Osnove Prava Eu (Zloženka)

Osnove prava
Evropske unije
Prof. dr.
Klaus-Dieter Borchardt
December 2016
Osnove prava
Evropske unije
Prof. dr.
Klaus-Dieter Borchardt
December 2016
Publikacija „Osnove prava Evropske unije“ je na voljo na internetu na naslovu
https://publications.europa.eu/sl/web/general-publications/publications
Evropska komisija
Generalni direktorat za komuniciranje
Enota za obveščanje državljanov
1049 Bruselj
BELGIJA
Rokopis je bil končan decembra 2016.
Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2017
Vsebina te publikacije ne odraža nujno uradnega mnenja Evropske unije.

Za podatke, navedene v njej, je odgovoren izključno avtor.
Avtorske pravice
Strani 12, 14, 28, 52, 68, 76, 80 in 84: © Evropska unija, 2017
Stran 34: © Wikimedia Commons/Bene 16
Stran 50: © Fotolia/Björn Wylezich
Stran 98: © Fotolia/Andrey Armyagov
Stran 106: © Fotolia/Piotr Adamowicz
Stran 128: © Fotolia/xbrchx
Stran 151: © Fotolia/Wavebreak Media
Print NA-07-16-024-SL-C ISBN 978-92-79-63700-1 doi:10.2775/589054

PDF NA-07-16-024-SL-N ISBN 978-92-79-63701-8 doi:10.2775/392809
EPUB NA-07-16-024-SL-E ISBN 978-92-79-63626-4 doi:10.2775/66291
HTML NA-07-16-024-SL-Q ISBN 978-92-79-71677-5 doi:10.2775/37409
© Evropska unija, 2017
Reprodukcija je dovoljena. Za uporabo ali reprodukcijo fotografij je treba pridobiti

dovoljenje neposredno od imetnikov avtorskih pravic.
OSNOVE PRAVA EVROPSKE UNIJE 003
KAZALO
PREDGOVOR........................................................................................................................................................................................ 7
SEZNAM KRATIC........................................................................................................................................................................... 9
OD PARIZA DO LIZBONE PREK RIMA, MAASTRICHTA,

AMSTERDAMA IN NICE................................................................................................................................................... 11
Prva skupina: evropsko-atlantske organizacije................................................................................. 11
Druga skupina: Svet Evrope in OVSE................................................................................................................ 13
Tretja skupina: Evropska unija.................................................................................................................................. 15
TEMELJNE VREDNOTE EVROPSKE UNIJE. . ...................................................................................... 23

EU kot porok miru...................................................................................................................................................................... 25
Enotnost in enakost kot glavni vodili............................................................................................................... 25
Temeljne svoboščine.............................................................................................................................................................. 27
Načelo solidarnosti.................................................................................................................................................................. 27
Spoštovanje nacionalne identitete..................................................................................................................... 27
Potreba po varnosti................................................................................................................................................................. 28
Temeljne pravice.......................................................................................................................................................................... 28
NAČIN ZDRUŽEVANJA EVROPE........................................................................................................................ 35

Sodelovanje med državami članicami........................................................................................................... 35
Koncept povezovanja............................................................................................................................................................ 35
Okrepljeno sodelovanje. .....................................................................................................................................................36
„USTAVA“ EVROPSKE UNIJE.................................................................................................................................. 41

Pravna narava EU...................................................................................................................................................................... 41
Zadeva Van Gend & Loos............................................................................................................................... 41
Zadeva Costa/ENEL................................................................................................................................................ 42
Naloge EU............................................................................................................................................................................................ 44
Gospodarske naloge............................................................................................................................................. 45
Socialne naloge.......................................................................................................................................................... 49
Politične naloge.......................................................................................................................................................... 50
Pristojnosti EU................................................................................................................................................................................ 51
Institucije EU.. .................................................................................................................................................................................. 54
004 OSNOVE PRAVA EVROPSKE UNIJE
Institucije............................................................................................................................................................................................... 55
Evropski parlament (člen 14 PEU). ....................................................................................................... 55
Evropski svet (člen 15 PEU). ......................................................................................................................... 61
Svet Evropske unije (člen 16 PEU)........................................................................................................ 63
Evropska komisija (člen 17 PEU)............................................................................................................ 68
Sodišče Evropske unije (člen 19 PEU). ............................................................................................. 76
Evropska centralna banka (člena 129 in 130 PDEU)................................................... 79
Računsko sodišče (člena 285 in 286 PDEU)........................................................................... 79
Posvetovalna organa Unije.......................................................................................................................................... 80
Evropski ekonomsko-socialni odbor (člen 301 PDEU)................................................. 80
Odbor regij (člen 305 PDEU)...................................................................................................................... 81
Evropska investicijska banka (člen 308 PDEU).................................................................................. 81
PRAVNI RED EVROPSKE UNIJE........................................................................................................................ 83

EU kot stvaritev prava in Unija, ki temelji na pravu....................................................................83
Pravni viri prava Unije......................................................................................................................................................... 84
Ustanovne pogodbe EU kot primarno pravo Unije.......................................................... 84
Pravni akti EU kot sekundarno pravo Unije.............................................................................. 84
Mednarodni sporazumi EU........................................................................................................................... 86
Nezapisani pravni viri. ......................................................................................................................................... 90
Dogovori in sporazumi med državami članicami EU. . .................................................. 91
Instrumenti delovanja EU................................................................................................................................................ 91
Uredbe kot „zakoni Unije“............................................................................................................................... 92
Direktive. .............................................................................................................................................................................. 94
Sklepi....................................................................................................................................................................................... 98
Priporočila in mnenja. ...................................................................................................................................... 100
Resolucije, deklaracije in akcijski programi. . ......................................................................... 101
Objava in uradno obvestilo...................................................................................................................... 102
Zakonodajni postopek v EU....................................................................................................................................... 103
Posebni zakonodajni postopek............................................................................................................ 107
Postopek odobritve............................................................................................................................................. 108
Postopek za sprejemanje nezakonodajnih aktov.......................................................... 109
Postopek za sprejemanje delegiranih in izvedbenih aktov.. .............................. 109
Sistem pravnega varstva EU.................................................................................................................................. 111

Postopek za ugotavljanje kršitev (člen 258 PDEU)..................................................... 111
Ničnostna tožba (člen 263 PDEU).................................................................................................... 112
Tožba zaradi nedelovanja (člen 265 PDEU). . ....................................................................... 115
Odškodninska tožba (člen 268 in člen 340(2) PDEU)............................................. 115
Tožbe uslužbencev Unije (člen 270 PDEU)............................................................................ 116
Pritožbeni postopek (člen 256 PDEU).......................................................................................... 116
Začasna odredba (člena 278 in 279 PDEU)........................................................................ 116
Postopek predhodnega odločanja (člen 267 PDEU). . .................................................117
Odgovornost držav članic za kršitve prava Unije.. ......................................................................120
UMESTITEV PRAVA UNIJE V SKUPNI SISTEM PRAVA................................................ 123

Neodvisnost pravnega reda EU. ......................................................................................................................... 123
Součinkovanje prava Unije in nacionalnega prava.. .................................................................. 124
Kolizija med pravom Unije in nacionalnim pravom..................................................................125
Neposredna uporaba prava Unije v nacionalnem pravu. . ................................... 126
Primarnost prava Unije glede na nacionalno pravo.................................................. 128
Razlaga nacionalnega prava v skladu s pravom Unije. . ........................................ 130
SKLEPNE UGOTOVITVE............................................................................................................................................ 133
NAVEDENA SODNA PRAKSA............................................................................................................................. 135

Pravna narava in primarnost prava Unije............................................................................................. 135
Pristojnost EU............................................................................................................................................................................. 136
Učinki pravnih aktov. ......................................................................................................................................................... 136
Temeljne pravice..................................................................................................................................................................... 136
Pravno varstvo. ......................................................................................................................................................................... 136
PREDGOVOR
Pravni red Evropske unije je danes postal stalnica naše politične in družbene
resničnosti. Vsako leto spremljamo na tisoče odločitev, sprejetih na podlagi
pogodb o Uniji, ki odločilno sooblikujejo stvarnost držav članic EU in njenih
državljanov. Posameznik že zdavnaj ni več samo državljan svoje države,
meščan ali občan, temveč tudi državljan Unije. Tudi zato je zelo pomembno,
da so državljani Unije seznanjeni s pravnim redom, ki zadeva njihov vsak-
dan. Celotne sestave EU in njenega pravnega reda državljani seveda ne
razumejo zlahka. Delno so vzrok za to sama besedila pogodb, ki so pogosto
nepregledna in njihovega dometa ni lahko dojeti. Temu se pridružuje še to,
da so številni pojmi, uporabljeni v pogodbah kot odgovor na nove razmere,
neobičajni. V nadaljevanju bomo skušali zainteresiranim državljankam in
državljanom omogočiti osnovni vpogled v strukturo EU in nosilne stebre
evropskega pravnega reda.
SEZNAM KRATIC
ECB Evropska centralna banka
EFTA Evropsko združenje za prosto trgovino
EGS Evropska gospodarska skupnost
EKČP Evropska konvencija o človekovih pravicah
EMS Evropski mehanizem za stabilnost
EP Evropski parlament
ES Evropska skupnost
ESAE Evropska skupnost za atomsko energijo
ESPJ Evropska skupnost za premog in jeklo
EU Evropska unija
OECD Organizacija za gospodarsko sodelovanje in razvoj
PDEU Pogodba o delovanju Evropske unije
PEGS Pogodba o ustanovitvi Evropske gospodarske skupnosti
PEU Pogodba o Evropski uniji
OD PARIZA DO
LIZBONE PREK RIMA,
MAASTRICHTA,
AMSTERDAMA IN NICE
Še kratek čas po koncu druge svetovne vojne se je naše državno in politično
življenje odvijalo skoraj izključno na podlagi nacionalnih ustav in zakonov. Ti
so v naših demokratičnih državah postavili pravila vedenja, ki so bila zave-
zujoča za državljane in stranke ter državo in njene organe. Šele popoln zlom
Evrope ter gospodarski in politični propad stare celine so ustvarili pogoje za
nov začetek in dali polet zamisli o novi evropski ureditvi.
Vsi povojni evropski združitveni napori kažejo zmedeno podobo zapletenih in

nepreglednih organizacij. Tako obenem in brez prave medsebojne povezave
obstajajo OECD (Organisation for Economic Cooperation and Development –
Organizacija za gospodarsko sodelovanje in razvoj), NATO (North Atlantic
Treaty Organisation – Organizacija Severnoatlantske pogodbe), Svet Evrope
in Evropska unija.
Ta raznovrstnost evropske tvorbe dobi smiselno strukturo šele tedaj, ko po-

mislimo na konkretne cilje teh organizacij. Razdelimo jih lahko v tri velike
skupine.
Prva skupina: evropsko-atlantske organizacije
Evropsko-atlantske organizacije so se razvile iz zveze med Združenimi drža-

vami Amerike in Evropo, nastale po drugi svetovni vojni. Tako ni bilo naključ
je, da so pobudo za prvo povojno evropsko organizacijo OEEC (Organisation
for European Economic Cooperation – Organizacija za evropsko gospodarsko
sodelovanje), ustanovljeno leta 1948, dale Združene države Amerike. Njihov
tedanji zunanji minister George Marshall je leta 1947 pozval evropske drža
ve, naj združijo prizadevanja za gospodarsko obnovo. Privolil je v podporo
ZDA, ki se je udejanjila z Marshallovim načrtom in postavila temelj za hitro
obnovo Zahodne Evrope. Glavni namen OEEC je bil najprej liberalizacija trgo
vine med državami. Kot dodaten cilj je leta 1960, ko sta pristopili ZDA in
7. maj 1948, Haag

Winston Churchill je bil na Evropskem kongresu
v Haagu deležen prisrčnega sprejema. Nekdanji
britanski predsednik vlade, tedanji vodja opozicije,
je vodil uvodno sejo Evropskega kongresa.
19. septembra 1946 je v svojem znamenitem
govoru v Zürichu pozval k združitvi Evrope.
Kanada, sprejela odločitev, da bo z razvojno pomočjo spodbujala gospo-

darstvo v državah tretjega sveta; OEEC je postala OECD (Organisation for
Economic Cooperation and Development), ki ima danes več kot 35 članic.
Za OEEC je bila leta 1949 ustanovljena zveza NATO kot vojaško zavezništvo
z Združenimi državami in Kanado. Njen cilj je kolektivna obramba oziro-
ma kolektivna podpora. Nastala je kot del svetovnega varovalnega pasu za
zajezitev sovjetskega vpliva, po padcu „železne zavese“ leta 1989 in poz-
nejšem razpadu Sovjetske zveze pa se je vse bolj spreminjala v organiza-
cijo za obvladovanje kriz in krepitev stabilnosti. NATO ima 28 držav članic;
sestavljajo jo 22 držav članic EU (Avstrija, Švedska, Finska, Irska, Malta in
Ciper niso članice) ter ZDA, Kanada, Turčija, Norveška, Islandija in Albani-
ja. Leta 1954 je bila za krepitev varnostnega sodelovanja med evropskimi
državami ustanovljena Zahodnoevropska unija (ZEU). Pomenila je začetek
razvoja varnostne in obrambne politike v Evropi. Vendar se njena vloga ni
krepila, ker se je večina njenih pristojnosti prenesla na druge mednarod
ne institucije, predvsem NATO, Svet Evrope in EU. Zato je 30. junija 2011
prenehala obstajati.
Druga skupina: Svet Evrope in OVSE
Za drugo skupino evropskih organizacij je značilno, da so zasnovane tako, da

lahko v njih sodeluje kar največ držav. Pri tem je bilo zavestno vzeto v zakup,
da te organizacije ne presegajo tradicionalnega meddržavnega sodelovanja.
Ena od teh organizacij je Svet Evrope, ki je bil ustanovljen 5. maja 1949 kot
politična institucija. Danes ima 47 držav članic, med katerimi so vse zdajšnje
države članice EU. V statutu Sveta Evrope ni omenjeno stremljenje po fede
raciji ali uniji niti nista predvidena prenos ali združitev delov nacionalne
suverenosti. Svet Evrope sprejema odločitve pri vseh bistvenih vprašanjih po
načelu soglasja, zato lahko vsaka država z vetom prepreči sprejetje odloči-
tev. Svet Evrope je tako po svoji zasnovi organ mednarodnega sodelovanja.
Svet Evrope je sprejel številne konvencije na področjih gospodarstva, kul-

ture, socialne politike in prava. Najpomembnejša in obenem najbolj znana
je Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin
z dne 4. novembra 1950 (EKČP – Evropska konvencija o človekovih pravi-
cah). Vseh 47 držav članic Sveta je zdaj tudi pogodbenic Konvencije. Z njo za
države članice ni bil vzpostavljen samo minimalni standard za spoštovanje
človekovih pravic, temveč se je uveljavil tudi sistem pravnega varstva, ki
Schumanova deklaracija 9. maja 1950 v Salon de

l’Horloge francoskega zunanjega ministrstva na
Quai d’Orsay v Parizu: francoski zunanji minister
Robert Schuman je predlagal združitev evropske
proizvodnje premoga in jekla v Evropsko skupnost
za premog in jeklo. Tako naj bi bila vojna med
sodelujočimi državami ne samo nesprejemljiva,
ampak materialno neizvedljiva.
organoma v Strasbourgu, ustanovljenima s Konvencijo, Evropski komisiji za

človekove pravice in Evropskemu sodišču za človekove pravice, omogoča, da
v okviru Konvencije obsojata kršitve človekovih pravic v državah članicah.
V to skupino organizacij spada še Organizacija za varnost in sodelovanje

v Evropi (OVSE), ki je bila leta 1994 ustanovljena kot naslednica Konfe-
rence o varnosti in sodelovanju v Evropi (KVSE). Trenutno ima 57 članic,
zavezana pa je načelom in ciljem, kakor so navedeni v Helsinški sklepni
listini iz leta 1975 in Pariški listini iz leta 1990. Poleg spodbujanja ukrepov
za krepitev zaupanja med evropskimi državami sem spada še vzpostavitev
„varnostne mreže“, ki je namenjena mirnemu reševanju sporov.
Tretja skupina: Evropska unija
Tretjo skupino evropskih organizacij sestavlja Evropska unija (EU). Temeljna

novost EU v primerjavi s prejšnjimi zvezami držav je, da so države članice
prenesle del svoje suverenosti na EU in da so Uniji dodelile lastne pristoj-
nosti za neodvisno delovanje. EU lahko pri izvajanju teh pooblastil izdaja
evropske pravne akte, ki imajo enak učinek kakor državni.
Temeljni kamen za nastanek EU je položil tedanji francoski zunanji minister

Robert Schuman z Deklaracijo z dne 9. maja 1950, v kateri je predstavil
načrt za združitev evropske premogovne in jeklarske industrije v Evropsko
skupnost za premog in jeklo, ki sta ga pripravila z Jeanom Monnetom. To naj
bi bila obenem zgodovinska pobuda za „organizirano in živečo Evropo“, ki
je za „civilizacijo nujna“ in brez katere „se svetovni mir ne more zagotoviti“.
„Schumanov načrt“ se je nazadnje uresničil s sklenitvijo Pogodbe o usta-

novitvi Evropske skupnosti za premog in jeklo (ESPJ), ki jo je podpisalo šest
držav ustanoviteljic (Belgija, Zvezna republika Nemčija, Francija, Italija,
Luksemburg in Nizozemska) 18. aprila 1951 v Parizu (Pariška pogodba), in
njenim začetkom veljavnosti 23. julija 1952. Ta skupnost je bila ustanov-
ljena za obdobje 50 let, z iztekom pogodbe o ustanovitvi 23. julija 2002
pa je bila „integrirana“ v Evropsko skupnost. Nekaj let pozneje so iste
države z Rimskima pogodbama z dne 25. marca 1957 ustanovile Evrop
sko gospodarsko skupnost (EGS) in Evropsko skupnost za atomsko energi
jo (ESAE ali Euratom), ki sta začeli delovati z začetkom veljavnosti Pogodb
1. januarja 1958.
Po ustanovitvi Evropske unije z Maastrichtsko pogodbo se je začelo novo ob-

dobje na poti do politične združitve Evrope. Ta pogodba, ki je bila podpisana
v Maastrichtu že 7. februarja 1992, vendar je zaradi nekaterih zapletov pri
postopku ratifikacije (danska odobritev šele na drugem referendumu, nem-
ška ustavna tožba zoper parlamentarno odobritev Pogodbe) lahko začela
veljati šele 1. novembra 1993, sama sebe označuje kot „novo stopnjo v pro-
cesu oblikovanja vse tesnejše zveze med narodi Evrope“. Vsebuje temeljni
akt Evropske unije, čeprav ta z njim še ni bila dokončno oblikovana. Evropska
unija ni nadomestila Evropskih skupnosti, temveč jih je z novimi politikami in
oblikami sodelovanja združila pod eno streho. Tako so, če se izrazimo s pris-
podobo, nastali „trije stebri“, na katerih temelji Evropska unija. Prvi steber
so tvorile Evropske skupnosti: EGS (preimenovana v ES), ESPJ (do leta 2002)
in Euratom. Drugi steber je tvorilo sodelovanje med državami članicami na
področju skupne zunanje in varnostne politike. Tretji steber je zadeval sode-
lovanje med državami članicami na področju pravosodja in notranjih zadev.
Naslednji korak v razvoju EU sta bili Amsterdamska pogodba in Pogodba

iz Nice, ki sta začeli veljati 1. maja 1999 oziroma 1. februarja 2003. Cilj teh
reform Pogodb je bil, da bi bila EU sposobna delovati tudi po razširitvi z več
jim številom novih držav članic. Pogodbi sta bili zato usmerjeni predvsem
v institucionalne reforme, politične volje za poglabljanje evropske integraci-
je pa je bilo v primerjavi s prejšnjimi reformami razmeroma malo.
Številne kritike na ta račun z več strani so spodbudile razpravo o priho-

dnosti EU in njeni institucionalni ureditvi. Razprava se je končala z Dekla
racijo o prihodnosti Evropske unije, ki so jo sprejeli voditelji držav in vlad
15. decembra 2001 v belgijskem Laeknu. V njej se je EU zavezala, da bo bolj
demokratična, preglednejša in učinkovitejša ter da bo odprla pot ustavi. Prvi
korak k uresničitvi tega cilja je bila priprava evropske ustave, zaupana Kon-
venciji o prihodnosti Evrope, ki ji je predsedoval nekdanji francoski predse-
dnik Valéry Giscard d’Estaing. Osnutek „Pogodbe o Ustavi za Evropo“, ki ga je
pripravila konvencija, je bil predsedniku Evropskega sveta uradno predložen
18. julija 2003, voditelji držav in vlad pa so osnutek z več spremembami
sprejeli 17. in 18 julija 2004 v Bruslju.
Z ustavo naj bi iz dotedanje Evropske unije in dotedanje Evropske skupnosti

nastala nova, ena sama Evropska unija, ki bi temeljila na eni sami ustavni
pogodbi. Obenem naj bi kot samostojna skupnost še naprej obstajala samo
Evropska skupnost za atomsko energijo, ki pa bi bila – kakor doslej – tesno po-
vezana z novo Evropsko unijo. Vendar pa ta poskus sprejetja ustave ni prestal
postopka ratifikacije v državah članicah. Potem ko je ustavno pogodbo najprej
potrdilo 13 od takratnih 25 držav članic, je bila zavrnjena na referendumih

v Franciji (54,68 % glasov proti pri 69,34-odstotni volilni udeležbi) in na Nizo-
zemskem (61,7 % glasov proti pri 63-odstotni volilni udeležbi).
Po skoraj dveletnem obdobju razmisleka si je šele v prvi polovici leta 2007

utrl pot nov sveženj reform. Pomenil je uradno slovo od evropske ustavne
zasnove, v skladu s katero naj bi bile vse obstoječe pogodbe razveljavlje-
ne in nadomeščene z enotnim besedilom, naslovljenim „Pogodba o Ustavi
za Evropo“. Namesto tega je bila pripravljena reformna pogodba, ki povsem
v skladu s tradicijo Maastrichtske in Amsterdamske pogodbe ter Pogodbe iz
Nice spreminja veljavne pogodbe o Evropski uniji, da bi se povečala zmožnost
notranjega in zunanjega delovanja, okrepila demokratična legitimnost in na
splošno izboljšala učinkovitost delovanja EU. Po stari dobri navadi je dobila
pogodba o reformi ime po mestu, v katerem je bila podpisana: Lizbonska po-
godba. Priprava Lizbonske pogodbe je potekala zelo hitro. Razlog je bil pred-
vsem ta, da so voditelji držav in vlad na zasedanju Evropskega sveta v Bruslju
21. in 22. junija 2007 v sklepih natančno opredelili način in obseg, v katerem
naj bi bile novosti, dosežene s pogajanji za ustavno pogodbo, vključene v ob-
stoječe pogodbe. Pri tem niso ubrali običajnih poti in se niso, kakor po navadi,
omejili samo na splošne usmeritve, ki bi bile nato uresničene na medvladni
konferenci, temveč so sami pripravili strukturo in vsebino potrebnih spre-
memb, pri čemer so pogosto celo pripravili natančno besedilo določbe.
Pri tem so bili sporni predvsem delitev pristojnosti med EU in državami

članicami, nadaljnji razvoj skupne zunanje in varnostne politike, nova vloga
nacionalnih parlamentov pri procesu integracije, vključitev Listine o temelj-
nih pravicah v pravo Unije ter možnost napredka pri policijskem in pravo-
sodnem sodelovanju v kazenskih zadevah. Medvladna konferenca, sklicana
leta 2007, je torej imela bolj malo manevrskega prostora in je bila pooblaš-
čena le za tehnično udejanjenje želenih sprememb. Konferenca je delo
končala že 18. in 19. oktobra 2007, na neuradnem zasedanju Evropskega
sveta, ki je bilo sočasno v Lizboni, pa je dobila tudi politično podporo.
Voditelji držav in vlad tedanjih 27 držav članic EU (Hrvaška je članica

postala leta 2013) so Pogodbo naposled slovesno podpisali 13. decem-
bra 2007 v Lizboni. Vendar je tudi postopek ratifikacije Pogodbe nale-
tel na velike težave. Čeprav je bil postopek ratifikacije Lizbonske pogodbe
v Franciji in na Nizozemskem za razliko od ustavne pogodbe uspešen, je
na Irskem najprej doživel neuspeh na prvem referendumu 12. junija 2008
(53,4 % glasov proti pri 53,1-odstotni udeležbi). Šele po pravnih zagotovi-
lih o (omejenem) področju uporabe nove Pogodbe je bil za irske državljane
oktobra 2009 razpisan drugi referendum o Lizbonski pogodbi. Tokrat je

Pogodba dobila močno podporo Ircev (67,1 % pri 59-odstotni udeležbi).
Uspešen izid referenduma na Irskem je poleg tega utrl pot tudi ratifikaci-
ji Lizbonske pogodbe na Poljskem in Češkem. Na Poljskem je predsednik
Kaczyński pogojil podpis ratifikacijske listine z uspešnim izidom irskega
referenduma. Tudi češki predsednik Václav Klaus je najprej želel počakati
na irski referendum in nazadnje podpis ratifikacijske listine pogojil še z za-
gotovilom, da Lizbonska pogodba, zlasti pa Listina o temeljnih pravicah,
vključena v Pogodbo o Evropski uniji, nikakor ne bo posegala v t. i. Bene-
ševe dekrete iz leta 1945, s katerimi so bile izključene ozemeljske zahteve
po nekdanjih nemških območjih na Češkem. Potem ko je bila rešena tudi
ta zahteva, je češki predsednik 3. novembra 2009 podpisal ratifikacijsko
listino. S tem se je lahko postopek ratifikacije uspešno končal, tako da je
Lizbonska pogodba lahko začela veljati 1. decembra 2009.
Z Lizbonsko pogodbo sta se Evropska unija in Evropska skupnost združili

v eno samo Evropsko unijo. Izraz „Skupnost“ se povsod nadomešča z izra-
zom „Unija“. Unija je prevzela mesto Evropske skupnosti in je njena nasledni-
ca, toda pravo Unije še naprej oblikujejo naslednje tri pogodbe.
Veljavne pogodbe EU
POGODBA O EVROPSKI UNIJI
Pogodba o Evropski uniji (PEU) se deli na šest naslovov: Skupne določbe (I),
Določbe o demokratičnih načelih (II), Določbe o institucijah (III), Določbe
o okrepljenem sodelovanju (IV), Splošne določbe o zunanjem delovanju Unije
in posebne določbe o skupni zunanji in varnostni politiki (V) ter Končne
določbe (VI).
POGODBA O DELOVANJU EVROPSKE UNIJE

Pogodba o delovanju Evropske unije (PDEU) izhaja iz Pogodbe o ustanovitvi
Evropske skupnosti (PES). PDEU je v glavnem ohranila sestavo PES.
Temeljne prilagoditve so povezane z zunanjim delovanjem EU in vključitvijo
novih poglavij, predvsem o energetski politiki, policijskem in pravosodnem
sodelovanju v kazenskih zadevah, astronavtiki ter športu in turizmu.
POGODBA O USTANOVITVI EVROPSKE SKUPNOSTI ZA ATOMSKO ENERGIJO

Pogodba o ustanovitvi Evropske skupnosti za atomsko energijo (PESAE) je
bila spremenjena le v nekaterih točkah. Posamezne konkretne spremembe
so bile vnesene v protokole, priložene Lizbonski pogodbi.
PEU in PDEU imata enako pravno veljavnost, nobena ni nadrejena ali podre-
jena drugi. To izrecno pravno pojasnilo je potrebno, ker številnost predpisov
v obeh Pogodbah in novi naslov prejšnje PES (Pogodba o delovanju EU) daje-
ta vtis, da gre pri PEU za nekakšen ustavni zakon ali temeljno pogodbo, za-
snova PDEU pa spominja bolj na izvedbeno pogodbo. PEU in PDEU prav tako
nimata formalne ustavne narave. Ta sprememba v primerjavi s prejšnjim
načrtom ustave se vidi iz pojmov, ki se na splošno uporabljajo v Pogodbah:
izraz „ustava“ se ne uporablja, „zunanji minister Unije“ se imenuje „visoki
predstavnik Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko“, poimenovanji
„zakon“ in „okvirni zakon“ pa sta opuščeni. Spremenjeni pogodbi tudi ne vse-
bujeta nobenega člena, v katerem bi bili omenjeni simboli EU, kakor sta za-
stava ali himna. Primarnost prava EU ni izrecno navedena v nobeni določbi
Pogodb, temveč je, kakor doslej, razvidna iz pojasnila, ki napotuje na sodno
prakso Sodišča, pomembno za vprašanje primarnosti.
Poleg tega je bila z Lizbonsko pogodbo opuščena tudi „tristebrna struktura“

EU. Sicer pa še naprej veljajo posebni postopki v skupni zunanji in varnostni
politiki, vključno z evropsko obrambno politiko; v deklaracijah medvladne
konference, priloženih Pogodbi, sta poudarjeni posebnost tega političnega
področja in odgovornost držav članic zanj.
EU ima zdaj 28 držav članic. Med njimi je najprej šest držav ustanoviteljic
EGS, to so Belgija, Nemčija (po ponovni združitvi nemških držav 3. okto-
bra 1990 razširjena za ozemlje nekdanje NDR), Francija, Italija, Luksemburg
in Nizozemska. Dne 1. januarja 1973 so k Skupnosti pristopile Danska (zdaj
brez Grenlandije, kjer so se prebivalci februarja 1982 s tesno večino izrekli
proti temu, da bi otok ostal v ES), Irska in Združeno kraljestvo; na Norveškem
je bil načrtovani pristop zavrnjen na referendumu oktobra 1972 (53,5 %
glasov proti).
Tako imenovana „širitev EU na jug“ se je začela s pristopom Grčije 1. januar-

ja 1981 ter končala s pristopom Španije in Portugalske 1. januarja 1986. Po
širitvi na jug so 1. januarja 1995 k EU pristopile Avstrija, Finska in Švedska.
Na Norveškem pristop ni bil uspešen, saj se je prebivalstvo, kakor že pred 22
leti, s tesnim izidom (52,4 % glasov proti) na referendumu ponovno izreklo
proti članstvu Norveške v EU. Dne 1. maja 2004 so k EU pristopile baltske
države Estonija, Latvija in Litva, vzhodno- in srednjeevropske države Češka,
Madžarska, Poljska, Slovenija in Slovaška ter sredozemska otoka Ciper in
Malta. Le dobri dve leti pozneje se je širitev na vzhod nadaljevala s pristo-
pom Bolgarije in Romunije 1. januarja 2007.
Najmlajša članica, Hrvaška, je k EU pristopila 1. julija 2013. Tako se je število

držav članic povečalo na 28, število državljanov Unije pa na 510 milijonov.
Ta zgodovinska širitev EU je osrednji del dolgega procesa, ki je omogočil po-
novno združitev evropskih narodov, pol stoletja ločenih z železno zaveso in
hladno vojno. Širitve EU torej izhajajo predvsem iz volje za doseganje miru,
stabilnosti in gospodarske blaginje na združeni evropski celini.
EU je odprta tudi za pristop novih držav, ki pa morajo izpolnjevati merila za

pristop, ki jih je leta 1993 v Københavnu določil Evropski svet:
■■ politična merila: stabilnost institucij, demokracija, pravna država,

človekove pravice ter spoštovanje in varstvo manjšin;
■■ gospodarska merila: delujoče tržno gospodarstvo, ki se je sposobno
soočiti s pritiski konkurence in tržnimi silami znotraj EU;
■■ pravna merila: sposobnost prevzema obveznosti, povezanih s članstvom
v EU, vključno s spoštovanjem ciljev politične, gospodarske in
monetarne unije.
Postopek pristopa je sestavljen iz treh stopenj, ki jih morajo potrditi vse

zdajšnje države članice EU:
1. Državi se ponudi možnost članstva.

2. Ko država izpolni vse pogoje za pristop, se ji podeli uradni status države
kandidatke – a to ne pomeni nujno, da se začenjajo uradna pogajanja.
3. Z državo kandidatko se začnejo uradna pristopna pogajanja, v katerih
se doseže dogovor o ureditvah in postopkih za prevzem veljavne
zakonodaje EU.
Ko sta obe strani zadovoljni z zaključenimi pogajanji in reformami, ki jih

spremljajo, se ugotovitve in pristopni pogoji določijo v pristopni pogodbi.
Najprej mora pristopno pogodbo z absolutno večino odobriti Evropski parla-
ment. Nato jo mora soglasno potrditi Svet. Nato morajo pristopno pogodbo
podpisati voditelji držav ali vlad EU in države pristopnice. Pristopno pogod-
bo morajo države članice EU in država pristopnica še „ratificirati“ v skladu
z ustreznimi ustavnimi določbami. Postopek pristopa se konča z deponira-
njem listine o pristopu in pristopna pogodba začne veljati. Država pristopni-
ca takrat postane država članica.
Trenutno potekajo pristopna pogajanja s Turčijo (od leta 2005), Srbijo

(od leta 2014) in Črno goro (od leta 2014).
Turčija je prošnjo za članstvo vložila 14. aprila 1987. Toda odnosi med EU in
Turčijo imajo zgodovino, ki sega še dlje v preteklost. Že leta 1963 sta EGS in
Turčija sklenili pridružitveni sporazum, v katerem sta nakazali tudi možnost
članstva. Leta 1995 je bila ustanovljena carinska unija in decembra 1999
je Evropski svet v Helsinkih Turčiji uradno dodelil status kandidatke za član-
stvo. To je izhajalo iz prepričanja, da ima ta država temelje za demokratični
sistem, čeprav mora v zvezi s spoštovanjem človekovih pravic in varstvom
manjšin še zelo veliko narediti. Evropski svet je na podlagi priporočila Komi-
sije decembra 2004 končno dal zeleno luč za začetek pristopnih pogajanj
s Turčijo. Ta so se začela oktobra 2005. Končni cilj pogajanj je pristop, ven-
dar ni nobenega zagotovila, da bo ta cilj tudi dosežen. Leto 2014, ki je bilo
leta 1999 predvideno kot leto možnega pristopa, je že mimo, nova časovni-
ca pa ni bila določena. Pristop Turčije mora biti kar najskrbneje pripravljen,
da bi vključitev potekala gladko, ne da bi postavili na kocko tisto, kar je bilo
doseženo v več kot 60 letih evropske integracije.
Islandija je prošnjo za članstvo vložila 17. julija 2009. Pristopna pogajanja

so se uradno začela leta 2010; sprva so dobro napredovala, po spremembi
vlade pa so zastala in nazadnje povsem prenehala, potem ko je Islandija
12. marca 2015 umaknila prošnjo za članstvo.
Uradni status države kandidatke imata nekdanja jugoslovanska republika

Makedonija (od 2009) in Albanija (od 2014). Možnost prihodnjega članstva
v EU je bila ponujena tudi Bosni in Hercegovini ter Kosovu1.
Obstaja pa tudi možnost izstopa iz EU: v PEU je bila uvedena „izstopna

klavzula“, ki državi članici omogoča, da zapusti EU. Za izstop ni nobenega
pogoja, temveč je za to potreben le dogovor med EU in zadevno državo čla-
nico o podrobnostih glede izstopa. Če dogovora ni, morata preteči dve leti
po uradnem obvestilu o nameravanem izstopu, da bi izstop začel veljati tudi
brez dogovora. Kot kaže, bo ta možnost uporabljena nepričakovano hitro.
Britanci so 23. junija 2016 z 52 % (pri 71,8-odstotni volilni udeležbi) glaso-
vali proti temu, da bi bilo Združeno kraljestvo še najprej v Evropski uniji. Vla-
da Združenega kraljestva mora zdaj z uradnim obvestilom o nameravanem
izstopu začeti postopek izstopa (člen 50 Pogodbe o EU).
Po drugi strani pa ni določbe o izključitvi države članice iz EU proti njeni volji,

celo v primeru hujših ali vztrajnih kršitev Pogodb.
1
V skladu s statusom, kakor je bil opredeljen z resolucijo Varnostnega sveta Združenih
narodov 1244.
TEMELJNE VREDNOTE
EVROPSKE UNIJE
Člen 2 PEU (vrednote Unije)
Unija temelji na vrednotah spoštovanja človekovega dostojanstva,

svobode, demokracije, enakosti, pravne države in spoštovanja
človekovih pravic, vključno s pravicami pripadnikov manjšin. Te
vrednote so skupne vsem državam članicam v družbi, za katero so
značilni pluralizem, nediskriminacija, strpnost, pravičnost, solidarnost
ter enakost žensk in moških.
Člen 3 PEU (cilji Unije)
1. Cilj Unije je krepitev miru, njenih vrednot in blaginje njenih

narodov.
2. Unija nudi svojim državljanom območje svobode, varnosti in pravice

brez notranjih meja, na katerem je v povezavi z ustreznimi ukrepi glede
kontrole na zunanjih mejah, azila, priseljevanja ter glede preprečevanja
kriminala in boja proti njemu zagotovljeno prosto gibanje oseb.
3. Unija vzpostavi notranji trg. Prizadeva si za trajnostni razvoj

Evrope, ki temelji na uravnoteženi gospodarski rasti in stabilnosti
cen, za visoko konkurenčno socialno tržno gospodarstvo, usmerjeno
v polno zaposlenost in socialni napredek, ter za visoko raven varstva
in izboljšanje kakovosti okolja. Spodbuja znanstveni in tehnološki
napredek.
Bori se proti socialni izključenosti in diskriminaciji ter spodbuja

socialno pravičnost in varstvo, enakost žensk in moških, solidarnost
med generacijami in varstvo pravic otrok.
Spodbuja ekonomsko, socialno in teritorialno kohezijo ter solidarnost

med državami članicami.
Spoštuje svojo bogato kulturno in jezikovno različnost ter skrbi za

varovanje in razvoj evropske kulturne dediščine.
4. Unija vzpostavi ekonomsko in monetarno unijo, katere valuta

je evro.
5. V odnosih s preostalim svetom Unija podpira in spodbuja svoje

vrednote in interese ter prispeva k zaščiti svojih državljanov. Prispeva
k miru, varnosti, trajnostnemu razvoju Zemlje, solidarnosti in
medsebojnemu spoštovanju med narodi, prosti in pravični trgovini,
odpravi revščine in varstvu človekovih pravic, predvsem pravic otrok,
kakor tudi k doslednemu spoštovanju in razvoju mednarodnega prava,
zlasti k spoštovanju načel Ustanovne listine Združenih narodov.
[...]
Temelj za gradnjo združene Evrope so osnovne vrednote, ki so se jim

v členu 2 Pogodbe o EU zavezale tudi države članice in ki jih morajo ures
ničevati institucije EU. Med temi osnovnimi vrednotami so: spoštovanje
človekovega dostojanstva, enakost, svoboda in solidarnost. EU se izrecno
zavezuje, da bo varovala načela demokracije in pravne države, skupna vsem
državam članicam, ter človekove pravice.
Te vrednote niso le merilo za države, ki bi k EU želele pristopiti v prihodnosti.

Unija lahko državo članico za hujšo in vztrajno kršitev teh vrednot in načel
v skladu s členom 7 Pogodbe o EU tudi sankcionira. V tem primeru morajo
voditelji držav ali vlad v Evropskem svetu najprej soglasno ugotoviti resno
in trajno kršitev vrednot in načel Unije. To kršitev ugotovijo voditelji držav
ali vlad na predlog tretjine držav članic ali Evropske komisije in po odobritvi
Evropskega parlamenta. Nato lahko Svet s kvalificirano večino določi miro-
vanje nekaterih pravic, ki izhajajo iz PEU ali PDEU za zadevno državo člani-
co, vključno z glasovalnimi pravicami predstavnika vlade te države članice
v Svetu. Obveznosti, ki izhajajo iz Pogodb, za zadevno članico še naprej
ostajajo zavezujoče. Posebna pozornost je namenjena tudi učinkom na pra-
vice in dolžnosti, ki jih imajo državljani in podjetja.
EU kot porok miru
Najmočnejši nagib za evropsko povezovanje je želja po miru (prim. člen 3

Pogodbe o EU). V zadnjem stoletju sta bili v Evropi dve svetovni vojni med
državami, ki so zdaj članice EU. Evropska politika zato obenem pomeni tudi
politiko miru, z ustanovitvijo EU pa je bila hkrati zasnovana tudi ureditev
evropskega miru, ki onemogoča vojno med državami članicami. Dokaz za to
je 70 let miru v Evropi, mirovna ureditev pa se s pristopom novih držav še
dodatno krepi. V tem smislu sta obe zadnji širitvi EU pomembno prispevali
h krepitvi evropske mirovne ureditve. EU je leta 2012 za svoje prizadevanje
za mir, spravo, demokracijo in človekove pravice v Evropi prejela Nobelovo
nagrado za mir.
Enotnost in enakost kot glavni vodili
Enotnost je glavno vodilo EU. Bistvene sedanje težave je mogoče obvla

dati le, če evropske države nastopajo in delujejo enotno, hkrati pa ohranjajo
svojo raznolikost. Mnogi menijo, da brez evropskega povezovanja ni mogoče
ohraniti ter v prihodnosti zagotoviti evropskega in svetovnega miru, demo-
kracije in pravne države, gospodarske blaginje in socialne varnosti. Brez
poselnost, nezadostna rast, zanesljivost oskrbe z energijo in onesnaževanje
že zdavnaj niso več nacionalna vprašanja in jih niti ni mogoče reševati na
nacionalni ravni. Le v EU je mogoče vzpostaviti trdno gospodarsko uredi-
tev, le s skupnimi evropskimi prizadevanji je mogoče doseči mednarodno
ekonomsko politiko, ki bo izboljšala učinkovitost evropskega gospodarstva
in pomagala okrepiti socialno pravno državo. Evropa brez notranje usklaje-
nosti ne more ohraniti politične in gospodarske neodvisnosti od preostalega
sveta in ponovno pridobiti vpliv v svetu niti ne more zagotoviti udeležbe
v svetovni politiki.
Enotnost lahko obstaja le, če vlada enakost. Noben državljan Unije ne sme
biti v neenakopravnem položaju, tj. „diskriminiran“, zaradi svojega drža-
vljanstva. Boriti se je treba proti različnemu obravnavanju na podlagi spola,
rase, etničnega izvora, vere ali prepričanja, invalidnosti, starosti ali spolne
usmerjenosti. Listina o temeljnih pravicah pa ni omejena le na te značil-
nosti: v skladu z njo je prepovedana tudi diskriminacija na podlagi barve
kože, genskih značilnosti, jezika, političnega ali drugega mnenja, pripadnosti
narodnostni manjšini, premoženja ali rojstva. Poleg tega so vsi državljani
Unije enaki pred zakonom. Načelo enakosti za države članice pomeni, da
EU je leta 2012 prejela Nobelovo nagrado

za mir za svoja prizadevanja za mir, spravo,
demokracijo in človekove pravice v Evropi.
Herman van Rompuy, predsednik Evropskega
sveta v letih 2009–2014, José Manuel Barroso,
predsednik Evropske komisije v letih 2004–2014,
in Martin Schulz, predsednik Evropskega
parlamenta v letih 2012–2017, so nagrado
prevzeli 10. decembra 2012 v Oslu.
nima nobena prednosti pred drugimi in da je treba naravne razlike, kakor so

velikost, število prebivalcev v državi in različne strukture, upoštevati le po
načelu enakosti.
Temeljne svoboščine
Mir, enotnost in enakost obenem omogočajo tudi svobodo. Ustvarjanje več-

jega prostora s povezovanjem zdaj že 28 držav hkrati omogoča svobodo
gibanja, ki sega čez nacionalne meje. Tu gre predvsem za: prosto gibanje de-
lavcev, svobodo ustanavljanja ter prosti pretok storitev, blaga in kapitala. Te
temeljne svoboščine podjetniku zagotavljajo svobodno odločanje, delavcu
svobodno izbiro zaposlitve in potrošnikom prosto izbiro med najrazličnejši-
mi izdelki. Svobodna konkurenca podjetnikom omogoča, da izdelke ponudijo
neprimerljivo večjemu krogu povpraševalcev. Delavec lahko poišče delovno
mesto in ga zamenja v skladu s svojimi predstavami in zanimanjem, in to na
celotnem območju EU. Potrošnik lahko izbere najcenejši in najboljši izdelek
iz precej večje ponudbe, ki je posledica močnejše konkurence.
Vendar se ob pristopu k EU pogosto določijo prehodne ureditve za pristop

države k EU, zlasti v zvezi s prostim gibanjem delavcev, svobodo opravljanja
storitev in pravico do ustanavljanja. Te določbe dosedanjim državam čla-
nicam EU omogočajo, da na podlagi nacionalnega prava ali veljavnih dvo-
stranskih sporazumov največ sedem let nadzorujejo izvajanje teh temeljnih
svoboščin državljanov novih držav članic.
Načelo solidarnosti
Solidarnost je nujni popravek svobode, saj brezobzirna uporaba svobode

vedno škodi drugim. Zato je treba za trajni obstoj pravnega reda Skupnosti
vedno priznavati tudi solidarnost njenih članic kot temeljno načelo ter med
vse članice enakomerno in pravično razporediti ugodnosti, tj. blaginjo, pa
tudi bremena.
Spoštovanje nacionalne identitete
Spoštuje se nacionalna identiteta držav članic. Države članice naj se ne bi

zlile z EU, temveč naj bi jo obogatile s svojimi nacionalnimi posebnostmi. EU
črpa duhovno in moralno moč ravno iz raznovrstnosti nacionalnih posebno-
sti in jo usmerja v dobro celote.
Potreba po varnosti
Vse navedene temeljne vrednote so nazadnje odvisne od varnosti. Boj proti

terorizmu in organiziranemu kriminalu je zlasti po terorističnih atentatih
v Ameriki 11. septembra 2001 ter vse številnejših in hujših terorističnih
napadih v Evropi ponovno postal pomemben. Pravosodno in policijsko so-
delovanje se še naprej poglablja, varovanje skupnih zunanjih meja EU pa
se krepi.
Toda varnost v evropskih razmerah pomeni tudi socialno varnost vseh drža-
vljanov, ki prebivajo v EU, varnost zaposlitve ter varne splošne gospodarske
in podjetniške razmere. V tem smislu je naloga institucij EU, da državljanom
in podjetjem zagotovijo predvidljivo prihodnost in omogočijo trajnost raz-
mer, od katerih so odvisni.
Temeljne pravice
Med temeljne vrednote in načela, na katerih temelji EU, spadajo tudi te-
meljne pravice državljanov Unije. Zgodovino Evrope več kot dve stoletji za-
znamujejo nenehna prizadevanja za krepitev varstva temeljnih pravic. Od
Deklaracije o pravicah človeka in državljana iz 18. stoletja so temeljne pra-
vice in svoboščine stalni sestavni del ustavnih ureditev v večini civiliziranih
držav. To velja zlasti za države članice EU, katerih pravni red temelji na
spoštovanju prava ter spoštovanju dostojanstva, svobode in možnosti za
razvoj posameznika. Poleg tega obstajajo številni mednarodni sporazumi
o varstvu človekovih pravic, med katerimi ima za Evropo izreden pomen
Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin
(Evropska konvencija o človekovih pravicah – EKČP).
Varstvo temeljnih pravic v Skupnosti se je najprej gradilo na podlagi us-

taljene sodne prakse Sodišča Evropske unije, ki pa se je začela razmero-
ma pozno, in sicer leta 1969. Prej je Sodišče namreč vsak ugovor, povezan
s temeljnimi pravicami, zavrnilo, ker naj njegova naloga ne bi bila obravna-
vanje zadev, ki spadajo v nacionalno ustavno pravo. To stališče je moralo
Sodišče ponovno preučiti, zlasti zaradi načela primarnosti prava Unije nad
nacionalnim pravom, ki ga je vzpostavilo samo. To primarnost je namreč
mogoče udejanjati le tedaj, ko lahko pravo Unije z lastnimi sredstvi zago-
tavlja varstvo temeljnih pravic, ki je enakovredno varstvu, zagotovljenemu
z nacionalnimi ustavami.
Izhodišče te sodne prakse je bila sodba v zadevi Stauder, v kateri je šlo za to,
da je prejemnik socialne pomoči vojnim žrtvam čutil kot kršitev človekovega
dostojanstva in načela enakosti to, da je moral pri prijavi za nakup „božič-
nega masla“ navesti ime. Čeprav je Sodišče že pri razlagi predpisa Unije
presodilo, da naj navedba imena ne bi bila nujna, s čimer je bilo preverjanje
kršitve temeljne pravice dejansko nepotrebno, je na koncu ugotovilo, da tudi
spoštovanje temeljnih pravic spada med splošna načela pravnega reda Uni-
je, katerega spoštovanje bi moralo zagotavljati Sodišče. Sodišče je s tem
prvič priznalo obstoj lastnega varstva temeljnih pravic v EU.
Sodišče je posamezna zagotovila glede temeljnih pravic najprej izpeljalo iz

nekaterih določb Pogodbe. To velja zlasti za številne prepovedi diskriminaci
je, v katerih so izraženi posebni vidiki splošnega načela enakosti. Naj ome-
nimo na primer prepoved vsakršne diskriminacije na podlagi državljanstva
(člen 18 PDEU), boj proti različnemu obravnavanju na podlagi spola, rase,
etničnega izvora, vere ali prepričanja, invalidnosti, starosti ali spolne
usmerjenosti (člen 10 PDEU), enako obravnavanje blaga in oseb na področ
ju štirih temeljnih svoboščin (pretok blaga, člen 34 PDEU; prosto gibanje,
člen 45 PDEU; svoboda ustanavljanja, člen 49 PDEU; prosti pretok storitev,
člen 57 PDEU), svobodno konkurenco (člen 101 in naslednji PDEU) ter načelo
enakega plačila za moške in ženske (člen 157 PDEU). Štiri temeljne svo-
boščine EU, ki zagotavljajo temeljne svoboščine, povezane s poklicno potjo,
lahko obenem obravnavamo tudi kot temeljno pravico Skupnosti do proste
ga gibanja in svobodne izbire poklica. Poleg tega so izrecno zagotovljene še
svoboda združevanja (člen 153 PDEU), pravica do peticije (člen 24 PDEU) ter
varovanje poslovne in poklicne skrivnosti (člen 339 PDEU).
Sodišče je te začetke varstva temeljnih pravic v Uniji razvijalo še naprej

in dopolnilo z dodatnimi temeljnimi pravicami. To se izvaja s priznavanjem
splošnih pravnih načel, pri katerih je Sodišče za njihovo udejanjenje po eni
strani uporabilo skupno ustavno izročilo držav članic in po drugi strani tudi
mednarodne pogodbe o varstvu človekovih pravic, ki so jih sklenile države
članice. Slednje velja zlasti za EKČP, ki pri vsebinskem oblikovanju temelj-
nih pravic Unije daje glavne smernice za zahteve po varstvu. Sodišče je na
tej podlagi priznalo kot temeljne pravice, ki jih zagotavlja pravni red EU,
na primer lastninsko pravico, svobodno izbiro poklica, nedotakljivost sta
novanja, svobodo izražanja, splošno osebnostno pravico, varstvo družine
(na primer pri pravici družinskih članov, da se pridružijo delavcem migran-
tom), gospodarsko svobodo, versko svobodo in svobodo prepričanja ter več
temeljnih procesnih pravic, kot so načelo kontradiktornosti, v anglosaškem
pravu („common law“) poznano načelo ohranjanja zaupnosti komunikacije
z odvetnikom (t. i. „legal privilege“), prepoved dvojnega kaznovanja ali obve-

znost obrazložitve za pravne akte Unije.
Še posebej pomembno in vedno znova uporabljeno je načelo enakosti. Po

najsplošnejši opredelitvi to načelo pomeni, da se primerljive zadeve ne sme-
jo obravnavati različno, razen če bi bilo razlikovanje objektivno upravičeno.
Vendar načelo enakosti v skladu s sodno prakso Sodišča ne prepoveduje,
da v nasprotju z dosedanjo mednarodno prakso za domače prebivalce ali
nacionalne izdelke lahko veljajo strožje zahteve kakor za državljane dru-
gih držav članic ali uvožene izdelke (v pravnem jeziku se za to uporablja
izraz „obrnjena diskriminacija“). To je posledica omejene pristojnosti Unije,
ki načeloma velja le za postopke na čezmejni ravni. Nasprotno pa predpisi
o proizvodnji in trženju domačih izdelkov ali pravnem položaju državljanov
na nacionalnem ozemlju spadajo v pristojnost Unije le, če so že bili usklajeni
na ravni Unije.
Pravo Unije zaradi sodne prakse Sodišča zajema tudi veliko načel pravne
države, povezanih s temeljnimi pravicami. Pri tem ima praktičen pomen zla
sti načelo sorazmernosti. To vključuje obveznost tehtanja koristi in intere-
sov, ki zajema vidike primernosti in nujnosti ukrepa in načela sorazmernosti.
Med splošna pravna načela, povezana s temeljnimi pravicami, spadajo še
splošna načela upravnega prava in načela „due process“, kakor so na primer
načelo varstva zaupanja v pravo, prepoved retroaktivnih določb o naložitvi
kazenskih sankcij ali o preklicu legitimno pridobljenih prednosti ter načelo
pravice do zaslišanja, ki se udejanja med upravnim postopkom pred Evrop-
sko komisijo, pa tudi med postopkom pred Sodiščem. Posebno mesto zaseda
tudi zahteva po večji preglednosti, v skladu s katero bi morale biti odločitve
sprejete čim bolj javno in čim bližje državljanom. Bistven element pregle-
dnosti je, da imata vsak državljan Unije in vsaka pravna oseba s sedežem
v državi članici pravico dostopa do dokumentov Sveta EU in Evropske komi-
sije. Poleg tega morajo biti vsa izplačila iz proračuna EU razkrita fizičnim ali
pravnim osebam. V ta namen so bile uvedene podatkovne zbirke, do katerih
lahko prosto dostopa vsak državljan Unije.
Čeprav je imelo Sodišče pri oblikovanju nenapisanih temeljnih pravic po-

membno vlogo, je imel ta postopek opredelitve „evropskih temeljnih pravic“
veliko pomanjkljivost: Sodišče je bilo omejeno na vsakokratni posamični pri-
mer. Zato tudi ni moglo iz splošnih pravnih načel izpeljati temeljnih pravic na
vseh področjih, na katerih se to zdi nujno ali zaželeno. Poleg tega ni moglo
določiti niti obsega in meja varstva temeljnih pravic tako splošno in izra-
zito, kakor bi bilo potrebno. Zato institucije EU niso mogle dovolj natančno
oceniti, ali morda kršijo temeljno pravico ali ne. Niti državljan Unije ni mogel
zagotovo vedeti in vedno presoditi, ali je bila kršena katera od njegovih
temeljnih pravic.
Dolgo je za izhod iz tega položaja veljal pristop EU k EKČP. Vendar je Sodišče

v svojem Mnenju 2/94 ugotovilo, da EU glede na tedanje stanje prava Uni-
je nima pristojnosti za pristop h Konvenciji. Sodišče je v tej zvezi navedlo,
da naj bi bilo spoštovanje človekovih pravic sicer pogoj za zakonitost ukre-
pov EU, toda pristop k EKČP naj bi povzročil korenito spremembo sedanje-
ga sistema Unije, ker bi se EU s tem vključila v mednarodnopravni, druga-
čen institucionalni sistem in v pravni red Unije prevzela vse določbe EKČP.
Taka sprememba sistema, povezanega z varstvom človekovih pravic v EU,
ki bi imela temeljne institucionalne učinke na EU in države članice, ima po
mnenju Sodišča ustavnopravno razsežnost in zato po svoji naravi presega
omejitve pogodbenih pristojnosti v členu 352 PDEU. Ta pomanjkljivost je
bila odpravljena z Lizbonsko pogodbo. Pristop EU k EKČP je zdaj izrecno do-
ločen v členu 6(2) PEU. Že leta 2010 so se začela tudi pristopna pogajanja.
Spomladi leta 2013 je bil dosežen dogovor o osnutku pristopne pogodbe.
Komisija je osnutek predložila Sodišču in zaprosila za mnenje o združljivosti
s pravom EU. Sodišče je v Mnenju 2/13 ugotovilo, da osnutek sporazuma
o pristopu EU k EKČP v predlagani obliki ni združljiv s pravom EU. Pomem-
ben pomislek je bil, da bi ob pristopu EU k EKČP za Sodišče Evropske unije
veljale odločbe Evropskega sodišča za človekove pravice. Evropsko sodišče
za človekove pravice bi nadzorovalo tudi spoštovanje človekovih pravic na
področju skupne zunanje in varnostne politike Unije. Sodniki so menili, da je
to v nasprotju z bistvenimi strukturnimi načeli EU. Po tej odločitvi je pristop
EU k EKČP teoretično še vedno možen, a je v praksi za zdaj neizvedljiv, saj je
treba prej spremeniti celo vrsto tehničnih podrobnosti v osnutku pristopne
pogodbe.
Ne glede na morebitni pristop EU k EKČP je bil z Lizbonsko pogodbo narejen

dodaten in odločilen korak k vzpostavitvi ureditve človekovih pravic v EU, saj
je varstvo temeljnih pravic v EU dobilo novo podlago. Novi člen o temeljnih
pravicah (člen 6 PEU) določa, da je Listina Evropske unije o temeljnih pravi-
cah zavezujoča za delovanje organov EU in držav članic, če te uporabljajo in
izvajajo pravo Unije, s tem sklicem v členu o temeljnih pravicah pa Listina
postaja pravno zavezujoča na ravni EU. Ta listina o temeljnih pravicah je bila
pripravljena na podlagi osnutka, ki ga je pod predsedstvom prof. dr. Roma-
na Herzoga izdelala konvencija, sestavljena iz 16 predstavnikov voditeljev
držav ali vlad držav članic, predsednika Evropske komisije, 16 poslancev
Evropskega parlamenta in 30 poslancev nacionalnih parlamentov (po dveh
V zadevi Eugen Schmidberger je šlo za

zborovanje na avtocesti čez prelaz Brenner, ki
je povzročilo 30-urno popolno zaporo avtoceste
za promet. Prevozno podjetje Schmidberger je
od Republike Avstrije, katere organi zborovanja
niso prepovedali, zahtevalo plačilo odškodnine
za izgubo, nastalo zaradi zapore.
Sodišče je ugotovilo, da je bil prosti pretok blaga
res omejen, ker zborovanje ni bilo prepovedano,
a je dejanje objektivno utemeljeno. Navedlo je,
da so avstrijski organi z odločitvijo spoštovali
temeljne pravice udeležencev do svobodnega
izražanja in svobodo do javnega zbiranja, ki ju
vsebujeta ter tudi zagotavljata avstrijska ustava
in Evropska konvencija o človekovih pravicah. Zato
je ugotovilo, da avstrijskim organom ni mogoče
očitati kršitve prava, ki bi imela za posledico
odškodninsko odgovornost.
iz vsake od takratnih 15 držav članic). Ta osnutek so predsedniki Evrop-

skega parlamenta, Sveta EU in Evropske komisije ob začetku zasedanja
Evropskega sveta v Nici 7. decembra 2000 slovesno razglasili za „Listino
Evropske unije o temeljnih pravicah“. Listina o temeljnih pravicah je bila med
zasedanji o novi evropski ustavi predelana in vključena v ustavno pogod-
bo z dne 29. oktobra 2004. Po neuspehu ustavne pogodbe so predsedniki
Evropskega parlamenta, Sveta EU in Evropske komisije 12. decembra 2007
v Strasbourgu Listino o temeljnih pravicah kot samostojni pravni akt ponov-
no slovesno razglasili za „Listino Evropske unije o temeljnih pravicah“. Na
to različico Listine se PEU odslej sklicuje kot na zavezujočo. S tem postane
Listina o temeljnih pravicah pravno zavezujoča in obenem določa področje
veljavnosti temeljnih pravic v pravu Unije. Vendar to ne velja za Poljsko in
Združeno kraljestvo. Obe državi članici nista mogli sprejeti ureditve temelj-
nih pravic v Listini ali pa tega nista želeli, ker sta se bali, da bosta morali
zaradi podreditve temeljnim pravicam, določenim v Listini, opustiti ali vsaj
spremeniti nacionalna stališča, na primer pri vprašanjih glede religije in ver-
skega prepričanja ali pri obravnavanju manjšin. Za navedeni državi članici
zaveza temeljnim pravicam ne izhaja iz Listine o temeljnih pravicah, temveč
kot doslej iz sodne prakse Sodišča EU v zvezi s temeljnimi pravicami.
NAČIN ZDRUŽEVANJA
EVROPE
Za združevanje Evrope sta značilni dve različni zasnovi sodelovanja evrop-
skih držav. Označiti ju je mogoče kot sodelovanje in povezovanje. Kot doda-
ten način se je izoblikovalo še „okrepljeno sodelovanje“.
Sodelovanje med državami članicami
Bistvo sodelovanja je, da so države članice za sodelovanje z drugimi država-

mi članicami sicer pripravljene preseči nacionalne meje, vendar le, če pri tem
načeloma ohranijo državno suverenost. Zato cilj prizadevanj za združitev na
podlagi sodelovanja ni ustvariti novo skupno državo, temveč zgolj poveza-
ti suverene države v zvezo držav, v kateri se ohranijo nacionalne struktu-
re (konfederacija). Načelu sodelovanja ustreza način dela Sveta Evrope in
OECD.
Koncept povezovanja
Koncept povezovanja presega tradicionalen hkratni obstoj nacionalnih

držav. Zdaj že presežena predstava o nedotakljivi in nedeljivi suverenosti
držav se umika prepričanju, da je mogoče nepopolno ureditev soobstoja
ljudi in držav, inherentno nezadostnost nacionalnega sistema ter številne
primere v evropski zgodovini, ko je ena država uveljavila svojo premoč nad
drugo („hegemonija“), preseči le, če se posamezne nacionalne suverenosti
združijo v skupno suverenost in na višji ravni zlijejo v nadnacionalno skup-
nost (federacijo).
EU je nastala iz tega koncepta povezovanja, vendar brez zlitja nacionalnih

suverenosti v skupnost. Države članice se namreč niso bile pripravljene od-
reči strukturi nacionalne države, ki so jo po drugi svetovni vojni komaj znova
pridobile in nato okrepile, v korist evropske zvezne države. Zato je bilo treba
spet najti kompromis, ki je zagotavljal več kot golo sodelovanje med drža-
vami, ne da bi bilo treba oblikovati evropsko zvezno državo. Rešitev je bila
postopna premostitev nasprotja med ohranjanjem nacionalne neodvisnosti
in evropsko zvezno državo. Od držav članic se ne zahteva, da se v celoti

odrečejo svoji suverenosti, temveč le, da opustijo dogmo o njeni nedeljivosti.
Zato je bilo treba najprej ugotoviti, na katerih področjih so se bile države
članice pripravljene prostovoljno odreči delu svoje suverenosti v korist vsem
nadrejene skupnosti. Rezultat teh prizadevanj se kaže v treh ustanovnih
pogodbah – ESPJ, E(G)S in Euratom.
V teh pogodbah in sedanjih pogodbah Unije so navedena področja, na kate-

rih so bile suverene pravice prenesene na EU. EU in njene institucije nimajo
splošne pristojnosti za sprejetje ukrepov, potrebnih za izpolnjevanje ciljev
Pogodb, temveč narava in obseg pooblastil za ukrepanje izhajata iz ustrez-
nih določb Pogodb (načelo dodeljenih pristojnosti). Tako lahko države članice
spremljajo in nadzorujejo prenos svojih pooblastil.
Okrepljeno sodelovanje
Instrument okrepljenega sodelovanja je podlaga za izvajanje zamisli o Uniji

več hitrosti. Z njo bi imele tudi razmeroma majhne skupine držav članic mož-
nost okrepljenega povezovanja na določenem področju, ki spada v pristoj-
nost EU, ne da bi jih pri tem ovirale države članice, ki temu niso naklonjene
ali tega ne želijo.
Pogoji in postopki za uporabo tega instrumenta so bili sprva (Amsterdamska

pogodba) zelo strogi, a so se glede na širitev EU nekoliko zrahljali (Pogod-
ba iz Nice). Lizbonska pogodba združuje dotedanje določbe o okrepljenem
sodelovanju v členu 20 PEU (okvirni pogoji) in v členih od 326 do 334 PDEU
(dodatni pogoji, udeležba, postopki, podrobnosti glasovanja).
Pravila o okrepljenem sodelovanju so povzeta v nadaljevanju.
■■ Tako sodelovanje je mogoče uporabiti le v okviru obstoječih pristojnosti

EU ter mora biti namenjeno uresničevanju ciljev Unije in krepitvi
procesa evropske integracije (člen 20 PEU). Zato ne more ublažiti
pomanjkljivosti ekonomske in monetarne unije, ki so del strukture
pogodb EU. Okrepljeno sodelovanje ne sme škodovati notranjemu
trgu ter ekonomski in socialni koheziji EU. Poleg tega ne sme pomeniti
ovire ali povzročati diskriminacije pri trgovini med državami članicami
niti izkrivljati konkurence med njimi (člen 326 PDEU). Pri okrepljenem
sodelovanju je treba spoštovati pristojnosti, pravice, obveznosti in
interese držav članic, ki v njem ne sodelujejo (člen 327 PDEU).
■■ Okrepljeno sodelovanje mora biti odprto za vse države članice. Poleg

tega mora biti državam članicam omogočeno, da se mu kadar koli
pridružijo, če te države članice izpolnjujejo odločitve, sprejete v okviru
okrepljenega sodelovanja. Komisija in države članice skrbijo za to, da je
v okrepljenem sodelovanju udeleženih čim več držav članic (člen 328
PDEU).
■■ Okrepljeno sodelovanje se lahko uporabi le kot zadnje sredstvo, potem

ko je bilo v okviru Sveta ugotovljeno, da z uporabo ustreznih določb
Pogodb ciljev takšnega sodelovanja ni mogoče doseči v razumnem roku.
Okrepljenega sodelovanja se mora udeležiti najmanj devet držav članic
(člen 20(2) PEU).
■■ Akti, sprejeti v okviru okrepljenega sodelovanja, niso sestavni del

pravnega reda EU. Neposredno se uporabljajo le v državah članicah,
ki sodelujejo pri odločanju (člen 20(4) PEU). Vendar pa države članice,
ki pri njem ne sodelujejo, ne smejo ovirati njihovega izvajanja.
■■ Odhodki, ki nastanejo pri izvajanju okrepljenega sodelovanja, razen

stroškov poslovanja, bremenijo sodelujoče države članice, razen če Svet
po posvetovanju z Evropskim parlamentom s soglasjem vseh članov ne
odloči drugače (člen 332 PDEU).
■■ Svet in Komisija morata zagotoviti, da so dejavnosti v okviru

okrepljenega sodelovanja usklajene z drugimi politikami in dejavnostmi
Unije (člen 334 PDEU).
V praksi je bil ta instrument doslej uporabljen le dvakrat: prvič v zgodovini

EU so države članice postopek okrepljenega sodelovanja uporabile za ure-
ditev, ki zakoncema z različnim državljanstvom pri razvezi zakonske zveze
omogoča izbiro prava, ki se uporablja. Potem ko predlog, ki ga je leta 2006
glede tega podala Komisija, v Svetu ni prejel potrebnega soglasja, je Svet
s sklepom z dne 12. julija 2010 odobril nadaljevanje z okrepljenim sodelo-
vanjem. Na podlagi novega predloga Komisije se je 14 držav članic (Belgija,
Bolgarija, Nemčija, Španija, Francija, Italija, Latvija, Luksemburg, Madžar-
ska, Malta, Avstrija, Portugalska, Romunija in Slovenija) sporazumelo o ta-
kih določbah o razvezi zakonske zveze ali prenehanju življenjske skupnosti
zakoncev z različnim državljanstvom. Rezultat vsebuje Uredba Sveta (EU)
št. 1259/2010 z dne 20. decembra 2010 o izvajanju okrepljenega sodelo
vanja na področju prava, ki se uporablja za razvezo zakonske zveze in pre-
nehanje življenjske skupnosti.
V drugem primeru je šlo za patentno varstvo v Evropi. Brez Hrvaške in Špa-

nije ter s poznejšim sodelovanjem Italije se je skupaj 26 držav članic EU stri-
njalo, da bodo z okrepljenim sodelovanjem uvedle enotno patentno varstvo.
Uredba o izvajanju okrepljenega sodelovanja na področju uvedbe enotnega
patentnega varstva in uredba o veljavni ureditvi prevajanja sta začeli ve-
ljati 20. januarja 2013. Uporabljati pa se bosta sicer začeli šele, ko bo začel
veljati Sporazum o enotnem sodišču za patente. V ta namen ga mora rati-
ficirati najmanj 13 držav članic; doslej (stanje konec leta 2016)je to storilo
11 držav članic.
„USTAVA“ EVROPSKE
UNIJE
Vsaka družbena zveza ima ustavo. Ustava določa zgradbo političnega siste-
ma, kar pomeni, da so členi urejeni v medsebojnem razmerju in v razmerju
do celote, postavlja skupne cilje in opredeljuje pravila igre, v skladu s kateri-
mi so sprejete odločitve zavezujoče. „Ustava“ EU kot ustava zveze držav, na
katero so bile prenesene natančno določene naloge in funkcije, mora zato
znati odgovoriti na ista vprašanja kot državna ustava.
Državnim skupnostim vladata dve glavni oblikovni načeli: pravo („rule of

law“) in demokracija. Če želi Unija torej zadostiti temeljnim zahtevam po
pravu in demokraciji, morajo vse njene dejavnosti imeti pravno in demokra-
tično legitimnost: ustanovitev, sestava, pristojnosti, delovanje, položaj držav
članic in njenih institucij ter položaj državljanov.
„Ustava“ EU po neuspehu ustavne pogodbe 29. oktobra 2004 v nasprotju

z večino ustav držav članic še ni bila zapisana v strnjeni temeljni ustavni
listini. Sestavljena je iz sklopa predpisov in temeljnih vrednot, ki jih odgovor-
ni štejejo kot zavezujoče. Te norme so deloma zajete v evropskih pogodbah
ali v pravnih aktih, ki so jih sprejele institucije Unije, deloma pa se izražajo
tudi v običajih.
Pravna narava EU
Pri opredelitvi pravne narave je treba preučiti splošno pravno pojmovanje

neke organizacije v skladu z njenimi značilnostmi. Te so bile opredeljene
že v dveh temeljnih sodbah Sodišča Evropske gospodarske skupnosti iz
let 1963 in 1964, ki se nanašata na tedanjo Evropsko gospodarsko skup-
nost, vendar še vedno veljajo tudi za današnjo Evropsko unijo.
Zadeva Van Gend & Loos
V tej pravdi je nizozemsko prevozno podjetje Van Gend & Loos na nekem
nizozemskem sodišču tožilo nizozemsko carinsko upravo, ker je za uvoz ke-
mijskega proizvoda iz Nemčije zaračunavala carino, ki je bila v primerjavi
s prejšnjimi uvozi višja. Podjetje je v tem videlo kršitev člena 12 PEGS, ki

državam članicam prepoveduje uvedbo novih in povišanje veljavnih carin na
skupnem trgu. Nizozemsko sodišče se je zato odločilo za mirovanje postop-
ka in Sodišču predložilo prošnjo, naj obrazloži vsebinske in pravne posledice
„
zadevnega predpisa PEGS.
Za Sodišče je ta spor pomenil priložnost za nekatere temeljne ugotovitve

o pravni naravi EGS. Sodišče je v sodbi navedlo:
Cilj PEGS je ustvariti skupni trg, katerega delovanje neposredno

zadeva posameznike, ki pripadajo Skupnosti. To obenem pomeni,
da je ta pogodba več kot sporazum, na katerem temeljijo le
vzajemne obveznosti med državami podpisnicami Pogodbe. To
pojmovanje potrjuje tudi preambula Pogodbe, ki je naslovljena
ne le na vlade, ampak tudi na narode. Potrditev je še očitnejša,
ker so bile ustanovljene institucije, na katere so bile prenesene
suverene pravice, katerih udejanjanje enako zadeva države članice
in državljane. [Iz] vsega navedenega izhaja, da je Skupnost nov
pravni red mednarodnega prava, v korist katerega so države,
čeprav le deloma, omejile svoje suverene pravice in katerega
subjekti so ne samo države članice, temveč tudi posamezniki.“
Zadeva Costa/ENEL
Že leto pozneje je Sodišče v zadevi Costa/ENEL dobilo priložnost, da analizo

še poglobi. Dejansko stanje v tej zadevi je bilo takšno: Italija je leta 1962
podržavila proizvodnjo in dobavo električne energije ter obrate podjetij za
dobavo električne energije prenesla na elektrarne družbe ENEL. F. Costa
je kot delničar podržavljene delniške družbe Edison Volta menil, da je bil
prikrajšan za dividende, zato ni želel plačati računa za elektriko v znesku
1 926 ITL. Pred mirovnim sodnikom v Milanu je svoje ravnanje med drugim
„
utemeljeval s tem, da naj bi zakon o nacionalizaciji kršil več določb PEGS.
Da bi mirovno sodišče o tem lahko razsodilo, je Sodišču predložilo različna
vprašanja o razlagi PEGS. Sodišče je v sodbi v zvezi s pravno naravo PEGS
navedlo:
PEGS je v nasprotju z običajnimi mednarodnimi pogodbami

vzpostavila lasten pravni red [...], ki so ga države članice sprejele
v svoj pravni red in ga morajo uporabljati njihova sodišča. Države
članice so s tem, ko so za neomejeno obdobje ustanovile Skupnost
z lastnimi institucijami, s pravno in poslovno sposobnostjo,
z zmožnostjo mednarodnega delovanja in zlasti s pravimi

suverenimi pravicami, ki izhajajo iz omejitve pristojnosti držav
članic ali prenosa suverenih pravic držav članic na Skupnost,
„
omejile svoje suverene pravice in tako ustvarile pravni organ, ki je
zavezujoč za njihove državljane in za njih same.“
Sodišče je na podlagi teh obsežnih navedb sklepe povzelo tako:
Iz tega sledi, da nacionalne pravne določbe ne morejo prevladati

nad pravom, ki izhaja iz Pogodbe, avtonomnega pravnega vira,
zaradi njegove posebne in izvirne narave, ne glede na njihovo
obliko, ne da bi pri tem to pravo izgubilo lastnost prava Skupnosti
in ne da bi bila vprašljiva sama pravna podlaga Skupnosti. Države
so s tem, ko so pravice in dolžnosti v skladu z določbami Pogodbe,
ki so bile prej del njihovega nacionalnega pravnega reda, prenesle
na pravni red Skupnosti, dokončno omejile svoje suverene pravice,
ki jih ni mogoče razveljaviti s poznejšimi enostranskimi ukrepi,
nezdružljivimi s pojmom Skupnosti.“
Iz obeh temeljnih sodb kaže izpostaviti naslednje elemente, ki skupaj obli-

kujejo posebnost in izvirnost pravne narave EU:
■■ institucionalna sestava, ki omogoča, da odločanje v EU oblikuje ali nanj

vpliva tudi evropski skupni interes, to so interesi Unije, navedeni v ciljih;
■■ izvršen prenos pristojnosti na institucije Unije, ki je obsežnejši
v primerjavi z drugimi mednarodnimi organizacijami in sega daleč na
področja, za katera so po navadi pristojne države;
■■ vzpostavitev lastnega pravnega reda, ki je neodvisen od pravnega reda
držav članic;
■■ neposredna uporaba prava Unije, v skladu s katero določbe prava Unije
v celoti učinkujejo enotno v vseh državah članicah ter državam in
njihovim državljanom dodeljujejo pravice in nalagajo dolžnosti;
■■ primarnost prava Unije, s čimer je zagotovljeno, da nacionalno pravo ne
more razveljaviti prava Unije niti ga ne more spreminjati in da ima to
v primeru neskladja prednost pred nacionalnim pravom.
EU se glede na to kaže kot samostojna entiteta z lastnimi suverenimi pra

vicami in pravnim redom, neodvisnim od držav članic, ki ga morajo enako
kot njihovi državljani spoštovati na področjih delovanja, za katera je pri
stojna EU.
Značilnosti EU razkrivajo tudi skupne lastnosti in razlike v primerjavi z obi

čajnimi mednarodnimi organizacijami ter z organizacijami federalnega tipa.
Sama EU še ni dokončna tvorba, temveč prej „sistem v nastajanju“, katerega

dokončne podobe še ni mogoče predvideti.
EU ima z običajnimi mednarodnimi organizacijami skupno le to, da je bila

prav tako ustanovljena z mednarodno pogodbo, vendar se je od teh med
narodnopravnih izvorov že precej oddaljila. Temeljni akti EU, ki temeljijo tudi
na mednarodnih pogodbah, so namreč privedli do ustanovitve samostojne
Unije z lastnimi suverenimi pravicami in pristojnostmi. Države članice so se
v korist Unije odpovedale nekaterim delom svoje suverenosti in jih prepustile
v izvajanje EU.
EU se zaradi teh razlik v primerjavi z običajnimi mednarodnimi organizacija-

mi približuje državni tvorbi. Znak za to, da naj bi EU že nakazovala federalno
zasnovo, naj bi bil predvsem dejstvo, da so države članice na EU prenesle
del svoje suverenosti. Toda to pojmovanje ne upošteva, da imajo organi EU
natančno določene pristojnosti samo za doseganje ciljev, opredeljenih v po-
godbah o Uniji, in sicer le za nekatera področja. Zato v nasprotju z državami
ne morejo svobodno izbirati ciljev in izpolnjevati vseh zahtev, ki jim mora biti
kos sodobna država. EU nima vsesplošne pristojnosti države niti pooblastila,
da si dodeli nove pristojnosti (t. i. načelo „pristojnost o pristojnosti“, nemško
„Kompetenz-Kompetenz“).
Zato EU ni niti „klasična“ mednarodna organizacija niti zveza držav, temveč

zveza, ki je nekje vmes med tradicionalnimi modeli državnih zvez. Za opis
tega posebnega položaja se je v pravnem jeziku ustalil pojem „naddržavna
organizacija“.
Naloge EU
Seznam nalog, prenesenih na EU, je zelo podoben tistemu, ki ga zajema

državna ustavna ureditev. Pri tem ne gre za natančno omejene tehnične
naloge, kakor je običajno pri mednarodnih organizacijah, temveč za pristoj-
nosti, ki so za države eksistenčnega pomena.
Seznam nalog EU je zelo raznovrsten, saj zajema gospodarstvo, socialne

zadeve in politiko.
Gospodarske naloge
Pri gospodarskih nalogah je v ospredju vzpostavitev skupnega trga, ki

združuje „nacionalne trge“ držav članic ter na katerem je mogoče ponujati
in prodajati vse izdelke in storitve pod enakimi pogoji kakor na notranjem
trgu ter do katerega imajo enak in prost dostop vsi državljani Unije. Zami-
sel o vzpostavitvi skupnega trga se je v glavnem uresničila do leta 1992
s programom dokončnega oblikovanja notranjega trga, za katerega je dal
pobudo tedanji predsednik Evropske komisije Jacques Delors ter so ga odo-
brili voditelji držav in vlad. Institucijam Unije je uspelo postaviti pravni okvir
za delujoč notranji trg. Ta okvir je bil medtem že večinoma izpolnjen z ukrepi
za prenos v nacionalno pravo, tako da je notranji trg že postal resničnost.
Notranji trg se kaže tudi v vsakdanjem življenju, zlasti pri potovanjih znotraj
EU, ki ga že dolgo ne prekinjajo več preverjanja identitete na nacionalnih
mejah.
Notranji trg podpira ekonomska in monetarna unija.
Vendar naloga EU pri ekonomski politiki ni določati in izvajati evropsko eko-

nomsko politiko, temveč usklajevati nacionalne ekonomske politike tako, da
ekonomsko-politične odločitve ene ali več držav članic nimajo negativnih
učinkov na delovanje notranjega trga. V ta namen je bil sklenjen pakt za
stabilnost in rast. Ta državam članicam daje natančna merila, ki jih mora-
jo upoštevati pri odločitvah, povezanih s sprejemanjem proračuna. V na-
sprotnem primeru lahko Evropska komisija izreče opomin, pri trajnem in
čezmernem računskem primanjkljaju pa Svet EU lahko naloži tudi sankcije.
V obdobju svetovne gospodarske in finančne krize se je v letih 2010–2012
sodelovanje na področju ekonomske politike na ravni EU še bolj okrepilo.
Usklajevanje ekonomskih politik na ravni EU je bilo dopolnjeno s stalnim
kriznim mehanizmom, ki ga sestavljajo predvsem naslednji elementi: kre-
pitev vloge Komisije, uvedba novih samodejnih popravljalnih mehanizmov,
uvedba usklajevanja ekonomskih politik na najvišji politični ravni, usklajena
koordinacija v evropskem semestru s strožjimi obveznostmi poročanja za
države članice, krepitev vloge nacionalnih parlamentov in Evropskega par-
lamenta ter prostovoljne zaveze, ki se določijo v nacionalnem pravu. V sre-
dišču tega novega kriznega mehanizma je „evropski semester“.
Evropski semester je cikel, v katerem države članice EU usklajujejo ekonom-

sko in fiskalno politiko. Obsega predvsem prvih šest mesecev v letu, zato
se imenuje „semester“. V okviru evropskega semestra države članice svoje
proračunske in ekonomske politike uskladijo s cilji in pravili, dogovorjenimi
Notranji trg je s svojimi značilnimi štirimi

svoboščinami (prim. člen 26 PDEU) v jedru
Pogodbe o delovanju Evropske unije: prosti
pretok blaga (člen 34), prosto gibanje
oseb (člena 45 in 49), svoboda opravljanja
storitev (člen 57) in prosti pretok kapitala
(člen 63).
na ravni EU. Cilj evropskega semestra je torej prispevati k zagotavljanju

vzdržnosti javnih financ, spodbujati gospodarsko rast in preprečevati čez-
merna makroekonomska neravnotežja v EU.
Krizni mehanizem je treba obravnavati kot zadnjo možnost; njegova naloga

je zaščititi ekonomsko in monetarno unijo. Osnovna politična usmeritev pa
ostaja nespremenjena: nacionalna odgovornost na področju ekonomske in
finančne politike, pri čemer morajo države članice svoje ukrepanje razumeti
kot zadevo skupnega pomena.
Naloga EU pri monetarni politiki je bila in je še vedno uvedba enotne valute

in centralizirano vodenje monetarnih vprašanj. Na tem področju je viden že
prvi delni uspeh. 1. januarja 1999 je bil uveden evro kot enotna evropska
valuta v državah članicah, ki so že izpolnjevale za to določena konvergenč-
na merila (stopnja inflacije: 1,5 %, javnofinančni primanjkljaj = letno novo
zadolževanje: 3 %, javni dolg: 60 %, dolgoročna obrestna mera: 2 %). To
so bile Belgija, Nemčija, Irska, Španija, Francija, Italija, Luksemburg, Nizo
zemska, Avstrija, Portugalska in Finska. Dne 1. januarja 2002 so te drža-
ve nacionalno valuto zamenjale z evrskimi bankovci in kovanci. Od takrat
potekajo tudi vsakodnevno plačevanje in denarni posli le v eni valuti, tj.
evro. V naslednjih letih je merila za prevzem evra izpolnjevalo vse več držav
članic: Grčija (1. januarja 2001), Slovenija (1. januarja 2007), Ciper (1. janu-
arja 2008), Malta (1. januarja 2008), Slovaška (1. januarja 2009), Estonija
(1. januarja 2011), Latvija (1. januarja 2014) in nazadnje Litva (1. januarja
2015). S tem t. i. „evrsko območje“, na katerem je valuta evro, zdaj zajema
19 držav članic.
Načeloma morajo tudi preostale države članice prevzeti evro kot domačo
valuto, takoj ko izpolnjujejo konvergenčna merila. Izjemi sta le Danska in
Združeno kraljestvo. Ti državi članici sta si zagotovili mehanizem izvzetja
(„opt-out“), ki jima omogoča, da se sami odločita, ali in kdaj naj se začne
preizkusni postopek za prehod na enotno valuto. Poseben primer je Švedska,
ki nima posebne klavzule o izvzetju. Prevzem evra je odvisen od tega, ali
bosta Komisija in Evropska centralna banka Svetu priporočili, da Švedska
prevzame evro. Če se tako priporočilo izreče in če ga Svet odobri, se Šved-
ska dejansko ne more izogniti prevzemu evra. Vendar prebivalci Švedske
zdaj ne podpirajo pristopa k evrskemu območju. Na referendumu leta 2003
so s 55,9-odstotno večino zavrnili uvedbo evra. Po anketi, izvedeni decem-
bra 2005, jih je bilo za zavrnitev evra še 49 %, 36 % pa se jih je izreklo za
njegov prevzem.
Evropski semester – kako so razdeljene zadolžitve?

NOVEMBER Pripravljalna faza
Evropska
ANALIZA STANJA komisija
in ukrepi na podlagi naredi analizo
PRORAČUNSKA IN MAKROEKONOMSKA
prejšnjega leta STRUKTURNA POLITIKA NERAVNOTEŽJA
DECEMBER
Letni pregled Poročilo o mehanizmu

rasti opozarjanja
JANUAR 1. faza
POLITIČNE SMERNICE
na ravni EU
Evropski parlament
FEBRUAR
predloži mnenje
o smernicah
za zaposlovanje
Poglobljeni pregledi za
države z morebitnim
Svet EU makroekonomskim
preuči letni neravnotežjem
MAREC pregled rasti in Evropski svet
sprejme sklepe (voditelji držav ali vlad) da
politične smernice
APRIL 2. faza
POSAMEZNE DRŽAVE Države članice
cilji, politike in načrti predstavijo svoje cilje,
prednostne naloge in načrte
MAJ
Evropska komisija
pripravi priporočila za posamezne države članice
Svet EU
JUNIJ sprejme dogovor Evropski svet
o končnih priporočilih potrdi priporočila
za posamezne države
članice
Svet EU
JULIJ sprejme priporočila
3. faza
IZVAJANJE
Države članice
priporočila upoštevajo pri sprejemanju
odločitev o državnem proračunu za
naslednje leto
Nov cikel se začne proti koncu leta, ko Komisija v letnem pregledu rasti za naslednje leto
pripravi pregled gospodarskih razmer.
Diagram je na voljo v 24 jezikih na spletnem naslovu: http://www.consilium.europa.eu/de/policies/european-semester/

Diagram je na voljo v 24 jezikih na spletnem naslovu: http://www.consilium.europa.eu/sl/policies/european-semester/
Kljub vsem pomislekom je evro postal močna in mednarodno priznana va-

luta, ki je obenem tudi trdna vez med državami članicami evrskega ob-
močja. Tega ni spremenila niti dolžniška kriza, ki se je začela leta 2010.
Ravno nasprotno: EU se je na krizo odzvala z uvedbo začasnih mehaniz-
mov podpore, ki jih je leta 2013 trajno nadomestil evropski mehanizem za
stabilnost (EMS). EMS kot trajni okvir za reševanje krize državam članicam
evrskega območja zagotavlja zunanjo finančno pomoč z dejansko posojilno
zmožnostjo v višini 500 milijard EUR. Države evrskega območja lahko to
finančno pomoč prejmejo le pod strogimi pogoji, katerih cilj je trdna fiskalna
konsolidacija in ki se odražajo v programu za ekonomsko prilagoditev, ki
ga po pogajanjih sprejmeta Komisija in Mednarodni denarni sklad (MDS)
v tesnem sodelovanju z Evropsko centralno banko. Z EMS je EU sposobna
ukrepati za obrambo evra tudi v najbolj izjemnih situacijah. Je jasen odraz
skupnega interesa in solidarnosti znotraj evrskega območja ter tudi indivi-
dualne odgovornosti vsake države članice do drugih držav članic.
Poleg ekonomske in monetarne politike ima EU naloge tudi pri številnih dru-
gih ekonomskih politikah. Med te spadajo zlasti kmetijska in ribiška politi-
ka, prometna politika, potrošniška politika, strukturna in kohezijska politika,
raziskovalna in razvojna politika, vesoljska politika, okoljska politika, zdrav
stvena politika, trgovinska politika in energetska politika.
Socialne naloge
S socialnopolitičnega vidika je naloga EU skrbeti, da od gospodarskega po-

vezovanja nimajo koristi le ekonomsko aktivni in da na notranjem trgu ob-
likuje tudi socialno razsežnost. Eden prvih tovrstnih korakov je na primer
uvedba sistema socialne varnosti za delavce migrante. Ta sistem zagota-
vlja, da delavec, ki je poklic opravljal v več kot eni državi članici in s tem
bil vključen v različne sisteme socialne varnosti, zato ne trpi neugodno
sti pri socialnem zavarovanju (starostna pokojnina, invalidska pokojnina,
zdravstvene storitve, družinske dajatve, nadomestila za brezposelnost). Za
naslednji pomemben korak pri izpolnjevanju neodložljive socialnopolitične
naloge se je pokazal razvoj evropske strategije zaposlovanja, ker v EU že
leta vlada skrb vzbujajoča brezposelnost. Države članice in EU so pozvane
k razvoju strategije zaposlovanja ter predvsem k spodbujanju usposabljanja,
izobraževanja in prilagodljivosti delavcev, obenem pa se morajo trgi dela
prilagoditi zahtevam gospodarskih sprememb. Spodbujanje zaposlovanja se
šteje za zadevo skupnega pomena. To od držav članic terja, da nacionalne
ukrepe uskladijo v Svetu EU. EU mora k visoki ravni zaposlenosti prispevati
tako, da spodbuja sodelovanje med državami članicami ter podpira njihove
ukrepe in jih po potrebi dopolnjuje, pri čemer mora upoštevati pristojnosti

držav članic.
Politične naloge
Na samem političnem področju so naloge EU povezane z državljanstvom

Unije, politiko pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah ter skupno
zunanjo in varnostno politiko. Z državljanstvom Unije se pravice in interesi
državljanov držav članic EU še naprej krepijo. Tako imajo pravico do prostega
gibanja v EU (člen 21 PDEU), do tega, da volijo in so voljeni na občinskih volit
vah (člen 22 PDEU), do diplomatske in konzularne zaščite v tretjih državah,
ki jo zagotavljajo vse države članice (člen 23 PDEU), do peticije, predložene
Evropskemu parlamentu (člen 24 PDEU), in v povezavi s splošno prepovedjo
diskriminacije pravico, da so v vsaki državi članici obravnavani tako, kakor
ta obravnava lastne državljane (člen 20(2) v povezavi s členom 18 PDEU).
V okviru skupne zunanje in varnostne politike gre predvsem za zaščito skup

nih vrednot, temeljnih interesov in neodvisnosti EU, krepitev varnosti EU
in njenih držav članic, ohranjanje svetovnega miru in krepitev mednarodne
varnosti, spodbujanje mednarodnega sodelovanja, pospeševanje demokra-
cije in pravne države ter spoštovanje človekovih pravic in temeljnih svobo-
ščin ter vzpostavitev skupne obrambe.
Ker EU ni državna tvorba, je te naloge mogoče uresničiti le postopoma. Zu-

nanja in zlasti varnostna politika tradicionalno spadata med tista področja,
na katerih so države članice še posebej pozorne na ohranitev svoje suve-
renosti. Skupne interese na tem področju je težko opredeliti tudi zato, ker
imata samo Francija in Združeno kraljestvo jedrsko orožje. Naslednja težava
je, da vse države članice EU niso vključene v obrambno zvezo NATO. Zato se
odločitve v zvezi s „skupno zunanjo in varnostno politiko“ zdaj sprejemajo
pretežno v okviru meddržavnega sodelovanja. Vendar so se medtem razvili
tudi samostojni instrumenti delovanja, s katerimi je meddržavno sodelova-
nje dobilo trden pravni okvir.
Pri pravosodnem sodelovanju v kazenskih zadevah gre predvsem za to, da

EU opravlja naloge, ki so v skupnem evropskem interesu. Med te spadajo
zlasti boj proti organiziranemu kriminalu in trgovini z ljudmi ter kazenski pre-
gon. Proti organiziranemu kriminalu ni več mogoče učinkovito ukrepati le na
nacionalni ravni, temveč je treba sodelovati na ravni EU. Prvi zelo obetavni
ukrepi so bili sprejeti že z direktivo o boju proti nezakonitemu pranju denar-
ja in ustanovitvijo Evropskega policijskega urada „Europol“ (člen 88 PDEU),
ki deluje od leta 1998. Poleg tega to področje zajema lažje in pospešeno

sodelovanje pri sodnih postopkih in izvrševanju odločb, lažjo izročitev med
državami članicami, opredelitev minimalnih določb glede elementov kazni-
vih dejanj in kazni pri organiziranem kriminalu, terorizmu, trgovini z ljudmi
ter spolni zlorabi žensk in otrok, nedovoljen promet s prepovedanimi droga-
mi in orožjem, pranje denarja in korupcijo (člen 83 PDEU).
Eden najpomembnejših premikov pri pravosodnem sodelovanju v EU je usta-

novitev Eurojusta aprila 2003 (člen 85 PDEU). Eurojust s sedežem v Haagu
sestavljajo sodniki in tožilci iz vseh držav Evropske unije. Naloga Eurojusta
je olajšati sodelovanje med preiskovalnim delom in kazenskim pregonom
pri hudih, čezmejnih kaznivih dejanjih. Zaradi boja proti kršitvam, ki vplivajo
na finančne interese EU, lahko Svet EU z uredbami, sprejetimi po poseb-
nem zakonodajnem postopku, iz Eurojusta ustanovi Evropsko javno tožilstvo
(člen 86 PDEU). Naslednji korak naprej je evropski nalog za prijetje, veljaven
od januarja 2004. Nalog za prijetje je mogoče izdati pri kaznivem dejanju, za
katero je predvidena najnižja možna kazen več kot eno leto zapora. Evropski
nalog za prijetje je zamenjal nekdanje dolgotrajne izročitvene postopke.
Pristojnosti EU
Ustanovne pogodbe EU institucijam Unije ne dajejo splošnega pooblastila za

sprejetje vseh ukrepov, potrebnih za uresničevanje ciljev Pogodbe, temveč
v posameznih poglavjih določajo natančen obseg pristojnosti delovanja. EU
in njene institucije o svoji pravni podlagi in pristojnostih načeloma ne smejo
odločati same. Še naprej velja načelo dodeljenih pristojnosti (člen 2 PDEU).
Države so ta način izbrale zato, da bi imele pregled in nadzor nad odpovedjo
lastnim pristojnostim.
Materialni obseg dodeljenih pristojnosti se razlikuje glede na vrsto področij

delovanja, prenesenih na EU. Dokler pristojnosti niso prenesene na EU, osta-
jajo v izključni pristojnosti držav članic. PEU izrecno določa, da so za vpraša-
nja glede „nacionalne varnosti“ še naprej izključno pristojne države članice.
To seveda odpira vprašanje o delitvi pristojnosti med EU in državami člani-

cami. Te so razdeljene na tri vrste pristojnosti:
■■ izključna pristojnost EU (člen 3 PDEU) na področjih, za katera se

domneva, da je ukrep na ravni EU učinkovitejši od neusklajenega
ukrepa katere koli države članice. Ta področja so natančno razmejena
in zajemajo carinsko unijo, določitev pravil o konkurenci, potrebnih za

delovanje notranjega trga, monetarno politiko držav, ki so prevzele
evro, skupno trgovinsko politiko in deloma skupno ribiško politiko. Na
teh političnih področjih zakonodajo in pravno zavezujoče akte lahko
sprejema le Evropska unija. Države članice lahko delujejo le, kadar
jih za to pooblasti Evropska unija, ali za izvajanje pravnih aktov Unije
(člen 2(1) PDEU);
■■ deljena pristojnost med EU in državami članicami (člen 4 PDEU) na

področjih, pri katerih delovanje EU pomeni dodatno korist v primerjavi
z delovanjem držav članic. Taka deljena pristojnost velja za urejanje
notranjega trga, ekonomsko, socialno in teritorialno kohezijo, kmetijstvo
in ribištvo, okolje, promet, vseevropsko omrežje, oskrbo z energijo,
območje svobode, varnosti in pravice ter skupno skrb na področju
varnosti, javnega zdravja, raziskav in tehnološkega razvoja, vesolja,
razvojnega sodelovanja in humanitarne pomoči. Na vseh navedenih
področjih ima EU prednost izvajanja pristojnosti, toda te zajemajo
le dele, urejene z ustreznim pravnim aktom Unije, in ne celotnega
področja politike. Države članice izvajajo svojo pristojnost, če Unija svoje
pristojnosti ne izvaja ali se je odločila, da bo svojo pristojnost prenehala
izvajati (člen 2(2) PDEU). Do tega pride, kadar se ustrezne institucije EU
odločijo za razveljavitev zakonodajnega akta, zlasti da bi se zadostilo
načelu subsidiarnosti in sorazmernosti. Svet EU lahko na pobudo ene ali
več članic tudi pozove Komisijo, naj predstavi predloge za razveljavitev
pravnega akta;
■■ pomožne pristojnosti (člen 6 PDEU): EU pri izvajanju pomožnih

pristojnosti le usklajuje ali dopolnjuje ukrepe držav članic, nikakor
pa ne sme usklajevati nacionalnih pravnih predpisov na področjih,
za katera veljajo pomožne pristojnosti (člen 2(5) PDEU). Tako so za
oblikovanje prava še naprej odgovorne države članice, ki imajo pri tem
precejšnjo svobodo delovanja. Ta vrsta pristojnosti zajema varovanje
in izboljševanje zdravja ljudi, industrijsko politiko, kulturo, turizem,
izobraževanje, mladino, šport in poklicno usposabljanje, civilno zaščito,
upravno sodelovanje. Države članice pri ekonomski politiki in politiki
zaposlovanja izrecno priznavajo, da morajo biti njihovi nacionalni ukrepi
v EU usklajeni.
Poleg teh posebnih pooblastil za ukrepanje lahko institucije Unije v skladu

s pogodbami o Uniji ukrepajo tudi takrat, kadar je to nujno za oblikovanje
in delovanje notranjega trga ter preprečevanje izkrivljanja konkurence (glej
člen 352 PDEU, t. i. klavzula o fleksibilnosti). Vendar institucije s tem ne do-

bijo splošnega pooblastila za opravljanje nalog, ki so zunaj ciljev iz Pogodb.
Institucije Unije tudi ne morejo s sklicevanjem na to pooblastilo za ukrepanje
razširiti lastnih pristojnosti na račun držav članic. Dejansko je EU možno
sti teh pooblastil v preteklosti zelo pogosto uporabljala, ker se je sčasoma
spoprijemala z vedno novimi nalogami, ki ob sklenitvi pogodb o ustanovi-
tvi še niso bile predvidene, in zato v Pogodbah ni bilo ustreznih dodelje-
nih pristojnosti. Predvsem je treba omeniti varstvo okolja in potrošnikov
ali ustanovitev Evropskega sklada za regionalni razvoj, ki naj bi prispeval
k manjšemu razkoraku med razvitimi in nerazvitimi območji EU. Za navede-
na področja so bila medtem določena posebna pooblastila. S temi izrecnimi
predpisi se je dejanski pomen klavzule o fleksibilnosti znatno zmanjšal. Za
uresničevanje te pristojnosti je potrebna odobritev Evropskega parlamenta.
Nazadnje obstajajo nadaljnje pristojnosti za sprejemanje takih ukrepov, ki

so potrebni za učinkovito in smiselno izvajanje že izrecno priznanih pristoj-
nosti (implicitne pristojnosti). Te pristojnosti so še posebno pomembne pri
zunanjih odnosih. EU lahko v skladu s tem sprejme obveznosti tudi do držav
nečlanic ali drugih mednarodnih organizacij na področjih, ki jih zajemajo
naloge EU. Nazoren primer je zadeva Kramer, v kateri je razsojalo Sodišče.
V njej je šlo za pristojnost EU, da za določitev kvot pri morskem ribolovu
sodeluje z mednarodnimi organizacijami za pomorsko pravo in po potre-
bi sprejme ustrezne mednarodne obveznosti. Ker v Pogodbi ni bilo izrecnih
predpisov, je Sodišče zunanjo pristojnost EU, potrebno za to, izpeljalo iz nje-
ne notranje pristojnosti za ribiško politiko v okviru skupne kmetijske politike.
EU mora pri izvajanju lastnih pristojnosti upoštevati načelo subsidiarnosti,

izposojeno iz katoliškega socialnega nauka, ki je bilo z vključitvijo v PEU
(člen 5(3) PEU) povzdignjeno na ustavno raven. To načelo ima dva vidika,
pozitivnega in negativnega: pozitivni vidik je tisti, ki spodbuja pristojnost
EU za ukrepanje, kadar zadane cilje „lahko bolje uresničuje Skupnost“;
negativni, tj. obrnjeni vidik načela subsidiarnosti pa pomeni, da EU ne bi
smela ukrepati, kadar za dosego ciljev zadostujejo ukrepi držav članic. To
dejansko pomeni, da morajo vse institucije Unije, zlasti Komisija, dokazati,
da je splošni predpis Unije ali ukrep na ravni Unije sploh potreben. Če pa-
rafraziramo Montesquieuja: če ni nujno sprejeti odločitve EU, je nujno, da
se taka odločitev ne sprejme. Če je odločitev na ravni Unije potrebna, se je
nato treba vprašati o intenzivnosti in vrsti potrebnega ukrepa Unije. Odgo-
vor na to je načelo sorazmernosti, ki je s sodno prakso Sodišča EU postalo
del pravnega reda Unije in je v povezavi s predpisi o pristojnosti navedeno
tudi v PEU (člen 5(4) PEU). V skladu z njim je treba temeljito preveriti, ali
je pravni instrument nujen in ali ne bi bili dovolj učinkoviti drugi ukrepi. To

zlasti pomeni, da je treba okvirnim ureditvam, minimalnim določbam in pra-
vilom o vzajemnem priznavanju nacionalnih predpisov dati prednost pred
pretirano natančnimi pravnimi predpisi, uskladitvenim predpisom pa bi se
bilo treba, če je le mogoče, izogibati.
Spoštovanje načel subsidiarnosti in sorazmernosti zdaj lahko nadzorujejo

tudi nacionalni parlamenti. Zato je bil uveden mehanizem zgodnjega opo
zarjanja, v skladu s katerim lahko nacionalni parlamenti v osmih tednih po
predstavitvi zakonskega predloga EU izrazijo utemeljeno mnenje, v kate-
rem se pojasni, zakaj navedeni zakonski predlog ni v skladu z zahtevami
subsidiarnosti in sorazmernosti. Če to utemeljeno stališče potrdi najmanj
tretjina glasov, dodeljenih nacionalnim parlamentom (pri čemer ima vsak
nacionalni parlament dva glasova in pri dvodomnih sistemih vsak dom en
glas), mora njegov avtor (praviloma Evropska komisija) zakonski predlog
ponovno preučiti. Predlog je mogoče na podlagi preverjanja ohraniti, spre-
meniti ali umakniti. Če se Evropska komisija odloči za ohranitev osnutka,
mora z utemeljenim mnenjem pojasniti, zakaj je po njenem mnenju osnu-
tek v skladu z načelom subsidiarnosti. To utemeljeno mnenje in utemeljena
mnenja nacionalnih parlamentov se predložijo zakonodajalcu EU, da bi jih
upošteval pri zakonodajnem postopku. Če zakonodajalec EU s 55-odstotno
večino članov Sveta EU ali večino oddanih glasov Evropskega parlamenta
meni, da predlog ni v skladu z načelom subsidiarnosti, se zakonski predlog
ne obravnava več.
Institucije EU
Člen 13 PEU (institucionalni okvir)
1. Unija ima institucionalni okvir, katerega namen je uveljavljati njene

vrednote, uresničevati njene cilje, služiti njenim interesom, interesom
njenih državljanov in interesom držav članic ter zagotoviti doslednost,
učinkovitost in kontinuiteto njenih politik in ukrepov.
Institucije Unije so:
– Evropski parlament,
– Evropski svet,
– Svet,
– Evropska komisija (v nadaljevanju: Komisija),

– Sodišče Evropske unije,
– Evropska centralna banka,
– Računsko sodišče.
2. Vsaka institucija deluje v mejah pristojnosti, ki so ji dodeljene

s Pogodbama, in v skladu s postopki, pogoji in cilji, ki jih določata
Pogodbi. Institucije med seboj lojalno sodelujejo.
3. Določbe o Evropski centralni banki in Računskem sodišču ter

podrobne določbe o drugih institucijah so vključene v Pogodbo
o delovanju Evropske unije.
4. Evropskemu parlamentu, Svetu in Komisiji pomagata

Ekonomsko-socialni odbor in Odbor regij, ki opravljata svetovalno
funkcijo.

Naslednje vprašanje, ki se zastavlja v zvezi z „ustavo“ EU, je njena organi-
zacija. Katere so institucije EU? Ker EU opravlja naloge, za katere so sicer
pristojne le države, se zastavlja vprašanje, ali ima vlado, parlament, uprav-
ne organe in sodišča, kakor jih poznamo v državah članicah. Izvajanje nalog,
ki so v pristojnosti EU, in usmerjanje integracijskega procesa namerno nista
prepuščena le pobudi in pristojnosti držav članic ali mednarodnemu sode-
lovanju. Nasprotno, EU ima institucionalni sistem, ki ji omogoča spodbujati
evropsko združevanje in določati cilje ter na področjih v lastni pristojnosti
sprejemati predpise, enako zavezujoče za vse države članice.
Vodilno vlogo v institucionalnem sistemu EU imajo institucije EU, to so

Evropski parlament, Evropski svet, Svet, Evropska komisija, Sodišče EU,
Evropska centralna banka in Računsko sodišče. Kot dopolnilni organi v insti-
tucionalnem sistemu EU obstajajo še Evropska investicijska banka, Evropski
ekonomsko-socialni odbor in Odbor regij.
Institucije
Evropski parlament (člen 14 PEU)
Evropski parlament zastopa državljanke in državljane EU. Izšel je iz Sploš

ne skupščine ESPJ, Skupščine EGS in Skupščine ESAE, ki so se s Sporazu-
mom o skupnih institucijah Evropskih skupnosti iz leta 1957 (prva pogodba
28 voditeljev držav in vlad, predsednik

Pregled vseh institucij Evropskega sveta in predsednik Evropske
komisije
(PDEU)
EVROPSKI
SVET
28 ministrov
751 poslancev
(po eden iz vsake države
članice)
EVROPSKI
SVET EU
PARL AMENT
EVROPSK A 28 članov (po eden iz

KOMISIJA vsake države članice)
350 članov
EVROPSKI
ODBOR
EKONOMSKO
REGIJ
SOCIALNI ODBOR
350 članov
28 sodnikov (po eden iz vsake države
članice) Sodišča SODIŠČE EU
44 sodnikov (po najmanj eden iz vsake
države članice) Splošnega sodišča
19 predsednikov centralnih bank Svet guvernerjev z 28 člani, po enim iz

držav članic evrskega območja vsake države članice
EVROPSKO
R AČUNSKO
SODIŠČE
EVROPSK A EVROPSK A
CENTR ALNA INVESTICIJSK A
BANK A BANK A
28 članov (po eden iz vsake

države članice)
o združitvi) združile v eno „Skupščino“. Uradno preimenovanje v „Evropski

parlament“ je sledilo šele s Pogodbo o ustanovitvi Evropske unije (Maast
richtska pogodba). Vendar se je pri tem samo upoštevalo že splošno uveljav
ljeno poimenovanje, ki izvira iz leta 1958, ko je Skupščina sama spremenila
ime v „Evropski parlament“.
Sestava in volitve
V spodnji preglednici je prikazana ponazoritev sestave Evropskega parla-

menta, ki kaže položaj v tekočem mandatnem obdobju 2014–2019.
Predstavniki v Evropskem parlamentu so bili do leta 1979 člani nacionalnih

parlamentov, ki so bili tam izbrani in poslani v Evropski parlament. Splošne
in neposredne volitve poslancev v Evropski parlament, ki se jih udeležijo
prebivalci držav članic in so določene že v Pogodbah, je bilo po številnih
brezplodnih pobudah mogoče uresničiti šele leta 1979. Prve neposredne
volitve v Evropski parlament so bile junija 1979, odtlej pa potekajo vsakih
pet let, kar ustreza obdobju sklica Parlamenta. Po desetletjih prizadevanj
je bil enotni volilni postopek vendarle uveden leta 1976 z aktom o volitvah
predstavnikov Evropskega parlamenta s splošnimi neposrednimi volitvami
ter nato leta 2002 temeljito reformiran s t. i. aktom o neposrednih volitvah.
V skladu z njim vsaka država še vedno določa svoj volilni postopek, vendar
obenem uporablja enaka temeljna demokratična pravila:
■■ neposredne splošne volitve,

■■ proporcionalni volilni sistem,
■■ svobodno in tajno glasovanje,
■■ starostna meja (v vseh državah članicah je starostna meja za pridobitev
aktivne volilne pravice 18 let, razen v Avstriji, kjer so jo znižali na
16 let),
■■ obnovljiv petletni mandat,
■■ nezdružljivost funkcij (poslanci EP ne morejo hkrati opravljati dveh
funkcij, npr. funkcije sodnika, državnega tožilca, ministra itd.; poleg tega
so zavezani zakonom svoje države, ki lahko še dodatno omeji kopičenje
mandatov ali funkcij),
■■ datum volitev,
■■ enakost žensk in moških. V nekaterih državah obstaja volilna obveznost
(Belgija, Grčija in Luksemburg).
PLENARNO ZASEDANJE EVROPSKEGA

PARLAMENTA S 751 ČLANI
Država članica Sedeži

v Evropskem
parlamentu
Nemčija 96
Francija 74
Italija 73
Združeno kraljestvo 73
Španija 54
STRUKTURA EVROPSKEGA Poljska 51
PARLAMENTA
Romunija 32
PREDSEDNIK Nizozemska 26
14 podpredsednikov Belgija 21
5 kvestorjev (posvetovalna vloga)
Češka 21
Predsednik, podpredsedniki in kvestorji Grčija 21

(poslanci Evropskega parlamenta, pristojni Madžarska 21
za upravna in finančna vprašanja) tvorijo
Portugalska 21
predsedstvo Evropskega parlamenta, ki
ga Evropski parlament izvoli za dve leti in Švedska 20
pol. Obstaja tudi konferenca predsednikov,
Avstrija 18
ki jo sestavljajo predsednik Parlamenta
in predsedniki političnih skupin. Pristojna Bolgarija 17
je za vprašanja, povezana z notranjo Danska 13
organizacijo Evropskega parlamenta, ter
za medinstitucionalne odnose in odnose Slovaška 13
z institucijami zunaj Evropske unije. Finska 13
Irska 11
Hrvaška 11
Litva 11
Latvija 8
Slovenija 8
Estonija 6
Ciper 6
Luksemburg 6
Malta 6
Poleg tega je leta 2009 začel veljati enotni statut poslancev, ki določa pre-
glednejše pogoje, pod katerimi delujejo poslanci, in vsebuje jasna pravila.
Uvaja tudi enotno poslansko plačo, ki se izplačuje iz proračuna EU.
Evropski parlament je z neposrednimi volitvami pridobil demokratično legiti-

mnost in pravico, da „predstavlja državljanke in državljane držav članic EU“.
Vendar sam obstoj neposredno voljenega parlamenta ne more izpolniti te-
meljne zahteve po demokratični ustavi, v skladu s katero mora vsa oblast
v državi izhajati iz ljudstva. V to poleg večje preglednosti postopka odločanja
in reprezentativnosti organov odločanja spadata tudi parlamentarni nadzor
in legitimnost institucij Unije, udeleženih pri postopku odločanja. V zadnjih
letih je bil pri tem dosežen znaten napredek. Ne le da ima Evropski parla-
ment čedalje več pravic, temveč se je Evropska unija z Lizbonsko pogodbo
izrecno zavezala, da bo pri svojem delovanju spoštovala načela predstavniš
ke demokracije. V skladu s tem so vsi državljani Unije neposredno zastopani
v Evropskem parlamentu in imajo pravico do dejavne udeležbe v demokra-
tičnem življenju EU. To naj bi zagotavljalo čim preglednejše sprejemanje
odločitev na ravni EU v čim tesnejši povezavi z državljani. Politične stranke
na ravni EU morajo prispevati k oblikovanju evropske zavesti in izražati voljo
državljanov Unije. Če želimo v zvezi s sedanjo demokratično ureditvijo EU
govoriti še o deficitu, potem to velja samo v smislu dejstva, da Evropski par-
lament za razliko od državnega modela parlamentarne demokracije ne voli
vlade, ki bi bila odgovorna parlamentu.
Člen 10 PEU (predstavniška demokracija)
1. Delovanje Unije temelji na predstavniški demokraciji.
2. Državljani so na ravni Unije neposredno zastopani v Evropskem

parlamentu.
Države članice v Evropskem svetu predstavljajo voditelji držav ali vlad

in v Svetu njihove vlade, ki so demokratično odgovorne bodisi svojemu
nacionalnemu parlamentu bodisi svojim državljanom.
3. Vsaka državljanka in državljan ima pravico sodelovati

v demokratičnem življenju Unije. Odločitve se sprejemajo kar
najbolj odprto in v čim tesnejši povezavi z državljani.
4. Politične stranke na evropski ravni prispevajo k oblikovanju

evropske politične zavesti in k izražanju volje državljanov Unije.
Ta „deficit“ je mogoče pojasniti preprosto s tem, da EU nima vlade v obi-

čajnem pomenu besede. Namesto tega obstajajo funkcije, podobne vlad
nim, določene v pogodbah o Uniji, ki jih skupaj opravljata Svet EU in Evrop-
ska komisija. Vendar so bile Evropskemu parlamentu nazadnje v Lizbonski
pogodbi dodeljene široke pristojnosti pri oblikovanju Evropske komisije, ki
segajo od izvolitve predsednika Evropske komisije na predlog Evropskega
sveta do potrditve polne sestave Evropske komisije s skupnim glasovanjem
(t. i. „investiturna pravica“). Nasprotno pa Evropski parlament nima primer-
ljivega vpliva na sestavo Sveta. Parlament lahko nad njim izvaja nadzor le
v obsegu, v katerem ga nad vsakim njegovim članom kot nacionalnim mini-
strom izvaja nacionalni parlament.
Znatno se je okrepila vloga Evropskega parlamenta v zakonodajnem po-

stopku EU. S tem ko se je postopek soodločanja dvignil na raven rednega
zakonodajnega postopka EU, je Evropski parlament poleg Sveta EU postal
tako rekoč „sozakonodajalec“. Evropski parlament lahko v okviru rednega
zakonodajnega postopka v več obravnavah oblikuje spremembe zakonodaj-
nih aktov in jih do določene mere nasproti Svetu EU tudi uveljavi. Brez so-
glasja med Svetom in Evropskim parlamentom ni mogoče sprejeti pravnega
akta Unije.
Poleg tega ima Parlament tradicionalno zelo pomembno vlogo pri proračun
skem postopku. Z Lizbonsko pogodbo so se proračunska pooblastila Evrop-
skega parlamenta povečala še s tem, da mora Evropski parlament odobriti
večletni finančni načrt in da soodloča o vseh izdatkih.
Evropski parlament ima pravico do soglasja pri vseh pomembnih mednarod

nih sporazumih, ki zadevajo področje, za katero je potrebno soodločanje, in
pri pristopnih pogodbah, sklenjenih z novimi državami članicami, v katerih
so določeni pogoji pristopa.
Tudi nadzorne funkcije Evropskega parlamenta so se sčasoma znatno po-

večale. Nadzor se izvaja predvsem s tem, da mora Komisija odgovarjati
Evropskemu parlamentu, zastopati svoja stališča na plenarnih zasedanjih in
Evropskemu parlamentu vsako leto predložiti v razpravo „Splošno poročilo
o dejavnostih Evropske unije“. Evropski parlament lahko ob tej priložnosti
Evropski komisiji z dvotretjinsko večino izreče nezaupnico in jo s tem prisili
k odstopu (člen 234 PDEU). Doslej je Evropski parlament že večkrat vložil
predlog nezaupnice, toda še noben predlog ni dosegel potrebne večine2. Ker

tudi Svet EU v praksi Unije odgovarja na vprašanja Evropskega parlamenta,
ima Evropski parlament možnost za neposredno politično razpravo s po-
membnima ustavnima organoma EU.
Te politične možnosti nadzora, ki jih ima Evropski parlament, so medtem

dopolnili še drugi nadzorni mehanizmi. Evropski parlament lahko kršitve ali
nepravilnosti v EU obravnava tudi v preiskovalnih odborih, vzpostavljenih
posebej v ta namen. Tak odbor je bil ustanovljen junija 2016 zaradi razkritja
„panamskih dokumentov“ o podjetjih v davčnih oazah in njihovih skrivnih
lastnikih. Njegova naloga je raziskati morebitne kršitve prava Unije v zvezi
s pranjem denarja, izogibanjem davkom in davčnimi utajami. Poleg tega ima
vsak državljan ali pravna oseba v skladu s Pogodbo tudi pravico naslavljanja
peticij na Evropski parlament, ki jih obravnava stalni Odbor za peticije. Na-
zadnje je Evropski parlament uporabil eno svojih pravic in imenoval varuha
človekovih pravic (ombudsman), ki sprejema pritožbe o nepravilnostih pri
delovanju institucij ali organov, pri čemer je izjema Sodišče. Varuh člove-
kovih pravic lahko izvaja preiskave in predloži zadeve pristojnemu organu.
Evropskemu parlamentu predloži poročilo o svojih dejavnostih.
Sedež
Evropski parlament ima sedež v Strasbourgu, kjer poteka 12 mesečnih

plenarnih zasedanj, vključno s proračunskim. Dodatna plenarna zaseda-
nja potekajo v Bruslju, kjer se sestajajo tudi odbori. Generalni sekretariat
Evropskega parlamenta pa ima sedež v Luxembourgu. Odločitev Sveta EU
o določitvi sedežev iz leta 1992 je bila potrjena s Protokolom št. 6 k Liz-
bonski pogodbi. Razmeroma nezadovoljiva posledica te odločitve je, da se
morajo poslanci Evropskega parlamenta ter del njegovih uradnikov in usluž-
bencev stalno voziti med Strasbourgom, Brusljem in Luxembourgom, kar
povzroča zelo velike stroške.
Evropski svet (člen 15 PEU)
V Evropskem svetu se predsedniki držav ali vlad držav članic ter predsednik
Evropske komisije sestajajo najmanj dvakrat v polletju v Bruslju.
2
Odstop „Santerjeve Komisije“ leta 1999 je bil posledica zavrnitve podelitve razrešnice
za vodenje proračuna. Glasovanje o nezaupnici je bilo neuspešno, čeprav je bil izid
razmeroma tesen.
Pomladno razpoloženje v okolici zgradb

Evropskega parlamenta v Strasbourgu.
Sestava in naloge
SESTAVA EVROPSKEGA SVETA
Voditelji držav ali vlad držav članic

Predsednik Evropskega sveta
Predsednik Evropske komisije
Visoki predstavnik Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko
Naloge
Določanje splošnih političnih ciljev in prednostnih nalog EU
Z Lizbonsko pogodbo je bila uvedena institucija predsednika Evropskega

sveta. Predsednik Evropskega sveta v nasprotju z dotedanjimi predsedstvi
nima nacionalnega, temveč poln evropski mandat, ki traja dve leti in pol.
Za predsednika mora biti imenovana vidna osebnost. S kvalificirano večino
ga izberejo člani Evropskega sveta, možna je enkratna ponovna izvolitev.
Njegova naloga je, da skrbi za pripravo sej Evropskega sveta in za nadaljnje
delo po njih. Poleg tega zastopa EU na mednarodnih vrhovnih srečanjih,
povezanih z zunanjo in varnostno politiko.
Evropski svet nima zakonodajnih nalog. Njegova vloga je določanje splošnih

političnih usmeritev za delovanje EU. Te so v obliki „sklepov“, ki se sprejmejo
s soglasjem, vsebujejo pa osnovne politične odločitve ali navodila in smer-
nice za Svet EU ali Evropsko komisijo. Evropski svet je tovrstne pobude dal
na primer za ekonomsko in monetarno unijo, evropski monetarni sistem, ne
posredne volitve Evropskega parlamenta ter za socialnopolitične dejavnosti
in vprašanja, povezana s pristopom novih držav.
Svet Evropske unije (člen 16 PEU)
Sestava in predsedovanje
Svet EU zastopa vlade držav članic. Vsaka od 28 držav članic pošlje svo-
jega predstavnika, ki je praviloma, ne pa nujno, minister ali državni sekre-
tar, pristojen za teme na dnevnem redu. Pomembno je, da je vsakdo, ki
zastopa posamezno vlado, pooblaščen za prevzemanje obveznosti v imenu
vlade države članice. Že iz opisane sestave je razvidno, da Svet nima stalnih

članov, temveč zaseda v desetih različnih sestavah glede na obravnavane
teme in zadevne osebe.
DESET SESTAV SVETA EU
Po en predstavnik vlad držav članic na ministrski ravni, ki se v Svetu

sestanejo v različni sestavi glede na vsebinsko področje.
Pod predsedstvom visokega predstavnika Unije za zunanjo in varnostno
politiko:
■■ Zunanje zadeve
Pod predsedstvom države članice, ki predseduje Svetu:

■■ Splošne zadeve
■■ Gospodarstvo in finance
■■ Pravosodje in notranje zadeve
■■ Zaposlovanje, socialna politika, zdravje in varstvo potrošnikov
■■ Konkurenčnost
■■ Promet, telekomunikacije in energetika
■■ Kmetijstvo in ribištvo
■■ Okolje
■■ Izobraževanje, mladi, kultura in šport
Svet v sestavi „za zunanje zadeve“ v skladu s strateškimi smernicami Evrop-

skega sveta oblikuje zunanje delovanje Unije in zagotavlja doslednost ukre-
panja EU. Svet v sestavi „za splošne zadeve“ skrbi za doslednost dela raz-
ličnih sestav Sveta in skupaj s predsednikom Evropskega sveta in Evropsko
komisijo skrbi za pripravo zasedanj Evropskega sveta. Svetu zaporedoma
predsedujejo države članice, in sicer vsaka za obdobje šestih mesecev, z iz-
jemo Sveta v sestavi „za zunanje zadeve“, ki ga vodi visoki predstavnik EU
za zunanje zadeve in varnostno politiko. O vrstnem redu predsedovanja od-
loči Svet soglasno. Predsedstvo se zamenja vsakega 1. januarja in 1. julija
v letu (2016: Nizozemska, Slovaška; 2017: Malta, Estonija 3; 2018: Bolgarija,
Avstrija; 2019: Romunija, Finska; 2020: Hrvaška, Nemčija). Zaradi razme-
roma pogostega menjavanja predsedujočih držav poteka delo na podlagi
delovnega programa, ki se določi s soglasjem treh naslednjih predsedstev
3
Združeno kraljestvo se je po referendumu o izstopu iz Unije („brexit“) odpovedalo
predsedovanju Svetu v drugi polovici leta 2017.
in s tem velja za obdobje 18 mesecev (t. i. „timsko predsedstvo“). Naloga

predsedstva Sveta je predvsem usmerjati delo v Svetu in njegovih odborih.
Poleg tega ima predsedovanje Svetu EU tudi politični pomen, saj povečuje
svetovni ugled predsedujoče države članice, kar zlasti manjšim državam
članicam omogoča, da se na političnem prizorišču merijo z „velikimi“ in uve-
ljavijo v evropski politiki.
Delo Sveta pripravljajo številna pripravljalna telesa (odbori in delovne sku-

pine), sestavljena iz predstavnikov držav članic. Najpomembnejše priprav-
ljalno telo je Odbor stalnih predstavnikov („Coreper I in II“), ki se praviloma
sestane najmanj enkrat tedensko.
Svetu zagotavlja podporo generalni sekretariat, ki je sestavljen iz približno

2 800 uradnikov, vodi pa ga generalni sekretar, ki ga imenuje Svet.
Svet ima sedež v Bruslju.
Naloge
Svet EU ima pet glavnih nalog:
■■ Prednostna naloga Sveta EU je zakonodaja, ki jo sprejema v rednem

zakonodajnem postopku skupaj z Evropskim parlamentom.
■■ Poleg tega skrbi za usklajevanje ekonomske politike držav članic.
■■ Na podlagi smernic Evropskega sveta oblikuje skupno zunanjo in
varnostno politiko EU.
■■ Svet je institucija, pristojna za sklepanje sporazumov med EU in tretjimi
državami ali mednarodnimi organizacijami.
■■ Na podlagi predloga Evropske komisije izdela predlog proračuna, ki
ga mora nato odobriti še Evropski parlament. Poleg tega Parlamentu
predlaga razrešnico Komisije v zvezi z izvajanjem proračuna.
Imenuje člane Računskega sodišča, Evropskega ekonomsko-socialnega

odbora in Odbora regij.
Posvetovanje in sprejemanje sklepov v Svetu
Na sejah Sveta se uskladijo posamezni interesi držav članic z interesom Uni-

je. Čeprav so v Svetu zastopani predvsem interesi držav članic, morajo člani
Sveta obenem upoštevati tudi cilje in potrebe celotne EU. Svet je institucija
Unije in ne medvladna konferenca. Zato tudi na sejah Sveta ni treba iskati
najmanjšega skupnega imenovalca med državami članicami, temveč kar

najboljše ravnotežje med interesom Unije in interesi držav članic.
Svet obravnava vprašanja ter odloča le na podlagi listin in osnutkov, ki so na

voljo v 24 uradnih jezikih (v angleščini, bolgarščini, češčini, danščini, eston-
ščini, finščini, francoščini, grščini, irščini, italijanščini, hrvaščini, latvijščini,
litovščini, madžarščini, malteščini, nemščini, nizozemščini, poljščini, portu-
galščini, romunščini, slovaščini, slovenščini, španščini in švedščini). V nujnih
primerih je od te jezikovne ureditve mogoče soglasno odstopiti. To velja tudi
za predloge sprememb, ki se vložijo in o katerih se razpravlja še med sejami
Sveta.
Pogodbe o Evropski uniji za glasovanja v Svetu načeloma določajo večinsko

pravilo: pri tem načeloma velja pravilo kvalificirane večine (člen 16(3) PEU).
Le na nekaterih področjih (zlasti pri postopkovnih vprašanjih) zadostuje
navadna večina, pri čemer ima vsak član Sveta po en glas (pri 28 državah
članicah je za navadno večino torej potrebnih 15 glasov).
Po sistemu dvojne večine je kvalificirana večina dosežena, ko predlog Komi-

sije podpre najmanj 55 % članov Sveta, pri čemer mora ta delež zajemati
najmanj 16 držav članic, ki predstavljajo najmanj 65 % prebivalstva Unije
(člen 16(4) PEU).
Da države članice z manj prebivalci ne bi mogle preprečiti sprejetja od-

ločitve, mora biti manjšina, ki preprečuje sprejetje, sestavljena iz najmanj
štirih držav članic, ki predstavljajo najmanj 35 % prebivalstva EU. Sistem je
dopolnjen z dodatnim mehanizmom: če merilo najmanjšega števila držav,
ki lahko prepreči odločitve, ni izpolnjeno, je mogoče postopek odločanja od-
ložiti. V tem primeru Svet EU ne preide na glasovanje, temveč pogajanja
nadaljuje v „primernem roku“, če to zahtevajo člani Sveta, ki zastopajo naj-
manj 75 % prebivalstva, ali najmanj 75 % držav članic, potrebnih za manj-
šino, ki lahko prepreči odločitve.
Za sklepe na posebej spornih političnih področjih je v Pogodbah predvideno

soglasje. Vendar vzdržani glasovi ne preprečujejo sprejetja sklepa. Soglasje
velja tudi za področje davkov, ureditve na področju socialne varnosti in
socialnega varstva delavcev, ugotavljanje kršitev temeljnih načel Uni-
je s strani države članice, določanje načel in smernic na področjih skupne
zunanje in varnostne politike ali določene sklepe na področju policijskega
sodelovanja in pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah.
Število prebivalcev kot podlaga za

Prebivalstvo*
glasovanje v Svetu Delež prebivalstva EU (v %)
Nemčija Francija Združeno Italija

81 089 331 66 352 469 kraljestvo 61 438 480
15,93 % 13,04 % 64 767 115 12,07 %
12,73 %
Španija Poljska Romunija Nizozemska

46 439 864 38 005 614 19 861 408 17 155 169
9,12 % 7,47 % 3,90 % 3,37 %
Belgija Grčija Češka Portugalska

11 258 434 10 846 979 10 419 743 10 374 822
2,21 % 2,13 % 2,05 % 2,04 %
Madžarska Švedska Avstrija Bolgarija

9 855 571 9 790 000 8 581 500 7 202 198
1,94 % 1,92 % 1,69 % 1,42 %
Danska Finska Slovaška Irska

5 653 357 5 471 753 5 403 134 4 625 885
1,11 % 1,08 % 1,06 % 0,91 %
Hrvaška Litva Slovenija Latvija

4 225 316 2 921 262 2 062 874 1 986 096
0,83 % 0,57 % 0,41 % 0,39 %
Estonija Ciper Luksemburg Malta

1 313 271 847 008 562 958 429 344
0,26 % 0,17 % 0,11 % 0,08 %
Skupaj Prag (65 %)

508 940 955 330 811 621
*
Število prebivalcev za leto 2016 v skladu s Prilogo III k Poslovniku Sveta.
Visoki predstavnik Unije za zunanje zadeve in varnostno

politiko (člen 18 PEU)
Visoki predstavnik Unije za zunanjo in varnostno politiko sicer ni postal zu-

nanji minister EU, kakor je bilo predvideno v načrtu ustave, vendar se je
njegov položaj v institucionalnem kolesju močno okrepil in razširil. Visoki
predstavnik se je tako ustalil v Svetu EU, kjer predseduje Svetu za zunanje
zadeve, in v Komisiji, kjer je kot podpredsednik pristojen za zunanje zade-
ve. Visokega predstavnika imenuje Evropski svet s kvalificirano večino in
s soglasjem predsednika Evropske komisije. Visokemu predstavniku pomaga
Evropska služba za zunanje delovanje (EEAS), ki je bila na novo oblikovana
leta 2011 z združitvijo služb Komisije in Sveta za zunanjo politiko ter vklju-
čitvijo diplomatov iz nacionalnih diplomatskih služb.
Evropska komisija (člen 17 PEU)
SESTAVA
28 članov
med njimi
predsednik
prvi podpredsednik
visoki predstavnik EU za zunanje zadeve in varnostno politiko, ki je hkrati podpredsednik
še 5 podpredsednikov
20 komisarjev
Naloge
Zakonodajna pobuda Nadzor nad Uprava in izvajanje Predstavljanje EU
v Uniji spoštovanjem in pravilno predpisov Unije v mednarodnih
uporabo prava Unije organizacijah
Sestava
Evropska komisija je sestavljena iz 28 članov, po enega iz vsake države čla-

nice, tako da je zdaj v Komisiji 28 komisarjev/komisark (z različnimi funkci-
jami) (člen 17(4) PEU). Določba člena 17(5) PEU o zmanjšanju števila članov
Komisije na dve tretjini števila držav članic s 1. novembrom 2011 na podlagi
sklepa Evropskega sveta ni bila izvršena.
Federica Mogherini, visoka predstavnica

Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko,
Donald Tusk, predsednik Evropskega sveta,
in Jean-Claude Juncker, predsednik Evropske
komisije, z Jensom Stoltenbergom, generalnim
sekretarjem zveze NATO, na vrhu zveze NATO
v Varšavi 8. in 9. julija 2016.
Komisijo vodi predsednik, ki ima v Komisiji močno vlogo. Ni več zgolj „prvi
med enakimi“, temveč zaseda pomemben položaj, saj določa smernice, po
katerih Komisija opravlja svoje naloge, in odloča o notranji organizaciji Ko-
misije (člen 17(6)(a) in (b) PEU). Predsednik ima s tem pristojnost za do-
ločanje smernic in organizacijski nadzor. Na podlagi teh pooblastil je dol-
žan zagotoviti, da je delovanje Komisije usklajeno in učinkovito ter skladno
z načelom kolegialnosti, ki se kaže predvsem v dejstvu, da Komisija odloča
kolegijsko (člen 250(1) PDEU). Predsednik strukturira področja pristojnosti
Komisije in jih razdeli njenim članom, med mandatom Komisije pa jih lahko
tudi prerazporedi (člen 248 PDEU). Imenuje prvega podpredsednika in dru-
ge podpredsednike razen visokega predstavnika Unije za zunanje zadeve in
varnostno politiko, ki je podpredsednik Komisije po uradni dolžnosti. Poleg
tega je izrecno določeno, da mora član Komisije na zahtevo predsednika od-
stopiti (drugi pododstavek člena 17(6) PEU). Pomemben položaj predsednika
se kaže tudi v njegovi pravici, da izrazi svoje mnenje pri izbiri drugih članov
Komisije, in članstvu v Evropskem svetu.
Komisarji pod vodstvom podpredsednika oblikujejo projektne skupine, od

katerih vsaka skrbi za eno od naslednjih političnih področij: 1. energetska
unija s podnebno politiko, usmerjeno v prihodnost; 2. delovna mesta, rast,
naložbe in konkurenčnost; 3. enotni digitalni trg; 4. evro in socialni dialog;
5. proračun in človeški viri.
Podpredsedniki delujejo v imenu predsednika kot njegovi predstavniki. Na

področjih, za katera so pristojni, usmerjajo in usklajujejo delo več komisar-
jev/komisark. Posebno vlogo ima prvi podpredsednik, saj deluje kot predse-
dnikova „desna roka“, zaupane pa so mu horizontalne naloge, kot so agenda
za boljše pravno urejanje, medinstitucionalni odnosi, pravna država in Listi-
na o temeljnih pravicah. Če prvi podpredsednik predloga Komisije ne prizna
kot nujen ukrep, Komisija o tem predlogu sploh ne razpravlja.
Predsednik in člani Komisije so imenovani za dobo petih let. Pri tem se upo-
rablja investiturni postopek. Ta postopek je bil z Lizbonsko pogodbo urejen
na novo v členu 17(7) PEU. Postopek je večstopenjski. Najprej je nominiran
predsednik. Nato so izbrane osebe, ki se imenujejo za člane Komisije. Tretji
korak je uradno imenovanje predsednika Komisije, visokega predstavnika
Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko ter drugih članov Komisije.
Evropski svet po ustreznih posvetovanjih s kvalificirano večino Evropskemu

parlamentu predlaga kandidata za predsednika Komisije. Pri izboru kandidata
za položaj predsednika je treba upoštevati rezultate volitev v Evropski par-

lament. Cilj te nove zahteve je močnejša politizacija Komisije. To v bistvu
pomeni, da imajo politične skupine, ki imajo večino v Parlamentu, veliko
besede pri nominaciji predsednika.
Pri nominaciji Jeana-Clauda Junckerja je Parlament celo dosegel, da mu je

Evropski svet predlagal v izvolitev kandidata, ki ga je izbrala največja po-
litična skupina v Parlamentu (EPP). V ta namen je Parlament uporabil pra-
vilo, da mora Svet, če Parlament zavrne kandidata za položaj predsednika,
s kvalificirano večino v enem mesecu po odločitvi Parlamenta predlagati
novega kandidata, ki je nato imenovan v skladu z istim postopkom. Ker naj-
vidnejše kandidate nominirajo politične stranke, so volitve v Evropski parla-
ment dobile večji pomen, državljanom pa je bolj jasno, kako pomembno se je
udeležiti volitev, saj s svojimi glasovi posredno odločajo o predsedniku Ko-
misije. Evropski parlament nato predlaganega kandidata izvoli z večinskim
glasovanjem.
Po izvolitvi predsednika Evropski svet „soglasno“ (člen 15(4) PEU) sprejme

seznam drugih oseb, ki jih namerava imenovati za člane Komisije. Seznam
se pripravi na podlagi predlogov držav članic. Te osebe naj bi bile izbrane na
podlagi njihove splošne usposobljenosti in predanosti Evropi, poleg tega bi
morale biti pri opravljanju svojih nalog popolnoma neodvisne. Za imenovanje
visokega predstavnika EU za zunanje zadeve in varnostno politiko zadostuje
kvalificirana večina v Svetu (člen 18(1) PEU). Svet in izvoljeni predsednik Ko-
misije morata soglašati o kandidatih. Za imenovanje visokega predstavnika
se celo izrecno zahteva soglasje kandidata za novega predsednika Komisije.
Drugih članov Komisije ni mogoče imenovati, če izvoljeni predsednik v zvezi
z njihovim imenovanjem uporabi veto.
Ko je predsednik izvoljen, visoki predstavnik Unije za zunanje zadeve in var-

nostno politiko in drugi člani Komisije pa nominirani, Evropski parlament
glasuje o potrditvi kolegija. Vendar morajo kandidati za komisarje najprej na
zaslišanju odgovarjati na vprašanja evropskih poslancev. Vprašanja se obi-
čajno nanašajo na teme s predvidenega področja odgovornosti in na osebna
stališča glede prihodnosti EU. Po potrditvi s strani Parlamenta, za kate-
ro zadostuje navadna večina, Evropski svet s kvalificirano večino imenuje
predsednika in druge člane Komisije. Po imenovanju članov začne Komisija
opravljati svoje naloge.
Sedež Evropske komisije je v Bruslju.

Naloge
Komisija je predvsem gonilo politike EU. Z njo se začne vsak ukrep Unije, kajti
ravno Komisija mora Svetu EU predstaviti predloge za posamezne predpise
Unije (t. i. pravica Komisije do zakonodajne pobude). Pri tem Komisija ne more
delovati poljubno, temveč mora ukrepati, kadar je to v interesu Unije. Poleg
tega imajo Svet (člen 241 PDEU), Evropski parlament (člen 225 PDEU) in tudi
skupina državljanov Unije v okviru državljanske pobude (člen 11(4) PEU)
možnost, da od Komisije zahtevajo pripravo predloga. Komisija je dobila
lastne zakonodajne pristojnosti le na nekaterih področjih (npr. področje pro-
računa EU, strukturnih skladov, odprave davčne diskriminacije ali pomoči in
zaščitnih klavzul). Precej širše pa so zakonodajne pristojnosti, ki sta jih na
Komisijo prenesla Svet in Evropski parlament za izvajanje njunih sprejetih
ukrepov (glej člen 290 PDEU).
Komisija je poleg tega „varuhinja prava Unije“. Nadzira uporabo in izvajanje

primarnega in sekundarnega prava Unije v državah članicah. Kršitve pra-
va Unije preganja v okviru postopka za ugotavljanje kršitev Pogodb (glej
člen 258 PDEU) in jih po potrebi predloži Sodišču. Komisija spremlja tudi
kršitve fizičnih in pravnih oseb proti pravu Unije, zlasti konkurenčnemu pra-
vu, in jim nenazadnje naloži tudi stroge kazni. Boj proti zlorabam predpisov
Unije je v zadnjih letih postal težišče dejavnosti Komisije.
Naloga, tesno povezana z vlogo varuhinje, je zastopanje interesov Unije.

Komisija lahko načeloma sledi samo interesom Unije. Na pogosto zahtevnih
pogajanjih v Svetu si mora stalno prizadevati, da bi uveljavila interes Unije
in našla kompromise, ki upoštevajo ta interes. Pri tem ji obenem pripada
vloga posrednice med državami članicami, za katero je zlasti primerna in
poklicana zaradi nevtralnosti.
Nazadnje je Komisija izvršilni organ, čeprav le v omejenem obsegu. To ve-

lja zlasti za področje konkurenčnega prava, na katerem Komisija opravlja
naloge povsem običajnega upravnega organa. Preverja dejansko stanje,
dodeljuje dovoljenja ali izdaja prepovedi in po potrebi sprejema odločitve
o sankcijah. Podobno široke so upravne pristojnosti Komisije še na področju
strukturnih skladov Unije in vodenja proračuna. Praviloma države članice
same skrbijo za izvajanje predpisov Unije. Prednost te rešitve, ki jo vsebujejo
pogodbe o Uniji, je, da državljanom približa stvarnost evropskega reda, ki je
zanje še vedno „tuja“, tako da ga umestijo pod oblast nacionalnega reda in
njegovo dobro znano okrilje.
Jean-Claude Juncker, predsednik

Evropske komisije, med govorom
o stanju v Uniji 14. septembra
2016 v Evropskem parlamentu.
V ozadju so Frans Timmermans, prvi
podpredsednik Komisije, Federica
Mogherini, podpredsednica Komisije in
visoka predstavnica Unije za zunanje
zadeve in varnostno politiko, ter nekaj
drugih članov Evropske komisije.
UPRAVNA SESTAVA EVROPSKE KOMISIJE
Komisija
(28 članov) [kabineti]
Generalni sekretariat
Pravna služba
Služba za stike z javnostjo
Generalni direktorati Uradi

■■ Človeški viri in varnost ■■ Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF)
■■ Energetika ■■ Evropski urad za izbor osebja (EPSO)
■■ Eurostat ■■ Evropsko središče za politično strategijo
■■ Evropska civilna zaščita in evropske operacije ■■ Osrednja knjižnica
humanitarne pomoči (ECHO) ■■ Podporna služba za strukturne reforme
■■ Finančna stabilnost, finančne storitve in unija ■■ Pravna služba
kapitalskih trgov ■■ Urad za infrastrukturo in logistiko (v Bruslju
■■ Generalni sekretariat in Luxembourgu)
■■ Gospodarske in finančne zadeve ■■ Urad za publikacije Evropske unije (OP)
■■ Informatika ■■ Urad za vodenje in plačevanje posameznih
■■ Izobraževanje, mladina, šport in kultura pravic
■■ Kmetijstvo in razvoj podeželja ■■ Uradna oseba za varstvo podatkov pri Evropski
■■ Komuniciranje komisiji
■■ Komunikacijska omrežja, vsebine in tehnologija ■■ Služba za notranjo revizijo
■■ Konkurenca ■■ Zgodovinski arhiv
■■ Mednarodno sodelovanje in razvoj
■■ Migracije in notranje zadeve
■■ Mobilnost in promet
■■ Notranji trg, industrija, podjetništvo ter mala
in srednja podjetja
■■ Obdavčenje in carinska unija
■■ Okolje
■■ Podnebna politika
■■ Pomorske zadeve in ribištvo
■■ Pravosodje in potrošniki
■■ Prevajanje
■■ Proračun
■■ Raziskave in inovacije
■■ Regionalna in mestna politika
■■ Skupno raziskovalno središče (JRC)
■■ Služba za instrumente zunanje politike
■■ Sosedstvo in širitvena pogajanja
■■ Tolmačenje
■■ Trgovina
■■ Zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje
■■ Zdravje in varnost hrane
Zasedanje velikega senata

Sodišča
Sodišče Evropske unije (člen 19 PEU)
Vsak red je lahko trajen samo, če njegova pravila nadzoruje neodvisna ob-
last. Poleg tega se v uniji držav skupni predpisi, če jih nadzorujejo nacional-
na sodišča, od države do države različno razlagajo in uporabljajo. Enotna
uporaba prava Unije v vseh državah članicah bi bila tako negotova. Iz teh
razlogov je bilo že leta 1952 ob ustanovitvi prve skupnosti (ESPJ) ustanov-
ljeno sodišče, ki je potem leta 1957 postalo tudi pravosodni organ za obe
drugi skupnosti (E[G]S in ESAE), danes pa je pravosodni organ EU.
Naloge sodne prakse na dveh ravneh opravljata:

■■ Sodišče kot najvišje sodišče v evropskem sodstvu (člen 253 PDEU) in
■■ Splošno sodišče (člen 254 PDEU).
Za razbremenitev Sodišča in izboljšanje pravne zaščite v Uniji je Svet EU

leta 2004 Splošnemu sodišču dodelil specializirano Sodišče za uslužbence
(prim. člen 257 PDEU). Leta 2015 pa se je zakonodajalec Unije odločil po
stopoma povečati število sodnikov Splošnega sodišča na 56 in nanj prenesti
pristojnost Sodišča za uslužbence. V skladu s tem je bilo Sodišče za usluž-
bence 1. septembra 2016 ukinjeno.
Vrste postopkov
Postopek za ugotavljanje kršitev: Komisija proti

SODIŠČE državi članici (člen 258 PDEU);
država članica proti državi članici (člen 259 PDEU)
Sestava Ničnostne tožbe ali tožbe zaradi nedelovanja,
ki jih sproži institucija Unije ali država članica (proti
28 sodnikov EP in/ali Svetu) v zvezi z nezakonitostjo akta ali
in 11 generalnih opustitvijo ukrepanja (člena 263 in 265 PDEU)
pravobranilcev, Postopek predhodnega odločanja na pobudo sodišč
ki jih za šest let soglasno držav članic za obrazložitev tolmačenja in veljavnosti
imenujejo vlade držav članic prava Unije (člen 267 PDEU)
Pritožbe zoper sodbe Splošnega sodišča (člen 256
PDEU)
Sodišče ima najvišjo sodno oblast pri vseh vprašanjih prava Unije. V tem
smislu je njegova splošna naloga „zagotavljanje upoštevanja prava pri raz
lagi in uporabi Pogodb“.
Ta splošni opis nalog zajema tri temeljna področja:
■■ nadzor uporabe prava Unije tako pri institucijah EU v zvezi z izvajanjem

določb Pogodb kot pri državah članicah in posameznikih v zvezi
z izpolnjevanjem njihovih obveznosti, ki izhajajo iz prava Unije;
■■ razlago prava Unije in
■■ izpopolnjevanje prava Unije.
Sodišče opravlja te naloge v okviru funkcije pravnega svetovanja in sodne

prakse. Pravno svetovanje opravlja v obliki sestavljanja zavezujočih mnenj
o konvencijah, ki jih želi Unija skleniti s tretjimi državami ali mednarodnimi
organizacijami. Vendar pa je neprimerno bolj pomembna njegova funkcija
pravosodnega organa. Sodišče v okviru te funkcije opravlja naloge, ki so
v pravnih ureditvah držav članic razdeljene na različne sodne veje: tako So-
dišče odloča kot ustavno sodišče pri sporih med institucijami Unije in nadzo-
ru zakonitosti zakonodaje Unije, kot upravno sodišče pri preizkusu upravnih
aktov, ki so jih sprejeli Evropska komisija ali posredno organi držav članic (na
podlagi prava Unije), kot delovno in socialno sodišče pri vprašanjih v zvezi
s prostim gibanjem in socialno varnostjo delavcev ter enakim obravnava-
njem moških in žensk pri delu, kot finančno sodišče pri vprašanjih v zvezi
z veljavnostjo in razlago določb direktiv v zvezi z davčnim ali carinskim pra-
vom in kot civilno sodišče pri odškodninskih tožbah ter razlagi pravil o pri-
znavanju in izvrševanju sodnih odločb v civilnih in gospodarskih zadevah.
Splošno sodišče
Število primerov, ki jih obravnava Splošno sodišče, se nenehno povečuje in

se bo povečevalo še naprej glede na to, koliko sporov je možnih zaradi šte-
vilnih direktiv, sprejetih v okviru enotnega trga in prenesenih v nacionalno
pravo držav članic. V zvezi s Pogodbo o Evropski uniji se že vidi, da je spro-
žila nadaljnja vprašanja, na katera bo moralo nazadnje odgovoriti Sodišče.
Zato je bilo za razbremenitev Sodišča že leta 1988 ustanovljeno Splošno
sodišče.
SPLOŠNO SODIŠČE
Sestava
trenutno 44 sodnikov,
pri čemer mora vsaka država članica imenovati vsaj enega sodnika, ki jih za šest let
soglasno imenujejo vlade držav članic
Vrste postopkov
Ničnostne tožbe ali tožbe zaradi nedelovanja, Odškodninske tožbe na podlagi pogodbene
ki jih vložijo fizične ali pravne osebe zaradi ali nepogodbene odgovornosti (člen 268 in
nezakonitosti ali opuščenih pravnih aktov Unije; člen 340(1) in (2) PDEU)
tožbe, ki jih države članice vložijo proti Komisiji in/ali
Svetu na področju subvencij, boja proti dampingu in
izvedbenih pooblastil (člena 263 in 265 PDEU)
Splošno sodišče ni nova institucija Unije, temveč je sestavni del „Sodišča

Evropske unije“. Kljub temu je samostojno in tudi organizacijsko ločeno
od Sodišča. Ima svoje sodno tajništvo in svoj poslovnik. Da bi bilo
mogoče razlikovati posamezne zadeve, so zadeve Splošnega sodišča ozna-
čene s črko „T“ (Tribunal) (npr. T-1/99), zadeve Sodišča pa s črko „C“ (Cour)
(npr. C-1/99).
Splošno sodišče je bilo prvotno pristojno samo za omejeno področje tožb,

zdaj pa ima naslednje pristojnosti:
■■ na prvi stopnji, to pomeni pod pravnim nadzorom Sodišča, je Splošno

sodišče pristojno za ničnostne tožbe in tožbe zaradi nedelovanja zoper
institucijo Unije, ki jih vložijo fizične in pravne osebe, tožbe držav članic
zoper Komisijo in/ali Svet na področjih pomoči, boja proti dampingu
in izvedbenih pooblastil, odločbe na podlagi arbitražne klavzule
v pogodbah, ki jih sklene Unija ali ki so sklenjene v njenem imenu, ter
za odškodninske tožbe proti EU;
■■ poleg tega je določeno, da je mogoče na Splošno sodišče na določenih

področjih prenesti tudi pristojnosti za postopek za predhodno odločanje;
vendar doslej ta možnost še ni bila uporabljena.
Evropska centralna banka (člena 129 in 130 PDEU)
Evropska centralna banka (ECB) s sedežem v Frankfurtu na Majni je

v središču ekonomske in monetarne unije (EMU). Upravlja količino denar-
ja evropske valute „evro“ v obtoku in je odgovorna za stabilnost te valute
(člen 128 PDEU).
Da lahko ECB opravlja to nalogo, je njena neodvisnost zagotovljena s števil-

nimi določbami. Niti ECB niti centralne banke držav članic pri izvajanju svojih
pooblastil ter opravljanju nalog in dolžnosti ne smejo sprejemati navodil
od institucij Unije, vlad držav članic ali katerih koli drugih organov. Institu-
cije EU in vlade držav članic se odpovedujejo vsakemu poskusu vplivanja
(člen 130 PDEU).
Evropski sistem centralnih bank (ESCB) sestavljajo ECB in centralne banke

držav članic (člen 129 PDEU). ESCB določa in izvaja monetarno politiko Uni-
je; samo ta sistem ima pravico odobriti izdajo bankovcev in kovancev v Uniji.
ESCB poleg tega upravlja uradne devizne rezerve držav članic in podpira
nemoteno delovanje plačilnih sistemov (člen 127(2) PDEU).
Računsko sodišče (člena 285 in 286 PDEU)
Računsko sodišče je bilo ustanovljeno 22. julija 1975 in je začelo delovati

oktobra 1977 v Luxembourgu. Medtem je postalo institucija Unije (člen 13
PEU). Glede na sedanje število držav članic ga sestavlja 28 članov. Imenuje
jih Svet EU za šest let, in sicer tako, da po posvetovanju z Evropskim parla-
mentom s kvalificirano večino sprejme seznam članov, sestavljen v skladu
s predlogi držav članic (člen 286(2) PDEU). Predsednika Računskega sodišča
izvolijo med svojimi člani za mandat treh let. Predsednik je lahko ponovno
izvoljen.
Računsko sodišče ima nalogo, da preverja zakonitost in pravilnost vseh pri-

hodkov in odhodkov EU; poleg tega mora preverjati pravilnost finančnega
poslovodenja. Prava moč Računskega sodišča je vplivanje na javnost. Re-
zultati njegovega nadzora so po koncu vsakega proračunskega leta pred-
stavljeni v letnem poročilu, ki je objavljeno v Uradnem listu Evropske unije
in je tako na voljo evropski javnosti. Poleg tega lahko kadar koli v posebnih
poročilih o posameznih zadevah izrazi svoje mnenje, ki se prav tako objavi
v Uradnem listu Evropske unije.
Posvetovalna organa Unije
Evropski ekonomsko-socialni odbor (člen 301 PDEU)
Evropski ekonomsko-socialni odbor (EESO) skrbi za to, da so različne sku-

pine z ekonomskega in socialnega področja, predvsem delodajalci in delo-
jemalci, kmeti, prevozniki, trgovci, obrtniki, svobodni poklici ter vodje malih
in srednjih podjetij, institucionalno zastopane v EU. V Odboru imajo svojo
besedo tudi potrošniki, okoljevarstveniki in združenja.
Odbor sestavlja 350 članov (svetovalcev), ki so iz najbolj reprezentativnih

organizacij iz posameznih držav članic. Imenuje jih Svet EU za pet let, in
sicer tako, da sprejme seznam članov, sestavljen v skladu s predlogi držav
članic.
Razdelitev sedežev med državami članicami je naslednja:
Število članov v Ekonomsko-socialnem odboru in Odboru regij

Nemčija, Francija, Italija, Združeno kraljestvo 24
Španija, Poljska 21
Romunija 15
Belgija, Bolgarija, Češka, Grčija, Madžarska, Nizozemska, Avstrija, 12
Portugalska, Švedska,
Danska, Irska, Hrvaška, Litva, Slovaška, Finska 9
Latvija, Slovenija 7
Estonija 6
Ciper, Luksemburg, Malta 5
Svetovalci so razdeljeni v tri skupine (delodajalci, delojemalci in skupina raz

nih dejavnosti). Mnenja, ki jih je treba sprejeti na občni seji, morajo pripraviti
„strokovne skupine“. Poleg tega Odbor tesno sodeluje s parlamentarnimi od-
bori in strokovnimi skupinami Evropskega parlamenta.
V določenih primerih je posvetovanje z Odborom obvezno v zakonodajnem

postopku. Poleg tega daje mnenja na lastno pobudo. Mnenja Odbora pome-
nijo sintezo izhodiščnih stališč, ki včasih zelo odstopajo drugo od drugega.
Zato so izjemno koristna za Evropsko komisijo in Svet EU, ker tako izvesta,
kakšne spremembe želijo skupine, ki jih predlog neposredno zadeva.
Odbor regij (člen 305 PDEU)
Kot še en posvetovalni organ je bil s Pogodbo o ustanovitvi EU (Maast

richtsko pogodbo) poleg že delujočega Evropskega ekonomsko-socialnega
odbora ustanovljen „Odbor regij“. Ta odbor tako kot EESO ni institucija EU
v pravem smislu, saj opravlja samo svetovalne naloge, ne opravlja pa –
kot institucije Evropske unije (Evropski parlament, Evropski svet, Svet EU,
Evropska komisija, Sodišče, Evropska centralna banka, Računsko sodišče) –
pravno zavezujočih nalog, dodeljenih Uniji.
Odbor regij je sestavljen, enako kot Ekonomsko-socialni odbor, iz 350 čla-

nov. Pri tem gre za predstavnike regionalnih in lokalnih oblasti držav članic,
ki so izvoljeni v regionalne ali lokalne skupnosti oziroma so politično odgo-
vorni izvoljeni skupščini.
Posvetovanje s Svetom ali Komisijo je v nekaterih primerih obvezno („obve-

zno posvetovanje“), in sicer predvsem na področjih izobraževanja, kulture,
zdravstva, razvoja vseevropskih omrežij, prometne, telekomunikacijske in
energetske infrastrukture, ekonomske in socialne kohezije, politike zapo-
slovanja in socialne zakonodaje. Poleg tega se Svet posvetuje z Odborom
regij tudi brez pravne obveznosti o najrazličnejših zakonodajnih pobudah
(„neobvezno posvetovanje“).
Evropska investicijska banka (člen 308 PDEU)
Evropska investicijska banka (EIB) s sedežem v Luxembourgu deluje kot

finančna ustanova za „uravnotežen in nemoten razvoj“ EU. Na vseh gospo-
darskih področjih zagotavlja posojila in jamstva, predvsem za razvoj regij
z omejenimi možnostmi, posodabljanje ali preoblikovanje podjetij ali ustvar-
janje novih delovnih mest in projekte, ki so v skupnem interesu več držav
članic.
PRAVNI RED EVROPSKE

UNIJE
Pravkar opisana „ustava“ Evropske unije, predvsem njene temeljne vred-
note, je še zelo abstraktna in jo je treba konkretizirati s pravom Unije. EU
je zato pravi pravni fenomen z dveh vidikov: je stvaritev prava in Unija, ki
temelji na pravu.
EU kot stvaritev prava in Unija, ki temelji na pravu
Novost, po kateri se EU razlikuje od preteklih poskusov združitve Evrope, je,

da se ta cilj ne skuša doseči z uporabo sile ali s podreditvijo, temveč z močjo
prava. Kajti trajna je lahko samo enotnost, ki temelji na svobodni odločitvi;
enotnost, ki izhaja iz temeljnih vrednot, kot sta svoboda in enakost, in ki jo
varuje in uresničuje pravo. Na tem spoznanju temeljijo ustanovne pogodbe
kot ustanovni akti Evropske unije.
EU pa ni samo pravna tvorba, temveč tudi uresničuje svoje cilje s pravni-

mi sredstvi. Je skupnost na podlagi prava. Skupno ekonomsko in socialno
življenje narodov držav članic ne ureja sila moči, ampak pravo Unije. Pra-
vo Unije je temelj institucionalnega sistema, ki določa postopke za odlo-
čanje institucij Unije in ureja njihovo medsebojno razmerje. Institucijam da
možnosti ukrepanja z uredbami, direktivami in sklepi, s katerimi je mogoče
sprejeti pravne akte z zavezujočim učinkom za države članice in njihove
državljane. S tem postane tudi posameznik protagonist Unije. Njen pravni
red čedalje bolj vpliva na njegov vsakdanjik. Podeljuje mu pravice in nalaga
dolžnosti, tako da mora kot državljan države članice in kot državljan Unije
upoštevati pravne rede različnih stopenj, kot je to znano iz zveznih ustavnih
ureditev. Kot vsak pravni red ima tudi pravni red EU na voljo zaprt sodni
sistem za spore o pravu Unije in za njegovo izvrševanje. Pravo Unije določa
tudi odnose med EU in državami članicami. Države članice morajo sprejeti
vse potrebne ukrepe, da bi izpolnile obveznosti, ki izhajajo iz Pogodb ali
ukrepanj institucij Unije. Torej so one tiste, ki morajo olajšati delovanje EU in
ne smejo storiti ničesar, kar bi lahko ogrozilo pogodbene cilje. Države članice
so pred državljani Unije odgovorne za vso škodo, ki jo ti utrpijo zaradi kršitev
prava Unije.
Pravni viri prava Unije
Pojem „pravni vir“ ima dvojni pomen: v prvotnem pomenu besede opisu-
je razlog nastanka prava, kar pomeni motivacijo za stvaritev prava. V tem
smislu bi bil pravni vir prava Unije volja, da se ohrani mir in ustvari boljša
Evropa s tesnejšimi gospodarskimi vezmi. To sta tudi razloga, zaradi katerih
je nastala EU. V pravnem jeziku pa se pod pojmom „pravni vir“ razume izvor
in temelj prava.
Ustanovne pogodbe EU kot primarno pravo Unije
Prvi pravni vir so ustanovne pogodbe EU, vključno s priloženimi prilogami,

dodatki in protokoli ter naknadnimi dopolnili in spremembami teh pogodb.
Te ustanovne pogodbe ter sprejeta dopolnila in spremembe v obliki pred-
vsem Maastrichtske in Amsterdamske pogodbe, Pogodbe iz Nice in Lizbon
ske pogodbe ter različne pristopne pogodbe vsebujejo temeljne pravne do-
ločbe o ciljih, organizaciji in delovanju EU ter dele ekonomske zakonodaje.
Enako velja za Listino Evropske unije o temeljnih pravicah, ki ima vse od
začetka veljavnosti Lizbonske pogodbe enako pravno veljavnost kot Pogodbi
(člen 6(1) PEU). S tem določajo ustavnopravne okvirne pogoje EU, ki jih mo-
rajo v interesu Unije izpolnjevati institucije Unije, ki imajo prav zato zako-
nodajna in upravna pooblastila. Kot pravo, ki so ga neposredno ustvarile
države članice same, se za ta pravna pravila v pravnem jeziku uporablja
izraz primarno pravo Unije.
Pravni akti EU kot sekundarno pravo Unije
Sprejeto pravo, ki se uporablja pri izvrševanju pooblastil, prenesenih na

institucije EU, se imenuje sekundarno pravo Unije in je drugi pomemben
pravni vir EU.
Sestavljajo ga pravni akti zakonske narave („zakonodajni akti“), nezakono-

dajni akti (enostavni pravni akti, delegirani akti, izvedbeni akti), nezavezu-
joči pravni akti (mnenja, priporočila) in drugi akti, ki niso pravni akti (npr.
medinstitucionalni sporazumi, resolucije, deklaracije, akcijski programi).
„Zakonodajni akti“ so akti, ki so bili sprejeti po rednem ali posebnem za-
konodajnem postopku (člen 289 PDEU). „Delegirani akti“ (člen 290 PDEU)
so akti brez zakonske narave, vendar s splošno in zavezujočo veljavnostjo,
s katerimi je mogoče spremeniti ali dopolniti nekatere nebistvene določbe
zakonodajnega akta. Te spremembe in dopolnitve izvaja Komisija, ki mora
Pravni viri prava Unije
pogodbe Unije
(1)
PRIMARNO
Listina o temeljnih
pravicah
splošna (ustavno)pravna
PRAVO načela
(2)
MEDNARODNI
SPORAZUMI Zakonodajni pravni akti
EVROPSKE UNIJE uredbe
direktive
sklepi
Nezakonodajni pravni akti
(3)
SEKUNDARNO
enostavni pravni akti
delegirani pravni akti
izvedbeni pravni akti
PRAVO
Nezavezujoči pravni akti
priporočila in mnenja
Akti, ki niso pravni akti

medinstitucionalni sporazumi
(4)
resolucije, deklaracije, akcijski programi
SPLOŠNA
PRAVNA NAČELA
(5)
SPORAZUMI MED
mednarodni sporazumi
sklepi predstavnikov držav članic, ki se

DRŽAVAMI sestanejo v Svetu
ČLANICAMI
biti za to izrecno pooblaščena v zakonodajnem aktu. Če je treba za izva-

janje zavezujočih aktov EU določiti enotne pogoje, se to stori z ustreznimi
izvedbenimi akti, ki jih praviloma sprejme Komisija, izjemoma pa tudi Svet
(člen 291 PDEU). Nezavezujoči pravni akti so priporočila in mnenja institucij
Unije. Nenazadnje obstaja več „aktov, ki niso pravni akti“, s katerimi lahko
institucije Unije podajo nezavezujoče izjave in mnenja ali urejajo notranje
zadeve EU ali njenih organov, kot so na primer sporazumni dogovori ali med
institucionalni sporazumi med institucijami ali poslovniki institucij.
Zakonodajni in nezakonodajni pravni akti lahko imajo zelo različno obliko.

Najpomembnejše vrste aktov so naštete in opredeljene v seznamu (člen 288
PDEU). Kot zavezujoči pravni akti so v njem navedene uredbe, direktive in
sklepi. Nezavezujoči pravni akti so v tem seznamu priporočila in mnenja. Ta
seznam vsekakor ni izčrpen. Nasprotno, obstaja še več drugih oblik, ki jih ni
mogoče uvrstiti na seznam. Med te spadajo na primer resolucije, deklaracije,
akcijski programi ali bele in zelene knjige. Razlike med različnimi vrstami
ravnanj, kar zadeva postopek njihovega sprejetja, njihove pravne učinke in
skupino naslovnikov, so zelo velike; te razlike bomo zato obravnavali pozneje
v posebnem poglavju, namenjenem „instrumentom“ Unije.
Razvoj sekundarnega prava Unije je postopen. Z njegovim sprejetjem se pri-

marno pravo Unije, ki ga oblikujejo pogodbe Unije, navdihuje z življenjem,
evropski pravni red pa se postopoma uresničuje in izpopolnjuje.
Mednarodni sporazumi EU
Ta tretji pravni vir je povezan z vlogo EU na mednarodni ravni. Kot ena od

gravitacijskih točk sveta se Evropa ne more omejiti na to, da se ukvarja
samo s svojimi notranjimi zadevami, ampak si mora med drugim prizadevati
tudi za svoje ekonomske, socialne in politične odnose z drugimi državami na
svetu. V ta namen z „državami nečlanicami“ („tretjimi državami“) in drugi-
mi mednarodnimi organizacijami sklepa sporazume, med katerimi je treba
omeniti zlasti spodaj navedene.
Pridružitveni sporazumi
Pridruževanje ni omejeno le na urejanje vprašanj o trgovinski politiki in je

usmerjeno na tesno gospodarsko sodelovanje z veliko finančno podporo
pogodbenic s strani EU (člen 217 PDEU). Poznamo tri oblike pridružitvenih
sporazumov:
Sporazum o ohranjanju posebnih vezi nekaterih držav članic EU

s tretjimi državami
Instrument pridruževanja je bil oblikovan predvsem za neevropske države

in ozemlja, ki so kot nekdanje kolonije vzdrževale zelo tesne gospodarske
odnose z Belgijo, Dansko, Francijo, Italijo, Nizozemsko in Združenim kra-
ljestvom. Ker bi uvedba skupne zunanje carinske tarife v EU zelo ovirala
trgovino s temi ozemlji, je bila potrebna posebna ureditev. Cilj pridruževanja
teh držav in ozemelj je zato spodbujanje njihovega gospodarskega in so-
cialnega razvoja ter vzpostavitev tesnih gospodarskih odnosov med njimi
in Unijo kot celoto (člen 198 PDEU). Tako obstajajo številni preferencialni
režimi, ki omogočajo uvoz blaga iz teh držav in ozemelj po znižani carin-
ski stopnji dajatve ali celo brez carine. Finančna in tehnična pomoč EU se
odvija prek Evropskega razvojnega sklada. V praksi daleč najpomembnejši
sporazum je Sporazum o partnerstvu EU-AKP, ki Evropsko unijo povezuje
s 70 afriškimi, karibskimi in pacifiškimi državami. Ta sporazum se zdaj spre-
minja v regionalno razčlenjen Sporazum o gospodarskem partnerstvu, ki
državam AKP zagotavlja postopen prost dostop do evropskega trga.
Sporazum o pripravi mogočega pristopa in oblikovanju carinske unije
Poleg tega je pridruževanje tudi priprava na morebitni pristop države

k Evropski uniji. Gre za tako rekoč predhodno stopnjo pristopa, v kateri naj bi
kandidatka za članstvo približala svoje gospodarske razmere Evropski uniji.
Ta strategija se zdaj izvaja za države Zahodnega Balkana (Albanijo, Bosno
in Hercegovino, Črno goro, Kosovo Srbijo). Pristopni proces spremlja razširjen
stabilizacijsko-pridružitveni proces (v nadaljnjem besedilu: SAP), ki pomeni
splošen okvir za približevanje držav Zahodnega Balkana EU vse do njiho-
vega pristopa. SAP ima tri cilje: 1. stabilizacijo in hiter prehod na delujoče
tržno gospodarstvo; 2. spodbujanje regionalnega sodelovanja; 3. možnost
članstva v EU. Temelji na razvijajočem se partnerstvu, v okviru katerega EU
ponuja trgovinske koncesije, gospodarsko in finančno podporo ter pogod-
beno razmerje v obliki stabilizacijskih in pridružitvenih sporazumov. Vsaka
država mora v okviru SAP doseči določen napredek, da izpolni zahteve za
morebitno članstvo. Napredek držav Zahodnega Balkana na poti k morebit
nemu članstvu v EU se oceni v letnih poročilih.
Norveška (na sliki je fjord Geiranger

v administrativni regiji Møre og
Romsdal) je članica Evropskega
gospodarskega prostora, v katerem
sta poleg 28 držav članic EU še
Islandija in Lihtenštajn. Za Evropski
gospodarski prostor so značilne štiri
svoboščine (prosti pretok blaga,
storitev in kapitala ter prosto gibanje
oseb).
Sporazum o Evropskem gospodarskem prostoru (EGP)
Sporazum o EGP preostalim državam EFTA (Islandiji, Lihtenštajnu, Norveški)

odpira evropski trg in je z obveznostjo prenosa skoraj dveh tretjin prava Uni-
je trdna podlaga za morebiten poznejši pristop teh držav k EU. V EGP je tre-
ba na podlagi veljavnega primarnega in sekundarnega prava Unije („pravni
red EU“) uresničiti prosti pretok blaga, storitev in kapitala ter prosto gibanje
oseb, določiti enotno ureditev konkurence in pomoči ter poglobiti sodelova-
nje v okviru horizontalnih in spremljajočih politik (npr. okolje, raziskave in
razvoj, izobraževanje).
Sporazumi o sodelovanju
Sporazumi o sodelovanju niso tako obširni kot pridružitveni sporazumi, saj

se nanašajo le na intenzivno gospodarsko sodelovanje. Takšni sporazumi
med drugim povezujejo EU z državami Magreba (Alžirija, Maroko in Tunizija),
državami Mašreka (Egipt, Jordanija, Libanon in Sirija) in Izraelom.
Trgovinski sporazumi
Nenazadnje je v veljavi veliko trgovinskih sporazumov, sklenjenih s posa-

meznimi tretjimi državami, skupinami tretjih držav ali v okviru mednarod
nih trgovinskih organizacij na carinskem in trgovinskem področju. Naj
pomembnejši mednarodni trgovinski sporazumi so „Sporazum o ustanovitvi
Svetovne trgovinske organizacije (STO)“ (World Trade Organisation (WTO))
in večstranski trgovinski sporazumi, sklenjeni v njegovem okviru, od katerih
so najpomembnejši: Splošni sporazum o carinah in trgovini (GATT 1994),
Protidampinški sporazum in sporazum o subvencijah, Splošni sporazum
o trgovini s storitvami (GATS), Sporazum o trgovinskih vidikih pravic inte
lektualne lastnine (TRIPS) ter Dogovor o pravilih in postopkih za reševanje
sporov. Dvostranski prostotrgovinski sporazumi pa vse bolj postajajo po-
membnejši od večstranskih sporazumov. Ker je na primer v okviru STO izred-
no težko skleniti večstranske sporazume o liberalizaciji, so začele vse večje
trgovinske sile, tudi EU, sklepati dvostranske prostotrgovinske sporazume.
Najnovejši primeri so uspešna sklenitev pogajanj s Kanado (CETA – celoviti
gospodarski in trgovinski sporazum) in Singapurjem ter tekoča pogajanja
z ZDA (TTIP – čezatlantsko partnerstvo za trgovino in naložbe) in Japonsko.
Nezapisani pravni viri
Do zdaj navedenim pravnim virom Unije je skupno, da gre pri tem za zapi-
sano pravo Unije. Tako kot vsaka druga zakonodaja tudi zakonodaja EU ne
more biti sestavljena izključno iz pisnih pravil, ker ima vsak pravni red vrzeli,
ki jih je treba zapolniti z nezapisanim pravom.
Splošna pravna načela
Nezapisani viri prava Unije so najprej splošna pravna načela. Gre za pravila,
ki izražajo osnovne predstave o pravu in pravičnosti, ki veljajo za vsak pravni
red. Zapisano pravo Unije, ki v bistvu ureja samo gospodarske in socialne
zadeve, lahko to obveznost izpolnjuje samo deloma, zato so splošna pravna
načela najpomembnejši pravni viri Unije. Z njimi je mogoče zapolniti vrzeli
ali veljavno pravo razvijati z razlaganjem v smislu načela pravičnosti.
Uresničevanje pravnih načel poteka z uporabo prava, predvsem s sodno

prakso Sodišča v okviru naloge, ki mu je dodeljena, to je „zagotavljanje spo-
štovanja prava pri razlagi in uporabi Pogodbe“. Navezne točke za določitev
splošnih pravnih načel so predvsem skupna pravna načela pravnih redov
držav članic. Zagotavljajo prikazno gradivo, na podlagi katerega se na ravni
EU oblikuje pravno pravilo za rešitev vprašanja.
K splošnim pravnim načelom spadajo poleg ustavnih načel neodvisnosti,

neposredne uporabe in primarnosti prava Unije tudi zagotavljanje temeljnih
pravic (vsaj za Poljsko in Združeno kraljestvo, za katera Listina o temeljnih
pravicah zaradi njunega izvzetja ne velja), načelo sorazmernosti (ki pa je
zdaj urejeno s pozitivnopravno določbo v členu 5(4) PEU), načelo varstva
upravičenih pričakovanj, načelo kontradiktornosti in načelo odgovornosti
držav članic za kršitve prava Unije.
Običajno pravo
Tudi običajno pravo spada v nenapisano pravo Unije. Običajno pravo je pra-
vo, ki je nastalo s prakso in pravnimi prepričanji ter dopolnjuje ali spreminja
primarno ali sekundarno pravo. Možnost obstoja takega običajnega prava
Unije se načeloma priznava. Za dejansko nastajanje običajnega prava pa na
ravni prava Unije veljajo nekatere ključne omejitve. Prva omejitev je obstoj
posebnega postopka za spremembe Pogodbe (člen 54 PEU). S tem se obli-
kovanje običajnega prava sicer ne izključi, vendar to zaostri zahteve, ki jih
je treba izpolniti za dokazovanje dolgotrajne prakse in ustreznega pravnega

prepričanja. Dodatna omejitev za nastanek običajnega prava pri institucijah
Unije je okoliščina, da podlaga za veljavnost vsakega dejanja institucije iz-
haja izključno iz pogodb Unije, ne pa iz dejanskega ravnanja in volje institu-
cije do vzpostavitve pravne obveznosti. Iz tega izhaja, da običajno pravo na
ravni pogodbenega prava nikakor ne more izhajati iz institucij Unije, temveč
kvečjemu iz držav članic pod pravkar opisanimi strožjimi pogoji. Postopke in
pravna prepričanja institucij Unije pa je mogoče uporabiti v okviru razlage
pravnih načel, ki so jih oblikovale te institucije, s čimer se v nekaterih okoliš-
činah spremeni pravni in dejanski obseg zadevnega pravnega akta. Vendar
je treba tudi pri tem upoštevati nekatere pogoje in omejitve, predpisane
s primarnim pravom Unije.
Dogovori in sporazumi med državami članicami EU
Kot zadnji pravni vir EU je treba omeniti dogovore med državami članicami.
Z njimi se po eni strani urejajo vprašanja, ki so tesno povezana z dejavnos
tjo EU, za katera pa na institucije Unije niso bile prenesene pristojnosti (na
primer Pogodba o stabilnosti, usklajevanju in upravljanju v ekonomski in
monetarni uniji, „fiskalni dogovor iz leta 2012“, ki je bil sklenjen brez Zdru-
ženega kraljestva in Češke). Po drugi strani pa veljajo pravi mednarodni
sporazumi med državami članicami, s katerimi je treba predvsem preseči
teritorialno omejenost nacionalnih določb in ustvariti enotno pravo na ravni
Unije. To je zlasti pomembno na področju mednarodnega zasebnega prava
(na primer Konvencija o uporabi prava v pogodbenih obligacijskih razmerjih
iz leta 1980).
Instrumenti delovanja EU
Sistem pravnih aktov Unije je bilo treba pri ustanovitvi EU „iznajti“ na novo.
Predvsem se je postavilo vprašanje, kakšne narave bi morali biti ti pravni
akti in kakšen bi moral biti njihov učinek. Pri tem je bilo treba upoštevati, da
morajo biti institucije po eni strani sposobne učinkovito, torej neodvisno od
dobre volje držav članic, izravnati različne in neenake ekonomske, socialne
in nenazadnje ekološke razmere v državah članicah, da se lahko vsem drža-
vljanom Unije zagotovijo čim boljši pogoji za življenje. Po drugi strani pa naj
se v nacionalne pravne rede ne bi posegalo več, kot je treba. Za celotni za-
konodajni sistem EU zato velja načelo, da je treba tam, kjer je za vse države
članice potreben podroben skupni predpis, nacionalne predpise nadomestiti
z akti Unije, vendar pa je treba tam, kjer te potrebe ni, ustrezno upoštevati
veljavne pravne rede držav članic.
V teh okoliščinah so bili razviti instrumenti, ki institucijam Unije omogočajo

vplivanje na nacionalne pravne rede v različnem obsegu. Skrajni primer je
nadomeščanje nacionalnih predpisov s predpisi Unije. Sledijo predpisi Unije,
s katerimi institucije Unije samo posredno vplivajo na pravne rede držav čla-
nic. Še naprej obstaja možnost, da se za rešitev konkretnega posamičnega
primera sprejmejo ukrepi proti poimensko označeni ali določljivi osebi. Pred-
videni so tudi taki pravni akti, ki ne vsebujejo zavezujočih odredb za države
članice ali državljane Unije.
Glede na to, na koga se pravni akti nanašajo in kakšen učinek imajo v drža
vah članicah, je mogoče sistem pravnih aktov EU izhajajoč iz člena 288
PDEU predstaviti, kot sledi:
Uredbe kot „zakoni Unije“
Pravni akti, s katerimi lahko institucije Unije najbolj posegajo v nacionalne

pravne rede, so uredbe. Odlikujeta jih dve lastnosti, ki sta v mednarodnem
pravu povsem neobičajni:
■■ njihova narava Unije, torej njihova lastnost, da vzpostavijo enako pravo

ne glede na državne meje v celotni Uniji ter veljajo enotno in v celoti
v vseh državah članicah. Tako države članice določb uredbe ne smejo
uporabljati nepopolno ali selektivno, da bi s tem izključile določbe, ki se
jim je država članica v postopku odločanja že uprla ali škodijo nekaterim
nacionalnim interesom. Država članica se tudi ne more izogniti
zavezujoči naravi določb uredbe s sklicevanjem na predpise in prakso
nacionalnega prava;
■■ njihova neposredna uporaba, s čimer pride do izraza to, da uredbe

brez posebnega prenosa v nacionalno pravo določajo enako pravo
in državljanom Unije podeljujejo neposredne pravice ali jim nalagajo
obveznosti. Države članice, vključno z njihovimi organi, sodišči in uradi
ter vsemi osebami, zajetimi v osebnem področju uporabe uredbe, so
neposredno vezane na pravo Unije in ga morajo upoštevati enako kot
nacionalno pravo.
Podobnosti med temi pravnimi akti in zakoni nacionalnega prava so očitne.

Če so sprejeti s soodločanjem Evropskega parlamenta (v tako imenovanem
Sistem pravnih aktov EU
NASLOVNIKI UČINKI
Vse države članice, Uporabljajo se neposredno

fizične in pravne osebe. in so zavezujoče v vseh
Uredbe delih.
Vse ali določene države Zavezujoče glede na

članice. pričakovani rezultat;
Direktive uporabljajo se neposredno
samo pod posebnimi pogoji.
Namenjeni naslovnikom: Uporabljajo se neposredno

vsem ali določenim in so zavezujoči v vseh
Sklepi I državam članicam; delih.
določenim fizičnim ali
pravnim osebam.
Niso namenjeni določe- Zavezujoči v vseh

nim naslovnikom. delih.
Sklepi II
Vse ali nekatere države Nezavezujoča.

članice, druge institucije
Priporočila EU, posamezniki.
Vse ali določene Nezavezujoča.

države članice,
Mnenja druge institucije EU,
posamezniki.
Niso določeni.
rednem zakonodajnem postopku – o tem več v naslednjem poglavju), se

obravnavajo kot zakonodajni akti. Uredbam, ki jih sprejmeta samo Svet EU
ali Evropska komisija, manjka ta parlamentarna soodgovornost, tako da
vsaj formalno ne izražajo vseh bistvenih značilnosti zakona.
Direktive
Direktiva je poleg uredbe najpomembnejši instrument EU. Vzpostaviti po-

skuša povezavo med doseganjem nujne enotnosti prava Unije po eni strani
in ohranjanjem raznovrstnosti nacionalnih posebnosti po drugi strani. Pred-
nostni cilj direktive zato ni, kot pri uredbi, poenotenje prava, temveč približe-
vanje prava. S približevanjem prava naj bi se postopoma odpravili nasprotja
in razlike med nacionalnimi zakonskimi in upravnimi predpisi, da bi lahko
v državah članicah materialno veljali čim bolj enaki pogoji. Direktiva je torej
eden od ključnih instrumentov pri uresničevanju notranjega trga.
Direktiva je za države članice zavezujoča samo v zvezi s ciljem, ki ga je

treba doseči, vendar jim prepušča izbiro oblike in sredstev za uresničenje
ciljev, določenih za vso Unijo, v okviru njihove pravne ureditve. To vključe-
vanje držav članic kaže namen, da se omili poseganje v nacionalni pravni in
upravni sistem. S tem se državam članicam omogoči, da pri uresničevanju
ciljev Unije upoštevajo nacionalne posebnosti. Določbe direktive tako ne iz-
podrinejo samodejno nacionalnih predpisov; namesto tega so države članice
zavezane svoje nacionalno pravo prilagoditi zakonodaji EU. To praviloma
pogojuje dvostopenjski zakonodajni postopek.
Na prvi stopnji se zavezujoče določi pričakovani rezultat na ravni EU za

posamezne naslovnike, tj. več držav članic ali vse članice, ki je cilj te direk-
tive in ga je treba uresničiti v postavljenem roku. Institucije Unije lahko ta
rezultat vnaprej določijo tako podrobno, da državam članicam ne ostane nič
manevrskega prostora za vsebinske prilagoditve. Ta možnost se uporablja
predvsem na področju tehničnih standardov in varstva okolja.
Na drugi, nacionalni stopnji poteka vsebinsko uresničevanje rezultata, pred-

pisanega na ravni EU, v pravu držav članic. Tudi če se lahko države članice
pri izbiri oblike in sredstev izvajanja načeloma same odločajo, sledi presoja
po merilih EU, ali so bili posamezni predpisi preneseni v skladu s pravom EU.
Kot načelo velja, da je treba s prenosom ustvariti pravni položaj, v katerem
bo mogoče pravice in obveznosti iz določb direktive dovolj jasno prepoznati
in državljanom Unije dati možnost, da jih pred nacionalnimi sodišči uveljav-
ljajo ali jim nasprotujejo. Za to je treba po vseh pravilih sprejeti zavezujoče
nacionalne pravne akte ali razveljaviti ali spremeniti veljavne zakonske in

upravne predpise. Zgolj upravni postopek ni dovolj, ker ga lahko upravni
organ poljubno spremeni in ker javnosti ni dovolj znan.
Direktiva neposredno ne dodeljuje pravic in nalaga obveznosti državljanom

Unije; obrača se izrecno samo na države članice. Nasprotno pa državlja-
ni Unije dobijo pravice ali obveznosti šele z izvedbenimi akti direktive, ki
jih sprejmejo pristojni organi držav članic. To je za državljane Unije brez
pomena tako dolgo, dokler države članice izpolnjujejo svoje obveznosti iz
pravnih aktov Unije. Vsekakor pa utegnejo biti prikrajšani takrat, ko bi bilo
uresničevanje cilja, določenega v direktivi, zanje koristno, vendar potrebni
državni izvedbeni akti sploh niso ali so samo pomanjkljivo sprejeti. Da bi
se to v glavnem preprečilo, je Sodišče v ustaljeni sodni praksi odločilo, da
se lahko državljani Unije pod določenimi pogoji sklicujejo neposredno na
določbe direktive in na pravice, ki izhajajo iz direktive, ter jih lahko po potre-
bi uveljavljajo pred nacionalnimi sodišči. Pogoje tega neposrednega učinka
opisuje Sodišče, kot sledi:
■■ določbe direktive morajo dovolj jasno in podrobno določiti pravice

državljanov/podjetij Unije;
■■ uveljavljanje pravice ne sme biti vezano na noben pogoj ali obveznost;
■■ pri vsebinskem oblikovanju pravice nacionalni zakonodajalec ne sme
imeti diskrecijske pravice in
■■ rok za prenos direktive se je že iztekel.
Sodna praksa Sodišča v zvezi z neposrednim učinkovanjem direktiv v bistvu

temelji na presoji, da država članica ravna protislovno in protipravno ter da
gre pri tem za zlorabo prava, če uporablja svoje pravo, čeprav bi ga morala
prilagoditi določbam direktive. S priznanjem neposrednega učinka določb
direktive se ukrepa proti tej nedopustni uporabi prava s strani države čla-
nice, ker se s tem prepreči, da bi zadevna država članica s svojo kršitvijo
prava Unije pridobila kakršno koli korist. V tem smislu je neposredni učinek
direktiv sankcijske narave. V tej zvezi je pomembno, da je Sodišče neposre-
dni učinek direktiv doslej priznalo samo v odnosu med posameznikom in
državo članico, in to samo, če je bil neposredni učinek državljanu Unije v ko-
rist, in ne v škodo, tj. samo v primerih, ko pravo Unije vsebuje za državljana
Unije ugodnejši predpis kot neprilagojeno nacionalno pravo (tako imenovani
„vertikalni neposredni učinek“).
Direktiva 2012/27/EU z dne

25. oktobra 2012 (direktiva
o energijski učinkovitosti) vsebuje
sveženj zavezujočih ukrepov, katerih
namen je prispevati k doseganju
cilja EU v zvezi z 20-odstotnim
povečanjem energijske učinkovitosti
do leta 2020. Države članice EU so
morale direktivo v nacionalno pravo
prenesti do 5. junija 2014.
Neposredni učinek direktiv v odnosih med posamezniki (tako imenovani

„horizontalni neposredni učinek“) pa je Sodišče zavrnilo. Zaradi sankcijske
narave neposrednega učinka Sodišče ugotavlja, da ta učinek ne more veljati
tudi za posameznike, ker ne morejo biti odgovorni za zamude države članice.
Nasprotno, lahko se opirajo na načeli pravne varnosti in varstva zaupanja
v pravo. Državljani Unije morajo zaupati v to, da so lahko učinki direktive
proti njim samo v mejah nacionalnih ukrepov za prenos. Vendar je Sodišče
razvilo načelo primarnega prava, v skladu s katerim vsebina direktive velja
tudi za vprašanja zasebnega prava, če se z njim konkretizira splošna prepo-
ved diskriminacije. Sodišče je šlo še dlje od prepovedi diskriminacije, v skla-
du s katero morajo, kot je navedeno v zadevnih direktivah, nacionalni orga-
ni in zlasti nacionalna sodišča v okviru svoje pristojnosti zagotoviti pravno
varstvo, ki ga posameznikom zagotavlja pravo EU, ter zagotoviti polno učin-
kovitost prava EU, pri čemer je treba po potrebi opustiti uporabo določb
nacionalne zakonodaje, ki so v nasprotju s tem načelom. Zato ima prepoved
diskriminacije, kot je določena v ustreznih direktivah, zaradi primarnosti pra-
va EU prednost pred nacionalnim pravom, ki je v nasprotju z njimi. Sodišče
svoje sodne prakse v zvezi z neobstojem horizontalnega učinka direktiv ni
postavilo pod vprašaj, je pa dejansko prišlo do tega zaključka v zvezi s pre-
povedjo diskriminacije v vseh primerih, v katerih se z direktivo konkretizira
prepoved diskriminacije. Sodišče je v preteklosti tako konkretizacijo priznalo
pri direktivah, ki so se nanašale na klasično diskriminacijo na podlagi na-
rodnosti, spola ali starosti. To bi moralo veljati za vse direktive, katerih cilj
je boj proti razlogom za diskriminacijo, kot so navedeni v členu 19 PDEU.
Neposredni učinek direktive ni nujno pogojen s tem, da določba direktive

posamezniku pripisuje pravice. Določbe direktive imajo namreč neposredni
učinek, če imajo objektivnopravni učinek. Za priznavanje tega učinka veljajo
isti pogoji kot za priznavanje neposrednega učinka, vendar s to posebnos
tjo, da je namesto jasne in natančno opredeljene pravice državljana Unije/
podjetja določena jasna in natančno opredeljena obveznost držav članic. Če
je tako, so vsi organi, torej zakonodajalec, uprava in sodišča držav članic,
vezani na direktivo ter jo morajo upoštevati in uporabljati po uradni dolž-
nosti kot prednostno pravo Unije. Iz tega konkretno izhaja tudi obveznost,
da je treba nacionalno pravo razlagati v skladu z direktivo („razlaga v skladu
z direktivo“) ali za sporno določbo direktive priznati prednost uporabe pred
nasprotujočim nacionalnim pravom. Poleg tega direktive državam članicam
odpirajo nekatere odložilne učinke, še preden se izteče rok za prenos. Glede
na obveznost upoštevanja cilja direktive in v skladu z načelom zvestobe
Uniji (člen 4 PEU) morajo države članice že pred pretekom roka za prenos
ustaviti vse ukrepe, ki bi lahko resno ogrozili z direktivo določen cilj.
Sodišče je v sodbah v zadevah Francovich in Bonifaci iz leta 1991 priznalo

obveznost držav članic za povrnitev tiste škode, ki jo je povzročil neopravljen
ali nepravilen prenos. V teh zadevah je šlo za vprašanje odgovornosti Ita-
lije za nepravočasen prenos Direktive Sveta 80/987/EGS z dne 20. okto-
bra 1980 o varstvu delavcev v primeru plačilne nesposobnosti delodajalca.
Direktiva se nanaša na zaščito pravic zaposlenih do plače v obdobju pred
nastopom plačilne nesposobnosti delodajalca oziroma odpovedi iz tega
razloga. V ta namen je bilo treba ustanoviti jamstvene ustanove, do kate-
rih drugi upniki delodajalca ne smejo dostopati in katerih sredstva morajo
zagotoviti delodajalci in/ali javni organ. Sodišče se je srečalo s težavo, da
je bil namen Direktive delavcem dati subjektivno pravico do neprekinjene
plače iz sredstev jamstvene ustanove, ki naj bi bila ustanovljena, vendar
te pravice ni bilo mogoče uporabiti neposredno, tj. jo uveljaviti tudi pred
nacionalnimi sodišči, ker zaradi neprenosa te direktive jamstvena ustanova
ni bila ustanovljena in ni bilo mogoče določiti dolžnika, ki bi moral izpla-
čati plačilo zaradi stečaja. Za ta primer je Sodišče s sodbo razsodilo, da
mora Italija zato, ker ni prenesla Direktive in je delojemalcem kratila pravi-
co, zagotovljeno z Direktivo, zadevnima delojemalcema plačati odškodnino.
Dolžnost odškodnine, čeprav v pravu Unije ni izrecno določena, je po mnenju
Sodišča neločljiva sestavina pravnega reda EU, saj bi bil njegov polni učinek
omejen in zaščita, ki izhaja iz utemeljenih pravic, oslabljena, če državljani
Unije v primeru kršenja svojih pravic zaradi ravnanja držav članic v nasprot-
ju s pravom EU ne bi imeli možnosti dobiti odškodnine.4
Sklepi
Lizbonska pogodba je s „sklepi“ dopolnila seznam pravnih aktov. Ločimo dve

vrsti sklepov: sklepi, pri katerih je naslovnik določen, in splošnimi sklepi, ki
ne določajo naslovnikov (prim. člen 288(4) PDEU). Sklepi, ki določajo naslov-
nike, nadomeščajo prejšnje „odločbe“ o ureditvi posameznih zadev, splošni
sklepi brez določenih naslovnikov pa zajemajo vrsto instrumentov, za katere
je značilno, da niso namenjeni urejanju posameznih zadev. Enako poimeno-
vanje dveh tako zelo različnih vrst pravnih instrumentov pa je obžalovanja
vredno, saj neizogibne težave z razločevanjem med njima povzročajo pre-
cejšnjo pravno negotovost. Bolje bi bilo ohraniti izraz „odločbe“ za ukrepe,
s katerimi se urejajo posamezne zadeve in ki imajo zunanji pravno zavezujoč
učinek, za druge zavezujoče pravne instrumente pa uvesti izraz „sklepi“.
4
Več podrobnosti o tem je v poglavju o odgovornosti držav članic za kršitve prava Unije.
Sklepi z določenim naslovnikom so običajni pravni akt, s katerim insti-

tucije EU (zlasti Svet in Komisija) izvajajo svojo izvršilno funkcijo. S takim
sklepom se lahko od države članice, podjetja ali državljana Unije zahteva
ravnanje ali opustitev, jim priznajo pravice ali naložijo obveznosti. Povsem
enako je v nacionalnih pravnih redih, saj tudi tam nacionalne uprave s spre-
jetjem upravnega akta obvezno določijo posledice za državljane, ki nasta-
nejo zaradi uporabe zakona v posameznem primeru.
Sklep v tej obliki ima naslednje strukturne značilnosti:
■■ ima individualno veljavo, s čimer se razlikuje od uredbe. Naslovniki

sklepa morajo biti posamično opredeljeni in so tudi samo posamično
zavezani. Za to je dovolj, da je mogoče zadevno skupino oseb ob
sprejetju sklepa opredeliti in je v prihodnosti ni več mogoče razširiti. Pri
tem je treba upoštevati predvsem vsebino sklepa, ki mora biti ustrezna,
da posamično in neposredno vpliva na položaj naslovnikov pravnih
pravil. V tem smislu lahko sklep individualno zadeva tudi tretje osebe,
če so prizadete zaradi nekaterih osebnih ali posebnih lastnosti ali ker
zaradi posebnih okoliščin izstopajo iz kroga vseh drugih oseb in jih je
mogoče zato podobno kot naslovnika individualizirati;
■■ vsi deli sklepa so zavezujoči, zaradi česar se razlikuje od direktive, ki

je zavezujoča samo v zvezi s ciljem, ki ga je treba doseči;
■■ sklep naslovnika zavezuje neposredno. Sklep, naslovljen na državo

članico, lahko zato pod istimi pogoji kot direktiva neposredno vpliva tudi
na državljane Unije.
Splošni sklepi brez določenega naslovnika so v celoti zavezujoči, čeprav

ni jasno, za koga. To je mogoče dokončno ugotoviti le iz vsebine sklepa. Pri
splošnih sklepih je mogoče razlikovati med naslednjimi vrstami ureditve:
■■ sklepi, s katerimi se spreminjajo določbe Pogodbe: uporabljajo se

za splošno in abstraktno zadevo, tj. zavezujoči so za vse institucije,
organe, urade ali agencije EU in države članice. Omenimo naj sklepe za
poenostavitev postopkov sprejemanja (člen 81(3), člen 192(2)(c) PDEU)
ali omilitev zahtev glede večine (člen 312(2), člen 333(1) PDEU);
■■ sklepi za konkretiziranje pogodbenega prava: ti sklepi so zavezujoči

za celotno EU ali za ustrezne institucije, organe, urade ali agencije EU
v primeru sklepa, ki zadeva njihovo sestavo; na posameznika nimajo

zunanjega učinka;
■■ sklepi o sprejetju notranjih pravil institucij ali pravil o razmerju med

institucijami: ti sklepi so zavezujoči za institucije, organe, urade ali
agencije EU, ki jih sklepi zadevajo in ki so udeležene. Med primeri so
poslovniki institucij in medinstitucionalni sporazumi, ki jih sklenejo
institucije EU;
■■ sklepi v okviru organizacijskega nadzora: ti sklepi (npr. imenovanja,

plačilo) so zavezujoči za zadevnega nosilca funkcije ali člane organov;
■■ sklepi za oblikovanje politik: podobni so uredbam in direktivam, vendar

naj ne bi imeli zunanjega pravno zavezujočega učinka na posameznike.
Načeloma je njihov zavezujoči učinek omejen na institucije, ki sodelujejo
pri njihovi izdaji, zlasti kadar se nanašajo na usmeritve ali smernice
za prihodnjo politiko. Le izjemoma imajo splošne in abstraktne pravne
učinke ali finančne posledice;
■■ sklepi v okviru skupne zunanje in varnostne politike: so pravno

zavezujoči za EU. Obseg, v katerem so zavezujoči za države članice, je
omejen s posebnimi določbami (npr. člen 28(2) in (5), člen 31(1) PEU).
Sodna praksa Sodišča nad njimi ne prevlada.
Priporočila in mnenja
Zadnja kategorija pravnih aktov, ki je v pogodbah Unije izrecno določena, so

priporočila in mnenja. Institucijam Unije omogočajo, da glede držav članic in
v nekaterih primerih tudi državljanov Unije predložijo neobvezna mnenja, tj.
brez pravnih obveznosti za naslovnika.
V priporočilih se naslovnikom priporoča določeno vedenje, ne da bi bilo to

zanje tudi pravno obvezujoče. Tako lahko na primer Evropska komisija v pri-
merih, v katerih sprejetje ali sprememba zakona ali drugih predpisov v eni
državi članici izkrivlja pogoje konkurence na evropskem trgu, zadevni državi
priporoči ustrezne ukrepe za preprečitev tega izkrivljanja (prim. člen 117(1),
drugi stavek, PDEU).
Nasprotno pa mnenja predložijo institucije Unije, če gre za oceno trenutne-

ga položaja ali določenih postopkov v Uniji ali državah članicah. Deloma so
namenjena tudi pripravi poznejših zavezujočih pravnih aktov ali so pogoj za

postopek pred Sodiščem (glej člena 258 in 259 PDEU).
Ključni pomen priporočil in mnenj je predvsem politične in moralne narave.

Avtorji Pogodb so v zvezi s sprejemanjem teh pravnih aktov pričakovali, da
bodo zadevne osebe že zaradi avtoritete institucij Unije in njihovega širo-
kega obzorja, ki presega nacionalne okvire, ter strokovnega znanja prosto-
voljno upoštevale nasvet oziroma bodo ustrezno ukrepale na podlagi ocene
določenega položaja. Vendar imajo lahko priporočila in mnenja posredne
pravne učinke, če pripravijo teren za poznejše zavezujoče pravne akte ali
če se zadevna institucija Unije zaveže sama, s čimer se lahko v nekaterih
okoliščinah ustvari utemeljeno pričakovanje.
Resolucije, deklaracije in akcijski programi
Poleg pravnih aktov, navedenih v pogodbah Unije, imajo institucije Unije na

voljo številne dodatne vrste ravnanja za oblikovanje pravnega reda Evrop-
ske unije. V praksi Unije so pomembni predvsem resolucije, deklaracije in
akcijski programi.
Resolucije: avtorji resolucij so Evropski svet, Svet EU in Evropski parlament.

V resolucijah pridejo do izraza skupna mnenja in nameni v zvezi s splošnim
potekom povezovanja in konkretnimi nalogami v EU in zunaj nje. Predmet
resolucij, ki se nanašajo na notranje področje EU, so načelna vprašanja o po-
litični uniji, regionalni in energetski politiki ter o ekonomski in monetarni
uniji, predvsem v zvezi z ustanovitvijo evropskega monetarnega sistema. Te
resolucije imajo predvsem politični pomen in so v pomoč pri usmerjanju za
prihodnje delo Sveta EU. Resolucije kot izraz skupne politične volje odločil-
no pomagajo pri doseganju soglasja v Svetu. Poleg tega zagotavljajo vsaj
najmanjšo stopnjo skladnosti med sprejemanjem odločitev na ravni Unije
in na ravni držav članic. Tudi pravna ocena mora upoštevati to funkcijo, tj.
instrument resolucij mora ostati prožen in ne sme biti premočno obreme-
njen s pravnimi zahtevami in obveznostmi.
Deklaracije: razlikujemo dve vrsti deklaracij. Če se deklaracije nanašajo na

nadaljnji razvoj Unije, kot na primer deklaracije o EU, o demokraciji ali o te-
meljnih pravicah, so pomensko v bistvu podobne resolucijam. Te deklaracije
se uporabljajo predvsem takrat, ko se je treba obrniti na širšo javnost ali do-
ločeno skupino naslovnikov. Poleg tega se deklaracije izdajajo pri sprejema-
nju sklepov Sveta EU. Pri tem gre za deklaracije, v katerih člani Sveta sku-
paj ali enostransko izražajo svoja mnenja o razlagi sprejetih sklepov Sveta.
Takšne razlagalne deklaracije so stalna praksa v Svetu EU in so pomembno

sredstvo za doseganje kompromisov v Svetu. Pravni pomen teh deklaracij je
treba presoditi v skladu s splošnimi načeli razlaganja. V skladu z njimi je za
razlago določbe načeloma odločilno tudi to, kaj je bil avtorjev namen. Ven-
dar lahko to velja samo, če so razlagalne deklaracije zadovoljivo objavljene,
saj na primer sekundarnega prava Unije, ki posameznikom podeljuje ne
posredne pravice, ni mogoče omejiti z neobjavljenimi stranskimi sporazumi.
Akcijski programi: te programe sestavljata Svet EU in Evropska komisija na

lastno pobudo ali na pobudo Evropskega sveta in so namenjeni izvajanju za-
konodajnih programov in splošnih ciljev, določenih v pogodbah Unije. Če so ti
programi v Pogodbah izrecno predvideni, morajo institucije Unije upoštevati
vsebino načrta. Drugi programi pa se v praksi razumejo le kot smernice brez
pravno zavezujočega učinka. Vendar pa izražajo namen institucij Unije, da
ravnajo v skladu z njihovo vsebino.
V Uniji so zelo pomembne tudi „bele knjige“ in „zelene knjige“. Bele knjige,
ki jih objavlja Evropska komisija, vsebujejo konkretne predloge za ukrepe
EU na določenem področju politike. Če Svet sprejme belo knjigo, lahko ta
pomeni podlago za akcijski program Unije. Take so na primer Bela knjiga
o storitvah splošnega pomena (2004), Bela knjiga o evropski komunikacijski
politiki (2006) ali Bela knjiga o prihodnosti Evrope (2017). Zelene knjige so
namenjene spodbujanju razprave o določeni temi na evropski ravni ter so
podlaga za javno posvetovanje in razpravo v zvezi s tematiko, obravnavano
v zeleni knjigi. Včasih so lahko spodbuda za oblikovanje pravnih pravil, ki so
nato pojasnjena v belih knjigah.
Objava in uradno obvestilo
Zakonodajni akti so objavljeni v seriji L Uradnega lista Evropske unije (če

gre za „zakonodajo“ [L = Législation]). Veljati začnejo z datumom, ki je v njih
naveden, sicer pa dvajseti dan po njihovi objavi.
Nezakonodajne akte podpiše predsednik institucije, ki jih je sprejela. Objav

ljeni so v seriji C Uradnega lista Evropske unije („Informacije in objave“
[C = Communication]).
O pravnih aktih, ki so naslovljeni na določenega naslovnika, se obvestijo

tisti, ki so jim namenjeni, veljati pa začnejo s takšnim obvestilom.
Nezavezujočih pravnih aktov ni obvezno objavljati ali o njih uradno obveš

čati. Kljub temu so praviloma objavljeni v Uradnem listu Evropske unije,
serija C („Informacije in objave“).
Zakonodajni postopek v EU
V nasprotju z nacionalnim oblikovanjem volje, ki se dogaja v parlamentu, so

oblikovanje volje v EU dolgo časa odločilno zaznamovali predstavniki vlad
držav članic, ki se sestanejo v Svetu EU. Razlog za to je preprost: Evropska
unija ne izhaja iz „evropskega ljudstva“, ampak svoj obstoj in strukturo dol-
guje državam članicam. Te dela svoje suverenosti niso prenesle na EU kar
tako, temveč so to storile, ker so se zavedale, da bodo imele močno vlogo
v postopku odločanja EU. Kljub temu se je med razvojem in poglabljanjem
pravnega reda EU tudi ta prvotno zelo enostransko na interese držav članic
usmerjena razdelitev pristojnosti v postopku odločanja EU umaknila urav-
noteženemu sistemu odločanja zaradi stalne krepitve položaja Evropskega
parlamenta. Tako je bilo prvotno posvetovanje z Evropskim parlamentom
najprej dopolnjeno s sodelovanjem Evropskega parlamenta s Svetom in nato
s soodločanjem Evropskega parlamenta v zakonodajnem postopku EU.
Z Lizbonsko pogodbo so bili zakonodajni postopki v EU urejeni in oblikova-

ni na novo. Razlikovati je treba med (1) rednim zakonodajnim postopkom
za sprejemanje zakonodajnih aktov (člen 289(1) PDEU), ki je v bistvu enak
prejšnjemu postopku soodločanja in se praviloma uporablja za oblikovanje
zakonodaje na ravni EU, ter posebnim zakonodajnim postopkom (člen 289(2)
PDEU), v katerem zakonodajne akte sprejme Evropski parlament s sodelo-
vanjem Sveta ali pa Svet s sodelovanjem Evropskega parlamenta. (2) Neka-
tere pravne akte mora odobriti Evropski parlament, da lahko začnejo veljati.
(3) Nezakonodajni akti se sprejmejo po poenostavljenem postopku. (4) Za
sprejetje delegiranih in izvedbenih aktov obstajajo posebni postopki.
Postopek za sprejemanje zakonodajnih aktov

Redni zakonodajni postopek
(člen 294 PDEU)
EVROPSKI
EKONOMSKO
SOCIALNI
ODBOR
EVROPSKI Stališče Parlamenta
KOMISIJA Predlogi PARLAMENT in mnenje Odborov
(prva obravnava)
ODBOR
REGIJ
Odobritev stališča
Sveta EVROPSKI
Stališče SVET EU
Akt je sprejet PARLAMENT
v besedilu (druga obravnava) Sveta (prva obravnava)
stališča Sveta
Odklonitev stališča Sveta

Sprememba z večino članov
z večino Parlament ne poda
Zakonodajni postopek
članov sprememb ali Svet
je končan -
sprejme vse spremembe
pravni akt ni sprejet
Akt se sprejme
Odobri Zavrne
spremembe KOMISIJA spremembe
Parlamenta Parlamenta
Odobritev
Odobritev Soglasje
sprememb
SVET EU sprememb Potrditev izida
s kvalificirano večino
(druga obravnava) soglasno v tretji obravnavi
Pravni akt
Pravni akt v Svetu
je sprejet
je sprejet in Parlamentu
SPRAVNI Ni soglasja
Svet zavrne ODBOR Šteje se,
spremembe SVET/ da akt ni sprejet
Konec
PARLAMENT zakonodajnega
postopka
Potek postopka
Faza nastajanja predloga
Postopek načeloma začne Komisija, ki sestavi predlog za ukrep Unije (pra-

vica do pobude). To stori služba Komisije, pristojna za zadevno gospodarsko
področje, pri čemer se pogosto posvetuje tudi z nacionalnimi strokovnjaki.
Uskladitev z nacionalnimi strokovnjaki poteka deloma v odborih, ki so po-
sebej ustanovljeni v ta namen, ali pa z ad hoc posvetovanji s strokovnjaki,
ki jih opravijo službe Komisije. Vendar pa Komisija pri pripravi svojih predlo-
gov ni vezana na rezultate posvetov z nacionalnimi strokovnjaki. Osnutek,
ki ga pripravi Komisija, v katerem sta podrobno določena vsebina in vrsta
ukrepov, ki jih je treba sprejeti, obravnavajo člani Komisije in ga na koncu
sprejmejo z navadno večino. Osnutek se kot „predlog Komisije“ hkrati posre-
duje Svetu in Evropskemu parlamentu ter po potrebi Evropskemu ekonom-
sko-socialnemu odboru in Odboru regij, če se zahteva njuno mnenje, skupaj
z natančno obrazložitvijo.
Prva obravnava v Evropskem parlamentu in Svetu
Predsednik Evropskega parlamenta dodeli predlog pristojnemu odboru Par-

lamenta v obdelavo. Rezultat posvetovanj med odbori se obravnava na ple-
narnem zasedanju Parlamenta in obrazloži v mnenju, v katerem je osnutek
lahko odobren ali zavrnjen ali pa so v njem predlogi za spremembe. Parla-
ment nato svoje stališče posreduje Svetu.
Svet lahko zdaj prav tako pri prvi obravnavi postopa, kot sledi:
■■ če Svet odobri stališče Parlamenta, je zadevni pravni akt sprejet

v različici stališča Parlamenta in zakonodajni postopek je končan.
V praksi se je uveljavilo pravilo, da se zakonodajni postopek dejansko
konča že v prvi obravnavi. V ta namen se uporablja „neuradni trialog“,
v okviru katerega si predstavniki Parlamenta, Sveta in Komisije že v tej
zgodnji fazi zakonodajnega postopka skupaj prizadevajo za kompromis,
sprejemljiv za vse strani;
■■ če Svet stališča Parlamenta ne odobri, potem svoje stališče določi na

prvi obravnavi in ga posreduje Parlamentu.
Svet obvesti Evropski parlament o podrobnih razlogih, na podlagi katerih je

sprejel stališče. Komisija obvesti Parlament o podrobnostih svojega stališča.
Druga obravnava v Evropskem parlamentu in Svetu
Evropski parlament ima pri drugi obravnavi v roku treh mesecev po posre-
dovanju stališča Sveta tri možnosti:
1. Parlament lahko stališče Sveta odobri ali se ne izreče: zadevni akt je

potem veljaven v tisti različici stališča, ki ga je sprejel Svet;
2. Parlament zavrne stališče Sveta z večino svojih članov: predlagani
pravni akt potem velja za zavrnjenega in zakonodajni postopek je
končan;
3. Parlament z večino svojih članov izvede spremembe v stališču Sveta:
spremenjena različica se nato posreduje Svetu in Komisiji; Komisija
izrazi mnenje o teh spremembah.
Svet se posvetuje o spremenjenem stališču in v roku treh mesecev po preje-

mu sprememb Evropskega parlamenta lahko ravna na dva načina:
1. Svet sprejme vse spremembe Parlamenta: zadevni pravni akt potem

velja za sprejetega; pri tem zadostuje kvalificirana večina, če se tudi
Komisija strinja s spremembami Parlamenta; če ni tako, lahko Svet
spremembe Parlamenta sprejme samo soglasno;
2. Svet ne odobri vseh sprememb Parlamenta ali pa za to manjka potrebna
večina. Sledi spravni postopek.
Spravni postopek
Spravni postopek začne predsednik Sveta v soglasju s predsednikom Evrop-

skega parlamenta. Ustanovi se Spravni odbor, ki ga trenutno sestavlja
28 predstavnikov Sveta in enako število predstavnikov Parlamenta, vsi
z enakimi pooblastili. Spravni odbor ima nalogo, da na podlagi stališč Par-
lamenta in Sveta v drugi obravnavi v šestih tednih po sklicu s kvalificirano
večino članov doseže soglasje o skupnem predlogu. Tu gre za kompromisno
rešitev, ki jo je treba doseči na podlagi „obravnave vseh vidikov teh nesogla-
sij“. Vendar pa gre vselej zgolj za kompromis med nasprotujočimi si stališči
Parlamenta in Sveta. V ta namen je mogoče uporabiti nove elemente, ki
olajšajo iskanje kompromisa, če ti ustrezajo končnemu izidu druge obrav-
nave. Ni pa mogoče uporabiti sprememb, ki v drugi obravnavi niso dosegle
potrebne večine.
Komisija sodeluje pri delu Spravnega odbora ter daje vse potrebne pobude
za zbližanje stališč Evropskega parlamenta in Sveta.
Če Spravni odbor v šestih tednih po sklicu ne odobri skupnega predloga, se

šteje, da predlagani akt ni sprejet.
Tretja obravnava v Evropskem parlamentu in Svetu
Če Spravni odbor v roku šestih tednov odobri skupni predlog, lahko Evropski
parlament, ki odloča z večino oddanih glasov, in Svet, ki odloča s kvalifici-
rano večino, v šestih tednih od odobritve skupnega predloga sprejmeta akt
v skladu s skupnim predlogom. V nasprotnem primeru se šteje, da predlaga-
ni pravni akt ni sprejet, in zakonodajni postopek je končan.
Objava
Sprejeti akt se v končni obliki sestavi v trenutno 24 uradnih jezikih, in sicer

v angleščini, bolgarščini, češčini, danščini, estonščini, finščini, francoščini,
hrvaščini, grščini, irščini, italijanščini, latvijščini, litovščini, madžarščini, mal-
teščini, nemščini, nizozemščini, poljščini, portugalščini, romunščini, slova-
ščini, slovenščini, španščini in švedščini, podpišeta ga predsednik Evropske-
ga parlamenta in predsednik Sveta ter se na koncu objavi v Uradnem listu
Evropske unije ali sporoči „tistemu, ki mu je namenjen“, če je akt naslovljen
na določenega naslovnika.
Postopek soodločanja je za Evropski parlament hkrati izziv in priložnost.

Uspeh tega postopka sicer predpostavlja soglasje Spravnega odbora;
ne glede na to pa korenito spreminja odnos med Evropskim parlamentom
in Svetom. Po zakonodaji sta instituciji enakopravni. Evropski parlament in
Svet morata dokazati svojo sposobnost sprejemanja političnih kompromisov
in v Spravnem odboru po možnosti doseči soglasje o skupnem predlogu.
Posebni zakonodajni postopek
Za posebni zakonodajni postopek je praviloma značilno, da Svet na predlog

Komisije in po posvetovanju z Evropskim parlamentom sprejme odločitev
soglasno (na primer člen 308 PDEU: statut Evropske investicijske banke)
ali da Evropski parlament po odobritvi Sveta sprejme pravni akt (na primer
člen 226(3) PDEU: uresničevanje pravice do preiskave s parlamentarnim
preiskovalnim odborom; člen 228(4) PDEU: pogoji za opravljanje nalog
varuha človekovih pravic).
Obstajajo še drugi načini oblikovanja zakonodaje, ki se razlikujejo od teh

običajnih primerov, a jih je prav tako mogoče uvrstiti k posebnemu zakono-
dajnemu postopku:
■■ odločanje o proračunu (člen 314 PDEU): za postopek veljajo podrobna

pravila in je večinoma podoben rednemu zakonodajnemu postopku;
■■ Svet odloča z večino o predlogu Komisije in po posvetovanju z Evropskim

parlamentom (po potrebi tudi drugimi institucijami in posvetovalnimi
organi EU); to je bil najprej posvetovalni postopek, ki je bil sprva
standardni zakonodajni postopek na ravni EU, zdaj pa se kot posebni
zakonodajni postopek uporablja le v posameznih primerih (na primer
člen 140(2) PDEU: odstopanja v okviru ekonomske in monetarne unije;
člen 128(2) PDEU: izdajanje kovancev);
■■ Svet odloča brez udeležbe Evropskega parlamenta. To je redka izjema

in se uporablja le še v zelo izjemnih primerih, razen na področju skupne
zunanje in varnostne politike, kjer je Parlament obveščen o sklepih
Sveta (člen 36 PEU) (na primer člen 31 PDEU: določitev skupne carinske
tarife; člen 301(2) PDEU: sestava Evropskega ekonomsko-socialnega
odbora).
Področja politike, za katera je predviden posebni zakonodajni postopek,

je mogoče s „premostitvenimi klavzulami“ pretvoriti v redni zakonodajni
postopek ali pa se lahko soglasje v Svetu nadomesti s kvalificirano veči-
no. Ločimo dve vrsti premostitvenih klavzul: prva je splošna premostitvena
klavzula, ki se uporablja na vseh področjih politike; za njeno uporabo je po-
treben soglasni sklep Evropskega sveta. Druga vrsta so posebne premostit-
vene klavzule, ki se uporabljajo na določenih področjih politike (npr. večletni
finančni okvir – člen 312 PDEU; pravosodno sodelovanje na področju dru-
žinskega prava – člen 81 PDEU; okrepljeno sodelovanje – člen 333 PDEU;
socialno področje – člen 153 PDEU in okolje – člen 192 PDEU). Te klavzule
se od splošnih premostitvenih klavzul razlikujejo v tem, da nacionalni parla-
menti praviloma nimajo pravice veta, sklep pa lahko sprejme tudi Svet EU,
ne nujno Evropski svet.
Postopek odobritve
Pomembna oblika udeležbe Evropskega parlamenta pri sprejemanju za-

konodaje EU je tudi postopek odobritve. V skladu s tem se lahko pravni
akt sprejme samo, če ga predhodno odobri Evropski parlament. Vendar ta
postopek Evropskemu parlamentu ne daje možnosti, da bi neposredno po-

segal v vsebino; tako ne more predlagati sprememb ali jih uveljaviti v po-
stopku odobritve, ampak lahko predloženi pravni akt samo odobri ali zavrne.
Ta postopek je predviden v zvezi s sklepanjem mednarodnih sporazumov
(člen 218(6)(a) PDEU), okrepljenim sodelovanjem (člen 329(1) PDEU) ali za
izvajanje pogodbenih pristojnosti (člen 352(1) PDEU). Postopek odobritve
je lahko tako sestavni del posebnega zakonodajnega postopka za sprejetje
zakonodajnih aktov kot tudi poenostavljenega zakonodajnega postopka za
sprejetje zavezujočih nezakonodajnih aktov.
Postopek za sprejemanje nezakonodajnih aktov
Nezakonodajni akti se sprejmejo po poenostavljenem postopku, v katerem

institucija EU pravni akt sprejme v okviru svojih pristojnosti. Pooblastilo za
to izhaja iz ustrezne podlage za pristojnost v pogodbah EU.
Ta postopek se predvsem uporablja za (enostavne) zavezujoče zakonodajne

akte, ki jih institucija EU sprejme v okviru svojih pristojnosti (na primer: sklep
Komisije v zvezi z državno pomočjo, člen 108(2) PDEU).
Po poenostavljenem postopku se sprejmejo tudi nezavezujoči pravni akti,

torej predvsem priporočila in mnenja institucij EU ter posvetovalnih organov.
Postopek za sprejemanje delegiranih in izvedbenih aktov
Po ustaljeni praksi Svet in Evropski parlament Komisiji že dolgo dodeljujeta

zakonodajna in izvedbena pooblastila. Dodeljena pooblastila so se doslej
izvajala z ustanovitvijo komitoloških odborov, v katerih so imeli Komisija,
Svet, države članice in Parlament različen vpliv. Vendar pa ni bilo jasnega
ločevanja med prenosom zakonodajnih pooblastil (zakonodajna oblast) in
dodelitvijo izvedbenih pooblastil (izvršilna oblast). Z Lizbonsko pogodbo je
bilo, kot je bil že skrajni čas, v primarno zakonodajo uvedeno razlikovanje
v zvezi z izvajanjem zakonodajnih in izvedbenih nalog (člena 290 in 291
PDEU).
Delegirane akte sprejme Komisija na podlagi posebnega pooblastila iz

zakonodajnega akta, ki ga sprejmeta Svet in Parlament (člen 290 PDEU).
Predmet prenosa je lahko samo sprememba nekaterih nebistvenih elemen-
tov zakonodajnega akta; bistveni elementi posameznega področja ne smejo
biti predmet prenosa pooblastila. To pomeni, da temeljne določbe sprejme
zakonodajna oblast sama in se ne smejo prenesti na izvršilno oblast. S tem
so upoštevana načela demokracije in delitev oblasti. Če gre za politično

pomembne odločitve z daljnosežnimi posledicami, bi morala Parlament in
Svet vedno neposredno izpolniti svojo primarno odgovornost za oblikovanje
zakonodaje. To še zlasti velja za politične cilje zakonodajnega ukrepanja,
izbor sredstev za doseganje teh ciljev in morebitne posledice določb za fizič-
ne in pravne osebe. Poleg tega je z delegiranimi akti dovoljeno zakonodajni
akt le spremeniti ali dopolniti, da njegov namen ni ogrožen. Določbe, ki se
spremenijo ali dopolnijo z delegiranim aktom, pa morajo biti v zakonodaj-
nem aktu jasno določene. Delegirani akti lahko torej zajemajo prilagodi-
tve zakonodaje prihodnjemu razvoju, na primer spremembe stanja tehnike,
prilagoditev predvidljivim spremembam druge zakonodaje ali zagotavljanje
uporabe določb zakonodajnega akta tudi ob nastanku posebnih okoliščin ali
v primeru novih spoznanj. Prenos pooblastil je lahko časovno omejen, če pa
velja za nedoločen čas, se lahko določi pravica do njegovega preklica. Svet
in Parlament lahko poleg možnosti preklica prenosa pooblastil določita tudi
pravico do ugovora zoper začetek veljavnosti delegiranih aktov Komisije.
Če Svet in Parlament na Komisijo preneseta izvedbeno pooblastilo, lahko
ta sprejema izvedbene akte. V primarni zakonodaji ni določb, ki bi omogo-
čale vključitev drugih institucij. Vendar se lahko Komisija posvetuje zlasti
z nacionalnimi strokovnjaki, kar v praksi praviloma tudi stori.
Sprejemanje izvedbenih aktov s strani Komisije (člen 291 PDEU) je

zasnovano kot odstopanje od načela, da so države članice odgovorne za
upravno izvajanje prava EU (člen 289(1) PDEU), zato je pod nadzorom držav
članic. To je precejšen odmik od prejšnjega pravnega položaja, v okviru ka-
terega sta imela Svet in Parlament v postopku v odboru („komitologije“) pri
sprejemanju izvedbenih ukrepov pravico do soodločanja. Ta sprememba je
razumljiva zaradi dejstva, da je bilo treba zaradi jasnega ločevanja delegira-
nih in izvedbenih aktov ustrezno preurediti pravice do nadzora in udeležbe.
Svet in Parlament imata kot zakonodajalca EU dostop do delegiranih aktov,
dostop do izvedbenih aktov pa imajo v skladu z odgovornostjo za upravno
izvajanje prava EU države članice. Zakonodajalec EU (tj. Svet in Parlament)
je skladno s svojim zakonodajnim mandatom v Uredbi (EU) št. 182/2011
(„uredba o postopku v odboru“) določil splošna pravila in načela za nadzi-
ranje izvajanja izvedbenih pooblastil. Z uredbo o postopku v odboru se je
število postopkov v odboru zmanjšalo na dva, in sicer svetovalni postopek in
postopek pregleda, za izbor postopka pa veljajo posebne določbe.
V okviru svetovalnega postopka svetovalni odbor z navadno večino poda

mnenja, ki se zabeležijo v zapisniku. Komisija naj bi jih po možnosti upošte-
vala, vendar tega ni dolžna storiti.
V okviru postopka pregleda se v komitološkem odboru, sestavljenem iz

predstavnikov držav članic, s kvalificirano večino glasuje o osnutku Komisije
za izvedbene ukrepe. V primeru odobritve mora Komisija sprejeti ukrepe, kot
so predloženi. Če zaradi nesklepčnosti odločitev ni sprejeta, lahko Komisija
načeloma sprejme svoj osnutek. Če odbor poda negativno mnenje ali osnut-
ka ne odobri, lahko Komisija odboru za pregled predloži nov osnutek ali pa
prvotni osnutek predloži odboru za pritožbe.
Odbor za pritožbe je druga stopnja v postopku pregleda. Z obravnavo

v odboru za pritožbe naj bi se dosegel kompromis med Komisijo in pred-
stavniki držav članic, če v odboru za pregled ni mogoče doseči rešitve. Če
odbor za pritožbe izda pozitivno mnenje, Komisija sprejme izvedbeni akt. To
lahko stori tudi, če odbor za pritožbe ne poda mnenja.
Sistem pravnega varstva EU
Unija, ki se razume kot skupnost prava, mora subjektom prava dati na voljo
popoln in učinkovit sistem pravnega varstva. Sistem pravnega varstva EU
izpolnjuje to zahtevo. Priznava pravico posameznika do učinkovitega sodne
ga varstva tistih pravic, ki jih ima na podlagi pravnega reda EU. To varstvo,
uzakonjeno v členu 47 Listine o temeljnih pravicah, spada med splošna
pravna načela, ki izhajajo iz skupnih ustavnih tradicij držav članic in Evrop-
ske konvencije o človekovih pravicah (člena 6 in 13 EKČP). Zagotavlja ga
sodstvo EU (Sodišče in Splošno sodišče) (člen 19(1) PEU). Za to so na voljo
številni postopki, ki so v nadaljevanju na kratko opisani.
Postopek za ugotavljanje kršitev (člen 258 PDEU)
Ta postopek je namenjen ugotavljanju, ali država članica ni izpolnila obve-

znosti, določenih s pravom Unije. Postopek poteka izključno pred Sodiščem
Evropske unije. Glede na resnost tega očitka je treba pred predložitvijo za-
deve Sodišču opraviti predhodni postopek, v katerem je zadevnim državam
članicam omogočeno, da se izrečejo o očitkih. Če ta postopek ne zadostuje
za razjasnitev spornih vprašanj, lahko ali Komisija (člen 258 PDEU) ali druga
država članica (člen 259 PDEU) pri Sodišču vloži tožbo zaradi neizpolnitve
obveznosti. V praksi je pobudnica največkrat Komisija. Sodišče razišče spor
in ugotovi, ali gre za neizpolnitev obveznosti ali ne. Če ugotovi, da obvezno-
sti niso bile izpolnjene, mora zadevna država članica ugotovljeno napako
takoj odpraviti. Če zadevna država članica ne izvrši te sodbe, lahko Komi-
sija doseže, da se državi članici, ki ni sprejela ukrepov za izvršitev sodbe
Sodišča, v drugi sodbi naloži plačilo pavšalnega zneska ali denarna kazen
(člen 260 PDEU). Vztrajno neupoštevanje sodbe Sodišča o ugotovitvi ne

izpolnitve obveznosti ima zato velike finančne posledice za državo članico,
ki teh obveznosti ne upošteva.
Ničnostna tožba (člen 263 PDEU)
Ničnostna tožba (tudi izpodbojna ali razveljavitvena tožba) je podlaga za

objektiven sodni nadzor nad dejanji institucij Unije (abstraktni nadzor pred-
pisa) in posameznikom, čeprav z nekaterimi omejitvami, omogoči dostop do
sodne oblasti EU (zagotovitev individualnega pravnega varstva).
Med izpodbojna dejanja spadajo vsi ukrepi institucij Unije, ki povzročijo za-
vezujoče pravne učinke, ki lahko vplivajo na interese tožeče stranke s tem,
ko posegajo v njen pravni položaj. Tožeča stranka so lahko poleg držav čla-
nic, Evropskega parlamenta, Sveta EU in Evropske komisije tudi Evropska
centralna banka, Evropsko računsko sodišče in Odbor regij, če uveljavljajo
kršitve pravic, ki so jim bile dodeljene.
Nasprotno lahko državljani Unije in podjetja vložijo ničnostno tožbo samo

zoper odločbe, ki so bile sprejete zoper njih same, ali zoper take odločbe,
ki se, čeprav so naslovljene na druge osebe, nanje nanašajo neposredno in
posamično. Pogoj za posamični interes osebe je v skladu s sodno prakso
Sodišča izpolnjen takrat, ko je oseba individualizirana tako, da izstopa iz
skupine drugih gospodarskih subjektov. Merilo „neposrednosti“ mora zago-
toviti, da se zadeva predloži Sodišču ali Splošnemu sodišču, ko sta zaneslji-
vo ugotovljena način omejitve pravnega položaja tožeče stranke in njegovo
uveljavljanje. Merilo „individualnosti“ pa izključuje tako imenovano „popu-
larno tožbo“.
Z Lizbonsko pogodbo je bila uvedena tudi dodatna kategorija aktov, zoper

katere lahko tudi fizične in pravne osebe neposredno vložijo ničnostno tož-
bo. Fizične in pravne osebe lahko tako zdaj sprožijo postopke tudi zoper
„predpise, ki se nanje neposredno nanašajo, a ne potrebujejo izvedbenih
ukrepov“. S to novo kategorijo se je odpravila „vrzel v pravnem varstvu“, ki jo
je Sodišče izpostavilo v zadevi Jégo-Quéré, saj dotlej sodno varstvo ni bilo
zagotovljeno v primerih, ko se je zakonodajni akt EU neposredno nanašal
na gospodarski subjekt, vendar njegove zakonitosti ni bilo mogoče preiz-
kusiti s pravnimi sredstvi, ki so bila v ta namen na voljo: izpodbijanje z nič-
nostno tožbo (člen 263 PDEU) ni bilo uspešno zaradi neobstoja posamič-
nega nanašanja; postopka predhodnega odločanja (člen 267 PDEU) ni bilo
mogoče uporabiti zaradi neobstoja nacionalnih izvedbenih ukrepov (razen
V zadevi Jégo-Quéré je ribiško podjetje

zahtevalo razveljavitev delov uredbe
o varovanju nedoraslih osličev. Zlasti se je
sklicevalo na prepoved uporabe ribiških mrež
z mrežnim očesom širine 8 cm, kakršne je
uporabljalo podjetje Jégo-Quéré. Splošno
sodišče je na prvi stopnji za zagotavljanje
učinkovitega sodnega varstva pojem posamično
nanašanje razlagalo obširneje in ugotovilo, da
je tožba dopustna. Sodišče se s tem ni strinjalo.
Ugotovilo je, da neposredne obremenitve,
izhajajoče iz uredbe, ki se splošno uporablja, ni
mogoče enačiti s posamičnim nanašanjem.
v morebitnem kazenskem postopku v zvezi z neizpolnjevanjem obveznosti iz

prava Unije s strani gospodarskega subjekta, česar pa se ne sme upoštevati,
saj od gospodarskega subjekta ni mogoče pričakovati, da bi s protipravnim
ravnanjem sprožil nadzor zakonitosti); pa tudi odškodninska tožba ni pripe-
ljala do rešitve, ki bi bila v interesu državljana Unije, saj je ni mogoče upora-
biti za odstranitev protipravnega zakonodajnega akta iz pravnega reda EU.
Ko je bila v členu 263(4) PDEU odpravljena potreba po „posamičnem nana-

šanju“ pri izpodbijanju predpisov ter sta bila ohranjena le neposredno na-
našanje in neobstoj nacionalnih izvedbenih ukrepov, je bila ta vrzel delno
odpravljena.
Vprašljivo pa je, kaj pomeni izraz „predpisi“. Če se razlaga ozko, se nanaša

le na splošne akte, ki niso zakonodajni akti. Če pa se razlaga širše, zaje-
ma vse splošne akte, tudi zakonodajne. Splošno sodišče je v sodbi v zadevi
Inuit Tapiriit Kanatami podrobno obravnavalo oba pristopa ter na podla-
gi slovnične, zgodovinske in teleološke razlage sklenilo, da je mogoče kot
„predpise“ šteti le splošne akte, ki niso zakonodajni akti. Poleg delegiranih
(prim. člen 290 PDEU) in izvedbenih aktov (prim. člen 291 PDEU) spadajo
mednje tudi direktive, če se v skladu s sodno prakso neposredno uporabljajo,
ter sklepi splošne in abstraktne narave, če niso bili sprejeti z zakonodajnim
postopkom. Splošno sodišče torej očitno izhaja iz ozke razlage izraza „pred-
pisi“. Sodišče je to razlago potrdilo v sodbi, izdani v pritožbenem postopku
leta 2013. Z vidika zagotavljanja učinkovitega pravnega varstva je to obža-
lovanja vredno, saj je vrzel, ugotovljeno v pravnem varstvu, mogoče z ozko
razlago odpraviti le delno.
Zdaj je mogoče nadzirati tudi zakonitost aktov organov in drugih uradov EU,
zlasti aktov številnih agencij (člen 263(5) PDEU). S tem je bila odpravljena
vrzel v pravnem varstvu, ki je bila prej s sodno prakso le zasilno zapolnjena,
v primarni zakonodaji pa se upošteva tudi, da so bila tem organom deloma
podeljena pooblastila, ki jim omogočajo sprejemanje aktov s pravnim učin-
kom za tretje strani, tako da mora biti tudi za take akte na voljo možnost
vložitve tožbe, da v sistemu pravnega varstva ne bi bilo vrzeli.
Če je tožba utemeljena, potem Sodišče ali Splošno sodišče razglasi izpod-

bojno dejanje tudi z retroaktivnim učinkom za nično. V utemeljenih primerih
lahko Sodišče oziroma Splošno sodišče razglasitev ničnosti omeji na čas od
izreka sodbe. Za varstvo pravic in interesov tožečih strank pa bodo te vse-
kakor izvzete iz omejitve učinkov, ki jih ima ničnostna sodba.
Tožba zaradi nedelovanja (člen 265 PDEU)
Ta tožba dopolnjuje pravno varstvo nasproti Evropskemu parlamentu,

Evropskemu svetu, Svetu EU, Evropski komisiji in Evropski centralni banki,
tako da določi možnosti, da se lahko tudi sodno ukrepa zoper nezakonito
opustitev akta Unije. Preden je mogoče vložiti tožbo, je treba opraviti pred-
hodni postopek, v katerem mora tožeča stranka zadevno institucijo Unije
pozvati k ukrepanju. Predmet tožbe, ki jo nameravajo vložiti institucije, je
zahtevek za ugotovitev, da zadevna institucija ob neizpolnjevanju obvezno-
sti ni sprejela akta. Pri državljanih in podjetjih Unije je zato predmet tožbe
zaradi nedelovanja omejen na zahtevek, da se ugotovi, da institucija Unije
ni sprejela pravnega akta, ki bi moral biti naslovljen na tožečo stranko, tj.
odločbe, naslovljene na tožečo stranko, in je s tem kršila Pogodbo. S sodbo
se ugotovi zgolj protipravnost določene opustitve. Nasprotno pa Sodišče
in Splošno sodišče nista pristojni, da v svoji sodbi odredita obveznost za
sprejetje potrebnega ukrepa. Stranka, ki izgubi, mora le sprejeti ukrepe, ki
izhajajo iz sodbe Sodišča oziroma Splošnega sodišča (člen 266 PDEU).
Odškodninska tožba (člen 268 in člen 340(2) PDEU)
Ta vrsta tožbe državljanom in podjetjem Unije, toda tudi državam članicam,

ki so utrpele škodo zaradi napake, ki jo je storil uslužbenec EU, omogoča,
da pred Sodiščem EU zahtevajo nadomestilo za to škodo. Pogoji za jamstvo
EU so v Pogodbah urejeni samo delno; sicer se določajo v skladu s splošnimi
pravnimi načeli, ki so skupna pravnim redom držav članic. Ta splošna pravna
načela je oblikovalo Sodišče. V skladu s sodno prakso Sodišča za obveznost
povračila škode veljajo naslednji pogoji:
1. nezakonito ravnanje institucije Unije ali uslužbenca EU pri opravljanju

njegovih nalog. Za nezakonito ravnanje gre, če je določba prava Unije,
ki posamezniku, podjetniku ali državi članici daje pravice ali če je bila
sprejeta, da bi se te pravice zavarovale, resno kršena. Varstveno pravilo
imajo predvsem temeljne pravice in temeljne svoboščine notranjega
trga ali načela varstva zaupanja v pravo in načela sorazmernosti,
pa tudi vsa druga pravna pravila, ki se neposredno uporabljajo in
s katerimi se državljanu Unije podeljujejo subjektivne pravice. Kršitev je

dovolj resna, če je delujoča institucija Unije očitno in resno kršila svoja
pooblastila. Sodišče se opira predvsem na omejeno število prizadetih
oseb zaradi nezakonitega ukrepa in na obseg nastale škode, ki mora
preseči običajne meje gospodarskih tveganj za posamezno gospodarsko
panogo;
2. obstoj škode;
3. obstoj vzročne povezave med nastalo škodo in ravnanjem Unije;
4. krivdno ravnanje delujočih institucij Unije ni potrebno.
Tožbe uslužbencev Unije (člen 270 PDEU)
Pred Sodišče EU je mogoče predložiti tudi spore, ki nastanejo v okviru de-

lovnega razmerja med EU in njenimi uslužbenci oziroma njihovimi pravnimi
nasledniki. Za te tožbe je pristojno Splošno sodišče.
Pritožbeni postopek (člen 256 PDEU)
Odnos med Sodiščem in Splošnim sodiščem je urejen tako, da je mogo-

če proti vsem odločbam Splošnega sodišča pri Sodišču vložiti pritožbo,
omejeno na pravna vprašanja. Ta pritožba se lahko opira na nepristojnost
Splošnega sodišča, napako v postopku, ki vpliva na interese pritožnika, ali
kršitev prava Unije s strani Splošnega sodišča. Če je pritožba dovoljena in
utemeljena, Sodišče razveljavi odločbo Splošnega sodišča. Ko je zadeva
pripravljena za odločanje, lahko o sporu odloči samo; v nasprotnem primeru
zadevo vrne v ponovno odločanje Splošnemu sodišču, ki mora upoštevati
njegovo pravno presojo.
Začasna odredba (člena 278 in 279 PDEU)
Tožbe, vložene pri Sodišču oziroma Splošnem sodišču, in pritožbe proti od-
ločbam Splošnega sodišča, vložene pri Sodišču, nimajo odložilnega učinka.
Kot izravnavo za to je mogoče pri Sodišču oziroma Splošnem sodišču vložiti
predlog za odlog izvršitve izpodbijanega akta (člen 278 PDEU) ali za sprejet
je začasne odredbe (člen 279 PDEU).
Utemeljenost predloga za sprejetje začasne odredbe se v sodni praksi ugo-

tovi po naslednjih treh merilih:
1. možnosti uspeha v glavni zadevi ( fumus boni juris): zadostnost

možnosti uspeha se presodi v okviru predhodne preučitve dokazov, ki
jih je predložila tožeča stranka;
2. nujnost odredbe: nujnost se presodi po tem, ali je želena odredba za
odvrnitev resne in nepopravljive škode pri tožeči stranki nujna. Pri
tem kot merila za presojo veljajo vrsta in resnost kršitve prava ter
njeni konkretni in škodljivi vplivi na premoženje in preostale pravno
zaščitene dobrine tožeče stranke. Finančna škoda je načeloma resna in
nepopravljiva škoda samo takrat, če je v primeru zmage tožeče stranke
v glavnem postopku ni mogoče povrniti v celoti;
3. tehtanje interesov: neugodnosti, ki tožeči stranki grozijo zaradi zavrnitve
začasne odredbe, se pretehtajo glede na interes EU za takojšnjo izvedbo
ukrepa in neugodnosti, ki so jih tretje osebe deležne v primeru sprejetja
začasne odredbe.
Postopek predhodnega odločanja (člen 267 PDEU)
Med postopkom predhodnega odločanja se lahko nacionalna sodišča obrne-

jo na Sodišče. Nacionalno sodišče lahko, če mora v okviru spora, ki ga obrav-
nava, uporabiti določbe prava Unije, ta postopek prekine in Sodišču predloži
vprašanje, ali je pravni akt, ki so ga sprejele institucije Unije, veljaven in/ali
kako je treba ta pravni akt in pogodbe Unije razlagati. Nacionalni sodnik pri
tem oblikuje pravno vprašanje, na katero Sodišče odgovori v obliki sodbe in
ne v obliki mnenja, s čimer pride tudi po obliki do izraza zavezujoča narava
njegove odločitve. Kljub temu postopek predhodnega odločanja ni tako kot
drugi opisani postopki postopek za rešitev spora, ampak je samo del celot-
nega postopka, ki se začne in konča pred nacionalnim sodiščem.
Cilj tega postopka je sprva zagotavljanje enotne razlage prava Unije in s tem
enotnosti pravnega reda EU. Poleg te funkcije varovanja enotnosti prava
v EU je postopek pomemben tudi za varstvo pravic posameznikov. Da bi na-
cionalna sodišča lahko preizkusila združljivost nacionalnega prava s pravom
Unije ter v primeru nezdružljivosti uporabila prednostno in neposredno upo-
rabno pravo Unije, morata biti vsebina in obseg določb Unije dovolj jasna.
To jasnost je mogoče praviloma vzpostaviti samo s predhodnim odločanjem
Sodišča, tako da postopek za predhodno odločanje s tem tudi državljanu
Unije omogoča, da se pritoži zoper nezakonito ravnanje svoje države članice
v nasprotju s pravom EU in pred nacionalnimi sodišči uveljavlja pravo Unije.
Postopek za predhodno odločanje na podlagi te dvojne funkcije nekoliko
nadoknadi omejeno neposredno možnost tožbe zasebnikov pri Sodišču in
s tem pridobi za varstvo pravic posameznika osrednji pomen. Uspeh tega

postopka je nenazadnje odvisen od tega, koliko „radi“ nacionalni sodniki in
sodišča dajejo predloge za postopek.
Predmet predloga za predhodno odločanje: Sodišče po eni strani odloča

o vprašanjih razlage prava Unije in po drugi strani izvaja nadzor nad veljav
nostjo pravnih aktov institucij Unije. Določbe nacionalnega prava ne morejo
biti predmet predhodne odločbe. Sodišče v okviru postopka za predhodno
odločanje ni pooblaščeno niti za razlago nacionalnega prava niti za presojo
njegove združljivosti s pravom Unije. To se pogosto spregleda v vprašanjih
za predhodno odločanje, ki se naslovijo na Sodišče. Pred njim se pogosto
znajdejo usmerjena vprašanja o združljivosti nacionalnega predpisa z do-
ločbo Unije ali pa se postavlja vprašanje o možnosti uporabe kake določbe
Unije v sporu, ki teče pred nacionalnim sodiščem. Čeprav so ta vprašanja
za predhodno odločanje sama po sebi nedopustna, jih Sodišče ne zavrže,
temveč jih predrugači tako, da predložitveno sodišče v bistvu zaprosi za
merila za razlago upoštevnega prava Unije, da lahko nato samo presodi
o združljivosti nacionalnega prava, na podlagi katerega je treba razsoditi,
s pravom Unije. Pri tem Sodišče ravna tako, da iz celotnega materiala, ki ga
je predložilo sodišče iz posamezne države članice, predvsem iz utemeljitve
predložitvene odločbe, izbere tiste elemente prava Unije, ki jih je treba raz-
ložiti ob upoštevanju predmeta spora.
Upravičenost predložitve: do predložitve so upravičena vsa „sodišča držav

članic“. Pojem sodišča je treba pri tem razumeti v smislu prava Unije in se
ne nanaša na opis, temveč na funkcijo in položaj organa v sistemu pravnega
varstva držav članic. Sodišča so v skladu s tem vse neodvisne ustanove,
tj. ustanove, ki niso vezane na navodila in v pravno urejenem postopku od-
ločajo o sporih s pravnomočnim učinkom. Do predložitve so potemtakem
načeloma upravičena tudi ustavna sodišča držav članic ali tudi organi za
reševanje sporov zunaj državne sodne pristojnosti, vendar ne zasebna arbi-
tražna sodišča. Ali bo nacionalno sodišče uporabilo svojo pravico do predlo-
žitve, je odvisno od pomembnosti vprašanj prava Unije za rešitev izhodišč-
nega spora, o katerem pa nacionalno sodišče odloča samo. Stranke v pravdi
lahko samo predlagajo. Sodišče preveri pomembnost za sprejem odločitve
samo toliko, ali gre za dopustno vprašanje, tj. ali se predloženo vprašanje
dejansko nanaša na razlago pogodb Unije ali veljavnost ravnanja institucije
Unije, ali gre za dejanski spor, tj. ali ne gre samo za hipotetična ali izmišljena
vprašanja, ki bi morala Sodišče pri predhodnem odločanju pripraviti do od-
daje pravnega mnenja. Da Sodišče iz teh razlogov vprašanja za predhodno
odločanje zavrne, je sicer izjema, ker je Sodišče zaradi posebnega pomena

pravosodnega sodelovanja pri preverjanju obeh vidikov bolj zadržano. Kljub
temu prav nedavna sodna praksa kaže, da je Sodišče zahteve za dopustnost
predložitve zaostrilo toliko, da se je začelo dosledno držati že prej postavlje-
ne zahteve po dovolj jasni in izčrpni razlagi dejanskega in pravnega ozadja
postopka v glavni stvari v predložitvenem sklepu ter se zaradi neobstoja
takih podatkov razglasi za nesposobno za ustrezno razlago prava Unije in
predlog za predhodno odločanje zavrže kot nedopusten.
Obveznost predložitve: k predložitvi je zavezano vsako sodišče, katerega

odločbe s pravnimi sredstvi nacionalnega prava ni več mogoče izpodbijati.
Pojem pravnega sredstva zajema vsa pravna sredstva, s katerimi je na nad-
rejeni stopnji sodnega odločanja mogoče z dejanskega in pravnega vidika
(npr. pritožba) ali tudi samo s pravnega (npr. revizija) preveriti odločbo, ki jo
je sprejelo kako sodišče. Nasprotno pa niso zajete redne pritožbe z omeje-
nimi in specifičnimi učinki (na primer ponovno sojenje in ustavne pritožbe).
Sodišče, ki je zavezano k predložitvi, lahko predložitev opusti samo takrat,
če je vprašanje za predhodno odločanje za izid spora nepomembno ali če je
Sodišče že odločilo ali če ni mogoče razumno dvomiti o razlagi predpisa Uni-
je. Neomejena obveznost predložitve pa obstaja, če želi nacionalno sodišče
izhajati iz neveljavnosti akta Unije. Sodišče je glede tega jasno ugotovilo, da
je le ono samo pristojno za zavrnitev nezakonitega prava Unije. Nacionalna
sodišča morajo zato, dokler Sodišče ne ugotovi neveljavnosti, uporabljati
in spoštovati pravo Unije. Posebnost velja za sodišča, ki sodelujejo v okviru
postopka za določitev začasne pravne zaščite. V skladu z nedavno sodno
prakso Sodišča lahko ob upoštevanju določenih pogojev odložijo izvajanje
upravnega akta, ki temelji na uredbi Unije, ali sama sprejmejo začasne od-
redbe za začasno oblikovanje spornih pravnih položajev ali razmerij ob ne-
upoštevanju veljavnega predpisa Unije.
Kršitev obveznosti predložitve je hkrati kršitev pogodb Unije, ki se pripiše

zadevni državi članici, in jo je tako mogoče sankcionirati v okviru postopka
zaradi neizpolnitve obveznosti. Praktični učinki takšnega postopka so sicer
zelo omejeni, ker vlada zadevne države članice ne more izvršiti morebitne
sodbe Sodišča, ker zaradi neodvisnosti sodišč in načela delitve oblasti na-
cionalnim sodiščem ne more dati nobenih navodil. Več možnosti za uspeh,
odkar je priznana odgovornost držav članic v skladu s pravom Unije za kršit-
ve prava Unije (v zvezi s tem glej naslednje poglavje), pa ima posameznik, da
od zadevne države članice zahteva nadomestilo škode, ki je morda nastala
zaradi kršitve obveznosti predložitve.
Učinki predhodnega odločanja: predhodna odločba, sprejeta v obliki sodbe,

zavezuje najprej predložitveno sodišče in vsa druga sodišča, ki obravnavajo
zadevni spor. Poleg tega imajo predhodne odločbe v praksi pomemben vpliv
kot precedens za druge podobne postopke.
Odgovornost držav članic za kršitve prava Unije
Načelo odgovornosti držav članic za škodo, povzročeno posameznikom

s strani države, ki je kršila pravo Unije, je Sodišče priznalo v sodbi z dne
5. marca 1996 v združenih zadevah C-46/93, Brasserie du pêcheur, in
C-48/93, Factortame. Ta sodba o odgovornosti je načelna sodba, ki je po
pomenu primerljiva s prejšnjimi sodbami Sodišča o primarnosti prava Unije,
neposrednem učinku določb prava Unije in priznanju temeljnih pravic Unije.
Sodišče samo jo opisuje kot „obvezno dopolnilo k neposrednemu učinku,
ki pritiče določbam prava Unije, na katerih kršitvi temelji nastala škoda“,
in močno krepi posameznikove možnosti, da prisili državne institucije vseh
treh vej oblasti (izvršilno oblast, zakonodajno oblast in sodstvo), da upošte-
vajo in uporabljajo pravo Unije. Sodišče razširja svojo sodno prakso, navede-
no že v sodbah Francovich in Bonifaci. Medtem ko je bila takrat odgovornost
držav članic še omejena na zadeve, ko so posamezniki utrpeli škodo zaradi
nepravočasnega prenosa direktive, ki posamezniku daje subjektivne pravice,
vendar zanj nima nobenega neposrednega učinka, pa nedavna sodna prak
sa odpira splošno odgovornost, ki zajema vsako kršitev prava Unije, ki jo je
mogoče pripisati državi.
Odgovornost držav članic za kršitve prava Unije zaznamujejo trije pogoji, ki

v bistvu ustrezajo tistim pogojem odgovornosti, ki jih ima Unija v primerlji-
vem položaju:
1. namen pravila prava Unije, ki je bilo prekršeno, mora biti posamezniku

podeliti pravice;
2. kršitev mora biti dovolj resna, tj. država članica je morala meje, ki so
postavljene za njeno diskrecijsko pravico, očitno in znatno prekoračiti.
O tem morajo presoditi nacionalna sodišča, ki so pristojna le za
ugotovitev dejanskega stanja in resnost zadevnih kršitev prava Unije.
Sodišče v svoji sodbi kljub temu nacionalnim sodiščem daje nekatere
osnovne smernice. V skladu s tem
„
spadajo k vidikom, ki jih mora pristojno sodišče po potrebi

upoštevati, stopnja jasnosti in natančnosti kršenega predpisa
in obseg proste presoje, ki jo daje nacionalnim organom ali
institucijam Unije kršeno pravilo, namernost ali nenamernost
kršitve ali povzročene škode, opravičljivost oziroma
neopravičljivost morebiti napačno uporabljenega prava in
dejstvo, da so stališča, ki jih je sprejela institucija [Unije], lahko
pripomogla k opustitvi, sprejetju ali vzdrževanju nacionalnih
ukrepov ali praks, ki so v nasprotju s pravom Skupnosti. Vsekakor
je kršitev prava [Unije] očitno resna, kadar ni bila odpravljena
kljub temu, da je bila razglašena sodba, v kateri je bila ugotovljena
očitna neizpolnitev, ali sodba o vprašanju za predhodno odločanje
ali ustaljena sodna praksa Sodišča na zadevnem področju, iz
katerih izhaja, da je obravnavano ravnanje kršitev“;
3. obstoj neposredne vzročne zveze med kršitvijo obveznosti države

članice in škodo, ki jo je utrpel oškodovanec. Krivdno ravnanje (naklep
ali malomarnost), ki izhaja iz dovolj resne kršitve prava Unije, se ne
zahteva.
Sodišče se je jasno izreklo, da izoblikovana načela o odgovornosti veljajo

tudi za tretjo vejo oblasti, tj. za sodišča. Če pri izreku sodb niso upoštevala
norm prava Unije ali so jih kršila, teh sodb odslej ne preverja le nadrejena
instanca, temveč tudi pristojna sodišča držav članic v okviru odškodninske-
ga postopka. V tem postopku je treba pri ugotavljanju kršitve prava Uni-
je s sporno sodbo ponovno preveriti tudi materialna vprašanja, povezana
s pravom Unije, ne da bi se pristojno sodišče lahko sklicevalo na morebitni
zavezujoči učinek sodbe specializiranega sodišča. Organ, na katerega se
lahko obrnejo pristojna nacionalna sodišča za morebitna vprašanja, poveza-
na z razlago in/ali veljavnostjo spornih pravnih norm Unije in z usklajenostjo
nacionalnih predpisov o odgovornosti s pravom Unije, je ponovno Sodišče
tisto, na katero se je mogoče obrniti v okviru postopka predhodnega odloča-
nja (člen 267 PDEU). Toda odgovornost sodne oblasti za sodne zmote ostaja
izjema. Zaradi strogih pogojev za odgovornost je le-to mogoče upoštevati
le takrat, kadar sodišče samovoljno krši veljavno pravo Unije ali, kakor v za-
devi Köbler, če sodišče najvišje stopnje brez upoštevanja prava Unije kot
pravno zavezujočo opredeli odločbo, ki je neugodna za državljana Unije, ne
da bi pred tem Sodišče prosilo za razlago pravnega položaja z vidika prava
Unije, pomembnega za odločbo. V zadnjem primeru varstvo pravic državlja-
na Unije, ki se sklicuje na pravo Unije, nujno zahteva, da državljan Unije dobi
povrnjeno škodo, ki mu jo je povzročilo sodišče najvišje stopnje.
UMESTITEV PRAVA UNIJE

V SKUPNI SISTEM PRAVA
Po vsem, kar smo izvedeli o sestavi EU in njenem pravnem redu, prava Uni-
je ni preprosto umestiti v skupni sistem prava in ga razmejiti v primerjavi
z drugimi pravnimi redi. Na samem začetku moramo zavreči dva poskusa
umestitve: prava Unije ni mogoče dojemati niti samo kot sveženj meddržav-
nih sporazumov niti nanj gledati kot na del ali privesek nacionalnih pravnih
redov.
Neodvisnost pravnega reda EU
Države članice so z ustanovitvijo Unije omejile svojo zakonodajno pristoj-

nost in ustvarile neodvisen pravni red, ki je za njihove državljane in zanje
same zavezujoč, uporabljati pa ga morajo tudi njihova sodišča.
To je Sodišče ugotovilo v znameniti in že predstavljeni sodbi iz leta 1964

v zadevi Costa/ENEL, v katerem je F. Costa nasprotoval nacionalizaciji ita-
lijanske proizvodnje in dobave električne energije ter s tem povezanemu
prenosu obratov podjetij za dobavo električne energije na elektrarne družbe
ENEL.
Neodvisnost pravnega reda EU je za obstoj EU temeljnega pomena, kajti

samo ta preprečuje, da nacionalno pravo ne bi vsebinsko izpraznilo prava
Unije, in zagotavlja enotno veljavnost prava Unije v vseh državah članicah.
Tako so zaradi neodvisnosti pravnega reda EU pojmi prava Unije načeloma
opredeljeni v skladu s potrebami prava Unije in cilji Unije. Ta določitev poj-
mov, značilna za Unijo, je nujna, ker bi bile pravice, ki jih zagotavlja pravo
Unije, ogrožene, če bi lahko vsaka država članica z opredelitvijo vsebine
pojmov nazadnje sama določala področje uporabe svoboščin, zagotovlje-
nih s pravom Unije. Kot primer lahko navedemo pojem „delavec“, ki določa
domet pravice do prostega gibanja. Vsebina pojma „delavec“, ki je značilna
za Unijo, se lahko povsem razlikuje od pojmov, ki jih uporabljajo in poznajo
države članice v svojih pravnih redih. Poleg tega je za pravne akte Unije iz-
ključno merilo presoje le pravo Unije, ne pa nacionalne zakonodajne določbe
ali nacionalno ustavno pravo.
Kako lahko glede na to neodvisnost pravnega reda EU opišemo razmerje

prava Unije do nacionalnega prava?
Čeprav je pravo Unije v razmerju do pravnih redov držav članic neodvisen

pravni red, to še ne pomeni, da se pravni red EU in pravni redi držav članic
prekrivajo kot zemeljske plasti. Proti takšni togi razmejitvi navedenih prav-
nih redov po eni strani govori to, da zadevajo iste osebe, ki so s tem hkrati
državljani držav in državljani Unije, po drugi strani pa je treba upoštevati,
da pravo Unije lahko zaživi le, če ga države članice sprejmejo v svoj pravni
red. V resnici se pravni red EU in nacionalni pravni redi prepletajo in so med-
sebojno odvisni.
Součinkovanje prava Unije in nacionalnega prava
„
Ta vidik razmerja med pravom Unije in nacionalnim pravom zajema tiste
povezave, v katerih se pravo Unije in nacionalno pravo medsebojno dopol-
njujeta. V členu 4(3) PEU je ta povezava opisana zelo nazorno:
Unija in države članice se na podlagi načela lojalnega sodelovanja

medsebojno spoštujejo in si pomagajo pri izpolnjevanju nalog,
ki izhajajo iz Pogodb. Države članice sprejemajo vse splošne ali
posebne ukrepe, potrebne za zagotovitev izpolnjevanja obveznosti,
ki izhajajo iz Pogodb ali aktov institucij Unije. Države članice
podpirajo Unijo pri izpolnjevanju njenih nalog in se vzdržijo vseh
ukrepov, ki bi lahko ogrozili uresničevanje ciljev Unije.“
To splošno načelo lojalnega sodelovanja je bilo oblikovano z zavestjo, da

pravni red EU sam po sebi ne more uresničiti ciljev, ki jim je sledil z ustanovi-
tvijo EU. Pravni red EU v nasprotju z nacionalnimi pravnimi redi ni vase zaprt
sistem, temveč za svoje izvajanje potrebuje podporo nacionalnih pravnih
redov. Vsi državni organi – zakonodajni, vlada (vključno z upravo), sodstvo –
morajo zato dojeti, da pravni red EU zanje ni nekaj „zunanjega“ ali „tujega“,
temveč da države članice in institucije Unije za izpolnjevanje skupnih ciljev
tvorijo neločljivo in solidarno celoto. EU s tem ni le interesna skupnost, tem-
več tudi in predvsem skupnost, ki temelji na načelu solidarnosti. Iz tega
sledi, da morajo oblasti držav članic pogodbe o Uniji in pravne predpise, ki
jih za njihovo izvajanje sprejemajo institucije Unije, ne le upoštevati, temveč
tudi izvajati v praksi. Medsebojni vpliv med pravom Unije in nacionalnim
pravom je tako raznovrsten, da ga lahko tukaj ponazorimo le z nekaterimi
pomembnimi primeri.
Tesna povezava in dopolnjevanje pravnega reda EU z nacionalnimi pravnimi

redi ter obratno, nacionalnih pravnih redov s pravnim redom EU, se še naj-
bolj kažeta v sistemu direktive, o katerem smo že govorili v poglavju o prav-
nih aktih. Direktiva določa le cilj, ki ga je treba doseči v obliki, zavezujoči
za države članice, izbira, v kakšni obliki in s katerimi sredstvi naj se ta cilj
doseže, pa je prepuščena nacionalnim organom, to je nacionalnemu pravu.
V sodstvu je bila tesna povezava vzpostavljena s postopkom za predhodno
odločanje v skladu s členom 267 PDEU. V tem postopku lahko nacionalna
sodišča Sodišču v predhodno odločanje predložijo (morajo predložiti) vpra-
šanja o razlagi in veljavnosti prava Unije, ki so lahko ključna za odločanje
v še nerešenih postopkih pri teh sodiščih. Postopek za predhodno odločanje
ponazarja po eni strani, da morajo tudi sodišča držav članic spoštovati in
uporabljati pravo Unije, po drugi strani pa, da sta razlaga in presoja ve-
ljavnosti prava Unije v izključni pristojnosti Sodišča. Vzajemna odvisnost
med pravnim redom EU in nacionalnimi pravnimi redi se nazadnje kaže tudi
takrat, kadar je treba zapolniti vrzeli v pravnem redu EU. V ta namen se na
primer pravo Unije za dopolnitev lastnih pravil sklicuje na pravne predpise, ki
veljajo že v pravnih redih držav članic. Usodo pravnega predpisa Unije tako
od neke točke določajo posamezni nacionalni pravni predpisi. Na splošno to
velja za celotno izvrševanje prava Unije, če pravo Unije glede tega ni določilo
lastnih pravil. V vseh navedenih primerih se nacionalne oblasti pri izvajanju
predpisov Unije ravnajo po določbah nacionalnega prava. To načelo seveda
velja le, dokler pri tem ni vprašljiva učinkovitost predpisa Unije in dokler se
upoštevajo zahteve po enotni uporabi prava Unije, saj je vsekakor treba
preprečiti, da bi bili gospodarski subjekti obravnavani po različnih merilih in
s tem nepravično.
Kolizija med pravom Unije in nacionalnim pravom
Za razmerje med pravom Unije in nacionalnim pravom pa je značilno tudi

to, da si pravni red EU in nacionalni redi občasno „sovražno“ nasprotuje-
jo. V tem smislu govorimo o neskladju med pravom Unije in nacionalnim
pravom. Takšen položaj nastane tedaj, ko je določba prava Unije temelj,
na katerem temeljijo neposredne pravice in obveznosti državljanov Unije,
in ko vsebinsko nasprotuje normi nacionalnega prava. Za to na videz tako
preprosto težavo se skrivata dve temeljni vprašanji o zasnovi EU, odgovor
nanju pa je postal preizkusni kamen za obstoj pravnega reda EU. To sta
neposredna uporaba prava Unije in primarnost prava Unije glede na nacio-
nalno pravo, ki je v nasprotju s pravom Unije.
Neposredna uporaba prava Unije v nacionalnem pravu
Neposredna uporaba prava Unije pomeni, da pravo Unije neposredno dode-

ljuje pravice in nalaga obveznosti ne le institucijam Unije in državam člani-
cam, temveč tudi državljanom Unije.
Eden vidnih dosežkov Sodišča je, da je kljub začetnemu nasprotovanju ne-

katerih držav članic uveljavilo neposredno uporabo predpisov prava Uni-
je in s tem zagotovilo obstoj pravnega reda EU. Izhodišče njegove sodne
prakse je bila že opisana zadeva nizozemskega prevoznega podjetja Van
Gend & Loos, ki je na nizozemskem sodišču nasprotovalo povišani nizozem-
ski carini za uvoz kemičnega proizvoda iz Zvezne republike Nemčije. Izid
tega spora je bil nazadnje odvisen od vprašanja, ali se lahko tudi posamez
nik pri povišanju carine v nasprotju s Pogodbo sklicuje na prejšnji člen 12
PEGS, ki državam članicam izrecno prepoveduje uvedbo novih in povišanje
„
veljavnih carin na skupnem trgu. Sodišče se je v nasprotju z mnenjem šte-
vilnih vlad in svojega generalnega pravobranilca s sklicevanjem na naravo
in cilje Unije načeloma izreklo za neposredno uporabo predpisov prava Unije.
Kot utemeljitev je Sodišče navedlo:
da Skupnost pomeni nov pravni red, katerega pravni subjekti

so ne samo države članice, temveč tudi posamezniki. Pravo
Skupnosti, ki je neodvisno od zakonodaje držav članic, bi
zato moralo posameznikom, tako kot jim nalaga obveznosti,
dodeljevati tudi pravice. Takšne pravice ne nastanejo samo,
kadar Pogodba to izrecno določa, temveč tudi na podlagi jasnih
obveznosti, ki jih Pogodba nalaga posameznikom ter državam
članicam in institucijam Skupnosti.“
Samo s to izjavo seveda še ni veliko pridobljeno, ker pri tem ostaja odprto,
kateri predpisi prava Unije se neposredno uporabljajo. Sodišče je to vpra-
šanje najprej obravnavalo s stališča predpisov primarnega prava Unije in
ugotovilo, da lahko neposredno za posameznike veljajo vse tiste norme po-
godb o Uniji, ki so (1) brezpogojno opredeljene, (2) same po sebi in pravno
popolne, zaradi česar (3) za njihovo izvajanje ali učinkovitost niso potrebni
dodatni akti držav članic ali institucij Unije.
To je potrdilo za člen 12 PEGS, tako da je lahko tudi podjetje Van Gend & Loos
iz tega predpisa izpeljalo pravice, ki jih je moralo nizozemsko sodišče varova-
ti in je zato carino, povišano v nasprotju s Pogodbo, razglasilo za neveljavno.
Sodišče je po tej sodni praksi pozneje priznalo neposredno uporabo tudi za
druge določbe Pogodbe, ki so za državljane Unije precej pomembnejše od

člena 12 PEGS. Naj izpostavimo sodbe, v katerih je šlo za neposredno upora-
bo prostega gibanja (člen 45 PDEU), svobode ustanavljanja (člen 49 PDEU)
in prostega pretoka storitev (člen 56 PDEU).
Sodišče se je za zagotovitev prostega gibanja izreklo v prid neposredni

uporabi v zadevi van Duyn. Dejansko stanje v tej zadevi je bilo: nizozem-
ska državljanka Y. van Duyn maja leta 1973 ni dobila dovoljenja za vstop
v Združeno kraljestvo, ker je želela delati kot tajnica v organizaciji „Church
of Scientology“, ki jo je britansko notranje ministrstvo ocenilo kot „družbeno
nevarno“. Y. van Duyn je vložila tožbo na High Court, pri čemer se je skli-
cevala na predpise prava Unije o prostem gibanju delavcev. High Court je
predlagala, naj razsodi, da je upravičena do bivanja v Združenem kraljestvu
zaradi zaposlitve in do dovoljenja za vstop v Združeno kraljestvo. Sodišče
je na to vprašanje, ki ga je predložilo High Court, odgovorilo, da se člen 48
PEGS (člen 45 PDEU) neposredno uporablja in s tem tudi posameznikom
dodeljuje pravico, ki jo lahko uveljavljajo pred sodišči države članice.
Vprašanje o neposredni uporabi svobode ustanavljanja je Sodišču predložil

belgijski Conseil d’État. Ta je moral obravnavati tožbo, ki jo je vložil nizo-
zemski odvetnik J. Reyners, v kateri se je skliceval na pravice iz člena 52
PEGS (člen 49 PDEU). J. Reyners je tožbo vložil zato, ker zaradi tujega držav
ljanstva ni smel opravljati dejavnosti odvetnika v Belgiji, čeprav je uspešno
opravil potrebne belgijske izpite. Sodišče je v sodbi z dne 21. junija 1974
v tej zadevi razsodilo, da različno obravnavanje državljanov in nedržavlja-
nov pri svobodi ustanavljanja ne bi smelo več veljati, ker je člen 52 PEGS po
preteku prehodnega obdobja neposredno uporaben, s čimer državljanom
Unije daje pravice, da tudi v drugi državi članici začnejo in opravljajo dejav-
nost enako kot njeni državljani. Na podlagi sodbe je J. Reynersu moralo biti
omogočeno opravljanje odvetniške dejavnosti v Belgiji.
Sodišče je v zadevi Van Binsbergen imelo priložnost izrecno ugotoviti tudi

neposredno uporabo prostega pretoka storitev. V tem postopku je šlo med
drugim za vprašanje, ali je nizozemski pravni predpis, v skladu s katerim
pred pritožbenim sodiščem kot zastopniki lahko nastopajo le osebe s stalnim
prebivališčem na Nizozemskem, združljiv z določbami prava Unije o prostem
pretoku storitev. Sodišče je na vprašanje odgovorilo nikalno z utemeljitvijo,
da vse omejitve, ki so naložene državljanom Unije in izhajajo iz njihove-
ga državljanstva ali prebivališča, kršijo člen 59 PEGS (člen 56 PDEU) in so
s tem nične.
Velik praktični pomen imajo nazadnje tudi priznanje neposredne uporabe

prostega pretoka blaga (člen 41 PDEU), načela enakega plačila za moške in
ženske (člen 157 PDEU), splošna prepoved diskriminacije (člen 25 PDEU) in
svoboda konkurence (člen 101 PDEU).
Pri sekundarnem pravu se postavlja vprašanje neposredne uporabe le

v zvezi z direktivami in sklepi, naslovljenimi na države članice, ker ta učinek
pri uredbah in sklepih, naslovljenih na posameznike, izhaja že neposredno iz
pogodb o Uniji (člen 288(2) in (4) PDEU). Od leta 1970 je Sodišče razširilo
načela o neposredni uporabi primarnega prava Unije tudi na direktive in
sklepe (tedaj „odločbe“), naslovljene na države članice.
Neposredni učinek prava Unije, kakor ga je priznalo in razvilo Sodišče, je

neprecenljivega praktičnega pomena. Z njim se je namreč izboljšal polo-
žaj posameznika, saj je svoboščine skupnega trga preoblikoval v pravice,
ki jih lahko posamezniki uveljavljajo pred nacionalnimi sodišči. Neposredna
uporaba prava Unije je s tem obenem postala eden od stebrov pravnega
reda EU.
Primarnost prava Unije glede na nacionalno pravo
Neposredna uporaba ene od določb prava Unije navaja na drugo, prav tako
temeljno vprašanje. Kaj se zgodi, če na predpisu prava Unije za državljane
Unije temeljijo neposredne pravice in obveznosti ter če ta predpis vsebinsko
nasprotuje normi nacionalnega prava?
Tako nasprotje med pravom Unije in nacionalnim pravom je mogoče razre-

šiti le, če en pravni red odstopi mesto drugemu. Zapisano pravo Unije v tem
smislu ne vsebuje izrecnega predpisa. V nobeni pogodbi o Uniji ni na primer
predpisa, ki bi določal, da pravo Unije razveljavlja nacionalno pravo ali da
je podrejeno nacionalnemu pravu. Toda nasprotje med pravom Unije in na-
cionalnim pravom je mogoče razrešiti le tako, da pravo Unije dobi prednost
pred nacionalnim pravom ter da s tem izpodrine vse nacionalne predpise, ki
niso v skladu s predpisom Unije, in prevzame njihovo mesto v nacionalnih
pravnih redih. Kajti kaj bi preostalo od pravnega reda EU, če bi želeli pra-
vo Unije podrediti nacionalnemu pravu? Skoraj nič! Predpise Unije bi lahko
razveljavil vsak poljubni nacionalni zakon. Enotna in enaka veljavnost prava
Unije v vseh državah članicah bi bila izključena. Poleg tega EU ne bi mogla
izpolnjevati nalog, ki so jih nanjo prenesle države članice. Vprašljiva bi pos-
tala tudi zmožnost delovanja Unije, izgradnja Evrope kot pravne skupnosti,
v katero so bili položeni veliki upi, pa bi propadla.
Ta problem se ne zastavlja v razmerju med mednarodnim pravom in nacio-

nalnim pravom. Ker mednarodno pravo postane del notranjih pravnih redov
šele z vključitvijo ali prenosom, se vprašanje primarnosti rešuje le po pravi-
lih nacionalnega prava. Glede na raven, ki jo nacionalno pravo v notranjem
pravnem redu priznava mednarodnemu pravu, je to nad ustavnim pravom,
na ravni med ustavnim pravom in običajnimi zakonskimi določbami ali pa
samo na ravni zakonskih določb. Razmerje med enakovrednim vključenim
ali prenesenim mednarodnim pravom in nacionalnim pravom določa pravilo,
v skladu s katerim pozneje sprejete pravne določbe izpodrinejo dotedanje
določbe (lex posterior derogat legi priori). Vendar teh notranjih kolizijskih
pravil ni mogoče uporabiti za razmerje med pravom Unije in nacionalnim
pravom, ker pravo Unije ni del nacionalnih pravnih redov. Nasprotje med
pravom Unije in nacionalnim pravom je zato mogoče rešiti le na podlagi
pravnega reda EU.
Ponovno je bilo Sodišče tisto, ki je zaradi teh posledic kljub nasprotovanju

nekaterih držav članic uveljavilo načelo primarnosti prava Unije, nujno po
trebno za obstoj pravnega reda EU. S tem je pravnemu redu EU poleg ne-
posredne uporabe postavilo drugi steber, s čimer je ta pravni red nazadnje
postal nosilna struktura.
V že predstavljeni zadevi Costa/ENEL je Sodišče podalo ugotovitvi, po-

membni za razmerje prava Unije do nacionalnega prava:
■■ prvič: države so suverene pravice dokončno prenesle na skupnosti, ki so

jih ustanovile, in poznejši enostranski ukrepi naj bi bili torej nezdružljivi
s pojmom prava Unije;
■■ drugič: eno od načel Pogodbe je, da nobena država članica ne sme
posegati v posebnost prava Unije, da velja na celotnem območju Unije
enotno in v celoti.
Iz vsega navedenega sledi: pravo Unije, ki je nastalo na podlagi pooblastil,

določenih s Pogodbami, ima prednost pred vsakim nasprotujočim pravom
držav članic. To ne velja samo za predhodno nacionalno zakonodajo, temveč
tudi za pozneje sprejeto.
Zato Sodišče s sodbo v zadevi Costa/ENEL sicer ni povzročilo dvoma o na-

cionalizaciji italijanskega sektorja električne energije, vendar je povsem od-
ločno razsodilo, da ima pravo Unije prednost pred nacionalnim pravom.
Pravna posledica tega prednostnega pravila v primeru kolizije je, da nacio-

nalnega prava, ki je v nasprotju s pravom Unije, ni mogoče uporabiti in da ni
mogoče sprejeti novih notranjih zakonodajnih aktov, če bi bili ti v nasprotju
s pravom Unije.
Sodišče je od tedaj to ugotovitev upoštevalo v ustaljeni sodni praksi. Toda

v neki točki jo je še naprej razvilo. V pravkar omenjeni sodbi je moralo obrav-
navati le vprašanje primarnosti prava Unije glede na nacionalne zakone,
vendar je načelo primarnosti potrdilo tudi za razmerje med pravom Uni-
je in nacionalnim ustavnim pravom. Nacionalna sodišča so kljub začetnim
pridržkom načeloma upoštevala mnenje Sodišča. Na Nizozemskem tako ali
tako niso bile možne težave, ker je v nizozemski ustavi izrecno navede-
na primarnost prava Unije glede na nacionalno pravo (členi od 65 do 67).
Tudi v drugih državah članicah so sodišča priznala načelo primarnosti prava
Unije nad nacionalnimi predpisi. Primarnost prava Unije nad nacionalnim
ustavnim pravom, in sicer zlasti nad nacionalnim zagotavljanjem temeljnih
pravic, pa je na ustavnih sodiščih Nemčije in Italije na začetku naletela na
nasprotovanje. To je popustilo šele po tem, ko je varstvo temeljnih pra-
vic v pravnem redu EU doseglo raven, ki v glavnem ustreza nacionalnim
ustavam. Kljub temu ima nemško zvezno ustavno sodišče pridržke glede
tesnejšega povezovanja, ki jih je jasno navedlo predvsem v sodbah v zvezi
z Maastrichtsko pogodbo in nazadnje Lizbonsko pogodbo.
Razlaga nacionalnega prava v skladu s pravom Unije
Za preprečitev kolizije pravil med pravom Unije in nacionalnim pravom

z uporabo prednostnega pravila morajo vsi državni organi, ki dejansko upo-
rabljajo pravo ali udejanjajo pravosodno prakso, najprej zaprositi za razlago
nacionalnega prava v skladu s pravom Unije.
Sodišče je pojem razlage v skladu s pravom Unije priznalo šele razmeroma

pozno in ga uvedlo v pravni red Unije. Sodišče je najprej menilo, da je enotno
razlago nacionalnih pravnih predpisov na področju uporabe neke direktive
„smiselno zagotoviti“ le, če zanjo prosijo nacionalna sodišča, nato pa je bila
leta 1984 v zadevi Von Colson in Kamann prvič potrjena obveznost razlage
v skladu z direktivo. V tem primeru je bilo treba določiti višino odškodnine
za diskriminacijo žensk pri zaposlovanju. Nemški predpis je za to določal le
odškodnino zaradi zlorabe zaupanja (zlasti torej samo stroške prijave na
delovno mesto), v skladu z Direktivo 76/207/EGS pa je bilo treba v nacional-
nem pravu za uveljavitev enakih možnosti dostopa do poklica naložiti učin-
kovite sankcije. Ker pa sankcija ni bila konkretizirana, Direktive na tej točki
ni bilo mogoče razglasiti za neposredno uporabno, s čimer je pretila sodba,

ki bi sicer potrdila nezakonitost nacionalnega zakona glede na pravo Uni-
je, vendar nacionalnemu sodišču ne bi ponudila podlage za neupoštevanje
nacionalnega predpisa. Zato je Sodišče odločilo, da so nacionalna sodišča
zavezana k taki razlagi in uporabi civilnega prava, ki zagotavlja učinkovito
sankcijo spolne diskriminacije. Le simbolična odškodnina ne zadošča zahte-
vam po učinkovitem udejanjanju Direktive.
Po mnenju Sodišča je pravna podlaga za razlago v skladu s pravom Unije

načelo lojalnega sodelovanja (člen 4(3) PEU). V skladu s tem morajo drža-
ve članice sprejeti vse ustrezne splošne ali posebne ukrepe, potrebne za
izpolnjevanje obveznosti, ki izhajajo iz PEU ali aktov institucij Unije. Mednje
spada tudi, da morajo nacionalni organi pri uporabi in razlagi nacionalnega
prava, ki se prekriva s predpisi Unije, upoštevati besedilo in namen določb
prava Unije (obveznost lojalnosti do Unije – zadeva Pfeiffer). To obenem
kaže tudi vlogo nacionalnih sodišč kot evropskih sodišč v smislu skrbnikov
za pravilno uporabo in spoštovanje prava Unije.
Posebna oblika razlage v skladu s pravom Unije je razlaga v skladu z direk

tivo. Ta določa, da morajo države članice prenesti direktive v svojo zakono-
dajo. Uporabniki prava in sodišča morajo z razlago v skladu z direktivo pri-
spevati k temu, da zadevna država članica v celoti izpolnjuje to obveznost.
Namen razlage v skladu z direktivo je vzpostavitev skladnosti z direktivo pri
uporabi prava ter s tem zagotovitev enotne razlage in uporabe nacionalne
zakonodaje, v katero je preneseno pravo Unije, v vseh državah članicah. Na
nacionalni ravni ne sme priti do odmika od tega, kar je bilo z direktivo na
ravni Unije ravnokar usklajeno.
Omejitev razlage v skladu s pravom Unije je jasno določena z nacionalnim

predpisom, ki ne dopušča razlage. Kljub obveznosti, ki izhaja iz prava Unije,
da mora biti razlaga v skladu s pravom Unije, se nacionalno pravo ne sme
razlagati contra legem. To velja tudi pri izrecni zavrnitvi nacionalnega zako-
nodajalca, da bi direktivo prenesel v nacionalno pravo. Nasprotje med pra-
vom Unije in nacionalnim pravom, ki bi zaradi tega nastalo, je mogoče rešiti
le po postopku za ugotavljanje kršitev Pogodbe (člena 258 in 259 PDEU).
V zadevi Pfeiffer je Sodišče
leta 2004 pojasnilo da reševalci
spadajo v področje uporabe zaščite,
ki jo zagotavlja direktiva o delovnem
času (Direktiva 93/104/ES). Stalno
pripravljenost je treba v celoti
upoštevati pri izračunu najdaljšega
tedenskega delovnega časa, ki znaša
48 ur.
SKLEPNE UGOTOVITVE
Kakšno celotno podobo pravnega reda EU si lahko torej ustvarimo?
Pravni red EU je dejanski temelj EU, zaradi katerega ima ta značilnost prav-
ne skupnosti. Le z vzpostavitvijo novega prava in njegovim ohranjanjem
je mogoče uresničiti cilje, postavljene pri ustanovitvi EU. Pravni red EU je
k temu že veliko prispeval. Nenazadnje je zaradi pravnega reda skupni trg
za približno 510 milijonov ljudi postal že del vsakdana, kar so načeloma
omogočile odprte meje, široka izmenjava blaga in storitev, prosto gibanje
delavcev in številne čezmejne povezave med podjetji. Druga, danes že zgo-
dovinska značilnost pravnega reda Unije, je njegov prispevek k miru. Ker
je njegov cilj ohranjanje miru in svobode, je nasilje kot sredstvo reševanja
sporov nadomestil s pravnimi pravili, ki posameznike in države članice pove-
zuje v skupnost, temelječo na solidarnosti. Pravni red Unije je s tem postal
pomembno sredstvo vzpostavljanja in ohranjanja miru.
Pravni red EU in pravna skupnost, ki temelji na njem, lahko obstaneta le

s spoštovanjem in varstvom pravnega reda. To omogočata oba temelja
pravnega reda Unije: neposredna uporaba prava Unije in primarnost prava
Unije nad nacionalnim pravom. Obe načeli, katerih obstoj in ohranjanje zelo
odločno brani Sodišče, zagotavljata enotno in prednostno veljavnost prava
Unije v vseh državah članicah.
Kljub nepopolnosti, ki je tudi značilna za pravni red Unije, ostaja prispevek,

ki ga pravni red Unije lahko daje pri reševanju političnih, gospodarskih in
socialnih težav v državah članicah EU, neprecenljiv.
NAVEDENA SODNA
PRAKSA
Vse odločbe Sodišča Evropske unije so dostopne na spletnem naslovu www.
eur-lex.europa.eu. EUR-Lex.europa vam poleg tega v 24 uradnih jezikih EU
omogoča brezplačen dostop do
■■ prava EU (pogodbe EU, uredbe, direktive, sklepi, prečiščena zakonodajna

besedila itd.),
■■ pripravljalnega dela (zakonodajni predlogi, poročila, zelene in bele knjige
itd.),
■■ mednarodnih sporazumov,
■■ povzetkov zakonodaje EU, s katerimi so zakonodajni akti umeščeni
v ustrezen politični okvir.
Pravna narava in primarnost prava Unije

Zadeva Van Gend & Loos (26/62, ECLI:EU:C:1963:1) (pravna narava prava Unije;
pravice in obveznosti posameznikov).
Zadeva Costa/ENEL (6/64, ECLI:EU:C:1964:66) (pravna narava prava Unije;
neposredna uporaba; primarnost prava Unije).
Zadeva Von Colson in Kamann (14/83, ECLI:EU:C:1984:153) (razlaga nacionalnega
prava v skladu s pravom Unije).
Zadeva Factortame (C-213/89, ECLI:EU:C:1990:257) (neposredna uporaba in
primarnost prava Unije).
Združeni zadevi Francovich in Bonifaci (C-6/90 in C-9/90, ECLI:EU:C:1991:428)
(učinek prava Unije; odgovornost držav članic zaradi neizpolnjevanja obveznosti
Unije; tukaj: neprenos direktive).
Združeni zadevi Brasserie du pêcheur in Factortame (C-46/93 in C-48/93,
ECLI:EU:C:1996:79) (učinek prava Unije; splošna odgovornost držav članic zaradi
neizpolnjevanja obveznosti Unije).
Združene zadeve Pfeiffer in drugi (od C-397/01 do C-403/01, ECLI:EU:C:2004:584)
(razlaga nacionalnega prava v skladu s pravom Unije).
Pristojnost EU
Zadeva Kramer (6/76, ECLI:EU:C:1976:114) (zunanji odnosi; mednarodne obveze;
pristojnost EU).
Mnenje 2/91 (ECLI:EU:C:1993:106) (delitev pristojnosti med EU in državami
članicami).
Mnenje 2/94 (ECLI:EU:C:1996:140) (pristop ES k EKČP; nepristojnost). Mnenje 2/13
(ECLI:EU:C:2014:2454) (nezdružljivost osnutka sporazuma o pristopu EU k EKČP in
prava EU).
Učinki pravnih aktov

Zadeva Reyners (2/74, ECLI:EU:C:1974:68) (neposredna uporaba; pravica do
ustanavljanja).
Zadeva van Binsbergen (33/74, ECLI:EU:C:1974:131) (neposredna uporaba;
opravljanje storitev).
Zadeva van Duyn (41/74, ECLI:EU:C:1974:133) (neposredna uporaba; prosto
gibanje).
Temeljne pravice
Zadeva Stauder (29/69, ECLI:EU:C:1969:57) (temeljne pravice; splošna pravna
načela).
Zadeva Eugen Schmidberger (C-112/00, ECLI:EU:C:2003:333) (prosti pretok blaga,
temeljne pravice).
Pravno varstvo
Zadeva Jégo-Quéré et Cie/Komisija (T-177/01, ECLI:EU:T:2002:112) (vrzel
v pravnem varstvu v aktih z neposrednim učinkom, a brez posamičnega
nanašanja); Sodišče je v sodbi, izdani v pritožbenem postopku, v zadevi Komisija/
Jégo-Quéré et Cie (C-263/02 P, ECLI:EU:C:2004:210) zavzelo drugačno stališče.
Zadeva Inuit Tapiriit Kanatami (T-18/10, ECLI:EU:T:2011:419) (opredelitev
„predpisa“), ki jo je Sodišče potrdilo v sodbi v pritožbenem postopku z dne
3. oktobra 2013 v zadevi C-583/11 P (ECLI:EU:C:2013:625).
Osnove prava Evropske unije
Pravni red Evropske unije zaznamuje naše politično
življenje in družbo. Posameznik ni več le državljan svoje
države, meščan ali občan; zdaj je tudi državljan Unije.
S priročnikom Osnove prava Evropske unije je prof.

dr. Klaus-Dieter Borchardt ustvaril referenčno delo,
v katerem so opisani tudi izvori evropskega projekta
in njegov nadaljnji razvoj v pravni red.
Priročnik je namenjen vsem bralkam in bralcem, ki se

želijo seznaniti s strukturo Unije in nosilnimi stebri
evropskega pravnega reda.
Prof. dr. Klaus-Dieter Borchardt

je direktor v Evropski komisiji, honorarni
profesor na Univerzi v Würzburgu in avtor
številnih publikacij o evropskem pravu.

Osnove Prava Eu (Zloženka)

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Osnove Prava Eu (Zloženka)

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Osnove prava

Rokopis je bil končan decembra 2016.

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2017

Vsebina te publikacije ne odraža nujno uradnega mnenja Evropske unije.

Print NA-07-16-024-SL-C ISBN 978-92-79-63700-1 doi:10.2775/589054

© Evropska unija, 2017

Reprodukcija je dovoljena. Za uporabo ali reprodukcijo fotografij je treba pridobiti

OD PARIZA DO LIZBONE PREK RIMA, MAASTRICHTA,

TEMELJNE VREDNOTE EVROPSKE UNIJE. . ...................................................................................... 23

NAČIN ZDRUŽEVANJA EVROPE........................................................................................................................ 35

„USTAVA“ EVROPSKE UNIJE.................................................................................................................................. 41

PRAVNI RED EVROPSKE UNIJE........................................................................................................................ 83

Sistem pravnega varstva EU.................................................................................................................................. 111

UMESTITEV PRAVA UNIJE V SKUPNI SISTEM PRAVA................................................ 123

SKLEPNE UGOTOVITVE............................................................................................................................................ 133

NAVEDENA SODNA PRAKSA............................................................................................................................. 135

Vsi povojni evropski združitveni napori kažejo zmedeno podobo zapletenih in

Ta raznovrstnost evropske tvorbe dobi smiselno strukturo šele tedaj, ko po-

Prva skupina: evropsko-atlantske organizacije

Evropsko-atlantske organizacije so se razvile iz zveze med Združenimi drža-

7. maj 1948, Haag

Kanada, sprejela odločitev, da bo z razvojno pomočjo spodbujala gospo-

Druga skupina: Svet Evrope in OVSE

Za drugo skupino evropskih organizacij je značilno, da so zasnovane tako, da

Svet Evrope je sprejel številne konvencije na področjih gospodarstva, kul-

Schumanova deklaracija 9. maja 1950 v Salon de

organoma v Strasbourgu, ustanovljenima s Konvencijo, Evropski komisiji za

V to skupino organizacij spada še Organizacija za varnost in sodelovanje

Tretja skupina: Evropska unija

Tretjo skupino evropskih organizacij sestavlja Evropska unija (EU). Temeljna

Temeljni kamen za nastanek EU je položil tedanji francoski zunanji minister

„Schumanov načrt“ se je nazadnje uresničil s sklenitvijo Pogodbe o usta-

Po ustanovitvi Evropske unije z Maastrichtsko pogodbo se je začelo novo ob-

Naslednji korak v razvoju EU sta bili Amsterdamska pogodba in Pogodba

Številne kritike na ta račun z več strani so spodbudile razpravo o priho-

Z ustavo naj bi iz dotedanje Evropske unije in dotedanje Evropske skupnosti

potrdilo 13 od takratnih 25 držav članic, je bila zavrnjena na referendumih

Po skoraj dveletnem obdobju razmisleka si je šele v prvi polovici leta 2007

Pri tem so bili sporni predvsem delitev pristojnosti med EU in državami

Voditelji držav in vlad tedanjih 27 držav članic EU (Hrvaška je članica

oktobra 2009 razpisan drugi referendum o Lizbonski pogodbi. Tokrat je

Z Lizbonsko pogodbo sta se Evropska unija in Evropska skupnost združili

POGODBA O DELOVANJU EVROPSKE UNIJE

POGODBA O USTANOVITVI EVROPSKE SKUPNOSTI ZA ATOMSKO ENERGIJO

Poleg tega je bila z Lizbonsko pogodbo opuščena tudi „tristebrna struktura“

Tako imenovana „širitev EU na jug“ se je začela s pristopom Grčije 1. januar-

Najmlajša članica, Hrvaška, je k EU pristopila 1. julija 2013. Tako se je število

EU je odprta tudi za pristop novih držav, ki pa morajo izpolnjevati merila za

■■ politična merila: stabilnost institucij, demokracija, pravna država,

Postopek pristopa je sestavljen iz treh stopenj, ki jih morajo potrditi vse

1. Državi se ponudi možnost članstva.

Ko sta obe strani zadovoljni z zaključenimi pogajanji in reformami, ki jih

Trenutno potekajo pristopna pogajanja s Turčijo (od leta 2005), Srbijo

Islandija je prošnjo za članstvo vložila 17. julija 2009. Pristopna pogajanja

Uradni status države kandidatke imata nekdanja jugoslovanska republika

Obstaja pa tudi možnost izstopa iz EU: v PEU je bila uvedena „izstopna

Po drugi strani pa ni določbe o izključitvi države članice iz EU proti njeni volji,

Unija temelji na vrednotah spoštovanja človekovega dostojanstva,

Člen 3 PEU (cilji Unije)

1. Cilj Unije je krepitev miru, njenih vrednot in blaginje njenih

2. Unija nudi svojim državljanom območje svobode, varnosti in pravice

3. Unija vzpostavi notranji trg. Prizadeva si za trajnostni razvoj

Bori se proti socialni izključenosti in diskriminaciji ter spodbuja

Enotnost je glavno vodilo EU. Bistvene sedanje težave je mogoče obvla

EU se glede na to kaže kot samostojna entiteta z lastnimi suverenimi pra

Značilnosti EU razkrivajo tudi skupne lastnosti in razlike v primerjavi z obi