第一章 行政法概述

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第一节　 行政法与行政法学

第二节　 行政法的渊源

第三节　 行政法律关系

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 本章导语

本章教学目的：通过本章学习，使学生对行
政法与行政法学有个系统全面的认识和把握。

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 本章导语

本章教学要求：从行政法的概念出发，一般性的介
绍行政的概念、特征；行政法的概念、特征和作用；
行政法的历史发展及行政法学。根据我国的情况，介
绍行政法渊源的概念、特征和我国行政法的渊源有哪
些。最后，向学生释名行政关系与行政法律关系，并
介绍行政法律关系的分类、主体、客体、内容、特征
和变动等。
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 本章导语
 本章教学重点：行政法的特征、行政法渊源的概念
和特征、我国行政法的渊源、行政关系与行政法律
关系、行政法律关系的分类、主体、客体、内容、
特征和变动。
 本章教学难点：行政法的特征、行政法律关系的主
体、客体、内容、特征和变动。
第一节 行政法与行政法
学

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 一、行政的概念和特征
 行政法意义上的行政，是一个相对于立法、
司法的概念，专指国家行政或公共行政。在
这一前提下，各国行政法学者对行政的定义，
从方法上可归纳为四类：
 一、行政的概念
 除外说

 积极说

 形式意义与实质意义说

 综合说
 拓展 1
 消极定义（控除说）：除立法及司法外的一切国家
作用
 积极定义：近代国家的行政是在法律的支配下，受
法律限制的同时以积极实现具体的国家目的为目标，
具有统一性的连续形成的全部国家活动。（田中二
郎）
 消极定义 + 积极定义：“国家在其法秩序之下，为
了实现其目的，而实施的司法之外的作用。”
（ Otto Mayer ）
 Forsthoff ：行政只能描述，而不能界定
 拓展 2
 行政的类型：
 依行政目的分类：
 （一）警察行政：为了防止、排除危险。
 （二）保育行政：为了进行生活保护，给予个人及公众便利
和利益，手段通常是给付，但也可能是规制。
 （三）私经济行政与筹措行政：为了确保行政的物质基础，
前者如拍卖国有财产，后者如税务行政、行政征收；所不同
的是，前者由私法调整，后者则由公法调整。
 （四）人事行政：为了确保人力资源。
 拓展
 依行政手段分类：
 （一）权力行政：规制行政中的大部分；给
付行政中的一部分，如在公园设立小卖部的
许可，取得水利使用权的许可等；筹措行政
中的大部分，如税收、征收；人事行政，如
公务员招录、惩戒。
 （二）非权力行政：规制行政当中的行政指
导、行政合同、补助金；给付行政中的大部
分；私经济行政，如国有财产拍卖。
 拓展
 依对象分类：

 将行政活动划分为若干个别行政领域，如卫
生行政、药事行政、环境行政、交通行政、
建筑行政等等。
 一、行政的特征
 行政是国家通过一定的组织为实现国家或社会职能而进
行的公共管理活动及其过程。其特征主要表现为：
 行政具有执行性 行政的目的具有公益性
 行政的活动具有整体性与能动性
 行政具有过程性 行政具有法定性与裁量性
 行政具有效率性 行政具有受监督性
 拓展 3

现代行政的特征
（ 1 ）行政的肥大化

（ 2 ）给付行政比重的增加

（ 3 ）重视非权力行政。

（ 4 ）公私合作（ public-private-

partnerships ， PPP ）、私人行政的兴起。

 二、行政法的概念
 行政法是有关行政以及与行政有关的法律规范的总
称。从上述定义中可以看出：
 行政法是有关行政的法。
 行政法的内容主要涉及行政权的行使及其后果。
 行政法是有关行政的法律规范体系的总称。
 拓展 4

 （一）大陆法系的行政法概念
 传统的理解：

 “ 关于行政的组织、作用以及对该组织及作

用加以统制的国内公法。”（田中二郎）
 “ 关于行政的国内公法。”（原田尚彦）

三要素：行政、国内、公法
 拓展 4
 当代的新发展：
 （ 1 ）国际行政法的兴起（ WTO ，欧盟）
 （ 2 ）公法与私法二元区分之意义的衰减：
 实体法上：原本属于私法的法典当中可能包
含公法规范，公法法典中也可能包含私法规范，行政法
可能是民法的前提性规定
 程序法上：公法与私法的二元区分是在历史
中形成的，与设立专门行政法院的行政裁判制度密不可
分，因而也存在特别的程序规定。但是，随着行政诉讼
机能的扩大化，行政诉讼的提起不再仅限于对行政行为
不服，当中也包含了采用民事诉讼程序的情况（如日本
的当事人诉讼），因而区分公私法的意义也渐趋式微。
 拓展 4
 （二）英美法系的行政法概念

 传统上不承认公法与私法的二元划分

 英国早期理解：关于控制政府权力的法。

 美国早期理解：仅指关于独立管制机构的准立
法和准司法活动的法律，而不包括有关总统领
导的传统行政机关的法律。
 拓展 4
 当代美国的理解：

 （ 1 ）狭义的行政法概念：关于行政活动之
程序的法律，不包括实体法。这些实体法可
能是税法、劳工法、反垄断法，但不是行政
法。

 （ 2 ）广义的行政法概念：关于公共行政的
法律，既包括程序法，也包括实体法。
 拓展 5
 行政法的体系构造
 （ 1 ）行政组织法：有关行政主体的组织、一般权限及相互
间权限分配的法规范。（《国务院组织法》、《中华人民共
和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、
《公务员法》等）
 （ 2 ）行政作用法：规定行政作用之根据及基准的法规范。
包括程序性作用法，即行政程序法，（如《行政许可法》、
《行政处罚法》、《行政强制法》等），以及实体性作用法，
（如《食品卫生法》、《反垄断法》、《治安管理处罚法》、
《建筑法》、《水利法》等）
 （ 3 ）行政救济法：具有权利救济、控制行政之功能的法规
范。（《行政复议法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》
等）
 二、行政法的特征
 行政法是国内公法。
 行政法是政治性与技术性的统一法。
 行政法既是控制法又是保障法。
 行政法是具有“多元性”的法。
 行政法是实体法与程序法的综合。
 行政法是行为规范与裁判规范的统一。
 二、行政法的作用
 维护秩序的作用
 保护公益实现和保障私益的作用
 为行政主体提供行为规范与行动指南的作用
 预防和解决行政纷争的作用
 拓展 6
 行政法的理论基础
 （ 1 ）控权论：行政法的本质在于规范行政活动，控制行政
权力。（张树义、孙笑侠等）
 （ 2 ）管理论：行政法是管理法。（平衡论者树立的靶子，
未有代表者）
 （ 3 ）平衡论：行政机关与相对人权利义务的平衡。（罗豪
才、甘雯、李娟、沈岿、王锡锌、包万超等北大系）
 （ 4 ）控权—平衡论：控权是平衡的手段，平衡是控权的目
标。（郭润生、宋功德）
 （ 5 ）服务论：行政机关是人民代表大会的执行机关，其唯
一目的是执行人民的意志，行政法的理论基础是为人民服务。
（应松年、朱维究、陈泉生、杨海坤、关保英等）
 拓展 6
 （ 6 ）政府法治论：把政府与人民的关系切换为政府与法律的
关系，政府由法律产生、由法律控制、依法律办事、对法律负
责、与公民法律地位平等。（杨海坤）
 （ 7 ）公共利益本位论：行政法的基础是公共利益与个人利益
的关系，其中公共利益是利益关系的本位。（叶必丰、周佑
勇）
 （ 8 ）职责本位论：行政法的理论基础立足于解决行政权与公
民权利的关系问题，即行政职权与行政职责的关系问题，行政
职责是第一位的，职权由职责所决定和界定。（文正邦）
 （ 9 ）公共权力论：公共权力产生于人民、社会，却又凌驾于
人民、社会之上的，这种矛盾性决定了公共权力是行政法的基
础和核心内容。（武步云）
 （ 10 ）法律导控论：行政法既要控制行政权从而控制行政人
的人性弱点，又要引导与激发行政人人性优点。（季涛）
 拓展 6
 英国的理论：红灯理论与绿灯理论
 红灯理论：以裁判和控制作为法律的基本功能，它
重视法院的作用，提倡将政治上的正当性问题从法
律当中驱逐出去，通过法院的裁判构建行政的合法
性标准。
 绿灯理论：以授权作为法律的基本功能，重视民主
的政治过程对于行政运作的推动，提倡以法律所提
供的政治合法性以及道德说服力。
 黄灯理论：首先强调法院的裁决机制和法律对行政
的控制作用，其次，除保证利害关系人参与行政过
程之外，还要接受现代行政国家作为良好实践的规
制者和推进者的作用。
 三、行政法的历史发展
 法国行政法是在 1789 年法国大革命之后产
生的。法国行政法是由行政法院通过个案审
判而创造的诸多判例汇集而成，有关行政法
的观念、原则和制度也是通过行政法院的判
例而确立。
 法国行政法
 法国行政法具有如下特点：（ 1 ）重要原则由判例产
生，成文法起补充作用；（ 2 ）在行政系统内设立行
政法院，与普通法院分立，为此又设立权限争议法庭，
裁决普通法院和行政法院之间的管辖争议；（ 3 ）行
政法体系完整，既包括内部行政法又包括外部行政法，
既包括实体行政法又包括程序行政法；（ 4 ）从行政
法的功能上看，有保障公民权利和控制行政权的作用。
 德国行政法
 德国行政法的发展基本经历了警察国家时代、自由法治国
时代和社会法治国时代。在警察国家时代，行政法主要是
秩序行政法，即以维护社会秩序为主要目标；在自由法治
国时代，行政法以通过控制行政权、预防行政权滥用来达
到保障人之自由为目标；在社会法治国时代行政法除了传
统的秩序行政法之外，还产生了大量的给付行政法，促使
公共行政履行国家在宪法上对公民承担的生存照顾职能。
 德国行政法
 德国行政法具有如下特点：（ 1 ）成文法多于判例法。
（ 2 ）程序法与实体法融合。德国行政程序法并非单
纯包括行政程序内容，它同时包含了广泛的实体内容，
如行政处分的构成要件、公法契约和国家责任等。
（ 3 ）德国设行政法院，但德国和法国不同，德国的
行政法院是普通法院系统内的专门法院之一，是司法
系统的组成部分。
 英美行政法
 与大陆法系国家相比较，以英国和美国为代表的英
美法系国家在法制体系上没有公法、私法的明确划
分，法的表现形式主要是司法判例，民事、行政案
件统一由普通法院管辖，不存在为审理行政案件而
专门设立的行政法院。
 四、行政法学
 行政法学是以行政法为研究对象的法学学科
或部门法学。
 拓展 7
 （传统）行政法学发展简史
 德国：
 官房学 警察学 行政学 行政法学（各论） 行政法学（总论
+ 各论）

奥托警察法学
· 麦耶（ Otto Mayer ， 1
846-1924 ），迈耶从 1864
年开始，先后在爱尔朗根、海
德堡和柏林学习法学， 1869
年获得罗马法博士学位。先在
阿尔萨斯做律师，后任斯特拉
斯堡大学教授。他受法国行政
法影响颇深，著有《法国行政
法理论》和传世名作《德国行
政法》，被誉为“现代德国行
政法方法的真正创始人和经典
作家”。
 拓展 7
 日本：
 明治时期开始效仿普鲁士建立行政法体系，学者多有德国法背景（如美浓部达
吉、田上穰治、宇贺田顺三等）；
 二战后开始吸收美国的行政法学说，也有学者开始出版纯粹的美国行政法著作
（如宇贺克也），但单纯以德国理论作为知识来源的学者也不在少数并有重要
影响（如大桥洋一），权威学者则能归纳吸收两大法系的行政法学精髓，甚至
构建自足的日本行政法体系（如田中二郎、成田赖明、盐野宏、南博方、室井
力等）。
美浓部达吉（みのべ たつきち， 1873——1948 ）
日本宪法学、行政法学家。 1897 年东京帝国大学毕
业，在内务省工作， 1899 年，留学于德国、法国和
英国，大部分时间在德国度过 ， 1900 年就任东京
帝国大学比较法制史助教。 1902 年升格为教授。 19
35 年，因主张“天皇机关说”而遭极右势力抨击，
并被东大解聘， 随后便专注于行政法的研究。战后
于 1946 年被任命为枢密顾问，参与审议新宪法。
 拓展 7
 美国：
 （ 1 ）起步较晚， 1893 年才出现第一部行政法著
作， 19 世纪末到 20 世纪 30 年代末，行政法研究
的特点是从宪法的立场讨论行政机关的权力及对违
法行政行为的救济，探讨实体法和内部行政，但忽
略行政程序；
 （ 2 ） 20 世纪 30 年代末到 70 年代，伴随最高法
院的判例，开始重视行政程序；
 （ 3 ） 20 世纪 70 年代之后：逐渐注意到非正式
程序，重视国会和总统对行政的控制以及公众参与，
对司法审查的重视有所减弱。
 拓展 7
 中国：
 （ 1 ）萌芽于清末：译著大量流入；
 （ 2 ）成形于民国：留日学者居多；
 （ 3 ）中断于 50 年代末期： 50 年代初期，中国人民大学
曾举办国家法研究生班，由前苏联专家主讲，并组织翻译了
一批教科书和论文集，而 1979 年前，中国知网上能够检索
到的最后一篇以行政法为主题的文献出现于 1958 年；
 （ 4 ）复兴于 80 年代初期：继续翻译前苏联教科书，并于
1983 年出版了第一本教材（王珉灿主编《行政法概要》）；
 （ 5 ） 80 年代末至今：比较法资源大量涌入，出现大量关
于英、美、德、日、法等国家行政法的专著与译著。同时，
随着 1989 年《行政诉讼法》的颁布实施，完全立足于本国
实在法体系的行政法学研究亦蓬勃发展，趋于成为主流。
 拓展 7

王名扬（ 1916-2008 ）， 1937 年考入武

白鹏飞 （ 1870 － 1943 ），字经天， 汉大学攻读法学， 1940 年考入（重庆）
号擎天，桂林人，毕业于日本东京帝 国立中央大学，攻读行政学和行政法学研
究生， 1946 年考取公派留学生，赴法国
国大学，遍修兽医、统计、政治、经
巴黎大学法学院攻读博士， 1953 年获法
济、法律诸专业，留学 11 年，获得 学博士学位， 1958 年回国被分配进北京
政治、法律等 5 个硕士学位。回国后 政法学院， 1963 年被调到北京外贸学院
先后在上海、北京、广西的 9 所大学 教授法语， 1969 年王名扬被下放劳动改
担任教授和校长。 造 ， 1983 年重回中国政法大学，担任教
授，培养了中国第一届行政法专业硕士生。
 拓展 8
 行政法学的学科构造：
 按研究领域分类：
 （ 1 ）行政法学总论：围绕各行政领域通用的行政程
序、行政组织、行政救济的一般法理形成的法学研究；
 （ 2 ）行政法学分论（行政法各论）：分别探讨规制
行政法（内政行政）、给付行政法（保育行政）的法
学研究；
 （ 3 ）部门行政法：将各个行政领域当中的行政法问
题单独进行研究，如药事行政法、环境行政法、建筑
行政法、食品安全法等。
 拓展 8
 按研究方法分类：
 （ 1 ）行政法教义学（释义学， Rechtsdogmati
k ）：以行政法规范作为研究对象，通过行政法规
范的解释性作业，对真实世界中已出现的和可能出
现的行政法现象作出合法或非法的判断；
 （ 2 ）政策法学（行政规制、政府管制）：指示出
政府所采纳或应当采纳的目标、各个目标的实现次
序以及实现目标的手段，赋予作为目标实现之手段
的法制度以地位，指出制度运用或法解释的改正方
向。
第二节　 行政法的渊源

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 一、行政法渊源的概念
 行政法的渊源可以分为正式渊源和非正式渊源。
 所谓正式渊源，是指以规范性法律文件形式表现出来
的成文法，如立法机关或立法主体制定的宪法、法律、
行政法规、地方性法规、规章和条约等。
 所谓非正式渊源，是指具有法意义的观念和其他有关
准则，如正义和公平等观念，政策、道德和习惯等准

则，还有权威性法学著作等。
 一、行政法渊源的概念
 行政法的渊源在不同国家具有各自不同的特
点。在英美法系国家，行政法的渊源以判例
法为主，制定法为辅。在大陆法系国家，行
政法的渊源则以成文法为主（法国早期的行
政法以判例法为主）。在我国现阶段，行政
法只有成文法渊源。
 二、我国行政法的渊源
 通常认为，我国行政法的渊源主要有宪法、
法律、行政法规、地方性法规、自治条例和
单行条例、行政规章、国际条约及法律解释
等。
 整理 1

 成文法源 & 不成文法

源
 整理 1
 成文法源：
 （一）宪法
 宪法与行政法的关系：
 Otto Mayer ：“宪法消逝，行政法长存（ Verfassungsrec
ht vergeht, Verwaltungsrecht besteht ），”行政法的最
高法源不是宪法，而是“合宪的法律”。
 Fritz Werner ：“作为具体化宪法的行政法（ Verwaltungs
recht als konkretisiertes Verfassungsrecht ）”
 Jörn Ipsen ： Mayer 之观点的可反驳性在于，基本权利必
须针对行政及行政法加以落实，行政法也经常受宪法影响，
而 Werner 之观点的可反驳性则是，行政法具有相当高的技
术性（ einen so hohen Grad von Technizität besitzt ），
其中包括不能从宪法当中推导出来的行政运作的功能。
 整理 1
 （二）法律
 狭义的法律，即国家立法机关的制定法
 问题：“立法性决定”？《关于国家安全机关
行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮
捕的职权的决定》、《全国人大常委会关于
加强网络信息保护的决定》 等。
 整理 1
 （三）行政法规
 国务院为执行法律规定、行使国务院行政管
理职权或根据全国人大及其常委会常委会的
授权指定的各类规范性文件的总称。（《立
法法》第 56 条）
 如《医疗机构管理条例》、《物业管理条
例》、《民用航空器航运管理条例》等。
 整理 1
 （四）地方性法规
 省、自治区、直辖市、省会市、国务院批准的较大的市以及
经济特区所在地的市依照法定权限，在不同上位法相抵触的
前提下，制定在本行政区域内实施的规范性文件。
 地方性法规可以就下列事项作出规定（《立法法》第 64 条）：
 （ 1 ）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域
的实际情况作具体规定的事项；
 （ 2 ）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项；
 （ 3 ）除《立法法》第 8 条的规定外，其他事项国家尚未制
定法律或行政法规的，根据本地方的具体情况和实际需要，
先制定地方性法规，在国家制定的法律或者行政法规生效后，
地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机
关应当及时予以修改或废止。
 整理 1
 （五）自治条例和单行条例
 自治条例：自治区、自治州、自治县的人民
代表大会根据本自治地方的政治、经济、文
化特点制定的全面调整本自治地方事务的规
范性文件。
 单行条例：是指自治区、自治州、自治县的
人民代表大会根据本自治地方的政治、经济、
文化特点制定的调整本自治地方某一方面事
务的规范性文件。
 整理 1
 （六）行政规章
 部门规章：国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和
具有行政管理职能的直属机构根据法律和国务院的行政法规、
决定、命令，在本部门的权限范围内制定的规范性文件，其
事项限于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令。
（《宪法》第 90 条，《立法法》第 71 条）
 地方政府规章：省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府
根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规
制定的规范性文件，其事项限于执行法律、行政法规、地方
性法规的规定以及处理属于本行政区域的具体行政管理事项。
（《立法法》第 73 条，《地方组织法》第 60 条）
 整理 1

 问题：《行政诉讼法》第 63 条（修改前第 52 、 53 条）
规定人民法院审理行政案件，以法律、行政法规、地方性法
规、自治条例和单行条例为“依据”，但对于行政规章，则
只是“参照”。“依据”与“参照”区别何在？
 整理 1
 《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈
会纪要》（ 2004 ）：
 根据行政诉讼法和立法法有关规定，人民法院审理行政案件，
依据法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，
参照规章。在参照规章时，应当对规章的规定是否合法有效
进行判断，对于合法有效的规章应当适用。
 《最高人民法院关于适用 < 中华人民共和国行政诉讼法 >
的解释》
 第一百条第二款    人民法院审理行政案件，可以在裁判
文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。
 整理 1
 指导案例 5 号：鲁潍（福建）盐业进出口有限公司苏州分公
司诉江苏省苏州市盐务管理局盐业行政处罚案
   裁判要点： 
  1. 盐业管理的法律、行政法规没有设定工业盐准运证的行
政许可，地方性法规或者地方政府规章不能设定工业盐准运
证这一新的行政许可。
  2. 盐业管理的法律、行政法规对盐业公司之外的其他企业
经营盐的批发业务没有设定行政处罚，地方政府规章不能对
该行为设定行政处罚。
  3. 地方政府规章违反法律规定设定许可、处罚的，人民法
院在行政审判中不予适用。
 整理 1
 （七）其他规范性文件（规章以下规范性文
件）
 《最高人民法院关于适用 < 中华人民共和国
行政诉讼法 > 的解释》
 第一百条第二款 人民法院审理行政案件，
可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其
他规范性文件。
 整理 1
 （八）法律解释
 法律解释分为四种（《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工
作的决议》）：
 （ 1 ）立法解释：凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补
充规定的，由全国人民代表大会常务委员会进行解释或用法令加以规定；
 （ 2 ）司法解释：凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由
最高人民法院进行解释，凡属于检察院检察工作中具体应用法律、法令的
问题，由最高人民检察院进行解释，最高人民法院和最高人民检察院的解
释如果有原则性的分歧，报请全国人民代表大会常务委员会解释或决定；
 （ 3 ）行政解释：不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应
用的问题，由国务院及主管部门进行解释；
 （ 4 ）地方解释：凡属于地方性法规条文本身需要进一步明确界限或作补
充规定的，由制定法规的省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会进
行解释或作出规定，凡属于地方性法规如何具体应用的问题，由省、自治
区、直辖市人民政府主管部门进行解释。
 整理 1

 《最高人民法院关于适用 < 中华人民共和国

行政诉讼法 > 的解释》

 第一百条第一款 人民法院审理行政案件
，适用最高人民法院司法解释的，应当在裁
判文书中援引。
 整理 1

司法解释：解释、规定、批复


问题：答复、复函？

 整理 1
 （九）最高人民法院发布的指导性案例

 《〈最高人民法院关于案例指导工作的规
定〉实施细则》
 第十条 各级人民法院审理类似案件参照指
导性案例的，应当将指导性案例作为裁判理
由引述，但不作为裁判依据引用。
 整理 1
 （十）国际条约和协定
 “ 一元论”：国际法与国内法属于同一个法律
体系，其中又包含“国际法优先说”和“国内
法优先说”；
 “ 二元论”：两者互不隶属，国际法只能通过
转化的方式适用于国内。
 整理 1
 不成文法源：

 （一）行政法的基本原则（见第二章）
 整理 1

 （二）判例，尤其是《最高人民法院公报》
刊载案例（事实上的拘束力 / 规范力？）
 整理 1
 （三）习惯法
 秋菊女儿的困惑（林来梵教授拟制的故事）：
 秋菊的女儿菊花家住小河边，祖祖辈辈在河
里汲水过日子。某日，村长对她说：现在国
家制定了一部叫做《物权法》的法律，规定
海水河水都是国家的，你家今后要在河里打
水，那就是偷国家的财产了。对此，菊花想
不通，要讨个说法。请问，该如何说？
 整理 1
 有人认为依据在于《水法》第 48 条第 1 款的但书
规定：“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的
单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源
有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域
管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，
取得取水权。但是，家庭生活和零星散养、圈养畜
禽饮用等少量取水的除外。”
 林教授诘问：《宪法》第 9 条明确规定水流属国家
所有，《水法》作为下位法，是否可以排除这一条
款的适用？
 整理 1

 广州德发房产建设有限公司诉广州市地方税
务局第一稽查局税务处理决定案
 （最高人民法院行政审判十大典型案例）
 整理 1
 基本案情
 2005 年 1 月，广州德发房产建设有限公司（以下简称德发公司）委
托拍卖行将其自有的位于广州市“美国银行中心”的房产拍卖后，按
1.38255 亿元的拍卖成交价格，向税务部门缴付了营业税 6912750
元及堤围防护费 124429.5 元，并取得了相应的完税凭证。
 2006 年间，广州市地方税务局第一稽查局在检查德发公司 2004 年
至 2005 年地方税费的缴纳情况时，认为德发公司的上述房产拍卖成
交单价格 2300 元 / ㎡，不及市场价的一半，价格严重偏低。
 稽查局遂于 2009 年作出税务处理决定，核定德发公司委托拍卖的上
述房产的交易价格为 311678775 元，并以 311678775 元为标准核
定应缴纳营业税及堤围防护费，决定追缴德发公司未缴纳的营业税
8671188.75 元，加收营业税滞纳金 2805129.56 元；决定追缴堤
围防护费 156081.40 元，加收滞纳金堤围防护费 48619.36 元。
 德发公司不服该决定，提起行政诉讼。
 整理 1
 裁判结果

 本案一审判决驳回德发公司诉讼请求；二审
维持一审判决，驳回德发公司上诉。再审判
决撤销一、二审判决，并撤销被诉处理决定
中加收营业税滞纳金和堤围防护费滞纳金的
部分。
 整理 1
 最高人民法院再审认为：
 1. 不违反法律原则和精神的行政惯例应当予以尊重。
 税稽局在查处涉嫌税务违法行为时，依据税收征管法第三十五条规定
核定纳税义务人的应纳税额是其职权的内在要求和必要延伸，符合税
务稽查的业务特点和执法规律，符合《国家税务总局关于稽查局职责
问题的通知》关于税务局和稽查局的职权范围划分的精神，不构成超
越职权。
 “ 虽然国家税务总局没有明确各级稽查局是否具有税收征管法第三十
五条规定的核定应纳税额的具体职权，但稽查局查处涉嫌违法行为不
可避免地需要对纳税行为进行检查和调查。特别是出现税收征管法第
三十五条规定的计税依据明显偏低的情形时，如果稽查局不能行使应
纳税款核定权，必然会影响稽查工作的效率和效果，甚至对税收征管
形成障碍”
 整理 1
 《税收征管法》第 14 条：“本法所称税务机关是指各级税
务局、税务分局、税务所和按照国务院规定设立的并向社会
公告的税务机构。”
 《税收征管法实施细则》第 9 条：“税收征管法第十四条所
称按照国务院规定设立的并向社会公告的税务机构，是指省
以下税务局的稽查局。稽查局专司偷税、逃避追缴欠税、骗
税、抗税案件的查处。国家税务总局应当明确划分税务局和
稽查局的职责，避免职责交叉。”
 《税收征管法》第 35 条：“纳税人有下列情形之一的，税
务机关有权核定其应纳税额：（六）纳税人申报的计税依据
明显偏低，又无正当理由的。”
 整理 1
 《国家税务总局关于稽查局职责问题的通知》：
 “ 《中华人民共和国税收征管法实施细则》第九条第二款规定“
国家税务总局应当明确划分税务局和稽查局的职责，避免职责
交叉。”
 为了切实贯彻这一规定，保证税收征管改革的深化与推进，科
学合理地确定稽查局和其它税务机构的职责，国家税务总局正
在调查论证具体方案。在国家税务总局统一明确之前，各级稽
查局现行职责不变。
 稽查局的现行职责是指：稽查业务管理、税务检查和税收违法
案件查处；凡需要对纳税人、扣缴义务人进行账证检查或者调
查取证，并对其税收违法行为进行税务行政处理（处罚）的执
法活动，仍由各级稽查局负责。”
 整理 1
 2. 税务机关确定应纳税额时，应当尊重市场行为形成的市场
价格；其基于国家税收利益的考虑否定拍卖价格作为计税价
格时，行使税收征管法第三十五条第一款第六项应纳税额核
定权时，应当受到严格限制。
 纳税义务人以拍卖不动产的拍卖价格作为计税依据依法纳税
后，在该拍卖行为未被有权机关依法认定为无效或者认定存
在违反拍卖法的行为并影响拍卖价格的情况下，税务机关原
则上不能根据税收征管法第三十五条第一款第六项的规定行
使应纳税额核定权，但如果拍卖行为中存在影响充分竞价的
因素导致拍卖价格过低，如本案中的一人竞拍时，税务机关
基于国家税收利益的考虑，有权行使应纳税额核定权。
 整理 1
 3. 没有法律、法规和规章的规定，行政机关不得作
出影响行政相对人合法权益或者增加行政相对人义
务的决定。
 税务机关根据税收征管法第三十五条第一款第六项
的规定行使应纳税额核定权，应当受到税收征管法
第五十二条关于追缴税款和滞纳金的条件和期限的
限制；因不能归责于纳税义务人的原因时，新确定
的应纳税额，缴纳义务应当自核定之日发生，征收
该应纳税额确定之前的税收滞纳金没有法律依据。
 整理 1
 《税收征管法》第 52 条：
 因税务机关的责任，致使纳税人、扣缴义务人未缴或
者少缴税款的，税务机关在三年内可以要求纳税人、
扣缴义务人补缴税款，但是不得加收滞纳金。
 因纳税人、扣缴义务人计算错误等失误，未缴或者少
缴税款的，税务机关在三年内可以追征税款、滞纳金
；有特殊情况的，追征期可以延长到五年。
 对偷税、抗税、骗税的，税务机关追征其未缴或者少
缴的税款、滞纳金或者所骗取的税款，不受前款规定
期限的限制。
第三节　 行政法律关系

高等教育出版社
 一、行政关系与行政法律关系
 行政法的调整对象——行政关系
 所谓行政关系，是指行政主体因从事行政管理活动包
括行使行政权的活动和基于实现国家或社会职能的目
的所从事的公共管理活动而与行政相对人以及其他相
关主体形成或因之引发的各种社会关系。
 其分为以下形态：（ 1 ）组织关系；（ 2 ）行为关
系；（ 3 ）行政救济或监督关系。
 一、行政关系与行政法律关系
 行政法的调整结果——行政法律关系
 行政法律关系，是指行政关系经行政法规范调整后形成的行
政法上的权利义务关系。对这一概念可作如下理解：（ 1 ）
行政法律关系是受行政法调整或约束的一种社会关系。
（ 2 ）行政法律关系本源于行政关系，离开了行政关系，不
可能存在行政法律关系。（ 3 ）行政法律关系是行政主体与
行政相对人及行政第三人之间构成的各种法律关系。
 二、行政法律关系的分类
 依据不同标准，行政法律关系可分为三类。分别是：
 （一）对内行政法律关系与对外行政法律关系
 （二）原生的行政法律关系与派生的行政法律关系
 （三）单一行政法律关系与多重行政法律关系
 二、行政法律关系的分类
 根据法律关系主体的不同，可将行政法律关系分为对
内行政法律关系与对外行政法律关系。
 对内行政法律关系，是指因行政权力作用于行政系统
之内而在该系统内发生的各种行政关系。
 对外行政法律关系，是指在行政系统之外行政主体与
行政相对人（公民或组织）之间形成的行政法律关系。
 二、行政法律关系的分类
 根据行政法律关系形成原因的不同，可将行政法律关系
分为原生的行政法律关系与派生的行政法律关系。
 原生的行政法律关系，是指因行政活动而直接形成的行
政法律关系。派生的行政法律关系，是指因行政活动而
后引发的行政法律关系，以原生的行政法律关系为前提
或者依附于前者，它是一种事后救济或保障的法律关系。
 二、行政法律关系的分类
 根据行政法律关系构成要素复杂程度的不同，可将行政
法律关系分为单一行政法律关系与多重行政法律关系。
 单一行政法律关系，即符合基本构成要素的一个行政法
律关系，通常为关系双方都只有一个当事人、权利义务
只有一对、客体单一多重行政法律关系，即法律关系的
各要素特别是主体和内容表现出复杂性。
 拓展 9

 并不是与行政活动相关的一切法律关系都受
行政法调整，也就是说，并非所有行政上的
法律关系都属于行政法律关系。
 拓展 9
 传统学说：行政上的法律关系仅仅是国家与
国民间的权力支配关系，即国家或公共团体
基于其优越的地位行使公权力、对人民采取
命令强制时采取的行政活动中的法律关系，
日本学者称之为“原初性的公法关系（本来
的公法関係）”。
 拓展 9
 当代：除了传统的权力行政外，国家也基于与国民对等的地
位而实施非权力作用，即实施经营性的行政活动、财产管理
以及其他给付活动，在这些领域，行政主体与人民之间并不
是支配欲服从的关系，而是平等的关系，基本上与私法关系
没有本质差异。

 但是完全适用私法原理，将会对公共利益的实现以及行政目
的的达成构成阻碍，因此，在公共企业经营、公物管理等给
付行政领域，为了公正且圆满地实现行政目的，有必要适用
与私法不同的特别法，如涉及公物的《公路法》、《公园
法》以及与福利相关的《社会保险法》等。受这些法律调整
的行政法律关系属于公法上的管理关系，日本学者称之为从
福利国家“传来性的公法关系（伝来的公法関係）”。
 拓展 9

 对于行政主体那些以营利和独立核算为宗旨
的经济性的经营活动，即所谓“私经济关系”，
通常与民事法律关系做同等对待。
 拓展 9

权力关系——原初的公法关系

行政上的法律关系 行政上的管理关系——传来的公法关系

非权力关系

私经济关系——私法关系
 拓展 10
 所谓“特别权力关系”
 （一）特别权力关系的概念
 大陆法系传统的公法理论将公法关系区分为一般权
力关系与特别权力关系（ besonderes Gewaltver
hältnis ）。
 一般权力关系是私人基于国民或住民的地位，因服
从国家或地方公共团体统治权而成立的关系；
 特别权力关系则是基于公法上的特别原因，在达成
公法上特定目的的必要限度以内，以甲方概括地支
配乙方、乙方应对此加以服从为内容的关系。
 拓展 10
 （二）特别权力关系的类型
 按照田中二郎的经典学说，特别权力关系分为四种：
 （ 1 ）公法上的勤务关系，如公务员对国家及地方
公共团体的勤务关系，地方议会议员对地方议会的
关系也可准此加以认识；
 （ 2 ）公法上的营造物利用关系，如国立及公立学
校学生的在学关系、国立及公立医院中传染病患者
的在院关系；
 （ 3 ）公法上的特别监督关系，如对国家的公共组
合、特许企业以及行政任务的接受者的监督关系；
 （ 4 ）社团关系，如公共组合与组合成员的关系。
 拓展 10
 （三）特别权力关系的权力发动形态
 （ 1 ）命令权：不必以具体的法律为依据，
径行制定必要的规则或发出命令强制；
 （ 2 ）纪律权和惩戒权：前者是出于维持秩
序的必要，而后者则是对于扰乱秩序者加以
惩戒的权能。
 拓展 10
 （四）特别权力关系的法效果
 第一，特别权力关系的设定，无须根据法律，
只要有命令、规则即可；
 第二，处于特别权力关系中的行政决定可以
伴随着广泛的裁量；
 第三，与特别权力关系有关的行政决定排除
司法审查。
 拓展 10
 当代，受了强烈批判，以日本的学说为例：
 第一，由于宪法采取的是尊重基本人权这一理念下
的国民主权原理，因而作为执行机关的行政权不能
脱离议会及法院的控制而具有不受法律控制的自由，
行政的内部关系这一概念在宪法中自始便不存在；
 第二，将个别具体的法律关系抽取出来并设想为特
别权力关系，从而树立起不适于采用一般的法治主
义原理这一原则，在宪法上并无根据，以特别权力
关系为理由限制人权，不能被预设为全然排除司法
审查。
 拓展 10
 （六）对特别权力关系理论的修正
 德国：
 Ule ：“基础关系”与“管理关系”的二分法
 “ 基础关系”源于设定、变更或终止特别权力关系的
行政决定，如公务员的任命、免职、命令退休、转
任或学生的入学、退学、开除等；——法律保留 +
司法审查
 “ 管理关系”则是指单纯的管理措施，如公务员任务
的分派、学生授课或学习的安排等。 ——可不经法
律授权，通过行政规则限制基本权利，不接受司法
审查
 拓展 10
 日本：
 第一，在监狱管理方面，禁止在押者吸烟，禁止死刑囚犯发出书
信、购买阅读报纸及收听广播，应受司法审查。
 第二，在国立及公立学校的在学关系方面，大学入学标准应受审
查。国立及公立大学学生的惩戒处分如何受法院控制，则有争论。
 第三，在公务员勤务关系方面，判例对于限制公务员劳动基本权，
几乎全面认可，学者认为公务员法制有改革的必要。
 第四，大学、地方议会、宗教团体、政党等属于“部分社会”，拥
有自律性法规范，若其内部行为“不属于足以被认为是与一般市
民法秩序有直接关系的特别情况”，便排除司法审查，但也有学
者批判，认为没有宪法上的根据。
 拓展 10
 美国：
 没有“特别权力关系”的表述
 传统上，公务员与国家之间的关系属于“特
权”，而非宪法所保障的权利。但《联邦行
政程序法》实施后，亦可进入司法审查。
 涉及学生纪律的案件，传统上认为公立大学
入学是一种“特权” ，但 Dixon v Alabama
State Board of Education 案改变了这一
情况，要求此类活动须符合正当程序。
 拓展 10
 （七）特别权力关系理论在我国的应用

 （ 1 ）高等学校在学关系
 入学标准方面：林群英诉厦门大学博士生招录案；
 开除学籍方面：甘露不服暨南大学开除学籍决定
案；
 拒绝颁发毕业证、学位证方面：刘燕文诉北京大
学拒绝颁发博士毕业证书纠纷案。
 纪律处分方面：暂无案例。
 拓展 10
 （ 2 ）公务员的勤务关系

 在公务员的勤务关系方面，《行政诉讼法》
则从国家立法的层面否定了提起行政诉讼的
可能，该法第 13 条（修改前第 12 条）规定：
“人民法院不受理公民、法人或者其他组织
对下列事项提起的诉讼：……（三）行政机关
对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定…
…”
 三、行政法律关系的主体
 行政法律关系主体，又称行政法律关系的当
事人，它是指行政法律关系的实际参加者，
即在种种具体的行政法律关系中享有或者行
使权利（力）和承担义务的双方或多方当事
人。行政法律关系主体通常包括行政主体、
行政相对人、行政第三人。
 三、行政法律关系的主体
 （一）行政主体
 依法享有行政职权或负担行政职责，能够以
自己的名义对外行使行政职权且能够对外独
立承担法律责任的国家行政机关和法律法规
授权组织。
 三、行政法律关系的主体
 我国的行政主体包括两大类。一类是国家行
政机关，主要包括：（ 1 ）各级人民政府；
（ 2 ）县级以上各级人民政府的组成部门。
另一类是法律法规授权主体。
 三、行政法律关系的主体
 国家行政机关与法律法规授权组织的主要区别在于：
（ 1 ）二者的法律属性不同，国家行政机关属于国家机关，
而法律法规授权组织属于社会组织。（ 2 ）二者设立依据
不同，国家行政机关依据行政组织法而设，法律法规授权
组织依据组织章程而设。（ 3 ）二者的权力来源不同，行
政机关的权力来自于行政组织法和其他单行法的授权，法
律法规授权组织的权力主要来自于法律和法规的特别授权。
 拓展 11
 行政主体理论的法律意义
 （ 1 ）只有具有行政主体资格的组织，才能
够成为行政复议的被申请人和行政诉讼的被
告。
 （ 2 ）行政行为必须有行政主体参与其中，
或由行政主体直接作出，或行政主体委托其
他组织作出。
 拓展 12

 修改后的《行政诉讼法》第 2 条第 3 款：“
前款所称行政行为，包括法律、法规、规章
授权的组织作出的行政行为。”
 整理 2
 行政主体的类型
 （ 1 ）行政机关
 包括国务院、国务院各部委、中国人民银行、国家
审计署、国务院直属机构、国务院部委管理的国家
局、地方各级人民政府、地方各级人民政府的职能
部门、地方人民政府的派出机关；
 （ 2 ）法律、法规授权组织
 包括依照法律、法规授权而直接设立的专门机构、
行政机关的内部机构、政府职能部门的派出机构、
社会团体与行业协会、企业事业单位、基层群众自
治组织等等。
 三、行政法律关系的主体
 （二）行政相对人
 行政相对人是指行政主体在行使行政职权或
履行行政职责作出行政行为时所直接针对的
公民、法人或其他组织。
 整理 3
 （二）行政相对人的范围
 （ 1 ）国家机关；
 （ 2 ）公民；
 （ 3 ）企事业单位、社会团体；
 （ 4 ）非本国公民和组织。
 案例
 依法“犯上”，郸城县城关镇政府起诉周口市政府

 这是一场引人注目的官司。原告：周口市郸城县
城关镇政府；被告：周口市政府。２００６年８
月２８日这一天，郸城县城关镇政府状告周口市
政府的官司将如期开庭，之所以引人注目，是因
为这样的官司在国内尚属首次。一个乡镇政府，
为何要将自己的顶头上司——县、市两级政府推上
被告席？
 案例
 一场哭诉引出土地使用权争议
 　 　 老方可能永远不会知道，他去世前的一场哭
诉会惹来轩然大波。２００４年冬天的一天深夜
，退休在家的张显荣听到一阵急促的敲门声，深
夜造访的是他的老部下方之杰。
 　 　 方之杰是郸城县城关镇原财政所所长，而张
显荣是他的老领导。１９８３年，张显荣调任城
关镇党委书记，现今，张显荣已从郸城县人大副
主任职位上卸任，老部下深夜造访肯定是有要事
。
 　
 案例
 　 不出所料，方之杰一见老领导就开始哭诉
：“镇政府办公楼沿街的门面房卖了几百万
元、老经联社的两层楼也卖了１００多万元
，还有塑料厂、制药厂……现在卖到咱头上来
了，咱费力盖的招待所也要卖了，你可得出
面管一管了，老领导！”
 案例
 听到老部下的哭诉，张显荣气得一夜没睡好。第二
天，张显荣带着反映材料找到城关镇的现任领导，
可现任镇领导并没有“买他的面子”：“那块儿地是
你的？那是国家的！”
 　 　 为了出一口气，张显荣决心要与镇政府“过不
去了”：“这块地是俺家掏２０００元钱买的，俺有
证据，条子现在还保存着哩，就连房子外面的两间
厕所也是我一块一块搬的废砖垒起来的。现在镇政
府想卖，没门儿！”
 案例
 １９７９年，张显荣任郸城县农机修造厂革委会主
任时，因一家五口无处安身，厂里研究决定将厂南
面的两间房子和一片空地给了他，还补助了一万块
砖。１９８３年，张显荣调至城关镇任党委书记。
后遇到城关镇沿街改造，张显荣带头将自己的两间
房子和院墙还有厕所一并扒掉。“当时我自己掏２
０００元钱给了厂里。扒下来的木材、砖都又用在
了盖招待所那个三层楼上。当时和镇里的其他领导
都说好了，盖招待所靠集资，挣钱给大家发福利，
而地皮早晚都是我的。”张显荣回忆说。
 案例
 ２００５年４月，经过精心准备的张显荣向县国土资源
局提出申请，要求该局对这块有争议的土地重新确权。
 　 　 历经数月调查、取证，甚至还专门召开了一次听证
会，２００５年１２月６日，一份以县政府名义下发的
《郸政土（２００５）７５号》文件，即《关于张显荣
与城关镇人民政府对城关镇招待所土地权属争议的处理
决定》终于出台了。该处理决定确定，张显荣享有位于
郸城县支农路南段，东西长２４米、南北宽１９米、面
积４５６平方米的一宗国有土地的使用权。
 　 　 有了县政府的处理决定，２００６年６月１６日，
张显荣顺利地拿到了这块土地的国有土地使用证。
 案例
 一次投票镇政府决定提出申诉
 　 　 拿到土地使用证没几天，张显荣的老伴就来到城
关镇招待所，强令要求在招待所一楼门面房做生意的
几家商户搬走。
 　 　 “我们在这儿做生意好多年了，与镇政府签的有
租房协议，租金也是一交一年，这时候咋说搬就让我
们搬呢？”经营农资产品的商户杜建华与其他几家商
户立即将情况反映给镇政府。
 　 　 镇政府领导的态度很明确：“你们不用管，先不
要搬，这块地究竟是谁的，还不一定呢！”
 案例
 “ 明明是国有土地，我们用了２２年都没有争议，
现在怎么突然变成个人的了？现在有些人就是想着
公家的便宜好占，镇政府若是就此作罢，那以后的
麻烦大着哩！”城关镇一名领导告诉记者。
 　 　 但该镇另一名领导的想法则正好相反：“镇政
府近几年确实是把好多临街门面房长期租出去了，
这不是个小数目，确切数字儿我不知道，可能有上
千万吧，但这些钱究竟花在哪儿了？怎么花了？好
多人并不知情，这也是张显荣这些城关镇老领导不
满、也心理不平衡的地方。从这一方面看，他的做
法并无不妥之处，况且那块地确实存在争议。”
 案例
 在对县政府的处理决定服与不服这个问题上，城关镇政
府的领导们犹豫不决，最后，不得不进行无记名投票。
 　 　 “那天是２００６年２月５日，农历的正月初八，
无记名投票开始前作了说明：如果对县政府的处理决定
满意，打 × 号；如果对县政府的处理决定不满意、同意
向上一级政府申诉的，打菁号。当天镇里一共有１０名
领导参加，结果是两人反对，一人弃权，７人支持。根
据少数服从多数的原则，镇领导当即决定申诉！”当时
在场负责验票工作的镇司法所所长徐真向记者回忆说。
 　 　 就在城关镇政府无记名投票表决后的第二天，也就
是２００６年的２月６日，农历正月初九，城关镇政府
向周口市政府递交了复议申请书。
 案例
 ２００６年的５月２３日，周口市政府的行政
复议通知书终于来了，但这纸通知书并没有就
土地问题作出裁决，而是一张“行政复议案件
终止通知书”，终止的理由是：超出复议时效
一天！
 　 　 “咋也没想到苦苦等了几个月，会是这种
结果！镇领导可没少埋怨我。”负责送达复议
申请书的城关镇司法所所长徐真至今追悔莫及
，“主要是赶上过春节，另外对法律法规不太
熟悉，我一直认为是两个月。
 案例
 一个律师为镇政府代理行政官司
 　 　 没想到复议申请是这个结果，城关镇政府决定采
取诉讼的方法。但郸城县没有律师肯接镇政府的这起
官司。
 　 　 一家律师事务所的律师认为：“律师就是帮人打
官司的，巴不得多接案子。可这是啥案子？下级政府
告上级政府，虽然从法理上说没啥不可以的，但只怕
这以下犯上的官司棘手啊！”
 　 　 但镇政府并没有就此作罢，几经努力，终于在省
会郑州找到了一名愿意代理这起官司的律师，他就是
天基律师事务所的訾建营律师。
 案例
 ２００６年７月１２日，訾建营将起诉书递交至周
口市中级法院立案庭要求立案。在诉讼请求中，镇
政府一是要求市政府撤销那份终止裁定，二是要求
市政府依法作出行政复议决定。城关镇政府的这份
明显带有“犯上”嫌疑的行政起诉书在周口市中级法
院立案庭顺利立案。
 　 　 与此同时，訾建营还替镇政府写了另一份起诉
书，将郸城县人民政府同时告上法庭，要求郸城县
人民法院依法撤销县政府作出的那份土地确权处理
决定。
 案例
 郸城县人民法院在立案后以“本案被告系县人
民政府，且第三人系郸城县原人大副主任，不
宜由基层法院受理”为由，将材料转至周口市
中级法院，周口市中级法院立案庭目前尚未立
案。
 　 　 但让訾建营和城关镇政府的领导为之一振
的消息来自于周口市中级人民法院的一张传票
：郸城县城关镇政府状告周口市政府的官司，
将于２００６年８月２８日８时３０分在周口
市中级法院开庭。
 拓展 13
 行政相对人的权利
 传统的学说将行政法上相对人的权利划分为人身权
、财产权等类型，旧《行政诉讼法》第 11 条和《
国家赔偿法》第 3 、 4 条也采取了人身权、财产权
的表述。但这种划分方式存在两个问题：
 第一，此种列举不能穷尽相对人的所有权利类型。
 第二，同一权利类型所对应的行政主体的义务以及
相对人的请求权并不一致。
 拓展 13
 从相对人权利的功能类型角度进行划分：
 （ 1 ）防御权功能。当行政主体实施的损害相对人权
利或利益的行政行为存在违法情形时，相对人有权要
求行政机关排除侵害、恢复原状或提供损失补偿。
 （ 2 ）受益权功能。当行政主体未依法实施给付或违
法地作出拒绝给付的决定时，相对人有权要求行政机
关撤销拒绝的决定并要求实施给付。
 （ 3 ）国家保护义务功能。相对人有权要求行政主体
积极干预私主体间的违法侵害行为，当行政主体未进
行必要干预，从而造成相对人权利或利益的损害时，
相对人有权要求行政主体提供行政赔偿。
 拓展 14
 行政相对人的义务
 （ 1 ）服从义务。行政相对人一方面应当服从行政法
规范所确立的行政法律秩序，另一方面则应当服从行
政主体发出的命令和决定，从而实施一定的作为和不
作为。
 （ 2 ）忍受义务。当行政主体的行政决定、强制措施
或者事实行为对相对人产生不利效果时，相对人依法
有义务容忍、承担这种不利效果。
 （ 3 ）协助义务。所谓协助义务，是指当行政主体实
施行政活动时，相对人有义务配合行政主体完成行政
任务。
 拓展 15
 行政相对人概念的缺陷
 第一，并不是所有利益受行政活动影响的人都
是行政法律关系所设定的权利义务的直接承受
人。
 第二，行政相对人的概念实际上是将行政主体
的另一方当作客体来看待，但是在行政过程方
面，私人却不单纯是行政活动的受动者，而是
在某些场合中积极地参加行政意思的形成，或
要求行政机关采取措施，从而占据了主体的地
位。
 ——“ 行政法上的私人”
 三、行政法律关系的主体
 （三）行政第三人
 行政第三人是指与行政主体针对行政相对人
作出的行政行为有利害关系的其他公民、法
人或组织。
 拓展
 行政第三人的法律意义：

 行政复议申请资格、原告资格
 四、行政法律关系的内容
 行政法律关系内容是指行政法律关系主体各
方以及利害相关人所享有或者行使的权利
（或权力）和所承担的义务的总和。
 四、行政法律关系的客体
 行政法律关系的客体是指行政法律关系主体双方的
权利义务所指向的对象。没有行政法律关系的客体，
则权利义务指向的对象就无从体现和落实，因而行
政法津关系也难以成立。从本质而言，可以作为行
政法律关系客体的是体现一定利益的载体，一般认
为包括物、精神财富和行为。
 四、行政法律关系的特征
 意思表示上的单方意志性
 形态上的多样性
 主体上的恒定性与不可自由选择性
 内容上的法定性、不对等性、统一性与不可
自由处分性
 四、行政法律关系的变动
 行政法律关系的变化形态。行政法律关系的
变化形态有产生、变更和消灭三种：行政法
律关系的产生、行政法律关系的变更、行政
法律关系的消灭。
谢 谢！