Abeceda Prava EU SRB

Abeceda prava Evropske unije
Profesor Klaus-Diter Borhart
Kancelarija za publikacije Evropske unije
Klaus-Diter Borhart (Claus-Dieter Borchardt) je zvaninik Evropske unije od 1987. godine. Bio je zamenik efa kabineta a potom ef kabineta komesara za poljoprivredu od 2004. do 2010. godine. On je osim toga i poasni profesor Univerziteta u Vircburgu, gde od 2001. godine predaje evropsko pravo.
Abeceda prava Evropske unije

Profesor Klaus-Diter Borhart
Sadrina ove publikacije ne odraava bezuslovno zvanini stav Evropske unije. Informacije i uverenja izneta u ovom tekstu predstavljaju iskljuivo odgovornost autora. Autorska prava fotografija U nastavku su navedene lokacije na kojima se uvaju ilustracije koje su reprodukovane i/ ili korieni izvori, zajedno sa nosiocima autorskih prava. Preduzete su sve mere kako bi se pronali nosioci prava razliitih reprodukovanih ilustracija i fotografija. Ukoliko imate bilo kakvo pitanje, molimo Vas da se obratite izdavau: Kancelarija za publikacije Evropske unije 2, rue Mercier 2985 Luksemburg LUKSEMBURG Stranice 8, 23, 35, 54, 65, 82, 92, 112 i 118 izvornog dokumenta: Medijska biblioteka Evropske komisije, Evropska unija, 2010. godine
Europe Direct je sluba koja Vam pomae u nalaenju odgovora na pitanja o Evropskoj uniji. Besplatni telefonski broj (*):
00 800 6 7 8 9 10 11
(*) Neki mobilni operateri ne dozvoljavaju pristup pozivnim brojevima 00 800 ili ih naplauju.
Vie informacija o Evropskoj uniji moete nai na internetu (http://europa.eu). Kataloki podaci se nalaze na kraju ove publikacije. Luksemburg: Kancelarija za publikacije Evropske unije, 2010. godine ISBN 978-92-9238-069-4 doi:10.2871/28979 Evropska unija, 2010. Umnoavanje je dozvoljeno uz navoenje izvora. Prevela i tampala Delegacija Evropske unije u Republici Srbiji, 2013. godine
NapomeNa za itaoca
Abeceda prava Evropske unije uzima u obzir izmene Evropskih ugovora izvrene Lisabonskim ugovorom. Osim na mestima gde postoji direktan citat ili gde to zahteva istorijski kontekst, navedeni lanovi se odnose iskljuivo na konsolidovane verzije Evropskih ugovora (Slubeni glasnik Evropske unije C 83 od 30. marta 2010. godine). Informacije navedene u ovom izdanju datiraju od 30. marta 2010. godine.
A b e c e d A p r ava E v r o p s k E u n i j E
Sadraj
007 009 PREDGOVOR OD PARIZA DO LISABONA PREKO RIMA, MASTRIHTA, AMSTERDAMA I NICE OSNOVNE VREDNOSTI EVROPSKE UNIJE Evropska unija kao garant mira Jedinstvo i jednakost kao uvek aktuelna tema Osnovne slobode Naelo solidarnosti Potovanje nacionalnog identiteta Potreba za sigurnou Osnovna prava USTAV EVROPSKE UNIJE Pravna priroda EU Zadaci Evropske unije Ovlaenja Evropske unije Institucije Evropske unije Institucije: Evropski parlament Evropski savet Savet Evropska komisija Sud pravde Evropske unije Evropska centralna banka Revizorski sud Savetodavna tela: Evropski ekonomski i socijalni komitet Komitet regiona Evropska investiciona banka PRAVNI POREDAK EU EU kao tvorevina prava i zajednica utemeljena na pravu Pravni izvori prava Unije Osnivaki ugovori Evropske unije kao primarni izvor prava Unije Pravni instrumenti Evropske unije kao sekundarni izvor prava Unije Meunarodni sporazumi Evropske unije Opta pravna naela Pravni obiaj Sporazumi meu dravama lanicama
018 019 020 020 021 021 021 022 027 027 030 034 039 042
071 073 074 074 075 076
004
081 083 091 093 097 097
Naini delovanja EU Uredbe Direktive Odluke Preporuke i miljenja Rezolucije, deklaracije i akcioni programi Zakonodavni proces u Evropskoj uniji Redovni zakonodavni postupak Postupak potvrivanja Pojednostavljeni postupak Sistem pravne zatite EU Postupak u sluaju krenja ugovora Zahtevi za ponitenje Tube zbog nepostupanja Tube za naknadu tete Tube slubenika Zajednice Sporovi zbog patenata Unije albeni postupak Privremena pravna zatita Postupak donoenja preliminarne odluke Odgovornost drava lanica za krenje prava Unije Odgovornost drava lanica za pravne akte ili nepostupanje Odgovornost za povredu prava Unije od strane sudova POZICIJA PRAVA UNIJE U ODNOSU NA PRAVNI SISTEM U CELINI Autonomija pravnog poretka Evropske unije Interakcija izmeu prava Unije i nacionalnog prava Konflikti izmeu prava Unije i nacionalnog prava Direktna primenljivost prava Unije na nacionalno pravo Prvenstvo prava Unije nad nacionalnim pravom Tumaenje nacionalnog prava u skladu sa pravom Unije ZAKLJUCI ANEKS
104 104
107 107 108 109 110
119 120
0 05
006
Predgovor
Pravni poredak koji je stvorila Evropska unija (EU) ve je postao sastavni deo naeg politikog ivota i drutva. Na osnovu Ugovora o Uniji, svake godine se donose hiljade odluka koje imaju presudan uticaj na drave lanice EU i ivote njihovih graana. Pojedinci su odavno prestali da budu samo graani svojih drava, gradova ili optina; oni su i graani Unije. Samo iz tog razloga, njihova informisanost o pravnom poretku koji utie na njihov svakodnevni ivot je od presudnog znaaja. Meutim, nije jednostavno razumeti kompleksnost strukture i pravnog poretka Unije. To je delom posledica naina izraavanja u samim Ugovorima, koji je esto donekle nejasan, sa implikacijama koje nije lako prihvatiti. Dodatni inilac je nepoznavanje mnogih koncepata kojima se u Ugovorima eli ovladati situacijom. Stranice koje slede predstavljaju pokuaj da se pojasni struktura Unije kao i potpornih stubova evropskog pravnog poretka i na taj nain doprinese boljem razumevanju meu graanima EU.
0 07
7. maja 1948. godine, Hag Vinstonu erilu je prireena srdana dobrodolica na Kongresu Evrope. Bivi britanski premijer, koji je u to vreme bio voa opozicije, predsedavao je na inauguracionom zasedanju Kongresa. U svom obraanju 19. septembra 1946. godine u Cirihu, pozvao je na evropsko jedinstvo.
Od Pariza do Lisabona, preko Rima, Mastrihta, Amsterdama i Nice

Do perioda neposredno nakon Drugog svetskog rata, na koncept drave i na politiki ivot se razvijao skoro u potpunosti na osnovu nacionalnih ustava i zakona. Na tom osnovu su zasnovana pravila ponaanja obavezujua ne samo za graane i stranke u naim demokratskim dravama, ve i za samu dravu i njene organe. Bio je potreban potpun kolaps Evrope i njen politiki i ekonomski pad da bi se stvorili uslovi za novi poetak i pruio podstrek ideji novog evropskog poretka. Uopteno posmatrajui, koraci prema ujedinjenju u Evropi od Drugog svetskog rata stvorili su zbunjujuu meavinu brojnih i kompleksnih organizacija koje je teko pratiti. Na primer, OECD (Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj), ZEU (Zapadnoevropska unija), NATO (Organizacija severnoatlanskog pakta), Savet Evrope i Evropska unija koegzistiraju bez bilo kakvih stvarnih meusobnih veza. Broj zemalja lanica u ovim razliitim organizacijama varira od 10 (ZEU) do 47 (Savet Evrope). Ovaj niz organizacija dobija loginu strukturu samo ukoliko posmatramo njihove specifine ciljeve. One se mogu podeliti u tri glavne grupe.
prva grupa : evroatlaNtske o rgaNizacije

Evroatlantske organizacije su nastale kao rezultat saveznitva izmeu Sjedinjenih Amerikih Drava i Evrope posle Drugog svetskog rata. Nije sluajno da je prva evropska organizacija u posleratnom periodu, OEES (Organizacija za evropsku ekonomsku saradnju), osnovana 1948. godine, bila oformljena na inicijativu Sjedinjenih Drava. Tadanji dravni sekretar Sjedinjenih drava, Dord Maral, pozvao je drave Evrope 1947. godine da udrue snage u obnavljanju svojih ekonomija i obeao ameriku pomo. Ona je dola u vidu Maralovog plana, koji je stvorio temelj za brzu rekonstrukciju zapadne Evrope. U poetku, najvaniji cilj OEES-a bio je da se liberalizuje trgovina
0 09
meu dravama. Kada su 1960. godine SAD i Kanada postale lanice, postavljen je i dodatni cilj, a to je promovisanje ekonomskog napretka u treem svetu kroz razvojnu pomo. OEES je tada postala OECD. NATO je 1949. godine osnovan kao vojni savez sa Sjedinjenim Dravama i Kanadom. Zapadnoevropska unija (ZEU) je osnovana 1954. godine da bi se osnaila saradnja meu dravama Evrope u oblasti bezbednosne politike. Ona je spojila drave koje su sklopile Briselski ugovor (Belgiju, Francusku, Luksemburg, Holandiju i Veliku Britaniju) uz dodatak Savezne Republike Nemake i Italije. Grka, panija i Portugal su takoe postale njene lanice. ZEU je oznaila poetke bezbednosne i odbrambene politike u Evropi 1954. godine. Meutim, njena uloga se nije dalje razvijala, jer je veina njenih ovlaenja preneta na druge meunarodne institucije, pre svega NATO, Savet Evrope i EU. ZEU je zadrala odgovornost za kolektivnu odbranu, to predstavlja ulogu koja tek treba da bude preneta na EU.
D ruga grupa : savet evrope i oeBs

Karakteristika koja je zajednika za drugu grupu evropskih organizacija je to to imaju strukturu koja omoguava uee to veeg broja drava. Istovremeno, postojala je svest o tome da ove organizacije nee prekoraiti granice tradicionalne meunarodne saradnje. U ove organizacije spada i Savet Evrope, koji je osnovan kao politika institucija 5. maja 1949. godine. Njegov statut ne pominje bilo kakve korake prema federaciji ili zajednici, niti predvia prenos ili objedinjavanje suverenih prava. Odluke o svim vanim pitanjima zahtevaju jednoglasnost, to znai da svaka zemlja ima pravo veta; ista postavka se moe videti i u Savetu bezbednosti Ujedinjenih nacija (UN). Savet Evrope je stoga osmiljen imajui u vidu samo meunarodnu saradnju. Savet je doneo brojne konvencije u oblasti ekonomije, kulture, socijalne politike i prava. Najvanija i najpoznatija od njih je Evropska konvencija o zatiti ljudskih prava i osnovnih sloboda (Evropska konvencija o ljudskim pravima ili ECHR) od 4. novembra 1950. godine. Ova Konvencija ne samo to je omoguila da se dravama lanicama postavi minimalni standard ouvanja ljudskih prava; ona je ustanovila i sistem pravne zatite koji omoguava organima formiranim u Strazburu u okviru nje (Evropska komisija za ljudska prava i Evropski sud za ljudska prava) da osuuju krenje ljudskih prava u dravama lanicama.
010
U ovu grupu organizacija spada i Organizacija za bezbednost i saradnju u Evropi (OEBS), osnovana 1994. godine kao naslednik Konferencije za evropsku bezbednost i saradnju. OEBS je obavezan naelima i ciljevima utvrenim u Zavrnom aktu iz Helsinkija iz 1975. godine i Pariskoj povelji iz 1990. godine. Uz mere za izgradnju poverenja meu evropskim zemljama, ovi ciljevi obuhvataju i formiranje sigurnosne mree koja bi omoguila miroljubivo reavanje sukoba. Kao to pokazuju dogaaji iz bliske prolosti, pred Evropom je i dalje dug put u ovom pogledu.
trea grupa : evropska u Nija

Treu grupu evropskih organizacija ini Evropska unija. Karakteristika koja je potpuno nova u EU i koja je ini razliitom od uobiajenih vrsta meunarodnih saveza drava je to to su drave lanice ustupile deo svojih suverenih prava EU i prenele Uniji ovlaenja da postupa samostalno. U ostvarivanju ovih ovlaenja, EU je u mogunosti da izdaje suverene akte koji imaju istu snagu kao i zakoni u pojedinanim dravama. Kamen temeljac Evropske unije je postavio tadanji ministar inostranih poslova Francuske, Robert uman, u svojoj deklaraciji od 9. maja 1950. godine, u kojoj je izneo plan koji je razradio sa anom Moneom, za ujedinjenje evropske industrije uglja i elika u Evropsku zajednicu za ugalj i elik. To bi, kako je izjavio, predstavljalo istorijsku inicijativu za organizovanu i vitalnu Evropu, koja je nezamenljiva za civilizaciju i bez koje se mir u svetu ne bi mogao odrati. umanov plan je konano postao realnost zakljuivanjem Ugovora o osnivanju Evropske zajednice za ugalj i elik (EZU, ili na engleskom ECSC) izmeu est drava osnivaa (Belgije, Nemake, Francuske, Italije, Luksemburga i Holandije) 18. aprila 1951. godine u Parizu (Pariski ugovor) i njegovim stupanjem na snagu 23. jula 1952. godine. Zajednica je osnovana na period od 50 godina, i integrisana je u Evropsku zajednicu kada je njen osnivaki Ugovor istekao 23. jula 2002. godine. Do nastavka razvoja dolo je nekoliko godina kasnije u vidu Rimskih ugovora od 25. marta 1957. godine, na osnovu kojih su formirane Evropska ekonomska zajednica (EEZ) i Evropska zajednica za atomsku energiju (Euratom); one su zapoele sa radom stupanjem Ugovora na snagu 1. januara 1958. godine. Stvaranje Evropske unije na osnovu Ugovora iz Mastrihta oznailo je naredni korak na putu politikog ujedinjenja Evrope. Iako je Ugovor potpisan u
011
Mastrihtu 7. februara 1992. godine, brojne prepreke u procesu ratifikacije (saglasnost graana Danske tek nakon drugog referenduma; sudski postupak u Nemakoj da bi se odobrenje Ugovora od strane parlamenta proglasilo neustavnim) znaile su da ugovor nije stupio na snagu do 1. novembra 1993. godine. Ugovor je predstavljan kao nova faza u procesu stvaranja sve vreg jedinstva meu narodima Evrope. Sadrao je instrument kojim se formira Evropska unija, iako taj proces nije doveo do kraja. Bio je to prvi korak na putu koji je na kraju doveo do Evropskog ustavnog sistema. Nastavak razvoja doao je u vidu Ugovora iz Amsterdama i Nice, koji su stupili na snagu 1. maja 1999. i 1. februara 2003. godine. Cilj ovih reformi bio je da se ouva kapacitet EU za efikasno delovanje u Uniji proirenoj sa 15 na 27 ili vie lanica. Ova dva ugovora su se stoga fokusirala na institucionalne reforme i u Nici je, u poreenju sa prethodnim reformama, politika volja da se produbi evropska integracija bila relativno slaba. Kasnije kritike sa vie strana dovele su do zapoinjanja debate o budunosti EU i njenoj institucionalnoj organizaciji. Kao rezultat toga, 5. decembra 2001. godine u Lakenu (Belgija), efovi drava i vlada usvojili su Deklaraciju o budunosti Evropske unije, u kojoj se EU obavezala da postane demokratskija, transparentija i efikasnija, a samim tim da otvori put ka donoenju ustava. Prvi korak ka postizanju ovog cilja uinjen je osnivanjem Evropske konvencije, kojom je predsedavao bivi predsednik Francuske, Valeri iskar Desten, sa zadatkom da sastavi nacrt Evropskog ustava. U ime konvencije, predsedavajui je 18. jula 2003. godine predsedniku Evropskog saveta zvanino predao nacrt Ugovora koji je sainila konvencija. Taj nacrt su, uz odreene amandmane, usvojili efovi drava i vlada 17. i 18. jula u Briselu nakon pristupanja 10 novih drava lanica 1. maja 2004. godine i izbora za Evropski parlament sredinom juna 2004. godine. Ustav je trebalo da pretvori Evropsku uniju i Evropsku zajednicu kakve poznajemo u novu, jedinstvenu Evropsku uniju zasnovanu na jednoj jedinoj Ustavnoj povelji. Samo bi Evropska zajednica za atomsku energiju nastavila da postoji kao zasebna Zajednica iako bi nastavila da bude usko vezana za Evropsku uniju. Meutim, ovaj pokuaj donoenja ustava je propao u procesu ratifikacije. Nakon to ga je inicijalno prihvatilo 13 od 25 drava lanica, Ugovor je odbaen na referendumima u Francuskoj (54,68% protiv, uz izlaznost od 69,34%) i Holandiji (61,7% protiv, uz izlaznost od 63%).
012
Nakon perioda razmatranja od skoro dve godine, donet je novi paket reformi u prvoj polovini 2007. godine. Ovaj paket reformi predstavljao je pomak od ideje Evropskog ustava u okviru koje bi svi postojei Ugovori bili povueni i zamenjeni jedinstvenim tekstom pod nazivom Ugovor o uspostavljanju Ustava za Evropu. Umesto toga, sainjen je Reformski ugovor, koji je kao Ugovori iz Mastrihta, Amsterdama i Nice pre njega, izvrio sutinske promene u postojeim Ugovorima o EU kako bi se ojaao kapacitet Evropske unije za delovanje unutar i izvan Unije, osnaio njen demokratski legitimitet i uveala sveukupna efikasnost delovanja EU. U skladu sa tradicijom, ovaj Reformski ugovor je nazvan Lisabonski ugovor. Ugovor je sainjen neobino brzo, uglavnom zbog injenice da su sami efovi drava i vlada, u zakljucima sednice Evropskog saveta koja je odrana 21. i 22. juna 2007. godine u Briselu, detaljno izloili na koji nain i u kojoj meri bi izmene o kojima se pregovaralo na meuvladinoj konferenciji 2004. godine bile unete u postojee Ugovore. Njihov pristup je bio neuobiajen jer se nisu ograniili samo na opte smernice koje je trebalo sprovesti na meuvladinoj konferenciji, ve su sami osmislili strukturu i sadraj izmena koje je trebalo izvriti i vrlo esto utvrivali sam tekst odredaba. Najvanije sporne take su bile razgranienje nadlenosti izmeu Unije i drava lanica, budunost zajednike spoljne i bezbednosne politike, nova uloga nacionalnih parlamenata u procesu integracije, ugraivanje Povelje o osnovnim pravima u pravo Unije i mogunost napretka u oblasti policijske i pravosudne saradnje u krivinim predmetima. Stoga je Meuvladina konferencija koja je odrana 2007. godine imala malo manevarskog prostora i samo je imala ovlaenje da sprovede neophodne izmene u tehnikom smislu. Rad Meuvladine konferencije je okonan 18. i 19. oktobra 2007. godine i dobio je politiku saglasnost Evropskog saveta, koji se u isto vreme neformalno sastao u Lisabonu. Konano, Ugovor su formalno potpisali efovi drava i vlada 27 drava lanica EU 13. decembra 2007. godine u Lisabonu. Meutim, proces ratifikacije ovog Ugovora se pokazao izuzetno tekim. Iako je Lisabonski ugovor, za razliku od Ugovora o uspostavljanju Ustava za Evropu bio uspeno ratifikovan u Francuskoj i Holandiji, najpre je naiao na prepreku u vidu prvog referenduma u Irskoj 12. juna 2008. godine (53,4% protiv, uz izlaznost od 53,1%). Irski graani su tek nakon vie pravnih garancija o (ogranienom) okviru novog Ugovora pozvani da na drugom referendumu glasaju o Lisabonskom ugovoru u oktobru 2009. godine. Ovog puta
013
je Ugovor dobio iroku podrku stanovnitva Irske (67,1% za, uz izlaznost od 59%). Uspeh referenduma u Irskoj otvorio je put za ratifikaciju Lisabonskog ugovora u Poljskoj i ekoj Republici. U Poljskoj, predsednik Kainski je uslovio potpisivanje instrumenta o ratifikaciji pozitivnim ishodom irskog referenduma. Predsednik eke, Vaclav Klaus je takoe u poetku eleo da saeka referendum u Irskoj, ali je potom uslovio potpisivanje instrumenta o ratifikaciji garancijom da na Beneove dekrete iz 1945. godine, kojima su zabranjeni zahtevi za povraaj zemljita u oblastima Republike eke koje su prethodno pripadale Nemakoj, nee uticati Lisabonski ugovor, a naroito Povelja o osnovnim pravima sadrana u Ugovoru o EU. Po pronalaenju reenja za ovaj zahtev, eki predsednik je potpisao instrument o ratifikaciji 3. novembra 2009. godine. Tako je proces ratifikacije zavren u poslednjoj od 27 drava lanica i Lisabonski ugovor je mogao da stupi na snagu 1. decembra 2009. godine. Lisabonskim ugovorom se Evropska unija i Evropska zajednica spajaju u jedinstvenu Evropsku uniju. Re zajednica se svuda zamenjuje reju unija. Unija zamenjuje i nasleuje Evropsku zajednicu. Meutim, pravo Unije i dalje oblikuju sledea tri Ugovora. Ugovor o Evropskoj uniji
Ugovor o Evropskoj uniji (Ugovor o EU UEU) potpuno je restrukturiran kroz sledeih est naslova: Zajednike odredbe (I), Odredbe o demokratskim naelima (II), Odredbe o institucijama (III), Odredbe o intenziviranoj saradnji (IV), Opte odredbe o spoljnom delovanju Unije i specifine odredbe o zajednikoj spoljnoj i bezbednosnoj politici (V) i Zavrne odredbe (VI).
Ugovor o funkcionisanju Evropske unije

Ugovor o funkcionisanju Evropske unije (UFEU) je razvijen na osnovu Ugovora o osnivanju Evropske zajednice. Ima uglavnom istu strukturu kao Ugovor o EZ. Najvanije izmene se odnose na spoljno delovanje EU i uvoenje novih poglavlja, u vezi sa energetskom politikom, saradnjom policije i sudstva u krivinim predmetima, svemirom, sportom i turizmom.
Ugovor o osnivanju Evropske zajednice za atomsku energiju

Ugovor o osnivanju Evropske zajednice za atomsku energiju (EAEC Ugovor Euratom ugovor) dopunjavan je nekoliko puta. U svakom od ovih sluajeva, amandmani su dati u protokolima priloenim uz Lisabonski ugovor.
014
Ugovor o Evropskoj uniji (UEU) i Ugovor o funkcionisanju Evropske unije (UFEU) imaju jednak pravni poloaj. Ovo izriito pravno objanjenje je neophodno, jer novi naziv starog Ugovora o EZ (Ugovor o funkcionisanju Evropske unije) i nivoi ureivanja u oba Ugovora odaju utisak da je UEU neka vrsta ustava ili osnovnog ugovora, dok je UFEU zamiljen kao ugovor o implementaciji. Meutim UEU i UFEU po svojoj prirodi nisu ustavni. Izrazi koji se generalno koriste u Ugovorima odraavaju tu promenu pristupa u odnosu na raniji nacrt ustava. Izraz ustav se vie ne koristi; Ministar spoljnih poslova EU se naziva Visoki predstavnik Unije za spoljne poslove i bezbednosnu politiku; a od definicija pravo i okvirno pravo se odustalo. Dopunjeni i izmenjeni Ugovori isto tako ne sadre lanove koji se odnose na simbole EU, poput zastave, himne i slogana. Prvenstvo prava EU nije eksplicitno izloen u ugovoru ve je izvedeno, kao i ranije, iz sudske prakse Suda pravde Evropske unije, a na tu sudsku praksu se poziva i deklaracija sa obrazloenjem. Lisabonski ugovor naputa i tri stuba EU. Prvi stub, koji u osnovi ine jedinstveno trite i politika EZ, sjedinjen je s drugim stubom, koji ine zajednika spoljna i bezbednosna politika, dok trei stub obuhvata saradnju policije i sudstva u krivinim predmetima. Meutim, posebne procedure koje se odnose na zajedniku spoljnu i bezbednosnu politiku, ukljuujui i evropsku odbranu, ostaju na snazi; deklaracije meuvladine konferencije priloene uz Ugovor naglaavaju posebnu prirodu ove oblasti politike i precizno utvrene odgovornosti drava lanica u tom pogledu. EU trenutno ima 27 drava lanica. Njih pre svega ine svih est lanica osnivaa EEZ, odnosno Belgija, Nemaka (ukljuujui i teritoriju nekadanje NDR nakon ujedinjenja dve Nemake 3. oktobra 1990. godine), Francuska, Italija, Luksemburg i Holandija. 1. januara 1973. godine Danska (danas bez Grenlanda, koji je na referendumu u februaru 1982. godine tesnom veinom izglasao da ne ostane u EZ), Irska i Velika Britanija su se pridruile Zajednici; Planirano pristupanje Norveke je odbijeno na referendumu u oktobru 1972. godine (sa 53,5% protiv lanstva u EZ). irenje prema jugu je zapoeto pristupanjem Grke 1. januara 1981. godine i zavreno 1. januara 1986. godine pristupanjem panije i Portugala. Do sledeeg proirenja je dolo 1. januara 1995. godine, kada su se Austrija, Finska i vedska prikljuile EU. U Norvekoj je referendum doveo do ponavljanja ishoda od pre 22 godine, sa neznatnom veinom (52,4%) protiv lanstva Norveke u Evropskoj uniji. 1. maja 2004. godine baltike drave Estonija, Letonija i Litvanija, istono-
015
evropske i centralnoevropske drave eka Republika, Maarska, Poljska, Slovenija i Slovaka, kao i dva mediteranska ostrva, Kipar i Malta, prikljuile su se EU. Samo neto vie od dve godine posle toga, proirenje ka istoku je u tom periodu okonano pristupanjem Bugarske i Rumunije 1. januara 2007. godine. Time je broj drava lanica uvean sa 15 na 27, a broj stanovnika EU porastao za priblino 90 miliona i dostigao 474 miliona. Ovo istorijsko proirenje EU je kruna dugotrajnog procesa koji je doveo do ponovnog ujedinjenja Evrope podeljene gvozdenom zavesom i hladnim ratom vie od pola veka. Ono iznad svega odraava elju da se donese mir, stabilnost i ekonomski prosperitet ujedinjenom evropskom kontinentu. U toku su pregovori o buduim pristupanjima, prvenstveno sa Turskom, koja je podnela svoj zahtev za lanstvo 14. aprila 1987. godine. Meutim, odnosi izmeu EU i Turske seu dalje u prolost od tog vremena. Jo davne 1963. godine, Turska i EEZ su sklopile sporazum o pridruivanju, koji se odnosio na mogunost lanstva. Godine 1995. oformljena je carinska unija i Evropski savet je u Helsinkiju decembra 1999. godine doneo odluku da zvanino dodeli Turskoj status kandidata za lanstvo. Bio je to izraz uverenja da ta drava poseduje osnovne karakteristike demokratskog sistema, iako su jo uvek postojali ozbiljni nedostaci u pogledu ljudskih prava i zatite manjina. Decembra 2004. godine, na osnovu preporuke Komisije, Evropski savet je konano dao zeleno svetlo za otvaranje pristupnih pregovora sa Turskom; oni traju od oktobra 2005. godine. Konani cilj ovih pregovora je pristupanje ali nema garancija da e taj cilj biti ostvaren. Postoji i saglasnost unutar Evropske unije da pristupanje nije mogue pre 2014. godine. Svako takvo pristupanje mora biti temeljno pripremljeno kako bi se omoguila nesmetana integracija i izbeglo ugroavanje dostignua ostvarenih za vie od 50 godina evropske integracije. Ostali kandidati za pristupanje su Hrvatska, gde je put za poetak pregovora o pritupanju otvoren u oktobru 2005. godine i Biva jugoslovenska Republika Makedonija, kojoj je dodeljen zvanini status kandidata u decembru 2005. godine, bez utvrenog datuma poetka pregovora. Island je podneo zahtev za lanstvo 17. jula 2009. godine. Dana 24. februara 2010. godine, Evropska komisija je dala preporuku Savetu za otvaranje pristupnih pregovora sa Islandom. EU sada isto tako odluno radi i na novim proirenjima u regionu Zapadnog Balkana. Doneta je odluka da se na drave Zapadnog Balkana primeni ista metodologija koja je prethodno primenjivana za nove drave lanice. Produeni proces stabilizacije i pridruivanja stoga ostaje opti okvir za na-
016
predovanje drava Zapadnog Balkana na svom putu ka pristupanju. Prvi vaan korak u tom smeru su Evropska partnerstva koja su sklopljena sa Albanijom, Bosnom i Hercegovinom i Srbijom i Crnom Gorom, ukljuujui Kosovo (1). Evropska partnerstva, dopunjavana po potrebi, imaju ulogu da pomognu dravama Zapadnog Balkana u pripremi za lanstvo u skladu sa usaglaenim okvirom i u izradi akcionih planova sa vremenskim rokovima za sprovoenje reformi, kao i detaljima u smislu naina na koji nameravaju da ispune preduslove za dublju integraciju u EU. Ustanovljena je i mogunost naputanja Evropske unije. Klauzula o naputanju je uneta u Ugovor o EU i omoguava dravi lanici da napusti Uniju. Unija ne postavlja uslove kada je re o takvom naputanju; sve to je za to potrebno je sporazum izmeu EU i dotine drave lanice o aranmanima vezanim za njeno istupanje. Ukoliko se ne moe postii takav sporazum, naputanje e stupiti na snagu bez ikakvog sporazuma dve godine nakon obavetenja o nameri da se napusti Unija. Meutim, ne postoji odredba za iskljuenje drave lanice iz Evropske unije zbog ozbiljnih i uestalih krenja Ugovora.
(1) - U skladu sa Rezolucijom 1244 Saveta bezbednosti UN donetom 10. juna 1999. godine.
017
Osnovne vrednosti Evropske unije

lan 2 Ugovora o Evropskoj uniji (vrednosti Unije)
Unija se zasniva na vrednostima potovanja ljudskog dostojanstva, slobode, demokratije, jednakosti, vladavine prava i potovanja ljudskih prava, ukljuujui i prava pripadnika manjina. Ove vrednosti su zajednike za drave lanice u drutvu u kome preovlauju pluralizam, nepostojanje diskriminacije, tolerancija, pravda, solidarnost i ravnopravnost ena i mukaraca.
lan 3 Ugovora o Evropskoj uniji (ciljevi Unije)

1. Cilj Unije je unapreenje mira, njenih vrednosti i blagostanja njenih graana. 2. Unija svojim graanima nudi prostor slobode, bezbednosti i pravde bez unutranjih granica, na kojem je osigurano slobodno kretanje lica uz odgovarajue mere u pogledu kontrole spoljnih granica, azila, imigracije kao i spreavanja i borbe protiv kriminala. 3. Unija uspostavlja unutranje trite. Ona radi na odrivom razvoju Evrope, koji poiva na uravnoteenom ekonomskom razvoju i stabilnosti cena, visoko konkurentnoj socijalnoj trinoj ekonomiji, iji je cilj puna zaposlenost i drutveni napredak, kao i visok nivo zatite i poboljanja kvaliteta ivotne sredine. Unija podstie nauni i tehnoloki napredak. Unija se bori protiv socijalne iskljuenosti i diskriminacije, podstie socijalnu pravdu i zatitu, ravnopravnost ena i mukaraca, solidarnost meu generacijama i zatitu prava deteta. Unija unapreuje ekonomsku, socijalnu i teritorijalnu koheziju, kao i solidarnost meu dravama lanicama. Unija potuje svoju bogatu kulturnu i jeziku raznolikost i osigurava ouvanje i uveanje evropske kulturne batine. 4. Unija uspostavlja ekonomsku i monetarnu uniju ija je valuta evro.
018
5. U svojim odnosima sa ostalim delom sveta, Unija podrava i podstie svoje vrednosti i interese i doprinosi zatiti svojih graana. Unija doprinosi miru, bezbednosti, odrivom razvoju Zemlje, solidarnosti i uzajamnom potovanju naroda, slobodnoj i pravinoj trgovini, iskorenjivanju siromatva i zatiti ljudskih prava, naroito prava deteta, kao i strogom potovanju i razvoju meunarodnog prava, ukljuujui potovanje naela Povelje Ujedinjenih nacija. []
Temelji ujedinjene Evrope postavljeni su na osnovnim idejama i vrednostima koje obavezuju i drave lanice, a koje prenose u praksu operativne institucije Zajednice. To su trajni mir, jedinstvo, jednakost, sloboda, solidarnost i sigurnost. Priznati ciljevi EU su ouvanje naela slobode, demokratije i vladavine prava koja su zajednika za sve drave lanice, kao i zatita osnovnih i ljudskih prava. Upravo to su vrednosti kojima bi trebalo da tee i drave koje ele da se pridrue Evropskoj uniji u budunosti. Uz to, za ozbiljne i uestale povrede tih vrednosti i naela svakoj dravi lanici se mogu izrei kazne. Ukoliko efovi drava i vlada, postupajui na osnovu predloga jedne treine drava lanica ili Komisije, a nakon pribavljanja saglasnosti Evropskog parlamenta, ustanove da je dolo do ozbiljne i uestale povrede osnovnih vrednosti i naela Evropske unije, Savet moe kvalifikovanom veinom datoj dravi lanici privremeno uskratiti neka od prava koja proizlaze iz primene Ugovora o Evropskoj uniji i Ugovora o funkcionisanju Evropske unije, ukljuujui i pravo glasanja u Savetu. S druge strane, obaveze koje vae za drave lanice na osnovu ugovora ostaju obavezujue. Naroito se vodi rauna o uticaju na prava i obaveze graana i preduzea.
evropska uNija kao garaNt mira

Ne postoji vea motivacija za ujedinjenje Evrope od elje za mirom. U prolom veku, dva svetska rata su se vodila u Evropi izmeu zemalja koje su sada lanice Evropske unije. Stoga je politika Evrope istovremeno i politika mira, a formiranje EU je istovremeno stvorilo i najsvetliju taku okvira za mir u Evropi, na osnovu koje se onemoguava rat izmeu drava lanica. Dokaz toga je pedeset godina mira u Evropi. to se vie evropskih drava pridrui Evropskoj uniji to e okvir za mir biti sve snaniji. Poslednja dva proirenja EU, koja obuhvataju 12 uglavnom istonoevropskih i srednjoevropskih drava, predstavljaju veliki doprinos u tom pogledu.
019
j eDiNstvo i jeDNakost kao uvek aktuelNa tema

Jedinstvo je uvek aktuelna tema. Problemi dananjice se mogu savladati samo ukoliko evropske drave prate stazu koja ih vodi jedinstvu. Mnogi ljudi smatraju da bez evropske integracije i bez Evropske unije ne bi bilo mogue obezbediti mir (kako u Evropi, tako i irom sveta), demokratiju, pravo i pravdu, ekonomski prosperitet i socijalnu sigurnost i garantovati ih u budunosti. Nezaposlenost, neodgovarajui razvoj i zagaenje ivotne sredine su odavno prestali da budu samo nacionalni problemi i ne mogu se reiti samo na nacionalnom nivou. Jedino se u kontekstu Evropske unije moe ustanoviti stabilan ekonomski poredak, a samo zajednikim evropskim naporima moemo osigurati meunarodnu ekonomsku politiku koja unapreuje evropsku ekonomiju i doprinosi socijalnoj pravdi. Bez unutranje povezanosti Evropa ne moe potvrditi svoju politiku i ekonomsku nezavisnost od ostatka sveta, niti moe povratiti svoj uticaj na meunarodnoj sceni kao i svoju ulogu u svetskoj politici. Jedinstvo moe opstati samo tamo gde je jednakost pravilo. Ni jedan graanin Unije ne sme biti doveden u nepovoljan poloaj ili diskriminisan na osnovu svoje nacionalnosti. Moramo se boriti protiv rodne i rasne diskriminacije kao i diskriminacije na osnovu etnikog porekla, veroispovesti ili uverenja, invaliditeta, starosti ili seksualne orijentacije. Povelja o osnovnim pravima Evropske unije ide jo dalje. Zabranjena je svaka diskriminacija na osnovu boje koe, genetskih osobina, jezika, politikog ili drugog miljenja, pripadnosti nacionalnim manjinama, vlasnitva ili roenja. Osim toga, svi graani Unije su jednaki pred zakonom. Kada je re o dravama lanicama, naelo jednakosti znai da ni jedna drava nema prednost u odnosu na drugu, a prirodnim razlikama kao to su veliina, broj stanovnika i razliitost struktura mora se pristupati u skladu s naelom jednakosti.
o sNovNe sloBoDe
Sloboda direktno proizlazi iz mira, jedinstva i jednakosti. Stvaranje veeg entiteta povezivanjem 27 drava istovremeno omoguava slobodu kretanja izvan nacionalnih granica. Tu se posebno misli na slobodu kretanja radnika, slobodu poslovnog organizovanja, slobodu pruanja usluga, slobodno kretanje roba i slobodno kretanje kapitala. Ove osnovne slobode garantuju poslovnim ljudima slobodu odluivanja, radnicima slobodu da odaberu mesto gde e raditi a potroaima slobodu izbora iz najveeg mogueg dijapazona proi-
020
zvoda. Sloboda konkurencije omoguava preduzeima da svoju robu i usluge nude neuporedivo veem krugu potencijalnih klijenata. Radnici mogu traiti zaposlenje i menjati posao prema sopstvenim eljama i interesima na celoj teritoriji EU. Potroai mogu odabrati najjeftinije i najkvalitetnije proizvode iz mnogo vee ponude robe koja je rezultat poveane konkurencije. Meutim, tranziciona pravila u nekim sluajevima i dalje vae za graane drava lanica koje su pristupile Evropskoj uniji 1. maja 2004. godine i 1. januara 2007. godine. Ugovor o pristupanju sadrao je izuzetke naroito u pogledu slobodnog kretanja radnika, slobode pruanja usluga i slobode poslovnog organizovanja. Kao rezultat toga, stare drave lanice EU mogu ograniiti slobodno kretanje radnika koji su dravljani novih drava lanica u trajanju od jedne do sedam godina, pri emu je pristup zapoljavanju predmet nacionalnog ili bilateralnog prava.
Naelo soliDarNosti
Solidarnost je neophodan korektivni element slobode, jer se bezobzirno iskoriavanje slobode uvek deava na tetu drugih. Iz tog razloga, da bi opstao okvir Zajednice, on uvek mora priznavati solidarnost njenih lanica kao osnovno naelo, a sve prednosti, odnosno prosperitet kao i tekoe ravnopravno i pravedno deliti izmeu drava lanica.
potovaNje NacioNalNog iDeNtiteta

Potuju se nacionalni identiteti drava lanica. Nije zamiljeno da se drave lanice rasformiraju u EU, ve da joj doprinesu svojim posebnim kvalitetima. Upravo ta raznolikost nacionalnih karakteristika i identiteta prua Evropskoj uniji moralni autoritet, koji se opet primenjuje u korist EU kao celine.
potreBa za BezBeDNou
Sve ove osnovne vrednosti su u krajnjoj liniji zavisne od bezbednosti. Naroito nakon napada na SAD 11. septembra 2001. godine, borba protiv terorizma i organizovanog kriminala u Evropi je ponovo u centru panje. Nastavlja se uvrivanje saradnje policije i pravosua, i pojaava se zatita spoljnih granica EU.
021
Meutim, bezbednost u evropskom kontekstu takoe podrazumeva socijalnu sigurnost svih graana koji ive u Evropskoj uniji, sigurnost zapoljavanja i sigurne opte ekonomske i poslovne uslove. U tom pogledu, institucije EU se pozivaju da omogue graanima i preduzeima da planiraju svoju budunost tako to e stvoriti uslove od kojih zavise.
o sNovNa prava
Osnovne vrednosti i ideje u sri EU obuhvataju i osnovna prava pojedinaca, graana Unije. Istoriju Evrope ve vie od 200 godina karakteriu kontinuirani napori da se unapredi zatita osnovnih prava. Polazei od deklaracija o ljudskim i graanskim pravima iz 18. veka, osnovna prava i graanske slobode sada su vrsto ukorenjeni u ustavima veine civilizovanih drava. To naroito vai za drave lanice EU, iji su pravni sistemi izgraeni na osnovu vladavine prava i potovanja dostojanstva, slobode i prava na lini razvoj pojedinca. Postoje i brojne meunarodne konvencije o zatiti ljudskih prava, meu kojima je od veoma velikog znaaja i Evropska konvencija o ljudskim pravima. Tek 1969. godine je Sud pravde uspostavio sudsku praksu koja bi sluila kao okvir za osnovna prava. To je zbog toga to je Sud u poetku odbijao sve postupke koji su se odnosili na osnovna prava uz objanjenje da se ne treba baviti predmetima koji spadaju u delokrug nacionalnog ustavnog prava. Sud je morao da promeni svoj stav izmeu ostalog i zbog toga to je i sam bio olienje prvenstva prava Unije i njegove prednosti nad nacionalnim pravom; ovo prvenstvo se moe jedino vrsto uspostaviti ukoliko je pravo Unije samo po sebi dovoljno da garantuje zatitu osnovnih prava istom pravnom snagom kao i nacionalni ustavi. Poetak ove sudske prakse bila je presuda Stauder, u kojoj je predmet spora bila injenica da je primalac socijalne pomoi za rtve rata smatrao da potreba davanja svog imena i prezimena prilikom prijavljivanja za kupovinu maslaca po povlaenim cenama u vreme Boia predstavlja povredu njegovog ljudskog dostojanstva i naela jednakosti. Iako je Sud pravde u tumaenju odredbe Zajednice doao do zakljuka da nije bilo neophodno da korisnici daju svoje ime, pa je samim tim zapravo razmatranje pitanja povrede osnovnih ljudskih prava postalo izlino, na kraju je odluio da opta osnovna naela pravnog poretka Zajednice, koje Sud pravde mora da titi, obuhvataju i potovanje osnovnih prava. To je bio prvi put da je Sud pravde prepoznao postojanje samostalnog okvira osnovnih prava EU.
022
1. - 3. juna 1955. godine, Taormina (Italija), Jozef Beh, Pol-Anri Spak i Jan Vilem Bejen u bati hotela u kome su boravili tokom Konferencije u Mesini. Ova tri ministra spoljnih poslova sainila su Memorandum Beneluksa o kojem je estorka raspravljala tokom te konferencije.
U poetku je Sud razvijao svoje mere zatite osnovnih prava iz vie odredaba Ugovora. To je naroito sluaj sa brojnim zabranama diskriminacije koje se u specifinim okolnostima odnose na pojedine aspekte opteg naela jednakosti. Primeri obuhvataju zabranu svake diskriminacije na osnovu nacionalnosti (lan 18 UFEU), spreavanje razliitog tretiranja ljudi zbog pola, rase, etnikog porekla, veroispovesti ili uverenja, invaliditeta, starosti ili seksualne orijentacije (lan 10 UFEU), jednako tretiranje roba i lica kada je re o etiri osnovne slobode (sloboda kretanja roba lan 34 UFEU; sloboda kretanja lica lan 45 UFEU; pravo poslovnog organizovanja lan 49 UFEU; i sloboda pruanja usluga lan 57 UFEU), sloboda konkurencije (lan 101 et seq. UFEU) i jednake zarade za mukarce i ene (lan 157 UFEU). etiri osnovne slobode Zajednice, koje garantuju osnovne slobode profesionalnog ivota mogu se posmatrati i kao osnovno pravo Zajednice na slobodu kretanja i slobodu izbora i bavljenja nekom profesijom. Izriite garancije su date i za pravo na udruivanje (lan 153 UFEU), pravo na peticiju (lan 24 UFEU) i zatitu poslovne i profesionalne tajnosti (lan 339 UFEU). Sud pravde je postepeno razvijao i dopunjavao te poetne pokuaje zatite osnovnih prava, kroz pravo Zajednice. To je radio tako to je priznavao i primenjivao opta pravna naela, pozivajui se na ideje koje su zajednike za ustave drava lanica i na meunarodne konvencije o zatiti ljudskih prava ije su potpisnice drave lanice. Meu njima se istie Evropska konvencija o ljudskim pravima, koja je pomogla da se uoblie sutina osnovnih prava u Uniji i mehanizmi za njihovu zatitu. Na osnovu toga je Sud priznao niz sloboda kao osnovnih prava garantovanih pravom Zajednice: pravo vlasnitva, slobodu obavljanja nekog zanimanja, nepovredivost doma, slobodu miljenja, opta prava linosti, zatitu porodice (npr. pravo lanova porodice da se pridrue radniku migrantu), ekonomsku slobodu, slobodu veroispovesti ili vere, kao i odreen broj osnovnih proceduralnih prava kao to su pravo na pravedan sudski postupak, naelo poverljivosti prepiske izmeu advokata i klijenta (poznato kao poverljiva komunikacija u dravama u kojima vai obiajno pravo), zabrana ponovnog kanjavanja za isto krivino delo ili obaveza da se navede obrazloenje odreenog pravnog akta EU. Jedno naroito vano naelo na koje se esto pozivaju pravni sporovi je naelo jednakog tretmana. Jednostavno reeno, to znai da bi u slinim predmetima trebalo postupati na isti nain ukoliko ne postoji objektivno opravdan razlog za njihovo razlikovanje. Meutim, suprotno meunarodnom obiaju, Sud pravde je utvrdio da to naelo ne spreava podvrgavanje sopstvenih dr-
024
avljana i domaih proizvoda otrijim zahtevima od onih koji vae za graane ili proizvode drugih drava lanica. Takva obrnuta diskriminacija je neizbena posledica ogranienog obima ovlaenja Unije i ne moe se regulisati pravom Zajednice. Prema dosadanjim presudama Suda, pravila koja zahtevaju liberalizaciju a koja proistiu iz osnovnh sloboda, primenjuju se samo na prekograninu trgovinu. Na pravila kojima se regulie proizvodnja i putanje u promet domaih proizvoda ili pravni status graana u sopstvenoj dravi lanici moe se uticati pravom Zajednice samo ukoliko je Unija uvela mere harmonizacije. Sudska praksa Suda pravde je obezbedila Uniji obiman fond kvazi-ustavnog prava. Naelo proporcionalnosti u praksi prednjai meu ostalim naelima. To znai da je potrebno vagati ciljeve i angaovana sredstva i pokuati da se oni odre u pravilnoj ravnotei, kako graani ne bi bili podvrgnuti prevelikom teretu. Meu ostalim osnovnim naelima na kojima se zasniva pravo Unije, tu su opta naela upravnog prava i pojam pravne sigurnosti: neophodno je tititi legitimna oekivanja, iskljuuje se mogunost retroaktivne primene odredaba koje nameu obaveze ili ukidanje legitimno steenih pogodnosti, dok se pravna sigurnost iji je tradicionalni naziv prirodna pravda, mora osigurati u upravnim postupcima Komisije i sudskim postupcima Suda pravde. Poseban znaaj se pridaje veoj transparentnosti, to znai da se odluke moraju donositi na to otvoreniji nain i to je mogue blie graanima. Vaan aspekt te transparentnosti je to svaki graanin EU ili pravno lice registrovano u dravi lanici moe imati pristup dokumentima Saveta ili Komisije. Podaci o svim donacijama i subvencijama iz budeta EU se takoe moraju pruati fizikim ili pravnim licima pomou baza podataka dostupnih svakom graaninu Unije. Uz duno potovanje za sva dostignua Suda pravde u razvoju nepisanih osnovnih prava, takav proces izvoenja evropskih osnovnih prava imao je jedan ozbiljan nedostatak: Sud pravde bio je ogranien na pojedinane predmete. Iz tog razloga nije mogao da iz optih pravnih naela razvija osnovna prava za sve oblasti u kojima se to inilo potrebnim ili poeljnim. Nije mogao ni da razrauje obim i ogranienja zatite osnovnih prava onoliko uopteno i jasno koliko je bilo neophodno. Kao rezultat toga, institucije Evropske unije nisu mogle dovoljno precizno procenjivati da li je postojala opasnost da se prekri neko od osnovnih prava ili ne. Nijedan graanin na koga je to imalo uticaj nije mogao bez dodatnih napora prosuditi da li je povreeno neko od njegovih osnovnih prava.
025
Dugo se pristupanje EU Evropskoj konvenciji o ljudskim pravima smatralo izlazom iz ove situacije. Meutim, u svom Miljenju 2/94, Sud je utvrdio da prema postojeem pravu, EU nije imala ovlaenje da pristupi konvenciji. Sud je naveo da je potovanje ljudskih prava uslov zakonitosti akata Evropske unije. Meutim, pristupanje Konvenciji bi podrazumevalo znatnu promenu postojeeg sistema Unije za zatitu ljudskih prava, jer bi EU morala da ue u zaseban meunarodni institucionalni sistem, kao i integraciju svih odredaba konvencije u pravni poredak Unije. Sud je zauzeo stanovite da bi svaka izmena sistema zatite ljudskih prava u Evropskoj uniji koja bi imala jednako fundamentalne institucionalne implikacije za Uniju i drave lanice, imala ustavni znaaj i time bi prekoraila granice ovlaenja predvienih lanom 352 UFEU. Pristupanje EU konvenciji je stoga posebno predvieno u lanu 6(2) Ugovora o Evropskoj uniji. Meutim, Lisabonski ugovor je napravio dodatni, odluujui korak prema stvaranju zajednikog ustavnog prava za Evropsku uniju i postavio zatitu osnovnih prava u EU na novi temelj. Novi lan o osnovnim pravima u Ugovoru o EU (lan 6 UEU) odnosi se na Povelju Evropske unije o osnovnim pravima, koju proglaava obavezujuom za aktivnosti institucija EU i drava lanica, sve dok primenjuju i sprovode pravo Unije. Ova Povelja o osnovnim pravima je zasnovana na nacrtu koji je prethodno izradila konvencija od 16 predstavnika efova drava i vlada zemalja lanica i predsednika Evropske komisije, 16 lanova Evropskog parlamenta i 30 lanova nacionalnih parlamenata (po dva iz svake tadanje drave lanice), kojom je predsedavao profesor Roman Hercog. Predsednici Evropskog parlamenta, Saveta i Evropske komisije su je sveano proglasili Poveljom o osnovnim pravima Evropske unije 7. decembra 2000. godine. Tokom pregovora o evropskom ustavu, ova Povelja o osnovnim pravima je revidirana i postala je sastavni deo Ugovora o ustavu za Evropu od 29. oktobra 2004. godine. Nakon neuspeha Ugovora, Povelju o osnovnim pravima su ponovo sveano proglasili Poveljom o osnovnim pravima Evropske unije predsednici Evropskog parlamenta, Saveta i Evropske komisije 12. decembra 2007. godine u Strazburu, ovog puta kao zaseban instrument. U Ugovoru o EU se ta verzija pominje kao obavezujua. Time Povelja o osnovnim pravima postaje pravno obavezujua i uspostavlja se primenljivost osnovnih prava u pravu Unije. Meutim, to se ne odnosi na Poljsku i Veliku Britaniju. Te dve drave lanice nisu bile u mogunosti, ili nisu elele da usvoje sistem osnovnih prava iz povelje, jer su se bojale da bi imale obavezu da odustanu od, ili barem da promene, neka nacionalna stanovita koja se, na primer, odnose na verska pitanja ili na tretiranje manjina. Njih tako ne obavezuju osnovna prava povelje, nego sudska praksa Suda pravde, kao i ranije.
026
Ustav Evropske unije

Svaka drutvena organizacija ima ustav. Ustav je sredstvo kojim se definie struktura politikog sistema, odnosno, odreuje se meusobni odnos razliitih delova i njihov odnos prema celini i postavljaju se zajedniki ciljevi i pravila za donoenje obavezujuih odluka. Ustav Evropske unije, kao saveza drava kojem su dodeljeni konkretni zadaci i funkcije, stoga mora biti u stanju da odgovori na ista pitanja kao i ustav neke drave. U dravama lanicama na politiki sistem utiu dva glavna naela: vladavina prava i demokratija. Stoga sve aktivnosti Unije, ako ele da potuju osnovne uslove prava i demokratije, moraju da imaju i pravni i demokratski legitimitet: elemente na kojima se zasniva, njenu strukturu, ovlaenja, nain na koji funkcionie, poloaj drava lanica i njihovih institucija, kao i poloaj graana. Nakon neuspeha Ugovora o ustavu za Evropu od 29. oktobra 2004. godine, ustav EU jo uvek ne postoji u jednom sveobuhvatnom ustavnom dokumentu kao to je to sluaj sa veinom ustava njenih drava lanica, ve potie iz zbira pravila i osnovnih vrednosti koje vladajue strukture smatraju obavezujuim. Ta pravila se delom mogu nai u evropskim Ugovorima i u pravnim instrumentima koje stvaraju institucije Unije, ali se delimino zasnivaju i na obiaju.
pravNa priroDa eu
Svako razmatranje pravne prirode EU mora poeti uvidom u njene karakteristine osobine. Iako je pravna priroda Evropske unije izloena u dvema odlukama Suda pravde 1963. i 1964. godine koje su predstavljale presedan a odnosile su se na tadanju Evropsku ekonomsku zajednicu, te presude jo uvek vae i za Evropsku uniju u njenom sadanjem obliku.
Van gend & Loos
U ovom pravnom sporu, holandsko saobraajno preduzee Van Gend & Loos podnelo je tubu protiv holandskih carinskih vlasti zbog carine na uvoz hemijskog proizvoda iz Nemake koja je bila vea od carine prilikom
027
prethodnih uvoza. Preduzee je to smatralo povredom lana 12 Ugovora o EEZ, koji zabranjuje uvoenje novih uvoznih carina ili poveanje postojeih carina izmeu drava lanica. Sud u Holandiji je obustavio postupak i obratio se Sudu pravde radi razjanjenja u pogledu obima i pravnih implikacija gore navedenog lana Ugovora o osnivanju EZ. Sud pravde je iskoristio taj predmet kao ansu da iznese niz zapaanja fundamentalne prirode koja se odnose na pravnu prirodu EU. U svojoj presudi, Sud je naveo da: Zadatak Ugovora o EEZ, kojim se uspostavlja jedinstveno trite ije je funkcionisanje od direktnog interesa za zainteresovane strane u Zajednici, podrazumeva da je taj Ugovor vie od sporazuma koji stvara samo meusobne obaveze izmeu drava potpisnica. Takvo gledite potvruje i preambula Ugovora, koja ne samo da se odnosi na drave, ve i na narode. Ono je takoe potvreno jo konkretnije formiranjem institucija kojima su poverena suverena prava, ija primena utie i na drave lanice i na njihove graane (...) Iz toga se moe zakljuiti da Zajednica predstavlja novi pravni poredak meunarodnog prava u iju su korist drave ograniile svoja suverena prava, mada u ogranienim oblastima, a njegovi subjekti obuhvataju ne samo drave lanice, ve i njihove dravljane.
KosTa proTiV eneL-a
Samo godinu dana kasnije, predmet Kosta protiv ENEL-a dao je Sudu pravde priliku da detaljnije izloi svoj stav. injenice ovog predmeta su bile sledee: Italija je 1962. godine nacionalizovala preduzea za proizvodnju i distribuciju elektrine energije i prenela njihovu imovinu na ENEL, nacionalni komitet za elektrinu energiju. Kao akcionar Edison Volt-a, jedne od nacionalizovanih kompanija, g. Kosta je smatrao da je lien svoje dividende i zbog toga je odbio da plati raun za potronju elektrine energije u iznosu od 1926 lira. U postupku pred arbitranim sudom u Milanu, jedan od argumenata koje je g. Kosta izneo kako bi opravdao svoje ponaanje bio je taj da je zakonom o nacionalizaciji prekren niz odredaba Ugovora o EEZ. Da bi mogao da izvri ocenu argumenata g. Koste u odbrani, sud je zatraio od Suda pravde tumaenje razliitih aspekata Ugovora o EEZ. U svojoj presudi, Sud pravde je u vezi sa pravnom prirodom EEZ naveo sledee: Za razliku od obinih meunarodnih ugovora, Ugovor o EEZ je stvorio sopstveni pravni sistem koji je (...) postao sastavni deo pravnih sistema drava lanica i njihovi sudovi su obavezni da ga primenjuju. Stvaranjem Zajednice
028
na neodreeni vremenski period, sa sopstvenim institucijama, sopstvenom karakterom, sopstvenim pravnim nadlenostima i s nadlenou zastupanja na meunarodnom nivou, a posebno i stvarnim ovlaenjima koje potiu iz ograniavanja suverenosti ili prenosa ovlaenja sa drava na Zajednicu, drave lanice su ograniile svoja suverena prava ... i tako stvorile pravni sistem koji obavezuje kako njihove dravljane, tako i njih same. Na osnovu svojih detaljnih zapaanja, Sud je doneo sledei zakljuak: Iz svih ovih zapaanja sledi da pravo koje proizlazi iz Ugovora, nezavisnog izvora prava, ne bi moglo, zbog svoje posebne i originalne prirode, da bude zamenjeno domaim zakonskim odredbama bez obzira na to kako su one formulisane, a da pri tome ne izgubi svoj karakter prava Zajednice i da se pri tome ne dovede u pitanje pravni osnov same Zajednice. U svetlu tih presuda, elementi koji u celosti karakteriu posebnu pravnu prirodu EU su sledei:
institucionalni sistem koji omoguava da delovanje EU sledi opti evrop-
ski interes, odnosno da se u njemu odraava i na njega utie interes Unije utvren u ciljevima;
prenos
ovlaenja na institucije Unije u veoj meri nego u drugim meunarodnim organizacijama i proiren na oblasti u kojima drave obino zadravaju svoja suverena prava; sopstvenog pravnog poretka koji ne zavisi od pravnih poredaka drava lanica; primenljivost prava Unije, to ini odredbe prava Unije primenljivim u potpunosti i jednako u svim dravama lanicama, te daje prava i namee obaveze kako dravama lanicama, tako i njihovim graanima; prava Unije, ime se obezbeuje da se pravo Unije ne moe opozvati ili izmeniti i dopuniti nacionalnim pravom, tako da u sluaju sukoba izmeu ova dva prava ono ima prednost nad nacionalnim pravom.
uspostavljanje
direktna
prvenstvo
Evropska unija je stoga autonomni entitet sa sopstvenim suverenim pravima i pravnim poretkom nezavisnim od drava lanica, kome su podloni i drave lanice i njihovi graani u okviru nadlenosti EU.
029
Evropska unija po svojoj prirodi ima odreene karakteristike zajednike sa uobiajenim tipom meunarodne organizacije ili strukturom saveznog tipa, ali i niz razlika. Evropska unija sama po sebi jo uvek nije gotov proizvod; ona je u procesu razvijanja i njen konani oblik se jo uvek ne moe predvideti. Jedina karakteristika koja je zajednika za EU i tradicionalne meunarodne organizacije je ta to je ona takoe nastala kao rezultat meunarodnog ugovora. Meutim, EU je ve daleko odmakla od tih poetaka. Razlog je to to su Ugovori o osnivanju EU, iako zasnovani na meunarodnim ugovorima, doveli do formiranja nezavisne Unije koja ima svoja suverena prava i odgovornosti. Drave lanice su prenele neka od svojih ovlaenja na Uniju. Uz to, zadaci koji su povereni Evropskoj uniji u mnogome se razlikuju od onih u drugim meunarodnim organizacijama. Dok meunarodne organizacije imaju jasno definisane zadatke tehnike prirode, EU ima oblasti odgovornosti koje zajedno ine najvanije atribute dravnosti. Na osnovu ovih razlike izmeu EU i tradicionalnog tipa meunarodne organizacije, EU se nalazi u procesu sticanja statusa slinog statusu pojedinane drave. Delimino odricanje drava lanica svojih suverenih prava se posebno uzima kao znak da je Evropska unija ve bila organizovana prema naelima savezne drave. Meutim, to gledite ne uzima u obzir da institucije EU imaju ovlaenja samo u odreenim oblastima radi ispunjavanja ciljeva definisanih u Ugovorima. To znai da one ne mogu slobodno da biraju svoje ciljeve na nain na koji to radi suverena drava, niti mogu da se suoavaju sa izazovima s kojima se suoavaju dananje moderne drave. EU nema sveobuhvatne nadlenosti koje uivaju suverene drave, ni ovlaenje da uspostavlja nove oblasti odgovornosti (nadlenost nad nadlenou). Evropska unija zato nije ni meunarodna organizacija u obiajenom smislu ni savez drava, ve autonoman entitet negde izmeu ta dva oblika. Danas se u pravnim krugovima koristi izraz nadnacionalna organizacija.
z aDaci evropske uNije

Spisak zadataka poverenih Evropskoj uniji veoma podsea na ustavni poredak neke drave. Nisu to samo usko definisani tehniki zadaci kakve obino preuzimaju meunarodne organizacije, ve oblasti nadlenosti koje, gledano u celini, predstavljaju osnovne atribute dravnosti.
030
Spisak zadataka poverenih EU je veoma raznolik i obuhvata ekonomske, socijalne i politike aktivnosti. Ekonomski zadaci su usmereni na uspostavljanje jedinstvenog trita koje ujedinjuje nacionalna trita drava lanica i na kome se mogu nuditi i prodavati sva roba i usluge pod istim uslovima kao i na unutranjem tritu, a kome svi graani Unije imaju isti i slobodan pristup. Plan stvaranja zajednikog trita je u osnovi bio ispunjen kroz program iji je zadatak bio da se u celosti formira unutranje trite do 1992. godine, koji je pokrenuo tadanji predsednik Komisije ak Delor i koji su odobrili tadanji efovi drava i vlada, dok su institucije Unije uspele da ustanove pravni okvir za pravilno funkcionisanje jedinstvenog trita. Ovaj okvir je danas u velikoj meri oblikovan nacionalnim merama transpozicije, a rezultat toga je da je jedinstveno trite ve postalo realnost. To jedinstveno trite se moe osetiti i u svakodnevnom ivotu, naroito pri putovanju unutar EU, gde je kontrola identiteta na dravnim granicama odavno ukinuta. Unutranje trite podrava ekonomska i monetarna unija. Meutim, zadatak EU kada je re o ekonomskoj politici nije da kreira i upravlja evropskom ekonomskom politikom, ve da koordinira nacionalnim ekonomskim politikama kako odluke jedne ili vie drava lanica ne bi imale negativne posledice na funkcionisanje jedinstvenog trita. S tim ciljem je usvojen Pakt za stabilnost i rast, kako bi drave lanice dobile detaljne kriterijume koje njihove odluke o budetskoj politici moraju da zadovolje. Ukoliko to ne uine, Evropska komisija moe izdati upozorenja, a u sluaju kontinuiranog prekomernog budetskog deficita Savet moe izrei i kazne. Zadatak EU u monetarnoj politici je bio i ostao uvoenje jedne valute u EU i centralizovano kontrolisanje monetarnih pitanja. U ovoj oblasti je ve ostvaren izvestan uspeh. Dana 1. januara 1999. godine, evro je uveden kao jedinstvena evropska valuta u dravama lanicama koje su ve ispunile kriterijume konvergencije utvrene za tu svrhu. To su bile Belgija, Nemaka, Irska, panija, Francuska, Italija, Luksemburg, Holandija, Austrija, Portugal i Finska. Nacionalne valute ovih drava su 1. januara 2002. godine zamenjene novanicama i kovanicama evra. Od tada, njihova svakodnevna plaanja i finansijske transakcije vre se samo u jednoj valuti u evru. Grka i vedska isprva nisu ispunjavale kriterijume konvergencije. Grka je ukljuena 1. januara 2001. godine. vedska, koja u poetku nije mogla da ispuni kriterijume uglavnom zbog injenice
031
da nije uestvovala u kursnom mehanizmu evropskog monetarnog sistema (ekaonica za evro), podlee odstupanju, pri emu Komisija i Evropska centralna banka moraju podnositi izvetaje o konvergenciji za vedsku najmanje svake dve godine, u kojima Savetu mogu preporuiti pridruivanje vedske. Ukoliko doe do takve preporuke i Savet je odobri, vedska nee moi da odbije svoje uee. Ipak, meu stanovnitvom vedske trenutno ne postoji velika podrka za prikljuivanje evro zoni. Na referendumu iz 2003. godine, 55,9% graana bilo je protiv uvoenja evra. U istraivanju sprovedenom u decembru 2005. godine, 49% je jo uvek bilo protiv evra, dok je 36% bilo za. U Danskoj i Velikoj Britaniji je situacija drugaija. Te drave lanice su osigurale mogunost izuzea, to im omoguava da donesu odluku da li i kada ele da zaponu proceduru verifikacije ispunjenosti kriterijuma za pridruivanje jedinstvenoj valuti. Nove drave lanice su takoe obavezne da prihvate evro kao svoju nacionalnu valutu im ispune kriterijume konvergencije. Ni jedna od novih drava lanica nema obezbeenu klauzulu o izuzeu, dok veina njih eli da uvede evro to je pre mogue. Slovenija (1. januar 2007.), Kipar (1. januara 2008.), Malta (1. januara 2008.) i Slovaka (1. januara 2009.) ve su to ostvarile, ime se evro zona skup drava ija je valuta evro proirila na 16 drava lanica. Uz oblasti ekonomske i monetarne politike, postoje mnoge druge oblasti ekonomske politike u okviru kojih EU ima odgovornosti. One posebno obuhvataju poljoprivrednu politiku i politiku ribarstva, saobraajnu politiku, potroaku politiku, strukturnu i kohezionu politiku, politiku istraivanja i razvoja, politiku istraivanja svemira, politiku zatite ivotne sredine, zdravstvenu politiku, trgovinsku politiku i energetsku politiku. U socijalnoj politici EU ima zadatak da stvori uslove da koristi ekonomske integracije ne osete samo oni koji su aktivni u ekonomiji, ve da oblikuje socijalnu dimenziju jedinstvenog trita. Jedna od polaznih taaka u tom smislu je uvoenje sistema socijalne sigurnosti za radnike migrante. U okviru tog sistema, radnici koji su radili u vie od jedne drave lanice i zbog toga pripadali razliitim sistemima socijalnog osiguranja, nee biti u nepovoljnom poloaju kada je re o njihovoj socijalnoj sigurnosti (starosna penzija, invalidska penzija, zdravstvena zatita, porodini dodaci, naknade za nezaposlene). Jo jedan prioritetni zadatak socijalne politike, u pogledu problema nezaposlenosti u EU, koji ve godinama predstavlja razlog za zabrinutost, vezan je za potrebu da se osmisli evropska strategija zapoljavanja. Time se trai od drava lanica i EU da razviju strategiju zapoljavanja a naroito da promoviu kvalifikovanu, obuenu i prilagodljivu radnu snagu, pri emu bi
032
i trita rada morala da se prilagoavaju ekonomskim promenama. Promovisanje zapoljavanja se smatra pitanjem od zajednikog interesa i zahteva od drava lanica da koordiniraju svoje nacionalne mere unutar Saveta. EU e doprinositi visokom nivou zaposlenosti podsticanjem saradnje izmeu drava lanica i, ukoliko je to neophodno, dopunjavanjem njihovih aktivnosti uz potovanje njihovih nadlenosti. U odnosu na politiku u uem smislu, Evropska unija ima zadatke u oblastima vezanim za dravljanstvo Unije, politiku saradnje policije i pravosua u krivinim predmetima, kao i zajedniku spoljnu i bezbednosnu politiku. Institucija graanstva Unije je dodatno ojaala prava i interese dravljana zemalja lanica u EU. Oni uivaju pravo slobodnog kretanja unutar Unije (lan 21 UFEU), pravo da glasaju i budu birani na lokalnim izborima (lan 22 UFEU), pravo na zatitu diplomatskih i konzularnih predstavnitava svake drave lanice (lan 23 UFEU), pravo na peticiju Evropskom parlamentu (lan 24 UFEU) i u kontekstu opte zabrane diskriminacije, imaju pravo da u svim dravama lanicama budu tretirani na isti nain kao i njihovi dravljani (lan 20 (2) zajedno sa lanom 18 UFEU). U pogledu jedinstvene spoljne i bezbednosne politike, EU naroito ima sledee zadatke:
Ouvanje
zajednikih vrednosti, osnovnih interesa i nezavisnosti Evropske unije; bezbednosti Evropske unije i njenih drava lanica; mira u svetu i jaanje meunarodne bezbednosti;
Jaanje
Garantovanje Podsticanje
meunarodne saradnje;
Unapreivanje
demokratije i vladavine prava, kao i ouvanje ljudskih prava i osnovnih sloboda; zajednike odbrane.
Uspostavljanje
S obzirom na to da Evropska unija nije samostalna drava, ovi zadaci se mogu obavljati samo korak po korak. Tradicionalno gledano, spoljna a naroito bezbednosna politika su oblasti u kojima je dravama lanicama naroito stalo da zadre sopstveni (nacionalni) suverenitet. Jo jedan razlog zbog koga je teko definisati zajednike interese u ovoj oblasti je taj to jedino Francuska i Velika Britanija poseduju nuklearno oruje. Problem je i to to neke drave lanice ne pripadaju NATO-u ili Zapadnoevropskoj uniji. Zato
033
se i dalje veina odluka koje se odnose na zajedniku spoljnu i bezbednosnu politiku trenutno donosi na osnovu meudravne saradnje. U meuvremenu je nastao niz instrumenata koji predstavljaju vrst pravni okvir za saradnju meu dravama. U oblasti pravosudne saradnje u krivinim predmetima, najvanija uloga Evropske unije je da izvrava zadatke koji su u interesu Evrope u celini. Oni, izmeu ostalog, obuhvataju borbu protiv organizovanog kriminala, spreavanje trgovine ljudima i procesuiranje krivinih dela. S obzirom na to da organizovani kriminal vie ne moe da se efikasno suzbija na nacionalnom nivou, neophodno je zajedniko delovanje na nivou EU. Dva veoma pozitivna koraka su ve preduzeta kroz direktivu o pranju novca i formiranje Evropske policijske slube, Europola, koji je aktivan od 1998. godine (lan 88 UFEU). Ova saradnja se isto tako odnosi i na omoguavanje i ubrzavanje saradnje u sudskim postupcima i sprovoenju presuda, olakavanje izruenja izmeu drava lanica, uspostavljanje minimuma pravila vezanih za sastavne elemente krivinih dela i kazni u oblasti organizovanog kriminala, terorizma, trgovine ljudima i seksualnog iskoriavanja ena i dece, protivzakonite trgovine drogom i protivzakonite trgovine orujem, pranja novca i korupcije (lan 83 UFEU). Jedan od najznaajnijih pomaka u pravosudnoj saradnji EU bio je formiranje Eurojust-a, u aprilu 2003. godine (lan 85 UFEU). Sa seditem u Hagu, Eurojust ini tim sudija i tuilaca iz svih drava EU. Njihov posao je da pomognu u koordinaciji istrage i u procesuiranju tekih prekograninih krivinih dela. Iz Eurojust-a Savet moe da formira Kancelariju evropskog javnog tuioca za potrebe borbe protiv krivinih dela koja utiu na finansijske interese Unije (lan 86 UFEU). Dalji napredak je ostvaren kroz evropski nalog za hapenje, koji vai u celoj EU od januara 2004. godine. Nalog moe biti izdat za svako lice optueno za krivino delo za koje je zapreena minimalna kazna vie od jedne godine zatvora. Evropski nalog za hapenje je osmiljen kako bi zamenio dugotrajne postupke izruenja.
o vlaeNja evropske uNije

Ugovori o osnivanju EU ne prenose na institucije Unije bilo kakva opta ovlaenja za preduzimanje svih mera koje su neophodne kako bi se ostvarili ciljevi Ugovora, ve definiu obim ovlaenja za postupanje u svakom od poglavlja. Kao osnovno naelo, EU i njene institucije nemaju ovlaenje da donose odluke o svojim pravnim osnovama i nadlenostima; naelo speci-
034
6. decembar 1977. godine, Brisel. Demonstracije kojima se zahtevaju izbori za Evropski parlament zasnovani na optem pravu glasa i jedinstvena evropska valuta, za vreme sastanka Evropskog saveta 5. i 6. decembra 1977. godine
finog dodeljivanja ovlaenja (lan 2 UFEU) i dalje vai. Ovu metodu su odabrale drave lanice kako bi omoguile da se predaja njihovih ovlaenja lake prati i kontrolie. Obim pitanja koji pokriva specifina dodela ovlaenja varira u zavisnosti od prirode zadataka koji su dodeljeni Evropskoj uniji. Nadlenosti koje nisu prenete na EU ostaju u iskljuivom ovlaenju drava lanica. Ugovor o Evropskoj uniji izriito navodi da pitanja dravne bezbednosti ostaju u iskljuivoj nadlenosti lanica drava. To naravno pokree pitanje gde se nalazi granica izmeu nadlenosti EU i drava lanica. Ta granica se utvruje na osnovu tri kategorije nadlenosti:
Iskljuiva
nadlenost EU (lan 3 UFEU) u oblastima gde se moe pretpostaviti da e mera na nivou EU biti efikasnija nego mera u bilo kojoj dravi lanici koja nije koordinirana. Te oblasti su jasno definisane i obuhvataju carinsku uniju, uspostavljanje pravila trine konkurencije koja su neophodna za funkcionisanje unutranjeg trita, monetarnu politiku drava evro zone, zajedniku trgovinsku politiku i delove zajednike politike ribarstva. U ovim oblastima samo Evropska unija ima pravo da izrauje i donosi pravno obavezujue akte, dok drave lanice mogu to da ine samo ukoliko ih za to ovlasti Evropska unija ili za potrebe primene akata Unije (lan 2(1) UFEU); nadlenost izmeu EU i drava lanica (lan 4 UFEU) u oblastima u kojima e aktivnost na nivou Evrope dodatno doprineti aktivnostima drava lanica. Podeljena nadlenost postoji za pravila unutranjeg trita, ekonomsku, socijalnu i teritorijalnu koheziju, poljoprivredu i ribarstvo, zatitu ivotne sredine, saobraaj, trans-evropske mree, snabdevanje energijom i oblast slobode, bezbednosti i pravde, kao i kod zajednikih bezbednosnih pitanja u oblasti javnog zdravlja, istraivanja i tehnolokog razvoja, istraivanja svemira, razvojne saradnje i humanitarne pomoi. U svim ovim oblastima EU moe prva ostvarivati svoje nadlenosti, ali samo u pitanjima koja su definisana relevantnim instrumentom Unije, a ne u celoj oblasti politike. Drave lanice ostvaruju svoje nadlenosti u meri u kojoj ih Evropska unija ne ostvaruje ili je prestala da ih ostvaruje (lan 2(2) UFEU). Druga od pomenutih situacija nastaje kad relevantna EU institucija odlui da ukine neki zakonodavni akt, naroito radi potovanja naela podreenosti i proporcionalnosti. Savet moe, na inicijativu jednog ili vie
Podeljena
036
svojih lanova, zatraiti od Komisije da podnese predloge za ukidanje nekog zakonodavnog akta;
Nadlenost
za sprovoenje aktivnosti podrke (lan 6 UFEU). Nadlenost EU za sprovoenje aktivnosti podrke je ograniena na koordinaciju i dopunjavanje aktivnosti drava lanica; Evropska unija ne moe vriti usklaivanje nacionalnog prava u relevantnim oblastima (lan 2(5) UFEU). Odgovornost za pripremu zakonskih propisa zato ostaje na dravama lanicama, koje time dobijaju veliku slobodu postupanja. Oblasti koje pokriva ova kategorija nadlenosti su zatita i unapreenje ljudskog zdravlja, industrija, kultura, turizam, obrazovanje, mladi, sport i struno usavravanje, civilna zatita i administrativna saradnja. U oblastima zapoljavanja i ekonomske politike, drave lanice izriito priznaju potrebu da nacionalne mere budu koordinirane unutar Evropske unije.
Trebalo bi napomenuti da nadlenosti Evropske unije u oblasti koordinacije ekonomske politike i politike zapoljavanja, kao i u oblasti zajednike spoljne i bezbednosne politike ne potpadaju ni pod jednu od te tri kategorije i zato ne pripadaju ovoj grupi nadlenosti. Meutim, sainjena je deklaracija u kojoj se navodi da zajednika spoljna i bezbednosna politika EU nee uticati na nadlenost drava lanica u okviru njihovih sopstvenih spoljnih politika i predstavljanja u svetu. Uz ova posebna ovlaenja za postupanje, ugovori o Uniji prenose na institucije ovlaenja da deluju kada je to neophodno za funkcionisanje jedinstvenog trita ili za osiguravanje nenaruene konkurencije (videti lan 352 UFEU dispozitivna ovlaenja ili klauzula fleksibilnosti). Meutim, ovi lanovi ne prenose na institucije bilo kakvo opte ovlaenje koje bi im omoguilo da izvravaju zadatke izvan ciljeva predvienih Ugovorima, dok institucije Unije ne mogu da proiruju svoja ovlaenja na tetu ovlaenja drava lanica. U praksi su se mogunosti koje ovo ovlaenje prua koristile veoma esto, s obzirom na to da se EU vremenom suoavala sa novim zadacima koji nisu bili predvieni u vreme sklapanja osnivakih Ugovora, a za koje iz tog razloga u Ugovorima nisu dodeljena odgovarajua ovlaenja. Primeri toga su zatita ivotne sredine i potroaa ili osnivanje Evropskog fonda za regionalni razvoj kao sredstva za prevazilaenje jaza izmeu razvijenih i slabije razvijenih regiona Evropske unije. Meutim, sada se za navedene oblasti dodeljuje posebna nadlenost. Takve posebne odredbe znae da je praktini znaaj dispozitivnih ovlaenja znatno opao.
037
Za ostvarivanje ovih ovlaenja potrebno je odobrenje Evropskog parlamenta. Konano, postoje i dodatna ovlaenja za preduzimanje mera koje su neophodne za efikasnu i svrsishodnu primenu ovlaenja koja su ve izriito dodeljena (podrazumevana ovlaenja). Ova ovlaenja su stekla poseban znaaj kada je re o spoljnim poslovima. Ona omoguavaju Evropskoj uniji da preuzme obaveze prema dravama nelanicama i drugim meunarodnim organizacijama u oblastima koje se nalaze na spisku zadataka poverenih Evropskoj uniji. Izvrstan primer je presuda Suda pravde u predmetu Kramer. Taj sluaj se odnosio na kapacitet EU da sarauje sa meunarodnim organizacijama na utvrivanju ribarskih kvota i da, u sluaju gde je to potrebno, preuzme obaveze po tom pitanju u skladu sa meunarodnim pravom. Obzirom da o tome nije postojala posebna odredba u Ugovoru, Sud je doao do zakljuka da neophodna spoljna nadlenost EU potie iz njene unutranje nadlenosti za politiku ribarstva u skladu sa jedinstvenom poljoprivrednom politikom. Meutim, Evropska unija se u ostvarivanju tih ovlaenja vodi naelom supsidijarnosti, preuzetim iz rimokatolike socijalne doktrine, a ono je steklo praktino ustavni status inkorporiranjem u Ugovor o EU (lan 5 (3)). To naelo ima dva aspekta: afirmativnu tvrdnju da EU mora delovati tamo gde se zadati ciljevi mogu bolje ostvariti na nivou Unije, ime se njena ovlaenja poveavaju, kao i negativnu tvrdnju da ona ne sme delovati tamo gde se ciljevi na zadovoljavajui nain mogu ostvariti pojedinanim postupcima drava lanica, ime se njena ovlaenja ograniavaju. To praktino znai da sve institucije Unije, a posebno Komisija, moraju uvek da pokazuju da postoji realna potreba za zajednikim pravilima i zajednikim delovanjem. Da parafraziramo Monteskjea, kad nije neophodno da EU preduzme odreenu meru, neophodno je da ne preduzme nikakvu meru. Ako se ukae potreba za pravilima Unije, sledee pitanje koje se postavlja odnosi se na to kakav bi bio njihov intenzitet i oblik. Odgovor proizilazi iz naela proporcionalnosti koje je ulo u pravo Unije kroz odluke Suda pravde Evropske unije i koje je deo Ugovora o EU, u vezi sa odredbama o nadlenostima (lan 5 (4)). To znai da je neophodno temeljno proceniti potrebu uvoenja odreenog pravnog instrumenta da bi se videlo postoji li manje ograniavajue sredstvo kojim bi se ostvario isti rezultat. Najvaniji zakljuak koji je potrebno doneti u optem smislu jeste da okvirna zakonska akta, minimalni standardi i meusobno priznavanje postojeih standarda drava lanica uvek moraju biti u prednosti u odnosu na detaljne zakonske odredbe.
038
Nacionalni parlamenti sada takoe mogu proveravati usklaenost s naelima supsidijarnosti i proporcionalnosti. Za tu potrebu je uveden sistem za rano upozoravanje, koji nacionalnim parlamentima omoguava izdavanje miljenja sa obrazloenjem u roku od osam nedelja od dostavljanja nacrta zakonskog akta, u kome navode zbog ega smatraju da dati nacrt zakonskog akta nije u skladu s naelima supsidijarnosti i proporcionalnosti. Ukoliko takvo obrazloeno miljenje podri najmanje jedna treina glasova dodeljenih nacionalnim parlamentima (gde svaki nacionalni parlament ima po dva glasa, a u sluaju sistema sa dva doma, svaki dom ima po jedan glas), nacrt zakonskog akta e morati da revidira institucija koja ga je izdala (najee je to Komisija). Nakon te revizije, nacrt moe da se zadri, izmeni i dopuni, odnosno povue. Ukoliko odlui da zadri nacrt, Evropska komisija mora izdati obrazloeno miljenje u kome navodi zbog ega smatra da je nacrt u skladu s naelom supsidijarnosti. Obrazloeno miljenje se podnosi zakonodavcu EU zajedno s obrazloenim miljenjima nacionalnih parlamenata, kako bi ta miljenja mogla da se uzmu u obzir u zakonodavnom postupku. Ukoliko veinom od 55% lanova Saveta EU ili veinom glasova prisutnih poslanika Evropskog parlamenta zakonodavac EU zakljui da nacrt nije u skladu s naelom supsidijarnosti, nacrt zakonskog akta se nee vie razmatrati.
i Nstitucije evropske uNije

lan 13 Ugovora o Evropskoj uniji (institucionalni okvir)
1. Unija ima institucionalni okvir, ija je svrha da promovie njene vrednosti, zalae se za njene ciljeve, slui njenim interesima, interesima njenih graana i interesima drava lanica, kao i da obezbedi doslednost, efikasnost i kontinuitet njenih politika i mera. Institucije Unije su: -Evropski parlament; -Evropski savet; -Savet; -Evropska komisija (u daljem tekstu pod nazivom Komisija), -Sud pravde Evropske unije, -Evropska centralna banka, -Revizorski sud.
039
2. Svaka institucija deluje u okviru ovlaenja koja su joj dodeljena Ugovorima i u skladu s procedurama, uslovima i ciljevima koji su u njima navedeni. Institucije meusobno postupaju u duhu iskrene saradnje. 3. Odredbe koje se odnose na Evropsku centralnu banku i Revizorski sud, kao i detaljne odredbe o ostalim institucijama, utvrene su Ugovorom o funkcionisanju Evropske unije. 4. Evropskom parlamentu, Savetu i Komisiji pomau Ekonomski i socijalni komitet, kao i Komitet regiona, ija je uloga savetodavna. PREGLED INSTITUCIJA EVROPSKE UNIJE, PREMA UFEU 27 efova drava ili vlada, predsednik Evropskog saveta i predsednik Komisije SAVET 27 ministara (po jedan iz svake drave lanice) EVROPSKA KOMISIJA 27 lanova (do 2014.) KOMITET REGIONA 350 lanova (maksimalno) EVROPSKI EKONOMSKI I SOCIJALNI KOMITET 350 lanova (maksimalno) EVROPSKI PARLAMENT 751 predstavnik (2)
EVROPSKI SAVET
SUD PRAVDE EVROPSKE UNIJE

REVIZORSKI SUD (po jedan iz svake drave lanice)
EVROPSKA CENTRALNA BANKA
27 lanova
EVROPSKA INVESTICIONA BANKA
(2) - Stupanjem Lisabonskog ugovora na snagu 1. decembra 2009. godine, broj predstavnika se privremeno poveao na 754. Meutim, do sledeih izbora 2014. godine se ponovo mora uspostaviti maksimalan broj od 751 predstavnika.
040
DRAVA LANICA
BROJ GLASOVA U SAVETU 29 29 29 29 27 27 14 13 12 12 12 12 12 10 10 10 7 7 7 7 7 4 4 4 4 4 3
BROJ MESTA U EVROPSKOM PARLAMENTU 99 78 78
NEMAKA FRANCUSKA ITALIJA VELIKA BRITANIJA PANIJA POLJSKA RUMUNIJA HOLANDIJA BELGIJA EKA REPUBLIKA GRKA MAARSKA PORTUGAL VEDSKA BUGARSKA AUSTRIJA DANSKA SLOVAKA FINSKA IRSKA LITVANIJA LETONIJA SLOVENIJA ESTONIJA KIPAR LUKSEMBURG MALTA
78
54 54 35 27
24
24 24 24
24
19 18 18 14 14 14 13 13 9 7 6 6 6
Jo jedno pitanje koje je vezano za ureenje Evropske unije odnosi se na njenu organizaciju. Koje su institucije Unije? S obzirom na to da EU obavlja funkcije koje su najee rezervisane za drave, da li ona ima vladu, parlament, upravne organe i sudove poput onih koje poznajemo u dravama
0 41
lanicama? Aktivnosti na izvravanju zadataka poverenih Evropskoj uniji i usmeravanje procesa integracije namerno nisu preputene dravama lanicama ili meunarodnoj saradnji. Evropska unija ima institucionalni sistem koji joj omoguava da daje nove podsticaje i utvruje ciljeve ujedinjenja Evrope, kao i da kreira pravni sistem koji je osmiljen tako da je isti i obavezujui u svim dravama lanicama kada je re o pitanjima koja spadaju u njenu odgovornost. Glavni akteri u institucionalnom sistemu EU su institucije Evropske unije Evropski parlament, Evropski savet, Savet, Evropska komisija, Sud pravde Evropske unije, Evropska centralna banka i Revizorski sud. Pomoni organi u institucionalnom sistemu EU su Evropska investiciona banka, Evropski ekonomski i socijalni komitet i Komitet regiona.
INSTITUCIJE
evropski parlament (lan 14 UeU)

Evropski parlament predstavlja narode drava lanica EU. Nastao je kao spoj Zajednike skuptine EZU, Skuptine EEZ i Skuptine Euratom-a, koje su sjedinjene u skuptinu u skladu sa Konvencijom o odreenim zajednikim institucijama Evropskih zajednica iz 1957. godine (prvi Ugovor o spajanju). Naziv nije zvanino izmenjen u Evropski parlament sve dok Ugovor o EZ nije izmenjen i dopunjen Ugovorom o Evropskoj uniji, iako je taj korak samo odraavao ve uobiajenu praksu koja datira jo od vremena kada je Skuptina sama promenila svoj naziv u Evropski parlament, 1958. godine.
Sastav i izbori
Od stupanja Lisabonskog ugovora na snagu 1. decembra 2009. godine, Evropski parlament ima 754 mesta. Ovaj broj prevazilazi maksimum od 751 lana propisan Ugovorom o Evropskoj uniji (lan 14(2)), ali mora biti prihvaen u zakonodavnom periodu 2009-14, jer poslanici EP izabrani u junu ne mogu da izgube svoja mesta. Meutim, na sledeim izborima 2014. godine e morati da se potuje maksimalni broj lanova. Mesta se dodeljuju dravama lanicama tako da, iako svaki lan iz visoko naseljene drave lanice zastupa vie graana od nekog lana iz drave s manjim brojem stanovnika, ni jedna drava s manjim brojem stanovnika nema vie mesta od neke drave s veim brojem stanovnika. Opte je pravilo da
0 42
je najmanji broj mesta po dravi lanici est, a najvei 96, s tim da je zbog kasnog stupanja Lisabonskog ugovora na snagu, napravljen izuzetak za Nemaku u zakonodavnom periodu 2009-14, kojim joj se dozvoljava da ima 99 predstavnika (lanovi EP izabrani u junu 2009. godine ne mogu da izgube svoja mesta zbog stupanja Lisabonskog ugovora na snagu). Savet e tek utvrditi taan sastav. To je trebalo da bude uinjeno pre direktnih izbora za Evropski parlament odranih u junu 2009. godine. Meutim, s obzirom na to da Ugovor iz Lisabona nije stupio na snagu pre izbora u junu 2009. godine, nova pravila o sastavu Evropskog parlamenta nisu mogla biti primenjena na zakonodavni period 2009-14. Umesto toga, raspodela mesta za predstavnike koja je utvrena po pristupanju Bugarske i Rumunije primenjena je i na te izbore za Evropski parlament. Nakon to je Lisabonski ugovor stupio na snagu 1. decembra 2009. godine, broj poslanika se poveao za 18 i iznosio je 754, gde su novi lanovi pristigli iz 12 razliitih drava lanica. Saziv Evropskog parlamenta za zakonodavni period 2009-2014. je grafiki prikazan ispod. Izmene do kojih je dolo Lisabonskim ugovorom su obeleene.
PREDSEDNIK 14 potpredsednika 5 kvestora (konsultativna uloga)
Predsednik, potpredsedsednici i kvestori ine Biro, koji Parlament bira na period od dve i po godine. Jo jedan organ, Konferencija predsednika, takoe obuhvata i predsedavajue politikih grupa. Ona je odgovorna za organizaciju rada Parlamenta i za odnose sa drugim institucijama EU i institucijama izvan Unije. Do 1979. godine, predstavnici u Evropskom parlamentu birani su iz lanstva nacionalnih parlamenata, koji su ih delegirali u Evropski parlament. Iako je u samim Ugovorima predvieno da narodi drava lanica direktno biraju lanove Parlamenta na optim izborima, prvi direktni izbori su odrani tek u junu
0 43
PLENARNA SEDNICA PARLAMENTA SA 754 LANA DRAVA LANICA NEMAKA FRANCUSKA ITALIJA VELIKA BRITANIJA PANIJA POLJSKA RUMUNIJA HOLANDIJA BELGIJA EKA REPUBLIKA GRKA MAARSKA PORTUGAL VEDSKA BUGARSKA AUSTRIJA DANSKA SLOVAKA FINSKA IRSKA LITVANIJA LETONIJA SLOVENIJA ESTONIJA KIPAR LUKSEMBURG MALTA BROJ MESTA U EVROPSKOM PARLAMENTU 99 72+2 72+1 72+1 50+4 50+1 33 25+1 22 22 22 22 22 18+2 17+1 17+2 13 13 13 12 12 8+1 7+1 6 6 6 5+1
1979. godine, zato to vie prethodnih inicijativa nije urodilo plodom. Izbori se sada odravaju svakih pet godina, to odgovara trajanju jednog zakonodavnog perioda. Nakon viedecenijskih napora, jedinstvena izborna procedura je konano uvedena aktom o izboru poslanika Evropskog par-
044
lamenta direktnim optim pravom glasa od 20. septembra 1976. godine, u poslednjoj verziji dopunjenoj odlukom Saveta od 25. juna i 23. septembra 2002. godine (poznatim pod nazivom Akt o direktnim izborima). Prema ovom aktu, svaka drava lanica sama utvruje svoju izbornu proceduru, ali je obavezna da primenjuje ista osnovna demokratska pravila: direktni opti izbor, proporcionalna zastupljenost, slobodno i tajno glasanje, minimalna starost (za pravo glasa u svim dravama lanicama to je 18 godina, osim u Austriji gde je starosna granica za pravo glasa sniena na 16 godina), petogodinji mandat koji se moe obnoviti, nekompatibilnosti (lan EP ne moe obavljati dve funkcije istovremeno, npr. funkciju sudije, javnog tuioca, ministra; oni su isto tako podloni zakonima svoje drave, to im dodatno moe ograniiti mogunost da imaju vie od jednog mesta ili funkcije), datum izbora i ravnopravnost ena i mukaraca. U nekim dravama (Belgija, Grka i Luksemburg), glasanje je obavezno. Uz to, 14. jula 2009. godine je stupio na snagu statut za poslanike Evropskog parlamenta. Ovaj novi statut ini uslove za rad lanova EP transparentnijim i sadri jasna pravila. On isto tako uvodi jednaku zaradu za sve predstavnike EP, koja se isplauje iz budeta EU. Sada kada se Parlament bira direktno, on uiva demokratski legitimitet i moe se zaista tvrditi da predstavlja graane drava lanica EU. Ali puko postojanje neposredno izabranog Parlamenta ne moe zadovoljiti osnovni uslov demokratskog ureenja, a to je da sva javna vlast mora poticati iz naroda. To ne znai samo da proces odluivanja mora biti transparentan, a institucije koje donose odluke predstavnike; potreban je i parlamentarni nadzor, dok Parlament mora prepustiti legitimitet institucijama Unije koje uestvuju u procesu odluivanja. U toj oblasti je poslednjih godina ostvaren veliki napredak. Ne samo da se prava Parlamenta kontinuirano proiruju, ve je Lisabonski ugovor izriito ustanovio obavezu da se EU u aktivnostima mora pridravati naela predstavnike demokratije. Posledica toga je da su svi graani Unije direktno predstavljeni u Parlamentu i imaju pravo aktivnog uea u demokratskom ivotu EU. Osnovni cilj toga je da se odluke donose na to otvoreniji nain i to je mogue blie graanima. Politike stranke na nivou EU moraju da doprinesu oblikovanju evropskog identiteta i da izraavaju volju graana Unije. Ako postoji neki nedostatak trenutnog demokratskog modela EU, onda je on u tome to Evropski parlament, za razliku od pravih parlamenata parlamentarnih demokratija, ne bira vladu koja mu je odgovorna.
0 45
lan 10 UEU (predstavnika demokratija)

1. Funkcionisanje Unije zasniva se na predstavnikoj demokratiji. 2. Graani su direktno zastupljeni na nivou Unije u Evropskom parlamentu. Drave lanice u Evropskom savetu predstavljaju njihovi efovi drava ili vlada a u Savetu ih predstavljaju njihove vlade, koje su i same demokratski odgovorne pred svojim nacionalnim parlamentima, odnosno svojim graanima. 3. Svaki graanin ima pravo da uestvuje u demokratskom ivotu Unije. Odluke se donose na to otvoreniji nain i to je mogue blii graanima. 4. Politike stranke na evropskom nivou doprinose kreiranju evropske politike svesti i izraavanju volje graana Unije.
Meutim, razlog za taj nedostatak je to na nivou EU jednostavno ne postoji vlada u uobiajenom smislu te rei. Umesto toga, funkcije vlade koje su predviene Ugovorima Unije obavljaju Savet i Evropska komisija u skladu sa odreenim obrascem podele poslova. Uprkos tome, Ugovor iz Lisabona je dodelio Parlamentu velika ovlaenja u pogledu imenovanja u Komisiji, od toga da predsednika Komisije bira Parlament na preporuku Evropskog saveta, do glasanja Parlamenta kojim se odobrava ceo kolegijum komesara (pravo investiture). Meutim, Parlament nema takav uticaj na lanstvo Saveta, koje je podlono parlamentarnoj kontroli samo u meri u kojoj svaki od njegovih lanova, kao nacionalni ministar, odgovara svom nacionalnom parlamentu. Znaaj uloge Evropskog parlamenta u zakonodavnom procesu Evropske unije znatno se poveao. Podizanjem procedure saodluivanja na nivo uobiajene zakonodavne procedure, Evropski parlament se u sutini pretvorio u jednog od zakonodavaca, zajedno sa Savetom. U redovnom zakonodavnom postupku, Parlament moe ne samo da predlae izmene i dopune zakonodavnih akata pri razliitim tumaenjima, ve moe, uz odreena ogranienja, izdejstvovati njihovo usvajanje od strane Saveta. Zakonodavni akti Unije ne mogu se donositi bez dogovora izmeu Saveta i Evropskog parlamenta. Tradicionalno gledano, Parlament je isto tako imao vanu ulogu u procedurama utvrivanja budeta. Lisabonski ugovor je dodatno proirio budetska ovlaenja Evropskog parlamenta, definiui da Parlament mora da odobri viegodinji finansijski plan i dodeljujui mu ovlaenja zajednikog odluivanja o svim rashodima (vie se ne pravi razlika izmeu obaveznih i neobaveznih rashoda).
046
Parlament ima pravo da se saglasi sa svim znaajnijim meunarodnim sporazumima koji se odnose na oblast u kojoj se odluke donose zajednikim odluivanjem, kao i sa Ugovorima o pristupanju zakljuenim sa novim dravama lanicama, koji definiu uslove za prijem. Nadzorna ovlaenja Evropskog parlamenta su se vremenom u znatnoj meri poveala. Ona se ostvaruju uglavnom kroz injenicu da Komisija mora da odgovara Parlamentu, da brani svoje predloge pred njim i da mu podnosi godinji izvetaj o aktivnostima EU radi rasprave. Parlament moe dvotreinskom veinom svojih lanova da izglasa nepoverenje i na taj nain prisili Komisiju da kao organ podnese ostavku (lan 234 UFEU). Do sada je nekoliko takvih predloga dato Parlamentu, ali ni jedan jo nije bio ni blizu potrebnoj veini. Ostavka Santerove komisije 1999. godine bila je podstaknuta odbijanjem Parlamenta da je razrei dunosti po pitanju finansijskog upravljanja; izneti predlog za izglasavanje nepoverenja takoe je bio neuspean, iako uz tesnu razliku. S obzirom na to da Savet u praksi takoe odgovara na parlamentarna pitanja, Parlament ima mogunost direktne politike rasprave sa dve najvanije institucije. Ova nadzorna ovlaenja Parlamenta su od tada uveana. On je sada ovlaen i da osniva specijalne istrane komitete koji bi se bavili konkretnim sluajevima navodne povrede prava Zajednice ili nepravilnostima u upravljanju. Na primer, komitet ove vrste je korien kako bi se ispitala odgovornost Komisije za zakasnelu reakciju na bolest kravljeg ludila u Velikoj Britaniji, koja je predstavljala i opasnost po ivot i zdravlje ljudi. U Ugovorima je sadrano i pravo svakog fizikog ili pravnog lica da podnosi peticije Parlamentu, kojima se potom bavi stalni Komitet za peticije. Na kraju, Parlament je iskoristio i svoje ovlaenje da imenuje zatitnika graana (Ombudsman-a) kome se mogu podnositi albe o nepravilnostima u radu institucija ili organa Unije, s izuzeem Suda pravde. Zatitnik graana moe sprovoditi istrage i o takvim postupcima mora informisati dotinu instituciju ili organ, a Parlamentu mora podneti izvetaj o rezultatu svoje istrage.
Radne procedure
Osnovna pravila kojima se regulie rad Parlamenta definisana su u poslovniku. lanovi Evropskog parlamenta formiraju politike grupe. S obzirom na to da Parlament ima status institucije Unije, to su grupacije politikih stranaka iz cele Unije, koje prevazilaze dravne granice. Parlament odrava svoje jednonedeljne plenarne sednice u Strazburu jednom meseno, osim u avgustu. Mogu se odravati i dodatne sednice, posebno
0 47
u vezi sa budetom. Krae sednice (koje traju dan ili dva) odravaju se u Briselu. Konano, hitne sednice mogu se sazivati zbog reavanja bitnih aktuelnih problema, to Parlamentu omoguava da bez odlaganja iznese svoj stav o pitanjima od znaaja (kao to su pitanja Unije, meunarodna pitanja, krenje ljudskih prava). Sve plenarne sednice su otvorene za javnost.
Postupci odluivanja
Apsolutna veina dobijenih glasova obino je dovoljna za donoenje odluke. Meutim, kako Parlament dobija na znaaju, postavljaju se sve stroiji uslovi u pogledu prisutnosti predstavnika u Evropskom parlamentu. itav niz odluka moe se usvojiti samo ukoliko ih podri apsolutna veina svih lanova Parlamenta. Konano, svaki predlog da se izglasa nepoverenje Evropskoj komisiji ne samo da mora biti podran od strane veine lanova Evropskog parlamenta, ve mora biti izglasan dvotreinskom veinom glasova.
POLITIKE GRUPE U EVROPSKOM PARLAMENTU (3)
Nezavisni predstavnici 31 Grupa evropske slobode i demokratije 32 Konfederalna grupa evropske ujedinjene levice Nordijska zelena levica 32 Grupa evropskih konzervativaca i reformista 54 Grupa zelenih/Evropski slobodni savez 55 (+1) Grupa saveza liberala i demokrata za Evropu 84 (+ 1)
Grupa Evropske narodne stranke (demohriani) 264 (+ 4)
Grupa Progresivnog saveza socijalista i demokrata u Evropskom parlamentu 162 (+ 5)
048
(3) - Tamo gde je bilo poznato, dodatnih 18 poslanika u Evropskom parlamentu rasporeeno je u politike grupacije nakon stupanja Lisabonskog ugovora na snagu; nominacije za sedam poslanika iz Francuske, Italije, Poljske i Velike Britanije nisu jo bile predate.
STALNI KOMITETI EVROPSKOG PARLAMENTA Komitet za spoljne poslove (uz potkomitete za ljudska prava i za bezbednost i odbranu Komitet za razvoj Komitet za meunarodnu trgovinu Komitet za budete Komitet za budetsku kontrolu Komitet za ekonomsku i monetarnu politiku Komitet za zapoljavanje i socijalnu politiku Komitet za ivotnu sredinu javno zdravlje i bezbednost hrane Komitet za industriju, istraivanje i energiju Komitet za unutranje trite i zatitu potroaa Komitet za saobraaj i turizam Komitet za regionalni razvoj Komitet za poljoprivredu i ruralni razvoj Komitet za ribarstvo Komitet za kulturu i obrazovanje Komitet za pravna pitanja Komitet za graanske slobode, pravosue i unutranje poslove Komitet za ustavna pitanja Komitet za prava ena i ravnopravnost polova Komitet za peticije
Sedite
Evropski savet je odluio da sedite Parlamenta bude u Strazburu i tako je okonao provizorni status aranmana koji je vaio 30 godina. Postalo je ustaljena praksa da se plenarne sednice odravaju u Strazburu i Briselu, a sastanci politikih grupacija i komiteta u Briselu u nedeljama kada Parlament ne zaseda, kao i da generalni sekretarijat bude u Luksemburgu. Odluka Saveta o lokacijama sedita institucija potvrdila je validnost tih aranmana, uz uslov da se 12 perioda mesenih plenarnih sednica odrava u Strazburu. Nepovoljna posledica takve odluke je da predstavnici u Evropskom parlamentu i neki zvaninici i slubenici Parlamenta moraju da putuju izmeu Strazbura, Brisela i Luksemburga to je veoma skupo reenje.
0 49
evropski savet (lan 15 UeU)

Evropski savet se razvio iz samita odnosno konferencija na vrhu efova drava ili vlada EU. Na Pariskom samitu iz decembra 1974. godine odlueno je da sastanci moraju da se odravaju tri puta godinje, a opisani su kao Evropski savet. Od tog vremena, Evropski savet je postao nezavisno telo Evropske unije (lan 13 UEU). efovi drava ili vlada i predsednik Evropske komisije se u tom smislu sastaju najmanje dva puta godinje. Kada to nalau pitanja o kojima se raspravlja, lanovi Evropskog saveta mogu odluiti da svakome od njih u radu pomae jedan ministar, a u sluaju predsednika Komisije, jedan lan Evropske komisije (lan 15(3) UEU). Lisabonskim ugovorom uspostavljena je kancelarija predsednika Evropskog saveta (4).1Predsednik Evropskog saveta ima, za razliku od dosadanjeg predsednitva, evropski mandat a ne nacionalni, u trajanju od dve i po godine s punim radnim vremenom. Lice koje se imenuje za predsednika mora imati izvanrednu linost, a bira se kvalifikovanom veinom glasova lanova Evropskog saveta. Mandat se moe obnoviti jednom. Zadaci predsednika obuhvataju pripremu i praenje sastanaka Evropskog saveta i predstavljanje EU na meunarodnim samitima u oblasti spoljne i bezbednosne politike. Stvarna funkcija samog Evropskog saveta je uspostavljanje optih politikih smernica za delovanje EU. On to ini donoenjem osnovnih odluka o politici i davanjem uputstava i smernica Savetu ili Evropskoj komisiji. Evropski savet je na taj nain usmerio svoj rad na ekonomsku i monetarnu uniju, Evropski monetarni sistem, direktne izbore za Parlament i niz pitanja u vezi pristupanja.
(4) - Herman van Rompaj, u to vreme premijer Belgije, nominovan je za prvog predsednika Evropskog saveta i preuzeo je tu dunost 1. decembra 2009. godine.
050
savet (lan 16 UeU) Sastav i predsedavanje Savetom

Savet se sastoji od predstavnika vlada drava lanica. Svih 27 drava lanica alju po jednog predstavnika najee je to, iako to nije obavezno sluaj, resorni ministar ili pomonik ministra odgovoran za pitanja o kojima se raspravlja. Vano je da ovi predstavnici budu ovlaeni da postupaju na nain koji ima obavezujui efekat na njihove vlade. Sama injenica da vlade mogu biti predstavljane na razliite naine oigledno znai da nema stalnih lanova u Savetu; umesto toga, predstavnici koji sede u Savetu sastaju se u devet razliitih sastava, u zavisnosti od trenutnog predmeta rasprave. To su: (1) Savet optih poslova i spoljnih poslova: kao Savet optih poslova, ovaj Savet koordinira rad Saveta u razliitim sastavima i zajedno sa predsednikom Evropskog saveta i Evropskom komisijom priprema sastanke Evropskog saveta; kao Savet spoljnih odnosa bavi se spoljnim delovanjem Evropske unije u skladu sa stratekim smernicama Evropskog saveta i osigurava doslednost i koherentnost njenog delovanja. Savet optih poslova i spoljnih odnosa ine ministri spoljnih poslova; sastancima o optim poslovima predsedava aktuelno predsednitvo, a sastancima o spoljnim poslovima predsedava visoki predstavnik Unije za spoljne poslove i bezbednosnu politiku. Postoji jo osam sastava Saveta u kojima uestvuju ministri drava lanica zadueni za pojedine resore: (2) Ekonomska i finansijska pitanja (poznat pod nazivom Savet Ekofin); (3) Saradnja u oblasti pravosua i unutranjih poslova, (4) Zapoljavanje, socijalna politika, zdravstvo i zatita potroaa, (5) Konkurentnost, (6), Saobraaj, telekomunikacije i energetika, (7) Poljoprivreda i ribarstvo, (8) Zatita ivotne sredine i (9) Obrazovanje, mladi i kultura. Predsedavanje Savetom izuzimajui Savet ministara spoljnih poslova, kojim predsedava visoki predstavnik Unije za spoljne poslove i bezbednosnu politiku naizmenino preuzimaju drave lanice svakih est meseci. Redosled po kome se dodeljuje mesto predsedavajueg jednoglasno utvruje Savet. Funkcija predsedavajueg se predaje 1. januara i 1. jula svake godine (2008: Slovenija i Francuska, 2009: eka Republika i vedska; 2010: panija i Belgija; 2011: Maarska i Poljska; 2012: Danska i Kipar; 2013: Irska i Litvanija, itd.). S obzirom na ove prilino brze obrte, svako predsedavanje bazira svoju aktivnost na radnom programu koji se dogovara sa sledea dva predsedavanja i tako vai u periodu od 18 meseci (timsko predsedavanje). Predse-
051
davanje najveim delom ima odgovornost za optu koordinaciju rada Saveta i komiteta koji mu obezbeuju ulazne podatke. Ono je isto tako znaajno u politikom smislu tako to drava lanica koja trenutno obavlja funkciju predsedavanja Evropskom unijom ima snaniju ulogu na svetskoj sceni, dok male drave lanice time posebno dobijaju priliku da stanu rame uz rame sa velikim igraima i da ostave svoj trag u evropskoj politici. Sedite Saveta je u Briselu.
SASTAV
Jedan predstavnik za svaku dravu lanicu na ministarskom nivou, pri emu sastav varira u zavisnosti od teme o kojoj se raspravlja, to znai ili Savet ministara optih poslova i spoljnih odnosa ili ostalih osam sektorskih Saveta
Komitet stalnih predstavnika Koreper I i II
Specijalni komitet za poljoprivredu
Radne grupe
Generalni sekretarijat (oko 2200 slubenika)
Zadaci
Izrada zakonodavnih akata
Koordinacija makroekonomske politike
Budet
Imenovanja
Spoljni odnosi
Primena Ugovora o EU
052
Zadaci
Glavni prioritet Saveta je zakonodavstvo, a taj zadatak izvrava zajedno s Parlamentom u postupku saodluivanja. Savet je zaduen i za koordinaciju ekonomskih politika drava lanica. On isto tako utvruje budet na osnovu preliminarnog nacrta Komisije, iako ga mora odobriti i Parlament. Uz to, Savet izdaje preporuku Parlamentu o razreenju Komisije u pogledu sprovoenja budeta i odgovoran je za imenovanje lanova Revizorskog suda, Evropskog ekonomskog i socijalnog komiteta i Komiteta regiona. Savet je takoe odgovoran za sklapanje sporazuma izmeu drava lanica Evropske unije i onih koje nisu lanice ili meunarodnih organizacija.
Radne procedure
Radne procedure Saveta su detaljno definisane u poslovniku. U praksi, aktivnosti Saveta se u osnovi sastoje od sledee tri faze:
Priprema za sastanke Saveta

Pripremne radnje za sastanke Saveta vre dva stalna organa u okviru njegove organizacione strukture: Komitet stalnih predstavnika i Generalni sekretarijat. Komitet stalnih predstavnika, koji se najee naziva Koreper, a to je skraenica njegovog francuskog naziva Comit des reprsentants permanents, priprema teren za rad Saveta i izvrava zadatke koje mu dodeli Savet. Da bi mogao da izvrava sve te zadatke, podeljen je na Koreper I (koji ine zamenici stalnih predstavnika i zaduen je prvenstveno za pripreme koje se odnose na tehnika pitanja kojima se bave razliiti Saveti) i Koreper II (koji ine lino stalni predstavnici i u osnovi je zaduen za sva pitanja koja se odnose na politike). Poljoprivreda je jedina oblast koja ne podlee ovoj podeli zadataka; 1960. godine uspostavljen je Specijalni Komitet za poljoprivredu (SCA, koji je poznat i po svojoj francuskoj skraenici CSA Comit spcial de lAgriculture) i preuzeo je zadatke Koreper-a koji su se odnosili na pitanja poljoprivrede. Postoje dve vrste priprema koje vre Koreper i SCA za sastanke Saveta. Prvo, ulau se napori kako bi se postigao dogovor na nivou komiteta, u emu pomae oko 100 stalnih radnih grupa u okviru Saveta, koje rade u odreenim sektorima. Oni mogu i zatraiti usluge ad hok grupa, kojima se dodeljuje
053
20. jul 1979. godine u Strazburu. Simon Veil postala je predsednica prvog Evropskog parlamenta izabranog na neposrednim izborima.
zadatak da se bave odreenim problemom u odreenom periodu. Drugo, neophodno je pripremnim radom omoguiti da se unapred razrade pitanja o kojima e se diskutovati i odluivati na sastancima Saveta, tako da lanovi Saveta budu podrobno informisani. Ovi dvojaki pristupi se odraavaju u dnevnom redu sastanaka: pitanja o kojima je bilo mogue postii dogovor nazivaju se A-stavke, dok se pitanja o kojima nije doneta odluka i o kojima je potrebno jo raspravljati nazivaju B-stavke. Generalni sekretarijat obezbeuje administrativnu pomo Savetu (ali i Koreper-u i SCA). Preciznije, bavi se tehnikom stranom priprema za sastanke Saveta, zaduen je za obezbeivanje usluga usmenog prevoda (predstavnici drava lanice govore svojim jezicima), on obezbeuje sve neophodne pisane prevode, prua pravne savete Savetu i komitetima i upravlja budetom Saveta.
Sastanci saveta
Sastanke Saveta saziva njegov predsednik (predstavnik drave lanice koja predsedava Savetom ili visoki predstavnik/predstavnica Unije za spoljne poslove i bezbednosnu politiku) na sopstvenu inicijativu, na zahtev jednog od njegovih lanova ili na zahtev Evropske komisije. Predsednik priprema provizorni dnevni red za svaki sastanak, koji se sastoji od Dela A i Dela B. Savet diskutuje i odluuje samo o dokumentima i nacrtima koji su dostupni na 23 slubena jezika (bugarski, eki, danski, holandski, engleski, estonski, finski, francuski, nemaki, grki, maarski, irski, italijanski, letonski, litvanski, malteki, poljski, portugalski, rumunski, slovaki, slovenaki, panski i vedski). U hitnim sluajevima, ovo pravilo se moe ukinuti jednoglasnim dogovorom. To isto tako vai i za predloge izmena i dopuna koji se iznesu i o kojima se raspravlja u toku sastanka. Sastanci na kojima Savet raspravlja odnosno glasa o predlozima zakonodavnih akata otvoreni su za javnost. To u praksi znai da u prostorijama u zgradi Saveta postoji audio-vizuelni prenos uivo. Upravo se u Savetu dovode u ravnoteu pojedinani interesi drava lanica i interesi Unije. Iako drave lanice u Savetu prvenstveno brane sopstvene interese, njegovi lanovi istovremeno moraju uzimati u obzir ciljeve i potrebe Unije kao celine. Savet je institucija Unije a ne meuvladina konferencija. Stoga se u razmatranjima Saveta ne trai najmanji zajedniki imenilac izmeu drava lanica, ve prava ravnotea izmeu interesa Unije i drava lanica.
055
Postupci odluivanja
U skladu sa Ugovorima EU, veinsko glasanje se primenjuje u Savetu kao opte pravilo, dovoljna je kvalifikovana veina (lan 16 (3) UEU). Prosta veina, pri emu svaki lan Saveta ima jedan glas, primenjuje se u pojedinanim sluajevima i u manje osetljivim oblastima. (Prosta veina se trenutno postie sa 14 glasova). Metode izraunavanja kvalifikovane veine menjae se u razliitim fazama.
PONDERISANJE GLASOVA NEMAKA FRANCUSKA ITALIJA VELIKA BRITANIJA PANIJA POLJSKA RUMUNIJA HOLANDIJA BELGIJA EKA REPUBLIKA GRKA MAARSKA PORTUGAL BUGARSKA 29 29 29 29 27 27 14 13 12 12 12 12 12 10 AUSTRIJA VEDSKA DANSKA IRSKA LITVANIJA SLOVAKA FINSKA ESTONIJA KIPAR LETONIJA LUKSEMBURG SLOVENIJA MALTA 10 10 7 7 7 7 7 4 4 4 4 4 3
Do 1. novembra 2014. godine primenjivae se sistem nejednako raspodeljenihponderisanih glasova uveden Ugovorom iz Nice, koji velikim dravama lanicama omoguava vei uticaj. Prema tom sistemu, kvalifikovana veina se postie kad postoji veina drava lanica sa najmanje 255 od 345 glasova, iako jedna drava lanica moe zahtevati da drave lanice koje ine veinu predstavljaju najmanje 62% stanovnitva EU. Od 1. januara 2007. godine, broj glasova koje moe dati neka drava lanica definisan je na sledei nain. Dana 1. novembra 2014. godine, na snagu e stupiti novi sistem dvostruke veine, prema kome se kvalifikovana veina postie kada za predlog za-
056
konodavnog akta glasa najmanje 55% drava lanica koje predstavljaju 65% stanovnitva EU. Da bi se spreilo da drave lanice s manjim brojem stanovnika blokiraju usvajanje odluke, blokirajua manjina mora biti sainjena od najmanje etiri drave lanice, a ukoliko taj broj nije dostignut smatrae se da postoji kvalifikovana veina ak i ako nije zadovoljen kriterijum broja stanovnika. Sistem dopunjuje mehanizam koji je veoma slian kompromisu iz Janjine: ukoliko se ne postigne blokirajua manjina, postupak odluivanja moe se obustaviti. U tom sluaju Savet ne glasa, ve nastavlja s pregovorima u razumnom vremenskom periodu ako to zatrae lanovi Saveta koji predstavljaju najmanje 75% stanovnitva ili najmanje 75% drava lanica potrebnih da se formira blokirajua manjina. Od 1. aprila 2017. godine vaie isti mehanizam, ali e se procenti za formiranje blokirajue manjine promeniti na najmanje 55% stanovnitva ili najmanje 55% drava lanica. Savet taj sistem moe izmeniti i dopuniti de jure obinom veinom. Meutim, jedan od protokola predvia da se pregovori moraju prvo odrati u Evropskom savetu i da svaka odluka doneta po tom pitanju mora biti jednoglasna. Znaaj veinskog glasanja ne lei toliko u injenici da ono onemoguava male drave da blokiraju vane odluke, koliko u tome da omoguava da se nadglasaju pojedinane velike drave lanice. Meutim, Luksemburki kompromis ostaje znaajan politiki inilac, barem kada je re o praksi glasanja. Njime se dodeljuje pravo veta na meru Zajednice u sluajevima kada neka drava lanica smatra da su ugroeni njeni vitalni nacionalni interesi, a upotrebljen je kako bi se reila kriza do koje je dolo 1965. godine kada je Francuska, u strahu da su ugroeni njeni nacionalni interesi u finansiranju zajednike poljoprivredne politike, blokirala donoenje odluke u Savetu due od est meseci pomou politike prazne stolice. U sluaju odluka koje je potrebno doneti u naroito osetljivim politikim oblastima, Ugovori nalau jednoglasnost. Meutim, usvajanje odluke se ne moe blokirati uzdravanjem od glasanja. Jednoglasnost je i dalje neophodna za odluke o pitanjima kao to su porezi, prava i obaveze zaposlenih, izmene i dopune odredaba o dravljanstvu i utvrivanje da li je drava lanica povredila ustavna naela, kao i za uspostavljanje naela i smernica u oblasti zajednike spoljne i bezbednosne politike ili policijske i pravosudne saradnje u krivinim predmetima.
057
Visoki predstavnik Unije za spoljne poslove i bezbednosnu politiku (lan 18 UEU)

Visoki predstavnik/predstavnica Unije za spoljne poslove i bezbednosnu politiku nije postao ministar spoljnih poslova EU kako je bilo planirano u ustavotvornom projektu; meutim, njegov poloaj u institucionalnom sistemu je znatno ojaan i proiren. Najpre e se kancelarija visokog predstavnika spojiti s kancelarijom komesara za spoljne poslove. Na taj nain visoki predstavnik dobija uporite i u Savetu, gde predsedava Savetom za spoljne poslove, i u Komisiji, gde ima funkciju potpredsednika zaduenog za spoljne poslove. Visokog predstavnika imenuje Evropski savet kvalifikovanom veinom, uz saglasnost predsednika Komisije. Pomae mu novoosnovana sluba spoljnih poslova, koju ine zvaninici iz Evropske komisije2(5) i predstavnici Generalnog sekretarijata Saveta, kao i delegirani predstavnici diplomatskih slubi drava lanica.
evropska komisija (lan 17 UeU)

SASTAV 27 lanova ukljuujui predsednika prvi potpredsednik: visoki predstavnik Unije za spoljne poslove i bezbednosnu politiku 6 potpredsednika
Prvobitno je bilo dogovoreno da od 2014. godine Evropska komisija vie nee imati predstavnike iz svake drave lanice, ve bi broj lanova odgovarao dvema treinama broja drava lanica, to znai da bi za trenutni broj od 27 drava lanica, broj lanova Komisije 2014. godine bio 18. S tim ciljem bi se uveo sistem rotacije, da bi se osiguralo da komesar iz svake od drava lanica zauzima tu funkciju u dva od tri uzastopna mandata Komisije. Meutim, Evropski savet je dobio ovlaenje da taj broj izmeni jednoglasnom odlukom, pa je takvu odluku i najavio u zakljucima sastanka odranog 18. i 19. juna 2009. godine u Briselu. Na tom sastanku se Evropski savet sloio da donese odluku nakon stupanja Lisabonskog ugovora na snagu, sve u skladu
(5) - Baronica Ketrin Eton, prethodno komesar za trgovinu, imenovana je na ovu funkciju.
058
sa neophodnim pravnim procedurama, prema kojoj bi Komisija nastavila da se sastoji od dravljana iz svake drave lanice. Time je zadovoljen jedan od osnovnih uslova koje je postavila Irska prilikom organizovanja svog drugog referenduma o Lisabonskom ugovoru.
Sastav
Na elu Komisije se nalazi predsednik kome pomae sedam potpredsednika, ukljuujui i visokog predstavnika Unije za spoljne poslove i bezbednosnu politiku kao prvog potpredsednika. S vremenom, poloaj predsednika u Komisiji je znatno ojaao. On vie nije prvi meu jednakima ve uiva istaknut poloaj time to Komisija mora postupati prema politikim smernicama svog predsednika (lan 17 UEU). Predsednik tako ima ovlaenje da prua smernice. Predsednik donosi odluke vezane za unutranju organizaciju Komisije kako bi obezbedio da ona postupa dosledno i efikasno. Predsednik pored toga delegira dunosti komesarima i moe da menja dodeljene dunosti tokom mandata Komisije. Predsednik imenuje potpredsednike i moe zahtevati od lana Komisije da podnese ostavku. Istaknut poloaj predsednika odraava se i kroz njegovo lanstvo u Evropskom savetu. Predsednik i lanovi Komisije imenuju se na period od pet godina postupkom investiture: Evropski savet kvalifikovanom veinom predlae Evropskom parlamentu kandidata za predsednika Komisije, vodei rauna o veini u Evropskom parlamentu. Evropski parlament potom bira predsednika veinom glasova svojih lanova. Ukoliko kandidat ne dobije potrebnu veinu u Parlamentu, Evropski savet u roku od mesec dana predlae Parlamentu novog kandidata. Drave lanice potom sastavljaju spisak novih lica koja e biti predloena kao kandidati za lanove Komisije. Savet usvaja taj spisak kvalifikovanom veinom i u dogovoru sa predsednikom. Nakon to Evropski parlament izabere predsednika Komisije, parlament odobrava ostale lanove Komisije. Po dobijanju odobrenja Parlamenta, Savet Evropske unije kvalifikovanom veinom zvanino imenuje lanove Komisije, izuzimajui predsednika. lanovi Komisije moraju biti izabrani na osnovu svoje opte kompetentnosti i moraju biti potpuno nezavisni u obavljanju svojih dunosti (lan 17 (3) UEU). Ne smeju traiti ni dobijati uputstva od bilo koje vlade. Sedite Evropske komisije je u Briselu.
059
Zadaci
Zadaci Predlaganje zakonodavstva Unije Nadgledanje pridravanja i pravilne primene prava Unije Predstavljanje Evropske unije u meunarodnim organizacijama
Administracija i sprovoenje zakonodavstva Unije
Komisija je prvenstveno pokretaka snaga politike Unije. Ona je poetna taka svake aktivnosti Unije, jer upravo Komisija iznosi predloge i nacrte zakonodavnih akata Unije Savetu (to se naziva pravom Komisije na inicijativu). Komisija nema slobodu da sama bira svoje aktivnosti. Ima obavezu da deluje ukoliko interes Unije tako zahteva. Savet (lan 241 UFEU), Evropski parlament (lan 225 UFEU) i grupa graana EU koja deluje u okviru graanske inicijative (lan 11(4) UEU) takoe mogu zatraiti od Komisije da pripremi odreeni predlog. Od usvajanja Lisabonskog ugovora, u posebnim sluajevima koje predviaju Ugovori, zakonodavni akti se mogu usvojiti na inicijativu grupe drava lanica ili Evropskog parlamenta, na preporuku Evropske centralne banke ili na zahtev Suda pravde ili Evropske investicione banke. Komisija ima primarna ovlaenja za pokretanje zakonskih akata u odreenim oblastima (kao to su budet Unije, strukturni fondovi, mere za borbu protiv poreske diskriminacije, obezbeivanje finansiranja i zatitne klauzule). Meutim, mnogo su ira ovlaenja za implementaciju pravila Unije koja su Savet i Parlament preneli na Komisiju (lan 290 UFEU). Komisija je pored toga i uvar prava Unije. Ona nadgleda primenu i sprovoenje primarnog i sekundarnog zakonodavstva Unije u dravama lanicama, pokree postupke zbog krenja prava u sluaju bilo kakve povrede prava Unije (lan 258 UFEU) i kada je to potrebno, upuuje predmet Sudu pravde. Komisija intervenie i ukoliko neko fiziko ili pravno lice kri pravo Unije i izrie stroge kazne. U prethodnih nekoliko godina, napori da se sprei zloupotreba pravila Unije postali su vaan deo rada Komisije. U tesnoj vezi sa ulogom uvara je i zadatak zastupanja interesa Unije. Osnovno naelo je da Komisija ne sme da slui niijim interesima osim interesa Unije. Ona se mora neprekidno zalagati, kroz esto vrlo sloene pregovore u
060
Savetu, da interes Unije prevlada i mora traiti kompromisna reenja koja taj interes uzimaju u obzir. Tako Komisija ima ulogu posrednika izmeu drava lanica, to je uloga za koju je, zbog svoje neutralnosti, naroito prikladna i kvalifikovana. Konano, Komisija je iako u ogranienoj meri izvrno telo. To posebno vai u oblasti prava konkurencije, gde Komisija postupa kao obini upravni organ, proverava injenice, izdaje odobrenja ili zabrane, a po potrebi izrie kazne. Ovlaenja Komisije kada je re o strukturnim fondovima i budetu Evropske unije, takoe su veoma iroka. Po pravilu, meutim, u pojedinanim sluajevima same drave lanice moraju osigurati primenu pravila Unije. Prednost ovakvog reenja ureenog ugovorima Unije je to to se graanima moe pribliiti ono to je za njih jo nepoznata realnost evropskog sistema, kroz aktivnosti i u obliku koji su im poznati u sopstvenom nacionalnom sistemu. Komisija predstavlja Uniju u meunarodnim organizacijama i zaduena je za svakodnevno funkcionisanje diplomatskih predstavnitava Unije u okviru i izvan EU. Na osnovu ovlaenja koja na nju prenosi Savet, Komisija je zaduena za pregovore o sporazumima sa meunarodnim organizacijama i dravama nelanicama. Komisija zastupa Uniju u sudovima drava lanica i kada je to neophodno, zajedno sa Savetom pred Sudom pravde.
UPRAVNA STRUKTURA EVROPSKE KOMISIJE Komisija (27 lanova) (Kabineti) Generalni sekretarijat Pravna sluba Generalni direktorat za komunikaciju Kancelarija evropskih politikih savetnika Generalni direktorat za ekonomska i finansijska pitanja Generalni direktorat za preduzetnitvo i industriju Generalni direktorat za konkurenciju Generalni direktorat za zapoljavanje, socijalna pitanja i jednake mogunosti Generalni direktorat za poljoprivredu i ruralni razvoj Generalni direktorat za energetiku Generalni direktorat za mobilnost i saobraaj
0 61
Generalni direktorat za ivotnu sredinu Generalni direktorat za aktivnosti vezane za klimu Generalni direktorat za istraivanje Zajedniki istraivaki centar Generalni direktorat za informaciono drutvo i medije Generalni direktorat za pomorska pitanja i ribarstvo Generalni direktorat za unutranje trite i usluge Generalni direktorat za regionalnu politiku Generalni direktorat za oporezivanje i carinsku uniju Generalni direktorat za obrazovanje i kulturu Generalni direktorat za zdravlje i zatitu potroaa Generalni direktorat za pravosue, slobodu i bezbednost Generalni direktorat za spoljne odnose Generalni direktorat za trgovinu Generalni direktorat za razvoj Generalni direktorat za proirenje Europe Aid kancelarija za saradnju Generalni direktorat za humanitarnu pomo (ECHO) Evrostat Generalni direktorat za ljudske resurse i bezbednost Generalni direktorat za informatiku Generalni direktorat za budet Kancelarija za internu reviziju Evropska kancelarija za borbu protiv prevara Generalni direktorat za usmeno prevoenje Generalni direktorat za pisano prevoenje Kancelarija za publikacije Kancelarija za infrastrukturu i logistiku u Briselu Kancelarija za infrastrukturu i logistiku u Luksemburgu Kancelarija za upravu i plaanje pojedinanih naknada Evropska kancelarija za odabir osoblja
sud pravde evropske unije (lan 19 UeU)

Svaki sistem moe opstati samo ukoliko njegova pravila nadgleda neki nezavisni organ. tavie, u uniji drava se zajednika pravila ukoliko su predmet kontrole nacionalnih sudova tumae i primenjuju razliito od jedne do druge
0 62
drave. Jednoobrazna primena prava Unije u svim dravama lanicama bi na taj nain bila ugroena. Ti razlozi su doveli do osnivanja Suda pravde Zajednice 1952. godine, odmah nakon stvaranja prve Zajednice (EZU). Sud je 1957. godine postao pravosudni organ i u ostale dve Zajednice (Evropska ekonomska zajednica i Euratom). Danas je on pravosudni organ Evropske unije. Pravosudni posao sada na tri nivoa obavljaju:
Sud
pravde kao najvia instanca pravnog poretka Zajednice (lan 253 UFEU); sud (lan 254 UFEU);
Opti
Specijalizovani
sudovi, koji mogu biti dodeljeni Optem sudu radi donoenja odluka o predmetima u odreenim oblastima (lan 257 UFEU).
Sud pravde
Sud pravde se trenutno sastoji od 27 sudija i 8 nezavisnih advokata, koji su imenovani zajednikim dogovorom vlada drava lanica na period od est godina. Svaka drava lanica alje po jednog sudiju. Da bi se obezbedio kontinuitet, delimina zamena polovine sudija i nezavisnih advokata vri se svake tri godine, na poetku pravosudne godine 6. oktobra. Sudije i samostalni advokati mogu biti ponovo imenovani. Sudu asistira osam nezavisnih advokata, iji je period obavljanja funkcije isti kao kod sudija; oni uivaju sudsku nezavisnost. etiri od osam advokata su uvek iz velikih drava lanica (Nemaka, Francuska, Italija i Velika Britanija) dok preostala etiri naizmenino dolaze iz preostale 23 drave lanice. Dunost nezavisnog advokata je zasnovana na funkciji Commissaire du gouvernement (vladinog komesara) u Savetu drava (Conseil dtat) i upravnim sudovima u Francuskoj. Ne sme se meati sa dravnim tuiocem ili slinim funkcijama koje postoje u mnogim zemljama. Nezavisni advokati su uvedeni u Sudu kao protivtea izvornom sistemu sudskog postupka po principu jednog nivoa, odnosno nepostojanju albenog postupka. Njihov zadatak je dostavljanje miljenja sudu u vidu (neobavezujuih) predloga za odluku Suda, zasnovanih na nezavisnom i objektivnom razmatranju pravnih pitanja pokrenutih u datom predmetu. Ta miljenja su sastavni deo usmenog postupka i objavljuju se zajedno s presudom u izvetajima suda. Nezavisni
0 63
advokati na presudu mogu uticati iskljuivo snagom argumenata iznetih u svojim miljenjima; oni ne uestvuju u raspravama ili u glasanju o presudi.
SASTAV SUDA PRAVDE EVROPSKE UNIJE 27 sudija i 8 nezavisnih advokata koje vlade drava lanica sporazumno imenuju na period od 6 godina
Vrste postupaka Postupci zbog neispunjavanja obaveza prema Ugovorima: Komisija protiv drave lanice (lan 258 UFEU); Drava lanica protiv drave lanice (lan 259 UFEU) Predmeti koji su preneti iz nacionalnih sudova radi preliminarnih presuda, kako bi se razjasnilo tumaenje i validnost prava Unije (lan 267 UFEU) Zahtevi za ponitenje i tube na osnovu nepostupanja, na zahtev neke institucije EU ili drave lanice u vezi sa nezakonitim postupkom ili nepostupanjem (lanovi 263 i 265 UFEU) albe protiv odluka Opteg suda (lan 256 UFEU)
Izbor sudija i nezavisnih advokata

Sudije i nezavisni advokati se biraju meu osobama ija je nezavisnost nesumnjiva i koje imaju potrebne kvalifikacije za imenovanje na najvie sudijske funkcije u sopstvenim dravama ili su priznati pravni strunjaci (lan 253 UFEU). To znai da je mogue imenovati sudije, dravne zvaninike, politiare, advokate ili univerzitetske predavae iz drava lanica. Raznolikost profesionalnih biografija i iskustava je korisna za Sud jer se time doprinosi sveobuhvatnoj proceni teoretskih i praktinih aspekata injenica i taaka zakona koje se razmatraju. U svim dravama lanicama, izbor osobe koju e vlada predloiti za imenovanje na funkciju sudije ili nezavisnog advokata, kao i relevantna procedura za to, zadatak je izvrne vlasti. Procedure se u velikoj meri razlikuju i variraju od nedovoljno transparentnih do potpuno netransparentnih.
064
1. novembar 1992. godine Ova fotografija kofera na karti Evrope ilustruje slobodno kretanje ljudi, koje je uvedeno Ugovorom iz Mastrihta.
Pomo im prua novoosnovani savetodavni odbor za odabir sudija, iji je zadatak davanje miljenja o podobnosti kandidata za obavljanje funkcije sudije i nezavisnog advokata Suda pravde i Opteg suda pre nego to vlade drava lanica sprovedu imenovanja (lan 255 UFEU). Odbor ini sedam lanova odabranih meu bivim lanovima Suda pravde i Opteg suda, lanova nacionalnih vrhovnih sudova i priznatih pravnika, od kojih jednog predlae Evropski parlament.
Postupak
Sud moe zasedati u sledeim sastavima:
pun
sastav Suda sa 27 sudija; odluka punog sastava jo uvek je potrebna samo u postupcima opoziva s funkcije i u disciplinskim postupcima protiv lanova organa Evropske unije. Predmeti se mogu proslediti punom sastavu Suda i od strane samog Suda pravde, ali iskljuivo kada se radi o izuzetno vanim postupcima i pitanjima koja predstavljaju presedane; vee sa 13 sudija;
Veliko Vea
sastavljena od pet i tri sudije.
Zadaci
Sud pravde je najvii, a istovremeno i jedini pravosudni organ za pitanja prava Unije. Generalno, njegov zadatak je da garantuje potovanje prava u tumaenju Ugovora. Ovakav opti opis dunosti obuhvata tri glavne oblasti:
praenje
primene prava Unije, u institucijama EU pri implementaciji Ugovora kao i u dravama lanicama i kod pojedinaca vezano za njihove obaveze u skladu sa pravom Unije; prava Unije;
tumaenje budue
oblikovanje prava Unije.
U izvravanju tih zadataka, rad Suda obuhvata i pravno savetovanje i donoenje presuda. Pravni saveti se pruaju u vidu obavezujuih miljenja o sporazumima koje EU eli da zakljui sa dravama nelanicama i meunarodnim or-
066
ganizacijama. Meutim, njegova funkcija organa zaduenog za upravljanje pravosuem je mnogo vanija. U obavljanju te funkcije, Sud radi s predmetima koji bi u dravama lanicama, zavisno od njihovih nacionalnih sistema, bili dodeljeni razliitim sudovima. On postupa kao ustavni sud kada se pred njim nau sporovi izmeu institucija Unije ili kada se utvruje zakonitost zakonodavnih akata; kao upravni sud, kada razmatra upravne akte Komisije ili nacionalnih vlasti koje primenjuju zakonodavstvo Unije; kao radni sud ili tribunal za radne sporove, kada se bavi slobodom kretanja, socijalnom sigurnou ili jednakim mogunostima; kao fiskalni sud, kada se bavi predmetima koji se odnose na valjanost i tumaenje direktiva u oblasti poreskog i carinskog prava; kao krivini sud, kada sasluava zahteve za odtetu ili kada tumai odredbe o sprovoenju presuda u graanskim i trgovinskim predmetima i u sporovima vezanim za evropska prava intelektualne svojine gde su dokazani osnovi za nadlenost Suda pravde (lan 262 UFEU).
Opti sud
Kao i svi sudovi, Sud pravde je preoptereen. Broj predmeta koji mu se prosleuje se konstantno poveava i nastavie da raste, s obzirom na mogunosti za nove sporove proistekle iz velikog broja direktiva usvojenih u kontekstu jedinstvenog trita i prenetih u nacionalno pravo drava lanica. Ve ima naznaka da je Ugovor o Evropskoj uniji otvorio nova pitanja koja e konano morati da razrei Sud. Zbog toga je 1988. godine osnovan Opti sud kako bi se smanjio pritisak na Sud pravde. Opti sud nije nova institucija Unije ve je sastavni deo Suda pravde. Uprkos tome, on je nezavisni organ, izdvojen od Suda pravde u organizacionom smislu. Poseduje svoj registar i poslovnik. Predmeti koje reava Opti sud obeleavaju se oznakom T (=Tribunal) (npr. T-1/99), a predmeti prosleeni Sudu pravde obeleavaju se oznakom C (engl. Court = sud) (npr. C-1/99). Opti sud ini 27 lanova ija strunost, imenovanje i pravni status podleu jednakim uslovima kao i sudije Suda pravde. Iako je njihova glavna funkcija da zasedaju kao sudije, oni mogu biti i imenovani za nezavisne advokate na ad hoc osnovi, u predmetima pred punim sazivom suda, ili u sluajevima pred jednim od vea ukoliko injenice iz predmeta ili njegova pravna kompleksnost to zahtevaju. Ova mogunost je do sada veoma retko koriena.
0 67
SASTAV OPTEG SUDA 27 sudija koje vlade drava lanica sporazumno imenuju na period od 6 godina Vrste postupaka Zahtevi za ponitenje i tube na osnovu nepostupanja, na zahtev fizikog i pravnog lica u vezi sa nezakonitim postupkom ili neposutpanjem prema pravnim aktima Unije (lanovi 263 i 265 UFEU)
Tube za naknadu teta na osnovu ugovorne i vanugovorne odgovornosti (lanovi 268 i 340 (1) i (2) UFEU)
albe protiv odluka Opteg suda (lan 256 (2) UFEU)
Opti sud zaseda u veima od pet sudija, tri sudije ili u odreenim sluajevima od samo jednog sudije. On moe zasedati i kao Veliko vee (13 sudija) ili kao plenum (27 sudija) ako to nalae pravna kompleksnost ili znaaj predmeta. Vee od tri sudije odluuje u vie od 80% predmeta koji dou pred Sud. Iako je opti sud u poetku bio nadlean samo za ogranienu grupu predmeta, sada ima sledee zadatke:
kao
prvostepeni, odnosno pod pravnim nadzorom Suda pravde, Opti sud je nadlean za donoenje presuda u zahtevima za ponitenje i tubama zbog nepostupanja koje protiv nekog organa Unije podnose fizika i pravna lica, vezano za arbitranu klauzulu sadranu u ugovoru koji sklapa Unija ili se sklapa u njeno ime, kao i u tubama za naknadu tete protiv Evropske unije. sud postupa kao apelacioni sud u predmetima albi protiv odluka sudijskih panela. se i da se na Opti sud prenese i ovlaenje za postupke preliminarnih presuda koje se odnose na odreene oblasti; meutim, ta opcija jo nije primenjivana.
Opti
Planira
068
Specijalizovani sudovi
Kako bi se smanjila optereenost Suda pravde i poboljala pravna zatita u Uniji, Savet Evropske unije je 2004. godine Optem sudu pridruio specijalizovani sud za slubenike. Ovaj specijalizovani sud je preuzeo od opteg suda nadlenost za prvostepene presude koje se odnose na sporove sa slubenicima EU. Njega ini sedam sudija iji je status slian statusu lanova Opteg suda i koji se imenuju na period od est godina. Moraju imati sposobnosti koje su obavezne za imenovanje na sudijsku funkciju. Specijalizovani sud obino zaseda u vidu panela od tri sudije, ali moe donositi odluke i kao pun panel ili panel od pet sudija, ili kao jedan sudija. Odluke specijalizovanog suda su podlone pravu na albu Optem sudu, ali samo vezano za pravna pitanja. S druge strane, prvi nezavisni advokat (ne strane koje su ukljuene!) moe predloiti preispitivanje presude Opteg suda ukoliko je ugroen pravni entitet ili jedinstvo pravosua.
evropska centralna banka (lanovi 129 i 130 UFeU)

Evropska centralna banka (ECB), sa seditem u Frankfurtu na Majni nalazi se u samoj sri ekonomske i monetarne unije. Njen zadatak je da odrava stabilnost evropske valute, evra, i da kontrolie koliinu novca u opticaju (lan 128 UFEU). Da bi mogla da obavlja ovaj zadatak, nezavisnost ECB garantovana je brojnim pravnim odredbama. U ostvarivanju svojih ovlaenja ili prilikom obavljanja zadataka i vrenja dunosti, Evropska centralna banka ili bilo koja nacionalna centralna banka ne smeju dobijati uputstva od institucija Unije, vlada drava lanica ili bilo kog drugog organa. Institucije EU i vlade drava lanica ne smeju da vre uticaj na ECB (lan 130 UFEU). ECB ima Upravni savet i Izvrni odbor. Upravni savet ine guverneri centralnih banaka iz 16 drava lanica evro-zone i lanovi Izvrnog odbora ECB. Izvrni odbor, koji se sastoji od predsednika, potpredsednika i jo etiri lana, praktino je zaduen za upravljanje Evropskom centralnom bankom. Predsednik i lanovi se biraju zajednikim dogovorom vlada drava lanica iz redova pojedinaca priznatog statusa i iskustva u monetarnim i bankarskim poslovima, na preporuku Saveta i nakon savetovanja s Evropskim parlamentom. Njihov mandat traje osam godina i ne mogu
0 69
biti ponovo izabrani da bi se osigurala nezavisnost lanova izvrnog odbora (lan 283 UFEU). Evropski sistem centralnih banaka (ESCB) ine ECB i centralne banke drava lanica (lan 129 UFEU). Ima zadatak da definie i sprovodi monetarnu politiku Unije a ima i iskljuivo pravo autorizacije izdavanja novih novanica i kovanica u okviru Unije. Isto tako, upravlja zvaninim deviznim rezervama drava lanica i osigurava nesmetano funkcionisanje platnih sistema (lan 127(2) UFEU).
revizorski sud (lanovi 285 i 286 UFeU)

Revizorski sud je oformljen 22. jula 1975. godine i poeo je sa radom u Luksemburgu oktobra 1977. godine. Od tog vremena mu je status napredovao do institucije Unije (lan 13 UEU). Sastoji se od 27 lanova, to odgovara trenutnom broju drava lanica. Njih na period od est godina imenuje Savet, koji kvalifikovanom veinom i nakon konsultacija s Evropskim parlamentom, odobrava spisak lanova pripremljen u skladu sa predlozima drava lanica (lan 286(2) UFEU). lanovi biraju predsednika Revizorskog suda iz svojih redova na period od tri godine; predsednik moe biti ponovo izabran. Zadatak Revizorskog suda je da ispita da li su svi prihodi i rashodi ostvareni na zakonit i regularan nain, kao i da li je finansijsko upravljanje kvalitetno. Za razliku od revizorskih sudova ili slinih organa u nekim dravama lanicama, on nema nadlenosti za sprovoenje kontrolnih mera ili istraivanje sumnji da postoje nepravilnosti koje nastaju tokom njegovih istraga. Meutim, on je potpuno samostalan u donoenju svojih odluka o tome ta i kako ispituje. Na primer, sud moe da ispita da li je korist koju su ostvarila privatna lica od finansijske podrke Unije u skladu sa pravom Zajednice. Glavno oruje iz njegovog arsenala je injenica da moe da objavljuje svoje nalaze. Rezultati njegovih istraga se sumiraju u godinjem izvetaju na kraju svake finansijske godine, koji se objavljuje u Slubenom glasniku Evropske unije i tako se na njega skree panja javnosti. Sud moe pripremati i posebne izvetaje u bilo kom trenutku, vezano za odreene oblasti finansijskog menadmenta, koji se takoe objavljuju u Slubenom glasniku.
070
SAVETODAVNA TELA
evropski ekonomski i socijalni komitet (lan 301 UFeU)

Svrha Evropskog ekonomskog i socijalnog komiteta (EESK) je da obezbedi da razliite ekonomske i socijalne grupe (naroito poslodavci i zaposleni, poljoprivrednici, prevoznici, poslovni ljudi, zanatlije, slobodna zanimanja i direktori malih i srednjih preduzea) budu zastupljene u jednoj instituciji EU. On slui kao forum za potroae, grupe za zatitu ivotne sredine i udruenja.
Mesta se dodeljuju na sledei nain(6)
NEMAKA FRANCUSKA ITALIJA VELIKA BRITANIJA PANIJA POLJSKA RUMUNIJA BELGIJA BUGARSKA EKA REPUBLIKA GRKA MAARSKA HOLANDIJA AUSTRIJA PORTUGAL VEDSKA DANSKA IRSKA LITVANIJA SLOVAKA FINSKA ESTONIJA LETONIJA
24 24 24 24 21 21 15 12 12 12 12 12 12 12 12 12 9 9 9 9 9 7 7
071
SLOVENIJA KIPAR LUKSEMBURG MALTA
7 6 6 5
Evropski ekonomski i socijalni komitet ini najvie 350 lanova (savetnika), odabranih iz najreprezentativnijih organizacija pojedinanih drava lanica. Savet ih imenuje na period od pet godina, i jednoglasno usvaja spisak lanova sastavljen u skladu sa predlozima svake drave lanice. lanovi su rasporeeni u tri grupe (poslodavci, zaposleni i druge strane koje predstavljaju civilno drutvo). Miljenja koja se usvajaju na plenarnim sednicama pripremaju studijske grupe koje ine lanovi Evropskog ekonomskog i socijalnog komiteta (u kojima i njihovi zamenici takoe mogu uestvovati kao strunjaci). EESK ima i blisku saradnju s komitetima Evropskog parlamenta. Savet se, na predlog Komisije, u odreenim okolnostima mora posavetovati sa EESK, koji je osnovan na temelju Rimskih ugovora. Komitet takoe daje miljenja i na sopstvenu inicijativu. Ta miljenja predstavljaju sintezu nekad veoma razliitih gledita i izrazito su korisna za Komisiju i Savet jer ukazuju na promene koje bi elele da vide grupe na koje predlog ima direktan uticaj. Miljenja EESK data na sopstvenu inicijativu su ve vie puta imala znaajne politike posledice, a jedan od primera je miljenje o osnovnim socijalnim pravima u Evropskoj uniji od 22. februara 1989, koje je stvorilo osnovu za Socijalnu povelju koju je predloila Komisija (i usvojilo 11 drava lanica).
Komitet regiona (lan 305 UFeU)

Ugovorom o Evropskoj uniji (Ugovor iz Mastrihta) uspostavljeno je novo savetodavno telo: Komitet regiona (KR). Kao ni EESK, ni on nije striktno institucija EU, jer je njegova funkcija iskljuivo savetodavna i nije ovlaen da donosi pravno obavezujue odluke kao institucije s punim ovlaenjima (Evropski parlament, Savet, Evropska komisija, Sud pravde, Revizorski sud, Evropska centralna banka).
072
Kao i EESK, Komitet regiona se sastoji od najvie 350 lanova(6).3lanovi su predstavnici regionalnih i lokalnih vlasti u dravama lanicama, iji mandat mora da se zasniva na izborima u organima koje predstavljaju ili tim organima moraju da budu politiki odgovorni. Ovih 350 mesta se dodeljuje dravama lanicama po istom sistemu kao i za EESK. lanove imenuje Savet na period od pet godina, i on jednoglasno usvaja spisak lanova sainjen prema predlozima svake drave lanice. lanovi Komiteta biraju predsedavajueg iz svojih redova, na period od dve godine. Postoji niz oblasti u kojima Savet Evropske unije ili Evropska komisija moraju da se posavetuju sa ovim komitetom (obavezne konsultacije): obrazovanje, kultura; javno zdravlje; trans-evropske mree; saobraaj, telekomunikacije i energetska infrastruktura; ekonomska i socijalna kohezija, politika zapoljavanja i socijalno zakonodavstvo. Savet se konsultuje s Komitetom redovno bez ikakve pravne obaveze, u vezi sa mnogim nacrtima zakonodavnih akata (neobavezne konsultacije).
EVROPSKA INVESTICIONA BANKA (LAN 308 UFEU)
Kao finansijsku agenciju za ravnomeran i stabilan razvoj Evropske unije, Unija na raspolaganju ima Evropsku investicionu banku (EIB), ije je sedite u Luksemburgu. EIB obezbeuje zajmove i garancije u svim ekonomskim sektorima, posebno da bi potstakla razvoj manje razvijenih regiona, modernizaciju ili transformaciju preduzea ili stvaranje novih radnih mesta i da bi podrala projekte od zajednikog interesa za vie drava lanica. EIB ima trojnu strukturu: predvodi je Odbor guvernera koji ine ministri finansija drava lanica i koji utvruje smernice za kreditnu politiku i daje ovlaenja za aktivnosti EIB izvan EU. Nakon Odbora guvernera sledi Odbor direktora sa 28 redovnih lanova (po jedan predstavnik iz svake drave lanice i jedan iz Evropske komisije) i 18 zamenika. lanovi su obino visoki zvaninici iz nacionalnih ministarstava finansija ili ekonomije. Odbor direktora donosi odluke o davanju zajmova i garancija, kao i o uzimanju zajmova. On garantuje da banka radi u skladu sa smernicama Odbora guvernera. Svakodnevnim aktivnostima EIB upravlja Upravni odbor, izvrni organ od devet lanova imenovanih na period od est godina.
6 - Izvor: Internet stranica Komiteta regiona; 344 lana u martu 2010. godine
073
Pravni poredak EU
Prethodno opisano ureenje EU a naroito osnovne vrednosti koje oliava, mogu se oiveti i dobiti sadraj samo kroz pravo Unije. To Evropsku uniju ini pravnom realnou u dva razliita smisla: Stvorena je pomou prava i utemeljena je na pravu.
eu kao tvoreviNa prava i

zajeDNica utemeljeNa Na pravu
To je ono to je sasvim novo u vezi sa EU, i to je razlikuje od ranijih pokuaja da se ujedini Evropa. Unija ne funkcionie pomou sile ili podreivanja, ve jednostavno pomou zakona. Pravom se eli postii ono to se vekovima nije uspelo ostvariti ognjem i maem. Samo se od jedinstva zasnovanog na slobodno donetoj odluci moe oekivati trajnost: jedinstvo utemeljeno na osnovnim vrednostima kao to su sloboda i jednakost, koje je zatieno i pretvoreno u stvarnost putem prava. To predstavlja temeljno naelo ugovora kojima je stvorena Evropska unija. Meutim, EU nije puka tvorevina prava, ve ona radi na ostvarenju svojih ciljeva iskljuivo putem prava. To je zajednica utemeljena na pravu. Zajednikim ekonomskim i drutvenim ivotom naroda drava lanica ne upravlja se silom ve pravom Unije. To je osnova institucionalnog sistema. On definie postupak odluivanja od strane institucija Unije i regulie njihov meusobni odnos. Obezbeuje institucijama mehanizme u vidu uredbi, direktiva i odluka za donoenje pravnih instrumenata koji su obavezujui za drave lanice i njihove graane. Na taj nain sami pojedinci dolaze u sredite panje Unije. Njen pravni poredak direktno utie na njihov svakodnevni ivot u sve veoj meri. Daje im prava i namee obaveze, tako da su i kao graani svojih drava a i Unije voeni hijerarhijom pravnih poredaka to je fenomen koji je poznat iz saveznih ustava. Kao i svaki pravni poredak, i pravni poredak EU prua samodovoljan sistem pravne zatite iji je cilj pristup pravu Unije i njegova primena. Pravo Unije pored toga definie odnos izmeu EU i drava lanica. Drave lanice moraju preduzeti sve odgovarajue mere kako bi osigurale ispunjavanje obaveza koje proistiu iz Ugovora ili su posledica postupaka in-
074
stitucija Unije. One moraju omoguiti ispunjavanje zadataka Evropske unije i uzdrati se od bilo kakve mere koja bi mogla da ugrozi ostvarivanje ciljeva Ugovora. Drave lanice su odgovorne graanima EU za bilo kakvu tetu nastalu zbog krenja prava Unije.
pravNi izvori prava uNije

Izraz pravni izvor ima dva znaenja: u svom izvornom znaenju, odnosi se na uzrok nastanka zakonske odredbe, to jest, na motivaciju iza stvaranja pravnog pojma. Prema toj definiciji, pravni izvor prava Unije je volja da se ouva mir i stvori bolja Evropa kroz jae ekonomske veze, to predstavlja dva kamena temeljca Evropske zajednice. S druge strane, pravnim jezikom, pravni izvor se odnosi na poreklo i olienje zakona.
IZVORI PRAVA UNIJE
1. PRIMARNO ZAKONODAVSTVO Ugovori o osnivanju Unije Opta naela prava
2. MEUNARODNI UGOVORI EU
3. SEKUNDARNO ZAKONODAVSTVO Zakonodavni akti Uredbe Direktive Odluke Nezakonodavni akti Delegirani akti akti o sprovoenju Ostali akti Preporuke i miljenja meuinstitucionalni sporazumi Rezolucije, deklaracije i akcioni programi
4. OPTA NAELA PRAVA
5. KONVENCIJE IZMEU DRAVA LANICA Odluke Koreper-a Meunarodni ugovor
075
OSNIVAKI UGOVORI EU KAO PRIMARNI IZVOR PRAVA UNIJE
Prvi izvor prava Unije u ovom smislu su osnivaki ugovori EU i njihovi razliiti aneksi, prilozi i priloeni protokoli i kasnije dopune i izmene. Ovi osnivaki ugovori i instrumenti koji ih menjaju i dopunjuju (najpre Ugovori iz Mastrihta, Amsterdama, Nice i Lisabona) i razni Ugovori o pridruivanju sadre osnovne odredbe o ciljevima, organizaciji i nainu funkcionisanja EU i delove ekonomskog prava. Oni tako definiu ustavni okvir za ivot Evropske unije koji se odraava kroz interes Unije zakonodavnim i upravnim aktivnostima institucija Unije. Ugovori, koji predstavljaju pravne instrumente direktno stvorene od strane drava lanica, nazivaju se u pravnim krugovima primarnim pravom Unije.
PRAVNI INSTRUMENTI EU KAO SEKUNDARNI IZVOR PRAVA UNIJE
Zakoni koje donose institucije Unije primenjujui ovlaenja koja su im dodeljena nazivaju se sekundarnim zakonodavstvom, to je drugi po znaaju izvor prava Evropske unije. Ono se sastoji od zakonodavnih akata, delegiranih akata, akata o implementaciji i drugih pravnih akata. Zakonodavni akti su pravni akti usvojeni u redovnom ili posebnom zakonodavnom postupku (lan 289 UFEU). Delegirani akti su nezakonodavni akti ija je primena opta ili obavezujua i kojima se dopunjuju ili modifikuju odreeni manje bitni elementi zakonodavnog akta. Njih usvaja Komisija; zakonodavni akt mora biti sainjen tako da izriito prenosi pravo Komisiji za tu potrebu. Dotinim zakonodavnim aktom se izriito definiu ciljevi, sadraj, oblast primene i trajanje prenosa ovlaenja. Evropski parlament i Savet mogu da donesu odluku o opozivu prenosa ovlaenja u bilo kom trenutku. Delegirani akt moe da stupi na snagu samo ukoliko Evropski parlament i Savet ne uloe prigovor u roku predvienom zakonodavnim aktom (lan 290 UFEU). Akti o sprovoenju su izuzetak kada je re o tom naelu, prema kome drave lanice u skladu sa svojim nacionalnim odredbama preduzimaju sve mere neophodne za sprovoenje obavezujuih pravnih akata EU. U sluajevima gde su potrebni jednaki uslovi za sprovoenje pravno obavezujuih akata EU, primenjuju se odgovarajui akti o sprovoenju koje uglavnom usvaja Komisija, dok u pojedinim izuzetnim sluajevima to ini Savet. Meutim, Evropski parlament i Savet unapred odreuju pravila i opta naela u vezi sa mehanizmima kojima drave lanice kontroliu kako Komisija primenjuje ovlaenja za implementaciju (lan 291 UFEU). Konano, postoji itav niz ostalih pravnih akata
076
koje institucije Unije koriste kako bi izdavale neobavezujue mere i izjave ili koje slue za regulisanje unutranjih aktivnosti EU ili njenih institucija, kao to su sporazumi ili aranmani izmeu institucija ili interni poslovnici. Ovi pravni akti mogu imati razne oblike. Najvaniji od njih su navedeni i definisani u lanu 288 UFEU. Kao obavezujui pravni akti, oni s jedne strane obuhvataju opte i apstraktne pravne odredbe, ali i specifine, individualne mere s druge strane. Oni isto tako omoguavaju institucijama Unije da daju neobavezujue izjave. Meutim, taj spisak pravnih akata nije sveobuhvatan. Mnogi drugi pravni akti se ne uklapaju u specifine kategorije. Oni obuhvataju rezolucije, deklaracije, akcione programe i bele i zelene knjige. Postoje znatne razlike izmeu razliitih akata u smislu relevantne procedure, njihovog pravnog dejstva ili toga kome su upueni; tim razlikama emo se detaljnije baviti u poglavlju naini delovanja. Stvaranje sekundarnog zakonodavstva Unije je postepeni proces. Njegova pojava doprinosi vitalnosti primarnog zakonodavstva s obzirom na to da proizlazi iz Ugovora Unije, pa postepeno generie i osnauje evropski pravni poredak.
MEUNARODNI UGOVORI EVROPSKE UNIJE
Trei izvor prava Unije je povezan sa ulogom EU na meunarodnom nivou. Kao jedno od svetskih arita, Evropa ne moe da se ogranii samo na upravljanje svojim unutranjim poslovima; ona mora da se bavi i ekonomskim, drutvenim kao i politikim odnosima sa spoljnim svetom. Evropska unija zato sklapa ugovore u skladu sa meunarodnim pravom sa dravama koje nisu lanice unije (tree drave) i sa drugim meunarodnim organizacijama; ti ugovori variraju od onih koji obezbeuju intenzivnu saradnju u oblasti trgovine ili u industrijskim, tehnikim i drutvenim oblastima, do ugovora o trgovini pojedinim proizvodima. Posebno je vano spomenuti tri tipa ugovora izmeu EU i drava koje nisu lanice.
sporazumi o pridruivanju
Pridruivanje ide mnogo dalje od prostog regulisanja trgovinske politike i obuhvata blisku ekonomsku saradnju i veliki raspon finansijske pomoi EU za relevantnu dravu (lan 217 UFEU). Potrebno je istai razliku izmeu tri tipa sporazuma o pridruivanju.
077
Sporazumi koji odravaju posebne veze izmeu drava lanica i drava nelanica
Poseban razlog za sklapanje sporazuma o pridruivanju bio je postojanje drava i teritorija izvan Evrope sa kojima su Belgija, Danska, Francuska, Italija, Holandija i Velika Britanija zadrale posebno bliske ekonomske veze kao naslee svoje kolonijalne prolosti. Uvoenje zajednike spoljne carinske stope u Evropskoj uniji bi ozbiljno poremetilo trgovinu s tim teritorijama, zbog ega su bili neophodni posebni aranmani. Svrha pridruivanja je tako promocija ekonomskog i drutvenog razvoja tih drava i teritorija, kao i uspostavljanje bliskih ekonomskih odnosa izmeu njih i Unije u celini (lan 198 UFEU). Posledica toga je niz preferencijalnih sporazuma kojima je omoguen uvoz robe iz tih drava po snienim stopama ili bez carinskih stopa. Finansijska i tehnika pomo iz Evropske unije se kanalie kroz Evropski fond za razvoj. Daleko najvaniji sporazum u praksi je EU-AKP sporazum o partnerstvu izmeu EU i 70 drava Afrike, Kariba i Pacifika (AKP). Taj sporazum je nedavno pretvoren u paket ugovora o ekonomskom partnerstvu, kojima se dravama AKP postepeno daje slobodan pristup evropskom unutranjem tritu.
Sporazumi kao priprema za pristupanje Uniji ili za uspostavljanje carinske unije

Aranmani o pridruivanju se koriste kao priprema drava za potencijalno lanstvo u Uniji. Ti aranmani slue kao preliminarna faza prema pristupanju, tokom koje drava koja podnosi zahtev za lanstvo moe da radi na prilagoavanju svoje ekonomije ekonomiji EU.
Sporazum o Evropskom ekonomskom prostoru (EEP)

Sporazum o EEP dovodi (preostale) drave lanice Evropskog udruenja slobodne trgovine (EFTA-European Free Trade Association) (Island, Lihtentajn i Norveka) na unutranje trite i, zahtevajui od njih da usvoje skoro dve treine zakonodavstva EU, postavlja vrst temelj za kasnije pristupanje. U EEP, na osnovu acquis communautaire (skupa primarnog i sekundarnog zakonodavstva Unije), potrebno je da postoji slobodno kretanje robe, ljudi, usluga i kapitala, jedinstvena pravila konkurencije i dravne pomoi kao i blia saradnja kada je re o paralelnim i prateim politikama (ivotna sredina, istraivanje i razvoj, obrazovanje).
078
sporazumi o saradnji
Sporazumi o saradnji nisu toliko dalekoseni kao sporazumi o pridruivanju, s obzirom na to da su usmereni iskljuivo na intenzivnu ekonomsku saradnju. Na primer, Evropska unija ima takve sporazume sa dravama Magreba (Alir, Maroko i Tunis), dravama Mareka (Egipat, Jordan, Liban i Sirija) i Izraelom.
Trgovinski sporazumi
Unija je sklopila znatan broj trgovinskih sporazuma sa pojedinim dravama nelanicama, sa grupama tih drava ili u okviru meunarodnih trgovinskih organizacija u vezi sa carinama i trgovinskom politikom. Najznaajniji meunarodni trgovinski sporazumi su: Sporazum o osnivanju Svetske trgovinske organizacije (Sporazum o STO) i multilateralni trgovinski sporazumi koji iz njega proizilaze, posebno ukljuujui Opti sporazum o carinskim stopama i trgovini (GATT iz 1994. godine); Kodeks o antidampingu i subvencijama, Opti sporazum o trgovini uslugama (GATS); Ugovor o trgovinskim aspektima prava intelektualne svojine (TRIPS); kao i Sporazum o pravilima i proceduri za reavanje sporova.
IZVORI NEPISANOG PRAVA
Do sada opisani izvori prava Unije imaju zajedniku karakteristiku da svi proizvode pisano pravo. Meutim, kao i svi pravni sistemi, pravni poredak EU ne moe se sastojati samo od pisanih pravila: uvek e postojati praznine koje treba popuniti nepisanim pravom.
OPTA PRAVNA NAELA
Nepisani izvori prava Unije su opta pravna naela. To su pravila koja odraavaju elementarne pojmove prava i pravosua koje mora da potuje svaki pravni sistem. Pisano pravo Unije se u najveoj meri odnosi na ekonomska i drutvena pitanja, pa je samo u ogranienoj meri u mogunosti da odredi pravila ove vrste, to znai da opta pravna naela predstavljaju jedan od najvanijih izvora prava u Uniji. Ona omoguavaju da se popune praznine i da se razree pitanja tumaenja postojeeg prava na najpravedniji mogui nain. Ova naela ostvaruju uinak primenom prava, posebno u presudama Suda pravde koji je odgovoran za obezbeivanje potovanje prava u tumaenju i primeni ovog Ugovora. Glavne referentne take pri utvrivanju optih pravnih
079
naela su naela koja su zajednika pravnim sistemima drava lanica. Ona pruaju osnovu na kojoj se mogu razvijati EU pravila neophodna za reavanje odreenog problema. Uz naelo autonomije, direktne primenjivosti i prvenstva prava Unije, ostala pravna naela obuhvataju garantovanje osnovnih prava, naelo proporcionalnosti, zatitu legitimnih oekivanja, pravo na propisno sasluanje i naelo odgovornosti drava lanica za povrede prava Unije.
pravni obiaj
Nepisano pravo Unije takoe obuhvata i pravni obiaj. Podrazumeva se da on znai praksu koja se primenjuje i koja je prihvaena, pa je time postala pravno utemeljena, ime doprinosi primarnom i sekundarnom zakonodavstvu ili ih menja. Mogunost utemeljenosti pravnog obiaja u pravu Evropske unije je u naelu prihvaena. Meutim, postoje znaajna ogranienja za njegovo uspostavljanje u kontekstu prava Unije. Prva prepreka je postojanje posebne procedure za izmene i dopune Ugovora (lan 54 UEU). To ne iskljuuje mogunost pojave pravnog obiaja, ali u velikoj meri oteava ispunjavanje kriterijuma prema kojima bi trebalo primenjivati i prihvatati neku praksu u duem periodu. Druga prepreka za uspostavljanje pravnog obiaja u institucijama Unije je injenica da validnost svake aktivnosti neke institucije moe poticati iskljuivo iz Ugovora, a ne iz stvarnog ponaanja te institucije ili njene namere da kreira pravne odnose. To znai da institucije Unije ne mogu da uspostave pravni obiaj na nivou Ugovora ni na koji nain; to mogu samo drave lanice i to iskljuivo podlono gore navedenim strogim uslovima. Meutim, institucije se mogu pozivati na procedure i praksu koje se primenjuju i prihvataju kao deo zakona Unije prilikom tumaenja pravila koje su odredile, a koje bi mogle promeniti pravne posledice i delokrug dotinog pravnog akta. Meutim, tu je potrebno je imati u vidu uslove i ogranienja koji potiu iz primarnog zakonodavstva Unije.
SPORAZUMI IZMEU DRAVA LANICA
Poslednji izvor prava Evropske unije predstavljaju sporazumi meu dravama lanicama. Sporazumi ove vrste mogu se sklapati radi reavanja problema koji su usko vezani za aktivnosti Unije, ali nikakva ovlaenja nisu preneta na institucije EU; postoje i sveobuhvatni meunarodni sporazumi (ugovori i konvencije) izmeu drava lanica koji su posebno namenjeni prevazilaenju nedostataka teritorijalno ogranienih aranmana i stvaranju prava koje se u
080
jednakoj meri primenjuje irom EU. To je vano najpre u oblasti privatnog meunarodnog prava. Meu tim sporazumima su i sledei: Konvencija o sudskoj nadlenosti i ostvarivanju presuda u graanskim i trgovinskim predmetima (1968) koja je u meuvremenu zamenjena uredbom Saveta iz 2001. godine, osim u sluaju Danske, pa tako danas predstavlja deo sekundarnog zakonodavstva Unije; Konvencija o meusobnom priznavanju privrednih drutava i pravnih lica (1968); Konvencija o ukidanju dvostrukog oporezivanja u vezi sa usklaivanjem transfera profita izmeu povezanih preduzea (1990) i Konvencija o pravu merodavnom za ugovorne obaveze (1980).
NaiN DelovaNja eu
Kada je formirana EU, bilo je potrebno osmisliti novi sistem zakonodavnih akata. Pre svega je trebalo odluiti kakve forme bi zakonodavstvo Unije trebalo da ima i kakve bi efekte one imale. Institucije su morale biti u stanju da usklade razne ekonomske, drutvene i ne manje znaajne uslove zatite ivotne sredine u razliitim dravama lanicama, ali da to uine efikasno, odnosno, ne zavisei od dobre volje drave lanica, kako bi se za sve graane Unije stvorili najbolji mogui uslovi za ivot. S druge strane, one nisu smele da se meaju u domai pravni sistem vie nego to je to bilo nuno. Iz tog razloga je zakonodavni sistem Evropske unije utemeljen na naelu da se nacionalne odredbe moraju zameniti zakonodavstvom Unije tamo gde se isti aranman, ak i u pogledu detaljnih stavki, mora primenjivati u svim dravama lanicama. S druge strane, tamo gde to nije neophodno, potrebno je uzeti u obzir postojee pravne poretke u dravama lanicama. Iz tog razloga je razvijen niz instrumenata koji su institucijama Unije omoguili uticaj na nacionalne pravne sisteme u razliitoj meri. Najdrastinije delovanje je zamena nacionalnih propisa propisima Unije. Postoje i propisi Unije kojima institucije utiu na pravne sisteme drava lanica samo posredno. Mogue je i preduzimanje mera kojima se utie samo na odreene primaoce ili na one koji mogu biti identifikovani kako bi se razreio odreeni predmet. Konano, predvieni su i pravni akti koji nisu obavezujui ni za drave lanice ni za graane Unije. Ukoliko posmatramo delokrug pravnih instrumenata EU u smislu lica na koja se odnose i njihove praktine efekte u dravama lanicama, moemo ih podeliti na sledei nain.
0 81
NA KOGA SE ODNOSI UREDBA DIREKTIVA Sve drave lanice, fizika i pravna lica Sve ili odreene drave lanice
EFEKTI Direktno primenljiva i u celosti obavezujua Obavezujua u pogledu eljenog rezultata. Direktno primenljiva samo u odreenim okolnostima Direktno primenljiva i u celosti obavezujua
ODLUKA
Nije definisano Sve ili odreene drave lanice; odreena fizika ili pravna lica Sve ili odreene drave lanice, drugi organi EU, pojedinci Sve ili odreene drave lanice, ostali organi EU Nije definisano
PREPORUKA
Nije obavezujua
MILJENJE (AVIS)
Nije obavezujue
Nije obavezujue
UREDBE KAO ZAKONI UNIJE
Uredbe su pravni akti koji omoguavaju institucijama Unije da prodru to je dublje mogue u domae pravne sisteme. Odlikuju ih dve karakteristike koje su veoma neuobiajene za meunarodno pravo.
Prva
je njihov karakter Zajednice, to znai da se isti zakon donosi za celu Uniju, bez obzira na meunarodne granice i u potpunosti se primenjuje u svim dravama lanicama. Drava lanica nema pravo na nepotpunu primenu uredbe ili na odabir samo onih odredaba koje su joj prihvatljive, sa ciljem da osigura da neki akt kojem se protivi u trenutku njegovog usvajanja, ili koji je u suprotnosti sa onim to smatra svojim dravnim interesom, ne postane pravosnaan. Ona isto tako ne moe da se poziva na odredbe i prakse iz domaih zakona kako bi spreila obaveznu primenu odreene uredbe. je direktna primenljivost, to znai da pravni akti ne moraju da se prenose u nacionalno zakonodavstvo, ve prenose prava ili nameu obaveze graaninu Unije na isti nain kao i nacionalno pravo. Drave lanice i njihove vladajue institucije i sudovi su vezane pravom Unije i moraju ga potovati na isti nain kao i nacionalno pravo.
Druga
0 83
Slinosti izmeu ovih pravnih akata i zakona donetih u dravama lanicama su oigledne. Ukoliko je u njihovom usvajanju uestvovao Evropski parlament (prema postupku zajednikog odluivanja videti sledei odeljak), one se opisuju kao zakonodavni akti. Parlament nije odgovoran za uredbe koje je usvojio sam Savet ili Evropska komisija, pa im barem kada je re o postupku, nedostaju osnovne karakteristike zakonodavstva ove vrste.
DIREKTIVE
Direktiva je najvaniji zakonodavni instrument uz uredbu. Njena svrha je da pomiri dvojake ciljeve obezbeivanja neophodne jednoobraznosti prava Unije kao i potovanja raznolikosti nacionalnih tradicija i struktura. Ono to je prvenstveni cilj direktive, stoga nije unifikacija prava, to je svrha uredbi, nego njihovo usklaivanje. Ideja je da se uklone kontradiktornosti i neusaglaenosti izmeu nacionalnih zakona i uredaba ili da se postepeno izglade sve nedoslednosti da bi, koliko god je to mogue, u svim dravama lanicama postojali isti materijalni uslovi. Direktiva je jedno od osnovnih sredstava upotrebljenih za izgradnju jedinstvenog trita. Direktiva je obavezujua za drave lanice u pogledu cilja koji je potrebno ostvariti, ali nacionalnim vlastima ostavlja odluku o tome kako e dogovoreni cilj Zajednice biti inkorporiran u njihove domae pravne sisteme. Obrazloenje takvog oblika zakonodavstva je da se njime dozvoljava blai oblik intervencije u domaoj ekonomskoj i pravnoj strukturi. Konkretno, drave lanice mogu da uzmu u obzir specijalne domae okolnosti prilikom primene propisa Zajednice. Dogaa se da direktiva ne prevazilazi po vanosti zakone drava lanica, ve postavlja pred drave lanice obavezu da prilagode svoje nacionalno pravo u skladu sa odredbama Zajednice. Rezultat je uglavnom postojanje zakonodavnog postupka na dva nivoa. Najpre u poetnoj fazi, direktiva definie cilj koji je potrebno da na EU nivou ostvari neka ili sve drave lanice na koje se on odnosi, u specifinom vremenskom periodu. Institucije Unije mogu izneti svoje ciljeve s toliko detalja, da dravama lanicama ne ostavi nikakav manevarski prostor, a to je zapravo uinjeno u direktivama o tehnikim standardima i zatiti ivotne sredine. Drugo, na nacionalnom nivou se ciljevi postavljeni na nivou EU prenose u stvarne zakonske ili upravne odredbe unutar drava lanica. ak i ako u naelu drave lanice imaju slobodu da odrede oblik i metode koje primenjuju u prenoenju svojih obaveza donetih na nivou EU u svoje nacionalno zakono-
084
davstvo, kriterijumi EU se primenjuju kako bi se izvrila procena da li je to izvreno u skladu sa pravom Evropske unije. Opti princip je da je potrebno stvoriti pravnu situaciju u kojoj se prava i obaveze koje proistiu iz direktive mogu prepoznati sa dovoljno jasnoe i izvesnosti kako bi se graaninu Unije omoguilo da se na iste poziva ili, ukoliko je to sluaj, ih osporava pred nacionalnim sudovima. To najee obuhvata usvajanje obaveznih odredaba nacionalnog prava ili ukidanje ili dopunu postojeih pravila. Administrativni obiaj sam po sebi nije dovoljan, uzimajui u obzir da ga ve po samoj prirodi relevantne vlasti mogu menjati po svojoj volji; a nije ni dovoljno zapaen. Direktive po pravilu ne dodeljuju direktna prava niti nameu obaveze graaninu Unije. One su izriito namenjene samo dravama lanicama. Prava i obaveze za graane proizilaze samo iz mera koje donose vlasti drava lanica koje moraju da primene direktivu. Ta stavka nije ni od kakvog znaaja za graane sve dok drave lanice potuju svoje obaveze na nivou Unije. Meutim, za graane Unije postoje nepogodnosti ukoliko neka drava lanica ne primeni zahtevane mere potrebne za ostvarivanje ciljeva datih u direktivi, a koje bi mogle da im koriste, to jest, ako donete mere nisu adekvatne. Sud pravde je odbio da tolerie takve nepravilnosti, a dugi niz sudskih predmeta je utvrdio da u takvim sluajevima graani Unije mogu da tvrde da direktiva ili preporuka ima direktno dejstvo u postupcima pred nacionalnim sudovima, kako bi se osigurala prava koja su im dodeljena. Sud je direktno dejstvo definisao na sledei nain:
Odredbe
direktive moraju dovoljno jasno i precizno definisati prava za graane/preduzea Evropske unije. tih prava nije uslovljeno bilo ime.
Ostvarivanje Nacionalne
zakonodavne vlasti ne smeju da imaju bilo kakav manevarski prostor u odnosu na sadraj propisa koje je potrebno doneti. odreeno za sprovoenje direktive je isteklo.
Vreme
Odluke Suda pravde o direktnom dejstvu baziraju se na optem miljenju da drava lanica postupa dvosmisleno i protivzakonito ukoliko primenjuje svoj stari zakon koji nije prilagoen uslovima iz direktive. To je zloupotreba prava od strane drave lanice, a priznavanje direktnog efekta direktive je usmereno na borbu protiv svake takve povrede time to e se osigurati da drava lanica ne izvlai bilo kakvu korist krei pravo Unije. Stoga direktna posledica ima efekat kanjavanja drave lanice koja ga kri. U tom kontekstu je znaajna injenica da je Sud pravde primenio dato naelo iskljuivo u
0 85
predmetima izmeu graana i drave lanice, a i tada samo kada je direktiva bila u korist graana, a ne na njegovu tetu drugim reima, kad je poloaj graana nakon dopune zakona u skladu sa direktivom bio povoljniji nego prema starom zakonu (poznato kao vertikalno direktno dejstvo). Meutim, primena vertikalnog direktnog dejstva direktiva ne spreava da direktno dejstvo direktive u korist nekog pojedinca bude na tetu nekog drugog pojedinca (direktiva s dvostrukim dejstvom, to se esto javlja u zakonu o nabavci i zakonu o zatiti ivotne sredine). Trebalo bi smatrati ovu tetu kao negativni pravni refleks koji je neizbena posledica obaveze drava lanica da po isteku roka za prenoenje pomire svoj pravni poredak i ciljeve direktive; ne postoji dalja teta zbog priznavanja vertikalnog dejstva direktiva. Sud pravde ne prihvata direktno dejstvo direktiva u odnosima meu samim graanima (horizontalno direktno dejstvo). Sud zbog kanjive prirode tog naela zakljuuje da ono nije primenjivo na odnose izmeu fizikih lica, s obzirom da se oni ne mogu smatrati odgovornim za posledice nastale zbog propusta drave lanice. Ono na ta graani moraju da se oslone je pouzdanost zakona i zatita legitimnih oekivanja. Graani moraju imati mogunost da raunaju na efekat direktive koji se postie nacionalnim merama za implementaciju. Meutim, u novijoj sudskoj praksi, Sud pravde je ublaio neprihvatanje direktnog dejstva direktiva u privatno-pravnim predmetima. Ono je ogranieno na situacije gde se jedna ugovorna strana poziva na pravo koje proizilazi iz direktive nasuprot drugoj strani koja se poziva na pravo koje proizilazi iz nacionalnog prava. To otvara put horizontalnoj implementaciji direktno primenjivih odredaba direktiva u situacijama koje se, na primer, odnose na usklaivanje s objektivnim nacionalnim pravom (npr. kada neko preduzee eli da obavee konkurenta da se pridrava nacionalnog zakona kojim se kri zakon direktive) ili implementaciju obaveza iz nacionalnog prava koje su u suprotnosti sa primenom direktive (kao to je odbijanje da se potuje ugovor pozivanjem na nacionalne odredbe o zabrani koje kre zakon direktive). Direktno dejstvo direktive ne znai uvek da odredba direktive dodeljuje prava pojedincima. Zapravo, odredbe direktive imaju direktno dejstvo ukoliko imaju dejstvo objektivnog prava. Isti uslovi vae i za prihvatanje tog dejstva i prihvatanje direktnog dejstva, gde je jedini izuzetak to to je, umesto jasnog i preciznog zakona donetog za graanina ili preduzee iz Unije, utvrena jasna i precizna obaveza za drave lanice. Tamo gde je to sluaj, sve institucije, to jest, zakonodavac, administracija i sudovi drava lanica, obavezani su
0 86
direktivom i automatski se moraju uskladiti i primenjivati je kao pravo Unije i kao prioritetno. Konkretno govorei, oni zato imaju obavezu da tumae nacionalni zakon u skladu sa direktivom ili da daju prednost odredbama relevantne direktive kada je re o primeni a u vezi sa spornim nacionalnim zakonom. Dalje, direktive imaju odreeni ograniavajui efekat na drave lanice ak i pre zavretka perioda prenoenja direktive. U svetlu obavezujue prirode direktive i njihove dunosti da omogue realizovanje zadataka Unije (lan 4 UEU), drave lanice moraju da se uzdre, pre zavretka perioda prenoenja direktive, od bilo kakvih mera koje bi mogle da ugroze postizanje cilja direktive. U svojim presudama za predmete Frankovi i Bonifai iz 1991. godine, Sud pravde je zakljuio da su drave lanice obavezne da nadoknade tete u sluajevima gde je pretrpljen gubitak zbog propusta da se direktiva prenese u celini ili delom. Oba postupka su pokrenuta protiv Italije, zbog propusta da se pravovremeno izvri prenos Direktive Saveta 80/987/EEZ, od 20. oktobra 1980. godine o zatiti zaposlenih u sluaju steaja poslodavca, ija je svrha bila da zatiti prava zaposlenog na nadoknadu u periodu pre steaja i otkaza zbog steaja. U tu svrhu je trebalo formirati garantne fondove sa zatitom od kreditora; trebalo je da ih finansiraju poslodavci, javne vlasti ili jedni i drugi zajedno. Problem sa kojim se Sud suoio bio je to to, iako je cilj direktive bio da prenese na zaposlene lino pravo na kontinuirano plaanje naknade iz garantnih fondova, nacionalni sudovi nisu mogli tom pravu da obezbede direktno dejstvo, s obzirom na to da zbog nedostatka mera pomou kojih se vri prenos direktive nije bio oformljen garantni fond i nije bilo mogue utvrditi ko je bio dunik u sluaju steaja. Sud je doneo presudu da je Italija, zbog toga to nije prenela direktivu, uskratila zaposlenim radnicima njihova prava i samim tim je odgovorna za tetu. Bez obzira to obaveza naknade tete nije zapisana u pravu Unije, Sud pravde je vidi kao integralni deo pravnog poretka Evropske unije, jer pun efekat direktive ne bi bio osiguran i prava koja su njom preneta ne bi bila zatiena bez mogunosti graana Unije da zatrae i dobiju naknadu zbog povrede svojih prava od strane drava lanica koje postupaju u suprotnosti sa pravom EU.
ODLUKE
Treu kategoriju pravnih akata EU predstavljaju odluke. U nekim sluajevima institucije Unije mogu same biti odgovorne za primenu Ugovora i uredbi, to e biti izvodljivo samo ukoliko su u poziciji da preduzi-
0 87
maju mere koje su obavezujue za odreene pojedince, preduzea ili drave lanice. Situacija u sistemima samih drava lanica je vie-manje ista; zakonodavstvo e primenjivati organi vlasti u pojedinanim sluajevima putem administrativnih odluka. Ova funkcija se u pravnom poretku Evropske unije ostvaruje putem odluka, koje predstavljaju sredstvo redovno dostupno institucijama Unije kojim se nalae preduzimanje odreene mere u pojedinanom sluaju. Institucije Unije stoga mogu zahtevati od neke drave lanice ili pojedinca da izvri ili se uzdri od neke aktivnosti, ili im moe dodeliti prava ili nametnuti obaveze. Osnovne karakteristike jedne odluke mogu se saeto predstaviti na sledei nain:
Odluka
se razlikuje od uredbe po primenjivosti na pojedince: u njoj je neophodno imenovati lica na koja se odnosi i jedino je za njih odluka obavezujua. Ovaj uslov je ispunjen ukoliko je u trenutku donoenja odluke mogue utvrditi kategoriju lica na koje se ona odnosi, a koja nije naknadno proiriva. Pravi se referenca prema samom sadraju odluke, koji mora da ima direktno i individualno dejstvo na poloaj graanina. ak i trea lica mogu biti obuhvaena njenom definicijom, ukoliko su, zbog linih kvaliteta ili uslova koji ih razlikuju od drugih lica, pojedinano pogoeni ili ih je mogue identifikovati na isti nain kao i lica na koje se odluka odnosi. direktive je razlikuje to to je u celosti obavezujua (dok direktiva jednostavno navodi cilj koji je potrebno ostvariti). je obavezujua za one kojima je upuena. Odluka upuena dravi lanici zapravo ima isti direktan efekat na graanina kao i direktiva.
Od
Direktno
PREPORUKE I MILJENJA
Poslednja kategorija pravnih mera koje su izriito predviene u Ugovorima su preporuke i miljenja. Ona omoguavaju institucijama Unije da iznesu svoje vienje dravama lanicama, a u nekim sluajevima i pojedinim graanima, koje nije obavezujue i ne predstavlja pravnu obavezu za onog kome je namenjeno.
088
Stranka kojoj su namenjene se u preporukama poziva, bez nametanja pravne obaveze, da postupi na odreeni nain. Na primer, u sluajevima gde usvajanje ili izmena i dopuna neke pravne ili administrativne odredbe u dravi lanici izaziva poremeaj konkurencije na evropskom unutranjem tritu, Komisija moe da preporui odgovarajue mere toj dravi, kako bi se izbegao takav poremeaj (lan 117(1), druga reenica UFEU). S druge strane, miljenja daju institucije Unije kada daju procenu odreene situacije ili dogaanja u Uniji odnosno u pojedinanim dravama lanicama. U nekim sluajevima one pripremaju i put za naknadne pravno obavezujue akte ili predstavljaju preduslov za postupak pred Sudom Pravde (lanovi 258 i 259 UFEU). Stvarni znaaj preporuka i miljenja je politiki i moralni. Obezbeujui pravne akte ove vrste, autori Ugovora su predvideli da bi, s obzirom na autoritet institucija Unije i njihovu iru perspektivu i obimno znanje o uslovima izvan ueg nacionalnog okvira, oni na koje se instrumenti odnose trebalo da dobrovoljno potuju preporuke koje su im upuene i da postupaju u skladu sa procenom institucija Unije o datoj situaciji. Meutim, preporuke i miljenja mogu imati direktno pravno dejstvo kada predstavljaju preliminarne ili naknadne obavezne instrumente ili ako se institucija koja ih je dala sama obavezala, ime je dovela do legitimnih oekivanja koja je neophodno ispuniti.
REZOLUCIJE, DEKLARACIJE I AKCIONI PROGRAMI
Pored pravnih akata predvienih Ugovorima, institucije Unije imaju na raspolaganju i mnotvo drugih metoda stvaranja i oblikovanja pravnog poretka EU. Najvaniji meu njima su rezolucije, deklaracije i akcioni programi. Rezolucije: Moe ih izdavati Evropski savet, Savet i Evropski parlament. One definiu zajednika miljenja i namere vezane za opti proces integracije i specifine zadatke u okviru i izvan EU. Rezolucije koje se odnose na unutranje funkcionisanje EU se, na primer, odnose na osnovna pitanja u vezi politike unije, regionalne politike, energetske politike i ekonomske i monetarne unije (naroito Evropskog monetarnog sistema). Primarni znaaj ovih rezolucija je u tome to one pomau u odreivanju politikog smera budueg rada Saveta. Kao manifestacije zajednike politike volje, rezolucije u znatnoj meri olakavaju postizanje konsenzusa u Savetu, a uz to garantuju barem minimalni nivo korelacije izmeu struktura koje donose odluke u
0 89
Zajednici i drava lanica. Svaka vrsta procene njihovog pravnog znaaja mora takoe uzeti u obzir i te funkcije, to znai da bi trebalo da ostanu fleksibilni instrument i ne budu ograniene prevelikim brojem pravnih uslova i obaveza. Deklaracije: Postoje dve razliite vrste deklaracija. Ukoliko se deklaracija odnosi na dalji razvoj Unije, kao to je Deklaracija o EU, Deklaracija o demokratiji i Deklaracija o osnovnim pravima i slobodama, ona je vie-manje ekvivalentna rezoluciji. Deklaracije ovog tipa se uglavnom koriste kako bi se dospelo do iroke javnosti ili specifine grupe lica kojima su upuene. Drugi tip deklaracija donosi se u kontekstu postupka odluivanja u Savetu i one iznose stavove svih ili pojedinih lanova Saveta o tumaenju odluka Saveta. Interpretativne deklaracije ovog tipa su redovna praksa u Savetu i predstavljaju neophodno sredstvo za postizanje kompromisa. Njihov pravni znaaj bi trebalo ocenjivati prema osnovnim naelima tumaenja, prema kojima bi kljuni faktor pri tumaenju znaenja pravne odredbe trebalo da u svim sluajevima bude izvorna namera njenog autora. Meutim, ovo naelo vai samo ukoliko deklaracija privue dovoljnu panju javnosti; na primer, to je zato to sekundarno zakonodavstvo Unije kojim se dodeljuju direktna prava pojedincima ne moe biti ogranieno sekundarnim sporazumima koji jo nisu javno dostupni. Akcioni programi: Ove programe pripremaju Savet i Komisija na svoju inicijativu ili na predlog Evropskog saveta i oni slue kako bi se u praksi primenili zakonodavni programi i opti ciljevi predvieni Ugovorima. Ukoliko je program izriito predvien Ugovorima, institucije Unije su obavezane tim odredbama pri njegovom planiranju. U Uniji se ti programi objavljuju kao Bele knjige. S druge strane, drugi programi se u praksi posmatraju kao opte smernice bez pravno obavezujueg efekta. Meutim, oni su pokazatelj planiranih aktivnosti institucija Unije. Takvi programi se u Uniji objavljuju kao Zelene knjige.
OBJAVLJIVANJE I KOMUNIKACIJA
Zakonodavni akti u vidu uredbi, direktiva upuenih svim dravama lanicama i odluka u kojima nije navedeno kome su upuene, objavljuju se u Slubenom glasniku Evropske unije (Serija L = Zakonodavstvo). Oni stupaju na snagu na dan koji je naveden u njima, ili ukoliko datum nije preciziran, dvadesetog dana od njihovog objavljivanja.
09 0
Nezakonodavni akti u vidu uredbi, direktiva ili odluka, u sluaju kada u njima nije precizirano kome su upuene, potpisuje predsednik institucije koja ih je usvojila. Objavljuju se u Slubenom glasniku (Serija C = Komunikacija). Ostale direktive i odluke koje preciziraju kome su upuene, dostavljaju se licima kojima su upuene i uruenjem stupaju na snagu. Ne postoji obaveza objavljivanja neobavezujuih instrumenata ili informisanja o njima, ali oni se obino objavljuju u Slubenom glasniku (Obavetenja).
ZAKONODAVNI PROCES U EU
Dok se u dravama volja naroda uglavnom izraava u parlamentu, predstavnici vlada drava lanica koji se sastaju u Savetu su dugo igrali odluujuu ulogu u izraavanju volje EU. To je prosto bilo zbog toga to se Evropska unija ne sastoji od jedne evropske nacije ve svoje postojanje i formu duguje kombinovanom doprinosu svojih drava lanica. One nisu jednostavno prenele deo svog suvereniteta na EU, ve su ga udruile na osnovu razumevanja da e zadrati zajedniko ovlaenje njegove primene. Meutim, u toku razvoja i produbljivanja procesa evropskih integracija, ova podela ovlaenja u procesu odluivanja, koji je u poetku bio usmeren na odbranu nacionalnih interesa drava lanica, razvila se u neto mnogo uravnoteenije, uz stalno jaanje statusa Evropskog parlamenta. Prvobitna procedura, u kojoj je Parlament samo konsultovan, bila je pre svega proirena na saradnju sa Savetom, da bi Parlament konano dobio ovlaenja zajednikog odluivanja u zakonodavnom procesu Evropske unije. Prema Lisabonskom ugovoru, ova ovlaenja Parlamenta za zajedniko odluivanje postala su redovan zakonodavni postupak, to jest, opte pravilo, ime je dodatno ojaan demokratski kredibilitet EU. Postupak zajednikog odluivanja sastoji se od zajednikog usvajanja uredaba, direktiva ili odluka od strane Evropskog parlamenta i Saveta na osnovu predloga Komisije. Samo u nekoliko izriito odreenih sluajeva usvajanje uredaba, direktiva ili odluka od strane Evropskog parlamenta uz uee Saveta ili od strane Saveta uz uee Evropskog parlamenta, predstavlja poseban zakonodavni postupak. Uz ove zakonodavne postupke, postoji i postupak odobrenja, koji Evropskom parlamentu daje konanu odluku o stupanju nekog pravnog instrumenta na snagu, kao i pojednostavljeni postupak, koji se primenjuje kada samo jedna institucija Unije izdaje neobavezujue instrumente.
091
2. i 3. decembar 1985. godine, Luksemburg. Na marginama Evropskog saveta, Evropljani federalisti demonstriraju u korist Evropske unije i ukidanja granica, to e meu nekim dravama biti primenjeno tek 10 godina kasnije.
Tok postupka Faza formulacije

U principu, mehanizam pokree Komisija, koja priprema predlog za usvajanje mere Unije (to je poznato kao pravo na inicijativu). Predlog priprema odsek Komisije koji se bavi odreenom oblau; u ovoj fazi se odsek esto savetuje s nacionalnim ekspertima. To se ponekad odvija u vidu rasprava posebno sazvanih komiteta; drugi nain je da relevantni odseci Komisije upute pitanja ekspertima. Meutim, Komisija nije obavezna da prihvati savet nacionalnih eksperata u pripremi svojih predloga. Nacrt koji Komisija priprema, a u kome je do najsitnijih detalja razraen sadraj i oblik mere, ide pred Komisiju kao celinu, i tada je dovoljna prosta veina da bi bio usvojen. To je sada predlog Komisije i alje se istovremeno Savetu i Evropskom parlamentu, a kada su neophodne konsultacije i Evropskom ekonomskom i socijalnom komitetu i Komitetu regiona, uz detaljna objanjenja.
Prvo itanje u Parlamentu i Savetu

Predsednik Evropskog parlamenta prosleuje predlog Parlamentarnom komitetu za koordinaciju radi daljeg razmatranja. O rezultatu diskusija u komitetu raspravlja se na plenarnoj sednici Parlamenta, i on je dat u vidu miljenja kojim se predlog usvaja, odbija ili se predlau amandmani. Parlament potom dostavlja svoj stav Savetu. Savet tada pri prvom itanju moe postupiti na sledei nain.
Ukoliko
odobri miljenje Parlamenta, akt se usvaja u formi tog miljenja; time se zavrava zakonodavni postupak. Savet ne odobri miljenje Parlamenta, on usvaja svoj stav u prvom itanju i prosleuje ga Evropskom parlamentu.
Ukoliko
Savet informie Evropski parlament o svim razlozima koji su ga doveli do usvajanja svog stava. Komisija informie Evropski parlament o svim detaljima svog stanovita.
Drugo itanje u Parlamentu i Savetu

Od trenutka kada se stanovite Saveta prosledi Evropskom parlamentu, on ima rok od tri meseca da preduzme neto od dole navedenog:
093
(1) Da odobri miljenje Saveta ili da ne donese odluku; akt o kome je re se u tom sluaju smatra usvojenim uz formulaciju koja odgovara stanovitu Saveta; (2) Da odbije stanovite Saveta veinom svojih lanova; predloeni akt e se smatrati neusvojenim i time e zakonodavni postupak biti zavren; (3) Da veinom svojih lanova dopuni stanovite Saveta; tako izmenjen tekst Parlamenta e se proslediti Savetu i Komisiji, koja daje miljenje o tim amandmanima. Savet raspravlja o izmenjenom stanovitu i ima tri meseca od prijema amandmana Parlamenta da preduzme neto od dole navedenog: (1) Moe prihvatiti sve amandmane Parlamenta; akt u pitanju se u tom sluaju smatra usvojenim. Kvalifikovana veina je dovoljna ukoliko je i Komisija saglasna sa amandmanima; ukoliko to nije sluaj, Savet moe odobriti amandmane Parlamenta iskljuivo jednoglasno.
Procedura pomirenja
Proceduru pomirenja inicira predsednik Saveta u dogovoru s predsednikom Evropskog parlamenta. U njegovoj osnovi je Komitet za pomirenje, koji trenutno sastavljen od 27 predstavnika, svih iz Saveta i Evropskog parlamenta. Komitet za pomirenje ima zadatak da postigne dogovor o zajednikom tekstu kvalifikovanom veinom u roku od est nedelja od sazivanja, na bazi stavova Evropskog parlamenta i Saveta sa drugog itanja. Komisija uestvuje u radu Komiteta za pomirenje i preduzima sve neophodne inicijative sa ciljem da pomiri stanovita Evropskog parlamenta i Saveta. Ukoliko u roku od est nedelja od sazivanja Komitet za pomirenje ne usvoji zajedniki tekst, predloeni akt se smatra neusvojenim.
Tree itanje u Parlamentu i Savetu

Ukoliko u roku od est nedelja od sazivanja Komitet za pomirenje usvoji zajedniki tekst, Evropski parlament e veinom glasova, a Savet kvalifikovanom veinom, imati period od est nedelja od tog odobrenja za usvajanje dotinog akta, u skladu sa zajednikim tekstom. Ukoliko to ne uine, predloeni akt se smatra neusvojenim a zakonodavni postupak je zavren.
09 4
REDOVNI ZAKONODAVNI POSTUPAK (LAN 294 UFEU) KOMISIJA Predlozi

KOMITET REGIONA
EVROPSKI PARLAMENT
(prvo itanje)
EVROPSKI EKONOMSKI I SOCIJALNI KOMITET
Stav Parlamenta i miljenje Komiteta
SAVET
(prvo itanje)
Bez amandmana od strane Parlamenta ili odobrenja svih u suprotnom amandmana od strane Saveta Instrument usvojen Stav Saveta
EVROPSKI PARLAMENT
(drugo itanje)
Odobren stav Saveta Amandmani veine lanova Odbijanje stava Saveta od strane veine lanova
Usvojena formulacija koja odgovara stavu Saveta
Zavretak zakonodavnog postupka Instrument nije usvojen
KOMISIJA Odobrava amandmane Parlamenta SAVET Odbija amandmane Parlamenta
(drugo itanje)
Kvalifikovanom veinom odobrava amandmane Usvajanje akta Savet odbija amandmane Jednoglasno odobravanje amandmana Usvajanje akta
KOMITET ZA POMIRENJE KOJI SAZIVA SAVET / PARLAMENT Postignut dogovor Savet i Parlament potvruju ishod prilikom treeg itanja Dogovor nije postignut Instrument se smatra odbijenim Kraj zakonodavnog postupka
095
objavljivanje
Konani tekst (na 23 aktuelna zvanina jezika Unije: bugarskom, ekom, danskom, holandskom, engleskom, estonskom, finskom, francuskom, nemakom, grkom, maarskom, irskom, italijanskom, letonskom, litvanskom, maltekom, poljskom, portugalskom, rumunskom, slovakom, slovenakom, panskom i vedskom) potpisuju predsednici Evropskog parlamenta i Saveta, potom se on objavljuje u Slubenom Glasniku Evropske unije ili, ukoliko je upuen odreenoj grupi, dostavlja se primaocima. Postupak zajednikog odluivanja predstavlja izazov i ansu za Parlament. Da bi postupak uspeno funkcionisao, mora postojati dogovor unutar Komiteta za pomirenje. Meutim, postupak takoe radikalno menja odnos izmeu Parlamenta i Saveta. Dve institucije su sada postavljene na isti nivo u zakonodavnom postupku i potrebno je da Parlament i Savet pokau svoju sposobnost postizanja kompromisa i usmere svoje napore u Komitetu za pomirenje ka postizanju dogovora.
POSTUPAK ODOBRENJA
Jo jedan od najvanijih oblika uea Parlamenta u zakonodavnom postupku je postupak odobravanja, gde se neki pravni instrument moe usvojiti samo uz prethodno odobrenje Parlamenta. Taj postupak, meutim, ne daje Parlamentu nikakav prostor za direktan uticaj na prirodu zakonskih odredaba. Na primer, parlament ne moe predlagati bilo kakve amandmane ili osiguravati njihovo prihvatanje tokom postupka odobravanja; njegova uloga je ograniena na prihvatanje ili odbijanje pravnog instrumenta koji mu je predat. Postoji odredba koja se odnosi na ovaj postupak, u vezi sa pristupanjem novih drava lanica, sklapanjem sporazuma o pridruivanju, sporazuma sa vanim budetskim implikacijama za EU i sporazuma sa dravama nelanicama u oblastima politike za koje vai redovni zakonodavni postupak (lan 218(6) UFEU).
POJEDNOSTAVLJENI POSTUPAK
Prema pojednostavljenom postupku, nije neophodan predlog Komisije da bi se pokrenuo zakonodavni postupak. Taj postupak se primenjuje kod mera u okviru sopstvenih ovlaenja Komisije (kao to je odobravanje dravne pomoi).
096
Pojednostavljeni postupak se primenjuje i za usvajanje neobavezujuih instrumenata, pogotovo preporuka i miljenja koje donose Komisija ili Savet. Komisija nije ograniena na ono to je izriito predvieno Ugovorima, ve moe i da formulie preporuke i daje miljenje tamo gde ih smatra neophodnim. U pojednostavljenom postupku, pravni akti se usvajaju prostom veinom.
s istem pravNe zatite eu

Unija koja ima ambicije da bude zajednica voena zakonom mora obezbediti svojim graanima kompletan i efikasan sistem pravne zatite. Sistem pravne zatite Unije ispunjava taj uslov. On prepoznaje pravo pojedinca na efikasnu sudsku zatitu prava koja potiu iz prava Unije. Ta zatita je jedno od osnovnih pravnih naela koja su rezultat ustavnih tradicija zajednikih za sve drave lanice i Evropsku konvenciju o ljudskim pravima (lan 6 i 13) i nju garantuje pravni sistem Evropske unije (Sud pravde, Opti sud i specijalizovani sudovi). Radi ostvarenja te zatite postoji itav niz postupaka, koji su opisani u daljem tekstu.
POSTUPAK U SLUAJU KRENJA (LAN 258 UFEU)
To je postupak kojim se utvruje da li neka drava lanica ne ispunjava obavezu koja joj je zadata pravom Unije. Sprovodi se iskljuivo pred Sudom pravde Evropske unije. S obzirom na ozbiljnost optube, obraanju Sudu pravde mora prethoditi preliminarni postupak u kom se dravi lanici daje mogunost da iznese svoje primedbe. Ukoliko se spor ne razrei u ovoj fazi, Komisija (lan 258 UFEU) ili druga drava lanica (lan 259 UFEU) moe pokrenuti postupak u Sudu. U praksi, inicijativu uglavnom preuzima Komisija. Sud sprovodi istragu albe i donosi odluku da li je dolo do krenja Ugovora. Ukoliko je to sluaj, od drave lanice koja je prekrila ugovor se tada zahteva da preduzme mere koje su neophodne za potovanje presude. Ukoliko drava lanica ne potuje presudu donetu protiv nje, Komisija ima mogunost da zatrai donoenja druge presude Suda kojom se dravi nalae da plati odreeni iznos ili kaznu (lan 260 UFEU). Dakle, postoje ozbiljne finansijske posledice za dravu lanicu koja nastavlja da zanemaruje sudsku presudu donetu protiv nje zbog krenja Ugovora.
097
ZAHTEVI ZA PONITENJE (LAN 263 UFEU)
Zahtevi za ponitenje su sredstvo objektivne sudske kontrole aktivnosti institucija i organa Unije (apstraktna sudska revizija) i oni obezbeuju graaninu pristup pravosuu EU, iako uz odreena ogranienja (garancija individualne pravne zatite). Oni se mogu podnositi protiv svih mera institucija i organa Unije koje proizvode obavezujui pravni uinak koji bi mogao da utie na interese tuioca, ozbiljno menjajui njihov pravni poloaj. Pored drava lanica, zahteve za ponitenje mogu da podnesu Evropski parlament, Savet, Komisija, Revizorski sud, Evropska centralna banka i Komitet regiona, pod uslovom da se pozivaju na krenje prava koja su im dodeljena. Graani i preduzea, s druge strane, mogu pokretati postupak samo protiv reenja koja su upuena njima lino ili koja, iako upuena nekom drugom, imaju direktno individualno dejstvo na njih. Sud pravde smatra da je to sluaj ukoliko je lice pogoeno na toliko specifian nain, da postoji jasna razlika izmeu njega i drugih lica ili preduzea. Kriterijum direktnosti ima za cilj da se obezbedi da se predmet prosleuje Sudu pravde ili Optem sudu ukoliko je injenica da je pravni status tuioca pogoran jasno utvrena, kao i priroda tog negativnog uticaja. Uslov individualnog sluaja je isto tako predvien radi spreavanja podnoenja povezanih tubi. Ukoliko se zahtev pozitivno rei, Sud pravde ili Opti sud mogu da proglase instrument nevaeim i to sa retroaktivnim dejstvom. U odreenim uslovima, moe se proglasiti nevaeim iskljuivo sa danom donoenja presude. Meutim, da bi se zatitila prava i interesi lica koja pokreu pravne sporove, izjava o nitavnosti moe biti izuzeta iz svakog takvog ogranienja.
TUBE ZBOG NEPOSTUPANJA (LAN 265 UFEU)
Ovaj vid postupka dopunjava pravnu zatitu koja je dostupna protiv Evropskog parlamenta, Evropskog saveta, Saveta, Komisije i Evropske centralne banke. Postoji preliminarni postupak kojim podnosilac tube prvo mora da obavesti instituciju o njenoj obavezi da ispuni svoju dunost. Predmet tube koju podnose institucije je tvrdnja da je organ u pitanju prekrio Ugovor nedonoenjem odluke koja je bila zahtevana od njega. U sluajevima gde albu podnosi graanin ili preduzee, predmet tube zbog nepostupanja se ograniava na tvrdnju da je institucija prekrila Ugovor proputajui da up-
098
uti pojedinanu odluku tom podnosiocu tube. Presuda prosto utvruje da je propust bio nezakonit. Sud pravde/Opti sud nema nadlenost da naloi donoenje odluke: od strane protiv koje je doneta presuda samo se zahteva da preduzme mere u skladu sa presudom (lan 266 UFEU).
TUBE ZA NAKNADU TETE (LANOVI 268 I 340(2) UFEU)
Graani i preduzea kao i drave lanice koji pretrpe tetu zbog propusta slubenika institucija EU imaju mogunost da podnesu zahteve za naknadu tete pred Sudom pravde. Osnova za odgovornost Evropske unije nije u potpunosti definisana Ugovorima i inae se upravlja optim naelima koja su zajednika zakonima drava lanica. Sud je to korigovao, smatrajui da moraju biti zadovoljeni sledei uslovi pre nego to se moe isplatiti naknada za tetu: (1) mora da postoji nezakonita radnja institucije Unije ili nekog od njenih slubenika u okviru obavljanja svoje funkcije. Nezakonita radnja nastupa ukoliko postoji ozbiljna povreda propisa prava Unije kojim se daje pravo pojedincu, preduzeu ili dravi lanici ili je donet kako bi se oni zatitili. Zakoni kod kojih je prepoznata zatitna priroda su prvenstveno osnovna prava i slobode unutranjeg trita ili osnovna naela zatite legitimnih oekivanja i proporcionalnosti. Povreda je u dovoljnoj meri ozbiljna ukoliko je data institucija u veoj meri izala iz okvira svojih diskrecionih ovlaenja. Sud se trudi da ogranii svoje zakljuke na usku kategoriju lica pogoenih spornom merom i na obim pretrpljene tete, koja mora da bude vea od relativnog komercijalnog rizika koji je oekivan u datom poslovnom sektoru; (2) teta mora zaista biti pretrpljena; (3) neophodno je da postoji uzrono-posledina veza izmeu akta institucije Unije i pretrpljene tete; (4) nije neophodno dokazivati nameru ili nemar.
TUBE SLUBENIKA ZAJEDNICE (LAN 270 UFEU)
Sporovi izmeu Evropske unije i njenih slubenika ili njihovih nadivelih lanova porodice mogu se takoe reavati pred Sudom Pravde. Nadlenost za ovakve tube ima specijalizovani sud za slubenike pri Optem sudu.
SPOROVI O PATENTIMA UNIJE (LANOVI 257 I 262 UFEU)
Pravni osnov za formiranje Suda Unije za patente uveden je Ugovorom iz Nice. Sud Unije za patente, koji e tek biti oformljen i koji e se nalaziti pri Sudu Pravde, imao bi nadlenost nad sporovima u vezi sa buduim ev-
099
ropskim patentnim sistemom. Preciznije, bavio bi se postupcima vezanim za povrede i validnost patenata Unije. Cilj formiranja evropskog patentnog sistema je da putem jedinstvenog postupka olaka i uini jeftinijom zatitu novih izuma u svim dravama lanicama Evropske unije. Tako e biti eliminisani konkurentski nedostaci koji pogaaju evropske inovatore i stimulisae se investicije u istraivanje i razvoj.
APELACIONI POSTUPAK (LAN 256(2) UFEU)
Odnos izmeu Suda pravde i Opteg suda osmiljen je tako da su presude Opteg suda podlone pravu albe Sudu pravde, iskljuivo vezano za pravna pitanja. alba moe biti zasnovana na nedostatku nadlenosti Opteg suda, krenju procedure kojim se negativno utie na interese podnosioca albe ili na povredi prava Unije od strane Opteg suda. Ukoliko je alba opravdana i proceduralno prihvatljiva, Sud pravde ukida presudu Opteg suda. Ukoliko je predmet zreo za donoenje sudske odluke, Sud pravde moe da donese sopstvenu presudu; u suprotnom mora da vrati predmet Optem sudu, koji je obavezan pravnom procenom Suda pravde. Slian sistem danas postoji izmeu specijalizovanih sudova i Opteg suda, pri emu opti sud analizira odluke specijalizovanih sudova kao da je apelacioni sud. Odluku Opteg suda o albi moe ponovo preispitati Sud pravde, iako samo u specijalnim okolnostima.
PROVIZORNA PRAVNA ZATITA (LANOVI 278 I 279 UFEU)
Tube podnete Sudu pravde ili Optem sudu, ili albe na presude koje su doneli, nemaju obustavljajue dejstvo. Meutim, mogue je zatraiti od Suda pravde ili Opteg suda reenje o obustavi primene akta koji se osporava (lan 278 UFEU) ili donoenje privremenog sudskog reenja (lan 279 UFEU). Opravdanost svakog zahteva za donoenje privremenih mera procenjuju sudovi na osnovu sledea tri kriterijuma: (1) potencijal za uspeh u smislu glavnog pitanja (fumus boni juris): procenjuje se od strane suda u preliminarnoj saetoj analizi argumenata koje je izneo podnosilac albe; (2) hitnost reenja: procenjuje se na osnovu toga da li je reenje koje je zatraio podnosilac zahteva neophodno kako bi se izbegla ozbiljna i nepopravljiva teta; kriterijumi koji se koriste u donoenju ove procene obuhvataju prirodu i ozbiljnost prekraja i njegove specifine i nepovratno tetne posledice po imovinu podnosioca zahteva kao i druge predmete pravne zatite; finan-
10 0
sijski gubitak je ozbiljne i nepopravljive prirode samo ukoliko se ne moe nadoknaditi ak i ukoliko se predmet rei u glavnom postupku u korist podnosioca zahteva; (3) procena interesa: tetne posledice koje e podnosilac zahteva verovatno pretrpeti ukoliko njegov zahtev za donoenje privremene mere bude odbijen ocenjuju se u odnosu na interes Evropske unije da se mera odmah primeni, kao i u odnosu na tetne posledice po trea lica u sluaju da privremena mera bude doneta.
PRELIMINARNE PRESUDE (LAN 267 UFEU)
U pitanju je postupak kojim nacionalni sudovi mogu da zatrae smernice o pravu Unije od Suda pravde. U sluajevima kada se od nacionalnog suda zahteva primenjivanje odredaba Unije u predmetu na kome radi, sud moe obustaviti postupak i zatraiti od Suda pravde pojanjenje validnosti instrumenta Unije u pitanju i/ili tumaenje instrumenta i Ugovora. Sud pravde odgovara presudom umesto savetodavnog miljenja; time se naglaava obavezujua priroda njegove presude. Postupak donoenja preliminarne presude, za razliku od ostalih postupaka koji se u ovom tekstu razmatraju, nije parnini postupak, ve samo jedna faza u postupku koji poinje i zavrava se pred nacionalnim sudovima. Cilj je da se obezbedi jednoobrazno tumaenje prava Unije a tako i jedinstvo pravnog poretka Evropske unije. Pored te druge funkcije, postupak je isto tako od znaaja kada je re o zatiti individualnih prava. Nacionalni sudovi mogu samo da izvre procenu usklaenosti nacionalnog prava i prava Unije pa da, u sluaju svake neusklaenosti, primene pravo Unije koje je merodavnije i direktno primenjivo ukoliko su sadraj i obim delovanja odredaba Unije jasno definisani. Ta jasnoa redovno moe biti utvrena samo preliminarnom presudom Suda pravde, to znai da postupak za donoenje takve presude daje graanima Unije mogunost da dovedu u pitanje aktivnosti svojih drava lanica koje su u suprotnosti sa pravom EU i da osiguraju primenu prava Unije pred nacionalnim sudovima. Ova dvojna funkcija postupka donoenja preliminarne presude u izvesnoj meri nadoknauje ogranienja nametnuta pojedincima koji direktno podnose tube Sudu pravde i time je od presudnog znaaja za pravnu zatitu pojedinca. Meutim, uspeh ovih postupaka na kraju zavisi od toga koliko su nacionalne sudije i sudovi skloni prosleivanju predmeta viim nadlenim organima. Predmet: Sud pravde donosi presude o tumaenju instrumenata prava Unije i analizira validnost akata institucija Unije koji su od pravnog znaaja.
101
Odredbe nacionalnog prava ne mogu biti predmet preliminarne presude. U postupcima za donoenje preliminarne presude, Sud pravde nije ovlaen da tumai nacionalno pravo niti da procenjuje njegovu kompatibilnost sa pravom Unije. Ta injenica se esto zanemaruje u pitanjima koja se prosleuju Sudu pravde, koji se poziva da razmotri mnoga pitanja koja se specifino odnose na usklaenost odredaba nacionalnog prava s pravom Unije, ili da donese odluku o primenjivosti odreene odredbe prava Unije u postupcima pred nacionalnim sudom. Iako su ta pitanja zapravo proceduralno neprihvatljiva, Sud pravde ih ne vraa nacionalnim sudovima; naprotiv, on ponovo tumai pitanje koje mu je prosleeno kao zahtev nacionalnog suda koji ga je prosledio za dobijanje osnovnih ili sutinskih kriterijuma za tumaenje relevantnih odredaba prava Unije, ime omoguava nacionalnom sudu da naknadno sam uradi procenu kompatibilnosti nacionalnog prava s pravom Unije. Postupak koji je usvojen u Sudu pravde jeste da se iz dostavljene dokumentacije a posebno iz osnova za prosleivanje izdvoje oni elementi prava Unije koje je potrebno tumaiti za potrebe izvornog pravnog spora. Pravo na sprovoenje postupka: Postupak je dostupan svim sudovima drava lanica. Ovaj izraz bi trebalo razumeti u okviru znaenja prava Unije i on se ne fokusira na naziv, ve na funkciju i poloaj pravosudnog organa unutar sistema pravne zatite u dravama lanicama. Na toj osnovi, izraz sudovi podrazumeva sve nezavisne institucije (to jest, one koje ne podleu instrukcijama) ovlaene za reavanje sporova u dravi ureenoj ustavom, u propisnom pravnom postupku. U skladu sa ovom definicijom, ustavni sudovi u dravama lanicama i ovlaeni organi za reavanje sporova izvan dravnog pravosudnog sistema su ovlaeni da prosleuju predmete ali ne privatni arbitrani tribunali. Odluka nadlenog suda o tome da li je potrebno proslediti predmet zavisie od znaaja odredbe prava Zajednice za reavanje predmetnog spora, to procenjuje nacionalni sud. Strane mogu da zatrae, ali ne i da zahtevaju da se predmet prosledi. Sud pravde razmatra relevantnost predmeta samo u vezi sa tim da li je dato pitanje prikladno za prosleivanje (to jest, da li je zaista za njega potrebno tumaenje ugovora Unije ili pravne validnosti akta neke institucije Unije), odnosno da li se stvarno radi o pravnom sporu (odnosno, da li su pitanja o kojima bi Sud trebalo da d pravno miljenje u postupku donoenja preliminarnog reenja samo hipotetika ili se odnose na pravno pitanje koje je ve reeno). Sud pravde tek u izuzetnim sluajevima odbija da razmotri neki predmet iz navedenih razloga, jer s obzirom na poseban znaaj meusobne saradnje pravosudnih vlasti, Sud ostaje suzdran prilikom
102
primene tih kriterijuma. Uprkos tome, novije presude ukazuju na to da je Sud postao stroiji u pogledu ispunjenosti uslova za prosleivanje tako to je veoma dosledan kada je re o ve ustanovljenim uslovima da nalog za prosleivanje sadri dovoljno jasno i detaljno obrazloenje o injeninoj i pravnoj pozadini izvornog postupka i da ako ta informacija nije pruena, Sud izjavljuje da nije u mogunosti da obezbedi propisno tumaenje prava Unije i odbija zahtev za donoenje preliminarne presude kao neprihvatljiv. Obaveza prosleivanja predmeta: Nacionalni sud ili tribunal protiv ije odluke ne postoji pravni lek prema nacionalnim zakonima, obavezan je da prosledi predmet. Pojam prava na albu obuhvata sve vidove pravne zatite kojima moe da se preispita sudska presuda u injeninom i pravnom smislu (alba) ili samo u pravnom smislu (alba zbog pravnih pitanja). Meutim, ovaj pojam ne obuhvata obine pravne lekove koji imaju ogranieno ili specifino dejstvo (kao to su novi postupci, ustavna alba). Sud koji ima obavezu da prosledi predmet moe takvo prosleivanje izbei samo ukoliko to pitanje nije od materijalnog znaaja za ishod predmeta u postupku ili ukoliko je na njega Sud pravde ve odgovorio ili tumaenje prava Unije ne dovodi do bilo kakve opravdane sumnje. Meutim, obaveza prosleivanja je bezuslovna tamo gde je dovedena u pitanje validnost instrumenta Unije. Sud pravde je bio veoma jasan u pogledu toga da jedino on ima ovlaenje da odbije nezakonite pravne odredbe prava Unije. Tako nacionalni sudovi moraju da primenjuju i potuju pravo Unije dok ga Sud pravde ne proglasi nevaeim. Poseban dogovor se primenjuje na sudove koji uestvuju u postupku koji je pokrenut kako bi se pruila privremena pravna zatita. Prema nedavno donetim presudama Suda pravde, ti sudovi imaju ovlaenje, podlono odreenim uslovima, da obustave primenu nacionalnog upravnog akta koji potie iz uredbe Unije, ili da izdaju privremena reenja kako bi provizorno utvrdili stanje pravnih odnosa istovremeno zanemarujui postojeu odredbu prava Unije. Nepotovanje obaveze prosleivanja predmeta predstavlja krenje Ugovora Unije, zbog ega bi mogao da bude pokrenut postupak protiv relevantne drave lanice zbog krenja Ugovora. Meutim, u praksi su efekti takvog postupka veoma ogranieni, s obzirom na to da vlada te drave lanice ne moe da postupa po bilo kom nalogu Suda pravde zbog toga to nezavisnost njenog pravosua i naela raspodele ovlaenja znae da on ne moe da izdaje instrukcije nacionalnim sudovima. Danas kada je prihvaeno naelo odgovornosti drava lanica za neusklaenost s pravom Unije (vi-
103
deti sledee poglavlje), mogunost da pojedinci podnesu zahteve za naknadu teta koje su eventualno nastale kao posledica toga to relevantna drava lanica nije ispunila svoju obavezu da prosleuje predmete, prua bolje izglede za uspeh. Dejstvo: Preliminarna presuda koja se izdaje u vidu sudske presude, direktno je obavezujua za sud koji je prosledio nalog, kao i za sve druge sudove koji sasluavaju isti predmet. U praksi ona ima veoma visok status presedana za kasnije predmete sline prirode.
o DgovorNost Drava laNica za kreNje prava uNije

Odgovornost drave lanice za tetu koju pretrpe pojedinci kao posledicu krenja prava Unije koje se moe pripisati datoj dravi, u naelu je ustanovio Sud pravde u svojoj presudi od 5. marta 1996. godine u spojenim predmetima C-46/93 Brasserie du pcheur i C-48/93 Factortame. Ta presuda, koja je predstavljala presedan, bila je na istom nivou sa ranijim presudama Suda pravde o prvenstvu prava Unije, direktnoj primenljivosti odredaba prava Unije i prihvatanju paketa osnovnih prava same Unije. Presuda je bila ak prosleena samom Sudu kao neizbena posledica direktnog dejstva odredaba Zajednice ije je krenje izazvalo pretrpljenu tetu, i ona u znatnoj meri poveava mogunosti jednog pojedinca da primora dravne organe sve tri centralne vlasti (zakonodavne, izvrne i pravosudne) da potuju i sprovode pravo Unije. Presuda je nastavak razvoja presuda Suda u predmetima Frankovi i Bonifai. Dok su ranije presude ograniavale odgovornost drava lanica na sluajeve gde su pojedinci pretrpeli tetu zbog propusta da se izvri pravovremeni prenos direktive koja im dodeljuje lina prava ali koja nije direktno bila njima upuena, poslednja presuda je ustanovila naelo opte odgovornosti koja obuhvata svaku povredu prava Unije koju je mogue pripisati nekoj dravi lanici.
ODGOVORNOST DRAVA LANICA ZA PRAVNE AKTE ILI NEPOSTUPANJE
Ovaj vid odgovornosti je definisan pomou tri kriterijuma koji su najveim delom istovetni onima koji vae za Uniju u slinoj situaciji. (1) Cilj odredbe Unije koja je prekrena mora biti garantovanje prava pojedincu.
10 4
(2) Povreda mora da bude dovoljno ozbiljna, to jest, drava lanica mora nesumnjivo prekoraiti granice svojih diskrecionih ovlaenja u znatnoj meri. O tome moraju doneti odluku nacionalni sudovi, koji imaju iskljuivu odgovornost za utvrivanje injenica i procenjivanje ozbiljnosti povrede prava Unije. Presuda Suda pravde uprkos tome prua nacionalnim sudovima vie osnovnih smernica: inioci koje nadleni sud moe uzeti u razmatranje obuhvataju jasnou i preciznost prekrenog pravila, diskrecionu meru koja je tim pravilom ostavljena nacionalnim vlastima ili vlastima Zajednice, bilo da su povreda i izazvana teta bile namerne ili nenamerne, bilo da je neka greka u zakonu bila oprostiva ili neoprostiva, injenicu da je stanovite institucije Zajednice doprinelo propustu, kao i usvajanje odluke o zadravanju nacionalnih mera ili prakse koje su u suprotnosti s pravom Zajednice. U bilo kom pogledu, povreda prava Zajednice bie nedvosmisleno dovoljno ozbiljna ukoliko je nastavila da postoji uprkos presudi kojom je utvreno postojanje povrede ili preliminarnoj presudi ili postojeoj sudskoj praksi Suda u vezi sa predmetom iz koga je jasno da dato ponaanje predstavlja povredu. (3) Mora da postoji direktna uzrono-posledina veza izmeu povrede obaveze drave lanice i tete koju pretrpi oteena strana. Nije neophodno dokazivati propust (nameru ili nemar) pored utvrivanja da je dolo do dovoljno ozbiljne povrede prava Unije.
ODGOVORNOST ZA POVREDU PRAVA UNIJE OD STRANE SUDOVA
Sud pravde je prilino jasan kada je re o tome da se naela koja je ustanovio radi utvrivanja odgovornosti odnose na poslednju od tri centralne vlasti, tanije na sudsku vlast. Njegove presude nisu predmet provere samo u sukcesivnim fazama albenog postupka; ukoliko su donete zanemarujui krenje prava Unije, mogu da postanu predmet tube za nadoknadu tete pred nadlenim sudovima u dravama lanicama. Prilikom utvrivanja injenica koje prate krenje prava Unije prilikom donoenja neke presude, postupci ove vrste moraju takoe ponovo razmotriti pitanja koja se odnose na sadrinu prava Unije, tokom ega se dati sud ne moe samo pozivati na obavezujue efekte presude specijalizovanog suda kome je predmet bio upuen. Sud kome bi trebalo da se nadleni nacionalni sudovi obrate s pitanjima u vezi tumaenja i/ili validnosti odredaba Unije,
105
kao i usklaenosti reima nacionalne odgovornosti s pravom Unije, opet je Sud pravde, kome se mogu proslediti pitanja u okviru postupka donoenja preliminarne presude (lan 267 UFEU). Meutim, odgovornost zbog povrede putem presude ostae izuzetak. U pogledu relevantnih strogih uslova, odgovornost se moe razmatrati samo ukoliko sud namerno zanemaruje pravo Unije ili ukoliko, kao to je sluaj s predmetom Kbler, sud na najvioj instanci, krei pravo Unije, ini pravosnanim reenje koje je na tetu pojedinca, a da prethodno ne zatrai od Suda pravde obrazloenje situacije u pogledu zakona Unije koji je relevantan za reenje. U poslednjem od navedenih sluajeva, neophodno je za zatitu prava graana Unije koji se pozivaju na pravo Unije, da se nadoknadi teta koja im je prouzrokovana reenjem suda na najvioj instanci.
10 6
Pozicija prava Unije u odnosu na pravni sistem u celini

Nakon svega to smo saznali o strukturi EU i njenoj pravnoj organizaciji, nije lako dodeliti pravu Unije njegovo zaslueno mesto u pravnom poretku u celini i definisati granice izmeu njega i drugih pravnih poredaka. Neophodno je odbaciti dva mogua pristupa njegovoj klasifikaciji. Pravo Unije ne moe se posmatrati kao prosta zbirka meunarodnih sporazuma, niti se moe videti kao deo, odnosno dodatak, nacionalnih pravnih sistema.
autoNomija pravNog poretka eu

Osnivanjem Unije, drave lanice su ograniile svoj zakonodavni suverenitet i inei to, stvorile su samostalan skup propisa koji su obavezujui za njih, njihove graane i sudove. Jedan od najpoznatijih predmeta reavanih pred Sudom pravde bio je Kosta protiv ENEL-a iz 1964. godine, u kome je g. Kosta podneo tubu protiv nacionalizacije proizvodnje i distribucije elektrine energije i posledinog dodeljivanja poslova bivih kompanija za elektrinu energiju ENEL-u, odnosno novom javnom preduzeu. Autonomija pravnog poretka EU je od osnovnog znaaja za prirodu EU, jer je ona jedina garancija da pravo Unije nee biti razvodnjeno interakcijom sa nacionalnim pravom i da e se jednako primenjivati irom cele Unije. Iz tog razloga se pojmovi prava Unije tumae u svetlu ciljeva pravnog poretka Evropske unije i Unije uopte. To tumaenje, specifino vezano za Uniju, je nezamenjivo s obzirom na to da pravo Unije osigurava odreena prava i da bi bez njega ona bila ugroena, poto bi svaka drava lanica, tumaei odredbe na razliite naine, tada zasebno odluivala o sadraju sloboda koje bi pravo Unije trebalo da garantuje. Primer za to je pojam radnika, na kojem se temelji pojam slobode kretanja. Pojam radnika specifian za Uniju ima prilinu mogunost odstupanja od pojmova koji su poznati i primenjuju se u pravnim porecima drava lanica. tavie, jedini standard kojim se mere
107
pravni instrumenti Unije jeste samo pravo Unije, a ne nacionalno zakonodavstvo ili ustavno pravo. Kakav je odnos izmeu prava Unije i nacionalnog prava, u poreenju s ovim konceptom autonomije pravnog poretka EU? ak i ukoliko pravo Unije predstavlja pravni poredak koji je samodovoljan u odnosu na pravne poretke drava lanica, ova situacija se ne sme posmatrati kao situacija u kojoj su pravni poredak EU i pravni sistemi drava lanica postavljeni jedan iznad drugog kao slojevi stena. injenica da vae za iste ljude, koji tako istovremeno postaju dravljani pojedinane drave i graani EU, negira takvo strogo razgranienje pravnih poredaka. Drugo, takav pristup zanemaruje injenicu da pravo Unije moe postati funkcionalno samo ukoliko ini deo pravnih poredaka drava lanica. Istina je da su pravni poredak Evropske unije i nacionalni pravni poreci meusobno isprepletani i meusobno zavisni.
iNterakcija izmeu prava uNije i NacioNalNog prava

Ovaj aspekt odnosa izmeu prava Unije i nacionalnog prava obuhvata one oblasti gde se ta dva sistema meusobno dopunjuju. lan 4(3) UEU je u dovoljnoj meri jasan: U skladu sa naelom iskrene saradnje, Unija i drave lanice se uz puno meusobno potovanje, meusobno pomau u izvravanju zadataka koji proizlaze iz odredaba Ugovora. Drave lanice preduzimaju sve odgovarajue mere, opte ili posebne, da bi osigurale ispunjavanje obaveza predvienih Ugovorima ili koje su rezultat akata institucija Unije. Drave lanice olakavaju izvravanje zadataka Unije i uzdrae se od bilo kakvih mera koje bi mogle da ugroze ostvarivanje ciljeva Unije. Ovo opte naelo iskrene saradnje inspirisano je sveu da pravni poredak EU sam po sebi nije u mogunosti da u potpunosti ostvari ciljeve koji su predvieni osnivanjem EU. Za razliku od nacionalnih pravnih poredaka, pravni poredak Evropske unije nije zatvoreni sistem, ve se u svojim aktivnostima oslanja na nacionalne sisteme. Sve tri grane vlasti zakonodavna, izvrna i sudska zato moraju da prihvate da pravni poredak EU nije strani sistem i da su drave lanice i institucije Unije stvorile meusobne
10 8
neraskidive veze radi ostvarivanja zajednikih ciljeva. Evropska unija nije samo zajednica interesa; ona je zajednica koja se zasniva na solidarnosti. Iz navedenog sledi da se od nacionalnih vlasti zahteva ne samo da potuju Ugovore Unije i sekundarno zakonodavstvo; one moraju i da ih sprovode i oivljavaju. Interakcija izmeu ta dva sistema je toliko raznovrsna da je neophodno dati nekoliko primera. Prvi primer kako se pravni poreci EU i nacionalni pravni poreci meusobno prepliu i dopunjavaju jeste direktiva, koja je ve razmatrana u poglavlju o zakonodavstvu. Sve to sama direktiva utvruje u obavezujuem smislu je rezultat koji drava lanica mora da ostvari; na nacionalnim vlastima je da, pomou domaih propisa, donesu odluku kako i kojim sredstvima e taj rezultat biti ostvaren. U oblasti sudstva, ova dva sistema se prepliu kroz postupak donoenja preliminarne presude koji je opisan u lanu 267 UFEU, u kome nacionalni sudovi mogu, a nekad i moraju, da prosleuju pitanja o tumaenju i validnosti prava Unije Sudu pravde, ija presuda moe biti od presudnog znaaja za reavanje datog spora. Dve stvari su jasne: prvo, od sudova u dravama lanicama se zahteva da potuju i primenjuju pravo Unije; drugo, tumaenje prava Unije i deklaracije o njegovoj validnosti su iskljuiva nadlenost Suda pravde. Meusobna zavisnost prava EU i nacionalnog prava je dodatno ilustrovana onim do ega dolazi kada je potrebno popuniti praznine u pravu Unije: pravo Unije se poziva na postojea pravila nacionalnog prava kako bi upotpunilo pravila koja samo odreuje. Ovaj princip vai za itav niz obaveza koje potiu iz prava Unije, osim ukoliko pravo Unije nije definisalo pravila za sopstvenu primenu. U svakom takvom sluaju, nacionalne vlasti primenjuju pravo Unije kroz odredbe iz sopstvenih pravnih sistema. Meutim, taj princip vai pod jednim uslovim: jednoobrazna primena prava Unije se mora ouvati, jer bi u suprotnom za graane i preduzea bilo potpuno neprihvatljivo da im se sudi po razliitim kriterijumima te da se tako nepravedno tretiraju.
koNflikti izmeu prava uNije i NacioNalNog prava

Ipak, odnos izmeu prava Unije i nacionalnog prava karakteriu i povremeni sudari ili sukobi izmeu pravnog poretka Unije i nacionalnih pravnih poredaka. Do takve situacije uvek dolazi kada odredba prava Unije prenosi prava i namee obaveze direktno graanima Unije, dok je njen sadraj u suprotnosti sa nekim pravilom nacionalnog propisa. Prikrivena
109
iza ovog naizgled jednostavnog problema, nalaze se dva temeljna pitanja ustrojstva EU, a odgovori na ta pitanja treba da predstavljaju test opstanka pravnog poretka EU, to konkretno podrazumeva direktnu primenljivost prava Unije i prvenstvo prava Unije nad nacionalnim pravom sa kojim je u sukobu.
DIREKTNA PRIMENJIVOST PRAVA UNIJE NA NACIONALNO PRAVO
Pre svega, naelo direktne primenljivosti prosto znai da pravo Unije prenosi prava i namee obaveze direktno, ne samo institucijama Unije i dravama lanicama, ve i graanima Unije. Jedno od izvanrednih dostignua Suda pravde jeste to to je uspostavio direktnu primenjivost prava Unije, uprkos prvobitnom otporu izvesnih drava lanica, i time zagarantovao postojanje pravnog poretka EU. Njegova sudska praksa u vezi sa tim zapoela je ve pomenutim predmetom holandskog saobraajnog preduzea Van Gend & Loos. Preduzee je pokrenulo tubu u holandskom sudu protiv carinskih vlasti koje su naplatile uveanu carinu za hemijski proizvod uvezen iz Savezne Republike Nemake. U konanoj analizi, ishod ovog postupka je zavisio od pitanja da li pojedinci mogu da se pozivaju na lan 12 Ugovora o EEZ, koji izriito zabranjuje da drave lanice uvode nove carinske namete i poveavaju postojee carine na zajednikom tritu. Uprkos savetima brojnih vlada i svog nezavisnog advokata, Sud je doneo presudu da su, u pogledu prirode i cilja Unije, odredbe prava Unije u svim sluajevima direktno primenljive. U obrazloenju svoje presude, Sud je naveo sledee: ...Zajednica predstavlja novi pravni poredak ... iji predmet ine ne samo drave lanice ve i njihovi dravljani. Nezavisno od zakonodavstva drava lanica, pravo Zajednice ne namee obaveze samo pojedincima, ve ima za cilj i da dodeljuje prava. Ta prava ne nastaju samo kada ih izriito dodeljuje Ugovor, ve i kroz obaveze koje Ugovor jasno namee pojedincima kao i dravama lanicama i institucijama Zajednice. Ta smela izjava nas, meutim, ne dovodi daleko, s obzirom na to da i dalje ostaje pitanje koje odredbe prava Unije su direktno primenjive. Sud je najpre ovo pitanje posmatrao u odnosu na primarno zakonodavstvo Unije i proglasio da pojedinci mogu biti direktan predmet svih odredaba Ugovora
110
Unije koje (i) definiu apsolutne uslove, (ii) koje su same po sebi kompletne i zatvorene u pravnom smislu, pa zato (iii) ne zahtevaju dalje aktivnosti drava lanica ili institucija Unije kako bi se sprovele ili ostvarile pravni efekat. Sud je presudio da je nekadanji lan 12 EEZ ispunjavao te kriterijume i da je firma Van Gend & Loos stoga mogla na osnovu njega da stekne prava koja je sud u Holandiji bio obavezan da garantuje, dok je kao rezultat toga holandski sud ponitio carinske dabine koje su uvedene u suprotnosti s Ugovorom. Nakon toga, Sud je nastavio da primenjuje ovaj argument i na ostale odredbe Ugovora o EEZ koje su od daleko veeg znaaja za graane Unije od lana 12. Presude koje je posebno znaajno ovde spomenuti odnose se na direktnu primenljivost odredaba o slobodi kretanja (lan 45 UFEU), slobodi poslovnog organizovanja (lan 49 UFEU) i slobodi pruanja usluga (lan 56 UFEU). U pogledu garancija koje se odnose na slobode kretanja, Sud pravde je doneo presudu kojom se one proglaavaju direktno primenljivim u predmetu Van Duyn. injenice iz tog predmeta bile su sledee: gici van Dajn (Duyn), dravljanki Holandije, odbijena je u maju 1973. godine dozvola za ulazak u Veliku Britaniju radi zaposlenja kao sekretarica u sajentolokoj crkvi, organizaciji koju je britansko Ministarstvo unutranjih poslova procenilo kao drutveno tetnu. Pozivajui se na propise Unije o slobodi kretanja radnika, gica van Dajn je podnela tubu Visokom sudu (High Court) i zatraila od suda presudu po kojoj bi ona imala pravo da boravi u Velikoj Britaniji zbog zapoljavanja, kao i da joj se dozvoli ulazak u zemlju. Kao odgovor na pitanje prosleeno Visokom sudu, Sud pravde je zakljuio da je lan 48 iz Ugovora o EZZ (lan 45 UFEU) direktno primenljiv i stoga prenosi individualna prava koja su ostvariva pred sudovima drava lanica. Belgijski dravni savet (Conseil dtat) je zatraio od Suda pravde da donese presudu o direktnoj primenljivosti odredaba koje garantuju slobodu poslovnog organizovanja. Dravni savet je trebalo da donese odluku o tubi koju je podneo holandski advokat J.Rajners (Reyners), koji je eleo da potvrdi svoja prava koja potiu iz lana 52 Ugovora o EEZ (lan 49 UFEU). Gospodin Rajners se oseao obaveznim da podnese tubu nakon to mu je uskraeno pravo da obavlja svoju pravniku delatnost u Belgiji zbog toga to je strani dravljanin, uprkos injenici da je poloio neophodne belgijske ispite. U svojoj presudi od 21. jula 1974. godine, Sud je zakljuio da razliit tretman dravljana i stranaca u pogledu poslovnog organizovanja vie nije
111
1. mart 2004. godine ena kredom crta kartu Evrope, onako kako e izgledati 1. januara 2007. godine.
112
dopustiv, s obzirom na to da je lan 52 Ugovora o EEZ bio direktno primenljiv od kraja prelaznog perioda, pa je time graanima Unije dato pravo na traenje plaenog zaposlenja u drugoj dravi lanici na isti nain kao i dravljanima te drave. Kao rezultat te presude, g. Reynersu je morala da bude priznata profesija pravnika u Belgiji. Sud pravde je dobio priliku u predmetu Van Binsbergen da izriito ustanovi direktnu primenljivost odredaba koje se odnose na slobodu pruanja usluga. Ti postupci su izmeu ostalog obuhvatali i pitanje da li je holandska pravna odredba iz koje proistie da samo lica sa prebivalitem u Holandiji mogu pravno da zastupaju stranke u albenom postupku, u skladu sa pravilima Unije o slobodi pruanja usluga. Sud je presudio da ta odredba nije usaglaena, na osnovu toga to se svim ogranienjima kojima bi graanin Unije mogao biti podvrgnut zbog svog dravljanstva ili mesta prebivalita kri lan 59 Ugovora o EZZ (lan 56 UFEU) i zbog toga su ona nevaea. Veoma je znaajno u praktinom smislu i priznavanje direktne primenljivosti odredaba o slobodnom kretanju robe (lan 41 UFEU), naelu o jednakim zaradama za mukarce i ene (lan 157 UFEU), o optoj zabrani diskriminacije (lan 25 UFEU) i slobodi konkurencije (lan 101 UFEU). Kada je re o sekundarnom zakonodavstvu, pitanje direktne primenljivosti pokree se samo u vezi sa direktivama i odlukama upuenim dravama lanicama, s obzirom da uredbe i odluke upuene pojedincima ve imaju svoju direktnu primenljivost na osnovu Ugovora Unije (lan 288(2) i (4) UFEU). Od 1970. godine, Sud je proirio svoja naela koja se odnose na direktnu primenljivost na odredbe iz direktiva i odluka upuenih dravama lanicama. Praktini znaaj direktnog dejstva prava Unije u obliku u kome ga je razvio i realizovao Sud pravde se teko moe previe naglasiti. Ono unapreuje poloaj pojedinaca pretvaranjem sloboda zajednikog trita u prava koja mogu biti ostvarena pred nacionalnim sudovima. Direktan efekat prava Unije tako predstavlja jedan od stubova pravnog poretka Evropske unije.
PRVENSTVO PRAVA UNIJE NAD NACIONALNIM PRAVOM
Direktna primenljivost odredbe prava Unije vodi do drugog, jednako bitnog pitanja: ta se dogaa ukoliko neka odredba prava Unije proizvede direktna prava i obaveze za graane Unije i tako doe u sukob sa nekim pravilom nacionalnog prava?
113
Takav konflikt izmeu prava Unije i nacionalnog prava moe se reiti samo ako jedna strana popusti drugoj. Zakonodavstvo Unije ne sadri bilo kakve izriite odredbe koje se odnose na to pitanje. Ni jedan od Ugovora o Uniji ne sadri odredbu gde se, na primer, kae da je pravo Unije nadreeno ili da je podreeno nacionalnom pravu. Uprkos tome, jedini nain reavanja konflikata izmeu prava Unije i nacionalnog prava je da se pravu Unije dodeli prvenstvo i da mu se dozvoli da po merodavnosti prevazie sve nacionalne odredbe koje se razlikuju od propisa Unije, ime e zauzeti njihovo mestu u nacionalnim pravnim porecima. Konano, jako malo bi ostalo od pravnog poretka EU ukoliko bi bio podreen nacionalnom pravu. Svaki nacionalni zakon bi mogao da poniti pravila Unije. Vie ne bi bilo ni govora o jednoobraznoj i jednakoj primeni prava Unije u dravama lanicama. Isto tako, ni Evropska unija ne bi bila u mogunosti da izvrava zadatke koje su joj poverile drave lanice. Sposobnost Unije da funkcionie bila bi ugroena, dok izgradnja ujedinjene Evrope, u koju se polau velike nade, nikada ne bi bila ostvarena. Takav problem ne postoji kada je re o odnosu izmeu meunarodnog prava i nacionalnog prava. Budui da meunarodno pravo ne postaje deo pravnog poretka neke drave dok se ne usvoji putem akta o inkorporiranju ili prenoenju, o pitanju prvenstva se odluuje samo na osnovu nacionalnog prava. Zavisno od redosleda prvenstva koji nacionalni pravni sistem pripie meunarodnom pravu, ono moe imati prvenstvo nad ustavnim pravom, moe se nai izmeu ustavnog prava i obinog statutarnog prava ili prosto imati jednak status kao i statutarno pravo. Odnos izmeu inkorporiranog ili prenetog meunarodnog prava i nacionalnog prava se utvruje primenjivanjem pravila po kome je najnovija usvojena pravna odredba merodavnija od odredbi koje su prethodno vaile (lex posterior derogat legi priori). Meutim, ova nacionalna pravila o sukobu prava ne vae za meusobni odnos prava Unije i nacionalnog prava, jer pravo Unije ne predstavlja deo bilo kog nacionalnog pravnog poretka. Svaki sukob izmeu prava Unije i nacionalnog prava moe biti reen samo na osnovu pravnog poretka EU. Ponovo je bilo na Sudu pravde da, u pogledu tih implikacija, ustanovi uprkos protivljenju nekoliko drava lanica naelo prvenstva prava Unije koje je od sutinskog znaaja za postojanje pravnog poretka Evropske unije. Time je Sud postavio drugi stub pravnog poretka EU pored direktne primenljivosti, ime e na posletku taj pravni poredak postati vrsto zdanje.
114
U predmetu Kosta protiv ENEL-a, Sud je dao dve vane primedbe vezane za meusobni odnos prava Unije i nacionalnog prava.
Drave
lanice su definitivno prenele suverena prava na Zajednicu koju su same stvorile, a kasnije jednostrane mere ne bi bile dosledne pojmu prava EU. naelo Ugovora, ni jedna drava lanica ne sme dovoditi u pitanje status prava Unije kao sistema koji je jednako i generalno primenljiv irom EU.
Kao
Iz toga sledi da pravo Unije, koje je usvojeno u skladu sa ovlaenjima definisanim u Ugovorima, ima prvenstvo nad bilo kojim protivrenim zakonom drava lanica. Ne samo da je snanije od ranijeg nacionalnog prava, ve isto tako ima i ograniavajue dejstvo na zakone koji su kasnije usvojeni. Konano, Sud u svojoj presudi nije doveo u pitanje nacionalizaciju italijanske industrije elektrine energije, ve je prilino jasno utvrdio prvenstvo prava Unije nad nacionalnim pravom. Pravna posledica ovog pravila prvenstva je to, u sluaju konflikta pravnih sistema, nacionalni zakon koji je u suprotnosti s pravom Unije prestaje da se primenjuje i to se ne moe uvoditi novo nacionalno zakonodavstvo ukoliko nije usklaeno s pravom Unije. Sud se od tada dosledno pridravao tog zakljuka i ak ga je u jednom pogledu proirio. Dok se presuda za predmet Kosta odnosila samo na pitanje prvenstva prava Unije nad obinim nacionalnim zakonima, Sud je potvrdio naelo prvenstva i u pogledu odnosa izmeu prava Unije i nacionalnog ustavnog prava. Nakon poetnog oklevanja, nacionalni sudovi su u principu prihvatili tumaenje Suda pravde. U Holandiji, gde je prvenstvo prava unije nad domaim ustavnim pravom izriito definisano ustavom (lanovi 65 do 67), svakako ne bi bilo tekoa. U drugim dravama lanicama, nacionalni sudovi su takoe prihvatili naelo prvenstva prava Unije nad nacionalnim pravom. Meutim, ustavni sudovi Nemake i Italije su najpre odbili da prihvate prvenstvo prava Unije nad nacionalnim ustavnim pravom, naroito zbog garantovane zatite osnovnih prava. Povukli su svoje primedbe tek nakon to je zatita osnovnih prava u pravnom poretku EU dostigla standard koji je u sutini odgovarao standardu njihovih nacionalnih ustava. Meutim, Savezni ustavni sud Nemake nastavio je da ima bojazan u vezi sa daljom
115
integracijom, to je jasno pokazao svojim presudama u vezi sa Ugovorom iz Mastrihta i nedavno, Lisabonskim ugovorom.
TUMAENJE NACIONALNOG PRAVA U SKLADU SA PRAVOM UNIJE
Da bi se spreio sukob prava Unije i nacionalnog prava koji nastaje zbog primene pravila prvenstva, sve dravne institucije koje specifino sprovode ili donose presude na osnovu prava mogu da se pozovu na tumaenje nacionalnog zakona u skladu sa pravom Unije. Bilo je potrebno dosta vremena da Sud pravde prihvati ideju tumaenja u skladu sa pravom EU i da je ugradi u pravni poredak Unije. Nakon to je Sud pravde prvobitno smatrao da je prikladno obezbediti usklaenost nacionalnih zakona sa nekom direktivom samo kada to zahtevaju nacionalni sudovi, 1984. godine je prvi put ustanovio obavezu tumaenja nacionalnog prava u skladu sa direktivama, u predmetu Von Colson i Kamann. U tom predmetu se reavalo pitanje iznosa naknade koja se mora isplatiti na osnovu diskriminacije ena u pogledu dostupnosti zapoljavanja. Dok su relevantne nemake zakonske odredbe predviale samo Vertrauensschaden (uzaludno oslanjanje na legitimna oekivanja), Direktiva 76/207/EEZ navodi da nacionalno pravo mora predvideti efikasne kazne kako bi obezbedilo postojanje jednakih mogunosti u pogledu dostupnosti zapoljavanja. Meutim, s obzirom na to da relevantne kazne nisu detaljnije utvrene, direktiva nije mogla da se smatra direktno primenljivom po tom osnovu i postojala je opasnost da e Sud pravde morati da presudi da, iako nacionalno pravo nije u skladu sa pravom Unije, ne postoji osnov da nacionalni sudovi uzmu u obzir nacionalno pravo. Sud pravde je stoga presudio da su nacionalni sudovi obavezni da tumae i primenjuju nacionalno zakonodavstvo u graanskim pitanjima na nain koji obezbeuje efikasne kazne za diskriminaciju na osnovu rodne pripadnosti. isto simbolina kompenzacija ne bi ispunila uslov postojanja efikasne primene direktive. Sud pravde daje pravnu osnovu za tumaenje nacionalnog prava u skladu s pravom Unije optem naelu iskrene saradnje (lan 4(3) UEU). Prema tom lanu, drave lanice moraju preduzeti sve odgovarajue mere, bilo da su opte ili posebne, da bi obezbedile ispunjavanje obaveza koje potiu iz Ugovora o Evropskoj uniji ili su rezultat aktivnosti institucija Unije. Nacionalne vlasti su tako obavezne i da tumaenje i primenu nacionalnog prava, koje je sekundarno u odnosu na pravo Unije, usklade sa formulacijom i namenom
116
prava Unije (obaveza saradnje). Za nacionalne sudove, to se odraava u njihovoj ulozi evropskih sudova, u tom smislu da oni obezbeuju pravilnu primenu i potovanje prava Zajednice. Poseban vid tumaenja nacionalnog prava u skladu sa pravom Unije je naelo tumaenja u skladu sa direktivama, prema kome su drave lanice obavezne da primenjuju direktive. Pravnici i sudovi moraju pomoi svojim dravama lanicama u potpunom ispunjavanju ove obaveze, tako to e primenjivati naelo tumaenja u skladu sa direktivama. Tumaenje nacionalnog prava u skladu sa direktivama obezbeuje usklaenost sa direktivama na nivou na kome se pravo primenjuje i time garantuje da se nacionalni zakon o implementaciji tumai i primenjuje na isti nain u svim dravama lanicama. To spreava da se na nacionalnom nivou razliito tretiraju pitanja koja su tek usklaena na nivou Unije putem direktive. Ogranienja u tumaenju nacionalnog prava u skladu sa pravom Zajednice nalaze se u nedvosmislenoj formulaciji nacionalnog prava koje nije otvoreno za tumaenje; ak i ako postoji obaveza prema pravu Zajednice da se nacionalno pravo tumai prema pravu Unije, nacionalno pravo se ne moe tumaiti contra legem . Ovo vai i za sluajeve u kojima domai zakonodavac izriito odbija da prenese neku direktivu u nacionalno pravo. Sukob izmeu prava Unije i nacionalnog prava moe se reiti iskljuivo putem postupka protiv relevantne drave lanice zbog neispunjavanja obaveza iz Ugovora (lan 258 i 259 UFEU).
117
27. septembar 1964. godine, Brisel. Automobil sa evropskom registarskom tablicom parkiran ispred zgrade Joyeuse entre, budueg sedita Evropske komisije, koja je tada bila u izgradnji.
118
Zakljuci
Kakva opta slika pravnog poretka EU proizlazi iz ovoga? Pravni poredak EU je istinski temelj Unije koji joj daje zajedniki pravni sistem u okviru koga funkcionie. Samo stvaranjem novog prava i njegovim ouvanjem mogu se dostii osnovni ciljevi Unije. Pravni poredak EU je ve postigao mnogo u tom pogledu. Zahvaljujui ovom novom pravnom poretku je zajedniko trite, kroz irom otvorene granice, znaajan nivo trgovine robom i uslugama, migraciju radnika i veliki broj transnacionalnih veza meu kompanijama, ve postalo deo svakodnevnog ivota za oko 500 miliona ljudi. Jo jedna karakteristika pravnog poretka Unije, koja je od istorijskog znaaja, je njegova mirotvorna uloga. Imajui za cilj odravanje mira i slobode, on zamenjuje silu kao sredstvo reavanja sukoba pravom koje povezuje pojedince i drave lanice u jedinstvenu Zajednicu. Zato je pravni poredak Unije vaan instrument ouvanja i stvaranja mira. Zajednica prava Evropske unije i pravni poredak u njenoj osnovi mogu opstati samo ukoliko su potovanje i ouvanje tog pravnog poretka garantovani pomou dva kamena temeljca: direktne primenljivosti prava Unije i prvenstva prava Unije nad nacionalnim pravom. Ova dva naela, ije postojanje i ouvanje odluno podrava Sud pravde, garantuju jednoobraznu i prioritetnu primenu prava Unije u svim dravama lanicama. Uprkos svim svojim manama, pravni poredak Evropske unije daje neprocenjiv doprinos u reavanju politikih, ekonomskih i drutvenih problema drava lanica Unije.
119
Aneks
s uDska praksa
Priroda i prvenstvo prava Unije
Predmet 26/62 Van Gend & Loos [1963.] ECR 1 (priroda prava Unije; prava i obaveze pojedinaca). Predmet 6/64 Kosta protiv ENEL-a [1964.] ECR 1251 (priroda prava Unije; direktna primenljivost, prvenstvo prava Unije). Predmet 14/83 Von Colson i Kamann [1984.] ECR 1891 (tumaenje nacionalnog prava u skladu s pravom Unije). Predmet C-213/89 Factortame [1990.] ECR I-2433 (direktna primenljivost i prvenstvo prava Unije). Spojeni predmeti C-6/90 i C-9/90 Frankovi i drugi [1991.] ECR I-5357 (efekat prava Unije; odgovornost drava lanica za neispunjavanje obaveza Unije: neprenoenje direktive u nacionalni pravni sistem). Spojeni predmeti C-46/93 i C-48/93 Brasserie du pcheur i Factortame [1996.] ECR I-1029 (Efekat prava Unije; opta odgovornost drava lanica za neispunjavanje obaveza Unije). Spojeni predmeti C-10/97 do C-22/97 IN.CO.GE 90 [1998.] ECR I-6307 (prvenstvo prava Unije). Predmet C-416/00 Morellato [2003.] ECR I-9343 (prvenstvo prava Unije). Spojeni predmeti C-397/01 do C-403/01 Pfeiffer i drugi [2004.] ECR I-8835 (tumaenje nacionalnog prava u kladu sa pravom Unije).
Ovlaenja EU
Predmet 8/55 Fdration charbonnire de Belgique [1954.1956.] ECR 292 (podrazumevana ovlaenja; zvanino utvrivanje cena). Predmet 22/70 AETR [1971] ECR 263 (pravno lice i ovlaenje EU za sklapanje ugovora). Predmet 6/76 Kramer [1976] ECR 1279 (spoljni odnosi; meunarodne obaveze; nadlenost EU). Miljenje 1/91 [1993.] ECR I-6079 (Sporazum o EEP I; raspodela ovlaenja). Miljenje 2/91 [1993.] ECR I-1061 (raspodela ovlaenja izmeu EU i drava lanica). Miljenje 1/94 [1994.] ECR I-5267 (Sporazum o STO; raspodela ovlaenja). Miljenje 2/94 [1996.] ECR I-1759 (pristupanje EZ Evropskom sudu za ljudska prava; nepostojanje ovlaenja).
120
Efekti pravnih akata

Predmet 2/74 Reyners [1974.] ECR 631 (direktna primenljivost; sloboda poslovnog organizovanja). Predmet 33/74 van Binsbergen [1974.] ECR 1299 (direktna primenjivost; pruanje usluga). Predmet 41/74 Van Duyn [1974.] ECR 1337 (direktna primenjivost; sloboda kretanja). Predmet 11/77 Patrick [1977.] ECR 1199 (direktna primenjivost; pravo poslovnog organizovanja). Predmet 70/83 Kloppenburg [1984.] ECR 1075 (direktive; direktna primenljivost). Predmet 152/84 Marshall [1986.] ECR 723 (direktive; direktna primenljivost). Predmet 103/88 Costanzo [1989.] ECR 1861 (direktive; direktna primenljivost; uslovi; posledice). Predmet 322/88 Grimaldi [1989.] ECR 4407 (preporuke; direktna primenljivost ili njen izostanak; potovanje od strane nacionalnih sudova). Predmet C-188/89 Forster [1990.] ECR I-3343 (direktive; horizontalno direktno dejstvo). Predmet C-292/89 Antonissen [1991.] ECR I-773 (izjave u zapisnicima Saveta; status za potrebe tumaenja).
Predmet C-91/92 Faccini Dori [1994.] ECR I-3325 direktive; horizontalno direktno dejstvo). Predmet C-431/92 Komisija protiv Nemake (Grosskotzenburg) [1995.] ECR I-2189 (direktiva; efekat objektivnog prava). Predmet C-465/93 Atlanta Fruchthandelsgesellschaft [1995.] ECR I-3761 (ispitivanje valjanosti uredbe, prethodna odluka; naredba o privremenim merama; uslovi). Predmet C-469/93 Chiquita Italia [1995.] ECR I-4533 (direktan efekat odredaba GATT i Konvencije iz Lomea). Predmet C-368/96 Generics [1998.] ECR I-7967 (izjave u zapisnicima Saveta; status za potrebe tumaenja). Predmet C-144/01 Mangold [2005.] ECR I-9981 (direktiva; horizontalno direktno dejstvo).
Osnovna prava
Predmet 29/69 Stauder [1969.] ECR 419 (osnovna prava; opta pravna naela). Predmet 11/70 Internationale Handelsgesellschaft [1970.] ECR 1125 (osnovna prava; opta pravna naela). Predmeti 146/73 i 166/73 Rheinmhlen I, II [1974.] ECR 33 i 139 (mera do koje su nacionalni sudovi obavezani presudama viih sudova).
121
Predmet 4/73 Nold [1974.] ECR 491 (osnovna prava; opta pravna naela; zajednike ustavne tradicije). Predmet 175/73 Amalgamated European Public Service Union [1974.] ECR 917 (sloboda osnivanja udruenja). Predmet 130/75 Prais [1976.] ECR 1589 (sloboda veroispovesti i uverenja). Predmet 149/77 Defrenne [1978.] ECR 1381 (osnovna prava; opta pravna naela). Predmet 44/79 Hauer [1979.] ECR 3727 (osnovna prava; pravo vlasnitva). Predmet 85/79 Hoffmann-La Roche [1979.] ECR 461 (osnovna prava; naelo prava na sasluanje) Predmet 293/83 Gravier [1985.] ECR 593 (jednak tretman; studentska kolarina). Predmet 234/85 Keller [1986.] ECR 2897 (sloboda bavljenja zvanjem ili profesijom). Spojeni predmeti 46/87 i 227/88 Hoechst [1989.] ECR 2919 (osnovna prava; naelo prava na sasluanje; upravni postupak; nepovredivost doma; prosleivanje Evropskom sudu za ljudska prava). Predmet 265/87 Schrder [1989.] ECR 2263 (pravo vlasnitva; sloboda izbora i bavljenja zvanjem ili profesijom; ogranienja). Predmet 5/88 Wachauf [1989.] ECR 2633 (ogranienja osnovnih prava).
Predmet C-219/91 Ter Voort [1992.] ECR I-5485 (sloboda izraavanja). Predmet C-97/91 Borelli [1992.] ECR I-6313 (osnovna prava; pravo na pokretanje postupka pred sudovima). Predmet C-357/89 Raulin [1992.] ECR I-1027 (jednaki tretman; zabrana diskriminacije na osnovu nacionalnosti). Predmet C-132/91 Katsikas [1992.] ECR I-6577 (osnovna prava; sloboda bavljenja zvanjem ili profesijom). Predmet C-2/92 Bostock [1994.] ECR I-955 (osnovna prava; pravo vlasnitva; sloboda bavljenja zvanjem ili profesijom; pravilna implementacija prava EU). Predmet C-280/93 Nemaka protiv Saveta [1994.] ECR I-5065 (pravo vlasnitva; sloboda bavljenja zvanjem ili profesijom; ogranienja od javnog interesa). Predmet C-415/93 Bosman i drugi [1995.] ECR I-4921 (osnovna prava; sloboda bavljenja zvanjem ili profesijom). Predmet C-55/94 Gebhard [1995.] ECRI-4165 (osnovna prava; pravo organizovanja; sloboda bavljenja zvanjem ili profesijom). Miljenje 2/94 [1996.] ECR I-1759 (osnovna prava; pristupanje Evropske unije Evropskom sudu za ljudska prava).
122
Predmet C-377/98 Holandija protiv Parlamenta i Saveta [2001.] ECR I-7079 (ljudsko dostojanstvo; pravo na fiziki integritet). Predmet C-274/99 P, Connolly [2001.] ECR I-1611 (sloboda miljenja). Predmet C-60/00 Carpenter [2002.] ECRI-6279 (zatita porodice). Predmet C-112/00 Schmidberger[2003.] ECR I-5659 (ogranienja osnovnih prava Zajednice; sloboda okupljanja i sloboda miljenja). Predmet C-276/01 Steffensen [2003.] ECR I-3735 (pravo na efikasnu pravnu zatitu). Predmet C-25/02 Rinke [2003.] ECR I-8349 (opte naelo ravnopravnosti). Predmet C-36/02 Omega [2004.] ECR I-9609 (ogranienja osnovnih prava).
Predmeti 66/79, 127/79 i 128/79 Salumi [1980.] ECR 1237. Predmet 70/83 Kloppenburg [1984.] ECR 1075. Spojeni predmeti T-551/93 i T-231/94 do T-234/94 Industrias Pesqueras Campos i drugi [1996.] ECR II-247. Spojeni predmeti T-116/01 i T-118/01 P & O European Ferries (Vizcaya) protiv Komisije [2003.] ECR II-2957.
Proporcionalnost
Predmet 116/76 Granaria [1977.] ECR 1247. Predmet 265/87 Schrder [1989.] ECR 2237. Predmet C-161/96 Sdzucker [1998.] ECR I-281. Predmet C-171/03 Toeters [2004.] ECR I-10945.
o pta pravNa Naela (izBor)

Pravna sigurnost
Spojeni predmeti 18/65 i 35/65 Gutmann [1967.] ECR 61. Predmet 98/78 Racke [1979.] ECR 69. Predmet 96/78 Decker [1979.] ECR 101. Predmet 61/79 Denkavit [1980.] ECR 1205.
Zatita legitimnih oekivanja

Predmet 74/74 CNTA [1975.] ECR 533. Predmet 20/86 Mulder [1988.] ECR 2321. Predmet 170/86 Von Deetzen [1988] ECR 2355. Predmet C-368/89 Crispoltoni I [1991.] ECR I-3695. Predmet T-119/95 Hauer [1998.] ECR II-2713.
123
Naelo podreenosti
Predmet T-29/92 SPO [1995.] ECR II-289. Predmet C-84/94 Velika Britanija protiv Saveta [1996.] ECR I-5755 Spojeni predmeti C-36/97 i C-37/97 Kellinhusen i Ketelsen [1998.] ECR I-6337. Predmet C-491/01 British American Tobacco (Investments) i Imperial Tobacco [2002.] ECR I-11453.
Dravljanstvo Unije
Predmet C-85/96 Martnez Sala [1998.] ECR I-2691. Predmet C-184/99 Grzelczyk [2001.] ECR I-6193. Predmet C-224/98 dHoop [2002.] ECR I-6191. Predmet C-413/99 Baumbast [2002.] ECR I-7091. Predmet C-403/03 Schempp [2005.] ECR I-6421.
124
Evropska komisija Abeceda prava Evropske unije autor: Profesor Klaus-Diter Borhart Luksemburg: Kancelarija za publikacije Evropske unije, 2013. godine 2013. - 124 str.- 163 x 250 mm ISBN: 978-92-9238-069-4 doi:10.2871/28979
126
Kancelarija za publikacije Evropske unije je izdavaka kua institucija, agencija i drugih organa Evropske unije. Ona obezbeuje direktan i besplatan pristup evropskom pravu i publikacijama Evropske unije.
Informiite se o Evropskoj uniji u Srbiji
INFORMACIONI CENTAR EVROPSKE UNIJE Deanska 1 (Dom omladine) 11000 Beograd, Srbija Pon - pet: 10:00 19:00 Sub: 10:00 15:00 T: +381 11 322 9922 E: info@euinfo.rs W: www.euinfo.rs Facebook: euinfo.rs Twitter: euicbg YouTube: euicbg
DELEGACIJA EVROPSKE UNIJE U REPUBLICI SRBIJI Avenija 19a, Vladimira Popovia 40/V 11070 Novi Beograd, Srbija T: +381 11 308 3200 E: delegacija-serbia@eeas.europea.eu W: www.europa.rs
Onlajn servisi bookshop.europa.eu: EU publikacije cordis.europa.eu: Istraivanje i razvoj eur-lex.europa.eu: EU zakon ted.europa.eu: Javne nabavke 2, rue Mercier 2985 Luksemburg LUKSEMBURG
ABECEDA PRAVA EVROPSKE UNIJE

Profesor Klaus-Diter Borhart Lisabonski ugovor je stupio na snagu 1. decembra 2009. godine, nakon to ga je ratikovalo svih 27 drava lanica Evropske unije. Lisabonskim ugovorom su uvedene promene u evropskom pravu i institucijama. Abeceda prava Evropske unije iji je autor KlausDiter Borhart razmatra korene evropskog projekta i njegovog razvoja kao pravnog poretka, i predstavlja vaan referentni rad o ovoj temi. Autor prua uvid u nain na koji je izgraena Evropska unija, njena iroka naela i pravni poredak na kojima poiva, analizirajui ih u odnosu na nacionalne zakone drava lanica. Ova knjiga je namenjena ljudima koji nisu pravni strunjaci i koji ele da razumeju uticaj evropskog prava na njihov svakodnevni ivot.
JN-30-12-500-SR-C
ISBN: 978-92-9238-069-4
doi:10.2871/28979
Kancelarija za publikacije Evropske unije

Abeceda Prava EU SRB

Uploaded by

Document Information

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Abeceda Prava EU SRB

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Abeceda prava Evropske unije

Profesor Klaus-Diter Borhart

Kancelarija za publikacije Evropske unije

Abeceda prava Evropske unije

071 073 074 074 075 076

081 083 091 093 097 097

107 107 108 109 110

Od Pariza do Lisabona, preko Rima, Mastrihta, Amsterdama i Nice

prva grupa : evroatlaNtske o rgaNizacije

D ruga grupa : savet evrope i oeBs

trea grupa : evropska u Nija

Ugovor o funkcionisanju Evropske unije

Ugovor o osnivanju Evropske zajednice za atomsku energiju

Osnovne vrednosti Evropske unije

lan 3 Ugovora o Evropskoj uniji (ciljevi Unije)

evropska uNija kao garaNt mira

j eDiNstvo i jeDNakost kao uvek aktuelNa tema

potovaNje NacioNalNog iDeNtiteta

Ustav Evropske unije

z aDaci evropske uNije

o vlaeNja evropske uNije

i Nstitucije evropske uNije

SUD PRAVDE EVROPSKE UNIJE

EVROPSKA CENTRALNA BANKA

EVROPSKA INVESTICIONA BANKA

BROJ GLASOVA U SAVETU 29 29 29 29 27 27 14 13 12 12 12 12 12 10 10 10 7 7 7 7 7 4 4 4 4 4 3

BROJ MESTA U EVROPSKOM PARLAMENTU 99 78 78

evropski parlament (lan 14 UeU)

PREDSEDNIK 14 potpredsednika 5 kvestora (konsultativna uloga)

lan 10 UEU (predstavnika demokratija)

Grupa Evropske narodne stranke (demohriani) 264 (+ 4)

Grupa Progresivnog saveza socijalista i demokrata u Evropskom parlamentu 162 (+ 5)

evropski savet (lan 15 UeU)

savet (lan 16 UeU) Sastav i predsedavanje Savetom

Komitet stalnih predstavnika Koreper I i II

Specijalni komitet za poljoprivredu

Generalni sekretarijat (oko 2200 slubenika)

Izrada zakonodavnih akata

Koordinacija makroekonomske politike

Priprema za sastanke Saveta

Visoki predstavnik Unije za spoljne poslove i bezbednosnu politiku (lan 18 UEU)

evropska komisija (lan 17 UeU)

Administracija i sprovoenje zakonodavstva Unije

sud pravde evropske unije (lan 19 UeU)

Izbor sudija i nezavisnih advokata

sastavljena od pet i tri sudije.

oblikovanje prava Unije.

albe protiv odluka Opteg suda (lan 256 (2) UFEU)

evropska centralna banka (lanovi 129 i 130 UFeU)

revizorski sud (lanovi 285 i 286 UFeU)

evropski ekonomski i socijalni komitet (lan 301 UFeU)

SLOVENIJA KIPAR LUKSEMBURG MALTA

Komitet regiona (lan 305 UFeU)

eu kao tvoreviNa prava i

pravNi izvori prava uNije

IZVORI PRAVA UNIJE

1. PRIMARNO ZAKONODAVSTVO Ugovori o osnivanju Unije Opta naela prava

4. OPTA NAELA PRAVA

5. KONVENCIJE IZMEU DRAVA LANICA Odluke Koreper-a Meunarodni ugovor

OSNIVAKI UGOVORI EU KAO PRIMARNI IZVOR PRAVA UNIJE

Sporazumi kao priprema za pristupanje Uniji ili za uspostavljanje carinske unije

Sporazum o Evropskom ekonomskom prostoru (EEP)

UREDBE KAO ZAKONI UNIJE

Tok postupka Faza formulacije