НАЦІОНАЛЬНИЙ ЮРИДИЧНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

імені ЯРОСЛАВА МУДРОГО

КАфЕДРА АДМІНІСТРАТИВНОГО пРАВА

ПИТАННЯ
АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

Книга перша

Харків
«право»
2017
УДК 342.9(477)
ББК 67.9(4УКР)301
п35

Відповідальна за випуск Н. Б. Писаренко

Питання адміністративного права. Кн. 1 / [відп. за вип. Н. Б. пи-

п35 саренко]. – Харків : право, 2017. – 282 с.
ISBN 978‑966‑937‑194‑2

У збірці представлено статті сучасних адміністративістів. Окремий

розділ присвячено висвітленню підсумків науково‑методичного семінару
«Адміністративне право як навчальна дисципліна: структура програми,
змістове наповнення та методика викладання», який відбувся 28 вересня
2016 р. за ініціативи викладачів кафедри адміністративного права Націо-
нального юридичного університету імені Ярослава Мудрого та за підтрим-
ки Координатора проектів ОБСЄ в Україні.
Для студентів, аспірантів, викладачів вищих навчальних закладів, на-
уковців.

УДК 342.9(477)
ББК 67.9(4УКР)301

© Національний юридичний університет

імені Ярослава Мудрого, 2017
ISBN 978‑966‑937‑194‑2 © Видавництво «право», 2017
 ЗМІСТ
Вітальне слово ................................................................................................................6

І. АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО ЯК НАУКА

Битяк Юрій Прокопович

ДОКТРИНАЛЬНІ НАпРЯМКИ РОЗВИТКУ НАУКИ
АДМІНІСТРАТИВНОГО пРАВА ...........................................................................8
Арістова Ірина Василівна
НАУКА «АДМІНІСТРАТИВНЕ пРАВО»: пИТАННЯ МЕТОДОЛОГІЇ ..........12
Зима Олександр Тарасович
пУБЛІЧНЕ АДМІНІСТРУВАННЯ: ДОСВІД З ДРЕВНЬОГО ШУМЕРУ .......29
Лук’янець Дмитро Миколайович
фОРМИ ТА МЕТОДИ РЕАЛІЗАЦІЇ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ В ТЕОРІЇ
АДМІНІСТРАТИВНОГО пРАВА .........................................................................34
Миколенко Олександр Іванович
НАСТУпНИЦТВО В НАУЦІ АДМІНІСТРАТИВНОГО пРАВА ......................48
Писаренко Надія Борисівна
ДО пИТАННЯ пРО ОСОБЛИВОСТІ фОРМУВАННЯ ВІТЧИЗНЯНОЇ
КОНЦЕпЦІЇ АДМІНІСТРАТИВНОГО пРОЦЕСУ ............................................56
Савчин Михайло Васильович, Карабін Тетяна Олександрівна,
Менджул Марія Василівна
ВИМОГИ ВЕРХОВЕНСТВА пРАВА ТА ДЕМОКРАТИЧНОЇ
ЛЕГІТИМНОСТІ В УХВАЛЕННІ АКТІВ пУБЛІЧНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ:
УКРАЇНА ТА ДОСВІД ЄС ....................................................................................72
Сидєльніков Олександр Дмитрович
АДМІНІСТРАТИВНИЙ РОЗСУД ТА пРАВА ЛЮДИНИ:
пЕРСпЕКТИВИ ВЗАЄМОВпЛИВУ ...................................................................88

ІІ. АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО ЯК ГАЛУЗЬ ПРАВА

Аніщенко Тетяна Сергіївна

СЛУЖБОВЕ пРАВО: пРАВОВА пРИРОДА, СУТНІСТЬ
ТА ВНУТРІШНЯ пОБУДОВА............................................................................105
Бевзенко Володимир Михайлович
пУБЛІЧНЕ пРАВОНАСТУпНИЦТВО: СУТНІСТЬ, пРОЦЕДУРА
ТА ОСОБЛИВОСТІ..............................................................................................116
Бойко Ірина Володимирівна
ДО пИТАННЯ пРО пРЕДМЕТ АДМІНІСТРАТИВНОГО пРАВА ...............135
Гаращук Володимир Миколайович
ДО пИТАННЯ пРО ВИЗНАЧЕННЯ СУТІ ОКРЕМИХ ТЕРМІНІВ
В АДМІНІСТРАТИВНОМУ пРАВІ....................................................................144
Колпаков Валерій Костянтинович
ГАЛУЗEВА EВOЛЮЦІЯ АДМІНІСТPАТИВНOГO пPАВА ..........................152
Лученко Дмитро Валентинович
пРАВО РАДИ ЄВРОпИ ЯК ОРІЄНТИР РОЗВИТКУ МЕХАНІЗМІВ
ОСКАРЖЕННЯ АКТІВ пУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ ..................................................169
3
Марченко Олена Олександрівна
ОКРЕМІ пИТАННЯ РЕГЛАМЕНТАЦІЇ ТА пРАКТИКИ
АпЕЛЯЦІЙНОГО пЕРЕГЛЯДУ В АДМІНІСТРАТИВНОМУ
СУДОЧИНСТВІ ....................................................................................................178
Пуделька Йорг
АДМІНІСТРАТИВНИЙ РОЗСУД: пОНЯТТЯ ТА РОЗМЕЖУВАННЯ
ІЗ СУДОВИМ РОЗСУДОМ .................................................................................193
Росоляк Оксана Богданівна, Цимбалістий Тарас Олегович
пРИНЦИп ВЕРХОВЕНСТВА пРАВА В АДМІНІСТРАТИВНО‑
пРАВОВИХ ВІДНОСИНАХ ...............................................................................200
Соловйова Ольга Миколаївна
СЛУЖІННЯ ІНДИВІДУ ЧЕРЕЗ НАДАННЯ АДМІНІСТРАТИВНИХ
пОСЛУГ ................................................................................................................211

ІІІ. АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО ЯК НАВЧАЛЬНА ДИСЦИПЛІНА

КОРОТКІ пІДСУМКИ НАУКОВО‑МЕТОДИЧНОГО СЕМІНАРУ

«АДМІНІСТРАТИВНЕ пРАВО ЯК НАВЧАЛЬНА ДИСЦИпЛІНА:
СТРУКТУРА пРОГРАМИ, ЗМІСТОВНЕ НАпОВНЕННЯ ТА МЕТОДИКА
ВИКЛАДАННЯ» (28 вересня 2016 р., м. Харків) .............................................220

1. СТРУКТУРА пРОГРАМИ НАВЧАЛЬНОЇ ДИСЦИпЛІНИ

«АДМІНІСТРАТИВНЕ пРАВО» ТА ЗМІСТОВНЕ НАпОВНЕННЯ
ЇЇ СТРУКТУРНИХ ЕЛЕМЕНТІВ

Карабін Тетяна Олександрівна

фУНДАМЕНТАЛЬНІ КАТЕГОРІЇ НАВЧАЛЬНОЇ ДИСЦИпЛІНИ
«АДМІНІСТРАТИВНЕ пРАВО».........................................................................224
Бевзенко Володимир Михайлович
АДМІНІСТРАТИВНЕ пРАВО. АДМІНІСТРАТИВНИЙ пРОЦЕС:
ЗМІСТ ТА ВИКЛАДАННЯ .................................................................................230
Лук’янець Дмитро Миколайович
пРИНЦИпИ пОБУДОВИ ТА СТРУКТУРА пРОГРАМИ
НАВЧАЛЬНОЇ ДИСЦИпЛІНИ «АДМІНІСТРАТИВНЕ пРАВО»
(на основі аксіоматичної теорії адміністративного права) ...............................232
Янюк Наталія Володимирівна
ОНОВЛЕНИЙ пІДХІД ДО СТРУКТУРИ пРОГРАМИ
НАВЧАЛЬНОЇ ДИСЦИпЛІНИ «АДМІНІСТРАТИВНЕ пРАВО»
(у контексті європейського вибору) ....................................................................234
Миколенко Олександр Іванович
АДМІНІСТРАТИВНЕ пРАВО У ВИЩІЙ ШКОЛІ: пРОБЛЕМИ
МЕТОДИКИ ВИКЛАДАННЯ ТА ШЛЯХИ ЇХ ВИРІШЕННЯ ........................235
Школик Андрій Михайлович
АДМІНІСТРАТИВНЕ пРАВО: ДЕ, ЩО І ЯК ВАРТО ВИКЛАДАТИ ............237
Зима Олександр Тарасович
АДМІНІСТРАТИВНЕ пРАВО ЯК пРИКЛАДНА ДИСЦИпЛІНА.................242
4
 2. МЕТОДИКА ВИКЛАДАННЯ НАВЧАЛЬНОЇ ДИСЦИпЛІНИ
«АДМІНІСТРАТИВНЕ пРАВО»

Кагановська Тетяна Євгеніївна

ВпЛИВ фОРМИ СКЛАДАННЯ ІСпИТУ З АДМІНІСТРАТИВНОГО
пРАВА НА пІДВИЩЕННЯ РІВНЯ ОБ’ЄКТИВНОСТІ ОЦІНЮВАННЯ
ЗНАНЬ СТУДЕНТІВ ............................................................................................249
Колпаков Валерій Костянтинович
НАВЧАЛЬНА ДИСЦИпЛІНА «АДМІНІСТРАТИВНЕ пРАВО»:
пОНЯТТЯ І пРОБЛЕМИ ....................................................................................257
Коломоєць Тетяна Олександрівна
ІННОВАЦІЙНІ фОРМИ пРАКТИЧНИХ ЗАНЯТЬ З НАВЧАЛЬНОЇ
ДИСЦИпЛІНИ «АДМІНІСТРАТИВНЕ пРАВО» .............................................270
Бойко Ірина Володимирівна
ВИКОРИСТАННЯ СУДОВОЇ пРАКТИКИ У пРОЦЕСІ
ВИКЛАДАННЯ НАВЧАЛЬНОЇ ДИСЦИпЛІНИ
«АДМІНІСТРАТИВНЕ СУДОЧИНСТВО» ........................................................278
 Административное право задается
целью упорядочить отношения между правящей
властью и обывателями…
Задача административного права
имеет огромное общественное значение.
Организуя общество, государственная власть
не оставляет незатронутой ни одной стороны
общественной жизни, ни одного сколько‑нибудь
значимого уголка этой жизни.
…И тогда, когда вы, быть может,
и совсем не хотели бы вступать в какие‑либо
отношения с государством, вы вынуждены
вступить в эти отношения. Уяснив
многообразный и всеобъемлющий характер этих
отношений, мы не можем не проникнуться
сознанием необходимости в том, чтобы эти
отношения были упорядочены, урегулированы.

А. Елистратов,
«Административное право. Лекции»
Москва, 1911

Шановні друзі!

Ідея виникнення збірки, яку ви тримаєте у руках, з’явилася після

того, як у черговий раз випала нагода доторкнутися до прекрасних ви-
дань, що представлені у фонді рідкісних книг та рукописів наукової бі-
бліотеки Національного юридичного університету імені Ярослава Му-
дрого.
Одним із раритетів, що зберігається у нашій бібліотеці, є робота
«Вопросы административного права», видана за ініціативи професора
Аркадія Івановича Єлістратова 100 років тому – у 1916 р.
За задумом професора, «Вопросы административного права» мали
бути щорічним виданням, де б розміщувалися найцікавіші наукові стат-
ті, огляди публікацій з адміністративного права, навчальні програми, за
якими державне та адміністративне право викладалися на юридичних
факультетах знаних університетів. Але вийшла лише Книга перша. Іс-
торичні події, що трапилися після 1916 року, відкоригували подуми ви-
датного науковця.
Наша збірка – на вшанування пам’яті професора Єлістратова, на
згадку про його прекрасні роботи та ініцативи.
6
 Сьогодні вона не відтворює повністю помисли Аркадія Івановича.
У ній представлено публікації сучасних адміністративістів, у яких кожен
продемонстрував, чим він цікавиться, як він намагається репрезентувати
свої наукові досягнення.
Деякі із розміщених статей присвячено питанням адміністративного
судочинства, яке регламентовано нормами, що, на наше переконня, пред-
ставляють самостійну процесуальну галузь права. Разом з тим діяльність
з відправлення правосуддя здатна суттєво вплинути на норми права ад-
міністративного, адже вона є найяскравішим проявом «пристосування»
цих норм до конкретних життєвих ситуацій.
Більшість із наших авторів брали участь у науково‑методичному
семінарі «Адміністративне право як навчальна дисципліна: структура
програми, змістовне наповнення та методика викладання», який відбув-
ся 28 вересня 2016 р. за ініціативи викладачів кафедри адміністративно-
го права Національного юридичного університету імені Ярослава Му-
дрого та за підтримки Координатора проектів ОБСЄ в Україні. В окре-
мому розділі збірки представлено короткі підсумки семінару та доповіді
всіх його учасників.
поява цієї збірки засвідчує глибоке розуміння того, наскільки зна-
чущими є норми адміністративного права для цивілізованої регламента-
ції відносин між носіями влади та приватними особами. Впевнені, що її
видання сприятиме плідній дискусії з питань удосконалення таких норм,
їх застосування.
Щиро дякуємо всім колегам, які підтримали нашу ідею, і висловлю-
ємо надію, що кожен новий рік принесе нам нові знання, нові роботи,
про найкращі з яких ми розповідатимемо на сторінках питань адміні-
стративного права.

Доктор юридичних наук, професор

Ю. П. Битяк

Доктор юридичних наук, професор

В. М. Гаращук

Кандидат юридичних наук, доцент

Н. Б. Писаренко

7
 І. АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО ЯК НАУКА
Битяк Юрій Прокопович,
доктор юридичних наук, професор
(Національний юридичний університет
імені Ярослава Мудрого)

ДОКТРИНАЛЬНІ НАПРЯМКИ РОЗВИТКУ НАУКИ

АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА1

1. На сьогодні наукою адміністративного права запропоновано до-

статньо аргументів, на підставі яких безсумнівним виглядає твердження
про те, що адміністративне право є галуззю публічного права. Тому слід
визнати дискусійними теоретичні розробки, якими науковці намагають-
ся обґрунтувати так званий публічно‑приватний характер адміністратив-
ного права. Дійсно, адміністративне право орієнтоване на громадянина,
на забезпечення реалізації його прав і свобод, їх захист з боку держави.
Одночасно адміністративне право залишається регулятором відносин,
що виникають у зв’язку із діяльністю суб’єктів влади щодо виконання
ними публічних управлінських функцій. Отже, наука адміністративного
права все ж таки має бути зорієнтована на дослідження форм і методів
діяльності зазначених суб’єктів, їх взаємодії та взаємозв’язків з підвлад-
ними особами, механізмів вирішення конфліктів, що виникають у про-
цесі такої взаємодії. Дослідження у цьому напрямку дозволять сформу-
вати теоретичні висновки, які мають бути враховані при створенні адмі-
ністративно‑правових норм. Такі норми, у свою чергу, визначатимуть
зміст та межі владних повноважень таким чином, щоб мінімізувати ві-
рогідність виникнення ситуації, коли реалізація цих повноважень може
призвести до порушення прав, свобод та інтересів громадських об’єднань
чи окремих осіб.
2. Один із надзвичайно перспективних напрямків розвитку науки
адміністративного права пов’язуємо із трансформацією уявлень і по-
глядів на предмет адміністративного права.
Наукові погляди на предмет сучасного адміністративного права ви-
словлюють та обговорюють на сторінках спеціальної літератури, на
1
Опубліковано: Сучасна адміністративно‑правова доктрина захисту прав люди-
ни : тези доп. та наук. повідомл. учасн. наук.‑практ. конф., м. Харків, 17–18 квіт.
2015 р. – Харків : право, 2015. – С. 5–9.
8
конференціях, «круглих столах» тощо. Але ці обговорення, на жаль, не
привели до розв’язання питання щодо визначення кола відносин, врегу-
льованих нормами адміністративного права. Не дивлячись на «відкри-
тість» цього питання, науковці вже зараз пропонують змінити розуміння
предмета адміністративного права, серйозно відкоригувати уявлення про
побудову системи даної галузі. при цьому не враховують, що побудова
системи правової галузі не може здійснюватися без чіткого визначення
її предмета та метода регулювання. Від цього і тільки від цього, а не від
термінологічних змін залежить поділ адміністративного права на загаль-
не та особливе адміністративне право або виокремлення в системі цієї
галузі загальної, особливої і спеціальної частин, внутрішнього і зовніш-
нього права, частин першої та другої і тому подібне.
Очевидно, що суспільні відносини, які формують предмет адміні-
стративного права, є надзвичайно широкими і різноманітними. Цим
обумовлюється тенденція щодо відокремлення від адміністративного
права самостійних, скажімо так, «компактних» галузей – фінансового,
митного, екологічного (природоохоронного), медичного права тощо.
Відзначимо, що ці «компактні» галузі, як правило, об’єднують норми,
які раніше представляли інститути у складі так званої особливої частини
адміністративного права. Отже, виникає питання, чи не настав час сфор-
мувати оновлене уявлення про складові саме цієї частини адміністратив-
ного права? Вирішення цього питання, на наш погляд, призведе до ви-
правданого «виведення» з особливої частини певних груп норм і утво-
рення на їх основі самостійних галузей права зі своїми предметом та
методом регулювання. Звісно, такі галузі матимуть значну кількість
спільних із адміністративним правом рис, але їх норми будуть спрямо-
вані на регламентацію чітко окреслених груп суспільних відносин, що
відзначаються специфічними ознаками, а тому потребують використан-
ня особливих прийомів регулювання. приміром, сформувати самостійну
галузь можна через об’єднання норм, які на сьогоднішній день регламен-
тують відносини щодо пенсійного забезпечення фізичних осіб. Відносно
решти норм, які нині представляють особливу частину і не мають пер-
спектив на утворення самостійних галузей, то їх слід об’єднати, як міні-
мум, у правові інститути. Важливо визначити критерії для такого
об’єднання. І ці критерії, безумовно, мають бути вироблені науковцями,
а вже потім враховані під час оновлення та систематизації норм.
3. Дослідження адміністративно‑правових відносин можна визнати
одним із надзвичайно цікавих напрямків розвитку науки адміністратив-
9
ного права. За нинішніх умов особливої актуальності набувають вивчен-
ня властивостей та встановлення критеріїв для класифікації тих управ-
лінських відносин, які базуються на засадах рівності їх учасників. До
цієї групи можна віднести, приміром, відносини, що пов’язані із укла-
данням чи реалізацією адміністративних договорів, або такі, що мають
процесуальний характер та обумовлені вирішенням адміністративно‑
правових спорів у позасудовому (адміністративному) порядку. Науковці
мають акцентувати увагу на подібних відносинах насамперед з тієї при-
чини, що вони відзначаються специфічними рисами (вони не є «владно-
відносинами»), а тому потребують використання нестандартних для
адміністративного права прийомів регулювання.
4. До визначення концептуальних засад розвитку адміністративного
права має пряме відношення наукове обґрунтування системи джерел
адміністративного права.
Відносно даного напрямку, то вбачаємо за необхідне активізувати
наукові дослідження, у результаті здійснення яких знайдуть мотивуван-
ня або будуть спростовані позиції щодо віднесення окремих владних
актів до джерел адміністративного права. Так, нині у літературі колеги
стверджують, що джерелами адміністративного права є акти представ-
ників судової влади. причому така позиція знайшла своє відображення
не тільки у наукових статтях чи монографіях, а і в підручниках та на-
вчальних посібниках. Очевидно, що на рівні учбової літератури такі
твердження є передчасними. Дійсно, акти Конституційного Суду Украї-
ни, рішення Європейського суду з прав людини, правові позиції Верхов‑
ного Суду України на законодавчому рівні визнано обов’язковими для
врахування у правозастосовній практиці. Але щодо двох останніх видів
актів, то законодавець встановив обов’язковість їх застосування судами
при відправленні правосуддя. Отже, постає питання: наскільки обґрун-
товано вимагати від влади виконавчої або від представників органів
місцевого самоврядування обов’язкового звернення до позицій, вислов-
лених у судових рішеннях? Чи не виглядає це як відхилення від засад,
на яких побудовано континентальну систему права?
5. подальшого наукового обґрунтування потребує на сьогодні питан-
ня щодо визначення принципів адміністративного права. Відомо, що
протягом тривалого часу адміністративне право сприймалося як таке, що
забезпечує виключно діяльність представників державного управління.
Тому принципами адміністративного права визнавалися принципи дер-
жавного управління. Нові погляди на суспільне призначення адміністра-
10
тивного права – забезпечення прав і свобод людини, гарантування їх
дотримання в усіх сферах діяльності держави, відповідальність держави
перед людиною – вимагають подальшої теоретичної розробки принципів
цієї галузі як базових її категорій. Очевидно, що чітке визначення прин-
ципів адміністративного права, розуміння їх сутності врешті‑решт спри-
ятиме систематизації численних норм адміністративного права.
6. На визначення доктрини адміністративного права концептуально
впливає розвиток в Україні такого правового явища, як адміністративна
юстиція. Важливим питанням, що виникає у зв’язку із цим, є питання
щодо місця відносин, обумовлених існуванням даного явища, у струк-
турі предмета адміністративного права. Але пошуки відповідей на нього
приводять до висновку про існування вагомішої проблеми. Йдеться про
постановку проблеми щодо виведення з адміністративного права про-
цесуальних відносин і утворення нової галузі процесуального права
України – адміністративного процесуального права.
процесуальні правовідносини, що виникають у межах розгляду спо-
рів адміністративними судами згідно з нормами Кодексу адміністратив-
ного судочинства України, без сумніву, можуть розглядатися як такі, що
формують предмет адміністративного процесуального права. Однак поза
«судовим» адміністративним процесуальним правом знаходиться значний
масив відносин процесуального характеру, пов’язаних із діяльністю
суб’єктів публічного управління. Останні врегульовано за допомогою
норм, що розміщені у численних законах та підзаконних актах. Такі про-
цесуальні норми щільно пов’язані із нормами матеріальними; їх важко
сприймати і застосовувати без прив’язки до матеріальних норм. Саме ці
групи норм складають нині єдину, матеріальну публічну галузь права –
адміністративне право.
Одночасно слід зауважити: ніхто не заперечує, що сьогодні адміні-
стративно‑процесуальні норми, спрямовані на регламентацію діяльнос-
ті органів публічного управління, мають самостійне значення. Єдине, що
потрібно здійснити на підтвердження цієї тези, – це розробити концеп-
туальні підходи до удосконалення адміністративної процедури та при-
йняти Адміністративно‑процедурний кодекс України як системоутворю-
ючий нормативний акт, на основі якого можна запроваджувати інші
процесуальні закони стосовно врегулювання окремих напрямів проце-
суальної діяльності представників публічного управління.
проблема, про яку йдеться, значно складніша, ніж така, що обумов-
лена встановленням елементів системи адміністративного права; адже
11
говоримо про нову галузь права, нехай і процесуальну. Але не викликає
сумніву, що науково обґрунтоване оформлення нової цілісної галузі ад-
міністративного процесуального права, обмеження кола правовідносин,
які входять до предмета адміністративного права, створять належні за-
сади захисту прав людини у відносинах із суб’єктами влади, що здійсню-
ють управлінські функції.
7. при виробленні сучасної доктрини адміністративного права та її
концептуальному обґрунтуванні необхідно звернути увагу на співвідно-
шення норм цієї галузі та норм міжнародного права. Вірніше, за сучасних
умов слід говорити про приведення норм адміністративного права у від-
повідність до міжнародно‑правових норм. Цей напрямок вимагає про-
ведення теоретичних досліджень у сфері порівняльного правознавства,
у тому числі адміністративного, практики виконавчої діяльності різних
країн. Безумовно, враховуючи у національному законодавстві міжнарод-
ні тенденції у регулюванні адміністративних відносин, необхідно спи-
ратися на національні традиційні риси українського законодавства, на
правову систему і норми права, що діють в країні.

Арістова Ірина Василівна,

доктор юридичних наук, професор
(Сумський національний аграрний уні-
верситет)

НАУКА «АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО»: ПИТАННЯ

МЕТОДОЛОГІЇ

Статтю присвячено аналізу існуючих позицій щодо розуміння методо‑

логії науки, зокрема «адміністративне право». Запропоновано науку «адмі‑
ністративне право» розглядати як системне утворення двох основних її
структурних компонентів: наука «адміністративне право» як результат
(наукові знання); наука «адміністративне право» як процес (наукова діяль‑
ність). Обґрунтовано визначення предмета методології науки «адміністра‑
тивне право» як організації наукової діяльності та наукових знань у сфері
адміністративного права. Запропоновано пізнавальну модель науки «адмі‑
ністративне право» (як системної цілісності), яка враховує статику та
динаміку науки «адміністративне право». З’ясовано окремі гносеологічні
засади методології науки «адміністративне право».

12
 Ключові слова: методологія, предмет, наука «адміністративне право»,
модель, система, суб’єкт, об’єкт, методи, наукова діяльність, наукові знання.

Реформаційні процеси у державі (у тому числі й адміністративна

реформа) вимагають дотримання принципу науковості, повинні ґрунту-
ватися на оновленій науковій (адекватній вимогам часу) базі, що істотно
підвищує роль науки адміністративного права в сучасних умовах [1,
с. 26]. Водночас спостерігається тенденція «відірваності» наукової док-
трини від реалій правозастосовної діяльності. І у зв’язку з цим варто
погодитися з тим, що одним із основних завдань сучасної науки адміні-
стративного права є наближення розроблених нею положень до реалій
правозастосовної практики [2, с. 9, 10]. прикладами використання до-
сягнутих наукових результатів у процесі підготовки відповідних науково‑
практичних документів за дорученням державних органів постають
розроблені свого часу за участю учених‑адміністративістів проекти За-
гальної концепції правової реформи, Концепції державної політики з прав
людини, Концепції адміністративної реформи в Україні, Концепції ре-
форми адміністративного права. До речі, саме цими розробками визна-
чено перспективні напрями подальшого розвитку науки адміністратив-
ного права в Україні [3, с. 47]. У центрі уваги українських адміністрати-
вістів стояли різноманітні теоретичні та методологічні проблеми науки,
що дістало відображення у низці монографій, нових підручників з адмі-
ністративного права. У період чергового етапу державотворчого та пра-
вотворчого процесів, в умовах інформаційного суспільства, яке прагне
стати суспільством знань, актуалізується потреба у розвитку методології
науки адміністративного права, яка б була підґрунтям для отримання
якісно нових знань у галузі адміністративного права та впливала на
формування у науковців якісних стандартів дослідження. У зв’язку із
зазначеним вважаємо, що тема статті є актуальною.
Мета статті – запропонувати та обґрунтувати визначення поняття
«методологія науки “адміністративне право”», розробити модель дослі-
дження науки «адміністративне право» як об’єкта пізнання, а також
надати характеристику основних структурних елементів моделі.
Теоретико‑методологічним підґрунтям цієї статті постають досліджен-
ня провідних вчених у галузі адміністративного права, а саме В. Б. Авер’янова,
О. ф. Андрійко, О. М. Бандурки, В. М. Бевзенка, Ю. п. Битяка, В. М. Гара-
щука, І. п. Голосніченка, І. С. Гриценка, О. В. Кузьменко, Д. М. Лук’янця,
Р. С. Мельника, В. Я. Настюка, Т. О. Коломоєць, А. Т. Комзюка, В. К. Кол-
13
пакова, А. О. Селіванова, С. Г. Стеценка та ін. У наукових працях зазначених
вчених здійснено важливі кроки для усвідомлення феномену науки «адмі-
ністративне право», зокрема його методології. Аналіз положень роботи [3,
с. 49] дозволяє переконатися, що за роки незалежності в Україні було ради-
кально переглянуто теоретичні та методологічні основи науки адміністра-
тивного права з урахуванням політичної, економічної, соціальної і правової
природи Української держави, об’єктивних закономірностей і тенденцій
історичного розвитку. Методологія, зазвичай, розглядається як сукупність
принципів, прийомів і методів дослідження будь‑якого об’єкта. Як було за-
значено В. Б. Авер’яновим [3, с. 49], у наукових дослідженнях у галузі ад-
міністративного права використовуються загальнонаукові та конкретно‑на-
укові методи дослідження, і, передусім, системний та структурно‑функціо-
нальний аналіз управлінсько‑правових явищ, соціологічний метод, наукові
експерименти. Водночас значна увага приділяється методології порівняль-
ного правознавства у сфері адміністративно‑правового регулювання, яка
схематично може бути зведена до декількох важливих методологічних
принципів [3, с. 58].
проведений нами аналіз дозволив з’ясувати, що використання, зо-
крема, порівняльно‑правових досліджень у науковій, освітній та прак-
тичній діяльності є досить складним інтелектуальним процесом, який
має ґрунтуватися на певній методології порівняльного правознавства [3,
с. 57]. Вважаємо, що наведений приклад дозволяє висунути гіпотезу щодо
необхідності врахування ролі суб’єкта наукового дослідження у визна-
ченні поняття «методологія науки “адміністративне право”», яка буде
перевірена під час опрацювання зазначеної теми.
Таким чином, узагальнюючи позиції вчених, які досліджують та ви-
рішують проблеми у сфері адміністративного права, вважаємо, що іс-
нують відповідні підстави стверджувати таке. У переважній більшості
наукових робіт поняття «методологія» визначається як сукупність мето-
дів та прийомів наукового пізнання, у тому числі у сфері адміністратив-
ного права. Відмічаючи позитивну роль зазначених вчених у становлен-
ні науки «адміністративне право», водночас вважаємо за необхідне від-
мітити існування в адміністративному праві розуміння поняття «мето-
дологія», переважно як інструментарію. Вважаємо за доцільне викласти
та обґрунтувати власну точку зору щодо визначення поняття «методоло-
гія науки “адміністративне право”».
передусім, варто підкреслити, що у нашій статті відстоюється по-
зиція, що необхідною умовою не лише становлення будь‑якої науки
14
(у тому числі науки «адміністративне право»), але й її розвитку, постає
формування її методології. До того ж, вихідним положенням нашого
дослідження постає те, що загальна теорія права і держави має бути
фундаментом науки «адміністративне право» [3, с. 49]. Виходячи із за-
значеного вище, пропонуємо з’ясувати точки зору фахівців у галузі за-
гальної теорії права та держави щодо розуміння поняття «методологія».
Аналіз багатьох праць науковців (наприклад, роботи [4, с. 17; 5, с. 26; 6,
с. 13]) свідчить про те, що термін «методологія» означає вчення про
методи пізнання або це система методів та інших спеціальних засобів
і прийомів пізнання тих або інших правових явищ [7, с. 36]. Інший вчений
у своїй роботі [8, с. 76] вважає, що, з метою розвитку вчення про мето-
дологію та вчення про елементи поняття «методологія», необхідно аб-
страгуватися від прямого перекладу даного поняття з грецької і відо-
бразити його етимологічно‑перетворювальну закладку. Зокрема, на
думку В. М. поповича, зміст методології взагалі – це не просто вчення
про методи пізнання, це вчення про структурні елементи методології
пізнання, а саме: а) методи, методики та засоби пізнання; б) систему
інтерпретації методів, методик і засобів пізнання; в) залежність вибірки
методів, методик та засобів пізнання і системи їх інтерпретації від зміс-
ту завдань та змісту предмета пізнання [8, с. 76].
Водночас у філософському словнику методологію визначають ще
й як науку про методи дослідження явищ, як галузь знання, що вивчає
засоби, передумови та принципи організації теоретико‑пізнавальної
і практично‑перетворюючої діяльності. Тобто зазначається, що методо-
логія – це наука, яка вивчає пізнання і наукову діяльність [9, с. 278].
погоджуючись з позицією авторів роботи [7, с. 41], що методологія як
теорія має не тільки загальносоціальний, а й універсальний характер,
водночас вважаємо, що у зазначеному дослідженні не було розвинуте
положення стосовно того, що методологія – це організація наукової ді-
яльності [7, с. 36]. На нашу думку, яскравим прикладом розвитку цього
положення постають дослідження, що знайшли своє ґрунтовне висвіт-
лення в іншій науковій праці [10].
перед тим, як визначитися із власною позицією щодо розуміння по-
няття «методологія», «методологія науки» (у тому числі науки «адміні-
стративне право»), вважаємо за необхідне з’ясувати визначення поняття
«наука». Слід зазначити, що проблема визначення науки є однією з най-
складніших у сучасних дослідженнях з теорії пізнання та філософії на-
уки. Існує множина дефініцій науки та наукового пізнання, у кожній із
15
яких як визначальна ознака або сутнісна характеристика вибираються
різноманітні орієнтири. Існує точка зору [11, с. 90], відповідно до якої
наука, передусім, повинна стати предметом структурного аналізу, під час
якого виділяються її компоненти, розкриваються змістовні та функціо-
нальні характеристики кожного із них, що дозволяє суттєво поглибити
звичайні уявлення про науку та різноманітні моделі її опису. До основних
структурних компонентів науки як системної цілісності відносяться:
наука як знання (результат); наука як діяльність (процес); наука як со-
ціальний інститут [11, с. 90].
поділяючи зазначену вище думку щодо пріоритетності використан-
ня структурного аналізу у процесі дослідження науки і, водночас, розу-
міючи науку як багатоаспектне явище, у нашому дослідженні акценту-
ється увага на тому, що основними її аспектами (які слід чітко розрізня-
ти у кожному конкретному випадку) є такі: 1) наука як результат (науко-
ві знання); 2) наука як процес (наукова діяльність); 3) наука як соціальний
інститут (спільнота вчених, сукупність наукових установ і структур на-
укового обслуговування) [10, с. 28]. Вважалося за доцільне передусім
зосередитися на перших двох аспектах науки.
Розуміння існування тенденції трансформації інформаційного сус-
пільства до суспільства знання (у якому відбувається стрімке зростання
наукового знання, технологізація засобів його виробництва, зміна пріо-
ритетів у видах виробництва (виробництво знань – основний вид, який
визначає можливості інших видів і матеріального, і духовного виробни-
цтва)), а також тенденції проведення наукових досліджень з різних галу-
зей наукового знання з обов’язковим включенням побудови наукових
гіпотез як пізнавальних моделей [12, с. 116], дозволило дійти такого
важливого висновку. Розвиток науки «адміністративне право» вимагає
розробки якісних пізнавальних моделей. З цією метою у нашій статті
пропонується сформувати модель дослідження науки «адміністративне
право» (пізнавальну модель) як системну цілісність двох взаємодіючих
моделей: 1) перша модель – модель дослідження науки «адміністративне
право» (як результат, наукові знання); 2) друга модель – модель дослі-
дження науки «адміністративне право» (як процес, наукова діяльність).
Отже, наступний етап дослідження визначений.
переходимо до обґрунтування та формування першої моделі. У нашій
статті наголошено, що «наука як результат» розглядається як система
достовірних знань про природу, людину та суспільство. Наукові знання –
це одна із специфічних форм відображення дійсності у свідомості людей.
16
Відомо [11, с. 92], що у залежності від завдань та настанов конкретних
досліджень виділяють різноманітні групи критеріїв науковості, перелік
яких буде наведений трохи пізніше. У нашому дослідженні акцентуєть-
ся увага на існуванні подекуди проблеми науковості знань, що отриму-
ються, у тому числі, у науці «адміністративне право», на вирішення якої
вкрай необхідно зосередити зусилля професіоналів у зазначеній сфері.
У межах статті, з одного боку, актуалізовано важливість постановки про-
блеми, з другого боку, ініційовано необхідність проведення спеціальних
досліджень у зазначеному напрямі.
Системне розуміння науки дозволяє стверджувати, що, акумулюючи
юридичні знання, система юридичної науки має реалізовувати спеціаль-
ну функцію, яка задається надсистемою (наукою в цілому). У свою
чергу, система науки «адміністративне право» призначена здійснювати
відповідну спеціальну функцію своєї надсистеми (юридичної науки) –
акумулювати наукові знання у сфері адміністративного права. Наприклад,
ці знання можуть знаходитися у відповідних енциклопедіях, монографі-
ях, дисертаціях, інформаційних системах (базах даних, базах знань).
Встановлено, що у нашому дослідженні перший етап має бути пов’язаний
із формуванням моделі дослідження науки «адміністративне право» («як
результат») – перша модель. У статті запропоновано формування зазна-
ченої моделі здійснити, ґрунтуючись на системному підході та викорис-
товуючи таку структуру: надсистема (юридична наука як результат) →
система (наука «адміністративне право» як результат) → підсистеми
(окремі напрями науки «адміністративне право» як результат). Важливо
усвідомлювати, що, реалізуючи зазначену вище функцію надсистеми,
система, у свою чергу, повинна досягти визначеної мети. Водночас
у статті послідовно відстоюється позиція: саме мета постає системоут-
ворюючим чинником системи (науки «адміністративне право» як резуль-
тату).
переходимо до обґрунтування та формування другої моделі. Аналі-
зуючи «науку як процес» (наукову діяльність), у статті було з’ясовано,
що: 1) наука як діяльність є творчим процесом суб’єкт‑об’єктної взаємо-
дії, спрямованої на виробництво та відтворення нових наукових знань
про реальність [11, с. 90]; 2) одними із відмінних особливостей наукової
діяльності є: а) усвідомлення та постійна оцінка дій, що здійснюються,
а також розробка системи спеціальних методів і засобів для оптимізації
цих дій та сприяння досягненню нових наукових знань про реальність
[11, с. 97]; б) основною метою науки (як наукової діяльності) постає
17
отримання власне наукового знання, яке в інших сферах людської ді-
яльності лише використовується. Усвідомлення особливостей «науки як
наукової діяльності» дозволило дійти таких висновків: наука «адміні-
стративне право» як наукова діяльність спроможна розвиватися за умови:
а) активізації свідомої участі суб’єкта (вченого) у зазначеному процесі;
б) осмислення дослідником дій та методів, що використовуються; в) іс-
нування у суб’єкта якісних стандартів, які передусім виробляються на-
укознавством. Важливість отриманих висновків пов’язана також з іс-
нуванням у юридичній науці, у тому числі і у науці «адміністративне
право», тенденції недостатнього розуміння поняття «наукові знання» та
необхідності реального використання (а не анонсування) ефективних
способів їх отримання з метою удосконалення практичної діяльності.
Системне розуміння науки дозволяє нам стверджувати, що необхід-
ність реалізації функції надсистеми (науки як наукової діяльності) «щодо
вироблення та теоретичної систематизації достовірних знань про право
та державу» зумовлює формування системи юридичної науки (як відпо-
відної наукової діяльності). У свою чергу, вона є надсистемою для сис-
теми науки «адміністративне право» (як наукової діяльності у сфері
адміністративного права).
Як було зазначено вище, для подальшого формування пізнавальної
моделі на другому етапі нашого дослідження необхідно «побудувати»
другу модель – модель дослідження науки «адміністративне право» як
процесу (наукової діяльності). Запропоновано формувати зазначену мо-
дель, ґрунтуючись на системному підході, з такою структурою: надсис-
тема (юридична наука – «як наукова діяльність», «процес») → система
(наука «адміністративне право» – «як наукова діяльність») → підсистеми
(окремі напрями науки «адміністративне право» – «як наукової діяльнос-
ті»). Як і у випадку формування першої моделі, система, реалізуючи
функцію надсистеми, прагне досягти своєї визначеної мети. Вважаємо
за необхідне ще раз підкреслити значення визначення мети – це систе-
моутворюючий чинник системи (науки «адміністративне право» як на-
укової діяльності).
Водночас виникає питання: чи було враховано у другій моделі усі
основні особливості наукової діяльності у сфері адміністративного пра-
ва? Вважаємо, що існує потреба у додатковому аналізі видів людської
діяльності. Вона може поділятися на [10, с. 7]: 1) репродуктивну (засно-
вана на попередньому досвіді; постає копією, наприклад, власної діяль-
ності; у принципі вже організована (самоорганізована) на рівні раз і на-
18
завжди засвоєних технологій); 2) продуктивну (спрямована на отриман-
ня достовірного нового результату (творчість)). Очевидно, що наукова
діяльність (у тому числі у сфері адміністративного права), за умови її
грамотного здійснення, спрямована на новий науковий результат, що
зумовлює необхідність її організації. На нашу думку, у зв’язку з цим
свого уточнення буде потребувати друга модель дослідження науки «ад-
міністративне право» («як процесу», «як наукової діяльності»).
Для формування основних положень концепції уточнення другої
моделі, вважаємо за необхідне передусім з’ясувати зміст поняття «орга-
нізація». Ґрунтуючись на визначенні, наданому у роботі [12, с. 398], під
організацією будемо розуміти і результат, і процес, а саме: 1) внутрішню
упорядкованість, узгодженість взаємодії більш‑менш диференційованих
та автономних частин цілого, що обумовлена його будовою; 2) сукупність
процесів або дій, які приводять до створення та удосконалення
взаємозв’язків між частинами цілого. Тобто організація наукової діяль-
ності (у тому числі у сфері адміністративного права) передбачає упо-
рядкування її цілісної системи з чітко визначеними характеристиками
(особливості, принципи, умови, норми), логічною структурою (суб’єкт,
об’єкт, предмет, форми, засоби, методи діяльності, її результат) і про-
цесом здійснення [10, с. 8].
під час проведеного нами дослідження встановлено, що концепція
уточнення другої моделі має включати положення щодо ефективної
форми організації діяльності (у тому числі наукової). Аналіз різноманіт-
них форм організації діяльності [10, с. 14–22] дозволив дійти висновку,
що в умовах розвитку інформаційного суспільства доцільно досліджу-
вати організацію наукової діяльності у сфері адміністративного права
в проектній формі. Така позиція пояснюється тим, що останнім часом
(як уже зазначалося) у наукових дослідженнях з різних галузей науково-
го знання сформувалася практично обов’язкова вимога щодо побудови
наукових гіпотез як пізнавальних моделей [12, с. 116], і наукове дослі-
дження стало проектуватися, тобто формуватися завершений цикл про-
дуктивної діяльності [10, с. 22]. Водночас завершеність циклу наукової
діяльності, у тому числі і у сфері адміністративного права, визначається
трьома фазами [10, с. 8]: 1) фаза проектування, результатом якої є фор-
мування моделі системи, що створюється – наукова гіпотеза як модель
такої системи нового наукового знання – і план її реалізації; 2) техноло-
гічна фаза, результатом якої є реалізація системи, тобто перевірка гіпо-
тези; 3) рефлексивна фаза, результатом якої є оцінка побудованої систе-
19
ми нового наукового знання і визначення необхідності або її подальшої
корекції, або висування нової гіпотези та її подальша перевірка.
Аналіз зазначених вище положень концепції уточнення другої моде-
лі (моделі дослідження науки «адміністративне право» як наукової ді-
яльності) дозволив усвідомити необхідність включення до цієї концепції
положення щодо створення третьої моделі (моделі організації наукової
діяльності у сфері адміністративного права). У статті запропоновано
відповідну модель, особливістю якою є те, що вона комплексно враховує:
1) статику (результат): це система, невід’ємними складовими якої є:
а) суб’єкт (наприклад, вчений); б) об’єкт (наука «адміністративне право»);
в) прямі та зворотні зв’язки між суб’єктом та об’єктом (за допомогою
форм, засобів, методів, результатів). Системоутворюючим чинником по-
стає ціль (мета), яка має узгоджуватися з метою, що задається надсисте-
мою – юридичною наукою; 2) динаміку (процес): це система, складови-
ми якої (критерій – «за часом») є такі: фази, стадії, етапи наукової ді-
яльності. У зв’язку з обмеженим обсягом статті надано лише загальну
характеристику структурних елементів моделі.
У нашому дослідженні відстоюється позиція, що роль третьої моде-
лі (моделі організації наукової діяльності у сфері адміністративного
права) не обмежується тим, що вона уточнює другу модель – модель
дослідження науки «адміністративне право» (як наукової діяльності),
а саме, «вбудовується» в систему (другий рівень моделі). Водночас ана-
ліз, зокрема роботи [10, с. 6], свідчить про те, що організацію діяльнос-
ті розглядає методологія, яка визначається як вчення про організацію
діяльності. Виходячи із того, що наукова діяльність у сфері адміністра-
тивного права є творчим процесом, який потребує організації, є підстави
стверджувати, що організація наукової діяльності у сфері адміністратив-
ного права постає предметом методології науки «адміністративне право»
(як наукової діяльності).
Усвідомлення необхідності дослідження науки «адміністративне
право» як «наукової діяльності» та ефективної організації відповідної
наукової діяльності шляхом реалізації третьої моделі, дозволило встано-
вити таке. Отримані нові наукові знання щодо об’єкта пізнання – науки
«адміністративне право», у свою чергу, також потребують своєї органі-
зації. Зважаючи на те, що результат розвитку науки відображається у на-
укових знаннях, то, очевидно, ці знання повинні бути також відображені
у певних формах. Аналіз положень наукової праці [10, с. 43–52] дозволив
з’ясувати існування різноманітних форм, зокрема: факт, положення, по-
20
няття, категорія, принцип, закон, теорія, доктрина, парадигма. З огляду
на зазначене вище у статті пропонується, з одного боку, актуалізувати
наукові дослідження щодо опрацювання зазначених форм організації
наукових знань про об’єкт пізнання – науку «адміністративне право»,
з другого боку – з’ясувати зміст окремих форм у рамках цієї статті, що
буде зроблено трохи пізніше.
Виходячи із того, що отримано висновок, що організація наукової
діяльності у сфері адміністративного права є предметом методології на-
уки «адміністративне право» (як наукової діяльності), вважаємо за важ-
ливе наголосити на такому. Методологія науки «адміністративне право»
(як наукової діяльності) повинна бути спроможна надавати відповіді на
питання щодо організації: 1) як ефективно систематизувати отримані
нові наукові знання, використовуючи, серед іншого, різноманітні форми
організації наукових знань; 2) як ефективно отримувати (виробляти) нові
наукові знання, використовуючи різноманітні методи та засоби. Тобто
організація наукової діяльності у сфері адміністративного права має
передбачати і організацію наукових знань. На нашу думку, саме таке
розширене розуміння методології науки «адміністративне право» (як
наукової діяльності) сприятиме визначенню поняття «методологія науки
“адміністративне право”» (як системної цілісності).
Отже, ґрунтуючись на розширеному розумінні методології як вчення
про організацію наукової діяльності (у тому числі, наукових знань) та
системній цілісності науки «адміністративне право» (як результату та як
наукової діяльності), пропонуємо визначити поняття «методологія науки
“адміністративне право”» як вчення про організацію наукової діяльності
(у тому числі, наукових знань) у сфері адміністративного права. Врахуван-
ня, серед іншого, положень роботи [10, с. 27] дозволяє обґрунтувати ко-
ректність наданого визначення. Зрозуміло, що «наукою взагалі» зайняти-
ся неможливо – вчений або науковий колектив проводить конкретне науко-
ве дослідження, по завершенню якого починає нове наукове дослідження
і таке інше. Оскільки методологія – це вчення про організацію діяльності
та знань (зокрема, наукових), а наукова діяльність організується, відповід-
но, за певними замкнутими, завершеними циклами, остільки поняття
«методологія науки “адміністративне право”», «методологія наукової ді-
яльності у сфері адміністративного права» та поняття «методологія науко-
вого дослідження у сфері адміністративного права» постають синонімами.
Водночас може виникнути питання щодо доцільності використання
іншого визначення поняття «методологія науки “адміністративне пра-
21
во”», а саме: це вчення про методи та засоби пізнання. На нашу думку,
існують причини для непогодження із наведеним визначенням. по‑
перше, наукове дослідження у сфері адміністративного права розгляда-
ється як, певною мірою, суб’єктивний процес – як діяльність по отри-
манню нових наукових знань у сфері адміністративного права або вченим,
або колективом вчених. по‑друге, діяльність визначається як активна
взаємодія людини з навколишньою дійсністю, під час якої людина ви-
ступає як суб’єкт, який цілеспрямовано впливає на об’єкт та задовольняє
таким чином свої потреби [12, с. 95]. при цьому активна діяльність
суб’єкта є умовою, завдяки якій той чи інший фрагмент дійсності ви-
ступає як об’єкт (у нашому випадку йдеться про науку «адміністративне
право»), що наданий суб’єкту у формах його діяльності [10, с. 11]. по‑
третє, під час наукової діяльності у сфері адміністративного права вчений
(суб’єкт) самостійно визначає мету своєї діяльності (узгоджуючи її
з метою надсистеми), і цей складний процес (як і процес досягнення
цілі) потребує вибору та застосування специфічних методів та засобів.
по‑четверте, організація, наприклад, наукової діяльності у сфері
адміністративного права передбачає як саморегуляцію (у випадку кон-
кретного вченого), так і управління (у випадку колективної діяльності
вчених). Важливо, що саморегуляція має відповідну структуру: прийня-
та суб’єктом ціль діяльності; модель суттєвих умов діяльності; програма
власних виконавчих дій; система критеріїв успішної діяльності; оцінка
відповідності реальних результатів критеріям успіху; рішення щодо
необхідності та характеру коригування діяльності [10, с. 15]. Таким чи-
ном, методологія наукової діяльності у сфері адміністративного права,
а отже, методологія науки «адміністративне право» має обов’язково
враховувати існування суб’єкта, об’єкта, мети, методів наукової діяль-
ності у сфері адміністративного права. Тобто розгляд методології науки
«адміністративне право» лише як сукупності методів та засобів дослі-
дження виявляється не повним.
Таким чином, вважаємо, що адекватною моделлю предмета методо-
логії науки «адміністративне право» (і як наукової діяльності, і як резуль-
тату) можна вважати третю модель (модель організації наукової діяль-
ності у сфері адміністративного права), у якій організації потребує як
процес (наукова діяльність), так і результат наукової діяльності (отрима-
ні наукові знання про об’єкт – «науку “адміністративне право”»).
Виходячи із того, що вище у статті було запропоновано та обґрунто-
вано формування двох моделей дослідження науки «адміністративне
22
право» (як результату, як наукової діяльності) та моделі організації на-
укової діяльності у сфері адміністративного права, а також враховуючи
необхідність включення організації наукових знань, системної ціліснос-
ті науки «адміністративне право», вважаємо за доцільне перейти до
остаточного формування пізнавальної моделі науки «адміністративне
право» (четверта модель). Особливістю даної моделі постає те, що вона
враховує як статику, так і динаміку науки «адміністративне право», а та-
кож постає системним утворенням, що реалізує спеціальну функцію
надсистеми – юридичної науки в цілому. У статті визначено складові
зазначеної моделі, що взаємодіють між собою: 1) модель дослідження
науки «адміністративне право» (як результату); 2) модель дослідження
науки «адміністративне право» (як наукової діяльності); 3) модель орга-
нізації наукової діяльності (у тому числі і наукових знань) у сфері адмі-
ністративного права. Акцентовано увагу на тому, що схема взаємодії
моделей зумовлена логікою ефективного отримання нового наукового
знання у сфері адміністративного права з наступним його акумулюван-
ням, наприклад, у відповідних базах знань. Вважаємо, що використання
зазначеної моделі може бути корисним на новому етапі розвитку науки
«адміністративне право».
Водночас важливо відмітити, що основними достатніми умовами для
методології науки (у тому числі, науки «адміністративне право» як сис-
темної цілісності) постають: 1) філософсько‑психологічна теорія діяль-
ності [13]; 2) системний аналіз – вчення про систему методів досліджен-
ня або проектування складних систем, пошуку, планування та реалізації
змін, що призначені для ліквідування проблем [14, с. 360]; 3) наукознав-
ство, теорія науки (наприклад, гносеологія як розділ наукознавства) [10,
с. 10].
Виходячи із важливої ролі та місця суб’єкта наукової діяльності
у методології науки «адміністративне право», у статті вважалося за необ-
хідне акцентувати увагу на дослідженні якісних стандартів, які мають
бути у будь‑якого суб’єкта. Як зазначено вище, такі стандарти передусім
виробляються наукознавством [15]. У нашій роботі відстоюється позиція,
що дослідник у сфері адміністративного права повинен достатньо чітко
та свідомо: 1) уявляти, що таке наука, як вона організовується; 2) знати
закономірності розвитку науки, структуру наукового знання, критерії
науковості нового знання, форми наукового знання, якими він користу-
ється і в яких він хоче відобразити результати свого наукового досліджен-
ня і таке інше [10, с. 26]. Тобто у дослідника (суб’єкта) обов’язково має
23
бути підґрунтя для наукової діяльності у сфері адміністративного права
для того, щоб ця діяльність була свідома та організована. Враховуючи
те, що наукознавство як галузь науки включає гносеологію, яка, у свою
чергу, включає як компонент своєї структури методологію науки, пропо-
нується у межах нашого дослідження з’ясувати гносеологічні засади
методології науки «адміністративне право».
Вважаємо, що вчений, який займається дослідженнями у сфері адмі-
ністративного права, має враховувати, зокрема, існування однієї із за-
кономірностей розвитку науки в цілому – взаємодію та взаємопов’язаність
усіх галузей науки. Особливу увагу необхідно звернути на взаємодію
усіх галузей юридичної науки, оскільки це дозволяє досліджувати пред-
мет однієї із галузей юридичної науки (наприклад, науки «адміністра-
тивне право») за допомогою прийомів і методів інших юридичних наук.
Слід зазначити, що у статті відстоюється позиція, що для формуван-
ня у суб’єкта якісного стандарту під час проведення наукових досліджень
у сфері адміністративного права вельми важливо актуалізувати здійснен-
ня спеціальних досліджень у напрямі вибору критеріїв науковості знання,
а також їх використання у сфері адміністративного права. Вважаємо за
необхідне нагадати, що в залежності від завдань та настанов конкретних
досліджень виділяють різноманітні групи критеріїв науковості [11, с. 92],
наприклад: 1) історичні критерії науковості (формально‑логічна непроти-
річність знання; перевірка досвідом та емпірична обґрунтованість;
інтерсуб’єктивність та універсальність та ін.); 2) функціонально‑орієн-
товані критерії науковості (логічні критерії – непротирічність, повнота,
незалежність вихідних аксіом та ін.; прагматичні критерії – простота,
інструментальна ефективність та ін.); 3) об’єктивно‑предметні критерії
науковості (системність, доведеність та обґрунтованість, достовірність
та об’єктивна істинність).
На нашу думку, однією із складових стандарту дослідника у сфері
адміністративного права має бути інформація про форми організації на-
укових знань. Аналіз літератури дозволив встановити, що на сьогодні
практично відсутнє систематичне викладення зазначеного питання.
Водночас автори роботи [10, с. 43–52], усвідомлюючи сучасний стан
опрацювання зазначеної теми, а також існування тенденції щодо помил-
кового та безсистемного використання науковцями форм організації
наукових знань, навели повний системний опис зазначених форм. Вва-
жаємо за доцільне конструктивно використати цей матеріал у нашому
дослідженні. передусім слід зазначити, що аналіз багатьох наукових
24
праць у сфері адміністративного права засвідчив, що науковці: 1) вводять
у науковий обіг різноманітні поняття, категорії; 2) висувають гіпотези;
3) розробляють концепції, теорії; 4) формують ідеї; 5) порушують про-
блему і таке інше. З одного боку, у нашій статті підтримується у цілому
намагання дослідників щодо подальшої розбудови науки «адміністра-
тивне право», з другого боку, вважаємо, що науковий рівень деяких до-
сліджень не завжди «дотягує» до існуючих стандартів, зокрема, щодо
правильного розуміння та коректного використання таких конструкцій,
як концепція, теорія, категорія та ін. Наприклад, немає чіткого розуміння
загального та вузького тлумачення терміна «теорія», основних компо-
нентів теорії, типів теорії, центрального системоутворюючого елемента
теорії тощо. Така ситуація, на наш погляд, зумовлює потребу у прове-
денні досліджень форм організації наукових знань у сфері адміністра-
тивного права.
Ґрунтуючись на положеннях роботи [10, с. 43–52], пропонуємо фор-
мами організації наукових знань у сфері адміністративного права вважа-
ти такі: факт, положення, поняття, категорія, принцип, закон, теорія, ідея,
доктрина, парадигма, проблема, гіпотеза. Усвідомлюючи важливість
розкриття усіх зазначених форм, а також враховуючи обмежений обсяг
статті, у нашому дослідженні вважалося за можливе передусім акценту-
вати увагу на дослідженні «поняття» як однієї із форм організації науко-
вих знань у сфері адміністративного права. Такий вибір зумовлений
такими чинниками: 1) інші форми організації наукових знань (факти,
положення, теорії і таке інше) виражаються через слова‑поняття та
зв’язки між ними; 2) найвищою формою людського мислення є понятій-
не, словесно‑логічне мислення. У зв’язку з останнім, дуже слушною
є думка, що «зрозуміти» означає виразити у формі таких понять, які
породжують адекватні образи. У статті використовується таке розуміння
терміна «поняття»: це «думка, яка відображає в узагальненій та абстракт‑
ній формі предмети, явища й зв’язки між ними через фіксацію загальних
та специфічних ознак – властивостей предметів та явищ» [10, с. 43].
Вважаємо, що дослідник у сфері адміністративного права має врахову-
вати, що у науці існує точка зору про існування так званих «понять, що
розвиваються». У зв’язку із цим у нашому дослідженні пропонується
здійснювати постійний моніторинг змін у змісті понять науки «адміні-
стративне право», оскільки це, серед іншого, дозволить оперативно по-
відомляти відповідні органи державної влади щодо необхідності враху-
вання змін у адміністративному законодавстві.
25
 Виходячи із того, що процес утворення та розвитку понять вивчає
логіка (формальна та діалектична), у статті наголошується на необхід-
ності активізації використання логіки для правильного конструювання
визначення понять науки «адміністративне право». Вважаємо за важ-
ливе акцентувати увагу на існуванні різних класів понять (наприклад,
індивідуальні, загальні, збірні, абстрактні, конкретні, відносні, абсо-
лютні) [16, с. 7–12], що треба враховувати під час формування поня-
тійної бази науки «адміністративне право», яка знаходиться на новому
етапі свого розвитку. Зважаючи на те, що у логіці розглядаються такі
конструкції (які відносяться до структури понять), як зміст та обсяг,
слід чітко їх розуміти, а також знати, у чому полягає різниця між ними.
Отже, обсяг понять визначає таку сукупність елементів, до якої дода-
ється дане поняття, а зміст визначає такі ознаки, які притаманні тому
чи іншому поняттю [16, с. 15]. До речі, з’ясовано, що відношення між
обсягом та змістом, наприклад, понять «суспільство» та «інформаційне
суспільство» таке. Зміст поняття «інформаційне суспільство» більше,
ніж поняття «суспільство», а обсяг поняття «інформаційне суспільство»
менше, ніж поняття «суспільство». Отже, у процесі збільшення змісту
поняття відбувається зменшення його обсягу, і навпаки. Що стосуєть-
ся ознак понять, то з часів Аристотеля вони поділяються на п’ять
класів: родова ознака, видова відмінність, вид, власна ознака, невлас-
на ознака [16, с. 13, 14]. Вважаємо, що спеціального дослідження
потребує і проблема відношення між поняттями, що пов’язано із
розглядом логічних відношень, наприклад, субординація понять, ко-
ординація понять, рівнозначність понять, протилежність понять,
практичність понять та ін.
Усвідомлюючи, що головна мета визначення поняття – розкрити зміст
поняття, зробити зміст поняття таким, щоб він був точним, у нашому
дослідженні акцентується увага на двох способах визначення поняття:
а) перерахування ознак, які притаманні даному поняттю; б) визначення
здійснюється за допомогою найближчого роду та видової різниці; визна-
чення відбувається за допомогою судження, яке містить підмет та при-
судок; правильне визначення зумовлено дотриманням чотирьох спеці-
альних правил [16, с. 26–28]. Слід визнати, що існують й інші способи,
наприклад, вказівка, опис, характеристика, порівняння та ін. Водночас
вельми корисними, з методологічної точки зору, постають дослідження
процесу ділення, який, на відміну від процесу визначення, розкриває
обсяг поняття. Йдеться, зокрема, про ділення роду на види, видів на під-
26
види, що також пов’язано із дотриманням певних правил [16, с. 31–33].
До речі, одним із таких правил є те, що ділення повинно мати одну під-
ставу. На жаль, зазначене правило дуже часто порушується, про що
свідчать проведені дослідження.
Аналіз наукових досліджень у галузі адміністративного права
(передусім дисертаційних досліджень) переконливо доводить, що
в окремих роботах використання логіко‑семантичного методу для
визначення понятійної бази лише анонсується, і насправді є суттєві
підстави для активізації наукової дискусії щодо правильного мислен-
ня, яке має бути підпорядковано вимогам чотирьох його законів. Ро-
зуміючи важливість і одночасно складність порушеного питання,
вважаємо за необхідне привернути увагу наукової спільноти до спіль-
ного вирішення зазначеного питання. Вважаємо, що глибоке дослі-
дження «поняття», як форми організації наукового знання у сфері
адміністративного права, сприятиме, серед іншого, розробці нових
теорій, концепцій та ін.
Таким чином, у статті було отримано такі результати.
1. Наука «адміністративне право» розглянута як системна цілісність
у єдності двох основних її структурних компонентів, які взаємодіють між
собою: 1) наука «адміністративне право» як результат (наукові знання);
2) наука «адміністративне право» як процес (наукова діяльність).
2. Для проведення досліджень об’єкта – науки «адміністративне
право» – у статті запропоновано: 1) модель дослідження науки «адміні-
стративне право» (як результат, наукові знання); 2) модель дослідження
науки «адміністративне право» (як процес, наукова діяльність); 3) модель
організації наукової діяльності та наукових знань у сфері адміністратив-
ного права. Запропоновано пізнавальну модель науки «адміністративне
право» (як системної цілісності), яка враховує як статику, так і динаміку
науки «адміністративне право».
3. Обґрунтовано, що предметом методології науки «адміністративне
право» (як системної цілісності результату та наукової діяльності) є ор-
ганізація наукової діяльності (у тому числі, наукових знань) у сфері ад-
міністративного права.
4. З’ясовано окремі гносеологічні засади методології науки «адміні-
стративне право». Встановлено необхідність проведення спеціальних
досліджень у напрямах: 1) вибору критеріїв науковості знання, а також
їх використання у сфері адміністративного права під час відповідної на-
укової діяльності; 2) опрацювання форм організації наукових знань
27
у сфері адміністративного права. Акцентовано увагу на одній із форм
організації наукових знань у сфері адміністративного права – «поняття».
Дослідження щодо методології науки «адміністративне право» будуть
продовжені у наступних публікаціях. Водночас вважаємо, що вирішення
зазначеної проблеми потребує спільних зусиль науковців, які проводять
дослідження у сфері адміністративного права, а також публічного об-
говорення отриманих результатів.

Використані джерела
1. Коломоєць Т. О. Адміністративне право України. Академічний курс :
підручник / Т. О. Коломоєць. – Київ : Юрінком Інтер, 2011. – 576 с.
2. Мельник Р. С. Система адміністративного права України : монографія /
Р. С. Мельник. – Харків : Вид‑во Харк. нац. ун‑ту внутр. справ, 2010. – 398 с.
3. Адміністративне право України. Академічний курс : підручник : у 2 т.
Т. 1 : Загальна частина / редкол.: В. Б. Авер’янов (голова). – Київ : Юрид.
думка, 2007. – 592 с.
4. Матузов Н. И. Теория государства и права : учебник / Н. И. Матузов,
А. В. Малько. – [Изд. 3‑е]. – М. : Дело АНХ, 2009. – 528 с.
5. Скакун О. ф. Теорія держави і права. Енциклопедичний курс : під-
ручник / О. ф. Скакун. – [Вид. 2‑ге, перероб. і допов.]. – Харків : Еспада,
2009. – 752 с.
6. Луць Л. А. Загальна теорія держави та права : навч.‑метод. посіб. (за
кредитно‑модульною системою) / Л. А. Луць. – Київ : Атіка, 2012. – 412 с.
7. Теорія держави і права. Академічний курс: підручник / за ред.
О. В. Зайчука, Н. М. Оніщенко. – [Вид. 2‑ге, перероб. і допов.]. – Київ :
Юрінком Інтер, 2008. – 688 с.
8. попович В. М. Теорія держави і права: концепція, праксеологія та
методологія розвитку : монографія / В. М. попович. – Київ : Юрінком Інтер,
2015. – 384 с.
9. философский словарь. – М. : политиздат, 1986. – 518 с.
10. Новиков А. М. Методология научного исследования / А. М. Новиков,
Д. А. Новиков. – М. : Либроком, 2009. – 280 с.
11. философия и методология науки : учеб. пособие для аспирантов
и магистрантов / А. И. Зеленков и др. – [Изд. 2‑е, доп. и испр.]. – Минск :
ГИУСТ, 2011. – 479 с.
12. философский энциклопедический словарь. – М. : Сов. энцикл.,
1983. – 630 с.
13. Рубинштейн С. Л. проблемы общей психологии / С. Л. Рубинштейн. –
М. ; Спб. : пИТЕР, 2003. – 720 с.
14. перегудов ф. И. Введение в системный анализ / ф. И. перегудов,
ф. п. Тарасенко. – М. : Высш. шк., 1989. – 367 с.
28
 15. Кочергин А. Н. Методы и формы познания / А. Н. Кочергин. – М. :
Изд‑во МГУ, 1990. – 76 с.
16. Челпанов В. Г. Учебник логики / В. Г. Челпанов. – М. : Науч. б‑ка,
2010. – 128 с.

Зима Олександр Тарасович,

кандидат юридичних наук, доцент
(Національний юридичний університет
імені Ярослава Мудрого)

ПУБЛІЧНЕ АДМІНІСТРУВАННЯ: ДОСВІД

З ДРЕВНЬОГО ШУМЕРУ

У статті розглядається термін «публічне адміністрування», сучасні

підходи до його тлумачення вітчизняними правознавцями, його значення
з точки зору української словесності, а також перший досвід використан‑
ня публічного адміністрування як явища, що склався у Древньому Шумері.
Ключові слова: публічне адміністрування, громадське адміністрування,
державне управління, Древній Шумер.

За останніх п’ять‑сім років у колах юристів‑адміністративістів та дер-

жавних управлінців набув широкого розповсюдження термін «публічне
адміністрування». Його значення залишається не зовсім зрозумілим. Одні
з авторів стверджують, що це синонім терміна «державне управління»;
інші – що це його функція; треті говорять, що адміністрування охоплюється
державним управлінням, або навпаки державне управління охоплюється
публічним адмініструванням; є точка зору, що публічне адміністрування –
наступний етап розвитку державного управління і так далі, і тому подібне.
Однак усі автори погоджуються з тим, що цей термін запозичений з Євро-
пейського Союзу і є надзвичайно цінним, оскільки іноземний.
Ми не хочемо підіймати проблеми правильності перекладу чи зна-
чення терміна «публічне адміністрування» в Німеччині або Швеції. Наша
мета проаналізувати його значення з точки зору української мови та по-
казати, що явище, яке він позначає, виникло зовсім не у зв’язку з поши-
ренням теорії людиноцентризму, а має значно довшу історію.
«публічне адміністрування». Обидва слова, що входять до словоспо-
лучення, іншомовного походження, але добре і давно відомі в Україні.
29
 Адміністрування – дія за значенням адмініструвати. Адмініструвати
ж означає керувати установою, організацією, підприємством, управляти.
Тобто синонімом слова «адміністрування» є слово «управління».
Зі словом «публічне» дещо складніше. Це прикметник, який може
мати три значення: а) яке відбувається в присутності публіки, людей,
прилюдне; б) призначене для широкого відвідування, користування,
громадське; в) до публіки, у значенні до громади (рідше).
Таким чином, якщо замість слів іноземного походження використо-
вувати їх українські синоніми, то публічне адміністрування можна за-
мінити на прилюдне управління, громадське управління або управління
щодо громади, причому останній з варіантів малоймовірний, з огляду на
приклади, наведені у словнику.
Для нас очевидно, що термін «публічне адміністрування» слід «укра-
їнізувати» як «громадське управління», адже перше тісно пов’язано
з категорією «публічний інтерес». Якщо тлумачити публічний інтерес як
визнаний державою та забезпечений правом інтерес соціальної спільно-
ти (громадськості), задоволення якого слугує умовою та гарантією її
(спільноти) існування та розвитку, то зв’язок між публічним інтересом,
громадськістю та публічним адмініструванням стає очевидним.
Але як співвідносити громадське управління (публічне адміністру-
вання) і державне управління?
Спробуємо проілюструвати відповідь на це питання, звернувшись до
аналізу механізму задоволення публічних інтересів, який сформувався
та діяв у Древньому Шумері, принаймні в період з 2750 по 2300 р. до
нашої ери. Слід зважати, що Шумер – це півтора десятка окремих держав,
об’єднаних навкруги великих міст (історики часто називають їх шумер-
ськими номами, хоча на батьківщині цього терміна, у Єгипті, він має
дещо інше значення). Держава, право, соціальна і навіть національна
структура в кожній з них мали особливості, значною мірою нам невідо-
мі. Щодо механізму управління, то він постійно змінювався. Динаміка
змін була значно нижча, ніж в Україні, однак з огляду на тривалість іс-
торії Шумеру (близько 700 років) вона все ж мала істотне значення. До
управлінського процесу залучались три групи суб’єктів – громада, пред-
ставники громади (необов’язково обрані) та держава.
Громада (загальні збори) як суб’єкт адміністрування управляла зе-
мельним фондом, вирішувала інші питання, мала судові повноваження,
могла формувати тимчасові робочі комісії, брала участь у розподілі ке-
рівних посад, в тому числі посади глави державної влади (лагуля), схва-
30
лювала рішення керівників чи заперечувала проти них. Наскільки і в якій
формі вона могла заперечувати проти рішень державної влади, незрозу-
міло. Точно відомо про існування певного представницького органу
(скоріш за все, двохпалатного, оскільки часто йдеться про «старійшин
міста та юнаків міста»); але порядок його формування невідомий.
представниками громади, які організовували її діяльність, перш за
все, були енсі та верховний жрець центрального храму.
Енсі (очільник роду) чи‑то обирався громадою, чи‑то займав свою
посаду у результаті жеребкування. Судячи з усього, існували певні об-
меження щодо доступу на посаду, а строк перебування на ній пов’язувався
з астрономічними циклами і складав близько року. Важливі рішення енсі
потребували схвалення громадою, але він міг проігнорувати громадський
протест і поступити наперекір її забороні.
підкреслимо, що енсі був міським головою і керував лише окремим
містом у складі держави. В той же час енсі столиці чи іншого міста міг
виступати у ролі керівника держави, однак відносини між ним та інши-
ми енсі формувались не на засадах влади‑підпорядкування. Скоріше, він
виступав старшим серед рівних. Використовуючи сучасну термінологію,
енсі можна назвати органом місцевого самоврядування, наділеним пев-
ними повноваженнями у сфері державного управління.
Іншим представником громади був верховний жрець, який займав
посаду на постійній основі, не обирався народом, не міг ним прямо ке-
рувати, але керував храмом і храмовим господарством, з яким була
пов’язана значна частина населення. Щодо храмового господарства, то
воно не зводилось до обробки чи здачі в оренду власних земель. Саме на
храм покладались повноваження щодо формування резервних фондів
держави, організації зовнішньої торгівлі, підтримки та розвитку ремесла.
Оскільки саме в храмах виникла писемність – основа державності Шу-
меру, то жрець часто виступав у ролі керівника адміністрації (щось на
кшталт державного секретаря).
Державна влада очолювалась лагулем. На першому етапі це був вій-
ськовий вождь, але досить швидко він перетворився на типового само-
держця. Спершу він обирався богами на обмежений строк. Таке обрання
потребувало народного схвалення кандидата і складної процедури інаугу-
рації в місті Ніпурі, релігійному центрі Шумеру. Лагуль за сумісництвом
виконував функції енсі одного з міст, зазвичай, центру держави. На ранніх
етапах історії Шумеру номи тривалі проміжки часу обходились без лагуля,
обмежуючись координаційною діяльністю одного з енсі країни. Однак
31
з часом посада лагуля стала постійною і спадковою. Сказати, чи таке
спадкування здійснювалось за законом, чи стало результатом систематич-
ної «фальсифікації виборів», ми не можемо. Однак абсолютно точно, що,
крім іншого, лагуль був символом державного суверенітету. Саме тому за
часів загарбання Шумеру кутіями усі номи були позбавлені права обирати
лагуля. Разом з тим адміністративний апарат енсі залишився без змін.
Тепер звернемось до публічного інтересу. Як ми пам’ятаємо з курсу
історії держави та права, характерною рисою більшості держав Древньо-
го Сходу є те, що вже на стадії їх утворення, крім загальнорозповсюдже-
них військового та фінансового відомств, формувалося ще й відомство
публічних робіт. Основним завданням останнього було будівництво
іригаційних систем та культових споруд. Можна стверджувати, що це
відомство займало центральне місце, а два інших були допоміжними,
зорієнтованими на забезпечення його ресурсами та робочою силою.
Ми ж додамо таке. Відомство публічних робіт мало на меті безпосереднє
забезпечення основного публічного інтересу суспільства, а два інших лише
сприяли цьому. публічним інтересом суспільства Древнього Шумеру було
підвищення ефективності землеробства. Це досягалось завдяки штучному
зрошенню через іригаційні системи та чіткій часовій орієнтації землероб-
ського циклу за допомогою аграрних календарів, що розроблялись приклад-
ними астрономами (так званими храмовими астрологами).
До проведення публічних робіт залучалась значна частина населен-
ня. Однак цього було недостатньо. Ефективність робіт потребувала
управління ними. причому державна влада самостійно з цим не могла
впоратись. Залучались інші суб’єкти. І саме залучення різноманітних
суб’єктів до управління задоволенням публічного інтересу і слід назвати
суспільним управлінням або публічним адмініструванням.
Тривалий проміжок часу загальні збори мали виключні повноважен-
ня щодо управління земельним фондом, що крім іншого передбачало
вирішення питань щодо будівництва іригаційних споруд. Енсі (глава
міста) керував проведенням будівельних робіт, а верховний жрець храму
був головою адміністрації публічних робіт.
пояснимо, що в Шумері, на відміну від Древнього Єгипту, була відсутня
єдина іригаційна система. Магістральні канали будувались у межах окремої
держави і це відбувалось впродовж тривалого проміжку часу. Саме тому
об’єднання Шумеру було дуже болісним і повною мірою так і не завершилось.
Роль лагуля зводилась до координації робіт окремих міст у межах
держави, організації будівництва магістральних каналів та з’єднання їх
32
з каналами і водосховищами місцевого значення. Крім того, він намагав-
ся підвищити ефективність будівництва, забезпечуючи його робочою
силою ззовні. перша відома людству війна – конфлікт між містами Кіш
та Урук – була спровокована вимогою лагуля Кішу Агги надати йому
людей для проведення іригаційних робіт.
публічно проадміністровані роботи дали високі результати. побудо-
вані на перших етапах шумерської історії канали пережили саму держа-
ву на кілька століть майже без змін. А от за часів правління Саргона
і саргонідів, особливо в часи ІІІ династії Уру, повна заміна публічного
адміністрування державним управлінням призвела до жахаючих наслід-
ків. Коли народне зібрання перестало згадуватись у документах, а енсі
перетворились на державних службовців, що призначались лагулем,
держава перестала перейматись публічними інтересами. Це призвело до
стрімкої деградації економіки, що і стало основною причиною падіння
держави.
Таким чином, ми бачимо три можливих підходи до визначення тер-
міна «публічне адміністрування».
1. публічне адміністрування є синонімом терміна «державне управ-
ління» чи поняттям, дуже близьким до нього. Воно не застосовується
в законодавстві і застосовуватись не може, оскільки це прямо порушує
ст. 6 Закону України «про основи мовної політики», згідно з якою укра-
їнська мова як державна обов’язково застосовується при здійсненні по-
вноважень органами законодавчої влади, а її норми встановлюються
у словниках та українському правописі. Нами ж було показано, що згід-
но зі словником терміни «публічне адміністрування» та «державне
управління» не є синонімами чи близькими за змістом поняттями. Зви-
чайно, цей термін можуть використовувати у своїх роботах науковці,
однак вони мають пам’ятати, що германізація чи англіїзація не менш
шкідлива для України та її мови, ніж русифікація.
2. публічне адміністрування поєднує в собі технічні та організацій-
но‑аналітичні дослідження, способи взаємодії керівника з підлеглими,
механізми планування роботи державного органу тощо.
3. публічне адміністрування – синонім терміна «громадське управ-
ління». Це – діяльність суспільства, його інститутів, держави та її органів
по організації робіт, спрямованих на задоволення публічних інтересів.
У такому випадку державне управління слід розцінювати як окрему
складову публічного адміністрування, причому ми не певні, що всі ас-
пекти державного управління будуть ним охоплені.
33
 Чи існують нині інститути публічного адміністрування, не охоплені
державним управлінням? Думається, що так. Можна назвати петиції пре-
зиденту, громадські колегії (ради) при органах виконавчої влади, юрисдик-
ційні повноваження органів місцевого самоврядування та створені ними
адміністративні комісії. Але їх дуже мало і роль їх незначна. Тому говори-
ти про існування в Україні публічного адміністрування нині не варто. Його
прибічникам рекомендуємо докласти зусиль у напрямку розбудови цього
складного інструменту самоорганізації суспільства, а не займатись ство-
ренням термінологічної плутанини, яка лише маскує існуючий стан справ.

Використані джерела
1. Алексеев В. п. История первобытного общества : учеб. для вузов по
спец. «История» / В. п. Алексеев, А. И. перщиц. – М. : Высш. шк., 1990. –
351 с.
2. Дьяконов И. М. Общественный и государственный строй Древнего
Двуречья. Шумер : монография / И. М. Дьяконов. – М. : [б. и.], 1959. – 309 с.
3. Емельянов В. В. Очерки культуры / В. В. Емельянов. – Спб. : Азбука‑
классика : петерб. Востоковедение, 2003. – 320 с.
4. История Древнего Востока. Зарождение древнейших классовых об-
ществ и первые очаги рабовладельческой цивилизации. Т. 1 : Месопотамия
/ под ред. И. М. Дьяконова. – М. : Глав. ред. вост. лит. изд‑ва «Наука», 1983. –
534 с.
5. Словник української мови. Академічний тлумачний словник 1970–
1980 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://sum.in.ua/s/proilaktyka.
6. про засади мовної політики : Закон України від 13 лип. 2012 р. // Ві-
дом. Верхов. Ради України. – 2013. – № 23. – Ст. 218.

Лук’янець Дмитро Миколайович,

доктор юридичних наук, професор
(Харківський національний універси-
тет імені В. Н. Каразіна)

ФОРМИ ТА МЕТОДИ РЕАЛІЗАЦІЇ ВИКОНАВЧОЇ

ВЛАДИ В ТЕОРІЇ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

У статті схарактеризовано дві основні форми реалізації виконавчої

влади – державне управління та державне регулювання, виокремлено від‑
34
мінні їх риси. Зауважено, що надання адміністративних послуг можна
також вважати однією із форм реалізації виконавчої влади, яка, однак, не
пов’язана з яскраво вираженим впливом суб’єкта влади на іншу сторону
адміністративно‑правових відносин. На підставі наведеного підходу щодо
визначення сутності державного управління та державного регулювання
запропоновано нові уявлення про методи державного управління.
Ключові слова: форми реалізації виконавчої влади, методи реалізації
виконавчої влади, державне управління, державне регулювання.

У нормативно‑правових актах, які традиційно вважають джерелами

адміністративного права, описується надзвичайно велика кількість видів
владної діяльності органів виконавчої влади, органів місцевого само-
врядування, а також багатьох інших суб’єктів, і усі ці види діяльності
можна об’єднати в рамках єдиного універсального терміна «реалізація
виконавчої влади». Власне цей термін не є кращим від частіше викорис-
товуваних в науці адміністративного права термінів «державне управ-
ління» чи «публічна адміністрація». Усі вони є абстракціями досить
високого рівня, але використання терміна «реалізація виконавчої влади»
дає дещо ширші можливості для побудови логічної й несуперечливої
системи форм такої складної діяльності.
Влада є невід’ємним атрибутом людського суспільства. природа
влади, як такої, досі достеменно невідома і можна казати лише про гіпо-
тетичні уявлення про це. Але на самому високому рівні узагальнення її
відомих проявів владу можна визначити як здатність і можливість люди-
ни впливати на певний об’єкт і домогтися від нього певної поведінки,
певного бажаного результату.
Для нас інтерес представляє влада в її соціальному контексті, тобто
як здатність і можливість людини (суб’єкта) впливати на інших людей
або їх колективи з метою досягнення соціально значущих результатів.
Влада є іманентною будь‑яким колективним утворенням homo
sapiens. прояви влади можна знайти у родині, у колективах, що
об’єднують людей за інтересами, в дружніх колективах, а також в будь‑
яких інших колективах незалежно від мети їх створення. І, цілком при-
родно, що влада притаманна і такій формі організації суспільства, якою
є держава. Більше того, наявність публічної влади практично завжди
виділяється як одна із ознак існування держави взагалі.
публічна влада представляється як концентрація згаданих здатності
і можливості в руках певного кола осіб зі складу даного суспільства.
35
Способи досягнення такої концентрації можуть бути різними, але факт
залишається фактом: в кожній державі влада має місце бути.
З позицій такого підходу в межах структури публічної влади можна
виділити дві ключові складові:
1) здатність і можливість спеціально уповноважених суб’єктів сфор-
мулювати владну волю, визначити соціально значущі цілі впливу на
суспільство;
2) здатність і можливість спеціально уповноважених суб’єктів вті-
лювати згадану волю у життя, організовувати її практичну реалізацію.
Відповідно до цього й здійснюється функціональний та організацій-
ний розподіл влади. перша складова реалізується через законодавчу
і судову діяльність, друга – через виконавчу. Результатом законодавчої
діяльності є оформлення владної волі у відповідних нормах, у вигляді
законів. У свою чергу результатом судової діяльності є формування
владної волі у вигляді судових рішень.
принципова різниця тут полягає в тому, що у першому випадку влад-
на воля формується відносно майбутнього, а у другому – відносно кон-
фліктних ситуацій, які мали місце чи виникли в минулому. Відповідно до
вказаних видів діяльності і виділяють законодавчу, виконавчу і судову
складові державної влади. при цьому розділяють і владних суб’єктів в за-
лежності від того, яку владну функцію вони мають виконувати.
Відтак можна стверджувати, що виконавча влада представляє собою
здатність і можливість спеціально уповноважених суб’єктів організову-
вати практичну реалізацію владної волі, сформульованої в законах та
судових рішеннях. Наявність двох форм об’єктивації владної волі – за-
конів та судових рішень, обумовлює відповідно і різні способи і форми
реалізації цієї волі. Крім того, різноманітність способів формування
владної волі всередині законодавчої діяльності, а саме через встановлен-
ня прав та обов’язків для підвладних осіб, також є фактором, що обумов-
лює різноманітність виконавчої діяльності наділених владою суб’єктів.
Закони, як відомо, містять не тільки правові приписи, обов’язкові для
виконання учасниками регульованих відносин. Закони містять велику
кількість норм, які закріплюють права різноманітних суб’єктів, захища-
ють їх інтереси. Тому виконання законів полягає не тільки у владному
впливі, результатом якого є забезпечення виконання певних обов’язків
підвладними суб’єктами. Необхідно урахувати і владний вплив, спрямо-
ваний на задоволення законних інтересів або забезпечення прав таких
суб’єктів. Аналогічним чином і судові рішення містять не тільки індиві-
дуально визначені обов’язки, але й підтверджують захищені права.
36
 Таким чином, реалізація виконавчої влади – це діяльність уповно-
важених владних суб’єктів, що полягає у впливі на підвладних осіб
з метою виконання ними вимог нормативного чи індивідуального харак-
теру, що містяться у законах та судових рішеннях, а також у забезпечен-
ні реалізації закріплених законами чи судовими рішеннями їх прав чи
законних інтересів.
Такий підхід до розуміння сутності реалізації виконавчої влади дає
можливість виділення двох видів владного впливу: прямого (безпосеред-
нього) і непрямого (опосередкованого). прямий вплив виявляється
у формулюванні уповноваженим владним суб’єктом вимог, адресованих
безпосередньо підвладній особі, виконання яких є обов’язковим і визна-
чає зміст діяльності підвладної особи. Непрямий вплив виявляється
у формулюванні уповноваженим владним суб’єктом вимог до конкретних
видів діяльності, які стають обов’язковими для підвладної особи в тому
випадку, якщо вона має намір здійснювати даний вид діяльності.
За ознакою характеристик владного впливу вже можна виділити дві
ключових форми реалізації виконавчої влади.
перша пов’язана зі здійсненням безпосереднього впливу на підвлад-
них суб’єктів, тобто із формуванням низки обов’язкових до виконання
вимог, адресованих конкретним безпосереднім учасникам владних від-
носин.
Найбільш точно ця форма реалізації виконавчої влади відображаєть-
ся у такому явищі, як управління. І одним із вихідних тверджень тут може
бути найбільш розповсюджений у науці підхід до визначення сутності
управління, відповідно до якого управління представляє собою вплив
людини на певний об’єкт з метою досягнення бажаного результату, обу-
мовленого властивостями цього об’єкта.
Звужуючи дане поняття за рахунок уточнення характеристик об’єкта
управління, можна сформулювати визначення поняття соціального управ-
ління як владного впливу суб’єкта (людини) на поведінку об’єкта (інших
людей) з метою досягнення заздалегідь визначеного соціально значущо-
го результату. Вказівка на те, що вплив є владним, тут необхідна з огляду
на те, що суб’єкт управління має володіти відповідним потенціалом для
впливу, тобто мати і здатність, і можливість здійснювати такий вплив.
І, нарешті, з урахуванням усіх зауважень, можна запропонувати ви-
значення поняття «державне управління». Державне управління – це
врегульований нормами адміністративного права безпосередній владний
вплив на індивідуальних і колективних суб’єктів та їх діяльність, здій-
37
снюваний уповноваженими суб’єктами, який спрямовано на організацію
виконання або безпосереднє виконання законів держави і який полягає
у формуванні низки обов’язкових для виконання вимог, адресованих
безпосереднім учасникам владних відносин, та у забезпеченні виконан-
ня цих вимог.
перевага даного підходу до визначення змістовних ознак державно-
го управління є очевидною. Його використання дає можливість чітко
відділити ті сфери реалізації виконавчої влади, де вплив держави є мак-
симальним. Власне на сьогодні такими значною мірою залишаються
лише сфери, пов’язані із забезпеченням національної безпеки та обо-
рони.
З другого боку, зазначений підхід достатньо добре стикується з тими
позиціями, відповідно до яких цілепокладаючий, організуючий, владно‑
виконавчий вплив є сутністю державного управління.
Другий тип впливу на підвладних суб’єктів реалізується без безпо-
середнього втручання у внутрішню діяльність об’єкта впливу. Владні
суб’єкти при такому впливі визначають не суть і мету діяльності під-
владної особи, а встановлюють правила такої діяльності, її якісні, а іно-
ді й кількісні характеристики, тим самим досягаючи бажаного результа-
ту. Іншими словами, держава в особі уповноважених органів створює
умови діяльності, регулює її, але безпосередньо не втручається в її
здійснення. Отже, другою формою реалізації виконавчої влади можна
вважати державне регулювання.
Державне регулювання – це урегульований нормами адміністратив-
ного права непрямий владний вплив на індивідуальних і колективних
суб’єктів та їх діяльність, здійснюваний уповноваженими суб’єктами,
який спрямовано на організацію виконання або безпосереднє виконання
законів держави і який полягає у встановленні умов здійснення певних
видів діяльності та у забезпеченні дотримання цих умов.
На відміну від державного управління, державне регулювання в су-
часних умовах є домінуючою формою реалізації виконавчої влади. пере-
важна більшість законів, які присвячені питанням державного регулю-
вання у тій чи іншій сфері суспільних відносин, за своїм змістом досить
чітко відповідає даним уявленням про зміст та характерні ознаки саме
цієї форми реалізації виконавчої влади.
Слід відзначити, що запропонований підхід до розуміння змісту
основних форм реалізації виконавчої влади має суто методологічне зна-
чення для використання в рамках теорії адміністративного права.
38
 Як уже згадувалося вище, при характеристиці форм реалізації ви-
конавчої влади необхідно урахувати і владно‑виконавчу діяльність,
спрямовану на задоволення законних інтересів або забезпечення прав
індивідуальних суб’єктів.
Дійсно, разом із державним управлінням та державним регулюванням
існують такі форми реалізації виконавчої влади, які не пов’язані з яскраво
вираженим владним впливом суб’єкта владних повноважень на проти-
лежну сторону адміністративно‑правових відносин. Владні повноваження
реалізуються у даному випадку з метою задоволення певних конкретних
прав та інтересів приватних осіб. Якнайкраще сутність даної форми реа-
лізації виконавчої влади відображає термін «адміністративні послуги».
Адміністративні послуги – це діяльність щодо реалізації повнова-
жень виконавчої влади, здійснювана спеціально уповноваженими
суб’єктами за ініціативою підвладної особи і спрямована на задоволення
індивідуального інтересу чи реалізацію суб’єктивного права останньої.
Варто зауважити, що ключовим елементом для розмежування адмі-
ністративних послуг і таких форм реалізації виконавчої влади, як дер-
жавне управління та державне регулювання, є саме наявність чи відсут-
ність прямого чи непрямого впливу з боку суб’єктів владних повнова-
жень. Така ознака, як ініціювання відповідних відносин підвладними
суб’єктами, не може розглядатись як підстава розмежування.
Річ у тім, що багато відносин, які виникають у рамках державного
регулювання, виникають за ініціативою саме підвладних суб’єктів, але
вони є складовою більш складної системи відносин і не мають само-
стійного значення у відриві від інших. Наприклад, відносини, пов’язані
з отриманням ліцензії на здійснення певного виду діяльності, виникають
за ініціативою підвладного суб’єкта. Але суб’єкт, який бажає отримати
ліцензію, має відповідати вимогам, сформульованим органом ліцензу-
вання, так званим «ліцензійним вимогам». Сформульовані органом лі-
цензування вимоги і є тим впливом, який справляє суб’єкт владних по-
вноважень на іншого суб’єкта. Ще до того, як останній звернеться до
органу ліцензування із заявою про видачу ліцензії, він має виконати
вказані вимоги. Тобто відносини ліцензування фактично розпочинають-
ся не зі звернення зацікавленої особи за отриманням ліцензії, а із свідо-
мого приведення стану даної особи у відповідність із вимогами органу
ліцензування. Крім того, відносини, пов’язані із ліцензуванням, не за-
вершуються актом видачі ліцензії. Орган ліцензування продовжує вплив
на ліцензіата шляхом здійснення контролю за дотриманням останнім
39
ліцензійних вимог. А у випадку їх недотримання може застосовувати
визначені в нормативно‑правових актах санкції, аж до позбавлення лі-
цензії.
певні труднощі можуть виникнути із визначенням правової природи
реєстрації, яка ззовні схожа на адміністративну послугу, однак далеко не
усі види державних реєстрацій можна відносити до послуг. Частина з них
також, як і у випадку ліцензування, мають розглядатись як функції дер-
жавного управління чи державного регулювання.
Ключовим моментом тут є характер владного впливу, який реалізу-
ється у результаті реєстрації. У переважній більшості випадків реєстра-
ція об’єктів чи статусів є обов’язковою і відповідний обов’язок відобра-
жений у законах. Наприклад, обов’язковою є реєстрація зброї, юридичних
осіб, транспортних засобів тощо. У даному випадку без реєстрації не-
можливою є реалізація права власності (приміром, права власності на
зброю чи транспортний засіб у частині реалізації правомочності вико-
ристання) або набуття відповідного правового статусу (приміром, юри-
дичної особи).
Однак існує ціла низка реєстрацій, які є правом особи, а не її
обов’язком. Це – реєстрація шлюбу, реєстрація у державному центрі за-
йнятості непрацюючої особи, реєстрація прав інтелектуальної власності
тощо. Обов’язковість реєстрації об’єкта чи статусу і є проявом держав-
ного владного впливу. причому обов’язок реєстрації формулюється за-
здалегідь для усіх потенціальних суб’єктів, а конкретизується, виходячи
не із бажання особи, а в силу певного факту (наприклад, купівлі мислив-
ської рушниці чи рішення про заснування акціонерного товариства).
Іншими словами, реєстрація, заснована на обов’язку, не може вважа-
тись адміністративною послугою, але повинна розглядатись у контексті
державного управління чи державного регулювання.
Ще одним прикладом відмежування адміністративних послуг від
державного управління чи регулювання є відносини, пов’язані із отри-
манням внутрішнього та закордонного паспортів громадянина України.
У даному випадку однакові за змістом дії відрізняються тим, що при
зверненні за отриманням закордонного паспорта громадянин реалізує
своє суб’єктивне право, а при зверненні за отриманням внутрішнього
паспорта – юридичний обов’язок. Тобто вважати адміністративною по-
слугою тут можна тільки видачу закордонного паспорта.
На відміну від державного управління та державного регулювання
адміністративні послуги мають законодавче визначення. Відповідно до
40
ст. 1 Закону України «про адміністративні послуги» адміністративна
послуга – результат здійснення владних повноважень суб’єктом надання
адміністративних послуг за заявою фізичної або юридичної особи, спря-
мований на набуття, зміну чи припинення прав та/або обов’язків такої
особи відповідно до закону.
Видається, що законодавець використав термін «послуга» у значен-
ні, яке дещо суперечить загальновживаному. Очевидно, що послуга – це
перш за все певна діяльність. І у ст. 3 згаданого Закону все ж таки зазна-
чається, що до адміністративних послуг також прирівнюється надання
органом виконавчої влади, іншим державним органом, органом влади
Автономної Республіки Крим, органом місцевого самоврядування, їх
посадовими особами, державним реєстратором, суб’єктом державної
реєстрації витягів та виписок із реєстрів, довідок, копій, дублікатів до-
кументів та інші передбачені законом дії, у результаті яких суб’єкту
звернення, а також об’єкту, що перебуває в його власності, володінні чи
користуванні, надається або підтверджується певний юридичний статус
та/або факт.
У цьому сенсі розуміння сутності адміністративних послуг як форми
реалізації виконавчої влади є таким, що відповідає запропонованому
нами вище.
Що стосується виконання судових рішень, то відповідно до Закону
України «про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання су-
дових рішень та рішень інших органів» примусове виконання судових
рішень і рішень інших органів (посадових осіб) (далі – рішення) покла-
дається на органи державної виконавчої служби та у визначених Законом
України «про виконавче провадження» випадках – на приватних вико-
навців.
Систему органів примусового виконання рішень становлять Мініс-
терство юстиції України та органи державної виконавчої служби, утво-
рені Міністерством юстиції України в установленому законодавством
порядку.
Із цих положень випливає, що примусове виконання рішень здійсню-
ють органи виконавчої влади, відтак відповідна діяльність відноситься
до реалізації саме виконавчої влади. Таке становище не змінюється навіть
у тих випадках, коли примусове виконання рішень здійснюють приватні
виконавці. Відповідно до ст. 16 згаданого Закону приватним виконавцем
може бути громадянин України, уповноважений державою здійснювати
діяльність з примусового виконання рішень у порядку, встановленому
41
законом. Тобто для здійснення відповідних повноважень приватний ви-
конавець має бути уповноважений на це державою в особі органу ви-
конавчої влади – Міністерства юстиції України. Отже, він також реалізує
повноваження виконавчої влади.
Такі самі аргументи можна навести і на користь такої форми реалі-
зації виконавчої влади, якою є виконання кримінальних покарань. Від-
повідно до ст. 11 Кримінально‑виконавчого кодексу України органами
виконання покарань є центральний орган виконавчої влади, що реалізує
державну політику у сфері виконання кримінальних покарань та про-
бації, його територіальні органи управління, уповноважені органи з пи-
тань пробації. У межах, визначених цим Кодексом та законами України,
виконання кримінальних покарань також здійснюють органи державної
виконавчої служби, військові частини, гауптвахти і дисциплінарний ба-
тальйон. Оскільки діяльність з виконання прийнятих судами рішень
(вироків) про призначення кримінальних покарань здійснюють органи
виконавчої влади, це, без сумніву, є формою реалізації саме виконавчої
влади.
Власне, зазначений факт є підставою для дискусії щодо галузевої
належності відповідних норм.
Специфічними, але все ж таки формами реалізації виконавчої влади,
можна вважати такі види владної діяльності, як оперативно‑розшукова
діяльність та досудове слідство. Ці форми не відносять до державного
управління, державного регулювання, адміністративних послуг чи до
виконання судових рішень, проте реалізують їх виключно органи вико-
навчої влади. Але правове регулювання зазначених форм лежить значною
мірою за межами предмета адміністративного права, оскільки ця діяль-
ність не має самостійного значення поза межами кримінального про-
цесу.
Означений вище підхід до визначення сутності державного управ-
ління та державного регулювання дає можливості дещо переглянути
існуючі уявлення про методи державного управління.
Традиційний поділ методів державного управління на прямі (адміні-
стративні) та непрямі (економічні) в даному випадку втрачає своє зна-
чення, оскільки, виходячи із запропонованого підходу, йому властиві
лише прямі методи впливу. Використання в рамках державного впливу
непрямих методів трансформує управління в регулювання.
У даному контексті може виникнути питання про співвідношення
функцій і методів державного управління чи державного регулювання.
42
Уявляється правильним стверджувати, що це є дві сторони одного й того
самого явища – діяльності з реалізації повноважень виконавчої влади.
Говорячи про метод реалізації влади, ми переважно акцентуємо увагу на
тому, яким є характер керуючого чи регулюючого впливу. Коли ж ідеть-
ся про функції державного управління чи державного регулювання,
увага акцентується переважно на змісті діяльності конкретного суб’єкта
у певній сфері суспільних відносин. Необхідність використання того чи
іншого методу обумовлює наявність однієї чи кількох відповідних функ-
цій. Так, при характеристиці ліцензування як методу регулюючого впли-
ву ми говоримо, що ліцензування полягає у наданні суб’єкту права
здійснювати певну діяльність на відповідних умовах. Описання ж ліцен-
зування як функції державного регулювання вимагає прикладення до
відповідної предметної сфери регулювання (наприклад ліцензування
банківської діяльності, ліцензування виробництва спирту чи ліцензуван-
ня експорту). Тут ліцензування вже включає діяльність щодо визначення
ліцензійних умов, процедуру оцінки виконання суб’єктом критеріїв лі-
цензування, оформлення правовстановлюючого документа, контролю за
дотриманням ліцензійних умов тощо.
Такий підхід до визначення функцій і методів державного управлін-
ня чи державного регулювання дає також можливість переглянути став-
лення до переконання та примусу як універсальних методів.
положення про те, що переконання та примус є універсальними
методами державного управління, відноситься до найбільш стійких
стереотипів у науці. Це стало настільки звичним, що практично не під-
дається сумніву, хоча для сумнівів є вагомі підстави.
переконання та примус за своєю суттю є способами впливу на волю
суб’єкта, які детермінують його мотивацію до вчинення чи невчинення
певних дій. Але переконання суперечить владній природі адміністратив-
но‑правових відносин. Реалізація владних повноважень не потребує
переконувати будь‑кого у необхідності слідувати вимогам, які формулює
владний суб’єкт. Якщо ці вимоги формуються в межах компетенції влад-
ного суб’єкта, то у їх адресата виникає безумовний обов’язок виконати
такі вимоги. Власне кажучи, цей обов’язок стає елементом правового
статусу підвладного суб’єкта. Якщо ж владні вимоги не виконуються
добровільно, існують інші способи впливу на їх адресата.
Крім того, під цим методом відсутня необхідна нормативна основа,
тобто в законах, що регламентують діяльність органів виконавчої влади,
відсутні положення про застосування такого заходу впливу на свідомість
43
підвладних суб’єктів. У той самий час універсальність як характеристи-
ка методу має підтверджуватись застосуванням методу практично у всіх
чи принаймні у більшості сфер державного управління.
Слід також зазначити, що до характерних ознак методів державного
управління часто відносять адміністративно‑правову форму опосеред-
кування і вияв їх у правових актах управління. проте до практичних
виявів переконання відносять такі заходи, які відповідної адміністратив-
но‑правової форми не мають, наприклад, роз’яснення проектів законів
[1, с. 299], навчання, обмін досвідом [2, с. 190], проведення семінарів,
зборів, виховання і навіть особистий приклад [3, с. 127], агітація і про-
паганда [4, с. 173].
Що стосується примусу, то і з ним існують проблеми, в тому числі
концептуального характеру. примус у праві традиційно розглядається як
вплив одного суб’єкта на іншого з метою змусити останнього виконати
припис правової норми всупереч його волі. І в той самий час до заходів
адміністративного примусу відносять те, що за змістом примусом не є.
В теорії адміністративного права традиційно склалася відома тріада
заходів адміністративного примусу, до якої входять заходи адміністра-
тивного попередження, заходи адміністративного припинення та заходи
адміністративної відповідальності (адміністративного стягнення). Ціка-
вим є те, що всі ці заходи дійсно існують, їх назва цілком відображає
зміст, але переважна більшість із них не є примусом за суттю.
примус дійсно має місце там, де уповноважений суб’єкт своїми ді-
ями долає волю іншого суб’єкта, підкоряючи її вимогам закону. Тобто
необхідною умовою для визнання певного заходу примусовим є наявність
певної протидії, опору з боку того суб’єкта, до якого примус застосову-
ють. Свого часу на цьому аспекті зауважував І. Тарасов, який писав:
«Закон, будучи загальною нормою, має бути для виконання свого при-
стосований до місцевих та часових умов; з цією метою до складу вико-
навчої влади входить право видавати, на виконання закону, розпоряджен-
ня та приписи, застосовуючи, у випадках непідкорення або спротиву,
примус» [5, с. 241]. Аналогічної точки зору дотримувався і В. Кобалев-
ський: «Авторитет влади, гарантії, якими обумовлено беззаперечне під-
корення громадян всім розпорядженням, що виходять від влади, тягнуть
за загальним правилом миттєве виконання з боку громадян всіх вимог
адміністрації. Однак, в тих випадках, коли ця вимога не виконується
і закон вважає за необхідне миттєве проведення її у життя, активний
суб’єкт звільняється від необхідності звернення до суду для примушен-
44
ня громадянина до виконання його обов’язків. Адміністрація наділяєть-
ся правом безпосереднього примусу аж до застосування озброєної сили»
[5, с. 532].
Крім того, для визначення примусу суттєве значення має конкрети-
зація того, до чого примушується особа, відносно якої цей примус за-
стосовується. Для констатації наявності примусу важливим є не тільки
процес, але й його результат. Іншими словами, важливо знати кінцевий
результат примусового впливу. Говорити про наявність примусу можна
тільки в тому випадку, коли для суб’єкта застосування примусу очевид-
но, що мета примусу досягнута. Інакше примус просто не буде примусом;
це буде звичайна безрезультатна діяльність. Застосування примусу не
залишає тому, до кого він застосовується, жодного вибору, крім як під-
коритися цьому примусу.
Для заходів адміністративного попередження важливою характерис-
тикою є те, що вони застосовуються не до конкретного правопорушника,
а до всіх осіб, які потенційно можуть вчинити правопорушення. Напри-
клад, проведення особистого огляду та огляду ручної поклажі при по-
садці на літак проводиться щодо всіх пасажирів літака, і цей захід
є обов’язковим для всіх пасажирів. Але пасажирів ніхто спеціально не
примушує проходити такий огляд і переважна більшість роблять це аб-
солютно добровільно. Якщо ж пасажир відмовиться від огляду, він про-
сто не буде допущений на борт літака. Справжній примус в даному ви-
падку може бути застосований лише тоді, коли такий пасажир, не прой-
шовши належного контролю, буде все ж таки намагатись проникнути на
борт літака. Але така дія сама по собі є окремим правопорушенням
і заходи, що будуть застосовані до пасажира, будуть вже не заходами
попередження, а заходами припинення. Отже, подібний захід адміністра-
тивного попередження не містить в собі елементів примусу.
Аналогічним чином не містять в собі елементів примусу такі часто
згадувані приклади адміністративного попередження, як перевірка до-
кументів, тимчасове обмеження доступу громадян на окремі ділянки
місцевості, обмеження руху транспорту і пішоходів на окремих ділянках
вулиць і автомобільних шляхів тощо.
Схожа ситуація складається і навколо заходів адміністративного при-
пинення. приміром, інспектор поліції, помітивши, що водій грубо по-
рушує правила дорожнього руху, подає йому сигнал зупинитись. У водія
є два варіанти поведінки, які він обирає, керуючись власною свідомістю:
зупинитись чи намагатись уникнути спілкування з працівником поліції.
45
В першому випадку водій добровільно зупиняється, зважаючи на владний
припис інспектора поліції, правопорушення припиняється і все це від-
бувається без будь‑якого примусу. В іншому – інспектор приймає рішен-
ня переслідувати порушника і зупинити його примусово, в тому числі
можливо і з використанням зброї. Тут і виявляється примус, пов’язаний
із подоланням волі правопорушника і досягненням відповідного резуль-
тату – припинення правопорушення.
Аналогічним чином реалізується і адміністративна відповідальність.
Якщо, наприклад, інспектор поліції приймає рішення про накладення на
водія, що порушив правила дорожнього руху, адміністративного стяг-
нення у вигляді штрафу, а водій визнає свою провину і добровільно
сплачує штраф, то в чому ж полягає примус? примус почнеться тоді,
коли водій добровільно і свідомо не сплатить штраф, і необхідно буде
змусити його це зробити. Але робити це будуть не працівники поліції,
а державні виконавці. Тобто в діяльності поліції щодо притягнення пра-
вопорушників до адміністративної відповідальності примусу як такого
немає.
Навіть якщо уважно подивитись на мету застосування адміністра-
тивних стягнень, викладену у ст. 23 Кодексу України про адміністратив-
ні правопорушення, то і там немає місця примусу. Мета застосування
адміністративних стягнень полягає у вихованні правопорушника та не-
допущенні вчинення нових правопорушень ним та іншими особами. І в
тому, і в іншому випадку йдеться про формування у особи відповідної
мотивації до правомірної поведінки. А таку мотивацію неможливо сфор-
мувати примусово.
про наявність примусу (у правовому розумінні) можна вести мову
тільки тоді, коли існує правова конструкція, використання якої забез-
печує повне і безумовне досягнення мети застосування примусу. На
жаль, чинне законодавство переважно містить не правові конструкції
власне примусу, а лише спроб його застосування. У випадку адміні-
стративної відповідальності скоріш за все треба вести мову не про
примус, а про спроби різноманітного стимулювання мотивації поведін-
ки особи, в тому числі способом створення загрози втрати певних благ
особистого, організаційного або майнового характеру. Але тоді відбу-
вається не подолання волі суб’єкта, а її формування, тобто примусу як
такого не відбувається.
Ще більш проблематично казати про примус, якщо визнавати існу-
вання каральної функції адміністративної відповідальності. Кара – це
46
відплата за минуле, певний різновид помсти. Але ані кара, ані помста
з боку держави не можуть містити примусу, оскільки тут відсутня його
мета. У даному випадку має значення тільки сам факт застосування
стягнення. Навіть якщо до особи за вчинення адміністративного право-
порушення застосовується адміністративний арешт, певний елемент
примусу проявляється лише у триманні цієї особи під вартою, але часто
і це не пов’язано з будь‑яким опором.
Таким чином, у більшості випадків адміністративним примусом ви-
знається або видання державними органами (посадовими особами) ін-
дивідуальних приписів, з яких виникають певні обов’язки, або ж їх ді-
яльність, спрямована на практичну реалізацію згаданих обов’язків, за
відсутністю їх добровільної реалізації або неможливості такої.
Зазначені суперечності можна вирішити, якщо під адміністративним
примусом розуміти діяльність уповноважених державних органів (їх
посадових осіб), спрямовану на практичну реалізацію обов’язкових для
виконання індивідуальних приписів, пов’язаних із попередженням, при-
пиненням протиправних діянь, а також притягненням до адміністратив-
ної відповідальності, за відсутністю їх добровільної реалізації або не-
можливості такої.
І що найголовніше, переконання і примус не можна розглядати як
методи державного управління. Їх можна вважати методами забезпечен-
ня законності, в тому числі і в державному управлінні. Це можна пояс-
нити тим, що переконання та примус безпосередньо не спрямовані на
досягнення управлінських цілей, а лише сприяють цьому.

Використані джерела
1. Адміністративне право України. Академічний курс : підручник : у 2 т.
Т. 1 : Загальна частина / редкол.: В. Б. Авер’янов (голова). – Київ : Юрид.
думка, 2004. – 584 с.
2. Адміністративне право України : підручник / за заг. ред. С. В. Ківало-
ва. – Одеса : Юрид. літ., 2003. – 896 с.
3. Адміністративне право України : підручник / за заг. ред. Т. О. Коло-
моєць. – Київ : Істина, 2009. – 457 с.
4. Стеценко С. Г. Адміністративне право України : навч. посіб. / С. Г. Сте-
ценко. – Київ : Атіка, 2007. – 624 с.
5. Антологія української юридичної думки : в 6 т. / редкол.: Ю. С. Шем-
шученко та ін. Т. 5 : поліцейське та адміністративне право. – Київ : Вид. дім
«Юрид. кн.», 2003. – 600 с.
47
 Миколенко Олександр Іванович,
доктор юридичних наук, професор
(Одеський національний університет
імені І. І. Мечникова)

НАСТУПНИЦТВО В НАУЦІ АДМІНІСТРАТИВНОГО

ПРАВА

У статті розкрито зміст та взаємозв’язок понять «наступництво

в праві» і «наступництво в науці». Досліджено наступництво в науці адмі‑
ністративного права та його вплив на розвиток сучасної адміністративної
науки.
Ключові слова: наступництво в праві, наступництво в науці, наука ад-
міністративного права, самобутність національної адміністративної науки.

Обґрунтування сучасних реформ виключно закордонним досвідом

чи уроками державно‑правового розвитку країн Європейського Союзу
без урахування історично успадкованого досвіду є нагальною проблемою
для побудови нової правової системи України, адже в громадській, по-
літичній та правовій свідомості відсутнє необхідне для серйозних
і успішних перетворень розуміння в оцінці минулого і його значення для
сучасності та майбутнього країни. Сьогодні набули поширення такі дві
суперечливі думки: 1) консервативне ставлення до правової спадщини,
яке стверджує, що розвиток правової системи України можливий ви-
ключно за рахунок внутрішнього ресурсу, який базується на історичному
досвіді, і 2) радикально‑нігілістичне ставлення до правової спадщини,
яке стверджує , що розвиток правової системи України повинен здійсню-
ватися не на підставі догм радянського права, а за рахунок досвіду про-
відних європейських країн. Як завжди і буває, істина знаходиться десь
посередині, тобто повноцінний розвиток правової системи України
можливий лише в умовах гідного відношення до вітчизняної правової
спадщини та обміркованого використання досвіду державно‑правового
будівництва країн світу.
Вважаємо, що проблема оновлення правових систем не тільки без-
посередньо пов’язана з правовою ситуацією, що склалася на даний мо-
мент в країні, а й повинна бути осмислена в історичному контексті.
Відомо, що важливе значення в реформуванні правової системи
держави належить адміністративному праву. Свого часу (друга половина
48
90‑х рр. ХХ ст.) були розпочаті розробки двох концепцій – Концепції
реформи адміністративного права (розпорядженням Кабінету Міністрів
України від 12 травня 1997 р. була створена робоча група з розробки цієї
Концепції) та Концепції адміністративної реформи (постановою пре-
зидії Верховної Ради України від 13 червня 1995 р. доручалося постійній
комісії Верховної Ради України з питань правової політики і судово‑пра-
вової реформи розробити до 1 жовтня 1995 р. проект Концепції адміні-
стративної реформи, а указом президента України від 7 липня 1997 р.
була створена Державна комісія з проведення в Україні адміністративної
реформи).
Дивним є той факт, що Концепція реформи адміністративного права
так і не була необхідним чином зафіксована у правових актах, хоча у ве-
ресні 2000 р. проект постанови Верховної Ради України «про Концепцію
реформи адміністративного права» був розроблений і запропонований
для прийняття. Розроблена ж Концепція адміністративної реформи [5]
озброїла вчених і політиків лише орієнтирами, до яких потрібно прагну-
ти. Але у Концепції так і не було сказано, у який спосіб та за допомогою
яких засобів і методик ці орієнтири слід було досягати. Тому так і ви-
йшло, що адміністративна реформа без реформи адміністративного
права здатна лише на сміливе «експериментаторство», яке не завжди
приводить до кінцевого і позитивного результату.
перехідний період у розвитку адміністративного права України,
тобто перехід від радянської доктрини адміністративного права до євро-
пейських стандартів адміністративного права, виражається у сукупності
таких основних ознак: а) у невизначеності часових рамок (наприклад,
невідомо коли закінчиться адміністративна реформа), б) у формуванні
нового правового мислення (українське суспільство знаходиться тільки
на початку цього шляху), в) в активізації правотворчості (зміст численних
нормативних актів вже не піддається осмисленню навіть з боку юристів,
вже не кажучи про пересічних громадян), д) у нестабільності законодав-
ства (почастішали випадки, коли зміни вносяться в уже прийнятий, але
такий, що не набрав чинності, нормативний акт) [4].
Ці невтішні результати адміністративно‑правового регулювання
суспільних відносин дозволяють звернути увагу на таку категорію філо-
софії права, як «наступництво» і розглянути її в контексті розвитку га-
лузі та науки адміністративного права.
проблеми, пов’язані з наступництвом, довгий час залишалися недо-
слідженими. Лише на початку 70‑х рр. ХХ ст. з’являються роботи, в яких
49
наступництво стає предметом вивчення. У радянський період проблеми
наступництва у праві досліджувалися у роботах В. Лісового, Т. Наконеч-
ної, Н. Неновскі, Є. Бродіної, Г. Швекова та інших вчених. після роз-
паду Радянського Союзу дослідження наступництва у праві були продов‑
жені в роботах вчених Росії та України: М. Головацької, ф. Литвинович,
Н. Рябініна, В. Рибакова та ін. Не дивлячись на проведені ґрунтовні до-
слідження у цій сфері, рівень розробки теми ще не можна визнати задо-
вільним. Так, В. Рибаков зазначає, що для того, щоб тема наступництва
в праві зайняла гідне місце в державно‑правовій науці, необхідно значно
поглибити і розширити дослідження в цій галузі. Цього вимагають за-
вдання сучасного правового будівництва, при вирішенні яких необхідно
осмислити величезні зміни, що відбулися в житті сучасної держави
і права [4].
Метою написання статті є дослідження наступництва в науці адмі-
ністративного права та його впливу на розвиток сучасної адміністратив-
ної науки.
Слід зазначити, що наступництво в юридичній літературі розгляда-
ється вченими виключно в контексті нормотворчості; його пов’язують
з етапами розвитку національного права. Хотілося б підняти проблему
наступництва в науці, в нашому випадку, в науці адміністративного пра-
ва. Саме в цьому контексті наступництво використовується у філософії
і роботах фізиків‑теоретиків, присвячених питанням еволюції фізики як
науки [2, с. 376–380; 6, с. 125]. Як і у випадку з вищезгаданими рефор-
мами (реформою адміністративного права та адміністративною рефор-
мою), «наступництво у праві» і «наступництво у науці» взаємопов’язані
явища, але мають своє самостійне значення.
Коли мова йде про розвиток правової системи України, в тому числі
і адміністративного права, то цей розвиток здійснюється такими спосо-
бами: а) інновелізацією (створення нового за змістом нормативного
правового матеріалу), б) наступництвом (використання правового мате-
ріалу власної країни), в) рецепцією (використання правового матеріалу
іноземної держави), г) трансформацією і імплементацією (використання
норм міжнародного права).
Аналіз результатів нормотворчості в нашій державі свідчить про те,
що всі способи розвитку права, крім наступництва, широко використо-
вуються суб’єктами правотворчої діяльності. На жаль, роль наступництва
в правовому будівництві сучасної Україні незначна. Законодавець з упе-
редженням ставиться до радянської правової спадщини, вважаючи, що
50
право минулого недосконале, репресивне, переповнене марксистською
ідеологією. правова спадщина використовується не в повній мірі. Тому
наступництво не є ані основою національної моделі розвитку, ані мето-
дологічною передумовою і підставою для розробки сучасної правової
політики. І це в умовах, коли національний вектор розвитку права має
забезпечуватись, в тому числі, і генетичною властивістю наступництва
в праві, що набуває свого прояву в правовому менталітеті, правовому
мисленні, національній мові, історичній пам’яті. правовий менталітет
бере на себе функції збереження придбаних в минулому правових цін-
ностей, їх самобутності. правове мислення акумулює весь попередній
соціально‑юридичний досвід. Історична пам’ять висловлює здатність
зберігати і передавати соціальну інформацію про право за допомогою
створених правових кодів. Національна мова служить своєрідною вну-
трішньою формою правових актів, з неї формуються всі правові катего-
рії [4].
Наступництво в праві неможливе без наступництва в науці, яке ви-
ражає нерозривність усього пізнання дійсності як внутрішньо єдиного
процесу зміни ідей, принципів, теорій, понять, методів наукового до-
слідження. при цьому кожна більш висока сходинка в розвитку науки
виникає на основі попередньої чи попередніх сходинок зі збереженням
усього цінного, що було накопичено раніше [2, с. 376–380].
Сьогодні виникає відчуття розриву зв’язків наступництва між адмі-
ністративною наукою минулого і сучасною адміністративною наукою.
Наприклад, А. Ейнштейн і Л. Інфельд, характеризуючи наступництво
в науці фізиці, писали, що створення нової теорії не схоже на руйнуван-
ня старої комори і зведення на її місці хмарочоса. Цей процес, на думку
вчених, схожий на сходження на гору, яке відкриває нові й широкі види,
що показують несподівані зв’язки між нашою відправною точкою і її
багатим оточенням. при цьому точка відправлення для нас залишається
помітною, хоча і здається меншою та становить крихітну частину вели-
кого ландшафту, що відкрився нашому погляду [6, с. 125]. Але як вияви-
ти наявність або відсутність наступництва в науці, коли мова йде не про
фізику як науку, яка безпосередньо не залежить від соціально‑політич-
ного устрою суспільства, а про науку адміністративного права, зміст якої
напряму залежить від політичного режиму, що існує в державі? примі-
ром, В. Рибаков заявляє, що наступництво у праві – явище об’єктивне.
Він вважає, що заперечення радянськими вченими і політиками зв’язків
наступництва з правом царської Росії є помилковим. Ці зв’язки мали
51
реальне існування і були широко представлені в цивільному, криміналь-
ному, трудовому та інших галузях законодавства, набували свого прояву
в сутності, формі і змісті радянського права, поширювалися на весь його
пролетарський період [4]. В. Кампо, Н. Нижник та Б. Шльоер, характе-
ризуючи історичні закономірності становлення української науки адмі-
ністративного права, вказують, що історію даної науки необхідно вести
від часів, коли перші українці‑професори права почали випускати свої
праці з адміністративного права на українських землях у складі Австро‑
Угорської та Російської імперій. Вчені зазначають, що історико‑держав-
ницький підхід до даного питання засвідчує європейські корені україн-
ської науки адміністративного права, які через певні обставини були
втрачені в Україні за часів радянської влади [1, с. 44].
Якщо визнати факт того, що наступництво – явище об’єктивне, то
необхідно буде визнати і факт того, що в перші роки радянської влади
наука адміністративного права, втративши європейське коріння, зберегла
в собі деякі елементи, які дозволяють говорити про наступництво між
адміністративною наукою Російської імперії і Радянського Союзу. Тобто
при виникненні нової теорії адміністративного права зміст знань, що
заперечуються, не відкидається повністю, а може зберігатися у вигляді
альтернативних, паралельно існуючих концепцій по відношенню до
основної нової теорії адміністративного права. Ці альтернативні концеп-
ції можуть зберігатися та підживлюватись відповідними школами адмі-
ністративного права. при цьому нова теорія не заперечує повністю
старі концепції, що увійшли з нею в протиріччя, бо вони з певним сту-
пенем наближення відображають об’єктивні закономірності дійсності
у своїй предметній області. Історія науки адміністративного права по-
казала, що, наприклад, більш пізні її напрацювання не зводять нанівець
значення багатьох попередніх розробок, а лише позначають межі засто-
сування цих більш ранніх розробок. Наприклад, поняття «державне
управління» втратило сьогодні те значення, яке мало в радянському ад-
міністративному праві. Однак і повністю відмовитися від цієї важливої
категорії в адміністративному праві не можна. Сьогодні відбувається
уточнення меж (сфер), де застосовування цієї категорії буде мати пози-
тивний ефект для цілісності (системності) науки адміністративного
права.
Чи можливе наступництво науки адміністративного права між різ-
ними етапами її розвитку? Тут думки вчених поділилися. Одні стверджу-
ють, що наступництво існує тільки між найближчими етапами розвитку
52
науки [4], інші наполягають на тому, що наступництво можливе між
різними етапами [3]. Історія адміністративного права показала, що бага-
то досліджень, особливо з питань встановлення надзвичайних режимів,
розроблялися до революції 1917 р. У радянський період ці напрацюван-
ня не використовувалися і лише сьогодні їх було покладено в основу
досліджень режимів надзвичайного стану. Тобто наступництво можливе
і між різними етапами розвитку адміністративної науки. На кожному
етапі свого розвитку наука адміністративного права використовує фак-
тичний матеріал, методи дослідження, теорії, гіпотези, закони, наукові
поняття попередніх епох і за своїм змістом є їх продовженням. Тому
розвиток науки адміністративного права в кожний конкретний історичний
період залежить не тільки від досягнутого рівня розвитку виробництва
і соціальних умов, а й від накопиченого раніше запасу наукових істин,
виробленої системи понять і уявлень, які узагальнили попередній досвід
і знання.
Ще один момент, на який хотілося б звернути увагу. Якщо наступни-
цтво у праві пов’язане з етапами розвитку, а етапи розвитку – з історич-
ними типами держави, то наступництво у науці пов’язане з етапами
розвитку, які обумовлені якісними стрибками від однієї теорії адміні-
стративного права до іншої. Такі стрибки, зазвичай, пов’язують з істо-
ричними типами держав. Тому і порівнюють адміністративну науку
Австро‑Угорської чи Російської імперій з радянською адміністративною
наукою, а радянську – з сучасною наукою адміністративного права.
Упевнені, що і в радянський період можна було б виділити декілька
якісних стрибків в розвитку науки адміністративного права, але це пи-
тання серйозно не досліджувалося в юридичній літературі. Сьогодні
відсутня єдина теорія адміністративного права, її замінюють численні
й суперечливі концепції, які запропоновані окремими вченими та науко-
вими школами, що уціліли в умовах роздрібнення і розпорошення науко-
вої думки. Ось чому успішно будувати нову теорію адміністративного
права можна лише дбайливо зберігаючи все справжнє, цінне та таке, що
виправдало себе в старих теоретичних концепціях.
Важливий аспект наступництва в розвитку науки адміністративного
права полягає і в тому, що завжди необхідно поширювати істинні ідеї за
рамки того, на чому вони випробувані. приміром, уявлення про «адмі-
ністративний процес» і «адміністративну процедуру» завжди базували-
ся на розробках «юридичного процесу» в теорії права, в науках кримі-
нального процесуального права і цивільного процесуального права. Тому
53
і виникли численні теоретичні тупики в науці адміністративного права.
Справжні знання про «юридичний процес» і «юридичну процедуру»
повинні формуватися в рамках науки адміністративного права. Для ви-
рішення такої загальнотеоретичної проблеми у неї є необхідний потен-
ціал. У рамках адміністративного права питання про співвідношення
«адміністративного процесу» і «адміністративної процедури» є найбільш
болісним. Саме тут, а не в рамках кримінального процесуального або
цивільного процесуального права, необхідно шукати відповіді на питан-
ня, що таке юридичний процес і що таке юридична процедура.
Негативними для розвитку науки адміністративного права вважаємо
такі тенденції.
1. Інтеграція законодавств країн Європи, що здійснюється способом
рецепції правового матеріалу інших країн, трансформації або імплемен-
тації норм міжнародного права, небезпечна для наступництва в науці ад-
міністративного права. Запозичуючи правові інститути іноземних держав,
необхідно враховувати не тільки схожість задіяних типів права, межі збігу
предмета їх правового регулювання, систему права країни, інформацію
про практику запозиченого правового матеріалу, а й враховувати рівень
наукових досліджень у вітчизняній науці адміністративного права. Сьо-
годні в законодавстві з’являються численні поняття і терміни, які є чужи-
ми і руйнівними для національної науки. про більшість новацій законо-
давця адміністративна наука дізнається вже постфактум і лише потім на-
магається дати їм наукове пояснення. Все це призводить до юридичної
декультурації і руйнування національної правової культури. Тобто інте-
грація законодавства не повинна автоматично означати й інтеграцію юри-
дичної науки. Цей процес повинен відбуватись з обов’язковим урахуванням
зв’язків наступництва в науці адміністративного права.
2. повне заперечення напрацювань радянської науки адміністратив-
ного права та звеличення напрацювань науки адміністративного права
Російської імперії зайвий раз свідчить про тенденції до розриву зв’язків
наступництва між етапами розвитку даної науки.
проведений у статті аналіз дозволяє дійти таких висновків.
Кожен крок науки адміністративного права готується попереднім
етапом і кожен її наступний етап закономірно пов’язаний з попереднім.
Запозичуючи досягнення попередньої епохи, наука адміністративного
права безперервно рухається далі.
Наступництво в науці – явище об’єктивне і полягає в тому, що при
виникненні нової теорії адміністративного права зміст знань, які запере-
54
чуються, не відкидається повністю, а може зберігатися у вигляді альтер-
нативних, паралельно існуючих концепцій по відношенню до основної
нової теорії адміністративного права.
Наступництво існує і між різними етапами розвитку адміністративної
науки. повне ігнорування якогось одного етапу, як це сьогодні відбува-
ється з радянською адміністративною наукою, буде свідчити про розрив
зв’язків наступництва сучасної науки адміністративного права з поперед‑
німи її етапами.
Етапи розвитку науки адміністративного права не можна пов’язувати ви-
ключно з історичними типами держави. В радянський період розвитку адмі-
ністративної науки було декілька якісних стрибків, що свідчили про виник-
нення нової за змістом теорії адміністративного права на базі попередньої.
Роль наступництва в сучасній науці адміністративного права незна-
чна. Інтеграція законодавств країн Європейського Союзу не повинна
означати автоматичну інтеграцію юридичної науки. Інтеграція юридич-
ної науки України з юридичними науками країн Європи можлива, але
в розумних межах, коли зберігається самобутність національної юридич-
ної науки, яка ґрунтується на національному правовому менталітеті,
правовому мисленні, історичній пам’яті тощо.

Використані джерела
1. Кампо В. М. Становлення нового адміністративного права України.
Науково‑популярний нарис / В. М. Кампо, Н. Р. Нижник, Б. п. Шльоер ; за
заг. ред. В. М. Кампо. – Київ : Юрид. кн., 2000. – 60 с.
2. Кохановский В. п. философия для аспирантов : учеб. пособие /
В. п. Кохановский, Е. В. Золотухина, Т. Г. Лешкевич, Т. Б. фатхи. – Изд.
2‑е. – Ростов н/Д : феникс, 2003. – 448 с.
3. Литвинович ф. ф. преемственность в праве: вопросы теории и практики :
дис. … канд. юрид. наук : 12.00.01 / ф. ф. Литвинович. – Уфа, 2000. – 179 c.
4. Рыбаков В. А. преемственность в отечественном праве в переходный
период: общетеоретические вопросы [Електронний ресурс] : дис. … д‑ра
юрид. наук : 12.00.01 / В. А. Рыбаков. – Режим доступу: http://dibase.ru’
публикации’27072009_rybakovva/4.
5. про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи
в Україні : Указ президента України від 22 лип. 1998 р. // Офіц. вісн. Украї-
ни. – 1999. – № 21. – Стор. 32.
6. Эйнштейн А. Эволюция физики [Електронний ресурс] / А. Эйнштейн. –
Режим доступу: http://idel‑kastro.ru’isica/einstein/einste02.htm.
55
 Писаренко Надія Борисівна,
кандидат юридичних наук, доцент
(Національний юридичний університет
імені Ярослава Мудрого)

ДО ПИТАННЯ ПРО ОСОБЛИВОСТІ ФОРМУВАННЯ

ВІТЧИЗНЯНОЇ КОНЦЕПЦІЇ АДМІНІСТРАТИВНОГО
ПРОЦЕСУ1
У статті проаналізовано відмінні підходи щодо розуміння сутності
адміністративного процесу. Зроблено висновок, що за нинішніх умов мож‑
на говорити про доцільність повернення до «судової» концепції розглядува‑
ного правового явища. Констатовано, що такому поверненню має переду‑
вати утвердження оновленого уявлення про систему сучасного українсько‑
го адміністративного права, про його підгалузі та інститути, в межах яких
виважено й обґрунтовано будуть згруповані норми, що визначають порядок
реалізації владарюючими суб’єктами управлінських функцій.
Ключові слова: адміністративний процес, адміністративне судочинство,
судове право.

Розвиток юридичної науки супроводжується не тільки запроваджен-

ням понятійно‑термінологічних новел, з’ясуванням їх сутності, а і по-
глибленим тлумаченням вживаних правових категорій. Очевидно, що
такого тлумачення вимагають насамперед ті з них, щодо визначення яких
у науковому середовищі дискусії не припиняються впродовж тривалого
часу. У вітчизняній адміністративно‑правовій науці до останніх безсум-
нівно можна віднести категорію «адміністративний процес».
Нині численні дефініції даної категорії сформульовано з урахуванням
підходів, використаних правниками для характеристики такого явища,
як процес юридичний. Спробуємо вирізнити найбільш «рельєфні» із
означених підходів й оцінити «життєздатність» визначень адміністратив-
ного процесу, що виникли на їх підґрунті.
Убачаємо, що подібні наукові розвідки є надзвичайно корисними,
адже, як слушно стверджують правники, термінологія багато в чому ви-
значає як межі нормативного регулювання суспільних відносин, право-
застосовної практики, так і межі вивчення відповідних юридичних явищ.
Важко не погодитися із тим, що пошук належної термінології є відпо-
1
Опубліковано: Адмін. право і процес. – 2015. – № 3 (13). – С. 202–216.
56
відальною роботою, бо тут мають бути підібрані лише такі дефініції
і категорії, що відображатимуть дійсні реалії суспільного життя [1,
с. 199].
За однією із концепцій юридичний процес є порядком здійснення
владарюючими суб’єктами будь‑яких закріплених за ними повноважень.
Визначальним для цієї концепції є те, що процес у такому розумінні
є формою діяльності всіх без винятку представників влади; через неї
вони реалізують свої повноваження. Дана позиція знайшла свій розвиток
у 70–80‑х рр. минулого століття. Її найвідомішим прихильником і роз-
робником можна вважати теоретика права, представника харківської
наукової школи, професора В. Горшеньова, який у своїх трудах відстою-
вав широке розуміння процесуальної форми, наполягав на необхідності
її розповсюдження на діяльність не тільки правоохоронних, а й усіх інших
державних органів [2; 3; 4].
припускаємо, що під впливом доводів, висловлених В. Горшеньовим,
серед переважної більшості науковців, які репрезентували радянське
адміністративне право, закріпилася позиція, згідно з якою адміністра-
тивний процес є порядком розгляду й вирішення будь‑яких юридичних
справ, що виникають у сфері управління.
Зауважимо однак, що ще у 1968 р., тобто до опублікування В. Гор-
шеньовим основних робіт з розглядуваного питання, знаний адміністра-
тивіст В. Сорокін у монографії «проблемы административного процес-
са» запропонував науковій спільноті обговорити аргументи на користь
утвердження так званої «управлінської» концепції адміністративного
процесу, яка передбачала розуміння останнього як порядку, що унормо-
вує всі види управлінської діяльності [5]. В. Сорокін залишився при-
хильником цієї ідеї впродовж всього свого життя. Заслуговують на гли-
боку повагу його шанобливе та толерантне ставлення до інших наукових
позицій, намагання навести додаткові, обмірковані доводи на обґрунту-
вання власної точки зору, здатність сприймати зміни, що відбуваються
у суспільстві, й корегувати свою позицію з їх урахуванням. Усі ці риси
науковець надзвичайно яскраво продемонстрував в одній із завершальних
своїх робіт – монографії «Административный процесс и административ-
но‑процессуальное право» [6].
Саме на «управлінську» концепцію зважали автори підручників
з радянського адміністративного права, формулюючи дефініцію адміні-
стративного процесу. Так, в одному із останніх, що був виданий за ра-
дянську добу, розглядуваний процес визначено як врегульований законом
57
порядок вирішення конкретних індивідуальних справ у сфері державно-
го управління [7].
Цікаво, що відповідні параграфи цього учбового видання підготува-
ла Н. Саліщева – науковець, яку справедливо вважають основоположни-
цею інакшої, «юрисдикційної» концепції адміністративного процесу.
У монографії «Административный процесс в СССР» (1964) Н. Саліщева
характеризувала останній як регламентовану законом діяльність з вирі-
шення спорів, що виникають між сторонами адміністративних право-
відносин, які не знаходяться поміж собою у відносинах підпорядкуван-
ня, а також як діяльність по застосуванню заходів адміністративного
примусу [8, с. 16].
Незбіжність визначень, розміщених у монографії та згаданому вище
підручнику, аж ніяк не свідчить про те, що Н. Саліщева відмовилась
від своєї позиції. Очевидно, що «управлінська» концепція адміністра-
тивного процесу за радянських часів була домінуючою, а тому саме її
мали відтворювати автори, залучені до написання учбової літератури.
У роботі, опублікованій через сорок років після видання монографії,
Н. Саліщева хоча і говорить про адміністративний процес як про су-
купність видів процесуальної діяльності, але, продовжуючи демонстру-
вати відданість «юрисдикційній» концепції, відзначає, що така діяль-
ність має місце насамперед там, де є необхідність розв’язати правові
конфлікти [9].
Теоретики права дещо пізніше адміністративістів розпочали пошуки
аргументів на користь ідеї, відповідно до якої юридичний процес є фор-
мою юрисдикційної та іншої охоронної діяльності будь‑яких суб’єктів,
наділених владними повноваженнями. Так, заслуговують на увагу до-
води п. Єлісейкіна, наведені в опублікованій у 1980 р. статті «Соотно-
шение общего понятия юридического процесса и организационных форм
реализации материального права». Науковець з огляду на ці доводи
спромігся сформулювати принадну дефініцію юридичного процесу,
у якій наголосив на тому, що такий процес не тільки регламентує право-
застосовну діяльність юрисдикційних органів, а і забезпечує здійснення
зацікавленими особами свого права на звернення за захистом порушених
прав та інтересів [10, с. 37].
В. протасов у роботі «Основы общеправовой процессуальной
теории» (1991) так само відзначав спрямованість юридичного про-
цесу на виявлення і реалізацію особливих матеріальних охоронних
правовідносин. Зауважимо, що науковець відстоював позицію, згідно
58
з якою юридичний процес є різновидом правової процедури; поняття
процедури він вважав загальним, родовим. Сутність того чи іншого
різновиду процедури, її особливості, стверджував цей автор, визначає
характер правовідносин, реалізації яких вона (процедура) служить.
За цією ознакою В. протасов вирізнив матеріальну, процесуальну та
правотворчу процедури. Для матеріальної – як основні виступають
матеріальні регулятивні відносини, у яких здійснюється звичайна,
позитивна поведінка учасників. Для процесуальної процедури (юри-
дичного процесу) основними є матеріальні охоронні відносини, а для
правотворчої – правовідносини, що знаходяться поза сферою «масо-
вої» реалізації правових норм, правовідносини, в межах яких існує
та реалізується специфічне юридичне «право на правотворчість» [11,
с. 29].
Ідеї В. протасова, відтворені у згаданій вище роботі, в його дисер-
таційному дослідженні, представленому у 1993 р. на здобуття наукового
ступеня доктора юридичних наук, а також у деяких інших його трудах
[12; 13; 14], виглядали новаторськими, нестандартними. За радянську
добу вони, на жаль, залишилися поза увагою адміністративістів, а тому
будь‑яким чином не вплинули на формування позицій щодо розуміння
сутності процесу адміністративного.
Серед теоретиків права точка зору В. протасова знайшла своїх при-
хильників. приміром, О. Лук’янова у монографії «Теория процессуаль-
ного права» (2003) із захопленням говорила про роботу згаданого науков-
ця; вважала дослідження процедури перспективним завданням теорії
права; пропонувала зберегти поняття процесу, що склалося історично,
а процес у «широкому» розумінні іменувати правовою процедурою.
Ознайомлення з даною монографією дозволяє констатувати, що її автор-
ка вважала «традиційним» розуміння процесу як форми діяльності,
пов’язаної із відправленням правосуддя. У той же час О. Лук’янова де-
кларувала, що втручання держави через встановлення процесуальних
правил є необхідним за умов виникнення «правових аномалій», тобто
різного роду перепон у правовому регулюванні. Такі аномалії, на думку
О. Лук’янової, мають місце у разі: а) вчинення правопорушення; б) ви-
никнення правового спору; в) неспроможності учасників конфлікту
розв’язати його (у тому числі, внаслідок присутності об’єктивних пере-
пон); г) необхідності застосування заходів, що попереджають вчинення
протиправного діяння чи припиняють його; д) відсутності норми права,
застосування якої призвело б до розв’язання певної, специфічної кон-
59
фліктної ситуації [15, с. 28, 40, 62–66]. Отже, О. Лук’янова, так само як
і В. протасов, підтримала концепцію, відповідно до якої юридичним
процесом можна йменувати порядок вирішення правових конфліктів
всіма представниками влади, які є носіями так званих юрисдикційних
повноважень.
Викладене вище дозволяє дійти таких попередніх висновків.
1. представники адміністративно‑правової науки радянської доби
дещо випереджали теоретиків права у питаннях розробки концепцій
розуміння сутності процесу. Наукові роботи, в яких відстоювалась ідея
сприйняття адміністративного процесу у широкому значенні, виникли
раніше, ніж побачили світ труди, у яких теоретики давали визначення
поняття юридичного процесу, встановлювали різновиди та окреслювали
його ознаки. У будь‑якому разі, здобутки теоретиків визначали зміст
дефініцій, сформульованих адміністративістами, дозволяли наводити
додаткові аргументи на підтримку чи спростування тієї чи іншої пропо-
нованої ними ідеї.
2. І «управлінська», і «юрисдикційна» концепції адміністративного
процесу виникли на тлі розвідок, здійснених радянськими правниками,
у період, коли питання запровадження інституту адміністративної юсти-
ції обговорювалось лише у наукових колах. Очевидно, що за таких умов
актуальним вважалося зосередитися на розв’язанні проблем унормуван-
ня діяльності численних управлінських структур. Отже, за радянських
часів сприйняття адміністративного процесу як форми функціонування
органів управління відображало «дійсні реалії суспільного життя».
3. Обидві концепції передбачали, що досліджуваний процес – це по-
рядок реалізації повноважень суб’єктами управління. Судова діяльність
(як структурний елемент адміністративного процесу) згадувалася лише
у зв’язку із окресленням порядку розгляду судами справ про адміністра-
тивні правопорушення.
4. прихильники двох озвучених ідей погоджувалися із тим, що
«управлінська» концепція поглинає «юрисдикційну».
5. Аргументи на користь або спростування кожної з концепцій смі-
ливо відтворювались у науковій літературі. Щодо літератури учбової, то
на її сторінках панувала ідея «управлінська».
6. Серед усіх норм права, що визначали порядок розгляду конкретних
індивідуальних справ в управлінській сфері, було вирізнено групи. Нор-
ми кожної з груп були пристосовані для розв’язання справ певного виду.
Не дивлячись на те, що згруповані правила були відображені в актах
60
спеціальної спрямованості1, їх сукупність формувала інститут загальної
частини адміністративного права. Напевно, це було обумовлено тим, що
за часів домінування концепції, за якою юридичний процес вважався
придатним для розгляду як конфліктних, так і неконфліктних справ, теза
про похідний, обслуговуючий характер норм процесуальних не піддава-
лась сумніву. Іншими словами, вони «додавались» до матеріальних норм
загальної частини адміністративного права з тим, щоб створити умови
для реалізації останніх.
Сформоване у радянський період уявлення про сутність адміністра-
тивного процесу було успадковане представниками української адміні-
стративно‑правової науки. Хоча можна назвати принаймні двох авторів –
В. Стефанюка та В. перепелюка, які ще до 2005 р., тобто до прийняття
Кодексу адміністративного судочинства України, ставили під сумнів
можливість подальшого існування даної категорії як такої, що має від-
ношення до здійснення виключно управлінських функцій. Науковці
у своїх трудах розмірковували з приводу природи адміністративного
процесу з огляду на те, що первісно ця категорія вживалась для позна-
чення порядку відправлення правосуддя у справах щодо оспорювання
правомірності діяльності представників публічної виконавчої (адміні-
стративної) влади [16; 17].
Особливої актуальності питання щодо сутності адміністративного
процесу набуло після введення в дію Кодексу адміністративного судо-
чинства України. Адже тепер правознавці почали опікуватися проблемою
визначення місця адміністративного судочинства в його структурі, за-
мислюватися над тим, чи можна за допомогою однієї правової категорії
характеризувати відмінні за призначенням форми владної діяльності.
На сьогодні, на жаль, панівною у науковому середовищі є точка зору,
згідно з якою адміністративне судочинство є структурним елементом
адміністративного процесу. Так, О. Кузьменко характеризує розглядува-
ний процес як урегульовану адміністративно‑правовими нормами ді-
яльність публічної адміністрації, спрямовану на реалізацію норм відпо-
відних матеріальних галузей права під час розгляду і вирішення індиві-
дуально‑конкретних справ [18, с. 16]. У той же час науковець вважає, що
структурним елементом такого процесу є регламентоване Кодексом ад-
1
Єдиним радянським нормативним актом, що вміщував загальні правила
вирішення управлінських справ, можна вважати Указ президії Верховної Ради СРСР
«О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» від 12 квітня
1968 р.
61
міністративного судочинства України адміністративно‑позовне прова-
дження [18, с. 24]. Очевидною є суперечливість висновків О. Кузьменко:
запропоноване визначення процесу не відповідає його структурі; у де-
фініції йдеться про діяльність публічної адміністрації, а елементом
структури виступає судове провадження.
А. Апаров – автор представленої до захисту у 2015 р. докторської
дисертації «Адміністративно‑процесуальне право: стан та перспективи
розвитку» – звертає увагу на те, що різні за функціонально‑цільовим
призначенням та змістом види діяльності не можуть визначатися одним
терміном «адміністративний процес» [19, с. 338]. Разом з тим він пропо-
нує такий процес розглядати широко – як регламентовану адміністратив-
но‑процесуальними нормами діяльність суб’єктів адміністративного
права щодо здійснення виконавчої влади, вирішення конкретних індиві-
дуальних справ у державному управлінні, спорів, що виникають з дер-
жавних управлінських відносин та реалізації адміністративної відпові-
дальності [20, с. 34]. Адміністративне судочинство А. Апаровим схарак-
теризовано як інститут адміністративно‑процесуального права [21] й,
відповідно, як джерело цієї галузі згадано Кодекс адміністративного
судочинства України [22, с. 33].
Демонструючи прихильність ідеям В. протасова, О. Миколенко ад-
міністративний процес називає різновидом адміністративної процедури
й визначає його як урегульовану адміністративно‑процесуальними нор-
мами послідовність дій суб’єктів правозастосовної діяльності, спрямо-
ваних на вирішення адміністративної справи та структурованих відпо-
відними процесуальними відносинами. Науковець стверджує, що роз-
глядуваний процес не повинен обмежуватись тільки сферами діяльнос-
ті адміністративних судів щодо вирішення публічних спорів та органів
адміністративної юрисдикції щодо розгляду справ про адміністративні
правопорушення. Адміністративно‑процесуального забезпечення, за
позицією О. Миколенка, потребують дисциплінарні провадження, що
врегульовані дисциплінарними статутами та спеціальними положеннями
про дисципліну, виконавче провадження та контрольна діяльність адмі-
ністративних органів відносно приватних осіб [23, с. 18, 20]. Отже, цей
автор під адміністративним процесом розуміє як «управлінську» діяль-
ність, так і діяльність щодо відправлення правосуддя.
Автори підручників і навчальних посібників з адміністративного та
адміністративного процесуального права, що були видані після 2002 р.,
підтримали або «управлінську» концепцію досліджуваного явища [24;
62
25], або неприйнятну з нашої точки зору позицію [26; 27], згідно з якою
до структурних елементів «управлінського» процесу додано ще й про-
вадження, регламентовані Кодексом адміністративного судочинства
України. причому такі провадження отримали різні назви: декотрі авто-
ри іменували їх адміністративно‑судочинськими [28; 29]; декотрі – про-
вадженнями з адміністративного судочинства [30].
Зауважимо також, що прибічники обох висловлених в учбовій літе-
ратурі позицій у своїх дефініціях, як правило, відзначали спрямованість
адміністративного процесу на розв’язання індивідуально‑конкретних
справ. У той же час поміж елементів структури процесу вони обов’язково
називали провадження з прийняття нормативних актів управління, що
свідчить про неузгодженість пропонованих дефініцій процесу й змістов-
ного його наповнення.
Дійсно, певних суб’єктів управління уповноважено на ухвалення
підзаконних нормативних актів. Однак чи можна вважати відповідну
діяльність цих суб’єктів такою, що врегульована процесуальними нор-
мами, чи обумовлює реалізація зазначених повноважень виникнення
процесуальних правовідносин? Вбачаємо за необхідне хоча б торкнути-
ся цих питань, бо пошук відповідей на них дозволить навести додаткові
аргументи на обґрунтування власної точки зору щодо досліджуваного
поняття.
У першу чергу акцентуємо увагу на тому, що повноваження влада-
рюючого суб’єкта на прийняття підзаконних нормативних актів зафіксо-
вано у нормах матеріальних. порядок реалізації повноважень окреслено
у приписах, що щільно примикають до таких норм, обов’язково супро-
воджують їх і фактично встановлюють можливості такого суб’єкта. За-
кріплення одного лише владного повноваження позбавлено сенсу, адже
за Конституцією України його здійснення дозволене лише на підставі та
у спосіб, що передбачені законом. Крім цього, прийняття нормативного
документа є таким одностороннім волевиявленням представника влади,
що не спрямовано на конкретного адресата, а тому воно не може супро-
воджуватися і не супроводжується виникненням регламентованого нор-
мами права суспільного зв’язку – правового відношення. На підставі
наведеного можемо констатувати, що діяльність щодо ухвалення норма-
тивних актів управління не врегульована нормами процесуальними і не
справджується в межах відповідних правовідносин, а тому позбавлена
тих визначальних ознак, які дозволяють впевнено схарактеризувати її як
процесуальну.
63
 До речі, О. Миколенко у цитованій вище роботі запропонував своє
бачення розв’язання означеної проблеми. Цей автор, як уже зазначалося,
вважає, що адміністративний процес є різновидом адміністративної про-
цедури і розкриває його як урегульовану адміністративно‑процесуаль-
ними нормами послідовність дій суб’єктів правозастосовної діяльності,
спрямованих на вирішення адміністративної справи та структурованих
відповідними процесуальними відносинами. У свою чергу адміністра-
тивна процедура, за позицією О. Миколенка, – це урегульована адміні-
стративно‑процедурними нормами послідовність дій суб’єктів нормо‑
творчої і правозастосовної діяльності, структурованих відповідними
процедурними відносинами щодо прийняття нормативно‑правових актів
та вирішення адміністративних справ [23, с. 20]. Таким чином, право-
творчість з боку суб’єктів управління виведена науковцем за межі адмі-
ністративного процесу і сприймається ним (як і процес) як один із різно-
видів адміністративної процедури.
Без сумніву, наведена точка зору, як і будь‑яка інша аргументована
наукова позиція, має право на існування. Разом з тим безапеляційно при-
йняти її важко. Адже і процедура, і процес О. Миколенком визначають-
ся через послідовність дій, що виконуються у межах певних правовід-
носин. Очевидним є формування таких правовідносин у ході правоза‑
стосування: чітко встановлено їх учасників, з’ясовано взаємні права та
обов’язки останніх тощо. правотворчість не зумовлює виникнення
правовідносин. Її результат не є персоніфікованим; він «знеособлений»,
адже прийнятий акт спрямовано на регламентацію поведінки невизна-
ченого кола осіб. Цього результату прагне лише уповноважений на пра-
вотворчість суб’єкт влади, для якого ухвалення нормативного акта є од-
ночасно і правом, і обов’язком.
Менш поширеною, але надзвичайно цікавою для обговорення є кон-
цепція розуміння адміністративного процесу як форми судової діяльнос-
ті з розгляду публічно‑правових спорів, що виникають в управлінській
сфері. На сьогодні ця концепція відтворена в навчальних посібниках, що
побачили світ після введення в дію Кодексу адміністративного судочин-
ства України [31; 32]. На її підтримку правознавці наводять вагомі аргу-
менти і у наукових статтях [33; 34].
Слід визнати, що нині в Україні бракує монографічних досліджень,
спрямованих на виявлення переваг та/або недоліків «судової» концепції
адміністративного процесу. Науковці намагаються підкреслити її об-
ґрунтованість, однак у роботах, що присвячені розв’язанню інакших
64
проблем. приміром, В. Тимощук у монографії «Адміністративні акти:
процедура прийняття та припинення дії» демонструє прихильність цій
ідеї, наводить причини, що не дозволяють погодитись із доцільністю
використання у сучасних умовах поняття «адміністративний процес»
у широкому значенні. Цей автор слушно стверджує, що розвиток права
не може бути перешкодою для руйнування догм, але відкидати історич-
ні надбання можна лише аргументовано. На його думку, це стосується
як здобутків радянського, так і дорадянського періоду [35, с. 45–57].
Звернімося до здобутків дорадянських, оскільки остання концепція
поринає коренями саме у цю добу.
професор С. Корф відзначав, що впродовж ХІХ ст. адміністрація
(виконавча влада) відособлювалась та укріплювалась, а тому відчувала-
ся особлива потреба в утворенні гарантій для громадянина, які б убез-
печили його від її всевладдя та всемогутності. Революційна епоха по-
клала центр ваги такого убезпечення у створення конституцій, політич-
них свобод, у поділ влади та у реформу законодавчої влади на засадах
народного представництва. Однак, за твердженням професора, подальша
історія розвитку зазначених принципів конституціоналізму довела, що
їх було недостатньо для забезпечення свободи громадянина. На підґрун-
ті цього і стала висуватися адміністративна юстиція, яка, як зауважував
С. Корф, стала лише однією із багатьох інших гарантій прав приватної
особи, створених правовою державою. Її (юстиції) значущість визнача-
лась рівнем розвиненості інституту судового процесуального права,
адміністративного права, яке мало б ставити все більш конкретні межі
для діяльності адміністрації, досконалістю контролю органів управління
та встановленням все більш чітких умов їх відповідальності [36, с. 447–
449].
Розвиток інституту адміністративної юстиції супроводжувався ста-
новленням щойно народженої форми правосудної діяльності – адміні-
стративного процесу. Для побудови останнього джерелом та взірцем став
процес цивільний, столітні принципи якого були застосовані до адміні-
стративному процесу. На думку професора С. Корфа, по‑інакшому й бути
не могло, «якщо прийняти до уваги духовну спорідненість обох процесів
й теоретичну розробленість процесу цивільного» [36, с. 466].
Отже, «судова» концепція адміністративного процесу органічно ви-
глядає за умов запровадження принципів правової держави, за умов дії
принципу поділу влади, відповідно до якого судова гілка контролює
владу виконавчу, певним чином обмежує її, а головне – забезпечує захист
65
прав, свобод та інтересів приватних осіб від порушень з боку суб’єктів,
обтяжених управлінськими повноваженнями.
Загальновідомо, що в СРСР принцип поділу влади вважався буржу-
азним; за ідеологією, що панувала у той період, вся повнота влади на-
лежала народові. повноваження суб’єктів державного управління та
порядок їх реалізації окреслювались у несистематизованих актах різної
юридичної сили. Норми, об’єднані в цих актах, як уже зазначалося, фор-
мували інститут загальної частини адміністративного права, що був
названий інститутом адміністративного процесу. представники адміні-
стративно‑правової науки радянської доби не вважали за потрібне по-
вертатися до здобутків дореволюційних і навіть постреволюційних авто-
рів, які сприймали адміністративний процес як форму судової діяльнос-
ті. В цьому просто не було необхідності. Адже адміністративний процес
у широкому значенні забезпечував безперешкодне функціонування
суб’єктів управління, а тому повністю вписувався в усталену систему
радянського адміністративного права. Щодо судового провадження
в справах, що виникали з адміністративно‑правових відносин, то воно
з часом було врегульовано нормами цивільного процесуального права.
Не зайвим буде відзначити, що у другій половині ХХ ст., коли, як
помічають вчені, радянській правовій науці «вдалося вже повністю по-
збутися від нашарувань дореволюційних та зарубіжних правових кон-
цепцій» [1, с. 292], деякі з правознавців все ж таки наважилися відкрито
критикувати «широке» сприйняття юридичного процесу [37; 38] й пере-
конливо наполягали на тому, що останній є виключно судовим [39].
У своїх роботах науковці не обходили і проблему визначення сутності
процесу адміністративного.
Однією із робіт, в якій відстоювалась така непересічна для того часу
точка зору, є видана у 1983 р. монографія «проблемы судебного права».
Її основою став труд видатного вченого‑юриста М. полянського, завер-
шений ним у 1960 р. Лише через 22 роки після смерті науковця (помер
М. полянський у 1961 р.) його однодумці переробили отриманий з архі-
вів рукопис і представили його широкому загалу. Співавтори цієї роботи
підкреслювали, що, працюючи над рукописом, вони намагалися донести
до читача кожне слово, кожний вислів М. полянського, зберегти основні
його ідеї, які врешті‑решт і склали науковий фундамент, концептуальну
базу монографії [39, с. 8].
Концепція судового права, яку завзято підтримували автори згаданої
монографії, почала зароджуватися ще наприкінці ХІХ – на початку ХХ ст.
66
[40; 41; 42]. На наше переконання, вона і досі не втрачає своєї актуаль-
ності, виглядає надзвичайно значущою як з теоретичної, так і з практич-
ної точки зору. Ця концепція передбачає сприйняття юридичного про-
цесу тільки як судового. Отож, у монографії піддано серйозній критиці
ідею «широкого» розуміння процесу; відзначено, що її докорінним не-
доліком є безмірне розширення поняття процесуального права, процесу-
альної форми, процесуальної діяльності. Науковці справедливо ствер-
джували, що якщо прийняти цю ідею, то поняттями юридичного про-
цесу або процесуального права будуть охоплені абсолютно відмінні за
своєю сутністю, характером, призначенням явища [39, с. 28]. Далі прав-
ники порівнювали принципи, інститути та окремі норми кримінального
і цивільного судочинства з тим, щоб зблизити ці дві гілки процесуаль-
ного права, ліквідувати невиправдані неоднаковості між ними.
Цікаво, що на сторінках даної роботи її автори не тільки говорили
про існування в СРСР такої форми судової діяльності, як адміністра-
тивний процес. Вони розглядали перспективи виникнення як само-
стійної галузі адміністративного процесуального права, торкались
питання введення в правозастосовний обіг правил, які можна було
б вважати правилами адміністративного судочинства. За їх тверджен-
ням, під адміністративним судочинством можна розуміти врегульований
адміністративно‑процесуальними нормами порядок розгляду судами
справ про адміністративні правопорушення. при цьому науковці ви-
знавали, що надто вузька сфера застосування зазначених норм є недо-
статньою, щоб угледіти в системі права окрему галузь адміністратив-
ного процесуального права. про таку галузь, на їх думку, можна було
б говорити, якби для вказаного у ч. 2 ст. 58 Конституції СРСР оскар-
ження до суду дій посадових осіб був встановлений порядок судочин-
ства, для реалізації якого було б запроваджено розгорнуту систему
процесуальних норм, які б не вміщалися у межі цивільного процесу-
ального права [39, с. 29, 30].
Як бачимо, автори роботи припускали можливість утворення про-
цесуальної галузі, яка об’єднувала б норми щодо судової діяльності
різної спрямованості – з розгляду справ про правопорушення та з вирі-
шення спорів про протиправність дій посадових осіб. Таке припущення,
напевно, відповідає концепції судового права. Однак, підтримуючи саму
концепцію, відзначимо, що сучасне ставлення до завдань адміністратив-
ного судочинства унеможливлює формування відповідної галузі про-
цесуального права через об’єднання надто різних за призначенням норм.
67
 підсумовуючи викладене, можемо констатувати таке.
Нині більшість з вчених, які репрезентують вітчизняну адміністра-
тивно‑правову науку, демонструють прихильність «широкій» концепції
адміністративного процесу. Ця концепція ґрунтується на розробках ра-
дянських часів: в основу всіх дефініцій досліджуваного поняття покла-
дено визначення, згідно з якими під адміністративним процесом розумі-
ється розгляд і вирішення будь‑яких справ, що виникають в управлінській
сфері. Очевидним її недоліком є те, що вона передбачає сприйняття да-
ного процесу як зовнішнього вияву діяльності як представників публіч-
ного управління, так і представників органів правосуддя. Означене ви-
магає включення до структури адміністративного процесу надзвичайно
відмінних за призначенням проваджень. Виокремлення серед цих про-
ваджень конфліктних (юрисдикційних) та неконфліктних (неюрисдик-
ційних) не вирішує проблему встановлення уніфікованих, виважених
правил реалізації повноважень владарюючими суб’єктами. Адже не-
можливо помістити в одну процесуальну форму види діяльності, які
суттєво розходяться, бо реалізуються представниками різних гілок влади.
Інша – «судова» концепція, на підтримку якої виступають декотрі
вітчизняні адміністративісти, поринає корінням у дореволюційний пері-
од. Її слушність навіть не обговорюється у європейських країнах, де
досліджуваний процес одвічно сприймався як форма судової діяльності,
що регламентується нормами самостійної галузі – нормами адміністра-
тивного процесуального права. У перші десятиріччя існування СРСР
зазначена ідея зазнала підтримки з боку окремих вчених. починаючи
з кінця 30‑х рр. ХХ ст. і до набуття Україною незалежності, в умовах
майже повного ігнорування радянською правовою наукою інституту
адміністративної юстиції, розробка цієї ідеї була позбавлена сенсу.
На сьогодні, коли в нашій державі утворено спеціалізовані суди, що
функціонують за правилами окремого процесуального закону – Кодексу
адміністративного судочинства України, можна говорити про доцільність
повернення до «судової» концепції розуміння сутності адміністративно-
го процесу. Однак таке повернення має бути поступовим, «еволюційним».
Адже швидке й беззастережне сприйняття цієї ідеї залишає без відпо-
віді надзвичайно важливе питання: які правові утворення мають
об’єднувати нормативні приписи, що регламентують правотворчу й пра-
возастосовну діяльність органів публічного управління?
У даному випадку йдеться не тільки про розв’язання термінологічних
казусів. Головною проблемою є утвердження оновленого уявлення про
68
систему сучасного українського адміністративного права, про його під-
галузі та інститути, в межах яких виважено й обґрунтовано будуть згру-
повані норми, що визначають порядок реалізації владарюючими
суб’єктами управлінських функцій.
перші, впевнені кроки у напрямку вирішення цієї проблеми вже
здійснено. В Україні з’явилися ґрунтовні монографічні дослідження,
в яких запропоновано суттєво удосконалену та приведену у відповідність
до практики правозастосування концепцію системи адміністративного
права [43]. Такі наукові розробки покладено в основу деяких учбових
видань, що принципово відрізняються від інших, доступних сьогодні
українському читачеві посібників та підручників [44; 45]. Однак оста-
точне слово має сказати законодавець, який, на жаль, не поспішає на-
лежним чином систематизувати приписи, що нормують нині діяльність
суб’єктів публічного управління.

Використані джерела
1. Мельник Р. С. Система адміністративного права України : моногра-
фія / Р. С. Мельник. – Харків : Вид‑во Харк. нац. ун‑ту внутр. справ, 2010. –
398 с.
2. Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового регу-
лирования в социалистическом обществе / В. М. Горшенев. – М. : Юрид.
лит., 1972. – 258 с.
3. Юридическая процессуальная форма. Теория и практика / под ред.
В. М. Горшенева. – М. : Юрид. лит., 1976. – 279 с.
4. Теория юридического процесса / под ред. В. М. Горшенева. – Харьков :
Вища шк., 1985. – 192 с.
5. Сорокин В. Д. проблемы административного процесса / В. Д. Соро-
кин. – М. : Юрид. лит., 1968. – 144 с.
6. Сорокин В. Д. Административный процесс и административно‑про-
цессуальное право / В. Д. Сорокин. – Спб. : Изд‑во Юрид. ин‑та (Санкт‑
петербург), 2002. – 474 с.
7. Советское административное право : учебник / под ред. п. Т. Васи-
ленкова. – М. : Юрид. лит., 1990. – 576 с.
8. Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР / Н. Г. Салище-
ва. – М. : Юрид. лит., 1964. – 158 с.
9. Салищева Н. Г. проблемные вопросы административного процесса /
Н. Г. Салищева // Административное право и административный процесс:
актуальные проблемы : сб. ст. / отв. ред.: Л. Л. попов, М. С. Студеникина. –
М. : Юрист, 2004. – С. 221–232.
69
 10. Елисейкин п. ф. Соотношение общего понятия юридического про-
цесса и организационных форм реализации материального права / п. ф. Ели-
сейкин // Труды ВЮЗИ. проблемы соотношения материального и процес-
суального права / отв. ред.: М. С. Шакарян. – М. : [б. и.], 1980. – С. 26–37.
11. протасов В. Н. Основы общеправовой процессуальной теории /
В. Н. протасов. – М. : Юрид. лит., 1991. – 143 с.
12. протасов В. Н. Теоретические основы правовой процедуры : дис. …
д‑ра юрид. наук : 12.00.01 / В. Н. протасов. – М., 1993. – 397 c.
13. протасов В. Н. Юридический процесс и процедура / В. Н. протасов,
В. Н. Щеглов // Труды ВЮЗИ. проблемы соотношения материального и про-
цессуального права / отв. ред.: М. С. Шакарян. – М. : [б. и.], 1980. – С. 106–114.
14. протасов В. Н. Юридическая процедура / В. Н. протасов. – М. :
Юрид. лит., 1991. – 79 с.
15. Лукьянова Е. Г. Теория процессуального права / Е. Г. Лукьянова. –
М. : НОРМА, 2003. – 240 с.
16. перепелюк В. Г. Адміністративний процес / В. Г. перепелюк. – Чер-
нівці : Рута, 2001. – 316 с.
17. Стефанюк В. С. Судовий адміністративний процес / В. С. Стефа-
нюк. – Харків : Консум, 2003. – 463 с.
18. Кузьменко О. В. Адміністративний процес у парадигмі права : автореф.
дис. … д‑ра юрид. наук : 12.00.07 / О. В. Кузьменко. – Київ, 2006. – 34 с.
19. Апаров А. Дослідження предмета адміністративно‑процесуального
права / А. Апаров // право України. – 2012. – № 9. – С. 334–339.
20. Апаров А. М. поняття адміністративного процесу в Україні /
А. М. Апаров // Держава та регіони. Серія «право». – 2011. – Вип. 3. –
С. 31–35.
21. Апаров А. М. Адміністративно‑процесуальне право: стан та перспек-
тиви розвитку : автореф. дис. … д‑ра юрид. наук : 12.00.07 / А. М. Апаров. –
Запоріжжя, 2015. – 40 с.
22. Апаров А. М. Джерела адміністративно‑процесуального права /
А. М. Апаров // Держава та регіони. Серія «право». – 2012. – Вип. 2. –
С. 32–34.
23. Миколенко О. І. Місце адміністративно‑процедурного права в сис-
темі юридичних знань та системі права України : автореф. дис. … д‑ра юрид.
наук : 12.00.07 / О. І. Миколенко. – Запоріжжя, 2011. – 40 с.
24. Адміністративне право України. Академічний курс : підручник : у 2 т.
Т. 1 : Загальна частина / редкол.: В. Б. Авер’янов (голова). – Київ : Юрид.
думка, 2004. – 584 с.
25. Адміністративне право : підручник / за заг. ред. Ю. п. Битяка, В. М. Гара-
щука, В. В. Зуй. – 2‑ге вид., перероб. та допов. – Харків : право, 2012. – 656 с.
70
 26. писаренко Н. Б. Адміністративний процес та адміністративне судо-
чинство: до питання про співвідношення правових категорій / Н. Б. писа-
ренко // Адмін. право і процес. – 2015. – № 1 (11). – С. 269–276.
27. писаренко Н. Б. До питання про сутність адміністративного процесу
[Електронний ресурс] / Н. Б. писаренко // Журнал східноєвроп. права. –
2015. – № 13. – С. 141–145. – Режим доступу: http://easternlaw.com.ua/wp‑
content/uploads/2015/03/pysarenko_13.pdf.
28. Курс адміністративного права України : підручник / В. К. Колпаков,
О. В. Кузьменко, І. Д. пастух, В. Д. Сущенко [та ін.]. – 2‑ге вид., перероб.
і допов. – Київ : Юрінком Інтер, 2013. – 872 с.
29. Кузьменко О. В. Курс адміністративного процесу : навч. посіб. /
О. В. Кузьменко. – Київ : Юрінком Інтер, 2013. – 208 с.
30. Демський Е. ф. Адміністративне процесуальне право України : навч.
посіб. / Е. ф. Демський. – Київ : Юрінком Інтер, 2008. – 496 с.
31. Комзюк А. Т. Адміністративний процес України : навч. посіб. / А. Т. Ком-
зюк, В. М. Бевзенко, Р. С. Мельник. – Київ : прецедент, 2007. – 531 с.
32. Адміністративний процес: загальна частина (федеративна Республі-
ка Німеччини, Україна) : наук.‑практ. посіб. / Томас Манн, Роман Мельник,
Володимир Бевзенко, Анатолій Комзюк ; пер. та адапт. з нім. Романа Мель-
ника ; за заг. ред. Володимира Бевзенка. – Київ : Алерта, 2013. – 308 с.
33. Мельник Р. С. Інститут адміністративної юстиції у системі україн-
ського права [Електронний ресурс] / Р. С. Мельник // форум права. – 2010. –
№ 4. – С. 618–623. – Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/e‑journals/
FP/2010–4/10mrccup.pdf.
34. Ківалов С. До питання про співвідношення категорій «адміністра-
тивна юстиція», «адміністративний процес» та «адміністративне судочин-
ство» / С. Ківалов // право України. – 2013. – № 5. – С. 354–361.
35. Тимощук В. п. Адміністративні акти: процедура прийняття та при-
пинення дії : монографія / В. п. Тимощук. – Київ : Конус‑Ю, 2010. – 296 с.
36. Корфъ С. А. Административная юстицiя въ России. Книга вторая :
Очеркъ дiьйствущаго законодательства. Книга третья : Очерк теорiи адми-
нистративной юстицiи / С. А. Корфъ. – С.‑петербургъ : Типографiя Тренке
и фюсно, 1910. – 507 с.
37. Боннер А. Т. Существует ли «юридический процесс»? / А. Т. Боннер
// Труды ВЮЗИ. проблемы соотношения материального и процессуального
права / отв. ред.: М. С. Шакарян. – М. : [б. и.], 1980. – С. 51–60.
38. Сергун А. К. К вопросу о теории так называемой «юридической
процессуальной формы» / А. К. Сергун, М. С. Шакарян // Труды ВЮЗИ.
проблемы соотношения материального и процессуального права / отв. ред.:
М. С. Шакарян. – М. : [б. и.], 1980. – С. 61–86.
71
 39. проблемы судебного права : монография / Н. Н. полянский,
М. С. Строгович, В. М. Савицкий, А. А. Мельников. – М. : Наука, 1983. –
223 с.
40. Михайловскій І. В. Судебное право, какъ самостоятельная юриди-
ческая наука / І. В. Михайловскій // право. – 1908. – № 32. – С. 1733–1741.
41. Розин Н. Н. процессъ, какъ юридическая наука (Из лекцій по судеб-
ному праву) / Н. Н. Розин // Журналъ Міністерства юстиціи. – 1910. – № 8. –
С. 24–45.
42. Рязановский В. А. Единство процесса : учеб. пособие / В. А. Ряза-
новский. – М. : Изд. Дом «Городец», 2005. – 80 с.
43. Мельник Р. С. Система адміністративного права України : дис. …
д‑ра юрид. наук : 12.00.07 / Р. С. Мельник. – Харків, 2010. – 417 с.
44. Мельник Р. С. Загальне адміністративне право : навч. посіб. /
Р. С. Мельник, В. М. Бевзенко. – Київ : Ваіте, 2014. – 376 с.
45. Загальне адміністративне право : підручник / [І. С. Гриценко,
Р. С. Мельник, А. А. пухтецька та ін.] ; за заг. ред. І. С. Гриценка. – Київ :
Юрінком Інтер, 2015. – 568 с.

Савчин Михайло Васильович,

доктор юридичних наук, професор;
Карабін Тетяна Олександрівна,
кандидат юридичних наук, доцент;
Менджул Марія Василівна,
кандидат юридичних наук, доцент
(Ужгородський національний університет)

ВИМОГИ ВЕРхОВЕНСТВА ПРАВА

ТА ДЕМОКРАТИЧНОЇ ЛЕГІТИМНОСТІ В УхВАЛЕННІ
АКТІВ ПУБЛІЧНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ: УКРАЇНА
ТА ДОСВІД ЄС1

У статті здійснено порівняльне дослідження обґрунтованості актів

публічної адміністрації. Зокрема, проаналізовано окремі аспекти верховен‑
1
Опубліковано: VISEGRAD JOURNAL ON HUMAN RIGHTS. – 2015. – № 2. –
С. 161–171.
72
ства права, законності та участі громадськості у ході правотворчого
процесу в сфері публічного управління в Україні та країнах Балтії та Схід‑
ної Європи.
Ключові слова: публічна адміністрація, правотворчість, верховенство
права, законність, громадський контроль.

Вступ
Обґрунтованість актів публічної адміністрації є ахіллесовою п’ятою
урядування в Україні. проблема обґрунтованості поглиблюється
у зв’язку із невизначеністю порядку оприлюднення таких актів, як це
вимагає ст. 57 Конституції України. Для пошуку шляхів розв’язання
цієї проблеми вельми актуальним є компаративний аналіз досвіду
України та сусідніх країн Східної Європи щодо їх (актів) розробки,
ухвалення та реалізації.
Метою нашого дослідження є окреслення основних критеріїв право-
мірності актів публічної адміністрації, виходячи із засад верховенства
права та демократичної легітимності. Зокрема, у статті буде: 1) розкрито
взаємозв’язок принципу верховенства права та обґрунтованості актів
публічної адміністрації, 2) встановлено значення дотримання принципу
законності для прийняття якісних актів та 3) з’ясовано, як може вплива-
ти громадськість на процес ухвалення актів публічної адміністрації.
І. Принцип верховенства права та обґрунтованість актів публічної
адміністрації. при ухваленні нормативно‑правових актів чи актів ін-
дивідуальної дії органи публічної адміністрації повинні дотримувати-
ся принципів верховенства права і законності. У законодавстві чітко не
визначено вимоги щодо змісту правових актів адміністрації. Наприклад,
Закон «про службу в органах місцевого самоврядування», як і Закон
«про державну службу» лише в загальних рисах встановлюють відпо-
відальність публічних службовців за неналежне здійснення владних
повноважень і майже не визначають критерії відповідності верховен-
ству права публічних послуг, що надаються приватним особам. Деякою
мірою така неврегульованість компенсується положеннями ст. 2 Кодек-
су адміністративного судочинства України (далі – КАС), які фіксують
критерії судової перевірки рішень, дій чи бездіяльності представників
публічної влади.
Основним критерієм судової перевірки правових актів державних
органів, органів місцевого самоврядування, інших уповноважених
суб’єктів можна вважати якість публічних послуг, які покликані надава-
73
ти ці суб’єкти приватним особам. Така якість забезпечується через на-
лежний перебіг процедури надання послуг – адміністративної процеду-
ри. До завдань останньої належать: 1) створення упорядкованого методу
провадження адміністративної справи, що вносить вклад у ефективну,
економну та своєчасну реалізацію конституційних законів, а також за-
безпечує засоби, за допомогою яких сторони можуть розпочати дії для
отримання ліцензій, дозволів чи пільг; 2) створення інструменту, за до-
помогою якого загальні цінності адміністративного права втілюються
у практичне адміністрування (зокрема, справедливість, рівність, відкри-
тість і прозорість, підзвітність і додержання встановлених строків) [1,
c. 276].
Враховуючи те, що в Україні не прийнято Кодекс поведінки публічних
службовців, значення положень ч. 3 ст. 2 КАС полягає в тому, що на їх
основі можна визначити критерії правомірності рішень і дій суб’єктів
владних повноважень. Відповідно до цієї норми у справах щодо оскар-
ження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень ад-
міністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони у відповід-
ності до таких вимог:
1) рішення мають бути прийняті, а дії вчинені на підставі, у межах
повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами
України. Це положення відтворює конституційний принцип законності
(ч. 2 ст. 19). Таким чином, закріплюється положення, у відповідності до
якого суд пов’язаний Конституцією і законами України. Це означає, що
у випадку виявлення судом рішення органу публічної влади, не засно-
ваного на законові, воно має визнаватися недійсним, а потерпілому має
визначатися справедлива компенсація. Законність управління як фунда-
ментальний принцип діяльності адміністрації випливає також із вимог
правової визначеності, відповідно до яких необхідною умовою легітим-
ності дій адміністрації є чітко визначені у законі повноваження, які не
підлягають розширювальному тлумаченню;
2) рішення і дії мають вчинятися з метою, з якою надано повнова-
ження на їх вчинення. Це положення не дозволяє органу публічної влади
виходити за межі власних повноважень, оскільки можлива постановка
питання про порушення кримінальної справи про зловживання з боку
посадової особи. Ця вимога є також елементом принципу пропорційнос-
ті, бо акцентує увагу на легітимність покладеної мети; принаймні орган
публічної влади має переслідувати мету, яка чітко визначена в законі,
і спиратися на закріплені в законі повноваження і засоби їх реалізації;
74
 3) рішення і дії мають бути вчинені обґрунтовано, тобто з урахуван-
ням усіх обставин, що мають значення для справи. Ознаками необґрун-
тованості рішень публічної адміністрації можуть бути: відсутність до-
статніх правових підстав ухваленого рішення (відсутність посилання на
положення чинного законодавства); неповнота дослідження фактичних
обставин, що мають істотне значення для справи і безпосередньо впли-
вають на наслідки її вирішення; відсутність логічного зв’язку між фак-
тичними обставинами і положеннями закону, на які посилається суб’єкт
владних повноважень при прийнятті рішення;
4) рішення і дії мають бути вчинені безсторонньо. Упередженість
може виражатися у неповноті з’ясування всіх істотних обставин, які
мають значення для вирішення справи. Вимога безсторонності означає
нейтральність щодо сторін у правовідносинах, рівне ставлення та недо-
пущення будь‑яких проявів дискримінації, що можуть призвести до
обмеження прав і свобод приватних осіб. Для забезпечення однакового
ставлення до всіх приватних осіб посадовці публічної адміністрації ма-
ють попереджати і усувати стан конфлікту інтересів із цими особами;
5) рішення і дії вчиняються добросовісно. Така вимога означає, що
орган публічної влади має ретельно попіклуватися про встановлення
фактичних обставин у достатньому обсязі, необхідному для прийняття
обґрунтованого рішення. Відповідно, громадянин покликаний сумлінно
співпрацювати із компетентними органами влади. Добросовісність перед-
бачає процесуальну економію, максимально можливу при наявних об-
ставинах спрощеність процедури і недопущення надмірного формалізму,
який не повинен замінювати зміст правових актів чи дій органів публіч-
ної влади, що спрямовуються на забезпечення прав і свобод людини;
6) рішення і дії мають бути вчинені розсудливо. Цей критерій означає,
що рішення компетентних органів повинні ґрунтуватися на всебічному
дослідженні фактичних обставин справи і правильному застосуванні
положень закону. Розсудливість правових актів і дій часто пов’язано із
пропорційністю, оскільки передбачає зважений і обачний підхід при
ухваленні рішень та вибір оптимального варіанту, зважаючи на наявні
ресурси та обставини, що змінюються у динаміці правовідносин;
7) рішення і дії вчиняються з дотриманням принципу рівності перед
законом, запобігаючи несправедливій дискримінації. принцип недис-
кримінації є ключовим у розумінні обґрунтованості рішень і дій публіч-
ної адміністрації. Він заснований на функції вирівнювання, оскільки
у силу певних життєвих обставин або особливостей статусу осіб є різ-
75
ниця у їхньому правому положенні. Як адміністративний орган, так і суд
мають давати оцінку достатніх підстав для різного ставлення до осіб
з неоднаковим статусом або однакового ставлення до осіб із подібним
статусом чи положенням. Мірилом правомірності різниці у ставленні
є трискладовий тест, згідно з яким різниця у ставленні має гуртуватися
на законові, переслідувати легітимну мету при застосуванні достатніх
і доречних засобів;
8) рішення і дії повинні вчинятися пропорційно, зокрема, з дотри-
манням необхідного балансу між будь‑якими несприятливими наслідка-
ми для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких вони
спрямовані. Цей критерій вперше зафіксовано у чинному законодавстві
України та означає вимогу співмірювати наслідки вчинюваних дій із
метою діяльності органу влади. Досягнення покладеної мети діяльності
компетентного органу влади не може призводити до втрати особою сво-
го права чи встановлювати такі вимоги або формальності, які б унемож-
ливлювали реалізації основоположного права;
9) рішення і дії вчиняються з урахуванням права особи на участь
у процесі прийняття рішення. Орган публічної влади належним чином
має розглядати заяви, клопотання приватних осіб. Згідно із вимогою
довіри усі процедурні рішення, пов’язані зі здійсненням прав чи за-
конних інтересів певної особи, повинні здійснюватися за її участю.
У процесі особа повинна бути заслухана; вона може надати матеріали
або свідчення, клопотати про залучення до процесу певних посадових
осіб;
10) рішення і дії мають бути вчинені своєчасно, тобто протягом ро-
зумного строку. Цей критерій означає, що орган публічної влади або
суддя на свій розсуд дає оцінку, протягом якого часу має вчинюватися
певна процесуальна дія. при цьому розсуд є обмеженим: критерій ро-
зумного строку означає, що для певної процесуальної дії виділяється
стільки часу, який необхідно у звичайних випадках для належного її
вчинення. Визначення строку вчинення процесуальної дії не може при-
зводити до зволікання у прийнятті процесуальних рішень. Чинне зако-
нодавство України тяжіє до формальної сторони. Строки встановлено
доволі деталізовано, що жодним чином не перешкоджає їх порушувати.
Водночас поняття розумного строку є оціночним, оскільки він (строк) за-
лежить від різних обставин, які мають бути диференційовані в залеж-
ності від перебігу конкретної ситуації (кількість учасників процедури та
їхня поведінка, складність процедури, необхідність проведення експер-
76
тизи, факти, що підлягають встановленню та з’ясуванню, тощо). Тому
такий підхід законодавця видається нерозумним і нерозсудливим. До-
статньо визначати граничну тривалість найважливіших строків, які й так
на практиці можуть бути скориговані, зважаючи на вимогу додержання
принципу недискримінації та на обставини, що змінюються (доктрина
mutatis mutandis).
Стосовно правових актів органів публічної адміністрації діє пре-
зумпція їх законності. Це означає, що правовий акт органу публічної
влади, який прийнято відповідно до визначених формальностей, має
юридичну силу закону у межах юрисдикції органу (його повноважень,
території поширення влади, процедури прийняття). Однак у судовому
порядку цей акт може бути оспорений і визнаний нечинним згідно з пев-
ними правовими критеріями.
ІІ. Принцип законності та якість актів публічної адміністрації.
питання законності, забезпечення законності у діяльності публічної
адміністрації – не нове питання, але в сьогоднішніх умовах набуває нових
рис і відтінків. Традиційно зміст поняття «законність» у юридичний лі-
тературі тлумачиться як режим або принцип точного та неухильного
дотримання законів і підзаконних актів усіма суб’єктами. Тим не менше,
сутність поняття законності не залишається статичною категорією; вона
змінюється і розвивається. На сьогоднішній день у науковій літературі
спостерігається відхід від номінального розуміння поняття законності,
коли вона визначається фактичним виконанням законодавства. В новітніх
дослідженнях переважає адекватний тип, коли нормативне регулювання
і практика його реалізації розуміються як рівнозначні частини моделі
законності, поєднані внутрішнім системним зв’язком [2, c. 327].
Також є неприпустимим зведення законності до діяльності у відпо-
відності до закону у буквальному його розумінні, тобто у відповідності
до нормативного акта, що прийнятий вищим законодавчим органом –
парламентом. Законність є вимогою щодо відповідності усім правовим
актам, не тільки законам, але і підзаконним нормативно‑правовим актам,
міжнародним документам, у тому числі міжнародним договорам; вона
вимагає також і дотримання прав людини. Крім того, для владних
суб’єктів цей принцип має й іншу сторону і складається з двох елементів:
обов’язку діяти відповідно до закону й обов’язку виявляти ініціативу для
забезпечення виконання закону. Тобто законність означає, що всі органи
публічної влади утворюються відповідно до юридичних норм, які також
наділяють їх відповідними повноваженнями.
77
 принцип законності сформульовано у Доповіді Венеціанської комі-
сії (пп. 42, 43), де зазначено, що вимога виконання законів рівною мірою
стосується як приватних осіб, так і посадовців; ніхто не може бути по-
караний без закону; поняття «закон» рівною мірою стосується законо-
давства та судового прецедентного права; міжнародні договори повинні
добросовісно виконуватися у сенсі принципу pacta sunt servanda (дого-
вори повинні додержуватися).
по суті, у Доповіді поняття «закон» охоплює майже все писане пра-
во, яке тією чи іншою мірою походить від держави: законодавство (із
притаманною йому ієрархією правових актів) – міжнародні договори –
судове прецедентне право. Це певною мірою шокує усталені стереотипи
про розуміння закону, які склалися як у науці, так і в юридичній практи-
ці в Україні. Тепер проаналізуємо реальний стан справ в Україні.
Для забезпечення принципу та режиму законності повинні бути до-
тримані дві основні умови.
перша – це наявність чіткої несуперечливої ієрархічної системи
нормативно‑правових актів, що відповідає загальновизнаним у світі
нормам права.
Друга – реалізація цих норм у реальних правовідносинах.
Очевидно, що недостатнім є формальне виконання норм закону всі-
ма суб’єктами права. Коли норми закону порушують загальноприйняті
у міжнародній практиці стандарти (зокрема, належного урядування та
належної адміністрації), права людини, питання про існування законнос-
ті у такій сфері поставити неможливо.
Що ж стосується питання законності правових актів публічної адмі-
ністрації, то до вимог, які висуваються до них, належать: відповідність
Конституції та законам України; непорушність прав та свобод людини;
видання уповноваженим органом з дотриманням відповідних процедур;
обґрунтованість актів. Отже, обґрунтованість актів є невід’ємною скла-
довою законності, тому і аналізується переважно в контексті відповід-
ного поняття.
Нормативне відображення цієї характерної ознаки правових актів
управління та одночасно і однієї з вимог, що висуваються до них, здій-
снене у КАС. Зокрема, у ч. 3 ст. 2 визначено, що у справах щодо оскар-
ження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень ад-
міністративні суди серед інших положень перевіряють, чи прийняті
(вчинені) вони обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що
мають значення для прийняття рішення (вчинення дії).
78
 Розуміння та тлумачення питання обґрунтованості рішень публічної
адміністрації в зарубіжних наукових та нормативних джерелах здійсню-
ється двояко, на двох рівнях.
перший підхід відповідає наведеним вище вітчизняним розумінням
та, як відмічає Шмідт‑Ассманн, може означати або розв’язання колізій
між нормами чи юридичними благами (у цьому разі критерії обґрунто-
ваності рішення містяться у правових приписах, є юридичними крите-
ріями і не допускають доповнень), або виступати визначенням рангу між
юридичними критеріями, скероване метою норми чи закону. У такому
випадку обґрунтування означає адміністративний розсуд як особливий
вид компетенції [3].
Другий напрям розуміння обґрунтованості рішень владних суб’єктів
є наслідком та своєрідним «наступним етапом» розвитку попереднього.
У певному сенсі його можна вважати рівнем формального вираження
попереднього. Основи його нормативного відображення у праві ЄС
закладені у ст. 296 Договору про функціонування ЄС, де закріплено,
що правові акти зазначають підстави, на яких вони ґрунтуються, та
містять посилання на будь‑які пропозиції, ініціативи, рекомендації,
запити або висновки, що вимагаються Договорами. Очевидно, що на-
ведене породжує два зобов’язання. перш за все, процесуальну вимогу
вказати мотивацію, а по‑друге, з метою забезпечення прозорості адмі-
ністративних дій зобов’язання вказати всі документи, що вплинули на
остаточний акт.
положення Хартії основоположних прав ЄС зазначений вище
обов’язок поширюють на органи публічної адміністрації. Так, ч. 2 ст. 41
серед необхідних елементів права на належне управління передбачила
і обов’язок адміністративних органів мотивувати прийняті ними рішен-
ня [4]. Часткові директиви у цьому відношенні містяться також і у Євро-
пейському кодексі належної адміністративної поведінки Європейського
омбудсмана [5].
Однак тут слід зауважити, що загальні принципи адміністративного
права ЄС, розроблені Судом ЄС, мають ширший спектр впливу, оскільки
розвинулися в середовищі реальних життєвих конфліктів, заснованих на
законодавстві ЄС та необхідності захисту прав у даному контексті.
Так, у справі Heylens v. UNECTEF Суд ЄС встановив, що «…компе-
тентний національний орган влади зобов’язаний інформувати про при-
чини, на яких базується його відмова у задоволенні вимоги чи прохання
або в самому рішенні, або в наступних комунікаціях. У зв’язку з їхніми
79
цілями ці вимоги законодавства Співтовариства, існування судового за-
хисту та обов’язок обґрунтування рішення стосуються тільки остаточ-
ного рішення про відмову і не поширюються на думки та інші заходи,
що стосуються підготовки та етапу дослідження…» [6].
У рішенні Королівство Бельгія проти Європейської комісії Суд вста-
новив прецедентне правило, що виклад обґрунтування потрібно здійсню-
вати таким чином, щоб дозволити зацікавленим особам з’ясувати моти-
вацію, а Суду – реалізувати контрольні повноваження. Відповідно не
є обов’язковим вдаватися в усі відповідні факти і правові смисли для
обґрунтування, оскільки питання, чи відповідає заява вимогам ст. 253
(на сьогодні 296 ДфЄС), повинне оцінюватися не тільки з точки зору
його букви, але і контексту, а також усіх правових норм, що його регу-
люють [7].
питання обґрунтованості та обґрунтування рішень органів публічної
адміністрації, розширення свого нормативного закріплення в кодифіко-
ваних джерелах знайшло в Резолюції Європарламенту, що містить реко-
мендації до Комісії ЄС з адміністративно‑процедурного права [8]. Зо-
крема, рекомендація 4.8 встановлює, що управлінські рішення мають
чітко встановлювати мотиви, на яких вони засновані. Вони повинні
містити вказівку на відповідні факти і їх правову основу. Вони повинні
включати індивідуальне мотивування. Якщо це не є можливим у зв’язку
з тим, що рішення стосується великої кількості осіб, повинні бути забез-
печені стандартні комунікації. У такому випадку повинні бути надані
органом публічної адміністрації обґрунтування кожному громадянину,
який звернувся із відповідною індивідуальною заявою про це.
Адміністративно‑процедурні акти країн – членів ЄС, як правило,
містять вказівку на необхідність наявності у рішенні органу публічної
адміністрації обґрунтування прийнятого рішення, хоча не завжди містять
розгорнуте пояснення чи деталізацію. Так, у ст. 107 Кодексу адміністра-
тивного провадження польщі визначено, що у рішенні поряд із іншими
елементами має бути також і фактичне та юридичне обґрунтування. Там
же відзначено, що фактичне обґрунтування включає факти, які орган
визнав доказаними, доказів, на які він спирався, а також причини, через
які іншим доказам відмовлено у вірогідності й доказовій силі, а обґрун-
тування юридичне – з’ясування правової підстави рішення із цитуванням
правових приписів [9, с. 496].
На відміну від Кодексу адміністративного провадження польщі Закон
про адміністративну процедуру Естонії досить детально врегульовує
80
означені питання. Зокрема, згідно зі ст. 56 Закону надання письмового
адміністративного акта і відмова у виданні сприятливого адміністратив-
ного акта повинні бути письмово обґрунтовані. Обґрунтування видання
адміністративного акта має міститися в самому акті чи в доступному для
учасників провадження документі, на який є посилання в акті. В обґрун-
туванні повинні бути зазначені фактичні та юридичні підстави для ви-
дання акта.
В обґрунтуванні адміністративного акта, виданого на підставі дис-
креційного права, мають бути зазначені міркування, з яких орган виходив,
видаючи акт. фактичну підставу видання адміністративного акта в об-
ґрунтувальній частині вказувати не потрібно, якщо заяву адресата акта
було задоволено, а права і свободи третьої особи не обмежуються [9,
с. 496].
питання якості і глибини відображення конституційних цінностей
ЄС у адміністративно‑процедурних нормах країн‑членів активізує та-
кож наукові роботи вчених у напрямку створення типових кодифікова-
них актів адміністративних процедур ЄС. Зокрема, Дослідницькою
мережею адміністративного права ЄС (ReNEUAL) було розроблено
Модельні правила адміністративної процедури ЄС, що є колективною
академічною працею, яка містить узагальнення як наукового доробку,
так і напрацьованої судової практики в рамках Європейського Союзу
[10]. У відношенні до питання, що аналізується, колектив авторів‑роз-
робників безумовно включив до даної праці положення, метою яких
є закріплення обов’язку органу публічної влади надавати обґрунтуван-
ня прийнятих рішень. Так, пропонується встановити, що державний
орган повинен вказати причини прийнятого рішення в ясній, простій
і зрозумілій формі. Мотивування повинне відповідати рішенню, а також
повинне розкривати інформацію в чіткій і однозначній формі таким
чином, щоб дати можливість сторонам з’ясувати причини прийнятого
рішення і для того, щоб компетентний суд міг здійснити свої повно-
важення на перегляд.
Таким чином, надзвичайно важливим аспектом забезпечення закон-
ності актів публічної адміністрації є питання їх обґрунтованості. Тому
на сучасному етапі нормопроектної роботи в Україні по прийняттю
зведеного акта, який би врегульовував питання адміністративної про-
цедури, є досить важливим саме другий аспект у розумінні обґрунтова-
ності актів публічної адміністрації. Іноді наведене може здаватися непо-
трібним технічним тягарем, однак для громадян це є гарантією, що всі
81
належні факти та обставини були взяті до уваги, а також це має прямий
зв’язок з довірою фізичних осіб до адміністрації.
ІІІ. Громадський контроль правотворчого процесу у сфері публічно‑
го управління у країнах Балтії та Східної Європи. Реформування зако-
нодавства України у сфері публічного управління у відповідності до
європейських стандартів повинно враховувати досвід країн – членів ЄС,
які також мають історичний досвід участі в складі СРСР, зокрема країн
Балтії. Водночас аналіз здійснення громадськими організаціями контро‑
лю правотворчого процесу у сфері публічного управління у країнах
Балтії та Східної Європи не був предметом комплексного дослідження.
Традиційно в юридичній науці під громадським контролем розуміють
контроль окремих громадян або інститутів громадянського суспільства
за діяльністю посадових осіб органів державної влади, місцевого само-
врядування в певній публічній сфері. Серед суб’єктів громадського
контролю найбільш активними є громадські організації. Термін «громад-
ські організації», закріплений в українському законодавстві, майже не
вживається в іноземній правовій літературі та нормативних актах. За
кордоном найчастіше застосовуються терміни «асоціація», «спілка»,
«об’єднання», хоча по суті вони відповідають терміну «громадські орга-
нізації». поряд із терміном «громадські організації» у вітчизняній літе-
ратурі зустрічаються також «неурядові організації» (чи «недержавні
організації»), організації «третього сектору», «некомерційні організації»,
«неприбуткові організації», «громадські об’єднання».
Термін «неурядові організації» (далі – НУО) використовується в єв-
ропейських країнах, що ратифікували Конвенцію про визнання юридич-
ними особами міжнародних неурядових організацій № 124 (1986 р.) та
впроваджують Рекомендації Комітету міністрів Ради Європи державам‑
членам стосовно правового статусу неурядових організацій у Європі
№ СМ/Rec(2007)/14 (2007 р.).
Вперше термін «неурядові організації» був застосований у 1945 р.
під час створення Організації Об’єднаних Націй [11]. В Україні ототож-
нювати терміни «неурядові організації» та «громадські організації» не-
правильно, оскільки поняття «неурядова організація» передбачає «не-
державний» характер таких організацій, тобто їх створення і діяльність
незалежно від волі держави, а такими є не тільки громадські організації,
а і благодійні, релігійні та інші організації.
Ю. Miколайтіте та О. Меєре вважають, що неурядові організації ви-
значаються такими ознаками: інституціоналізація (створення в тій чи
82
іншій правовій формі); приватність (незалежність від держави і публіч-
них структур); неприбутковість; самоврядування, волонтерство (або
членство) [12].
Згідно з офіційними даними Державної служби статистики України
станом на 1 травня 2015 р. до ЄДРпОУ (без врахування окупованої
АРК) внесено 66 352 громадські організації, 599 громадських спілок,
22 564 релігійні організації, 25 983 профспілки та об’єднання профспілок,
14 186 благодійних організацій. Таким чином, приблизно на 329 громадян
України діє одна НУО. Водночас цей показник не включає НУО без ста-
тусу юридичної особи, а також численні волонтерські рухи та об’єднання,
що виникли під час військової агресії на території нашої країни і допо-
магають військовим, біженцям, їх сім’ям.
У Латвії діє близько 6 000 НУО [12] (на 374 громадянина Латвії діє
одна НУО), в Естонії 26 568 зареєстрованих некомерційних об’єднань та
804 фондів [13] (на 47 громадян Естонії діє одна НУО). У Македонії –
близько 50 організацій на 10 000 населення, в Угорщині – близько 65
НУО [14]. У польщі зареєстровано більше 80 000 НУО (11 000 фондів
та 72 000 об’єднань, не враховуючи різні неформальні об’єднання), тоб-
то на 462 громадянина діє одна НУО [15]. при цьому за оцінками рівня
демократії в колишніх соціалістичних країнах і республіках СРСР (по
10‑бальній шкалі) у 2012 р. в Україні – 5,91, Естонії – 7,61, Латвії – 7,05,
Литві – 7,24, Угорщині – 6,96, польщі – 7,12; найнижчий показник у Ро-
сії – 3,74 [16].
Країни Балтії та Східної Європи у правовому регулюванні статусу
НУО впроваджують європейські стандарти. У пункті 77 Рекомендацій
Комітету міністрів Ради Європи державам‑членам стосовно правового
статусу неурядових організацій у Європі встановлено, що державні та
квазідержавні інститути всіх рівнів повинні забезпечувати ефективну
участь НУО без дискримінації в діалозі та консультаціях по завданнях
та рішеннях у сфері державної політики. Така участь повинна забезпе-
чувати свободу виразу думок щодо функціонування суспільства, а також
доступ до офіційної інформації. Крім того, з НУО повинні проводитися
консультації при підготовці проектів первинного та вторинного законо-
давства, яке впливає на їх статус, фінансування чи сфери діяльності [17].
Громадськість країн ЄС бере досить активну участь у розробці
нормативних актів як місцевого, так і національного значення, а також
в моніторингу їх виконання. На Конференції міжнародних неурядових
організацій Ради Європи 1 жовтня 2009 р. був прийнятий Кодекс по-
83
ведінки для участі в процесі прийняття рішень, який заклав принципи
та дієві інструменти участі осіб та організацій громадянського суспіль-
ства, включаючи громадські організації, у процесах прийняття рішень
на місцевому, регіональному та національному рівнях. Серед запропо-
нованих інструментів варто назвати такі: створення на партнерських
засадах з органами управління робочих груп, комітетів, консультатив-
них органів, громадські слухання і форуми, семінари експертів, збір
підписів, онлайн‑ та інші консультації, інформаційні та моніторингові
кампанії, лобіювання, запити та петиції, розробка проектів рішень тощо
[18].
при здійсненні громадськими організаціями контролю за правотвор-
чим процесом у сфері публічного управління вони можуть використову-
вати різні правові інструменти (звернення, інформаційні запити, громад-
ський моніторинг, громадська експертиза, громадські слухання). Я. Буз-
дуган зазначає, що для здійснення громадського контролю найхарактер-
ніші такі форми: громадський моніторинг (дослідження якогось явища
або процесу, що проводиться систематично (через певний проміжок
часу) за тією самою темою із застосуванням тих самих інструментів);
громадська оцінка (ретельний та незалежний вимір закінченої діяльнос-
ті та такої, що ще триває, для визначання ступеня досягнення поставле-
них цілей) [19]. Безперечно, ми погоджуємось із науковцем, водночас це
далеко не єдині форми громадського контролю.
В Україні, країнах Балтії та Східної Європи інститути громадянсько-
го суспільства можуть використовувати різноманітні інструменти конт‑
ролю, в тому числі громадські моніторинги, експертизи, місцеві ініціа-
тиви, громадські слухання, публічні громадські обговорення, запити про
отримання публічної інформації тощо. Застосування вказаних форм
громадського контролю на принципах демократизму, пріоритету прав
і свобод людини, законності, незалежності та гласності забезпечує ефек-
тивний механізм контролю як за правотворчим процесом, так і за публіч-
ним урядуванням в цілому.
Надзвичайно важливим для правотворчого процесу є врахування
думки громади (на рівні локальної правотворчості) та громадян держави
(на рівні загальнодержавної правотворчості). Вивчення громадської
думки може здійснюватися шляхом: проведення соціологічних дослі-
джень та спостережень (опитування, анкетування, контент‑аналіз інфор-
маційних матеріалів, фокус‑групи тощо); створення телефонних «гарячих
ліній», проведення моніторингу коментарів, відгуків, інтерв’ю, інших
84
матеріалів у друкованих та електронних засобах масової інформації для
визначення позиції різних соціальних груп населення та заінтересованих
сторін; опрацювання та узагальнення висловлених у зверненнях громадян
пропозицій та зауважень з питання, що потребує вивчення громадської
думки, тощо.
Водночас у країнах Балтії та Східної Європи НУО не тільки здійсню-
ють громадський контроль правотворчості в публічному управлінні, вони
і активно залучаються на рівні муніципалітетів до надання соціальних
послуг населенню за рахунок бюджетного фінансування на конкурсній
основі [20]. при цьому, як показує проведене дослідження, у Латвії та
Литві так само існують проблеми недостатньої активності неурядових
організацій та залучення до їх діяльності громадян.
Висновки
1. принцип верховенства права передбачає ретельне обґрунтування
правових актів публічної адміністрації, зважаючи на їхні матеріальні та
формальні характеристики. Критично важливо при цьому, щоб в актах
публічної адміністрації не домінував формальний аспект, а публічна
адміністрація ухвалювала рішення, насамперед, виходячи із поваги до
гідності людини та її прав і основоположних свобод.
2. принцип законності має два аспекти:
– матеріальний – розуміння поняття закону, який включає в себе по
суті все позитивне право (законодавство, міжнародні договори та судове
прецедентне право); закон має відображати баланс інтересів більшості
і меншості на засадах поваги прав людини; вимога необхідності вико-
нання закону та обґрунтування рішень публічної адміністрації;
– процесуальний – належне застосування законів у ході адміністра-
тивної і судової практики; рівне і однакове застосування законів судами,
на чому ґрунтується єдність судової практики; додержання демократич-
них процедур при ухваленні законів.
3. Обґрунтованість рішень органів публічної адміністрації можна
розглядати також у двох аспектах. перший відноситься до його змісту,
тобто означає врахування усіх обставин, що мають значення для при-
йняття рішення. Саме так обґрунтованість актів розуміється у вітчизня-
ній науці та нормативних джерелах. Другий – стосується переважно його
форми та означає наявність обґрунтування (мотивування, встановлення
підстав, причин тощо) видання адміністративного акта у тексті самого
акта. Такий підхід до розуміння обґрунтованості та обґрунтування актів
публічної адміністрації має чітке відображення не тільки у європейській
85
доктрині адміністративного права, але і знайшло свій нормативний вираз
у прецедентному та правовому регулюванні.
4. Активний громадський контроль процесу прийняття управлінських
рішень, залучення до процесу правотворчості громадськості змінює
механізм політичної демократії, яка має тенденцію розвиватися у формах
представницької демократії, набувати елементи онлайн‑демократії, де-
ліберативної (дорадчої) демократії. Варто зазначити, що розвиток інфор-
маційних технологій сприяє демократичним змінам, підвищенню ефек-
тивності публічного управління, покращенню якості адміністративних
послуг, дозволяє залучати більшість населення до процесів державного
управління. Таким чином, відбувається поступовий розвиток від демо-
кратії, яка формально враховує громадську думку, до демократії з безпо-
середньою участю громадян у процесі управління.

Використані джерела
1. Галлиган Д. Административное право: история развития и основные
концепции / Д. Галлиган, В. В. полянский, Ю. Н. Старилов. – М. : Юрист,
2002. – 410 с.
2. права громадян у сфері виконавчої влади: адміністративно‑правове
забезпечення реалізації та захисту / за заг. ред. В. Б. Авер’янова. – Київ :
Наук. думка, 2007. – 588 с.
3. Шмідт‑Ассманн Е. Загальне адміністративне право як ідея врегулю-
вання: основні завдання та засади систематики адміністративного права /
Ебергард Шмідт‑Ассманн ; [пер. з нім. Г. Рижков, І. Сойко, А. Баканов] ;
відп. ред. О. Сироїд. – [2‑ге вид., перероб. та допов.]. – Київ : К. І. С.,
2009. – 552 с.
4. Хартія основних прав Європейського Союзу від 7 груд. 2000 р. [Елек-
тронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/
show/994_524.
5. European Parliament resolution of 15 January 2013 with recommendations
to the Commission on a Law of Administrative Procedure of the European Union
[Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.europarl.europa.eu/sides/
getDoc.do?type=TA&reference=P7‑TA‑2013‑0004&language=EN.
6. European Governance. A White Paper. European Commission.
COM(2001) 428 inal, 25 July 2001, Brussels [Електронний ресурс]. – Режим
доступу: http://ec.europa.eu/white‑papers/index_en.htm.
7. Judgment of the Court of 15 October 1987. – Union nationale des entraîneurs
et cadres techniques professionnels du football (Unectef) v Georges Heylens and
others. – Reference for a preliminary ruling: Tribunal de grande instance de Lille,
86
France. – Free movement of workers. – Equivalence of diplomas – Sports trainer. –
Case 222/86 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://eur‑lex.europa.eu/
legal‑content/EN/TXT/?uri=CELEX:61986CJ0222.
8. Judgment of the Court (Sixth Chamber) of 11 September 2003. Kingdom
of Belgium v Commission of the European Communities. Appeal – ECSC Treaty –
State aid – Fifth Steel Aid Code – Commission Decision 97/271/ECSC prohibiting
certain inancial assistance to a steel undertaking – Article 33 of the ECSC Treaty –
Infringement. Case C‑197/99P [Електронний ресурс]. – Режим доступу:
http://eur‑lex.europa.eu/legal‑content/EN/TXT/?uri=CELEX:61999CJ0197].
9. European Parliament resolution of 15 January 2013 with recommendations
to the Commission on a Law of Administrative Procedure of the European Union
[Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.europarl.europa.eu/sides/
getDoc.do?type=TA&reference=P7‑TA‑2013‑0004&language=EN.
10. Адміністративна процедура та адміністративні послуги. Зарубіжний
досвід і пропозиції для України / авт.‑упоряд. В. п. Тимощук. – Київ : факт,
2003. – 498 с.
11. ReNEUAL (Research Network on EU Administrative Law) Model Rules
on EU Administrative Procedure. – 2014. – Version for online publication // Edited
by Herwig C. H. Hofmann, Jens‑Peter Schneider and Jacques Ziller [Електронний
ресурс]. – Режим доступу: http://www.reneual.eu/publications/ReNEUAL%20
Model%20Rules%202014/ReNEUAL‑%20Model%20Rules‑Compilation%20
Books%20I_VI_2014‑09‑03.pdf].
12. Mikolaitytė J. NVO Valdymo konceptas: samprata, principai ir modelial
/ Jurgita Mikolaitytė, Oksana Mejerė // Ekonomika ir vadyba: aktualijos ir
perspektyvos. – 2012. – № 2 (26). – Р. 56.
13. Guogis A. Nevyriausybiniø organizacijø ir savivaldybiø santykiø reikšmë,
plëtojant vietinæ demokratijà: atvejo tyrimai dviejose Lietuvos savivaldybëse /
Arvydas Guogis, Dangis Gudelis, Andrius Stasiukynas // VIEÐOJI POLITIKA
IR ADMINISTRAVIMAS. – 2007. – № 22. – Р. 47–56.
14. Informatīvais ziņojums par nevalstiskajām organizācijām sniegto atbalstu
un valsts pārvaldes uzdevumu deleģēšanas praksi Igaunijā un Lietuvā [Електрон‑
ний ресурс]. – Режим доступу: http://www.google.com.ua/url?sa=t&rct=j&q=
&esrc=s&source=web&cd=1&cad=rja&uact=8&ved=0CB0QFjAA&url=http%
3A%2F%2Fnvo.lv%2Fsite%2Fuploads%2Fvecie_faili%2FNVO_EE_LT.doc&e
i=kmszVdLEFoOGzAPdkYG4DA&usg=AFQjCNF8‑Tc_j47IuJI8_9_WGGujO
MvaTg&sig2=wBN4ds7VhjxEphDwKePk2Q&bvm=bv.91071109,d.bGQ.
15. Вінніков О. Ю. показники розвитку громадянського суспільства
в Україні / О. Ю. Вінніков, А. О. Красносільська, М. В. Лациба. – Київ :
[Агентство «Україна»], 2012. – 80 с.
87
 16. Cik demokrātiska ir Latvija? : Demokrātijas audits, 2005–2014 / Zin. red.
Juris Rozenvalds. – Rīga: LU Sociālo un politisko pētījumu institūts, 2014.
17. Рекомендація CM/Rec(2007)14 Комітету міністрів Ради Європи дер-
жавам‑членам (щодо створення та діяльності неурядових організацій) [Елек-
тронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/
show/994_937.
18. Verhaltenskodex für die Bürgerbeteiligung im Entscheidungsprozess
[Електронний ресурс] – Режим доступу: http://www.b‑b‑e.de/ileadmin/inhalte/
themen_materialien/engagementpolitik/nfep_verhaltenskodex_2010.pdf.
19. Буздуган Я. правові засади участі громадських організацій у здій-
сненні громадського контролю [Електронний ресурс] / Я. Буздуган // Віче. –
2012. – № 12. – Режим доступу: http://www.viche.info/journal/3165/.
20. Arvydas Guogis. Nevyriausybiniø organizacijø ir savivaldybiø santykiø
reikšmë. – Р. 52–54.

Сидєльніков Олександр Дмитрович,

аспірант кафедри адміністративного
права
(Національний юридичний універси-
тет імені Ярослава Мудрого)

АДМІНІСТРАТИВНИЙ РОЗСУД ТА ПРАВА ЛЮДИНИ:

ПЕРСПЕКТИВИ ВЗАЄМОВПЛИВУ

Стаття присвячена дослідженню сутності адміністративного розсуду,

а також його впливу на права людини. Свобода розсуду у прийнятті управ‑
лінських рішень досить часто розглядається вченими як безконтрольна та
небезпечна сфера у діяльності держави, в результаті якої може бути завда‑
на шкода правам людини. Проте значення розсуду є важливим для ефектив‑
ного реагування держави на різноманітні порушення правопорядку. Автор
намагається показати, що максимальне обмеження сфери адміністратив‑
ного розсуду, яке існує в Україні, є нераціональним, і необхідним кроком
у зв’язку з цим є вироблення нових підходів до обмеження свободи держави.
Ключові слова: адміністративний розсуд, дискреційні повноваження,
права людини.

Актуальність подібних досліджень обґрунтовується суб’єктивними

спостереженнями автора за динамікою розвитку вітчизняної юридичної
88
науки, яка, як видається, помилково спрямовується на максимальне
обмеження дискреційних повноважень публічної адміністрації. пре-
валювання ідеї максимального обмеження адміністративного розсуду
сформувалось у результаті існування низки стереотипів навколо дис-
креції держави. Тому вказана стаття буде побудована з двох блоків,
присвячених всебічному розкриттю цієї проблематики, а саме, (І) до-
слідженню переходу від держав з сильною владою правителя до демо-
кратій сучасного типу з обмеженим правлінням та (ІІ) висвітленню
найоптимальнішого, на думку автора, шляху розвитку інституту адмі-
ністративного розсуду, за якого стане можливим реальне утвердження
прав людини у суспільстві.
І. «Сильна держава» чи держава з обмеженим правлінням?
Усвідомлюючи наявність величезної кількості досліджень, які а priori
віддають перевагу у такому порівнянні державам з обмеженим правлін-
ням, спробуємо, все ж таки, критично підійти до аналізу обох способів
суспільної організації та виокремити переваги й державних порядків, які
засновані на сильній та централізованій владі політичного лідера. при
цьому слід зазначити, що ключовим чинником розмежування держав
сильних і держав з обмеженим правлінням є обсяг розсуду, яким наді-
лені органи влади. Тому важливо визначитись з рамками розсуду, яким
необхідно наділяти державу, щоб вона могла ефективно виконувати свої
функції та одночасно забезпечувати права людини.
Такими основоположними правами, за визначенням п. Рабіновича,
є певні можливості людини, котрі необхідні для задоволення потреб її
існування та розвитку в конкретно‑історичних умовах, що об’єктивно
зумовлюються досягнутим рівнем розвитку суспільства і забезпеченням
обов’язками інших суб’єктів [1, с. 330]. До змісту цих прав належать
біологічні, інтелектуальні потреби людини, а також потреби соціальні,
які, за визначенням Арістотеля, притаманні їй як «політичній тварині»,
що є невід’ємною від соціуму [2]. Тож більшу частину прав людини
можна реконструювати, як зазначає О. Гьоффе, виходячи з цих трьох груп
інтересів: інтересів людини як тілесної живої істоти, як істоти, наділеної
мовою і здатністю мислити, та як соціальної істоти, здатної до співпраці
[3, с. 41].
Державний устрій, при цьому, лише тоді буде легітимним, коли га-
рантуватиме та забезпечуватиме реалізацію усіх цих прав [3, с. 48]. про-
те таке обґрунтування легітимності держави є новітнім, а людство знає
багато прикладів легітимації державних устроїв, які забезпечували значно
89
менший обсяг суспільних потреб. Вихідна теза нашого дослідження
лежить у площині історичного розвитку суспільної організації. Ми ви-
ходимо з того загальновідомого факту, що людство пройшло складний
шлях еволюції від племінних общин на зорі розквіту цивілізації до су-
часних ліберальних демократій, які сповідують цінності свободи та за-
хисту прав людини (хоча нині також існує певна кількість і патерналіст-
ських держав, які далекі від таких прогресивних ідеалів та побудовані
на авторитаризмі, а уряди цих країн постійно чинять неправомірний
вплив на права людини). Упродовж тривалого історичного проміжку для
людства надзвичайно актуальною потребою було створення централізо-
ваних держав з сильною владою одноосібного лідера. Утвердження такої
форми суспільної організації було викликане необхідністю задоволення
потреб безпеки суспільства (перш за все від зовнішніх загроз),
об’єднанням зусиль багатьох людей задля реалізації спільних масштаб-
них проектів, побудови іригаційних споруд, веденням сільського госпо-
дарства, а також багатьма іншими чинниками, які лягли в основу різно-
манітних концепцій походження держави [4, с. 48].
під сильною державою, в цьому контексті, розуміється організація
суспільства, керівництво якої здатне розповсюджувати свій політичний
вплив на певній території через існування централізованого бюрокра-
тичного апарату, головним завданням якого є підкорення населення цих
територій задля досягнення загальнодержавних цілей. Для цього органи
влади в сильних державах наділяються широкими повноваженнями, які
вони мають використовувати для реалізації своїх функцій. подібний опис
держави надає Т. Гоббс у своїй відомій праці «Левіафан», де держава
асоціюється з морським чудовиськом, яке, у розумінні філософа, уособ‑
лює абсолютну владу монарха.
Т. Гоббс є прихильником такого суспільного устрою через те, що його
філософія побудована на вихідному конфліктному розумінні природи
суспільства. Він вважає, що людям притаманна неприязнь, конфліктність
і вони знаходяться у природному стані «війни всіх проти всіх». Таким
чином, метою установлення верховної влади у державі є мир та загальний
захист, а право на мету дає і право на засоби, які необхідні для її досяг-
нення. Тому філософ відносить до прав особи або зібрання, наділеного
верховною владою, право бути суддею у питаннях миру та безпеки,
а також у справах того, що перешкоджає досягненню подібних цілей.
Суверен, таким чином, має право вчиняти все, що він вважає необхідним
в цілях збереження миру та безпеки шляхом попередження протистоянь
90
всередині та нападів ззовні, а коли мир та безпека вже втрачені, він по-
винен зробити все необхідне для їх поновлення [5, с. 123]. Отже, суверен,
за Т. Гоббсом, володіє надзвичайно широкими владними повноваження-
ми, що обумовлюється необхідністю забезпечення миру, а суспільство,
відповідно, зобов’язане підкорятися його волі, щоб убезпечити себе від
громадянської війни чи війни із зовнішнім агресором.
Зрозуміло, що таке вчення сформувалося під впливом фактичних
реалій життя англійського суспільства і було виправданим для багатьох
інших країн, які формувались з необхідності протистояння загрозам на-
сильства. проте ми можемо зробити один важливий висновок з приводу
існування сильних держав з необмеженою владою монарха чи іншого
лідера. Такі держави, які протягом багатьох віків змінювали одна одну,
а подекуди існують і в сучасному світі, часто чинили свавільні дії щодо
підконтрольного суспільства задля забезпечення навіть не суспільного
блага, а особистих потреб правителя. Абсолютизм влади, дійсно, був
необхідним для прогресу цивілізації особливо на ранніх етапах її існу-
вання, коли створення централізованого бюрократичного апарату, який
керується з одного центру, сприяв забезпеченню багатьох прогресивних
цілей, а саме – забезпечував захищеність держави від загрози зовніш-
нього завоювання, створював передумови для економічного, науково‑
технічного чи іншого прогресу. Але історія, разом з тим, знала безліч
прикладів значної шкоди, якої зазнавали суспільства через дії правителя,
що вчиняв їх на власний, нічим не обмежений розсуд.
Не дивлячись на усі історичні переваги від існування подібних дер-
жав, ймовірність зловживання владою за абсолютного чи близького до
нього розсуду є надзвичайно високою і тому поступово широкого по-
ширення набули ідеї про державу з так званим обмеженим правлінням.
В. Речицький, у зв’язку з цим, зазначає, що ідея обмеженого прав-
ління або дуже близька до неї ідея верховенства права виникли ще в Се-
редньовіччі під впливом різних факторів. Верховенство права – у широ-
кому сенсі цього поняття – означає, що в суспільстві склався консенсус
стосовно того, що існуюче право є справедливим, що воно передує по-
літичній владі і стримує будь‑якого можновладця у будь‑який час. Тобто
сувереном, на думку В. Речицького, тут є не живий правитель чи володар,
а абстрактний закон. Це також означає, що будь‑яка політична влада
отримує свою легітимацію лише за умови, якщо вона санкціонована за-
коном, правом [6, с. 9]. Зрозуміло, що розсуд державної влади у таких
державах є значно вужчим, оскільки право займає владарюючі позиції
91
порівняно з волею правителя, тому у суспільствах з обмеженим правлін-
ням практично нівелюються ризики державного свавілля і, відповідно,
належним чином забезпечуються права людини.
Така модель державного устрою почала утверджуватися, перш за все,
в країнах англосаксонської правової сім’ї, що обумовлює легітимацію дер-
жавної влади в них лише при умові непорушності основоположних прав
людини. Американський філософ ф. фукуяма у своєму інтерв’ю для ви-
дання «Українська правда» згадує про три базові вимоги, що є необхідними
для становлення сучасного демократичного порядку, який відповідає ви-
щевказаним стандартам. До основоположних «атрибутів» демократичного
суспільства науковець відносить такі: а) існування держави, яка може реа-
лізовувати владу, забезпечувати мир та гарантувати виконання законів;
б) обмеження влади іншим інститутом – верховенством права, який визначає
правила застосування чи реалізації влади; в) існування механізму підзвіт-
ності, який буде дозволяти упевнитися, що влада і держава діють в інтересах
усього суспільства, а не окремих зацікавлених керівників [7]. Вказані кри-
терії фактично уособлюють, хоча і в дещо спрощеному вигляді, сучасні
стандарти демократичної держави, організаційного утворення, в якому
максимально ефективно забезпечуються права і свободи людини.
Слід зазначити, що людство не одразу прийшло до усвідомлення
цінності такої моделі державного устрою. Цьому передували століття
складних соціально‑політичних процесів, які динамічно розгорталися
під впливом культурних, кліматичних, релігійних та багатьох інших
чинників та в результаті привели до того, що в деяких частинах світу
сформувалися суспільства, у яких встановились, за визначенням Д. Нор-
та, порядки відкритого доступу. під такими порядками розуміють сус-
пільства, в яких широкі верстви населення мають вільний доступ до
політичних та економічних ресурсів, що обумовлюється визнанням
природної рівності людей та гарантуванням їхніх прав від насильства
з боку держави. Вчений зазначає, що в подібних суспільствах конститу-
ція та верховенство права обмежують державну політику і тим самим
зменшуються загрози, які громадяни можуть відчути з боку уряду і які
в природних державах змушують громадян підтримувати застосування
насильства та інших неконституційних заходів [8, с. 211]. Тобто в таких
країнах обмеження державної влади забезпечується через дію принципу
верховенства права. У подальшому ми спробуємо зрозуміти, якою має
бути модель такого обмеження, аби максимально ефективно утверджу-
вати та захищати суспільні потреби та права людини.
92
 У країнах з обмеженим правлінням, які побудовані на принципі вер-
ховенства права, люди мають більший доступ до благ, тоді як в автори-
тарних країнах ці загальні блага частіше доступні виключно правлячій
еліті чи одноосібному правителю. Ключовим чинником, який дозволяє
забезпечувати природні потреби суспільства, є обмеженість політичної
влади законом. Як бачимо, питання обмеження держави в демократичних
країнах нерозривно пов’язане з концепцією верховенства права. Розу-
міння принципу «rule of law», яке включає до свого змісту обмеження
дискреційних повноважень виконавчої влади, сформувалось багато
в чому завдяки напрацюванням таких відомих теоретиків лібералізму, як
Ш. Л. Монтеск’є, Дж. Локк, А. Дайсі та багатьох інших філософів, яких
цілком обґрунтовано вважають засновниками цієї концепції.
проте слід зробити невелике застереження і зазначити, що сама ідея
обмеження влади законом з’явилася ще за часів Античності. платон,
наприклад, розмірковував про сутність законів, які мають прийматися
в державі. Неприпустимою, на думку філософа, є ситуація, за якої за-
кони приймаються в інтересах однієї або декількох осіб‑правителів, а не
в інтересах усього суспільства. Широкої популярності набула така його
теза: «Я бачу близький занепад тієї держави, де закон не має сили і зна-
ходиться під чиєю‑небудь владою. Там же, де закон – владика над пра-
вителями, а вони – його раби, я бачу спасіння держави …» [9]. подібна
ідея, яка на перший погляд може здатися досить простою та навіть при-
мітивною для сучасних правознавців, була передовою для мислителя
часів превалювання держав з абсолютизованою владою правителя.
Тим не менш, саме згадані нами ліберальні мислителі, поза сумні-
вом, сформували сучасне уявлення про верховенство права, невід’ємним
атрибутом якого є обмеження правління державних органів. Дж. Локк,
приміром, допускав обмежене делегування повноважень з певною об-
меженою метою від індивідів до уряду; ці повноваження можна від-
кликати, якщо уряд виявляється неспроможним виконувати свої
зобов’язання. Дж. Локк зазначав, що там, де закінчується закон, по-
чинається тиранія. Саме тому у його вченні верховенство права проти-
ставляється підкоренню волі іншого. «Свобода людей під владою
уряду є за наявності правил, за якими люди живуть, спільною для
кожного в суспільстві; цю свободу створює законодавча влада суспіль-
ства; свобода діяти згідно з власною волею там, де закон цього не за-
бороняє; і не бути підвладним випадковій, непевній, невідомій само-
правній волі іншої людини…» [10, с. 59–60].
93
 перша цілісна концепція верховенства права, яка була сформована
іншим видатним англійським філософом А. Дайсі, інтерпретується ним
у трьох аспектах. Один із них полягає в тому, що здійснення дискрецій-
них повноважень державними службовцями, що накладають обмеження
на індивідів, не відповідають принципам верховенства права. За А. Дай-
сі, свобода дій у виконанні владних повноважень і верховенство права
є несумісними [10, с. 75]. Мінімізація у філософії А. Дайсі сфери роз-
суду органів виконавчої влади відіграла значний вплив на формування
державного устрою у багатьох країнах західного світу. Очевидно, що за
такого обмеження правління уряду можливість вчинення сваволі з його
боку зводиться фактично до нуля.
підсумовуючи наведений аналіз двох концепцій державного устрою,
слід зазначити, що значення рамок розсуду держави дійсно є визначаль-
ним для відмежування держав консервативних від ліберальних. Якщо
у сильній державі гоббсівського зразка такий розсуд влади є максималь-
ним, то в державі ліберальній та демократичній цей самий розсуд є об-
межений законами, які приймаються відповідно до легітимної процеду-
ри. На перший погляд може здатися, що держави з обмеженим правлін-
ням найбільше відповідають критерію легітимації, який ми згадали на
початку роботи, а саме утвердженню та непорушності основоположних
прав людини. Але відповідь на вказане питання не є простою та одно-
значною.
Тут перед нами постає дві проблеми, які обумовлюють парадокс
абсолютизації одного із названих підходів. Розсуд сильної держави може
бути спрямований на досягнення легітимної мети, проте відсутність
механізмів стримування та обмеження такої вільної влади підвищує
ризики виникнення тиранії, за якого права членів суспільства будуть
обмежуватися в угоду забезпечення потреб правителя. при цьому по-
будова державного устрою на основі принципу верховенства права, за
якого розсуд влади є адміністративним, тобто обмеженим законом, ніби
позбавляє суспільство від подібних ризиків. Але, з другого боку, макси-
мальне обмеження державної влади позбавляє її можливості ефективно
управляти суспільними відносинами, послаблює можливість держави
об’єднувати суспільство задля досягнення спільних цілей, які також
можуть бути важливими в контексті задоволення суспільних потреб,
і нарешті, таке обмеження позбавляє політичну владу здатності опера-
тивно реагувати на запити суспільства, що у сукупності посилює загро-
зи порушення прав людини.
94
 Вказане протиріччя лягло в основу критики концепції А. Дайсі, що
активізувалася на початку ХХ ст. Заперечення А. Дайсі проти влади, яка
володіє широкою дискрецією, ставилося під сумнів архітекторами «дер-
жави загального благоденства». Свобода розсуду вважалася останніми
необхідною для прийняття управлінських рішень, які мали бути макси-
мально ефективними в умовах розвитку складних суспільств [11, с. 4],
коли втручання у певні економічні та політичні процеси здійснювалося
не задля вчинення свавільних дій, а з метою усунення перешкод на шля-
ху до реалізації членами суспільства своїх прав.
Ідеальна модель суспільного устрою знаходиться посередині між
сильною державою та державою з обмеженим правлінням. Влучний
приклад необхідності поєднання цих підходів описує ф. фукуяма у ро-
боті «Витоки політичного порядку». Вчений порівнює шлях держав-
ного будівництва в Індії та Китаї. Країни, які є близькими в культурно-
му плані, обрали, тим не менш, кардинально протилежні моделі дер-
жавного ладу. Сильна держава в Китаї, де сучасні бюрократичні інсти-
тути виникли на ранніх етапах розвитку цього азійського суспільства,
обумовили можливість претензій держави на втручання в існуючий
суспільний порядок. Раннє домінуюче положення держави дозволило
їй, по‑перше, вистояти під тиском зовнішніх загроз та, по‑друге, ство-
рило передумови для виконання завдань, непосильних для Індії, по-
чинаючи від будівництва Великої Китайської стіни та закінчуючи
розгортанням у ХХІ ст. колосальних гідроелектричних проектів. Тим
не менш, ці видатні досягнення відбулися за рахунок життя простих
китайців, які були та доволі часто залишаються безсильними проти волі
держави. Сильна китайська держава ніколи не обмежувалася верхо-
венством закону, що і спричинило трагічні наслідки для народу цієї
країни.
З іншого боку Індія, країна з більшим ступенем індивідуальної сво-
боди не змогла досягнути таких технологічних та економічних досягнень,
як їхній великий сусід. права людини тут частіше обмежувалися такими
факторами, як родинні зв’язки, кастові правила, релігійні обов’язки та
традиції. Але тиранія кузенів дозволила індійцям уникнути тиранії ти-
ранів, яка, на жаль, не пройшла осторонь китайського народу. Відповід-
но, досвід цих двох країн, на думку ф. фукуями, дозволяє припустити,
що оптимальна форма свободи виникає, коли є сильна держава і сильне
суспільство, два центри влади, які з часом можуть урівноважити та ком-
пенсувати один одного [12, с. 248–249].
95
 подібні погляди на поєднання сильних централізованих начал дер-
жави та обмеженості її законом стали у деякій мірі загальновизнаними,
що привело до примирення у середині XX ст. концепції верховенства
права зі свободою розсуду. Ця свобода розсуду була прийнята, але при
цьому утвердилось і її обмеження буквою і метою закону, який надає
владні повноваження, а також іншими аспектами верховенства права,
такими, наприклад, як право кожного мати доступ до справедливого роз-
гляду спору неупередженим і незалежним судом, а також з урахуванням
того, що закон повинен застосовуватися послідовно, на основі рівності
і таким чином, щоб таке застосування не було довільним або позбавленим
розумності [11, с. 4].
ІІ. Дискреція майбутнього в Україні: звуження чи розширення?
Державний порядок сучасних ліберальних демократій, що сповіду-
ють принцип верховенства права, завжди особливо прискіпливо врегу-
льовує питання обмеження та контролю (громадського чи законодавчо-
го) над владним розсудом. Більшість сучасних дослідників цієї концепції
вказують на те, що невід’ємним атрибутом ліберальної держави має бути
максимальне обмеження влади. Аналізуючи, у зв’язку з цим, вітчизняне
законодавство, можна зробити висновок, що в Україні також реалізують-
ся схожі ліберальні стандарти. Вказаний висновок логічно випливає
з аналізу ч. 2 ст. 19 Конституції України, де зазначено, що органи дер-
жавної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи
зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що
передбачені Конституцією та законами України. Ця конституційна норма
є практичним втіленням теоретичного принципу, відповідно до якого
«державі дозволено лише те, що прямо передбачено законом».
Суттєвий ухил в напрямку теорії обмеженого правління відчуваєть-
ся не лише в чинних правових приписах, а й у теорії права. Так, напри-
клад, М. Козюбра зазначає, що чи не найактуальнішим у сучасних укра-
їнських реаліях є зведення до мінімуму дискреційних повноважень
державних чиновників у тих сферах, які безпосередньо пов’язані з реа-
лізацією прав і свобод громадян (використання державної і комунальної
власності, надання фінансових пільг і фінансових ресурсів, оподаткуван-
ня, контроль тощо) [13, с. 305]. Саме в таких сферах, на думку науковця,
відбувається найбільше зловживань. І схожі думки є превалюючими
у вітчизняній юридичній науці.
Дискреційні повноваження продовжують вважатися злом, яке ство-
рює передумови для зловживання чиновниками своїми повноваженнями.
96
Таким чином, ми недалеко відійшли від концепції А. Дайсі та його мак-
симального обмеження державного розсуду з усіма негативними наслід-
ками, які випливають з абсолютизації вказаного підходу. Т. Аллан,
у зв’язку з цим вказує, що хоча розширення повноважень виконавчої
влади несе небезпеку свавільної дискримінації, воно, тим не менше, від-
повідатиме принципу верховенства права, якщо будуть забезпечені ви-
моги рівності та чинності правового процесу. Будь‑яка спрямована на
громадян примусова дія повинна поставити як результат адекватний
аналіз наявних обставин і узгоджуватися із прийнятим уявленням про
суспільне благо [14, с. 150].
публічна адміністрація не може ефективно реалізовувати владний
вплив та виконувати поставлені перед нею завдання, якщо вона буде іс-
нувати в абсолютизованих, жорстких рамках правових приписів. Саме
тому загальновизнаним у всьому світі є вчення про адміністративний
розсуд державного органу, під яким найчастіше розуміють нормативно
встановлену свободу вибору варіанта поведінки уповноваженого
суб’єкта, що здійснюється на основі його розумової діяльності та в цілях
реалізації ним публічного інтересу з прийняття оптимального управлін-
ського рішення [15, c. 12]. право діяти на свій розсуд надається держав-
ному органу задля того, щоб його рішення було ефективним у кожній
конкретній життєвій ситуації, а не для вчинення свавільних дій проти
суспільства.
Як слушно з цього приводу зазначає Г. Ткач, орган державної влади
повинен мати власне розуміння суспільного інтересу, актуальної дер-
жавної політики і на підставі приписів приймати найкращі рішення.
Це пов’язано з тією обставиною, що у діяльності державного органу
часто виникають ситуації, при яких неможливо отримати зі змісту пи-
саної норми права чіткого та однозначного рішення певного завдання.
Саме у випадках неповноти правового регулювання відповідної сфери
діяльності державного органу йому має надаватися свобода приймати
рішення на власний розсуд, тобто право адміністративного розсуду. по-
садова особа державного органу у такій ситуації приймає управлінське
рішення з огляду на суб’єктивний аналіз конкретної ситуації. проте
такий аналіз не може бути довільним, а має спиратися на обставини
кожної конкретної справи, а також на принципи та цінності, закріплені
в загальнообов’язковому праві та Конституції [16, с. 278].
Визначення сутності та меж розсуду (дискреції) у діяльності органів
державної влади завжди займало особливе місце в правовій доктрині та
97
виступало критерієм відмежування державного управління, заснованого
на праві, від іншого його виду, яке базувалося на виключній волі прави-
теля. Тобто державний орган у своїй діяльності або може бути повністю
обмежений вимогами закону та діяти відповідно до чітко встановленого
правового регулювання («обмежене законом державне управління»), або
може отримати право на певну свободу дій при прийнятті управлінських
рішень (вільне державне управління, «адміністративний розсуд») [17,
с. 247]. В останньому випадку представник влади має бути наділений
повноваженнями щодо реалізації розсуду, який він може застосувати без
погодження зі стороннім суб’єктом. Такі повноваження у теорії права
іменують дискреційними.
Хоча дискреційні повноваження і надають державному органу певну
свободу дій, але вона не має бути безмежною та перетворюватися у сва-
вілля. Свобода державної влади завжди є intra legem (від латинського «в
рамках закону»), тобто обмеженою легітимним законодавством, що
стримує зловживання владою та порушення встановленого публічного
порядку [18, с. 450]. Окрім правових приписів та інших факторів, що
були зазначені вище й покликані встановлювати направленість, рамки
адміністративного розсуду, свобода влади має обумовлюватися й іншими
обставинами, які нечасто беруться до уваги у вітчизняній правовій на-
уці. перш за все, такими є цільова установка державного органу, яка має
випливати із положень про діяльність конкретних органів та бути чітко
сформульованою в їхніх програмних актах. Ця директива щодо розсуду
має вкрай важливе значення, оскільки дозволяє роз’яснити суб’єктам
публічної адміністрації, як саме їм використовувати цю свободу, закріп‑
лює її «легальну сутність», що дозволяє уникнути неправильного та
нецільового використання дискреції.
Так, важливим аспектом реалізації дискреційних повноважень є поши-
рення їхньої дії на сферу врегулювання публічно‑правових спорів, що,
у свою чергу, вимагає закріплення спрямованості державної політики на
досягнення компромісу при вирішенні цих спорів. Закріплення на законо-
давчому рівні пріоритету державної політики на врегулювання усіх публіч-
но‑правових спорів має справити позитивний вплив на реалізацію завдань
держави із забезпечення прав, свобод та законних інтересів громадян,
а також позитивно відобразиться на раціоналізації розподілу фінансових та
людських ресурсів при здійсненні публічного адміністрування [19].
Розсуд, у цьому контексті, є завданням органів державної влади, яке
структуроване цілою низкою критеріїв і спрямоване на досягнення ра-
98
ціонального публічного адміністрування. Ми виходимо з того, що пра-
вильним та дієвим воно буде не лише тоді, коли державний орган не
допускає юридичних помилок, а й тоді, коли він виходить із вимог здо-
рового глузду, раціонального використання ресурсів та приймає рішення,
яке є зрозумілим та справедливим для приватної особи. Таким чином,
розсуд органів публічної адміністрації є зваженою оцінкою (обґрунту-
ванням) критеріїв правильності, скерованою метою закону.
Відомий ізраїльський юрист А. Барак, характеризуючи право адмі-
ністративного розсуду, писав, що це повноваження, надані особі, яка
наділена владою, вибирати між двома або більше альтернативами, при
тому, що кожна альтернатива є законною [20, с. 13]. Як вказував свого
часу А. Єлістратов, публічні відносини не є впорядкованими, якщо вони
визначаються розсудом органів правлячої влади, оскільки природа адмі-
ністративного розсуду є примхливою, невизначеною та нестійкою [21,
с. 341]. Дійсно, свобода представника публічної адміністрації не має бути
довільною, заснованою на його суб’єктивній оцінці та особистому став-
ленні до певної ситуації, а повинна визначатися цілями та метою діяль-
ності конкретного органу, спрямованістю законодавства, в межах якого
виникла суперечлива ситуація.
У зв’язку з цим постає питання вироблення чітких критеріїв, на які
має спиратися орган публічної адміністрації при прийнятті рішення щодо
врегулювання спору. Оскільки розширення дискреційних повноважень
підвищує ризики неправомірної поведінки суб’єктів владних повноважень,
створює загрози вчинення корупційних правопорушень, необхідно виро-
бити певні орієнтири, відповідно до яких має реалізовуватися свобода у цій
сфері. Окрім вже зазначених нами критеріїв законності, раціональності та
доцільності, слід проаналізувати й інші можливі стандарти та вимоги, яких
мають дотримуватися суб’єкти публічної адміністрації при прийнятті
управлінського рішення в межах законного розсуду.
Очевидно, що обов’язковою умовою застосування дискреції має бути
додержання принципу співрозмірності прийнятого рішення. Наприклад,
в Німеччині вказаний принцип означає, що правовий засіб досягнення
певного результату у діяльності державного органу має відповідати пра-
вовим цілям; цей засіб має бути необхідним, тобто застосовуватися, коли
відсутній аналогічний, проте більш м’який, помірний засіб; засіб і ви-
кликані ним обтяження мають знаходитися у розумному, співрозмірному
співвідношенні з правовою метою (тут діє так звана заборона надмір-
ності) [22, с. 289].
99
 До інших важливих «ультиматумів» дискреції, на нашу думку, слід
віднести загальноправові принципи. І хоча більшість з таких принципів
закладені в основу діяльності державних органів, проте ефективність
їх практичної реалізації викликає обґрунтовані сумніви. Орган держав-
ної влади у своїй повсякденній діяльності завжди буде розставляти
пріоритети на користь чинного законодавства, оскільки оцінка індиві-
дуальної управлінської справи з точки зору цих правових ідеалів, які,
крім усього іншого, закріплені і в Основному Законі України, може бути
розцінена як перевищення владних повноважень та порушення вимог
законодавства.
У зв’язку з цим А. Єлістратов зазначав, що у суспільному інтересі
вимоги влади знаходять своє виправдання та своє обґрунтування. Що
саме влада визнає суспільним інтересом, залежить від рівня культури.
І те, в чому влада бачить суспільне благо, може, насправді, і розійтися
з інтересами значної частини населення [23, с. 86]. Отже, в нашому ви-
падку, коли мова йде про розширення дискреції державного органу, пуб‑
лічний інтерес полягає у виборі найбільш вигідного для суспільства
сценарію розвитку проблемної ситуації.
У зв’язку з цим цікаво розглянути підходи до вирішення схожих
питань у країнах Західної Європи. Так, А. Школик, досліджуючи поло-
ження Рекомендації R(80)2 Комітету міністрів Ради Європи щодо здій-
снення дискреційних повноважень адміністративними органами, виділяє
схожі специфічні критерії, якими повинні керуватися адміністративні
органи держав – членів Ради Європи при прийнятті дискреційних рішень,
а саме: 1) не мати інших цілей, ніж ті, для яких повноваження було на-
дано; 2) дотримуватися об’єктивності та неупередженості, беручи до
уваги тільки ті факти, які стосуються певної справи; 3) дотримуватися
принципу рівності перед законом шляхом запобігання несправедливій
дискримінації та однакового ставлення до особи de facto і de jure; 4) під-
тримувати відповідний баланс між будь‑якими несприятливими наслід-
ками, які його рішення може мати для прав, свобод або інтересів осіб,
і цілями, які він переслідує (принцип пропорційності); 5) приймати рі-
шення протягом строку, який є розумним з огляду на питання, про яке
йдеться; 6) послідовно застосовувати будь‑які загальні адміністративні
вказівки, беручи до уваги водночас конкретні обставини кожної справи;
7) надавати доступ до адміністративних вказівок приватним особам;
8) надавати пояснення свого відступу від загальних адміністративних
вказівок, який несприятливо впливає на права, свободи або інтереси
100
приватних осіб (тобто мотивувати його); 9) акти, прийняті під час здій-
снення дискреційних повноважень, підлягають контролю відносно його
законності з боку суду; 10) бездіяльність адміністративного органу про-
тягом розумного строку також підлягає контролю з боку незалежних
органів; 11) суд або інший незалежний орган, який контролює здійснен-
ня дискреційних повноважень адміністративними органами, має необ-
хідні засоби, в тому числі на доступ до інформації, на основі якої при-
йнято рішення [24, с. 114–116].
Вчений також акцентує увагу на неможливості застосування адміні-
стративними органами розсуду довільно, а вказує на те, що при при-
йнятті рішення в межах дискреційних повноважень державний орган має
керуватися відповідними постулатами та застереженнями. Цікаво, що
відповідно до положень ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства
України адміністративний суд має перевірити рішення суб’єкта владних
повноважень на відповідність практично ідентичним вимогам. проте
слід вказати, що у матеріальному адміністративному праві, яке врегульо-
вує діяльність державного органу при прийнятті управлінського рішення,
такі вимоги однозначно й чітко не встановлені, що створює низку проб‑
лемних моментів у процесі правозастосування.
Тим не менш, наголошуємо, що ми відстоюємо лише ту свободу
державного органу, яка спрямовується на утвердження суспільного бла-
га, а не на забезпечення інтересів приватних осіб. У цьому конкретному
розумінні загальносуспільними інтересами будуть виступати вимоги
легальної розумності, доцільності, відповідальності та ефективності
у діяльності державної влади. Свобода тут полягає у можливості діяти
ініціативно, творчо, самостійно в чітко визначених межах (рамках сво-
боди) [25, с. 376].
Важливість вказаних положень полягає у тому, що при дотриманні
цих вимог, які, по суті, легітимізують дискрецію, орган державної влади
не може піддаватися звинуваченням у порушенні чи перевищенні на-
лежних йому повноважень, що є характерним для сучасних реалій Укра-
їни, країни з сильними традиціями позитивізму. Отже, перед науковою
спільнотою постає надважливе завдання із наукового обговорення кри-
теріїв, яких повинні дотримуватися представники влади при застосуван-
ні дискреції. У вказаному майбутньому обговоренні наші пропозиції
є лише одним із напрямів наукової рефлексії, проте, як видається, вони
відповідають загальноприйнятим уявленням про призначення та функції
публічного адміністрування.
101
 Тож, підсумовуючи, слід зазначити, що, на наш погляд, досить спір-
ним напрямом розвитку рамок адміністративного розсуду є його макси-
мальне звуження. Таке абсолютне обмеження сфери адміністративного
розсуду, по‑перше, є неефективним, оскільки навіть сучасне значне об-
меження державної влади в Україні не убезпечує суспільство від небу-
валої корупції у владних структурах та повсякчасних утисків прав лю-
дини. по‑друге, обмеження дискреційних повноважень перетворює
державу на неефективне організаційне утворення, нездатне вирішувати
управлінські завдання. Найбільш вірним у цьому контексті видається
розширення сфери адміністративного розсуду публічної адміністрації,
яке обмежуватиметься певними критеріями, які орган повинен буде
враховувати при прийнятті управлінського рішення. Ми пропонуємо
рухатися не у напрямку встановлення абсолютизованих та загальних
правил обмеження розсуду держави, а акцентуємо увагу на індивідуалі-
зації процесу державного управління.
Державний порядок має ґрунтуватися на простій формулі: держава
наділяється максимально широким адміністративним розсудом, який
деталізується раціональними принципами. Такий варіант обмеження
державної влади зробить доступною певну варіативність та дозволить
адміністративним органам приймати найбільш ефективні управлінські
рішення з урахуванням забезпечення основоположних прав людини.

Використані джерела
1. Рабінович п. Основоположні права людини: до загальнотеоретичної
інтерпретації / п. Рабінович // філософія права і заг. теорія права. – 2015. –
№ 1–2. – С. 327–341.
2. Арістотель. політика [Електронний ресурс] / Арістотель. – Режим
доступу: http://litopys.org.ua/aristotle/arist02.htm.
3. філософія прав людини / за ред. Ш. Ґосепата та Ґ. Ломанна ; пер. з нім.
О. Юдіна та Л. Доронічевої. – Київ : Ніка‑Центр, 2012. – 320 с.
4. Теорія держави і права : підруч. для студ. юрид. вищ. навч. закл. /
О. В. петришин, С. п. погребняк, В. С. Смородинський та ін. ; за ред.
О. В. петришина. – Харків : право, 2014. – 368 с.
5. Гоббс Т. Левиафан, или материя, форма и власть государства церков-
ного и гражданского / Т. Гоббс. – М. : Мысль, 2001. – 478 с.
6. Речицький В. Конституціоналізм. Коротка версія. Читанка з консти-
туціоналізму для зацікавлених / В. Речицький. – Харків : Харк. правозахис-
на група, права людини, 2014. – 264 с.
102
 7. фукуяма ф. путін робить рівно те саме, що робив Гітлер [Електронний
ресурс] / ф. фукуяма. – Режим доступу: http://www.pravda.com.ua/
articles/2014/08‑/27/7035903/.
8. Норт Д. Насилие и социальные порядки. Концептуальные рамки для
интерпретации письменной истории человечества / Д. Норт, Д. Уоллис,
Б. Вайнгаст. – М. : Ин‑т Гайдара, 2011. – 480 с.
9. платон. Законы. Книга IV [Електронний ресурс] / платон. – Режим до-
ступу: http://www.lib.ru/POEEAST/PLATO/zakony.txt_wi‑thbig‑pictures.html#4.
10. Таманага Б. Верховенство права: історія, політика, теорія / Б. Та-
манага ; пер. з англ. А. Іщенка. – Київ : Вид. дім «Києво‑Могилянська
академія», 2007. – 208 с.
11. Доклад о верховенстве права [Електронний ресурс] : утв. Венециан-
ской комиссией на 86‑й пленарной сессии (Венеция, 25–26 марта 2011 г.). –
Режим доступу: www.venice.coe.int.
12. фукуяма ф. Государственный порядок / ф. фукуяма. – М. : АСТ,
2015. – 688 с.
13. Загальнотеоретичне правознавство, верховенство права та Укра-
їна : зб. наук. ст. / голов. ред. А. Мелешевич. – Київ : ДУХ І ЛІТЕРА,
2013. – 608 с.
14. Аллан Т. Конституційна справедливість. Ліберальна теорія верхо-
венства права / Т. Аллан ; пер. з англ. Р. Семківа. – Київ : Вид. дім «Києво‑
Могилянська академія», 2008. – 385 с.
15. Слюсарева Т. Административное усмотрение в деятельности
государственных служащих : автореф. дис. … канд. юрид. наук : 12.00.14 /
Т. Слюсарева. – М., 2013. – 26 с.
16. Виконавча влада і адміністративне право / за заг. ред. В. Б. Авер’янова. –
Київ : Вид. Дім «Ін Юре», 2002. – 668 с.
17. Мицкевич Л. А. Очерки теории административного права: совре-
менное наполнение : монография / Л. А. Мицкевич. – М. : проспект, 2015. –
296 с.
18. Российское полицейское (административное) право. Конец ХІХ – на-
чало ХХ века : хрестоматия / сост. и вступ. сл. Ю. Н. Старилова. – Воронеж :
Изд‑во ВГУ, 1999. – 624 с.
19. Сидєльніков О. Д. Державна політика у сфері врегулювання адміні-
стративних спорів / О. Д. Сидєльніков // Актуальні питання реалізації ново-
го Закону України «про державну службу» : тези доповідей Всеукр. форуму
вчених‑адміністративістів, м. Запоріжжя, 21 квіт. 2016 р. – Запоріжжя : ЗНУ,
2016. – С. 104–107.
20. Барак А. Судейское усмотрение / А. Барак. – М. : НОРМА, 1999. –
376 с.
103
 21. Актуальные проблемы административного права : учеб. для студентов
вузов, обучающихся по спец. «Юриспруденция» / М. Костенников, А. Куракин,
А. Конов, п. Конов. – М. : ЮНИТА‑ДАНА, 2013. – 383 с.
22. Соловей Ю. Судебный контроль за административным усмотрением
/ Ю. Соловей // Ежегодник публичного права 2015. Административный про-
цесс. – М. : Инфотропик‑Медиа, 2015. – С. 280–289.
23. Елистратовъ А. И. Основныя начала административного права /
А. И. Елистратовъ. – М. : Изданіе Г. А. Лемана, 1914. – 332 с.
24. Школик А. порівняльне адміністративне право : навч. посіб. /
А. Школик. – Львів : ЗУКЦ, 2007. – 308 с.
25. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления : учебник /
Г. В. Атаманчук. – М. : Омега‑Л, 2010. – 525 с.
ІІ. АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО ЯК ГАЛУЗЬ ПРАВА

Аніщенко Тетяна Сергіївна,

кандидат юридичних наук
(Запорізький національний університет)

СЛУЖБОВЕ ПРАВО: ПРАВОВА ПРИРОДА, СУТНІСТЬ

ТА ВНУТРІШНЯ ПОБУДОВА

У статті розглядається правова природа службового права та робить‑

ся спроба визначити його місце у системі права України. За допомогою
аналізу нормативно‑правових актів та юридичної доктрини доводиться,
що службове право є невід’ємним елементом системи адміністративного
права, зокрема, входить до складу Особливого адміністративного права.
Досліджується система службового права України, формулюється її ви‑
значення. Робиться висновок, що систему службового права утворюють
окремі правові норми та правові інститути, які можуть бути об’єднані
у межах Загальної та Особливої частин службового права.
Ключові слова: адміністративне право, Особливе адміністративне пра-
во, система службового права, службове право, публічна служба.

На тлі дискусій з приводу реформи адміністративного права дореч-

ним виглядає дослідження питань про правову природу, сутність та зміст
так званого службового права. Таке дослідження, по‑перше, допоможе
здійснити певні кроки у напрямку подальшого розвитку названого право-
вого утворення; по‑друге, стане у пригоді під час підготовки нормативно‑
правового підґрунтя, покликаного регулювати відносини, які формують-
ся у сфері публічної служби.
Серед сучасних дослідників, які звернули увагу на службове право
як на самостійне явище, можна згадати Р. Мельника, Л. Акопова, С. Чан-
нова та ін. Разом із тим зазначимо, що питання виділення службового
права (права публічної служби) як самостійного правового утворення не
є абсолютно новим для юридичної науки. Його розвязанню вчені приді-
ляли увагу ще у дореволюційний період. Зокрема, у 1874 р. М. Нелідов
писав: «Оскільки діяльність приватних осіб як агентів носить ім’я дер-
жавної служби, то й система норм, які визначають цю службу, повинна
бути названа правом державної служби» [1, с. 146]. Тим самим автор
105
підкреслював доцільність виділення службового права як самостійного
елемента системи російського права. проте через відомі історичні об-
ставини, пов’язані із запереченням представниками радянської юридич-
ної науки принципової різниці у питаннях правового регулювання право-
вого статусу робітників і службовців [2, с. 26], ця концепція за часів іс-
нування СРСР не набула свого подальшого розвитку, у зв’язку з чим була
замінена іншою теорією, автори якої вважали (та продовжують вважати
й нині), що норми права, які визначають правовий статус публічного
службовця, є елементом трудового права.
На користь такої гіпотези наводять такі аргументи.
1. Механізм правового регулювання службових правовідносин здій-
снюється за допомогою Кодексу законів про працю на фоні відсутності
спеціальних законів, які б закріплювали правовий статус саме державних
службовців.
2. Активне «пристосування» та «зручність» норм трудового права
для регулювання відносин публічної служби, які прямо не врегульовані
спеціальними нормативно‑правовими актами [3; 4, с. 29; 5].
Така позиція, на нашу думку, є помилковою з таких причин.
1. Норми права про публічну службу носять яскраво виражений пуб‑
лічно‑правовий характер, що підтверджується, зокрема, чинними нор-
мативними актами, де чітко наголошено на цьому факті. Наразі йдеться
про Указ президента України «про Стратегію державної кадрової по-
літики на 2012–2020 роки» від 1 лютого 2012 р. [6] та про нову редакцію
Закону України «про державну службу» [7].
2. Дія норм службового права у чималій кількості випадків забезпечу-
ється через застосування норм Загального адміністративного права (напри-
клад, призначення державного службовця на посаду здійснюється шляхом
видання адміністративного акта), а раз так, то очевидний і взаємозв’язок
названих норм саме з нормами адміністративного, а не трудового права.
3. питання щодо різноманітності джерел, в яких містяться правові
норми, які регулюють публічно‑службові відносини, та віднесення цих
джерел до інших галузей права (зокрема, трудового), вказує лише на
розмаїття відносин публічної служби, їх постійний розвиток, який су-
проводжується прийняттям відповідних правових актів, та на необхід-
ність удосконалення правового регулювання шляхом, у тому числі,
систематизації законодавства.
4. Вона суперечить європейському досвіду правового регулювання
у даній сфері, де із самого початку публічна служба формувалась як
106
публічно‑правовий інститут, юридичну основу якого становили норми
адміністративного права [8].
5. Названий вище підхід не узгоджується і з сучасною практикою
здійснення адміністративного судочинства. Так, відповідно до ч. 1 ст. 2
Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС України) за-
вданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів
фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно‑право-
вих відносин від порушень з боку органів державної влади, органів
місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших
суб’єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на осно-
ві законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень
шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адмі-
ністративних справ [9]. Отже, це означає, що критерієм віднесення того
або іншого спору до юрисдикції адміністративного суду є його публічно‑
правова природа.
Законодавець, формуючи види спорів, які можуть вирішуватися за
правилами КАС України, у ст. 17 чітко наголосив на тому, що одним
із видів є спори, які випливають з питань проходження публічної служби,
підкресливши цим, як наслідок, і публічну природу норм права, що ре-
гулюють питання проходження публічної служби.
Таким чином, очевидно, що спори, які виникають з приводу прохо-
дження публічної служби, є публічно‑правовими за своєю сутністю, а раз
так, то і норми права, які регулюють службові відносини, носять також
публічний характер.
повністю підтримуємо позицію Р. Мельника, який, роблячи висновок
про публічно‑правову природу права публічної служби (службового
права), наголошує, що зазначене утворення має отримати самостійне,
тобто незалежне від трудового законодавства, правове регулювання у ви-
гляді низки спеціальних законодавчих актів, що є необхідною умовою
його подальшого прогресивного розвитку. Тим більше, що нині для
цього наявні всі підстави. Так, з одного боку, кількість прийнятих у даній
сфері спеціальних нормативних актів достатня для проведення їх коди-
фікації, а з другого, – органи судової влади, зокрема Верховний Суд
України та Вищий адміністративний суд України, висловили чітку та
однозначну позицію, згідно з якою під час вирішення спорів, пов’язаних
із проходженням державної служби, пріоритетними є норми саме спеці-
альних законів, тоді як норми трудового законодавства підлягають за-
стосуванню лише у випадках, якщо нормами спеціальних законів не
107
врегульовано спірних відносин, та коли про можливість такого застосу-
вання прямо зазначено у спеціальному законі.
На підставі викладеного пропонуємо розглядати службове право як
сукупність правових норм, що утворюють підгалузь Особливого адміні-
стративного права та спрямовані на регулювання суспільних відносин,
які виникають, змінюються й припиняються з приводу прийняття на
публічну службу, проходження служби та припинення служби на посадах
публічних службовців і робимо висновок про необхідність виділення
його як самостійного правового утворення, оскільки воно: а) повністю
відповідає ознакам підгалузі права; б) регулює виключно одну конкрет-
ну сферу адміністративних правовідносин – службових правовідносин;
в) має тісний взаємозв’язок із Загальним адміністративним правом, який
простежується через єдність функціонального призначення (регулюван-
ня відносин у сфері публічного управління та спрямованості на забез-
печення публічних інтересів держави).
Намагаючись дати відповідь на питання про місце службового права
у системі права України, зазначимо, що, як правило, службове право
(право публічної служби) визнавалось в Україні, як і в Росії, складовою
загальної частини адміністративного права [10, с. 25]. Логіку такого під-
ходу С. Чаннов пояснює тим, що за широтою дії право публічної служби
охоплює усю сферу виконавчої влади [11], а тому логічним є його роз-
міщення в межах названої частини адміністративного права.
проте ми вважаємо цей підхід помилковим, оскільки, по‑перше,
в межах будь‑якої галузі мають місце інститути та/або підгалузі, сфера
впливу яких поширюється майже на всі суспільні відносини. Наприклад,
зобов’язальне право в межах цивільного, або інститут прав і свобод
людини і громадянина в межах конституційного права. Наведені право-
ві утворення поширюються, практично, на усі сфери суспільного життя
та переплітаються з багатьма іншими інститутами й підгалузями в межах
наведених галузей та поза ними. Однак від цього вони не втрачають
свого спеціального статусу та містяться в особливих частинах відповід-
них галузей права, а не в загальних.
по‑друге, Загальне адміністративне право містить правила, принци-
пи, терміни та правові інститути, які мають відношення абсолютно до
усіх особливих сфер адміністративного права [10]. Тобто охоплює за-
гальні засади діяльності органів публічної влади та встановлює принци-
пи правового регулювання останньої. Що ж стосується службового
права (права публічної служби), то воно спрямоване на регулювання
108
виключно однієї конкретної сфери адміністративних правовідносин,
а його норми, як слушно зазначає Р. Мельник, не мають характеру базо-
вих положень для усіх інститутів (підгалузей) Особливої частини адмі-
ністративного права [12, с. 181].
по‑третє, в умовах адаптації правової системи України до правової
системи Європейського Союзу важливим є врахування і відповідного
європейського досвіду визначення місця права публічної служби в сис-
темі адміністративного права. З цієї позиції варто підкреслити, що право
публічної служби або службове (чиновницьке) право розглядається єв-
ропейськими авторами як складова частина Особливого адміністратив-
ного права [12].
Отже, з урахуванням викладеного, можемо сказати, що службове
право є елементом Особливого адміністративного права, яке, у свою
чергу, входить до системи публічного права.
Окремої уваги заслуговує вивчення системи службового права, що
допоможе краще пізнати його сутність та звернути увагу на необхідність
систематизації норм названої підгалузі й удосконалення механізму пра-
вового регулювання відносин публічної служби. Дослідження системи
службового права, на нашу думку, варто розпочати зі з’ясування її по-
няття, під якою пропонуємо розуміти обумовлений розвитком публічно‑
службових відносин та потребою їх урегулювання цілісний комплекс
взаємопов’язаних і взаємодіючих правових норм. Ці норми можуть бути
розподілені на відносно самостійні структурні елементи, тобто для сис-
теми службового права характерною є наявність певної структури.
У цьому ракурсі варто зазначити, що зазвичай у наукових джерелах
систему підгалузі права розглядають як сукупність правових інститутів
[14, с. 29; 15]. Однак більш правильною у цьому плані видається позиція
Р. Мельника, який вказує, що «підгалузь права складається не лише
з правових інститутів, але може містити і реально містить окремі право-
ві норми… Як приклад, можна було б назвати норми‑дефініції, норми‑
принципи, які часто зустрічаються у законодавчих актах, поширюючи
свою дію, як наслідок, на усі підгалузі права» [12, с. 92–93].
З огляду на наведене, як проміжний підсумок, зазначимо, що систе-
му службового права становлять окремі правові норми та правові інсти-
тути. Додатково підкреслимо, що питання виділення названих структур-
них утворень у межах службового права та їх диференціації потребують
більш детального вивчення, оскільки в наукових джерелах відсутній
єдиний підхід до цієї проблеми.
109
 Так, О. Оболенський при характеристиці інституту державної служ-
би як елемента адміністративного права (тобто не визнаючи існування
підгалузі останнього – службового права) виділяє такі підінститути
у межах його системи: 1) принципів державної служби; 2) статусу по-
сади в державному апараті; 3) статусу посадової особи в державній
службі; 4) статусу державного службовця; 5) державно‑службових від-
носин; 6) етики державного службовця; 7) державної дисципліни; 8) умов
державної служби (грошове утримання, відпустка, пенсійне забезпечен-
ня тощо); 9) підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації
державних службовців; 10) управління державною службою [16, с. 169].
На наш погляд, цей підхід є помилковим та не може застосовуватись
ані для характеристики системи інституту державної служби, ані для
виділення правових інститутів у межах службового права, оскільки:
– службове право регулює виключно публічно‑службові відносини,
до яких належать відносини з приводу прийняття на публічну службу,
проходження та припинення служби на посадах публічних службовців.
Виходячи з цього, норми, які регулюють відносини з приводу управлін-
ня державною службою, не належать до сфери даної підгалузі (інститу-
ту) адміністративного права;
– безпосереднє призначення цих правових норм полягає в регулю-
ванні публічно‑службових відносин, тому ірраціонально виділяти інсти-
тут публічно‑службових відносин або підінститут державно‑службових
відносин як окремі складові системи службового права чи інституту
державної служби;
– виділення більшості перелічених структурних елементів окремо
один від одного суперечить сутності відносин публічної служби. Напри-
клад, підготовка, перепідготовка та підвищення кваліфікації державних
службовців, переміщення та просування по державній службі, мотивація,
атестація, присвоєння рангів (спеціальних звань) тощо є складовими
процесу проходження публічної (державної) служби. У зв’язку з цим
нелогічно виділяти інститут/підінститут проходження публічної (дер-
жавної) служби та окремо від нього інститути/підінститути, спрямовані
на регулювання відносин, що виникають у процесі проходження публіч-
ної/державної служби;
– принципи проходження публічної служби закріплюються право-
вими нормами, які мають окреме, самостійне значення та не входять до
складу жодного з правових інститутів (підінститутів) у межах службо-
вого права.
110
 Іншим чином до цього питання підходить І. Дякіна, висуваючи гіпо-
тезу про єдину систему інститутів службового права, яка застосовується
до конкретних видів публічної служби [17, с. 23–24]. Тобто, на думку
авторки, систему службового права, що, на її погляд, є комплексною
галуззю права [17, с. 19–20], становлять підгалузі права за видами пуб‑
лічної служби (державна цивільна служба, правоохоронна служба, вій-
ськова служба, муніципальна служба), для кожної з яких характерний
однаковий склад правових інститутів [17, с. 19–20].
Логіку цього підходу можна пояснити тим, що кожен нормативний
акт, який спеціалізується на регулюванні конкретних видів публічної
служби (наприклад, закони України «про державну службу», «про служ-
бу в органах місцевого самоврядування», «про військовий обов’язок
і військову службу» тощо), регламентує порядок прийняття, проходжен-
ня та припинення відповідного виду публічної служби [17, с. 25]. Однак
дана точка зору також зумовлена відсутністю в правозастосовній прак-
тиці загального поняття публічної служби, а також законодавчої регла-
ментації загальних засад публічної служби. У зв’язку з цим регулювання
відносин публічної служби відбувається за їх окремими видами, вна-
слідок чого має місце дублювання правових інститутів. Цей недолік має
бути виправлено у процесі систематизації публічно‑службового законо-
давства та його адаптації до європейських стандартів. Унаслідок про-
ведення цих заходів, при окремій регламентації відносин публічної
служби як загальної категорії щодо відносин державної служби, служби
в органах місцевого самоврядування тощо, такий підхід не матиме пра-
вових підстав. З огляду на це вважаємо позицію І. Дякіної помилковою,
а стан нормативно‑правового регулювання відносин публічної служби
та, як наслідок, стан системи службового права такими, що потребують
подальшого вдосконалення.
Отже, можна дійти висновку, що розглянуті підходи не відповідають
національному законодавству, предмету та сутності службового права,
а тому їх застосування для характеристики системи досліджуваної під-
галузі адміністративного права є неможливим.
Окремо необхідно звернути увагу на існування іншого підходу до
структури системи права публічної служби, запропонованого А. Гусєвим
та С. Івановою, який видається нам найбільш вдалим та, за умови його
доопрацювання, єдино можливим для застосування в Україні. Так, вчені,
характеризуючи систему службового законодавства, пропонують виді-
ляти в межах останнього Загальну та Особливу частини. Загальна – вклю-
111
чає поняття, принципи, загальні основи статусу державних і муніципаль-
них службовців та умов проходження служби, єдину систему посад,
класних чинів, звань і рангів службовців; Особлива – складається з під-
галузей законодавства про військову, правоохоронну, цивільну і муніци-
пальну службу та містить детальне регулювання усіх питань публічної
служби того чи іншого виду [18].
Можливість такого поділу системи службового права, а отже, і за-
стосування цього підходу підтверджується таким.
1. проблема дублювання правових інститутів може бути вирішена за
допомогою виділення спільних правових інститутів для усіх видів пуб‑
лічної служби з наступним їх об’єднанням у межах Загальної частини
системи службового права.
2. Аналіз національного законодавства дає змогу виділити низку
спільних положень, розміщених у спеціальних нормативно‑правових
актах, якими регулюються окремі види публічної служби, наприклад:
положення про принципи проходження служби (ст. 4 Закону України
«про державну службу» [7], ст. 4 Закону України «про службу в орга-
нах місцевого самоврядування» [19], ст. 3 Закону України «про дипло-
матичну службу» [20]), положення про обмеження, пов’язані з прий‑
няттям та проходженням служби (статті 10, 19, 20, 32 Закону України
«про державну службу» [7], ст. 12 Закону України «про службу в ор-
ганах місцевого самоврядування» [19], ч. 5 ст. 9, ст. 31 Закону України
«про дипломатичну службу» [20]), положення про конфлікт інтересів
(ч. 1 ст. 8 Закону України «про державну службу» [7], ст. 121 Закону
України «про службу в органах місцевого самоврядування» [19], ст. 311
Закону України «про дипломатичну службу» [20], ст. 201 Закону Укра-
їни «про військовий обов’язок і військову службу» [21], ст. 191 Закону
України «про службу безпеки України» [22] тощо). Тому видається
можливим включити ці положення в Загальну частину системи служ-
бового права.
3. Розміщення окремих правових норм, які поширюють свій право-
вий вплив на всі правові інститути, та, як наслідок, не можуть бути
віднесені до жодного з них в Загальній частині системи службового
права. До таких норм, зокрема, можна віднести норми‑дефініції – де-
фініції публічної служби, державної служби, дипломатичної служби,
служби в органах місцевого самоврядування тощо. Ці норми містяться
в п. 15 ч. 1 ст. 3 Кодексу адміністративного судочинства України [9],
у ст. 1 Закону України «про державну службу» [7], ст. 1 Закону Украї-
112
ни «про службу в органах місцевого самоврядування» [19] тощо; нор-
ми‑принципи, наприклад, основні принципи державної служби (ст. 4
Закону України «про державну службу» [7]), основні принципи дипло-
матичної служби (ст. 3 Закону України «про дипломатичну службу»
[20]), основні принципи служби в органах місцевого самоврядування
(ст. 4 Закону України «про службу в органах місцевого самоврядуван-
ня» [19]) тощо; норми, якими закріплено основні організаційні та
кваліфікаційні вимоги до публічних службовців (громадянство, воло-
діння державною мовою, вимоги та обмеження, передбачені антико-
рупційним законодавством. Ці норми містяться у ст. 19 Закону України
«про державну службу» [7], ст. 9 Закону України «про дипломатичну
службу» [20]).
Зі змісту цих норм можна зрозуміти, що вони містять загальні по-
ложення, які поширюються на усі види суспільних відносин у сфері
публічної служби, а отже, не можуть бути віднесеними до складу якогось
конкретного правового інституту. У свою чергу, вони не можуть бути
також виділені і в окремий правовий інститут, оскільки останній, як відо-
мо, має регулювати певний вид або видові особливості суспільних від-
носин. Однак немає жодного виду публічно‑службових відносин, які
б регулювались виключно принципами проходження публічної служби
або ж, як приклад, законодавчими дефініціями. Тому, на наш погляд, ці
норми мають самостійне значення в регулюванні відносин публічної
служби, а тому посідають самостійне місце в структурі системи службо-
вого права.
З огляду на наведене можна дійти висновку про доцільність виді-
лення у системі службового права Загальної та Особливої частин, зміст
яких утворюється за рахунок таких структурних елементів:
І. Загальна частина (містить лише норми, тобто правила поведінки,
якими керуються у своїй діяльності усі суб’єкти службового права):
– норми‑дефініції (наприклад, дефініції публічної служби, державної
служби, дипломатичної служби тощо);
– норми‑принципи, якими визначено правову основу регулювання
відносин публічної служби;
– норми, якими закріплено основні організаційні та кваліфікаційні
вимоги до публічних службовців.
ІІ. Особлива частина (включає підгалузеві утворення та відповідні
інститути, що входять до їх змісту й покликані регулювати окремі види
службових відносин):
113
 – право дипломатичної служби;
– право суддівської служби;
– право військової служби, яке можна поділити на підінститути за
видами військової служби;
– право правоохоронної служби;
– право державної (цивільної) служби (щодо служби на посадах
публічних службовців у решті органів публічної адміністрації);
– право служби в органах місцевого самоврядування;
– право політичної служби, яке може бути поділено на підінститути
служби на посту президента України, депутатської служби, урядової
служби;
– дисциплінарно‑деліктне право.
Як загальний висновок зазначимо, що трансформація системи на-
ціонального права взагалі та адміністративного зокрема, що має на меті
приведення їх у відповідність з правовою системою ЄС та забезпечення
належного регулювання суспільних відносин, не може бути реалізована
без подальшої диференціації норм адміністративного права та їх ґрун-
товного вивчення. Викладене, безумовно, стосується і службового права,
яке очікує на своє подальше дослідження у межах вітчизняної юридичної
доктрини.

Використані джерела
1. Алексеев А. С. Русское государственное право : пособие к лекциям /
А. С. Алексеев. – 5‑е изд. – М. : Типо‑Литогр. Г. И. простакова, 1905. –
281 с.
2. Карадже‑Искров Н. М. Новейшая эволюция административного пра-
ва / Н. п. Карадже‑Искров. – Иркутск : Изд. бюро Иркутск. гос. ун‑та, 1927.
3. Бармак Н. формирование российской системы государственной
службы на украинских землях (ХІХ в.) / Н. Бармак // Научни трудове на
Русенския университет. – 2008. – Т. 47. – С. 47. – (Сер. 6.2.).
4. Войтович В. Ю. Государственная и муниципальная служба : учеб.
пособие / В. Ю. Войтович. – Ижевск : Удмурт. ун‑т, изд‑во Ин‑та экономики
и управления фГБОУ ВпО «УдГУ», 2013. – 286 с.
5. Домбровська О. До питання про становлення та розвиток державної
служби у системі державного управління України [Електронний ресурс] /
О. Домбровська // Демократичне врядування. – 2012. – Вип. 9. – Режим до-
ступу: http://www.lvivacademy.com/visnik9/fail/Dombrovska.pdf.
114
 6. про Стратегію державної кадрової політики на 2012–2020 роки
[Електронний ресурс] : Указ президента України від 1 лют. 2012 р. – Ре-
жим доступу: http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/45/2012.
7. про державну службу : Закон України від 10 груд. 2015 р. // Відом.
Верхов. Ради України. – 2016. – № 4. – Ст. 60.
8. фурнье Ж. публичные службы государства [Електронний ресурс]
/ Ж. фурнье // франция в Ро ссии. – 2001. – Режим до ступу:
http://www.ambafrance‑ru.org/IMG/pdf/Gov_Pub.pdf; Волох О. В. полити-
ко‑правовой анализ функционирования публичной службы в странах
Западной Европы / О. В. Волох // Вестн. ЮУрГУ. – 2006. – № 5. – С. 225–
231.
9. Кодекс адміністративного судочинства України // Відом. Верхов. Ради
України. – 2005. – № 35–36, 37. – Ст. 446.
10. Минасян С. п. Институт государственной гражданской службы
в административном законодательстве: проблемы формирования : дис. …
канд. юрид. наук : 12.00.14 / С. п. Минасян. – М., 2005. – 183 с.
11. Чаннов С. Служебное право как формирующаяся отрасль российско-
го права / С. Чаннов // Власть. – 2011. – № 1. – С. 105–108.
12. Мельник Р. С. Система адміністративного права України : дис. …
д‑ра юрид. наук : 12.00.07 / Р. С. Мельник. – Харків, 2010. – 414 с.
13. Мельник Р. Інститут державної служби чи службове право? / Р. Мель-
ник // Юрид. Україна. – 2010. – № 11. – С. 65–70.
14. Алексеев С. С. Структура советского права : монография / С. С. Алек-
сеев. – М. : Юрид. лит., 1975. – 264 с.
15. Минбалеев А. В. подотрасль права как элемент системы права (на
примере права массовых коммуникаций) / А. В. Минбалеев // Вестн.
ЮУрГУ. – 2013. – Т. 13. – № 4. – С. 29.
16. Оболенський О. Ю. Державна служба : підручник / О. Ю. Оболен-
ський. – Київ : КНЕУ, 2006. – 472 с.
17. Дякина И. А. Служебное право как комплексная отрасль права : авто-
реф. дис. … д‑ра юрид. наук : 12.00.14 / И. А. Дякина. – Ростов н/Д, 2007. –
38 с.
18. право государственной и муниципальной службы : учеб. пособие /
[А. С. Васильев, И. В. Григорьев, В. п. Гузь, А. В. Гусев и др.] ; под ред.
В. Ш. Шайхатдинова, А. Н. Митина. – М. : проспект ; Екатеринбург : ИД
«УрГЮА», 2013. – 528 с.
19. про службу в органах місцевого самоврядування : Закон України від
7 черв. 2001 р. // Відом. Верхов. Ради України. – 2001. – № 33. – Ст. 175.
115
 20. про дипломатичну службу : Закон України від 20 верес. 2001 р. //
Відом. Верхов. Ради України. – 2002. – № 5. – Ст. 29.
21. про військовий обов’язок і військову службу : Закон України від
25 берез. 1992 р. // Відом. Верхов. Ради України. – 1992. – № 27. – Ст. 385.
22. про службу безпеки України : Закон України від 25 берез. 1992 р. //
Відом. Верхов. Ради України. – 1992. – № 27. – Ст. 382.

Бевзенко Володимир Михайлович,

доктор юридичних наук, професор
(Київський національний університет
імені Тараса Шевченка)

ПУБЛІЧНЕ ПРАВОНАСТУПНИЦТВО: СУТНІСТЬ,

ПРОЦЕДУРА ТА ОСОБЛИВОСТІ
У статті аналізуються особливості правового регулювання й процедура
передання компетенції від одного суб’єкта владних повноважень (суб’єкта
публічної адміністрації) до іншого. Таке передання запропоновано іменувати
публічним правонаступництвом. Основою для виникнення публічного право‑
наступництва, насамперед, визнано існування правозобовʼязуючих відносин
між державою і людиною. Наголошується на принциповому для публічного
правонаступництва факті здійснення уповноваженими органами й посадо‑
вими особами компетенції держави.
Ключові слова: держава, орган, посадова особа, суб’єкт владних повно-
важень, суб’єкт публічної адміністрації, людина, правонаступництво, про-
цедура, публічно‑правові відносини.

проголошення незалежності України [1] стало подією світового

масштабу, із якою розпочався не лише новий відлік української держав-
ності, але майже водночас суспільство новопосталої держави поринуло
у вируючі, глибинні соціальні перетворення. Саме такі, численні пере-
творення й обнадіювали кожного, спокушаючи чекати на прогресивні дії
та донедавна недоступні демократичні суспільно‑державницькі здобут-
ки. Не лишилися осторонь реформаторських процесів правнича наука
й освіта, котрі, порівняно із попередніми періодами існування україн-
ських держав, зазнали принципових оновлень, змінилися їх ідеологія,
соціальна роль, зміст та нормативне закріплення. Чи не вперше майже
за останні сто років Український народ отримав досконалий, самодос-
116
татній, дієвий спосіб захисту своїх публічних прав, свобод та інтересів –
адміністративну юстицію, втілену у системі адміністративних судів,
уповноважених здійснювати правосуддя в адміністративних справах,
застосовуючи Кодекс адміністративного судочинства України (далі – КАС
України) [2].
Одним із чи не найцінніших здобутків національного законодавства
була, є і буде Конституція України 1996 р. [3], у якій не лише проголо-
шено право будь‑кого захищати свої права і свободи у суді (статті 8, 55),
але й принципово визначено зміст відносин людини із державою, відпо-
відальність й обов’язки держави перед кожним громадянином і людиною
(ст. 3); чи не вперше в історії національної державності й права – одно-
значно задекларовано форму та стандарти правовідносин між людиною
і державою (ч. 1, пп. 1–10 ч. 3 ст. 2 КАС України).
Як нам видається, саме виписана по‑новому в Основному Законі
України ідеологія стосунків людини і держави обумовила докорінні
оновлення вітчизняної правничої науки, освіти, законодавства. Так, змі-
нилося розуміння предмета адміністративного права, його призначення;
до адміністративно‑правових відносин дедалі більше й частіше долуча-
ються суб’єкти найрізноманітніших організаційно‑правових форм, со-
ціальної природи та призначення1. Нині узвичаєними стали такі катего-
рії й поняття, як «адміністративний акт», «адміністративний договір»,
«адміністративна послуга», «суб’єкт публічної адміністрації», дедалі
частіше вони стають предметом дослідження й оцінки в адміністратив-
них судах.
Закономірно й показово, що прогрес, зокрема, у вітчизняній правни-
чій науці і освіті, конституційному й адміністративному законодавстві, −
1
Див., наприклад: Довідка про вивчення та узагальнення практики застосуван-
ня адміністративними судами положень Закону України «про доступ до публічної
інформації» : постанова пленуму Вищого адміністративного суду України від 30 ве-
рес. 2013 р. № 11; про окремі питання юрисдикції адміністративних судів : постано-
ва пленуму Вищого адміністративного суду України від 20 трав. 2013 р. № 8.
Так, у Довідці про вивчення та узагальнення практики застосування адміністра-
тивними судами положень Закону України «про доступ до публічної інформації»,
зокрема, визнано, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на будь‑які
спори про оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників публічної інфор-
мації, які виникають у правовідносинах, врегульованих Законом України «про доступ
до публічної інформації», зокрема, якщо й відповідачем у такому спорі є не суб’єкт
владних повноважень, оскільки ч. 3 ст. 23 Закону України «про доступ до публічної
інформації» встановлено, що оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників
інформації до суду здійснюється відповідно до Кодексу адміністративного судочин-
ства України.
117
стали рушійною силою у справі переосмислення та якісно нового роз-
витку відповідної процесуальної галузі права − адміністративного про-
цесу (адміністративного процесуального права).
Важливо, що вплив науки адміністративного права й адміністратив-
ного процесу є обопільним і взаємозалежним. Хто як не адміністративні
суди, у своїй більшості, дають оцінку правильності застосування норм
адміністративного законодавства, тлумачать його, аналізують доскона-
лість, послідовність і вичерпність врегулювання адміністративно‑право-
вих відносин? Водночас теорія адміністративного права слугує обґрун-
туванню відповідей на численні проблеми здійснення адміністративно-
го судочинства, способів подолання ускладнень спеціалізованого судо-
вого захисту публічних прав, свобод, інтересів. Серед таких проблем
і складнощів – визначення адміністративної юрисдикції, її критеріїв та
відмежування від інших судових юрисдикцій, здійснення правосуддя
в соціальних, податкових, земельних спорах, розгляд і вирішення спорів
щодо укладання й виконання адміністративних договорів тощо.
Можливо, через недостатню досконалість вітчизняного адміністра-
тивного права суддям, адвокатам, сторонам в адміністративних справах
нині й доводиться на собі відчувати складнощі застосування КАС Укра-
їни, виконання судових рішень, відновлення правового становища, яке
існувало до відкриття провадження в адміністративній справі.
Такий стан справ є закономірним наслідком того, що, по суті, на
теренах колишнього СРСР так і не було сформовано досконале наукове
вчення про адміністративну юстицію, достоту перевірене й вдосконале-
не практикою адміністративного судочинства, а зміст і призначення ад-
міністративного права – спотворені; в сучасній Україні допоки триває
формування і розвиток новітньої адміністративно‑правової, адміністра-
тивно‑процесуальної науки й практики. Однак створення та існування
адміністративних судів вітається у цивілізованому світі як доленосний
здобуток держави, котрий ґрунтується на верховенстві права (Рішення
Європейського суду з прав людини у справі «Крес проти Франції» (Kress
v. France) від 7 червня 2001 р.) [4].
Наслідками запровадження та функціонування повноцінної адміні-
стративної юстиції в Україні стали взаємопов’язані й взаємозалежні
процеси:
1) формування принципово нового наукового розуміння сутності
й призначення адміністративного права, їх відтворення в національному
адміністративному законодавстві;
118
 2) стрімкий і постійний розвиток адміністративного й адміністратив-
ного процесуального законодавства;
3) наповнення вітчизняної процесуальної галузі – адміністративного
процесуального права – новим змістом, визначення нових завдань цієї
галузі права;
4) формування сталої судової практики в адміністративних справах,
вироблення відповідних правових позицій Вищим адміністративним
судом України, Верховним Судом України, ухвалення рішень і підготов-
ка висновків Конституційним Судом України;
5) виявлення під час здійснення правосуддя адміністративними су-
дами недоліків поточного адміністративного законодавства та ступінь
урегульованості суспільних відносин;
6) перевірка національної науки (теорії) адміністративного права,
зокрема, на предмет його придатності й готовності до обґрунтування
сутності, закономірностей і особливостей адміністративно‑правових
відносин, відповідей на численні запитання, породжені практикою здій-
снення правосуддя в адміністративних справах.
Саме з цих процесів можна судити про чимало речей, зокрема, і про
розвиненість адміністративних правовідносин у державі, і про приклад-
ну придатність та сучасність теорії національного адміністративного
права, і про досконалість адміністративного законодавства, і про готов-
ність та здатність адміністративних судів, послуговуючись надбаннями
теорії адміністративного права, давати належну оцінку адміністративним
правовідносинам.
Як засвідчила практика адміністративного судочинства, допоки до-
волі неоднозначними й не завжди достатніми є положення теорії адміні-
стративного права, адміністративного законодавства; адміністративні
суди й учасники адміністративно‑правових відносин мають чимало
складнощів у зв’язку із недосконалістю цієї теорії та законодавства.
Так, постановою Херсонського окружного адміністративного суду за
позовом товариства з обмеженою відповідальністю до виконавчого комі-
тету селищної ради району м. Херсона, Херсонського державного бюро
технічної інвентаризації − бездіяльність Херсонського державного бюро
технічної інвентаризації визнана неправомірною. Вказане бюро було
зобов’язане провести державну реєстрацію права власності товариства
з обмеженою відповідальністю на нерухоме майно. У 2013 р. позивач
звернувся до Реєстраційної служби районного управління юстиції у м. Хер-
соні з вимогою виконати припис постанови адміністративного суду.
119
 Втім, таке судове рішення згаданою службою виконано не було,
позаяк: а) вона взагалі не була учасником адміністративної справи;
б) резолютивна частина не містила жодної вказівки щодо обов’язку
Реєстраційної служби здійснити державну реєстрацію права власності
на нерухоме майно; в) зобов’язаною стороною судом було визначено
саме Херсонське державне бюро технічної інвентаризації, яке, однак,
на момент звернення позивача до Реєстраційної служби припинило
існування [5].
Як відомо, описаним щойно правовідносинам у суді передувало
передання реєстраційних повноважень бюро технічної інвентаризації
Державній реєстраційній службі України та реєстраційним службам
територіальних органів юстиції. Зокрема, згідно з положенням Держав-
на реєстраційна служба України здійснює державну реєстрацію речових
прав на нерухоме майно відповідно до закону [6].
Як наслідок − рішення суду щодо державної реєстрації права влас-
ності товариства з обмеженою відповідальністю на нерухоме майно не
виконано, а здійснення права власності позивачем – ускладнено.
Отже, поміж проблем сучасної теорії адміністративного права й за-
конодавства, виявлених адміністративними судами, ми маємо визнати
цілковиту відсутність теоретичного обґрунтування й законодавчого
врегулювання процедури набуття адміністративної компетенції одним
суб’єктом владних повноважень (суб’єктом публічної адміністрації) піс-
ля іншого. показово і закономірно, що брак правового регулювання
процедури передання (набуття) адміністративної компетенції від одного
суб’єкта до іншого − проявляється також на прикладах й інших суб’єктів
владних повноважень (суб’єктів публічної адміністрації) – зокрема, ор-
ганів місцевого самоврядування, центральних органів виконавчої влади,
місцевих державних адміністрацій, митних органів.
процедуру передання (набуття) адміністративної компетенції від
одного суб’єкта владних повноважень (суб’єкта публічної адміністра-
ції) до іншого пропонуємо іменувати як публічне (позапроцесуальне,
адміністративне по своїй природі) правонаступництво. Оскільки публіч-
не правонаступництво можливе щодо усіх без винятку суб’єктів владних
повноважень (суб’єктів публічної адміністрації), то, відповідно, можемо
назвати такі його види:
1) за суб’єктом:
– публічне правонаступництво після суб’єктів владних повноважень
(суб’єктів публічної адміністрації) – юридичних осіб – правонаступни-
120
цтво після органів державної влади, органів місцевого самоврядування,
суб’єктів публічних повноважень із особливим статусом, юридичних
осіб публічного права, які не мають статусу органу публічної влади,
фондів публічного права, державних, комунальних підприємств, установ,
організацій тощо;
– публічне правонаступництво після колективних суб’єктів владних
повноважень (суб’єктів публічної адміністрації) без статусу юридичних
осіб – наприклад, після департаменту, управління, відділу центрального
органу виконавчої влади, науково‑консультативної ради при органі дер-
жавної влади, після депутатського корпусу органу місцевого самовряду-
вання тощо;
– публічне правонаступництво після індивідуальних суб’єктів влад-
них повноважень (суб’єктів публічної адміністрації) – правонаступни-
цтво після посадових (службових) осіб органів державної влади, органів
місцевого самоврядування, державних, комунальних підприємств, уста-
нов, організацій тощо;
2) за сферою поширення:
– «зовнішнє» публічне правонаступництво – означає передання
компетенції певного обсягу від одного організаційно відокремленого
суб’єкта владних повноважень (суб’єкта публічної адміністрації) до ін-
шого, такого ж організаційно відокремленого суб’єкта;
– «внутрішнє» публічне правонаступництво – відбувається у межах
одного суб’єкта владних повноважень (суб’єкта публічної адміністрації),
коли компетенція передається від однієї організаційно залежної струк-
турної одиниці (департамент, управління, відділ, сектор тощо) до іншої;
3) за обсягом:
− абсолютне (повне) публічне правонаступництво – передбачає пе-
редання усіх без винятку прав та обов’язків суб’єкта‑попередника;
− часткове (сингулярне, обмежене чи вибіркове) публічне правонас-
тупництво − передбачає передання лише деяких, вибіркових прав та
обов’язків суб’єкта‑попередника;
4) за підставою виникнення:
− публічне правонаступництво внаслідок припинення існування
суб’єкта владних повноважень (суб’єкта публічної адміністрації);
− публічне правонаступництво внаслідок припинення здійснення
(передання) компетенції суб’єкта владних повноважень (суб’єкта публіч-
ної адміністрації).
припинення суб’єкта владних повноважень (суб’єкта публічної ад-
міністрації) здійснюється в один із способів: припинення суб’єкта на-
121
казним способом; припинення суб’єкта внаслідок досягнення мети, задля
якої він був утворений); передання (набуття) частини адміністративної
компетенції суб’єкта владних повноважень (суб’єкта публічної адміні-
страції);
5) за способом закріплення:
− публічне правонаступництво, закріплене законом;
− публічне правонаступництво, закріплене підзаконним нормативно‑
правовим актом;
− публічне правонаступництво, закріплене адміністративним актом
суб’єкта владних повноважень (суб’єкта публічної адміністрації);
6) залежно від тривалості функціонування суб’єкта владних повно-
важень (суб’єкта публічної адміністрації):
− публічне правонаступництво після постійно функціонуючих
суб’єктів владних повноважень (суб’єктів публічної адміністрації) – на-
приклад, після центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів
місцевого самоврядування, державних і комунальних підприємств, уста-
нов, організацій, юридичних осіб публічного права;
− публічне правонаступництво після суб’єктів владних повноважень
(суб’єктів публічної адміністрації), тривалість функціонування яких об-
межена певним строком – наприклад, Верховна Рада України, Кабінет
Міністрів України, депутати органів місцевого самоврядування.
Нагальність введення у науковий обіг та законодавство інституту
публічного правонаступництва обумовлено потребою забезпечення ло-
гічного завершення виконання обов’язків конкретного суб’єкта владних
повноважень (суб’єкта публічної адміністрації) перед фізичними (юри-
дичними) особами, котрі (тобто обов’язки) сформувалися у межах певних
адміністративно‑правових відносин. Тут, для прикладу, ми можемо при-
гадати адміністративну справу за участю бюро технічної інвентаризації,
на яке законодавством, а зрештою і судом, було покладено здійснення
обов’язку реєстрації нерухомого майна.
Саме у логічному завершенні виконання обов’язків суб’єктів владних
повноважень (суб’єктів публічної адміністрації) перед фізичними (юри-
дичними) особами й полягає призначення такого правонаступництва. Слід
зауважити, що законодавець певним чином нормативно закріпив необхід-
ність виконання обов’язків суб’єктів владних повноважень (суб’єктів
публічної адміністрації) перед фізичними (юридичними) особами.
Також відсутність розуміння публічного правонаступництва, його
процедури ускладнює здійснення адміністративними судами правосуддя
122
в адміністративних справах, коли відповідач – суб’єкт владних повно-
важень (суб’єкт публічної адміністрації), припинивши своє існування чи
позбувшись частини своєї компетенції, фактично позбавляється право-
мочностей виконати судове рішення, яким щодо нього встановлені
зобов’язання. Тож передання компетенції суб’єкта владних повноважень
(суб’єкта публічної адміністрації) у будь‑який із способів, припинення
суб’єкта можуть обумовлювати ускладнення чи унеможливлення здій-
снення фізичними (юридичними) особами їх прав чи інтересів.
Бачимо, відсутність обґрунтування публічного правонаступництва
в адміністративно‑правовій науці й законодавстві, практики його здій-
снення суб’єктами владних повноважень (суб’єктами публічної адміні-
страції) − є невиконанням конституційних приписів про відповідальність
держави та її органів перед людиною (ст. 3 Конституції України) [3].
Отже, публічне правонаступництво – це повне або часткове передан-
ня (набуття) адміністративної компетенції одного суб’єкта владних по-
вноважень (суб’єкта публічної адміністрації) до іншого суб’єкта або
внаслідок припинення первісного суб’єкта, або внаслідок повного чи
часткового припинення його адміністративної компетенції; це вступ у іс-
нуючі адміністративно‑правові відносини нового суб’єкта владних по-
вноважень (суб’єкта публічної адміністрації) на місце суб’єкта, котрий
або припинив своє існування, або повністю чи частково позбувся адмі-
ністративної компетенції.
Оцінюючи способи подолання проблеми відсутності правового вре-
гулювання процедури передання (набуття) адміністративної компетенції
від одного суб’єкта до іншого, в основу наших доводів, насамперед, ми
маємо покладати знання про теорію держави. Крім того, визначальними
у справі наукового обґрунтування сутності й процедури такого передан-
ня мають стати положення Конституції України, ст. 3 якої однозначно
задекларовано, що «Держава відповідає перед людиною за свою діяль-
ність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним
обов’язком держави» [3].
Тож, важливою обставиною для з’ясування процедури публічного
правонаступництва є існування обов’язку держави відповідати перед
людиною й усіляко прагнути повноцінного забезпечення прав і свобод
людини. І у зв’язку із цим конституційним приписом не принципово, що
одні державні органи, як суб’єкти (представники цієї держави), припи-
няють своє існування, а інші – перебирають на себе виконання їх повно-
важень, мету і завдання, здійснення функцій. Змінюються суб’єкти,
123
уповноважені здійснювати функції держави, але ці функції, держава та
її обов’язок відповідати перед людиною, утверджувати її права й свобо-
ди – лишаються назавжди, допоки у їх існуванні не відпаде потреба. Тож
попри численні зміни у суб’єктах, уповноважених здійснювати функції
держави, правообовʼязки між державою і людиною незмінно продовжу-
ють існувати. Саме ці правообовʼязки – й зобов’язують державу нести
відповідальність перед людиною, перекладаючи її (відповідальність) з од-
ного фіктивного суб’єкта, котрий припинив своє існування чи виконання
певних функцій (компетенції), – на іншого, такого ж фіктивного суб’єкта,
який набув відповідні функції (компетенцію).
Визнаючи державу носієм публічних прав й обов’язків, зважаючи на
теорію її юридичної особистості, не можна не враховувати, що в дійснос-
ті права й обов’язки держави здійснюються численними посадовими
особами й установами (читай – суб’єктами владних повноважень чи
суб’єктами публічної адміністрації), із найрізноманітнішою компетенці-
єю. Між цими установами утворюються різного роду правовідносини [7,
с. 164].
Для нашого дослідження сутності й особливостей публічного право-
наступництва також видається важливим твердження, що і власне уста-
нова не є самостійним уповноваженим суб’єктом. Державна влада не
поділяється між установами й вони виступають не більше як апарати
держави, які є засобом здійснення державою влади. Якщо формально
установи й обговорюються (сприймаються, тлумачаться) як носії прав
державної влади, то лише виходячи з того, що ці установи є технічними
виконавцями державної волі. Насправді, вони функціонують лише зо-
внішньо, передаючи веління держави, виконуючи її функції [7, с. 165].
Будь‑яка держава, писав А. Єлістратов, діє не через якийсь один
орган, а через їх множину. Між ними послідовно розподілені державні
функції, утворюючи для кожного органу його компетенцію. Ця компе-
тенція завжди є об’єктивним правом; держава може унормовувати
об’єктивним правом свої органи, тоді як суб’єктивне право на здійснен-
ня компетенції належить лише державі. Таким чином, виправданим ви-
дається висновок, що держава може втілювати в своїх органах певні,
взаємно розмежовані прояви свого буття. Для держави окремі волевияв-
лення її органів лишаються такими внутрішніми явищами її особистос-
ті, які мають обумовлювати ухвалення вольового акту. Такі акти, інші
види діяльності, призначені для здійснення публічних функцій, послі-
довно розподіляються між чітко визначеними групами посадових осіб
124
державних органів. Як суб’єкт публічних обов’язків і прав державний
орган повністю проявляється у посадових особах, сукупність яких й утво-
рює цей орган [7, с. 166, 167, 168, 173].
Тож, у Конституції України закріплено принцип відповідальності
держави перед людиною за свою діяльність, який проявляється переду-
сім у конституційному визначенні обов’язків держави (статті 3, 16, 22).
Така відповідальність не зводиться лише до політичної чи моральної
відповідальності публічної влади перед суспільством, а має певні ознаки
юридичної відповідальності як застосування заходів публічно‑право-
вого характеру до держави та її органів за невиконання чи неналежне
виконання своїх обов’язків. Конституція України передбачає відповідаль-
ність державних органів, органів місцевого самоврядування та їх поса-
дових і службових осіб, встановивши за певні дії чи бездіяльність від-
повідні заходи впливу (санкції) до них [8].
Однак відповідальність держави перед людиною, утвердження її прав
і свобод − також полягають у виконанні всіх обов’язків, узятих державою
в особі її уповноважених суб’єктів (органів, підприємств, установ, орга-
нізацій, посадових, службових осіб). Конституційний Суд України
роз’яснив, що забезпечення прав і свобод, крім усього іншого, потребує,
зокрема, законодавчого закріплення механізмів (процедур), які створю-
ють реальні можливості для здійснення кожним громадянином прав
і свобод; держава різними правовими засобами забезпечує захист прав
і свобод людини і громадянина в особі органів законодавчої, виконавчої
і судової влади та інших державних органів, які здійснюють свої повно-
важення у встановлених Конституцією України межах і відповідно до
законів [9].
Тому, по‑перше, як випливає із викладеного, допустимими є й інші
форми здійснення відповідальності держави, її органів і посадових осіб
перед людиною, аніж юридична відповідальність, інші способи утвер-
дження державою прав і свобод людини. Реалізація конституційних
приписів про відповідальність держави перед людиною, утвердження
суб’єктивних прав і свобод, зокрема, полягає у вичерпному здійсненні
усіх узятих державою зобов’язань перед людиною, не зважаючи на під-
стави і мотиви зміни суб’єктів, яким держава делегувала свої функції.
по‑друге, як ми могли переконатися, насправді відповіді на запити
судової практики щодо публічного правонаступництва, вже містяться
у Конституції України. Однак чого бракує Основному Закону, якщо так
можна висловитися, так це ретельного описання процедури здійснення
125
публічного правонаступництва. Втім, зважаючи на численну кількість
учасників адміністративних та інших публічно‑правових відносин, у кон-
ституційному врегулюванні процедури публічного правонаступництва,
на нашу думку, й немає потреби.
поволі ідея публічного правонаступництва втілюється у вітчизняно-
му адміністративному законодавстві. Так, постановою Кабінету Міністрів
України «про затвердження порядку здійснення заходів, пов’язаних
з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших цен-
тральних органів виконавчої влади» від 29 жовтня 2011 р. визначено
механізм здійснення заходів, пов’язаних з утворенням, реорганізацією
або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої
влади та їх територіальних органів. Дія цього порядку поширюється на
центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом та їх тери-
торіальні органи, крім випадків, коли Конституцією України та законами
України, актами президента України визначені інші особливості поряд-
ку їх утворення, реорганізації або ліквідації [10].
Втім цей нормативно‑правовий акт є недосконалим з огляду на від-
сутність у ньому вказівки на можливість публічного правонаступництва
у разі повного чи часткового припинення адміністративної компетенції
суб’єкта владних повноважень (суб’єкта публічної адміністрації) чи її
передання іншим суб’єктам.
Також постановою урегульовано загальні правила правонаступни-
цтва лише органів виконавчої влади, натомість практика функціонуван-
ня суб’єктів владних повноважень (суб’єктів публічної адміністра-
ції) свідчить, що правонаступництво може здійснюватися між різними
по своїй природі, формі власності та організаційно‑правовій формі
суб’єктами. Очевидно, цією постановою не врегульовується правонас-
тупництво щодо інших суб’єктів владних повноважень (суб’єктів публіч-
ної адміністрації) − органу законодавчої влади, органів виконавчої влади,
органів судової влади, інших державних органів, органів влади Авто-
номної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, інших
юридичних осіб публічного права, їх посадових і службових осіб.
Критеріями для формулювання наукового висновку щодо належного
правового врегулювання здійснення процедури публічного правонаступ-
ництва мають стати класифікація суб’єктів владних повноважень
(суб’єктів публічної адміністрації) та види адміністративно‑правових
відносин, у яких ці суб’єкти перебувають. Тобто пропонується перед-
бачити публічне правонаступництво органу законодавчої влади, органів
126
виконавчої влади, органів судової влади, інших державних органів, ор-
ганів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самовряду-
вання, інших юридичних осіб публічного права, їх посадових і службо-
вих осіб.
Визначальною обставиною законодавчого врегулювання публічного
правонаступництва, насамперед, має бути поділ публічної влади на
види − державну, муніципальну – й здійснення цих видів влади спеці-
ально уповноваженими суб’єктами. З огляду на той факт, що правовий
статус кожного суб’єкта публічної влади урегульовано відповідними
спеціальними законами (наприклад, «про Регламент Верховної Ради
України», «про Кабінет Міністрів України», «про судоустрій і статус
суддів», «про місцеве самоврядування в Україні», «про державну служ-
бу» тощо), виправданим вважаємо у кожному такому законі передбачити
процедуру публічного правонаступництва для відповідного суб’єкта.
Зважаючи на обов’язок держави відповідати перед людиною, прак-
тику функціонування суб’єктів владних повноважень (суб’єктів публіч-
ної адміністрації), мусимо зауважити, що інститут публічного право-
наступництва водночас має і конституційно‑, і адміністративно‑правову
природу; саме ця природа публічного правонаступництва й дає нам
підстави зробити такі поточні висновки:
− закріплення процедури правонаступництва має здійснюватися саме
у нормах адміністративного права;
− воно (публічне правонаступництво) може здійснюватися в адміні-
стративному (процедурному) порядку, на добровільній основі;
− публічне правонаступництво може здійснюватися і в адміністра-
тивному процесі, поза волею зацікавленого суб’єкта владних повнова-
жень (суб’єкта публічної адміністрації) під час розгляду та вирішення
судом адміністративної справи.
припинення суб’єкта владних повноважень (суб’єкта публічної ад-
міністрації), так само як і припинення адміністративних повноважень
цього ж суб’єкта, є юридичними фактами, котрі обумовлюють настання
наслідків правового характеру, як правило, для усіх учасників адміні-
стративно‑правових відносин, у яких перебував такий суб’єкт владних
повноважень (суб’єкт публічної адміністрації).
Як було з’ясовано, таке припинення передбачає виконання юридич-
ного обов’язку (юридичних обов’язків) суб’єктом владних повноважень
(суб’єктом публічної адміністрації) перед іншими учасниками адміні-
стративно‑правових відносин.
127
 Також публічне правонаступництво якісно впливає на склад учасни-
ків адміністративно‑процесуальних відносин, а саме, − сторін та третіх
осіб, та на зміст процесуальних дій. Так, ст. 55 КАС України передбаче-
но, що у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах,
щодо яких виник спір, суд допускає на будь‑якій стадії адміністративно-
го процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступ-
ником. Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу право-
наступника, обов’язкові для нього у такій самій мірі, у якій вони були
б обов’язкові для особи, яку він замінив [2].
пленум Вищого адміністративного суду України роз’яснив, що при
визначенні процесуального правонаступництва судам слід виходити
з того, хто є правонаступником у спірних правовідносинах та врахову-
вати, що якщо під час розгляду адміністративної справи буде встановле-
но, що орган державної влади, орган місцевого самоврядування, рішен-
ня, дії чи бездіяльність яких оскаржуються, припинили свою діяльність,
то в такому випадку суду необхідно залучити до участі у справі їх право-
наступників. У випадку ж відсутності правонаступників суду необхідно
залучити до участі у справі орган, до компетенції якого належить ухва-
лення рішення про усунення порушень прав, свобод чи інтересів пози-
вача [11].
У разі зменшення обсягу компетенції суб’єкта владних повноважень,
не пов’язаного з припиненням його діяльності, до участі у справі як
другий відповідач судом залучається інший суб’єкт владних повнова-
жень, до компетенції якого передані або належать функції чи повнова-
ження щодо вирішення питання про відновлення порушених прав, свобод
чи інтересів позивача [11].
Виходячи з положень статей 55, 56 Конституції України у будь‑
якому разі в названих вище випадках спірні правовідносини допускають
правонаступництво, а тому суди мають враховувати, що відмова у від-
критті або закриття провадження у такій справі з підстав ліквідації
(припинення діяльності, позбавлення частини повноважень, звільнен-
ня з посади, скорочення посади) суб’єкта владних повноважень є не-
припустимими [11].
Також Вищим адміністративним судом України свого часу було
обґрунтовано, що реорганізація органу, який був стороною у справі,
є обов’язковою умовою для зупинення провадження у справі. Для при-
кладу, − постановою місцевого суду від 18 січня 2006 р. позовні ви-
моги товариства до державної податкової інспекції про визнання не-
128
дійсними податкових повідомлень‑рішень були задоволені. Ухвалою
апеляційного суду від 12 квітня 2006 р. провадження у справі було
зупинене для надання доказів щодо правонаступництва відповідача та
надання пояснень щодо особи, яка підписала апеляційну скаргу. Ухва-
ла апеляційного суду мотивована тим, що 12 квітня 2006 р. до апеля-
ційного суду надійшло клопотання про заміну відповідача його право-
наступником у зв’язку з реорганізацією установи, на підтвердження
чого надано копію наказу Державної податкової адміністрації, у тексті
якого відсутні відомості щодо правонаступництва установи. Оскільки
апеляційна скарга оформлена на бланку іншої юридичної особи (право-
наступника), що не є стороною у справі, відсутні докази щодо наявнос-
ті у цієї особи повноважень виступати від імені відповідача або пред-
ставляти його інтереси в суді, та наявності у неї адміністративної
процесуальної дієздатності та, враховуючи клопотання про зупинення
провадження у справі для виправлення недоліків апеляційної скарги,
надання суду доказів про правонаступника відповідача, апеляційний
суд зупинив провадження у справі, встановивши відповідно до вимог
п. 4 ч. 2 ст. 156 КАС України строк для надання доказів щодо право-
наступника відповідача та виправлення недоліків апеляційної скарги
в один місяць, із зобов’язанням відповідача надати пояснення щодо
особи, яка підписала апеляційну скаргу, її повноважень на подання
апеляційної скарги [12].
підставою зупинення провадження у справі стало те, що апеляційна
скарга була оформлена на бланку іншої юридичної особи, що не є сто-
роною у справі, та у зв’язку з відсутністю доказів щодо наявності у цієї
особи повноважень виступати від імені відповідача або представляти
його інтереси в суді. Для встановлення наявності у зазначеної особи
адміністративної процесуальної дієздатності судом апеляційної інстанції
правомірно було задоволено клопотання про зупинення провадження
у справі для виправлення недоліків апеляційної скарги та надання до-
казів про правонаступника відповідача. Таким чином, саме відсутність
доказу щодо наявності у правонаступника повноважень виступати від
імені відповідача або представляти його інтереси в суді підтверджує
правомірність висновку суду апеляційної інстанції про наявність підстав
для зупинення провадження [12].
Зрештою, дослідивши сучасний стан наукового обґрунтування й за-
конодавчого врегулювання публічного правонаступництва, можемо уза-
гальнити деякі висновки про природу публічного правонаступництва та
129
юридичні наслідки його здійснення. Відповіді на запитання про проце-
дуру і наслідки такого правонаступництва мають принципове значення,
насамперед для судової практики в адміністративних справах та практи-
ки функціонування суб’єктів владних повноважень (суб’єктів публічної
адміністрації). Отже, щодо сутності та особливостей публічного право-
наступництва можемо висловити такі міркування:
1) публічне правонаступництво обумовлене наявністю відносин
держава – людина, які утворюються через формалізованих (фіктив-
них) виконавців державної влади – державних органів і посадових осіб,
уповноважених суб’єктів. правозобовʼязання держави розподіляються
між її органами, саме вони здійснюють державну волю, завдання та
функції. Так само і людина здійснює свої публічні та інші права, свобо-
ди й інтереси перед державою через її (державних) представників. Тож,
принципово усвідомлювати, що людина, опосередковано перебуваючи
у публічно‑правових відносинах із державою, безпосередньо звертаєть-
ся до її представників‑фікцій – органів і посадових осіб; ці органи й по-
садові особи виконують роль своєрідного посередника між державою
й людиною. Однак їх вибуття із публічно‑правових відносин держава –
людина в жодному разі не означає, що ці відносини й обопільні
правозобовʼязання держави і людини припиняються. Обов’язково у пра-
вовідносинах між державою і людиною має постати інший формалізо-
ваний суб’єкт, який перебирає функції, повноваження, завдання поперед‑
нього представника держави;
2) визначальними для обґрунтування змісту й процедури правонас-
тупництва слід визнати положення Конституції України (статті 3, 16, 22),
зокрема, про відповідальність держави перед людиною за свою діяль-
ність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним
обов’язком держави;
3) критерієм визначення публічного правонаступника пропонуємо
вважати правовий статус суб’єкта публічної адміністрації (цільовий,
організаційно‑структурний компонент, компетенція), який припиняється
одним і набувається іншим суб’єктом публічної адміністрації. Однак
правовий статус одного суб’єкта може розподілятися між іншими
суб’єктами публічної адміністрації. У такому разі наставатиме множин-
не публічне правонаступництво, а конкретний правонаступник − визна-
чатиметься за набутим компонентом (цільовий, організаційно‑структур-
ний компонент, компетенція). Зрештою, слід наголосити, що зміст право-
вого статусу суб’єкта публічної адміністрації, до якого ми віднесли ці-
130
льовий, організаційно‑структурний компонент, компетенцію, утворюють:
а) публічні функції (функції державного управління, регулювання), інші
види адміністративної діяльності суб’єкта владних повноважень (надан-
ня адміністративних послуг, укладання та виконання адміністративних
договорів, застосування заходів адміністративного примусу); б) повно-
важення; в) мету; г) завдання.
Тому про правонаступництво обґрунтовано буде говорити у разі
передання від одного суб’єкта до іншого: функцій (інших видів адміні-
стративної діяльності), повноважень, завдань;
4) виправдано говорити про два способи здійснення публічного пра-
вонаступництва: а) у межах адміністративної процедури; б) під час роз-
гляду та вирішення адміністративної справи в адміністративному судо-
чинстві;
5) у правовідносинах публічного правонаступництва об’єктивно
присутні такі учасники: а) попередник – посадова (службова особа),
колективне утворення без статусу юридичної особи (відділ реєстрації,
постійна комісія ради), орган державної влади, орган місцевого само-
врядування, які припинили своє існування чи позбулися всіх або части-
ни повноважень (функцій, завдань); б) правонаступник − посадова (служ-
бова особа), колективне утворення без статусу юридичної особи, орган
державної влади, орган місцевого самоврядування, які перейняли всі або
частину повноважень (функцій, завдань); в) суб’єкт владних повноважень
(суб’єкт публічної адміністрації)1, уповноважений на ухвалення адміні-
стративного акта про: припинення попередника (його повноважень або
їх частини), визначення правонаступника та здійснення процедури пра-
вонаступництва; г) ліквідаційний орган – суб’єкт, уповноважений на
організацію та безпосереднє здійснення процедури правонаступництва;
6) перераховані щойно чотири учасники публічного правонаступни-
цтва можуть набувати статусу учасника адміністративного процесу –
сторони, третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет
спору, свідка. Так, попередник і правонаступник можуть набувати повно-
1
Винятком, коли суб’єкт владних повноважень (суб’єкт публічної адміністрації)
не присутній у відносинах публічного правонаступництва, слід вважати імперативні
приписи законодавства про припинення повноважень такого суб’єкта. Наприклад,
Кабінет Міністрів України складає повноваження перед новообраним президентом
України. Заява про складення повноважень Кабінету Міністрів України подається
прем’єр‑міністром України чи особою, яка виконує його повноваження, новообра-
ному президенту України у день вступу на пост президента України (ст. 11 Закону
України «про Кабінет Міністрів України» від 7 жовтня 2010 р.) [13].
131
важень сторони, третьої особи, яка не заявляє самостійні вимоги на
предмет спору; суб’єкт владних повноважень (суб’єкт публічної адміні-
страції), уповноважений на ухвалення адміністративного акта, ліквіда-
ційний орган (його посадова особа) − повноважень третьої особи, яка не
заявляє самостійні вимоги на предмет спору й свідка;
7) відповідальним суб’єктом за організацію та належне здійснення
публічного правонаступництва є орган державної влади, інший уповно-
важений суб’єкт, котрий ухвалив рішення (адміністративний акт) про
припинення конкретного суб’єкта владних повноважень (суб’єкта пуб‑
лічної адміністрації). У разі неможливості або ускладненості визначення
публічного правонаступника, саме в органу державної влади, іншого
уповноваженого суб’єкта, котрий ухвалив рішення (адміністративний
акт) про припинення, виникає обов’язок цим же адміністративним актом
визначити публічного правонаступника, який перебирає на себе повно-
важення суб’єкта, існування котрого припинено. В адміністративних
справах, відкритих адміністративними судами за позовами до суб’єкта,
існування якого припинено органом державної влади, іншим уповнова-
женим суб’єктом, котрий ухвалив рішення (адміністративний акт) про
припинення, суд має залучати таких суб’єктів (суб’єктів, які ухвалили
рішення про припинення) до участі в справі як третіх осіб, які не заяв-
ляють самостійних вимог на предмет спору (ч. 2 ст. 53 КАС України).
Участь в адміністративній справі суб’єктів, які ухвалили рішення про
припинення як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на пред-
мет спору, гарантуватиме можливість здійснення судової процедури
публічного правонаступництва, а тому – забезпеченість здійснення фі-
зичними (юридичними) особами їх прав, свобод, інтересів у правовід-
носинах із суб’єктом, існування котрого припинено;
8) публічне правонаступництво може здійснюватися як внаслідок
імперативних приписів законодавства, так і внаслідок владного волеви-
явлення уповноваженого суб’єкта у формі адміністративного акта. Із
змісту таких актів можна судити про здійснення правонаступництва та
правонаступників;
9) процедуру публічного правонаступництва доцільно передбачити
спеціальними законами, котрі визначають статус та особливості функці-
онування конкретного суб’єкта публічної адміністрації – наприклад, «про
Регламент Верховної Ради України», «про Кабінет Міністрів України»,
«про судоустрій і статус суддів», «про місцеве самоврядування в Укра-
їні», «про державну службу» тощо;
132
 10) слід розрізняти такі види публічного правонаступництва, як:
а) правонаступництво органів державної влади, органів влади Автоном-
ної Республіки Крим, фондів публічного права, органів місцевого само-
врядування, підприємств, установ, організацій, посадових, службових
осіб; б) внутрішнє, зовнішнє; в) одиничне, множинне; г) абсолютне
(повне), часткове (вибіркове);
11) абсолютне публічне правонаступництво виникає у разі припи-
нення або реорганізації суб’єкта владних повноважень (суб’єкта публіч-
ної адміністрації), компетенція якого повністю передається його право-
наступнику; натомість часткове (вибіркове) публічне правонаступни-
цтво – передання лише частини компетенції;
12) публічне правонаступництво є однією із підстав здійснення про-
цесуального правонаступництва, передбаченого ст. 55 КАС України;
13) публічне правонаступництво здійснюється внаслідок таких під-
став: а) передання усієї або частини адміністративної компетенції
суб’єкта владних повноважень (суб’єкта публічної адміністрації); б) при-
пинення або реорганізації суб’єкта владних повноважень (суб’єкта пуб‑
лічної адміністрації), внаслідок звільнення з посади, скорочення посади,
злиття, приєднання, поділу або перетворення. припинення суб’єкта
владних повноважень (суб’єкта публічної адміністрації) може здійсню-
ватися одним із способів: а) припинення суб’єкта наказним способом
через ухвалення відповідного адміністративного акта, б) припинення
суб’єкта внаслідок досягнення мети, задля якої він був утворений, в) при-
пинення суб’єкта за підстав, передбачених законодавством;
14) у разі виникнення публічного правонаступництва усі матеріаль-
но‑правові зобов’язання суб’єкта‑попередника передаються до суб’єкта‑
правонаступника, який відповідно надалі має ці зобов’язання виконува-
ти (продовжувати виконувати) перед фізичними (юридичними) особами.

Використані джерела
1. Декларація про державний суверенітет від 16 лип. 1990 р. № 55‑XII
// Відом. Верхов. Ради УРСР. − 1990. − № 31. − Ст. 429; Акт проголошен-
ня незалежності України : постанова Верхов. Ради УРСР від 24 серп.
1991 р. № 1427‑XII // Відом. Верхов. Ради України. – 1991. − № 38. −
Ст. 502.
2. Кодекс адміністративного судочинства України від 6 лип. 2005 р.
№ 2747‑IV // Відом. Верхов. Ради України. − 2005. − № 35–36, № 37. −
Ст. 446.
133
 3. Конституція України від 28 черв. 1996 р. // Відом. Верхов. Ради Укра-
їни. – 1996. − № 30. − Ст. 141.
4. Case of Kress v. France (Applicationno. 39594/98) : Judgment. − Strasbourg,
7 June 2001 [Електронний ресурс]. − Режим доступу: http://echr.ketse.com/
doc/39594.98‑en‑20010607/view/.
5. постанова Херсонського окружного адміністративного суду від
13 черв. 2012 р. в адміністративній справі № 2‑а‑5904/11/2170.
6. про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх об-
тяжень : Закон України від 11 лют. 2010 р. № 1878‑VI // Відом. Верхов. Ради
України. – 2010. − № 18. − Ст. 549; положення про Державну реєстраційну
службу України : затв. Указом президента України від 6 квіт. 2011 р.
№ 401/2011 // Офіц. вісн. України. – 2011. − № 28. − Ст. 56; Деякі питання
Державної реєстраційної служби : постанова Каб. Міністрів України від
13 лип. 2011 р. № 816 // Офіц. вісн. України. − 2011. − № 59. − Ст. 160.
7. Елистратов А. И. Основные начала административного права /
А. И. Елистратов ; вступ. сл. В. В. Коноплева. − Симферополь : Оригинал М :
Крым. юрид. ин‑т Харьк. нац. ун‑та внутр. дел, 2007. − 512 с. − (Серия
«Классика конституционного и административного права»).
8. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним
зверненням відкритого акціонерного товариства «Всеукраїнський Акціонер-
ний Банк» щодо офіційного тлумачення положень пункту 22 частини першої
статті 92 Конституції України, частин першої, третьої статті 2, частини
першої статті 38 Кодексу України про адміністративні правопорушення
(справа про відповідальність юридичних осіб) від 30 трав. 2001 р. № 7‑рп/2001
// Офіц. вісн. України. – 2001. − № 24. − Ст. 57.
9. Рішення Конституційного Суду України № 22‑рп/2004 від 24 груд.
2004 р. (справа про особливості застосування Закону України «про вибори
президента України»); Рішення Конституційного Суду України № 6‑рп/2001
від 23 трав. 2001 р. (справа щодо конституційності статті 2481 ЦпК України).
10. про затвердження порядку здійснення заходів, пов’язаних з утво-
ренням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних
органів виконавчої влади : постанова Каб. Міністрів України від 29 жовт.
2011 р. № 201 // Офіц. вісн. України. – 2011. − № 82. − Ст. 8.
11. про практику застосування адміністративними судами окремих по-
ложень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду
адміністративних справ : постанова пленуму Вищ. адмін. суду України від
6 берез. 2008 р. № 2.
12. про практику застосування окремих приписів Кодексу адміні-
стративного судочинства України (за матеріалами справ, розглянутих
134
у касаційному порядку Вищим адміністративним судом України) :
оглядовий лист Вищ. адмін. суду України від 6 серп. 2008 р.
№ 1367/100/13–08.
13. про Кабінет Міністрів України : Закон України від 7 жовт. 2010 р.
№ 2591‑VI // Відом. Верхов. Ради України. – 2011. − № 9. − Ст. 58.

Бойко Ірина Володимирівна,

кандидат юридичних наук, доцент
(Національний юридичний університет
імені Ярослава Мудрого)

ДО ПИТАННЯ ПРО ПРЕДМЕТ АДМІНІСТРАТИВНОГО

ПРАВА1
У статті розглянуті деякі проблеми, пов’язані з предметом адміністра‑
тивного права. Наведено аргументи на користь доцільності існування
в науці категорії «предмет адміністративного права». Обґрунтовано дум‑
ку відносно того, що суспільні відносини, врегульовані адміністративним
правом, можуть проявлятися як у вигляді правовідносин, так і у діяльності
уповноважених осіб. Висловлена позиція щодо виділення з предмета адмі‑
ністративного права тих суспільних відносин, що пов’язані із здійсненням
правосуддя.
Ключові слова: предмет адміністративного права, суспільні відносини,
адміністративний процес, адміністративне судочинство, розгляд судами
справ про адміністративні правопорушення.

Систему українського права утворюють галузі, однією з яких є пра-

во адміністративне. Займаючи фундаментальне положення у вітчизняній
правовій системі, ця галузь права регулює владно‑управлінські відноси-
ни, що виникають у державі.
проблематиці предмета адміністративного права присвячено чималу
кількість публікацій, в яких, у тому числі, науковцями окреслено коло
тих суспільних відносин, що регламентуються адміністративно‑право-
вими нормами [1; 2; 3].
У цій статті поставимо декілька питань, пов’язаних із визначенням
предмета адміністративного права, які, на наш погляд, залишилися поза
увагою адміністративістів або остаточно не вирішені науковцями.
1
Опубліковано: Адмін. право і процес. – 2016. – № 1 (15). – С. 5–12.
135
 по‑перше, «новітні» підручники з адміністративного права не про-
понують читачам інформацію про предмет адміністративного права.
приміром, у навчальному посібнику «Загальне адміністративне право»
його автори Р. Мельник і В. Бевзенко зазначають, що норми публічного
права регулюють відносини, в яких однією стороною є орган державної
влади, орган місцевого самоврядування або суб’єкт делегованих повно-
важень, що діє з приводу і з метою реалізації публічних функцій і завдань,
спрямованих на задоволення публічного інтересу [4, с. 46]. Саме в цьому
вони вбачають головну особливість публічного права, до якого відносять
і адміністративне право. Далі науковці роблять висновок, що адміністра-
тивне право регулює: суспільні відносини, які виникають у зв’язку із
забезпеченням суб’єктами публічної влади, насамперед, публічною ад-
міністрацією, прав і свобод людини і громадянина; суспільні відносини,
які мають місце у сфері публічного адміністрування об’єктів державної
та комунальної власності; суспільні відносини, які мають місце у вну-
трішньоорганізаційній діяльності органів публічної влади; суспільні
відносини у сфері взаємодії органів публічної влади з інституціями
громадянського суспільства [4, с. 58]. Аналогічна інформація міститься
в підручнику «Загальне адміністративне право», співавторами якого
є згадані вище науковці [5, с. 67].
В обох підручниках по суті мова йде саме про предмет адміністра-
тивного права, хоча автори не застосовують цю правову категорію. Ви-
никає питання, чи доцільно відмовитися від застосування такого понят-
тя, як «предмет адміністративного права»?
Категорія «предмет права» традиційно займає центральне місце
в українській правовій науці. Ще за радянських часів професор В. Со-
рокін зазначав, що самостійною галуззю права може розглядатися лише
така система норм, яка одночасно відповідає двом об’єктивним ознакам.
перша ознака – галузь права повинна мати свій предмет, тобто регулю-
вати певну систему суспільних відносин, які відрізняються від інших
суспільних відносин якісною характеристикою [6, с. 11].
Вважаємо, що не варто відмовлятися від найкращих доробок, що
стали результатом наукового пошуку українських вчених за різних
часів. Адже за влучним виразом В. Колпакова, предмет адміністратив-
ного права є теоретичним ядром галузі [7, c. 101]. Значущість поняття
«предмет адміністративного права» доволі висока. За допомогою саме
цієї правової категорії вирішуються питання щодо: визначення суспіль-
них відносин, що регулюються адміністративним правом; відокрем-
136
лення адміністративного права від інших галузей права; конкретизації
меж його правового регулювання, тим самим відділення його від інших
галузей публічного права. До того ж, з’ясування змісту предмета адмі-
ністративного права сприяє розумінню основного призначення даної
галузі права.
Таким чином, підтримуємо позиції тих вчених, які в наукових публі-
каціях та підручниках з адміністративного права застосовують категорію
«предмет адміністративного права» як основоположну, базову категорію
правової науки.
Друге питання, що поставимо, – розуміння змісту предмета адміні-
стративного права. Твердження про те, що предмет галузі права станов-
лять суспільні відносини, врегульовані нормами цієї галузі, в науці
є безспірним.
Суспільні відносини являють собою сукупність соціально значущих
зв’язків між членами суспільства і можуть виникати як відносини люди-
ни із суспільством; між індивідуумами як представниками суспільства;
між державою та прошарками суспільства тощо.
У разі, коли правові норми здійснюють свій регулюючий вплив на
суспільні відносини, останні стають правовідносинами. Виникнення
правовідносин – це наслідок дії права як соціального і державного ін-
ституту [8, с. 145]. Вони завжди індивідуалізовані, не можуть бути аб-
страктними, їх сторони конкретизовані.
Норми права можуть закріплювати також повноваження суб’єктів,
які здійснюють владні управлінські функції. приміром, низка законів
зобов’язує органи, що здійснюють функції публічного управління, при-
ймати підзаконні акти нормативно‑правового характеру. Адже тільки
держава в особі її органів встановлює формально обов’язкові для усього
населення загальні правила поведінки – правові норми [9, с. 85]. Так,
Кабінет Міністрів України видає нормативно‑правові акти у формі по-
станов (ст. 49 Закону України «про Кабінет Міністрів України» [10]).
Накази міністерств теж можуть носити нормативний характер (ст. 15
Закону України «про центральні органи виконавчої влади» [11]). Вико-
нуючи приписи законодавчих актів, уповноважені органи здійснюють
певні дії, що носять односторонній характер і полягають у виконанні
покладених на них обов’язків. Вважаємо, що при цьому суб’єкти право-
творчості не вступають у суспільні відносини з іншими суб’єктами
права. Вони тільки виконують передбачені законодавством повноважен-
ня за певними правилами.
137
 Інший приклад – Закон України «про доступ до публічної інформа-
ції» зобов’язує розпорядників інформації надавати публічну інформацію
у формі відкритих даних на запит, оприлюднювати і регулярно оновлю-
вати її на єдиному державному веб‑порталі відкритих даних та на своїх
веб‑сайтах. Таким чином, розпорядник інформації незалежно від того,
чи отримано ним запит на публічну інформацію, зобов’язаний оприлюд-
нювати таку інформацію [12]. Вважаємо, що при цьому розпорядник
публічної інформації здійснює дії, спрямовані на реалізацію фізичною
та юридичною особою права на доступ до такої інформації. Чи вступає
він в суспільні відносини із цими особами? Вочевидь, інша сторона цих
суспільних відносин не персоніфікована, її важко визначити. І навіть
можуть гіпотетично існувати такі ситуації, коли жодна особа не реалізує
своє право на доступ до інформації, яку оприлюднив розпорядник. про-
те закон покладає на розпорядника публічної інформації певний
обов’язок. І не пов’язує його виконання з наявністю іншої сторони пра-
вовідносин.
Таким чином, можемо стверджувати, що діяльність як сукупність
активних дій із реалізації повноваження здійснюється як у правовідно-
синах, так і поза ними.
Такий висновок узгоджується з позиціями теоретиків права, які
стверджують, що суб’єкт, обираючи варіант своєї поведінки, зважає на
юридичні норми, що регламентують подібну поведінку, однак реалізує
цей варіант не тільки через правовідносини. Науковці наводять два шля-
хи реалізації норм права: 1) реалізація, що пов’язана з необхідністю для
суб’єкта права вступати у відносини з іншими особами, які є носіями
прав і обов’язків; 2) безпосереднє використання суб’єктом його прав
і виконання ним обов’язків, коли він не повинен вступати у взаємини
з іншими учасниками [13, с. 333].
Це означає, що суспільні відносини, які є предметом галузі права,
можуть існувати як у формі правовідносин, так і у вигляді діяльності
уповноважених суб’єктів, фізичних і юридичних осіб. На підтримку на-
веденої позиції згадаємо, що про предмет адміністративного права гово-
рив відомий вчений А. Єлістратов. За його твердженням, предметом
адміністративного права, в першу чергу, є не адміністративна діяльність,
а система правовідносин, які складаються між владою та громадянами
[14, с. 36]. У цьому твердженні зафіксовано пріоритети в розумінні пред-
мета права. І в той же час, вчений, хоча і не в першу чергу, але відносить
діяльність адміністрації до предмета адміністративного права.
138
 Аналогічні підходи можемо спостерігати і в інших авторів. Так, до-
слідники правових систем країн світу трактують предмет адміністратив-
ного права в тому числі як діяльність. приміром, в юридичній літерату-
рі стверджується, що адміністративне право США регулює функції,
повноваження та діяльність адміністративних установ, а також судовий
контроль над діяльністю адміністративних органів [15, с. 140].
Наступне питання – про характер суспільних зв’язків, що зазнають
адміністративно‑правового регулювання. Основною їх характеристикою
є управлінська спрямованість. Традиційно адміністративне право і в
радянській державі, і в демократичних державах з ринковою економікою
розглядалось як право управлінське, тобто право, яке регулює суспільні
відносини, що виникають у процесі управлінської діяльності [16, с. 173].
Слід констатувати, що вченими однозначно підтримується думка про те,
що державне управління, що вивчалося радянським адміністративним
правом, доповнилося не тільки комунальним або муніципальним, а й так
розширилося за суб’єктним складом, що трансформувалося в публічне.
поняття «публічне управління» ширше простої сукупності державного
та муніципального управління. Термін «публічний» походить від латин-
ського слова publicus, що означає суспільний, народний. Ще у довідковій
літературі минулого століття слово publicus перекладено як «людовий,
народний, громадський, державний» [17]. Вочевидь, функції публічного
управління в сучасній українській державі здійснюють органи державної
влади, в тому числі виконавчої, органи місцевого самоврядування, їх
посадові й службові особи, а також інші суб’єкти, що наділяються таки-
ми функціями законодавством або в результаті делегування. функції
публічного управління характеризуються спрямованістю на досягнення
публічного блага й полягають у можливості владного впливу на поведін-
ку суб’єктів з метою забезпечення загального інтересу.
питання, яке ще остаточно не розв’язано вченими‑адміністративіс-
тами, стосується розуміння адміністративного процесу та його місця
в предметі адміністративного права. Загальновизнаного підходу до ви-
значення змісту категорії «адміністративний процес» в українській
правовій доктрині фактично не існує. Т. Коломоєць зазначає, що в адмі-
ністративно‑правовій науці ніколи не було єдності поглядів вчених щодо
змістовного наповнення цього терміна [18, с. 115]. На сьогодні співісну-
ють такі наукові концепції: «широкого» та «вузького» розуміння адміні-
стративного процесу; судового й управлінського адміністративного
процесів. Кожна з них має своїх прихильників, які наводять аргументи
на користь своєї позиції.
139
 панівною залишається широка концепція адміністративного про-
цесу, згідно з якою адміністративний процес розглядається як виконавчо‑
розпорядча діяльність з вирішення будь‑яких індивідуально‑конкретних
справ адміністративного характеру. Більшість українських учених, серед
яких М. Тищенко, І. Голосніченко, О. Кузьменко, В. Колпаков, підтри-
мують таке розуміння адміністративного процесу. Їх наукові погляди
різняться лише в питаннях структури адміністративного процесу.
Ю. педько у своїх наукових працях вказував на недосконалість ши-
рокого розуміння адміністративного процесу через недоцільність існу-
вання єдиного набору принципів для всього адміністративного процесу,
а також через те, що окремі види діяльності органів виконавчої влади
можуть здійснюватися за допомогою різних форм та методів, а це має
неабияке значення для визначення характеру їх процесуальної регламен-
тації [19].
Цікавою є позиція Н. писаренко, яка пропонує сприймати адміні-
стративний процес як форму функціонування представників публічного
управління, виокремлюючи три його складові: 1) правотворчість, 2) ад-
міністративно‑процедурну діяльність та 3) діяльність щодо вирішення
справ про адміністративні правопорушення. Діяльність з відправлення
правосуддя адміністративними судами, яку пропонує називати адміні-
стративним судочинством, до структури адміністративного процесу ця
авторка не відносить [20, с. 143–145].
Натомість Ю. педько, В. Бевзенко, А. Комзюк, Р. Мельник, В. Тимо‑
щук розуміють адміністративний процес виключно як адміністративне
судочинство [19; 21; 22]. Заслуговує на підтримку обґрунтована позиція
Ю. педька, який вважав, що на сьогодні створені законодавчі підвалини
для виокремлення галузі адміністративного процесуального права (на
кшталт цивільного процесуального права), предметом якого є трьох-
сторонні суспільні відносини, які виникають під час здійснення адмі-
ністративного судочинства. Дані правовідносини, на думку науковця,
хоча і передбачають певне адміністративно‑правове начало – наявність
конфліктних правовідносин (як матеріальних, так і процедурних) між
невладним (підвладним) та владним суб’єктом, все ж існують незалежно
від них, мають власний суб’єктний склад та наявність у суб’єктів спе-
ціальної адміністративної процесуальної правосуб’єктності [23, с. 220].
Виокремлення із предмета адміністративного права відносин, що
виникають у зв’язку зі здійсненням адміністративного судочинства,
зменшило б змістовне навантаження на таку значну за обсягом галузь
140
права, як адміністративне, і сприяло б розвитку адміністративно‑про-
цесуального права як окремої галузі, що має свій предмет і метод право-
вого регулювання. Вважаємо, що відносинам, пов’язаним із діяльністю
суду, не місце в предметі адміністративного права.
Торкнемося ще одного питання – місця правовідносин, що виникають
у зв’язку із судовим розглядом справ про адміністративні правопорушен-
ня, у структурі предмета адміністративного права. Зазвичай, такі суспіль-
ні відносини охоплюються предметом адміністративного права [24, с. 27].
Розглядаючи справи про адміністративні правопорушення, суди здій-
снюють правосуддя. предметом судового вирішення є правовий конфлікт,
пов’язаний із вчиненням особою діяння, яке містить ознаки правопору-
шення. Стягнення, що можуть бути накладені судом, носять доволі суворий
характер. Це, приміром, адміністративний арешт, конфіскація предмета,
що був знаряддям або об’єктом скоєння правопорушення, позбавлення
спеціального права, наданого громадянину, тощо. Українські правники
схиляються до необхідності запровадження інституту кримінальних про-
ступків. під останніми прихильники цієї точки зору розуміють діяння, що
мають знижений ступінь суспільної небезпеки, за які може бути призна-
чено покарання, не пов’язане з позбавленням і обмеженням волі (штраф,
позбавлення права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю,
громадські роботи, виправні роботи, арешт) і які не тягнуть за собою су-
димість [25, с. 334]. Європейський суд з прав людини такі справи за суттю
відносить до кримінальних. Автономне тлумачення провадження у справі
про адміністративне правопорушення як «кримінального» здійснено в низ-
ці рішень Суду, приміром, за справами «Гурепка проти України» [26] або
«Надточій проти України» [27].
З огляду на наведене, стає очевидним, що в разі прийняття закону
про кримінальні проступки, правовідносини, що виникають при роз-
гляді судами справ про ці правопорушення, не будуть такими, що від-
носяться до предмета адміністративного права.
підсумовуючи наведені роздуми, зауважимо, що визначення пред-
мета адміністративного права потребує ретельного переосмислення
основоположних теоретичних правових категорій, історичного та по-
рівняльно‑правового аналізу змісту предмета адміністративного права
для того, щоб запропонувати найбільш прийнятні для науки ідеї, що були
б підтримані вченими‑адміністративістами. Доречним, на нашу думку,
буде навести думку ф. фіночка, який вважав, що визначення – це процес
пояснення труднощів (складних речей, явищ, предметів, правових інсти-
141
тутів) шляхом зведення їх до більш простих елементів [3, с. 113]. Саме
ця позиція науковця може бути покладена в основу методології дослі-
дження проблеми предмета адміністративного права.

Використані джерела
1. Колпаков В. К. предмет адміністративного права: оновлення парадиг-
ми / В. К. Колпаков, Т. О. Мацелик // право України. – 2010. – № 8. – С. 110–
115.
2. Ігонін Р. В. До питання предмета адміністративного права / Р. В. Іго-
нін // Вісн. Акад. мит. служби України. Серія: право. – 2010. – № 1. –
С. 46–51.
3. фіночко ф. Д. предмет адміністративного права: дискусійна пробле-
матика / ф. Д. фіночко // Вісн. Акад. прав. наук України. – 2005. – № 3 (42). –
С. 113–119.
4. Мельник Р. С. Загальне адміністративне право : навч. посіб. /
Р. С. Мельник, В. М. Бевзенко ; за заг. ред. Р. С. Мельника. – Київ : Ваіте,
2014. – 376 с.
5. Загальне адміністративне право : підручник / [I. С. Гриценко,
Р. С. Мельник, А. А. пухтецька та ін.] ; за заг. ред. I. С. Гриценка. – Київ :
Юрінком Iнтер, 2015. – 568 с.
6. Сорокин В. Д. Советское административно‑процессуальное право :
учеб.‑метод. пособие / В. Д. Сорокин. – Л., 1976. – 56 с.
7. Колпаков В. К. Адміністративно‑правові відносини: поняття і види
[Електронний ресурс] / В. К. Колпаков // Юрид. наук. електрон. журн. –
2013. – № 1. – С. 102–104. – Режим доступу: http://www.lsej.org.ua/1_2013/
ukr/Kolpakov.pdf.
8. Теорія держави і права. Академічний курс : підручник / [О. В. Зай-
чук та ін. ; за ред. О. В. Зайчука, Н. М. Оніщенко]. – Київ : Юрінком Інтер,
2006. – 685 с.
9. Державна влада // Юридична енциклопедія : в 6 т. / редкол.: Ю. С. Шемшу-
ченко (відп. ред.) та ін. – Київ : Укр. Енцикл., 1998. – Т. 2 : Д‑Й. – 1999. – С. 85.
10. про Кабінет Міністрів України : Закон України від 27 лют. 2014 р. //
Відом. Верхов. Ради України. – 2014. – № 13. – Ст. 222.
11. про центральні органи виконавчої влади : Закон України від 17 берез.
2011 р. // Відом. Верхов. Ради України. – 2011. – № 38. – Ст. 385.
12. про доступ до публічної інформації : Закон України від 13 січ. 2011 р.
// Відом. Верхов. Ради України. – 2011. – № 32. – Ст. 314.
13. Загальна теорія держави і права : підручник / за заг. ред. М. В. Цвіка,
В. Д. Ткаченка, О. В. петришина. – Харків : право, 2002. – 432 с.
142
 14. Елистратов А. И. Основные начала административного права /
А. И. Елистратов. – М., 1917. – С. 36.
15. Голяк Л. В. порівняльне правознавство : курс лекцій / Л. В. Голяк,
А. С. Мацко, О. В. Тюріна. – Київ : МАУп, 2004. – 200 с.
16. Кононенко Ю. С. предмет радянського адміністративного права.
погляд із сьогодення / Ю. С. Кононенко // Унів. наук. зап. – 2005. –
№ 1–2 (13–14). – С. 172–176.
17. Латинсько‑український словар для середніх шкіл / зладив Юлїан
Кобилянський. – Відень, 1912.
18. Коломоєць Т. О. Термінологія адміністративного процесу: проблеми
визначення суміжного термінологічного ряду / Т. О. Коломоєць // Вісн. За-
поріз. нац. ун‑ту. – 2011. – № 1. – С. 115–121.
19. педько Ю. С. Щодо розуміння адміністративного процесу /
Ю. С. педько // Актуальнi проблеми держави i права : зб. наук. пр. – Одеса :
Юрид. літ., 2007. – Вип. 35. – С. 99–103.
20. писаренко Н. Б. До питання про сутність адміністративного процесу
[Електронний ресурс] / Н. Б. писаренко // Журнал східноєвроп. права. –
2015. – № 13. – С. 141–145. – Режим доступу: http://easternlaw.com.ua/wp‑
content/uploads/2015/03/pysarenko_13.pdf.
21. Комзюк А. Т. Адміністративний процес України : навч. посіб. /
А. Т. Комзюк, В. М. Бевзенко, Р. С. Мельник. – Київ : прецедент, 2007. –
531 с.
22. Тимощук В. п. Адміністративні акти: процедура прийняття та при-
пинення дії : монографія / В. п. Тимощук. – Київ : Конус‑Ю, 2010. – 296 с.
23. педько Ю. С. До питання про сутність адміністративного процесу-
ального права України / Ю. С. педько // Наук. вісн. Нац. ун‑ту біоресурсів
і природокористування України. – 2011. – Вип. 157. – С. 212–220.
24. Адміністративне право : підручник / Ю. п. Битяк, В. М. Гаращук,
В. В. Богуцький та ін. ; за заг. ред. Ю. п. Битяка, В. М. Гаращука, В. В. Зуй. –
2‑ге вид., перероб. та допов. – Харків : право, 2012. – 624 с.
25. Мирошниченко Н. А. Визначення кримінального проступку та зло-
чину в кримінальному праві України / Н. А. Мирошниченко // Актуал. про-
блеми політики. – 2014. – Вип. 51. – С. 331–336.
26. Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Гурепка проти
України» від 8 квіт. 2010 р. // Офіц. вісн. України. – 2010. – № 78. – Ст. 2788.
27. Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Надточій про-
ти України» від 15 трав. 2008 р. // Офіц. вісн. України. – 2008. – № 85. –
Ст. 2867.
143
 Гаращук Володимир Миколайович,
доктор юридичних наук, професор
(Національний юридичний університет
імені Ярослава Мудрого)

ДО ПИТАННЯ ПРО ВИЗНАЧЕННЯ СУТІ ОКРЕМИх

ТЕРМІНІВ В АДМІНІСТРАТИВНОМУ ПРАВІ1

У статті досліджуються питання співвідношення таких понять, як

«посада» та «служба», «посадова особа», «службовець», «службова особа»,
їх правова природа, сутнісне наповнення та вплив на розуміння і регулюван‑
ня службових відносин в Україні. Автор пропонує власну редакцію згадува‑
них вище термінів, яка сприятиме усуненню конфлікту між ними, що існує
сьогодні.
Ключові слова: посада, посадова особа, служба, службова особа, служ-
бовець, повноваження, владні повноваження.

Загальновідомо, що чимало непорозумінь між окремими людьми,

групами, урядами країн і навіть народами зумовлено неоднозначним
розумінням суті термінів укладеної угоди, досягнутої домовленості,
перекладеного з іноземної мови тексту та ін. Ці негаразди часто отри-
мують свою пролонгацію шляхом подальшого закріплення в національ-
ному законодавстві. Такого типу проблеми характерні й для так званих
внутрішньомовних термінів. Не є винятком й адміністративне право.
Одним із найважливіших питань у науці є проблема визначення спіль-
них та особливих рис таких понять, як «посадова особа» та «службова
особа», а окреслення їх правового статусу є достатньо актуальним за-
вданням вітчизняної юридичної науки. Ця проблема становить не
тільки теоретичний інтерес, а й має значний практичний сенс, оскільки
її розв’язання дозволить більш чітко окреслити загальні межі повно-
важень цих осіб, їх прав і обов’язків, відповідальності, дозволить
усунути суперечності та негаразди чинного законодавства з цих питань,
спростить оцінку фахових дій таких осіб, кваліфікацію їх протиправних
вчинків тощо.
1
Опубліковано: Адмін. право і процес. – 2014. – № 3 (9). – С. 45–52.
144
 Безумовно, зазначена проблема тісно пов’язана з дослідженнями
природи державно‑службових відносин. представники адміністративно‑
правової науки завжди вирізняли види службової діяльності та різно-
види службовців, наголошували на особливостях статусу посадової
особи як учасника службових відносин.
Для того щоб окреслити характерні риси посадової особи, потрібно
зробити порівняльний аналіз її статусу зі статусом службової особи.
фактично, розкривши сутність посади, посадової особи, ми означимо
і статус особи службової. Таким чином, основну увагу приділимо харак-
теристиці посадової особи. Але перед цим коротко звернемо увагу на
особливості «служби» як виду трудової діяльності.
Усім відомо три види трудової діяльності, два з яких – це вироблен-
ня матеріальних цінностей (праця робочих і селян), один – інтелектуаль-
на праця з організації роботи виробників матеріальних цінностей (сюди
треба включити й працю із забезпечення обороноздатності країни, під-
тримання правопорядку в суспільстві, з охорони здоров’я, освітянську
діяльність, діяльність працівників ЗМІ та ін., що безпосередньо не
пов’язані з виробленням матеріальних цінностей)1.
Зважаючи на зазначене, фактично будь‑яку людину‑працівника, що
безпосередньо не задіяна у виробленні матеріальних цінностей, можна
було б визнати службовцем. Але не все так просто. Свого часу (за часів
СРСР), коли власність була майже виключно державною, навіть артисти
театру (не кажучи вже за вчителів, лікарів, інженерів та ін.) визнавалися
державними службовцями. Сьогодні ситуація інша. Стан справ усклад-
нюється й чинним законодавством, яке є вкрай недосконалим і супе‑
речливим.
Відповідно до ст. 1 чинного на сьогодні Закону України «про дер-
жавну службу»2 «Державна служба в Україні – це професійна діяльність
осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо прак-
1
Зрозуміло, що інтелектуальна праця не менш (а можливо, й більш) різноманіт-
на, ніж праця робочих і селян. Різноманітні й структури, в яких вони працюють. Саме
тому виникає так багато питань і суперечок щодо класифікації службовців, співвід-
ношення понять «державний службовець», «службова особа недержавного органу»,
«посадова особа», «службова особа» та ін.
2
Назва Закону не повною мірою відповідає його змісту. фактично він поклика-
ний регулювати статус «рафінованого чиновництва» – державних службовців апа-
рату управління (органів виконавчої влади). поза його регулюванням залишаються
працівники державних освітянських, лікарняних закладів, представники правоохо-
ронних органів, судової гілки влади та ін.
145
тичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну
плату за рахунок державних коштів. Ці особи є державними службовця-
ми і мають відповідні службові повноваження».
Як бачимо, законодавець фактично в головному Законі країни, який
має регулювати питання державної служби, не дає прямого визначення
державного службовця. Ми мусимо здогадуватися, хто ж такі державні
службовці, через розуміння визначення державної служби як виду тру-
дової діяльності.
Такою ж аморфною є позиція законодавця й щодо визначення по-
сади та посадової особи. До того ж мова в Законі йде тільки про посади
та посадових осіб державних органів1. Відповідно до ст. 2 цього Закону
«посада – це визначена структурою і штатним розписом первинна струк-
турна одиниця державного органу та його апарату, на яку покладено
встановлене нормативними актами коло службових повноважень.
посадовими особами відповідно до цього Закону вважаються керів-
ники та заступники керівників державних органів та їх апарату, інші
державні службовці, на яких законами або іншими нормативними акта-
ми покладено здійснення організаційно‑розпорядчих та консультативно‑
дорадчих функцій».
І якщо з визначенням посади ще можна погодитися, тим більше, що
«…встановлене нормативними актами коло службових повноважень» ми
можемо побачити у відповідних посадових інструкціях, які мають майже
всі державні та легальні недержавні структури, то визначення посадової
особи нас задовольнити не може, оскільки ми знову мусимо здогадува-
тися, що ж це за «…організаційно‑розпорядчі та консультативно‑дорад-
чі функції»2.
Можливо, зважаючи на спрямованість акта, це є доречним.
1

Стосовно консультативно‑дорадчих функцій і на сьогодні немає єдиної позиції,

2

загальноприйнятного розуміння, що це за вид діяльності, чому осіб, які їх здійсню-

ють і реально не ухвалюють управлінських рішень, віднесено до посадових осіб.
Наші, як то кажуть, «неофіційні джерела інформації» говорять про те, що таку при-
писку було включено до Закону «стараннями» тогочасних екс‑керівників державно-
го апарату найвищих рангів, які на час розпаду СРСР не готові були позбутися «те-
плих містечок», пільг і переваг і таким чином «відвойовували» собі місця
консультантів, радників у вищих ланках державних органів влади. Реально консуль-
танти та радники посадовими особами не є, оскільки вони самостійно не ухвалюють
юридично значущих дій. З їх порадами посадові особи (радниками та консультанта-
ми яких вони є) можуть і не погодитися, а якщо погоджуються, то саме вони, поса-
дові особи, що мають реальну владу, ухвалюють остаточне рішення, віддають на-
кази, підписують документи та ін.
146
 Наведене визначення посадової особи пропонується законодавцем
в аспекті державно‑правовому і не є, як ми вже підкреслювали, вдалим.
Свого часу, до прийняття Кримінального кодексу (КК) України 2001 р.,
трохи більш вдале, як на нас, визначення посадової особи містила
ст. 164 Кримінального кодексу України 1960 р., яка під посадовими
особами розуміла тих, «…які постійно чи тимчасово здійснюють функ-
ції представників влади, а також займають постійно чи тимчасово на
підприємствах, в установах чи організаціях незалежно від форм влас-
ності посади, пов’язані з виконанням організаційно‑розпорядчих або
адміністративно‑господарських обов’язків, або виконують такі
обов’язки за спеціальним повноваженням». За відсутності у ті часи
іншого законодавчого визначення воно було загальноприйнятним. Але
ж і його не можна вважати таким, що відбиває всі суттєві ознаки по-
садової особи. Зі вступом у дію Кримінального кодексу України 2001 р.
конфлікт термінів, що використовуються в кримінальному та адміні-
стративному законодавстві («службова» та «посадова особа»), тільки
посилився.
У Кримінальному кодексі мова йде про службову особу, в Кодексі
України про адміністративні правопорушення (КУпАп) – про посадо-
ву особу (КУпАп взагалі містить окрему ст. 14 «Відповідальність по-
садових осіб», яка виділяє відповідальність посадової особи як спеці-
ального суб’єкта адміністративної відповідальності). У Законі України
«про засади запобігання і протидії корупції» згадуються і службова,
і посадова особи. Справа у тому, що Кримінальний кодекс 2001 р. від-
мовився від терміна посадова особа, замінивши його словосполученням
службова особа, тоді як адміністративне законодавство абсолютно
правильно використовує обидва терміни, розрізняючи їх. Службова
особа може й не бути особою посадовою, тоді як посадова – це служ-
бовець (службова особа) з більш широкими, ніж у звичайного служ-
бовця, повноваженнями. Це ті, хто державою (органами місцевого са-
моврядування) наділені організаційно‑розпорядчими або адміністра-
тивно‑господарськими функціями, представляють відповідний орган.
Дії цих осіб, здійснювані в межах їх повноважень, тягнуть юридичні
наслідки. Останнє важливо для кваліфікації протиправних дій, вирі-
шення питань про покарання.
Зміни до Кримінального кодексу, якими змінено редакцію ст. 18 (див.:
Закон України від 7 квітня 2011 р. № 3207‑VI «про внесення змін до
деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні
147
правопорушення»), показують, що законодавець зробив спробу (хоча й не
повною мірою) «відділити» посадову особу від рядового службовця.
Відповідно до частин 3 та 4 ст. 18 службовими особами КК України ви-
знає осіб, які постійно, тимчасово чи за спеціальним повноваженням
здійснюють функції представників влади чи місцевого самоврядування,
а також обіймають постійно чи тимчасово в органах державної влади,
місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах чи організа-
ціях незалежно від форми власності посади, пов’язані з виконанням
організаційно‑розпорядчих чи адміністративно‑господарських функцій
або виконують такі функції за спеціальним повноваженням, яким особа
наділяється повноважним органом державної влади, місцевого само-
врядування, центральним органом державного управління із спеціальним
статусом, повноважним органом чи повноважною службовою особою
підприємства, установи, організації, судом або законом.
Службовими особами також визнаються посадові особи іноземних
держав (особи, які обіймають посади в законодавчому, виконавчому або
судовому органі іноземної держави, зокрема присяжні засідателі, інші
особи, які здійснюють функції держави для іноземної держави, зокрема
для державного органу або державного підприємства), іноземні третей-
ські судді, особи, уповноважені вирішувати цивільні, комерційні або
трудові спори в іноземних державах у порядку, альтернативному судо-
вому, посадові особи міжнародних організацій… та судді і посадові
особи міжнародних судів. Таким чином, «посадова особа» хоч і «при-
хована» за терміном службова особа, усе ж таки знаходить своє законо-
давче визначення в КК України.
Ми звернули увагу на такі «непорозуміння» між кримінальним та
адміністративним законодавством для того, щоб ще раз підкреслити: пра-
вильне розуміння сутності посади та доступне, повне, з окресленням усіх
характерних ознак нормативне визначення посадової особи, відмежуван-
ня її від інших видів працівників має першочергове значення саме для
кваліфікації протиправних дій працівника, для забезпечення його прав
і законних інтересів, унеможливлення помилок і зловживання при квалі-
фікації протиправних дій службовців. Розв’язання цієї проблеми поставить
заслін можливим необґрунтованим вимогам і звинуваченням на адресу
простого працівника. фахові ж повноваження, як ми вже зазначали раніше,
можна визначити за посадовими інструкціями. З цим проблем немає.
Аналізуючи чинне та перспективне законодавство (див.: Закон Укра-
їни «про державну службу» від 17 листопада 2011 р. № 4050‑VI, який
148
має набрати чинність 1 січня 2015 р.), можемо зробити такий висновок:
посадова особа є обов’язковим і невід’ємним учасником управлінського
процесу. Вона наділена адміністративно‑владними повноваженнями, які
надають їй право (і ставлять перед нею обов’язок) приймати управлінські
рішення; підбирати і розміщувати кадри; готувати пропозиції стосовно
формування державної політики у відповідній сфері; розробляти, про-
водити експертизи та/або редагувати проекти нормативно‑правових актів;
надавати адміністративні послуги; здійснювати державний нагляд (конт‑
роль); управляти державним майном або майном, що належить Авто-
номній Республіці Крим; державними корпоративними правами; керу-
вати персоналом державних органів, органів влади Автономної Респу-
бліки Крим або їх апарату; реалізовувати інші повноваження відповід-
ного органу щодо врегулювання внутрішньоорганізаційних відносин;
представляти орган (керівник) або організаційну структуру (керівники
відділів, ділянок тощо) у відносинах з іншими суб’єктами.
Частину викладених вище повноважень може здійснювати й держав-
ний службовець – фахівець, який не є посадовою особою (наприклад,
готувати проекти пропозицій стосовно державної політики у відповідній
сфері, політики роботи відповідного державного органу тощо), але тіль-
ки державний службовець – посадова особа – має право:
– діяти від імені держави, представляти відповідний державний
орган, або відповідний підрозділ органу, який він очолює;
– керувати колективом відповідного органу, приймати (звільня-
ти) з роботи, застосовувати заходи заохочення та примусу;
– приймати остаточні управлінські рішення, які тягнуть юридичні
наслідки;
– ставити свій підпис на офіційних документах відповідного органу.
Саме посадова особа несе відповідальність за роботу ввіреного їй
органу державної влади або підрозділу, органу місцевого самоврядуван-
ня1.
Тут слід зауважити, що у деяких випадках державний службовець‑
фахівець, здійснюючи експертизу, контрольно‑наглядові та інші дії, за
результатами яких настають юридичні наслідки, ставлячи свій підпис на
відповідних документах, діє (разово або тимчасово) як посадова особа
1
Відповідно до Закону України «про місцеве самоврядування в Україні» (1997 р.)
службовці органів місцевого самоврядування не є державними службовцями, але їх
повноваження за цілями, завданнями, напрямами та формами діяльності дуже схожі
на повноваження державних службовців. Та й сам згаданий Закон виписаний за
схемою Закону України «про державну службу».
149
(наприклад, контролер будь‑якого державного контрольного органу). Так
само посадовими особами будуть визнаватися й інші фахівці – недер-
жавні службовці – наприклад, лікарі (лікарняний лист тягне відповідні
виплати, висновок комісії звільняє від служби в армії тощо), екзамена-
тори (тягне виплату стипендії, надає підстави для переведення (або на-
впаки) з курсу на курс) та ін.
Категорія державних службовців, які в теорії адміністративного
права називаються «представники адміністративної влади», уже за фак-
том є посадовими особами, їх посада передбачає, що для виконання
своїх обов’язків вони просто не можуть не вчиняти юридично значущих
дій (судді, прокурори, слідчі та ін.). Навіть постовий міліціонер, інспек-
тор ДАІ може (і зобов’язаний) давати обов’язкові для виконання так
званим третім особам вказівки (зрозуміло, у межах своїх повноважень
і за наявності для цього юридичних підстав).
На жаль, викладена нами схема класифікації правового статусу дер-
жавних службовців і службовців органів місцевого самоврядування
жодним чином законодавчо не закріплена, що й викликає у правозасто-
совних органів (їх посадових осіб) багато відповідних запитань.
правозастосовники намагаються діяти тільки в межах чинного за-
конодавства (і це правильно), але воно є недостатньо виписаним у цих
питаннях. Саме тому ми вважаємо за потрібне ще раз звернути увагу на
ознаки посади посадової та службової особи (тобто рядового службов-
ця) та наголосити на необхідності застосовувати їх для кваліфікації дій
державних службовців (службовців органів місцевого самоврядування).
У цьому зв’язку звернемо увагу й на те, що свого юридичного оформ-
лення потребує і термін особа, уповноважена на виконання функцій
держави. Саме він, як свідчить практика, є найбільш складним для ро-
зуміння під час визначення суб’єкта протиправного (особливо корупцій-
ного діяння). Уперше цей термін з’явився в антикорупційному законо-
давстві України. На сьогодні законодавець у ст. 4 «Суб’єкти відповідаль-
ності за корупційні правопорушення» Закону України «про засади запо-
бігання і протидії корупції» просто перелічує таких осіб. Але зробити
такий перелік повним з очевидних причин він не зміг, та й це неможли-
во взагалі. Тому ми пропонуємо таке узагальнювальне визначення: «Осо-
бою, уповноваженою на виконання функцій держави, визнається будь‑яка
посадова особа органу державної виконавчої влади, місцевого самовря-
дування або така, яка має внаслідок свого службового чи іншого нада-
ного їй державою (зокрема тимчасово або одноразово) становища право
150
здійснювати юридично значущі дії від імені держави (органу місцевого
самоврядування)». На нашу думку, використовувати службове станови-
ще в особистих інтересах для отримання неправомірної вигоди може
тільки посадова особа (або особа, якій надано такі повноваження одно-
разово або тимчасово).
Визначення посадової та службової особи недержавних інституцій
законодавець не надає взагалі. Господарський кодекс (2003 р.) не згадує
про посадових осіб (хоча, як на нас, у ньому доречно було б визначити
статус посадової особи – суб’єкта господарювання). Цивільний кодекс
(2003 р.) тільки у трьох статтях (277 – «Спростування недостовірної
інформації», 1253 – «посвідчення заповіту при свідках» та 1255 – «Та-
ємниця заповіту») згадує про посадову особу, не надаючи їй загального
визначення. Лише статті 1253 та 1255 посадовою особою називають
нотаріуса. І все. Таке становище вимагає від нас зазначити, що службов-
ці недержавних структур теж мають класифікуватися за наведеними вище
ознаками, з урахуванням того, що вони не представляють державу або
органи місцевого самоврядування1.
підводячи підсумок, зробимо деякі висновки та запропонуємо влас-
ну редакцію визначення згадуваних вище термінів.
Обсяг повноважень представників влади не є однаковим і залежить
від компетенції органу, в якому працює особа, та прав і обов’язків, за-
кріплених у низці нормативних актів й у посадовій інструкції, що ви-
писує його безпосередній правовий статус як службовця (порівняємо
повноваження судді, прокурора, міліціонера, цивільного державного
службовця…).
посада – це сукупність владних повноважень державних і недержав-
них службовців, закріплених як у нормативних актах вищої юридичної
сили – законах («про міліцію», «про прокуратуру» та ін.), так і в підза-
конних нормативних актах (актах Кабінету Міністрів, центральних та
інших органів виконавчої влади, наприклад у положенні про Державну
фінансову інспекцію України 2011 р.), і деталізованих у положеннях про
відповідний державний орган або недержавну структуру, у посадових
інструкціях, які регулюють повноваження конкретних службовців, окрес-
люють їх права та обов’язки.
посадова особа – це службовець (державного або недержавного
органу), якому з метою постійного чи тимчасового управління ввіреною
1
Нагадаємо: працівники органів місцевого самоврядування також не є держав-
ними службовцями, але їх статус хоча б якось виписаний законодавцем.
151
йому структурою надано організаційно‑владні повноваження, закріпле-
ні у відповідних нормативних актах (про ознаки посадової особи див.
вище).
Службовець (або службова особа) – це працівник державної чи не-
державної структури, робота якого не пов’язана з безпосереднім вироб‑
ленням матеріальних цінностей, виявляється в інтелектуальній праці та
спрямована на організацію праці робітників і селян, у наданні адміні-
стративних та інших видів послуг, у належному функціонуванні струк-
турних підрозділів державних і недержавних органів; у забезпеченні
обороноздатності країни, підтримання правопорядку тощо.
Владні повноваження – це спеціальні, нормативно закріплені
суб’єктивні права службовця, зумовлені статусом його посади, які дають
право та вимагають від нього прийняття управлінських рішень. Зовні
вони відбиваються у виданні наказів, здійсненні координації та контролі
за підлеглими структурами, застосуванні заходів заохочення та примусу.
Владні повноваження – це пріоритет лише посадових осіб. Ними наді-
лено всіх посадових осіб, проте державно‑владними володіють лише ті,
які є державними службовцями, тобто займають посади в державних
органах та їх апараті.
Саме від посадової особи (на відміну від звичайного службовця
(службової особи) залежить вибір оптимального варіанта управлінсько-
го рішення, раціональної організації праці ввіреного йому колективу.
Саме посадова особа обирає орієнтир і спосіб реалізації, який дозволяє
досягати цілей, поставлених перед структурою.

Колпаков Валерій Костянтинович,

дoктop юpидичних наук, пpoфeсop
(Запopізький націoнальний
унівepситeт)

ГАЛУЗEВА EВOЛЮЦІЯ АДМІНІСТPАТИВНOГO

ПPАВА

У статті пpoаналізoванo гeнeзис та eвoлюцію адміністpативнoгo

пpава як юpидичнoї галузі. Oкpeслeнo хаpактepні pиси трьох видів сoціальнoї
пpактики (камepальнoї, пoліцeйськoї і такoї, щo oбмeжує вільний poзсуд
адміністpації у її стoсунках з людинoю), які на пepeтинах eвoлюційних змін
152
пopoджували нoві властивoсті стoсунків людини з владoю і фopмували за‑
сади сучаснoгo адміністpативнoгo пpава. Poзкpитo мeханізм кopeляції
сoціальнo‑eкoнoмічних умoв pізних істopичних eтапів з пpoгpeсивними
зpушeннями у сфepі peгулювання юpидичними засoбами віднoсин між
людинoю і суб’єктами владних пoвнoважeнь. Висвітлeнo poль наукoвих
дoсліджeнь пpoцeсів пoслідoвнoї інтeгpації відпoвіднoгo нopмативнoгo
матepіалу, упpавлінськoї діяльнoсті і тeopeтичних знань щoдo інституа‑
лізації нoвoї пpавoвoї галузі – адміністpативнoгo пpава.
Ключoві слoва: адміністpативнe пpавo, гpoмадянин, камepалістика,
пoліцeйська дepжава, пpавoва дepжава, судoвий кoнтpoль.

Гeнeзис та eвoлюцію адміністpативнoгo пpава пoв’язують з тpьoма

видами публічнoї діяльнoсті: камepальнoю, пoліцeйськoю і такoю, щo
oбмeжує вільний poзсуд адміністpації у її стoсунках з людинoю [1].
Кoжна з них, відпoвіднo дo наявних сoціальнo‑eкoнoмічних умoв,
викoнала функції oбoв’язкoвoгo інстpумeнту щoдo пpoгpeсивних зpушeнь
у сфepі peгулювання пpавoвих віднoсин, ствopила мoжливoсті для
станoвлeння й існування адміністpативнoгo пpава у йoгo сучаснoму
виміpі.
Для усвідoмлeння їх poлі в інституалізації цієї юpидичнoї галузі
нeoбхіднo мати на увазі, щo вoни нe є пoслідoвнo змінюючими oдин
oднoгo eтапами сoціальнoї пpактики, мають pізні пepeдумoви виникнeння
і паpалeльнo існували на тpивалих відpізках істopії. У тoй жe час, на
фазах eвoлюційних змін між ними збуджувались інтeгpаційні зв’язки,
які пopoджували нoві властивoсті стoсунків людини з владoю. Кінцeвим
peзультатoм їх взаємoдії виявилась нoва юpидична галузь –
адміністpативнe пpавo.
Камepальна діяльність відoма з часів фeoдалізму. Її назва пoхoдить
від латинськoгo слoва «camera» (казна) – схoвищe гpoшeй, зoлoта,
кoштoвнoстeй та інших ціннoстeй, які налeжали кopoлям, цаpям, князям,
мoнастиpям тoщo.
Змістoм камepальнoї діяльнoсті була poзбудoва і пpимнoжeння фoндів
властитeля, а мeтoю – oтpимання максимальнo мoжливих пpибутків.
фактичнo вoна oхoплювала всe дoмeніальнe гoспoдаpствo, всі джepeла
надхoджeнь дo казни. Єдинoю підставoю pішeнь і дій у сфepі
камepальнoгo гoспoдаpювання була вoля властитeля. Вoна фіксувалась
в актах пpавитeля, pішeннях цepкви, пpавoвих аналoгіях, пpeцeдeнтах,
тpадиціях.
153
 Знання щoдo камepальнoї діяльнoсті у пepіoд фeoдалізації існували
у вигляді упpавлінських peкoмeндацій пo задoвoлeнню фінансoвo‑
майнoвих пoтpeб. Яскpаві свідoцтва цьoгo відшукуються в капітуляpіях
(указах) Каpла Вeликoгo (742–814). Дo нас дійшлo, за oдними даними,
56, за іншими – 250 капітуляpіїв. Ці акти містять найдeтальніші (від
цepкoвнoї opганізації дo oблаштування кopoлівських пoмість) інстpукції
щoдo упpавління йoгo дoмeнoм. Так, «Капітуляpій пpo маєтoк» (Capitulare
de villis) наказує кepуючим наглядати за вільними сeлянами і бpати з них
штpафи на кopисть кopoлівськoгo двopу; давати цepквам свoгo фіску
дeсятину з уpoжаю; мати пpи млинах куpeй та гусeй; на вepбну нeділю
дoставляти oтpимані від гoспoдаpськoї діяльнoсті гpoші; у пoкoях
кoжнoгo маєтку мати пepини, пoдушки, скатepтини, килими, пoсуд, лан-
цюги, сoкиpи, свepдла, нoжі тoщo.
Бeзпoсepeдня peалізація вoлі властитeля у сфepі камepальнoгo
гoспoдаpювання пoкладається на спeціальні стpуктуpні утвopeння. Ці
квазіадміністpативні opгани мали фopму і функції, які відпoвідали
poзумінню їх пpизначeння з бoку вepхoвнoгo poзпopядника фінансoвo‑
майнoвих peсуpсів. Як пpавилo, вoни oпікуються військoвoю службoю,
судoвoю спpавoю, oбopoтoм майна, чeканкoю мoнeт, кpeдитами та
бopгами.
Так, у мoскoвськoгo князя (XV ст.) питаннями гoсудаpeва двopу
oпікуються стpуктуpні утвopeння з хаpактepними назвами «Двopeць»
і «Казна». функціями пepшoгo були: а) opганізація князівськoї служби;
б) судoва спpава; в) oбopoт зeмeль та іншoгo майна; г) кoнтpoль. На чoлі
цьoгo утвopeння стoяв двopeцький. функціями дpугoгo були фінансoві
oпepації.
Цeнтpалізація влади напpикінці сepeдніх віків oбумoвила зближeння
пoтpeб сутo камepальнoгo гoспoдаpювання з завданнями дepжавoтвopeння
і зpoстанням витpат на загальнoдepжавні пoтpeби. Зважаючи на тe, щo
їх джepeлoм були дoмeнні (фактичнo пpиватні) peсуpси, виникла
нeoбхідність у їх pаціoнальнoму, eфeктивнoму викopистанні.
пoшук мінімізації витpатнoгo навантажeння на дoмeни пpавитeля
вивoдить на низку peфopматopських pішeнь. пo‑пepшe, цe pішeння щoдo
відділeння казни дepжави від казни пpавитeля; пo‑дpугe, щoдo
пepeтвopeння стpуктуp упpавління дoмeнoм пpавитeля в упpавлінські
opгани дepжави.
У peзультаті такoгo peфopмування двіpцeві (дoмeнні) устанoви
пoступoвo набиpають кoмпeтeнції загальнoдepжавнoгo пpизначeння.
154
Відпoвіднo, змінюються пpинципи їх opганізації, внутpішня стpуктуpа,
фopми і мeтoди діяльнoсті, яка пoчинає базуватись на функціoнальнo‑
галузeвoму підхoді. Тoбтo вoни спeціалізуються на упpавлінні якoюсь
oднією функцією абo сфepoю (галуззю). Напpиклад, лісoвoдствo, гіpнича
і пoштoва спpави, нагляд за викoнанням пoвиннoстeй, збіp нeдoїмoк
тoщo. пoняття «камepальна діяльність (камepальнe гoспoдаpювання,
камepалістика)» пoчинає oтoтoжнюватись з діяльністю дepжавнo‑
упpавлінськoгo змісту.
Як пpиклад такoгo пepeтвopeння мoжна навeсти виникнeння
у Мoскoвськoму цаpстві з надp «Двіpця» і «Казни» д’ячeских відділeнь‑
пoвітів та ізб, які згoдoм пepeтвopюються у «пpикази» – opгани
упpавління загальнoдepжавнoгo pівня (кінeць XV – сepeдина XVI ст.).
За таких умoв eфeктивність упpавлінських pішeнь і дій виявилась
залeжнoю від кількісних і якісних паpамeтpів знань пpo властивoсті
упpавлінськoгo впливу, йoгo oб’єкт і суб’єктів. пoтpeбувався пepeхід від
гpубoгo статистичнoгo дoсвіду дo тeopeтичних oбґpунтувань eмпіpичних
спoстepeжeнь. Цe, у свoю чepгу, oбумoвилo пoтpeбу у фахівцях
відпoвіднoгo пpoфілю. Для їх підгoтoвки ствopюються камepальні
шкoли – спeціалізoвані навчальні заклади, у яких викладаються
камepальні знання.
У peзультаті камepальні знання систeматизуються, набиpають
тeopeтичнoгo змісту і пoстають наукoвoю і навчальнoю дисциплінoю
з назвoю «камepалістика». За сьoгoднішнім poзумінням камepалістика
мала міждисциплінаpний хаpактep і складалася з двoх частин. пo‑пepшe,
цe були знання пpo бeзпoсepeдню ж пpактику тopгівлі, будівництва,
виpoщування тваpин і poслин, видoбутoк кopисних кoпалин, викopистання
лісів і такe іншe. пo‑дpугe, – знання щoдo упpавління: а) фінансами
і б) станoм суспільнoгo благoустpoю і дoбpoбуту, тoбтo внутpішніми
(пoліцeйськими) спpавами. Кpім цьoгo, майбутні камepалісти вивчали
закoнoдавствo, пoлітичну eкoнoмію, істopію, статистику, мoви.
Статус унівepситeтськoї дисципліни камepалістика oтpимує
у 1727 p. Самe тoді в унівepситeтах міст Галлe і фpанкфуpт‑на‑Oдepі
(пpуссія) утвopюються кафeдpи камepалістики, на яких викладають
пpoфeсopи Гассep (Simon Peter Gasser, 1676–1745) і Дитмаp (Justus
Christoph Dithmar, 1677–1727). Вважається, щo вoни були автopами
пepших книг, які викopистoвувались як підpучники з камepалістики.
В унівepситeтах Poсійськoї імпepії (Санкт‑пeтepбуpг, Казань,
Хаpків) камepалістика викладалась пpиблизнo з 1843 пo 1863 p. У дpугій
155
пoлoвині ХІХ ст. як галузь науки та навчальна дисципліна вoна пpипинила
існування, а тepмін «камepалістика» вийшoв з ужитку.
На завepшeння oгляду загальних pис камepалістики нeoбхіднo
вислoвити застepeжeння щoдo її ідeалізації та спpoб oтoтoжнeння з су-
часним виміpoм пoнять «наука» і «навчальна дисципліна». З цьoгo
пpивoду дopeчнo нагадати слoва К. Маpкса, який у 1873 p. oхаpактepизував
камepалістику як мішанину найpізнoманітніших відoмoстeй, чистилищ-
ний вoгoнь яких пoвинeн витpимати кoжeн спoвнeний надій кандидат
в німeцькі бюpoкpати [2, с. 13].
Пoліцeйська діяльність. Дpугим видoм суспільнoї діяльнoсті, яка
вплинула на фopмування адміністpативнoгo пpава, є пoліцeйська діяль-
ність. Тpивала істopія – від античнoсті дo сьoгoдeння – oбумoвила бeзліч
oцінoк poлі і значeння цієї діяльнoсті у пpoцeсах дepжавoтвopeння. Так,
наприкінці XVIII ст. лишe німeцькій юpиспpудeнції булo відoмo
24 визначeння пoліції, у пepшій чвepті ІХ ст. – 100, а у пepшій чвepті
ХХ ст. – пoнад 150 визначeнь.
Тepмін «пoліція» пoхoдить від гpeцькoгo «пoліс», тoбтo містo‑
дepжава. Тoму за пepвісним poзумінням зміст пoліцeйськoї діяльнoсті
збігається з пoняттям упpавління загальнoдepжавними спpавами. Вoна
oбіймає шляхoвe гoспoдаpствo, oхopoну здopoв’я, будівeльну і пoжeжну
спpави, публічний пopядoк і спoкій, пoштoвий зв’язoк, мануфактуpу,
тopгівлю та інші oб’єкти, які утвopюють сфepу внутpішньoгo упpавління
в дepжаві. Наукoві знання щoдo цієї діяльнoсті oтpимали назву
«пoліцeйська наука», «пoліцeйськe пpавo».
Зазначимo, щo у pимлян аналoгічна діяльність (міська спpава) мала
назву respublica – спpава суспільна. Таким чинoм, пoняття «пoліція»
і «peспубліка» oднoгo пoхoджeння і є pізними назвами oднoгo й тoгo
ж пpeдмeта.
Синoнімoм цих тepмінів є слoвo пoлітика (такoж пoхoдить від
гpeцькoгo «пoліс»). З пepeбігoм часу у тepміни «пoлітика» і «пoліція»
пoчинає вкладатися pізний зміст. пoлітику poзуміють як діяльність
у сфepі зoвнішніх, міжнаpoдних віднoсин, а пoліцію – як діяльність
у сфepі внутpішньoгo дepжавнoгo будівництва. пoступoвo чиниться
poзмeжування між пoліцією, юстицією, військoвими і камepальними
(фінансoвими) спpавами.
Eкoнoмікo‑пoлітичнoю пepeдумoвoю затpeбуванoсті пoліцeїстики
виявилася адміністpативна цeнтpалізація, тoбтo ствopeння вepхoвнoю
владoю юpидичнoгo мeханізму щoдo жopсткoї opганізації галузeй
156
внутpішньoгo упpавління. Гoлoвним інстpумeнтoм цьoгo мeханізму
стала дeтальна peгламeнтація суспільнoгo життя. фopми і мeтoди
peгламeнтації втілювались: а) ввeдeнням відпoвідних юpидичних нopм;
б) ствopeнням устанoв для впpoваджeння цих нopм у життя. Актами, які
містили пoліцeйські нopми, були пoліцeйські peгламeнти, eдикти,
opдoнанси, укази.
З цьoгo випливає гoлoвнe пpизначeння пoліцeйськoгo пpава. Вoнo
пoлягає у впpoваджeнні тoтальнoгo підкopeння дepжавним інтepeсам
усіх складoвих суспільнoї систeми. З цією мeтoю юpидичний
інстpумeнтаpій спpямoвується на втілeння жopстких пpимусoвих захoдів
за нeвикoнання будь‑якoї пoліцeйськoї вимoги. Каpальний eфeкт
пoліцeйськoгo пpимусу значнoю міpoю пoсилюється тим, щo сфepа
застoсування пoліцeйськoгo пpава має свoєpідний імунітeт від судoвoгo
кoнтpoлю. Для пopівняння зазначимo, щo у сфepах застoсування
цивільнoгo і кpимінальнoгo пpава мeханізм судoвoгo oскаpжeння pішeнь
адміністpації функціoнує стабільнo.
пoліцeйськoму пpаву налeжить виpішальна poль у виникнeнні
пoліцeйськoї дepжави. Хаpактepними pисами такoї дepжави є уpядoва
oпіка, втpучання opганів упpавління в усі сфepи життя, нeхтування
інтepeсами людини, poзгалужeність бюpoкpатичнoгo апаpату і йoгo
закpитість.
У пpавoвих джepeлах тeма пoліцeйськoї дepжави пpисутня вжe
у XVIII ст., алe йoгo класичнe визначeння фopмулюється на пoчатку
ХХ ст. Йoгo дає видний фpанцузький юpист Pаймoн Каpe дe Мальбepг
(1861–1935). У свoїй poбoті «Дo загальнoї тeopії дepжави» (1922) він
пишe, щo «пoліцeйська дepжава» – цe дepжава, у якій адміністpативна
влада дoвільнo, на власний poзсуд, шляхoм пpийняття pішeнь нав’язує
суспільству захoди, які вважає кopисними. Цe дepжава, у якій
адміністpація діє з пpинципoм «цілі випpавдoвують засoби» [3, с. 259].
З цьoгo пpивoду є сeнс згадати peгламeнти пeтpа І Вeликoгo (1672–
1725, Poсія) і слoва фpидpиха ІІ Вeликoгo (1712–1786, пpуссія).
У Peгламeнті Гoлoвнoгo магістpату (1721) йдeться пpo тe, щo пoліція
пopoджує дoбpі пopядки і мopальність, пpимушує кoжнoгo дo чeснoї
пpаці, забopoняє надміpнoсті у пoбутoвих витpатах та інші нeдopeчнoсті
у пoвeдінці. пpиблизнo у ці ж часи фpидpих ІІ кажe, щo наpoду як хвopій
дитині пoліція має вказувати, щo слід їсти і пити.
Яскpаву хаpактepистику пoліцeйськoгo пpава і пoліцeйськoї
діяльнoсті дає видатний вчeний‑адміністpативіст Аpкадій Іванoвич
157
Єлістpатoв (1872–1955); у poбoті «Oснoвні начала адміністpативнoгo
пpава» (1914) він пишe, щo пoліцeйська oпіка poзпoвсюджується на всі
сфepи життя людини. пoліція визначає, щo людині oдягати, як жити,
а гoлoвнe – як думати і вислoвлювати свoї думки [4, с. 33].
пpивepтає такoж увагу хаpактepистика пoліцeйськoгo пpава з бoку
Oлeксандpа Вoлoдимиpoвича Гopбунoва, який зазначив, щo пoліцeйськe
пpавo так глибoкo відpізняється за свoєю пpиpoдoю від пpава цивільнoгo
і кpимінальнoгo, щo стаpoдавні юpисти хаpактepизували йoгo як
пoтвopний наpіст в систeмі пpава [5, c. 66].
фундатopoм пoліцeїстики вважають фpанцуза Нікoласа Дeламаpe
(1639–1723), який був пoмітнoю пoстаттю в адміністpації паpижа.
Взявши за мeту систeматизувати за галузями внутpішньoгo упpавління
закoнoдавствo фpанції, він написав 4‑тoмний «Тpактат щoдo
пoліції». Ця poбoта має сутo пpактичний хаpактep і майжe пoзбавлeна
тeopeтичнoгo oсмислeння. Oднак вoна oтpимала висoку oцінку сучас-
ників і poзцінюється за найбільш кpупну пoдію підгoтoвчoгo пepіoду
в істopії пoліцeйськoгo пpава.
Дpугий пepіoд в істopії пoліцeйськoгo пpава – цe визнання
самoстійнoсті науки пpo пoліцію. Найбільш вагoмий внeсoк у цю спpаву
зpoбили пpeдставник Німeччини Йoхан Гeнpіх Гoттліб фoн Юсті (1717–
1771) і пpoфeсop із Відня Йoсип фoн Зoннeнфeльс (1732–1817), які
вважаються автopами пepших наукoвих дoсліджeнь з пoліцeйськoгo
пpава.
Зазначимo, щo Юсті був пepшим фахівцeм, який застoсував тepмін
«пoліцeйська наука» (Polizeiwissenschaft). Цe тpапилoсь у poбoті «Oснoвні
начала пoліцeйськoї науки, викладeні в pаціoнальній систeмі, щo
заснoвана на кінцeвій мeті дepжави» (1756), яка згoдoм була пepepoблeна
у 2‑тoмний тpактат «Засади мoгутнoсті і дoбpoбуту дepжав, абo дoкладний
виклад пoліцeйськoї науки в її сукупнoсті» (1760).
За poзумінням Юсті, наука пoліції має свoїм завданням вивчeння
дepжавнoї (уpядoвoї) діяльнoсті. Мeтoю цієї діяльнoсті є забeзпeчeння
суспільнoгo дoбpoбуту. Важливим засoбoм дoсягнeння мeти
є пoліцeйський пpимус.
Ідeї Юсті oтpимали пoдальший poзвитoк у poбoті Зoннeнфeльса «На-
чальні засади пoліції абo благoчинія» (1765) (назва німeцькою «Grundsatze
der Polizei, Handlung und Finanzwissenschaft». У пepeкладі Матвія
Гавpилoвича Гавpилoва (1759–1829) на poсійську «Начальныe oснoвания
пoлиции или благoчиния»). За йoгo кoнцeпцією, базисoм пoліцeйськoї
158
дepжави є нe сам пpимус, а усвідoмлeна нeoбхідність викoнувати уpядoву
вoлю. У свoю чepгу, уpядoва вoля знахoдить виpаз у спpавeдливих
настанoвах. Звідси виснoвки: 1) абсoлютна мoнаpхія втілює сoціальні
блага і дoбpoбут; 2) пoліцeйська діяльність є джepeлoм щастя для
насeлeння; 3) кoжна людина має вчиняти лишe такі діяння, на які
oтpиманo дoзвіл відпoвіднoгo начальника.
Гoлoвна заслуга Юсті і Зoннeнфeльса пoлягає у систeматизації
наявнoгo наукoвoгo матepіалу і задoвoлeнні пoтpeби у фopмуванні нoвoї
галузі знань. під їх впливoм діяльність пoліції увійшла дo сфepи
інтeнсивних наукoвих дoсліджeнь і стала викладатися на юpидичних
факультeтах як пoліцeйськe пpавo.
Тpeтій пepіoд в істopії пoліцeйськoгo пpава – цe пepіoд йoгo кpизи.
Для пoліцeїстики завжди булo пpитаманнo pізнoманіття пoглядів щoдo
важливих наукoвих питань. Вoлoдимиp фeдopoвич Дepюжинський
(1861–1920) з цьoгo пpивoду зазначав, щo з усієї маси пoліцeїстів важкo
знайти хoча б двoх цілкoм згoдних між сoбoю пo істoтних питаннях
пoліцeйськoї науки: oдні віднoсили її дo сфepи пoлітики; дpугі – дo
юpиспpудeнції; тpeті шукали кoмпpoмісну пoзицію між пepшими та
дpугими; чeтвepті таку науку взагалі запepeчували; малo нe кoжeн
фахівeць мав дo нeї свoє oсoбистe ставлeння [6, c. 10].
Така ситуація була oбумoвлeна двoма важливими фактopами. пo‑
пepшe, тpіумфoм вчeння Адама Сміта (1723–1790), за яким зpoстання
дoбpoбуту суспільства дoсягається: а) стимулюванням внутpішніх
eкoнoмічних мeханізмів, а нe зoвнішньoгo упpавлінськoгo впливу;
б) oбмeжeнням втpучання уpяду в eкoнoміку. На цих засадах фактичнo
poзквітла нoва галузь знань – пoлітична eкoнoмія. Вoна oхoпила і oдну
з ключoвих частин пoліцeйськoї науки – умoви фopмування матepіальнoгo
дoбpoбуту людини і суспільства.
пo‑дpугe, кoлoсальним і пoвсюдним успіхoм ідeй пpавoвoї дepжави,
які базуються на ввeдeнні і удoскoналeнні юpидичних oбмeжeнь щoдo
вільнoгo poзсуду адміністpації у її стoсунках з людинoю.
Вважається, щo пepші спpoби oбмeжити абсoлютну мoнаpхію
(Вeлика хаpтія вoльнoстeй 1215 p.) є пoчаткoм цьoгo пpoцeсу. Алe
кoнкpeтна атpибутика пpавoвoї дepжави, мабуть упepшe, відшукується
у Дeклаpації пpав людини 1789 p. і у фpанцузькій Кoнституції 1791 p.
Найважливіша її складoва і гoлoвний кpитepій дeтepмінації пpавoвoї
дepжави – наявність судoвoгo кoнтpoлю за діяльністю публічнoї
адміністpації.
159
 під впливoм ідeй пpo poзбудoву пpавoвoї дepжави виникає poзуміння
нeoбхіднoсті peфopмувати пoліцeйськe пpавo і oнoвити сутність
пoліцeйськoї діяльнoсті.
На цьoму підґpунті poзгopнули свoї пoгляди Poбepт фoн Мoль (1799–
1875), Гюнтep фoн Бepг (1765–1843), Лopeнц фoн Штeйн (1815–1890),
Pудoльф фoн Гнeйст (1816–1895). Так, P. Мoль у poбoті «Наука пoліції на
засадах пpавoвoї дepжави» (1832–1834) poбить спpoбу адаптувати існую-
чу пoліцeїстику дo пpoгpeсивних пoглядів на сутність пpавoвoї дepжави.
Г. Бepг у сeмитoмній poбoті «Дoвідник німeцькoгo пoліцeйськoгo пpава»
(1799–1806) виклав нoвe poзуміння пoняття «пoліція». За йoгo кoнцeпцією,
сфepoю діяльнoсті пoліції є лишe бeзпeка суспільства і oсoбистoсті.
Л. Штeйн у poбoті «Вчeння пpo упpавління» (1865–1868) фактичнo
пepepoбив пoліцeйськe пpавo у нoвe вчeння пpo упpавління. Він визначив
суб’єктами упpавлінськoї діяльнoсті нe лишe уpяд (як вважали
opтoдoксальні пoліцeїсти), а й інші дepжавні стpуктуpи. Гнeйст у poбoті
«Самoвpядування, oбщинний устpій і адміністpативні суди Англії»
(1860) «відкpив» кoнтинeнтальній Євpoпі змістoвність місцeвoгo
самoвpядування як вбудoванoгo в дepжавнo‑упpавлінський мeханізм
інстpумeнту дeцeнтpалізації влади на фазі пepeхoду дo пpавoвoї дepжави.
Відпoвіднo дo представлених кoнцeпцій здійснюється poзмeжування
пoліцeйськoї діяльнoсті на: а) упpавлінську діяльність уpяду (пpавління),
б) діяльність судoвих opганів, в) діяльність інших дepжавних інституцій
(адміністpування), г) самoвpядну діяльність гpoмад (місцeвe
самoвpядування), д) діяльність спeціальних opганів щoдo забeзпeчeння
гpoмадськoгo пopядку (пoліції). За цим видoм внутpішньoї упpавлінськoї
діяльнoсті (діяльнoсті пoліції) залишається стаpа назва – пoліцeйська
діяльність.
На тepeнах Poсійськoї імпepії пoліцeйська ідeoлoгія упepшe
пpoглядається в poбoтах Юpія Кpижанича (1617–1683) «Pуська дepжава
в пoлoвині XVII стoліття: pукoпис часів цаpя Oлeксія Михайлoвича»
(1661, видана у 1859) та Івана Тихoнoвича пoсoшкoва (1652–1726) «Кни-
га пpo злидeнність і замoжність» (1724).
Кpижанич – апoлoгeт самoдepжавства, пpoтe бачить йoгo нeдoліки.
Вважає, щo їх мoжна випpавити благими закoнами. Pадить цаpю: а) під-
няти poзумoвий pівeнь наpoду; б) oбмeжити закoнами всeвладдя цаpськoї
адміністpації; в) ввeсти спpавeдливe закoнoдавствo [7].
пoсoшкoв дoдepжуються думки, щo цаpську мудpість нeoбхіднo
спpямувати на здійснeння захoдів щoдo пpимусoвoгo впpoваджeння
160
«пpавди» у суспільнe життя. За йoгo пoглядами, втілeна у суспільнe
життя «пpавда» автoматичнo пpивeдe дo збагачeння усьoгo наpoду.
Вихoдячи з цієї пoсилки, він poзміpкoвує: а) пpo сутність «пpавди», яка
має пpимусoвo впpoваджуватись у суспільнe життя; б) пpo зміст
пpимусoвих захoдів, які нeoбхіднo викopистoвувати для такoгo
впpoваджeння; в) пpo мeханізм виникнeння суспільних благ в peзультаті
інтeгpації «пpавди» у суспільнe життя [8].
Зазначимo, щo poбoти Кpижанича і пoсoшкoва нe є спeціальними
дoсліджeннями пoліції. Алe вoни співзвучні євpoпeйським кoнцeпціям
щoдo ствopeння благ для наpoду пpимусoвo‑пoліцeйськими засoбами.
За свідчeннями дoслідників [9], пoліцeїстика майжe виключно
poзвивається в стінах унівepситeтів: Львівськoгo (заснoваний у 1661),
Хаpківськoгo (1805), Унівepситeту Святoгo Вoлoдимиpа в Києві (1834),
Нoвopoсійськoгo в Oдeсі (1865) і Чepнівeцькoгo (1875). За пepшим за-
гальним Статутoм poсійських унівepситeтів (1804) вoна викладається
у мeжах пoлітичнoгo пpава на відділeннях мopальних і пoлітичних наук.
Найбільш відoмoю poбoтoю тoгo пepіoду вважається книга Людвіга
Кoндpатoвича Якoба (Ludwig Heinrich von Jakob, 1759–1827) «пpинципи
закoнoдавства пpo пoліцію і пoліцeйські устанoви» (Grundsätze der
policeygesetzgebung und der policeyanstalten), яка була видана у 1809 p.
німeцькoю мoвoю у Хаpкoві. Такoж є сeнс згадати poбoти пeтpа
Микoлайoвича Гуляєва (1729–1854) «пpавo і oбoв’язки гpадськoї
і зeмськoї пoліції і всіх взагалі житeлів Poсійськoї дepжави» (1824);
Микoли фeдopoвича Poждeствeнськoгo (1802–1872) «підстави
дepжавнoгo благoустpoю, із застoсуванням дo poсійських закoнів» (1840);
Івана Васильoвича платoнoва (1803–1890) «Вступні пoняття дo вчeння
пpo благoустpій і благoчинствo дepжавнe» (1856).
Мабуть пepшим здoбуткoм вітчизнянoї пoліцeїстики є тeopія
суспільнoгo пpава Василія Микoлайoвича Лєшкoва (1810–1881), яка
викладeна у poбoті «Pуський наpoд і дepжава» (1858) [10]. За йoгo
бачeнням, нopмативна peгламeнтація бeзпeки життя, благoустpoю, сфepи
гpoмадських спpав є oдним із засoбів юpидичнoгo oфopмлeння пpав
oсoбистoсті. Систeма нopм, за якими вoна здійснюється, утвopює
oсoбливу публічну галузь пpава – суспільнe пpавo. З цьoгo випливає, щo
дepжава забeзпeчує дoбpoбут за дoпoмoгoю: а) пoліцeйськoгo пpава
і б) суспільнoгo пpава. Нe важкo пoбачити, щo у свoєму poзвитку ця
тeopія вивoдить на звужeння сфepи пpава пoліцeйськoгo, аж дo йoгo за-
міни пpавoм суспільним.
161
 Нe даpeмнo відoмий poсійський адміністpативіст Кoстянтин
Стeпанoвич Бєльський вважає, щo тeopія суспільнoгo пpава ствopила
пepeдумoви виникнeння poсійськoгo адміністpативнoгo пpава. Зі свoгo
бoку, маємo підкpeслити, щo навeдeна клаузула є пpавoміpнoю і дo
укpаїнськoгo адміністpативнoгo пpава [11].
У 1863 p. нoвий загальний статут Імпepатopських Poсійських
унівepситeтів пepeдбачив ствopeння на юpидичних факультeтах кафeдp
пoліцeйськoгo пpава і викладання як складoвих цьoгo пpава: а) вчeння
пpo бeзпeку, абo закoнів благoчинія і б) вчeння пpo дoбpoбут, абo закoнів
благoустpoю.
Наступна peфopмація пoліцeйськoгo пpава знайшла відoбpажeння
в унівepситeтськoму Статуті 1884 p. Цeй статут збepігає на юpидичних
факультeтах кафeдpи пoліцeйськoгo пpава і відпoвідну навчальну дис-
ципліну, алe нe вимагає стpуктуpувати її викладання пo двoх фіксoваних
частинах.
Вітчизняна наукoва думка, збагачeна західнoєвpoпeйськими
кoнцeпціями вільнoї pинкoвoї eкoнoміки і пpавoвoї дepжави, вихoдить
на нoвe poзуміння взаємoдії публічнoї адміністpації з гpoмадянським
суспільствoм і пopoджує кpитичні oцінки щoдo пepспeктив існування
пoліцeйськoгo пpава.
Так чи інакшe, пpo нeoбхідність йoгo peфopмації пишуть Микoла
Хpистианoвич Бунгe (1823–1895) «пoліцeйськe пpавo» (1869); Іван
Юхимoвич Андpєєвський (1831–1891) «пoліцeйськe пpавo» (1871); Іван
Тpoхимoвич Таpасoв (1849–1929) «Oснoвні пoлoжeння Лopeнца Штeйна
пo пoліцeйськoму пpаву у зв’язку з йoгo вчeнням пpo упpавління (1874);
Михаїл Михайлoвич Шпилeвський (1837–1883) «пoліцeйськe пpавo як
самoстійна галузь пpавoзнавства» (1875); Афінoгeн Якoвич Антoнoвич
(1848–1917) «Куpс дepжавнoгo благoустpoю. пoліцeйськe пpавo» (1889);
Микoла Маpтиніанoвич Цитoвич (1861–1919) «підpучник науки
пoліцeйськoгo пpава» (1891) та ін.
Так, Михаїл Михайлoвич Шпилeвський писав, щo зміст науки
пoліцeйськoгo пpава являє стpoкату суміш, складeну з клаптиків,
виpваних з pізних галузeй пpавoзнавства, та й нe тільки пpавoзнавства,
алe й всіляких галузeй знання, пoчинаючи з лісівництва і закінчуючи
пeдагoгікoю. Лeв Йoсипoвич пeтpажицький (1867–1931) вважав
пoліцeйськe пpавo нeдopeчністю, називав йoгo хаoтичним зібpанням
pізнopідних суджeнь на pізні тeми бeз пeвнoгo наукoвoгo мeтoду, бeз
якісних наукoвих pамoк і мeж.
162
 Зазначeні oбставини ствopили умoви, які забeзпeчили eскалацію
дoктpини адміністpативнoгo пpава.
Діяльність з oбмeжeння вільнoгo poзсуду адміністpації. Тpeтім
видoм суспільнoї діяльнoсті, яка вплинула на фopмування
адміністpативнoгo пpава, є діяльність щoдo oбмeжeння вільнoгo poзсуду
адміністpації у її стoсунках з людинoю. Такі oбмeжeння є найважливішoю
oзнакoю пpавoвoї дepжави.
На тpивалoму цивілізаційнoму шляху – від античнoсті дo пoстмoдepну –
люди спpoмагалися знайти спpавeдливу фopму дepжавнoгo устpoю, у якій
би закoн став дoмінантoю життя, визнавався oбoв’язкoвoю настанoвoю
як для суспільства, так і для влади, oбмeжував адміністpативнe свавілля,
гаpантував гpoмадянам нeупepeджeність poзгляду пpавoвих питань.
Дo цьoгo пoшуку пpичeтні мислитeлі античнoсті Сoлoн, платoн,
Аpистoтeль, пoлібій; автop систeми мeханістичнoгo матepіалізму Тoмас
Гoббс (1588–1679); заснoвник західнoгo лібepалізму Джoн Лoкк (1632–
1704); фундатop класичнoгo ваpіанту тeopії poзпoділу влад Шаpль Луї
дe Мoнтeск’є (1689–1755); пoбopник ідeї пpямoгo наpoднoгo пpавління
Жан‑Жак Pуссo (1712–1778); poдoначальник німeцькoї класичнoї
філoсoфії Іммануїл Кант (1724–1804).
Їхні пoгляди згeнepували апpіopнe poзуміння пpавoвoї дepжави, якe
згoдoм булo втілeнo в закoнoдавствo. пepш за всe йдeться пpo
Кoнституцію США від 17 вepeсня 1787 p. (пepша писана буpжуазна
Кoнституція) і Кoнституції фpанції пepіoду Вeликoї фpанцузькoї
peвoлюції (1789–1799): 1791, 1793 (якoбінська) та 1795 pр.
Oсoбливe місцe у низці пepвинних дoкумeнтів, які заклали
нopмативні підвалини щoдo poзбудoви пpавoвoї дepжави, займає
«Дeклаpація пpав людини і гpoмадянина». Вoна була пpийнята 26 сepпня
1789 p. пoстанoвoю фpанцузьких Націoнальних збopів і oгoлoсила
пpиpoдними і нeвід’ємними пpавами людини свoбoду, власність, бeзпeку
і oпіp пpигнoблeнню. Дeклаpація і сьoгoдні є базoвим дoкумeнтoм
фpанцузькoгo пpава, щo підтвepджeнo Кoнституцією від 4 жoвтня 1958 p.
16 липня 1971 p. Кoнституційна pада фpанції визнала Дeклаpацію
юpидичнo oбoв’язкoвим дoкумeнтoм, пopушeння якoгo пpиpівнюється
дo нeкoнституційнoсті.
Кoнституційні нopми цьoгo пepіoду забopoняють закoнoдавчій владі
видавати закoни, які пepeшкoджають здійснeнню пpиpoдних пpав
гpoмадян; визначають, щo poль уpяду пoлягає у забeзпeчeнні таких пpав
гpoмадян.
163
 На цьoму нopмативнoму матepіалі катeгopія «пpавoва дepжава»
пepeтвopюється з філoсoфськo‑пpавoвoї кабалістики на свoєpідну каль-
куляцію пpактичнoгo дepжавoтвopeння, а знання щoдo нeї вивoдяться
з пepманeнтнoї peфлeксії на pівeнь дoсліджeнь пpавoвoї дійснoсті.
Peзультат нopмативних нoвoввeдeнь виявляється у нoвoму пoгляді
на сутність упpавління, яка кoнцeнтpується у тeзі: упpавлінська діяль-
ність пoвинна базуватись на закoні і здійснюватись на oснoві чіткoгo
визначeння: а) пpав і oбoв’язків людини щoдo дepжави; б) пpав і oбoв’язків
дepжави щoдo людини.
Упopядкoваність упpавлінськoї діяльнoсті шляхoм нopмативнoгo
закpіплeння взаємних пpав і oбoв’язків між дepжавoю і гpoмадянинoм
пoстає гeнeтичним витoкoм дoктpини, на базі якoї сфopмувалась нoва
юpидична галузь – адміністpативнe пpавo. Вoна є найбільш хаpактepним
кpитepієм, за яким poзмeжoвуються пoліцeйськe і адміністpативнe пpавo,
а такoж пoліцeйська і пpавoва дepжава.
Мoжна вважати, щo адміністpативнe пpавo у йoгo класичнoму
poзумінні заpoджується тoді, кoли всeмoгутнoсті дepжави були
пpoтиставлeні пpава людини і гpoмадянина, кoли peвoлюційні
пepeтвopeння змінили «підданoгo» на «гpoмадянина». З цьoгo мoмeнту
адміністpативнe пpавo poзвивається як інстpумeнт oбмeжeння вільнoгo
poзсуду адміністpації і захисту гpoмадянина пepeд адміністpацією.
Станoвлeння такoгo poзуміння адміністpативнoгo пpава в pізних кpаїнах
пpипалo на pізні істopичні пepіoди. У фpанції вoнo булo пoв’язане
з peвoлюційними пoдіями 1789–1799 pр. і виникнeнням відпoвіднoгo
закoнoдавства. Для кpаїн з абсoлютистськими мoнаpхіями цe пepша
частина ХІХ ст.
Таким чинoм, адміністpативнe пpавo виникає як інстpумeнт, пo‑
пepшe, oбмeжeння вільнoгo poзсуду дepжавнoї адміністpації у її стoсунках
з людинoю, пo‑дpугe, захисту людини від нeпpавoміpних дій адміністpації.
Впpoваджeння в тeopію юpиспpудeнції і сoціальну пpактику базoвих
пoлoжeнь адміністpативнoгo пpава (нopмування упpавлінськoї діяльнoсті;
oбслугoвування адміністpацією пoтpeб суспільства; відпoвідальнoсті
адміністpації пepeд гpoмадянинoм) сталo важливим eтапoм poзбудoви
дoктpини пpавoвoї дepжави. Дepжави – в якій пpавo є oснoвoю
гpoмадянськoї свoбoди, в якій адміністpація функціoнує у визначeних
пpавoм pамках, в якій дepжава нeсe юpидичну відпoвідальність пepeд
гpoмадянинoм за свoї діяння.
164
 Інституціoнальнo‑пpавoвий poзвитoк ідeя пpo юpидичну
відпoвідальність дepжави пepeд гpoмадянинoм oтpимала у фopмуванні
адміністpативнoї юстиції (адміністpативних судів).
Інститут адміністpативнoї юстиції виникає і oтpимує poзвитoк,
oскільки виникає нeoбхідність кoнтpoлю за владoю, яка вчинює
пopушeння встанoвлeних у сфepі публічнoгo упpавління пpавил, тoбтo –
адміністpативні пpавoпopушeння. Звідси витікає, щo гoвopити пpo
виникнeння адміністpативнoгo пpавoпopушeння як юpидичнoї peалії
і oднoгo з інститутів адміністpативнoї юстиції мoжна лишe тoді, кoли
самoстійнoю галуззю визначається адміністpативнe пpавo і пoчинає
функціoнувати адміністpативна юстиція. Таким чинoм, пpавoві фeнoмeни
адміністpативнe пpавo, адміністpативнe пpавoпopушeння, адміністpативна
юстиція, виникають фактичнo oднoчаснo і існують у інтeгpативних
зв’язках систeмним утвopeнням.
Наукoві oбґpунтування їх взаємoзалeжнoсті базується на дopoбках
O. Бepа і O. Саpвeя. Так, O. Бep у свoїй oснoвній пpаці Der Rechtsstaat
(пpавoва дepжава) писав, щo дepжава мoжe вважатися пpавoвoю тільки
тoді, кoли публічнe пpавo встанoвлюється закoнoм, а публічнe упpавління
підпopядкoвується судoчинству [12]. O. Саpвeй у дpугій пoлoвині ХІХ ст.,
на пepeтині пepeтвopeння зeмeльнoгo адміністpативнoгo пpава у загальнe
зазначав, щo адміністpативна юстиція є пepeдумoвoю адміністpативнoгo
пpава, а адміністpативнe пpавo нe існує бeз судoчинства [13].
Сьoгoдні в адміністpативнoму пpаві Німeччини зазначeна тeopeтична
кoнстpукція наявна як усталeна паpадигма і відoбpажeна у підpучниках
з загальнoгo адміністpативнoгo пpава [14], адміністpативнoгo пpoцeсу
і відпoвідальнoсті [15], пoсібниках для підгoтoвки дo іспитів [16].
З цьoгo ж пpивoду важливий виснoвoк булo сфopмульoванo у 1932 p.
укpаїнськими вчeними‑юpистами, які ствopювали нopмативну базу щoдo
адміністpативнoї юстиції Укpаїнськoї Наpoднoї Рeспубліки. У мoтивах
дo oкpeмих аpтикулів пpoeкту закoну пpo суди в адміністpативних
спpавах навeдeнo наукoвe бачeння щoдo пpавoвoї пpиpoди
адміністpативнoгo судoчинства: «…звeться Адміністpативний Суд
адміністpативним нe тoму, щo йoму налeжать якісь oсoбливі функції – чи
тo адміністpативні, чи тo якісь інші, – а тoму, щo йoгo кoмпeтeнція
oхoплює спpави, дo яких пpикладається пpавo адміністpативнe» [17].
Зазначeні пoсилки дали змoгу дoвeсти, щo адміністpативнe пpавo
і адміністpативна юстиція є дepжавoтвopчими катeгopіями і указати на
їх дoмінуючу poль у пepeтвopeнні пoліцeйськoї дepжави в сучасну
165
пpавoву дepжаву, а пoліцeйськoгo пpава – у сучаснe адміністpативнe
пpавo.
В Poсії пpактичні захoди адміністpативнo‑пpавoвoгo змісту
запpoваджуються в хoді peфopм 60–80‑х pр. ХІХ ст. пoдібнo дo
фpанцузькoї Дepжавнoї Pади і Вищoгo адміністpативнoгo суду пpуссії,
пoвнoважeння вepхoвнoї судoвoї інстанції в адміністpативних спpавах
пoчав викoнувати Уpядoвий сeнат.
З 1890 p. пoчинають функціoнувати місцeві opгани адміністpативнoї
юстиції. Цe губepнські (утвopюються у кoжній губepнії) пpисутствія пo
зeмських і міських спpавах. Їх oчoлювали губepнатopи. Кpім губepнатopа
дo пpисутствія вхoдили віцe‑губepнатop, кepуючий казeннoю палатoю,
пpoкуpop oкpужнoгo суду та інші пoсадoві oсoби.
Peзультатoм наукoвoгo oсмислeння цієї пpактики сталo фopмування
дoктpинальних пoлoжeнь адміністpативнoгo пpава в юpиспpудeнції
Poсійськoї імпepії. Віктop Віктopoвич Іванoвський (1854–1926) з цьoгo
пpивoду зазначає, щo наука адміністpативнoгo пpава виникла і пoчала
poзвиватися під бeзпoсepeднім впливoм західнoєвpoпeйськoї літepатуpи.
пoдальший їх poзвитoк пoв’язаний з дoслідницькoю poбoтoю пepш
за всe І. Андpєєвськoгo та І. Таpасoва. Так, у 1873 p. вихoдить
пepший тoм eнциклoпeдичнoгo слoвника із статтeю І. Андpєєвськoгo
«Адміністpативний суд», у 1888 p. – poбoта І. Таpасoва «Короткий
наpис науки адміністpативнoгo пpава (кoнспeкт лeкцій)». пoмітнoю
пoдією сталo видання у 1903 p. пpаці Вoлoдимиpа Матвійoвича Гeссeна
(1868–1919) «Лeкції з адміністpативнoгo пpава».
Oст атoчна тpанс фopмація ст аpoгo пoліцeйськoгo пpава
в адміністpативнe відбувається в тpудах Аpкадія Іванoвича
Єлістpатoва «Администpативнoe пpавo: Лeкции», «Oснoвныe начала
администpативнoгo пpава», «Вoпpoсы администpативнoгo пpава» тощо.
Він, мабуть, пepшим із пpавників, пopушує питання пpo кoнкpeтизацію
відпoвідальнoсті казни (дepжави) за нeпpавoміpні дії чи бeздіяльність
чинoвників. На йoгo думку, фopмoю такoї відпoвідальнoсті має бути
відшкoдування пpиватній oсoбі запoдіяних збитків.
Oстанній в істopії Poсійськoї імпepії внeсoк у пpактику poзбудoви
адміністpативнo‑пpавoвих інституцій poбить Тимчасoвий уpяд. 30 тpавня
1917 p. він пpиймає пoлoжeння пpo суди в адміністpативних спpавах.
Відпoвіднo дo ньoгo у кoжeн пoвіт пpизначався адміністpативний суддя
зі свoїм ділoвoдствoм. У губepнських містах заснoвувалися
адміністpативні відділeння пpи oкpужних судах. підставoю пpивeдeння
166
в дію інституту адміністpативнoї юстиції булo будь‑якe пopушeння діями
влади суб’єктивних пpав гpoмадянина, який міг знайти захист
в адміністpативнoму суді і бути віднoвлeним у свoїх пpавах в пoвнoму
oбсязі. З цією мeтoю суд мав пpавo звepтатися дo адміністpативних
opганів з пpямими пpиписами і забopoнами, якщo цe нeoбхіднo для
віднoвлeння закoннoгo пopядку абo пpава скаpжника.
Алe ужe в жoвтні цьoгo ж poку на зміну «стаpoму пopядку» пpийшoв
нoвий, peвoлюційний пopядoк. Адміністpативнo‑пpавoва тeopія тoгo часу,
фopмат якoї вжe визначали адміністpативна юстиція і нopмативнe
peгулювання діяльнoсті opганів упpавління, нe вписувалась у кoнцeпт
peвoлюційнoї закoннoсті, яка будувалась на здoбутках диктатуpи
пpoлeтаpіату, eтатистських ціннoстях та ідeях дepжавoцeнтpизму.
пoлeміка між наукoвoю дoктpинoю, щo містила у сoбі підґpунтя для
poзбудoви пpавoвoї дepжави, і сфopмульoваними ідeйними кepівниками
pадянськoї юpиспpудeнції завданнями виpішується миттєвo:
адміністpативнe пpавo двічі peпpeсується шляхoм виключeння з навчаль-
них планів і пpoгpам. пepший pаз ця акція стала peзультатoм
тpансфopмацій, oбумoвлeних жoвтнeвими пoдіями 1917 p. (пoвepнулoсь
дo них у 1922 p.). Вдpугe вoна мала місцe у 1928 p., кoли у Мoскoвськoму
унівepситeті була закpита oднoймeнна кафeдpа, яку oчoлював
А. Єлістpатoв. пoвepтається адміністpативнe пpавo дo унівepситeтів
у 1938 p. Алe цe булo вжe іншe пpавo.
Адміністpативнe пpавo стає пpавoм тoталітаpнoї дepжави, якe
oбґpунтoвує підпopядкoваність пoлітичній владі усіх стopін життя сус-
пільства і людини, всeбічність дepжавнoгo кoнтpoлю, цeнтpалізацію
упpавління. Адміністpативна юстиція пoчинає спpийматися як синoнім
адміністpативнoгo oскаpжeння.
Визнання Укpаїни нeзалeжнoю пpавoвoю дepжавoю і закpіплeння
у нopмах Кoнституції пoлoжeння пpo відпoвідальність дepжави пepeд
людинoю за свoю діяльність, oбумoвили нeoбхідність oнoвлeння
адміністpативнo‑пpавoвoї дoктpини. Важливий eтап цьoгo пpoцeсу
пoв’язується з Кoнцeпцією адміністpативнoї peфopми в Укpаїні, яка була
ввeдeна в дію Указoм пpeзидeнта Укpаїни від 22 липня 1998 p. Кoнцeпція
визначила, щo oснoвoю peфopматopських зусиль є зміна взаємoвіднoсин
дepжави і гpoмадянина. У їх нoвій паpадигмі дepжаві відвeдeна функція
свoєpіднoгo «сepвіснoгo цeнтpа» пo oбслугoвуванню інтepeсів oсoби,
а адміністpативнoму пpаву – функція юpидичнoгo забeзпeчeння такoгo
oбслугoвування.
167
 На підсумок констауємо, що адміністpативнe пpавo сучаснoї Укpаїни
пoдoлалo упpавлінський дoгмат у визначeні свoєї сутнoсті і poзуміється
як галузь, яка гeнeтичнo пoв’язана з пpактикoю захисту пpав людини
юpидичними засoбами.

Використані джерела
1. Gasser S. P. Einleitung zu den Oekonomischen Politischen und Cameral‑
Wissenschaften, Halle, 1729; Dithmar J. Ch. Einleitung in der Oekonomische,
Policei‑und Cameral‑Wissenschaft, Frankfurt ad der Oder, 1731; цит. за:
Pauly J. Ch. Die Entstehung des Polizeirechts als wisenschaftliche Disziplin: Ein
Beitrag zur Wissenschaftsgeschichte des öffentlichen Rechts / Johann Christian
Pauly. – Frankfurt am Main : Vittorio Klostermann, 2000. – 177 s.
2. Маpкс К. Капитал. пpeдислoвиe кo втopoму изданию // К. Маpкс,
ф. Энгeльс. Сoчинeния. Изд. 2, т. 23. – М. : Изд‑вo пoлит. лит., 1960. –
920 с.
3. Цит. за: Pулан Н. Истopичeскoe ввeдeниe в пpавo / Нopбep Pулан. – М. :
Nota Bene, 2005. – 672 с.
4. Eлистpатoв А. И. Oснoвныe начала администpативнoгo пpава /
А. И. Eлистpатoв. – М. : Лeман, 1914. – 334 с.
5. Гopбунoв А. В. Мeтoдoлoгичeскиe oснoвы дисциплин, изучающих
дeятeльнoсть гoсудаpства / А. В. Гopбунoв. – М. : Кушнepeв, 1906. – С. 66.
6. Дepюжинский В. ф. пoлицeйскoe пpавo : пoсoбиe для студeнтoв /
В. ф. Дepюжинский. – Спб. : Сeнат. тип., 1908. – 552 с.
7. Цит. за: пушкаpeв Л. Н. Юpий Кpижанич: очepк жизни и твopчeства
/ Л. Н. пушкаpeв. – М. : Наука, 1984. – 213 с.
8. Цит. за: Кафeнгауз Б. Б. И. Т. пoсoшкoв / Б. Б. Кафeнгауз. – Изд. 2‑e. –
М. : Изд‑вo АН СССP, 1951. – 204 с.
9. Гpицeнкo І. С. пoліцeйськe пpавo в унівepситeті Святoгo Вoлoдимиpа
/ І. С. Гpицeнкo, В. А. Кopoткий. – Київ : Либідь, 2010. – 440 с.
10. Лeшкoв В. Н. Pусский наpoд и гoсудаpствo / В. Н. Лeшкoв ; сoст.,
пpeдисл., пpимeч. А. Д. Каплина ; отв. peд. O. А. платoнoв. – М. : Ин‑т pус.
цивилизации, 2010. – 688 с.
11. Бeльский К. С. Выдающийся pусский учeный‑пoлицeист В. Н. Лeшкoв
/ К. С. Бeльский // Гoсудаpствo и пpавo. – 1966. – № 11. – С. 127–136.
12. Bähr O. Der Rechtsstaat. Eine publizistische Skizze : Neudruck der
Ausgabe 1864 / Otto Bähr. – Darmstadt : Wissenschaftliche Buchgesellschaft
(WBG), 1963. – 194 s.
13. Sarwey O. Allgemeines Verwaltungsrecht (1887) / Otto von Sarwey. –
Kessinger Publishing; Legaci Reprint, 2010. – 184 s.
168
 14. Ipsen J. Allgemeines Verwaltungsrecht : Lehrbuch [9. Aulage] / Jörn
Ipsen. – München : Verlag Franz Vahlen, 2015. – 379 s.
15. Erbguth W. Allgemeines Verwaltungsrecht mit Verwaltungsprozess‑ und
Staatshaftungsrecht : Lehrbuch [8. Aul., überarbeitete und erweiterte Aulage] /
Prof. Dr. Wilfried Erbguth. – Baden‑Baden : NomosLehrbuch, 2016. – 616 s.
16. Peine F.‑J. Klausurenkurs im Verwaltungsrecht [5. Aufl., völlig neu
bearbeitete Aulage] / Franz‑Joseph Peine. – Frankfurt/Oder : C. F. Müller, 2013. –
564 s.
17. Адміністpативнe пpавo і пpoцeс УНP в eкзилі: нeвідoма пpавнича
спадщина Укpаїни / уклад.: І. С. Гpицeнкo, В. М. Бeвзeнкo, С. O. Кoваль
та ін. ; за заг. peд. І. С. Гpицeнка. – Київ : Дакop, 2015. – 500 с.

Лученко Дмитро Валентинович,

кандидат юридичних наук, доцент
(Національний юридичний університет
імені Ярослава Мудрого)

ПРАВО РАДИ ЄВРОПИ ЯК ОРІЄНТИР РОЗВИТКУ

МЕхАНІЗМІВ ОСКАРЖЕННЯ АКТІВ ПУБЛІЧНОЇ
ВЛАДИ1
Автор показує значення права Ради Європи і, зокрема, практики Євро‑
пейського суду з прав людини для розвитку механізмів оскарження актів
публічної влади. Акцентується увага на правових цінностях і принципах, які
згадані в Угоді про асоціацію України і ЄС і мають бути покладені в осно‑
ву зазначеного розвитку. Наводяться приклади документів Ради Європи
і прецедентів Страсбурзького суду, які містять важливі положення для
адаптації механізмів оскарження до європейських стандартів.
Ключові слова: оскарження актів публічної влади, судове оскарження,
адміністративне оскарження, право Ради Європи, практика Європейського
суду з прав людини.

Угода про асоціацію між Україною та Європейським Союзом, Євро-

пейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами‑членами
2014 р. [1] (далі – Угода про асоціацію) визначила не лише геополітичний
та економічний вектори розвитку нашої держави, але і засади, цінності
1
Опубліковано: Адаптація законодавства України до права Європ. Союзу. –
2016. – № 1. – С. 125–133.
169
і принципи реформування вітчизняної правової системи. просування на
шляху цих реформ є вагомою складовою європейської інтеграції, запо-
рукою відшукання Україною свого місця в Об’єднаній Європі.
У статті 2 Угоди про асоціацію зазначається, що повага до демокра-
тичних принципів, прав людини та основоположних свобод, як визна-
чено, зокрема, в Гельсінському заключному акті Наради з безпеки та
співробітництва в Європі 1975 р. та паризькій хартії для нової Європи
1990 р., а також в інших відповідних документах щодо захисту прав
людини, серед них Загальна декларація прав людини ООН 1948 р. і Кон-
венція Ради Європи про захист прав людини і основоположних свобод
1950 р., а також повага до принципу верховенства права повинні форму-
вати основу внутрішньої та зовнішньої політики сторін і є основними
елементами цієї угоди. Стаття 3 Угоди про асоціацію передбачає, що
верховенство права, належне врядування, боротьба з корупцією, бороть-
ба з різними формами транснаціональної організованої злочинності
й тероризмом, сприяння сталому розвитку і ефективній багатосторон-
ності є головними принципами для посилення відносин між Сторонами.
Наведені положення розвиваються у ст. 4 Угоди про асоціацію, де визна-
чаються цілі політичного діалогу з ЄС, зокрема, зміцнення поваги до
демократичних принципів, верховенства права та доброго врядування,
прав людини та основоположних свобод, у тому числі прав осіб, які на-
лежать до національних меншин, недискримінації осіб, які належать до
меншин, і поваги до різноманітності, а також внесок у консолідацію
внутрішніх політичних реформ.
У свою чергу, вказані вище цінності і принципи розвиваються у низ-
ці різноманітних інститутів, субпринципів, процедур, які мають на меті
забезпечити втілення верховенства права, демократичних принципів
урядування, good governance у реальну юридичну практику. Судове і по-
засудове оскарження рішень, дій або бездіяльності носіїв публічної
влади є одним із таких механізмів. при чому у даному випадку має міс-
це двосторонній зв’язок. З одного боку, існування індивідуального права
на оскарження, забезпеченого і захищеного державою, є проявом кожної
з трьох базових правових цінностей, на яких ґрунтуються європейські
правопорядки (права людини, демократія, верховенство права). А з дру-
гого боку, оскарження є механізмом, що забезпечує існування цих цін-
ностей, як реальних засад, відправних ідей правової системи, а не ілю-
зорних декларацій, які проголошені у конституційному тексті чи від-
творені у текстах судових рішень, проте жодним чином не впливають на
170
реальний стан розвитку правової системи та її елементів (передусім,
нормотворчості і правозастосування) [2; 3; 4].
Тут варто також згадати розгорнуту характеристику верховенства
права, надану у Доповіді Європейської комісії за демократію через пра-
во (Венеціанська комісія) про верховенство права від 4 квітня 2011 р.
Віце‑президент Комісії К. Туорі підкреслює, що наведене у Доповіді
розуміння верховенства права має не теоретичне, а саме практичне зна-
чення і має слугувати набором критеріїв для перевірки національного
законодавства на відповідність верховенству права [5, с. 24]. У Доповіді
Венеціанської комісії вказується, що до необхідних елементів верховен-
ства права, а так само і «Rechtsstaat», відносяться: 1) законність, у тому
числі прозорість, підзвітність і демократичний порядок прийняття за-
конів; 2) правова визначеність; 3) заборона сваволі; 4) доступ до право-
суддя, у тому числі судовий контроль за адміністративними актами;
5) дотримання прав людини; 6) недискримінація і рівність перед законом
[6]. Як бачимо, оскарження пов’язане з конкретними елементами верхо-
венства права. Зокрема, судовий контроль за адміністративними актами
«запускається» через механізм оскарження. право на оскарження є пра-
вом людини, і водночас гарантією реалізації багатьох інших прав; оскар-
ження є також вагомим чинником підтримки режиму законності у ді-
яльності органів державної влади і місцевого самоврядування. У той же
час, існування дієвих механізмів оскарження є одним зі згаданих К. Ту-
орі критеріїв верховенства права.
Необхідно відмітити також, що процес адаптації українського законо-
давства до вимог ЄС, особливо, коли йдеться про гарантування прав лю-
дини, є ширшим за власне правове співробітництво України і Європей-
ського Союзу. У даному випадку слід вести мову про інкорпорацію у пра-
во України принципів і вимог європейського права у широкому сенсі,
у тому числі м’якого права Ради Європи, прецедентів Європейського суду
з прав людини, актів ОБСЄ. Важливим є співробітництво України з Вене-
ціанською комісією, іншими європейськими моніторинговими структура-
ми. Як відомо, розроблені робочими групами Конституційної комісії
проекти змін до Конституції України з питань прав людини, судоустрою
та децентралізації були або будуть опрацьовані Венеціанською комісією
на предмет відповідності європейським стандартам [7].
Рекомендації Ради Європи приділяють значну увагу проблемам су-
дового і позасудового оскарження. Так, Рекомендація Ради Європи
№R(86) 12 про заходи з попередження і скорочення надмірного наван-
171
таження судів [8] закликає до застосування, у необхідних випадках,
дружнього врегулювання спорів, поза судовою системою, або до, або під
час юридичного розгляду. Рекомендація Rec (2001) 9 Комітету міністрів
держав‑членів Ради Європи про альтернативні методи врегулювання
спорів між адміністративними органами і приватними особами від 5 ве-
ресня 2001 р. [9] передбачає декілька альтернативних способів врегулю-
вання спорів між адміністративними органами і приватними особами,
а саме: внутрішній (мається на увазі відомчий, адміністративний) розгляд
справ, примирення, посередництво, договірне врегулювання й арбітраж.
Даючи характеристику наведеним альтернативним способам вирішення
спорів між приватними особами і державою, Рекомендація Rec (2001) 9
передбачає, що в певних випадках внутрішній розгляд (адміністративне
оскарження) може бути обов’язковою умовою переходу до юридичного
(судового) розгляду.
На рівні рекомендацій Ради Європи закріплені вимоги до якості ад-
міністративних актів, що має, зокрема, забезпечити можливість їх оскар-
ження. У Резолюції № (77) 31 Комітету міністрів Ради Європи відносно
актів адміністративних органів, якщо адміністративний акт за своїм
характером негативно впливає на права, свободи або інтереси відповід-
них осіб, вважається необхідним – особливо з точку зору можливої
апеляції, – щоб такий акт був мотивований. Інакше відповідна особа не
матиме змоги вирішувати, чи доцільно оскаржувати такий акт. Важливим
є приділення уваги процедурі перегляду адміністративних актів. Реко-
мендація № R(91) 1 Комітету міністрів Ради Європи стосовно адміні-
стративних санкцій передбачає, що перегляд у судовому порядку адмі-
ністративного акта, яким накладено санкцію, має передбачати щонай-
менше перевірку його законності. Зараз це положення тлумачиться до-
статньо широко, у тому сенсі, що адміністративний акт має не лише
перевірятися на предмет законності, але і переглядатися по суті [10].
У Рекомендації № Rec (2003) 16 Комітету міністрів Ради Європи «про
виконання адміністративних рішень і судових рішень у сфері адміністра-
тивного права» [11] вказується на декілька важливих моментів цієї про-
блеми: необхідність забезпечення виконання адміністративними органа-
ми судових рішень; необхідність встановлення процедури виконання
адміністративними органами судових рішень; необхідність встановлен-
ня відповідальності адміністративного органу та його посадових осіб
у випадку невиконання судового рішення. Тим самим вказується, що
ефективна система оскарження актів органів публічної влади можлива
172
лише за умови, що рішення, ухвалене за наслідком розгляду скарги (ад-
міністративного позову) буде своєчасно виконано.
Рекомендації Ради Європи становлять дороговказ для законодавця,
який, враховуючи специфіку місцевих умов, особливості апарату публіч-
ної влади і правової системи, може використовувати ці орієнтири у за-
конотворчості. Це можна показати на прикладі позасудових способів
вирішення адміністративно‑правових спорів. Так, на сьогодні в Україні
позасудові адміністративно‑правові спори можуть бути вирішені через
механізм адміністративного оскарження. Серед вітчизняних фахівців
лунають пропозиції щодо впровадження інших альтернативних механіз-
мів у вирішенні адміністративних спорів. Зокрема, Л. Сало обстоює
позицію про необхідність застосування в сегменті публічно‑правових
спорів медіації (альтернативний спосіб вирішення спору шляхом досяг-
нення взаємоприйнятного рішення із залученням незалежного медіато-
ра) [12]. У той же час видається малоймовірним закріплення на законо-
давчому рівні подібних способів вирішення адміністративно‑правових
спорів як через неготовність законодавця піти на такий крок, так і через
можливі зловживання в цій царині (згадаймо, яку критику, під час спра-
ведливу, викликала і донині викликає діяльність третейських судів
в Україні). показово також, що законопроекти у сфері медіації, які вно-
сяться до парламенту України, передбачають заходи медіації лише у ци-
вільному і кримінальному судочинстві, залишаючи поза увагою справи,
що випливають з оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів
владних повноважень. З нашого погляду, на сучасному етапі розвитку
інституту оскарження в адміністративному праві доцільно, у першу
чергу, зосередитися на вдосконаленні вже існуючих способів оскаржен-
ня (оскільки їх потенціал не вичерпано), а вже потім порушувати питан-
ня щодо впровадження нових.
Важливою і для нормотворчості, і для адміністративної і судової
практики у сфері оскарження є також практика Європейського суду з прав
людини. Йдеться не лише про формальне значення рішень цього суду,
які визнаються джерелом права в Україні (ст. 17 Закону України «про
виконання рішень і застосування практики Європейського суду з прав
людини» від 23 лютого 2006 р. [13]). Вказана практика є доволі широкою
і зачіпає аспекти верховенства права, важливі для належного функціону-
вання механізму судового оскарження актів публічної влади. практика
Страсбурзького суду дотична як до питань оскарження актів, що вини-
кають у сфері управлінської діяльності (справи «Цимерман і Штайнер
173
проти Швейцарії», «OVR проти Російської Федерації», «Фельдебрюгге
проти Нідерландів» тощо), так і актів, які ухвалюються у процесі при-
тягнення особи до адміністративної відповідальності (справи «Енгель
та інші проти Нідерландів», «Маліге проти Франції» тощо).
У прецедентах Європейського суду з прав людини закладається ро-
зуміння меж, змісту і обсягу права на оскарження і одночасно гарантій
цього права, які держава має встановити і забезпечити. У справі «Луча‑
нінова проти України» Суд відмітив, що право на оскарження не є абсо-
лютним. З нього можуть бути винятки, зокрема, щодо незначних право-
порушень. Відповідно відсутність механізму оскарження у випадку на-
кладення незначної адміністративної санкції (наприклад, попередження
чи дрібного штрафу) не розглядається Судом як така, що порушує дух
і букву Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод [14],
а законодавство про адміністративні правопорушення, що передбачає
подібні інститути, не є таким, що автоматично суперечить європейським
стандартам. Це важливо враховувати при вирішенні питання доцільнос-
ті, наприклад, надання права на оскарження постанов у справах про
адміністративні правопорушення, які не пов’язані з накладенням адмі-
ністративних стягнень. У випадку коли негативний наслідок, який ви-
пливає з постанови у справі про адміністративне правопорушення,
є незначним, відсутність можливості оскаржити постанову може бути
виправданою. Коли ж цей наслідок є вагомим, а держава не передбачила
належного механізму оскарження такої постанови або до суду (якщо
постанова, ухвалена адміністративним органом), або до вищого суду
(якщо суб’єктом накладення стягнення є місцевий суд), то це є порушен-
ням вимог ст. 2 протоколу № 7 Конвенції (справи «Гурепка проти Укра‑
їни», «Дмитрій Анатолійович Плахов проти України», «Христов проти
України», «Перетяка і Шереметьєв проти України»).
У низці справ Страсбурзький суд окреслює розуміння законності
і законних обмежень права людини. У справі «Броньовський проти
Польщі» Суд у контексті ст. 1 першого протоколу до Конвенції (право
на мирне володіння майном) вказав, що будь‑яке втручання державного
органу у право на мирне володіння майном має бути законним: друге
речення частини першої уповноважує позбавлення майна лише «на умо-
вах, передбачених законом», а в частині другій визнається, що держава
має право здійснювати шляхом ухвалення необхідних «законів» контроль
за використанням майна. До того ж застосовним є і принцип верховенства
права, один з основних принципів демократичного суспільства, який
неминуче випливає з кожної статті Конвенції.
174
 при цьому закони повинні тлумачитись в аспекті верховенства права
(справи «Волохи проти України», «Круслен проти Франції», «Серявін
проти України»). Відповідно можна погодитись з тими авторами (Ю. Би-
тяк, О. Уварова та ін.), які зазначають, що протиставлення цих принципів
є не просто неправильним, але таким, що викривляє зміст верховенства
права [15; 16]. Спроби вищих судових установ України (зокрема, і Ви-
щого адміністративного суду України) відмовитись від слідування прин-
ципу законності з посиланням на принцип верховенства права, інтер-
претований у природно‑правовому дусі як принцип contra legem.
принцип законності охоплює і матеріальну, і процесуальну сторону.
У справі «Вінтерверп проти Нідерландів» Суд зазначив, що термін «за-
конний» охоплює процесуальні, а також матеріально‑правові норми. Це
означає, у тому числі, що адміністративні акти можуть перевірятися на
предмет їх законності як в аспекті матеріального права (законність акта
по суті), так і в аспекті процедури прийняття акта (законність акта по
процедурі). перший аспект охоплює, наприклад, ситуацію, коли суб’єкт
притягнення до адміністративної відповідальності накладає на особу
адміністративне стягнення за діяння, не визначене у законі як проти-
правне (щодо кримінальних правопорушень Суд звернув на це увагу
у справі «Корбелі проти Угорщини»). Другий аспект може стосуватися,
приміром, порушення судом розумного строку розгляду справи.
Законність у розумінні Суду не слід сприймати суто формально (як
наявність законодавчого припису, спрямованого на врегулювання певної
життєвої ситуації). Зв’язок законності з верховенством права обумовлює
певну «якість» закону, втілення у ньому решти вимог, які випливають
з верховенства права. До вимог «якості» закону відноситься, зокрема,
пропорційність втручання держави у регулювання суспільних відносин.
У контексті проблем позбавлення особи виборчого права Суд у справі
«Гірст проти Сполученого Королівства» вказав, що принцип пропор‑
ційності вимагає встановлення очевидного і достатнього зв’язку між
санкцією, з одного боку, та поведінкою й іншими обставинами, що сто-
суються конкретної особи. Іншими словами, закон не може накладати на
особу стягнення чи іншого обмеження, яке явно не співрозмірне з тяж-
кістю вчиненого правопорушення.
Так само відповідність закону верховенству права означає, що він не
може передбачати або санкціонувати необмежену дискрецію з боку ор-
ганів публічної влади. У справі «Свято‑Михайлівська Парафія проти
України» Суд зазначив, що визначення дискреційних повноважень, яки-
175
ми наділені органи державної влади у сфері основоположних прав,
у спосіб, що фактично робить ці повноваження необмеженими, суперечи-
ло б принципу верховенства права. У справі «Аманн проти Швейцарії»
Суд вказав, що закон має з достатньою чіткістю визначати межі дискре-
ції органів виконавчої влади, наданої компетентним органам, і порядок
її здійснення, з урахуванням законної мети даного заходу, щоб забезпе-
чити особі належний захист від свавільного втручання.
при цьому і пропорційність, і обмеження дискреції, і добросовісність
(дотримання суб’єктом владних повноважень законної мети), і проце-
дурні гарантії є законодавчими інструментами, які мають забезпечити
захист особи від державного свавілля. Зокрема, у справі «Єчюс проти
Латвії» Суд акцентує увагу на тому, що захист від свавілля становить
сполучну ланку між Конвенцією і принципом верховенства права.
У практиці Європейського суду з прав людини ми найбільш об’ємно
бачимо зв’язок між верховенством права як європейською цінністю
і механізмом оскарження в адміністративному праві. З одного боку, як
уже зазначалося, право на оскарження рішень, дій або бездіяльності
суб’єкта владних повноважень, а ширше – механізм оскарження, випли-
ває з верховенства права і пов’язано з багатьма його конкретними еле-
ментами. Відсутність реальної можливості для приватної особи захис-
тити свої права і законні інтереси у відносинах з носіями публічної
влади дозволяє стверджувати, що у певній правовій системі не діє прин-
цип верховенства права. З другого боку, оскарження є механізмом, який
спрямований на гарантування інших елементів верховенства права
(права на справедливий суд через можливість апеляційного і касаційно-
го оскарження рішень судів, гарантованості виконання судових рішень
через можливість оскарження рішень органів, які цим займаються, тощо).
І з третього боку, верховенство права містить низку вимог, яким і на
рівні законодавчого регулювання, і на рівні правозастосовної практики
має відповідати механізм оскарження, у тому числі і провадження за
скаргами та рішення, які ухвалюються за наслідками оскарження. Йдеть-
ся про такі вимоги, як ефективність правового захисту на підставі по-
даної скарги, справедливість, публічність, швидкість розгляду тощо.
підсумовуючи викладене, зазначимо, що урахування права Ради
Європи і, зокрема, практики Європейського суду з прав людини є не-
легким завданням. Тут даються взнаки і складність використання окре-
мих рекомендацій Ради Європи, і важкість застосування прецедентного
права в умовах вітчизняної правової системи, і традиційний формалізм
й етатизм суддівського корпусу, й інші проблеми, з якими стикаються так
176
звані «молоді» демократії. Однак немає сумнівів, що використання вка-
заних інструментів є необхідною і важливою складовою у справі розви-
тку механізмів оскарження актів публічної влади і наближення правової
системи України до європейських цінностей, принципів і стандартів,
зокрема, і тих, що згадані в Угоді про асоціацію з Європейським Союзом.

Використані джерела
1. Угода про асоціацію між Україною та Європейським Союзом, Євро-
пейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами‑членами
2014 р. // Офіц. вісн. України. – 2014. – № 75. – Т. 1. – Ст. 2125.
2. Лученко Д. В. Інститут оскарження в адміністративному праві у кон-
тексті верховенства права [Електронний ресурс] / Д. В. Лученко // право
і громадян. сусп‑во. – 2014. – № 9. – Режим доступу: http://lcslaw.knu.ua/index.
php/arkhiv‑nomeriv/4‑9‑2014.
3. Лученко Д. В. Механізм оскарження в адміністративно‑правових від-
носинах: погляд крізь призму прецедентів Страсбурзького суду / Д. В. Лу-
ченко // Державне будівництво та місцеве самоврядування : зб. наук. пр. /
редкол.: Ю. Г. Барабаш та ін. – Харків : право, 2014. – Вип. 28. – С. 116–128.
4. Лученко Д. В. про оскарження рішень, дій або бездіяльності суб’єктів
владних повноважень як інститут демократичної держави / Д. В. Лученко // Вісн.
Акад. мит. служби України. Серія «право». – 2013. – № 1. – С. 41–47.
5. Туорі К. Спільне у сутності верховенства права і правової держави /
К. Туорі // філософія права і заг. теорія права. – 2013. – № 1. – С. 24–28.
6. Доповіді Європейської комісії за демократію через право (Венеціан-
ська комісія) про верховенство права від 4 квіт. 2011 р. [Електронний ре-
сурс]. – Режим до ступу: http://www.venice.coe.int/webforms/
documents/?pdf=CDL‑AD(2011)003rev‑e.
7 . Д и в . з ц ь о го п р и в од у с а й т Ко н с т и т у ц і й н о ї ком і с і ї :
http://constitution.gov.ua/.
8. про заходи з попередження і скорочення надмірного навантаження
судів : Рек. № R (86) 12 Ком. міністрів держав – членів Ради Європи від
16 верес. 1986 р. // Ліга: Закон: комп’ютер.‑прав. система / Всеукр. мережа
розповсюдження прав. інф. – [Електр. прогр.]. – Версія 8.2.3. – Київ, 2012. –
Заг. з вказів. для користувачів. – Щоден. оновлення.
9. про альтернативні методи врегулювання спорів між адміністративни-
ми органами і приватними особами : Рек. Rec (2001) 9 Ком. міністрів дер-
жав – членів Ради Європи від 5 верес. 2001 р. // Ліга: Закон: комп’ютер.‑прав.
система / Всеукр. мережа розповсюдження прав. інф. – [Електр. прогр.]. –
Версія 9.2.3. – Київ, 2014. – Заг. з вказів. для користувачів. – Щоден. онов-
лення.
177
 10. принцип верховенства права: проблеми теорії та практики :
у 2 кн. / за заг. ред. Ю. С. Шемшученка ; [редкол.: Ю. С. Шемшученко
(голова)]. Кн. 1 / відп. ред. Н. М. Оніщенко. – Київ : Юрінком Інтер,
2008. – С. 284.
11. про виконання адміністративних рішень і судових рішень в області
адміністративного права : Рек. № Rec (2003) 16 Ком. міністрів держав – чле-
нів Ради Європи від 9 верес. 2003 р. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/
laws/show/994_692.
12. Сало Л. Медіація як спосіб альтернативного вирішення окремих
публічно‑правових спорів / Л. Сало // проблеми державотворення і захисту
прав людини в Україні : матеріали ХVІ регіон. наук.‑практ. конф., 8–9 лют.
2010 р. – Львів : Юрид. фак. Львів. нац. ун‑ту, 2010. – С. 140–142.
13. про виконання рішень і застосування практики Європейського суду
з прав людини : Закон України від 23 лют. 2006 р. // Офіц. вісн. України. –
2006. – № 12. – Ст. 792.
14. Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод 1950 р.
// Офіц. вісн. України. – 2006. – № 32. – Ст. 2371.
15. Битяк Ю. Адміністративне судочинство як форма забезпечення верхо-
венства права і законності / Ю. Битяк // право України. – 2011. – № 4. – С. 4–10.
16. Уварова О. принцип верховенства права у судовій практиці України /
О. Уварова // філософія права і заг. теорія права. – 2013. – № 1. – С. 65–72.

Марченко Олена Олександрівна,

кандидат юридичних наук, доцент
(Національний юридичний університет
імені Ярослава Мудрого)

ОКРЕМІ ПИТАННЯ РЕГЛАМЕНТАЦІЇ ТА ПРАКТИКИ

АПЕЛЯЦІЙНОГО ПЕРЕГЛЯДУ
В АДМІНІСТРАТИВНОМУ СУДОЧИНСТВІ1
Статтю присвячено питанням регламентації та здійснення апеляцій‑
ного провадження в адміністративному судочинстві. У світлі приписів
українського законодавства, положень Конвенції про захист прав людини
і основоположних свобод 1950 р. та практики Європейського суду з прав
людини досліджено питання щодо обов’язку держави забезпечити особі,
1
Опубліковано: Держ. буд‑во та місц. самоврядування. – 2016. – № 32. – С. 128–
147.
178
яка звернулась до суду за захистом, доступ до апеляційної інстанції.
З’ясовано коло суб’єктів, предмети і підстави апеляційного оскарження,
а також межі і порядок, згідно з якими апеляційні адміністративні суди
переглядають судові акти. Автор акцентує увагу на недоліках окремих норм
Кодексу адміністративного судочинства України, що визначають правила
апеляційного провадження, і проблемах їх застосування.
Ключові слова: апеляційне оскарження, апеляційний перегляд, апеля-
ційне провадження, апеляційний адміністративний суд, рішення адміністра-
тивного суду, адміністративне судочинство.

Найважливішим результатом здійснення адміністративного судочин-

ства є ухвалення судового рішення. прийняте адміністративним судом
рішення може бути сприйняте сторонами спору, іншими учасниками
адміністративного процесу як справедливе та якісне тільки в разі об-
ґрунтованості й відповідності нормам матеріального і процесуального
права, інакше – з’являються підстави для його оскарження до суду ви-
щестоящої інстанції. перегляд судових рішень в адміністративних спра-
вах апеляційною інстанцією є одним із національних засобів судового
захисту прав особи в публічно‑правовій царині, а також контролю за
законністю й обґрунтованістю судових актів.
проблеми адміністративного судочинства, у тому числі й апеляцій-
ного перегляду рішень адміністративних судів, ставали предметом
досліджень таких науковців, як В. Авер’янов, В. Бевзенко, О. Банчук,
Ю. Битяк, Е. Демський, Р. Куйбіда, О. пасенюк, В. перепелюк, Н. пи-
саренко, М. Смокович, М. Цуркан, В. Шишкін та ін. Однак окремі
питання регламентації та здійснення апеляційного провадження в ад-
міністративному судочинстві все ще потребують ґрунтовного вивчення
та осмислення.
Конституція України проголошує забезпечення апеляційного та ка-
саційного оскарження рішення суду однією з основних засад судочинства
[1]. У свою чергу, у переліку принципів адміністративного судочинства,
закріпленому у ст. 7 Кодексу адміністративного судочинства України
(далі – КАС), вміщується принцип забезпечення апеляційного та каса-
ційного оскарження рішень адміністративного суду [2]. при цьому зі
змісту п. 8 ч. 2 ст. 129 Основного Закону нашої держави випливає, що
право на апеляційне оскарження має бути забезпечено у кожному ви-
падку звернення особи до суду за захистом, тоді як формулювання п. 6
ч. 1 ст. 7 КАС передбачає можливість його обмеження. Це обумовлено
179
тим, що 2 червня 2016 р. внесено зміни до Конституції України щодо
правосуддя, однак не здійснено гармонізацію положень процесуальних
кодексів і оновлених конституційних приписів [3].
Важливим є відмітити, що Європейський суд з прав людини (далі –
Суд, ЄСпЛ), тлумачачи у своїх рішеннях положення Конвенції про захист
прав людини і основоположних свобод 1950 р. (далі – Конвенція), в ці-
лому, не вбачає в обмеженні державою права особи на апеляційне оскар-
ження недотримання конвенційно визначених стандартів справедливого
судочинства [4]. Так, у рішенні Суду у справі «Гарсія Манібардо проти
Іспанії» зазначається, що Конвенція не примушує держави‑учасниці
створювати апеляційні або касаційні суди [5]. Разом з тим в іншому рі-
шенні, постановленому у справі «Белеш та інші проти Чеської Республі-
ки», Суд пояснює, що право на справедливий суд необхідно тлумачити
у світлі принципу верховенства права, зі змісту якого випливає, що
сторони повинні мати доступ до ефективних засобів судового захисту
задля відстоювання своїх цивільних прав [6]. Очевидно, що відсутність
законодавчо закріпленої можливості ініціювати перегляд судового акта
принаймні в одній перевірочній інстанції суттєво обмежує право кожно-
го на ефективний судовий захист.
У Рекомендації щодо запровадження та покращення функціонування
систем і процедур оскарження по цивільних та торгових справах, прий‑
нятій Комітетом міністрів Ради Європи 7 лютого 1995 р., державам‑учас-
ницям пропонується закріпити в нормах національного законодавста
можливість контролю за будь‑яким рішенням суду нижчого рівня («суду
першої інстанції») судом вищого рівня («судом другої інстанції») [7].
Будь‑які обмеження права на інстанційний перегляд, що містяться у на-
ціональному законодавстві, мають за аналогією з правом доступу до
суду – одного з елементів комплексного права на справедливий суд – пе-
реслідувати законну мету та не порушувати саму суть цього права [8].
У свою чергу, Конституційний Суд України вважає, що парламент при
встановленні обмежень права на оскарження судових рішень зобов’язаний
запровадити таке правове регулювання, яке дасть можливість оптималь-
но досягти легітимної мети з мінімальним втручанням у реалізацію
права на судовий захист [9].
Зважаючи на широкий спектр гарантій права на справедливий суд,
встановлена державою можливість оскарження особою судового рішен-
ня, ухваленого у її справі, має бути не менш ефективною у своїй реалі-
зації. Це підтверджується у рішенні Суду у справі «подбіельські та ппУ
180
полпуре проти польщі», у якому зазначено, що в разі передбачення
в національному правовому порядку апеляційного оскарження держава
зобов’язана забезпечити особам під час перевірки судового рішення до-
держання основоположних гарантій, встановлених ст. 6 Конвенції,
з урахуванням місця апеляційної інстанції у структурі судового процесу
та особливостей апеляційного перегляду [10]. позбавлення апеляційно-
го суду ефективної ролі щодо перегляду рішень нижчестоящих судів
ставить під сумнів виконання державою своїх зобов’язань згідно з Кон-
венцією.
Апеляційне провадження є однією зі стадій адміністративного судо-
чинства, яка має факультативний характер. На цій стадії судом апеляцій-
ної інстанції за апеляційними скаргами осіб, наділених правом на їх
подання, оцінюється законність і обґрунтованість рішень судів першої
інстанції, які не набрали законної сили. З цією метою може здійснюва-
тися перегляд не лише самого судового рішення, правосудність якого
ставиться під сумнів, але й розглянутої цим судом адміністративної
справи. Таким чином, адміністративний суд апеляційної інстанції впра-
ві перевірити правильність як встановлення судом першої інстанції об-
ставин справи, так і застосування норм права, тобто дослідити і питання
факту, і питання права.
при з’ясуванні питань факту суд перевіряє, наскільки: а) повно у рі-
шенні відображені обставини, що мають значення для справи в цілому
або для вирішення окремого процесуального питання; б) висновки суду
про встановлені обставини є вичерпними, відповідають дійсності та під-
тверджені належними і допустимими доказами. Рішення апеляційної
інстанції у питаннях факту є остаточним і може бути переглянуте на
предмет правильності встановлення фактів лише у зв’язку з нововияв-
леними обставинами.
Вирішуючи питання права, апеляційний суд має переглянути рішен-
ня стосовно дотримання судом, що його ухвалив, норм матеріального
і процесуального права, конституційних засад та принципів адміністра-
тивного судочинства. при цьому береться до уваги, чи керувався суд
першої інстанції при розгляді і вирішенні справи принципом верховен-
ства права з урахуванням практики ЄСпЛ.
Таким чином, при здійсненні апеляційного провадження вищестоя-
щий суд наділяється всіма можливостями суду, рішення якого він пере-
віряє. Це підтверджується приписами ст. 195 КАС, у якій визначено межі
апеляційного перегляду в адміністративному судочинстві. Так, апеляцій-
181
ний суд має право: 1) з власної ініціативи або за клопотанням осіб, які
беруть участь у справі, дослідити докази, які не досліджувалися в суді
першої інстанції, якщо визнає обґрунтованим ненадання їх до суду пер-
шої інстанції або необґрунтованим відхилення їх судом першої інстанції;
2) дослідити докази, які досліджувалися судом першої інстанції з по-
рушенням вимог КАС; 3) встановити нові обставини, якщо вони не
встановлювалися судом першої інстанції у зв’язку із неправильним за-
стосуванням норм матеріального права.
повноваження адміністративного суду апеляційної інстанції обме-
жені доводами апеляційної скарги, у яких зазначається, у чому саме
виявляється неправильність чи неповнота дослідження судом першої
інстанції доказів і встановлення обставин у справі та/або застосування
норм права. Однак, зважаючи на принцип офіційного з’ясування всіх
обставин в адміністративній справі, суд зобов’язаний вийти за межі до-
водів апеляційної скарги у разі встановлення під час апеляційного про-
вадження інших порушень, які призвели до ухвалення судом першої
інстанції неправосудного рішення.
У постанові пленуму Вищого адміністративного суду України від
20 травня 2013 р. «про судове рішення в адміністративній справі»
роз’яснено, що ухвалення апеляційним судом нового рішення або вне-
сення змін до оскаржуваного судового рішення за результатами розгляду
апеляційної скарги, в якій заявлено вимогу про скасування останнього,
не є виходом за межі оскарження, оскільки в цьому випадку суд діє згід-
но із наданими йому законом повноваженнями. Разом з тим рішення суду
першої інстанції в частині, що не оскаржена особою в апеляційному
порядку, не може бути скасовано або змінено [11].
при визначенні меж апеляційного перегляду слід брати до уваги ще
одне правило, сформульоване у ч. 4 ст. 195 КАС, згідно з яким апеляцій-
ному суду не дозволяється розглядати позовні вимоги, що не були заяв-
лені в суді першої інстанції. Даний припис має імперативний характер
і не може бути порушений за жодних умов.
До суду апеляційної інстанції можуть бути оскаржені всі постанови
суду першої інстанції повністю або частково, за винятком випадків,
установлених законом. Стосовно таких випадків необхідним є зазначити,
що донедавна КАС обмежував (фактично позбавляв) особу права на
апеляційне та касаційне оскарження постанов місцевих загальних судів
як адміністративних, ухвалених у справах з приводу рішень, дій чи без-
діяльності суб’єктів владних повноважень щодо притягнення до адміні-
182
стративної відповідальності. Конституційність відповідних нормативних
приписів, установлених ч. 2 ст. 1712 КАС, стала предметом оцінки Кон-
ституційним Судом України.
У ході розгляду справи судом конституційної юрисдикції встановле-
но, що деякі види адміністративних стягнень (штрафи значного розміру,
громадські роботи, виправні роботи, адміністративна конфіскація, адмі-
ністративний арешт) за ступенем суворості співмірні з передбаченими
Кримінальним кодексом України покараннями і суттєво обмежують
конституційні права особи [9]. Таким чином, унеможлививши апеляцій-
не оскарження у справах з приводу постанов суб’єктів владних повно-
важень про накладення таких адміністративних стягнень, законодавець
допустив непропорційність між поставленою метою та вжитими для її
досягнення заходами. На підставі цього Конституційний Суд України
дійшов висновку про неконституційність положень ч. 2 ст. 1712 КАС,
відповідно до яких рішення судів першої інстанції в означеній категорії
справ вважалися остаточними і не підлягали оскарженню.
У відповідності до ч. 1 ст. 185 КАС правом на подання апеляційної
скарги на постанову суду першої інстанції наділені сторони та інші осо-
би, які беруть участь у справі. Окрім цього, скористатись правом на
оскарження постанови можуть особи, які не брали участі у справі, якщо
у ній суд вирішив питання про їх права, свободи, інтереси чи обов’язки.
З метою уникнення надмірного навантаження на апеляційні адміні-
стративні суди законодавець, закріплюючи у ст. 171 КАС особливості
провадження у справах щодо оскарження нормативно‑правових актів
органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та деяких
інших суб’єктів владних повноважень, установив правило, згідно з яким
оскаржити постанову суду в такій справі мають право тільки особи, що
брали в ній участь. Для забезпечення участі у справі цієї категорії кожної
заінтересованої особи суд зобов’язує відповідача не пізніш як за сім днів
до судового розгляду опублікувати відповідне оголошення у виданні,
в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.
Окремо від постанови в апеляційному порядку повністю або частко-
во можуть бути оскаржені ухвали суду першої інстанції, але тільки коли
це прямо передбачено законом. при визначенні кола таких випадків, як
правило, береться до уваги те, чи перешкоджає винесення тієї чи іншої
ухвали подальшому провадженню у справі. З огляду на цей критерій
у нормах КАС зафіксовано можливість щодо апеляційного оскарження
ухвал про: залишення позовної заяви без руху або її повернення; від-
183
мову у відкритті провадження; залишення позовної заяви без розгляду;
передачу адміністративної справи з одного адміністративного суду до
іншого; зупинення або закриття провадження у справі.
Окрім цього, особа вправі оскаржити ухвали, винесення яких впли-
ває на обсяг її процесуальних прав та обов’язків. Це, наприклад, ухвали:
про відмову в забезпеченні доказів, з питань забезпечення адміністра-
тивного позову, щодо судових витрат. Ухвали, прийняті судом першої
інстанції після вирішення справи по суті, також можуть бути предметом
апеляційного оскарження. Зокрема, ухвали щодо внесення виправлень
в судове рішення, роз’яснення судового рішення, відмови в ухваленні
додаткового судового рішення, зміни чи встановлення способу і порядку
виконання судового рішення та ін.
Інколи з метою затягування розгляду адміністративної справи особи,
що беруть у ній участь, можуть вдаватися до оскарження ухвал, вине-
сення яких не перешкоджає подальшому судовому провадженню. Таки-
ми ухвалами оформлюється вирішення поточних питань, що виникають
під час здійснення адміністративного судочинства (відкладення розгляду
справи, відвід (самовідвід) судді, залучення до справи третьої особи
тощо). Згідно з ч. 2 ст. 185 КАС ці судові акти не підлягають апеляцій-
ному оскарженню в окремому провадженні, але заперечення на них
можуть бути викладені у скарзі на постанову суду першої інстанції.
Отримавши апеляційну скаргу на ухвалу, що не підлягає оскарженню,
суд першої інстанції, не зупиняючи розгляд справи, направляє її разом
з копіями необхідних матеріалів до апеляційного суду, який, у свою чер-
гу, має відмовити у відкритті апеляційного провадження.
Апеляційна скарга подається до апеляційного суду через суд першої
інстанції, який ухвалив оскаржуване рішення. при цьому апелянтом
одночасно має бути надіслано копію скарги безпосередньо до суду апе-
ляційної інстанції. За загальним правилом, судом апеляційної інстанції
є апеляційний адміністративний суд, у межах територіальної юрисдикції
якого знаходиться місцевий адміністративний суд, що прийняв рішення.
Разом з тим щодо деяких категорій адміністративних справ КАС вста-
новлює певні особливості порядку їх розгляду та оскарження ухвалених
у них рішень.
Так, адміністративні справи про примусове відчуження земельної
ділянки, інших об’єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з моти-
вів суспільної необхідності розглядаються та вирішуються у першій
інстанції апеляційним адміністративним судом за місцем розташування
184
такого майна (ч. 2 ст. 1831 КАС). Усі справи з приводу оскарження рішень,
дії або бездіяльності Центральної виборчої комісії (окрім тих, що стосу-
ються встановлення результатів виборів чи всеукраїнського референду-
му), а також члена цієї комісії підсудні Київському апеляційному адмі-
ністративному суду (ч. 3 ст. 172 КАС). Згідно з приписами КАС судом
апеляційної інстанції у вищезазначених категоріях справ є Вищий адмі-
ністративний суд України.
У свою чергу, Вищим адміністративним судом як судом першої ін-
станції вирішуються справи про: 1) встановлення Центральною вибор-
чою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму;
2) дострокове припинення повноважень народного депутата України;
3) оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, пре-
зидента України, Вищої ради юстиції, рішення, дії чи бездіяльність
Кваліфікаційно‑дисциплінарної комісії прокурорів. Але КАС передбачив
можливість перегляду Верховним Судом України тільки рішень Вищого
адміністративного суду України, ухвалених в останній категорії справ.
Щоправда, при цьому законодавець не називає такий перегляд апеляцій-
ним і вказує на необхідність його здійснення за іншими правилами, ви-
значеними у главі 3 розділу IV КАС.
З метою забезпечення права особи на апеляційне оскарження суд
першої інстанції зобов’язаний у резолютивній частині рішення зазна-
чати інформацію про строки і порядок подання апеляційної скарги. За
загальним правилом, апеляційна скарга на постанову суду першої інстан-
ції подається протягом десяти днів з дня проголошення відповідного
судового рішення. питання про початок перебігу цих процесуальних
строків вирішується з урахуванням того, чи була особа, що не погоджу-
ється з рішенням суду першої інстанції, присутня при його оголошенні.
У разі ухвалення постанови у письмовому або скороченому прова-
дженні скаргу з вимогою про її апеляційний перегляд може бути подано
протягом десяти днів з дня отримання заінтересованою особою копії
постанови. Той самий строк застосовується, якщо через складність спра-
ви виготовлення постанови у повному обсязі відкладено, а в день закін-
чення розгляду справи оголошено тільки її вступну і резолютивну час-
тини.
За результатами перегляду рішень адміністративних судів Верховним
Судом України можна констатувати, що в більшості випадків під час
винесення ухвал про відмову у відкритті апеляційного провадження
у зв’язку із пропуском строків на оскарження суди помилково вважали
185
проголошення в судовому засіданні лише вступної і резолютивної частин
постанови належним повідомленням осіб, які беруть участь у справі, про
винесення судового рішення та його зміст [12]. А оскільки при поданні
апеляційної скарги необхідно зазначити, у чому саме полягає незакон-
ність та/або необґрунтованість судового рішення, апелянт має змогу це
зробити тільки після ознайомлення з повним текстом рішення.
приписи ст. 186 КАС вміщують ще одне правило, згідно з яким об-
числюються строки подання апеляційної скарги. Так, якщо справа роз-
глядалася у першій інстанції судом за місцезнаходженням суб’єкта
владних повноважень, який не був присутній під час проголошення су-
дового рішення, то копія постанови йому не надсилається, а лише по-
відомляється про можливість її отримання безпосередньо в суді. За таких
обставин перебіг строку на апеляційне оскарження розпочинається
з наступного дня після закінчення п’ятиденного строку з моменту отри-
мання суб’єктом владних повноважень відповідного повідомлення.
Апеляційна скарга на ухвалу суду першої інстанції подається про-
тягом п’яти днів з дня її проголошення. Так само, як і при обчисленні
строків апеляційного оскарження постанови, перебіг строків подачі
скарги на ухвалу в зазначених вище випадках розпочинається з дня
отримання копії ухвали. Щоправда, у ч. 3 ст. 186 КАС вказано, що таким
чином обчислюється строк оскарження ще і тоді, коли ухвалу постанов-
лено без виклику заінтересованої особи.
У КАС передбачено й інші строки стосовно апеляційного оскаржен-
ня рішень, ухвалених у деяких категоріях адміністративних справ:
1) судові рішення за наслідками розгляду справ, пов’язаних з вибор-
чим процесом чи процесом референдуму, можуть бути оскаржені в апе-
ляційному порядку у дводенний строк з дня їх проголошення, а судові
рішення, ухвалені до дня голосування, – не пізніш як за чотири години
до початку голосування;
2) судові рішення у справах за адміністративними позовами з при-
воду видворення іноземців та осіб без громадянства можуть бути оскар-
жені в п’ятиденний строк з дня їх проголошення;
3) судові рішення у справах щодо підтвердження обґрунтованості
вжиття суб’єктами владних повноважень заходів реагування під час
здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяль-
ності можуть бути оскаржені протягом трьох днів з дня їх ухвалення;
4) ухвалу про відмову в прийнятті подання у справах за зверненнями
органів доходів і зборів може бути оскаржено протягом 24 годин з мо-
менту її винесення.
186
 У разі пропуску строків оскарження рішення суду першої інстанції
через поважні причини апелянт може клопотати перед апеляційним судом
про їх поновлення. КАС не містить переліку таких причин, а закріплює
за судом право самостійно дійти висновку про поважність чи неповаж-
ність обставин, внаслідок яких апеляційну скаргу подано поза межами
встановлених строків.
Згідно з ч. 4 ст. 189 КАС незалежно від поважності причини про-
пуску строку на оскарження суд апеляційної інстанції відмовляє у від-
критті провадження у разі, якщо апеляційна скарга прокурора, органу
державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб’єкта
владних повноважень подана після спливу одного року з моменту оголо-
шення оскаржуваного судового рішення. А особливістю справ, пов’язаних
з виборчим процесом чи процесом референдуму, є те, що строки подан-
ня апеляційних скарг на рішення суду першої інстанції не може бути
поновлено (ч. 5 ст. 179 КАС).
при вирішенні питання про поновлення строків на апеляційне оскар-
ження суди повинні враховувати такий аспект принципу верховенства
права, як правова визначеність. Остання передбачає повагу принципу
остаточності судових рішень (res judicata), згідно з яким жодна зі сторін
не має права вимагати перегляду остаточного та обов’язкового рішення
суду з метою домогтися повторного слухання справи та її нового вирі-
шення. Вищестоящі судові інстанції повинні використовувати свої повно-
важення щодо перегляду для виправлення судових помилок і неправо-
мірних судових рішень, а не для здійснення нового судового розгляду.
Відхилення від цього принципу виправдані, тільки якщо вони потрібні
в обставинах істотного і незаперечного характеру [13].
Тим не менш українські суди не завжди зважають на вказаний аспект
принципу верховенства права. прикладом є рішення ЄСпЛ у справі
«пономарьов проти України», у якому встановлено порушення вимог
Конвенції у зв’язку з тим, що поновлення строку на апеляцію мало міс-
це після спливу значного періоду часу та з підстав, що не видаються
переконливими [14].
Так, національний суд апеляційної інстанції задовольнив заяву сто-
рони у справі (відповідача) з вимогою про поновлення строку на апеля-
ційне оскарження через два роки після його закінчення, обґрунтовану
тим, що апелянт через нібито складне економічне становище не мав
змоги сплатити державне мито і подати апеляцію вчасно. Дана обстави-
на не знайшла свого документального підтвердження, більше того, не
187
було свідчень того, що відповідач коли‑небудь звертався з проханням
відстрочити чи розстрочити сплату обов’язкового судового збору, хоча
і мав таку можливість згідно із законодавством. Таким чином, незаконно
відновивши провадження у справі, апеляційний суд скасував обов’язкове
до виконання рішення суду першої інстанції, постановлене на користь
позивача, чим позбавив останнього можливості отримати легітимно
очікувані кошти.
при цьому Суд визнає, що вирішення питання щодо поновлення
строку на оскарження перебуває в межах дискреційних повноважень
національних судів, які, однак, не є абсолютними, а їх використання по-
требує належного обґрунтування. Як поважну причину пропуску строку
на оскарження судового рішення, що набуло статусу остаточного, Суд
відзначає неповідомлення сторін органами влади про прийняті у їх спра-
ві рішення. проте навіть тоді можливість поновлення не буде необмеже-
ною, оскільки сторони в розумні інтервали часу мають вживати заходів,
щоб дізнатись про стан відомого їм судового провадження [15]. Якщо
ж сторону взагалі не було повідомлено про судовий розгляд та ухвалене
за його результатами рішення, то задоволення її заяви про поновлення
строку на апеляційне оскарження остаточного рішення не слід вважати
порушенням принципу правової визначеності [16].
після подання особою апеляційної скарги розпочинається перебіг
апеляційного провадження, для якого характерною є етапність здійснен-
ня. На першому етапі у строк не більше трьох днів перевіряється відпо-
відність апеляційної скарги встановленим КАС вимогам і постановля-
ється одна із таких ухвал: про відкриття апеляційного провадження; про
залишення апеляційної скарги без руху; про повернення апеляційної
скарги; про відмову у відкритті апеляційного провадження.
Другим етапом є підготовка справи до апеляційного розгляду. Він
полягає в тому, що протягом десяти днів після відкриття апеляційного
провадження суд має здійснити низку процесуальних дій, після чого
справа призначається до розгляду. До таких дій, що мають забезпечити
належний судовий розгляд справи, ч. 1 ст. 190 КАС відносить:
1) з’ясування складу учасників адміністративного процесу; 2) надіслан-
ня копій ухвали про відкриття апеляційного провадження особам, які
беруть участь у справі, та інших необхідних документів; 3) встановлен-
ня строку, протягом якого можуть бути подані заперечення на апеляцій-
ну скаргу; 4) з’ясування обставин, на які посилаються особи, що беруть
участь у справі, як на підставу своїх вимог і заперечень; 5) пропонуван-
188
ня особам, що беруть участь у справі, подати нові докази, на які вони
посилаються, або витребування їх за клопотанням особи, що подала
апеляційну скаргу, або з власної ініціативи; 6) вирішення письмово за-
явлених клопотань, а також питання про можливість письмового про-
вадження за наявними у справі матеріалами тощо.
Важливим є відзначити, що всі процесуальні дії, які мають місце на
першому і другому етапах апеляційного провадження, здійснюються
одноособово суддею‑доповідачем, визначеним автоматизованою систе-
мою документообігу суду. А вже розглядає і вирішує справу колегія
суддів у складі трьох суддів, до якої входить і суддя‑доповідач. Такий
«розподіл обов’язків» між суддями апеляційного суду дозволяє зменши-
ти навантаження на них та більш оперативно вирішувати питання,
пов’язані з апеляційним розглядом справ, не порушуючи при цьому пе-
редбачені КАС строки. До речі, у Рекомендації R (95) 5 Комітету міністрів
Ради Європи державам‑учасницям пропонується вдаватися до подібних
заходів з метою підвищення ефективності процедур оскарження [7].
До початку розгляду справи апеляційним судом особа, яка подала
апеляційну скаргу, має право відкликати її, а друга сторона – визнати
апеляційну скаргу обґрунтованою у повному обсязі чи у певній частині.
Окрім цього, у апелянта на цьому етапі адміністративного процесу
є можливість повністю або частково відмовитись від своєї скарги. пи-
тання про прийняття такої відмови і закриття апеляційного провадження
вирішується в судовому засіданні за участю сторін та інших осіб, які
беруть участь у справі. причому повторне оскарження рішення суду
першої інстанції з тих самих підстав не допускається.
Наступний етап апеляційного провадження – апеляційний розгляд
справи, який може відбуватися як у судовому засіданні, так і в порядку
письмового провадження, за правилами судового розгляду в першій ін-
станції з урахуванням визначених КАС особливостей. В апеляційній
скарзі, а також у запереченнях на скаргу обов’язково зазначається, чи
бажає особа взяти участь у судовому засіданні, чи просить суд розгляну-
ти справу за її відсутності.
До особливостей здійснення апеляційного розгляду в судовому за-
сіданні необхідно віднести наступні. після відкриття судового засідання
і вирішення клопотань осіб, які беруть участь у справі, суддя‑доповідач
доповідає в необхідному обсязі зміст оскаржуваного судового рішення,
апеляційної скарги та заперечень на неї. У ч. 3 ст. 196 КАС закріплено
певну послідовність надання пояснень та участі у судових дебатах під
189
час розгляду справи в апеляційному порядку. Так, спершу слово нада-
ється апелянту, але у разі подання апеляційних скарг обома сторонами
першим дає пояснення позивач. За ними дають пояснення і виступають
у дебатах особи, які приєдналися до апеляційної скарги, а потім – інші
особи, які беруть участь у справі.
Неприбуття в судове засідання сторін або інших осіб, які беруть
участь у справі, належним чином повідомлених про дату, час і місце
апеляційного розгляду, не перешкоджає судовому розгляду справи. У разі
неявки в судове засідання осіб, участь яких апеляційний суд визнав
обов’язковою, розгляд справи може бути відкладено. після закінчення
перевірки підстав для апеляційного перегляду колегія суддів виходить
до нарадчої кімнати для ухвалення судового рішення.
Апеляційний розгляд може відбуватися і без проведення усного судо-
вого засідання, а за наявними у справі матеріалами в порядку письмового
провадження. Такий розгляд може мати місце, коли справу можливо ви-
рішити за тими доказами, які були встановлені судом першої інстанції.
Окрім цього, як на необхідну обставину в ст. 197 КАС вказується на від-
сутність клопотань від усіх осіб, які беруть участь у справі, про розгляд
справи за їх участю або неприбуття жодної з цих осіб у судове засідання
за умови їх належного повідомлення про дату, час і місце його проведення.
Якщо під час письмового провадження суд апеляційної інстанції ді-
йде висновку про те, що справу необхідно розглядати в судовому засі-
данні, то він приймає відповідне рішення.
Однак щодо розгляду апеляційних скарг на рішення в деяких кате-
горіях справ, постановлених судом першої інстанції у порядку скороче-
ного провадження, КАС установив виключно письмовий порядок про-
вадження (ч. 7 ст. 1832 КАС). Це справи щодо оскарження бездіяльності
суб’єкта владних повноважень або розпорядника інформації стосовно
розгляду звернення або запиту на інформацію, а також так звані «справи
про соціальні виплати».
Апеляційна скарга на постанову суду першої інстанції має бути роз-
глянута протягом одного місяця (ухвалу – протягом п’ятнадцяти
днів) з дня постановлення ухвали про відкриття апеляційного проваджен-
ня. У виняткових випадках апеляційний суд за клопотанням сторони та
з урахуванням особливостей розгляду справи може продовжити строк
розгляду справи, але не більш як на п’ятнадцять днів.
КАС передбачає і більш скорочені строки при розгляді апеляційних
скарг. У справах, пов’язаних з виборчим процесом чи процесом рефе-
190
рендуму, скарга стосовно судового рішення, ухваленого до дня голосу-
вання, розглядається не пізніше ніж за дві години до початку голосуван-
ня (ч. 7 ст. 177). Іншим прикладом є справи щодо підтвердження обґрун-
тованості вжиття суб’єктами владних повноважень заходів реагування
під час здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської
діяльності, у яких апеляційний розгляд має бути здійснено у строк не
більше трьох днів з дня відкриття відповідного провадження (абз. 2 ч. 11
ст. 1836). Такий само строк установлено для розгляду апеляційної скарги
на ухвалу про відмову в прийнятті позову у справах за зверненнями
Служби безпеки України (ч. 7 ст. 1834).
У будь‑який час до закінчення апеляційного розгляду особи, які бе-
руть участь у справі, а також особи, які не брали участі у справі, якщо
суд вирішив питання про їх права, свободи, інтереси чи обов’язки, мають
право приєднатися до апеляційної скарги, підтримавши її вимоги. поки
апеляційним судом не винесено рішення у справі, позивач може відмо-
витися від адміністративного позову, а сторони – врегулювати спір на
основі взаємних поступок.
Завершальним етапом апеляційного провадження є ухвалення судо-
вого рішення у справі. У залежності від характеру розв’язуваних питань
рішення суду апеляційної інстанції викладаються у формі постанови або
ухвали. Якщо суд за наслідками розгляду апеляційної скарги на поста-
нову суду першої інстанції прийде до висновку про необхідність її зміни
чи прийняття нової постанови у справі, задовольняючи або не задоволь-
няючи при цьому позовні вимоги, він оформлює своє рішення винесен-
ням постанови.
при реалізації інших наданих апеляційному суду повноважень має
використовуватись така форма судового рішення, як ухвала. Так, роз-
глянувши скаргу на рішення суду першої інстанції, апеляційний суд
постановляє ухвалу в разі: 1) залишення апеляційної скарги без задо-
волення, а постанови або ухвали – без змін; 2) зміни ухвали суду першої
інстанції; 3) скасування ухвали і постановлення нової; 4) скасування
постанови або ухвали і залишення позовної заяви без розгляду або за-
криття провадження у справі; 5) визнання постанови або ухвали нечин-
ною і закриття провадження у справі; 6) скасування ухвали суду, яка
перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи
для продовження розгляду.
Слід відмежовувати ухвали апеляційного суду, що приймаються для
розв’язання процедурних питань, від ухвал, якими вирішуються вимоги
191
апеляційної скарги, оскільки останніми закінчується розгляд справи
і вони викладаються виключно у письмовій формі.

Використані джерела
1. Конституція України : від 28 черв. 1996 р. // Відом. Верхов. Ради
України. – 1996. – № 30. – Ст. 141.
2. Кодекс адміністративного судочинства України // Відом. Верхов. Ради
України. – 2005. – № 35–36, 37. – Ст. 446.
3. про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя) : Закон
України від 2 черв. 2016 р. // Відом. Верхов. Ради України. – 2016. – № 28. –
Ст. 532.
4. про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних
свобод 1950 року, першого протоколу та протоколів № 2, 4, 7 та 11 до Кон-
венції : Закон України від 17 лип. 1997 р. // Відом. Верхов. Ради України. –
1997. – № 40. – Ст. 263.
5. Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Гарсія Манібар-
до проти Іспанії» від 15 лют. 2000 р. [Електронний ресурс]. – Режим досту-
пу: http://eurocourt.in.ua/Article.asp?AIdx=175.
6. Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Белеш та інші
проти Чеської Республіки» від 12 листоп. 2002 р. [Електронний ресурс]. –
Режим до ступу: http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001–60750#{%22
itemid%22:[%22001–60750 %22]}.
7. Рекомендація R (95) 5 Комітету міністрів Ради Європи державам‑чле-
нам щодо введення в дію та поліпшення функціонування систем і процедур
оскарження у цивільних і торговельних справах від 7 лют. 1995 р. [Електрон‑
ний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/994_153.
8. Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Кромбах проти
франції» від 13 лют. 2001 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу:
http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/SO2515.html.
9. Рішення Конституційного Суду України у справі щодо конституційнос-
ті положень частини другої статті 1712 Кодексу адміністративного судочинства
України від 8 квіт. 2015 р. // Офіц. вісн. України. – 2015. – № 32. – Ст. 926.
10. Рішення Європейського суду з прав людини у справі «подбіельські
та ппУ полпуре проти польщі» від 26 черв. 2005 р. [Електронний ресурс]. –
Режим доступу: http://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001–6991
1 %22.
11. про судове рішення в адміністративній справі [Електронний ресурс] :
постанова пленуму Вищ. адмін. суду України від 20 трав. 2013 р. – Режим
доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/v0007760–13.
192
 12. Інформаційний лист Вищого адміністративного суду України «Щодо
застосування окремих норм процесуального права під час розгляду адміні-
стративних справ» від 19 трав. 2010 р. [Електронний ресурс]. – Режим до-
ступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/v708_760–10.
13. Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Рябих проти
Росії» від 24 квіт. 2003 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу:
http://www.echr.ru/documents/doc/new/003.htm.
14. Рішення Європейського суду з прав людини у справі «пономарьов
проти України» від 3 квіт. 2008 р. // Офіц. вісн. України. – 2008. – № 37. –
Ст. 1273.
15. Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Олександр
Шевченко проти України» від 26 квіт. 2007 р. // Офіц. вісн. України. – 2007. –
№ 80. – Ст. 3007.
16. Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Концевич
проти України» від 16 лют. 2012 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу:
http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/SOO00395.html.

Пуделька Йорг,
Голова представництва GIZ у Казахста-
ні та Туркменистані,
суддя адміністративного суду м. Берлін
(Німеччина)

АДМІНІСТРАТИВНИЙ РОЗСУД: ПОНЯТТЯ

ТА РОЗМЕЖУВАННЯ ІЗ СУДОВИМ РОЗСУДОМ

У статті зроблено спробу визначити дефініцію поняття «адміністра‑

тивний розсуд», а також окреслено основні помилки, яких припускаються
суб’єкти управління під час реалізації права на розсуд. Останні виокремле‑
но із тим, щоб наголосити, що судовий контроль відносно реалізації адмі‑
ністративним органом права діяти на свій розсуд має відбуватися виключ‑
но з питань наявності чи відсутності таких помилок.
Ключові слова: адміністративний розсуд, судовий розсуд, помилки роз-
суду.

Поняття розсуду є одним із центральних в адміністративному праві.

Якщо якась норма права надає органу управління право діяти на свій
розсуд (іншими словами, наділяє дискреційними повноваженнями), то
193
це означає, що даний орган має певний діапазон можливостей для само-
стійного прийняття рішень, що можуть бути перевірені судом в обмеже-
ному обсязі.
Розсуд може стосуватися «вчинення або невчинення якоїсь дії» (нім. –
Entschließungsermessen) або торкатися питання «яким чином», тобто
питання щодо заходів, за допомогою яких має реагувати орган на пове-
дінку чи діяльність конкретного суб’єкта. В останньому випадку йдеть-
ся про ситуацію, коли орган може обрати захід чи адресата із декількох
представлених (нім. – Auswahlermessen).
Відповідь на питання, чи уповноважує норма орган управління діяти
на свій розсуд, потрібно шукати в самій нормі. У переважній більшості
вживані в її тексті формулювання (приміром такі, як «може», «має право»,
«зобов’язаний») дозволяють отримати таку відповідь. Рідше для відпо-
віді необхідно звернутися до тлумачення норми.
приклад:
Відповідно до § 7 частини 1 речення першого Закону про порядок
вручення документів, що направляються адміністративними органами
(нім. – Verwaltungszustellungsgesetz), документи можуть бути направ‑
лені особі, що уповноважена в цілому чи по визначених питаннях. Отже,
органу управління надано право діяти на свій розсуд, але у встановлених
межах: він вправі визначити, направляти документи уповноваженій
особі або безпосередньо адресату адміністративного акта.
Але в реченні другому цього ж припису передбачено, що документи на‑
правляються уповноваженій особі, якщо вона надала письмову довіреність.
Тепер орган не може діяти на власний розсуд; щоб вручення стало легітим‑
ним і розпочався відлік відповідних строків (приміром, строків на оскар‑
ження), він має направити документ уповноваженій особі.
Закріплення за органом управління права діяти на свій розсуд не
означає, що він може робити все, що завгодно. Згідно з § 40 Закону про
адміністративні процедури федеративної Республіки Німеччина (далі –
ЗАп) такий орган зобов’язаний реалізовувати це право тільки відповід-
но до мети, з якою його уповноважено на розсуд, та з дотриманням
установлених законом меж [1].
Якщо орган управління не усвідомлює, що він вправі діяти на свій
розсуд, то має місце помилка (так зване «помилкове незастосування роз‑
суду»), допущення якої робить адміністративний акт протиправним
і може призвести до його скасування в межах відомчого оскарження або
позовного провадження.
194
 Якщо орган управління усвідомлює, що він вправі діяти на свій роз-
суд, але застосовує цю можливість без урахування мети, з якою вона
надана, керуючись міркуваннями, що не мають відношення до справи,
і не бере до уваги обставини, що мають відношення до справи, чи невірно
оцінює їх пріоритетність, то має місце так зване «неправильне застосу‑
вання розсуду». Ця помилка так само призводить до визнання акта проти-
правним та до ймовірного його скасування.
Адміністративний акт є також протиправним, якщо орган управління
перевищує встановлені законом межі розсуду, «діє невідповідно». Така
помилка застосування розсуду прямо описана у § 40 ЗАп [1]. Вона має
місце, коли орган вживає захід, не згаданий серед тих, що нормативно за-
кріплені. Іншими словами, захід знаходиться поза межами норми. Напри-
клад, закон визначає можливість застосувати штраф до особи в розмірі від
100 до 500 євро, а суб’єкт влади ухвалює рішення про накладення штрафу
600 євро. подібне рішення не тільки протиправне, а й недоцільне.
За умов уникнення наведених помилок орган управління приймає на
свій розсуд правомірний акт. Хоча це не означає, що останній є доціль-
ним. питання щодо його (акта) доцільності може бути розв’язано в межах
відомчої процедури, а не в межах судового провадження.
Трапляється так, що норма права закріплює за суб’єктом управління
можливість діяти на свій розсуд. Але за конкретних обставин суб’єкт
здатен на прийняття тільки одного правильного рішення. За таких умов
говорять про «зведення розсуду до нуля» (нім. – Ermessensreduktion auf
Null). Зазвичай визначальними тут стають блага вищого рангу. Так, за
законом поліція завжди діє на свій розсуд, розмірковуючи, чи повинна
вона з метою попередження загроз для громадської безпеки та порядку
вчинити якісь дії, коли це зробити та відносно кого. Однак за наявності
очевидних загроз для охоронюваних правових благ розсуд поліції може
бути зведений до нуля, а невиконання необхідних дій вважатиметься
дискреційною помилкою.
Розсуд органу управління (адміністративний розсуд) слід відрізняти
від так званого судового розсуду. Останній пов’язаний із повноважен-
нями судді керувати судовим процесом, наприклад встановлювати стро-
ки у підготовчому провадженні, визначати «обов’язки сприяння» для
сторін, вживати заходи попереднього правового захисту охоронюваних
благ тощо. Усе це ілюструє реалізацію принципу незалежності судді
і навіть не може порівнюватися із розсудом адміністративним, застосу-
вання якого саме підлягає перевірці з боку суду.
195
 Помилки розсуду. Якщо правова основа надає адміністративному
органу право на розсуд, то рішення органу може бути перевірено на
предмет правильного застосування розсуду.
Відповідно до § 40 ЗАп адміністративний орган зобов’язаний за-
стосовувати розсуд з метою, з якою право на розсуд надано, та дотриму-
ватися при цьому встановлених меж розсуду. Згідно з § 39 частини 1
речення третього ЗАп суттєві аспекти, якими має керуватися орган під
час застосування розсуду, повинні бути відображені в обґрунтуванні
адміністративного акта [1].
правильне застосування розсуду може бути перевірено самим адмі-
ністративним органом або вищим органом у випадку досудового оскар-
ження. І сам адміністративний орган, і вищий орган вправі інакше оці-
нити доцільність акта й ухвалити нове рішення навіть, якщо сумніви
щодо правомірності первісно прийнятого акта відсутні. Адже під час
досудового оскарження відбувається нова, самостійна оцінка доцільнос-
ті дій органу виконавчої влади. Це не призводить до виникнення проблем
«захисту довіри», оскільки заявник сам через подання скарги створює
перепони для вступу акта в законну силу.
Адміністративний суд унаслідок дії принципу поділу влади вправі
перевіряти лише правомірність дій виконавчої влади; доцільність її рі-
шень не може бути предметом судової перевірки. Тому перевірка дис-
креційних рішень судом згідно із § 114 реченням першим Адміністра-
тивно‑процесуального кодексу Німеччини обмежується з’ясуванням
питань, чи є адміністративний акт, відмова у його виданні чи його неви-
дання правомірними [2]. Це означає, що в суді може бути заявлено ви-
моги лише щодо перевірки наявності таких «помилок розсуду»:
А. Незастосування розсуду
Якщо закон надає органу право на розсуд, то це означає, що орган
зобов’язаний застосувати розсуд. помилка розсуду в даному випадку
може бути обумовлена тим, що адміністративний орган взагалі не усві-
домлює, що йому надано право на розсуд, або усвідомлює це, але по-
милково вважає, що не зобов’язаний вдаватися до розсуду. За наявності
сумнівів адміністративний орган має довести, що він застосував розсуд.
приклад:
Закон надає адміністративному органу право діяти на свій розсуд
відносно попередження небезпеки. Незастосування розсуду має місце,
коли орган взагалі не усвідомлює, що право на розсуд йому надано, а ви‑
ходить із того, що в законі повинно бути чітке правило («завжди, коли
196
є небезпека, він зобов’язаний діяти»). Однак незастосування вбачаєть‑
ся також і тоді, коли адміністративний орган усвідомлює закріплення
за ним права діяти на свій розсуд, але помилково вважає, що його розсуд
у даному конкретному випадку зведено до нуля; значить, у нього зали‑
шається лише єдина можливість правомірно діяти. Отже, орган прий‑
має не дискреційне, а обов’язкове рішення, що не відповідає нормативним
приписам про його повноваження.
Б. Порушення меж розсуду та принцип відповідності (пропорцій-
ності)
під час застосування розсуду адміністративний орган зобов’язаний
дотримуватися законних меж розсуду (§ 40 ЗАп). Вони випливають
з Конституції та закріплених в її тексті правових принципів, до яких на-
лежить, приміром, принцип відповідності.
приклад:
Згідно із Положенням про державне мито (нім. – Gebührenordnung) за
отримання певного документа встановлено мито в розмірі до 50 євро.
Стягування мита в розмірі 60 євро є порушенням меж розсуду.
порушення меж розсуду спостерігається у випадку недотримання
органом принципу відповідності: він обирає інший правовий наслідок,
ніж передбачено в законі, або порушує принцип захисту довіри чи по-
рушує основні права.
Принцип відповідності є невід’ємним принципом правової держави.
Будь‑яке рішення адміністративного органу не може не відповідати меті
правової основи, що передбачена законом. при цьому відповідність може
бути перевірена шляхом з’ясування:
а) чи була мета вжиття заходу легітимною;
б) чи є захід придатним;
в) чи є захід необхідним;
г) чи відповідає застосування заходу вимозі пропорційності.
Легітимною визнається мета, що відповідає сутності та меті надан-
ня адміністративному органу права на розсуд.
приклад:
Згідно із законом поліція задля попередження небезпеки може вжи‑
вати заходи щодо встановлення особи. Якщо проведення демонстрації
супроводжується насильницькими діями й поліція вважає за необхідне
встановити особу певних демонстрантів, то під час їх відбору вона
(поліція) повинна виходити з мети надання такого розсуду. Очевидно,
що метою в цій ситуації є швидке, безпечне та ефективне попереджен‑
ня небезпеки.
197
 Але поліцейський спочатку намагається встановити особу приваб‑
ливої жінки, бо хоче побачити її знову, замість того, щоб застосувати
відповідні заходи відносно менш привабливого порушника. Отже, ді‑
яльність представника влади є неправомірною: він керується приватним
інтересом, його мета будь‑яким чином не пов’язана з метою надання
права на розсуд.
Захід, що вживається адміністративним органом з легітимною метою,
має бути придатним для досягнення цієї мети. Придатним вважають
захід, який здатен хоча б підтримати мету, що переслідується.
приклад:
Прицільний постріл поліцейського, що влучив у руку крадія, є при‑
датним для припинення крадіжки заходом.
придатний захід повинен бути також необхідним для досягнення
мети. Це означає, що не існує більш м’якого заходу, за допомогою якого
можна досягнути мети. Більш м’яким вважають захід, застосування
якого якнайменше впливає на права особи.
приклад:
Для припинення крадіжки залежно від ситуації достатнім може
бути суворе усне попередження. Такий захід менше впливатиме на пра‑
ва крадія, чим постріл, який може потягнути серйозні негативні на‑
слідки. Отже, постріл є придатним, але не є необхідним заходом при‑
пинення протиправної поведінки.
Важливо, однак, розуміти, що м’які заходи можуть не привести до
сталого бажаного результату. Тут діє правило, відповідно до якого
право не повинно поступатися безправності. У випадку попередження
небезпеки адміністративний орган може обрати захід, придатний для
того, щоб безпечно та надійно, швидко та ефективно попередити не‑
безпеку.
Відповідним або «пропорційним» вважають захід, мета застосування
якого за своєю значущістю не є неспіврозмірною із ступенем втручання
у права особи. питання відповідності (пропорційності) вирішується
в кожному конкретному випадку.
приклад:
Якщо у випадку із крадієм за допомогою суворого усного попере‑
дження припинити протиправну поведінку не вдається, а інших м’яких
заходів не існує, то постріл є необхідним для попередження подальшого
посягання на право власності. Разом з тим постріл не є відповідним
(пропорційним) заходом, бо мета, з якою він здійснений, за своєю зна‑
198
чущістю є неспіврозмірною із ступенем втручання у права крадія.
Останній може загинути. Подальша крадіжка неможлива. Але втру‑
чання у правове благо життя є настільки інтенсивним, що це не може
бути визнано пропорційним охоронюваному благу власності. Іншими
словами, життя людини завжди більш значуще, ніж охоронювана за‑
коном власність.
Невідповідне (непропорційне) рішення є неправомірним. Його ухва-
лення призводить до допущення помилки розсуду. Адже такі рішення не
включено в число тих, серед яких орган може обирати. Унаслідок своєї
зв’язаності правом та законом адміністративний орган вправі діяти тіль-
ки правомірно, а тому не може застосовувати невідповідні (непропор‑
ційні) заходи. Якщо таке сталося, то орган автоматично виходить за межі
наданого йому розсуду (порушує межі розсуду).
В. Неправильне застосування розсуду
Неправильне застосування розсуду має місце, коли адміністративний
орган не зважає на мету, з якою йому надано право на розсуд, і не до-
тримується процедури застосування відповідного заходу. Це може ви-
являтися у неповному врахуванні аспектів, які відповідають меті повно-
важення (дефіцит розсуду), або в тому, що до уваги беруться інші аспек-
ти, які не відповідають меті повноваження (міркування, що не відносять-
ся до предмета розсуду).
Дефіцит розсуду має місце завжди, коли адміністративний орган не
вивчив обставини справи у повному обсязі, а тому не знає про всі факти,
які мають суттєве значення для прийняття рішення. Такий дефіцит спо-
стерігається і тоді, коли орган вивчив обставини неналежним чином,
внаслідок чого його дії не відповідають сутності норми, що закріплює
право на розсуд, або йдуть врозріз із іншими нормами чи принципами
права в цілому.
приклад:
Якщо дві жінки гучно сперечаються на вулиці вночі, то поліція має
право розсуду як щодо заходів, які можуть бути обрані, так і щодо адре‑
сата застосування цих заходів. Правильно було б просто припинити
спілкування цих двох жінок; кожну з них підвезти додому. Але поліція може
прийняти рішення одну з них, більш привабливу, доставити у поліцейське
відділення. І таке рішення буде помилковим. Адже привабливість як кри‑
терій обрання адресата заходу не відповідає ані меті надання права на
розсуд, ані загальним критеріям права. Тут, скоріше, ідеться про свавіл‑
ля, яке є неприпустимим у діяльності представників влади.
199
 Висновок. Розсуд є необхідним інструментом здійснення ефективної
адміністративної діяльності. Без розсуду така діяльність виглядатиме
інертною. Адже законодавець не може передбачити всі життєві ситуації,
що потребують впливу з боку суб’єктів управління.
Останнім часом лунають думки, що рішення, прийняті на свій розсуд,
наражають на корупцію. Такі думки є необґрунтованими. Рішення на
свій розсуд підлягають судовому контролю щодо допущення під час їх
прийняття помилок, які перелічені вище. причини корупції інші. Вони
специфічні і прямо не пов’язані із реалізацією представниками влади
дискреційних повноважень.

Використані джерела
1. Закон об административных процедурах федеративной Республики
Германия : в ред. опубликования от 23 янв. 2003 г. (по состоянию на 20 нояб.
2015 г.) // Сборник законов об административных процедурах. – М. : Инфо-
тропик Медиа, 2016. – С. 114–183.
2. Административно‑процессуальный кодекс Германии // Сборник
законодательных актов отдельных государств по административной юсти-
ции. – Алматы : [б. и.], 2013. – С. 243–304.

Росоляк Оксана Богданівна,

кандидат юридичних наук, доцент;
Цимбалістий Тарас Олегович,
кандидат юридичних наук, доцент
(Тернопільський національний еконо-
мічний університет)

ПРИНЦИП ВЕРхОВЕНСТВА ПРАВА

В АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИх ВІДНОСИНАх

У статті досліджуються дія та значення принципу верховенства пра‑

ва в адміністративно‑правових відносинах. Висловлюються пропозиції щодо
визнання пріоритету прав і свобод людини та підвищення ролі суспільства
в адміністративно‑правових відносинах. Також наголошується на потребі
зміцнити та активізувати українське громадянське суспільство, що спри‑
ятиме прозорості та відповідальності органів влади, захисту прав уразли‑
вих груп населення, включаючи людей з особливими потребами тощо. Украй
200
важливо подолати стереотипи, що були притаманні колишньому тоталі‑
тарному суспільству з ідеєю домінування держави над людиною, де остан‑
ній відводилася лише роль керованого об’єкта, на який спрямовувалися
владно‑розпорядчий вплив і адміністративний примус з боку органів публіч‑
ної влади.
Ключові слова: верховенство права, публічне адміністрування, держав-
не управління, адміністративно‑правові відносини.

Визначення ролі принципу верховенства права та інших принципів

права в регламентації адміністративно‑правових відносин на сучасному
етапі державотворення є далеко не другорядною проблемою. фрагмен-
тарно цю проблему досліджували такі вітчизняні науковці, як С. Голо-
ватий, М. Козюбра, А. Колодій, С. Лисенков, М. патей‑Братасюк, п. Ра-
бінович, І. Славська, О. Сінькевич, Ю. Тодика, Я. Чистоколяний, В. Яку-
бенко та ін. проте цілісного дослідження даної проблеми поки що не
здійснено.
Варто підкреслити, що сьогодні в науці адміністративного права
спостерігається обґрунтована заміна поняття «державне управління» на
термін «публічне адміністрування», що пов’язано насамперед із зміною
призначення адміністративного права (більш детальну аргументацію
наведено Р. Мельником та В. Бевзенком у навчальному посібнику «За-
гальне адміністративне право»). Ці науковці наголошують, що кожна
з трьох влад – законодавча, виконавча та судова – реалізується у власти-
вій лише їй формі. Для законодавчої влади – це законотворчість; для
виконавчої влади – публічне адміністрування; для судової влади – право-
суддя [1, с. 39]. Отже, публічне адміністрування – це найбільш масштаб-
на та динамічна сфера діяльності держави і суспільства, що виникає
з потреб самого суспільства та задля задоволення цих потреб, здійсню-
ється відповідними суб’єктами у відповідних формах та відповідними
методами.
Саме тому виконавча влада, яка є найбільш динамічною, оператив-
ною, повсякчасно повинна адекватно відповідати вимогам часу, відчува-
ти та задовольняти інтереси соціальних груп та індивідів, заохочувати
державну політику, що виходить із потреб суспільства, запроваджувати
ефективне адміністрування з метою найоптимальнішого задоволення
людських потреб, створення умов для реалізації громадянами їх прав
і свобод, вільного політичного, економічного, соціального, духовного
життя людей. Масштабність публічного адміністрування означає, що ця
201
діяльність є найоб’ємнішою в державі. Вона розповсюджується на всю
її територію та величезну кількість об’єктів адміністрування. До сфери
його безпосереднього відання належать значні правові, інформаційні,
економічні, фінансові, технічні, організаційні, людські та інші ресурси,
що є в наявності у держави [2, с. 11]. Тому важливо, щоб на сучасному
етапі органи публічної влади, зокрема органи виконавчої влади, здійсню-
вали свою діяльність на основі принципів, які притаманні розвиненим,
правовим, демократичним державам.
принципи права – це основоположні ідеї, нормативні засади права,
що визначають сутність і спрямованість правового регулювання загалом.
Як зазначив А. Колодій, термін «принцип» походить від латинського
«principium», що означає основні, найзагальніші, вихідні положення,
засоби, правила, котрі визначають природу та соціальну сутність явища,
його спрямованість і найсуттєвіші властивості. За позицією науковця, за
допомогою одних лише принципів не можна в усіх випадках врегулюва-
ти конкретні правовідносини, однак треба визнати, що «регулятивне
значення принципів не є аналогічним регулятивному впливу норм права»
[3, с. 17].
Загальновідомо, що основоположним принципом демократичної та
правової держави є принцип верховенства права, закріплений у ст. 8
Конституції України. Хоча, на думку науковців, він і досі залишається
не визначеним та не осмисленим належним чином правовою теорією та
юридичною практикою [4]. поняття верховенства права може бути пов‑
ністю розкрито лише за умови розмежування права й закону та
у взаємозв’язку з правами людини. В існуючій українській правовій
системі право здебільшого постає як система загальнообов’язкових норм
та правил поведінки людини, установлених та санкціонованих державою.
Іншими словами, це ті правила, автором яких є держава в особі органів
законодавчої, виконавчої та судової влади. Тобто реалізувати свої при-
родні та інші права, які визнані міжнародною спільнотою, без законодав-
чого «благословення» держави неможливо. Але, як зазначає у своїй
праці М. патей‑Братасюк, такий погляд на право «неминуче принижує
право перед політикою, стверджує волюнтаризм та суб’єктивізм як в по-
літиці, так і праві» [5; 6, с. 10]. З такої позиції теорії права право стає
засобом примусу, насильства державної влади над людиною, громадя-
нином, громадянським суспільством, що своєю чергою сприяє пануван-
ню певних політичних та інших впливових сил над суспільством. «Су-
часне українське право є явно монологічним, це – монолог державної
202
влади, що відображає олігархічні інтереси і не чує своїх громадян» [6,
с. 12]. З цим висловлюванням важко не погодитись, оскільки часто вла-
ді байдуже, чи виживе людина на встановлений державою прожитковий
мінімум, чи забезпечить себе та свою сім’ю, отримавши мінімальну чи
середню по Україні заробітну плату чи пенсію. «Людині відмовлено
в праві бути “автором”, творцем свого права, мати власну позицію, віль-
ний вибір, бути творчою, відкритою новаціям істотою, мати людську
гідність, бути особистістю тощо» [6, с. 13].
Особливо це проявляється в адміністративно‑правових відносинах,
які досі будуються на чіткій субординації, лише за принципом «влада‑
підпорядкування», з дотриманням букви закону (інколи неправового,
несправедливого. – авт.) чи іншого нормативно‑правового акта, оскіль-
ки ці відносини мають підзаконний характер. Людина не вправі мислити,
творити, ініціювати, а лише повинна чітко дотримуватися правил чи
інструкцій, установлених державою. Суб’єкт публічного адмініструван-
ня здійснює керівний вплив на об’єкт, незважаючи на природні права
цього об’єкта, навіть якщо вони прописані в міжнародно‑правових стан-
дартах, бо «його (провладний)» закон цього не велить. Очевидно, що
органи виконавчої влади формуються відповідно до волевиявлення
правлячих політичних сил, які і встановлюють усі ці правила і норми, до
яких усім іншим потрібно пристосовуватись.
Міжнародними стандартами прав людини є визнані та задекларо-
вані міжнародною спільнотою правові принципи та норми, які закріп‑
люють мінімально допустимі правила поводження держави та суспіль-
ства з людиною, а також людей у стосунках один з одним. Наприклад,
ст. 21 Загальної декларації прав людини 1948 р. гласить, що кожна
людина має право брати участь в управлінні своєю країною безпосе-
редньо або через вільно обраних представників; кожна людина має
право рівного доступу до державної служби у своїй країні. Воля на-
роду має бути основою влади уряду; ця воля повинна виражатися на
періодичних і нефальсифікованих виборах, що мають відбуватися за
загального і рівного виборчого права, шляхом таємного голосування
або інших адекватних процедур, що забезпечують свободу голосуван-
ня. Також Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод,
до якої приєдналась і Україна, ще у 1950 р. визнала та задекларувала
у ст. 9 свободу думки, совісті і релігії та у ст. 10 свободу вираження
поглядів тощо. Та, на жаль, ці документи мають для українців здебіль-
шого декларативний характер.
203
 Слушною є думка Т. фулей, що «принцип верховенства права охоп‑
лює не лише змістовий аспект (правового відношення між людиною
і державою на засадах визнання людини вищою соціальною цінністю),
але й процедурний аспект, який базується на вимогах відповідності пра-
вотворчої та правозастосовної практики певним стандартам, як‑от: за-
борона зворотної дії закону, вимога ясності та несуперечності закону;
вимога щодо однакового застосування закону; застосування покарання
виключно на підставі закону тощо» [7, с. 11].
Наприклад, у звіті Венеційської комісії «Верховенство права» 2011 р.
на підставі аналізу правових систем європейських держав у пошуках
спільних елементів, характерних як для «верховенства права», так і «пра-
вової держави», пропонується щонайменше 6 необхідних елементів, яких
держави мають дотримуватися не лише формально, але й по суті. Ними
є: 1) законність, включно з прозорим, підзвітним і демократичним про-
цесом прийняття законів; 2) правова визначеність; 3) заборона довільно-
сті у прийнятті рішень; 4) доступ до правосуддя, що здійснюється неза-
лежним і безстороннім судом, включно з можливістю оскаржити в суді
адміністративні акти; 5) повага до прав людини; 6) недискримінація
і рівність перед законом [8].
У навчально‑методичному посібнику для суддів щодо застосування
практики Європейського суду з прав людини (ЄСпЛ) наведено два при-
клади посилання на принцип верховенства права у рішеннях щодо Укра-
їни. перший стосується вимоги «якості» закону, а другий – принципу
юридичної визначеності [7].
У згаданій праці наголошується, що принцип верховенства права
вимагає дотримання вимог «якості» закону, яким передбачається втру-
чання у права особи, основоположні свободи. Так, у рішенні у справі
«Михайлюк та Петров проти України» зазначено: «Суд нагадує, що
вираз “згідно із законом” насамперед вимагає, щоб оскаржуване втру-
чання мало певну підставу в національному законодавстві; він також
стосується якості відповідного законодавства і вимагає, щоб воно було
доступне відповідній особі, яка, крім того, повинна передбачати його
наслідки для себе, а також це законодавство повинно відповідати прин-
ципу верховенства права».
Інший елемент змісту принципу верховенства права ЄСпЛ розглянув
у справі «Христов проти України»: «Суд повторює, що право на спра-
ведливий судовий розгляд, гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції, слід
тлумачити в контексті преамбули Конвенції, яка, зокрема, проголошує
204
верховенство права як складову частину спільної спадщини Договірних
держав. Одним з основоположних аспектів верховенства права є принцип
юридичної визначеності, згідно з яким у разі остаточного вирішення
спору судами їхнє рішення, що набрало законної сили, не може ставити-
ся під сумнів». І далі: «принцип юридичної визначеності вимагає по-
ваги до принципу res judicata, тобто поваги до остаточного рішення суду.
Згідно з цим принципом жодна сторона не має права вимагати перегляду
остаточного та обов’язкового до виконання рішення суду лише з однією
метою – домогтися повторного розгляду та винесення нового рішення
у справі. повноваження судів вищого рівня з перегляду мають здійсню-
ватися для виправлення судових помилок і недоліків, а не задля нового
розгляду справи. Таку контрольну функцію не слід розглядати як замас-
коване оскарження, і сама лише ймовірність існування двох думок сто-
совно предмета спору не може бути підставою для нового розгляду
справи. Відхід від цього принципу можливий лише тоді, коли цього ви-
магають відповідні вагомі й непереборні обставини. Отже, у справі, що
розглядається, Суд має визначити, чи органи влади здійснювали свої
повноваження порушити та провести екстраординарну процедуру пере-
гляду судової постанови таким чином, щоб забезпечити, наскільки це
можливо, справедливу рівновагу між інтересами відповідної особи та
необхідністю підтримання ефективності системи судочинства».
Суд далі зауважив, що з матеріалів у справі не видно, що існували
будь‑які «вагомі та непереборні обставини», які могли б служити об-
ґрунтованим поясненням того, чому остаточну судову постанову було
переглянуто і скасовано. Видається, що єдиною причиною була необхід-
ність перегляду справи заявника у світлі іншого закону, а це означає, що
такий перегляд був замаскованим оскарженням. Отже, Суд визнає, що
в цій справі не було дотримано принципу юридичної визначеності [7,
с. 12].
У вищезгаданому звіті Венеційської комісії наголошується, що пра-
вова визначеність вимагає, щоб правові норми були зрозумілими й точ-
ними і мали на меті гарантування, що ситуації і правовідносини будуть
передбачуваними. Зворотна дія не відповідає принципу правової визна-
ченості, щонайменше у кримінальному праві, оскільки особи повинні
знати наслідки своєї поведінки; але також і в цивільному та адміністра-
тивному праві, оскільки це може впливати на права і законні інтереси.
Також правова визначеність вимагає поваги до принципу res judicata –
остаточні рішення національних судів не мають ставитися під сумнів.
205
Це також вимагає виконання остаточних судових рішень [8, с. 11]. Сис-
тема, що дозволяє ставити під сумнів остаточні судові рішення без пере-
конливих підстав у суспільних інтересах і без зазначення строку, не
відповідає принципу правової визначеності.
Безумовно, ці приклади не дають вичерпної характеристики змісту
принципу верховенства права. Однак вони у зрозумілій формі розкри-
вають підходи Європейського суду з прав людини до розуміння держа-
вами своїх обов’язків щодо гарантування особам прав і свобод, як це
передбачено ст. 1 Конвенції з прав людини і основоположних свобод
[7, с. 13].
Варто також зазначити, що принцип верховенства права закріплений
не лише на міжнародному, а й на національному рівні в деяких норма-
тивно‑правових актах, зокрема у: Конституції України (в Україні визна-
ється і діє принцип верховенства права – ст. 8); Кодексі адміністратив-
ного судочинства України (одним із принципів здійснення правосуддя
в адміністративних судах є принцип верховенства права – ст. 7; суд при
вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно
до якого зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими
цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави, –
ст. 8); Законі України «про державну службу» (державна служба здій-
снюється з дотриманням принципу верховенства права – забезпечення
пріоритету прав і свобод людини і громадянина відповідно до Консти-
туції України, що визначають зміст та спрямованість діяльності держав-
ного службовця під час виконання завдань і функцій держави, – ст. 4);
Законі України «про Кабінет Міністрів України» (діяльність Кабінету
Міністрів України ґрунтується на принципі верховенства права –
ст. 3) тощо.
Конституційний Суд України у своїх рішеннях також нерідко поси-
лається на принцип верховенства права. Уперше характеристику вимог
принципу верховенства права подано у Рішенні Суду у справі про при-
значення судом більш м’якого покарання, де відзначено, що верховенство
права вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозасто-
совну діяльність, зокрема у закони, які за своїм змістом мають бути про-
никнуті передусім ідеями соціальної справедливості, свободи, рівності
тощо. Одним із проявів верховенства права є те, що право не обмежуєть-
ся лише законодавством як однією з його форм, а включає й інші соці-
альні регулятори, зокрема норми моралі, традиції, звичаї тощо, які легі-
тимовані суспільством і зумовлені історично досягнутим культурним
206
рівнем суспільства. Усі ці елементи права об’єднуються якістю, що
відповідає ідеології справедливості, ідеї права, яка значною мірою діс-
тала відображення в Конституції України.
Таке розуміння права не дає підстав для його ототожнення із законом,
який іноді може бути й несправедливим, у тому числі обмежувати сво-
боду та рівність особи. Справедливість – одна з основних засад права,
є вирішальною у визначенні його як регулятора суспільних відносин,
одним із загальнолюдських вимірів права. Зазвичай справедливість роз-
глядають як властивість права, виражену, зокрема, у рівному юридично-
му масштабі поведінки й у пропорційності юридичної відповідальності
вчиненому правопорушенню.
У сфері реалізації права справедливість проявляється, зокрема, у рів-
ності всіх перед законом, відповідності злочину і покарання, цілях за-
конодавця і засобах, що обираються для їх досягнення.
Тож, Конституційний Суд, характеризуючи принцип верховенства
права, розглядає право не як закон чи систему нормативних актів, а як
утілення справедливості [9].
За словами Д. Юдиної, принцип верховенства права є «мегапринци-
пом», який можна і потрібно розглядати як верховенство загальновизна-
них, конституційних принципів і норм, верховенство правового (спра-
ведливого) закону, верховенство прав людини в їх природному розумін-
ні [4]. На сьогодні важливо, щоб названий принцип активно використо-
вувався в усіх сферах суспільного життя. Але ж як він може застосову-
ватись повною мірою, коли більшість чиновників не розрізняє верхо-
венство права та верховенство закону, букву закону та природне право
людини, з яким вона народилась.
природно‑правові витоки принципу верховенства права розкрив
А. Дайсі в «Основах конституційного права Англії». Однією з основних
ідей у його поглядах на конституційне право Англії була ідея незалеж-
ності, суверенності парламенту як представницького органу народу.
Іншою – була ідея «відповідальності міністра», яка закріплювала прин-
цип відповідальності виконавчої влади перед законодавчою та судовою,
а також перед людьми. У цих концепціях проглядаються проблема спів-
відношення людини та державної влади, принцип рівності між ними,
ідея первинності і визначальності людини та вторинності, похідного
характеру державної влади [10].
Дж. Локк та інші філософи природного права стверджували, що
метою уряду є захист природних прав. Т. Джеферсон погоджувався
207
з ними і твердив у Декларації незалежності Сполучених Штатів Амери-
ки, що основною метою уряду має стати захист прав. Іншою ідеєю Лок-
ка, висловленою Джеферсоном у Декларації незалежності США, є та,
що уряд здобуває право правити зі згоди народу. повноваження нада-
ються уряду людьми, тобто громадянами. Народ дає свою згоду кількома
способами. Народ може давати явну згоду через договір про створення
суспільства, члени якого потім встановлюють уряд та обирають урядов-
ців; приєднання до суспільства, яке вже створено. Народ дає неявну
згоду, яку називають також мовчазною, через прийняття законів держави.
На думку Локка, якщо народ надає владу урядові, йому належить право
забрати її, коли уряд не служить цілям, заради яких його було встанов-
лено. Тоді народ може створити новий уряд [10].
Як зазначає В. Малиновський, особливістю сучасного державного
управління є те, що об’єкт не тільки підпорядковується, але й відповід-
ним чином впливає на органи влади, вимагає від них певних дій. Високий
рівень соціальної активності об’єктів управління підкреслює також
Г. Атаманчук; така активність об’єктів, на його думку, визначає «специ-
фічний характер їх впливу на суб’єкти управління, які значно ширші
впливу за принципом “зворотного зв’язку”». Об’єкт управління не тіль-
ки реагує на управлінські впливи суб’єкта, не тільки сигналізує про їх
наслідки та результати, а часто – незалежно від бажання суб’єкта прямо
спонукає його до певної перебудови управлінських впливів, зміни їх
характеру та змісту. Ю. Тихомиров указує на вирішальний вплив об’єктів
на побудову суб’єктів, визначення їхніх функцій, структури і системних
зв’язків. Недооцінка цього «веде до перебільшення ролі суб’єктивного
фактора і послаблення його залежностей від об’єктивних умов економіч-
ного, соціального, політичного характеру» [2, с. 19].
Відповідно до вказаних підходів була висунута ідея реординації як
особливого виду державного управління, здійснюваного об’єктом від-
носно суб’єкта. Її суть можна розкрити за допомогою такої схеми: «Ти
управляєш мною, але і я у певних аспектах управляю тобою». Це мож-
ливо лише тоді, коли буде рівна міра відповідальності між суб’єктом
і об’єктом державного управління. Тобто не лише суб’єкт може бути
наділений владними чи імперативними повноваженнями щодо об’єкта,
але і об’єкт певною мірою може впливати на суб’єкта з можливістю
реально притягнути до відповідальності.
З метою реалізації активності об’єкта адміністрування (управлін-
ня) необхідно не лише вдосконалювати механізм управлінського зв’язку
208
суб’єкта і об’єкта, але й підвищувати ефективність участі громадян
в управлінні, громадського контролю за діяльністю органів влади. Для
цього слід подолати стереотипи, що були притаманні колишньому тота-
літарному суспільству з ідеєю домінування держави над людиною, де
останній відводилася лише роль керованого об’єкта, на який спрямову-
валися владно‑розпорядчий вплив і адміністративний примус з боку
органів держави. Сьогодні вкрай важливо запровадити принципово нову
парадигму у відносинах «людина – держава». Її стрижнем є служіння
держави людині. Державна влада в цьому сенсі – це не тільки здійснен-
ня повноважень, що зобов’язують громадянина, але й виконання певних
обов’язків перед ним. У процесі демократичного розвитку обсяг таких
обов’язків з боку держави має зростати. Також повинні бути реальні
механізми притягнення вищих органів публічної влади до відповідаль-
ності за невиконання своїх зобов’язань перед суспільством у цілому
і перед людиною зокрема.
Зрозуміло, що для задоволення державою у повному обсязі інтересів
суспільства в нинішній Україні не обійтися без серйозного реформуван-
ня державної влади – треба остаточно позбутись авторитаризму і побу-
дувати демократичну республіканську владу реально, а не на папері, що
дасть народові право і можливість контролювати діяльність органів
державної влади на всіх рівнях. Треба чітко розмежувати функції органів
державної влади та місцевого самоврядування і його органів, припинити
підміну державною владою функцій місцевого самоврядування тощо.
Для розв’язання проблеми реалізації конституційних принципів, зокре-
ма принципу верховенства права, в сучасній Україні необхідна комплекс‑
на складна напружена робота всього суспільства, а не лише політиків,
фінансистів та юристів. Відмова від принципу адекватності інтересів
(справедливості) в державній політиці загрожує суспільству ще суттєві-
шими ускладненнями та небезпеками [10, c. 224].
Для ефективності здійснення публічного адміністрування на локаль-
ному рівні потрібно також забезпечити належне проведення справді
відкритих і доступних для членів суспільства, територіальної громади
громадських слухань з найважливіших питань, публічне заслуховування
всіх звітів про виконану роботу за попередній період і представлення
плану діяльності на наступний рік, покращення можливостей громад-
ського контролю за державною політикою вибраних ними органів, а та-
кож активізувати участь громадян у розробці проектів законів, підза-
конних актів та рішень місцевих органів влади чи місцевого самовряду-
209
вання. Органи влади та місцевого самоврядування повинні створити
належний доступ для громадян, членів територіальної громади до інфор-
мації та максимальні можливості для реальної участі у процесі держа-
вотворення.
підсумовуючи, можна зробити такі висновки.
1. Конституційні принципи, принципи права загалом, а особливо
принцип верховенства права, служать своєрідними основоположними
засадами, провідними ідеями, що мають пронизувати наскрізь усю дер-
жавну політику України. Вони спрямовують її розвиток у відповідне
русло, визначають пріоритети цієї політики, працюють на суспільну
злагоду, гармонізацію інтересів різних соціальних груп тощо. порушен-
ня системи конституційних принципів як фундаментальних, базових
засад будь‑якої державної політики може спричинити її цілковиту руй-
націю, що, безумовно, матиме істотний руйнівний вплив на весь суспіль-
ний організм.
2. Міцне та активне українське громадянське суспільство сприятиме
прозорості та відповідальності влади, захисту прав уразливих груп,
включаючи людей з особливими потребами тощо. Украй важливо подо-
лати стереотипи, що були притаманні колишньому тоталітарному сус-
пільству з ідеєю домінування держави над людиною, де останній від-
водилася лише роль керованого об’єкта, на який спрямовувалися владно‑
розпорядчий вплив і адміністративний примус з боку органів держави.
Дане дослідження не є абсолютно вичерпним, це лише спроба до-
слідити дію і роль принципу верховенства права в адміністративно‑пра-
вових відносинах. Сподіваємось, воно буде поштовхом для подальших
розвідок та аналізу принципів права в публічному адмініструванні.

Використані джерела
1. Мельник Р. С. Загальне адміністративне право : навч. посіб. / Р. С. Мель-
ник, В. М. Бевзенко ; за заг. ред. Р. С. Мельника. – Київ : Ваіте, 2014. – 376 с.
2. Малиновський В. Я. Державне управління : навч. посіб. / В. Я. Мали-
новський. – Київ : Атіка, 2003. – 576 с.
3. Колодій А. М. принципи права України : монографія / А. М. Коло-
дій. – Київ : Юрінком Інтер, 1999. – 205 с.
4. Юдина Д. До питання вдосконалення механізмів забезпечення прин-
ципу верховенства права в Україні [Електронний ресурс] / Д. Юдина, В. Цим-
балюк // прав. інформатика. – № 12 (4). – Режим доступу: http://
www.bod.kiev.ua/jurnal/12_5.htm.
210
 5. Верховенство права: традиція доктрини і потенціал практики :
монографія / М. Г. патей‑Братасюк, В. Д. Гвоздецький, О. Г. Мурашин
та ін. ; за заг. ред. М. Г. патей‑Братасюк. – Київ : Вид‑во Європ. ун‑ту,
2010. – 536 с.
6. патей‑Братасюк М. Антропоцентрична теорія права : навч. посіб. /
М. патей‑Братасюк. – Київ : [б. в.], 2010. – 396 с.
7. фулей Т. І. Застосування практики Європейського суду з прав людини
в адміністративному судочинстві : наук.‑метод. посіб. для суддів / Т. І. фу-
лей. – Київ : [б. в.], 2015. – 114 с.
8. Верховенство права [Електронний ресурс]. – Режим доступу:
http://uristinfo.net/adminpravo/232‑naukovo‑praktichnij‑komentar‑kas‑
ukrayini/5823‑stattja‑8‑verhovenstvo‑prava.html. – Назва з екрана.
9. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним
поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції Украї-
ни (конституційності) положень статті 69 Кримінального кодексу України
(справа про призначення судом більш м’якого покарання) від 2 листоп.
2004 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/
laws/show/v015p710–04.
10. Конституции зарубежных стран : сборник / сост. В. Н. Дубровин. –
М. : Юрлитинформ, 2001. – 448 с.

Соловйова Ольга Миколаївна,

кандидат юридичних наук, доцент
(Національний юридичний університет
імені Ярослава Мудрого)

СЛУЖІННЯ ІНДИВІДУ ЧЕРЕЗ НАДАННЯ

АДМІНІСТРАТИВНИх ПОСЛУГ

У статті розглянуто ознаки адміністративних послуг. Проаналізовано

правові засади надання адміністративних послуг. Установлено, що ефек‑
тивна діяльність органів виконавчої влади та органів місцевого самовряду‑
вання неможлива без чіткого бачення напрямів удосконалення процедури
надання адміністративних послуг.
Ключові слова: адміністративна послуга, органи виконавчої влади,
органи місцевого самоврядування, Єдиний державний портал адміністра-
тивних послуг, Центр надання адміністративних послуг.
211
 Розбудова України як правової демократичної держави вимагає
радикальної зміни пріоритетів державної діяльності, принципів та форм
відносин між владою і приватними (фізичними та юридичними) осо-
бами. Це означає, що адміністративно‑правовий режим взаємовідносин
органів публічної влади і людини має виходити зі становища особи як
такого суб’єкта, перед яким влада відповідальна за свою діяльність,
і ґрунтуватися на безперечному визнанні пріоритету прав людини, її
законних інтересів, правомірності її вимог і очікувань від діяльності
держави. Так, Конституція України проголосила, що людина, її життя
і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються
в Україні найвищою соціальною цінністю [1]. при цьому права, свобо-
ди людини та гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності
держави. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним
обов’язком держави. Для наголошення на існуванні обов’язків органів
публічної влади перед приватними особами групою фахівців‑адміні-
стративістів було запропоновано таку новацію серед переліку функцій
органів влади, як надання послуг. І це було не стільки новелою, скіль-
ки потребою часу, адже в кінці ХХ ст. однією з найбільш популярних
теорій публічного адміністрування була (і залишається на сьогодні) мо-
дель державно‑правової організації, яка заснована на ідеї сервісного
публічного управління. Сервісна концепція держави отримала широке
поширення в США та ряді країн Західної Європи в 80–90‑х рр. мину-
лого століття. Відповідно до неї сутність та призначення держави по-
лягає у служінні індивіду шляхом ефективного надання публічних
послуг. Домінуючим показником ефективності у сервісній організації
управління виступає задоволення потреб споживачів шляхом надання
якісних та доступних послуг.
Саме дефініція «послуги» акцентує увагу на виконанні обов’язків
держави перед приватними особами для забезпечення належної реаліза-
ції ними своїх прав і охоронюваних законом інтересів, що повністю
відповідає новій ідеології «служіння держави» інтересам людини.
За часів незалежності в науковій літературі, а потім й у вітчизняному
законодавстві зустрічалися різноманітні терміни, такі як «управлінські»,
«адміністративні», «державні» та «публічні» послуги, якими намагалися
окреслити певні складові владно‑розпорядчої діяльності органів публіч-
ної влади. поява таких термінів була обумовлена не виокремленням
нового виду адміністративно‑правових відносин між публічними орга-
нами і приватними (фізичними та юридичними) особами, а змістовною
212
переоцінкою характеру їх взаємовідносин, що цілком справедливо було
відмічено професором В. Авер’яновим [2, с. 83].
Але не всі науковці позитивно сприйняли введення у сферу публічних
відносин терміна «послуги». У науковій літературі початку 2000‑х рр.
існували діаметрально протилежні підходи щодо визнання такого по-
няття взагалі [3, с. 109–114; 4, с. 25–35]. Трохи згодом в юридичній літе-
ратурі розпочалися дискусії щодо обрання терміна для характеристики
окремих дій органів публічної влади у відносинах з приватними особами.
Ряд вчених указували на недоречність характеристики послуг з боку
органів виконавчої влади як «управлінських» (чи «адміністратив-
них») і зазначали, що прийнятним був би акцент не на «владно‑органі-
заційному» аспекті відповідних дій (оскільки «управління» – владно‑
організаційний вплив), а на їх «виконавсько‑зобов’язальному» (адже
«послуга» – це виконання певних обов’язків) аспекті, запропонувавши
термін «виконавські послуги» [5, с. 126]. проте надалі дослідники у сво-
їх працях використовують термін «адміністративні послуги» як такий,
що більше відповідає змісту цієї категорії, оскільки вказує на суб’єкт,
який надає такі послуги (адміністрацію, адміністративні органи), а також
характеризує владно‑публічну (адміністративну) природу діяльності
щодо надання цих послуг [6].
перша спроба нормативно визначити «управлінські послуги» була
зроблена в Концепції адміністративної реформи в Україні. Їх визначили
як послуги з боку органів виконавчої влади, які є необхідною умовою
реалізації прав і свобод громадян – зокрема реєстрація, ліцензування,
сертифікація тощо [7]. Адже такі дії, як реєстрація, ліцензування, тради-
ційно розглядались і розглядаються адміністративною правовою наукою
як звичайні складові владно‑розпорядчої діяльності органів виконавчої
влади та органів місцевого самоврядування. І якщо кінець 1990‑х – початок
2000‑х рр. характеризується використанням у нормативно‑правових актах
терміна «управлінські послуги», то після 2006 р. у правовий вжиток вхо-
дить термін «адміністративні послуги». Так, на початку 2006 р. Кабінетом
Міністрів України була схвалена Концепція розвитку системи надання
адміністративних послуг органами виконавчої влади, в якій було закріпле-
не визначення адміністративних послуг як результату здійснення владних
повноважень уповноваженим суб’єктом, що відповідно до закону забез-
печує юридичне оформлення умов реалізації фізичними та юридичними
особами прав, свобод і законних інтересів за їх заявою (видача дозволів
(ліцензій), сертифікатів, посвідчень, проведення реєстрації тощо) [8].
213
В окремих нормативно‑правових актах зустрічалися терміни «державні
послуги» та «публічні послуги», але здебільшого у випадках встановлен-
ня повноважень тих чи інших органів виконавчої влади з надання держав-
них послуг та в актах міжнародного характеру відповідно. Концепцією
розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої
влади було запропоновано поділ послуг на чотири види залежно від
суб’єктів, що їх надають: державні (надаються державними органами,
підприємствами, установами та організаціями); муніципальні чи кому-
нальні (надаються органами місцевого самоврядування, комунальними
підприємствами, установами та організаціями); публічні (державні та
муніципальні послуги); адміністративні (надаються органами виконавчої
влади та органами місцевого самоврядування).
після прийняття Закону України «про адміністративні послуги» [9]
термін «адміністративні послуги» остаточно закріпився у правовому
обігу та розпочався активний розвиток законодавства в цій сфері («про
затвердження порядку ведення Реєстру адміністративних послуг» [10],
«про затвердження примірного положення про центр надання адміні-
стративних послуг» [11], «про затвердження порядку ведення Єдиного
державного порталу адміністративних послуг» [12]).
Закон України «про адміністративні послуги» визначив правові за-
сади реалізації прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних
осіб у сфері надання адміністративних послуг та окреслив коло суспіль-
них відносин, пов’язаних з наданням таких послуг. До основних ознак
адміністративних послуг віднесено: а) наявність безпосередньої ініціа-
тиви фізичної чи юридичної особи для отримання послуги; б) визначе-
ність суб’єктів їх надання. Це – органи державної влади, органи місце-
вого самоврядування; при цьому для кожної послуги передбачений
спеціальний орган; в) їх здійснення пов’язане з реалізацією цими орга-
нами владних повноважень; г) мета надання послуг полягає у забезпе-
ченні прав та законних інтересів фізичних і юридичних осіб; д) кінцевим
результатом їх надання є прийняття адміністративного акта.
Відповідно до Закону України «про адміністративні послуги»
суб’єктом надання послуги може бути виключно орган виконавчої влади,
інший орган держави, орган АРК, орган місцевого самоврядування або
їх посадові особи. Однією з основних ознак таких органів є характер
компетенції. Органи виконавчої влади, інші органи держави, органи
місцевого самоврядування, що надають адміністративні послуги, мають
компетенцію галузевого чи міжгалузевого характеру.
214
 До речі, саме для задоволення потреб суспільства в якісних адміні-
стративних послугах у процесі проведення реформування системи цен-
тральних органів виконавчої влади були створені державні служби,
основною функцією яких є надання адміністративних послуг фізичним
і юридичним особам. Незважаючи на конкретність функцій, закріплених
за всіма видами центральних органів виконавчої влади, слід констатува-
ти факт відсутності чіткого розподілу функцій між міністерствами,
службами, агентствами, інспекціями та органами виконавчої влади зі
спеціальним статусом, а особливо функцій з надання адміністративних
послуг.
Частина послуг може надаватися через центри надання адміністра-
тивних послуг (розпорядження Кабінету Міністрів України від 16 трав-
ня 2014 р. № 523‑р. [13]). Такі центри створюються як постійно діючі
робочі органи або структурні підрозділи виконавчого органу міської,
селищної ради або Київської, Севастопольської міської державної адмі-
ністрації, районної, районної у містах Києві, Севастополі державної
адміністрації. Їх перевагою є те, що особа може, навіть не знаючи, до
якого саме органу їй потрібно звертатися, одразу прийти до центру і не
помилитися, тому що саме тут вона може отримати всі або найбільш
поширені адміністративні послуги, які надаються на певному адміністра-
тивно‑територіальному рівні.
Створення в Україні центрів є втіленням успішно функціонуючих
у багатьох європейських країнах так званих «універсамів послуг» (або
«установ для громадян», чи «єдине вікно»), тобто такої організаційної
форми надання адміністративних послуг, що передбачає проведення всіх
необхідних процедур за умови отримання від одержувача відповідних
документів.
З метою покращення організації надання послуг та зменшення ко-
рупційних ризиків створено єдиний державний веб‑портал адміністра-
тивних послуг, який забезпечує, зокрема, розміщення вичерпної інфор-
мації про: види послуг, суб’єктів їх надання та категорії їх одержувачів,
перелік документів, необхідних для одержання кожної з послуг; можли-
вість завантаження одержувачами послуг електронних форм заяв та ін-
ших документів, які необхідно заповнювати та подавати; можливість
подання онлайн‑заявки на одержання послуги та внесення встановленої
плати (у разі якщо вона за законом є платною) із використанням електрон‑
них платіжних систем; відстеження стану проходження документів щодо
надання послуги.
215
 На сьогодні розвиток адміністративних послуг триває паралельно
з розвитком системи електронного врядування, запровадження якого
сприяє залученню громадськості у процес прийняття рішень, викорис-
танню інформаційно‑комп’ютерних технологій та врахуванню індивіду-
альних потреб осіб при їх наданні. Більшість європейських країн про-
йшли саме такий шлях – починаючи з центрів надання адміністративних
послуг і переходячи поступово до обслуговування споживачів через Ін-
тернет.
Згідно зі ст. 9 Закону України «про адміністративні послуги» адмі-
ністративні послуги в електронній формі надаються через Єдиний дер-
жавний портал адміністративних послуг (далі – портал), у тому числі
через інтегровані з ним інформаційні системи державних органів та
органів місцевого самоврядування.
Надання адміністративних послуг за допомогою порталу здійсню-
ється через особистий кабінет, який створюється для їх одержувачів та
використовується як механізм спілкування між заявником та надавачем
послуг. Для ідентифікації (процедура розпізнавання) особи на даному
етапі використовується електронний цифровий підпис. З часом доступ-
ними стануть різні методи ідентифікації в міру технічної та юридичної
готовності. Необхідні документи, автентичність яких засвідчується
електронним підписом, подаються в електронному вигляді. Отримання
послуги також відбувається в особистому кабінеті шляхом надання ре-
зультату послуги в електронному вигляді. Зворотний зв’язок послуги
забезпечується через електронну пошту заявника.
У 2015 р. був запущений проект iGov як портал з надання державних
послуг в електронному вигляді, розроблений та впроваджений
ІТ‑волонтерами. Ідентифікація користувача на iGov відбувається за до-
помогою електронного цифрового підпису або BankID. Органи держав-
ної влади та органи місцевого самоврядування підключаються до систе-
ми в міру технічної готовності надавати ту чи іншу послугу в електрон‑
ному вигляді.
У процесі запровадження електронних адміністративних послуг
важливо враховувати потреби різних цільових груп їх споживачів, зо-
крема їх можливості та преференції щодо способу отримання. Оскільки
не всі види послуг можуть бути переведені в електронний формат, а також
через те, що частина споживачів надає перевагу персональному спілку-
ванню, є потреба в розвитку онлайн‑допомоги, що залучить додаткову
аудиторію, а отже, зменшить черги в центрах надання адміністративних
216
послуг. Як додатковий канал для надання електронних послуг перспек-
тивним видається використання мобільного зв’язку.
Для забезпечення доступності в отриманні електронних адміністра-
тивних послуг доречним є використання кількох різних каналів (колл‑
центри, публічні кіоски, персональні комп’ютери, мобільні телефони,
соціальні мережі). Застосування так званої мультиканальної стратегії
в наданні електронних послуг, що на сьогодні є достатньо поширеним
серед урядів європейських країн, дозволяє спростити і розширити доступ
до послуг, задовольнити потреби різних груп їх споживачів, а також
стимулювати використання населенням електронних сервісів.
Адміністративні послуги надаються в межах нормативно встановле-
них процедур. Наявність таких процедур (правил, дій, ліцензійних
умов) пояснюється тим, що діяльність суб’єктів, які зобов’язані надава-
ти послуги, повинна засновуватись на принципах захисту прав і законних
інтересів конкретної фізичної чи юридичної особи.
Усі адміністративні послуги надаються спеціально уповноважени-
ми суб’єктами відповідно до закону. Так, згідно з ч. 1 ст. 5 Закону
України «про адміністративні послуги» виключно законами встанов-
люються суб’єкт надання послуги та його повноваження. У дійсності
повноваження того чи іншого органу щодо надання адміністративної
послуги може випливати з положення про орган, з правового акта про
порядок надання тієї чи іншої послуги, з переліків платних послуг тощо
[14, с. 240–241].
Адміністративну послугу суб’єкти надають у зв’язку з реалізацією
покладеного на них владного повноваження. За загальним правилом, за
конкретною послугою можна звернутися лише до певного (тільки одно-
го) органу влади, на відміну від інших видів звернень, які можуть бути
розглянуті та вирішені більш широким колом суб’єктів. Не слід відно-
сити всі органи влади, до яких можуть звертатись громадяни та юридич-
ні особи, до суб’єктів, що надають адміністративні послуги. Такими
є лише ті, на які покладається реалізація такого повноваження, а не
тільки обов’язок взаємодії з фізичними чи юридичними особами. Необ-
хідно відрізняти надання певним органом послуги в процесі реалізації
«владних повноважень» від внутрішньослужбових відносин (наприклад,
щодо прийому і звільнення персоналу), що не належать до сфери адмі-
ністративних послуг.
Надання послуги закінчується прийняттям адміністративного акта.
Таке рішення ухвалюється щодо конкретної особи і породжує, змінює
217
або припиняє її права та/або обов’язки. Рішення може оформлятися у ви-
гляді певного документа (наприклад, ліцензія на вид господарської ді-
яльності) або ж мати характер реєстраційної дії (внесення відповідного
запису в Єдиний державний реєстр юридичних осіб та фізичних осіб –
підприємців, громадських формувань) тощо.
Аналіз нормативно‑правових актів та наукових публікацій, в яких
започатковано розв’язання проблеми надання адміністративних послуг,
дає підстави вважати, що існування такого правового інституту, як адмі-
ністративна послуга, в наш час вже практично не викликає сумнівів.
А питання вдосконалення порядку надання послуг, підвищення їх якос-
ті, створення сприятливих і доступних умов для реалізації фізичними
і юридичними особами прав на їх одержання займають дедалі важливіше
місце в діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого само-
врядування.

Використані джерела
1. Конституція України : від 28 черв. 1996 р. // Відом. Верхов. Ради
України. – 1996. – № 30. – Ст. 141.
2. Авер’янов В. Б. Демократизація як провідний напрям реформування
українського адміністративного права / В. Б. Авер’янов // Бюл. М‑ва юстиції
України. – 2003. – № 1. – С. 81–85.
3. Гаращук В. М. Управлінські послуги – новий інститут чи нова по-
милка? / В. М. Гаращук // Вісн. АпрН України. – 2001. – № 3. – С. 109–114.
4. Коліушко І. Управлінські (адміністративні) послуги – новела адміні-
стративного права / І. Коліушко // Адміністративна реформа для людини. –
Київ : [б. в.], 2001. – С. 25–35.
5. Авер’янов В. Б. До питання про поняття так званих «управлінських
послуг» / В. Б. Авер’янов // право України. – 2002. – № 6. – С. 122–127.
6. Тимощук В. Адміністративні послуги : посібник / В. Тимощук ;
Швейцар.‑укр. проект «підтримка децентралізації в Україні – DESPRO». –
Київ : Софія‑A, 2012. – 104 с.
7. про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи
в Україні : Указ президента України від 22 лип. 1998 р. // Офіц. вісн. Украї-
ни. – 1999. – № 21. – Ст. 32.
8. про схвалення Концепції розвитку системи надання адміністративних
послуг органами виконавчої влади : розпорядж. Каб. Міністрів України від
15 лют. 2006 р. // Офіц. вісн. України. – 2006. – № 7. – Ст. 376.
9. про адміністративні послуги : Закон України від 6 верес. 2012 р. //
Відом. Верхов. Ради України. – 2013. – № 32. – Ст. 409.
218
 10. про затвердження порядку ведення Реєстру адміністративних по-
слуг : постанова Каб. Міністрів України від 30 січ. 2013 р. // Офіц. вісн.
України. – 2013. – № 9. – Ст. 339.
11. про затвердження примірного положення про центр надання адмі-
ністративних послуг : постанова Каб. Міністрів України від 20 лют. 2013 р.
// Офіц. вісн. України. – 2013. – № 16. – Ст. 557.
12. про затвердження порядку ведення Єдиного державного порталу
адміністративних послуг : постанова Каб. Міністрів України від 3 січ. 2013 р.
// Офіц. вісн. України. – 2013. – № 4. – Ст. 109.
13. Деякі питання надання адміністративних послуг органів виконавчої
влади через центри надання адміністративних послуг : розпорядж. Каб.
Міністрів України від 16 трав. 2014 р. // Офіц. вісн. України. – 2014. – № 45. –
Ст. 1193.
14. Соловйова О. М. Суб’єкти надання адміністративних послуг /
О. М. Соловйова // Наук. вісн. Ужгород. нац. ун‑ту. Серія «право». – 2013. –
Вип. 21, ч. 2, т. 2. – С. 239–243.
 ІІІ. АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО ЯК НАВЧАЛЬНА
ДИСЦИПЛІНА
КОРОТКІ ПІДСУМКИ НАУКОВО-МЕТОДИЧНОГО
СЕМІНАРУ «АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО
ЯК НАВЧАЛЬНА ДИСЦИПЛІНА: СТРУКТУРА
ПРОГРАМИ, ЗМІСТОВНЕ НАПОВНЕННЯ
ТА МЕТОДИКА ВИКЛАДАННЯ»
(28 вересня 2016 р., м. харків)
І. ІНФОРМАЦІЯ
Семінар проведено за ініціативи кафедри адміністративного права
Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого та за
підтримки Координатора проектів ОБСЄ в Україні.

Модератор семінару – Надія Писаренко (Національний юридичний

університет імені Ярослава Мудрого).

До участі в семінарі було запрошено 34 особи, які презентували:

– Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого,
– Харківський національний університет імені В. Н. Каразіна,
– Київський національний університет імені Тараса Шевченка,
– Львівський національний університет імені Івана франка,
– Одеський національний університет імені І. І. Мечникова,
– Запорізький національний університет,
– Ужгородський національний університет,
– Національний університет «Одеська юридична академія»,
– Тернопільський національний економічний університет,
– Київський національний торговельно‑економічний університет,
– Харківський національний університет внутрішніх справ,
– Національну академію внутрішніх справ,
– Сумський аграрний університет.

Своє бачення структури програми навчальної дисципліни «Адміні-

стративне право», її змістовного наповнення, методики викладання про-
демонстрували:
Тетяна Карабін (Ужгородський національний університет) – «Фунда‑
ментальні категорії навчальної дисципліни “Адміністративне право”»;
220
 Володимир Бевзенко (Київський національний університет імені
Тараса Шевченка) – «Адміністративне право. Адміністративний процес:
зміст та викладання»;
Дмитро Лук’янець (Харківський національний університет імені
В. Н. Каразіна) – «Принципи побудови та структура програми навчаль‑
ної дисципліни “Адміністративне право” (на основі аксіоматичної те‑
орії адміністративного права)»;
Олександр Миколенко (Одеський національний університет імені
І. І. Мечникова) – «Адміністративне право у вищій школі: проблеми
методики викладання та шляхи їх вирішення»;
Андрій Школик (Львівський національний університет імені Івана
франка) – «Адміністративне право: де, що і як варто викладати»;
Олександр Зима (Національний юридичний університет імені Яро‑
слава Мудрого) – «Адміністративне право як прикладна дисципліна»;
Тетяна Коломоєць (Запорізький національний університет) – «Інно‑
ваційні форми практичних занять з навчальної дисципліни “Адміністра‑
тивне право”»;
Ірина Бойко (Національний юридичний університет імені Ярослава
Мудрого) – «Використання судової практики у процесі викладання на‑
вчальної дисципліни “Адміністративне судочинство”».

ІІ. РЕЗУЛЬТАТИ

– Розглянуті питання:
А. Структура програми навчальної дисципліни «Адміністративне
право».
Б. Деякі аспекти методики викладання навчальних дисциплін «Ад-
міністративне право» та «Адміністративне судочинство».

– Узгоджені позиції учасників семінару:

А. Необхідність обговорення й узгодження основоположних катего-
рій, що вживають в учбовій літературі, а відтак – застосовують під час
навчального процесу.
Неприйнятною є «автоматична» заміна термінів «державне управ-
ління» на «публічне управління», «державне управління» на «публічне
адміністрування», «публічне управління» на «публічне адміністрування»,
«органи виконавчої влади», «органи місцевого самоврядування» на «пуб‑
лічна адміністрація» тощо.
221
 Кожен із термінів вимагає свого визначення.
Учбова література має вміщувати визначення основоположних кате-
горій, у яких би акцентувалася увага на основних ознаках (рисах), що
характеризують кожну із вживаних категорій.
Узгоджений категоріальний апарат має пронизувати тексти учбових
видань.
Б. Навчальні дисципліни «Адміністративне право» та «Адміністра-
тивне процесуальне право» («Адміністративний процес», «Адміністра-
тивне судочинство») мають викладатися окремо і послідовно: спочатку –
право, потім – процес.
при цьому переважна більшість учасників семінару погоджуються,
що норми адміністративного процесуального права регламентують від-
носини, які виникають у зв’язку із зверненням приватних осіб до суду
з проханням розв’язати публічно‑правовий спір.
Дотримання зазначеної послідовності дозволить уникнути переоб-
тяження матеріалу з адміністративного права прикладами із судової
практики. Останні мають широко використовуватися під час викладання
адміністративного процесу.
В. Адміністративне право має позиціонуватися як сукупність норм,
що забезпечують реалізацію прав, свобод, інтересів приватних осіб, до-
зволяють останнім належним чином виконати свої обов’язки.
Утвердження уявлення про переважно «безконфліктну», «обслуго-
вуючу» спрямованість норм адміністративного права є одним із завдань,
що постає під час викладення однойменної навчальної дисципліни.
Г. Навчальна дисципліна «Адміністративне право» як обов’язкова
для викладання має об’єднувати інформацію з питань Загального адмі-
ністративного права.
Орієнтовні структурні елементи програми навчальної дисципліни
«Адміністративне право» (термінологія не узгоджена учасниками семі‑
нару):
1) історія адміністративного права;
2) термінологія адміністративного права;
3) предмет, система, принципи адміністративного права;
4) норми, джерела адміністративного права;
5) суб’єкти адміністративного права (з акцентом на статус приватних
осіб);
6) форми діяльності суб’єктів владних повноважень (включно з ін-
формацією про процедуру реалізації цих форм);
222
 7) примус (включно із загальною інформацією про адміністративну
відповідальність);
8) захист прав приватних осіб у відносинах із суб’єктами владних
повноважень (включно з інформацією щодо поняття адміністративної
юстиції, її моделей, становлення цього правового інституту в Україні).
Знання з Особливого адміністративного права мають надаватися
в межах окремих дисциплін, що пропонуються студентам на вибір.
Д. Адміністративне право – прикладна дисципліна.
Отже, основні навички, яких мають здобути студенти, – це здатність
тлумачити та належно застосовувати адміністративно‑правові норми.
Зазначене вимагає: 1) підготовки учбової літератури саме для сту-
дентів, а не для викладачів, 2) запровадження інноваційних форм про-
ведення занять з дисципліни та 3) широкого залучення студентів до
розв’язання практичних завдань. Щодо останнього, то на семінарі запро-
поновано алгоритм вирішення практичного завдання, фабула якого по-
будована на матеріалах конкретної судової справи.

– Дискусійні позиції, що обговорювалися:

А. Категоріальний апарат не узгоджено.
Ідеться не тільки про неприпустимість «автоматичної» заміни тер-
мінів; ідеться також про доцільність використання термінології, що не
вживається у чинному законодавстві. У якості прикладу згадано запо-
зичений із нормативних актів країн Європи термін «адміністративний
акт» – сучасний, лаконічний, але не закріплений у національному зако-
нодавстві.
Б. Учасники обговорили різні підходи до розуміння структури Особ‑
ливого адміністративного права.
Озвучено дві позиції, «життєздатність» яких потребує додаткового
обґрунтування: 1) залишитися на підходах, запозичених з радянських
джерел, але оновлених з урахуванням вимог сьогодення, або 2) відстою-
вати доцільність виокремлення підгалузей Особливого адміністративно-
го права, кожна з яких має характеризуватися через власний предмет
регулювання.
В. Щодо змістовного наповнення навчальної дисципліни «Адміні-
стративне процесуальне право» так само існує неузгодженість. Каменем
спотикання є існування поряд із адміністративним судочинством судо-
вого розгляду справ про адміністративні правопорушення.

223
 1. СТРУКТУРА ПРОГРАМИ НАВЧАЛЬНОЇ
ДИСЦИПЛІНИ «АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО»
ТА ЗМІСТОВНЕ НАПОВНЕННЯ ЇЇ СТРУКТУРНИх
ЕЛЕМЕНТІВ

Карабін Тетяна Олександрівна,

заступник декана юридичного факуль-
тету Ужгородського національного уні-
верситету,
кандидат юридичних наук, доцент

ФУНДАМЕНТАЛЬНІ КАТЕГОРІЇ НАВЧАЛЬНОЇ

ДИСЦИПЛІНИ «АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО»

Цього року в окремих вузах було проведено пілотний проект магіс-

терського вступного ЗНО. Також нещодавно у Києві відбулась презента-
ція Концепції вдосконалення юридичної освіти, яка передбачає введення
єдиного кваліфікаційного іспиту зі спеціальності «право» для всіх
правників. Відповідно існує нагальна необхідність вироблення наукою
адміністративного права чіткого та загального розуміння фундаменталь-
них категорій для уніфікованого їх використання у навчальному процесі.
Розвиток вітчизняної адміністративно‑правової доктрини зумовив
використання в науковій, правотворчій та правозастосовчій площині
нових понять, які доповнюють та збагачують категоріальний апарат і ви-
користовуються для позначення нових явищ і фактів, а в деяких випадках
і замінюють старі поняття новими. Так, взамін понять «державне управ-
ління», «органи державного управління» у навчальній літературі почали
використовуватися поняття «публічна адміністрація», «публічне адміні-
стрування», які прийшли у вітчизняний адміністративно‑правовий про-
стір із зарубіжних країн. Однак, на жаль, їх зміст поки що не знайшов
загальноприйнятого розуміння.
Тут варто також відзначити, що проблема невідповідності категоріаль-
ного масиву є характерною не тільки для українського права, але і для
права інших країн – спадкоємниць радянської системи управління. Яскра-
вим свідченням цього є положення «принципів публічної адміністрації»,
що розроблені SIGMA – організацією з підтримки та вдосконалення вря-
224
дування в країнах Центральної та Східної Європи – для країн, які прагнуть
до вступу в ЄС1. Так, у текстах положень звертається увага, що визначені
принципи охоплюють «public administration», що в деяких країнах (країнах
Західних Балкан) відображається поняттям «state administration».
Оскільки дані поняття прийшли із зарубіжних країн, то, очевидно,
визначити їх зміст можливо через аналіз того змісту, який вкладається
в поняття «public administration» у зарубіжній юридичній літературі. Тим
не менше, навіть побіжний аналіз дає змогу визначити, що дане поняття
вживається дуже часто, проте не часто визначається та пояснюється.
Навіть у енциклопедичному канадському виданні зафіксована думка, що
«публічна адміністрація не має загальноприйнятого визначення», тому
що «сфера його настільки велика і настільки суперечлива, що легше його
пояснити, ніж визначити»2.
Європейськими й американськими вченими «public administration»
розуміється як а) сукупність органів, установ та організацій та б) адмі-
ністративна діяльність вищезазначених органів. У другому варіанті
класичне розуміння зводиться до виконання або втілення політики дер-
жави компетентними органами (з різними варіаціями): концепція нового
публічного менеджменту або теорія «New Public Service».
Більшість вітчизняних дослідників за зарубіжним взірцем тлумачать
це поняття у двох площинах: організаційній – як сукупність органів та
посадових осіб, і функціональній – як діяльність з реалізації публічної
влади. Таке трактування, на нашу думку, є помилковим і зумовлене мор-
фологічними відмінностями англійської та української мов. Іменник
«administration» при перекладі з англійської мови на українську, озна-
чаючи так звану функціональну спрямованість та виражаючи абстрактне
поняття «керування», повинен, як усі віддієслівні іменники зі словотвір-
ним значенням узагальненої дії або продукту дії, творитися за допомогою
суфіксів ‑анн(я), ‑енн(я), ‑іння(я)3. Тобто у значенні адміністративної
діяльності цей термін повинен перекладатися як «управління», «керу-
вання», «адміністрування», «врядування» тощо, а не адміністрація.
1
«Enlargement Strategy and Main Challenges 2014–2015», Communication from the
Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social
Committee and the Committee of the Regions: COM(2014) 700 inal, 8.10.2014 Brussels.
2
Kernaghan K. «Public administraon» in The Canadian Encyclopedia / K. Kernaghan.
Available online at: http:/thecanadianencyclopediacorn/index,cfm?PqN m=TCE&P
ararnsA1ARTA000654OAccesse August 20, 2010].
3
плющ М. Я. Граматика української мови : у 2 ч. Ч. 1 / М. Я. плющ. – Київ :
Вища шк., 2005.
225
 Отже, вважаємо, що вірне розуміння розглядуваної категорії роз-
кривається тільки в так званому організаційно‑структурному аспекті, як
сукупності органів та посадових осіб, що реалізують публічну владу
шляхом виконавчо‑розпорядчої діяльності. У цьому сенсі дискутабель-
ним має бути тільки питання, які саме суб’єкти наповнюють її змістом.
Варто навести думки, що відображають різні, деколи протилежні позиції
їх авторів.
Вихідною точкою в дослідженні даної категорії зазвичай береться
позиція В. Авер’янова, котрий, обґрунтовуючи однорідність виконавчих
функцій місцевого самоврядування і виконавчої влади та наголошуючи
на тому, що і місцеве самоврядування, і державна влада є формами реа-
лізації публічної влади загалом1, під терміном «публічна адміністрація»
пропонував розуміти сукупність органів виконавчої влади та органів
місцевого самоврядування, які забезпечують виконання закону та здій-
снюють інші публічно‑управлінські функції2. Однак у той же час він
залишав простір для подальших наукових дискусій, зазначаючи, що на-
ведена тенденція є одним із можливих перспективних напрямів дослі-
дження3.
Однак ми розуміємо, що функціонально повноваження публічної
адміністрації реалізуються не тільки цими органами, але й органами, які
не належать до перелічених.
Найбільш розповсюдженим розумінням категорії «публічна адміні-
страція» у сьогоднішній вітчизняній адміністративно‑правовій доктрині
є її визначення як сукупності органів виконавчої влади, органів місцево-
го самоврядування та інших суб’єктів, які відповідно до закону чи адмі-
ністративного договору мають повноваження забезпечувати виконання
законів, діяти в публічних інтересах (виконувати публічні функції)4.
Тобто визначається її суб’єктний склад наступним: 1) органи державної
влади, 2) органи місцевого самоврядування, 3) їх посадові і службові
особи, 4) інші суб’єкти при здійсненні ними владних управлінських
1
Державне управління: проблеми адміністративно‑правової теорії і практики /
за заг. ред. В. Б. Авер’янова. – Київ : факт, 2003. – С. 14.
2
Авер’янов В. Б. Реформування українського адміністративного права:
ґрунтовний привід для теоретичної дискусії / В. Б. Авер’янов // право України. –
2003. – № 5. – С. 117.
3
Державне управління: проблеми адміністративно‑правової теорії і практики. –
С. 14.
4
Концепція реформування публічної адміністрації в Україні [Електронний ре-
сурс] : проект, розроб. експертами Центру політико‑прав. реформ. – Режим доступу:
www.pravo.org.ua/iles/stat/Concept_public_administration.pdf.
226
функцій на основі законодавства, у тому числі і на виконання делегованих
повноважень1.
Отже, крім органів публічної влади до публічної адміністрації від-
носять ті органи, які не входять до неї організаційно, але виконують
делеговані нею функції2. Таке розуміння в цілому відповідає Рекоменда-
ції Комітету міністрів Ради Європи стосовно публічно‑правової відпо-
відальності за спричинену шкоду3, до якої і апелюють його прихильники.
У наведеній Рекомендації даються такі визначення терміна «публічна
влада»: а) будь‑який суб’єкт публічного права будь‑якого виду чи рівня
(державного, регіонального, місцевого), незалежний суб’єкт публічного
права; b) будь‑яка приватна особа під час здійснення нею повноважень
офіційної влади.
На цих підставах до публічної адміністрації включають інші орга-
ни державної влади (крім органів виконавчої влади), юридичних осіб
публічного права, які не мають статусу органу публічної влади, дер-
жавні вищі навчальні заклади, Аудиторську палату України, Вищу
кваліфікаційно‑дисциплінарну комісію адвокатури та навіть фізичних
осіб. У той же час є очевидним, що дана класифікація не передбачає
чітких критеріїв.
Тим не менше, на наше глибоке переконання, крім визначеності та
ясності будь‑яка термінологія, у тому числі і юридична, повинна мати
своє призначення, бути корисною для наукового використання (у про-
цесі теоретичного дослідження) та/або для практики.
Стосовно аналізованого питання слід звернути увагу на два ключових
моменти.
по‑перше, виконавчо‑розпорядча діяльність для перелічених владних
суб’єктів не є основною та визначальною. А тим більше вони нечасто
1
Загальне адміністративне право : підручник / [І. С. Гриценко, Р. С. Мельник,
А. А. пухтецька та ін.] ; за заг. ред. І. С. Гриценка. – Київ : Юрінком Інтер, 2015. –
С. 122; Адміністративне право України в сучасних умовах (виклики початку ХХI
століття) : монографія / [В. В. Галунько, В. І. Олефір, М. п. пихтін та ін.] ; за заг. ред.
В. В. Галунька. – Херсон : Херсон. міс. друк., 2010. – С. 16; Гнидюк Н. Визначення
поняття публічної адміністрації в acquis communautaire / Н. Гнидюк // Законодавство
України: науково‑практичні коментарі : юрид. журн. – 2006. – № 10. – С. 74.
2
Комашко М. В. Деякі проблемні питання делегування повноважень у сфері
здійснення місцевого самоврядування / М. В. Комашко // Держава та регіони. Серія:
право. – 2001. – № 2. – С. 27.
3
Reccomendation No. R (84) 15 of the Committee of Ministers to member states
relating to public liability [Електронний ресурс]. – Режим доступу: www.coe.int/t/e/
legal_affairs/legal_co‑operation/administrative_law_and_justice/.
227
здійснюють управлінську діяльність у науковому її розумінні, а тільки
публічно‑сервісну. Звісно, в окремих випадках та на виконання деяких
повноважень дані суб’єкти діють як органи публічної адміністрації. Тим
не менше, включення їх до суб’єктного складу публічної адміністрації,
на нашу думку, аж ніяк не буде сприяти налагодженню їх системної ді-
яльності. У той же час формування «чистоти» категорії, однозначне її
розуміння є вкрай важливими для науки адміністративного права та
правозастосовної практики.
по‑друге, в усіх випадках долучення до органів публічної адміні-
страції суб’єктів, для яких виконавчо‑розпорядча діяльність не є основ‑
ною, аргументується наявністю в їх рішеннях та діях адміністративно‑
правової природи та їх можливою участю в адміністративних правовід-
носинах. при посиланні на норми КАС України цитуються статті 2 та 48
даного Кодексу1.
Тобто виходить, що автори змішують поняття «суб’єкт адміністра-
тивного права» та «публічна адміністрація». Адже, як відомо, у теорії
права загальне юридичне становище всіх суб’єктів права, у тому числі
й наведених, характеризується категорією «правосуб’єктність», яка
означає потенційну здатність фізичних і юридичних осіб у встановле-
ному порядку бути суб’єктами права, тобто носіями суб’єктивних прав
і обов’язків. Юридичний статус учасників адміністративно‑правових від-
носин характеризується категорією адміністративної правосуб’єктності.
Тобто можливістю виступати суб’єктом адміністративно‑правових від-
носин, пов’язаною із потенційною здатністю особи мати і реалізовувати
(здійснювати) безпосередньо або через свого представника надані їй
нормами права суб’єктивні права та обов’язки.
1
Стаття 2 КАС України визначає, що завданням адміністративного судочинства
є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб
у сфері публічно‑правових відносин від порушень з боку органів державної влади,
органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб’єктів
при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому
числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередже-
ного та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Частина 1 ст. 48 визначає, що здатність мати процесуальні права та обов’язки
в адміністративному судочинстві (адміністративна процесуальна правоздатність)
визнається за громадянами України, іноземцями, особами без громадянства, орга-
нами державної влади, іншими державними органами, органами влади Автономної
Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, їхніми посадовими і служ-
бовими особами, підприємствами, установами, організаціями (юридичними осо-
бами).
228
 Очевидно, що це не дає підстави всіх суб’єктів адміністративного
права відносити до категорії «публічна адміністрація», оскільки два
останні поняття будуть змістовно наповнені однаково, втратять своє при-
значення і перестануть бути корисними як у науковій, так і у правореа-
лізаційній площині.
А в навчальному процесі взагалі це призведе до неможливості чітко
пояснити студенту на молодших курсах категорії адміністративного
права, на яких базується вивчення дисципліни.
Тому думається, що вихідними поняттями при вивченні адміністра-
тивного права мають бути «органи виконавчої влади» та «органи міс-
цевого самоврядування», а також «інші суб’єкти адміністративного
права, як ті, що здійснюють владні повноваження, так і ті, що їх не
здійснюють». Через однорідність виконавчих функцій місцевого само-
врядування і виконавчої влади слід витлумачувати категорію «публічна
адміністрація», але не перевантажувати цим поняттям навчальні мате-
ріали, тому що простого, чіткого, однозначного і зрозумілого студенту
визначення ми поки що не можемо дати. І незважаючи на те, що воно
є стрижневим в адміністративному праві зарубіжних країн, його обе-
режно потрібно включати до програми загальних тестів на зразок
кваліфікаційних іспитів з правознавства.
Можливо, дана позиція є більш догматичною, а не прагматич-
ною, але здається, що набагато важливіше і корисніше студенту
пояснити категорію «публічне адміністрування», оскільки саме
з нею пов’язане визначення предмета правового регулювання га-
лузі «адміністративне право». при цьому варто пояснити, що «ад-
міністрування» включає в себе і управління (у його науковому
змісті), і публічно‑сервісну діяльність владних суб’єктів. А функ-
ціонально до публічної адміністрації можна віднести багатьох
суб’єктів, вірно розуміючи зміст саме адміністрування. Тоді стане
зрозумілим і положення Рекомендації Комітету міністрів Ради Єв-
ропи стосовно публічно‑правової відповідальності за спричинену
шкоду, яка регламентує, що до публічної адміністрації органів
публічної влади належать також органи та особи під час здійснен-
ня ними повноважень офіційної влади, оскільки основним для
даної Рекомендації в питанні відшкодування шкоди є діяльнісний
аспект, а не організаційний.
229
 Бевзенко Володимир Михайлович,
завідувач кафедри адміністративного
права Київського національного універ-
ситету імені Тараса Шевченка,
доктор юридичних наук, професор

АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО. АДМІНІСТРАТИВНИЙ

ПРОЦЕС: ЗМІСТ ТА ВИКЛАДАННЯ
Розвиток сучасного суспільства і держави об’єктивно вимагають
належної оцінки відносин, які виникають, їх відповідного законодавчого
внормування, створення умов для повноцінної реалізації прав та вико-
нання обов’язків учасників цих відносин.
Відповідно зміст і викладання адміністративного права та адміні-
стративного процесу мають визначатися сучасними потребами науки,
законодавства, практики, гарантувати набуття студентом не лише стійких
знань, але і практичних умінь та навичок.
1. Відповідаючи на запитання про зміст та викладання адміністра-
тивного права і процесу, ми маємо враховувати такі теоретичні та при-
кладні обставини:
− необхідність формування у студента стійких теоретико‑прикладних
знань, набуття ним умінь та навичок практичної реалізації норм адміні-
стративного та адміністративного процесуального права;
− уміння студента критично та об’єктивно оцінювати сутність, за-
кономірності й особливості реалізації адміністративного, адміністратив-
ного процесуального законодавства, робити власні узагальнення, висно-
вки та пропозиції;
− необхідність забезпечення повноцінної реалізації та захисту
суб’єктивних прав, свобод, інтересів у сфері публічного адміністрування;
− запити (потреби) практики функціонування суб’єктів публічної
адміністрації;
− запити (потреби) адміністративних судів та осіб, які беруть участь
у справі щодо захисту в адміністративному судочинстві суб’єктивних
прав, свобод, інтересів та здійснення такого судочинства.
Тобто студент після прослуховування курсів лекцій з адміністратив-
ного права та адміністративного процесу має бути готовим до повно-
цінної практичної роботи в органах державної влади, інших суб’єктах
публічної адміністрації, адміністративних судах, до приватної юридичної
практики, пов’язаної із реалізацією та захистом суб’єктивних прав, сво-
бод, інтересів у сфері публічного адміністрування.
230
 Відповідно ці обставини сукупно мають визначати теоретичну, при-
кладну, наукову спрямованість викладання адміністративного права
та адміністративного процесу.
У зв’язку із таким баченням викладання адміністративного права
та адміністративного процесу варто навести слова видатного науковця‑
правника Юрія панейка: «Інституція адміністративного судівництва не
творить мети самої для себе, а лише є практичною річчю, що має забез-
печити одиницям легальне функціонування адміністративного апарату.
Констатування цього факту є дуже важне, тому що деякі теоретики
уважають адміністративне судівництво за ідею, за мету саму в собі і, як
наслідок, допроваджують до доктринерства, яке є шкідливе для суспіль-
ного життя і є суперечним із дійсністю»1.
2. принциповим чинником у справі викладання адміністративного
права і адміністративного процесу є зміст викладання (наповнення) цих
дисциплін. Їх викладання має бути зрозумілим, доступним для студента,
відповідати об’єктивній дійсності діяльності суб’єктів публічної адміні-
страції та адміністративних судів, забезпечувати готовність студента до
повноцінної практичної реалізації набутих знань, умінь, навичок.
Запропонуємо таке розуміння адміністративного права і адміністра-
тивного процесу.
Адміністративне право – сфера реалізації суб’єктами публічної ад-
міністрації їх компетенції для забезпечення суб’єктивних прав, свобод,
інтересів.
Адміністративний процес – правовідносини, що складаються щодо
діяльності адміністративних судів, щодо розгляду і вирішення адміні-
стративних справ у порядку, встановленому Кодексом адміністративно-
го судочинства України.
Очевидно, що в адміністративному процесі оцінюються рішення, дії,
бездіяльність суб’єктів публічної адміністрації, забезпечуються реаліза-
ція, захист чи відновлення суб’єктивних прав, свобод, інтересів, які
здійснюються у сфері публічного адміністрування.
Раціональним є викладання цих дисциплін у їх взаємозв’язку і з тієї
причини, що судова практика в адміністративних справах дозволяє на-
очно виявити закономірності та особливості дії адміністративного права
на практиці; можливою є перевірка дієвості адміністративного права.
Отже, раціональним вважаємо викладання адміністративного права
і адміністративного процесу як відносно автономних, але й взаємооб‑
1
Наука адміністрації й адміністративного права. Загальна частина (за виклада-
ми професора Юрія панейка) / уклад.: В. М. Бевзенко, І. Б. Коліушко, О. Р. Ради-
шевська та ін. – Київ : Дакор, 2016. − С. 379.
231
умовлюючих (взаємозалежних) навчальних дисциплін, матеріального та
процесуального змісту відповідно. Адміністративне право та адміністра-
тивний процес мають викладатися з урахуванням сучасних потреб і тен-
денцій науки, законодавства, практики.
3. Нарешті, раз і назавжди в минуле має відійти методика викладання
адміністративного права і адміністративного процесу, яка лише передбачає
передання певного обсягу знань студентові (читання лекцій), їх засвоєння
(проведення семінарських занять) та їх наступне відтворення (складання
усного іспиту чи, що ще гірше, – тестування). переконані, що адміністра-
тивне право і адміністративний процес як теоретико‑прикладні дисципліни
мають опановуватися студентами через виконання практичних завдань,
підготовку документів, якнайбільше наближених до умов практичного
функціонування суб’єктів публічної адміністрації та адміністративних судів.
по суті, вивчення адміністративного права і адміністративного про-
цесу має відбуватися через практичну оцінку студентом конкретних
адміністративно‑правових відносин, розгляд та вирішення ним адміні-
стративних справ; вивчення адміністративного права і адміністративно-
го процесу – це перебування студента у змодельованій ситуації з прак-
тики функціонування суб’єкта публічної адміністрації чи адміністратив-
ного суду та застосування ним належних положень законодавства.
Отже, викладаючи адміністративне право і адміністративний процес,
ми маємо дати відповіді на такі питання: для чого вчимо, чому ми вчимо,
як ми вчимо?

Лук’янець Дмитро Миколайович,

професор кафедри державно‑правових
дисциплін Харківського національного
університету імені В. Н. Каразіна,
доктор юридичних наук, професор

ПРИНЦИПИ ПОБУДОВИ ТА СТРУКТУРА ПРОГРАМИ

НАВЧАЛЬНОЇ ДИСЦИПЛІНИ
«АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО»
(на основі аксіоматичної теорії адміністративного права)

Структура програми навчальної дисципліни «Адміністративне пра-

во», побудована на засадах аксіоматичної теорії адміністративного пра-
232
ва, включає вступну частину і три розділи, в основу котрих покладені
основні універсуми науки адміністративного права. У рамках кожного
універсуму навчальний матеріал викладається на основі формування
низки логічно пов’язаних понять і тверджень, що дає можливість усві-
домити основні положення вітчизняного адміністративного права не
тільки з їх формальної сторони, але й пояснити, чому адміністративне
право виглядає саме так, висвітлити об’єктивні закономірності форму-
вання та розвитку сучасного адміністративного права.
Вступна частина присвячена історичному огляду процесів виникнен-
ня та розвитку адміністративного права.
Розділ формально‑догматичний присвячений механізму адміністра-
тивно‑правового регулювання й охоплює теми, присвячені предмету
і методу адміністративного права, методам адміністративно‑правового
регулювання, структурі і складовим механізму адміністративно‑право-
вого регулювання, суб’єктам адміністративно‑правових відносин та їх
правовому статусу, системі і джерелам адміністративного права, теоре-
тичним засадам санкцій та юридичної відповідальності в адміністратив-
ному праві.
Розділ нормативно‑прикладний присвячений основним моментам,
які визначають зміст адміністративно‑правових відносин. Ключове
місце в даному розділі відводиться виконавчій владі та формам її реа-
лізації, у тому числі поняттю та змісту виконавчої влади, основним
видам державної діяльності, через які реалізується виконавча влада
(державне управління, державне регулювання, адміністративні послу-
ги, виконання судових рішень, місцеве самоврядування тощо), та їх
функціям, правовим формам реалізації виконавчої влади (нормативно‑
правові акти та індивідуальні правові акти), процесуальним формам
реалізації виконавчої влади (адміністративні процедури та адміністра-
тивні провадження).
Розділ філософський присвячений питанням аксіології адміністра-
тивного права. У рамках даного розділу розглядаються питання, при-
свячені зовнішнім і внутрішнім цінностям в адміністративному праві, їх
ієрархії та зв’язкам, цінностям‑цілям і цінностям‑принципам тощо.
Крім того, на базі навчальної дисципліни «Адміністративне право»
є доцільним сформувати навчальну дисципліну «Спеціальне адміні-
стративне право». У рамках цієї дисципліни необхідно об’єднати ін-
формацію про адміністративне правове регулювання у предметних
галузях.
233
 Янюк Наталія Володимирівна,
доцент кафедри адміністративного та
фінансового права Львівського націо-
нального університету імені Івана
франка,
кандидат юридичних наук, доцент

ОНОВЛЕНИЙ ПІДхІД ДО СТРУКТУРИ ПРОГРАМИ

НАВЧАЛЬНОЇ ДИСЦИПЛІНИ
«АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО»
(у контексті європейського вибору)

Напевно, з часу проголошення незалежності України жодна інша

галузь права не зазнала стільки змін, як зазнало адміністративне право.
Безперечно, зміни, які відбуваються в галузі права та системі законодав-
ства, впливають і на основні підходи викладання курсу адміністратив-
ного права в національних навчальних закладах.
Мета викладання навчальної дисципліни «Адміністративне право»
полягає в тому, щоб студенти засвоїли основи науки адміністративного
права та ознайомились з чинним адміністративним законодавством
з урахуванням тенденцій розвитку і реформування у сфері адміністра-
тивно‑правових відносин. програма курсу має відображати докорінні
зміни, які відбуваються впродовж останніх десятиліть у механізмі право-
вого регулювання відносин, які виникають між людиною і державою
в особі органів виконавчої влади і місцевого самоврядування.
при викладанні навчальної дисципліни слід урахувати трансформа-
цію змісту та системи адміністративного законодавства, зміни ролі ад-
міністративного права у регулюванні відносин між людиною і державою
відповідно до запровадження нової ідеології «публічно‑сервісної ролі
публічної адміністрації», що відповідає європейським підходам щодо
розуміння адміністративного права. У зв’язку з цим основну увагу слід
зосередити на правозабезпечувальній і правозахисній функціях адміні-
стративного права, які супроводжують реалізацію прав і свобод людини
та їх захист у разі порушення з боку органів публічної адміністрації, їх
посадових чи службових осіб.
Видається найбільш логічним виокремлення наступних блоків у про-
грамі навчальної дисципліни «Адміністративне право України»:
234
 І. Матеріальне адміністративне право (охоплює поняття, принципи
і джерела адміністративного права, систему і правовий статус
суб’єктів адміністративного права, форми і методи діяльності публіч‑
ної адміністрації).
ІІ. Адміністративне процедурне право (основні види процедур в ор‑
ганах публічної адміністрації, особливості їх здійснення).
ІІІ. Адміністративна відповідальність.
IV. Адміністративне судочинство – процесуальне право (звернути увагу
на загальні засади адміністративного судочинства, оскільки є передумови
формування окремої галузі адміністративного процесуального права, без‑
посередній зв’язок з адміністративним правом спостерігається лише при
визначенні статусу сторін, які є суб’єктами адміністративного права,
і адміністративно‑правової природи відносин, в яких виникає спір)1.
подібний підхід у внутрішній побудові адміністративного права спо-
стерігається у польщі, зокрема виділяють три основні складові: 1) струк-
турно‑організаційне право; 2) матеріальне право; 3) процесуальне право.
Особливу частину адміністративного права слід поділяти за об’єктами
правового регулювання (наприклад, адміністративно‑правове регулю‑
вання у сфері господарської діяльності, адміністративно‑правове регу‑
лювання у сфері будівництва тощо).

Миколенко Олександр Іванович,

завідувач кафедри адміністративного
та господарського права Одеського
національного університету іме ‑
ні І. І. Мечникова,
доктор юридичних наук, професор

АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО У ВИЩІЙ ШКОЛІ:

ПРОБЛЕМИ МЕТОДИКИ ВИКЛАДАННЯ ТА ШЛЯхИ
Їх ВИРІШЕННЯ

Методика викладання навчальної дисципліни «Адміністративне

право» у вищих навчальних закладах України за останні 25 років суттє-
во не змінилася.
1
Такий підхід використовується на юридичному факультеті у Львівському на-
ціональному університеті імені Івана франка.
235
 1. Традиційно в межах Загальної частини адміністративного права сту-
денти: а) знайомляться з основними поняттями категоріального апарату
адміністративного права (щоправда, сам категоріальний апарат цієї галузі
права потроху змінюється); б) вивчають особливості адміністративно‑право-
вих норм та адміністративно‑правових відносин; в) знайомляться із
суб’єктами адміністративного права та їх правовим статусом; г) вивчають
зміст базових інститутів Загального адміністративного права – «публічна
служба», «адміністративна відповідальність», «засоби забезпечення закон-
ності і дисципліни в діяльності публічної адміністрації» та ін.
У зв’язку із цим викладання Загальної частини адміністративного
права та формування програми з цієї дисципліни потребує вирішення
наступних нагальних проблем: а) однаковість викладання дисципліни
у вищих навчальних закладах на прикладі загальноосвітніх шкіл. Такий
підхід, наприклад, спрощував би проведення загальнодержавної атеста-
ції випускників вузів (яка найближчим часом може бути запроваджена
в Україні), але повністю зруйнував би як нові, так і вже давно існуючі
наукові школи з адміністративного права; б) уточнення кола питань, які
обов’язково повинні сьогодні охоплюватися в навчальних закладах За-
гальною частиною адміністративного права як навчальною дисципліною.
при такому підході, з одного боку, визначається мінімум знань, яким
повинен оволодіти студент, а з другого боку, не буде обмежуватись твор-
чість вчених‑викладачів, які поряд з викладанням обов’язкових питань
Загальної частини завжди зможуть додатково висвітлювати в навчально-
му процесі ті питання, які, на їх думку, є важливими при формуванні
майбутнього кваліфікованого юриста (це обмеження також не повинно
розповсюджуватись на зміст підручників, написаних одноособово вченим
чи представниками певної наукової школи адміністративного права).
2. У межах Особливої частини адміністративного права студенти
продовжують: а) вивчати систему органів публічної адміністрації, які
реалізують свої повноваження у певній сфері суспільних відносин (на-
приклад, у сфері оборони, культури, охорони здоров’я тощо); б) знайо-
митись із особливостями адміністративно‑правового регулювання зазна-
чених сфер суспільних відносин.
Цей застарілий підхід викладання Особливої частини адміністратив-
ного права призводить до того, що: 1) у студента не формується і не
з’являється системне бачення особливостей публічного управління
у певній сфері суспільних відносин (по‑перше, важко охопити специфі-
ку діяльності понад сімдесяти органів державної виконавчої влади,
236
а по‑друге, постійні реорганізація державних органів і перерозподіл
владних повноважень між ними знецінюють отримані студентами знання
під час навчання); 2) у студентів швидко пропадає інтерес до адміністра-
тивного права, тому що в порівнянні з іншими дисциплінами в ньому
багато абстрактних понять і дуже мало конкретики (існує нагальна проб‑
лема поєднання теорії і практики під час навчання); 3) викладач не
встигає запропонувати студентам системні знання з Особливої частини
адміністративного права як результат своєї аналітичної роботи, адже
адміністративне законодавство і система органів публічної адміністрації
занадто динамічно розвиваються. Тому лекція зводиться до інформуван-
ня студентів про стан справ у законодавстві і не містить елементів на-
вчання – отримання студентами системних базових знань та навичок, які
знадобляться їм у професійній діяльності.
Отже, при викладанні Особливої частини адміністративного права
слід відмовитися від застарілого підходу у вигляді розповіді студентам
про особливості устрою системи органів публічної адміністрації у кон-
кретній сфері суспільних відносин, а зосередити свою увагу на таких
важливих питаннях: 1) основах організації публічного управління; 2) про-
цедурах у діяльності органів публічної адміністрації (управлінських,
сервісних, примусових тощо). Особлива частина адміністративного
права повинна змістити акценти – від вивчення системи органів публіч-
ної адміністрації та особливостей реалізації ними повноважень до ви-
вчення процедур реалізації норм матеріального адміністративного права
та процедур реалізації повноважень органів публічної адміністрації.

Школик Андрій Михайлович,

доцент кафедри адміністративного та
фінансового права Львівського націо-
нального університету імені Івана
франка,
кандидат юридичних наук, доцент

АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО:
ДЕ, ЩО І ЯК ВАРТО ВИКЛАДАТИ

1. Адміністративне право повинно бути обов’язковою навчальною

дисципліною не лише на бакалаврській програмі спеціальності «право‑
237
знавство», але й дотичних спеціальностях вищої школи «управління та
адміністрування», «публічне адміністрування» («державне управління»).
Теза про те, що адміністративне право повинно бути обов’язковою
навчальною дисципліною при підготовці юристів, не є дискусійною
в Україні, однак її фактичне місце в бакалаврських програмах є неви-
правдано малим у порівнянні з іншими ключовими дисциплінами – ци-
вільним та кримінальним правом, що викладаються по чотири семестри.
В українських університетах адміністративне право викладається у кра-
щому випадку – два семестри, у гіршому – один, включаючи при цьому
ознайомлення не лише з нормами матеріального, але й процедурного та
процесуального права.
Зважаючи на досвід багатьох європейських країн, існування спільних
факультетів права та адміністрації, підготовка та перепідготовка публічних
службовців у спеціальних навчальних закладах системи Національної
академії державного управління при президентові України та нормативне
закріплення пріоритету працевлаштування її випускників є не лише по-
рушенням принципу рівності та конкуренції вищих навчальних закладів,
але й розриває підготовку публічних службовців між юридичним та муль-
тидисциплінарним напрямами. Однак, незважаючи на чинне правове ре-
гулювання, не викликає сумніву, що підготовка майбутніх публічних
службовців повинна обов’язково включати правовий аспект, і передусім –
вивчення адміністративного права. Це стосується бакалаврських програм,
що існують переважно на економічних факультетах під назвою «Управ-
ління та адміністрування», а також відповідних програм підготовки в зга-
даній Національній академії державного управління.
2. До навчальної програми обов’язкового курсу «Адміністративне
право» повинна входити лише Загальна частина (інша назва – Загальне
адміністративне право), в якій вивчаються спільні для всіх органів пуб‑
лічної адміністрації юридичні норми.
Ця теза вже застосовується в окремих вищих навчальних закладах
України, однак далеко не в усіх. Добрим прикладом руху в цьому на-
прямі є вихід першого підручника «Загальне адміністративне право»,
виданого під егідою Київського національного університету імені Тара-
са Шевченка.
Базована на попередньому досвіді практика викладання Особливої
частини адміністративного права не виправдала себе з кількох причин.
по‑перше, у зв’язку із згаданою в першій тезі короткою тривалістю
курсів з адміністративного права виклад Особливої частини в результаті
238
був надмірно коротким і не дозволяв охопити всі складові або ж заважав
повноцінному вивченню Загальної частини, забираючи відповідні годи-
ни. по‑друге, в Особливій частині вивчались переважно структура та
повноваження органів виконавчої влади, що забезпечують публічне ад-
міністрування у відповідній сфері. З огляду на постійні зміни в системі
та структурі органів виконавчої влади, що тривають і надалі, інформація
в цій частині надзвичайно швидко втрачала свою актуальність. Крім того,
ця інформація мала значення здебільшого для майбутніх державних
службовців, які чималою мірою готуються в інших, неюридичних за-
кладах (згадана Національна академія державного управління при пре-
зидентові України та її підрозділи в регіонах).
Наприкінці зазначимо, що Загальне адміністративне право (Загальна
частина адміністративного права) при сучасній кількості годин на її ви-
кладання викладається, на нашу думку, лише частково. На даному етапі
вивчення цього предмета зводиться до ознайомлення з основами адміні-
стративного права.
3. Особлива частина (Особливе адміністративне право) не повинна
вивчатись як єдиний курс чи складова Загального адміністративного права,
а ділитись на спеціальні навчальні дисципліни, присвячені правовому регу‑
люванню окремих сфер організації та функціонування публічної адміністра‑
ції. Такі навчальні дисципліни, очевидно, мають бути вибірковими.
Цілий ряд інститутів Особливої частини фактично мали б бути окре-
мими навчальними дисциплінами та містити при цьому вивчення не лише
публічно‑правового, але й приватноправового аспектів. За великим ра-
хунком, такі дисципліни вже вивчаються в деяких університетах (напри-
клад, медичне чи транспортне право), при цьому не завжди показуються
зв’язки з адміністративно‑правовим регулюванням. Крім того, далеко не
завжди ці вибіркові дисципліни викладаються на кафедрах адміністра-
тивного права, здебільшого – навпаки, на кафедрах цивільного, трудово-
го, соціального та ін.
З дисциплін Особливого адміністративного права окремо зазначимо
доцільність викладання в межах дисциплін адміністративно‑правового
циклу публічного господарського права. при цьому нагадаємо, що в ба-
гатьох підручниках з теорії права і держави господарське право загалом
відноситься до приватного права, що лише частково відповідає дійснос-
ті, адже відносини у суб’єктів господарювання з органами публічної
адміністрації регламентуються переважно адміністративно‑процедурни-
ми нормами.
239
 4. Виходячи з традицій континентальної правової системи, доціль‑
но зберегти у структурі навчальної програми дві основні складові: ви‑
вчення юридичних норм, що регулюють відносини в межах системи
органів публічної адміністрації (внутрішньоадміністративні), та норм,
що регулюють відносини між органами публічної адміністрації та при‑
ватними особами (зовнішні).
Незважаючи на розуміння того, що майбутньому юристу більше зна-
добиться в майбутній практиці вивчення норм, що регламентують зов‑
нішні відносини органів публічної адміністрації з фізичними та юридич-
ними особами, більше того, акцентуючи на необхідності збільшення
кількості годин на цю складову програм з адміністративного права,
вважаємо, що вивчення системи, структур, повноважень та внутрішніх
процедур у публічній адміністрації повинно залишатись складовою
частиною обов’язкової підготовки юристів. Адміністративне право
є практично єдиною навчальною дисципліною, спрямованою на вивчен-
ня публічної адміністрації, з якою volens nolens вступають у правовідно-
сини протягом життя чи кар’єри не лише юристи, але й усі громадяни.
Що стосується юридичної освіти у державах англо‑американської
правової системи, частина науковців та викладачів права у них називає
норми, що регламентують внутрішню побудову та компетенцію публіч-
ної адміністрації, організаційними, а не правовими, а тому не вважає
доцільним включати до підготовки юристів. Однак тенденція останніх
десятиліть навіть у цих державах є конвергенційною і норми, які регу-
люють внутрішньоадміністративні відносини тою чи іншою мірою, також
включаються до підручників з адміністративного права та відповідних
програм.
5. У зв’язку з другою тезою в межах Загального адміністративного
права можуть вивчатись процедурні норми, що є спільними для регулю‑
вання діяльності всіх органів публічної адміністрації. Двома іншими
варіантами вивчення адміністративно‑процедурного права є:
– виділення адміністративно‑процедурного права в окрему навчаль‑
ну дисципліну;
– вивчення адміністративно‑процедурного права в єдиному
обов’язковому (для спеціальності «правознавство») курсі поряд із судо‑
вим адміністративним процесом.
Сучасний рівень недостатньої присутності адміністративно‑проце-
дурного права в програмах з адміністративного права зумовлений від-
ставанням позитивного законодавства України в цій частині, і передусім
240
відсутністю загального закону (кодексу) про адміністративну процедуру.
У результаті норми адміністративно‑процедурного права, по‑перше, не-
достатньо регламентують суспільні відносини (наприклад, у частині
регулювання скасування чи відкликання адміністративних актів),
а по‑друге, є розпорошеними по законах та підзаконних нормативно‑
правових актах, що регламентують певні сфери функціонування публіч-
ної адміністрації.
Лише за схвалення належного адміністративно‑процедурного зако-
нодавства в Україні варто вести мову про відокремлення адміністратив-
но‑процедурного права в окрему навчальну дисципліну, а до цього –
в межах загального курсу. Обидва пропонованих варіанти її вивчення
поза цими межами можна достатньо обґрунтувати: перший – у зв’язку
із специфікою адміністративно‑процедурного права та його зв’язками
з матеріальним адміністративним правом, другий – у зв’язку з подібніс-
тю переважної більшості процедурних та процесуальних норм за наяв-
ності певної кількості істотних відмінностей.
6. Адміністративно‑деліктне право (право про адміністративну
відповідальність) станом на сьогодні вивчає сукупність матеріальних,
процедурних та процесуальних норм про відповідальність приватних
осіб.
У перспективі матеріальні та процесуальні норми, які регулюють
порядок розгляду судами окремих категорій справ про адміністративні
проступки (справи про кримінальне обвинувачення у тлумаченні Євро‑
пейського суду з прав людини), варто виділити в окрему навчальну дис‑
ципліну, наближену до кримінального процесу.
Стосовно матеріальних та процедурних норм щодо притягнення до
відповідальності органами публічної адміністрації є такі варіанти:
– вивчення основ адміністративної відповідальності в межах За‑
гального адміністративного права (існуюча схема в переважній біль‑
шості юридичних шкіл);
– виділення адміністративно‑деліктного права в окрему комплексну
навчальну дисципліну без вивчення в курсі Загального адміністративно‑
го права.
Незважаючи на традиційність інституту (підгалузі) адміністративної
відповідальності в програмах з адміністративного права, навіть у конти-
нентальній правовій системі (не кажучи про англо‑американську), утво-
рюючі його норми практично не вивчаються в межах Загального адміні-
стративного права. З іншого боку, зважаючи на надзвичайну поширеність
241
проступків, що в Україні називають адміністративними, відкидати ви-
вчення адміністративно‑деліктного права не вважаємо коректним. Знову
ж таки, найбільшу цінність для майбутніх юристів у цьому інституті
(підгалузі) має, на нашу думку, вивчення процедурних та процесуальних
норм, які визначають порядок притягнення до названого виду юридичної
відповідальності. З норм матеріального права варто викладати детально
загальні положення та показувати відмінності від кримінально‑право-
вого регулювання. У перспективі найоптимальнішою моделлю видаєть-
ся викладання цієї дисципліни як комплексної, що включає як матеріаль-
ні, так і процедурні та процесуальні аспекти. Важливим моментом також
є охоплення в цьому курсі не лише класичної для України адміністратив-
ної відповідальності, але й інших вигаданих законодавцем видів: фінан-
сової та адміністративно‑господарської.

Зима Олександр Тарасович,

доцент кафедри адміністративного права
Національного юридичного універси-
тету імені Ярослава Мудрого,
кандидат юридичних наук, доцент

АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО
ЯК ПРИКЛАДНА ДИСЦИПЛІНА

Не секрет, що адміністративне законодавство має низку специфічних

рис порівняно з іншими галузями законодавства. Основні з них: великий
обсяг, відсутність базового нормативного акта, низький рівень структу-
рованості, специфіка окремих документів (наприклад, статутів), неста-
більність, високий рівень мінливості, викликаний як об’єктивними, так
і суб’єктивними чинниками.
притаманна специфіка і адміністративному праву як галузі права,
але саме особливості адміністративного законодавства унеможлив-
люють застосування при викладанні курсу «Адміністративне право»
класичного підходу, який зводиться до роз’яснення та тлумачення
основних приписів базового закону (кодексу) з паралельним поверхо-
вим оглядом приписів інших, пов’язаних з ним нормативних актів,
а по можливості практики правозастосування, судової практики, по-
зицій окремих вчених щодо особливо важливих проблем. Він повною
242
мірою відображається при написанні більшості підручників з комп-
лексних галузей права.
На заміну йому адміністративістами розроблено аж три основних
прийоми викладання свого предмета, які в різних пропорціях поєдну-
ються в усіх відомих нам підручниках з адміністративного права Украї-
ни.
перший з них – «підхід ліхтаря». Як відомо, обручку найкраще шу-
кати під ліхтарем. Не біда, що її загубили в сусідньому кварталі. Зате тут
світло і зручно! У ролі ліхтаря виступають спеціалізовані адміністратив-
ні закони або теоретичні розробки, запозичені з інших юридичних дис-
циплін. Їх наявність дозволяє багато і довго писати про питання, роль
яких в адміністративному праві не така вже й значна. Яскравими при-
кладами нормативного ліхтаря є закони «про державну службу», «про
надзвичайний стан», «про звернення громадян» тощо. Щодо ліхтарів
теоретичних, то ними, наприклад, є систематизація адміністративного
законодавства, адміністративна правосуб’єктність тощо.
Другий підхід – радянський або історичний. Він будується на твер-
дженні, що державний орган є частиною держави і тому вся його діяль-
ність є легальною, незважаючи на наявність чи відсутність норм права,
які б її регулювали. Застосування цього підходу веде до викладання ад-
міністративного права у відриві від конкретних приписів правових норм
зі зверненням до якихось «загальних положень».
Цей підхід особливо чітко проглядається у викладанні окремих тем
із блоків «функції, форми та методи державного управління» та «Адмі-
ністративний примус» і частково – «Забезпечення законності в держав-
ному управлінні». Іноді глава підручника не містить жодного посилання
на нормативні акти чи правозастосовну практику. постає питання: яким
чином можна застосувати викладені в таких главах знання на практиці?
Яку користь принесе студентові така інформація?
Третій підхід – фантастичний або європейський. Він полягає у спро-
бах залучити до навчальної дисципліни «Адміністративне право України»
категорії, які не знайшли чіткого закріплення у вітчизняному законодав-
стві (публічний інтерес, публічна адміністрація тощо). причому часто
автори не приховують цього й іноді навіть хизуються таким підходом,
забуваючи, що жоден суддя в нашій державі не винесе рішення у справі,
посилаючись на чудове законодавство Норвегії чи Нідерландів.
Указані підходи видаються різними, але по суті вони – одне. Це визнання
існуючого розриву зв’язку між адміністративним законодавством та на-
243
вчальною дисципліною «Адміністративне право» і спроби різними спосо-
бами компенсувати цей розрив, замінити порушений зв’язок теоретичними
розробками, умоглядними замальовками та історичними екскурсами сто-
совно організації державного управління, причому не завжди в Україні.
Результатом викладання курсу адміністративного права таким чином
є засвоєння студентом знань щодо організації окремих складових дер-
жавного управління, причому ці знання часто не спираються на конкрет-
ні приписи законодавства і відповідно їх використання у правозастосов-
ній практиці залишається неможливим. Також у студента відсутнє уяв-
лення про систему адміністративного законодавства. Не розуміючи, які
ж законодавчі акти він вивчав, на іспиті такий студент стверджує, що
адміністративне право регулює відносини щодо адміністративної відпо-
відальності (КУпАп – найвідоміший нормативний акт). Також він досить
часто не розуміє внутрішньої будови Загальної частини адміністратив-
ного права, зв’язків та взаємодії між його інститутами (конкурсна про-
цедура та державна служба; контроль та контрольне провадження; адмі-
ністративний процес та адміністративна процедура тощо).
Такий стан справ ми вважаємо незадовільним.
Адміністративне право – це галузь, правовими нормами якої людина
користується постійно. Лише правила дорожнього руху вона щоденно
використовує в більшому обсязі, ніж правові норми інших галузей, разом
узяті. Такий суспільний попит зумовлює необхідність практичної зорі-
єнтованості адміністративного права як навчальної дисципліни. Викладач
та автор підручника повинен чітко усвідомлювати, що з нормами адмі-
ністративного права його учень стикається щодня, а з нормами кримі-
нального права, якщо пощастить, – ніколи.
На нашу думку, метою вивчення адміністративного права має бути
формування у студента розуміння системи адміністративного законодав-
ства та хоча б загальних навиків практичного застування норм адміні-
стративного права.
Звичайно, повний аналіз адміністративного законодавства в межах
навчального курсу неможливий, однак цю проблему можна вирішувати
за допомогою виваженої системи прямого репрезентування адміністра-
тивного законодавства у навчальній дисципліні. І саме від повноти ре-
презентації залежатиме, наскільки вдалою стане навчальна дисципліна.
Розмірковуючи над питаннями побудови курсу адміністративного
права та нового підручника з цієї дисципліни, я спершу сформулював
наступні висновки загального характеру.
244
 1. Особливу увагу студентів слід звернути на структуру адміністра-
тивного права та адміністративного законодавства. Це допоможе їм
в подальшому вільно орієнтуватись у всьому обсязі нормативного мате-
ріалу, навіть якщо вони з ним не стикались у процесі навчання та попе-
редньої професійної діяльності.
2. Інтерес до предмета можна утримати лише за умови постійного
ілюстрування тих чи інших положень підручника практикою правозас-
тосування.
3. Адміністративне право є правом управлінським, і основна його
роль полягає в регламентації діяльності суб’єктів владних повноважень,
однак місцю, ролі й особливо захисту прав та законних інтересів при-
ватних осіб слід приділити достатньо уваги. На користь такого висновку
говорить зростання популярності в юридичній спільноті такої категорії,
як «публічне адміністрування».
4. поміщення у підручник великої кількості тем з Особливої частини
адміністративного права є невиправданим. Це зумовлено тим, що по-
верховий огляд тієї чи іншої сфери економіки чи адміністративно‑полі-
тичної діяльності зазвичай зводиться до фрагментарної характеристики
державного управління в цій сфері, не спирається на правове підґрунтя
і на дає інформації, яка мала б практичну цінність. Детальний же аналіз
правових засад управління в окремій сфері потребує багато часу та пе-
редбачає надання значного обсягу інформації.
5. Викладення матеріалу підручника за певною типовою моделлю
(схемою) істотно спростить його сприйняття.
поєднання наведених максим дозволило нам напрацювати структу-
ру підручника з адміністративного права, який дозволить істотно по-
кращити рівень репрезентації адміністративного законодавства в на-
вчальному процесі.
Матеріал пропонується розділити на п’ять таких частин.
1. Вступ до адміністративного права.
2. Суб’єкти владних повноважень.
3. Адміністративні методи.
4. приватні особи в державному управлінні.
5. Новації в адміністративному праві та напрями його розвитку.
причому за обсягом та значенням ці частини не є рівноцінними.
Центральна та найбільш об’ємна – третя частина. Саме в ній широко
репрезентуються різні інститути адміністративного законодавства.
245
 Тепер більш детально про кожну зі складових.
Перша частина бачиться традиційною і містить загальну інформацію
щодо адміністративного права, його предмета, адміністративного зако-
нодавства, адміністративно‑правових норм та відносин, взаємодії адмі-
ністративного права з іншими галузями. Також тут слід зазначити, що
адміністративне право є центральною, але не єдиною адміністративно‑
правовою дисципліною. Крім нього існують адміністративний процес,
адміністративно‑деліктне право, публічна служба тощо.
Особливу увагу слід звернути на специфіку та види адміністративно‑
правових норм і на систему джерел адміністративного права, причому
зосередитися не лише на видах джерел, а й на порядку набуття та втрати
ними чинності, на особливостях їх дії тощо.
Друга частина присвячена правовому статусу суб’єктів адміністра-
тивно‑владних повноважень. пропонується розділити її на три складові.
У першій – аналізуються сутність суб’єктів адміністративно‑владних пов‑
новажень та система, в яку вони об’єднуються. У другій – характеризу-
ються окремі види суб’єктів, передусім органів виконавчої влади. Їх слід
розглядати через призму компетенції з посиланням на нормативні акти
трьох рівнів: закон, який визначає загальні засади, підзаконний акт, що
його конкретизує, та внутрішній документ (регламент, посадова інструкція
тощо). Компетенція як поєднання мети та завдань діяльності суб’єкта, його
повноважень та сфери відання є чудовим інструментом для уніфікації,
структурування інформації, викладення її стосовно кожної з груп суб’єктів
за єдиним шаблоном. У третій складовій слід помістити інформацію про
загальні засади діяльності органів виконавчої влади та інших суб’єктів.
Третя частина «Методи державного управління» є майже в усіх
підручниках, однак нами пропонується авторський підхід до цього пи-
тання. Загальновизнано, що адміністративне право є правом управлін-
ським і відповідно регулює передусім питання діяльності суб’єктів
владних повноважень щодо реалізації власної компетенції. Така діяль-
ність із впливу суб’єктів на об’єкти управління здійснюється за допо-
могою прийомів та способів, так званих методів державного управління.
Конкретних методів державного управління досить багато, але їх можна
систематизувати і використати отриману систему як основу не лише для
побудови третього розділу підручнику, а й як основний інструмент ре-
презентації адміністративного законодавства.
Власне, пропонується розглянути вісім наступних методів (груп
методів) державного управління: керівництво, регулювання, примус,
246
переконання, контроль, партнерство, гарантування (слугування), інфор-
мування. Кожному з них буде присвячена окрема глава, яка складати-
меться з чотирьох параграфів. Глави будуються за єдиною схемою, що
істотно спростить сприйняття матеріалу студентами. перший параграф
присвячується характеристиці методу загалом, розмежуванню з іншими
методами та визначенню його підвидів, в інших трьох характеризуються
окремі підвиди. при цьому параграф, присвячений підвидові, містить
чотири складові: загальна характеристика; нормативна база; конкретний
метод‑приклад; порядок (процедура) його застосування.
Таким чином, перша частина параграфа містить теоретичну інфор-
мацію, друга – репрезентує адміністративне законодавство, третя – за
рахунок практичних прикладів підтримує інтерес студентів до теми,
а четверта – надає інформацію про те, яким чином застосовується метод
на практиці.
Наприклад, глава «переконання» матиме таку будову:
1. поняття, види та правові засади переконання.
2. Заохочення: а) сутність та зміст; б) законодавство; в) державні на-
городи як вид заохочення; г) порядок присвоєння державної нагороди.
3. Сприяння (стимулювання): а) сутність та зміст; б) законодавство;
в) надання фінансових пільг у сфері енергозбереження як вид сприяння;
г) порядок відшкодування частки витрат на енергозбереження.
4. повідомлення: а) сутність та зміст; б) законодавство; в) повідом‑
лення про відмову у прийнятті митної декларації; г) порядок відмови
у прийнятті митної декларації.
Такий підхід дозволить нам проаналізувати у підручнику 24 окремих
прийоми державного управління, що застосовуються в різних його сфе-
рах, спираючись на конкретні приписи законодавства, а також охаракте-
ризувати в загальних рисах ще принаймні 48 таких прийомів із посилан-
ням на законодавство.
Восьми главам, що присвячені окремим видам методів державного
управління, має передувати глава‑вступ, у якій слід розглянути загальні
питання щодо системи адміністративно‑правових методів та порядку їх
реалізації. Також у ній слід закріпити єдину модель викладення інфор-
мації в наступних главах.
Четверта частина присвячена питанням щодо місця приватної особи
в державному управлінні, її взаємодії із суб’єктами владних повноважень
тощо. Нині ми продовжуємо консультації стосовно можливого змісту
цього розділу. Очевидно, що в ньому буде висвітлено правовий статус усіх
247
приватних суб’єктів адміністративно‑правових відносин. Крім того, до
розділу ввійдуть питання щодо: а) адміністративних послуг; б) впливу
громадськості на прийняття управлінських рішень; в) судового захисту
прав та інтересів приватних осіб; г) спеціалізованого адміністративного
захисту прав та інтересів приватних осіб; д) самозахисту формалізованого
(звернення громадян) та неформального (квазіполітичні акції) типу.
Може постати питання, чому пропонується розглядати суб’єктів
адміністративних правовідносин у різних розділах (другому та четвер-
тому). Відповідь буде наступною. по‑перше, третій розділ логічно ви-
пливає з другого, є його смисловим продовженням, адже методи держав-
ного управління – це прийоми та способи реалізації суб’єктами владних
повноважень своєї мети та завдань. по‑друге, ми розглядаємо ці дві
групи суб’єктів під різним кутом. Органи державної влади через призму
компетенції, а приватних осіб – через правовий статус. по‑третє, і гро-
мадяни, і органи влади є суб’єктами адміністративних відносин. Однак
адміністративне право – це право управлінське, а з точки зору держав-
ного управління суб’єкт владних повноважень є суб’єктом управління,
а приватна особа – об’єктом управління.
Власне кажучи, уважний читач помітив, що будова підручника відо-
бражає модель управління: суб’єкти управління (розділ 2), канали впли-
ву, зв’язку (розділ 3), об’єкти управління (розділ 4).
П’ята частина підручника «Новації в адміністративному праві та
напрями його розвитку» розрахована на допитливих студентів і містить
інформацію, що не відображена в лекційному курсі та не потрапляє до
екзаменаційних білетів. Тут мають бути висвітлені більш складні, проб‑
лемні питання (електронне урядування, державні програми, делегування
повноважень, адміністративно‑територіальна реформа, зарубіжний до-
свід тощо). Разом з тим матеріали цього розділу можуть бути викорис-
тані для роботи над курсовими та індивідуальними роботами, для під-
готовки до вступу в магістратуру чи аспірантуру.
підручник, як він нами пропонується, забезпечить студента знання-
ми про правове регулювання державного управління та про систему
адміністративного законодавства. Він даватиме чітке уявлення про сис-
тему нормативних актів, що визначають статус суб’єктів державного
управління, типові прийоми, способи та порядок їх діяльності. Також він
розповість, яким чином приватна особа може захистити свої права та
інтереси у відносинах з державою. Виходячи з наданих прикладів та
використовуючи метод аналогій, студент зможе самостійно розібратись
248
в інших, не згаданих у підручнику управлінських прийомах та встано-
вити напрями пошуку необхідних нормативних актів.
Недоліком підручника є те, що поза його межами залишається ряд важ-
ливих питань, які традиційно висвітлюються в межах адміністративного
права, а саме – адміністративний судовий процес, теорія адміністративного
позасудового процесу, питання адміністративних режимів, форми державно-
го управління та ін. Але цей недолік має стати трампліном для більш швид-
кого запровадження до навчального процесу інших адміністративних дис-
циплін. Також у підручнику немає місця Особливій частині адміністратив-
ного права. Однак, видається, що його позитивні риси переважають негатив.
І на завершення хочу викласти наступну максиму.
Адміністративне право та адміністративне законодавство так від-
різняються від інших галузей права та законодавства, що не варто й на-
магатись викладати їх за типовою схемою. Крім того, мета підручника –
дати студентові чіткі та зрозумілі знання, а не максимально точно відо-
бразити наукові досягнення.

2. МЕТОДИКА ВИКЛАДАННЯ НАВЧАЛЬНОЇ

ДИСЦИПЛІНИ «АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО»

Кагановська Тетяна Євгеніївна,

декан юридичного факультету Харків-
ського національного університету іме-
ні В. Н. Каразіна,
доктор юридичних наук, професор

ВПЛИВ ФОРМИ СКЛАДАННЯ ІСПИТУ

З АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА НА ПІДВИЩЕННЯ
РІВНЯ ОБ’ЄКТИВНОСТІ ОЦІНЮВАННЯ ЗНАНЬ
СТУДЕНТІВ
1. Оновлення концепції викладання у вищих навчальних закла-
дах юридичного профілю навчальної дисципліни «Адміністративне
право» шляхом удосконалення її програми
Адміністративно‑правовий цикл охоплює близько 10 % тривалості
навчального процесу, а під час його викладання простежується декілька
проблем.
249
 Перш за все, зміст програми базового курсу «Адміністративне право»
в навчальних закладах заслуговує на окрему увагу, оскільки він у по-
рівнянні з радянським періодом принципових змін не зазнав.
По‑друге, наявні вади методики викладання правничих дисциплін
у юридичних школах України.
По‑третє, відсутність оптимального співвідношення теоретичної та
практичної підготовки майбутніх юристів; обмежена кількість лекційних
годин; перевантаженість студентів аудиторними заняттями; невідповід-
ність між змістом програм, навчально‑методичною документацією та
реальними змінами у правничій сфері.
Таким чином, подальші кроки в напрямі вдосконалення змісту та
методики викладання дисциплін адміністративно‑правового циклу мо-
жуть бути такими:
1. підготувати модельну програму, яка охоплювала б матеріал з ад-
міністративного права та адміністративної юстиції.
2. передбачити викладання у більшому обсязі теоретичних засад
адміністративного права з позицій «людиноцентристського» підходу.
3. Забезпечити належний баланс між дисциплінами кримінально‑
правового, цивільно‑правового та адміністративно‑правового циклів та
вивчення навчальної дисципліни «Адміністративне судочинство».
4. Забезпечити практичну спрямованість навчання через збільшення
у структурі викладання питомої ваги практичних завдань з вирішення
різноманітних ситуацій.
5. У структурі програм дисциплін з адміністративно‑правовою скла-
довою забезпечити узгодження питань публічного управління і держав-
ного регулювання з програмою навчальної дисципліни «Адміністратив-
не право».
6. Запровадити систему поширення адміністративно‑правових знань
серед населення, приділивши основну увагу питанням прав громадян
у сфері реалізації виконавчої влади (публічного управління), захисту
їхніх прав від неправомірних рішень, дій або бездіяльності, реалізації
права на участь у публічному управлінні тощо.
7. Викладати міжгалузеві дисципліни (такі як господарське, аграрне,
земельне, екологічне, інформаційне право тощо), більшість або значну
частину яких складають адміністративно‑правові відносини, на базі ви-
вченого повного курсу адміністративного права.
8. Особливий наголос при викладанні адміністративного права ро-
бити на ролі адміністративного права у вирішенні проблем правового
250
регулювання відносин «людина‑держава»: держава слугує людині, а не
управляє нею.
9. Відновити цілісність навчальної дисципліни «Адміністративне
право» в межах бакалаврської програми, яка повинна включати Загальну
частину адміністративного права (включаючи процедурну частину та
судове адміністративно‑процесуальне право, які можуть бути виокрем-
лені у Спеціальну частину), а також Особливу частину, в рамках якої
будуть розглядатися всі інститути, вивчені в межах Загальної (або За-
гальної і Спеціальної) частини в розрізі секторів реалізації державної
політики (зокрема, які органи діють у визначеному секторі державної
політики та якими є їхні повноваження; особливості процедур з надання
адміністративних послуг та здійснення контрольно‑наглядових повно-
важень; адміністративні проступки в рамках відповідних правовідносин
та передбачені за їх вчинення санкції).
10. Модернізувати викладання адміністративного права та узгодити
великий обсяг його нормативного матеріалу, теорію адміністративного
права поєднати з реаліями правозастосовної діяльності.

2. Іспит як форма оцінки якості знань студентів

педагогічний контроль як спосіб отримання інформації про якісний
стан навчального процесу – невід’ємна частина навчального процесу.
Оптимальна організація контролю визнається однією з умов формуван-
ня професійних компетенцій студентів сучасного вищого навчального
закладу. Іспит як основна форма контролю отримує сьогодні в методиці
професійної освіти нове осмислення.
У межах навчального процесу викладачі прагнуть поєднати пере-
вірку засвоєння теоретичних основ науки з умінням застосовувати їх на
практиці, використовуючи для цього різні форми підсумкового контролю
знань студентів: бесіда між викладачем і студентом (так звана традицій-
на (усна) форма іспиту), письмові відповіді на питання, тестування
(комп’ютерний або письмовий варіант). Зупинимося на трьох найбільш
поширених формах іспиту: тестування, усний іспит та письмовий (від-
криті питання або комбінований – тести та відкриті питання).
Іспит – це в будь‑якому випадку стрес, усний він чи письмовий.

3. Переваги і недоліки усного, письмового іспиту та іспиту у ви-

гляді тесту
Останнім часом набирає обертів за популярністю такий метод пере-
вірки знань, як тести.
251
 Переваги тестів:
•Тестування економить час студентів і викладачів.
•Тестування має вищу якість і є об’єктивним способом оцінювання;
його об’єктивність досягається шляхом стандартизації процедури про-
ведення, перевірки показників якості завдань і тестів цілком.
•Тести – більш об’ємний інструмент, оскільки тестування може
включати в себе завдання з усіх тем курсу, в той час як у білеті на усно-
му іспиті зазвичай охоплено 2–4 теми.
•Тест – більш точний інструмент; так, наприклад, шкала оцінювання
тесту з 20 питань складається з 20 ділень; у той час як звичайна шкала
оцінки знань – лише з чотирьох.
•проведення тестування та контроль результатів у групі з 30 осіб
займає півтори‑дві години, усний або письмовий іспит – не менше чоти-
рьох годин.
Недоліки тестів:
•Розробка якісного тестового інструментарію – тривалий, трудоміст-
кий і дорогий процес.
•Часто цей метод перевірки знань має на увазі якісь підказки, якими,
якщо користуватися, то можна відповісти на питання і без особливо
серйозної підготовки.
•Відсутність візуального контакту з викладачем, через що не видно
його ставлення до того, що ти говориш і наскільки правильно.
•Відсутність можливості розвивати усне мовлення, що особливо
важливо у професійній діяльності майбутніх юристів.
•Дані, що одержує викладач у результаті тестування, хоча і включа-
ють інформацію про прогалини у знаннях з конкретних розділів, та не
дозволяють робити висновки про причини цих прогалин.
•Тест не дозволяє перевіряти й оцінювати високі, продуктивні рівні
знань, пов’язані з творчістю, тобто ймовірнісні, абстрактні і методоло-
гічні знання.
•Широта охоплення тем у тестуванні має і зворотний бік. Студент
під час тестування, на відміну від усного або письмового іспиту, не має
достатньо часу для глибокого аналізу теми.
•У тестуванні присутній елемент випадковості.
•під час складання тестів головний мінус полягає в тому, що незначна
помилка може наблизити того, хто складає екзамен, до неправильних
результатів.
Неоднозначне ставлення педагогів до використання тестового конт‑
ролю відоме. А як ставляться до тестів студенти?
252
 Більшість (94,28 %), як показує статистика, вважали б за краще склас-
ти тест, ніж писати письмову роботу або давати усну розгорнуту відпо-
відь. Можливо, це підтверджує одне з побоювань, яке висловлюють де-
які дослідники, що при вибіркових відповідях студент звикає працювати
з готовими формулюваннями і потім не здатен викладати одержані знання
грамотною мовою.
Переваги усного іспиту:
– Такий тип іспитів дозволяє знайти відповідь, що сприятиме гарній
оцінці.
– Можна помилятися на дрібницях, але в підсумку оцінка має всі
шанси стати позитивною.
– Студент виховує в собі вміння правильно формулювати і вислов-
лювати свої думки; вчиться виступати публічно.
– Викладач може під час іспиту ставити навідні запитання, тим са-
мим спрямовуючи студента в потрібне русло бесіди, та уточнюючі –
з метою виявлення глибини отриманих студентом знань.
Недоліки усного іспиту:
– присутність суб’єктивної оцінки викладача (викладач втомлюєть-
ся. Витримати об’єктивність і забезпечити рівність оціночних критеріїв
складніше. На іспит викладач теж може прийти «не у формі» (болить
голова, не виспався, хвилюють якісь інші проблеми), і ось вже він або
щось недочув, або не зрозумів (на думку студентів, звичайно) і взагалі
«я йому не подобаюся». Хіба так не говорять студенти після іспиту?!
А папір вимагає більш відповідального ставлення від студента).
– Не кожна людина може виступати перед публікою, багато хто, на-
приклад, часто губляться і тому їм простіше писати тести, а не відповіда-
ти усно. Саме тому знання краще перевіряти різними способами і потім
зіставляти отримані результати, щоб було на підставі чого поговорити
про якість освіти.
– Великі часові витрати на проведення іспиту.
Переваги письмового іспиту:
– перевага і недолік одночасно в тому, що не доведеться спілкува-
тися з викладачем, якого студент може «боятися як вогню». Так, це не
принесе зайвого хвилювання, але і не дасть шансу виправити і поверну-
ти свою відповідь у правильне русло.
– Забезпечує більшу об’єктивність, тому що роботи можна переві-
ряти в спокійній обстановці, у зручному режимі.
253
 – письмова відповідь є документом, що дозволяє перевірити об-
ґрунтованість оцінки та захищає у випадку необхідності від несумлін-
ності екзаменатора.
– Ця форма іспиту дозволяє уніфікувати підхід до оцінки: кожне
питання у всього потоку може перевіряти окремий викладач. при такому
підході суб’єктивізм викладача проявляється в меншій мірі.
Недоліки письмового іспиту:
– Забирає багато часу. З урахуванням часу на розробку завдань – ще
більше.
– Наприклад, за годину часу, відведеного на усний іспит, можна
передати викладачеві набагато більший обсяг інформації, ніж за годину
письмового (по суті, за 10–15 хвилин усного спілкування можна переда-
ти обсяг інформації, рівний годині її письмового викладу).
– Відсутність негайного зворотного зв’язку (відсутній вбудований
механізм негайного зворотного зв’язку), що не дає інформації, чи було
правильно зрозуміло письмове повідомлення.
– Відсутність можливості розвивати усне мовлення, що особливо
важливо у професійній діяльності майбутніх юристів.
У соціальних мережах самі студенти влаштовують форуми, на яких
обговорюють переваги і недоліки перерахованих вище форм підсумко-
вого контролю знань.

4. Погляди студентів на вибір форми іспиту для юридичної спе-

ціальності
Серед студентів 4–5‑х курсів юридичного факультету Харківського
національного університету імені В. Н. Каразіна у 2016 р. у межах озна-
ченої теми було проведено анкетування, за підсумками якого було отри-
мано такі результати:
1) На питання «Чи потрібна у ВНЗ така форма контролю знань,
як екзамен?» 100 % респондентів відповіли «так».
2) На питання «Чи вважаєте Ви, що саме екзамен є об’єктивною
формою контролю знань студентів?»
51 % респондентів відповіли «так» і 49 % – «ні» (серед студентів
4‑го курсу),
64 % – відповіли «так» і 36 % – «ні» (серед студентів 5‑го курсу).
3) На питання «Чи доцільно запроваджувати таку форму отри-
мання оцінки за екзамен, як «автомат»?»
93 % респондентів відповіли «так», 7 % – відповіли «ні» (4‑й курс);
100 % – відповіли «так» (5‑й курс).
254
 4) Відповідь на питання «Аргументуйте 1–3-ма реченнями свою
точку зору з приводу доцільності автомата» була здебільшого одно-
голосною як на 4‑му, так і на 5‑му курсі: «це стимулює студента вчитися
на відмінно», «це своєрідна винагорода за гарне навчання впродовж
семестру/року», «стимулює студента працювати впродовж семестру/
року», «дозволяє уникнути необ’єктивності викладача під час іспиту».
5) Яка форма іспиту, на Ваш погляд, є найбільш прийнятною/
ідеальною для отримання об’єктивної оцінки засвоєних студентом знань?
4-й курс
А) усний – 3 %;
Б) письмовий (відкриті питання) – 57 %;
В) тести – 13 %;
Г) комбінований (тести+відкриті питання) – 27 %.
5-й курс
А) усний – 35 %;
Б) письмовий (відкриті питання) – 29 %;
В) тести – 7 %;
Г) комбінований (тести+відкриті питання) – 29 %.
6) На прохання аргументувати обрану форму екзамену:
«Усну» форму вважають такою, що дає уявлення про реальні знання
студента.
«письмову» – такою, що дає можливість ширше розкрити поставле-
ні питання.
«Тести», на думку студентів, охоплюють увесь матеріал, на відміну
від 2–3‑х питань у білеті.
«Комбінований», вважають, охоплює більше матеріалу, ніж письмо-
вий, тут тести – дають виграти час, а відкриті питання – не дають мож-
ливості просто вгадувати.
7) На питання «Чи є прямий причинно-наслідковий зв’язок між
оцінкою, отриманою на іспиті, і якістю і довготривалістю засвоєної
інформації?» 99 % опитаних на двох курсах відповіли «ні».
8) Відповідаючи на питання з приводу проведення випускного
комбінованого іспиту на юридичному факультеті, студенти здебіль-
шого висловлювалися проти, аргументуючи свою відповідь тим, що
достатньо лише захисту дипломної роботи або простого письмового
іспиту з відкритими питаннями або іспиту у вигляді тестів чи комплекс‑
ного іспиту без дипломної роботи, однак 30 % респондентів підтримують
таку форму випускного іспиту повністю (4‑й курс).
255
 41 % респондентів серед студентів 5‑го курсу – категорично проти,
17 % – підтримують (без додаткової аргументації), 6 % – мають нейтраль-
ну думку (байдуже), 36 % – відповіді не мають.
9) На питання щодо бачення студентів з приводу узгодженості дій
МОН і Мін’юсту щодо вдосконалення підходів до проведення іспиту як
підсумкової форми контролю знань на юридичному факультеті студен-
ти теж давали відповіді неохоче: 0,3 % вважають, що при такій взаємодії
міністерств ніякі зміни не потрібні, і 0,3 % – головне – не зачіпати студентів
(5‑й курс), та 11 % (на 4‑му курсі) вважають, що міністерствам варто брати
більш активну участь у житті юридичних факультетів, і відповідно 89 %
респондентів 4‑го курсу відповіді на поставлене питання не дали взагалі.
10) На питання з приводу проведення ЗНО на бакалавріаті 11 % опитаних
з 4‑го курсу висловилися не проти, решта – за вже перевірені форми ДпА.
На 5‑му курсі 6 % респондентів підтримують ЗНО на бакалавріаті,
решта – категорично ні, оскільки здебільшого асоціюють таку форму
перевірки знань зі шкільною, такою, що обов’язково буде упередженою
по відношенню до учасників, зайвою, такою, для якої не вистачить до-
статньо часу на гарну підготовку, тощо. Також студенти вважають, що
програма предметів, що входитимуть до ЗНО на бакалавріаті, має бути
уніфікованою, адже це дасть рівні можливості при вступі в інші ВНЗ.
Отже, адміністративне право належить до базових галузей і тому
вимагає глибокого вивчення теоретичних питань і вироблення практич-
них навичок. У цьому взагалі полягає специфіка організації навчального
процесу на юридичному факультеті – щільне поєднання теорії і практи-
ки, адже поєднання наукових знань і практичного досвіду, тісна взаємо-
дія юристів‑практиків і юристів‑учених дозволить студентам заглибити-
ся в специфіку майбутнього юридичного фаху й у подальшому вирішу-
вати найскладніші юридичні проблеми.
Харківський національний університет імені В. Н. Каразіна всіляко
сприяє отриманню студентами практичного досвіду, зокрема залучаючи
до навчального процесу фахівців‑практиків, які є потенційними робото-
давцями; надаючи можливість здобуття практичного досвіду в юридич-
ній клініці та кримінологічній лабораторії юридичного факультету ще
під час навчання; шляхом забезпечення баз практик, які теж у подальшо-
му почасти стають місцями працевлаштування випускників. проведемо
аналогію з вивченням конкретної дисципліни, тут – адміністративного
права. Найголовніше, що варто засвоїти і дотримуватися, – це наявність
практичної складової, і лише в цьому випадку буде якісний результат і в
засвоєнні курсу, і в доцільності вибору форми іспиту.
256
 З приводу переваг і недоліків тієї чи іншої форми іспиту навряд чи
можна дискутувати, а швидше – констатувати цей факт чи проблему.
Свого часу ми стали «заручниками» модульних контрольних робіт та
складання заліків й іспитів у письмовій формі, адже це передбачає Бо-
лонська декларація. Таким чином, наші студенти добре засвоїли ці догми
і звикли до них, тому й тепер чітко обирають саме письмову форму іс-
питу, рідше – тести чи комбінований. Незначний відсоток, одиниці опи-
таних «згадують» про усний екзамен, мабуть, чітко не усвідомлюючи,
що незабаром розпочнеться практична діяльність, яку навряд чи побу-
дуєш виключно у письмово‑мовчазній формі?!
поділимося існуючою проблемою з власного досвіду. З письмовою
формою підсумкового контролю на юридичному факультеті з роками ми
отримали студента, який відчуває труднощі, коли йому доводиться гово-
рити публічно, а не писати, відповідаючи на питання. Так минає п’ять ро-
ків, студент опиняється перед державною екзаменаційною комісією
з дипломною роботою в руках і проблема відсутності досвіду відстою-
вання власної точки зору вголос, а не на папері, постає перед нами в чи-
стому вигляді. Ми переконані, що майбутні правники крім практичного
досвіду професійної діяльності також повинні отримувати досвід усно-
го обговорення професійних проблем, тому, якщо немає можливості
проводити іспити виключно в усній формі, то варто робити це принаймні
у комбінованій (не у вигляді тестів і відкритих питань, а у вигляді прак-
тичного завдання і відкритих питань, які студент виголошує екзамена-
тору, але робить це природно, невимушено, не читаючи з паперу).

Колпаков Валерій Костянтинович,

завідувач кафедри адміністративного та
господарського права Запорізького на-
ціонального університету,
доктор юридичних наук, професор

НАВЧАЛЬНА ДИСЦИПЛІНА
«АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО»: ПОНЯТТЯ
І ПРОБЛЕМИ

Термін «адміністративне право» використовується для позначення

а) галузі юридичної науки, б) галузі права, в) назви навчальної дисцип‑
257
ліни. Зазначені види соціальної практики знаходяться в системно‑інте-
граційних зв’язках і характеризуються синхронним розвитком, взаємо-
узгодженим понятійним апаратом, спільною сферою правових відносин,
солідарним інтелектуальним ресурсом. Однак відрізняються за метою,
предметом, засобами реалізації завдань, формами зовнішнього виразу
тощо.
Так, по‑перше, навчальна дисципліна базується на наукових поло-
женнях і галузевих констатаціях. Зміст дисципліни залежить від дослід-
ницьких здобутків, забезпечення відповідних суспільних відносин регу-
люючим впливом юридичних норм, об’єктивності наукових висновків
про ефективність їх застосування. Між тим наука адміністративного
права не позбавлена прогалин в осмисленні правових явищ, недоліків
внутрішньої систематизації, вад щодо впровадження своїх продуктів
у сфери нормотворчості, правозастосування та навчання. У той же час
навчальний курс має бути повним, системним, не мати прогалин, не
містити недостатньо обґрунтованих положень.
по‑друге, результати наукових досліджень містяться в дисертаціях,
монографіях, наукових статтях, доповідях. А зміст навчального курсу
розкривається в підручниках, навчальних посібниках, програмах, лекці-
ях, методичних розробках, рекомендаціях.
по‑третє, не всі здобутки науки адміністративного права затребува-
ні навчальною дисципліною «адміністративне право». Навчальна дис-
ципліна сприймає лише ту частину наукового матеріалу, який містить
найбільш значущі для студентів положення. Так, величезна кількість
наукових праць (дисертацій, монографій, статей) присвячена органам
внутрішніх справ, а в підручниках відповідним положенням відводиться
невелика частка від загального обсягу. Наприклад, у підручнику Націо-
нального юридичного університету імені Ярослава Мудрого вони зай‑
мають приблизно 4,5 відсотка1, у підручнику Національної академії
внутрішніх справ – менше ніж 2 відсотки2, у підручнику Національного
університету «Одеська юридична академія» – 3 відсотки3. Аналогічна
1
Адміністративне право : підручник / Ю. п. Битяк (кер. авт. кол.), В. М. Гаращук,
В. В. Богуцький та ін. ; за заг. ред. Ю. п. Битяка, В. М. Гаращука, В. В. Зуй. – Харків :
право, 2010. – 624 с.
2
Курс адміністративного права України : підручник / В. К. Колпаков [та ін.] ;
спец. ред.: В. К. Колпаков [та ін.] ; Нац. акад. внутр. справ. – 2‑ге вид., перероб. і до-
пов. – Київ : Юрінком Інтер, 2013. – 872 с.
3
Адміністративне право України : підручник / за заг. ред. С. В. Ківалова. – Оде-
са : Юрид. літ., 2003. – 896 с.
258
ситуація має місце у співвідношенні юридичної галузі «адміністративне
право» і навчальної дисципліни «адміністративне право».
по‑четверте, метою навчальної дисципліни є доведення до суб’єктів
навчання усталених, перевірених практикою адміністративно‑правових
знань, які викладені у програмах, підручниках, посібниках, лекціях. про-
цес такого доведення (навчальний процес) здійснюється за методиками
викладання, які а) базуються на загальних наукових і дидактичних реко-
мендаціях, б) концентрують у собі методичний досвід кафедри і втілюють-
ся в послідовності занять, виділенні змісту окремих тем з урахуванням
практичних розробок викладачів. Мета науки – отримання нових знань
через критичний аналіз нормативного і наукового матеріалу, реальних
правовідносин шляхом використання емпіричних і теоретичних методів
пізнання (спостереження, порівняння, вимірювання, абстрагування, аналіз
і синтез, ідеалізація, сходження від абстрактного до конкретного).
Таким чином, навчальна дисципліна «Адміністративне право» являє
собою відібрані з відповідної юридичної галузі та науки знання, що
систематизовані й педагогічно адаптовані до навчальних планів і про-
грам, за якими здійснюється підготовка фахівців юридичного профілю
у навчальних закладах.
Актуальність навчальної дисципліни «Адміністративне право» об‑
умовлена значенням адміністративно‑правової науки і відповідної галу-
зі законодавства в державотворенні, еволюційному розвитку правових
відносин, втіленні демократичних принципів взаємодії влади і суспіль-
ства, а також держави з місцевим самоврядуванням, громадськими фор-
муваннями, органами самоорганізації населення, громадянами, інозем-
цями, особами без громадянства.
Адміністративне право виступає однією з найбільш важливих юри-
дичних дисциплін, яка обов’язково входить до планів і програм підго-
товки юристів і без знань якого не може бути юридичної освіти. Її ви-
кладання спрямовано, по‑перше, на розкриття сутності і змісту публіч-
ного адміністрування як однієї з основних форм діяльності публічної
адміністрації, його нерозривного зв’язку з публічною владою; по‑друге,
на ознайомлення із системою органів публічної адміністрації та їх повно-
важеннями, з джерелами адміністративного права, із системою найваж-
ливіших адміністративно‑правових актів та їх змістом; по‑третє, з основ‑
ними напрямами вдосконалення публічного адміністрування у світлі
положень Концепції адміністративної реформи в Україні з метою на-
лежного забезпечення законних прав і інтересів громадян у сфері вико-
259
навчої влади та місцевого самоврядування; по‑четверте, на формування
у майбутніх фахівців належного рівня правових знань, системи профе-
сійних навичок та вмінь щодо практичного застосування положень ад-
міністративного законодавства.
Важливими завданнями навчального курсу є також прищеплення
майбутнім юристам комплексу спеціальних знань та вмінь щодо: а) під-
готовки певних управлінських рішень та складання окремих процесу-
альних документів; б) всебічного аналізу різноманітних юридичних
ситуацій; в) формування знань щодо професійного бачення шляхів по-
дальшого розвитку інститутів держави і громадянського суспільства;
г) додержання гарантій утвердження і забезпечення прав і свобод люди-
ни; д) розуміння ефективних механізмів відповідальності держави перед
людиною за свою діяльність; е) сутності реалізації принципів верховен-
ства права і закону; ж) змісту задоволення адміністративних потреб
суб’єктів суспільних відносин.
Головним змістовним компонентом навчальної дисципліни є роз-
криття поняття предмета адміністративного права. предмет – доміную-
чий чинник щодо уявлень про адміністративно‑правову галузь. Його
утворює система суспільних відносин, урегульованих відповідними
юридичними нормами. В адміністративному праві такими є відносини:
а) публічного управління; б) адміністративних послуг; в) відповідаль-
ності публічної адміністрації за неправомірні дії або бездіяльність; г) від-
повідальності суб’єктів суспільства (індивідуальних і колективних) за
порушення встановлених публічною адміністрацією порядку і правил.
У системній сукупності вони утворюють відносини адміністративних
зобов’язань. У цьому контексті доречно окреслити зміст цих відносин.
Він визначається сутністю норм Конституції України щодо відповідаль-
ності держави перед людиною, визнання головним обов’язком держави
утвердження і забезпечення прав і свобод людини, верховенства права,
обмеження повноважень і дій публічної адміністрації законами України.
З цього випливає, що при утворенні публічна адміністрація приймає на
себе зобов’язання щодо задоволення інтересів суспільства і громадян.
Серед них є зобов’язання публічного характеру, виконання яких потребує
використання публічною адміністрацією владних повноважень. У ході
їх реалізації виникає велика кількість різних відносин – управлінських,
деліктних, адміністративних послуг тощо. Оскільки всі вони обумовле-
ні прийнятими публічною адміністрацією зобов’язаннями, то й утворю-
ють системну сукупність з назвою «відносини адміністративних
260
зобов’язань». Таким чином, категорія «відносини адміністративних
зобов’язань» виконує функцію системоутворюючого чинника предмета
адміністративного права.
Структура предмета виступає алгоритмом побудови інших частин
навчальної дисципліни, у яких розкриваються зміст поняття, властивос-
ті та організаційно‑правове забезпечення управлінської діяльності та
діяльності з надання адміністративних послуг, адміністративного судо-
чинства і адміністративної відповідальності (адміністративно‑деліктно-
го права).
Характерною ознакою всіх вищеназваних видів адміністративно‑
правових відносин є те, що органи публічної адміністрації виступають
у них владною стороною, яка реалізує свої виконавчо‑розпорядчі повно-
важення. Владність у такому вимірі розуміється як наявність врегульо-
ваного законодавством права на прийняття владного (обов’язкового) рі-
шення при виникненні відповідного юридичного факту.
Засвоєння цих положень має вирішальне значення для конкретизації
детермінантних чинників щодо виокремлення цієї галузі у правовій
системі, консолідації належного їй нормативного матеріалу, системати-
зації суспільних відносин, що регулюються адміністративно‑правовими
нормами.
Концептуальне значення для уяснення в межах програмного матері-
алу сучасної доктрини адміністративного права і нормативно‑інституціо‑
нальних засад побудови публічної адміністрації мають положення, що
стосуються а) здійснення адміністративної реформи в Україні та б) за-
безпечення законності в публічному адмініструванні.
Важливе значення для розуміння актуальності дисципліни має вза-
ємодія адміністративного права з іншими юридичними галузями.
З’ясування співвідношення адміністративного права з іншими, суміжни-
ми правовими галузями відіграє істотну роль для уточнення його соці-
ально‑правової природи і призначення, особливостей змісту, а також
визначення місця в правовій системі.
Найбільш тісно адміністративне право взаємодіє з конституційним
правом. Конституційне право закріплює основи організації і функціону-
вання суб’єктів публічної влади, їхнє місце в державному механізмі;
права і свободи людини.
Адміністративне право деталізує і конкретизує норми конституцій-
ного права. Така деталізація і конкретизація полягає в тому, що адміні-
стративне право визначає юридичний механізм реалізації громадянами
261
своїх прав і свобод; компетенцію структур публічної влади; адміністра-
тивно‑правові засоби захисту відповідних відносин; форми і методи
виконавчо‑розпорядчої діяльності публічної адміністрації, основи її
галузевої, міжгалузевої, регіональної і місцевої організації.
Адміністративне право тісно взаємодіє із цивільним правом. Як і ци-
вільне, адміністративне право регулює певну частку відносин майнового
характеру (наприклад, вилучення товарів з обігу, вилучення за митними
правилами). Однак норми цивільного права регулюють ті відносини, у яких
сторони рівноправні, а норми адміністративного права – відносини, що
будуються на юридичній підвладності однієї сторони іншій стороні.
Взаємозв’язок між адміністративним і трудовим правом спостеріга-
ється у сфері регулювання службових відносин. Норми трудового права
визначають статус службовців як учасників трудового процесу (умови
праці, охорону праці, розгляд трудових суперечок). Норми ж адміністра-
тивного права регулюють державно‑службові відносини: умови вступу
на службу, порядок її проходження, правила користування службовими
документами, повноваження посадових осіб з організації трудового про-
цесу тощо.
Адміністративне право тісно зв’язано з фінансовим правом. Власне
фінансове право своїм народженням зобов’язане адміністративному
і частково цивільному праву. фінансове право регулює відносини у сфе-
рі фінансової діяльності держави, насамперед у діяльності з акумулю-
вання і розподілу коштів, що складають національний дохід держави.
Для регулювання виникаючих тут відносин використовується адміністра-
тивно‑правовий метод. Однак фінансове право визнане самостійною
галуззю, тому що регулювання мобілізації, розподілу і використання
коштів у державних інтересах має велике значення і відрізняється спе-
цифічними особливостями.
Таким чином, коли мова йде про розподіл фінансів, це фінансове
право; коли про організацію роботи фінансових органів – адміністратив-
не право.
Межі кримінального й адміністративного права визначаються харак-
тером і спрямованістю заборон, які містяться в нормах кримінального
права й у деліктній частині адміністративного права. З цього приводу
необхідно зазначити, інститут адміністративної відповідальності – єди-
на складова українського адміністративного права, зв’язки якої з іншою
галуззю права (а саме з кримінальним правом) є більш зрозумілими
і міцними, ніж з іншими частинами адміністративного права.
262
 Як і в кримінальному праві, ми маємо справу з такими поняттями,
як протиправність, караність, винність, об’єкт посягання, склад право-
порушення. Аналіз показує, що злочини та адміністративні правопору-
шення як соціальні явища дуже близькі між собою, а межі між ними
досить рухливі й надто умовні. Тому нерідко перші з них перетворюють-
ся на другі й навпаки. Ідеться про випадки, коли одне й те саме діяння
на одному проміжку часу може розцінюватись як злочин, а на іншому –
як адміністративний проступок.
Взаємодіє адміністративне право і з такими галузями, як земельне,
природоохоронне, сільськогосподарське, митне, підприємницьке право
та ін. Однак їх розмежування ускладнюється тим, що до предмета на-
званих галузей включені відносини, що регулюються нормами адміні-
стративного права і властивим йому методом.
Таким чином, навчальна дисципліна «Адміністративне право» міс-
тить систематизований, що відповідає вимогам методики викладання,
комплекс необхідних для отримання юридичної освіти знань про юри-
дичну галузь «адміністративне право». Цілком очевидно, що без таких
знань юридична освіта не буде відповідати сучасним потребам суспіль-
ства.
Сьогодні перед навчальною дисципліною «Адміністративне право»
постали нові складні завдання. Вони обумовлені станом системної транс-
формації адміністративно‑правових відносин, новою ідеологією управ-
лінського праворозуміння, еволюційними змінами статусних характерис-
тик кожного суб’єкта сфери публічного адміністрування в процесі вза-
ємоінтеграції та оновлення відповідно до європейських стандартів. Крім
того, на організаційну і змістовну складові навчальної дисципліни сут-
тєво впливає динамізм оновлення адміністративного законодавства.
Недаремно воно вважається однією з найбільш нестабільних галузей
українського законодавства.
Навчальна дисципліна «Адміністративне право» не може стояти
осторонь перманентних системно‑структурних змін у сферах публічної
служби, місцевого самоврядування, функціонування органів виконавчої
влади, громадських об’єднань. Їх інтенсивність і вплив на оновлення
якісних і кількісних характеристик відповідних суб’єктів вимагають
синхронного й адекватного відображення у навчальних планах, програ-
мах, методичному забезпеченні навчального процесу і викладанні адмі-
ністративного права. Саме в цій площині виникають декілька проблемних
питань щодо змісту як самої навчальної дисципліни, так і її викладання.
263
 по‑перше, а) осмислення і дослідження змін, що мають місце, від-
буваються значно повільніше, ніж це необхідно для ефективного науко-
вого супроводу навчального процесу; б) у наявності відставання змісту
основних джерел навчально‑методичного забезпечення викладання
(підручників, навчальних посібників) від реалій нормативного регулю-
вання. Унаслідок чого вони не можуть якісно виконувати роль носіїв
коректних знань для аудиторії, на яку розраховані.
На жаль, така ситуація значний проміжок часу характерна для
адміністративного права. Якщо для інших юридичних дисциплін ця
проблема має фрагментарний характер, то для адміністративного
права вона, скоріше, системна. Її існування пояснюється не тільки
динамікою трансформації нормативної бази, а й множинністю джерел
адміністративного права. Зміни в кожному з них у тій чи іншій мірі
відбиваються на викладанні навчального матеріалу, оскільки вони,
з одного боку, обумовлюють підвищення вимог до вивчення адміні-
стративного права, а з іншого – додатково ускладнюють вивчення
адміністративного права.
по‑друге, на перший погляд вирішенню питання щодо врахування
в матеріалах навчальної дисципліни динаміки розвитку адміністратив-
ного права має сприяти існуюча у навчальних закладів можливість само-
стійно створювати програми навчального курсу. З одного боку, це по-
зитивний фактор, який дозволяє варіювати зміст курсу, виходячи
з кон’юнктури моменту, оперативно змінювати його наукове наповнення,
ураховувати трансформації в законодавстві та потреби практики.
З іншого боку, визнати існуючу практику цілком позитивною немож-
ливо. Вона призводить до того, що у вузах навіть одного міста читають-
ся концептуально різні курси адміністративного права. Але найголовні-
шим є те, що на змісті програм позначаються не завжди достатні рівні
наукової кваліфікації і педагогічного досвіду, відмінності в поглядах на
наповнюваність курсу, на актуальність тих чи інших питань та навіть
суб’єктивні пристрасті їх укладачів.
Щоб переконатися в цьому, достатньо порівняти затверджену наказом
МОН України від 8 квітня 2016 р. № 409 «програму вступних випробу-
вань під час вступу на основі ступеня бакалавра на навчання для здо-
буття ступеня магістра за спеціальністю 081 “право” з використанням
організаційно‑технічних процесів здійснення зовнішнього незалежного
оцінювання» у частині, що стосується адміністративного права, з про-
264
грамами навчального курсу «Адміністративне право» низки навчальних
закладів1.
З урахуванням зазначеного, можливо, є сенс організувати розробку
модельних програм навчального курсу «Адміністративне право», при-
пустимо, на базі відповідної кафедри Національного юридичного уні-
верситету імені Ярослава Мудрого.
по‑третє, на жаль, навчальні плани передбачають явно недостатню
кількість годин для викладання адміністративного права. фактично ми
маємо справу з недооцінкою цієї дисципліни. Така недооцінка веде до
швидкого викладу в курсі багатьох найважливіших питань. Більше того,
у результаті не вистачає часу, щоб розглянути багато актуальних питань
публічного адміністрування в окремих сферах соціально‑господарсько-
го комплексу, які традиційно концентруються в Особливій частині під-
ручників з адміністративного права.
Недостатність кількості годин, що відводяться для вивчення курсу
адміністративного права, стане більш очевидною, якщо враховувати роль
адміністративного права як базової, фундаментальної юридичної галузі,
галузі науки, навчальної дисципліни. Адже саме вона подає і висвітлює
найважливіші поняття публічного права, такі як орган виконавчої влади,
державний службовець, адміністративний режим, місцева державна
адміністрація та ін. Це дає підстави визнати «материнську роль» адміні-
стративного права для всіх курсів публічного права.
Достатньо рельєфний відбиток ця ситуація знайшла у вищезгаданій
програмі вступних випробувань (наказ МОН України від 8 квітня 2016 р.).
У цій програмі для підготовки до випробувань з адміністративного пра-
ва запропоновано 87 тем, а для випробувань по кримінальному блоку –
179.
по‑четверте, одним з ефективних шляхів якісного оновлення викла-
дання у вищих навчальних закладах, відповідно до Болонського процесу
та інтеграції в європейські простори вищої освіти і досліджень, визнано
впровадження у навчальний процес концепції студентоцентрованого
навчання. Таке навчання базується на прагненні максимально забезпе-
чити випускникам вузу шанс отримати роботу відповідно до спеціаль-
1
Щодо проведення у 2016 році як експерименту вступних випробувань під час
вступу на основі ступеня бакалавра на навчання для здобуття ступеня магістра за
спеціальністю 081 «право» з використанням організаційно‑технічних процесів здій-
снення зовнішнього незалежного оцінювання [Електронний ресурс] : наказ М‑ва
освіти і науки України від 8 квіт. 2016 р. – Режим доступу: http://old.mon.gov.ua/ua/
about‑ministry/normative/5403.htm.
265
ності за дипломом. Воно спрямовується на підвищення придатності
молодих спеціалістів до працевлаштування і тим самим задоволення
їхніх найбільш актуальних потреб. Дієвим інструментом втілення сту-
дентоцентрованого навчання у вузівську практику й отримання позитив-
них результатів, безумовно, є програми навчальних курсів1. Важливою
особливістю підготовки програм, зорієнтованих на студентоцентрова-
не навчання, є а) залучення до їх розробки представників роботодавця
та б) отримання експертної оцінки щодо їх відповідності такому на-
вчанню.
Аналіз доступних у мережі Internet навчальних програм з дисциплі-
ни «Адміністративне право» дає підстави вважати, що у їх змісті компо-
ненти студентоцентрованого навчання представлені фрагментарно і не
системно. Їх порівняння свідчить, що здебільшого вони зорієнтовані не
на студента, а на «викладача», тобто на наявний у вищому навчальному
закладі матеріальний, кадровий, методичний потенціал, і відображають
комбінацію сфер інтересів та досвіду дослідників і викладачів.
На наш погляд, елементи студентоцентрованого навчання у програ-
мах з курсу адміністративного права найбільш органічно вписуються
в ту їх частину, яка присвячена публічному адмініструванню в окремих
сферах соціально‑господарського комплексу. Але, як уже зазначалось,
саме ця частина курсу не представлена у практиці викладання адміні-
стративного права пропорційно змісту підручників. повертаючись до
вищезгаданих видань, зазначимо, що в підручнику Національного юри-
дичного університету імені Ярослава Мудрого вони займають приблизно
53 відсотки, у підручнику Національної академії внутрішніх справ –
48 відсотків, у підручнику Національного університету «Одеська юри-
дична академія» – 64 відсотки.
по‑п’яте, ще одна проблема навчальної дисципліни «Адміністратив-
не право» пов’язана з підготовкою письмових (в основному курсових) ро-
біт. Сьогодні в мережі Internet безліч пропозицій з підготовки для бажа-
ючих письмових робіт за будь‑якою тематикою. Крім того, у відкритому
доступі також не дуже важко знайти вже готові тексти. Кафедрами за-
стосовуються різні засоби примусово‑адміністративного характеру, щоб
уникнути використання таких текстів без достатнього осмислення, але
їх ефективність залишається низькою.
1
Розроблення освітніх програм : метод. рек. / В. М. Захарченко, В. І. Луговий,
Ю. М. Рашкевич, Ж. В. Таланова ; за ред. В. Г. Кременя. – Київ : пріоритети, 2014. –
120 с.
266
 Щоб уникнути прямих запозичень студентами матеріалів з мережі
Internet, убачається доцільним формулювати такі вимоги до опрацюван-
ня тем курсових робот, які будуть спонукати студентів до творчого під-
ходу при їх написанні і мінімізують компіляції і плагіат. Власний досвід
розробки таких вимог засвідчив їх достатню ефективність щодо стиму-
ляції студентів до самостійного осмислення теоретичних положень,
нормативного матеріалу, статистичних та інших емпіричних даних,
у тому числі отриманих особисто.
З урахуванням викладеного дозволю собі навести текст таких вимог,
який безпосередньо використовувався автором у викладацькій практиці.
Вимоги до курсових робіт
Вибір теми курсової роботи здійснюється залежно від останньої
цифри номера залікової книжки (остання цифра номера залікової книж-
ки вказує на номер теми). Тема обирається за один рік до реєстрації
виконаної курсової роботи у методиста.
Замінити тему курсової роботи, підготувати науковий реферат або
практичне завдання можна за узгодженням з кафедрою адміністратив-
ного права і процесу.
при написанні роботи використовуються наявні підручники, на-
вчальні посібники, наукова література, статистичні дані, матеріали прак-
тичної діяльності публічної адміністрації.
В обов’язковому порядку робота повинна містити аналіз: 1) правових
актів, які були прийняті після обрання теми роботи; 2) не менше 2‑х
публікацій, які вийшли друком після обрання теми роботи; 3) обов’язково
рекомендованих джерел.
Курсова робота складається з таких частин: 1) титульний лист;
2) план; 3) вступ; 4) дослідницькі матеріали; 5) огляд джерел за темою
роботи; 6) основний зміст; 7) висновки; 8) список використаних по тек-
сту джерел (нормативний матеріал, статистичний матеріал, публікації
фахівців).
На титульному листі обов’язково відображаються: а) назви навчаль-
ного закладу, інституту (факультету) і кафедри, на якій виконана робота,
б) прізвище, ім’я, по батькові студента, курс і навчальна група; в) на-
вчальна дисципліна; г) точна тема роботи, д) рік виконання роботи.
план є відображенням структури роботи. Він містить найменування
всіх її частин із зазначенням початкових сторінок.
Вступ не повинен перевищувати однієї сторінки. Він починається
з визначення актуальності теми роботи. Далі коротко аргументується
267
доцільність обраного плану написання роботи. після цього вступ вважа-
ється завершеним.
Дослідницькі матеріали. До цієї частини включають викладення
змісту використаних для підготовки роботи емпіричних досліджень. Це
мають бути дослідження: а) здійснені особисто, б) здійснені іншими
особами і проаналізовані автором.
Огляд джерел за темою роботи містить анотацію кожного з опрацьо-
ваних автором джерел з вказівкою на конкретні положення, які викорис-
тані в роботі.
Він починається із зазначення кількості використаних для опрацю-
вання теми нормативних актів, публікацій фахівців, інших матеріалів.
Далі подається коротка анотація кожного із джерел, на яке є посилання
в тексті роботи. В анотації вказуються: автор, назва роботи, її вид (наказ,
монографія, підручник, стаття тощо), проблематика. після цього зазна-
чаються положення, які використані в роботі.
Основний зміст роботи є текстом, у якому послідовно викладаються
результати власного аналізу відповідно до найменування пунктів плану.
Запропоновані кафедрою позиції основного змісту є орієнтовними.
Вони можуть змінюватися автором на підставі аргументованих доводів,
які наводяться у вступі.
Висновки не перевищують 2 сторінок. Вони у стислій формі містять
положення, які, на думку автора, є важливими щодо обраної теми. Най-
важливішою й обов’язковою частиною висновків, наявність і сутність
якої значною мірою впливає на загальну оцінку роботи, є окреслення
зв’язку емпіричних досліджень з теоретичними матеріалами.
Список використаних джерел містить лише ті джерела, на які є по-
силання в тексті роботи. Автор повинен знати зміст кожного з них. Кож-
не із джерел загального списку оформлюється відповідно до встановле-
них стандартів і вимог. Як приклад, наводимо зразки оформлення законів,
окремо виданих книг і наукових статей:
Кодекс України про адміністративні правопорушення : введ. в дію
постановою Верховної Ради УРСР від 07.12.1984 // Відом. Верхов. Ради
УРСР. – 1984. – Дод. до № 51. – Ст. 1122.
Адміністративне право : підручник / Ю. п. Битяк (кер. авт. кол.),
В. М. Гаращук, В. В. Богуцький та ін. ; за заг. ред. Ю. п. Битяка, В. М. Га-
ращука, В. В. Зуй. – Харків : право, 2010. – 624 с.
268
 Колпаков В. К. Теорія адміністративного проступку : монографія /
В. К. Колпаков, В. В. Гордєєв. – Харків : Харків юрид., 2016. – 344 с.
Гаращук В. М. Особливості актів державного управління / В. М. Га-
ращук // Актуальні проблеми сучасного міжнародного права : зб. наук.
ст. за матеріалами І Харк. міжнар.‑прав. читань, присвяч. пам’яті проф.
М. В. Яновського і В. С. Семенова, Харків, 27 листоп. 2015 р. : у 2 ч. –
Харків, 2015. – Ч. 1. – С. 199–203.
Текст курсової роботи друкують на одному боці паперу формату А4,
залишаючи поля таких розмірів: ліве – 20 мм, праве – 10 мм, верхнє –
20 мм, нижнє – 20 мм.
Шрифт друку – Times New Roman, розмір шрифту – 14, міжрядковий
інтервал – 1,5.
Загальний обсяг курсової роботи не повинен перевищувати 1 друко-
ваного аркуша (40 000 знаків). Це приблизно до 20 сторінок тексту за
наведеними вище параметрами.
порушення викладених вимог є підставою повернення роботи авто-
ру для переробки.
Таким чином, головне завдання навчальної дисципліни «Адміністра-
тивне право» полягає в поданні аналізу та розкритті змісту відносин
адміністративних зобов’язань, у тому числі: відносин публічного управ-
ління, або публічно‑управлінських відносин; відносин, що виникають
при наданні адміністративних послуг; відносин відповідальності публіч-
ної адміністрації, або судового і адміністративного оскарження її дій;
відносин відповідальності за порушення загальнообов’язкових правил,
установлених публічною адміністрацією; відносин опосередкованої
владності; предмета адміністративного права та його джерел; виясненні
поняття, властивостей та основних принципів публічного адмініструван-
ня; розкритті механізмів адміністративно‑правового регулювання сус-
пільних відносин; визначенні правового статусу різних суб’єктів адміні-
стративного права; ознайомленні з формами і методами публічного ад-
міністрування, щодо публічного управління, адміністративних послуг,
відповідальності суб’єктів публічного адміністрування за порушення
нормативних установлень, відповідальності за вчинення адміністратив-
них проступків.
Набуті знання слугуватимуть майбутнім фахівцям у вирішенні най-
різноманітніших завдань, пов’язаних з професією юриста, насамперед
у сфері функціонування органів державної влади і місцевого самовряду-
вання. Вони складають важливу і необхідну частину правової культури
269
людини, забезпечують активну громадянську позицію, надають їй мож-
ливість брати участь у здійсненні влади, а головне – є фундаментом
правового розуміння свободи громадянина в усіх сферах його життєді-
яльності.

Коломоєць Тетяна Олександрівна,

декан юридичного факультету Запо-
різького національного університету,
доктор юридичних наук, професор

ІННОВАЦІЙНІ ФОРМИ ПРАКТИЧНИх ЗАНЯТЬ

З НАВЧАЛЬНОЇ ДИСЦИПЛІНИ «АДМІНІСТРАТИВНЕ
ПРАВО»

Вивчення навчальної дисципліни «Адміністративне право» перед-

бачає не лише отримання студентами необхідних теоретичних галузевих
знань, а й із урахуванням специфіки навчальної дисципліни також і на-
буття практичних навичок, професійних компетентностей (наприклад,
щодо складання актів управління, укладання адміністративних договорів,
надання адміністративних послуг, кваліфікацій протиправних діянь, роз-
гляду справ про адміністративні правопорушення, розгляду справ у по-
рядку адміністративного судочинства тощо), що забезпечить їх конкурен-
тоспроможність на ринку правничої праці, прискорить їх професійну
адаптацію та сприятиме їх професійному зростанню, їх професійній
кар’єрі. Набуття практичних навичок професійної діяльності, професійних
компетентностей можливе перш за все за рахунок використання ресурсу
практичних занять з навчальної дисципліни «Адміністративне право».
при цьому поряд із традиційними формами практичних занять з відпо-
відної дисципліни, які передбачають роботу в академічних групах із під-
готовкою студентами переліку фіксованих теоретичних питань та певно-
го переліку завдань практичного характеру, концентрацією спільних зу-
силь на перевірці рівня засвоєння відповідного теоретичного матеріалу
студентами та виконання ними практичних завдань, досить активно
у ВНЗ, які здійснюють підготовку фахівців за напрямом 081 «право»,
використовуються й новітні, інноваційні форми відповідних занять. Уза-
гальнення результатів аналізу опитування учасників навчального про-
цесу в різних ВНЗ України, які здійснюють підготовку фахівців за на-
270
прямом 081 «право», свідчить, що останні вважаються пріоритетними
формами практичних занять з навчальної дисципліни «Адміністративне
право», сприяють максимальному залученню до роботи всіх присутніх
студентів з одночасним виявленням проблемних питань у процесі засво-
єння ними матеріалу, перевіркою рівня підготовки всіх студентів, спро-
щенням контакту студентів та викладача, поєднанням різних навчальних
методик. Безперечно, в умовах відсутності єдиних стандартів юридичної
освіти (в умовах зосередження у 2015–2016 рр. спільних зусиль всіх за-
цікавлених суб’єктів під керівництвом Міністерства освіти і науки Укра-
їни, Міністерства юстиції України у напрямку розробки проекту Концеп-
ції юридичної освіти в Україні та уніфікації вимог щодо навчального
процесу підготовки майбутніх юристів) кожен ВНЗ при розробці навчаль-
них планів по‑різному підходить до виділення навчальних кредитів для
вивчення навчальної дисципліни «Адміністративне право» (від 1 до 10) та
розподілу навчальних годин між лекційними та практичними заняттями
(зустрічаються різні варіанти: однакова кількість годин для лекційних та
практичних занять, превалювання або лекційних, або практичних занять),
усе ж таки доцільно більшу кількість годин виділяти саме на практичні
заняття, оскільки за таких умов можна забезпечити пріоритетність прак-
тичної підготовки майбутніх юристів, яку вважають базовою вимогою
для випускника ВНЗ більшість роботодавців (за підсумками опитування,
яке проводилося в рамках підготовки проекту Концепції юридичної осві-
ти в Україні, серед роботодавців). Саме робота в так званих «малих ака-
демічних групах» дозволяє максимально зосереджувати увагу викладача
на кожному студентові, рівні його підготовки, готовності до висвітлення
теоретичних питань, критичного мислення, участі у дискусії, у рольовій
грі, до роботи із джерельною базою, до підготовки правових документів
тощо. Крім того, своєчасно виявити ті проблеми, які виникають у студен-
та під час вивчення певної теми, усунути їх, скорегувати роботу студента,
по можливості обрати (відкоригувати) оптимальну методику роботи
стосовно кожної теми тощо, тобто саме робота в «малих групах» сприяє
персоніфікації процесу навчання студентів.
Як свідчить узагальнений аналіз опитувань учасників навчального
процесу в різних ВНЗ, які здійснюють підготовку фахівців за напрямом
081 «право», серед найпоширеніших форм практичних занять викорис-
товуються:
а) виїзні практичні заняття (до органів виконавчої влади, адміні-
стративних судів, центрів надання адміністративних послуг тощо), під
271
час яких студенти мають можливість наочно ознайомитися із специфікою
організаційно‑правової структури та функціонального призначення того
чи іншого органу, установи, організації, поспілкуватися із практичними
працівниками у форматі «запитання‑відповіді», закріпивши тим самим
той матеріал, який вони отримали під час опрацювання навчальних та
нормативно‑правових джерел, отримати відповіді на проблемні питання,
які виникли у них під час роботи із відповідними джерелами, отримати
корисні практичні поради щодо того чи іншого тематичного питання.
Слід зазначити, що ступінь практичної активності студентів під час ви-
їзних занять може бути різним: від середнього ступеня (наприклад, спо-
стереження за виконанням професійних обов’язків державними служ-
бовцями, за розглядом справи про адміністративне правопорушення,
ознайомлення з архівними документами, з узагальненнями практики
розгляду певної категорії адміністративних справ, спілкування у форма-
ті «запитання‑відповіді» із посадовою особою того чи іншого органу,
установи, організації тощо) до максимального ступеня (виконання кон-
кретних завдань під «практичним керівництвом» співробітника певного
органу, установи, організації), робота «дуетом із практичним працівни-
ком» (наприклад, підготовка матеріалів до розгляду, розгляд матеріалів,
які надійшли в порядку адміністративного оскарження, ліцензійного,
реєстраційного провадження, попередня перевірка документів, які на-
дійшли до центру надання адміністративних послуг (front‑ofice), тощо).
Кожен студент залучається до безпосереднього спілкування із практич-
ними працівниками, отримує корисну фахову інформацію, практичні
компетентності, одночасно має можливість зорієнтуватися стосовно
власної професійної кар’єрної спрямованості, обрання баз для прохо-
дження практики, майбутнього працевлаштування. Використання виїзних
практичних занять навчальної дисципліни дозволяє «занурити» студен-
тів у реальне професійне практичне середовище, виявити особливості
галузевого правозастосування, визначити важливість ролі і значення
вивчення відповідної достатньо специфічної навчальної дисципліни для
подальшої практичної професійної діяльності, зв’язок теоретичних га-
лузевих знань та правозастосування тощо. Достатньо поширеним для
вищезазначених ВНЗ є використання всього розмаїття виїзних практич-
них занять, які передбачають тісний зв’язок ВНЗ й органів державної
влади, органів місцевого самоврядування, установ, організацій тощо. На
підставі договорів про співробітництво між вищезазначеними суб’єктами
студенти під час виїзних практичних занять можуть бути присутніми при
272
виконанні тих чи інших дій практичними працівниками й у подальшому
спільно з ними аналізувати як сам процес виконання цих дій, так і їх
результати, активно долучатися до виконання цих дій (наприклад, в якос-
ті понятих, представників громадськості тощо), отримувати певні зав‑
дання для самостійного виконання із подальшим їх аналізом у малих
академічних групах тощо. під час виїзних практичних занять необхідно
максимально використовувати ресурс поточної атестації студентів, їх
рівня підготовки, активності, набуття практичних компетентностей. при
цьому варто обов’язково враховувати точку зору практичного працівни-
ка, який здійснював «професійне кураторство» щодо того чи іншого
студента;
б) проведення аудиторних практичних занять у формі моделювання
практичних ситуацій, під час яких студентам пропонується знайти опти-
мальне, ефективне вирішення певного практичного завдання (можливе
використання при вивченні багатьох тем з навчальної дисципліни «Ад-
міністративне право»). Відповідне завдання, а отже, і його рішення
можна запропонувати як усій академічній групі, так і міні‑групам (коли
студентам пропонується в межах академічної групи розділитися на міні‑
групи (2–3 особи)) або ж кожному студенту окремо (одне загальне зав‑
дання й персональні рішення). У даному випадку студенти мають про-
демонструвати рівень своєї теоретичної підготовки, уміння використо-
вувати свої теоретичні знання для вирішення практичного завдання,
компетентності роботи із джерельною базою, аналізу її положень, аргу-
ментації власного рішення, його оптимальності та ефективності, його
публічної участі у фаховій дискусії. Використання відповідної форми
практичного заняття з навчальної дисципліни «Адміністративне право»
дозволяє максимально залучити студентів до роботи із різноджерельною
базою, пошуку потрібного джерела для формулювання рішення, прояву
їх аналітичних здібностей, виокремлення основних та додаткових об-
ставин справи, пошуку оптимального рішення із забезпеченням його
належною аргументацією, готовності до фахової дискусії. Цілком мож-
ливо, з урахуванням теми, або ж залишати запропоноване змодельоване
практичне завдання незамінним протягом усього заняття, або ж зміню-
вати (як правило, ускладнювати) його задля поглиблення рівня знань та
професійних компетентностей студентів (наприклад, з’ясування нових
обставин при розгляді справи про адміністративне правопорушення,
виявлення службою управління персоналом державного органу недо-
стовірних відомостей у документах, поданих кандидатом для участі
273
в конкурсі на заміщення вакантної посади державного службовця, ска-
сування нормативно‑правового акта, яким передбачається адміністратив-
на відповідальність за певне правопорушення, тощо). фабула справи
може бути надана викладачем усно, письмово, у вигляді відеозапису
(уривок відеофільму, кінофільму, мультфільму, іnternet‑запису тощо);
в) ділова галузева практично‑орієнтована гра, яку також можна ви-
користовувати при проведенні практичних занять з багатьох тем навчаль-
ної дисципліни «Адміністративне право». Це дозволяє не тільки залучи-
ти до активної роботи протягом усього заняття всіх студентів академічної
групи, а й запропонувати їм розподіл рольових позицій (при розгляді
справи в порядку адміністративного судочинства, складанні протоколу
про адміністративні правопорушення, наданні будь‑якої адміністративної
послуги, застосуванні співробітником державного органу заходу адміні-
стративного припинення, укладанні адміністративного договору, роз-
гляді скарги в порядку адміністративного оскарження, притягненні
державного службовця до дисциплінарної відповідальності тощо), пере-
вірити рівень їх теоретичної підготовки, навички аналізу нормативно‑
правових актів, роботи із джерельною базою, компетентності правозас-
тосування, пошуку оптимального рішення, його аргументації, публічної
промови. складання процесуальних документів тощо. Що в кінцевому
підсумку дозволяє атестувати студентів, об’єктивно оцінивши їх рівень
теоретичної підготовки й компетентності практичного спрямування. під
час «програвання» практичної ситуації студенти «грають роль» того чи
іншого суб’єкта правовідносин, використовуючи ресурс усіх елементів
відповідного статусу останнього, керуючись перш за все тими теоретич-
ними знаннями, які вони отримали під час підготовки до практичного
заняття, опрацювавши рекомендовані навчальні, наукові, нормативно‑
правові джерела, демонструючи навички роботи із джерельною базою
для обґрунтування правомірності своїх дій та мистецтво публічного
виступу, участі у фаховій дискусії. На відміну від моделювання практич-
ної ситуації, зорієнтованої на загальний єдиний підсумковий результат,
ділова гра передбачає розподіл рольових позицій, «деталізацію участі»
кожного студента з урахуванням специфіки статусу того чи іншого
суб’єкта правовідносин («персоніфікована активна участь»).
Ділова галузева практично‑орієнтована гра може проводитися і з ак-
тивним використанням інтерактивного обладнання (тим більше що
певний досвід упровадження такої форми практичного заняття вже є у
вітчизняних ВНЗ). Так, цілком можливо використовувати при проведен-
274
ні ділової галузевої практично‑орієнтованої гри «інтерактивні кімнати»
(дві поряд розташовані кімнати використовуються як єдине ціле, у першій
кімнаті розміщуються або центр надання адміністративних послуг, або
робочий кабінет державного службовця, або зала судового засідання, або
кімната, де можливе вчинення адміністративного правопорушення, тощо,
тобто кімната із змодельованим реальним інтер’єром, а в іншій – посад-
кові місця для студентів та мультимедійне обладнання, у тому числі
й великий екран, на який через відеозв’язок проектується зображення
всього того, що відбувається у першій кімнаті). Завдяки цьому академіч-
на група може розподілитися на дві малі групи студентів; перша група
залучається до виконання певних активних дій у першій кімнаті, а дру-
га – спостерігає в іншій кімнаті за діями студентів першої групи, аналізує
їх, виокремлює можливі протиправні дії. Така форма дозволяє залучити
до участі в занятті всіх студентів академічної групи, одночасно переві-
рити рівень їх теоретичної підготовки, навички практичного спрямуван-
ня, професійні компетентності;
г) інтелектуальні галузеві студентські змагання (у більшості своїй
можливо використовувати при вивченні адміністративних юрисдикцій-
них проваджень), які передбачають розподіл студентів на 4 парні «малі»
групи (команди) із визначенням їх рольових позицій (наприклад, «по-
зивач», «відповідач», «особа, щодо якої здійснюється провадження»,
«особа, яка розглядає справу», «особа, що подала скаргу в порядку ад-
міністративного оскарження», «особа, чиї дії (рішення або бездіяль-
ність) оскаржуються» тощо), які змагаються між собою у форматі запро-
понованої практичної ситуації та виборюють можливість виходу в на-
ступний тур змагань аж до фінального. Це дозволяє залучити до активної
участі в занятті всіх студентів, перевірити та поглибити рівень їх теоре-
тичної підготовки, навички роботи із джерельною базою, із процесуаль-
ними документами, до роботи у команді, публічного виступу, аргумен-
тації своєї позиції, знання етичних засад правозастосовної діяльності,
виявити організаторські здібності тощо. позитивний досвід використан-
ня такої форми роботи із студентами накопичено Лігою студентів ВГО
«Асоціація правників України» (наприклад, Всеукраїнські інтелектуаль-
ні змагання з адміністративного права і процесу імені В. С. Стефанюка),
її можна цілком виправдано використовувати і безпосередньо у навчаль-
ному процесі у ВНЗ.
Своєрідним різновидом інтелектуальних галузевих змагань можна
вважати й «crossword-buttle», що передбачає розподіл студентів акаде-
275
мічної групи на «малі групи», які конкурують між собою, розв’язуючи
тематичні галузеві правничі кросворди, прагнучи вийти до наступного
туру й до фіналу. Студенти демонструють знання з певної теми (можна
використовувати після вивчення певного правового галузевого інституту),
уміння працювати в команді, логічного мислення тощо;
д) web‑інар, on‑line‑семінар, що проводяться у спеціально обладнаних
комп’ютерних, мультимедійних аудиторіях із залученням до спілкування
провідних вітчизняних та зарубіжних юристів, які або ж безпосередньо
спілкуються із студентами академічної групи із наданням їм під час
спілкування певних завдань (для кожного персонального електронного
кабінету студента) та аналізом їх відповідей, узагальненням помилок та
формулюванням практичних порад, або ж паралельно проводять анало-
гічне спілкування з іншими аудиторіями та порівнюють результати ви-
конання завдань одночасно студентами різних академічних груп. Цілком
можливим є використання таких форм у паралельному режимі під час
проведення занять у школі регіональної нормотворчості (особливо для
отримання професійних компетентностей підготовки актів управління),
школі службового права (вирішення питань вступу на державну службу,
проходження та припинення відповідної служби) тощо із залученням
практичних фахівців без відриву від їх безпосереднього місця роботи
(служби), іноземних юристів‑практиків тощо. Використання такої форми
практичного заняття (територіально далеко функціонуючий фахівець
працює індивідуально з кожним з використанням електронного персо-
нального кабінету) дозволяє залучити до активної роботи кожного сту-
дента академічної групи, набути додаткових професійних знань, переві-
рити рівень його підготовки, навички письмового та «голосового» on‑
line‑спілкування; можливим є білінгвальний лінгвістичний підхід тощо.
Для використання такої форми практичного заняття цілком виправданим
є існування спеціалізованих мультимедійно‑комп’ютерних аудиторій із
посадковим місцем для кожного студента, із спеціальним програмним
забезпеченням та доступом до джерельних баз, які кожен студент може
використовувати під час безпосереднього спілкування, підготовки від-
повіді на запитання, аналізу помилок;
е) тренінгові заняття, проведення практичних занять на базі юри-
дичних клінік, громадських приймалень, центрів надання безоплатної
правової допомоги, під час тематичних радіо‑ та телепрограм (передач) із
розподілом студентів на міні‑групи й забезпеченням їх безпосереднього
спілкування із відвідувачами (слухачами, телеглядачами) з обов’язковою
276
присутністю викладача, який одночасно може оцінити рівень підготовки
студента, його професійні компетентності щодо професійного спілку-
вання, консультування, виокремлення проблемного питання, пошуку
варіанта вирішення, роботи із джерельною базою, аргументації обрано-
го варіанта вирішення питання. Використання такої форми сприяє адап-
тації студентів до професійного середовища, набуттю навичок спілку-
вання із клієнтом, консультування, поглибленню знань за рахунок пара-
лельного спілкування з юристами‑практиками, аналізу можливих по-
милок, організації свого професійного розпорядку часу тощо;
є) «експертний диспут», тобто викладач формує міні‑групи студен-
тів (по 3 особи), одна з яких висвітлює фінальну відповідь на запитання,
яке було запропоновано для опрацювання, а дві інших – надають екс-
пертний висновок із акцентом на позитивні досягнення, правильні від-
повіді (один студент) й недопрацювання, спірні питання, помилки (від-
повідно – другий студент), що дозволяє одночасно перевірити й атесту-
вати рівень підготовки всіх цих студентів, їх компетентності аналізувати
виступ іншої особи, виокремлювати досягнення, недоліки, аргументува-
ти свою позицію. Можна використовувати різні модифікації зовнішньої
форми експертного доступу, в тому числі й використовуючи так званий
«Сократів діалог», із розподілом студентів на міні‑групи й формулюван-
ням їм завдання, яке має бути вирішено в діалоговому форматі. Саме за
таких умов студенти набувають компетентностей уміло порушувати
питання в діалозі, передбачати можливі варіанти відповідей і відповідно
готувати логічні варіанти наступних «ланцюжків запитань», спрямову-
вати діалогове спілкування в напрямку пошуку остаточної відповіді,
демонструючи майстерність публічного виступу, творчого мислення.
Цілком можливо проводити заняття й у вигляді «вирощування дерева
рішення» (особливо при вивченні питань форм, методів публічного
управління, актів публічного управління) з аналізом та оцінюванням
переваг та недоліків різних варіантів вирішення певного питання,
розв’язання певного завдання, прогнозуючи можливі варіанти кожного
із них, тощо.
Активне впровадження у навчальний процес при проведенні прак-
тичних занять з навчальної дисципліни «Адміністративне право» інно-
ваційних форм, поряд із поєднанням їх із традиційними формами, спри-
ятиме максимальній персоніфікації відповідного навчального процесу,
залученню кожного студента до активної участі у практичному занятті,
поглибленню ними своїх теоретичних знань, набуттю компетентностей
277
практичного змісту, навчить роботі в команді, участі в дискусії,
інтерв’юванні, роботі із клієнтом, сприятиме творчому мисленню, ви-
робленню аргументації, власної позиції, пошуку раціонального, ефек-
тивного рішення, його публічної презентації. Щоправда, усе це вимагає
неабияких зусиль, напрацювань, креативності з боку викладача, бажан-
ня постійного педагогічного фахового зростання, формування необхід-
ного навчально‑методичного забезпечення.

Бойко Ірина Володимирівна,

доцент кафедри адміністративного пра-
ва Національного юридичного універ-
ситету імені Ярослава Мудрого,
кандидат юридичних наук, доцент

ВИКОРИСТАННЯ СУДОВОЇ ПРАКТИКИ У ПРОЦЕСІ

ВИКЛАДАННЯ НАВЧАЛЬНОЇ ДИСЦИПЛІНИ
«АДМІНІСТРАТИВНЕ СУДОЧИНСТВО»

1. Адміністративне судочинство – це дисципліна, яка повинна

обов’язково викладатися в правничих школах, адже вона вміщує систему
знань про діяльність суду із розгляду спорів приватних осіб із суб’єктами,
що здійснюють публічне управління.
В Університеті імені Ярослава Мудрого в навчальних планах деяких
факультетів передбачено вивчення цього предмета.
Звичайно, що адміністративне судочинство не може охоплюватися
програмою дисципліни «Адміністративне право». проте вважаю, що
в курсі адміністративного права повинна міститися інформація, дотична
до адміністративного судочинства. До такої слід віднести: а) поняття
й ознаки адміністративної юстиції; б) моделі адміністративної юстиції
у світі; в) адміністративна юстиція в Україні.
Цю інформацію доречно розмістити в розділі «Захист прав приватних
осіб у відносинах із суб’єктами публічного управління», який має бути
структурним розділом програми курсу «Адміністративне право».
Науковці врешті‑решт мають вирішити питання про змістовне напов‑
нення дисципліни «Адміністративне процесуальне право», яка перед-
бачена проектом Концепції розвитку юридичної освіти. Змістовним на-
повненням адміністративного процесуального права по суті має бути
278
адміністративне судочинство. Адже саме такий підхід впишеться в ро-
зуміння процесуального права як такого, що спрямовує дію своїх норм
на захист прав приватних осіб (у нашому випадку – у відносинах із
суб’єктами владних повноважень).
2. Улітку цього року вийшов друком навчальний посібник «Адміні-
стративне судочинство». Він підготовлений колективом авторів, які є ви-
кладачами кафедри адміністративного права нашого Університету.
посібник складається з 2‑х розділів: 1) загальні положення адміні-
стративного судочинства і 2) провадження з розгляду справ адміністра-
тивної юрисдикції.
Структура посібника доволі проста, зрозуміла і цілком відповідає
програмі, що затверджена вченою радою Університету.
Автори посібника мають намір його вдосконалити у зв’язку з тим,
що 30 вересня цього року набудуть чинності зміни до Конституції Укра-
їни щодо правосуддя, а також тому, що в процесі написання посібника
виникли нові цікаві ідеї викладення матеріалу.
Автори посібника ставили собі за мету віднайти такий спосіб по-
дання навчального матеріалу, який дозволив би студентам максимально
ефективно сприйняти інформацію, розміщену в посібнику. Один із спо-
собів вирішення цієї проблеми – це використання реальних судових рі-
шень при викладенні навчального матеріалу для його ілюстрації та як
найглибшого розуміння й засвоєння студентом.
приміром, у темі 4 «Юрисдикція адміністративного суду», розгля-
даючи всі положення, що стосуються цього питання, до кожного з них
наведено в якості прикладу судове рішення – найбільш яскраве й цікаве,
що, на наш погляд, дозволить студентам завдяки цьому не тільки
запам’ятати матеріал, а і його зрозуміти.
У темі «провадження в суді першої інстанції» розміщені реальні
ухвали адміністративних судів, які допомагають студентам побачити
приклади конкретного вирішення того чи іншого етапу розгляду адміні-
стративної справи. Вони стосуються питань відкриття провадження,
закриття провадження, залишення позовної заяви без розгляду, вжиття
заходів забезпечення позову тощо.
3. процесуальне право – доволі непроста дисципліна для студентів.
І тому при її викладанні слід застосовувати прийоми та способи, які до-
поможуть студенту оволодіти знаннями, розібратися з численними при-
писами закону та засвоїти їх.
279
 Українські науковці в одній із робіт, присвяченій методиці викладан-
ня юридичних дисциплін, навели результати досліджень Національного
тренінгового центру Сполучених Штатів Америки, що відображені
в схемі під назвою «піраміда навчання». У відповідності до цієї схеми
практика через дію дозволяє засвоїти 75 % інформації.
Такий висновок спонукає до активного використання судових рішень
на практичних заняттях з адміністративного судочинства.
Виходимо з важливої прагматичної складової повсякденної діяль-
ності правника, що обумовлює необхідність конструктивного аналізу,
моделювання ситуацій. Студенти мають оволодівати практичними навич‑
ками професії юриста. Для цього ми повинні їх навчити вирішувати
конкретні юридичні проблеми, казуси, знаходити альтернативні рішення.
Таким чином, ми вирішили, що розгляд реальних випадків право-
застосування на практичних заняттях сприятиме досягненню двох цілей:
1) глибшому розумінню теоретичних положень і 2) оволодінню практич-
ними навичками професії правника.
Для прикладу.
Тема «принципи адміністративного судочинства» передбачає розгляд
принципів, серед яких основне місце посідає верховенство права. Як
відомо, універсального визначення цього принципу не містить жоден
нормативно‑правовий акт. Натомість Європейський суд з прав людини
у своїх рішеннях визначає складові верховенства права та тлумачить їх.
Одним із завдань, запропонованих у цій темі для студентів, є завдан-
ня, що сконструйоване за постановою окружного адміністративного суду
м. Києва й орієнтує студентів на розуміння юридичної визначеності як
складової верховенства права; юридична визначеність охоплює своїм
змістом і принцип остаточності судового рішення.
Ми пропонуємо студентам вивчити конкретне судове рішення і на-
даємо інформацію про його номер у реєстрі судових рішень.
На занятті вирішення завдання відбувається таким чином.
по‑перше, необхідно викласти факти. Це важливо для усвідомлення
студентами, яку проблему слід вирішити.
по‑друге, просимо студентів окреслити цю проблему й чітко її сфор-
мулювати.
по‑третє, необхідно проаналізувати чинне законодавство, сформу-
вати позицію по спору і навести аргументи. На цьому етапі обговорення
студентам уже буде відома аргументація суду по цій справі. проте вони
не обмежені позицією суду. Зазвичай студенти висловлюють свої мірку-
280
вання, які можуть не збігатися з наведеними в судовому рішенні. при
цьому заохочуються дискусія, висловлення думок і позицій.
по‑четверте, ми оголошуємо рішення суду по справі. Тут же слід
зіставити його з аргументацією суду. Студенти можуть запропонувати
власне бачення того, яке рішення можна було прийняти по справі.
Запропоноване розв’язання клаузул сприяє процесу активного мис-
лення, обмірковування, наведення аргументів, ознайомленню з чинним
законодавством і вивченню судової практики із розгляду адміністратив-
них справ.
Саме завдяки такому підходу студенти оволодівають складними
питаннями адміністративного судочинства.
 Наукове видання

ПИТАННЯ
АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА
Книга перша

Відповідальна за випуск Н. Б. Писаренко

Видається в авторській редакції

Коректори М. М. Поточняк, Н. Ю. Шестьора

Комп’ютерна верстка А. Т. Гринченка

підписано до друку з оригінал‑макета 15.05.2017.

формат 60×84 1/16. папір офсетний. Гарнітура Times.
Обл.‑вид. арк. 16,08. Ум. друк. арк. 16,39. Вид. № 1656.
Тираж 100 прим.

Видавництво «право» Національної академії правових наук України

та Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого
Україна, 61002, Харків, вул. Чернишевська, 80а
Тел./факс (057) 716‑45‑53
Сайт: www.pravo‑izdat.com.ua
E‑mail для авторів: verstka@pravo‑izdat.com.ua
E‑mail для замовлень: sales@pravo‑izdat.com.ua

Свідоцтво про внесення суб’єкта видавничої справи

до Державного реєстру видавців, виготівників і розповсюджувачів
видавничої продукції — серія ДК № 4219 від 01.12.2011 р.

Виготовлено у друкарні фОп Леонов

Тел. (057) 717‑28‑80