‫מרכז מחקר סביבתי חיפה‬

‫‪10.07.2020‬‬
‫הנדון‪ :‬הערותינו לפרק ייעול הליכי הרגולציה במשרד להגנת הסביבה בהצעת מחליטים‬
‫שלום רב‪.‬‬
‫ראשית‪ ,‬יש בפרק ייעול הליכי הרגולציה במשרד להגנת הסביבה עירוב בין מושגים משיקים‪ :‬בירוקרטיה‬
‫ורגולציה‪ .‬בעוד בירוקרטיה מסורבלת עלולה לפגוע בהליכים דמוקרטים באה הרגולציה ומאפשרת את‬
‫התפתחות המשק‪ .‬יעול הרגולציה‪ ,‬אם כן‪ ,‬איננו סירוס הליכי רגולציה אלא צמצום הבירוקרטיה‪.‬‬
‫אנו סבורים כי הדרך לקשור את כלל השיקולים הנדרשים לרגולציה משקית איננה התערבות באחריותו‬
‫ושיקוליו המקצועיים של המשרד להגנת הסביבה; לא יתכן מפעלים וזרועם הארוכה במשרדי הכלכלה‬
‫והתעשייה יהיו פונדקאים להליכי רגולציה סביבתית‪ ,‬כמוצע בהצעת חוק זו‪ .‬לא יתכן כי הגורם המפוקח‬
‫יבצע את הפיקוח‪.‬‬
‫נדרש לאפשר למשרד להגנת הסביבה לבצע את תפקידו כשומר סף ולהביא את השיקולים הסביבתיים אל‬
‫תוך תהליכי פיתוח הכלכלי ואל נהלי העבודה של המשק‪ ,‬כך שיישום המדיניות הסביבתית תתבצע על ידי‬
‫המשרד להגנת הסביבה תוך תיאום בין משרדים ורגולטורים נוספים‪ ,‬כפי שהמליץ דוח של ה‪OECD-‬‬
‫משנת ‪ 2017‬אשר בחן בישראל את יכולות ותיאום רגולטורי בין מוסדי לתיאום מדיניות רגולטורית‬
‫ומדידת נטל רגולטורי‪. 1‬‬
‫הצעת החוק‪ ,‬כפי שהיא כתובה כאן‪ ,‬פורקת את המשרד להגנת הסביבה מכליו הרגולטורים ומרוקנת את‬
‫ידיהם של אנשי המקצוע במשרד בבואם לקבוע אמות מידה לשמירה על איכות הסביבה‪ .‬הצעת החוק‬
‫המוצעת כאן מעקרת את מוסד הדמוקרטיה ממנגנון הרגולציה הסביבתית המהווה מערכת וויסות בין‬
‫האינטרס הבריאותי של הציבור כפרטים וקהילות לבין האינטרס של הציבור כפועלים ותאגידים עסקיים‪.‬‬
‫צמצום משך הזמן לפרסום טיוטות נהלים רגולטורים לציבור יפגע באפקטיביות שיתוף ציבור‬
‫על פי סעיף ‪4‬ג' בהחלטת הממשלה מספר ‪ 4398‬מונחים מנכ"לי משרדים‪ ,‬בניהם משרד הגנ"ס‪ ,‬להקים‬
‫מנגנון להדרכת הרגולטורים לצמצום משך הזמן לפרסום טיוטות נהלים רגולטורים לציבור לפחות מ‪21-‬‬
‫יום‪ .‬אנחנו סבורים כי זה איננו תהליך של רגולציה חכמה אלא הליך של דה‪-‬רגולציה שעלול לפגוע בזכותו‬
‫על פי חוק של הציבור להגיב למסמכים רגולטורים וכן להוות פגיעה באפקטיביות של הליך שיתוף הציבור‬
‫בהליכי רגולציה‪ .‬רגולציה חכמה חייבת לקחת בחשבון שאיומי סביבה וסוגיות רגולטוריות הן דבר מורכב‪,‬‬
‫במיוחד כשהן מונחות לפתחו של ציבור "הדיוטות"‪.‬‬
‫אנו מצפים כי יעול הרגולציה יכלול קביעה של נהלי תגובה לציבור ומערך תמיכה לתגובות ציבור שיכללו‬
‫דווקא הרחבה של מספר ימי תגובה למסמכים טעוני תגובת ציבור‪ ,‬נהלי קיום מפגשי הסבר לציבור טרם‬
‫פקיעת זמי התגובה ‪ -‬המגובים בתמיכה מקצועית לשאלות דרך בלוג אינטרנטי‪/‬מערך מיילים להתייעצות‬
‫באופן נגיש המספק מענה לאי ההבנות המתעוררות בהליך התגובה הציבורית‪.‬‬
‫הערותינו לסעיף ‪1‬א‪ -‬חוק רישוי משולב‪" :‬פעילותו של גוף לפי כל אחד מהחוקים תהיה מוסדרת‬
‫באמצעות היתר אחד"‬
‫אנו סבורים כי חוק רישוי עסקים משולב הוא כימרה שלא מקנה את אנחת הרווחה הבירוקרטית לה‬
‫זקוקים התעשיינים‪ .‬לדעתנו‪ ,‬אין אפשרות סבירה כיום לאחד תחת גג אחד סוגיות סביבה שנמצאות בשלב‬
‫אבולוציה רגולטורי שונה מאד אחד מהשני‪ .‬כך למשל פסולת‪ ,‬חומרים מסוכנים ואוויר לא יכולים לשבת‬
‫בכפיפה אחת ‪ -‬אך בכל אספקט סביבתי בנפרד נדרש לבצע סדר בירוקרטי מבלי לאבד את המשמעות‬
‫והפיקוח‪.‬‬
‫צריך לצדד בצמצום בירוקרטי בזהירות הנדרשת לבצע זאת ללא הרפיית הרגולציה‪ :‬למשל בהמשך לדוח‬
‫מבקר המדינה‪ 2‬אשר הוכיח כי תחום החומרים המסוכנים בישראל נמצא עדיין בשלב ינקותו (חסרים סקרי‬
‫סיכונים מפעליים ומצרפיים‪ ,‬לא בוצעו הערכות מצאי חומ"ס בתעשיות‪ ,‬לא קיימת מערכת עקרונות‬
‫ונהלים סדורים לצמצום סיכון במקור) לעומתו תחום הפסולת מבוזר תחת לפחות שישה‪-‬עשר חוקים‬

‫‪1‬‬
‫‪Strengthening Capacities and Institutions for Co-ordinating Regulatory Policy and Measuring Regulatory Burdens, September‬‬
‫‪2017, http://regulation.gov.il/uploads/reports/7/OECD_REPORT.pdf‬‬
‫‪ 2‬משרד מבקר המדינה‪ ,‬דוח ביקורת מיוחד‪ ,‬היבטים בפעולות הממשלה בנושא זיהומים סביבתיים במפרץ חיפה‪ ,‬סקרי סיכונים שמקורם באירועי‬
‫חומרים מסוכנים ‪ ,‬יוני ‪,2019‬‬
 ‫מרכז מחקר סביבתי חיפה‬

‫ותקנות‪( 3‬אחסון‪ ,‬טיפול‪ ,‬שינוע) אשר אותם יש לאגד תחת מטריית חוק אחד המבטא את מכלול‬
‫האספקטים הקשורים בפסולת‪.‬‬
‫לא ניתן לשלב תחת היתר אחד סוגיות סביבתיות עם עקרונות מנחים שונים‪ :‬מערכת סיכוני חומ"ס אשר‬
‫העיקרון המנחה שלה הוא "עיקרון הזהירות המונעת"‪ ,‬לעומת מערכת החוק והתקנות בנושא איכות האויר‬
‫אשר מציבה בבסיסה פשרה שהרגולטור מאפשר לתעשיינים במסגרת ערכי האכיפה בחוק ("ערכי סביבה")‬
‫וויסות בין פיתוח ובריאות ‪ -‬על חשבון איכות האויר ובריאותם של אזרחים‪.‬‬
‫חוק משולב הוא בבחינת "תפסת מרובה לא תפסת" כאשר מדובר בסוגיות סביבה ובריאות ההשלכות הן‬
‫נפילה בין הכסאות של איכות חייו ובריאותו של הציבור ‪ :‬לראייה חיפה כ‪ Case study-‬לנסיון כושל של‬
‫המשרד להגנת הסביבה לשילוב רוחבי של סוגיות סביבה שונות תחת מסגרת אחת של החלטת ממשלה‬
‫‪ .529‬בספטמבר ‪ 2015‬הממשלה אישרה ותיקצבה את תוכנית ‪" 529‬תוכנית לאומית לצמצום זיהום אוויר‬
‫ולהפחתת סיכונים סביבתיים לאזור מפרץ חיפה" (להלן התוכנית הלאומית מפרץ חיפה) כאשר כעבור חמש‬
‫שנות תוכנית המשרד להגנת הסביבה לא עמד ביעדי הפחתת הפליטות לאוויר ולא ביעדי הרחבת מאגר‬
‫הידע בתחום הסביבתי והבריאותי ולא בהפחתת הסיכונים שמקורם בחומרים מסוכנים (פרט למיכל‬
‫האמוניה שנסגר בגלל מאבק אזרחי ולא בגלל פעולות הרגולטור)‪ .‬כעבור חמש שנות עבודה לא הסתיימה‬
‫גם הערכת הסיכונים במפרץ חיפה‪ .‬חוק רישוי משולב אשר יציב את מכלול השיקולים תחת קורת גג אחת‬
‫דורש מערכת ניהול מידע "‪ "Big Data‬שאין להגנ"ס‪ ,‬דורש ייצוב רוחבי של כלל הסוגיות הסביבתיות על‬
‫אותו סף התפתחותי מבחינה חקיקתית שלא קיים כיום‪ ,‬דורש תוספת כח אדם ותקציבים שאין למשרד‪,‬‬
‫מכאן שהמערכת כיום לא בשלה לחוק רישוי משולב כך שחוק כזה עלול להוביל לתוצאה של רגולציה‬
‫כאותית‪.‬‬
‫הערותינו לסעיף ‪1‬ב‪ -‬חוק רישוי משולב‪ " :‬היתר שיינתן מתוקף חוק אוויר נקי‪ ,‬חוק החומרים‬
‫המסוכנים או חוק למניעת זיהום הים יעמוד בתוקף לתקופה של ‪ 10‬שנים‪”.‬‬
‫מדיניות סביבתית חייבת לשאוף כל הזמן לשיפור מתמיד בבריאות האדם והסביבה ולכן רישוי לטווח‬
‫ארוך מייצר דה‪-‬רגולציה‪ .‬נדרש לפנות למכנה המשותף הקצר ביותר בהגדרות משך הרישוי הקיים כיום‬
‫במידה שמחזק את ידיהם של הרגולטור בשמירה על הסביבה‪ .‬בהתאם לכך‪ ,‬חוק אויר נקי (‪ 7‬שנות היתר‬
‫פליטה) חומ"ס (היתר רעלים ל‪ 3-‬שנים)‪ ,‬ורישוי עסקים (‪ 5-15‬שנה) וזיהום ים (‪ 5‬ומעלה) נפגשים במכנה‬
‫משותף של ‪ 3‬שנים ולא ‪ .10-‬נדרש לקצר את תקופת ההיתרים ל‪ 3-‬שנים‪.‬‬
‫סגירת היתרי אויר וחומ"ס ל‪ 10-‬שנים עומדת בניגוד להמלצות מבקר המדינה‪ 4‬הקובע כי‪" :‬נדרש לקבוע‬
‫חובה לבצע באופן עיתי סקרי סיכונים מפעליים ומצרפיים שיעסקו בסיכונים בעת שגרה ובעיתות חירום"‪.‬‬
‫בנוסף‪ ,‬קיים צורך לעדכן את היתרי הפליטה‪ ,‬מסמכי החוק והנהלים בהתאם להתפתחות הטכנולוגית‬
‫המאפשרת את האבולוציה הרגולטורית לטובת בריאותו של הציבור‪ .‬אולי הליך זה מייצר חוסר נוחות‬
‫זמנית בקרב התעשיות המפוקחות ובקרב הציבור שנדרש לתת את תגובתו שוב ושוב ‪ -‬אך הליך זה חיוני‬
‫וחשוב ליצירת מצב אופטימלי של ישום שמירה על הסביבה והבריאות של הציבור והעובדים בתהליכי‬
‫יצור‪ ,‬סילוק מזהמים ופסולת ועוד‪ .‬אנחנו סבורים כי לייעול הליכי הרגולציה במשרד להגנת הסביבה לא‬
‫צריך לכלול פגיעה בהפעלת השיקולים המקצועיים לעדכון מעת לעת של הנהלים והחוקים הסביבתיים‪.‬‬
‫הארכת משך הזמן ל ‪ 10‬שנים חוטא ליכולת ליצור קינטיקה רגולטורית בה מפעלים יצמדו לשיפורי‬
‫הטכנולוגיה להפחתת פליטות המקובלים בעולם‪ .‬אי לכך נדרש לעמוד על הזמן הקצר ביותר האפשרי‬
‫לנתינת היתרי פליטה ובכל מקרה לאפשר למשרד להגנת הסביבה לפתוח את ההיתרים מעת לעת על פי‬
‫הצורך‪ .‬היתרי הפליטה של מפעלים ניתנים כיום לתקופה של ‪ 7‬שנים ומאפשרים תיקוני ביניים להידוק‬
‫הרגולציה בהתאם להתפתחות הטכנולוגית‪ .‬אחת הדרישות הבסיסיות בחוק אויר נקי למפעל פולט בבואו‬
‫לקבל רישוי פליטה הוא לעבוד ב ‪.B.A.T‬‬

‫‪ 3‬פקודת העיריות (נוסח חדש) ‪ -‬התשנ"ב‪ ,1992 ,‬חוקי עזר עירוניים‪ ,‬חוק התכנון והבניה‪ ,‬התשכ"ה ‪ ,1965 -‬תקנות התכנון והבניה (תסקירי השפעה‬
‫על הסביבה)‪ ,‬התשמ"ב – ‪ ;1982‬תיקון ‪ ,2003‬תוכנית מתאר ארצית לסילוק אשפה ‪ -‬תמ"א מס' ‪ ,16‬תקנות למניעת זהום אויר (מניעת זהום אויר‬
‫בלתי סביר מאתרי סילוק פסולת) ‪ -‬התש"ן‪ ,1990 ,‬חוק איסוף ופינוי פסולת למיחזור‪ ,‬התשנ"ג ‪ ,1993 -‬תקנות איסוף ופינוי פסולת למיחזור‪,‬‬
‫התשנ"ח – ‪ ,1998‬חוק רישוי עסקים‪ ,‬תשכ"ח ‪ ,1968 -‬חוק המים‪ ,‬התשי"ט – ‪ ,1959‬פקודת‪ ,‬בריאות העם‪ ,1940 ,‬חוק שמירת הניקיון‪ ,‬התשמ"ד ‪-‬‬
‫‪ ,1984‬תיקון לחוק העונשין – חוק איכות הסביבה‪ ,‬התשנ"ז ‪ ,1997‬חוק הפיקדון על מכלי משקה‪ ,‬התשנ"ט ‪ ,1999 -‬תקנות הפיקדון על מכלי משקה‪,‬‬
‫התשס"א – ‪ ,2001‬הנחיות ותקנות הגנ"ס‬
‫‪ 4‬משרד מבקר המדינה‪ ,‬דוח ביקורת מיוחד‪ ,‬היבטים בפעולות הממשלה בנושא זיהומים סביבתיים במפרץ חיפה‪ ,‬תקציר‪ ,‬עקרונות יסוד‬
‫להתמודדות עם מוקדי זיהום סעיף ‪ ,10‬יוני ‪2019‬‬
 ‫מרכז מחקר סביבתי חיפה‬

‫הערותינו לסעיף ‪-1‬ו' " התקנת תקנות או מתן היתרים מכוח החוקים האמורים‪ ,‬ייעשו תוך בחינת‬
‫השפעות הדדיות בין מרכיבי הסביבה השונים ובחינת ההשפעות כמכלול בהתבסס על ניהול‬
‫סיכונים ובהתחשב בשיקולים של הפחתת הנטל הרגולטורי"‬
‫אנו רואים במשרד להגנת הסביבה שומר סף אשר מתפקידו להביא את השיקולים הסביבתיים אל תוך‬
‫תהליכי פיתוח הכלכלי ואל נהלי העבודה של המשק ולא לאזן בין אינטרסים סביבתיים לאינטרסים‬
‫"זרים" ‪.‬‬
‫דוח של מבקר המדינה‪ 5‬מזהיר ומתריע לגבי המקום המרכזי והביטוי הנרחב (אפילו מדי) שנותן משרד‬
‫הגנ"ס לאינטרסים של התעשיינים בתוך מערכת השיקולים המקצועית במשרד‪ .‬דוח המבקר מעיד על‬
‫השפעת בעלי עניין בניהם תעשיות שפעילותן הכלכלית נאמדת בסכומי עתק‪ ,‬על פגיעה בעצמאות שיקול‬
‫הדעת וקבלת החלטות מקצועיות במשרד‪ .‬דוח מבקר המדינה מזהיר מפני החלשת המשרד להגנת הסביבה‬
‫על ידי מעורבות גופים זרים (תעשיות) בשיקולים המקצועיים של המשרד להגנת הסביבה‪ ,‬באופן שעלול‬
‫לגרום לעיוות והטיה בהחלטות המתקבלות על חשבון האינטרס הציבורי; שמירה על האינטרס הציבורי‬
‫הוא התפקיד המרכזי של הגנ"ס‪.‬‬
‫ואכן‪ ,‬לא מתפקידו של המשרד להגנת הסביבה לאזן בין אינטרסים סביבתיים לאינטרסים "זרים" אלא‬
‫להפך ‪ -‬מתפקידו להביא את השיקולים הסביבתיים אל תוך תהליכי פיתוח הכלכלה והתעשייה על ידי‬
‫ייעול והידוק תהליכי פיקוח ומתוך כוונה לשיפור ההגנה על בריאות האדם והסביבה‪.‬‬
‫מתוך כך‪ ,‬מתן היתרי פליטה והזרמה לתשתיות מזהמות (לאומיות או פרטיות) על ידי הגנת הסביבה‪ ,‬לא‬
‫צריכים לעבור אופטימיזציה על חשבון האינטרס הציבורי אלא לקחת אותו בחשבון כבסיס מנחה; גם‬
‫תשתיות לאומיות וגם משאבים לאומיים (אויר‪ ,‬מים‪ ,‬חופים וכו) שייכים לציבור ומן הראוי שישרתו את‬
‫הציבור ולא יפגעו באיכות חייו‪.‬‬
‫הערותינו לגבי סעיפים ‪ 1‬ט‪ " -‬על אף האמור בסעיפים קטנים (ב)(ז)(ח) רשאי נותן ההיתר‪ ,‬לאחר‬
‫שנועץ עם המנהל הכללי של משרד הכלכלה והתעשייה או מי שהוא הסמיך לכך‪ ,‬לשנות היתר‬
‫בתוקף במקרה שבו צפויה פגיעה משמעותית בסביבה או בבריאות הציבור"‬
‫מפעלים וזרועם הארוכה במשרדי הכלכלה והתעשייה לא יכולים להיות פונדקאים להליכי רגולציה‬
‫סביבתית‪ .‬יישום ואכיפה של רגולציה סביבתית אסור שתהיה נתונה תחת התערבות או לחצים של‬
‫גורמים זרים לא מקצועיים ועל אחת כמה וכמה לא יעלה על הדעת לבצע פיקוח על ידי הגורם‬
‫המפוקח ‪ -‬זה כמו לתת לחתול לשמור על השמנת‪.‬‬
‫חלק מהבעיות האקוטיות בישום ואכיפה של הרגולציה נובעות משיבוש במעגל החיים הרגולטורי‪ ,‬בתהליכי‬
‫גיבוש הרגולציה‪ ,‬בשל התערבות הגורמים העסקיים המפוקחים בשיקוליהם המקצועיים של הרגולטור‪.‬‬
‫אנחנו כהתארגנות סביבתית ציבורית אשר עומדים מול המשרד להגנת הסביבה‪ ,‬אנו נוכחים לא אחת‬
‫ללחצים שמפעילים גורמים עסקיים בנסיונות להרפות את האכיפה בהיתרי הפליטה‪ .‬אנחנו מוצאים למשל‪,‬‬
‫בדוח המיוחד של מבקר המדינה‪ 6‬בפרק הפיקוח והאכיפה של משרד הגנ"ס‪ ,‬עדויות לכשלי אכיפה הנוגעים‬
‫באיסוף ופיקוח על נתוני ניטור ודיגום ממפעלים הנמצאים באחריות המפעלים המפוקחים‪ ,‬המשליכים על‬
‫תפקידו של הגנ"ס כשומר סף ופוגעים באינטרס הציבורי‪.‬‬
‫נדרש אם כן‪ ,‬לאפשר למשרד להגנת הסביבה לבצע את החלטותיו בהתאם לידע המקצועי ולאפשר לו לעדכן‬
‫מעת לעת את נהליו והיתריו בהתאם לאבולוציה הרגולטורית והטכנולוגית המתפתחת בעולם ללא‬
‫התערבות שיקולים זרים אשר בבסיסם לא עומד האינטרס הציבורי והבריאותי‪.‬‬
‫הערותינו לגבי סעיף ‪ 1‬יא " הליך השגה על תנאים שניתנו בהיתר"‬
‫הוויסות המשקי בין פיתוח לאינטרס הציבורי חייב להבטיח את בריאותו ושלומו של הציבור‪ .‬מכייון שכך‬
‫אי אפשר לנקוט בגישה פלורליסטית כלפי היתרי זיהום סביבה‪.‬‬
‫חוק אויר נקי‪ 7‬מגדיר את הכללים‪ ,‬אמות המידה ונהלי קבלת ועדכון היתרי הפליטה בישראל‪ .‬סעיף יא כאן‬
‫פורק את חוק אויר נקי מכליו הרגולטורים ומרוקן את ידיהם של אנשי המקצוע במשרד להגנת הסביבה‬

‫‪ 5‬משרד מבקר המדינה‪ ,‬דוח ביקורת מיוחד‪ ,‬היבטים בפעולות הממשלה בנושא זיהומים סביבתיים במפרץ חיפה‪ ,‬תקציר‪ ,‬תכנון סטטוטורי במפרץ‬
‫חיפה וזיקתו למפגעי סביבה‪ ,‬יוני ‪2019‬‬
‫‪ 6‬משרד מבקר המדינה‪ ,‬דוח ביקורת מיוחד‪ ,‬היבטים בפעולות הממשלה בנושא זיהומים סביבתיים במפרץ חיפה‪ ,‬הפיקוח והאכיפה של המשרד‬
‫להגנת הסביבה על המפעלים במפרץ חיפה ‪,‬יוני ‪2019‬‬
‫‪7‬‬
‫‪http://www.sviva.gov.il/InfoServices/ReservoirInfo/DocLib/%D7%90%D7%95%D7%95%D7%99%D7%A8/avir25.pdf‬‬
 ‫מרכז מחקר סביבתי חיפה‬

‫בבואם לקבוע אמות מידה לשמירה על איכות האויר כדי למנוע מצב בו הציבור חשוף לזיהום אויר חריג‬
‫וממושך שלא מכוסה בסעיפי היתר הפליטה‪ .‬זהו סעיף שמוביל לדה‪-‬רגולציה‪.‬‬

‫קידום תשתיות לאומיות‬

‫כדי לאפשר את התפתחות התעשיות במקביל לצמיחה הדמוגרפית חייבים במדינת ישראל לעמוד‬
‫בסטנדרטים בינלאומיים לפיקוח ואכיפה על מעוולים סביבתיים; שיקולי הרגולציה הסביבתית חייבים‬
‫להילקח כבסיס להחלטות קידום תשתיות לאומיות‪ .‬כל פרק "תיעדוף תשתיות לאומיות" בהצעת חוק זו‬
‫לא לוקחת בחשבון שיקולי בריאות וסביבה ‪ ,‬ויכולים להשפיע על אזורים מחייה רחבים במימד רב‪-‬דורי‪.‬‬
‫כל הנחת תשתית חייבת להידרש לתסקיר סביבה ובריאות‪ .‬כל פיתוח תשתית אשר יכולה להשפיע באופן‬
‫מהותי על איכות האויר המים והקרקע נדרשת לתת עדיפות לשיקולי בריאות וסביבה ולא לשיקולי הון‪.‬‬
‫עלויות חיצוניות של טיפול בתחלואת סביבה עודפת בשל החלטות חסרות התחשבות בבריאותו של הציבור‬
‫ובשיקולי פגיעה בטבע – גם הן נגזרות בסופו של יום מתקציבי המדינה‪.‬‬

‫בברכה‬
‫ד"ר רויטל גולדשמיד‪ ,‬מרכז מחקר סביבתי חיפה‬