima relativno visoke otpisanosti dugotrajne imovine u
predtercijarnom obrazovanju ( otpisanost se kre e na razini 35% vrijednosti dugotrajne
imovine ) ukazuje na i spunjavanje bitne funkcije fizi ke i ekonomske amortizacije –
o uvanje vrijednosti školskih zgrada i opreme. Izrazito visoki udio rashoda za pla e
zaposlenih ukazuje na injenicu da se prosvjetna vlast najve u skrb pokazuje za
materijalnih položaj zaposlenih u predtercijarnom obrazovanju. Korisnicima prora unskih
sredstava su se razli itim odlukama Vlade mijenjali uvjeti stjecanja prihoda. Godine 1991.
ukinut je porez na pla e korisnika prora una ( tzv. na elo neto prora una ) ime su se
pove ali prihodi, na primjer, obrazovanja za oko 10,7 posto. Stavka «nematerijalni
troškovi» ina e namijenjena podmirenju troškova prehrane za vrijeme rada i regres za
godišnji odmor zaposlenih zakonom je ukinuta 1991. godine. Budu i da je do tada ova
stavka inila blizu 15 posto ukupnih primanja zaposlenih, pogoršao se materijalni položaj

81
 zaposlenih i nepovoljno djelovala na standard uposlenih, što je prouzro ilo odre ene
sindikalne pritiske na izmjenu stanja. Promjene u zakonskoj regulativi donijele su razli ite
pozicije pojedinih stupnjeva obrazovanja. Nešto povoljniji položaj ostvarilo je srednje
obrazovanje za razliku od osnovnog obrazovanja koje je zabilježilo pad ukupnih prihoda.

Tablica 7.
Kapitalna ulaganja u predtercijarnom obrazovanju Hrvatske – u kunama

1996. 1997. 1998. 1999. 2000. 2001.

Iznos 63.693.994 86.510.105 142.921.948 177.676.328 145.664.305 229.222.847
ulaganja

Izvor: Ministarstvo prosvjete i športa

Kapitalna ulaganja u predtercijarnom obrazovanju predstavljaju :

- ulaganja ija vrijednost prelazi 400.000,00 kuna ( bez PDV-a ), a odnose se na
izgradnju novih gra evina i zna ajnije rekonstrukcije i opremanje postoje ih
školskih gra evina;
- ulaganja ija je vrijednost do 400.000,00 kuna ( bez PDV-a ), a odnose se na
investicijsko održavanje i doopremanje postoje ih školskih gra evina;
- ulaganja u školsku lektiru i referalne zbirke za školske knjižnice;
- kapitalna ulaganja u ra unalstvo ( informatizaciju ).
Dinamika i struktura kapitalnih ulaganja u predtercijarno obrazovanje u Hrvatskoj u
proteklih sedam godina odražavaju relativno dinami nu djelatnost na planu izgradnje novih
objekata i rekonstrukcije postoje ih objekata. Za razliku od ranijeg razdoblja, kada su
rashodi za investicije bili znatno niži, izgradnja novih školskih objekata ( 60%) i
rekonstrukcija postoje ih školskih objekata ( 40%) poboljšali su obrazovni standard
u eni ke populacije pojedinih županija.

III. 3. ULOGA PRORA UNSKOG PROCESA U VO ENJU

OBRAZOVNE POLITIKE U HRVATSKOJ

Uvodne napomene
Obrazovna politika po svojim elementima nije jednozna no odre ena. Ona pretpostavlja
donošenje odluka na razli itim razinama, bilo da je rije o institucionalnoj i/ili teritorijalnoj
razini. Op a umreženost odluka uz sveprisutnu komponentu interesa subjekata razvoja ini
obrazovnu politiku sve složenijim procesom. Ukoliko se u analizi u inkovitosti obrazovne
politike po e od definicije njezinih «inputa» i «outputa», tada se lakše mogu odrediti i
smjernice svake svrsishodne akcije u podru ju obrazovanja. Strana inputa u obrazovanju
odre uje se kroz opseg i strukturu materijalnih, ljudskih i financijskih resursa, a strana
outputa predstavlja «proizvod» koji e po svojim karakteristikama udovoljiti potrebama
gospodarstva i društva, a koje se stalno mijenjaju.

82
Zbog mnogobrojnih direktnih i indirektnih u inaka obrazovanja na razvoj gospodarstva i
društva, stalno se name e potreba njihova sistemskog obuhvata. Metodološki gledano to je
vrlo složen posao. On mora voditi ra una o pouzdanosti pojedinih pokazatelja za uspješno
vo enje politike društva u oblasti obrazovanja, s jedne strane. S druge strane, pokazatelji
moraju omogu iti visok stupanj pouzdanosti poradi me unarodnih komparacija. Temeljni
indikatori svakog nacionalnog obrazovnog sustava predstavljaju itavu pletoru razli itih,
manje više složenih pokazatelja ili procesa. Oni s jedne strane, mogu zna iti indikatore inputa
koji pokazuju financijski napor države prema obrazovanju ( udio sredstava za obrazovanje u
bruto doma em proizvodu i/ili državnom prora unu ). U drugom slu aju to su pokazatelji
outputa nacionalnog obrazovnog sustava ( dinamika kretanja broja diplomiranih odnosno
završavanje pojedinih stupnjeva obrazovanja koje se može javiti kao input višim stupnjevima
obrazovanja ). U vremenu posvemašnih strukturnih promjena u sustavu obrazovanja, sve više
se na me unarodnoj razini raspravlja o tzv. indikatoru strukturnog diferenciranja ( index of
structural differentiation ) . Ovaj indeks obuhva a kvalitativne elemente relevantne za ocjenu
funkcioniranja obrazovnog sustava u jednoj zemlji, kao što su: (a) ima li zemlja adekvatno
ministarstvo obrazovanja; (b) kako stoji s institucijama za usavršavanje nastavnika; (c)
postoji li odgovaraju i institut za istraživanje obrazovanja, i sli no. Odgovori na ta i sli na
pitanja mogu poslužiti kao ocjena sposobnosti sustava za daljnje prilago avanje. U slu aju
Hrvatske to konkretno zna i, da li u zemlji postoji kvalificirano ministarstvo i specijalizirani
stru njaci koji su spremni iznijeti teret reforme obrazovanja u itavoj vertikali sustava.

Re ena mjera financijskog napora države prema obrazovanju prikazuje se na razli ite na ine.
Uobi ajeno se polazi od dviju varijabli stanja: od udjela obrazovanja u bruto doma em
proizvodu i u prora unu, te od varijabli tokova koji odražavaju stope promjena vrijednosti
varijabli stanja. Struktura svih etiriju varijabli statisti ki je opravdana na temelju uo enih
koeficijenata korelacije.
Me utim, vrlo je teško interpretirati finalnu vrijednost u planskom izrazu. Odgovor na gornja
pitanja može ukazivati na injenicu da su op i rashodi za obrazovanje niski, da je udio javnih
rashoda za obrazovanje u ukupnim javnim rashodima nizak, i da su privatni rashodi za
obrazovanje nedostatni.
Kada je rije o razvojnom zna enju koji Hrvatska pridaje obrazovanju, tada «varijabla stanja»
ozna ava stati ke pokazatelje udjela sredstava za obrazovanje u bruto doma em proizvodu
odnosno prora unu, a «varijabla tokova» pokazuje smjer promjena interesa države kada je
obrazovanje u pitanju.

Postoje, me utim, inputi u obrazovanje koje nije mogu e kvantitativno izraziti. Oni
predstavljaju varijablu koja nije isto ekonomska. Na položaj obrazovanja vrlo esto i
zna ajno utje u administrativno – politi ke odluke. Jedna od njih je i prora unski proces.
Op enito shva en, prora unski proces predstavlja skup aktivnosti, instrumenata i mjera
kojima se financiraju javni programi i projekti. Svrha se prora una ne može jednozna no
odrediti. On služi ostvarivanju temeljnih funkcija svake države ( ekonomske, socijalne,
politi ke, obrazovne, zdravstvene, kulturne ). Svaka suvremena prora unska politika oblikuje
teku e ciljeve. Oni su u pravilu kvantificirani, a rje e su izraženi na kvalitativan na in. Time
prora unska politika upu uje svoje «poruke» o financijskim ciljevima sudionicima u
prora unskom postupku, ali i svim dijelovima ekonomske aktivnosti u društvu. Što mogu
zna iti «prora unske poruke» obrazovanju? One mogu zna iti subjektivni stav parlamentarno
– izvršne vlasti o ekonomsko-socijalnom položaju obrazovanja i/ili objektivno stanje (ne)
mogu nosti ve ega financijskog napora zemlje prema obrazovnoj djelatnosti. Ova injenica
otkriva sveprisutni dualizam u shva anju obrazovanja kao kvalitativnog imbenika

83
svekolikog razvoja. Poimanje obrazovanja kao potrošnje, ozna ava položaj obrazovanja u
prora unskom procesu kao i svake druge javne potrebe. Klasi no shva anje izdataka za javne
potrebe polazi od teze njihove neproduktivnosti. Slijedom toga, javne rashode je potrebno
smanjivati. Nije teško pretpostaviti sudbinu obrazovnoga novca u takovoj prora unskoj
politici i prora unskom procesu. Uvažavanje dugoro nih ekonomskih i socijalnih efekata
ulaganja u obrazovanje promovira stajalište o obrazovanju kao investiciji. Ulaganje u
obrazovanje predstavlja trajnu potrošnju zbog injenice što jednom ste eno obrazovanje nije
jednom zauvijek «potrošeno», kao što je slu aj s drugim oblicima teku e potrošnje.
Komponenta oboga ivanja života pojedinca tek je jedan u nizu benefita koje obrazovanje
donosi pojedincu i društvu.

Upravljanje i usmjeravanje obrazovanja ima svoju institucionalnu razinu s dvije dimenzije:

središnje i lokalne razine vlasti. Druk ije re eno, u realnom životu javlja se centralizirani i
decentralizirani na in upravljanja, odnosno njihova kombinacija. Pandan ovome predstavlja
odnos politi kog i profesionalnog u usmjeravanju razvoja obrazovanja. Prakticiranje
decentralizacije upravljanja obrazovanjem uvijek ovisi o prethodnom stanju,tj. o tome kako se
sustavom upravljalo prije decentralizacije. Dosad su reforme obrazovanja u visokorazvijenim
zemljama bile usmjerene prema decentralizaciji i tržišnom prilago avanju. Prije ena je
granica centralne administracije i upravljanja.

Upravljanje obrazovanjem danas se mora obavljati u globalnijem svijetu i velike su poteško e

u djelotvornom upravljanju velikim sustavom iz centra. No, decentralizacija ne smije biti
prazna retorika: ona e to sigurno biti ako se ne uspostavi ravnoteža izme u centralne i
lokalne vlasti, politi ke i profesionalne mo i i odgovornosti. Praksa komunikacije više i niže
razine vlasti u Hrvatskoj nije primjerena razvijenim europskim zemljama. Fiskalna
decentralizacija još je nepoznanica na našim prostorima.

Specifi nost nastajanja i dosadašnjeg razvoja hrvatske države bitno su utjecali na smjer
vo enja fiskalne politike u zemlji. Nesre enost lokalne razine vlasti i naglašeno centralizirani
stav središnje vlasti glede prikupljanja i raspodjele fiskalnih prihoda simultano su odre ivali
razinu prihoda i rashoda lokalne zajednice. Mogu i «decentralizacijski šok» koji bi se mogao
dogoditi prijenosom dijela obveza organiziranja javnih djelatnosti na lokalne zajednice uz
neodgovaraju i prijenos izvornih prihoda na lokalnu razinu, predstavlja realnu opasnost
uvo enja procesa decentralizacije u zemlji.

III. 3.1. Financiranje predtercijarnog obrazovanja u državnom

prora unu i prora unima jedinica lokalne samouprave
Financiranje predtercijarnog obrazovanja u Hrvatskoj iz državnog prora una i prora una
jedinica lokalne samouprave temelji se na posebnim propisima iz podru ja odgoja i
obrazovanja. Djelatnost osnovnih i srednjih škola do 30. lipnja 2001. godine financirana je
centralizirano iz državnoga prora una, a od 1.srpnja 2001. godine njihovo financiranje je
decentralizirano.

Sustav financiranja predtercijarnog obrazovanja djeluje u okviru odgovaraju e zakonske

infrastrukture. Ustavno odre enje o obvezatnom i besplatnom osnovnom školovanju, o
dostupnosti obrazovanja svakomu pod jednakim uvjetima i u skladu s njegovim
sposobnostima, naglašava skrb države za obrazovanjem njenih gra ana. Ustav Republike
Hrvatske propisao je poslove iz djelokruga lokalne samouprave kojima se neposredno

84
ostvaruju obrazovne potrebe gra ana. U jedinicama lokalne samouprave obavljaju se poslovi
od podru nog ( regionalnog ) zna enja, a posebice poslovi koji se odnose na školstvo,
planiranje i razvoj mreže obrazovnih institucija.
Zakon o lokalnoj i regionalnoj samoupravi propisao je da jedinice lokalne samouprave u
svom samoupravnom djelokrugu obavljaju poslove lokalnog zna enja kojima se neposredno
ostvaruju potrebe gra ana, a koji nisu Ustavom ili zakonom dodijeljeni državnim tijelima i to,
izme u ostalog, poslove koji se odnose na skrb o djeci, odgoj i osnovno obrazovanje.
Županija u svom samoupravnom djelokrugu obavlja poslove od podru nog ( regionalnog )
zna enja, a me u njima poslove koji se odnose na školstvo, planiranja i razvoj mreže
obrazovnih institucija.
Zakon o osnovnom školstvu utvrdio je u op im odredbama djelatnost, svrhu i cilj osnovnoga
školstva. Djelatnost osnovnog školstva od posebnog je društvenog interesa, a obuhva a odgoj
i obvezno školovanje i druge oblike školovanja djece i mladeži i školovanje odraslih osoba.
Zadatak je osnovnoga školstva osposobiti u enika za život i rad kroz daljnje školovanje.

Ciljevi osnovnog školstva nisu usmjereni samo na poticanje interesa i samostalnosti za

u enje, nego i samopouzdanje, odgovornost prema samome sebi, društvu, sposobnost
suradnje i poštivanja ljudskih prava. Osnovno školstvo je obvezno za svu djecu, a traje osam
godina. Roditelji i u enici imaju pravo birati vrste, oblike i metode osnovnog školovanja u
skladu sa Zakonom o osnovnom školstvu. Osnovno školovanje obavljaju osnovne škole i
druge javne ustanove u skladu sa Zakonom o osnovnom školstvu a na temelju nastavnog
plana i programa, kojeg donosi nadležno ministarstvo. Osnovnu školu može osnovati
Republika Hrvatska i jedinica lokalne samouprave. Zakon utvr uje izvore sredstava za
financiranje djelatnosti osnovne škole. Mrežu osnovnih škola za svoje podru je, osim škola s
pravom javnosti, utvr uje predstavni ko tijelo županije, odnosno Grada Zagreba uz prethodnu
suglasnost ministra.

Zakon o srednjem školstvu definirao je srednje školstvo kao djelatnost kojom se nakon
završetka osnovnog školovanja omogu ava stjecanje znanja i sposobnosti za rad i nastavak
školovanja. Djelatnost obavljaju srednjoškolske ustanove ( srednje škole, u eni ki domovi ) i
druge pravne osobe pod uvjetima iz zakona o srednjem školstvu. Srednjoškolsko obrazovanje
dostupno je svakome pod jednakim uvjetima, prema njegovim sposobnostima. Srednja škola
je javna ustanova koju može osnovati Republika Hrvatska, jedinica podru ne ( regionalne )
samouprave, doma a i strana fizi ka osoba, ako je osigurala sredstva u iznosu koji je potreban
za rad te vrste škole. Za obavljanje djelatnosti srednjoškolskog obrazovanja utvr uje se mreža
srednjoškolskih programa i ustanova, gimnazija, strukovnih i umjetni kih škola u Republici
Hrvatskoj. Mrežu srednjih škola donosi Vlada Republike Hrvatske na prijedlog ministra.

Proces decentralizacije financiranja predtercijarnog obrazovanja neposredno se odrazio na

udjele izdvojenih sredstava iz prora una za te namjene. Do po etka procesa decentralizacije (
sredina 2001.godine ) udio sredstava za predtercijarno obrazovanje bio je na razini 8,3 posto.
Nakon toga razdoblja udio rashoda za predtercijarno obrazovanje smanjen je za preko 2
postotna poena. Potrebno je ista i da je i u vremenu naglašenog centraliziranog na ina
financiranja na razini pojedinih jedinica lokalne uprave sustav osnovnog i srednjeg
obrazovanja financiran sredstvima lokalne zajednice. Uglavnom se to odnosilo na financiranje
rada s darovitim u enicima, odobravanje stipendija u enicima, izgradnju školskih objekata i
investicijsko održavanje osnovnih i srednjih škola i ostalih programa osnovnog školstva od
zajedni kog interesa.
Premda se ne može dovesti u vezu s procesom decentralizacije financiranja predtercijarnog
obrazovanja, smanjeni prora unski rashodi za obrazovanje pra eni su smanjenjem udjela tih

85
rashoda kao dijela bruto doma eg proizvoda. To na odre eni na in signalizira strateški
položaj obrazovanja u procesu svekolikog razvoja zemlje ( tablica 1. ).

Tablica 1
Pregled financiranja predtercijarnog obrazovanja iz državnog prora una Republike Hrvatske

u 000 kuna
Godina Ukupno Bruto Osnovno i Udio u Udio u Indeks
prora un doma i srednje prora unu BDP 1999.=100
proizvod obrazovanje
1999. 52.355.418 141.579.400 4.382.620 8,37 3,09 100,00
2000. 57.310.663 152.519.100 4.773.633 8,32 3,12 108,92
2001. 65.093.116 162.909.100 4.882.538 7,50 3,00 111,41
2002. 79.847.884 175.861.100 4.575.691 5,73 2,60 104,40
2003. 87.336.667* 189.296.937 4.525.660 5,18 2,39 103,26

Izvor: Godišnji obra un državnog prora una Republike Hrvatske za 1999., 2000., 2001., i
2002. godinu i Državni prora un Republike Hrvatske za 2003. godinu (Narodne Novine
154/02 i /03), izra uni autora

Financiranje javnih potreba osnovnoga obrazovanja iz prora una jedinica lokalne i podru ne (
regionalne ) samouprave u razdoblju 1996. do 2001. godine u zna ajnoj mjeri ovisili je o
odlukama predstavni kih tijela i fiskalnih mogu nosti pojedinih lokalnih zajednica. Kretanje
globalnih veli ina ukazuje na dinami niji rast prora unskih rashoda za obrazovanje u odnosu
na sam rast prora unskih sredstava.
To, dakako, još uvijek ne otkriva stvarne velike razlike u fiskalnom kapacitetu pojedinih
op ina i gradova u Hrvatskoj.
Pojedine lokalne zajednice, po svojoj ekonomskoj snazi, mogu u cijelosti pokriti troškove
osnovnoga obrazovanja na svojemu podru ju. Druge pak, ne raspolažu s prihodima koji bi
ostvarili ranije spomenuta ustavna na ela glede dostupnosti obrazovanja ve ini stanovnika. U
tom smislu, u narednom razdoblju o ekuje se snažniji, ali i transparentniji doprinos institut
fiskalnog izravnanja.

Tablica 2
Pregled financiranja osnovnog obrazovanja iz prora una jedinica lokalne samouprave

u 000 kuna
Godina Ukupno Osnovno Udio u Indeks
prora un obrazovanje prora unu 1996. = 100
(JLPRS) (JLPRS)
1996. 6.489.636 71.515 1,10 100,00
1997. 7.414.763 81.655 1,10 114,18
1998. 8.731.282 140.516 1,61 196,48
1999. 8.602.041 132.712 1,54 185,57
2000. 8.550.876 109.982 1,29 153,79
2001. 10.128.888 150.105 1,48 209,89

Izvor: Godišnji obra uni jedinica lokalne samouprave 1996.,1997., 1998., 2000. i 2001.
godina) izra un autora

86
Napomena : JLPRS = jedinice lokalne i podru ne (regionalne) samouprave

Tablica 3
Pregled financiranja srednjeg obrazovanja iz prora una jedinica lokalne samouprave

u 000 kuna
Godina Ukupno Srednje Udio u Indeks
prora un obrazovanje prora unu 1996 = 100
(JLPRS) (JLPRS)
1996. 6.489.636 30.548 0,47 100,00
1997. 7.414.763 29.550 0,40 96,73
1998. 8.731.282 21.186 0,24 69,35
1999. 8.602.041 27.789 0,32 90,97
2000. 8.550.876 24.275 0,28 79,46
2001. 10.128.888 29.744 0,29 97,37

Izvor : Godišnji obra uni jedinica lokalne samouprave 1996., 1997., 1998., 2000., i
2001.godina ), izra un autora
Napomena : JLPRS = jedinice lokalne i podru ne (regionalne) samouprave

Prema pokazateljima iz tablica 1. i 2. , osnovno i srednje obrazovanje sudjelovalo je u

ukupnim rashodima jedinica lokalne i podru ne ( regionalne ) samouprave ispod 2 posto.
Ve a je zastupljenost financiranja u osnovno obrazovanje, budu i da su lokalne jedinice
sudjelovale u sufinanciranju ili su samostalno financirale izgradnju osnovnih i podru nih
škola. Investicijska aktivnost intenzivnija je na kraju mandatnog razdoblja. Stoga je 1998.
godine udio rashoda za osnovno obrazovanje iznosio 1,61% ukupnih godišnjih rashoda.
Drugim rije ima, rashodi za osnovno obrazovanje nominalno su pove ani za 69.001.000
kuna, što predstavlja rast od 96,48% u odnosu na baznu 1996. godinu.
U 2001. godini zapo ela je prva faza procesa decentralizacije. Iz državnog prora una
Republike Hrvatske ukupni rashodi za osnovno obrazovanje iznosili su 3.254.413.274 kuna.
Od spomenutih ukupnih rashoda, izdaci za nabavu, izgradnju i investicijsko održavanje
kapitalnih sredstava iznosili su 173.081.143 kune.
Ukupni rashodi za srednjoškolsko obrazovanje u istom razdoblju iznosili su 1.628.125.018
kuna, od ega je na rashode za nabavu, izgradnju i investicijsko održavanje kapitalnih
objekata otpalo 138.771.519 kuna.

Decentralizacija predtercijarnog obrazovanja u Hrvatskoj nije zamišljena samo kao prijenos

sredstava za odre ene funkcije i rashode osiguravanih u državnom prora unu Republike
Hrvatske na jedinice lokalne i podru ne ( regionalne ) samouprave. Ona je, u prvom redu,
podrazumijevala prijenos odgovornosti odlu ivanja o sredstvima za decentralizirane funkcije
s državne na lokalnu samoupravu, ali i na obvezu optimalnog financiranja funkcija za koje se
sredstva prenose.
Osnovni cilj prve faze decentralizacije bio je da se potakne demokratizacija procesa
odlu ivanja i izvršavanja javnih potreba i omogu i djelotvorniji i racionalniji javni sektor.
U decentraliziranom sustavu financiranja osnovnoga školstva podjela troškova izme u
središnje i lokalne razine vlasti ima sljede u strukturu. Sredstva za financiranje osnovne škole
osiguravaju se u državnom prora unu za pla e zaposlenika osnovne škole, prijevoz
zaposlenika, naknade zaposlenika utvr ene kolektivnim ugovorom, stru no usavršavanje
u itelja i stru nih suradnika, pove ane troškove školovanja u enika na jeziku i pismu
nacionalne manjine, programe za rad s darovitim u enicima, programe informatizacije

87
osnovnih škola, programe opremanja školskih knjižnica, sufinanciranje programa privatnog
školstva, za odre ene kapitalne projekte izgradnje. U prora unu lokalne jedinice samouprave
osiguravaju se sredstva za materijalne troškove škole, investicijsko održavanje školskog
prostora, opreme, nastavnih sredstava i pomagala, nabavu školske opreme, nastavnih
sredstava i pomagala, prijevoz u enika, kapitalnu izgradnju školskog prostora i opreme prema
standardima i normativima koje utvr uje ministar.
Na strani izvora prihoda lokalnih jedinica samouprave utvr eni su na ini pokri a
decentraliziranog financiranja osnovnih škola. Zakonom je propisana nova raspodjela poreza
na dohodak, utvr ena je stopa dodatnog udjela poreza na dohodak za jedinice lokalne
samouprave od 2,9% za funkciju osnovnoga školstva i 2% za srednje školstvo. Propisano je
izravnanje u državnom prora unu na na in da se iz sredstava pomo i izravnanja u državnom
prora unu Republike Hrvatske osigurava razlika sredstava za pokri e obveza utvr enih za
svaku godinu odlukom o minimalnom financijskom standardu.

Tablica 4
Pregled financiranja decentralizirane funkcije osnovnog školstva u razdoblju od 1.srpnja
2001. do 31.prosinca 2003. godine iz prora una gradova i županija

Opis 2001. 2002. 2003.

Obveza – gradovi 59.317.449 153.044.932 187.985.639
Obveza – županije 160.204.931 411.421.828 496.882.634
Ukupno 219.522.380 564.466.760 684.868.273
Financiranje iz 37.159.018 76.577.534 77.679.217
dodatnog udjela
poreza na dohodak-
gradovi
Udio poreza na 62,64 50,04 41,32
dohodak u obvezi-
gradovi (u %)
Financiranje iz 62.772.324 131.983.097 129.292.488
dodatnog udjela
poreza na dohodak-
županije
Udio poreza na 39,18 32,08 26,02
dohodak u obvezi –
županije (%)
Dozna ene pomo i 22.158.431 76.467.398 110.306.146
izravnanja – gradovi
Dozna ene pomo i 97.432.607 279.438.730 367.590.146
izravnanja – županije
Udio pomo i 37,35 49,96 58,68
izravnanja u obvezi –
gradovi(%)
Udio pomo i 60,82 67,92 73,98
izravnanja u obvezi –
županije(%)
Financiranje iz 99.931.342 208.560.631 206.971.705
dodatnog udjela
poreza na dohodak –

88
ukupno
Dozna ene pomo i 119.591.038 355.907.129 477.896.016
izravnanja – ukupno
Udio ostvarenja 45,52 36,95 30,22
poreza na dohodak u
ukupnoj obvezi
Udio dozna ene 54,48 63,05 69,78
potpore izravnanja u
ukupnoj obvezi

Broj u enika u školskoj godini 2002/2003 407.655

Broj raz. odjela u školskoj godini 2002/2003 19.273
Broj školskih zgrada u školskoj godini 2.180
2001/2002.
Izvor : Odluke o kriterijima i mjerilima za utvr ivanje bilan nih prava za financiranje
minimalnog financijskog standarda javnih potreba osnovnog školstva u 2001., 2002. i 2003.
godini, podaci FINA-e o ostvarenom dodatnom udjelu u porezu na dohodak gradova i
županija za 2001., 2002. i 2003. godinu i izvješ a Ministarstva financija o dozna enim
pomo ima izravnanja za 2001., 2002. i 2003. godinu), izra uni autora

Podaci iz tablice 4. pokazuju kretanje sredstava za financiranje decentralizirane funkcije

osnovnog školstva u 2003. godini u odnosu na 2002. godinu i to u porastu nominalnog iznosa
od 120.401.597 kuna odnosno 21,33 posto. Gradovi alimentiraju ve a sredstva iz dodatnog
udjela u porezu na dohodak, i do 50%, a županije manja, svega oko 30% potrebnih sredstava.
Razlika potrebnih sredstava do ukupno utvr ene obveze podmiruje se iz državnog prora una s
pozicije pomo i izravnanja, gradovima oko 50%, a županijama oko 70% sredstava. Za 2001.
godinu osigurana sredstva u državnom prora unu za pomo ekonomski slabijim županijama
iznosila su 555,2 milijuna kuna, 2002. godine 819,0 mln.kuna, a 2003. godine 900,0 milijuna
kuna.

Sredstva za financiranje djelatnosti srednje škole osiguravaju se na razini državnoga

prora una, županija i Grada Zagreba. Sredstvima državnog prora una osiguravaju se pla e
zaposlenika za ostvarivanje redovitog nastavnog programa srednje škole, naknade zaposlenika
srednje škole utvr ene kolektivnim ugovorom, stru no usavršavanje nastavnika i stru nih
suradnika, programe rada s darovitim u enicima, programe informatizacije srednjeg školstva,
programe opremanja školskih knjižnica, sufinanciranje programa privatnog školstva,
kapitalne projekte izgradnje. U prora unu županija i Grada Zagreba osiguravaju se sredstva za
investicijsko održavanje školskog prostora, opreme, nastavnih sredstava i pomagala,
materijalne troškove srednje škole, prijevoz zaposlenika srednje škole, potpore za
sufinanciranje smještaja i prehrane u enika u u eni kim domovima, kapitalnu izgradnju
školskog prostora i opreme prema standardima i normativima koje utvr uje ministar.

89
Tablica 5.
Pregled financiranja decentralizirane funkcije srednjeg školstva u razdoblju od 1. srpnja 2001.
do 31. prosinca 2003. godine iz prora una županija
u kunama
Opis 2001 2002 2003
Obveza – županije 107.376.234 317.296.539 383.747.960,00
Financiranje iz 68.892.142 143.835.115 142.739.481
dodatnog
udjelaporeza na
dohodak- županije
Udio dodatnog udjela 61,16 45,33 37,20
u porezu na dohodak
u obvezi – županije
%
Dozna ene pomo i 38.484.092 173.461.424 241.008.479
izravnanja – županije
Udio pomo i 35,84 54,67 62,80
izravnanja u obvezi
županija
Broj srednjih škola 373 378
Broj u eni kih 33 34
domova
Broj srednjih škola i 406 412
u eni kih domova

Izvor: Odluke o kriterijima i mjerilima za utvr ivanje bilan nih prava za financiranje
minimalnog financijskog standarda javnih potreba srednjih škola i u eni kih domova u
2001., 2002, i 2003. godini, podaci FINA-e o ostvarenom dodatnom udjelu u porezu na
dohodak županija za 2001., 2002., i 2003. godinu i izvješ a Ministarstva financija o
dozna enim pomo ima izravnanja za 2001., 2002., i 2003. godinu , izra uni autora

Podaci u tablici 5. pokazuju rast sredstava za srednje školstvo u 2003.godini u odnosu na

2002. godinu za 21 posto. Sredstva za financiranje decentralizirane funkcije srednjeg
obrazovanja u 2003. godini u odnosu na 2002. godinu pove ala su zahtjeve županija za
pomo i izravnanja, budu i da je za 2003. godinu karakteristi an pad prihoda iz dodatnog
udjela u porezu na dohodak. Županije su svoju obvezu za decentraliziranu funkciju srednjeg
školstva 2001. godine podmirivale iz dodatnog udjela u dohotku sa 64%, a 2003. godine s 37
posto.

III. 3.2. Analiza prora unskog procesa i planiranja prihoda i rashoda za

obrazovanje u jedinicama lokalne samouprave i uprave u
Hrvatskoj

Istraživanje prora unskog procesa na lokalnoj razini vlasti autor je poduzeo s ciljem
utvr ivanja stvarnog odnosa više i niže razine obrazovnih vlasti u Hrvatskoj. Razlozi za ovo
istraživanje su više nego opravdani. Op a insuficijencija financijskih sredstava u javnome
sektoru stalno je pra ena postojanjem strukturnog fiskalnog problema u zemlji: nepostojanje
odgovaraju eg prora unskog sustava, jasno razdvojenih funkcija središnje i lokalne razine
vlasti, kao i ovlasti za financiranje javnih potreba.

90
Prora unski sustav financiranja javnih potreba, i u njima obrazovanja, zna ajan je instrument
racionalne upotrebe oskudnih financijskih sredstava. Da bi se temeljne funkcije prora unskog
procesa ostvarile, trebaju se ispuniti odre eni uvjeti. Kada je rije odnosu funkcija države i
lokalnih jedinica, tada se isti u sljede a podru ja:
- podjela odgovornosti; Potrebno je jasno razdvojiti funkcije države i lokalnih jedinica.
U slu aju obrazovanja, treba poticati ne samo teritorijalno ve i funkcijsko-financijsko
povezivanje jedinica u financiranju obrazovanja koje lokalne jedinice ne mogu
financirati vlastitim prihodima. Potrebno je jasno razgrani iti prava i obveze lokalnih
jedinica i središnje države. Na taj na in e pojedine lokalne jedinice uredno izvršavati
svoje obveze, a u slu aju njihova neispunjenja lako e se utvrditi individualna
odgovornost. Isto tako, potrebno je preisoitati u inkovitost financiranja obrazovanja
lokalnih jedinica iz središnjega državnog prora una. Uz decentralizaciju rashoda
potrebno je osigurati i postupnu decentralizaciju i prijenos financijskih sredstava
lokalnim jedinicama;
- podru ja od posebne državne skrbi; Obrazovanje je javno dobro koje treba biti
dostupno najve em mogu em broju stanovnika. Jednakost šansi u obrazovanju
civilizacijsko je postignu e demokratskih zemalja. U stvarnom životu, me utim,
postoje osobe, zajednice, društva koja ne mogu ostvariti pravo na minimum
obrazovanja. Ekonomski razvoj manje razvijenih regija esto je optere en upravo
neprimjerenim stupnjem zadovoljavanja obrazovnih potreba. U Hrvatskoj je stoga
potrebno utvrditi realno financijsko stanje i pokazatelje razvijenosti podru ja od
posebne državne skrbi te utvrditi u inkovitost poticajnih mjera glede funkcioniranja
obrazovanja i obrazovnih institucija na tim podru jima;
- sustav fiskalnog izravnanja i fiskalni kapacitet; U cilju što homogenijeg gospodarskog
i socijalnog razvoja zemlje, država iz središnjeg prora una osigurava lokalnim
jedinicama brojne dotacije. Dotacije se dozna uju županijama a one ta sredstva
dozna uju lokalnim jedinicama ispodprosje noga fiskalnog kapaciteta. U sustavu
fiskalnog izravnanja poseban problem su podru ja od posebne državne skrbi kojima
država izravno dozna uje teku e dotacije. Poteško e u dosadašnjem razdoblju pristune
su u injenici da država nema jasno utvr ene kriterije dodjele dotacija. Isto tako, ne
postoje jasni pokazatelji koliki je stvarni iznos dodijeljenih financijskih sredstava, kao
problemi nadzora i kontrole upotrebe dodijeljenih financijskih sredstava. Ne postoji
obveza lokalnih jedinica da izvješ uju Ministarstvo financija o razini iskorištenih
sredstava. U narednom razdoblju potrebno je utvrditi kriterije fiskalnog izravnanja:
financijsku potporu manje razvijenim lokalnim jedinicama trebaju osigurati, ne samo
središnja država, ve i razvijenije županije te te razvijenije op ine i gradovi unutar
županije u kojoj postoji nesrazmjer gospodarske ravijenosti na pojedinim njezinim
dijelovima.

Zna enje fiskalnog kapaciteta lokalnih jedinica za financiranje predtercijarnog obrazovanja je

veliko. Stoga je neophodno da središnja država raspolaže s osnovnim informacijama o
vlastitim poreznim prihodima lokalnih jedinica kako bi ih nadzirala. U dosadašnjoj praksi to
nije slu aj. Teško je dobiti realnu sliku o veli ini prihoda i rashoda lokalnih jedinica.
Središnja država je okvirno , na temelju prihoda po stanovniku, odredila kriterije za dodjelu
dotacija koje služe za fiskalno izravnanje. Ti se kriteriji, me utim, kao i oni za izra unavanje
fiskalnog kapaciteta na temelju prihoda u praksi ne poštuju.

Poradi dobivanja predodžbe o stvarnim problemima u vo enju prora unskog procesa u

jedinicama lokalne samouprave i uprave u Hrvatskoj, sastavljen je anketni upitnik.
Namijenjen j pro elnicima županijskih ureda za obrazovanje, a cilj mu je analiza kvalitete

91
postoje ih prora unskih i procesa planiranja prihoda i rashoda predtercijarnog obrazovanja, te
analiza komunikacije izme u jedinica lokalne samouprave i uprave i Ministarstva prosvjete i
sporta i Ministarstva Financija. Analiza je ujedno trebala pokazati i kadrovsko – stru nu
opremljenost jedinica lokalna samouprave i samouprave. Autoru nisu poznati razlozi slaboga
odaziva na poziv na suradnju od strane lokalnih jedinica samouprave i uprave. Ispunjene
anketne upitnike poslale su Istarska, Li ko – senjska, Brodsko – posavska, Krapinsko –
zagorska, Viroviti ko – podravska, Primorsko – goranska, Vukovarsko – srijemska i
Koprivni ko – križeva ka županija. Od ukupnoga broja ispunjenih anketnih upitnika ( 31
anketni upitnik ) najve i broj ( 10 anketnih upitnika ) pristigao je iz Istarske županije. U
cjeloviti anketni upitnik je uvršten u prilogu 1.

III. 3.3. Analiza anketnoga upitnika

Pitanje 1. Plan prora una financijskih sredstava za predtercijarno obrazovanje za narednu

godinu izra ujete na temelju: (a) prošlogodišnjeg plana, (b) prošlogodišnjeg izvršenja, (c)
smjernica Ministarstva prosvjete i sporta, (d) vlastitih procjena o kretanju javnih prihoda i
rashoda sljede e godine, (e) ne ega drugog?

Odgovor na ovo pitanje je zna ajno ujedna en. Ispitanici su mogli zaokružiti etiri odgovora.
Najve i broj županija, gradova ili op ina ( 19, odnosno 61,3% ) prora unski plan temelji na
kombinaciji prošlogodišnjeg izvršenja, smjernica Ministarstva financija te vlastitih procjena.
Osam op ina ili 25,8% svoje prora unske planove temelji na vlastitim procjenama o kretanju
vlastitih prihoda i rashoda. U odgovorima je najmanje zastupljen plan prora una koji se
temelji na prošlogodišnjem planu 12,9%. Ovdje je potrebno ista i injenicu da su pojedini
ispitanici zaokružili sva etiri odgovora. Odgovori na prvo pitanje pokazuju da su prora unski
procesi u županijama, op inama i gradovima povezani te da bi se uz dodatnu edukaciju u
planiranju prora una lako moglo po eti primijenjivati naprednije prora unske tehnike.

Pitanje 2. Na koji na in smjernice Ministarstva prosvjete i sporta sudjeluju u oblikovanju

vašeg prora una za narednu fiskalnu godinu?

Sve su lokalne jedinice ( gradovi, op ine i županije ) dale iste odgovore. Smjernice
Ministarstva prosvjete i sporta osnova su i okvir za izradu vlastitog prora una, te pomažu pri
planiranju prihoda na dobit i porez na dohodak. Županije ujedno isti u da su smjernice
uglavnom podloga za planiranje prihoda i rashoda decentraliziranih funkcija obrazovanja.

Pitanje 3. Smjernice su: (a) jasne, (b) preop enite?

Ispitanici na postavljeno pitanje uglavnom su zaokružili odgovore pod a) i b), tj. smatraju da
su smjernice jasne i primjenjive – 20% ispitanih dalo je pojedina ne odgovore pa su im
smjernice ili jasne ili primjenjive. Samo je jedna županija dala odgovor da su smjernice pored
toga što su jasne i primjenjive ujedno i preop enite. Jedna je županija dala primjedbu da im
smjernice stižu prekasno da bi mogli planirati sljede u godinu pa im se Bilanca temelji na
vlastito izra enim kriterijima financiranja.

Pitanje 3a). Navedite jedan ili više primjera iz smjernica koji potkrepljuju vaš odgovor na
tre e pitanje?

92
Gotovo sve lokalne jedinice potvr uju tezu da im smjernice predstavljaju okvir za definiranje
visine prora unskih sredstava. Samo je jedna županija pojasnila da smjernice definiraju okvir
za prora unska sredstva, ali ne sadrže pedagoške standarde. Pojedine op ine smatraju da bi
zbog razli itosti prihoda i rashoda ( održavanja i kapitalnih ulaganja ) trebalo razdvojiti
smjernice županija od onih za op ine i gradove iz razloga specifi nosti u potrebama lokalnih
jedinica. Pojedini gradovi isti u da sredstva za rashode na ovaj na in nisu objektivno utvr ena
i ne pokrivaju stvarne potrebe. esto je potreba za izradu bilance ostvarenje prethodne godine
uve ano za 15 posto. Jedna od anketiranih županija isti e: «Kako nema minimalnih
pedagoških standarda donijetih od Hrvatskoga sabora, smjernice Ministarstva predstavljaju
osnovu za planiranje prora unskih sredstava».

Pitanje 4. Jeste li u izradi prora una za teku u godinu uzeli u obzir procjene o kretanju
ukupnih prihoda svoje lokalne jedinice ( poreznih, neporeznih i kapitalnih prihoda, te
dotacija) ? (a) da (b) ne Zašto?

Svi ispitanici odgovorili su sa (da), što potvr uje da se kod izrade prora una za teku u
godinu lokalne jedinice samouprave koriste procjenama rasta prihoda i to iz razloga:
- to nijeg, tj. realnijeg planiranja svojih potreba, i
- financiranja pojedinih programa i višegodišnjih kapitalnih ulaganja.
Jedan grad navodi da koristi u prora unu i uve ana sredstva koja mu pripadaju po Zakonu o
brdsko – planinskom podru ju, a jedna županija isti e da u svom prora unu ( 4 – 9% ) koristi
iz vlastitih izvora.

Pitanje 5. Da li vaša lokalna jedinica koristi tzv. sredstva fiskalnog izravnanja Ministarstva
financija ? (a) da (b) ne

Šesnaest ispitanih op ina i jedan grad negativno je odgovorilo na postavljeno pitanje, a jedan
grad nije odgovorio na pitanje. Sve županije potvrdno su odgovorile na postavljeno pitanje.

Pitanje 6. Kako ocjenjujete suradnju vaše lokalne jedinice s Ministarstvom prosvjete i sporta?

Na postavljeno pitanje 50% ispitanika odgovorilo je da imaju slabu, lošu ili gotovo nikakvu
komunikaciju s Ministarstvom, 25% je odgovorilo da ima dobru suradnju, 9% da imaju
korektnu suradnju a njih 16% odgovorilo je da ima odli nu ili izvrsnu suradnju s
Ministarstvom prosvjete i sporta.

Pitanje 7. Koje ciljeve postavljate pri izra unu prora una?

Kao postavljene ciljeve, 73% op ina navelo je realnu procjenu prora una uz uvjet
zadovoljavanja potreba stanovništva za infrastrukturnim ( komunalnim ) ulaganjima, izgradnji
lokalnih cesta, otvaranju predškolskih ustanova te podizanju financijskog standarda u
školama. Njih 27% kao cilj navodi planiranje prihoda i rashoda te uravnoteženje potreba i
mogu nosti.
Kao glavne ciljeve koji se prora unom žele posti i:
- 65% županija navelo je realno planiranje prihoda i izdataka te ispunjavanje zakonskih
i ugovornih obveza;
- 35% županija kao cilj je navelo razvoj županije, ispunjavanje socijalnog programa (
koji je planiran u iznosu od 35% ukupnih prihoda županije ), razvoj kulture, školstva,
te poticanja poduzetništva.

93
Samo jedna županija ima dugoro ne planove u kojima su ciljevi razvoja te županije planirani
u programskim smjernicama od 2002. do 2005. godine.

Pitanje 8. Mjerite li ostvarenje postavljenih ciljeva na kraju godine ( da - ne ) Kako?

ak 89% op ina i 92% gradova ispunjenje postavljenih ciljeva prati na razini planirano –
ostvareno. Ostali ispitanici ne prate ostvarenje postavljenih ciljeva ali nisu ni naveli zašto,
osim jednog koji je naveo da e po eti pratiti ostvarenje u 2004. godini i to po zapo etim
programima.
Sve županije ( 100%) mjere ostvarenje postavljenih ciljeva. Tako 98% županija mjerenjem
ostvarenja cilja smatra usporedbu plana i ostvarenja,tj. realizacije prora una dok se u 2%
županija analizira i realizacija postavljenih programa ( socijalne skrbi, javnih potreba u
kulturi, informiranju, sportu i sl.).

Pitanje 9. Ocjenjujete li rad vaših zaposlenih: (a) dnevno, (b) mjese no, (c) tromjese no (d)
godišnje, (e) ne ocjenjujete, (f) nešto drugo.

U 88% županija ne ocjenjuje se rad zaposlenih. Samo je jedna županija zaokružila odgovor da
godišnje ocjenjuje rad zaposlenih, a ostale da prate rad ali ga ne ocjenjuju.

ak 50% op ina odogvorilo je da ne ocjenjuje rad zaposelnih. Glavni razlog je manji broj
zaposlenih. Preostali ispitanici ocjenjivanje zaposlenika provode mjese no, tromjese no i
godišnje.
Ništa bolji rezultati nisu ni na nivou gradova. I ondje se 80% ispitanika izjasnilo da ne
ocjenjuje rad zaposlenika: jedan je odgovorio da ocjenjuje mjese no a jedan dnevno.

Pitanje 10. Koje na ine nagra ivanja zaposlenika primjenjujete?

Od ispitanih gradova 43% njih navodi da pravilnikom ( odlukom ili nekim drugim aktom) o
pla ama daju stimulaciju za postignute rezultate u radu (stimulacija kao dodatak na pla u daje
se u rasponu od 10-30% bruto pla e). Sustav nagra ivanja nema 37 % gradova , a 20% nije
odgovorilo na pitanje.
U 65% ispitanih županija nismo dobili odgovor o nagra ivanju zaposlenih, njih 35%
nagra uje zaposlene jedanputa u godini.
Kako nedostatak sustava pra enja, ocjenjivanja i nagra ivanja zaposlenih djeluje
demotiviraju e, pokazuje i stav da je pla a uvijek jednaka,bez obzira na rezultate rada.
Anketa je pokazala da je u ve ini op ina i gradova propisan na in nagra ivanja (pravilnici ili
odluke) ali nedostatak sustava pra enja rezultata rada dovodi i do neprimjenjivanja kriterija za
ocjenu uspješnosti pojedinca.

Pitanje 11. Planirate li posebne projekte i programe ?

Na pitanje su pozitivno (100%) odgovorili svi ispitanici što podrazumjeva da svi planiraju na
lokalnim nivou projekte ili programe.

Pitanje 11.a Ako je odgovor na 11. pitanje DA, navedite neke primjere?

Iz odgovora je vidljivo kako mali broj lokalnih jedinica planira posebne projekte i programe.
Sve lokalne jedinice imaju približno sli ne programe i interese zadovoljavanja potreba
lokalnog stanovništva.

94
Tako su op ine i gradovi više usmjereni na planiranje projekata, npr. za izgrdnju športskih
dvorana, dovršenje doma kulture, izgradnja predškolskih ustanova, izgradnja komunalne
infrastrukture, informatizaciju gradskih i op inskih uprava, gradnja škola i školskih igrališta i
sl.
Za razliku od op ina i gradova, ak 70% županija kao primjer planiranja navelo je kapitalne
projekte ( izgradnju magistralnog cjevovoda, komunalne infrastrukture, izgradnja Strukovne
škole, izgradnja cesta, projekt plinifikacija), a preostalih 30% istaknula je programe i
projekte vezane uz istraživanja povijesti školstva u županiji te financiranje programa
natjecanja u enika u znanju te raznih sportskih susreta i smotra.

Pitanje 12. Za koliko godina unaprijed utvr ujete izdatke i optere enje prora una za
dugoro ne projekte i programe? a) za jednu godinu b) za tri godine c) za pet godina d)za
cijelo vrijeme trajanja projekta/programa
Predpostavili smo da e se naj eš e spominjati trogodišnje pra enje što se pokazalo to nim.
Razlog trogodišnjeg pra enja projekata su odredbe Zakona o prora unu prema kojima
prora un mora sadržavati procjene za teku u fiskalnu godinu i predvi anja za slijede e dvije
fiskalne godine.
Na uzorku op ina analiza pokazuje da njih 41% planira izdatke dugoro nih projekata za
samo jednu godinu, 25% to radi za tri godine unaprijed, 8% ih radi za pet godina i 8% za
cijelo vrijeme trajanja projekta. Dvije op ine nisu odgovorile na upit.
U 77% gradova planiraju se izdaci za projekte u periodu od tri godine, u 12% gradova prate
se u inci projekata za cijelo vrijeme njihova trajanja, a 11% za jednu godinu.
Županije u 80% slu ajeva utvr uju izdatke i optere enje ukupnog prora una za dugoro ne
programe i projekte samo za trogodišnje razdoblje, dok 20% njih programe prati kroz cijelo
vrijeme izgradnje. To upu uje na kratkoro nu orijentaciju županija u planiranju dugoro nih
projekata /programa.

Pitanje 13. Na koji na in ocjenjujete i pratite uspješnost izvršenja projekata i programa iz

prethodnog pitanja?
Ocjenjivanje i pra enje uspješnosti dugoro nih projekata i programa uglavno se svodi na
usporedbu planirano - izvršeno ( potrošeno) što ini 48,9% op ina, 73,3% gradova, te 44,6%
županija .
Jedna je županija navela da projekte prati po rokovima gotovosti, kvaliteti radova i
uskla enosti sa financijskom konstrukcijom.

Pitanje 14. Imate li primjer dugoro nog programa /projekta od kojeg ste nakon nekog
vremena odustali (da - ne). Zašto?
Na pitanje je jedna op ina odgovorila kako se odustalo od projekta budu i je krenuo
povoljniji projekt na drugoj lokaciji. Ostali ispitanici njih 24% nije sudjelovalo u dugoro nim
programima pa nije ni odustajalo, a svi ostali su zapo ete projekte i završavali.

Pitanje 15. Gra ani imaju uvid u vaša financijska izvješ a: a) preko interneta b) putem
brošura i drugih glasila c) uz poseban zahtjev d) financijska izvješ a nisu za javnost

Rezultati pokazuju da se op ine i gradovi pridržavaju odredbi zakona i svoja financijska

izvješ a daju na uvid stanovnicima svog podru ja.Svoja financijska izvješ a u brošurama
objavljuje 75% op ina , jedna op ina to ini na Internetu, u 12% op ina treba uložiti poseban

95
zahtjev za uvid u financijska izvješ a, a oglasnom plo om koristi se 11% op ina, a jedna je
op ina izjavila da financijska izvješ a nisu za javnost.
Gradovi stanovništvo na svom podru ju izvještavaju putem brošura i drugih glasila, te da i
lokalne radiopostaje izravno prenose sjednice gradskog vije a.
Sve ispitane županije odgovorile su da gra ani imaju uvid u financijska izvješ a putem
službenog glasila županije, 30% isti e da i lokalni tisak djelomice objavljuje izvješ a, te da
izvješ a objavljuju na Internetu.
Ipak smatramo da je stanovništvo slabo informirano. Mnogi stanovnici ne znaju da postoji
mogu nost uvida u financijska izvješ a, izvješ a o izvršavanju prora una , kao ni prora un
lokalne jedinice u kojoj žive. U javnosti postoji osje aj tajnosti tih podataka.

Pitanje 16. Koje podatke o prora unu (donošenju i izvršenju ) predajete Ministarstvu
prosvjete i sporta?

U odgovorima ve ina ispitanika Ministarstvu prosvjete i sporta dostavlja svoja tromjese na i

godišnja izvješ a o realizaciji planova .
Tri op ine odgovorile su da ne dostavljaju ovom Ministarstvu nikakve izvještaje.

Pitanje 17. Kakve podatke tijekom godine šaljete ostalim ministarstvima (to no specificirajte
podatke i ministarstva)?

Razli iti odgovori pokazuju nesnalaženje lokalnih jedinica u primjeni pojmova i propisa te
potrebu jasnoga i jednostavnog propisivanja sustava izvješ ivanja izme u lokalnih jedinica i
Ministarstva financija.
Izvješ a o godišnjem planu prora una MF-u predaju svi gradovi, op ine i županije.
Sve županije , te ve ina gradova (73%) i op ina (58,8%) dastavlja Ministarstvu financija
izmjenjene i rebalansirane prora une .
Godišnja financijska izvješ a predaje 29,4% op ina, 46,6% gradova i 55,6% županija ,
godišnji obra un prora una 52,9% op ina , 80% gradova te 66,7% županija .
To pokazuje da lokalne jedinice miješaju pojmove godišnjeg obra una prora una i godišnjih
financijskih izvješ a. Naime , sve lokalne jedinice jedanput godišnje dostavljaju Ministarstvu
financija godišnja financijska izvješ a na temelju kojih ono izra uje informacije za potrebe
statistike .

III. 3.4. Zaklju na razmatranja

Istraživanje uloge prora unskog procesa u vo enju obrazovne politike u Hrvatskoj polazi od
nekoliko pretpostavki. Obrazovna politika po svojim elementima nije jednozna no odre ena.
Ona pretpostavlja donošenje odluka na razli itim razinama, bilo da je rije o institucionalnoj
i/ili teritorijalnoj razini. U Hrvatskoj se obrazovna politika vodi na središnjoj i lokalnoj (
županijskoj i op inskoj ) razini.

Zbog mnogobrojnih direktnih i indirektnih u inaka obrazovanja na razvoj gospodarstva i

društva, stalno se name e potreba njihova sistemskog obuhvata. U tu svrhu izra uju se
indikatori nacionalnog obrazovnog sustava, koji odražavaju financijski napor države prema
obrazovanju ( udio sredstava namijenjenih obrazovanju u bruto doma em proizvodu i/ili
prora unu ) ili pak prikazuju kretanje obrazovnog outputa ( stopa napuštanja obrazovnog
sustava ).

96
Postoje inputi u obrazovanje koje nije mogu e kvantitativno izraziti. Oni predstavljaju
varijablu koja nije isto ekonomska. Na položaj obrazovanja vrlo esto i zna ajno utje u
administrativno – politi ke odluke. Jedna od njih je i prora unski proces. On služi
ostvarivanju temeljnih funkcija svake države. «Prora unske poruke» obrazovanju ozna avaju
subjektivni stav parlamentarno – izvršne vlasti o ekonomsko – socijalnom položaju
obrazovanja i/ili objektivno stanje (ne)mogu nosti ve ega financijskog napora zemlje prema
obrazovnoj djelatnosti. Ova injenica otkriva sveprisutni dualizam u shva anju obrazovanja.
Na kratki rok obrazovanje u prora unskoj politici se javlja kao i svaki drugi oblik javne
potrošnje. Dugoro no promišljanje uloge obrazovanja polazi od teze investicijskog karaktera
ulaganja u obrazovanje.

Upravljanje i usmjeravanje obrazovanja ima svoju institucionalnu razinu s dvije dimenzije:

središnje i lokalne razine vlasti. U realnom životu javlja se centralizirani i decentralizirani
na in upravljanja obrazovanjem. Specifi nosti nastajanja i dosadašnjeg razvoja hrvatske
države bitno su utjecali na smjer vo enja fiskalne politike u zemlji. Nesre enost lokalne
razine vlasti i naglašeno centralizirani stav središnje vlasti glede prikupljanja i raspodjele
fiskalnih prihoda simultano su odre ivali razinu prihoda i rashoda lokalne zajednice.

Proces decentralizacije financiranja predtercijarnog obrazovanja neposredno se odrazio na

udjele izdvojenih sredstava iz prora una za te namjene. Do po etka procesa decentralizacije (
sredina 2001. godine ) udio sredstava za predtercijarno obrazovanje bio je na razini od 8,3
posto državnog prora una, da bi nakon toga razdoblja pao za 2 postotna poena. To se posebno
odnosi na financiranje osnovnoga obrazovanja u kojemu nakon 2001.godine sve više
participira lokalna zajednica. Zabrinjava opadaju i trend udjela sredstava namijenjenih
predtercijarnom obrazovanju kao dio bruto doma eg proizvoda. Rastu i trend bruto doma eg
proizvoda nije odgovaraju e pra en pove anjem udjela sredstava za obrazovanje. Stoga se
preporu a nosiocima obrazovne politike ve i napor u pove anju sredstava namijenjenih
obrazovanju.

Financiranje predtercijarnog obrazovanja na lokalnoj razini razli ito je ostvareno u osnovnom

u odnosu na srednje obrazovanje. U promatranom razdoblju više su nego udvostru eni iznosi
financijskih sredstava namijenjenih osnovnom obrazovanju. U srednjem obrazovanju
zabilježen je pad, apsolutno i relativno, financijskih sredstava kao dio lokalnih prora una.
Preporuka za naredno razdoblje odnosi se na simultani prijenos sredstava za odre ene
funkcije i rashoda i prijenos odgovornosti odlu ivanja o sredstvima za decentralizirane
funkcije u podru ju obrazovanja.

Analiza prora unskog procesa u Hrvatskoj ukazala je na klju na mjesta promjena u narednom
razdoblju. To su: podjela odgovornosti, podru ja od posebne državne skrbi i sustav fiskalnog
izravnanja. U narednom razdoblju potrebno je jasno razdvojiti funkcije države i lokalnih
jedinica. U slu aju obrazovanja, treba poticati ne samo teritorijalno ve i funkcijsko –
financijsko povezivanje jedinica u financiranju obrazovanja koje lokalne jedinice ne mogu
financirati vlastitim prihodima.
Ekonomski razvoj manje razvijenih županija esto je optere en upravo neprimjerenim
stupnjem zadovoljavanja obrazovnih potreba. U Hrvatskoj je stoga potrebno utvrditi realno
financijsko stanje i pokazatelje razvijenosti podru ja od posebne državne skrbi te utvrditi
u inkovitost potrebni mjera glede funkcioniranja obrazovanja i obrazovnih institucija na tim
podru jima.
U sustavu fiskalnog izravnanja poseban problem su podru ja od posebne državne skrbi
kojima država izravno dozna uje teku e dotacije. Poteško e u dosadašnjem razdoblju prisutne

97
su u injenici da država nema jasno utvr ene kriterije dotacija. Stoga se o ekuje bolji nadzor i
kontrola upotrebe dodijeljenih financijskih sredstava.

Odgovori na anketni upitnik predstavljaju realno stanje odnosa središnje i lokalne obrazovne
vlasti i stanje planiranja prora unskih procesa u predtercijarnom obrazovanju. Polovica
ispitanih županija, gradova i op ina odgovara da ima slabu, lošu ili nikakvu komunikaciju s
Ministarstvom prosvjete i sporta. Ipak, smjernica Ministarstva ve ini ispitanika predstavljaju
okvir za izradu vlastitoga prora una. Gotovo svi ispitanici primjenjuju neku od mjera
ostvarenja postavljenih ciljeva u prora unskoj politici. Razli iti odgovori pokazuju
nesnalaženje lokalnih jedinica u primjeni pojmova i propisa te u sustavu izvješ ivanja izme u
lokalnih jedinica i Ministarstva financija.
Preporuka Ministarstvu na podru ju odnosa središnje i lokalne razine obrazovne vlasti odnosi
se na potrebu intenzivnije i sadržajnije komunikacije s lokalnom razinom upravljanja i na
potrebu edukacije i ve ega nadzora rada službi koje se bave prora unskim procesima.

98
PRILOG
ANKETNI UPITNIK
O prora unskim procesima i planiranju prihoda i rashoda za obrazovanje u jedinicama
lokalne samouprave i uprave u Hrvatskoj

1. Plan prora una financijskih sredstava za predtercijarno obrazovanje za narednu godinu

izra ujete na temelju ( zaokružite jedan ili više odgovora ):

a) prošlogodišnjeg plana,
b) prošlogodišnjeg izvršenja,
c) smjernica Ministarstva prosvjete i sporta,
d) vlastitih procjena o kretanju javnih prihoda i rashoda sljede e godine,
e) ne ega drugog__________________________________________________.

2. Na koji na in smjernice Ministarstva prosvjete i sporta sudjeluju u oblikovanju vašeg

prora una za narednu fiskalnu godinu?

3. Smjernice su ( zaokružite jedan ili više odgovora ):

a) jasne,
b) primjenjive,
c) nerealne,
d) preop enite,

3a) Navedite jedan ili više primjera iz smjernica koji potkrepljuju vaš odgovor na 3.
pitanje.

4. Jeste li u izradi prora una za teku u godinu uzeli u obzir procjene o kretanju ukupnih
prihoda svoje lokalne jedinice ( poreznih, neporeznih i kapitalnih prihoda, te
dotacija)?

5. Da li vaša lokalna zajednica koristi tzv. sredstva fiskalnog izravnanja Ministarstva

financija?

6. Kako ocjenjujete suradnju vaše lokalne jedinice s Ministarstvom prosvjete i sporta?

7. Koje ciljeve postavljate pri izra unu prora una?

8. Mjerite li ostvarenje postavljenih ciljeva na kraju godine ( zaokružite odgovor )

9. Ocjenjujete li rad vaših zaposlenih:

a) dnevno,
b) mjese no,
c) tromjese no,
d) godišnje,
e) ne ocjenjujete rad zaposlenih?

10. Koje na ine nagra ivanja zaposlenika primijenjujete?

100
11. Planirate li posebne projekte i programe ( zaokružite odgovor )?

10a) Ako je odgovor na 10. pitanje DA, navedite neke primjere:

12. Za koliko godina unaprijed utvr ujete izdatke i optere enje ukupnog prora una za
dugoro ne projekte i programe?
a) za jednu godinu,
b) za tri godine,
c) za pet godina,
d) za cijelo vrijeme trajanja projekta/programa,

13. Na koji na in ocjenjujete i pratite uspješnost izvršenja projekata i programa iz

prethodnog pitanja?

14. Imate li primjer dugoro nog programa/ projekta od kojega ste nakon nekog vremena
odustali ( zaokružite odgovor )?

15. Gra ani imaju uvid u vaša financijska izvješ a ( zaokružite jedan ili više odgovora ):

a) preko Interneta,
b) putem brošura i drugih glasila,
c) uz poseban zahtjev,
d) financijska izvješ a nisu za javnost,

16. Koje podatke o prora unu ( donošenju i izvršenju ) predajete Ministarstvu prosvjete i
sporta?

17. Kakve podatke tijekom godine šaljete ostalim ministarstvima ( to no specificirajte

podatke i ministarstva)?

Op i podaci

18. Radno mjesto osobe koja je popunila anketni upitnik:

19. Jedinica lokalne samouprave i uprave za koju je upitnik popunjen jest ( zaokružite
odgovor ):
a) županija,
b) grad,
c) op ina.

20. Veli ina jedinice lokalne samouprave i uprave ( broj stanovnika i površina ):
broj stanovnika____________________________________________________
površina _________________________________________________________.

21. Iznos prora una u 2003. godini ______________________________________.

101