Participativno Upravljanje Za Održivi Razvoj

PARTICIPATIVNO UPRAVLJANJE
ZA ODRIVI RAZVOJ
Ekonomski institut, Zagreb

2009.
CIP zapis dostupan je u raunalnom katalogu

Nacionalne i sveuiline knjinice u Zagrebu pod brojem 718957.
ISBN 978-953-6030-38-5
PARTICIPATIVNO UPRAVLJANJE ZA
ODRIVI RAZVOJ
Zagreb, 2009.
Ekonomski institut, Zagreb, 2009
IZDAVA
Trg J. F. Kennedyja 7, Zagreb
http://www.eizg.hr
ZA IZDAVAA
Sandra valjek, ravnateljica Ekonomskog instituta, Zagreb
UREDNICI
eljka Kordej-De Villa

Paul Stubbs
Marijana Sumpor
RECENZENTI
Vladimir Lay
Velimir Pravdi
IZVRNI UREDNIK
Josip ipi
TEHNIKI UREDNIK
Vladimir Sukser
GRAFIKO OBLIKOVANJE
Studio 2M
TISAK
GAEA STUDIO, Zagreb
Tiskano u 300 primjeraka
Sadraj
Popis tablica ...........................................................................................................7
Popis slika ..............................................................................................................8
Popis kratica...........................................................................................................9
Predgovor ............................................................................................................. 11
I. ODRIVI RAZVOJ
1. O odrivom razvoju .............................................................................................. 17
2. Lokalna dimenzija odrivog razvoja ....................................................................47
Dubravka jurlina Alibegovi i eljka Kordej-De Villa
3. U potrazi za odgovarajuim pokazateljima - mogu li pomoi
pri upravljanju gradovima? ...................................................................................63
II. RAZVOJNO UPRAVLJANJE
4. Uvodno o razvojnom upravljanju, odrivom razvoju i koordinaciji ......................83
Marijana Sumpor
5. Stvaranje kolaborativnih prednosti
koordinacijom regionalnih razvojnih aktivnosti ..................................................107
Marijana Sumpor
6. Institucionalni kapaciteti za integralni regionalni razvoj
i novi pristupi upravljanju razvojem u Hrvatskoj.................................................133
Marijana Sumpor
III. PARTICIPACIJA
7. Participacija, partnerstvo i/ili pomo:
unutarnji i vanjski dionici u odrivom razvoju .........................................................149
Paul Stubbs
8. Vanjske intervencije u razvoj zajednice u Hrvatskoj:
ideologije i uinci meunarodne pomoi ...........................................................167
Paul Stubbs
9. Participacija u tranziciji: problemi i mogunosti
participativnih pristupa upravljanju stratekim razvojem
u Hrvatskoj 3 analize sluaja ..........................................................................189
Irena oki, Nenad Starc i Paul Stubbs
Pojmovnik ...........................................................................................................205
Popis tablica
Tablica 1.1.
Prikaz relevantnih radova u razdoblju 1974.-2008. ............................... 28
Tablica 2.1.
Ciljevi lokalnog ekonomskog razvoja, naini njihovog

ostvarivanja i pokazatelji upjenosti ..................................................... 53
Tablica 2.2.
Prednosti i nedostaci razliitih naina planiranja prorauna ................. 54
Tablica 3.1.
Okolini pokazatelji .................................................................................74
Tablica 3.2.
Ekonomski pokazatelji ............................................................................74
Tablica 3.3.
Pokazatelji upravljanja ........................................................................... 75
Tablica 4.1.
Obiljeja (starog) vladanja i (novog) upravljanja .................................... 92
Tablica 6.1.
Osnovni statistiki podaci na upanijskoj

i lokalnoj razini u Hrvatskoj .................................................................. 136
Tablica 7.1.
Razine participacije ..............................................................................151
Tablica 8.1.
Proireni kombinirani model socijalne politike .................................... 168
Tablica 8.2.
Pomo lokalnoj vlasti 2003. godine ......................................................174
Tablica 8.3.
Periodizacija donatorskih intervencija ................................................. 177
Popis slika
Slika 1.1.
Stilizirana EKC .......................................................................................... 33
Slika 3.1.
Odnosi izmeu pokretakih mehanizama, pritisaka,

stanja, utjecaja i odgovora ......................................................................... 68
Slika 4.1.
Koncept odrivog razvoja .......................................................................... 87
Slika 4.2. Odrivo upravljanje razvojem i odrivi razvoj ............................................ 96

Slika 5.1.
Koncept modela koordinacije................................................................... 108
Slika 5.2. Model koordinacije prema razinama upravljanja i sektorima ...................121

Slika 5.3. Model koordinacije prema razinama i fazama upravljanja ...................... 122
Slika 6.1.
Integrirani pogled na institucije, razvojno upravljanje i odrivi razvoj ..... 135
Slika 6.2. Regionalni BDP Hrvatske po stanovniku ................................................. 137

Slika 6.3. Nezaposlenost u Hrvatskoj na upanijskoj razini (u %) ........................... 138
Slika 7.1.
Ljestvica participacije .............................................................................. 152
Slika 7.2. Tipologija dionika ..................................................................................... 154
Prilog 1.
Karta Republike Hrvatske - NUTS II regije ...............................................211
Popis kratica
AED Academy for Educational Development
AERE Association and Regions of Environmental and Resource Economists
BDP Bruto domai proizvod
BNP Bruto nacionalni proizvod
CARDS Community Assistance for Reconstruction and Development Support
CCI Centre for Civil Initiatives
CRDA Community Revitalization through Democratic Action
CroNGO Support for Croatian NGOs
CRS Catholic Relief Services
DAC Development Assistance Committee
DEP Development Education Program, World Bank
DFID (UK Government) Department for International Development
D&P Decentralizacija i participacija
DISCUS - Developing Institutional and Social Capacities for Urban Sustainability
DPRO Dravni programi razvitka otoka
DPSIR Driving Forces-Pressures-State-Impact-Response
DZS Dravni zavod za statistiku
ECRA Economic and Community Revitalization Activity Programme
ECTF European Community Task Force
EIZ Ekonomski institut, Zagreb
EK Europska komisjia
EKC Environmental Kuznets Curve
EU Europska unija
EUFOR European Union Force
EUMM Extended Urban Metabolism Model
FAO Food and Agricultural Organization
GMO Genetski modicirani organizmi
GTZ Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit
GUO - Global Urban Observatory
ICC International Consultancy Company
ICLEI - International Council for Local Environmental Iniciatives
IOM International Organization for Migration
IPA Instrument for Pre-accession Assistance
IRC International Rescue Committee
ISEE International Society for Ecological Economics
IUCN International Union for Conservation of Nature
LASALA - Local Authorities Self Assessment of Local Agenda 21
LEED Local Economic and Employment Development
LGRP Local Government Reform Program
MiRZa Mobilizacija i razvoj zajednica
MIT - Massachusetts Institute of Technology
MMF Meunarodni monetarni fond

MMTPR Ministarstvo mora, turizma, prometa i razvitka
MRRVG Ministarstvo regionalnog razvoja, umarstva i vodnoga gospodarstva
NDP National Development Plan
NN Narodne novine
NATO - North Atlantic Treaty Organization
NUTS Nomenclature d'units territoriales statistiques
NVO Nevladine organizacije
ODI Ofce for Democratic Initiatives
OECD Organization for Economic Cooperation and Development
OED Operations Evaluation Department of the World Bank
OHR Ofce of the High Representative
OLG Overlapping Generation Model
OMC Open Method of Coordination
OSCE The Organization for Security and Co-operation in Europe
OXFAM Oxford Committee for Famine Relief
PORO Programi odrivog razvitka otoka
PSR Pressure-State-Response
RCDC Rural Community Development Clusters
REC - Regional Environmental Center
ROP Regionalni operativni program
SEA Strategic Enviromental Assessment
SFOR Stabilization Force in Bosnia and Herzegovina
SIDA Swedish International Development Cooperation Agency
SOP Sektorski operativni program
SRR Prijedlog strategije regionalnog razvoja Hrvatske
SUDECIR - Sustainable Development of European Cities
SWOT Strengths, Weaknesses, Opportunities and Threats
UN United Nations
UNCED United Nations Conference on Environment and Development
UNCHS - United Nations Center for Human Settlements Programme
UNCTAD United Nations Conference on Trade and Development
UNDP United Nations Development Program
UNEP United Nations Environmental Program
UNHCR The UN Refugee Agency
UNHSP United Nations Human Settlements Program
UNICEF The United Nations Children's Fund
UNMIK The United Nations Interim Administration Mission in Kosovo
UNOPS United Nations Ofce for Project Services
UNTAES United Nations Transitional Administration in Eastern Slavonia
USAID United States Agency for International Development
WCED World Commission on Environment and Development
WHO World Health Organization
WWF World Wildlife Fund
10
Predgovor
Nebrojeno je puta istaknuto kako koncept odrivog razvoja ukljuuje brojne ekonomske,
drutvene i okoline teme. Provedba ciljeva odrivog razvoja, kao prvenstveno
globalnog i politikog koncepta, velik je institucionalni izazov, kako za razvijene, tako i
za nerazvijene i tranzicijske zemlje. Potreba za institucionalizacijom odrivog razvoja
prepoznata je jo 1992. godine i formalizirana u Agendi 21. Nakon Agende 21
podruje istraivanja odrivog razvoja se proirilo, a u prilog tome govori i injenica da
se od 40 poglavlja Agende 21 samo njih 25 bavilo okoliem. Godine 2002. Svjetska
konferencija o odrivom razvoju (World Summit on Sustainable Development WSSD)
istie da je dobro upravljanje nuno za odrivi razvoj. Daljnja istraivanja ukazuju na
znaaj veze okolinih pitanja i nacionalnih razvojnih strategija.
Postizanje ciljeva odrivog razvoja u velikoj mjeri ovisi o upravljakom sustavu i
metodama. Koji su najdjelotvorniji pristupi za postizanje odrivosti? Najee se
navodi odgovarajua alokacija odgovornosti (supsidijarnost i decentralizacija), priroda
koordinacije, integriranje razliitih javnih i sektorskih politika, otvorenost procesa za
ukljuivanje razliitih dionika (participacija), povezanost s niim razinama upravljanja
(operacionalizacija i lokalna dimenzija) te praenje i vrednovanje provoenja javnih
politika. To su sastavnice procesa stratekog planiranja i obiljeavaju sve faze ivotnog
ciklusa razvojnih politika, programa i projekata. Osim toga, danas se u razmatranju
razvojnog sustava i djelovanju institucija sve vie istie znaaj ljudskog faktora
znanje, suradnja i poticanje uzajamnog uenja.
Osnovni je cilj ove knjige ukazati na irok raspon tema vezanih uz upravljanje odrivim
razvojem te doprinijeti razumijevanju i dijalogu izmeu razliitih disciplina jer je za
istraivanje koncepta odrivosti nuna interdisciplinarnost. Glavni je motiv pisanju
upravo promicanje injenice da razliiti oblici upravljanja i odluivanja mogu utjecati
na kvalitetu ishoda te da sam nain odluivanja moe doprinijeti ili prijeiti ostvarivanje
ciljeva odrivosti. Nadalje, rezultati istraivanja koje smo proveli u razdoblju 2001.2007. na raznim istraivakim projektima, primjerice Ekonomski razvoj Hrvatske i
pribliavanje EU: makro, mikroekonomija i prostor1 te aktualni projekt Odrivi razvoj,
inovacije i regionalna politika Republike Hrvatske2, ukazali su kako naini odluivanja
u Hrvatskoj ne doprinose odrivom razvoju. Osnovni uzroci tomu su upravo nedostatna
komunikacija i koordinacija, povrno i pojednostavljeno shvaanje participacije te, iako
naizgled intuitivno razumljiv, nedovoljno razumijevanje koncepta odrivosti iz ije se
cjelovitosti esto izvlai ono to odgovara trenutnim interesima. Naravno, politika
predanost i volja za provoenje promjena preduvjeti su bez kojih i u ovom podruju
uspjeh izostaje.
1
Projekt br. 0002001 za Ministarstvo znanosti, obrazovanja i porta, Ekonomski razvoj Hrvatske i pribliavanje
EU: makro, mikroekonomija i prostor, (2002.-2005.); glavni istraiva Ivan Teodorovi.
Projekt br. 002-0022469-2468 za Ministarstvo znanosti, obrazovanja i porta, Odrivi razvoj, inovacije i
regionalna politika Republike Hrvatske, (2007.-2009.); glavni istraiva Nenad Starc.
11
Strukturu ove knjige odredili su nai istraivaki interesi, odnosno prvenstveno

ukazivanje na znaajne elemente upravljanja odrivim razvojem te na osnovne razloge
nedovoljno kvalitetnog upravljanja razvojem. S obzirom na brojnost i arolikost tema,
kao urednici smo se odluili za tri osnovne teme te tako knjigu podijelili u tri cjeline.
Prva se bavi konceptom odrivog razvoja jer je njegovo razumijevanje preduvjet za
dobro upravljanje, odnosno planiranje, provedbu, praenje i vrednovanje razvojne
politike. Druga cjelina razmatra znaaj razvojnog upravljanja, dok trea cjelina analizira
osnovne preduvjete odrivog razvoja poput participacije, partnerstva i/ili pomoi. Svaka
cjelina sadri esej koji nas uvodi u temu, te dva izabrana rada koja se bave analizama
sluajeva iz hrvatske prakse ili operacionalizacijom analiziranog koncepta.
U prvom dijelu eljka Kordej-De Villa analizira koncept odrivog razvoja pristupajui
mu kao dovoljno irokom okviru za analizu razvojnih odluka. Uvodni esej o odrivom
razvoju ne moe ponuditi jednoznane odgovore na ve postojea pitanja, ali moe biti
koristan u problematiziranju teme i ukazivanju na nunost interdisciplinarnih istraivanja
kod sloenih koncepata. U sreditu istraivanja su ekonomske denicije odrivosti,
pitanja koja posebno zanimaju ekonomiste, metode i alati kojima se koriste u analizi te
istraivaki napori koji ih jo oekuju.
U nastavku slijede radovi koji se bave operacionalizacijom odrivog razvoja u hrvatskim
uvjetima, odnosno lokalnom dimenzijom odrivog razvoja i sustavima pokazatelja
odrivosti. U radu Lokalna dimenzija odrivog razvoja, Jurlina Alibegovi i Kordej-De
Villa razmatraju kapacitete lokalne samouprave za formuliranje i provoenje politike u
skladu s naelima odrivosti u Hrvatskoj. Autorice prepoznaju imbenike koji promiu
ili prijee odrivost, a analiziraju i ulogu decentralizacije u cjelokupnom procesu.
Budui da koncept odrivosti pretpostavlja integrativni pristup politikama, sektorima i
podrujima, koji tada zahtijeva i nove pristupe upravljanju, ovaj rad takoer razmatra
znaajke dobrog upravljanja na lokalnim razinama.
Znaajke djelotvorne urbane politike utemeljene na cjelovitom pristupu upravljanju
te na praenju i vrednovanju vlastite uspjenosti analiziraju se u radu U potrazi za
odgovarajuim pokazateljima mogu li pomoi pri upravljanju gradovima?. Kordej-De
Villa istie vanost (raznolikih) sustava pokazatelja te analizira kada oni postaju kljuni.
U sreditu su istraivanja pokazatelji odrivosti i urbani pokazatelji kao upravljaki
alat posebice koristan donositeljima odluka pri formuliranju urbane politike. U radu
se predlae i okvir za ukljuivanje ekonomskih, upravljakih i okolinih pokazatelja u
uspjeno gradsko upravljanje, primjeren hrvatskim prilikama.
Marijana Sumpor u drugom dijelu pie o razvojnom upravljanju i koordinaciji razvojnih
aktivnosti. Osnovni cilj uvodnog eseja nije jednoznano odrediti znaenje pojmova, ve
ukazati na kompleksnost i dosadanje spoznaje s gledita drutvenih znanosti. Takoer,
autorica ukazuje i na vanost konteksta u kojem se odreeni problemi razmatraju.
12
Osnovno je polazite autorice da potreba za razvojnim upravljanjem i koordinacijom

nije upitna, ve su to pristupi i naini njihove primjene u praksi.
Kako bi predstavila istraivanja problema upravljanja i koordinacije razvojnih aktivnosti
u hrvatskom kontekstu, autorica je izabrala dva rada. Prvi rad iz 2006. godine Stvaranje
kolaborativnih prednosti koordinacijom regionalnih razvojnih aktivnosti analizira
kolaboraciju kao razvijeniji oblik konkretne suradnje meu razvojnim akterima na
programima i projektima. Kolaboracija takoer moe doprinijeti i boljem razumijevanju
odnosa izmeu europskih koncepata konkurentnosti i kohezije. Konkurencija s jedne
strane potie natjecateljski duh meu pojedincima, lokalnim jedinicama, regijama
i dravama, dok s druge strane kohezijska politika djeluje komplementarno tome,
u smislu povezivanja i stvaranja zajednitva u Europskoj uniji. U tom duhu ovaj rad
koncepte kolaboracije i koordinacije razmatra u kontekstu regionalne razvojne politike
te konano elaborira konceptualni model koordinacije kombinirajui horizontalne i
vertikalne odnose izmeu razvojnih aktera u procesu planiranja i provedbe stratekih
razvojnih programa.
Ocjenu pristupa razvojnom upravljanju u hrvatskom kontekstu Sumpor je analizirala
2007. godine u radu Institucionalni kapaciteti za integralni regionalni razvoj i novi
pristupi upravljanju razvojem u Hrvatskoj. Razvojni modeli na raspolaganju seu
od onih sektorskih i iskljuivo drutveno-ekonomski usredotoenih do prostorno i
okolino osjetljivijih pristupa koji su osnova za procesno orijentiran sustav razvojnog
planiranja. Mnotvo pristupa uzrokuje i razliite procese u razumijevanju i provedbi
politika, programa i planova. Stoga su u sreditu ovog istraivanja upravo institucionalni
kapaciteti za integralno upravljanje regionalnim razvojem.
Trei dio knjige razmatra elemente koji doprinose kvalitetnijem stratekom planiranju,
ukljuujui i planiranje za odrivi razvoj. Tako Paul Stubbs razmatra ulogu participacije,
partnerstva i/ili pomoi u odrivom razvoju teorijski, ali i praktino uvaavajui iskustva
stratekog planiranja u Hrvatskoj. Autor u uvodnom eseju upuuje na dvije krajnosti
u percipiranju participacije - kao nove panaceje ili pak kao nove tiranije. Stubbs
upuuje i na problematine znaajke participacije koje se uglavnom pojavljuju pri
vierazinskom upravljanju. Budui da je ishode razliitih vrsta participacije tijekom
donoenja odluka teko pratiti, pitanja na koja se esto vraamo u istraivanjima su
pitanja odnosa izmeu agenata, struktura, institucija i diskursa.
Trendove u vanjskim intervencijama, kojima je cilj promicanje razvoja zajednice u
Hrvatskoj, Stubbs analizira u radu iz 2006. Vanjske intervencije u razvoj zajednice
u Hrvatskoj: ideologije i uinci meunarodne pomoi. Autor sagledava iru sliku,
pritom koristei objavljene i neobjavljene radove, uglavnom dijelove evaluacijskih
izvjea odreenih organizacija i/ili projekata, dijelove autorovog terenskog istraivanja,
aktivistikih i konzultantskih susreta s razliitim organizacijama i projektima te konano,
moda i kao najvanije, koristei iskustvo participativnih radionica koje obuhvaaju
13
gledita kljunih dionika, aktivno ukljuenih u meunarodne i/ili hrvatske organizacije

koje pruaju podrku razvoju zajednice.
U radu pripremljenom za konferenciju OECD-LEED Lokalni razvoj i upravljanje
u Sredinjoj, Istonoj i Jugoistonoj Europi u Trentu 2005. godine pod nazivom
Participacija u tranziciji: problemi i mogunosti participativnih pristupa upravljanju
stratekim razvojem u Hrvatskoj tri analize sluaja oki, Starc i Stubbs zagovaraju
ideju da dosljedna primjena participativnih pristupa zahtijeva eksibilnost, osjetljivost na
odnose u zajednici te prilagodljivost kontekstu. Autori time naglaavaju znaaj uenja,
odnosno neophodnost pozicioniranja unutar povijesnog, politikog i strukturalnog
konteksta.
I na kraju jo nekoliko praktinih napomena. Preteiti dio koritene literature s engleskog
je jezinog podruja i budui da se hrvatska terminologija u brojnim disciplinama i
temama, pa tako i u temama koje smo ovdje analizirali, jo uvijek razvija te ne postoje
opeprihvaeni standardi, ponekad smo se odluili u zagradama ostaviti engleski
izvornik. Iako smo nastojali izbjei suvina preklapanja u uvodnim esejima, to nije uvijek
bilo mogue, a naroito unutar skupine eseja o samom konceptu odrivog razvoja te
koordinaciji razvojnih aktivnosti. Smatramo, meutim, kako preklapanja mogu donijeti
i odreenu prednost te da na taj nain svaka od tri cjeline funkcionira kao samostalna
cjelina, a sam itatelj, ovisno o svojim potrebama i interesima, moe odluiti kojim e
redoslijedom itati.
Razliiti dijelovi knjige bit e zanimljivi i razliitim grupama itatelja. Smatramo da
uvodni eseji mogu barem jednim dijelom biti korisni akademskoj zajednici i strunoj
javnosti. Ovdje ukljuujemo i studente kojima to moe biti dodatna literatura ako se
bave pitanjima stratekog razvojnog upravljanja. Donositelji odluka sada u jednom
lanku mogu saznati o kljunim znaajkama odreene teme (koordinacija, participacija,
odrivi razvoj), o relevantnoj literaturi te zadovoljiti potrebu za daljnjim istraivanjima.
Nadamo se da e radovi koji se bave operacionalizacijom koncepata biti zanimljivi
praktiarima, ali i onima koji se nemaju prilike esto susretati sa svakodnevnim
problemima donoenja razvojnih odluka.
Svjesni smo da su nai ciljevi ambiciozni i mnogobrojni, ali vjerujemo kako smo
unato tome to nismo ponudili odgovore na sva pitanja koja su se tijekom istraivanja
pojavljivala ipak pridonijeli boljem razumijevanju teme te otvorili nova pitanja za daljnja
istraivanja.
Urednici
14
I.
ODRIVI RAZVOJ
Poglavlje 1 |
O odrivom razvoju
1.1. Uvodne napomene
Znaenje pojmova odrivog razvoja i odrivosti sloeno je te jedino to se sa
sigurnou o njima moe rei jest da jo uvijek izazivaju brojne znanstvene i strune
rasprave. U osnovi, radi se o politikom i globalnom konceptu koji se u poetku
referirao prvenstveno na probleme okolia slabije razvijenih zemalja. Iako je pojam
prva upotrijebila Barbara Ward 1969. godine1, veu pozornost svjetske javnosti privlai
1974. godine nakon Cocoyoc deklaracije u ijim se zakljucima prepoznaje veza
izmeu drutvenog blagostanja i okolinih pitanja2. Nakon izvjea Naa zajednika
budunost (Our Common Future ili Brundtlandino izvjee)3 Komisije za okoli i
razvoj (World Commission on Environment and Development WCED) 1987. godine
te Konferencije o okoliu i razvoju Ujedinjenih naroda (United Nations Conference
on Environment and Development UNCED) u Rio de Janeiru 1992. godine, koncept
se poinje pojavljivati u nacionalnim stratekim i razvojnim dokumentima, no njegov je
sadraj, iako privlaan i intuitivno razumljiv svima, i dalje ostajao neuhvatljiv.
I nakon vie od 30 godina od prvog pojavljivanja pojma jo uvijek ne postoje
jednoznani odgovori radi li se o cilju ili o standardu razvoja. Gotovo smo sigurni da ni
ovaj rad nee razrijeiti to pitanje, ali vjerujemo da e problematizirati temu i potaknuti
operacionalizaciju samog koncepta.
Radi izbjegavanja daljnjih nejasnoa vezanih uz sam pojam, korisno je na samom
poetku istaknuti kako odrivi razvoj pretpostavlja usklaivanje ekonomskih, ekolokih
i drutvenih aspekata razvoja te zbog toga nuno pretpostavlja interdisciplinarnost
istraivanja. Kako je ekonomiste uvijek zanimao ekonomski rast i uinkovitost, ekologe
integritet ekolokih sustava, a sociologe pravednost i sigurnost za sve lanove drutva,
potrebno je bilo ujediniti istraivake napore i ponuditi ideju prihvatljivu svima. Najvei
istraivaki izazovi upravo su tamo gdje se pojedine discipline susreu ili isprepliu.
Budui da je teko izbjei pristranost koja proizlazi iz samog pripadanja odreenoj
Na Konferenciji o gospodarskom razvoju u Washingtonu. Vidjeti u Pravdi (2001: 223).
U listopadu 1974. godine u gradu Cocoyoc u Meksiku odrana je zajednika konferencija Programa za okoli
Ujedinjenih naroda (United Nations Environmental Program UNEP) i Komisije za trgovinu i razvoj Ujedinjenih
naroda (United Nations Commission on Trade and Development - UNCTAD). Detaljnije o tome vidjeti na
http://www.unep.org/GEO/geo3/english/045.htm.
Vidjeti WCED (1987).
17
struci, i ovaj je rad strukturiran tako da su u sreditu istraivanja ekonomski aspekti

odrivosti.
U drugom odjeljku razmatramo razliite denicije pojma odrivog razvoja i odrivosti.
S obzirom na mnotvo razliitih denicija, ograniili smo se na odreenu kategoriju
dominantno ekonomskih denicija koje najbolje poznajemo i razumijemo.
Trei odjeljak bilo je sloeno odvojiti od drugog, no u njemu smo pokuali saeti
iscrpnu teorijsku literaturu o odrivosti i odrivom razvoju te poblie razmotriti klasike
literature tog podruja nastale proteklih tridesetak godina.
U etvrtom odjeljku nastojimo objasniti to u konceptu odrivog razvoja zanima
ekonomiste, koje su njihove metode i alati koje koriste u analizi te koji ih istraivaki
izazovi jo ekaju.
1.2. O deniciji odrivog razvoja

Ekonomisti su danas sve blii injenici kako ne postoji opa teorija odrivog razvoja
i odrivosti te se stoga smatra kako je primjerenije govoriti o razliitim denicijama
odrivog razvoja i s njime povezanim, ali nadreenim, pojmom odrivosti.
Najee citirana denicija odrivog razvoja svakako je ona iz Brundtlandinog izvjea
koje odrivi razvoj opisuje kao razvoj koji omoguava zadovoljavanje potreba
sadanjih generacija, a bez ugroavanja potreba buduih generacija4. Ovakva je
denicija prihvatljiva s lozofskog gledita. Na taj nain mnogi su odrivi razvoj prihvatili
prvenstveno kao moralnu obavezu. Ostalo je, meutim, nejasno kako odrivi razvoj
ekonomski interpretirati. Osnovna kritika ove denicije jest to ni njeni pojedini elementi
nisu jednoznano denirani5. Tijekom vremena nastalo je mnotvo denicija odrivog
razvoja, a meunarodne nancijske institucije (naroito Svjetska banka) koncept su
nastojale pribliiti ekonomistima. Danas je u osnovi svih denicija odrivi razvoj kao
koncept koji obuhvaa meusobno isprepletene ekonomsku, drutvenu6 i ekoloku
dimenziju.
Vidjeti WCED (1987: 43).
Prvo, problematian je sam pojam potreba. Nije jasno o kojim se potrebama govori te kako odrediti stupanj
zadovoljenja potreba kod razliitih ljudi. Drugo, o ukusima, preferencijama i potrebama buduih generacija ne
znamo nita. Postavlja se tada pitanje tko bi trebao odluiti o tome kako podijeliti blagostanje izmeu sadanjih
i buduih generacija i moe li drava zastupati interese buduih generacija. Pojmovi meugeneracijska
kompenzacija i meugeneracijska pravednost potpuno su nedenirani.
6
Ovdje treba istaknuti i drutveni pokret (environmentalism) koji obrazovanjem, lobiranjem i aktivizmom nastoji
utjecati na proces donoenja odluka u cilju zatite okolia.
18
Ekonomsku odrivost mogli bismo denirati kao ostvarivanje rasta, uinkovitosti i

pravedne distribucije bogatstva. Drutvena odrivost podrazumijeva sudjelovanje
u donoenju odluka, mobilnost i koheziju, ostvarivanje drutvenog identiteta, razvoj
institucija i sl. Trei aspekt odrivosti je ekoloka odrivost. Ona potuje cjelovitost
razliitih ekosustava, prihvatni kapacitet i zatitu prirodnih resursa.
Izvan je opsega ovoga rada prikazati sve denicije odrivog razvoja i odrivosti1,
meutim kako nas ponajvie zanimaju ekonomski aspekti odrivosti, zapoet emo s
ekonomskom grupom denicija i njoj emo dati najvie prostora.
Unutar ekonomske grupe mogu se prepoznati dvije osnovne vrste interpretacija (i
kola) koje imaju razliite implikacije na politiku. Pojednostavljeno, u prvoj su grupi
denicije koje poivaju na poukama neoklasine ekonomike2, dok su u drugoj grupi
interpretacije koje se oslanjaju na uvide iz ekoloke ekonomike3. Ove dvije kole razile
su se u odgovoru na pitanje u kolikoj su mjeri prirodni i proizvedeni kapital supstituti.
Ekonomisti neoklasine kole prirodni i proizvedeni kapital smatraju supstitutima u
proizvodnji. Zastupnici ove kole, tzv. tehnoloki optimisti, smatraju kako e tehnoloki
napredak otkriti odgovarajue supstitute kada prirodni kapital postane oskudan. Za
razliku od njih, zagovornici ekoloke ekonomike, tzv. tehnoloki pesimisti, te dvije
vrste kapitala smatraju komplementarnima u proizvodnom procesu, a svako poveanje
stanovnitva i potronje stvara neodrivi pritisak na prirodne resurse. Rasprave izmeu
ovih dviju kola korisne su te nas svakako pribliavaju odgovoru kako se zapravo radi
o stupnju supstitucije izmeu te dvije vrste kapitala4.
Mnogim je ekonomistima denicija odrivog razvoja prema kojoj odrivost pretpostavlja
neopadajue blagostanje ili neopadajue potencijalno blagostanje tijekom vremena
prihvatljiva, no za upuenije i ona otvara niz pitanja: to sve ini blagostanje i to bi
sve trebalo sauvati za budue generacije te za koje budue generacije5? Pritom se
esto pretpostavlja da se smanjivanje prirodnih resursa moe nadoknaditi poveanjem
investicija u druge vrste kapitala (u ljude, tehnologije i sl.). Koncept poznat i kao slaba
odrivost (Solow, 1986; Pearce i Atkinson, 1993) stavlja naglasak na ukupnu razinu
tednje kapitala za budunost, a da pritom ne razlikuje izmeu pojedinih vrsta kapitala
1
Vidjeti u Pezzey (1992), Pearce, Markandya i Barbier (1990) i Toman (1994). Za iscrpan pregled denicija
vidjeti i http://www.sustainableliving.org/appen-a.htm.
Predstavnici su okupljeni u Udruenju ekonomista za zatitu okolia i ekonomiku prirodnih resursa (Association
of Environmental and Resource Economists - AERE) osnovanom 1978. godine pri institutu Resources for the
Future (RFF) u Washingtonu.
Predstavnici su okupljeni u Meunarodnom udruenju za ekoloku ekonomiku (International Society for

Ecological Economics ISEE) osnovanom 1988. godine.
Vidjeti u Goodstein (1999).
Veina denicija pretpostavlja blagostanje svih buduih generacija. Ipak, prihvatljiviji su lozofski argumenti
koji vei naglasak stavljaju na nama blie generacije u budunosti s kojima se jednostavnije identicirati. Vidjeti
Golding (1972), Passmore (1974), Part (1983) i Stavins, Wagner i Wagner (2003).
19
(primjerice prirodni kapital nasuprot proizvedenom). Takvu su deniciju kritizirali

brojni ekonomisti (Stern, 1997; Faucheux i O'Connor, 1998) prvenstveno zbog toga
jer se naglaavanjem znaenja buduih generacija umanjuje znaenje distribucije
blagostanja unutar jedne generacije. Odgovor na pitanje kako su aktivnosti kojima se
prirodni resursi nastoje sauvati za budunost povezane s naim sadanjim obvezama
i odgovornostima optereen je nizom nepoznanica i neizvjesnosti.
Ekonomske denicije odrivosti i odrivog razvoja kombiniraju zapaanja o
neuinkovitosti sadanje politike s teoremima o uinkovitom upravljanju i zatiti
okolia. Iz niza denicija zakljuuje se kako je internalizacija trinih (i politikih)
neuinkovitosti kljuna za postizanje odrivosti6. Te denicije naglaavaju postojanje
dvostruko dobitne mogunosti zbog istovremenog poveanja ekonomskog blagostanja
(mjerenog konvencionalno) i kvalitete okolia. U dokumentu Svjetske banke (World
Bank, 1992) moe se nai denicija koja kombinira standardne preporuke ekonomike
okolia (primjena ekonomskih instrumenata u politici zatite okolia) sa standardnim
preporukama ekonomskog rasta i teorije razvoja (poveanje meunarodne trgovine,
primjena stabilne politike i dobro denirana vlasnika prava). Iako mnogi ekonomisti
prihvaaju preporuke za poveanje ekonomske aktivnosti i ouvanje okolia, kritiari
tvrde kako su to nuni, ali ne i dovoljni uvjeti za postizanje odrivosti. Drugim rijeima,
ne nalazimo odgovor hoe li uinkovitije trino ponaanje osigurati dovoljno kapitala
(resursa) za budue generacije ili pak hoe li se ouvati odgovarajue vrste kapitala
za odravanje budueg blagostanja. Kao i u sluaju slabe odrivosti, i ovdje se
pretpostavlja visoka stopa supstitucije izmeu razliitih vrsta kapitala, a moe se rei
kako su zagovornici usredotoeni na poveanje ukupnih mogunosti za razvoj sadanjih
i buduih generacija. Porter i van der Linde (1995) na svoj su nain dali doprinos gore
navedenoj deniciji koja ukljuuje dvostruko dobitni ishod, za ekonomiju i za okoli.
Naime, autori smatraju kako postoje znaajne neiskoritene mogunosti u razvoju
tehnolokih inovacija koje e ouvati okoli i unaprijediti ekonomsku aktivnost. I dok je
veini ekonomista prihvatljiv argument da se odgovarajuom politikom mogu potaknuti
inovacije koje e smanjiti troak ouvanja resursa, mnogi propitkuju argumente koji se
odnose na neiskoritene mogunosti koje bi dovele do toga da kvalitetniji okoli moe
biti izvor poveane ekonomske aktivnosti (Palmer, Oates i Portney, 1995).
Prethodno navedene denicije, uglavnom utemeljene na poukama neoklasine
ekonomike, u bitnim se aspektima razlikuju od grupe denicija koje naglaavaju
ekoloku dimenziju odrivog razvoja i odrivosti (zagovornici ekoloke ekonomike). Kao
primjer navodimo jo uvijek neprimjenjivu deniciju prema kojoj je odrivi razvoj onaj
Danas je opeprihvaeno da su eksternalije znaajan oblik neuinkovitosti trita. Eksternalije se pojavljuju

uvijek kada proizvodnja ili potronja pojedinca izravno utjee na proizvodnju ili potronju drugih, ali ne
djelovanjem trinih mehanizama. Internalizacija eksternih uinaka ukljuuje uklanjanje eksternih znaajki,
ime oni postaju internima za ekonomski proces. Kad trite, na kojem se slobodno mijenjaju vlasnika
prava, pone djelovati, smatra se da je eksternalija internalizirana (Mishan, 1971).
20
koji unapreuje kvalitetu ljudskog ivljenja unutar prihvatnog kapaciteta ekosustava7.

Ekolozi naglaavaju ekoloke koncepte funkcioniranja sustava i otpornost (resilience)
ekosustava koji se ne pojavljuju u standardnim zapisima funkcija proizvodnje i potronje8.
To dovodi u pitanje pretpostavke o mogunostima supstitucije pojedinih vrsta kapitala
(Daly, 1990). U ovoj grupi ekolokih denicija polazi se od pretpostavke kako ljudi ne
mogu ivjeti u okruenju koje trpi ekoloke posljedice (a da se veze izmeu ekolokih
posljedica i njihovog odnosa spram ljudi ne razmatraju). Argument kako supstitucija
izmeu pojedinih vrsta kapitala nije jednostavna, odnosno nije mogua, koristi se za
pravdanje stroge pretpostavke u korist ekolokog ouvanja. Ovo je koncept tzv. jake
odrivosti. Kao i ranije, i ovdje postoje brojne rasprave i neslaganja. Vjerodostojnost
i prihvatljivost takve denicije naruava sama neizvjesnost svojstvena prirodnim
sustavima poput doprinosa ekolokih funkcija ljudskom blagostanju i uinaka naih
intervencija na ekosustave. Iako postoji mnotvo radova koji istrauju uinke biozikih
znaajki ekolokih sustava na ekonomsku aktivnost9, oni ne doputaju donoenje
vrstih zakljuaka10.
I sociolozi kroz svoju prizmu promatraju odrivi razvoj i odrivost. Ukazuju kako razliiti
svjetonazori utjeu i na odnos prema okoliu i na izbor mjera. Rayner (1994) istie
kako je neije stajalite o okoliu ovisno o stupnju u kojem se netko poistovjeuje
sa svjetonazorom. Svjetonazor, pak, moe biti hijerarhijski (djelovanje u cilju viih
interesa je poeljno), egalitaristiki (dunost je biti pravedan prema ostalima) ili
konkurentan (traiti ishode povoljne za sebe). Ovaj pristup naglaava endogenost
pojedinanih vrijednosti u kulturalnom okruju u kojem su nastala, priznajui pritom
kako e se promjenama kulture mijenjati i vrijednosti i preferencije lanova zajednice.
Povezan s vrlo irokim podrujem istraivanja o vrijednostima zajednice, javlja se
pojam osjeaja pripadnosti odreenom mjestu i njegovoj ulozi u donoenju, odnosno
prihvaanju razvojnih odluka11. Kada govorimo o ostvarivanju drutvene komponente
odrivosti u zajednici, podrazumijevamo postojanje dvije razliite vrste mogunosti
mogunosti za pojedinca i mogunosti za cjelokupnu zajednicu. No, da bi zajednica
doista i bila odriva, potrebno je razvijati, usklaivati i povezivati obje komponente
i to prema naelima pravednosti, drutvenog ukljuivanja i interakcije, sigurnosti i
prilagodljivosti.
7
To je denicija Svjetskog fonda za zatitu prirode (Worldwide Fund for Nature - WWF) i Meunarodne unije
za zatitu prirode (International Union for Conservation of Nature - IUCN). Detaljnije o tome u Pravdi (1996:
340).
Detaljnije o transformacijama ekosustava vidjeti u Toman (1998).
Cleveland i Ruth (1997) daju iscrpan pregled te literature.
10
U tom je smislu znaajno istraivanje Common i Perrings (1992). Autori pokazuju kako je koncept ekoloke
odrivosti vrlo razliit od ekonomske odrivosti. Njihov je glavni zakljuak kako ekonomska uinkovitost nije
dovoljna za ekoloku odrivost te kako izmeu njih ak moe postojati konikt.
11
U literaturi koja se bavi pitanjima etike u odluivanju o okoliu, ali i u brojnim razvojnim dokumentima,
sve se ee pojavljuje ideja o odluivanju koje se temelji na pripadnosti odreenom mjestu (place-based
policymaking). Vidjeti detaljnije u Norton i Hannon (1997) i Kruger i Jakes (2003).
21
Budui da ne postoji opeprihvaena denicija odrivog razvoja i odrivosti, niti je jo

uvijek sasvim jasno jesu li odrivi razvoj i odrivost procesi, ciljevi ili standardi12, ovaj dio
rada uputno bi bilo zavriti denicijom operativnom za voenje odgovarajue politike.
ini se da je u ovom trenutku za donositelje odluka u razvojnoj politici najprihvatljivija
ona denicija odrivog razvoja koja, promatrajui ravnopravno ekonomsku, ekoloku i
drutvenu odrivost, istie vanost ouvanja mogunosti i kapaciteta za razvoj buduim
generacijama.
1.3. Relevantna literatura ekonomski pogled

Prethodni odjeljak pokazuje napore ekonomista kako odrivi razvoj i odrivost denirati
pomou njima prihvatljivih termina13. Ovaj se pak dio rada oslanja na autore poput
Pezzeya i Tomana (2002a) i teorijska istraivanja uglavnom usmjerena k odrivom
razvoju i odrivosti kako su ih posljednjih tridesetak godina interpretirali ekonomisti.
Autori zakljuuju kako je u sreditu analize ekonomista meugeneracijska pravednost14,
odluivanje na dugi rok, ogranienost prirodnih resursa te primjena modela preklapajuih
generacija (overlapping generation model - OLG).
Budui da ovdje ne moemo razmotriti sve znaajne radove nastale u proteklom
razdoblju, iznosimo samo sintezu i opisujemo dananje razumijevanje koncepta.
Ipak, najranijim klasicima u podruju namijenili smo najvie prostora15. To su radovi
Dasgupte i Heala The Optimal Depletion of Exhaustible Resources, Stiglitzev
Growth with Exhaustible Natural Resources: Efcient and Optimal Growth Paths i
Solowljev Intergenerational Equity and Exhaustible Resources, svi iz 1974. Sva tri
rada razmatraju znaajke ekonomskog rasta kada su neobnovljivi prirodni resursi, kao
i proizvedeni kapital znaajni inputi u agregatnu proizvodnju. Osnovne su pretpostavke
da su prirodni resursi ogranieni, neobnovljivi i nuni za proizvodnju, iako su dotada
u teoriji rasta uglavnom bili zanemarivani. Nadalje, autori smatraju kako proizvedeni
12
Brojni autori istiu internu podvojenost samog koncepta, jer dok proces pretpostavlja dinamiku, za cilj i
standard svojstvena je statinost. Vidjeti u Cifri (2001).
13
Vrijedno je spomenuti da su prvi radovi akademskih ekonomista nastali prvenstveno kao reakcije na knjigu
The Limits to Growth (Meadows et al., 1972). U njoj je grupa znanstvenika s MIT-a formulirala model koji je
na temelju tada dostupnih podataka predvidio katastrofalne posljedice ekonomskog rasta za budunost ivota
na Zemlji. Objavljeni rezultati okirali su javnost, no istovremeno su izazvali reakcije ekonomista poput Stiglitza
(1974), Solowa (1974) i Dasgupte i Heala (1974).
14
U teoriji ekonomskog rasta, odrivi razvoj prevodi se u pojam meugeneracijske pravednosti, a

operacionalizira se ogranienjem neopadajueg blagostanja izmeu razliitih generacija. Svako privremeno
smanjenje blagostanja izmeu razliitih generacija znak je neodrivog razvoja. Vidjeti u van den Bergh i Hofkes
(1999) i Goodland (1999).
15
Ti radovi sadre znaajna teorijska stajalita o odrivosti, iako se u njima rijetko pojavljuje sam termin
odrivosti.
22
kapital u potpunosti moe supstituirati resurse u Cobb-Douglasovoj proizvodnoj

funkciji16.
Dasgupta i Heal (1974) razmatraju znaajke diskontne stope i nalaze kako je drutveni
cilj maksimizirati sadanju vrijednost korisnosti primjenjujui konstantnu diskontnu
stopu. U njihovom radu sljedee su znaajne pretpostavke: tehnoloki napredak
nije ukljuen; resursi su ksni neobnovljivi fond (stock); stopa deprecijacije i trokovi
koritenja resursa su zanemareni. Nakon poetnog vrhunca, potronja i korisnost u
dugom e se roku pribliavati nuli, to je izravna posljedica pozitivne diskontne stope,
u kombinaciji s ogranienom koliinom neobnovljivih resursa. Uz takve pretpostavke
potronja je koncentrirana u sadanjosti i blioj budunosti kad su resursi relativno
obilni, a kapitalne investicije nisu dovoljne da kompenziraju uinke iscrpljivanja
resursa. Stoga je kljuni nalaz njihove analize kako e ishod za budue generacije
biti nepovoljan. Stiglitz (1974) istie kako je upravo tehnoloki napredak nain da se
izbjegne takav nepoeljan ishod. Osnovne su pretpostavke kako dovoljno visoka stopa
egzogenog tehnolokog napretka moe kompenzirati uinke iscrpljivanja resursa te
kako je potrebno denirati neke konane granice proizvodnih mogunosti vezane uz
obnovljive prirodne resurse17.
Solow (1974) svojim radom raspravu obogauje i moralnom dimenzijom. Autor
je usredotoen na uvjete pod kojima je konstantna potronja mogua. U situaciji
nepostojanja tehnolokog napretka pokazuje kako se s Cobb-Douglasovom
proizvodnom funkcijom (i konstantnim brojem stanovnika) konstantna potronja moe
odrati unato opadajuem toku (ow) resursa, ako bi putanja akumulacije kapitala bila
odgovarajua. Da bi potronja bila konstantna, Solow pokazuje kako tok resursa mora
predstavljati manje od polovice vrijednosti proizvodnje. Iako izravno ne spominje ni
odrivost ni optimalnu sadanju vrijednost, ovo je prvi rad u kontekstu formalne teorije
rasta koji upuuje da je drutveni cilj poput odrivosti prilino razliit od optimalne
sadanje vrijednosti.
Kada bismo pokuali odgovoriti na pitanje koji je autor imao najznaajniji utjecaj na
formuliranje politike koja bi dovela do odrivosti, svakako bismo trebali spomenuli
Hartwicka (1977a; 1977b). Prema Hartwickovom pravilu, cjelokupnu rentu iz
iscrpljivanja neobnovljivih resursa potrebno je investirati u proizvedeni kapital kako bi
se nadomjestili inputi prirodnih resursa u proizvodnoj funkciji. Da bi se potronja mogla
odrati konstantnom u uvjetima neobnovljivih resursa, potrebna je neograniena stopa
supstitucije razliitih vrsta kapitala. Hartwickovo je pravilo poznato jo i kao ranije
spomenuta slaba odrivost. Iako su ovo pravilo primjenjivale mnoge vlade prilikom
odluivanja o ulaganjima u razliite vrste kapitala, one su vrlo malo znale o tome koliko
16
Formalni zapis moe se vidjeti u Pezzey i Toman (2002a).
17
Vidjeti detaljnije u Pezzey i Toman (2002a).
23
bi doista trebalo investirati te kakav bi trebao biti odnos izmeu investicija privatnog
sektora i investicija u tzv. zakladu za budue generacije18. Zbog toga se moe rei
kako je Hartwickovo pravilo i jedno od najee krivo interpretiranih teorijskih nalaza
koji su se primjenjivali u formuliranju javne politike. Unapreenje Hartwickovog rada
moe se pronai u suvremenijim radovima Withagena i Asheima (1998), Hamiltona i
Atkinsona (2006) te Asheima et al. (2007).
Do sredine osamdesetih godina prolog stoljea objavljeno je jo nekoliko radova
o ekonomskom rastu, koritenju resursa i meugeneracijskoj pravednosti, iako niti
jedan nije potaknuo znaajnije empirijske radove19. Vrijedno je istaknuti i radove
Krautkraemera (1985) koji pokazuje kako ovisno o drutvenoj diskontnoj stopi,
poetnom fondu kapitala i vrsti negativne eksternalije, gospodarstvo tijekom vremena
moe konvergirati ka istoj (proizvodnja uz optimalno koritenje resursa) ili prljavoj
ravnotei. Njegov je rad pokazao kako se rastom moe upravljati odrivo ukljuujui
potronju i vrijednosti okolia. Autori poput Nortona (1982), Pagea (1983) i Parta
(1983) potaknuli su rasprave o meugeneracijskoj pravednosti ukazujui i na znaaj
moralnih kriterija.
Razdoblje izmeu 1987. i 1996. godine moe se opisati kao razdoblje lozofske
analize pojma20. Nakon pojave izvjea Our Common Future 1987. godine uslijedile
su rasprave o konceptima i kriterijima. U tom razdoblju otvara se niz konceptualnih i
jezinih pitanja poput prirodnog kapitala, okoline odrivosti, a mnogo prostora
posveeno je i siromatvu (Barbier, 1987). Upravo Barbier uvodi pojmove poput
okolino odriva strategija i drutveno i kulturalno odrivi razvoj, iako ih precizno
ne denira. Kako istiu Pezzey i Toman (2002a), njegov je rad rana ilustracija esto
ponavljane, ali nepotpuno denirane zamisli da su okolina, ekonomska i drutvena
odrivost zasebni, ali meusobno povezani koncepti.
U kasnim osamdesetim i poetkom devedesetih godina nastaje mnotvo radova
upuenih iroj javnosti. Ti su radovi preteito deklarativni, neanalitiki i ne koriste
rjenik ekonomske analize. Takav jezik pribliava ih zagovornicima zatite okolia i
aktivistima (environmentalistima) te su rijedak primjer suvremenog masovnog utjecaja
na politiku21.
Toman (1994) razmatra kako se neke zamisli o odrivosti iz lozofske literature
uklapaju u ekonomsku literaturu. Razlike u pristupima proizlaze iz razlika u vjerovanju
ekonomista zagovornika slabe odrivosti (koji vjeruju u univerzalni trade-off) i
18
Pezzey i Toman (2002a: 8).
19
Vidjeti Riley (1980), Becker (1982), Dasgupta i Mitra (1983).
20
Vidjeti u Pezzey i Toman (2002a).
21
Vidjeti detaljnije u Pearce (1988), Daly i Cobb (1989), Pearce, Markandya i Barbier (1990).
24
lozofa koji piu o univerzalnim moralnim pravilima (trade-off se ne moe primijeniti na

ouvanje ekolokog integriteta i sl.). Ta dva stajalita Toman nastoji pomiriti pojmom
minimalni standard sigurnosti. Standardna trade-off analiza moe se primijeniti onda
kada veliina i trajanje rizika nisu veliki, pa su prema tome i moralni ulozi relativno niski.
Meutim, kako ulozi rastu, etiki standardi trebaju postati znaajniji i komplementarni
analizi22. Howarth (1995) istie kako se moralne obveze prema buduim generacijama
razlikuju od pukih altruistinih preferencija pojedinaca prema blagostanju buduih
generacija pa razmatra i predlae naelo opreza (predostronosti). Za razliku od njega,
Solow (1993a; 1993b) konvencionalnije razmilja o odrivosti te zakljuuje: kada bi
eksternalije internalizirali i kada se ne bi primjenjivala visoka diskontna stopa, rezultat
bi bila odriva alokacija resursa.
Poetkom devedesetih nastao je niz radova koji su se bavili odrivou, uinkovitou
i meugeneracijskom pravednou. U sreditu su istraivanja modeli preklapajuih
generacija (Howarth i Norgaard, 1990; 1992). Njihovi su kljuni nalazi: razliita
raspoloivost resursa kroz dvije generacije imat e za posljedicu razliite distribucije
bogatstva koje su uinkovite, ali razliite s obzirom na pravednost; potronja tijekom
vremena i vrednovanje okolinih eksternalija ovisi o distribuciji bogatstva kroz generacije;
vrednovanje troka za okoli ovisi o pogledu na budunost, bez obzira je li izraen kao
diskontna stopa ili kao neki drugi kriterij odrivosti; iako sadanja generacija brine o
narednoj, transferi izazvani privatnim altruizmom ne moraju maksimizirati blagostanje.
Autori su istraivali i odnos izmeu meugeneracijskih transfera i meugeneracijskog
diskontiranja, primjeujui kako promjene u diskontiranju mijenjaju alokaciju resursa
tijekom vremena, mijenjajui, tako, stopu povrata investicija.
Poetkom empirijskog istraivanja teme odrivosti moemo smatrati rad Pearcea
i Atkinsona iz 1993. godine Capital Theory and the Measurement of Sustainable
Development: An Indicator of 'Weak Sustainability'. Autori su u smislu Hartwickovog
pravila za 18 gospodarstava istraili slabu odrivost i izraunali stopu tednje,
deprecijacije i rentu od iscrpljivanja resursa23. Tim su se radom u sreditu empirijskog
istraivanja, kao dvije bitne odrednice odrivosti, nale investicije u ljudski kapital i
renta na iscrpljivanje prirodnih resursa.
Razdoblje od 1997. nadalje donijelo je nekoliko vrijednih doprinosa koji se nastavljaju
na radove iz prethodnog razdoblja. Autori nastoje formalizirati meugeneracijske
22
Vidjeti u Norton (1992).
23
Meutim, autorima se zamjeraju dva velika propusta. Oni zanemaruju tehnoloki napredak, pa izrauni
koji se temelje na tekuim cijenama mogu dovesti do iskrivljenih ocjena odrivosti odreenog gospodarstva.
Nadalje, autori pretpostavljaju da cijene koje se primjenjuju za procjenu rente signaliziraju neto korisno o
odrivosti. Asheim (1994) i Pezzey (1994) istiu nedostatke te pretpostavke. Kako je odrivost makroekonomski
koncept, premjetanje iz neodrivosti u stanje odrivosti mijenja i sve cijene te su odrivost cijena i odrivost
gospodarstva nuno meusobno povezani. Detaljnije u Pezzey i Toman (2002a).
25
transfere i minimalni standard sigurnosti24. Page (1997) usporeuje dva pristupa

problemu postizanja ciljeva meugeneracijske uinkovitosti i meugeneracijske
pravednosti. U prvom pristupu, nakon standardne analize koristi i trokova (izrauna
sadanje vrijednosti) posebno se razmatra pitanje meugeneracijske pravednosti, dok
su u drugom uinkovitost i pravednost od poetka integrirani. Meugeneracijska se
pravednost postie ako je ukupni fond resursa (ukljuujui prirodni i proizvedeni kapital)
tijekom generacija uvijek jednak, pa tada smatramo da su generacije meusobno
ravnopravne. Page razmatra probleme i potekoe odravanja resursne osnovice koje
nameu granice odrivosti i tehnoloki napredak. Autor istie da mnoge odluke ne treba
donositi na trinim naelima, ve kroz pravne i politike institucije te da drutvo moe
izabrati kako e donositi drutvene odluke. Nadalje, Pezzey (1997) je kao alternativu za
pomo pri odluivanju izmeu koniktnih izbora isticao ulogu moralnih institucija25.
Objedinjene teoriju i empirijsku provjeru za gospodarstvo SAD-a nalazimo u Weitzman
(1997), u kojem autor istrauje teorijske veze izmeu mjera drutvenih rauna i
odrivosti. Autor zakljuuje kako ukupni troak ouvanja okolia i iscrpljivanja resursa
iznosi oko 2 posto BNP-a, dok premija tehnolokog napretka doprinosi BNP-u s oko
40 posto. Prema tim rezultatima, ameriko je gospodarstvo odrivo i stoga se ini da
e ocjena odrivosti vie ovisiti o projekcijama tehnolokog napretka26.
I dok je razdoblje do 2000. godine uglavnom obiljeeno radovima koji su usredotoeni
na deniranje koncepta odrivog razvoja, velik broj radova posljednjih godina
istrauje mjere za njegovo postizanje. Iscrpan prikaz odrivog razvoja u svijetu nakon
Brundtlandinog izvjea daju nam Sneddon, Howarth i Norgaard (2006). Za donositelje
odluka zanimljivi su radovi koji kombiniraju postavke politike zatite okolia i politike
odrivosti (Gerlagh i Keyzer, 2001; Pezzey i Toman, 2002b; Pezzey i Toman, 2002c;
Pezzey, 2004). Noviji radovi zaokupljeni su i mjerenjem odrivog razvoja (Asheim,
2002) te istraivanjem mogunosti odrivog razvoja pojedinih gospodarskih sektora i
regija (World Bank, 2006) pa i zemalja27. Uz sve intenzivniji razvoj ekoloke ekonomike
sve se vie istrauje i meuodnos razvoja i otpornosti ekosustava (Mler, 2008), a
propitkuje se i uloga suvremenih tehnologija u postizanju odrivosti (Frame i Brown,
2008). Norton (2005) nastoji povezati prirodoslovne znanosti i drutvene vrijednosti
pa naglaava kako je unato postojanju mnogih disciplina koje doprinose ouvanju
okolia vrlo malo uspjeha u integraciji znanosti i drutvenih vrijednosti. Jedno od
glavnih ogranienja nedostatak je uinkovite komunikacije, stoga predlae i razvija
novi interdisciplinarni pristup, naglaavajui suradnju i prilagodbe kroz uenje.
24
Norton i Toman (1997), Farmer i Randall (1997) i Farmer i Randall (1998).
25
Vidjeti i Pezzey i Toman (2002a: 22).
26
Prema Pezzey i Toman (2002a: 21).
27
Npr. Pezzey et al. (2006) ispituju sluaj kotske.
26
U sreditu buduih istraivanja odrivosti nai se se razmatranja o endogenoj akumulaciji

ljudskog i intelektualnog kapitala, kao i formalnija analiza globalnih problema okolia. U
globalnom okruenju problemi ne ostaju unutar nacionalnih granica pa i odgovarajua
rjeenja zahtijevaju sve ee koordiniranu meunarodnu aktivnost. Stoga je tijekom
posljednjih godina koncept globalnog javnog dobra sve znaajniji u formuliranju
razliitih politika. Koncept globalnog javnog dobra dospio je u sredite rasprave
prilikom suoavanja s brojnim izazovima sve intenzivnije meunarodne meuovisnosti
te izazovima smanjenja siromatva, no ponajprije se pojavio u programima razliitih
agencija UN-a, Meunarodnog monetarnog fonda, Svjetske banke i razliitih
meunarodnih nevladinih udruga. Meu globalna javna dobra ukljuujemo kvalitetan
okoli, zdravlje, znanje, vlasnika prava, mir i sigurnost. Osnovne su zamjerke konceptu
da je suvie akademski i apstraktan, no unato tome je izazvao veliki entuzijazam
i zalaganje ire strune javnosti. Iako postoje brojna istraivanja, jo uvijek je znatan
jaz izmeu razumijevanja uloge meunarodnog javnog dobra u ekonomskom razvoju i
specinosti potreba za takvim dobrima u globalnom okruenju. U toj raspravi prioriteti
slabije razvijenih zemalja nisu nali odgovarajue mjesto. Trebalo bi prepoznati ona
globalna javna dobra koja su najznaajnija za ostvarivanje ekonomskog razvoja u
nerazvijenim zemljama te ija nestaica utjee na brzinu i kvalitetu razvoja tih zemalja.
Sve su uestalije konferencije koje okupljaju donositelje odluka, ali i znanstvenike i
strunjake s podruja ekonomskog razvoja iji je osnovni zadatak dati konkretne upute
i smjernice koje e ispraviti nedostatnu ponudu globalnih javnih dobara i posebno se
usredotoiti na ulogu multilateralnog sustava u pruanju javnih dobara.
Kako bi ovaj prikaz svjetske relevantne literature uinili preglednijim, budui da smo
istovremeno kombinirali i kronoloku dimenziju i dominantnu metodu analize, slijedi
tablica koja, nadamo se, doprinosi jednostavnijem snalaenju u bogatstvu tema i
koritenih metoda. U njoj smo istaknuli radove iz dominantno teorijskih rasprava,
lozofskih analiza, dominantno analitike i empirijske radove te znaajnije radove
nakon 2000. godine.
Zanimljivo je vidjeti kako je tema odrivog razvoja i odrivosti zastupljena u radovima
domaih istraivaa. Analizom koncepta odrivog razvoja i odrivosti bavilo se nekoliko
autora i to s razliitih stajalita. Najraniji radovi koji se bave temom odrivog razvoja
su Pravdi (1996) koji razmatra perspektive odrivog razvoja i analizira izbor izmeu
ekoloke i ekonomske opcije te Dragievi (1996) koja propitkuje vezu izmeu ekonomije
i novog razvoja. U ovim ranim godinama dominiraju radovi koji naelno istrauju stanje
i mogunosti odrivog razvoja (Matutinovi i Boievi, 1998a) te mogunosti njegove
primjene sustavnim povezivanjem znanja s podruja tehnikih i drutvenih znanosti,
vodei rauna o specinostima hrvatskog gospodarstva (Matutinovi i Boievi,
1998b). Kordej-De Villa (1999) analizira ekonomsku dimenziju odrivog razvoja i
njegovo ukljuivanje u ekonomsku politiku te povezanost s ekonomskim rastom.
27
Tablica 1.1. Prikaz relevantnih radova u razdoblju 1974.-2008.

Autori
Godina
Znaajke
1974.-1987.- razdoblje dominantno teorijskih rasprava

Dasgupta i Heal
1974.
Stiglitz
1974.
Uloga diskontne stope u razmatranju odrivosti

Uloga tehnolokog napretka
Solow
1974.
Moralna dimenzija koncepta odrivosti
Hartwick
1977.
Hartwickovo pravilo: cjelokupna renta iz iscrpljivanja neobnovljivih

prirodnih resursa treba se investirati u ziki kapital koji moe zamijeniti
prirodne resurse
Norton
1982.
Uloga meugeneracijske pravednosti
Page; Part
1983.
Uloga meugeneracijske pravednosti i uvoenje moralnih kriterija
1987.-1996. - razdoblje lozofske analize

Barbier
1987.
Uvodi pojmove poput prirodnog kapitala, okoline odrivosti, drutveno

i kulturno odrivog razvoja; u fokusu istraivanja pojavljuje se i pitanje
siromatva
Toman
1994.
Uvodi pojam minimalnog standarda sigurnosti koji bi trebao pomiriti

razlike u pristupima odrivosti izmeu ekonomista i lozofa
Howarth
1995.
Razmatra naelo opreza (predostronosti)
Tijekom devedesetih analitiki i empirijski radovi

Howarth i
Norgaard
1990.1992.
Uinkovitost i meugeneracijska pravednost; uvoenje analitikog okvira

preklapajuih generacija
Pearce i Atkinson
1993.
Mjerenje odrivog razvoja; pokazatelji slabe odrivosti
Norton i Toman;
Farmer i Randall
1997.1998.
Formaliziranje meugeneracijskih transfera i minimalnog standarda

sigurnosti
Page
1997.
Usporedba dvaju razliitih pristupa pitanju meugeneracijske pravednosti

i uinkovitosti (u prvom se pojmovi razmatraju odvojeno, dok su u drugom
pristupu pravednost i uinkovitost integrirani)
Pezzey
1997.
Opravdanje razliitih varijanti odrivosti; pozivanje na moralne

institucije prilikom odluivanja izmeu koniktnih izbora
Wietzman
1997.
Pokuaj objedinjavanja teorije i empirijskih istraivanja; istrauje veze

izmeu mjera drutvenih rauna i odrivosti
Nakon 2000. mjerenje i operacionalizacija odrivog razvoja

Gerlagh i Keyzer;
Pezzey i Toman;
Pezzey
2001.2004.
Pokuaj kombiniranja postavki politike zatite okolia i politike odrivosti
Asheim
2002.
Mjerenje odrivog razvoja
World Bank
2006.
Istraivanje mogunosti odrivog razvoja pojedinih sektora i regija
Mler; Norton
2005.2008.
Istraivanje odnosa izmeu razvoja i otpornosti ekosustava
Frame i Brown
2008.
Istraivanje uloge suvremenih tehnologija u postizanju odrivosti
Izvor: Pripremljeno prema Pezzey i Toman (2002a) i kompilacija autorice.
Problematiziranjem i naelnim pitanjima koncepta odrivog razvoja bavio se Cifri

(2001). Na kritiku i mogunosti zloupotrebe koncepta zbog njegove nedostatne
deniranosti upozorava Pravdi (2002). Primjenu koncepta u postkomunistikim
zemljama, promatrajui iskustva Hrvatske, analizira Pravdi (1997), dok rnjar i ii
(2004) analiziraju njegovu primjenu u tranzicijskim zemljama. U domaoj je literaturi
nedostatak obrazovanja za okoli prepoznat kao znaajna komponenta koja usporava
primjenu samog koncepta (Lay, 1999; Cifri, 2002; Lay, 2005; Lay et al., 2007; Lay i
28
Puak, 2008). Na vanost institucija u irem smislu upozoravaju Pravdi (2001), Lay
(2003), Luin et al. (2004) i rnjar, Vahtar-Jurkovi i Ronevi (2008). Matutinovi
(2007a) razmatra odnos odrivosti i institucija s evolucijskog stajalita, dok povezanost
institucija i tehnologije analizira Matutinovi (2007b). Odrivi razvoj turizma bio je tema
brojnih radova (Starc, 1998; 1999; Krbec, 2000; Pravdi, 2003; rnjar i Serdinek,
2005), a od sektora su analizirani vodno gospodarstvo (Gere, 2007) i prometni sustavi
(Paali, 2005).
Povezanost odrivog razvoja i razvojne politike razmatra Starc (2003), rnjar i rnjar
(2002) analiziraju povezanost regionalnog planiranja, upravljanja i odrivog razvoja,
dok odnos prostornog planiranja i odrivog razvoja opisuju rnjar i Campeol (2002).
Primjena odrivog razvoja na odreeni prostor nala se u radovima nekolicine autora.
ini se da je u tim istraivanjima najzanimljivije bilo jadransko podruje (Starc, 1997;
Starc, 2000; Pravdi, 2004; Tima, Pisarovi i Samardi, 2004; Lay et al., 2005) i
ruralno podruje (Cifri, 2002; Lay, 2002). O voenju i odrivom razvoju za koje su
potrebne globalne societalne inovacije pie Lay (2007: 1031). Iscrpna analiza
ekoloke osvijetenosti upravljakih i poduzetnikih elita moe se nai u Lay (2001).
Operacionalizacija odrivog razvoja te povezanost sa stratekim dokumentom
zatite okolia (Cifri, 2000) i njegova primjena na lokalnoj razini tema je koja je sve
aktualnija (Stiperski i Frst, 2003; rnjar, 2004a; 2004b; 2006). Odrivi razvoj na razini
gospodarskog subjekta te razmatranje odnosa odrivog razvoja i interesa poslovne
zajednice takoer privlai panju domaih istraivaa (rnjar, 1999; Pravdi, 2005;
imlea, 2003). Znaajan doprinos svjetskoj literaturi, primjenjujui suvremene
uvide ekoloke ekonomike, dao je Matutinovi (2001) koji razmatra ulogu raznolikosti
u drutveno-ekonomskom sustavu iz evolucijske perspektive. Matutinovi (2002)
promatra ekonomske tokove i njihovu povezanost i stabilnost sa stajalita teorijske
ekologije, dok se globalna ekonomija ovdje tretira kao globalni ekosustav.
1.4. to zanima ekonomiste danas

i ime e se baviti u budunosti?
Znamo kako se pojedinim aspektima odrivosti bave razliite struke i discipline te kako
do znaajnijeg pomaka u razumijevanju i primjenjivosti ideje odrivog razvoja nee doi
bez njihove bliske suradnje i uvaavanja meusobnih gledita. No, svaka od disciplina
- ekonomija, ekologija, sociologija - ima svoj karakteristian pogled na odrivi razvoj.
Tako ekonomisti odrivi razvoj suavaju i ograniavaju svodei ekonomske ciljeve
na rast i uinkovitost, drutvene na pravednu distribuciju i smanjenje siromatva, a
ekoloka odrivost nastoji se postii samo upravljanjem prirodnim resursima. Poblie
emo razmotriti ime se u ovom bogatom i za istraivanje izazovnom podruju bave
ekonomisti.
29
Odnos izmeu ekonomskog rasta i odrivog razvoja prvo je pitanje na koje ekonomisti
nastoje pronai odgovor. Kao to smo iz pregleda literature vidjeli, iznenaujue je
malo radova koji se bave odnosom razvijenosti i kvalitete okolia te provoenjem ideje
odrivog razvoja i njenim ukljuivanjem u gospodarsku politiku.
Pri analiziranju odnosa izmeu okolia i rasta razmatraju se razliiti formalni modeli
koje svrstavamo u nekoliko grupa: modeli optimalne kontrole, modeli endogenog rasta i
modeli koji se osnivaju na tzv. Kuznetsovoj krivulji primijenjenoj na okoli (Environmental
Kuznets Curve - EKC)28.
U cilju ispitivanja odrivosti u kontekstu obnovljivih i neobnovljivih resursa na vrlo
pojednostavljenim primjerima primjenjivao se model optimalne kontrole koristei
koncepte neoklasine ekonomske analize. I dok su neki od elemenata mjerljivi
(proizvodnja, potronja, prirodni resursi, kapital), drugi su nemjerljivi (korisnost,
drutveno blagostanje). Na osnovi modela su analizirane razliite znaajke optimalnog
razvoja ovisno o poetnom fondu kapitala u gospodarstvu, razliitim funkcionalnim
vezama izmeu proizvodnje, rasta prirodnih resursa, asimilacije oneienja, rasta
stanovnitva, proizvodnosti rada i blagostanja. Modeli nastoje pronai odgovore na
pitanja o optimalnoj stopi iskoritavanja neobnovljivih prirodnih resursa, o optimalnom
fondu i toku obnovljivih resursa te moe li optimalni rast biti odriv.
Ope matematiko rjeenje takvog sloenog sustava, koristei tehnike dinamike
optimizacije poput teorije optimalne kontrole, gotovo je nemogue. Stoga je nuno
koristiti pojednostavljene modele sa svim njihovim nedostacima. Alternativu predstavlja
koritenje simulacijskih modela koji nam pruaju vrlo malo teorijskog uvida o konceptu
odrivog razvoja.
U ekonomskoj analizi koncepata odrivog razvoja esto se koriste etiri modela
zasnovana na teoriji optimalne kontrole iscrpljivanja prirodnih resursa tijekom vremena29.
Prvi model ukljuuje jedan neobnovljivi prirodni resurs (cake) koji se transformira u
potrono dobro egzogenim tehnolokim napretkom. Ovo je tzv. cake-eating model gdje
se odnos gospodarstva i okolia razmatra statiki, zanemaruju se utroci prirodnih
resursa kao i uinci okolia na ekonomske aktivnosti i subjekte, a rezultat proizvodnje
raspodijeljen je izmeu potronje i izdataka za nadzor oneienja. Rjeenje modela
pokazuje kako e stabilan rast potronje biti ostvaren samo ako je stopa tehnolokog
napretka via od diskontne stope.
U drugom modelu zadovoljstvo pojedinca ne ovisi samo o stopi kojom on iscrpljuje
fond prirodnih resursa, nego i o ukupnim izvorima koji su u vlasnitvu ostalih graana.
28
Ovaj se dio rada temelji na Kordej-De Villa (1999).
29
Prema Pezzey (1992).
30
Privatne stope iscrpljivanja resursa vie su od drutveno optimalnih i gospodarstvo

nije odrivo.
Trei model razmatra uravnoteeni stabilan rast gospodarstva i uinke dravnih mjera
za ouvanje prirodnih resursa. Dravni poticaji za ouvanje okolia usporavaju njihovo
iscrpljivanje. Kamatne stope rastu jer cijene izvora rastu i investicije u ziki kapital
rezultiraju tednjom prirodnih izvora.
etvrti model primjenjuje se na nerazvijene zemlje iji se razvoj zasniva na koritenju
prirodnih resursa. Osnovne su znaajke modela egzogeni rast stanovnitva,
nepostojanje tehnolokog napretka u proizvodnji i preradi prirodnih resursa te
nepostojanje eksternalija. Do optimalnog rjeenja moe se doi uz dva uvjeta. Prvi je
da stopa rasta (obnove) resursa premauje zbroj stope rasta stanovnitva i diskontne
stope korisnosti. Drugi uvjet jest dovoljno velik poetni rast resursa kako bi nahranio
stanovnitvo. Ovaj model daje dovoljno elemenata za odreivanje konkretne razvojne
politike, primjerice poljoprivredne politike.
Meutim, svi ekonomski modeli, naroito modeli optimalnog rasta, imaju nekoliko
nedostataka. Robert Ayres (1978) istie: odreeni uvjeti nisu realistini, njihova
praktina vrijednost je mala sve dok se mnogo simpliciranih modela koji se zasnivaju
na razliitim pretpostavkama ne ispitaju i usporede. ak i tada openiti zakljuci su
rijetki i uvijek podloni modikacijama koje su posljedica analize sljedeeg takvog
malog modela. Naalost, ekonomisti ponekad preslobodno interpretiraju rezultate
takvih suvie pojednostavljenih modela30.
Na osnovi je rezultata takvih modela nemogue odrediti razvija li se drava odrivo
te ako ne, zato ne i kakve bi politike trebalo provoditi da bi razvoj bio odriv. Unato
tome, koncept odrivog razvoja bolje e se razumjeti ako se sagleda na jednostavnim
modelima. No, ak i da se problemi s podacima prevladaju i da na neki nain model
poiva na realistinim pretpostavkama, on bi i dalje bio podloan kritikama. Brojni
autori istiu neprikladnost postavki neoklasine ekonomske analize u kontekstu
odrivog razvoja i meugeneracijske pravednosti. Opravdan razlog graenja modela
je i ograniavanje terminoloke zbrke i zloupotreba koje bi pojam odrivog razvoja
pretvorile u nekorisnu i besmislenu frazu31 .
Za procjenu uinaka oneienja, kao i smanjenja oneienja na stopu rasta,
neoklasini model nije prikladan jer pretpostavlja, a ne objanjava rast. Po miljenju
30
Prema Pezzey (1992: 2). Vidjeti i Ayres i Sandilya (1987) i Ayres (1988).
31
O'Riordan (1988).
31
brojnih autora, novi modeli32 bolje objanjavaju rast (Romer, 1986; Lucas, 1988;
Grossman i Helpman, 1991)33.
U modelima endogenog rasta34, tehnoloke promjene i akumulacija tehnikog znanja
rezultat su ekonomskih odluka vezanih uz investicije u ziki ili ljudski kapital te
istraivanje i razvoj. Proizvodna struktura je drugaija od proizvodnje u neoklasinom
modelu gdje se moe akumulirati samo ziki kapital (po opadajuim prinosima). U
modelima endogenog rasta moe se akumulirati svaka vrsta kapitala. Bra stopa
akumulacije ne implicira opadajue granine prinose. Moe se rei da je jedna od
osnovnih poruka teorije endogenog rasta da rast zahtijeva investicije35. ista trina
rjeenja rezultiraju suboptimalnim razinama investicija zbog nekonkurentne prirode
odreenih inputa, kao to su znanje, infrastrukture i sl. Bez odgovarajue intervencije,
obrasci potronje i investicija mogu naruiti okoli. Stoga odrivi rast zahtijeva politiku
zatite okolia koja garantira dovoljnu razinu i pravo podruje investiranja, naroito u
ouvanje prirodnih resursa, kao i razvijanje tehnologija prihvatljivih za okoli. Teorija
endogenog rasta tvori okvir koji predstavlja poetnu toku za istraivanje i promiljanje
politike zatite okolia. Izazov bi bio formulirati takvu politiku koja bi poticala drutvenu
genijalnost36 i koristila je u pravom smjeru u cilju postizanja odrivog razvoja.
Koncept Kuznetsove krivulje primijenjene na okoli37 (EKC) prvi se put pojavio 1992.
godine u dokumentu World Development Report, bez upotrebe termina EKC.
Koncept se zasniva na modelu gospodarstva u kojem ne postoji povratni utjecaj
kvalitete okolia na proizvodne mogunosti, a trgovina ima neutralni uinak na stanje
okolia. U osnovi je hipoteze da se stanje okolia s rastom dohotka po stanovniku
najprije pogorava, da bi se, nakon to se dostigne odreena razina dohotka po
stanovniku, stanje okolia popravilo. Zagovornici hipoteze EKC ekonomski rast vide
kao sredstvo unapreivanja stanja okolia, a ne kao njegovu prijetnju. Miljenje kako
vea ekonomska aktivnost neizbjeno naruava okoli zasniva se na pretpostavci
o statinoj tehnologiji i nepromjenjivosti ukusa, dok se zanemaruju faktori koji imaju
znaajnu ulogu u odreivanju uinka na okoli: struktura gospodarstva, uinkovitost u
koritenju inputa, mogunost supstitucije oskudnih resursa, postojanje istih tehnologija
i uspjene upravljake prakse. U kojoj e mjeri ti faktori djelovati na smanjenje uinaka
ekonomskih aktivnosti na okoli, ovisit e o instrumentima dravne politike. Meutim,
32
Njihov je razvoj zapoeo sredinom osamdesetih godina 20. stoljea. Ti modeli naputaju pretpostavke
egzogenog tehnolokog napretka i opadajuih prinosa faktora proizvodnje. Nadalje, uz proizvedeni (ziki)
pojam kapitala proiruju i na ljudski, istrauju pozitivne uinke investiranja u ljudski kapital te naroito analiziraju
uinke investiranja u istraivanje i razvoj. Vidjeti detaljnije u Mervar (2002).
33
O'Riordan (1988).
34
Iscrpno o rastu i modelima endogenog rasta vidjeti u Mervar (2002).
35
Kratki pregled endogenih modela rasta s elementima okolia moe se nai u Kordej-De Villa (1999).
36
Vidjeti Smulders (1995: 335).
37
Na osi x dohodak je po stanovniku, a na osi y pokazatelj stanja okolia (mjeren koncentracijom odreenog
oneiivala). Krivulja ima oblik obrnutog U.
32
treba naglasiti da ekonomski rast sam po sebi nije dovoljan za rjeavanje problema
okolia te da je nuan oprez pri interpretiranju empirijskih rezultata38.
Slika 1.1. Stilizirana EKC
Drugo pitanje na koje ekonomisti nastoje nai odgovor jest kako mjeriti odrivost? Kako
smo vidjeli, ekonomisti neoklasine kole pretpostavljaju visok stupanj supstitucije
prirodnog i proizvedenog kapitala. Tako oni izravno usporeuju materijalne koristi rasta
u odnosu na trokove za okoli. No, BDP koji ekonomisti koriste za mjerenje uspjenosti
ekonomije nije dobar pokazatelj mjerenja odrivosti. Zbog toga se posljednjih godina
kao mjera odrivosti javlja neto nacionalno blagostanje za koju ne postoji jedinstveno
prihvaeni pristup. Pojednostavljeno, neto nacionalno blagostanje moglo bi se denirati
kao ukupna godinja proizvodnja trinih i netrinih dobara i usluga umanjena za
ukupne trokove eksternalija koje su povezane s tim proizvodima i za amortizaciju
kapitala koritenog u proizvodnji (sve vrste kapitala). Pritom ekonomisti amortizaciju
priblino procjenjuju rentom na resurse. No i taj koncept izaziva brojne rasprave,
prvenstveno vezane uz pravilo amortizacije te problem diskontiranja39.
Kako ekoloki ekonomisti mjere odrivost? Oni koriste zike mjere elastinosti
(otpornosti) ekosustava i koliine resursa koje tada usporeuju s pritiscima stanovnitva
i potronje. Tako zakljuuju: ako je potranja za resursima (bez supstituta) znaajan
dio trenutne ponude, tada je naa upotreba resursa neodriva. Kao pomo pri mjerenju
odrivosti ekoloki ekonomisti predlau Dalyevo pravilo prema kojem se svako
38
Ope miljenje da je ekonomski rast dobar za okoli opravdan je tvrdnjom da postoji empirijski odnos izmeu
dohotka po stanovniku i nekih mjera kvalitete okolia. lako se EKC primjenjuje na izabrani skup oneiivala,
neki ekonomisti to interpretiraju kao da vrijedi za ukupnu kvalitetu okolia. Vidjeti u Arrow et al. (1995: 520),
Stern, Common i Barbier (1996), Dinda (2004) i Lieb (2004).
39
Saeti prikaz koncepta mjerenja odrivosti i iscrpan prikaz literature tog podruja moe se nai u Goodstein
(1999).
33
smanjivanje fonda prirodnog kapitala mora nadoknaditi proizvedenim kapitalom koji

moe proizvesti usporedive usluge.
Operacionalizacija koncepta odrivog razvoja tree je znaajno podruje istraivanja.
Kao korisnu pomo ekonomisti koriste etiri normativna standarda kvalitete okolia. To
su standard uinkovitosti (granine koristi smanjenja jednake su graninim trokovima
smanjenja), standard sigurnosti (zdravstveni rizik manji je od 1 na 1 milijun) te prethodno
spomenute neoklasina i ekoloka odrivost. Standard uinkovitosti i neoklasina
odrivost pretpostavlja primjenu analize odnosa trokova i koristi. Meutim, za standard
sigurnosti i ekoloke odrivosti koriste se drugi alati, poput procjene rizika te procjene
prihvatnog kapaciteta okolia.
Budui da je snaga i prednost ekonomista najvea u primjeni standarda uinkovitosti,
ekonomisti tu prednost esto i koriste zbog ega su izloeni kritikama kako zanemaruju
naelo pravednosti. Ekonomisti uzvraaju kako se pravednost treba postii tijekom
donoenja odreenih odluka te kako je za to potrebno ukljuivanje svih zainteresiranih
dionika u proces. Nadalje, donositelji odluka nastoje smanjiti neizvjesnosti u cilju
donoenja kvalitetnijih odluka. To se moe potkrijepiti primjerima o kvaliteti znanstvenih
istraivanja40 koja su podloga donoenju znaajnih pravnih propisa, kao i o velikom
interesu za pokazatelje odrivosti koji bi trebali omoguiti brz odgovor o tome je li
odrivost ostvarena ili nije.
Razliita poimanja odrivosti naglaavaju potrebu za raznolikim pristupom odrivosti.
Nekoliko je razloga zato uzak pristup analize trokova i koristi ne moe biti dovoljan: ne
rjeava znaajna pitanja distribucije, kako unutar tako i izmeu generacija; ne bavi se
pitanjima i problemima koje bi dionici mogli imati sa samim procedurama odluivanja;
vrlo je teko monetarno izraziti sve trokove i koristi to postaje znaajno kada postoji
visoka razina nekvanticirane neizvjesnosti i mogunosti vrlo razliitih uinaka. Kako
bi prevladali probleme, donositelji odluka moraju ne samo raspolagati i drugom vrstom
informacija, ve i odluke donositi na drugaiji nain. Toman (1998) navodi nekoliko
smjernica za odluivanje koje promie odrivost: potrebno je prethodno utvrditi kriterije
i naine vrednovanja; potrebno je razmotriti i odluiti kada je dovoljna jednostavna
ekonomska analiza trade-offa, a kada je potrebna analiza koja ukljuuje zike granice
o supstituciji razliitih vrsta kapitala; potrebno je procijeniti veliinu i trajanje utjecaja,
monetarno izraziti te analizirati distributivne uinke. Konano, za donositelje odluka
znaajna je informacija kako i u kojoj mjeri odluke utjeu na drutvene vrijednosti.
Stoga i ekonomisti sve vie naglaavaju proceduralna pitanja donoenja i vrednovanja
odreenih odluka. I dok je proceduralna pravednost neupitno vana, za drutvene
40
Napori da se unaprijedi razumijevanje znaajan su doprinos kvalitetnijem odluivanju. Meutim, brojni autori
istiu da se time mogu prikriti sve dublja i sloenija neslaganja o drutvenim vrijednostima. Nae pretpostavke
o onome to je znaajno implicitno odreuju i strukturiranje istraivanja.
34
dogovore koji ele uspjeti i doprinijeti ispunjenju ciljeva i potreba potreban je i kvalitetan
sadraj. To znai kako bi odluke trebale odraavati stajalita ak i onih strana koje nisu
organizirane na odgovarajui nain u cjelokupnom procesu.
1.5. Zakljuno
Odrivi razvoj politiki je i prvenstveno globalni koncept, stoga je velik izazov u njegovoj
operacionalizaciji i nainu kako ga pretoiti na lokalnu razinu. Donositelji odluka ele
znati koje preduvjete trebaju ispuniti i to trebaju promijeniti.
Gradske lokalne samouprave najaktivnije su u operacionalizaciji koncepta odrivog
razvoja i znaju da je provoenje pristupa dobrog upravljanja nuno za operacionalizaciju
odrivog razvoja. Nadalje, operacionaliziranje odrivog razvoja pretpostavlja integriranje
ekonomskih, drutvenih i okolinih elemenata i analiziranje dugoronih posljedica
svih razvojnih politika. Naglasak je na dugoronom vremenskom horizontu kako bi se
smanjio utjecaj kratkoronih politikih ciljeva/interesa. Kako bi se to postiglo, potrebni
su mnogobrojni preduvjeti, poput postojanja odgovarajuih razvojnih dokumenata,
odgovarajue raspodjele odgovornosti izmeu institucija (ukljuujui nacionalne i
lokalne), nanciranja, djelovanja nacionalnog tijela koje bi imalo ulogu ukljuivanja
razliitih dionika u cjelokupni proces, povezanosti s lokalnim razinama te ukljuenosti
parlamenta koji bi pratio i vrednovao cjelokupni proces.
Sljedea dva rada propitkuju postojanje tih preduvjeta u Hrvatskoj, a sve u cilju
analiziranja lokalne dimenzije odrivog razvoja te formuliranja sustava pokazatelja
odrivosti i njihove uloge u uinkovitom upravljanju. Te su se dvije teme u hrvatskom
kontekstu, kojeg najbolje poznajemo, nametnule kao najznaajnije u naim daljnjim
istraivanjima.
35
Literatura
Arrow, K., B. Bolin, R. Costanza, P. Dasgupta, C. Folke, C. S. Holling, B. O. Jansson,
S. Levin, K. G. Mler, C. Perrings i D. Pimentel, 1995, Economic Growth, Carrying
Capacity, and the Environment, Science, 268(0), str. 520-521.
Asheim, G. B., 1994, Net National Product as an Indicator of Sustainability,
Scandinavian Journal of Economics, 96(2), str. 257-265.
Asheim, G. B., 2002, Green National Accounting for Welfare and Sustainability: A
Taxonomy of Assumptions and Results, CESifo Working Paper, br. 827, Munich:
CESifo, http://www.CESifo.de.
Asheim, G. B., W. Buchholz, J. M. Hartwick, T. Mitra i C. Withagen, 2007, Constant
Saving Rates and Quasi-arithmetic Population Growth under Exhaustible Resource
Constraints, Journal of Environmental Economics and Management, 53(2), str. 213229.
Ayres, R. U., 1978, Resources, Environment and Economics Applications of the
Materials/Energy Balance Principle, New York, NY: Wiley-Interscience.
Ayres, R. U., 1988, Optimal Investment Policies with Exhaustible Resources: An
Information-based Model, Journal of Environmental Economics and Management,
15(4), str. 439-461.
Ayres, R. U. i M. S. Sandilya, 1987, Utility Maximization and Catastrophe Aversion:
A Simulation Test, Journal of Environmental Economics and Management, 14(4), str.
337-370.
Barbier, E. B., 1987, The Concept of Sustainable Economic Development,
Environmental Conservation, 14(2), str. 101-110.
Becker, R. A., 1982, Intergenerational Equity: The Capital-Environment Trade-off,
Journal of Environmental Economics and Management, 9(2), str. 165-185.
Cifri, I., 2000, Odrivi razvoj i strategija zatite okolia, Socijalna ekologija, 9(3),
str. 233-248.
Cifri, I., 2001, Ekskurs o odrivom razvoju, Socijalna ekologija, 10(3), str. 157-170.
Cifri, I., 2002, Okoli i odrivi razvoj, ugroenost okolia i estetika krajolika, Zagreb:
Hrvatsko socioloko drutvo.
36
Cleveland, C. J. i M. Ruth, 1997, When, Where, and By How Much Do Biophysical

Limits Constrain the Economic Process? A Survey of Nicholas Georgescu-Roegens
Contribution to Ecological Economics, Ecological Economics, 22, str. 203-223.
Common, M. i C. Perrings, 1992, Towards an Ecological Economics of
Sustainability, Ecological Economics, 6, str. 7-34.
rnjar, M., 1999, Menadment ekoloki odrive proizvodnje, Ekonomski pregled,
50(5-6), str. 518-538.
rnjar, M., 2004a, U smjeru odrivosti: prirunik za gradove i opine, Rijeka:
upanijski zavod za odrivi razvoj i prostorno planiranje Primorsko-goranske
upanije.
rnjar, M., 2004b, Znanstveno praenje promjena u okoliu i odrivi razvoj u
B. Frankovi, ured., Energija i okoli 2004, str. 231-240, Rijeka: Hrvatski savez za
sunevu energiju.
rnjar, M., 2006, Mjerenje odrivog razvitka u B. Frankovi, ured., Energija i okoli
2006, str. 379-396, Rijeka: Hrvatski savez za sunevu energiju.
rnjar, M. i G. Campeol, ured., 2002, Prostorno planiranje i pilot projekti za odrivi
razvoj Hrvatske, Rijeka: upanijski zavod za odrivi razvoj i prostorno planiranje
Primorsko-goranske upanije i UNESCO.
rnjar, M. i K. rnjar, 2002, Regionalno planiranje i upravljanje u funkciji odrivog
razvoja u B. Frankovi, ured., Energija i okoli 2002, str. 221-230, Rijeka: Hrvatski
savez za sunevu energiju.
rnjar, M. i D. Serdinek, 2005, Strateki menadment pretpostavka odrivom
razvoju turizma u V. Vuji, ured., Odrivi razvoj turizma, str. 86-97, Rijeka: Fakultet
za turistiki i hotelski menadment Opatija Sveuilita u Rijeci.
rnjar, M. i S. ii, 2004, Sustainable Development for Economies in Transition
Opportunities and Threats u D. Stojanov i B. ulahovi, ured., ICES 2003 From
Transition to Development: Globalisation and Political Economy of Development
in Transition Economies, str. 655-672, Sarajevo: Ekonomski fakultet Sveuilita u
Sarajevu.
rnjar, M., K. Vahtar-Jurkovi i N. Ronevi, 2008, Uloga regionalne samouprave
u edukaciji za odrivi razvoj: primjer Primorsko-goranske upanije u V. Uzelac i L.
Vujii, ured., Cjeloivotno uenje za odrivi razvoj, zbornik, sv. 2, str. 9-19, Rijeka:
Uiteljski fakultet Sveuilita u Rijeci.
37
Daly, H. E., 1990, Toward Some Operational Principles of Sustainable

Development, Ecological Economics, 2(1), str. 1-6.
Daly, H. E. i J. B. Cobb, 1989, For the Common Good: Redirecting the Economy
Toward Community, the Environment, and a Sustainable Future, Boston, MA: Beacon.
Dasgupta, P. S. i G. M. Heal, 1974, The Optimal Depletion of Exhaustile Resources,
Review of Economic Studies, 41, str. 3-28.
Dasgupta, P. S. i T. Mitra, 1983, Intergenerational Equity and Efcient Allocation of
Exhaustible Resources, International Economic Review, 24, str. 133-153.
Dinda, S., 2004, Environmental Kuznets Curve Hypothesis: A Survey, Ecological
Economics, 49(4), str. 431-455.
Dragievi, M., 1996, Ekonomija i novi razvoj, Zagreb: Alinea.
Farmer, M. C. i A. Randall, 1997, Policies for Sustainability: Lessons from an
Overlapping Generations Model, Land Economics, 73(4), str. 608-622.
Farmer, M. C. i A. Randall, 1998, The Rationality of a Safe Minimum Standard,
Land Economics, 74(3), str. 287-302.
Faucheux, S. i M. OConnor, 1998, Valuation for Sustainable Development: Methods
and Policy Applications, Cheltenham: Edward Elgar.
Frame B. i J. Brown, 2008, Developing Post-normal Technologies for Sustainability,
Ecological Economics, 65(2), str. 225-241.
Gere, D., 2007, Odrivi razvoj vodnih resursa, Una terra, 4(20), str. 34-45.
Gerlagh R. i M. A. Keyzer, 2001, Sustainability and the Intergenerational Distribution
of Natural Resource Entitlements, Journal of Public Economics, 79(2), str. 265-428.
Golding, M. P., 1972, Obligations to Future Generations, The Monist, 56, str. 85-99.
Goodland, R., 1999, The Biophysical Basis of Environmental Sustainability u
Jeroen C. J. M. van den Bergh, ured., Handbook of Environmental and Resource
Economics, str. 709-722, Cheltenham: Edward Elgar.
Goodstein, E. S., 1999, Economics and the Environment, Upper Saddle River, NJ:
Prentice Hall.
Grossman, G. M. i E. Helpman, 1991, Innovation and Growth in the Global Economy,
Cambridge, MA: The MIT Press.
38
Hamilton, K. i G. Atkinson, 2006, Wealth, Welfare and Sustainability: Advances in

Measuring Sustainable Development, Northampton, MA: Edward Elgar.
Hartwick, J. M., 1977a, Integenerational Equity and the Investing of Rents from
Exhaustible Resources, American Economic Review, 66, str. 972-974.
Hartwick, J. M., 1977b, Investing Returns from Depleting Renewable Resource
Stocks and Intergenerational Equity, Economics Letters, 1, str. 85-88.
Howarth, R. B., 1995, Sustainability under Uncertainty: A Deontological Approach,
Land Economics, 71(4), str. 417427.
Howarth, R. B. i R. B. Norgaard, 1990, Intergenerational Resource Rights,
Efciency, and Social Optimality, Land Economics, 66(1), str. 1-11.
Howarth, R. B. i R. B. Norgaard, 1992, Environmental Valuation under Sustainable
Development, American Economic Review, 82(2), str. 473-477.
Kordej-De Villa, ., 1999, Ekonomski rast i odrivi razvitak, Privredna kretanja i
ekonomska politika, 9(73), str. 321-341.
Krautkraemer, J. A., 1985, Optimal Growth, Resource Amenities, and the
Preservation of Natural Environments, Review of Economic Studies, 52(1), str. 153170.
Krbec, D., 2000, Agenda 21 za turizam: prilog odreenju pojmovnog okvira za
Razvojnu stragegiju hrvatskog turizma u I. Cifri, ured., Znanost i drutvene
promjene, str. 285-303, Zagreb: Hrvatsko socioloko drutvo i Zavod za sociologiju
Filozofskog fakulteta Sveuilita u Zagrebu.
Kruger, L. E. i P. J. Jakes, 2003, The Importance of Place: Advances in Science and
Application, Forest Science, 49(6), str. 819-821.
Lay, V., 1999, Odrivi razvoj i obrazovanje, doktorska disertacija, Zagreb: Filozofski
fakultet Sveuilita u Zagrebu.
Lay, V., 2001, Odrivi razvoj i ekoloka (ne)osvjetenost politikih i poduzetnikih
elita Hrvatske u D. engi i I. Rogi, ured., Upravljake elite i modernizacija, str.
195-212, Zagreb: Institut drutvenih znanosti Ivo Pilar.
Lay, V., 2002, Prilozi osmiljavanju usmjeravanja razvitka ruralnih prostora Hrvatske
na osnovama ekoloke i gospodarske odrivosti u M. tambuk, I. Rogi i A. Mieti,
ured., Prostor iza: kako modernizacija mijenja hrvatsko selo, str. 289-304, Zagreb:
Institut drutvenih znanosti Ivo Pilar.
39
Lay, V. 2003, Proizvodnja budunosti Hrvatske: integralna odrivost kao koncept i

kriterij, Drutvena istraivanja, 12(3-4), str. 311-334.
Lay, V., 2005, Integralna odrivost i uenje, Drutvena istraivanja, 14(77), str. 353377.
Lay, V., 2007, Odrivi razvoj i voenje, Drutvena istraivanja, 16(6), str. 1031-1053.
Lay, V., B. Ostoji, B. Horvat i P. Bosni-Blaga, 2005, Odrivi razvitak nenaseljenih
otoka hrvatskog Jadrana elementi za artikulaciju modela programa, Gospodarstvo
i okoli, 13(72), str. 18-25.
Lay, V. i J. Puak, 2008, Socioloke dimenzije odgoja i obrazovanja za odrivi
razvoj u V. Uzelac i L. Vujii, ured., Cjelovito uenje za odrivi razvoj, str. 95-105,
Rijeka: Sveuilite u Rijeci, Uiteljski fakultet u Rijeci.
Lay, V., Z. Zeman, M. Geiger, J. Puak, S. poljar-Vrina, D. imlea i J. Branilovi,
2007, Razvoj sposoban za budunost; prinosi promiljanju odrivog razvoja Hrvatske,
Zagreb: Institut drutvenih znanosti Ivo Pilar.
Lieb, C. M., 2004, The Environmental Kuznets Curve and Flow Versus Stock
Pollution: The Neglect of Future Damages, Environmental and Resource Economics,
29(4), str. 483-506.
Lucas, R. E., 1988, On the Mechanics of Economic Development, Journal of
Monetary Economics, 22(4), str. 3-42.
Luin, P., M. rnjar, D. Rukavina, Z. Lenac, T. Legovi, B. Bonjakovi, B. CrnkoviStumpf, V. Fuji i V. Miovi, 2004, Elaborat o osnivanju Regionalnog centra za
odrivi razvoj, Rijeka: Sveuilite u Rijeci.
Mler, K. G., 2008, Sustainable Development and Resilience in Ecosystems,
Environmental Resource Economics, 38, str. 17-24.
Matutinovi, I., 2001, The Aspects and the Role of Diversity in Socioeconomic
Systems: An Evolutionary Perspective, Ecological Economics, 39(2), str. 239-256.
Matutinovi, I., 2002, Organizational Patterns of Economies: An Ecological
Perspective, Ecological Economics, 40(3), str. 421-440.
Matutinovi, I., 2007a, Worldviews, Institutions and Sustainability: An Introduction
to a Co-evolutionary Perspective, International Journal of Sustainable Development
and World Ecology, 14(1), str. 92-102.
40
Matutinovi, I., 2007b, An Institutional Approach to Sustainability: Historical Interplay

of Worldviews, Institutions and Technology, Journal of Economic Issues, 41(4), str.
1109-1137.
Matutinovi, I. i J. Boievi, 1998a, Stanje i mogunosti u M. Katelan-Macan,
E. Hodi i M. Bogunovi, ured., Hrvatska i odrivi razvitak: Gospodarstvo stanje i
procjena mogunosti, str. 179-185, Zagreb: Ministarstvo razvitka i obnove.
Matutinovi, I. i J. Boievi, 1998b, Povezanost svijeta i odrivi razvoj u M.
Katelan-Macan, E. Hodi i M. Bogunovi, ured., Hrvatska i odrivi razvitak:
Gospodarstvo stanje i procjena mogunosti, str. 13-25, Zagreb: Ministarstvo
razvitka i obnove.
Meadows, D. H., D. I. Meadows, J. Randers i W. W. Behrens III, 1972, The Limits to
Growth, New York, NY: Universe Books.
Mervar, A., 2002, Tri aspekta ekonomskog rasta, doktorska disertacija, Zagreb:
Ekonomski fakultet Sveuilita u Zagrebu.
Mishan, E. J., 1971, The Postwar Literature on Externalities: An Interpretative
Essay, Journal of Economic Literature, oujak, 9(1), str. 1-29.
Norton, B. G., 1982, Environmental Ethics and the Rights of Future Generations,
Environmental Ethics, 4(4), str. 319-330.
Norton, B. G., 1992, A New Paradigm for Environmental Management u R.
Costanza, B. G. Norton i B. D. Haskell, ured., Ecosystem Health: New Goals for
Environmental Management, Covelo, CA: Island Press.
Norton, B. G., 2005, Sustainability: A Philosophy of Adaptive Ecosystem
Management, Chicago, IL: University of Chicago Press.
Norton, B. G. i B. Hannon, 1997, Environmental Values: A Place-Based Theory,
Environmental Ethics, 19, str. 227-245.
Norton, B. G. i M. A. Toman, 1997, Sustainability: Ecological and Economic
Perspectives, Land Economics, 73(4), str. 553-568.
ORiordan, T., 1988, The Politics of Sustainability u R. K. Turner, ured., Sustainable
Environmental Management: Principles and Practice, str. 29-50, London: Belhaven
Press, citirano u Pezzey (1992: 2).
Page, T., 1983, Intergenerational Justice as Opportunity u D. MacLean i P. G.
Brown, ured., Energy and the Future, str. 38-58, Totowa, NJ: Rowman and Littleeld.
41
Page, T., 1997, On the Problem of Achieving Efciency and Equity,

Intergenerationally, Land Economics, 73(4), str. 580-596.
Palmer, K., W. E. Oates i P. R. Portney, 1995, Tightening Environmental Standards:
The Benet-Cost or the No-Cost Paradigm?, Journal of Economic Perspectives,
9(4), str. 119-132.
Part, D., 1983, Energy Policy and the Further Future: The Identity Problem u
D. MacLean i P. G. Brown, ured., Energy and the Future, str. 166-179, Totowa, NJ:
Rowman and Littleeld.
Passmore, J., 1974, Man's Responsibility for Nature, New York, NY: Charles
Scribner's Sons.
Paali, ., 2005, Neki izazovi upravljanju odrivim razvojem prometnih sustava,
Suvremeni promet: asopis za pitanja teorije i prakse prometa, 25(1-2), str. 11-15.
Pearce, D. W., 1988, Economics, Equity, and Sustainable Development, Futures,
20(6), str. 598-605.
Pearce, D. W. i G. Atkinson, 1993, Capital Theory and the Measurement of
Sustainable Development: An Indicator of Weak Sustainability, Ecological
Economics, 8(2), str. 103-108.
Pearce, D. W., A. Markandya i E. B. Barbier, 1990, Sustainable Development,
London: Earthscan.
Pezzey, J. C. V., 1992, Sustainable Development Concepts: An Economic Analysis,
World Bank Environment Paper, 2, Washington DC: World Bank.
Pezzey, J. C. V., 1994, The Optimal Sustainable Depletion of Non-renewable
Resources, rad prezentiran na konferenciji AERE u Boulderu, Colorado i EAERE u
Dublinu, Irska.
Pezzey, J. C. V., 1997, Sustainability Constraints versus Optimality versus
Intertemporal Concern, and Axioms versus Data, Land Economics, 73(4), str. 448466.
Pezzey, J. C. V., 2004, One-sided Sustainability Tests with Amenities, and Changes
in Technology, Trade and Population, Journal of Environmental Economics and
Management, 48(1), str. 613-631.
Pezzey, J. C. V., N. Hanley, K. Turner i D. Tinch, 2006, Comparing Augmented
Sustainability Measures for Scotland: Is There a Mismatch?, Ecological Economics,
57(1), str. 60-74.
42
Pezzey, J. C. V. i M. A. Toman, 2002a, The Economics of Sustainability: A Review of

Journal Articles, Resources for the Future Discussion Paper, br. 02-03, Washington,
DC: Resources for the Future.
Pezzey, J. C. V. i M. A. Toman, 2002b, Making Sense of Sustainability, Resources
for the Future Discussion Paper, br. 02-25, Washington, DC: Resources for the
Future.
Pezzey, J. C. V. i M. A. Toman, 2002c, Progress and Problems in the Economics
of Sustainability u T. Tietenberg i H. Folmer, ured., International Yearbook
of Environmental and Resource Economics 2002/3, str. 165232, Cheltenham:
Edward Elgar.
Porter, M. E. i C. van der Linde, 1995, Green and Competitive: Ending the
Stalemate, Harvard Business Review, 73(5), str. 120-134.
Pravdi, V., 1996, Perspektive odrivog razvitka: izbor izmeu ekonomske i ekoloke
opcije, Ekonomija, 2(2), str. 339-353.
Pravdi, V., 1997, An Analysis of Sustainable Development and Environmental
Protection in Postcommunist Countries: The Case of Croatia a Viewpoint,
International Journal of Environmental Studies, 53, str. 195-214.
Pravdi, V., 2001, Odrivi razvoj i odrivost: institucionalizacija i rasprave o tim
terminima od Rio de Janeira 1992. do Johannesburga 2002., Socijalna ekologija,
10(4), str. 223-233.
Pravdi, V., 2002, Sustainability and Sustainable Development: the Use in Policies
and the Ongoing Debate on These Terms, Croatian International Relations Review,
7, str. 93-100.
Pravdi, V., 2003, Sustainable Development: Its Meaning, Perception, and
Implementation the Case of Ecotourism in Croatia, Drutvena istraivanja, 12(3-4),
str. 285-309.
Pravdi, V., 2004, Jadran more, otoci, obala to Hrvatska razvojno hoe od tog
svojeg dragocjenog dijela? u D. Sran i V. Horvat, ured., Forumi o odrivom razvoju:
interkulturni dijalog aktera o odrivim razvojnim usmjerenjima u zatitu okolia u
Hrvatskoj i regiji, str. 23-29, Zagreb: Heinrich Bll Stiftung.
Pravdi, V., 2005, Ekoloka i tehnoloka modernizacija istija proizvodnja i zatita
okolia, Kemija u industriji: asopis kemiara i tehnologa Hrvatske, 54(6), str. 303308.
43
Rayner, S., 1994, Governance and the Global Commons, Discussion Paper, br. 8,
London: London School of Economics, Centre for the Study of Global Governance.
Riley, J. G., 1980, The Just Rate of Depletion of a Natural Resource, Journal of
Environmental Economics and Management, 7(4), str. 291-307.
Romer, P. M., 1986, Growth Based on Increasing Returns Due to Specialization,
American Economic Review, 77(2), str. 56-63.
Smulders, S., 1995, Entropy, Environment, and Endogenous Economic
Growth, International Tax and Public Finance, 2(2), str. 319-340.
Sneddon, C., R. B. Howarth i R. B. Norgaard, 2006, Sustainable Development in a
Post-Brundtland World, Ecological Economics, 57(2), str. 253-268.
Solow, R. M., 1974, Intergenerational Equity and Exhaustible Resources, Review of
Economic Studies, 41, str. 29-46.
Solow, R. M., 1986, On the Intergeneratinal Allocation of Natural Resources,
Scandinavian Journal of Economics, 88(1), str. 141-149.
Solow, R. M., 1993a, An Almost Practical Step Toward Sustainability, Resources
Policy, 19, str. 162-172.
Solow, R. M., 1993b, Sustainability: An Economists Perspective u R. Dorfman i N.
S. Dorfman, ured., Selected Readings in Environmental Economics, str. 179-187, New
York, NY: Norton.
Starc, N., 1997, Ekonomika odranja ravnotee ekosustava, doktorska disertacija,
Zagreb: Ekonomski fakultet Sveuilita u Zagrebu.
Starc, N., 1998, Financiranje odrivog razvitka u A. Kutle, ured., Financiranje u
zatiti okolia, str. 313-319, Zagreb: Dravna uprava za zatitu prirode i okolia.
Starc, N., 1999, Odrivi razvoj, turizam i ocjena ulagakih pothvata u Z. Baleti,
ured., Hrvatsko gospodarstvo u tranziciji, str. 345-360, Zagreb: Ekonomski institut,
Zagreb.
Starc, N., 2000, Managing Sustainable Development on the Croatian Islands
Documents, Problems and Perspectives, Periodicum Biologorum, 102(1), str. 199209.
Starc, N., 2003, Priroda, ovjek i ga u depu, Drutvena istraivanja, 12(3-4), str.
335-359.
44
Stavins, R. N., A. F. Wagner i G. Wagner, 2003, Interpreting sustainability in

economic terms: dynamic efciency plus integenerational equity, Economics Letters,
79(3), str. 339-343.
Stern, D. I., 1997, Limits to Substitution and Irreversibility in Production and
Consumption: A Neoclassical Interpretation of Ecological Economics, Ecological
Economics, 21(3), str. 197-216.
Stern, D. I., M. S. Common i E. B. Barbier, 1996, Economic Growth and
Environmental Degradation: The Environmental Kuznets Curve and Sustainable
Development, World Development, 24(7), str. 1151-1160.
Stiglitz, J. E., 1974, Growth with Exhaustible Natural Resources: Efcient and
Optimal Growth Paths, The Review of Economic Studies, 41, str. 123-137.
Stiperski, Z. i B. Frst-Bjeli, 2003, Problemi i modeli upravljanja okoliem u megagradovima zemalja u razvoju, Drutvena istraivanja, 12(6) str. 1051-1068.
imlea, D., 2003, Podrava li biznis odrivi razvoj?, Drutvena istraivanja,
12(3-4), str. 403-426.
Tima, S., A. Pisarovi i Z. Samardi, 2004, Odrivi razvoj jadranskog podruja u
Republici Hrvatskoj i oblici njegova nanciranja rezultati empirijskog istraivanja,
Socijalna ekologija, 13(2), str. 153-173.
Toman, M. A., 1994, Economics and Sustainability: Balancing Trade-offs and
Imperatives, Land Economics, 70(4), str. 399-413.
Toman, M. A., 1998, Sustainable Decisionmaking: The State of the Art from an
Economics Perspective, Resources for the Future Discussion Paper, br. 98-39,
Washington DC: Resources for the Future.
van den Bergh, J. C. J. M. i M. W. Hofkes, 1999, Economic Models of Sustainable
Development u J. C. J. M . van den Bergh, ured., Handbook of Environmental and
Resource Economics, str. 1108-1123, Cheltenham: Edward Elgar.
WCED, 1987, Our Common Future, Oxford: Oxford University Press,
http://www.unep.org/GEO/geo3/english/045.htm.
Weitzman, M. L., 1997, Sustainability and Technical Progress, Scandinavian
Journal of Economics, 99(1), str. 1-13.
Withagen, C. i G. B. Asheim, 1998, Characterizing Sustainability: The Converse of
Hartwick's Rule, Journal of Economic Dynamics and Control, 23(1), str. 159-165.
45
World Bank, 1992, World Development Report, sv. I, Washington, DC: World Bank.
World Bank, 2006, Where is the Wealth of Nations, Washington, DC: World Bank.
46
Poglavlje 2 |
Dubravka Jurlina Alibegovi i eljka Kordej-De Villa
Lokalna dimenzija odrivog razvoja

Odrivi razvoj je dinamiki koncept s brojnim dimenzijama i interpretacijama kojeg
moemo razmatrati kao cilj i kao proces. On je uglavnom globalni i u osnovi politiki
koncept, a jedan od najveih istraivakih izazova vezan uz koncept odrivog razvoja
jest kako ga operacionalizirati i primijeniti na lokalnoj razini.
Osnovni je cilj ovog rada razmotriti kapacitete lokalne samouprave za formuliranje i
provoenje politike u skladu s naelima odrivosti u Hrvatskoj. Kako bi taj cilj ostvarili,
razmatramo znaajke uspjene razvojne politike te nastojimo prepoznati faktore
koji promiu ili prijee odrivost. Pritom su nam vrlo korisna bila iskustva uspjenih
europskih projekata i odredbe Agende 211. Poglavlje 28 Agende prepoznaje upravo
lokalne samouprave kao najznaajnije razine upravljanja za operacionaliziranje
koncepta odrivosti.
Rad je strukturiran na sljedei nain. U drugom odjeljku analiziramo lokalne kapacitete
za postizanje odrivosti i ulogu decentralizacije u cjelokupnom procesu. Kako koncept
odrivosti pretpostavlja integrativni pristup politikama, sektorima i podrujima, a novi
pristupi upravljanju su nuni kod integracija politika, tako u treem odjeljku analiziramo
znaajke dobrog upravljanja na lokalnim razinama. U etvrtom odjeljku pokuavamo
odgovoriti na pitanje kako u hrvatskim uvjetima postii lokalnu odrivost. Rad zavrava
prijedlozima za daljnja istraivanja.
Plan aktivnosti usvojen 1992. u Rio de Janeiru na Konferenciji o okoliu i razvoju Ujedinjenih naroda (UNCED).
Usvojilo ju je vie od 178 zemalja i moe se razmatrati globalno, nacionalno i lokalno u svim podrujima ljudskih
aktivnosti koje imaju uinke na okoli. Iako se posljednjih godina Agendi 21 upuuju brojne kritike, posebice
opravdane u dijelu koji se odnosi na njeno neprovoenje, smatramo da ju je uputno razmotriti jer je to jedan od
prvih dokumenata koji istie znaajnu ulogu lokalnih razina u pokuaju operacionalizacije globalnog koncepta.
Vidjeti United Nations (1993).
47
2.2. Lokalni kapaciteti za odrivost moe li pomoi

decentralizacija?
Prije ocjene lokalnih kapaciteta za postizanje ciljeva odrivog razvoja2 ukratko emo
iznijeti osnovne znaajke teritorijalne i administrativne organizacije u Hrvatskoj kao i
pitanja decentralizacije jer je upravo decentralizacija jedan od znaajnih instrumenata
postizanja uinkovitijeg lokalnog razvoja.
Hrvatska danas na nioj razini vlasti ima dvorazinski sustav upravljanja. Opine i
gradovi su lokalna razina upravljanja, dok su upanije regionalna razina. Grad Zagreb
ima status lokalne i regionalne razine. Broj lokalnih jedinica vlasti poveava se3. S
obzirom na broj stanovnika, njihova veliina znatno se razlikuje. Veina stanovnitva
ivi u malim opinama, relativno malim gradovima i srednje velikim upanijama. U
skladu sa Zakonom o lokalnoj i podrunoj (regionalnoj) samoupravi (NN 33/01, 60/01,
129/05), upanije su odgovorne za funkcije regionalnog znaaja, dok opine i gradovi
obavljaju aktivnosti od lokalnog znaenja i najblie su potrebama ljudi. Gradovi s vie
od 35.000 stanovnika ili sredita upanija takoer mogu biti odgovorni za funkcije koje
su inae u ovlastima upanija sve dok osiguravaju potrebne uvjete za obavljanje tih
usluga4. Trenutna teritorijalna podjela nije optimalna i ne slijedi geografske, povijesne i
ekonomske kriterije. upanije su raznolike u svakom pogledu ekonomskom, ekolokom
i drutvenom. Nadalje, postoji nekoliko vrlo malih jedinica lokalne samouprave koje
nemaju dovoljno ekonomske (skalne) snage za osiguranje i pruanje optimalne razine
javnih usluga svojim graanima, kao ni za poticanje lokalnog i ekonomskog razvoja5.
Decentralizacija ukljuuje politiku, administrativnu, skalnu i trinu decentralizaciju
i svaka ima svoje posebne znaajke, implikacije za politiku i uvjete za uspjeh.
Prepoznati razliku izmeu navedenih aspekata korisno je zbog uoavanja sloenosti
uspjene decentralizacije i naglaavanja potrebne koordinacije meu njima. U
deniranju pojedinih oblika nuno dolazi do preklapanja, stoga je sveobuhvatni pristup6
neizostavan. Politika, administrativna, skalna i trina decentralizacija mogu se
2
Jo uvijek ne postoji nacionalni dokument u kojem su denirani ciljevi odrivog razvoja. Godine 2005. izraen
je Prijedlog strategije regionalnog razvoja Hrvatske koji uvodi nekoliko inovativnih pristupa u razvojno
planiranje. U tadanjem institucionalnom okviru Hrvatske, Ministarstvo mora, turizma, prometa i razvitka bilo
je odgovorno za odrivi razvoj nacionalnog teritorija. Vidjeti http://www.mmtpr.hr. Danas su te nadlenosti
podijeljene izmeu razliitih ministarstava.
Prema Zakonu o podrujima upanija, gradova i opina u Republici Hrvatskoj (NN 86/06), podruje Republike
Hrvatske sastoji se od 429 opina i 126 gradova, Grada Zagreba i 20 upanija, to ukupno ini 576 lokalnih
jedinica vlasti.
Vidjeti Jurlina Alibegovi (2006).
Postoje snani argumenti za smanjivanje broja upanija, kako bi imale znaajniju regionalnu ulogu
operacionalizacijom specijaliziranih usluga s veim brojem korisnika i veim podrujem djelovanja. Pored toga,
mogle bi preuzeti i ulogu koordiniranja infrastrukturnih projekata na veem podruju. Na lokalnoj razini postoji i
nekoliko opina iji je broj stanovnika manji od 1.000 i njihova opravdanost je upitna.
Detaljnije u Cohen i Peterson (1996).
48
pojaviti u razliitim oblicima i kombinacijama unutar zemlje, izmeu razliitih zemalja,

pa ak i unutar sektora7.
Prva faza decentralizacije8 uprave i djelominog nanciranja nekoliko javnih funkcija9
zapoela je u Hrvatskoj u srpnju 2001. Ocjenjuje se kako je tada situacija s lokalnim
kapacitetima za odrivost postala jo sloenija. Planirana decentralizacija samoupravnih
ovlasti popraena je i pokuajem skalne decentralizacije. U svojoj prvoj fazi, 32
nancijski jaa grada, Grad Zagreb i 20 upanija dobilo je dodatne lokalne ovlasti.
Sredinja (dravna) uprava delegirala je odgovornosti i dodatne prihode za nanciranje
materijalnih i nancijskih izdataka, kao i za djelomine investicijske izdatke za pruanje
javnih usluga u osnovnom i srednjokolskom obrazovanju, zdravstvenoj i socijalnoj
zatiti te ouvanju javnog reda i mira (nanciranje vatrogasnih postrojbi)10.
Iako se radi o relativno kratkom razdoblju za mjerenje uinaka skalne decentralizacije,
ipak se mogu izvesti neki zakljuci. U Hrvatskoj trenutno prepoznajemo razliite
aspekte decentralizacije (od politike do trine). Sa stajalita institucionalne analize,
procjene o nancijskoj snazi lokalnih jedinica za upravljanje vlastitim razvojem prilino
su slabe. I sedam godina od poetka procesa decentralizacije ostalo je nerijeeno
nekoliko znaajnih pitanja. Prema Perko-eparovi (2003) glavni problemi su: lokalne/
regionalne jedinice nemaju dovoljno snanu poziciju unutar opeg pravnog sustava;
opseg njihovih aktivnosti odreen je neovisno o njihovoj veliini, stanovnitvu,
dostignutom razvoju i nancijskoj snazi11; centralistika orijentacija jo uvijek je
prisutna u teritorijalno-administrativnom sustavu12; izuzetne se slabosti primjeuju u
sustavu praenja, a institucionalni kapacitet je nedovoljan13. Istovremeno su to i razlozi
7
Vidjeti u Jurlina Alibegovi i Kordej-De Villa (2006).
Pojam decentralizacija ukljuuje mnotvo aspekata, denicija i pristupa, ali nama najprihvatljivija denicija
decentralizaciju denira kao transfer ovlasti i odgovornosti za javne funkcije od sredinje k niim razinama
uprave ili kvazi-neovisnim dravnim organizacijama i/ili privatnom sektoru. Vidjeti Rondenelli (1999) i Dillinger
(1995).
Detaljnije o predloenom modelu decentralizacije vidjeti u Jurlina Alibegovi (2006).
10
U nacionalnom zakonodavstvu nazivaju se decentraliziranim funkcijama one koje se nanciraju iz

lokalnih prorauna (porez na dohodak), dodatnog dijela poreza na dohodak (10,4 posto) i fonda za poravnanje
(dodatnih 21 posto od poreza na dohodak) kako bi se zadovoljili minimalni standardi usluga. Najvei dio javnih
odgovornosti jo uvijek je nancijska odgovornost sredinje uprave.
11
Ne postoji jasna podjela funkcija izmeu razliitih razina vlasti, a jedan od razloga su i netransparentni propisi
koji ureuju ovlasti lokalnih jedinica. Iako postoji raspodjela funkcija izmeu razliitih razina vlasti, i dalje je
teko rei to bi koja razina trebala raditi. Detaljnije o tome u Ott i Bajo (2002b). Financijski su odnosi vrlo
sloeni i u veini sluajeva sve tri razine sudjeluju u nanciranju pojedinanih funkcija.
12
Unato poveanom broju opina, Hrvatska i dalje ostaje visoko centralizirana drava. Dva glavna pokazatelja
- udio prihoda lokalnih jedinica u BDP-u i udio u ukupnim javnim prihodima - potvruju takvu tvrdnju. U 1999.
godini udio lokalnih proraunskih prihoda u konsolidiranim prihodima ope drave bio je 10,3 posto, dok je
udio u BDP-u iznosio 5,4 posto. Godinu dana prije poetka prve faze decentralizacije, 2000. godine, udio
lokalnih proraunskih prihoda u konsolidiranim prihodima ope drave bio je skoro 11 posto, a udio u BDP-u
5,4 posto (Jurlina-Alibegovi i iinaki, 2004). Noviji podaci pokazuju da je udio lokalnih proraunskih prihoda
u konsolidiranim prihodima ope drave 2005. godine iznosio 10,1 posto, a udio u BDP-u je 4,6 posto. Vidjeti
u Jurlina Alibegovi (2007).
13
Opirnije o tome vidjeti u Kordej-De Villa et al. (2005).
49
koji prijee lokalnoj upravi da formulira i provodi razvojnu politiku u skladu s ciljevima
odrivosti.
Jedan od najznaajnijih problema jest delegiranje odgovornosti koje nije popraeno
odgovarajuom skalnom decentralizacijom za sve lokalne jedinice. Neodgovarajua
skalna decentralizacija rezultat je horizontalnih skalnih neravnotea i velikih
ekonomskih razlika izmeu pojedinih lokalnih jedinica14. to se tie skalnog kapaciteta,
moe se zakljuiti kako postojea organizacija nije uinkovita15. Nadalje, postoji velik
broj malih i nekompetentnih lokalnih jedinica koje su ovisne o pomoi (transferima)
sredinje drave i nedostaju im kapaciteti za upravljanje svojim razvitkom. Samo je
nekoliko lokalnih jedinica spremno koristiti instrumente novog javnog upravljanja
(new public management)16 i njemu srodnog dobrog upravljanja (good governance).
Oko jedne treine lokalnih jedinica u Hrvatskoj ne moe pokriti operativne izdatke
operativnim prihodima iako su osnovne odgovornosti lokalnih jedinica koje trebaju
nancirati jednake za sve lokalne samouprave. Sve ovo poveava ovisnost lokalnih
jedinica o sredinjim transferima za pruanje obaveznih javnih usluga (Budak, Jurlina
Alibegovi i iinaki, 2004).
Unato navedenim problemima, skalna decentralizacija donijela je i poboljanja
u odreenim podrujima, kao to su alokacija funkcija i odgovornosti, proraunska
klasikacija, pokazatelji skalnog kapaciteta, raspodjela pomoi, konsolidacija
prorauna, raunovodstveni sustav, proraunsko planiranje, sustav dravne riznice,
porezna izvjea, dugorono planiranje, nancijski nadzor nad zaduivanjem i
sudjelovanje graana u razvojnom planiranju (Ott i Bajo, 2002a). Ova unapreenja
poveavaju i kapacitete lokalne samouprave za provoenje politike odrivosti.
Do istinske decentralizacije moi u Hrvatskoj nee doi bez jaanja opeg razvojnog
kapaciteta lokalnih i regionalnih jedinica, boljeg informiranja i komunikacije, ukljuujui
zakonodavni okvir i jasnu alokaciju odgovornosti unutar javnih funkcija, jaanje suradnje
te koordinaciju aktivnosti na svim razinama.
14
Proces decentralizacije nailazi na otpore zbog nekoliko razloga, a prvenstveno zbog nedostatnih ljudskih i
institucionalnih kapaciteta te nemogunosti udovoljavanju novim zahtjevima.
15
Pokazuje se da samo nekoliko lokalnih zajednica ima sposobnost upravljanja svojim razvojem, to predstavlja
veliko ogranienje formuliranju politike koja bi se mogla ukljuiti u nacionalnu razvojnu politiku. Razlozi bi se
mogli nai u regionalnim disparitetima i naslijeenim odnosima u kojima su manje razvijene zajednice smjetene
uglavnom u junim dijelovima Hrvatske desetljeima ovisile o razliitim vrstama dravne pomoi. Drugi je
razlog veliina i skalni kapacitet lokalnih zajednica uvjetovan administrativnim sustavom lokalnih jedinica.
Brojne male lokalne jedinice nemaju skalnog kapaciteta, ljudskih i drugih preduvjeta za upravljanje u skladu
s bottom-up pristupom. S druge pak strane, razvijene lokalne zajednice raspolau stabilnim i transparentnim
institucionalnim okvirom za uspjeno upravljanje razvojem. Ukidanje autonomije pojedinim lokalnim jedinicama
i teritorijalni preustroj nije rjeenje koje bi dobilo mnogo politike podrke. Prije takvih radikalnih promjena
nuno je iskoristiti i druge mogunosti povezivanja lokalnih zajednica kako bi se osiguralo provoenje projekata
za koje pojedinano nemaju dovoljno nancijske snage.
16
Novo javno upravljanje je niz promjena organizacije i procedura u javnom sektoru kako bi on postao to
konkurentniji. Detaljnije o tome vidjeti u Jurlina Alibegovi (2006: 134).
50
Mogunost suradnje izmeu opina, gradova i upanija ne koristi se dovoljno prilikom

provoenja projekata koje ne mogu nancirati pojedinane uprave. Iako postoje
zakonski preduvjeti za njihovu suradnju pri provoenju znaajnih razvojnih projekata na
lokalnoj razini, ope pomanjkanje zajednikih razvojnih napora, razmjene informacija i
komunikacije primjeuje se na svim razinama upravljanja u Hrvatskoj17.
2.3. Dobro upravljanje na lokalnim razinama

Postoje razliiti pristupi lokalnom upravljanju. Jedan od inovativnijih je pristup koji
se temelji na ekosustavima (ecosystem approach)18. Ovo je sveobuhvatni, analitiki
pristup koji se temelji na nizu statistikih i znanstvenih metoda koje opisuju i mjere
funkcioniranje i kapacitet lokalne jedinice za odravanje ekolokog sustava19. Lafferty
(2002) je odrivost konceptualizirao kao pitanje integracije politike, to doprinosi tezi
iznesenoj u uvodnom eseju gdje je odrivost u stvari jedan od oblika meusektorske
i intertemporalne integracije20. No, ocjenjujemo kako je takav inovativni pristup jo
uvijek neprimjeren hrvatskim uvjetima (zbog nedostatnih informacija, alata i znanja).
Stoga smo se ovdje odluili za suvremeni pristup temeljen na upravljanju.
U mnogim se zemljama zamjeuje pomak od vladanja prema upravljanju, to je
popraeno pomakom i promjenama u nainu organiziranja pruanja javnih usluga.
Pojam dobro upravljanje ima nekoliko znaenja, preuzima razliite forme, a jedna
od njih je i odrivost. Naa je osnovna pretpostavka kako je dobro upravljanje glavni
preduvjet za postizanje odrivog razvoja na lokalnoj razini. Stoga emo prvo pokuati
denirati dobro upravljanje. Upravljanje pretpostavlja partnerstvo i interakciju izmeu
graana i lokalne samouprave. I dok ne postoji ope prihvaena denicija dobrog
upravljanja, uvijek se naglaava kako je ono preduvjet provoenju razvojne politike
koja e dovesti do odrivosti21. Bliski pojmovi su drutveni kapital i civilno drutvo.
Koncept je deniran i kao mree i sredstva koja pomau obrazovanju, koordinaciji i
suradnji graana za zajedniku korist22.
Ne postoji sumnja da je promicanje dobrog upravljanja jedan od osnovnih pokretaa
lokalnog ekonomskog razvoja. Najbolji je nain da se u aktivnosti lokalne samouprave
ukljue osnovna naela dobrog upravljanja odgovornost, transparentnost,
17
Jurlina Alibegovi i Kordej-De Villa (2008).
18
Alternativni pristupi upravljanju gradovima su analiza materijalnih tokova, analiza prihvatnog kapaciteta,
sistemsko modeliranje i ekoloki otisak (ecological footprint).
19
ICLEI (bez datuma), http://www6.iclei.org/us/sustainabilityinventory/.
20
Temelji se na Grigoriadou i Swianiewicz (2003).
21
Za detalje vidjeti Evans et al. (2005: 3-5).
22
Evans et al. (2005: 14).
51
participacija, djelotvornost te usklaenost i povezanost23. Jedan od moguih naina

kako vidjeti rezultate upravljanja gradovima je formuliranje pokazatelja. Strategija
vezana uz pokazatelje jest poveati predvidljivost u primjeni pravnih i administrativnih
procedura, poveati transparentnost u javnim i privatnim aktivnostima te poveati
participaciju, ukljuujui upravljanje potranjom i poboljanje pruanja javnih usluga.
Postoji nekoliko pokazatelja upravljanja, no najkorisniji su oni koji glavne ciljeve veu
uz promicanje decentralizacije kao instrumenta za postizanje djelotvornog pruanja
usluga i jaanje lokalne samouprave.
U Hrvatskoj je decentralizacija opi cilj institucionalnog razvoja. Sposobnost lokalne
zajednice ovisit e o kapacitetu svih razina vlasti da odraavaju prioritete, da ohrabruju
i vode lokalni razvoj i promiu partnerstva. Kako bi se odredila razina decentralizacije
i neovisnost aktivnosti lokalne samouprave, znaajno je poznavati kako lokalna
samouprava moe odreivati lokalne poreze, korisnike naknade za usluge, zaduivati
se i sl. Naroito je vano da lokalne samouprave znaju koliku razinu nanciranja mogu
oekivati od viih razina vlasti, bilo kao pomo koja se temelji na preciznim formulama
(formula-driven transfers) ili kao dugorone alokacije (long-term allocation).
Veina pokazatelja koji su dosad razvijeni za lokalne samouprave fokusirana je na
nancijsko upravljanje i promicanje njihove nancijske neovisnosti. Kao kljuni
pokazatelj za ostvarenje nancijske decentralizacije obino se navodi udio vlastitih
prihoda, kako je prikazano i u tablici 2.1. Pokazatelj vlastitih lokalnih prihoda znaajan
je jer odreuje i razinu djelotvornosti lokalne samouprave. Razina i struktura prihoda
vana su informacija jer pokazuju koju razinu prihoda lokalna samouprava moe
prikupiti od svojih graana i poslovnog sektora te koju od viih razina vlasti. U nekim
gradovima je via razina lokalnih prihoda i investicija vezana uz injenicu da je lokalna
samouprava odgovorna za irok raspon lokalnih usluga. U tablici 2.1. saeto su
prikazani osnovni ciljevi lokalnog ekonomskog razvoja24 ijim e ispunjavanjem lokalne
jedinice stvoriti osnovne preduvjete za odrivi razvoj.
I dok su jedinice lokalne samouprave uglavnom usredotoene na nancijsku
decentralizaciju, smatramo da bi u sreditu trebalo biti razmatranje uloge proraunskog
planiranja kao posebnog alata upravljanja lokalnim razvojem.
23
Vidjeti European Commission (2001).
24
Kako bi se postigli glavni ciljevi, potrebno je sljedee: utvrditi mjerila za pruanje usluga koje grad podugovara
s privatnim sektorom; utvrditi standarde i propise u razliitim podrujima; ohrabrivati i poticati sudjelovanje
graana; provoditi transparentnu, odgovornu i uinkovitu urbanu politiku; provesti decentralizaciju kljunih
javnih funkcija, ukljuujui participaciju privatnog sektora u nekim podrujima; poveati udio prihoda od poreza
na imovinu, kao i od korisnikih naknada u gradskim prihodima; poveati pristup novim izvorima sredstava,
ukljuujui privatni kapital, kao i dugoroni pristup tritima kapitala; poveati primjenu trinog odreivanja
cijena javnih usluga (npr. u podruju vodoopskrbe i odvodnje); alocirati pruanje usluge jednoj razini uprave,
zajednici ili privatnom sektoru.
52
Tablica 2.1. Ciljevi lokalnog ekonomskog razvoja, naini njihovog ostvarivanja

i pokazatelji upjenosti
Cilj
Kako ga postii?
Kljuni pokazatelj
Promicati nancijsku
decentralizaciju i jaati
lokalne i regionalne
samouprave
Autonomija nancijskih sredstava, pomoi

od viih razina vlasti, naela nancijske
decentralizacije, izvori lokalnog nanciranja,
naini i uvjeti zaduivanja lokalnih jedinica
Udio vlastitih prihoda u

ukupnim prihodima lokalne
jedinice
Promicati politiku
decentralizaciju
Odnosi izmeu razliitih razina vlasti, postupak

izbora gradonaelnika, pravni propisi koji
ureuju napredovanje dravnih slubenika,
uloga razliitih dionika u planiranju, odluivanju,
primjeni, praenju i vrednovanju instrumenata
i mjera, dostupnost informacija, uloga javnih
uvida, referenduma i sl.
Sudjelovanje graana u
razvojnom planiranju
Osigurati transparentnu,
odgovornu i uinkovitu
upravu
Provoenje zakona i ostalih pravnih propisa,

jasnoa procedura i pravnih propisa, postojanje
odgovarajuih poticajnih kazni, postojanje
standarda uspjenosti, razliitih kodeksa
ponaanja za profesionalna udruenja,
postojanje stratekih razvojnih planova i sl.
Transparentnost i
odgovornost u donoenju,
usvajanju, primjeni
i provedbi propisa i
dokumenata
Promicati povezivanje
prorauna sa stratekim
razvojnim planovima
Priprema, usvajanje i provoenje stratekog

razvojnog plana koji je osnova za trogodinje
proraunsko planiranje
Proraun koji se temelji

na programima i mjerljivim
rezultatima
Izvor: Jurlina Alibegovi i Kordej-De Villa (2006).
Nekoliko je naina planiranja prorauna: proraun planiran po pojedinim pozicijama,

proraun planiran po programima i proraun planiran na temelju mjerljivih rezultata 25.
Proraun planiran po pojedinim pozicijama nain je planiranja dravnog prorauna
u kojem se rashodi klasiciraju na temelju odreenih kategorija rashoda, a unutar
svake kategorije rashoda detaljnije su navedene pojedine pozicije rashoda. Panja
je usmjerena na ukupan iznos sredstava i svrhe za koje e se ta sredstva potroiti.
Takvim nainom planiranja ne saznajemo koje su se vrste aktivnosti nancirale javnim
sredstvima ni koji su ostvareni rezultati potroenih sredstava.
Proraun koji je planiran po programima proraunske rashode klasicira na osnovu
programa, vanijih problema ili pitanja s kojima su suoeni proraunski korisnici u
obavljanju svojih zadataka. U sreditu je vrsta problema te se od donositelja odluka
oekuje da probleme rijee, odnosno za njihovo rjeavanje osiguraju dovoljno sredstava
u proraunu.
Osnovna je zamisao prorauna planiranog na temelju mjerljivih rezultata26 da svaka
dravna agencija (proraunski korisnik) treba osmisliti svoju misiju i ciljeve tako da
25
Ovaj se dio rada temelji na Jurlina Alibegovi (2006) te Jurlina Alibegovi i Kordej-De Villa (2006).
26
Pojavio se kao inovacija sedamdesetih godina 20. stoljea u SAD-u. Vie o tome u Jurlina Alibegovi
(2006).
53
je rezultate ostvarenja tih ciljeva mogue izmjeriti. Donositelji odluka tada procjenjuju
relativnu uspjenost ili neuspjenost korisnika dravnog prorauna u ostvarivanju
rezultata (Crain i ORoark, 2004). Kod ovakvog je planiranja u sreditu to i koliko esto
pojedini proraunski korisnik radi i kakvi su mu pritom trokovi.
Svaki od prethodno navedenih naina planiranja prorauna ima svoje prednosti i
nedostatke koje saeto prikazujemo u tablici 2.2.
Tablica 2.2. Prednosti i nedostaci razliitih naina planiranja prorauna
Nain planiranja prorauna
Prednosti
Nedostaci
Informacije o misiji, ciljevima i
rezultatima programa su vrlo
oskudne
Proraun planiran po pojedinim

pozicijama
Sredinja dravna administracija

nadzire troenje javnih sredstava
Proraun planiran po programima
Planirana sredstva su preglednije

strukturirana, to olakava
donoenje odluka, a struna
Dugaak postupak planiranja; vii
javnost moe jednostavnije
administrativni trokovi
komentirati i predlagati promjene u
pojedinim programima
Proraun planiran na temelju

mjerljivih rezultata
Poveava uinkovitost i
transparentnost u planiranju
prorauna
Dugaak postupak planiranja,

praenja i nadzora izvrenja
prorauna; tekoe u deniranju
mjerljivih pokazatelja
Izvor: Prilagoeno prema Jurlina Alibegovi (2006).
Mjerenje rezultata pretpostavlja mjerenje uinkovitosti, djelotvornosti, ekonominosti i

pravednosti (za javni sektor). Teko je izabrati jedan od pokazatelja kao najbolju mjeru
za sve ostvarene rezultate u odnosu na postavljene ciljeve, meutim mogu nam pomoi
poeljne osobine takvih pokazatelja, a to su: pravovremenost, izravnost, osjetljivost,
specinost, valjanost, pouzdanost, preciznost, ostvarivost, vanost, raspoloivost i
trokovna uinkovitost27.
Amerika agencija za meunarodni razvoj (United States Agency for International
Develpment USAID) u Priruniku o programiranju decentralizacije i demokratizacije
lokalnog upravljanja (USAID, 2000) daje primjere pokazatelja ostvarenih rezultata:
27
broj i trend rasta ili pada broja lokalnih jedinica koje imaju mogunost utvrivanja
i prikupljanja regionalnih i lokalnih poreza i naknada;
trend u vlastitim prihodima lokalnih jedinica;
postotak regionalno i lokalno generiranih prihoda koji ostaju regionalnoj,
odnosno lokalnoj vlasti;
postotak lokalnog stanovnitva koje plaa lokalne poreze;
stupanj samostalnosti lokalnih jedinica u koritenju pomoi sredinje drave;
Detaljnije o svakoj osobini moe se nai u Jurlina Alibegovi (2006).
54
postotak rashoda u proraunu niih razina vlasti koji su odreeni od strane

sredinje drave;
broj i trend rasta ili pada broja jedinica lokalne samouprave koje zaduivanjem
nanciraju svoje obveze;
broj vaeih strategija i inicijativa regionalnog i lokalnog ekonomskog razvoja.
2.4. Kako postii odrivu lokalnu politiku

u hrvatskom kontekstu?
Poznavajui ogranienja lokalne samouprave28 u Hrvatskoj, smatramo kako bi primjeri
dobre prakse razvijenijih europskih zemalja, kao i smjernice meunarodnih institucija
bile vrlo korisne u odluivanju za odrivi razvoj. Prvenstveno, tu je OECD koji se
ulogom upravljanja u odrivom razvoju poeo baviti 1998. ukljuivi u svoj program
i projekt Institucije i odluivanje (1998.-2001.). Godine 2000. Vijee za javnu
upravu (Public Governance Committee) pripremilo je i izradilo niz analiza sluajeva o
upravljanju odrivim razvojem u kojima je jedan od osnovnih zakljuaka da je dobro
upravljanje preduvjet provoenja politike koja e dovesti do odrivog razvoja. Godine
2001. formulirana je i korisna lista pitanja za donositelje odluka kojom se prate i nadziru
njihovi pristupi u pribliavanju i ostvarivanju odrivog razvoja. Kao to se esto istie,
odrivost je opi i nedostatno denirani koncept te ga je teko ostvariti kao cilj. Veina
europskih dokumenata kao najznaajnije aktivnosti za postizanje odrivosti navodi
ekonomski razvoj, promicanje socijalne ukljuenosti i pravednosti, ouvanje lokalnog
okolia i podrku dobrom upravljanju.
Iako zavren prije desetak godina, znaajno je spomenuti i projekt Odrivi razvoj
europskih gradova i regija (Sustainable Development of European Cities and Regions
- SUDECIR)29 koji je za osnovni cilj imao formulirati praktine smjernice izrade planova
odrivosti za gradove30 i dobro denirane regije. Projekt je bio vrlo uspjean u razvijanju
i testiranju pristupa za ocjenu odrivosti u odreenoj regiji, za utvrivanje sektora
koji najvie doprinose razvoju, za poticanje obrazovanja i participacije potrebnih za
odreene aktivnosti te za praenje napretka prema odrivom razvoju.
Informacija je jedan od kljunih resursa za oblikovanje svake djelotvorne politike.
Analizirajui hrvatsku situaciju, jedan je od osnovnih nalaza nedostatak kvalitetnih
informacija na lokalnoj razini. Europska iskustva pokazuju kako se ovaj problem moe
28
Detaljnije o svim vrstama ogranienja s kojima se susree lokalna samouprava vidjeti u Rai Bakari,
Sumpor i iinaki (2007).
29
Projekt kojeg je provodilo nekoliko europskih instituta (IEEP-Bruxelles, MIO-ECSDE iz Atene, STENUM iz
Graza, i TAURUS iz Triera) uz podrku DGXII Europske komisije. Trajao je od svibnja 1996. do studenoga
1998.
30
Marcuse (1998) kritizira pojam odrivi gradovi koji svojim nainom funkcioniranja proturjee pojmu
prihvatnog kapaciteta. Detaljnije o tome u Pravdi (2001: 225).
55
rijeiti na dva naina sakupljanjem velikog broja i vrsta podataka te formuliranjem

pokazatelja. Prvi sadri informacije o vrstama podataka, alatima analize, razvojnim
pristupima, kao i vrstama sudionika (lokalna uprava, nevladine udruge, razvojne
agencije i sl.). Takav je pristup koristan za donositelje odluka na svim razinama.
Formuliranje pokazatelja komplementarno je ovom pristupu te nam oba ukazuju na
snage i slabosti odreenih podruja. Stoga kapaciteti lokalnih jedinica za sakupljanje i
irenje informacija trebaju biti unaprijeeni.
U Hrvatskoj ne postoji integrirani pristup ekonomskim, drutvenim i okolinim pitanjima
za cijeli nacionalni teritorij. Jedan od najznaajnijih aspekata lokalne razvojne politike
jest ovisnost o nekoliko nancijskih poticaja povezanih s podrujima posebne dravne
skrbi31. Problem je to veina lokalnih jedinica nije u mogunosti pruati javne usluge i
nancirati razvojne projekte. S druge pak strane, nekoliko je tih jedinica u povoljnijem
poloaju u usporedbi s preostalim lokalnim jedinicama koje nemaju povoljniji nancijski
status.
Sljedei se odjeljak bavi samo jednim dijelom razvoja, odreenije alatima za diseminaciju
vjetina i znanja potrebnih za rjeavanje pitanja okolia32.
Poznavajui slabosti i ogranienja lokalne administracije33, nekoliko pristupa smatramo
korisnima za unapreenje odluivanja na lokalnoj razini. To ukljuuje34 upravljanje
javnim izdacima za okoli, praenje i vrednovanje aktivnosti na lokalnoj razini te
smjernice iz Fana za unapreenje kapaciteta lokalne odrivosti35.
Prije postizanja odreenih rezultata, institucionalni kapaciteti i ljudski kapital moraju biti
sposobni za provoenje lokalne politike. Stoga se velika panja posveuje smjernicama
iz Fana koje mogu biti vrlo korisne za nae lokalne jedinice. Najvei je zahtjev prema
lokalnim jedinicama investiranje u obrazovanje za odrivi razvoj, kako za lokalnu
administraciju (strunjake), tako i za politiare. Analizirajui lokalne prilike, oito je da
postoji nedostatno znanje o tome kakve su drutvene, okoline ili ekonomske posljedice
31
Postoje tri grupe lokalnih jedinica s posebnim statusom nanciranja lokalne jedinice u podrujima posebne
dravne skrbi, lokalne jedinice na otocima te lokalne jedinice u brdsko-planinskim podrujima. Ukupno je 328
lokalnih jedinica u nekom od posebnih nancijskih statusa.
32
Temelji se na rezultatima GTZ-ova projekta za Ministarstvo mora, turizma, prometa i razvoja Konzultacije
pri planiranju regionalnog razvoja u Hrvatskoj. Jedna od aktivnosti bila je i priprema alata za irenje znanja
povezanih s razvojnim planiranjem. Vidjeti Kordej-De Villa (2005).
33
Vidjeti detaljnije u Sumpor (2007) i Rai Bakari, Sumpor i iinaki (2007).
34
Postoje i drugi pristupi, poput irenja informacija o okoliu (environmental communication), no mi smo ovdje
usredotoene na alate primjenjive specino na lokalnoj razini.
35
U cilju propitkivanja institucionalnih i drutvenih kapaciteta nunih za odrivi razvoj pokrenut je projekt
Razvijanje institucionalnih i drutvenih kapaciteta za postizanje gradske odrivosti (Developing Institutional
and Social Capacities for Urban Sustainability - DISCUS). U istraivanju je sudjelovalo 40 europskih gradova.
Na temelju tih nalaza, smjernice iz Fana saimaju faktore i uvjete kljune za izgradnju kapaciteta unutar lokalnih
samouprava, odnosno za uspjenu primjenu politike. iroj su javnosti predstavljeni u studenom 2004. godine
na konferenciji Governing Sustainable Cities u gradu Fano, Italija. Vidjeti Evans et al. (2005).
56
razliitih razvojnih odluka36. Lokalne vlasti uvijek mogu unajmiti vanjske strunjake,
no dugorono je povoljnije da i sami steknu nova potrebna znanja.
Vidjeli smo kako koncept odrivog razvoja pretpostavlja integraciju razliitih podruja
tako da zahtijeva administrativno umreavanje, meusektorsku integraciju37 i dr. Takav
pristup zahtijeva svakodnevnu suradnju razliitih odjela i agencija. Iako je lokalna
samouprava glavni donositelj odluka, mora suraivati s mnogim lokalnim dionicima,
ali i s drugim dionicima koji utjeu na gradsku politiku iznad lokalne razine. Lokalna
samouprava treba razumjeti vanost takvih saveza koji mogu bitno utjecati na
uspjenost razvojne politike38.
Pospjeivanje procesa i voenje glavna su uloga lokalnih samouprava39. Kako bi se
pospjeilo ostvarivanje ciljeva, nuno je takoer uvoditi i inovacije u odluivanje.
Jedan je od osnovnih nalaza projekta DISCUS da je postizanje lokalne odrivosti
ovisno o inovativnosti, a u bliskoj vezi s voenjem i inovacijama su i komunikacije.
Lokalne samouprave trebaju koristiti to vie raspoloivih kanala za komuniciranje
znaajnih razvojnih odluka. Odluke, konano, trebaju biti dostupne graanima40.
U osnovi upanijska i sredinja razina vlasti odreuju stupanj mogunosti za
ostvarivanje odrivosti41. Izmeu lokalnih i ostalih razina uprave postoji meusobna
ovisnost s obzirom na informacije i sredstva. Kako bi se osnaila odrivost u lokalnoj
politici, korisno se posluiti meunarodnim okvirom, poput Aalborke povelje42,
Agende 2143 i ostalih uspjenih europskih projekata.
Kao to smo ve spomenule, lokalna samouprava treba usvojiti procedure
samovrednovanja, procedure koje e im pomoi u praenju njihovog napretka u
postizanju odrivosti, ali i u usporedbi s ostalim lokalnim jedinicama. Ova praksa nije
uobiajena u Hrvatskoj i snana je preporuka da se takav alat uvede u svakodnevnu
36
Vidjeti detaljnije u Sumpor (2007).
37
Moe se postii ukljuivanjem okolinih, drutvenih i ekonomskih kriterija u sve politike.
38
Znaajna su i formalna i neformalna partnerstva, a pritom se ne smije zaboraviti ni vrednovanje rezultata

ostvarenih partnerstva.
39
Kao to se istie: participacija se ne smije protumaiti mehanizmom kojim lokalna samouprava delegira
odgovornost za odrivi razvoj na graane, iako proces zahtijeva njihovo ukljuivanje. Lokalna samouprava
trebala bi biti pokreta i upravljati razvojnim procesima. Inputi dionika su znaajni, no samo je lokalna
samouprava u poziciji da sve to pretoi u razvojnu politiku (ICLEI, bez datuma), http://www.localcapacity21.
org/index.php?id=1358.
40
Oekuje se da su informacije znanstveno utemeljene, ali razumljive svima.
41
Suradnja s drugim razinama vlasti poveava mogunosti ukljuivanja relevantnih lokalnih pitanja u nacionalne
strategije i programe. Smanjena je mogunost zanemarivanja lokalnih potreba.
42
ICLEI (1994).
43
United Nations (1993).
57
rutinu. Lokalna evaluacija 21 dobar je primjer takvog alata. Dostupna je svim lokalnim
samoupravama i dobro je polazite zbog svoje jednostavnosti i praktinosti44.
Umreavanje s ostalim lokalnim jedinicama prepoznaje se kao jedan od najznaajnijih
faktora za put prema odrivosti45. Danas je regionalna suradnja preduvjet regionalnog
razvoja, a kada se govori o odrivom razvoju sa svom sloenou i izazovima u
operacionalizaciji, potreba za suradnjom postaje jo izraenija. Yaffee (1998) i Yaffee i
Wondolleck (2000) istiu kako suradnja ukljuuje razliite vrste ponaanja povezane s
interakcijama izmeu dva ili vie subjekata, poput osvjeivanja problema, komunikacije,
koordinacije i suradnje kao osnovnih. Regija je i ovdje denirana kao podruje vee
od opine/grada, ali manje od drave. Regionalna suradnja moe se odvijati unutar
nacionalnog teritorija, ali i izmeu regija koje pripadaju razliitim dravama46.
Koji faktori potiu, a koji ometaju regionalnu suradnju47? Moemo ih grupirati u tri grupe:
faktori koji se odnose na situaciju, faktori koji se odnose na proces i faktori svojstveni
institucijama.
U faktore koji se odnose na situaciju, a potiu suradnju ubrajamo neovisnost dionika,
zajednike ciljeve, prethodne i naslijeene odnose te javni interes i potencijalne pritiske.
Faktori koji oteavaju suradnju su neravnotee snaga, pomanjkanje komunikacije,
tehnika i struna pitanja te protivljenje vladajuih struktura.
Primjena odgovarajuih postupaka za rjeavanje problema, upravljanje informacijama i
procesima te individualno voenje pripadaju u faktore povezane s procesima i promiu
regionalnu suradnju. Tamo gdje ne postoji usredotoenost na proces, kao ni vjetina
upravljanja procesima i informacijama, regionalna suradnja e biti oteana.
Faktore koje povezujemo s institucijama, a pozitivno djeluju na suradnju su mogunosti
interakcija, poticaji, resursi i tehnologije dostupni tim institucijama. Sukobljenost ciljeva,
razliite drutvene i kulturoloke norme, stereotipi te ogranienja u raspoloivim
44
To je nastavak projekta Samoprocjena lokalnih samouprava u provedbi Lokalne Agende 21 (Local

Authorities Self Assessment of Local Agenda 21 - LASALA). Alat je razvio partnerski konzorcij iji su lanovi
ICLEI (International Council for Local Environmental Iniciatives - Local Governments for Sustainability); The
Sustainable Cities Research Institute, Northumbria University, U.K.; bo Akademi, Finska; Universidade
Nova de Lisboa, Portugal; REC (Regional Environmental Center), Maarska i FocusLab, Italija. Alat se temelji
na istraivakoj metodologiji LASALA, a uzeti su u obzir i upitnici Europske kampanje za odrive gradove i
naselja (European Sustainable Cities and Towns Campaigns Award Questionnaire), metoda ICLEI za Lokalnu
Agendu 21, Aalborka povelja i Zajedniki europski pokazatelji (European Common Indicators). Lokalne
samouprave odgovaraju na niz pitanja, a njihova se pojedinana izvjea automatski kreiraju i odailju u ICLEI.
Detaljnije na http://www.localevaluation21.org.
45
To omoguava provoenje projekata u partnerstvu s drugim lokalnim zajednicama koji se inae ne bi mogli
ostvariti. Vie o pitanjima regionalne suradnje kao preduvjeta za postizanje ciljeva odrivosti vidjeti u Jurlina
Alibegovi i Kordej-De Villa (2006).
46
Ilustrativan je primjer prekogranine suradnje.
47
Za detalje vidjeti Yaffee, Wondolleck i Lippman (1997).
58
resursima i tehnologijama, krute ili nedostatno denirane procedure umanjuju

mogunosti regionalne suradnje.
Kao najznaajnije faktore koji obeshrabruju regionalnu suradnju u Hrvatskoj moemo
navesti openito utvrivanje stratekih ciljeva bez uvaavanja lokalnih uvjeta,
nepostojanje odgovarajuih sustava praenja i vrednovanja, nisku razinu kulture
komuniciranja i pregovaranja (naroito je izraena u pregovaranju s predstavnicima
opozicijskih stranaka) te slabu usuglaenost razvojne strategije i procesa planiranja
prorauna.
2.5. Zakljuno
Lokalne razine vlasti prepoznate su kao najpogodnije za operacionaliziranje koncepta
odrivosti. Potvrdu za to nalazimo u rezultatima izabranih europskih projekata (DISCUS,
SUDECIR) te u mnotvu dokumenata na europskoj i svjetskoj razini.
Nae osnovno polazite u ovom radu jest: dobro upravljanje i s njime srodni pristupi
upravljanju neophodni su i osnovni preduvjeti postizanja odrivog razvoja na lokalnoj
razini. Oigledno je da u Hrvatskoj postoji nedostatak relevantnih vjetina i resursa
za formuliranje i provoenje optimalne razvojne politike. U ovom su trenutku u
uvjetima ogranienih ljudskih, tehnikih i nancijskih resursa izazovi preveliki. Pritom
prvenstveno mislimo na planiranje prorauna po programima te planiranje prorauna
na osnovu mjerljivih rezultata. Nadalje, kada potreba za suradnjom izmeu razliitih
prostornih jedinica (lokalnih samouprava) postaje sve izraenija, primjeuju se prilino
veliki otpori regionalnoj suradnji.
Ukratko, meu osnovna ogranienja za postizanje odrive lokalne politike ubrajamo
prevelik broj malih lokalnih samouprava bez dostatnih kapaciteta za upravljanje
lokalnim razvojem; nepoznavanje drutvenih, ekonomskih i okolinih implikacija
odreenih razvojnih odluka; te nedostatnu suradnju izmeu razliitih dionika, odnosno
povezivanje izmeu razliitih lokalnih samouprava.
Neka od tih ogranienja lokalna e samouprava uspjeno otkloniti, i to u kratkom roku,
no za neke od njih potrebna je pomo regionalne i nacionalne razine pa i Europske
unije.
Kao najznaajnija pitanja za budua istraivanja nameu se: mjerenje skalnog
kapaciteta jedinica lokalne i regionalne samouprave kao osnove za utvrivanje pomoi
sredinje drave, primjena pokazatelja uspjenosti u proraunskom planiranju te
povezivanje stratekog planiranja s proraunskim.
59
Literatura
Budak, J., D. Jurlina Alibegovi i J. iinaki, ured., 2004, Good governance in
Croatia, Terms of References and Research Study, Zagreb: Ekonomski institut,
Zagreb.
Cohen, J. M. i S. B. Peterson, 1996, Administrative Decentralization Strategies
for the 1990s and Beyond, neobjavljeni rukopis, Division for Public Administration
and Development Management, United Nations Secretariat, New York, NY: United
Nations.
Crain, W. i J. ORoark, 2004, The impact of performance-based budgeting on state
scal performance, Economics of Governance, 5(2), str. 167-186.
Dillinger, W., 1995, Decentralization, Politics and Public Services, Economic Notes,
(2), World Bank Country Department I, Latin America Region, Washington, DC: World
Bank.
European Commission, 2001, European Governance: A White Paper, COM 428,
Brussels: European Commission.
Evans, B., M. Joas, S. Sundback i K. Theobald, 2005, Governing Sustainable Cities,
London: Earthscan.
Grigoriadou, D. i P. Swianiewicz, 2003, Measuring Institutional Performance, Warsaw:
University of Warsaw.
ICLEI - Local Governments for Sustainability, 1994, Charter of European Cities and
Towns Towards Sustainability - The Aalborg Charter, Aalborg: ICLEI.
ICLEI - Local Governments for Sustainability, bez datuma, Local Capacity 21, http://
www.localcapacity21.org/index.php?id=1358.
ICLEI - Local Governments for Sustainability, bez datuma, Sustainability Inventory:
A Practical Tool for Communities Seeking to Move Toward Sustainability, http://
www6.iclei.org/us/sustainabilityinventory/.
Jurlina Alibegovi, D., 2006, Financiranje regionalnog razvoja, doktorska
disertacija, Zagreb: Ekonomski fakultet Sveuilita u Zagrebu.
Jurlina Alibegovi, D., 2007, Fiskalna decentralizacija - instrument poticanja
regionalnog razvitka u A. iin-ain i V. onje, ured., Hrvatska na raskriju - Izazovi
dugoronog razvitka u konkurentnom okruju, str. 391-431, Zagreb: MATE d.o.o. i
ZEM, Zagreb.
60
Jurlina Alibegovi, D. i . Kordej-De Villa, 2006, Decentralization and Regional

Cooperation Sustainability Indicators as a Tool for Regional Cooperation u M.
ii et al., ured., Zbornik radova s 3. meunarodne konferencije ICES 2006 From
Transition to Sustainable Development: The Path to European Integration, str. 125129, Sarajevo: Ekonomski fakultet u Sarajevu.
Jurlina Alibegovi, D. i . Kordej-De Villa, 2008, The Role of Urban Indicators in City
Management: a Proposal for Croatian Cities, Transition Studies Review, 15, str. 6380.
Jurlina Alibegovi, D. i J. iinaki, 2004, Intergovernmental Fiscal Relations and
Decentralisation Process in Croatia, Lex Localis, 2(3), str. 105-122, Maribor: Intitut
za lokalno samoupravo in javna naroila.
Kordej-De Villa, ., 2005, Selected Approaches to Promote Environmental
Management and Environmental Decision-Making, neobjavljeni rukopis.
Kordej-De Villa, ., I. Rai Bakari, N. Starc, P. Stubbs, M. Sumpor i J. iinaki,
2005, The Spatial Dimensions of Development in Croatia - From Theory to Policy
Vacuum u . Lovrinevi, A. Mervar, D. Mihaljek, M. Nuinovi, S. Radas, N. Starc,
S. valjek i I. Teodorovi, ured., Proceedings of the 65th Anniversary Conference of
the Institute of Economics, Zagreb, str. 611-646, Zagreb: Ekonomski institut, Zagreb.
Lafferty, W. M., 2002, Adapting Government practice to the goals of sustainable
development, Prosus Working Paper, Oslo: University of Oslo.
Marcuse, P., 1998, Sustainability is not enough, Environment and Urbanization,
10(2), str. 103-111.
Ott, K. i A. Bajo, 2002a, Fiscal Decentralisation in Croatia, Introductory Paper for
the Proceedings of the FDI Forum, Proceedings of the FDI Forum, str. 9-15, Zagreb:
Institut za javne nancije.
Ott, K. i A. Bajo, 2002b, Local Government Budgeting in Croatia One Year After,
Proceedings of the FDI Forum, str. 107-122, Zagreb: Institut za javne nancije.
Perko eparovi, I., ured., 2003, Od vezanosti do autonomije - Integralni izvjetaj
na projektu Decentralizacija javne uprave, Zagreb: Hrvatski pravni centar.
Pravdi, V., 2001, Odrivi razvoj i odrivost, Socijalna ekologija, 10(4), str. 223-233.
Prijedlog strategije regionalnog razvoja Hrvatske (saetak), 2005, Zagreb:
Ministarstvo mora, turizma, prometa i razvitka.
61
Rai Bakari, I., M. Sumpor i J. iinaki, 2007, Governance and Local Economic
Development: In Search of an Appropriate Governance Structure for Croatia u S.
Giguere, ured., Local Innovations for Growth in Central and Eastern Europe, str. 6991, Paris: OECD.
Rondenelli, D. A., 1999, What Is Decentralization? u J. Livack i J. Seddon, ured.,
Decentralization brieng notes, str. 2-6, Washington, DC: World Bank Institute.
Sumpor, M., 2007, Is there any institutional capacity for integrated regional
development? - Application of new governance approaches in Croatia, 47 ERSA
Congress Proceedings, CD, Paris: ERSA.
United Nations, 1993, Report of the United Nations Conference on Environment and
Development, New York, NY: United Nations.
USAID, 2000, Decentralization and Democratic Local Governance Programming
Handbook, Technical Publication Series, Washington, DC: U.S. Agency for
International Development.
Yaffee, S. L., 1998, Cooperation: A Strategy for Achieving Stewardship Across
Boundaries u R. L. Knight i P. Landes, ured., Stewardship Across Boundaries, str.
299-324, Washington, DC: Island Press.
Yaffee, S. L. i J. M. Wondolleck, 2000, Making Collaboration Work, Conservation
Biology in Practice, 1(1), str. 17-25.
Yaffee, S. L., J. M. Wondolleck i S. Lippman, 1997, Factors that Promote and
Constrain Bridging: A Summary and Analysis of the Literature, Ann Arbor: School of
Natural Resources and Environment, The University of Michigan.
Zakon o lokalnoj i podrunoj (regionalnoj) samoupravi, Narodne novine, br. 33/2001,
60/2001, 129/2005.
Zakon o podrujima upanija, gradova i opina u Republici Hrvatskoj, Narodne
novine, br. 86/2006.
62
Poglavlje 3 |
U potrazi za odgovarajuim pokazateljima - mogu li

pomoi pri upravljanju gradovima?
3.1. Uvodno o gradovima i gradskoj politici
Gradovi su dinamike ekonomske i drutvene strukture koje igraju znaajnu ulogu
u nacionalnom i meunarodnom gospodarstvu. Oni su sjedita stanovnitva,
proizvodnje, potronje i razvoja. Pritom oni koriste prednosti ekonomike obujma, blizine
i koncentracije.
Danas je gradski okoli1 najdominantniji ljudski okoli. Polovica svjetskog stanovnitva
ivi u gradskim naseljima, dok je u Europi i Americi oko 80 posto naselja urbanizirano2.
U terminima sistemske ekologije sa svojom strukturom, funkcijama i metabolizmom3
gradovi se mogu usporediti s ekosustavima u kojima izmeu ljudi i okolia postoje
viedimenzionalne i viesmjerne veze4. Ti urbani sustavi ukljueni su u ire regionalne,
nacionalne i globalne sustave.
Problemi okolia u gradovima u posljednje se vrijeme intenziviraju i povezani su s
demografskim trendovima, geografskim znaajkama i ekonomskom aktivnou unutar
gradova. I dok mnogi problemi nastaju u gradovima, oni se u gradovima i rjeavaju.
Promjene u gradskom okoliu trebamo promatrati zajedno s njihovim utjecajem na
regionalni okoli5. Iako se gradovi opisuju kao diskretne geografske cjeline, podruje
potrebno da bi podralo njihovu strukturu i funkcije vee je od podruja unutar samih
urbanih granica. U skladu s tim, postoje interakcije izmeu gradova i regije pri emu
je smjer grad-regija obino jaeg intenziteta6. Pored toga, urbana pitanja ne mogu
se u potpunosti odvojiti od regionalnih pitanja. Gradovi umnogome ovise o prirodnim
resursima, a upravo tokovi prirodnih resursa ilustriraju meuovisnost urbanih sustava
i regionalnog okolia.
Pojmovi gradski i urbani u ovom se radu koriste kao sinonimi. Urbani je okoli uglavnom izgraeni okoli, ali
ukljuuje i prirodni okoli.
Temelji se na Hanckok (2000).
Europe's Environment: the third assessment (2003).
Ljudska aktivnost ima za posljedicu oneienje koje utjee na okoli, a kvaliteta okolia ima utjecaj na ljudsko
zdravlje.
Utjecaj gradova na okoli prvenstveno ovisi o prostornom smjetaju aktivnosti unutar grada, kao i o nainima
upravljanja prirodnim resursima za te aktivnosti.
Vidjeti Alberti (1995).
63
Kako bi se poboljala kvaliteta ivljenja u gradskim podrujima, potrebne su znaajne

promjene. U razvijenim je zemljama glavna uloga gradskih uprava pruati usluge koje
e doprinijeti poveanju blagostanja graana. U situaciji ogranienih ljudskih, tehnikih i
nancijskih resursa gradske su uprave suoene s brojnim izazovima. Nadalje, problemi
u stvaranju gradske politike obino su povezani s nedostatkom podataka, naroito
podataka odgovarajueg prostornog obuhvata. Prvenstveno mislimo na podatke o
gradskoj ekonomiji i gradskom okoliu, dok su nancijski podaci u pravilu raspoloivi i
dobre su kvalitete.
Koje su znaajke djelotvorne urbane politike? Prvo, urbana se politika treba temeljiti
na integralnom pristupu upravljanju7 usredotoenom na meusektorsku komunikaciju i
suradnju, dok drugo, praenje i vrednovanje uspjenosti gradske politike treba biti njen
sastavni dio. U takvim okvirima sustavi (raznolikih) pokazatelja postaju kljuni.
Rad je strukturiran na sljedei nain. U drugom odjeljku razmatramo pokazatelje
odrivosti i urbane pokazatelje kao upravljaki alat koji donositeljima odluka pomae u
formuliranju urbane politike.
U treem odjeljku opisujemo i predlaemo okvir za ukljuivanje ekonomskih, upravljakih
i okolinih pokazatelja u uspjeno gradsko upravljanje.
Posljednji odjeljak donosi osnovne zakljuke i predlae nove teme istraivanja.
3.2. Pokazatelji i njihova uloga u upravljanju gradovima

3.2.1. O pokazateljima
to su pokazatelji? Oni zamjenjuju sloene informacije koje se ne mogu izravno mjeriti
i uglavnom samo djelomino pokazuju to se dogaa u veem sustavu. Pokazatelji su
denirani kao reprezentativne vrijednosti nekog promatranog sluaja. Oni kvanticiraju
informaciju agregiranjem razliitih mjerenja u jednu brojanu reprezentativnu veliinu,
a rezultat je izvedena informacija8. Dobar pokazatelj trebao bi biti sveobuhvatan,
jasno deniran, ponovljiv, razumljiv i praktian donositeljima odluka, ali utemeljen na
znanstvenim uvidima.
Osnovna je zadaa pokazatelja pojednostavniti i prenijeti informaciju zbog ega su
pokazatelji uvijek svojevrsni kompromis. Stoga je osnovni izazov formulirati pokazatelje
koji e smanjiti veliku koliinu podataka i svesti je u jednostavan format, a pritom
7
Moraju se integrirati razliita okolina, drutvena i ekonomska pitanja. Alexander et al. (1987).
Vie o tome u iduem odjeljku.
64
zadrati relevantnost. Kritike o brojnim nainima izrade pokazatelja uglavnom ciljaju

na razvoj jednog od pokazatelja koji bi onda trebao obuhvatiti sve aspekte razvoja,
ukljuujui okoline, ekonomske, drutvene, tehnoloke i dr. Danas se gotovo svi slau
da nije mogue denirati jedan pokazatelj koji e ukljuivati sve dimenzije9. Nadalje,
ope je prihvaeno kako su pokazatelji utjecajni ako mjere neto to je znaajno i u
tome je njihov glavni doprinos formuliranju uinkovite politike. Intenzivna se rasprava
vodi o samom procesu njihove izrade. U osnovi postoje dva pristupa. Brojni autori10,
suradnju i participaciju u procesu smatraju preduvjetom za izradu relevantnog skupa
pokazatelja. Participacija velikog broja dionika jami vjerodostojnost procesu te
konsenzus oko rjeavanja problema i utvrivanja prioriteta. Drugi smjer u literaturi11
naglaava kako sam proces izrade pokazatelja ima znaajnu strunu dimenziju, no
ukljuivanje graana u cjelokupni proces otvara mnoga pitanja, primjerice nedovoljno
znanje o tehnolokim, ekolokim, sociolokim, ekonomskim i drugim pitanjima. Nadalje,
neki autori istiu kako participacija moe dovesti i do preporuka i rjeenja koja nisu
znanstveno utemeljena12.
Svaki od ta dva pristupa ima svoje prednosti i nedostatke. Uglavnom je prihvaeno da
znanstvena metoda prua okvir za odreivanje pokazatelja, da participacija omoguava
lokalnim dionicima da postignu dogovor o prioritetima i vrijednostima, a da je izbor
pokazatelja uvjetovan politikom orijentacijom.
Kao to postoji mnogo denicija pokazatelja, brojne su i njihove klasikacije13. Kako
su u sreditu ovoga rada pitanja upravljanja i upravljaki alati, izlaemo klasikaciju
na osnovi pristupa koji se primjenjuje u njihovom formuliranju. Razliite meunarodne
agencije tako primjenjuju tri glavna pristupa.
Prvi je pristup koji se odnosi na mjere i instrumente politika, a izvire iz drutvenih
pokreta u kasnim ezdesetim godinama kojeg i danas koriste Svjetska banka, Centar
za ljudska naselja UN-a (United Nations Centre for Human Settlements UNCHS)
i Centar za praenje globalnih urbanih pitanja (Global Urban Observatory GUO).
Njihova je osnovna znaajka povezanost s razvojnim strategijama i politikama. Oni
djeluju tako da inventariziraju glavne drutvene ciljeve i tada deniraju pokazatelje
koji e mjeriti napredak prema utvrenim ciljevima. Ti su pokazatelji cjeloviti (prate i
Vidjeti Huenting i Reijnders (2004).
10
Formuliranje pokazatelja uz sudjelovanje kljunih dionika prua mogunost zajednikog uenja i povratne
reakcije prema donositeljima odluka. Suradnja pretpostavlja postojanje odgovarajuih institucija (pravu
alokaciju odgovornosti s horizontalnom i vertikalnom koordinacijom). Vidjeti u Hezri (2004).
11
Vidjeti Becker (1997).
12
Innes i Booher (2000) tvrde da je veina projekata o pokazateljima u SAD-u uglavnom slaba koncepcijski
i metodoloki i da obino ima za posljedicu preoptereenje informacijama i neusredotoen razvitak. Za
detalje vidjeti u Wong (2003).
13
Temelji se na Westfall i de Villa (2001).
65
vrednuju odreeno podruje kao cjelinu), sveobuhvatni (povezuju razliite upravljake

strukture) i promiu suradnju izmeu razliitih dionika u tim podrujima.
Drugi tematski pristup koristi se u Izvjeu o stanju okolia (Environmental State
Report) kojeg redovito izrauje Program za okoli UN-a (UNEP). U njemu se analiziraju
i opisuju viedimenzionalne i sloene teme, poput odrivosti, energetske uinkovitosti i
dobrog upravljanja (good governance) za koje se koriste razliiti skupovi pokazatelja.
Trei sistemski pristup ukljuuje ziki model ili sistemski dijagram grada u kojem se
susreu razliiti subjekti te razliite veze i kauzalnosti.
Pokazatelje moemo grupirati i prema prirodi razvojnog procesa te ih moemo opisati
prema odgovorima na nekoliko pitanja14: tko ih razvija, kome su namijenjeni i to se njima
eli postii; kakvi su ciljevi i urbana perspektiva; koji je obuhvat, odnosno organizacijski
i politiki kontekst primjene pokazatelja. Ove pristupe obino koriste dravne agencije
u razvijenim zemljama gdje godinja izvjea sadre mjerila uspjenosti i napretka u
skladu s utvrenim ciljevima.
Pokazatelji imaju mnoge razliite uloge i potencijalne korisnike. Mogu se koristiti kao
alat pri uenju15, komunikaciji i upravljanju za donositelje odluka, graane, istraivae,
privatni sektor i meunarodne agencije. Zbog mnogih izazova povezanih s pitanjima
decentralizacije, lokalna je uprava sredinje mjesto primjene urbanih pokazatelja. Za
to postoji nekoliko razloga. Prvo, veina lokalnih uprava prua raznolike javne usluge.
Drugo, sektorski razvoj obino ne uspijeva upravo zbog institucionalnih nedostataka,
a manje zbog tehnikih problema, to se uspjeno moe mjeriti pokazateljima, i tree,
sadanji trendovi prema decentralizaciji pruanja usluga od sredinje k lokalnim
razinama vlasti poveavaju potrebu za poboljanjem upravljanja na lokalnoj razini.
Ako se razmatraju kao upravljaki alat, ime se uglavnom bavi ovaj rad, pokazatelji
bi trebali biti usko povezani s politikom. Oni trebaju pomoi gradskoj upravi da mjeri
uspjenost svoje politike. Nadalje, trebali bi biti ukljueni u formuliranje stratekih
razvojnih ciljeva i participacija bi trebala biti nuan preduvjet. Kao posljedicu, mnoge
uprave prednost daju pristupu usmjerenom na politiku, pristupu koji ih opskrbljuje
sveobuhvatnim skupom pokazatelja usko povezanih s politikom i njenim prioritetima.
Literatura pokazuje da je taj pristup trokovno uinkovit, ali da zbog iroke participacije
ishod i konani skup pokazatelja u mnogome ovisi o preferencijama i vrijednosnim
sudovima grupe.
14
Detaljnije u Westfall i de Villa (2001).
15
Za detalje vidjeti Hezri (2004).
66
Rjeavanje gradskih problema okolia zahtijeva da aktivnosti na razliitim razinama i

sektorima budu dio integralnog pristupa ukljuujui prostorno planiranje i upravljanje
prostorom. Potreba za integralnim pristupom prepoznata je i na europskoj16 i na
globalnoj razini. Agenda 21 je kao svojevrstan plan aktivnosti usvojena u Rio de
Janeiru 1992. na Konferenciji o okoliu i razvitku UN-a (UNCED)17. Njene odredbe
korisne su u objanjavanju uloge lokalnih uprava u upravljanju procesima odrivog
razvoja, kao i u objanjavanju uloge pokazatelja u formuliranju politike. Poglavlje 40.4
izriito navodi potrebu za pokazateljima odrivosti kao dobrom polazitu za donoenje
odluka na svim razinama.
Sljedei odjeljak razmatra pokazatelje odrivosti, kao dio sveobuhvatnih pokazatelja te
urbane pokazatelje kao jednu od vrsta pokazatelja odrivosti.
3.2.2. Pokazatelji odrivosti i urbani pokazatelji

Ve dugi niz godina posebna skupina pokazatelja privlai brojne istraivae. To su
pokazatelji odrivosti18, kiobran za urbane pokazatelje, ali esto s okolinim
preferencijama.
Oni prikazuju iru sliku ekonomije, okolia i drutva te opisuju ekonomsku sigurnost,
ekoloki integritet i kvalitetu ivljenja. Pokazatelji odrivosti povezani su sa sustavnim
pristupom za razvijanje pokazatelja, naroito s proirenim modelom gradskog
metabolizma (Extended Urban Metabolism Model - EUMM) i modelom koji se temelji na
pristupu pritisak-stanje-odgovor (Pressure-State-Response - PSR)19. EUMM gradove
sagledava kao sustav koji resurse troi za proizvodnju dvije osnovne vrste proizvoda.
Prvi je izgraeni/proizvedeni kapital namijenjen ljudima i njihovom blagostanju, a drugi
je proizvod povezan s tokovima oneienja. Stoga izvjea koja se temelje na EUMM
sadre budue orijentire razvoja gradova, ciljeve odrivosti i veze izmeu ekonomskih,
drutvenih, okolinih i drugih imbenika20. PSR pristup razvio je OECD21 i primjenjuje
se prvenstveno u izvjeivanju o okoliu. Tijekom vremena razvio se pristup DPSIR na
kojem se temelji standardna tipologija pokazatelja Europske agencija za okoli.
16
Vidjeti European Commission (1990).
17
Vidjeti United Nations (1993).
18
Rasprava o odrivosti rezultirala je brojnim istraivakim konceptima, mjerama i izvedivosti odrivog razvoja.
Iscrpan popis denicija odrivog razvoja moe se nai na http://www.sustainableliving.org.
19
Vidjeti Westfall i de Villa (2001).
20
Koriste ih Svjetska zdravstvena organizacija (World Health Organization WHO), npr. u projektu Zdravi
gradovi.
21
Za detalje vidjeti OECD (1999).
67
Pokretai (driving forces D) su osnovni pokretaki mehanizmi s negativnim utjecajem

(npr. poljoprivreda, turizam, promet, industrija) koji uzrokuju (pokreu) pritiske (pressures
- P) kao to su emisije oneiujuih tvari, urbanizaciju i dr. Stanje (state S) opisuje
trenutnu kvalitetu zraka, tla, vode i sl. Ljudsko blagostanje moe biti narueno bilo zbog
smanjenja mogunosti prirodnih sustava da opskrbljuju proizvodnju dobara i uluga ili
izravno kroz gubitak vrijednosti okolia (amenities). Utjecaj (impact I) je posljedica
pritisaka (primjerice, eutrokacija obalnih podruja, fragmentacija stanita, ekonomske
tete i dr.). Odgovor (response R) su mjere i instrumenti koje se bave odreenim
podrujima i/ili sektorima (primjerice, raticirane konvencije, pravni propisi, ekonomski
instrumenti i dr.).
Slika 3.1. Odnosi izmeu pokretakih mehanizama, pritisaka, stanja, utjecaja i odgovora
Izvor: http://www.azo.hr.
Pokazatelji stanja okolia i pokazatelji odrivog razvoja mogu se baviti razliitim

elementima lanca DPSIR. Mogu se usredotoiti na pritiske drutveno-ekonomskog
sustava na prirodne sustave, na stanje prirodnih sustava ili njihovu sposobnost da
pruaju dobra i usluge drutvu ili na odgovore drutva na probleme okolia. Faktori
poput neizvjesnosti, ireverzibilnosti, nelinearnosti i vremenskih pomaka ukazuju kako
pokazatelji pritiska, stanja i odgovora ne moraju biti usko vezani jedan uz drugog.
Stoga je izbor sredinjeg elementa istraivanja vrlo znaajan.
Iako je DPSIR koristan okvir za okolina pitanja, ima i nekih znaajnih nedostataka:
nedostaje meugeneracijska perspektiva, nejasno je razgranienje izmeu pritisaka,
stanja i odgovora i dominantno je orijentiran na odgovore politike, dok u potpunosti
zanemaruje odgovor ekolokog sustava na pritisak 22.
22
Vidjeti u Westfall i de Villa (2001).
68
Danas ne postoji sustav pokazatelja koji se primjenjuje u svim (gradskim) podrujima,

ali postoje sluajevi gdje su ti pokazatelji ukljueni u politiku, kao i brojne pojedinane
inicijative za razvoj i primjenu pokazatelja urbane odrivosti. Za ilustraciju ukratko
spomenimo projekt Europski okoli (Europes Environment project) 23 u ijem su
fokusu okolini pokazatelji. Kako bi se ocijenio europski urbani okoli, izabrano je 55
pokazatelja za 51 europski grad. Oni opisuju urbane strukture24, tokove25 i kvalitetu
okolia26. Problemi okolia razlikuju se izmeu pojedinih gradova, ali u izabranim
gradovima najznaajniji su problemi oneienja zraka, buke i prometne zakrenosti.
Ti problemi u pravilu imaju razliite uzroke, ali uglavnom se radi o manjkavostima u
planiranju gradskog prostora27. Gradskim upravama na raspolaganju stoje brojni
mehanizmi za smanjivanje negativnih uinaka razliitih aktivnosti kako na lokalnoj,
tako i na regionalnoj i globalnoj razini28.
Na kraju ovog odjeljka nuno je spomenuti jo jednu vrstu pokazatelja odrivosti koji
u posljednje vrijeme sve vie dobiva na znaenju, a to je ekoloki otisak (ecological
footprint) koji mjeri odrivost pojedine osobe, sela ili grada, regije, drave i planeta.
Denicija kae kako je ekoloki otisak tlo i voda potrebni da podre materijalni
standard odreene populacije uz koritenje prevladavajue tehnologije (Chamber,
Simmons i Wackernagel, 2004: 177). Izraunava se u hektarima koji su nam potrebni
da zadovoljimo sve svoje potrebe, troenje resursa i gospodarenje otpadom29. U
izraunu nam se pojavljuju etiri varijable prirodni resursi, ivotni stil, stanovnitvo
i tehnologije. Porast bilo koje varijable imat e za posljedicu poveano optereenje
na okoli, a ono ne smije biti takvo da premai prihvatni kapacitet ekosustava. I dok
ga neki autori smatraju najpreciznijim i najvanijim pokazateljem odrivosti, drugi mu
upuuju brojne kritike30.
23
Europe's Environment: the third assessment (2003).
24
Podaci o stanovnitvu, povrini, prostornom planiranju i koritenju zemljita, mobilnosti stanovnitva i

infrastrukturi.
25
Podaci o potronji energije, vode, koliinama otpada i sl.
26
Podaci o kvaliteti zraka i vode, zelenim povrinama, buci, kvaliteti stanovanja i sigurnosti u prometu.
27
Vidjeti Europes Environment: the third assessment (2003). U najznaajnije probleme okolia u hrvatskim
gradovima moemo ubrojiti otpad i otpadne vode, kvalitetu zraka, buku, neravnomjernu urbanizaciju te manjak
javnih i zelenih povrina. Intenzitet problema ovisi o geografskoj lokaciji, veliini i stupnju sredinjosti grada.
Openito se moe rei da su problemi okolia sloeniji u obalnom podruju. Vidjeti Izvjee o stanju u prostoru
Republike Hrvatske (2003).
28
Ukljuuju mjere za utedu energije, koritenje obnovljivih energetskih izvora i mjere za tehnoloke inovacije.
29
Ekoloki otisak izraunava se u usporedivoj jedinici, globalnim hektarima. On pokazuje koliko je povrine
u hektarima potrebno da zadovoljimo sve svoje potrebe u proizvodnji hrane, energije, i sl. Pojednostavnjeno
on pokazuje kakav je na ivotni stil. Godine 2003. osnovan je Global Footprint Network, http://www.
footprintnetwork.org. Detaljnije o tome u imlea (2008).
30
Vidjeti u Van Kooten i Bulte (2000).
69
3.2.3. Digresija problemi s pokazateljima odrivosti

(ekonomska perspektiva)
Ve smo prije istaknuli kako je nemogue denirati pokazatelj koji bi ukljuivao sve
dimenzije razvoja. Ipak, postoje vrijedni pokuaji i u tom smjeru31. Tako ekonomisti
pokuavaju agregirati sve informacije u jedan pokazatelj i izraavaju ga najee
u monetarnim ili energetskim jedinicama. Kao koncept razvio se zeleni BDP
kojeg slubena statistika ne prihvaa ali postoji nekoliko vrijednih pilot projekata za
odreene zemlje32. Zeleni BDP javlja se u mnogo inaica, no cilj mu je ispraviti mjere
ekonomske politike usmjerene na gospodarenje prirodnim resursima. U terminima
prethodno spomenutog lanca DPSIR zeleni BDP smjeten je unutar drutvenoekonomskog i drutveno-politikog sustava. Budui da je nemogue na vjerodostojan
nain vrednovati sve elemente degradacije okolia u monetarnim jedinicama, monetarni
pokazatelji ili ne obuhvaaju sve elemente odrivog razvoja ili se temelje na vrlo krutim
i kontroverznim pretpostavkama.
Drugaiji pristupi, pak, informacije ne pokuavaju svesti na jednu zajedniku mjernu
jedinicu, ali koriste pokazatelje o okoliu i prirodnim resursima koji su izravno povezani
s ekonomskim sustavom. U lancu DPSIR oni se bave pritiscima iz ekonomije na
prirodni sustav i utjecajem promjena u okoliu na drutveno-ekonomski sustav. Den
Butter i Verbuggen (1994) istiu kako su odvojeni pokazatelji, u usporedbi s jednim
agregiranim pokazateljem, transparentniji i korisniji za donositelje odluka kada trebaju
izabrati izmeu ekonomskog rasta i kvalitete okolia.
Nadalje, postoje i tzv. pokazatelji u slobodnoj formi (free form pokazatelji) kod kojih
ne postoji veza izmeu pokazatelja i sustava drutvenih rauna. Ovi se pokazatelji
bave svim elementima lanca DPSIR. Primjeri su mnogobrojni. Kod ovih pokazatelja
u pravilu ne postoji veza izmeu ekonomije i okolia, iako mogu uhvatiti informacije
koje nedostaju u sustavu drutvenih rauna. Ova je vrsta pokazatelja korisna za
informiranje graana i osvjeivanje problema okolia, no manje korisna za voenje
ekonomske politike.
Rad na pokazateljima jo uvijek je relativno novo i dinamino polje istraivanja pa je
teko utvrditi u kojem e se smjeru razvijati. Kreiranje pokazatelja suoeno je s mnogim
tehnikim problemima koji zahtijevaju suradnju razliitih disciplina, a najizraeniji
problemi s kojima se jo uvijek susreu brojni istraivai su ponderiranje i agregiranje
razliitih elemenata i dimenzija, utvrivanje obuhvata i granica pokazatelja, kao i
njihove vremenske i prostorne dimenzije.
31
Vidjeti Kuik i Gilbert (1999).
32
Npr. vidjeti u Bartelmus, Lutz i Schweinfest (1992).
70
Potrebe za pokazateljima javljaju se u svim podrujima javne politike u razliitim

kontekstima i za razliite potrebe. Politika ima jak utjecaj na izbor pokazatelja. Izbor
pokazatelja treba se temeljiti na sveobuhvatnoj analizi lanca DPSIR, a ne na trenutnoj
pomodnosti.
Znaajno je istaknuti da se razvijanje pokazatelja ne moe smatrati iskljuivo misaonom
vjebom. Ona ukljuuje i mnoge aspekte vjebanja politike. Kako je koncept odrivog
razvoja u velikoj mjeri politiki koncept, tako razliiti pristupi razvoju pokazatelja
odraavaju ne samo razliita struna, nego i razliita politika stajalita. I upravo zbog
te njihove prirode malo je vjerojatno da e se u skoroj budunosti ire prihvatiti odreeni
skup pokazatelja. Stoga e istovremeno i dalje postojati razliiti skupovi pokazatelja i
razliiti pristupi njihovom nastajanju odraavajui razliita drutvena stajalita koja su
u osnovi koncepta odrivog razvoja.
3.3. Okvir za urbane pokazatelje u Hrvatskoj

Cilj je ovog dijela rada izloiti okvir za ukljuivanje pokazatelja u gradsku politiku.
Okviri su korisni za strukturiranje istraivanja o pokazateljima te diseminaciju rezultata
potencijalnim korisnicima. Takav okvir treba ukljuiti znaajne dimenzije razvoja, treba
imati dobre konceptualne osnove i obuhvatiti nune informacije kako bi se razjasnili
odnosi izmeu razliitih pokazatelja, odnosno izmeu pokazatelja i politika.
Globalni trend urbanizacije uoljiv je i u Hrvatskoj. Urbana podruja pokrivaju oko
12 posto teritorija u kojem ivi neto vie od 60 posto stanovnika. Gradska podruja
ukljuuju Zagreb (16 posto stanovnitva), makroregionalne centre (Split, Rijeka, Osijek
s okolicom s 12 posto stanovnitva), vee regionalne centre (Zadar, Karlovac, Pula,
Slavonski Brod, Sisak, Varadin, Dubrovnik, Vukovar, Velika Gorica, ibenik, Vinkovci,
Bjelovar, akovec s 13 posto ukupnog stanovnitva), regionalne i subregionalne centre
(koji ukljuuju 20 regionalnih i 40 manjih subregionalnih centara s 13 posto ukupnog
stanovnitva) te lokalne centre (oko 580 malih gradskih i opinskih centara s 27 posto
ukupnog stanovnitva). Glavni pritisak urbanizacije najvidljiviji je u gradovima uz
obalu. Konano, odrivi je razvoj gradova jedan od najznaajnijih prioriteta deniranih
stratekim nacionalnim dokumentima33.
Gradske bi uprave izabrani okvir za ukljuivanje pokazatelja u gradsku politiku trebale
jednostavno reproducirati i primjenjivati. Hrvatski uvjeti upuuju kako bi okvir trebao
biti kombinacija dva pristupa onog koji se temelji na pokazateljima izvedenim iz
pristupa koji se temelji na politici (policy approach) te onog kojemu su temelj pokazatelji
uspjenosti. Pristup koji se temelji na politici garantira da e pokazatelji pratiti gradske
strategije. Pored toga, on omoguava sudjelovanje razliitih dionika. S druge pak
33
Vidjeti Strategiju i Program prostornog ureenja Republike Hrvatske (1997).
71
strane, pristup koji se temelji na pokazateljima uspjenosti koristan je jer se gradovi

vrlo esto meusobno usporeuju prema ekonomskom razvoju, stanju okolia i sl.
Konano, pokazatelji uspjenosti korisni su jer izvjetavaju o uinkovitosti u pruanju
javnih usluga34. Za Hrvatsku bi bilo poeljno da se razvije nekoliko okvira urbanih
pokazatelja. Svaki od njih trebao bi biti usklaen sa specinim zahtjevima nacionalne,
upanijske ili gradske razine. Nacionalnoj razini odgovarao bi openit i eksibilan okvir,
dok bi za upanijsku razinu okviri trebali biti odreeniji, a za gradsku razinu vrlo detaljni.
Aktivnosti na formuliranju i primjeni urbanih pokazatelja u Hrvatskoj trenutno zaostaju
iza vaeih pravnih propisa i utvrenih ciljeva stvarajui jaz izmeu donesenih mjera i
njihove primjene, odnosno izmeu postojeih pravnih propisa i njihovog provoenja.
Sve do sada glavna aktivnost vezana uz urbane pokazatelje u Hrvatskoj prati UN-ovu
Habitat Agendu35 (United Nations, 1996), dok su aktivnosti na prikupljanju, obradi
i diseminaciji pokazatelja o okoliu i prostoru razvijene ve dugi niz godina36. Radi
primjene Habitat Agende i izrauna pokazatelja u skladu s njezinom metodologijom,
2002. godine provedena su etiri pilot projekta i osmiljeni obrazovni programi za
gradsku upravu.
Glavni je cilj projekta analizirati razliite tipove gradskih podruja i promatrati uinke tih
raznolikosti na izbor pokazatelja. Pilot projekti su ukljuivali gradove Zagreb, Rovinj i
Slavonski Brod i Primorsko-goransku upaniju37. Pokazali su da bi prikupljanje podataka
za izraun urbanih pokazatelja trebala postati stalna aktivnost Dravnog zavoda za
statistiku. Stoga se kao prvi cilj navodi standardiziranje sustava sakupljanja i razmjene
podataka izmeu razliitih institucija.
U tipovima izabranih pokazatelja trebale bi se odraavati i razliite vrste urbanih
podruja. Izbor odraava strateke razvojne ciljeve odreenih gradova (upanija).
esto se zaboravlja da su pokazatelji i alat za uenje i komunikaciju. Oni doprinose
34
To se detaljnije razmatralo u prethodnom radu o operacionalizaciji koncepta odrivog razvoja.
35
Nacionalni odbor za Habitat uspostavljen je 2000.
36
Prvenstveno se misli na izradu Izvjea o stanju okolia, to je i zakonska obaveza. Izvjee o stanju
okolia jedan je od temeljnih dokumenata zatite okolia kojim se daje ocjena ukupnog stanja okolia u dravi
te procjenjuje uinkovitost primijenjenih mjera zatite okolia. Izvjee sadri pregled ostvarivanja ciljeva
Nacionalne strategije zatite okolia i Nacionalnog plana djelovanja za okoli, podatke o stanju okolia u
podruju za koje se izvjee podnosi (drava, gradovi, upanije), podatke o utjecaju pojedinih zahvata na okoli,
ocjenu stanja, ocjenu uinkovitosti provedenih mjera, podatke o praenju stanja okolia i institucionalnome
sustavu upravljanja okoliem te koritenju nancijskih sredstava za zatitu okolia, procjenu potreba za izradu
novih ili izmjene i dopune postojeih dokumenata te druge podatke od znaaja za zatitu okolia. Izvjee o
stanju okolia na dravnoj razini izrauje se temeljem Nacionalne liste pokazatelja i drugih podataka (NN
110/07). Nacionalna lista pokazatelja propisuje vremensku dinamiku prikupljanja podataka, format, izvor i
nain toka podataka. Osim to je kljuni alat u planiranju politike zatite okolia, Izvjee je i nuan dokument
za izradu stratekih razvojnih dokumenata drugih sektora (poljoprivrede, turizma, energetike). U Izvjeu o
stanju okolia u Hrvatskoj za 2007. prikazano je 198 pokazatelja. Opirnije o tome na http://www.azo.hr. Za
Hrvatsku su denirani i poljoprivredno-okolini pokazatelji. Vidjeti u AZO (2005).
37
Pilot projekt ukljuio je 20 kljunih pokazatelja grupiranih u est podruja: stanovanje, drutveni razvoj,
smanjenje siromatva, upravljanje okoliem, ekonomski razvoj, upravljanje i meunarodna suradnja. Detaljnije
o tome u Habitat Bulletin (2003).
72
unapreenju kapaciteta gradske uprave, razvijanju pristupa i metodologija za praenje

i vrednovanje uprave, praenju i ocjeni uinkovitosti pruanja javnih usluga te praenju
kvalitete tih usluga, a pomau i pri izboru odgovarajuih investicijskih projekata
usklaenih s razvojnim strategijama grada. Prilikom izbora pokazatelja treba uzeti u
obzir i ogranienja u raspoloivosti podataka i njihovu kvalitetu. Uputno je zapoeti
s manjim skupom pokazatelja za koje su podaci odgovarajue kvalitete pa postupno
poveavati taj broj pokazatelja. Dvadesetak kljunih urbanih pokazatelja iz Habitat
Agende moe posluiti kao dobro polazite. Kao to je ve nekoliko puta istaknuto,
cjelokupni proces treba biti participativan i ukljuiti sve dionike u odreenim podrujima.
To pretpostavlja koordinaciju izmeu razliitih sektora, razliitih razina uprave i razliitih
institucija (ukratko i vertikalnu i horizontalnu koordinaciju). Institucionalna ogranienja u
tom podruju su izraenija od tehnikih problema povezanih sa prikupljanjem, obradom
i diseminacijom podataka.
Cjelokupni proces uvoenja pokazatelja zahtijeva vrijeme i sredstva, stoga se gradske
uprave trebaju upoznati sa svim koristima i trokovima njihove primjene. U naem
je sluaju vjerojatno pretpostaviti suradnju nekoliko gradova i upanija za razvijanje
odgovarajueg okvira, primjerice na razini NUTS II statistikih regija38.
U promiljanju o izboru urbanih pokazatelja koji bi se sakupljali za Hrvatsku, koristili
smo se djelomino kao polazitem, Habitatovim pokazateljima uzimajui u obzir
neke specinosti gradskih podruja u Hrvatskoj. Jedan od osnovnih kriterija bila je
dostupnost i kvaliteta podataka u slubenoj statistici. U budunosti e se lista mijenjati
i proirivati, ve i zbog samog kontinuiranog usklaivanja nacionalnog statistikog
sustava sa zahtjevima EU i UN-a.
Pokazatelji su grupirani u tri osnovne grupe: okolini, ekonomski i pokazatelji
upravljanja. Svaka je tablica uobliena tako da sadri pokazatelje koji se odnose na
ishode (outcome), proizvode (output) i utroke (input).
Pokazatelji ishoda odnose se na promjene koje elimo potaknuti bilo kod graana,
drutvenih struktura ili u zikom okoliu. Ovi pokazatelji mjere djelotvornost i postizanje
cilja ireg nego je cilj institucije, pa se moe rei kako je njime drutveno utvrena
svrha aktivnosti odreene institucije.
Pokazatelji proizvoda rezultat su procesa ili neke druge aktivnosti institucije. Odnose
se na dobra i usluge koje pruaju javne institucije i agencije.
Pokazatelji utroaka odnose se na faktore nune za proizvodnju dobara i pruanje
usluga.
38
Habitat Bulletin (2003).
73
Pokazatelji procesa, koji se ne nalaze u tablicama, obuhvaaju sve aktivnosti potrebne

da bi se utroci transformirali u proizvode (inputi u outpute), poput komunikacijskih
tokova i sl.
Tablica 3.1. Okolini pokazatelji
Pokazatelji ishoda
Pokazatelji proizvoda
Pokazatelji utroaka
Kvaliteta zraka i vode
Poveanje uinkovitosti
Udio kuanstava prikljuenih na javni vodovod,
investicija u izgradnji
sustave odvodnje i druge komunalne usluge
komunalne infrastrukture i
(ukljuujui i zbrinjavanje otpada)
socijalnih usluga
Zadovoljstvo kvalitetom
ivljenja koju izraava
gradsko stanovnitvo
Udio kuanstava sa sigurnim stanovanjem;

udio izdataka za hranu, stanovanje i druge
komunalne usluge u dohotku kuanstava;
stambena povrina po osobi; dostupnost
stanova (odnos cijene i dohotka);
raspoloivost i koritenje javnog prijevoza
Zemljina politika i reforma

katastra
Promicanje uinkovitog
i ekoloki prihvatljivog
prijevoza
Vrijeme utroeno na putovanje na posao
Unapreenja u upravljanju
javnim prijevozom
Uinkovito upravljanje
ponudom i potranjom vode
Potronja vode
Cijena vode
Smanjenje gradskog
oneienja
Proiavanje otpadnih voda; organizirano

sakupljanje i zbrinjavanje otpada
Unapreenja u organizaciji
sakupljanja i zbrinjavanja
otpada
Izvor: Prilagoeno prema Westfall i de Villa (2001) i UNHSP (2004).
Tablica 3.2. Ekonomski pokazatelji

Pokazatelji ishoda
Pokazatelji utroaka
Gradska zaposlenost;
zaposlenost u privatnom
sektoru
Suradnja izmeu poslovnog sektora, lokalne

uprave, akademske zajednice i civilnog
sektora u promicanju i stvaranju dobre
poslovne klime za rast zaposlenosti;
tehnika pomo i krediti malim poduzetnicima
Rast prosjenog dohotka

u gradu
Transparentne i ciljane potpore i druge mjere

socijalne politike
Gradski BDP po
stanovniku
Investicije i njihova
struktura u gradskim
podrujima
Kvaliteta i uinkovitost
komunalne i druge gradske
infrastrukture
Investicije i upravljanje infrastrukturom

ukljuujui i odgovarajue nanciranje (kada
odgovara i javno-privatno partnerstvo)
Reorganizacija poslovnog sektora i reforma
zakonodavstva vezanog uz nekretnine; vea
dostupnost informacija potrebnih stranim
ulagaima
Izravna strana ulaganja u

gradskim podrujima
Udio kapitalnih ulaganja u
gradskom proraunu
Evidencija otplate kredita
Procedure vrednovanja investicija i nain

pripreme prorauna
Bonitet lokalne uprave
Razvijanje gradskog
Pravni propisi koji pruaju jasan okvir za
nancijskog trita (udio
pristup kreditima; udio lokalnih uprava koje
bankarskog kreditiranja, znaaj
zadovoljavaju uvjete bankarskog kreditiranja
gradskih obveznica i sl.)
74
Tablica 3.3. Pokazatelji upravljanja

Pokazatelji ishoda
Pokazatelji utroaka
Promicanje decentralizacije i Stopa ubiranja poreza; struktura

jaanje lokalnih i regionalnih lokalnih i regionalnih prihoda
uprava
Jasan pravni okvir i smjernice za

alokaciju odgovornosti
Poticanje i podrka
participativnom planiranju i
odluivanju
Jasan institucionalni okvir za

sudjelovanje privatnog sektora u
pruanju lokalnih javnih usluga
Sudjelovanje graana i nevladinih

udruga; znaaj ukljuivanja javnosti i
javnog uvida u razvojne dokumente
Uinkovitost i strunost
Razina konkurencije s privatnim
lokalnih uprava u izvravanju sektorom u pruanju javnih usluga;
svojih obveza
strunost zaposlenika lokalne uprave
Obrazovanje zaposlenih u lokalnoj

upravi
Razina povjerenja i
zadovoljstvo lokalnom
upravom
Jasne procedure o izvjeivanju
Dostupnost informacija o odlukama

lokalne uprave
Iskustvo pokazuje kako se okvir za formuliranje pokazatelja treba temeljiti na partnerstvu

(svi znaajni dionici sudjeluju u deniranju organizacijske strukture za planiranje),
analizi pitanja i problema znaajnih za tu zajednicu (treba ukljuiti prioritetne probleme),
akcijskim planovima (pokazatelje treba ukljuiti u gradske akcijske planove), praenju
i vrednovanju. Sve to doprinijet e jednostavnosti formuliranja i primjene pokazatelja i
poveanju usredotoenosti na razvojno planiranje.
U Hrvatskoj, urbani pokazatelji mogu pomoi u podrujima poput upravljanja rastom
gradova, decentralizaciji, upravljanju gradovima, decentraliziranoj suradnji i brojnim
drugim39.
Upravljanje rastom gradova posebno je znaajno jer se oekuje porast veliine gradova,
a neravnomjerna (neuravnoteena) urbanizacija najvidljivija je dimenzija rastueg
gradskog stanovnitva u Hrvatskoj40.
Decentralizacija je pitanje koje izvire iz poveanja ekonomske, politike i administrativne
autonomije gradova. Urbani pokazatelji mogu biti vrlo korisni u pronalaenju rjeenja
oko institucionalnih i pravnih aranmana koji bi dopustili lokalnoj upravi da preuzmu
poveane administrativne, ekonomske, skalne i okoline odgovornosti. Nadalje,
urbani pokazatelji mogu odgovoriti kako se mogu rijeiti nancijska i pravna pitanja
meusektorskih odnosa.
Upravljanje gradom je tree znaajno pitanje. Razvoj modernih pristupa upravljanju
zapoeo je, no sosticiraniji oblici dobrog upravljanja i participativnog odluivanja
39
Decentralizirana suradnja u Hrvatskoj je tek na poecima. Intenzivniji razvoj urbanih mrea tek se oekuje u
budunosti i mnogi e se gradovi ukljuiti u aktivnosti horizontalne i decentralizirane suradnje, kao i u osnivanje
razliitih saveza koji e pomoi u ostvarivanju veih i nancijski zahtjevnijih projekata.
40
Stupanj urbanizacije u Hrvatskoj raste, a broj stanovnika se smanjuje. Vidjeti u AZO (2007).
75
u Hrvatskoj se mogu oekivati tek u srednjem ili dugom roku. Brojni su faktori koji
usporavaju napredak upravljanja gradovima, poput institucionalne (birokratske)
inercije ili nedostatka razvojne vizije i politike volje da se upravlja transparentno.
Tome doprinosi i nemogunost planiranja i upravljanja urbanim podrujem, oskudnost
instrumenata za praenje i mjera za vrednovanje javnih i privatnih davatelja usluga,
nedostatak kapaciteta razliitih organizacija, ukljuujui i nevladinih udruga, da
preuzmu aktivniju ulogu u donoenju odluka od javnog interesa.
3.4. Zakljuno
Unato brojnim nesavrenostima, pokazatelji mogu biti koristan alat za vrednovanje
napretka prema odrivom razvoju urbanih naselja. Stoga oni trebaju biti relevantni
za donositelje odluka i povezani s ciljevima te uoblieni na participativan nain s
doprinosima razliitih dionika. Kao to je ve ranije spomenuto, postoje razliite
inicijative razvoja pokazatelja na razliitim razinama, meutim brojna su pitanja jo
uvijek otvorena i mnogo je zadataka za istraivae.
Za Hrvatsku se predlae pristup povezan s politikom. Znaajno je jo jednom naglasiti
da on treba obuhvatiti cjelokupni proces te se koristiti za razvijanje sveobuhvatnog
skupa urbanih pokazatelja usredotoenih na ekonomska, okolina i drutvena pitanja.
Pokazatelji, dakle, trebaju biti iscrpni, jasno denirani, lako ponovljivi, razumljivi i
praktini za donositelje odluka, ali temeljeni na teorijskim uvidima. Formuliranje
takvog skupa pokazatelja je zahtjevno. Pritom se razlikuju dva osnovna pristupa
moderan participativni i tradicionalan neparticipativni. Znanstvene metode daju nam
okvir za odreivanje pokazatelja, sudjelovanje lokalnih dionika omoguuje konsenzus
o prioritetima i vrijednostima, no izbor pokazatelja uvijek je povezan s politikom
orijentacijom. Upravo participacija jami ukljuivanje i zauzimanje za lokalne prioritete
i vrijednosti.
U Hrvatskoj je primjena urbanih pokazatelja kao upravljakog alata tek na poetku.
Iako je njihova uloga sve vea, njihov utjecaj na politiku je ogranien. Razloge za
to moemo grupirati u institucionalne, metodoloke i tehnike41, a kao najznaajnije
izazove moemo nabrojati sljedee:
41
Kako od prakse i politike zatite okolia napredovati prema politici i praksi za

odrivi razvoj (kako okoline uinke povezati s pripadajuim ekonomskim i
politikim pritiscima; uvoenje okvira pokazatelja imat e znaajne implikacije
za politiku)?
Institucionalne manjkavosti znaajnije su od tehnikih problema vezanih uz prikupljanje, obradu i diseminaciju

podataka.
76
Kako lokalna pitanja povezati s globalnim uincima (stanje globalnog okolia,

globalna solidarnost i pravednost)?
Kako formulirati politiku za postizanje meusektorske integracije te ukljuivanja
okolinih i drugih razvojnih pitanja, vrijednosti i ciljeva u planiranje, odluivanje
i provoenje politike?
Kako poveati ukljuenost zajednice u planiranje i provoenje politike vezane
uz okolina i druga razvojna pitanja?
Moemo zakljuiti kako urbani pokazatelji jo uvijek nisu postali znaajan alat za sustavno
praenje, vrednovanje i izvjeivanje o uvjetima i trendovima u gradovima, kao ni alat
za usporedbu ekonomske razvijenosti, drutvene kohezije, stanja okolia, upravljanja
i ukupne kvalitete ivljenja. Ipak, moe se oekivati kako e relevantnost urbanih
pokazatelja i njihova ukljuenost u urbanu politiku biti proporcionalna zainteresiranosti
gradske upave za mjerenjem uspjenosti u provoenju svojih aktivnosti.
Literatura
Alberti, M., 1995, Towards Urban Sustainability Indicators u J. Jaeger, A. Liberatore
i K. Grundlach, ured., Global Environmental Change and Sustainable Development in
Europe, Brussels: European Commission.
Alexander, C., H. Neis, A. Anninou i I. King, 1987, A New Theory of Urban Design,
Oxford: Oxford University Press.
AZO, 2005, Tlo, kopneni okoli Poljoprivredno okolini indikatori Republike
Hrvatske, Zagreb: AZO.
AZO, 2007, Izvjee o stanju okolia u Republici Hrvatskoj, Zagreb: AZO.
Bartelmus, P., E. Lutz i S. Schweinfest, 1992, Integrated Environmental and
Economic Accounting: A Case Study for Papua New Guinea, Environmental
Working Paper, br. 54, Washington, DC: World Bank.
Becker, B., 1997, Sustainability Assessment: A Review of Values, Concepts and
Methodological Approaches, Washington, DC: World Bank.
Chamber, N., C. Simmons i M. Wackernagel, 2004, Sharing Nature's Interest
Ecological Footprint as an Indicator of Sustainability, London: Earthscan.
Den Butter, F. A. G. i H. Verbruggen, 1994, Measuring the trade-off between
economic growth and a clean environment, Environmental and Resource
Economics, 4(2), str. 187-208.
77
European Commission, 1990, Green Paper on the Urban Environment,

COM(90)218, Brussels: European Commission.
Europe's Environment: the third assessment, 2003, Copenhagen: European
Environment Agency, http://reports.eea.eu.int/92-826-4509-5.
Habitat Bulletin, 2003, Zagreb: Ministarstvo zatite okolia, prostornog ureenja i
graditeljstva, http://www.mzopu.hr.
Hancock, T., 2000, Urban Ecosystems and Human Health, http://www.idrc.ca.
Hezri, A. A., 2004, Sustainability indicator system and policy processes in Malaysia:
a framework for utilization and learning, Journal of Environmental Management, 73,
str. 357-371.
Huenting, R. i L. Reijnders, 2004, Broad sustainability contra sustainability: the
proper construction of sustainability indicators, Ecological Economics, 50, str. 249260.
Innes, J. E. i D. E. Booher, 2000, Public Participation in Planning: New Strategies
for the 21st Century, IURD Working Paper Series, br. WP-2000-07, Berkley, CA:
University of California, http://repositories.cdlib.org/iurd/wps/WP-2000-07.
Izvjee o stanju u prostoru Republike Hrvatske, 2003, Zagreb: Ministarstvo zatite
okolia, prostornog ureenja i graditeljstva, http://www.mzopu.hr.
Kuik, O. J. i A. J. Gilbert, 1999, Indicators of sustainable development u J. C. J.
M. van den Bergh, ured., Handbook of Environmental and Resource Economics,
Cheltenham: Edward Elgar.
Nacionalna lista pokazatelja i drugih podataka, Narodne novine, br. 110/2007.
OECD, 1999, OECD Environmental Data Compendium, Paris: OECD.
Strategija i Program prostornog ureenja Republike Hrvatske, 1997, Zagreb:
Ministarstvo zatite okolia, prostornog ureenja i graditeljstva, http://www.mzopu.hr.
imlea, D., 2008, Prepreke i mogunosti za odrivi razvoj Hrvatske, analiza
indikatora odrivosti - ekoloki otisak stopala i indeks ljudskog razvoja, doktorska
disertacija, Zagreb: Filozofski fakultet Sveuilita u Zagrebu, http://bib.irb.hr/prikazirad?&rad=358094.
UNHSP - United Nations Human Settlements Programme, 2004, Urban Indicators
Guidelines, Monitoring the Habitat Agenda and the Millennium Development Goals,
Geneva: United Nations.
78
United Nations, 1993, Report of the United Nations Conference on Environment and
Development, New York, NY: United Nations
United Nations, 1996, The Habitat Agenda, http://www.un-documents.net/hab-ag.
htm.
Van Kooten, G. C. i E. H. Bulte, 2000, The Economics of Nature: Managing Biological
Assets, Oxford: Wiley-Blackwell.
Westfall, M. S. i V. de Villa, ured., 2001, Urban Indicators for Managing Cities: Cities
Data Book, Manila: Asian Development Bank, http://www.adb.org.
Wong, C., 2003, Indicators at the crossroads Ideas, methods and application,
Town Planning Review, 74(3), str. 253-279.
79
II.
RAZVOJNO UPRAVLJANJE
Poglavlje 4 |
Marijana Sumpor
Uvodno o razvojnom upravljanju,

odrivom razvoju i koordinaciji
Razvojno upravljanje, odrivi razvoj i koordinacija su na prijelazu u 21. stoljee u
dananjim svjetskim znanstvenim, strunim i politikim raspravama postale globalne
i nezaobilazne teme. Od mnotva pitanja koja su se otvorila u kontekstu globalnog
razvoja, kao i unutar nacionalnih drava i njihovih regija, postoje brojne nesuglasice
oko samog znaenja problema koji se nastoje opisati spomenutim pojmovima. Osnovni
cilj ovog poglavlja nije jednoznano odrediti znaenje pojmova, ve ukazati na dio
dosadanjih spoznaja u svijetu, i to posebice s gledita drutvenih znanosti. Takoer,
nastoji se ukazati i na vanost konteksta u kojem se odreeni problemi razmatraju,
kao to su kultura, tradicija, povijest i okruenje. Polazite ovog poglavlja jest pokazati
kako potreba za razvojnim upravljanjem i koordinacijom nije upitna, ve upitni mogu biti
jedino pristupi i naini njihove primjene u naoj svakodnevnoj realnosti.
U ovom poglavlju predstavljeni su osnovni pojmovi vezani uz problematiku razvojnog
upravljanja i koordinacije te su istaknuta vienja raznih autora. Prvi odjeljak nastoji
razjasniti suvremeno poimanje rasta, razvoja i razvojnih politika. Ova razmatranja
stavljena su u kontekst dananje razvojne politike, odnosno temeljnih ciljeva
Europske unije - konkurentnosti, kohezije i odrivog razvoja. Navedeni su ciljevi u
smislu upravljanja razvojem istovremeno koniktni i komplementarni, to upuuje na
mnotvo istraivakih pitanja. Na pitanje Tko upravlja razvojem? nastoji se pronai
odgovor u treem odjeljku gdje se razmatraju upravljaki sustav, razvojni akteri
ili dionici i odgovornosti. Tek nakon toga mogue je u etvrtom odjeljku predstaviti
spoznaje koje povezuju elemente upravljakog sustava sa sadrajem koji se temelji
na konceptu odrivog razvoja i kompleksnosti koordinacije razvojnih aktivnosti. Time
je saeto predstavljen pregled osnovnih spoznaja koje se veu uz razvojno upravljanje
i koordinaciju. U zakljuku se nalaze saeci dvaju radova koji slijede u nastavku ovog
poglavlja, a u kojima se dalje razmatraju razvojno upravljanje i koordinacija te su
istaknuta pitanja za daljnja istraivanja.
4.2. Rast, razvoj i razvojna politika

Ekonomski rast je bitan, posebice za vlasnike kapitala orijentiranih na prot, ali nije
jedini i dovoljan imbenik razvoja drave i drutva. Potreba za razvojem se u prolosti,
83
ali i danas, vrlo esto poistovjeuje s potrebom pomaganja nerazvijenima. U skladu

su s time i razvojne aktivnosti usmjerene na pruanje pomoi nerazvijenim zemljama,
regijama unutar drava ili lokalnim jedinicama. Razvoj se nastoji poticati mjerama
ekonomske prirode (primjerice skalnim transferima ili ulaganjem u infrastrukturu)
kako bi se omoguio bri ekonomski rast po modelu sustizanja (catching-up model).
Smatra se kako socijalni transferi (politika redistribucije bogatstva), kao to su pomo
siromanima, umirovljenicima, nezaposlenima i dr., zapravo slue razvoju nerazvijenih
i socijalno ugroenih slojeva drutva. No, takvo razvojno djelovanje potaknulo je jo
sredinom sedamdesetih godina prolog stoljea niz kritika. Kritiziralo se ponajprije
poticanje stvaranja ovisnosti nerazvijenih, neuinkovitost mjera i veliinu trokova za
razvojne aktivnosti upitne djelotvornosti. esto postavljeno pitanje razvijenih drava i
regija odnosi se na opravdanost nancijskih transfera iz bogatijih u siromanije regije
i podruja (to se doivljava kao kanjavanje uspjenih i nagraivanje neuspjenih).
Posljedica kritika u veini zapadnih zemalja bila je smanjenje znaaja redistribucijskih
razvojnih politika, poput politika regionalnog razvoja. Otklonu od regionalne politike
doprinijela je sve vea dominacija neoliberalne ideologije koja zastupa smanjenje
dravnih intervencija i jaanje uloge slobodnog trita koje e zatim brinuti za razvoj
putem ekonomskog rasta (Dunford, 1995; Stimson, Stough i Roberts, 2002).
Istraivanja vezana uz razvoj obuhvaaju vie od samih ekonomskih pitanja
(Martinussen, 1997: 5), to je sukladno poimanju razvoja kao odrivosti. Sadrajno
bogat pregled odnosa izmeu razvoja, politike i upravljanja daju Kirkpatrick, Clarke i
Polidano (2002). Iako je pristup razvoju kao intervenciji u obliku pomoi nerazvijenima
snano kritiziran, i dalje ostaje injenica kako je pomaganje onim graanima, dijelovima
drava i dravama kojima je pomo najpotrebnija ipak jedna od osnovnih uloga drave,
kao i meunarodnih organizacija. Ono to se promijenilo, meutim, jest samo poimanje
razvoja, a uslijed toga i pristupi razvoju. Sve vie se, naime, prihvaa gledite kako se
ne razvijaju samo nerazvijeni. Izmeu ostalog, iskustvo je pokazalo kako nekada vrlo
razvijeni krajevi mogu postati vrlo problematina podruja (primjerice regije i podruja
u kojima je dominirala tradicionalna industrija). Stoga neke razvojne aktivnosti mogu
imati i negativne posljedice. Sve to u sredite panje vraa pitanje treba li razvojem
upravljati i kako? Ovakav pristup naznauje kako se pitanje razvoja ne odnosi samo na
odreene, ve na sve (drave, regije, lokalne jedinice i ljude) iako se radi o razliitim
razinama i potrebama razvoja. Odnos izmeu rasta i razvoja vrlo je slikovito opisan
upravo sljedeom izjavom: Rast znai poveanje, a razvoj znai poboljanje - u smislu
poveanja kvalitete i raznolikosti! (Local Government Commission, 2004: 1).
Razvojna politika kao opi pojam predstavlja okvir za upravljanje razvojem u kojem
su jasno denirana razvojna naela, ciljevi i prioriteti, kao i svi potrebni instrumenti
i mehanizmi za njihovo postizanje (Minogue, 1997). Ona se provodi na razliitim
razinama vlasti nacionalnoj, regionalnoj i lokalnoj. Nacionalna razvojna politika
predstavlja okvir za koordinaciju nacionalnih sektorskih razvojnih politika, nacionalne
84
regionalne politike razvoja i nacionalne politike prostornog ureenja. Ona se usklauje

s ciljevima i prioritetima meunarodnih razvojnih politika te prua okvir za formulaciju
provedivih razvojnih politika na regionalnoj i lokalnoj razini. Kada se razmatra
pitanje planiranja razvoja, obino se pomilja na planiranje ekonomske politike ili
prostornog ureenja. Meutim, bilo koju javnu politiku zapravo obiljeava odreen
proces planiranja ili programiranja. Analiza razvojnih politika je pristup koji je razvijen
u Americi, a naglasak stavlja na uinkovitost i djelotvornost javne uprave. Danas je
u okviru formuliranja razvojnih politika iroko prihvaen cikliki pristup planiranju
razvojnih politika, tzv. ivotni ciklus politika koji obuhvaa proces upravljanja od
donoenja odluka do provedbe i vrednovanja. Minogue smatra kako temeljni konikt
izmeu politolokog i menaderskog ili ekonomskog pristupa razvojnim politikama
i dalje postoji, i to prvenstveno u prvoj fazi procesa planiranja - donoenju odluka.
Upravo iz navedenog konikta u koncipiranju razvojne politike proizlaze osnovni uzroci
mnotva koordinacijskih problema koji posebice do izraaja dolaze tijekom provoenja
samih razvojnih politika. Ekonomsko-organizacijski pristup utemeljen na ekonomskoj
racionalnosti usmjeren je na sadrajni i tehniki dio razvojnih politika, dok politoloki
pristup utemeljen na politikoj racionalnosti vei naglasak stavlja na nositelja politika.
4.3. Konkurentnost, kohezija i odrivi razvoj

Konkurentnost, kohezija i odrivi razvoj temeljni su razvojni ciljevi primijenjeni u
zakonodavstvu i razvojnim politikama EU, svih njenih drava lanica te drava
kandidatkinja. Ovi su ciljevi jasno istaknuti u Stratekim smjernicama zajednice 2007.2013. (European Commission, 2005a). Pojedini razvojni ciljevi poseban su predmet
vanih politikih dokumenata. Tako je Lisabonska strategija iz 2000. godine, koja je pet
godina kasnije obnovljena (European Commission, 2005b), usredotoena na drutvenoekonomske aspekte razvoja, a Geteborka strategija istie odrivi razvoj (European
Commission, 2001a)1. Time su razvojni ciljevi poput ekonomske, socijalne i teritorijalne
kohezije postali jasno prepoznatljivi u dananjoj razvojnoj politici EU. Postavljanjem
odrivog razvoja u uem smislu kao cilja istie se vanost prirode i okolia u razvojnom
procesu. U irem smislu, pod tim se pojmom podrazumijeva istovrijedno uvaavanje
triju aspekata razvoja: gospodarstva, drutva i okolia. Konkurentnost se kao cilj vrlo
esto razmatra u vrlo uskom gospodarsko-razvojnom kontekstu. Kao to je vidljivo
iz Kokovog izvjea (European Commission, 2004), najee se u razmatranjima
suprotstavljaju gospodarske snage velesila poput Sjedinjenih Amerikih Drava,
EU i Japana, no konkurentnost se javlja i meu pojedinim lanicama EU, regijama,
gradovima, poduzeima, mreama ili klasterima, skupinama i pojedincima. Kada
god postoji natjecateljsko okruenje, cilj e biti vea konkurentnost jednoga naspram
drugoga. Takvo okruenje pokazalo se vrlo poticajnim u vidu poveanja kvalitete
1
Vie o politici regionalnog razvoja EU i spomenutim razvojnim dokumentima vidjeti na http://europa.eu/

scadplus/leg/en/s24001.htm.
85
proizvoda i usluga te nancijske snage najjaih. Ono istovremeno potie polarizaciju,

koncentraciju kapitala i moi te stvaranje mnotva manjih, slabijih, marginaliziranih,
perifernih, izoliranih drava, regija, gradova, skupina i pojedinaca. U tom kontekstu su,
iako djeluju opreno, upravo ciljevi konkurentnosti i kohezije komplementarni, dok cilj
odrivog razvoja daje dodatnu sveobuhvatnu kvalitetu parcijalnim razvojnim ciljevima.
Znaajnije promjene poimanja razvoja poele su se dogaati tijekom osamdesetih i
devedesetih godina 20. stoljea, i to na globalnoj razini. U ekonomskoj je teoriji ljudski
aspekt djelomino razmatran i ranije u okviru teorije rasta ali iskljuivo u smislu
faktora proizvodnje. Tek s novijim teorijama ekonomskog rasta, koje ljudski kapital i
interakciju izmeu razliitih aktera u gospodarstvu razmatraju u irem smislu, ljudski,
odnosno drutveni aspekt sve vie dobiva na znaaju (Armstrong i Taylor, 2000).
Moe se posebno istaknuti Romerov proiren model Solowljeve funkcije proizvodnje
iz 1986. i 1990. koji proizvodnju odreuje kapitalom, radnom snagom i tehnolokim
znanjem radnika. Pored toga, Dawkins (2003) istie kako se Romer oslanja na koncept
uenja kroz rad (learning-by-doing) kojeg je poetkom ezdesetih godina 20.
stoljea predstavio Kenneth Arrow kako bi utjelovio tehnoloke promjene kao endogeni
parametar u model ope ravnotee.
Zahvaljujui globalnim aktivnostima meunarodnih razvojnih organizacija, pitanja
zatite okolia poinju se ozbiljnije razmatrati i u okviru ekonomske teorije. Kada
se danas odluuje o razvoju, zadovoljavanje buduih potreba ovisi o tome u kolikoj
su mjeri uravnoteeni drutveni, ekonomski i okolini ciljevi. Jedna od estih kritika
denicija odrivog razvoja odnosi se upravo na to kako je danas zapravo vrlo teko
predvidjeti budue potrebe. Stoga u dananjem odluivanju treba uoiti razlike meu
vremenskim horizontima pojedinih ciljeva i odluka. Takoer, s ukljuivanjem novih
aspekata u teoriju rasta i razvoja, javlja se potreba za kvalitativnim pristupom analizi.
Tako je kombiniranjem kvantitativnih rezultata i kvalitativnih nalaza mogue stvoriti
kvalitetniju osnovu za odluivanje o buduem razvoju. Uz UN, Svjetska banka, OECD
i druge meunarodne organizacije takoer svojim programima pomoi i istraivanja
promiu koncept odrivog razvoja. Vano je za razmatranje problematike razvojnog
upravljanja i koordinacije da odrivi razvoj obuhvaa ekonomsku, okolinu i drutvenu
odrivost, odnosno da se postie racionalnim upravljanjem zikog, prirodnog i ljudskog
kapitala (Soubbotina, 2004). No, na prijelazu u 21. stoljee javlja se problem provedbe
tog koncepta u kontekstu javnih politika2.
Razvoj se vie ne razmatra samo s drutveno-ekonomskog aspekta, ve i s aspekta
okolia. Spomenuta tri aspekta predstavljaju trokut suvremenog poimanja razvoja, tj.
odrivog razvoja (slika 4.1.). Ovakav pristup razvoju zovemo integralnim ili holistikim.
On u potpunosti mijenja potrebe i naine razvojnog djelovanja. Nerazmotrene ad
hoc ili diskrecijske odluke i mjere razvojnih politika, poput jednokratnih pomoi
2
Vie o tome vidjeti u Poglavlju 1 ove knjige.
86
nerazvijenima, sada gube smisao. Poticanje ekonomskog razvoja bez uzimanja u

obzir ostalih razvojnih aspekata moe potaknuti daljnje neravnotee, ak i zaustaviti
razvojne aktivnosti te uzrokovati daljnje trokove. Osim toga, zanemarivanje ireg
razvojnog konteksta vrlo esto rezultira uzaludnim troenjem oskudnih nancijskih
sredstava. Opi cilj odrivog razvoja jest poboljanje ivotnog standarda i kvalitete
ljudskog ivota, sada i za budue generacije. Upravljanje odrivim razvojem ukljuuje
stoga uvaavanje ekonomskog i drutvenog aspekta te aspekta okolia. Ekonomija u
kontekstu odrivog razvoja predstavlja sustav odluivanja o alokaciji oskudnih resursa
koji se koriste za zadovoljavanje ljudskih potreba i elja. Drutvo predstavlja sve ljude,
graane, koji moraju imati pristup osnovnim robama i uslugama kako bi mogli voditi
zdrav, ispunjen i produktivan ivot. Osiguravanje ravnopravnog pristupa osnovnim
uslugama sutinska je uloga svih drava svijeta. Okoli je razvojna dimenzija o kojoj
trebaju brinuti sve drave svijeta osiguravajui stanovnitvu zdrav zrak, pitku vodu i
primjerenu opskrbu obnovljivom energijom. Zbog globalne meuovisnosti, problemi
vezani uz okoli zahtijevaju veu koordinaciju meu dravama.
Slika 4.1. Koncept odrivog razvoja
Usluge
Potrebe kuanstava
Rast industrije
Rast poljoprivrede
Uinkovito koritenje radne snage
Pravednost (equity)
Participacija
Osnaivanje
Socijalna mobilnost
Ouvanje kulture
Bioloka raznolikost
Prirodni resursi
Prihvatni kapacitet
Integritet ekosustava
isti zrak i voda
Izvor: http://www.worldbank.org/depweb/english/sd.html.
Drger et al. (2003: 7) prilagodili su koncept odrivog razvoja hrvatskom kontekstu te

predstavili trokut uvjetovanosti kao osnovu za integrativno strateko planiranje za
lokalnu razinu u Hrvatskoj. Naglaavaju kako se ekonomija, drutvo i okoli moraju
razmatrati kao jednaki segmenti jednog razvoja, i to tako da ih integriramo u jednu
razvojnu viziju i uz to vezane ciljeve. Istiu, nadalje, kako razliiti segmenti razvoja
ovise o razliitim vremenskim horizontima, pri emu treba kombinirati kratkoronu
87
svrhu ekonomskog razvoja koja predstavlja najhitnije pitanje tranzicijskih zemalja sa

srednjoronom svrhom drutvene ravnotee razvoja i dugoronom svrhom zatite
prirodnih resursa.
4.4. Upravljaki sustav, funkcije i odgovornosti

Elementarno je za razumijevanje sustava upravljanja poznavanje hijerarhije upravnog i
politikog sustava jedne drave. Stoga su rasprave o supsidijarnosti i decentralizaciji te
uz to vezani uinci politikih odluka na razvojni kontekst drave, njenih regija i lokalnih
jedinica neophodni i znaajni. Ako prihvatimo da slobodnije i demokratinije drave
imaju vee razvojne mogunosti te da se u raspravama o tritu i dravi vie ne govori
o veoj vanosti jednog ili drugog, tada oito treba raditi na kvalitetnijoj interakciji
javnog, privatnog i civilnog sektora. Budui su motivi privatnog i civilnog sektora esto
jasniji od motiva javnog sektora, vano je to jasnije denirati i odrediti odgovornosti i
funkcije svih razina vlasti. U tom smislu su u nastavku predstavljene osnovne spoznaje
i problemi vani za razumijevanje upravljakog sustava jedne moderne drave.
4.4.1. Supsidijarnost i decentralizacija

Supsidijarnost se temelji na zamisli kako bi se stvari trebale rjeavati na najnioj moguoj
razini vlasti te kako je vlast na toj razini sposobna to initi. Koncept supsidijarnosti je
primjenjiv u svim podrujima dravne vlasti, politikih znanosti i u upravljanju velikim
organizacijama. Danas taj koncept predstavlja jedno od fundamentalnih naela
zakonodavstva EU gdje se istie kao naelo supsidijarnosti. Prema tom naelu, EU
smije djelovati samo onda kada je lanica sporazumna da njeno djelovanje ne bi bilo
dostatno. Formalno se naelo supsidijarnosti primjenjuje u onim podrujima gdje EU
nema iskljuivu nadlenost, a naelom se razgraniavaju ona podruja u kojima EU
treba i ona u kojima ne treba djelovati. U praksi se koncept koristi u raspravama o
nadlenostima, odnosno koje nadlenosti treba dati Zajednici, a koje trebaju ostati u
nadlenosti lanica. Spomenuta nas injenica kako vlast na odreenoj razini treba
biti sposobna za donoenje razvojnih odluka upuuje na potrebu za primjerenim
institucionalnim kapacitetima za provoenje razvojnih politika. U tom smislu, naelo
supsidijarnosti ukazuje na znaajan problem upravljanja i potrebu cjelovite reforme
hrvatske javne uprave.
Decentralizacija je koncept koji se vee uz teoriju skalnog federalizma. Ona prema
Ebelu (1999) obuhvaa politike, upravne i skalne odnose izmeu razina vlasti.
Postoje tri osnovna oblika decentralizacije, iako se u praksi elementi ovih oblika javljaju
u svim dravnim sustavima. Devolucija je najpotpuniji oblik decentralizacije neovisno
o uspostavljenim strukturama vlasti na razini ispod nacionalne, niim razinama je
88
dodijeljena odgovornost za pruanje javnih usluga uz pravo ubiranja naknada i poreza

za nanciranje tih usluga. Dekoncentracija se odnosi na decentralizaciju tijela dravne
uprave sredinje drave (primjerice ministarstava). Dekoncentracija s nadlenostima
podrazumijeva stvaranje regionalnih ogranaka sredinjih ureda s odreenom
mogunou samostalnog donoenja odluka. Dekoncentracija bez nadlenosti, pak,
podrazumijeva osnivanje regionalnih ureda bez kapaciteta, neovisnih o sredinjici,
iako se odstupanja od prakse ipak moraju odobriti iz sredita. Konano, delegacija
je oblik decentralizacije koja se nalazi izmeu devolucije i dekoncentracije. Vlastima
ispod nacionalne razine (iskljuujui ogranke sredinje razine drave) dodijeljene su
odgovornosti za pruanje odreenih usluga, ali nisu predmetom nadzora sredinje
vlasti (iako moe pruati odreen oblik nanciranja tih usluga).
Kritiari decentralizacije istiu kako taj proces moe uzrokovati i suprotne uinke,
odnosno doprinijeti veoj koncentraciji politike moi. To se dogaa kada se
nepromiljeno i bez uvaavanja postojeih skalnih, ljudskih i organizacijskih kapaciteta
niih razina vlasti pokreu reforme.
4.4.2. Funkcije razliitih razina vlasti

Odreivanje funkcija razliitih razina vlasti, odnosno njihovih odgovornosti za pruanje
javnih usluga kljuna je komponenta procesa decentralizacije i sastavni je dio teorije
skalnog federalizma. Kako Stiglitz (2000) istie, odnos izmeu razina vlasti kompleksan
je te se jednostavnim promatranjem rashoda ne moe lako objasniti. Pri odreivanju
odgovornosti postoje dva temeljna pitanja: tko donosi odluke o provedbi nekog
javnog programa i tko nancira provedbu programa? Postoje programi koje nancira
sredinja razina vlasti te za njihovu provedbu daje diskrecijsko pravo odluivanja niim
razinama vlasti. U drugim sluajevima, sredinja razina vlasti odreuje sve uvjete
provedbe programa, a nie razine vlasti ih sukladno tome provode. Konano, postoje
programi pod ingerencijom niih razina vlasti koje ih samostalno nanciraju i provode
uz autonomiju u odluivanju. Okvirni uvjeti provedbe takvih programa regulirani su na
nacionalnoj razini s koje se vri i nadzor u smislu potivanja zakona i propisa.
Dananji su zakoni o lokalnoj samoupravi u Europi pripremljeni prema Europskoj
povelji o lokalnoj samoupravi Vijea Europe iz 1985. godine. Zanimljivo je kako su ve
u povelji koja je nastala sredinom osamdesetih godina 20. stoljea sadrani koncepti
supsidijarnosti i participacije graana u odluivanju kao odraz demokracije drutva.
Kljuno obiljeje tih zakona je odreivanje odgovornosti (odnosno funkcija, nadlenosti
i dr.) za rashode meu razinama vlasti. Uz pitanje koja bi razina vlasti trebala biti
odgovorna za koju funkciju, treba istaknuti kako postoje funkcije koje samostalno ne
provodi ni jedna odreena razina vlasti, ve zajedno. Iz analize funkcija razliitih razina
vlasti u Hrvatskoj (Sumpor, 2004) proizlaze tri vrste funkcija za koje:
89
a)
b)
c)
samostalno odgovara jedinica lokalne samouprave (primjerice predkolski

odgoj, komunalne djelatnosti i dr.) pruanje usluga ovisi o vlastitim skalnim i
ljudskim resursima lokalne vlasti;
zajedno odgovaraju jedinice lokalne i podrune samouprave (primjerice
rekreacija i kultura) - pruanje usluga ovisi o kapacitetima lokalnih i podrunih
vlasti te o njihovoj suradnji i komunikaciji;
istovremeno odgovaraju sve razine vlasti (primjerice javne usluge, osnovno
obrazovanje) - pruanje usluga ovisi o odnosima meu razinama vlasti (odozdo
i odozgo).
Navedene vrste funkcija ukazuju na specine potrebe i probleme jedinica lokalne

samouprave u pruanju javnih usluga, a proizlaze iz funkcionalnih odgovornosti. Vei
problemi se javljaju kada lokalne vlasti ovise o viim razinama vlasti. Uzimajui u obzir
problem fragmentacije lokalnih jedinica, kao i problem nedovoljno jasno deniranih
zakona i propisa, postaje jasno kako moe doi do znaajnih problema vezanih uz
uinkovitost i djelotvornost pruanja usluga. Vrlo centralizirane drave ne mogu ciljano
zadovoljiti sve potrebe kroz uobiajene odluke koje se iskljuivo donose odozgo. U
decentraliziranim sustavima, regionalne i lokalne vlasti dobivaju vee odgovornosti,
funkcije su jasnije odreene, a nancijska sredstva dostupnija.
Kada se govori o pristupima razvoju unutar ideje upravljanja razvojnim politikama,
treba istaknuti kako se temeljno pitanje odnosi na razinu vlasti (lokalnu, regionalnu
ili nacionalnu) na kojoj treba biti koncentrirano odluivanje o razvojnim aktivnostima.
Razumijevanje pristupa razvoju, koncepcija i problema kljuno je za razmatranje
uspjene razvojne politike i uinkovito upravljanje regionalnim razvojem. Starc i Sumpor
(2003) smatraju kako se suvremena razvojna (ne samo regionalna) politika temelji na
kombiniranom pristupu razvoju odozdo i odozgo (bottom-up, top-down mix). Nadalje,
vano je i gledite koje istiu Hooghe i Marks (2003) kako disperzija upravljanja na
vie jurisdikcija, umjesto njegove koncentracije u jednoj toki, potie eksibilnost.
Centralizirana vlast, naime, ne moe udovoljiti zahtjevima koji proizlaze iz raznolikosti
pa autori naglaavaju kako vierazinsko upravljanje omoguava donositeljima odluka
da prilagode razmjer razina upravljanja te odgovore na zahtjeve heterogenosti.
4.4.3. Razvojno upravljanje i vierazinsko upravljanje

Termin governance kao popularan politiko-ekonomski pojam ne stvara samo brojne
potekoe u razumijevanju znanstvenicima anglosaksonskog govornog podruja,
ve i svima koji ga nastoje prevesti. U Hrvatskoj, kao i u mnogim drugim govornim
podrujima (primjerice njemakom), termin se esto koristi u izvornom obliku upravo
zbog niza potekoa u formuliranju znaenja kojeg taj pojam donosi. Tako se u
ekonomskoj literaturi prevodi kao upravljanje u korporativnom smislu ili se pak vee
90
uz javni menadment, dok se u pravnoj terminologiji javlja kao vlast ili vladanje.
No, znaenje je pojma governance ire te ukazuje na razvojnu dimenziju upravljanja
koja ukljuuje i dravnu vlast (government) i njene institucionalne strukture zaduene
za upravljanje dravom (public management). To je prepoznatljivo i u deniciji prema
kojoj je governance nain na koji se provodi mo ili donose odluke u upravljanju
ekonomskim i socijalnim razvojnim resursima. Dobro upravljanje (good governance)
je sinonim za dobar razvojni menadment (Ahrens, 2002: 122)3. Pitanja vezana uz
razvojno upravljanje razmatraju se u okviru razvojne ekonomike, nove institucionalne
ekonomike, politikog razvoja, ekonomike javne uprave te mnogih drugih grana
drutvenih znanosti. Istaknuti autori koji se bave vierazinskim upravljanjem u
razvojnom kontekstu jesu Marks i Hooghe, Jessop, Rosenau, Peters i Pierre (Bache i
Flinders, 2004).
Koncept razvojnog upravljanja, odnosno governance izrastao je iz potrebe pronalaenja
sveobuhvatnog koncepta koji bi omoguio razmatranje razliitih znaenja do sada
nepokrivenih tradicionalnim pojmom vlast ili vladanje. S obzirom na ope vrenje moi,
koncept upravljanja u kontekstu poduzea, kao i dravnih vlasti, obuhvaa aktivnosti
izvrnih tijela, zakonodavnih tijela (prmjerice skuptina, parlament) te tijela sudbene
vlasti. Odgovara i post-modernistikom obliku ekonomske i politike organizacije. Ovaj
koncept se u okviru drutvenih znanosti koristi najee u kontekstu smanjenja uloge
drave, korporativnog upravljanja, novog javnog menadmenta, dobrog upravljanja,
socio-kibernetikih sustava i samo-organiziranih mrea4. Razvojno upravljanje prema
Hudsonu (2001) moe poprimiti razliita znaenja, a dananje razumijevanje upravljanja
nije sinonim za vladanje (vlast). Upravo tu razliku izmeu vladanja i upravljanja istie
Rosenau (1992). I vladanje i upravljanje odnose se na svrhovito ponaanje, odnosno
aktivnosti usmjerene ka cilju. Meutim, vladanje upuuje na aktivnosti koje se oslanjaju
na formalnu nadlenost, dok se upravljanje odnosi na aktivnosti koje se oslanjaju na
zajednike ciljeve koji preteito proizlaze iz zakonskih i formalno propisanih odgovornosti.
U ovoj deniciji Kooiman (1993) prepoznaje poimanje upravljanja kao oblika ili strukture
koja nastaje u nekom socio-politikom sustavu kao zajedniki rezultat koji proizlazi
iz interakcije intervencijskih napora svih ukljuenih dionika. Osim toga, smatra da taj
oblik ne moe biti reduciran na jednog dionika ili neku posebnu skupinu dionika.
Koncept vierazinskog upravljanja (multi-level governance) javlja se uslijed procesa
integracije i irenja EU tijekom devedesetih godina 20. stoljea. Carmichael (2002)
istie kako formulacijom zajednikih politika na iznad-nacionalnoj razini, razini EU,
dolazi do sve kompleksnijih meuodnosa i zahtjeva u provoenju razvojnih politika
izmeu razliitih razina vlasti. Vlast je sve rasprenija u okviru razliitih razina drave,
time je horizontalno diferencirana, dok usluge prua vie institucija. Tako je vladanje
3
Pojam dobro upravljanje ima karakter terminusa technicusa i ne ukljuuje kvalikator dobrote.
Vie o razvojnom upravljanju u Europi vidjeti na http://ec.europa.eu/comm/governance/index_en.htm.
91
postupno zamijenjeno upravljanjem. Vlast se i geografski razlikuje, odnosno ona je

vertikalno diferencirana i provodi se na vie razina.
Tablica 4.1. Obiljeja (starog) vladanja i (novog) upravljanja
VLAST, VLADANJE
(staro poimanje)
UPRAVLJANJE
(novo poimanje)
Drava
Javni sektor
Institucije
Organizacijske strukture
Izravno pruanje usluga
Nareivanje, nadzor, usmjeravanje
Hijerarhija i nadlenost
Drava i civilno drutvo

Javni, privatni i nevladin sektor
Procesi
Politike, proizvodi (usluge), rezultati
Omoguavanje (usmjeravanje)
Voenje, facilitiranje, kolaboracija, trgovanje
Mree i partnerstva
Izvor: Carmichael (2002).
Pojam vierazinskog upravljanja naglaava kompleksnost stvaranja politika, provedbe

i odnosa odgovornosti izmeu raznih dravnih i drutvenih dionika, kao to su EU,
sredinja drava, devolvirane uprave, lokalne vlasti i kvazi-dravne institucije. Novi
pristup upravljanju obuhvaa vrlo irok raspon razliitih dionika i procesa koji nadilaze
dravu te u kojima odnosi izmeu dravnih i nedravnih dionika postaju sve manje
hijerarhijski, a sve vie interaktivni. Osnovni posao drave je prije svega regulacija javnih
aktivnosti, a sve manje redistribucija sredstava. Vano je razumjeti kako vierazinsko
upravljanje ne proizlazi iz nekog velikog plana, ve kako je dolo do promjene u nainu i
prirodi djelovanja javnog sektora. Osim toga, Carmichael objanjava, vlast se odnosi
na formalne institucije drave, dok upravljanje obiljeava promjenu u znaenju
vlasti, usredotoujui se na iri proces koji utjee na javne politike (vidi tablicu 4.1.).
Upravljanje se odnosi na razvoj i provedbu javnih politika kroz iri raspon privatnih i
javnih institucija koje se tradicionalno veu uz izabranu vlast. Vlast sve vie obiljeava
razliitost, meuovisnost moi i umreenost politika (policy networks). Osim trenda
smanjenja uloge nacionalne vlasti uslijed prenoenja funkcija prema gore (npr. EU)
i prema dolje (npr. decentralizacija), javlja se i trend prenoenja funkcija prema van
(outsourcing), primjerice prema institucijama koje pruaju javne usluge ili se potpuno
izdvajaju iz javnog sektora kroz privatizaciju. Tu vrijedi spomenuti i Jessopa (2004) koji
je svoju kritiku usmjerio na trine, dravne i razvojno upravljake promaaje te istie
potrebu za sosticiranim oblicima reeksivnog meta-upravljanja razvojem drave.
Pitanje koordinacije elementarno je u bilo kojem sustavu upravljanja. Posebno vano
je prepoznavanje formalnih i neformalnih elemenata upravljanja, kao i potrebe za
zajednikim djelovanjem svih ukljuenih dionika te upravljanja u smislu strukture
nekog sustava. Europska komisija je predstavila koncept upravljanja u dokumentu
Upravljanje u Europi (European Commission, 2001b). U tom dokumentu je naglaena
veza izmeu naela supsidijarnosti, decentralizacije, odnosa meu razliitim razinama
vlasti i vierazinskog upravljanja.
92
Stubbs (2005) u svom radu o vierazinskom razvojnom upravljanju u Jugoistonoj Europi

istie kako literatura o toj temi, kojom dominiraju autori iz Zapadne Europe i SAD-a, pati
od metodolokih i epistemolokih ogranienja. Kada se razmotre politika iskustava u
Jugoistonoj Europi, postaje jasno kako je potrebna ozbiljna revizija i usavravanje tog
koncepta. Stubbs tvrdi kako treba dopuniti osnovni koncept vierazinskog razvojnog
upravljanja razmatranjem problematike transfera politika i kompleksne politike razmjera
intervencija u vremenu, mjestu i prostoru. Smatra kako se jedino na taj nain moe
obuhvatiti kompleksnost naina razvojnog upravljanja u Jugoistonoj Europi.
4.5. Upravljanje odrivim razvojem i kompleksnost

koordinacije
Dobro razumijevanje sadraja i kompleksnosti koncepta odrivog razvoja je od
elementarnog znaaja za upravljanje, odnosno pripremu i planiranje razvojne politike,
provedbu, praenje te konano vrednovanje djelotvornosti i uinkovitosti. Kada je
relativno jasno to treba initi, mogue je i odrediti odgovornosti u sustavu upravljanja
odrivim razvojem. Tek razvidnou tih odnosa i meuovisnosti problemi postaju
prepoznatljivi, to omoguuje i njihovo sustavno rjeavanje. Na toj se osnovi moe
izgraditi sustav u kojem nositelji razvojnih aktivnosti bolje koordiniraju svoje djelovanje.
U tom kontekstu koordinacija predstavlja sistemsku funkciju upravljanja razvojem.
Koordinacija kao posebna metoda upravljanja javlja se i u okviru sustava upravljanja
politikama EU.
4.5.1. Dimenzije razvojne politike

Razvojna politika nekog nacionalnog gospodarstva ima vie dimenzija: unutarnju i
vanjsku (tj. vertikalna povezanost), sektorsku i prostornu (tj. horizontalna povezanost)
te institucionalnu dimenziju (horizontalno-vertikalna veza). Iako se unutarnja razvojna
politika po vertikali dalje dijeli na nacionalnu, regionalnu i lokalnu politiku, sve tri razine
imaju takoer i vanjsku - meunarodnu - dimenziju zbog prirode otvorenog trinog
gospodarstva. Drave su potpisnice mnotva raznih meunarodnih ugovora i sporazuma
ije odredbe, u pravilu, imaju izravan utjecaj na nacionalne razvojne politike. Na osnovi
sporazuma se omoguuje kretanje ljudi i kapitala, regulira meunarodna razmjena
ili se ureuju pitanja vezana uz okoli na meunarodnoj razini. I na regionalnoj i na
lokalnoj razini meunarodna suradnja je uobiajena kroz, primjerice, sporazume o
gospodarskoj i kulturnoj suradnji regija ili gradova. No, takvi su sporazumi po svojoj
prirodi manje obvezujui i ovise prvenstveno o dobroj volji ukljuenih institucija
odnosno ne utjeu izravno na razvojnu politiku. Formalniji oblik meunarodne suradnje
regionalnih i lokalnih jedinica s meunarodnim razvojnim institucijama ostvaruje se
kroz razne programe nancijskih potpora. U okviru regionalne politike EU mogua
93
je uspostava izravne suradnje i nanciranje razvojnih projekata na regionalnoj razini

unutar nacionalnih drava5. Meutim, jedan od preduvjeta takve izravne suradnje je
postojanje razvojnih programa i planova na regionalnoj i lokalnoj razini, kao i postojanje
odgovarajueg institucionalnog okvira za njihovu provedbu.
Regionalna politika se u pravilu sagledava kroz socio-ekonomsku prizmu te koncipira
u kontekstu proirene ekonomske politike kojom se pokuavaju ublaiti razvojne
neravnotee nastale u administrativno-teritorijalnom prostoru. Prema novijim
pristupima razvojnom promiljanju, regionalna politika zapravo nacionalnu razvojnu
politiku, koja se provodi kroz sektorske politike, smjeta u prostor te denira prostornim
politikama. Ona predstavlja fundamentalnu vezu izmeu sektora i prostora. No, u
planiranju razvoja javlja se mnotvo problema, i to najee zbog sektorskog pristupa
razvoju, netolerancije meu profesijama i zanemarivanja postojeih meuovisnosti
razliitih politika. Svaka nacionalna, regionalna i lokalna razvojna politika, kao i svaka
pojedina sektorska i prostorna politika, treba biti osmiljena na primjeren nain. Jedino
uspjenom provedbom moe se postii temeljna svrha. Institucionalna dimenzija
predstavlja osnovu planiranja i provedbe razvojnih politika, pri emu i politika javne
uprave treba biti odgovarajue koncipirana kako bi se omoguila temeljna funkcija
javne uprave - uinkovito i djelotvorno upravljanje razvojem (Sumpor, 2005).
4.5.2. Upravljanje odrivim razvojem

Upravljanje odrivim razvojem sredinja je tema posebnog OECD-ova izvjea iz 2007.
godine u kojem niz autora razmatra problematiku institucionalizacije odrivog razvoja
u javnim politikama (Swanson i Pinter, 2007; Niestroy, 2007). Upravljanje odrivim
razvojem obiljeeno je interdisciplinarnou, prostorom ili teritorijem te razliitim
sektorima. Odrivi razvoj ukazuje na neraskidivu vezu izmeu prirodnih i drutvenih
znanosti koja se posebno oituje u temama kao to su rast i razvoj. Teritorijalni ili
prostorni pristup razvoju zasniva se na prihvaanju injenice kako prostor ima i svoju
razvojnu dimenziju. Kada se nastoji pronai odgovor na pitanje gdje se dogaa
razvoj, tada se moe govoriti o: prostoru, teritoriju, mjestu ili lokaciji. Sektorski pristup
razvoju oslanja se na osnovne razvojne dimenzije ili aspekte na ekonomiju, drutvo
i okoli6. Kao sektor se moe shvaati i pripadnost razvojnih aktera ili sudionika
Ukupni nancijski okvir, koji ukljuuje i programe za nie razine vlasti, dogovara se izmeu Europske komisije
i predstavnika nacionalne razine vlasti.
6
Simboliki se koncept odrivog razvoja esto interpretira kroz tri stupa (three pillars of sustainable development)
paralelno postavljena jedan pored drugog. Time je prikazan osnovni problem upravljanja razvojem, tj. sektorski
pristup koji eventualno omoguuje multidisciplinarnu suradnju meu strukama, ali ne i integralan pristup
horizontalnog povezivanja razvojnih aktivnosti. Prikazom odrivog razvoja na osnovi jednakostraninog
trokuta, gdje svaki krak ima jednaku vanost u razvojnom kontekstu, vizualizira se integralnost i omoguava
interdisciplinarnost. Prema tome, ekonomija ne moe biti vanija od okolia, a okoli ne moe biti vaniji od
drutva. Svaki segment je jednako vaan u razvojnom kontekstu.
94
odreenom javnom, privatnom i civilnom sektoru7. Upravljanje razvojem moe imati

vertikalno obiljeje uz koje se veu razine upravljanja u smislu vlasti, jurisdikcije ili
teritorija (primjerice vertikalna koordinacija). Uz horizontalno obiljeje upravljanja
veu se sektori kojima se upravlja (integralno upravljanje, horizontalna koordinacija
aktera, institucija ili razvojnih podruja). Horizontalna i vertikalna dimenzija razvojnog
upravljanja najee se isprepliu, to je posebno istaknuto u konceptu vierazinskog
upravljanja.
U izvjeu OECD-a (2007) istaknuto je kako uinkovita provedba ciljeva odrivog
razvoja predstavlja izazov s kojim se sve vlade bore. Tako je i na Svjetskom samitu
o odrivom razvoju 2002.8 godine jasno prepoznata nunost dobrog upravljanja
za odrivi razvoj. Kako bi se ojaale institucionalne strukture za odrivi razvoj na
nacionalnoj razini, drave bi, to je prije mogue, trebale izraditi nacionalne strategije
za odrivi razvoj. Mnoge drave pokrenule su proces izrade nacionalnih strategija
odrivog razvitka, uglavnom s naglaskom na pitanja okolia. Konano, i EU i Hrvatska
usvojile su obvezu izrade stratekih procjena utjecaja na okoli (Strategic enviromental
assessement - SEA) za sve razvojne programske dokumente. Time se nastoji osigurati
odrivost razvojnih politika u irem smislu.
Sinteza koncepta razvojnog upravljanja i odrivog razvoja prikazana je u nastavku
(slika 4.2.). U formuliranju nacionalne razvojne politike sukladno suvremenoj razvojnoj,
sociolokoj, politiko-ekonomskoj i institucionalnoj teoriji i praksi, vrijedi razmotriti odnos
strukture upravljanja i razvojnih aspekata te razliitih meuodnosa ili viedimenzionalnih
razvojnih relacija. Tu relacijsku dimenziju naglaava Camagni (2003) pri
razmatranju vanosti socijalnog kapitala te je smatra kljunim razvojnim imbenikom.
Sumpor (2005), pak, upuuje kako se u konceptualnom prikazu razvojnog okvira nalazi
niz viedimenzionalnih relacija. Osnovne dvodimenzionalne relacije istaknute u prikazu
su drava-trite (politika i institucionalna ekonomika), odluke-djelovanje (upravljanje)
te prostor-vrijeme (razine razvojnog djelovanja u prostoru, vremenski horizonti). Unutar
tih dimenzija nalaze se dva drutvenom dimenzijom povezana trokuta, jedan ukljuuje
trodimenzionalne relacije upravljanja odrivim razvojem (politika - javna uprava drutvo), dok drugi trokut utjelovljuje koncept odrivog razvoja (gospodarstvo-drutvookoli). Ako se dva trokuta konceptualno poveu preko sredinje dimenzije unutar
razvojno-upravljakog okvira, mogue je zakljuiti kako drutvo (ovjek) zauzima
sredinje mjesto odrivog razvojnog promiljanja. Interesne skupine pojavljuju se u
oba dijela ovog konceptualnog prikaza ime se istiu razlike u moguim gleditima
koje one zastupaju.
Javni sektor npr. tijela dravne uprave, lokalne i regionalne samouprave, javna poduzea, ustanove; privatni
sektor npr. trgovaka drutva, zike osobe; civilni sektor npr. nevladine organizacije te organizacije ili
udruge civilnog drutva.
United Nations (2002).
95
Slika 4.2. Odrivo upravljanje razvojem i odrivi razvoj
Izvor: Sumpor (2005).
Kompleksnost razvojnog promiljanja proizlazi iz injenice da pored spomenutih

dvodimenzionalnih i trodimenzionalnih relacija postoje i relacije meu istaknutim
relacijama. Postavlja se pitanje je li uope mogue koncipirati jedinstveni razvojni
okvir unutar kojeg su spomenuti interni sistemski aspekti usklaeni? K tome se
mogu dodati i vanjski utjecaji koji ovdje nisu prikazani. Ako se u obzir uzme prostorna
dimenzija, tada se ovaj konceptualni okvir moe zamisliti kao hijerarhija nekoliko
razvojnih okvira za svaku pojedinu razinu upravljanja. Ukoliko se prikazane relacije ne
uzmu u obzir tijekom formuliranja razvojnih politika bilo koje razine, dolazi do pojave
koordinacijskih potekoa te zaustavljanja provedbe odreenih politika i mjera zbog
nejasno deniranih nadlenosti (npr. multipliciranja institucija razliitih razina ili iste
razine vlasti unutar iste domene bez jasnih ovlasti).
96
4.5.3. Koordinacija kao sistemska funkcija upravljanja razvojem

Koordinacija znai sukladnost, usklaivanje, premjeravanje, prilagoivanje,
izjednaivanje, dovoenje u suglasnost (Klai, 1983). Koordinacija je prema imunoviu
(2002) sistemska funkcija upravljanja. Alexander (1995) istie kako znaenje pojma
koordinacije moe sezati od osnovne razmjene informacija preko stvaranja stratekih
saveza pa sve do kolaboracije, odnosno formaliziranog oblika suradnje na
konkretnim programima i projektima. Malone i Crowston (1994) deniraju koordinaciju
kao upravljanje ovisnostima meu aktivnostima. S tog se gledita mogu opisati razliiti
oblici ovisnosti i alternativni koordinacijski procesi koji tim ovisnostima mogu upravljati.
Autori istiu, da bi se dobro razumio neki proces, esto je potrebno osim samih aktivnosti
koje taj proces ukljuuje razumjeti i njihove meuovisnosti. Procesi koji upravljaju tim
odnosima zovu se koordinacijski procesi. Koordinacija je proces kojim se usklauju
meuovisne aktivnosti razliitih dionika prostorno, sadrajno i u vremenu tako da
se prepoznaju i ublae mogui konikti te iskoriste mogui sinergijski uinci.
Alexander (1995) smatra kako izmeu dviju toaka odluivanja sudionici nisu
potpuno neovisni jer su organizacije ukljuene u zajednike aktivnosti esto vezane
zajednikim vrijednostima, uzajamnim interesima, recipronim obvezama kroz vrijeme
ili koordinacijskim strukturama. Postoje primjeri neuspjene koordinacije u sluajevima
kada se pokree novi, kontroverzni program ili usluga u okruenju koje je koniktno
ili turbulentno. Potrebno je prepoznati to programi ili projekti koji su predmetom
istraivanja imaju zajedniko. Radi se o kompleksnim i ambicioznim aktivnostima u
vrlo razvijenim i meusobno povezanim drutvima te zbog njihove kompleksnosti i
obujma treba ukljuiti vie od jedne organizacije. Stoga treba usklaivati djelovanje
mnogih tijela i organizacija. Takvi poduhvati podrazumijevaju zajedniko djelovanje
organizacija kako bi ostvarili uzajamno dogovorene ciljeve. Alexander naglaava kako
se usklaeno djelovanje meu organizacijama ne dogaa sluajno, ve proizlazi iz
meu-organizacijske koordinacije.
Kao to je istaknuto u studiji o vertikalnoj koordinaciji (Frst i Sumpor, 2008), korisnu
diferencijaciju je napravio Scharpf (1993) koji razlikuje negativnu koordinaciju i pozitivnu
koordinaciju. Kada sudionici informiraju jedni druge o svojim planovima i programima
te kad ukljueni dionici mogu intervenirati kako bi odvratili negativne vanjske uinke,
govorimo o negativnoj koordinaciji. Za razliku od toga, pozitivna koordinacija oznaava
suradnju u cilju proizvodnje zajednikog dobra ili programa od uzajamnog interesa.
Negativna koordinacija podrazumijeva male transakcijske trokove i znaajne koristi
za ukljuene. Ona je dominantan postupak u javnim upravama koje su obvezne
provoditi koordinaciju. U krajnjoj suprotnosti s time stoji pozitivna koordinacija. Ovdje
su sudionici suoeni s pozamanim trokovima (vrijeme, ljudski resursi, sukobi), dok
koristi mogu biti male jer se glavne prednosti sastoje od zajednikog dobra, tj. koristi
koje nastaju za iru javnost. Ukljueni dionici nemaju osobne koristi, odnosno koristi
97
nastaju tek u kasnijoj fazi naspram trokova koje treba odmah rjeavati. Javne uprave
oito daju prednost negativnoj nad pozitivnom koordinacijom.
Meu-organizacijska koordinacija je prema Alexanderu (1995) gotovo sveprisutna
u suvremenom drutvu, no vano je i neovisno djelovanje organizacija u njihovom
okruenju. Odreena podruja aktivnosti zahtijevaju ukljuivanje mnogih organizacija
koje trebaju djelovati zajedno. Tako se s porastom razmjera poduhvata sve vie
ograniava potencijal neovisnog djelovanja bilo koje organizacije. Do razvoja
meuovisnih sustava pruanja usluga dolazi kada problemi postanu previe
kompleksni da bi ih rjeavala jedna organizacija samostalno. Danas je uobiajeno da
tijela nacionalne razine vlasti delegiraju zadatke mrei drugih institucija ukljuujui nie
razine vlasti i privatni sektor. Sposobnost dravne institucije da djeluje samostalno
smanjena je zbog meupovezanosti razvojno-politikog okruenja. Meupovezanost
podrazumijeva meuovisnost aktera i rezultata, s time da aktivnosti jednog aktera ili
institucije istovremeno ograniavaju i utjeu na aktivnosti drugih. U javnom sektoru
gotovo ne postoji podruje koje nije obiljeeno meupovezanou i kompleksnou.
Tako se bez ukljuivanja mnotva institucija ne mogu sustavno razmatrati ni javne
politike (npr. borba protiv siromatva, industrijska politika) ni funkcionalna podruja
(npr. promet, stanovanje ili zatita okolia).
Koordinacija unutar javnih uprava openito je izrazito teak zadatak koji se rijetko
pojavljuje sam (Webb, 1991). Jedna od velikih ambicija reformatora uprave tijekom
ezdesetih i sedamdesetih godina 20. stoljea bila je poboljanje kapaciteta koordinacije.
Osnivani su odbori, radne skupine i slini aranmani, preporueni su i uvedeni integralni
programi, no rezultati su bili oskudni ili su pak ukazivali na prekomjernu koordinaciju.
Odbori i radne skupine unutar sektora i razina apsorbirali su kapacitete uprave, a da
pritom nisu znaajnije doprinijeli uinkovitijoj javnoj upravi. Do veih promjena dolo je
tek kada su uprave postale usmjerenije na upravljanje (dogovaranje ciljeva, voenje
projekata, rukovodstvo), kada je smanjen utjecaj hijerarhija na vertikalne interakcije
proirujui nadlenosti srednje upravne razine, kada su ljudi obrazovani kako bi bolje
shvatili potrebu za koordinacijom te kada su temeljito poboljana sredstva nadzora
za otkrivanje propusta u koordinaciji na temelju zajedniki dogovorenih programa
regionalnog razvoja ili drugih integralnih programa odozdo prema gore. Osim toga,
potreba za koordinacijom raste zbog trenda drutva znanja da probleme sagledava
u iroj perspektivi, perspektivi koja see daleko preko granica armiranih institucija.
4.5.4. Koordinacija u kontekstu upravljanja razvojem u EU

EU nije samo dodatna razina vlasti na upravljakoj vertikali. Ona svojim djelovanjem
transformira politike i dravne vlasti na europskoj i nacionalnoj razini. Stvara se sustav
koji ima vie razina, a nije hijerarhijski, u kojem je upravljanje promiljeno i apolitino
98
i to ini kroz kompleksnu mreu javnih i privatnih mrea i kvazi-autonomnih izvrnih

tijela koja se brinu za deregulaciju i regulaciju trita. Odluke u EU zajedniki donose
institucije EU i akteri na ostalim razinama, prema naelu partnerstva i kroz pregovore,
dakle ne hijerarhijski. Naelo partnerstva se moe sagledati kao ideal kojem se tei jer
i u EU postoje razlike u odnosima moi i pregovarakim pozicijama, to se posebno
oitovalo u razlikama izmeu starih i novih lanica. Peters i Pierre (2001) istiu kako
se vierazinsko upravljanje odnosi na pregovaranje i ne-hijerarhijsku razmjenu izmeu
institucija na transnacionalnoj, nacionalnoj i lokalnoj razini. Ne govori se samo o
odnosima u pregovaranju izmeu institucija razliitih razina vlasti, ve i o odnosima
upravljakih procesa na razliitim razinama. Upravo iz tog razloga je dolo do potrebe
pronalaenja alternativnih oblika regulacije koji omoguavaju novi nain upravljanja
razliitim politikama u sve kompleksnijem institucionalnom okruenju.
U dokumentima EK navode se tri oblika alternativne regulacije, pri emu nas ovdje
pored samo-regulacije i ko-regulacije najvie zanima otvorena metoda koordinacije,
tj. OMC (European Commission, 2001b; 2002). OMC se provodi u koracima prvo
Vijee ministara prihvaa, esto na vrlo irokoj osnovi, ciljeve politika. lanice zatim
prenose smjernice u svoje nacionalne i regionalne politike. Tree, dogovaraju se
posebna mjerila i pokazatelji za mjerenje najboljih praksi. Na kraju, rezultati se prate i
vrednuju. OMC se znaajno razlikuje ovisno o podruju politika u kojima se primjenjuje:
mogu postojati kraa i dua razdoblja izvjetavanja, smjernice se mogu uspostaviti na
razini EU ili zemlje lanice te provedbeni mehanizmi mogu biti blai ili stroi. Otvorena
metoda koordinacije primijenjena je u kontekstu europske politike zapoljavanja i
Luksemburkom procesu, a slubeno je denirana kao instrument u okviru Lisabonske
strategije iz 2000. godine9. Predloeno je da se ova metoda koristi kao oblik alternativne
regulacije u podrujima kao to su socijalna iskljuenost, politika malog gospodarstva
i e-Europa gdje se nadlenost za kreiranje politika nalazi na razini drava lanica.
Proces primjene OMC-a ukljuuje sljedee:
priprema smjernica za politike EU, u kombinaciji s posebnim rasporedom za

postizanje ciljeva koji se postavljaju u kratkom, srednjem i dugom roku;
uspostava kvantitativnih i kvalitativnih pokazatelja i mjerila na osnovi najboljih
u svijetu, prilagoenih potrebama razliitih zemalja lanica i sektora, slui kao
sredstvo usporeivanja najboljih praksi;
prevoenje europskih smjernica u nacionalne i regionalne politike postavljanjem
ciljeva i prihvaanjem mjera uzimajui u obzir nacionalne i regionalne razlike;
periodino praenje (monitoring), vrednovanje (evaluacija) i recenzije (peer
review) organizirano u obliku uzajamnog procesa uenja.
Meu istaknutim znanstvenicima i strunjacima koji se bave razmatranjem ove metode

u kontekstu upravljanja razvojnim politikama u EU moe se spomenuti Radaelli (2003)
9
Vidjeti takoer European Council (2000).
99
te posebno u kontekstu regionalne politike, prostorne politike i teritorijalne kohezije

Faludi (2004) i Davoudi (2005). OMC se po svojoj prirodi vie oslanja na odnose meu
razinama vlasti (intergovernmental) nego to to ine tradicionalni instrumenti voenja
politika u EU poput takozvane metode zajednice (community method). S obzirom da
se radi o decentraliziranom pristupu kroz koji se u velikoj mjeri provode dogovorene
politike od strane drava lanica, a nadzire ih Vijee Europske unije, ukljuivanje
Europskog parlamenta i Europskog suda pravde je doista neznatno. EK formalno ima
ulogu praenja, no u praksi postoji znaajan prostor za njenu pomo u odreivanju
sadraja politika i uvjeravanju drava lanica koje se ustruavaju provoditi dogovorene
politike. Iako je osmiljen kao instrument u podrujima politika koje ostaju u nadlenosti
nacionalnih vlasti (i gdje sama EU nema ili ima vrlo malo zakonodavnih ovlasti), OMC
se ponekad promatra kao nain na koji Komisija utjee na podruje nacionalnih politika.
Povijesno gledano, OMC se moe promatrati kao reakciju na ekonomsku integraciju
EU tijekom devedesetih godina 20. stoljea. Taj proces moe smanjiti mogunosti
drava lanica u podruju politike zapoljavanja. No, javlja se i odreena iscrpljenost
daljnjeg delegiranja odgovornosti europskim institucijama i stoga je oblikovan OMC
kao alternativa postojeim nainima upravljanja u EU.
4.6. O razvojnom upravljanju i koordinaciji

razvojnih aktivnosti - radovi
U nastavku poglavlja predstavljeni su odabrani radovi posveeni istraivanju problema
upravljanja i koordinacije razvojnih aktivnosti u hrvatskom, kao i u europskom
kontekstu:
Stvaranje kolaborativnih prednosti i koordinacija regionalnih razvojnih aktivnosti
(Sumpor, 2006) - Uslijed rastue vanosti umreavanja i participativnih pristupa u
regionalnoj razvojnoj praksi, postoje naznake kako bi se u razvojnoj teoriji mogao
uiniti pomak od koncepta konkurentnih prednosti (Porter, 1990) prema kolaborativnim
prednostima (Huxham, 1995; Huxham i Vangen, 2005). Takav pomak upuuje na nunost
redeniranja unutarnjih, kao i meuinstitucionalnih odnosa javnog i privatnog sektora,
to ukazuje na pojavu novih oblika razvojnog upravljanja. Istraivanje kolaboracije
kao oblika suradnje moglo bi doprinijeti boljem razumijevanju odnosa izmeu europskih
koncepata konkurentnosti i kohezije. Umreavanje i stvaranje kolaborativnih prednosti
zahtijeva znaajnu koordinaciju mnotva razvojnih dionika i aktivnosti kroz razliite
teritorijalne razine. U sreditu panje je problem koordinacije koji se razmatra iz
perspektive razvojnog upravljanja. Razmatra se koncept kolaboracije i koordinacije
u kontekstu regionalne politike te konceptualni model koji kombinira horizontalne i
vertikalne odnose izmeu razvojnih dionika.
100
Institucionalni kapaciteti za integralni regionalni razvoj i novi pristupi upravljanju

razvojem u Hrvatskoj (Sumpor, 2007) U ovom dijelu su predstavljeni i ocijenjeni
pristupi razvojnog upravljanja koji se primjenjuju u Hrvatskoj. Modeli seu od sektorskih
i eksplicitno socio-ekonomskih pa do prostorno i okolino osjetljivijih pristupa. Oni su
osnova za procesno orijentiran sustav razvojnog planiranja. Mnotvo pristupa uzrokuje
razliite procese u razumijevanju i provedbi politika, programa i planova. U sreditu su
istraivanja institucionalni kapaciteti za integralno upravljanje regionalnim razvojem.
Novosteena iskustva u nekoliko primjera u Hrvatskoj, kao to su strategija regionalnog
razvoja, regionalni operativni programi, programi odrivog razvitka otoka, lokalni
razvojni programi ili programi ukupnog razvitka te programi integralnog upravljanja
obalnim podrujem, osnova su na kojoj su ocijenjeni institucionalni kapaciteti.
Pored ve naznaenih istraivakih pitanja, javljaju se brojna pitanja koje bi vrijedilo
istraivati u kontekstu problematike upravljanja razvojem i koordinacije.
Ovdje ukratko moemo naznaiti sljedea zanimljiva istraivaka pitanja:
Koja je kvaliteta odnosa razvojno-politikih ciljeva konkurentnosti i kohezije

unutar EU i pojedinih drava? Jesu li ciljevi komplementarni?
Je li mogua kvalitetna provedba politike usmjerene na gospodarski rast i
konkurentnost te moe li se istovremeno osigurati pravednu redistribuciju?
Kako pomiriti konktna stajalita razliitih struka i kako se odrivo razvijati?
Kako osigurati odrivost razvojnih politika, a da se razvojno-planerski proces ne
pretvori u nekreativnu tehnokratsku vjebu razumljivu samo konzultantima, to
kao trend esto primjeujemo u EU?
Osigurava li se doista tehnikom pomoi jaanje kapaciteta institucionalnih
struktura zaduenih za razvojno upravljanje u kontekstu EU?
Mogu li zakoni, propisi, smjernice i naputci osigurati koherentan, uinkovit i
djelotvoran institucionalni razvojni okvir?
Je li ideja o dobrom razvojnom upravljanju i uspjenoj koordinaciji razvojnih
aktivnosti realna i ostvariva u globalnom razvojnom kontekstu?
Kako razvijati i uravnoteiti odnose izmeu politike, javne uprave i graana u
kontekstu dobrog upravljanja odrivim razvojem?
Socijalni kapital, relacijska dimenzija, participacija, kolaboracija, klasteri,
mree i umreavanje i sl. novi su koncepti proaktivnog razvojnog upravljanja i
suvremenog razvojnog promiljanja. Je li time dolo do pomaka od Porterovih
konkurentnih prednosti prema Huxhamovim kolaborativnim prednostima
kojeg tek rijetki mogu prepoznati kao novu razvojnu realnost?
101
Literatura
Ahrens, J., 2002, Governance and economic development: a comparative institutional
approach, Cheltenham: Edward Elgar.
Alexander, E. R., 1995, How Organizations Act Together: Interorganizational
Coordination in Theory and Practice, Amsterdam: Gordon & Breach.
Armstrong, H. i J. Taylor, 2000, Regional Economics and Policy, 3. izdanje, Oxford:
Blackwell Publishing.
Bache, I. i M. Flinders, 2004, Themes and Issues in Multi-Level Governance u
I. Bache i M. Flinders, ured., Multi-Level Governance, str. 1-11, Oxford: University
Press.
Camagni, R., 2003, Regional Clusters, Regional Competencies and Regional
Competition, rad prezentiran na meunarodnoj konferenciji Management in
Structural Policy-International Experiences and Consequences for NorthrhineWestfalia u organizaciji University of Duisburg-Essen, Duisburg, 5. prosinac.
Carmichael, P., 2002, Review of Public Administration, Brieng Paper Multi-level
Governance, http://www.rpani.gov.uk/multilevel.
Davoudi, S., 2005, Understanding Territorial Cohesion, Planning, Practice &
Research, 20(4), str. 433-441.
Dawkins, C. J., 2003, Regional Development Theory: Conceptual Foundations,
Classic Works and Recent Developments, Journal of Planning Literature, (18)2, str.
131-172.
Drger, S., M. Sumpor, N. Starc i . Horvat, 2003, Basic Guidelines for the
Elaboration of Strategic Development Programs at the Local Level, Working Paper,
1/1, Zagreb: Ekonomski institut, Zagreb.
Dunford, M., 1995, Cohesion, Growth, and Inequality in the European Union u A.
Amin i J. Tomaney, ured., Behind the Myth of the European Union - Prospects for
Cohesion, str.125-146, London: Routledge.
Ebel, R. D., 1999, Fiscal Decentralization and Intergovernmental Fiscal Relations,
Module 1 Handbook, Central European University Summer Program on Fiscal
Decentralization and Intergovernmental Fiscal Relations, Budapest: World Bank i
Central European University.
102
European Commission, 2001a, A Sustainable Europe for a Better World: A

European Union Strategy for Sustainable Development, COM(2001)264, Brussels:
European Commission.
European Commission, 2001b, European Governance: A White Paper, COM(2001)
428, Brussels: European Commission.
European Commission, 2002, Better Regulation Action plan: Simplifying and
improving the regulatory environment, COM(2002) 278, Brussels: European
Commission.
European Commission, 2004, Facing the challenge - The Lisbon strategy for growth
and employment, Brussels: European Commission,
http://ec.europa.eu/growthandjobs/pdf/kok_report_en.pdf.
European Commission, 2005a, Cohesion Policy in Support of Growth and Jobs:
Community Strategic Guidelines, 2007-2013, COM(2005) 299, Brussels: European
Commission.
European Commission, 2005b, Working Together for Growth and Jobs: A New Start
for the Lisbon Strategy, COM(2005) 24, Brussels: European Commission.
European Council, 2000, Presidency Conclusions of the Lisbon European Council,
Lisbon: European Council, http://consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/
pressData/en/ec/00100-r1.en0.htm.
Faludi, A., 2004, The open method of co-ordination and post-regulatory territorial
cohesion policy, European Planning Studies, 12(7), str. 1019-1033.
Frst, D. i M. Sumpor, 2008, Smjernice i preporuke za uinkovitiju vertikalnu
koordinaciju u integralnom upravljanju obalnim podrujem u Hrvatskoj, neobjavljen
rad u okviru projekta Integralno upravljanje obalnim podrujem u Hrvatskoj,
Zagreb: GTZ i EIZ.
Hooghe, L. i G. Marks, 2003, Unraveling the Central State, But How? Types of MultiLevel Governance, Vienna: IHS Political Science Series.
Hudson, D., 2001, Disciplinary Parameters as Barriers to Conceptualising MultiLevel Governance: The Case of IPE and Financial Globalisation, rad prezentiran na
konferenciji Multi-Level Governance Conference u organizaciji Political Economy
Research Centre, University of Shefeld, Shefeld, srpanj.
Huxham, C., 1995, Pursuing collaborative advantage, Journal of the Operational
Research Society, 44(6), str. 599-611.
103
Huxham, C. i S. Vangen, 2005, Managing to collaborate: The theory and practice of

collaborative advantage, Abingdon: Routledge.
Jessop, B., 2004 Governance and Metagovernance: On Reexivity, Requisite
Variety and Requisite Irony u H. Bang, ured., Governance as Social and Political
Communication, str. 142-172, Manchester: Manchester University Press.
Kirkpatrick C., R. Clarke i C. Polidano, 2002, Handbook on development policy and
management, Cheltenham: Edward Elgar.
Klai, B., 1983, Rjenik stranih rijei, Zagreb: Nakladni zavod Matice Hrvatske.
Kooiman, J., 1993, Modern Governance, London: Sage.
Local Government Commission, 2004, Local Economies - Smart Growth: Economic
Development for the 21st Century, citirano u Pike, Rodriguez-Pose i Tomaney (2007:
1254).
Malone, T. M. i K. Crowston, 1994, The interdisciplinary study of coordination, ACM
Computing Surveys, 26(1), str. 87-119.
Martinussen, J. D., 1997, Society, State and Market. A Guide to Competing Theories
of Development, London: Zed Books.
Minogue, M., 1997, Theory and practice in public policy and administration u M. Hill,
ured., The Policy Process: A Reader, 2. izdanje, London: Pearson Education Ltd.
Niestroy, I., 2007, Sustainable Development Governance Structures in the European
Union u Institutionalising Sustainable Development, str. 67-88, Paris: OECD.
OECD, 2007, Institutionalising Sustainable Development, Paris: OECD.
Peters, G. i J. Pierre, 2001, Developments in Intergovernmental Relations: Towards
Multi-Level Governance, Policy & Politics, 29(2), str. 131-135.
Pike, A., A. Rodriguez-Pose i J. Tomaney, 2007, What kind of local and regional
development and for whom?, Regional studies, 41(9), str. 1253-1269.
Porter, M. E., 1990, The Competitive Advantage of Nations, New York, NY: The Free
Press.
Radaelli, C. M., 2003, The Open Method of Coordination: A New Governance
Architecture for the European Union?, Stockholm: Swedish Institute for European
Policy Studies.
104
Romer, P. M., 1986, Increasing returns and long-run growth, Journal of Political
Economy, 94(5), str. 1002-1037.
Romer, P. M., 1990, Endogenous technological change, Journal of Political
Economy, 98(5), str. S71-S102.
Rosenau, J. N., 1992, Governance, Order, and Change in World Politics u J. N.
Rosenau i E.-O. Czempiel, ured., Governance Without Government: Order and
Change in World Politics, Cambridge: Cambridge University Press.
Scharpf, F. W., 1993, Positive und Negative Koordination in Verhandlungssystemen
u A. Hritier, ured., Policy-Analyse: Kritik und Neuorientierung, Politische
Vierteljahresschrift, Sonderheft 24, str. 57-83, Opladen: Westdeutscher Verlag.
Soubbotina, T. P., 2004, Beyond Economic Growth: An Introduction to Sustainable
Development, 2. izdanje, WBI Learning Resources Series, Washington, DC: World
Bank.
Starc, N. i M. Sumpor, 2003, Pro-Active Regional Development Policy - The Croatian
Case, 44 ERSA Congress Proceedings, CD, Jyvskyl: ERSA.
Stiglitz, J. E., 2000, Economics of the Public Sector, 3. izdanje, New York, NY: W.W.
Norton & Company.
Stimson, R. J., R. R. Stough i B. H. Roberts, ured., 2002, Regional Economic
Development, Berlin: Springer.
Stubbs, P., 2005, Stretching Concepts Too Far? Multi-Level Governance, Policy
Transfer and the Politics of Scale in SE Europe, Southeast European Politics, VI(2),
str. 66-87.
Sumpor, M., 2004, Local Politics, Budgets and Development Programmes in
Croatia, 44 ERSA Congress Proceedings, CD, Porto: ERSA.
Sumpor, M., 2005, Koordinacija razvojnih politika prema integrativnoj politici
regionalnog razvoja, doktorska disertacija, Split: Ekonomski fakultet Sveuilita u
Splitu.
Sumpor, M., 2006, Creating Collaborative Advantages through Coordination of
Regional Development Activities, 46 ERSA Congress Proceedings, CD, Volos:
ERSA.
development? Application of new governance approaches in Croatia, 47 ERSA
105
Swanson, D. i L. Pinter, 2007, Governance Structure for National Sustainable

Development Strategies u Institutionalising Sustainable Development, str. 33-65,
Paris: OECD.
imunovi, I., 2002, Planiranje, neobjavljeni rukopis, Split: Ekonomski fakultet Split.
United Nations, 2002, Report of the World Summit on Sustainable Development,
Johannesburg, Juna Afrika, 26. kolovoz 4. rujan 2002, New York, NY: United
Nations.
Webb, A., 1991, Co-ordination: A problem in public sector management, Policy and
Politics, 19(4), str. 229-242.
106
Poglavlje 5 |
Marijana Sumpor
Stvaranje kolaborativnih prednosti

koordinacijom regionalnih razvojnih aktivnosti1
5.1. Koncept modela koordinacije u vierazinskom okruenju
Koordinacija razvojnih aktera i njihovih aktivnosti u sreditu je panje ovog istraivanja,
posebice jer se upravo to esto istie kao kljuni problem u lokalnom i regionalnom
razvoju. No, prije nego se odreena razvojna aktivnost uope moe koordinirati, treba
ispuniti odreene preduvjete. Naime, razvojni akteri moraju biti spremni komunicirati i
suraivati. Kolaboracija se u kontekstu stratekog razvojnog planiranja moe smatrati
naprednijim oblikom suradnje od jednostavne razmjene informacija i kooperacije
(Polenske, 2004; Huxham i Vangen, 2005; Lank, 2006). Ona zahtijeva uspostavu
formaliziranih meuinstitucionalnih odnosa, stvaranje konsenzusa, sporazume te
potivanje pozitivnih neformalnih institucionalnih odnosa, kao to su otvorenost za
komunikaciju i provedba sporazuma. Jedino je tada kolaboracija u provedbi konkretnih
razvojnih aktivnosti mogua. Taj proces ukljuuje formalne i neformalne institucionalne
odnose, kao i vierazinsko razvojno upravljanje. Glavni cilj ovog istraivanja je objasniti
odnos kolaboracije i koordinacije u kontekstu regionalne razvojne politike.
U ovom odjeljku predstavljen je konceptualni model koordinacije razvojnih politika
koji povezuje horizontalne i vertikalne odnose izmeu glavnih razvojnih aktera dok
planiraju i provode lokalne i regionalne razvojne aktivnosti2. Model koordinacije
regionalne razvojne politike razvijen je na osnovi aktualnih uvida autorice u regionalnu,
institucionalnu, organizacijsku teoriju i praksu razvojnog planiranja u Hrvatskoj u
razdoblju 2001.-2006. Testiran je na osnovi institucionalnog okvira te kroz iskustva u
primjeni suvremenih pristupa stratekom razvojnom planiranju u Hrvatskoj, a posebno
u kontekstu njene budue integracije u EU. Rezultati ukazuju na to kako je model
primjenjiv u drugim zemljama i doprinosi boljem razumijevanju institucionalnih odnosa
u koordinaciji regionalnih razvojnih aktivnosti i stvaranju kolaborativnih prednosti.
Ako glavni dionici gospodarskog razvoja djeluju na koordiniran nain, kolaborativne
strukture mogu biti uspostavljene tako da se na odriv nain mogu oduprijeti pritiscima
konkurentnih aktera i mrea.
Koordinacija je zapravo nevidljiva sistemska funkcija upravljanja i kompleksno pitanje
razvojnog upravljanja. Koordinacija politika se odvija horizontalno izmeu sektora na
1
Ranija verzija ovog rada prezentirana je na kongresu ERSA 2006. godine u Volosu, Grka. Vidjeti Sumpor
(2006).
Za detaljniji prikaz vidjeti Sumpor (2005).
107
nacionalnoj, kao i na regionalnoj te lokalnoj razini. Konceptualna zamisao izgradnje

modela koordinacije, koji povezuje horizontalne i vertikalne odnose u integriranu
sistemsku sliku s internim i eksternim institucionalnim dimenzijama, prikazana je na
slici 5.1.
Slika 5.1. Koncept modela koordinacije
Prepoznaje se kako horizontalna koordinacija sektorskih politika (koje pokrivaju

ekonomiju, drutvo i okoli) postaje sve vanija s veim razumijevanjem kompleksnosti
koncepta odrivog razvoja te predstavlja temelj integrativnoj politici regionalnog
razvoja. Razvoj se dogaa u odreenom prostoru i obiljeen je razlikama u vremenskim
horizontima pojedinih elemenata. Druga integralna dimenzija je institucionalni razvoj.
Sukladno toj dimenziji, vertikalna koordinacija politika povezuje razliite razine
vlasti, pa se stoga vee i uz vierazinsko razvojno upravljanje, decentralizaciju te
meuodnose i meupovezanosti odozdo i odozgo. Glavni akteri kompleksnog odnosa
unutar integralnog razvojnog sustava jesu politiari, javna uprava i privatni sektor,
ukljuujui graane (prikazano strelicama na dnu trokuta) uz koje se veu formalni i
neformalni institucionalni odnosi. Postoje i vanjski faktori koji utjeu na sustav, posebice
meunarodna politika i meunarodni pravni dokumenti.
Za razvoj modela koordinacije regionalne razvojne politike (Sumpor, 2005) bilo je
potrebno, pored suvremenih pristupa teorije i prakse regionalnog razvoja, razmotriti
i institucionalne te organizacijske teorije, kao i teoriju i praksu planiranja. Strateko
planiranje utemeljeno na participaciji dionika predstavlja suvremeni model za
formuliranje politika, programa i projekata koji se posebno udomaio u EU. Stoga e
se upravo taj pristup koristiti kao praktina osnova za razvoj konceptualnog modela
koordinacije.
108
5.2. to je koordinacija i zato je vana za regionalni razvoj?

5.2.1. Koordinacija i upravljanje regionalnim razvojem
Kada se analiziraju meuinstitucionalni odnosi izmeu razliitih razina vlasti, tada je
upravo regionalna razina kljuna s obzirom na problem koordinacije. Ona je srednja
razina razvojnog upravljanja na kojoj se odvija najintenzivnija komunikacija prema
nacionalnoj i lokalnoj razini. Za bolje razumijevanje onoga to regionalna politika danas
predstavlja i to bi ona mogla biti u budunosti, zanimljivi uvidi proizlaze iz pregleda to
je regionalna politika predstavljala u prolosti. Takoer je potrebno razumjeti globalne
promjene u svijetu i njihove uinke na nain kako se danas donose i provode razvojne
odluke. Regionalna politika je doivjela svoj procvat, odnosno svoje zlatno doba nakon
Drugog svjetskog rata (Dunford, 1995). Taj status se promijenio kako se i cijeli svjetski
poredak mijenjao, odnosno kako su se mijenjali naini i mjesta proizvodnje koji su
izravno utjecali na potrebu promjene gledita na ekonomsku i ukupnu razvojnu politiku.
Neoliberalan pogled na svijet utjecao je na smanjenje utjecaja drave na trite
tijekom osamdesetih i devedesetih godina prolog stoljea. To je takoer utjecalo na
preusmjeravanje panje na sektorske politike3 odvraajui od skupih redistribucijskih
razvojnih politika, kao to je politika regionalnog razvoja keynezijanskog zlatnog
doba.
Unato vanosti koju EU pridaje regionalnoj politici i poticanju uravnoteenog regionalnog
razvoja pomou strukturnih fondova, ak i unutar EU postoje podijeljena miljenja
o njihovoj uinkovitosti. esto se istie sloen odnos izmeu politike konkurentnosti
i kohezijske politike, pri emu se zagovornici prve od navedenih politika povezuju s
uglavnom neoliberalnim gleditima, dok su zastupnici druge vie socijalno usmjereni
i podravaju politiku preraspodjele ili redistribucije i intervencija drave. Zapravo
se u lanicama EU simultano provodi kombinacija esto suprotstavljenih politikih
usmjerenja. Moe se oekivati kako e uinci procesa pridruivanja u znaajnoj mjeri
inicirati nove razvojne procese i uzrokovati institucionalne promjene u zemljama kao
to je Hrvatska gdje e biti potrebno predstavljanje novih naina i pristupa upravljanju
razvojem.
Bilo je takoer potrebno istraiti koji su se pomaci dogodili u podruju teorije regionalnog
razvoja, odnosno u kojem smjeru idu noviji pristupi i nalazi. Tako se moe prepoznati
da je teorija regionalne ekonomike usredotoena na sadraj i odgovarajue aktivnosti
koje treba koordinirati. Unutar podruja ekonomskih istraivanja najrelevantniji je nalaz
da je sredinje ekonomsko pitanje koje se odnosi na razvoj naime, gospodarski rast
3
Uz trend podjele na sektore u okviru razvojne politike, organizacijski se javlja problem specijalizacije u
institucijama i upravi, pri emu se sektori, uprave i odjeli zatvaraju u same sebe prekidajui komunikaciju sa
srodnim tijelima. Takvo organizacijsko ponaanje podsjea na silose, pa se u anglosaksonskoj literaturi javlja
pojam uinak silosa.
109
samo jedan dio ukupne razvojne problematike. Nadalje, kako se svaka gospodarska
aktivnost dogaa u odreenom prostoru, ona svakako ima znaajne pozitivne ali i
negativne uinke na to okruenje. Takoer, prepoznato je kako nerazvijena ili manje
razvijena podruja u kojima je gospodarska aktivnost slaba nemaju odgovarajue
okruenje za privlaenje investicija. Na osnovi se tih nalaza moe tvrditi kako je za
konceptualizaciju politike regionalnog razvoja potrebno bolje razumijevanje razvoja
u irem, a ne samo ekonomskom smislu. U tom pogledu, razumijevanje koncepta
odrivog razvoja i ire razumijevanje drutveno-gospodarske kohezije uz teritorijalnu
koheziju prua znaajne uvide.
Iako se pojam koordinacije uestalo koristi u svakodnevnom politikom, znanstvenom
i praktinom ivotu, ini se da se njegovo znaenje uope ne propituje. Tako izgleda
trivijalno da sve treba koordinirati kako bi stvari ile ili djelovale onako kako bi trebale.
Kad se razmilja o jednostavnim i vidljivim primjerima dobre koordinacije u bliskom
okruenju, mogu se navesti primjeri koordinacije u prometu ili potanskoj slubi, iako se i
u tim primjerima esto javljaju potekoe. Tehnoloka revolucija i sosticirane aplikacije
organizacijskih i upravljakih kompjutorskih programa unaprijedili su koordinaciju u
poduzeima i proizvodnim sustavima. Sustavi informacijske tehnologije, kao i jasna
pravila i propisi u prometu, omoguavaju da jednostavne greke postanu odmah
vidljive i da se prekriteljima lako ue u trag. No, u drutveno-politikim sustavima,
odnosno kompleksnim aktivnostima razvojnog upravljanja koordinacija gubi obiljeje
trivijalnosti. Uslijed mnotva dionika, razvojnih dimenzija i upravljakih razina, kao i
interesa, koordinacija je u suvremenim pristupima participativnog stratekog planiranja
razvoja postala specian i sve vei problem, kako za EU, tako i u drugim dijelovima
svijeta. Javlja se mnotvo problema u razvojnom upravljanju izmeu razliitih razina
vlasti, uprave i teritorijalnih jedinica u Europi te se u tom kontekstu esto istie problem
koordinacije.
Koordinacija se kao funkcija upravljanja u privatnom i u javnom sektoru vee uz
organizaciju, planiranje i razvojno upravljanje, a radi se zapravo o nedodirljivom
ili nevidljivom aspektu razvoja. Koordinacija se javlja kao obiljeje ili sposobnost
upravljaa, dakle vee se uz ljudski faktor. Alexander (1995) daje zanimljiv pregled
razliitih denicija koordinacije u kontekstu organizacijske teorije (tj. teorija razmjene,
kontingencije4 i organizacijske ekologije te teorije transakcijskih trokova). On istie
kako pristup teorije transakcijskih trokova nudi dobro strukturiranu deniciju meuorganizacijske koordinacije. Koordinacija postaje nain (tj. sposobnost ili sredstvo)
strukturiranja odnosa i interakcija izmeu jedinica neke organizacije ili samih
organizacija kako bi se minimizirali transakcijski trokovi. Takve strukture koordinacije
ukljuuju hijerarhijsku organizaciju, kao i meu-organizacijski sustav razliitih oblika.
4
U sreditu panje organizacijske teorije kontingencije se nalazi prilagodba pojedine organizacije svom
okruenju. Organizacijska struktura i strategije organizacijskog ponaanja su simptomi naina na koji
organizacije odgovaraju na promjene u okruenju, odnosno da li se bolje ili slabije prilagoavaju promjenama.
110
Ovakav pristup omoguava prihvaanje uzajamne prilagodbe kao oblika koordinacije

ako se panja posveti institucionaliziranim normama unutar kojih se odvija proces
uzajamnog usklaivanja. Strukture koordinacije se razvijaju kako bi se smanjili
transakcijski trokovi neusklaenih aktivnosti. Meu-organizacijska koordinacija se
moe odvijati bilo kroz sustavni okvir trinih normi, ili u sustavima slinim tritu u
kojima se koordinacija odvija kao uzajamno usklaivanje, kroz hijerarhijske oblike
organizacije, organizacijske jedinice, odnosno meu-organizacijske sustave. Kako se
koordinacija u ovom dijelu razmatra u kontekstu upravljanja razvojnim politikama, za
uspostavu modela koordinacije potrebno je svakako uzeti u obzir formalne i neformalne
institucionalne odnose te prostor i vrijeme.
5.2.2. Koordinacija kroz prizmu institucija i razvojnog upravljanja

Sredinja misao institucionalne ekonomike je, kako istiu Kasper i Streit (1998),
kljuna uloga institucija u koordinaciji individualnih aktivnosti. Osnovna analiza,
razvoj, sadraj, konzistentnost i provedba pravila moe nam puno rei o kljunim
ekonomskim fenomenima kao to su ekonomski rast ili funkcioniranje trita. Takoer
je prepoznato da institucije predstavljaju vaan element socijalnog kapitala jer one
kanaliziraju ljudsku interakciju i razvoj drutva. Ahrens (2002) denira institucije
u skladu s njihovim osnovnim znaenjem, bilo da su to normativna pravila, ili pak
organizacije, odnosno organizirane skupine drutva kao to su politike stranke,
regulatorne agencije, poduzea ili sveuilita. Postoje dvije znanstvene struje pri emu
prva denira institucije kao normativna pravila te postavlja pitanja kako institucije
nastaju, kako se mijenjaju i kako utjeu na rast i razvoj. Druga skupina znanstvenika
analizira organizacije, posebno poduzea, kao ekonomske institucije. Organizacije
djeluju u skladu s odreenim institucijama, pravilima i propisima, izrauju se prorauni,
bave se ljudskim resursima, postupcima izvjetavanja, kao i propisima nabave, te tako
ograniavaju ponaanje svojih lanova. Institucije stvaraju podravajue strukture za
ponaanje pojedinaca i organizacije. Kada se raspravlja o formalnim i neformalnim
institucijama, njihovo znaenje se obino shvaa u kontekstu organizacija koje djeluju
u skladu s formalnim ili neformalnim pravilima.
Podjelu na eksterne i interne institucije uveli su Kiwit i Voigt (1995) te Voigt (1999)
koju je kasnije prihvatio i Ahrens (2002). Ako su institucije klasicirane kao normativna
pravila, kao to to predlau Kiwit i Voigt, onda su eksterne institucije ona formalna
pravila koja se provode kroz monopolistiku silu vlasti, dok interne institucije mogu
biti predmetom privatnog nadzora i mogu se klasicirati sukladno razliitim obiljejima
provedbe pravila. Nadzor internih pravila oslanja se na horizontalne odnose izmeu
ukljuenih dionika, a eksterne institucije se temelje na vertikalnim (hijerarhijskim)
provedbenim mehanizmima. North (2003) istie kako neformalne institucije mogu u
odreenim okolnostima provoditi formalna pravila, dok u drugim okolnostima one mogu
111
blokirati institucionalne promjene jer neformalne institucije pokazuju izrazitu inerciju i

mijenjaju se samo postupno.
Koncept vierazinskog razvojnog upravljanja je koristan kao deskriptivni model kojim
se mogu podrobnije objasniti odnosi izmeu razliitih razina vlasti u EU. Kao to je
istaknuo Carmichael (2002), pojavio se pomak od dvostranog odnosa izmeu EU i
nacionalnih vlasti prema trostranom odnosu izmeu regija, nacionalnih vlasti i aktera
na razini EU. Autor, nadalje, navodi kako regije u Europi nisu homogene te da se od
drave do drave, pa ak i unutar pojedinih drava, one razlikuju po veliini, funkcijama
i moi, to dodatno doprinosi sve veoj kompleksnosti razvojne problematike. Sredinja
razina vlasti unutar svake drave lanice EU ostaje vana, no gubi svoju nacionalnu
monopolistiku poziciju. Treba istaknuti kako EU ne predstavlja samo jo jednu razinu.
Ona svojim djelovanjem transformira politike i vlasti na europskoj i nacionalnoj razini.
Na taj nain je stvoren sustav koji ima vie razina, ali nije hijerarhijski, u kojem se
apolitino promilja o razvojnom upravljanju, a to se ini kroz kompleksan splet javnih
i privatnih mrea te kvazi-autonomnih provedbenih tijela koja se brinu o deregulaciji i
regulaciji trita.
Kao to je spomenuto ranije, otvorena metoda koordinacije (OMC) predstavljena je na
sastanku Vijea EU u Lisabonu 2000. godine te preporuena za podruja politika kao
to su socijalna ukljuenost, promicanje malog gospodarstva i e-Europa (European
Council, 2000). Spomenuta podruja politika formalna su odgovornost nacionalnih
vlasti svake pojedine drave lanice. Koordinacijom se nastoji doprinijeti poboljanju
razvojnog upravljanja, odnosno omoguiti upravljanje politikama, programima i
projektima. Razvojno upravljanje u smislu upravljanja politikama znai izabrati izmeu
alternativa, odluiti i sukladno tome provesti odluke koje su donesene. Koordinacija se
moe razumjeti kao sustavna provedba razliitih odluka koje su donesene kako bi se
ostvarili zajedniki ciljevi unutar jedne ili vie organizacija. Te odluke se mogu donijeti
unutar jedne politike, programa, projekta ili vie njih. Organizacije ije se odluke moraju
provoditi na koordiniran nain mogu biti povezane hijerarhijski (tj. vertikalno) ili se mogu
temeljiti na zajednikim ciljevima iz razliitih domena, odnosno razvojnih sektora (tj.
horizontalno).
5.2.3. Kolaboracija i koordinacija kroz prizmu planiranja

Od sedamdesetih godina 20. stoljea do danas steena su znaajna znanja u
komunikacijskim i interaktivnim pristupima planiranju koja su obiljeila suvremenu
teoriju i praksu stratekog planiranja u Europi. Razvojno planiranje je danas u
europskom kontekstu gotovo nezamislivo bez ireg sudjelovanja ili participacije
kljunih razvojnih dionika. No, kada govorimo o participaciji, postoje razlike koje
treba uzeti u obzir. Participacija u osmiljavanju razvoja moe sezati od jednostavnih
112
oblika neformalne suradnje, kao to su razmjena informacija i javne rasprave, pa sve

do institucionaliziranih oblika suradnje. Tada suradnja postaje formalizirana u smislu
kolaborativne ili zajednike provedbe uzajamno dogovorenih aktivnosti, odnosno
temelji se na partnerskom sporazumu. Kolaboracija se takoer moe sagledavati kao
kohezivni element u funkcioniranju uspostavljenih mrea za provedbu politika, posebno
onih integrativnih. U kontekstu modela kolaborativnog planiranja znaajan naglasak se
stavlja na institucionalne strukture i odnose moi. Healey (1997) i Albrechts (2001)
istiu konceptualni model moi kojeg su predstavili Bryson i Crosby 1992. godine,
a prema kojem se institucionalni odnosi u procesu participativnog planiranja mogu
razmatrati s novog gledita. Predstavljeni koncepti foruma, arene ili sudnice naspram
hijerarhijskim razinama odnosa vrlo su korisni za analizu institucionalnih struktura i
izgradnju kolaborativnih mrea u razvojnim procesima.
Kako bi se poveala vjerojatnost realizacije planova, Albrechts (2001) naglaava znaaj
dijaloga s onima s kojima e kooperacija biti vana tijekom provedbe, kao i za zadobivanje
potpore javnosti. Taj dijalog je dinamina aktivnost koja ukljuuje interakciju lokalnih,
regionalnih, nacionalnih i nad-nacionalnih imbenika te eksternih snaga kako bi se uzeli
u obzir interesi ili agende svih onih koji imaju mo provoditi mjere i projekte te osigurala
ira podrka javnosti. Institucionalizacija je proces u kojem ideje i prakse postaju trajne
referentne toke za javno djelovanje. Takva izgradnja institucija ili uspostava arena
zahtijeva odreen stupanj konsenzusa o postojeim vrijednostima i nainu kako da
se pretvore u aktivnosti. Rezultat bi trebao biti preuzimanje odgovornosti, pri emu
razliite razine vlasti, sektori i privatne institucije ulaze u sporazume kako bi proveli
svoj plan. Arena je institucionalna struktura ili postavka za zakonsko, izvrno i upravno
donoenje odluka. U arenama se usvajaju praktine posljedice vizija formulirane u
forumu koje se potom transformiraju u razliite oblike aktivnosti ili se odbacuju. Arena
treba omoguiti stvaranje kapaciteta za integraciju, koordinaciju i kolaboraciju te
podravati rasprave o problemima na otvoren i transparentan nain. Unutar arene
osmiljavaju se planovi, strategije i politike te se uspostavljaju izravne veze s kljunim
dionicima koji jesu ili e biti ukljueni u njihovu provedbu. Forum je institucionalna
postavka za stvaranje i komuniciranje znaenja razliitih razvojnih aspekata. U forumu
se artikuliraju, raspravljaju i pojanjavaju vizije i ideje za javne politike.
Tradicionalne arene najee su formalne dravne institucije, kao to su lokalna
vijea, regionalne ili upanijske skuptine te parlamenti. U dananje vrijeme formalne
vlasti predstavljaju samo jednog od aktera u razvojnom procesu, dok se uinkovitije
transformacije dogaaju u neformalnijem okruenju. Uspostava neformalnih institucija
moe imati odreene prednosti jer se stvaranjem veza izmeu novih ljudi, saveza,
mrea, ideja te, konano, arena stvaraju novi prostori za artikulaciju strategija. Meutim,
stvaranje eksibilnih i dinamikih mrea dionika i organizacija zahtijeva odreen
stupanj zrelosti, pri emu izgradnja uzajamnog povjerenja i razumijevanja zahtijevaju
vrijeme i predanost. U takvim mreama arene mogu stimulirati stvaranje moi koja se
113
dijeli izmeu mnotva dionika i omoguiti koordinirano djelovanje koje inae ne bi bilo
mogue.
Uz navedeno, kao osnova za daljnji razvoj modela koordinacije koristi se i model
integrativnog stratekog planiranja razvoja kako su ga predstavili Drger et al. (2003).
Model stratekog planiranja temelji se na konceptu odrivosti i participacije, a moe se
primijeniti na bilo kojoj razini drave. Model ukljuuje proces planiranja i prua okvir za
razvojne programe i aktivnosti. On je integrativan, no ne zamjenjuje sektorske politike,
ve ih stavlja u prostorni kontekst te omoguava bolje upravljanje razvojem. Budui
da je cilj stratekog planiranja razvoja integralni razvoj, on se ne mora shvatiti kao
istovremeno ili paralelno ispunjenje ekonomskih, drutvenih i okolinih ciljeva. No,
spomenuta tri aspekta trebaju se uzeti kao elementi koji ispunjavaju jedan jedinstveni
cilj, odrivi razvoj. To ne znai kako tri problema trebaju biti integrirana u jedan program,
ve kako se radi o integraciji triju problema u jednu zajedniku razvojnu viziju iz koje
se mogu denirati razvojni ciljevi. Integracija omoguava stvaranje obogaene cjeline
izgraene kroz interakciju meuovisnih segmenata jednog cjelovitog razvoja. Kako se
ta interakcija treba temeljiti na zajednikom cilju, kao to je razvoj vlastite zajednice
u odreenom smjeru, ona se moe realizirati samo kroz konstruktivnu komunikaciju
izmeu razliitih sektora. Za realizaciju zajednikih poduhvata potreban je organiziran
sustav i primjereni alati te pristup stratekog planiranja. No, veina potekoa nastaje
kada se treba potaknuti meusektorska suradnja, odnosno kada treba prihvatiti da
meuovisnosti postoje. Problemi nastaju zbog razlika u odnosima moi, ne samo u
politici, ve i unutar institucionalnih struktura koje su izgraene hijerarhijski. Hijerarhije
su, meutim, potrebne radi funkcioniranja sustava unutar kojeg mnogi djeluju.
Vertikalne strukture mogu se usporediti s ljudskom kraljenicom ili noseim zidovima
u nekoj graevini. No, te strukture ukljuuju takoer horizontalne interakcije, kao
i povratne informacije u skladu s naelima povratnih veza. Na taj se nain razvojni
proces promatra kao cjelina sa snanim vertikalnim i horizontalnim strukturama koje
omoguuju protonost tijek i interakciju, odnosno djelovanje svih pojedinih dijelova
bez poetka ili kraja.
Strateko razvojno planiranje je integralni dio stratekog razvojnog upravljanja.
Planiranje je bitno jer omoguava uspostavu potrebnih institucionalnih struktura i
prepoznavanje sadrajnih i institucionalnih meuodnosa. Informacija je iznova preduvjet
za stvaranje uinkovitog koordinacijskog sustava za uspjenu provedbu razvojnih
politika. Integrativni model stratekog razvojnog planiranja omoguava premoivanje
jaza izmeu planiranja i provedbe, ali ne jami provedbu razvojnih politika. Kao
model, prua osnovu za uspostavu institucionalnih koordinacijskih struktura unutar
kojih organizacije djeluju i prua okvir za sadrajnu koordinaciju sektorskih politika
na odreenoj razini vlasti. Ono takoer prua pregled nad meuovisnostima izmeu
razliitih ciljeva i mjera. Pored strukture i sadraja, treba takoer uzeti u obzir
koordinaciju aktivnosti unutar i izmeu organizacija odgovornih za njihovu provedbu.
114
5.2.4. Organizacijsko gledite koordinacije

Alexander (1995) razlikuje etiri oblika koordinacije aktivnosti koje povezujemo s
razliitim razinama i fazama u upravljanju razvojnim procesom:
Koordinacija kao razmjena informacija javlja se u fazi planiranja kada se

prikupljaju podaci o trenutnom stanju u razliitim sektorima, a koje u pravilu
imaju kljuni dionici. S njihovim ukljuivanjem u proces planiranja omoguuje se
i razmjena informacija. Ta vrsta koordinacije se moe povezati s neformalnom
kooperacijom. Razmjena informacija je bitna tijekom provedbe jer bez
izvjetavanja o provedenim aktivnostima nije mogue pratiti niti vrednovati
uinke i uspjenost provedenih aktivnosti.
Operativna koordinacija ukljuuje takoer i razmjenu informacija, javlja se
tijekom faze planiranja, kao i tijekom provedbe razvojnih programa. Ova se vrsta
koordinacije temelji na formalnoj kooperaciji i odnosi se na konkretnu provedbu
pojedinih zadataka, dok se odluke u pravilu temelje na:
hijerarhiji (naredba ili delegiranje) unutar odgovorne organizacije, ili
ugovoru, sporazumu izmeu odgovorne organizacije i vanjskih
strunjaka.
Upravljaka ili administrativna koordinacija ukljuuje prethodne dvije vrste
koordinacije, no javlja se preteito tijekom provedbene faze, i to na razini iznad
operativne, odnosno na upravljakoj razini gdje se donose odluke, dok se
zadae delegiraju prema operativnoj razini. Ta vrsta koordinacije odnosi se na
ponaanje, odluke i meuovisne aktivnosti cjelokupne organizacije. Na toj se
razini uspostavljaju okviri za operativno donoenje odluka tijekom provedbe
programa ili projekta. Na koordinaciju na ovoj razini najjae djeluju odnosi moi
unutar i izmeu institucija, a koji se veu uz pregovaranje, trgovinu i razmjenu
resursa.
Anticipativna koordinacija ukljuuje prethodne vrste koordinacije, no odnosi se
na koordinaciju prema planu: koordinacija se temelji na sporazumu o zajednikim
ciljevima, razvoju zajednikih politika i planova za njihovu realizaciju, stvaranje
ili transformaciju institucija. Javlja se na razini formuliranja politika, planiranja
i uspostave institucionalnih struktura za nie razine meu-organizacijske
koordinacije. Odluke su rezultat pregovara izmeu ukljuenih organizacija.
Koordinacija se ovdje odnosi na formalizaciju koja se temelji na partnerskim
sporazumima u kojima su postavljeni temelji za razmjenu resursa i meusobne
odnose. Takvi sporazumi su okviri i osnova za koordinaciju aktivnosti na
upravljakoj i operativnoj razini. Upravljaka koordinacija ukljuuje takoer
odreene elemente anticipativne koordinacije jer djeluje kroz monitoring,
povratne veze i prilagodbu. Upravljaka koordinacija sadri uspostavu uzajamno
dogovorenih operativnih postupaka, oblike obrade informacija, akcijske planove
za one organizacije koje su ukljuene u stvaranje okvira unutar kojeg se moe
odvijati koordinacija operativnih aktivnosti.
115
U skladu s koordinacijskim strukturama na lokalnoj ili regionalnoj razini, kao primjerice

kod razvojnih programa, anticipativna koordinacija pretpostavlja odgovornost
predstavnikih vlasti koje stvaraju kolaborativne odnose s predstavnicima organizacija
(formalnim institucijama) ukljuenim u provedbu programa. Ako je uspostavljeno
konzultativno tijelo s predstavnicima kljunih dionika (npr. Partnersko vijee), ono moe
djelovati na razini anticipativne koordinacije kao poveznica izmeu predstavnikih
tijela (tj. lokalno vijee, upanijska skuptina ili parlament) i izvrnih tijela (tj. naelnik,
gradonaelnik, upan i njihova poglavarstva, vlada). Upravljaku koordinaciju
aktivnosti provode lanovi izvrnih vlasti koji aktivno prate i nadziru provedbu aktivnosti
na operativnoj razini. To moe initi osoba odgovorna za koordinaciju unutar javne
uprave ili posebna institucija s jasno deniranim mandatom i resursima. Operativnu
koordinaciju provode upravni odjeli unutar institucije odgovorne za provedbu programa,
kao i odjeli drugih ukljuenih organizacija i drugi strunjaci.
Prije predstavljanja konceptualnog modela koordinacije zasnovanog na sintezi
navedenih teorijskih i praktinih pristupa te rezultata i steenih uvida prilikom testiranja
etiriju sluajeva, u sljedeem e odjeljku biti predstavljeni institucionalni i upravljaki
okvir te potom neki uzroci koordinacijskih problema u Hrvatskoj.
5.3. Problem koordinacije u Hrvatskoj

Pitanje koordinacije analizira se u konkretnom razvojnom kontekstu kroz razliite
prostorne razine i razine upravljanja u Hrvatskoj. Glavni uvidi proizlaze iz iskustava u
stratekom planiranju razvoja tijekom provedbe projekta tehnike pomoi Konzultacije
pri planiranju regionalnog razvoja u Hrvatskoj (2000.-2005.). Projekt je nancirala
Vlada Savezne Republike Njemake, a provodilo Njemako drutvo za tehniku
suradnju (Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit - GTZ) i Ekonomski
institut, Zagreb. Tijekom 2001.-2002. godine razvijen je metodoloki pristup stratekog
planiranja razvoja koji je prilagoen hrvatskim uvjetima i provedena su tri pilot projekta
na sub-regionalnoj i lokalnoj razini (otok olta, Grad Virovitica, Grad Samobor).
U razdoblju 2003.-2004. godine strunjaci EIZ-a i GTZ-a pripremili su metodoloke
smjernice za izradu stratekih razvojnih programa na lokalnoj razini (Drger et al.,
2003). Prepoznati su i esto spominjani upravo koordinacijski problemi, posebice u
politikom i institucionalnom kontekstu. Osim toga, autoriina iskustva proizila iz
ex-ante evaluacije5 procesa izrade Prijedloga Strategije regionalnog razvoja Hrvatske
pruala su dublje uvide u probleme koordinacije izmeu supra-nacionalne (iznadnacionalne razine, poput EU), nacionalne, regionalne te lokalne razine.
5
Ex-ante evaluacija ili vrednovanje tijekom izrade stratekog razvojnog programa ili plana - postupak
vrednovanja koji se provodi radi unapreenja kvalitete stratekog dokumenta, a esto se koriste i znanstveni
doprinosi u pripremi programske dokumentacije.
116
Sadanja administrativno-teritorijalna struktura Republike Hrvatske uspostavljena je

ranih devedesetih godina 20. stoljea nakon stjecanja nezavisnosti od SFR Jugoslavije.
Osim nove razine sredinje drave i postojeih lokalnih jedinica samouprave, uvedena
je i nova razina za regionalno upravljanje6. Proteklih 15 godina lokalne jedinice
samouprave koje ukljuuju gradove (urbana sredita) i opine (ruralna podruja) prole
su kroz kontinuiran proces usitnjavanja. Dananje stanje velikog broja lokalnih jedinica
znaajno razliitih institucionalnih kapaciteta otealo je i oduilo nuno potrebnu
provedbu reforme javne uprave i decentralizaciju upravnih funkcija. Upravo iz tog
razloga uvedena je 2005. godine kategorija velikih gradova7 koji uz gradove koji su
upanijska sredita predstavljaju glavnu okosnicu za daljnji proces decentralizacije,
odnosno preuzimanja vie upravnih funkcija od sredinje razine vlasti.
Velik problem institucionalnih struktura je podjela funkcija izmeu starih i novih
institucija, odnosno javnih uprava. To doprinosi stvaranju natjecateljskog okruenja,
kako na ljudskoj, tako i na politikoj osnovi. Osim toga, u upravno-pravnom smislu
uspostavljen je institucionalni sustav u kojem usporedno djeluju uprave sredinje razine
vlasti (vlada, tijela dravne uprave, regionalni uredi i lokalne ispostave) i samoupravne
vlasti (upanije, gradovi i opine). Ta podjela produbljuje kompleksnost odnosa unutar
upravnog sustava. Razvojno gledano, spomenute su razine komplementarne, a ne
suprotstavljene te uspostavom dobrog sustava razvojnog upravljanja i suradnje interesi
i ciljevi mogu biti ostvareni na dobrobit svih graana kojima te institucionalne strukture
u sutini i slue8. Upravo u ovom kontekstu te zbog razliitog razumijevanja razvojnog
djelovanja i uloge institucija javljaju se najvei koordinacijski problemi i politikoinstitucionalni konikti.
Iako se odvijaju mnoge promjene, posebno nakon stjecanja statusa drave
kandidatkinje za lanstvo u EU 2004. godine te otvaranja pregovora za pristupanje
EU u 2005. godini, Hrvatskoj jo uvijek nedostaju institucionalni kapaciteti za stvaranje
konzistentnih i provedivih nacionalnih i regionalnih razvojnih politika. Temeljeno na toj
injenici, oito je da se razvojem ne upravlja primjereno. Razvojni problemi i rastue
neravnotee izmeu razvijenih i nerazvijenih podruja postali su sve vidljiviji. Kao to
je prepoznato u analitikom dijelu Prijedloga Strategije regionalnog razvoja Hrvatske
(2005), drutveno-gospodarske razlike u hrvatskim upanijama jesu velike i jaz se
nastavlja iriti u veini sluajeva (BDP, razina obrazovanosti, nezaposlenost).
Vidjeti Poglavlje 2 ove knjige.
Vidjeti Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i podrunoj (regionalnoj) samoupravi (NN 129/05).
Npr. redovita komunikacija i suradnja izmeu djelatnika upravnih odjela upanijske samouprave i djelatnika
ureda dravne uprave u upanijama. Do 2001. godine se radilo o jednoj instituciji upanijska uprava i
samouprava, a danas se radi o dva odvojena institucionalna sustava koji paralelno djeluju na istom teritoriju te
esto uope ne komuniciraju.
117
Kao u mnogim drugim dravama, politika i nancijska mo koncentrirana je u

glavnom gradu. Unato brojnim strategijama, razvojnim dokumentima i programima,
sektorskim i opim, gotovo da ne postoji javna informacija o njihovoj urednoj provedbi.
Razni politiari vrlo rado i redovito predstavljaju velike infrastrukturne razvojne
projekte u medijima, meutim, gotovo je nemogue ili se vrlo rijetko moe uti kako
se odreena mjera ili projekt provodi na osnovi neke posebne strategije ili programa
koji je prethodno izraen na participativni nain. To doprinosi percepciji kako hrvatskim
vlastima nedostaje jasno razvojno usmjerenje uslijed nedostatka primjerene politike.
Osim toga se kao glavna strategija za razvoj gospodarstva istie proces prikljuivanja
EU, odnosno kako e upravo tada sve biti rijeeno u pravo vrijeme. U tom kontekstu,
politike strukture ne prepoznaju potrebu za novom razvojnom strategijom jer je ionako
sve u detalje propisano europskim zakonodavstvom. Potreba se za izradom stratekih
razvojnih dokumenata, kao to su nacionalni razvojni program i nacionalna strategija
za regionalni razvoj, zapravo percipira kao izvanjski zahtjev EK koja namee okvire
politika koje moraju provoditi vlasti drave u pristupanju EU. EK, naime, kroz sredstva
iz pretpristupnih fondova nancira tehniku pomo za izradu takvih dokumenata
zapoljavanjem meunarodnih konzultanata kao podrke odgovarajuoj dravnoj
instituciji. Treba napomenuti kako potrebu za izradom stratekih dokumenata obino
predlau dravni slubenici, odnosno struni dio javne uprave, dok ih u praksi najee
ne uvaavaju politike strukture. Razlozi su relativno jasni, djelatnici javne uprave eljni
su jasnih smjernica i uputa to im mogu pruati dobro formulirani programski dokumenti
i akcijski planovi, dok politike strukture u pravilu vape za diskrecijskim pravima u
politikom odluivanju, a jasno denirane smjernice doivljavaju kao prepreke u
politikom djelovanju. Tako razvojni dokumenti ipak predstavljaju temeljne dokumente
za apsorpciju, odnosno koritenje pretpristupnih i kasnije strukturnih fondova koje je EU
predvidjela u svom proraunu za Republiku Hrvatsku u razdoblju 2007.-2013. godine.
Osim toga, jedan od primarnih zahtjeva koritenja fondova je sunanciranje od strane
drave korisnice, to pretpostavlja i odgovarajue proraunsko planiranje.
5.4. Model koordinacije objanjenje

Ako se razvojem treba upravljati, onda je koordinacija kao sistemska funkcija upravljanja
razvojnim aktivnostima nezaobilazna. Sam pojam koordinacije se vrlo esto navodi
kada se razmatraju prepreke u provedbi razvojnih aktivnosti. Pojava koordinacijskih
problema se saeto moe iskazati kako slijedi:
118
pojavljuju se na razini politika meunarodnih institucija i na razini europskih

politika jer je namjera uspostaviti ravnoteu izmeu kompleksnih i esto
koniktnih ciljeva (primjerice ciljevi konkurentnosti i kohezije);
javljaju se u razvojnim inicijativama drava, kao to je to Republika Hrvatska,
koje se suoavaju s problemima harmonizacije svojih razvojnih politika uslijed
nedostatka primjereno deniranih nacionalnih razvojnih politika i parcijalno

denirane regionalne razvojne politike;
prepoznati su kroz naglaavanje vanosti institucionalnog okvira i ljudskog
faktora unutar teorije regionalnog razvoja, teorije koja je doivjela znaajne
paradigmatske pomake od komparativnih i konkurentnih prednosti prema
namjeri izgradnje kolaborativnih prednosti utemeljenih na znanju i usmjerenih k
integraciji, odnosno odrivom razvoju;
postaju vidljivi kroz novo razumijevanje razvojnog upravljanja u javnom sektoru,
to je takoer povezano s ideolokim pomakom od razmatranja koniktnih
odnosa izmeu drave i trita te neoliberalnih namjera smanjenja uloge drave
prema novim uvidima u vanost institucija i institucionalnih struktura za novi
nain umreenog djelovanja trita i ivota;
postaju takoer vidljivi u namjeri konceptualizacije sektorskih i integriranih
prostornih razvojnih politika, strategija, programa i planova te njihovih
provedbi.
Nedostatak koordinacije se obino primjeuje tijekom analize uspjeha ili promaaja

razvojnih inicijativa za koje se odgovornom smatra vlast. Ako politike, strategije, programi
ili planovi postoje, esto se smatraju loima ili neodgovarajuima za uspjenu provedbu
razvojnih aktivnosti, onda postaje jasno kako pitanje koordinacije treba razmotriti i prije
provedbe razvojnih dokumenata. S ciljem da se razmotri pitanje koordinacije u okviru
javnih politika, bilo je potrebno analizirati organizacijsku teoriju, teoriju analize sustava,
teoriju javne uprave i teoriju analize politika, kao i teoriju planiranja koje se bave
razliitim aspektima razvojnog upravljanja i time razliitim aspektima koordinacije.
Pored vrlo korisnog konceptualnog okvira s razliitim dimenzijama meu-organizacijske
koordinacije, koju je predstavio Alexander (1995), i brojnih metodolokih smjernica za
odreene aspekte koordinacije, zapravo ne postoji cjeloviti model koji bi uinkovito
rjeavao problem koordinacije izmeu sektorskih i prostornih razvojnih politika.
Namjera ovog istraivanja je doprinijeti razvoju modela koordinacije utemeljenog
na interakciji horizontalne (npr. uspostava ili irenje poduzetnike zone i poveanje
industrijskog otpada, izgradnja novih naselja u okviru poticane stanogradnje i
poveanje koliine komunalnog otpada) i vertikalne koordinacije razvojnih aktivnosti
(npr. ureenje lokalnih reciklanih dvorita i regionalnih odlagalita otpada) koje
proizlaze iz integrativnog pristupa razvojnim politikama na razliitim razinama vlasti.
Kada se razmatraju vertikalni i horizontalni odnosi izmeu razvojnih politika, pojavljuju
se koordinacijski problemi na razini razvojnih ciljeva, upravljanja i na operativnoj razini
tijekom provedbe aktivnosti. Primjerice, do konikta uslijed nedostatka koordinacije
dolazi u sluaju kada odreena razvojna aktivnost, kao to je uspostava ili irenje
poduzetnike zone iju izgradnju sunanciraju drava putem ministarstva nadlenog za
gospodarstvo i lokalna samouprava, nije popraena i s drugom razvojnom aktivnou
koja u ovom sluaju rjeava problematiku oekivanog porasta koliine industrijskog
119
otpada, a o kojem brinu ministarstvo nadleno za zatitu okolia i upanijska samouprava.

Razine razvojne politike koje se trebaju koordinirati horizontalno i vertikalno mogu se
opisati kako slijedi:
Nacionalne razvojne politike predstavljaju okvir za horizontalnu koordinaciju

nacionalnih sektorskih politika, nacionalne regionalne politike i nacionalne
politike prostornog razvoja. Te politike treba vertikalno harmonizirati na
nacionalnoj razini s potrebama i mogunostima niih razina razvojnog
upravljanja. Nacionalna razvojna politika prua okvir za formulaciju provedivih
razvojnih politika na regionalnoj i lokalnoj razini.
Razvojne politike regija horizontalno integriraju sektorske politike i politike
prostornog razvoja koje treba harmonizirati vertikalno s politikama i potrebama
viih i niih razina. One su usredotoene na izgradnju konkurentnih regija i
uravnoteen razvoj lokalnih zajednica smjetenih u regiji.
Razvojne politike lokalnih jedinica sastoje se od sektorskih politika i politike
prostornog razvoja unutar lokalne jedinice i deniraju se razvojne aktivnosti po
naseljima, kao i odnosima s okruenjem. One moraju biti u skladu s politikama
viih razina razvojnog upravljanja i potrebama graana.
Dodatno, uz podjelu razvojnih politika prema razinama, moe se predloiti i druga,

suptilnija podjela koja je takoer sastavni dio koordinacijskog modela. Naime, ne radi
se samo o suradnji ili nekom obliku participacije koji je potreban za uspjean razvojni
proces, ve se kombiniraju razliiti oblici suradnje te participacija svih kljunih dionika.
Jasno razlikovanje i razumijevanje pojedinih koraka unutar participativnog procesa
pokazalo se vrlo korisnim u razumijevanju razlika izmeu formalnih i neformalnih
unutarnjih, kao i meu-institucionalnih odnosa. Prvo, komunikacija i spremnost na
komunikaciju kljuni su za poetnu razmjenu informacija, ali i za kasniju fazu provedbe
razvojnih aktivnosti. Dakle, dobra je kultura komunikacije kljuna. Ona se moe smatrati
osnovnim oblikom suradnje koji se moe intenzivirati tijekom participativnih skupova i
sastanaka. Kao drugi oblik moe se navesti uobiajena kooperacija i razmjena znanja.
Meutim, oba spomenuta oblika suradnje neformalna su jer se ne temelje nuno na
ugovoru ili sporazumu. Trei oblik participativne interakcije je kolaboracija. Ovdje se
pak radi o formaliziranom obliku suradnje u kojem se dijele i preuzimaju odgovornosti.
Jedino kada se uspiju uspostaviti kolaborativni sporazumi, koordinacija razvojnih
aktivnosti postaje mogua i djelotvorna jer tada predstavlja osnovu za stvarne aktivnosti
za provoenje programa i projekata. U teoriji, sudionici razvojnog procesa potuju
svoje partnere i preuzimaju odgovornost tada se uspjena koordinacija aktivnosti
moe oekivati.
Nakon prezentacije modela koordinacije prema razinama razvojnog upravljanja
(nacionalnoj, regionalnoj i lokalnoj), ime su opisani i vanjski meu-institucionalni
odnosi, predstavljena je modikacija ovog opeg konceptualnog modela, i to uvoenjem
pojedinih faza stratekog upravljanja (vidjeti slike 5.2. i 5.3.).
120
121
Slika 5.2. Model koordinacije prema razinama upravljanja i sektorima
Slika 5.3. Model koordinacije prema razinama i fazama upravljanja
Naime, unutarnji institucionalni odnosi kljuni su za sustav koordinacije. Organizacijom

informacija o odgovornostima za koordinaciju prema fazama razvojnog upravljanja,
kao to su programiranje, provedba i monitoring, stvoren je poseban model
vrednovanja ili evaluacije. U ovom obliku model moe posluiti ocjeni horizontalnih
i vertikalnih koordinacijskih aktivnosti i odgovornosti. Model ukljuuje vanjske i
unutarnje institucionalne odnose i ovisnosti te stvaranje konsenzusa kroz participaciju
kljunih dionika organiziranih primjerice u irem, neformalnom forumu, ili pak u uoj, na
upravljanje usmjerenoj, operativnoj areni koja moe postati i formalnom institucijom ako
se uspostavi partnersko tijelo. Model slui iskljuivo kao opi referentni okvir temeljem
122
kojeg se mogu provoditi kvalitativne analize i donositi zakljuci. U tom smislu, pokazalo
se kako se radi o vrlo korisnom i iroko primjenjivom modelu.
5.5. Testiranje koordinacije

u hrvatskim sluajevima i zakljuci
5.5.1. Vrednovanje stratekog planiranja razvoja
temeljem modela koordinacije
Kako bi se modelom koordinacije ocijenili izabrani hrvatski sluajevi, bilo je potrebno
formulirati okvir za vrednovanje koji sadri relevantna pitanja vezana uz horizontalnu
i vertikalnu koordinaciju. Kljuno za odabir etiriju sluajeva bilo je nekoliko stvari.
Prije svega koriten je iskustveni analitiki pristup koji se pokazao vrlo korisnim u
sociolokim, politolokim i ekonomskim istraivanjima. Zatim je ocijenjeno vanim
da su razvojni programi izraeni u skladu sa suvremenim metodolokim pristupom
stratekog planiranja koji se 2001. godine prvi puta primijenio na lokalnoj razini
u Hrvatskoj. Kao primjeri na lokalnoj razini mogu se spomenuti otok olta i Grad
Virovitica9 gdje su izraene integrirane analize stanja, koje ukljuuju kvantitativnu
analizu podataka i kvalitativnu SWOT analizu nalaza. Posebnost u odnosu na druge
pristupe bila je to su na osnovi sveobuhvatnog koncepta odrivog razvoja analizirani
gospodarstvo i drutvene djelatnosti, ali i okoli, prostor i institucije. Za druga dva
sluaja (nacionalni i regionalni) primijenjen je slian metodoloki pristup stratekog
planiranja, ali su provedene samo drutveno-gospodarske analize. Ti aspekti su vani
za ocjenu horizontalne koordinacije, odnosno koordinacije izmeu sektora na istoj
razini vlasti, upravne organizacije i upravljanja. Za ocjenu vertikalne koordinacije bilo
je bitno odabrati primjere stratekog planiranja razliitih razina vlasti dakle lokalne,
regionalne i nacionalne. Institucionalne strukture ocijenjene su u sva etiri sluaja,
meutim, kvalitativni elementi i institucionalne meuovisnosti, unutarnje i vanjske,
formalne i neformalne, bile su openito zanemarene. Konzultacije i participativne
radionice organizirane su u sva etiri sluaja, no odvijale su se u razliitim fazama
procesa i za razliite svrhe. Primjerice, na olti i u Virovitici organizirane su
participativne radionice nakon zavretka analiza stanja, a za koje su prethodno bili
provedeni individualni sastanci radi prikupljanja informacija i podataka. Cilj radionica
sa irom skupinom kljunih dionika bio je identikacija kljunih problema, ciljeva i
prioriteta. S druge strane, za potrebe izrade Prijedloga Strategije regionalnog razvoja
Hrvatske organizirane su konzultativne rasprave irom drave. U Zadarskoj upaniji
su konzultacije kao metoda koritene tek u kasnijoj fazi procesa izrade programa, no
uestalo tijekom faze provedbe programa radi pripreme projektnih kataloga. EK je
odmah stavila na raspolaganje odreen iznos nancijskih sredstava za provedbu prvih
programskih mjera i aktivnosti kroz niz konkretnih projekata. Ilustracije radi, u nastavku
9
Detaljnije se time bavi Poglavlje 9 ove knjige.
123
se nalaze saeci vrednovanja etiriju primjera stratekog planiranja u Hrvatskoj, i to na

nacionalnoj, regionalnoj i lokalnoj razini.
a) Prijedlog Strategije regionalnog razvoja Hrvatske (SRR)
Najvei poticaj za ozbiljnije prihvaanje potreba za konzistentnom srednjoronom ili
dugoronom nacionalnom i regionalnom razvojnom politikom doao je do izraaja s
obeanom nancijskom pomoi EK za proces pristupanja Republike Hrvatske EU.
Jedan od preduvjeta koritenja pretpristupnih i kasnije strukturnih fondova jest stvaranje
apsorpcijskih kapaciteta hrvatskih institucija, to je mogue jedino kroz koordinirano
djelovanje na osnovi primjereno osmiljenih razvojnih programa. U tom kontekstu,
Republika Hrvatska izrazila je potrebu za izradom Prijedloga Strategije regionalnog
razvoja Hrvatske, kao i uz to vezanog jedinstvenog Zakona o regionalnom razvoju.
Proces izrade zapoeo je 2003. godine uz tehniku pomo EU kroz program CARDS10
za Hrvatsku. Nacrt strategije dovren je u jesen 2005. godine. Iako se sam proces
usvajanja strategije i zakona oduio, konano se usvajanje oekuje do kraja 2009.
godine11. Unato postignutom, regionalna se razvojna politika nastavila provoditi kao
i prije, odnosno na osnovi parcijalnih zakona koji ciljaju na podruja od posebnog
dravnog interesa, kao to su podruja pogoena ratom, otoci i brdsko-planinska
podruja.
Jedna od poetnih ideja u vrijeme izrade SRR bila je iz istih fondova nancirati
tehniku pomo za izradu Nacionalne razvojne strategije (National Development
Plan - NDP). U tom razvojnom dokumentu bili bi integrirani sektorski i regionalni
nacionalni razvojni ciljevi. Proces izrade trebao je zapoeti sredinom 2005. godine i
trajati dvije godine, no odgoen je uslijed politike odluke, ali i uslijed najave promjena
u pristupu programiranju na razini EU u nadolazeem novom programskom razdoblju.
Tako je umjesto najavljivane sveobuhvatne nacionalne razvojne strategije pripremljen
Strateki okvir za razvoj 2006.-2013. (SOR) (2006) s desetak nacionalnih razvojnih
prioriteta i bez konkretnog akcijskog, odnosno operativnog plana. Nakon toga je
pripremljen poseban razvojni dokument pod nazivom Okvir za usklaenost strategija
2007.-2013. (OUS) (2007), a koji predstavlja strateku osnovu za potrebe budue
alokacije pretpristupnih fondova EU kroz program IPA predstavljen 2006. godine.
Treba napomenuti kako se izrada nacionalnog razvojnog dokumenta politiki jo
uvijek smatra samo instrumentom za koritenje pretpristupnih i buduih strukturnih
fondova EU, a ne kao kljuni i jedinstveni razvojni dokument Vlade RH za upravljanje
sveukupnim razvojem Republike Hrvatske.
10
CARDS Community Assistance for Reconstruction and Development Support.
11
Nakon parlamentarnih izbora u studenom 2007. godine nova vlast u koalicijskom sporazumu biljei kako
se Nacionalna strategija regionalnog razvoja Republike Hrvatske, kao i pratei Zakon, treba usvojiti do
kraja 2008., to je ponovno odgoeno do kraja 2009. godine. Kako su strateki dokument i pratee analitike
podloge pripremane prije tri do etiri godine, sada ih je trebalo aurirati i prilagoditi novonastalim promjenama
u Hrvatskoj i EU za to se koristila tehnika pomo EU.
124
Kako je SRR bio dostupan samo kao nacrt, odnosno doveden do kraja faze programiranja,
ocijenjen je samo taj dio procesa pomou modela koordinacije. Ocijenjen je pristup
programiranja, kao i nain prepoznavanja institucionalnih meuovisnosti i buduih
institucionalnih struktura, ukljuujui kljune elemente za buduu provedbu. Ovdje
su predstavljeni neki od zakljuaka proizilih iz ocjene na osnovi referentnog okvira
koji je uspostavljen modelom koordinacije. Vanjski su strunjaci istaknuli potrebu
za izgradnjom institucionalnih struktura i stvaranjem uvjeta za jaanje apsorpcijskih
kapaciteta hrvatske javne uprave, a u velikoj su mjeri uzete u obzir institucionalne
dimenzije interakcije horizontalne i vertikalne koordinacije. Moe se oekivati kako
e se konkretni koordinacijski problemi pojaviti prilikom izrade sadrajne dimenzije
akcijskog plana te ciljeva, mjera i aktivnosti unutar predloenih programa. Naime, u
ovom dokumentu nije u dovoljnoj mjeri izraen sadraj koji se obino vee uz pitanja
odrivog regionalnog razvoja kao to su gospodarski razvojni ciljevi, drutvena pitanja
ili pitanja vezana uz okoli. Moe se zakljuiti kako horizontalni institucionalni odnosi
nisu u dovoljnoj mjeri uzeti u obzir. Nije bilo jasno to je Vlada eljela omoguiti
ovom politikom osim boljih administrativnih struktura za laki tijek novca. Koje vie
postavljene ciljeve bi zainteresirane strane trebale slijediti na niim razinama vlasti i u
kojem smjeru bi trebale djelovati? Jasno proizlazi kako su sadrajna pitanja preputena
sektorskim stratekim dokumentima, i na nacionalnoj, i na regionalnoj razini, kao i
buduim stratekim dokumentima vezanim uz pretpristupne i strukturne fondove EU.
Stoga, unato pokuaju da se ovim projektom predstavi kompleksna institucionalna
struktura te formalno potivanje naela partnerstva, jo uvijek se osjea preteito
dominantan vertikalni utjecaj dravne hijerarhije. Kolaboracija nije izravno ugraena
u ovaj proces, iako se u prvotnom nacrtu Zakona o regionalnom razvoju predlagala
formalizacija odnosa upanijskih samouprava i Vlade RH kroz kolaborativne partnerske
sporazume ili ugovore. Takoer, prisutan je vrlo snaan meunarodni utjecaj na
formulaciju vrlo irokih nacionalnih ciljeva. To je, primjerice, vidljivo u sljedeim
formulacijama: Cilj 1 Sve upanije i ire regije sposobne su doprinijeti odrivom
razvoju i nacionalnoj konkurentnosti i smanjiti drutvene i gospodarske nejednakosti u
dravi (Prijedlog Strategije regionalnog razvoja Hrvatske, 2005: 21); Cilj 2 Uinkovit
okvir za upravljanje regionalnim razvojem predstavljen je do 2013. godine (Prijedlog
Strategije regionalnog razvoja Hrvatske, 2005: 24). S obzirom da je formulacija nove
nacionalne regionalne politike, temeljene na preporukama europskih strunjaka,
usmjerena prema stvaranju okvira na nacionalnoj razini koji bi omoguio razvoj odozdo,
prijedlozi vezani uz sadrajni dio razvojnih potreba oekuju se od niih razina (odozdo
prema gore). U budunosti e biti vano da nie razine vlasti budu takoer sposobne
izraziti realne i konkretne potrebe putem primjereno izraenih razvojnih programa.
125
b) Regionalni operativni program (ROP) Zadarske upanije

Regionalni operativni program Zadarske upanije (2003) prvi je strateki program
izraen u skladu s naelima i metodologijom koju preporuuju EK i meunarodna
tehnika pomo (UNDP-UNOPS). Iniciranje konzultativnog procesa i ostvarenje
kooperacije u radnim skupinama predstavljalo je poseban izazov za predstavnike
upanije. Posebna panja bila je posveena prepoznavanju i ukljuivanju dovoljnog broja
stvarno zainteresiranih partnera ili dionika kako bi se istovremeno postigla primjerena
zastupljenost i uinkovitost procesa. Prepoznato je kako komunikacija izmeu dravnih
i nevladinih interesnih skupina jo nije dovoljno razvijena. U tom procesu upanija je
nastojala odravati konzultacijski proces, no predstavnici su priznali da je to i za njih bio
proces uenja te da e nastaviti sa zajednikim radom tijekom faze provedbe.
Skuptina Zadarske upanije usvojila je ROP u prosincu 2003. godine i time je
dokument postao slubenim razvojnim dokumentom za upaniju za razdoblje 2004.2010. Program, meutim, nije bio provediv u prvoj godini, jer je operativni plan bio
deniran samo do razine mjera te je pripremljen okvirni popis moguih aktivnosti koje
su se mogle provoditi unutar tog okvira mjera. Prepoznato je da za provedbu ROP-a
upanija nije odredila nikakva proraunska sredstva za prvu godinu te je denirano
previe prioriteta. Drugi tim tehnike pomoi sastavljen od strunjaka koje je nancirala
EU angairan je od sredine 2004. godine radi podravanja upanije tijekom prve faze
provedbe ROP-a. Taj tim je nakon ex-ante evaluacije otkrio nedostatke programa i
odmah je predloena revizija ROP-a tijekom 2005. godine. Provedbeni mehanizmi su
se trebali uspostaviti, a formalno je uspostavljeno Regionalno partnerstvo. Formalni
koordinator provedbe ROP-a unutar upanijske uprave ostala je ista osoba kao i
tijekom faze planiranja, te je ta osoba odgovorna i za Partnersku skupinu.
c) Program odrivog razvitka otoka (PORO) olte12
Iz perspektive problematike koordinacije i razvojnog upravljanja na subregionalnoj
razini, Program odrivog razvitka otoka olte (2003) prvi je formalno usvojen
razvojni upravljaki instrument s obiljejima vierazinskog razvojnog upravljanja.
Izrada je pokrenuta 2001. godine na inicijativu i u okviru projekta tehnike pomoi kojeg
je nancirala njemaka vlada13. Lokalna samouprava dobro je prihvatila inicijativu, a
formalni korisnik tehnike pomoi na nacionalnoj razini bilo je tadanje Ministarstvo
javnih radova, obnove i graditeljstva. Prema Zakonu o otocima (NN 34/99) spomenuto
Ministarstvo bilo je odgovorno za iniciranje procesa izrade ukupno 26 PORO-a i 14
sektorskih Dravnih programa za razvitak otoka (DPRO). Taj zadatak predstavljao je
12
Vidjeti Poglavlje 9 ove knjige.
13
Projekt Konzultacije pri planiranju regionalnog razvoja u Hrvatskoj provodili su GTZ i EIZ.
126
gotovo nepremostiv koordinacijski problem. Programe je zatim trebala usvojiti Vlada

Republike Hrvatske budui da su otoci podruja od posebnog dravnog interesa.
Nacionalni institucionalni, pravni i programski okvir za provedbu Nacionalnog programa
razvitka otoka (Starc, Katelan-Macan i urlin, 1997) stvoren je 1997. godine, i to bez
pomoi stranih strunjaka. Meutim, provedbeni propisi kojima bi odredbe Zakona o
otocima tek mogle postati provedive su nedostajali. PORO olta bio je pilot projekt
kojeg je Ministarstvo prihvatilo nakon to je program izraen, a iskustva steena u
procesu stratekog planiranja predstavljala su metodoloku osnovu za pripremu
propisa za izradu preostalih programa. Unato formalnom zanimanju dravne uprave,
otoni razvoj se zasniva na programiranju koje kao sustavni pristup nije predstavljalo
politiki prioritet. To je bio jedan od glavnih razloga zato je Opinsko vijee otoka
olte usvojilo PORO olta u veljai 2002. godine, a Vlada Republike Hrvatske tek u
studenom 2003. godine. Do kraja 2005. godine svi nacrti programa su bili izraeni, no
Vlada je neprestano odgaala usvajanje, uglavnom zbog politikih razloga.
Unato slabostima koje proizlaze iz nedostatnog organizacijskog i skalnog kapaciteta
Opine olta, kao i slabo funkcionirajueg sustava na nacionalnoj razini odgovornog
za politiku otonog razvitka, PORO olta se ipak provodio ne u potpunosti, ali u
okvirima danih okolnosti i mogunosti.
d) Strateki program razvoja Grada Virovitice14
Kao sljedei zanimljiv primjer vrednovanja koordinacije i razvojnog upravljanja na
lokalnoj razini posluio nam je sluaj Grada Virovitice. Inicijativa za pokretanje procesa
izrade stratekog razvojnog dokumenta za Grad Viroviticu dola je 2001. godine od
strane vanjskih strunjaka angairanih na projektu tehnike pomoi njemake vlade15.
Koriteni su suvremeni pristupi stratekom planiranju razvoja uz participaciju raznih
interesnih skupina u gradu. Iako strateko razvojno planiranje na lokalnoj razini
nije zakonski propisano, gradonaelnik i poglavarstvo prihvatili su izradu programa
uz vanjsku tehniku pomo. U tom kontekstu, strateki program trebao je biti novi
okvir za razvojnu politiku Grada Virovitice, kao i osnova za koordinaciju razvojnih
aktivnosti na podruju grada. Meutim, program nikada nije dobio priliku da postane
razvojni upravljaki instrument lokalne vlasti. Izraen je u razdoblju znaajne politike
nestabilnosti u gradskoj vlasti. Istovremeno kada su Gradsko poglavarstvo i vijee
prihvaali program, iskoritena je prilika za pripremu smjene gradonaelnika. Poetak
procesa izrade obiljeen je promjenom vlasti nakon redovitih izbora u proljee 2001.
godine. Ve krajem 2002. godine, kada je usvojen Strateki program razvoja Grada
Virovitice (2002), provedeni su prijevremeni izbori, a nova lokalna vlast nije prihvatila
14
Detaljnije se time bavi Poglavlje 9 ove knjige.
15
Projekt Konzultacije pri planiranju regionalnog razvoja u Hrvatskoj provodili su GTZ i EIZ.
127
Program zbog nedostatka osjeaja vlasnitva, iako je novi gradonaelnik, prethodno

kao lan Gradskog vijea, glasao za njega.
Nova lokalna vlast imala je svoj vlastiti razvojni koncept i nije se vie pozivala na usvojeni
Program. Iz ovog primjera neuspjeha stratekog planiranja da se izluiti niz korisnih
spoznaja koje mogu posluiti daljnjem razmatranju primjene stratekog planiranja u
javnoj upravi. Politika volja, naime, kljuni je preduvjet za proces razvojnog planiranja,
odnosno za provedbu planova i programa. Vana je, nadalje, i politika stabilnost
kako bi se razvojne odluke mogle dosljedno provoditi. Neuspjeh stratekog planiranja
u Virovitici rezultat je i pristupa vanjskih savjetnika jer politiku situaciju i spremnost
lokalne samouprave na stvarne institucionalne promjene nisu primjereno ocijenili.
Iako se u prvi mah cjelokupni proces moe smatrati beskorisnim, ipak je dolo do
procesa uenja meu ukljuenim dionicima te je iskustvo doprinjelo buduoj primjeni
participativnih pristupa planiranju.
5.5.2. Zakljuci o vrednovanju izabranih analiza

sluajeva temeljem modela koordinacije
U svim sluajevima koriten je model koordinacije, predstavljen na slici 5.3., kao
referentni okvir, odnosno kao opi kriterij za razlikovanje razliitih elemenata vertikalne
koordinacije, horizontalne koordinacije te njihove interakcije u odreenim koracima
i aktivnostima tijekom faza programiranja, provedbe i praenja. Taj referentni okvir
dovoljno je eksibilan da omogui ocjenu etiriju sluaja razliitih razina razvojnog
upravljanja. Zanimljivo, unutarnje su se institucionalne strukture, odnosno interne
vertikalne hijerarhije razlikovale u svim sluajevima pri emu u najlakem sluaju,
u Gradu Virovitici, program nije bio proveden, dok se u najkompleksnijem sluaju,
PORO-u otoka olte, program provodio djelomino. Glavna spoznaja bila je kako nije
mogue jasno razgraniiti unutarnje upravljake razine jer se zbog politikih utjecaja
pomiu granice, dok odgovorni esto imaju viestruke uloge, primjerice upravljaku i
politiku, politiku i operativnu.
Na osnovi vrednovanja Prijedloga Strategije regionalnog razvoja Hrvatske (2005)
pomou modela koordinacije moe se zakljuiti kako su institucionalne dimenzije
uzete u obzir, no strategija nije prepoznala sadrajnu dimenziju koja se obino vee
uz pitanja regionalnog razvoja. Unato formalnom isticanju naela partnerstva,
prepoznaje se dominacija sredinje razine vlasti i meunarodnih institucija u vertikalnim
institucionalnim strukturama i predloenim denicijama nacionalnih razvojnih ciljeva.
Nacionalna je razvojna politika usredotoena na pruanje okvira na nacionalnoj razini
koji e omoguiti niim razinama da predloe sadrajne dijelove regionalne politike. Na
taj nain je stvoren prihvatljiv okvir kojim se omoguuje horizontalna, kao i vertikalna
koordinacija razvojnih aktivnosti. Podrat e se izrada regionalnih i lokalnih razvojnih
128
programa, programa u kojima e endogeni razvojni potencijali biti prepoznati i razvojne

potrebe jasno istaknute. Tako je stvorena osnova za harmonizaciju razvojnih politika
uzdu vertikalnih odnosa, odozdo prema gore. Takoer, jasne e informacije o potrebnoj
pomoi tako ii prema niim razinama kojima e nacionalna i meunarodna razina
moi izravno odgovoriti nancijskom ili tehnikom pomoi, uz odgovarajue pravne
i administrativne promjene. Openito, na nacionalnoj su razini prisutne znaajne
slabosti vezane uz horizontalnu koordinaciju (nedostatak moi), dok je kod vertikalne
koordinacije prepoznatljiva snana hijerarhija (nancijski resursi).
Nakon vrednovanja sluaja Zadarske upanije, otoka olte i Grada Virovitice na
osnovi strukturiranog instrumenta za ocjenu modela koordinacije moe se zakljuiti
sljedee: na regionalnoj i lokalnoj razini horizontalna je koordinacija laka nego na
nacionalnoj razini, i to zbog manje kompleksnih institucionalnih struktura i veeg
interesa ili potrebe da se informacije dijele. Javljaju se, meutim, znaajni problemi
u preuzimanju odgovornosti, a odreene se slabosti mogu prepoznati u vertikalnoj
koordinaciji koja je pod snanim utjecajem politikih odnosa. Rjeenje je jaanje
institucionalnih kapaciteta na lokalnoj i regionalnoj razini, to ukljuuje i stvaranje
novog i primjenjivog znanja unutar akademske i konzultantske zajednice.
Literatura
Albrechts, L., 2001, How to proceed from image and discourse to action: As applied
to the Flamish Diamond, Urban Studies, 38(4), str. 733-745.
Alexander, E. R., 1995, How Organizations Act Together: Interorganizational
Coordination in Theory and Practice, Amsterdam: Gordon & Breach.
Bryson, J. i Crosby, B., 1992, Leadership for the common good: Tackling public
problems in a shared-power world, San Francisco, CA: Jossey-Bass.
Carmichael, P., 2002, Review of Public Administration, Brieng Paper Multi-level
Governance, http://www.rpani.gov.uk/multilevel.
br. 1/1, Zagreb: Ekonomski institut, Zagreb.
Dunford, M., 1995, Cohesion, Growth, and Inequality in the European Union u A.
Amin i J. Tomaney, ured., Behind the Myth of the European Union - Prospects for
Cohesion, str.125-146, London: Routledge.
129
European Council, 2000, Presidency Conclusions of the Lisbon European Council,

oujak, Lisbon: European Council, http://consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/
docs/pressData/en/ec/00100-r1.en0.htm.
Healey, P., 1997, Collaborative Planning: Shaping Places in Fragmented Societies,
Hampshire: Palgrave Macmillan.
Huxham, C. i S. Vangen, 2005, Managing to collaborate: The theory and practice of
collaborative advantage, Abingdon: Routledge.
Kasper, W. i M. E. Streit, 1998, Institutional Economics: Social Order and Public
Policy, Cheltenham: Edward Elgar.
Kiwit, D. i S. Voigt, 1995, Considerations on Institutional Change Taking into Account
the Relationship between External and Internal Institutions, ORDO-Jahrbuch fr die
Ordnung von Wirtschaft und Gesellschaft, 46, str. 117-148.
Lank, E., 2006, Collaborative Advantage: How Organizations Win by Working
Together, Hampshire: Palgrave Macmillan.
North, D. C., 2003, Institutions, Institutional Change and Economic Performance,
Cambridge: Cambridge University Press.
Okvir za usklaenost strategija 2007.-2013., 2007, Zagreb: Sredinji dravni ured za
razvojnu strategiju i koordinaciju fondova EU.
Polenske, K., 2004, Competition, Collaboration and Cooperation: An Uneasy
Triangle in Networks of Firms and Regions, Regional Studies, 38(9), str. 1029-1043.
Prijedlog Strategije regionalnog razvoja Hrvatske (saetak), 2005, Zagreb:
Ministarstvo mora, turizma, prometa i razvitka, http://www.mmpi.hr/default.
aspx?id=1135.
Program odrivog razvitka otoka olte 2002.-2007., 2003, olta-Split-Zagreb:
Opina olta i Vlada Republike Hrvatske, http://www.regio-hr.com/knjigecat.
php?catid=33.
Regionalni operativni program Zadarske upanije 2004.-2010., 2003, Zadar:
Zadarska upanija, http://www.rop-hr.org/docs/HR_zadar/aktivnosti/regionalni%20
operativni%20program%202004-2010.pdf.
Starc, N., M. Katelan-Macan i S. urlin, 1997, Nacionalni program razvitka otoka,
Zagreb: Ministarstvo razvitka i obnove.
130
Strateki okvir za razvoj 2006.-2013., 2006, Zagreb: Sredinji dravni ured za

razvojnu strategiju i koordinaciju fondova EU.
Strateki program razvoja Grada Virovitice 2001.-2005., 2002, Virovitica: Grad
Virovitica, http://www.regio-hr.com/eaadmin/catpics/N126_1_E_1.pdf.
Splitu.
Sumpor, M., 2006, Creating Collaborative Advantages through Coordination of
Regional Development Activities, 46 ERSA Congress Proceedings, CD, Volos:
ERSA.
Voigt, S., 1999, Choosing How to Choose the Narrow Path Between Effective
Constitutions and Wishful Thinking in Constitutional Choice, Diskussionspapier, br.
15/99, Jena: Max-Planck Institut zur Forschung von Wirtschaftssystemen.
Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i podrunoj (regionalnoj)
samoupravi, Narodne novine, br. 129/2005.
Zakon o otocima, Narodne novine, br. 34/1999.
131
Poglavlje 6 |
Marijana Sumpor
Institucionalni kapaciteti za integralni

regionalni razvoj i novi pristupi upravljanju
razvojem u Hrvatskoj1
6.1. Konceptualni osvrt na institucije,
razvojno upravljanje i regionalni razvoj
Institucije su vane za upravljanje razvojem. Kao to se danas razvoj razumijeva u
irem, procesno orijentiranom, ak evolutivnom smislu, moe se takoer prihvatiti
i da se on tie sviju, a ne samo manje razvijenih ili nerazvijenih. Stoga e ona
podruja, lokacije, regije ili upanije na Zapadu koje su iskusile znaajne potekoe
tijekom industrijske transformacije znati vrlo dobro to potreba za promjenom i
transformacijom moe znaiti za budui razvoj. Upravo se institucionalna i politika
ekonomika bavi ulogom i vanou institucija i razvojnog upravljanja. Istraivai u
ovom podruju istiu najpoznatije radove Northa (2003) i Stiglitza (2000), no zanimljivi
su i radovi drugih autora poput Ahrensa (2002) te Kiwita i Voigta (1995). U kontekstu
regionalnog i lokalnog, kao i prostornog razvoja, postoje mnogi autori koji prepoznaju
vanost institucija i razvojnog upravljanja u kontekstu odrivog razvoja poput Healey
(1997), Albrechts (2001), Sumpor (2005) i dr.
Sredinje pitanje uloge institucija u razvoju jest njihov institucionalni kapacitet, bio to
kapacitet za tranziciju ili transformaciju. No, problem koji se u tom kontekstu javlja jest
mjerljivost postojeih kapaciteta. Mjerenje je mogue ukoliko je sustav javne uprave
uspostavljen na osnovama tzv. koncepta ivotnog ciklusa javnih politika, odnosno
utemeljen na principu osnovnih koraka stratekog upravljanja u javnom sektoru: analize,
formulacije, ugovaranja i nanciranja, provedbe, praenja i vrednovanja. Sukladno
tome treba biti ureen sustav praenja i vrednovanja provedbe politika te formulirani
pokazatelji uspjenosti na osnovi kojih je mogue mjeriti napredak u provedbi politika,
programa i planova. U tom smislu je vano uzeti u obzir adekvatnost ljudskih resursa
te esto istaknute uvjete poput nancijskih resursa i know-how u javnoj upravi i
upravljanju. Kapacitet institucije esto se odnosi i na apsorpcijski kapacitet neke
drave u koritenju strukturnih ili pretpristupnih fondova EU. No, znaajni se iznosi
nancijskih sredstava za razvoj investiraju u tehniku pomo i izgradnju institucionalnih
kapaciteta upravo kako bi se institucijama u pristupnim dravama omoguilo da dre
korak s naprednijima u EU.
Ranija verzija ovog rada prezentirana je na kongresu ERSA 2007. godine u Parizu, Francuska. Vidjeti Sumpor
(2007).
133
Novi pristupi razvojnom upravljanju izravno su povezani s prethodnim pojmom

institucionalnih kapaciteta budui da se danas znaajno teite stavlja na koritenje
eksibilnijih, ali jo uvijek slubeno zadanih mehanizama planiranja i programiranja
potrebnih kao osnova za proraunsko planiranje i uinkovito upravljanje razvojem.
Takoer, tijekom proteklih 10-15 godina, procesi i postupci razvojnog upravljanja
postaju sredinja pitanja u okviru istraivanja razvojne, politike i institucionalne
ekonomike. Kao to je ve ranije istaknuto, razvojno upravljanje esto se povezuje
s horizontalnom i vertikalnom komunikacijom i koordinacijskim problemima vezanim
uz provedbu razvojnih politika, planova i programa. Vertikalno razvojno upravljanje
se razumijeva u kontekstu koordinacije izmeu razina vlasti od iznad-nacionalne pa
sve do lokalne razine i obratno (Sumpor, 2005). Poveani razvojni problemi javljaju
se izmeu sektora jer institucije koje pripadaju odreenim sektorima ne komuniciraju
i ne surauju. Najee je to rezultat borbe za oskudna proraunska sredstva,
odnosno uinka silosa ili pak institucionalne tiine meu institucijama. Naglasak
se prvenstveno stavlja na transparentnost u javnom ili dravnom djelovanju, na veu
odgovornost politiara te dravnih i javnih slubenika. Naela programiranja EU, kao
to su participacija i koordinacija, izravno ciljaju na primjenu novih pristupa razvojnom
upravljanju kroz uspostavu novih institucija, procesa i meuodnosa, ne samo u novim
lanicama EU, ve i u kandidatkinjama za pristupanje EU.
Kohezijskom politikom EU omoguava se integracija razvojnih ciljeva u regionalnom
razvoju. Suvremeni pristup regionalnom razvoju utemeljen je na cjelovitom konceptu
odrivog razvoja gdje se ekonomske, okoline i drutvene dimenzije razvoja razmatraju
kao jednako vani dijelovi jedne cjeline (Drger et al., 2003). Integracija razliitih
razvojnih dimenzija ili politika istovremeno se razmatra i u prostornom kontekstu. U
tom smislu je prihvaena i nadopuna dvaju ciljeva drutvene i ekonomske kohezije
EU treim ciljem, teritorijalnom kohezijom (European Commission, 2004a; 2004b).
Prepreke prostornih podjela i sektorskih razlika u vremenskim horizontima, kao to
su ekonomska dobit u kratkom roku, okolina pitanja u dugom roku ili sveukupno
unapreenje ivotnog standarda graana u srednjem roku, predstavljaju praktine
probleme i koniktna stajalita. Stoga ih treba pravovremeno uzeti u obzir kada se
pripremaju razvojni programi na bilo kojoj razini razvojnog upravljanja. U tom kontekstu
participacija svih kljunih dionika dolazi do izraaja.
Na slici 6.1. istaknuta je uzrono-posljedina povezanost izmeu sredstava koje
sainjavaju postojei institucionalni kapaciteti i pristupi razvojnom upravljanju i opeg
cilja koji se oituje u postizanju integriranog i odrivog razvoja. Spomenuta uzronoposljedina veza kljuna je za uspostavu odgovarajuih institucionalnih struktura pri
provedbi odrive razvojne politike. U sljedeem odjeljku iznose se osnovni podaci o
regionalnom razvoju u Hrvatskoj.
134
Slika 6.1. Integrirani pogled na institucije, razvojno upravljanje i odrivi razvoj
6.2. Hrvatski kontekst regionalnog razvoja

6.2.1. Osnovne odrednice nove regionalne razvojne politike
u Hrvatskoj 1990.-2005.
injenica jest kako se razvoj dogaa u konkretnom prostoru odreenom prirodom i
okoliem, kao i stanovnitvom koje ivi i djeluje na tom prostoru u danom vremenskom
razdoblju. Poetne informacije bitne za odreivanje razvojne politike odnose se na
osnovne statistike podatke o stanovnitvu i administrativno-teritorijalnom ustroju
(vidjeti tablicu 6.1.).
Hrvatska je oduvijek bila toka dodira razliitih kultura i civilizacija. Njen regionalni
identitet ukorijenjen je u geografskim, kao i turbulentnim povijesnim previranjima. Tek
nakon rata (1991.-1995.) Republika Hrvatska je stekla potpunu neovisnost. Ratna
razaranja bila su dramatina u smislu gubitka ivota, kao i u smislu unitenog zikog
i prirodnog okolia (Kordej-De Villa et al., 2005).
Demografski trendovi pokazuju kako je 1991. godine Hrvatska imala pozitivan prirodni
prirast. Tijekom rata (1991.-1995.) je prirodna stopa prirasta bila negativna, a tek u
razdoblju 1995.-1997. stopa roenih prelazi stopu umrlih. Nakon 1997. godine dolo je do
naglog pada stope roenih, to rezultira negativnim prirodnim prirastom stanovnitva.
Prisilna migracija uzrokovana ratom, posebno prema Gradu Zagrebu u razdoblju
1991.-1995., rezultira u koncentraciji stanovnitva u glavnom gradu. Prema popisu
stanovnitva iz 2001. godine, gotovo jedna etvrtina populacije ivi u glavnom gradu i
okolnom podruju Zagrebake upanije. U razdoblju 1994.-2003. vie od 716.000 ljudi
u Hrvatskoj se preselilo iz jednog mjesta u drugo. Najvei udio migracije stanovnitva
135
(12 posto) zabiljeen je 2003. godine. Kordej-De Villa et al. (2005) navode kako su u
razdoblju 1994.-2003. najee migracije bile meu upanijama (45 posto).
Tablica 6.1. Osnovni statistiki podaci na upanijskoj i lokalnoj razini u Hrvatskoj
upanija / upanijsko sredite
(grad kao glavno gospodarsko/
administrativno sredite)
Povrina
(km2)
Br. lokalnih jedinica

samouprave
(status 07/2006)
Gradovi
(urbana
sredita)
Opine
(ruralna
sredita)
Stanovnitvo (popis 2001.)
Broj
stanovnika
I. Zagrebaka/ Velika Goricagospodarsko sredite
3.078
25
II. Krapinsko-zagorska/ Krapina
1.230
III. Sisako-moslavaka/ Sisak
4.448
IV. Karlovaka/ Karlovac
3.622
17
V. Varadinska/ Varadin
1.260
22
VI. Koprivniko-krievaka/
Koprivnica
1.734
22
VII. Bjelovarsko-bilogorska/
Bjelovar
2.638
VIII. Primorsko-goranska/
Rijeka
3.590
IX. Liko-senjska/ Gospi
5.350
X. Virovitiko-podravska/
Virovitica
upanijsko sredite
(gradovi)
upanija
Gustoa
naseljenosti
Broj
stanovnika
309.696
101
25
142.432
116
12.950
9,1
13
185.387
42
52.236
28,2
141.787
39
59.395
41,9
184.769
147
49.075
26,6
124.467
72
30.994
24,9
18
133.084
50
41.869
31,5
14
22
305.505
85
144.043
47,1
53.677
10
12.980
24,2
2.021
13
93.389
46
22.618
24,2
XI. Poeko-slavonska/ Poega
1.821
85.831
47
28.201
32,9
XII. Brodsko-posavska/
Slavonski Brod
2.027
26
176.765
87
64.612
36,6
XIII. Zadarska/ Zadar
3.643
28
162.045
44
72.718
44,9
XIV. Osjeko-baranjska/ Osijek
4.149
35
330.506
80
114.616
34,7
XV. ibensko-kninska/ ibenik
2.994
15
112.891
38
51.553
45,7
XVI. Vukovarsko-srijemska/
Vinkovci-administrativno i
gospodarsko sredite (Vukovaradministrativno sredite)
2.448
26
204.768
84
35.912
17,5
XVII. Splitsko-dalmatinska/
Split
4.524
16
39
463.676
102
188.694
40,7
XVIII. Istarska/ Pulaadministrativno i gospodarsko

sredite (Pazin-administrativno)
2.813
10
31
206.344
73
58.594
28,4
XIX. Dubrovako-neretvanska/
Dubrovnik
1.782
17
122.870
69
43.770
35,6
XX. Meimurska/ akovec
730
22
118.426
162
30.455
25,7
Grad Zagreb poseban status

Glavni grad i upanija
640
779.145
1.217
779.145
100,0
56.542
126
429
4.437.460
78
1.957.947
44,1
UKUPNO Republika Hrvatska
63.517
%u
upaniji
Izvor: DZS (2001) i Zakon o podrujima upanija, gradova i opina u Republici Hrvatskoj (NN 86/06).
136
20,5
Regionalne razlike u gospodarskom i drutvenom razvoju obino se deniraju u

terminima regionalnog BDP-a i stopama nezaposlenosti. One su se takoer pogorale
uslijed strukturnih promjena uz znaajne drutvene i gospodarske posljedice. Prema
podacima Dravnog zavoda za statistiku iz 2008., u razdoblju 2001.-2005. godine
zamjetan je rast BDP-a u gotovo svim upanijama, osim lagane stagnacije u 2003.
godini u Karlovakoj i Bjelovarsko-bilogorskoj upaniji, kao i u Varadinskoj u 2004.
godini. Oekivan pad BDP-a oitovao se u 2005. godini u Liko-senjskoj upaniji
uslijed zatvaranja radnih mjesta u graevinskom sektoru zbog dovretka radova
na gradnji autoceste kroz junu Hrvatsku. Najvii udio u ukupnom BDP-u ostvaren
je u glavnom gradu (32,4 posto) iza kojeg slijede Splitsko-dalmatinska (8,2 posto),
Primorsko-goranska (8,2 posto), Istarska (6,2 posto), Zagrebaka (5,6 posto) i Osjekobaranjska upanija (5,5 posto). Pored glavnog grada i tzv. prstena oko Zagreba radi
se o upanijama u kojima se nalaze najvei gradovi u Hrvatskoj (Split, Rijeka, Pula
i Osijek) te predstavljaju glavna industrijska sredita ili polove rasta. Istovremeno
su Liko-senjska, Poeko-slavonska i Virovitiko-podravska upanija one koje su
ostvarile najnie razine BDP-a.
Kao to se vidi na slici 6.2., u razdoblju 2001.-2005. samo tri od ukupno 21 upanije
ostvaruju BDP po stanovniku iznad prosjeka Hrvatske. Znaajnije promjene vidljive
su u rezultatima Liko-senjske upanije koja se pomie s 19. na 4. mjesto ljestvice u
2004. godini. Takav rezultat proizlazi iz pojaane gospodarske aktivnosti u kratkom
roku uslijed lokacije graevinskih poduzea u upaniji, kao i zapoljavanja radnika na
izgradnji autoceste (Zagreb-Split) te zbog niske gustoe naseljenosti.
Slika 6.2. Regionalni BDP Hrvatske po stanovniku
Izvor: DZS (2006; 2007; 2008).
137
U 2005. godini BDP po stanovniku u Gradu Zagrebu bio je 83,4 posto iznad nacionalnog
prosjeka, dok je u Istri iznosio 29,7 posto, a u Primorsko-goranskoj upaniji 19 posto
iznad nacionalnog prosjeka. U svim drugim upanijama je procijenjeni BDP po
stanovniku bio ispod prosjeka Hrvatske te se kretao od najniih 53,8 posto prosjeka u
Brodsko-posavskoj upaniji i 57,2 u Vukovarsko-srijemskoj pa do 94 posto prosjeka u
Dubrovako-neretvanskoj upaniji.
Drugi pokazatelj regionalnih nejednakosti jest stopa regionalne nezaposlenosti. Stope
nezaposlenosti na razini upanija, iako samo procijenjene, prikazane su na slici 6.3., i
to za 2001. i 2005. godinu. Stopa je nezaposlenosti na nacionalnoj razini 2001. godine
bila 19,5 posto, dok su poboljanja u gospodarskom stanju vidljiva u smanjenju stope
nezaposlenosti na 15,8 posto u 2005. godini.
Slika 6.3. Nezaposlenost u Hrvatskoj na upanijskoj razini (u %)
Izvor: Procjene temeljene na podacima Hrvatskog zavoda za zapoljavanje (2006) i DZS (2001).
Na upanijskoj razini u 2005. godini najnie stope nezaposlenosti zabiljeene su u Istri

(6,7 posto), Krapinsko-zagorskoj upaniji (8,9 posto) i Zagrebakoj upaniji (9,5 posto).
Najvie stope nezaposlenosti zabiljeene su u Virovitiko-podravskoj (25,1 posto) i
Sisako-moslavakoj upaniji (24,6 posto). Zanimljiv pozitivni razvoj u petogodinjem
razdoblju zamjeuje se u znaajnom padu stopa nezaposlenosti u Zadarskoj i
ibensko-kninskoj upaniji. Upravo su se u te dvije upanije izradili 2001.-2003. godine
prvi Regionalni operativni programi (ROP) temeljeni na participativnim pristupima
i smjernicama o programiranju EU, uz pomo europskih konzultanata nanciranih iz
programa CARDS za Hrvatsku i UNDP-UNOPS. Od tada do danas izraeni su za
sve upanije, osim za Grad Zagreb, od ega ih je osam izradila grupa strunjaka
138
nanciranih iz programa CARDS. Izradu dijela ostalih programa nancirao je Fond za

regionalni razvoj i Ministarstvo mora, turizma, prometa i razvitka2.
U Virovitiko-podravskoj upaniji gotovo da nije dolo do promjene u stopama
nezaposlenosti u promatranom razdoblju te ova upanija znaajno zaostaje za drugima.
Iako je tek nedavno zapoela proces izrade ROP-a, to ne znai da nije imala nikakve
razvojne programe. U 2002. godini upanijska skuptina usvojila je upanijsku
strategiju za razvoj malog gospodarstva, no ini se da nisu zabiljeeni nikakvi pozitivni
uinci u godinama koje su uslijedile.
Oba pristupa koritena u izradi razvojnih programa utemeljena su na standardnim
postupcima programiranja EU uz ukljuivanje kljunih dionika u participativne
procese. Meutim, osnovna razlika lei u tome to je ROP imao unaprijed zajameno
nanciranje i stvarnu politiku podrku, kao i angairane slubenike javne uprave koji su
uinkovito suraivali s meunarodnim strunjacima zaposlenima na pomoi u provedbi
izraenih programa. Stabilnost lokalne politike izuzetno je vana jer odraava politiku
odgovornost da se slijede dogovorene razvojne aktivnosti. Nedostatak takve politike
odgovornosti glavni je razlog to unato izraenom ROP-u za Sisako-moslavaku
upaniju, takoer nanciranom iz programa CARDS, njegova provedba nije utjecala na
promjene u stopama nezaposlenosti koje su izrazito visoke.
6.2.2. Administrativne strukture i formalni procesi razvojnog upravljanja

Pravni okvir za lokalnu i podrunu (regionalnu) samoupravu u Hrvatskoj uspostavljen
je 1992. godine. U narednim godinama provedene su brojne reforme teritorijalnog i
institucionalnog okvira. U 2001. godini usvojen je novi Zakon o lokalnoj i podrunoj
(regionalnoj) samoupravi (NN 33/01) u kojem su upanije jasno denirane kao jedinice
podrune (regionalne) samouprave, dok su gradovi i opine ostale jedinice lokalne
samouprave. Danas je Republika Hrvatska unitarna drava s 21 upanijom koje
predstavljaju regije u nacionalnom kontekstu. Grad Zagreb ima poseban status grada
i upanije. Do 2001. godine upanije su imale dvojne funkcije, provodei delegirane
zadatke nacionalne razine, kao i zadatke vlastite samouprave. Postojanje dviju vrsta
javne uprave na upanijskoj razini, devolvirane3 podrune, odnosno regionalne
samouprave i dekoncentriranih ureda dravne uprave na upanijskoj razini, stvorili su
nejasnu institucionalnu strukturu. Nakon razdvajanja ureda 2001. godine na upanijskoj
razini, upanijske samouprave nale su se u situaciji nedostatka strunih kadrova.
Struni je kadar uglavnom ostao raditi za novoustrojene urede dravne uprave na
2
Od 2008. godine Uprava za integrirani regionalni razvoj pripada novo uspostavljenom Ministarstvu regionalnog
razvoja, umarstva i vodnog gospodarstva (MRRVG).
Devolucija je najvia razina decentraliziranosti sustava, pri emu se u potpunosti prenose ovlasti, odluivanje
i nanciranje na nie razine vlasti. Dekoncentracija predstavlja najniu razinu decentraliziranosti jer se prenose
samo izvrne ovlasti.
139
upanijskoj razini koje raspolau dostatnim nancijskim sredstvima i stvarnim politikim

autoritetom. Pojavom regionalnih razvojnih praksi podranih od strane EU i drugih
bilateralnih donatorskih inicijativa i projekata, upanije su krenule s jaanjem svoje
drutvene i gospodarske razvojne uloge i pozicije na podruju Hrvatske.
Unato injenici to se hrvatske upanije smatraju regionalnim jedinicama samouprave,
one su suvie male da bi se mogle smatrati regijama u europskom kontekstu i zapravo
pripadaju lokalnoj razini vlasti (NUTS III razina)4. Od kako je Hrvatska kandidatkinja
za pristupanje EU, Dravni zavod za statistiku pokrenuo je proces konzultacija o
moguim scenarijima za podjelu Hrvatske na NUTS II regije5. Nakon viegodinjeg
procesa, zavrni dogovor je postignut u oujku 2007. godine kad je Hrvatska i
slubeno podijeljena na tri statistike NUTS II regije: Sjeverozapadna Hrvatska (6
upanija), Sredinja i Istona (Panonska) Hrvatska (8 upanija) te Jadranska Hrvatska
(7 upanija)6. Iako je zapoeo strunom analizom i raspravom, cjelokupni proces
obiljeen je u prvom redu tehniko-administrativnim zahtjevima EK te internim politikim
pregovorima na nacionalnoj razini u Hrvatskoj. Prihvaeno rjeenje kritizirale su manje
razvijene upanije unutar regije Sjeverozapadne Hrvatske nezadovoljne to s vidljivo
dominantnijim Gradom Zagrebom predstavljaju NUTS II regiju. Upravo ta regija mogla
bi u bliskoj budunosti dovoljno ojaati da vie ne bude u mogunosti koristiti sredstva
iz strukturnih fondova.
6.2.3. Institucionalni i skalni kapaciteti na regionalnoj i lokalnoj razini

Ukupan broj od 576 lokalnih i podrunih (regionalnih) jedinica samouprave7 u usporedbi
s ukupnim brojem stanovnika od 4,4 milijuna ne govori puno. No, znajui kako se od
1990. godine broj jedinica lokalne samouprave upeterostruio te kako se konstantno
poveava unato injenici da mnoge meu postojeim jedinicama lokalne samouprave
nisu sposobne ispuniti sve svoje funkcije, moe se ustvrditi kako takav razvoj nije odriv
u duem roku. Broj stanovnika u jedinicama lokalne samouprave se takoer znatno
razlikuje, pri emu oko 70 posto ivi u gradovima (urbanim podrujima) i oko 30 posto
u opinama (ruralna podruja). Nadalje, prema podacima iz Popisa stanovnitva
2001., samo etiri grada imaju vie od 100.000 stanovnika. Tu je i 28 opina koje imaju
manje od 1.000 stanovnika. Meutim, unato veliini i broju stanovnika, sve lokalne
jedinice imaju iste odgovornosti i uglavnom trebaju provoditi iste funkcije. Moe se
4
NUTS francuska kratica za Nomenklaturu teritorijalnih statistikih jedinica koju je preuzela i Republika
Hrvatska.
U okviru voenja Kohezijske politike EU, koja se nancira kroz sustav strukturnih fondova, upravo je NUTS
II razina ciljana teritorijalna jedinica za provedbu politike. Stoga bi se statistike regije trebale sastojati od
odreenog broja administrativnih regionalnih jedinica, tj. upanija, kako bi mogle biti kompatibilne sa sustavom
koji je uspostavljen na razini Europske unije.
Nacionalna klasikacija prostornih jedinica za statistiku (NN 35/07). Vidjeti i Prilog 1.
Stanje iz srpnja 2006. godine: 21 upanija, 126 gradova i 429 opina.
140
oekivati kako je upravo uloga upanijske samouprave da podrava lokalne jedinice

koje imaju manje organizacijskih i skalnih kapaciteta, dok e snanija urbana sredita
imati snaniji poloaj od upanija u nancijskom smislu, kao i u dostupnosti ljudskih
resursa.
Ekonomska i administrativna snaga veih urbanih sredita razmatrala se i tijekom prve
faze decentralizacije8 pokrenute 2001. godine. U tu svrhu provedena je analiza skalnih
kapaciteta lokalnih jedinica samouprave i administrativnih jedinica (Jurlina Alibegovi,
2003). Prema dobivenim rezultatima, odnos izmeu tekuih prihoda i tekuih rashoda
za osnovne funkcije koje provodi svaka jedinica lokalne samouprave upuuje na
zakljuak kako oko 30 posto njih nije bilo u stanju pokriti svoje tekue rashode tekuim
prihodima. Meutim, u analizi se detaljnije ne razmatra veliina lokalne samouprave,
niti prua li ona sve zakonom predviene usluge. Slabije se lokalne jedinice u pravilu
oslanjaju na transfere sredinje drave ili jednostavno ne pruaju obvezatne usluge.
Ministarstvo nancija redovito objavljuje podatke konsolidirane ope drave koji se
odnose na izvrenje sredinjeg dravnog prorauna, izvanproraunskih fondova te 53
jedinice lokalne i podrune samouprave koje su ule u prvu fazu decentralizacije 2001.
godine9. Prihodi konsolidirane ope drave iznosili su 46-47 posto BDP-a u razdoblju
2001.-2003., dok su izdaci posudbe umanjeni za otplate preli ukupne prihode, to
je rezultiralo ukupnim decitom od oko 3 posto BDP-a u svakoj godini navedenog
razdoblja. Neke promjene socijalne politike dogodile su se tijekom tog razdoblja
(mirovinski sustav, doprinosi za zdravstvo i zapoljavanje integrirani su u Sustav
dravne riznice). Prihodi sredinje drave porasli su od 32 posto u 2001. na 39 posto
BDP-a u 2003. godini, a rashodi sredinje drave pokazuju znaajniju promjenu od 26
posto u 2001. na 38 posto BDP-a u 2003. godine.
Hrvatska je vrlo centralizirana drava, to mogu potvrditi upravo udjel prihoda lokalne
samouprave u BDP-u i udjel ukupnih prihoda dravnog prorauna10. Krajem 2006. godine
vlada je predloila izmjene u nancijskoj strukturi lokalne razine, a Sabor Republike
Hrvatske ih je prihvatio u Zakonu o nanciranju jedinica lokalne i podrune (regionalne)
samouprave (NN 136/06). Od sijenja 2007. godine udjeli u porezu na dohodak porasli
su u prilog jedinica lokalne i podrune samouprave, dok se porez na dobit vie ne dijeli i
postaje u cijelosti prihod dravnog prorauna. No, drava se u odreenim sluajevima,
kao to su to lokalne jedinice koje pripadaju podrujima posebne dravne skrbi i brdsko
planinskim podrujima, odrie svog udjela poreza na dobit i preputa ga u cijelosti
tim jedinicama. Lokalne jedinice koje imaju snaniju gospodarsku osnovu (npr. Grad
Zagreb) pretrpjet e smanjenja u proraunu uslijed gubitka udjela u porezu na dobit,
dok e veina drugih lokalnih jedinica biti na dobitku.
8
Za pokretanje procesa decentralizacije odabrana su 32 grada i 21 upanija.
Vidjeti Ministarstvo nancija, http://www.mn.hr/hr/mjesecni-statisticki-prikazi.
10
Vidjeti Poglavlje 2 u ovoj knjizi.
141
6.3. Institucije, razvojno upravljanje

i pristup integralnom razvoju
Glavno pitanje ovog dijela je prije svega: Jesu li sredstva o kojima politiari odluuju
odgovarajua za postizanje ciljeva koji su obuhvaeni cjelovitom vizijom odrivog
razvoja? Prihvatljiva je ideja kako na to pitanje ne postoji jednoznaan odgovor, ve
se moe oekivati mnotvo odgovora za cijeli niz potpitanja. Stoga se jedino s nizom
potpitanja moe doi do odreenih odgovora koji omoguuju sagledavanje moguih
poboljanja u institucionalnom i razvojno-upravljakom sustavu neke drave ili regije.
Prema tome, analitiki okvir za ocjenu razliitih pristupa razvojnom upravljanju
u regionalnom razvoju temelji se na pitanjima povezanima s tri spomenuta kljuna
aspekta, s institucionalnim kapacitetima, s pristupom razvojnom upravljanju i s
integriranim razvojem, a ona su:
a) U kojem stanju su postojei institucionalni kapaciteti i kakva je politika
klima?
U kontekstu ovog pitanja, potpitanja se mogu kretati u smjeru propitivanja razine politike
evolucije i spremnosti da se razumije potreba za dobrim meu-institucionalnim
odnosima. Odgovori na ta pitanja su prije svega deskriptivni. Moe se tvrditi kako e
niska razina politike evolucije sprjeavati razvojno programiranje i provedbu planova.
Takoer, ako ne postoji zajedniko razumijevanje o tome kako bi demokracija i njena
osnovna naela trebala djelovati u nekoj dravi, regiji ili lokalnoj sredini, tada pravednost
moe biti ugroena.
b) Jesu li uvedeni i primijenjeni odreeni novi pristupi razvojnom upravljanju?
Umjesto isticanja koliko je dobar odreeni model, odnosno kako postoji samo jedan
najbolji model za razvoj neke drave, moe se postaviti sloenije pitanje. Naime, u
kolikoj mjeri su primjenjivi modeli razvojnog upravljanja kreirani negdje drugdje i
koliko prilagodbe je potrebno ili razmatrano kako bi se ti modeli uinili funkcionalnima
u nekom novom institucionalnom okruenju ili kontekstu? Treba istaknuti kako nove
drave, institucije ili procesi ne nastaju ni iz ega njihova nova egzistencija i djelovanje
temelje se na postojeim institucionalnim okvirima, osnovama, procesima i tradicijama.
Meutim, pitanje je do koje mjere se ta pitanja uzimaju u obzir? Ope je prihvaeno
kako ne postoji jedan najbolji model ili pristup, ve samo pristupi koji djeluju bolje u
odreenim kontekstima ili okruenjima nego neki drugi. Od pomoi u tom smislu jesu
smjernice koje su eksibilnije i oslanjaju se na prihvaanje opih naela, kao to su
participacija kljunih dionika u razvojnom procesu. No, kako bi se uveli novi naini
djelovanja, potrebna je prilagodba i vie vremena za oblikovanje procesa uenja i
razumijevanja onih razvojnih aktivnosti koje obuhvaaju procese i tijekove.
142
c) Jesu li mogunosti za integrirani regionalni razvoj u cjelovitom smislu uzete

u obzir?
Ovo vano pitanje vezano je uz ekonomsku snagu koja sama predstavlja sredstvo
za postizanje odrivog razvoja, ukljuujui rjeavanje socijalnih i okolinih pitanja
kao to se predlae u okviru cjelovitog koncepta. No, kada se primijeni, integrirani
razvoj razvojne aktere esto tjera da se zapitaju je li odrivi razvoj doista realistian
cilj ili ista vizija? Kvantitativni rezultati koji djeluju kao pokazatelji ekonomske snage
obino su proraunski prihodi i rashodi te drugi izvori nanciranja kao to su potpore,
zajmovi, javno-privatne investicije i sl. Teko je oekivati da e razvoj biti mogu
bez dovoljne ekonomske snage. Drugi vaan uvjet odrivog razvoja jest dostatnost
organizacijskih kapaciteta i dostupnost kompetentnih ljudskih resursa za provedbu
politika na kolaborativan, odnosno participativan nain. Integrirani regionalni razvoj
nee biti mogu ako je provedba politika ralanjena po sektorima bez komunikacije i
koordinacije.
Navedena pitanja i razmatranja predstavljaju poticaj za daljnja istraivanja i razvoj
metodolokih pristupa u ocjenjivanju institucionalnih kapaciteta.
6.4. Zakljuno o procesima razvojnog programiranja

u Hrvatskoj
Razvojno planiranje i programiranje je aktivnost, odnosno kontinuirani proces koji
se odnosi na sve razine drave i vlasti. Istovremeno je programiranje, sukladno
Zakonu o proraunu (NN 96/03), obveza kada se radi o pripremi prorauna za
kapitalne investicije. Meutim, metodologije se programiranja, a posebno pristupi,
znaajno razlikuju. Razvojnim dokumentima koji su izraeni nedostaju obino kljune
informacije o provedbenim strukturama, nainima koordinacije, izvorima nanciranja
i odgovornostima za pojedine zadatke i aktivnosti. Treba podsjetiti da Hrvatska ipak
ima dugu tradiciju razvojnog planiranja. No, glavni je problem, ak i danas, upravo
provedba razvojnih strategija, programa i planova.
Poevi od 2001. godine, moe se posvjedoiti ekstenzivnom trendu uspostavljanja
razvojnih institucija na upanijskoj i lokalnoj razini u Hrvatskoj. Odreen broj razvojnih
institucija posveenih razvoju malog i srednjeg poduzetnitva izrastao je tijekom
devedesetih godina 20. stoljea na lokalnoj i upanijskoj razini. Te se institucije
pretvaraju u upanijske ili regionalne razvojne agencije pa danas sve upanije imaju
razvojnu instituciju. Velik e izazov za razvojne institucije u budunosti biti aktivna
uloga u upravljanju i provedbi razvojnih projekata nanciranih iz europskih i drugih
javnih, kao i privatnih izvora u Hrvatskoj.
143
Na osnovi steenog iskustva u primjeni novih pristupa razvojnom upravljanju u Hrvatskoj,

moe se zakljuiti da postoje potencijali za podizanje postojeih institucionalnih
kapaciteta, i to do razina potrebnih za uspjeniju provedbu integriranih regionalnih
razvojnih programa. Izgradnja institucionalnih kapaciteta zahtijeva vrijeme, volju za
uenjem i politiku otvorenost za prihvaanje novih procesa i pristupa razvojnom
upravljanju.
Jasno, politika stabilnost je kljuni faktor za bilo koji razvojni proces. Meutim,
uvoenje cjelovitih i participativnih pristupa razvoju moe djelovati revolucionarno u
nekom autokratskom i tradicionalno paternalistikom okruenju. Ti pristupi zahtijevaju
vie strpljivosti, komunikaciju i dublje znanje nego za bilo koji pristup razvoju koji se
primjenjivao ikada prije.
Iako su pritisci snani, a kapaciteti slabiji, na lokalnoj i regionalnoj razini postoje
potencijali jer se mnogi procesi pokreu upravo odozgo. Naime, politika svoj najjai
utjecaj vri na nacionalnoj razini te u institucijama sredinje drave, no na lokalnoj i
regionalnoj razini individualni razvojni akteri zapravo igraju kljunu ulogu. Udruivanjem
kompetentnih pojedinaca na lokalnoj i regionalnoj razini stvara se jaka snaga koja vri
znaajan pritisak na predstavnike politikih i upravnih struktura nacionalne razine te ih
tjera da djeluju na to transparentniji i odgovorniji nain. Ti procesi se u velikoj mjeri
mogu povezati s uvoenjem novih pristupa razvojnom upravljanju i stvaranja novih
institucionalnih struktura i procesa u Hrvatskoj od poetka 21. stoljea. Oni takoer
pruaju i mnotvo istraivakih mogunosti za sve one koji su zainteresirani za izgradnju
institucija i razvojne procese u novo uspostavljenim upravnim strukturama.
144
Literatura
DZS - Dravni zavod za statistiku, 2001, Popis stanovnitva 2001., Zagreb: Dravni
zavod za statistiku, http://www.dzs.hr/.
DZS - Dravni zavod za statistiku, 2006, Bruto domai proizvod za Republiku
Hrvatsku i upanije od 2001. do 2003., Priopenje br. 12.1.2, Zagreb: Dravni zavod
za statistiku.
Hrvatsku i upanije, 2004., Priopenje br. 12.1.2, Zagreb: Dravni zavod za
statistiku.
Hrvatsku i upanije, 2005., Priopenje br. 12.1.2, Zagreb: Dravni zavod za
statistiku.
European Commission, 2004a, A new partnership for cohesion, convergence,
competitiveness and cooperation: Third report on economic and social cohesion,
Brussels: European Commission, http://europa.eu.int/comm/regional_policy/sources/
docofc/ofcial/reports/cohesion3/cohesion3_en.htm.
European Commission, 2004b, Interim Territorial Cohesion Report, Preliminary
Results of ESPON and EU Commission Studies, DG Regional Policy, Brussels:
European Commission, http://europa.eu.int/comm/regional_policy/sources/docofc/
ofcial/reports/coheter/coheter_en.pdf.
Healey, P., 1997, Collaborative Planning: Shaping Places in Fragmented Societies,
Hampshire: Palgrave Macmillan.
Hrvatski zavod za zapoljavanje, 2006, Godinjak 2005, Zagreb: Hrvatski zavod za
zapoljavanje, http://www.hzz.hr/DocSlike/HZZ_Godisnjak_2005.pdf.
145
Jurlina Alibegovi, D., 2003, Financiranje lokalne samouprave u K. Ott, A. Bajo i M.

Pitarevi, ured., Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj, str. 92-107, Zagreb: Institut za
javne nancije i Fiscal Decentralization Initiative for Central and Eastern Europe.
Kiwit, D. i S. Voigt, 1995, Considerations on Institutional Change Taking into Account
the Relationship between External and Internal Institutions, ORDO-Jahrbuch fr die
Ordnung von Wirtschaft und Gesellschaft, 46, str. 117-148.
S. valjek i I. Teodorovi, ured., Proceedings of the 65th Anniversary Conference of
Nacionalna klasikacija prostornih jedinica za statistiku, Narodne novine, br. 35/2007.
North, D. C., 2003, Institutions, Institutional Change and Economic Performance,
Cambridge: Cambridge University Press.
Stiglitz, J. E., 2000, Economics of the Public Sector, 3. izdanje, New York, NY: W.W.
Norton & Company.
Splitu.
development? Application of new governance approaches in Croatia, 47 ERSA
Zakon o nanciranju jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave, Narodne
novine, br. 136/2006.
Zakon o lokalnoj i podrunoj (regionalnoj) samoupravi, Narodne novine, br. 33/2001.
Zakon o podrujima upanija, gradova i opina u Republici Hrvatskoj, Narodne
novine, br. 86/2006.
Zakon o proraunu, Narodne novine, br. 96/2003.
146
III.
PARTICIPACIJA
Poglavlje 7 |
Paul Stubbs
Participacija, partnerstvo i/ili pomo:

unutarnji i vanjski dionici u odrivom razvoju
Partnerstvo utemeljeno na participaciji svih dionika nova je mantra planiranja
stratekog razvoja i vierazinskog upravljanja irom razvijenog svijeta, svijeta u
razvoju i tranzicijskog svijeta. Kako se ini, odrivi razvoj i participacija postali su
nerazdvojni i u teoriji i u praksi. Pa ipak, kao to i jest s veinom takvih mantri, ispod
mirne povrine nalazi se unutranjost puna kompleksnosti i neizvjesnosti, u kojoj mo
i interes nastavljaju igrati vanu, ali i sve suptilniju ulogu.
Ovaj rad istrauje participaciju, partnerstvo i sudjelovanje dionika, i teoretski i praktino,
polazei od naeg iskustva planiranja stratekog razvoja u Hrvatskoj. Takoer poziva
na oprez naspram sveobuhvatnog poopavanja, s jedne strane participacije kao nove
panaceje ili arobne formule razvoja, a s druge strane grubog odbacivanja participacije
kao, u osnovi, mita ili doista nove tiranije (Cooke i Kothari, 2001). Nadasve, u radu
se istie kako sloenosti vierazinskog upravljanja, obraene u prethodnim radovima,
prikazuju ope istine o participaciji kao vrlo problematine. Neizbjeno sloene
transakcije i pregovori izmeu sve veeg broja nadlenosti (Bache i Flinders, 2004)
u ugnijeenim mreama (Marks, 1993) pokazuju kako je ishode razliitih vrsta
participacije u procesu donoenja odluka vrlo teko pratiti. Tako nas pitanja participacije
vraaju na osnovna drutveno-znanstvena pitanja odnosa izmeu agenata, struktura,
institucija i diskursa (Moulaert i Jessop, 2006).
Drugi dio rada daje pregled dijela literature s podruja participacije, partnerstva te
dionitva, posebice one koja dolazi sa ireg podruja literature o drutvenom razvoju.
Trei dio prikazuje ulogu meunarodnih aktera ili, u naim terminima, vanjskih dionika.
etvrti dio istrauje pitanja moi i participacije u planiranju potpora i razvoja koristei
se kontekstom zemalja u razvoju kao i kontekstom tranzicijskih zemalja, dok nas peti
dio uvodi u odabrane radove i druge lanke na temu participacije za odrivi razvoj u
Hrvatskoj. U estom dijelu iznose se odreeni zakljuci i postavljaju, dodue ukratko,
sastavnice budueg istraivanja. Istovremeno naglaavajui vanost multidisciplinarnog
pristupa pitanjima koja su otvorena ovom knjigom, vano je primijetiti kako je ovo
poglavlje pisao britanski sociolog koji analizom planiranja prostornog razvoja skree
pozornost i na sadraj i na procese u politikama i praksama. Iznad svega, rad
naglaava imperativ da se istrauje i razmilja o crnoj kutiji (Mosse, 2005) te upuuje
na jaz izmeu teorija i politika s jedne strane te provedbenih praksi s druge. U ovom
149
smislu participacija je malo vie no skraenica za sloeno kulturno djelovanje izmeu

razvojnih projekata i onih kojima su namijenjeni (Li, 1999: 298). Povremeno se u radu
nedovoljno razlikuje izmeu razliitih razina apstrakcije, od participacije graana per
se, preko openito shvaene participacije u programima i razvojnim projektima, do
specinih tema proizalih unutar okvira participacije kod planiranja stratekog razvoja.
To je djelomino posljedica svjesnog koritenja literature koja se bavi irim podrujem
od one koja se iskljuivo bavi planiranjem stratekog razvoja, ali je ponekad i proizvod
problematinog rascjepa izmeu teorija i koncepata izvuenih iz, do odreene mjere,
raznolikih drutvenih procesa.
7.2. Razumijevanje participacije, partnerstva i dionika

7.2.1. Participacija: genealogija koncepta (ideje)
Godine 1996. Svjetska banka je izdala Participation Sourcebook (World Bank,
1996) u ijem uvodniku je, tada novi direktor, James D. Wolfensohn naveo kako
osobno vjeruje u vanost participativnih pristupa i partnerstva u razvoju te je osobno
predan da ih uini nainom poslovanja (Svjetske) banke (World Bank, 1996: ix). Ovo
preobraenje vodeih meunarodnih aktera na planu razvoja prema konceptu do
tada usvojenom veinom od strane socijalnih radnika u zajednici, nevladinih udruga,
aktivista, vizionara i progresivnih intelektualaca, dakle kritiara Svjetske banke i njenog
pristupa razvoju voenog odozgo prema dolje (top-down) od strane strunjaka predstavlja trenutak kada je participacija institucionalizirana unutar razvojnih projekata.
Zanimanje Svjetske banke za alate i tehnike participacije moe se, dodue, promatrati
kao eksplicitni pokuaj da se depolitizira i odbaci kritika zbog promjene fokusa Banke
s ishoda na procese.
Znaajno je, dodue, kako istovremeno istiui brigu za ukljuivanjem siromanih
u svoje projekte, sama Svjetska banka eksplicitno odbacuje koncept popularne
participacije, ue povezan sa irom demokratizacijom i razmiljanjem o dubokoj
demokraciji, ne bi li se usredotoila na participaciju dionika. Odatle slijedi i denicija:
Participacija je proces kroz koji dionici utjeu i dijele kontrolu nad razvojnim inicijativama
te odlukama i resursima koji utjeu na njih (World Bank, 1996: 3). Nadalje: Dionici
su oni koji su pogoeni ishodom negativno ili pozitivno ili oni koji mogu utjecati na
ishod predloene intervencije (World Bank, 1996: 125).
Svjetska banka polemizira s pokuajem da se utvrdi savreni model participacije,
spajajui uvid da kada god participacija otpone, uvijek je za malo zakanjela i uvijek
e joj prethoditi prijanja miljenja, stavovi i prosudbe njezinih pokrovitelja (World
Bank, 1996: 122) te tovie:
150
Iako tvrdimo da svi dionici moraju suraivati da bi se ostvario napredak u razvojnim

projektima, takoer prepoznajemo da razliiti dionici imaju razliite razine moi, razliite
interese te razliite resurse. Iz tih razloga takoer prepoznajemo da su potrebni dogovori
kako bi se ujednailo podruje djelovanja i omoguilo razliitim dionicima da sudjeluju
u interakciji na jednakoj i izvorno kooperativnoj osnovi (World Bank, 1996: 7).
Naknadno je Svjetska banka razvila tipologiju s obzirom na etiri razine participacije te
daljnju potpodjelu na nisku i visoku razinu participacije:
Tablica 7.1. Razine participacije
Participacija niske razine:
Participacija visoke razine:
1. Dijeljenje informacija
jednostrana komunikacija
2. Konzultacije
dvostrana komunikacija
3. Suradnja
zajednika kontrola nad odlukama i resursima
4. Ovlatenje
prijenos kontrole nad odlukama i resursima
Izvor: OED (2001: 2).
Prema ovome, tipologija razlikuje izmeu puke komunikacije i aktualnog utjecaja i

kontrole. Istovremeno se napominje kako ova etiri modela nisu pokazatelji razina
nego izrazito razliiti tipovi participacije (Avramovski, 2004: 4) te se ini kako su
posueni iz, iako bez referenci, lanka A Ladder of Citizen Participation (Arnstein,
1969), kljunog rada drutvenih znanosti, prvi put objavljenog skoro trideset godina
prije nego li je Svjetska banka pokazala interes za tematiku.
Klasini rad Sherry Arnstein pokuao je povezati koncept graanske participacije s
uzrokom znaajnih drutvenih reformi, eksplicitno se referirajui na iskustvo protesta
francuskih studenata '68. kako bi se dokazalo da participacija bez redistribucije moi
uva status quo (Arnstein, 1969: 216). Arnstein je razvila tipologiju s osam razina
participacije ureenu po modelu ljestvi, gdje svaka preka na ljestvama odgovara
koliini moi graana u odreivanju krajnjeg ishoda (Arnstein, 1969: 217).
Arnstein vidi preke 1 i 2 kao namjerno kreirane ne bi li omoguile nositeljima moi da
obrazuju i lijee sudionike, a koja odjekuje u kasnijem naglasku Svjetske banke
na drutvenom uenju (World Bank, 1996) te preke 3 i 4 kao mogunosti da se
glasovi uju bez mogunosti utjecaja. Preka 5 doputa graanima da savjetuju, ali
uva pravo nositelja moi na odluivanje. Preku 6, partnerstvo, autorica vidi kao
mogunost graana da pregovaraju i ukljue se u stvaranje kompromisa sa znaajnim
nositeljima moi (Arnstein, 1969: 222). Arnstein je manje jasna oko preke 7 na kojoj
graani zadobivaju veinu mjesta na kojima se odluuje (Arnstein, 1969: 222)
prizivajui pitanje reprezentacije ili preke 8 koja se odnosi na punu menadersku
mo (Arnstein, 1969: 222). Ona razvija tipologiju namijenjenu za programe amerike
Vlade tako da se razina 7 odnosi na odreene ovlatene agencije i odbore, a razina
151
8 na eksperimentalne programe gdje oni koji tradicionalno nemaju mo vode cijeli

posao planiranja, kreiranja politika i upravljanja programima (Arnstein, 1969: 223).
Slika 7.1. Ljestvica participacije
Izvor: Arnstein (1969: 217).
Arnstein biljei kako model treba doraditi u oba smjera, i u odnosu na vie nijansiranu
koncepciju moi i u odnosu na analizu znaajnih prepreka participaciji. Tipologija
koju je razvila Arnstein po naem je miljenju jo uvijek relevantna, i to upravo jer
postavlja mo u sredite analize, jer odstranjuje zbunjenost kada se razliiti tipovi
participacije pomijeaju u jedno te najvie od svega jer nas vodi prema propitivanju
donekle praznog pojma partnerstva koje je sve vienije kao optimalna razina
participacije u programima stratekog planiranja.
7.2.2. Partnerstvo kao modalitet upravljanja

Novi diskurs o partnerstvu postaje sve vaniji ne samo u drutvenom razvoju, nego i
u irem kontekstu eksperimenata u upravljanju i direktnoj demokraciji. Predlae se da
partnerstvo postane novi, preferirani model upravljanja koji bi ukljuio preoblikovanje
politikih i tehnikih procesa (Larner i Craig, 2002: 4). Napredna drutva i drutva
152
u razvoju doivljavaju duboke pomake u odnosima izmeu sredinje i lokalne vlasti,

poslovne zajednice i neprotnog sektora. Promjena se takoer odvija i u kontekstu
potpore dogovorima o novom javnom upravljanju, koji trae da se za javna dobra
skrbi uinkovitije i djelotvornije, te optimalne kombinacije ugovaratelj-dobavlja u
facilitaciji, koordinaciji i provedbi. Proturjenost je, naime, u tome to partnerstvo
predlae zajednike ciljeve. S druge strane, novo javno upravljanje uvodi principe
poslovnosti u javne usluge, s poveanim podugovaranjem prema neprotnom sektoru
koji ima malo utjecaja na planiranje programa. Glavna je svrha, kako se ini, smanjiti
trokove (Craig i Larner, 2002). U tom smislu, odnosi moi i povjerenja ostaju najoitija
pitanja. Partnerstvo tako moda ponajbolje moemo denirati kao institucionaliziranje
povjerenja oko zajednikih ciljeva, s normama ponaanja koje se pojavljuju kroz
zajedniki pristanak (Israel et al., 1998). Ova denicija partnerstva podrazumijeva
eksibilnost i prihvaanje neizvjesnosti (Matheson, Howden-Chapman i Dew, 2005:
7).
7.2.3. Dionici i dionika teorija

U mnogo pogleda koncept dionika povezuje participaciju i partnerstvo. Poput koncepta
partnerstva, koncept dionika je izvorno razvijen u korporativnom sektoru te se odnosi
na interese povrh onih u tradicionalnoj teoriji dioniarstva (Freeman, 1984). Svjetska
banka i drugi razvojni akteri naknadno su uveli teoriju dionika primjenjujui je na sve one
pogoene drutvenim i drugim vrstama razvojnih projekata. Teorija dionika, dodue,
jo uvijek je razvijenija u poslovnom svijetu gdje je, u kontekstu poveane panje za
korporativnu drutvenu odgovornost (Stubbs, Tafra-Vlahovi i Redepagi, 2007),
izgraen iri drutveno-politiki model onih koji su pogoeni aktivnou poslovnih
subjekata. Mitchell, Agle i Wood (1997) razlikuju osam tipova dionika na osnovu tri
atributa: mo (sposobnost jedne strane da nametne svoju volju u odnosima s drugom
stranom), legitimitet (stupanj drutvenog prihvaanja struktura i djelovanja) i hitnost
(vremenska ogranienost potraivanja).
U sloenijim sustavima presudnog dionika skoro je nemogue odrediti, primjerice
moe se promijeniti tijekom vremena ili promjenom konteksta. Tako se daljnje
usavravanje teorije dionika odnosi na razlikovanje izmeu primarnih i sekundarnih
dionika, gdje su primarni dionici oni koji su krajnje pogoeni programom, dok su
sekundarni posrednici (primjerice, DFID).
153
Slika 7.2. Tipologija dionika
Izvor: Mitchell, Agle i Wood (1997: 874).
7.2.4. Participacija i projektni ciklus

Kada se govori o projektima planiranja stratekog razvoja, postoji potreba da se istrai
participacija u svim segmentima iz perspektive dionika, poevi od faza projektnog
ciklusa - identikacija/prvotna procjena, priprema, procjena, odobrenje, provedba
te nadzor i vrednovanje (FAO, 2001). Logino je k tome kako e se narav i mjera
participacije razlikovati u svakoj fazi, ali bitno je da participacija bude prisutna kroz
cijeli ciklus ne bi li se opravdala tvrdnja da je projekt istinski participativan. Problemi se
pojavljuju u razliitim fazama, primjerice kada participacija poprimi oblik jednokratnog
dogaaja za koji se pretpostavlja da daje zeleno svjetlo projektu, ili pak kada dionici
sa znaajnim interesom, ali malo tehnikih kapaciteta, upravljaju projektom tijekom
provedbe.
Kljuno je da su sva tri koncepta - participacija, partnerstvo i dionitvo - suoena s
problemima, poevi od teoretiziranja moi, preko njihovog analitikog dosega, tj.
odnose li se na specian projekt ili na drutvene odnose u cjelini, ali iznad svega,
suoena su s problemom preuranjenog prelaska od opisa stanja stvari prema
normativnoj brizi o tome kako bi stvari trebale izgledati. Kada se govori o razvojnim
projektima, treba se podsjetiti kako su ivoti veine ljudi izvan projekta (Cleaver, 2001:
38) znaajniji u smislu sredstava za ivot nego njihovi ivoti obuhvaeni projektom.
154
Stoga se svi koncepti susreu s tenzijama, u smislu njihova dosega i toke nadmoi,
te s tendencijom da privilegiraju (ivot) mone organizacije ili razvojnog aktera, dok su
dionici, participanti pa ak i partneri jednostavno dodaci. Zato su kontekst, mo i proces
kljune teme koje se stalno trebaju propitivati kada se istrauju programi stratekog
razvoja. Ovi uvidi se mogu nai do neke mjere u odreenom broju kljunih radova
kritinijih znanstvenika s podruja planiranja (Healey, 1997; Albrechts, 2001). Ti se
radovi nastavljaju na pionirske uvide Brysona i Crosbya (1992) o rjeavanju problema
u svijetu (po)dijeljene moi, stoga autori uvode razliku izmeu foruma (za javnu
raspravu), arena (gdje se donose izvrne odluke) i sudova (gdje se ocjenjuju
upravljanje i odluke)1.
Naglasak na partnerstvu, participaciji i dionitvu jasno mijenja dominantni modalitet
upravljanja odrivim razvojem. Dodue, promjena esto ukljuuje samo tehnologiju
participacije ili ukljuivanja kao vida predstave ili izvedbe (Haahr, 2004) koja fetiizira
participaciju u obliku dionikih radionica, a da zbiljski ne transformira odnose moi.
Pristupi odozdo prema gore (bottom-up) rijetko promiu ono to se naziva ovlatena
participativna demokracija (Fung i Ohlin-Wright, 2003) ija su tri sredinja principa: (1)
fokus na specine, odreene probleme, (2) sudjelovanje obinih ljudi i njihovih blinjih
koji su pogoeni dotinim problemom i (3) dogovaranje rjeenja problema. Samo
ako sudjelovanje u nalaenju rjeenja vodi do ovlatenog graanskog sudjelovanja u
primjeni ovih naela i do povratne reakcije u vidu redeniranja problema, moe se rei
da imamo napredan pristup participaciji. Do sada se u hrvatskom iskustvu planiranja
stratekog razvoja ovakav napredan pristup javljao na mahove, ako se uope i javljao.
Jedan vaan dodatni imbenik ovdje je sudjelovanje itavog spektra meunarodnih
aktera, ili vanjskih dionika, koji je rijetko dovoljno integriran u predoeni analitiki
okvir.
7.3. Vanjski dionici za razvoj

Transnacionalna dimenzija planiranja stratekog razvoja posebno je prisutna u
kontekstu zemalja u razvoju i tranzicijskih zemalja, gdje irok spektar meunarodnih
aktera, mrea i pojedinanih politikih poduzetnika i posrednika surauje, no uestalo
se i meu sobom natjee oko utjecaja na domicilnu politiku i praksu. Oni to ine kroz
posudbe, uvjetovanja, direktne potpore, tehniku pomo, regulatorne okvire te provedbu
projekata i programa. Tada se stavljanje u okvire stratekog razvoja u osnovi mijenja
prisutnou velikog broja meunarodnih aktera, odnosno transnacionalnih procesa i
tokova. Istovremeno, dok Svjetska banka, a sve vie i EU, postaju znaajni sudionici
na ovom podruju u Hrvatskoj, ne bismo smjeli podcijeniti uinak UN-a i pripadajuih
agencija, posebno UNDP-a te kljunih bilateralnih agencija, pritom prvenstveno mislei
na agenciju amerike vlade USAID, GTZ njemake vlade i DFID britanske vlade.
1
Vidjeti Sumpor (2005).
155
Nadalje, bitnu ulogu (i u regionalnom kontekstu) takoer igraju Vijee Europe i OECD
te Pakt za stabilnost Jugoistone Europe (koji e se uskoro transformirati u Vijee
za regionalnu suradnju). Unutar kompleksnog, podugovaranog lanca nanciranja
i provedbe koji dominira suvremenim procesima odrivog razvoja, neizmjeran broj
meunarodnih nevladinih udruga, specijalistikih trustova mozgova i meunarodnih
savjetnikih poduzea, kao i usamljenih politikih poduzetnika postaje sve relevantniji,
ali takoer i nedovoljno prouavan (Stubbs, 2003).
Kljuno je ustvrditi kako se mo meunarodnih aktera ne moe nikada ostvariti bez
eksplicitne ili implicitne podrke domaih aktera. Neki su komentatori zaista otili
toliko daleko da predlau kako je podjela na vanjske i unutarnje dionike prejednostavna.
Mnoge drave, dodue i lokalne vlasti, sada postoje kao vrsta suverenog meaa u
kojem granica domae-strano postaje porozna kroz obostranu asimilaciju sponzora
i dravne moi. Tako bi sponzori ili, za nau svrhu ovdje, transnacionalni akteri bili
ispravnije shvaeni kao dijelovi same drave (Harrison, 2001: 669), odnosno kao
vrsta produene drave. Ono to Gould naziva novim hibridnim oblicima globalnih/
lokalnih povezivanja u nastajanju (Gould, 2005: 9) rezultira u zamagljivanju granica
izmeu unutarnjeg i vanjskog. U isto vrijeme, snane transnacionalne ekspertne
institucije (St. Claire, 2006) su te koje oblikuju raspravu okupljajui meunarodne
i lokalne strunjake koji, pak, osnauju tako uokvirenu raspravu. Ove koalicije tada
utemeljuju tehnologije nabrajanja ili statistikog uokvirivanja projektne tehnologije
koje prelaze preko svakog lokaliteta, odnosno, to je kljuno, utemeljuju tehnologije
izvrenja kao izvoznog proizvoda zvanog participacija neovisno o kontekstu i politikoj
ili socio-kulturnoj specinosti.
Drugdje sam predloio da naglasak na politici kao prevoenju dovodi u pitanje
realistiku ontologiju ortodoksne, ali utjecajne literature o transferu politike u kojoj
politika postoji kao vrsta paketa spremnog da bude presaen ili transferiran iz jednog
okruenja u drugo. Literatura o transferu politika zasniva se na binarnim stajalitima:
ili je politika institucionalizirana na drugom mjestu ili joj se protivi, ili odgovara ili ne
odgovara, ili je (pre)uzeta od strane institucija i aktera ili je blokirana od strane onih koji
imaju pravo na veto i/ili pri institucionalnim tokama zabrane. Ponovno promiljajui
nae razumijevanje procesa transfera politika sa stajalita teorije prevoenja2, mi
bismo ustvrdili da se politike i njihove sheme, sadraji, tehnologije i instrumenti stalno
mijenjaju prema mjestima, znaenjima i agencijama (Lendvai i Stubbs, 2007).
Daljnje se uslonjavanje dogaa kada odrivi razvoj postaje odabrani okvir, jer je
kao koncept i prevoen i redeniran upravo sukobom izmeu razliitih meunarodnih
nevladinih organizacija, organizacija aktivista i nadnacionalnih tijela. Stoga ima vrlo
2
Rad na teoriji prevoenja vodi koncept prevoenja puno dalje od lingvistike u pokuaju da naglasi uidnu
i dinaminu prirodu drutvenog svijeta gdje se znaenja stalno transformiraju, prevode, iskrivljavaju i mijenjaju
(Latour, 2005). Pojam prevoenja problematizira transfer politike koji nikad nije linearan, ve je uvijek sloen
proces premjetanja, dislokacije, transformacije i negacije (Callon, 1986).
156
razliito znaenje za, primjerice, osoblje Svjetske banke, planere programa EU,
posrednike WWF-a i/ili izvritelje projekata GTZ-a. Tako su, unutar podugovaranih
razvojnih lanaca, upravo ta razliita znaenja srodna igri pokvarenog telefona koja
proizvodi bitno neslaganje izmeu znaenja kako ih vide principali, organizacije iz
kojih potjeu programi i agenti koji ih izvravaju na licu mjesta. Tako provoen, unutar
konteksta sloenog razumijevanja odnosa izmeu drutvenog, ekonomskog i ekolokog,
bilo koji konsenzus oko odrivog razvoja brzo nestaje ili se institucionalizira u smislu
pukih tehnokratskih alata i tehnika.
Iz nae je perspektive ovdje kljuno kako se vanjski dionici moraju percipirati kao
zainteresirane stranke koje aktivno kreiraju znaenja i modalitete unutar programa
odrivog razvoja. Vanjski dionici nisu ni objektivni niti nevidljiva ruka koja upravlja
neutralnim procesom da bi zbog toga bili u mogunosti da budu izbrisani iz analitikog
okvira ili empirijskih dokaza.
7.4. Mo, participacija i pomo

Vrlo je opsena kritika literatura na temu metodologija participacije u drutvima u
razvoju. Naime lokalno znanje vana je sutina koju treba obuhvatiti kroz participaciju
snano oblikovanu od strane dominantnih lokalnih interesa te od strane ciljeva
projekta (Mosse, 2005: 95). Mosse predlae kako je, u projektu koji se prouava, takvo
znanje zajedniki proizvedeno kao normativan konstrukt koji je zamraio razliite
interese i manevre (Mosse, 2005: 95) te je vaan korektiv racionalistikom pogledu na
participaciju u planiranju. Zapravo, ini se kako razliite tehnike dizajnirane da biljee
autentina lokalna miljenja same preesto postaju mehanizmi za prikupljanje razliitih
miljenja pod okriljem dominantnog organizacijskog okvira.
Mosseova tvrdnja kako je ekspertiza relacijska te kako je znanje uvijek drutveno
usaeno, postaje kljuna u kritikom ispitivanju vanosti odnosa moi i uvrivanja
onoga to on naziva reimom provedbe. Djelatnici na projektu i razliiti dionici imaju
tendenciju da razvoju participacije pripisuju istovremeno razliita znaenja, pri emu
se odnosi moi uestalo nisu propitivali te su, otuda, reproducirali pokroviteljske
odnose.
Radikalna kritika participacije tvrdi kako ima malo dokaza o dugotrajnoj
djelotvornosti participacije u popravljanju materijalnih uvjeta ivota najranjivijih grupa ili
kao strategije za drutvene promjene (Cleaver, 2001: 36). Ono to je po miljenju takve
kritike problematino jest zapravo uestali pomak u zakljuivanju - od ukljuivanja
ranjivih grupa u projekte pa do pretpostavke da participacija sama po sebi u osnovi
titi interese tih grupa te ak osigurava promociju njihovih interesa. Umjesto toga,
potrebna je formalnija analiza odnosa trokova i koristi participacije za razliite grupe
157
ne bi li se proizvela intervencija za siromane koja je istovremeno niskih trokova te

visokih koristi za potlaene skupine. Drugi pak upozoravaju kako je fokus Svjetske
banke na participaciju vrsta tehnicistikog korporativizma kojim se osiguravaju
stabilne reforme te tako izbjegavaju radikalniji oblici popularne participacije (Riley
i Partt, 1994; Harrison, 2004: 124). U ovom smislu, novi oblici partnerstva izmeu
drave i civilnog drutva koji su uvjetovani sponzorstvom i dalje predstavljaju jednu
vrstu tehnologije graanstva (technology of citizenship) (Gould i Ojanjen, 2005: 46)
koja slui depolitizaciji civilnog drutva.
Na raspolaganju je malo literature o participaciji u tranzicijskom kontekstu iako je jasno
da je fokus o upravljanju od sada proiren i na postkomunistiku demokratizacijsku
agendu. Gsior-Niemiec (2007) dri kako se, pod utjecajem EU, poljska regionalna
razvojna politika kree prema novom vidu upravljanja potpomognutom od strane mrea
participativne politike koje se sastoje od tri glavna dionika: javne uprave, trinih aktera
i civilnog drutva. ini se kako participacija ovih dionika u upravljakim odborima nema
dodanu vrijednost jer je njihov uinak na ishode politike marginalan (Gsior-Niemiec,
2007: 132). Kljuno je, po miljenju autorice, sljedee:
Formalna usklaenost s dominantnim diskursom EU o upravljanju putem kreiranja
mrea politika i institucionalnim ulagivanjem naelima, kao to su partnerstvo i socijalni
dijalog, esto je dalje potkopavana injenicom da su mree zaobiene neformalnim
pogaanjem koje se odvija izvan takvih institucionalnih arena (Gsior-Niemiec, 2007:
133).
Njezini zakljuci, posebno u odnosu na politiku regionalnog razvoja, kako su zajedniko
prepoznavanje razliitih interesa, njihova koncepcija i svjesnost o zajednikom
dobru, kao i nunost oslobaanja meusektorskih sinergija kod lokalnih dionika
vrlo ogranieni (Gsior-Niemiec, 2007: 134) uvelike podsjeaju na naa otkria u
Hrvatskoj. Na slinim argumentima, Kovch i Kuerov (2006) pokazuju kako ruralni
razvojni projekti u Maarskoj i ekoj zasnovani na pristupu odozdo prema gore
(bottom-up) proizvode i unapreuju status nove projektne klase koja je u stanju
predoiti vjetine potrebne na tritu novih projekata te naposljetku proizvesti novi
oblik znanja koje iskljuuje druge grupe. U tom smislu nova partnerstva kao novi vid
upravljanja osnauju jedne, dok iskljuuju druge. Stoga tvrde autori:
Eksperti, dizajneri i osoblje EU koje administrira nacionalnim i regionalnim razvojnim
projektima, nositelji intelektualne moi, predstavnici nevladinih udruga i drugi strunjaci
zauzimaju (nove) drutveno-klasne pozicije unutar sistema (Kovch i Kuerov, 2006:
4).
Projektizacija esto stvara vrstu NVO-izacije u kojoj se dogaa pomak s drutvenih
pokreta k organizacijama kao dominantnim oblicima kolektivne akcije. Odreeni
158
broj istraivaa upuuje na vanost modernih NVO-a te naglaavaju predmetno

specine intervencije i pragmatine strategije sa snanim naglaskom na zapoljavanju,
radije nego na utemeljenju nove demokratske kontra-kulture (Bagi, 2004: 222). Dio
nove projektne klase u nastajanju su i takvi meta-NVO-i koji postoje da bi pruali
informacije i pomo drugim NVO-ima (Bach i Stark, 2003; Stubbs, 2007) radei s
konzultantima koji su, u najboljem sluaju, slabo povezani s ugovornim organizacijama.
Doprinos takvih dionika skraivanju vremenskog razdoblja u pripremanju i provoenju
projekata tako esto rezultira u nedostatku vremena za participativne procese te
zajedniko uenje i dijalog.
U razvijenom svijetu vodei teoretiari planiranja dugo su raspravljali o problemima i
mogunostima participativnih pristupa. U jednom vanom radu Patsy Healey osvre se
na svoju knjigu Collaborative Planning (Healey, 1997) kao na jedan rani pokuaj da se
razvije komunikativni pristup gledajui na planiranje kao mehanizam za posredovanje
izmeu koniktnih interesa razliitih razmjera (Healey, 2003: 103). Ovaj pristup
omoguava prouavanje novih oblika partnerstva te procesnih i ishodinih nepravdi
koje su partnerstva sklona proizvesti, iako se pristup ni u kojem sluaju ne dogaa
automatizmom. Knjiga prepoznaje mogunosti nove vrste transformativnih praksi
u smislu dubinske komunikativne demokracije (deep communicative democracy).
Knjiga, kako Healey i sama priznaje, prethodi kasnijoj upotrebi suradnikog upravljanja
kao novoj racionalnosti. U odgovoru na kritike idealizma u njezinom radu, Healey
uzvraa kako ukljuivanje suradnikih procesa ne garantira pravednost ni procesa ni
materijalnih ishoda (Healey, 2003: 115), ve je zadaa planera/istraivaa politike da
uvijek istrauje viestruke naine na koje su uinci doivljeni (Healey, 2003: 115).
Sveukupno, literatura se u ovom podruju sve vie usmjerava na pitanja koja vrsta
participacije, i na kojem stupnju, doprinosi pravednijim procesima i ishodima, sugerirajui
kako su navedeni odgovori vrlo odreeni kontekstom. Istovremeno, dok se mrene
moi (Booher i Innes, 2002) u smislu suradnji zasnovanih na razliitosti, meuovisnosti
i autentinom dijalogu mogu initi donekle idealistinima, ovo je eksplicitni pokuaj
da se ide preko pozicioniranja planera u smislu izbora bez pobjednika, gdje se bira
izmeu sluenja moi i izazivanja iste (Booher i Innes, 2002: 232). Kako emo u
nastavku i pokazati, na rad u Hrvatskoj pokuaj je da se razvije napredna praksa
stratekog razvoja u sloenim politikim uvjetima.
7.5. Participacija za odrivi razvoj u Hrvatskoj

Veliki dio iskustva o participativnim pristupima planiranju regionalnog stratekog razvoja
unutar Odjela za prostornu ekonomiku Ekonomskog instituta, Zagreb rezultat je rada
na projektu GTZ-a: Konzultacije pri planiranju regionalnog razvoja. oki i iinaki
(2004), primjerice, istiu kako je participativna metodologija koritena u programu bila
159
inovativna u kontekstu Hrvatske, ali je imala razliite uinke u tri primjera. Meutim,
ovaj se rad ne osvre na probleme meunarodne pomoi, ve na analizu unutarnjih
prepreka participaciji te je fokus rada na prijedlozima za poboljanje participativnih
pristupa. U radu se zagovara dosljedna primjena participativnih principa, istovremeno
zahtijevajui eksibilnost, osjetljivost prema odnosima u zajednici i prilagodbu na
kontekst. Rad vie naglaava vanost uenja nego istraivanja odnosa moi. Rad
oki, Starc i Stubbs (2007), na kojeg se i ovdje referira, bavi se istom graom, ali je
stavlja u konkretni povijesni, politiki i strukturalni kontekst.
U retrospektivi, veza s GTZ-om pruila je vei stupanj reeksivnosti u odnosu na prakse
nego to bi to bilo mogue sa Svjetskom bankom, USAID-om ili ak projektima EU
orijentiranima prvenstveno na rezultate. Orijentacija na procese GTZ-ovog rada bila je
po sebi vrsta tekue reeksije izmeu istraivanja i prakse u kojoj se stalno pokuavalo
analizirati imbenike koji doprinose odreenim ishodima.
Drugi izabrani rad u ovom dijelu knjige zasnovan je na zadnjem poglavlju akcijskog
istraivakog projekta: Mobilizacija i razvoj zajednica u Hrvatskoj (krabalo,
Mioi-Lisjak i Papa, 2006). Ovdje fokus na razvoj zajednica pomie debatu prema
participativnoj demokraciji i ulozi nevladinih aktera i mreama zagovaranja. Ponovno
je naznaena dugotrajna priroda participativnih procesa u Hrvatskoj te je dan pregled
razliitih programa meunarodnih agencija.
Izabrani radovi koji slijede, zajedno s drugim radovima o vanosti participacije u razvoju
otoka (Starc i Stubbs, 2007) te s pregledom planiranja regionalnog razvoja u Hrvatskoj
(primjerice Kordej-De Villa et al., 2005) povezuju politiku ekonomiju i socioloku
analizu s pokuajem da se shvati dugotrajni povijesni kontekst. Nedavno su se neki
lanovi Odjela, kroz ukljuivanje u istraivake radionice o upravljanju na vie razina,
okrenuli vie antropolokim pristupima te istraivanju stratekog razvoja kao diskursa
(Sumpor, 2007) potencijalno otkrivajui vrlo razliite budue putove istraivanja o tome
kako su odreene javnosti producirane i reproducirane unutar projekata, programa
i strategija.
7.6. Ususret novim istraivakim programima

Preporuka je da se u buduim istraivanjima vei fokus stavi na usporedbu razliitih
participativnih pristupa razvoju zasnovanu na multidisciplinarnim drutvenoznanstvenim metodologijama, moda manje ovisnim o programima nanciranim iz
inozemstva. Unutar ovoga, istovremeno e trebati razlikovati izmeu posebnih programa
stratekog razvoja i opeg upravljanja lokalnim i regionalnim razvojnim politikama te
e trebati razviti vie primjera i analiza sluajeva. Smatramo kako ima prostora i za
objektivistike metodologije koje trae zavisne varijable, odnosno objanjavaju uinke
160
participacija i kao procesa i kao sadraja, te takoer i za konstruktivistike pristupe

koji su osjetljivi na znaenja i oblikovanje odreenih procesa i odnosa moi unutar
komparativnih sluajeva bavei se, dakle, kontekstom, razmjerima i moi.
Zakljuno, veliki se broj istraivakih pitanja namee kao prioritetan u buduem radu:
Koji faktori ometaju, a koji potiu participaciju socijalno zapostavljenih skupina

u hrvatskim razvojnim programima?
Jesu li participativni pristupi primijenjeni kroz sve faze provedbe programa ili su
razvijeniji u ranijim fazama?
Ima li regionalnih ili nekih drugih prostornih razlika (npr. ruralno-urbano) u
participaciji u regionalnim razvojnim programima?
Koji NVO-i zadobivaju dominantnu poziciju u participativnim procesima, a koji
su marginalizirani? Koje su posljedice ovih procesa?
Kako je mo poslovnih interesa obraena u razliitim programima?
Mijenja li se kvaliteta participacije uvijek u izravnom odnosu s kvalitetom
upravljanja ili i drugi faktori utjeu na to?
Kakvu ulogu e nanciranje i oblikovanje od strane EU imati na promicanje
participacije u budunosti?
Tko su kljuni posrednici u procesima planiranja razvoja u Hrvatskoj?
Literatura
Arnstein, S., 1969, A Ladder of Citizen Participation, Journal of the American
Planning Association, 35(4), str. 216-224, http://lithgow-schmidt.dk/sherry-arnstein/
ladder-of-citizen-participation.html.
Avramovski, O., 2004, The Role of Public Participation and Citizen Involvement in
Lake Basin Management, Budapest: CEU,
http://www.worldlakes.org/uploads/Public_Participation_1July04.pdf.
Bach, J. i D. Stark, 2003, Technology and Transformation: Facilitating Knowledge
Networks in Eastern Europe, UNRISD Technology, Business and Society
Programme Paper, br. 10, Geneva: UNRISD.
Bache, I. i M. Flinders, 2004, Themes and Issues in Multi-Level Governance
u I. Bache i M. Flinders, ured., Multi-Level Governance, str. 1-11, Oxford: Oxford
University Press.
161
Bagi, A., 2004, Womens Organizing in Post-Yugoslav Countries: Talking about

Donors u J. Gould i H. S. Marcussen, ured., Ethnographies of aid exploring
development texts and encounters, Occasional Paper, br. 24, str. 199-226, Roskilde:
IDS.
Booher, D. i J. Innes, 2002, Network Power in Collaborative Planning, Journal of
Planning Education and Research, 21(3), str. 221-236.
Bryson, J. i Crosby, B., 1992, Leadership for the Common Good: Tackling Public
Problems in a Shared-Power World, San Francisco, CA: Jossey-Bass.
Callon, M., 1986, Some Elements of a Sociology of Translation u J. Law, ured.,
Power, Action and Belief: A New Sociology of Knowledge, str. 196-234, London:
Routledge.
Cleaver, F., 2001, Institutions, Agency and the Limitations of Participatory
Approaches to Development u B. Cooke i U. Kothari, ured., Participation: The New
Tyranny?, str. 36-55, London: Zed Press.
Cooke, B. i U. Kothari, 2001, The Case for Participation as Tyranny u B. Cooke i U.
Kothari, ured., Participation: The New Tyranny?, str. 1-15, London: Zed Press.
Craig, D. i W. Larner, 2002, Local Partnerships and Social Governance in Aotearoa
New Zealand, rad prezentiran na konferenciji Strengthening Communities through
Local Partnerships Symposium u organizaciji University of Auckland, Auckland, 12.
travanj.
oki, I., N. Starc i P. Stubbs, 2007, Participatory Democracy: From Ideals to
Realities the Lessons from Three Localities in Croatia u S. Gigure, ured., Local
Innovations for Growth in Central and Eastern Europe, str. 155-175, Paris: OECD.
oki, I. i J. iinaki, 2004, Preparation of Strategic Development Programmes: Is
Participation the Right Way?, 44 ERSA Congress Proceedings, CD, Porto: ERSA.
FAO, 2001, Project Cycle Management Technical Guide: Socio-Economic and
Gender Analysis Programme, Rim: FAO, http://www.fao.org/sd/seaga/downloads/En/
projecten.pdf.
Freeman, R., 1984, Strategic Management: A Stakeholder Approach, Boston: Pitman.
Fung, A. i E. Ohlin-Wright, 2003, Deepening Democracy: Institutional Innovations in
Empowered Participatory Governance, London: Verso.
162
Gsior-Niemiec, A., 2007, The Role of Social Partners in the Programming,

Management and Evaluation of the European Regional Development Fund in Poland
u . Lovrinevi, A. Mervar, D. Nesti, N. Starc, P. Stubbs, M. Sumpor i S. valjek,
ured., Social Policy and Regional Development: Proceedings, Zagreb: Ekonomski
institut, Zagreb i Friedrich Ebert Stiftung,
http://www.eizg.hr/AdminLite/FCKeditor/UserFiles/File/EIZ%202006%20
Conference%20Proceedings-Gasior-Niemiec.pdf.
Gould, J., 2005, Poverty Politics and States of Partnership u J. Gould, ured, The
New Conditionality: The Politics of Poverty Reduction, str. 1-16, London: Zed Press.
Gould, J. i J. Ojanen, 2005, Tanzania: Merging in the Circle u J. Gould, ured., The
New Conditionality: The Politics of Poverty Reduction, str. 17-65, London: Zed Press.
Haahr, J. H., 2004, Open co-ordination as advanced liberal government, Journal of
European Public Policy, 11(2), str. 209-230.
Harrison, G., 2001, Post-Conditionality Politics and Administrative Reform:
Reections on the Cases of Uganda and Tanzania, Development and Change, 32(4),
str. 657-679.
Harrison, G., 2004, The World Bank and Africa: the Construction of Governance
States, London: Routledge.
Healey, P., 1997, Collaborative planning - Shaping places in fragmented societies,
London: MacMillan.
Healey, P., 2003, Collaborative Planning in Perspective, Planning Theory, 2(2), str.
101-123.
Israel, B., A. Schultz, E. Parker i A. Becker, 1998, Review of community-based
research: Assessing partnership approaches to improve public health, Annual
Reviews Public Health, 19, str. 173202.
S. valjek, I. Teodorovi, ured., Proceedings of the 65th Anniversary Conference of
Kovch, I. i E. Kuerov, 2006, The Project Class in Central Europe: the Czech and
Hungarian cases, Sociologia Ruralis, 46(1), str. 3-21.
163
Larner, W. i D. Craig, 2002, After Neoliberalism? Local Partnerships and Social

Governance in Aotearoa New Zealand, Local Partnerships and Governance
Research Group, University of Auckland, kolovoz, http://www.fas.umontreal.ca/pol/
cohesionsociale/publications/larner%5B1%5D.pdf.
Latour, B., 2005, Reassembling the Social: An Introduction to Actor-Network Theory,
Oxford: Oxford University Press.
Lendvai, N. i P. Stubbs, 2007, Policies as translation: situating transnational social
policies u S. Hodgson i Z. Irving, ured., Policy reconsidered: meanings, policies and
practices, str. 173-189, Bristol: Policy Press.
Li, T. M., 1999, Compromising Power: Development, Compromise, and Rule in
Indonesia, Cultural Anthropology, 14(3), str. 295-322.
Marks, G., 1993, Structural Policy and Multi-Level Governance in the EC u A.
Cafruny i G. Rosenthal, ured., The State of the European Community, str. 391-411,
Boulder, CO: Lynne Reiner.
Matheson, A., P. Howden-Chapman i K. Dew, 2005, Engaging Communities to
Reduce Health Inequalities: Why Partnership, Social Policy Journal of New Zealand,
26, str. 1-16, http://www.msd.govt.nz/documents/publications/msd/journal/issue26/26pages1-16.pdf.
Mitchell, R., B. Agle i D. Wood, 1997, Towards a theory of stakeholder identication
and salience: Dening the principle of who and what really counts, Academy of
Management Review, 22(4), str. 853-886.
Mosse, D., 2005, Cultivating Development: An Ethnography of Aid Policy and
Practice, London: Pluto Press.
Moulaert, F. i B. Jessop, 2006, Agency, Structure, Institutions, Discourse,
rad prezentiran na konferenciji European Association for Evolutionary Political
Economy, Istanbul, Turska, 12.-14. studenog.
OED (Operations Evaluation Department of the World Bank), 2001, Participation in
Development Assistance, Prcis, 209, http://wbln0018.worldbank.org/oed/oeddoclib.
nsf/4e0750259652bf5885256808006a000d/ea876b19c880ab4a85256b81007adcd8/
$FILE/209_Participation.pdf.
Riley, S. i T. Partt, 1994, Economic Adjustment and Democratization in Africa
u J. Walton i J. Seddon, ured., Free Markets and Food Riots, str. 135-70, Oxford:
Blackwell.
164
St. Clair, A., 2006, Global Poverty: The Co-Production of Knowledge and Politics,
Global Social Policy, 6(1), str. 57-77.
Starc, N. i P. Stubbs, 2007, Too Much Ado About Too Little? Participation in Island
Development Programmes in Croatia, rad prezentiran na konferenciji CINEFOGO,
Citizen Participation in Policymaking, Bristol, veljaa, http://cinefogoconference.
pbwiki.com/f/PN022_Starc-Stubbs.pdf.
Stubbs, P., 2003, International Non-State Actors and Social Development Policy,
Stubbs, P., 2007, Civil Society or Ubleha? Reections on Flexible Concepts, MetaNGOs and New Social Energy in the Post-Yugoslav Space u H. Rill, T. Smidling
i A. Bitoljanu, ured., 20 Pieces of Encouragement for Awakening and Change:
Peacebuilding in the Region of the Former Yugoslavia, str. 215-228, Belgrade: CNA.
Stubbs, P., M. Tafra-Vlahovi i D. Redepagi, 2007, Creating Sustainablity
Competences Through Reporting in Croatia, rad prezentiran na konferenciji
Enterprise in Transition, Bol, Hrvatska, srpanj, http://paulstubbs.pbwiki.com/f/
Stubbs+Tafra+Redzepagic+Split.pdf.
Splitu.
Sumpor, M., 2007, Local Development Approaches in Croatia: Apportunities for All,
Some or the Chosen Ones, prezentacija na radionici Multi-Level Governance,
Rabac, Hrvatska, srpanj.
krabalo, M., N. Mioi-Lisjak i J. Papa, ured., 2006, Mobilizacija i razvoj zajednica:
akcijsko istraivanje u Hrvatskoj, Zagreb: MAP.
World Bank, 1996, The World Bank Participation Sourcebook, Washington DC: World
Bank, http://www.worldbank.org/wbi/sourcebook/sbpdf.htm.
165
Poglavlje 8 |
Paul Stubbs
Vanjske intervencije u razvoj zajednice u Hrvatskoj:

ideologije i uinci meunarodne pomoi1
8.1. Uvod: konceptualizacija vanjskih intervencija
i njihovih provoditelja
Svijet razvoja ispunjen je moralnim, simbolikim ili ideolokim tabuima, uslijed ega
mnoga druga podruja bivaju protjerana na periferiju znanja i u zonu onoga to je
zabranjeno izrei u javnosti, unato uinku koje e to znanje vjerojatno imati na analizu
uspjeha ili neuspjeha razvojnih projekata (Olivier de Sardan, 2005: 168).
Posljednjih petnaest godina svjedoimo izuzetno velikim promjenama s obzirom na
prirodu, oblike i glavne aktere ukljuene u vanjske intervencije unutar irokog podruja
drutvenog razvoja. Te promjene dogaale su se usporedno s velikim tranzicijama u
hrvatskom drutvu od neovisnosti, rata i zakanjele tranzicije, do odreenog stupnja
demokratske konsolidacije te, premda daleko od toga da tee glatko i bez prepreka,
puta ka lanstvu u EU. Svaki pokuaj da se ove dvije pojave (promjene u vanjskim
intervencijama i u hrvatskome drutvu) sagledaju zajedno pomalo nalikuje pokuaju da
se glatko provuemo izmeu dva vrtuljka koji se okreu razliitim brzinama i u razliitim
smjerovima.
Kompromis izmeu irine i dubine analize, uvijek prisutan u tekstovima koji istrauju
politiku vanjskih intervencija, ovdje je od izuzetne vanosti. Ovaj tekst nastoji ire
sagledati trendove u vanjskim intervencijama iji je cilj promicanje razvoja zajednice
u Hrvatskoj - posuujui dijelom iz objavljenih i neobjavljenih materijala, uglavnom
evaluacija odreenih organizacija i/ili projekata; dijelom iz autorovog vlastitog
istraivanja, susreta aktivista i konzultanata s razliitim organizacijama i projektima; te
dijelom, moda kao najvanije, iz participativnih radionica - obuhvaajui pritom gledita
kljunih dionika, uglavnom hrvatskih graana aktivno ukljuenih u meunarodne i/ili
hrvatske organizacije koje interveniraju u davanju podrke razvoju zajednice.
Ovo se poglavlje, iznad svega, nastoji distancirati od dva pola prisutna u literaturi
od svima poznatih pria o uspjehu koje se nalaze na internetskim stranicama i u
tehnikim evaluacijskim izvjeima vanjskih agencija, kao i od pretjerano kritine, a
slijedom toga, za razvitak politika neprimjenjive, perspektive nekih teoretiara. Nije
rije o traenju utjehe u donekle prilagodljivom konceptu treeg puta koji paljivo
1
Rad je prethodno objavljen u knjizi Mobilizacija i razvoj zajednica: akcijsko istraivanje u Hrvatskoj, 2006
MAP. Sva prava pridrana.
167
vae pozitivno i negativno u svakoj i svim intervencijama. Prije je rije o pokuaju da se

uhvatimo u kotac s pitanjima to, kako i tko u vanjskoj pomoi te analiziramo s
tim povezan, sloen i promjenjiv skup snaga, ideja i ideologija, praksi i aktera u kojem
su nam vane sve strukture, kulture i biograje (iako ne podjednako i, dakako, na
razliite naine u razliitim vremenima i na razliitim mjestima) te u kojem su pozitivne
promjene mogue, mada nipoto ne i zajamene.
Pojednostavljeno reeno, rad se prvenstveno usredotouje na jedan dio vanjske
pomoi, i to na onaj dio kojeg prua (nancijskim sredstvima, osobljem i/ili programima)
cijeli niz meunarodnih ili nadnacionalnih aktera. Svjestan ovog ogranienja, u radu
ponekad koristim pojam vanjskog u irem smislu, slino kao Drger et al. (2003) gdje
se vanjski strunjaci deniraju kao:
(...) svi oni (...) koji nisu lanovi nijedne lokalne skupine dionika sa stalnim prebivalitem
niti profesionalno rade u javnoj slubi odreene opine, no mogu potjecati iz okolne
regije, iz drugog dijela zemlje ili ak iz inozemstva (Drger et al., 2003: 2).
Pridravajui se gore navedene iroke denicije, ovdje nadalje koristimo koncept
proirenog kombiniraranog modela socijalne politike koji se dotie meuodnosa
drave, trita, zajednice/civilnog drutva i strukture domainstva na nacionalnim i
nadnacionalnim razinama.
Tablica 8.1. Proireni kombinirani model socijalne politike
Domaa razina
Nadnacionalna razina
Drava
Domae upravljanje
Meunarodne organizacije
Nacionalni donatori
Trite
Domaa trita
Globalna trita
Multinacionalne korporacije
Zajednica
Civilno drutvo, NVO-i
Meunarodni NVO-i
Domainstva
Domainstva
Meunarodne obiteljske strategije
Izvor: Pripremljeno prema Gough (2001).
Meutim, ni ova podjela nije dovoljno specina za nae potrebe, budui da ne uzima u
obzir novu posredniku sferu (Stubbs, 2003) koja ukljuuje sve vei broj meunarodnih
savjetodavnih tvrtki te je donekle neprecizna u pogledu raspona nadnacionalnih
dravnih agencija i, dakako, meunarodnih nevladinih organizacija. Primjerice, sam
termin domae pokriva iroki raspon koji ukljuuje kako lokalne tako i nacionalne
provoditelje intervencija. Podrobniji pregled raspona meunarodnih aktera iznio sam u
ranijem tekstu koji se kritiki odnosi prema intervenciji meunarodnih agencija u Bosni
i Hercegovini u kojem meunarodne agencije dijelim u est irokih kategorija:
168
(1) Nadnacionalne agencije - djeluju na globalnoj razini, ukljuujui agencije

poput UN-a (UNHCR, UNDP, UNICEF i dr.), Svjetske banke i Meunarodnog
monetarnog fonda, te surauju s nizom partnera u razvijanju i nancijskom
podupiranju programa i pruanju tehnike pomoi, u skladu sa svojim specinim
mandatima.
(2) Regionalne agencije - kao to su Vijee Europe i EU koje sve vie sudjeluju
u pruanju pomoi na podruju razvoja na globalnoj razini sa strukturnim
fondovima za lanice ili potencijalne lanice te provode veliki broj programa
u tranzicijskim zemljama. Ovdje je takoer mogue ukljuiti subregionalne
organizacije poput Pakta o stabilnosti za Jugoistonu Europu.
(3) Bilateralne agencije - kao to su USAID, SIDA (vedska agencija za meunarodni
razvoj), DFID i druge vladine agencije koje, osim to pridonose nancijskoj
potpori nadnacionalnim i regionalnim tijelima, pruaju i izravnu pomo.
(4) Meunarodne fondacije i zaklade - poput Instituta Otvoreno drutvo zapravo
su privatne inicijative, u rasponu od velikih do malih, koje takoer usmjeravaju
sredstva organizacijama i grupama prema odreenim kriterijima.
(5) Vei meunarodni NVO-i - kao to su CARE International, Oxfam i International
Rescue Committee koji djeluju u tranzicijskim, post-koniktnim i zemljama u
razvoju na nizu projekata te takoer mogu dijeliti nancijske potpore lokalnim
organizacijama.
(6) Manje meunarodne organizacije zasnovane na solidarnosti - kao to su Quaker
Peace i Social Witness, mnogo su usmjerenije na dugoronu podrku lokalnim
organizacijama, utemeljenu na zajednikim vizijama i naelima, te kod kojih
takoer postoji mogunost davanja sredstava2.
Pored toga, moramo posebno spomenuti specine oblike upravljanja, poput
protektorata uspostavljenih za odreeni teritorij ili zemlju, kao to su UNTAES (Prijelazna
Uprava UN-a za istonu Slavoniju) u dijelu Hrvatske u drugoj polovici devedesetih
godina 20. stoljea, Ured Visokog predstavnika (OHR) u Bosni i Hercegovini te UNMIK
(Misija UN-a na Kosovu). Mada se dva od ova tri oblika ine izravno povezani s UN-om,
zapravo ih se treba vidjeti kao hibridne oblike upravljanja, sa sloenim odnosom spram
nacionalnog suvereniteta te specinih vanjskih vojnih sastava poput SFOR-a i, sada,
EUFOR-a u BiH (Stubbs, 2005b).
Slijedei Aidu Bagi, ovdje su nuno u sreditu sloeni meuodnosi izmeu dva
skupa aktera, meunarodnih organizacija za pomo kao donatora i raznih oblika
primatelja. Bagi koristi navodnike jer se podjela koja na prvi pogled izgleda
jednostavnom s donatorima kao onima koji pruaju nancijsku i druge vrste podrke
i primateljima kao onima koji koriste resurse donatora u stvarnosti ne pokazuje tako
jednostavnom (Bagi, 2004: 200). U njenoj naznaci da se odnosi oblikuju unutar
istodobnih susreta izmeu lokalnog, regionalnog i globalnog, izmeu margine i sredita
2
Prilagoeno iz Stubbs (2000: 23-24).
169
te na sjecitima neprevodivih i viestrukih kodova (Bagi, 2004: 200-201) osjea se

prizvuk Jeremy Goulda koji naglasak stavlja na translokalne i multiskalarne procese
koji oblikuju lokalizirane odnose i svijest (Gould, 2004: 267), iako su oboje svjesni
opasnosti od svoenja predodbe nedonatorskih aktera na jednodimenzionalnu
kategoriju primatelja, pri emu im se odrie i autoritet i djelovanje (Gould, 2004:
275). Istananiji, ali svejedno kljuni pojam (nejednakih) odnosa moi ovdje i dalje
ostaje sredinji, makar bio razblaen stvarnou i zamaskiran retorikom sve veeg
naglaavanja partnerstva, suradnje i lokalnog vlasnitva.
U odreenom smislu, pokuaj davanja preciznih denicija izvan prostornog i
vremenskog konteksta i specinosti donekle se svodi na akademsku vjebu. Naime,
tri osobite tendencije u suvremenoj politici pomoi i razvoja dodatno kompliciraju i
dovode u pitanje primjerenost strogih denicija. Prvo, ono to se moe oznaiti lancem
nanciranja - grubo reeno, broj posrednikih aktera izmeu izvora sredstava i
konanog koritenja tih sredstava od strane krajnjih korisnika ili primatelja - postalo
je tijekom vremena vee i sloenije. U studiji programa razvoja civilnog drutva CARE
Internationala u Bosni i Hercegovini te (dijelovima) Hrvatske uoili smo sloenost
lanaca nanciranja, odnosno obiranje vrhnja norvekih vladinih sredstava od strane
razliitih dijelova CARE Internationala (Bagi i Stubbs, 2000).
Drugo, odnosi na podruju pruanja pomoi, ini se, sve vie obuhvaaju ono to Janine
Wedel naziva mnogostrukim mreama (Wedel, 2004: 165) gdje se igrai uzajamno
poznaju i uzajamno djeluju u razliitim svojstvima, s viestrukim identitetima (koje ona
naziva transidentitetima) i u razliitim ulogama. Promjenljivo i viestruko djelovanje
dijelom promiu i, kako ih ona naziva, ex organizacije. Svojim kameleonskim
vienamjenskim karakterom ove organizacije pokreu akteri koji su u stanju
pomicati granice izmeu nacionalnog i meunarodnog, javnog i privatnog, formalnog
i neformalnog, trinog i birokratskog, dravnog i nedravnog, ak izmeu zakonitog i
nezakonitog (Wedel, 2004: 167) esto se oslanjajui na osobni, karizmatski i umreeni
autoritet, preko i iznad uvrijeenog birokratskog autoriteta.
Tree, i moda najsloenije od svega, tendencija koja komplicira deniranje odnosi se
na jezik i praksu drutvenog razvoja koji je danas sve tjenje povezan sa srodnim,
ali razliitim agendama, primjerice sigurnosti i diplomacije. Dijelom se to odnosi
na veliki broj sloenih i proturjenih procesa, s jedne strane na privatizaciju pomoi i
razvoja te s druge strane na njenu podreenost geopolitikom interesu velesila. Iako
u opasnosti od pretjerivanja, ovaj se trend odraava u marginalizaciji UN-a i njegovih
agencija te sve veoj ulozi izvoaa usluga savjetodavnih tvrtki. K tomu, agencije ili
ministarstva zadueni za bilateralnu pomo i razvoj uvueni su u tjenje radne odnose
s ministarstvima nancija, ministarstvima vanjskih poslova i ministarstvima obrane te,
dakako, s multilateralama poput Svjetske banke koje i same sve vie postaju viemandatne.
170
8.2. Nove agende, novi ratovi, nove alijanse: povijesni

pregled meunarodne pomoi globalno i regionalno
8.2.1. Globalni trendovi
Globalno gledano, mnogo se toga promijenilo od vremena oklijevanja velikih sila
da interveniraju u Bosni i Hercegovini i Hrvatskoj kada je humanitarna pomo bila
zamjena za vanjsku vojnu i politiku intervenciju pa do dananjeg rata protiv terorizma
pod vodstvom SAD-a kao opravdanja za preventivne udare, promjene reima i vojnopolitike protektorate u Afganistanu i Iraku. Mada je, geografski gledano, dug put od
Balkana do Iraka, ne smije se zaboraviti da su kljune prekretnice u ovom prijelazu
bili NATO-om predvoeni zrani udari na poloaje bosanskih Srba 1995. godine
koji su u konanici ubrzali zavretak rata u Bosni te, jo vie, sistematino NATO-vo
bombardiranje (tadanje) Jugoslavije u trajanju od dva i pol mjeseca 1999. godine
koje je na kraju prisililo Miloeviev reim na povlaenje s Kosova. Mada uz oprez od
grubog, polu-urotnikog shvaanja uloge vanjske pomoi za razvoj zajednice, nove
su agende u dananjem Imperiju (Hardt i Negri, 2000) sline onima u bivoj kolonijalnoj
eri. Funkcionirajui kao odgovor na nove ratove ili kao njihovi pokretai, izuzetno su
vane za razumijevanje ireg raspona inicijativa pored militaristikih.
Termin novi ratovi skovala je Mary Kaldor govorei o porastu nove vrste organiziranog
nasilja (Kaldor, 1999: 1) u osamdesetim i devedesetim godinama 20. stoljea,
posebice u Africi i Istonoj Europi, a to je za posljedicu imalo brisanje uvrijeenih
razlika izmeu rata, organiziranog zloina i krenja ljudskih prava velikih razmjera. Iako
primjeuje vezu izmeu novih ratova i globalizacije, autorica je vie zaokupljena
novim oblicima politike identiteta, dok je manje kritina prema intervencijama
cijelog niza meunarodnih aktera. Kritiniji stav zauzima Mark Dufeld. Oslanjajui
se na vlastita iskustva iz Afrike i postjugoslavenskih zemalja, Dufeld (2001) ocrtava,
barem dijelom, stapanje razvoja i sigurnosti kroz rast uidnih mrea privatnih tvrtki,
meunarodnih NVO-a, meuvladinih organizacija i drugih ukljuenih u niz regulatornih
zadaa. Sugerira kako je dolo do radikalizacije politike razvoja s izmijenjenim fokusom
na razrjeavanje sukoba i transformaciju drutava, koliko odozdo - s obzirom
na podrku maginom konceptu civilnog drutva, toliko i odozgo - s obzirom na
uvoenje novih disciplinskih struktura na razini sredinje vlasti.
U svom najnovijem djelu, u suautorstvu s Nicholasom Waddellom, Dufeld foucaultovski
vidi sigurnost ljudi kao oblik biopolitike sastavljene od sloenih cjelina razboritih
ekonomskih, zdravstvenih, obrazovnih intervencija usmjerenih ka poboljanju
sposobnosti brzog oporavka stanovnitva (Dufeld i Waddell, 2004: 2). Nije teko
uoiti kako se u svojoj holistikoj, na ljude usredotoenoj, zaokupljenosti osnaivanjem
i poboljanjem u ovo uklapa razvoj zajednice kao osobit oblik razvijanja ljudskih
171
bia (Dufeld i Waddell, 2004: 9) gubei pritom svoje lokalne i nacionalne specinosti
i postajui dijelom globalne biopolitike ivota (Dufeld i Waddell, 2004: 11).
Novi koherentni spoj pomoi i politike sve vie ukljuuje postavljanje meunarodnih
protektorata u sluaju kada se drave smatraju nesposobnima jamiti iru sigurnost
ljudi. Rat protiv terorizma je koncept sigurnosti proirio izvan suvereniteta nacionalne
drave tako da se nova, intervencionistika agenda sada vie no ikad bavi odravanjem
reda s obzirom na kretanje ljudi, oruja, novca, robe, informacija i dr. irei se iz i
razlijevajui se preko zona nesigurnosti (Dufeld i Waddell, 2004: 3). Na ovaj nain,
umjesto univerzalne zaokupljenosti ljudskim pravima i smanjivanjem siromatva,
sigurnosna razmatranja sve vie resursa usmjeravaju prema mjerama, regijama i
subpopulacijama koje se smatraju kritinima u odnosu na opasnosti i neizvjesnosti
globalne meuovisnosti (Dufeld i Waddell, 2004: 21).
Iako je razvoj novih oblika koordinacije i globalne dravne/nedravne podjele rada
unutar paradigme ljudske sigurnosti u sreditu ovoga rada, sada se ta koalicija snaga
ini znatno nestabilnija. U ovom su rekalibriranju pomoi meunarodni razvojni NVO-i
jedni od glavnih gubitnika. Kao primjer poveane politizacije moemo, primjerice,
navesti otvoreno izraenu politiku u amerikom programu pomoi Millenium Challenge
Account, odnosno preraspodjelu sredstava za humanitarnu pomo u obnovi Iraka i
Afganistana.
Nadalje, literatura zasigurno prenaglaava cijeli sluaj budui da i drugi trendovi,
posebice agenda novog tisuljea koja se odnosi na koordinirano smanjivanje
siromatva i dalje ostaju ideoloki i institucionalno znaajni (Stubbs, 2003 i odgovor
Voipia, 2003). Vanost tehnologija moi, ukljuujui novu javnu upravu, logike okvire i
upravljanje projektnim ciklusima, i dalje su, iako nedovoljno naglaene, u sreditu ovog
prikaza tvorei relativno autonomne organizacijske oblike intervencija na podruju
pomoi i razvoja, a donekle otporne na brze promjene u ideologijama i diskursima
razvoja (Gasper, 2004). Osim toga, izmeu i unutar agencija za pomo, pored sve
intenzivnije koordinacije, postoje stalna i znaajna neslaganja.
8.2.2. Regionalni trendovi

Korisno je primijetiti kako ba kao to prema gore prikazanoj teoriji meunarodni
razvoj izabire svoje zone interesa, tako to ine i teoretiari razvoja. Tako Dufeld,
koji je poetkom devedesetih godina 20. stoljea bio zaokupljen sloenim politikim
okolnostima postjugoslavenih zemalja, sada ovo podruje uope ne spominje.
Izuzetak je marksistiki teoretiar meunarodnih odnosa David Chandler. Slijedei
uspjeh i utjecaj svog nedovoljno istraenog teksta Bosnia: faking democracy after
Dayton (Chandler, 1999), on se i dalje usredotouje na ulogu Visokog predstavnika u
172
Bosni i Hercegovini kao na jedan oblik kolonijalne moi (Chandler, 2002) nudei grubu
ekvivalenciju s razliitim okrutnostima poinjenima u Bosni i Hercegovini (Chandler,
2005). Zanimljivije je i vanije njegovo naglaavanje uloge EU kao disciplinirajue
regulatorne snage u Jugoistonoj Europi kao cjelini (Chandler, 2003). Njegov je osnovni
argument kako za razliku od ranije izgradnje institucija meu jednakima u OECD-u,
Vijeu Europe, NATO-u i tadanjoj EU, proces Stabilizacije i pridruivanja, zajedno s
Paktom o stabilnosti za Jugoistonu Europu, ujedinjuje eksibilnu institucionaliziranu
dvosmislenost s jasnim discipliniranjem. Potpora sigurnosnim i ekonomskim politikama
koje denira EU kombinira se s inzistiranjem na regionalnoj suradnji i tutorstvu s obzirom
na oblike upravljanja i izgradnju institucija (Chandler, 2003). Uloga izgradnje civilnog
drutva esto se unutar ovog vidi kao oblik depolitiziranja politike, to je na tragu
Vanesse Pupavac i njene brige oko porasta psiho-socijalnih intervencija kao novog
oblika meunarodnog terapeutskog upravljanja zasnovanog na upravljanju drutvenim
rizikom (Pupavac, 2001: 1) koje je, nedvojbeno, svoj prvi procvat doivjelo u Bosni i
Hercegovini i Hrvatskoj (Stubbs i Soroya, 1996; Stubbs, 2005c).
Problemi s ovim pristupima ne razlikuju se od problema Dufeldovog pristupa. I
ovdje izgleda kao da teorija odreuje dokaz umjesto da bude obrnuto. Floskule
nadomjetaju istanano razumijevanje, kao to se to ini i u, primjerice frazi Vanesse
Pupavac trauma protjeruje glad, odnosno: suvremene razvojne strategije u
osnovi se tiu psihosocijalnog upravljanja rizikom (Pupavac, 2001: 3). Problem s
ovim samoproglaenim esencijalistikim pristupom je, naravno, njegov propust da
se pozabavi razlomljenom i osporavanom prirodom ovih razvoja, da ne spominjemo
njihove povijesne i prostorne specinosti.
Pri istraivanju sloenih diskursa i ideologija razvoja u Jugoistonoj Europi, drukija
polazina toka mogla bi biti demokratizacijska agenda koja je dobila veliki zamah
u literaturi o vanjskoj pomoi postkomunistikim zemljama poetkom devedesetih
godina 20. stoljea (Burnell, 2000) otvoreno vezujui agende demokracije, ljudskih
prava i upravljanja s razliitim porijeklom agenda. Ovom se diskursu moe pratiti
trag sve do djelovanja njemakih stranakih zaklada ezdesetih godina 20. stoljea
i Ureda za demokratske inicijative (ODI) USAID-a ustanovljenog 1984. godine.
Razvidno je da takva pomo, bez obzira na pretpostavljenu neutralnost razvoja,
tvori oblik politike intervencije. K tome ne treba zanemariti ni kontinuirane, premda
prilagoavane ekonomske uvjete MMF-a i Svjetske banke. Usredotoenost na lokalni
razvoj predstavlja povezivanje ekonomske, politike i drutvene dimenzije, uz esto
ukljuivanje i one etvrte, ekoloko-okoline. Moda bismo upravo ovdje, stapanjem
onoga to je u junoamerikom kontekstu Judith Tendler nazvala ideologijom
decentralizacije i participacije ili D&P (Tendler, 1997: 144), trebali traiti ono na
emu poivaju vanjske intervencije u razvoj zajednice u Jugoistonoj Europi. Kao
presudno, Tendler navodi:
173
U scenariju D&P-a sredinja vlast kree smjerom u kojem se pretvara u dobrohotnog

promatraa uglavnom dvosmjerne dinamike izmeu lokalne vlasti i zahtjevnog civilnog
drutva (Tendler, 1997: 144).
8.2.3. Kvaliteta podataka iz istraivanja

Jedan od stvarnih problema istraivanja u ovom podruju jest nedostatak kvalitetnih
podataka o tome tko nancijski podupire koje vrste lokalnih razvojnih projekata u
Jugoistonoj Europi. Preliminarni nalazi istraivanja kojeg su proveli Institut Otvoreno
drutvo, OECD/DAC i Pakt o stabilnosti ocrtavaju neke trendove. Meutim, ini se kako
neki nalazi, barem intuitivno, govore protiv injenica i moda ukazuju na metodoloke
probleme, kao i na stalno prisutnu potekou dobivanja pouzdanih podataka. Koristei
statistiku OECD-a/DAC-a za 2003., studija procjenjuje ukupnu vanjsku pomo lokalnoj
vlasti u 2003. godini za Jugoistonu Europu na gotovo 359 milijuna amerikih dolara
za 415 zasebnih projekata (Kondonis, 2005). Analiza po zemljama pokazuje kako je
Hrvatska primila oko 13 posto pomoi za samo 4,1 posto projekata, to ukazuje da
je rije o veim projektima s prosjenom vrijednou od oko 2,7 milijuna amerikih
dolara.
Tablica 8.2. Pomo lokalnoj vlasti 2003. godine
Albanija
Ukupni
proraun
(u tisuama
USD)
Udio u
ukupnim
izdacima (%)
Br. projekata
% svih
projekata
Prosjeni
proraun
projekta
(u tisuama
USD)
1.126
111.452
31,0
99
23,9
Bosna i Hercegovina
16.246
4,5
51
12,3
319
Bugarska
10.257
2,9
34
8,2
302
Hrvatska
46.666
13,0
17
4,1
2.745
Kosovo
10.029
2,8
1,9
1.254
Makedonija
31.482
8,8
33
8,0
954
Moldavija
22.376
6,2
22
5,3
1.017
Rumunjska
25.871
7,2
65
15,7
398
Srbija/Crna Gora
78.423
21,8
76
18,3
1.032
6.175
1,7
10
2,4
617
358.976
100
415
100
865
Regionalni projekti
(biva Jugoslavija)
UKUPNO
Izvor: Kondonis (2005).
Prevladavajue kategorije pomoi, ukupno gledajui, su sljedee: vodoopskrba i

sanitarne mjere (37 posto), vlada i civilno drutvo (29 posto), obrazovanje (19 posto),
razliite socijalne usluge (11 posto) i drugo (13 posto)3. U Hrvatskoj nakon velikih
3
Studija ne ukazuje na to jesu li brojke zasnovane na broju projekata ili ukupnim nancijskim sredstvima.
174
projekata koji se odnose na vodoopskrbu i sanitarne mjere, kao drugo najvee projektno
podruje slijedi ruralni razvoj.
Problemi studije najbolje se oslikavaju u pregledu strukture glavnih donatora, prema
kojoj je vodei donator Njemaka s 31 projektom i ukupnim proraunom od 81,4 milijuna
USD, to predstavlja 22,7 posto svih izdataka. Slijede EK (10 projekata; 67,9 milijuna
USD; 18,9 posto), Grka (84 projekta; 57,7 milijuna USD; 16,1 posto) te meunarodne
razvojne agencije, ukljuujui Svjetsku banku (5 projekata; 42,5 milijuna USD; 11,8
posto). Samo na osnovi broja projekata ini se oitim kako studija podcjenjuje ulogu
EK, meunarodnih razvojnih agencija i SAD-a (za koje je zabiljeeno da nanciraju
25 projekata s ukupnim proraunom od 30,1 milijuna USD, to predstavlja 8,4 posto
ukupnih izdataka).
8.2.4. Kritiki glasovi o USAID-u

Uloga USAID-a po naem je miljenju osobito vana, posebice kad se uzme u obzir
najistaknutiji Program revitalizacije zajednice demokratskom akcijom (Community
Revitalization through Democratic Action - CRDA) pokrenut u Srbiji u srpnju 2001.,
a u Crnoj Gori u svibnju 2002. godine (Merritt, 2003). Program je bio jasan sluaj
prijenosa mjera i programa i vidljivo je oblikovan po programu Skupine za razvoj ruralne
zajednice (Rural Community Development Clusters - RCDC) iz Libanona, pri emu
su u izradi oba programa sudjelovale iste kljune osobe. Osmiljen je da koristei
aktivnosti razvoja zajednice, izgradi povjerenje meu razliitim etnikim skupinama,
pokae vrijednost sudjelovanja graana, podri demokratske akcije odozdo te donese
neposredno poboljanje u ivote ljudi (Merritt, 2003: 2). Program je bio procijenjen na
200 milijuna amerikih dolara za razdoblje od pet godina. Internetska stranica CRDA-e4
prati zbivanja samo do polovine 2002. godine, ali sadri izuzetno veliki broj pria o
uspjehu, s najnovijim dodacima s poetka kolovoza 2005. godine. Nasuprot tome,
Merritt u svom izvrsnom lanku daje pregled bezbrojnih problema prisutnih u programu:
nedosljedno tumaenje od strane meunarodnih NVO-a o ulozi provedbenih partnera,
neeksibilnost USAID-ovih procedura koje se provoditelji programa nisu usuivali
dovoditi u pitanje te preuzimanje mnogih projekata od strane politikih elita. On
zakljuuje kako ksacija CRDA-e na postizanje brzog uinka upuuje i na evoluciju
i na povratak metodologiji ok-terapije koja se prakticirala i otro osporavala nakon
raspada Sovjetskog Saveza (Merritt, 2003: 10).
Na Merrittovu kritiku nastavlja se ameriki sociolog Eric Gordy, naglaavajui inovativnu
prirodu ovog programa, njegovo otvoreno zaobilaenje velikih gradova i sredinje
vlasti kako bi se moglo izravno suraivati s lokalnim zajednicama te njegovu odliku
brzog starta. Navodi rijei vieg dunosnika USAID-a koji izjavljuje kako je unato
4
Vidjeti http://www.sada-usaid.org.yu.
175
tekoj infrastrukturnoj komponenti programa upravo program civilnog drutva (i)

razvoja zajednice ljepilo koje ga dri na okupu (Gordy, bez datuma: 11). Istie kljunu
stvar s obzirom na veliinu programa te kae:
Zbog njegovih prorauna koji zasjenjuju proraune veine ostalih donatora, njegovog
velikog dosega i organizacijske sposobnosti i organizacije primateljice i drugi donatori
na odreenoj razini percipiraju USAID kao poslovinog vou opora. Dunosnici
USAID-a, od kojih se zahtijeva da redovito pokazuju konkretne rezultate na terenu i
naine na koje njihovo djelovanje unaprjeuje vanjskopolitike interese SAD-a kako bi
osigurali sredstva od Kongresa i podrku State Departmenta, ne odbacuju u potpunosti
ovu reputaciju (Gordy, bez datuma: 10-11).
U klasinom sluaju kad se pogrijei u svemu u emu bi neki razvojni projekt
mogao pogrijeiti (Merritt, 2003), usredotoenost na brzi start ila je na tetu
stvarnog upoznavanja lokalnih uvjeta i esto je znaila zaobilaenje ili ignoriranje
postojeih lokalnih NVO-a. Gordyjev zakljuak zapravo je zahtjev za realistinijim
programiranjem:
Aktivnosti malih razmjera mogu poluiti znaajne uinke ukoliko se grade na lokalnim
kapacitetima, ukljuuju smislene konzultacije s lokalnom zajednicom u svim etapama
od razvoja programa do njegovog nastavka i razmatranje projekata u kontekstu
dugoronog razvoja lokalnih resursa i institucija (Gordy, bez datuma: 17).
Naravno, ba kao to se Libanon razlikuje od Srbije, tako se i Srbija razlikuje od
Hrvatske. Glavni razlog zbog kojeg se u ovolikoj mjeri pozivamo na sve ovo jest da
bismo pokazali znaaj, ne samo nancijski, USAID-a u regiji koji se zbog nekog
razloga ne odraava u istraivanju OECD-a/DAC-a. Pored toga, program CRDA, iako
vjerojatno izuzetan u svom opsegu, doista ilustrira napredak u promiljanju razvoja
zajednice od strane jednog monog vanjskog donatora. K tome, rijetko se nau dvije
tako sveobuhvatne, teorijski utemeljene kritike kao to su Merrittova i Gordyjeva koje
su napisane istovremeno s provedbom programa.
8.3. Intervencije u Hrvatskoj

Promjenjiva, esto prevrtljiva, priroda prioriteta vanjskih aktera, posebice donatora,
iskrivila je prioritete u Hrvatskoj i stvorila odreenu lanu pozitivnu sliku u kojoj
niz domaih aktera slijedi retoriku i jezik trenutnih trendova. Iznad svega, dolazi do
sve ueg deniranja glavnih tema i fokusa pri emu se slabo povezuju pitanja poput,
recimo, ekonomskog razvoja, povratka izbjeglica, Roma, mladih, osoba s invaliditetom
i tako dalje. Mada su rodna pitanja i pitanja ljudskih prava, openito govorei, izuzetno
aktualna, ba kao i ope demokratizacijske inicijative u kontekstu organiziranja
176
oko izbora, postoji tendencija da se one formuliraju u obliku velikih ideja te da se

centraliziraju umjesto da budu integrirane u programe lokalnog stratekog razvoja.
Donja tablica, proistekla iz dvije radionice unutar projekta akcijskog istraivanja MiRZa,
obuhvaa neke kljune promjene do kojih je dolo tijekom vremena i moe posluiti kao
gruba periodizacija donatorskih intervencija, ukljuujui i prevlast razliitih agencija za
provedbu. Prvi red predstavlja iru periodizaciju s obzirom na ope drutvene i dravne
oblike, drugi se red usredotouje na sredinje kategorije organiziranja pomoi, trei
red na glavne aktere iz redova meunarodnih agencija, a etvrti na kljune lokalne i
nacionalne partnere.
Tablica 8.3. Periodizacija donatorskih intervencija
prije 1991.
Socijalistiko
samoupravljanje
1991. - 1995.
Rat i kriza
1996. - 1998.
Izmeu
autoritarizma i
demokracije
Obnova i pomirenje;
Ljudska /Manjinska
prava;
Rodno/obiteljsko
nasilje;
Civilno drutvo
Sudjelovanje u
samoupravljanju;
Financijske krize
(zaduenost)
Trauma (psihosocijalna
intervencija);
Humanitarna
pomo
Pokret nesvrstanih;
Agencije UN-a;
Meunarodne
nancijske
institucije
OSCE; USAID;
UNHCR;
Veleposlanstva;
UNHCR; ECTF;
Europske /amerike
Veleposlanstva;
feministike grupe;
Crveni kri;
Meunarodni
Caritas;
NVO-i;
Meunarodni NVO-i
Institut Otvoreno
drutvo
Federalna i
republike vlade;
Partija; enske i
omladinske grupe;
Caritas; Crveni kri
NVO-i za pruanje
psiho-socijalne
pomoi;
Ured za prognanike
i izbjeglice
Nevladine
organizacije za
zatitu ljudskih
prava i enske
nevladine
organizacije
1998. 2000.
Demokratizacija u
tranziciji
2000.
Konsolidirajua
demokratizacija
prema EU
Reintegracija
manjina;
Mladi;
Demokratizacija;
Izbori
Dobro upravljanje;
Ekonomski razvoj/
Mala i srednja
poduzea; Razvoj
zajednice;
Meusektorska
suradnja;
Filantropija/
Odgovornost
poslovanja
OSCE; USAID;
IOM; DFID;
Veleposlanstva;
Institut Otvoreno
drutvo;
Amerike zaklade
(Mott);
Svjetska banka;
Meunarodni NVO-i
EU; USAID
Svjetska banka;
UNDP; DFID
Veleposlanstva;
Amerike zaklade
(Mott);
Institut Otvoreno
drutvo; OSCE;
Meunarodni NVO-i
/ Meunarodne
savjetodavne tvrtke
Nevladine
organizacije za
zatitu ljudskih
prava i enske
nevladine
organizacije;
Tehnokratski NVO-i;
GONG;
Ured za suradnju
s nevladinim
organizacijama
Nacionalna zaklada
za razvoj civilnog
drutva;
Tehnokratski NVO-i;
Organizacije
zasnovane u
zajednici
Izvor: Nalazi dviju radionica unutar projekta akcijskog istraivanja MiRZa.
177
Prva faza humanitarne pomoi imala je dugotrajnije posljedice. Posebice je

pridonijela stvaranju svojevrsne paralelne strukture meunarodnih NVO-a i njihovih
lokalnih partnera, zaobilazei pritom otvoreno ili preutno mree dravnih institucija,
poput centara za socijalnu skrb koji su bili, i jo uvijek jesu, krajnje birokratizirane i
stigmatizirajue zakonom propisane institucije, no unato tome izuzetno vane. U
ovo vrijeme znaajnih gotovinskih injekcija za infrastrukturu zajednice, ime se gajila
svojevrsna kultura ovisnosti, stvoren je odreeni stupanj oekivanja pri emu je velika
oekivanja imala i Vlada i meunarodna zajednica. Kasnije su mnogi meunarodni
akteri nastavili ukljuivati razvojne programe unutar ireg demokratizacijskog diskursa,
kako u obliku podrke reimu pluralistikog razvoja, ukljuujui ulogu takozvanog
civilnog drutva, tako i u obliku neujednaenog obrasca podrke razliitim politikim
konguracijama na nacionalnoj, regionalnoj i lokalnoj razini. injenica da je veina
nadnacionalnih agencija zapoela sa svojim aktivnostima u Hrvatskoj za vrijeme
rata znaila je ne samo da su njihove intervencije prvobitno bile osmiljene unutar
humanitarne a ne razvojne paradigme, ve takoer da su bile usredotoene
posebice na ratom zahvaena podruja. Rije je o svojevrsnoj implicitnoj politici
razvoja zajednice s donekle distorzivnim dugoronim posljedicama (Kordej-De Villa et
al., 2005: 632).
Pored toga, tu je i esto spominjani nedostatak koordinacije i komplementarnosti
nastojanja izmeu meunarodnih agencija, to je rezultiralo nadmetanjem i zbrkom.
Takva pojava proizlazi upravo iz sloenosti interesa i temeljnih vrednota razliitih
agencija, s razlikama u pristupima, u sadraju i procesu koji su se reproducirali izmeu,
ali i unutar, agencija. Bitno je napomenuti i uestalo nametanje pravila nove javne
uprave s naglaskom na odreene organizacijske strukture, ukljuujui upravljaku
hijerarhiju amerikog stila te s naglaskom na strukture uinkovitosti, djelotvornosti i
mjerljivih rezultata koje je izobliilo i zaprijeilo inovativne prakse odozdo.
Na ovaj nain stvara se, dakle, stvarna opasnost od projektizacije i tehnokratizacije
razvoja zajednice. Pristup razvojnih alata (toolkit) i presaivanja te utrke kojom se
pokazuju rezultati, pristup je koji esto u sebi sadri preace i onemoguuje zapravo
izvlaenja pouka i koritenje neformalnih mrea utjecaja, ime sasvim ironino
pridonosi nedostatku transparentnosti u projektima protiv kojeg su projekti poetno i bili
pokrenuti. Alternativni pristup koji naglaava procese, razmjenu povratnih informacija,
uzajamno uenje i prepoznavanje problema i neuspjeha suprotstavlja se kulturi
uspjeha programa vanjske pomoi.
U mnogim lokalnim razvojnim projektima sloenu ulogu imaju novi posrednici koji
esto imaju mo, ali ne i legitimitet te su sposobni facilitirati komunikaciju i akciju meu
razinama. Nadalje, vanjski akteri stvaraju prilike za nove vertikalne saveze te tako
odreeni diskursi kojima nedostaje nacionalna ili lokalna vjerodostojnost mogu postati
omiljeni zbog svog irenja na meunarodnoj razini. Iskrivljenje se ovdje sastoji od
178
injenice da su oni koji rade za meunarodne agencije uglavnom mladi profesionalci,

meu kojima su osobito cijenjeni oni koji govore engleski te su njihove plae daleko
vee od plaa u javnom sektoru. To se takoer moe odnositi i na one koje nanciraju
meunarodne agencije i koji rade u lokalnom nevladinom sektoru. Doista, u oi upada
biografski kontinuitet jedne generacije tehnokrata koji su poetno radili za meunarodne
agencije, ukljuujui glavne implementatore USAID-a poetkom devedesetih godina
20. stoljea (primjerice IRC, CRS i drugi), a koji sada vode svoje vlastite NVO-e i djeluju
prema slinim naelima (npr. CCI).
Ipak, i drava i meunarodni donatori naglaavali su volonterstvo. Uvezeni koncept
volonterstva, najznakovitije prikazan rijeima jednog hrvatskog aktivista u radijskom
razgovoru u kojem izraava nadu da Hrvatska postaje slinija Sjedinjenim Dravama
gdje je dobrovoljni rad obvezatan, ima malo slinosti s poduom tradicijom rada u
zajednici i dobrovoljnog rada. K tome, u kontekstu zamrzavanja ili smanjivanja javnih
izdataka, pria o volonterstvu moe predstavljati pokuaj da se vei dio tereta za razvoj
zajednice nametne neplaenoj radnoj snazi, uglavnom enama5.
U odreenom su smislu, dakle, prioriteti donatora na poetku bili okrenuti protiv
promicanja razvoja zajednice u Hrvatskoj. Iako se ovaj koncept posljednjih godina
sve vie koristi, rije je o klasinom presaivanju stranog koncepta s oskudnim ili
bez ikakvog razumijevanja dugotrajne tradicije razvoja zajednice u Hrvatskoj. Nadalje,
meu meunarodnim donatorima postojala je tendencija tehnokratizacije razvoja
zajednice te stvaranja i jaanja hijerarhije velikih dravnih tijela koja upravljaju manjim
lokaliziranim inicijativama. To se odvija zajedno s trendom koritenja skupih vanjskih
savjetnika i svojevrsnim ludilom izgradnje institucija (Kordej-De Villa et al., 2005:
634), odnosno agencikacijom (Pollitt et al., 2001) u obliku stvaranja velikog broja
autonomnih i poluautonomnih agencija i fondova.
U sadanjem kontekstu na podruju razvoja zajednice u Hrvatskoj postoje etiri kljuna
donatora, svaki sa svojom specinom povijeu: USAID, Svjetska banka, EU i
Nacionalna zaklada za razvoj civilnog drutva. Razmotrit emo redom svakog od njih.
8.3.1. USAID u Hrvatskoj

Tri glavna programa za promicanje razvoja zajednice u Hrvatskoj koje nancijski podupire
USAID su: program CroNGO, vrijedan 15,5 milijuna amerikih dolara kojeg provodi
Academy for Educational Development (AED) u tri faze od srpnja 1998. s ukupnim
trajanjem od devet godina; Program reforme lokalne uprave (Local Government
Vidjeti Bagi (2004).
179
Reform Program LGRP) kojeg od 2000. godine provodi Urban Institute6 i koji kao
jednu od pet nosivih tema ukljuuje sudjelovanje graana u obliku izravne potpore
25 gradova i 40 opina u Hrvatskoj; te Program aktivnosti oivljavanja gospodarstva i
zajednice (Economic and Community Revitalization Activity Programme - ECRA) koji
podupire 11 ratom pogoenih opina i koji je zavrio 2004. godine.
Prvi je program zamijenio raniji program Umbrella Grant kojeg je provodio
International Rescue Committee s poetnim fokusom na traumi da bi kasnije preao
na podruje razvoja zajednice. Teio je jaanju uloge vodeih ili pivotnih NVO-a,
kao i osnaivanju graana u stvaranju promjene davanjem malih novanih potpora.
Do rujna 2004., u drugoj fazi, podran je 221 projekt zasnovan na zajednici u sedam
kljunih podruja: Javni prostori (87 projekata), Socijalna i zdravstvena skrb (61), Javno
obrazovanje (47), Zatita okolia (31), Sudioniko odluivanje (19), Gospodarski razvoj
u zajednici (14) i Ouvanje kulturne batine (12), a koje su nadgledala tri pivotna
NVO-a: SMART, OGI i MI (AED, 2005). Program je takoer podupirao model lokalnih
zaklada pri emu su ODRAZ, RI-CENTAR i osjeki Centar za mir ovu ideju promicali
svatko na svom podruju, tj. na otoku Hvaru, u Rijeci, odnosno Osijeku.
Procjena hrvatskog nevladinog sektora provedena za USAID poetkom 2004. godine
posebno se usredotoila na Program CroNGO (Barnes i krbi, 2004). Tekst je potrebno
izuzetno paljivo itati kako bi se uoilo to stoji iza ope pohvale podrci USAID-a i
beskrajnog nabrajanja postignua izraenih brojanim podacima te kako bi se pronala
neka kljuna kritika pitanja. Ova se pitanja odnose na zabrinutost zbog injenice to
nijedan od pivotnih NVO-a ne pokriva Sredinju Hrvatsku (koju pokriva sam AED) te
na potrebu daljnjeg jaanja kapaciteta, to ukljuuje i preputanje vee kontrole nad
nancijama i upravljanjem. U izvjeu se takoer navodi da: I dalje postoje znatne
razlike unutar sektora s obzirom na kapacitet, posebice izmeu veih ili dobro ureenih
NVO-a i onih manjih ili novijih. Jo uvijek nema horizontalnih transfera znanja i iskustva
(Barnes i krbi, 2004: 15). K tome, NVO-i koje podupire USAID ine se jo uvijek u
velikoj mjeri ovisni o stranim sredstvima te se u sektoru u cjelini uoava nedostatak
vjetina zagovaranja i drugih vjetina potrebnih za novo ozraje usredotoeno na EU.
U jednoj od reenica izvjea daju se naslutiti iri problemi u odnosu izmeu hrvatskih
NVO-a i USAID-a pa se tako navodi: Najveu potekou u odnosu izmeu Misije
i nevladine zajednice predstavljalo je javno protivljenje nekih NVO-a politici SAD-a,
posebice politici spram genetiki modiciranih organizama (GMO) i rata u Iraku
(Barnes i krbi, 2004: 22). Openito, u izvjeu se zamjeuje nedostatak povezanosti
ovog programa s Programom reforme lokalne uprave, kao i nedostatak mogunosti
da nancijski podrani NVO-i budu u izravnom odnosu s USAID-om. U zakljuku se
navodi da je jedna od nauenih lekcija kako bi poboljana koordinacija izmeu
razliitih stupova pomoi USAID-a/Hrvatska mogla dodati vrijednost i maksimizirati
uinak razvoja (Barnes i krbi, 2004: 25).
6
Vidjeti http://www.urban-institute.hr.
180
Sveukupno uzevi, na je stav da iz USAID-ove potpore razvoju zajednice u Hrvatskoj

proizlazi cijeli niz dalekosenijih problema, ukljuujui:
(1) kontinuiranu vjeru u izgradnju kapaciteta kljunih pivotnih organizacija koja
slui reproduciranju hijerarhija i gradi nepovjerenje unutar nevladinog sektora;
(2) kontinuirano preferiranje otvorenog transfera recepata iz SAD-a u Srednju i
Istonu Europu, ak i kad je transfer ponekad posredovan organizacijama koje
su i same nancirane od strane USAID-a;
(3) neuspjeh da se uspostavi veza s kljunim agencijama, posebno s djelovanjem
EU koje se eksplicitno vidi kao presporo i odve intelektualno tijelo u usporedbi
s USAID-ovom brzom i pragmatinom reakcijom;
(4) tehniciziranu vjeru u obuku i izgradnju kapaciteta kako bi se promovirao razvoj
zajednice, na tetu eksplicitnije ispolitiziranih pristupa.
8.3.2. Svjetska banka u Hrvatskoj

Za razliku od USAID-a, Svjetska je banka u svojim intervencijama u Hrvatskoj bila
rijetko usredotoena posebno na razvoj i mobilizaciju zajednice. Meutim, u kontekstu
ireg naglaska na smanjenje obima (i poveanje uinkovitosti) javnog sektora, Svjetska
je banka pridonijela stvaranju ozraja unutar kojeg se dobrovoljne akcije i, osobito,
lokalne inicijative predvoene NVO-ima, vide kao izuzetno znaajne u drutvenom i
gospodarskom razvoju Hrvatske.
Moe se rei kako je posljednjih godina najvaniji u ovom pogledu Projekt socijalnog
gospodarskog oporavka koji je konano potpisan u oujku 2005. godine i koji bi trebao
trajati etiri godine. Cilj projekta je poduprijeti gospodarsko i socijalno oivljavanje
ugroenih i ratom pogoenih podruja kao nain jaanja drutvene kohezije. Jedna
od njegove tri komponente, pored razminiranja i institucionalne izgradnje kapaciteta,
jest Program ulaganja u zajednicu koji nancijski podupire radove, dobra i usluge
za potprojekte temeljene na potranji u podrujima od posebne dravne skrbi. Projekti
bi trebali staviti naglasak na drutvenu ukljuenost, gospodarsko oivljavanje i male
infrastrukturne zahvate u zajednici. Svrha projekata drutvene ukljuenosti je poboljati
pristup lokalnim uslugama, inicijativama i aktivnostima ratom pogoenim, ugroenim ili
osjetljivim osobama i drugim dionicima.
Projekt se u cjelini provodi u partnerstvu s Ministarstvom mora, turizma, prometa i
razvitka te bi trebao poticati lokalni i regionalni razvoj u Hrvatskoj. Postoje neke veze
s programima koje nancira EU i s ciljevima EU iako se u Dokumentu za procjenu
projekata7 tvrdi kako u aritu projekta stoji upravo veza izmeu postkoniktnog
7
Vidjeti http://www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer /IW3P/IB/2005/03/11/000012009

_20050311110418/Rendered/PDF/30334rev.pdf
181
razvoja i pridruivanja EU. Inicijativa je, ini se, u velikoj mjeri osmiljena po modelu
ire koncipiranih, ali i otro osporavanih socijalnih fondova prisutnih drugdje u Istonoj
Europi, a koji su namijenjeni poticanju razvoja temeljenog na potranji (Tendler, 1997).
Vei dio zajma Svjetske banke od 35 milijuna eura usredotoen je na Program
ulaganja u zajednicu.
Zanimljivo je spomenuti kako je unutar komponente gospodarskog oivljavanja znatan
naglasak stavljen na razvoj zadruga. Ova logika, ini se, izvire vie iz iskustava
odreenih konzultanata i iz slinih shema u Poljskoj i Turskoj nego iz specinog
hrvatskog konteksta. Premda zadruge imaju dugu tradiciju i predmet su potpore koja
dolazi iz drugih projekata, njihova dugorona odrivosti nije jasna.
Ukupno uzevi, moemo postaviti sljedea kritika pitanja s obzirom na ulogu Svjetske
banke na ovom podruju:
(1) veliina zajmova i kredita Svjetske banke moe potisnuti lokalne kapacitete i
dovesti do prevelikog naglaska na infrastrukturna ulaganja i vanjske konzultante
s obzirom na tehniku pomo;
(2) intervencije Banke koje u sve veoj mjeri postaju viemandatne takoer mogu
istisnuti druge projekte koji moda imaju napredniju polazinu toku i/ili su
zasnovani na specinijoj ekspertizi;
(3) sporost u pomacima od planiranja projekta do njegovog poetka ukazuje na
mogunost da projekti nee odraavati trenutnu situaciju na terenu;
(4) odjeli zadueni za provedbu projekta potiu tehnokratski pristup razvoju projekta
ime se ostavlja jako malo mjesta za stvarnu reeksiju i analizu prostora za
napredne intervencije;
(5) lokalni dionici reagiraju na naine koji mogu dovesti do stvaranja lane
pozitivne slike pri emu potreba za pokazivanjem uspjeha ublaava potrebu
za eventualnim poduzimanjem rizika.
8.3.3. EU u Hrvatskoj
Europska je unija tijekom vremena postala glavni nadnacionalni akter koji upravlja
politikom regionalnog i lokalnog razvoja u Hrvatskoj pokuavajui spojiti nacionalne
razvojne strategije s razvojem ROP-a. Zanimljivo je spomenuti kako Svjetska banka
nastoji ovaj rad nadopuniti te je na poetku bio sklopljen podugovor s UNDP-om za rad
na nekim od prvih ROP-ova. Mreu uzajamnih veza pojaale su neke novije promjene
osoblja koje nalikuju pokretnim vratima jer se kljuno osoblje UNDP-a preselilo
u savjetodavne organizacije koje nancira EU. Trenutni programi EU koji nastoje
izvui pouke iz rascjepkane pripreme za upravljanje strukturnim fondovima u novim
lanicama usredotoeni su na izgradnju institucija na nacionalnoj i upanijskoj razini
182
pri emu je osmiljen proces savjetovanja kao potpora konsenzusu o Nacionalnoj

strategiji regionalnog razvoja (Hauser, 2003). Naime, neke od ovih inicijativa otkrile su
napetosti izmeu hrvatskih i stranih konzultanata pri emu su potonji skloni odreenim
ksnim idejama zasnovanim na iskustvu drugih postkomunistikih zemalja.
Europska je unija takoer podravala lokalne socijalne usluge te zdravstvene i
obrazovne usluge koje pruaju NVO-i, iako to moda nije imalo uinak kojem su se
nadali s obzirom na sklapanje dugoronijih podugovora o suradnji na razini lokalne
samouprave. K tomu, potpora EU davala je daljnji zamah procesu agencikacije.
Hrvatska lokalna i regionalna razvojna scena sada nalikuje institucionalnoj dungli
(Hauser, 2002) s velikim brojem novih i predloenih agencija koje se natjeu za poloaj,
utjecaj i mandat pored tradicionalnijih aktera poput ministarstava, upanija i opina.
Takve su, primjerice, lokalne razvojne agencije koje su i same hibridna i visoko tehnika
tijela. Poanta je u tome da agencikacija zapravo predstavlja brzo, kratkorono,
sektorsko rjeenje sloenih pitanja, esto temeljeno na nekritikom presaivanju
modela iz drugih zemalja i kultura, to je vidljivo i u politici regionalnog i lokalnog
razvoja u Hrvatskoj. Zagovaranje brzog mnoenja agencija, ini se, poiva na savezu
vanjskih aktera iz kljunih meunarodnih agencija i unutarnjih aktera, esto tehnokrata
iz novo stvorenih agencija, frustriranih sporou donoenja odluka i administrativnog
restrukturiranja (Beblavy, 2001). Unutar ovih projekata moe se razviti nova neobina
mjeavina tehnokracije i klijentelizma u obliku tehnokratskog klijentelizma (Stubbs,
2005a).
Stoga se nae glavne zabrinutosti u pogledu intervencija EU mogu saeti na sljedei
nain:
(1) ponekad tehnika priroda potpore gura u stranu naglasak na sudjelovanje
graana u korist malog broja visoko stiliziranih konzultantskih vjebi;
(2) pretjerano se koriste usluge vanjskih konzultanata, i to na naine koji esto
pridonose konfuziji, a rijetko osnauju lokalne aktere;
(3) postoji slaba povezanost izmeu djelovanja EU na podrujima drutvene
ukljuenosti, lokalnog i regionalnog razvoja i razvoja civilnog drutva;
(4) potreba da se stvari obave promie nove oblike tehnokratskog
klijentelizma.
8.4. Ne uiniti tetu: agenda za intervencije

u zajednici i mobilizaciju
Koncept ne uini tetu, kojeg je prvobitno razvila amerika istraivaica Mary B.
Anderson (Anderson et al., 2004) kako bi konceptualizirala uinak vanjske pomoi
na sukob, moe se, naime, koristiti ire, kao ope naelo. Anderson tvrdi da su za
183
minimiziranje tetnih uinaka vanjskih intervencija i za stvaranje pozitivnijih uinaka

nuna tri koraka:
(1) bolje razumijevanje konteksta;
(2) jasnije prepoznavanje odnosa moi izmeu projekta i okruenja u kojem
djeluje;
(3) stroga formalna procjena uinaka i ishoda projekta, kao i spremnost ireg
promiljanja alternativnih scenarija.
Anderson napose zagovara veu usredotoenost na tri vrste uinaka projekta koji se
rijetko spominju u ortodoksnim evaluacijskim izvjeima:
(1) distribucijski uinci uinak na raspodjelu resursa, ukljuujui novac, poslove,
mo i utjecaj;
(2) legitimacijski uinci nain na koji projekti mogu implicitno podupirati neke
svjetonazore dionika nautrb nekih drugih;
(3) supstitucijski uinci nain na koji vanjski projektni resursi mogu izgurati
lokalne, esto ve postojee inicijative i rjeenja.
Unato oiglednom tehniciziranju i komercijaliziranju ovih uvida, ovaj je rad dio ireg
shvaanja kako je vlasnitvo razvojnih projekata klju njihovog uspjeha. Doista,
Beatrice Pouligny u svom radu dodatno razvija ovaj pristup istiui potrebu paljivijeg
odabira sugovornika, dinaminijeg razumijevanja situacije i odnosa moi i posveivanja
vee pozornosti potrebi lokalne legitimnosti (Pouligny, 2005). Konano, njen pristup
ocrtava novu vrstu odgovornosti koja vraa politiku (i politiki izbor) na sredinje
mjesto.
Pri izradi preporuka za razvoj politike vano je jo jednom naglasiti da ne postoje
institucionalni modeli ili prakse na drugim mjestima koje bi se moglo presaditi u
Hrvatsku kao svojevrsnu panaceju koja bi promicala razvoj i mobilizaciju zajednice.
Umjesto toga, potrebno je stvaranje mrea, foruma i prostora na lokalnoj, nacionalnoj
i meunarodnoj razini za razmjenu iskustava i doraivanje dobre prakse - ne u smislu
gotovih formula, ve u smislu nastojanja da se ozbiljno prihvatimo traenja odgovora
na pitanje zato odreene inicijative imaju vie pozitivnih uinaka od nekih drugih. U
globalnoj profesionalnoj kulturi standarda i pokazatelja uspjeha moda je vanije stvoriti
ovaj prostor uzajamnog uenja meu odreenim temama i pitanjima naglaavajui
ujedno i vanost teorije i politike. Takoer bi bilo vano suprotstaviti se ogranienoj (i
uspjehu usmjerenoj) prirodi evaluacija istananijim kvalitativnim prikazima te poticanjem
konstruktivne kritike (Crawford, 2005).
Povrh svega, politike donatora, ukljuujui dravu (koja je preko Nacionalne zaklade
za razvoj civilnog drutva sada najvei nancijer NVO-a u Hrvatskoj) i meunarodne
184
donatore, trebaju uvidjeti da se vrue toke drutvene energije u razvoju zajednice

u Hrvatskoj nalaze daleko od njihove implicitne i ponekad eksplicitne potpore umiruim
meta-NVO-ima koje Bach i Stark deniraju kao NVO-i ija je primarna svrha pruati
informacije i pomo drugim NVO-ima (Bach i Stark, 2004: 15), ali koji zato na kraju
mogu dospjeti u poloaj da upravljaju drugim NVO-ima. Ima dokaza da se prakse
mijenjaju te da je odreeni broj donatora sada spreman nancijski podupirati manje
neregistrirane grupe iako esto uz rizik da se izloe gnjevu meta-NVO-a.
Posljednjih godina u Hrvatskoj je sve vei naglasak na lokalnim drutvenim ugovorima,
na partnerstvima zasnovanima na zajednici i lokalnim zakladama, to odraava angloameriki utjecaj u cijeloj postkomunistikoj regiji. Na sreu, zbog jake tradicije javnih
davanja, samo je u vrlo ogranienoj mjeri dolo do uvoenja socijalnih fondova koji
koriste retoriku razvoja temeljenog na potranji, ali koji, u stvarnosti, dodatno umanjuju
socijalna davanja. Kljuno je, dakako, osigurati da se o prijedlozima politika temeljito
raspravlja s obzirom na njihove dugoronije drutvene uinke i, napose, na nain
na koji one utjeu na odnose moi. Na kraju, jedino jamstvo za propitivanje procesa
neoliberalizma u Hrvatskoj je koalicija za mijenjanje prevladavajuih predodbi o razvoju
zajednice te za izgradnju aktivnog drutva blagostanja uz kvalitetna javna davanja. Za
aljenje je to su najaktivniji istaknuti NVO-i vie zaokupljeni vlastitim opstankom nego
ovim viim ciljem.
Literatura
AED, 2005, Poticanje razvoja civilnog drutva: Rezultati Programa potpore hrvatskim
nevladinim organizacijama (CroNGO), 2001. 2004., Zagreb: AED, http://www.aed.
hr/hr/dokumenti/prcd.pdf.
Anderson, M. B., W. Heinrich, S. Jackson i M. Wallace, 2004, The Do No Harm
Handbook, Cambridge, MA: CDA.
Bach, J. i D. Stark, 2004, Link, Search, Interact: The Co-evolution of NGOs and
Interactive Technology, Theory, Culture, Society, 21, str. 101-117.
Bagi, A., 2004, Womens Organizing in Post-Yugoslav Countries: Talking about
Donors u J. Gould i H. S. Marcussen, ured., Ethnographies of aid exploring
development texts and encounters, Occasional Paper, br. 24, str. 199-226, Roskilde:
IDS.
Bagi, A. i P. Stubbs, 2000, Civil Society Development Programme: An Independent
Evaluation, izvjee za CARE International, Bosna i Hercegovina i Hrvatska, http://
www.carecro.org/care/dok/CSD_report.doc.
185
Barnes, C. i N. krbi, 2004, Croatia NGO Assessment: Building upon Strengths

Performance and Partnership, zavrno izvjee, 30. oujka, Zagreb: USAID/Croatia.
Beblavy, M., 2001, Understanding the Waves of Agencication and the Governance
Problems They Have Raised in Central and Eastern European Countries, http://
www.oecd.org/dataoecd/7/51/2730547.pdf.
Burnell, P., 2000, ured., Democracy Assistance: International Co-operation for
Democratization, London: Routledge.
Chandler, D., 1999, Bosnia: Faking Democracy After Dayton, London: Pluto.
Chandler, D., 2002, Bosnia's New Colonial Governor, The Guardian, 7. rujna, http://
www.buzzle.com/editorials/7-9-2002-22083asp.
Chandler, D., 2003, Governance: the Unequal Partnership u W. van Meurs,
ured., South Eastern Europe: Weak States and Strong International Support,
str. 79-98, Opladen: Leske and Budrich, http://www.euintegration.nt/data/doc_
publications/257/0_Chandler.pdf.
Chandler, D., 2005, Srebrenica: Prolonging the wounds of war, Spiked, 20. srpnja,
http://www.spiked-online.com/Articles/0000000CAC9B.htm.
Crawford, G., 2005, Evaluating Democracy Assistance: The Inadequacy of Numbers
and the Promise of Participation u J. Holland i J. Campbell, ured., Methods,
Knowledge and Power: Combining Quantitative and Qualitative Development
Research, str. 205-218, London: ITDG Publications.
Dufeld, M., 2001, Global Governance and the New Wars: The Merging of
Development and Security, London: Zed Books.
Dufeld, M. i Waddell, N., 2004, Human Security and Global Danger: Exploring
a Governmental Assemblage, izvjee za ESRC New Security Challenges
Programme, University of Lancaster, Department of Politics and Inernational
Relations, http://www.lancs.ac.uk/fss/politics/people/dufeld/HumanSecurity(5).doc.
Gasper, D., 2004, Studying Aid: Some Methods u J. Gould i H. S. Marcussen,
ured., Ethnographies of aid exploring development texts and encounters,
Occasional Paper, br. 24, str. 45-92, Roskilde: IDS.
186
Gordy, E., bez datuma, CRDA and Civil Society in Serbia, rad pripremljen za
projekt Muabet Project, Brown University, http://www.watsoninsitute.org/muabet/
new_site/gordyWatsonreport1.pdf.
Gough, I., 2001, Globalization and Welfare Regimes: the East Asian case, Global
Social Policy, 1(2), str. 163-90.
Gould, J., 2004, Positionality and Scale: Methodological Issues in the Ethnography
of Aid u J. Gould i H. S. Marcussen, ured., Ethnographies of aid exploring
development texts and encounters, Occasional Paper, br. 24, str. 263-290, IDS:
Roskilde.
Hardt, M. i A. Negri, 2000, Empire, Cambridge, MA: Harvard University Press.
Hauser, F., 2002, Regional Policy in Croatia Opportunities and Challegnes,
prezentacija odrana na Okruglom stolu o regionalnoj politici 11. lipnja u Zagrebu,
http://biznis.infoforum.hr/Dokumenti/Regional_policy_in_Croatia.ppt.
Hauser, F., 2003, EC Support to Regional Development in Croatia, neobjavljeni
rukopis, studeni.
Kaldor, M., 1999, New and Old Wars: Organized Violence in a Globar Era,
Cambridge, MA: Policy Press.
Kondonis, H., 2005, Building the Capacity of Local Authorities and Promoting
the Participation of Local Communities in S/E Europe, rad prezentiran na
Meunarodnoj konferenciji o lokalnom razvoju i upravljanju u Srednjoj, Istonoj i
Jugoistonoj Europi u organizaciji OECD-LEED Trento Center for Local Democracy,
Trento, 6.-8. lipanj, http://www.oecd.org/dataoecd/56/10/35125491.pdf.
S. valjek, I. Teodorovi, ured., Proceedings of the 65th Anniversary Conference of
Merritt, J., 2003, Quick Impact, Slow Recovery?: Funders' Priorities and the Local
Realities, neobjavljeni rukopis.
Olivier de Sardan, J-P., 2005, Anthropolgy and Development: Understanding
Contemporary Social Change, London: Zed Press.
Pollitt, C., K. Bathgate, J. Cauleld, A. Smullen i C. Talbot, 2001, Agency Fever?:
Analysis of an International Policy Fashion, Journal of Comparative Policy Analysis
3(3), str. 271-290.
187
Pouligny, B., 2005, Conditionality and Ownership in Post-Dayton BosniaHerzegovina: Strengthening Local and International Accountability, rad prezentiran
na konferenciji International Conference for Bosnia and Herzegovina u organizaciji
Udruenja Bosna i Hercegovina, Geneva, 21. listopad, http://www.ceri-sciencespo.
com/cherlist/pouligny/bosnia.pdf
Pupavac, V., 2001, The End of Politics?: Therapy against Politics, rad prezentiran
na 51st Political Studies Association Conference, Manchester, 10.-12. travanj, http://
www.psa.ac.uk/cps/2001/Pupavac%20Vanessa.pdf.
Stubbs, P., 2000, Partnership or Colonialisation?: The Relationships between
International Agencies and local NGOs in Bosnia-Herzegovina u B. Deacon, ured.,
Civil Society, NGOs and Global Governance, GASPP Occasional paper 7, br.
23-31, Helsinki: STAKES, htpp://www.gaspp.org/publications/occasional%20papers/
GASPP7-2000.pdf.
Stubbs, P., 2003, International Non-State Actors and Social Development Policy,
Stubbs, P., 2005a, Beyond Technocratic Clientelism?: Mobilisation and Community
Development in SEE, rad prezentiran na konferenciji Annual International
Conference of the Osservatory on the Balkans, Trento, 10. listopad, http://www.
regione.taa.it/giunta/conv/balcani_2005/video_balcani/stubbs.wmv (video).
Stubbs, P., 2005b, Stretching Concepts Too Far?: Multi-Level Governance, Policy
Transfer and the Politics of Scale in South-Eastern Europe, South East European
Politics, VI(2), str. 66-87, http://www.seep-ceu.hu/archives/issue62/stubbs-pdf.
Stubbs, P., 2005c, Transforming Local and Global Discourses: Reassessing the
PTSD Movement in Bosnia and Croatia u D. Ingleby, ured., Forced Migration and
Mental Health: Rethinking the Care of Refugees and Displaced Persons, New York,
NY: Springer, str. 53-66, http://www.gaspp.org/people/pstubbs/27%20Trauma.doc.
Stubbs, P. i B. Soroya, 1996, War Trauma, Psycho-social Projects and Social
Development in Croatia, Medicine, Conict and Survival, 12, str. 303-314.
Tendler, Judith, 1997, Good Government in the Tropics, Baltimore, MD: Johns
Hopkins University Press.
Voipio, T., 2003, Finish Perspectives on the Role of the International Non-State
Actors in Policy Formation, Global Social Policy, 3(3), str. 359-364.
Wedel, J., 2004, Studying Through a Globalizing World: Building Method Through
Aidnographies u J. Gould i S. H. Marcussen, ured., Ethnographies of aid exploring
development texts and encounters, Roskilde University, IDS Occassional Paper, br.
24, str. 149-174, Roskilde: IDS.
188
Poglavlje 9 |
Irena oki, Nenad Starc i Paul Stubbs
Participacija u tranziciji: problemi i mogunosti

participativnih pristupa upravljanju stratekim
razvojem u Hrvatskoj 3 analize sluaja1
9.1. Stare prakse: ive i zdrave
Optimist bi mogao rei kako je hrvatska regionalna politika zapoela tranziciju te kako
je bogata povijest socijalistikog planiranja ostavila neka korisna iskustva i osigurala
odreenu razinu kulture planiranja. Pesimist bi mogao uzvratiti kako je pisanje zakona,
pa ak i programa, jednostavno te kako nedostaje mnogo uvjeta da bi se oni mogli
uspjeno primijeniti. Socijalistiko planiranje je bilo metodoloki loe zamiljeno. Prvih
deset godina tranzicije nije donijelo iskustvo praenja i vrednovanja, a odluke se jo
uvijek donose na stari, netransparentni nain.
Ovdje se oba gledita moraju uzeti o obzir, s napomenom kako se pesimistino
gledite moe poduprijeti s vie dokaza od optimistinog. Novo zakonodavstvo trai
programiranje u socijalnom i gospodarskom okruenju, prepunom razvojnih dokumenata
nazvanih stratekim programima, strategijama, ili dugoronim planovima.
Tijekom prolog desetljea, dokumenti su se pripremali na svim razinama, poevi od
nacionalne pa do razine lokalnih vijea2. Zajednika znaajka svih ovih dokumenata
jest da se ne primjenjuju i da se veinom ini kako postojeim institucijama do njih nije
stalo. Budui da razvojno programiranje zahtijevaju i nacionalno zakonodavstvo i EU,
aktualna praksa programiranja zahtijeva analizu.
Priprema programa razvoja opine obino poinje priznanjem kako uobiajeno
dnevno planiranje vie nije prihvatljivo i kako se razvojem opine treba upravljati.
Do ovog zakljuka uglavnom doe (grado)naelnik i/ili nekoliko lanova gradskog ili
opinskog vijea koji, u pokuaju da rijee problem, uglavnom zakljue kako im je
potrebna strategija. Kako bi razvio strategiju, (grado)naelnik trai kompetentnu osobu
ili instituciju koja bi mogla obaviti posao umjesto njega. esto ne moe nai nikoga u
opini te na kraju potrai nekog u jednom od regionalnih centara ili najee u Zagrebu.
S obzirom kako trenutano ne postoji institucija koja bi mogla pruiti odgovarajue
1
Rad je izvorno objavljen na engleskom jeziku pod naslovom Participatory Democracy: From Ideals to
Realities - the Lessons from Three Localities in Croatia u Local Innovations for Growth in Central and Eastern
Europe, 2007 OECD. Sva prava pridrana.
Izvjee o ljudskom razvoju u Hrvatskoj iz 2001. g. donosi izvjea o 104 dokumenta o nacionalnom
stratekom razvoju koji su pripremljeni za hrvatsku Vladu, razne javne slube i druge dravne institucije
od 1991. Proizvodnja se nastavila tako da se od 2001. pripremilo jo desetak dokumenata. Dokumenata o
stratekom razvoju na niim razinama takoer ima u izobilju. Vidjeti UNDP (2002).
189
vodstvo, (grado)naelnik koristi svoje osobne veze i/ili sluajno dobivene informacije
te naposljetku pronalazi nekog tko je voljan pripremiti strateki dokument. Ta osoba
moe biti konzultant ili neformalni tim konzultanata, ali isto tako i znanstveni institut,
jedan od pet dravnih ekonomskih fakulteta ili konzultantska tvrtka. U tijeku pregovora
koji slijede, (grado)naelnik i lanovi njegovog/njenog vijea izraavaju svoje razvojne
stavove i prijedloge, dok konzultanti rijetko otkrivaju metodologiju koju namjeravaju
koristiti i jednostavno kau kako se program moe i hoe pripremiti. Nakon potpisivanja
ugovora konzultanti posjeuju opinu, prikupljaju informacije, vode daljnje razgovore
s (grado)naelnikom, posjeuju opinske upravitelje i direktore vanih lokalnih tvrtki
te se vraaju u glavni grad. Nakon nekog vremena (treba otprilike 6 mjeseci za
pripremu dokumenta) strategija se zavrava i dostavlja opini uz koju ponekad slijedi
i prezentacija.
Primjer ovih dokumenata otkriva gotovo standardnu strukturu. Ovakav standardni
razvojni dokument poinje iscrpnim i informativnim izlaganjem trenutane situacije
poinjui s prirodnim znaajkama podruja i zavravajui s opisom opinskog
gospodarstva i socijalnih slubi. Podaci su esto nedovoljni za temeljitu analizu, ali
ovaj dio je ipak znatno bolji nego ostatak dokumenta. Smatra se da su razvojni ciljevi
razumljivi sami po sebi te ih se ne objanjava previe to dovodi do toga da se veina
njih moe primijeniti na bilo koju opinu u dravi. Kao posljedica toga, ne donose se
akcijski planovi u kojima se navodi tko to radi, u kojem vremenskom roku i za koliko
novca. Razvojne preporuke su openite i odnose se na opinsku upravu ili na neku
neodreenu viu razinu vlasti. U ovom zadnjem, esto vrlo kratkom poglavlju programa,
moe se nai lista elja koja ukljuuje izjave kao to su: treba poboljati podravajuu
infrastrukturu, treba osigurati uvjete za bri rast malih i srednjih poduzea i sl.
Takav pristup je nasljee socijalizma. Bez obzira koliko se ovaj pristup odbacuje na
seminarima za lokalnu upravu, on jo uvijek odreuje razumijevanje razvojnog procesa
i upravljanja njime. itav niz lokalnih razvojnih programa koji su pripremljeni tijekom
devedesetih nalikuju na svoje prethodnike iz sedamdesetih, pa ak i ezdesetih. Veina
programa iz devedesetih moe, dakle, posluiti kao opravdanje za odluke koje su ve
donesene, a ne kao dokumenti na temelju kojih se odluke tek trebaju donijeti.
Jedna od popratnih pojava ovog nasljea je nedostatak analize institucija. Institucije
nisu bile dobrodola tema istraivanja u socijalizmu, a oni koji su izraivali programe
paljivo su izbjegavali dovoenje u pitanje sposobnost i organizaciju onih koji su
donosili odluke. Nikad se nisu razvile vjetine za takvu analizu, a nedostatak iskustva
u analizi institucija osjea se jo i danas. Institucionalna ekonomika se jo uvijek ne
predaje na ekonomskim fakultetima, a programi koji navode razvojne mjere i dodjeljuju
ih unaprijed analiziranim institucijama iznimno su rijetki. Jo jedna popratna pojava
odnosi se na opinski proraun. Proraun se rijetko provjerava i gotovo ga se nikad ne
analizira kao dio razvojnog programa. ak i ako se u programu navodi koliko je novaca
190
potrebno za njegovu primjenu, takvo to ne postoji u opinskom proraunu te ostaje

nejasno odakle e se novac osigurati.
(Grado)naelnik i njegovo vijee dobivaju, dakle, dokument koji je od vrlo malo koristi.
Oni opet raspolau istim znanjem o tome to bi trebali uraditi kao i prije nego to je
strategija pripremljena. (Grado)naelnik se uskoro opet okree svojim hitnim dnevnim
problemima i nastavlja raditi ono to je i prije bio uzrok za traenje strategije. Dokument
ostaje neko vrijeme na radnom stolu te uskoro zavrava u ladici, kako se to obino
kae.
Strategije se na nacionalnoj razini pripremaju na slian nain. Izvritelji su ministarstva,
dravne agencije ili neka sektorska udruenja, dok na strani ponude sreemo one iste
konzultante koji se obino angairaju za proizvodnju opinskih strategija. Ugovori su
vei i ugovorno vrijeme moe prijei razdoblje od jedne godine. Meutim, ini se kako
je posljednja faza ista. Dobivene strategije nisu ni od kakve koristi, slino kao ni one
pripremljene za opine i upanije te je zadnje odredite opet ladica.
Razlozi zato se ova relativno beskorisna aktivnost i dalje nastavlja mogu se nai na
obje strane. Naelnici opina, upani i lanovi vijea/skuptina rijetko imaju znanje o
stratekom razvoju (ali istovremeno, oklijevaju osloniti se na savjetnike). Nedostaje
iskustva, a ni uprava nema dovoljno znanja te u pravilu ni motivacije za preuzimanje
takvog posla. Uz to, gospodarsko okruenje u kojem se opina treba voditi je u
previranjima i vrlo nepredvidivo te se ini da kao alat ostaje samo dnevno donoenje
odluka, vrsta kriznog upravljanja. Uprava na dravnoj razini je u ovom pogledu bolja,
ali je unato tome takoer preesto neuinkovita. Pokazalo se kako dravna uprava
nije u stanju proizvesti akcijske planove iz stratekih dokumenata, a kamoli strateke
dokumente primijeniti, pratiti i vrednovati. S druge strane, konzultanti koji su izradili
programe i strategije nisu u blizini kada se te strategije trebaju primijeniti. Ugovor istie
kada se dokument preda. Konzultanti naplate svoje honorare i odu, dok uprava ostaje
sama u trenutku kada su joj konzultacije najpotrebnije.
ak ni optimisti ne mogu tvrditi kako je takva izrada strategija ikad podrazumijevala
stvarnu participaciju u socijalizmu, ali ni u prvom desetljeu tranzicije. Socijalizam
je u Hrvatskoj nosio etiketu samoupravljanja, to je po deniciji podrazumijevalo
participaciju. Meutim, ta je participacija u veini sluajeva bila ktivna. U najboljem
je sluaju postojala kao ex post participativna javna rasprava u sluaju pripreme
prostornih planova. U sluaju pripreme takozvanih socio-ekonomskih planova
(opinskih, regionalnih ili nacionalnih) nikada se nisu razmatrala razvojna stajalita ili
razvojni interesi onih na koje se plan odnosio3. Smatralo se dovoljnim to to plan treba
3
Poslovne odluke u samoupravnim tvrtkama takoer se nisu donosile participativnim nainom. Ovo pitanje
zasluuje daljnju razradu i lanak puno dui od ovoga. teta je to istraivanje o bivem socijalizmu u
tranzicijskim zemljama nije in. Svjedoka uskoro vie nee biti, a izvori e se izgubiti.
191
usvojiti na opinskoj skuptini, odnosno od strane onih koji su na demokratski nain

dobili mandat za to. injenica da u jednostranakom sustavu demokratskom glasanju
prethodi nedemokratski izbor kandidata nije se smatrala relevantnom.
Prvo desetljee tranzicije u Hrvatskoj nije donijelo nikakve promjene. Nova nesocijalistika drava uspostavljena je viestranakim politikim sustavom koji je uvela
venua socijalistika drava, ali se participacija u politikom sustavu nije odrazila
na gospodarsko odluivanje. Razvojna praksa u kojoj se lista sudionika u socioekonomskom odluivanju svodi na (grado)naelnika, nekoliko lanova vijea i nekoliko
konzultanata teko se moe nazvati participacijom. Nakon gotovo pola stoljea
socijalizma u kojem je participacija ispisivana na zastavama i desetljea tranzicije
koja je vratila graanska prava, participacija se morala uvesti iz drava koje su se u
socijalistikim vremenima smatrale neparticipativnima.
9.2. Na scenu stupaju stranci

Ne bi bilo tono rei da su uzronici ovakvog razvojnog planiranja tijekom razdoblja
socijalizma bili uvijek domai. Ipak, do naglog je porasta vanjskih agencija i
konzultanata koji su htjeli intervenirati u lokalno razvojno upravljanje dolo poetkom
devedesetih kada se tranzicija poklopila s ratom i humanitarnom intervencijom.
Perspektiva odrivog razvoja nije bila dominantna u tim godinama, a participativni
pristup jo manje. Tonije, usredotoenost stranaca na humanitarnu pomo i pruanje
zatite dovelo je do dva kontradiktorna odnosa s lokalnim politiarima i donositeljima
odluka. Jedan je pristup bio ignoriranje, rad putem meunarodnih i lokalnih nevladinih
udruga, zaobilaenje ak i sredinje vlasti te, u biti, uspostavljanje usporednog sustava
pomoi i infrastrukture (Harrell-Bond, 1993)4. U drugom sluaju se suraivalo s
lokalnim vlastima, ali u kontekstu potrebe za brzom primjenom i trenutnim rezultatima,
ograniavanja konzultacija na mali broj monih politiara i koritenja poznanstava
kako bi se osiguralo da projekti ponu na vrijeme i da se postignu rezultati. Izvanjska
potreba da se stvari obave na jednostavan nain uskladila se s unutranjim naglaskom
na neformalnom i na mogunosti da se nedae okrenu u vlastitu prednost.
Prema kraju devedesetih razvili su se sloeniji odnosi izmeu onih koji su programe
naruivali i onih koji su ih primjenjivali, usredotoeni na dugorona pitanja gospodarskog
i socijalnog razvoja, demokratizaciju i izgradnju kapaciteta. U mnogim sluajevima
ispostavilo se kako su to tek nove etikete na starim proizvodima, s donatorima, dravnim
i lokalnim politiarima i izvriteljima koji su se usuglasili da mnotvo projekata predstave
uspjenima bez ikakvog znaajnog uinka na institucionalne prakse, a zapravo
ni na dobrobit ireg stanovnitva. Rasla je koliina dokumenata u ladicama, gotovo
4
Vladin Ured za nevladine udruge koji je osnovan da bi ovo uredio proradio je tek 1998. Povelik broj stranih
donatora i agencija ga i dalje izbjegavaju.
192
se udvostruavajui jer su se sada programi obavezno predstavljali na dva jezika, s

hrvatskim prevoditeljima i posrednicima, naroito onima koji su priali udan jezik zvan
projektni engleski, a koji su doivljavali popratni rast svoje vanosti i vrijednosti.
Usprkos velikom pritoku vanjskih strunjaka i znaajnom pritoku novca, iako je vei dio
istjecao jednako brzo natrag u depove stranih konzultanata i u vezanu prirodu nekih
infrastrukturnih investicijskih klauzula, malo toga se istinski promijenilo u smislu dobre
prakse - a jo manje se napravilo u smislu novog diskursa ili prakse koja bi spojila
hrvatsku praksu i okolnosti i najbolja meunarodna iskustva. Strani modeli i okviri5
prenosili su se u glavama stranih konzultanata putem vjetih lokalnih posrednika te
presaivali u hrvatsko tlo, samo da bi uvenuli i izdahnuli ili se pretvorili u hibrid potpuno
razliit od autohtone biljke.
Mala skupina upuenijih u lokalna zbivanja brzo je nauila odreenu situacijsku logiku
kako itati i odgovoriti na molbu za pomo; kako govoriti razliitu istinu razliitoj publici;
kako razumjeti razliite interese i kljuna ovlatenja niza meunarodnih agencija koje
esto rade s vie identiteta i promjenjivih organizacijskih oblika (lokalno-meunarodno;
javno-privatno; formalno-neformalno; dravna agencija akademska institucija
nevladina udruga konzultantska tvrtka). Radionice i studijska putovanja postale su
tehnologije po izboru nove razvojne elite zauzimajui svoje mjesto uz studije izvedivosti,
logike okvire i evaluacijska izvjea temeljena na dvojbenim pretpostavkama i
interesima odreenih skupina. U tom su procesu dvojnosti - modernog/tradicionalnog;
urbanog/ruralnog; strunog/iskustvenog; sredita/periferije i naprednog/nerazvijenog,
koje su ve postojale u prijanjem razdoblju, sada proirene i reproducirane u novim
oblicima. Svi sudionici, donatori, izvritelji, lokalni i dravni politiari, znanstvenici,
nevladine udruge i dr. dobro su igrali svoje uloge, drali su se scenarija, nikada nisu
govorili gdje im nije bilo mjesto. S vremenom je igrokaz postao predvidiv, rutinski i
rijetko je kad, ako ikad, imao publiku, a kamoli publiku koja bi bila motivirana sama se
popeti na pozornicu, poeti glumiti i mijenjati stvari.
9.3. U vlastitom ritmu: novi konteksti, nove inicijative

Nakon gotovo desetljea ovakve prakse neto se ipak promijenilo. Kao i sve takve
promjene, ispoetka su bile jedva vidljive. U retrospektivi njihovi uzroci su i kontekstualni
i sluajni. Kontekstualno, kraj rata u Hrvatskoj i uspostava punog suvereniteta doveli su
do zatopljenja meunarodnih odnosa i postupne normalizacije politikog drutva. Kraj
desetljea vladavine jedne politike stranke u viestranakom sustavu 2000. godine i
izgradnja konsenzusa oko politikog cilja lanstva u EU omoguili su postavljanje pitanja
5
Uglavnom, ovi modeli i okviri nisu bili iz susjednih zemalja sa slinim problemima, ve su ih pripremali agenti
iz razvijenih zemalja, a izvorno su se primjenjivali u nerazvijenim zemljama. Na esti vapaj Hrvatska nije
Afrika, moglo se odgovoriti sloenijom frazom da u ovom smislu, ni Afrika nije Afrika.
193
razvoja, iako u kontekstu znaajne demografske promjene, sve vee nejednakosti

u prihodima te u ljudskom i socijalnom kapitalu. Interno, retorika decentralizacije i
supsidijarnosti jaala je uz nastavak centralizacije drave te uz znaajan otpor politike
i uprave prema reformi.
Eksterno, promijenile su se teme i priroda pomoi. Pomo je konano postala dugorona,
vie usmjerena na razvoj, a temeljila se na gradnji partnerstva za institucionalnu
promjenu. Velike potpore uz paralelnu proviziju postale su prolost, a umjesto toga
kombinacija zajmova i vanjskih savjetnika poela se znaajnije povezivati s unutarnjim
sudionicima u sklopu ministarstava, novoosnovanih agencija i nedravnih sudionika.
Nove kljune rijei postale su regionalni i lokalni razvoj, mala i srednja poduzea,
klasteri, mobilizacija zajednice, socijalno zagovaranje i stvaranje prihoda.
Unutar ovoga prvi put se stvorio prostor za jai naglasak na planiranju stratekog
razvoja.
Uz to, devedesetih se dogodio znaajan pomak unutar vodeih razvojnih agencija s
naglaskom na upravljanju, institucionalnoj promjeni, sudjelovanju nositelja interesa
i iznad svega na participaciji. Posljednji se pojam preselio s margine pojedinih
naprednih meunarodnih nevladinih udruga i socijalnih pokreta da bi postao sredinji
dio retorike, i donekle stvarnosti, programiranja od strane Svjetske banke, USAID-a
i tako dalje. Naravno, u samom procesu participacija je izgubila onu radikalnu
konotaciju koju je nekad imala (Mosse, 2001: 17). Oito, neto se kritinosti izgubi
kada jedna od glavnih poruka mnogih prirunika i alata koji su slijedili ovaj ulazak
u dominantni diskurs kae kako je sudjelovanje graana upravljaki alat i doprinosi
boljoj uinkovitosti upravljanja (Urban Institute, 2003: 5). Meutim, injenica da je
participacija ula u dominantni govor i prakse dovela je do promjene u nainu na koji
su se projekti povezivali s lokalnim vlastima, s daleko veim naglaskom nego ranije na
procese promjene, transparentnosti i odgovornosti.
Rast svojevrsne kognitivne europeizacije6, u kojoj se vizija Europe posveena
regionalnom razvoju ispreplela s praktinim dojmom da e, ukoliko dobro odabere,
Hrvatska moi znatno iskoristiti fondove i programe EU, doveo je ipak u konanici do
razliite grupe projekata i obveza. Vano je rei da se sama EU, nauivi lekciju iz
istonoeuropskog pristupnog procesa, poela usmjeravati na Hrvatsku manje u smislu
rekonstrukcijskih, a vie u smislu razvojnih programa (Hauser, 2003).
Mali broj projekata radio se vie u smislu eksibilnog programiranja, pravog partnerstva
izmeu malog broja vanjskih sudionika i razliitih unutarnjih nositelja interesa, i znaajno
vie u smislu procesne orijentacije. U tom se smislu, umjesto opsesije uspjenim
ishodima, naglaavalo uenje kroz rad i vanost promiljanja i stvaranja mehanizama
6
Kognitivna europeizacija je ugraivanje diskursa Europske Unije ... u nacionalni ... diskurs, sklonosti i
elje (Guilln i lvarez, 2004: 298).
194
povratne informacije. Svi su se projekti usredotoili na lokalnu samoupravu koja

se doimala najpovoljnijim okruenjem za takve pokuaje. Jedan takav program
pokrenut je u suradnji njemake agencije GTZ i Ekonomskog instituta, Zagreb (EIZ).
Zapoeo je 2000. godine s ciljem graenja lokalnog kapaciteta za razvojno planiranje,
uvodei participativni pristup lokalnom razvojnom planiranju i irenje odgovarajue
metodologije s jedne strane te poseui za sve veim brojem lokalnih konzultanata s
druge strane. Tijekom sljedee tri godine, relativno mala skupina hrvatskih i njemakih
strunjaka napravila je mali broj pilota lokalnih stratekih razvojnih programa, objavila
je odgovarajue smjernice, izradila internetski portal7 i odrala brojne seminare i
radionice. Skupili smo donekle intenzivno iskustvo koje se dijelom ticalo i participacije,
o emu ovdje raspravljamo, no nikako se ne pozivajui na objektivnost kakvu bi,
primjerice, imali u sluaju nepristranog promatranja zabiljeenih procesa.
9.3.1. Grad Virovitica

Poetkom 2001. godine GTZ i EIZ bili su u potrazi za prvom opinom ili gradom za
koji bi pripremili strateki program razvoja. Naposljetku su se obratili gradonaelniku i
nekolicini lanova Gradskog vijea Grada Virovitice8. Strunjaci GTZ-a i EIZ-a predloili
su pripremu stratekog programa razvoja na novi participativni nain naglaavajui
injenicu da e troak izrade programa biti pokriven i traei slubenu izjavu o spremnosti
gradskih struktura da se posvete takvom pokuaju. Suoeni s ponudom koju nisu imali
razloga odbiti9, Gradsko vijee je odluilo o pripremi programa te ponudilo pomo u
smislu prikupljanja podataka i organizacijskih pitanja. U veljai 2001. godine GTZ i EIZ
traili su, i naposljetku angairali, malu skupinu gradskih rukovodilaca i strunjaka iz
upanijskog zavoda za prostorno planiranje i dogovorili pripremu odvojene strukturne
analize gradskog gospodarstva, socijalnih slubi, sustava zatite okolia, mehanizama
prostornog planiranja i institucija odgovornih za razvojno upravljanje. Potpisnici ugovora
zapoeli su svoju analizu u oujku, a do rujna su ispunili svoje zadatke.
U listopadu 2001. godine predstavnici interesnih skupina koje su imenovane tijekom
analize pozvani su na dvije radionice gdje se do razvojnih problema i ciljeva dolo
na zbilja participativni nain. Radionice su poluile drutveni uspjeh, svi su
aktivno sudjelovali u raspravama, a lista ciljeva do koje su sudionici doli bila je
prilino uvjerljiva. Meutim, nisu sve interesne skupine imale svog predstavnika na
radionicama. Velike lokalne tvrtke, osoblje zdravstvene zatite i lanovi sudske vlasti
nisu imali svoje predstavnike te se do njihovog miljenja trebalo doi putem intervjua i
procjena lokalnih strunjaka. Do prosinca 2001. godine zavren je akcijski plan koji je
7
Vidjeti http://www.regio-hr.com.
Grad s 22.500 stanovnika.
Svaka pomo izvana je dobrodola bila je mantra koja se esto koristila tih dana.
195
sadravao dugu listu mjera koje su se temeljile na ciljevima deniranim na radionicama,

ukljuujui i nacrt programa za razdoblje od 2002. do 2005. godine. Javna rasprava
poela je 17. prosinca 2001. godine i trajala do 15. sijenja 2002. godine. Pristigao je
mali broj komentara, izmjena i dopuna koje su strunjaci GTZ-a i EIZ-a razmotrili, pa
je nacrt bio spreman za usvajanje do kraja sijenja 2002. godine. Dana 18. veljae
2002. godine Gradsko vijee Virovitice usvojilo je program i zaduilo gradonaelnika
za njegovu provedbu. Akcijski plan za 2002. godinu sadravao je sve informacije koje
bi gradonaelnik i njegov tim mogli trebati za poetak primjene programa: za svaku
mjeru denirana je odgovorna institucija, utvreni su prioriteti i vremenska razdoblja,
procijenjen je potreban proraun.
Nikada, meutim, nije dolo do primjene programa. Uz to, gradonaelnik je bio prisiljen
dati ostavku nakon nekoliko mjeseci to je dovelo do za Hrvatsku uobiajenog domino
efekta kada je vie od polovine rukovoditelja koji su sudjelovali u pripremi stratekog
programa dobilo otkaze. Novi gradonaelnik doveo je svoje ljude, ali nije pokazao
nikakav interes za program. Kada su GTZ i EIZ posjetili gradsku vlast 2002. godine i
2004. godine, bilo je jasno da nema nikakvog napretka. Program su dobro zapamtili
oni koji su sudjelovali u njegovoj pripremi, ali novi zaposlenici nisu znali niti u kojoj je
ladici program pospremljen. Vlasnitvo nad programom, kategorija za koju su jamili
strani konzultanti, nije postignuto. Lokalni politiari uglavnom su poinjali sastanke sa
strunjacima GTZ-a i EIZ-a istom reenicom: Va program...
9.3.2. Grad Samobor

Imajui na umu iskustvo s Viroviticom, strunjaci GTZ-a i EIZ-a odluili su priekati
inicijativu potaknutu potranjom radije nego prilazak drugom gradu ili opini. Nije trebalo
dugo ekati. U studenom 2001. godine Gradsko vijee Samobora osnovalo je razvojno
vijee od 15 Samoboraca sa zadatkom osmiljavanja razvojne strategije. U sijenju
2002. godine veina aktivnih lanova vijea kontaktirala je Sredinji dravni ured za
razvojnu strategiju gdje su doznali o nedavnim pokuajima GTZ-a i EIZ-a i kontakt je
uskoro ostvaren. Dogovorena je suradnja u kojoj su Samoborci trebali imati aktivnu ulogu
u analizi gradskog gospodarstva, socijalnih slubi, zatite okolia, prostornog planiranja
i razvojnih institucija, dok su strunjaci GTZ-a i EIZ-a preuzeli ulogu metodolokih
koordinatora i ex-ante ocjenjivaa. lanovi Vijea plaeni su iz gradskog prorauna i
analiza je zapoela ve u sijenju 2002. godine. Analiza je dovrena poetkom oujka
2002. godine tako da su radionice odrane krajem mjeseca. Bile su jo uspjenije nego
one u Virovitici, ali i bolje posjeene i pune informacija o projektima u tijeku. U ovoj je
fazi ve bilo oito da dobro razvijeni grad ne poinje od samih poetaka, ve da treba
samo bolje organizirati svoje razvojne aktivnosti. Rasprava o mjerama zapoela je u
oujku, a zavrila u kolovozu 2002. godine nacrtom programa razvoja za razdoblje od
2002. do 2012. i akcijskim planom za razdoblje od 2002. do 2004. Dana 6. rujna 2002.
196
godine zapoela je javna rasprava s predstavnicima lokalnih vijea, plakatima, tjednim

razgovorima na radiju i kopijama nacrta po cijelom gradu. Rasprava je zavrena 25.
listopada, a strunjaci i lanovi vijea dobili su pozamanu hrpu pisanih komentara i
prijedloga. Krajem studenog 2002. godine najprije Poglavarstvo, a zatim i Gradsko
vijee usvojili su strateki program razvoja zajedno s proraunom za 2003. Dva mjeseca
kasnije inilo se kako e gradonaelnikova ostavka zaprijetiti primjeni programa, ali se
uskoro pokazalo kako je gradska uprava ipak zapoela s primjenom mjera. U ljeto 2003.
godine sporadini sastanci s naelnicima raznih gradskih odjela otkrili su kako se dvije
treine programskih mjera primjenjuju. Pokazalo se kako se skoro 80 posto svih mjera i
projekata poelo primjenjivati ve u 2002. godini te kako je program pohvaljen kao prvi
razvojni dokument koji je uspio obuhvatiti sve to se dogaalo u gradskim upravama,
javnim slubama i u pripadajuih etrdesetak lokalnih odbora.
Samoborci nikad nisu puno raspravljali o strukturi provoenja programa. Pretpostavljalo
se da e postojee uprave i javne slube znati to treba raditi. Oni su doista posjedovali
program. No, to se tie politiara, inilo se da novi gradonaelnik ne mari za program
kao njegov prethodnik, iako je oporba svakako marila. Nekoliko napada i potraivanja
ostavki koje su se ule na sjednicama Vijea u 2003. godine temeljili su se na tvrdnji o
neuspjehu onih na vlasti da primijene ovaj ili onaj element programa. U radu velikih
tvrtki nije bilo ni najmanje naznake da su program proitale, a kamoli ga primijenile.
Kao u Virovitici i bilo gdje drugdje gdje su se strunjaci GTZ-a i EIZ-a ukljuili u
lokalni razvoj, oni koji su odgovorni za veinu zapoljavanja, veinu gradskog BDP-a
i najee za najvei dio unitavanja okolia nisu sudjelovali ni u emu. U Samoboru
je, primjerice, ovo bilo naroito vidljivo jer je jedna vana tvrtka koristila svoje kontakte
kako bi osigurala da se elementi programa koji su bili u suprotnosti s njenim interesima
nikad ne primijene.
9.3.3. Otona opina olta i drugi otoci

Tim GTZ-a/EIZ-a pristupio je jo jednoj hrvatskoj opini, ali je kontekst bio prilino razliit.
Radilo se o Opini olta, dok je kontekst, naime, utvren Nacionalnim programom
razvitka otoka (Starc, Katelan-Macan i urlin, 1997) koji je Hrvatski sabor usvojio
1997. godine te Zakonom o otocima (NN 34/99). Zakon propisuje pripremu programa
odrivog razvoja otoka za 26 hrvatskih otoka/skupina otoka i 14 dravnih programa
za otoke, kao i godinji program za otoke koji sadrava podatke za prijedlog dravnog
prorauna za sljedeu godinu. Struktura koju zadaju programi odrivog razvoja otoka
i dravni programi za otoke podrazumijevaju cjelovite odnose odozdo prema gore
(bottom-up) i obrnuto (top-down) te nalikuju na ROP i sektorske operativne programe
(SOP) koji su postali gotovo obavezni razvojni dokumenti EU. Ova struktura bila je
dovoljno atraktivna da se GTZ i EIZ u nju ukljue pa su istovremeno pristupili opini i
ministarstvu nadlenom za regionalni i otoni razvoj.
197
Ministarstvo i opina su se sloili da se prvi program odrivog razvoja otoka pripremi za

otok oltu. Strunjaci GTZ-a i EIZ-a posjetili su otok prvi put u travnju 2001. godine, ali
su morali priekati jo mjesec i pol jer je naelnik koji se sloio s pripremom programa
izgubio opinske izbore. Krajem svibnja 2001. godine, nakon izbora, novi je naelnik
spremno prihvatio program te je grupa strunjaka zapoela analizu u lipnju 2001.
godine. Pronaen je strunjak za prostorno planiranje na otoku te je s njim potpisan
podugovor. Ostali su strunjaci morali doi iz Splita i Zagreba. Analiza je zavrena u
rujnu 2001. godine te je pripremljena uobiajena prezentacija izvjea o gospodarskom
i socijalnom planiranju, kao i izvjea o planiranju zatite okolia i prostornom
planiranju. Radionice su odrane krajem rujna 2001. godine kada su predstavnici
otonih interesnih skupina, kao i predstavnici nadlenog ministarstva, raspravljali o
problemima te denirali razvojne ciljeve i razvojnu viziju. Zaposleni strunjaci i naelnik
radili su na mjerama do prosinca 2001. godine i 22. prosinca 2001. godine zapoela
je javna rasprava. Rasprava je zavrena 15. sijenja 2002. godine do kada je pristiglo
samo nekoliko komentara pa su strunjaci mogli lako pripremiti konani nacrt. Dana 27.
sijenja 2002. Opinsko vijee usvojilo je program za razdoblje od 2004. do 2007. te ga
je proslijedilo ministarstvu na daljnje postupanje, a naelnik je zapoeo s primjenom
programa. Daljnje postupanje znailo je usvajanje programa od strane Vlade RH, to
bi oltanski program odrivog razvoja uinilo prvim programom kojeg bi usvojile dvije
upravljake razine i koji bi predstavio pristup odozgo prema dolje i obrnuto u praksi.
Ovo se i dogodilo, ali tek 22 mjeseca kasnije, dana 21. studenog 2003. g. Novi
zaposlenici u nadlenom ministarstvu, koji su zamijenili stare nakon izbora u sijenju
2004. godine, reagirali su neto bre i imenovali posebnog upravitelja za provedbu
prvog programa odrivog razvoja otoka. Provedba je zapoela s potekoama te se
uskoro i zaustavila. Za razliku od imenovanog upravitelja koji nije uradio nita, naelnik
je pokuao sve to je mogao te se tako nastavila uobiajena praksa posjeivanja
Zagreba i traenja novca za razvoj.
No, vlasnitvo oltanskog programa odrivog razvoja otoka preneseno je iskljuivo na
opinskog naelnika. Ostatak otoana koji su pohaali radionice, kao i devet postojeih
otonih opinskih slubenika, bili su potpuno odvojeni od bilo kakve provedbe
programa. Takoer, provedba je prvog hrvatskog programa odrivog razvoja otoka
ila vrlo sporo. Sastanci s naelnikom 2003. i 2004. godine pokazali su da se mjere i
projekti programa provode daleko sporije nego to je predvieno i bez nune dravne
potpore. Tijekom svih ovih godina samo je jedna velika otona tvrtka poveavala svoje
hotelske kapacitete, no bez ikakve veze s programom. Nije ni potrebno spomenuti
kako predstavnici te tvrtke nisu nikada pohaali radionice niti su ikada sudjelovali u bilo
kojem drugom aspektu stratekog razvojnog programa.
198
9.4. Preliminarni zakljuci

Tijekom tri godine pokuaja predstavljanja poboljanog razvojnog planiranja u
Hrvatskoj promatrali smo itav niz aspekata. Najvie obeava injenica kako je veina
strunjaka, i onih zaposlenih od strane strunjaka, brzo uila i dobro usvojila elemente
nove metodologije. U proljee 2004. godine ministarstvo nadleno za razvoj otoka
potpisalo je ugovor s osam konzultantskih tvrtki za pripremu preostalih 25 programa
za odrivi razvoj otoka. S obzirom da je navedenim tvrtkama ovo bilo prvo iskustvo te
vrste, zadatak je obavljen prilino uspjeno, a broj sposobnih konzultanata znaajno
je porastao.
Dok su se hrvatski konzultanti, (grado)naelnici i svi ostali ukljueni u pripremu
programa osjeali prilino ugodno prilikom analize, participacija koju su predloili
strani konzultanti predstavljala je novi problem. Ponuena je kao dio cjelovite razvojne
metodologije i, kao pristup, izgledala neupitno. Postalo je jasno da bilo koji demokratski
pristup stratekom razvojnom odluivanju nuno vodi do ideje kako nitko ne bi trebao
odluivati osim naroda. Participacija, dakle, osigurava minimalni razvojni konsenzus,
to je najmanje to se moglo oekivati od sustava koji je zamijenio socijalizam. Kao
metodoloki alat, participacija je ponuena u obliku okupljanja predstavnika interesnih
skupina (koji se sada nazivaju dionicima) kako bi se dolo do razvojnih problema i
ciljeva. Meutim, ova tri pilot programa otkrila su neke potekoe i dosta problema,
posebice kod upotrebe alata.
9.4.1. Pilot programi koji su se prouavali

Radionice koje su se odravale za vrijeme pripreme programa doista su osvjeile
postojei nain izrade razvojnih dokumenata. Svaka pojedina radionica otkrila je
sposobnost lokalnog stanovnitva da se nosi s razvojnim problemima i predloi
rjeenja. Ovaj uspjeh, meutim, pratili su i neki nedostaci. Prvi nedostatak koji je bio
oit na samom poetku bio je slab protok informacija meu svima koji su bili ukljueni
u razvoj programa, kao i injenica da je postojea komunikacijska kultura neprikladna.
Sudionici su obavijeteni o vezama i mehanizmima povratne informacije koji bi trebali
postojati izmeu analize i formulacije problema, izmeu formulacije problema i naina
formulacije ciljeva i tako dalje, no vrlo se malo tih informacija irilo dalje i koristilo.
Ovo se dogodilo prvenstveno jer se postojei pristup razvojnom planiranju oslanja
na ve prihvaene, gotove ciljeve koje nitko ne dovodi u pitanje pa analiza poglavlja
programskog dijela predstavlja informaciju itatelju, a ne temelj za formulaciju problema
i ciljeva. Sudionici su, dakle, navodili ciljeve bez analize, formulirali su mjere neovisno
o cjelokupnom razvojnom kontekstu do kojeg se dolo na radionicama i tako dalje, dok
su konzultanti i dalje donosili primjerke analitikih radova pod pretpostavkom da e ih
se proitati sustavno i kritiki. Sudionici su ponekad inzistirali na svom scenariju, bez
199
obraanja previe panje na prijedloge drugih sudionika, ak i kada su predloene

mjere bile meusobno iskljuive ili kada je isti novac bio namijenjen za nekoliko razliitih
projekata.
Ovo je dovelo do toga da rezultati radionica budu nevjerodostojni. ini se kako
radionice garantiraju lokalni karakter svakog problema i cilja koji je naveden te kako
je sve spomenuto zaista problem koji moda ak moe uzrokovati izmjene i dopune
prijanje analize. Meutim, radionice ne garantiraju da e svi problemi proizali iz
analize biti navedeni. Nadalje, obratilo se malo ili nimalo panje injenici da moda
nisu prisutne kljune interesne skupine. Ako se odreeni predstavnici ne pojave na
radionici, njihov se nedolazak rijetko komentira, a kamoli nadoknauje. Kada nedostaju
neki znaajni predstavnici kao to se dogodilo s tvrtkama i institucijama zdravstvene
zatite rezultati su radionice vrlo upitni. Kao alat, radionice su nune, ali ne i dovoljne.
Opasnost fetia radionica kojim se i samo okupljanje ljudi za raspravu proglaava
uspjehom, ozbiljan je problem u izradi razvojnih programa na participativan nain.
Usprkos dosadanjem koritenju termina, neki od predstavnika pojedinih interesnih
skupina takoer su bili skloni ostvarivati vlastite planove, odnosno pokazali su se ili
nesposobnima ili nevoljkima ostvarivati ire interese skupine koju su predstavljali, a
kamoli raditi kompromise, rjeavati sukobe i graditi saveze. S druge strane, izbor ovih
predstavnika uglavnom je obavljao (grado)naelnik te tako iskazivao svoju mo.
Nedostatak iskustva u ovom podruju konzultante je nagnao da vjeruju u proces
radionica, pa se nisu bili voljni mijeati.
Predviene slabosti institucionalnih analiza pokazale su se jo vie ograniavajuima
nego to se oekivalo. Hrvatski konzultanti inili su se neiskusnima u institucionalnim
analizama te nisu mogli prenijeti mnogo znanja nevjetim lokalnim strunjacima koji
bi tu analizu zatim proveli. Nije se analizirao stvarni proces donoenja odluka, kao ni
struktura moi formalnih i neformalnih linija odgovornosti, a poglavlja o institucionalnoj
analizi svedena su na opise raznih nadlenosti i prerogativa preslikanih iz raznih lokalnih
propisa i statuta. Jedan od najvanijih elemenata, jaz izmeu (grado)naelnika koji
preuzimaju razvojne zadatke i odravaju vanjske kontakte s jedne strane i opinskih
slubenika iji se posao svodi na svakodnevne rutinske zadatke s druge strane,
potpuno je previen u svim programima. Na otoku olti je to dovelo do krivog zakljuka
o sudjelovanju slubenika u kasnijoj fazi provedbe programa.
Sadraj analize bio je daleko iri i bolje strukturiran nego kod uobiajenih hrvatskih
proizvoda te vrste, ali mu je jo uvijek nedostajala preciznija analiza dionika. Nije se
analizirao utjecaj dionika, njihova vanost u odluivanju i njihova voljnost i mogunost
sudjelovanja u programima, to je dovelo do problematinih posljedica vezanih uz
rezultate radionica i programa. U biti, dionici su samo navedeni te su svima poslane
iste pozivnice. Ova lana jednakost oito je bila nepoticajna za neke vane dionike.
200
Usmjerenija analiza bi predvidjela da neki kljuni dionici nee doi ukoliko im se ne

pristupi drugaije.
Ve smo primijetili problem raskoraka izmeu politikih interesa i lokalne uprave.
Uloga lokalnih politiara i problematina, pretjerana politizacija njihovih interesa za
razvojne programe takoer je imala vane, premda nepredviene, posljedice. U
svakom pojedinom pilot programu pojedine politike gure, s namjerom personalizacije
moi, slijedile su vlastite interese i koristile su pripremu i usvajanje programa za svoje
kratkorone politike ciljeve. Meutim, ni u jednom se sluaju politiki zamah nije
nastavio nakon usvajanja programa budui da nije bilo znaajnije politike slave kao
posljedice uspjene provedbe programa. Dakle, nigdje se nije spomenula sloenost
odnosa izmeu osobne moi, politikih povoljnih prilika i interesa i birokratskih
imperativa lokalnih dravnih slubenika, a kamoli razliito trajanje politikog i
birokratskog preivljavanja.
9.4.2. Deniranje participacije

Kada se promisli, jasno je da su stranci donijeli participaciju u hrvatski strateki
razvoj kao samorazumljivu kljunu rije koja se nije podudarala s praktinim iskustvom
u Hrvatskoj. Socijalistiko nasljee ili nije obuhvaalo participaciju ili je, utoliko to
je imalo retoriku participacije, dovelo do negativne konotacije pri ponovnoj upotrebi
izraza. Nadalje, u kontekstu rata i obnovljene centralizirane vlasti, uz retoriko traenje
ujedinjenja naroda, ali s rijetkom praksom participativne demokracije, pojam se nije
mogao ni interno obnoviti.
U ovoj kontaktnoj zoni konceptualnog uvoza-izvoza (Clifford, 1997) nije bilo
zajednikog razumijevanja participacije, a kamoli nijansirane denicije, osim one
trivijalne participacija znai da bi svatko trebao sudjelovati u razvojnom procesu, ili
simplistike - participacija se postie putem nekoliko radionica.
Druga gruba dihotomija takoer je proizala iz ovog procesa - ona izmeu kulta
strunjaka s jedne strane i umanjivanja strunosti s druge strane. Nadalje, vanjski
strunjaci nisu promiljali svoj poloaj, ulogu i interese smatrajui kako se nalaze
izvan procesa iako su, jasno bez obzira jesu li to u potpunosti izabrali ili ne, bili unutar
procesa.
esto se, nadalje, nije razlikovalo naelo participacije s jedne strane i pragmatinih
rezultata s druge. Potreba razlikovanja razliitih vrsta participacije (moda u smislu
hijerarhijske ljestvice sudjelovanja kako ju je prvotno zamislila Arnstein, 1969) kako bi
se zatim razliite vrste primjenjivale na razliite dionike i razliite faze razvoja programa
uila se kroz praksu, a ne unaprijed. Sosticiranija analiza dionika i institucija kljuan
201
je, dakle, preduvjet za utvrivanje potekoa za uinkovitu participaciju, odnosno za

smanjenje rizika neprilinog utjecaja pojedinih dionika u svakoj fazi: pripreme, usvajanja
i primjene programa.
Participacija je, dakle, vie od jedne ili dvije radionice. Ona podrazumijeva rigoroznu,
trianguliranu, viestranu metodologiju, ukljuujui intervjue, ankete, fokusne grupe,
neprestani dijalog i promiljanje svake faze. Sveobuhvatni razvoj je, dakle, proces
u kojem ne dominira niiji interes i u kojem se razliiti, ponekad sukobljeni, interesi
imenuju, obrauju i rjeavaju. Ako se ovo dogodi tako da ak i oni koji gube ponude
stupanj sudjelovanja i uvide da je proces poten, onda je razdvajanje moi legitimno
i nuno. Oblikovanje participativne vlasti u kojoj razliite interesne skupine otkrivaju
probleme i deniraju ciljeve, u kojoj se konzultira cijela zajednica, u kojoj razni strunjaci
i profesionalci deniraju prijedlog potencijalnih mjera, u kojoj slubenici provode politike
na najuinkovitiji mogui nain, a politiari podupiru programski razvoj u svim fazama,
aktivno sudjeluju u primjeni i snose politike posljedice, moda je realistiniji, a ipak
dovoljno ambiciozan cilj takvih programa.
Uz participaciju, druga kljuna rije je, dakle, osnaivanje koje iziskuje sosticirano
razumijevanje moi ne kao materijalne imovine, ve kao skupine sloenih drutvenih,
politikih i gospodarskih odnosa kojom se treba baviti i s kojom treba raditi na
jednako nijansirani nain. Bez toga, strateki program razvoja moe uvrstiti status
quo, nagraditi najrjeitiju skupinu, ve razvijene i obuene opine. Preveliki naglasak
na traenju promjene odnosa moi moe dovesti u pitanje provedbu programa,
gubitak vjerodostojnosti i ponovnu uspostavu neformalnih, neodgovarajuih metoda
i mehanizama.
9.4.3. to treba uiniti?

Ovaj rad ne nudi rjeenja, nego intenzivnim bavljenjem pojedinim sluajevima pokuava
naglasiti vanost uenja kroz rad i razvoj srednjih (mid-range) koncepata, teorija i
praktinih putova temeljenih na specinim sluajevima i kontekstima. to treba uiniti
ili, bolje reeno, to se moe uiniti u smislu unapreenja razvojne upravljake prakse
u Hrvatskoj moe se zakljuiti iz dosada nauenih lekcija. Moemo ih ukratko saeti.
Prvo, trebaju se poticati razliite vrste participacije razliitih dionika, u razliitim fazama
razvojnog programa. To, meutim, ne znai da se moe ukljuiti i iskljuiti kako se kome
prohtije - participacija treba biti trajna putem procesa pripreme, konzultacije, usvajanja
i primjene programa. Ovdje je korisna upotreba razvojne matrice za razumijevanje
odnosa izmeu dionika i faza.
202
Drugo, programi koji potiu participaciju mogu premostiti i transformirati jaz izmeu
(prevelike)politizacije i (prevelike)birokratizacije povezujui obje sa irim interesima i
sveobuhvatnim javnim dobrom. Ovo pokazuje kako zapravo razvojni projekti stoje ili
padaju ovisno o nainu na koji shvaaju i potiu dobro upravljanje te kako osiguravaju
da se institucijama i zaprekama bave na odgovarajui nain i uinkovito ih rijee.
Tree, i konzultanti su dionici - znanje i vjetine koje oni imaju, ili bi trebali imati,
obvezuje ih da aktivno sudjeluju u donoenju odluka, premda postoji potreba da se
izbjegne nametanje njihovih rjeenja. Vie obuke za proces, za pojednostavljenje,
posredovanje i rjeavanje sukoba treba ii zajedno s obukom i osposobljavanjem u
nekim oitijim analitikim alatima.
etvrto, na participaciji kao metodolokom alatu treba stalno raditi i poboljavati ga uz,
ili bolje reeno, u meuodnosu s poboljanom institucionalnom analizom i analizom
dionika. Na kraju, poveznice izmeu ovih triju alata nune su u premoivanju jaza
izmeu analize, formulacije i primjene.
Peto, demistikacija participacije ukljuuje irenje modela dobre prakse lokalnim
slubenicima i politiarima, kao i meu lokalnim konzultantima kojima raste broj i
vanost te im trebaju nove vjetine.
esto, participacija se kosi s kratkoronim programima kojima je cilj postii brz i oit
uspjeh. U najboljem sluaju, participativni razvoj nije nita manje strateki niti ita
drugo od poziva za upravljanjem ili kormilarenjem poput bilo koje druge vrste razvoja.
No, nadasve, ona nas svih pretvara u subjekte razvoja s aktivnom ulogom, a ne u
objekte ili korisnike. Participacija ukljuuje putovanje i uenje u kojem ima i mogunosti
i ogranienja.
Na kraju, ini se kako je jedna lekcija naroito bitna. Pilot programi koji su se besplatno
ponudili (grado)naelnicima i vijeima na usvajanje nisu se primijenili dok su oni
programi koje je sama opina traila preivjeli kritino vrijeme nakon usvajanja i bili
primijenjeni, ponekad i bez veeg upuivanja na vanjsku pomo10. Izgleda da je kljuna
procjena spremnosti i voljnosti izabranog grada/opine da se ukljui u pripremu i
kasniju primjenu programa. Nijedan konzultant ne bi smio ignorirati injenicu da su
potrebne dvije strane za uspjenu konzultaciju te kako (grado)naelnikov pristanak da
od konzultanata iz glavnog grada primi besplatni program nije dovoljan. Svi trebaju
prepoznati potrebu za razvojnim upravljanjem, kao i nunost primjene onog do ega se
dolo na participativan nain.
10
Usporediti sa Sirolli (1999) za najjasnije obrazloenje ove sada ve poznate lekcije, koja meutim ne ide u
prilog zahtjevima donatora.
203
Literatura
Arnstein, S., 1969, A Ladder of Citizen Participation, Journal of the American
Planning Association, 35(4), str. 216-224.
Clifford, J., 1997, Routes: Travel and Translation in the Late Twentieth Century,
Cambridge, MA: Harvard University Press.
Guilln, A. M. i S. lvarez, 2004, The EUs impact on the Spanish welfare state: the
role of cognitive Europeanization, Journal of European Social Policy, 14(3), str. 285299.
Harrell-Bond, B., 1993, Relief: from dependency to development?, War Report, 22,
str. 8-9.
Hauser, F., 2003, EC Support to Regional Development in Croatia, neobjavljeni
rukopis, studeni.
Mosse, D., 2001, Peoples Knowledge, Participation and Development u B. Cooke i
U. Kothari, ured., Participation: the new tyranny?, str. 16-35, London: Zed Books.
Program odrivog razvitka otoka olte 2002.-2007., 2003, olta-Split-Zagreb:
Opina olta i Vlada Republike Hrvatske, http://www.regio-hr.com/knjigecat.
php?catid=33.
Sirolli, E., 1999, Ripples from the Zambezi: passion, entrepreneurship and the rebirth
of local economies, British Columbia: New Society Publishers.
Starc, N., M. Katelan-Macan i S. urlin, 1997, Nacionalni program razvitka otoka,
Zagreb: Ministarstvo razvitka i obnove.
Strateki program Grada Samobora od 2002. do 2012., 2002, Samobor: Grad
Samobor, http://www.regio-hr.com/eaadmin/catpics/N115_1_E_1.pdf.
Strateki program razvoja Grada Virovitice 2001.-2005., 2002, Virovitica: Grad
Virovitica, http://www.regio-hr.com/eaadmin/catpics/N126_1_E_1.pdf.
UNDP, 2002, Human Development Report - Croatia 2001, Zagreb: Ekonomski institut,
Zagreb.
Urban Institute, 2003, Citizen Participation Manual, Local Government Reform
Project, Zagreb: Urban Institute http://isite23.isite.com.hr/Download/2005/02/16/
Citizen_Participation_Manual_EN.pdf.
Zakon o otocima, Narodne novine, br. 34/1999.
204
Pojmovnik
Analiza razvojnih politika (Policy Analysis) metoda analize koja se primjenjuje u
ocjeni uspjenosti javnih politika, prvenstveno njihovoj uinkovitosti i djelotvornosti.
Pritom koristi kvantitativne i kvalitativne alate.
Civilno drutvo (Civil Society) pojam kojeg koriste mnogi sociolozi i politiki
teoretiari pri opisivanju snage kolektivne akcije segmenta drutva koja ne proizlazi iz
trita, obitelji ili dravnog sektora.
Decentralizacija transfer ovlasti i odgovornosti javnih funkcija od sredinje ka niim
razinama uprave ili kvazi-neovisnim dravnim organizacijama i/ili privatnom sektoru.
Pojavljuje se u tri osnovna oblika: devolucija, dekoncentracija i delegacija.
Dionici (Stakeholders) razvojni akteri koji su izravno ili neizravno ukljueni u proces
upravljanja razvojem u nekom podruju ili sektoru. Njihovo ukljuivanje je sastavni dio
suvremenog participativnog pristupa u odluivanju.
Duboka ekologija (Deep Ecology) ogranak unutar ekologije koji naglaava intrinzinu
jednakost svih vrsta. Osnova je razvoja okoline etike.
Ekoloka ekonomika (Ecological Economics) ekonomska disciplina koja prouava
ekoloke procese i sustave, te uzroke i posljedice interakcija ljudskih aktivnosti i
okolia.
Ekoloki otisak (Ecological Footprint) mjera odrivosti odreene prostorne jedinice,
pa i osobe. Ukljuuje povrinu tla i koliinu voda potrebnih da se odri materijalni
standard odreene populacije. U izraunu se pojavljuju etiri elementa: prirodni resursi,
ivotni stil, stanovnitvo i tehnologija.
Ekoloka stabilnost sposobnost okolia da prihvati promjene prouzroene vanjskim
utjecajem i zadri svoja prirodna svojstva.
Ekonomika okolia (Environmental Economics) ekonomska disciplina koja
prouava interakcije izmeu ekonomije i okolia, uglavnom koristei alate neoklasine
ekonomske analize.
Eksternalije vanjski uinci (pozitivni ili negativni) koji se pojavljuju uvijek kada
proizvodnja ili potronja nekog subjekta izravno utjee na proizvodnju ili potronju
drugih, ali ne djelovanjem trinih mehanizama. Eksternalije su znaajan oblik
neuinkovitosti trita.
205
Globalno javno dobro dobro koje karakteriziraju nepostojanje suparnitva u potronji

i nemogunost iskljuivanja iz potronje te nadilazi nacionalne granice. Ukljuuje
kvalitetan okoli, zdravlje, znanje, vlasnika prava, mir i sigurnost.
Graanska mo (Citizen Power) mo koja se nalazi izravno u rukama graana,
umjesto drave.
Horizontalna koordinacija upravljanje odnosima i meuovisnostima razliitih
razvojnih aktera, institucija i sektora na istoj razini upravljanja.
Integralan pristup razvoju razvojni pristup koji razliite aspekte ili sektore razvojne
politike (npr. ekonomija, drutvo, okoli, prostor, institucije) razmatra kao ravnopravne
elemente sveukupnog razvoja.
Jaka odrivost koncept odrivosti koji pretpostavlja da su sve vrste kapitala (prirodni,
proizvedeni, drutveni) prvenstveno komplementarne, stoga je svaka vrsta kapitala
nuna i nenadoknadiva.
Javna dobra dobra ili usluge koje se pruaju jednoj osobi, ali mogu biti dostupne i
drugima bez dodatnih trokova. Osnovne su im znaajke nepostojanje suparnitva u
potronji i nemogunost iskljuivanja iz potronje odreenog dobra.
Javno-privatno partnerstvo (Public-Private Partnerships PPP) ugovorni sporazum
izmeu jedne ili vie privatnih i javnih institucija ili organizacija.
Kohezija jedan od osnovnih razvojnih ciljeva Europske unije, koji ima svoju
ekonomsku, socijalnu i teritorijalnu dimenziju.
Kolaboracija oblik suradnje koji zahtijeva uspostavu formaliziranih meuinstitucionalnih odnosa, stvaranje konsenzusa i sporazuma te potivanje pozitivnih
neformalnih institucionalnih odnosa.
Kolaborativne prednosti prednosti koje su rezultat meu-institucionalne ili meuorganizacijske suradnje (mreni sustavi, klasteri, meuministarska tijela i sl.) i doprinose
uspjenijem savladavanju sve veih i kompleksnijih izazova globalnog svijeta.
Koordinacija sistemska funkcija koja se denira kao upravljanje ovisnostima i vezama
meu aktivnostima. U irem smislu ona znai sukladnost, usklaivanje, premjeravanje,
prilagoivanje, izjednaivanje, dovoenje u suglasnost.
Kuznetsova krivulja primijenjena na okoli (Enviornmental Kuznets Curve EKC)
pokazuje odnos izmeu dohotka po stanovniku prikazanog na osi x i kvalitete okolia
206
(mjerene koliinom odreenog oneiivala) prikazane na osi y. U osnovi je hipoteze

da se stanje okolia s rastom dohotka po stanovniku najprije pogorava, da bi se nakon
to se dostigne odreena razina dohotka po stanovniku stanje okolia popravilo. Stoga
krivulja ima oblik obrnutog U.
Modeli endogenog rasta naglaavaju kako ekonomski rast proizlazi iz ekonomskog
sistema, a ne snaga koje djeluju izvan njega. U modelima endogenog rasta tehnike
promjene i akumulacija tehnikog znanja rezultat su ekonomskih odluka vezanih uz
investicije u ziki ili ljudski kapital te istraivanje i razvoj.
Model preklapajuih generacija (Overlapping generations model OGM) vrsta
ekonomskog modela u kojem agenti ive dovoljno dugo da se jedan dio njihovog ivota
preklopi sa ivotima sljedee generacije.
Meu-organizacijska koordinacija sistemska funkcija upravljanja koja se javlja
kada odreene aktivnosti zahtijevaju ukljuivanje vie organizacija koje trebaju djelovati
zajedno. Tako se s porastom razmjera poduhvata sve vie ograniava potencijal
neovisnog djelovanja pojedine organizacije.
Naelo opreza (predostronosti) primjenjuje se kada prijeti opasnost od stvarne
i nepopravljive tete okoliu i prema kojem se ne smije odlagati poduzimanje nunih
zatitnih mjera, pa ak ni u sluaju kad ta opasnost nije u potpunosti znanstveno
istraena.
Negativna koordinacija dominatni postupak u javnim upravama kada su obvezne
provoditi koordinaciju. Sudionici se meusobno obavjetavaju o planovima i programima
te svi ukljueni akteri mogu intervenirati kako bi odvratili negativne vanjske uinke.
Neparticipacija (Non-participation) situacija u kojoj su graani u nemogunosti ili
nevoljni sudjelovati u pitanjima koja utjeu na njihovu situaciju.
Nova projektna klasa (New Project Class) tehnokratska elita koja protira od
poveanog koritenja projektnih potpora EU u zemljama lanicama i zemljama
kandidatkinjama.
Novo javno upravljanje (New Public Management NPM) nain upravljanja koji u
radu javnog sektora naglasak stavlja na trine i poslovne principe.
NVO-izacija (NGOization) proces u kojemu tehnokratske i profesionalne akcije
nevladinih organizacija dominiraju u odnosu na politizirane akcije.
207
Odrivi nacionalni dohodak maksimalni dohodak u odreenoj godini koji se moe

odrati uz postojeu tehnologiju i odreene standarde okolia, a tehnoloki napredak
pretpostavlja se samo u podruju koritenja neobnovljivih izvora.
Otvorena metoda koordinacije (OMC) alternativni oblik regulacije u EU. Provodi
se u koracima najprije Vijee ministara prihvaa, esto na vrlo irokoj osnovi, ciljeve
politika. Zatim lanice prenose smjernice u svoje nacionalne i regionalne politike.
Dogovaraju se posebna mjerila i pokazatelji za mjerenje najboljih praksi. Na kraju se
prate i vrednuju rezultati.
Participacija (Participation) puno i aktivno sudjelovanje graana u pitanjima koja na
njih utjeu.
Pokazatelj odrivog razvoja brojana mjera koja nam daje neke naznake o odrivosti
drutvenog, okolinog i ekonomskog razvoja.
Politika regionalnog razvoja sastavni dio nacionalne razvojne politike koja stavlja
naglasak na razvojne potrebe i aktivnosti na regionalnoj razini. Cilj joj je uravnoteenje
razvoja u dravi, kao i usklaivanje razvojnih interesa nacionalne razine s razvojnim
potrebama regionalne i lokalne razine.
Pozitivna koordinacija oznaava suradnju u cilju proizvodnje zajednikog dobra ili
programa od uzajamnog interesa. Sudionici su suoeni sa znatnim trokovima, dok
koristi mogu biti vrlo male jer se glavne prednosti uglavnom sastoje od zajednikog
dobra, odnosno koristi koje nastaju za iru javnost, a da pritom ukljueni akteri nemaju
osobne koristi.
Prihvatni kapacitet (Carrying Capacity) broj organizama koje sustav moe podrati
(hranom, vodom, stanitem) bez znaajnih negativnih uinaka na te organizme i sam
sustav. To je i mjera do koje ekoloki sustav moe prihvatiti razliite aktivnosti, a da se
ne narui njegova stabilnost.
Prirodni kapital nae okruenje i skup elemenata okolia (tlo, atmosfera, voda, ume
i sl.) koji nas opskrbljuju razliitim proizvodima (prirodni resursi) i uslugama (odlaganje
otpada, apsorpcija).
Pristup razvoju odozgo i odozdo istovremeno upravljanje razvojem sa sredinje
i niih razina drave (regionalne i lokalne). Pritom sredinja razina omoguava razvoj
odreivanjem nacionalnih stratekih ciljeva i prioriteta u srednjem i dugom roku,
dajui okvir za upravljanje razvojem niim razinama vlasti. Ovaj pristup je sastavni dio
suvremene nacionalne politike regionalnog razvoja.
208
Razvojna politika okvir za upravljanje razvojem u kojem su jasno denirana razvojna

naela, ciljevi i prioriteti, kao i svi potrebni instrumenti i mehanizmi za njihovo postizanje.
Ona se provodi na razliitim razinama vlasti nacionalnoj, regionalnoj i lokalnoj.
Razvojno upravljanje (Governance) upravljanje koje ukljuuje dravnu vlast i njene
institucionalne strukture zaduene za upravljanje dravom. Denira se i kao nain na
koji se provodi mo ili donose odluke.
Slaba odrivost koncept odrivosti prema kojoj su sve vrste kapitala u odreenoj
mjeri supstituti. Nije vana struktura kapitala nego njegov ukupni fond. Taj koncept
dozvoljava iscrpljivanje prirodnog kapitala, ako se ono nadoknauje ulaganjem u druge
vrste kapitala i poveanjem njegovog fonda.
Supsidijarnost (Subsidiarity) naelo utemeljeno na ideji da bi se odluke trebale
donositi na nioj razini vlasti, ako vlast na toj razini raspolae odgovarajuim resursima
i kompetencijama. Koncept supsidijarnosti je primjenjiv u svim podrujima dravne
vlasti, politikih znanosti i upravljanja velikim organizacijama.
Tokenizam (Tokenism) princip povrnog napora ili simboline podrke u procesu
ispunjenja ciljeva, u ovome sluaju participacije.
Transfer politike (Policy Transfer) proces razvoja politike, administrativnih uvjeta,
institucija i ideja u politikom sustavu temeljem saznanja o politici, administrativnim
uvjetima, institucijama i idejama u pojedinom politikom sustavu (prolom ili
sadanjem).
Tokovi prirodnih resursa (Flow) kretanja prirodnih resursa od kojih neki ostaju u
okoliu i ukljuuju se u fond prirodnih resursa, a drugi ulaze u proizvodni proces i
transformiraju se u proizvode.
Vertikalna koordinacija upravljanje odnosima i meuovisnostima razliitih razvojnih
aktera, institucija i sektora na razliitim upravnim razinama. Javlja se i unutar institucija
ili organizacija koje su ureene hijerarhijski (npr. uprava, sektor, odjel, odsjek), a
provode odreenu politiku, program ili projekt.
Vierazinsko upravljanje (Multi-Level Governance MLG) rasprivanje autoriteta
horizontalno (npr. partnerstava izmeu drave, privatnog sektora i civilnog drutva)
i vertikalno (prema razinama iznad i ispod samih aktivnosti drave na nacionalnoj
razini).
209
ivotni ciklus politika suvremeni model upravljanja javnim politikama koji potuje
jasan metodoloki slijed povezanih faza planiranja i provedbe politika, programa i
planova te posebno ukljuuje oblike praenja i vrednovanja.
210
Prilog 1. Karta Republike Hrvatske - NUTS II regije
Izvor: DZS (NN 35/2007).
211

Participativno Upravljanje Za Održivi Razvoj

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Participativno Upravljanje Za Održivi Razvoj

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

PARTICIPATIVNO UPRAVLJANJE

Ekonomski institut, Zagreb

CIP zapis dostupan je u raunalnom katalogu

Ekonomski institut, Zagreb

Ekonomski institut, Zagreb, 2009

eljka Kordej-De Villa

Tiskano u 300 primjeraka

Prikaz relevantnih radova u razdoblju 1974.-2008. ............................... 28

Ciljevi lokalnog ekonomskog razvoja, naini njihovog

Prednosti i nedostaci razliitih naina planiranja prorauna ................. 54

Okolini pokazatelji .................................................................................74

Ekonomski pokazatelji ............................................................................74

Pokazatelji upravljanja ........................................................................... 75

Obiljeja (starog) vladanja i (novog) upravljanja .................................... 92

Osnovni statistiki podaci na upanijskoj

Razine participacije ..............................................................................151

Proireni kombinirani model socijalne politike .................................... 168

Pomo lokalnoj vlasti 2003. godine ......................................................174

Periodizacija donatorskih intervencija ................................................. 177

Stilizirana EKC .......................................................................................... 33

Odnosi izmeu pokretakih mehanizama, pritisaka,

Koncept odrivog razvoja .......................................................................... 87

Slika 4.2. Odrivo upravljanje razvojem i odrivi razvoj ............................................ 96

Koncept modela koordinacije................................................................... 108

Slika 5.2. Model koordinacije prema razinama upravljanja i sektorima ...................121

Integrirani pogled na institucije, razvojno upravljanje i odrivi razvoj ..... 135

Slika 6.2. Regionalni BDP Hrvatske po stanovniku ................................................. 137

Ljestvica participacije .............................................................................. 152

Slika 7.2. Tipologija dionika ..................................................................................... 154

Karta Republike Hrvatske - NUTS II regije ...............................................211

MMF Meunarodni monetarni fond

Strukturu ove knjige odredili su nai istraivaki interesi, odnosno prvenstveno

Osnovno je polazite autorice da potreba za razvojnim upravljanjem i koordinacijom

gledita kljunih dionika, aktivno ukljuenih u meunarodne i/ili hrvatske organizacije

eljka Kordej-De Villa

Na Konferenciji o gospodarskom razvoju u Washingtonu. Vidjeti u Pravdi (2001: 223).

Vidjeti WCED (1987).

struci, i ovaj je rad strukturiran tako da su u sreditu istraivanja ekonomski aspekti

1.2. O deniciji odrivog razvoja

Vidjeti WCED (1987: 43).

Ekonomsku odrivost mogli bismo denirati kao ostvarivanje rasta, uinkovitosti i

Predstavnici su okupljeni u Meunarodnom udruenju za ekoloku ekonomiku (International Society for

Vidjeti u Goodstein (1999).

(primjerice prirodni kapital nasuprot proizvedenom). Takvu su deniciju kritizirali

Danas je opeprihvaeno da su eksternalije znaajan oblik neuinkovitosti trita. Eksternalije se pojavljuju

koji unapreuje kvalitetu ljudskog ivljenja unutar prihvatnog kapaciteta ekosustava7.

Detaljnije o transformacijama ekosustava vidjeti u Toman (1998).

Cleveland i Ruth (1997) daju iscrpan pregled te literature.

Budui da ne postoji opeprihvaena denicija odrivog razvoja i odrivosti, niti je jo

1.3. Relevantna literatura ekonomski pogled

U teoriji ekonomskog rasta, odrivi razvoj prevodi se u pojam meugeneracijske pravednosti, a

kapital u potpunosti moe supstituirati resurse u Cobb-Douglasovoj proizvodnoj

Formalni zapis moe se vidjeti u Pezzey i Toman (2002a).

Vidjeti detaljnije u Pezzey i Toman (2002a).

Pezzey i Toman (2002a: 8).

Vidjeti Riley (1980), Becker (1982), Dasgupta i Mitra (1983).

Vidjeti u Pezzey i Toman (2002a).

lozofa koji piu o univerzalnim moralnim pravilima (trade-off se ne moe primijeniti na

Vidjeti u Norton (1992).

transfere i minimalni standard sigurnosti24. Page (1997) usporeuje dva pristupa

Norton i Toman (1997), Farmer i Randall (1997) i Farmer i Randall (1998).

Vidjeti i Pezzey i Toman (2002a: 22).

Prema Pezzey i Toman (2002a: 21).