Tim za socijalno ukljuivanje i smanjenje siromatva, Kabinet

potpredsednika Vlade za evropske integracije

Procesna evaluacija javnih radova sprovedenih u

Srbiji u 2008. i 2009. godini.
Branka Anelkovi, Pavle Golicin

Beograd, april 2010.

Sadraj

Uvod / Cilj evaluacije ........................................................................................................ 3

I.A. Definicija javnih radova............................................................................................ 5
I.B. Pregled javnih radova u drugim zemljama ............................................................. 6
I.C. Trite rada u Srbiji .................................................................................................. 7
I.D. Aktivne mere trita rada i javni radovi u Srbiji .................................................. 8
II.A. Javni radovi u stratekim dokumentima Srbije.................................................. 10
II.B. Program javnih radova u Srbiji konkursi u 2008. i 2009. godini ................... 10
II.C. Primena programa ................................................................................................. 13
II.D. Akteri....................................................................................................................... 19
III. Preporuke .................................................................................................................. 22
III. Preporuke .................................................................................................................. 22
III.A. Opte preporuke ................................................................................................... 22
III.B. Specifine preporuke ............................................................................................ 23
III.C. Predlog narednih koraka za SIPRU i MERR .................................................... 26
Aneksi ............................................................................................................................... 27

Uvod / Cilj evaluacije

Danas se esto postavlja pitanje koliko se uopte treba osloniti na aktivne programe trita rada
(APTR) da bi se aktivirala i potencijalno zaposlila tee zapoljiva i niekvalifikovana radna
snaga. Protivnici su uvereni da APTR uglavnom predstavljaju bacanje dravnih para, dok
zagovornici tvrde da radi o veoma korisnom instrumentu za stvaranje zdravijeg trita rada i
pruanje pomoi ugroenim grupama. Kako praksa pokazuje, APTR mogu da lee, ali nikada i
da spree: ovi programi nisu preventivni i samo predstavljaju delimian odgovor na ve nastale
socijalno-ekonomske probleme poput nezaposlenosti i(li) siromatva.
Vlada Republike Srbije je posvetila programu javnih radova veu panju u 2009. godini u
odnosu na prethodni period u pokuaju da odgovori na izazove svetske ekonomske krize i ublai
njene negativne efekte na trite rada u Srbiji. U tom smislu, ova evaluacija se bavi procenom
postavke i primene programa javnih radova u 2008. i 2009. godini da bi se jasnije utvrdilo o
kakvoj meri je zapravo re i da li je ona stvarno postigla cilj: obuhvatila ona lica kojima je
namenjena te doprinela socijalno-ekonomskom boljitku graana i optem interesu lokalne
zajednice.
Autori izvetaja su u skladu s tim pokuali da odgovore na sledea pitanja:
1. ta je cilj javnih radova? Kakva je praksa i iskustvo drugih zemalja kad su javni radovi u
pitanju, naroito u vreme tranzicije?
2. Kakvo je trite rada u Srbiji i kako javni radovi mogu da ga unaprede?
3. Kako strateki dokumenti Republike Srbije definiu javne radove i njihov cilj?
4. Kako je osmiljen program javnih radova? Koja lica su obuhvaena Odlukama i Javnim
pozivom Nacionalne slube za zapoljavanje (NSZ) iz 2008. i 2009. godine, kako su
formulisani kriterijumi za odabir izvoaa, konkursna dokumentacija i bodovanje?
5. Kako je u praksi program funckionisao? Kakav je bio doseg programa javnih radova kad
su u pitanju gradske i ruralne sredine? Kako je program praen? Da li je obuhvatio lica sa
evidencije NSZ-a koja spadaju u kategoriju dugorono nezaposlenih, niskokvalifikovanih radnika, sa fokusom na ensku radnu snagu, izbegla i interno raseljena
lica, korisnike novane nadoknade, Rome, osobe sa invaliditetom, itd?
6. Kakva je bila uloga kljunih aktera u primeni programa: lokalne samouprave, NSZ-a,
Ministarstva za ekonomiju i regionalni razvoj (MERR)? Kakva je bila uloga izvoaa
radova, pre svih javnih preduzea, nevladinih organizacija i privatnog sektora?
Ovaj izvetaj je organizovan u tri celine. Prvi deo se bavi definicijom javnih radova, kratkim
pregledom slinih mera u drugim zemljama, situacijom na tritu rada u Srbiji i predstavljanjem
programa javnih radova u Srbiji. Drugi deo poinje sa pregledom stratekih dokumenata na temu
javnih radova i predstavlja nalaze autora koji su zasnovani na analizi relevantnih dokumenata i
intervjuima sprovedenim u toku februara 2009. godine u Negotinu, Majdanpeku, Boru,
Prokuplju, Kurumliji, Leskovcu, Loznici, Krupnju, Novom Sadu i Beogradu. Optine su
izabrane na osnovu stepena razvijenosti i uea nezaposlenih lica u broju stanovnika. Intervjui
su obuhvatili predstavnike NSZ-a, lokalne samouprave, Saveta za zapoljavanje, kao i same
izvodjae (Aneks 1). Sami korisnici, privremeno zaposlena lica, nisu intervjuisani. Njih bi
svakako trebalo obuhvatiti zasebnom analizom da bi se dobila potpuna slika o ovom programu.

Konano, u treem delu izvetaja autori se bave preporukama koji bi mogle da doprinesu
efikasnijoj primeni programa.
Procesnu evaluaciju javnih radova podrao je Tim za socijalno ukljuivanje i smanjenje
siromatva pri Kabinetu potpredsednika Vlade za evropske integracije. Nalazi izvetaja treba da
u krajnjoj meri doprinesu poboljanju statusa teko zapoljivih grupa na tritu rada i omogue
njihovu aktivaciju i bolju socijalno-profesionalnu integraciju. U procesu prikljuenja Srbije
Evropskoj uniji sve vie e ova tema o socijalnoj koheziji i ukljuenosti ugroenih kategorija
dobijati na znaaju, kao to pokazuju primeri skoro pridruenih lanica. Javni radovi su samo
deo ire prie o aktivaciji i socijalno-profesionalnoj integraciji stanovnitva. Srbija ubrzano stie
iskustva u ovim programima, a ova evaluacija je pokuaj da se sa njihovim unpreenjem i dalje
nastavi.

I.A. Definicija javnih radova

Javni radovi su originalno smiljeni sa ciljem da se odgovori na problem nedostatka tranje za
radnom snagom na tritu rada. Vremenom su se uglavnom pretvorili u programe koji su
fokusirani na nekvalifikovane, dugorono nezaposlene radnike sa ciljem da spree njihov izlazak
sa trita rada i podre aktivaciju. Oni takoe mogu da se koriste kao kratkorona intervencija za
smanjenje siromatva sa ciljem da se predupredi dalja marginalizacija teko zapoljivih grupa, te
se esto koriste i u kriznim periodima. Bez obzira o kojoj je opciji re, njihov dugoroni efekat
na zapoljavanje gotovo po pravilu ostaje zanemarljiv.
Takav zakljuak potvruju i meunarodne evaluacije neto uticaja javnih radova (Betcherman et
al 2004, Kluve 2006, Kuddo 2009). Kako istiu ovi autori poboljanje ekonomskog i radnog
poloaja korisnika uglavnom je ogranieno na period trajanja subvencija, a iskustvo steeno
ueem u javnom radu ne rezultira kasnijim veim ansama za nalaenje i zadravanje trajnijeg
posla. Svi oni, meutim, navode da javni radovi predstavljaju vaan deo mree socijalne
sigurnosti tokom perioda krize. Radovi pomau veoma ranjivim grupama kao neka vrsta
kratkoronog socijalnog programa koji obezbeuje trenutno olakanje finansijske situacije, pa ih
tako treba i posmatrati prilikom analize.
Ne treba takoe zaboraviti subjektivni oseaj poboljanja blagostanja za uesnike u programu
javnih radova, bez obzira to je njihova objektivna situacija obino relativno malo unapreena.
Te rezultate pokazuje do sada jedina potpuna evaluacija neto uticaja sprovedena u Srbiji na
primeru programa Lepa Srbija (Bonin i Rinne 2006). Zbog svega gore navedenog, te ukoliko
su dobro osmiljeni i praeni, javni radovi mogu biti adekvatna mera za teko zapoljive
kategorije radnika koji nemaju gotovo nikakve anse za pronalaenje posla zbog malog broja
raspoloivih radnih mesta. U tom smislu, ta mera moe biti opravdana u vremenima krize i
recesije kada je tranja za radnom snagom minimalna. Pored toga, javni radovi imaju iru
drutvenu korist za lokalnu zajednicu, jer se vrlo esto radi o projektima razvoja infrastrukture i
ureenju javnih povrina, to se takoe istie kao jedan od ciljeva ovakvih programa.
Sa druge strane, javni radovi nisu tako popularni meu poslodavcima, a esto ni meu radnicima
(Betcherman et al 2004, Kuddo 2009). Poslodavci smatraju da putem ovakvih programa ne mogu
doi do radne snage adekvatnih vetina i karakteristika, dok radnici, pogotovu oni iz
privatizovanih velikih sistema koji su ostali bez posla, mogu biti igosani prilikom prihvatanja
nisko-kvalifikovanih poslova zbog loeg imida koji javni radovi esto nose sa sobom.
Najee duina ovakvih programa varira izmeu tri meseca i godinu dana, a izvoai
podjednako mogu biti privatne firme i nevladine organizacije. Kako pokazuje studija Svetske
banke iz 2009. godine (Del Ninno, Subbarao, Milazzo 2009), javni radovi su u zemljama
centralne i istone Evrope uglavnom formulisani kao mera aktivacije koja idealno treba da vodi
ka zapoljavanju. U Africi i junoj Aziji (gde se inae javni radovi najvie primenjuju)
prvenstveno se radi o meri za smanjenje siromatva, te odgovoru na nezaposlenost sezonskog
karaktera ili na socijalno-ekonomske krize, vremenske nepogode i prirodne katastrofe.

Od malog broja univerzalnih preporuka koje vae za javne radove (Betcherman et al 2004,
Kuddo 2009), uglavnom se naglaava da intervencija ima vie ansi za uspeh ukoliko se zajedno
ponudi paket usluga APTR-a, poput obuka i javnih radova u isto vreme. Ne udi i da su efekti
ovakvih programa uglavnom pozitivniji u periodima kada privreda raste, ali kada je potreba za
njima manje izraena.

I.B. Pregled javnih radova u drugim zemljama

Od svih analiza APTR-a koje je prikupila Svetska banka (Betcherman et al 2004), posebno su
interesantne evaluacije programa javnih radova koje su sprovedene u zemljama u tranziciji, a
koje u najmanju ruku pokazuju arolike rezultate. Najnegativniji efekti na zapoljivost
nezaposlenih lica bili su u Poljskoj, naroito za mukarce, jer je naime utvreno da je jedna od
posledica bila etiketiranje uesnika u programu kao nekvalifikovanih i nisko produktivnih
radnika. Nasuprot tome, evaluacije u Slovakoj, Sloveniji i Ukrajini pokazale su da je uee u
javnim radovima dovelo do pozitivnog efekta na zapoljivost neposredno po zavretku programa.
Treba meutim napomenuti da je pozitivan efekat izostao ukoliko uesnici nisu nali posao
odmah po zavretku programa. Na primer, u Sloveniji je taj efekat iezao posle tri meseca od
okonanja javnih radova. U Rumuniji nije utvren pozitivan efekat sprovedenih javnih radova ni
na samozapoljavanje ni na pronalaenje posla kod poslodavca. To i ne treba da udi, jer su u
zemljama u tranziciji, gde je tranja za radnom snagom u padu i(li) niska, mere poput javnih
radova najee nedovoljne.
Tabela 1. Primeri javnih radova u zemljama u tranziciji
Drava i period
intervencije

Bugarska, 1998-99.

Poljska, 1992-96.

Poljska, 1990-97.

Rumunija, 1999-2001.

Slovaka, 1992-97.

Slovenija, 1992-96.

Dizajn mere

Rezultat

Privremeni program
zapoljavanja u periodu od
maksimum 5 meseci u
dravnom i privatnom sektoru.

Uee u programu slabo je popravilo

anse nezaposlenih da pronau stalan
posao. Meu drugim APTR u Bugarskoj,
ovaj je imao najmanji neto efekat.
Trokovi po novozaposlenom bili su
najvii.

U fokusu su, ali ne po svaku

cenu, bili dugorono
nezaposleni. Poslovi zahtevali
veoma niske kvalifikacije.
Uglavnom graevinski radovi i
ienje u periodu od 6 meseci
do godinu dana.
Projekti do 6 meseci od
maksimum 50.000 dolara,
ukljuujui trokove
supervizije.
Nie kvalifikovani radnici u
fokusu, maksimum 6 meseci.
Maksimalno godinu dana, osim
za osobe sa invaliditetom i
nezaposlene iznad 50 godina.
Izvoai dravne firme i
nevladine organizacije.

Gotovo nikakav efekat na zapoljivost,

naroito za mukarce.

Bez efekata na samozapoljavanje i

pronalaenje posla kod poslodavca.
Pozitivan trenutni efekat na zapoljivost,
problematian na srednji i dui rok.
Pozitivan efekat na zapoljivost u prvih 3
meseca po okonanju radova.

Teko zapoljive grupe u

fokusu, naroito dugorono
Ukrajina, 1995-99.
nezaposleni sa niskim
kvalifikacijama.
Izvor: Betcherman, Olivas i Dar, Svetska banka, Januar 2004.

Pozitivan efekat na zapoljivost

neposredno po zavretku programa.

I.C. Trite rada u Srbiji

Karakteristike trita rada u Srbiji su i u periodu pre izbijanja svetske ekonomske krize bile
nepovoljne, a sa krizom su se i pogorale. Sva tri relevantna izvora raspoloivih podataka
Anketa o radnoj snazi (ARS), Anketa poslovnih jedinica (RAD) i Registar NSZ-a pokazuju
pad zaposlenosti uz istovremeni porast nezaposlenosti i neaktivnosti u 2009. godini.
Tabela 2. Glavni pokazatelji radne snage prema podacima Ankete o radnoj snazi u periodu 20022009. godine
Zaposleni, u
Nezaposleni, u
Stopa zaposlenosti,
Stopa
hiljadama
hiljadama
%
nezaposlenosti, %
3 000
460
48,6
13,3
2002.*
2
919
500
47,6
14,6
2003.*
2
931
665
53,4
19,5
2004.
2
574
719
51,0
21,8
2005.
2
517
692
49,8
21,6
2006.
2 526
584
51,5
18,8
2007.
2
650
460
53,3
14,7
2008.**
2
451
517
50,0
17,4
2009.**
Izvor: Republiki zavod za statistiku (RZS), ARS 2002-2009.
Beleka:
*Podaci za 2002. godinu i 2003.godinu odnose se na stanovnitvo starije od 15 godina.
**Anketa o radnoj snazi se od 2008. sprovodi dva puta godinje - u oktobru i u aprilu. U tabeli su dati podaci za
oktobar.

Ve godinama jedini segmenti zaposlenosti koji su beleili rast bili su oni najmanje produktivni
(zaposlenost u javnoj i lokalnoj administraciji, neformalna zaposlenost, rad na crno,
samozaposlenost, pomaui rad lanova porodice, rad u poljoprivredi). Nasuprot tome,
zaposlenost za platu u formalnom privatnom sektoru je konstantno opadala.
Za razumevanje stanja na tritu rada treba naroito obratiti panju na kategoriju ranjive
zaposlenosti, iji procenat Meunarodna organizacija rada definie kao udeo vlasnika,
samozaposlenih, poljoprivrednika i pomauih lanova domainstva u ukupnom broju
zaposlenih. Tek sagledavanjem te stope koja za Srbiju prema ARS-u u 2009. godini iznosi 28,6%
(mukarci 30,8%, ene 25,7%) moemo dobiti pravu sliku koliko je stvarno loih poslova, sa
najee niskim zaradama i u neformalnom sektoru, a esto i bez odgovarajueg zdravstvenog
osiguranja i sa veoma niskim nivoom zatite na radu. Takoe se mora obratiti panja da je
ranjiva zaposlenost naroito visoka kod starijih osoba radnog uzrasta iznad 50 godina (39,8%),
osoba sa niim obrazovanjem (59,1%), ruralnog stanovnitva (46,2%) i Roma (46,8%).

Nije iznenaenje da je uticaj krize bio najizraeniji ba na osobe u ranjivim oblicima

zaposlenosti, kako istiu oba relevantna skoranja izvetaja o stanju na tritu rada Fonda za
razvoj ekonomske nauke (FREN) i Centra za liberalno-demokratske studije (CLDS). injenicu
da su upravo ova lica snosila najvei deo prilagoavanja trita rada krizi, pomenuti autori
objanjavaju postojanjem dualnog trita rada u Srbiji. Za razliku od zaposlenih sa visokim
stepenom sigurnosti zaposlenja u javnom i delu privatnog sektora koje je bilo tee otpustiti,
sekundarno trite rada koga ine zaposleni sa fleksibilnim ugovorima o radu, samozaposleni i
zaposleni u sivoj ekonomiji mnogo se bre i u veem obimu prilagodilo uslovima recesije.
Zato je shodno tome opravdano oekivati da se poloaj tee zapoljivih grupa kao to su
korisnici socijalne pomoi, Romi, osobe sa invaliditetom, interno raseljena lica, itd. svakako nije
poboljao tokom krize usled smanjene ponude poslova u neformalnoj ekonomiji, gubitka
zaposlenja u formalnom sektoru, ali i smanjenih zarada u privredi. Analizirajui da li se relativan
poloaj ranjivih grupa na tritu rada promenio pod uticajem krize, istraivanje FREN-a utvrdilo
je da se u okviru demografskih grupa znaajno pogorao jedino poloaj mladih i stanovnitva iz
jugoistone Srbije. Ostale grupe zabeleile su neznatno poboljanje (ene) ili neznatno
pogoranje (starije osobe, osobe sa niim obrazovanjem, ruralno stanovnitvo), dok za kategoriju
posebno ranjivih grupa nema vrstih pokazatelja, ali se za Rome iz indirektnih izvora sugerie da
je najverovatnije dolo do znaajnog pogoranja. Kreatori politike zapoljavanja i APTR-a ove
rezultate moraju uzeti u obzir sa posebnom panjom, jer su nezaposlenost i neaktivnost osnovni
uzroci siromatva i socijalne iskljuenosti u Srbiji.

I.D. Aktivne mere trita rada i javni radovi u Srbiji

Aktivne mere trita rada su u Srbiji potpuno marginalizovane. Na njih se troi tek neto malo
iznad hiljaditog dela bruto drutvenog proizvoda (BDP), to je znatno manje nego u EU gde
aktivne mere ine 0,9% BDP. Treba ipak naglasiti da je od 2005. godine prisutan pozitivan trend
ulaganja koja su se poveala sa 0,06% na 0,11% BDP. Takoe, stvarni trokovi svih APTR
intervencija su sigurno vei, jer gore navedene brojke ne ukljuuju operativne trokove
funkcionisanja NSZ-a koja pod supervizijom MERR-a sprovodi programe trita rada. Iako ne
postoji mehanizam koji moe utvrditi koliki deo operativnih trokova NSZ otpada na
sprovoenje APTR, realno je pretostaviti da vie od pola otpada na njih (Arandarenko i Krsti,
2008).
Drugo je meutim pitanje u kojoj meri se sredstva namenjena za APTR optimalno koriste. Pored
uticaja politikih ciklusa, inercije i ad-hoc procena znaaja potencijalnih ciljeva intervencije, isti
autori navode slabosti u dizajnu programa i njihovom praenju kao glavne razloge za poveanu
ansu pojave razliitih negativnih efekata APTR, imanentnih ovim merama.
Sa organizovanjem i sprovoenjem javnih radova u Srbiji se prvi put otpoelo 2006. godine i od
tada iz godine u godinu raste iznos finansijskih sredstava koja se izdvajaju za njih, kao i obuhvat
lica. Meutim, budeti za javne radove i dalje ostaju skromni.
Tabela 3. Broj angaovanih lica na javnim radovima u 2006, 2007. i 2008. godini
Obuhvat lica

2006.
2007.
2008.
Izvor: NSZ.

Planirano
3 527
5 022
5 530

Realizovano
2 438
4 869
5 315

Treba meutim napomenuti da je Vlada u toku 2009. izvrila rekonstrukciju budeta za APTR
kako bi se odgovorilo na novonastalu situaciju uslovljenu krizom, pa je tako veliki deo sredstava
preusmeren ka samo dve mere, programu za pripravnike pod nazivom Prva ansa i programu
javnih radova, a sa ciljem da se pomogne grupama koje su najvie pogoene krizom: mladima
bez prethodnog radnog iskustva koji prvi put trae posao i dugorono nezaposlenim kod kojih
postoji veliki rizik siromatva. Treba takoe napomenuti da je sutinski koliina sredstava u
2009. godini znaajno poveana za iznos koji je utroen iskljuivo u Vojvodini koja je
finansirala dodatne javne radove iz posebnog budeta zahvaljujui velikom privatizacionom
prihodu od prodaje Naftne industrije Srbije.

II.A. Javni radovi u stratekim dokumentima Srbije

Kao to je ve ranije navedeno, javni radovi su pomono sredsto za suoavanje sa nedostatkom
tranje za radnom snagom na tritu rada. Uglavnom se radi o programima koji su fokusirani na
ranjive grupe i dugorono nezaposlene radnike, sa ciljem da podre aktivaciju tih lica i spree
njihov izlazak sa trita rada. Kada su dobro osmiljeni ovi programi spreavaju dalju
marginalizaciju teko zapoljivih grupa i tako potencijalno doprinose smanjenju siromatva.
Meutim, njihov dugoroni efekat na pronalaenje posla gotovo po pravilu ostaje zanemarljiv.
U Nacionalnoj strategiji zapoljavanja za period od 2005. do 2010. godine, javni radovi se
definiu kao kontra-ciklina mera za smanjenje siromatva, jer pruaju privremeno zaposlenje uz
niske nadnice. Takoe se navodi da se u novije vreme kao osnovni cilj javnih radova istie
poveanje zapoljivosti posebno pogoenih grupa na tritu rada kroz sticanje radnog iskustva i
omoguavanje kontakta sa poslodavcima, kao i kroz eventualnu obuku za jednostavnija
zanimanja koja se preporuuje u pripremnoj fazi ovakvih programa.
Strategija ipak ukazuje da evaluacije ovih programa pokazuju umereno pozitivne efekte kada je
re o poveanju zaposlenosti posebno ugroenih kategorija radne snage i relativno slabe ukupne
efekte na zaposlenost.
Nacionalni akcioni plan zapoljavanja za 2009. godinu, iji su prioriteti, ciljevi i zadaci raeni u
skladu sa Nacionalnom strategijom zapoljavanja, u okviru mera politike zapoljavanja naroito
istie organizovanje javnih radova radi zapoljavanja tee zapoljivih kategorija nezaposlenih
lica.

II.B. Program javnih radova u Srbiji konkursi u 2008. i 2009. godini

Javne radove kao meru aktivne politike trita rada sprovodi NSZ u saradnji sa MERR-om.
Program javnih radova u Srbiji je osmiljen sa ciljem da pomogne u aktiviranju tee zapoljivih
grupa. U tom smislu on je sasvim u skladu sa Zakonom o zapoljavanju i osiguranju za sluaj
nezaposlenosti iz 2003. godine1, kao i sa ciljevima Nacionalne strategije za zapoljavanje 20052010.
Prioriteti u 2008. i 2009. godini
Program javnih radova u Srbiji je od svog poetka smiljen sa ciljem da obuhvati tee zapoljiva
lica. Kasnije je uveden i dodatni kriterijum koji favorizuje ravnomerni regionalni razvoj, te se
program u veini sprovodi u veoma nerazvijenim i nerazvijenim optinama u Srbiji.

Javni radovi su u obe posmatrane godine sprovedeni u skladu sa starim Zakonom o o zapoljavanju i osiguranju za
sluaj nezaposlenosti iz 2003. godine, jer je novi Zakon, donet u maju 2009. godine, kada je konkurs za javne
radove ve bio zapoeo.

Otuda su na konkursu iz 2008. godine sledei projekti imali prioritet:

a) Oni kojima se obezbedjuje zapoljavanje rizinih kategorija nezaposlenih lica poput
korisnika novane naknade, dugorono nezaposlenih lica, starijih od 50 godina, ena,
osoba sa invaliditetom, nezaposlenih lica u stanju socijalne potrebe, Roma, izbeglih i
raseljenih lica;
b) Oni kojima se organizuju javni radovi u nerazvijenim i manje razvijenim optinama,
odnosno optinama u kojima je stopa nezaposlenosti via od prosene stope
nezaposlenosti u Republici Srbiji;
c) Oni kojima se obezbeuje nivo sufinansiranja javnog rada iz drugih izvora.
U 2009. lista prioriteta se proirila i na sledee dve take, ime su projekti javnih radova vie
podsetili na klasine aktivne mere trita rada:
d) Prerastanje projekta javnog rada u stalnu aktivnost i mogunost zasnivanja radnog odnosa
na neodredjeno vreme;
e) Vreme trajanja javnog rada, zapoljavanje veeg broja lica na javnim radovima.
Javni radovi po delatnostima
Javni radovi su u obe pomenute godine organizovani u tri oblasti:
a) Socijalno/kulturno-humanitarne delatnosti (zdravstveno vaspitne aktivnosti prevencija i
pomo starima, socijalno ugroenim licima, osobama sa invaliditetom, zatita i uvanje
kulturnog naslea i arheolokih nalazita, poslovi u pozorinoj, muzejskoj, bibliotekoj
delatnosti, poslovi u turizmu i drugi poslovi);
b) Odravanje i obnavljanje javne infrastrukture (ureenje i izgradnja puteva i putnih
pojaseva, nasipa, kanala, pruga, mostova, grobalja, rekonstrukcija kanalizacione i
vodovodne mree i drugih objekata od opteg interesa, ureenje mesnih zajednica,
ureenje romskih naselja poboljanje uslova stanovanja i drugi poslovi);
c) Odravanje i zatita ivotne sredine i prirode (sanacija divljih deponija, ienje i
odravanje obala reka, jezera, kanala, odvoda, javnih povrina, poumljavanje, razvoj
ekolokih poseda, uvanje i zatita uma, reka i jezera, razvoj seoskih podruja, montaa
i odravanje opreme u parkovima i javnim deijim igralitima, pomo za uspostavljanje
novih deponija lokacija za sakupljanje i odvodjenje otpada i drugi poslovi).
Izvoai
Pravo uea na konkursu su imali:
a) Organi autonomnih pokrajina i organi jedinica lokalne samouprave,
b) Javne ustanove i javna preduzea,
c) Privredna drutva,
d) Preduzetnici,
e) Zadruge,
f) Drutvene organizacije,
g) Udruenja graana.
Namena sredstava

Sredstva namenjena za organizovanje javnih radova bila su namenjena za:

a) zarade nezaposlenih lica ukljuenih u javne radove u visini minimalne zarade utvrene u
skladu sa propisima o radu i sa pripadajuim porezima i doprinosima za lica bez
kvalifikacije, uveane za 15% za lica sa srednjim, 30% za lica sa viim i 45% za lica sa
visokim stepenom obrazovanja;
b) naknadu trokova za dolazak i odlazak sa rada;
c) trokove obezbeenja bezbednosti i zdravlja na radu;
d) trokove izvoenja javnih radova najvie do iznosa od 10% od zbira sredstava, od ega
5% za trokove izvoaa javnog rada, a ostalo za trokove sprovoenja javnih radova
(sredstva za rad i potrebna oprema alat, maine, i sl.) i trokove obezbeenja potrebnog
materijala za rad (sadnice, ubrivo, sredstva za dezinfekciju i sl.).
U 2008. godini pored navedenih stavki bili su predvieni i trokovi obuke za poslove koje lice
obavlja u toku izvoenja javnih radova ukoliko se obuka izvodi od strane druge ustanove.
Odabir projekata
Pratea dokumentacija za prijavljivanje na konkurs je bila sveobuhvatna i izmeu ostalog je
ukljuivala i miljenje lokalne samouprave o opravdanosti izvoenja javnih radova, miljenje
nadlene filijale NSZ-a o mogunosti angaovanja nezaposlenih lica, te miljenje nadlenog
resornog ministarstva o postojanju javnog interesa za sprovoenje javnih radova.
Bodovna lista za ocenjivanje projekata uvedena je u 2009. godini. Podneeni predlozi projekata
su prvo ocenjivani na nivou filijala NSZ-a prema bodovnoj listi da bi potom lista projekata bila
upuena u MERR. U skladu sa ve spomenutim Zakonom o zapoljavanju i osiguranju za sluaj
nezaposlenosti, sprovedena je sledea procedura:
1. Ministar ekonomije i regionalnog razvoja doneo je Reenje o formiranju Komisije za
izbor javnih radova koju ine delegirani predstavnici drugih ministarstava (rada i
socijalne politike, dravne uprave i lokalne samouprave, zdravlja, ivotne sredine i
prostornog planiranja, itd.) i NSZ-a. Zadatak Komisije bio je da razmotri sve prispele
prijave i utvrdi listu prioriteta koja se predlae Vladi na usvajanje, dok je MERR bio
zaduen da obavlja strune i administrativne poslove za potrebe Komisije.
2. Komisija je pregledala listu svih pristiglih projekata po bodovnoj listi koju je napravio
NSZ, te prosledila u zavisnosti od vrste javno rada relevantnim resornim ministarstvima
na miljenje.
3. Na osnovu miljenja resornih ministarstava, Komisija utvrdila je Predlog liste prioriteta
za organizovanje i sprovoenje javnih radova koji je dostavljen Vladi na usvajanje.
Predlog Odluke je takoe dostavljen svim relevantnim resornim ministarstvima na
saglasnost.
4. Nakon odluke Vlade, obaveteni su podnosioci prijava preko filijala NSZ-a o statusu
projekta za koji su konkurisali i potpisani su ugovori sa izvoaima javnog rada.

Praenje projekata
Praenje programa je organizovala Nacionalna sluba za zapoljavanje kroz svoje filijale i
ispostave, a izvoai su bili duni da u bilo kom trenutku omogue kontrolu realizacije javnih
radova. U sluaju da se prilikom kontrole utvrdilo nenamensko troenje sredstava, MERR i NSZ
su bili duni da raskinu ugovor i zatrae povraaj sredstava, odnosno da aktiviraju instrument
obezbedjenja. Primalac je bio duan da sredstva vrati sa zakonskom kamatom.
Informisanje
Konkursi iz 2008. i 2009. godine su bili objavljeni u Slubenom glasniku Republike Srbije,
preko sredstava javnog informisanja i preko NSZ-a i njene mree filijala i ispostava. Iako su
filijale organizovale informativne sastanke po ispostavama i optinama (filijala Bor, Loznica,
Leskovac, Novi Sad, itd.), rei sluaj je bio da se program promovie i u manjim, seoskim
sredinama i meu irom publikom.
Budeti za javne radove u 2008. i 2009. godini
Za javne radove u Srbiji je u 2008. godini potroeno ukupno 967,5 miliona dinara na ime
trokova zarade, trokova obezbeenja bezbednosti i zdravlja na radu, trokova izvoenja javnih
radova, obuka i prevoza. Pri tome je za realizaciju javnih radova za 2008. godinu opredeljeno
650 miliona dinara iz budeta za tu godinu, od ega je isplaeno 543,5 miliona, dok je ostatak
isplaen po osnovu odluka iz 2006. i 2007. godine i predstavlja realizaciju namenskog suficita iz
prethodnih godina.
Od raspoloivih 1300 miliona dinara za javne radove, u 2009. godini potroeno je ukupno 1139,4
miliona dinara, od ega 1095,6 miliona po osnovu odluke iz te godine.

II.C. Primena programa

Prioritetne grupe
Kada govorimo o strukturi angaovanih lica, jedina njihova karakteristika koju je NSZ pratila
tokom 2008. i 2009. godine je stepen strune spreme. Po tom kriterijumu primetan je visok
procenat nekvalifikovanih radnika koji je u 2008. godini iznosio preko 60%. U preostalom
obuhvatu lica nije zanemarljiv ni udeo angaovanih radnika sa srednjom strunom spremom koji
je u 2008. godini bio iznad 30%. Slina je situacija i u 2009. godini: finansirano je 396 projekata
koji obuhvataju 8 452 lica sa evidencije NSZ-a, od kojih oko 60% ine niskokvalifikovani
radnici.
Meutim, kad se pogledaju drugi izvori NSZ-a - oni koji su bazirani na preliminarnim internim
tabelama iz tek operacionalizovane baze podataka - primeuje se da se podaci ne poklapaju i to u
odnosu na osnovni kriterijum, tj. stepen strune spreme. Tako su radnici sa srednjim
obrazovanjem neto vie zastupljeni u javnim radovima nego radnici sa niom strunom

spremom. U tom smislu ostaje nejasno da li su javni radovi stvarno obuhvatili tee zapoljivu,
niskokvalifikovanu, radnu snagu kako je inicijalno bilo planirano.
Na osnovu istih preliminarnih podataka moe se jo i zakljuiti da je meu korisnicima duplo
vie mukaraca nego ena, te da je znaajno vei udeo mlaih od 30 godina nego lica starijih od
50 godina i to u obe posmatrane godine. Oko 40% je dugorono nezaposlenih, pri emu vie od
polovine od tog broja due od dve godine eka na zaposlenje. Tek svaki deseti korisnik javnih
radova je osoba sa invaliditetom, Rom ili korisnik novane naknade. Ta lica ukupno jedva
dostiu 10% od ukupnog broja onih koji su obuhvaeni programom javnih radova. Kad su u
pitanju izbegla i interno raseljena lica, njihov ukupan broj u obe godine je 172!
Ako bi se sudilo po ovim podacima, moglo bi se zakljuiti da su javni radovi tek delimino
postigli cilj u obezbeivanju zapoljavanja rizinih kategorija nezaposlenih lica koje su
definisane kao prioritet: korisnika novane naknade, dugorono nezaposlenih lica, starijih od 50
godina, ena, osoba sa invaliditetom, nezaposlenih lica u stanju socijalne potrebe, Roma,
izbeglih i raseljenih lica.
Sve iznete podatke treba uzeti sa velikom dozom opreza s obzirom da se radi o preliminarnim
tabelama. Naime, NSZ tek od ove godine uvodi bazu podataka koja e omoguiti preciznije
praenje karakteristika lica obuhvaenih aktivnim merama. Karakteristike po kojima e se pratiti
lica su stepen strune spreme, pol, starosna dob, duina boravka na evidenciji, kao i sledee
kategorije: lica sa invaliditetom, izbegla i raseljena lica, etnike grupe i korisnici materijalnog
obezbeenja porodice.
Prioritetne optine
Po kriterijumima oglasa, optine su rangirane po nerazvijenosti to je nosilo razliit broj bodova;
najvie je ilo najnerazvijenijim optinama. MERR se kao krajnji arbitar u donoenju odluke
rukovodio i drugim kriterijumima pri finalnom odabiru optina u kojima e se sprovoditi javni
radovi: ueem nezaposlenih u ukupnom broju lica to je bio glavni kriterijum, kao i
prethodnim iskustvom Ministarstva sa javnim radovima sprovedenim u datoj optini.
Delatnosti
Po delatnostima, uee angaovanih lica na javnim radovima u 2008. godini je sledee: 47,49%
u domenu odravanja i zatite ivotne sredine, 32,92% u socijalnim i humanitarnim
delatnostima, 17,18% u odravanju i obnavljanju infrastrukture, a 2,41% na poslovima od opteg
interesa.
U 2009. godini su takoe najbrojniji bili projekti iz oblasti zatite ivotne sredine (39,65%), dok
je humanitarnih i socijalnih projekata (24,74%) i ureenja javne infrastrukture (23,48%) bilo
znaajno manje. Slinu situaciju oslikava i uvid u broj obuhvaenih lica po oblastima, gde je
zatita ivotne sredine bila dominantna sa 48,75%. Ureenje javne infrastrukture je meutim
imalo vei obuhvat lica od socijalnih projekata; 27,56% naspram 17,59%.

Bez obzira na delatnost primeuje se da u toku poljoprivredne sezone motivacija uesnika za

javne radove pada (a) zbog zauzetosti, (b) zbog mogunosti druge (vee) zarade u berbi, na
primer, turizmu ili drugim delatnostima, a najee na crno.
Javni radovi iz socijalne delatnosti su privukli dosta panje s obzirom da se radi o novom tipu
javnih radova koji nije bio ranije prisutan, a pogotovu to postoji velika potreba za ovakvim
programima u svim krajevima gde je veliki broj starih na selu.
Iako su autori evaluacije oekivali da postoji veza izmeu izabranih delatnosti i strukture
nezaposlenih lica po visini strune spreme, pokazalo se da je zapoljavanje niskokvalifikovane i
srednjekvalifikovane radne snage slino u sve tri oblasti, i da je jedino uee lica sa visokom
strunom spremom vie u oblasti socijale u odnosu na infrastrukturne radove i zatitu ivotne
sredine.
Realizacija
Problemi u realizaciji projekata su esto proizilazili iz naina odabira projekata. Poto je u nekim
optinama poslodavac direktno birao lica sa evidencije NSZ-a koja e angaovati na projektu,
otvorena je mogunost da poslodavci i angaovana lica eventualno dele nadoknadu. Ta
mogunost je naroito prisutna u optinama u kojima je visina nadoknada, bez obzira to se radi
o nacionalno uspostavljenoj minimalnoj zaradi, vea od prosenih primanja u lokalnoj sredini.
Kako dalje ukazuju nalazi evaluacije, nejasno je ko je radio selekciju privremeno angaovanih
lica na projektima: negde je selekciju radila NSZ, a negde sami poslodavci. U nekim sluajevima
poslodavci su direktno insisistirali na sopstvenom izboru i angaovanju lica sa evidencije NSZ.
Krupan problem predstavlja slaba veza izmedju javnih radova sa lokalnim planovima
ekonomskog razvoja ili master planovima. Nije redak sluaj da se u vie navrata sprovode isti
programi, na primer, ienja deponija koje se ponovo formiraju, tj. prebacivanjem ubreta sa
jedne lokacije na drugu bez razmiljanja kako povezati te programe sa recikliranjem smea i
trajnijim reenjem istoe u zajednici.
Ostali problemi u realizaciji, na primer, ukljuuju odlazak radnika na bolovanje i nemogunost
prekida ugovora, jer po zakonu radnici uivaju sva prava kao i prilikom uspostavljanja trajnog
radnog odnosa na neodreeno vreme. Oteavajuu okolnost predstavlja injenica da je nemogue
angaovati dodatna lica putem javnih radova, pa zbog toga realizacija projekta moe da bude
ugroena, naroito ako se radi o radovima manjeg obima koji predviaju angaovanje malog
broja lica. Pominju se i primeri projekata na kojima su radnici stupili u trajk, jer na to imaju
zakonski pravo, to je svakako poremetilo izvoenje radova.
Problem predstavlja i ne tako jednostavan prelazak sa jedne na drugu evidenciju (MOP, NSZ) to
je takoe jedan od razloga slabog uea korisnika materijalnog obezbeenjna porodice u javnim
radovima.
Treba ukazati i na slabe ili gotovo nepostojee veze izmeu razlicitih APTR-a koji se sprovode,
to svakako ne doprinosi njihovom veem efektu. Kad su obuke u pitanju, u 2008. trokovi

njihovog sprovoenja predstavljali su samo 0,587% od ukupnih isplaenih trokova za javne

radove, a svega 1 132 lica od ukupno 10 184 (radovi koji su sprovedeni 2008. po odlukama iz
2007. i 2008. godine) je bilo ukljueno u obuke. U 2009. godini ih nije ni bilo, iako savetovanje i
obuke predstavljaju prirodan uvod u program javnih radova.
Praenje programa
Nalazi autora ukazuju da je program javnih radova praen samo na nivou procesa ali ne i na
nivou outputa. Razlog tome je to output pokazatelji nisu deo plana za praenje, osim broja
zaposlenih lica neposredno nakon zavretka programa.
Praenje procesa primene radova je organizovano iskljuivo kroz nadzor NSZ-a i mree njenih
filijala i ispostava. Zbog velikog broja projekata i veliine teritorije koju u proseku jedna filijala
pokriva, nadzor je bio ogranienog dometa. Sama centrala u Beogradu je sluajnim izborom
izabrala 17 projekata za proveru tokom 2009. godine. NSZ je nalazima kontrole bila zadovoljna:
radovi su bili u toku i radnici na radnom mestu.
Kako navode intervjuisani predstavnici filijala i ispostava, problem je u tome to jedno ili dva
lica iz NSZ-a treba da prate sve projekte na terenu. Dok oni stignu do izvoaa radova, radnici su
ve svi na svojim radnim mestima. Nama treba 2 sata da dodjemo do terena na kome se
projekat odvija, do tada svi ve znaju da mi dolazimo u kontrolu. Teko je utvrditi da li su svi
radnici dolazili sve vreme na posao i provodili puno radno vreme na radu. U tom smislu javne
radove je bilo teko pratiti, navodi jedan od predstavnika NSZ-a. Inspekcija rada je svojim
angaovanjem pruila podrku javnim radovima, ali je oteavajua okolnost to je esto broj
inspektora vrlo mali. Na primer, u filijali Bor samo je angaovan jedan inspektor rada koji
takoe radi i na teritoriji Majdanpeka, Negotina, Kladova i okolnih optina.
Po broju raskinutih ugovora zbog neizvrenih obaveza prednjai Beograd. Od ukupno 5
raskinutih ugovora tokom 2009. godine, 3 su bila u Beogradu. U sva tri sluaja se radilo o
romskim projektima koje su sprovodila udruenja graana. Razlog za raskid ugovora bio je to
kontrola nije zatekla sve radnike na radnom mestu u trenutku obilaska. U toku je sudski spor
protiv tih udruenja. U Vojvodini je Romsko udruenje iz Beoina bilo predmet finansijske
kontrole to spada u vrlo redak sluaj nadzora tog tipa. Poto su javni radovi u izuzetnom malom
broju uposlili graane romske nacionalnosti, te korisnike materijalnog obezbeenja porodice u
koje esto spadaju Romi, otvara se mogunost za pretpostavku da se radi o diskriminaciji
pripadnika romske manjine. Po tvrdnjama MERR-a i NSZ-a, jedine pisane primedbe koje su do
njih stigle bile su od strane pripadnika Romske nacionalnosti na romskim projektima.
Finansijski nadzor je bio skoro nevidljiv. NSZ je formalno kontrolisala prenos sredstava sa
jednog rauna na drugi, ali u njenoj nadlenosti nije uspostavljanje realne triine cene za
nabavljene proizvode i usluge, te provera samih rauna i lanca u nabavci roba i usluga. Taj vid
kontrole je ostao sasvim van dometa.
Dobar broj izvoaa je meutim fotografisao teren pre i posle radova, prilaui fotografije kao
dokaz da su radovi izvreni. U situaciji kada nema drugih kontrolnih mehanizama, ini se da
fotografije nisu lo izbor, ali ostaje pitanje ta one u stvari dokazuju.

Na kraju, treba svakako istai da se poloaj korisnika javnih radova na tritu rada ne prati u
dovoljnom periodu posle njihovog zavretka da bi se procenili neto efekti sprovoenja. Prema
evidenciji NSZ-a, broj lica koja su zasnovala radni odnos neposredno nakon okonanja javnog
rada je veoma skroman, kao to se moe videti u daljem tekstu iz tabele 5.
Informisanje
Po nalazima autora, javni radovi su mera koja privlai panju medija, kako nacionalnih tako i
lokalnih. Meutim, ima naznaka da razliiti izvoai imaju i razliit tretman. S jedne strane,
javna preduzea su bre informisana o konkursu NSZ-a i to putem direktnog kontakta. Udruenja
graana informaciju o konkursu uglavnom dobijaju preko sredstava javnog informisanja ili preko
Centara za socijalni rad u sluaju da sprovode usluge iz socijalne delatnosti. Po obiaju,
najslabija karika u dobijanju informacija o konkursu su seoske mesne zajednice.
Finansiranje projekata
Po Odluci o organizovanju i sprovoenju javnih radova od interesa za Republiku Srbiju u 2008.
godini (Slubeni glasnik Republike Srbije broj 18/08 i 35/08) odobreno je finansiranje 263
projekta. U toku 2008. godine zavreno je 227 projekata, dok se realizacija 32 javna rada
nastavila u 2009. godini. Odustalo se od izvoenja 4 projekta.
Po Odluci o organizovanju i sprovoenju javnih radova od interesa za Republiku Srbiju u 2009.
godini (Slubeni glasnik Republike Srbije broj 39/09) i Izmeni odluke (Slubeni glasnik
Republike Srbije broj 50/09) odobreno je finansiranje 396 projekata. Zakljuno sa 31.
decembrom 2009. godine, prema izvetaju NSZ-a o sprovoenju javnih radova zavreno je 288
projekata, u toku je bilo 99, prekinuto je njih 5 (od toga 3 zbog neispunjavanja ugovornih
obaveza, a 2 zbog vremenskih uslova), dok su 4 podnosioca projekata odustali.
U periodu od 1. januara do 31. decembra 2009. godine potroeno je skoro 1,14 milijardi dinara
na ime trokova zarade, trokova obezbeenja bezbednosti i zdravlja na radu, trokova izvoenja
javnih radova, obuka i prevoza, ukljuujui i javne radove koji su obuhvaeni odlukama iz 2007.
i 2008. godine, a sprovedeni u 2009.
Tabela 4. Isplaena sredstva za javne radove u 2009, a na osnovu odluka iz 2007, 2008, i 2009.
godine
Sredstva za
zarade, u
hiljadama

Trokovi
prevoza, u
hiljadama

Trokovi
zatite na
radu, u
hiljadama
4,86
175,69
26 865,23
27 045,78

2 030,91
82,26
2007.
38 129,81
2 012,63
2008.
909 659,99
63 411,11
2009.
949 820,71
65 506,00
UKUPNO
Izvor: NSZ.
Beleka:
*Podaci su dati zakljuno sa 31.12.2009. godine.

Trokovi
obuke, u
hiljadama
138
138

Trokovi
izvoenja
javnog rada,
u hiljadama
46,88
1 185,68
95 687,17
96 919,73

UKUPNO,
u hiljadama
2 164,91
41 641,81
1 095 623,50
1 139 430,22

Kako tabela ukazuje, zatita na radu je znaajni deo troka to su skoro svi intervjuisani
pozitivno ocenili. Meutim, postavlja se pitanje da li je u svim delatnostima ona igrala isti znaaj
i da li je stvarno njena nabavka u potpunosti uvek bila neophodna.
Kako neki izvoai infrastrukturnih radova navode, sredstva za materijalne trokove su niska
(10% od ukupne vrednosti javnog rada). Takvim ocenama se pridruuje i Etnomrea koja daje
akcenat kvalitetu proizvoda, pa im je samim tim potrebna kvalitetna vunica za tkanje.
No, najvei problem je u stvari pitanje materijalne opreme, jer je rad privremenog karaktera, a
materijalna oprema ostaje za stalno.
Efekti javnih radova na trajno zaposlenje i njihova isplativost
Trajno zaposlenje
Kao to pokazuje i veina ostalih primera u drugim zemljama, nije iznenaenje da je dugoroni
efekat javnih radova na zapoljavanje u Srbiji zanemarljiv, to se moe videti u tabeli 5.
Tabela 5. Broj lica koja su zasnovala radni odnos po zavretku javnih radova od 2006. do 2009.
godine
Godina

Broj
angaovanih
lica
2 438
4 869
5 315
6 558**

Broj lica koja

su ostala
zaposlena*
50
147
138
19

2006.
2007.
2008.
2009.
Izvor: NSZ.
Beleka:
* U trenutku neposredno po okonanju javnog rada.
** Radi se samo o projektima koji su zavreni 31. 12. 2009. godine

Isplativost
Analiza isplativosti APTR moe se obaviti korienjem dve vrste pokazatelja: (a) potronjom po
korisniku, i (b) potronjom po zaposlenom.
Aktivne mere politike trita rada po svom dizajnu i ciljevima su dosta razliite medju sobom
kao i po sredstvima koja se za njih koriste. Javni radovi su, kao mera, obino dosta skuplji
od ostalih, pa bi ih poreenje jo vie stavilo u nepravedan poloaj.
S obzirom da NSZ ne prati korisnike javnih radova po zavretku programa i da je broj lica koja
su ostala zaposlena, a koji je dat gore, meren u trenutku neposredno po okonanju radova, to je
nedovoljno za stvarno sagledavanje njihovog dugoronog efekta na zaposlenost, mi emo se
orjentisati na potronju po korisniku programa.

Tabela 6. Potronja po uesniku javnih radova u 2008. i 2009. godini

Godina

Ukupna potronja
za javne radove u
milionima dinara
543,5
1 262,5

Broj
uesnika

2008.
5 315
2009.
8 255
Izvor: NSZ.
Beleka:
*Podaci su dati zakljuno sa februarom 2010. godine.

Ukupna potronja
po uesniku u
dinarima
102 258
152 937

Pri tome, treba uvek imati na umu da su trokovi za sve aktivne programe, pa tako i javne radove
na neki nain potcenjeni, jer u njih nisu ukalkulisani operativni trokovi NSZ-a.

II.D. Akteri
Ministarstvo za ekonomiju i regionalni razvoj, Nacionalna sluba za zapoljavanje, lokalna
samouprava i lokalni saveti za zapoljavanje
Meu akterima NSZ je u 2008. i 2009. godini imala kljunu ulogu u promociji, prijavi i prvom
krugu odabira javnih radova na terenu. NSZ je kroz svoje filijale i ispostave igrala razne uloge:
promotera konkursa, pomonika i(li) savetnika u pripremanju prijave. U 2008. godini bodovna
lista nije postojala te su filijale davale miljenje na osnovu sopstvenog tumaenja konkursa. U
2009. osnovna bodovna lista je uvedena tako da je filijalama bilo lake da objedine
dokumentaciju i poalju je u direkciju NSZ-a. U obe godine direkcija NSZ-a u Beogradu bi na
osnovu sakupljenih projekata i miljenja aktera formirala rang listu koja se potom slala u MERR.
Tokom 2008. i 2009. godine MERR je igrao vrlo bitnu ulogu tako to je u stvari, uz miljenje
relevantnih resornih ministarstava, bio krajnji arbitar u odabiru projekata. Finalna lista projekata
koje treba podrati bila je na predlog radne grupe, tj. Komisije za izbor javnih radova usvajana
na sednicama Vlade, a korieni kriterijumi nisu obuhvatali samo one iz bodovne liste. U skladu
sa novim Zakonom o zapoljavanju i osiguranju za sluaj nezaposlenosti iz maja 2009. godine,
konkursom iz 2010. godine predvieno je da ta kljuna uloga bude prebaena na NSZ i njene
filijale.
Kako nalazi autora pokazuju, lokalna samouprava je bila angaovana u razliitom opsegu. ak
i kad nije direktno uestvovala u formulisanju i odabiru projekata, lokalna samouprava je bila u
obavezi da da svoje miljenje o znaaju javnih radova za opti interes zajednice. Iako je po
kriterijumima, a u skladu sa bodovnom listom, lokalna samouprava doprinosila boljem
rangiranju projekata u sluaju kofinansiranja, skoro da je nemogue nai i primer u praksi gde se
to stvarno i desilo. Razlozi su razni: esto optinski budet nema predvienu stavku za javne
radove, iako programski oni jesu navedeni. Optine se suoavaju sa nedostatkom sredstava jer
najvei deo prihoda ide na plate u javnim preduzeima, pa zbog toga ne mogu da finansiraju
nadlenosti iz proirenih prava graana poput gerontodomaica. Neke optine se nalaze u tekom
finansijskom poloaju jer javna preduzea poput RTB Bor ne plaaju doprinose. U Leskovcu su,
na primer, neki javni radovi propali zbog nedostatka sredstava iz budeta lokalne samouprave
koja su bila inicijalno namenjena za radove, ali zbog deficita u budetu nisu na kraju stigla do
krajnje adrese.

Saveti za zapoljavanje nisu imali preveliku ulogu, ako su imali uopte bilo kakvu, prilikom
odabira projekata koji e biti podrani. Osim davanja miljenja, sutinski nije iskoriena prilika
da se kroz njih sakupe i profiliu interesi lokalne zajednice.
Izvoai javnih radova (javna preduzea, privatni sektor, udruenja graana)
Iako je broj prijavljenih projekata obuhvatao izvoae iz svih sedam kategorija: organe
autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave, javne ustanove i javna preduzea, privredna
drutva, preduzetnike, zadruge, drutvene organizacije i udruenja graana, meu izabranim
izvoaima su se prvenstveno nale javne ustanove i javna preduzea (njih 286 od 396 projekata
u 2009. godini). Udruenja graana bila su druga glavna grupa izvoaa u istoj godini, ali sa
daleko manjim brojem projekata 58. Uglavnom se radilo o udruenjima osoba sa invaliditetom,
zajednice Roma, regionalnim centrima za razvoj, ekolokim drutvima, udruenjima lovaca, itd.
Tabela 7. Broj projekata i obuhvaenih lica po obliku organizovanja izvoaa po odluci o
sprovoenju javnih radova iz 2009. godine
Oblik organizovanja izvoaa
javnih radova
Organi teritorijalne autonomije
Javne ustanove i javna preduzea
Privredna drutva
Preduzetnici
Zadruge
Drutvene organizacije
Udruenja graana
Dravna organizacija
UKUPNO
Izvor: NSZ.

Broj projekata

Broj lica

13
286
19
7
3
9
58
1
396

271
5 987
469
154
66
169
1 313
23
8 452

Bez obzira na prijavljeni broj preduzetnika, privatnog sektora skoro da uopte nema: svega 7
preduzetnika je meu izvoaima, tj. potpisnicima ugovora sa NSZ-om. Ostaje nejasno kako to
da upravo nedostaju predstavnici tog sektora koji je kljuna veza kada su u pitanju oekivanja da
javni radovi iznedre trajno zaposlenje, kako se to ve eksplicitno oekuje i navodi u konkursu iz
2009. godine.
Autorima evaluacije ostaje samo da se bave pretpostavkama: privatnika nema zato to ne ire
posao ili zato to im ne treba ponuena radna snaga. Svakako da ostaje i mogunost da privatni
sektor ne vidi u ovakvim projektima dovoljno jak stimulans za sopstveno ukljuenje jer je
procenjena korist za njih mala.
ta god da je razlog, vanredno slabo uee privatnog sektora je barem delom razlog to u
optinama gde je program primenjivan nema novog zaposlenja meu ovim privremeno
zaposlenim licima. Kako pride istiu predstavnici NSZ-a, u izabranim optinama generalno nema
dovoljno privredne aktivnosti.

Glavni izvoai programa su javna preduzea i udruenja graana koja svaka na svoj nain ne
mogu da ponude reenje za novo zaposlenje, jer su i udruenja i javna preduzea poslodavci sa
ogranienjem. Javna preduzea naime imaju zabranu novog zaposlenja, dok udruenja projektno
operiu. Jedino ko to moe uiniti je privatni sektor, a on naalost nije prisutan u dovoljnoj meri.
Iako to zavisi od oblasti do oblasti, po miljenju autora evaluacije korist za poslodavce nije mala,
jer se u sutini radi se o smanjenju trokova radne snage.
Korisnici
Ova evaluacija se samo posredno bavila zadovoljstvom korisnika te bi u tom smislu bilo
potrebno uraditi dodatnu i zasebnu analizu koja obuhvata tu temu radi potpunijeg razumevanja o
kakvoj se meri zapravo radi. Neke poetne napomene koje su dali poslodavci i akteri mogu
meutim da poslue kao osnov za dalju razradu.
Po navodima poslodavaca javni radovi veoma motiviu same radnike jer ih aktiviraju i daju im
znaaj. To pomae njihovom samopouzdanju i alje im poruku da su nezaposleni samo zbog loe
privredne situacije. Generalno postoji visok stepen zadovoljstva sa javnim radovima, i svi se
slazu da je mera od koristi jer vri ouvanje i razvijanje radnih sposobnosti, podie nivo znanja i
vetina, doprinosi socijalizaciji, kao i poveanju motivacije i odgovornosti nezaposlenih lica i
smanjivanju razlika izmeu regionalnih trita rada.
Kako neki od kljunih aktera u NSZ-u navode, stariji radnici pokazuju vie interesovanja za
javne radove. Postavlja se pitanje da li je to zato to mladi mogu lake da dou do poslova i na
formalnom i na neformalnom tritu rada ili moda ima vie drugih aktivnih programa i mera za
njih?
Predstavnici NSZ-a takoe primeuju da su korisnici materijalnog obezbeenja porodice manje
motivisani i odbijaju uee u programu za javne radove zbog nesigurnosti i straha da e izgubiti
socijalno davanje. Kako mnogi naglaavaju, problem je u tome to je je vrlo teko prei sa jedne
evidencije na drugu te u tom procesu korisnci MOP-a, naroito Romi, koji su uestvovali u
programu javnih radova izgube i do nekoliko meseci.
Ove napomene u stvari ukazuju da bi bilo potrebno uraditi detaljniju analizu korisnika programa
javnih radova, i tako takoe videti da li su javni radovi ispunili cilj i doprineli onima kojima je to
zaista bilo najpotrebnije i kojima su bili namenjeni.

III. Preporuke
III.A. Opte preporuke
Kako nalazi ove evaluacije pokazuju, program javnih radova u Srbiji se nalazi izmeu socijalnog
programa i aktivne politike trita rada. U 2008. godini program je bio vie usmeren ka
smanjenju siromatva dok je u 2009. godini konkurs pokuao da odgovori i na izazove iz domena
trita rada, na svetsku finansijsku krizu i njen uticaj na stanovnitvo u Srbiji, i na loe
materijalno stanje ranjivih grupa.
Ako je smanjenje siromatva cilj, sam status nezaposlenog na evidenciji NSZ-a ne znai
automatski da je lice i socijalno ugroeno ili u stanju materijalne potrebe. U tom smislu, korisnici
programa bi trebalo da ispunjavaju vie kriterijuma u isto vreme. Minimum kriterijuma bi bio
stepen strune spreme, starosna dob (uzevi u obzir da su mladi ljudi obuhvaeni i drugim ATPR
pitanje je u kom obimu njih obuhvatiti) i duina boravka na evidenciji NSZ-a. Jo bolja
usmerenost programa bi se postigla kada bi se ova grupa pomenutih kriterijuma ukrstila sa
jednom od sledeih kategorija lica: osobama sa invaliditetom, izbeglim i raseljenim licima,
etnikim grupama i korisnicima materijalnog obezbeenja porodice i ostalih socijalnih davanja.
U tom smislu, program je potrebno prilagoditi, a moda i dodatno regulisati kroz normativna
akta i nekih drugih ministarstava, kao na primer, kroz nacrt Zakona o socijalnoj zatiti. Prema
poslednjim navedenim istraivanjima, sve ove kategorije lica, naroito sa niom strunom
spremom i starije dobi su posebno osetljive grupe na tritu rada u Srbiji. U sluaju kada bi
sistem evidentiranja korisnika socijalne pomoi bio potpuniji, a program obuhvatniji, novana
naknada za siromane bi mogla da budu osnovni kriterijum za uee u javnim radovima.
Pitanje rodnog kriterijuma za odabir korisnika programa javnih radova ostaje otvoreno. Ovaj tip
programa se uglavnom razume kao muka mera. Meutim, socijalno-kulturno-humanitarne
delatnosti definitivno omoguavaju uee ena. I u tom sluaju kriterijumi bi trebalo da budu
viestruki, na primer, due nezaposlene radnice sa niom strunom spremom, starije od 50
godina, a takoe bi trebalo da pripadaju i nekoj od gore pomenutih kategorija lica, jer su te ene,
kako pokazuje navedeno FREN-ovo istraivanje, u najnepovoljnijem poloaju.
Prostorni kriterijum bi trebalo uzeti u obzir kada su javni radovi u pitanju, jer se pokazalo da su
ruralna podruija ostala van opsega ovih programa u posmatranim godinama. Ruralno
stanovnitvo, naroito pogoeno krizom u junoj Srbiji i oni bez zemlje ili sa parcelama manjim
od 0,5ha, predstavljaju ugroene grupe koje esto nisu na evidenciji, a nekada su bili u radnom
odnosu.
U sluaju vreg vezivanja ovog programa za ciljeve smanjenja siromatva postigao bi se
dvostruki efekat: a) radno sposobno, a socijalno ugroeno i osetljivo stanovnitvo bi dobilo
mogunost da se aktivira i potencijalno vrati na trite rada; b) samim tim, program bi doprineo
boljem i svrsishodnijem korienju sredstava iz preoptereenog dravnog budeta jer bi sredstva
iz dravnih programa bila zaista troena na lica kojima je pomo najpotrebnija.

U sluaju pak da kreatori programa ele da akcenat vie stave na aktivnu politiku trita rada,
trebalo bi razmisliti o: a) drugaijem odabiru optina, sa ciljem da se biraju one u kojima postoji
privredna aktivnost da bi aktivirana lica potencijalno i mogla da dou do zaposlenja; b)
drugaijem odabiru privremenih poslodavaca. Podaci pokazuju da se korisnici ovog programa
nakon privremenog zaposlenja, koje traje maksmimum od 3 do 6 meseci, ponovo vraaju na
evidenciju Nacionalne slube za zapoljavanje. Tek retki stvarno i nau zaposlenje. Naime, kao
to je naa analiza ve istakla, na dosadanjim konkursima su dominirala javna predua, te potom
nevladine organizacije, dok je broj podnosioca prijava i izvoaa iz privatnog sektora bio
zanemarljivo mali. To je naroito vano s obzirom na injenicu da javna preduzea imaju
zabranu novog zapoljavanja, a nevladine organizacije su projektno orijentisane i angauju
radnike po zadatku, dok jedino privatni sektor realno ima potencijal da omogui novo
zaposlenje. U tom smislu, javni radovi bi trebalo da budu drugaije koncipirani za optine gde
postoji privredna aktivnost i za one gde je zamrla.
Program je moda najvie doprineo mrei socijalne sigurnosti tokom perioda krize i to
privenstveno u manje razvijenim optinama u Srbiji. Meutim, problem je u tome to radovi na
kraju nisu sasvim dospeli do veoma ranjivih grupa kao neka vrsta kratkoronog socijalnog
programa koji obezbeuje trenutno olakanje finansijske situacije.
Na kraju, moramo istai da akcenat programa moe biti viestruk i istovremeno usmeren ka
smanjenju siromatva i aktivaciji na tritu rada. Meutim, kriterijumi treba da budu jasno
razdvojeni i usklaeni sa postavljenim ciljevima programa.

III.B. Specifine preporuke

Pored gore navedenih optih zakljuaka i preporuka u vezi sa stratekim opredeljenjem kreatora
politike od kojih e bitno zavisiti dalja budunost programa javnih radova, sledee pojedinane
preporuke mogu uticati na njihov efekat:
1.Prioriteti u konkursu

Jasno formulisati konkurs tako da odgovori na postavljene ciljeve. Odabir prioritetnih
grupa, kao i regiona, zavisi od toga da li je postavljeni cilj aktivacija radne snage
evidentirane na NSZ-u i(li) smanjenje siromatva ranjivih grupa.

Potrebno je da su ciljne grupe javnih radova, identifikovane kroz strateka dokumenta i
konkursnu dokumentaciju, istovremeno eksplicitno pomenute i u bodovnoj listi. Da bi
lica koja su odreena kao prioritetna u potpunosti i bila u fokusu poslodavaca i NSZ-a,
bodovna lista u okviru definisanih kriterijuma treba da uzme u obzir ne samo broj
potencijalno angaovanih lica, ve i njihove karakteristike (stepen strune spreme, duinu
boravka na evidenciji, starosnu dob, kao i rod, etniku pripadnost, invaliditet, itd).

Neophodno je ustanoviti merljive ciljeve akcije i normirati radove (na primer, skupiti 10
tona smea koje e biti reciklirano), te u skladu sa tim unaprediti kriterijume odabira i
bodovnu listu stavljanjem eljenih rezultata i efekata mere u ciljeve.

Potrebno je paljivo razraditi bodovnu listu i na osnovu nje formirati detaljna uputstva za
odabir projekata da bi se predupredile razlike u odluivanju.


Da bi javni radovi bili drutveno korisni, dobro bi bilo da konkursna dokumentacija i

kriterijumi za obabir budu stavljeni u kontekst srednjeronog ili dugoronog razvoja
zajednice. Kljuno je povezati javne radove sa lokalnim planovima razvoja (dobar primer
je rad koji sprovodi AD Planinka, Kurumlija, i povezanost sa turizmom i transportnim
koridorima). U suprotnom, nema odrivosti, tj. isti javni radovi se rade vie puta.

Uvesti u konkursnu dokumentaciju i obuke tokom javnog rada, u sluaju da delatnost to
trai, i savetovanje za traenje posla nakon javnog rada jer iskustvo pokazuje da su efekti
za traioca posla bolji.

Odabir lica, tj. korisnika bi trebalo raditi po jasnim kriterijumima koji su takodje
reflektovani u bodovnoj listi. Takodje bi trebalo precizirati ko tano bira lica, jer je
dosadanja praksa pokazala da to negde radi NSZ, negde poslodavac, a negde zajedno.
Primeri dobre prakse upuuju da je bolje kad se budui radnici zajedniki identifikuju.
2. Delatnosti

Razliite delatnosti trae drugaiji pristup u koncipiranju javnih radova. Tako, na primer,
projekti iz oblasti socijalne zatite treba da omogue servis starim i nemonim licima,
kojima je usluga neophodna u toku zimskih meseci. Tu uslugu meutim nije mogue
obezbediti u kontinuitetu, jer ba tada dolazi do kraja kalendarske godine do kada rad
treba zavrtiti. Kako je to tokom poseta esto istaknuto socijala je otvorila novu
dimenziju javnih radova koja je sloena, kontinuirana potreba, pa e se stvoriti loa slika
ako se dalje ne budu podrali takvi projekti.

U sluaju kada izabrane optine spadaju u poljoprivredne krajeve, gde postoji sezonska
tranja za poljoprivrednim radovima, poetak i kraj javnih radova trebalo bi prilagoditi
tome. Postoji takoe mogunost da se za izvoae uvede pola radnog vremena da bi
mogli da paralelno nastave i sa svojim poljoprivrednim aktivnostima.

Treba razmisliti o rodnom aspektu javnih radova, te na primer kroz vei broj radova iz
socijalne oblasti omoguiti eventualno vee uee ena.
3. Veza izmeu razliitih aktivnih mera

Treba podstai vezu izmeu javnih radova i obuka, naroito za radnike koji treba da
obave rad iz neke specifine oblasti, osobe sa invaliditetom, gerantodomaice, to se do
sada slabo koristilo.

Radi promocije javnih radova i neposrednog kontakta izmeu potencijalnih izvoaa i
korisnika poeljno je povezati sajmove zapoljavanja sa javnim radovima.

Kada su javni radovi vie fokusirani na korisnike socijalne pomoi, oni bi trebalo da
obuhvate irok niz mera. Uee u obukama, obrazovanju i radnom angaovanju u
velikoj meri zavisi od nivoa i naina kordinacije ne samo izmeu razliitih aktivnih
programa trita rada, ve i razliitih sistema u praksi (obrazovanje, rad i zapoljavanje,
socijalna politika).
4. Izvoai i sprovoenje

Treba razmotriti proceduru NSZ-a iz 2010. godine koja je iskljuila udruenja graana
kao samostalne izvodjae radova, ali ne i kao podnosioce projekata. Odluka da se
udruenjima uskrati takva mogunost u stvari je dobrim delom zasnovana na iskustvu iz
2009. godine kada su 3 projekta prekinuta (od skoro 60) koja su u toj godini sprovodila

udruenja. Bodovnom listom je uvek mogue rangirati organizacije prema iskustvu u

odreenoj oblasti i delatnosti.

Treba uzeti u obzir mogunost da se projekti koje sprovode manje iskusna udruenja
graana posebno osposobe kroz trening i mentorski rad pri realizaciji projekata. Vredelo
bi razmisliti o formiranju SOS kontakta za razmenu informacija i pomo pri primeni
projekata koji na primer podstiu angaovanje osoba sa invaliditetom, Roma, lica starijih
od 50 godina, itd. Time bi se predupredila sumnja ili mogunost diskriminacije uea
raznih osetljivih grupa, a naroito Roma.

Vredelo bi razmisliti o pruanju mogunosti da koordinatori projekta ne moraju da budu
sa uzeti sa evidencije NSZ-a ve da budu privremeno angaovana lica koja e omoguiti
bolje sprovodjenje javnog rada.

Posebno pitanje na koje u narednom periodu treba obratiti posebnu panju odnosi se na
aktivaciju korisnika u izolovanim i malim sredinama gde ne postoje realne mogunosti za
sprovoenje programa obuke ili zapoljavanja.
5. Praenje i kontrola

Treba uspostaviti baseline za program javnih radova da bi efekti programa mogli da se
prate. Neopodno je da NSZ uspostaviti adekvatan sistem praenja i evaluacije javnih
radova, te omoguiti da se privremeno angaovana lica prate nakon zavretka programa
najmanje 6 meseci da bi se dobio pravi uvid u efekat javnog rada.

Procesno praenje takoe treba unaprediti. Bilo bi korisno formirati mobilni tim za
nadzor i praenje unutar NSZ-a. Miljenje tog tima bi takodje bilo bitno za odluku o
eventualnom prekidu rada i prateem sudskom sporu.

Korisno bi bilo podstai medijsko praenje javnih radova. Na primer, u Boru je medijsko
praenje bilo finansirano kao javni rad, to je pored promocije doprinelo boljoj kontroli
programa, jer su u ovom sluaju kontrolu vrili i sami graani.

Kvalitet kontrole treba znaajno unaprediti. Poslovi obuhvaeni javnim radovima, iako
privremenog karaktera, treba da budu predmet obuhvata redovnih kontrola nadlenih
inspekcijskih slubi, a ne samo i pre svega NSZ-a. Neophodno je da se razne inspekcijske
slube (finansijske slube, inspekcije rada, trine inspekcije) aktiviraju radi boljeg i
efikasnijeg praenja projekata javnih radova.
6. Informisanje

Korisno bi bilo objediniti informacije o mogunosti korienja razliitih sredstava i
programa podrke koje prua Vlada kroz razne aktivne politike trita rada. To bi
doprinelo boljoj informisanosti korisnika APTR-a koje sprovodi NSZ, i podstaklo bolju
povezanost razliitih APTR-a, poput javnih radova i obuka. Primeri dobre prakse navode
sluajeve gde je korisnik sredstava za samozapoljavanje (start-up kredita) kasnije
iskoristio javne radove za irenje posla, tj. testiranje trita.

Udruenja graana i seoske mesne zajednice treba dodatno informisati i stimulisati na
prijavljivanje na kokurs jer ovi akteri esto pokrivaju van-gradska naselja.
7. Budet i nadoknada

Razmotriti prilagoavanje visine nadoknade u skladu sa minimalnim i prosenim
primanjima u datom optini, a uz sagledavanje trnih uslova koji nisu isti za sve oblasti i

sve poslove, jer u suprotnom univerzalna nadoknada moe katkad dati pogrenu
motivaciju.

Treba razmisliti o mogunosti da se javni radovi sprovedu u dve kalendarske godine,
naroito u sluaju da se radi o pruanju socijalnih usluga starim licima.

Treba uzeti u obzir problem dodatnih trokova za prevoz kada se radi o ruralnim
projektima, jer to predstavlja bitnu stavku i zahteva dodatni napor za izvoae.

Neophodno je prilagoditi trokove nabavke materijalne opreme delatnostima, jer na
primer gerontodomaicama treba sasvim drugi tip opreme na radu (zatitne rukavice,
kecelja) nego radnicima koji iste reku (duboke nepromoive izme i odela, itd).
8. Akteri

Kako upuuju nalazi, udruenja graana su bitan akter u projektima javnih radova, jer
uglavnom ona i seoske mesne zajednice pokrivaju sela i ruralne sredine nasuprot javnim
preduzeima koja uglavnom sprovode javne radove u urbanim delovima optina.

Korisno bi bilo znaajnije ukljuiti lokalne Savete za zapoljavanje prilikom planiranja
javnih radova, jer su oni idealno mesto za objedinjavanje interesa lokalnih aktera, a
samim tim i lokalne zajednice.

III.C. Predlog narednih koraka za SIPRU i MERR

1. Uraditi analizu korisnika. Ova analiza bi doprinela jasnijem koncipiranju baseline-a za
praenje javnih radova i njihovih neto efekata. Takoe bi pomogla u preciznijem dizajniranju
konkursne dokumentacije.
2. Sprovesti mini analizu privatnog sektora i intervjue sa privatnicima radi identifikovanja
njihovog potencijalnog angamana u javnim radovima.

Aneksi
-

Spisak literature (Aneks 1)

Spisak intervjuisanih (Aneks 2)