憲法精神與政府組織

主講人：洪偉勝 講座
 講座簡介
洪偉勝
 現職  經歷
洪貴叁律師事務所律師 淡江大學公共行政學系兼任助理教
國立臺北大學公共行政- 授
暨政策學系兼任助理教授 文化部博物館評鑑會委員／水下文
私立中國文化大學法律學系兼任助理教授 化資產審議會委員

 學歷  專長領域
英國愛丁堡大學法學博士 憲法、行政法、國際公法、國際組
美國紐約大學法學碩士 織法、歐盟對外關係法、司法實務
國立臺灣大學法學碩士
國立臺北大學（原中興大學法商學院）法學士
 課程目標
本課程之目標在於使學員瞭解我國《憲法》所顯示出來
的基本精神及政府架構，特別是憲法的基本原則、人民
基本權保障及國家組織的設計。學員除了能掌握業務上
相關法規之外，更須對《憲法》精神有所理解，方能見
樹又見林。學員應瞭解中央機關間的權限劃分及各種國
家權力分立及制衡的機制，以及對中央與地方間的權限
劃分有所掌握，才能實踐民主法治的基本要求。
 簡報摘要
前言：憲法的理論與現實

壹、憲法精神與政府組織：基本權

貳、憲法精神與政府組織：權力分立篇

結語
前言：憲法的理論與現實
 憲法的基本構成框架
憲法作為制憲者對於國家基礎規範的想定，至少處理三
大框架的基本議題，包含：
一、憲法的基本原則與基本國策
二、人民的基本權利義務
三、政府組織與權力運作

在憲法層次這三個框架的抽象規範，進一步透過下位階
的法律、命令等具體規範更進一步落實。
 憲法的基本構成框架
憲法為國家根本大法，是法秩序中最高位階的規範。
關於憲法的概念，憲法學者將其區分為「形式意義的
憲法」及「實質意義的憲法」，前者是指依照制憲或
修憲程序訂定的憲法法典，後者指的是除憲法法典之
外，還包括司法院相關解釋、行政院組織法及立法院
職權行使法等憲法進一步實施所不可或缺的法規。
我國憲法基本架構：憲法本文
 我國憲法基本架構：增修條文
第1條 國民大會 第7條 監察
（停止適用， 第8條 立委報酬及待遇
修憲及領土變更案之處理） 第9條 地方自治
第2條 總統 第10條 基本國策等
第3條 行政 第11條 自由地區與大陸地區關係
第4條 立法 第12條 修憲門檻
第5條 司法
第6條 考試
 憲法的基本原則
憲法條文中，諸如：第一條所樹立之民主共和國原則、
第二條國民主權原則、第二章保障人民權利以及有關權力
分立與制衡原則，具有本質之重要性，為憲法整體基本原
則之所在。基於前述規定所形成之自由民主憲政秩序，乃
現行憲法賴以存立之基礎，凡憲法設置之機關均有遵守之
義務（釋499）。
此號解釋對於憲法基本原則只是例示，並不是僅限於
此，這些基本原則縱使修憲也不可以廢除。
 憲法的基本原則
我國憲法包含以下基本原則：

法治國原則
共和國原則

民主原則 民生福利國原則
 共和國原則 共和國原則

 共和國原則是指國家元首由人民直接或間接選舉產生，
並有任期限制，不得世襲或無任期限制並指定繼任人。
 我國憲法第45條規定：「中華民國國民年滿四十歲者，
得被選為總統、副總統」。憲法增修條文第2條規定：
「總統、副總統由中華民國自由地區全體人民直接選
舉之，…」（第1項）、「總統、副總統之任期為四
年，連選得連任一次，…」（第6項）。
 共和國元首除憲法規定的豁免權（例如，憲法第52條）
之外，仍應負政治與法律責任。
 民主原則 民主原則

 民主原則是指國家的統治權力及統治形式是源
自於人民的授權及決定。
 現代民主國家係以「國家應為人民而存在」的
觀念為出發點，人民不是國家統治權行使的客
體，而是權利的主體。
 我國憲法第1條規定，中華民國為民有民治民享
之民主共和國。
 民主原則的要素 民主原則

 國民主權原則：主權是國家構成的主要因素之一，是指
一定領域內最高、排他的政治權力，是所有統治權力的
來源。我國憲法第2條規定：「中華民國之主權，屬於
國民全體。」揭示了國民主權的意義。
 多數決原則：多數決是民主政治的基本要素，是民主原
則的實踐方式。政治意志的自由形成首先在於達成協議，
也就是各種不同政治意見的妥協，若是無法達成一致時，
則是透過投票的方式決定，所謂一人一票，票票等值。
 法治國原則 法治國原則

 法治國原則又稱為法治主義，是憲法秩序的基本
內涵。
 現代法治國家首重人民權利之維護，國家機關應
注意法秩序之安定及誠實信用原則之遵守，並應
保護人民正當合理的信賴（釋字第525號）。

法治國原則
 法治國原則的要素 法治國原則

 基本權保障：我國憲法是採取直接保障主義，人民
可以直接援引憲法的基本權規定對抗來自於國家或
其他第三人的侵害。
 權力分立與制衡：依照西方自由主義的憲政概念，
最初的構想是限制政府權力，建立「有限政府」，
避免國家為惡，以達成人民自由權利的目的。我國
憲法受孫中山先生思想影響，採取「五權分立」設
計，「五權分治，平等相維」（釋字第3號）。
 法治國原則的要素 法治國原則

 依法行政：依法行政是法治的具體實踐，是指行政
應受法律及一般法律原則之拘束。依法行政原則又
可區分為法律優位原則(消極依法行政)及法律保留
原則(積極依法行政原則)。
 司法審查：司法審查又稱為「違憲審查」，是指由
獨立的法院審查法律規範是否牴觸憲法，下位規範
是否牴觸上位規範，如有牴觸得宣告其無效或不予
援用，是保護人民權利及維持規範體系的必要制度。
 民生福利國原則 民生福利國原則

 民生福利國原則為我國憲法的重要特色，受到德國
威瑪憲法及二戰後德國聯邦基本法中社會國原則的
影響甚大。
 憲法係以促進民生福祉為一項基本原則，此觀憲法
前言、第一條，基本國策章及憲法增修條文第十條
之規定自明。本此原則國家應提供各種給付，以保
障人民得維持合乎人性尊嚴之基本生活需求，扶助
並照顧經濟上弱勢之人民，推行社會安全等民生福
利措施。（釋字第485號解釋理由書）
壹、憲法精神與政府組織：
基本權篇
 基本權的性質
 基本權是基於「人性尊嚴」，是個人生存所不可或缺，而
且其核心永不可侵犯的權利，既是「客觀法規範」，也是
「主觀的權利」。
 客觀法規範：指基本權拘束立法、行政與司法等各種國家
權力作用，成為國家公權力行使的界限，是國家機關權限
的消極規定。
 主觀的權利：指人民就其基本權內容對義務人享有的權利，
主要包括自由權、平等權、參政權、各種分享權及程序基
本權等。
 基本權保障的演進
二次世界大戰

二戰以後則採取「憲法保障
二戰以前德國是採取 主義(又稱為直接保障主
「法律保障主義(又稱為 義)」，我國憲法學說深受
間接保障主義)」：指基 此影響：指基本權由《憲法》
本權保障內容必須由立 明文規定（例如：言論自由
法者透過法律確定，人 或工作權）或基於基本權概
民不可以直接援引憲法 括條款而導出（例如：隱私
對抗國家或第三人的侵 權或婚姻自由），人民可以
害。 直接引用基本權規定對抗國
家或第三人的侵害，或主張
平等分享各種國家給付等。
建立在地脈絡的基本權保障理解：從大法官
解釋及其背後的故事開始

大法官，給個說法（1）

【大法官，給個說法！1】 十則小人物聲請釋憲的故事
【大法官，給個說法！2】 人與制度的戰爭
【大法官，給個說法！3】 不平則鳴

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 基本權的功能
 防禦功能：對抗國家或第三人的侵害，是基本權的原始功
能，各種自由權就是典型的防禦權。
 參與功能：參政權或應考試服公職權保障人民享有參與國
家政治意志形成或治理的權利。
 分享功能：基本權保障人民享有各種精神或物質給付的受
益權利。
 程序保障功能：保障人民有接受公平法院依法定程序審判
或參與行政程序的權利等。
 制度保障功能：基本權不僅保障個人權利，也對公私生活
上既存的社會事實透過規範形成客觀的制度予以保障。
 基本權第三人效力
從基本權發展的歷史來看，基本權最初只適
用在人民與國家之垂直方向，至於基本權如何適
用於私人與私人間的水平法律關係，則屬「基本
權第三人效力」的問題。
基本權雖不能直接適用於民事關係，但可透
過民事上一般條款的適用，使基本權可間接適用
於民事關係。
 個別基本權：人身自由
 人身自由乃人民各項自由權利所不可或缺之前提，凡限制
人民身體自由之處置，不問是否屬於刑事被告之身分，除
法律另有規定外，尚須分別踐行司法程序或其他正當法律
程序，由中立、公正第三者之法院審問，此稱之為「法官
保留」原則
 人身自由不僅為「國民權」，係屬「人權」，其保障，亦
包括外國人。
 個別基本權：言論自由
 言論自由乃在保障意見之自由流通，使人民有取得充分資
訊及自我實現之機會。
 國家應給予言論自由最大限度之維護，俾其實現自我、溝
通意見、追求真理及監督各種政治或社會活動之功能得以
發揮，沒有極為高度的公益事由，應避免限制人民的言論
及表現自由（釋509、釋623、釋644）。
 沒有言論自由的保障，與專制國家無異，人民將成為統治
權行使的客體。
 個別基本權：新聞自由
 為確保新聞媒體能提供具新聞價值之多元資訊，促進
資訊充分流通，滿足人民知的權利，形成公共意見與
達成公共監督，以維持民主多元社會正常發展之機制。
包含新聞採訪自由、傳播媒體編輯自由、傳播自由三
者。
 新聞採訪自由之保障，包括職業記者及公民記者。
（釋364、釋689）
 個別基本權：秘密通訊自由
 秘密通訊自由在確保人民通訊對象、時間、方式
（包括書信、Email、Line等）及內容等事項，不受
國家及他人任意侵擾之權利
 秘密通訊自由乃憲法保障隱私權之具體態樣之一，為
維護人性尊嚴、個人主體性及人格發展完整之基本權
利。對人民進行監聽，屬「法官保留」之事項（通訊
保障及監察法第5條、釋631）。
 個別基本權：宗教自由
 人民有信仰與不信仰任何宗教之自由，以及參與
或不參與宗教活動之自由，國家不得對特定之宗
教加以獎勵或禁制，或對人民特定信仰畀予優待
或不利益。
 其保障範圍包含內在信仰之自由、宗教行為之自
由與宗教結社之自由（釋字第490號、第573號解
釋）。
 個別基本權：集會自由
 集會自由係屬「集體性的言論自由」，旨在保障人民
以集體行動之方式和平表達意見，與社會各界進行溝
通對話以形成或改變公共意見，並監督政策或法律之
制定。
 人民適度的言論表達，可以防止政府做成錯誤的決策。
 主管機關對於偶發性或緊急性集會，不應要求人民仍
然應依照通常程序提出申請，再予核准（釋445、釋
718）。
 個別基本權：結社自由
 人民得自由選定結社目的以集結成社、參與或不參與
結社團體之組成與相關事務，並保障由個別人民集合
而成之結社團體就其本身之形成、存續、命名，與結
社相關活動之推展免於受不法之限制，確保團體之存
續、內部組織與事務之自主決定及對外活動之自由
（釋479、釋644、釋724）。
 個別基本權：工作權
 人民得自由選擇從事一定之營業為其職業，而有開業、
停業與否及從事營業之時間、地點、對象及方式之自
由（釋514、釋606、釋711）。職業自由為人民充實
生活內涵及自由發展人格所必要，不因職業性質為公
益或私益、營利或非營利而有異，屬工作權保障範疇
（釋659、釋724）。
 個別基本權：財產權
 財產權保障旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自
由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第
三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊
嚴（釋400）。國家因公用或其他公益目的之必要，
依法徵收人民財產，人民乃屬因公共利益而受特別犧
牲，國家應予以補償（釋579、釋652），且應儘速
發給補償費（釋425）。
 財產權的保障包括「正當行政程序」（釋709）。
 個別基本權：訴訟權
 憲法第16條保障人民之訴訟權，旨在確保人民有依法
定程序提起訴訟及受公平審判之權利。人民於其權利
遭受侵害時，得循法定程序提起爭訟，俾其權利獲得
適當之救濟，法院亦有依法審判之義務（釋418、釋
667、釋684）。
 對共有人之送達，須對全體為之，不得以對其中一人
送達，即謂效力及於全體（釋663）。
 個別基本權：參政權
 參政權指人民參與國家政治意思之決定權與形成權。
我國憲政體制係採代議民主制，「對人」有選舉、罷
免之權利，「對事」有創制及複決之權利。
 目前以公民投票法，使人民的創制、複決權可以落實
（釋645）。
 個別基本權：平等權
 從客觀法規範觀點而言，是指「平等原則」，要求國家公權力
作用必須遵守「禁止恣意」、「等者等之、不等者不等之」之
基本原則。
 從主觀公權利觀點來說，平等是主觀公權利，此項基礎基本權
本身並無內容，而必須與其他基本權結合行使成為複數基本權。
 基於「不法不得主張平等」的法理，人民就不法行為不得主張
平等權。
 在立法方面，人民平等權，旨在防止立法者恣意，並避免對人
民為不合理之差別待遇。
 概括基本權
 憲法第22條規定採「憲法直接保障」，意味著基
本權具有直接拘束國家機關之效力。
 其意義有二：
一、憲法保障所有自由權利，凡不對國家社會
造成傷害的行為，即受憲法所保障。
二、賦予人民有一般行為自由及人格發展自由
之權。
 基本權的限制
憲法保障的基本權不是絕對的權利，國家為調和人民之
間的權利衝突、實踐公共利益及推動各種公共政策，得限制
人民基本權，但是必須有法律依據、符合比例原則、平等原
則及遵守正當法律程序等要求。
基本權的限制可以分為憲法直接限制（例如，憲法第45
條關於總統、副總統參選人的年齡限制）、透過法律限制
（法律保留原則）及基本權衝突所生的限制(例如，批評他人
行為所生的言論自由與人格權衝突的問題)。
貳、憲法精神與政府組織：
權力分立篇
建構國家的基本原則

民主國原則 權力分立原則

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 民主國原則
 民主國原則要求所有國家公權力的行使，都必須
直接或間接的得到人民的同意。
 組織法：國家各機關皆必須具有直接或間接民主
合法性。
 作用法：行政機關施政時，必須依法行政，因為
法律是立法院代表人民所制定，供全國所有人民
與機關一體遵行的規範，始符合法治國家之精神。

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 權力分立原則
藉由國家權力之分立，並使權力間相互制衡，
使得國家權力不致集中在一個機關或一個人手裡而
造成濫用，並由具有最適當的組成結構以及決定程
序之機關來決定國家事務，避免國家權力被濫用，
盡可能確保決定的正確性，進而保障人民基本權利。

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 功能性的權力分立：
 古典權力分立重視所謂民主正當性的傳遞，從而將行政權
及司法權置於立法權之控制的想法，已無法完整說明國家
權力的分立及運作。
 功能性權力分立則強調行政、立法與司法有各自不同的功
能特質，將國家事務分配予最適發揮該功能之權力機關，
以使國家功能充分發揮，同時，權力間之節制也應考量各
權力之功能特質。
 權力分立不僅僅強調水平的：行政、立法、司法間的權力
分立，同時亦強調垂直的：中央與地方間的權力分立。
 功能性的權力分立：
基於權力分立原則之要求，立法院對行政院有監督
之權力。
「因施政方針或重要政策變更涉及法定預算之停
止執行時，應由行政院院長或有關部會首長適時向
立法院提出報告並備質詢。其由行政院提議為上述
報告者，立法院有聽取之義務。」（釋520）
不可由行政機關自行決定是否停止預算的執行，因為預算具
有特別法律的性質。
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 功能性的權力分立：
禁止立法院凌駕於其他院：
「基於權力分立原則，行使立法權之立法院對
行政院有關獨立機關委員之人事決定權固非不能施
以一定限制，以為制衡，惟制衡仍有其界限，除不
能牴觸憲法明白規定外，亦不能將人事決定權予以
實質剝奪或逕行取而代之。」即屬逾越立法機關對
行政院人事決定權制衡之界限，違反責任政治暨權
力分立原則。（釋613）
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 中央政府之組織
一. 組織架構
 我國的中央組織共分為總統、行政院、立法院、司法院、
監察院、考試院。各院及總統皆為「憲法機關」，不可
透過立法廢除。
 依據憲法，總統是國家元首，包括代表國家、統帥權、
公布法令權、締結條約權、赦免權、人事提名權、任免
官員權、授與榮典權、院際爭執調解權、緊急命令權、
解散國會權、刑事豁免權及國家機密特權等等。
 中央政府之組織
二. 各憲法機關的權力分立與制衡
 依據我國現行憲法，行政院是最高行政機關，立法院
則是最高立法機關。基於權力分立原則與民主國原則
之要求，所有法律案、預算案、條約案等皆必須得到
立法院之通過。由於立法院監督行政院，行政院應對
立法院提出施政報告，並備質詢。
 立法院若認為有詳細調查之必要，更有對行政機關調
閱文件、調查等權力，甚至得組成調查委員會，但仍
有限制。
 監察院亦有文件調閱權。
 移請立法院覆議權
 行政院認為立法院所通過之法案窒礙難行，得經
總統之核可，於該決議案送達行政院十日內，移
請立法院覆議。覆議案逾期未議決者，原決議失
效。覆議時，如經全體立法委員二分之一以上決
議維持原案，行政院院長應即接受該決議，但不
必辭職。
 倒閣權及解散國會權
 由於行政院對立法院負責，因此立法院假使認為
行政院長不足勝任其職務時，得經全體立法委員
三分之一以上連署，對行政院院長提出不信任案，
此為一般內閣制民主國家中的「倒閣權」。
 總統於立法院通過對行政院院長之不信任案後十
日內，經諮詢立法院院長後，得宣告解散立法院，
此為被動式的「解散國會權」。
 司法院與司法獨立
 司法院為國家最高司法機關，掌理民事、刑事、行
政訴訟及公務員之懲戒，以及解釋《憲法》、統一
解釋法律及命令、審理總統、副總統之彈劾案件與
政黨違憲之解散事項。
 司法權的特徵是「消極被動、不告不理」，其本質
則是「司法獨立」。
 司法獨立是透過保障法官身分及職務獨立，排除任
何型態的干涉，以確保法官客觀公平地適用法律進
行審判。
 違憲審查制度
 採用成文憲法之現代法治國家，基於權力分立之憲政原
理，莫不建立法令違憲審查制度，以擔保憲法的最高性，
維持「憲法的優位性」。
 我國違憲審查制係採取「集中審查制」，由司法院大法
官職司解釋《憲法》、並對法律與命令作統一解釋。
 至於法律或命令是否違憲之疑義乃屬《憲法》解釋之事
項，中央或地方機關或立法委員、法官，及受不利判決
確定之人民，皆得依法聲請解釋。
 違憲審查制度
 聲請釋憲，應依據《司法院大法官審理案件法》(此項法
律經立法院於107年12月18日三讀通過修正更名為《憲法
訴訟法》，並於108年1月4日公布，修正名稱及條文自公
布三年後實施)。
 個別審判案件法官，如認為其所適用之法律或命令有違憲
之虞，亦可停止審判程序，聲請司法院解釋憲法（參照釋
字第371號、第572號解釋）。
 受不利益確定判決之人民皆得以該確定判決所適用之法律
違憲而聲請解釋憲法，此稱為「窮盡訴訟救濟程序原則」。
考試院與監察院的獨立地位

考試院： 監察院：
考試院作為最高考試機關，其 監察院作為最高監察機關，
職權在於掌理考試，公務人員 行使彈劾、糾舉及審計權，
之銓敘、保障、撫卹、退休，
其屬性已轉變成準司法機關。
以及公務人員任免、考績、級
俸、陞遷、褒獎之法制事項。
 地方自治
 依據《地方制度法》規定，省不是地方自治團體，省政府
為行政院之派出機關，省不再是地方自治的一個層級。現
行的地方自治團體，僅有直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）
等三個層級。值得注意的是，鄉（鎮、市）是依照地方制
度法所創設的地方自治團體，憲法上並無規定。
 為了貫徹地方自治，地方因而享有自主之領域權、組織權、
人事權、財政權、立法權、計畫權等，中央對地方之地方
自治權限之行使，僅得為適法性監督，不得為適當性監督。
 地方自治
 地方自治團體享有自主組織權及對自治事項制定法規並執
行之權限。所謂自主組織權係謂地方自治團體在憲法及法
律規範之前提下，對該自治團體是否設置特定機關（或事
業機構）或內部單位之相關職位、員額如何編成得視各該
自治團體轄區、人口等情形，由該自治團體之立法機關及
行政機關自行決定及執行之權限。各級地方自治團體之機
關及職位之設置程序，應由地方立法機關依照法律及中央
主管機關擬訂之組織準則，制定組織自治條例，始得辦理。
（釋527）
結語
 結語
雖然我國憲法制定之初之文本，因為所對應的
時空環境已與現狀大有不同，而憲法的修正又極為
困難，因此不免影響國民對於憲法之精確理解。然
而，我國仍能以憲法變遷之方式持續追求憲政發展，
在憲政運作、自由民主、法治的確保以及人權維護
等各方面，與其他先進國家相較非但毫不遜色，甚
至有足為他國效法之處，殊屬不易，值得國人驕傲。