tehnologija mesa

Osniva~ i izdava~: Institut za higijenu i tehnologiju mesa, Beograd

UDK: 346.544.4:[631.155:636]:061.1EU BIBLID: 0494-9846

Pregledni rad Review paper

Pravni okviri i institucije EU zna~ajni za bezbednost hrane*

Olivera Bun~i}, A. Rudan
S a d r ` a j: Imaju}i u vidu procese evropskih integracija koji predstoje Republici Srbiji, od izuzetnog je zna~aja upoznavanje svih subjekata koji posluju s hranom sa propisima i institucijama Evropske unije koji su va`ni za oblast bezbednosti hrane. EU je najve}i svetski uvoznik i izvoznik hrane. Propisi kojima se reguli{e bezbednost hrane donose se na tri nivoa: svetskom, regionalnom i nacionalnom. Izvori prava EU se dele na primarne i sekundarne. Sekundarni imaju ve}i prakti~ni zna~aj i tu spadaju: uredbe, direktive, odluke, preporuke i presude Evropskog suda pravde. Najva`nije institucije EU su: Savet EU, Evropska komisija, Evropski parlament i Evropski sud pravde. U prvoj fazi razvoja zakonodavstva vezanog za hranu u EU, prioritet je bila izgradnja zajedni~kog tr`i{ta. Pravna sredstva da bi se postigli ovi ciljevi su bile vertikalne i horizontalne direktive. U drugoj fazi, posle BSE-krize, akcenat je stavljen na za{titu zdravlja i interesa potro{a~a. Pravna sredstva u ovoj fazi su uredbe. Klju~ni dokument u oblasti bezbednosti hrane je Bela knjiga o bezbednosti hrane, iz 2000. godine, kojim su date smernice za dalje postupanje. U me|uvremenu, formirani su i Kancelarija za veterinu i hranu u Dablinu (FVO), Evropsko telo za bezbednost hrane (EFSA) i donet je Op{ti zakon o hrani (Reg. EC No 178/2002). Najzna~ajniji principi nove politike bezbednosti hrane su: integralni pristup od njive do trpeze, analiza rizika, princip predostro`nosti, sledljivost, uvo|enje brzih za{titnih mera u kriznim slu~ajevima, regulisanje kontrole tzv. nove hrane, ispravno informisanje potro{a~a, itd. Proces usagla{avanja srpskog zakonodavstva sa pravnim tekovinama EU sastoji se iz trostepene procedure: transpozicije, implementacije i primene. Klju~ne re~i: Evropska unija, bezbednost hrane, propisi, institucije, Op{ti zakon o hrani, uskla|ivanje

LEGAL FRAMEWORK AND EU INSTITUTIONS IMPORTANT FOR FOOD SAFETY

A b s t r a c t: Having in mind European integration processes which are in front of Republic of Serbia, it is of utmost significance for all those involved in food business to become familiar with EU legislation and institutions which play an important role in the field of food safety. EU is the world's largest importer and exporter of food. Food safety legislation is brought on three different levels: global, regional and national. The sources of EU law are divided into primary and secondary. Secondary sources are more important and they comprise: regulations, directives, decisions, recommendations and judgements of the European Court of Justice. The most important EU institutions are: Council of EU, European Commission, European Parliament and European Court of Justice. In the first phase of the EU food safety law development, common market was set as a priority. Legal instruments to accomplish this goal were vertical and horizontal directives. In the second phase, after BSE crisis, the emphasis has been put on protection of health and consumers' interests. Legal instruments in this phase were regulations. Key document in the field of food safety is White Paper on Food Safety of 2000 which provided guidelines for further actions. In the meanwhile, Food and Veterinary Office (FVO) in Dublin and European Food Safety Authority (EFSA) were established and General Food Law (Reg. EC No 178/2002) has been brought. The most important principles of new food safety policy are from farm to fork integrative approach, risk analysis, precautionary principle, traceability, introduction of rapid alert measures in crises, control over so-called novel food, informed choice for consumers etc. Harmonization process of Serbian legislation with acquis communautaire consists of three steps: transposition, implementation and realization. Key words: European Union, food safety, legislation, institutions, General Food Law, harmonization

UVOD
S obzirom na postignut visok stepen usagla{enosti ve}ine relevantnih dru{tvenih faktora u Srbiji i Crnoj Gori, u pogledu uklju~ivanja u evropske integracione procese, s krajnjim ciljem da na{a dr`ava u bli`oj ili doglednoj budu}nosti postane punopravni ~lan Evropske unije (EU), hitne reforme u gotovo

svim oblastima postale su neminovnost. Svakako, ni oblast proizvodnje, prerade i prometa hrane, u kontekstu pomenutih reformi, ne mo`e da se zaobi|e. Ova oblast predstavlja jedan od klju~nih segmenata privrede, kako same EU, tako i Srbije i Crne Gore i upravo iz tih razloga narasla je svest o potrebi usagla{avanja doma}ih zakona sa onima koji va`e u EU. Da bi se reformski proces vezan za izmene zakono-

*Rad je saop{ten na nau~nom sastanku povodom odlaska u penziju Prof. dr Lazara Stojanovi}a 29. novembra 2005. godine na Fakultetu veterinarske medicine u Beogradu
AUTORI: Prof. dr Olivera Bun~i}, Fakultet veterinarske medicine, Beograd, Katedra za higijenu i tehnologiju namirnica animalnog porekla; mr Arsen Rudan

tehnologija mesa 47 (2006) 1-2, 1-7

Olivera Bun~i}, A. Rudan

davstva na polju bezbednosti hrane postavio na pravilne osnove i uspe{no priveo `eljenom cilju, od izuzetnog zna~aja je upoznavanje doma}ih subjekata u poslovanju s hranom sa odgovaraju}om terminologijom, pojedinim institucijama, kao i istorijskim razvojem i trenutno va`e}im principima i konceptima zakonodavstva EU koje se odnosi na bezbednost hrane. EU je nadnacionalna tvorevina i predstavlja novi pravni poredak me|unarodnog prava zarad koga su se dr`ave ~lanice odrekle dela svojih suverenih prava. Bitna ~injenica je da se to odnosi ne samo na dr`ave ~lanice, ve} i na njihove dr`avljane kao individue. Proces evropskih integracija doveo je do stvaranja nekoliko me|unarodnih subjekata koji zajedno ~ine tvorevinu koja nam je poznata kao EU. EU zapravo predstavlja konglomerat organizacija i politi~kih sporazuma koji se svakodnevno dopunjuju i unapre|uju. Ova kombinacija postoje}ih pretpostavki sa iskustvom stvorila je EU kakva ona danas jeste. Rezultat svega su pravne tekovine EU ili tzv. acquis communautaire koji predstavlja slo`enu celinu originalnih osniva~kih ugovora pojedinih zajednica, njihovih dopuna, sekundarne legislative EU, kao i prakse Evropskog suda pravde. Sve pomenuto mora da bude usvojeno od strane bilo koje zemlje koja `eli da se pridru`i EU. Koncept Unije je tako na~injen da ona ne predstavlja uobi~ajenu me|unarodnu organizaciju. EU ima karakteristike koje nisu jedinstvene, po{to ih poseduju i neke druge me|unarodne organizacije, ali je intenzitet i kombinovanje tih karakteristika ono {to izdvaja EU od drugih me|unarodnih organizacija i ~ini je posebnom i jedinstvenom. Osnovna struktura EU je ~esto predstavljena u vidu gr~kog hrama koji se oslanja na tri osnovna stuba: 1. Evropsku Zajednicu; 2. Zajedni~ku spoljnu i bezbednosnu politiku; 3. Saradnju u oblasti policije i pravosu|a. Neke od klju~nih stvari u vezi s legislativom u oblasti bezbednosti hrane sme{tene su u pomenutom prvom stubu. To su: carinska unija, jedinstveno tr`i{te, poljoprivredna i trgovinska politika, za{tita potro{a~a i zdravstvena politika. EU je najve}i svetski uvoznik i izvoznik hrane. O tome koliko se pa`nje posve}uje poljoprivredi u EU najbolje govori podatak da godi{nja izdvajanja za tzv. Zajedni~ku poljoprivrednu politiku (eng. Common Agriculture Policy CAP) dosti`u gotovo 50% bud`eta EU. Osnovni ciljevi CAP su ja~anje konkurentnosti poljoprivrede EU na me|unarodnom nivou, obezbe|ivanje prihoda od poljoprivrede, kao
1

i za{tita potro{a~a i `ivotne sredine. Situacija je postala slo`enija pristupanjem deset novih ~lanica iz maja 2004. godine. Agro-prehrambeni sektor je na~elno od najve}eg zna~aja za ekonomiju EU. Industrija hrane i pi}a predstavlja vode}i industrijski sektor EU, s godi{njom proizvodnjom vrednom gotovo 600 milijardi evra, ili oko 15% ukupne industrijske proizvodnje. S druge strane, poljoprivredni sektor ima godi{nju proizvodnju od oko 220 milijardi evra i obezbe|uje oko 7,5 miliona radnih mesta1.

PRAVO U OBLASTI BEZBEDNOSTI HRANE

Bezbednost hrane je tema koja privla~i zna~ajnu pa`nju i koja se obra|uje razli~itim nau~nim pristupima. Stanje u oblasti bezbednosti hrane u poslednjim decenijama XX veka i veliki problemi koji su se tada javili (BSE, polihlorovani bifenili, dioksini, GM-hrana...) doveli su do napretka tehni~kih nauka koje se bave ovom tematikom, pre svega mikrobiologije i hemije. Tako|e je do{lo i do razvoja legislative koja reguli{e pomenutu oblast, a koja se naj~e{}e naziva pravom u bezbednosti hrane (eng. food safety law). Iskoristi}emo re~i prof. dr Bernda van der Melena, sa univerziteta u Vageningenu, u Holandiji, iz njegovog uvodnog obra}anja prilikom formiranja nove specijalizacije na ovom univerzitetu upravo iz oblasti prava u bezbednosti hrane. Ovaj profesor, koji je i direktor Evropskog instituta za propise u bezbednosti hrane, tvrdi da propisi u oblasti hrane moraju da na|u svoje mesto izme|u tr`i{nih pravila i ljudskih prava. Razlikujemo tri glavna nivoa na kojima se pravila iz ove oblasti donose i primenjuju: me|unarodni (npr. SPS-dogovor o obaveznim sanitarnim i fitosanitarnim merama, TBT-dogovor o spre~avanju tehni~kih trgovinskih barijera), regionalni (npr. uredba Reg. (EC) No 178/2002, poznata i kao Op{ti zakon o hrani) i nacionalni (npr. budu}i srpski Zakon o bezbednosti hrane) (slika 1). Za razliku od tzv. deskriptivnih zakona koji su prisutni npr. u prirodnim naukama i ekonomiji, i kojima se samo opisuju razli~ite prirodne i dru{tvene pojave, u pravnoj nauci se koriste zakoni koji propisuju pravila kako ljudi treba da se pona{aju. Dobar primer koji oslikava ovu razliku je ~lan 14 (1) uredbe 178/2002 koji ka`e da hrana ne sme da se plasira na tr`i{te ako nije bezbedna. Na ovaj na~in se ne ka`e da se to ne de{ava, ve} da to ne treba

Svi podaci se odnose na EU pre pristupanja deset novih ~lanica, tj. pre 1. maja 2004. godine i preuzeti su sa zvani~nog veb-sajta EUROSTAT-a: http://epp.eurostat.cec.eu.int

tehnologija mesa 47 (2006) 1-2, 1-7

Pravni okviri i institucije EU zna~ajni za bezbednost hrane

Legal Framework and EU Institutions Important for Food Safety

da se de{ava. Pored toga, propisuju se i pravila {ta bi trebalo raditi ako se to ipak desi.

Slika 1. Hijerarhija dono{enja propisa u oblasti bezbednosti hrane Figure1. Food safety legislation hierarchy EU obuhvata 25 dr`ava ~lanica u pravnoj zajednici. Pravne tekovine EU igraju klju~nu ulogu u vezi s legislativom namirnica, bilo da se odnosi na pravo u oblasti hrane u u`em smislu re~i ili npr. na unutra{nje tr`i{te, koje je s pomenutim pitanjem u bliskoj vezi. Kod postojanja sukoba izme|u nacionalnog prava i prava EU, prednost ima pravo EU, a princip se zove nadre|enost (primat) prava EU. Primarno i sekundarno zakonodavstvo moraju biti primenjivani u sudovima dr`ava ~lanica, po{to oni deluju unutar jedinstvenog pravnog sistema EU. Ne sme se donositi nijedan nacionalni propis koji je u suprotnosti sa osniva~kim ugovorima, propisima koje donose organi EU, me|unarodnim ugovorima ili slu~ajevima Evropskog suda pravde. Ako Evropski sud pravde neki doma}i zakon proglasi nespojivim s pravom EU, dr`ava taj svoj propis ne poni{tava, ve} je samo du`na da promeni problemati~ne odredbe. Dve glavne karakteristike koje se odnose na pravne akte EU su neposredna primenljivost (odnosi se na osniva~ke ugovore i uredbe) i neposredno dejstvo (direktive EU, pod odre|enim uslovima). Obavezu po{tovanja i primene prava EU u potpunosti sprovode nadle`ni organi dr`ava ~lanica, s obzirom na ~injenicu da sama EU, osim administrativnog aparata, ne raspola`e sopstvenim aparatom prinude. Ipak, izmenama osniva~kog ugovora o EU, dato je pravo Evropskoj komisiji da, ako protehnologija mesa 47 (2006) 1-2, 1-7

ceni da dr`ava ~lanica nije izvr{ila odluku Evropskog suda pravde, o tome obavesti sam Sud i predlo`i nov~anu kaznu za tu dr`avu. Pravo EU se sastoji iz dve grupe propisa, tzv. primarnih i sekundarnih izvora prava. Primarne izvore prava ~ine: osniva~ki ugovori (tri za Evropske zajednice i dva za EU Pariz 1951, Rim 1957, Mastriht 1992, Amsterdam 1997, Nica 2000), op{ta pravna na~ela (popunjavanje pravnih praznina u tuma~enju pozitivnog prava), me|unarodni sporazumi EZ (s tre}im dr`avama ili me|unarodnim organizacijama trgovinski, o saradnji, o pridru`ivanju) i sporazumi (konvencije) izme|u dr`ava ~lanica. Stvaraju ih dr`ave ~lanice prilikom ure|enja me|usobnih odnosa i sama EU, kao subjekt me|unarodnog prava. Primarno pravo ima prednost nad sekundarnim i njime se ure|uje tzv. vertikalna i horizontalna podela vlasti. Ono, zapravo, predstavlja ustavno pravo EU i, prema prirodi pravnih normi, uglavnom je sa~injeno od propisa ustavnog i upravnog prava. Sekundarni izvori prava su zakonski propisi op{te primene koje su razvile institucije EU i ne mogu biti u suprotnosti sa osniva~kim ugovorima kao primarnim izvorima prava. Sekundarne izvore ~ine: uredbe, direktive, odluke, preporuke, odluke Evropskog suda pravde, itd. Uredbe (eng. regulations), kao {to je npr. uredba 178/2002, predstavljaju pravne akte koje donose: Evropski parlament zajedno sa Savetom EU, sam Savet EU i Evropska Komisija. Uredbe su obavezuju}eg karaktera u celosti, imaju op{tu i neposrednu primenu na prostoru svih dr`ava ~lanica (~ak i onih koje nisu glasale za tu uredbu). Objavljuju se u slu`benom listu dr`ave ~lanice, zajedno sa doma}im propisima. Postupanje po uredbama EU u dr`avama ~lanicama je isto kao da ih je doneo nacionalni parlament i oni automatski postaju deo njihovog pravnog sistema. Materiju naj~e{}e ure|uju na veoma op{ti na~in, pa je jedino dozvoljeno izvr{iti odre|ena preciziranja uredbi npr. u sferi kaznene politike. Kad Srbija postane punopravni ~lan EU, uredbe }e, kao i u svim ostalim dr`avama ~lanicama, imati neposrednu primenu. U me|uvremenu, usled toga {to nismo deo pravnog sistema EU, do stupanja u ~lanstvo bi bilo po`eljno da uredbe EU u na{ pravni sistem uvodimo u vidu doma}ih propisa sa sli~nom ili istom sadr`inom (posredni na~in prihvatanja propisa EU). Pritom treba da se izbegava doslovno prepisivanje uredbi u doma}i pravni sistem, ali da se te`i obavezama i normama propisanim u zakonodavstvu EU. Treba napomenuti da uredbe nisu sredstvo uskla|ivanja, ve} ujedna~avanja prava dr`ava ~lanica. 3

Olivera Bun~i}, A. Rudan

Direktive (eng. directives) opisuju cilj koji je obavezan za sve dr`ave ~lanice i rok za postizanje tog cilja, ali je pojedina~nim dr`avama ~lanicama ostavljeno da samostalno odaberu oblik i na~in postizanja zadatog cilja (proceduralna i materijalna diskrecija). Nasuprot uredbama, direktive u pravni sistem dr`ave ~lanice mora uvesti doma}i nadle`ni organ. Uz uredbe, uputstva su najva`niji pravni instrument EU. Cilj koji se njima posti`e nije izjedna~avanje zakona, kao {to je to slu~aj sa pravilnicima, ve} pribli`avanje zakonodavstava koja, pritom, treba da o~uvaju sopstvenu raznolikost. Najve}i broj sekundarnih izvora prava je donet ba{ u formi uputstava, pa }e najve}i posao pri usagla{avanju doma}e regulative s pravnim tekovinama EU biti vezan upravo za njih. Ako dr`ava ~lanica ne uvede uputstvo u za to propisanom roku ili ga uvede nedovoljno precizno, ono ima neposredno dejstvo, ali samo vertikalno (izme|u dr`ave i fizi~kih/pravnih lica). Odluke (eng. decisions) predstavljaju pojedina~ne administrativne akte koji obavezuju samo one kojima su neposredno upu}eni, nakon {to su im saop{teni (dr`ave, pravna/fizi~ka lica) i nad njima imaju neposredno dejstvo. Kod implementacije odluka nema uskla|ivanja, ve} je obaveza dr`ave da donese potpuno isti pravni akt. Preporuke (eng. recommendations) spadaju u grupu pravno neobavezuju}ih akata. To su, zapravo, korisne smernice koje vr{e odre|eni politi~ki uticaj nad onima kojima su upu}ene. Ipak, doma}i sudovi su obavezni da ih uzmu u obzir prilikom tuma~enja i primene prava dr`ave ~lanice. Presude Evropskog suda pravde su od velikog zna~aja za tuma~enje prava EU i njegovo preciziranje, po{to se njima detaljnije razra|uju ideje zakonodavca. Na taj na~in se popunjavaju pravne praznine i ustanovljava model postupanja po pravnim pitanjima za sudove dr`ava ~lanica. Zna~ajno je napomenuti da se Evropski sud pravde ne ustru~ava da druga~ije tuma~i pravne odredbe od onoga {to naizgled li~i na logi~no re{enje, po{to uzima u obzir i faktore nastanka pojedinih pravnih akata. Va`ni momenti u evoluciji Acquis communautaire bile su upravo odluke Suda u slu~ajevima Dassonville (1974) i Cassis de Dijon (1979). Op{ti stav nakon ova dva slu~aja je bio da pojam zdravog i sigurnog proizvoda ne treba u principu mnogo da se razlikuje od jedne do druge dr`ave ~lanice. Proizvodu koji je u slobodnom prometu u jednoj dr`avi ~lanici mora da se dozvoli promet na celom Unutra{njem tr`i{tu EU, osim u posebno navedenim izuzecima. 4

INSTITUCIJE EU I NJIHOV ZNA^AJ ZA BEZBEDNOST HRANE

Evropska Zajednica zasniva se na pet klju~nih institucija. To su: Savet EU, Evropska komisija, Evropski parlament, Evropski sud pravde i Evropski ra~unovodstveni sud. EU pozajmljuje ova tela da bi izvr{ila odre|ene zadatke, ali ona i dalje ostaju institucije EZ. Sama EU, pak, ima samo jedno telo predvi|eno osniva~kim ugovorima Evropski savet. Savet EU, poznat je i kao Savet ministara EU (eng. Council of the EU), najva`nije je telo EU koje ima zakonodavne i izvr{ne nadle`nosti i odlu~uje o generalnim smernicama politike EU. Treba praviti jasnu razliku izme|u ove institucije i Saveta Evrope sa sedi{tem u Strazburu, kao sasvim drugog tela u koje su u~lanjene gotovo sve evropske dr`ave. Ovo telo predstavlja me|uvladinu instituciju EZ i sa~injeno je od predstavnika vlada svih dr`ava ~lanica. Ti predstavnici moraju da budu na nivou ministara. Ako je na dnevnom redu rasprava o nekoj op{toj temi, naj~e{}e su u pitanju ministri spoljnih poslova dr`ava ~lanica. U slu~aju da je re~ o nekoj vi{e specijalizovanoj temi, Savet EU predstavljaju ministri stru~ni za datu oblast (npr. poljoprivrede, finansija itd.). Predsedavaju}i ovog tela se smenjuju po sistemu rotacije na svakih {est meseci. Od devet oblasti rada Saveta EU, legislativa vezana za hranu razmatra se u okviru dve poslednje: 8. zapo{ljavanje, socijalna politika, poslovi zdravlja i za{tite potro{a~a; 9. poljoprivreda i ribarstvo. Evropska komisija sastoji se od 25 komesara, po jednog iz svaka dr`ave ~lanice, koji moraju biti nezavisni u svom radu. Komisija je neka vrsta neformalne vlade EU, klju~ni nadnacionalni element u EU, i odgovorna je za svakodnevno administrativno funkcionisanje EU. Uglavnom se zahteva obrazovanje komiteta sa~injenih od slu`benika (kao predstavnika dr`ava ~lanica) i predsedavaju}eg (predstavnik komisije). Za pravo u oblasti hrane postoji Standing Committee on Food Chain and Animal Health, stvoren na osnovu ~lana 58 uredbe 178/2002. Svaki komesar je zadu`en za po jednu oblast, ali odluke donosi Komisija kao celina. Slu`benici u svakoj od oblasti su organizovani u okviru tzv. Generalnih direktorata (DG Directorate General). Za bezbednost hrane je nadle`an Generalni direktorat za zdravlje i za{titu potro{a~a (DG Sanco Health and Consumer Protection). Komisija ima ekskluzivno pravo pokretanja inicijative za dono{enje zakona. Komisija, ukratko, predstavlja neku vrstu ~utehnologija mesa 47 (2006) 1-2, 1-7

Pravni okviri i institucije EU zna~ajni za bezbednost hrane

Legal Framework and EU Institutions Important for Food Safety

vara Ugovora Zajednice, tako {to nadgleda do kog nivoa su dr`ave ~lanice usvojile regulativu EU. Evropski parlament u Strazburu i Briselu predstavlja narode dr`ava ~lanica. Svaka zemlja ima odre|en broj poslanika u Parlamentu (od ukupno 732) koji se biraju na neposrednim izborima svakih pet godina. Tokom 53 godine svojih aktivnosti, Evropski parlament je od jednog ~isto proceduralnog tela dobijao sve ve}u mo} i nadle`nosti u oblati zakonodavstva. Ipak, najva`nije du`nosti parlamenta danas se odnose na dono{enje bud`eta EU i kontrolu rada Evropske komisije. Parlament ima mo} i da opozove Komisiju, {to se do sada desilo samo jednom. Prili~no va`nu ulogu Parlament je odigrao tokom BSE krize, kada je zatra`io odgovornost Komisije u vezi s njenom zakasnelom reakcijom na pomenutu krizu. Rad Evropskog parlamenta se priprema u posebnim specijalizovanim odborima. Evropski sud pravde predstavlja najvi{u pravosudnu vlast po pitanju pravnih tekovina EU. Najop{tije uzev, zadatak ove institucije je da osigura valjanu interpretaciju i primenu Ugovora EZ u skladu sa Zakonom. Spor se pokre}e pred nacionalnim sudom, a kada je potrebno merodavno tuma~enje, onda se sam sud dr`ave ~lanice obra}a Evropskom sudu pravde, ~ije je mi{ljenje neopozivo. Ra~unovodstveni sud je dodat u institucije EZ Ugovorom o EU (Nica, 1992). Glavni zadatak ovog suda je da ispituje nov~ane transakcije Zajednica. Evropski savet je jedino telo EU ~ije je postojanje regulisano Ugovorom o EU. To zapravo i nije institucija u pravom smislu re~i, ve} predstavlja povremene sastanke {efova dr`ava (predsednika ili predsednika vlada) i mo`e da se shvati i kao sastanak Saveta EU u posebnom sastavu. Na ovim sastancima, koji imaju formu samita, raspravlja se o najop{tijim mogu}im temama vezanim za budu}nost EU i eventualnim problemima izme|u dr`ava ~lanica koji nisu mogli da budu usagla{eni na nivou Saveta EU.

RAZVOJ PRAVA O BEZBEDNOSTI HRANE U EU

Evropska legislativa u oblasti namirnica razvijala se u nekoliko koraka. Kao i sa bilo kojom drugom materijom, korisno je najpre se upoznati sa istorijskom pozadinom ovog razvoja, da bi se bolje razumelo trenutno stanje i mogu}e perspektive. Zna~ajno je da se na ovom mestu napomene da, bez legislative vezane za hranu, ne bi bio mogu} razvoj ni zajedni~kog tr`i{ta (common market postavljeno kao cilj 1958), kao ni unutra{njeg/jedinstvenog tr`i{ta (internal/single market postavljeno kao tehnologija mesa 47 (2006) 1-2, 1-7

cilj 1986) koja su odre|ena za motore ekonomskog razvoja E(E)Z i EU. Veliki doprinos u stvaranju pomenute legislative dala je praksa Evropskog suda pravde. Prva faza razvoja bila je pre svega usmerena na izgradnju zajedni~kog tr`i{ta i njen istorijski tok mo`e da se prati od formiranja EEZ 1958, do izbijanja BSE krize sredinom devedesetih godina pro{log veka. U prvom delu ove faze, akcenat je bio stavljen na harmonizaciju kroz vertikalnu legislativu. Dono{ene su direktive koje su propisivale sastav svake pojedina~ne namirnice (recipe). Dobar primer za navedeno je diskusija oko toga koliko kakaoa namirnica treba da sadr`i da bi mogla da se zove ~okolada i da li druge biljne masti (sem kakao butera) uop{te mogu da se koriste. Direktiva 73/241, koja se odnosila na kakao i ~okoladne proizvode namenjene za ljudsku upotrebu, propisivala je sadr`aj od 35% kakaoa za ~itavu EU. Ovo je 3. avgusta 2003. (Directive 2000/36) promenjeno, tako da sada do 5% od ukupne mase mo`e da bude dodato neke druge biljne masti u izvesne ~okoladne proizvode. Prelomne ta~ke za ovaj deo prve faze razvoja EU legislative na podru~ju hrane bili su ~uveni slu~ajevi pred Evropskim sudom pravde (Dassonville 1974, Cassis de Dijon 1979). U drugom delu prve faze akcenat je preba~en na dono{enje horizontalnih direktiva, koje su se odnosile na ve}i broj proizvoda, objedinjavaju}i neke zajedni~ke karakteristike vezane za njihov sastav, pripremu, trgovinu itd. Primer za ovo bi mogla da bude Labelling Directive (direktiva 2000/13), kao i Hygiene Directive (direktiva 93/43, kasnije zamenjena uredbom 853/2004, od januara 2004). Druga faza razvoja po~ela je sredinom 90-tih godina XX veka ve} pomenutom krizom u vezi sa BSE, ali i ostalim krizama koje su se tada javile (dioksini, polihlorovani bifenili, GMO...). Do{lo se do generalnog zaklju~ka da postoje ozbiljni nedostaci u postoje}em tkivu zakonskih propisa koji reguli{u hranu. Najzna~ajniji momenat se odigrao januara 2000. godine, kada je Evropska komisija objavila svoju viziju budu}eg razvoja legislative namirnica posredstvom tzv. Bele knjige o bezbednosti namirnica (eng. White Paper on Food Safety). Ovim dokumentom Komisija je htela da skrene pa`nju da }e ubudu}e akcenat celokupnog zakonodavstva u oblasti hrane biti preba~en sa stvaranja jedinstvenog tr`i{ta na postizanje visokog nivoa bezbednosti namirnica, kao jednog od osnovnih prioriteta. Tako|e je zna~ajno da se napomene i da je sredstvo za postizanje ovog cilja promenjeno, pa }e, umesto vertikalnih i horizontalnih direktiva iz prve faze, u drugoj najvi{e biti primenjivane (ili se ve} 5

Olivera Bun~i}, A. Rudan

primenjuju) uredbe (regulations). Novi pristup u stvaranju legislative vezane za namirnice pokazuje nekoliko osobenosti koje ga ~ine bitno druga~ijim od starog pristupa: ve}i akcenat je stavljen na horizontalnu legislativu, zatim na uredbe koje formuli{u ciljeve koje treba posti}i (tzv. objective-regulations) i, uop{te, na centralizaciju sveukupnog sistema (pove}ana upotreba uredbi u odnosu na direktive). Prethodno, u maju 1997, Komisija je objavila Zelenu knjigu (dokument koji ponekad prethodi Beloj knjizi i koji se objavljuje da bi po~ela javna rasprava i savetovanje o odre|enim pitanjima) o osnovnim principima EU legislative u oblasti hrane. Za{tita potro{a~a je ovom prilikom nagla{ena kao prvi i najva`niji princip. Tada je tako|e formirana i agencija za kontrolu u ovoj oblasti FVO (Food and Veterinary Office) u Dablinu, a tako|e je najavljeno i formiranje nezavisnog tela za bezbednost hrane (budu}a EFSA). Vremenom se pokazalo da se u Evropskoj uniji vi{e vere pola`e u nezavisne profesionalne agencije, nego u politi~ki odgovorna administrativna tela. Ovo bi mogao da bude izuzetno koristan putokaz i za na{u zemlju. Bela knjiga o bezbednosti hrane, doneta januara 2000. godine, predstavlja novu viziju legislative vezane za hranu. Glavni cilj Bele knjige bio je obnavljanje i o~uvanje poverenja potro{a~a i za te potrebe napravljen je veoma ambiciozan program za budu}nost (84 zakona i inicijative su ve} doneti ili treba da budu doneti). U ovom dokumentu napravljeni su zna~ajni planovi, od ~ega posebno treba izdvojiti formiranje EFSA (European Food Safety Authority). Ona }e slu`iti kao nau~no referentno telo za datu oblast u ~itavoj EU, kako bi se doprinelo daljem razvoju za{tite zdravlja i ostalih interesa potro{a~a. Polja delovanja ove agencije su: nezavisni nau~ni saveti o svim aspektima bezbednosti hrane, funkcionisanje tzv. sistema brzog uzbunjivanja (RAS Rapid Alert System), komunikacija s potro{a~ima u vezi s bezbedno{}u hrane i zdravljem, kao i umre`avanje s nacionalnim agencijama i nau~nim institucijama.

UREDBA 178/2002 I NOVI PRINCIPI

Kamen temeljac za preciznije regulisanje oblasti bezbednosti namirnica postavljen je 2002. godine, dono{enjem uredbe 178/2002, poznatije kao Op{ti zakon o hrani (eng. General Food Law GFL). Trebalo bi naglasiti da ova uredba, pre nego zakon, vi{e predstavlja model na osnovu kojeg bi dosada{nje nacionalno i EU zakonodavstvo iz ove oblasti trebalo (re)konstruisati. Glavni cilj, u sva6

kom slu~aju, jeste da se obezbedi visok nivo za{tite zdravlja i interesa potro{a~a u pogledu namirnica koje konzumiraju. Bitno je ista}i da GFL ne predstavlja nikakav univerzalni kod kojim po~inje i zavr{ava svako razmatranje u pogledu hrane. Naprotiv, pored nje ostaju na snazi stotine drugih evropskih i nacionalnih pravnih akata. Sa~injena je od jednostavnih principa i jednostavnih koncepata. Tri glavna cilja ove uredbe, popularno nazvane GFL, bila su: uspostavljanje op{tih principa na kojima treba da bude zasnovana legislativa koja se odnosi na hranu, kako u samoj EU, tako i u pojedina~nim dr`avama ~lanicama, uspostavljanje EFSA i uspostavljanje procedura za slu~ajeve kriza, uklju~uju}i i tzv. RAS. GFL se sastoji od delova koji su uobi~ajeni i za druge uredbe EU. Po~inje sa Ciljevima koji njom treba da se postignu i Podru~jem primene (eng. Aim and Scope). Tu se zapa`aju najzna~ajnije osobenosti ove uredbe: njen sveobuhvatni holisti~ki pristup (pokrivanje ~itavog lanca hrane od njive do trpeze, svih stadijuma proizvodnje, prerade i distribucije namirnica). Definicije koje su date na po~etku, od posebnog su zna~aja, po{to se njima bli`e obja{njavaju klju~ni pojmovi kao {to su hrana, poslovanje s hranom, subjekt u poslovanju s hranom, propisi o hrani itd. Zna~ajno je napomenuti da se definicije iz GFL ne primenjuju direktno u legislativi dr`ava ~lanica (iako je u pitanju uredba!). Nacionalni zakonodavci }e morati sami da se pobrinu da definicije iz GFL budu pravilno uvedene u sve relevantne pravne akte. Osnovna novina u pristupu koja je unesena usvajanjem ove uredbe predstavlja to {to ona propisuje da u budu}nosti sistem bezbednosti hrane u EU treba da po~iva na analizi rizika, kori{}enjem tri me|usobno povezane komponente: procenu rizika (risk assessment EFSA), upravljanje rizikom (risk management to je pre svega odgovornost Evropske komisije i vlasti dr`ava ~lanica) i informisanje o riziku (risk communication razmena informacija svih zainteresovanih i odgovornih strana u ovoj oblasti) (slika 2). U nastavku, treba pobrojati klju~ne elemente bezbednosti hrane koje ova uredba reguli{e: za{tita potro{a~a, nau~na zasnovanost svakog postupanja u ovoj oblasti, tzv. princip predostro`nosti (precautionary principle), transparentnost, zahtevi u vezi s prometom namirnica (isti zahtevi za izvoz i uvoz namirnica), zahtevi u vazi s bezbedno{}u hrane i hraniva, odgovornost, povla~enje namirnica s tr`i{ta (recall), deklarisanje (labeling), sledljivost (traceability), preduzimanje brzih za{titnih mera u slu~ajevima pojave kriza (Rapid Alert System), regulisatehnologija mesa 47 (2006) 1-2, 1-7

Pravni okviri i institucije EU zna~ajni za bezbednost hrane

Legal Framework and EU Institutions Important for Food Safety

nje ishrane `ivotinja, efikasnija kontrola primene aditiva u hrani, pobolj{anje kontrole tzv. nove hrane (novel food), kao i ispravno informisanje potro{a~a (npr. zabrana tzv. health claims) itd.

Slika 2. Komponente analize rizika Figure 2. Framework of risk analysis

USKLA\IVANJE SRPSKIH PROPISA SA EU

Posle pokretanja Sporazuma o stabilizaciji i pridru`ivanju (septembar 2005), dr`avna zajednica

Srbija i Crna Gora je u pravnoj obavezi da uskladi svoje zakonodavstvo sa onim u EU. Me|utim, vlasti na{e zemlje su se jo{ i ranije obavezale na uskla|ivanje i to kroz stru~ni dijalog s predstavnicima EU. Uskla|enost doma}eg pravnog sistema s pravom EU jedina je garancija delimi~nog ubla`avanja finansijskih tro{kova usled izostanka iz Zajedni~kog tr`i{ta. Uskla|ivanje slu`i, ukratko re~eno, postizanju pravno-tehni~kih, ekonomskih i politi~kih ciljeva. Tako|e je, pored postavljanja zakonske osnove, neophodna i izgradnja funkcionalne prate}e dru{tvene infrastrukture: stru~nog i nezavisnog sudstva i efikasne dr`avne uprave koji }e usagla{ene propise dosledno da primenjuju. U narednom periodu, jedna od neophodnih stvari }e biti promena teksta Ustava Republike Srbije, tako da se u njemu ostavi mogu}nost prenosa dela suverenih prava me|unarodnim organizacijama, odnosno EU. Ovakav pristup je ve} prisutan u Ustavnoj povelji. Proces harmonizacije, odnosno usagla{avanja, sastoji se iz tri faze koje logi~no slede jedna drugu: transpozicije (pripremanje plana daljih aktivnosti, izrada novih i revizija starih zakona, precizno odre|ivanje nadle`nosti, usvajanje novih ili izmenjenih zakona), implementacije (razvoj institucionalne infrastrukture, obuka ljudskih resursa, prikupljanje finansija i informacija) i primene (izve{tavanje Evropskoj komisiji, izdavanje licenci i dozvola, monitoring i inspekcija, ocena uskla|enosti uz mogu}nost revizije).

LITERATURA
Anon., 2002. ABC About European Union, Konrad Adenauer Stiftung, Beograd; Borchardt, K. D., 2000. The ABC of Community Law, Directorate General for Education and Culture, European Communities; Coutrelis, N., Product Liability in the Food Sector, http: //europa.eu.int/comm.internal_market/en/goods/liability/o46.pdf ; European Commission, 2003. How the European Union works. A citizen's guide to the EU institutions, Luxembourg; Meulen, B. M. J. van der, 2004. The Right to Adequate Food. Food Law between the Market and Human Rights, The Hague; Meulen, B. M. J. van der, Freriks, A., 2005. European Food Safety Law, Ghent University;
Rad primljen: 2.03.2006.

Meulen, B. M. J. van der, Velde, M. van der, 2004. Food Safety Law in the European Union An Introduction, Wageningen Academic Publishers, Wageningen; Petrovi}, M. et al., 2005. Bukvar evropskih integracija, Vlada Republike Srbije Kancelarija za pridru`ivanje Evropskoj uniji, Beograd; Radeka, J. et al., 2005. Strategija za uskla|ivanje zakonodavstva Republike Srbije iz oblasti bezbednosti hrane sa zakonodavstvom EU, Carl Bro RFCI-project, Beograd; Vajdenfeld, V., Vesels, V., 2004. Evropa od A do [ Priru~nik za evropsku integraciju, Fondacija Konrad Adenauer, Beograd; Vukadinovi}, R. et al., 2004. Kako uskla|ivati doma}e propise sa pravnim tekovinama Evropske unije, Vlada Republike Srbije Ministarstvo za ekonomske odnose sa inostranstvom, Beograd.

tehnologija mesa 47 (2006) 1-2, 1-7