Kako podstai razvoj na lokalnom nivou

Prirunik s primerima najbolje prakse iz Jugoistone Evrope Friedrich Ebert Stiftung Kancelarija u Beogradu, Beograd 2005.

Izdava: Friedrich Ebert Fondacija, kancelarija u Beogradu, Simina 1 tampa: GRID Beograd, decembar 2005. ISBN

Stabilittspakt fr SdostEvropa Gefrdert durch Deutschland Stability Pact for South Eastern Evrope Sponsored by Germany

Sadraj Predgovor Rdiger Pintar Jaka Puljiz Privredni razvoj Istvn Temesi i Nra Teller Upravljanje gradom Bicskeom -lepeza reenja Jszef Hegeds Finansiranje javnih usluga u lokalnim zajednicama Rosana anar Razvoj zajednice Zlata Plotajner i Ivona Mende Graanska participacija Snjeana Vasiljevi Etniki odnosi i primeri pozitive prakse u Jugoistonoj Evropi Mariana Cernicova Partnerstva, saradnja i umreavanje kada drava ne intervenie

17

36

55

74

88

102

Lidija Pavi-Rogoi i Silvija Kipson Zatita okoline u Jugoistonoj Evropi Autori

114 144

Predgovor U prolee 2001. godine Fondacija Friedrich Ebert je pokrenula, u kontekstu Pakta o stabilnosti u Jugoistonoj Evropi i u saradnji sa nizom nacionalnih institucija u pojedinim zemljama, regionalni projekt pod nazivom Lokalna samouprava i decentralizacija u Jugoistonoj Evropi. Projekt se bavi stanjem i reformama lokalne samouprave i decentralizacijom u zemljama regiona. U projekt su ukljuene sledee drave: Albanija, Bosna i Hercegovina, Bugarska, Hrvatska, Maarska, Makedonija, Rumunija, Slovenija i Srbija i Crna Gora. U svim tim zemljama su ve zapoele, a delom su i sprovedene, reforme lokalne uprave, dok se istovremeno raspravlja o daljim poeljnim reformskim koracima. Budui da su zemlje regiona poele proces tranzicije u slinim uslovima, reforme su dovele do slinih problema i interesa u oblasti lokalne uprave. Stoga su razmena iskustava i dijalog o razliitim pristupima i problemima lokalne uprave korisni za sve aktere u regionu, to moe pomoi da se izaberu uspene reformske strategiije i izbegnu nepotrebni neuspesi. Polazei od tih pretpostavki, projekt ima za cilj da podri javnu debatu o tim temama sa politiarima koji donose odluke, istraivaima i strunjacima na nacionalnom i lokalnom nivou. Krajnji adresanti ovog projekta su, meutim, politiki praktiari na lokalnom nivou, koji pokreu i sprovode reformske programe u lokalnim zajednicama. Kako bi se postigao taj cilj, projekt se ostvarivao na dva paralelna koloseka: s jedne strane, kroz regionalne seminare sa strunjacima iz zemalja regiona, i kroz objavljivanje rezultata tih seminara radi njihove upotrebe u nacionalnim radionicama na lokalnom nivou, a s druge strane kroz nastojanje da se napravi prirunik s primerima najbolje prakse. Od poetka projekta 2001. godine odrano je deset seminara sa regionalnom grupom strunjaka, koji su se bavili odabranim temama vanim za lokalnu samoupravu. Rezultati seminara dokumentovani su u 5 odgovarajuih publikacija na engleskom jeziku i distribuirani zainteresovanim potencijalnim itaocima u dravama Jugoistone Evrope: lokalnim i regionalnim upravama i njihovim udruenjima i savezima, istraivakim i akademskim institucijama i pojedincima, zaduenim za poslove lokalnih zajednica. U zabeleci na kraju predgovora navedene su publikacije ovoga projekta na engleskom jeziku. Da bi rezultati seminara postali dostupni praktiarima u lokalnim upravama, bilo je nuno prevesti neke od publikacija na jezike drava u regionu. Te knjige su zatim koriene kao struni materijal u radionicama za lanove lokalnih uprava i druge zainteresovane aktere na lokalnom nivou. Knjige izdate na hrvatskom jeziku navodimo u zabeleci na kraju. Kako bi se omoguilo da upravo najuspenije inicijative i praktina iskustva na lokalnom nivou budu dostupni svim zainteresovanima, uesnici projekta su predloili da se napravi prirunik, koji bi sadrao zbirku primera najbolje prakse, oslanjajui se pritom pre svega na znanje strunjaka i dostupna iskustva iz zemalja regiona, budui da bi oni mogli biti razumljiviji ovdanjim potencijalnim itaocima od iskustava i modela iz zapadnih zemalja. Prirunik je zamiljen kao izvor ideja i inspiracije za praktiare, lanove gradskih i optinskih uprava, gradonaelnike i optinske naelnike i druge pojedince koji se bave pitanjima lokalnog razvoja i lokalne samouprave. Prirunik daje opti pregled

tema vanih za lokalni razvoj, prikazujui stanje u nizu izabranih oblasti lokalne samouprave u regionu, nudei nekoliko studija sluaja, koje mogu posluiti kao model. Prirunik zato nije pisan samo za usku strunu publiku, nego je jezikom i stilom namenjen irem krugu italaca. Obraeno je sledeih osam tema koje su vane za lokalni razvoj: ekonomski razvoj, upravljanje lokalnom jedinicom (optinom ili gradom), finansiranje javnih usluga, razvoj zajednice, graanska participacija, lokalni programi za etnike manjine, oblici saradnje lokalnih zajednica i zatita okoline. Tih osam poglavlja je usresreeno na jednu glavnu temu: lokalni razvoj u kontekstu nadlenosti kojima rapolau lokalna samouprava i decentralizovane strukture. Poglavlja su pisana kao uvod u date probleme iz razliitih oblasti lokalnog razvoja, i kao prikaz studija sluaja, koje nude mogua reenja problema. Priloge u ovom priruniku napisala je grupa autora iz regiona, a zasnivaju se na iskustvima i primerima iz nekih zemalja regiona. Neke od primera prikupili su i drugi saradnici koji se bave lokalnim razvojem. U ime Fondacije Friedrich Ebert hteo bih da se zahvalim svim saradnicima i autorima, posebno Urbanom institutu u Zagrebu za njihovu pomo u prikupljanju studija sluaja, i profesoru Nenadu Zakoeku i Ani Briki, za ureivanje ove knjige. Rdiger Pintar Friedrich Ebert Stiftung

Publikacije projekta koje je izdala zagrebaka kancelarija Fondacije Friedrich Ebert: 1. Local Self Government and Decentralization in South-East Evrope. Proceedings of th the Workshop Held in Zagreb, 6 April 2001 , 2001. 2. Financing Local Self-Government. Case Studies from Germany, Slovenia and Croatia, 2001. 3. The Interreg Model. Practical Experience in Cross Border Co-Operation , 2001. 4. Citizens Participation in Local Self-Government. Experiences of South-East Evropean Countries , 2001. 5. Decentralizing Government. Problems and Reform Prospects in South-East Evrope , 2002. 6. National Minorities in South-East-Evrope. Legal and Social Status at Local Level , 2002. 7. Executive and Legislature at Local Level. Structure and Interrelation in Countries of South-East Evrope , 2002. 8. Economic Development on the Local and Regional Level. Initiatives in South-East Evrope, 2003. 9. Reforms of Public Services. Experiences of Municipalities and Regions in South-East Evrope, 2003. 10. Reforming Local Public Administration. Efforts and Perspectives in South-East Evropean Countries, 2004. Sve navedene publikacije su dostupne u pdf-u i na Internet stranici zagrebake kancelarije Fondacije Friedrich Ebert, na adresi http://www.fes.hr. Neke od publikacija prevedene su i objavljene na jezicima zemalja obuhvaenih projektom. Na hrvatskom su objavljene sledee dve knjige: Decentralizacija i uee graana na lokalnom nivou i Finansiranje lokalne samouprave: Studije sluaja Nemake, Slovenije i Hrvatske .

Jaka Puljiz

Privredni razvoj
Privredni razvoj i lokalni akteri
Uslovi za lokalni privredni razvoj u Srednjoj i Istonoj Evropi su se znaajno promenili u posljednjih petnaest godina. Od poetka tranzicije centralne dravne vlasti su znatno smanjile svoju odgovornost za razvoj lokalnih zajednica, pa tako i svoj uticaj na njih. Lokalne zajednice su se nale u delikatnom poloaju. Dugotrajna tradicija oslanjanja na centralnu vlast, zaposlenost, koja se zasnivala na razvoju velikih industrijskih centara, nedostatak institucija civilnog drutva, nepoverenje u planiranje i razvojne planove, samo su neke od okolnosti u kojima su se lokalne zajednice nale krajem osamdesetih i poetkom devedesetih godina. Nastupilo je novo razdoblje u kome su regionalni i lokalni akteri dobili vie prostora za uticaj na razvoj svojih zajednica. Neke su zajednice relativno brzo iskoristile nove mogunosti i postigle znaajne uspehe. S druge strane, u nekim zajednicama su nasleeni problemi iz prolosti dugo koili uspean razvoj, to je imalo za posljedicu porast regionalnih i lokalnih razlika. Razliita iskustva upuuju na zakljuak da su bolje prole one zajednice koje su ranije shvatile nunost traenja i podsticanja novih razvojnih prilika i modela. Pre nego to preemo na mogunosti lokalnih aktera da podstaknu lokalni razvoj, potrebno je odgovoriti na sledee pitanje: koliko zaista lokalni akteri mogu da utiu na lokalne razvojne procese? Ili, drugim reima, koliko su lokalni razvojni procesi determinisani spoljanjim iniocima na koje lokalni akteri ne mogu znatno da utiu? Odgovor nije jednoznaan i moe zavisiti o razliitim okolnostima, specifinim za svaku pojedinu zajednicu. Postoje primeri gde su lokalni akteri bili kljuan inilac, neposredno odgovoran za uspean razvoj lokalne zajednice. S druge strane, ponekad je lokalni razvoj snano pod uticajem inioca, koje ne kontroliu lokalni akteri, na primer: geografskog poloaja zajednice, zatvaranja velike fabrike koja je bila nosilac zaposlenosti itd. Ipak, to ne znai da su lokalni akteri bez mogunosti da odgovore na takve spoljanje izazove. tavie, svaka lokalna zajednica suoena je s nizom mogunosti podsticanja i jaanja pozitivnih uinaka spoljnih inilaca ili umanjivanja onih negativnih. Razlika meu pojedinim zajednicama lei u rasponu spomenutih mogunosti, njihovom moguem razvojnom uinku i uspenosti u iskoriavanju pruenih mogunosti. Da zakljuimo, lokalni akteri su zaista vani za lokalni razvoj i, kao takvi, mogu znaajno doprineti uspenom razvoju lokalne zajednice. U nastavku e se ponuditi neki konkretni saveti i primeri kako se lokalni akteri mogu aktivno ukljuiti u podsticanje lokalnog privrednog razvoja, pri emu je poseban naglasak stavljen na ulogu lokalnih vlasti kao kljunog lokalnog aktera.

Ko jeste ili moe biti lokalni akter?

Lokalne vlasti: optinska ili gradska administracija Lokalne vlasti su kljuni sprovodioci lokalnoga privrednog razvoja. Na razne naine mogu se aktivno ukljuiti u pruanje podrke lokalnoj privredi, od osiguravanja fizike i druge infrastrukture, do podsticaja za otvaranje novih privrednih subjekata, pomoi u osiguravanju povoljnih finansijskih sredstava, poreskih podsticaja, podrke na podruju obrazovanja i osposobljavanja radne snage itd. Lokalne vlasti takoe kontroliu niz regulativnih mehanizama, kao na primer izdavanje raznih dozvola poslovnim subjektima ili pomo pri njihovom osiguravanju kod nadlenih organa viih nivoa itd. Nadalje, lokalne vlasti su kljuan akter organizovanja razliitih lokalnih oblika partnerstava, razvojnih koalicija i sl. Lokalne organizacije civilnog drutva Lokalne organizacije civilnog drutva esto su se pokazale kao vani inioci razvoja lokalne demokratije. Uee graana i graanskih organizacija u debatama o javnoj politici, u pruanju javnih usluga, kao i njihov doprinos boljem upravljanju javnim dobrom, predstavlja vaan doprinos usklaivanju razvojne politike sa stvarnim potrebama graana. Ovakve organizacije ukljuuju sindikate, nevladine organizacije, strukovna udruenja, politike stranke, organizacije mladih, neformalne mree itd. Lokalni preduzetnici i njihova udruenja Preduzetnici predstavljaju osovinu lokalnog privrednog razvoja. Stoga je njihove stavove potrebno pravilno prepoznati i uzeti u obzir. Nezavisno od toga da li su organizovani na formalan ili neformalan nain, preduzetnici mogu predstavljati dragocene partnere u pripremi i sprovoenju lokalne strategije razvoja.

Podrka razvoju preduzetnitva klju je razvojne strategije

Podrka razvoju preduzetnitva predstavlja kljunu komponentu podsticanja lokalnog razvoja. Porast poslovnih aktivnosti ima potencijalno vrlo pozitivne uinke na ivotni standard stanovnitva, uglavnom kroz porast zaposlenosti i linih dohodaka. Takoe, se moe oekivati porast poreskih prihoda lokalnih budeta, koji se onda moe iskoristiti za nove investicije u infrastrukturu i druge razvojne projekte. ta mogu da uine lokalne vlasti da podre razvoj preduzetnitva? Podrka razvoju preduzetnitva moe poprimiti razliite oblike, od saveta do osiguranja razliitih resursa potrebnih za rast poslovnih aktivnosti. Ovde se navode neke od moguih aktivnosti: Odravanje redovnih kontakata s lokalnim preduzetnicima Kroz redovne susrete s lokalnim preduzetnicima lokalne vlasti mogu da dobiju bolji uvid u njihove probleme i potrebe. Nadalje, mogu bolje da ocene postignute rezultate preduzetnika, identifkuju lokalne lidere meu preduzetnicima itd. To sve moe biti vrlo korisno pri formulisanju lokalne razvojne strategije. Takoe, redovni kontakti su

prilika da se preduzetnici obaveste o razliitim vanim inicijativama, npr.: novom lokalnom planu prostornog ureenja, novim pravilima u oblasti zatite okoline, mogunosti saradnje s lokalnim i drugim organizacijama kroz programe Evropske unije itd. Pronalaenje i ureenje lokacija i objekata za preduzetnike Budui da su lokalne vlasti esto vlasnici zemljita, a ponekad i poslovnih prostora, mogu da ih upotrebe za podsticanje preduzetnitva, nudei ih preduzetnicima na prodaju ili u najam. Ponekad su investicije u fiziku infrastrukturu dobar nain poveanja vrednosti i atraktivnosti lokacije (vidi primer Dugopolja). Kako finansiranje ovakvih ulaganja moe biti vrlo teak teret za lokalne vlasti, korisno je razmotriti mogunosti alternativnih izvora finansiranja, kao na primer: partnerstva sa privatnim sektorom ili korienje sredstava razvojnih fondova (nacionalnih ili EU). Ponekad to mogu biti nekorieni poslovni prostori koji zahtevaju prenamenu, npr.: stara industrijska postrojenja, skladita i sl. Program za preureenje takvih prostora poveao bi vrednost i upotrebljivost lokacije i tako privukao nove preduzetnike. Povoljne cene ili najamnine zemljita i poslovnih prostora, takoe su dobar nain za privlaenje novih preduzetnika ili podsticanje rasta postojeih. Pomo preduzetnicima u pribavljanju razliitih dozvola i odobrenja Koliina dozvola i odobrenja koja preduzea treba da pribave, i vreme potrebno za njihovo pribavljanje moe predstavljati znaajan teret za poslovanje preduzetnika. Lokalne vlasti bi trebalo da trae reenja za minimalizovanje vremena i troka preduzetnika u vezi sa tim, jer bi tako dodatno doprinele privlanosti investiranja u svojoj zajednici. To mogu napraviti tako, da skrate potrebne procedure za dobijanje dozvola i odobrenja pod svojom kontrolom, zatim da same uu u postupak pribavljanja dozvola (kao u primeru Dugopolja) ili da sufinansiraju, odnosno smanje, trokove pribavljanja dozvola odobrenja. Investicije u fiziku infrastrukturu Investicije u fiziku infrastrukturu uglavnom se odnose na ulaganja u izgradnju i odravanje infrastrukturalnih objekata. Takve investicije doprinose atraktivnosti lokalne zajednice sa stanovita osnivanja novih ili privlaenja postojeih preduzea. Takoe doprinose poveanju vrednosti zemljita i poboljanju sveukupnog kvaliteta ivota. Te investicije ukljuuju: izgradnju, poboljanje i proirenje poslovnih zona izgradnju i/ili poboljanje saobraajne infrastrukture poboljanje lokalnog kanalizacijskog sistema poboljanje lokalnih informacijskih i komunikacijskih sistema poboljanje lokalnog sistema snabdevanja elektrinom energijom poboljanje lokalnog sistema za vodosnabdevanje poboljanje zatite okoline. Spomenute investicije trae znaajne trokove, pa obino ukljuuju nacionalne i/ili regionalne aktere. Lokalni akteri bi trebalo da naprave listu prioriteta u skladu sa

lokalnim potrebama i potom da trae naine kako da ostvare investiciju u lokalnu zajednicu na najefikasniji nain. Aktivan pristup moe ukljuiti razliite pripremne aktivnosti, poput izrade potrebne planske dokumentacije, pribavljanja potrebnih dozvola i odobrenja ili poetnih graevinskih radova koje moe da finansira lokalna zajednica. Savet i podrka oko finansiranja preduzea Olakavanje pristupa kapitalu smatra se izuzetno vanom podrkom preduzetnicima. Osnivanje trajne finansijske podrke u obliku fonda ili banke je dobar put, ali i vrlo sloen, jer zahteva znaajne kapacitete, pre svega, financijske, ali i organizacijske. Drugi oblik podrke ukljuuje formiranje malih kreditnih ili bespovratnih programa podrke. Ovakvi programi mogu biti vrlo uspeni ako su kriterijumi izbora projekata odgovarajui i u skladu sa lokalnim ciljevima razvoja. Sline vrste programa ponekad ve postoje na regionalnom i nacionalnom nivou, pa bi u tom sluaju lokalna administracija trebalo da prui potrebnu informacijsku i logistiku podrku lokalnim preduzetnicima. Tehnika podrka preduzetnicima Lokalni preduzetniki centar ili agencija obino pokriva ovaj deo aktivnosti kroz pruanje specijalizovane obuke iz oblasti izrade poslovnih planova ili oblasti marketinga. Ako takve institucije nema na lokalnom nivou, lokalna administracija se moe pojaviti kao posrednik za uspostavljanje potrebnih kontakata sa takvim spoljnim institucijama i lokalnim preduzetnicima. Izrada i primena mera za privlaenje investicija Investicije u fiziku i meku infrastrukturu obino predstavljaju dobar nain podizanja nivoa privlanosti lokacije za potencijalne investitore. Takoe i razliite mere poput lokalnih poreskih olakica mogu imati efekta. Izrada programa za privlaenje investicija (moda u saradnji s razvojnom agencijom ili nekom drugom organizacijom s iskustvom) moe pruiti iri okvir za akcije lokalnih aktera, poveavajui lokalno razumevanje potreba investitora i samih mogunosti, koje im nudi lokalna zajednica.

Investicije u meku infrastrukturu Cilj investicija u meku infrastrukturu je pospeivanje poslovnog okruenja. Mogue vrste investicija ukljuuju: Programe za pospeivanje kvaliteta radne snage sa ciljem smanjivanja razlika izmeu potreba poslodavaca za radnicima odreenih kvalifikacija i trenutne ponude na tritu, mogu se sprovesti razliiti oblici dodatnog obrazovanja. Opina bi, na primer, mogla da uestvuje u sufinansiranju takvih programa. Ako je mogue, sprovoenje slinih programa trebalo bi da se povee s programima obrazovnih institucija (kola). Podsticanje obrazovanja orijentisanog prema preduzetnitvu kao na primer, uvoenjem razliitih programa u lokalni obrazovni sistem, iji je cilj podizanje preduzetnike kulture.

Pruanje savetnikih usluga o poslovanju lokalne vlasti mogu da podstaknu osnivanje specijalizovane organizacije za pruanje savetnikih usluga ili da sklope ugovor o partnerstvu sa nekom ve postojeom organizacijom, koja bi, npr. sufinansirala korienje savetnikih usluga za lokalne preduzetnike. Olakavanje pristupa finansijskim sredstvima. Ova mera ne mora nuno da ukljuuje samo finansiranje, ve se takoe moe odnositi na pruanje informacija o trenutno dostupnim mogunostima finansiranja preduzetnika. Podrka razvoju preduzetnikog organizovanja. Preduzetnike organizacije su danas rairen oblik institucionalne podrke preduzetnicima. One podstiu njihovu meusobnu saradnju i saradnju preduzetnika i drugih aktera, ukljuujui i lokalne vlasti.

Podsticanje razvoja formalnih i neformalnih poslovnih mrea Poslovne mree mogu da poboljaju odnose meu postojeim preduzeima, a mogu biti i vaan generator ideja za osnivanje novih preduzea. Lokalne vlasti mogu da podre osnivanje novih poslovnih mrea, npr., kroz osiguranje prostorija, potrebnih za rad ili mogu podstai preduzea da se pridrue ve postojeim mreama. Podizanje nivoa preduzetnike kulture Lokalne vlasti mogu znaajno da doprinesu promociji poduzetnike kulture preduzimajui neke praktine, i finansijski ne mnogo zahtevne korake. Na primer, dodeljivanjem nagrada za uspeno preduzetnitvo. Nagrade se mogu dodeljivati za specifine kategorije poput najuspenijeg mladog preduzetnika ili najuspeniju preduzetnicu ili za najuspenije preduzee, orijentisano na izvoz. Takoe, takmienja u poslovnim idejama mogu biti jako zanimljiva mlaoj populaciji i tako podstai irenje preduzetnikog duha. Publikovanje i medijsko promovisanje uspenih lokalnih primera preduzetnitva jo je jedan dobar nain razvoja svesti o preduzetnitvu. Isto vai i za pospeivanje sponzorstva meu preduzetnicima i lokalnim obrazovnim ili kulturnim institucijama i organizacijama. Iniciranje lokalnih medijskih kampanja, kao oblika podrke lokalnim preduzeima Aktivnosti koje promoviu kupovinu lokalnih proizvoda su dobar nain pruanja podrke lokalnim preduzetnicima. Porast znanja i svesti o lokalnim proizvodima vodi poveanju njihove prodaje (naravno, ako njihova konkurentnost cenom ne odstupa znaajnije od konkurentnosti slinih uvoznih proizvoda) i stoga pozitivno utie na lokalnu zaposlenost.

Privredni razvoj u irem lokalnom razvojnom kontekstu

Usvajanje lokalne strategije razvoja Dobra praksa pokazuje da bi proces lokalnoga privrednog razvoja trebalo da se stavi u neto iri i, donekle, formalizovani okvir. Zato? Kao prvo, kako bi se dobio bolji uvid u sam proces i kontrolu nad njim. Drugo, da bi se pruila prilika veoj grupi aktera da uestvuju u planiranju razvoja i procesu donoenja odluka. Takoe, treba imati na umu da, premda je privredni razvoj kljuan za kvalitet ivljenja u lokalnoj zajednici, on je ipak samo jedna od komponenti ukupnoga lokalnog razvoja. Druge komponente ukljuuju socijalna pitanja (primer: pomo razliitim ugroenim drutvenim grupama), podruje zatite okoline, obrazovanje itd. Povezivanje procesa lokalnog privrednog razvoja s programskim dokumentom, obino je dobar nain da se sva vana pitanja stave u jedan okvir unutar kojeg se promiljaju najbolji naini postizanja najveeg blagostanja lokalnog stanovnitva. Ipak, izrada i, posebno, sprovoenje lokalnih strategija razvoja nije jednostavan zadatak. Veina lokalnih zajednica u Srednjoj i Istonoj Evropi se tek nedavno srela s izradom strategija razvoja i njihovim sprovoenjem u skladu sa savremenim participativnim pristupom. Ovaj pristup stavlja naglasak na zajednike aktivnosti javnog (vladinog), privatnog i nevladinog sektora. Premda je izrada svake strategije sluaj za sebe, kome tako treba i pristupati, mogue je izdvojiti nekoliko optih obeleja i polazei od njih ponuditi savete za uspeno sprovoenje strategije: Za dugoroan razvojni uspeh potreban je integralan pristup problemima, koji ukljuuje promiljanje, kako privrednih, tako i socijalnih pitanja, pitanja zatite okolne a i drugih. U proces izrade strategije treba ukljuiti sve relevantne aktere na lokalnom nivou, kako bi oni tu strategiju doiveli kao sopstvenu. Ukljuenje najvanijih aktera moe se osigurati njihovim uestvovanjem u kljunim organima za organizaciju i praenje izrade i sprovoenje strategije (primer: u lokalnom savetu za razvoj) i/ili njihovim ukljuivanjem u razliite radne grupe. Potrebno je prepoznati i ukljuiti lokalne voe koji uivaju poverenje lokalnog stanovnitva i koji e poveati kredibilitet celog procesa, i koji imaju sposobnost okupljanja i ukljuivanja drugih vanih aktera. Lokalne vlasti moraju da demonstriraju snanu politiku podrku procesu izrade i sprovoenja strategije. Kod sprovoenja strategije poeljno je da se osim dugoronih projekata pokrene i nekoliko kratkoronih projekata, iji uspeh (tzv. brze pobede) moe da ojaa poverenje i predanost uesnika procesa i da pomogne jaanju partnerskih odnosa. Za svaki projekt potrebno je izraditi koncept kojim e se definisati potrebni koraci, vremenski tok, organi za sprovoenje, oekivani trokovi i drugi vani elementi, kako bi se dobila to jasnija slika o ostvarivosti samog projekta.

10

Proces sprovoenja projekata treba istovremeno da postane i proces jaanja kapaciteta, to znai da je potrebno voditi rauna o postojanju inovativnih elemenata, kako u sprovoenju, tako i u samoj prirodi projekata. Politika, finansijska i tehnika podrka drugih (viih) nivoa vlasti moe znaajno da doprinese uspehu celokupnog procesa. Participativni pristup ima za posledicu rast oekivanja uesnika kao i celokupne javnosti o brzini unapreenja ivotnog standarda lokalnog stanovnitva. Meutim, razvojni proces je relativno spor, pa se prevelika oekivanja mogu brzo pretvoriti u frustracije, ak i onda kada su programi izraeni na osnovu irokog konsenzusa. Stoga je poeljno sprovoenje informativne kampanje, kojom bi se ire stanovnitvo to bolje upoznalo sa oekivanim rezultatima strategije. Osiguranje finansijskih sredstava za sprovoenje strategije Finansiranje razvojnih projekata esto je vrlo izazovan zadatak. Uobiajeni problemi ukljuuju situaciju u kojoj lokalni budeti nisu usklaeni s prioritetima postavljenim u strategiji, ili su lokalne mogunosti finansiranja precenjene, ili je npr. precenjena uloga spoljnog finansiranja. Povezivanje prioriteta strategije s lokalnim budetom je kljuni preduslov odrivosti razvojnog procesa. Jednom kada se strategija izradi i usvoji, njeno sprovoenje treba zapoeti to pre, a to podrazumeva da se finansijska sredstva moraju osigurati u lokalnom budetu, jer je upravo lokalni budet, po pravilu, najvaniji izvor finansiranja. Za srednjorone i dugorone projekte se finansijski okvir mora podeliti po godinama, kako bi se godinje aktivnosti mogle ukljuiti u godinji lokalni budet.

Partnerstvo s spoljnim akterima

Treba razviti saradnju sa drugim dravnim institucijama na lokalnom, regionalnom, nacionalnom i meunarodnom nivou Saradnja s spoljnim akterima moe biti vrlo korisna za lokalni privredni razvoj, ali moe, takoe, uzeti mnogo vremena i energije, a bez oekivanog uinka za lokalnu zajednicu. Katkad spoljna podrka moe biti kljuni inilac koji e podstai procese lokalnog razvoja, posebno u manjim zajednicama. Na primer, investicije u fiziku infrastrukturu (putevi, luke ili eleznice), a koje idu daleko iznad finansijskih mogunosti lokalne zajednice i stoga ih realizuju akteri na nacionalnom nivou, mogu biti kljuni pokreta lokalne privrede. S druge strane, ima dosta iskustava, posebno s meunarodnim organizacijama, kad su rezultati saradnje bili privremenog karaktera, bez znaajnijeg uinka na razvojni poloaj lokalne zajednice i kad su rezultati s obzirom na uloena sredstva bili razoaravajui. To se uglavnom dogaalo u zajednicama u kojima su meunarodne organizacije pristupale lokalnim akterima vrlo slabih kapaciteta, ne uzimajui dovoljno u obzir lokalne specifinosti. Najoptiji savet glasi: Pokuajte da stvorite jasnu viziju o moguoj ulozi spoljnih aktera u pruanju podrke lokalnom privrednom razvoju. Koje su to oblasti, gde bi takva pomo mogla najvie da koristi lokalnoj zajednici? Naravno, odgovor se mora zasnivati na

11

analizi lokalnih snaga, slabosti, prilika i pretnji (SWOT analiza). Treba izgraditi strategiju, koja e definisati ulogu spoljnih aktera u procesu lokalnog privrednog razvoja. Pritom, od velike koristi mogu biti iskustva drugih lokalnih zajednica u saradnji s spoljnim akterima. Saveti za saradnju s drugim lokalnim zajednicama Pokuajte da uite jedni od drugih. Identifiikujte uspenije lokalne uprave i pokuajte da istraite razloge njihove uspenosti. Odredite zajednike projekte, koji mogu proizvesti sinergijske efekte, s koristima za svaku ukljuenu zajednicu. Na primer, problem zbrinjavanja otpada se ponekad moe efikasnije reiti u saradnji s nekoliko susednih optina. Razvijte formalne i/ili neformalne naine saradnje, bilo redovnim sastancima, bilo zajednikim uestvovanjem u ve postojeim organizacijama (Savezu udruenja gradova i optina).

Saveti za saradnju s regionalnim i nacionalnim vlastima Saradnja s regionalnim i nacionalnim vlastima moe biti vrlo vana za uspenost izrade i sprovoenja strategije lokalnog razvoja. Stoga je potrebno preduzeti niz koraka: Traite naine da se predstavnici regionalnih i nacionalnih nivoa vlasti efikasno ukljue u proces lokalnoga privrednog razvoja. To se moe podstii, npr., ukljuivanjem predstavnika regionalnog i nacionalnog nivoa u izradu i sprovoenje lokalne razvojne strategije. Redovno pratite i ukljuite se u vladine inicijtive iji je cilj pruanje podrke lokalnom privrednom razvoju, npr. prijavljivanjem za razliite oblike podrke.

Saveti za saradnju s nacionalnim ili meunarodnim nevladinim organizacijama Nacionalne ili meunarodne nevladine organizacije mogu igrati vanu ulogu u podrci lokalnog razvoja. Premda uglavnom ne raspolau finansijskim sredstvima, kojima mogu znaajnije uticati na kljune probleme lokalnih zajednica, poput slabe zaposlenosti, one ipak mogu biti vrlo korisne u nizu oblasti, kao to su prenoenje iskustava drugih zajednica u podsticanju preduzetnitva, podrka osnivanju i razvoju institucija i organizacija za podsticanje preduzetnitva odnosno podrka ve postojeim lokalnim organizacijama koje podstiu preduzetnitvo, organizacija obrazovnih programa itd. Nevladine organizacije takoe mogu biti od velike pomoi u razvoju lokalnoga civilnog drutva, pruanjem finansijske podrke ili osiguranjem tehnike podrke (odnosno kombinacijom oba oblika). Posebno je vana podrka razvoju lokalnih organizacija, jer se na taj nain dugorono jaaju lokalni kapaciteti za podsticanje razvoja. Stoga bi lokalne vlasti trebalo da podstiu saradnju s nacionalnim i/ili meunarodnim organizacijama, koje mogu doprineti razvoju lokalnog preduzetnitva.

12

Primeri najbolje prakse

Od gubitnika do pobednika: Dugopolje Optina Dugopolje (oko 3100 stanovnika) smetena je 12 km severno od Splita (oko 190.000 stanovnika), regionalnog centra june Hrvatske. Osnovana je tek 1997. nakon nekoliko neuspelih pokuaja odvajanja od susedne optine Klis. Godine 1997. predstavljalo je tipinu optinu dalmatinskog zalea, obeleenu vrlo slabom lokalnom privredom, vrlo visokom stopom nezaposlenosti i odlivom mlaeg stanovnitva prema Splitu i drugim urbanim oblastima. Ukratko, radilo se o oblasti koja je zaostajala u razvoju i koja dotad nije uspela da realizuje svoju osnovnu komparativnu prednost, povoljnu geografsku poziciju. Naime, nalazi se uz glavni dravni put, koji povezuje Zagreb i Split. U Dugopolju je 1997. radilo tek nekoliko manjih firmi. Nakon samo sedam godina slika tog mesta potpuno je drugaija. Dugopolje je postalo sinonim za uspenu optinu, medijski poznat i prepoznat uzor, ne samo u blioj nego i u iroj okolinii. Sredinom 2004. tamo radi oko 90 preduzea, zaposlenost je znaajno narasla, a optinski budet je viestruko povean. to se dogodilo u Dugopolju? Novoizabrana lokalna uprava, na elu s naelnikom optine, uvidela je da se glavne prednosti Dugopolja - blizina Splita, poloaj uz glavnu dravnu saobraajnicu, te velika koliina optinskog zemljita - najbolje mogu iskoristiti tako da se preduzeima ponude parcele za gradnju po vrlo povoljnim uslovima. U to vreme Splitu je nedostajala preduzetnika zona, a cene zemljita bile su puno vee nego u Dugopolju. Ve je prvi sastanak optinskih vlasti s lokalnim preduzetnicima, na kome su preduzetnici vrlo pozitivno reagovali na ideju o preduzetnilkoj zoni, potvrdio dobru utemeljenost ideje i podstakao optinsko rukovodstvo da nastavi sa daljim koracima. Glavni zadatak je bio pribavljanje svih potrebnih dozvola nunih za izgradnju fizike infrastrukture. Optinske vlasti odluile su koncentrisati sredstva na finansiranje izrade planskih dokumenata, koji su bili preduslov za dobijanje dozvola. Planovi nisu bili izraeni iskljuivo za preduzetniku zonu, ve za celu optinu, ime je omoguena i planska izgradnja stambene kao i sportsko-rekreacione zone. Prva faza rada, koja se uglavnom odnosila na izradu planova, trajala je due od godinu dana, ali se pokazalo da je utroeno vreme bilo vie nego korisno, kasnije kad je krenula realizacija prvih konkretnih investicija. Nakon to je zavrena prva faza, sledei korak je bio ukljuivanje preduzetnika u sufinansiranje izgradnje fizike infrastrukture u zoni, a to im je bilo vraeno kroz vrlo nisku cenu zemljita i lokalne poreske podsticaje. Reakcija preduzea bila je vrlo pozitivna i prodata su sva ponuena zemljita. Zavrtela se spirala lokalnog privrednog razvoja. Iz godine u godinu rastao je broj prodatih parcela i broj preduzea u zoni. Takoe su se poveavale investicije u infrastrukturu, to je dodatno doprinelo privlanosti zone za preduzea. Jo jedan, vrlo vaan inilac u celoj prii, je: autoput Zagreb-Split, otvoren u junu 2004., prolazi odmah uz zonu. Zbog poveanja broja novih radnih mesta, broj nezaposlenih osoba u Dugopolju znaajno se smanjio. Istovremeno je lokalni budet narastao do te mere da se Dugopolje danas, s oko 5100 kuna sopstvenih budetskih prihoda po glavi stanovnika, nalazi meu prvih dvadeset gradova i optina u

13

Hrvatskoj. Rast budetskih sredstava omoguio je investicije u pripremu stambene zone, opremanje kole i vrtia, zatim podrke lokalnim kulturnim i sportskim organizacijama itd. Danas optina Dugopolje ima jedan od najbolje opremljenih vrtia i jednu od najbolje opremljenih osnovnih kola. Pri kraju je i izgradnja sportske dvorane. Dalje, optina dodeljuje stipendije za najbolje uenike i studente, finansira dodatne kurseve stranih jezika, nagrauje najbolje uenike putovanjima, a sprovodi i mnoge druge akcije iji je cilj poveanje kvaliteta obrazovanja i u opte, kvaliteta ivljenja u Dugopolju. Zato se u Dugopolju dogodio razvojni preokret? Odgovor na ovo pitanje zanimljiviji je, ako uzmemo u obzir da je susedna optina, Dicmo, osnovala svoju preduzetniku zonu nekoliko godina pre Dugopolja, ali je izostao uspeh poput onog u Dugopolju. ini se da su se preduzetnici okrenuli dugopoljskoj preduzetnikoj zoni kada su shvatili da njihova investicija tamo moe biti pre zavrena i stavljena u upotrebu, nego u Dicmu, gde je lokalna administracija bila prespora u izradi planske dokumentacije i pribavljanja potrebnih dozvola. Osnovna prednost dugopoljske preduzetnike zone su lokacijske i graevinske dozvole za izgradnju preduzetnikih objekata, koje su ekale svakog potencijalnog investitora. U drugim preduzetnikim zonama zemljita su prodavana investitorima, koji su potom sami zapoinjali proces pribavljanja potrebnih dozvola za izgradnju objekata. Ovaj proces moe biti jako frustrirajui za preduzetnike zbog sporosti odgovornih institucija za izdavanje dozvola. On uzima vreme i, svakako, novac. Povoljna cena zemljita bio je dodatan razlog koji je trebalo da privue panju preduzetnika. Ipak, ovo nije bila posebnost Dugopolja jer su i druge optine nudile sline uslove. Kljuni inilac su bili oni prvi preduzetnici koji su doli da investiraju u Dugopolje i njihova vrlo pozitivna iskustva. Partnerski nastup lokalne administracije prema preduzetnicima nije ba uobiajena slika u Hrvatskoj. Razvoj partnerskih odnosa s investitorima bio je od posebnog znaaja za optinske vlasti, ne samo pre zavretka investicije ve i posle, npr., kroz razliite sponzorske odnose preduzea i raznih lokalnih organizacija. Vrlo brzo su se proirile vesti o izuzetno efikasnoj dugopoljskoj administraciji i preduzetnikoj zoni i sve je vie preduzea pokazivalo interes za investiranje. Naravno, ne sme se zaboraviti uticaj drugih inilaca: odlian geografski poloaj Dugopolja, jako dobra saobraajna veza sa Splitom, i injenica da trasa autoputa Zagreb-Split prolazi upravo pored Dugopolja. Oni predstavljaju znaajne razvojne mogunosti, koje je lokalna uprava snano iskoristila na jedan vrlo promiljen nain. Koja je uloga lokalne uprave u celoj prii? Jasno da je lokalna uprava odigrala kljunu ulogu. Najodgovorniji je svakako naelnik optine, Zlatko evrnja, koji je organizovao lokalnu administraciju 1997. i koji je od tada stoji iza svakog kljunog poteza lokalnih vlasti. Zlatko evrnja pripada retkoj grupi opinskih naelnika sa visokim obrazovanjem i prethodnim iskustvom na podruju lokalnog razvoja (prethodno je radio u upravi oblinjeg grada Solina). Itekako je bio svestan koliko se vremena gubi u pribavljanju razliitih dozvola i koliko je brzina pribavljanja, zapravo, kljuan deo privlaenja investitora. Njegova ideja je bila da ponudi preduzetnicima na prodaju zemljita sa svim potrebnim dozvolama, kako bi se minimizovalo vreme potrebno da investicija u preduzetniku zonu postane operativna.

14

Od samog poetka svog rada evrnja je uivao politiku podrku za svoju razvojnu politiku, a podrka je jaala, kako su rezultati rada lokalne uprave postajali sve opipljiviji. Dobio je slobodu izbora saradnika i on se oslonio na mlade i obrazovane kadrove. Na samom poetku u optinskoj upravi bilo je svega troje zaposlenih, a sedam godina kasnije broj je narastao na est, to je jo uvek prilino umereno, imajui u vidu kako je lokalni budet u meuvremenu povean ak deset puta. Ukupni trokovi za zaposlene danas su oko 4% lokalnog budeta, to je daleko manje nego u veini ostalih zajednica lokalne samouprave. Na kraju treba spomenuti i injenicu da je Zlatko evrnja 2001. i 2005. ponovno izabran za naelnika optine. Mrahalom u Maarskoj Mrahalom, mesto sa 5800 stanovnika u jugoistonoj Maarskoj, 20 km od Szegeda, glavnog grada upanije Csongrd, dobilo je 1989. status optine. U to vreme Mrahalomu su nedostajali mnogi vani objekti: nije bilo kole, policije, zdravstvene ustanove, a telekomunikaciona infrastruktura nije postojala. Danas optina ima osnovnu kolu (sagraenu 1996. s ugraenom najmodernijom informatikom opremom) i muziku kolu, graanima je na raspolaganju irok raspon zdravstvenih usluga, osnovan je kulturni centar, optina je potpuno opremljena komunalnom infrastrukturom, a asfaltirano je 70% lokalnih puteva. Mrahalom je postao centar mikroregije Homokhat, vitalne poljoprivredne oblasti. Godinu pre nego to se pitanje lokalnog razvoja pojavilo kao tema u maarskom parlamentu, optina Mrahalom osnovala je 1993. odelenje za lokalni privredni razvoj s namerom da osigura bolju koordinaciju aktivnosti, usmerenih na informisanje i materijalnu podrku lokalnom stanovnitvu, veinom poljoprivrednom. Povezanost lokalnih poljoprivrednika znaajno je oslabila nakon to je privatizovana lokalna poljoprivredna zadruga. U isto vreme vea preduzea, koja su uglavnom imala sedite u Szegedu i u kojima je radio deo lokalnog stanovnitva, uglavnom su zavrila u steaju, tako da su samo mala lokalna preduzea nastavila da rade. Lokalne vlasti su uvidele da je potrebno otvoriti nove perspektive za zapoljavanje lokalnog stanovnitva. Jedna prilika se otvorila godinu dana kasnije, kada je maarski parlament doneo zakon o lokalnim porezima, ukljuujui, izmeu ostalog, lokalni porez na preduzea, odredivi maksimalan iznos od 0,8% ukupnog prihoda preduzea. U to vreme Mrahalom nije mogao znaajnije da iskoristi ovu mogunost jer u optini nije bilo veih preduzea. Zbog toga je optina odluila podrati ona preduzea koja su imala perspektivu i koja su mogla znaajnije doprineti ukupnom privrednom oporavku. Optina je poela da se prijavljuje za razliite oblike financijske podrke, a istovremeno je sama poela da daje podrku lokalnim organizacijama civilnog drutva. Skupljena sredstva nisu bila jako velika, ali su omoguila otvaranje dva centara za invalide i penzionerskog kluba. Obnovljena je lokalna infrastruktura, sagraene su nove ulice i biciklistike staze, obnovljena je javna rasveta, a lokalno ubrite je dovedeno u red. Uskoro je optina osnovala preduzee, kako bi efikasnije sprovodila svoje zadatke, a uspostavila je i saradnju s okolnim optinama. Sredinom 90-ih, optina je kupila zemljita od bive kasarne, pa je vlastitim preduzeem izgradila potrebnu infrastrukturu za dovod plina do njega. Danas se na tom podruju nalaze stanovi, preduzetniki centar i penzionerski klub. Preduzee u vlasnitvu optine nastavilo je da investira u ovo podruje, stalno poveavajui broj zaposlenih i kapital

15

preduzea. Tako je broj zaposlenih narastao na 60-70 zaposlenih s poetnih 8, a osnovni kapital je povean s jednog miliona, na 45 miliona forinti. Jedna od najveih investicija u spomenutom podruju bila je osnivanje agroindustrijskog parka 1997. godine. Ukupni trokovi iznosili su 146 miliona forinti, od kojih je 50% pokrivao dravni fond, a 30 miliona forinti je osigurala upanija. Park je u potpunosti opremljen komunalnom infrastrukturom, a, izmeu ostalog, sadri tzv. inkubator gde se preduzeima nude poslovni prostori po niskim cenama. Najpoznatije preduzee u Mrahalomu, Mrakert, ima sedite u parku, u iznajmljenim kancelarijama unutar inkubatora. Nadalje, Mrakert je sagradio vlastitu fabriku za otkup i pakovanje voa i povra na zemljitu parka. Ovo je preduzee nastalo kao udruenje lokalnih preduzetnika preko koga su poeli zajedniki da nabavljaju sirovine i druge materijale nune za proizvodnju. Meutim, godinu dana nakon osnivanja zakljuili su kako takvo udruenje ima nedostataka, pa su osnovali zadrugu, Mrakert. Zadaci zadruge su otkup, merenje i pakovanje proizvoda, skladitenje i, konano, distribucija. Svi lanovi zadruge morali su platiti ulaznu nadoknadu i dalje nadoknade za investiranje. Optina je bila jedan od 52 osnivaka lana zadruge, a 2004. broj lanova iznosi 258. Tokom zime zadruga organizuje razliite treninge za svoje lanove: od informacija vezanih za saenje voa i povra, do finansiranja. Preduzea u agroindustrijskom parku imaju poreske olakice, a sva administrativna pitanja reava optina, koja tome posveuje veliku panju. Od 12 preduzea, koja su trenutno u parku, tri su usko povezana s Mrakertom: Herena, koja proizvodi materijal za pakovanje i Mraprizma, koja takoe izrauje proizvode za Mrakert. Sva preduzea u parku zapoljavaju ukupno 200 ljudi. Drugi stub lokalnog privrednog razvoja su termalni izvori, odnosno, toplice, koje privlae stanovnitvo iz okolnih mesta i upanijskog sedita. Za razvoj toplica optina je dobila podrku programa PHARE. Tako je 2004. zavrena izgradnja hotela, a optina je bila investitor. Uopteno, optina je jedan od najvanijih aktera lokalnog privrednog razvoja. Naelnik optine, koji je nedavno trei put izabran, i to sa 80 postotnom podrkom biraa, jedan je od najvanijih i najzaslunijih pokretaa u optini. S obzirom da veina zaposlenih u upravi Mrahaloma ima visoko obrazovanje, uglavnom iz oblasti ekonomije, ljudski resursi lokalnih vlasti izuzetno su kvalitetni. Posmatrajui rezultate procesa lokalnog privrednog razvoja u Mrahalomu, moe se primetiti porast poreskih prihoda od jednog miliona forinti u 1994. na 30 miliona u 2004. Ipak, treba voditi rauna o tome da su za dalji razvoj potrebne investicije u srednjokolsko obrazovanje, dalji razvoj zdravstvenih usluga i u sportske sadraje. Nakon nedavne promene centralnih vlasti Mrahalom se susree s veim preprekama u pribavljanju podrka iz dravnog budeta, ali to ipak nee promeniti sadanju situaciju u kojoj je Mrahalom postao primer uspenog privrednog razvoja u regionu.

16

Istvn Temesi i Nra Teller

Upravljanje gradom Bicskeom - lepeza reenja

Uvod
Uspeh decentralizovane drave zavisi od toga da li relevantni akteri koji dobijaju finansijska sredstva, da bi zadovoljili potrebe lokalnog stanovnitva, mogu kompetentno da osiguraju usluge koje su im poverene kao zadatak. Jedan od kljunih aktera su lokalne uprave. Stoga je primereno upravljanje optinom, odnosno gradom, jedan od instrumenata kojim se moe osigurati da procesi zadovoljavanja potreba besprekorno funkcioniu. Tranzicijske zemlje, meu njima i Maarska, prihvatile su razliite modele optinskih sistema, od kojih neke doputaju vie slobode u prilagoavanju lokalnim potrebama, a druge imaju stroe propise. Maarska je prihvatila jedan od najdecentralizovanijih optinskih sistema, to je rezultiralo irokom lepezom razliitih modela lokalnog upravljanja. Cilj ovog poglavlja je da se istrae naini upravljanja, te prikau njihove prednosti i mogui nedostaci za ivot zajednice, s posebnim osvrtom na pruanje komunalnih usluga na lokalnom nivou, ukljuujui usluge poput obrazovanja, zdravstva, komunalnih usluga i upravljanja stanovanjem. Na glavni primer je grad Bicske, iako e se, za ilustraciju, prikazati jo nekoliko primera upravljanja optinom1 . Izabrali smo Bicske, jer je njegovo mesto nateralo optinu na to da prihvati progresivne promene u pruanju usluga. S druge strane, optina ima dobro organizovano ureenje s jasnom strukturom i moe biti solidna osnova za uporeivanje. U tom naselju moemo nai i neke dobre primere rezultata tranzicijskog procesa, od ega mogu imati koristi drugi gradovi koji moraju proi iste reformske korake.

Ove primere je osiguralo Nacionalno udruenje optinskih finansijskih dunosnika

17

Obavezni i fakultativni zadaci na lokalnom nivou

Da bi se bolje razumelo upravljanje optinom, nuna su dva razliita pristupa: teorija i praksa. Nae se teorijsko stanovite temelji na pravnim propisima koji se tiu problematike lokalne uprave, ukljuujui zakone2 koji se znatno razlikuju od zemlje do zemlje. Praksa se pak moe upoznati ako istraimo odluke lokalnih vlasti ili samu upravu. Pitanje od primarne vanosti je, u pogledu upravljanja lokalnim komunalnim uslugama, kako je definisan okvir zadataka lokalne uprave. Nemogue je napraviti popis tih funkcija ne poznavajui posebne okolnosti, tradicije, ekonomske i socijalne uslove ili mogunosti odreene drave, niti je mogue vrednovati upravljanje optinom bez uvaavanja konteksta aktuelne zakonske regulative, odnosno postojeih zakonskih propisa. Evo ukratko popisa zadataka, koji mogu biti u nadlenosti lokalne uprave: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. opta uprava obrazovanje socijalna zatita zdravstvena zatita kultura, razonoda, sport javne komunalne slube prevoz, saobraaj okolina, javna sanitarna sluba urbanistiki razvoj, privredni razvoj.

U Maarskoj lokalne vlasti mogu autonomno delovati u javnim pitanjima od lokalnog interesa, ako ona ulaze u delokrug njihovih funkcija i ovlaenja (lokalni javni poslovi3). Ovaj pristup se zasniva na argumentu, da upravo lokalni nivo moe najbolje da zadovolji
2 Legislativa koja se odnosi na lokalnu upravu i koja slui kao osnova za ovu studiju ukljuuje pre svega sledee propise: Zakon br. XX. iz 1949. o Ustavu Republike Maarske Zakon br. LXV iz 1990. o lokalnoj samoupravi Zakon br. XX. iz 1991. o zadacima i nadlenostima lokalnih uprava i njihovih organa, dravnih poverenika i nekih organa pod centralnom upravom. Sektorske zakonske akte koji odreuju dalje odgovornosti optina. Svaka grana javne uprave regulisana je tzv. sektorskim aktima koji, izmeu ostalog, odreuju odgovornosti raznih organizacija. Zbog njihovog velikog broja, njihova detaljna specifikacija nalazi se izvan dometa ove studije. Lokalni pravni akti, tj. Kancelarijabe, koje donosi optina Bicske. Lokal ne vlasti mogu ureivati pravnu materiju na temelju delegiranja ili autonomno ako nedostaju zakoni na dravnom nivou

Lokalni javni poslovi objanjeni su samim zakonom: lokalni javni poslovi odnose se na pruanje javnih komunalnih usluga stanovnitvu, na uspostavljanje preduslova za funkcionisanje lokalne samouprave i na lokalno odravanje organizacijskih, ljudskih i financijskih uslova za sve to. Lokalni javni posao samo se zakonom i u izuzetnim sluajevima moe dodeliti u nadlenost neke druge organizacije

18

potrebe stanovnitva i najsposobniji je da prui odgovarajue javne usluge4. No, ove usluge razlikuju se prema potranji i finansijskim potrebama i mogunostima. Stoga se zadaci dele u dve grupe: obligatorni i dobrovoljni ili fakultativni zadaci, kako su definisani zakonom (Zakon br. LXV o lokalnoj samoupravi iz 1990.). Mala naselja imaju manje obligatornih zadataka, to podrazumeva da na lokalnom nivou u rascepkanom optinskom sistemu, poput onoga u Maarskoj, postoje razni resursi i potrebe. Obligatorni su zadaci za sva naselja: 1. snabdevanje zdravom pitkom vodom 2. predkolsko vaspitanje 3. opte kolsko vaspitanje i obrazovanje 4. osnovna zdravstvena i socijalna zatita 5. javna rasveta 6. odravanje javnih puteva i javnih groblja 7. osiguravanje prava etnikih i nacionalnih manjina. Obligatorni zadaci za vea naselja se takoe ureuju zakonskim propisima. Zakoni osiguravaju i nuna finansijska sredstva i propisuju visinu i nain doprinosa, koji se mora osigurati iz dravnog budeta5 . Na primer, celi niz obligatornih zadataka odreuje se Zakonom br. XX. iz 1991., tzv. Zakonom o nadlenostima6. Da bi zadovoljili lokalne uslove, zahteve i sposobnosti, lokalne uprave mogu preuzeti dodatne zadatke. Lokalne uprave preko lokalno izabranog predstavnikog tela ili lokalnim referendumima mogu dobrovoljno preuzeti bilo koji lokalni javni posao koji nije zakonom dodeljen nekom drugom telu. Ti zadaci se navode u uredbama lokalnih vlasti (obino u statutu) i specifini su za svaku lokalnu zajednicu.

U Maarskoj se izraz lokalne javne usluge povezuje s vie vrsta javnih usluga. U te usluge ubrajaju se usluge socijalne zatitai, usluge kolstva i zdravstva, zatita okoline i lokalni razvoj, prevoz i javne komunalne usluge. Vidi: Somogyi, E. i Teller, N., Public Services in Hungary, u: Reforms of Public Services. Experiences of Municipalities and Regions in South-East Evrope , Friedrich Ebert Stiftung, Zagreb, 2005., str. 45. 5 Naselje u Maarskoj moe biti grad ili optina (dve razliite kategorije). Obe kategorije su uglavnom nazivi, ali imaju implikacija na status naselja. To znai da lokalne samouprave naselja ukljuuju lokalne samouprave optine, grada, glavnog grada i njegovih okruga. esto se zadaci samouprava naselja odreuju na temelju broja stanovnika u njima (podrunim pravnim aktima), a ne na temelju njihovog statusa. Predsednik Republike daje status naselju. Relevantni uslovi odreuju se Zakonom o organizaciji zemlje (1999.), no sama odluka temelji se na prosuivanju prema njegovu nahoenju. Najvaniji su uslovi stanje mree infrastrukture, privredni razvoj, broj stanovnika, javne institucije i regionalna uloga dotine optine. Detaljan pregled tih uslova i procesa moete biti predmet druge studije. U Maarskoj ima gotovo 3200 optina i 274 grada. 6 Prema lanu 43. maarskoga Ustava, Zakon o lokalnim samoupravama nije jedini propis koji moe odreivati dunosti koje se moraju obavljati na lokalnoj nivou. Tu su podruni zakoni i tzv. Zakon o nadlenostima, koji odreuju dalje obaveze, npr.: funkcionisanje javnih biblioteka ili, u zavisnosti od veliine naselja i broja stanovnika, razliite nivoe obavezne usluge socijalne zatite, zdravstvenih i obrazovnih usluga, te odlaganja otpada. Vidi: Somogyi, E. i Teller, N., nav. dj., str. 45

19

Dodatne obavezne funkcije u Bisckeu Bicske je gradi smeten u sredinjoj Maarskoj, zapadno od glavnog grada, u okrugu Fejr. Ima priblino 11.000 stanovnika. Kao naselje s prilinim brojem stanovnika i kao prilino vano naselje u okolini, Bicske ima neke dodatne obavezne zadatke u poreenju s drugim manjim naseljima: 1. odvoz i odlaganje ubreta 2. 3. 4. 5. 6. kanalizacija odravanje lokalnog vatrogasnog odreda lokalna civilna odbrana odreene veterinarske zadatke neke zadatke iz oblasti zatite dece, kao to su: lokalni vrti, privremeno utoite gradska biblioteka neki zadaci na podruju usluga socijalne zatite kao to su: usluge pomoi u kui puka kuhinja dnevne socijalne usluge odravanje centra za zatitu invalidnih i starijih osoba osiguravanje lokalnog zajednikog prostora za rekreacijske aktivnosti podrka lokalnim sportskim aktivnostima osiguravanje specijalistikih medicinskih usluga

7. 8.

9. 10. 11.

Fakultativni zadaci u Bicskeu 1. 2. 3. 4. 5. 6. organizovanje turizma odreeni zadaci na podruju javnih komunalija izgradnja i obnova gradske infrastrukture podrka lokalnim policijskim snagama podrka javnim i privatnim institucijama koje ne pripadaju samoupravi naselja. podrka sportskim aktivnostima u gradu

Moe li lokalna uprava izvravati dodatne zadatke uglavnom zavisi od finansijskih sredstava. Stoga nije retkost da se skupi fakultativni zadaci izvode u saradnji s drugim gradovima.

20

Funkcionisanje lokalnih uprava

Lokalne uprave odluuju o celom nizu zadataka i morale bi imati strukturu koja najbolje odgovara tom pruanju usluge. Ipak valja istaknuti neka osnovna pravila o ustrojstvu lokalnih uprava, da bi se razumela struktura optinske uprave. Pre svega, nuno je jasno podeliti izabrane organe samouprave, budui da su politiki odgovorni, od upravnih organa koji su ta izabrana tela postavili. Mandat izabranih tela vremenski je ogranien, a tela profesionalne upravljake birokratije postavljaju se bez vremenskog ogranienja. Predstavniko telo i njegovi organi 7 Predstavniko telo ostvaruje osnovna prava i nadlenosti lokalne uprave. Predstavniko telo prenosi neka svoja ovlaenja na naelnika ili svoje odbore. Odluke ovog tela donose se u dva oblika: u obliku uredbe ili rezolucije. Predstavniko telo u Bicskeu U gradu Bicske predstavniko telo sastoji se od 19 izabranih predstavnika s mandatom od 4 godine, ukljuujui naelnika. Poslednji izbori odrani su u jesen 2002. Odbor je izabrani organ predstavnikog tela. U okviru svojih nadlenosti odbor priprema odluke predstavnikog tela, te organizuje i nadzire sprovoenje tih odluka. On kontrolie rad kancelarije predstavnikog tela, koji se odnosi na pripremu i sprovoenje odluka predstavnikog tela. Predstavniko telo moe ovlastiti odbor da donosi odluke i moe da menja odluke koje donese odbor. Po zakonu, lokalne samouprave su obvezne da osnuju odbor za budet. Prenoenje zadataka na odbore je vrlo povoljna opcija, jer se lanovi tih odbora mogu posvetiti odreenim pitanjima i imaju bolji uvid u zadatke koje valja izvriti. esto se pozivaju i strunjaci koji svojim savetom pomau lanovima odbora u radu, a to rad lokalne samouprave moe uiniti delotvornijim.

7 Odeljenjejak 9. (2) Zakona br. LXV. iz 1990. o lokalnoj samoupravi kae da e funkcije samouprave obavljati predstavniko telo i njegovi organi, naelnik, odbori, odeljenje lokalne uprave i kancelarija.

21

Odbori gradskog vea u Bicskeu U gradu Bicskeu predstavniko telo je osnovalo 6 stalnih odbora: 1. Odbor za finansije Zadatak ovoga odbora je kontrolisati i vrednovati zakonitost i uspenost korienja javnih finansijskih izvora i javnog vlasnitva u svezi s promenama u vlasnitvu i finansijskoj imovini lokalne uprave, ukljuujui upravljanje institucijama lokalnih uprava. On ima pravo odluivanja o dva aspekta: on odobrava plan za finansijsko-privrednu kontrolu nad budetskim institucijama lokalnih uprava i odobrava izvetavanje o tome. Nakon traenja miljenja nadlenih odbora, on donosi odluke o dodeli i upotrebi sredstava, te uzimanju hipoteke na stavke ogranieno prenosive pokretne imovine koje omoguuju funkcionisanje predstavnikog tela ili njegovih organa. 2. Odbor za pravna pitanja i proceduru Njegovi zadaci su da podrava zakonsko i uspeno funkcionisanje lokalne samouprave Bicskea. On priprema odluke, koje donosi predstavniko telo, koje se tiu organizacije i postupaka lokalne samouprave, nadzire sprovoenje odluka, zauzima stav o proceduralnim i etikim pitanjima, i zauzima miljenje pre donoenja uredbi i rezolucija. 3. Odbor za obrazovanje, kulturu i manjinska pitanja On priprema odluke predstavnikog tela koje se odnose na obrazovanje, kulturu i pitanja koja se tiu manjina, i osigurava izvrenje tih rezolucija. I sam moe donositi odluke u skladu s ovlaenjima koja su na njega preneena. Primer: odobrava statute i strune planove obrazovnih i kulturnih institucija u vlasnitvu lokalne samouprave. 4. Odbor za urbani razvoj U okviru svojih nadlenosti odluuje o pitanjima poetka gradnje, nabavke javne imovine do odreenog iznosa, prodaje i zaduivanja odreenih imovinskih stavki, i najma zemljita, polja, stanova ili drugih prostora u vlasnitvu lokalne samouprave. Takoe, daje miljenje o odlukama predstavnikog tela koje treba doneti o pitanjima odreenim Statutom predstavnikog tela. 5. Odbor za socijalna i zdrastvena pitanja U okviru svojih ovlaenja donosi odluke o dodeljivanju nekliko tipova socijalne podrke za graane i o zahtevima za smetaj u lokalnim ustnovama socijalne zatite

22

6. Odbor za sport i turizam Njegov zadatak je da pripremi i da miljenje o odlukama vezanim za sport i turizam, koje traba da donese predstavniko telo, organizuje i nadzire izvravanje relevantnih rezolucija i odluuje u okviru na njega preneenih ovlaenja. Odbor moe odluivati o dodeljivanu finansijske pomoi i moe pratiti njegovu upotrebu. Svaki odbor se sastoji od 5 lanova; tri lana su lokalni predstavnici, a preostala dva ne pripadaju tom telu. Predstavniko telo u svom statutu podrobno ureuje zadatke i odgovornosti odbora. Gradonaelnik ili optinski naelnik je jedan od najvanijih organa predstavnikog tela. Gradonaelnitvo, odnosno naelnitvo optine, politiki je poloaj. Gradonaelnici, odnosno optinski naelnici, su politiki i upravni elnici lokalne uprave, odgovorni za sprovoenje lokalne politike. Funkcija gradonaelnika je upravna, odnosno naelnika, dvojaka: on obavlja lokalne i dravne upravne zadatke. Gradonaelnik, odnosno naelnik, predstavlja predstavniko telo. Obavlja svoje lokalne i upravne zadatke i u okviru svojih ovlaenja obavlja vlast u saradnji s kancelarijom predstavnikog tela i u skladu s rezolucijama predstavnikog tela. Oni ureuju zadatke kancelarije u organizovanju posla lokalne uprave, u pripremi odluka i u njihovom sprovoenju. Odluuju o upravnim pitanjima u okviru svoje nadlenosti i mogu delegirati izvravanje nekih svojih ovlaenja. Na predlog izvrnog direktora gradonaelnik, odnosno naelnik optine, predlae predstavnikom telu nacrt unutranje organizacijske strukture, plana aktivnosti i rasporeda za komunikaciju s klijentima. Gradonaelnici, odnosno naelnici optina, imaju ulogu poslodavaca: pomonici gradonaelnika, odnosno naelnika, izvrni direktor i predstavnici institucija lokalne uprave su njihovi zaposleni. Nii nivo dravne uprave: izvrni direktor Gradonaelnik, odnosno naelnik optine, bavi se politikom lokalne uprave, a za izvrnog direktora moe se rei da se bavi strukom. Izvrni direktor, takoe znan i kao belenik, je strunjak za javnu upravu u lokalnoj upravi. On predstavlja profesionalni i stalni karakter javne uprave, a gradonaelnik, odnosno naelnik optine, predstavlja njen politiki aspekt. Zato se izvrni direktor imenuje, a ne bira ga predstavniko telo. Imenovanje se vri na neodreeno vreme, a kandidati se biraju preko konkursa. Konano, osoba imenovana na mesto izvrnog direktora mora imati nune kvalifikacije odreene zakonom. Izvrni direktor vodi kancelariju predstavnikog tela. Gradonaelnik vodi kancelariju izvana, a izvrni direktor radi iz kancelarije i odgovoran je za svakodnevne aktivnosti, nadgleda izvravanje zadataka vezanih za aktivnosti lokalne uprave i priprema upravne odluke koje donosi gradonaelnik, odnosno naelnik, i donosi odluke u skladu s nadlenostima koje mu daje gradonaelnik, odnosno naelnik. Izvrni direktor je odgovoran za zakonitost delovanja lokalne uprave. Mora uestvovati na sednicama predstavnikog tela i njegovih odbora, te mora upozoriti ako njihove 23

odluke kre neke zakone. Ako gradonaelnik, odnosno naelnik, svojom odlukom kri zakon, on mu ukazuje na to. Izvrni direktor moe imenovati svog zamenika. Organizacijska struktura Organizacija lokalnih uprava ureuje se uredbom o Pravilniku o organizaciji i procedurama. To znai da predstavniko telo osniva kancelariju, ukljuujui njegovu podelu na organizacijske zajednice nazvane odeljenja ili kancelarije, i utvruje nadlenosti svake od njih. Kancelarija predstavnikog tela funkcionie kao pomoni organ predstavnikog tela, njegovih odbora i dunosnika u pripremi i izvravanju njihovih odluka, organizuje njihovo izvravanje i nadzor. Ima i neke upravne zadatke odreene zakonom. Aktivnosti kancelarije predstavnikog tela organizuje izvrni direktor. Kancelarija predstavnikog tela informie graane i ispituje njihovo miljenje, sarauje s organizacijama koje pruaju javne usluge, s civilnim udruenjima, nevladinim organizacijama i verskim zajednicama. U vezi je s ostalim lokalnim samoupravama, upravnim organima i telima vlasti. Budui da predstavniko telo i izvrni direktor uvek zajedno ureuju ureenje kancelarija, u organizaciji kancelarija u Maarskoj postoje neke varijacije. Optine nastoje da angauju svoje osoblje na najuinkovitiji nain i da racionalizuju posao da bi upravne trokove zadrali na to je mogue niem nivou. Ipak, tokom jednog mandata (4 godine), mogu se podstai neke promene. U Tatabnyiu (gradu u zapadnoj Maarskoj), npr., predstavniko telo je elelo da ubrza privredni razvoj i osmislilo je nov model razvoja grada - strateko planiranje; u skladu s tim osnovano je novo odeljenje, tzv. Odeljenje za strateki razvoj. Osim razraivanja razvojnih ciljeva i instrumenata, ovo odeljenje koordinira i aktivnosti ostalih odeljenja vezanih za razvoj, odgovorno je za komunikaciju sa stanovnicima i za osiguravanje zakonitosti te strategije. Da bi se pokrile sve mogue dunosti i izvrile ne samo obavezni nego i dodatni zadaci, mali broj dravnih slubenika mora da izvrava celi spektar dunosti. Grupiranje ovih dunosti razlikuje se od sluaja do sluaja, a to je vie odeljenja u kancelariji, tee je postii nesmetan protok informacija, nunih za dobro upravljanje. Budui da je uobiajeno da je naelnik odreenog odeljenja odgovoran za komuniciranje s drugim odeljenjima, stroga hijerarhijska organizacija takoe ometa koristan rad. Unutranja struktura kancelarija u Bicskeu U Bicskeu statut ureuje unutranju strukturu kancelarija. U kancelariji predstavnikog tela rade 74 zaposlena, gradonaelnik i njegov zamenik, ali oni nemaju status dravnih slubenika. Predstavnik kancelarije je izvrni direktor koga podrava njegov zamenik. Kancelarija je podeljena na est organizacijskih profesionalnih zajednica. 1. Odeljenje za finansije i budet Njegova je funkcija da osigura finansije i budet lokalne samouprave, i javno finansijsko poslovanje. Meu njegova zaduenja ubrajaju se poslovi vezani za oporezivanje, to je zadatak posebne Poreske jedinice. est od etrnaest dravnih 24

slubenika u odeljenju radi za Poresku jedinicu, koja deluje kao poreska uprava na podruju lokalnih poreza. 2. Odeljenje za urbanistiki razvoj i upravljanje Funkcije ovog odeljenja ukljuuju predstave vlasti u pitanjima vezanim za graevinarstvo, okolinu, zatitu okoline, upotrebu javnog prostora, osiguravanje javne rasvete i energije, odravanje javnih puteva i organizaciju javnog prevoza. Isto tako odgovoran je za pitanja vezana za odravanje puteva, vodoprivredu, zatitu od poplava i odvod, zatitu vodom, sakupaljanje i odlaganje otpada, kanalizaciju, rudarstvo, komunalno upravljanje, kipove i spomenike. Osim razvoja i upravljanja (koji imaju svoje vlastite jedinice u sklopu odeljenja), on takoe obuhvata posebne jedinice za poslove vezane za graevinarstvo sa sopstvenim osobljem od pet do etrnaest zaposlenih. 3. Odeljenje za organizaciju Slui kao podrka direktivama lokalne uprave. Organizuje i priprema odluke predstavnikog tela samouprave romske manjine i njihovih zaposlenika. Takoe je odgovoran za upravljanje ljudskim resursima, informatiku i organizaciju daljeg osposobljavanja. Njegova najvanija funkcija je uee u odluivanju, uglavnom, u pripremanju odluka finkcionera. Odeljenje, npr., priprema odluke gradonaelnika ili odluke izvrnog direktora koje se tiu odbrane, civilne odbrane i prirodnih katastrofa. Osim toga, glavna profesionalna podruja njegovog delovanja su organizacija upravljanja, nadzor i provera aktivnosti vezanih za javno kolstvo, kulturu, javna okupljanja, sportove i razonodu. On odrava veze s javnim neprofitnim organizacijama i fondovima, tampom i medijima. Isto tako organizuje vatrogasnu zatitu i sigurnost na radu, te odrava sistem komunikacije unutar kancelarija. Konano, njegova odgovornost je koordinacija pripremnih zadataka koji proizlaze iz lanstva u Europskoj uniji. Ovo odeljenje ima jedanaest zaposlenih, ukljuujui naelnika. 4. Odeljenje za upravu i socijalnu zatitu Bavi se pitanjima socijalne zatite, ukljuujui izvetavanje o financijskoj pomoi, njenom dodeljivanju i upisivanju. Takoe je odgovoran za zadatke koji se tiu zatite dece i koji su u nadlenosti izvrnog direktora. Mnoge druge funkcije dravne uprave, preneene na izvrnog direktora, takoe obavlja ovo odeljenje, npr: pitanja izbeglica i statusa nacionalnosti, matine knjige roenih, venanih i umrlih, zatitu vlasnitva u upravnom postupku, te izdavanje slubenih potvrda koje se odnose na nekretnine preminulih. Jo je jedan vaan zadatak ovog odeljenja, odobravanje aktivnosti vezanih za usluge zdravstvene i socijalne zatite i izdavanje dozvola za rad takvim institucijama. Njegove zaposlene ini devet dravnih slubenika, ukljuujui naelnika.

25

5. Kancelarija za dokumentaciju U ovoj kancelariji se izdaju dokumenti, svedoanstva, potvrde i dozvole i vodi se evidencija. Kancelarija je odgovorna za upis prebivalita i line isprave, i izdaje slubene isprave, kao na primer: vozake dozvole, saobraajne dozvole i dozvole za rad. Tu graani u stvari mogu da obave na jednom mestu. Ova kancelarija izvrava zadatke dravne uprave pod strunim nadzorom Ministarstva unutranjih poslova, zahvaljujui elektronikoj direktnoj vezi sa centralnom bazom podataka. Deset dravnih slubenika zaposleno je u kancelariji za dokumentaciju, ukljuujui i njenog naelnika. 6. Kancelarija javnog pravobranioca Njegove funkcije pokrivaju zadatke, koji se odnose na javno pravobranilatvo i zakonski su regulisane. Ovo odeljenje obavlja zadatke pod jurisdikcijom drave. Prema tome, podreen je Okrunom telu za pravobranilatvo. Organizacijski pripada kancelarij lokalne samouprave Bicske, a odgovorni zaduenik, ovlaen za pitanja pravobranilatva, je izvrni direktor Bicskea. Ovo odeljenje ima pet zaposlenih, ukljuujui naelnika kancelarije.

Oblici pruanja usluga

Pruanje javnih usluga u nekom naselju moe imati vie razliitih oblika. Propis nalae da lokalne vlasti izvravaju svoje zadatke u skladu s potrebama stanovnitva i zakonskim odredbama na sledee naine: kroz sopstvene budetske institucije pomou ostalih poslovnih organizacija kupovanjem usluga na neki drugi nain. Lokalne uprave mogu same izabrati oblike pruanja usluga. Budetske institucije Prvu grupu funkcija optinskih usluga ine one pod kontrolom lokalne uprave. U veini zadataka najei oblik pruanja usluga je taj da lokalna uprava izvri uslugu sama. To se moe uiniti na dva naina. Prvo, lokalna uprava izvrava zadatak organizovan u sklopu svoje kancelarije . Drugo, lokalna uprava ima svoje sopstvene budetske institucije ili poslovna udruenja. U oba sluaja usluga se finansira iz vlastitog budeta. Lokalna uprava dri svoje sopstvene budetske institucije ili preduzea pod strogom kontrolom. Razlika je u uticaju na davaoca javnih usluga: samouprava moe upravljati svojom sopstvenom kancelarijom, a na preduzea u vlasnitvu grada moe uticati samo indirektno, na nain odreen Zakonom o preduzeima i poslovnim udruenjima. Nadzor vlastite budetske institucije takoe se vri posredno.

26

Kad se usluga osigurava van sopstvene organizacijske zajednice lokalne uprave, reenje je da predstavniko telo moe da osnuje institucije, preduzea i druge organizacije lokalne uprave, i imenuje njihove elnike. Za poslovne poduhvate predstavniko telo lokalne uprave moe osnivati institucije samo kao poslovna udruenja ili zadruge. Vrlo esto lokalne vlasti pruaju osnovne obrazovne, socijalne i zdravstvene usluge pod svojom strogom kontrolom. No, bilo bi teko pronai poslovne organizacije koje bi pruale te usluge ili pronai organizacije, koje bi upravljale relevantnim ustanovama po cenama koje su graanima prihvatljive. Moramo isto tako imati na umu da su s time povezana financijska sredstva, koja osigurava centralni budet, prilino esto nedovoljna i stoga lokalne samouprave moraju dodati svoj sopstveni novac da bi izvrile zadatke na primerenom nivou. Budetske institucije Bicskea Bicske ima nekoliko budetskih institucija koje pruaju javne usluge: 1. Osnovna kola 2. Javne jaslice 3. Vrti br. 1 4. Vrti Kakas 5. Vrti Szivrvny 6. Socijalna sluba za pomo porodicama i deci 7. Centar za socijalnu zatitu 8. Kulturni centar Petfi 9. Gradska biblioteka Nagy Kroly 10. Profesionalni optinski vatrogasni odred Kao to je istaknuto, za pruanje fakultativnih usluga postoji poseban oblik pruanja usluga kroz lokalne budetske institucije, tanije, udruenje organizacija vie naselja. Lokalne uprave mogu se dobrovoljno udruiti radi pruanja neke javne usluge, ili mogu ak osnivati udruene institucije. Ovo reenje jo uvek nije esto, iako bi uinkovito pruanje usluga svakako zahtevalo racionalnu i ekonominu organizaciju skupljih usluga (medicinskih). Asocijacije za pruanje usluga u Bicskeu Kao regionalni centar, Bicske je lan tri asocijacije lokalnih samouprava na osnovu sporazuma sklopljenih s nekoliko oblinjih sela: 1. Asocijacija za medicinsku zatitu, osnovana je 1998. lanovi asocijacije su lokalne samouprave Bicskea, Csabdija, Mnyja, Szra, jbaroka, Szrligeta. 2. Asocijacija za teritorijalnu medicinsku slubu i teritorijalnu deiju medicinsku slubu, osnovana je 1998. lanovi lokalne samouprave su Bicskea i Csabdija.

27

3. Asocijacija za pruanje osnovnih zdravstvenih usluga, osnovana je 2000. lanovi su lokalne samouprave Bicskea i baroka. Lokalne samouprave mogu takoe biti vlasnici ili deoniari u celom nizu razliitih kompanija. Budui da je lokalnim upravama takoe doputeno ulaganje, mogu stei i deonice poslovnih firmi za prilike poslovnog ulaganja. Osnivanje firmi u 100%-tnom vlasnitvu lokalne uprave je esto reenje, na primer: za zadatke vezane za upravljanje stambenim prostorom i nekretninama. Upravljanje nekretninama je jednan od bitnih zadataka, direktno vezan za imovinu optina; upravo zato u ovoj oblasti u novije vreme postaju sve popularnije moderne metode upravljanja imovinom: upravljanje portfeljom, preureenjem nekih stanova u drutvenom vlasnitvu, te izgradnjom stanova za trite. Tom sektoru jo nedostaje transparentnosti zbog oblika kombinovanog finansiranja, no posebno lokalne samouprave se sa imovinom visoke vrednosti bore za ekonomino i struno poslovanje. Osnivanje drutava s ogranienom odgovornou ili drugih oblika firmi u Maarskoj je esto posedica poresknih propisa: propisi o poslovnim porezima motiviu osnivanje firmi javne namene. Korporativno vlasnitvo Bicskea Grad Bicske je i sam vlasnik. Ima deonice u nekoliko kompanija. No, neke od njih su javne slube u iskljuivom vlasnitvu Bicskea. Ostale slue uglavnom za ulaganje, evo i primera: 1. MMG Automatika Mvek, d.o.o. 2. 3. 4. 5. Alba Regia graevinsko-preduzetniko holding drutvo Pogrebno preduzee, d.o.o., okruga Fejr Nacionalne tedionice i Zsmbkgz, d.o.o.

Veina firmi ili vlasnikih deonica slui kao optinsko vlasnitvo lokalne uprave. U mnogim sluajevima grad je postao vlasnik preko dravnih kompenzacija, onda kada su se firme privatizovale. Propisi o privatizaciji odredili su da se mora platiti kompenzacija za vrednost zemljita tih firmi. Kompanija Zsmbkgz, d.o.o., je izuzetak. Osnovalo je 15 samouprava naselja kako bi omoguile izgradnju regionalne plinske mree. Godine 2002. kompanija je prodala svoje deonice vlasniku: lokalnim samoupravama. U ovom trenutku opskrbljivanje plinom osigurava Nacionalna kompanija za naftu i plin; uloga firme u vlasnitvu grada bila je izgradnja infrastrukture i njeno odravanje. Ostale firme osiguravaju javne usluge za celi okrug ili region i u vlasnitvu 28

samouprava su nekoliko naselja. Za njih se sklapa ugovor izmeu lokalne samouprave Bicskea i firme, ak i ako je u iskljuivom vlasnitvu grada. Firme koje pruaju ugovorene javne usluge u gradu Bicskeu ili za njega jesu sledee: 1. Fejrvz, d.o.o. U vlasnitvu je samouprava naselja okruga Fejr. Prua usluge vodosnabdevanja i kanalizacionih odvoda u celom okrugu. 2. Bicske saobraaj, d.o.o Vlasnik ove firme, sa udelom od 51%, je grad Bicske. Firma je za duena za lokalni javni, odnosno autobuski prevoz. Graani stariji od 60 godina se mogu besplatno sluiti uslugom autobuskog prevoza. 3. Turistiki kamp Bicske, d.o.o.Nalazi se u iskljuivom vlasnitvu grada Bicskea. Njegov zadatak je upravljanje turistikim kampom u Znki i tamo organizovanje odmora dece iz grada. Takoe je aktivan na poslovnom tritu, te osigurava smetaj gostima koji plaaju. 4. Gradsko odravanje Bicske, d.o.o. Preduzee je osnovano 2000. kako bi prualo komunalne usluge, upravljalo optinskim nekretninama, odravalo javne parkove i mesta, iorganizovalo odvoz ubreta. U iskljuivom vlasnitvu je grada Bicskea. 5. Centar za zdravstvenu zatitu, d.o.o. Osnovan je tek 2004. i u iskljuivom je vlasnitvu grada Bicskea. Nakon preuzimanja poslovanja, odravanja, razvoja i nadzora, prema dogovoru s okrunom samoupravom i nakon privatizacije specijalistikih medicinskih pregleda, organizovae primarno i specijalistiko leenje graana. Tablica 1: Institucije grada Bicskea Vrsta institucije Sopstvene budetske institucije Zajednike budetske institucije Firme
Ukupno

Broj institucija 10 3 10
23

Postotak institucija 43,5 13 43,5

100

29

Tablica 2: Firme u vlasnitvu lokalne samouprave Bicske Deoniarska drutva (5) 100% u vasnitvu grada Bicskea Bicske kao deoniar Pruanje javne usluge u gradu Slui kao ulaganje 5 Drutva sa ogranienom odgovornou (4) 2 2 Udruenja javne namene (1) 1 -

5 -

3 1

1 -

Pruanje usluga kroz druge poslovne organizacije i kupovinu usluga Jo jedan vaan oblik lokalnog pruanja usluga je, kada je direktno uee uprave naselja manje izraeno: usluga se osigurava sklapanjem ugovora s kooperantima. Ugovorni odnos znai da tree osobe, a ne optinski organi, osiguravaju uslugu. U ovoj vrsti pruanja usluga najei oblik je ugovor koji se sklapa s privatnim firmama ili preduzetnicima. U odreenim sluajevima druga strana u ugovornim odnosima moe biti dravna firma, firma koja nije u vlasnitvu optine. Poseban oblik ugovornog odnosa je koncesija. To znai da lokalne uprave mogu iskoristiti svoju imovinu, ukljuujui nekretnine i vlasnika prava. Koncesija je mogua za sledee usluge: lokalne puteve i odgovarajue objekte, upotrebu lokalnih javnih komunalnih slubi (npr: vodosnabdevanje, kanalizacije, elektrine struje, plin, centralno grejanje, telekomunikacije). Problem koncesije, koji se tie lokalnih javnih komunalnih slubi, sastoji se u tome da su ti sistemi deo veeg, regionalnog ili nacionalnog sistema, i kao takvi, predmet dravne koncesije. Ba zato je u praksi koncesija koju daju lokalne uprave mogua jedino na podruju vodosnabdevanja, kanalizacije, lokalnih elektronskih medija. Manja naselja, poput Bicskea, ne mogu iskoristiti tu mogunost. S prenosom imovine, maarske optine su se nale odgovornima za poslovanje celog niza preduzea. Neka su od njih privatizovana, tj. javna komunalna preduzea pretvorena su u privatne firme, to je omoguilo ulaganje privatnog kapitala. Nije jasno da li je li ova vrsta prenosa zadataka na spoljne subjekte isplativija, tim vie to je nekoliko takvih procesa privatizacije moralo biti zaustavljeno, a komunalno preduzee opet predato optini. U nekoliko neslavnih sluajeva optina je ak u celosti izgubila kontrolu nad firmom za komunalne usluge, to je onda za posledicu imalo visoke gubitke koje je morala sama pokriti, kao vlasnik te nezavisne firme.

30

Primeri pruanja usluga u Bicskeu na osnovu ugovornog odnosa 1. Da bi se izgradili i odravali lokalni javni putevi i zgrade koje pripadaju gradu Bicskeu, lokalna samouprava sklopila je ugovore s nekoliko lokalnih privatnih firmi. Upravljanje mostovima i putevima takoe se reava sklapanjem ugovora s kooperantima. Odvod kanalizacije takoe se reava ugovorima sa lokalnim preduzetnicima. Javnu rasvetu osigurava regionalna elektrina kompanija (DSZ) na osnovu ugovornog odnosa. Odravanje javnog groblja i sahrana osigurava lokalno pogrebno preduzee. Veterinarske usluge delimino prua lokalni preduzetnik, tanije, sklopljen je ugovor s vlasnikom internice. Veterinarska usluga odgovornost je drave. Odgovornost lokalne uprave je odravanje zemljita za sahranu ivotinja. Opskrbljivanje hranom u nekim institucijama koje pripadaju Bicskeu, poput vrtia, kola i jaslica, takoe se osigurava na osnovu ugovornog odnosa s nekim lokalnim preduzetnicima.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

Stoga je od najvee vanosti temeljno ispitati sve okolnosti i korake u svim oblicima privatizacije i njihove mogue uinke. Osim privatizacije, pojavili su se i drugi oblici javnih usluga. Najee lokalne vlasti od privatnog sektora naruuju pruanje javnih usluga. Poseban oblik sklapanja ugovora s spoljnim izvriocima, posebno iz oblasti usluga pruenih za ljudske resurse, privlai druge vrste organizacija u pruanje javnih usluga. Na primer, u Maarskoj je 1990-ih u kolstvo uveden pluralizam, zatim je postalo mogue birati izmeu privatne i javne zdravstvene usluge itd. Jo jedna vrlo vana pojava je: ukljuivanje zadubina, crkava, civilnih udruenja i ostalih neprofitnih organizacija u pruanje javnih usluga na lokalnoj nivou i njihovo irenje unutar javnog sektora. Te neprofitne organizacije obavljaju svoje delatnosti na tom podruju za lokalnu upravu. To znai da one, sa jedne strane, obavljaju javne usluge, a sa druge strane, mogu dobiti lokalna finansijska sredstva. Konaan ishod je preobraaj odnosa izmeu lokalnih uprava i neprofitnih organizacija, jer e uloga lokalnih uprava biti u finansijskom potpomaganju pruanja usluga i kontroli zakonitosti, a ne kvalitetu pruanja usluge.

31

Usluge nevladinih udruenja U malom naselju ll pokraj Budimpete jedno nevladino udruenje vodi centar za zapoljavanje invalida. Optina pomae rad te nevladine organizacije tako to im osigurava prostor za rad. Ta nevladina organizacija je pokrenula informacioni centar s pristupom internetu u istoj zgradi i uspenim konkursom uspela da dobije dovoljno sredstava da zaposli oko 200 ljudi. U Szolnoku, seditu okruga u istonoj Maarskoj, zadaci, koje mogu obavljati nevladine organizacije, se oglaavaju svake godine u obliku konkursa, kojima se podstiu nevladine organizacije da konkuriu jedna drugoj. Na taj nain usluga zatite dece bi se mogla reavati ugovorom s spoljnim izvriocem, a broj dravnih slubenika znatno bi se smanjio, to bi upravljanje gradom uinilo ekonominijim. U Szentesu, gradu u jugoistonoj Maarskoj, Katolika crkva izgradila je u saradnji s optinom sklonite za 20 porodica beskunika. Kod odreenih vrsta usluga, privatizacija ili ugovaranje pruanja usluge s spoljnim izvriocem prilino je osetljivo pitanje, budui da vie zakona odreuje kriterijume pruanja usluge i nadzora. Za ilustraciju, pogledajmo privatizaciju zdravstvene usluge: prikazane su sve faze, od oblikovanja ideje o privatizaciji, njenoj pozadini, akterima, sloenim ugovornim odnosima, kao posledici zakonskih uredbi u Maarskoj i, konano, oekivanja od procesa privatizacije. Privatizacija zdravstvenih usluga u Bicskeu Organizacija medicinskih specijalistikih usluga u Bicskeu se nekada nalazila u rukama bolnice, koju je finansirala samouprava okruga. U skladu sa tim, ambulantno odeljenje u Bicskeu praktino je funkionisalo kao organizaciona jedinica okrune bolnice. Voenje i upravljnaje ambulantnim odeljenjem dovelo je do situacije da ni lokalni graani ni optinski slubenici nisu bili zadovoljni pruenim uslugama. Najgore je bilo samo stanje zgrade i oprama ambulantnog odeljenja, jer decenijama nije bilo nikakve modernizacije i ulaganja. Tada je reorganizovana lokalna uprava i uloga Bicskea je postala vanija u osiguravanju mnogih javnih usluga poput organizacije primarne zdravstvene zatite i specijalistikih zdravstvenih usluga. Prva faza u procesu je bila priprema sporazuma izmeu samouprava grada Bicskea i okruga Fejr oko preuzimanja odgovornosti za voenje ambulantnog odeljenja u Bicskeu. Posle nekih pregovora postalo je jasno da okruna samouprava zaista ima nameru da prenese odgovornost za pruanje usluge. Pre pripreme ugovora nunog za taj prenos i preuzimanja pruanja usluga i institucije, moralo se preduzeti mnogo koraka, ukljuujui informisanje svih deoniara i njihovo

32

ukljuivanje u proces. Meu njima su bila i susedna naselja koja su, kao samouprave, bila odgovorna za pruanje primarnih zdravstvenih usluga, ali ne i specijalistikih lekarskih usluga. No njihovi stanovnici ive na podruju koje pokriva ambulantno odeljenje u Bicskeu. Prva zamisao bila je osnivanje udruenja uz uee svih osam zainteresovanih susednih naselja, ukljuujui i Bicske. Iako su se sva naselja sloila s planom, ovo reenje je odbaeno. Jedan od razloga bio je taj da na podruju koje svojim uslugama pokriva ambulantno odeljenje Bicskea ivi 38.000 stanovnika, a u gradu ivi jo 11.000. Drugi razlog bio je regionalna uloga grada kao centralnog naselja. Drugo reenje bilo je da se jedino grad Bicske uini odgovornim za odravanje i upravljanje ambulantne zajednice Bicskea i za regionalno pruanje usluga svim zainteresovanim naseljima. Ovo reenje je bilo bolje, i u skladu s interesom Bicskea, jer e oni koji pripadaju udruenju imati zajedniko vlasnitvo uz iskljuivu odgovornost grada Bicskea. Ni operativna struktura udruenja lokalnih uprava nije bila prihvatljiva gradu, jer bi svaki lan imao isti broj glasova pri odluivanju, iako vie od etvrtine stanovnitva regiona ivi u Bicskeu. I, konano, zainteresovana susedna naselja i optina Bicske, te okruna samouprava, sloili su se da e Bicske preneti odgovornost za pruanje ove javne usluge, te e upravljati i voditi ambulantno odeljenje. Sledei korak bio je da se graani obaveste o planovima samouprave. Prihvatanje projekta ilo je prilino glatko, budui da je stanje ambulantne jedinice bilo ope poznato. Lokalna samouprava Bicskea je morala da obavesti lekare i ostale zaposlene, koji su radili u ambulantnom odeljenju. Bilo je vano da okruni lekari i specijalisti imaju svoju sobu za konsultacije u istoj zgradi, na ambulantnom odeljenju. Razlika je bila u tome da su lokalni lekari bili u ugovornom odnosu sa samoupravom naselja, a specijalisti, vii nivo zdravstvene usluge, s okrunom bolnicom. Sve ih je trebalo obavestiti o projektu i promenama koje predstoje. Lokalni lekari sada moraju da sklope novi sporazum s optinskom samoupravom, jer e se promeniti okruenje. Osnov za njihov ugovorni odnos je to da e raditi kao privatni preduzetnici. Specijalisti moraju da potpiu novi ugovor, jer e se menjati jedna od odredbi ugovornog odnosa, preciznije: okruna bolnica vie nee biti ugovorna strana. Neki specijalisti rade u privatnim ordinacijama, a drugi su, i to izuzetno, javni zaposleni. Lekarski pomonici takoe su zaposleni; lekari s privatnom praksom zapoljavaju jedne, druge pak zapoljava okruna bolnica. Zakonski status lekara i pomonika moda deluje prilino haotino, ali zapravo nije. U budunosti e biti odreen organizacijskim oblikom ambulantnog odeljenja. 33

Budui da je privatizacija zdravstvenih usluga omoguena zakonom, odluka optinske samouprave bila je da ustanovi drutvo s ogranienom odgovornou umesto budetske institucije. Firmu je osnovalo predstavniko telo, a iskljuivo je u vlasnitvu grada Bicske. Mnoge mogunosti pojavile su se u pogledu podele imovine. I privatni lekari i susedna naselja nameravali su uestvovati u projektu kao deoniari. Konano je doneena odluka da e firma biti iskljuivo vlasnitvo optine. Razlog je bio taj da zdravlje, kao javna usluga, jo nije visoko unosno. Nakon jedne ili dve godine iskustva, ponovno e se razmotriti ukljuivanje drugih strana. Zadatak ove firme je upravljanje i voenje ambulantnog odeljenja, a gradska samouprava je jo uvek odgovorna za ovu javnu uslugu. Firma se zove Centar za zdravstvenu zatita Bicske, d.o.o. Ona e brinuti i za funkcionisanje ambulantnog odeljenja. Dalji pregovori su morali da se odre sa okrunom bolnicom o voenju ambulantnog odeljenja. Trebalo je sklopiti ugovore o prenosu opreme i druge imovine, o ureenju odnosa bolnikog i ambulantnog osoblja i o raunarskom sistemu ambulantnog odeljenja povezanog s bolnikim sistemom. Svi ti ugovori se mogu potpisati nakon ugovora izmeu grada i okruga. U ovom trenutku grad Bicske je u zavrnom delu pripremne faze projekta.

Saetak i zakljuci
Kad elimo da objasnimo opta pravila ili naela upravljanja optinom, postoje povoljni i nepovoljni inioci. Jedna od glavnih potekoa je ureenje pitanja lokalne samouprave, to ini deo Zakona o upravi. Zakon o upravi je u najveoj meri specifian unutar evropskog pravnog sistema, jer na javnu upravu i lokalnu samoupravu uveliko deluju nacionalne, istorijske i kulturne tradicije. To je oblast prava, na kom su meusobni uticaji nacionalih zakonskih sistema ili zajednike evropske tendencije najslabiji u poreenju s drugim podrujima. Nije lako odrediti sveobuhvatan popis optinskih funkcija za sve zemlje. Dakle, ne moe biti nikakvog popisa tih funkcija bez poznavanja razlikovnih okolnosti, tradicija, privrednih i socijalnih uslova ili mogunosti odreene zemlje, jer se razlikuju od zemlje do zemlje. No, na osnovu naela supsidijarnosti, moemo sastaviti kratak skup moguih odgovornosti lokalnih uprava: opta uprava kolstvo socijalna zatita zdravstvene usluge kultura, razonoda, sport

34

javne komunalije prevoz, saobraaj okolina, javno zdravstvo urbanistiki razvoj, privredni razvoj.

Neke od tih lokalnih javnih usluga pruaju lokalne samouprave, druge pak osiguravaju lokalni organi podreeni dravnoj upravi. Trendovi u lokalnom pruanju usluga menjali su se tokom proteklog desetleta. Tradicionalne funkcije optina poput drutvenih javnih usluga (kolstvo, zdravstvo, socijalna zatita) se proiruju. Nove ili razliite funkcije zahtevaju drugaiji tip upravljanja zadacima. Tradicionalnim komunalnim zadacima se moe upravljati upravnim instrumentima, ali upravljanje novim funkcijama poput komunalnih usluga, zahteva drugaije metode, ukljuujui one koje se odnose na to da vlasnitvo optina bude vie u skladu s trinim naelima. Nove su se metode pojavile i u organizacijskoj strukturi pruanja usluga. Ukljuivanje nezavisnih organizacija u pruanje usluga zahteva drugaije metode upravljanja. Iako se preko vlastitih optinskih institucija moe izvriti odreen direktan uticaj, upravljanje uslugama, kad su ukljueni nezavisni faktori, doputa tek neto indirektnog uticaja. Za kontrolu postoji celi niz instrumenata; stoga se navedeno reenje nairoko primenjuje u Maarskoj. Organizacijska naela mogu se koristiti tokom uspostavljanja unutranje organizacijske strukture upravnih organa. Razne organizacijske jedinice mogu preuzeti te zadatke lokalne vlasti, drugaije od onih u nadlenosti drave. Jedno od moguih naela je da se u jednoj zajednici koncentriu sve odluke i upravni zadaci koji se odnose na neku temu. Najbolje prakse mogu se preporuiti na podruju pruanja usluga kad se bira organizacijski oblik pruanja usluga. Nuno je razmotriti prednosti i nedostatke svakog oblika pruanja usluga. Jedan aspekt od primarne vanosti mora biti kvalitet pruanja usluge, javni interes i uinak te aktivnosti, ukljuujui trokove koje pokriva budet samouprave. I konano, mora se spomenuti da lokalno upravljanje treba biti u interesu graana, koji ga i finansiraju kao poreski obveznici. Stoga se moraju osigurati razni oblici kontrole koju e vriti javnost, transparentnost, a u nekim sluajevima i uee graana u pruanju usluga i u odluivanju.

35

Jzsef Hegeds

Finansiranje javnih usluga u lokalnim zajednicama Resorne politike, decentralizacija i javne usluge
lanak se bavi finansijskim i organizacijskim ureenjem javnih usluga na lokalnom nivou s naglaskom na tranzicijskim zemljama. Javne usluge mogue je definisati kao usluge koje se organizuju za dobrobit celokupnog drutva, odnosno, kao dobra, ija upotreba stvara zajedniku korist. Javne usluge ne znae nuno usluge koje prua javni sektor, ve su to funkcije koje se naelno smatraju odgovornou drave. Tako je i osnovno obrazovanje, iako se smatra odgovornou drave, usluga koju mogu pruati i nedravne ustanove, npr, privatne kole. Broj oblasti u kojima javne ustanove ustupaju mesto privatnim organizacijama uopte raste, pri emu zadaci nadzora ostaju na centralnim ili lokalnim vlastima (primeri toga su i deji vrtii i ustanove socijalne zatite, npr., staraki domovi itd.). To je posebno vano za tranzicijske zemlje optereene nasleem dominantne uloge drave u drutvu, u kojima nije bilo mesta za privatne institucije u javnim uslugama. Uloga javnog sektora u nekoj oblasti odreena je celinom privrednih i resornih politika vlade (poput obrazovne politike, stambene politike, zdravstvenog sistema itd.). Zemlje koje su prolazile kroz tranzicijsko razdoblje nakon 1990. morale su transformisati svoje centralnoplanske privrede u trine privrede. Predlozi reforme javnog sektora morali su da ponude neke nove definicije javnih usluga koje drava eli da osigura drutvu, kao i regulativnih i finansijskih sredstava kojima bi to uinila. Osnovno pitanje s kojim su tranzicijske zemlje morale da se suoe bio je obim vladinih odgovornosti, odnosno, na koji nain drava moe da smanji svoju direktnu ulogu u privredi, posebno iz oblasti javnih usluga. Taj zadatak je zahtevao resorne politike sa sveobuhvatnim programima restrukturiranja u kojima su mogli biti i elementi privatizacije, nove finansijske strukture, i drugaija raspodela odgovornosti. U mnogim dravama je sprovoenje takve reforme javnog sektora naila na politike potekoe (Kornai, 2000.). Decentralizacija je zahtevala da nii nivoi vlasti, u skladu s nacionalnom makropolitikom, osiguraju irok raspon javnih usluga, vanih za lokalnu zajednicu (stanovanje, javni prevoz, socijalnu zatita, obrazovanje itd.). Raspon javnih usluga, ustupljenih niim nivoma vlasti, razliit je od drave do drave. Procesom decentralizacije se menjaju meusobni finansijski odnosi razliitih nivoa vlasti. Drugaija raspodela prihodnih i rashodnih zadataka je, po pravilu, dovela do poveanja kako odgovornosti, tako i autonomije lokalnih vlasti. Stvarna decentralizacija je kljuna za uklanjanje mekog budetskog ogranienja, koje predstavnike lokalnih zajednica navodi na pokuaj maksimalnog poveanja donacija centralne drave (tzv. rentijerska ili rentseeking strategija), uz istodobno umanjivanje vanosti dobre organizacije javnih usluga. Alternativni sistemi osiguranja usluga Nakon devedesetih godina 20-tog veka na promene organizacijskih struktura u Maarskoj nisu uticale samo dobro poznate zakonske propozicije ve i nove 36

odgovornosti lokalnih vlasti, koje su im prenesene u skladu s odredbama novih resornih zakona (pr.: protivpoarna zatita). U nekoliko sluajeva su podsticaji ugraeni u poresku i donacijsku politiku podstakle lokalne vlasti na restrukturiranje vlastite organizacije javnih funkcija. Institucionalne promene su imale i podrku lokalnih interesnih (lobistikih) grupa. Optine pruaju javne usluge kroz razliite organizacijske oblike: (a) Kancelarija (grado)naelnika; (b) budetske institucije (npr.: kole); (c) preduzea u stopostotnom vlasnitvu optine ili zadubine iji je jedini osniva optina; (d) zajednika ulaganja (s udelom optine koji nije manji od 25%); (e) firme u preteno privatnom vlasnitvu ili firme u kojima optina nema vlasnikoga udela. Izvor: Hegeds, 2004. Lokalne javne usluge mogu da se analizirju s dva aspekta: a) s obzirom na upravne i upravljake karakteristike (oporezivanje, raunovodstvo, vlasnika prava, nadzor, pravni status u smislu radnog prava) i b) s obzirom na modele finansiranja (trokove, alternativne izvore prihoda, i mehanizam za postizanje njihove ravnotee). Finansijsko i organizacijsko ureivanje lokalnih javnih usluga razlikuje se od sektora do sektora. Reforme javnog sektora u tranzicijskim zemljama stvorile su nove zakonske i finansijske okvire za pruanje usluga na lokalnom nivou. To ukljuuje stepen autonomije lokalnih vlasti da utiu na organizacijsko ureenje, korisnike nadoknade, konkurenciju itd. Drutvene usluge (obrazovanje, socijalna zatita, zdravstvo) i komunalne usluge (javni prevoz, stanovanje, vodosnabdevanje itd.) po svojoj se prirodi meusobno bitno razlikuju. Posmatrai tih procesa pretpostavili su da postoji jednosmerni napredak kojim se optine - kako bi dole do sve uinkovitijih reenja transformiu iz strukture u kojoj drava ima dominantnu ulogu u strukturi, u kojoj direktno javno pruanje usluga ustupa mesto uinkovitijim nedravnim reenjima. (Taj pristup se pokazao jednostranim iz nekoliko razloga. Tako, na primer, ne uzima u obzir injenicu da je bez primerenoga regulativnog okruenja pod znakom pitanja uinkovitost novih institucionalnih oblika.) U Maarskoj razvoj regulativnog okvira nije prethodio dodeljivanju ugovora za javne usluge firmama van javnog sektora, privatizaciji javnih slubi, prenosu javnih usluga na zadubine i drutva s ogranienom odgovornou sa samo jednim lanom. Ponekad je jedini razlog za novo, vanbudetsko, organizacijsko reenje bio upravo beg od ogranienja koja namee budetski nadzor. Prednost neprofitnih organizacija je u odnosu na javne ustanove njihova neozavisnost i prilagodljivost u upravljanju finansijama (finansiranju plata, oporezivanju). U oblasti tipinih komunalnih usluga, optinske firme su morale da ustupe mesto privatnim firmama (koje su delomino ili potpuno u vlasnitvu lokalnih vlasti) kako bi osigurale vie prostora za delovanje radi poboljanja usluga (pristup tritu kapitala). Ukljuivanje nevladinih organizacija u oblast javnih usluga postavlja pitanje finansijske odrivosti. Nevladine organizacije su iz obalsti drutvenih usluga gotovo potpuno zavisne od drave, to znai da je njihova finansijska stabilnost pod znakom pitanja.

37

Meutim, regulativni osnov ne ine samo zakoni, npr o utvrivanju cena, o nabavki itd., nego i usvajanje standarda ponaanja, pa osiguranje sprovoenja zakona. Vanost organizacijskog ureenja je u tome da kroz strukturu podsticaja i standarde ponaanja utie na efektivnu upotrebu finansijskih resursa. Institucionalni okvir i oblik tih finansijskih sredstava odreuju podsticaje i prostor za manevrisanje u pruanju javnih usluga, kako kod lokalnih i centralnih vlasti, tako i kod davaoca usluga. Odnos izmeu drave i davaoca usluga moe se opisati i kao problem odnosa principala i agenta (Le Grand, 2002.). Kljuno organizacijsko pitanje je odnos izmeu drave (principala) i davaoca usluga. Odnos se moe odrediti unutar dravnog sektora, to se dogaa kad budetske ustanove pruaju usluge. Na primer, u Maarskoj se odnos izmeu kolske uprave i lokalnih vlasti odreuje obrazovnim programom i budetom. Za vanbudetske institucije8 odnosi se odreuju ugovorom kojim se, osim cene i kvaliteta usluga, moe uglaviti i neka vrsta postupka za podelu rizika. Finansiranje javnih usluga zahteva da davalac usluge dobije nadoknadu za pruenu uslugu, nezavisno od toga da li je re o budetskoj ustanovi, preduzeu u vlasnitvu optine ili privatnoj firmi. Javne usluge se mogu finansirati korisnikim nadoknadama i/ili donacijama. Davalac usluga moe biti povezan sa centralnom dravom i/ili lokalnim vlastima. Sledea slika odnosi se na sektor domainstva, a prikazuje glavne izvore finansiranja. Slika 1: Izvori finansiranja lokalnih javnih usluga Porezi
CENTRALNA DRAVA

transferi (zajedniki porezi i donacije)

LOKALNE VLASTI

donacije novane podrke i dodatci za stanovanje

lokalni porezi donacije

DAVAOCI USLUGA
korisnike nadoknade

Sektor domainstva
8

Finansijski parametri (promet, prihodi i rashodi) davaoca usluga van lokalne uprave tretiraju se kao vanbudetske kategorije. To znai da njihov budet nije deo budeta lokalnih zajednica, ak i ako su u njihovom vlasnitvu.

38

Davaoc usluga ostvaruje prihode naplatom korisnikih nadoknada9 i iz donacija koje mu dodeljuju lokalne vlasti ili centralna drava (izvor donacija su porezi koje plaaju korisnici). Domainstva (korisnici) plaaju poreze i primaju dohodovnu podrku od lokalnih i dravnih vlasti. Lokalne zajednice finansiraju svoje donacije (i dohodovne podrke) iz lokalnih poreza i donacija centralne drave. Kljuno pitanje je kakav podsticaj davaocu usluga nude finansijska i organizacijska reenja. Naglasak poglavlja e biti na osnovnoj strukturi finansiranja usluga u odnosu na institucionalno okruenje pruanja usluga10 . U prvom delu bavimo se pitanjem korisnikih nadoknada. Nakon to razjasnimo privredni okvir i razliite vrste korisnikih nadoknada, razmotremo emo razliite metode, iji je cilj da se povea platna sposobnost domainstava. To je posebno vano za tranzicijske zemlje jer je u njima platna sposobnost domainstava ograniena. Na kraju prvog dela emo se osvrnuti na razliite mere usmerene na korisnike nadoknade, ukljuujui i neslubeno utvrivanje cena. Drugi deo poglavlja usresreen je na donacije. Posle kratkog pregleda glavnih ekonomskih opravdanja upotrebe donacija kao izvora finansiranja javnih usluga, pozabaviemo se donacijama koje se direktno dodeljuju davaocima usluga, te donacijama koje se najpre dodeljuju lokalnim zajednicama kako bi ih one zatim prosledile davaocima usluga. Glavna poruka ovog dela je da lokalno institucionalno ureenje utie na efektnost stukture donacija.

Korisnike nadoknade
1. Ekonomija i politika korisnikih nadoknada U posednjim desetletima korisnike nadoknade imaju sve veu ulogu u finansiranju lokalnih zajednica u zemljama OECD-a, iako je re o relativno novoj finansijskoj tehnici11. Vrste korisnikih nadoknada Razlikujemo najmanje tri vrste korisnikih nadoknada: (1) nadoknade za usluge, (2) cene javnih usluga te (3) nadoknade za posebne namene. Nadoknade za usluge ukljuuju takve stavke kao to su dozvole (za sklapanje braka, posao, dranje psa, vozilo) te raznovrsne sitne nadoknade koje lokalne vlasti propisuju pojedincima (ili preduzeima) za posebne usluge: upis nekog podatka ili zahtev
9 Korisnikim se nadoknadama smatraju nadoknade za proizvode ili usluge koje je korisnik obvezan da plati. Izmeu plaanja i pruene usluge postoji veza, ali se one mogu znatno razlikovati po stepenu pokrivenosti trokova (Bailey, 1998., str. 126.). Porez je drugi nain finansiranja kod koga je re o transferu bez plaanja, dakle ne postoji veza izmeu plaenog iznosa i pruene usluge.

Nae interesovanje je ogranieno na operativni deo, posebno na korisnike nadoknade i donacije, te njegov odnos s organizacijskim ureenjem sistema pruanja usluga, tako da se u ovom poglavlju ne bavimo pitanjima ulaganja kapitala.
11

10

Ipak, postoji znaajna neujednaenost u prikupljanju korisnikih nadoknada i taksi i upravljanju njima. Celovita informacija o prihodima se ne moe dobiti samo analizom rauna niih nivoa vlasti, jer se znatan deo korisnikih nadoknada prikuplja kroz vanbudetske institucije. Tanije, prihodi od korisnikih nadoknada, u skladu s organizacijom pruanja usluga, mogu biti evidentirani na raunima privatnih preduzea koja su u ugovornom odnosu s javnim sektorom ili na raunima preduzea u stopostotnom ili delominom vlasnitvu lokalnih vlasti ili u pojedinim odeljenjima lokalne uprave. Zbog toga je vrlo teko dobiti precizne komparativne podatke o primeni korisnikih nadoknada na podruju lokalne uprave

39

za kopiranjem drugog. Takve nadoknade zapravo predstavljaju povratak trokova koje privatni sektor nadoknauje javnom sektoru. Nasuprot tome, cene javnih usluga odnose se na prihode lokalnih vlasti od prodaje privatnih dobara i usluga (izuzimajui povratak trokova za usluge koje smo upravo opisali). Svaka prodaja usluga koje se lokalno pruaju odreenim privatnim osobama -od nadoknada za komunalne usluge do ulaznica za rekreacijske sadraje -svrstava se pod ovaj opti naslov. Takve bi cene naelno valjalo utvrivati na konkurentskom, privatnom nivou, bez ukljuivanja poreskog ili subvencijskog elementa, osim kada to predstavlja najdelotvorniji nain za ostvarivanje ciljeva od javnog interesa, iako je i tada poreskosubvencijski element najbolje prikazati odvojeno. Treu kategoriju prihoda mogli bi smo nazvati nadoknadama za posebne namene. Takvi prihodi se razlikuju od nadoknada za usluge i cena javnih usluga u tome to ne proizlaze iz ponude ili prodaje nekih dobara ili usluga nekom privatnom subjektu. Nasuprot cenama koje se plaaju dobrovoljno, iako slino nadoknadama za usluge koje mogu biti propisane zakonom, porezi predstavljaju obvezan doprinos lokalnim prihodima. Ipak, porezi za posebne namene (barem u teoriji) su na neki nain povezani s koristima koje ostvaruje korisnik, za razliku od poreza opte namene, kao to su akcize na gorivo, koje plaaju korisnici puteva kao posebna grupa, ili pak lokalni opti porezi na poslovanje ili nekretnine, a koji se smatraju cenom za lokalna kolektivna dobra (vidi u nastavku). Takvih je poreza u lokalnim finansijama na pretek: posebni pauali, porezi na prirast vrednosti zemljita, porezi na poboljanje uslova ivota, doprinos za trokove odravanja javnih povrina, dodatni porezi na nekretnine povezani s uslugama upotrebe kanalizacije ili uline rasvete, nadoknade i takse za upotrebu zemljita, nadoknade za razgranienja itd. Veina takvih davanja utvruju se ili prema procenjenoj vrednosti nekretnine ili prema nekom njenom pojedinanom svojstvu: povrini, duini uline fasade ili poloaju. Izvor: Bird, 2001. Prema ekonomskoj teoriji primerena politika bi nedvosmisleno bila: naplatiti odgovarajuu cenu, ugrubo izraunatu na osnovu kriterijuma dugoronih marginalnih trokova (Bailey, 1995.). Jedino tako e se primerene koliine i vrste usluga pruati pravim ljudima, a to su oni koji su spremni da za njih plate. Razlozi efikasnosti tako zahtevaju da se korisnike nadoknade uvedu gde god je to mogue sprovesti. esto se tvrdi, meutim, da razlozi pravinosti govore protiv korisnikih nadoknada. Iako uvoenje korisnikih nadoknada nije, naposletku, nimalo vanije od odreivanja cene sira, istraivanja sprovedena u razliitim zemljama pokazala su kako bi naplata lokalnih javnih usluga mogla imati ak i progresivan distributivni efekat. U svakom sluaju, pokuaj ispravljanja osnovnih problema raspodele neefektivnim odreivanjem cena oskudnih lokalnih resursa gotovo je uvek loa zamisao sa posledicom da se za, malo ili nimalo pravinosti, plaa velikom neefektivnou. (Bird, 2001., str. 6.) Postoje nedoumice oko preciznog razlikovanja korisnikih nadoknada i lokalnih poreza. 40

Naravno, postoje izvori prihoda koji oigledno pripadaju kategoriji poreza (npr: porezi na promet, dohodak i nekretnine). Ostali prihodi, poput ulaznica za posete parkovima, nadoknade za upotrebu kanalizacijske infrastrukture, putarine, dakle, iznosi plaeni za koriene dravne usluge, nedvosmisleno pripadaju kategoriji korisnikih nadoknada. Meutim, postoje i brojni izvori prihoda, koje nije tako jednostavno svrstati, jer njihov finansijski model vie odgovara kategoriji poreza. Npr, nadoknada za prikupljanje otpada je obaveza kojom se utvruje porez na nekretninu (porez na smee), pa je time blia kategoriji poreza, nego korisnikih nadoknada. S druge strane, pojedini porezi, koji se utvruju na zone za izgradnju, blii su namenskim cenama korienja nego uobiajenim porezima. (To se naziva naknadom po uinku, a utvruje se, npr, u zoni izgradnje kako bi se raspodelili trokovi ulaganja u infrastrukturu.) Razliite vrste usluga imaju razliit potencijal za naplatu. Ekonomska priroda usluga postavlja granice upotrebi korisnikih nadoknada. Jedan nain opravdavanja je razlika u cenama javnih usluga, kategorizacija usluga u socijalne, zatitne, meliorativne ili korisnike usluge (Bailey, 1999., str. 133.). Usluge koje se odnose na socijalne potrebe, npr. socijalne usluge (novane podrke osobama s niskim primanjima, dodatak za stanovanje itd.), u celini se finansiraju iz dravnih i lokalnih izvora, a na drugom kraju spektra, korisnike, odnosno usluge korienja opreme (poput fotokopiranja) u celini se finansiraju iz korisnikih nadoknada. Zatitni programi su usluge koje su blie naelu socijalnih potreba, npr: prihvatilita za beskunike, kolska uina za uenike itd., a meliorativni su programi, programi za poboljanje kvaliteta ivota, (kao npr. posebni razredi) finansiraju kombinacijom donacija i korisnikih nadoknada. Drugo opravdanje je za uvoenje korisnikih nadoknada spoljna korist, koja se ostvaruje programima. Ako svu korist od neke usluge uiva iskljuivo njen korisnik, opravdan je pun povraaj trokova; ako vei deo koristi, proizale iz te usluge, uiva zajednica, opravdana je subvencija. Meutim, izmeu politike naplate i ekonomskih naela ne postoji direktna veza. Resornim strategijama se utvruje okvir za mogui pravac politike cena javnih usluga. Na primer, mogua uloga studentskih kolarina u finansiranju obrazovanja, pitanje je za centralnu dravnu vlast, a ne za lokalnu zajednicu i njene institucije. Uprkos tome i unutar granica zadatih resornim politikama i zakonskim okvirom, lokalne institucije mogu odigrati vanu ulogu. Primenjivost korisnikih nadoknada u znatnoj meri zavisi o drugim iniocima, poput implementacije, naina naplate, merljivosti itd. (Vidi sedei okvir za mogue opcije u prikupljanju otpada). Mogunosti prihoda u privreivanju otpadom Korisnike nadoknade uobiajeno slue za pokrivanje dela trokova privreivanjem vrstim otpadom na teret onih koji stvaraju otpad. Korisnike nadoknade mogu da generiu znatne prihode i da daju podsticaj za maksimalno redukovanje otpada, posebno ako su strukturirane na takav nain da najvie plaaju oni koji najvie zagauju (naelo zagaiva plaa). Iako je korisnike nadoknade mogue uvesti u razliitim etapama procesa privreivanja vrstim otpadom (ukljuujui njegovo prikupljanje i odvoz), u mnogim gradovima one 41

ne pokrivaju u celosti trokove zbrinjavanja vrstog otpada. Iako su graani i preduzea, po pravilu, spremni da plate za uslugu prikupljanja vrstog otpada, neretko nisu spremni da plate punu cenu njegovog zbrinjavanja na sanitarno ispravan nain. Iskustva mnogih zemalja pokazuju da naplata pune cene zbrinjavanja otpada moe podstai neodgovorno zagaivanje okoline ubretom ili ak otvoreno ilegalno odlaganje otpada, osobito ako je slaba implementacija propisanih standarda (tj. ako se delotvorno ne spreava ilegalno odlaganje otpada), pa fizike ili pravne osobe mogu izbei plaanje korisnikih nadoknada tako to se samostalno reavaju otpada. Analiza finansijske dokumentacije gradova u mnogim zemljama u razvoju pokazuje kako je dananja praksa pokria trokova zbrinjavanja vrstog otpada vrlo slaba (nisu neuobiajene stope pokria nie od 10%), te kako prostora za poboljanja ima, uistinu, vrlo mnogo. Mogunosti za pokrie trokova povezanih s privreivanjem vrstim otpadom kreu se u rasponu od uvoenja ili poveanja poreza na ubre, primene nadoknade za prikupljanje i odvoz otpada do oslanjanja na druge, opte prihode (ukljuujui porez na nekretnine i dozvole za poslovanje). Izbor neke od tih mogunosti zavisi od relativne vanosti razliitih kriterijuma: o tome jesu li prihodi adekvatni i je li ih lako prikupiti, da li zagaiva plaa uinjenu tetu, je li opcija politiki prihvatljiva, pa moe li se nametnuti obveza plaanja. Opcije za primenu korisnike nadoknade:"Porez na ubre" : Porez na ubre u naelu je porez po jedinstvenoj stopi koji se prikuplja zajedno s drugim porezima kao to je mesni porez. Takoe, moe se dopuniti porezom na objekte i proizvode koji stvaraju otpad, npr: porezom na plastinu ambalau, restorane i sline usluge. Tu je re o porezu, zato to plaanje nije razmerno koliini koriene usluge. Takvim se porezom mogu osigurati dovoljni prihodi ako se stope oporezivanja utvruju prema trokovima, te ako se, po potrebi, mogu usklaivati. esto se prikuplja zajedno s porezom na nekretnine budui da bi njegovo direktno prikupljanje bilo skupo (otprilike 10-13% ukupnih trokova). Naelo zagaiva plaa primenjivo je samo u onoj meri u kojoj poreska stopa zavisi od kriterijuma koji se uzima umesto proizvodnje otpada, npr: o veliini zemljita i vrednosti nekretnine. Za utvrivanje ili izmenu poreskih stopa potrebna je politika volja. Ako se porez ne plaa, davalac teko moe uskratiti uslugu. Nadoknade po zapremnini ili teini : Nadoknada po zapremnini znai da iznos nadoknade zavisi od koliine otpada koji valja zbrinuti, izraenoj njegovom zapremninom ili teinom. Tom se naknadom ostvaruju odgovarajui prihodi sve dok se iznosi nadoknade utvruju prema trokovima, te ako se, po potrebi, mogu aurirati. Meutim, takvu je naknadu teko prikupljati, jer to zahteva vrlo sloen sistem prikupljanja otpada. Nadoknada je u skladu sa naelom zagaiva plaa, ali, u politikom smislu, stvara potekoe. Dovodi do nelegalnog bacanja otpada, ako ne postoji lokalna inspekcija i sposobnost sprovoenja zakonskih propisa. 42

Nadoknada za odvoz (za istovar otpada na deponije, pretovarnu stanicu ili u postrojenje za reciklau): prihodi su visoki ako se iznos nadoknade utvruje na osnovu punog troka investicija i rada pogona. Ako se pri odvozu otpada koriste teretne vage, nadoknada se prikuplja bez tekoa. Naelo da zagaiva plaa potuje se ako prevoznik otpada prosleuje naknadu na onoga ko proizvodi otpad. Optine esto nevoljno snose svoj deo trokova. Nadoknadu je mogue sprovesti, ali uz nadzor koji e osigurati da kamioni uistinu stignu do odlagalita. Mogue je razmotriti i druge opcije prihoda, npr: razliite oblike poreza na nekretnine, nadoknade za izdavanje dozvola za poslovanje, dodatne komunalne takse ili pak subvencije iz fonda za opte namene (ukljuujui transfere). Izvor: Svetska banka12

Dodatna taksa za komunalne usluge predstavlja zanimljiv sluaj u kome se opti porezi plaaju nadoknadama za javne usluge. Jedan od razloga za takav oblik naplate je taj to su graani spremniji da plaaju nadoknade za javne usluge nego porez. Jaanje kapaciteta domainstava za plaanje usluga Vaan nain finansiranja javnih usluga je subvencioniranje korisnika kroz razliite programe. Takvi programi zahtevaju posredne subvencije, a podrke preneene na davaoce usluga moemo smatrati programima za subvencioniranje ponude. U bivim socijalistikim dravama Istone Evrope subvencije za stanovanje su bile kljuni element finansija javnog sektora. Re je, u stvari, o subvencijama potranje, uglavnom u obliku popusta na raune koje stanaru alju slube javnog sektora (vodovod, toplana, stambeni fond itd.). U pravilu su se odobravale porodicama s niim prihodima na osnovu rezultata provere imovinskog stanja, kako bi im se pomoglo da plate spomenute trokove; uopteno su strukturirane tako da veu podrku primaju siromanija domainstva. Primena subvencija za trokove komunalnih usluga bila je rasprostranjena irom regiona (Vidi Lux, 2003., Kat-sura i Romanik, 2002., Lykova i ostali 2004.). Programi subvencioniranja potranje mogu se finansirati 1. iz dravnog budeta, 2. iz budeta lokalnih zajednica ili 3. iz budeta davaoca usluge. Jednoobrazni programi subvencioniranja trokova stanovanja se, po pravilu, finansiraju sredstvima dravnog
12 http://wbln0018.worldbank.org/External/Urban/UrbanDev.nsf/Urban+Waste+Management/B5478BCC312272128525688D0051A0E8 ?OpenDocument

43

budeta, iako ima i drugaijih primera. U Maarskoj su se (do 2004.) stambene subvencije finansirale iz optih prihoda lokalnih zajednica. Davaoci usluga mogu da uplauju doprinos fondovima koji se osnivaju radi pruanja pomoi domainstvima s niskim primanjima. Plan subvencioniranja trokova komunalnih usluga u Budimpeti Optinske vlasti Budimpete osnovale su fondaciju (popularno prozvanu Fondom za obeteenje). Njen upravni odbor su inili predstavnici komunalnih preduzea, predstavnici gradske skuptine i lanovi nekoliko graanskih udruenja. U skladu sa svojim statutima komunalna preduzea su (vodosnabdevanje, kanalizacija, zbrinjavanje vrstog otpada i toplane) uplaivala u Fond 1-2% svoje dobiti od prodaje (taj je doprinos bio jednak gotovo 10% njihovih nenaplaenih potraivanja). Zauzvrat, preduzea su bila osloboena plaanja poreza na doprinose uplaene u Fond za komunalne trokove. Osnovni poslovni interes javnih komunalnih preduzea je da odre nenaplaena potraivanja na nivou koja nee ugroziti njihovo dnevno ili pak dugorono poslovanje. Te firme smatraju svoj doprinos Fondu poslovnom tehnikom iji je cilj smanjiti njihove gubitke i istodobno garantovati neometan nastavak njihovog poslovanja (kao to e se videti, ti su doprinosi direktno povezani s naporima preduzea da sauvaju spremnost svojih korisnika na plaanje svojih usluga). Program predvia odobravanje subvencija za trokove grejanja domainstvima u najnioj desetini nivoa privreivanja (najvie 25.000 domainstava), te trokova za vodu, kanalizaciju i zbrinjavanje otpada za 50% domainstava u najnioj desetini nivoa privreivanja (40.000 domainstava). Tako je subvencijama pokriveno otprilike 15-20% trokova komunalnih usluga svakog domainstva. Izvor: Gyri, 2003. Subvencije potranje su najvanija tehnika upravljanja problemom domainstva s niskim primanjima u tranzicijskim zemljama. Osim tog reenja (koje moemo nazvati reenjem za ciljnu grupu), postoje i drugi metodi kontrole potranje modifikacijom korisnikih nadoknada (tarifno reenje). Specifikacijom korisnike nadoknade (odobravanjem olakica pojedinim grupama korisnika) potranja za javnim uslugama moe se poveati ili zadrati na istom nivou (u vreme privredne recesije). To su indirektne subvencije, ije trokove, u pravilu, pokrivaju dobre platie. Iskustvo tranzicijskih zemalja pokazalo je kako se problem domainstva s niskim primanjima ne moe reiti bez poveavanja delotvornosti (Hegeds, 2003.). Presudna taka je efikasnost komunalnih firmi, odnosno, usluga za konanog korisnika. Ako firme nisu pod pritiskom da poboljaju svoju efektivnost, ni efektivno utvrivanje cena, dopunjeno sistemom subvencionisanja trokova stanovanja, nee osigurati najbolje iskoritavanje javnih resursa. Prema literaturi iz oblasti javnih finansija, programe koji ukljuuju preraspodelu dohodaka (npr., subvencionisanje trokova stanovanja) trebalo bi finansirati sredstvima dravnog budeta. Najee lokalne vlasti upravljaju programima subvencionisanja dohotka sistemom srazmernih donacija. To znai da se deo trokova (5-20%) plaa iz budeta lokalnih zajednica, to stvara podsticaj za paljiviji izbor korisnika programa. 44

3. Korisnike nadoknade i podsticaji Krajnji izvori finansiranja javnih usluga na lokalnom nivou su korisnike nadoknade i donacije/ transferi. To znai da svaki davalac usluga mora pokriti svoje trokove prihodima od nadoknada koje plaaju korisnici i od neke vrste transfera, bilo iz javnog sektora (lokalne ili dravne vlasti), bilo iz privatnih donacija. Nepostojanje stvarne decentralizacije (autonomije prihoda i potronje) dovelo je do nemogunosti povratka trokova, to je neizbeno prouzrokovalo pad nivoa usluga velikih razmera (Hegeds, 2003.). Institucionalni okvir sektora usluga (obrazovanje, zdravstvo, socijalna zatita, komunalne slube itd.) utie na mehanizam utvrivanja korisnikih nadoknada. Prvo je pitanje: koji je nivo vlasti odgovoran za utvrivanje cena? Utvrivanje cena, po pravilu, podrazumeva procedure ili proces odobravanja kojim se davaocu usluge na kraju odreuje cena usluga. Nekad su procedure vrlo jednostavne, onda kada se propisuju zakonom ili odlukom vlade. Nadoknade za, npr., trokove socijalnih slubi (javne kuhinje, socijalni stanovi itd.) najee se utvruju odlukama vlade. U nekim drugim sluajevima drava ima iskljuivo nadzorniku ulogu, to ponekad znai da utie na proces utvrivanja cene, iako nema uvek kapacitet za stvarnu kontrolu, tako da razliiti nivoi vlasti mogu podeliti odgovornost za politiku cena. Slubena uloga davaoca usluga u odreivanju cena je ograniena. Meutim, u stvarnosti, davaoci usluga podnose predloge za izmenu cena, pa na taj nain ipak imaju odreeni uticaj. Kada je re o socijalnim uslugama, u kojima je jedno od centralnih pitanja pitanje jednakosti, davaoci usluga mogu imati vrlo ogranien uticaj na odluke o iznosu korisnikih nadoknada. Meutim, postoje i neslubeni naini da se povea stvarni doprinos korisnika finansiranju usluga (donacijama ili dobrovoljnim prilozima). Vidi dodatna tumaenja ovog problema u sledeem okviru. Neslubeno utvrivanje cena Donacije i dobrovoljni doprinosi u javne svrhe ine jo jednu vrstu prihoda. Kod takvog doprinosa, u pravilu, nema povratka. Sektori socijalne zatite i obrazovanja vrlo su esto korisnici donacija. Oseajui poreski pritisak, davaoci usluga ele da poveaju svoje prihode, ali kao vanbudetske prihode. Donatorima se donacije, po pravilu, priznaju kao odbitak od poreske osnovice, to institucijama daje podsticaj da prikupljaju novac kroz zadubine, ak i ako one zamene standardne korisnike nadoknade. U Maarskoj mnoge kole finansiraju posebne usluge preko fondacija. Roditelji uplauju kolarinu za svoju decu na raune kolskih fondacija. Vannastavni programi uenja stranih jezika i kola tenisa, npr., se finansiraju takvim modelom. Drugi takav primer je Zadubina Razborita ljubav, odnosno centar za dnevnu zatitu o deci u Berettyjfalu, registrovan 1995. Ciljevi Zadubine bili su: 1. pospeivanje integracije predkolskog obrazovanja u kolsko; 2. razvijanje vetina kod dece

45

posebnim aktivnostima koje nisu deo redovnog nastavnog programa (zanatske radionice, dramske grupe, fizika kultura itd.); 3. kupovanje dodatne opreme (npr.: sportske opreme, malih tkakih stanova, knjiga, muzikih instrumenata); 4. plaanje uitelja za rad u vankolskim aktivnostima. Upravni odbor Zadubine odluuje o upotrebi finansijske podrke i dobiti s obzirom na ciljeve proklamovane osnivakim aktima. Plaanje je dobrovoljno, ali gotovo svaki roditelj svakog meseca uplauje manji ili vei iznos. Izvor: Hegeds, 2004. U sektoru komunalnih slubi veina zemalja u regionu je prenela funkciju utvrivanja cena na lokalne vlasti, ali stvarni uticaj zavisi od nekoliko drugih inilaca. Na primer, postupak odreivanja cena vrlo je vaan ve sam po sebi. U nekim zemljama regiona lokalne zajednice imaju pravo da utvruju tarife, ali uz saglasnost centralne vlasti ili nadlenih dravnih organa. Katkada centralna drava subvencionira davaoca usluge iznosom srazmernim tarifi. Razumljivo je pravo centralih vlasti da daju ili uskrate saglasnost, odnosno, da podele odgovornost za politiku cena. Komunalnim preduzeima je potrebna sigurnost, posebno ako ulaze u dugorona ulaganja, jer ako se podcene njihove usluge, ona mogu da pretrpe gubitke. Zakon propisuje procedure ili raunovodstvena pravila koja, zavisno o tome koliko se efikasno provode zakoni, mogu ograniiti prostor za delovanje svakoj organizaciji koja ima ovlaenja za utvrivanje cena. Utvrivanje tarife javnog prevoza u Budimpeti U Maarskoj je javni prevoz u nadlenosti lokalnih vlasti. U Budimpeti gradske vlasti imaju pravo da odreuju tarifu. Meutim, centralna drava subvencionira javni prevoz plaanjem olakica za penzionere i studente. Veliina transfera zavisi o tarifi: to je tarifa via, to je vea subvencija. Postupak je takav da gradska skuptina najpre odluuje o predlogu koji podnosi preduzee za javni prevoz u vlasnitvu grada, ali, zbog dravne subvencije, za svaku izmenu tarife potrebno je najpre dobiti saglasnost centralne dravne vlasti. Odmah nakon tranzicije nova gradska skuptina se usprotivila poveanju tarife iz politikih razloga, rtvujui pritom dravnu subvenciju. (Tarifa je u to vreme pokrivala 40% cene javnog prevoza.) Godine 2003., kada je grad odluio da bitno povea tarifu, vlada je odbacila predlog poskupljenja tarife. Izvor: BKV (Budimpetansko preduzee za javni prevoz) Vlade se suoavaju sa porastom trokova usluga, a korisnike nadoknade predstavljaju mogui podsticajni mehanizam nadzora nad cenama. Jedno novije istraivanje (Borge i Rattso, 2004.) pokazalo je kako se 30-40% svakog poveanja trokova prebaci na potroae u obliku viih korisnikih nadoknada. tavie, finansiranje korisnike nadoknade ima znatan negativan uinak na jedinini troak. Porast finansiranja

46

korisnikim nadoknadama za 10 postotnih poena oekivano smanjuje jedinine trokove za 6-9%.

Donacije
1. Ekonomski efekti donacija U zemljama irom sveta trokovi javnih usluga esto se dele izmeu onih koji se njima slue (npr: domainstva, komercijalni i industrijski objekti) i vlade. Vladini mehanizmi raspodele trokova ukljuuju donacije13 viih nivoa vlasti koje se nadopunjuju iz lokalnih izvora. U Maarskoj se srazmerne donacije koriste, na primer, u socijalnim programima lokalnih vlasti, u kojima 80% trokova plaa centralna drava, a 20% lokalne vlasti. Primer subvencija iz opteg fonda (u finansiranju obrazovanja) jesu donacije koje se temelje na standardnim trokovima usluge po studentu, a, u pravilu, pokrivaju 70-80% trokova. Svrha srazmernih donacija je da se podstaknu lokalne vlasti da osiguraju drutveno i ekoloki poeljni nivo javnih usluga. Bez tih donacija nivo tih usluga bi bio nii od drutvenog optimuma. Subvencije iz optih fondova priznaju aspekte opte koristi i jednakosti. Drugim reima, sistemom donacija svaka optina moe da osigura minimalni nivo funkcionisanja svojih javnih funkcija. Primereni povraaj trokova (donacijama) predstavlja klju, kako za odrivost, tako i za uee privatnog sektora u pruanju usluga. Osnovno pitanje javne politike je, kada je re o strukturi donacija, kako e na donacije reagovati nii nivoi vlasti i davaoci usluga. Ako uspemo da odgovorimo na ovo pitanje, mogue je utvrditi kriterijume uspenog sistema donacija. Teorija donacija istrauje mogui uinak razliitih vrsta donacija na budetsko ponaanje niih nivoa vlasti. Gramlich je (1977.) odredio tri vrste donacija koje, u skladu s teorijom donacija, imaju razliite posledice i prouavao je empirijske dokaze u prilog teoriji: a) otvorena srazmerna donacija, je donacija zamiljena tako da iskoristi prelivanje subvencija, jer subvencionira ponudu javnih usluga koje prelaze granice lokalne ili teritorijalne zajednice; b) zatvorena donacija u paualnom iznosu nadoknauje razliku u nivoma prihoda, a time i javnih usluga; c) zatvorena kategorika donacija trebala bi da osigura minimalnu uslugu ili nivo potronje za razliita dobra i usluge u nadlenosti drave. Empirijska istraivanja su u odreenoj meri potvrdila teoriju donacija. Meutim, istraivanja su takoe naglasila kriterijume za loe donacije (Bahl, 2000.). Razlozi za loe donacije mogu se svrstati u etiri kategorije. Prvi razlog je ako donacije onemoguuju lokalnu autonomiju. Drugim reima, sredinja dravna vlast nije spremna da prepusti kontrolu nad upravljanjem, do ega bi dolo, kada bi na lokalnu zajednicu prenela svoja ovlaenja za prikupljanje prihoda. Umesto toga prenosi sredstava meu nivoma vlasti smatraju se izvorima prihoda lokalnih zajednica. Drugi bi razlog mogao biti pokuaj ouvanja ili postizanja jednoobraznosti. Cilj centralne vlasti mogao bi biti pruanje otpora raznolikosti lokalnih vlasti iz oblasti strukture rashoda ili prihoda. Trei razlog bi mogao biti, uverenje kako su lokalne vlasti korumpiranije, pa bi tako prenos
13

Srazmerne donacije se ostvaruju uz uslov da se iznos dobijen iz dravnog budeta mora nadopuniti odreenim iznosom iz lokalnih fondova

47

odgovornosti na nie nivoe vlasti doveo do uzaludnog troenja prihoda. Moda zaista postoji zrnce istine u tvrenju kako su predstavnici lokalnih vlasti podloniji pritiscima lanova lokalne zajednice zbog svoje blizine birakom telu. etvrto, uvoenje sistema transfera moglo bi biti deo strategije prebacivanja budetskog manjka na lokalne vlasti. Na primer: prvo se prihvati sistem donacija, a kasnije, kada se povea deficit budeta, pojavi se ozbiljan nedostatak sredstava. 2. Donacije na nivou davaoca usluga Donacije davaocima usluga mogu se temeljiti na standardnoj (normativnoj) proceduri ili mogu biti predmet pregovora. Primer prvoga reenja su donacije iji se iznos odreuje na osnovu standardnog troka proizvodnje, odnosno pruanja usluge. Drugim reima, prenos sredstava pokriva iskljuivo standardni troak usluge. Ako rashodi lokalne zajednice probiju okvir, iznos donacije se smanjuje ili se donacija, tavie, ukida. Takvo reenje, gde je iznos donacije odreen na osnovu standardnog troka proizvodnje, neretko nema veze sa stvarnom cenom usluga koja je, gotovo uvek, via. Ovde je donacija zasnovana na standardnom troku, u stvari, srazmerna donacija, ali s tim da stopa razmere zavisi o stvarnim trokovima. O donacijama iji se iznos odreuje na osnovu stvarnog troka proizvodnje, u pravilu se pregovara, i ne postoji nikakva gornja granica za standardne trokove. Donacijom se, dakle, finansiraju stvarni trokovi usluge, umanjeni za iznos korisnike nadoknade. Subvencioniranje vodoprivrednog sektora u Maarskoj Maarska vlada je postupno poela da ukida najvei deo budetskih subvencija u vodoprivredi otkako je njena privreda zakoraila na put preobraaja u trinu privredu 1989. Ukidanje subvencija u vodoprivredi su od velikog je znaaja. Glavni koraci, koje je maarska vlada preuzela, kako bi smanjila vrlo visoke dravne subvencije za vodu, bili su decentralizacija nadlenosti centralne drave za osiguranje javne vodozatite i poskupljenje nadoknada za vodu. Centralna vlada je pravno prenela vlasnitvo nad vodozatitnim preduzeima i vlasnitvo nad postojeim resursima vode na lokalne vlasti. Tarife za vodu su podignute primenom formule u koju su bili ukljueni trokovi faktora proizvodnje, amortizacije, odravanja i neto dobiti. Kao posledica decentralizacije, 33 vodoprivredna preduzea raslanila su se u 250 firmi, a uporedno s tim procesom pojavile su se i velike razlike u ceni usluge. Kako bi nadoknadila visoke trokove proizvodnje u pojedinim delovima drave, vlada je osnovala fond koji se finansira iz dravnog budeta (3 milijarde forinti u 2003.) kako bi obetetila davaoce usluge s visokim trokovima proizvodnje. U skladu sa formulom za utvrivanje iznosa donacije, razlika izmeu trokova proizvodnje i maksimalne cene koju odreuje vlada ustupa se firmama. Izvor: Papp, 1999.

48

Vanost ta dva metoda ogleda se u njihovim efektima na organizacijske podsticaje. U prvom sluaju, ekonomska racionalnost tera organizacije da seku trokove i restrukturiraju svoje poslovanje, usmeravajui se prema bolje plaenim poslovima. Drugo reenje takoe moe dovesti do situacije koja nije optimalna. U procesu pregovora davaoc usluge moe uskratiti podatke (usled tzv. asimetrine informisanosti14 ), to nadzor nad stvarnom potronjom ini nemoguim. Opte pravilo stoga nalae da je reenje bazirano na standardnim trokovima proizvodnje uinkovitije, pod uslovom da je rizik oportunizma ogranien ili kada je stroga kontrola troenja budetskih sredstava preskupa. (Taj bi se problem mogao reiti zakljuivanjem ugovora.) Horizontalne subvencije takoe mogu imati vanu ulogu u finansiranju nekih usluga. Tipian primer su usluge stanovanja, kada prihodi od stanarine ne pokrivaju trokove odravanja, a javna preduzea za upravljanje imovinom iskoriste ostale svoje prihode (prihode od poslovnog najma) kako bi pokrila gubitke na stambenim zajednicama. Pritom je vano istai kako takvo horizontalno subvencioniranje nije odluka davaoca usluge, ve lokalne vlasti (principala). Vee institucije, koje imaju vie od jedne nadlenosti, esto pribegavaju tehnikama horizontalnih subvencija. 3. Donacije na lokalno nivou U decentralizovanom sistemu davaoci usluga su korisnici transfera koje im dodeljuju lokalne vlasti. Meutim, to ne znai nuno da lokalne vlasti imaju stvarnu mo odluivanja kada je re o nainu na koji e poklonjena sredstva biti upotrebljena. Prenesena donacija znai da lokalne vlasti prenose sredstva direktno na davaoce usluga. Donacije tada ine deo lokalnog budeta, ali lokalne vlasti nemaju pravo da namene ta sredstva prema sopstvenom izboru. Tipian primer prenesenih donacija u Maarskoj su Nacionalni zdravstveni fond i donacije vatrogasnoj slubi. Tipologija donacija Postoji nekoliko naina klasifikacije transfera. Transferi predstavljaju finansijske tokove iz centralnog, dravnog budeta prema niim nivoima vlasti. Javljaju se u dva osnovna oblika: kao delenje prihoda i kao donacije. Delenje prihoda niim nivoima vlasti predstavlja alokaciju prihoda iz poreza i stopa to ima iru, nacionalnu osnovu, iako uvek u okviru fiksnog dela poreskih prihoda (bilo kao porez po poreskoj osnovici, bilo kao zajedniki fond razliitih izvora poreskih prihoda), na osnovu: 1.) zadravanja prihoda u okviru pojedinanih oblasti nadlenosti (takoe se naziva naelom derivacije) ili 2.) drugih kriterijuma, kao to su broj stanovnika, potrebe rashoda i/ili poreski kapacitet. (Shah, 1994.) Donacije su financijska sredstva koja teku od jedne vlasti (davaoca donacije) prema drugoj (primaocu donacije). U stvarnosti su vrlo male razlike u odnosu na delenje prihoda ako se alokacija ne zasniva na poreklu i donacijama. Drugi tip
14

Davaoc usluga uvek raspolae s vie informacija nego nadzorno telo

49

klasifikacije donacija je povezan sa stepenom autonomije niih nivoa vlasti kada je re o upotrebi ustupljenih finansijskih sredstava. Kod neuslovljenih transfera raspolaganje novcem nije niim uslovljeno. Uslovljena (ili kategorika) donacija odobrava se uz vrlo precizan uslov o nainu upotrebe novca, a re je, po pravilu, o financijskoj pomoi za unapred odreene usluge. Izmeu te dve krajnosti su donacije u bloku, kojima se moe slobodno raspolagati unutar unapred zadate funkcionalne oblasti. Donacije u bloku mogu se iskoristiti u irokoj oblasti usluga u nadlenosti lokalnih zajednica, npr.: u prostornom planiranju, gde primaoci takvih donacija imaju srazmerno veliku autonomiju u odluivanju o krajnjoj nameni tih sredstava. Srazmerne donacije zahtevaju da, skladno stopi razmera, za finansiranje pojedinih javnih usluga korisnik donacije iz sopstvenih izvora osigura deo financijskih sredstava. Srazmerne kategorike donacije srazmerno uestvuju u izdacima za uslugu koja je predmet donacije. Srazmerne donacije mogu biti otvorene ili zatvorene , zavisno od toga jesu li sredstva zajednikog fonda fiksna ili nisu. Donacije s obzirom na fiskalnu sposobnost po pravilu su neuslovljeni transferi koji zavise od sposobnosti lokalne zajednice za prikupljanje prihoda. Te se sposobnosti uglavnom mere poreskim kapacitetom: to je vei prihod od lokalnih poreza, to je vei iznos donacije koje e primiti lokalna zajednica. Nadalje, donacije se mogu dodeljivati na osnovu prava ili mogu biti na konkursu. Lokalnim vlastima se moe dodeliti pravo na odreen iznos sredstava pod uslovom da centralnim vlastima podnesu zahtev, koji zadovoljava kriterijume finansiranja. Za konkursne donacije, meutim, lokalne vlasti se meusobno takmie podnosei zahteve kojima pokuavaju da optimalno zadovolje kriterijume centralne vlasti. Izvori: LGI/WBI, 2003. Kada je re o preneenim donacijama, podsticajni mehanizam je ugraen u ugovor izmeu vlade i korisnika donacije. Takav se ugovor moe zasnivati, npr.: na naelu standardnih trokova ili pak na dogovorenom budetu. (U Maarskoj se bolnice finansiraju metodom standardnog troka, a vatrogasna sluba se finansira na osnovu dogovorenog budeta.) Lokalne vlasti primaju donacije opte namene, koje mogu upotrebiti za svaku zakonitu namenu, upravo onako kao to bi postupile i s sopstvenim poreskim prihodima. Meutim, donacije iji se iznos utvruje primenom alokacijske formule, odnosno objektivnog kriterijuma (npr.: neke mere poreskog kapaciteta i/ili potreba potronje), vrlo esto su donacije opte namene, pod uslovom, naravno, da njihova upotreba nije unapred zadata. Iznos donacija opte namene se moe utvrditi primenom alokacijske formule ili na temelju ad hoc odluke. Formula uglavnom ukljuuje varijable koje odraavaju promene u potrebama i trokovima irom podruja nadlenosti; formulom se ponekad nadoknauje nizak fiskalni kapacitet ili nagrauje dobar uinak u prikupljanju poreza. Formula koja se zasniva na visokom miljenju broja korisnika nekih usluga znai da je donacija uslovljena. Razlog je u tome to donacije, po pravilu, ne pokrivaju ukupne trokove

50

usluga pa, de facto , prisiljavaju lokalne vlasti na sufinansiranje usluga. Formula za izraunavanje iznosa donacije u ovom sluaju ukljuuje i faktor po korisniku. Iz toga sledi, ako je iznos donacije po korisniku nii od stvarnih trokova usluge po korisniku, namena donacije je unapred zadata, bez obzira na to to deljenje trokova, prema zakonu, nije obavezno. Normativi u Maarskoj Kako bi mogle ispunjavati svoje zakonom propisane odgovornosti, lokalne vlasti, po naelu automatizma, imaju pravo na normativne doprinose iz dravnog budeta. To, meutim, nije oblik finansiranja zadatakaa jer troenje sredstava iz takvih subvencija ne podlee ogranienjima. Lokalne vlasti prema sopstvenoj proceni odluuju koliko e i na koje zadatke potroiti. U poetku (devedesetih godina) su dominirali globalni doprinosi (srazmerni ukupnom broju stanovnika, kasnije broju osoba u razliitim starosnim grupama). Posle je, meutim, udeo doprinosa koji se utvruju na osnovu pokazatelja za konkretnije zadatke (broja dece u jaslicama, vrtiima, osnovnim i srednjim kolama, broja korisnika studentskih domova, socijalnih institucija itd.) sve vie rastao u ukupnim finansijama. Cilj te mere bio je da se pobolja alokacija takvih financijskih sredstava iz budeta centralne dravne, prema lokalnim vlastima. Samo jedna stavka je direktno povezana sa prihodima koje je uspela da prikupi lokalna zajednica. Svaku forintu koju lokalne vlasti prikupe od stvarno naplaenih boravinih taksi u turizmu drava subvencionira sa dve forinte, to ini manje od jedan posto ukupnih subvencija iz dravnog budeta. Izvor: OECD, 2001.

Trea mogunost za dodelu su donacija za javne usluge uz posredovanje lokalnih vlasti specifine (uslovljene) donacije. Lokalna zajednica je ta koja ima ugovornu obavezu prema centralnoj dravnoj vlasti. Ona mora zagarantovati kvalitet i kvantitet usluga koje nude njene slube ili davaoci usluge (po pravilu, budetske institucije). (Namenske donacije su vrlo sline prenesenim donacijama.) Struktura donacija i iskrivljenja U dananjem Maarskom sistemu transfera meu razliitim nivoima vlasti donacije se dodeljuju godinje. Struktura donacije, zavisno od vrste, na ovaj ili onaj nain utie na privredne prakse lokalnih vlasti. Kako lokalne vlasti pokuavaju da makimalno poveaju iznos donacija koje primaju od centralne dravne vlasti, proces alkoacije moe iskriviti njihove finansijske odluke, rezultirajui situacijom u kojoj prioritetne potrebe lokalnih korisnika imaju malo ili nimalo uticaja na organizaciju usluga. Odgovor lokalnih zajednica na sistem 51

dodele donacija mogue je opisati kao optimalan kada ukinu ili svedu na najmanju meru pruanje onih usluga kod kojih je niska razmera sredstava iz donacije i trokova usluga i onih koji su niskog prioriteta za lokalnu zajednicu. Takava razmera donacija i trokova nije rezultat nedovoljnih donacija, ve, po pravilu visokih trokova prouzrokovanih vikom kapaciteta ili loim upravljanjem. Primer takvog ponaanja bilo je zatvaranje deijih vrtia poetkom devedesetih godina dvadesetog veka, delimino zbog nedovoljnih donacija, a delom i zbog malog broja dece koja su zadovoljavala sve kriterijume za upis. Tek kada optine obustave pruanje usluga koje su zajedenici preko potrebne, a koje ne primaju odgovarajuu finansijsku podrku, njihovo se ekonomsko ponaanje moe smatrati pogrenim. Slian obrazac ponaanja optine slede i kada smanjuju obim ili kvalitet vanih lokalnih usluga, u glavnom zanemarivanjem potreba primerenog odravanja ili obnavljanja, ili pak smanjivanjem intenziteta usluga. Drugi oblik reakcije optine na nisku razmeru donacija i trokova za pojedine javne usluge u lokalnoj zajednici bio je prenos odgovornosti za takve usluge na nivo upanije. Izvori: Hededs, 2003

Kao to smo videli, uslovljene donacije i donacije opte namene imaju razliit uticaj na ponaanje lokalnih vlasti. Meutim, podela na te dve vrste donacija je umetna zbog toga to novac zamenjuje novac. Dostupnost donacija oslobaa druge prihode lokalnih zajednica, koji bi u suprotnom bili utroeni na finansiranje javnih usluga koje pomae zajednica. Tako, zapravo, postoje dve opcije: 1. lokalne vlasti doputaju poresko rastereenje i omoguava domainstvima poveanje individualne potronje ili 2. lokalne vlasti poveavaju potronju u drugim oblastima, koja su bez podrke. Drugim reima, sredstva se naposletku mogu potroiti u bilo koju svrhu, iako im je namena izvorno bila drugaija. Lokalne vlasti koje nadziru davaoce usluga mogu usvojiti dve strategije. Prva je, tradicionalan model finansijskog planiranja i finansijskog upravljanja na osnovu nabavne vrednosti : budet neke institucije predstavlja projekciju koja se zasniva na podacima za prethodnu poslovnu godinu (plan), a stavke budeta za institucije su rezultat pojedinanih pregovora koji se moe menjati tokom fiskalne godine u skladu s promenama spoljanjih i unutranjih uslova15. Druga strategija, davaocima usluga pokuava dati jasna finansijska pravila i da zasniva njihove prenose sredstava na

Zbog toga svakodnevne prakse, po pravilu, nisu standardizovane, ve specifine za svaki pojedini sluaj, to znai i materijalno slabljenje finansijske discipline institucija. Institucije su sklone preteranoj potronji, a budet je ionako, po pravilu, podcenjen, pa nemogunost prikupljanja planiranih poreskih prihoda, po pravilu, ne izaziva zabrinutost jer je poznato da su prihodi bili precenjeni. Dodatna posledica te prakse u institucijama je njihovo neplaanje rauna, npr: trokova komunalnih usluga i dugovanja prema preduzeima u vlasnitvu lokalne zajednice. Oigledno je re o organizovanoj neodgovornosti pri emu se mo profesionalne, odnosno finansijske uprave u nekoj instituciji dokazuje stepenom proboja granice planirane potronje. Takvo reenje ili neizbena praksa imaju i dodatnu negativnu posledicu, a to je, u pravilu, nepotpuna informisanost lokalnoga predstavnikog tela, jer slube i institucije ne uspevaju da otkrju interne pojedinosti finansijskog upravljanja, koje esto kre duh, a ponekad i slovo zakona.

15

52

formulama za izraunavanje donacija16 . Za razliite elemente trokova koriste se razliite metode za procenu visine finansijskih sredstava, zavisno od funkcija svakoga pojedinanog davaoca usluga.

Zakljuak: ugovori o pruanju usluga i njihova sprovoenje

Valja uzeti u obzir i druge inioce. I sami ugovori imaju uinak na podsticaje, a to takoe moe uticati na dizajn donacije. Zadaci institucija (npr.: drutvenih institucija) takoe mogu biti vaan inilac u tumaenju ponaanja organizacija, koji doprinosi krajnjem rezultatu (BesleyiGhatak, 2003.). Finansiranje javnih usluga u lokalnoj zajednici moe se svesti na instrumente korisnike nadoknade i donacije. Institucionalni okvir i dizajn tih finansijskih sredstava odreuju podsticaje i prostor za delovanje u pruanju javnih usluga, kako za lokalne ili centralne vlasti, tako i za davaoce usluga. Odnos izmeu drave i davaoca usluge moe se opisati kao odnos principala i agenta (Le Grand, 2002.). Kljuni problem u odnosu principala i agenta je u tome to se agent (davaoc usluge) moe ponaati oportunistiki. (Principal je politiki deo dravne uprave koji donosi odluke; davaoc usluge moe biti deo dravne uprave, npr.: jedna od brojnih uprava ili budetskih ustanova, nezavisnih ili kvazi nezavisnih zajednica.) To znai da e, u skladu sa teorijom, a takoe i zbog asimetrine informisanosti, davaoc usluge (pokuavajui da ostvari svoj interes) uiniti otklon od ponaanja koje propisuju nadzorna tela (principal) uvek kad od toga ima koristi. Nain ureenja sistema korisnikih nadoknada i ureenje donacija utiu na verovatnost pojave rizika od oportunistikog ponaanja. Izuzimajui institucionalni okvir (osnovni zakoni itd.) i finansijske elemente, ugovor o pruanju usluga i njegovo sprovoenje, ine odluujui faktor za efikasnost usluge. Zakljuivanje ugovora valjalo bi tumaiti u irem smislu jer ukljuuje neke od savremenih budetskih metoda (programsko finansijsko planiranje), praenje i merenje uspenosti.

Literatura
Bahl, Ray, 2000.: Intergovernmental Transfers in Developing and Transition Countries: Principles and Practice , World Bank, Municipal Finance, Background Series, April Bailey, Stephen, 1995.: Public Sector Economics: Theory, Politics, and Practice, Basingstoke: Macmillan Press Ltd Bailey, Stephen, 1999.: Local Government Economics: Principles and Practice, Macmillan Press Ltd Besley, Thimothy, Ghatak, Maitreesh, 2003.: Incentives, Choice and Accountability in the Provision of Public Services , London School of Economics, London Bird, Richard M., 1994.: Financing Local services: Patterns, Problems, and Possibilities , Paper prepared for Global Report on Human Settlements, April
16

U skladu s ovom teorijom, sredstvima iz transfera lokalne vlasti bi trebalo da pokriju razliku izmeu potreba rashoda i kapaciteta prihoda. Taj metod je blizak ovoj zamisli

53

Bird, Richard M., 2001.: Subnational Revenues: Realities and Prospects , X.Fiscal Decentralisation Workshop in Nepal Dostupno na: /isp-aysps.gsu.edu/training/nepal2004/bird 2001.pdf Borge, Lars-Erik, Ratts, Jrn, 2004.: The Relationships between Costs and User Charges: the Case of a Norwegian Utility Service, FinanzArchiv, 2005, 61, 98-119 Dillinger W., 1993.: Decentralization and its Implications for Urban Service Delivery. Urban Management Programme Discussion Paper Series No. 16. UNDP/UNCHS/ World Bank Urban Management Programme, Washington, DC Downing, Paul B., DiLorenzo, Thomas J., 1987.: User Charges and Special Districts, u: Management Policies in Local Government Finance , ICMATraining Institute, 260-286 Gramlich, Edward M.: Intergovernmental Grants, 1977.: A Review of the Empirical Research, u W. Oates (ur.), Political Economy of Fiscal Federalism , Lexington, MA, Lexington Books, 219-239 Gyri, Pter, 2003.: The Budapest Model. A Liberal Urban Policy Experiment , Open Society Institute Budapest i Local Government and Public Service Reform Initiative (OSI/LGI), Budapest Hegeds, Jzsef, 2003.: Decentralisation and Structural Adjustment in Hungary, u: Decentralisation and Power Shift , ur. A. Brillantes, S. Ilago, E. Santiago, B. Esden), 461495 Hegeds, Jzsef, 2004.: Off-budget Revenues and Expenditures Challenge to Sub-national Finances, u: Hungary-Subnational Modernization Challenges , ur. M. Kopnyi, S. E. Daher, D. Wetzel, WBI 66 Hegeds, Jzsef, 2003.: Financing Public Services on Local Level: Charging Development Cost, User Charges, Supporting Low Income Groups, u: Reforms of Public Services , Friedrich Ebert Stiftung, Zagreb, 45-52 Katsura, H. M., Romanik. C. T., 2002.: Ensuring Access to Essential Services: Demand-Side Housing Subsidies , Social Protection Discussion Paper Series, The World Bank 2002. Kennedy, David, 2002.: Contracting in Transition Economy Municipal Projects , Abstract, London EC2A 2JN, UK., Working paper No. 75, September Kornai, Janos, 2000.: Ten Years after 'The Road to a Free Economy': the Author's Self-evaluation, Paper for the World Bank 'Annual Bank Conference on Development Economics ABCDE', April, 18-20 LGI/WBI, 2003.: Intergovernmental Grants Distance Learning Module, Intergovernmental Fiscal Relations and Local Financial Management, Central Evropean University Summer Program u saradnji s World Bank Institute i Local Government and Public Service Reform Initiative of the Open Society Institute Lux, M., 2003.: State and Local Governmnet: How to Improve the Partnership, u: M. Lux (ur.): Housing Policy: An End or a New Beginning? , Budapest, LGI Books, Open Society Institute Lykova, Tatiana, Petrova, Ekaterina, Sivaev, Sergei, Struyk, Raymond, 2004.: Participation in a Decentralized Housing Allowance Program in a Transition Economy, Manuscript Malcomson, Jim, 2002.: Public Purchasing of Health Services, u: Public Service Productivity, Papers presented at a seminar held in HM Treasury on 13 June McMaster, J., 1991.: Urban Financial Management: A Training Manual , WBI Technical Materials. World Bank Institute of the World Bank, Washington, DC OECD, 2001.: Fiscal Design Accross Levels of Government , Year 2000 Surveys Country Report: Hungary, May Papp, Mria, 1999 .: The Survey of the Condition System of the Hungarian Public Water Utility Services , Hungarian Water Association, Internal Report Pteri, Gbor, 1997.: Alternative Service Delivery, u: Juraj Nemec, Glen Wright (ur.), Public Finanace: Theory and Practice in Central Evropean Transition , NISPAcee, 389 Shah, Anwa, 1994.: The Reform of Intergovernmental Fiscal Relations in Developing & Emerging Countries , Policy and Research Series #23, World Bank

54

Rosana anar

Razvoj zajednice
Na poetku mora postojati barem elja za promenom na bolje
Osoba zaduena za podsticanje razvoja planinskih sela bila je nova u selu i iroj oblasti mesta iz kojeg dolazi mukarac iz prie u donjem okviru. On je iz male doline s netaknutom prirodom, brojnim kanjonima i istom i hladnom vodom, s puno stabala, oblasti, gde su uslovi za obradu zemlje teki. Najvei razvojni problemi tog regiona su bili starosna i obrazovna struktura stanovnitva i, naravno, nepostojea i skupa infrastruktura (putevi, elektrina struja, telefoni). Bila je srena to je ovek pokazao bar malo zanimanja i elje da menja stvari na bolje. Da bi se ostvarili potencijali koje je u dolinu doneo novi put, tu energiju je trebalo upotrebiti to je mogue bre i organizovanije. Definisanje problema Gospoo! Ja sam iz onog malog sela koje je gotovo prazno, jer su svi otili. Prole godine su nam izgradili put do sela i asfaltirali ga. Sada e sve biti lake. Moi emo da se dovezemo do kue. Moi emo da gradimo. Moi emo svaki dan da se vozimo na posao. Drugi ljudi e moi da nas posete kad budu hteli. Put je otvorio vezu sa svetom i omoguuje i tom svetu da doe do nas. No, ja ne bih eleo da odem. eleo bih da se vratim ovamo i elio bih da radim i ivim kod kue. Oduvek sam eleo da imam mali seoski restoran. Ljudi koji su prolazili uz nau kuu uvek bi se tamo zaustavljali. Imam i harmoniku. Drava nas je uvek zanemarivala. ak i put, koji je napravljen, je napravljen jako kasno. Gotovo prekasno. Veina kua je prazna. No, neki bi se ljudi vratili. Samo kad bi im 55

drava pomogla. Kad bi nam samo drava i optina dale novac koji bi nam omoguio da obnovimo kue ili izgradimo nove. I ja bih zaista voleo da imam taj restoran. Optina je trebalo da nam pomogne...

Institucija za razvoj: poverenici za razvoj kao koordinatori razvojnih aktivnosti

Optimalno je da, pored lokalnog voe ili lokalne akcijske grupe, postoji poverenik za razvoj, odgovoran za razvoj tano odreene lokalne zajednice. Mudro je da njega zapoljava agencija za razvoj. No budui da je njihovo finansiranje trajan problem, idealno reenje bilo bi da ih delomino finansira optina, a da se delimino finansiraju kroz sopstvene projekte. Poverenik za razvoj uvek radi na razliitim nivoima: od pojedinanog do optinskog, od regiona do ministarstava i meunarodnih programa. To je zahtevan posao, budui da poverenik za razvoj: mora biti svestan normativnog okvira, strategija nacionalnog razvoja, mera koje namee sistem u celini mora biti u stanju da raspravlja o temama iz razliitih oblasti mora biti u stanju da argumentuje svoj stav mora s lakoom da upravlja projektima mora imati sposobnost da razgovara sa svima: obinim ljudima, strunjacima, umetnicima, politiarima i birokratama.

Zbog gore navedenih razloga, zadovoljstvo koje proizlazi iz uspenog zavretka projekta i zahvalnosti ljudi uistinu je veliko. Koordinator razvojnih aktivnosti mora biti aktivan u svim fazama razvojne akcije: od poetne analize i osiguravanja razvojnih smernica, do sistemskog ostvarivanja sprovedbenih zadataka i projekata. Njihov zadatak je takoe: koordinacija sprovedbenih prioriteta prilagoavanje sprovedbenih aktivnosti promenjivim uslovima koordinacija lokalnih interesa sa nacionalnim i globalnim.

Poverenik za razvoj mora da zna kako da promovie partnerstvo meu ljudima iz te oblasti (posebno iz oblasti poslovnih prilika), kako da privue poslovna ulaganja na to podruje i kako da garantuje saradnju izmeu strunih, javnih i razvojnih institucija, nevladinih udruenja i zainteresovanih pojedinaca. Na taj nain poverenik za razvoj 56

garantuje: sistematsko i struno obavljanje poslova razvoja povezanost i koordinaciju raznih interesa, potreba i zahteva aktualnost razvojnih mera i projekata maksimalnu upotrebu optinskih i dravnih podsticaja za razvojne ideje pojedinacai zajednica primenjivost razvojnih planova.

Rad poverenika za razvoj ne zavrava prihvatanjem razvojnog plana (dokumenata); nastavlja se organizacijom sredine, tako da ona prihvati predloene planove i jo ih dalje razvija svojom sopstvenom snagom i interesima. Poverenik za razvoj prenosi teite svog rada na vrednovanje postignutih rezultata, na koordinaciju raznih aktivnosti, savetovanje i pomaganje oko pojedinih i zajednikih projekata, koji su sve vie i vie orijentisani prema tritu (nova radna mesta). Ako razvojne mere ne donose oekivane rezultate ili dovode do nekih neeljenih propratnih pojava, poverenik za razvoj mora da ih uoi i prepozna meu prvima. Njegov zadatak je pokretanje procesa traenja razloga za neuspeh. On mora da osigura saradnju strunjaka i lokalnog stanovnitva, tako da se postojea situacija i kretanja procenjuju na interdisciplinaran nain. Ako je nuno, razvojni ciljevi se moraju redefinisati, a isto tako i mere za postizanje tih ciljeva. Stalno praenje i vrednovanje razvojnih promena zahteva od poverenika za razvoj da u svako doba komunicira s raznim drutvenim grupama i pojedincima na razliitim nivoima. Oni moraju biti upueni u procese globalnog restrukturiranja u svetu, a u isto vreme shvatati i slediti razvojne procese na regionalnom i lokalnom nivou, gde svi procesi neizbeno imaju neku vrstu uinka na pojedince. Od temeljne vanosti za uspeh razvojnih programa su stalne veze s ljudima i upoznatost s prirodnom, drutvenom i ekonomskom sredinom u kojoj je aktivan poverenik za razvoj. Teko mu je uvek da proceni situaciju na razliitim nivoma, jer nema pravog protoka informacija meu naune i istraivake zajednice, javnopolitike zajednice, privrednog sektora i njega samoga. Komunikacija s raznim predstavnicima drutvenog sistema preputena je samoinicijativi svakog pojedinog poverenika za razvoj. Vreme utroeno na to obino se ne rauna kao plaeni posao jer ne daje direktno vidljive rezultate; stoga se esto smatra aktivnou u slobodno vreme. To demotivie poverenike za razvoj i troi njihovu energiju, koja bi se mogla upotrebiti za struno osposobljavanje, to zatim smanjuje kvalitet njihovog rada. U svetu koji prolazi kroz brze i globalne (strukturne i sadrajne) promene, gde osnovne razvojne vrednosti sve vie ukljuuju ljude, kvalitet ivota i ouvanje prirodnog prebivalita, odnosno, ljudski razvoj, trai permanentno osposobljavanje i saradnju poverenika za razvoj. Odriv ljudski razvoj mora se oslanjati prvenstveno na bogatstva pojedinanih podruja, na selektivno povezivanje s spoljnim svetom i na potovanje ljudskog integriteta.

57

Lokalni voa, lokalna akciona grupa

Formulisanje predloga Znate, gospoo, pregledao sam predloge koje ste mi poslali poslednji put. Budui da nisam eleo i sam da odluujem, pozvao sam ostale, okupili smo se i paljivo promislili o stvarima. Evo naeg predloga: ja elim restoran i elim da se bavim turizmom. Uz nau kuu nalazi se zanimljiv kanjon i ako proete njime, doete do vodopada. To je prirodna znamenitost. Kao i komijska stara koliba sa krovom od slame i starim alatom. Kuhinju treba preurediti i otvoriti za posetioce. Leti je naa reka tako divna, tako ista, a temperatura vode je ba kako treba. Na komija je odluio da povea svoje stado ovaca. Ja u da kupujem od njega, tako da mogu da sluim jagnjetinu u svom buduem restoranu. On planira da prodaje neto i drugim restoranima, a sa ostatkom stada moe da pokrene posao sa sirom. ivotinjsko meso sa ostalih farmi se ve prerauje u salame i druge mesne proizvode. On bi isto tako voleo da ima tor za muflone i jelene, ali za sada je to za njega preveliko ulaganje. Drugi, pak komija ve rauna da li ima dovoljno zemlje da proiri svoje stado, kako bi poveao proizvodnju mleka tako da poljoprivredna zadruga moe da zaposli dodatnog radnika. On e da pokosi travu na svim otvorenim povrinama u dolini tako da ponovno poumljavanje i uzgajanje grmlja nee biti problem. Takoe je izrazio elju da dri neto svinja, no teta za okolinu bi bila prevelika, da bi to bilo ekonomski zdravo. Ni ostali seljani nisu bili ba oduevljeni idejom svinjogojske farme u svojoj sredini. Smrad i kanalizacija te stvari nekako se ne uklapaju u nau dolinu. A najbolja vest tek dolazi. Mlada porodica koja je dosad tek povremeno poseivala seosko imanje svojih roditelja, odluila je da izgradi ribnjak. Ve su obavili prvu analizu vode i rezultati su izvrsni. Pregovaramo s jednom fondacijom za zatitu okoline da dou ovamo, provere lokaciju i daju nam svoje miljenje. Znate, ovde bi nam dobro dola vaa pomo. Ja mogu da razgovaram sa lokalnim stanovnitvom i organizujem nas, ali samo vi moete izai na kraj s onim optinskim predstavnicima i strunjacima. I svakako im recite da je ovo odriv projekt i da emo u odreenom trenutku spojiti sve nae opcije u jednu. Radi se o korienju onoga to imamo. Mi izgraujemo sebe, svoje znanje i nudimo to imamo i inimo stvari koje su drugima zanimljive. Tako da moemo opstati ovde kod kue. Lokalni voa, u svakodnevnom kontaktu s ljudima na terenu je vrlo vaan element za uspeh lokalnog razvoja. On je pokretaka snaga i organizator razliitih aktivnosti. Najbolja kombinacija je kad lokalne voe upravljaju i uspenim poslovnim projektima, jer su oni najbolji primeri za motivisanje ljudi. Za lokalnu zajednicu, optinu ili razvojnu agenciju, lokalne voe su trajna referentna taka, najbolji posrednik za lokalno stanovnitvo, oni pomau oko organizacije aktivnosti i prepoznaju nove ideje u lokalnoj sredini, koordiniu ih i prosleuju odgovarajuim institucijama. U maloj ruralnoj

58

zajednici od 400 ljudi, smetenoj u srcu nerazvijene oblasti, vlasnik restorana preuzeo je vodeu ulogu i organizovao lokalno stanovnitvo. Zajednica se odluila za razvoj turizma i, zahvaljujui predanosti lokalnog voe i pomoi poverenika za razvoj, postali su poznato i popularno turistiko odredite. Vlasnik restorana uloio je u kamp, razvija se seoski turizam, lokalni seljaci prodaju svoje proizvode lokalnim restoranima i direktno turistima, put je ponovno asfaltiran da bi mogao da podnese pojaan saobraaj, lokalna kola koja se vie ne koristi pretvorena je u nacionalni centar za smetaj i poduavanje kolske dece u vankolskim aktivnostima i u celosti je rezervisana tokom cele godine. Bez predanog lokalnog voe, koji je istovremeno i uspean poslovan ovek s oseajem drutvene odgovornosti, sve bi to bilo puno tee. U oblastima bez lokalnog voe ili male lokalne akcijske grupe, koja predstavlja interese lokalne zajednice i garantuje njenu aktivnost, razvojni proces je sporiji i mnogo vie energije treba usmeriti na motivisanje ljudi. Tada je nuno da optina ili razvojna agencija daju poverenika za razvoj odgovornog za rad na terenu i neprestanu saradnju sa stanovnitvom. Uspean razvojni program zahteva da neko bude zaduen za koordinaciju i voenje razvojnih aktivnosti na lokalnom nivou i da bude odgovoran za stalnu saradnju s institucijama javne uprave i strunim i razvojnim institucijama.

Od podele, preko promena, do jasno artikulisanih interesa

Strunjaci koji se bave pospeivanjem razvoja nalaze se u razliitim situacijama kad pripremaju, koordiniu i sprovode mere i programe za razvoj. Katkad je lokalno stanovnitvo ravnoduno prema zbivanjima koja se odigravaju u njihovoj zajednici do te mere, da nemaju nikakvih sopstvenih elja. Tada je nuno potrebno mnogo vremena i podsticaja (sastanci, predavanja, razliita zbivanja, posete uspenih pojedinaca sa drugih podruja, finansijski podsticaji za odreene aktivnosti itd.) da bi se ljudi pridobili za uee u raspravama o njihovoj linoj budunosti i budunosti njihove zajednice. Vrlo esto se nailazi na situaciju u kojoj najglasniji pojedinci usmeravaju svu svoju energiju na neprestano kritikovanje svega i svakoga. Ljuti su na svoje komije, poslodavce, lokalnu zajednicu, strune institucije, a posebno na optinu i dravu. Uvek je neko drugi kriv za njihove probleme. A drugi uvek treba i da reavaju njihove probleme. Menjanje njihovog stava prema razvoju njihove zajednice i njihove percepcije te iste zajednice upravo je ona stvar od koje valja poeti. Najuverljiviji argument je poseta pojedinaca koji su uspeno sproveli ili sprovode svoje projekte da praktino pokau kako je mogue promeniti mnogo stvari, ak i u tekim uslovima, samo ako ima volje i interesa. U takvim situacijama vano je voditi pojedinane razgovore i rasprave s najglasnijim kritiarima i analizirati s njima prednosti i nedostatke ivota i drutva. Tamo gde najotvoreniji lanovi zajednice obino izraze negativan i kritian odnos prema svojoj sredini i njenom razvoju, poverenik za razvoj mora biti posebno uporan i strpljiv u komunikaciji s ljudima. Isto tako optinska uprava mora da pokae neko zanimanje za promene i podravanje aktivnosti poverenika za razvoj u njihovoj lokalnoj zajednici.. U radu na razvoju vano je poi od injenice da je odreena zajednica sastavljena od ljudi koji tamo ive. I upravo s njima, onakvima kakvi jesu, vi morate raditi. Vano je da u njima probudite zanimanje za saradnju na zajednikom planiranju budunosti i za uee

59

u sprovoenju zadataka. Oni moraju uvideti da je razvoj njihove zajednice u irem zajednikom interesu kao i u njihovom linom, privatnom interesu, jer e on istovremeno poboljati i njihove uslove ivota. Ljudi kao zajednica i kao pojedinci; njihov aktivan interes i uee temelji su promene i uspeha razvojnih mera u lokalnim sredinama. Ljudi moraju da veruju da se problemi mogu reiti (vera u mogunost promene na bolje). U isto vreme moraju da znaju da to, uglavnom, zavisi od njih, od njihove predanosti i trudu, od toga koliko e se brzo i uspeno menjati (samoinicijativa, upotreba spoljnih razvojnih sredstava u lokalnoj sredini).

Od jasno definisanog interesa do oblikovanja razvojnih smernica

Organizovanje rasprave Od nae prve rasprave o opcijama za pomaganje ljudima u naoj dolini da ostvare i ispune svoje elje i potrebe, lokalni stanovnici esto su se sastajali. Raspravljali smo o naim interesima i mogunostima, veinom o stvarima koje bi trebalo uiniti (u naim domovima i u dolini) kako bismo razvili razne privredne aktivnosti koje bi garantovale na dugoroni opstanak. Uz pomo predstavnika iz regionalne razvojne agencije, kojega zovemo na poverenik za razvoj, analizirali smo nae elje, potrebe, znanje, prostorne mogunosti raznih pojedinaca i pojedinih porodica, prepoznavali i razvijali poslovne ideje. Analizirali smo te latentne ideje s aspekta znanja koje bi bilo potrebno osobi koja preduzima neku aktivnost, njenih finansijskih mogunosti, uslova za registraciju takve aktivnosti (primeren prostor, oprema itd.), ali i iz perspektive prihvatljivosti takve aktivnost za okolnu. Na poverenik za razvoj odigrao je kljunu ulogu u tom trenutku jer je, osim svog saveta pojedincima, osigurao i analizu naih predloga iz perspektive zatite okoline i iz perspektive razvoja nae zajednice uopteno. Razni strunjaci sproveli su analizu naeg podruja. Radionica o nedostacima i mogunostima naeg podruja, u kojoj smo i mi uestvovali, bila je vrlo zanimljiva. Nazvali su je SWOT analizom. Kau da je vano da predstavimo svoje interese i razvojne ciljeve i razmenjujemo razne misli i koordiniemo smernice za dalji razvoj nae doline na sastanku sa predstavnicima raznih strunih institucija, optine i ire zajednice. Na poverenik za razvoj nas je uverio da saraujemo sa strunim institucijama upoznatim sa zakonskim uslovima na odreenim podrujima i svesnim posebnih odredbi, koje moramo da zadovoljimo u poslovnim aktivnostima. A sada, kada nam treba bolji marketing naeg sela, tako da nas poseuje vie turista, na poverenik za razvoj pomogao nam je da uspostavimo saradnju s drugim zajednicama, tako da moemo udruiti sredstva u zajednikom marketingu.

60

Poreklo odrivog pristupa podsticanju razvoja - kako poverenici za razvoj obavljaju svoje zadatke
Razliiti procesi u svetu (globalizacija koja utie na lokalne proizvoae, klimatske promene, kriterijumi zatite okoline, komunikacije itd.) dokazuju da su lokalni i globalni nivoi povezani. Autonomija pojedinca i interesnih grupa i koliina informacija dostupna pojedincu se poveava (proces individualizacije). Istovremeno se njihova meuzavisnost takoe poveava, zajedno sa uticajima spoljnog sveta (globalizacija). Nova informatika tehnologija i irenje nejednakosti meu teritorijalnim zajednicama (kao negativan uinak privrednog rasta iji je jedini cilj profit) naterali su nas da uoimo kako planiranje razvoja mora nadrasti delimine i uske interese manjih grupa, jer to izaziva zavisnost. U planiranju razvoja moraju se uzeti u obzir i globalni (svetski, nacionalni) razvojni trendovi i lokalni razvojni potencijali. Postupno se menja hijerarhija vrednosti: s naglaska na privrednom rastu i potroakoj ideologiji prema svesti o naoj zavisnosti od prirode, od drugih ljudi i kultura i od dugoronog delovanja pogoranja stanja okoline. Nau bi planetu (prirodna okolina i drutveni sistem) trebalo da ostave u stanju koje e omoguiti naim potomcima da ive na njoj. Paradigma neprestanog industrijskog rasta zamenjena je paradigmom odrivog razvoja. Ravnotea izmeu privrednog, drutvenog i prostornog razvoja postaje sve nunija i sve poeljnija. Aktivno partnerstvo u organizaciji ivota pojedinca i ivota zajednice (lokalne, regionalne, nacionalne i meunarodne) temeljna je paradigma na kojoj se zasniva dananja lokalna demokratija i programiranje razvoja. Aktivno partnerstvo znai povezivanje, koordinaciju, integraciju, saradnju i poverenje meu pojedincima i zajednicama i meu raznim institucijama javne uprave, razvoja i strunim institucijama, te privrednim iniocima. Razvoj je proces: dugorona i postupna promena na bolje, uspena kad joj pristupamo kao celini, tj. kad ukljuimo, koordiniemo i povezujemo razne injenice, interese i mogunosti u prirodnoj, privrednoj i drutvenoj sredini na temelju jednakosti, a to znai ukljuivanje i priznavanje pojave ovih inilaca na razliitim nivoima, od lokalne do nacionalne i globalne. U razvojnom procesu moramo delovati svesno, aktivno i organizovano. Naa pria, koja je poela pre vie godina i jo uvek traje, je ista kao i svi aktuelni sluaji promovisanja razvoja, lokalne demokratije i regionalnih agencija: Analizu i prognozu situacije utemeljenu na jednostavnim statistikim pokazateljima (ekonomskim, demografskim, socijalnim, ekolokim) i na ekstrapolaciji razvojnih trendova poboljavamo metodom kvalitativnog strunog znanja, praktinog iskustva i naeg linog suda. Takva analiza zasniva se na integralnim i kvalitativnim pokazateljima i na sposobnosti da se shvati mnotvo lokalnih, regionalnih i globalnih razvojnih trendova. Pretpostavke takvog istraivanja su uporedivost, odrivost, sistematinost i kauzalnost, iako je esto teko dobiti potrebne statistike ili kvalitativne

61

pokazatelje, pa moramoda sprovedemo sopstveno istraivanje kako bismo ih dobili. Stavljamo veliki naglasak na motivisanje ljudi s namerom da ih ukljuimo u rasprave o budunosti tako da mogu da ostvare i aktiviraju svoje razvojne potencijale u sopstvenoj sredini, da se ukljue u razvojno planiranje i ponu da razmiljaju o poslovnim mogunostima za svoju porodicu; ukratko, na cilj je njihova samoinicijativa. Promoviemo uee (saradnju) pojedinaca i raznih interesnih grupa u planiranju i sprovoenjui razvojnih zadataka. Formuliemo razvojne programe: -koji su odrivi (odnose se na sve aspekte ivota i rada) -koji su utemeljeni na korienju unutranjih razvojnih potencijala podruja -koji uzimaju u obzir globalna i nacionalna razvojna kretanja -koji su primenjivi, to znai da je razvojna strategija s dugoronim i kratkoronim ciljevima ostvariva u sprovedbenom delu programa -koji se sastoji od operativnih razvojnih mera i sprovedbenih projekata za postizanje pojedinih ciljeva. Garantujemo partnerstvo i koordinaciju meu raznim pojedincima i institucijama, i meu protagonistima pojedinih projekata, u svim fazama planiranja i sprovoenja razvojnih programa. Pratimo, savetujemo i pomaemo oko upotrebe raznih stimulativnih mera i oblika pomoi dostupnih na lokalnom, regionalnom, nacionalnom i meunarodnom nivou za sprovoenje pojedinanih projekata.

Procena situacije i vrednovanje razvojnih potencijala (SWOT analiza)

U pristupu planiranju odrivog razvoja poverenik za razvoj mora da odgovori na pitanje kako se kombinuju razni aspekti (privredni, socijalni, demografski, prostorni, ekoloki, kulturni, istorijski itd.), analizira celi spektar dogaaja i radnji u odreenom drutvenom prostoru, i to na osnovu zadatih metodolokih naela. Poverenik za razvoj mora da uzme u obzir razne pokazatelje socijalnog standarda i prirodne sredine, proceni posledice postojeih procesa i uporedi ih sa situacijom i procesima na irem podruju. SWOT analiza je vaan metodoloki instrument koji, kroz rasprave u kojima uestvuju predstavnici razliitih podruja, zajedno s predstavnicima raznih interesa i nauka, prepoznaje, rangira i procenjuje jake i slabe razvojne strane lokalne sredine. Istovremeno SWOT ukljuuje analize razvojnih prilika i pretnji, koje se pojavljuju u okruenju i koje treba uzeti u obzir. Kljuni zadatak poverenika za razvoj je ukljuivanje u procenu situacija svih strunih i drugih institucija, aktivnih na dotinom podruju ili zainteresovanih za tu oblast. Tim institucijama mora da se pripremi i da objanjenje razloga zato je potrebna njihova pomo. Inae njihovo uee nije u pitanju, barem u pripremnoj fazi analize, jer je analiza povezana s njihovim uskim strunim temama. No, vrlo je teko osigurati njihovo uee u celovitom vrednovanju odreenog prostora i u dijalogu o razvojnim

62

merama. Na tom nivou nuno je uzeti u obzir razliite interese i mogunosti lokalne sredine, a istovremeno uzeti u obzir mogunosti sprovoenja pojedinih zamisli i projekata. To zahteva stvaranje kompromisa, naporan proces koordinacije razvojnih ciljeva i sprovdbenih zadataka, posebno u oblastima vrlo vrednim sa stanovita ekoloke zatite, slabo opremljenim infrastrukturom i koja se nalaze tamo gde potencijalne privredne aktivnosti zahtevaju intervencije u prostor i deluju na okolinu.

Podsticanje i motivacija
Ljudi postupno postaju zainteresovani za razvoj svoje oblasti samo ako poveu te promene sa boljim prilikama za njih same i njihove porodice, kao i ui drutveni krug. Predani poverenik za razvoj poinje da sarauje s lokalnim stanovnitvom kad lokalna zajednica oseti problem i eli ga da rei, ili kad predstavnik odreene oblasti jasno izrazi elju za podrkom javnosti i razvojnih institucija oko sprovoenja njihovih zamisli. Kad lokalno stanovnitvo nema interesa, vano je motivisati ih ili privui ulaganje u zajednicu (obnoviti zanimljiv objekt, upravljati turistikom infrastrukturom, sufinansirati poslovni projekt, podravati aktivnosti neprofitnih organizacija, ponuditi ljudima osposobljavanje u turizmu itd.). Poverenik za razvoj mora da se pobrine za to da se ljudi pravovremeno obaveste o svim vanim odlukama i da oni imaju priliku da aktivno uestvuju u svim fazama pripreme i sprovoenja programa: od analize i procene razvojnih potencijala (njihovih linih i potencijala zajednice), oblikovanja razvojnih ciljeva, strategije i operativnih razvojnih mera, do sporazuma o aktivnostima za sprovoenje dogovorenih ciljeva. Voe sprovedbenih projekata trebalo bi prvenstveno da budu iz lokalne zajednice; tek ako nije mogue dobiti nekoga, treba traiti drugde. U oblastima sa slabim potencijalima za razvoj isprva su potrebne spoljne inicijative i pomo. Isto tako, spoljni nosioci aktivnosti omoguuju dotok svee energije i inicijative. Mi motiviemo ljude organizujui savetovanja i radionice, proveravajui uslove za razvoj novih privrednih delatnosti, osiguravajui uslove za primereno korienje relativnih prednosti ovog podruja, savetujui u pripremi tehnike dokumentacije za zgrade i za dobijanje finansijskih sredstava, pomaui oko organizacije i funkcionisanja lokalnih akcijskih grupa i nevladinih udruenja, iji su prioritetni ciljevi razvoj, zatita privredno neisplativih javnih usluga (seoskih kola, domova zdravlja, zatita i za starije osobe) i drugim merama, koje zavise od potreba pojedinih oblasti. Sveukupno osposobljavanje, savetovanje, organizacijska, finansijska i poslovna pomo moraju da rezultiraju konkretnom podrkom pojedincima i grupama u sprovoenju njihovih zamisli i projekata. Najvei motivacijski uinak na lokalno stanovnitvo kome nedostaje hrabrosti imaju uspeno sprovedeni projekti. U podrujima gde ljudi nisu bili motivisani i ukljueni u razvojne aktivnosti (uee ljudi) i gde prema tome nisu postali njihovi nosioci (samoinicijative, organizovane aktivnosti lokalnih akcijskih grupa), razvojni podsticaji nisu imali dugorone rezultate, npr: mali industrijski grad gde je dravna pomo omoguila pokretanje razvojnog projekta, razradu razvojnog plana i prioritetnih razvojnih projekata. Strani i nacionalni strunjaci unajmljeni su da pripreme plan i razvojne projekte. Iako su neki lokalni stanovnici uestvovali na radionicama i javnim sastancima, nisu zapravo poeli doivljavati projekt kao svoj. Kad su strunjaci otili i trebalo je

63

zapoeti sprovoenje, nije bilo dovoljno volje ni sposobnosti da se projekti privedu kraju.

Ljudi - kljuni element razvoja

Dunost razvojnih institucija je da tite dugorone interese i integritet ljudi na podruju na kojem su aktivne. Intervencije u drutveni prostor ne smeju degradirati uslove ivota i rada lokalnog stanovnitva. Ljudi kao pojedinci i ljudi kao zajednica koja ivi u nekoj oblasti, kljuni su inioci posla vezanog za razvoj. Ukljuivanje ljudi u procese planiranja i sprovoenja razvojnih programa omogueno je razumevanjem raznih posebnosti u stvarnim sredinama, to garantuje izvodivost razvojnih mera i njihovo uspeno sprovoenje. Stoga je imperativ da njihovi interesi i mogunosti dobiju prioritet kod postavljanja dugoronih i kratkoronih ciljeva razvoja. Kad su interesi lokalnog stanovnitva kratkoroni i ne uzimaju u obzir negativne propratne uinke na prirodu i drutvenu sredinu, dunost poverenika za razvoj je da objasni ljudima, struno i na primeren nain, neprihvatljivost njihovih sugestija za dugoroan odriv razvoj njihove oblasti. Pomo i stimulativne mere trebalo bi da odgovore obelejima okoline kao i sposobnostima ljudi da ih upotrebe. Poverenici za razvoj odgovorni za pospeivanje razvoja na lokalnom nivou moraju neprestano da prate promene do kojih dolazi na regionalnom i nacionalnom nivou, a u isto vreme moraju da budu aktivni u raspravama, odluivanju i sprovoenju konkretnih razvojnih projekata na lokalnom nivou. Njihova prednost je to to osim teoretskog znanja takoe imaju mnogo praktinog iskustva i mogu veto da zagovaraju predloge za menjanje normativnih propisa i dravnih podsticaja. Legislativa se formira na osnovu pokazatelja, koji pokazuju prosene vrednosti neke pojave. No ivot, ba poput svake stvarne sredine, pun je razlika. U specifinim sredinama normativna optost izaziva nepovezanost i negativne propratne pojave. Zakone sastavljaju i dravne podsticaje dodeljuju ljudi koji sede u birokratskim dravnim institucijama i ne mogu predvideti efekte pojedinanih mera u raznim sredinama i privrednim delatnostima. Mere privredne racionalnosti u urbanim podrujima automatski se primjenjuju na ruralne i slabo naseljene oblasti, to je potpuno neprimereno, jer su neka dobra i usluge u ruralnim oblastima tee dostupna nego u urbanim sredinama. Interdisciplinaran pristup oblikovanju sistema razvojnih mera, povezivanje raznih ministarstava i ukljuivanje poverenika za razvoj koji rade na terenu i bave se oblikovanjem sistemskih reenja, napreduje vrlo sporo iako je od osnovne vanosti za nove paradigme razumevanja razvoja koji, za razliku od naela industrijskog rasta, naglaava autonomiju pojedinca, humanost interakcija, potovanje zakonitosti, titi ravnoteu u prirodnoj okolini i titi razlike i specifinosti, kao vaan temelj za inovativnost u procesu garantovanja pozitivnog odrivog razvoja.

Sporazum o sprovoenju prihvaenih mera i razvojnih projekata

Programiranje razvoja je celovit, dinamian i multidisciplinaran proces. Sastavljanje nacrta programa odrivog razvoja se ne sme zavriti analizom, oblikovanjem strategije i

64

odreivanjem razvojnih mera. Kljuni deo dokumenta za razvojni proces je plan sprovoenja predloenih mera. Sprovoenje aktivnosti i projekti moraju biti operativni, a predloena reenja korisna, tako da lokalno stanovnitvo bude voljno da ih prihvati i da bude sposobno da ih sprovede. Usvajanje razvojnog plana Sluajte, gospoo! Poslednji put smo imali muke da se uvere ekolozi da proirenje stada nee izazvati veliku eroziju poljoprivrednog zemljita na obalama reke, iako su malo strme. Pa ionako ne moemo imati previe ivotinja. Kako bismo ih hranili? A ta je s onim cveem? Raste ovde ve stotinama godina i zato bi sad odjednom trebalo biti ugroeno, samo zato to e leti biti malo vie turista. Oni nee hodati po strmom terenu gde ono raste. I neka riba Nisam ak ni znao da je tako retka. Pa ova naa voda mora onda biti stvarno dobra, ha? Znate, injenica da smo uverili naeg komiju da svinjogojska farma nije dobra zamisao za nau oblast, je velik uspeh, po mom miljenju. Nije mu previe zasmetalo, ne mislite li tako? Strunjaci su mu savetovali da je bolje ako pone da se bavi ovcama i kozama. A mogao bi praviti i sir. Ako bude dobar, moi e da ga proda u velikim koliinama u mom restoranu. Pitate me hou li doi na sednicu optinske skuptine kad se bude prihvatao na razvojni plan? Naravno, biu tamo. Rei u im zato nam je potreban i koliko smo truda uloili u pripreme. Koliko sati nam je trebalo da se sloimo oko toga to elimo i kako moemo to da postignemo. I sva ta koordinacija s razliitim strunjacima! 'Ne biste to smeli da uinite, to nije dobro, treba Vam zeleno svetlo od treeg strunjaka' mislio sam da tome nema kraja. Dobro da je na poverenik za razvoj predsedavao veinom sastanaka. Nadam se da e optini sad biti lake da nam pomogne. Barem da se pobrinemo da se svi papiri srede to pre i novac stigne malo bre... Vano je da se ve u fazi oblikovanja programa potrae ljudi koji bi bili odgovorni za odreene zadatke i da se ispitaju mogunosti za nuna finansijska sredstva za sprovoenje. Kljuni ljudi u raspravi o pripremi plana za sporovoenje razvojnog programa su oni, koji su prvi izali s nekim predlozima, razvojna agencija i optina. U poetnoj fazi sprovoenja mnoge aktivnosti povezane su s organizacijom infrastrukture i drugim ulaganjima i vrlo je vano da optina svojim budetom podrava te projekte. Sprovedbeni planovi razvojnih programa moraju se prikazati u godinjim budetima optina i regiona i moraju biti vidljivi i u godinjim programima razvojnih, a katkad i strunih institucija. Ako optini nedostaju sredstva, trebalo bi poeti s malim projektima koji daju direktnije rezultate, a u meuvremenu intenzivno traiti naine dobijanja sredstava za sufinansiranje iz regionalnih, nacionalnih i meunarodnih izvora i privatnog kapitala. Da bi se dobila podrka lanova vea za neki razvojni projekt, vano je uvek im iznova objanjavati dobre strane projekta tako da s vremenom razviju ispravan stav prema razvojnim aktivnostima. Poverenik za razvoj takoe mora biti aktivan u tome i ako opina ne moe da priuti da osnuje sopstvenu razvojnu instituciju, trebalo bi je osnovati na regionalnom nivou.

65

Praenje i vrednovanje sprovoenja programa (pokazatelji)

Celovit pristup promovisanju razvoja ukljuuje prisutnost poverenika za razvoj na licu mesta, ak i nakon to se program prihvati. U fazi sprovoenja poverenik za razvoj savetuje i pomae odgovornima za razvojne projekte (pojedincima i grupama) i prati rezultate sprovedenih zadataka. Oni moraju da organizuju efikasan sistem praenja aktivnosti koje treba sprovesti i vrednovanja njihovih efekata. Vrednovanje efekata i uvaavanje promena, koje se dogaaju u iroj, globalnoj sredini, osnov su za ispravku razvojnih ciljeva i za pripremu sprovoenja projekata u sledeoj fazi programa. Radi se o dinaminom procesu koji zahteva neprestanu saradnju sa svim partnerima ukljuenim u razvojni program. Razvojni pokazatelji poseban su problem u sveobuhvatnoj analizi odreenog prostora, a isto tako predstavljaju problem i kasnije u procesu procenjivanja posledica razvojnih mera. Ne bi smelo biti previe pokazatelja. Morali bismo paljivo odabrati posebno relevantne pokazatelje za neku oblast, i za ciljeve postavljene za tu oblast. U svakom sluaju, oni moraju da daju procenu situacije u raznim segmentima drutvene i prirodne sredine. Obino se koriste najosnovniji, opeprihvaeni privredni, drutveni, prostorni i ekoloki pokazatelji. Za razumevanje specifinosti pojedinanih oblasti trebalo bi upotrebiti sloene pokazatelje (vei broj osnovnih pokazatelja i njihovu meusobnu zavisnost) i rezultate ispitivanja javnog mnenja (ankete, intervjue). Na taj nain se dobije relevantnija evaluacija kvaliteta zadovoljavanja materijalnih, drutvenih i duhovnih potreba ljudi i stanja prirodne okoline, a i planiranje buduih mera. Kod korienja pokazatelja vano je znati da odreeni pokazatelji u raznim sredinama predstavljaju potpuno razliit kvalitet merenih pojava. Izbor pokazatelja prikladnih za analizu odreenog prostora i njihovo tumaenje se mora obaviti u uskoj saradnji strunjaka iz raznih institucija, poverenika za razvoj il okalnih strunjaka upoznatih sa situacijom u toj oblasti.

Partnerstvo, odgovornost i stalan uvid poverenika za razvoj u stanje projekta

Poverenici za razvoj, posebno oni aktivni na lokalnom nivou, zalau se za odriv, multidisciplinaran i aktivan pristup razvoju. Mi nastojimo da pratimo globalne promene na raznim nivoima drutvenog razvoja (odnos prema okolini, prirodno i kulturno naslee, znaenje duhovnih dimenzija ljudskog ivota, turistiku potranju, ekologiju kao vaan element privrednih ulaganja) i nastojimo da ih na razuman nain uzmemo u obzir kada planiramo i sprovodimo razvojne mere. U stvarnom ivotu obino nastojimo da pomognemo onim oblastima, kojima najvie treba naa pomo. U tom procesu saraujemo sa pojedincima ili drutvenim grupama koje deluju kao protagonisti naprednog razvoja. Mi zasnivamo razvoj na unutranjim resursima tano odreene sredine i na ljudima koji ive na tom prostoru. Spoljni podsticaji i mehanizmi za podrku dostupni na nivou regije, drave ili na meunarodnom nivou uvek se razumno koriste kad mogu pospeiti sprovoenje razvojnih mera. Od poverenika za razvoj na lokalnom nivou se oekuje da imaju trajan, aktivan, svestan, struan odnos sa pojedincima i dotinom 66

oblasti. Oni su odgovorni za svoj rad (predloena reenja, savetovanje, koncepciju projekata, vrednovanje situacije i posledica raznih mera). Sprovoenje odluka Gospoo, to ako se sve raspadne? Ako ne uspemo da se probijemo s naim ulaganjem, ako ljudi ne budu mogli da rade kao to sada planiramo? to ako se neko predomisli? Ko e biti odgovoran? Poslednji put vrlo obrazovan gospodin nam je rekao u svom predavanju da je svako odgovoran za sopstvene odluke. Pa u redu za odluke. No, sve ostalo ne zavisi samo od mene ili od nas kao drutva. Nastaviete da nam pomaete, zar ne? Moete li da verujete da me sad vie strah toga, kako e se nai projekti zavriti, nego kad smo ih planirali. Ovo je sad stvarno. Mi smo svi uloili prilino novca u razne analize, dokumentaciju, poslovne planove. Pa, upravo to i govorim. Odvaili smo se da stavimo nae elje na papir, napravili smo plan kako da ostvarimo te ciljeve, korak po korak, pa emo to i uiniti. No vi ete morati malo da nam pripomognete. Trebae nam na poverenik za razvoj jo dugo vremena. Znate, mi elimo neke stvari da radimo na starinski nain. A onda e doi inspekcije i kazne i kriterijumi EU i sve ostalo... Moete li se, molim Vas, pobrinuti da nam on i ubudue moe poklanjati sat ili dva svog vremena? Svi drugi partneri takoe nose teret odgovornosti, ali su poverenici za razvoj oni koji koordiniu, povezuju i izvravaju stvari. to je partnerstvo bolje usklaeno, vie ljudi preuzima odgovornost za prihvaene razvojne odluke. Lake je sprovesti ispravke i izmenjene odluke. Prema naem iskustvu, najuspjeniji su oni razvojni programi u kojima je poverenik za razvoj stalno prisutan. U tim situacijama zajednica kao celina bre napreduje jer je planiranje razvoja trajan proces, a sprovoenjane aktivnosti (zajedniki projekti i projekti malog preduzetnitva) optimalno koriste raspoloiva sredstva. Tamo gde nema poverenika za razvoj koji bi koordinisao razvojne aktivnosti, lokalni voe i lokalne akcijske grupe polako gube zalet. Energija, potrebna da bi se organizovale razvojne aktivnosti, se polako smanjuje. Da bi se to izbeglo, region i optina moraju da preuzmu svoj deo odgovornosti i osiguraju nastavak strune pomoi za razvojne procese u lokalnim podrujima. U nastavku se navodi jedan primer iskustva u reavanju problema razvoja lokalne zajednice. To je izvetaj o rezultatima "Projekta reforme lokalne uprave" Urbanistikog zavoda koji se sprovodio u gradu Puli, hrvatskom gradu srednje veliine na Jadranskoj obali. Ovo je primer uspenog projekta razvoja lokalne zajednice i se jo uvek sprovodi. Ovde je ulogu poverenika za razvoj preuzeo spoljni (strani) akter, Urbanistiki zavod. Kao drugo zanimljivo iskustvo opisuje se sluaj rumunske regije Timis.

67

Primeri najbolje prakse

Pula, Hrvatska: grad koji menja identitet Danas je Pula grad koji menja identitet, grad koji tei tome da promovie demokratsko drutvo i da donosi najvanije odluke koje se tiu Pule na lokalnom nivou, ime se jaa autonomija Pule i graanske slobode za sve njene stanovnike. Pula danas ima razloga za optimizam zbog vidljivih rezultata pojaane privredne aktivnosti: kroz neke programe davanja zajmova pokuava da prenese ukupno voenje poslova na preduzetnike i podrava ulaganje u proizvodnju i nove poslove. Jedna treina firmi na teritoriju Istarske upanije registrovana je u Puli. Pula stoji iza znaajnog dela istarske spoljne trgovine, kao grad preteno usmeren prema izvozu, uglavnom zahvaljujui brodogradnji. Pula je danas dinamian grad u pogledu razvoja, to se odraava i na njen budet. Optinska uprava Pule svojim razvojem i pristupom drutvenom upravljanju pokuava da uravnotei elje i zahteve graana i stvarne mogunosti, poevi od primene sistema modernih metoda za poboljanje optinskog upravljanja i za stvaranje vrste i pouzdane lokalne uprave metodama i iskustvima Projekta reforme lokalne uprave. Vea gradskih etvrti - partneri u izgradnji civilnog drutva U mandatu 2001.-2005. grad Pula osigurava prostorije za vea gradskih etvrti: prostorne, tehnike, strune i druge uslove za upravne aktivnosti gradskih etvrti na optinskoj teritoriji, a time se graanima omoguavainternet pristup optinskoj upravi iz svakog vea gradske etvrti. Grad Pula u e ovom mandatu izborima za preostala vea gradskih etvrti u svim delovima Pule, kao partnere u razvoju lokalne uprave i izgradnji civilnog drutva, ukljuiti sve graane u proces odluivanja, koji se tie razvoja svakog dela grada, nastavljajui s promenama upravljanja i poboljanjima kroz koja treba ostvariti efikasnije pruanje usluga gradske uprave. Grad Pula u saradnji s veima gradskih etvrti e nastaviti neke gradske projekte: rekonstrukcije proelja, neke komunalne programe i pribavljanje dokumentacije o podeli na zone, organizaciju postojeih i novih rezidencijalnih i poslovnih zona, i sekundarnih centara grada, podizanje nivoa urbane kulture i aktivnosti.

68

Najvei projekti i najvei izazovi: sistem kanalizacije i odlagalite otpada Grad Pula je pokrenuo dva velika komunalna projekta: izgradnju kanalizacijskog sistema i rekonstrukciju odlagalita otpada Katijun. Iako ove godine budet nee biti optereen s dodatnih 2% za izgradnju kanalizacijskog sistema, sredstva prikupljena dosad, u kombinaciji s drugim sredstvima, e biti upotrebljena za izgradnju kanalizacijskog sistema na Stoji, u to e se uloiti 4 miliona kuna ove i oko 14 miliona sledee godine. Prema nalazima dravne revizije, samovoljna upotreba sredstava za odlagalite Katijun bila je odgovornost prethodne uprave koja je u razdoblju 1997.-1999. potroila 12,9 miliona kuna na druge objekte umesto na rekonstrukciju Katijuna. Sredstva za rekonstrukciju odlagalita Katijun osigurae se, prvenstveno, kroz povrat sredstava prikupljenih dosada, to takoe znai sprovesti istragu nad odgovornima za troenje 12,9 miliona kuna od 1997. do 1999. U centru grada u toku su izazovni zadaci zakasnelog i ve odavno potrebnog ienja i rekonstrukcije sistema za odvod oborinskih voda, zanemarivanog ve 50 godina. Optinska uprava pokuava da rei probleme osnovne infrastrukture i saobraaja, izgradnjom garaa za parkiranje, poboljanjem javnog prevoza i parkiranja, obnovom sistema javnog prevoza kupovinom est novih autobusa i poboljanjem saobraajne signalizacije. Autobuska stanica je preseljena iz centra grada u ijanu, postavljene su nove autobuske stanice urbanog stila, a na ulazu u grad izgraena je zaobilaznica. Grad Pula poklanja posebnu panju poboljanju usluga koje pruaju komunalna preduzea, no suoava se s nepredvidivim trokovima za infrastrukturu zbog dueg perioda bez ikakvih ulaganja: gde god se zapoinje neki posao, ispadne da treba potpuna rekonstrukcija postojee infrastrukture, to usporava planiranu dinamiku posla. Da se greke ne bi ponovile: Antikorupcijski savet Gradsko rukovodstvo Pule je, uei na grekama iz prethodnih perioda i svesno injenice da su za uspeno suzbijanje korupcije od najvee vanosti politika volja i odlunost kao i politika predanost i odgovornost glasaima i graanima, osnovalo svoj Antikorupcijski savet, budui da je borba protiv korupcije osnovni deo procesa demokratizacije, modernizacije uprave, uspostavljanja pravednih uslova na tritu, i zatite graanskih prava i sloboda. Pula je prvi hrvatski grad koji je pokrenuo program borbe protiv korupcije na lokalnom nivou, a glavni zadaci Antikorupcijskog saveta su otkrivanje potencijalnih izvora korupcije, preduzimanje preventivnih mera u preduzeima i edukovanje zaposlenih i javnosti.

69

Zatita optinskog zemljita, urbanistikog planiranja i prostora Pula je zauzela vrst stav o zatiti optinskog zemljita na koje su od procesa privatizacije bacile oko odreene privatne firme. Lokalna uprava, uprava najblia graanima, ima pravo da brani naslee graana, jer oni nemaju nikakvo drugo naslee. U procesu privrednih reformi firme nisu procenile vrednost svog zemljita, niti su zavele tu vrednost u svoju imovinu, pa se sada trai da to zemljite odgovarajuim promenama zakona postane vlasnitvo grada. Uporedo s zavretkom urbanistike dokumentacije, grad Pula sakupio je i analizirao arhivske materijale da bi vrednovao i oznaio vane lokalitete. Radei to, gradske vlasti dobijaju pomo kroz meunarodnu saradnju sa sestrinskim gradovima, ali i vlastitim inicijativama, npr: osnivanjem Saveta za zatitu fortifikacijske arhitekture koji je popisao ezdesetak kompanija i topovskih gnezda, kako bi ih zatitio i stavio u neku civilnu upotrebu. U saradnji s Ministarstvom odbrane, grad pokuava da prepozna sve lokacije koje bi dalje mogle da unaprede razvoj grada, a nisu vie vane za odbranu, kako bi ih prenamenio u turistike svrhe, nove stambene komplekse ili za tercijarni sektor. Optinska uprava dovrila je pripreme za stvaranje baze podataka o poslovnim prostorima u vlasnitvu grada i imovine u vlasnitvu drave, i auriranim evidencijama o vlasnitvu komunalnih preduzea. Poboljanjem regulacije i kriterijuma za povraaj sredstava uloenih u optinske prostore, Pula je pokuala nai sretnije reenje odnosa izmeu najmodavaca prostora i najmoprimaca. Predkolsko obrazovanje, kolstvo, sport, zdravlje, socijalna zatita i kultura Gotovo jedna etvrtina budeta izdvaja se za predkolsko obrazovanje, kolstvo, sport, zdravlje i socijalnu zatitu. Poboljanja u kvalitetu kolstva u Puli postignuta su raznim programima pod zajednikim nazivom "kvalitetna kola": individualizovanim pristupom, radom s talentovanom decom, uenjem stranog jezika od najranijeg uzrasta, dodatnim osposobljavanjem strunog osoblja u obrazovnim ustanovama, prevencijom zavisnosti od droga kroz nastavni program i vannastavne aktivnosti. Tokom 2002. poboljano je upravljanje opremom osnovnih kola ulaganjem u kapitalne objekte i odravanjem. Program stipendija, koje neprofitne organizacije dodeljenjejuju graanima, ostvaren je dodelom 115 studentskih stipendija i subvencija neprofitnim organizacijama. Iznos od 9,24 miliona kuna iz budeta dodeljen je za sport, ukljuujui sportski rekreacioni program "Sport za sve". Da bi se efikasnije upravljalo raspoloivim sportskim objektima, u Puli je osnovana javna ustanova za sport.

70

Bazen na Pragrandama je u izgradnji (emu je prethodio konkurs za projekt celoga kompleksa), a u toku je i rekonstrukcija "Doma mladosti" i sportske dvorane u osnovnoj koli na Stoji, objekata u kojima se odigrava izuzetno vaan meunarodni sportski dogaaj: Evropsko prvenstvo u boksu za seniore 2004. To je velika odgovornost, no i izvrsna prilika za sportsku, kulturnu i privrednu promociju grada Pule, Istre i Hrvatske. Pula ima snaan program socijalne zatite, koji prua pomo u zadovoljavanju osnovnih potreba osiromaenih, invalida i ostalih osoba s potrebama: 16 invalidskih udruenja, korisnika Pulinog programa socijalne zatite, brine za 4260 siromanih osoba. Znaajna sredstva prelila su se u Filozofski fakultet i izgradnju Fakulteta za ekonomiju i turizam. Ove godine bie zavren jo jedan veliki obrazovni i kulturni objekt: Gradska biblioteka. Razliita kulturna zbivanja, poput promene namene bive kasarne "Karlo Rojc" u multikulturalni studentski centar s obiljem aktivnosti, postavili su Pulu na kulturnu kartu, to se pozitivno odrazilo na razvoj Pule. Ubrzo e u sklopu budueg centra biti aktivno osamdesetak gradskih udruenja; u narednoj fazi, e se otvoriti studentska menza i izgraditi hostel. Pospeivanje i zatita ljudskih prava i prava manjina i izgradnja civilnog drutva su deo stratekog pristupa razvoju Pule u kome su prihvaena i primenjena najnovija meunarodna zakonska, ustavna i legislativna reenja iz oblasti zatite jednakosti i identiteta svih manjina koje ive u Puli. Graani stvaraju urbani identitet -permanentno obrazovanje uprave Ukljuivanjem graana Pule u zajedniko ostvarivanje projekata oni stvaraju grad i njegov urbani identitet, oblikuju sadanjost i budunost zajedno s upravom na temelju dijaloga, tolerancije i saradnje. Smatra se da je permanentno obrazovanje gradskih zaposlenih sada nuno zbog brzih promena tehnologija, ukljuujui menaderskih. Stoga se od zaposlenih gradske uprave trai sledee: prvo, da utvrde ljudske resurse u upravi da bi ih mogli poboljavati. Vie od 50% Pulinih slubenika u upravi osposobljeno je da se na poslu slui informatikim tehnologijama. Osim toga gradski statut trai da koritenjem informatikih tehnologija aktivnosti uprave budu transparentne. Gradska uprava Pule puno ulae u obrazovanje dravnih slubenika, uverena da razvoj Pule zavisi od kreativnog, uinkovitog i neprestanog usvajanja, irenja i korienja znanja, te brzo prihvata ponude konsultantskih usluga svesna injenice da konsultanti, angaovani s druge strane, u

71

upravu unose dinamiku i obogauju je novim znanjem, vetinama i reenjima, posebno u hitnim situacijama. Stoga za upravu grada Pule ostaju sledei prioriteti: obrazovanje svoje sopstvene uprave i uprave u preduzetnitvu ulaganje u izgradnju i razvoj infrastrukture razvoj interaktivnog odnosa s graanima, potroaima i kupcima strateko pozicioniranje razvoja, pomo razvojnim projektima, da prerastu slabe tehnologije otvorenost za ulaganja u nerazvijene oblasti bre usvajanje drugih reenja i podrka visokoj produktivnosti i inovacijama (i unutar gradske uprave).

Poverenici za lokalni razvoj: sluaj okruga Timis, Rumunija Lokalne uprave zainteresovane su za poveanje svog kapaciteta delovanja i ispunjavanje oekivanja zajednice u kojoj deluju. U malim optinama, kapacitet delovanja i uspenosti oteava nedostatak partnera, osoblja i financijskih sredstava za razvijanje projekata. Jedan je od uspenih modela razvijenih u zemljama Evropske unije poverenik za lokalni razvoj (ili facilitator -vidi www.caledonia. org.uk/communit.htm). Rumunija je nedavno usvojila taj model sa nadom da e pomoi ruralnim zajednicama i malim gradovima da privuku nacionalne i meunarodne projekte relevantne za njihov razvoj. Od velike pomoi bila je ekspertiza koju je osigurala Agencija za privredni razvoj nemake pokrajine Severne Rajne Vestfalije da bi se razvio koncept prilagoen Rumuniji poverenika za lokalni razvoj sa sledeim zadacima: strateki razvoj upravljanje projektima razvoj zajednice prikupljanje sredstava za projekte relevantne za zajednicu marketing i promocija optine osiguravanje meuinstitucionalne lokalne i meunarodne saradnje drugi zadaci proizali iz novoprepoznatih potreba zajednice.

Dosad su lokalne uprave u malim gradovima i ruralnim sredinama u okrugu Timis zaposlile samo 24 poverenika za lokalni razvoj, no slini projekti razvili su se i u drugim okruzima, npr. Cluju i Bistriti Nasaudu. (Vano je rei da su neki od rumunskih poverenika za lokalni razvoj ve razmenjivali iskustva sa poverenicima iz okruga Bekes u Maarskoj i iz regiona Saratov u Rusiji). Kao velika pomo pokazao se i program PHARE budui da je Evropska unija, preko

72

PHARE RO 0104.03/2.2 finansirala projekt Poverenik za lokalni razvoj -akter za podsticanje lokalnog razvoja u odeljku Razvoj nevladinih organizacija. Nakon etiri godine rada poverenici za lokalni razvoj u okrugu Timis su uspeli da osiguraju finansiranje 35 projekata: za projekte infrastrukture za socijalne usluge za okolinu za kulturne projekte 2.872.603 eura 512.586 eura 432 eura 1.150 eura

za modernizaciju javne uprave - 84.141 eura.

Ostale aktivnosti: uee na nacionalnim, odnosno, regionalnim konkursima za projekte, stvaranje 4 udruenja zajednica, razvoj strategija za 15 optina. (Vidi takoe: www.adetim.ro Naalost, verzija na engleskom jeziku ne sadri opise projekata). Samo u jednom malom gradu, npr., Jimboliji, najzapadnijem gradu Rumunije, smetenom u blizini rumunsko-maarske granice, poverenik za lokalni razvoj, koji radi od januara 2000. uspeo je da sprovede sledee projekte: ROMA Access - korak napred za unapreenje drutvenog statusa Roma u Jimboliji, koji finansira projekt PHARE s 16.500 eura (a sastoji se od programa osposobljavanja ponuenog ljudima romske narodnosti kako bi mogli pristupiti tritu rada) Stvaranje Mikroregionalnog udruenja Banat Ripensia za razvoj optina Savetovalita za graane - projekt finansiran sa 19.550 eura Razvojne strategije Jimbolije - instrument za dijalog u lokalnim partnerstvima itd. (vidi www.jimbolia.ro. Projekti nisu dostupni na engleskom jeziku, no naelnik je na raspolaganju za dalja pitanja).
Slina evropska iskustva mogu se prouiti na sledeim mestima: www.observaonline.net/html/inglese/ingl.htm-Italija; www.lefs-leonardo.org /project/lefsen.htm - panija, ali uz partnere u Velikoj Britaniji, Grkoj, Poljskoj, Italiji i paniji za stvaranje mree poverenika za lokalni razvoj. www.cal.ngo.pl-Poljska www.uwex.edu/ces/cty/monroe/cnred/documents -SAD, za Agente za razvoj resursa zajednice casnws.scw.vu.nl/publicaties/venema-councillor.html -Senegal, za ruralne savetnike koji bi delovali na slian nain kao poverenici za lokalni razvoj.

73

Zlata Plotajner i Ivona Mende

Graanska participacija
U tranzicionim zemljama je demokratsko iskustvo relativno kratkog veka, neujednaeno i vrlo esto frustrirajue. Za dalji razvoj demokratije u tim zemljama potrebna je dvostuka demokratizacija, demokratizacija drave i civilnog drutva, jer oni jedno drugo odravaju, omoguuju, ali i ograniavaju. Suoene s potpuno novim izazovima u globalizovanom svetu, vlasti na svim nivoima sve vie shvataju da nee moi da sprovode i delotvorno primenjuju svoje javne politike, bez obzira na to koliko su dobre, ako ih njihovi graani ne razumeju i ne podravaju. Stoga se okreu novim ili poboljanim modelima i pristupima za bolje informisanje i ukljuivanje graana u proces kreiranja politika. Mesto na kome ti procesi poinju je lokalna zajednica. Lokalne vlasti u tranzicijskim zemljama su suoene s problemima kao to su decentralizacija, fragmentacija, nerazvijeni mehanizmi uea javnosti, nedostatak visokoobrazovanih profesionalaca i mnogi drugi

74

problemi. Meutim, u dananjem izuzetno sloenom svetu, samo na ovom najniem nivou demokratije i autonomije moe se odrati direktan dijalog meu graanima, njihovim interesnim grupama i politiki izabranim donosiocima odluka. Delotvorna lokalna demokratija stoga je ivotno vana za vie nivoa demokratije. Svaki graanin treba da ima priliku da u lokalnoj zajednici bude aktivan graanin i stie potrebno iskustvo za participaciju na viim nivoma, i da razvija demokratsku politiku kulturu. U tom procesu bi, meutim, trebalo da budemo svesni, da je ponekad nemogue postii kompromis ili konsenzus zbog toga to se spremnost onih koji uestvuju, njihova otvorenost prema stavovima drugih, jako razlikuju. No, javni dijalog je, takoe, kola demokratije, gde graani kroz praktian rad ue da igraju svoje uloge kao graani.

Vanost motivacije i podsticanja na participaciju

Tranzicijski period u zemljama Srednje i Istone Evrope doneo je ozbiljne probleme mnogim zajednicama i njihovim graanima. Mnoge lokalne firme su otile pod steaj, pa nema dovoljno poslova, komunalnoj infrastrukturi potrebna su poboljanja, pruanje javnih usluga sve je manje kvalitetno, ekoloki problemi sve su prisutniji, ljudi su nezadovoljni kvalitetom svog ivota, potrebni su im poslovi, bolji izgledi za budunost za njihovu decu itd. Nakon promene politikog i privrednog sistema, njihova su oekivanja bila visoka, ali se nisu ostvarila. Postupno su izgubili entuzijazam i interes za poslove zajednice i sad se, uglavnom, orijentiu na sopstveno blagostanje i bore za dostojanstven ivot. Politiari, koji naveliko obeavaju pre izbora, razoaravaju ih. Govore o demokratiji, pravima i blagostanju graana, no kad graanin doe u gradsku vladu sa svojim problemom, ponekad ne dobije nikakvu pomo. Sa gledita graanina, politiari esto jo vie komplikuju situaciju. Tamo gde politiari ili preduzetnici imaju pristup finansijskim, politikim, pravnim, institucionalnim ili medijskim sredstvima, graani nemaju. ta onda mogu uiniti? Mnogi, koji su poeli oseati apatiju, zavisnost, beznae ili bespomonost, rekli bi: Nita, udaljili se od politiara i slubenika vlasti, ne verujui da je politiarima zaista stalo do njih i njihovih potreba. Zbog obeleja prethodnog politikog reima, graanima nedostaje i iskustvo aktivnog graanstva u demokratiji.

Praktina osnova za participaciju graana u regionalnoj samoupravi u Istarskoj upaniji upanijsko poglavarstvo Istarske upanije usvojilo je 1997. zakljuak o Oblicima participacije graana u aktivnostima lokalne zajednice, preporuivi taj dokument svim optinama i gradovima u upaniji. U uvodnom tekstu Oblici participacije graana u aktivnostima lokalne zajednice pie da je participacija graana poeljna vrednost i da je nuno da se uspostave razliiti oblici participacije graana u aktivnostima lokalne zajednice, ukljuujui: graanske inicijative, posebno peticije (za koje veruju da postoji pravna praznina u Istarskoj upaniji) referendume, informisanje o aktivnostima u lokalnim medijima, centre

75

za graanska pitanja (u obliku agencije unutar predstavnikih tela lokalnih vlasti, koje bi nudile pravne savete i informisale graane o odlukama tela), nadgledanje i uee u radu predstavnikih tela i tome slino. Kako bi se graani motivisali za participaciju, moraju imati oseaj da se njihov glas broji, da mogu uticati na situaciju i na tok dogaaja. Mora im se pruiti prilika da slobodno govore o svemu to ih titi. Njihovim miljenjima se mora dati panja kakvu zasluuju. Postoje razliiti oblici participacije graana, ukljuujui glasanje, referendume, optinska vea ili vea mesne zajednice, javne prezentacije, javne izlobe i javne rasprave. Ove oblike participacije moemo nazvati tradicionalnim metodama. Meutim, zbog izmenjenih okolnosti, ti oblici participacije esto nisu dovoljni. Zato to nude ograniene mogunosti za izraavanje interesa i miljenja graana, moramo ih dopuniti novim oblicima, koji su evoluirali kroz poslednje desetlete. Nekoliko novih oblika participacije graana ukljuuju: 1. Samoorganizovanje graana (ene koje su preivele rak dojke, ekoloki svesni graani i tome slino) kako bi lobirali i uticali na javne politke. Taj nain participacije graana u lokalnoj vlasti ima sopstvenu legitimnost i kao posledicu moe imati otpoinjanje promena u lokalnim aktivnostima. Na primer, javne demonstracije mogu biti organizovane na inicijativu graana, na poziv jedne ili vie politikih stranaka, sindikata i drugih aktera iz javne politike sfere. Takoe, neformalna komunikacija i interakcija s predstavnicima lokalnih vlasti, na ijoj osnovi vlasti menjaju svoje odluke, dogaa se svakodnevno na razliitim mestima (na ulicama, pijacama, u kafiima, restoranima, komilucima). Demonstracije Javne demonstracije su prilino este u Istarskoj upaniji, naroito one manjeg obima, a na tim se demonstracijama izraavaju razliiti javni zahtevi koji, iako nisu pravno obavezujui, mogu da podstaknu neke promene u radu lokalne uprave. 2. Stvaranje razliitih saveza graana koji iniciraju, predlau ili komentariu neki lokalni zakonodavni akt. To je vano zato to ono to mnoga lokalna vea i poglavarstva smatraju prioritetima, mogu biti samo od marginalne vanosti graanima, a javnost je zainteresovana za razliita pitanja koje uprava jednostavno nije uzela u obzir. irenje opsega participacije u Rumuniji Zakon o javnoj upravi, koji je poeo u potpunosti da se primjenjuje posle lokalnih izbora u Rumuniji 2004., proirio je obim delovanja lokalnih vlasti i naveo razliite mogunosti graana za uee u lokalnoj upravi i upravljanju. Do donoenja tog zakona jedini poznati tip graanske participacije bio je referendum, za koji je dokazano da ima ogranien efekat zbog troka, nedostatka 76

dijaloga i potekoa vezanih za njegovo organizovanje. Mogunost da budu prisutni na sastancima lokalnih vea dalo je graanima samo ulogu gledaoca, s druge strane. Novi zakon je omoguio graanima da organizuju savetodavna tela i tako postanu partneri lokalnim vlastima. To je dalo priliku nevladinim organizacijama da izvre pritisak na upravu i da na neoekivan nain poveaju mo graana. 3.Internet je postao orue za komunikaciju izmeu graana i razliitih nivoa vlasti ili slui kao mesto na kome se graani susreu da bi raspravljali o razliitim pitanjima. Odnos izmeu vlasti i graana postaje sve sloeniji i raznovrsniji. Razvoj informatike tehnologije menja kontekst upravljanja. Nove komunikacijske tehnologije omoguuju graanima da prevladaju prepreke fizike udaljenosti i da se bre i delotvornije organizuju. Taj sve vei pristup informacijama ima demokratizirajui efekat: politizuje graane i esto ih mobilizuje na delovanje. 4. Kako bi uestvovali u razvoju svojih zajednica, graani i druge zainteresovane strane stvaraju javne prostore kako bi raspravljali o zajednikim projektima (od inicijativa do primene). Ovaj posljednji oblik participacije graana e biti u aritu ovog teksta zato to izraava sopstvenu motivaciju graana i omoguava dijalog s brojnim stranama u zajednici.

Lokalni politiari i slubenici moraju podravati graansku participaciju

Kad se lokalne vlasti bore da poboljaju situaciju, osiguraju privredni razvoj, poboljaju lokalnu komunalnu infrastrukturu i pruanje javnih usluga, esto je nuno zaposliti strunjake koji e pomoi lokalnim vlastima u pripremi programa. No, kada takvi strunjaci predloe sprovoenje istraivanja o potrebama i miljenjima lokalnog stanovnitva i organizovanje radionica u selima i gradovima, kako bi se raspravilo o problemima i o tome to treba raditi s lokalnim stanovnitvom, lokalna uprava esto sumnja u korisnost takvih predloga. To oduzima previe vremena, podrazumeva dodatne trokove, a veina ljudi nema nita vredno da kae jer im nedostaje kompetentnost. Strunjaci pomau participaciju u Kranjskoj Gori Nakon uspostavljanja optine Kranjska Gora u Sloveniji (1990-ih), njena vlast je odluila da se posebno potrudi, kako bi podstakla razvoj onih lokalnih zajednica, koje su zaostajale i koje nisu pokazivale nikakvu inicijativu. Optina je odabrala tim strunjaka kako bi pomogla lokalnim zajednicama u pripremi sopstvenih razvojnih planova i projekata. Tim je priao svom radu s premisom kako graani imaju pravo i odgovornost da budu obaveteni o razvojnim problemima, koji se tiu njihove zajednice i da ih imaju pravo da ih komentariu.

77

Predstavnik odeljenja za razvoj u jednom gradu, gde su predloene takve aktivnosti otvoreno je rekao: To je bacanje vremena i resursa. Ljudi samo komplikuju stvari, ne razumeju, sebini su, svaaju se jedni s drugima, samo kritikuju ono to radimo ... bolje je da to napravimo sami, to je efikasnije. Lokalna uprava u tom gradu bila je vie naklonjena formiranju radnih grupa u koje su imenovani lokalni politiari, upravljai, predstavnici razliitih interesa i neki lokalni strunjaci. Unutar tih radnih grupa rasparavljalo se o razliitim temama kako bi struna grupa dobila bolje informacije o lokalnoj situaciji, a elaboracija programa je bila njihov posao. Struni tim je bio zaduen za pripremu plana zato to je imao reputaciju strunosti iz te oblasti. Kad je tim pripremio plan, javno su ga predstavili i to je bilo to. No, kako bi se podstakla stvarna participacija, lokalne vlasti i uprava moraju i razumeti njenu vanost, pa je korisno organizovati radionice za njih o lokalnom razvoju i graanskoj participaciji. Takve radionice mogu predstaviti neke primere dobre prakse, pokazujui kako je aktivno uee graana nuan preduslov za stvaranje visokokvalitetnog plana i njegovo uspeno sprovoenje. Iako je mogue pripremiti vrlo lep plan bez kontaktiranja stanovnitva, takav e plan imati ogromne probleme s primenom. Graani e o njemu biti slabo obaveteni; morae da ih sile da potuju odluke koje prilino esto opstruiraju, to sve ini primenu i sprovoenje tekima, ako ne i nemoguima. Mogao bi da se pripremi vrlo obuhvatan program, ali e biti malo ljudi koji ga mogu sprovesti. Gradska vlada to ne moe uiniti sama. ta moe da se napravi? Treba da se ukljue ljudi, da se ine stvari za njih i sa njima, a ne bez njih. Shvatati graane ozbiljno U Kranjskoj Gori gradonaelnik i vrh uprave sloili su se da se projekt moe sprovesti u skladu sa timskom metodom i da e i oni u njemu aktivno uestvovati. Otvaranje lokalne uprave graanima Bez obzira na funkciju ili pripadnost organizacijskoj zajednici, svi zaposleni Istarske upanije obavezali su da e: uvek i u svakoj prilici da sasluaju graane da budu ljubazni i uinkoviti u primanju ili izvetavanju o inicijativama, predlozima, pritubama, prigovorima, pitanjima, porukama ili drugim podnescima graana da zabelee svaki predlog graana povezan sa radom tela Istarske upanije da budu naroito paljivi u komunikaciji s osobama s posebnim pot-

78

rebama. Uspeh komunikacije s graanima evaluira se ispitivanjem javnog mnjenja, analizom medija i pritubi koje su podneli graani. U drugim izvetajima o njihovom radu (to su obino godinji programi i izvetaji i tzv. programi i izvetaji o etverogodinjem mandatu), razna odeljenja Istarske upanije dokazuju svoju odgovornost prema vlastitom radu, i odgovornost prema graanima u upaniji. U kreiranju praktinih okvira za participaciju graana u lokalnoj vlasti, Istra je uinila velike korake napred. No, to je samo deo misije koju je upanija, koja e usvojiti sistem upravljanja u skladu sa zahtevima vredeih meunarodnih normi ISO 9002: 2000 i ISO 14001: 1996, opisala kao nastojanje da se savladaju zahtevi uspostavljeni pravilima i razviju sopstveni standardi dobre prakse. Stoga e se radionice koje e strunjaci da organizuju za lokalno stanovnitvo da se fokusiraju na njihove stvarne ivotne probleme i trae mogua reenja, identifikujui mogunosti za delovanje graana. One e sluiti i za motivisanje, jer e ljudi postati svesni da mogu mnogo toga sami da naprave ako se udrue i deluju zajedno. Isto tako, ako lokalna uprava, kancelarijai za razvoj na nacionalnom nivou ili tome slina tela, ele da podstiu uee i da ukljue graane u projekte, koji se tiu njihovog blagostanja, dobar nain da se motivu je da se pokuca na njihova vrata i lino razgovarati s njima. Nuno je da se u tim razgovorima objasni kakvi e biti rezultati predloenih projekata, zato je njihova ukljuenost vana, i kako svojim angamanom mogu da utiu na ishod. Ljude privlae aktivnosti od javnog interesa koji proizvode opipljive rezultate u razumnom vremenskom periodu, i uesvuju kad njihova participacija ima efekta.

Strunjaci treba da podstiu graansku participaciju

Vrlo esto se javljaju problemi vezani i za strunjake koji uestvuju u procesu odluivanja kao eksperti, jer ponekad oni ne ele ili ne mogu argumentovano da raspravljaju s laicima. To nije samo problem jezika i komplikovanih argumenata; to je, takoe, nespremnost da se drugi oblici znanja prihvate kao legitimni. Strunjaci ponekad nisu svesni svoje ire drutvene odgovornosti i ne razumeju da procesi odluivanja takoe moraju odraavati i interese drugih ljudi na koje utiu vrednosni izbori, koji se ne mogu zasnivati samo na naunim dokazima. Iako se i u teoriji i u praksi priznaje da javnost mora da bude vie ukljuena u javne odluke, mnogi profesionalci i strunjaci koji se bave javnim pitanjima su, u najboljem sluaju, podeljeni kad je re o ukljuenosti javnosti ili, u najgorem sluaju, misle da je ona problematina zbog toga to se sloeni moderni problemi ne mogu reiti zdravim razumom i domiljatou. Kao rezultat toga, mnogi ne trae aktivno ukljuivanje javnos79

ti. Oni veruju da bi jedina osnova za donoenje odluka trebalo biti nauni pokazatelj. Iako je to do odreene mere istina za neka pitanja, mnoga od njih ne mogu da se ree naunim uvidima, nego sve vie zahtevaju upravo netehnike, etike i politike odluke. Graanima verovatno nedostaje tehniko znanje, ali oni poseduju odreeno znanje o svojoj zajednici i lokalnom prostoru, koje moe biti vrlo vredno, i kao graani imaju pravo da uestvuju u etikim i politikim odlukama. No, iako su graani zainteresovani za pitanja s kojima se suoavaju njihove zajednice, esto su potisnuti iz javnog procesa, jer lokalni politiki i upravni sistemi, za koje se pretpostavlja da su zasnovani na strunosti i profesionalizmu, ostavljaju malo prostora za participativan proces. Stvarno uee graana u procesu odluivanja zahteva iri pojam znanja. Ono ne ukljuuje samo naunu ekspertizu, nego se vrednuje i intuitivno, skriveno znanje graana. To je praktina vrsta znanja koja proizlazi iz uenja kroz rad, uenja kroz eksperimentisanje, kroz podrku stalnoj inovaciji i prilagoavanju. I struno i laiko znanje imaju legitimno mesto unutar procesa odluivanja. Izuzetno vana za graansku participaciju je otvorenost strunjaka prema graanima i njihovo prihvatanje kao partnera u oblastima od javnog interesa. tavie, strunjaci mogu podstai javnu participaciju zato to mogu uveriti lokalne vlasti kako je ona vredna truda i istovremeno im pokazati pozitivne praktine rezultate projekata koje sprovode.

Graani uestvuju kad oseaju da njihova participacija ima efekta

Uee kroz istraivanje javnog mnjenja U Kranjskoj Gori je grupa strunjaka uverila lokalne vlastodrce kako je visok nivo ukljuivanja graana kljuan i vredan svog troka u novcu i vremenu. Grupa je pripremila upitnik i poslala ga svakom domainstvu. U domainstva koja su inile dve ili tri generacije poslali su dodatne upitnike, pa su lana svake generacije zamolili da posebno odgovori na pitanja. U pismu poslatom, kako bi pruile informacije o projektu, takoe su obaveteni da e lanovi strune grupe skupljati upitnike odreenog dana (u nedjelju) kad e veina stanara biti kod kue. Strunjaci su se odluili na lino skupljanje upitnika, kako bi uspostavili bliskije kontakte sa lanovima zajednice i iskoristili priliku za raspravu o projektu i odgovorili na sva pitanja ili brige koje e ispitanici verovatno imati. Taj pristup je bio nuan, zato to su na samom poetku strunjaci prepoznali visok stepen apatije meu graanima i eleli su da ih animiraju i nagovore da se ukljue. Na osnovi predloga iz zajednice, izraenih interesa lanova zajednice i predloga grupe strunjaka, osnovane su radne grupe za razliite interesne oblasti. Strunjaci su se pobrinuli za strukturirani, facilitirani i inkluzivan postupak odluivanja, koji je podstakao uesnike da uzmu u obzir stavove drugih bez sukobljavanja, i da postignu kompromis ili konsenzus o pitanjima o kojima se

80

odluivalo. Na taj nain su lanovi nauili i odreena pravila i razvili vetine uestvovanja u javnom postupku odluivanja. Nauili su da prihvate razlike u miljenjima i interesima kao legitimne i kao osnovu za dalju raspravu koja ih moe pribliiti jedne drugima. lanovi grupe strunjaka skupili su dodatne podatke od graana i drugih zainteresovanih strana (firmi, nevladinih organizacija, klubova itd.) kako bi odredili glavna pitanja i oblikovali predloge o tome kakoda se delotvorno njima pozabave. Strunjaci su intervjuisali saradnike u zajednici i druge zainteresovane strane, kako bi im dali priliku da izraze svoje stavove. Posebni sastanci su organizovani za razliite grupe (poslovne, nevladine i druge asocijacije) kako bi ih aktivno ukljuili. Svi sastanci su bili otvoreni za javnost, pa je svaki graanin mogao uestvovati iako nije bio pozvan. Redovne informacije su se objavljivale i dostavljale svakom domainstvu, tako da su graani mogli nadzirati napredak. Predstavnici optine i nekih dravnih kancelarija pozvani su da moderiraju odreenim sastancima kako bi se u projektu mogla uzeti u obzir optinska i dravna miljenja i gledita. Takoe, su se na taj nain pojavili novi komunikacijski kanali, koji mogu biti od koristi u sprovoenju lokalnog programa, pa su istovremeno predstavnicima vlasti dali priliku za raspravu s graanima i ostalim zainteresovanim stranama o praktinim posljedicama svojih politika i o regulativnim aktivnostima.

Strukture i procesi odluivanja moraju biti otvoreni za participaciju

Lokalne vlasti moraju nai naina da ukljue svoje graane u rasprave o javnim pitanjima. Participacija u javnim raspravama i drugim javnim akcijama trebalo bi da bude pozitivno iskustvo za graane, otvarajui mogunosti za aktivno graanstvo i za zajedniko uenje kroz raspravu, doprinosei time ostvarenju demokratskih naela i u praksi. Participacija graana ne bi trebalo da bude prepreka za delovanje lokalne vlasti; ona mora biti integralni deo tog delovanja zato to je njen osnovni zadatak jaanje demokratskih institucija u drutvu. Istovremeno, ona poveava drutveni kapital u lokalnoj zajednici ispremnost njenih lanova da deluju zajedno za opte dobro. Javne rasprave u Crikvenici Omoguavanje graanima da daju predloge o odlukama koje imaju posebno znaenje za njihov svakodnevni ivot, je osnovni razlog zato su vlasti grada Crikvenice, na hrvatskoj obali, odluile da ukljue svoje graane u postupak 81

usvajanja lokalnog gradskog budeta. Verovali su da su najefikasnije metode ukljuivanja graana u postupak usvajanja lokalnog gradskog budeta organizovanje javnih rasprava, sprovoenje istraivanja, organizacija tematskih rasprava i organizovanje rasprava po odborima. Meutim, uzimajui u obzir veliinu i druga obeleja, odluili su se za javne rasprave kao najefikasniju metod ukljuivanja graana u postupak usvajanja lokalnog gradskog budeta. Korisne strane javne rasprave, kao metoda ukljuivanja graana u postupak usvajanja lokalnog budeta, viestruke su, jer ona poboljava proces odluivanja, omoguava prikupljanje informacija o razliitim pitanjima i problemima i podstie spremnost graana na prihvaanje odreene odluke, poboljava razumevanje izmeu predstavnika lokalne vlasti i graana, stvara novi imid lokalne vlasti, kao otvorene i pristupane, pomae predstavnicima lokalne vlasti da uspostave budetske prioritete. Konano, cilj javne rasprave je dobijanje javne podrke za strateke budetske ciljeve i na taj nain lake usvajanje budeta. Grad Crikvenica je organizovao te rasprave o lokalnom budetu dva puta: prvi put u decembru 2001. kad je predstavljen Predlog budeta grada Crikvenice za 2002., i drugi put u decembru 2002. kad je predstavljen Nacrt predloga budeta grada Crikvenice za 2003. Ukljuivanje graana u budetski proces opravdalo je oekivanja gradskih tela Crikvenice i dobili su podrku graana. Ciljevi postavljeni pri organizovanju javnih rasprava skoro su u potpunosti ostvareni, pa je odgovor graana iz gotovo svih starosnih i interesnih grupa bio zadovoljavajui, uzimajui u obzir injenicu da ovaj metod predstavlja inovaciju u komunikaciji izmeu predstavnika lokalnih vlasti i javnosti.

Savetodavna vea u Rumuniji Kako bi se zadovoljili interesi javnosti i ispunili evropski kriterijumi vezani za odgovornost, Rumunija je proirila mogunosti ukljuivanja graana u proces odluivanja na samom njegovom poetku. Gradsko ili optinsko vee moe, prema zakonu, odluiti o udruivanju s rumunskim ili stranim pravnim osobama, nevladinim organizacijama ili drugim socijalnim partnerima kako bi finansiralo ili organizovalo aktivnosti, usluge ili projekte od lokalnog javnog interesa. Prelomni trenutak dogodio se u gradskom veu Temivara kad je odlueno da se za partnere uzmu Neposredna savetodavna vea, koja ine graani iz temivarskih gradskih etvrti. Od trinaest predloenih savetodavnih vea osnovano je osam. Najmanje sedam graana iz iste etvrti, starijih od 18 godina, moraju da obaveste gradsko rukovodstvo o svojoj nameri da osnuju Savetodavno vee i moraju da ga registruju pri gradskom veu. Njihov rad je volonterski (neplaen), a sastanci vea su javni. Njihove predloge analiziraju, razvijaju i dalje predlau specijalizovani odbori gradskog vea. 82

Postoje razliiti oblici participacije javnosti: od razmene informacija, preko savetovanja, do aktivnijih oblika uea, kao to su partnerstva, koja ukljuuju jai uticaj graana na javne politike i usluge, to bi trebalo da bude glavni cilj. Tamo gde se participacija koristi samo kao legitimisanje ve usvojenih odluka i nije namenjena aktivnoj saradnji u odluivanju, saradnja se dogaa na nadziran, voen i, u mnogim prilikama, manipulativan nain. To se, u veini sluajeva, postie donoenjem vanih odluka iza zatvorenih vrata ili savetovanjem s odabranim strunjacima, a da se pritom konani predlog predstavi javnosti samo kao informacija, o kojoj se moe razgovarati, ali ne i da se promeni. Ako nema otvorenosti i spremnosti politiara i slubenika da potuju doprinos svih uesnika u raspravi, javna rasprava slui samo kao paravan i orue legitimiranja ve prihvaenih ciljeva, pa graani ne smatraju da je njihovo uee toga vredno. Delotvorno ukljuivanje graana kljuno je za dobre javne politike i dobro upravljanje. Izabrani funkcioneri, slubenici i graani, svi igraju vane uloge u upravljanju lokalnom zajednicom. Stoga je kljuno da lokalna vlast kontinuirano promovie odgovarajuu ukljuenost graana. Za sprovoenje te obveze moglo bi pomoi prihvatanje nekih naela kojima bi se rukovodili izabrani funkcioneri i javni slubenici: Vrednovanje aktivnog ukljuivanja graana kao kljunog za budunost lokalne zajednice. Oblikovanje procesa kreiranja politike kako bi se stvorio prostor za razliite oblike participacije graana, pojedinaca i raznih organizacija graana. Pruanje prikladne finansijske i kadrovske podrke participaciji graana. Organizovanje aktivnosti za ukljuenje, kako bi se najbolje iskoristilo vreme i trud graana. Pruanje prilike graanima da se ukljue u proces razvoja politike, planiranja i razvoja projekta od samog poetka. Pruanje razumljivih, pravovremenih i iroko dostupnih informacija. Potovanje i uzimanje u obzir uloga svih graana i pravovremeno odgovaranje na njihove stavove i uvide. Sprovoenje postupaka donoenja odluka u skladu s demokratskim naelima kako bi graani uestvovali kao jednaki, i bili spremni da sasluaju argumente i uzmu ih u obzir pri oblikovanju i donoenju odluka. Podsticanje prilika, koje odraavaju i javno izraavaju bogatu razliitost lokalne zajednice. Podrka i odravanje stalnog stvaranja mrea graana, lokalnih vlasti, funkcionera

83

i osoblja lokalnih vlasti. Pruanje obuke funkcionerima i strunom osoblju lokalnih vlasti na podruju participacije graana kako bi se razvila participativna organizacijska kultura i pojedinaan stav koji podrava uee graana. Koordinisanje aktivnosti koje povezuju vie resora i razliite jurisdikcije tako da pruaju podrku participaciji graana i ine je delotvornijom i smislenijom. Redovno ocenjivanje delotvornosti ukljuivanja graana u potrazi za moguim poboljanjima. Osiguranje publiciteta za uspenu graansku participaciju jer e to motivisati druge da slede njihov primer. Stalno traenje i podsticanje novih oblika participacije graana.

Participacija daje vidljive rezultate

Radne grupe graana Radne grupe bile su jako aktivne u Kranjskoj Gori. Uz struni tim, redovno su se sastajale i paljivo elaborirale svoje predloge za delovanje. Na osnovu rezultata radnih grupa tim je pripremio nacrt razvojnog plana. Sastanci su organizovani kako bi se s graanima i ostalim zainteresovanim stranama raspravljalo o njemu i osiguralo da predlozi tima korektno odraavaju gledita i prioritete graana i ostalih zainteresovanih. Ustvari, u ovoj fazi procesa, graani i ostali zainteresovani bili su na sastanku zajedno s profesionalcima i ekspertima. To je omoguilo da se otkriju i razjasne oblasti na kojima postoji neslaganje i ona oko kojih se svi slau. Nadalje, to je omoguilo da tim uveri odluioce da njihovi predlozi uivaju iroku podrku zajednice i da e akcije, koje e proizai iz tih predloga, provesti ili podrati lanovi zajednice. Kad se ljudi angauju u delatnostima zajednice, trebalo bi se osnuju grupe na temelju izraenih linih interesa, u kojima bi trebalo da budu pojedinci koji zaista vole da budu u drutvu jedni s drugima. Niko dobrovoljno ne provodi puno vremena s ljudima koje ne voli. Istovremeno, ne treba od ljudi oekivati previe, jer to predstavlja dodatan posao. Jedna osoba ne bi trebalo da bude ukljuena u previe aktivnosti. Uz ozbiljan rad treba postojati i vreme za uivanje. Ljude privlae zabavne, kreativne ili obrazovne grupne aktivnosti. Grupe koje se usresreuju samo na rad, odvraaju ljude od sebe.

84

Na poetku je jako vano pruiti strunu pomo za sporovoenje ideja u projektu. Ljudi esto nemaju dovoljno iskustva s organizacijama i upravljanjem, pa im je potrebna podrka, ali nakon odreenog vremena stiu vetine i mogu sami da naprave mnoge stvari. Obuka i savetovanje na razliitim strunim oblastima pomoi e im u sprovoenju sopstvenih ideja i projekata. Uspeno sprovedeni projekti podstaknue e druge na angaman u aktivnostima zajednice.

Uee javnosti treba biti stalna praksa

Neke zajednice proizvode aktivne graane sposobne za samoorganizovanje, koji zahtevaju participaciju, a drugima nedostaju lokalni graanske voe. U takvim zajednicama prvi impulsi esto dolaze iz vana i, na osnovu artikulisanih akcija svojih zagovornika, uee polako uzima maha. Meutim, trebalo bi teiti tome da uee postane stalno, da postane deo ivota u lokalnoj zajednici. Participacija kao stalna delatnost Iskustvo s dve javne rasprave provedene u gradu Crikvenici o budetskim predlozima grada ukazalo je na potrebu da se takve aktivnosti nastave, a sprovedene rasprave pokazuju da su graani bili spremni da prepoznaju opti interes i daju kvalitetne predloge bez nametanja uskih individualnih interesa. Kako bi se upotreba te metode uinila obaveznom, bez obzira na promene miljenja lokalnih vlasti, uvedena je odredba u statut Gradske uprave grada Crikvenice s obvezom sprovoenja javnih sasluanja pre definisanja konanog predloga gradskog budeta. U zajednikom delovanju graani i svi ostali uesnici trebalo bi da prihvate odreene line norme kao to su: svako ima pravo da uestvuje i govori potovanje miljenja drugih i zabrana linih napada spremnost da se deluje kao predstavnik posebnog interesa, ali uz istovremeno potovanje interesa ire zajednice i zakona predanost interesu ire zajednice poverenje, kao obveza na delovanje u skladu s prihvaenim odlukama konsenzus u obliku opteg dogovora umesto jednoglasnosti za zajednike odluke otvorenost i transparentnost sopstvenog rada. 85

Uee u zajednikom postupku odluivanja i pregovaranja ire horizonte pojedinaca, otvarajui ih novim stavovima i miljenjima. Ono podrava saradnju i razvija drutveni kapital, koji poveava kapacitete za kolektivnu akciju u zajednici. Graani kroz praktian angaman i u posebnim obrazovnim aktivnostima razvijaju ove norme, a i svoju spremnost da preuzmu odgovornost za sopstvenu budunost i budunost svoje zajednice. Ponekad se ini nemoguim obrazovati mnoge, ali esto je dovoljno nai jednu ili dve lokalne osobe koje mogu preuzeti vostvo. One mogu mnogo promeniti tako to e biti katalizatori i okupiti druge koji to inae ne bi uinili. Te voe trebalo bi da oseaju blisku vezu i visoku predanost lokalnoj zajednici. Upravo je ta lokalna zajednica i oseaj povezanosti ono to spaja esnike na poseban nain i poveava njihovu odgovornost za rezultate i uspeno reavanje lokalnih problema. Nemogue je popisati ili odrediti sve naine i oblike (naroito spoljne) participacije graana u lokalnoj vlasti. Tako se neki naini i oblici participacije graana dogaaju van postojeeg pravnog ili operativnog okvira, ali ne i u suprotnosti s njim. Zato to postoje pravne ili operativne praznine, graani, koji ele da uestvuju u lokalnoj vlasti, zbog novih naina, imaju manje pravne ili institucionalne sigurnosti, ali vie spontanosti.

Primer najbolje prakse: Saradnja grada Osijeka, USAID-a i Urbanog instituta u projektu reforme lokalne vlasti
Projekt: Komunikacija internetom izmeu graana i gradske uprave-WCA Internet Portal U gradu Osijeku, Urbani institut je 2001. proveo Web Connected Application WCA model upravljanja podacima, koji je omoguio sistem razmene podataka u gradskoj upravi meu upravnim odelenjima i izmeu graana i gradske uprave. Novi WCA model otvorio je nove mogunosti za grad Osijek: za interni rad i komunikaciju na daljinu za gradske venike, gradsku administraciju i gradsku upravu (pristup bazama podataka, direktna i indirektna univerzalna komunikacija) pruanje usluga graanima na daljinu (direktna i indirektna komunikacija, dokumenti, korisniki programi itd.) uee graana u radu, razvoju i odreivanju prioriteta gradske uprave (definisanom Stalnom gradskom konferencijom, stalnim anketama, izravnom komunikacijom itd.).

Ovim modelom se eli postii vea efikasnost u radu same gradske uprave i demokratizacija kroz graansku participaciju u radu i komunikaciju s gradskom upravom. Lokalna vlast, gradske etvrti, mesni odbori i firme u vlasnitvu grada integrisani su u interaktivan sistem informacija. Ta integracija je podigla 86

unutranju efikasnost lokalne samouprave na vii nivo. Na taj nain, uz sve veu efikasnost rada, smanjeni su trokovi za izradu materijala. Poslovna komunikacija novih mogunosti koje podravaju direktnu, indirektnu i univerzalnu komunikaciju otvorila je put optimizaciji radnog procesa i raspodeli dostupnih resursa. Mogunost pruanja usluga graanima i ulagaima na daljinu i rad bez potrebe za specijalizovanom obukom zapoeli su proces otvaranja kanala za rad i komunikaciju od viih instanci prema niim, operativnim nivoma. Broj klijenata koji lino dolaze u odeljenje, sada je mnogo manji. Mnogi objavljeni dokumenti i njihove teme poveali su kvalitet podrke svim spoljnim korisnicima, ulagaima itd. Transparentan pravni okvir, uslovi poslovanja, baze podataka, jasne mogunosti na tritu, pravovremeno pospeivanje programa i projekata lokalne vlasti direktno utiu na funkcionisanje privrednog razvoja lokalne zajednice. Stalno predstavljanje funkcija, odgovornosti, pravnog okvira, budeta, projekata, pravilnika i kancelarija lokalne vlasti i transparentan uticaj graanskih potreba, ideja, projekata, uputstava i razvojnih orijentacija direktno su poveali participaciju graana u funkcioniranju lokalne vlasti. Graani izraavaju svoje ideje o ocenjivanju izvoenja i efikasnosti lokalne vlasti, i stvaraju vrelo ideja, koje onda utiu na poveanje efikasnosti lokalne vlasti. Stalno strukturirane konfernecije i otvoreni kanali za rad predstavnika lokalne vlasti pomau da se razvija demokratija.

87

Snjeana Vasiljevi

Etniki odnosi i primeri pozitive prakse u Jugoistonoj Evropi

Uvod
Cilj ove studije je da se pokae kako su neke istonoevropske drave uspele da pokrenu inicijative na lokalnom nivou, kako bi napravile vaan korak u stvaranju multietnikog drutva. To je vano, ne samo zbog postizanja ciljeva, koje je postavila meunarodna zajednica, ve i zbog pozitivnih primera, koji mogu posluiti drugima u procesu usvajanja programa, inicijativa i zakona za pospeivanje multietnikih odnosa na lokalnim nivoima. Vrlo je teko prepoznati pozitivne efekte primera pozitivne prakse etnikih odnosa. Ponekad je teko razlikovati primere pozitivne od negativne prakse, posebno kada posmatramo drutva sklona konfliktnim situacijama kao to je oblast Zapadnog Balkana. Ipak, moglo bi se rei da se bilo kakva praksa, iji je cilj zatita i poboljanje etnikih odnosa, moe nazvati pozitivnom praksom. U oblasti Zapadnog Balkana, uprkos turbulentnom razdoblju tokom i nakon rata, moemo nai dosta primera, kako negativne, tako i pozitivne prakse, koji se odnose na poboljanje etnikih odnosa na regionalnom i lokalnom nivou. U razdoblju proirenja Evrope i brojnih inicijativa koje promoviu zatitu prava nacionalnih manjina u regionu Zapadnog Balkana, druge drave koje granie s ovim regionom, poput Maarske i Rumunije, takoe su pokazale pozitivne primere u oblikovanju multikulturalnog drutva u ovom delu Evrope. U ovoj studiji se prikazuju razliiti primeri pozitivne prakse u dravama izabranim za ovo istraivanje, o kojima je autorka uspela prikupiti informacije. Upoznavanje s prikazanim pozitivnim iskustvima moe koristiti drugim lokalnim zajednicama u regionu i tako doprineti ouvanju mira i stabilnosti i stvaranju ureenih multietnikih drutava u Jugoistonoj Evropi. Drave koje su obuhvaene ovim istraivanjem su: Maarska, Rumunija, Hrvatska, Bosna i Hercegovina, Srbija i Crna Gora i Makedonija.

Primeri pozitivne prakse

Maarska U Istonoj Evropi Maarska predstavlja jedan od najboljih primera pozitivne prakse u etnikim odnosima. Primer pozitivne prakse je, poznat iz maarskog iskustva, uvoenje institucije pravobranitelja za nacionalne manjine koji doprinosi poboljanju poloaja manjina i promovisanju njihovih prava17. Institucija pravobranitelja karakteristina je samo za Maarsku, ne i za ostale drave Jugoistone Evrope, koje su predmet ove studije. Premda u njima sline dunosti obavlja pravobranitelj za ljudska prava, pokazalo se da postoji potreba za dodatnim mehanizmima zatite manjinskih prava. Iskustvo Maarske
17 Jedan od najvanijih ciljeva pravobranitelja je jaanje poverenja graana u dravne institucije. Svako moe da se obrati parlamentarnom povereniku ukoliko je dolo do povrede njegovih ili njenih prava, kao pripadnika nacionalne manjine, delovanjem neke od ustanova ili je rezultat odluke ustanove, postupka ili nepanje ili takva opasnost preti. Videti vie o tome na slubenoj stranici parlamentarnog poverenika za prava nacionalnih i etnikih manjina na: http://www.obh.hu/nekh/en/index.htm.

88

moe posluiti kao uzor ostalim dravama u regionu, budui da javna vlast snosi odgovornost za brigu o ouvanju vrednosti i dobrih meuetnikih odnosa u dravi. S druge strane, lokalne vlasti su takoe odgovorne za pospeivanje tolerancije i dobrih odnosa meu razliitim etnikim grupama. Na primer, lokalna vlast romske manjinske zajednice u regionu Nagykanizse ima poseban uticaj. Ona organizuje razliite treninge za svoje lanove i za predstavnike lokalnih manjinskih vlasti u toj teritorijalnoj zajednici18. Jedan od primera pozitivne prakse na lokalnom nivou je eksperiment alternativnih kola u dva romska naselja u Alfldu, koji predstavlja znaajnu inovaciju u obrazovnom sistemu u Maarskoj. Uesnici ukljueni u oba eksperimenta su lokalna vlast i javne institucije. U prvom naselju, romski predstavnik u telima vlasti pokrenuo je program, iji je cilj da se podigne nivo obrazovanja u kolama i razviju odnosi izmeu nastavnika u kolama i roditelja. to se tie podizanja nivoa obrazovanja, elja predstavnika prvog naselja je bila da se okona tendencija da deca iz dobrostojeih neromskih porodica pohaaju kolu u susednom gradu. Drugi cilj ovog programa bio je da se stvori bliskija veza izmeu stanovnika, pripadnika romske zajednice, i onih koji to nisu. Drugom programu je bio cilj pokuaj da se integriu Romi u zajednicu, kako bi se motivisali na ouvanje sopstvenih vrednosti i tradicije. Uprkos dobrim obrazovnim programima i aktivnostima na lokalnom nivou, diskriminacija u oblasti obrazovanja jo uvek postoji. Ipak, lokalna manjinska samouprava uspostavljena je kako bi se suoila s problemom diskriminacije u oblasti obrazovanja na lokalnom nivou. To se moe videti u sledeem primeru promovisanja talenata i usavravanja romskih srednjokolaca Kolegijuma Martineum u Manfi u junoj Maarskoj. Nadarenim romskim uenicima pruena je mogunost studiranja i smetaja u uenikom domu, gde su imali prilike da steknu iskustva, koja e im pomoi da preuzmu istaknute uloge u drutvu. Uesnici ukljueni u ovu inicijativu su lokalne nevladine organizacije, manjinske organizacije, manjinska samouprava i lokalni predstavnici. Talentovanim romskim srednjokolcima u susednom Peuhu omogueno je visokokvalitetno obrazovanje i smetaj u uenikom domu. Tamo imaju priliku da pohaaju, uz podrku demokratske uprave doma, specijalizovanu nastavu i sastanke s romskim i neromskim intelektualcima i politiarima, kako bi postali uticajniji, drutveno pokretljiviji pojedinci i kljuni igrai u izgradnji demokratije unutar romske zajednice. Kako veina ovih uenika dolazi iz izrazito segregiranih naselja, obino iz malih, izrazito ekonomski i kulturno siromanih, boravak u uenikom domu poboljava njihove mogunosti za pristup tritu rada i politici. Pozitivna praksa rezultat je inicijativa na lokalnim nivoma u koje su ukljueni meunarodni nevladini partneri19.
18 Pozitivan su primer i inovativni obrazovni programi u Nagykanizsi. Rezultati ovakve prakse nalaze se u obrazovnom programu za sve uenike pripadnike romske nacionalne manjine, saradnji sa osnovnim kolama u Nagykanizsi, predavanjima o romskoj kulturi i istoriji, poboljanju odnosa meu uenicima pripadnicima etnikih zajednica i maarskih uenika, porastu broja uenika romske nacionalnosti na 30 srednjih kola u Nagykanizsi. Ti rezultati imaju efekat na lokalnu praksu iako se lokalne vlasti odupiru primeni takvih reenja u drugim podrujima. Borbly Nagy, va, Innovative Educational Initiatives in Nagykanizsa. Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/ results.asp?idx=no&id=37.

Oblast: pozitivna praksa u Manfi, mestu u blizini Peuha, juna Maarska. Ciljana manjinska grupa: nadareni srednjokolci romske nacionalnosti iz malih, obino izoliranih sela na podruju jugozapadne Maarske. Aszalos, Zoltan, Talent fostering and democratic training of Roma secondary school students, Residence Hall Collegium Martineum in Manfa in Southern Hungary. LGI Case Studies Database. Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id =215.

19

89

Rumunija Druga drava izabrana za ovu studiju je Rumunija. Imajui u vidu tragina iskustva tokom dvadesetog veka na podruju Transilvanije, etnike i verske zajednice tee odvojenom ivotu, kako bi se spreili mogui sukobi. To pak stvara potekoe u uenju jezika i izgradnji saivota. Nadalje, postoji nedostatak okupljanja i prilika u kojima bi se ljudi informisali o kulturi razliitih etnikih grupa u Rumuniji. Multikulturalna akademija20 je deo dogaaja i programa koje organizuje Interkulturalni centar unutar Pro Evropa Liga , organizacije koja promovie komunikaciju i dijalog meu razliitim kulturama, etnikim grupama, verskim zajednicama, i brine se za ouvanje razliitosti i spreavanje sukoba. Program podravaju nacionalne nevladine organizacije, meunarodne vladine organizacije i meunarodne nevladine organizacije. Akademiju finansijski podrava Fondacija Heinrich Boell (Hajnrih Bel) iz Nemake. Akademija deluje tokom cele kolske godine kao tzv. putujui univerzitet, koje ima etiri semestra, koji se odravaju na razliitim mestima, zavisno od toga na koju se kulturu konkretno odnosi pojedini semestar. Drugi primer poboljanja meuetnikih odnosa u Rumuniji je manjinska televizija. Svrha ovog programa je reprezentacija manjina u javnosti i poboljanje meusobnih odnosa u zajednici21. Glavni ciljevi manjinskog programa su: proirivanje broja i spektra gledaoca prezentirajui kulturu etnikih manjina koje ive u regionu Dobrogea (Turci, Tartari, Grci, Armenci, Albanci, Romi, Maari) i njihovo informisanje o zemlji iz koje potiu. Oblasti na kojima se prikazuje program su razliita: program se emituje iz Dobrogea, a prikazuje se i irom Turske, Grke, Rusije i Maarske. S ciljem podsticanja supostojanja romske zajednice s ostalim manjinskim skupinama, programi se odvijaju na romskom jeziku i vode ga romski novinari tako da veina populacije moe nauiti i razumeti manjinske kulture koje ih okruuju. Programi se odvijaju u obliku otvrenih diskusija talk show ) i intervjua u kojima se predstavljaju tradicija, obiaji, vera i socijalni problemi odreene etnike grupe. Imajui u vidu obrazovanje manjina, dobar primer pozitivne prakse u Rumuniji je integracija romske dece u kolama u Valea Receu. Obrazovanje romske dece u Valea Receu22 je primer kombinacije razliitih izvora i nastojanja u obrazovanju manjina. Program obrazovanja romske dece inicirali su neki maarski nastavnici iz Tirgu Muresa, koji su dobili finansijsku i intelektualnu pomo od amerikog udruenja US Peace Corp. U taj program ukljuen je i franjevaki red, pruajui uglavnom duhovno obrazovanje i
20 Haller, Istvan; Ardelean, Laura. Multicultural Academy in Romania. LGI Case Studies Database. Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id=148. 21 Stanica MTC (Maritime Training Centre) je jedna od tri lokalne televizije u Constanti (ostale dvije su TV Neptun i Kanal 56) i ima izmeu 500.000 i 1.500.000 gledaoca u vreme najvee gledanosti. Jednom nedeljno, sredom, MTC emituje se program za manjine: Convietiuiri la Marea Neagra (Suivot na Crnom moru). Musat, Dan and Beizadea, Haralambie, Minority TV. Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id=155. 22 U najzaostalijem predgrau mesta pod nazivom Tirgu Mures nalazi se Valea Rece, gde ivi 250 romskih porodica s troje do petero dece u vrlo tekim uslovima: veina odraslih su nezaposleni i preivljavaju skupljajui predmete koje posle prodaju, 85% stanovnitva je nepismeno, deca imaju potekoa u pohaanju nastave i obino naputaju kole nakon jedne ili dve godine. Gorog, Ilona. Education to integrate Roma children in school in Valea Rece. LGI Case Studies Database. Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id=156.

90

uenje romskog jezika i dve medicinke sestre za pruanje medicinske pomoi. Pravnu pomo omoguava Fondacija OASIS, lokalna nevladina organizacija za zatitu okoline. Oni su se prijavili i za finansijsku pomo meunarodnih humanitarnih organizacija. Regionalna uprava za obrazovanje angaovala je nekoliko nastavnika i platila njihov rad, a istovremeno su se u rad ukljuila i tri volontera iz kotske. Osim toga dve Romkinje zaduene su za medicinsku pomo23. Bosna i Hercegovina Bosna i Hercegovina proglasila je nezavisnost u aprilu 1992. To je dovelo do krvavog rata u periodu od 1992 do 1995. Potpisivanjem dejtonskog sporazuma u novembru1995. proglaen je kraj rata i nastupilo je razdoblje mira. Posledice rata, koji je trajao tri i po godine, bile su sledee: oko dve stotine hiljada mrtvih, veliki broj nestalih, oko dva miliona prognanih i izbeglih osoba, hiljade ratnih invalida, unitena ekonomija i industrija. Rat je prouzrokovao velike promene demografske strukture tako da trenutno nemamo preciznu informaciju o aktuelnom broju i strukturi stanovnika24. Trenutno stanje ljudskih prava i osnovnih sloboda graana Bosne i Hercegovine na vrlo je niskom nivou. Velik broj graana lien je osnovnih prava na ivot u sopstvenim domovima i na vlasnitvo, obrazovni sistem je pod jakim uticajem etniki dominantnih politikih i dravnih vlasti na odreenim teritorijima, a takoe je evidentna diskriminacija i u oblasti rada. Poloaj i status etnikih manjina u skladu je sa trenutnom politikom i ekonomskom okruenjem u Bosni i Hercegovini. Poloaj etnikih manjina, posebno Roma, gotovo je isti u oba entiteta - vrlo lo. Romi pripadaju najveoj manjinskoj skupini25. Stvaranje multietnikog drutva u Bosni i Hercegovini je znaajan korak napred za poboljanje etnikih odnosa u regionu Zapadnog Balkana. Zbog toga e nekoliko primera pozitivne prakse biti detaljnije prikazano u ovom poglavlju. Prvi primer predstavlja inicijativu utemeljenu na osiguranju pravne pomoi i informisanju prognanih lica i izbeglica. Centar za informisanje i pravnu pomo (CIPP)26 osigurava pravnu pomo i informacije izbeglicama i prognanim licima, koji se ele da se vrate u svoje predratne
23 Postoje vrlo dobri rezultati Centra za obrazovanje. Broj uenika, koji se upisuju u dravne kole, se poveava iz godine u godinu. Upoteno, 90% dece ukljuene u rad ovog centra popravila su kolske rezultate. Svake kolske godine deca dobijaju kolski pribor i nastavnici u centru nadziru ih i podstiu u njihovom napredovanju .

Prema popisu stanovnitva iz 1991., Bosna i Hercegovina imala je 4,38 miliona stanovnika, a nacionalna struktura je bila sledea: -Muslimani, 1,9 miliona (43.7%) -Srbi, 1,4 miliona (31.4 %) -Hrvati, 756.000 (17.3 %) -Jugoslaveni, 240.000 (5.5%) -Romi i ostali, 100.000 (2.1%) Helsinki odbor za ljudska prava Bosne i Hercegovine, 1999. Izvjetaj o implementaciji Okvirne konvencije Vijea Evrope o zatiti manjina u Bosni i Hercegovini. Dostupno na: http://www.minelres.lv/reports/bosnia/bosnia_NGO.htm.
25 Pre rata je oko 25 jako malobrojnih grupa, osim Roma, ivelo u Bosni i Hercegovini. Samo na podruju grada Prnjavora (zapadna Bosna), pre rata, nalazile su se 23 nacionalne manjine. Nakon rata, od svih ranijih manjinskih grupa u Bosni i Hercegovini ostali su samo Romi i Jevrejii. Poseban naglasak treba staviti na tzv. nove manjine nastale kao direktna posledica rata, odnosno, etnikog ienja i progona, a koje su karakteristine samo za Bosnu i Hercegovinu. Njih ine pripadnici sve tri grupe stanovnitva u Bosni i Hercegovini (Bonjaci, Srbi i Hrvati) koji ive u entitetima u kojima, prema ustavu, ne predstavljaju konstitutivan narod. 26

24

Centar za informisanje i pravnu pomo osnovan je u prolee 1998. otkad i traju programi pruanja pravne pomoi

91

domove, posebno u oblasti oko Zvornika, ili iz tog podruja u ostale delove Bosne i Hercegovine (od 1998. do 2000. i posle toga). Centar takoe deluje u svrhu davanja poduavanja lokalnim vlastima i prognanim licima o pravu na povratak. CIPP27 se fokusira na reavanje imovinskih sporova, esto nudei mogunost nagodbe, kako bi se prognanim licima omoguio povratak u njihove domove. Takoe sarauje s istraivakim organizacijama koje proveravaju kvalitet sudskih postupaka u srpskom delu Bosne. Pre rata broj stanovnika u optini Zvornik28 iznosio je 81.000, od ega je bilo priblino 60% Muslimana, a ostatak su inili Srbi. Nakon nekoliko meseci rata itava populacija muslimanskog stanovnitva bila je prognana, a imovinu, koja je bila u vlasnitvu Muslimana, preuzela je novostvorena vlada sa srpskom veinom. Srbi prognani iz muslimansko-hrvatske Federacije, npr.e iz Tuzle i Sarajeva, nastanili su domove iz kojih je prognano muslimansko stanovnitvo. Tako su sada u posleratnom razdoblju Srbi prognani s podruja Zvornika i Muslimani prognani iz Tuzle i drugih delova Federacije suoeni s problemom kako povratiti predratnu imovinu. Osim toga u susednim zemljama i ire, je veliki broj izbjeglica, Muslimana i Srba, koji bi se eleli da se vrate u svoje domove. Sledei primer odnosi se na inicijative zapoete u Srebrenici. Bosanski grad Srebrenica je najrazrueniji grad u Evropi nakon II. svetskog rata. Vie od 8000 Muslimana masakrirano je nakon to je srpska vojska 1995. zauzela taj grad. Posle mnogo godina zapoet je povratak izbeglica i u region poela je da pristie pomo. Godine 2001. osam udruenja graana zajednikim naporima osnovalo je mreu, Forum nevladinih organizacija Srebrenice, kako bi se uo njihov glas i, to je najvanije, kako bi zajedniki lobirali za ekonomsku i drutvenu obnovu Srebrenice i povratak izbeglica. Forum je osnovan uz podrku i financijsku podrku Danskog saveta za izbjeglice (DRC), koji je radio u Srebrenici od 2000. do 2002. Da je pomirenje mogue, kako u gradu Srebrenici, tako i u regionu, pokazuje injenica da su lanovi te organizacije Muslimani i Srbi. Zahvaljujui razliitim oblicima podrke, Forum je napravio Internet stranicu za lokalne nevladine organizacije, kako bi pomogao protok informacija o promociji projekata i informisanju donatora i onih koji kreiraju politiku o uslovima u gradu. Jedna od vanijih aktivnosti Foruma je organizacija posete prognanih lica u Srebrenicu pre samog povrataka. Te posete planiraju i koordiniraju lanovi Foruma. Kao na primer, Forum je organizirao posete prognanih Srba iz Srebrenice u Glamo, Donji Vakuf i u Sarajevo i organizovao posete i naseljavanje prognanih Muslimana iz okoline Tuzle i Sarajeva u
Postojanje Centra za informisanje i pravnu pomo je rezultat lokalnih inicijativa, potpomognutih donacijama meunarodnih vladinih i nevladinih organizacija. Nema konkretne predstojee pomoi bosanske lokalne ili nacionalne vlade. U to vreme postojao je izriit otpor lokalnih vlasti u Zvorniku prema programima CIPP-a zbog bitno razliitih ciljeva. Danas ipak postoji minimum saradnje. Lippmann, Peter, Center for Information and Legal Assistance (CIPP) provides legal aid and information to refugees and displaced persons wishing to return to the region around Zvornik, Bosnia, and from that region to other parts of Bosnia (1998-2000 and beyond). Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx= no&id=167.
28
27

Zvornik, smeten na reci Drini, je jedan od najveih gradova na istonoj bosanskoj granici sa Srbijom. Tokom rata ovo je bilo jedna od prvih oblasti koje su zauzele srpske separatistike snage, u aprilu 1992. Danas je Zvornik duboko u srcu istonog dela dananje Republike Srpske, jednog od dva bosanska posleratna entiteta.

92

sela u okolici Srebrenice. Forum, takoe, podrava sportske i kulturne programe kako bi se zbliili mladi ljudi iz oba entiteta, radi trajnog pomirenja i zajednikog suivota: organizovao je turnir u malom fudbalu za tri optine u Federaciji i tri optine u Republici Srpskoj. Civilno drutvo igra vanu ulogu u izgradnji mira i sigurnosti. Vitalna uloga nevladinih organizacija u Srebrenici je njihov uticaj na mobilizaciju resursa i elja da izlee duboke rane i sprovedu socijalnu integraciju. Druga organizacija (Centar za pravnu pomo) osigurava pravno savetovanje za izbeglice povratnike. Razvijanje vetina i obrazovne aktivnosti takoe sprovode lanovi Foruma. Nije dovoljno samo vratiti se kui, ve i pronai posao ili moi zapoeti sopstveni privatni posao. S istim ciljem osnovana je sredinom 1999. organizacija Srebrenica 9929. U leto 2000., uprkos povremenim nasilnim konfliktima, organizacija je omoguila povratak prve grupe povratnika u nekoliko sela u okolini Srebrenice. Pored Srebrenice 99, ostali uesnici u projektu bili su lokalne nevladine organizacije, ministarstva, meunarodne nevladine organizacije, manjinske organizacije i predstavnici lokalne vlasti. Svrha osnivanja Srebrenice 99 bila je da se pomogne prognanim Muslimanima smetenim u kolektivnim centrima i naputenim domovima u kantonima Tuzla i Sarajevo, da se vrate u optinu Srebrenica. Osnivanje i rad Srebrenice 99 zasniva se iskljuivo na graanskoj inicijativi na lokalnom nivou. Organizacija je dobila znaajnu pomo vlade kantona Tuzla. No, Srebrenica 99 nije primila nikakvu pomo lokalnih vlasti u Srebrenici. Druga organizacija osnovana s ciljem podrke povratku prognanih lica u njihove domove je Demokratska inicijativa sarajevskih Srba (DISS)30. Svrha osnivanja ove inicijative je informisnje Srba, prognanih iz Sarajeva i okoline tokom ili kratko posle rata (1992.1995.) o njihovom pravu na povratak. Organizacija, odgovorna za pospeivanje zatite ljudskih prava i jednakog pravnog poloaja za sve graane u sva tri entiteta u Bosni, omoguila je obostrani povratak, kako Muslimana i Hrvata u Republiku Srpsku, tako i Srba u Sarajevo. Pored DISS-a, vanu ulogu u ovom procesu odigrale su i lokalne nevladine organizacije, lokalne vladine organizacije, meunarodne nevladine organizacije, manjinske organizacije i predstavnici lokalne vlasti. Iznosei nekoliko primera pozitivne prakse u Bosni i Hercegovini, moemo zakljuiti da je opisana praksa, opte govorei, pomogla da se smanje meuetnike tenzije i vrati mir i demokratija u Bosnu i Hercegovinu. Lokalna vlast, mediji i meunarodne organizacije predstavljaju glavne uesnike u procesu poboljanja meuetnikih odnosa i mirnog reavanja sukoba. Vano je naglasiti kako su takvim mirovnim aktivnostima navedeni akteri pomogli da se unaprede nezavisni mediji i tako demokratizuje javni prostor.
29 Lippmann, Peter. Srebrenica 99, an organization based in Tuzla, north-eastern Bosnia: struggling to establish the return of Muslims displaced from Srebrenica and nearby villages (1999-2001 and beyond). Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id=173. 30

DISS je nevladina inicijativa nastala kao rezultat lokalnih potreba. Ona se u poetku suoila sa suprotstavljanjem lokalne vlasti, no odnedavno, kao rezultat pritiska meunarodne zajednice, ovo se suprotstavljanje smanjilo, a na nekim je nivoma preraslo i u blagu podrku. Demokratska inicijativa sarajevskih Srba osnovana je u sarajevskom predgrau Ilidi u veljai 1996. DISS je osnovalo mali broj Srba koji su ostali u Sarajevu nakon ujedinjenja, s ciljem zagovaranja obostranog povratka i potivanja ljudskih prava. Ciljna grupa programa DISS-a su raseljeni Srbi, koji ive u istonom delu Republike Srpske.

93

Hrvatska U decembru 1991. Hrvatski je sabor usvojio Ustavni zakon o ljudskim pravima i slobodama i pravima nacionalnih i etnikih zajednica ili manjina u Republici Hrvatskoj31. Donoenje ovog zakona bio je preduslov za meunarodno priznanje Hrvatske kao nezavisne drave u januaru 1992. U to vreme u Hrvatskoj, kao i drugim dravama, stvorenim nakon raspada bive Jugoslavije, postojao je relativno visok stepen zatite kolektivnih prava manjina32. Trenutna situacija vezana uz zatitu manjinskih prava mnogo je bolja nego prethodnih godina, zahvaljujui nedavnom usvajanju Ustavnog zakona o zatiti prava nacionalnih manjina i jakom pritisku Europske unije u vezi s hrvatskom eljom da postane lanica Evropske unije. Usvajanje novog Ustavnog zakona o zatiti prava nacionalnih manjina definitivno je primer pozitivne prakse na ovom podruju. Proces stabilizacije i pridruivanja e potrajati neko vreme dok Hrvatska ne ispuni sve preuzete obveze za poboljanje poloaja nacionalnih manjina i stanja etnikih odnosa i bude pokreta regionalne saradnje u razvoju meuetnikih odnosa na podruju Zapadnog Balkana. Ipak, glavni prigovor meunarodne zajednice Hrvatskoj je da, to se tie povratka Srba i zatite njihovih prava, kada je re o onima koji se ele vratititi u svoje predratne domove, hrvatske vlasti pokazuju nedostatak politike volje za to. Stoga je na nivou izvrne vlasti vrlo teko pronai primer pozitivne prakse, kojom se tei promovisanju pozitivnih odnosa meu etnikim grupama Ustav33 odreuje Hrvatsku kao dravu koja se ustanovljuje kao nacionalna drava hrvatskog naroda i drava pripadnika autohtonih nacionalnih manjina, koji su njeni dravljani... kojima se garantuje ravnopravnost sa graanima hrvatske narodnosti i ostvarivanje nacionalnih prava u skladu s demokratskim normama UN i zemalja slobodnog sveta. Ustav garantuje, pored hrvatskog jezika i latininog pisma, slubenu upotrebu i drugih jezika i irilinog ili drugog pisma pod uslovima propisanim zakonom. Problem manjinskih prava i poloaj nekih manjinskih grupa razliito tretiraju centralne vlasti u Zagrebu i lokalne vlasti. Od stvaranja hrvatske drave do danas centralne vlasti tretiraju problem zavisno od pritiska meunarodne zajednice. Ujednaena, dugorona i sistemska politika zatite manjina prema evropskim standardima i stavovima do sada nije bila prioritet. Zajednice lokalne samouprave su se prema ovom problemu razliito odnosile. U nekima od njih uopte nema manjinskih grupa ili je njihov broj zanemariv. U drugima postoji znaajan broj nacionalnih manjina, ali je podrka ostvarivanju njihovih kolektivnih prava bila samo retorika. Primer pozitivne prakse u Rijeci vaan je za Hrvatsku i sve zajednice nacionalnih manjina. Postoje razliite vrste mera kojima se podravaju etnike manjine, pa im se
31 Ustavni zakon o ljudskim pravima i slobodama i pravima nacionalnih i etnikih zajednica ili manjina u Republici Hrvatskoj, Narodne novine 65/91. 32 Pravo na obrazovanje na sopstvenom pismu i jeziku na svim nivoma kolovanja, pravo na slubenu upotrebu jezika, razliite mogunosti za ouvanje etnikog, jezinog i verskog identiteta i instituciju politike zastupljenosti manjinskih interesa. 33

Ustav Republike Hrvatske, Narodne novine 41/01.

94

omoguuje da uvaju svoj identitet, kulturu, jezik i veru. Lokalna vlast u Rijeci sprovodi evropske standarde i uvaava sve graene potujui njihove razliitosti. Zajedniki interesi nacionalnih manjina i lokalne vlasti rezultiraju skladom u drutvu i doprinose osnovnom naelu jednakosti i razumevanja bez diskriminacije34. Potpisivanje mirovnih sporazuma u Erdutu i Dejtonu 1995. oznaio je kraj rata na podruju Balkana, ali to je bio samo poetak ostalih problema vezanih za uspostavljanje mirnog okruenja i saivota razliitih manjinskih grupa. Brojne nevladine organizacije nastale su na tom podruju, kako bi ispunile prazninu nastalu nedostatkom politike volje za ponovnu izgradnju i stabilizaciju multietnike Hrvatske. Jedan od primera su projekti Centra za mir, nenasilje i ljudska prava iz Osijeka (dalje u tekstu Centar za mir) koji predstavljaju pozitivnu praksu stvaranja odrivih multietnikih zajednica35. Centar je smeten u traumatizovanom podruju istone Slavonije, a ukljuen je u brojne projekte irom regiona, koji se odvijaju u okviru tri glavna projekata koje vodi Centar: projekt promocije i zatite ljudskih prava; mirovne studije, u okviru kojih se organizuju radionice za psihosocijalnu pomo; i projekt uspostavljanja mira, iji je cilj izgradnja poverenja izmeu Hrvata i Srba. Cilj tih programa je razvijanje pozitivnu praksu koju oblikuju hrvatske nevladine organizacije u svom pokuaju provoenja odredbi sporazuma zakljuenih u Erdutu i Daytonu u vezi s naseljavanjem i povratkom hrvatskih graana srpske nacionalnosti u domovinu i njihove predratne domove. Info-Klub Vukovar (NVO) je primer izgradnje zajednikog i otvorenog javnog foruma zajednice Srba i Hrvata u Vukovaru. Klub osigurava mesto na kome ljudi mogu da se sastaju i reavaju, ne samo zajednike probleme ve, bez obzira na nacionalnu ili etniku pripadnost, zajedno da rade na reavanju tih problema ili postanu bolje informisani o lokalnim pitanjima i uslugama36. Takvo mesto susreta ima dva oblika: prvi je fiziki, npr.: Info-Klub je mesto na koje ljudi mogu navratiti u bilo koje doba dana i itati novine i asopise, koristiti se internetom ili kompjuterskim aplikacijama. Za tinejdere postoji mogunost igranja kompjuterskih igrica. Drugo, Info-Klub redovno organizuje tematska okupljanja ili graanske forume na koje su svi pozvani, kako bi raspravljali o lokalnim javnim pitanjima i problemima. U ovom primeru je re o projektu koji je zapoela i vodi vukovarska lokalna nevladina organizacija Projekt Graanske demokratske inicijative
34 U oblasti Primorsko-goranske upanije nalazi se 14 gradova, 21 optina i 604 mesta na severozapadnoj strani obale Jadrana. Najstariji izvori govore da su u lokalnim vlastima u Rijeci bili prisutni brojni hrvatski predstavnici. Strani trgovci, obrtnici, seljaci tamo su migrirali i postali stanovnici Rijeke. Tokom nekoliko generacija neki su od njih postali plemii i zauzeli poloaje u gradskom veu. Mogunost ekonomskog napretka i otvorenost domaeg stanovnitva podstakle su mnoge da dou u region i tamo zaponu poslovne aktivnosti. Istorijski su etniku strukturu inili Italijani, Slovenci, Romi, Srbi, Muslimani i Crnogorci. Nacionalne manjine ine vie od 25% stanovnitva Primorsko-goranske upanije. Stankovic, Zoran. Ethnic Communities and National Minorities in Primorsko-Goranska District. Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results. asp?idx=no&id=77. 35 Ovi projekti posebno su zanimljivi iz najmanje dva razloga: prvi, oni su u skladu s voljom meunarodne zajednice koja tei napretku i uspehu implementacije erdutskog i dejtonskog sporazuma. Drugo, u svrhu ovog predloga, to je jo vanije, navedeni projekti su implementirani na najniem nivou i bave se odreenim posleratnim problemima ljudi u svakodnevnom ivotu. Ti se problemi nee reiti preko noi ni, nuno, u bliskoj budunosti, jer postoje mnoge prepreke koje je potrebno savladati, ukljuujui finansijske, logistike i psihosocijalne.

Trenutna praksa je rezultat lokalnih i regionalnih inicijativa budui da je PGDI ugovorio saradnju s Udrugom za mir i ljudska prava u Baranji. Info-Klub, kao projekt PGDI-a, sada se sastoji od 11 ogranaka od kojih trenutno deluje 7 (4 su trenutno zatvorena, a 2, ukoliko se ponovno otvore, delovat e na nekom drugom mjestu). Gosselin, Tania. Info-Klub Vukovar (NGO): building a communal and open local public forum for the Serbian and Croatian communities in Vukovar, Croatia 1999-. Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id=163.

36

95

(PGDI). Projekt Info-Kluba omoguava graanima informisanje o lokalnim pitanjima, a Srbima i Hrvatima prua priliku za uspostavljanje veza i meusobnu razmenu informacija u gradu gotovo unitenom ratom37. Srbija i Crna Gora Savezna Republika Jugoslavija nastala je 1992. kao federacija dve konstitutivne republika Srbije i Crne Gore, a 4. februara 2003. se transformisala u Dravnu zajednicu Srbije i Crne Gore, koja predstavlja jednu vrstu konfederalne zajednice dve drave. Ustavna povelja Dravne zajednice Srbije i Crne Gore, kao i Ustavi Srbije i Crne Gore i ustavni okvir Kosova garantuju jednakost pred zakonom i jednaku zakonsku zatitu svih pojedinaca, ukljuujui osobe koje pripadaju nacionalnim manjinama i etnikim grupama38. Parlamenti Srbije i Crne Gore imaju posebna tela koja reavaju pitanja vezana za primenu prava nacionalnih manjina: Odbor za meuetnike odnosie u Srbiji i Odbor za ljudska prava i slobode u Crnoj Gori. Predstavnici nacionalnih manjina su lanovi ovih odbora. Pored zajednikog ministarstva za nacionalne i etnike zajednice, crnogorska vlada ima posebnu kancelariju za nacionalne etnike grupe u rangu ministarstva na ijem je elu predstavnik nacionalne manjine. U Srbiji ne postoji posebno ministarstvo koje se bavi pitanjima zatite prava nacionalnih manjina. Uprava pokrajine Vojvodine takoe je osnovala upravu za zakonodavstvo, upravu i nacionalne manjinee na ijem je elu predstavnik maarske etnike zajednice, najbrojnije manjinske zajednice u Vojvodini. Skuptina Kosova ima u posebnom Odboru za prava i interese zajednica po dva lana svake zajednice izabrane u Skuptinu. Jedna od dunostie zakonom dodeljena dravnim i lokalnim vlastimae je pospeivanje posebnih mera za zatitu prava nacionalnih manjina. Posebne mere za pospeivanje jednakosti meu osobama pripadnicima nacionalnih manjina i onih koji pripadaju veini preduzimale su se za reavanje posledica, a ne reavanje uzroka. Takve mere najee se primenjuju u oblastima u kojima nacionalne manjine ine veinsko stanovnitvo, a sprovode ih lokalne. Nakon oruanih sukoba 2000. i 2002. na podruju june Srbije u optinama Preevo, Bujanovac i Mevea, Srbija je donela plan kako bi reila sukob. Plan, koji ukljuuje mere za pospeivanje jednakosti svih zajednica na navedenom podruju, podrala je albanska zajednica, ali je njegovo usvajanje ostalo samo na nivou elje. Prva znaajna mera bila je rasputanje lokalne skuptine i sazivanje prevremenih izbora. Kao rezultat izbora, u skuptinama Preeva, Bujanovca i Mevee sada, prvi put, odraava se etnika slika stanovnitva. Neki predloeni amandmani na zakone nisu uvek uzimali u obzir prave potrebe osoba, koje pripadaju nacionalnim manjinama na podrujima gde oni ine veinsko stanovnitvo. Planirano ukidanje suda u Bakom

37 Prvi Info-Klub otvoren je 1998. u Bilju kao mesto u koje ljudi mogu da dou da itaju novine i asopise, da se drue i pomau jedni drugima u reavanju problema. Nakon godine dana Info-Klub je potpisao ugovor o saradnji s drugom nevladinom organizacijom, Udrugom za mir i ljudska prava Baranja, a organizatori su odluili da proire svoje aktivnosti otvaranjem ogranaka Info-Kluba u drugim gradovima i upanijama. Info-Klub Vukovar otvoren je u martu 1999. U april 2000. postao je pravno samostalan, ali je ostao u sastavu Info-Kluba.

Zatita ljudskih i manjinskih prava potpada pod jurisdikciju nove dravne zajednice Srbije i Crne Gore. Delatnosti nekadanjeg Saveznog ministarstva za nacionalne i etnike zajednice preuzelo je novo Ministarstvo za ljudska i manjinska prava: Zakoni Savezne Republike Jugoslavije e se primenjivati u poslovima Srbije i kao zakoni zajednice Srbije i Crne Gore. Ustavna povelja dravne zajednice Srbije i Crne Gore. Dostupno na: http://www.mfa.gov.yu/Facts/const_scg.pdf.

38

96

Petrovcu (Vojvodina), npr., pokazuje zanemarivanje potreba slovake zajednice39. Pre donoenja Zakona o zatiti prava manjina zajednica Roma imala je status etnike grupe i bila je u poloaju formalne nejednakosti u odnosu na veinsko i manjinsko stanovnitvo. Zakon je dodelio Romima status nacionalne manjine i vlasti su imale obavezu usvajanja zakona i mera za poboljanje poloaja pripadnika romske nacionalne manjine. Jugoslavija je tako postala osma evropska drava koja je Romima zakonom dodelila status nacionalne manjine radi podsticanja njihove drutvene integracije. Meuministarska grupa za prava Roma osnovana je kako bi izradila program pozitivnih mera za pripadnike romske manjiske zajednice. ine je slubenici iz razliitih federalnih, republikih i pokrajinskih ministarstava, a njenu delatnost koordinira Federalno ministrastvo za nacionalne i etnike zajednice. Sredinom septembra 2002. Ministarstvo je potpisalo sporazum s meunarodnim organizacijama o osnivanju grupe strunjaka koji e izraditi strategiju za integraciju romske zajednice. Oekuje se da e ta strategija koja ukljuuje pitanja smetaja, obrazovanja i zapoljavanja zapoeti s radom do kraja ove godine. Primer Subotice40 pokazuje nam da u multietnikoj dravi pitanje jednake zastupljenosti razliitih zajednica na razliitim podrujima drutvenog ivota, vlasti i privrede predstavlja osetljiv problem. tavie, ako razliite etnike zajednice imaju vrst oseaj nacionalnog identiteta i ako su, nadalje, politiki organizovane, ta pitanja zasluuju posebnu panju. U Subotici41 je jedan od najvanijih problema to da lokalna vlast finansira kulturne delatnosti i odluuje o imenovanjima i zapoljavanju. Pri finansiranju kulturnih delatnosti lokalna vlast primenjuje razliite programe i mere. Jedna od njih je, npr.: predstavljanje postojeih i osnivanje novih kulturnih institucija koje osnivaju i finansiraju optine (npr.: gradska biblioteka, nacionalno pozorite radio Subotica, gradski muzej itd.). Drugi primer odnosi se na najvaniji dugoroni cilj: obnovu i jaanje glavnih nacionalnih kulturnih centara u gradu. Pored toga postoje neke druge aktivnosti pokrajinske vlade kao to je finansiranje drugih kulturnih udruenja i dogaanja u Subotici i Vojvodini. Vezano uz politiku imenovanja i zapoljavanja pojedinaca, vano je da se naglasi da je jedan od glavnih ciljeva lokalne vlasti u Subotici od 1992. ouvanje etnike zastupljenosti u gradskoj upravi i javnim preduzeima. Najvanije od tih institucija su sledee: funkcioneri lokalne vlasti, optinska uprava, javna preduzea i institucije koje je osnovao grad. Politika lokalne vlasti u Subotici, koja se odnosi na finansiranje i imenovanja, nikada nije bila nacionalistika i oduvek je potovala
39 Neslubeni izvetaj o implementaciji Okvirne konvencije o zatiti nacionalnih manjina u Srbiji, Crnoj Goriina Kosovu. Dostupno na: www.minelres.lv/coe/report/FRY_NGO.htm. 40

Korhecz, Tams. Subotica -Maintaining the Heaven of Multicultural Coexistence during Extreme Nationalism. Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id=68.

Grad Subotica je smeten nekoliko kilometara od granice s Maarskom. To je drugi po veliini grad u Autonomnoj pokrajini Vojvodini (Republika Srbija) s vie od 100.000 stanovnika. Tri jake nacionalne grupe dominiraju u Subotici: Maari, bunjevaki Hrvati i Srbi. Najvea etnika grupe u Subotici su Maari. Standardi zatite prava nacionalnih manjina znatno su smanjeni nakon to je Miloevi preuzeo vlast. Te promene su rezultirale optom centralizacijom drutvenog ivota. Obrazovanje, kolovanje na maternjem jeziku nacionalnih manjina, slubena upotreba jezika, elektronskii mediji, unutranji poslovi itd., preli su u iskljuivu nadlenost saveznih vlasti. Autonomne pokrajine i optinska lokalna vlast je izgubila veinu svog uticaja, koji su ranije imali u pokrajini. Korhecz, Tams. Example of Subotica. LGI Case Studies database. Dostupno na: http://lgi.osi.hu/publications/2000/26/28.PDF.

41

97

multietniki karakter grada. Ipak, vlast u Srbiji je koristila kulturoloke i lingvistike razlike kao povod za sukobe, diskriminaciju i dominaciju, ak i kada su one teoretski bile prepoznate kao vrednosti. Politiari u Subotici dokazali su da politike podele na osnovu etnike pripadnosti nuno ne rezultiraju politikom dominacije i ekskluzije, ve mogu stvoriti i uzajamno obrazovanje. Makedonija Meu istonoevropskim dravama Makedonija je prola razdoblje upeatljive i uspene tranzicije od autoritarne vlasti do demokratije. Tokom perioda demokratizacije, meuetniki odnosi i pitanja zatite prava manjina na listi su vodeih domaih politikih pitanja. Na sreu, akcije, koje je preduzela vlada za reavanje problema zatite prava nacionalnih manjina, podstakle su proces demokratizacije i stabilizacije u Makedoniji42. Kreiranjem politike centralne vlasti lokalne vlasti u Makedoniji u mogunosti su da zatite i promoviu dobrobit etnikih zajednica. Ovakav pristup smanjuje prisutnost centralne vlasti u svim oblastima drutvenog ivota i omoguava praktino reavanje problema i zadovoljenje potreba i interesa graana na institucionalnoj nivou, u konkretnom okruenju u mestu u kojem ive i rade. Imajui to u vidu, optine su klju za uspean demokratski razvitak u multietnikoj dravi43. Napredak Makedonije su kontinuirano ometali meuetniko nepoverenje i zastraivanje. Strah, gubitak komunikacije i razliita miljenja o budunosti drave, spreavaju graane Makedonije da ostvare multietniko drutvo. Makedonci i Albanci, zajedno s malim postotkom Turaka, Srba, Vlaha i Roma, ive u mrei kulturnih, jezikih i verskih razlika. Iako je Makedonija jedna od etniki najizmeanijih drava bive Jugoslavije, njeno drutvo je duboko podeljeno. Etnika podeljenost na svim podrujima drutvenog ivota je vrlo duboka. Televizijskim i radio stanicama upravljaju i nadziru Albanci ili Makedonci, pa je tako i emitovanje iskljuivo na njihovom jeziku. Privatni klubovi, pozorita i restorani retko imaju posetioce koji ne pripadaju matinoj etnikoj zajednici. Sistem dravnih kola takoe je izrazito podeljen. Deca iz jedne etnike grupe odrastaju zajedno i u razredu se slue istim jezikom. Prijateljstva se stvaraju unutar sopstvene etnike grupe i retko se susreu s drugim kulturama i verama. Opti nedostatak komunikacije zbog etnikih i jezinih granica spreava razumevanje i podstie jaanje etnikih stereotipa. Stoga obrazovanje igra kljunu i osnovnu ulogu u razvoju i oblikovanju ljudi i drutva. Projekt Mozaik se implementira uglavnom u zapadnom delu Makedonije i pokriva sledee gradove: Skopje, Kumanovo, Gostivar, Strugu i Debar. Ti su gradovi izabrani za ovaj projekt jer su etniki meani. U gradovima Gostivar, Struga, Debar i Kumanovo postotak stanovnitva albanske nacionalnosti je vrlo visok i postoji potreba za saradnjom meu razliitim etnikim grupama.

42

Idas Daskalovski, 2000. Minority Political Participation and Education in the Municipality of Chair. Dostupno na: http://lgi.osi.hu/publications/2000/26/10.PDF. Najcevska, Mirjana, 1995.: Democratic Local Government and Appropriate Territorial Division Can Prevent Ethnic Conflict,

43

Annual of the Institute for Sociological, Political and Judicial Research, Skopje, str.25.

98

S obzirom na tu injenicu, ciljna grupa u ovom projektu bila su albanska i makedonska deca uzrasta od 4 do 6 godina44. Ovaj projekt ima dva glavna cilja: uvoenje dvojezinog programa obrazovanja u deje vrtie i obrazovanje usmereno na razvijanje vetina reavanja sukoba. Glavni uesnici u ovom projektu su makedonska Vlada (Ministarstvo rada i socijalne zatite Makedonije), mediji, meunarodne nevladine organizacije (koje deluju za dobrobit Makedonije), obrazovne institucije, vajcarska agencija za meunarodni razvoj i Projekt reavanja sukoba (ECRP) pri odeljenju za psihologiju Univerziteta u Skoplju. Dugorono bi projekt Mozaik trebalo da bude integrisan u sistem javnog kolstva (u budunosti i u privatne kole), a trokove upoznavanja javnih kola s projektom e snositi Ministarstvo rada i socijalne zatite. Projekt Babilon slian je prethodno opisanom projektu Mozaik. Provodi se u osam makedonskih gradova, a Tetovo je jedan od njih45. Re je o centru u koji deca razliite nacionalnosti mogu doi i druiti se, a istovremeno uiti o novim stvarima na podrujima koja nudi Centar. Iako je Tetovo jedan od najveih gradova u Makedoniji, u njemu ne postoji mesto na kome se mogu druiti deca razliitih nacionalnosti i istovremeno sticati dodatno obrazovanje. Centar Babilon je jedino mesto takve vrste u gradu. Oblikovan je kako bi se na istom mestu okupila deca razliitih nacionalnosti i istovremeno stvorila nova prijateljstva koja bi prevladala dugogodinje antagonizme. U projektu uestvuje lokalna vlast, lokalne nevladine organizacije, mediji, kao i meunarodne vladine i nevladine organizacije46.

Zakljuak
Antidiskriminatorna politika predstavlja jedno od sredstava u borbi protiv etnike netolerancije i zatite prava manjina. Evropska unija stavila je ovo pitanje na dnevni red za sve drave koje ele da postanu punopravne lanice Evropske unije. Uzimajui u obzir injenicu da su zemlje Istone Evrope oduvek bile percipirane kao multikulturalna drutva, istorija nam je pokazala brojna pozitivna i negativna iskustva u meuetnikim odnosima. Zato je oblast Istone Evrope oduvek bila zanimljiva za prouavanje problema manjinskih grupa. To je posebno vano u ovom trenutku kada Evropa tei da bude
44 Projekt Mozaik projekt je delovanja meuetnikih vrtia u Republici Makedoniji i direktno je u skladu s idejom meuetnike saradnje. Cilj projekta je: poveati samopouzdanje dece kroz uee u donoenju odluka; ponuditi deci novi nekompetitivni model za reavanje meusobnih sukoba; razviti kod dece potovanje prema razliitim kulturama i jezicima kroz ravnopravnu upotrebu oba jezika i komunikacija izmeu dve razliite kultura; pokazati na primeru makedonskog obrazovnog sistema da dvojezino i dvokulturalno obrazovanje moe biti uspeno i da moderne interaktivne metode i metode usmerene na razvoj deteta mogu biti uspeno primenjene u sistemu. Mirjana Najcevska Bilingualisam in a Kumanovo Kindergarten . Dostupno na: http://lgi.osi.hu/publications/2000/26/08.PDF. 45 Projekt Babilon centar u kome se okupljaju deca razliitih nacionalnosti u Tetovu, Republika Makedonija, juni 1999. kraj 2003. Mesto: Tetovo, trei najvei grad u Makedoniji i ima priblino 50.000 stanovnika. Celokupno podruje Tetova ima priblino 200.000 stanovnika. Etnikih Albanaca je 70%, 25% ine Makedonaca, a ostali su Turci, Romi i Srbi. Otkako je projekt otvoren za celo podruje, deca iz okolnih mesta takoe dolaze u Centar. Stanje u Tetovu vrlo je komplikovano zbog toga to se pripadnici razliitih nacionalnosti vrlo retko meaju. Postoje posebna mesta na koja idu iskljuivo Albanci, a posebna mesta na koja odlaze Makedonci itd. Slina je situacija i u kolama gde su deca podeljena prema nacionalnosti. Predrasude koje ljudi imaju jedni prema drugima, dodatna je prepreka za postizanje boljeg ivota i uzajamnog razumijevanja. 46 Koceski, Sreten. 'Project Babylon' -an activity centre for children from different ethnic nationalities in Tetovo, R. Macedonia, June 1999-end of 2003. Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id=169.

99

jedinstvena i jaa nego ikad dosad. Istonoevropske drave prolaze kroz razdoblje tranzicije i stabilizacije i gotovo svaka drava moe posluiti kao primer pozitivne i negativne prakse u etnikim odnosima. Ovaj je lanak pokuaj da se pokae kako u svakoj dravi postoje brojni primeri pozitivne prakse koji se mogu upotrebiti u sprovoenju slinih zakona, programa i mera u drugim dravama Jugoistone Evrope. Moglo bi se rei da su svi ti primeri doprineli stabilnosti i poboljanju etnikih odnosa u ovom regionu. Neke od drava - Maarska, Rumunija i Hrvatska - napravile su znaajan pomak u zatiti prava nacionalnih manjina kako na nacionalnom, tako i na lokalnom nivou. Srbija i Crna Gora, Makedonija, Bosna i Hercegovina na putu su da uine to isto. Ipak, jo je dosta toga potrebno uiniti kako bi se dostigli visoki standardi zatite ljudskih prava. Pitanje regionalne saradnje, koju je Evropska unija predloila za sve drave koje ele postati njene punopravne lanicame, izuzetno je vano za ubrzanje tog procesa. Poboljanje meuetnikih odnosa, implementacija normi pozitivnog prava i mere za zatitu prava nacionalnih manjina, ukljuujui i pospeivanje multietnikog drutva, neki su od koraka koje je neophodno preduzeti, kako bi se postigao napredak na ovom podruju. Primeri pozitivne prakse mogu biti od velike pomoi odgovornima za implementaciju zakona i mera predloenih u tu svrhu. Dakle, napredak zavisi od glavnih uesnika u ovom procesu, a to su dravne i lokalne vlasti. Bibliografija
Aszalos, Zoltan: Talent Fostering and Democratic Training of Roma Secondary School Students, Residence Hall Collegium Martineum in Manfa, Southern Hungary Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id=215 Borbly Nagy, va: Innovative Educational Initiatives in Nagykanizsa Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id=37 Burka, Viktria: Alternative School Experiments in Two Roma Villages in the Alfld Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id=55 Constitutional Charter of the State-Union of Serbia and Montenegro Dostupno na: http://www.mfa.gov.yu/Facts/const_scg.pdf Ustavni zakon o ljudskim pravima i slobodama te pravima nacionalnih i etnikih zajednica ili manjina u Republici Hrvatskoj, Narodne novine 65/91. Ustav Republike Hrvatske, Narodne novine 41/01. Ustavni zakon o zatiti prava nacionalnih manjina u Republici Hrvatskoj, Narodne no-vine, 154/02. Daskalovski, I., 2000.: Minority Political Participation and Education in the Municipality of Chair Dostupno na: http://lgi.osi.hu/publications/2000/26/10.PDF Gorog, Ilona: Education to Integrate Roma Children in School in Valea Rece. LGI Case Studies Database Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id=156 Gosselin, Tania: Info-Klub Vukovar (NGO): Building a Communal and Open Local Public Forum for the Serbian and Croatian Communities in Vukovar, Croatia 1999 Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id=163 Haller, Istvan, Ardelean, Laura: Multicultural Academy in Romania. LGI Case Studies Database Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id=148 Helsinki Committee for Human Rights in Bosnia and Herzegovina, 1999.: Report on the Implementation of the Framework Convention of the Council of Evrope on the Protection of Minorities in Bosnia and Herzegovina. Dostupno na: http://www.minelres.lv/reports/bosnia/bosnia_NGO.htm. Koceski, Sreten: Project 'Mozaic' for Kindergarten Level Education, Macedonia Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id=177

100

Koceski, Sreten: 'Project Babylon' -an Activity Centre for Children from Different Ethnic Nationalities in Tetovo, R. Macedonia, June 1999-end of 2003. Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id=169 Korhecz, Tams: Subotica -Maintaining the Heaven of Multicultural Coexistence during Extreme Nationalism Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id=68 Korhecz, Tams: Example of Subotica. LGI Case Studies Database Dostupno na: http://lgi.osi.hu/publications/2000/26/28.PDF Law on the Protection of Rights and Freedoms of National Minorities Dostupno na: http://www.minelres.lv/coe/report/FRY_NGO.htm Mountcastle, Amy: Return and Trust Rebuilding-Pakrac and The Bench We Share Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id=74 Musat, Dan, Beizadea, Haralambie: Minority TV Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id=155 Najcevska, M., 1995.: Democratic Local Government and Appropriate Territorial Division Can Prevent Ethnic Conflict, Annual of the Institute for Sociological, Political and Judicial Research, Skopje, str.25 Najcevska, M. 2000.: Bilingualisam in a Kumanovo Kindergarten Dostupno na: http://lgi.osi.hu/publications/2000/26/08.PDFhttp://lgi.osi.hu/publications /2000/26/08.PDF) Lippmann, Peter: Center for Information and Legal Assistance (CIPP) provides legal aid and information to refugees and displaced persons wishing to return to the region around Zvornik, Bosnia, and from that region to other parts of Bosnia (1998-2000 and beyond) Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id=167 Lippmann, Peter: Srebrenica 99, an organization based in Tuzla, north-eastern Bosnia: struggling to establish the return of Muslims displaced from Srebrenica and nearby villages (1999-2001 and beyond) Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id=173 Lippmann, Peter: The Democratic Initiative of Sarajevo Serbs, an organization working to educate displaced Serbs about their right to return to Sarajevo (1996-indefinite future) Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id=168 Parliamentary Commissioner for National and Ethnic Minority Rights, Hungary Dostupno na: http://www.obh.hu/nekh/en/index.htm Shadow Report on the Implementation of the Framework Convention for the Protection of National Minorities in Serbia, Montenegro and Kosovo Dostupno na: www.minelres.lv/coe/report/FRY_NGO.htm Stankovic, Zoran: Ethnic Communities and National Minorities in Primorsko-Goranska District Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id=77

101

Mariana Cernicova

Partnerstva, saradnja, umreavanje kada drava ne intervenie

Sve je zapoelo 1989. kada se rumunski diktator Nicolae Ceausescu nakanio da uniti na stotine sela, pre svega u Transilvaniji. ak 206 vajcarskih optina uestvovalo je u javnim protestima, prihvatajui zatitu nad ugroenim rumunjskim selima. Slom komunistikog reima 22. decembra 1989. doveo je do masovnog pokreta solidarnosti vajcarskih optina, koje su se proglasile pokroviteljima rumunskih lokalnih zajednica. Tako je Operacija rumunska sela ( Operation Village Rou maines, OVR) postala vie od pukog protesta Brojni humanitarni konvoji su krenuli na put prema Rumuniji. Nekoliko francuskih i belgijskih optina pridruilo se akciji iskazujui svoju solidarnost. U roku od dve godine u OVR se ukljuilo 4.500 optina, ime je decentralizovana saradnja postala deset puta intenzivnija od one na meudravnom nivou, istakao je francuski veleposlanik u Bukuretu 1992., a potvrdilo istraivanje novinara Paris Matcha godinu dana kasnije. OVR i dalje postoji, njeni koordinacioni odbori su prisutni u zemljama lanicama Europske unije i Rumunije, a njeni konkretni rezultati su umreavanje vie od 50 optina u Rumuniji, Francuskoj i Belgiji, te dobro organizovana turistika mrea kao podrka razvoju seoskog turizma u gotovo treini rumunskih regiona (upanija). Ta demonstracija solidarnosti, saradnje i povezivanja podstakla je razvoj demokratije na lokalnom nivou u Rumuniji, navela lokalne vlasti u ruralnim podrujima Rumunije da zatrae da im vii nivoi dravne uprave prepuste vie odgovornosti i ukazala na vrlo vrednu pouku o tome kako je snaga uvek u zajednitvu. Vremenom su naglaeni politiki aspekti te saradnje izbledeli, ustupajui mesto kulturnoj i privrednoj razmeni. Da li Rumunija usamljen sluaj? Nikako. Iako u drugaijim okolnostima, i lokalne vlasti u bivoj Jugoslaviji takoe su imale koristi od vetina umreavanja takvih tela povezanih s Kongresom lokalnih i regionalnih vlasti Evrope programom Ambasade lokalne demokratije osnovanom u Strasbourgu 1993. s ciljem pruanja podrke optinama koje se bore s posledicama ratnih sukoba. Pet godina kasnije odrana je konferencija na kojoj je rezimirano politiko i financijsko uee lokalnih i regionalnih vlasti i aktivnosti delegata upuenih na rad u Ambasade lokalne demokratije u Subotici (Srbija), Osijeku, Brtonigli i Sisku (Hrvatska), Tuzli, Sarajevu i Zavidoviima (Bosna i Hercegovina) te u Ohridu (Makedonija), a pomalo zbunjujua re ambasada zamenjena je reju agencija (Agencija lokalne demokratije -ALD). Na konferenciji je saradnja ocenjena vrlo vrednom za ostvarivanje ciljeva programa, a to su: doprineti poboljanju ivotnih uslova, podsticati razmenu i saradnju meu optinama, jaati demokratske procese i osmisliti mere za izgradnju poverenja (u skladu s nacrtom Saveta Evrope) sprovoenjem meukulturnih aktivnosti i edukacije o ljudskim pravima i miru, zatim, podsticati mikroprivredne projekte, pomo u razvoju i obnovi. Agenciju lokalne demokratije inili su tada, a i danas, sledei partneri: optina, grad ili region kao domain, koji je prihvatio opta naela programa i u kojem su iznova oivljeni demokratski procesi, zatim najmanje tri optine, grada ili grupe optina ili regiona iz razliitih drava lanica Saveta Evrope koje su odluile da udrue snage, kako bi upravljale Agencijom i finansijski podrale njen rad u skladu sa svojim mogunostima i partnerske institucije (npr.: Savet Evrope, 102

Evropska unija, Evropska banka za obnovu i razvoj itd.), nevladine organizacije i druga udruenja ili organizacije. Rad Agencija se finansira iz budeta lokalnih zajednica ili regiona, nacionalnih drava, partnerskih institucija ili meunarodnim donacijama. Od preporuenih aktivnosti slubeni dokumenti navode razmene meu lokalnim ili regionalnim predstavnicima, razmene uenika, meuporodine veze (ukljuujui prihvatanje ili povratak izbeglica), kulturne razmene, mikroprivredne kontakte. Konkretni rezultati programa posle 10 godina delovanja (kako je predstavljeno na godinjem skupu Agencija u Subotici 2003.) ukljuuju brojne sastanke, aktivnosti i usvajanje dobrih obiaja, ali i dobro osmiljene projekte: Pospeivanje graanskog drutva i prekogranine saradnje (Ohrid), Prekogranina saradnja u Evroregiji Dunav-SavaDrava (Osijek), Centar za prava ena (Sisak), Glumci za Evropu sutranjice (Brtonigla), Napredni kurs za mlade politike lidere (Subotica), Okolina, zdravlje, razvoj: projekt nekoliko lokalnih zajednica u oblasti Zavidovia (Zavidovii), Kurs novinarstva za slobodno, nezavisno, multietniko informisanje (Prijedor). Ovi primeri daju uvid u plodove solidarnosti izmeu Zapadne i Istone Evrope i u razvoj mrea, uz labave veze meu ukljuenim telima. Potrebnu vrstu finansijsku podrku daju poverenitva, koja je organizovala sama mrea (OVR) ili se sredstva osiguravaju udruivanjem razliitih izvora (Agencije lokalne demokratije, uglavnom kroz Pakt o stabilnosti). Na mnogo niem nivou, projekti bratimljenja koje ohrabruje Savet Evrope, okupili su u velikom rasponu moguih oblika brojna ruralna i urbana podruja u zemljama Evropske unije i izvan nje, pri emu njihovi ishodi zavise o ljudskim i finansijskim resursima uloenim u projekte i o sadraju protokola.

Osnovni okvir saradnje

to je zajedniko svim tim projektima saradnje? Pre svega, potrebna je barem minimalna dokumentacija, prvenstveno protokol. Tim dokumentom se utvruje ko su uesnici saradnje, njihova spremnost na saradnju, planirani vremenski okvir saradnje (na odreeno ili neodreeno vreme) i oblasti saradnje, ak i kada je re iskljuivo o prihvatanju potvrde o donaciji ili gostovanja strunjaka. Zavisno od obima saradnje, uesnici mogu dogovoriti i sredstva koja e staviti na raspolaganje za potrebe realizacije zajednikih projekata (finansijska sredstva, ljude, infrastrukturu). I na kraju, kada je re o intenzivnoj saradnji, uesnici mogu osnovati institucije, npr.: poverenitva za OVR, ALD, forume, skuptine i slino i dogovoriti postupke za sprovoenje praktinih aspekata saradnje. Protokol moe biti sastavljen u obliku neslubenog dokumenta, ako je projekt jednokratan, ili moe imati pravni uinak ugovora ili pravnog dokumenta, kada su ukljueni i finansijski resursi, a posebno kada se osnivaju instrumenti saradnje (institucije). (Gotovo svi modeli dokumenata kojima se ureuje neki projekt saradnje, od protokola za projekte bratimljenja do prekograninih ugovora za regione, dostupni su na slubenim web stranicama Saveta Evrope. Ipak, nacionalna praksa se bitno razlikuje kada je re o osnivakim aktima ili ugovorima i zaista zavisi od uesnika kako e se reiti to pitanje.) Projekti koje smo spomenuli na poetku ovog dokumenta zaeti su na meunarodnom, evropskom nivou. Pa ipak, nisu svi projekti saradnje meu lokalnim upravama meunarodnog karaktera. Sline veze se sve ee stvaraju unutar nacionalnih granica budui da lokalne uprave u bivim komunistikim zemljama prilino brzo spoznaju vanost horizontalne saradnje sa rukovodstvima susednih lokalnih zajednica,

103

kada je re o specifinim potrebama poput organizacije komunalnih slubi (upravljanje vodnim resursima, privreivanje otpadom i izgradnja infrastrukture), ili sa slinim regionalnim ili nacionalnim telima, kada je re o lobiranju kod viih (a svakako politiki i financijski monijih) vlasti. Drave su pak nauile da im je lake da se nose s lobijima, nego sa labavo povezanim upravama, pri emu svako pokuava da promovie lokalne interese, i da se na meunarodnoj pozornici lokalne zajednice mogu pokazati vanim saveznicima. Evropska politika u podsticanju lokalnih inicijativa i lobiranju takvih tela kao to su: Kongres lokalnih i regionalnih vlasti Evrope (Savet Evrope), Poverenitvo za regione (Evropska unija), Skuptina evropskih regiona i drugih u postkomunistikim zemljama, promovie bolje razumevanje vrednosti i vanosti saradnje meu lokalnim ili regionalnim telima, kako na nacionalnom, tako i na meunarodnom nivou. emu saradnja? Na poetku ovog dokumenta na primerima smo pokazali koliko su bili nepozvani (iako potrebni!) predlozi za saradnju zemljama Srednje i Istone Evrope (tanije, zemljama koje uestvuju u programima Pakta o stabilnosti). Pa ipak, saradnja je nuno potrebna, korisna, pa i zabavna, ak i izvan takvih ambicioznih mrea. Ona proizilazi iz svakodnevnih zadataka lokalnih/regionalnih upravnih tela/vlasti, odgovornih graanima u njihovim teritorijalnim zajednicama ili regionima. Saradnja je potrebna jer: lokalne uprave raspolau ogranienim ljudskim i finansijskim resursima kompetencije ustupljene lokalnoj upravi postupno se poveavaju zahvaljujui sprovonju novih naela u javnoj upravi kao to su decentralizacija i supsidijarnost graani postaju sve zahtevniji, zahvaljujui veoj odgovornosti izabranih tela u demokratskim drutvima jaa pritisak drugih lokalnih inioca, posebno privatnog kapitala javlja se uticaj novih inilaca poput globalizacije, modernih tehnologija itd.

Saradnja je korisna jer: privlai partnere i sredstva koji lokalnim vlastima u suprotnom ne bi bili dostupni pomae da se ree problemi, koji su prevelik zalogaj za lokalnu ili regionalnu zajednicu, a istovremeno su nedovoljno veliki da bi se njima pozabavila drava jaa sposobnost lokalne uprave za reavanje zahteva graana olakava napredak i stvara uslove za uvoenje reforme smanjuje pritisak savremenih izazova kao to je globalizacija.

104

Saradnja je zabavna jer: omoguuje eksperimentisanje u upravnim poslovima omoguuje da snovi postanu stvarnost velika koliina inovacija pronalazi put do udaljenih, izolovanih oblasti lokalne uprave mogu pokazati svoju snalaljivost, vetinu pregovaranja ili reavanja problema i viziju budueg razvoja sopstevnih opina, gradova, grupa upravnih zajednica i regiona.

Preostalo je pitanje naina saradnje. Relevantna literatura na to pitanje nudi prilino sistemski odgovor, i to u etiri osnovna dela ili tipa: 1) Labava ili preliminarna saradnja. Ona ukljuuje razmenu informacija, aktivnosti usmerene na stvaranje klime poverenja i utvrivanje zajednikog imenitelja, zatim postizanje konsenzusa za delovanje te procedure. U toj su fazi korisni sledei alati: konferencije, radne grupe, seminari, informativna ili studijska putovanja. Zapravo sve vlasti, lokalne ili regionalne, su uestvovale u takvim dogaajima i lako mogu podeliti sopstevna iskustva s drugima. 2) Saradnja na osnovu ugovora. Prva faza je strateki usmerena, a ova faza predvia konkretne odgovornosti svakog uesnika. Lokalne ili regionalne uprave mogu zajedniki da reavaju neki problem (upravljanje vodnim resursima, privreivanje otpadom, pruanje usluga obrazovanja stanovnitvu, izgradnju infrastrukture) organizovanjem nekog dogaaja ili razvijanjem zajednikih projekata. 3) Partnerstva koja imaju za posledicu osnivanje tela ili institucija ovlaenih za delovanje u ime uesnika. (ALD samo je jedan od brojnih takvih primera. U Maarskoj i Rumuniji, npr., odgovorna upravna tela ne ostvaruju regionalni razvoj upotrebom sopstvenih ljudi i institucija, ve razvojnim agencijama). 4) Posebna partnerstva koja ukljuuju lokalnu (ili regionalnu) inicijativu, ali se finansiraju iz drugih izvora, npr., privatnim kapitalom. Svaki tip saradnje moe ukljuivati, osim tela javne uprave, i nevladine organizacije, odnosno, privatni sektor. Iako je re o novom konceptu ak i za zemlje Evropske unije, javno - privatno partnerstvo kontinuirano raste, odgovarajui na potrebe s kojima se suoavaju lokalni akteri kako bi zadrali korak s konkurencijom i trinim pravilima. Takoe valja istai kako se ti oblici saradnje odnose i na saradnju unutar nacionalnih granica i na meunarodnu saradnju gde su razlike, konano, posledica specifinih obeleja uesnika, a ne opsega i raspona saradnje. Dosad smo isticali iskljuivo povoljne aspekte saradnje. No, kao i u svakoj ozbiljnoj analizi, postoji ravnotea izmeu koristi i rizika. Osim toga kada neki partner pristupi

105

projektu saradnje, potrebno je imati na umu i nalije prie. Iako nema potrebe za prevelikim oprezom, valja preduzeti odreene mere kako mogui rizici ne bi ugrozili projekte pripremljene ili predloene u okviru zadate aktivnosti saradnje.

Koristi Ostvarivanje ambicioznijih ciljeva bolje nego to bi to omoguili raspoloivi resursi (ljudski i finansijski)

Rizici Zapostavljanje stvarnih prioriteta graana ili uprave zbog razliitih interesa ukljuenih partnera Mogue povlaenje jednoga (ili vie) Podsticanje lokalnog ili regionalnog partnera u razliitim razvojnim fazama razvoja projekta, to moe dovesti do usporavanja ili ak prekida projekta Naglaavanje prednosti nekih lokalnih Zamena stratekih planova zajednica ili regiona: georgafskog kratkoronim projektima usmerenim na brze i konkretne rezultate koji, poloaja, resursa, povoljnog zakonodavstva (npr.: za udaljene meutim, ne znae uvek trajno reenje oblasti, za nerazvijene oblasti i sl.) problema Privlaenje novih igraa (drugih Gubitak socijalne, odnosno, ljudske lokalnih ili regionalnih zajednica, dimenzije u lokalnoj politici zbog preduzea, nevladinih organizacija itd.) prilagoavanja tritu i konkurenciji Naravno, ova tablica ne uzima u obzir uticaj vie sile poput dramatinih socijalnih sukoba, naruavanja mirnog okruenja ili (meu)nacionalnih kriza kada u prvi plan izbijaju neki drugi prioriteti. Uspeh saradnje zavisi stoga od nekoliko subjektivnih i objektivnih inilaca koje bi valjalo proceniti pre pristupanja projektu saradnje. Nacionalno zakonodavstvo moe ohrabrivati saradnju ili biti potpuno ravnoduno prema njoj. Na primer, francuski Zakon o upravi ima posebno poglavlje pod naslovom Lokalna saradnja, ija uvodna odredba kae kako se teritorijalne zajednice mogu udruivati radi primene svojih kompetencija i osnivanja javnih institucija za saradnju u skladu s vaeim zakonima. U istom se Zakonu zatim u vie od 200 lanaka razrauju tipologija i aktivnosti saradnje! Suprotno Francuskoj, u Rumuniji su 1993. i 1994. regionalne (upanijske) vlasti upozorene kako ne bi smele da razvijaju saradnju unutar nacionalnog okvira, za to je zakon, tavie, predviao i sankcije; takve su mogunosti bile predviene iskljuivo za lokalne inioce. Bilo je potrebno nekoliko godina lobiranja kako bi se ta zabrana ukinula (1997.). Zakonodavstvo je tek u poslednje vreme poelo da gradi okvire za nacionalnu saradnju (uz osnivanje unutarnjih razvojnih regiona, koje nisu regioni kao takvi, ve oblik saradnje meu upanijama). I nadlena nia tela uprave su dobila diskreciono pravo na eksperimentisanje i upotrebu lokalnih resursa. Uporedo su postavljeni neki teoretski osnovi za saradnju meu optinama (i Zakonom o decentralizaciji br. 339./2004., ali uz obeanje o donoenju posebnog zakona). Takoe se ne sme zanemariti ni meunarodni 106

lobi. U uvodnim primerima u ovome tekstu pokazali smo, kako su upravo evropske mree, projekte uinile prihvatljivima za nacionalne viie nivoe vlasti, uopteno prilino ljubomornim ili sumnjiavim da e izgubiti kontrolu nad lokalnim ili regionalnim vlastima. Pritom su najvaniji sedei subjektivni i objektivni inioci (popis je, naravno, mogue proirivati): Subjektivni inioci Iskustvo lokalnih aktera saradnje, umreavanja, uea u razvojnim projektima Postojanje pojedinih komunikacijskih vetina i sposobnosti u postavljanju jasnih pravila, ve u samom poetku (kako bi se izbjeglo pojavljanje, odnosno akumuliranje sukoba tokom saradnje) Pravilno uoavanje i procena mikro i makroinilaca vanih za saradnju Objektivni inioci Ekonomska snaga lokalne zajednice ili regiona Potencijali lokalnih uesnika za iz gradnju partnerstva

Interesi, ciljevi i aktivnosti javnih i privatnih aktera saradnje

Zahvaljujui izuzetnoj sloenosti slike, jako je vano da se pokrenu svi napori u okviru saradnje ve u prvoj fazi, u kojoj se jo uvek ne preduzimaju opsene, odnosno, skupe aktivnosti i u kojoj se moe raditi na izgradnji klime poverenja (ili suprotno: u kojoj mogu raskid ugovora ne dovodi do pravnih, finansijskih ili socijalnih potekoa), a u kojoj uesnici imaju dovoljno vremena da utvrde zajednike temelje buduih aktivnosti. Nije neuobiajeno (a svakako stvara povoljan utisak) zapoeti saradnju razmenom ideja, izradom relativno optih nacrta ugovora, pripremom dokumentacije i institucionalizovanjem saradnje nakon temeljne ocene prednosti i mana partnerstva. Previe teorije? Moda, ali to je neophodno kako bi se ozbiljno razmotrio koncept saradnje, koja je vie od istog pojma iz renika. Takoe, ak i unutar iste zemlje ljudi mogu imati na umu razliite stvari kada govore o novim konceptima, zbog ega su objanjenja i rasprave bitan preduslov uspeha. U nastavku se prikazuju neki primeri saradnje u njenim sloenim oblicima, ali s konkretnim rezultatima koji e posluiti kao podsticaj za dalje aktivnosti. Predlozi za razmiljanje: uspena nova partnerstva Temivar je najvei grad u zapadnoj Rumuniji (trei po veliini) koji se ubrzano privredno razvija, a nalazi se blizu rumunsko-srpske i rumunsko-maarske granice, emu zahvaljuje dugogodinje iskustvo u bilateralnim i multilateralnim partnerstvima usmerenim na jaanje oiglednih prednosti grada (niska stopa nezaposlenosti, obrazovana radna snaga, dobra infrastruktura, multietniki sastav stanovnitva, nekoliko univerziteta i istraivakih centara, otvorenost za inovacije i eksperimente na podruju aktivnosti).

107

Meu brojnim partnerstvima koja deluju ovog trenutka kroz brojna sprovedbena ili upravljaka tela (ili institucije), a koja svako moe prouiti na samome terenu, su i projekti poput Industrijskog parka Timi (partneri u ovom projektu su: Lokalno vee Temivara, upanijsko vee Timia i dve privatne firme: SOLECTRON SA i ICCO SRL), Tehnoloki park Temivar (partneri u ovom projektu su: Lokalno vee Temivara, upanijsko vee Timia, Privredna razvojna agencija ADETIM, Trgovinska komora Temivara, Udruenje za multidisciplinarna istraivanja Zapad, Regionalna razvojna agencija V Zapad, Politehniki univerzitet i Univerzitet zapadnog Temivara), Konferencijski centar Temivar (partneri u ovom projektu su: Lokalno vee Temivara, upanijsko vee Timia i Trgovinska komora Temivara). Takoe vredi istai kako je Strateki plan razvoja Temivara rezultat partnerstva lokalne uprave i vie od stotinu institucija (lokalne uprave susednih sela, upanijskih vea, istraivakih instituta, nevladinih organizacija, preduzea itd.) osnovan 1999.i deluje jo uvek. U odgovoru na pitanje emu saradnja? veina lokalnih, odnosno, regionalnih uprava bi, po pravilu, prvo istakla ekonomsku korist, a tek zatim druge posledice poput kulturnog obogaivanja ili (politikog) prilagoavanja evropskim, odnosno, meunarodnim trendovima. Pogledajmo stoga paljivije jedan projekt, nesporno vaan za privredni razvoj, a to je Tehnoloki park , kako je opisan u dokumentu Javno - privatno partnerstvo Timi: Koncept , iji su pokrovitelji 2001. bili upanijsko vee Timia i Privredna razvojna agencija ADETIM. Takoe smo pratili i sprovoenje projekta. Partnerska struktura za sprovoenje Organ za sprovoenje sastavljen je od predstavnika svih partnera. Struktura je otvorena za nove partnere (iz javnog, privatnog ili bankarskog sektora) zainteresovane za ulaganje u deonice budueg Drutva za upravljanje Tehnolokim parkom. Zakonski (pravni) status U skladu s rumunskim Zakonom o parkovima za razvoj informacijskih tehnologija (br. 134./2000.), Drutvo za upravljanje Tehnolokim parkom e biti privredni subjekt, ija e jedina delatnost biti upravljanje parkom. Neophodnost projekta Temivar je snaan privredni i industrijski centar Rumunije, ali veze meu njegovim istraivakim institutima, univerzitetima i industrijom su oslabljene zbog nedostatka usklaenosti pri iskuavanju i uvoenju novih, konkurentnih tehnologija. Industrija je doivela ogromne promene i suoava se s posebnim izazovom primene informacijskih tehnologija. Nunost primene tehnolokih inovacija u regionu istakle su studije o mogunostima ubrzavanja razvoja grada Temivara, upanije Timi i Razvojnog regiona V Zapad (koju ine etiri upanije u zapadnoj Rumuniji). Mogunosti Projekt ne mora biti samo potreban, ve mora biti i deo plana delovanja lokalnih, odnosno, regionalnih inilaca. Stoga je studija mogunosti vana za prikupljanje finansijskih sredstava. Projekt je proglaen izuzetno velikim potencijalom zahvaljujui tome to Temivar ima 6 univerziteta, 29 istraivakih centara, vane inostrane ulagae u

108

obliku nadnacionalnih korporacija (ALCATEL, SOLECTRON, KATREIN, SIEMENS itd.), domaa preduzea zainteresovana za modernizaciju i solidnu mreu slubi sposobnih da osiguraju strunost, finansije i aktivnosti za potrebe projekta. Ciljevi Kratkoroni ciljevi odnose se na pripremu dokumenata potrebnih za osnivanje parka i privlaenje potrebnih sredstava (ukljuujui i studiju izvodivosti). Partneri su prepoznali sledee zadatke: utvrivanje koncepta tehnolokog parka, razvoj fizike infrastukture i slubi koje e pruati podrku preduzeima u parku i samoj izgradnji parka. Dugoroni ciljevi su skraivanje tranzicijskog razdoblja restrukturiranja privrede i privlaenje stranih ulaganja u region. Dugoroni ciljevi partnera, kada je re o njihovom ueu u saradnji, ukljuuju: podsticanje privrednog razvoja, industrije i trgovine u regionu; pruanje pomoi za brz preobraaj strukture radne snage u regionu; podsticanje preko-granine saradnje i meuregionalne razmene; povezivanje industrija sa univerzitetima i istraivakim centrima; irenje trita rada. Rezultati Dosad je ostvareno sledee: definisan je koncept Tehnolokog parka zaivelo je javno-privatno partnerstvo za sprovoenje projekta odreeni su izvori finansiranja ili sufinansiranja (za ove potrebe je, izmeu ostalog, osiguran i pristup projektu PHARE 2001. s vie od 2,2 miliona eura) pripremljena je studija izvodljivosti osnovano je Drutvo za upravljanje Tehnolokim parkom ciljna grupa za ovaj projekt svesna je mogunosti koje otvara park.

Faze ili aktivnosti u sprovoenju projekta stvaranje javno-privatnog partnerstva za potrebe projekta priprema dokumentacije (studija izvodljivosti i tehnoloki projekt) za samu izgradnju osnivanje Drutva za upravljanje Tehnolokim parkom selekcija ljudskih potencijala i pokretanje aktivnosti otvaranje parka

izrada strategije marketinga i promocije (Samo posljednje dve aktivnosti nisu poele, ostatak projekta ubrzano se realizuje.) 109

Efekti Projekt predstavlja bitni integralni element regionalne strategije za inovacije u Privrednom razvojnom regionu V Zapad, a ostvaruje se u okviru programa RIS/RITTS (Regionalne strategije inovacija i Regionalne strategije i infrastrukture za inovacije i prenos tehnologija) Evropske unije. Glavni prioriteti te strategije su: maksimalna upotreba lokalnog, regionalnog i evroregionalnog potencijala. Tehnoloki park zamiljen je kao epicentar privrednog rasta, posebno zahvaljujui svojoj blizini rumunsko-srpskomaarskoj granici. Tehnoloki park smatra se jezgrom delotvorne mree za prenos tehnologija, koja je sposobna da osigura, organizuje i kanalie prenos praktinog znanja ( know-how) i da primeni istraivanja koja sprovode specijalizovane institucije iz Temivara, ali i susedni istraivaki centri u Maarskoj i Srbiji. Povoljan inilac za takva oekivanja je nedavno otvaranje graninog prelaza izmeu Timike upanije i maarske upanije Cenad-Kiszombor, projekt razvijen u okviru Evroregionalne saradnje DunavKri-Mura-Tisa (DKMT). Ima i drugih primera, a jedan je od njih i projekt privreivanja vodnim resursima u optini Lugoj (takoer u Rumuniji), gde su vlasti osam drugih optina, koje pripadaju istom vodnom slivu saraivale sa komercijalnim preduzeima i istraivakim institutom, kako bi se osiguralo primereno snabdevanje vodom za domainstva i industriju tog regiona. Ovi primeri ilustriruju problem saradnje unutar nacionalnih granica s regionalnim i evroregionalnim uinkom i s mogunou privlaenja stranog kapitala i privatnih partnera. Zahvaljujui, pre svega, inovativnom modelu u zemljama Srednje i Istone Evrope, saradnja na nivou evroregija ili prekogranina saradnja se neretko smatra vanim alatom za sprovoenje mera izgradnje poverenja, podsticanja privrednog rasta u regionima udaljenim od nacionalnog centra (koje zbog te udaljenosti, po pravilu, imaju dodatne tekoe u obliku nedostatka zanimanja za dravna ulaganja), ublaavanje moguih napetosti u pograninim oblastima. U opisanoj oblasti deluje ve nekoliko evroregija: Evroregionalna saradnja Dunav-Sava-Drava Evroregija Dunav-Kri-Mura-Tisa Evroregija Dunav 21 Junojadranska inicijativa za prekograninu saradnju (pogranina podruja Hrvatske, BiH i Crne Gore). Ovi projekti saradnje zasad moda nisu urodili nekim plodom, no njihovi uesnici bi mogli (i to je zaista tako) s poverenjem gledati prema starijim oblicima prekogranine saradnje, npr., prema regiji Arba na granici Maarske i Austrije. Prema maarskom strunjaku za prekograninu saradnju (CBC) Gyorgyju Csalotzkyju, nakon politikih promena 1989./1990. mogue je razlikovati tri faze saradnje na podruju uz austrijskomaarsku granicu: a) Prepoznavanje zajednikih interesa i razloga za prekograninu saradnju (CBC). Oblasti saradnje u ovoj fazi ukljuuju: privredne odnose, izgradnju infrastrukturnih

110

objekata u transportu i vezama, zatitu okoline, pomo u kriznim situacijama, turizam, nauku, kulturu, obrazovanje, zdravstvo, sport i graanske odnose. b) Utvrivanje projekata, zamisli i prioriteta (npr.: razvoja zajednikih programa, razvoja i upotrebe zajednikih informacijskih sistema, razvijanja saradnje izmeu trgovinskih komora, podsticanja zajednikm ulaganjima, pruanja podrke sklapanju komercijalnih ugovora meu preduzeima, razvijanja zajednikih privrednih i finansijskih aktivnosti na treim tritima itd.). c) Pronalaenje odgovarajue finansijske podrke za planirane aktivnosti. Vano je istai injenicu kako je uprkos razlici meu evropskim progamima za finansiranje CBC-a (to se esto kritikovalo i predstavljalo kao prepreka saradnji), Austrija pribegla programu INTERREG II, a Maarska je upotrebila mehanizme programa PHARE. Budet za razdoblje od 1995. do 1997. iznosio je 42 miliona evra, to je bilo dovoljno za 66 velikih projekata i vei broj tzv. malih projekata. Meu vidljivim rezultatima ovog partnerstva, zahvaljujui evroregionalnom planiranju i koordinaciji, je i sprovoenje vanih projekata. Evo njihova spiska: Luka Gongu-Gyr na Dunavu Aerodrom u selu Per (Maarska) Meunarodni trgovaki centar u Gyru Industrijska zona u Sopronu Biciklistike staze uz Dunav i jezero Ferto Zajednika industrijska zona Szentgotthard (Maarska) i Heiligenkreutz (Austrija) Inkubator Innonet.

Analitiari, strunjaci, praktiari i predstavnici dravnih tela prepoznaju vrednost takve saradnje i povezivanja i pozivaju na izgradnju jednog opteg modela bez pojedinosti koje bi mogle skrenuti panju sa sutine stvari: saradnja je vredna i ima vrlo praktine rezultate, koji dovode do privrednog razvoja. Zakljuak Mnogo je uspenih primera na tom podruju. Ono to veina uesnika preutkuje jesu neuspesi. Planirane rezultate neretko nije mogue ostvariti zbog niza subjektivnih i objektivnih razloga. Saradnja zahteva vreme. Uz to ona nije isplativa ako lokalni, odnosno, regionalni predstavnik dravne uprave razmilja o njoj iskljuivo u kontekstu izbornog ciklusa, budui da projekti najee zahtevaju dugo razdoblje sazrevanja. To ne znai, meutim, da ukljueni partneri smeju da izgube iz vida sam projekt dok ekaju finansijska sredstva ili odobrenje. Lokalne, odnosno, regionalne vlasti ne moraju da trae 111

partnere iskljuivo meu slinim telima u sopstvenoj zemlji ili drugim dravama, ve i meu takvim institucijama, preduzeima i nevladinim organizacijama koje mogu poboljati njihove organizacijske i finansijske kapacitete za planirani projekt. Da bi neka zamisao prela granicu izmeu koncepta i stvarnosti, kljuno je da svi oni koji se uputaju u trku imaju dovoljno izdrljivosti, upornosti i motivacije, kako bi stigli do cilja. Evo kratkog podsetnika na sve preduslove za uspean projekt saradnje: Ideja, koju deli ili prihvata velik broj ljudi (u javnoj upravi, nevladinim udruenjima, preduzeima itd.) projekt reava problem, koji se smatra vanim za lokalnu, odnosno, regionalnu zajednicu dokumentacija je uredna (dokumentacija je potpuna, odreene su i pravilno su rasporeene odgovornosti, nema mesta pogrenom tumaenju) zakonski okvir je povoljan (u suprotnom, zakon u svakom trenutku moe dovesti do prekida projekta) partneri sarauju prema naelu konsenzusa i uspeli su da razviju kontinuiranu saradnju projekt ima potrebnu finansijsku podrku, i odgovarajue ljude odgovorne za njegovo praenje i sprovoenje institucije, koje su stvorene radi sprovoenja i upravljanja ovim projektom i njegovim rezultatima, imaju kompetencije i spremnost za izvravanje svojih zadataka u okviru projekta jednom kada je zavren, projekt je koristan i slui planiranoj svrsi; lokalna, odnosno, regionalna uprava ne posmatra projekt odvojeno od celovitog okruenja koje ine vei programi saradnje, umreavanja, stratekog planiranja.

Jedino ime moemo zakljuiti ovaj tekst glasi: Budite odvani, budite inovativni, budite uporni - budite uspeni!

Bibliografija
A Evrope of Regions and Cities, Strategies and Prospects for EU Enlargement , Odbor za regije, Bruxelles, 2000. Le Charte Evropeene de l'espace rurale -un cadre politique pour le developement rural , Vee Evrope, Strasbourg, 1995. Les pouvoirs regionaux et locaux en Evrope , Odbor za regije, Bruxelles, 2002.

112

Practical Guide to Cross-Border Cooperation , Europska komisija, tree izdanje, 2000. The Interreg Model. Practical Experience in Cross-Border Co-operation , Zaklada Friedrich Ebert, Kancelarija u Zagrebu, 2001. Economic Development on the Local and Regional Level. Initiatives in South-East Evrope, Zaklada Friedrich Ebert, Kancelarija u Zagrebu, 2003. Dezvoltarea regionala. Programe de cooperare din Evropa Centrala si de Est , Zaklada Friedrich Ebert, Kancelarija u Rumuniji, 2004. Parteneriatul public-privat Timis-concept, Temivar, 2001. Bodo, Barna, 2003.: Politica regionala si dezvoltarea teritoriului , SEDAP, Temivar Cernicova, Mariana, 2003.: Regiunea de dezvoltare V Vest: politica si administratie ,Intergraf, Resita Popescu, Corneliu-Liviu, 1999.: Autonomia locala si integrarea Evropeana , All Beck Rivero, Jean, Waline, Jean, 1998.: Droit administratif , 17. izdanje, Dalloz Izvori na Internetu: adetim.online.ro/adetim www.coe.int s poveznicom prema CLRAE (Kongresu lokalnih i regionalnih vlasti Evrope) www.cciat.ro www.Evropa.eu.int www.ldaonline.org www.ovr.ch www.innovating-regions.org www.primariatm.ro www.ris-ritts.epri.org

113

Lidija Pavi-Rogoi and Silvija Kipson

Zatita okoline u jugoistonoj Evropi

Potrebno je razumeti spone izmeu okoline i razvoja, kako bi se donele razvojne odluke koje e biti ekonomski efikasne, drutveno pravedne i odgovorne i prijateljske prema okolini Izvor: Keating 1993. Dobro ouvane prirodne resurse jugoistone Evrope treba sagledavati kao jednu od njenih najveih komparativnih prednosti. Zato je potrebno stalno naglaavati da zemlje u regionu imaju realnu priliku da uspostave moderno i napredno drutvo i istovremeno ouvaju dobar kvalitet okoline od koje uveliko zavisi ljudska sigurnost, razvoj i blagostanje. Ekonomski rast, socijalna povezanost i zatita okoline mogu ii ruku pod ruku, ba kao to to promovie koncept odrivog razvoja. Odrivo iskoritavanje prirodnih resursa, spreavanje zagaivanja i zatita prirode, osiguravaju boljitak zajednice, a to bi trebalo da bude primaran cilj svake lokalne samouprave. U tom pogledu, mnogo toga moe biti uinjeno na lokalnom nivou. Cilj ovog poglavlja je da utvrdi napredak i neka od nedavnih dostignua na lokalnom nivou (esto prvom koraku prema globalnom reenju) iz oblasti zatite okoline u regionu. U tu su svrhu odabrane plodonosne inicijative i preduzetnike aktivnosti razliitih uesnika, koje su delovale unutar razliitih okvira, i koje su predstavljene u obliku sedam studija sluajeva. Naglasak je stavljen na razliite pristupe, teme i ciljeve. Trojanski program aktivnosti zatite okoline (Bugarska), zapoet 1992., odabran je za studiju sluaja u ovoj publikaciji kao jedan od prvih programa lokalne aktivnosti zatite okoline u Srednjoj i Istonoj Evropi. Posle njega takvi programi se (LEAP -Local Environmental Action Programmes) u odreenom obimu sprovode u veini zemalja Srednje i Istone Evrope. Program aktivnosti zatite okoline u Troji pokazao je kako zajednica, uz aktivno uee graana i delotvorne naine planiranja, moe da probleme zatite okoline pretvori u prioritete, osmisli ekonomine strategije, koje e reavati te probleme i stvori nova partnerstva radi sprovoenja eljenih aktivnosti. Izrada smernica za odriv razvoj optine Jelsa (Hrvatska) odabran je kao studija sluaja radi naglaavanja vanosti procesa planiranja uz uee javnosti, u kome lokalna zajednica ima proaktivnu ulogu, to jo uvek nije uobiajena praksa u regionu. Tako esto nastaju nesprovedivi projekti i planovi, jer ih ljudi ne vide kao svoje planove, zato to nisu bili ukljueni u planiranje i proces odluivanja, a njihova razliita miljenja, pristupi, vrednosti i ideje nisu uzimani u obzir. U okviru procesa planiranja na Jelsi definisana je vizija i sa njom su upoznate lokalne vlasti, tako da je napravljen prvi korak (koji je obino i najtei) prema planiranju odrivog razvoja.

114

ta je LEAP? Lokalni akcijski program zatite okoline je (LEAP) metoda, koja slui i pomae lokalnim zajednicama da odlue o najboljem nainu zatite svoje okoline. Taj standardizovani proces, u kome je vano uee lokalne zajednice, vodi konkretnim ulaganjima u zatitu okoline. LEAP-om se odreuju prioriteti zatite okoline i biraju najprikladnije aktivnosti za reavanje tih prioritetnih problema u zajednici. Tokom procesa osigurava se forum za okupljanje razliitih deoniara, odnosno zainteresovanih strana - razliitih interesa, vrednosti i pogleda. Ti pojedinci zajedno rade tokom razdoblja od pola do godinu dana u partnerstvu s lokalnim vlastima radi dogovora oko zajednikih prioriteta i aktivnosti za reavanje problema zatite okoline u zajednici. Ti prioriteti i aktivnosti se objedinjuju u Planu aktivnosti zatite okoline, koji slui kao nacrt za budua ulaganja u zatitu okoline u zajednici. Preporuke iz tog plana postaju deo odluka i planova lokalne samouprave i dravnih tela. Zato LEAP? Zajednica ima korist od LEAP-a zato to taj program: promovie pristup dogovaranja meu razliitim sektorima usmerava ograniene resurse na najozbiljnije probleme (ne zanemarujui potencijalne rizike) i najbolje prilike rezultira aktivnostima za zatitu okoline uz iroku podrku javnosti Uklanja mitove koji postoje u zajednici (npr. one, koji se tiu stvarnih zagaivaa) pomae sprovoenje nacionalne politike na lokalnom nivou podrava uvaavanje i sprovoenje zahteva Europske unije.

Izvor: ISC i REC 2000. Primer celovitog privreivanja otpadom u gradu Ramnicu Valcea (Rumunija) prikazuje uspena praktina reenja za privreivanje komunalnim otpadom, jednim od naveih problema u zatiti okoline u regionu i ire. Ovaj primer je ve prepoznat i priznat na skupu u Johanesburgu kao jedna od est uspenih praksi iz Srednje i Istone Evrope iz oblasti urbane tehnologije zatite okoline. Druga studija sluaja, iz Rumunije, iz grada Campeni, istie tehnike i ekonomske 115

prednosti upotrebe drvnog otpada kao goriva za centralno grejanje i time predstavlja znaajan korak napred prema smanjivanju zavisnosti od neobnovljivih izvora energije. Projekt poseduje i veliki potencijal za primenu u brojnim urbanim sredinama s drvnom industrijom i sistemom centralnog grejanja. Aktivnosti u poreju reke Drine, usmerene prema reavanju problema krutog otpada, su predstavljene kao studija sluaja iz Srbije i Crne Gore i Bosne i Hercegovine. Uzimajui u obzir nedavnu istoriju sukoba na tom podruju, posebno je vredno spomenuti da postoji volja za zajednikom akcijom u reavanju problema zatite okoline na nivou pograninih oblasti, koju su podstakle lokalne zajednice. Zatita beloglavog supa (Hrvatska) odabrana je kao studija sluaja koji pokazuje ouvanje ugroene vrste. Svoj uspeh zahvaljuje holistikom pristupu, koji ukljuuje rad s lokalnom zajednicom radi zatite, ne samo ugroene vrste, ve i njenog prirodnog stanita. Pored toga Eko-centar osnovan u sklopu zatite supa slui kao vredna turistika atrakcija, sprovodi obrazovanje o okolini i promovie volonterski rad. Na kraju, pozorino dogaanje Glumci u Zagvozdu i pratei projekt Prijatelji okoline (Hrvatska) izvrstan je (i redak) primer uspenog pokretanja i organizovanja zajednice i oivljavanja drutvenog ivota u ruralnom podruju. Ovaj primer je ujedno uspostavio sinergiju izmeu kulture i zatite okoline s ciljem promovisanja prirodne i kulturne batine. Iako svi aspekti zatite okoline nisu pokriveni ovim izborom, svaki od izabranih prikaza ilustruje rezultate sprovedenih aktivnosti, ukljuenosti zainteresovanih strana, produktivnih partnerstava i korienja zajednikih resursa i znanja. Takoe, potrebno je naglasiti kako finansijska podrka internacionalnih i donatorskih organizacija esto igra vanu ulogu, omoguavajui lokalnoj vlasti da nabavi sredstva, koja ne moe da dobije iz dravnog budeta i ostvari eljene ciljeve. Zakljuno, svaki pojedini primer ukljuen u ovaj pregled je ve doprineo ouvanju okoline i predstavlja korak napred prema odrivom razvoju lokalnih zajednica u regionu, poboljavajui kvalitet ivota i ekonomske aktivnosti. Nadamo se da e predstavljeni uspeni primeri inspirisati i podstai budue inicijative.

1. Projekt aktivnosti za zatitu okoline u Trojanu (Trojanski EAP)

Ovu je studiju sluaja pripremio Institut za odrive zajednice iz Vermonta (SAD). Lokacija Trojan (Bugarska), grad je od 46.000 ljudi, smeten na severnim obroncima Balkanskog gorja na rubu rezervata biosfere i parka prirode. Nalazi se otprilike 145 km istono od Sofije, a njegova prirodna lepota i istorijski samostan ine ga popularnom oblasti za rekreaciju.

116

Ko je uestvovao? Projekt je vodio Institut za odrive zajednice (ISC) iz SAD, koji promovie zatitu okoline ueem zajednice u postupcima odluivanja na lokalnom nivou u Srednjoj i Istonoj Evropi i Evroaziji osiguravanjem tehnike pomoi i sprovoenjem pilot projekata. U odborima za EAP okupili su se volonteri iz razliitih grupa gradskog stanovnitva, poljoprivrednici, uitelji, studenti, gradski funkcioneri i predstavnici regionalnih vladinih agencija, nevladinih organizacija i privatnog sektora. Volonter amerikog udruenja US Peace Corps osigurao je logistiku podrku za rad odbora graana. Zaposleno je dvoje ljudi na puno radno vreme za dugorono sprovoenje programa ouvanja voda u okviru gradske kancelarije za otkrivanje gubljenja vode u mrei, a jedna osoba je zaposlena na puno radno vreme u gradskom Odeljenju za edukaciju o zatiti okoline na Programu edukacije o zatiti okoline. Opis Problemi zatite okoline doveli su u pitanje lepotu i ekonomski napredak Trojana. Lo nain zbrinjavanja krutog otpada i neodgovarajui tretman otpadnih voda, zagaivali su lokalne izvore vode i prouzrokovali zdravstvene probleme; izgaranje uglja s visokim postotkom sumpora i loivo ulje za zagrevanje domova i industrijske procese, su zagaivali vazuh. Grad je eleo da pobolja stanje okoline, ali nije imao puno iskustva u upravljanju okolinom. Pilot projekt, u trajanju od dvadeset i jednog meseca, trebalo je da poboljaju kapacitete lokalne samouprave i udruenja za upravljanje okolinom na nivou zajednice. Projekt je posebno trebalo da prenese znanja i vetine u upravljanju okolinom i razvije model za planiranje i upravljanje okolinom procesom komparativne procene rizika i metodom odluivanja uz uee graana. ISC je proveo 6 treninga u zajednicama Trojana. Specifine zadatke trojanskog programa bile su: ocena rizika za javno zdravlje, ekologiju i kvalitet ivota (socijalni i ekonomski faktori), povezani s problemima zatite okoline u zajednici, zatim rangiranje problema na osnovu njihovih relativnih rizika i razvoj i sprovoenje akcijskih planova za reavanje najteih problema. Uesnicima projekta se pomagalo u prikupljanju pouzdanih i relevantnih podataka, poboljanju kvaliteta analize okoline i prihvatanju ekonominih reenja. Ciljevi Razviti struno lokalno upravljanje okolinom uvoenjem modela planiranja, koji objedinjuje procenu rizika okoline i metode odluivanja uz uee javnosti (te su metode koriene za odreivanje prioriteta problema, poreenje rizika i oblikovanje ekonominih reenja). Sluiti kao model drugim zajednicama, koje ele da primene delotvorne strategije upravljanja okolinom.

117

Sprovoenje Projekt se sastojao od sledeih faza: organizacija projekta i poetni trening; identifikacija problema i poreenje rizika okoline; izrada plana aktivnosti u okolini i izbor strategija; sprovoenje strategije nadgledanje; evaluacija. 1. Faza: Organizacija projekta i poetni trening Tokom poetne faze projekta osnovana su dva odbora graana radi preuzimanja posla oko projekta: 1) Odbor za politiku - odgovoran je za obrazovanje i mobilizaciju javnosti i njeno aktivno ukljuivanje. Takoe je pomogao u identifikaciji problema okoline za potrebe studije, obradi podataka i analizi, koju je pripremio Tehniki odbor i u pripremi plana aktivnosti u okolini. lanovi predstavljaju sve grupe u zajednici - lokalnu vlast, poslovni sektor, udruenja, poljoprivrednike, obine graane, uitelje, medije itd. 2) Tehniki odbor - odgovoran je za prikupljanje i analizu podataka o rizicima povezanim sa razliitim problemima okoline i njihovim potencijalnim reenjima. Sastoji se od ljudi sa specijalizovanim znanjima, strunou i iskustvom iz oblasti zatite okoline i/ili javnog zdravstva, prirodnih nauka, ekonomije i kontrole zagaenja. lanove odbora, koji su radili kao volonteri, odredio je gradonaelnik Trojana. Mandat i opis poslova odbora odredio je direktno ISC. Uspostavljen je projektni Kancelarija, zaposlen lokalni koordinator, a volonter amerike organizacije US Peace Corps, odreen je za logistiku podrku odborima graana. ISC je osigurao lanovima odbora i projektnom osoblju potrebno dodatno obrazovanje i resurse neophodne za ispunjenje zadataka. lanovi odbora odgovorni su za procenu rizika povezanog s problemima okoline u zajednici, rangiranjem tih problema na osnovu relativnih rizika, i pripremu i sprovoenje akcijskog plana za reavanje najteih problema. 2. Faza: Identifikacija problema i poreenje rizika u okolini Tokom sledee faze Odbor za politiku sproveo je anketu meu stanovnicima radi odreivanja problema okoline, koji oni smatraju najveima. Pomou tih podataka Tehniki odbor izlistao je popis problema. etiri hiljade graana identifikovalo je neodgovarajue snabdevanje pitkom vodom, zagaenje vazduha, unitavanje uma i zagaenje povrinskih voda, kao najtee probleme. Odbor za politiku sproveo je brojne aktivnosti obrazovanja javnosti, koje su obuhvatale informativne sastanke, objavljivanje lanaka u lokalnim medijima i pripremu informacijskih panoa. Tehniki odbor prikupljao je dalje podatke i procenjivao obim problema u okolini. Tokom poetne faze projekta, Tehniki odbor je izabrao kategorije rizika za evaluaciju problema okoline. Specifine kategorije rizika koje su se koristile u evaluaciji problema u Trojanu obuhvatale su javno zdravstvo, ekologiju i kvalitet ivota (socijalne i ekonomske faktore). Konaan popis problema je podvrgnut komparativnoj analizi rizika. Koristile su

118

se dostupne naune informacije za procenu relativnih rizika problema u okolini za ljudsko zdravlje, ekologiju i kvalitet ivota. Problemi u okolini rangirani su na osnovu naunih informacija dobijenih analizom rizika i miljenja javnosti. Da bi se pomoglo Tehnikom odboru u dogovoru oko prioriteta, odran je dvodnevni radni sastanak. Tokom tog sastanka informacije povezane sa analizom rizika su revidirane i rangirane. Konano rangiranje problema sprovedeno je na osnovu pregleda raspoloivih podataka i miljenja dobijenih na javnim sastancima. Dva odbora su zajedno identifikovala dva problema kao prioritetna za preduzimanje aktivnosti: lo kvalitet i nisku koliinu pitke vode i sve vee zagaenje vazduha. 3. Faza: Izbor strategija i izrada akcijskog plana za okolinu Usmeravanjem na pitku vodu i zagaenje vazduha, odbori su postavili dugorone ciljeve i prikupili informacije o alternativnim aktivnostima u SAD, Zapadnoj Evropi i Srednjoj i Istonoj Evropi. Zatim su, pored drugih kriterijuma, vrednovali mogue aktivnosti na osnovu njihove relativne ekonominosti, delotvornosti u reavanju problema i koliini vremena potrebnoj za sprovoemnje. Te informacije su ukratko izneli u LEAP-u. Objavljen je nacrt LEAP-a, kako bi se prikupila miljenja graana. Nakon prikupljanja primedaba i njihovog ukljuivanja u nacrt, Gradsko vee Trojana odobrilo je konaan Akcijski plan za okolinu. ISC je gradu osigurao finansijsku podrku i pomo u provoenju dogovorenih aktivnosti. 4. Faza: Sprovoenje Kao okvir za sprovoenje aktivnosti, odbori su izradili detaljan plan sprovoenja kojim se odreuju specifini koraci, specifine odgovorne grupe i agencije, predloen je i vremenski okvir, i izraen budet za svaku aktivnost. Odbori su odluili da se usmere na tri specifine aktivnosti za sprovoenje: otkrivanje mesta isticanja vode iz podzemnih cevi, industrijsku potronju vode i obrazovanje o okolini. U saradnji s gradom i lokalnim vodovodom izradili su sveobuhvatan program otkrivanja i popravljanja mesta isticanja vode u podzemnim glavnim i distribucijskim cevovodima. Otkrili su da gotovo 50% pitke vode u Trojanu nekontrolisano istie iz cevi. Grad je kupio opremu za otkrivanje isticanja, a inostrani strunjak je pomogao osoblju lokalnog vodovoda u osmiljavanju i primeni programa. Odbori su odluili da se dotaku i industrijskog iskoritavanje vode, budui da industrija troi vie od 60% trojanskog snabdevanja vodom. Strunjak je sproveo reviziju reavanja otpadnih voda u pet najveih industrija u Trojanu. Ta revizija je otkrila ogromne mogunosti utede vode i smanjenja tokova otpadnih voda. Kao rezultat, grad je sproveo kontrolu troenja industrijskih voda i osmislio program za smanjenje industrijske potronje vode. Na kraju, odbori graana podrali su uspostavljanje Centra za okolinu i obrazovanje u Trojanu. Uklopljen u kolski sistem, Centar sada promovie obrazovanje o okolini u kolama i javnosti.

119

5. Faza: Praenje i vrednovanje Odbori graana i grad uspostavili su zajedniki upravljaki tim za nadgledanje sprovoenja projekta. Nadalje, gradski je vodovod osnovao posebnu zajednicu za otkrivanje i popravljanje istcanja vode, i digitalizovanje karte podzemne mree cevovoda. Rezultati Grad Trojan popravio je 70 oteenja na podzemnoj mrei cevovoda i zamenio gotovo jedan kilometar cevi, to je rezultiralo utedom vode od otprilike 10%. Digitalizovana je karta podzemne mree cevovoda. Prihvaena je nova odredba o zatiti okoline, koja od industrije zahteva plaanje doprinosa na osnovu potronje vode i slanje podataka o potronji vode gradskoj vladi. Odredba zahteva od najveih industrijskih korisnika vode da razviju sopstvenu snabdevenost vodom gde god je to mogue. Sprovedena je revizija celokupnog sistema vodosnabdevanje i detaljni pregledi vodosnabdevanja velikih industrija. Industrije su dobile informacije o tome koliko vode troe, koliki su njihovi trokovi zbog toga i posebne mere koje treba preduzeti kako bi se smanjila potronja vode. Odnos izmeu grada i industrije se, u odnosu na probleme u okolini, poboljao, to je rezultat projekta. Glavne industrije sastale su se s gradskim vlastima traei sredstva za sprovoenje prevencije zagaenja koja ne trai velike trokove. Osnovan je novi Centar za obrazovanje o okolini, koji promovie obrazovanje o okolini u kolama i javnosti. Odbori LEAP-a izdali su nekoliko publikacija i podelili ih svim bugarskim gradovima: sproveli su nacionalnu radionicu na kojoj su predstavili iskustvo Trojana podstakavi i druge gradove na osmiljavanje slinih projekata. Nacionalni program pomoi ouvanju okoline poeo se izraivati uz jaku podrku Ministarstva za zatitu okoline. Tri ministarstva su potpisala Memorandum o razumevanju, kojim se obvezuju da e pomoi gradovima u reavanju problema okoline, a nakon toga je uspostavljena i radna grupa za okolinu koju ine predstavnici nekoliko ministarstava.

to se iz toga moe nauiti? U zajednikoj analizi rizika bilo je mnogo problema u odreivanju koje su informacije dostupne i iz kojih izvora, u dobijanju i pristupu informacijama, i u utvrivanju tanosti, odnosno valjanosti podataka. ISC preporuuje zajednicama da pre preduzimanja slinih projekata sprovedu preliminarno istraivanje o izvorima informiranja.

120

Izuzetno je vano da se identifikuje i zatrai saradnja od kljunih nacionalnih i regionalnih vladinih agencija, koje bi mogle da gradovima ponude pomo u reavanju pitanja okoline. Gradovi e imati koristi od pomoi pri upravljanju sredstvima, jasnijim odgovornostima iz oblasti okoline, revizijama i nadgledanju, osmiljavanju i sprovoenju projekata, upotrebi alata upravljanja, jaanju zatite okoline, finansiranju projekata, izradi plana aktivnosti, ueu javnosti i tehnikim pitanjima. Za predstavnike nacionalnih vladinih agencija, udruenja i privatni sektor trebalo bi osigurati obrazovanje o: ulozi i funkciji pojedinih sektora i nivoima upravljanja; stratekom planiranju; planu aktivnosti; izradi budeta; upravljanju sredstvima; ukljuivanju javnosti u postupke odluivanja i praenju i vrednovanju sprovoenja projekata.

Finansiranje Ameriki je EAP u saradnji s Amerikom agencijom za meunarodni razvoj (USAID) osigurao sredstva ISC-u za sprovoenje LEAP-a u Trojanu (335.000 USD) i sprovoenje akcijskog plana (60.000 USD). ISC je gradu Trojanu osigurao podrku u iznosu do 35.000 USD za sprovoenje dogovorenih planova aktivnosti i pokrivanje trokova objavljivanja projektne dokumentacije. Grad je odgovoran za osiguranje 10% doprinosa za sprovoenje, bilo u obliku rada ili materijala. Kontakt
Paul Markowitz, direktor projekta Institute for Sustainable Communities 535 Stone Cutters Way Montpelier, Vermont 05602 USA Tel.: (802) 229 2900 Fax: (802) 229 2919 E-adresa: pm@iscvt.org

2. Smernice za odriv razvoj optine Jelsa

Ovu studiju sluaja pripremio je ODRAZ, Hrvatska. Lokacija Grad Jelsa je smeten u sredini ostrva Hvara (Hrvatska), ima otprilike 3800 stanovnika i pokriva podruje od 118 km . Ko je uestvovao? Istraivanje je pripremila i sprovela nevladina organizacija ODRAZ na osnovu sopstvenog iskustva na terenu i uz doprinos kolega iz Meunarodnog instituta za industrijsku ekonomiju okoline iz Lunda, Instituta za okolinu iz Stockholma i Johhaum Research iz Graza.

121

Istraivanje je sprovedeno u partnerstvu s lokalnim vlastima, saradnji s lokalnim nevladinim organizacijama (CIMA Jelsa, CIMA Vrboska) i direktnim ueem pojedinaca posveenih svojoj zajednici. U proces je bilo ukljueno oko 50 ljudi. Opis Kao i kod mnogih lokalnih zajednica, lokalne vlasti u gradu Jelsi radije improvizuju nego planiraju svoj razvoj. Za to postoje mnogi razlozi, ipak najznaajniji su loa razmena informacija (nacionalni nivo -regionalne -lokalne vlasti -graani), nedovoljno i loe razvijeno upravljanje (nepostojanje transparentnosti, kvalitetnog upravljanja, uea javnosti). Analizu nedostatka sistemskog planiranja na lokalnom nivou sproveli su strunjaci i zainteresovani pojedinci. Izvjetaj "Pravci za odriv razvoj optine Jelsa" nastao je kao osnovni dokument planiranja za lokalnu upravu. Taj proces je bio predvien kao model koji se moe replicirati u slinim zajednicama. Ciljevi Zapoeti proces planiranja svim raspoloivim lokalnim resursima za stvaranje oseaja prioriteta i zajednikog interesa, koji e stremiti odrivom razvoju. Izraditi nacrt vizije razvoja optine Jelse, ukljuujui akcijski plan prioriteta kao osnovni dokument planiranja za lokalnu upravu koji spaja relevantne razvojne teme.

Sprovoenje 1. korak Pripremiti i sa vlastima revidirati metodologiju procene i akcijski plan za sprovoenje. Metodologija se zasnivala na varijaciji analize "problemskog stabla". Analiza problema sprovedena je zavisno od izvora problema (tamo gde pripada -oblast, npr.: lokalne uprave, SME, pitanja okoline) i podela na uzrok i posledicu.

problem (slabost) - - - - - - - - -

oblast - - - - - - -

uzrok -- - -

posledica

2. korak Prikupiti informacije, napraviti pregled situacije u optini i utvrditi sadanju praksu razvoja. Na osnovu tih informacija i doprinosa uesnika istraivanja bilo je dovreno 122

mapiranje trenutne situacije. Trenutna je situacija pomogla u izradi tri glavna razvojna scenarija (vidi tablicu 1). 3. korak Organizovan je "Skup odrivog razvoja ostrva" radi predstavljanja koncepta odrivosti, konkretnih primera i potencijala za odrivost na razliitim podrujima rada. Neke od tema pokrile su bioloku raznolikost mora i zatienih morskih oblasti, Suneve energije, organske poljoprivrede, programe kreditiranja poput podsticaja za ostrvski turizam, prirodno i istorijsko naslee, ekoturizam i nautiki turizam. Svaka tema je pobudila veliko zanimanje i uesnici su postavljali mnogobrojna pitanja nakon predavanja i razmenjivali informacije. Na taj nain je otprilike 150 ostrvljana direktno, i jo vie njih indirektno, postalo svesno svoje odgovornosti za razvoj kao i mogunosti da to delotvorno uine. 4. korak Procena mogunosti odrivog razvoja sastojala se od: pojedinanih razgovora s trideset lokalnih predstavnika pregleda situacije u gradu i trenutne razvojne prakse analize uzroka i posledica problema analize razvojnih potencijala resursa izrade razvojnih scenarija nacrta vizije razvoja optine Jelsa definisanja razvojnih prioriteta i potencijalnih projekata objavljivanja izvetaja "Smernice za odrivi razvoj optine Jelsa" .

Na osnovu istraivanja i miljenja, koja su tokom razgovora izrazili stanovnici optine Jelsa, izraen je pregled situacije u gradu i trenutne razvojne prakse. Primenjeni kriterijumi za odreivanje prioriteta su bili: 1) vanost, 2) hitnost i 3) mogunost primene. Na osnovu tih kriterijuma prepoznata su etiri prioritetna podruja - glavne oblasti razvoja (vidi tablicu 2). Pregled situacije moe se videti u obliku glavnih razvojnih scenarija. Iznesena tablica predstavlja pojednostavljene scenarije u odnosu na glavne oblasti razvoja (MDA). Detaljnija analiza svake glavne oblasti razvoja sprovedena je i predstavljena u studiji, ali za potrebe ove publikacije ilustrovani su samo opti dobijeni podaci. Svaka oblast u scenariju je dobila oznaku:

123

pozitivno/poeljno neutralno/neodreeno negativno/nepoeljno

Strelice oznaavaju trend poboljanja ili pogoranja specifine oblasti, a krivulja smera definie intenzitet promene. Tablica 1. Razvojni scenariji optine Jelsa glavna podruja razvoja a Sprovodbeni kapaciteti ostrva b Planiranje lokalnog razvoja c Lokalna privreda, samozapoljavanje d Socijalni kapital, naslee, ivotna okolina postojei SCENARIJI globalistiki prema odrivosti

Ova kumulativna tablica predstavlja tri osnovna scenarija, koji pokuavaju da daju pregled etiri glavne oblasti razvoja. Priroda prikazanih trendova jeste kvalitativna, utemeljena na rezultatima istraivanja. Meutim, valja napomenuti da se merljivi pokazatelji razvoja u budunosti moraju definisati radi osiguranja boljeg kvaliteta i preciznijeg planiranja. Rezultati prvi put je analiza lokalnih prilika u odnosu na probleme i razvojne resurse sprovedena u direktnoj saradnji s lokalnom zajednicom, da bi se odredili prioritet i oblasti razvoja. Izvetaj "Smernice za odrivi razvoj optine Jelsa" nastao je kao osnovni dokument planiranja za lokalnu upravu.

124

Procena sadanje situacije u optini Jelsa pokazuje brojne pozitivne i negativne aspekte. Glavne oblasti razvoja su njihov logian sled. Tablica 2 prikazuje povezanost glavnih uzroka problema s nositeljima razvoja i glavnim oblastima razvoja. Na osnovu tih oblasti bie stvorena vizija, prioriteti i mogue aktivnosti. Regionalne i profesionalne institucije, zaduene za planiranje, ukljuile su dobijene podatke u svoje aktivnosti. Rezultati ovog projekta e biti iskorieni se za obrazovanje lokalnih vlasti u drugim zajednicama.

Glavne oblasti razvoja sprovedbeni kapacitet ostrva

Negativni aspekti (glavni uzroci) urbanizacija ostrva je najverojatnije dostigla svoj maksimalan kapacitet Sistem planiranja, saradnje, promiljanja i pregovaranja ne postoji. Improvizacije i nedostatak transparentnosti dominiraju upravom. Turizam, kao dominantna aktivnost, nije povezana sa ostalim poslovima. Tranzicijska ekonomija nije osigurala mehanizme za razvoj preduzetnitva ni za plasiranje postojeih domaih proizvoda. Broj lokalnih stanovnika se smanjuje. S druge strane, sve je vei pritisak turista ime je ugroen kvalitet lokalnog ivota

planiranje lokalnog razvoja

Lokalna privreda, samozapoljavanje

Pozitivni aspekti (resursi i vrednosti- nosioci razvoja) Postojei smetaj turista i saobraajna infrastruktura su dovoljni za razvoj turizma nekodljiv za okolinu Prepoznata je potreba za definisanjem uzajamnih interesa lokalnih vlasti na ostrvu ili u regionu i za ueem javnosti Postoje potencijali u porodinim firmama, poljoprivredi, turizmu, razvoju novih proizvoda i usluga.

Socijalni kapital, naslee, okolina

Ouvano je naslee (priroda, autohtonost, tradicija i bogata istorija, arhitektura starine i arheologija). Drutvene mree su sauvane zanimanjem mladih uee u lokalnom razvoju

125

ta se iz toga moe nauiti? Veina stranih donacija ne uspeva da promeni razvojne tokove zato to su njihovi pristupi, koncepti i saznanja nedelotvorna u jedinstvenom okruenju zajednice. Nauiti kako da se pokrene sistemski pristup planiranju odrivog razvoja u zajednici, dugaak je i predan proces koji se u potpunosti mora osloniti na lokalne resurse. 1. Domai i strani donatori morali bi ulagati u lokalni nivo praktinog znanja (know how) (troak za jednog evropskog ili amerikog strunjaka jednak je troku za 5 do 10 lokalnih). 2. Lokalna zajednica i uprava morale bi da prepoznaju svoju odgovornost za osiguravanje kvaliteta okoline za budue generacije. 3. Regionalna uprava morala bi da preuzme zadatke koje od njih oekuju ministarstva i/ili lokalna uprava. 4. Lokalni resursi (javni, privatni, pojedinani) morali bi da se ujedine u zajednikom interesu, posebno oko izgradnje ljudskih potencijala (mladi, nezaposleni) za odrive poslove, poboljanja u socijalnom kapitalu i dobrom rukovodstvu. Finansiranje Kvaliteteno planiranje zahteva stalna poboljanja. Prvi krug je sproveden, a dalje aktivnosti e zavisiti o predanosti i mudrosti gradskog rukovodstva. To obuhvata i razliite raspoloive naine prikupljanja sredstava. Stoga lokalna samouprava mora definisati smer svog razvoja to je mogue pre, kako bi mogla da se ukljui u pozitivne trendove u zemlji i inostranstvu i osigura odrivost. Ovaj izvetaj su finansijski pomogli Evropska komisija i ambasada SAD-a. Kontakt
Hrvoje Cari, voditelj projekta ODRAZ -Odrivi razvoj zajednice Ljudevita Posavskog 2 10 000 Zagreb, Croatia Tel.: +385 1 46 55 202 Fax: +385 1 46 55 200 E-adresa: hrvoje.caric@zg.htnet.hr

3. Celovito upravljanje otpadom u gradu Ramnicu Valcea

Ovu studiju sluaja pripremilo je Gradska uprava grada Ramnicu Valcea. Lokacija Ramnicu Valcea je glavni grad pokrajine Valcea u Rumuniji i broji 125.000 stanovnika. Smeten je na obali reke Olt na 440 m nadmorske visine.

126

Znaajnije industrije u gradu Ramnicu Valcea ukljuuju hemijsku industriju, proizvodnju energije za grejanje i proizvodnju struje. U posljednje vreme, Ramnicu Valcea pokuava da razvije turistiku ponudu, uzimajui u obzir poseban prirodni potencijal te oblasti. Tko je uestvovao? Nemaka agencija za tehniku saradnju (GTZ) je na osnovu ugovora o tehnikoj saradnji, sklopljenog izmeu rumunske i nemake vlade, sprovodila program nepovratne pomoi u oblasti privreivanja komunalnim otpadom jo od 1997. Konsultanti nemake firme PPI (Project Partners International) i komunalno preduzee iz Goettingena su pruili tehniku pomo. Osim toga nemaki konsultanti su, zajedno sa 10 studenata ekologije sa Univerziteta u Bukuretu, uestvovali u odreivanju sastava otpada. Gradska vlada grada Ramnicu Valcea bila je odgovorna za sledee: poboljanje skupljanja otpada i poboljanje saobraajnog sistema, razvrstavanje otpada, odvajanje biorazgradivog otpada, izgradnju kompostane na probnoj lokaciji, pripremanje investicijskih projekata i sprovoenje intenzivnih informacijskih kampanja radi bolje informisanosti graana o zatiti okoline. Lokalna vlast je imala vanu ulogu i u usklaivanju aktvnosti lokalnih aktera ukljuenih u privreivanje komunalnim otpadom (domainstva, privatnih komunalnih firmi, inspekcije za zatitu okoline, zdravstvene inspekcije, malih preduzetnika itd.). Opis Sistem privreivanja otpadom u Ramnicu Valcea nije bio odgovarajui. Nedovoljno esto prikupljanje otpada imalo je za posljedicu manju produktivnost komunalnog preduzea, nagrivanje izgleda grada i predstavljalo je pretnju za zdravlje ljudi i okoline. Odlaganje otpada nije bilo kontrolisano i uzrokovalo je zagaenje okoline. Istovremeno, osvetenost graana o problemima otpada bila je na veoma niskom nivou. Namera ovog projekta je primena novog sistema privreivanja otpadom kako bi se poboljali zdravstveni i estetski uslovi u gradu, zatitilo zdravlje graana i okoline i, najzad, da bi se lokalno upravljanje uskladilo s evropskim standardima. Projekt je zapoeo 1997. i jo se odvija. Ciljevi Glavni cilj ovog projekta je promocija nacionalne strategije privreivanja komunalnim otpadom i primene sistema privreivanja otpadom u Ramnicu Valcea, u skladu sa evropskim standardima. Lokalna vlast je, u saradnji s nemakim konsultantima, odredila sledee ciljeve: ? ? razvoj strategije privreivanja otpadom poboljanje skupljanja i transporta komunalnog otpada

127

? ? ? ? ?

reorganizaciju odlaganja otpada smanjenje koliine otpada, koja trenutno zavrava na odlagalitu odvojenim skupljanjem otpada i kompostiranjem pripremanje projekata za finansiranje savremenog odlagalita i kompostane i za zatvaranje postojeeg odlagalita praenje svih informacija vezanih za privreivanje otpadom podizanje nivoa svesti graana o privreivanju otpadom po evropskim standardima.

Sprovoenje Projekt se sastoji od etiri glavna dela. Prvi deo ukljuuje uvoenje i poboljanje skupljanja komunalnog otpada donacijom nemake vlade, koja se sastojala od 5000 kontejnera i tri vozila za sabijanje otpada. Gradska uprava je organizovala sastanke na kojima su informisani o razmetaju kontejnera i njihovoj vanosti za ureenje mesta skupljanja irom grada. Drugi deo projekta, moda i najvaniji, ukljuivao je razvrstavanje otpada kako bi se omoguilo da se ubudue donose odluke na osnovu informisanosti o strategiji celovitog privreivanja otpadom u gradu Ramnicu Valcea. Razvrstavanje su sproveli nemaki konsultanti i 10 studenata ekologije sa Univerziteta u Bukuretu kroz etiri vremenska perioda (jun 2000., oktobar i februar 2001. i maj 2002.). Analiza je pokazala kako je biorazgradiv otpad zastupljen sa vie od 55%. Na osnovu podataka dobijenih analizom otpada, poetkom novembra 2001., zapoelo je skupljanje odvojenog biorazgradivog otpada. Tu je aktivnost podrala Nemaka vlada: 4.000 kontejnera od 7 litara podeljeno je domainstvima iz probne oblasti, i osigurana je oprema za pilot kompostanu. U novembru 2001., lokalna vlast je postavila 1.260 kontejnera na probnoj oblasti i osigurala informativni materijal za podizanje nivoa svesti graana. Do sada je od skupljenog biorazgradivog otpada proizvedeno vie od 500 tona komposta. Plan je da se projekt kompostiranja proiri na podruje celog grada. Trei deo projekta se sastojao od otvaranja nacionalnog informativnog centra za privreivanje otpadom s ciljem podizanja nivoa svesti graana i edukacija zaposlenih komunalnih preduzea i javnih slubi. etvrta komponenta projekta je bila izrada prirunika o celovitom privreivanju otpadom. Tokom sledee dve godine taj e se prirunik koristiti za obrazovanje pripadnika javnog i privatnog sektora zainteresovanih za naela celovitog upravljanja otpadom i primenu takvih programa irom Rumunije.

128

Kako bi se nastavilo s usklaivanjem sa steenim zajednitvom u Ramnicu Valcea, s obzirom na odlaganje otpada i smanjivanje koliine otpada razliitim metodama obrade i smanjivanja, lokalne vlasti su zapoele edukativnu kampanju iz oblasti zatite okoline, usmerenu na celokupnu javnost i kole. U tu su svrhu tampani i podeljeni razliiti materijali: mape, letci, plakati, broure. Rezultati i dostignua Vreme potrebno za pranjenje kontejnera smanjeno je s 15-20 min/m na 3-4 min/m ime je smanjena pretnja za zdravlje ljudi i zagaenje okoline. Otvaranjem prvog informacionog centra za privreivanje otpadom u Rumuniji poboljana je komunikacija izmeu graana, javne uprave, lokalne vlasti i svih deoniara na lokalnom i nacionalnom nivou. Studija izvodljivosti vezana uz celovito privreivanje otpadom u Ramnicu Valcea napravljena je i predata Evropskoj uniji; na taj nain je fond ISPA osigurao finansiranje. Postojee odlagalite je preureeno i upotrebljena je nova tehnologija za kontrolu odlaganja otpada. Izgraena je prva pilot kompostana za kompostiranje biorazgradivog otpada. Smanjila se koliina otpada koja zavrava na odlagalitu zbog odvojenog skupljanja biorazgradivog otpada na probnom podruju od 1.260 domainstava. Izraena je web stranica koja sadri informacije o privreivanju otpadom, rezultate projekta, smernice za analizu sastava otpada i relevantne zakone. Provedene su intenzivne informacijske kampanje kako bi se podigla nivo svesti graana o upravljanju komunalnim otpadom, a u kole je uveden predmet ekologija. Do dananjeg dana odrano je sedam seminara i oko 170 predstavnika lokalne vlasti, javnih institucija i privatnih firmi koje se bave otpadom, zavrilo je obrazovne kurseve o privreivanju komunalnim otpadom. Rezultati dobijeni ovim projektom bili su presudni za odluke da se tri godine uzastopce gradu Ramnicu Valcea dodeli priznanje City towards EU Compliance Award za izuzetan uspeh u oblasti privreivanja otpadom, kvalitetom vode i vazduha i pruanja informacija o okolini. U 2002. grad Dubai (Ujedinjeni Arapski Emirati) i UN-HABITAT dodelili su gradu Ramnicu Valcea za ovaj projekt priznanje za najbolju praksu. Na skupu u Johanesburgu isti projekt je (zajedno s drugih pet projekata) proglaen 129

najboljom praksom iz Istone i Srednje Evrope u oblasti urbane tehnologije zatite okoline. ta se iz toga moe nauiti? Za uspeno sprovoenje projekta lokalnim vlastima je bilo potrebno iskustvo strunjaka iz te oblasti. Konsultanti su pruili ne samo finansijsku podrku, ve i tehniku pomo i voenje. Takoe su pruili i konkretne primere iz grada sline veliine i mogunosti smetaja (Goettingena). Drugi vaan aspekt uspeha bio je predstavljanje svakog pojedinog dela projekta u lokalnim medijima. Organizovane su javne tribine i kratki izvetaji, kako bi se javnost ukljuila u proces donoenja odluka. Zahvaljujui tome, graani su bili otvoreniji prema projektu i spremniji da uestvuju. Takoe, predstavljanjem projekta na web stranici gradske uprave (www.primariavl.ro) dobijeni rezultati su postali dostupni javnosti, ime je omogueno i drugim lokalnim vlastima da imaju koristi od iskustva grada Ramnicu Valcea. Utvrivanje poetnog stanja i ciljeva, i odreivanje prioriteta prema tehnikim i ekonomskim kriterijumima su kljuni elementi uspeha ovog projekta. Vrlo je vano stvoriti bazu podataka i utvrditi pokazatelje kako bi se sprovoenje projekta mogla ustanovoti u svakom trenutku. Treba razmotriti mogunost javno - privatnog partnerstva prilikom sprovoenja projekta. Lokalne vlasti moraju ukljuiti sve deoniare (komunalna preduzea, inspekciju zatite okoline, inspekciju javnog zdravstva, nevladine organizacije, kole i vrtie, firme itd.) od samog poetka projekta kako bi se osigurala ispravna primena doneenih odluka.

Finansiranje Nemaka Agencija za tehniku saradnju (GTZ) dala je financijska sredstva za 5000 kontejnera, 3 kamiona za sabijanje, opremu za kompostanu, osnivanje informacijskog centra i osiguravanje obrazovanja za privreivanje komunalnim otpadom. Sredstva iz fonda ISPA u iznosu od 1,4 miliona dolara, od ega je 75% nepovratnih sredstava, dobijeno je za sanaciju postojeeg odlagalita i otvaranja novog, koje zadovoljava sve propise, i za izgradnju kompostane i uvoenje novog sistema skupljanja otpada. Iz lokalnog budeta se 25% investicije osigurava bankarskim zajmom, koji e se otplaivati nadoknadama za zbrinjavanje otpada. Kontakt
Diana Dumitru, direktorica Odeljenja evropskih integracija Ramnicu Valcea Town Hall, Rumunija Tel./fax: 0040 250 736 081 E-adresa: dianad@primariavl.ro

130

4. Upotreba drvnog otpada za centralno grejanje

Ovu studiju sluaja je pripremila Rumunska agencija za ouvanje energije (ARCE) Lokacija Grad Campeni (Rumunija) broji 10.000 stanovnika i smeten je u podnoju planine Apuseni u zapadnoj Rumuniji. Ko je uestvovao? Partneri u sprovoenju projekta bili su: konsultant: Rumunski nacionalni institut za drvo rukovodilac programa PHARE: Rumunsko ministarstvo industrije i trgovine, Odeljenje za programe s meunarodnim organizacijama (financijski dio) i Rumunija agencija za ouvanje energije (tehniki dio) saradnik: Rumunsko ministarstvo voda, uma i zatite okoline, Odeljenje za praenje i ekoloku kontrolu dizajner i nabavlja bojlera: firma SC Terma Prod SRL iz Rumunjske korisnici projekta: firma GOTERM SA i gradska uprava Campeni

Opis Poetna situacija: Termoelektrana-toplana broj 1, opremljena sa etiri kotla tipa PAL na mazut, koja proizvode toplotu 2.175 Gcal/god (8 sati/dan) i toplu vodu za domainstva (2 sata/dan) troei oko 324 tona mazuta godinje. Efikasnost bojlera iznosila je najvie 70%. Situacija posle modernizacije: dva bojlera tipa PAL 15 izraena u Rumuniji koriste piljevinu kalorijske vrednosti od 2.100 Kcal/kg. Efikasnost bojlera, izmerena nakon perioda testiranja iznosi 83%, proizvodei 4.087 Gcal/god, to je za 88% vie od stare termoelektrane toplane. Nadalje, bojleri su opremljeni dodatnim potpuno automatizovanim peima na laka goriva. Ovaj projekt pokazuje tehnike i ekonomske prednosti iskoritavanja drvnog otpada kao goriva za centralno grejanje. Takoe, ovaj projekt ima veliki potencijal primene u brojnim urbanim oblastima, koja imaju drvnu industriju i sistem centralnog grejanja: Nehoiu, Busteni, Vatra Dornei, Campulung, Moldovenesc, Abrud, Bicaz, Tg. Neamt, Gura Humorului, Campina itd.

131

Ciljevi Projekt je teio ostvarenju sledeih ciljeva: korienje drvnog otpada, umesto fosilnih goriva za proizvodnju toplote smanjenje zagaenje okoline (neisputanje otpada u reke) smanjenje trokova za proizvodnju toplote.

Sprovoenje Korisnik ovog projekta je grad Campeni, a izabran je zbog: velike koliine drvnih ostataka iz ume Aries - oko 54.000 tona godinje visokih trokova proizvodnje toplote spaljivanjem lakih goriva i poveanog iznosa dravnih nadoknada velikog zagaenja reke Aries usled odlaganja drvnih ostataka i piljevine, nastalih pri obradi drveta u lokalnim postrojenjima velike zabrinutosti i mogunosti saradnje u sprovoenju projekta s lokalnim vlastima, npr.: upravom grada Campeni i Kancelarijaom gradonaelnika pokrajine Alba, i kompanijom za centralno grejanje GOTERM SA.

Zasniva se na lokalnim izvorima drvnog otpada, zamena dva postojea stara kotla u termoelektrani toplani, za dva moderna kotla, koji koriste piljevinu, pokazala se kao optimalno reenje. Kotlove su dizajnirale i proizvele rumunske firme. Termoelektrana - toplana opremljena je svim novim sistemima, prikladnim za spaljivanje drvnog otpada: platformama za iskrcavanje, skladitem, pokretnim trakama, automatizacijom itd. Novi su kotlovi stavljeni u upotrebu u zimu 1999. godine.

132

Rezultati Uteda energije i smanjenje trokova goriva: Karakterisitke Kalorijska vrednost goriva Hi [Kcal/kg] Specifina potronja -ecc/Gcal Proizvodnja toplote -Gcal/an Trokovi proizvodnje toplote -Euro/Gcal Subvencija -Euro/Gcal Poetna situacija Laka goriva 9.600 0,204 2.175 26,45 18,0 Nakon modernizacije P iljevina 2.100 0,172 4.087 15,20 3,1

Smanjenje zagaenja okoline: -upotreba oko 2.345 tona drvnog otpada godinje -smanjenje emisije CO, koji se oslobaa prilikom spaljivanja lakog goriva za oko 1.000 t/god. -smanjenje emisije SO za oko 14.5 t/god. Ostale prednosti: -Poveanje koliine raspoloive toplote u termoelektrani za 88% predstavlja poboljanje kvaliteta ivota stanovnika. -Lokalne vlasti su znatno manjim subvencijama uestvovale u pokrivanju trokova grejanja. -Zamena fosilnih goriva (ije se poskupljenje oekuje u budunosti) jeftinim lokalnim gorivom, siromanijem stanovnitvu ide u korist. -Smanjenje zagaenja izazvanog bacanjem drvnog otpada u reke poveava potencijal za turizam i potpomae ekonomski razvoj kraja. -Iskoriavanje opreme, dizajnirane i proizvedene u Rumuniji, znaajno e smanjiti trokove investicije.

ta se iz toga moe nauiti? Mogue je uspeno zameniti postojee postrojenje, koje koristi tekue gorivo postrojenjem koje koristi biomasu. Snana saradnja izmeu lokalne vlasti, nacionalnih ili dravnih agencija, proizvoaa opreme i konsultantskih firmi je izuzetno vana za uspeh projekta. Mogue je smanjiti subvencije za energiju toplote.

Finansiranje Ukupni troak projekta iznosio je oko 120.000 eura: 100.000 eura osigurao je fond PHARE, a 20.000 eura osigurano je iz lokalnog budeta. Finansiranje iz fonda PHARE namenjeno je sprovoenju prioritetnog projekta u sklopu 133

strategije iskoritavanja obnovljivih izvora energije, koju su napravili rumunski i evropski strunjaci, i posebno za iskoriavanje biomase za centralno grejanje. Kontakt
Mr. Corneliu Rotaru -ARCE Generalni direktor Tel.: +40 1 650 64 70 Fax: +40 1 312 31 97 E-adresa: ,agolita@alfa.imi.ro corneliu_rotaru@yahoo.com

5. Prekogranina saradnja iz oblasti zatite okolina: poreje reke Drine

Studiju sluaja pripremio je Regionalni centar za zatitu okoline za Srednju i Istonu Evropu, Kancelarija za Srbiju i Crnu Goru. Lokacija Reka Drina, jezero Peruac - teritorij gradova Bajina Bata (Srbija i Crna Gora) i Srebrenica (BosnaiHercegovina) Bajina Bata, grad u zapadnoj Srbiji na desnoj obali reke Drine i pokriva podruje od 673 km . Grad Srebrenica smeten je na istoku Bosne i Hercegovine. Istoni deo grada lei na obali reke Drine. Ukupno podruje grada iznosi 533,4 km , a trenutna populacija se procenjuje na oko 8.000 stanovnika (oekuje se novi popis stanovnitva). Ko je uestvovao ? Regionalni centar za zatitu okoline za Srednju i Istonu Evropu (REC), Norveko ministarstvo spoljnih poslova. Gradovi Bajina Bata (SrbijaiCrna Gora) i Srebrenica (Bosna i Hercegovina); gradovi Uice (Srbija i Crna Gora), Viegrad (Bosna i Hercegovina), Foa (Srbija i Crna Gora), Zvornik (Bosna i Hercegovina); drugi zainteresovani gradovi u poreju reke Drine. Hidroelektrana Viegrad i Bajina Bata; javne slube (lokalne i nacionalne), Nacionalni park Tarai zainteresovane institucije. Nevladine organizacije

Prvi sastanak zainteresovanih strana odran je u oktobru 2003. u Bajinoj Bati, gde su se prvi put okupile zainteresovane strane dve zemlje radi izrade jedinstvenog pristupa tehnikom reenju ienja jezera Peruac, ali i zauzimanja zajednikih stavova za ienje obala reke Drine i rasprave o mogunostima dalje prekogranine saradnje na razliitim podrujima (razmena informacija, obrazovne kampanje i kampanje za podizanje javne svesti, saradnja meu nevladinim organizacijama itd.). Sastanak je organizovao REC. Norveko Ministarstvo spoljnih poslova je finansijski podralo projekat. Celim podrujem reke Drine upravljalo se odvojeno, a ne zajednikim prekograninim pristupom. 134

Opis Cilj projekta Prekogranina saradnja iz oblasti zatite okoline: poreje reke Drine je identifikacija, osmiljavanje i priprema i traenje spoljnog finansiranja za reavanje problema vrstog otpada, to rekom Drinom dospeva u jezero Peruac. U okviru projekta prikupljene su informacije o praksi upravljanja otpadom u gradovima smetenim u poreju. Na osnovu tih informacija je definisan problem otpada i preporuena su mogua reenja. REC je organizirao forum zainteresovanih strana i okupio ih u raspravi oko problema otpada i sadanjih tehnikih mogunosti ienja jezera Peruac. Zakljuci sastanka bili su osnova za sporazum oko daljnjih akcija za reavanje problema. Dijalog izmeu zainteresovanih strana podstaknut sastankom nastavljen je u dve radne grupe, osnovane radi dalje razrade i dovravanja predloga sporazuma. To su bile institucionalna radna grupa (predstavnici prekograninih institucija relevantnih za sprovoenje projekta) i radna grupa nevladinih organizacija (nevladine organizacije iz Bosne i Hercegovine, Srbije i Crne Gore). Na osnovu poetnog dogovora i rezultata rada u grupama, REC je preuzeo odgovornost za pripremu detaljnog plana rada za sprovoenje primenjivog reenja problema. Studija izvedivosti i akcijski plan predloeni na drugom sastanku zainteresovanih strana u aprilu 2004. omoguili su zajednicama u poreju reke Drine traenje finansijskih sredstava za reenje problema otpada. Prikupljanje podataka odvijalo se u dve faze. U prvoj fazi, strunjaci REC-a su zajedno sa spoljnim konsultantima intervjuisali lokalne aktere u regionu i gradskim centrima razdelili upitnike u vezi sa informisanjem o upravljanju otpadom, institucionalnoj pozadini, preanjim aktivnostima itd. U drugoj fazi, REC i dve radne grupe su zajedno izradili studiju izvodljivosti. Na drugom sastanku zainteresovanih strana okupile su se obe radne grupe i raspravljale o tehnikom reenju problema (nabavka proiivaa vode i sabijaa otpada) za koji e biti zadueni nacionalni park Tara i javna sluba iz Bajine Bate. Raspravljalo se i o prateim aktivnostima, koje e sprovoenjem projekta osigurati odrive rezultate (prekograninu aktivnost nevladinih organizacija, osnivanje Odbora za reku Drinu zajednikog tela, koje e nadgledati sprovoenje tehnikog reenja i pripremiti akcijski plan za ire ukljuenje zainteresovanih strana). Ciljevi Postizanje dogovora svih zainteresovanih strana u podruju reke Drine i jezera Peruac oko predloenih tehnikih reenja za spreavanje daljeg zagaivanja vrstim otpadom. Organizovanje foruma svih zainteresovanih strana radi razrade predloenih reenja i izraavanja miljenja.

135

Izrada prekograninog sporazuma o podrci odabranim reenjima meu kljunim zainteresovanim grupama u Projektu. Izrada studije izvodljivosti koja e se predloiti donatorima za budue finansiranje.

Sprovoenje Celokupan akcijski plan sprovoenja projekta podeljen je, prema ciljevima projekta, u tri faze: 1. Poetna faza U ovoj je fazi cilj tima za sprovoenje projekta uspostavljanje prekograninih veza posle gotovo deset godina sukoba u regionu. Tim strunjaka je obavio rad na terenu i analizirao upitnike. Predstudija izvodljivosti je nastala u ovoj fazi. 2. Utvrivanje reenja koja se mogu sprovesti za ienje jezera Peruac uz po pratne aktivnosti. Dokumenti, nastali u ovoj fazi, jesu Studija izvodljivosti za ienje jezera Peruac i zakljuci dve radne grupe. Sledei korak prema studiji izvodljivosti i uz odobrenje zainteresovanih strana, je nabavka opreme (proiiva vode i sabija otpada). 3. Popratne aktivnosti, osnivanje Odbora za reku Drinu (ova bi faza trebalo da usledi posle nabavke tehnike opreme). Rezultati Ovaj je projekt prvi put nakon gotovo deset godina okupio zainteresovane strane iz poreja reke Drine radi rasprave oko zajednikog pristupa reenju problema u okolini. Uspostavljena je prekogranina saradnja na podruju zatite okoline (institucija i nevladinih organizacija). Potpisan je sporazum za reavanje razliitih pitanja izmeu gradova Srebrenice i Bajine Bate. Odabrano je najbolje tehniko reenje za ienje jezera Peruac; odobrile su ga i sa njim se sloile zainteresovane strane obe zemalje. Zainteresovane strane identifikovale su mogue aktivnosti za odrivu saradnju u regionu osnivajui prekogranino telo (Odbor za reku Drinu). Cilj je da se pomogne grupama zainteresovanih strana, usmerenih prema postizanju cilja (organskoj poljoprivredi, ekoturizmu, zajednikom upravljanju otpadom itd.).

ta se iz toga moe nauiti? Postoji volja za zajednikim aktivnostima u reavanju problema u okolini na nivou pogranine oblasti na obe strane granice. 136

Institucionalna, i druge vrste saradnje, u regionu su loe zbog nedostatka regulative i zakonskog okvira, ali i zbog nedovoljnog kapaciteta institucija i organizacija na lokalnom nivou. Problemi okoline u poreju reke Drine ne mogu se reiti jednostrano. Delokrug aktivnosti morao bi da obuhvati izgradnju kapaciteta i podrku razliitih grupa zainteresovanih strana (primenu najbolje prakse, razmenu iskustava).

Finansiranje Projekt je dobio podrku norvekog Ministarstva spoljnih poslova, a sproveo ga je REC. Ukupni budet iznosio je 58.770 eura. Kontakt
Jovan Pavlovi, rukovodilac projekta Regionalni centar za zatitu okoline za Srednju i Istonu Evropu Regionalni Kancelarija za Srbiju i Crnu Goru Primorska 31, 11000 Beograd Tel.:+ 381 11 32 92 899 +381 11 32 92 595 Fax: +381 11 32 93 020 E-adresa: jpavlovic@recyu.org

6. Zatita beloglavog supa

Ovu studiju je pripremio Eko centar Caput Insulae-Beli. Lokacija Otoci Cres (posebno ornitoloki rezervati Kruna i Podokladi), Krk, Prvi i Plavnik. Ko je uestvovao ? Eko centar Caput Insulae - Beli u saradnji sa Ornitolokim institutom i lokalnom zajednicom ostrva Cresa. Opis Kolonije beloglavog supa na ostrvima Cres i Krk imale su svaka oko 25 parova beloglavih supova. Lokalno stanovnitvo ne zna mnogo o vrednosti tih ptica i njihovoj osetljivosti na ire ekoloke probleme, to je negativno uticalo na ivot supova. Zbog toga je dolo do masovnog trovanja ptica, posebno na ostrvu Krku. Lokalni poljoprivrednici imaju stalan problem s medvedima i divljim psima, to su pokuali da ree nezakonitim trovanjem. Neka zakonom dozvoljena hemijska sredstva, neoprezno koriena prouzrokovala su trovanje izvora vode sa kojih se napajaju druge ivotinje. Rezultat je kritina situacija na ostrvu Krku.

137

Danas kolonije na ostrvu Krku imaju 3 para, a na ostrvu Cresu, 70 zbog aktivnije zatite. Situacija na Cresu je rezultat dugogodinjeg rada s lokalnom zajednicom, to je podiglo njihovu svest o okolini. Uspostavljanje odnosa s lokalnom zajednicom omoguilo je informisanje stanovnitva o supovima u neposrednoj ivotnoj opasnosti (tj., ako bi mlada ptica pala u more, lokalni ljudi bi je spasili i odneli u Eko centar ili bi nazvali centar da intervenie). Takoe su uestvovali donoenjem mrtvih ivotinja (ovaca) za hranu supovima. Zapoelo se s obeleavanjem mladih ptica, ime e se osigurati objektivna procena broja supova. Oznaene ptice su se pratile i prikupljali su se podaci o njihovom kretanju irom Evrope, i o broju ptica koje se gnezde. Iz tih brojki se moe ustanoviti broj uginulih ptica i izraunati prosean porast broja ptica u koloniji. Znanstvene podatke je obraivao Ornitoloki institut, ali su ih prikupljali volonteri organizovani Programom volontera Eko centra Caput Insulae-Beli. Ciljevi Projektom je nastojalo da se ostvare sledei ciljevi: potpuno osvestiti lokalno stanovnitvo i ukljuiti ga u zatitu ugroenih vrsta i njihove okoline postii potpuno samoodrive kolonije supova, sa svake godine sve manje ljudskog uplitanja zaustaviti trovanje zatiti morsko podruje ornitolokih rezervata rairiti kolonije na podruja gde su nekad ivele.

Sprovoenje oznaavanje mladih beloglavih supova izgradnja ptiijeg rezervata i karantina, hranilita i posmatranice redovno praenjei auriranje podataka pristupanje mrei slinih projekata i razmena informacija zatita morskih podruja kolonija beloglavog supa odravanje radionica i osmiljavanje projekata s lokalnom zajednicom na razliite teme (npr.: upotreba pesticida, pospeivanje tradicionalne poljoprivrede povezane s ekoturizmom itd.).

138

Rezultati povean broj kolonija beloglavog supa sa 25 na 70 parova na otoku Cresu izgraena su dva hranilita postoji rezervat i karantin za ptice prikljuenje mrei projekata koji se bave zatitom leinara u Evropi osveteno lokalno stanovnitvo ponosno na vrednost kolonija evroazijskog beloglavog supa na svom strvu.

ta se iz toga moe nauiti? Uspeno sprovoenje sloenog programa zatite ugroenih vrsta nije mogue bez ukljuivanja naunika, volontera i ljudi iz lokalne zajednice. Jedini mogui nain je celovit pristup u kome naunici i nevladine organizacije za zatitu okoline rade zajedno sa lokalnom zajednicom na zatiti, ne samo ugroenih vrsta, ve i oblasti na kojima te vrste ive zajedno s ljudima u odrivoj prirodnoj okolini, od ega svi imaju koristi. Finansiranje Glavni sponzori projekta zatite evroazijskog supa bili su: Fima, Varadin, (1998) i Urbanistiki institut Hrvatske, Zagreb (1999.-2000.) Primorsko-goranska upanija, Budimpetanski zooloki vrt, Pliva i Agrocor finansirali su prvo hranilite. Institut Otvoreno drutvo, Regionalni centar za zatitu okolina (REC) i Hrvatska televizija sponzorisali su izgradnju prvog oporavilita. Ministarstvo zatite okolina i prostornog ureenja RH finansiralo je izgradnju drugog oporavilita. Line donacije posetilaca centru u zgradi nevladine organizacije Eko centar Caput Insulae - Beli i line donacije posebnim programom virtualnog usvajanja beloglavog supa, osigurale su dodatna sredstva.

Kontakt
Goran Sui, dr. sci. Eko-centar Caput Insulae-Beli Ede Jardasa 35 51000 Rijeka, Croatia GSM +385 91 3357 123 E-adresa: orlov-let@ri.htnet.hr www.caput-insulae.com

139

7. Pozorini susreti Glumci U Zagvozdu i manifestacija Prijatelj okoline

Ovu studiju sluaja je pripremila Kulturna udrenje Glumci u Zagvozdu Lokacija Optina Zagvozd, Imotska krajina Ko je uestvovao? Kulturna udruenje Glumci u Zagvozdu, Mesni odbor Zagvozd, lokalna zajednica optine Zagvozd, ukljuujui metane, akademski slikar i grafiar Vedran Karada Opis U leto 2004. po sedmi put su odrani Pozorini susreti u Zagvozdu. Od prve godine odravanja, ova kulturna manifestacija je zabeila velik uspeh. Njeno odravanje potvrdilo je potrebu za ovakvim kulturnim sadrajem u ruralnom prostoru: manifestaciju su prihvatili i metani Zagvozda i njihovi gosti kao korisnici projekta, a i najira javnost i kulturni krugovi. Kako se program sprovodi u ruralnom prostoru, podruju koje je, u pravilu, podruje specifinih prostornoekolokih obeleja, nametnula se potreba da se osnovni projekt usavri uspostavljanjem sinergije s drugim podrujima (npr., zatitom okolina i odrivim razvojem), s ciljem da se lokalnoj zajednici i javnosti, uz kulturni sadraj, prezentiraju i razvojni potencijali geografskog prostora u kome se sprovodi kulturni program. Razvojni potencijali ovog kraja upravo su ouvana okolina, posebne prirodne vrednosti krajolika koji je jednim svojim delom podruje Parka prirode Biokovo, dakle, lokalitet pod zakonskom zatitom. Isto tako, i oblast koja je van zatite, je oblast jedinstvenih regionalnih obeleja, tradicijske arhitekture, etnografske batine. Naalost, svedoci smo da je u Hrvatskoj, pa tako i u ovom podneblju, niski nivo svesti o vrednosti tradicionalnog zaviajnog krajolika, odnosno, batine koju ini, i prostor i okolina, i arhitektura, i bioloka i raznolikost krajolika kao celina. Stoga je cilj sprovoenja ovog projekta bio da se povee kulturna manifestacija sa zatitom okoline i odrivim razvojem, i da se iznau novi putevi za edukaciju i informisanje i o jednoj i o drugoj oblasti. Oblikovanjem kulturnog dogaaja, tako da se, uz kulturnu ponudu, prezentuju i lokalne ekoloke i vrednosti krajolika, najpre se eli senzibilizovati lokalna zajednica, a onda i najira javnost za prihvatanje novih vrednosti. U kontekstu ovog projekta to znai podsticanje odgovornog odnosa prema okolini i zaviajnom krajoliku .

140

Ciljevi Kratkoroni ciljevi: podizanje svesti o potrebi odgovornog odnosa prema okolini i pravilnom odlaganju otpada razvijanje pozitivnog odnosa lokalnog vrednostima i podsticanje zatite za okolinu. stanovnitva prema zaviajnim

Dugoroni ciljevi: postizanje kulturno odrivog razvoja sela sa zatitom okoline, kao jednom od osnovnih pretpostavki podsticanje kulturnog razvoja lokalne zajednice prihvatanjem kvalitetnih kulturnih sadraja i prepoznavanja i uvaavanja lokalne tradicijske i prirodne batine.

Sprovoenje 1. Osmiljavanje regionalnog kulturnog dogaaja u ruralnom prostoru s ukljuivanjem i prezentiranjem prirodne i kulturne batine cijelog podruja optine. 2. Oblikovanje promotivnog materijala manifestacije, kome e biti cilj, da uz promociju pozorinih susreta, kao kulturnog sadraja, predstavi i lokalne resurse bioloke raznolikosti i okoline. 3. Organizacija lokalne akcije ienja divljih odlagalita otpada. Optina Zagvozd osigurala je odvoz otpada, aktivno je uestvovalo 20 -30 volontera, a povremeno se ukljuivao i vei broj metana. 4. Od otpada skupljenog s divljih odlagalita oblikovana je ekoinstalacija (2004. instalaciju je napravio akademski slikar i grafiar Vedran Karada) koja se izlae na centralnom trgu u Zagvozdu za vreme trajanja kulturne manifestacije. 4. Po zavretku, odnosno zatvaranjem manifestacije, ekoinstalacija se javno uklanja, odnosno odvozi i odlae na oblinje odlagalite otpada. 6. ienje divljih odlagalita, izrada nove likovne instalacije i odlaganje ekoinstalacije na odlagalite otpada su javne akcije i pozivaju se mediji da ih prate. Rezultati Javnost je senzibilisana za pitanja zatite prirode i okoline. Uklonjeno je cca 10.000 kg otpada iz prirode. Poveana je odgovornost lokalnog stanovnitva prema problemima zbrinjavanja glomaznog otpada i divljih deponija. 141

Poveana je odgovornost celokupne javnosti prema nastajanju divljih deponija. Povean je senzibilitet najire javnosti za kulturne sadraje. Inicijativa odrivog razvoja je promovisana u javnosti.

ta se iz toga moe nauiti? Ostvarena sinergija izmeu dve oblasti (kulture i zatite okoline) pokazala se dobrim sredstvom u promovisanju i kulturnih i prirodnih, odnosno ekolokih vrednosti. Finansiranje Ministarstvo kulture Splitsko-dalmatinska upanija Optina Zagvozd brojne firme i javna preduzea Ministarstvo zatite okoline, prostornog ureenja i graevine, osiguralo je 40.000 kuna za akcije zatite okoline

Kontakt
Kulturno udruenje Glumci u Zagvozdu Zagvozd 21270 Boenko Dedi, predsednik udruenja Vedran Mlikota, dopredsednik udruge Tel.: 021/847-080, faks: 021/847-080 E-adresa:glumci.u.zagvozdu@st.htnet.hr

142

Literatura
Cari H., 2003.: Smjernice odrivog razvoja optine Jelsa . Izvjetaj. Zagreb: ODRAZ Institute for Sustainable Communities (ISC) and the Regional Environmental Centre for Central and Eastern Evrope (REC) 2000.: Guide to Implementing Local Environmental Action Programs in Central and Eastern Evrope Dostupno na: http://www.rec.org/REC/Publications/LEAP_Guide/default.html Keating, M. 1993.: Agenda for change . eneva: Centre for Our Common Future Markowitz, P. 1994.: Bulgarian Community Environmental Action project: Final results and Evaluation , Montpelier: Institute for Sustainable Communities Zahvalnica: Autorka se najsrdanije zahvaljuju Paulu Markowitzu (ISC), Hrvoju Cariu (ODRAZ), Diani Dumitru (Gradska uprava Ramnicu Valcea), Corneliu Radulescu (ARCE), Jovanu Pavloviu (regionalna kancelarija REC-a za Srbiju i Crnu Goru) i Admiri Mahmutovi (Eko-centar Caput Insulae -Beli) na iskazanoj pomoi prilikom pripreme priloga o zatiti okoline u Jugoistonoj Evropi. Dodatak PHARE, ISPA i SAPARD su tri predpristupna fonda Evropske unije namenjena pripremi zemalja kandidata iz Srednje i Istone Evrope za pristup Evropskoj uniji. ISPA (Instrument for Structural Policies for Pre-Accession) finansira razvoj infrastrukture u oblasti zatite okoline i saobraaja. SAPARD (Special Accesion Programme for Agriculture and Rural Development) podrava strukturne mere iz oblasti poljoprivrede. PHARE (Pologne, Hongrie Assistance a la Reconstruction Economique) program finansira projekte prilagoavanja administrativnog i pravnog sistema drava podnosilaca zahteva za lanstvo u Evropskoj uniji i razvoja njihove infrastrukture.

143

Autori:
Jaka Puljiz Institut za meunarodne odnose Lj. F. Vukotinovia 2 HR-10 000 Zagreb Tel.: 00 385 1 4826 522 E-mail: jpuljiz@irmo.hr Istvn Temesi Budapest University of Economic Sciences and Public Administration Menesi ut. 5 Budapest H-1118, Hungary Tel.: 00 36 1 3869 146 E-mail: temesi@mail.tunet.hu Nora Teller Metropolitan Research Institute Lonyay u. 34 Budapest H-1093, Hungary Tel.: 00 36 1 2179 041 E-mail: teller@mri.hu Jszef Hegeds Metropolitan Research Institute Lonyay u. 34 Budapest H-1093, Hungary Tel.: 00 36 1 2179 041 E-mail: hegedus@mri.hu Rosana anar Upravna Enota Tolmin Padlih borcev 1/b 5220 Tolmin, Slovenia Tel.: 00 386 41 448 210 E-mail: rosana.scancar@gov.si Zlata Plotajner Lokalni podjetniki center entjur pri Celju Trg celjskih knezov 8 3000 Celje, Slovenia Tel.: 00 386 3 7471 246 E-mail: zlata.plostajner@ra-kozjansko.si Ivona Mende Fakultet politikih znanosti Lepuieva 6 HR-10 000 Zagreb Tel.: 00 385 1 4642000 E-mail: ivona.mendes@fpzg.hr Snjeana Vasiljevi Pravni fakultet Sveuilita u Zagrebu Trg marala Tita 14 HR-10 000 Zagreb Tel.: 00 385 1 4895 752 E-mail: snjezana.vasljevic@vip.hr Mariana Cernicova University "Tibiscus" Str. Dalili 1A RO-1900 Timisoara, Romania Tel.: 00 40 723 569 735 E-mail: cernicova@hotmail.com Lidija Pavi-Rogoi Udruga "Odraz" Lj. Posavskog 2/IV HR-10000 Zagreb Tel.: 00 385 1 4655 203 E-mail: lidija.pavic@zg.htnet.hr Silvija Kipson Udruga "Odraz" Lj. Posavskog 2/IV HR-10000 Zagreb Tel.: 00 385 1 4655 203 E-mail: silvija.kipson@zg.htnet.hr

144