НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

КУРС АДМІНІСТРАТИВНОГО
ПРАВА УКРАЇНИ

Підручник

Київ – 2017
 УДК
ББК

Авторський колектив:

Колпаков В.К., доктор юридичних наук, професор – тема 1

Кузьменко О. В., доктор юридичних наук, професор – теми 9, 14, 15, 26
Лошицький М. В., доктор юридичних наук, професор – тема 28
Сербін Р.А., доктор юридичних наук, старший науковий співробітник – тема 29
Сокуренко В.В., доктор юридичних наук, доцент – тема 20
Співак М.В., доктор політичних наук, кандидат юридичних наук – тема 23
Волох О. К., кандидат юридичних наук – тема 7
Горбач О.В. кандидат юридичних наук, доцент – теми 10, 20
Дорогих В. М., кандидат юридичних наук, доцент – теми 2, 19
Дорогих О.М. кандидат юридичних наук, доцент – теми 6, 21
Іщенко Ю.В., кандидат юридичних наук, – тема 3
Лупало О.А., кандидат юридичних наук, доцент – тема 5
Муратова Д.Б., кандидат юридичних наук – тема 4
Пастух І. Д., кандидат юридичних наук, доцент – теми 2, 7, 8, 12
Плугатир М.В., кандидат юридичних наук – теми 20, 23
Савранчук Л.Л., кандидат юридичних наук – тема 16
Скорик В.О., кандидат юридичних наук – тема 18
Стрельченко О. Г., кандидат юридичних наук, доцент – теми 11, 12, 13, 27
Черній В. В., кандидат юридичних наук, доцент – тема 13, 22
Чорна В. Г., кандидат юридичних наук, доцент – тема 9, 24, 25, 29
Шевченко Л.В., кандидат юридичних наук – тема 17

Рецензенти:

За редакцією: О. В. Кузьменко доктора юридичних наук, професора

Спеціальне редагування: Плугатир М.В. кандидат юридичних наук

Рекомендовано Вченою радою Національної академії внутрішніх справ

України (протокол № __ від ______________ р.)

ISBN

2
 ЗМІСТ

ВСТУП ............................................................................................................... 8
ТЕМА 1 ПОНЯТТЯ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА .......................... 16
§ 1. Зміст і обсяг категорії "Поняття адміністративного права" ................ 16
§ 2. Історико-генетична природа адміністративного права ....................... 20
§ 3. Предмет, метод, принципи і дефініція адміністративного права ....... 33
§ 4. Нормативний склад і джерела адміністративного права ..................... 58
§ 5. Місце адміністративного права у правовій системі України .............. 68
§ 6. Європейські стандарти адміністративного права ................................ 74
ТЕМА 2 АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ НОРМИ ТА ВІДНОСИНИ 88
§ 1. Поняття механізму адміністративно-правового регулювання та його
складові частини (елементи) ................................................................................. 88
§ 2. Поняття, структура та види адміністративно-правових норм ............ 89
§ 3. Способи реалізації адміністративно-правових норм ........................... 94
§ 4. Адміністративно-правові відносини, їх особливості та структура ..... 96
ТЕМА 3 СУБ`ЄКТИ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА ........................ 100
§ 1. Загальноюридична характеристика поняття “суб’єкт
адміністративного права” .................................................................................... 100
§ 2. Система органів виконавчої влади ..................................................... 103
§ 3. Президент України як суб’єкт адміністративного права .................. 109
§4. Кабінет Міністрів України як суб’єкт адміністративного права ....... 113
ТЕМА 4 ЦЕНТРАЛЬНІ, МІСЦЕВІ ОРГАНИ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ
ТА ОРГАНИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ ЯК СУБ’ЄКТИ
АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА ....................................................................... 120
§ 1. Центральні органи виконавчої влади як суб’єкти адміністративного
права ...................................................................................................................... 120
§ 2. Місцеві органи виконавчої влади як суб’єкти адміністративного права
............................................................................................................................... 138
§ 3. Органи місцевого самоврядування як суб’єкти адміністративного
права ...................................................................................................................... 144
ТЕМА 5 ПУБЛІЧНА СЛУЖБА Й АНТИКОРУПЦІЙНЕ
ЗАКОНОДАВСТВО ............................................................................................... 153
§ 1. Суб’єкти відповідальності за корупційні правопорушення, що
здійснюють функції публічної влади. ................................................................. 155
§ 2. Спеціально уповноважені суб’єкти у сфері протидії корупції ......... 157
§ 3. Спеціальні обмеження щодо державних службовців та інших осіб,
уповноважених на виконання функцій держави, спрямовані на запобігання
корупційним правопорушенням. ......................................................................... 172
ТЕМА 6 ГРОМАДЯНИ ТА ГРОМАДСЬКІ ОБ'ЄДНАННЯ ЯК
СУБ'ЄКТИ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА ................................................. 187
§ 1. Громадяни України як суб'єкти адміністративного права ................ 187

3
 § 2. Адміністративно-правовий статус іноземців та осіб без громадянства
............................................................................................................................... 192
§ 3. Поняття та види громадських об'єднань ............................................ 204
§ 4. Легалізація громадських об'єднань .................................................... 213
§ 5. Адміністративно-правовий статус громадських об'єднань ............... 225
§ 6. Особливості припинення громадських об'єднань та відповідальність
за порушення законодавства, що регулює їх діяльність .................................... 229
ТЕМА 7 ФОРМИ ПУБЛІЧНОГО АДМIНIСТРУВАННЯ ..................... 239
§ 1. Поняття та види форм публічного адміністрування.......................... 239
§ 2. Характеристика окремих форм публічного адміністрування ........... 243
§ 3. Електронне урядування в системі форм публічного адміністрування
............................................................................................................................... 252
§ 4. Поняття, ознаки та види актів публічного адміністрування ............. 266
ТЕМА 8 МЕТОДИ ПУБЛIЧНОГО АДМIНIСТРУВАННЯ................... 276
§ 1. Поняття та види методів публічного адміністрування ...................... 276
§ 2. Поняття та ознаки адміністративного примусу ................................. 285
§ 3. Види заходів адміністративного примусу .......................................... 288
ТЕМА 9 АДМIНIСТРАТИВНI ПОСЛУГИ .............................................. 300
§ 1. Поняття «адміністративна послуга» ................................................... 300
§ 2. Ознаки адміністративних послуг ........................................................ 305
§ 3. Класифікація адміністративних послуг .............................................. 307
§ 4. Стандарти надання адміністративних послуг .................................... 312
§ 5. Реєстр адміністративних послуг ......................................................... 313
ТЕМА 10 ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЗАКОННОСТI I ДИСЦИПЛIНИ В
ПУБЛIЧНОМУ АДМIНIСТРУВАННI .................................................................. 315
§ 1. Законність і дисципліна: загальна характеристика та класифікація . 315
§ 2. Контроль та його види ........................................................................ 319
§ 3. Нагляд .................................................................................................. 335
§ 4. Звернення громадян............................................................................. 339
ТЕМА 11. ПОНЯТТЯ, ВЛАСТИВОСТІ ТА ПРИНЦИПИ
АДМІНІСТРАТИВНОЇ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ ............................................... 345
§ 1. Поняття, особливості та підстави адміністративної відповідальності
............................................................................................................................... 345
§ 2. Принципи адміністративної відповідальності .................................. 352
§ 3. Відмежування адміністративної відповідальності від інших видів
юридичної відповідальності ................................................................................ 357
ТЕМА 12 АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВОПОРУШЕННЯ ТА ЙОГО
ЮРИДИЧНИЙ СКЛАД ........................................................................................ 363
§ 1. Поняття адміністративного правопорушення (проступку). .............. 363
§ 2. Поняття складу адміністративного проступку .................................. 365
§ 3. Структура складу адміністративного проступку ............................... 366
ТЕМА 13 ВИДИ АДМІНІСТРАТИВНИХ СТЯГНЕНЬ ......................... 378
§ 1. Поняття адміністративних стягнень ................................................... 378
§ 2. Характеристика адміністративних стягнень ...................................... 384
4
 § 3. Накладення адміністративних стягнень ............................................. 396
ТЕМА 14 АДМІНІСТРАТИВНИЙ ПРОЦЕС........................................... 401
§ 1. Основні концепції поняття «адміністративний процес» у радянський
період..................................................................................................................... 401
§ 2. Поняття та особливості адміністративного процесу в українській
адміністративно-правовій теорії............................................................................ 403
§ 3. Принципи адміністративного процесу ............................................... 411
§ 4. Мета та завдання адміністративного процесу ................................... 416
ТЕМА 15 ПРОВАДЖЕННЯ У СПРАВАХ ПРО АДМІНІСТРАТИВНІ
ПРОСТУПКИ ......................................................................................................... 422
§ 1. Поняття та особливості провадження у справах про адміністративні
проступки .............................................................................................................. 422
§ 2. Суб’єкти провадження у справах про адміністративні правопорушення
(проступки) ........................................................................................................... 427
§ 3. Стадії провадження у справах про адміністративні правопорушення
(проступки) ........................................................................................................... 434
ТЕМА 16 АДМІНІСТРАТИВНЕ СУДОЧИНСТВО В УКРАЇНІ .......... 453
§ 1. Завдання та предмет адміністративного судочинства ....................... 453
§ 2. Принципи адміністративного судочинства ........................................ 456
§ 3. Підсудність адміністративних справ .................................................. 461
§ 4. Учасники адміністративного процесу ................................................ 464
ТЕМА 17 ПУБЛІЧНЕ АДМІНІСТРУВАННЯ В СФЕРІ ЕКОНОМІКИ
................................................................................................................................... 470
§ 1. Економіка як об’єкт публічного адміністрування ............................. 470
§ 2. Суб’єкти публічної адміністрації в сфері економіки......................... 476
§ 3. Адміністративні послуги в сфері економіки. ..................................... 492
§ 4. Адміністративна відповідальність за правопорушення в сфері
економіки. ............................................................................................................. 494
ТЕМА 18 ПУБЛІЧНЕ АДМІНІСТРУВАННЯ У СФЕРІ ФІНАНСІВ .. 499
§ 1. Сфера фінансів як об’єкт публічного адміністрування ..................... 499
§ 2. Суб’єкти публічного адміністрування у сфері фінансів ................... 504
§ 3. Адміністративні послуги у сфері фінансів. ........................................ 516
§ 4. Адміністративна відповідальність за правопорушення у сфері
фінансів ................................................................................................................. 522
ТЕМА 19 ПУБЛІЧНЕ АДМІНІСТРУВАННЯ ДЕРЖАВНОЇ МИТНОЇ
СПРАВИ .................................................................................................................. 535
§ 1. Державна митна справа як об'єкт публічного адміністрування ........ 536
§ 2. Суб'єкти публічної адміністрації у сфері державної митної справи 537
§ 3. Адміністративні послуги в сфері доходів і зборів ............................. 545
§ 4. Адміністративна відповідальність за порушення правил у сфері
доходів і зборів ..................................................................................................... 548
ТЕМА 20 ПУБЛІЧНЕ АДМІНІСТРУВАННЯ В СФЕРІ
НАЦІОНАЛЬНОЇ БЕЗПЕКИ ТА ОБОРОНИ ................................................... 554

5
 § 1. Національна безпека та оборона об’єкти публічного адміністрування
............................................................................................................................... 554
§ 2. Суб’єкти публічного адміністрування у сфері національної безпеки та
оборони ................................................................................................................. 561
§ 3. Адміністративна відповідальність за правопорушення у сфері
національної безпеки та оборони. ....................................................................... 569
ТЕМА 21 ПУБЛІЧНЕ АДМІНІСТРУВАННЯ У СФЕРІ ЗОВНІШНІХ
ВІДНОСИН ............................................................................................................. 576
§ 1. Суб'єкти публічного адміністрування у сфері зовнішніх відносин .. 578
§ 2. Координація діяльності органів виконавчої влади у сфері зовнішніх
відносин ................................................................................................................ 584
§ 3. Адміністративні послуги, що надаються у сфері зовнішніх відносин
............................................................................................................................... 589
ТЕМА 22 ПУБЛІЧНЕ АДМІНІСТРУВАННЯ У СФЕРІ ЮСТИЦІЇ .... 596
§ 1. Загальна характеристика сфери юстиції ............................................ 596
§ 2. Організація публічного адміністрування у сфері юстиції ................. 608
§ 3. Адміністративні послуги, що надаються у сфері юстиції ................. 614
§ 4. Відповідальність за порушення у сфері юстиції ................................ 619
ТЕМА 23. ПУБЛІЧНЕ АДМІНІСТРУВАННЯ У СФЕРІ ВНУТРІШНІХ
СПРАВ ..................................................................................................................... 624
§1. Сфера внутрішніх справ як об’єкти публічного адміністрування ..... 624
§2. Суб’єкти публічного адміністрування у сфері забезпечення публічної
безпеки і порядку ................................................................................................. 631
§3. Публічне адміністрування міграційної та прикордонної сфер .......... 639
§4. Публічне адміністрування сфери цивільного захисту населення ...... 649
ТЕМА 24 ПУБЛIЧНЕ АДМIНIСТРУВАННЯ В СФЕРI ОСВIТИ
УКРАЇНИ ................................................................................................................ 655
§ 1. Освіта як об’єкт публічного адміністрування .................................... 655
§ 2. Суб’єкти публічної адміністрації в сфері освіти ............................... 663
§ 3. Адміністративні послуги в сфері освіти ............................................ 672
§ 4. Адміністративна відповідальність у сфері освіти ............................. 677
ТЕМА 25 ПУБЛIЧНЕ АДМIНIСТРУВАННЯ В СФЕРI НАУКИ
УКРАЇНИ ................................................................................................................ 679
§ 1. Наука як об’єкт публічного адміністрування .................................... 679
§ 2. Суб’єкти публічного адміністрування в сфері науки ........................ 681
§ 3. Адміністративні послуги в сфері науки ............................................. 693
§ 4. Адміністративна відповідальність у сфері науки .............................. 697
ТЕМА 26 ПУБЛIЧНЕ АДМIНIСТРУВАННЯ У СФЕРI КУЛЬТУРИ . 700
§ 1. Культура як об’єкт публічного адміністрування ................................ 700
§ 2. Суб’єкти публічного адміністрування у сфері культури .................. 708
§ 3. Адміністративні послуги, що надаються у сфері культури .................. 725
§ 4. Адміністративна відповідальність у сфері культури ......................... 731
ТЕМА 27 ПУБЛІЧНЕ АДМІНІСТРУВАННЯ СФЕРОЮ ОХОРОНИ
ЗДОРОВ’Я ............................................................................................................... 740
6
 §1. Поняття та особливості феномену «охорони здоров’я» ..................... 740
§ 2. Державна політика в сфері охорони здоров’я .................................... 744
§ 3. Суб’єкти публічного адміністрування сфери охорони здоров’я ...... 751
§4. Адміністративні послуги, що надаються у сфері охорони здоров’я . 769
§ 5. Адміністративна відповідальність у сфері охорони здоров’я ........... 772
ТЕМА 28 ПУБЛІЧНЕ АДМІНІСТРУВАННЯ У СФЕРІ МОЛОДІ І
СПОРТУ .................................................................................................................. 777
§ 1. Сфера молоді та спорту як об’єкт публічного адміністрування ......... 777
§ 2. Суб’єкти публічного адміністрування у сфері молоді та спорту...... 788
§ 3. Адміністративні послуги, що надаються у сфері молоді та спорту . 795
§ 4. Адміністративна відповідальність у сфері молоді та спорту ............ 796
ТЕМА 29 ПУБЛIЧНЕ АДМIНIСТРУВАННЯ В СФЕРI БЛАГОДІЙНОЇ
ТА ВОЛОНТЕРСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ ............................................................... 801
§ 1. Благодійництво та волонтерство як об’єкт публічного
адміністрування .................................................................................................... 801
§ 2. Благодійні організації як суб’єкти реалізації благодійництва. ......... 806
§ 3. Суб’єкти надання та отримувачі волонтерської допомоги. .............. 810
§ 4. Відповідальність у сфері благодійної та волонтерської діяльності. . 814

7
 ВСТУП
Процес оновлення правової системі України відповідно до сучасних
закономірностей розвитку суспільства і держави значною мірою пов'язується з
ефективним адміністративно-правовим регулюванням суспільних відносин і його
забезпеченням засобами адміністративного права.
Таким чином, актуальність навчальної дисципліни "Адміністративне право"
обумовлена роллю адміністративно-правової науки і відповідної галузі
законодавства в державотворенні, еволюційному розвитку правових відносин,
втіленні демократичних принципів взаємодії влади і суспільства, а також держави
з місцевим самоврядуванням, громадськими формуваннями, органами
самоорганізації населення, громадянами, іноземцями, особами без громадянства.
Адміністративне право є базовою навчальною дисципліною, яка
обов’язково входить до планів і програм підготовки юристів. У її межах
вивчається складний комплекс теоретичних положень, правових інститутів і
нормативного матеріалу щодо регламентації відносин адміністративних
зобов’язань у виконавчо-розпорядчій діяльності публічної адміністрації.
Останні роки адміністративне право перебуває у стані системної
трансформації, параметри якої визначені Концепцією адміністративної реформи в
Україні, програмно-політичними документами, зокрема тими що визнають
важливою складовою руху України до європейських цінностей адаптацію
вітчизняного законодавства до законодавства Європейського Союзу.
Відповідно до їх положень формується нова ідеологія управлінського
праворозуміння, визначення статусних характеристик кожного суб'єкта сфери
публічного адміністрування в процесі взаємоінтеграції і оновлення відповідно до
європейських стандартів.
Докорінних змін зазнала адміністративно-правова доктрина. Інтенсивно
продовжується оновлення адміністративного законодавства. У практичну
площину переведені теоретичні доробки щодо адміністративної юстиції. В
результаті адміністративне право перетворилося з права державного управління
на галузь, яка нормативно визначає і регулює права та обов’язки публічної
адміністрації щодо суб’єктів громадянського суспільства.
В сучасному вимірі адміністративне право постає як галузь, що регулює
діяльність публічної адміністрації щодо задоволення інтересів суспільства і
громадян в процесі публічного управління, надання адміністративних послуг
тощо. Саме з цих позицій осмислюється зміст адміністративно-правових норм та
відносин, структура та призначення публічної адміністрації, форми і методи її
діяльності, проходження публічної служби, забезпечення законності. Таким
чином адміністративне право набирає статус обов’язкового чинника щодо
формування правової держави.
Відповідно до цих реалій змінився зміст навчальної дисципліни і
сформувалися якісно нові вимоги до набуття адміністративно-правових знань.
Сьогодні вони базуються на творчій активності, самостійному опануванні
теоретичних і нормативних положень, дослідницькій ініціативності.

8
 Ретельної уваги потребує функціонування адміністративно-правових
інститутів адміністративних послуг і адміністративного судочинства. Саме вони
стали чинниками, які перетворили адміністративне право з права державного
управлінні на право захисту громадянина від свавілля влади.
Концептуальне значення для уяснення сучасної теоретичної доктрини
адміністративного права і нормативно-інституціональних засад побудови
публічної адміністрації мають матеріали, що стосуються здійснення
адміністративної реформи в Україні, забезпечення законності в її діяльності.
Важливе значення для розуміння актуальності дисципліни має взаємодія
адміністративного права з іншими юридичними галузями. З’ясування
співвідношення адміністративного права з іншими, суміжними правовими
галузями відіграє істотну роль для уточнення його соціально-правової природи і
призначення, особливостей змісту, а також визначення місця в правовій системі.
Найбільше тісно адміністративне право взаємодіє з конституційним правом.
Конституційне право закріплює основи організації і функціонування суб’єктів
публічної влади, їхнє місце в державному механізмі; права і свободи людини.
Адміністративне право деталізує і конкретизує норми конституційного
права. Така деталізація і конкретизація полягає в тому, що адміністративне право
визначає юридичний механізм реалізації громадянами своїх прав і свобод;
компетенцію структур публічної влади; адміністративно-правові засоби захисту
відповідних відносин; форми і методи виконавчо-розпорядчої діяльності
публічної адміністрації; основи її галузевої, міжгалузевої, регіональної і місцевої
організації.
Адміністративне право тісне взаємодіє з цивільним правом. Як і цивільне,
адміністративне право регулює певну частку відносин майнового характеру
(наприклад, вилучення товарів з обігу, вилучення за митними правилами). Однак
норми цивільного права регулюють ті відносини, у яких сторони рівноправні, а
норми адміністративного права відносини, що будуються на юридичній
підвладності однієї сторони іншій стороні.
Взаємозв’язок між адміністративним і трудовим правом спостерігається у
сфері регулювання службових відносин. Норми трудового права визначають
статус службовців як учасників трудового процесу (умови праці, охорону праці,
розгляд трудових суперечок). Норми ж адміністративного права регулюють
державно-службові відносини: умови надходження на службу, порядок її
проходження, правила користування службовими документами, повноваження
посадових осіб по організації трудового процесу і т.д.
Адміністративне право тісне зв’язано з фінансовим правом. Власне
фінансове право своїм народженням зобов’язано адміністративному і частково
цивільному праву. Фінансове право регулює відносини в сфері фінансової
діяльності держави, насамперед у діяльності по акумулюванню і розподілу
коштів, що складають національний доход держави. Для регулювання
виникаючих тут відносин використовується адміністративно-правовий метод.
Однак фінансове право визнане самостійною галуззю, тому що регулювання

9
мобілізації, розподіли і використання коштів у державних інтересах має велике
значення і відрізняється специфічними особливостями.
Таким чином, коли мова йде про розподіл фінансів це фінансове право; коли
про організацію роботи фінансових органів – це адміністративне право.
Межі кримінального й адміністративного права визначаються характером і
спрямованістю заборон які містяться у нормах кримінального права і деліктної
частини адміністративного права (інститут адміністративної відповідальності). З
цього приводу необхідно зазначити, інститут адміністративної відповідальності
єдина складова українського адміністративного права, зв’язки якої з іншою
галуззю права (а саме з кримінальним правом) є більш зрозумілими і міцними,
ніж із іншими частинами адміністративного права.
Як і у кримінальному праві, ми маємо справу з таким поняттями, як
протиправність, караність, винність, об’єкт посягання, склад правопорушення.
Аналіз показує, що злочини i адміністративні правопорушення як соціальні явища
дуже близькі між собою, а межі між ними досить рухливі й надто умовні. Тому
нерідко перші з них перетворюються на другі й навпаки. Йдеться про випадки,
коли одне й те саме діяння на одному проміжку часу може розцінюватись як
злочин, а на іншому — як адміністративний проступок, що тягне за собою
покарання.
Наприклад, у 1956 році була встановлена адміністративна відповідальність
за дрібне хуліганство. Навіть якщо хуліганські вчинки протягом року
здійснювались однією й тією ж особою два, три i чотири рази, винний щоразу
притягався лише до адміністративної відповідальності. У 1960 році за третє
дрібне хуліганство, здійснене протягом року, була введена кримінальна
вiдповiдальнiсть. 26 липня 1966 року була встановлена кримінальна
вiдповiдальнiсть за повторне дрібне хуліганство. У 1977 році кримінальну
вiдповiдальнiсть за дрібне хуліганство відмінили. Нині, як i в 1956—1960 роках,
дрібне хуліганство тягне за собою відповідальність лише за КУпАП.
Взаємодіє адміністративне право і з такими галузями як земельне,
природоохоронне, сільськогосподарське, митне, підприємницьке право та
іншими. Однак, їх розмежування ускладнюється тим, що до предмета названих
галузей включені відносини, що регулюється нормами адміністративного права і
властивим йому методом.
Основною метою викладання навчальної дисципліни "Адміністративне
право" є розкриття сутності і змісту публічного адміністрування як однієї з
основних форм діяльності публічної адміністрації; його нерозривного зв’язку з
публічною владою, ознайомлення з системою органів публічної адміністрації та їх
повноваженнями; з джерелами адміністративного права, з системою
найважливіших адміністративно-правових актів та їх змістом, а також з
основними напрямами удосконалення публічного адміністрування в світлі
положень Концепції адміністративної реформи в Україні з метою належного
забезпечення законних прав і інтересів громадян у сфері виконавчої влади та
місцевого самоврядування.

10
 Важливою метою адміністративно-правової науки є також формування у
майбутніх фахівців належного рівня правових знань, системи професійних
навичок та умінь щодо практичного застосування положень адміністративно-
правового законодавства в повсякденному житті, у тому числі у сфері цивільної
авіації з урахуванням специфіки вищого закладу освіти, де вивчається ця
навчальна дисципліна.
Головні завдання навчальної дисципліни полягає в поданні аналізу та
розкритті змісту відносин адміністративних зобов'язань, у тому числі відносин
публічного управління, або публічно-управлінських відносин; відносини, що
виникають при наданні адміністративних послуг; відносин відповідальності
публічної адміністрації, або судового і адміністративного оскарження її дій;
відносин відповідальності за порушення загальнообов’язкових правил,
установлених публічною адміністрацією; відносин опосередкованої владності;
предмета адміністративного права та його джерел; виясненні поняття,
властивостей та основних принципів публічного адміністрування; розкритті
механізмів адміністративно-правового регулювання суспільних відносин;
визначенні правового статусу різних суб’єктів адміністративного права;
ознайомленні з формами і методами публічного адміністрування, щодо
публічного управління, адміністративних послуг, відповідальності суб'єктів
публічного адміністрування за порушення нормативних установлень,
відповідальності за вчинення адміністративних проступків.
Важливими завданнями навчального курсу є також прищеплення майбутнім
юристам комплексу спеціальних знань та умінь щодо використання чинного
адміністративного законодавства, підготовки певних управлінських рішень та
складання окремих процесуальних документів, всебічного аналізу різноманітних
юридичних ситуацій та формування знань щодо професійного бачення шляхів
подальшого розвитку інститутів демократичної, соціальної, правової держави;
гарантій утвердження і забезпечення прав і свобод людини; ефективних
механізмів відповідальності держави перед людиною за свою діяльність;
реалізації принципів верховенства права і закону; задоволення адміністративних
потреб громадян України, іноземців і осіб без громадянства.
Набуті знання слугуватиму майбутнім фахівцям у вирішенні самих
різноманітних завдань, пов’язаних з професією юриста, насамперед у сфері
функціонування органів державної влади і місцевого самоврядування. Вони
складають важливу і необхідну частину правової культури людини, забезпечують
активну громадянську позицію, надають їй можливість приймати участь у
здійсненні влади, а саме головне — є фундаментом правового розуміння свободи
громадянина у всіх сферах його життєдіяльності.
Адміністративне право виступає однією з найбільш важливих юридичних
дисциплін, без знань якого не може бути юридичної освіти. Воно базується на
положеннях Конституції України, багатьох законів, указів Президента України та
постанов Кабінету Міністрів України, а також відомчих нормативно-правових
актів. Адміністративне законодавство сьогодні є одним з найбільш динамічних та
нестабільних галузей українського законодавства.
11
 Це вимагає від студентів постійної уваги до змін та оновлень, які
відбуваються у цій галузі права, у сфері функціонування публічної адміністрації,
структурах виконавчої влади і місцевого самоврядування, а також поглиблення їх
творчої активності та самостійності в засвоєнні основних розділів навчального
курсу.
Органічною складовою мети навчальної дисципліни є конкретизація знань,
які набуваються у процесі її опанування. У результаті вивчення навчальної
дисципліни "Адміністративне право" студенти повинні знати обсяг, зміст та
характер відносин адміністративних зобов'язань, які утворюють предмет
адміністративного права; адміністративне законодавство; характерні ознаки, зміст
і принципи публічного адміністрування; систему суб’єктів адміністративного
права, зокрема органів виконавчої влади, їх повноваження та взаємодію з іншими
органами держави, а також з органами місцевого самоврядування, громадськими
об'єднаннями, органами самоорганізації населення, громадянами; механізм
адміністративно-правового регулювання суспільних відносин та шляхи його
удосконалення; систему джерел адміністративного права; властивості та зміст
адміністративно-правових методів і форм їх реалізації; способи забезпечення
законності в публічному адмініструванні; правове регулювання і організацію
публічної служби. Вони мають вміти самостійно аналізувати різноманітні
управлінські ситуації; володіти основними поняттями та категоріями
адміністративно-правової науки, навичками аналізу адміністративно-правових
актів та застосування їх на практиці, а також навичками роботи з актами
публічного адміністрування.
Актуалізація доктринальної проблематики адміністративного права
припадає на період оновлення інструментів організації і здійснення публічної
влади, зокрема — інституцій публічного адміністрування. У ході перебудови
патерналістичних відносин у відносини співпраці держави з суб’єктами
громадянського суспільства, функція наукового супроводження
трансформаційних процесів постала важливим завданням адміністративно-
правової науки.
Підручник "Курс адміністративного права України" підготовлений з
урахуванням змін, що відбулися за останні роки в нашій державі. Адже зараз,
коли в адміністративному праві переглянуті положення на сутність управлінської
діяльності, переосмислені змістовні характеристики адміністративно-правових
інститутів, визнані маргінальними погляди на адміністративне право як право
державного управління особливого значення набуває викладення відповідного
матеріалу у джерелах з забезпечення навчального процесу.
Адміністративне право розглядається у підручнику як галузь, що регулює
діяльність публічної адміністрації щодо задоволення інтересів суспільства і
громадян в процесі публічного управління, надання адміністративних послуг
тощо. Саме з цієї позиції розкриваються зміст адміністративно-правових норм та
відносин, структура та призначення публічної адміністрації, форми і методи її
діяльності, проходження публічної служби, забезпечення законності. Не

12
оминаються увагою питання адміністративного процесу, а також адміністративної
відповідальності, в тому числі за вчинення корупційних правопорушень.
Підручник "Курс адміністративного права України" представляє інтерес не
тільки для студентів, магістрів і викладачів, а й для практикуючих юристів, котрі
безпосередньо застосовують норми відповідного законодавства.
Автори висловлюють вдячність рецензентам — провідним
адміністративістам держави — за слушні зауваження та цінні поради стосовно
рукопису посібника.

13
 КАФЕДРА АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА І ПРОЦЕСУ
Кафедра адміністративного права і процесу є базовим структурним
підрозділом Національної академії внутрішніх справ, що проводить навчально-
виховну, методичну, наукову і науково-дослідну діяльність з дисциплін
адміністративно-правового спрямування. Свою історію вона веде від
багатопрофільної кафедри спеціальних дисциплін Вищої школи МВС УРСР, яка
була утворена в 1960 р. Від цього часу на ній працювали такі видатні вчені-
адміністративісти, як А. П. Клюшніченко, В. М. Марчук, Є. В. Додін, В. М.
Селіванов, М. М. Дорогих, I. П. Голосніченко та ін.
Зусиллями науково-педагогічних працівників була започаткована Київська
школа адміністративного права, здобутки якої сьогодні продовжують
удосконалювати та поширювати в традиціях європейського адміністративного
права такі відомі працівники кафедри, як доктор юридичних наук, професор
В. К. Колпаков, який у 1999 р. видав перший у новітній історії України підручник
«Адміністративне право України», котрий витримує декілька видань і
використовується як базовий для підготовки юристів у всіх вищих навчальних
закладах держави. За цю працю автор отримав низку премій та нагород. Крім
цього, в адміністративно-правовій науці виданням монографії В. К. Колпакова
«Адміністративно-деліктний правовий феномен» (2004) розроблена доктринальна
теорія адміністративного проступку відповідно до сучасного праворозуміння і
фактично встановлені засади нової юридичної галузі – адміністративно-
деліктного права. Науковець також обґрунтовував наукову концепцію
адміністративного делікту, визначив його апріорні та апостеріорні ознаки, форми
їх онтологічного та гносеологічного вираження, розв’язав проблему суспільної
шкідливості та небезпеки адміністративного проступку.
Значного оновлення зазнає адміністративний процес завдяки доктору
юридичних наук, професору О. В. Кузьменко (монографії «Процесуальні категорії
адміністративного права» (2004) і «Теоретичні засади адміністративного процесу»
(2005), яка піддала критиці радянську концепцію адміністративного процесу,
довела доцільність поділу адміністративних проваджень на види на підставі
наявності або відсутності у них конфлікту (конфліктні та неконфліктні
провадження). Сьогодні основними перевагами наукового пошуку вченої є теорія
адміністративної процедури, систематизація адміністративного процесу,
удосконалення правової регламентації надання публічною адміністрацією
адміністративних послуг.
Вагомі наукові доробки мають й інші працівники кафедри. Так, кандидат
юридичних наук, доцент I. Д. Пастух основним предметом наукового пошуку
обрав застосування різноманітних форм і методів публічного адміністрування в
сфері провадження господарської діяльності; доктор юридичних наук, професор
В. Д. Сущенко досліджує сучасні проблеми адміністративного права, боротьби з
організованою злочинністю, управління в органах внутрішніх справ; кандидат
юридичних наук, доцент В. В. Черній працює над питаннями удосконалення
інституту адміністративної відповідальності; доктор юридичних наук, доцент
М. В. Лошицький здійснює наукову розробку проблем публічного
14
адміністрування в сфері внутрішніх справ та поліцейської діяльності; кандидат
юридичних наук, доцент А. О. Лупало досліджує теоретичні та практичні
проблеми державного управління та його реформування; кандидат юридичних
наук, доцент В. П. Чабан – акти органів публічної адміністрації; кандидат
юридичних наук, доцент О.В. Горбач працює над питаннями адміністративної
відповідальності неповнолітніх, батьків або осіб, які їх замінюють; кандидат
юридичних наук, доцент В.М Дорогих. досліджує організаційно-правове
забезпечення митної справи; кандидат юридичних наук О. К. Волох займається
питаннями інформаційного забезпеченя адміністративної реформи та проблемами
реалізації прав людини в умовах інформаційного суспільства; кандидат
юридичних наук, доцент О.Г. Стрельченко досліджує систему заохочувальних
проваджень у сфері охорони здоров’я, особливості адміністративної
відповідальності за порушення у сфері адміністративно-правового захисту дітей
та молоді; кандидат юридичних наук Л. В. Шевченко обрала предметом
наукового пошуку інститут публічного адміністрування в сфері захисту від
надзвичайних ситуацій та цивільної оборони; кандидат юридичних наук, доцент
В.Г. Чорна досліджує інститут адміністративних послуг, а також питання
публічного адміністування в сфері освіти та науки; кандидат юридичних наук
В. О. Скорик вивчає можливості адміністративно-правової протидії маргіналізації
населення; кандидат юридичних наук М. В. Плугатир займається питаннями
удосконалення правового захисту суспільних відносин в інформаційній сфері та
проблемами удосконалення механізму адміністративної відповідальності;
кандидат юридичних наук Д. Б. Муратова досліджує адміністративно-правові
засади регулювання міграційних процесів та здійснює розробку заходів
удосконалення даної сфери; кандидат юридичних наук М. В. Співак – інститут
публічного адміністрування та засади адміністративної відповідальності у сфері
охорони здоров’я, кандидат юридичних наук Л.Л. Савранчук здійснює наукову
розробку проблем оформлення та видачі візових документів.
Взагалі, об’єктом наукового інтересу працівників кафедри є широке коло
суспільних відносин, що входять до поліструктурного предмета
адміністративного права та виникають у сфері діяльності публічної адміністрації
щодо виконання адміністративних зобов’язань (публічне управління, надання
адміністративних послуг, застосування адміністративних стягнень тощо). З метою
висвітлення своїх здобутків кафедра постійно здійснює активну роботу із видання
підручників, навчальних посібників, монографій, методичних рекомендацій,
інших наукових та навчально-методичних матеріалів, організовує проведення
науково-практичних конференцій, круглих столів, семінарів з питань розвитку
адміністративно-правової науки.

15
 ТЕМА 1
ПОНЯТТЯ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

§ 1. Зміст і обсяг категорії "Поняття адміністративного права"

§ 2. Історико-генетична природа адміністративного права
§ 3. Предмет, метод, принципи і дефініція адміністративного права
§ 4. Нормативний склад і джерела та принципи адміністративного
права
§ 5. Місце адміністративного права у правовій системі
§ 6. Європейські стандарти адміністративного права

§ 1. Зміст і обсяг категорії "Поняття адміністративного права"

1.1. Загальні положення
Поняття у праві — це відображення шляхом узагальненого опису
результатів наукового осмислення відповідних сегментів правової дійсності. Вони
завжди об'єктивуються через терміни, дескриптори, визначення і є словами
наукової мови, якими вчені намагаються виразити, сформулювати сутність
правових явищ та процесів, що ними вивчаються.
Мета утворення понять полягає в тому, щоб представити об'єкт осмислення
у найбільш конкретному і визначеному вигляді. Узагальненість опису не є
самоціллю цього процесу. Вона — засіб досягнення оптимальної визначеності.
Інструментарієм, який використовується для досягнення такої визначеності
слугують відомі прийоми пізнання: порівняння, аналіз, синтез, абстрагування,
ідеалізація, узагальнення, умовиводи.
Понятійна форма є найбільш раціональним зовнішнім виразом знань про
відповідний об'єкт і дозволяє системно висвітлити його загальні і спеціальні
ознаки, включаючи зв'язки між його складовими, їх історико-правову природу,
процеси розвитку, інтегративні характеристики, особливості взаємодії з іншими
компонентами права тощо.
Загальними є ознаки притаманні як категорії "поняття адміністративного
права", так і поняттям інших галузей права. Перш за все це ті, які виокремлюють
право серед інших соціальних явищ. Виходячи з того, що право — це науково
обґрунтовані уявлення про дозволи і заборони в сфері життєдіяльності людини,
що виникли в результаті взаємодії свідомості і буття і закріпилися у нормативній
(юридичній) формі як регулятори належного чи припустимого поводження, ними
є: а) нормативність, б) формальна визначеність і б) державна забезпеченість.
По-друге, це ознаки, які детермінують галузі в системі права. Будучи
притаманними всім без виключення галузям, вони різняться між собою і, таким
чином, виступають критеріями відмежування однієї галузі права від іншої.
Насамперед це однорідність і системність суспільних відносин, які регулюються
галуззю, автономність сукупності правових норм і інститутів, наявність предмету
і методу правового регулювання.

16
 Спеціальними є ознаки притаманні лише категорії "поняття
адміністративного права". Вони виокремлюють у правовій системі саме
адміністративне право. Це особливості адміністративно-правових відносин, які є
відносинами адміністративних зобов'язань; особливості методу правового
регулювання, які виражаються у специфічному балансі застосування таких
регулюючих засобів як приписи, заборони і дозволи; поліструктурність предмету;
особливості понятійного апарату, функцій, джерел, суб'єктів, процесу тощо.
Поняття мають кількісний і якісний вимір. Якісний вимір відображається у
описі ознак об'єкту. Сукупність таких ознак утворює зміст поняття. Кількісний
вимір відображається у описі складових поняття, яким притаманні ці ознаки.
Сукупність цих складових утворює обсяг поняття. Зміст і обсяг поняття
змінюються в процесі розвитку відповідної науки.
Для категорії "поняття адміністративного права" зміст (або якісний вимір)
акумулюється у сукупності таких ознак, як системність, підзаконність,
поліструктурність, предмет адміністративного права, метод адміністративного
права, публічність, владність, нормативність, галузевість, історико-генетична
природа, соціальне призначення, принципи адміністративного права, функції
адміністративного права, дефініція адміністративного права та інших.
Обсяг поняття (або його кількісний вимір) відображається у таких його
складових, як колективні суб'єкти адміністративного права, індивідуальні суб'єкти
адміністративного права, органи виконавчої влади, органи місцевого
самоврядування, об'єднання громадян, публічні службовці, публічна
адміністрація, форми публічного адміністрування, суб'єкти державного
управління, акти адміністративного примусу, адміністративні послуги та інших.
З метою порівняння зазначимо, що категорія "поняття адміністративного
права" разом з такими категоріями, як "поняття цивільного права", "поняття
кримінального права", "поняття трудового права", "поняття фінансового права" та
іншими є складовими поняття "правова система".
Особливістю категорії "поняття адміністративного права" є його
структурованість. Структура відбиває логіку зв'язків між компонентами, які
входять до поняття, забезпечує його цілісність і тотожність самому собі, тобто
збереження основних властивостей при різних зовнішніх і внутрішніх змінах.
Структурна упорядкованість категорії "поняття адміністративного права"
здійснюється за логікою "дерева" і за логікою "ієрархії".
Упорядкування понять в логіці "дерева" означає виділення вихідного і
прохідних понять та їх трансформації у часі. Така структура дає можливість
побачити, як поняття послідовно розвиваються і відбивають правову дійсність
відповідно до існуючих етапів накопичення знань.
Прикладом структуризації за логікою "дерева" може слугувати еволюція
поняття "предмет адміністративного права": 1) у 1940 році Г.И. Петров предметом
адміністративного права визначає відносини державного управління; 2) у 1949
році С.С. Студеникин предметом адміністративного права визначає відносини
влади і підпорядкування, у яких однією зі сторін виступає орган держави, який
повеліває; 3) у 1958 році И.Г. Мревлишвили висуває ідею про відсутність
17
предмета адміністративного права, що тягне відсутність відповідної правової
галузі; 4) у 1959 році Г.И. Петров предметом адміністративного права визначає
горизонтальні і вертикальні правовідносини; 5) у 1962 році І.М. Пахомов
визначає, що предметом регулювання радянського адміністративного права є
суспільні відносини, які складаються між людьми в сфері державного управління;
6) у 1975 році А.П. Клюшниченко предметом адміністративного права визначає
відносини між носіями прав і обов'язків в сфері радянського державного
управління; 7) у 1986 році Р.С. Павловський предметом адміністративного права
визначає відносини, які складаються у зв'язку з реалізацією функцій державного
управління з приводу виконавчо-розпорядчої діяльності; 8) у 1994 році Л.В.
Коваль предметом адміністративного права визначає відносини, які виникають у
зв'язку зі здійсненням державного управління, у тому числі і відносини
недержавного управління; 9) у 2001 році А.С. Васильєв до предмета
адміністративного права включає відносини, що виникають у ході здійснення
державного управління, охорони громадського порядку, забезпечення державним
апаратом реалізації прав і інтересів громадян; 10) у 2003 році В.К. Колпаков
предметом адміністративного права визначає відносини публічного управління;
11) у 2004 році В.Б. Авер'янов до предмета адміністративного права включає
відносини, що виникають у ході здійснення державного управління, діяльності
органів виконавчої влади, адміністративних судів, застосування заходів
адміністративного примусу, у процесі внутрішньої організації та діяльності
апаратів державних органів; 12) у 2008 році В.К. Колпаков предметом
адміністративного права визначає відносини адміністративних зобов'язань, до
яких включає: відносини публічного управління; відносини адміністративних
послуг; відносини відповідальності публічної адміністрації за неправомірні дії або
бездіяльність; відносини відповідальності суб'єктів суспільства (індивідуальних і
колективних) за порушення встановленого публічною адміністрацією порядку і
правил.
Упорядкування за "ієрархією" базується на супідрядності складових
поняття, яка існує на конкретному етапі наукових знань про адміністративне
право. Така структурованість дає можливість побачити розташування
компонентів поняття щодо ієрархічних щаблів, а також системні зв'язки між
ними.
Так, за сьогоднішнім станом адміністративно-правової доктрини уявлення
про колективні суб'єкти адміністративного права дають поняття: публічна
адміністрація, об'єднання громадян, трудовий колектив, підприємство тощо.
Уявлення про публічну адміністрацію створюють поняття: органи виконавчої
влади, органи місцевого самоврядування, інститут Президента України тощо.
Уявлення про органи виконавчої влади базується на поняттях: вищий орган
виконавчої влади, центральні органи виконавчої влади, місцеві органи виконавчої
влади. Уявлення про центральні органи виконавчої влади дають поняття:
міністерство, державний комітет, центральні органи виконавчої влади зі
спеціальним статусом тощо. Аналогічним чином структуруються й усі інші
складові поняття "адміністративне право".
18
 Важливою особливістю категорії "поняття адміністративного права" є
системність. Зазначене поняття уявляє собою єдине ціле (систему), яке
складається із самостійних компонентів (підсистем). Як і будь-яка система,
категорія "поняття адміністративного права" характеризується єдністю щодо
зовнішнього середовища, різноманіттям зовнішніх і внутрішніх зв'язків,
інтегративними властивостями, історичністю і спроможністю до продуктивного
розвитку.
Саме спроможність до продуктивного розвитку генерує активність,
послідовність і спадкоємність наукового пошуку в сфері адміністративного права,
розвиток адміністративно-правових теорій, як слідство, нарощування змісту та
обсягу категорії "поняття адміністративного права".
Вивчення адміністративного права передбачає опанування його поняття
особами, які навчаються. При цьому завжди постають питання про кореляцію
існуючих наукових доробок з вимогами і особливостями організації навчального
процесу. Така кореляція досягається шляхом уніфікації і оптимізації навчального
матеріалу, необхідного для опанування, і обґрунтованого встановлення
навчального часу, за який таке опанування може бути здійснено.
В результаті виникає своєрідна інституціональна матриця, у який враховані
наукові доробки, вимоги нормативних документів щодо навчального процесу,
особливості його адміністрування у конкретному навчальному закладі, досвід
викладання відповідної навчальної дисципліни, властивості осіб, які проходять
навчання.
З урахуванням цього, висвітлення поняття адміністративного права
забезпечується розглядом таких тем: зміст і обсяг категорії "поняття
адміністративного права"; історико-генетична природа адміністративного права;
адміністративне право у юридично-галузевій класифікації; понятійний апарат
адміністративного права; предмет адміністративного права; метод
адміністративного права; принципи адміністративного права; система і структура
адміністративного права; функції адміністративного права; джерела
адміністративного права; дефініція адміністративного права.
1.2. Понятійний апарат адміністративного права
Як і в будь-якій галузі права, в адміністративному праві використовується
система понять чи понятійний апарат. Кожне з понять позначається відповідним
терміном. Найбільш загальним є термін "адміністративне право". Адміністративне
право може розумітися як: а) як галузь права, б) як галузь законодавства в) як
галузь юридичної науки, г) як навчальна дисципліна.
Як галузь права, адміністративне право — це система юридичних засобів
(норми, відносини, законодавство, методи, форми, компетенція суб'єктів, способи
реалізації норм), якими формуються сфера публічних інтересів суб'єктів
суспільства, зорганізується і забезпечується виконавчо-розпорядча діяльність
публічної адміністрації відповідно до цих інтересів.
Як галузь законодавства адміністративне право найчастіше розглядається як
сукупність нормативно-правових актів, у яких знаходять зовнішнє вираження
адміністративно-правові норми.
19
 Як галузь юридичної науки адміністративне право являє собою систему
теоретичних положень, обґрунтувань і тлумачень, що отримані в результаті
дослідження сутності і змісту (генетичних основ, соціального призначення,
предмета, методу, функцій, норм, відносин, компетенції суб'єктів і т.д.)
адміністративно-правових категорій, шляхом застосування наукових методів
пізнання (порівняльно-правового, історико-правового, формально-логічного,
соціологічного, статистичного, системно-функціонального, логіко-семантичного й
ін.).
Предметом науки адміністративного права є закономірності, особливості,
колізії і проблеми в сфері публічних інтересів суб'єктів суспільства і діяльності
публічної адміністрації.
Як навчальна дисципліна адміністративне право — це система знань про
адміністративно-правову галузь, науку і законодавство, що викладені в
навчальних програмах, методичних матеріалах і навчальній літературі.
Основний понятійний апарат адміністративного права складається з
науково-правових понять двох видів. По-перше, з понять запозичених з інших
правових сфер. По-друге, власних понять.
Запозичені поняття підрозділяються на 3 види:
а) запозичені з теорії права і держави (право, джерела права,
правовідносини, суб'єкти права, правопорушення, держава, державна влада, поділ
влади й ін.);
б) запозичені з конституційного права як базової галузі права (конституція,
закон, статус громадянина, законодавча влада, місцеве самоврядування й ін.);
в) запозичені з інших правових галузей, хоча таких і небагато (наприклад,
делікт, склад, профілактика).
Власні поняття створюються і використовується всередині самого
адміністративного права. Це, наприклад, такі поняття, як адміністративно-правові
норми, адміністративно-правові правовідносини, адміністративно-деліктні
відносини, адміністративний штраф, адміністративний арешт, громадське місце,
адміністративне затримання, адміністративна юрисдикція, адміністративно-
правовий режим, акт управління, адміністративно-деліктне право та ін.

§ 2. Історико-генетична природа адміністративного права

Адміністративне право у своїй ґенезі пов'язується з трьома видами
публічної діяльності: камеральною, поліцейською і такою, що обмежує вільний
розсуд адміністрації у її стосунках з людиною. Кожна з них, відповідно до
наявних соціально-економічних умов, виконала функції обов'язкового
інструменту щодо прогресивних зрушень у сфері регулювання правових відносин,
створила можливості для становлення і існування адміністративного права у його
сучасному вимірі.
Для усвідомлення їх ролі в інституалізації цієї юридичної галузі, необхідно
мати на увазі, що вони не є послідовно змінюючими один одного етапами
соціальної практики, мають різні передумови виникнення і паралельно існували
на тривалих відрізках історії. У той же час, на фазах еволюційних змін між ними
20
збуджувались інтеграційні зв'язки, які породжували нові властивості стосунків
людини з владою. Кінцевим результатом їх взаємодії виявилась нова юридична
галузь — адміністративне право.
2.1. Камеральна діяльність
Камеральна діяльність відома з часів феодалізму. Її назва походить від
латинського слова "camera" (казна) — сховище грошей, золота, коштовностей та
інших цінностей, які належали королям, царям, князям, монастирям тощо.
Змістом камеральної діяльності була розбудова і примноження фондів
властителя, а метою — отримання максимально можливих прибутків. Фактично
вона охоплювала все доменіальне господарство, всі джерела надходжень до казни.
Єдиною підставою рішень і дій у сфері камерального господарювання була воля
властителя. Вона фіксувалась в актах правителя, рішеннях церкви, правових
аналогіях, прецедентах, традиціях.
Знання щодо камеральної діяльності у період феодалізації існували у
вигляді управлінських рекомендацій по задоволенню фінансово-майнових потреб.
Яскраві свідоцтва цього відшукуються в капітуляріях (указах) Карла Великого
(742 — 814). До нас дійшло за одними даними 56, за іншим — 250 капітуляріїв. Ці
акти містять детальніші (від церковної організації до облаштування королівських
помість) інструкції щодо управління його доменом. Так, "Капітулярій про маєток"
(Capitulare de villis) наказує керуючим спостерігати за вільними селянами і брати з
них штрафи на користь королівського двору; давати церквам свого фіску десятину
з урожаю; мати при млинах курей та гусей; на вербну неділю доставляти отримані
від господарської діяльності гроші; у покоях кожного маєтку мати перини,
подушки, скатертини, килими, посуд, ланцюги, сокири, свердла, ножі тощо
Безпосередня реалізація волі властителя у сфері камерального
господарювання покладається на спеціальні структурні утворення. Ці квазі-
адміністративні органи мали форму і функції, які відповідали розумінню їх
призначення з боку верховного розпорядника фінансово-майнових ресурсів. За
правило вони опікуються військовою службою, судовою справою оборотом
майна, чеканкою монет, кредитами та боргами.
Так, у московського князя (XV ст.) питаннями государева двору опікуються
структурні утворення з характерними назвами "Дворець" і "Казна". Функціями
першого були: а) організація князівської служби; б) судова справа; в) оборот
земель та іншого майна; г) контроль. На чолі цього утворення стояв дворецький.
Функціями другого були фінансові операції.
Централізація влади наприкінці середніх віків обумовила зближення потреб
суто камерального господарювання з завданнями державотворення і зростанням
витрат на загальнодержавні потреби. Зважаючи на те, що їх джерелом були
доменні (фактично приватні) ресурси, виникла необхідність у їх раціональному
ефективному використанні.
Пошук мінімізації витратного навантаження на домени правителя виводить
на низку реформаторських рішень. По-перше, це рішення щодо відділення казни
держави від казни правителя; по-друге, щодо перетворення структур управління
доменом правителя в управлінські органи держави.
21
 В результаті такого реформування двірцеві (доменні) установи поступово
набирають компетенції загальнодержавного призначення. Відповідно змінюються
принципи їх організації, внутрішня структура, форми і методи діяльності, яка
починає базуватись на функціонально-галузевому підході. Тобто вони
спеціалізуються на управлінні якоюсь однією функцією або сферою (галуззю).
Наприклад, лісоводство, гірнича і поштова справи, нагляд за виконанням
повинностей, збір недоїмок тощо. Поняття "камеральна діяльність (камеральне
господарювання, камералістика)" починає ототожнюватись з діяльністю
державно-управлінського змісту.
Як приклад такого перетворення можна навести виникнення у
Московському царстві з надр "Двірця" і "Казни" д'яческих відділень-повітів та ізб,
які згодом перетворюються у "прикази" — органи управління загальнодержавного
рівня (кінець XV — середина XVI ст).
За таких умов ефективність управлінських рішень і дій виявилась залежною
від кількісних і якісних параметрів знань про властивості управлінського впливу,
його об'єкт і суб'єктів. Потребувався перехід від грубого статистичного досвіду до
теоретичних обґрунтувань емпіричних спостережень. Це, у свою чергу,
обумовило потребу у фахівцях відповідного профілю. Для їх підготовки
створюються камеральні школи — спеціалізовані навчальні заклади, у яких
викладаються камеральні знання.
В результаті камеральні знання систематизуються, набирають теоретичного
змісту і постають науковою і навчальною дисципліною з назвою "камералістика".
За сьогоднішнім розумінням камералістика мала міждисциплінарний характер і
складалася з двох частин. По-перше, це були знання про безпосередню практику
торгівлі, будівництва, вирощування тварин і рослин, видобуток корисних
копалин, використання лісів і таке інше. По-друге, — знання щодо управління: а)
фінансами і б) станом суспільного благоустрою і добробуту тобто внутрішніми
(поліцейськими) справами. Крім цього, майбутні камералісти вивчали
законодавство, політичну економію, історію, статистику, мови.
Статус університетської дисципліни камералістика отримує у 1727 році.
Саме тоді в університетах міст Галле і Франкфурт-на-Одере (Прусія)
утворюються кафедри камералістики на яких викладають професори Гассер
(Simon Peter Gasser, 1676 — 1745) і Дитмар (Justus Christoph Dithmar, 1677—
1727). Вважається, що вони були авторами перших книг, які використовувались у
якості підручників з камералістики (S.P. Gasser. Einleitung zu den Oekonomischen
Politischen und Cameral-Wissenschaften, Halle, 1729; J. Ch. Dithmar: Einleitung in der
Oekonomische, Policei-und Cameral-Wissenschaft, Frankfurt ad der Oder, 1731.
Наведено по монографії: J.Ch. Pauly. Die Entstehung des Polizeirechts als
wisenschaftliche Disziplin: Ein Beitrag zur Wissenschaftsgeschichte des öffentlichen
Rechts (Виникнення поліцейського права як наукової дисципліни. Внесок в
історію науки публічного права). — Universität Frankfurt am Main: Vittorio
Klostermann, 2000).
В університетах Російської імперії (Санкт-Петербург, Казань, Харків)
камералістика викладалась приблизно з 1843 по 1863 рік. В другій половині ХІХ
22
ст. як галузь науки та навчальна дисципліна вона припинила існування, а термін
"камералістика" вийшов з ужитку.
На завершення огляду загальних рис камералістики, необхідно висловити
застереження щодо її ідеалізації та спроб ототожнення з сучасним виміром понять
"наука" і "навчальна дисципліна". З цього приводу доречно нагадати слова К.
Маркса, який у 1873 році охарактеризував камералістику як мішанину
найрізноманітніших відомостей, чістіліщний вогонь яких повинен витримати
кожен сповнений надій кандидат в німецькі бюрократи (Маркс К. Капитал.
Предисловие ко второму изданию // К. Маркс, Ф. Энгельс. Сочинения. Изд. 2, т.
23. – М: Изд-во политической литературы, 1960. – С.13).
2.2. Поліцейська діяльність
Другим видом суспільної діяльності, яка вплинула на формування
адміністративного права є поліцейська діяльність. Тривала історія – від
античності до сьогодення – обумовила безліч оцінок ролі і значення цієї
діяльності у процесах державотворення. Так, в кінці 18 ст. лише німецькій
юриспруденції було відомо 24 визначення поліції, у першій чверті 19 ст. – 100, а у
першій чверті 20 ст. понад 150 визначень.
Термін "поліція" походить від грецького "поліс", тобто місто-держава. Тому
за первісним розумінням зміст поліцейської діяльності збігається з поняттям
управління загальнодержавними справами. Вона обіймає шляхове господарство,
охорону здоров'я, будівельну і пожежну справи, публічний порядок і спокій,
поштовий зв'язок, мануфактуру, торгівлю та інші об'єкти, які утворюють сферу
внутрішнього управління в державі. Наукові знання щодо цієї діяльності
отримали назву "поліцейська наука", "поліцейське право".
Зазначимо, що у римлян аналогічна діяльність (міська справа) мала назву
respublica — справа суспільна. Таким чином, поняття "поліція" і "республіка"
одного походження і є різними назвами одного й того ж предмета.
Синонімом цих термінів є слово політика (також походить від грецького
"поліс"). З перебігом часу у терміни "політика" і "поліція" починає вкладатися
різний зміст. Політику розуміють як діяльність у сфері зовнішніх, міжнародних
відносин, а поліцію як діяльність у сфері внутрішнього державного будівництва.
Поступово чиниться розмежування між поліцією, юстицією, військовими і
камеральними (фінансовими) справами.
Економіко-політичною передумовою затребуваності поліцеістики виявилася
адміністративна централізація, тобто створення верховною владою юридичного
механізму щодо жорсткої організації галузей внутрішнього управління. Головним
інструментом цього механізму стала детальна регламентація суспільного життя.
Форми і методи регламентації втілювались: а) введенням відповідних юридичних
норм; б) створенням установ для впровадження цих норм в життя. Актами, які
містили поліцейські норми були поліцейські регламенти, едикти, ордонанси,
укази.
З цього випливає головне призначення поліцейського права. Воно полягає у
впровадженні тотального підкорення державним інтересам всіх складових
суспільної системи. З цією метою юридичний інструментарій спрямовується на
23
втілення жорстких примусових заходів за невиконання будь-якої поліцейської
вимоги. Каральний ефект поліцейського примусу значною мірою посилюється
тим, що сфера застосування поліцейського права має своєрідний імунітет від
судового контролю. Для порівняння зазначимо, що у сферах застосування
цивільного і кримінального права механізм судового оскарження рішень
адміністрації функціонує стабільно.
Поліцейському праву належить вирішальна роль у виникненні поліцейської
держави. Характерними рисами такої держави є урядова опіка, втручання органів
управління в усі сфери життя, нехтування інтересами людини, розгалуженість
бюрократичного апарату і його закритість.
У правових джерелах тема поліцейської держави присутня вже у 18 ст., але
його класичне визначення формулюється на початку 20 ст. Його дає видний
французький юрист Раймон Карре де Мальмберг (1861 – 1935). У своїй роботі
"До загальної теорії держави" (1922р.) він пише, що "поліцейська держава" це
держава, у якій адміністративна влада довільно, на власний розсуд, шляхом
прийняття рішень нав'язує суспільству заходи, які вважає корисними. Це держава,
у який адміністрація діє з принципом "цілі виправдовують засоби"
З цього приводу є сенс згадати регламенти Петра І Великого (1672 – 1725,
Росія) і слова Фридриха ІІ Великого (1712 – 1786, Пруссія). У Регламенті
Головного магістрату (1721) йдеться про те, що поліція породжує добрі порядки і
моральність, примушує кожного до чесної праці, забороняє надмірності у
побутових витратах та інші недоречності у поведінці. Приблизно у ці ж часи
Фридрих ІІ каже, що народу як хворій дитині поліція має вказувати, що слід їсти і
пити.
Яскраву характеристику поліцейського права і поліцейської діяльності дає
видатний вчений-адміністративіст Аркадій Іванович Єлістратов (1872 – 1955) у
роботі "Основні начала адміністративного права" (1914) пише, що поліцейська
опіка розповсюджується на всі сфери життя людини. Поліція визначає що людині
одягати, як жити, а головне – як думати і висловлювати свої думки.
Привертає також увагу характеристика поліцейського права з боку
Олександра Володимировича Горбунова (р.1867), який зазначив, що поліцейське
право так глибоко відрізняється за своєю природою від права цивільного і
кримінального, що стародавні юристи характеризували його як потворний наріст
в системі права (Горбунов А.В. Методологические основы дисциплин,
изучающих деятельность государства / А.В. Горбунов. – М.: Кушнерев, 1906 – С.
66).
Фундатором поліцеістики вважають француза Ніколаса Деламаре (1639 –
1723), який був помітною постаттю в адміністрації Парижа (Драго Р.
Административная наука / Р. Драго. – М. : Прогресс, 1982. – С.16). Взявши за
мету систематизувати за галузями внутрішнього управління законодавство
Франції, він написав 4-х томний "Трактат щодо поліції". Ця робота має суто
практичний характер і майже позбавлена теоретичного осмислення. Однак, вона
отримала високу оцінку сучасників і розцінюється за найбільш крупну подію
підготовчого періоду в історії поліцейського права.
24
 Другий період в історії поліцейського права — це визнання самостійності
науки про поліцію. Найбільш вагомий внесок у цю справу зробили представник
Німеччини Йохан Генріх Готтлиб фон Юсті (1717 — 1771) і професор із Відня
Йосип фон Зонненфельс (1732 — 1817), які вважаються авторами перших
наукових досліджень поліцейського права.
Зазначимо, що Юсті був першим фахівцем, який застосував термін
"поліцейська наука" (Polizeiwissenschaft). Це трапилось у роботі "Основні начала
поліцейської науки, викладені в раціональній системі, що заснована на кінцевій
меті держави" (1756), яка згодом була перероблена у 2-х томний трактат "Засади
могутності і добробуту держав, або докладний виклад поліцейської науки в її
сукупності"(1760).
За розумінням Юсті наука поліції має своїм завданням вивчення державної
(урядової) діяльності. Метою цієї діяльності є забезпечення суспільного
добробуту. Важливим засобом досягнення мети є поліцейський примус.
Ідеї Юсті отримали подальший розвиток у роботі Зонненфельса "Начальні
засади поліції або благочинія" (1765) (Назва на німецькій: "Grundsatze der Polizei,
Handlung und Finanzwissenschaft". У перекладі Матвія Гавриловича Гаврилова
(1759 — 1829) на російську (1787): "Начальные основания полиции или
благочиния"). За його концепцією базисом поліцейської держави є не сам примус,
а усвідомлена необхідність виконувати урядову волю. У свою чергу, урядова воля
знаходить вираз у справедливих настановах. Звідси висновки: 1) абсолютна
монархія втілює соціальні блага і добробут; 2) поліцейська діяльність є джерелом
щастя для населення; 3) кожна людина має вчиняти лише такі діяння, на які
отримано дозвіл відповідного начальника.
Головна заслуга Юсті і Зонненфельса полягає у систематизації наявного
наукового матеріалу і задоволенні потреби у формуванні нової галузі знань. Під їх
впливом діяльність поліції увійшла до сфери інтенсивних наукових досліджень і
стала викладатися на юридичних факультетах як поліцейське право.
Третій період в історії поліцейського права — це період його кризи. Для
поліцеістики завжди було притаманно різноманіття поглядів щодо важливих
наукових питань. Володимир Федорович Дерюжинський (1861 – 1920) з цього
приводу зазначав, що з усієї маси поліцеістів важко знайти хоча б двох цілком
згодних між собою по істотним питанням поліцейської науки …. одні відносили її
до сфери політики; другі до юриспруденції; треті шукали компромісну позицію
між першими та другими; четверті таку науку взагалі заперечували … мало не у
кожен фахівець мав до неї своє особисте ставлення (Дерюжинский В. Ф.
Полицейское право: пособие для студентов / В.Ф. Дерюжинский. — СПб.: Сенат.
тип., 1908. — 552. – С.10).
Так ситуація була обумовлена двома важливими факторами. По-перше,
тріумфом учення Адама Сміта (1723 — 1790) за яким зростання добробуту
суспільства досягається: а) стимулюванням внутрішніх економічних механізмів, а
не зовнішнього управлінського впливу; б) обмеженням втручання уряду в
економіку. На цих засадах фактично розквітла нова галузь знань — політична

25
економія. Вона охопила і одну з ключових частин поліцейської науки — умови
формування матеріального добробуту людини і суспільства.
По-друге, колосальним і повсюдним успіхом ідей правової держави, які
базуються на введенні і удосконаленні юридичних обмежень щодо вільного
розсуду адміністрації у її стосунках з людиною.
Вважається, що перші спроби обмежити абсолютну монархію (Велика
хартія вольностей 1215р.) є початком цього процесу. Але конкретна атрибутика
правової держави, мабуть уперше, відшукуються у Декларації прав людини 1789р.
і французькій конституції 1791р. Найважливіша її складова і головний критерій
детермінації правової держави — наявність судового контролю за діяльністю
публічної адміністрації.
Під впливом ідей про розбудову правової держави виникає розуміння щодо
необхідності реформувати поліцейське право і оновити сутність поліцейської
діяльності.
На цьому підґрунті розгорнули свої погляди Роберт фон Моль (1799 – 1875),
Гюнтер фон Берг (1765 – 1843), Лоренц фон Штейн (1815 – 1890), Рудольф фон
Гнейст (1816 – 1895). Так, Р. Моль у роботі "Наука поліції на засадах правової
держави" (1832 – 1834) робить спробу адаптувати існуючу поліцеістику до
прогресивних поглядів на сутність правової держави. Г. Берг у семитомній роботі
"Довідник німецького поліцейського права" (1799 – 1806) виклав нове розуміння
поняття "поліція". За його концепцією сферою діяльності поліції є лише безпека
суспільства і особистості. Л. Штейн у роботі "Вчення про управління" (1865-1868)
фактично переробив поліцейське право у нове вчення про управління. Він
визначив суб'єктами управлінської діяльності не лише уряд (як вважали
ортодоксальні поліцеісти), а й інші державні структури. Гнейст у роботі
"Самоврядування, общинний устрій і адміністративні суди Англії" (1860)
"відкрив" континентальній Європі змістовність місцевого самоврядування, як
вбудованого в державно-управлінський механізм інструменту децентралізації
влади, на фазі переходу до правової держави.
Відповідно до їхніх концепцій здійснюється розмежування поліцейської
діяльності на: а) управлінську діяльність уряду (правління), б) діяльність судових
органів, в) діяльність інших державних інституцій (адміністрування), г)
самоврядну діяльність громад (місцеве самоврядування), д) діяльність
спеціальних органів щодо забезпечення громадського порядку (поліції). За цим
видом внутрішньої управлінської діяльності (діяльності поліції) залишається
стара назва — поліцейська діяльність.
На теренах Російської імперії поліцейська ідеологія уперше проглядається в
роботах Юрія Крижанича (1617 – 1683) "Руська держава в половині XVII століття:
рукопис часів царя Олексія Михайловича"(1661, видана у 1859) і Івана
Тихоновича Посошкова (1652 – 1726) "Книга про злиденність і заможність"
(1724).
Крижанич — апологет самодержавства, проте бачить його недоліки.
Вважає, що їх можна виправити благими законами. Радить царю: а) підняти
розумовий рівень народу, б) обмежити законами всевладдя царської адміністрації;
26
в) ввести справедливе законодавство (Подано за книгою: Пушкарев Л.Н. Юрий
Крижанич: Очерк жизни и творчества /Л.Н. Пушкарев. – М.: Наука, 1984. – 213с).
Посошков додержуються думки, що царську мудрість необхідно
спрямувати на здійснення заходів щодо примусового впровадження "правди" у
суспільне життя. За його поглядами, втілена у суспільне життя "правда"
автоматично приведе до збагачення усього народу. Виходячи з цієї посилки, він
розмірковує: а) про сутність "правди", яка має примусово впроваджуватись у
суспільне життя; б) про зміст примусових заходів, які необхідно використовувати
для такого впровадження; в) про механізм виникнення суспільних благ в
результаті інтеграції "правди" у суспільне життя (Подано за книгою: Кафенгауз
Б.Б. И.Т. Посошков. Изд. 2-е./Б.Б. Кафенгауз. – М.: Изд-во АН СССР, 1951. –
204с).
Зазначимо, що роботи Крижанича і Посошкова не є спеціальними
дослідженнями поліції. Але вони співзвучні європейським концепціям щодо
створення благ для народу примусово-поліцейськими засобами.
За свідченнями дослідників (Гриценко І.С., Короткий В.А. Поліцейське
право в університеті Святого Володимира // І.С. Гриценко, В.А. Короткий. — К.:
Либідь. — 2010. — 440 с.) поліцеістика майже винятково розвивається в стінах
університетів: Львівського (заснований 1661), Харківського (1805), Університету
Святого Володимира в Києві (1834), Новоросійського в Одесі (1865) і
Чернівецького (1875). За першим загальним Статутом російських університетів
(1804) вона викладається у межах політичного права на відділеннях моральних і
політичних наук.
Найбільш відомою роботою того періоду вважається книга Людвіга
Кондратовича Якоба (Ludwig Heinrich von Jakob, 1759 — 1827) "Принципи
законодавства про поліцію і поліцейські установи" (Grundsätze der
policeygesetzgebung und der policeyanstalten), яка була видана у 1809 році
німецькою мовою у Харкові. Також є сенс згадати роботи Петра Миколайовича
Гуляєва (1729 — 1854) "Право і обов'язки градської і земської поліції і всіх взагалі
жителів Російської держави" (1824); Миколи Федоровича Рождественського
"Підстави державного благоустрою, із застосуванням до російських законів"
(1840); Івана Васильовича Платонова (1803 — 1890) "Вступні поняття до вчення
про благоустрій і благочинство державне" (1856).
Мабуть першим здобутком вітчизняної поліцеістики є теорія суспільного
права Василія Миколайовича Лєшкова (1810 – 1881), яка викладена у роботі
"Руський народ і держава" (1858) ( Лешков В.Н. Русский народ и государство /
Сост., предисл., примеч. А.Д. Каплина / Отв. ред. О. А. Платонов / В.Н. Лешков —
М.: Институт русской цивилизации, 2010. — 688 с). За його баченням,
нормативна регламентація безпеки життя, благоустрою, сфери громадських справ
є одним із засобів юридичного оформлення прав особистості. Система норм, за
якими вона здійснюється, утворює особливу публічну галузь права — суспільне
право. З цього випливає, що держава забезпечує добробут за допомогою: а)
поліцейського права і б) суспільного права. Не важко побачити, що у своєму

27
розвитку ця теорія виводить на звуження сфери права поліцейського, аж до його
заміни правом суспільним.
Не даремно відомий російський адміністративіст Костянтин Степанович
Бєльський вважає, що теорія суспільного права створила передумови виникнення
російського адміністративного права. Зі свого боку маємо підкреслити, що
наведена клаузула є правомірною і до українського адміністративного права
(Бельский К.С. Выдающийся русский ученый-полицеист В.Н. Лешков / К.С.
Бельский // Государство и право. — 1966. — №11. — С. 127-136).
У 1863 році новий загальний статут Імператорських Російських
університетів передбачив створення на юридичних факультетах кафедр
поліцейського права і викладання, як складових цього права: а) вчення про
безпеку, або законів благочинія і б) вчення про добробут, або законів
благоустрою.
Наступна реформація поліцейського права знайшла відображення в
університетському Статуті 1884 року. Цей статут зберігає на юридичних
факультетах кафедри поліцейського права і відповідну навчальну дисципліну, але
не вимагає структурувати її викладання по двох фіксованих частинах.
Вітчизняна наукова думка, збагачена західноєвропейськими концепціями
вільної ринкової економіки і правової держави, виходить на нове розуміння
взаємодії публічної адміністрації з громадянським суспільством і породжує
критичні оцінки щодо перспектив існування поліцейського права.
Так чи інакше про необхідність його реформації пишуть Микола
Христианович Бунге (1823 — 1895) "Поліцейське право" (1869); Іван Юхимович
Андрєєвський (1831 — 1891) "Поліцейське право" (1871); Іван Трохимович
Тарасов (1849 — 1929) "Основні положення Лоренца Штейна по поліцейському
праву у зв'язку з його вченням про управління" (1874); Михаїл Михайлович
Шпилевський (1837 — 1883) "Поліцейське право як самостійна галузь
правознавства" (1875); Афіноген Якович Антонович (1848 — 1917) "Курс
державного благоустрою. Поліцейське право" (1889); Микола Мартиніанович
Цитович (1861 — 1919) "Підручник науки поліцейського права" (1891) та інші.
Так, Михаїл Михайлович Шпилевський писав, що зміст науки
поліцейського права являє строкату суміш, складену з клаптиків, вирваних з
різних галузей правознавства, та й не тільки правознавства, але й всіляких галузей
знання, починаючи з лісівництва і закінчуючи педагогікою. Лев Йосипович
Петражицький (1867 — 1931) вважав поліцейське право недоречністю, називав
його хаотичним зібранням різнорідних суджень на різні теми без певного
наукового методу, без якісних наукових рамок і меж.
Зазначені обставини створили умови, які забезпечили ескалацію доктрини
адміністративного права.
2.3. Діяльність щодо обмеження вільного розсуду адміністрації.
Третім видом суспільної діяльності, яка вплинула на формування
адміністративного права є діяльність щодо обмеження вільного розсуду
адміністрації у її стосунках з людиною. Такі обмеження є найважливішою
ознакою правової держави.
28
 На тривалому цивілізаційному шляху — від античності до постмодерну —
люди спромагалися знайти справедливу форму державного устрою, у який би
закон став домінантою життя, визнавався обов'язковою настановою як для
суспільства так і для влади, обмежував адміністративне свавілля, гарантував
громадянам неупередженість розгляду правових питань.
До цього пошуку причетні мислителі античності Солон, Платон,
Аристотель, Полібій; автор системи механістичного матеріалізму Томас Гоббс
(1588 — 1679); засновник західного лібералізму Джон Локк (1632 — 1704);
фундатор класичного варіанту теорії розподілу влад Шарль Луї де Монтеск'є
(1689 — 1755); поборник ідеї прямого народного правління Жан-Жак Руссо (1712
— 1778); родоначальник німецької класичної філософії Іммануїл Кант (1724 —
1804).
Їхні погляди згенерували апріорне розуміння правової держави, яке згодом
було втілено в законодавство. Перш за все йдеться про Конституцію США від 17
вересня 1787 року (перша писана буржуазна Конституція) і Конституції Франції
періоду Великої французької революції (1789 — 1799): 1791, 1793 (якобінська),
1795 років.
Особливе місце у низці первинних документів, які заклали нормативі
підвалини щодо розбудови правової держави, займає "Декларація прав людини і
громадянина". Вона була прийнята 26 серпня 1789 р. постановою Французьких
Національних зборів і оголосила природними і невід'ємними правами людини
свободу, власність, безпеку і опір пригнобленню. Декларація і сьогодні є базовим
документом французького права, що підтверджено Конституцією від 4 жовтня
1958 року. 16 липня 1971р. Конституційна рада Франції визнала Декларацію
юридично обов'язковим документом, порушення якого прирівнюється до
неконституційності.
Конституційні норми цього періоду забороняють законодавчій владі
видавати закони, які перешкоджають здійсненню природних права громадян;
визначають, що роль уряду полягає у забезпеченні користування природними
правами громадян; у разі порушення урядом прав громадян правом і обов'язком
останніх визнають непокору.
На цьому нормативному матеріалі категорія "правова держава"
перетворюється з філософсько-правової кабалістики на своєрідну калькуляцію
практичного державотворення, а знання що до неї виводяться з перманентної
рефлексії на рівень досліджень правової дійсності.
Результат нормативних нововведень виявляється у новому погляді на
сутність управління, яка концентрується у тезі: управлінська діяльність повинна
базуватись на законі і здійснюватись на основі чіткого визначення: а) прав і
обов'язків людини щодо держави; б) прав і обов'язків держави щодо людини.
Упорядкованість управлінської діяльності шляхом нормативного
закріплення взаємних прав і обов'язків між державою і громадянином постає
генетичним витоком доктрини, на базі якої сформувалась нова юридична галузь
— адміністративне право. Вона є найбільш характерним критерієм, за яким

29
розмежовуються поліцейське і адміністративне право, а також поліцейська і
правова держава.
Можна вважати, що адміністративне право у його класичному розумінні
зароджується тоді, коли всемогутності держави були протиставлені права людини
і громадянина, коли революційні перетворення змінили "підданого" на
"громадянина". З цього моменту адміністративне право розвивається як
інструмент обмеження вільного розсуду адміністрації і захисту громадянина
перед адміністрацією. Становлення такого розуміння адміністративного права в
різних країнах припало на різні історичні періоди. У Франції воно було пов'язано
з революційними подіями 1789 — 1799 років і виникненням відповідного
законодавства. Для країн з абсолютистськими монархіями це перша частина 19
століття.
Таким чином, адміністративне право виникає як інструмент, по-перше,
обмеження вільного розсуду державної адміністрації у її стосунках з людиною,
по-друге, захисту людини від неправомірних дій адміністрації.
Впровадження в теорію юриспруденції і соціальну практику базових
положень адміністративного права (нормування управлінської діяльності;
обслуговування адміністрацією потреб суспільства; відповідальності адміністрації
перед громадянином) стало важливим етапом розбудови доктрини правової
держави. Держави — в якій право є основою громадянської свободи, в якій
адміністрація функціонує у визначених правом рамках, в якій держава несе
юридичну відповідальність перед громадянином за свої діяння.
Інституціонально-правовий розвиток ідея про юридичну відповідальність
держави перед громадянином отримала у формуванні адміністративної юстиції
(адміністративних судів).
Інститут адміністративної юстиції виникає і отримує розвиток, оскільки
виникає необхідність контролю за владою, яка вчинює порушення встановлених у
сфері публічного управління правил, тобто – адміністративні правопорушення.
Звідси витікає, що говорити про виникнення адміністративного правопорушення
як юридичної реалії і одного з інститутів адміністративної юстиції можна лише
тоді, коли самостійною галуззю визначається адміністративне право і починає
функціонувати адміністративна юстиція. Таким чином, правові феномени
адміністративне право, адміністративне правопорушення, адміністративна
юстиція, виникають фактично одночасно і існують у інтегративних зв'язках
системним утворенням.
Наукові обґрунтування їх взаємозалежності базується на доробках О. Бера і
О. Сарвея. Так, О. Бер у своїй основній праці "Der Rechtsstaat" (Правова держава)
писав, що держава може вважатися правовою тільки тоді, коли публічне право
встановлюється законом, а публічне управління підпорядковується судочинству.
О. Сарвей у другій половині ХІХ століття, на перетині перетворення земельного
адміністративного права у загальне зазначав, що адміністративна юстиція є
передумовою адміністративного права, а адміністративне право не існує без
судочинства.

30
 Сьогодні в адміністративному праві Німеччини зазначена теоретична
конструкція наявна, як усталена парадигма і відображена у підручниках з
загального адміністративного права (Ipsen J. Allgemeines Verwaltungsrecht :
Lehrbuch [9. Auflage] / Jörn Ipsen. – München : Verlag Franz Vahlen, 2015. – 379 S.),
адміністративного процесу і відповідальності (Erbguth W. Allgemeines
Verwaltungsrecht mit Verwaltungsprozess- und Staatshaftungsrecht : Lehrbuch [8.
Aufl., überarbeitete und erweiterte Auflage] / Prof. Dr. Wilfried Erbguth – Baden-
Baden : NomosLehrbuch, 2016. – 616 S.), посібниках для підготовки до екзаменів
(Peine F-J. Klausurenkurs im Verwaltungsrecht [5. Aufl., völlig neu bearbeitete
Auflage] / Franz-Joseph Peine. – Frankfurt/Oder : C.F. Müller, 2013. – 564 S.)
З цього ж приводу важливий висновок було сформульовано у 1932 році
українськими вченими-юристами, які створювали нормативну базу щодо
адміністративної юстиції Української народної республіки. У мотивах до окремих
артикулів проекту закону про суди в адміністративних справах наведено наукове
бачення щодо правової природи адміністративного судочинства: Зветься
Адміністративний Суд адміністративним не тому, що йому належать якісь
особливі функції — чи то адміністративні, чи то якісь інші, — а тому, що його
компетенція охоплює справи, до яких прикладається право адміністративне
(Адміністративне право і процес УНР в екзилі: невідома правнича спадщина
України / Укладачі: Гриценко І.С., Бевзенко В.М., Коваль С.О. та ін. ; за заг. ред.
Гриценка І.С. — К.: Дакор, 2015. — 500с.)
Зазначені посилки дали змогу довести, що адміністративне право і
адміністративна юстиція є державоутворчими категоріями і указати на їх
домінуючу роль у перетворенні поліцейської держави в сучасну правову державу,
а поліцейського права — у сучасне адміністративне право.
В Росії практичні заходи адміністративно-правового змісту
запроваджуються в ході реформ 60 — 80 років ХІХ ст. Подібно до французької
Державної Ради і Вищого адміністративного суду Пруссії, повноваження
верховної судової інстанції в адміністративних справах почав виконувати
Урядовий сенат.
З 1890 року починають функціонувати місцеві органи адміністративної
юстиції. Це губернські (утворюються у кожній губернії) Присутствія по земським
і міським справам. Їх очолювали губернатори. Крім губернатора до Присутствія
входили: віце-губернатор, керуючий казенною палатою, прокурор окружного
суду та інші посадові особи.
Результатом наукового осмислення цієї практики стало формування
доктринальних положень адміністративного права в юриспруденції Російської
імперії. Віктор Вікторович Івановський (1854 – 1926) з цього приводу зазначає,
що наука адміністративного права виникла і почала розвиватися під
безпосереднім впливом західноєвропейської літератури. Подальший їх розвиток
пов'язаний з дослідницькою роботою перш за все І. Ю. Андрєєвського та І. Т.
Тарасова. Так, у 1873 році виходить перший том енциклопедичного словника із
статтею І. Ю. Андрєєвського "Адміністративний суд", у 1888 році — робота І. Т.
Тарасова "Краткий нарис науки адміністративного права (конспект лекцій)".
31
Помітною подією стало видання у 1903 році праці Володимира Матвійовича
Гессена (1868 – 1919) "Лекції з адміністративного права".
Остаточна трансформація старого поліцейського праваError! Bookmark not
defined. в адміністративне відбувається в трудах Аркадія Івановича Єлістратова
(Административное право: Лекции. — М., 1911; Основные начала
административного права. — М., 1914; Вопросы административного права. — М.,
1916 та інші). Він, мабуть першим з правників, порушує питання про
конкретизацію відповідальності казни (держави) за неправомірні дії чи
бездіяльність чиновників. На його думку формою такої відповідальності має бути
відшкодування приватній особі заподіяних збитків.
Останній в історії Російської імперії внесок у практику розбудови
адміністративно-правових інституцій робить Тимчасовій уряд. 30 травня 1917
року він приймає Положення про суди в адміністративних справах. Відповідно до
нього у кожен повіт призначався адміністративний суддя зі своїм діловодством. У
губернських містах засновувалися адміністративні відділення при окружних
судах. Підставою приведення в дію інституту адміністративної юстиції було будь-
яке порушення діями влади суб'єктивних прав громадянина, який міг знайти
захист в адміністративному суді і бути відновленим у своїх правах в повному
обсязі. З цією метою суд мав право звертатися до адміністративних органів з
прямими приписами і заборонами, якщо це необхідно для відновлення законного
порядку або права скаржника.
Але уже в жовтні цього ж року на зміну "старому порядку" прийшов новий,
революційний порядок. Адміністративно-правова теорія того часу, формат якої
вже визначали адміністративна юстиція і нормативне регулювання діяльності
органів управління, не вписувалась в концепт революційної законності, яка
будувалась здобутках диктатури пролетаріату, етатистських цінностях і ідеях
державоцентризму.
Полеміка між науковою доктриною, що містила у собі підгрунття для
розбудови правової держави і сформульованими ідейними керівниками
радянської юриспруденції завданнями вирішується миттєво : адміністративне
право двічі репресується шляхом виключення з навчальних планів і програм.
Перший раз ця акція стала результатом трансформацій обумовлених жовтневими
подіями 1917 року (повернулось до них у 1922 р.). Вдруге раз вона мала місце у
1928 році, коли у Московському університеті була закрита однойменна кафедра,
яку очолював А. І. Єлістратов. Повертається адміністративне право до
університетів у 1938 році. Але це було вже інше право.
Адміністративне правоError! Bookmark not defined. стає правом
тоталітарної держави, яке обґрунтовує підпорядкованість політичній владі усіх
сторін життя суспільства і людини, всебічність державного контролю,
централізацію управління. Адміністративна юстиція починає сприйматися як
синонім адміністративного оскарження.
Визнання України незалежною правовою державою і закріплення у нормах
Конституції положення про відповідальність державиError! Bookmark not
defined. перед людиною за свою діяльність, обумовили необхідність оновлення
32
адміністративно-правової доктрини. Важливий етап цього процесу пов'язується з
Концепцією адміністративної реформи в Україні, яка була введена в дію Указом
Президента України від 22 липня 1998 року. Концепція визначила, що основою
реформаторських зусиль є зміна взаємовідносин держави і громадянина. У їх
новій парадигмі державі відведена функція своєрідного "сервісного центра" по
обслуговуванню інтересів особи, а адміністративному праву — функція
юридичного забезпечення такого обслуговування.
Сьогодні адміністративне право подолало управлінський догмат у визначені
своєї сутності і розуміється як галузь, яка генетично пов'язана з практикою
захисту прав людини юридичними засобами.
§ 3. Предмет, метод, принципи і дефініція адміністративного права
3.1. Предмет адміністративного права
Домінуючим чинником уявлень про галузь права є сукупність відносин, які
цією галуззю регулюються, і утворюють її предмет. Для сучасного українського
адміністративного права визначення предмета носить принциповий характер.
Його встановлення відповідно до сучасних реалій державотворення є важливим
кроком оновлення адміністративно-правових інституцій і об'єктивного
висвітлення їх ролі у поглиблені процесів формування правової держави і
громадянського суспільства.
Воно має вирішальне значення для конкретизації детермінантних чинників
щодо виокремлення цієї галузі у правовій системі, консолідації належного їй
нормативного матеріалу, систематизації суспільних відносин, що регулюються
адміністративно-правовими нормами.
Актуальність питань предмету обумовлена також специфікою взаємодії
різних галузей права, яка ґрунтується на впливі їх норм на одні й ті ж відносини,
що робить проблематичним чітке, прозоре і один раз назавжди здійснене
розмежування сфер правового регулювання.
Саме тому, будь-які питання з цього приводу викликають значний інтерес у
представників галузевих наук і породжують чисельні дискусії, які точаться багато
років.
Не є виключенням з цього "правила" і проблематика предмета
адміністративного права. З цього приводу можна згадати праці Ц. А. Ямпольської
"О месте административного права в системе советского социалистического
права" (1956р.), Г.И. Петрова "Сущность советского административного права"
(1959р.), Ю.М. Козлова "Предмет советского административного права" (1967р.)
та інших вчених-адміністративістів радянського періоду. Але вони у своїх
дискусіях не вийшли за межі розуміння предмета адміністративного права, як
відносин сфери державного управління. Само ж державне управління у той період
визначається як організаційна виконавчо-розпорядча діяльність усіх органів
державі, що здійснюється на підставі законів та інших законодавчих актів
(Юридический энциклопедический словарь / Гл. ред. А. Я. Сухарев ; Ред. кол. : М.
М. Богуславский, М. И. Козырь, Г. М. Миньковский и др. — М. : Сов.
энциклопедия, 1984. — с. 386).

33
 Такий підхід, з деякими інтерпретаціями, зберігається до 90-х років
минулого століття. У всякому разі, професор Ю. М. Козлов в 1995 році його
предметом визначає відносини, які виникають, змінюються і припиняються в
сфері державного управління. Під впливом такого розуміння предмета
адміністративного права починає формуватися українська доктрина цієї
юридичної галузі (Козлов Ю. М. Административное право в правовой системе
Российской Федерации / А. П. Алехин, Ю. М. Козлов //Административное право
Российской Федерации. Часть 1. Сущность и основные институты
административного права. Учебник. — М. : ТЕИС, 1995. — с. 18).
У радянський період предмет адміністративного права подають як
відносини сфери державного управління або виконавчо-розпорядчої діяльності.
Такий підхід, з деякими інтерпретаціями, зберігається до 90-х років минулого
століття. У всякому разі, Ю.М. Козлов в 1995 році його предметом визначає
відносини, які виникають, змінюються і припиняються в сфері державного
управління. Під впливом такого розуміння предмета адміністративного права
починає формуватися українська концепція цієї юридичної галузі.
В українському адміністративному праві еволюція знань про предмет
пройшла три етапи.
На першому етапі знання про предмет в українському адміністративному
праві базуються на традиціях радянської правової школи. Відповідно до них,
зміст предмету адміністративного права складають однорідні відносини
державно-управлінської спрямованості.
У зазначеному аспекті найбільш характерною можна вважати позицію
професора Л. В. Коваля. Він свого часу писав, що предметом адміністративного
права є суспільні відносини, які виникають при здійснені державного управління
(Коваль Л. В. Адміністративне право України: Курс лекцій (Загальна частина). –
К. : Основи, 1994. – с. 6).
Другий етап встановлення предмета адміністративного права
характеризується тим, що накопичення знань про нього здійснюється в умовах
докорінних змін в соціальній та економічній сферах. На їх підґрунті формуються
нові за своїм змістом суспільні відносини. Як результат, виникає нагальна потреба
у їх юридичному забезпечені.
У свою чергу, правове осмислення нових закономірностей суспільного
розвитку спонукає до нового розуміння ролі права і зв'язків між державою і
громадянином. У новому праворозумінні державоцентризм і патерналізм, які
складають ідеологію "традиційного" радянського адміністративного права,
приєднуються до інших маргінальних доктрин.
Таким чином, об'єктивні обставини вимушують до реформування
адміністративного права. Вони потребують визначити його місце і з'ясувати роль
у теоретичному і нормативному обслуговувані процесів державотворення, у
формуванні правової держави. Через деякий час стає зрозумілим, що вирішення
виниклих проблем неможливо без переосмислення і оновлення предмета цієї
галузі права.

34
 Принципове значення для оновлення поняття предмета адміністративного
права мали два теоретичних висновки, які були зроблені у розвиток ідей
Концепції адміністративної реформи в Україні. По-перше, це висновок про те, що
адміністративне право не може розвиватися як моноцентрична галузь, тобто як
така галузь, що має єдиний системостворюючий нормативний центр (Авер'янов В.
Адміністративне право України: доктринальні аспекти реформування / В.
Авер'янов // Право України.–1998.– № 8.– С. 8-13); по-друге, висновок про те, що
адміністративне право є правом поліструктурним (Колпаков В. К.
Адміністративне право України: Підручник / В. К. Колпаков – К.: Юрінком Інтер,
1999. – 736 с).
Не менш значну роль відіграло сприйняття українським адміністративним
правом, як важливого системоутворюючого компонента його предмета, відносин,
які виникають за ініціативою підвладної сторони (Колпаков В. К.
Адміністративне право України: Підручник / В. К. Колпаков – К.: Юрінком Інтер,
1999. – 736 с). Вони були впроваджені у вітчизняну адміністративно-правову
теорію під назвою реординаційних відносин (Авер'янов В.Б. Демократизація
адміністративного права — ключове завдання його реформування / В.Б. Авер'янов
// Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики –
К.: Факт, 2003. — С.35 – 39).
На базі цих здобутків, поняття предмета адміністративного права стає більш
широким і виходить за межі державного управління. Про це, насамперед, свідчать
його визначення у навчальній літературі. Так, у підручнику за редакцією О.М.
Бандурки він подається, як правові відносини, що складаються здебільшого у
державному управлінні. У підручнику за редакцією Ю.П. Битяка до предмета
адміністративного права включені відносини: а) пов'язані з діяльністю органів
виконавчої влади, б) внутрішньоорганізаційною діяльністю державних органів,
підприємств, установ, організацій, в) управлінською діяльністю органів місцевого
самоврядування, г) здійсненням недержавними суб'єктами делегованих
повноважень органів виконавчої влади, д) здійсненням правосуддя у формі
адміністративного судочинства.
Формулюються також поняття предмета адміністративного права, як
відносини що складаються у сфері публічного управління і в процесі організації і
функціонування відповідних органів (Колпаков В. К. Адміністративне право
України: Підручник / В. К. Колпаков, О. В. Кузьменко – К.: Юрінком Інтер,
2003.– 544с). У наукових джерелах ретельно досліджуються тенденції розвитку
адміністративного права, теоретично обґрунтовується нова структура його
предмета. В результаті само адміністративне право постає галуззю публічно-
правового регулювання, яка забезпечує функціонування публічної адміністрації.
Таким чином, на другому етапі розвитку знань про предмет
адміністративного права стає зрозумілим наступне: по-перше, до предмета
адміністративного права входять не лише відносини державного управління, а і
інші управлінські відносини. Їх сукупність утворює відносини публічного
управління; по-друге, крім управлінських до нього входять відносини, які
виникають при здійсненні правосуддя у формі адміністративного судочинства. Це
35
відносини відповідальності суб'єктів владних повноважень за неправомірні
діяння; по-третє, до нього входять відносини відповідальності за порушення
встановлених правил — відносини адміністративної відповідальності; по-
четверте, до предмета адміністративного права входять відносини, які виникають
за ініціативою суб'єктів що не мають владних повноважень при їх звернені до
органів публічної адміністрації. Вони позиціонувались як відносини реординації,
потім отримали назву "сервісних" відносин і, нарешті, відносин публічних або
адміністративних послуг (Концепція розвитку системи надання адміністративних
послуг органами виконавчої влади: Схвалено розпорядженням Кабінету Міністрів
України від 15 лютого 2006 р. // Офіційний вісник України. — 2006. — № 7. —
Ст. 376).
Третій етап встановлення предмета адміністративного права — це
узагальнення і систематизація теоретичних і емпіричних даних, застосування
системного підходу, як методу дослідження накопиченого матеріалу.
Центральним питанням на цьому етапі стало з'ясування наявності або
відсутності у сукупності структурних компонентів предмета адміністративного
права інтегративних якостей.
Його принципова важливість обумовлена тим, що відсутність таких якостей
робила зазначену сукупність конгломеративним утворенням і фактично ставила
під сумнів їх єдність, а значить існування предмета у новому форматі. Наявність
інтегративних якостей незаперечно свідчила, що ця сукупність є системою і має
всі підстави розглядатися як предмет галузі права.
З цього приводу необхідно зазначити, що у радянській правовій доктрині
предмет адміністративного права подається системним утворенням.
Інтегративний характер взаємодії його складових дослідники доводили на
підставі таких ознак: а) всі відносини предмета — є однотипними відносинами; б)
всі відносини предмета — є відносинами влади і підпорядкування; в) всі
відносини предмета виникають в результаті здійснення державного управління
строго визначеними структурами — органами державного управління. У той же
час, необхідно мати на увазі, що наведений підхід хоча і був домінуючим,
одностайної підтримки у дослідників не мав. З цього приводу доречно нагадати
про позиції Ц. А. Ямпольської, яка впроваджувала думку, що адміністративне
право не спрямовано на формування цілісної структури у масштабах свого
предмета (Ямпольская Ц. А. О месте административного права в системе
советского социалистического права / Ц. А. Ямпольская // Сов. государство и
право. – 1956. – № 9. – С.99); И. Г. Мревлишвили, який стверджував, що
адміністративне право не є самостійною галуззю і не має свого предмету
(Мревлишвили И. Г. О системе советского социалистического права (обзор) / И.
Г. Мревлишвили // Советское государство и право, 1958. — № 1. — с. 104—105);
Г. І. Петрова, який виокремлював горизонтальні і вертикальні правовідносини, а
також відносини між громадянами, наприклад, водіями при взаємному
дотриманні правил дорожнього руху (Петров Г. И. Сущность советского
административного права / Г. И. Петров — Л. : ЛГУ, 1959. — 185 с).

36
 Жодна з вищенаведених інтегративних ознак не відшукується у сукупності
нових структурних складових предмета сучасного українського
адміністративного права. Аж ні як не можна назвати однотипними відносини
адміністративних послуг і відносини відповідальності. Не є вони також
відносинами влади і підпорядкування. Далеко не всі відносини оновленого
предмета виникають в результаті здійснення державного управління.
Сукупність відносин, які у оновленому вимірі регулюються
адміністративним правом, перетворюють у систему, а значить і у предмет галузі,
інші чинники. Це категорії "публічна адміністрація", "відносини адміністративних
зобов'язань", "публічне адміністрування".
Важливим системоутворюючим компонентом сучасного українського
адміністративного права визнається публічна адміністрація, під якою
розуміється система організаційно-структурних утворень, які на законних
підставах набули владних повноважень на здійснення публічної влади шляхом
виконання чинних нормативно-правових актів та вчинення інших дій у публічних
інтересах (Колпаков В.К. Адміністративно-деліктний правовий феномен:
монографія // В.К. Колпаков – К.: Юрінком Інтер, 2004. – 528с).
В офіційних документах цей термін мабуть уперше зустрічається в
"Рекомендаціях парламентських слухань "Децентралізація влади в Україні.
Розширення прав місцевого самоврядування"(Рекомендації парламентських
слухань "Децентралізація влади в Україні. Розширення прав місцевого
самоврядування" : Схвалені Постановою Верховної Ради України від 15 грудня
2005 року // Відомості Верховної Ради України, 2006, № 16, ст.144).
Сьогодні категорія "публічна адміністрація" вже фактично займає місце, яке
у радянському адміністративному праві належало категорії "державне
управління", а наукове осмислення і подальша розробка теорії публічної
адміністрації є одним з головних напрямків доктринального оновленням
адміністративного права України. Важливим підгрунттям його трансформації у
сучасну юридичну галузь європейського змісту.
Цей рух не є простою зміною термінів. Теорія публічної адміністрації має
принципові відмінності від теорії державного управління, як за юридичним
наповненням, так і за ідеологічною сутністю. Її становлення і визнання ставить
крапку на ще існуючих спробах пристосувати радянське вчення про державне
управління до доктрини правової демократичної держави (Правознавство : навч.
посіб. / О. Д. Гринь, О. І. Донченко. — Одеса: Фенікс, 2016. – 206с). Держави, де
нормативно визнається її відповідальність перед людиною, де права людини та їх
гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави.
Публічна адміністрація, як правова категорія, має два виміру:
функціональний і організаційно-структурний. При функціональному підході — це
діяльність відповідних структурних утворень по виконанню функцій,
спрямованих на реалізацію публічного інтересу. Таким інтересом в українському
праві визнається інтерес соціальної спільності, що легалізований і задоволений
державою. Таким чином, наприклад, виконання публічною адміністрацією
правоохоронної функції означає системну діяльність всіх структурних утворень,
37
які мають таку функцію. Зазначену діяльність прийнято позначати терміном
"публічне адміністрування".
При організаційно-структурному підході публічна адміністрація — це
сукупність органів, які утворюються для здійснення (реалізації) публічної влади.
Публічною владою в українському праві визнається: а) влада народу, як
безпосереднє народовладдя; б) державна влада — законодавча, виконавча, судова;
в) місцеве самоврядування. Відповідно до цього, в Україні публічну владу
здійснюють такі органи: по-перше, Верховна Рада України (парламент),
Президент України (як владний інститут), місцеві ради. Вони реалізують владу
народу, що знаходить вираз у виборчих процесах; по-друге, усі органи і установи,
що реалізують державну владу. Наприклад, органи виконавчої влади, суди та
інші; по-третє, усі органи і установи, що реалізують місцеве самоврядування.
Наприклад, виконавчі комітети місцевих рад, громадські об'єднання, органи
самоорганізації населення тощо. Таким чином, перелічені суб'єкти утворюють
систему публічної адміністрації.
Публічна адміністрація в адміністративному праві європейських країн, у
більшості випадків, визначається як сукупність органів та установ, які реалізують
публічну владу шляхом виконання закону, підзаконних актів та вчинення інших
дій в публічних інтересах. Таке її розуміння є актуальним і для української
правової системи. Необхідно також зазначити, що поняття публічної адміністрації
не є новиною для українського права. Воно присутнє в роботах українських
адміністративістів, які працювали за межами радянської правової школи,
наприклад, у працях Ю. Л. Панейка, який у своїх роботах зазначав, що основою
адміністративного права є те, що воно регулює організацію та діяльність
публічної адміністрації.
Функціонування публічної адміністрації базується на принципах, які
поділяються на: а) загальні і б) спеціальні. Загальні притаманні всім видам
діяльності її органів. Спеціальні використовуються щодо конкретних сфер
діяльності. Такими сферами є: публічне управління; надання адміністративних
послуг; встановлення і реалізація відповідальності публічної адміністрації за
порушення позитивних прав суб'єктів суспільства; встановлення і реалізація
відповідальності суб'єктів суспільства за порушення встановлених публічною
адміністрацією нормативів.
Додержання принципів функціонування публічної адміністрації
забезпечується регламентацією форм її діяльності. Під формами розуміється
зовнішнє вираження (зовнішнє оформлення) діяльності відповідного суб'єкта.
Форми класифікуються на підставі двох критеріїв. Перший критерій —
наслідки (правовий ефект) застосування тієї чи іншої форми. За цим критерієм
вони поділяються на: а) правові форми і б) не правові форми. До правових
належать форми, використання яких спричиняє виникнення юридичних наслідків.
Це, наприклад, прийняття нормативних і індивідуальних актів перебування
правових норм, укладання адміністративних договорів, здійснення реєстраційних
та інших юридично значущих дій. До неправових належать форми, які

38
безпосередньо юридичного значення не мають. Це, наприклад, проведення ревiзiї,
нарада, консультація тощо.
Другий критерій — спосіб реалізації методів публічного адміністрування.
За цим критерієм форми публічного адміністрування поділяють на: 1) прийняття
нормативних актів; 2) прийняття ненормативних актів; 3) укладання
адмiнiстративних договорів; 4) вчинення реєстраційних та інших юридично
значущих дій; 5) здійснення органiзацiйних дій; 6) виконання матерiально-
технiчних операцій.
Все це зумовлює необхідність розглядати теорію публічної адміністрації як
методологічну основу адміністративного права і використовувати її поняття як
базове у формуванні адміністративно-правових відносин.
Все це зумовлює необхідність розглядати теорію публічної адміністрації як
методологічну основу адміністративного права і використовувати її поняття як
базове у формуванні адміністративно-правових відносин.
Наступним системоутворюючим для предмета адміністративного права
чинником є категорія відносини адміністративних зобов'язань. Сутність цих
відносин обумовлена змістом норм Конституції України щодо відповідальності
держави перед людиною, визнання головним обов'язком держави утвердження і
забезпечення прав і свобод людини, верховенства права, обмеження повноважень
і дій публічної адміністрації Конституцією та законами України.
З них випливає, що публічна адміністрація при утворенні приймає на себе
зобов'язання щодо задоволення інтересів суспільства і громадян. Серед них є
зобов'язання публічного характеру, виконання яких потребує використання
публічною адміністрацією владних повноважень. В ході їх реалізації виникають
відносини, які запропоновано позначити як "відносини адміністративних
зобов'язань (Колпаков В.К. Предмет адміністративного права: сучасний вимір /
В.К. Колпаков / Юридична Україна. – 2008. – № 3. – С. 33 – 38).
Саме вони — відносини щодо виконання адміністративних зобов'язань
публічної адміністрації перед суспільством — є предметом адміністративно-
правового регулювання, або предметом адміністративного права.
Цією категорією — відносинами адміністративних зобов'язань —
об'єднуються чотири типа відносин, кожен з яких є складовою частиною предмета
адміністративного права. Це відносини: а) публічного управління; б) відносини
адміністративних послуг; в) відносини відповідальності публічної адміністрації за
неправомірні дії або бездіяльність; г) відносини відповідальності за порушення
встановленого порядку і правил (адміністративно-деліктні відносини)
Характерною ознакою усіх вищеназваних видів адміністративно-правових
відносин є те, що органи публічної адміністрації виступають у них владною
стороною, яка реалізує свої виконавчо-розпорядчі повноваження. Владність у
такому вимірі розуміється, як наявність врегульованого законодавством права на
прийняття владного (обов'язкового) рішення, при виникненні відповідного
юридичного факту.
Важливим чинником щодо систематизації відносин, які регулюються
адміністративним правом, є публічне адміністрування. Публічне
39
адміністрування — це діяльність суб'єкта публічної адміністрації на виконання
владних повноважень публічного змісту. Воно відбувається шляхом використання
засобів управління, надання адміністративних послуг, участі у відносинах
відповідальності суб'єктів публічної адміністрації, застосування заходів впливу за
порушення правил, встановлених публічною адміністрацією.
Публічне адміністрування здійснюється за принципами, які поділяються на:
а) загальні принципи публічного адміністрування, тобто притаманні всім видам
цієї діяльності і б) спеціальні принципи публічного адміністрування.
Спеціальні принципи притаманні конкретним видам адміністрування:
публічному управлінню; наданню адміністративних послуг; встановленню і
реалізації відповідальності публічної адміністрації за порушення позитивних прав
суб'єктів суспільства; встановленню і реалізації відповідальності суб'єктів
суспільства за порушення встановлених публічною адміністрацією нормативів.
Додержання принципів публічного адміністрування забезпечується
регламентацією методів і форм публічного адміністрування. Відповідно до
принципів, методи і форм публічного адміністрування поділяються на загальні і
спеціальні.
Таким чином, наслідками сучасних досліджень теоретичних засад
адміністративного права стали, по-перше, подолання управлінського догмату у
визначенні його сутності, визнанні того, що адміністративне право генетично
пов'язано з практикою захисту прав людини юридичними засобами; по-друге,
переосмислення змісту предмета цієї галузі відповідно до демократичних
правових стандартів і встановленні його складових: а) відносини публічного
управління, б) відносини відповідальності суб'єктів владних повноважень
(публічної адміністрації) за неправомірні діяння, в) відносин публічних або
адміністративних послуг, г) відносини відповідальності за порушення
встановлених правил (відносини адміністративної відповідальності або
адміністративно-деліктні відносини); по-третє, доведена системність предмета
адміністративного права.
Принциповість цього питання обумовлена тим, що предметом галузі права
може бути лише така сукупність відносин, яка є системою. Ознакою системи є
інтегративний характер взаємодії її складових.
Відносини публічного управління.
Відносини публічного управління виникають в ході здійснення публічно-
управлінської діяльності. У загальному вигляді управління — це діяльність з
керівництва, яке здійснюється відповідними суб'єктами щодо відповідних
об'єктів. Тобто суб'єкт шляхом цілеспрямованого впливу, керує (або управляє)
об'єктом. У суспільній практиці виділяють три основні види управління: а)
технократичне — управління технікою, механізмами, машинами; б) біологічне —
управління живими організмами рослин i тварин; в) соціальне — управління
людьми та їх колективами.
Соціальне управління — це управління, яке здійснюється у людському
суспільстві. Його фактичними суб'єктами і об'єктами є люди. Воно виступає
інструментом, за допомогою якого зорганізується спільна діяльність людей.
40
Таким чином, управління є об'єктивною потребою соціальних колективів і має
місце у будь-якому суспільстві.
Соціальне управління підрозділяється на: а) управління, що здійснюється з
метою реалізації публічних (загальних) інтересів чи публічне управління; б)
управління, що здійснюється метою реалізації корпоративних інтересів чи
корпоративне управління; в) управління, що здійснюється метою реалізації
приватних інтересів чи приватне управління.
Найбільш рельєфними юридичними супутниками зазначених видів
соціального управління є: адміністративне право — для публічного управління;
корпоративне право — для корпоративного управління (менеджменту); цивільне
право — для приватного управління.
Складовими публічного управління є: 1. Державне управління, де суб'єктом
виступає держава в особі сформованих нею структур (державних органів). Вони у
відносинах представляють державу. 2. Місцеве самоврядування, де суб'єктами
виступають недержавні структури, які сформовані територіальними громадами
(органи місцевого самоврядування). Вони у відносинах представляють громаду.
3. Громадське управління, де суб'єкти діють від свого імені і на підставі своїх
статутів.
Під державним управлінням розуміють специфічну діяльність держави, що
виявляється функціонуванні низки уповноважених структур (органів), які
безперервно, планомірно, владно i в рамках правових установлень впливають на
суспільну систему з метою її вдосконалення відповідно до публічних інтересів.
Державне управління є функцією держави, яка надана спеціальним
організаційним структурам (органам). Їх сукупність є системою органів
державного управління. Ця система в цілому і кожна з її складових окремо, діють
винятково від імені держави. Рішення, що ними приймаються, обов'язкові для всіх
учасників суспільних відносин, у тому числі і для недержавних організацій і
формувань.
Система органів державного управління складається з 2-х компонентів: а)
державних органів, тобто приналежних державі (наприклад, міністерство, обласна
державна адміністрація); б) недержавних органів, тобто державі не приналежних,
що не мають статусу державного органа.
Першим в цій системі належить головне і ведуче місце. Їхня сукупність є
складовою частиною апарату держави. У цих органах на оплатній основі
працюють державні службовці. Другі — здійснюють державне управління лише в
тому випадку, якщо держава делегує їм відповідні повноваження. Так, Законом
України від 21.05.1997 р. "Про місцеве самоврядування в Україні" недержавним
структурам — виконавчим органам рад — делеговано значний обсяг повноважень
щодо реалізації функцій державної виконавчої влади (здійснення контролю за
дотриманням цін і тарифів, контролю за дотриманням законодавства про захист
прав споживачів; здійснення державної реєстрації підприємств і т. і.).
Ознаками, або рисами, державного управління є: виконавчо-розпорядчий
характер, пiдзаконнiсть, масштабність, універсальність, iєрархiчнiсть,
безпосередньо організуючий характер.
41
 Державно-управлінська діяльність базується на системі принципівError!
Bookmark not defined.. Всі принципи державного управління поділяються на три
групи: 1) соцiально-полiтичнi — демократизм, участь населення в управлiнськiй
дiяльностi держави (народність); рiвноправнiсть осіб різних національностей;
рiвнiсть усіх перед законом; законність; гласність i врахування громадської
думки; об'єктивність; 2) органiзацiйнi принципи побудови апарату державного
управління — галузевий, функціональний, територіальний; 3) органiзацiйнi
принципи функціонування (дiяльностi) апарату державного управління —
нормативність дiяльностi, єдиноначальності, колегiальнiсть, поділ управлінської
праці; вiдповiдальнiсть за прийнятi рішення, оперативна самостiйнiсть.
Соцiально-полiтичнi принципи — це найзагальнiшi принципи державно-
управлiнської сфери. Вони поширюються на всі види виконавчо-розпорядчої
дiяльностi та всі функцiонуючi в державі управлiнськi структури. Принципи цієї
групи, як правило, закріплюються у нормативному порядку. Багато з них мститься
у Конституції України (вони дістали назву конституційних) та в інших
законодавчих актах.
Органiзацiйнi принципи побудови апарату державного управління
забезпечують найбільш раціональний вибір суб'єктів управлінської дiяльностi.
Вiдповiдно до зазначених принципівError! Bookmark not defined. суб'єкти
диференціюються за галузями, сферами, територіями.
Органiзацiйнi принципи функціонування (дiяльностi) апарату
застосовуються для визначення змісту дiяльностi конкретних управлінських
структур. Додержання цих принципів дає змогу найбільш ефективно
використовувати потенціал державних службовців, персоналу науково-дослідних
установ, технічних працiвникiв. За допомогою цих принципів забезпечується
прийняття правильних управлінських рішень, органiзацiя i застосування
раціональних управлінських процедур, дійовий контроль i виконавча дисципліна.
Важливе значення для визначення державного управління має розуміння
його співвідношення з категорією "державна виконавча влада". Порівняння їх
понять і дефініцій показує наступне. "Влада" — це здатність i можливість
здійснювати свою волю, підкоряти їй, спонукати людей (їх колективи) до певних
дій i певної поведінки. Основними засобами, за допомогою яких встановлюється
влада є авторитет, право, насильство. "Управління" — це вольовий вплив суб'єкта
на об'єкт.
Як бачимо, поняття "воля" є ключовим у кожному з вищенаведених
визначень. Воля — це здатність, по-перше, до визначення мети дiяльностi, а по-
друге, до вольової поведінки. За своєю структурою вольова поведінка
розпадається на: а) прийняття рішення i б) його реалізацію. Іншими словами, —
на усвідомлення необхiдностi діяти i на безпосередньо вольові дії.
Підкорення іншої волі своїй (тобто влада) реалізується допомогою
вiдповiдних владних команд. Такі команди є цілеспрямованим вольовим впливом.
У свою чергу, цілеспрямований вольовий вплив — найбільш характерна ознака
управління. З цього витікає висновок, що влада реалізується шляхом
управлінської діяльності, а управління є способом реалізації влади.
42
 Співвідношення державного управління i державної виконавчої влади
визначається виходячи із загального співвідношення влади і управління.
Відповідно до цього, правомірним є висновок: державне управління є способом
реалізації державної виконавчої влади.
Місцеве самоврядування в Україні — це гарантоване державою право та
реальна здатність територіальної громади самостійно або під відповідальність
органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання
місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Воно здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як
безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а
також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси
територіальних громад сіл, селищ, міст.
Громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому
самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад.
Нормативною підставою місцевого самоврядування є Закон України "Про місцеве
самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року.
Первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його
функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.
Територіальні громади сусідніх сіл можуть об'єднуватися в одну територіальну
громаду, створювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати єдиного
сільського голову. Добровільне об'єднання територіальних громад відбувається за
рішенням місцевих референдумів відповідних територіальних громад сіл. Таке
рішення є наданням згоди на створення спільних органів місцевого
самоврядування, формування спільного бюджету, об'єднання комунального
майна. Вихід із складу сільської громади здійснюється за рішенням референдуму
відповідної територіальної громади. У містах з районним поділом територіальні
громади районів у містах діють як суб'єкти права власності.
Місцеве самоврядуванняError! Bookmark not defined. в Україні
здійснюється на принципах: народовладдя; законності; гласності; колегіальності;
поєднання місцевих і державних інтересів; виборності; правової, організаційної та
матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених
законами; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх
органів та посадових осіб; державної підтримки та гарантії місцевого
самоврядування; судового захисту прав місцевого самоврядування.
Система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду;
сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову;
виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні та обласні ради, що
представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи
самоорганізації населення.
У містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або
міської можуть утворюватися районні в місті ради. Районні в містах ради
утворюють свої виконавчі органи та обирають голову ради, який одночасно є і
головою її виконавчого комітету.

43
 Громадське управління здійснюють суб'єкти, які в управлінських
відносинах виступають виключно від свого імені і тільки для вирішення питань,
що визначені їх статутними документами. Так, ст.16 Закону від 25.06.1991р. "Про
охорону навколишнього природного середовища" передбачає, що громадське
управління в даній сфері здійснюється громадськими об'єднаннями й
організаціями, якщо така діяльність передбачена їхніми статутами.
Відносини відповідальності публічної адміністрації
Відносини відповідальності публічної адміністрації виникають у зв'язку із
наявністю публічно-правового спору щодо правомірного використання владних
повноважень публічною адміністрацією. У таких випадках порушується
адміністративна справа (справа адміністративної юрисдикції), де відповідачем
виступає суб'єкт владних повноважень.
Справи адміністративної юрисдикції розглядаються за нормами
адміністративного судочинства, які встановлені Кодексом адміністративного
судочинства України (від 6 липня 2005 р).
Відповідно до нього, справа адміністративної юрисдикції (або
адміністративна справа), це — переданий на вирішення адміністративного суду
публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади,
орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший
суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в
тому числі на виконання делегованих повноважень.
Порушуються такі справи за адміністративним позовом. Позивачем в
адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без
громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб'єкти
владних повноважень.
Відповідачем в адміністративній справі є суб'єкт владних повноважень,
якщо інше не встановлено цим Кодексом.
Громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об'єднання,
юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути
відповідачами за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень лише
такого змісту: про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї
діяльності об'єднання громадян; про примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання
громадян; про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з
України; про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги,
походи, демонстрації тощо); в інших випадках, встановлених законом.
Відносини адміністративних послуг
Відносини адміністративних послуг (або сервісні чи реординаційні)
виникають у зв'язку із зверненнями фізичних, юридичних або інших колективних
осіб, до носія владних повноважень, щодо реалізації суб'єктом звернення своїх
прав, свобод та законних інтересів шляхом прийняття владного рішення.
Адміністративна послуга — результат здійснення владних повноважень
уповноваженим суб'єктом, що відповідно до закону забезпечує юридичне
оформлення умов реалізації фізичними, юридичними або іншими колективними

44
особами прав, свобод і законних інтересів за їх заявою (видача дозволів (ліцензій),
сертифікатів, посвідчень, проведення реєстрації тощо).
Вважається, що у сучасному адміністративному праві наукова детермінація
поняття адміністративна (або публічна) послуга на дослідницькому рівні була
здійснена німецьким адміністративістом Ернстом Форстхоффом (Ernst Forsthoff ,
1902 – 1974). У 1938 році виходить друком невеличка (50 сторінок) праця Е.
Форстхоффа "Адміністрація як суб'єкт надання послуг" ("Die Verwaltung als
Leistungsträger"), у якій він дійшов висновку, що еволюція регулюючого впливу
публічної адміністрації на суспільні відносини характеризується рухом від
зобов'язуючих, імперативних засобів до засобів диспозитивних, таких що
застосовуються відповідно до потреб суспільства та на його запити. Прийняття
управлінських рішень по зверненням (запитам) до адміністративних органів Е.
Форстхофф кваліфікує як надання послуг.
У своїй роботі Е. Форстхоффа описував не тільки і не стільки самі публічні
послуги, скільки діяльність з їх надання. Найбільша цінність даної праці полягає в
тому, що надання послуг досліджується як комплексне соціальне, економічне,
політичне, правове явище. Основні положення цієї монографії в незмінному
вигляді були опубліковані в 1959 році в роботі Е. Форстхоффа "Правові питання
державного управління щодо надання публічних послуг" (Forsthoff E.
"Rechtsfragen der leistenden Verwaltung" / E. Forsthoff — W. Kohlhammer Verlag:
Stuttgart, 1959. — S.23).
Таким чином, Е. Форстхоффа ще в 1938 році передбачив зміну ролі держави
в суспільстві, коли основним її призначенням буде не владний вплив, а надання
послуг. Виключно управлінсько-владна діяльність, зазначав він, перетвориться на
допоміжну по відношенню до надання публічних послуг.
У чинному українському законодавстві на сьогоднішній день можна
виділити такі групи адміністративних послуг за їх предметом: 1) видача дозволів
(наприклад: на зайняття окремими видами підприємницької діяльності; на
проведення мітингів, демонстрацій; на розміщення реклами; на придбання,
зберігання, носіння і перевезення зброї), в тому числі акредитація, атестація,
сертифікація (наприклад: акредитація вищих навчальних закладів, закладів
охорони здоров'я; атестація підприємств, робочих місць; сертифікація товарів,
робіт і послуг); 2) реєстрація з веденням реєстрів (наприклад: реєстрація актів
громадянського стану, суб'єктів підприємницької діяльності, авто-мото-
транспортних засобів), в тому числі легалізація суб'єктів (наприклад: легалізація
об'єднань громадян); 3) легалізація актів (консульська легалізація документів),
нострифікація (визнання дипломів виданих в інших країнах) та верифікація
(встановлення достовірності сертифікатів про походження товарів з України); 4)
соціальні адміністративні послуги — визнання певного статусу, прав особи
(наприклад: призначення пенсій, субсидій).
Публічне визнання цього виду адміністративно-правових відносин
пов'язано з Концепцією адміністративної реформиError! Bookmark not defined.
(1998) у якій зазначено, що одним з завдань адміністративної реформи є
запровадження нової ідеології функціонування виконавчої влади як діяльності
45
щодо надання державних (управлінських) послуг. На розвиток положень
Концепції приймається низка нормативних і програмно-організаційних
документів, у яких питання адміністративних послуг отримують практичний
вимір, у тому числі і місцевого рівня. Це, наприклад, Концепція розвитку центрів
надання адміністративних послуг у місті Києві на 2016 – 2018 роки.
Відносини відповідальності за порушення встановленого порядку і
правил (адміністративно-деліктні відносини)
Відносини відповідальності за порушення встановленого порядку і правил
(адміністративно-деліктні відносини) за своєю правовою природою відрізняються
від усіх інших відносин, які утворюють предмет адміністративного права. Вони
виникають у разі вчинення відповідним суб'єктом діянь, які отримали назву
"адміністративні правопорушення", або "адміністративні проступки", або
"адміністративні делікти".
Ці діяння порушують встановлені чинним законодавством заборони і
тягнуть за собою покарання у вигляді адміністративних стягнень. Стягнення
накладаються виключно суб'єктами, які визначені законом.
Примусове застосування до осіб, вчинивших адміністративні проступки,
адміністративних стягнень та інших заходів впливу, реалізація яких юридично
зафіксована, визнається "адміністративною відповідальністю".
Реалізація підтверджується юридичною фіксацією її завершення. Видами
реалізації є : а) виконання суб'єктом цих заходів; б) юридичне визнання
доречності звільнення від їх виконання; в) юридичним визнанням неможливості
фактичного їх виконання.
Таким чином, центральне місце в адміністративно-деліктному
правовідношенні займає адміністративний проступок.
Виникнення адміністративного проступку, як явища правової дійсності
пов'язано з трансформаційними процесами у сфері кримінального права. Зміст
цих процесів полягав у реалізації ідеї розмежування кримінальних вчинків за
ступенем суспільної небезпеки. Найбільш вдало воно було здійснена у
французькому Кодексі 1795 року. Фактично це була наукова класифікація із
присвоєнням кожному виду злочинного діяння спеціального найменування.
Відповідно до неї серед протиправних діянь виділялись: а) злочини – діяння за які
передбачали тілесні покарання; б) проступки або делікти – діяння за які
передбачали покарання виправного характеру.
Зазначений підхід стає домінуючим у багатьох країнах Європи.
Сприймається він і правовою системоюError! Bookmark not defined. Росії. Свого
практичного і доктринального значення він набуває з введенням в дію Уложення
про покарання кримінальні і виправні (1845 р.). Відповідно до нього слова
"злочин" і "проступок" одержали статус юридичних термінів і позначали різні за
змістом діяння.
Визначення проступків як адміністративних пов'язано з процедурними
особливостями застосування покарань по кримінальному законодавству
Російської імперії. За загальним положенням каральна влада у Росії була
сконцентрована у судах. Справи про малозначні злочини, або проступки
46
розглядали мирові судді. Але у 1889 році інститут мирових суддів скасовується
(вони залишаються лише у деяких великих містах, зокрема Москві, Санкт-
Петербурзі, Одесі, Харкові ) і судові функції у значному обсязі переходять до
адміністративних органів. Таким чином, виникають підстави застосування поряд с
терміном "проступок" терміну "адміністративний" як вказівки на застосування
санкцій суб'єктами адміністративної влади. Однак, розуміння проступку як
малозначного кримінального діяння зберігається до кінця 1917 року.
Історичний шлях адміністративного проступку, адміністративної
відповідальності і відповідного законодавства за межами кримінально-правових
відносин починається з встановлення арешту в адміністративному порядку.
Такий арешт вводиться військово-революційним комітетом у листопаді
1917 року з метою покарання осіб, що брали участь у виступах проти радянської
влади й у масових грабежах і розбоях. Його легітимність підтверджується
народним комісаріатом юстиції РРФСР у грудні 1917 року.
Згодом коло діянь, за вчинення яких передбачається адміністративний
арешт, розширюється. Так, у 1918 році РНК РРФСР видає декрет "Про
революційний трибунал друку", який регламентує підстави і порядок
адміністративного арешту за правопорушення у друкарській сфері (Лунев А. Е. Из
истории развития законодательства и теории об административной
ответственности в советском государстве. // Правовые основы ответственности в
управлении в СССР и ГДР: Сб. статей. – М., 1981, с. 34).
До числа перших актів, що встановлювали покарання у адміністративному
порядку, а значить і склади адміністративних проступківError! Bookmark not
defined., відносяться декрети 1921 року: про порядок накладення
адміністративних стягнень (позбавлення волі, примусові роботи, грошовий
штраф); про трудову і гужову повинність, замінених у тім же 1921 року декретом
про трудовий і гужовий податок; декрети 1922 року: про порядок видання
обов'язкових постанов і про накладення за їхнє порушення стягнень у
адміністративному порядку, про адміністративну висилку й інше.
Як адміністративні, у декретах ВЦВК РРФСР формулюються такі
стягнення: позбавлення волі до 2-х тижнів, виправні роботи без позбавлення волі
до одного місяця, грошовий штраф до 300 карбованців, примусові роботи до 3-х
місяців.
У 1922 році приймається Кримінальний кодекс УРСР. Однією з його
особливостей було те, що деякі із складів злочинів вимагали конкретизації,
відповідно до місцевих умов. Така конкретизація здійснювалась шляхом
прийняття суб'єктами адміністративної влади обов'язкових постанов, наприклад,
конкретизувалися "бешкетні, безцільні дії", що утворювали склад хуліганства.
Поряд з конкретизацією ознак об'єктивної сторони злочину, такі постанови
вирішували ще одне принципове питання: визначали порядок відповідальності
суб'єкта злочину. Він міг бути: а) тільки судовим, б) тільки адміністративним, в)
на розсуд правозастосувальника судовим, або адміністративним. Введення
адміністративного порядку розгляду злочинів обґрунтовувалось доцільністю
поменшити навантаження на суди.
47
 Необхідно зазначити, що санкції містилися безпосередньо у кодексі і
постанови їх не доторкувалися. Сфера постанов обмежувалась лише
конкретизацією і визначенням порядку застосування санкцій. Втім
розповсюдження адміністративного порядку на застосування санкцій
кримінального законодавства (об'явлення ворогом трудящих з позбавленням
громадянства СРСР і вигнанням з меж СРСР назавжди; позбавлення волі зі
строгою ізоляцією; позбавлення волі без строгої ізоляції; примусові роботи без
позбавлення волі (з 1932 року вони стали називатися виправно-трудовими
роботами); поразка прав; видалення з меж СРСР на термін; висилка і заслання;
звільнення від посади; заборона заняття тією чи іншою чи діяльністю промислом;
громадський осуд; конфіскація майна; штраф; застереження) свідчить про
кримінально-правову природу не тільки самого проступку, але ї адміністративної
відповідальності.
12 жовтня 1927 року в Україні було затверджено Адміністративний кодекс,
(Адміністративний Кодекс УРСР: Затверджений ВУЦВК 12.10.1927, введений в
дію 01.02.1928 // Збірник узаконень та розпоряджень робітничо-селянського уряду
України / 1927. – № 63-65. – Ст. 239, 240), необхідність у якому відчувалась в усіх
ланках адміністративної влади з початку 20-х років.
На той час законодавча база містила велику кількість актів в області
адміністративного права. Лише до збірника "Узаконень і розпоряджень" було
включено близько 4000 актів, хоча фактично нормативних документів
адміністративно-правової спрямованості було видано значно більше (Вениосов А.
В. Из истории разработки проекта административного кодекса РСФСР. //
Историко-юридические исследования правовых институтов и государственных
учреждений СССР: Межвузовский сборник научных трудов. – Свердловск, 1986,
с. 46). Користатися таким нормативним матеріалом було важко не тільки
населенню, а і висококваліфікованим юристам.
Необхідно зазначити, що на місцях органи державної влади і управління
усвідомлювали потребу в систематизації законодавства, і насамперед того, яке
регламентувало застосування адміністративного примусу. Тому у деяких
губерніях (Іркутська, Ярославська, Костромська) були видані збірники місцевого
законодавства, що іменувалися адміністративними кодексами.
Наприклад, в Іркутськом місцевому кодексі (затверджений постановою
губвиконкому від 23 травня 1923 року) містилися дві частини. У першу частину
входили розділи про порушення тиші і порядку, про охорону особи, про
відповідальність за порушення і невиконання кодексу. В другій частині були
поміщені додатки до кодексу. 80 статей кодексу містили лише заборони тієї чи
іншої діяльності, більшість з який були запозичені з КК РРФСР 1922 року. Винні
підлягали штрафу до 300 карбованців золотом, або примусовим роботам до 3-х
місяців (Уголовный кодекс Российской социалистической федеративной
советской республики. – Петроград, 1922, с.106).
Створення кодексів подібних іркутському, ще більше ускладнило роботу
місцевих органів, що і стало причиною їх скасування. Одночасно було прийнято

48
рішення про розробку адміністративного кодексу РРСФР. Існувало дві основних
концепції цього кодексу.
Відповідно до першої до нього повинні були війти: а) норми загального
адміністративного права, б) норми щодо охорони громадського порядку, в)
норми, що регламентують діяльність НКВС та інших відомств (Елистратов А. И.
Об административном кодексе. // Власть советов: Орган Нар. ком. внутренних дел
РСФСР. – М., 1923. – № 3, с. 31).
Відповідно до другої, до кодексу необхідно включити лише однорідний
матеріал, що складає сукупність правових норм, що визначають діяльність органів
радянської влади по охороні існуючого суспільного ладу за допомогою
примусових і репресивних заходів, які застосовуються у позасудовому
(адміністративному) порядку (Колесников А.Н. Об административном кодексе. //
Власть советов: Орган Нар. ком. внутренних дел РСФСР. – М., 1923. – № 3, с. 39).
Друга концепція збігалася з поглядами кодифікаційної комісії і була
реалізована у відповідному проекті. Цей проект зазнав суттєвих доробок і
отримав характер адміністративного статуту. Однак і статут спочатку був
перероблений, а потім відхилений законодавцями. У подальшому питання про
адміністративний кодекс або адміністративний статут РРФСР ніколи не
обговорювалось.
Причина неприйняття адміністративного кодексу РРФСР полягала в тому,
що значна частина працівників державного апарату ще не була психологічно
підготовлена до введення адміністративного кодексу. Їм казалося, що така
кодифікація може стиснути їхню ініціативу, зв'язати їм руки в умовах класової
боротьби.
У той же час, у серпні 1924 року був підготовлений перший проект
Адміністративного кодексу УРСР, в основу якого був покладений проект
Адміністративного статут РРСФР.
Над цим проектом до кінця 1925 р. працювали дві комісії. Через велику
кількість норм не було можливості кодифікувати все адміністративне
законодавство. У проект кодексу ввійшли лише акти, що відносилися в основному
до питань державної безпеки, охорони суспільного порядку і діяльності міліції.
У зв'язку з тим, що за час роботи над проектом Адміністративного кодексу
було видано багато нових актів (як союзних, так і республіканських) в області
адміністративного права, у січні 1926 р. для доопрацювання проекту кодексу була
створена нова комісія.
Комісія переробила проект і включила в нього нове законодавство УРСР,
перевіривши відповідність усіх республіканських актів союзному законодавству.
Після переробки проект Адміністративного кодексу був погоджений із усіма
відомствами.
У грудні 1926 р. Раднарком УРСР розглянув і затвердив проект
Адміністративного кодексу, доручивши комісії остаточно відредагувати його і
подати на розгляд ВУЦВК. Однак остаточне утвердження Адміністративного
кодексу було тимчасово відкладене через те, що в цей час готувалися нові

49
положення про місцеві Ради, з'їзди і виконкоми, що були прийняті в середині 1927
р.
Адміністративний кодекс був затверджений ВУЦВК 12 жовтня 1927 р. на
другій сесії десятого скликання і вводився в дію з 1 лютого 1928 р. У зв'язку з
виходом Кодексу ряд законів, постанов і інструкцій, що регулювали
адміністративну діяльність органів державного управління, утратили силу.
Кодекс складався з 15 розділів, які вміщували 528 статей, що поєднували
норми про права й обов'язки органів державного управління як у взаєминах між
собою, так і у відносинах з окремими громадянами.
Коло питань, що регулювалися Адміністративним кодексом УРСР, можна
розділити на такі основні групи: а) взаємини органів державного управління
(регламентації цих питань присвячений розділ 2 — про адміністративні
акти);б) відносини органів державного управління з громадянами (ці питання
розглядалися в розділі 3 — про заходи адміністративного впливу, у розділі 4 —
про інших заходах адміністративного впливу, у розділі 13 — про нагляд
адміністративних органів в області промисловості, у розділі 14 — про нагляд
адміністративних органів за торгівлею); в) відносини громадян з органами
державного управління (цю область правовідносин регулював розділ 15 — про
порядок оскарження дій адміністративних органів).
Адміністративний кодекс регулював також питання громадянства УРСР,
порядок його одержання і позбавлення (розділ 7), питання реєстрації й обліку
руху населення ((розділ 8). Розділ 9 кодексу присвячувався правилам організації і
діяльності товариств, союзів, клубів, з'їздів, зборів.
У розділі 10 містилися правила про культи, у розділі 11 – правила про
публічні видовища і розваги. Обов'язки громадян визначалися в розділі 5 – про
трудову повинність, про попередження стихійних лих і боротьбу з ними й у
розділі 6 — про охорону суспільного порядку (История государства и права
Украинской ССР. – К., 1976, с. 320 — 322).
Кодекс був першою спробою кодифікації норм адміністративного права і
фактично першим документом, який офіційно і на законодавчому рівні визнав
адміністративними порушення обов'язкових постанов місцевих органів
адміністративної влади, відмежував їх від кримінальних злочинів і
дисциплінарних правопорушень (указав на необхідність встановлення законом
судової чи дисциплінарної процедури розгляду, замість розсуду
правозастосувача), вперше, застосував термін "адміністративна відповідальність"
відносно діянь, які порушують встановлені владою заборони.
Значно пізніше (60 – 70-ти роки ХХ століття) термін "адміністративна
відповідальність" закріплюється як загальна назва всієї деліктної частини
адміністративного права. У свою чергу деліктна частина визнається інститутом
адміністративного права. Таким чином, на довгі роки деліктна складова
адміністративного права залишається в правовій теорії, як "інститут
адміністративної відповідальності"

50
 В наступні роки, особливо у період і після другої світової війни
законодавство про адміністративні правопорушення (адміністративні проступки,
адміністративні делікти) розвивалося, відбиваючи зазначені тенденції.
Так, у період другої світової війни адміністративна відповідальність
використовувалася в якості важливого правового засобу зміцнення суспільного
порядку і державної безпеки. У перші місяці війни був виданий ряд правових
актів СРСР, у яких визначалися цілі і масштаби застосування адміністративних
заходів в інтересах оборони. Були узаконені на період війни: а) висилка, б)
позбавлення волі в адміністративному порядку до 6 місяців, в) штраф до 3000
карбованців. Вони застосовувалися за невиконання обов'язкових постанов
військової влади в місцевостях, оголошених на воєнному стані.
На період облогового положення, введеного в Москві і прилягаючих до неї
районах, дозволялося розстрілювати на місці провокаторів, шпигунів і осіб, що
призивають до порушення порядку.
На магістральному напрямку законодавчого закріплення каральних функцій
відповідальності за вчинення адміністративних правопорушень, важливою віхою
стали нормативні акти, прийняті в 60-х роках, і насамперед Указ Президії
Верховної Ради СССР від 21 червня 1961 року "Про подальше обмеження
застосування штрафів, що накладаються в адміністративному порядку", Указ
Президії Верховної Ради УРСР від 15 грудня 1961 року "Про подальше
обмеження застосування штрафів, що накладаються в адміністративному
порядку".
Зазначені документи оказали суттєвий вплив на подальше укріплення
концепції адміністративного проступку, як особливого діяння, що порушує
встановлені заборони. Саме вони ввели деякі положення, які отримали значення
ключових при розробці і прийнятті КУпАП у 1984 році.
Так, діяння фізичної особи, що порушує встановлені органами влади
заборони визначено як адміністративний проступок (ст.ст. 7, 14). Терміни
"адміністративний проступок" і "адміністративне порушення" використані як
синоніми, що рівнозначно відбивають сутність одного й тог ж поняття (ст. 14).
Точно визначена і сформульована одна з ознак адміністративного проступку
– винність. У статті 7 зафіксовано, що штраф може бути накладений на особу яка
є винною у вчинення адміністративного проступку. Встановлено, що мірою
відповідальності за вчинення адміністративного проступку є адміністративне
стягнення.
Штраф однозначно віднесено до адміністративних стягнень (ст. 1), хоча у
тексті присутнє і інша формула: "штраф, що накладається в адміністративному
порядку" (ст.ст.9, 10, II, 13, 15, 16, 18, та й сама назва Указу).
Текст преамбули вказує на наявність у системі державно-примусових
заходів особливої сфери – адміністративного примусу, а також визначає місце
адміністративного примусу у системі державно-примусових заходів
(адміністративний примус застосовується коли заходи громадського або
дисциплінарного впливу є недостатніми).

51
 Адміністративний штраф відмежовано від інших видів штрафу, а також
названа підстава застосування адміністративного штрафу – винний проступок.
Скасовано накладення штрафів у адміністративному порядку на юридичних осіб.
Скорочена чисельність суб'єктів адміністративно-деліктної нормотворчості і
значною мірою звужено коло повноважень місцевих органів влади щодо
прийняття рішень, що передбачають за їх порушення накладення штрафів в
адміністративному порядку.
Запроваджено новий орган адміністративної юрисдикції – адміністративні
комісії при виконавчих комітетах депутатів трудящих. Положення про ці комісії
встановило пріоритет кримінальної відповідальності перед адміністративною.
Воно містило статтю, яка фактично відбита у частині другій статті 9 чинного
КУпАП: якщо при розгляді справи про адміністративне порушення буде
встановлено, що порушення за своїм характером підпадає під ознаки злочину,
адміністративна комісія направляє матеріали відносно порушника до органів
міліції або в прокуратуру. Така норма з одного боку була кроком до
розмежування злочинів і адміністративних проступків, а з другого –
підкреслювала їх єдину правову природу.
Встановлення комплексних обмежень щодо застосування покарань, які
накладаються в адміністративному порядку за вчинення адміністративних
правопорушень (проступків, деліктів) мало двоякі наслідки. Безумовно це було
обмеження свавілля адміністрації, а регламентація процедури оскарження дій
суб'єктів адміністративно-деліктної юрисдикції, у тому разі і судового
оскарження, створювала відповідні передумови для захисту громадян від
неправомірних примусових заходів. У той же час, це було закріплення карального
ухилу у взаємостосунках держави з громадянами. Між тим, деякі підстави для
фіксації відповідного паритету між каральним ухилом розвитку законодавства і
правовими прагненнями суспільства почали складатися.
Але держава практично не дала часу на роздум і правовий аналіз подальших
перспектив функціонування юридичних інститутів і суспільства у нових умовах.
Вже з вересня 1962 року каральні повноваження одного з функціонально
орієнтованих на застосування адміністративно-примусових заходів суб'єктів –
міліції – почали розширятися.
Стаття 13 Указу Президії Верховної Ради СРСР від 21 червня 1961 р. "Про
подальше обмеження застосування штрафів, що накладаються в
адміністративному порядку", розмежувавши компетенцію по накладенню
адміністративних штрафів між різними державними органами, їхніми посадовими
особами і громадськими організаціями, установила також і обсяг штрафної
правосуб'єктності міліції.
У первісній редакції статті цей обсяг був неширокий. Міліція вправі була
накладати адміністративні штрафи за три види адміністративних порушень: за
порушення громадського порядку, порушення правил, що забезпечують безпеку
руху транспорту, за порушення правил користування транспортом.
Але вже 24 вересня 1962 р. приймається Указ Президії Верховної Ради
СРСР "Про внесення змін у ст. 13 Указу Президії Верховної Ради СРСР від 21
52
червня 1961 року", який надав міліції право накладення адміністративного
штрафу в розмірі до 10 карбованців за порушення правил прикордонного режиму
(правил в'їзду в прикордонну зону чи прикордонну смугу і правил проживання чи
прописки в них).
8 травня 1963 р. Президія Верховної Ради СРСР приймає Указ "Про порядок
накладення штрафів за порушення правил паспортної системи в Москві і
Московській області", відповідно до якого міліції було повернуте право накладати
адміністративні штрафи в сумі до 10 карбованців на порушників паспортного
режиму в Москві і Московській області, у той час як таким правом повсюдно в
країні володіли адміністративні комісії виконкомів районних, міських, сільських,
селищних Рад депутатів трудящих.
2 червня 1966 р. Президія Верховної Ради СРСР приймає Указ "Про
порядок накладення штрафів за порушення правил паспортної системи в місті
Ташкенті Узбецької РСР", на підставі якого міліція одержала право накладати
адміністративні штрафи в сумі до 10 карбованців за порушення правил паспортної
системи й у столиці Узбецької РСР.
Розширюючи штрафні повноваження міліції, Президія Верховної Ради
СРСР видала 23 липня 1966 р. Указ "Про доповнення ст. 13 Указу Президії
Верховної Ради СРСР від 21 червня 1961 року" відповідно до якого їй надане
право накладення адміністративних штрафів за порушення правил проживання,
прописки і пересування на території СРСР іноземців і осіб без громадянства в
сумі до 10 карбованців.
2 жовтня 1968 р. Президія Верховної Ради УРСР своїм Указом "Про
посилення адміністративної відповідальності за порушення правил руху по
вулицях міст, населених пунктів і дорогам і правил користування транспортними
засобам", надає міліції право застосовувати як адміністративне стягнення
позбавлення прав на керування транспортними засобами.
25 березня 1970 р. Президія Верховної Ради СРСР приймає Указ "Про
відповідальність за скупку, продаж і обмін у невеликих розмірах валюти і скупку
речей у іноземців", що наділив міліцію в особі начальника органа внутрішніх
справ і його заступників правом накладати адміністративний штраф у сумі від 10
до 30 карбованців за скупку, продаж, обмін у невеликих розмірах валюти, цінних
паперів, а також скупку речей у іноземців. Крім цього, міліція отримує право
самостійно застосовувати адміністративну конфіскацію (примусове безоплатне
відчуження майна в його власника). Відповідно до Указу скупка, продаж, обмін
невеликих розмірах валюти, цінних паперів і речей у іноземців тягнуть
адміністративний штраф з одночасною конфіскацією валютних цінностей і речей.
25 квітня 1974 р. Указом Президії Верховної Ради СРСР "Про посилення
боротьби з наркоманією" міліції надане право накладати адміністративні штрафи
в сумі до 50 карбованців за вживання наркотичних речовин без розпорядження
лікаря.
Загальний каральний ухил обумовлює відповідне відношення до вибору
виду і розміру стягнень, що застосовуються до правопорушника. За правило це
максимально допустимі штрафи або адміністративний арешт. При цьому
53
спостерігається перевищення повноважень юрисдикційних органів. Так,
адміністративні комісії розглядали порушення паспортних правил і виносили
рішення про застосування примусових заходів, хоча не були на законодавчому
рівні визначені суб'єктами адміністративної юрисдикції по таких справах.
У 60—70-х роках вчені-адміністративісти провели велику роботу з розробки
основних положень про адміністративну відповідальність і підготували проекти
кодифікованих актів, її результатом стало прийняття у 1980 році Основ
законодавства Союзу РСР про адміністративні правопорушення, а 7 грудня 1984
р. Кодексу про адміністративні правопорушення (набрав чинності з 1 червня 1985
р.), що діє і сьогодні, щоправда, зі значними змінами і доповненнями.
На протязі всього часу свого існування адміністративні проступки і
відповідальність за їх вчинення знаходиться у сфері підвищеної уваги з боку
науковців і практичних працівників. Таке ставлення обумовлено по-перше,
значною кількістю осіб, які щорічно притягуються до адміністративної
відповідальності; по-друге, численними теоретичними проблемами; по-третє,
прогалинами у законодавчому регулюванні.
Теоретичне осмислення самого адміністративного проступку і
відповідальності за вчинення адміністративних проступківError! Bookmark not
defined. здійснюється по таких напрямках: порівняння адміністративного права
України з адміністративним правом європейських держав; порівняння деліктної
складової адміністративного права з іншими його інститутами; порівняння
деліктної складової адміністративного права з іншими галузями права України;
дослідження історичних аспектів деліктної складової адміністративного права;
корегування поглядів на деліктну складову адміністративного права відповідно до
здобутків теорії права.
Порівняння деліктної складової адміністративного права з іншими його
інститутами показує наступне: це єдина частина українського адміністративного
права, яка регламентує відповідальність за порушення встановлених державою
заборон. Лише вона має каральний характер і визначає діяння, які відхиляються
від правових норм. Лише вона призначена для покарання осіб, які вчинили
заборонені державою дії.
Всі інші частини адміністративного права призначені для позитивного
регулювання відносин між публічною адміністрацією і громадянами та іншими
суб'єктами громадянського суспільства.
Правові засоби, які використовуються у межах деліктної складової
адміністративного права суттєво відрізняються від регулятивних засобів,
притаманних адміністративному праву і практично всім іншим його інститутам.
Якщо для прикладу порівняти її з інститутом державної служби, то ми ясно
побачимо, що вони є різними правовими утвореннями. Досить сказати, що для
деліктної складової характерно переважне значення заборонних норм, що предмет
його регулювання виникає поза існуючими правовідносинами, що основні
процедури здійснюються за принципом змагання і т. ін.
У цьому зв'язку постає питання, що таке деліктна складова адміністративно
права: інститут чи його підгалузь права.
54
 Аналіз теоретичних здобутків показує наступне: а) інститут права, за
правило, є часткою галузі права; б) інститут права має свій предмет регулювання,
який є системною складовою предмету галузі права; в) інститут права (на відміну
від галузі права) не має свого специфічного методу правового регулювання. Він
користується тим методом, який притаманний відповідній галузі права; г)
інститут права завдяки знайденню свого методу і наявності відокремленої
нормативної бази, може оформитися у підгалузь або галузь права.
Таким чином, відповідь на питання: що є адміністративна відповідальність –
інститут адміністративного права або підгалузь адміністративного права може
бути знайдена при встановлені наявності або відсутності: а) предмету правового
регулювання, б) методу правового регулювання, в) нормативної бази.
До предмета адміністративного права відносять суспільні відносини, що
складаються з приводу здійснення публічною адміністрацією своїх функцій
владно-організуючого спрямування. ВідносиниError! Bookmark not defined., що
виникають із приводу вчинення адміністративних правопорушень — це відносини
юридичної відповідальності. Сам характер цих відносин, (зміст, особливості
реалізації, правові риси суб'єктів) свідчать про їх самостійність і явну відмінність
від традиційних адміністративно-правових відносин.
Під методом правового регулювання розуміють способи й прийоми з
допомогою яких виражається правове становище суб'єктів — встановлюється їх
положення у правовідносинах. Це специфічна система, що складається з трьох
первісних способів впливу: дозволів, приписів, заборон. Методи різних галузей
права відрізняються різною питомою вагою застосування зазначених способів
впливу. Відповідно до цього виділяють три типи правового регулювання.
Перший тип правового регулювання — це регулювання з переважною
роллю дозволу. Він притаманний для цивільного права. Завдяки цьому отримав
назву цивільно-правового методу. Другий тип правового регулювання — це
регулювання з переважною роллю припису. Він притаманний для
адміністративного права. Завдяки цьому отримав назву адміністративно-
правового методу. Третій тип правового регулювання — це регулювання з
переважною роллю заборон. Він притаманний для кримінального права.
Саме цей — третій — тип правового регулювання використовується в
адміністративно-деліктній сфері.
Важливою ознакою галузевої самостійності є наявність організаційно
відокремленого нормативного матеріалу. Такий "матеріал" в адміністративно-
деліктній сфері з'являється на початку 80-х років минулого століття. У 1980 році
приймаються Основи законодавства Союзу РСР і союзних республік про
адміністративні правопорушення, а у 1984 році — Кодексу України про
адміністративні правопорушення (далі — КУпАП). Ці нормативні акти стали
останнім вагомим аргументом на користь визнання існування адміністративно-
деліктного права.
Безумовно, що виникла потреба у дослідженнях численних проблем
адміністративно-деліктної сфери, накопичені емпіричного матеріалу і
теоретичних знань для остаточного формування адміністративно-деліктного
55
права як підгалузі права адміністративного. На сьогоднішній час українська
правова наука такі знання має. Про це свідчить відсутність у останніх
підручниках вказівок на те, що адміністративна відповідальність є правовим
інститутом, а також поява у деяких з них розділів з назвою "Адміністративно-
деліктне право".
Таким чином, предмет адміністративного права є складним,
поліструктурним утворенням. Відповідно до цього, і само адміністративне право є
правом поліструктурним.
3.2. Метод адміністративного права
Під методом адміністративного права слід розуміти сукупність прийомів
(способів, засобів) впливу за допомогою яких встановлюється юридично владне i
юридично підвладне положення суб'єктів у правовідносинах. Таким чином,
характерною ознакою адміністративно-правових відносин є те, що їх виникнення
обумовлено юридичною нерівністю сторін.
До прийомів, які використовуються в адміністративно-правовому
регулюванні, належать приписи, заборони і дозволи. Вони містяться в
адміністративно-правових нормах.
Приписи — це покладення прямого юридичного зобов'язання чинити тi чи
iншi дії в умовах, які передбачені нормою.
Заборони — це також фактично приписи, але іншого характеру, а саме:
покладення прямих юридичних обов'язків не чинити тих чи інших дій в умовах,
передбачених правовою нормою.
Дозволи — юридичний дозвіл чинити в умовах, передбачених нормою, тi чи
iншi дії, або утриматися вiд їх вчинення за своїм бажанням.
Приписи, заборони i дозволи використовуються для регулювання
суспільних відносин не тільки адміністративним, а й іншими правовими галузями.
Їх використання, наприклад, цивільним правом утворює цивільно-правовий метод
регулювання суспільних відносин.
Адміністративно-правовий і цивільно-правовий методи регулювання
відрізняються лише питомою вагою практичного використання того чи іншого
регулятивного прийому.
Таким чином, метод адміністративно-правового регулювання, це не проста
сукупність приписів, заборон і дозволів. Це їх сукупність у відповідній пропорції
— пропорції, яка забезпечує владне і підвладне положення сторін у відносинах.
3.3. Принципи адміністративного права
Принципи адміністративного права це його позитивні закономірності, які
пізнані наукою і практикою та охарактеризовані (зафіксовані, закріплені) у
відповідних поняттях. Звідси випливає висновок, що ознаками принципу є
належність до пізнаних позитивних закономірностей та фіксованість,
закріпленість у суспільній свідомості. У сфері адміністративного права
закріплення (фіксування) закономірностей здійснюється у правовій формі,
частіше у вигляді відповідних юридичних норм. Таким чином, принципи
адміністративного права — це його позитивні закономірності, пізнані наукою і
практикою, закріплені у правових нормах, або узагальнення чинних у державі
56
юридичних правил, які визначають зміст і спрямованість адміністративно-
правового регулювання суспільних відносин. Доволі часто характеристику
принципів обмежують термінологічною конструкцією "керівні засади".
Серед принципів адміністративного права можна виділити загальні і
спеціальні. Загальні принципи мають фундаментальне значення для всієї галузі.
Ними є: науковість (об'єктивність) адміністративного права; верховенство права;
верховенство конституційних положень щодо норм адміністративного права;
верховенство норм законів щодо адміністративно-правових норм, які містяться у
інших нормативних актах; пріоритетність прав та свобод людини і громадянина;
узгодженість адміністративного законодавства з природним правом; відповідність
адміністративного законодавства міжнародним договорам; повнота регулювання
статусів суб'єктів адміністративного права; забезпечення юридичної
відповідальності за порушення адміністративно-правових норм; мінімізація
втручання публічної адміністрації в особисте життя людини.
Спеціальні принципи характеризують закономірності функціонування
адміністративно-правових інститутів. Це принципи державної служби,
адміністративного процесу, адміністративної відповідальності, адміністративного
судочинства, місцевого самоврядування тощо. Ці принципи можуть знайти
нормативне закріплення у відповідних законодавчих актах (наприклад, принципи
державної служби закріплені у ст. 4 Закону "Про державну службу" 2016 р.,
місцевого самоврядування — у ст. 4 закону "Про місцеве самоврядування в
Україні" 1997 р., адміністративного судочинства — ст. 7 Кодексу
адміністративного судочинства України 2005 р.).
3.4. Дефініція адміністративного права
Наукова і навчальна література містить багато визначень адміністративного
права. Наприклад, такі:
Адміністративне право — це сукупність юридичних норм, що регулюють
суспільні відносини, що складаються в сфері державного управління
(Клюшниченко А. П. Радянське адміністративне право: Курс лекцій. – К., 1975,
с.86).
Адміністративне право як галузь права є система правових норм, що
видаються органами виконавчої влади й іншими органами для організації і
функціонування державного управління, регулювання функціонально-юридичних
режимів, забезпечення юрисдикційно-охоронної діяльності й участі громадян
(Тихомиров Ю. А. Курс адміністративного права і процесу. – М., 1998, с.79).
Адміністративне право являє собою самостійну правову галузь, об'єктом
якої є аналітичне дослідження суспільних відносин у сфері діяльності виконавчої
влади (Агапов А. Б. Підручник адміністративного права. – М., 1999, с.29).
Адміністративне право є однією з провідних, базових галузей українського
права, нормами якого регулюються суспільні відносини, що складаються
здебільшого в сфері державного управління в процесі здійснення виконавчої
влади (Гончарук С. Т. Адміністративне право України: Навчальний посібник. – К.,
2000, с.3).

57
 Адміністративне право — це галузь права (сукупність правових норм), що
регулює з метою реалізації завдань і функцій держави суспільні відносини
управлінського характеру, які складаються в сфері виконавчої і розпорядчої
діяльності органів виконавчої влади, внутрішньоорганізаційній діяльності інших
державних органів, а також у процесі здійснення громадськими організаціями, їх
органами зовнішніх юридично-владних повноважень (Адміністративне право
України: Підручник / За ред. Ю.П.Битяка. — Харків, 2000, с.19).
Адміністративне право — це сукупність юридичних норм, обумовлених
національною ідеєю та ідеями свободи, справедливості, науково обґрунтованою
програмою соціально-економічного розвитку суспільства, встановлених або
санкціонованих державою, які регулюють відносини у сфері організаційно-
владної діяльності структур виконавчої влади (Пахомов І. Проблеми розвитку
інститутів адміністративного права України та шляхи їх вирішення // Право
України, 2007, № 10, с. 3 — 5).
Кожне з них відбиває найважливіші, на думку їхніх авторів, ознаки
адміністративного права і у відповідному контексті є справедливими. Разом з
цим, зазначені дефініції залишають без уваги приналежність адміністративного
права до права публічного і його зв'язок з діяльністю публічної адміністрації.
Врахування зазначених обставин і характеристики вище розглянутих
компонентів поняття адміністративного права, виводить на таку дефініцію:
Адміністративне право — це галузь права, засобами якої (норми,
відносини, законодавство, методи, форми, статуси суб'єктів, способи
реалізації норм, нормативні і індивідуальні акти) формуються, охороняються
і захищаються публічні правовідносини, зорганізується і забезпечується
функціонування публічної адміністрації (публічне адміністрування).

§ 4. Нормативний склад і джерела адміністративного права

4.1. Нормативний склад адміністративного права
Адміністративне право, як і будь-яка інша галузь права, базується на
комплексі юридичних норм і може бути представлене як їх організована
сукупність. Юридична норма — це правило поведінки, встановлене або
санкціоновано державою і обов'язкове для всіх суб'єктів права, яким воно
адресоване. За допомогою юридичних норм регулюються (встановлюються,
змінюються, припиняються) правові відносини, тобто вони виступають
регулюючим засобом щодо предмета тієї чи іншої галузі права. Норми
концентрують у собі державно-владні веління, за невиконання яких передбачене
вжиття заходів впливу. Отже, головне призначення юридичних норм — це
забезпечення детального, точного та визначеного нормативного регулювання
суспільних відносин.
На підставі цих теоретичних положень адміністративно-правовою наукою
сформульовано визначення адміністративно-правової норми.
Адміністративно-правова норма — це обов'язкове правило поведінки, що
встановлене або санкціоновано державою, з метою регулювання суспільних
відносин, що виникають, змінюються і припиняються у сфері публічного
58
адміністрування (виконання адміністративних зобов'язань). За їх допомогою
формуються, охороняються і захищаються публічні правовідносини,
зорганізується і забезпечується функціонування публічної адміністрації.
Наприклад: порушення терміну проведення атестації робочих місць за
умовами праці та порядку її проведення тягнуть за собою накладення штрафу на
посадових осіб підприємств, установ і організацій (ст. 41 КУпАП); транспортні
засоби повинні відповідати вимогам безпеки, охорони праці та екології,
державним стандартам, мати відповідний сертифікат (ст. 10 Закону України "Про
транспорт"); міліція відповідно до своїх завдань зобов'язана приймати рішення
про накладення адміністративних стягнень та забезпечувати їх виконання у
випадках, передбачених законом (ст. 10 Закону України "Про міліцію").
Таким чином, норми цієї галузі права конкретизують волю держави та
інших носіїв адміністративної влади, перетворюють її на обов'язкове правило
поведінки у сфері публічного адміністрування. Відповідно виявляються і певні
особливості, характерні для адміністративно-правових норм.
По-перше, ними забезпечується функціонування публічної адміністрації та
закріплюються відносини з публічного адміністрування, а саме: публічного
управління, адміністративного судочинства, надання адміністративних послуг,
відповідальності за адміністративні проступки.
По-друге, вплив адміністративно-правових норм завжди містить
імперативний компонент. Він може вимірюватися різними пропорціями щодо
диспозитивного регулювання, але ніколи не зникає.
По-третє, відносини, що регулюються цими нормами, прямо або
опосередковано передбачають присутність виразника публічного інтересу.
По-четверте, виконання приписів адміністративно-правової норми
гарантується публічно-правовими засобами, які притаманні адміністративній
владі, а саме: організаційними (видання норм, створення умов для їх введення в
дію, матеріально-технічне забезпечення реалізації тощо); роз'яснювальними
(доведення змісту норми до адресата, підкреслення її значущості та акцентування
уваги на настання негативних наслідків за ігнорування тощо); стимулюючими
(вжиття заохочувальних заходів до суб'єктів, додержуються відповідних
приписів); примусовими (притягнення до відповідальності, вжиття інших
адміністративно-примусових заходів впливу).
По-п'яте, кожна норма є органічною частиною відповідної підсистемі тієї чи
іншої складової адміністративно-правової галузі і поза її межами діяти не може.
Так, норми, що містяться в ст. 173 КУпАП України, якими встановлюється
відповідальність за дрібне хуліганство, діють тільки в системному зв'язку з
нормами ст. 12 цього ж Кодексу, згідно яких до адміністративної відповідальності
притягуються особи по досягненні 16-річного віку до моменту вчинення
правопорушення; статей 221 і 222, що визначають підвідомчість таких справ; ст.
254, що зобов'язує складати протокол про адміністративне правопорушення; ст.
255, що визначає осіб, які мають право складати протокол про таке
правопорушення та ін.

59
 По-шосте, вони спрямовані на реалізацію публічного інтересу щодо
застосування заходів адміністративного примусу до фізичних та юридичних осіб,
оскарження дій та рішень суб'єктів владних повноважень, забезпечення реалізації
регулятивної та охоронної функцій адміністративного та інших галузей права
фактично у всіх сферах суспільного життя (економіка, освіта, будівництво,
охорона здоров'я, внутрішні справи та ін.).
По-сьоме, вони об'єктивують домінантні засоби адміністративно-правового
впливу (приписи, заборони та дозволи), що використовуються публічною
адміністрацією для регулювання суспільних відносин.
Провідною соціальною метою норм адміністративного права є організація
публічно-правових відносин відповідно до завдань державотворення. Поряд з нею
є конкретні чи локальні цілі, зокрема такі: інформаційні, досягненням яких
забезпечується необхідний зв'язок між її адресатами. Норма ніби "говорить", що
вимагається від учасників правовідносин і тим самим інформує їх про належну і
можливу поведінку; охоронно-захисні, досягненням яких забезпечується режим
законності та дисципліни в публічному адмініструванні, збалансоване
функціонування носіїв адміністративної влади, охорона і захист суспільних
відносин від несанкціонованого втручання; заохочувальні, досягненням яких
забезпечується творча активність учасників адміністративно-правових відносин,
розвиток їхньої ініціативи та самостійності у розв'язанні поставлених перед ними
завдань; соціально-моральні, досягненням яких забезпечується формування у
громадян, публічних службовців відповідної правосвідомості та ставлення до
праці, громадського порядку, громадської безпеки, правил співіснування.
Відповідно до цілей адміністративно-правових норм визначаються їх
функції. Цілі норм та їхні функції тісно між собою пов'язані. Кожна ціль
породжує виокремлену функцію. Водночас однією функцією можуть
забезпечуватися відразу кілька конкретних цілей. Функції відображають складний
механізм життєдіяльності норм у системі адміністративно-правових відносин. Як
регулятори цих відносин адміністративно-правові норми забезпечують
функціонування системи публічного адміністрування як у цілому, так і окремих її
ланок; визначають той чи інший варіант належної поведінки усіх осіб та
організацій; забезпечують і підтримують режим законності та державної
дисципліни у суспільних відносинах, що виникають у процесі публічного
адміністрування.
Таким чином, основними функціями адміністративно-правових норм є:
створення і забезпечення режиму законності в публічній сфері; забезпечення
ефективної діяльності публічної адміністрації; забезпечення, охорона та захист
законних прав, свобод та інтересів особи і громадянина; виховання у суб'єктів
суспільства поваги до права; взаємодія з нормами інших галузей права; взаємодія
з неправовими соціальними нормами (норми моралі, норми звичаїв, релігійні
норми, етичні норми тощо).
Адміністративно-правова норма як юридичне правило поведінки завжди
передбачає існування умов для її втілення в практику регулювання поведінки
відповідних суб'єктів. Домінантною умовою є наявність суспільних відносин, які
60
потребують нормативного впливу, завдяки якому вони трансформуються в
правовідносини між суб'єктами сфери публічного адміністрування.
Ознаками такої трансформації є нормативне визначення і закріплення прав
та обов'язків учасників правовідносин, наслідків невиконання чи неналежного
виконання приписів норми. Така складність і багатофункціональність зумовлює
наявність певної структури: а) безпосередньо норми і б) системи норм
адміністративного права.
Структура адміністративно-правової норми — це її внутрішня будова,
визначений порядок взаємозв'язку, взаємозумовленості та взаємозалежності
складових частин норми. Як правило вона традиційна і складається з гіпотези,
диспозиції та санкції. Разом з тим норми адміністративного права як третій
елемент можуть містити заохочення або зовсім його не мати.
Гіпотеза вказує на фактичні умови, за наявності яких слід керуватися цією
нормою. Вона частіше за все в нормативних актах повністю не формулюється і
присутня тільки в теоретичній конструкції правової норми. Гипотеза може бути
абсолютно визначеною (досягши 16 років, громадянин зобов'язаний одержати
паспорт) або відносно визначеною, тобто містити елементи адміністративного
розсуду (вказівки на можливість її застосування за розсудом правозастосовника).
Такі гіпотези, як правило, містять формулювання: "може бути", "з метою",
"у разі необхідності", "у разі неможливості", "за доцільністю", "у певних
випадках", "допускаються", "випадках прямо передбачених законами", "якщо є
обов'язковим", "коли вичерпано" тощо.
Яскравий приклад застосування таких формулювань містить ст. 260
КУпАП: "У випадках, прямо передбачених законами України, з метою
припинення адміністративних правопорушень, коли вичерпано інші заходи
впливу, встановлення особи, складення протоколу про адміністративне
правопорушення у разі неможливості складення його на місці вчинення
правопорушення, якщо складення протоколу є обов'язковим, забезпечення
своєчасного і правильного розгляду справ та виконання постанов по справах про
адміністративні правопорушення допускаються адміністративне затримання
особи, особистий огляд, огляд речей і вилучення речей та документів".
Диспозиція — це сформульоване у вигляді приписів, заборон, дозволів
правило поведінки. Наприклад: кожна особа має право звернутися до
адміністративного суду, суб'єкти звернення мають право на безоплатне отримання
інформації про адміністративні послуги та порядок їх надання, суб'єкт надання
адміністративних послуг може видавати організаційно-розпорядчі акти,
громадське об'єднання для внесення змін до відомостей про склад керівних
органів подає (надсилає) такі документи…, суб'єкти авіаційної діяльності
зобов'язані відшкодовувати громадянам шкоду, заподіяну їх здоров'ю та майну
внаслідок авіаційної діяльності, членові екіпажу забороняється вживати алкоголь
менш як за вісім годин до зазначеного часу виконання своїх службових обов'язків
тощо.
У нормах адміністративної відповідальності диспозиція часто
формулюється у вигляді вказівок або опису діяння, що тягне за собою накладення
61
стягнення. З караності діяння випливає висновок, що воно забороняється.
Наприклад: знищення протиерозійних гідротехнічних споруд, захисних
лісонасаджень тягнуть за собою накладення штрафу, пошкодження
водогосподарських споруд і пристроїв тягне за собою накладення штрафу,
невиконання правил і норм у процесі створення нових штамів мікроорганізмів
тягне за собою накладення штрафу, проїзд по посівах або насадженнях на
гужовому транспорті тягне за собою накладення штрафу, перевищення водіями
транспортних засобів встановлених обмежень швидкості руху тягне за собою
накладення штрафу, підроблення знаків поштової оплати тягне за собою
накладення штрафу, жорстоке поводження з тваринами, їх мордування або
вчинення інших дій, що призвели до їх мучення, каліцтва чи загибелі тягнуть за
собою накладення штрафу тощо.
Слід зазначити, що не всі адміністративно-правові норми містять санкцію.
Так, норми, що регулюють управлінську діяльність, розраховані на регламентацію
відповідальності дисциплінарними засобами. Наприклад, Положення про порядок
проходження служби цивільного захисту особами рядового і начальницького
складу містить вимогу від відповідних осіб своєчасно подавати відомості про
себе, що мають значення для проходження служби цивільного захисту (зміна
місця проживання, здобуття освіти, притягнення до адміністративної та
кримінальної відповідальності тощо). Її порушення тягне дисциплінарну
відповідальність за Дисциплінарним статутом служби цивільного захисту. У
ньому прямо зазначено, що дисциплінарним проступком є "приховування або
недостовірне надання відомостей про себе, що мають значення для проходження
служби (зміна місця проживання, притягнення до адміністративної та
кримінальної відповідальності)". Дисциплінарними проступками з цим статутом є
також втрата службового посвідчення, вживання алкогольних напоїв чи
наркотичних засобів у службовий час, прибуття на службу в нетверезому стані чи
стані наркотичного сп'яніння, невиконання індивідуальних планів роботи
науковим, науково-педагогічним, педагогічним складом, ад'юнктами,
докторантами тощо.
Вище вже зазначалося, що адміністративно-правові норми можуть містити
заохочення. Заохочення як елемент правової норми — це публічне визнання
заслуг юридичної або фізичної особи за виконання адміністративно-правових або
громадських обов'язків. Такі заслуги формулюються (перелічуються), як правило,
в диспозиції норми. Підставою для заохочення є визначені нормою права дії
(поведінка), що стимулюються відповідним суб'єктом. Частіш за все підставами
для заохочення виступають: сумлінне виконання службових (трудових)
зобов'язань; виконання громадянського обов'язку; ювілеї. За своїм змістом
заохочення може бути: моральним (грамота, подяка); матеріальним (премія,
цінний подарунок); статусним (таким, що змінює правовий статус, наприклад,
присвоєння звання "Заслужений юрист України"). Наприклад, Положення про
дисципліну працівників залізничного транспорту містить таку норму: "за зразкове
виконання службових обов'язків та ініціативність у роботі для працівників
залізничного транспорту встановлюються такі види заохочення: оголошення
62
подяки; преміювання; нагородження цінним подарунком; нагородження
почесною грамотою; присвоєння звання кращого працівника за фахом;
нагородження нагрудним знаком; нагородження нагрудним значком "Почесному
залізничнику".
Заохочення, як адміністративно-правовий метод впливу має ряд ознак:
фактичною підставою для застосування заохочення є діяння, що набуло
позитивного ставлення у суб'єкта публічної влади; заохочення це акт реалізації
позитивного ставлення до відповідного вчинку, публічне визнання його
корисності; заохочення застосовується до індивідуальних і колективних суб'єктів
адміністративних правовідносин; застосування заохочення передбачає здійснення
певних процедур, які встановлені адміністративно-правовими нормами.
Структуризація системи норм адміністративного права (класифікаційний
поділ їх на види) обумовлена потребою теоретичного осмислення сукупності
правових регуляторів цієї юридичної галузі. Вона конкретизує змістовність
системних уявлень щодо нормативного матеріалу, є важливим проявом
системного підходу до його досліджень, дозволяє отримати чітку картину
підсистем та взаємопов'язаних елементів, які утворюють єдине ціле. Завдяки
структуризації виявляється внутрішня упорядкованість нормативних приписів в
сфері публічного адміністрування, взаємозв'язок закладених у норми моделей
поводження. Структуризація може здійснюватись за функціями, галузевою
належністю, адресатам, суб'єктам прийняття тощо.
Відповідно до цього, структуризація системи адміністративно-правових
норм здійснюється за такими класифікаційними групами: спрямованістю змісту;
адресатами або суб'єктами до яких вони звернені; суб'єктами, які їх встановили;
формою припису; галузевою належністю; межею дії; ступенем загальності;
повнотою викладених велінь; юридичною силою; належністю до складових
предмета адміністративного права.
За спрямованістю змісту норми поділяються на такі, що: а) закріплюють
порядок утворення відповідних суб'єктів; б) визначають форми i методи
публічного адміністрування; в) регламентують публічну службу; г) визначають
способи i порядок забезпечення законності; д) регулюють адміністрування
окремими галузями; е) встановлюють статуси суб'єктів адміністративного права.
За адресатами вони поділяються на такі, що адресовані: а) органам
публічної адміністрації; б) публічним службовцям; в) підприємствам, установам,
організаціям; г) громадянам та їх об'єднанням; д) іншим суб'єктам
адміністративного права.
За формою припису поділяються на: а) зобов'язуючі; б) забороняючі; в)
уповноважуючі; г) стимулюючі; д) рекомендацiйнi.
За галузевою належністю поділяються на: а) матерiальнi; б) процесуальні.
За межею дії: а) діючі у просторі; б) діючі у часі (темпоральні).
За ступенем загальності: а) загальні; б) галузеві; в) мiжгалузевi.
За повнотою викладених велінь: а) визначені; б) банкетні; в) вiдсильнi.
За юридичною силою: а) викладені в законах; б) указах; в) постановах; г)
рішеннях; д) наказах тощо.
63
 За належністю до складових предмета адміністративного права поділяються
на: а) норми публічного управління; б) норми що регулюють відповідальності
суб'єктів владних повноважень (публічної адміністрації) за неправомірні діяння;
в) норми публічних або адміністративних послуг; г) норми адміністративної
відповідальності.
Чинні адміністративно-правові норми виконують свої функції тільки у разі,
якщо вони реалізуються. Реалізація норм — це практичне використання правил
поведінки, що містяться в них, з метою регулювання відносин адміністративних
зобов'язань, тобто втілення у життя волевиявлення, що вони містять.
Відомо кілька підходів до питання щодо реально існуючої кількості
способів реалізації адміністративно-правових норм. Найчастіше виділяють чотири
способи: виконання, використання, додержання, застосування. Рідше виділяють
тільки два способи: застосування і виконання, а використання і додержання
розглядаються як форми виконання. Однак практика показує, що перший варіант
краще відображає її потреби, у теоретичному розумінні переконливіший.
Виконання — це активна поведінка суб'єкта адміністративних
правовідносин щодо виконання юридичних обов'язків. До цього варіанта
реалізації адміністративно-правових норм належать такі дії, як сплата податків,
подання звітів, здійснення реєстрації, одержання паспорта тощо.
Використання — це активна поведінка суб'єкта адміністративних
правовідносин щодо здійснення наданих йому юридичних прав (можливостей).
Діями щодо використання адміністративно-правових норм є: подання скарги,
заява про відпустку, використання наданих державою пільг тощо.
Додержання — це пасивна поведінка суб'єкта адміністративних
правовідносин, який не допускає порушень адміністративно-правових заборон.
Застосування - це діяльність публічної адміністрації з вирішення
конкретних справ і видання індивідуальних юридичних актів, що ґрунтуються на
вимогах матеріальних або процесуальних норм.
Застосування норм адміністративного права на відміну від інших форм
реалізації має активний публічно-владний характер і здійснюється в
установленому порядку.
Суть застосування адміністративно-правових норм проявляється в
діяльності органів публічної влади, посадових осіб по відношенню до
конкретного факту, який має юридичне значення, і підведення його під певну
адміністративну норму. В результаті застосування норми адміністративного права
виникають, змінюються або припиняються відповідні адміністративно-правові
відносини. Такі зміни проходять в результаті дії суб'єкта, який застосовує норми
права і який своїми діями хоче досягти мети, закладеної в нормі.
Правозастосовна діяльність суб'єктів адміністративного права складається із
встановлення обставин справи, вибору норми права яка регулює конкретні
відносини, з'ясування її змісту та прийняття по справі конкретного рішення.
Прийняття рішення по справі і буде реалізацією адміністративної влади. Дії
уповноважених органів по застосуванню норм адміністративного права в
залежності від їх цілей можна розділити на кілька груп, в зміст яких повинні
64
входити: а) дії, які мають своєю метою юридичне забезпечення, задоволення тих
чи інших потреб суспільства і людини зокрема; б) дії по притягненню до
відповідальності порушників адміністративно-правових норм.
Для з'ясування суті застосування адміністративно-правових норм
правозастосовну діяльність уповноважених органів треба розглядати в
регулятивній формі і правоохоронній формі.
Регулятивна форма правозастосовної діяльності допомагає вирішенню
конкретних справ публічного адміністрування: організаційних, господарських,
соціально-культурних та зовнішньополітичних питань, вирішення яких допомагає
реалізації прав та законних інтересів: громадян, державних органів, підприємств,
установ, громадських організацій в сфері публічного управління. Правоохоронна
форма служить для охорони адміністративних відносин, урегульованих нормами
адміністративного права.
З допомогою правоохоронної форми діяльності вирішуються суперечності
по юридичним фактам, які виникають в сфері публічного адміністрування, в
охороні правового статусу державних органів і громадських організацій, їх
посадових осіб і громадян та в застосуванні до цих суб'єктів заходів
адміністративного примусу за невиконання юридичних обов'язків.
Застосування норм адміністративного права органами публічної влади
ділиться по цілеспрямованості, по засобу вираження та по методу застосування.
Зміст цілеспрямованості складають внутрішня та зовнішня правозастосовна
діяльність публічної адміністрації. Внутрішня правозастосовна діяльність
забезпечує вирішення організаційно-штатних питань, керівництво підрозділами в
органах виконавчої влади, а також управління підлеглими органами та
співробітниками. Зовнішня правозастосовна діяльність направлена на реалізацію
покладених на публічну адміністрацію зобов'язань.
По засобу вираження правозастосовна діяльність може проявлятися в
словесній і конклюдентній формах. Словесна форма вираження правозастосовної
діяльності виступає в письмові та усній. Більше всього використовується
письмовий спосіб вираження. Усний спосіб використовується при вирішенні
управлінських питань, які мають оперативний характер. Конклюдентна форма
правозастосування може виражатися в вигляді жестів, рухів, знаків, сигналів і
інших дій (наприклад, правила дорожнього руху), які виражають волевиявлення
суб'єктів застосування норм адміністративного права.
У юридичній літературі неодноразово зазначалося, що неправильне
застосування норм кримінального, кримінально-процесуального, цивільного та
інших галузей права завдає суспільству значної шкоди. На жаль, щодо наслідків
неправильного застосування норм адміністративного права згадується значно
рідше. Неправильне їх застосування завдає шкоди не менше, а іноді навіть і
більше.
Неправильне тлумачення норм адміністративного права, необ'єктивна
оцінка фактичних обставин справи, до яких застосовується норма, видання
незаконного, необґрунтованого, недоцільного акта реалізації норми завдає шкоди
не тільки окремій особі, а й колективу людей, суспільству в цілому. Це
65
пояснюється особливою значущістю управлінських відносин, що регулюються
адміністративно-правовими нормами. Вони торкаються інтересів громадян,
організацій, закладів, підприємств, цілих галузей і сфер адміністрування, а різні
реорганізації структур публічної адміністрації коштують платникам податків
задорого. Це свідчить про те, наскільки важливо додержуватися основних вимог
щодо застосування адміністративно-правових норм.
До таких вимог належать: законність, обґрунтованість і доцільність.
Законність застосування норм полягає в тому, що компетентні органи та
посадові особи в процесі вирішення відповідної справи мають застосовувати
норму тільки в межах своїх повноважень і відповідно до її змісту. Порушення цих
правил може призвести до шкідливих наслідків.
Разом з тим на практиці відомі випадки, коли формальне додержання
нормативних приписів без всебічної оцінки обставин справи дискредитує
державні органи та їх діяльність. Законність вимагає суворо додержуватися
встановленого процесуального порядку застосування норм. Це не пуста
формальність, а необхідність, адже правильно зрозумілі й виконані умови
застосування норми — гарантія охорони інтересів громадян, органів управління,
підприємств, організацій.
Законність — це не тільки право, а й обов'язок органів публічної
адміністрації (їх посадових осіб) застосовувати адміністративно-правові норми.
Незастосування норми у разі, якщо це приписується законом, означає порушення
законності.
Обґрунтованість. Цю вимогу звернено до фактичних підстав застосування
адміністративно-правової норми. Суб'єкта застосування норм мають цікавити не
лише власне факти (події, дії, обставини), для регулювання яких застосовується
норма, а й уся інформація про них як явище, зовнішні умови, в яких воно
перебуває.
Вимога обґрунтованості зобов'язує суб'єкта правозастосування вирішувати
справу після всебічної перевірки фактів. Сумнівні і неперевірені обставини не
можна покладати в основу рішення у справі, їх не слід брати до уваги.
Вимога обґрунтованості тісно пов'язана з законністю. Цей зв'язок полягає в
тому, що повне і всебічне дослідження обставин справи є необхідною умовою
законності.
Доцільність. Суб'єкт застосування адміністративно-правової норми,
з'ясувавши її зміст і розібравшись у фактичних обставинах справи, зобов'язаний
прийняти найдоцільніше рішення. Доцільність застосування норми — це
оптимальний шлях до досягнення мети, передбаченої нормою. Отже, йдеться про
доцільність у межах законності.
Доцільність органічно пов'язана із законністю та обґрунтованістю, однак
збігається з ними не завжди. Тобто доцільність може виступати як самостійна
категорія, мати самостійне значення, відігравати у правозастосуванні самостійну
роль.
Про це свідчить та обставина, що в управлінській практиці нерідко
трапляються випадки скасування законних актів управління внаслідок їх
66
недоцільності. Прикладом може бути рішення про відміну окремих нормативних
актів, що регулюють правовідносини у певній сфері, у зв'язку з прийняттям
нормативного документа, який сприяє комплексному і системному здійсненню
цього процесу. Наприклад, постановою Кабінету Міністрів України від 12 січня
1996 р. у зв'язку з прийняттям Водного кодексу група нормативних актів визнана
такими, що втратили силу.
Аналіз законності, обґрунтованості та доцільності як найважливіших вимог,
яких мають додержуватися у процесі застосування адміністративно-правових
норм, свідчить, що вони, з одного боку, перебувають у нерозривній єдності, а з
другого — кожна з них має самостійне значення.
Процес реалізації адміністративно-правових норм нині далекий від
ідеального. Такий його стан є характерним наслідком існування негативних явищ
у публічному адмініструванні. В механізмі адміністративно-правового
регулювання ця ситуація проявляється у недієздатності деяких адміністративно-
правових норм, великій кількості правопорушень адміністративного та
дисциплінарного характеру, в дуалістичності і структурній незавершеності
адміністративної реформи.
Головна мета прийняття і реалізації адміністративно-правових норм — це
вирішення завдань правового регулювання. Такі завдання або функції норм
полягають у юридичному забезпеченні відносин у сферах: 1) публічного
управління; 2) адміністративних послуг; 3) адміністративного судочинства; 4)
відповідальності за вчинення адміністративних проступків. Кінцевий результат
такого забезпечення — законність діяльності публічної адміністрації.
4.2. Джерела адміністративного права
Втілення адміністративно-правових норм в сфери публічного
адміністрування здійснюється шляхом їх фіксації в нормативних актах. Такі акти
є джерелами адміністративного права. Таким чином, під джерелами
адміністративного права розуміють зовнішню форму вираження його норм.
До них відносяться:
1. Конституція України (Основний Закон)
2. Законодавчі акти України:
а) закони України
б) кодифіковані акти (кодекси, положення, статути)
3. Постанови Верховної Ради України, що містять адміністративно-правові
норми
4. Укази і розпорядження Президента України
5. Нормативні акти, що приймаються в органах виконавчої влади:
а) нормативні постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України;
б) положення, статути, правила, інструкції, інші акти, затверджені
Кабінетом Міністрів України
в) нормативні накази, інструкції керівників центральних органів виконавчої
влади
6. Нормативні накази керівників державних підприємств, об'єднань, установ
і організацій
67
 7. Розпорядження місцевих державних адміністрацій (їхніх голів).
8. Нормативні акти місцевих Рад, їхніх виконавчих органів (наприклад:
рішення, що передбачають у випадку їхнього порушення адміністративну
відповідальність)
9. Міжурядові угоди України з іншими державами і міжнародно-правові
акти, ратифіковані і визнані нашою державою.
10. Акти судових органів.
Сукупність джерел адміністративного права є специфічною системою,
компоненти якої зв'язані один з одним. Ознаки системи джерел адміністративного
права наступні:
а) усі вони засновані на нормах Конституції і законів, що мають юридичну
чинність;
б) нормативні акти вищих органів служать юридичною базою для
нормативних актів органів нижчого підпорядкування, що також є джерелами
адміністративного права;
в) нормативні акти вищих органів, як джерела адміністративного права,
мають більшу юридичну силу порівняно з актами, що приймаються суб'єктами
нижчого підпорядкування.

§ 5. Місце адміністративного права у правовій системі України

5.1. Адміністративне право — фундаментальна юридична галузь
Під правовою системою України розуміють сукупність внутрішньо
узгоджених, взаємопов'язаних юридичних засобів, за допомогою яких чиниться
регулятивно-організуючий і стабілізуючий вплив на суспільні відносини,
поведінку людей та їх об'єднань. Вона є засобом нормативного закріплення і
реалізації внутрішньої і зовнішньої політики держави. Конструктивною основою
правової системи є право виражене в національному законодавстві. Її
функціонування відображається концепціях розвитку законодавства, юридичної
освіти і науки, конституційної, судової, адміністративної реформ, реформи
правоохоронних органів тощо.
Місце адміністративного права у правовій системі України визначається
змістом його впливу на основні її елементи, до яких Ю. С. Шемшученко
відносить систему права і систему законодавства, правовідносини, юридичну
практику, правову політику та ідеологію, правосвідомість і правову культуру,
юридичну науку й освіту (Шемшученко Ю. С. Правова система // Юридична
енциклопедія: В 6 т.– К.: Видавництво "Українська енциклопедія" імені М. П.
Бажана, 2003. – Т. 5. – С. 39).
З цього приводу доречно згадати яскравий вислів відомого французького
адміністративіста Г. Брэбана (Брэбан Г. Французское административное право / Г.
Брэбан // М. : Прогресс, 1988, с. 21) який зазначав, що немає таких секторів
суспільного життя, які б випадали цілком з-під сфери адміністративно-правового
контролю, оскільки адміністративне право є правом живим, глибоко вкоріненим у
суспільстві, що увійшло в побут і свідомість сучасної людини.

68
 Думка західного вченого є актуальною і для сучасних умов українського
державотворення. Сьогодні стратегія держави спрямована на впровадження
єдиної, узгодженої державної політики реформ, налагодження ефективного
механізму взаємодії державних органів та інститутів громадянського суспільства
із залученням до співпраці міжнародної спільноти, впровадження системного
підходу до стратегічного планування, узгодження позицій та моніторингу
реалізації реформаторських зусиль щодо забезпечення сталого розвитку України
як передумови зростання добробуту її населення, досягнення європейських
стандартів забезпечення та захисту прав і свобод людини і громадянина (Про
забезпечення впровадження єдиної державної політики реформ в Україні : Указ
Президента України від 23.07.2014 // Урядовий кур'єр від 25.07.2014, № 133)
Відповідно до цього, адміністративно-правове супроводження публічного
адміністрування і відносин адміністративних зобов'язань постає важливим і
необхідним чинником визначення стратегічних інтересів держави у правовій,
економічній, соціальній, науково-технологічній, екологічній, інформаційній та
інших сферах.
Адміністративне право — це найоб'ємніша, наймобільніша,
найнестабільніша і найскладніша з усіх існуючих юридичних галузей. Немає такої
сфери державного або суспільного життя, якої б не зачіпали питання
адміністративно-правового регулювання. Його норми регулюють діяльність
структур виконавчої влади, місцевого самоврядування, державних і недержавних
підприємств, установ, організацій. Їх вплив постійно відчувають на собі конкретні
особи.
Нас оточує велика кількість правил, якими визначається наша поведінка у
громадських місцях. Службові відносини між громадянином і структурами
держави, місцевого самоврядування, громадських організацій також будуються в
рамках адміністративно-правових приписів. Правила дорожнього руху,
водокористування, санітарно-гігієнічні, пожежної і радіаційної безпеки, а також
багато інших є сферою впливу адміністративних установлень. Норми
адміністративного права зберігають відносини, що складаються під впливом
цивільного, трудового, сімейного та інших галузей права.
Так, Кодекс України про адміністративні правопорушення встановлює
адміністративну відповідальність за порушення встановлених термінів виплати
пенсій, стипендій, заробітної плати; надання посадовими особами підприємств,
установ, організацій документів стосовно трудової діяльності особи; невиконання
власниками зобов'язань щодо колективного договору тощо.
У галузевому поділі права особливе місце займають профілюючі (первинні,
фундаментальні, самостійні) галузі. Такі галузі концентрують у собі головні й
вихідні у системі права юридичні режими, первинні юридичні засоби. Завдяки
цьому вони утворюють юридичне ядро, юридичну основу змісту всіх галузей
права. Правові режими у інших галузей ґрунтуються саме на цих вихідних
юридичних режимах.
Адміністративне право також належить до групи профілюючих (Рабінович
П. М. Основи загальної теорії права та держави. Видання 5-те // Рабінович П. М. /
69
К.: Атіка. — 2001.— С. 119). Як провідна юридична галузь, адміністративне право
є складним соціально-юридичним утворенням, в якому відображаються
матеріальні, ідеологічні, моральні та інші відносини, що існують у суспільстві.
Воно, насамперед, покликане відстоювати інтереси людини у її стосунках владою
і є необхідним інструментом у справі демократичних перетворень.
Адміністративне право базується на положеннях Конституції України,
нормативних актів Верховної Ради, актів Президента та Уряду країни, актів
органів виконавчої влади і місцевого самоврядування, актів інших державних
структур, референдумних актів. Воно щільно пов'язано із теоретичними
положеннями таких суміжних юридичних наук, як теорія держави і права,
конституційне право, цивільне право, кримінальне право, кримінальний процес,
кримінологія, трудове право та інших.
Як фундаментальна галузь публічного права, воно є необхідним
інструментом у регулюванні діяльності структур виконавчої влади, місцевого
самоврядування, державних i недержавних підприємств, установ, організацій.
Його вплив постійно відчувають на собі конкретні особи. Норми
адміністративного права охороняють відносини, що складаються під впливом
цивільного, трудового, сімейного та інших галузей права.
Адміністративне право органічно пов'язано з виконавчою владою та
державним управлінням. Воно виступає обов'язковим інструментом, за
допомогою якого здійснюється реалізація державної виконавчої влади у формі
державного управління. Його норми є правовою основою побудови й ефективного
функціонування найбільш активної та потужної державної підсистеми — апарату
державного управління.
Безпосередньо нормами адміністративного права встановлюються
державно-владнi управлінські правовідносини та закріплюються права i обов'язки
громадян, а також інших суб'єктів, що не мають владних повноважень, у
відношеннях з представниками держави; встановлюються органiзацiйнi та правові
засади функціонування всієї системи державної адмiнiстрацiї; здійснюється
розподіл повноважень між органами державного управління та їх структурними
одиницями; визначаються принципи, методи, форми державно-управлiнської
діяльності.
На сучасному етапі розвитку нашого суспільства метою адміністративно-
правового регулювання є встановлення i регламентація таких взаємовідносин,
якими кожній людині бути гарантовано реальне додержання i охорона у сфері
виконавчої влади належних їй прав i свобод, а також ефективний захист цих прав
i свобод у випадках їх порушення.
На адміністративне право припадає основне навантаження щодо
юридичного забезпечення адміністративної реформи і створенні ефективної
управлінської системи, яка б відповідала стандартам демократичної правової
держави з соціально орієнтованою ринковою економікою.
Важливість цієї функції адміністративного права обумовлена, по-перше,
тим, що зміна ідеології державного управління є одним з визначальних чинників
забезпечення інституційної спроможності інтегрування України в ЄС, по-друге,
70
тим, що структурна незавершеність адміністративної реформи стала чи не
найголовнішим гальмом у поглибленні соціально-економічних і політичних
перетворень.
Адміністративне право посідає особливе місце в процесі подолання
штучного протиставлення держави і ринку, усвідомлені того, що основним
суб'єктом політики економічного зростання, подальшої демократизації
суспільства та поглиблення інтеграційних процесів є держава, яка має стати
надійним гарантом конституційних прав і свобод громадян.
В умовах змін соціальної структури суспільства, завдяки інститутам
адміністративного права реалізуються заходи щодо істотного зміцнення
дієздатності держави і виконання нею регулюючих функцій з метою не
витіснення вже сформованих ринкових механізмів, а їх доповнення,
удосконалення, посилення ефективності.
Як системна складова правової системи і системи права, адміністративне
право взаємодіє юридичними галузями. З'ясування співвідношення
адміністративного права з іншими, суміжними правовими галузями відіграє
істотну роль для уточнення його соціальної природи і призначення, особливостей
змісту, а також визначення місця в правовій системі.
Найбільше тісно адміністративне право взаємодіє з конституційним правом.
Конституційне право закріплює основи організації і функціонування суб'єктів
публічної влади, їхнє місце в державному механізмі; права і свободи людини.
Адміністративне право деталізує і конкретизує норми конституційного
права. Така деталізація і конкретизація полягає в тому, що адміністративне право
визначає юридичний механізм реалізації громадянами своїх прав і свобод;
компетенцію структур публічної влади; адміністративно-правові засоби захисту
відповідних відносин; форми і методи виконавчо-розпорядчої діяльності
публічної адміністрації; основи її галузевої, міжгалузевої, регіональної і місцевої
організації.
Адміністративне право тісне взаємодіє з цивільним правом. Як і цивільне,
адміністративне право регулює певну частку відносин майнового характеру
(наприклад, вилучення товарів з обігу, вилучення за митними правилами). Однак
норми цивільного права регулюють ті відносини, у яких сторони рівноправні, а
норми адміністративного права відносини, що будуються на юридичній
підвладності однієї сторони іншій стороні.
Взаємозв'язок між адміністративним і трудовим правом спостерігається у
сфері регулювання службових відносин. Норми трудового права визначають
статус службовців як учасників трудового процесу (умови праці, охорону праці,
розгляд трудових суперечок). Норми ж адміністративного права регулюють
державно-службові відносини: умови надходження на службу, порядок її
проходження, правила користування службовими документами, повноваження
посадових осіб по організації трудового процесу і т.д.
Адміністративне право тісне зв'язано з фінансовим правом. Власне
фінансове право своїм народженням зобов'язано конституційному,
адміністративному і частково цивільному праву. Фінансове право регулює
71
відносини в сфері фінансової діяльності держави, насамперед у діяльності по
акумулюванню і розподілу коштів, що складають національний доход держави.
Для регулювання виникаючих тут відносин використовується адміністративно-
правовий метод. Однак фінансове право визнане самостійною галуззю, тому що
регулювання мобілізації, розподіли і використання коштів у державних інтересах
має велике значення і відрізняється специфічними особливостями.
Таким чином, коли мова йде про розподіл фінансів це фінансове право; коли
про організацію роботи фінансових органів – це адміністративне право.
Межі норм кримінального й адміністративного права визначаються
характером і спрямованістю відповідних заборон.
Взаємодіє адміністративне право і з такими галузями як земельне,
природоохоронне, сільськогосподарське, митне, підприємницьке право та
іншими. Однак, їх розмежування ускладнюється тим, що до предмета названих
галузей включені відносини, що регулюється нормами адміністративного права і
властивим йому методом.
5.2. Адміністративна юрисдикція
Адміністративна юрисдикція — юридично визначене право компетентного
суб’єкта здійснювати свої функції щодо об'єктів, структур, сфер. Наприклад:
юрисдикція України щодо штучних островів; реєстрація банку в юрисдикції, де
він фактично не знаходиться тощо.
Необхідність висвітлення питання щодо розуміння адміністративної
юрисдикції обумовлена існуванням в сучасному українському адміністративному
праві трактуванням поняття "юрисдикція" за теоретичними конструкціями
радянського періоду. Юридичні словники, видані за часів існування СРСР, під
"юрисдикцією" розуміють установлену законом (чи іншим нормативним актом)
сукупність повноважень відповідних державних органів вирішувати правові
спори і справи про правопорушення, тобто оцінювати дії фізичної особи або
іншого суб'єкта права стосовно їх правомірності, застосовувати юридичні санкції
до правопорушників.
Збереження такого підходу спонукає до встановлення кореляції
теоретичних дефініцій з нормативним матеріалом щодо сучасного
державотворення. Після 1990 року в українських нормативних джерелах під
юрисдикцією розуміється юридично оформлене право уповноважених органів
(посадових осіб) здійснювати свої функції щодо встановлених об’єктів, структур,
сфер.
У такому розумінні даний термін використано у Постанові Верховної Ради
Української РСР від 06.06.1991 р. "Про перехід у юрисдикцію Української РСР
державних підприємств і організацій союзного підпорядкування, розташованих на
території республіки" і Положенні про порядок переходу в юрисдикцію
Української РСР державних підприємств і організацій союзного підпорядкування,
розташованих на території республіки (Затверджене постановою Кабінету
Міністрів УРСР від 3 липня 1991 р. № 66).

72
 Закон України від 16.05.1995 р. "Про виключну (морську) економічну зону
України" неодноразово використовує цей термін у значенні права на вирішення
будь яких питань, а не тільки спорів, у морській економічній зоні.
Так, ст. 4 "Суверенні права та юрисдикція України у виключній (морській)
економічній зоні України" наголошує, що Україна у своїй виключній (морській)
економічній зоні має юрисдикцію щодо створення і використання штучних
островів, установок і споруд, здійснення морських наукових досліджень, захисту
та збереження морського середовища; у ст. 11 "Юрисдикція України щодо
штучних островів, установок і споруд" йдеться про юрисдикційні дії у виключній
(морській) економічній зоні, якими є встановлення навколо штучних островів,
установок і споруд зон безпеки і здійснення у цих зонах відповідних заходів для
гарантування безпеки як судноплавства, так і штучних островів, установок та
споруд, встановлення митних, податкових, санітарних, імміграційних правил та
інших; у ст. 13 чітко прописані регулятивна і дозвільна функції юрисдикції:
"Україна, здійснюючи свою юрисдикцію, має право регулювати і дозволяти
проводити морські наукові дослідження у своїй виключній (морській)
економічній зоні. Спеціально уповноважені органи України дають свою згоду на
проведення морських наукових досліджень у виключній (морській) економічній
зоні за умови, що ці дослідження проводяться лише у мирних цілях, для
розширення знань про морське середовище на благо людства і не несуть загрози
навколишньому природному середовищу".
З аналогічним змістом термін "юрисдикція" застосовано у Кодексі
торговельного мореплавства України, Законі України "Про Уповноваженого
Верховної Ради України з прав людини", Законі України "Про запобігання
корупції" (2014 р).
Так, у стаття 32 зазначеного Кодексу "Національна належність судна. Право
плавання під Державним прапором України" зафіксувала наступне: "Поняття
"українське судно" або "судно України" означає національну належність судна, на
яке поширюється юрисдикція України"; стаття 1 зазначеного Закону
"Парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод
людини і громадянина" встановлює, що парламентський контроль за
додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та захист прав
кожного на території України і в межах її юрисдикції на постійній основі
здійснює Уповноважений Верховної Ради України з прав людини.
У 2017 році Закон України "Про внесення змін до деяких законів України
щодо особливостей фінансового контролю окремих категорій посадових осіб"
доповнює Закон України "Про запобігання корупції" (2014 р.) такою
нормативною конструкцією: "державний орган — орган державної влади, в тому
числі колегіальний державний орган, інший суб’єкт публічного права, незалежно
від наявності статусу юридичної особи, якому згідно із законодавством надані
повноваження здійснювати від імені держави владні управлінські функції,
юрисдикція якого поширюється на всю територію України або на окрему
адміністративно-територіальну одиницю".

73
 Важливою складовою адміністративної юрисдикції без сумніву залишається
адміністративно-деліктна юрисдикцію якою є компетентність вирішувати справи
про адміністративні правопорушення, а також застосовувати заходи
адміністративного примусу за межами адміністративної відповідальності.
До сфери адміністративної юрисдикції також відноситься діяльність з
вирішення справ про дисциплінарні проступки, яка належить дисциплінарно-
деліктного права — інституту службового права, яке у свою чергу утворює
підгалузь адміністративного права (Дисциплінарно-деліктне право : навч. посіб. /
Т. О. Коломоєць, В. К. Колпаков, М. Ю. Віхляєв та інші.; за ред. Т. О. Коломоєць,
В. К. Колпакова. — К. : Ін Юре, 2016. — 464с.)
Таким чином, адміністративна юрисдикція, як юридично визначене право
компетентного суб’єкта здійснювати свої функції щодо об'єктів, структур, сфер
поділяється на три види:
а) адміністративно-регулятивну, тобто компетентність щодо вирішування
адміністративних справ, крім спорів про право і справ про проступки (справи про
видачу ліцензій, державну реєстрацію автотранспортних засобів тощо);
б) адміністративно-судочинну, тобто компетентність адміністративних
судів щодо вирішення відповідних справ за нормами Кодексу адміністративного
судочинства;
в) адміністративно-деліктну, тобто компетентність вирішувати справи про
адміністративні правопорушення, а також застосовувати заходи
адміністративного примусу за межами адміністративної відповідальності;
г) дисциплінарно-деліктну, тобто компетентність щодо вирішення справ про
дисциплінарні проступки.

§ 6. Європейські стандарти адміністративного права

6.1. Поняття європейських стандартів адміністративного права
Важливою складовою руху України до європейських цінностей є адаптація
вітчизняного законодавства до законодавства ЄС. Змістовний вимір цього руху
об'єктивується у сприйняті правових стандартів, серед яких важливе місце
посідають стандарти адміністративного права.
На українському публічному просторі прагнення щодо європеїзації
адміністративного права і відповідної галузі законодавства знайшли відображення
у Концепції адміністративної реформи в Україні. Зазначена Концепція
сформулювала мету цього руху — поетапне створення такої системи державного
управління, що забезпечить становлення України як високорозвинутої, правової,
цивілізованої європейської держави з високим рівнем життя, соціальної
стабільності, культури та демократії і визначила заходи її досягнення, які
ґрунтуються на вироблених світовою практикою принципових засадах
функціонування виконавчої влади.
Таким чином, Концепція підкреслила особливе значення осмислення и
запровадження в сферу публічного адміністрування європейських принципів
адміністративного права як пріоритетних стандартів щодо реалізації
євроінтеграційного курсу країни.
74
 Сучасне розуміння європейських принципів адміністративного права, які
фактично є європейськими стандартами адміністративного права, сформувалося
під впливом процесів конвергенції адміністративних систем, які стали
домінантою їх еволюційного руху.
Яскравий опис процесу конвергенції подає Юрген Шварце (Jürgen
Schwarze). При дослідженні змісту впливу європейських стандартів на зближення
адміністративних правових систем держав-членів ЄС та перспектив його
подальшого розвитку, він зазначає, що раніше прецедентне право Європейського
суду знаходилося під впливом правових систем первісних держав-членів ЄС,
зокрема, французького адміністративного права. Але вплив на розвиток права ЄС
ніколи не був лише французьким. Збільшення числа держав-членів ЄС
стимулювало диверсифікацію правового мислення Європейського суду.
Відповідно у його рішеннях починають враховуватись правові підходи, які
притаманні практично всім державам-членам ЄС. Наприклад, принцип
"адміністрування через закон" інтегрується з французького принципу рівності
(principe de légalité), німецької (Rechtsstaatlichkeit) та британської (rule of law)
концепцій правової держави і верховенства закону. Таким чином, різні коріння
цих трьох понять не створюють перепон щодо втілення у практику єдиного
європейського стандарту.1
У правових системах європейських країн принципи, що встановлюють
стандарти адміністративного права, об'єктивуються по різному. Вони можуть
міститись у розрізненому вигляді у різних нормативних актах (конституціях,
парламентських актах, законах і підзаконних актах, судових актах тощо). Такий
підхід є характерним для таких держав як Бельгія, Франція, Греція, Ірландія, і
Велика Британія. Є країни де вони систематизовані в кодифікаціях
адміністративних процедур. До таких належать Австрія (з 1925 року) Болгарія
(1979 рік), Данія (1985 рік), Німеччина (1976 рік), Угорщина (1957 рік), Голландія
(1994года), Польща (1960 рік), Португалія (1991 рік ) та Іспанія (1958 рік).
Особливо важливі принципи містяться в судовій практиці Європейського
суду. Вони застосовуватися всіма державами-членами ЄС на національному рівні
при застосуванні права ЄС. Це насамперед: принцип адміністрування через закон;
принципи пропорційності, юридичної визначеності, захисту законних очікувань,
недопущення дискримінації, право на слухання в ході адміністративних процедур
щодо прийняття рішень, забезпечувальні заходи, справедливі умови доступу
громадян до адміністративних судів, позадоговірна відповідальність державної
адміністрації.
Європейські принципи адміністративного права структуруються по таких
групах: 1) достовірність і передбачуваність (правова визначеність); 2) відкритість
і прозорість; 3) підзвітність; 4) результативність та ефективність. Кожна з
наведених груп включає сконцентровані за родовими ознаками конкретні
принципи.

1 Schwarze J. Administrative Law Under European Influence: On the Convergence of the Administrative Laws of
the EU Member States / Jürgen Schwarze. — London: Sweet & Maxwell, 1996. — 840s
75
 Так, наприклад, принципи верховенства закону, адміністрування через
закон, правової компетенції, співмірності приводять в дію механізм достовірності
і передбачуваності, процесуальної справедливості забезпечують прийняття рішень
на підставі справедливості до будь-якої особи, яка підпадає під їх дію.
Відкритість припускає, що адміністрація доступна для зовнішньої ретельної
перевірки, а прозорість — що після ретельного огляду адміністрація буде "видна
наскрізь" для цілей докладної перевірки та нагляду. Відкритість і прозорість
дозволяють будь-якій особі, щодо якої відбуваються дії адміністрації, знати
підставу такої дії. Відкритість і прозорість спрощують проведення зовнішньої
перевірки адміністративного впливу з боку вищестоящих наглядових органів.
Відкритість і прозорість також є необхідними інструментами для забезпечення
верховенства закону, рівності перед законом та підзвітності.
Відкритість і прозорість у державній адміністрації служать двом
конкретним цілям. По-перше, вони захищають державні інтереси, оскільки
знижують ймовірність несумлінного адміністрування та корупції, по-друге,
слугують захисту прав громадян, оскільки вимагають інформування про підстави
прийняття адміністративного рішення. Таким чином, вони допомагають
зацікавленим особам здійснювати право на відшкодування шкоди допомогою
оскарження рішення.
В адміністративному праві існує кілька видів практичного застосування цих
принципів. Так, адміністративні дії повинні бути обґрунтовані і здійснені
належними компетентними органами державної влади. Широка громадськість
повинна мати доступ до державних реєстрів. Представники органів публічної
влади зазвичай повинні ідентифікувати себе перед громадськістю. Публічні
службовці повинні дотримуватися певних обмежень щодо доходів від приватної
діяльності, інформація про яких підлягає розкриттю, а самі доходи повинні бути
попередньо схвалені. Для реалізації принципу відкритості особливо важливим є
зобов'язання органів державної влади вказувати причину прийняття своїх рішень.
Перераховані вище принципи можна знайти в адміністративному праві всіх
європейських держав. Хоча державні адміністрації в європейських державах
представляють собою древні структури, вони постійно адаптувалися до сучасних
умов, включаючи членство в ЄС, яке еволюціонує саме по собі.
Постійний контакт серед державних службовців держав-членів та
відповідних Комісій, вимога про розробку і застосування acquis communautaire
(надбання спільноти) по еквівалентним стандартам надійності на території всього
Союзу, поява системи адміністративної юстиції у всій Європі, а також спільні
базові показники і принципи державної адміністрації привели до деякої
конвергенції серед національних адміністрацій. Це було описано як
"Європейський адміністративний простір2.

2 Europe and Governance: The European Administrative Space [Електронний ресурс] // Preparing Public
Administrations for the European Administrative Space", SIGMA Papers, 1998, No. 23, OECD Publishing — Режим
доступу: http: // dx.doi.org/10.1787/5kml6143zd8p-en.
76
 Українські дослідники європейських принципів адміністративного права 3
виокремлюють широке і вузьке розуміння європейських принципів
адміністративного права, ретельно досліджують джерела нормативного
закріплення європейських принципів адміністративного права, визначать
провідну роль принципу верховенства права.
Так, пропонується вважати органічними складовими загального поняття
"європейські принципи адміністративного права": а) безпосередньо принципи
європейського адміністративного права та б) принципи Європейського
адміністративного простору (ЄАП), які відображають результати процесів
європейської адміністративної конвергенції та поглиблення європейської
інтеграції в Європі (сер. ХХ ст. – поч. ХХІ ст.), у тому числі щодо уніфікації та
стандартизації діяльності публічних адміністрацій країн-членів ЄС.
Галузеві європейські принципи адміністративного права пропонується
структуризовати по двох групах : 1) європейські принципи адміністративного
права щодо організації публічної адміністрації та 2) європейські принципи
адміністративного права щодо діяльності публічної адміністрації. До першої
групи віднести: а) принцип децентралізації; б) принцип централізації; в) принцип
деконцентрації. До другої віднести: а) принцип юридичної визначеності, б)
відкритості і прозорості; в) відповідальності; г) ефективності та результативності.
До сучасних джерел нормативного закріплення європейських принципів
адміністративного права відносять Договори про заснування ЄС та Європейських
Співтовариств; Хартію основних прав Європейського Союзу; рішення
Європейського суду справедливості (м. Люксембург); законодавство ЄС;
національне право, що застосовується до діяльності публічних адміністрацій;
рішення ЄСПЛ (м. Страсбург); Європейський кодекс належної адміністративної
поведінки. До основних нормативних джерел принципів ЄАП окрім
вищезазначених джерел принципів європейського адміністративного права,
можна також віднести наступні основні джерела: Конвенцію про захист прав
людини і основоположних свобод та протоколи до неї; конвенції, резолюції та
рекомендації РЄ; міжнародні договори та угоди, та, зокрема, ті з них, які
поширюються на інші держави, які не є членами ЄС, а також претенденти на
вступ до ЄС; загальні принципи права; рішення Європейської Ради
(Копенгагенські та Мадридські критерії); документи інших європейських
регіональних організацій, тощо.
Акцентується увага на засадничому значенні принципу верховенства права
щодо сукупності європейських принципів адміністративного права, який
закріплено в договорах про створення ЄС, рекомендаціях та резолюціях РЄ,
правозастосовній практиці ЄСПЛ тощо.

3 Пухтецька А. А. Європейські принципи адміністративного права та Європейський адміністративний

простір / А. А. Пухтецька — К.: Інститут держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2007. – 88с.
77
 Підкреслюється, що нормативне опосередкування його змісту та
текстуальне відтворення в актах вітчизняного законодавства має ґрунтуватися на
розумінні його сучасного змісту, закріплюватися у преамбулах відповідних актів4.
6.2. Сфери застосування стандартів
Європейські принципи адміністративного права є базовим підгрунттям
детермінації, осмислення, запровадження у практику публічного адміністрування
похідних від них стандартів, насамперед у сферах забезпечення прав людини;
публічної адміністрації; адміністративних послуг; публічної служби;
адміністративної юстиції; громадських рухів та громадського контролю тощо.
6.2.1. Сфера забезпечення прав людини
Європейські стандарти щодо забезпечення прав людини — це
загальновизнані принципи і норми міжнародного права, втілені у міжнародно-
правових документах (універсальних, регіональних міжнародних договорах,
документах недоговірного характеру, рішеннях міжнародних судів, зокрема
Європейського суду з прав людини).
До основних документів, у яких знайшли втілення універсальні між народні
(включаючи європейські) стандарти щодо забезпечення прав людини належать
Загальна декларація прав людини 1948 р., Міжнародний пакт про громадянські й
політичні права 1966 р.
Загальна декларація прав людини була прийнята і проголошена
Генеральною Асамблеєю ООН 10 грудня 1948 р. у палаці Шайо (Париж). Вона
стала стандартом для розробки і прийняття численних міжнародних документів з
прав людини, а також конституцій європейських держав. Декларація встановила
перелік основних прав і свобод людини та законні випадки їх обмежень.
Декларації визначила, що кожна людина має право на свободу мирних
зборів і асоціацій і ніхто не може бути примушений вступати в яку-небудь
асоціацію; кожна людина має право брати участь в управлінні своєю державою
(безпосередньо чи за посередництвом вільно обраних представників); право
рівного доступу до державної служби у своїй країні; волю народу як основу влади
уряду. Підкреслила, що ця воля повинна знаходити вираження в періодичних і
нефальсифікованих виборах, а вибори мають проводитися при загальному і
рівному виборчому праві, шляхом таємного голосування або ж за допомогою
інших рівнозначних форм, що забезпечують свободу голосування.
Міжнародний пакт про громадянські й політичні права (Пакт Організації
Об'єднаних Націй, в основу якого покладено Загальну декларацію прав людини.
Прийнятий 16 грудня 1966 року, набув чинності 23 березня 1976 року.
Підписаний УРСР 20.03.1968 р.; ратифікований 19.10.1973 р.; набув чинності для
України 23.03.1976 р.) ґрунтується на положеннях Загальної декларації прав
людини і є одним з найбільш авторитетних міжнародно-правових договорів про
права людини. Поряд з правами дотримуватися своїх думок і на свободу

4 Принцип верховенства права: проблеми теорії та практики: у двох книгах / За заг. ред. Ю. С.
Шемшученка; [ред. кол.: Ю.С. Шемшученко (голова)] / Книга друга: Принцип верховенства права у діяльності
держави та в адміністративному праві / Відп. ред. В.Б. Авер'янов. - К: Конус-Ю, 2008. - 314 с.
78
інформації, у ньому визнається право на мирні збори, свободу асоціації,
голосувати і бути обраним, допускатися до державної служби.
Положення Міжнародного пакту вказують на можливість законних
обмежень щодо права на мирні збори і свободу асоціації. Обмеження
допускаються, якщо вони необхідні в демократичному суспільстві в інтересах
державної чи суспільної безпеки, суспільного порядку, охорони здоров'я і
моральності населення чи захисту прав і свобод інших осіб. Пакт не перешкоджає
введенню законних обмежень на свободу асоціації для осіб, що входять до складу
збройних сил і поліції.
Окрім Декларації і Пакту права людини визначаються низкою інших
документів. Це, насамперед, Конвенція про політичні права жінок (набрала
чинності 1954 р.); Резолюція 53/31 Генеральної Асамблеї ООН "Підтримка
системою Організації Об'єднаних Націй зусиль урядів з розвитку і зміцнення
нових чи відроджених демократій" від 23 листопада 1998р. (вказує, що демократія
ґрунтується на вільному волевиявленні народу, що дозволяє йому визначати свою
власну політичну, економічну, соціальну і культурну систему, і на його всебічній
участі у всіх аспектах його життя); Декларація про право на розвиток від 4 грудня
1986 р. (встановлює, що право на розвиток є невід'ємним правом людини, у силу
якого кожна людина і всі народи мають право брати участь у такому
економічному, соціальному, культурному і політичному розвитку, за якого
можуть бути цілком здійснені усі права людини й основні свободи, а також
сприяти йому і користуватися його благами, людина є основним суб'єктом
процесу розвитку і повинна бути активним учасником і бенефіціарієм права на
розвиток); Європейська конвенція про захист прав людини і основних свобод
1950 ; Європейська соціальна хартія 1961р.; документи Організації з безпеки та
співробітництва в Європі тощо.
Європейська Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод
(скорочено ЄКПЛ — Європейська Конвенція з прав людини) була ухвалена 4
листопада 1950 року у Римі, ратифікована Україною 17 липня 1997 року, набула
чинності для України 11 вересня 1997 року. Конвенція прийнята відповідно до
Загальної декларації прав людини з метою додержання країнами-підписантами
(учасниками Ради Європи) та забезпечення на своїх територіях прав та
основоположних свобод людини. Конвенція сприйнята більшістю держав як
нормативний зразок. Приєднавшись до неї Україна визнала обов'язковою
юрисдикцію Європейського суду з прав людини в усіх питаннях, що стосуються
тлумачення і застосування Конвенції, а громадяни України отримали право на
звернення до європейського правозахисного механізму.
Значний масив стандартів щодо прав людини випливає з рішень
Європейського суду. Це насамперед право доступу до суду; право народів на
самовизначення; заборона пропаганди війни; права дітей на захист. Європейський
суд створив і продовжує розвивати прецедентне право.
З цього приводу необхідно зазначити, що Україна сприймає Європейську
конвенцію про захист прав людини і основних свобод та рішення Європейського
суду як джерела права. Відповідно до Закону України від 23.02.2006р. "Про
79
виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини"
суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело
права (ст. 17). Кодекс адміністративного судочинства України містить норми, за
якими "суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової
практики Європейського Суду з прав людини".
Таким чином, українська правозахисна система послідовно сприймає
європейські стандарти адміністративного права у сфері прав людини.
6.2.2. Сфера публічної адміністрації
Запровадження європейських стандартів адміністративного права у
практику діяльності публічної адміністрації є запорукою розвитку правової
держави і громадянського суспільства, утвердження верховенства права і закону,
забезпечення ефективної охорони і захисту прав людини і громадянина.
Публічна адміністрація може розумітися у двох вимірах:
інституціональному і функціональному.
У інституціональному вимірі це система державних і недержавних
(місцевого самоврядування) органів, які мають публічно-владні повноваження,
здійснюють управлінські функції, надають адміністративні послуги, забезпечують
режим законності відповідно до своєї компетенції. Важливе місце у цій системі
належить органам державної адміністрації. У функціональному вимірі це
діяльність відповідних органів конкретизована у діяльності їх службовців.
Сьогодні Україна, як член Ради Європи (1995р.), досягла загального
консенсусу з іншими державами-членами РЄ та її головними інституціями, щодо
розуміння ключових складових належного адміністрування (управління), яке
здійснюється національними органами державної адміністрації. Такі складові
включають набір загальних стандартів для дій в рамках державної адміністрації,
які визначені в законі і застосовуються на практиці за допомогою процедур і
механізмів підзвітності.
Мета їх впровадження триєдина: по-перше, задати напрям адміністративних
реформ і перш за все реформ державного управління; по-друге, передбачити
орієнтовні показники, з якими порівнюється і оцінюється прогрес країни; по-
третє, створити реальні умови щодо повноправної і ефективної взаємодії з
країнами ЄС.
Набір загальних стандартів вимагає від носіїв влади діяти у спосіб, що
відповідає законним та розумним очікуванням суспільства, дотримання прав
громадян та інших осіб при здійсненні управлінських повноважень і наданні
адміністративних послуг.
Конкретизація і систематизація стандартів здійснюється за різними
критеріями, однак у дослідженнях українських правників домінує позиція
Проектної групи з адміністративного прав (створена при Генеральному
Директораті РЄ). Відповідно до неї вони поділяються на: 1) стандарти, що
стосуються забезпечення законності; 2) стандарти, що застосовуються до участі
індивідів; 3) стандарти, що відносяться до виконання рішень; 4) стандарти, що
стосуються забезпечення прозорості та контролю.

80
 До стандартів забезпечення законності належать: законність; обов'язок
адміністрації ex officio (по службовому обв'язку) виконувати закон у випадках,
визначених законом; недискримінація; рівність; пропорційність; заборона
зловживання владою; безсторонність, нейтральність службовців та адміністрації;
законні очікування та відповідність; обов'язок зазначати підстави
адміністративних рішень; право на оскарження адміністративного рішення;
вимога прийняття адміністративних рішень протягом розумного строку.
До стандартів щодо участі індивідів належать: участь індивідів у вирішенні
спорів певними альтернативними способами; право бути заслуханим та робити
заяви.
До стандартів виконання рішень належать: етичність; ефективність;
постійність надання адміністративних послуг; продуктивне виконання
управлінських завдань; навчання службовців.
До стандартів забезпечення прозорості та контролю належать: використання
простої, зрозумілої та сприйнятної мови; зазначення можливих засобів захисту та
строків для їх використання; повідомлення про прийняте рішення; захист
відомостей; повага приватності; запити про надання інформації; дотримання
конфіденційності; ведення відповідних записів; прозорість адміністративної
діяльності; активне поширення інформації; доступ до інформації; персонального
доступу до файлів (даних) та інших документів; загального доступу до
документів.
У документах РЄ також згадуються стандарти щодо стабільного
функціонування адміністративних установ, які гарантують демократію,
верховенство права, права людини та повагу і захист меншин, існування діючої
ринкової економіки так само, як і здатності подолати конкурентний натиск та
ринкові сили всередині ЄС; передачі документів уповноваженим органам
(службам); забезпечення можливості бути заслуханим та робити заяви; розумного
проміжку часу для прийняття рішень; щодо зазначення підстав адміністративних
рішень та повідомлень про прийняті рішення;зазначення засобів захисту даних та
поваги приватної інформації; дотримання вимог конфіденційності інформації під
час виконання запитів; публічного доступу до документів; належного
документування; юридичної визначеності та захисту порушених прав; право на
оскарження адміністративних рішень; доступності адміністративної влади та
публічних послуг; електронного урядування та використання електронної пошти;
гнучкості у практичній роботі адміністративних органів; ефективності та
прозорості адміністративних дій; доступ до інформації (право персонального
доступу та право загального доступу); право на письмові матеріали; простоти
(спрощення організації органів публічної влади, адміністративних процедур та
вимог щодо оформлення документів); щодо зобов'язань діяти належним чином;
удосконалення внутрішніх правил органів публічної влади; збереження та
охорони державної власності; підготовки державних службовців; виконання
бюджетних вимог; раціональної організації адміністрації.
Актуальною сферою застосування європейських принципів
адміністративного права є сфера місцевого самоврядування. Важливим кроком у
81
цьому напряму стала ратифікація Україною Європейської хартії місцевого
самоврядування 1985 року, яка відбулася 15.07.1997 року. Таким чином, Хартія
стала частиною законодавства України, а її норми набули переважної сили щодо
норм законів України (п. 2 ст. 7 Закону України "Про міжнародні договори
України").
Європейська Хартія місцевого самоврядування є першим багатостороннім
правовим інструментом, який визначає та захищає стандарти місцевої автономії,
які є значним внеском у захист та поширення загальноєвропейських цінностей.
Основні стандарти, сформульовані у Хартії, призначені гарантувати
політичну, адміністративну та фінансову незалежність органів місцевого
самоврядування, забезпечити на європейському рівні демонстрацію політичної
волі, а на рівнях територіального управління надати їм практичної значущості.
Стандарти, які втілюються Хартією, конкретизуються щодо: 1)
конституційної та правової основ місцевого самоврядування; 2) визначення
концепції місцевого самоврядування; 3) сфери компетенції місцевого
самоврядування; 4) охорони територіальних кордонів місцевих влад; 5)
адміністративного та ресурсного забезпечення виконання місцевими владами їх
завдань; 6) умов здійснення функцій на місцевому рівні; 7) адміністративного
нагляду за діяльністю місцевих влад; 8) фінансових ресурсів місцевих влад; 9)
прав місцевих влад на свободу асоціації; 10) правового захисту місцевого
самоврядування.
Важливу роль у запровадженні стандартів місцевого самоврядування
відіграють Європейські конференції міністрів держав-членів Ради Європи,
відповідальних за регіональне та місцеве врядування. Так, на конференції 27-28
червня 2002 року у м. Гельсінкі (Фінляндія) було ухвалено Гельсінську
декларацію, яка стосується основних принципів організації регіонального
врядування та закликає узагальнити досвід країн-членів Ради Європи в сфері
розвитку регіональної демократії в окремому правовому документі (конвенції або
рекомендації Ради Європи); на конференції 24-25 лютого 2005 року у м.
Будапешті (Угорщина) було ухвалено Будапештський порядок денний щодо
забезпечення доброго врядування на місцевому та регіональному рівнях на 2005-
2009 роки; на конференції 15-16 жовтня 2007 року у м. Валенсії (Іспанія) було
розпочато нову кампанію Ради Європи "Європейський тиждень місцевої
демократії", яка спрямована на підвищення рівня участі громадян у суспільно-
політичному житті на місцевому та регіональному рівнях; на конференції 16-17
листопада 2009 року у м. Утрехті (Королівство Нідерланди) було відкрито для
підписання два нові правові інструменти Ради Європи – додатковий протокол до
Європейської Хартії місцевого самоврядування та третій додатковий протокол до
Європейської Конвенції про транскордонне співробітництво між територіальними
владами або громадами. За підсумками роботи конференції було ухвалено новий
(Утрехтський) порядок денний щодо забезпечення доброго врядування на
місцевому та регіональному рівнях на 2009-2013 роки; на конференції 3 - 4
листопада 2011 року у м. Києві (Україна) було розглянуто та обговорено
актуальні питання впливу світової фінансової кризи на діяльність органів
82
місцевого самоврядування та прийняті "Київські керівні принципи" щодо дій на
національному рівні з метою вирішення спільних проблем (Київська декларація).
Крім цього, до дієвих інструментів, що визначають основні європейські
стандарти місцевого самоврядування відносяться: Європейська рамкова конвенція
про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або владами
(підписана у 1980 році); Рамкова конвенція про захист національних меншин
(відкрита для підписання у 1995 році); Європейська Хартія регіональних мов та
мов меншин (ухвалена у 1992 році); Європейська конвенція про участь іноземців
в громадському житті на місцевому рівні від 5 лютого 1992 року (Україною не
підписана); Європейська Хартія міст (прийнята Радою Європи у 1992 році у
вигляді рекомендації); Європейська хартія щодо участі молоді у суспільному
житті на місцевому і регіональному рівні (прийнята Радою Європи у 1992 році у
вигляді рекомендації) та інші.
Наша держава послідовно впроваджує у практику розбудови
демократичного суспільства європейські стандарти місцевого самоврядування,
приймає активну участь у роботі відповідних європейських інституцій. В Україні
закладено конституційні засади місцевого самоврядування, ратифіковано
Європейську хартію місцевого самоврядування, прийнято ряд базових
нормативно-правових актів, які створюють правові та фінансові основи діяльності
органів самоврядування місцевого рівня. Прагнення України до європейських
цінностей сьогодні втілені Концепції реформування місцевого самоврядування та
територіальної організації влади в Україні (схвалена розпорядженням Кабінету
Міністрів України від 1 квітня 2014р). Безперечно, успішна реалізація реформи
місцевого самоврядування сприятиме більш ефективній реалізації Україною
політики європейської інтеграції, розвитку співробітництва з європейськими
інституціями, насамперед з Радою Європи та Європейським Союзом.
Функціональний вимір публічної адміністрації (або публічне
адміністрування) конкретизується у діяльності відповідних службовців. У
документах РЄ особлива увага приділяється стандартизації діяльності державних
службовців.
Європейська концепція державної адміністрації визнає ієрархічне
делегування державних повноважень громадянам, які здійснюють діяльність в
рамках державної системи. Тому ці громадяни позиціонуються державними
службовцями і носіями державних повноважень, а не просто працівниками
державних установ. У цій якості вони покликані забезпечити застосування
стандартів адміністративного права в поточній діяльності державної
адміністрації.
6.2.3. Сфера державної (публічної) служби
Головні стандарти державної служби є фактичними критеріями за якими
визнається наявність або відсутність в державі державної служби у
європейському розумінні. Це, по-перше, розмежування державної та приватної
сфер; по-друге, розмежування політики та адміністрації; по-третє, здатність
державних службовців, спираючись на індивідуальну підзвітність, переборювати
стереотипи щодо прийняття рішень; по-четверте, наявність достатнього рівня
83
охорони праці, стабільної та відповідного рівня заробітної плати; по-п'яте,
наявність чітко визначених прав і обов'язків державних службовців; наявність
керівників здатних впроваджувати і вдосконалювати ці стандарти.
Похідними від наведених є стандарті безпосередньо функціонування
державної служби та державних службовців. Це, по-перше, стандарти створення
механізмів контролю та підзвітності з тим, щоб не допустити зловживання
державними повноваженнями і поганого управління державними ресурсами; по-
друге, стандарти створення іміджу державної адміністрації, який дозволяє
системно підвищувати рівень довіри до її діяльності з боку громадян та платників
податків, що в кінцевому рахунку підвищує довіру до держави в цілому; по-третє,
стандарти розмежування сфер діяльності держави: а) в політиці і б) в
адмініструванні, оскільки засаднича логіка в кожній із цих сфер діяльності різна,
і, відповідно, їх джерела законності також розрізняються; по-четверте, стандарти
забезпечення професійної наступності ті просування такої моделі поведінки
службовців, за якою адміністрування характеризується законністю,
передбачуваністю, прозорістю, ефективністю; по-п'яте, стандарти залучення на
державну службу кращих наявних в країні кандидатів і утримування їх на службі
за допомогою розумних перспектив розвитку кар'єри та особистого
самозадоволення.
6.2.4. Сфера адміністративних послуг
За європейським виміром важливе місце в публічному адмініструванні
належить адміністративним послугам. Правове регулювання порядку надання
адміністративних (управлінських) послуг існує в більшості європейських країн, де
ефективно діють кодифіковані акти, які присвячені детальній регламентації
процедур в діяльності органів влади в частині їх взаємовідносин з фізичними та
юридичними особами. Зокрема, у Федеративній Республіці Німеччині та Естонії
існують закони про адміністративну процедуру, в Австрійській Республіці -
Загальний закон про адміністративну процедуру, в Нідерландах – Акт з
загального адміністративного права, в Польщі – Кодекс адміністративного
провадження. У деяких європейських країнах розроблені спеціальні документи,
які містять конкретні найбільш помітні положення з надання таких послуг. Це
Хартія прав споживачів державних послуг (Бельгія, 1992 р.), Хартія прав
громадян (Великобританія, 1992 р.), Хартія дотримання якості при наданні
державних послуг (Португалія, 1993 р.), Хартія державних послуг (Франція, 1992
р.).
Стандартами надання адміністративних послуг визнані: відкритість,
прозорість і підзвітність, чітке нормативно-правове забезпечення, широкий спектр
послуг, дружелюбність суб'єктів (працівників) надання послуг, достатня
інформаційна забезпеченість, розширений режим роботи суб'єктів (працівників)
надання послуг, короткому часі очікування послуги, наявність "єдиного вікна" для
отримувачів послуг, якісність послуг.
З 1980-х рр. по всій Європі починається прагнення до високої якості
адміністративних послуг. Важливим орієнтиром для цього стандарту стала
безпосередня думка споживача. В середині 1990-х рр., Велика Британія,
84
Фінляндія, Швеція запровадили систему оцінювання надання державних послуг
урядових органів. Надалі новим орієнтиром якості послуг виступило уподобання
споживачів. Сьогодні орієнтацією для діяльності адміністрації є запровадження
керування за результатами наданих послуг. Таке керування визнається одним з
найбільш ефективних інструментів надання адміністративних послуг в Європі. На
підвищення якості послуг спрямований стандарт "єдиного вікна", який
призначений для забезпечення "єдиного контакту" споживача послуги з суб'єктом
її надання. У Німеччині з 1990-х рр. набули популярності офіси — "універсами
послуг". У Франції було набула розвитку процедура "спрощення одержання
послуг". З цією метою введено нові правила прийому платежів у населення,
створено спеціальні служби з надання громадянам консультацій щодо отримання
адміністративних послуг.
До стандартів забезпечення якості адміністративних послуг відносяться:
відкритість, своєчасність, доступність, безоплатність, задоволення потреб
громадян, гарантування індивідуальних прав. Впроваджуються різноманітні
системі управління якістю надання послуг. Таким чином, надання
адміністративних послуг безпосередньо спрямоване на підвищення якості життя
громадян
6.2.5. Сфера адміністративної юстиції
Просування і практична реалізація європейських стандартів
адміністративного права у практику функціонування публічної адміністрації
неможлива без налагодженої системи адміністративного правосуддя, яка дозволяє
приватним особам ефективно оспорювати адміністративні акти та рішення і
притягати до відповідальності державні органи за порушення законодавства і
посягання на права людини. Відсутність такої системи веде до зростання правової
незахищеності, посиленню потенційної соціальної напруженості і виникнення
конфліктів, особливо якщо органи влади не вважаються підзвітними суспільству і
поважаючими закон.
Наявність адміністративного правосуддя - одне з фундаментальних вимог
до суспільства, заснованому на стандартах верховенства права. Воно означає
прихильність принципу, складається у цьому, що уряд даної країни та її органи
адміністрування повинні діяти строго в рамках правових повноважень
Ця вимога також означає, що приватні особи мають право домагатися
відшкодування по суду будь-якого збитку, нанесеного їх правам, свободам чи
інтересам в результаті незаконних дій органів адміністрування або неналежного
виконання ними своїх обов'язків. У таких випадках у приватних осіб повинна
бути можливість домагатися дієвого відшкодування з допомогою ініціювання
адміністративного провадження в суді. За для цього відповідний суд повинен
мати повноваження щодо судового перегляду адміністративного акта з метою
з'ясування його законності та доцільності, а також повноваженнями щодо
визначення відповідних заходів, які можуть бути прийняті в розумні строки. Суд
також повинен дотримуватися балансу між законними інтересами усіх сторін і
забезпечити не лише невідкладний розгляд скарги, але й ефективну та дієву
роботу публічної адміністрації.
85
 Реалізація завдань адміністративної юстиції на європейському
адміністративному просторі забезпечується дотриманням стандартів, визначених
у документах Ради Європи.
Найважливішішою парадигмою всієї діяльності органів адміністративного
судочинства є чітке і неухильне слідування принципу верховенство права.
Стандартами щодо його втілення у практичну площину є можливість доступу до
суду кожної особи у випадку виникнення спору з адміністративних
правовідносин; незалежність судової системи та самостійність адміністративного
правосуддя; наявність систем спеціалізованих судів або спеціальних судових
підрозділів, які здійснюють адміністративне судочинство; незалежність та
неупередженість суду, створеного на підставі закону; ефективне відправлення
правосуддя; наявність нормативно зафіксованого особливого порядку вирішення
адміністративно-правових спорів; дотримання судовими інстанціями при
розгляді справ балансу між законними інтересами усіх сторін, що забезпечує не
лише невідкладний розгляд скарги, але і ефективну та дієву роботу державної
адміністрації; право на відкритий судовий розгляд (в тому числі публічне
проголошення рішення); ефективність судового контролю за актами та діями чи
бездіяльністю адміністрації; забезпечення кожній із зацікавлених сторін права
отримати копію судового рішення в їх справі, можливість ознайомитися із
судовим рішенням, щодо якого його учасники мають законний інтерес, та
забезпечення доступності судового рішення, яке містить не тільки певні усталені
формули, для громадськості у вигляді публікації чи в електронній формі; дієвість
рішення суду на підставі правової певності (якщо судом остаточно вирішено спір,
це рішення не може піддаватись сумніву); ефективність судового контролю за
актами та діями ( чи бездіяльністю ) органів публічної влади; розумні строки.
В реалізації принципів верховенства права і закону важлива роль належить
стандартам справедливого судового розгляду. Ці стандарти поділяються на три
групи: стандарти порушення справи, стандарти провадження по справі, стандарти
щодо винесення рішення по справі. Стандартами порушення справи є: розумні
строки порушення справи, ефективний доступ до судового провадження,
наявність правового сприяння і правової допомоги. Стандартами провадження по
справі є: право на усне слухання, рівність змагальних можливостей сторін і
змагальність процесу, наявність превентивних та забезпечувальних заходів.
Стандартами щодо винесення рішення по справі є: право на суд у розумні строки,
публічність і обґрунтованість судового рішення, ефективне виконання рішень
суду.
Наведені стандарти випливають з міжнародного права, стандартів,
встановлених регіональними і міжнародними організаціями, та судової практики
регіональних і міжнародних судів, трибуналів та органів з прав людини
(Руководство по мониторингу административного правосудия / Академия им.
Фольке Бернадота и Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам
человека (БДИПЧ): Варшава, 2013. — 110с).
Таким чином, неухильне додержання стандартів є гарантією судового
перегляду адміністративних актів компетентним і незалежним судом, діючим у
86
відповідності з міжнародними та регіональними стандартами справедливого
судового розгляду, є основоположною умовою захисту прав людини і
верховенства права.

Рекомендована література:
1. Адміністративне право України : словник термінів / Т. О. Коломоєць,
В. К. Колпаков, О. В. Кузьменко, Д. М. Лук'янець та інші / за заг. ред. Т. О.
Коломоєць, В. К. Колпакова. — К. : Ін Юре, 2014. — 520с.
2. Адміністративно-правове регулювання публічного адміністрування в
Україні : навч. посіб. / О.Г. Бондар, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпаков та ін. -
Запоріжжя : ЗНУ, 2014. – 204с.
3. Загальне адміністративне право: підручник / Гриценко І. С., Мельник
Р. С., Пухтецька А. А. та ін.; за заг. ред. І. С. Гриценка. – К.: Юрінком Інтер, 2015.
– 568с.
4. Вступ до навчального курсу "Адміністративне право України": навч.
лекція / Т. О. Коломоєць, В. К. Колпаков — К. : Ін Юре, 2014. — 240 с.
5. Колпаков В. К. Європейська парадигма адміністративного права
України / В. К. Колпаков // Адаптація законодавства України до права
Європейського Союзу : науково-практичний юридичний журнал. – К. : Ін Юре,
2016. – № 1. – С. 59-72
6. Наука адміністрації й адміністративне право. Загальна частина (за
викладами професора Юрія Панейка) / Укладачі: В.М. Бевзенко, І.Б. Коліушко,
О.Р. Радишевська, І.С. Гриценко, П.Б. Стецюк. — Київ : ВД "Дакор", 2016. —
464 с.

87
 ТЕМА 2
АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ НОРМИ ТА ВІДНОСИНИ

§ 1. Поняття механізму адміністративно-правового регулювання та

його складові частини (елементи)
§ 2. Поняття, структура та види адміністративно-правових норм
§ 3. Способи реалізації адміністративно-правових норм
§ 4. Адміністративно-правові відносини, їх особливості та структура

Після з'ясування поняття і предмета адміністративного права ми розглянемо

елементи, що складають механізм адміністративно-правового регулювання, за
допомогою якого публічна адміністрація регулює відносини в сфері виконання
нею адміністративних зобов'язань.

§ 1. Поняття механізму адміністративно-правового регулювання та його

складові частини (елементи)
Ефективність правового впливу на суспільні відносини в сфері публічного
адміністрування залежить не тільки від їх природи та особливостей, правильно
знайденого методу регулювання, а й від успішного використання всіх елементів
механізму, за допомогою якого правова воля переводиться у фактичну поведінку
суб'єктів адміністративного права.
Механізм адміністративно-правового регулювання - це сукупність
адміністративно-правових засобів, за допомогою яких здійснюється вплив на
відносини, що виникають у процесі реалізації адміністративних зобов'язань
публічної адміністрації.
До структури цього механізму входять наступні елементи (засоби):
1. норми адміністративного права, об'єктивно виражені в законах та
інших нормативних актах;
2. адміністративно-правові відносини;
3. акти застосування норм адміністративного права;
4. акти тлумачення норм адміністративного права;
5. правосвідомість;
6. правова культура;
7. законність.
Кожний елемент цього механізму виконує специфічну роль у регулюванні
поведінки людей. Ці елементи одночасно виступають як юридичні засоби
адміністративно-правового регулювання. При цьому адміністративно правові
засоби включаються в процес регулювання в певній послідовності. Таким чином,
адміністративно-правове регулювання являє собою процес послідовного
використання адміністративно-правових засобів для досягнення цілей
регулювання дій учасників суспільних відносин.
В адміністративно-правовій науці та практиці діяльності публічної
адміністрації велике значення надається чіткому правовому регулюванню
суспільних відносин, що виникають у сфері публічного адміністрування.
88
 Найважливішими засобами механізму адміністративно-правового
регулювання є норми права. За їх допомогою, з одного боку, регулюється
поведінка суб'єктів адміністративного права, охороняються права фізичних та
юридичних осіб, встановлений в державі правопорядок, з іншого, виникають
адміністративні правовідносини, в яких статус суб'єктів реалізується. В
адміністративно-правових відносинах, як елементі правового регулювання,
індивідуалізуються положення тієї або іншої норми адміністративного права,
визначаються характер, права й обов'язки їх учасників. Акти застосування норм
адміністративного права включаються в механізм адміністративно-правового
регулювання як засоби індивідуалізації прав, обов'язків і міри відповідальності.
Юридичними фактами є конкретні життєві обставини, з якими пов'язують
виникнення, зміну та припинення адміністративно-правових відносин (їх
поділяють на дії та події (не залежать від волі людини). Правова свідомість - це
система відображення правової дійсності у поглядах, почуттях, уявленнях людей
про право, що складається з правової ідеології, правової психології та правової
поведінки. Правова культура це система правових цінностей, завдяки яким
правильно розуміються та виконуються положення норм адміністративного права.
Законність - це правовий режим, за допомогою якого дотримуються норм права
всі суб'єкти адміністративно-правових відносин. Акти тлумачення норм
адміністративного права роблять легшим та доступнішим їх сприйняття, разом із
іншими елементами механізму вони сприяють якіснішому досягненню цілей
правового регулювання.

§ 2. Поняття, структура та види адміністративно-правових норм

Адміністративно-правова норма - це вид правової норми, за допомогою якої
формуються, охороняються і захищаються публічні правовідносини,
організується і забезпечується функціонування публічної адміністрації.
Адміністративно-правовим нормам притаманні такі риси:
1) це вид правової норми, а отже, їй притаманні всі ознаки останньої
(загальнообов'язковість, формальна визначеність, забезпечення її виконання
державними примусом та ін.);
2) вони спрямовані на реалізацію не приватного, а публічного інтересу;
3) за їх допомогою забезпечується функціонування публічної
адміністрації;
4) предмет їх регулювання становить широке коло суспільних відносин,
що складаються в процесі публічного управління, надання адміністративних
послуг, застосування заходів адміністративного примусу до фізичних та
юридичних осіб, оскарження дій та рішень суб'єктів владних повноважень;
5) вони забезпечують реалізацію регулятивної та охоронної функцій
адміністративного та інших галузей права в багатьох сферах суспільного життя
(економіка, освіта, будівництво, охорона здоров'я, внутрішні справи та ін.);
6) вони є головним інструментом реалізації методу адміністративного
права, тобто в них закріплюються приписи, заборони та дозволи, що
використовуються публічною адміністрацією для регулювання суспільних
89
відносин;
7) вони не систематизовані, а містяться в різних за юридичною силою
нормативно-правових актах: законах, підзаконних нормативно-правових актах
публічної адміністрації, в тому числі органів місцевого самоврядування;
8) серед джерел адміністративно-правових норм домінують акти
одностороннього волевиявлення (укази, розпорядження, накази).
Кожна норма адміністративного права має свою структуру, яка складається,
як і норми інших галузей права, із трьох елементів: гіпотези, диспозиції і санкції5.
Гіпотеза вказує на фактичні умови, за наявності яких слід керуватися цією
нормою. Вона частіше за все в нормативних актах повністю не формулюється і
присутня тільки в теоретичній конструкції правової норми. Гіпотеза може бути
абсолютно визначеною (досягши 16 років, громадянин зобов'язаний отримати
паспорт) або відносно визначеною, тобто містити елементи адміністративного
розсуду, містити вказівки на можливість її застосування за розсудом
правозастосовника). Такі гіпотези містять формулювання: «може бути», «у разі
необхідності» тощо (наприклад, військовозобов'язаний, який без поважних
причин не з'явився за викликом військкомату, може бути притягнутий до
адміністративної відповідальності; у необхідних випадках працівник міліції може
перевірити документи)6.
Диспозиція закріплює конкретне правило поведінки суб'єктів
адміністративного права, яке сформульовано у вигляді приписів, заборон,
дозволень (16-річному громадянину необхідно здійснити низку дій, щоб одержати
паспорт; призовник зобов'язаний особисто з'явитися до військкомату).
Санкція вказує на вплив, який застосовується державою у випадку
порушення тих чи інших правил, передбачених нормою, тобто це конкретний
захід дисциплінарного або адміністративного примусу. Наприклад, за появу в
нетверезому вигляді в громадському місці, згідно зі ст. 178 КУпАП, до громадян
застосовуються такі адміністративні стягнення, як попередження, штраф або
адміністративний арешт.
Санкція - не обов'язковий елемент адміністративно-правової норми.
Більшість адміністративно-правових норм носить не санкційний, а
рекомендаційний характер. Замість санкції також може міститись заохочення.
Адміністративне право є найбільшою галуззю законодавства України. У
зв'язку з цим значний масив адміністративно-правових норм можна
класифікувати за різними критеріями: функціонального призначення, ступеня
загальності, спрямованістю змісту, форми припису, за межами дії та повнотою
викладення змісту.
За функціональним призначенням виділяють регулятивні та охоронні; за
змістом - матеріальні та процесуальні; за ступенем загальності - загальні,
міжгалузеві, локальні.

5
Адміністративне право України : підручник / Ю.П. Битяк, В.Т. Гаращук, О.В. Дьяченко [та ін.] ; за ред. Ю.П. Битяка. - К. :
Юрінком Інтер, 2007. - С. 42.
6
Колпаков В. К. Адміністративне право України : підручник / В.К. Колпаков, О.В. Кузьменко. - К. : Юрінком Інтер, 2003. - С. 50.
90
 За спрямованістю змісту адміністративно-правові норми поділяють на види,
які: визначають правовий статус суб'єктів і об'єктів адміністративно-правових
відносин, форми і методи адміністративної діяльності, порядок проходження
державної служби; забезпечують законність у державному управлінні; регулюють
публічне управління в окремих галузях (сферах); визначають підстави
притягнення до адміністративної відповідальності та процедурні питання її
реалізації.
За формою припису адміністративно-правові норми класифікують на:
зобов'язуючі - які зобов'язують здійснити певні дії; заборонні - забороняють
вчиняти певні дії; дозвільні (повноважні, диспозитивні) - надають дозвіл діяти в
межах вимог норми, вчиняти активні дії; стимулюючі (заохочувальні) -
забезпечують вплив на поведінку учасників правовідносин за допомогою засобів
морального і матеріального характеру.
Адміністративно-правові норми поділяються за межами дії: у просторі, часі
та за колом осіб. За повнотою викладення змісту виділяють: абсолютно визначені
та відносно визначені; відсильні та бланкетні.
1. Залежно від предмета регулювання:
Матеріальні норми - закріплюють комплекс прав та обов'язків, а також
відповідальність учасників управлінських відносин.
Процесуальні норми - закріплюють порядок, процедуру здійснення прав та
обов'язків суб'єктів адміністративного права. Адміністративно-процесуальні
норми є формою життя, засобом здійснення норм адміністративного
матеріального права.
2. За спрямованістю змісту:
а) такі, що закріплюють порядок утворення і правовий стан суб'єктів;
б) такі, що визначають форми і методи управлінської діяльності;
в) такі, що встановлюють порядок проходження публічної служби, права
і обов'язки службовців;
г) такі, що визначають способи і порядок забезпечення законності в
державному управлінні;
ґ) такі, що регулюють управління окремими галузями (соціально-
культурною, адміністративно-політичною тощо), державними функціями і
територіями;
д) норми, що встановлюють права і обов'язки громадян у сфері
виконавчої і розпорядчої діяльності держави.
3. За адресами або суб'єктами:
а) адресовані органам державно-виконавчої влади;
б) адресовані іншим державним виконавчо-розпорядчим органам;
в) адресовані державним службовцям;
г) адресовані державним підприємствам, закладам, організаціям;
ґ) адресовані недержавним об'єднанням, підприємствам, закладам;
д) адресовані громадянам.
4. За формою припису:

91
 а) зобов'язуючі (приписні) - ці норми зобов'язують здійснювати певні дії
при виникненні передбачених ними умов. Наприклад, під час прийому на роботу
організація зобов'язана видати наказ;
б) заборонні - ці норми забороняють вчинення тих чи інших дій в
умовах, які нею визначені. Заборони можуть мати або загальний, або спеціальний
характер. Наприклад, заборона вчиняти дії, що підпадають під ознаки
адміністративного правопорушення, є загальною, а заборона міліції застосовувати
спеціальні засоби щодо неповнолітніх - спеціальною;
в) повноважні (дозвільні, диспозитивні) - ці норми уповноважують
адресата (або дозволяють йому) діяти в рамках вимог норми за своїм розсудом,
проте, підкоряючись правовому режиму, який нею встановлено. Фактично ці
норми надають адресату вибір: або чинити певні дії, або не чинити їх. Конкретний
юридичний зміст цих норм залежить від особливостей їх адресата. Так,
громадянину надається можливість самостійно вирішувати питання реалізації
свого права на скаргу. Він може, на свій розсуд, подати або не подати скаргу на
неправомірні дії посадових осіб;
г) стимулюючі (заохочувальні) - це норми, що забезпечують за
допомогою засобів матеріального або морального впливу належну поведінку
учасників управлінських відносин, встановлюють різні пільги (наприклад у сфері
оподаткування).
д) рекомендаційні - особливість правової природи цих норм у тому, що
рекомендації, які містяться у таких нормах, як правило, не мають юридично-
обов'язкового характеру. Такого роду норми не містять у собі прямо виражених
приписів, а дають можливість пошуку найбільш доцільних варіантів розв'язання
завдань, що виникають.
5. За галузевою належністю:
а) матеріальні - характеризуються тим, що юридично закріплюють
комплекс обов'язків і прав, а також відповідальність учасників управлінських
відносин, тобто фактично їх адміністративно-правовий статус. У них знаходить
вияв той правовий режим, у рамках якого повинна функціонувати система
публічного управління. Такі норми нерідко називають статичними;
б) процесуальні - регламентують динаміку публічного управління і
пов'язаних з ним управлінських відносин. Ними визначається порядок прийому,
розгляду, вирішення скарг і заяв, порядок провадження у справах про
адміністративні правопорушення тощо. Їх призначення - визначати порядок
реалізації юридичних обов'язків і прав, встановлених матеріальними нормами.
6. За межею дії:
а) у просторі - дія норм у просторі передбачає територію, на яку
поширюється їх юридична сила. У деяких випадках адміністративно-правові
норми можуть бути міжтериторіальними, приміром, відомчі норми органів
управління транспортом; територією дії норм можуть бути окремі економічні
зони;

92
 б) у часі - дія адміністративно-правових норм у часі може обмежуватися
будь-якими термінами (строкові норми) або і не обмежуватися (безстрокові
норми).
7. За ступенем загальності:
а) загальні - мають загальне значення, наприклад: документами, які
підтверджують громадянство України, є паспорт громадянина України, а для осіб
до 16 років - свідоцтво про народження;
б) міжгалузеві - регулюють яку-небудь одну функцію в усіх галузях
(норми міжгалузевого управління);
в) галузеві - регулюють відносини у межах однієї галузі. Здебільшого це
норми галузевих міністерств та відомств;
г) місцеві - норми місцевих органів виконавчої влади, а також місцевого
самоврядування.
8. За повнотою викладених велінь:
а) визначені;
б) бланкетні (відсильні) - норми непрямої дії, які самі не встановлюють
правил поведінки, а мають відсильний характер до інших нормативних актів.
Наприклад, посадові особи міліції мають право у випадках, передбачених
Кодексом України про адміністративні правопорушення, накладати
адміністративні стягнення або передавати матеріали про адміністративні
правопорушення на розгляд інших органів, громадських об'єднань або трудових
колективів.
9. За юридичною силою:
а) викладені в законах;
б) викладені в указах;
в) викладені в постановах;
г) викладені в рішеннях;
д) викладені в наказах тощо.
Норми адміністративного права діють через їх застосування та виконання.
Такі дії називаються правозастосовчою та правовиконавчою діяльністю.
Правозастосування виражається у вирішені на основі норм
адміністративного права конкретних справ уповноваженими на те державою
суб'єктами. Наприклад, начальник ОВС приймає постанову про притягнення
громадянина до адміністративної відповідальності за дрібне хуліганство.
Правозастосовчий процес пов'язується з виконанням конкретних вимог:
1) застосування норми адміністративного права повинно відповідати
змісту і цілям для досягнення яких вона встановлена;
2) адміністративно-правова норма застосовується тільки органом або
його представником, які мають на це повноваження;
3) норма адміністративного права повинна застосовуватись з
виконанням необхідних процесуальних вимог;
4) акт застосування адміністративно-правової норми повинен мати своє
документальне відображення;
5) правозастосовчий орган повинен забезпечити виконання акта
93
правозастосування.
Правовиконавча діяльність є другою формою втілення адміністративно-
правової норми, яка виражається в підпорядкуванні поведінки учасників
суспільних відносин у сфері публічного управління звернених до них вимог, які
закладені в самій нормі. Норми адміністративного права діють: у просторі; в часі;
щодо окремих осіб; в окремих галузях.
За дією в просторі вони бувають: загальнодержавними,
міжтериторіальними, місцевими.
За дією в часі - строкові та безстрокові.
Щодо окремих осіб норми адміністративного права діють стосовно
громадян України та іноземних громадян, повнолітніх та неповнолітніх, чоловіків
та жінок і таке інше. Норма перед її застосуванням повинна бути правильно
витлумачена суб'єктом правозастосування.

§ 3. Способи реалізації адміністративно-правових норм

Вимоги, закріплені в нормах адміністративного законодавства постійно
удосконалюються. За своєю природою норми адміністративного права, як жодні
інші, відповідають змінам і розвитку суспільства. Навіть дуже гарний закон не
буде діяти, якщо його не так будуть тлумачити. Тому недостатньо прийняти
необхідний законодавчий акт, важливо відпрацювати шлях його реалізації в
життя.
Реалізація норм адміністративного права - це процес практичного втілення в
життя суб'єктами адміністративного права волі, вираженої в нормах.
Існує чотири форми реалізації норм адміністративного права: виконання,
використання, додержання і застосування.
Виконання - це активна поведінка суб'єкта адміністративних правовідносин
щодо виконання юридичних обов'язків. До даного варіанта реалізації
адміністративно-правових норм належать такі дії, як сплата податків, подання
звітів, здійснення реєстрації, одержання паспорта тощо.
Використання - це активна поведінка суб'єкта адміністративних
правовідносин щодо здійснення наданих йому юридичних прав (можливостей).
Діями щодо використання адміністративно-правових норм є: подання скарги,
заява про відпустку, використання наданих державою пільг тощо.
Додержання - це пасивна поведінка суб'єкта адміністративних
правовідносин, який не допускає порушень адміністративно-правових заборон.
Застосування - це діяльність публічної адміністрації з вирішення
конкретних справ і видання індивідуальних юридичних актів, що ґрунтуються на
вимогах матеріальних або процесуальних норм.
Норми адміністративного права здебільшого реалізуються шляхом
виконання та застосування.
Застосування норм адміністративного права, на відміну від інших форм
реалізації, має активний публічно-владний характер і здійснюється в
установленому законом порядку.

94
 Суть застосування адміністративно-правових норм проявляється в
діяльності органів публічної влади, посадових осіб щодо конкретного факту, який
має юридичне значення, і підведення його під певну адміністративну норму.
У результаті застосування норми адміністративного права виникають,
змінюються або припиняються відповідні адміністративно-правові відносини.
Такі зміни проходять у результаті дії суб'єкта, який застосовує норми права
і своїми діями хоче досягти мети, закладеної в нормі. Правоза- стосовча
діяльність суб'єктів адміністративного права складається із встановлення
обставин справи, вибору норми права, яка регулює конкретні відносини,
з'ясування її змісту та прийняття у справі конкретного рішення.
Прийняття рішення у справі і буде реалізацією публічної влади. Дії
уповноважених органів щодо застосування норм адміністративного права залежно
від їх цілей можна розділити на кілька груп, до змісту яких повинні входити:
1. дії, які мають своєю метою юридичне забезпечення, задоволення тих
чи інших потреб суспільства і людини зокрема;
2. дії з притягнення до відповідальності порушників адміністративно-
правових норм.
Для з'ясування суті застосування адміністративно-правових норм
правозастосовчу діяльність уповноважених органів треба розглядати в
регулятивній та правоохоронній формах.
Регулятивна форма правозастосовчої діяльності допомагає вирішенню
конкретних справ публічного адміністрування: організаційних, господарських,
соціально-культурних та зовнішньополітичних питань, вирішення яких допомагає
реалізації прав та законних інтересів: громадян, державних органів, підприємств,
установ, громадських організацій в сфері публічного управління.
Правоохоронна форма слугує для охорони адміністративних відносин,
урегульованих нормами адміністративного права.
За допомогою правоохоронної форми діяльності вирішуються суперечності
щодо юридичних фактів, які виникають у сфері публічного управління, в охороні
правового статусу державних органів і громадських організацій, їх посадових осіб
і громадян та в застосуванні до цих суб'єктів заходів адміністративного примусу
за невиконання юридичних обов'язків.
Застосування норм адміністративного права органами публічної влади
ділиться за цілеспрямованістю, засобом вираження та методом застосування.
Зміст цілеспрямованості складають внутрішня та зовнішня
правозастосовча діяльність публічної адміністрації.
Внутрішня правозастосовча діяльність забезпечує вирішення організаційно-
штатних питань, керівництво підрозділами в органах виконавчої влади, а також
управління підлеглими органами та співробітниками.
Зовнішня правозастосовча діяльність спрямована на реалізацію покладених
на публічну адміністрацію адміністративних зобов'язань.
За засобом вираження правозастосовча діяльність може проявлятися в
словесній і конклюдентній формах.

95
 Словесна форма вираження правозастосовчої діяльності виступає в
письмові та усній. Більше всього використовується письмовий спосіб вираження.
Усний спосіб використовується при вирішенні управлінських питань, які мають
оперативний характер.
Конклюдентна форма правозастосування може виражатися у вигляді жестів,
рухів, знаків, сигналів та інших дій (наприклад правила дорожнього руху), які
виражають волевиявлення суб'єктів застосування норм адміністративного права.

§ 4. Адміністративно-правові відносини, їх особливості та структура

Адміністративно-правові відносини - це відносини, які виникають з приводу
виконання адміністративних зобов'язань публічною адміністрацією. Характерною
ознакою адміністративно-правових відносин є те, що органи публічної
адміністрації виступають у них владною стороною, яка реалізує свої виконавчо-
розпорядчі повноваження. Тобто має право на прийняття владного (обов'язкового)
рішення.
Особливості адміністративно-правових відносин:
1) вони є видом правових відносин та формою існування соціальних
відносин. Вони виникають, змінюються та припиняються в сфері публічного
адміністрування;
2) вони формуються у рамках і на основі адміністративно-правових
норм, які містять у собі абстрактну конструкцію відносин;
3) відносини об'єктивуються з виникненням юридичних фактів,
передбачених адміністративно-правовими нормами;
4) одна із сторін адміністративно-правових відносин завжди є носієм
владних повноважень (публічна адміністрація), без якого існування
адміністративно-правових відносин неможливе;
5) такі відносини можуть існувати за принципом «влада -
підпорядкування», коли одна сторона має владні повноваження щодо іншої
(наприклад, відносини між обласною та районною державними адміністраціями);
6) адміністративно-правові відносини можуть виникати за ініціативою
будь-якої із сторін. При цьому згода або бажання другої сторони не є
обов'язковою умовою їх виникнення, так само, як і наявність або відсутність у неї
владних повноважень. Яскравим прикладом у цій ситуації є реординаційні
відносини, що виникають за ініціативи громадян, зокрема при оскарженні дій та
рішень публічної адміністрації;
7) спори між сторонами таких відносин переважно вирішуються в
адміністративному порядку, хоча можуть бути вирішені і в судовому (зокрема в
порядку адміністративного судочинства).
Складовими частинами адміністративно-правових відносин є юридична
основа, юридичні факти, суб'єкти і об'єкти.
Юридична основа - це адміністративно-правові норми - як матеріальні так і
процесуальні, на підставі яких виникають відносини.
Юридичні факти - це певні дії та події, які слугують фактичною підставою
для виникнення, зміни та припинення адміністративно-правових відносин.
96
 Дії - це факти, які виникають за волею людей. Вони можуть бути
правомірними і неправомірними. Правомірні дії відповідають вимогам
адміністративно-правових норм. Неправомірні дії - це правопорушення,
проступки, що тягнуть за собою застосування заходів примусового впливу.
Правовідносини, викликані протиправними вчинками, називають деліктними.
Події - це явища, що не залежать від волі людей, але призводять до певних
правових наслідків (повені, землетруси, пожежі тощо).
Суб'єкти - це конкретні учасники адміністративно-правових відносин -
юридичні та фізичні особи, наділені правами та обов'язками у сфері управлінської
діяльності. Передумовою вступу названих суб'єктів у конкретні адміністративно-
правові відносини є наявність у них правоздатності та дієздатності.
Адміністративна правоздатність - це спроможність суб'єкта
адміністративних правовідносин мати права та нести юридичні обов'язки у сфері
виконавчої влади. Адміністративна правоздатність юридичних осіб виникає, як
правило, з моменту видання акта про їх заснування, а припиняється з їх
ліквідацією чи реорганізацією. У фізичних осіб адміністративна правоздатність
виникає з моменту народження і припиняється з їх смертю. Адміністративна
правоздатність є основою дієздатності.
Адміністративна дієздатність - це здатність своїми діями набувати і
реалізовувати права та обов'язки у сфері управління. Правоздатність і дієздатність
складають правосуб'єктність.
Об'єкт - це те, щодо чого виникають, розвиваються і припиняються
адміністративно-правові відносини.
Особливості адміністративно-правових відносин:
1) однією із сторін є суб'єкт владних повноважень (між звичайними
громадянами такі відносини не виникають);
2) сторони в таких відносинах є, як правило, нерівними;
3) можуть виникати і без згоди сторін.
В зв'язку з багатоаспектністю предмета адміністративного права виникає
кілька критеріїв класифікації адміністративних правовідносин. Наведемо деякі з
них.
1. Залежно від галузевої належності виділяють матеріальні
адміністративні правовідносини і процесуальні.
Матеріальні правовідносини - це відносини пасивного типу. Вони
виражають статичну функцію права. Такі відносини складаються на основі
уповноважуючих і заборонних адміністративно-правових норм, тобто норм
матеріальних. Відносини такого типу, виникнувши одного разу, можуть тривалий
час залишатися «нерухомими», статичними. Так відносини між громадянином, що
одержав право на пільги, і органом публічного управління, який надає ці пільги,
будуть перебувати у статичному стані (залишатися матеріальними) доти, поки
громадянин не вважатиме за потрібне реалізувати дане право.
Процесуальні відносини - це відносини активного типу. Вони виражають
динамічну функцію права. Для їх виникнення потрібна процесуальна норма. Такі
відносини постійно перебувають у розвитку, тобто є динамічними. Як правило,
97
вони складаються у процесі вирішення управлінських справ (наприклад, справ
про адміністративні правопорушення).
2. За характером зв'язків між сторонами адміністративно-правових
відносин: вертикальні та горизонтальні.
Вертикальні - це відносини субординаційного характеру, тобто відносини
влади і підкорення. Вони мають місце там, де одна сторона підпорядкована
другій.
Горизонтальні - правовідносини, в яких сторони фактично і юридично
рівноправні. В них відсутні юридично-владні веління однієї сторони, обов'язкові
для другої. Адміністративно-правовими такі відносини робить державна воля, що
вимагає від суб'єктів вступити у правові зв'язки між собою на паритетних засадах.
Ця воля завжди виражена у формі адміністративно-правового акта. Таким чином,
підставою для виникнення даних відносин є та сама адміністративно-правова
норма. Внаслідок цього суб'єкти (адресати норми) не можуть відмовитися від
вступу в правовідносини, а також не можуть вийти за рамки настанов, якими
регламентовано їхні взаємні права та обов'язки.
Одним із видів горизонтальних адміністративних правовідносин є
реординаційні, що виникають за ініціативою фізичних та юридичних осіб у разі їх
звернення до публічної адміністрації з метою реалізації свого адміністративно-
правового статусу. Яскравим прикладом таких відносин є такі, що виникають з
приводу надання фізичним та юридичним особам адміністративних послуг.
Діагональні - відносини між суб'єктом і об'єктом управління, які
знаходяться в різних галузях управлінської системи.
3. Залежно від виконуваних функцій вони поділяються на регулятивні
та правоохоронні.
Регулятивні - ті, що пов'язані з реалізацією позитивних завдань публічного
управління. Це організація роботи апарату управління, керівництво нижчими
структурами, задоволення запитів громадян тощо.
Правоохоронні - відносини, які виникають з приводу відповідальності за
адміністративні провини. Вони виникають між правопорушником і
правозастосовчим органом (його посадовою особою).
4. За характером дій зобов'язаного суб'єкта можуть бути активними та
пасивними.
Активні - зобов'язаний суб'єкт повинен вчинити певні дії (громадянин,
якому виповнилося 16 років, зобов'язаний отримати паспорт).
Пасивними - зобов'язаний суб'єкт мусить утриматися від вчинення певних
дій - вчинення правопорушення.
5. Залежно від адміністративно-правового статусу суб'єктів, що
беруть участь у правовідносинах, виділяють:
1. між підпорядкованими суб'єктами публічного управління, що
перебувають на різному організаційно-правовому рівні, тобто між вищестоящими
і нижчестоящими органами;
2. між непідпорядкованими суб'єктами однакового організаційно-
правового рівня. Це відносини між двома міністерствами, адміністраціями
98
районів області тощо. Такі відносини прийнято називати горизонтальними;
3. між органами публічного управління і підпорядкованими їм
організаційно підприємствами, корпораціями, концернами тощо. Це відносини
між адміністрацією і безпосередньо підприємством;
4. між органами публічного управління і підприємствами, установами,
організаціями, які організаційно їм не підпорядковані (організаційно від них
незалежні). Це, приміром, відносини між податковою адміністрацією і
підприємствами;
5. між органами державного управління і структурами місцевого
самоврядування. Такі відносини складаються, наприклад, між державною
адміністрацією району і виконкомом селищної ради;
6. між органами державного управління і недержавними
підприємствами, установами, організаціями;
7. між органами публічного управління і об'єднаннями громадськості.
Отже, механізм адміністративно-правового регулювання складається з
адміністративно-правових норм, відносин та актів тлумачення. Адміністративно-
правова норма має трьохелементну структуру і складається з гіпотези, диспозиції
і санкції. Адміністративно-правові відносини виникають між суб'єктами
адміністративного права. Акти тлумачення більш докладно з'ясовують зміст
правових норм.

Рекомендована література:
1. Конституція України, прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України
28 червня 1996 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 30. – Ст. 141.
2. Загальна декларація прав людини від 10 грудня 1948 р. // Урядовий
кур'єр. – 2008. – № 232. – С. 8.
3. Кодекс адміністративного судочинства України від 6 липня 2005 р. №
2747 // Відомості Верховної Ради України. – 2005. – № 35-37. – Ст. 446.
4. Кодекс України про адміністративні правопорушення від 7 грудня
1984 р. № 8073-Х // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1984. – Додаток до № 51. –
Ст. 1122.
5. Колпаков В.К. Адміністративне право України : підручник /
В.К. Колпаков, О.В. Кузьменко. – К. : Юрінком Інтер, 2003. – 544 с.
6. Адміністративне право України : навч. посіб. / В.К. Шкарупа,
Т.О. Коломоєць, Г.Ю. Гулєвська [та ін.] ; за ред. Т.О. Коломоєць,
Г.Ю. Гулєвської. – К. : Істина, 2007. – 216 с.
7. Адміністративне право України. Академічний курс : підруч. для студ.
юрид. спец. вищих навч. закл. : у 2 т. / В.Б. Авер'янов, Ю.П. Битяк, В.В. Зуй [та
ін.] ; гол. ред. кол. В.Б. Авер'янов. – К. : Юридична думка, 2004. – Т. 2 : Особлива
частина. – 624 с.
8. Виконавча влада і адміністративне право / В.Б. Авер'янов,
О.Ф. Андрійко, Ю.П. Битяк, Н.В. Кізіма ; за ред. В.Б. Авер'янова. – К. : Ін Юре,
2002. – 668 с.

99
 ТЕМА 3
СУБ`ЄКТИ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

§ 1. Загальноюридична характеристика поняття “суб’єкт

адміністративного права”
§ 2. Система органів виконавчої влади
§ 3. Президент України як суб’єкт адміністративного права
§ 4. Кабінет Міністрів України як суб’єкт адміністративного права

Адміністративне право неможливо і недоцільно вивчати без чіткого і

свідомого уявлення про суб’єктів адміністративного правова. Саме ці суб’єкти
визначають зміст публічно-правових відносин, забезпечують можливість
кожному реалізувати свої права та виконати обов’язки.

§ 1. Загальноюридична характеристика поняття “суб’єкт

адміністративного права”
Суб'єкти адміністративного права — це учасники суспільних відносин, які
мають суб'єктивні права та виконують юридичні (суб'єктивні) обов'язки,
встановлені адміністративно-правовими нормами. Якщо суб'єкт адміністративних
правовідносин — це фактичний носій правових зв’язків, тобто він обов'язково в
них бере реальну участь, то суб'єкт адміністративного права є, так би мовити,
претендентом на цю участь. Але для того, щоб визнаватися таким претендентом,
відповідна особа повинна бути потенційно здатним носієм суб'єктивних прав і
обов'язків. Така потенційна здатність суб'єкта визначається як адміністративна
правосуб'єктність.
Суб'єктами адміністративного права можуть бути як фізичні, так і юридичні
особи.
Якщо суб'єктами адміністративного права є фізичні особи, то ми розуміємо,
що це громадяни, іноземці, особи без громадянства.
Якщо суб'єктами адміністративного права є юридичні особи, то це можуть
бути юридичні особи публічного права або юридичні особи приватного права.
Юридична особа публічного права створюється розпорядчим актом
Президента України, органу державної влади, органу влади Автономної
Республіки Крим або органу місцевого самоврядування. Порядок утворення та
правовий статус юридичних осіб публічного права встановлюються Конституцією
України та законом.
Юридична особа приватного права створюється на підставі установчих
документів відповідно до статті 87 Цивільного Кодексу України. Для створення
юридичної особи приватного права її учасники (засновники) розробляють
установчі документи, які викладаються письмово і підписуються всіма
учасниками (засновниками), якщо законом не встановлений інший порядок їх
затвердження. Більш докладно питання утворення та діяльності юридичних осіб
приватного права досліджуються в курсі цивільного права. Нам лише необхідно

100
розуміти, що будь-яка юридична особа (публічного права та приватного права) є
суб’єктом адміністративного права.
Правове становище суб'єктів однієї категорії неоднакове.
Якщо проаналізувати адміністративну правосуб'єктність громадян, то
виявиться, що вона відрізняється залежно від статі, віку, стану здоров'я
(наприклад, не всі можуть призиватися на військову службу, вступати до вищих
навчальних закладів тощо).
Суб'єктами адміністративного правова є органи держави, насамперед це
органи виконавчої влади, а також внутрішні частини їх апарату, Президент
України, органи громадських організацій, діяльність яких регулюється правом,
адміністрація підприємств, установ, організацій, а також органи місцевого
самоврядування. Суб'єктами можна визнати і структурні підрозділи підприємств,
установ, організацій (наприклад, цех, факультет, відділення в лікарні тощо).
Суб'єктами адміністративного права є також різноманітні господарські
структури. Зокрема, на них, як і на всі інші організації, нормами
адміністративного права покладено обов'язок додержувати пожежних, санітарних
та інших загальнообов'язкових норм і правил (витрата електричної енергії, сплата
оренди і т. ін.).
Взагалі для адміністративного права характерна велика кількість суб'єктів з
різними повноваженнями, структурою і правовими характеристиками. Цим
зумовлене й існування різних варіантів їх класифікації.
Так, суб'єктів адміністративного права можна поділити на:
 суб’єкти владних повноважень;
 органи публічної адміністрації та їх представники;
 недержавні організації та їх представники;
 суб'єкти колективні;
 суб'єкти індивідуальні;
 фізичні, юридичні особи;
 колективні суб'єкти без статусу юридичної особи тощо.
Звертаємо увагу на суб’єктів владних повноважень. Як зазначається в статті
3 Кодексу адміністративного судочинства України, суб'єкт владних
повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня
посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних
управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання
делегованих повноважень.
Щодо вживання власне конструкції "публічна адміністрація", то це одна з
принципових новацій адміністративного права .
Досі в Україні у юридичній науці, у законодавстві, у "науці управління"
розглядали як два абсолютно незв’язаних явища "державне управління" та
"місцеве самоврядування".
Але теорія і практика розвинених зарубіжних країн та й наш досвід
переконливо свідчить, що систему публічної влади, яка здійснює
адміністративно-управлінські функції, необхідно розглядати цілісно.

101
 Для означення відповідної системи органів публічної влади у багатьох
країнах світу використовується термін "публічна адміністрація" (public
administration).
І хоча зазначений термін може означати і "діяльність" відповідних органів,
його зараз визначають як сукупність органів та інших інституцій,
підпорядкованих політичній владі, які забезпечують виконання закону та
здійснюють інші публічно-управлінські функції.
Насамперед, увага приділяється органам виконавчої влади та виконавчим
органам місцевого самоврядування.
До органів та інституцій публічної адміністрації функціонально можуть
належати також будь-які інші суб’єкти, які здійснюють публічно-управлінські
функції (наприклад, орган професійного самоврядування, який держава законом
уповноважила здійснювати якісь реєстраційні функції, або навіть підприємство,
яке відповідно до законодавства надає адміністративні послуги тощо).
Публічна адміністрація – організація і діяльність органів та установ,
підпорядкованих політичній владі, які забезпечують виконання закону та
здійснюють інші адміністративні функції в публічних інтересах.
Публічна адміністрація включає, насамперед, органи виконавчої влади та
виконавчі органи місцевого самоврядування, а також державну службу та службу
в органах місцевого самоврядування.
Найбільш поширене виділення таких основних видів суб'єктів
адміністративного права:
фізичні особи — громадяни України, іноземці, особи без громадянства;
юридичні особи — органи виконавчої влади, будь-які інші державні органи,
органи місцевого самоврядування, об'єднання громадян, підприємства, установи,
організації (в особі їхніх керівників, які очолюють органи управління цих
підприємств, установ, організацій);
колективні суб'єкти (утворення), які не мають ознак юридичної особи, але
тією чи іншою мірою наділені нормами адміністративного права певними
правами і обов'язками:
структурні підрозділи державних і недержавних органів, підприємств,
установ, організацій, деякі інші громадські утворення (на кшталт загальних зборів
громадян за місцем проживання).
Важливого значення для характеристики суб'єктів адміністративного права
набуває поняття адміністративно-правового статусу.
Це поняття охоплює комплекс конкретно визначених суб'єктивних прав і
обов'язків, які закріплені за відповідним суб'єктом нормами адміністративного
права.
Тобто необхідною ознакою набуття особою адміністративно-правового
статусу є наявність у неї конкретних суб'єктивних прав і обов'язків, які
реалізуються даною особою як в адміністративних правовідносинах, так і поза
ними.
В подальшому ми розглянемо систему суб’єктів адміністративного права,
приділимо належну увагу адміністративно-правовому статусу суб’єктів владних
102
повноважень, зокрема Президенту України, Кабінету Міністрів України,
центральним та місцевим органам виконавчої влади, органам місцевого
самоврядування.

§ 2. Система органів виконавчої влади

Органи виконавчої влади є ключовими суб'єктами адміністративного права,
оскільки їм належить провідне місце і роль у виникненні й функціонуванні
суспільних відносин, що є предметом адміністративно-правового регулювання.
Органи виконавчої влади є різновидом суб’єктів владних повноважень.
Поняття «орган виконавчої влади» є похідним від ширшого поняття
«державний орган» (або «орган державної влади»).
Тут варто нагадати зміст статті 6 Конституції України, в якій зазначається,
що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу,
виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади
здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно
до законів України.
В цьому розумінні орган виконавчої влади є окремим видом державних
органів.
На них поширюються всі загальні риси поняття державних органів.
Це означає, що кожний окремий орган виконавчої влади:
 створюється з метою безпосереднього здійснення конкретного виду
державної діяльності;
 виконує діяльність, що характеризується чітко визначеною державою
спрямованістю, цілями, завданнями та функціями,
 певним обсягом компетенції (прав і обов'язків);
 реалізовує свою діяльність з допомогою визначених державою методів
і форм;
 має певну організаційно-правову форму, внутрішню структуру і
зовнішні зв'язки.
Орган виконавчої влади є
організаційно самостійним елементом державного апарату (механізму
держави), який наділений чітко окресленим обсягом повноважень (компетенцією)
відповідно до покладених на нього завдань і функцій, складається зі структурних
підрозділів і посад, що обіймають державні службовці, і віднесений Конституцією
і законами України до системи органів виконавчої влади.
Для кожного органу виконавчої влади характерна насамперед організаційна
відокремленість від інших елементів апарату державного управління.
Водночас другою найважливішою характеристикою є функціональна
відокремленість, котра характеризує різні аспекти компетенції та фактичної
діяльності цих органів. Саме дані ознаки є ключовими при виділенні окремих
видів органів виконавчої влади.
Класифікація видів органів виконавчої влади можлива за різними
критеріями (ознаками).
Зокрема, ці органи поділяються на види залежно від:
103
 характеру компетенції (або змісту функцій) — на органи:
 загальної,
 галузевої,
 функціональної або
 змішаної компетенції;
сфери дії — на органи:
 управління економікою,
 соціально-культурним розвитком,
 в адміністративно-політичній сфері;
способів прийняття владних рішень — на
 колегіальні та
 єдиноначальні (одноособові) і т. ін.
Найважливіше значення має класифікація видів органів виконавчої влади в
Конституції України.
Вона виділяє за критерієм організаційно-правового рівня наступні види:
1) вищий орган у системі органів виконавчої влади — Кабінет Міністрів
України;
2) центральні органи виконавчої влади (ЦОВВ) — міністерства та інші
центральні органи;
3) місцеві органи виконавчої влади — обласні (Київська і
Севастопольська міські), районні державні адміністрації.
З конституційного визначення згаданих трьох видів випливає запитання: чи
означає закріплення в Конституції цих видів вичерпну класифікацію органів
виконавчої влади?
Водночас зміст Конституції не виключає можливості існування додаткових
(звичайно, за тим самим критерієм) видів органів виконавчої влади, що посідали б
місце поряд (чи поміж) із згаданими видами. Адже Конституція не містить
вичерпного визначення всіх елементів системи органів виконавчої влади.
Натомість згідно з п. 12 частини першої ст. 92 Конституції виключно
законами України визначаються організація і діяльність органів виконавчої влади.
Тобто Конституція відносить вирішення питання про можливість існування у
системі органів виконавчої влади поряд з наведеними видами деяких інших на
розсуд законодавця — шляхом прийняття поточних законів.
Тож виникнення будь-яких інших видів органів виконавчої влади — це
справа практичного державотворення. Тим більше, що конструкція системи
органів виконавчої влади має бути рухливою, динамічною за умови, звичайно,
стабільності її основоположних параметрів.
Отже, у тексті Конституції України не міститься вичерпної класифікації
видів органів виконавчої влади. Конституція чітко визначає:
 по-перше, лише основні види органів виконавчої влади;
 по-друге, в переліку органів кожного основного виду — назви лише
найважливіших органів.

104
 Поняття «система органів» має велике смислове навантаження. Її
необхідність закономірно пов'язана з принципом поділу державної влади, котрий
означає, що державна влада реалізується через певні види державних органів.
Саме тому в Конституції України чітко виділені не конкретні гілки влади, а
конкретні види її суб'єктів (інституцій) — державні органи та їх системи. Поняття
«система органів» щодо гілки виконавчої влади означає:
 по-перше, відокремленість відповідної групи державних органів, що
входять до конкретної системи, від решти видів органів держави;
 по-друге, чітко визначений склад даної системи,
 по-третє, наявність у сукупності відповідних державних органів певних
ознак, притаманних складним соціальним системам, зокрема таких, як: єдність
цільового призначення, функціональна самодостатність, ієрархічність організації,
субординаційність взаємозв'язків між структурними ланками тощо.
Характеристику внутрішнього устрою будь-якої системи неможливо
здійснити, не застосовуючи такий плідний науковий метод, як системний підхід.
З цієї точки зору, апарат державного управління як система органів включає
більш прості складові частини, котрі також є системами (а щодо апарату в цілому
— підсистемами).
Останні, в свою чергу, складаються з інших, ще простіших систем. При
цьому максимальну межу поділу будь-якої системи характеризує поняття
«елемент».
В апараті державного управління елементом виступає кожний самостійний
орган виконавчої влади. Власне, завдяки цьому апарат визначається саме як
система органів виконавчої влади. Однак це не означає, що при системній
характеристиці апарату внутрішній зміст елементів не береться до уваги.
Кожний орган виконавчої влади сам є системою і складається з власних
елементів:
1) структурних підрозділів;
2) посад.
Але це — елементи двох неоднакових рівнів: з одного боку, апарату в
цілому (як системи органів), а з іншого — окремого органу (як системи
підрозділів і посад).
Отже, якщо первинним елементом усієї системи органів виступає окремий
орган, то для кожного органу аналогічну роль виконує окрема посада, яку
обіймає службовець даного органу. Саме таке розуміння надалі визначатиме
висвітлення адміністративно-правового статусу службовців органів виконавчої
влади.
Тобто йтиметься про статус не власне службовців — фізичних осіб, а про
статус відповідних посад — первинних елементів структури органів.
В межах системного підходу структура будь-якої системи розуміється як
її внутрішня побудова, що утворюється сукупністю елементів цієї системи та
взаємозв'язків між ними.
Причому в реальному житті складність структурної побудови апарату
державного управління визначається головним чином не переліком його
105
складових елементів, а саме множинністю і різноманітністю їх фактичних
взаємозв'язків.
Структура системи органів виконавчої влади будується відповідно до
певних об'єктивних закономірностей організації та функціонування складних
соціальних систем, наукове визначення яких набуває значення основних засад
структурної побудови даної системи.
Україна на сьогодні продовжує будівництво механізму сучасної держави як
системи державних органів, установ і закладів для якісного і успішного
управління суспільними справами. В цьому механізмі особливу роль відіграють
органи виконавчої влади. У зв’язку з цим, як зазначає В.Б. Авер’янов, на даний
момент: “Великого прикладного значення набуває проблематика, пов’язана з
якісним покращенням організації та діяльності системи органів виконавчої влади,
визначенням структурно-функціональних засад побудови цієї системи, шляхів
оптимізації розмежування компетенції та відповідальності органів виконавчої
влади як по “вертикалі” так і по “горизонталі”…”.
Необхідно, також зазначити і про відмінність між поняттям “система
державних органів виконавчої влади” та поняттям “механізм виконавчої влади”.
Так О.І. Черкасов вказує: “Механізм виконавчої влади…являє собою відносно
розгалужену систему державних органів, які функціонують на центральному та
місцевому рівнях та володіють як загальною так і галузевою компетенцією”.
Позитивною рисою такого визначення є те, що воно не обмежує коло суб’єктів
виконавчої влади державними органами виконавчої влади, проте і не враховує той
факт, що виконавча влада може здійснюватись не тільки органами державної
влади, але й іншими органами публічної влади, зокрема органами місцевого
самоврядування, які є елементами механізму виконавчої влади, проте не є
складовими системи органів виконавчої влади. І.Л. Бачило формує наступне
визначення системи органів виконавчої влади: “Система органів виконавчої влади
– сукупність органів державної влади, які наділені компетенцією в галузі
державного управління, кадровими, фінансовими, матеріальними,
інформаційними та іншими ресурсами, необхідними для здійснення діяльності
методами і формами, конституційно визначеними для даної гілки влади”7.
Максимальну межу членування будь-якої системи характеризує поняття
“елемент”. Щодо апарату управління (а значить і системи органів виконавчої
влади) у ролі елементу виступає кожний самостійний орган виконавчої влади. В
свою чергу О.Д. Крупчан вказує: “Можна зробити висновок, що кожний орган
виконавчої влади слід передусім розглядати як частину більш загальної системи
(сукупності всіх органів виконавчої влади)”8.
Як і випадку з визначенням виконавчої влади, єдиним сформованим у
нормативно-правових актах України визначенням орану виконавчої влади є
визначення запропоноване в Концепції адміністративної реформи в Україні, а

7 Битяк Ю.П., Богуцький В.В. та ін.: Адміністративне право України: Підручник / За ред. Ю.П. Битяка. –
Харків: Право, 2001. – 528 с.
8 Крупчан О.Д. Організація виконавчої влади: Моногр. –К.: Вид-во УАДУ, 2001. – 132 с.

106
саме: “Органи виконавчої влади – це самостійний вид органів державної влади,
які згідно з конституційним принципом поділу держаної влади мають своїм
головним призначенням здійснення однієї гілки державної влади – виконавчої”.
Загалом, подібним вищевказаному визначенню органу виконавчої влади є
визначення запропоноване Ю.М. Старіловим: “Орган виконавчої влади – це
державна організація, яка є частиною системи органів державної влади,
встановлена самою державою для виконання і забезпечення виконання законів та
інших нормативно-правових актів, здійснення функцій державного управління у
всіх сферах життя держави й суспільства за допомогою застосування спеціальних
форм і методів здійснення управлінських дій, якій притаманна відповідна
структура, компетенція, державно-владні повноваження і штат державних
службовців”9.
Таким чином, надаючи поняття виконавчої влади його можна визначити
наступним чином: виконавча влада – це один з складових елементів державної
влади, який діє через систему органів виконавчої влади від загальнодержавного і
до місцевого рівня, специфічний суб’єкт публічно-правових відносин, на який
Конституцією України і законами України покладається реалізація ряду базових
функцій, серед яких домінуюче місце займає функція виконання законів.
Позитивною рисою таких детальних визначень поняття органу виконавчої
влади є те, що вони намагаються в рамках своїх положень зафіксувати перелік
основних ознак, який характеризує відповідний орган. Проте, основним
недоліком таких визначень можна назвати відсутність критерію відмежування
державних органів виконавчої влади від інших суб’єктів виконавчої влади.
Ось чому визначення В.К. Колпакова, яке містить відповідний критерій
відмежування є більш прийнятним. Сформовано воно наступним чином: “Орган
державної виконавчої влади – це носій державної виконавчої влади, що реалізує
свою компетенцію в закріпленій сфері державного управління, і має юридичний
(нормативно зафіксований) статус органу державної виконавчої влади10”.
На сьогодні, ми можемо констатувати відсутність якісного нормативно-
правового визначення державного органу виконавчої влади. Однак, Конституція
України фіксує відокремленість державних органів виконавчої влади від органів
публічної влади інших видів. Це досягнуто в тексті Конституції України шляхом
використання узагальнюючого для всіх органів держави терміну “органи
державної влади” (стаття 5 Конституції України), а також виділення серед
останніх таких видів, як “органи законодавчої, виконавчої та судової влади”
(стаття 6 Конституції України). Про наявність системи органів виконавчої влади в
Україні засвідчує Розділ VI Конституції України під назвою “Кабінет Міністрів
України. Інші органи виконавчої влади”, зокрема норма частини першої статті 113
Конституції України проголошує: “Кабінет Міністрів України є вищим органом у
системі органів виконавчої влади”.

9 Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т.I: История. Наука. Предмет. Нормы.
Субъекты. – М.: НОРМА, 2002. – 728 с.
10 Колпаков В.К., Кузьменко О.В. Адміністративне право України: Підручник- К.: Юрінком Інтер, 2004.

107
 Визнання теоретичного і практичного розуміння системи органів
виконавчої влади, а, відтак, організації цієї системи підтверджує наявність певних
ознак у сукупності цих органів, притаманних власне соціальним системам.
Зокрема таких, як: єдність цільовогo призначення; функціональна
самодостатність; ієрархічність внутрішньої самоорганізації; субординаційність
взаємозв’язків між структурними ланками.
Відповідно, системний підхід до організації виконавчої влади дає
можливість зробити висновок про багаторівневість системи органів виконавчої
влади. У цілому, в системі органів виконавчої влади можна виділити структурні
ланки трьох організаційно-правових рівнів:
1) вищий рівень – Кабінет Міністрів України;
2) центральний рівень – міністерства та інші підвідомчі Кабінету Міністрів
України центральні органи виконавчої влади;
3) місцевий, або територіальний рівень – на якому паралельно
функціонують: органи виконавчої влади загальної компетенції – обласні, районні,
Київська міська державні адміністрації; органи спеціальної – галузевої та
функціональної компетенції, які можуть бути як безпосередньо підпорядкованими
центральним органам виконавчої влади, так і перебувати у підпорядкуванні
місцевих органів виконавчої влади.
Між органами цих рівнів взаємозв’язки будуються на засадах субординації,
яка означає співпідпорядкованість між: органами вищого і нижчого рівнів,
наприклад: Кабінет Міністрів і міністерства або місцеві державні адміністрації;
обласна і районна державні адміністрації і т. ін.
Водночас основу відносин між: органами одного організаційно-правового
рівня становить принцип координації. Вона виявляється в узгодженні дій і
рішень, взаємних консультаціях, обговореннях, проведенні спільних заходів і
виданні спільних актів, укладанні адміністративних договорів (угод) тощо між
зазначеними органами, наприклад: між кількома міністерствами або державними
комітетами; між кількома обласними (чи районними) державними
адміністраціями тощо.
Важливе значення для характеристики другого аспекту структури системи -
взаємозв’язків між органами виконавчої влади має визначення відповідних станів
(режимів) управлінських відносин в системі цих органів. Найтиповішими
варіантами подібних станів є підвідомчість, підпорядкованість, підконтрольність,
підзвітність і відповідальність.
Підвідомчість органів виконавчої влади – це найбільш загальне визначення
усіх можливих станів управлінських відносин, які існують між органами
виконавчої влади. Підвідомчість може бути вертикальною або горизонтальною.
Вертикальна підвідомчість властива взаємозв’язкам органів різних –
вищого і нижчого – рівнів: наприклад, усі органи виконавчої влади так чи інакше
підвідомчі Кабінету Міністрів України.
Горизонтальна підвідомчість має місце у стосунках між органами одного і
того ж рівня: наприклад, будь-який центральний орган виконавчої влади є
підвідомчим Міністерству юстиції України в частині дотримання порядку
108
підготовки і реєстрації нормативно-правових актів, що видаються даним
центральним органом.
Так, підпорядкованість (підлеглість) характеризує найвищий ступінь
залежності між органами, що передбачає обов’язковість виконання
підпорядкованим органом адресованих йому владних рішень іншого органу. Слід
розрізняти організаційну і функціональну, а також пряму і опосередковану
підпорядкованість.
Організаційна (або адміністративна) підпорядкованість свідчить про
залежність підпорядкованого органу по всіх (або по більшості) питаннях його
діяльності (наприклад, державні комітети перебувають в організаційній
підпорядкованості перед Кабінетом Міністрів України).
Натомість функціональна (яку ще називають функціонально-методичною)
підпорядкованість існує в межах лише якоїсь однієї (чи кількох) з функцій
управління: наприклад, будь-який орган виконавчої влади в частині організації і
проведення своєї фінансової діяльності є функціонально підлеглим Міністерству
фінансів України.
Пряма підпорядкованість існує у стосунках між органами, що
безпосередньо підпорядковані один одному, а опосередкована – коли між ними є
якась проміжна структурна ланка. Наприклад, районна державна адміністрація
підпорядкована і урядові, й обласній державній адміністрації, але останній вона
підпорядкована прямо, а урядові – опосередковано, тобто через обласну державну
адміністрацію.
Підконтрольність означає таку залежність органу, коли його діяльність
підлягає перевірці з боку іншого (інших) органу, який уповноважений
здійснювати такий контроль. При цьому підконтрольний орган зобов’язаний як
надавати необхідні можливості для подібних перевірок, так і звітувати про свою
діяльність. Це є власне підзвітність. Підконтрольність за змістом дещо ширша
підзвітності, оскільки може передбачати одержання контролюючим органом усієї
потрібної інформації, включаючи звіти. Водночас режим підзвітності може
застосовуватись і самостійно, тобто окремо від здійснення функції контролю.
Нарешті, відповідальність органів виконавчої влади в управлінських
відносинах – це, за загальним правилом, службова (дисциплінарна)
відповідальність керівників відповідних органів (а іноді їх заступників) перед
органами або посадовими особами вищого рівня.
Відповідно до вищенаведених організаційно-правових рівнів системи
органів виконавчої влади України були вказані основні види органів виконавчої
влади України з точки зору структурної ієрархії системи, а також відповідно до
характеру компетенції.

§ 3. Президент України як суб’єкт адміністративного права

Відомо, що статус та повноваження Президента України визначені
Конституцією України.

109
 Сутність та зміст основних повноважень Президента України, що викладені
у статті 106 Конституції України визначають його повноваження як суб’єкта
владних повноважень, в т.ч. у сфері виконавчої влади.
Відповідно до статті 102 Конституції України Президент України є главою
держави і виступає від її імені, є гарантом державного суверенітету,
територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і
свобод людини і громадянина.
Основні повноваження Президента України закріплені у статті 106
Конституції України. Глава держави здійснює також інші повноваження,
визначені Конституцією України.
Серед перелічених повноважень Президента, що э у статті 106 Конституції
України містяться й основні повноваження у сфері виконавчої діяльності та
публічного управління. Які ж це повноваження?
Президент України:
 забезпечує державну незалежність, національну безпеку і
правонаступництво держави;
 представляє державу в міжнародних відносинах, здійснює
керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори та
укладає міжнародні договори України;
 призначає та звільняє глав дипломатичних представництв України в
інших державах і при міжнародних організаціях; приймає вірчі і відкличні
грамоти дипломатичних представників іноземних держав;
 вносить за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній
Раді України, сформованої відповідно до статті 83 Конституції України, подання
про призначення Верховною Радою України Прем’єр-міністра України в строк не
пізніше ніж на п’ятнадцятий день після одержання такої пропозиції;
 вносить до Верховної Ради України подання про призначення
Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України;
 призначає на посаду та звільняє з посади за згодою Верховної Ради
України Генерального прокурора України;
 призначає на посади та звільняє з посад половину складу Ради
Національного банку України;
 призначає на посади та звільняє з посад половину складу
Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення;
 вносить до Верховної Ради України подання про призначення на
посаду та звільнення з посади Голови Служби безпеки України;
 зупиняє дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів
невідповідності цій Конституції з одночасним зверненням до Конституційного
Суду України щодо їх конституційності;
 скасовує акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим;
 є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України; призначає
на посади та звільняє з посад вище командування Збройних Сил України, інших

110
військових формувань; здійснює керівництво у сферах національної безпеки та
оборони держави;
 очолює Раду національної безпеки і оборони України;
 вносить до Верховної Ради України подання про оголошення стану
війни та у разі збройної агресії проти України приймає рішення про використання
Збройних Сил України та інших утворених відповідно до законів України
військових формувань;
 приймає відповідно до закону рішення про загальну або часткову
мобілізацію та введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях у
разі загрози нападу, небезпеки державній незалежності України;
 приймає у разі необхідності рішення про введення в Україні або в
окремих її місцевостях надзвичайного стану, а також оголошує у разі необхідності
окремі місцевості України зонами надзвичайної екологічної ситуації - з
наступним затвердженням цих рішень Верховною Радою України;
 призначає на посади та звільняє з посад третину складу
Конституційного Суду України;
 утворює суди у визначеному законом порядку;
 присвоює вищі військові звання, вищі дипломатичні ранги та інші
вищі спеціальні звання і класні чини;
 нагороджує державними нагородами; встановлює президентські
відзнаки та нагороджує ними;
 приймає рішення про прийняття до громадянства України та
припинення громадянства України, про надання притулку в Україні;
 створює у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті
України, для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші
допоміжні органи і служби;
Президент України не може передавати свої повноваження іншим особам
або органам. Президент України на основі та на виконання Конституції і законів
України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на
території України.
При цьому слід мати на увазі, що ч. 3 ст. 106 Конституції містить вичерпний
перелік лише тих правових актів Президента України, які він видає як глава
держави. Ті ж види актів, які Президент уповноважений видавати як Верховний
Головнокомандувач Збройних Сил України, зазначаються в законах, які
регулюють відносини у сфері забезпечення національної безпеки і оборони
України. Так, згідно з положенням Закону «Про оборону України» Президент як
Верховний Головнокомандувач Збройних Сил України в межах повноважень,
визначених Конституцією, видає укази, розпорядження, директиви і накази з
питань оборони. Про директиви Верховного Головнокомандувача Збройних Сил
України йдеться і в ч. З п. 1 ст. 4 Закону від 5 березня 1998 р. «Про Раду
національної безпеки і оборони України».
Деякі повноваження Президента України визначаються іншими статтями
Конституції України.

111
 Відповідно до статті 118 Конституції України:
 Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і
звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів
України;
 голови місцевих державних адміністрацій при здійсненні своїх
повноважень відповідальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів
України, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня;
 рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать
Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть
бути відповідно до закону скасовані Президентом України або головою місцевої
державної адміністрації вищого рівня;
 обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної
місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає
рішення і дає обґрунтовану відповідь;
 якщо недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації
висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент України
приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.

Додатково можна зазначити, що Президент України здійснює деякі кадрові

повноваження, які визначаються Законами України.
Президент України призначає на посаду Директора Національного
антикорупційного бюро України (Закон України «Про Національне
антикорупційне бюро України);
Президент України призначає на посаду Начальник Управління державної
охорони України та його заступників (Закон України «Про державну охорону
органів державної влади України та посадових осіб»);
Президент України призначає на посаду Голову Служби
зовнішньої розвідки України (Закон України «Про розвідувальні органи
України»);
Президент України призначає на посаду Директора Державного бюро
розслідувань України (Закон України «Про Державне бюро розслідувань»).
Не можна оминути увагою положення Закону України «Про природні
монополії», які теж визначають деякі повноваження Президента України.
Державне регулювання діяльності суб'єктів природних монополій здійснюється
національними комісіями регулювання природних монополій. Національні комісії
регулювання природних монополій є державними колегіальними органами, які
утворюються та ліквідуються Президентом України. Комісії підпорядковуються
Президенту України. Комісії діють на підставі положень, що затверджуються
Президентом України. Комісія як колегіальний орган утворюється у складі
Голови комісії та шести членів комісії. Голова, члени комісії призначаються на
посади та звільняються з посад Президентом України шляхом видання
відповідного указу.
Як вже зазначалось вище, Президент України очолює Раду національної
безпеки і оборони України.
112
 Правове регулювання діяльності Ради національної безпеки і оборони
України здійснюється, для забезпечення державної незалежності і національної
безпеки України яка є однією із основних конституційних функцій в діяльності
Президента України. На основі статті 106 Конституції України та відповідно до
Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» Президент
очолює Раду національної безпеки і оборони України, яка координує і контролює
діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони.
Рішення Ради національної безпеки і оборони України оголошуються указами
Президента України і є обов’язковими для виконання всіма державними органами
та їх посадовими особами. Персональний склад Ради національної безпеки і
оборони України формує Президент України. До складу Ради національної
безпеки і оборони України за посадою входять Прем'єр-міністр України, Міністр
оборони України, Голова Служби безпеки України, Міністр внутрішніх справ
України, Міністр закордонних справ України.
Президент України створює в межах коштів, передбачених Державним
бюджетом України для здійснення своїх повноважень, координаційні,
консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби. Так, Адміністрація
Президента України є постійно діючим допоміжним органом, утвореним
Президентом України відповідно до пункту 28 частини першої статті 106
Конституції України. Основними завданнями Адміністрації є організаційне,
правове, консультативне, інформаційне, експертно-аналітичне та інше
забезпечення здійснення Президентом України визначених Конституцією
України повноважень.

§4. Кабінет Міністрів України як суб’єкт адміністративного права

Відповідно до статті 1 Закону «Про Кабінет Міністрів України» від 27
лютого 2014 року (Уряд України) Кабінет Міністрів є вищим органом у системі
органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу
безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, та
місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність
цих органів. Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом
України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді
України у межах, передбачених Конституцією України.

До основних завдань Кабінету Міністрів України стаття 2 Закону відносить:

 забезпечення державного суверенітету та економічної самостійності
України, здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави, виконання
Конституції та законів України, актів Президента України;
 вжиття заходів щодо забезпечення прав і свобод людини та
громадянина, створення сприятливих умов для вільного і всебічного розвитку
особистості;
 забезпечення проведення бюджетної, фінансової, цінової,
інвестиційної, у тому числі амортизаційної, податкової, структурно-галузевої
політики; політики у сферах праці та зайнятості населення, соціального захисту,
113
охорони здоров'я, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки
і природокористування;
 розроблення і виконання загальнодержавних програм економічного,
науково-технічного, соціального, культурного розвитку, охорони довкілля, а
також розроблення, затвердження і виконання інших державних цільових
програм;
 забезпечення розвитку і державної підтримки науково-технічного та
інноваційного потенціалу держави;
 забезпечення рівних умов для розвитку всіх форм власності;
здійснення управління об'єктами державної власності відповідно до закону;
 здійснення заходів щодо забезпечення обороноздатності та
національної безпеки України, громадського порядку, боротьби із злочинністю,
ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій;
 організація і забезпечення провадження зовнішньоекономічної
діяльності, митної справи;
 спрямування та координація роботи міністерств, інших органів
виконавчої влади, здійснення контролю за їх діяльністю.
Принципи діяльності Кабінету Міністрів України визначені статтею 3
Закону.
До складу Кабінету Міністрів України входять Прем'єр-міністр України,
Перший віце-прем'єр-міністр України, віце-прем'єр-міністри та міністри України.
Посадовий склад (кількість та перелік посад) новосформованого Кабінету
Міністрів України визначається Верховною Радою України за поданням Прем'єр-
міністра України одночасно з призначенням персонального складу Кабінету
Міністрів України у порядку, встановленому статтею 9 Закону.
У разі прийняття Кабінетом Міністрів України рішення про утворення,
реорганізацію або ліквідацію міністерства посадовий склад Кабінету Міністрів
України вважається зміненим з дня прийняття такого рішення.
Посади членів Кабінету Міністрів України належать до політичних посад,
на які не поширюється трудове законодавство та законодавство про державну
службу. Статус членів Кабінету Міністрів України визначається Конституцією
України та іншими законами України. За поданням Прем'єр-міністра України
Верховна Рада України може призначати міністрами осіб, які не очолюють
міністерств. До складу Кабінету Міністрів України може бути призначено не
більше двох таких міністрів.
Члени Кабінету Міністрів України, крім Прем’єр-міністра України,
Міністра оборони України і Міністра закордонних справ України, призначаються
на посаду Верховною Радою України за поданням Прем’єр-міністра України.
Міністр оборони України і Міністр закордонних справ України
призначаються на посаду Верховною Радою України за поданням Президента
України.
Згідно статті 11 Закону Програма діяльності Кабінету Міністрів України
базується на узгоджених політичних позиціях та програмних завданнях коаліції
депутатських фракцій у Верховній Раді України. Програма діяльності Кабінету
114
Міністрів України подається до Верховної Ради України Прем'єр-міністром
України у строк до одного місяця з дня формування Кабінету Міністрів України.
Прем'єр-міністр України особисто представляє Програму діяльності Кабінету
Міністрів України на пленарному засіданні Верховної Ради України та відповідає
на запитання народних депутатів України. Програма діяльності Кабінету
Міністрів України вважається схваленою, якщо за неї проголосувала більшість від
конституційного складу Верховної Ради України. Рішення про схвалення
Програми діяльності Кабінету Міністрів України приймається у формі постанови
Верховної Ради України. Верховна Рада України може надати Кабінету Міністрів
України можливість доопрацювати Програму діяльності Кабінету Міністрів
України. Повторний розгляд Програми діяльності Кабінету Міністрів України
Верховною Радою України проводиться не пізніше ніж на п'ятнадцятий день після
прийняття такого рішення.
Кабінет Міністрів України складає повноваження перед новообраною
Верховною Радою України.
Згідно статті 18 Закону член Кабінету Міністрів України (крім Прем'єр-
міністра України) може бути звільнений з посади Верховною Радою України:
 шляхом прийняття відставки члена Кабінету Міністрів України за
поданою ним заявою про відставку;
 за поданням Прем'єр-міністра України (стосовно Міністра
закордонних справ України та Міністра оборони України таке подання вноситься
за згодою Президента України);
 за поданням Президента України - Міністр закордонних справ
України та Міністр оборони України;
 за власною ініціативою.
Діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення
інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України,
актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів
України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного
управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та
зайнятості, охорони здоров'я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони
навколишнього природного середовища, екологічної безпеки,
природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод
людини та громадянина, запобігання і протидії корупції, розв'язання інших
завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної
безпеки та обороноздатності.
Основні повноваження Кабінету Міністрів України визначені статтею 20
Закону.
Статтями 21 – 24 Закону передбачені повноваження Кабінету Міністрів
України у відносинах з:
 міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади;
 місцевими державними адміністраціями;
 державними господарськими об'єднаннями, підприємствами,
установами та організаціями;
115
 Повноваження Кабінету Міністрів України у відносинах з Президентом
України, Верховною Радою України, сформованими нею органами, народними
депутатами України, іншими державними органами, органами місцевого
самоврядування та громадськими об'єднаннями визначені статтями 25 – 40
Закону.
Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу міністерств та
інших центральних органів виконавчої влади, які забезпечують проведення
державної політики у відповідних сферах суспільного і державного життя,
виконання Конституції та законів України, актів Президента України, додержання
прав і свобод людини та громадянина.
Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади відповідальні
перед Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні йому.
Питання діяльності міністерств у Кабінеті Міністрів України представляють
відповідні міністри.
Діяльність центральних органів виконавчої влади, керівники яких не
входять до складу Кабінету Міністрів України, спрямовується і координується
міністрами. Питання діяльності таких центральних органів виконавчої влади
представляють відповідні міністри, до сфери спрямування і координації яких
належать ці органи.
Кабінет Міністрів України може скасовувати акти міністерств та інших
центральних органів виконавчої влади повністю чи в окремій частині.
Кабінет Міністрів України призначає на посаду:
1) державних секретарів міністерств, керівників та заступників керівників
центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету
Міністрів України, за пропозицією Комісії з питань вищого корпусу державної
служби за результатами конкурсу відповідно до законодавства про державну
службу;
2) перших заступників і заступників міністрів - за поданням Прем’єр-
міністра України.
Кабінет Міністрів України спрямовує і координує діяльність місцевих
державних адміністрацій щодо виконання Конституції та законів України, актів
Президента України, актів Кабінету Міністрів України, органів виконавчої влади
вищого рівня, здійснення на відповідній території інших наданих місцевим
державним адміністраціям повноважень.
Кабінет Міністрів України розглядає питання щодо:
1) погодження кандидатур заступників голів обласних державних
адміністрацій;
2) надання у разі вмотивованої відмови голови обласної державної
адміністрації або підтримки головою обласної державної адміністрації
вмотивованої відмови голови районної державної адміністрації погодити
призначення керівника територіального органу міністерства, іншого центрального
органу виконавчої влади, керівника підприємства, установи, організації, що
перебуває в управлінні міністерства, іншого центрального органу виконавчої
влади, згоди на призначення відповідного керівника;
116
 3) подання Президенту України пропозицій щодо скасування актів місцевих
державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим
актам законодавства України, з одночасним зупиненням їх дії;
4) призначення на посаду або звільнення з посади голів місцевих державних
адміністрацій і внесення Президенту України відповідних подань;
Розділом ІХ Закону врегульовано організацію діяльності Кабінету Міністрів
України.
Відповідно до статті 46 Закону організаційною формою роботи Кабінету
Міністрів України є його засідання. Засідання Кабінету Міністрів України
скликаються Прем'єр-міністром України. Засідання Кабінету Міністрів України
вважається повноважним, якщо на ньому присутні більше ніж половина
посадового складу Кабінету Міністрів України. Кабінет Міністрів України є
колегіальним органом. Кабінет Міністрів України приймає рішення після
обговорення питань на його засіданнях.
Секретаріат Кабінету Міністрів України
Секретаріат Кабінету Міністрів України здійснює організаційне, експертно-
аналітичне, правове, інформаційне та матеріально-технічне забезпечення
діяльності Кабінету Міністрів України.
Секретаріат Кабінету Міністрів України забезпечує підготовку та
проведення засідань Кабінету Міністрів України та діяльність Прем’єр-міністра
України, Першого віце-прем’єр-міністра України, віце-прем’єр-міністрів України
та міністрів України, які не очолюють міністерства. Секретаріат здійснює
контроль за своєчасним поданням органами виконавчої влади проектів законів,
проектів актів Кабінету Міністрів України, інших документів для підготовки їх до
розгляду Кабінетом Міністрів України.
Секретаріатом Кабінету Міністрів України керує Державний секретар
Кабінету Міністрів України.
Державний секретар Кабінету Міністрів України має першого заступника та
заступників, які призначаються на посаду та звільняються з посади Кабінетом
Міністрів України за пропозицією Комісії з питань вищого корпусу державної
служби за результатами конкурсу відповідно до законодавства про державну
службу.
Державні службовці, інші працівники Секретаріату Кабінету Міністрів
України призначаються на посаду та звільняються з посади Державним
секретарем Кабінету Міністрів України, крім тих, які призначаються на посаду та
звільняються з посади Кабінетом Міністрів України, у порядку, визначеному
законодавством про державну службу та трудовим законодавством.
Права, обов’язки і відповідальність державних службовців Секретаріату
Кабінету Міністрів України визначаються законодавством про державну службу.
Акти Кабінету Міністрів України
Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів
України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих
відповідно до Конституції та законів України, видає обов’язкові для виконання
акти - постанови і розпорядження.
117
 Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у
формі постанов Кабінету Міністрів України.
Акти Кабінету Міністрів України з організаційно-розпорядчих та інших
поточних питань видаються у формі розпоряджень Кабінету Міністрів України.
Акти Кабінету Міністрів України, які відповідно до закону є регуляторними
актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з
урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики
у сфері господарської діяльності».
Акти Кабінету Міністрів України підписує Прем’єр-міністр України.
Зупинення дії акта Кабінету Міністрів України Президентом України має
наслідком зупинення вчинення будь-якими органами, особами дій, спрямованих
на виконання зупиненого акта Кабінету Міністрів України, здійснення
повноважень, визначених цим актом.
Винесення Конституційним Судом України ухвали про відмову у відкритті
провадження у справі за конституційним поданням Президента України щодо
відповідності Конституції України акта Кабінету Міністрів України, ухвали про
припинення конституційного провадження у справі або визнання акта Кабінету
Міністрів України таким, що відповідає Конституції України, відновлює дію
цього акта.
Статтею 51 Закону встановлено, що постанови та розпорядження Кабінету
Міністрів України приймаються на засіданнях Кабінету Міністрів України
шляхом голосування більшістю голосів від посадового складу Кабінету Міністрів
України, визначеного відповідно до статті 6 Закону. Якщо проект рішення
отримав підтримку рівно половини посадового складу Кабінету Міністрів
України і за цей проект проголосував Прем'єр-міністр України, рішення
вважається прийнятим.
Таким чином, в лекції розглянуто правовий статус вищого рівня публічної
адміністрації, а саме Кабінету Міністрів України та Президента України. Всі
наступні рівні публічної адміністрації будуть розглянуті в наступних лекціях.

Рекомендована література:
1. Конституція України: Прийнята Верховною Радою України 28 червня
1996р. // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – №30. – Ст.141.
2. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21.05.1997 //
Відомості Верховної Ради України. – 1997. – №24. – Ст.170.
3. Про місцеві державні адміністрації: Закон України від 09.04.1999 р//
[Електронний ресурс]. – Режим доступу : http:// www.zakon.rada.gov.ua.
4. Про Кабінет Міністрів України : Закон України від 27 лютого 2014
року № 794-VII // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://
http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/794-18/print1444425099087127
5. Про центральні органи виконавчої влади : Закон України від
вiд 17.03.2011 № 3166-VI// [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://
www.zakon.rada.gov.ua.

118
 6. Адміністративне право :загальна частина (альбом схем): навчальний
посібник /за заг. ред. Кузьменко О. В ; [Кузьменко О. В., Пастух І. Д., Плугатир
М. В., Співак М. В.] ; М-во внутрішніх справ, Нац. акад. внутрішніх справ. - Київ :
Центр учбової літератури, 2015. - 231 с.
7. Загальне адміністративне право :підручник /[Гриценко І. С., Мельник
Р. С., Пухтецька А. А. та ін.] ; Київ. нац. ун-т ім. Тараса Шевченка. - Київ :
Юрінком Інтер, 2015. - 565с.
8. Адміністративне право України. Академічний курс: Підручник: У 2 т.
/ Відповід. ред. В.Б. Авер’янов: Т.1: Загальна частина. — К. : Юридична думка,
2007 — 591с. Т.2: Особлива частина. — К. : Юридична думка, 2009 — 600с.
9. Адміністративне право України: Підручник / Т.О. Коломоєць
(заг.ред.). — К. : Істина, 2009. — 475с.
10. Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та
практики / За заг. ред. В. Б. Авер'янова. — К., 2003. — 384 с.
11. Публічна влада та управління: принципи і механізми реалізації:
Монографія. / Н.Р. Нижник (заг.ред.) — Чернівці : Технодрук, 2008. — 432с.
12. Коліушко І. Б. Виконавча влада та проблеми адміністративної
реформи в Україні. — К., 2002. — 260 с.
13. Колпаков В.К., Кузьменко О.В. Адміністративне право України:
Підручник. – К.: рінком Інтер, 2003. – 544 с.

119
 ТЕМА 4
ЦЕНТРАЛЬНІ, МІСЦЕВІ ОРГАНИ ВИКОНАВЧОЇ
ВЛАДИ ТА ОРГАНИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ ЯК СУБ’ЄКТИ
АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

§ 1. Центральні органи виконавчої влади як суб’єкти

адміністративного права
§ 2. Місцеві органи виконавчої влади як суб’єкти адміністративного
права
§ 3. Органи місцевого самоврядування як суб’єкти адміністративного
права

Публічна адміністрація утворює декілька рівнів. Центральний та місцевий

рівень публічної адміністрації представляють центральні органи виконавчої
влади, місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.

§ 1. Центральні органи виконавчої влади як суб’єкти адміністративного

права
Вперше органи виконавчої влади було організовано, як систему, після
прийняття Указу Президента України «Про систему центральних органів
виконавчої влади» від 15 грудня 1999 року.
В зазначеному Указі визначалось, що до системи центральних органів
виконавчої влади України входять міністерства, державні комітети (державні
служби) та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.
Міністерство було головним (провідним) органом у системі центральних органів
виконавчої влади в забезпеченні впровадження державної політики у визначеній
сфері діяльності. Міністр як член Кабінету Міністрів України особисто відповідає
за розроблення і реалізацію державної політики, спрямовував і координував
здійснення центральними органами виконавчої влади заходів з питань, віднесених
до його відання, приймав рішення щодо розподілу відповідних бюджетних
коштів. Міністр на виконання вимог законодавства в межах наданих повноважень
визначав політичні пріоритети та стратегічні напрями роботи міністерства та
шляхи досягнення поставлених цілей.
Державний комітет (державна служба) був центральним органом виконавчої
влади, діяльність якого спрямовувалась і координувалась Прем'єр-міністр України
або один із віце-прем'єр-міністрів чи міністрів. Державний комітет (державна
служба) вносила пропозиції щодо формування державної політики відповідним
членам Кабінету Міністрів України та забезпечувала її реалізацію у визначеній
сфері діяльності, здійснювала управління в цій сфері, а також міжгалузеву
координацію та функціональне регулювання з питань, віднесених до його відання.
Державний комітет (державну службу) очолював його голова.
Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом мав визначені
Конституцією та законодавством України особливі завдання та повноваження,
щодо нього можливим було встановлення спеціального порядку утворення,
120
реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності, а також призначення і
звільнення керівників та вирішення інших питань. Центральний орган виконавчої
влади зі спеціальним статусом очолював його голова.
Така система проіснувала до грудня 2010 року.
Указом Президента України «Про оптимізацію системи центральних
органів виконавчої влади» від 9 грудня 2010 року було створено фактично нову
систему центральних органів виконавчої влади.
«Схема організації та взаємодії центральних органів виконавчої влади», яку
було затверджено цим Указом містила 4 пункти:
1. Міністерства
2. Центральні органи виконавчої влади
3. Центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом
4. Центральні органи виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і
координується Кабінетом Міністрів України через відповідних членів Кабінету
Міністрів України
Характеристика цієї системи було запропонована в Законі України «Про
центральні органи виконавчої влади» від 17 березня 2011 року, який визначив
організацію, повноваження та порядок діяльності центральних органів виконавчої
влади України.
Систему центральних органів виконавчої влади складають міністерства
України та інші центральні органи виконавчої влади. До інших центральних
органів виконавчої влади віднесено державні служби, державні агентства,
державні інспекції та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним
статусом.
Система центральних органів виконавчої влади є складовою системи
органів виконавчої влади, вищим органом якої є Кабінет Міністрів України.
Міністерства забезпечують формування та реалізують державну політику в
одній чи декількох сферах, інші центральні органи виконавчої влади виконують
окремі функції з реалізації державної політики.
Повноваження міністерств, інших центральних органів виконавчої влади
поширюються на всю територію держави.
Діяльність міністерств та інших центральних органів виконавчої влади
ґрунтується на принципах верховенства права, забезпечення дотримання прав і
свобод людини і громадянина, безперервності, законності, забезпечення єдності
державної політики, відкритості та прозорості, відповідальності. Міністерства
діють за принципом єдиноначальності. Інші центральні органи виконавчої влади
діють за принципом єдиноначальності, якщо інше не передбачено законом.
Підприємства, установи та організації, що належать до сфери управління
міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, не можуть здійснювати
владні повноваження, крім випадків, визначених законом.
Міністерства, інші центральні органи виконавчої влади у своїй діяльності
керуються Конституцією України, цим та іншими законами України, указами
Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими
відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України,
121
іншими актами законодавства України. Організація, повноваження і порядок
діяльності міністерств, інших центральних органів виконавчої влади
визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України.
Положення про міністерства, інші центральні органи виконавчої влади
затверджує Кабінет Міністрів України.
Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади є юридичними
особами публічного права. Міністерства, інші центральні органи виконавчої
влади набувають статусу юридичної особи з дати внесення до Єдиного
державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців запису про їх
державну реєстрацію як юридичної особи. Міністерства, інші центральні органи
виконавчої влади припиняються як юридичні особи з дати внесення до Єдиного
державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців запису про
державну реєстрацію їх припинення. Міністерство, інший центральний орган
виконавчої влади має печатку із зображенням Державного Герба України та своїм
найменуванням, власні бланки, рахунки в органах Державної казначейської
служби України. На будинках, де розміщуються міністерства, інші центральні
органи виконавчої влади, вивішуються таблички (вивіски) із зображенням
Державного Герба України та найменуванням розташованих органів і
піднімається Державний Прапор України. Зразки печаток, бланків і табличок
(вивісок) міністерств, інших центральних органів виконавчої влади
затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Утворення, реорганізація та ліквідація міністерств та інших центральних
органів виконавчої влади характеризується тим, що міністерства та інші
центральні органи виконавчої влади утворюються, реорганізуються та
ліквідуються Кабінетом Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра України.
Члени Кабінету Міністрів України можуть вносити Прем'єр-міністрові України
пропозиції щодо утворення, реорганізації або ліквідації міністерств та інших
центральних органів виконавчої влади. Утворення, реорганізація та
ліквідація міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади
здійснюються з урахуванням завдань Кабінету Міністрів України, а також з
урахуванням необхідності забезпечення здійснення повноважень органів
виконавчої влади і недопущення дублювання повноважень. Міністерство, інший
центральний орган виконавчої влади утворюється шляхом утворення нового
органу влади або в результаті реорганізації (злиття, поділу, перетворення) одного
чи кількох центральних органів виконавчої влади. Міністерство, інший
центральний орган виконавчої влади припиняється шляхом реорганізації (злиття,
приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації. Державна
реєстрація міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади як
юридичної особи здійснюється у триденний строк з дня набрання чинності
постанови Верховної Ради України про призначення міністра, акту Кабінету
Міністрів України про призначення керівника іншого центрального органу
виконавчої влади. Здійснення заходів щодо державної реєстрації міністерства,
іншого центрального органу виконавчої влади як юридичної особи покладається
на міністра, керівника іншого центрального органу виконавчої влади.
122
 Міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, щодо яких набрав
чинності акт Кабінету Міністрів України про їх припинення, продовжують
здійснювати повноваження та функції у визначених сферах компетенції до
завершення здійснення заходів з утворення міністерства, іншого центрального
органу виконавчої влади, до якого переходять повноваження та
функції міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади, що
припиняється, та можливості забезпечення здійснення ним цих функцій і
повноважень, про що видається відповідний акт Кабінету Міністрів України.
Актом Кабінету Міністрів України про ліквідацію міністерства, іншого
центрального органу виконавчої влади визначається орган виконавчої влади,
якому передаються повноваження та функції міністерства, іншого центрального
органу виконавчої влади, що ліквідується. Порядок здійснення заходів, пов'язаних
з утворенням, реорганізацією чи ліквідацією міністерств, інших центральних
органів виконавчої влади, визначається Кабінетом Міністрів України.
Міністерства. Міністерство є центральним органом виконавчої влади, який
забезпечує формування та реалізує державну політику в одній чи декількох
визначених Кабінетом Міністрів України сферах, проведення якої покладено на
Кабінет Міністрів України Конституцією та законами України. Міністерство
очолює міністр України (далі - міністр), який є членом Кабінету Міністрів
України. Порядок призначення на посаду та звільнення з посади, припинення
повноважень на посаді міністра, а також статус міністра як члена Кабінету
Міністрів України, визначаються Конституцією України та Законом
України «Про Кабінет Міністрів України».
Основними завданнями міністерства як органу, що забезпечує формування
та реалізує державну політику в одній чи декількох сферах, є:
1) забезпечення нормативно-правового регулювання;
2) визначення пріоритетних напрямів розвитку;
3) інформування та надання роз'яснень щодо здійснення державної
політики;
4) узагальнення практики застосування законодавства, розроблення
пропозицій щодо його вдосконалення та внесення в установленому порядку
проектів законодавчих актів, актів Президента України, Кабінету Міністрів
України на розгляд Президентові України та Кабінету Міністрів України;
4-1) забезпечення здійснення соціального діалогу на галузевому рівні;
5) здійснення інших завдань, визначених законами України.
Міністр. Міністр як член Кабінету Міністрів України здійснює
повноваження, визначені Законом України «Про Кабінет Міністрів України», в
тому числі щодо спрямування та координації діяльності центральних органів
виконавчої влади. Міністр як керівник міністерства:
1) очолює міністерство, здійснює керівництво його діяльністю;
2) визначає пріоритети роботи міністерства та шляхи виконання покладених
на нього завдань, затверджує плани роботи міністерства, звіти про їх виконання;

123
 3) в межах компетенції організовує та контролює виконання
міністерством Конституції України, законів України, актів Президента України,
актів Кабінету Міністрів України;
4) забезпечує виконання зобов'язань, взятих за міжнародними договорами
України;
5) вносить Прем'єр-міністрові України пропозиції щодо призначення на
посади першого заступника міністра, заступника міністра;
6) затверджує положення про самостійні структурні підрозділи
апарату міністерства;
7) вносить Кабінету Міністрів України подання про утворення в межах
граничної чисельності державних службовців та працівників
апарату міністерства і коштів, передбачених на утримання міністерства,
ліквідацію, реорганізацію територіальних органів міністерства як юридичних осіб
публічного права, затверджує положення про них;
8) затверджує структуру апарату міністерства і його територіальних органів;
9) утворює, ліквідовує, реорганізовує за погодженням з Кабінетом Міністрів
України територіальні органи міністерства як структурні підрозділи
апарату міністерства, що не мають статусу юридичної особи;
10) вносить на розгляд Кабінету Міністрів України пропозиції у разі
вмотивованої відмови Голови Верховної Ради Автономної Республіки Крим,
Голови Ради міністрів Автономної Республіки Крим, голови обласної державної
адміністрації (підтримки головою обласної державної адміністрації вмотивованої
відмови голови районної державної адміністрації) погодити призначення
керівника територіального органу міністерства, іншого центрального органу
виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується міністром,
керівника підприємства, установи, організації, що належить до сфери управління
цього міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади, діяльність
якого спрямовується та координується міністром, про надання Кабінетом
Міністрів України згоди на призначення такого керівника;
11) утворює, ліквідовує, реорганізовує підприємства, установи, організації,
що належать до сфери управління цього міністерства, затверджує їхні положення
(статути), здійснює у межах своїх повноважень інші функції з управління
об’єктами державної власності;
12) скасовує повністю чи в окремій частині акти територіальних
органів міністерства;
13) порушує в установленому порядку питання щодо заохочення та
притягнення до дисциплінарної відповідальності першого заступника, заступників
міністра та державного секретаря міністерства;
14) порушує в установленому порядку питання щодо присвоєння рангу
державного службовця державному секретарю міністерства;
15) представляє міністерство у публічно-правових відносинах з іншими
органами, підприємствами, установами та організаціями в Україні та за її межами;

124
 16) визначає обов'язки першого заступника міністра, заступників міністра,
розподіл повноважень міністра між першим заступником міністра та
заступниками міністра, які вони здійснюють у разі його відсутності;
17) залучає державних службовців та працівників територіальних
органів міністерства, а за згодою керівників - державних службовців та
працівників міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, місцевих
органів виконавчої влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів
місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій до розгляду питань,
що належать до компетенції міністерства;
18) приймає рішення щодо розподілу бюджетних коштів, головним
розпорядником яких є міністерство;
19) утворює комісії, робочі та експертні групи;
20) скликає та проводить наради з питань, що належать до його компетенції;
21) підписує накази міністерства;
22) дає обов'язкові для виконання державними службовцями та
працівниками апарату міністерства доручення.
Перший заступник міністра, заступник міністра. Міністр має першого
заступника, та заступників, один з яких є заступником з питань боротьби з
корупцією. Перший заступник міністра призначаються на посади та звільняються
з посад Кабінетом Міністрів України за поданням Прем’єр-міністра України
відповідно до пропозицій відповідного міністра. У разі звільнення міністра
перший заступник міністра та заступники міністра звільняються з посад
Кабінетом Міністрів України. Особа, яка призначається на посаду першого
заступника міністра чи заступника міністра, повинна відповідати вимогам до
членів Кабінету Міністрів України, передбаченим Законом України «Про Кабінет
Міністрів України». Перший заступник міністра, заступники міністра дають
обов'язкові для виконання державними службовцями та працівниками
апарату міністерства та його територіальних органів (у разі утворення) доручення.
Посади першого заступника міністра та заступників міністра належать до
політичних посад, на які не поширюється трудове законодавство та законодавство
про державну службу. Соціальне та інше забезпечення першого заступника
міністра, заступників міністра здійснюється в порядку та на умовах,
визначених Законом України «Про Кабінет Міністрів України» для членів
Кабінету Міністрів України.
Державний секретар міністерства є вищою посадовою особою з числа
державних службовців міністерства. Державний секретар підзвітний і
підконтрольний міністру. Державний секретар міністерства призначається на
посаду Кабінетом Міністрів України за поданням Комісії з питань вищого
корпусу державної служби строком на п’ять років з правом повторного
призначення. Відбір кандидатури на посаду державного
секретаря міністерства здійснюється за результатами конкурсу, що проводиться
відповідно до законодавства про державну службу. Кандидатом на посаду
державного секретаря міністерства може бути громадянин України, який має
вищу освіту, загальний стаж роботи не менше семи років, включаючи досвід
125
управлінської роботи не менше трьох років, і відповідає іншим вимогам,
визначеним законом.
Основними завданнями державного секретаря міністерства є забезпечення
діяльності міністерства, стабільності та наступності у його роботі, організація
поточної роботи, пов’язаної із здійсненням повноважень міністерства.
Державний секретар міністерства відповідно до покладених на нього
завдань:
1) організовує роботу апарату міністерства;
2) забезпечує підготовку пропозицій щодо виконання
завдань міністерства та подає їх на розгляд міністру;
3) організовує та контролює виконання апаратом міністерства Конституції
та законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України,
наказів міністерства та доручень міністра, його першого заступника та
заступників, звітує про їх виконання;
4) готує та подає міністру для затвердження плани роботи міністерства,
звітує про їх виконання;
5) забезпечує реалізацію державної політики стосовно державної таємниці,
контроль за її збереженням в апараті міністерства;
6) у межах своїх повноважень запитує та одержує в установленому порядку
від державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів
місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій в Україні та за її
межами безоплатно інформацію, документи і матеріали, а від органів державної
статистики - статистичну інформацію, необхідну для виконання покладених на
міністерство завдань;
7) за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що забезпечує
формування державної бюджетної політики, затверджує штатний розпис та
кошторис міністерства;
8) призначає на посади та звільняє з посад у порядку, передбаченому
законодавством про державну службу, державних службовців
апарату міністерства, присвоює їм ранги державних службовців, приймає рішення
щодо їх заохочення та притягнення до дисциплінарної відповідальності;
9) приймає на роботу та звільняє з роботи у порядку, передбаченому
законодавством про працю, працівників апарату міністерства, приймає рішення
щодо їх заохочення, притягнення до дисциплінарної відповідальності;
10) призначає на посади керівників територіальних органів міністерства та
їх заступників і звільняє їх з посад;
11) погоджує у передбачених законом випадках призначення на посади та
звільнення з посад керівників відповідних структурних підрозділів обласних,
Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій;
12) призначає на посаду та звільняє з посади керівників підприємств,
установ, організацій, що належать до сфери управління міністерства;
13) притягує до дисциплінарної відповідальності керівників державних
підприємств, установ, організацій, що належать до сфери управління
відповідного міністерства;
126
 14) забезпечує в установленому порядку організацію підготовки,
перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців та інших
працівників міністерства;
15) представляє міністерство як юридичну особу в цивільно-правових
відносинах;
16) у межах повноважень, передбачених законом, дає обов’язкові для
виконання державними службовцями та іншими
працівниками міністерства доручення;
17) з питань, що належать до його повноважень, видає накази організаційно-
розпорядчого характеру та контролює їх виконання;
18) вносить подання щодо представлення в установленому порядку
державних службовців та інших працівників апарату міністерства, його
територіальних органів до відзначення державними нагородами України.
На час відсутності державного секретаря міністерства чи неможливості
здійснення ним своїх повноважень з інших причин його обов’язки виконує один із
керівників самостійних структурних підрозділів апарату міністерства відповідно
до наказу державного секретаря міністерства. Державний
секретар Міністерства оборони України може бути військовослужбовцем.
Державний секретар Міністерства оборони України здійснює повноваження,
визначені частиною четвертою цієї статті, крім повноважень, які здійснює
Міністр оборони України, зокрема: 1) затвердження структури
апарату Міністерства оборони України, граничної чисельності Генерального
штабу Збройних Сил України та погодження його структури; 2) затвердження
Положення про структурні підрозділи апарату Міністерства оборони України,
призначення на посади та звільнення з посад їх керівників, прийняття рішення
щодо присвоєння їм рангу державного службовця, заохочення та притягнення до
дисциплінарної відповідальності; 3) внесення подання щодо представлення в
установленому порядку військовослужбовців, державних службовців,
працівників Міністерства оборони України та Збройних Сил України до
відзначення державними нагородами України, нагородження їх
відзнаками Міністерства оборони України, застосування інших видів заохочень;
скасування повністю чи в окремій частині наказів державного
секретаря Міністерства оборони України, актів органів військового управління,
що суперечать Конституції України, іншим актам законодавства та актам
Міністерства оборони України.
Апарат міністерства - організаційно поєднана сукупність структурних
підрозділів і посад, що забезпечують діяльність міністра, а також виконання
покладених на міністерство завдань. Апарат міністерства очолює державний
секретар міністерства. Апарат міністерства складається із секретаріату та
самостійних структурних підрозділів. Структуру апарату міністерства затверджує
міністр. Вимоги до формування структури апарату міністерства визначаються
Кабінетом Міністрів України. Державні службовці
апарату міністерства призначаються на посаду та звільняються з посади
державним секретарем міністерства в порядку, передбаченому законодавством
127
про державну службу. Працівники апарату міністерства приймаються на роботу
та звільняються з роботи державним секретарем міністерства в порядку,
передбаченому законодавством про працю. Звільнення міністра не може бути
підставою для звільнення державних службовців та працівників
апарату міністерства, крім працівників патронатної служби міністра.
Міністр має право на формування патронатної служби міністра у межах
граничної чисельності державних службовців та працівників міністерства і
витрат, передбачених на утримання міністерства. Чисельність патронатної служби
міністра становить не більше десяти осіб. Патронатна служба міністра здійснює
консультування міністра, підготовку необхідних для виконання
завдань міністерства матеріалів, забезпечує зв'язок із посадовими особами інших
органів державної влади, організацію зустрічей та зв'язків із громадськістю,
засобами масової інформації, а також виконує інші доручення міністра. Міністр
самостійно визначає персональний склад патронатної служби міністра.
Працівники патронатної служби міністра призначаються на посаду та
звільняються з посади державним секретарем міністерства за поданням міністра, а
також у зв’язку із звільненням міністра. Працівники патронатної служби міністра
не мають права давати доручення державним службовцям та
працівникам міністерства. На працівників патронатної служби поширюється дія
законодавства про працю з особливостями, встановленими законом.
Територіальні органи міністерства утворюються як юридичні особи
публічного права в межах граничної чисельності державних службовців та
працівників міністерства і коштів, передбачених на утримання міністерства,
ліквідовуються, реорганізовуються за поданням міністра Кабінетом Міністрів
України.
Територіальні органи міністерства можуть утворюватися, ліквідовуватися,
реорганізовуватися міністром як структурні підрозділи апарату міністерства, що
не мають статусу юридичної особи, за погодженням із Кабінетом Міністрів
України.
Територіальні органи міністерства утворюються у випадках, коли їх
створення передбачено положенням про міністерство, затвердженим Кабінетом
Міністрів України. Територіальні органи міністерства можуть утворюватися в
Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах,
районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки
Крим) значення та як міжрегіональні (повноваження яких поширюються на
декілька адміністративно-територіальних одиниць) територіальні органи (у разі їх
утворення). Територіальні органи міністерства діють на підставі положень, що
затверджуються міністром. Типове положення про територіальні органи
міністерства затверджується Кабінетом Міністрів України. Територіальні
органи міністерства набувають статусу юридичної особи з дня внесення до
Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців
запису про їх державну реєстрацію як юридичної особи. Територіальні
органи міністерства припиняються як юридичні особи з дня внесення до Єдиного
державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців запису про
128
державну реєстрацію їх припинення. Керівники територіальних
органів міністерства призначаються на посади та звільняються з посад державним
секретарем. Заступники керівників територіальних
органів міністерства призначаються на посади та звільняються з посад державним
секретарем. Інші державні службовці територіальних
органів міністерства призначаються на посади та звільняються з посад
керівниками територіальних органів міністерства. Працівники територіальних
органів міністерства приймаються на роботу та звільняються з роботи
керівниками територіальних органів міністерства. Структуру територіальних
органів міністерства затверджує міністр. Штатний розпис та кошторис
територіальних органів міністерства затверджує державний секретар міністерства.
Колегія міністерства та інші консультативні, дорадчі та інші допоміжні
органи міністерства. Для підготовки рекомендацій щодо виконання
завдань міністерства може утворюватися колегія міністерства як консультативно-
дорадчий орган. До складу колегії входять міністр (голова колегії), перший
заступник міністра, заступники міністра, державний секретар міністерства,
можуть входити керівники самостійних структурних підрозділів
апарату міністерства, територіальних органів міністерства, а також за згодою -
представники інших державних органів, органів влади Автономної Республіки
Крим, органів місцевого самоврядування, наукових і навчальних закладів,
громадських об'єднань, інші особи. Періодичність проведення засідань колегії
визначається міністром. Рішення колегії оформляються протоколом. Рішення
колегії можуть бути реалізовані шляхом видання відповідного
наказу міністерства. Типове положення про колегію міністерства затверджується
Кабінетом Міністрів України. Для розгляду наукових рекомендацій та проведення
фахових консультацій з основних питань діяльності у міністерстві можуть
утворюватися інші постійні або тимчасові консультативні, дорадчі та інші
допоміжні органи. Рішення про утворення чи ліквідацію колегії, інших постійних
або тимчасових консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів
приймає міністр. Кількісний та персональний склад колегії, інших
консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і положення про них
затверджує міністр.
Накази міністерства. Міністерство у межах своїх повноважень, на основі і
на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та
постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та
законів України, актів Кабінету Міністрів України видає накази, які підписує
міністр. Накази міністерства, видані в межах його повноважень, є обов'язковими
для виконання центральними органами виконавчої влади, їх територіальними
органами, місцевими державними адміністраціями, органами влади Автономної
Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, підприємствами,
установами і організаціями всіх форм власності та громадянами.
Накази міністерства нормативно-правового змісту підлягають державній
реєстрації Міністерством юстиції України та включаються до Єдиного
державного реєстру нормативно-правових актів. Накази міністерства, які
129
відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються,
приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України «Про
засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
Накази міністерства, які є нормативно-правовими актами, після включення до
Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів опубліковуються
державною мовою в офіційних друкованих виданнях. Всі
накази міністерства оприлюднюються державною мовою на офіційному
сайті міністерства в порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до
публічної інформації». Проекти наказів міністерства, які мають нормативно-
правовий характер, оприлюднюються на офіційному веб-
сайті міністерства відповідно до Закону України «Про доступ до публічної
інформації», крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших
невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів
оприлюднюються негайно після їх підготовки. Накази міністерства, які є
нормативно-правовими актами і пройшли державну реєстрацію, набирають
чинності з дня офіційного опублікування, якщо інше не передбачено самими
актами, але не раніше дня офіційного опублікування. Накази міністерства або їх
окремі частини можуть бути оскаржені фізичними та юридичними особами до
адміністративного суду в порядку, встановленому законом.
Накази міністерства можуть бути скасовані Кабінетом Міністрів України
повністю чи в окремій частині. Скасування наказу міністерства Кабінетом
Міністрів України має наслідком припинення вчинення будь-якими органами,
особами дій, спрямованих на виконання скасованого наказу міністерства,
здійснення повноважень, визначених цим наказом.
Інші центральні органи виконавчої влади. Центральні органи виконавчої
влади утворюються для виконання окремих функцій з реалізації державної
політики як служби, агентства, інспекції.
Діяльність центральних органів виконавчої влади спрямовується та
координується Кабінетом Міністрів України через відповідних міністрів згідно із
законодавством.
Основними завданнями центральних органів виконавчої влади є:
1) надання адміністративних послуг;
2) здійснення державного нагляду (контролю);
3) управління об'єктами державної власності;
4) внесення пропозицій щодо забезпечення формування державної політики
на розгляд міністрів, які спрямовують та координують їх діяльність;
5) здійснення інших завдань, визначених законами.
Центральні органи виконавчої влади можуть здійснювати одне або кілька
визначених завдань. У разі якщо більшість функцій центрального органу
виконавчої влади складають функції з надання адміністративних послуг фізичним
і юридичним особам, центральний орган виконавчої влади утворюється як
служба.
У разі якщо більшість функцій центрального органу виконавчої влади
складають функції з управління об'єктами державної власності, що належать до
130
сфери його управління, центральний орган виконавчої влади утворюється як
агентство.
У разі якщо більшість функцій центрального органу виконавчої влади
складають контрольно-наглядові функції за дотриманням державними органами,
органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, юридичними та
фізичними особами актів законодавства, центральний орган виконавчої влади
утворюється як інспекція.
Кабінет Міністрів України спрямовує та координує діяльність центральних
органів виконавчої влади через міністра у порядку, визначеному цим Законом та
актами Кабінету Міністрів України.
Міністр:
1) забезпечує формування державної політики у відповідній сфері та
контролює її реалізацію центральним органом виконавчої влади, діяльність якого
спрямовується та координується ним;
2) погоджує та подає на розгляд Кабінету Міністрів України розроблені
центральним органом виконавчої влади проекти законів, актів Президента
України та Кабінету Міністрів України;
3) визначає пріоритетні напрями роботи центрального органу виконавчої
влади та шляхи виконання покладених на нього завдань, затверджує плани його
роботи;
4) погоджує структуру апарату центрального органу виконавчої влади;
5) видає обов'язкові до виконання центральними органами виконавчої влади
накази та доручення з питань, що належать до сфери діяльності центрального
органу виконавчої влади;
6) погоджує призначення на посади та звільнення з посад керівників та
заступників керівників самостійних структурних підрозділів апарату
центрального органу виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та
координується ним;
7) погоджує призначення на посади та звільнення з посад керівників і
заступників керівників територіальних органів центрального органу виконавчої
влади;
8) погоджує пропозиції керівника центрального органу виконавчої влади
щодо утворення, реорганізації, ліквідації його територіальних органів як
юридичних осіб публічного права та вносить на розгляд Кабінету Міністрів
України відповідне подання;
9) погоджує утворення, реорганізацію, ліквідацію територіальних органів
центрального органу виконавчої влади як структурних підрозділів апарату цього
органу;
10) порушує перед Кабінетом Міністрів України питання щодо скасування
актів центрального органу виконавчої влади повністю чи в окремій частині;
11) доручає керівнику центрального органу виконавчої влади скасувати
акти його територіальних органів повністю чи в окремій частині, а в разі відмови
скасовує акти територіальних органів центрального органу виконавчої влади
повністю чи в окремій частині;
131
 12) порушує перед Кабінетом Міністрів України питання щодо притягнення
до дисциплінарної відповідальності керівника центрального органу виконавчої
влади та його заступників;
13) ініціює питання щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності
керівників структурних підрозділів апарату центрального органу виконавчої
влади, його територіальних органів та їх заступників, а також керівників
підприємств, установ, організацій, що належать до сфери його управління;
14) ініціює питання щодо проведення службового розслідування стосовно
керівника центрального органу виконавчої влади, його заступників, інших
державних службовців і працівників апарату центрального органу виконавчої
влади та його територіальних органів, підприємств, установ та організацій, що
належать до сфери його управління;
15) приймає рішення щодо проведення перевірки діяльності центрального
органу виконавчої влади та його територіальних органів;
16) заслуховує звіти про виконання покладених на центральний орган
виконавчої влади завдань та планів їх роботи;
17) визначає структурний підрозділ апарату міністерства, що відповідає за
взаємодію з центральним органом виконавчої влади;
18) визначає посадових осіб міністерства, які включаються до складу колегії
центрального органу виконавчої влади;
19) визначає порядок обміну інформацією між міністерством та
центральним органом виконавчої влади, періодичність її подання;
20) вирішує інші питання, пов'язані із спрямуванням і координацією
діяльності центрального органу виконавчої влади.
Керівник та заступники керівника центрального органу виконавчої
влади. Керівник центрального органу виконавчої влади призначається на посаду
та звільняється з посади Кабінетом Міністрів України за пропозицією Комісії з
питань вищого корпусу державної служби. Комісія з питань вищого корпусу
державної служби вносить на розгляд Кабінету Міністрів України пропозиції
щодо кандидатури для призначення на посаду керівника центрального органу
виконавчої влади за результатами конкурсу відповідно до законодавства про
державну службу. Керівник центрального органу виконавчої влади може мати не
більше двох заступників, які призначаються на посаду Кабінетом Міністрів
України на підставі пропозицій Комісії з питань вищого корпусу державної
служби за результатами конкурсу відповідно до законодавства про державну
службу. Заступники керівника центрального органу виконавчої влади
звільняються з посади Кабінетом Міністрів України на підставі пропозицій
Комісії з питань вищого корпусу державної служби відповідно до законодавства
про державну службу. Кількість заступників керівника центрального органу
виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом
Міністрів України, визначається Кабінетом Міністрів України на основі
обґрунтованого подання відповідного керівника. Керівник центрального органу
виконавчої влади та його заступники є державними службовцями.
Керівник центрального органу виконавчої влади:
132
 1) очолює центральний орган виконавчої влади, здійснює керівництво його
діяльністю;
2) у межах компетенції організовує та контролює виконання в апараті
центрального органу виконавчої влади та його територіальних
органах Конституції та законів України, актів Президента України, актів Кабінету
Міністрів України, наказів міністерств;
3) вносить на розгляд міністра, який спрямовує та координує діяльність
центрального органу виконавчої влади, пропозиції щодо забезпечення
формування державної політики у відповідній сфері, зокрема, розроблені
центральним органом виконавчої влади проекти законів, актів Президента
України та Кабінету Міністрів України, наказів відповідного міністерства, а також
позицію щодо проектів, розробниками яких є інші міністерства;
4) подає на затвердження міністрові, який спрямовує та координує
діяльність центрального органу виконавчої влади, плани роботи центрального
органу виконавчої влади;
5) затверджує за погодженням з міністром, який спрямовує та координує
діяльність центрального органу виконавчої влади, структуру апарату
центрального органу виконавчої влади;
6) забезпечує виконання центральним органом виконавчої влади наказів та
доручень міністра, який спрямовує та координує діяльність центрального органу
виконавчої влади, з питань, що належать до сфери діяльності центрального органу
виконавчої влади;
7) забезпечує взаємодію центрального органу виконавчої влади із
структурним підрозділом міністерства, визначеним міністром, який спрямовує та
координує діяльність центрального органу виконавчої влади, відповідальним за
взаємодію з центральним органом виконавчої влади;
8) забезпечує дотримання встановленого міністром, який спрямовує та
координує діяльність центрального органу виконавчої влади, порядку обміну
інформацією між міністерством і центральним органом виконавчої влади та
вчасність її подання;
9) звітує перед міністром про виконання планів роботи центрального органу
виконавчої влади та покладених на нього завдань, про усунення порушень і
недоліків, виявлених під час проведення перевірок діяльності центрального
органу виконавчої влади, його територіальних органів, а також про притягнення
до відповідальності посадових осіб, винних у допущених порушеннях;
10) розподіляє обов'язки між своїми заступниками;
11) затверджує положення про самостійні структурні підрозділи апарату
центрального органу виконавчої влади;
12) призначає на посади та звільняє з посад у порядку, передбаченому
законодавством про державну службу, державних службовців апарату
центрального органу виконавчої влади (якщо інше не передбачено законом);
13) приймає на роботу та звільняє з роботи в порядку, передбаченому
законодавством про працю, працівників центрального органу виконавчої влади;

133
 14) вносить міністрові пропозиції щодо утворення в межах граничної
чисельності державних службовців та працівників центрального органу
виконавчої влади і коштів, передбачених на його утримання, а також щодо
ліквідації, реорганізації Кабінетом Міністрів України територіальних органів
центрального органу виконавчої влади, які є юридичними особами публічного
права;
15) утворює в межах граничної чисельності державних службовців та
працівників центрального органу виконавчої влади і коштів, передбачених на
утримання центрального органу виконавчої влади, ліквідовує, реорганізовує за
погодженням з Кабінетом Міністрів України та міністром територіальні органи
центрального органу виконавчої влади як структурні підрозділи апарату цього
органу;
16) призначає на посади за погодженням із відповідним міністром та
головами відповідних місцевих державних адміністрацій, звільняє з посад
керівників територіальних органів центрального органу виконавчої влади;
17) призначає на посади за погодженням з міністром, звільняє з посад
заступників керівників територіальних органів центрального органу виконавчої
влади;
18) утворює, ліквідовує, реорганізовує підприємства, установи, організації,
затверджує їхні положення (статути), в установленому порядку призначає на
посади та звільняє з посад їх керівників, здійснює в межах своїх повноважень інші
функції з управління об'єктами державної власності, що належать до сфери його
управління;
19) скасовує повністю чи в окремій частині акти територіальних органів
центрального органу виконавчої влади;
20) забезпечує реалізацію державної політики щодо державної таємниці,
контроль за її збереженням в апараті центрального органу виконавчої влади;
21) забезпечує формування в установленому порядку кадрового резерву
центрального органу виконавчої влади, організацію підготовки, перепідготовки та
підвищення кваліфікації державних службовців і працівників центрального
органу виконавчої влади та осіб, включених до кадрового резерву;
22) вирішує в установленому порядку питання щодо заохочення та
притягнення до дисциплінарної відповідальності державних службовців та
працівників апарату центрального органу виконавчої влади, керівників
територіальних органів центрального органу виконавчої влади, присвоює їм ранги
державних службовців (якщо інше не передбачено законом);
23) у встановленому порядку вносить подання щодо представлення
державних службовців та працівників апарату центрального органу виконавчої
влади, його територіальних органів до відзначення державними нагородами
України;
24) представляє в установленому порядку центральний орган виконавчої
влади у відносинах з іншими державними органами, органами влади Автономної
Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, підприємствами,
установами і організаціями в Україні та за її межами;
134
 25) залучає державних службовців та працівників територіальних органів
центрального органу виконавчої влади, а за домовленістю з керівниками -
державних службовців та працівників міністерств, інших центральних органів
виконавчої влади, місцевих органів виконавчої влади, органів влади Автономної
Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і
організацій до розгляду питань, що належать до компетенції центрального органу
виконавчої влади;
26) представляє центральний орган виконавчої влади у відносинах з іншими
органами, підприємствами, установами і організаціями в Україні та за її межами;
27) утворює комісії, робочі та експертні групи;
28) скликає та проводить наради з питань, що належать до його компетенції;
29) підписує накази центрального органу виконавчої влади;
30) у межах повноважень дає обов'язкові для виконання державними
службовцями і працівниками апарату центрального органу виконавчої влади та
його територіальних органів доручення;
31) за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що
забезпечує формування державної бюджетної політики, затверджує штатний
розпис та кошторис апарату центрального органу виконавчої влади;
32) приймає в установленому порядку рішення про розподіл бюджетних
коштів, розпорядником яких є центральний орган виконавчої влади.
Заступники керівника центрального органу виконавчої влади здійснюють
повноваження відповідно до затвердженого керівником центрального органу
виконавчої влади розподілу обов'язків, якщо інше не передбачено законом. У разі
відсутності керівника центрального органу виконавчої влади чи неможливості
здійснювати ним свої повноваження з інших причин його обов'язки виконує один
із заступників відповідно до встановленого керівником центрального органу
виконавчої влади розподілу обов'язків. У разі виникнення у керівника
центрального органу виконавчої влади реального чи потенційного конфлікту
інтересів він зобов’язаний не пізніше наступного робочого дня письмово
поінформувати про це міністра, який спрямовує та координує відповідний
центральний орган виконавчої влади, крім керівника центрального органу
виконавчої влади із спеціальним статусом, який зобов’язаний поінформувати у
вказаному випадку Кабінет Міністрів України. За результатами розгляду
зазначеної інформації міністр, який спрямовує та координує відповідний
центральний орган виконавчої влади, а у випадках виникнення конфлікту
інтересів у керівника центрального органу виконавчої влади із спеціальним
статусом - Кабінет Міністрів України приймає рішення про здійснення заходів із
врегулювання конфлікту інтересів відповідного керівника центрального органу
виконавчої влади та здійснює контроль за їх реалізацією.
Апарат центрального органу виконавчої влади - організаційно поєднана
сукупність структурних підрозділів, що забезпечують діяльність керівника
центрального органу виконавчої влади, а також виконання покладених на
центральний орган виконавчої влади завдань. Структуру апарату центрального
органу виконавчої влади затверджує керівник центрального органу виконавчої
135
влади за погодженням з міністром, який спрямовує та координує діяльність
центрального органу виконавчої влади. Вимоги до формування структури апарату
центрального органу виконавчої влади визначаються Кабінетом Міністрів
України. Державні службовці апарату центрального органу виконавчої влади
призначаються на посади та звільняються з посад керівником центрального
органу виконавчої влади в порядку, передбаченому законодавством про державну
службу (якщо інше не передбачено законом). Працівники апарату центрального
органу виконавчої влади приймаються на роботу та звільняються з роботи в
порядку, передбаченому законодавством про працю. Звільнення з посади
керівника центрального органу виконавчої влади не може бути підставою для
звільнення з посад державних службовців та звільнення з роботи працівників
апарату центрального органу виконавчої влади.
Територіальні органи центрального органу виконавчої влади.
Територіальні органи центрального органу виконавчої влади утворюються як
юридичні особи публічного права в межах граничної чисельності державних
службовців та працівників центрального органу виконавчої влади і коштів,
передбачених на його утримання, ліквідовуються, реорганізовуються за поданням
міністра, який спрямовує та координує діяльність центрального органу виконавчої
влади, Кабінетом Міністрів України. Пропозиції щодо утворення, реорганізації та
ліквідації територіальних органів центрального органу виконавчої влади на
розгляд міністрові вносить керівник центрального органу виконавчої влади.
Територіальні органи центрального органу виконавчої влади можуть
утворюватись, ліквідовуватись, реорганізовуватись керівником центрального
органу виконавчої влади як структурні підрозділи апарату центрального органу
виконавчої влади за погодженням з міністром, який спрямовує та координує
діяльність центрального органу виконавчої влади, та Кабінетом Міністрів
України.
Територіальні органи центрального органу виконавчої влади створюються у
випадках, коли їх створення передбачено положенням про центральний орган
виконавчої влади, затвердженим Кабінетом Міністрів України. Територіальні
органи центральних органів виконавчої влади можуть утворюватися в інших
організаційно-правових формах у порядку, визначеному законодавством.
Територіальні органи центрального органу виконавчої влади можуть
утворюватися в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та
Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського
(Автономної Республіки Крим) значення та як міжрегіональні (повноваження
яких поширюються на декілька адміністративно-територіальних одиниць)
територіальні органи (у разі їх утворення). Територіальні органи центрального
органу виконавчої влади діють на підставі положень, що затверджуються
керівником центрального органу виконавчої влади. Типове положення про
територіальні органи центрального органу виконавчої влади затверджується
Кабінетом Міністрів України. Територіальні органи центрального органу
виконавчої влади набувають статусу юридичної особи з дня внесення до Єдиного
державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців запису про їх
136
державну реєстрацію як юридичної особи. Територіальні органи центрального
органу виконавчої влади припиняються як юридичні особи з дня внесення до
Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців
запису про державну реєстрацію їх припинення. Керівники та заступники
керівників територіальних органів центрального органу виконавчої влади
призначаються на посади та звільняються з посад керівником центрального
органу виконавчої влади відповідно до законодавства про державну службу.
Кандидатури на посади керівників територіальних органів центрального органу
виконавчої влади погоджуються з головами місцевих державних адміністрацій,
якщо інше не передбачено законом. Порядок призначення на посади керівників
територіальних органів центрального органу виконавчої влади встановлюється
Кабінетом Міністрів України. Інші державні службовці територіальних органів
центрального органу виконавчої влади призначаються на посади та звільняються з
посад керівниками територіальних органів центрального органу виконавчої влади.
Працівники територіальних органів центрального органу виконавчої влади
приймаються на роботу та звільняються з роботи керівниками територіальних
органів центрального органу виконавчої влади. Структуру територіальних органів
центрального органу виконавчої влади затверджує керівник центрального органу
виконавчої влади за погодженням з міністром, який спрямовує та координує
діяльність центрального органу виконавчої влади. Штатний розпис та кошторис
територіальних органів центрального органу виконавчої влади затверджує
керівник центрального органу виконавчої влади.
Колегія центрального органу виконавчої влади, інші консультативні,
дорадчі та інші допоміжні органи центрального органу виконавчої влади.
Для підготовки рекомендацій щодо виконання завдань центрального органу
виконавчої влади в центральному органі виконавчої влади може утворюватись
колегія як консультативно-дорадчий орган. Періодичність проведення засідань
колегії визначається керівником центрального органу виконавчої влади. Рішення
колегії оформляється протоколом. Рішення колегії можуть бути реалізовані
шляхом видання керівником центрального органу виконавчої влади відповідного
наказу. Типове положення про колегію центрального органу виконавчої влади
затверджується Кабінетом Міністрів України. Для розгляду наукових
рекомендацій та проведення фахових консультацій з основних питань діяльності у
центральному органі виконавчої влади можуть утворюватись інші постійні або
тимчасові консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи. Рішення про
утворення чи ліквідацію колегії, інших постійних або тимчасових
консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів приймає керівник
центрального органу виконавчої влади. Кількісний та персональний склад колегії,
інших постійних або тимчасових консультативних, дорадчих та інших
допоміжних органів і положення про них затверджує керівник центрального
органу виконавчої влади.
Накази центрального органу виконавчої влади. Центральний орган
виконавчої влади у межах своїх повноважень, на основі і на
виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов
137
Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів
України, актів Кабінету Міністрів України та наказів міністерств видає накази
організаційно-розпорядчого характеру, організовує та контролює їх виконання.
Накази центрального органу виконавчої влади або їх окремі положення можуть
бути оскаржені фізичними та юридичними особами до адміністративного суду в
порядку, встановленому законом. Накази центрального органу виконавчої влади
можуть бути скасовані Кабінетом Міністрів України повністю чи в окремій
частині. Накази центрального органу виконавчої влади підлягають обов'язковому
оприлюдненню відповідно до Закону України «Про доступ до публічної
інформації».
Центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.
Антимонопольний комітет України, Фонд державного майна України, Державний
комітет телебачення і радіомовлення України є центральними органами
виконавчої влади зі спеціальним статусом. Інші центральні органи виконавчої
влади зі спеціальним статусом можуть бути утворені Кабінетом Міністрів
України. Голова Антимонопольного комітету України, Голова Фонду державного
майна України, Голова Державного комітету телебачення і радіомовлення
України призначаються на посади за поданням Прем’єр-міністра України та
звільняються з посад Верховною Радою України. Заступники Голови
Антимонопольного комітету України, Голови Фонду державного майна України,
Голови Державного комітету телебачення і радіомовлення України
призначаються на посади та звільняються з посад Кабінетом Міністрів України за
поданням Прем’єр-міністра України. Питання діяльності Антимонопольного
комітету України, Фонду державного майна України, Державного комітету
телебачення і радіомовлення України та інших органів зі спеціальним статусом у
Кабінеті Міністрів України представляє Прем'єр-міністр України.

§ 2. Місцеві органи виконавчої влади як суб’єкти адміністративного

права
Конституція України визначає, що виконавчу владу в областях і районах,
містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації.
Особливості здійснення виконавчої влади у містах Києві та Севастополі
визначаються окремими законами України.
Склад місцевих державних адміністрацій формують голови місцевих
державних адміністрацій.
Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і
звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів
України на строк повноважень Президента України.
Голови місцевих державних адміністрацій при здійсненні своїх
повноважень відповідальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів
України, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня.
Місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині
повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами.

138
 Місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні органам виконавчої
влади вищого рівня.
Рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать
Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть
бути відповідно до закону скасовані Президентом України, або головою місцевої
державної адміністрації вищого рівня.
Обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної
місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає
рішення і дає обґрунтовану відповідь.
Якщо недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації
висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент України
приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.
Місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують:
1) виконання Конституції та законів України, актів Президента України,
Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади;
2) законність і правопорядок; додержання прав і свобод громадян;
3) виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та
культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного
проживання корінних народів і національних меншин - також програм їх
національно-культурного розвитку;
4) підготовку та виконання відповідних обласних і районних бюджетів;
5) звіт про виконання відповідних бюджетів та програм;
6) взаємодію з органами місцевого самоврядування;
7) реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними
радами повноважень.
Склад місцевих органів виконавчої влади
Виконавчу владу на місцевому територіальному рівні, тобто в областях,
районах, Автономній Республіці Крим, у містах Києві та Севастополі, здійснюють
обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, а
також місцеві (територіальні) органи центральних органів виконавчої влади
(ЦОВВ). Правовою основою організації та діяльності місцевих органів виконавчої
влади є Конституція України, Закон України “Про місцеві державні
адміністрації”, деякі інші нормативно-правові акти.
Місцеві державні адміністрації є єдиноначальними органами виконавчої
влади загальної компетенції. Відповідно до п. 10 ст. 106 Конституції України та
ст. 8 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» голови місцевих
державних адміністрацій призначаються на посаду Президентом України за
поданням Кабінету Міністрів України
на строк повноважень Президента України.
Місцева державна адміністрація є органом виконавчої влади на території
відповідної адміністративно-територіальної одиниці, який виконує повноваження
державної влади, делеговані йому виконавчі функції відповідних рад через
створювані структурні підрозділи й діє під керівництвом голови місцевої
державної адміністрації.
139
 У здійсненні своїх повноважень голова місцевої державної адміністрації
відповідальний перед главою держави і Кабінетом Міністрів України, підзвітний
та підконтрольний органам виконавчої влади вищого рівня. Районні державні
адміністрації також підзвітні та підконтрольні обласним державним
адміністраціям.
Саме через місцеві державні адміністрації здійснюється принцип поєднання
централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, Покладений в основу
територіального устрою України. Такий підхід Повною мірою відповідає змісту
управління місцевими справами, якого додержується більшість країн світу.
На території відповідних державних адміністрацій діють і місцеві
(територіальні) органи міністерств та інших ЦОВВ. Їх взаємодія з
адміністраціями, а також органами виконавчої влади вищого рівня в період
реформування цих органів набуває важливого значення, насамперед у питанні
забезпечення чітких субординаційних зв'язків між ними.
Важливою особливістю адміністративно-правового статусу місцевих
органів є те, що в ньому певним чином поєднуються повноваження загальної та
спеціальної компетенції. Зокрема, повноваження спеціальної компетенції
здійснюють структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, до відання
яких віднесені питання функціонального чи галузевого управління. З огляду на це
серед місцевих органів ЦОВВ виділяються органи двох типів:
1) органи, що підпорядковані центральним органам виконавчої влади, хоч і
мають певні зв'язки з місцевими державними адміністраціями;
2) органи, що підпорядковані головам відповідних місцевих державних
адміністрацій, хоч і мають враховувати вимоги реалізації завдань відповідних
центральних органів виконавчої влади.
На виконання Конституції України, законів України, актів Президента
України, актів Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних
органів виконавчої влади, які відповідно до закону забезпечують нормативно-
правове регулювання власних і делегованих повноважень, голова місцевої
державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а
керівники структурних підрозділів - накази.
Основними завданнями місцевих державних адміністрацій в межах
відповідної адміністративно-територіальної одиниці є: виконання Конституції
України, законів, актів Президента України, Кабінету Міністрів, інших актів
виконавчої влади вищого рівня; забезпечення законності й правопорядку,
додержання прав і свобод громадян; виконання державних і регіональних програм
соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в
місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин - також
програм їх національно-культурного розвитку; підготовка та виконання
відповідних бюджетів і програм; взаємодія з органами місцевого самоврядування;
реалізація інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами
місцевих повноважень.
В управлінні відповідних місцевих адміністрацій перебувають об'єкти
державної власності. До них належать заклади освіти, культури, охорони здоров'я,
140
масової інформації, інвестиційні фонди, засновниками яких є відповідні місцеві
державні адміністрації, об'єкти, які забезпечують діяльність державних
організацій, установ та служб, що перебувають на відповідному обласному та
районному бюджеті, інші об'єкти відповідно до чинного законодавства.
У разі делегування повноважень районними чи обласними радами в
управлінні державних адміністрацій перебувають також об'єкти спільної
власності територіальних громад. Для управління цими об'єктами місцеві
державні адміністрації наділені відповідними повноваженнями, які бувають двох
видів:
1) права і обов'язки, зміст яких безпосередньо випливає з належності цих
органів до системи саме виконавчої влади;
2) повноваження, якими наділяються місцеві адміністрації іншими
органами.
Зокрема, місцеві адміністрації здійснюють повноваження місцевого
самоврядування, делеговані їм радами відповідного рівня.
Окремі повноваження органів виконавчої влади вищого рівня можуть
передаватися місцевим державним адміністраціям Кабінетом Міністрів України в
межах, визначених Конституцією і законами України. При цьому передача
місцевим Державним адміністраціям повноважень інших органів має
супроводжуватися передачею відповідних фінансових, матеріально-технічних та
інших ресурсів, необхідних для здійснення цих повноважень.
Повноваження місцевих державних адміністрацій поділяються на
функціональні й галузеві.
До групи повноважень функціонального характеру належать, зокрема,
питання забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів
громадян тощо. До групи галузевих повноважень належать повноваження
місцевих державних адміністрацій у галузях: соціально-економічного розвитку
відповідних територій; бюджету, фінансів та обліку; управління майном,
приватизації та підприємництва тощо. Для реалізації зазначених повноважень
місцеві державні адміністрації мають право проводити перевірки; одержувати
відповідну статистичну інформацію; давати обов'язкові для виконання
розпорядження керівникам підприємств та установ; порушувати питання про
дострокове припинення повноважень відповідних рад, сільських, селищних і
міських голів згідно з чинним законодавством.
Місцеві державні адміністрації здійснюють повноваження, делеговані їм
обласними і районними радами відповідно до Конституції України, в обсягах і
межах, передбачених Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні”.
Водночас у діяльності обласних державних адміністрацій має бути
підвищена ефективність контрольно-наглядових функцій за додержанням
Конституції і законів, а також щодо здійснення державного управління і
місцевого самоврядування з подальшим посиленням у діяльності районних
державних адміністрацій розпорядчо-виконавчих функцій. До сфери контрольно-
наглядової діяльності державних адміністрацій доцільно, зокрема, віднести:
збереження і раціональне використання державного майна; додержання
141
фінансової дисципліни; використання та охорону земель, лісів, надр; виконання
правил торгівлі тощо.
Голова місцевої державної адміністрації діє самостійно в межах своєї
компетенції. Він очолює державну адміністрацію, здійснює керівництво її
діяльністю, несе відповідальність за виконання покладених на адміністрацію
завдань і за здійснення нею своїх повноважень. Крім того, він представляє
відповідну місцеву адміністрацію у відносинах з іншими державними органами та
органами місцевого самоврядування, громадськими об'єднаннями,
підприємствами, установами та організаціями, громадськими та іншими особами
як в Україні, так і за її межами. На голову покладені повноваження, пов'язані з
вирішенням кадрових питань, укладанням та розірванням контрактів з
керівниками підприємств, установ та організацій, що належать до сфери
управління відповідної державної адміністрації. Він регулярно інформує
населення про стан виконання безпосередньо покладених на місцеві адміністрації
повноважень.
Структурні підрозділи місцевих адміністрацій здійснюють керівництво
галузями управління, несуть відповідальність за їх розвиток. По горизонталі вони
підпорядковані й підзвітні голові відповідної державної адміністрації, а по
вертикалі — органам виконавчої влади вищого рівня — відповідним структурним
підрозділам обласної державної адміністрації.
Організаційно-процедурні питання діяльності місцевих адміністрацій
регулюються їх регламентами, що затверджуються головами відповідних
місцевих державних адміністрацій. Типові регламенти місцевих державних
адміністрацій затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Для правового, організаційного, матеріально-технічного та іншого
забезпечення діяльності місцевої державної адміністрації, підготовки
аналітичних, інформаційних та інших матеріалів головою відповідної місцевої
державної утворюється апарат місцевої державної адміністрації у межах
виділених бюджетом коштів. Апарат очолює посадова особа — керівник апарату,
який призначається на посаду головою місцевої державної адміністрації. Він же
затверджує положення та визначає структуру апарату, призначає на посади і
звільняє з посад керівників та інших працівників структурних підрозділів апарату.
Адміністративно-правовий статус інших (крім органів виконавчої влади)
державних органів. Суб'єктами адміністративного права є, крім органів виконавчої
влади, інші державні органи. Вони вступають у адміністративно-правові
відносини з приводу виконання покладених на них обов'язків і реалізації
належних їм прав у сфері державного управління.
За загальним правилом серед державних органів, які не належать до
виконавчої гілки влади, переважна більшість бере участь в адміністративно-
правових відносинах не безпосередньо, а через свій апарат. Це стосується
насамперед органів законодавчої і судової влади, а також органів прокуратури.
Водночас існує низка специфічних державних органів, які тією чи іншою
мірою здійснюють права й обов'язки у сфері адміністративно-правового

142
регулювання не тільки через свій апарат, а й безпосередньо, тобто як власне органи.
Це викликано наступними їх спільними рисами:
а) вони наділені правом приймати рішення, які обов'язкові для виконання
певними органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, посадовими
особами, суб'єктами підприємницької діяльності, громадянами;
б) вони є носіями певних обов'язків у сфері державного управління.
До таких органів належать Національний банк України, Національна рада
України з питань телебачення і радіомовлення, Рада національної безпеки і
оборони України, Центральна виборча комісія, Представництво Президента
України в Автономній Республіці Крим, Вища рада правосуддя, деякі інші органи.
Відтак адміністративно-правовий статус інших (крім органів виконавчої влади)
державних органів треба характеризувати, маючи на увазі дві групи суб'єктів
адміністративного права, які представлені:
по-перше, апаратом певних державних органів;
по-друге, безпосередньо самими державними органами, не розмежовуючи
адміністративну правосуб'єктність власне органу та його апарату.
Військово-цивільна адміністрація. Для виконання повноважень місцевих
органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, у районі проведення
антитерористичної операції можуть утворюватися військово-цивільні
адміністрації, як тимчасовий вимушений захід з елементами військової
організації управління для забезпечення безпеки та нормалізації життєдіяльності
населення в районі проведення антитерористичної операції, що не має на меті
зміни та/або скасування конституційно закріпленого права територіальних громад
на місцеве самоврядування.
Військово-цивільні адміністрації - це тимчасові державні органи у селах,
селищах, містах, районах та областях, що діють у складі Антитерористичного
центру при Службі безпеки України і призначені для забезпечення
дії Конституції та законів України, забезпечення безпеки і нормалізації
життєдіяльності населення, правопорядку, участі у протидії диверсійним проявам
і терористичним актам, недопущення гуманітарної катастрофи в районі
проведення антитерористичної операції.
Військово-цивільні адміністрації району, області - це тимчасові державні
органи, що здійснюють на відповідній території повноваження районних,
обласних рад, державних адміністрацій та інші повноваження, визначені Законом.
Військово-цивільні адміністрації населених пунктів - це тимчасові державні
органи, що здійснюють на відповідній території повноваження сільських,
селищних, міських рад, районних у містах рад, виконавчих органів сільських,
селищних, міських, районних у містах рад та голів та інші повноваження,
визначені Законом.
Військово-цивільні адміністрації утворюються у разі потреби за рішенням
Президента України. Військово-цивільні адміністрації населених пунктів
утворюються в одному чи декількох населених пунктах (селах, селищах, містах),
в яких сільські, селищні, міські ради та/або їх виконавчі органи не здійснюють
покладені на них повноваження.
143
 У районі, області військово-цивільні адміністрації утворюються у разі
нескликання сесії ради у встановлені строки або для здійснення керівництва у
сфері забезпечення громадського порядку і безпеки.
Військово-цивільні адміністрації населених пунктів формуються
з військовослужбовців військових формувань, які відряджаються до них у
встановленому законодавством порядку для виконання завдань в інтересах
оборони держави та її безпеки із залишенням на військовій службі, службі в
правоохоронних органах без виключення зі списків особового складу, а також
працівників, які уклали з Антитерористичним центром при Службі безпеки
України трудовий договір.
Безпосереднє керівництво військово-цивільними адміністраціями
здійснюють їх керівники.
Військово-цивільні адміністрації виконують повноваження, характерні для
органів місцевої влади, у тому числі делеговані. Вони здійснюють свої права за
погодженням з Антитерористичним центром Служби безпеки України.

§ 3. Органи місцевого самоврядування як суб’єкти адміністративного

права
Одним із основних центрів публічної влади, яка максимально наближена до
людини є органи місцевого самоврядування. Конституція України визначає, що
народ України може здійснювати владу через органи місцевого самоврядування.
Відповідно до ст. 140 Конституції України місцеве самоврядування є
правом територіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднання в
сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста — самостійно вирішувати
питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Сутність місцевого самоврядування полягає в гарантованому державою
праві територіальної громади, громадян та їх органів розв'язувати значну частину
місцевих справ і управляти ними, діючи в межах закону, під свою
відповідальність та в інтересах населення.
Територіальна організація самоврядування в Україні ґрунтується на
поєднанні загальнодержавних і місцевих інтересів.
Серед найважливіших ознак органів місцевого самоврядування виділяють їх
правову, організаційну, матеріальну та фінансову автономії.
Правова автономія означає, що органи місцевого самоврядування наділено
своїми власними повноваженнями, передбаченими Конституцією та чинним
законодавством України.
Організаційна автономія органів місцевого самоврядування виявляється в їх
можливості самостійно визначати та будувати свою внутрішню структуру для
того, щоб вона відповідала місцевим потребам і забезпечувала ефективне
управління. Діючи в межах закону, органи місцевого самоврядування не
підпорядковуються іншим органам. Контроль за органами місцевого
самоврядування здійснюють лише для забезпечення законності їх дій.

144
 Матеріальна та фінансова автономія органів місцевого самоврядування
виявляється в їх праві володіти й розпоряджатися коштами та майном для
здійснення своїх функцій і повноважень.
Місцеве самоврядування має свою систему, що складається з територіальної
громади, сільської, селищної та міської ради, сільського, селищного і міського
голови, виконавчих органів сільської, селищної, міської ради, старости, районних
і обласних рад, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл,
селищ, міст, органів самоорганізації населення.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл,
селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх
виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють
спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
У свою чергу сільські, селищні, міські ради можуть дозволяти за
ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші
самоорганізації населення й наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів,
майна. Серед «інших» органів місцевої самоорганізації населення Закон України
«Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р., крім будинкових,
вуличних, квартальних, називає також форми безпосереднього волевиявлення
народу — місцеві референдуми, загальні збори громадян, громадські слухання.
Органи місцевого самоврядування села, селища, міста для активнішого
здійснення своїх прав і обов'язків можуть також об'єднуватися в асоціації органів
місцевого самоврядування та їх добровільні об'єднання, які підлягають реєстрації
відповідно до Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб,
фізичних осіб - підприємців та громадських формувань».
До органів місцевого самоврядування, таких, що представляють спільні
інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст, Конституція України та Закон
України «Про місцеве самоврядування в Україні» відносять районні та обласні
ради. Питання організації управління районами в містах належить до компетенції
міських рад.
Відповідно до ст. 143 Конституції України територіальні громади села,
селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого
самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності, яку
складають рухоме та нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти,
земля, природні ресурси тощо. Вони затверджують програми соціально-
економічного та культурного розвитку й контролюють їх виконання;
затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і
контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки й збори відповідно до
закону; забезпечують проведення місцевих референдумів і реалізацію їх
результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні
підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх
діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їх
компетенції.
Територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об'єднувати на договірних
засадах об'єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів для виконання
145
спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних
підприємств, організацій і установ, створювати для цього відповідні органи й
служби.
Від імені та в інтересах територіальних громад права суб'єкта комунальної
власності здійснюють відповідні ради.
Обласні та районні ради затверджують програми соціально-економічного й
культурного розвитку відповідних областей і районів та контролюють їх
виконання; затверджують районні й обласні бюджети, які формуються з коштів
Державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними
громадами або для виконання спільних проектів і з коштів, залучених на
договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-
економічних і культурних програм, та контролюють їх виконання; розв'язують
інші питання, віднесені законом до їхньої компетенції.
Відповідно до ч. 3 ст. 143 Конституції України органам місцевого
самоврядування законом можуть надаватися окремі повноваження органів
виконавчої влади. В такому разі держава фінансує здійснення цих повноважень у
повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України.
У свою чергу місцеві ради (обласні та районні) можуть делегувати частину
своїх повноважень відповідно обласним та районним державним адміністраціям і
контролювати реалізацію цих повноважень.
Органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених
законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній
території (ст. 144 Конституції України).
Усе це дозволяє вважати, що органи місцевого самоврядування мають риси,
що наближають їх до органів виконавчої влади, з якими вони тісно взаємодіють
під час вирішення питань місцевого значення.
З питань здійснення повноважень органів виконавчої влади органи
місцевого самоврядування підконтрольні відповідним органам виконавчої влади.
Правові акти органів місцевого самоврядування, прийняті з порушенням
Конституції та законодавства України, можуть бути зупинені до розв'язання
питання про їх законність у судовому порядку. Шкода, завдана в результаті
неправомірних рішень, дій або бездіяльності органів місцевого самоврядування,
відшкодовується ними в повному обсязі за рахунок власних коштів.
Місцеві ради підконтрольні також Верховній Раді України, територіальним
громадам, суду. Так, відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування
в Україні» повноваження місцевої ради можуть бути достроково припинені за
рішенням місцевого референдуму в разі, якщо рада прийняла рішення з
порушенням Конституції та інших законів України, прав і свобод громадян,
ігноруючи при цьому вимоги компетентних органів про приведення цих рішень
відповідно до закону, а також, якщо сесії ради не проводять без поважних причин
у встановлені законом строки або рада не вирішує питань, віднесених до її
відання.
За наявності рішення суду про визнання актів ради незаконними, висновків
відповідного комітету Верховної Ради України остання може призначити
146
позачергові вибори сільської, селищної, міської, районної у місті, районної,
обласної ради.
До складу сільської, селищної, міської ради входять депутати, яких
обирають жителі села, селища, міста на основі загального, рівного, прямого
виборчого права шляхом таємного голосування строком на п’ять років (ст. 141
Конституції України).
Сільські, селищні, міські ради та ради районів міста мають свої виконавчі
органи — виконавчі комітети. Виконавчий комітет є юридичною особою. Його
утворює рада на строк своїх повноважень у складі голови відповідної ради,
заступника (заступників) сільського, селищного, міського голови з питань
діяльності виконавчих органів ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого
комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів
ради, інших осіб. До складу виконавчого комітету сільської, селищної, міської
ради за посадою входить також секретар відповідної ради, староста (старости).
Кількісний і персональний склад виконавчого комітету визначає відповідна рада
за поданням її голови. Основними структурними підрозділами виконкому є
відділи й управління.
У сільських радах, що представляють територіальні громади, які
нараховують до 500 жителів, за рішенням відповідної територіальної громади або
сільської ради виконавчі комітети можуть не створювати. У цих випадках
виконавчо-розпорядчі функції (крім розпорядження земельними та природними
ресурсами) здійснює голова ради одноособово.
Виконавчий комітет ради попередньо розглядає проекти місцевих програм
соціального, економічного та культурного розвитку, цільових програм з інших
питань, місцевого бюджету, проекти рішень, які виносять на розгляд відповідної
ради; координує діяльність відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради,
підприємств, установ і організацій, що належать до комунальної власності
відповідної територіальної громади, заслуховує звіти про роботу їх керівників;
має право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів,
управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб. Виконавчий
комітет здійснює також окремі повноваження, делеговані йому державою.
Перераховані повноваження належать до загальних повноважень
виконавчого комітету. Крім них, він має широке коло спеціальних повноважень у
окремих напрямах його діяльності: в галузі планування й обліку, бюджету та
фінансів, управління комунальною власністю, розвитку місцевого господарства,
охорони навколишнього природного середовища, будівництва, житлового
господарства, транспорту, зв'язку, соціального обслуговування тощо. Так,
виконавчий комітет розробляє й подає на затвердження ради бюджет і звіт про
його виконання; забезпечує виконання затверджених радою планів приватизації
об'єктів комунальної власності; припиняє або обмежує господарську діяльність
підприємств (об'єднань), організацій і установ різних форм власності в разі
порушення ними законодавства про охорону природного середовища; організовує
місцеві ринки, сприяє розвиткові всіх форм торгівлі; управляє підприємствами й
організаціями транспорту та зв'язку, що належать до комунальної власності;
147
реєструє право власності, право користування землею, підприємства, організації і
установи, громадські формування; звертається до суду про визнання незаконними
актів органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування тощо.
Значними повноваженнями чинне законодавство наділяє голів сіл, селищ і
міст. Їх обирає відповідна територіальна громада строком на п’ять років. Вони
очолюють раду та її виконавчий комітет. Повноваження новообраного сільського,
селищного, міського голови починаються з моменту складення ним присяги на
пленарному засіданні відповідної сільської, селищної, міської ради, на якому
відповідною територіальною виборчою комісією були оголошені рішення щодо
його обрання та реєстрації. Повноваження сільського, селищного, міського голови
закінчуються в день відкриття першої сесії відповідної сільської, селищної,
міської ради, обраної на наступних чергових місцевих виборах, або, якщо рада не
обрана, з моменту вступу на цю посаду іншої особи, обраної на наступних
місцевих виборах, крім випадків дострокового припинення його повноважень.
Сільський, селищний, міський голова забезпечує здійснення наданих законом
повноважень органів виконавчої влади на відповідній території, додержання
Конституції та законів України, виконання актів органів виконавчої влади;
організовує роботу відповідної ради та її виконавчого комітету, призначає на
посаду та звільняє з посади керівників відділів, управлінь та інших структурних
підрозділів ради, підприємств, установ і організацій, що належать до комунальної
власності та відповідних територіальних громад; скликає загальні збори громадян
за місцем проживання; представляє територіальну громаду, раду та її виконавчий
комітет у відносинах з іншими державними й недержавними органами;
звертається до суду щодо визнання незаконними актів інших органів місцевого
самоврядування, місцевих органів державної виконавчої влади, підприємств,
установ і організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а
також повноваження ради та її органів; укладає від імені територіальної громади,
ради та її виконавчого комітету договори відповідно до законодавства, а з питань,
віднесених до виключної компетенції ради, подає їх на затвердження відповідної
ради; веде особистий прийом громадян тощо.
Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі
рішень. Акти такої форми приймають і виконавчі комітети ради. Рішення ради
приймають на її пленарному засіданні після обговорення більшістю голосів
депутатів від загального складу ради (крім деяких випадків, передбачених чинним
законодавством). Рішення ради нормативно-правового характеру набувають
чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо радою не встановлено пізніший
строк уведення цих рішень у дію.
Рішення виконавчого комітету приймають на його засіданні більшістю
голосів від загального складу виконавчого комітету й підписують сільський,
селищний, міський голова, голова районної у місті ради.
Сільський, селищний, міський голова, голова районної у місті, районної,
обласної ради в межах своїх повноважень видає розпорядження.
Акти органів і посадових осіб місцевого самоврядування доводять до відома
населення.
148
 Адміністративна реформа в Україні та децентралізація (реформа
органів місцевого самоврядування).
Децентралізація – це передача повноважень та бюджетних надходжень від
державних органів до органів місцевого самоврядування. Метою реформи
місцевого самоврядування є, передусім, забезпечення його спроможності
самостійно, за рахунок власних ресурсів, вирішувати питання місцевого значення.
Йдеться про наділення територіальних громад більшими ресурсами та про
мобілізацію їхніх внутрішніх резервів.
Стаття 140 змін до Конституції передбачає: «Місцеве самоврядування
здійснюється територіальною громадою як безпосередньо, так і через органи
місцевого самоврядування шляхом самостійного регулювання суспільних справ
місцевого значення та управління ними в межах Конституції і законів України».
Реформа органів місцевого самоврядування передбачає об’єднання (укрупнення)
територіальних громад. Це здійснюється через те, що надмірна частина ресурсів у
таких громадах і далі витрачатиметься на утримання управлінського апарату, а
для реалізації серйозних проектів місцевого розвитку коштів не вистачатиме. І
навіть наділення додатковими ресурсами переважної більшості наявних дрібних
територіальних громад, їхньої спроможності не забезпечить. Тому реформа
місцевого самоврядування, враховуючи позитивний як європейський, так і
власний історичний досвід, передбачає обов’язкове об’єднання (укрупнення)
територіальних громад. Укрупнення території громад не може бути довільним,
воно має свої логічні межі. Відстань від центру громади до її найдальшого
населеного пункту має бути такою, щоб у екстрених випадках її не довше ніж за
30 хвилин могли подолати пожежна команда, швидка допомога, поліцейський
патруль. Допомога, надана через більший проміжок часу, різко втрачає
ефективність. Питання визначення меж нових, об’єднаних громад
вирішуватиметься органами влади обласного рівня з урахуванням як об’єктивних
критеріїв, так і думки громадян. Після консолідації громад села, які не матимуть
власних сільрад, будуть представлені в місцевій раді своїми депутатами, а у
виконавчому комітеті – сільськими старостами. Старости та депутати
здійснюватимуть зв’язок між односельцями і владою громади та вирішуватимуть
різні проблеми його жителів у раді та виконавчому комітеті.
Староста є виборною посадовою особою місцевого самоврядування.
Староста обирається жителями села, селища (сіл, селищ), розташованого на
території відповідного старостинського округу, на основі загального, рівного,
прямого виборчого права шляхом таємного голосування в порядку, визначеному
законом, і здійснює свої повноваження на постійній основі. Повноваження
старости починаються з моменту складення ним присяги відповідно до Закону
України «Про службу в органах місцевого самоврядування» на пленарному
засіданні відповідної сільської, селищної, міської ради, на якому відповідною
територіальною виборчою комісією були оголошені рішення щодо його обрання
та реєстрації. Строк повноважень старости, обраного на чергових виборах,
становить п’ять років, крім випадків дострокового припинення його повноважень.
Староста є членом виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради за
149
посадою. Староста не може мати інший представницький мандат, суміщати свою
службову діяльність з іншою посадою, у тому числі на громадських засадах,
займатися іншою оплачуваною (крім викладацької, наукової і творчої діяльності,
медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту) або
підприємницькою діяльністю. Староста представляє інтереси жителів
відповідного села, селища у виконавчих органах сільської, селищної, міської
ради; бере участь у пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради та
засіданнях її постійних комісій; сприяє жителям відповідного села, селища у
підготовці документів, що подаються до органів місцевого самоврядування; бере
участь в організації виконання рішень сільської, селищної, міської ради, її
виконавчого комітету, розпоряджень сільського, селищного, міського голови на
території відповідного старостинського округу та у здійсненні контролю за їх
виконанням; бере участь у підготовці проекту місцевого бюджету в частині
фінансування програм, що реалізуються на території відповідного
старостинського округу; вносить пропозиції до виконавчого комітету сільської,
селищної, міської ради з питань діяльності на території відповідного
старостинського округу виконавчих органів сільської, селищної, міської ради,
підприємств, установ, організацій комунальної власності та їх посадових осіб;
бере участь у підготовці проектів рішень сільської, селищної, міської ради, що
стосуються майна територіальної громади, розташованого на території
відповідного старостинського округу; бере участь у здійсненні контролю за
використанням об’єктів комунальної власності, розташованих на території
відповідного старостинського округу; бере участь у здійсненні контролю за
станом благоустрою відповідного села, селища та інформує сільського,
селищного, міського голову, виконавчі органи сільської, селищної, міської ради
про його результати; сприяє утворенню та діяльності органів самоорганізації
населення, організації та проведенню загальних зборів, громадських слухань та
інших форм безпосередньої участі громадян у вирішенні питань місцевого
значення у відповідному селі, селищі.
При здійсненні наданих повноважень староста є підзвітним,
підконтрольним і відповідальним перед жителями відповідного села, селища,
відповідальним - перед сільською, селищною, міською радою.
До центрів спроможних громад (тобто ближче до громадян, що живуть поза
райцентрами) будуть перенесені з районних центрів місця надання низки
важливих послуг – адміністративних, соціальної допомоги через територіальні
центри, пожежні, правоохоронні, санітарно-епідеміологічної служби тощо. У разі
нестачі приміщень, інших елементів інфраструктури для надання всіх необхідних
послуг громадам надаватиметься допомога з державного бюджету на їх
придбання чи побудову. Крім того, створюються виконавчі органи районних і
обласних рад. Зараз вони відсутні зовсім. Їм буде належати реальна влада в
регіонах. Це посилює місцеве самоврядування, робить систему влади в регіонах
справді демократичною – управляти регіонами будуть суб’єкти, обрані в ході
місцевих виборів.

150
 Як напрям реформи місцевого самоврядування місцеві держадміністрації
мають бути ліквідовані, на їх місці постануть префекти. Виписані для них
повноваження передбачають, передусім, контроль за діяльністю органів місцевого
самоврядування з огляду на дотримання Конституції і законів. Префект має право
зупинити дію рішення обласної або районної ради якщо воно протирічить
Конституції або законодавству, і звертається до суду. Якщо ж ідеться про
серйозне порушення Конституції (наприклад, обласна рада вирішить створити
якусь «республіку»), зупиняє таке рішення Президент і звертатиметься до
Конституційного суду. Президент також зможе тимчасово зупинити
повноваження органу місцевого самоврядування, а після визнання акту цього
органу неконституційним – достроково припинити його повноваження.
Отже, можна зробити висновок, що органи виконавчої влади та місцевого
самоврядування утворюють територіальну основу публічної адміністрації, яка
здійснює публічну владу в Україні. Саме ці органи утворюють найбільш чисельну
групу суб’єктів владних повноважень. Від їх діяльності влади залежить рівень
взаємовідносин людини і влади.

Рекомендована література:
1. Конституція України: Прийнята Верховною Радою України 28 червня
1996р. // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – №30. – Ст.141.
2. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21 трав.
1997 р. № 280 : станом на 09 лют. 2017 р. // Відомості Верховної Ради України. –
1997. – № 24. – Ст.170.
3. Про місцеві державні адміністрації: Закон України від 09 квіт. 1999 р.
№ 586: станом на 14 берез. 2017 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1999. –
№ 20. – Ст.190.
4. Про Кабінет Міністрів України : Закон України 27 лют. 2014 р. № 794
: станом 21 лют. 2017 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2014. – № 13. –
Ст.222.
5. Про центральні органи виконавчої влади : Закон України від 17 берез.
2011 р. № 3166 : станом на 10 груд. 2015 р. // Відомості Верховної Ради України. –
2011. – № 38. – Ст.385.
6. Про добровільне об’єднання територіальних громад : Закон України
від 05 лют. 2015 р. № 157 : станом на 14 берез. 2017 р. // Відомості Верховної Ради
України. – 2015. – № 13. – Ст. 91.
7. Про військово-цивільні адміністрації : Закон України від 03 лют.
2015 р. № 141 : станом на 04 лют. 2016 р. // Відомості Верховної Ради України. –
2015. – № 13. – Ст. 87.
8. Адміністративне право України. Академічний курс: Підручник: У 2 т.
/ Відповід. ред. В.Б. Авер’янов: Т.1: Загальна частина. — К. : Юридична думка,
2007 — 591с. Т.2: Особлива частина. — К. : Юридична думка, 2009 — 600с.
9. Адміністративне право України: Підручник / Т.О. Коломоєць
(заг.ред.). — К. : Істина, 2009. — 475с.

151
 10. Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та
практики / За заг. ред. В. Б. Авер'янова. — К., 2003. — 384 с.
11. Публічна влада та управління: принципи і механізми реалізації:
Монографія. / Н.Р. Нижник (заг.ред.) — Чернівці : Технодрук, 2008. — 432с.

152
 ТЕМА 5
ПУБЛІЧНА СЛУЖБА Й АНТИКОРУПЦІЙНЕ ЗАКОНОДАВСТВО

§ 1. Суб’єкти відповідальності за корупційні правопорушення, що

здійснюють функції публічної влади.
§ 2. Спеціально уповноважені суб’єкти у сфері протидії.
§ 3. Спеціальні обмеження щодо державних службовців та інших осіб,
уповноважених на виконання функцій держави, спрямовані на запобігання
корупційним правопорушенням.
§ 4. Запобігання та врегулювання конфлікту інтересів

Детальний аналіз сучасного стану корупції в Україні свідчить, що вона

набула ознак системного явища, яке поширює свій негативний вплив на всі сфери
суспільного життя. Масштаби поширення корупції стали загрожувати
національній безпеці України, що вимагало негайного вжиття системних та
послідовних заходів, які мали б комплексний характер і базувалися на єдиній
Національній антикорупційній стратегії. Закон України від 07.04.2011 р. № 3206-
УІ «Про засади запобігання і протидії корупції» визначав основні засади
запобігання і протидії корупції в публічній і приватній сферах суспільних
відносин, відшкодування завданої внаслідок вчинення корупційних
правопорушень збитків, шкоди, поновлення порушених прав, свобод чи інтересів
фізичних осіб, прав чи інтересів юридичних осіб, інтересів держави, але
реалізація його положень залишалася малоефективною. Указом Президента
України № 1001 від 21 жовтня 2011 року було схвалено Національну
антикорупційну стратегію на 2011-2015 роки. Однак й вона не стала ефективним
інструментом антикорупційної політики. Серед основних причин малоефективних
заходів запобігання корупції було визнано відсутність чітких індикаторів оцінки
стану корупції в різних галузях господарства, відсутність оцінки ефективності
запроваджених заходів правоохоронними органами, відсутність механізму
реалізації законодавчих норм, а також моніторингу та оцінки її виконання.
Системних зрушень не відбулося.
За результатами проведеного Міжнародною фундацією виборчих систем
(ІFES) наприкінці 2013 року дослідження громадської думки, корупція вже
входила до переліку найбільших проблем для населення і викликала особливе
занепокоєння у 47 відсотків громадян. За даними досліджень Індексу сприйняття
корупції, що проводяться Transparency International, українці вважають свою
державу однією з найбільш корумпованих у світі: у 2012 і 2013 роках держава
займала 144 місце із 176 країн, в яких проводилися дослідження.
14 жовтня 2014 року Верховною Радою України було прийнято Закон
України № 1699-УІІ «Про засади державної антикорупційної політики в Україні
(Антикорупційна стратегія) на 2014-2017 роки». Однак в Україні окремими
повноваженнями щодо формування та реалізації антикорупційної політики були
наділені кілька інституцій, серед яких — Національний антикорупційний комітет,
Міністерство юстиції України, Урядовий уповноважений з питань
153
антикорупційної політики. Проте такий розподіл функцій формування та
реалізації антикорупційної політики між органами з різним правовим статусом та
обсягом повноважень не відповідав міжнародним стандартам щодо органів,
уповноважених на її формування та реалізацію, ні за критеріями спеціалізації, ні
за критеріями незалежності. Крім того, низку функцій у сфері антикорупційної
політики взагалі не реалізовано жодним органом держави, зокрема проведення на
постійній основі оцінки стану справ з корупцією, моніторингу реалізації
державної антикорупційної політики, формування світогляду несприйняття
корупції. Тому в Україні фактично ефективна стратегія протидії корупції
залишалася лише на «папері».
Для вирішення зазначеної проблеми необхідно було визначити на
законодавчому рівні засади організації та діяльності спеціально уповноваженого
органу щодо запобігання корупції, відповідального, зокрема, за комплекс заходів
із формування та реалізації антикорупційної політики. Зазначений орган повинен
мати гарантії незалежної діяльності із забезпеченням широкої участі в ній
представників громадянського суспільства та покладенням на нього основних
функцій, зокрема, щорічного звіту про стан виконання Антикорупційної стратегії
та проекту доповіді щодо реалізації засад антикорупційної політики; аналізу стану
справ з питань корупції, підготовці пропозицій щодо заходів нормативно-
правового, організаційного, кадрового характеру; залучення громадськості до
формування, реалізації та моніторингу антикорупційної політики, а також
поширення інформації про корупцію, проведення заходів із формування
світогляду неприйняття корупції.
У зв’язку з цим, 14 жовтня 2014 року Верховною Радою України було
прийнято Закон України № 1700-VII «Про запобігання корупції», яким були
визначені правові та організаційні засади та діяльності спеціально
уповноваженого органу, який забезпечує формування та реалізовує державну
антикорупційну політику, яким є Національне агентство з питань запобігання
корупції.
Закон № 1700-VII набрав чинності з дня, наступного за днем його
опублікування, а саме 26 жовтня 2014 року і був введений в дію через шість
місяців з дня набрання ним чинності, а саме 26 квітня 2015 року.
30 березня 2016 року HAЗК зареєстровано як юридичну особу і з 29 квітня
2016 року відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України № 329-р від
27 квітня 2016 року НАЗК забезпечено приміщенням за адресою: м. Київ, бул.
Дружби народів, 28.
З 10 серпня 2016 року розпочав роботу офіційний веб-сайт НАЗК, а з 14
серпня 2016 року НАЗК заявило про початок своєї повноцінної роботи як органу
державної влади за усіма напрямками антикорупційної діяльності, а також
визначило датою початку його діяльності 15 серпня 2016 року.

154
 § 1. Суб’єкти відповідальності за корупційні правопорушення, що
здійснюють функції публічної влади.
Метою Закону України «Про запобігання корупції» стало комплексне
реформування системи запобігання корупції у відповідності до міжнародних
стандартів та ефективних практик правоохоронних органів іноземних держав.
Цей Закон визначив правові та організаційні засади функціонування
системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування
превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків
корупційних правопорушень. Зокрема, Законом запроваджено такі нові інститути
як: моніторинг способу життя службовців; функціонування відкритих реєстрів
декларацій про доходи та видатки чиновників, а також облік осіб, які вчинили
корупційні діяння; діяльність правового інституту викривачів та інші новели.
Суб’єкти, на яких поширюються дія Закону України «Про запобігання
корупції» є:
1) особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого
самоврядування:
а) Президент України, Голова Верховної Ради України, його Перший
заступник та заступник, Прем’єр-міністр України, Перший віце-прем’єр-міністр
України, віце-прем’єр-міністри України, міністри, інші керівники центральних
органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України, та
їх заступники, Голова Служби безпеки України, Генеральний прокурор, Голова
Національного банку України, Голова та інші члени Рахункової палати,
Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Голова Верховної Ради
Автономної Республіки Крим, Голова Ради міністрів Автономної Республіки
Крим;
б) народні депутати України, депутати Верховної Ради Автономної
Республіки Крим, депутати місцевих рад, сільські, селищні, міські голови;
в) державні службовці, посадові особи місцевого самоврядування;
г) військові посадові особи Збройних Сил України, Державної служби
спеціального зв’язку та захисту інформації України та інших утворених
відповідно до законів військових формувань, крім військовослужбовців строкової
військової служби;
ґ) судді, судді Конституційного Суду України, Голова, заступник Голови,
члени, інспектори Вищої ради правосуддя, посадові особи секретаріату Вищої
ради правосуддя, Голова, заступник Голови, члени, інспектори Вищої
кваліфікаційної комісії суддів України, посадові особи секретаріату цієї Комісії,
посадові особи Державної судової адміністрації України, присяжні (під час
виконання ними обов’язків у суді);
д) особи рядового і начальницького складу державної кримінально-
виконавчої служби, податкової міліції, особи начальницького складу органів та
підрозділів цивільного захисту, Державного бюро розслідувань, Національного
антикорупційного бюро України;
е) посадові та службові особи органів прокуратури, Служби безпеки
України, Державного бюро розслідувань, Національного антикорупційного бюро
155
України, дипломатичної служби, державної лісової охорони, державної охорони
природно-заповідного фонду, центрального органу виконавчої влади, що
забезпечує формування та реалізацію державної податкової політики та державної
політики у сфері державної митної справи;
є) члени Національного агентства з питань запобігання корупції;
ж) члени Центральної виборчої комісії;
з) поліцейські;
и) посадові та службові особи інших державних органів, органів влади
Автономної Республіки Крим;
2) особи, які для цілей цього Закону прирівнюються до осіб, уповноважених
на виконання функцій держави або місцевого самоврядування:
а) посадові особи юридичних осіб публічного права, які не зазначені у
пункті 1 частини першої цієї статті;
б) особи, які не є державними службовцями, посадовими особами місцевого
самоврядування, але надають публічні послуги (аудитори, нотаріуси, приватні
виконавці, оцінювачі, а також експерти, арбітражні керуючі, незалежні
посередники, члени трудового арбітражу, третейські судді під час виконання
ними цих функцій, інші особи, визначені законом);в) представники громадських
об’єднань, наукових установ, навчальних закладів, експертів відповідної
кваліфікації, які входять до складу конкурсних комісій, утворених відповідно до
Закону України "Про державну службу";
в) представники громадських об’єднань, наукових установ, навчальних
закладів, експертів відповідної кваліфікації, які входять до складу конкурсних
комісій, утворених відповідно до Закону України "Про державну службу";
3) особи, які постійно або тимчасово обіймають посади, пов’язані з
виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських
обов’язків, або спеціально уповноважені на виконання таких обов’язків у
юридичних особах приватного права незалежно від організаційно-правової
форми, а також інші особи, які не є службовими особами та які виконують роботу
або надають послуги відповідно до договору з підприємством, установою,
організацією, - у випадках, передбачених цим Законом.
Цей перелік є достатньо широкий, та такий, що охоплює не тільки
державних службовців і посадових осіб будь-якого рівня, але також осіб, які не є
державними службовцями, посадовими особами місцевого самоврядування, але
надають публічні послуги.
Сферу публічних послуг становлять послуги, що надаються органами
державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами,
установами, організаціями, які перебувають в їх управлінні. Тобто ми можемо
говорити про всіх службовців державних та комунальних підприємств, установ та
організацій.
Але не тільки особи публічного, державного права підпадають під дію
вищезазначеного закону. Під його дію попадають і особи приватного права
незалежно від організаційно-правової форми: приватні підприємства, ТОВариства
та інші СПД. І це як керівники відповідних приватних установ, так і інші особи,
156
які не є службовими особами, але перебувають з підприємствами, установами,
організаціями в трудових відносинах. Отже, з наведеного переліку вбачається, що
під дію нового Закону України «Про запобігання корупції» попадають не тільки
всі вищі посадові особи держави, депутати, судді, прокурори всіх рівнів, державні
і місцеві службовці, але також і особи, які є керівниками або працівниками
підприємств, установ, організацій приватного права.
Найбільше питань виникає щодо визначення терміну «посадової особи
юридичних осіб публічного права» (відповідно до підпункту «а» пункту 2 частини
першої статті 3 Закону). Відповідно до роз’яснення Національного агентства з
питань запобігання корупції до них слід відносити працівників юридичних осіб
публічного права, які наділені посадовими повноваженнями здійснювати
організаційно-розпорядчі чи адміністративно-господарські функції. Так,
адміністративно-господарські функції (обов’язки) – це обов'язки з управління або
розпорядження державним, комунальним майном (установлення порядку його
зберігання, переробки, реалізації забезпечення контролю за цими операціями
тощо). Такі повноваження в тому чи іншому обсязі є у начальників планово-
господарських, постачальницьких, фінансових відділів і служб, завідувачів
складів, магазинів, майстерень, ательє, їх заступників, керівників відділів
підприємств, відомчих ревізорів та контролерів тощо.
Організаційно-розпорядчі функції (обов'язки) – це обов'язки щодо
здійснення керівництва галуззю промисловості, трудовим колективом, ділянкою
роботи, виробничою діяльністю окремих працівників на підприємствах, в
установах чи організаціях незалежно від форм власності. Такі функції виконують,
зокрема, керівники міністерств, інших центральних органів виконавчої влади,
державних, комунальних підприємств, установ або організацій, їхні заступники,
керівники структурних підрозділів (начальники цехів, завідувачі відділів,
лабораторій, кафедр), їхні заступники, особи, які керують ділянками робіт
(майстри, виконроби, бригадири тощо).
Слід зазначити, що працівники підприємств, установ, організацій, які
виконують професійні (лікар, вчитель тощо), виробничі (водій, швачка тощо) або
технічні (друкарка, охоронник, оператор котельні тощо) функції, визнаються
посадовими особами лише за умови, що разом із цими функціями вони виконують
організаційно-розпорядчі або адміністративно-господарські обов’язки.

§ 2. Спеціально уповноважені суб’єкти у сфері протидії корупції

Відповідно до ст.1 Закону України «Про запобігання корупції» спеціально
уповноваженими суб’єктами у сфері протидії корупції визнано органи
прокуратури, Національної поліції, Національне антикорупційне бюро України,
Національне агентство з питань запобігання корупції.
Національне агентство з питань запобігання корупції (далі -
Національне агентство) є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним
статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну
політику. Національне агентство є відповідальним перед Верховною Радою
України і підконтрольним їй та підзвітний Кабінету Міністрів України.
157
Національне агентство утворюється Кабінетом Міністрів України відповідно до
Конституції України та законів України. Питання діяльності Національного
агентства у Кабінеті Міністрів України представляє Голова Національного
агентства.
Відповідно до ст.11. Закону України «Про запобігання корупції» до
повноважень Національного агентства належить розроблення проектів
Антикорупційної стратегії та державної програми з її виконання, здійснення
моніторингу, координації та оцінки ефективності виконання Антикорупційної
стратегії. Таким чином цим Законом відповідальність перед Верховною Радою
України реалізується шляхом того, що Національне агентство готує щорічну
національну доповідь щодо реалізації засад антикорупційної політики.
Парламентський контроль передбачено забезпечити, зокрема, за допомогою
Рахункової палати, яка від імені Верховної Ради здійснює контроль шляхом
проведення аудиту один раз на два роки.
Підзвітність Національного агентства Кабінету Міністрів України
передбачено тим, що саме Кабінетом Міністрів України утворюється Національне
агентство відповідно до Конституції України та законів України. Положення про
центральні органи виконавчої влади затверджує Кабінет Міністрів України.
Правовий статус державного органу закріплює його завдання, визначає
місце в системі органів державного управління, межі та порядок реальної
взаємодії держави з особою чи суспільством в цілому в певній сфері суспільних
правовідносин. Однак Закон України «Про запобігання корупції» визначає лише
основні засади діяльності Національного агентства. Крім зазначеного Закону
правове регулювання діяльності Національного агентства унормовується
законами України «Про центральні органи виконавчої влади», «Про державну
службу», «Про Рахункову палату», «Про доступ до публічної інформації», «Про
національну поліцію» тощо. Відповідно до Закону «Про центральні органи
виконавчої влади» Національне агентство є юридичною особою публічного права.
Національне агентство є колегіальним органом, до складу якого входить
п’ять членів.
Членом Національного агентства може бути громадянин України, не
молодший тридцяти п’яти років, який має вищу освіту, володіє державною мовою
та здатний за своїми діловими та моральними якостями, освітнім і професійним
рівнем, станом здоров’я виконувати відповідні службові обов’язки.
Члени Національного агентства призначаються на посаду Кабінетом
Міністрів України строком на чотири роки за результатами конкурсу. Одна і та
сама особа не може обіймати цю посаду понад два строки підряд.
Прем’єр-міністр України вносить для призначення Кабінетом Міністрів
України на посади членів Національного агентства кандидатів, відібраних
конкурсною комісією, склад якої затверджує Кабінет Міністрів України та яка
здійснює організацію та проведення конкурсу.
Голова Національного агентства обирається агентством строком на два роки
з числа його членів. Одна й та сама особа не може обіймати цю посаду два строки
підряд. Серед основних повноважень Голові Національного агентства віднесено
158
організацію роботи Національного агентства, зокрема скликання та проведення
його засідання, координація роботи членів Національного агентства, контроль
роботи працівників його апарату; призначення на посади та звільнення з посад
службовців апарату Національного агентства, крім керівника апарату та його
заступників; затвердження штатного розпису та кошторису Національного
агентства; право бути присутнім на засіданнях Верховної Ради України, її
комітетів, постійних, тимчасових спеціальних та тимчасових слідчих комісій, а
також брати участь з правом дорадчого голосу у засіданнях Кабінету Міністрів
України, інших державних органів та органів місцевого самоврядування при
розгляді питань, пов’язаних з формуванням та реалізацією антикорупційної
політики; а також здійснювати інші повноваження відповідно до законів України.
Основною формою роботи Національного агентства є засідання, що
проводяться не рідше одного разу на тиждень. Порядок денний засідань
затверджується Національним агентством. Рішення Національного агентства
приймаються більшістю голосів від його загального складу.
Регламент Національного агентства, а також розподіл функціональних
обов’язків між заступником Голови та членами Національного агентства за
відповідними напрямами щодо виконання покладених на нього функцій
затверджуються рішенням Національного агентства.
Положення про апарат Національного агентства і його структура, а також
положення про самостійні структурні підрозділи апарату затверджуються
Національним агентством. Гранична чисельність працівників апарату
Національного агентства затверджується Кабінетом Міністрів України за
поданням Голови Національного агентства.
До повноважень Національного агентства належать:
1) проведення аналізу:
стану запобігання та протидії корупції в Україні, діяльності державних
органів, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого
самоврядування у сфері запобігання та протидії корупції;
статистичних даних, результатів досліджень та іншої інформації стосовно
ситуації щодо корупції;
2) розроблення проектів Антикорупційної стратегії та державної програми з
її виконання, здійснення моніторингу, координації та оцінки ефективності
виконання Антикорупційної стратегії;
3) підготовка та подання в установленому законом порядку до Кабінету
Міністрів України проекту національної доповіді щодо реалізації засад
антикорупційної політики;
4) формування та реалізація антикорупційної політики, розроблення
проектів нормативно-правових актів з цих питань;
5) організація проведення досліджень з питань вивчення ситуації щодо
корупції;
6) здійснення моніторингу та контролю за виконанням актів законодавства з
питань етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів у

159
діяльності осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого
самоврядування, та прирівняних до них осіб;
7) координація та надання методичної допомоги щодо виявлення
державними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, органами
місцевого самоврядування корупціогенних ризиків у своїй діяльності та реалізації
ними заходів щодо їх усунення, у тому числі підготовки та виконання
антикорупційних програм;
8) здійснення в порядку, визначеному цим Законом, контролю та перевірки
декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого
самоврядування, зберігання та оприлюднення таких декларацій, проведення
моніторингу способу життя осіб, уповноважених на виконання функцій держави
або місцевого самоврядування;
8-1) здійснення у порядку та в межах, визначених законом, державного
контролю за дотриманням встановлених законом обмежень щодо фінансування
політичних партій, законним та цільовим використанням політичними партіями
коштів, виділених з державного бюджету на фінансування їхньої статутної
діяльності, своєчасністю подання звітів партій про майно, доходи, витрати і
зобов’язання фінансового характеру, звітів про надходження і використання
коштів виборчих фондів на загальнодержавних та місцевих виборах, повнотою
таких звітів, звіту зовнішнього незалежного фінансового аудиту діяльності партій,
відповідністю їх оформлення встановленим вимогам, достовірністю включених до
них відомостей;
8-2) затвердження розподілу коштів, виділених з державного бюджету на
фінансування статутної діяльності політичних партій, відповідно до закону;
9) забезпечення ведення Єдиного державного реєстру декларацій осіб,
уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та
Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні або пов’язані з
корупцією правопорушення;
11) координація в межах компетенції, методичне забезпечення та здійснення
аналізу ефективності діяльності уповноважених підрозділів (уповноважених осіб)
з питань запобігання та виявлення корупції;
12) погодження антикорупційних програм державних органів, органів влади
Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, розробка
типової антикорупційної програми юридичної особи;
13) здійснення співпраці із особами, які добросовісно повідомляють про
можливі факти корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень, інших
порушень цього Закону (викривачі), вжиття заходів щодо їх правового та іншого
захисту, притягнення до відповідальності осіб, винних у порушенні їх прав, у
зв’язку з таким інформуванням;
14) організація підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації з
питань, пов’язаних із запобіганням корупції, працівників державних органів,
органів влади Автономної Республіки Крим, посадових осіб місцевого
самоврядування (крім підвищення кваліфікації державних службовців і посадових
осіб місцевого самоврядування);
160
 15) надання роз’яснень, методичної та консультаційної допомоги з питань
застосування актів законодавства з питань етичної поведінки, запобігання та
врегулювання конфлікту інтересів у діяльності осіб, уповноважених на виконання
функцій держави або місцевого самоврядування, та прирівняних до них осіб;
16) інформування громадськості про здійснювані Національним агентством
заходи щодо запобігання корупції, реалізація заходів, спрямованих на
формування у свідомості громадян негативного ставлення до корупції;
17) залучення громадськості до формування, реалізації та моніторингу
антикорупційної політики;
18) координація виконання міжнародних зобов’язань у сфері формування та
реалізації антикорупційної політики, співпраця з державними органами,
неурядовими організаціями іноземних держав та міжнародними організаціями в
межах своєї компетенції;
19) обмін інформацією з компетентними органами іноземних держав та
міжнародними організаціями;
20) інші повноваження, визначені законом.
Національне агентство має право:
1) одержувати в установленому законом порядку за письмовими запитами
від державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів
місцевого самоврядування, суб’єктів господарювання незалежно від форми
власності та їх посадових осіб, громадян та їх об’єднань інформацію, необхідну
для виконання покладених на нього завдань;
2) мати прямий доступ до інформаційних баз даних державних органів,
органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування,
користуватися державними, у тому числі урядовими системами зв’язку і
комунікацій, мережами спеціального зв’язку та іншими технічними засобами;
3) залучати у встановленому порядку до виконання окремих робіт, участі у
вивченні окремих питань науковців, у тому числі на договірній основі,
працівників державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим,
органів місцевого самоврядування;
4) створювати комісії та робочі групи, організовувати конференції, семінари
і наради з питань запобігання і протидії корупції;
5) приймати з питань, що належать до його компетенції, обов’язкові для
виконання нормативно-правові акти;
6) отримувати заяви фізичних та юридичних осіб про порушення вимог
цього Закону, проводити за власною ініціативою перевірку можливих фактів
порушення вимог цього Закону;
7) проводити перевірки організації роботи із запобігання і виявлення
корупції в державних органах, органах влади Автономної Республіки Крим,
органах місцевого самоврядування, зокрема щодо підготовки та виконання
антикорупційних програм;
8) вносити приписи про порушення вимог законодавства щодо етичної
поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, інших вимог та
обмежень, передбачених цим Законом;
161
 9) отримувати від осіб, уповноважених на виконання функцій держави або
місцевого самоврядування, письмові пояснення з приводу обставин, що можуть
свідчити про порушення правил етичної поведінки, запобігання та врегулювання
конфлікту інтересів, інших вимог та обмежень, передбачених цим Законом, щодо
достовірності відомостей, зазначених у деклараціях осіб, уповноважених на
виконання функцій держави або місцевого самоврядування;
10) звертатися до суду із позовами (заявами) щодо визнання незаконними
нормативно-правових актів, індивідуальних рішень, виданих (прийнятих) з
порушенням встановлених цим Законом вимог та обмежень, визнання недійсними
правочинів, укладених внаслідок вчинення корупційного або пов’язаного з
корупцією правопорушення;
11) затверджувати методологію оцінювання корупційних ризиків у
діяльності органів влади, проводити аналіз антикорупційних програм органів
влади та надавати обов’язкові для розгляду пропозиції до таких програм;
12) ініціювати проведення службового розслідування, вжиття заходів щодо
притягнення до відповідальності осіб, винних у вчиненні корупційних або
пов’язаних з корупцією правопорушень, надсилати до інших спеціально
уповноважених суб’єктів у сфері протидії корупції матеріали, що свідчать про
факти таких правопорушень;
12-1) складати протоколи про адміністративні правопорушення, віднесені
законом до компетенції Національного агентства, застосовувати передбачені
законом заходи забезпечення провадження у справах про адміністративні
правопорушення;
13) інші права, передбачені законом.
У випадках виявлення порушення вимог щодо етичної поведінки,
запобігання та врегулювання конфлікту інтересів у діяльності осіб,
уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та
прирівняних до них осіб або іншого порушення цього Закону України «Про
запобігання корупції» Національне агентство вносить керівнику відповідного
органу, підприємства, установи, організації припис щодо усунення порушень
законодавства, проведення службового розслідування, притягнення винної особи
до встановленої законом відповідальності.
Припис Національного агентства є обов’язковим для виконання. Про
результати виконання припису Національного агентства посадова особа, якій його
адресовано, інформує Національне агентство упродовж десяти робочих днів з дня
одержання припису.
У разі виявлення ознак адміністративного правопорушення, пов’язаного з
корупцією, уповноважені особи Національного агентства складають протокол про
таке правопорушення, який направляється до суду згідно з рішенням
Національного агентства. У разі виявлення ознак іншого корупційного або
пов’язаного з корупцією правопорушення, Національне агентство затверджує
обґрунтований висновок та надсилає його іншим спеціально уповноваженим
суб’єктам у сфері протидії корупції. Висновок Національного агентства є

162
обов’язковим для розгляду, про результати якого воно повідомляється не пізніше
п’яти днів після отримання повідомлення про вчинене правопорушення.
Державні органи, органи влади Автономної Республіки Крим, органи
місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи зобов’язані надавати
запитувані Національним агентством документи чи інформацію упродовж десяти
робочих днів з дня одержання запиту.
Контроль за витрачанням Національним агентством коштів здійснюється
Рахунковою палатою шляхом проведення аудиту один раз на два роки.
Громадський контроль за діяльністю Національного агентства
забезпечується через Громадську раду при Національному агентстві, яка
утворюється та формується Кабінетом Міністрів України з 15 осіб на підставі
результатів конкурсу. Порядок організації та проведення конкурсу з формування
Громадської ради при Національному агентстві визначається Кабінетом Міністрів
України.
Громадська рада при Національному агентстві заслуховує інформацію про
діяльність, виконання планів і завдань Національного агентства, затверджує
щорічні звіти про діяльність Національного агентства, надає висновки за
результатами експертизи проектів актів Національного агентства, делегує для
участі в засіданнях Національного агентства свого представника з правом
дорадчого голосу.
Національне агентство готує щорічні звіти про свою діяльність, які після
затвердження Громадською радою при Національному агентстві
оприлюднюються на його офіційному веб-сайті.
Важливим завданням Національного агентства є формування не тільки
загальнодержавної Антикорупційної стратегії, але й погодження
Антикорупційних програм. При цьому Антикорупційні програми приймаються в:
Адміністрації Президента України, Апараті Верховної Ради України,
Секретаріаті Кабінету Міністрів України, Секретаріаті Уповноваженого
Верховної Ради України з прав людини, Генеральній прокуратурі України,
Службі безпеки України, міністерствах, інших центральних органах виконавчої
влади, інших державних органах, юрисдикція яких поширюється на всю
територію України, обласних, Київській та Севастопольській міських державних
адміністраціях, державних цільових фондах - шляхом затвердження їх
керівниками;
Апараті Ради національної безпеки і оборони України - шляхом
затвердження Секретарем Ради національної безпеки і оборони України;
Національному банку України - шляхом затвердження Правлінням банку;
Рахунковій палаті, Центральній виборчій комісії, Вищій раді правосуддя,
Верховній Раді Автономної Республіки Крим, обласних радах, Київській та
Севастопольській міських радах, Раді міністрів Автономної Республіки Крим -
шляхом затвердження їх рішеннями.
Антикорупційні програми повинні передбачати:

163
 визначення засад загальної відомчої політики щодо запобігання та протидії
корупції у відповідній сфері, заходи з їх реалізації, а також з виконання
антикорупційної стратегії та державної антикорупційної програми;
оцінку корупційних ризиків у діяльності органу, установи, організації,
причини, що їх породжують та умови, що їм сприяють;
заходи щодо усунення виявлених корупційних ризиків, осіб, відповідальних
за їх виконання, строки та необхідні ресурси;
навчання та заходи з поширення інформації щодо програм
антикорупційного спрямування;
процедури щодо моніторингу, оцінки виконання та періодичного перегляду
програм;
інші спрямовані на запобігання корупційним та пов’язаним з корупцією
правопорушенням заходи.
Громадські об’єднання, їх члени або уповноважені представники, а також
окремі громадяни в діяльності щодо запобігання корупції мають право:
1) повідомляти про виявлені факти вчинення корупційних або пов’язаних з
корупцією правопорушень, реальний, потенційний конфлікт інтересів спеціально
уповноваженим суб’єктам у сфері протидії корупції, Національному агентству,
керівництву чи іншим представникам органу, підприємства, установи чи
організації, в яких були вчинені ці правопорушення або у працівників яких
наявний конфлікт інтересів, а також громадськості;
2) запитувати та одержувати від державних органів, органів влади
Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування в порядку,
передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації",
інформацію про діяльність щодо запобігання корупції;
3) проводити, замовляти проведення громадської антикорупційної
експертизи нормативно-правових актів та проектів нормативно-правових актів,
подавати за результатами експертизи пропозиції до відповідних органів,
отримувати від відповідних органів інформацію про врахування поданих
пропозицій;
4) брати участь у парламентських слуханнях та інших заходах з питань
запобігання корупції;
5) вносити пропозиції суб’єктам права законодавчої ініціативи щодо
вдосконалення законодавчого регулювання відносин, що виникають у сфері
запобігання корупції;
6) проводити, замовляти проведення досліджень, у тому числі наукових,
соціологічних тощо, з питань запобігання корупції;
7) проводити заходи щодо інформування населення з питань запобігання
корупції;
8) здійснювати громадський контроль за виконанням законів у сфері
запобігання корупції з використанням при цьому таких форм контролю, які не
суперечать законодавству;
9) здійснювати інші не заборонені законом заходи щодо запобігання
корупції.
164
 Громадському об’єднанню, фізичній, юридичній особі не може бути
відмовлено в наданні доступу до інформації стосовно компетенції суб’єктів, які
здійснюють заходи щодо запобігання корупції, а також стосовно основних
напрямів їх діяльності. Така інформація надається в порядку, встановленому
законом.
Законопроекти та проекти інших нормативно-правових актів, що
передбачають надання пільг, переваг окремим суб’єктам господарювання, а також
делегування повноважень державних органів, органів влади Автономної
Республіки Крим або органів місцевого самоврядування, з метою їх громадського
обговорення розміщуються на офіційних веб-сайтах відповідних органів
невідкладно, але не пізніше ніж за 20 робочих днів до дня їх розгляду з метою
прийняття.
Державні органи, органи влади Автономної Республіки Крим, органи
місцевого самоврядування узагальнюють результати громадського обговорення
законопроектів та проектів інших нормативно-правових актів, передбачених
частиною третьою цієї статті, та оприлюднюють їх на своїх офіційних веб-сайтах.
Національне антикорупційне бюро України (далі - Національне бюро) є
державним правоохоронним органом, на який покладається попередження,
виявлення, припинення, розслідування та розкриття корупційних правопорушень,
віднесених до його підслідності, а також запобігання вчиненню нових.
Завданням Національного бюро є протидія кримінальним корупційним
правопорушенням, які вчинені вищими посадовими особами, уповноваженими на
виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та становлять загрозу
національній безпеці.
Національне бюро утворюється Президентом України відповідно до Закону
України «Про Національне антикорупційне бюро України» та інших законів
України.
Для забезпечення виконання завдань Національного бюро його Директор
утворює своїм рішенням не більше семи територіальних управлінь Національного
бюро, юрисдикція яких охоплює визначені в рішенні області України, Автономну
Республіку Крим, міста Київ та Севастополь.
До структури управлінь Національного бюро можуть входити підрозділи
детективів, що здійснюють оперативно-розшукові та слідчі дії, інформаційно-
аналітичні, оперативно-технічні підрозділи, підрозділи, що здійснюють виявлення
майна, яке може бути предметом конфіскації або спеціальної конфіскації,
підрозділи швидкого реагування, забезпечення безпеки учасників кримінального
судочинства та забезпечення безпеки працівників, представництва інтересів в
іноземних юрисдикційних органах, експертні, фінансові, кадрові та інші
підрозділи.
Директор Національного бюро може створювати своїм рішенням комісії у
складі працівників Національного бюро, прокурора Спеціалізованої
антикорупційної прокуратури, службових осіб інших державних органів, органів
місцевого самоврядування, представників громадських об’єднань. Такі комісії
вивчають питання щодо порушення прав осіб, які співпрацюють з Національним
165
бюро, та виносять рекомендації щодо усунення зазначених порушень.
Рекомендації таких комісій є обов’язковими для розгляду державними органами,
органами місцевого самоврядування. Порядок діяльності комісій визначається
Директором Національного бюро.
Гранична чисельність центрального та територіальних управлінь
Національного бюро становить 700 осіб, у тому числі не більше 200 осіб
начальницького складу.
До працівників Національного бюро належать особи начальницького
складу, державні службовці та інші працівники, які працюють за трудовими
договорами в Національному бюро.
Особам начальницького складу Національного бюро встановлюються такі
спеціальні звання:
1) середній начальницький склад:
лейтенант Національного антикорупційного бюро України;
старший лейтенант Національного антикорупційного бюро України;
капітан Національного антикорупційного бюро України;
2) старший начальницький склад:
майор Національного антикорупційного бюро України;
підполковник Національного антикорупційного бюро України;
полковник Національного антикорупційного бюро України.
Присвоєння і позбавлення спеціальних звань, а також пониження і
поновлення у спеціальному званні здійснюються в установленому порядку.
Особами начальницького складу є працівники підрозділів швидкого
реагування, захисту учасників кримінального судочинства та забезпечення
безпеки працівників відповідно до цього Закону, оперативно-технічних
підрозділів Національного бюро.
Національному бюро та його працівникам для виконання покладених на них
обов’язків надається право:
1) заводити оперативно-розшукові справи на підставі постанови, що
затверджується начальником відповідного підрозділу Національного бюро, та
здійснювати на підставах і в порядку, установлених законом, гласні та негласні
оперативно-розшукові заходи;
2) за рішенням Директора Національного бюро, погодженим з прокурором,
витребовувати від інших правоохоронних органів оперативно-розшукові справи
та кримінальні провадження, що стосуються кримінальних правопорушень,
віднесених законом до підслідності Національного бюро, та інших кримінальних
правопорушень, які не відносяться до його підслідності, але можуть бути
використані з метою попередження, виявлення, припинення та розкриття
кримінальних правопорушень, віднесених законом до його підслідності;
3) витребовувати за рішенням керівника структурного підрозділу
Національного бюро та одержувати в установленому законом порядку у
вказаному в запиті вигляді та формі від інших правоохоронних та державних
органів, органів місцевого самоврядування інформацію, необхідну для виконання
обов’язків Національного бюро, у тому числі відомості про майно, доходи,
166
видатки, фінансові зобов’язання осіб, які ними декларуються у встановленому
законом порядку, відомості про використання коштів Державного бюджету
України, розпорядження державним або комунальним майном.
Суб’єкти, яким адресовано зазначений запит, зобов’язані невідкладно, але
не більше ніж протягом трьох робочих днів, надати відповідну інформацію. У разі
неможливості надання інформації суб’єкт повинен так само невідкладно у
письмовій формі повідомити про це Національне бюро з обґрунтуванням причин.
Національне бюро за зверненням відповідного суб’єкта може продовжити строк
надання інформації на строк не більше двох календарних днів. Ненадання
Національному бюро на його запит інформації, надання завідомо недостовірної
інформації чи не в повному обсязі, порушення встановлених законом строків її
надання, повідомлення третіх осіб стосовно того, що про них збирається така
інформація, забороняються і тягнуть за собою відповідальність, передбачену
законом.
Національне бюро в порядку, визначеному законодавством, має прямий
доступ до автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів та банків
даних, держателем (адміністратором) яких є державні органи або органи
місцевого самоврядування, користується державними, у тому числі урядовими,
засобами зв’язку і комунікацій, мережами спеціального зв’язку та іншими
технічними засобами.
Обробка такої інформації здійснюється Національним бюро із дотриманням
законодавства про захист персональних даних та забезпеченням таємниці, що
охороняється законом;
4) знайомитися в державних органах, органах місцевого самоврядування із
документами та іншими матеріальними носіями інформації, необхідними для
попередження, виявлення, припинення та розслідування кримінальних
правопорушень, віднесених законом до підслідності Національного бюро, у тому
числі такими, що містять інформацію з обмеженим доступом;
5) на підставі рішення Директора Національного бюро або його заступника,
погодженого з прокурором, отримувати від банків, депозитарних, фінансових та
інших установ, підприємств та організацій незалежно від форми власності
інформацію про операції, рахунки, вклади, правочини фізичних та юридичних
осіб, яка необхідна для виконання обов’язків Національного бюро. Отримання від
банків інформації, яка містить банківську таємницю, здійснюється в порядку та
обсязі, визначених Законом України "Про банки і банківську діяльність" з
урахуванням положень цього Закону, а отримання від Центрального депозитарію
цінних паперів, Національного банку України та депозитарних установ
інформації, що міститься у системі депозитарного обліку цінних паперів, - в
порядку та обсязі, встановлених Законом України "Про депозитарну систему
України" з урахуванням положень цього Закону. Суб’єкти, яким адресовано
зазначене рішення, зобов’язані невідкладно, але не більше ніж протягом трьох
робочих днів, надати відповідну інформацію. У разі неможливості її надання у
зазначений строк з обґрунтованих причин за зверненням відповідного суб’єкта

167
Національне бюро може продовжити строк надання інформації на строк не більше
двох календарних днів;
6) на підставі відповідного рішення суду на строк до 10 діб опечатувати
архіви, каси, приміщення (за винятком жилих) чи інші сховища, брати їх під
охорону, а також вилучати предмети і документи у порядку, передбаченому
Кримінальним процесуальним кодексом України;
7) залучати на добровільній основі, у тому числі на договірних засадах
кваліфікованих спеціалістів та експертів, у тому числі іноземців, з будь-яких
установ, організацій, контрольних і фінансових органів для забезпечення
виконання повноважень Національного бюро;
8) за письмовим рішенням Директора Національного бюро або його
заступника, погодженим із прокурором, створювати спільні слідчі групи, що
включають оперативних та слідчих працівників;
9) за пред’явлення службового посвідчення входити безперешкодно до
державних органів, органів місцевого самоврядування та зони митного контролю,
а за письмовим розпорядженням Директора Національного бюро або його
заступника - безперешкодно проходити до військових частин та установ, пунктів
пропуску через державний кордон України;
10) використовувати з наступним відшкодуванням завданих збитків
транспортні засоби, які належать фізичним та юридичним особам (крім
транспортних засобів дипломатичних, консульських та інших представництв
іноземних держав і організацій, транспортних засобів спеціального призначення),
для проїзду до місця події, припинення кримінального правопорушення,
переслідування та затримання осіб, які підозрюються у їх вчиненні, доставлення
до закладів охорони здоров’я осіб, що потребують екстреної медичної допомоги;
11) надсилати державним органам, органам місцевого самоврядування
обов’язкові до розгляду пропозиції та рекомендації щодо усунення причин і умов,
які сприяють вчиненню кримінальних правопорушень, віднесених до підслідності
Національного бюро, а також отримувати від цих органів протягом 30 днів
інформацію про розгляд таких пропозицій та рекомендацій;
12) здійснювати співробітництво з фізичними особами, у тому числі на
договірних засадах, дотримуючись умов добровільності та конфіденційності цих
відносин, матеріально і морально заохочувати осіб, які надають допомогу в
попередженні, виявленні, припиненні і розслідуванні кримінальних
правопорушень.
Контроль за ефективністю використання коштів на зазначені цілі здійснює
Рахункова палата України;
13) за наявності підстав, передбачених законом, подавати до суду позови
про визнання недійсними угод у порядку, встановленому законодавством
України;
14) у цілях оперативно-розшукової та слідчої діяльності створювати
інформаційні системи та вести оперативний облік в обсязі і порядку,
передбачених законодавством;

168
 15) зберігати, носити та застосовувати вогнепальну зброю і спеціальні
засоби, а також застосовувати заходи фізичного впливу на підставах і в порядку,
передбачених Законом України "Про Національну поліцію";
16) видавати в разі наявності небезпеки для життя і здоров’я особам, взятим
під захист, відповідно до законодавства зброю, спеціальні засоби індивідуального
захисту та сповіщення про небезпеку;
17) здійснювати правове співробітництво із компетентними органами
іноземних держав, міжнародними організаціями з питань проведення оперативно-
розшукової діяльності, досудового розслідування на підставі законів та
міжнародних договорів України;
17-1) одержувати у вигляді довідки від органів прокуратури України та
Міністерства юстиції України у триденний строк матеріали, отримані (надані) у
рамках надання міжнародної правової допомоги, які стосуються фінансових і
корупційних кримінальних правопорушень;
18) виступати як представник інтересів держави під час розгляду у
закордонних юрисдикційних органах справ про розшук, арешт, конфіскацію та
повернення в Україну відповідного майна, захист прав та інтересів держави з
питань, які стосуються виконання обов’язків Національного бюро, а також
залучати з цією метою юридичних радників, зокрема іноземних;
19) порушувати питання щодо створення спеціальних умов (у тому числі
щодо засекречування перебування, здійснення заходів безпеки, поміщення в
окремому приміщенні) в ізоляторах тимчасового тримання та установах
попереднього ув’язнення для осіб, які співпрацюють із Національним бюро.
Національне бюро може від імені України надавати міжнародні доручення
щодо проведення оперативно-розшукових та слідчих дій, укладати угоди про
співробітництво з питань її повноважень з іноземними і міжнародними
правоохоронними органами та організаціями, звертатися від імені України до
іноземних державних органів в установленому законодавством України та
відповідних держав порядку тощо.
Національне бюро може створювати та брати участь у міжнародних слідчих
групах відповідно до цього закону та інших законодавчих актів та міжнародних
договорів України, залучати до роботи іноземних експертів у боротьбі з
корупцією, мати інші повноваження, пов’язані з виконанням нею своїх обов’язків.
Оперативно-розшукову діяльність та досудове розслідування у
кримінальних провадженнях щодо злочинів, віднесених законом до підслідності
Національного бюро, а також в інших справах, витребуваних до Національного
бюро прокурором, що здійснює нагляд за додержанням законів під час
проведення оперативно-розшукової діяльності, досудового розслідування
працівниками Національного бюро, проводять старші детективи та детективи
Національного бюро, які є державними службовцями.
Працівники Національного бюро не мають права:
1) бути членами чи брати участь у створенні чи діяльності політичних
партій, організовувати або брати участь у страйках;
2) бути повіреними третіх осіб у справах Національного бюро;
169
 3) використовувати Національне бюро, його працівників та майно у
партійних, групових чи особистих інтересах.
На працівників Національного бюро поширюються інші обмеження та
вимоги, встановлені Законом України "Про запобігання корупції".
Національне антикорупційне бюро України:
1) здійснює оперативно-розшукові заходи з метою попередження,
виявлення, припинення та розкриття кримінальних правопорушень, віднесених
законом до його підслідності, а також в оперативно-розшукових справах,
витребуваних від інших правоохоронних органів;
2) здійснює досудове розслідування кримінальних правопорушень,
віднесених законом до його підслідності, а також проводить досудове
розслідування інших кримінальних правопорушень у випадках, визначених
законом;
3) вживає заходів щодо розшуку та арешту коштів та іншого майна, які
можуть бути предметом конфіскації або спеціальної конфіскації у кримінальних
правопорушеннях, віднесених до підслідності Національного бюро, здійснює
діяльність щодо зберігання коштів та іншого майна, на яке накладено арешт;
4) взаємодіє з іншими державними органами, органами місцевого
самоврядування та іншими суб’єктами для виконання своїх обов’язків;
5) здійснює інформаційно-аналітичну роботу з метою виявлення та
усунення причин і умов, що сприяють вчиненню кримінальних правопорушень,
віднесених до підслідності Національного бюро;
6) забезпечує особисту безпеку працівників Національного бюро та інших
визначених законом осіб, захист від протиправних посягань на осіб, які беруть
участь у кримінальному судочинстві, у підслідних йому кримінальних
правопорушеннях;
7) забезпечує на умовах конфіденційності та добровільності співпрацю з
особами, які повідомляють про корупційні правопорушення;
8) звітує про свою діяльність у порядку, визначеному цим Законом, та
інформує суспільство про результати своєї роботи;
9) здійснює міжнародне співробітництво у межах своєї компетенції
відповідно до законодавства України та міжнародних договорів України.
Органи прокуратури. Прокуратура України становить єдину систему, яка
в порядку, передбаченому Законом України «Про прокуратуру», здійснює
встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод
людини, загальних інтересів суспільства та держави.
На прокуратуру покладаються такі функції:
1) підтримання державного обвинувачення в суді;
2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках,
визначених цим Законом;
3) нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-
розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;

170
 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у
кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового
характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян.
Систему прокуратури України становлять:
1) Генеральна прокуратура України;
2) регіональні прокуратури;
3) місцеві прокуратури;
4) військові прокуратури;
5) Спеціалізована антикорупційна прокуратура.
У Генеральній прокуратурі України утворюється (на правах самостійного
структурного підрозділу) Спеціалізована антикорупційна прокуратура, на яку
покладаються такі функції:
1) здійснення нагляду за додержанням законів під час проведення
оперативно-розшукової діяльності, досудового розслідування Національним
антикорупційним бюро України;
2) підтримання державного обвинувачення у відповідних провадженнях;
3) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках,
передбачених цим Законом і пов’язаних із корупційними або пов’язаними з
корупцією правопорушеннями.

У межах реалізації своїх функцій Спеціалізована антикорупційна

прокуратура здійснює міжнародне співробітництво.
Призначення прокурорів Спеціалізованої антикорупційної прокуратури
здійснюється керівником Спеціалізованої антикорупційної прокуратури за
результатами відкритого конкурсу, який проводить конкурсна комісія у складі
керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури та визначених ним і
Генеральним прокурором осіб.
Керівник Спеціалізованої антикорупційної прокуратури підпорядковується
безпосередньо Генеральному прокурору.
Прокурорами вищого рівня для керівників управлінь, відділів та їх
заступників, прокурорів Спеціалізованої антикорупційної прокуратури є керівник
Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, його перший заступник та
заступник, для заступника та першого заступника керівника Спеціалізованої
антикорупційної прокуратури - керівник Спеціалізованої антикорупційної
прокуратури. Генеральний прокурор, його перший заступник та заступники не
мають права давати вказівки прокурорам Спеціалізованої антикорупційної
прокуратури та здійснювати інші дії, які прямо стосуються реалізації
прокурорами Спеціалізованої антикорупційної прокуратури їхніх повноважень.
Письмові накази адміністративного характеру, які стосуються організації
діяльності Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, видаються за
обов’язковим погодженням керівника Спеціалізованої антикорупційної
прокуратури.
Заступник Генерального прокурора - керівник Спеціалізованої
антикорупційної прокуратури:
171
 1) представляє Спеціалізовану антикорупційну прокуратуру у відносинах з
державними органами, органами місцевого самоврядування, підприємствами,
установами та організаціями, громадськими об’єднаннями, міжнародними
організаціями та іноземними органами влади;
2) організовує діяльність Спеціалізованої антикорупційної прокуратури;
3) здійснює розподіл обов’язків між першим заступником та заступником
керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури;
4) визначає після початку досудового розслідування прокурора, який
здійснює повноваження прокурора у конкретному кримінальному провадженні;
5) визначає групу прокурорів, які здійснюють повноваження прокурорів в
особливо складному кримінальному провадженні, а також прокурора для
керівництва такою групою;
6) приймає на роботу та звільняє з роботи працівників Спеціалізованої
антикорупційної прокуратури, які не є прокурорами;
7) в десятиденний строк з дня їх виникнення повідомляє Кваліфікаційно-
дисциплінарну комісію прокурорів України про наявність вакантних або
тимчасово вакантних посад у Спеціалізованій антикорупційній прокуратурі;
8) контролює ведення та аналіз статистичних даних, організовує вивчення і
узагальнення практики застосування законодавства та інформаційно-аналітичне
забезпечення підлеглих прокурорів з метою підвищення якості здійснення ними
своїх функцій;
9) забезпечує виконання вимог щодо підвищення кваліфікації прокурорів
Спеціалізованої антикорупційної прокуратури;
10) виконує інші повноваження, передбачені цим та іншими законами
України.

§ 3. Спеціальні обмеження щодо державних службовців та інших осіб,

уповноважених на виконання функцій держави, спрямовані на запобігання
корупційним правопорушенням.
Обмеження щодо використання службових повноважень чи свого
становища

Особам, зазначеним у частині першій статті 3 Закону України «Про

запобігання корупції», забороняється використовувати свої службові
повноваження або своє становище та пов’язані з цим можливості з метою
одержання неправомірної вигоди для себе чи інших осіб, у тому числі
використовувати будь-яке державне чи комунальне майно або кошти в приватних
інтересах.
При цьому в Законі визначено, що неправомірна вигода - грошові кошти або
інше майно, переваги, пільги, послуги, нематеріальні активи, будь-які інші вигоди
нематеріального чи негрошового характеру, які обіцяють, пропонують, надають
або одержують без законних на те підстав.
Приватний інтерес - будь-який майновий чи немайновий інтерес особи, у
тому числі зумовлений особистими, сімейними, дружніми чи іншими
172
позаслужбовими стосунками з фізичними чи юридичними особами, у тому числі
ті, що виникають у зв’язку з членством або діяльністю в громадських, політичних,
релігійних чи інших організаціях.
Обмеження щодо одержання подарунків
Законодавець визначав, що подарунок - грошові кошти або інше майно,
переваги, пільги, послуги, нематеріальні активи, які надають/одержують
безоплатно або за ціною, нижчою мінімальної ринкової.
У зв’язку з цим особам, зазначеним у пунктах 1, 2 частини першої статті 3
Закону України «Про запобігання корупції», забороняється безпосередньо або
через інших осіб вимагати, просити, одержувати подарунки для себе чи близьких
їм осіб від юридичних або фізичних осіб:
1) у зв’язку із здійсненням такими особами діяльності, пов’язаної із
виконанням функцій держави або місцевого самоврядування;
2) якщо особа, яка дарує, перебуває в підпорядкуванні такої особи.
Водночас зазначені особи можуть приймати подарунки, які відповідають
загальновизнаним уявленням про гостинність, крім випадків, зазначених вище,
якщо вартість таких подарунків не перевищує один прожитковий мінімум для
працездатних осіб, встановлений на день прийняття подарунка, одноразово, а
сукупна вартість таких подарунків, отриманих від однієї особи (групи осіб)
протягом року, не перевищує двох прожиткових мінімумів, встановлених для
працездатної особи на 1 січня того року, в якому прийнято подарунки.
Передбачене цією частиною обмеження щодо вартості подарунків не
поширюється на подарунки, які:
1) даруються близькими особами;
2) одержуються як загальнодоступні знижки на товари, послуги,
загальнодоступні виграші, призи, премії, бонуси.
Подарунки, одержані особами, зазначеними у пунктах 1, 2 частини першої
статті 3 Закону України «Про запобігання корупції», як подарунки державі,
Автономній Республіці Крим, територіальній громаді, державним або
комунальним підприємствам, установам чи організаціям, є відповідно державною
або комунальною власністю і передаються органу, підприємству, установі чи
організації у порядку, визначеному Постановою Кабінету Міністрів від 16
листопада 2011 р. N 1195 «Про затвердження Порядку передачі дарунків,
одержаних як подарунки державі, Автономній Республіці Крим, територіальній
громаді, державним або комунальним установам чи організаціям». У цьому
випадку уповноважена особа, яка отримала дарунок, зобов'язана передати його
органові протягом місяця. Передача такого подарунка здійснюється в
адміністративному приміщенні органу, про що складається акт приймання-
передачі
у двох примірниках, що мають однакову юридичну силу. Один примірник
залишається в органі та передається матеріально-відповідальною особою до
підрозділу, на який покладено ведення бухгалтерського обліку, а другий - в
уповноваженої особи.

173
 Водночас Законом України «Про запобігання корупції» визначено, що
особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого
самоврядування, прирівняні до них особи у разі надходження пропозиції щодо
неправомірної вигоди або подарунка, незважаючи на приватні інтереси,
зобов’язані невідкладно вжити таких заходів:
1) відмовитися від пропозиції;
2) за можливості ідентифікувати особу, яка зробила пропозицію;
3) залучити свідків, якщо це можливо, у тому числі з числа співробітників;
4) письмово повідомити про пропозицію безпосереднього керівника (за
наявності) або керівника відповідного органу, підприємства, установи, організації,
спеціально уповноважених суб’єктів у сфері протидії корупції.
Якщо особа, на яку поширюються обмеження щодо використання
службового становища та щодо одержання подарунків, виявила у своєму
службовому приміщенні чи отримала майно, що може бути неправомірною
вигодою, або подарунок, вона зобов’язана невідкладно, але не пізніше одного
робочого дня, письмово повідомити про цей факт свого безпосереднього
керівника або керівника відповідного органу, підприємства, установи, організації.
Про виявлення майна, що може бути неправомірною вигодою, або
подарунка складається акт, який підписується особою, яка виявила неправомірну
вигоду або подарунок, та її безпосереднім керівником або керівником
відповідного органу, підприємства, установи, організації.
У разі якщо майно, що може бути неправомірною вигодою, або подарунок
виявляє особа, яка є керівником органу, підприємства, установи, організації, акт
про виявлення майна, що може бути неправомірною вигодою, або подарунка
підписує ця особа та особа, уповноважена на виконання обов’язків керівника
відповідного органу, підприємства, установи, організації у разі його відсутності.
Предмети неправомірної вигоди, а також одержані чи виявлені подарунки
зберігаються в органі до їх передачі спеціально уповноваженим суб’єктам у сфері
протидії корупції.
У випадку наявності в особи сумнівів щодо можливості одержання нею
подарунка, вона має право письмово звернутися для одержання консультації з
цього питання до територіального органу Національного агентства, який надає
відповідне роз’яснення.
Обмеження щодо сумісництва та суміщення з іншими видами
діяльності.
Особам, зазначеним у пункті 1 частини першої статті 3 Закону України
«Про запобігання корупції», забороняється:
1) займатися іншою оплачуваною (крім викладацької, наукової і творчої
діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту)
або підприємницькою діяльністю, якщо інше не передбачено Конституцією або
законами України;
2) входити до складу правління, інших виконавчих чи контрольних органів,
наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку
(крім випадків, коли особи здійснюють функції з управління акціями (частками,
174
паями), що належать державі чи територіальній громаді, та представляють
інтереси держави чи територіальної громади в раді (спостережній раді), ревізійній
комісії господарської організації), якщо інше не передбачено Конституцією або
законами України.
Обмеження не поширюються на депутатів Верховної Ради Автономної
Республіки Крим, депутатів місцевих рад (крім тих, які здійснюють свої
повноваження у відповідній раді на постійній основі), присяжних.
Обмеження щодо сумісництва та суміщення поширюється виключно на
осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого
самоврядування. Проте серед вказаних осіб обмеження не поширюються на
депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад
(крім тих, які здійснюють свої повноваження у відповідній раді на постійній
основі), присяжних. Так, вказаним особам забороняється займатися іншою
оплачуваною (крім викладацької, наукової і творчої діяльності, медичної
практики, інструкторської та суддівської практики із спорту) або
підприємницькою діяльністю, якщо інше не передбачено Конституцією або
законами України. Фактично в даному випадку йдеться про дві суттєво різні
ситуації. По-перше, заборона на іншу оплачувану діяльність.
Відповідно до статті 105 Кодексу законів про працю України під поняттям
суміщення розуміють виконання на одному і тому ж підприємстві, в установі,
організації поряд з основною роботою, яка обумовлена трудовим договором,
додаткової роботи за іншою професією (посадою) або виконання обов’язків
тимчасово відсутнього працівника без звільнення від основної роботи.
Важливо відрізняти суміщення посад від роботи за сумісництвом, оскільки
трудові відносини у цих випадках регулюються різними нормами права, по-
різному оплачуються і оформляються.
Сумісництво передбачає виконання працівником, крім основної, іншої
регулярної оплачуваної роботи на умовах трудового договору у вільний від
основної роботи час на тому ж або іншому підприємстві. З працівником, який
працює за сумісництвом, укладається окремий трудовий договір. Це основна
ознака, яка відрізняє сумісництво від суміщення. Суміщення посад здійснюється
за одним трудовим договором, завжди на одному підприємстві та в межах
встановленої тривалості робочого дня. Як правило, суміщення посад
застосовується у разі тимчасової відсутності працівника на робочому місці: через
хворобу, відпустку, відрядження тощо.
Разом з тим така заборона не поширюється на викладацьку, наукову і
творчу діяльності, медичну практику, інструкторську та суддівську практики із
спорту. Так, статтею 1 Закону України «Про наукову і науково-технічну
діяльність» передбачено, що наукова діяльність - інтелектуальна творча
діяльність, спрямована на одержання нових знань та (або) пошук шляхів їх
застосування, основними видами якої є фундаментальні та прикладні наукові
дослідження. Перелік суб’єктів наукової і науково-технічної діяльності
наводиться у статті 4 вказаного Закону. Такими суб’єктами, зокрема, є наукові
працівники, науково-педагогічні працівники, аспіранти, ад’юнкти і докторанти,
175
інші вчені. Хоча законодавство не містить визначення терміну «викладацька
діяльність», правозастосовна практика виходить з того, що в даному випадку
може бути застосовано відповідні положення щодо педагогічної діяльності.
Вказаний термін вживається у законодавстві про освіту. Зокрема, відповідно до
Законів України «Про освіту», «Про загальну середню освіту», «Про вищу
освіту», «Про наукову і науково-технічну діяльність» та «Про професійно-
технічну освіту» зазначений термін охоплює діяльність викладацького складу
відповідних навчальних закладів. Згідно зі статтею 1 Закону України «Про
культуру» та частиною четвертою статті 1 Закону України «Про професійних
творчих працівників та творчі спілки» творча діяльність – це індивідуальна чи
колективна творчість, результатом якої є створення або інтерпретація творів, що
мають культурну цінність. Відповідно до Закону України «Про культуру» творча
діяльність визначається як індивідуальна чи колективна творчість, результатом
якої є створення або інтерпретація творів, що мають культурну цінність. У
законодавстві про охорону здоров’я термін «медична практика» визначається в
Ліцензійних умовах провадження господарської діяльності з медичної практики,
затверджених наказом Міністерства охорони здоров’я України, відповідно до
якого – це вид господарської діяльності у сфері охорони здоров'я, який
провадиться закладами охорони здоров'я та фізичними особами – підприємцями,
які відповідають єдиним кваліфікаційним вимогам, з метою надання видів
медичної допомоги, визначених законом, та медичного обслуговування. Однак,
слід брати до уваги, що вказаний термін передбачений саме для застосування до
господарської діяльності у відповідній сфері.
Водночас, у контексті антикорупційного законодавства йдеться не про
господарську чи підприємницьку діяльність із здійснення медичної практики, а
про можливість зайняття такою практикою в державних, комунальних чи
приватних закладах охорони здоров’я. У законодавстві України відсутні
визначення поняття «інструкторська та суддівська практика із спорту». Ці
питання потребують додаткового законодавчого врегулювання. Проте аналіз
відповідних термінів вказує на те, що вказані види практики тісно пов’язані зі
спортивно-тренувальною діяльністю. Так, у статті 41 Закону України «Про
фізичну культуру і спорт», вказано, що спортивні судді – це фізичні особи, які
пройшли спеціальну підготовку і отримали відповідну кваліфікаційну категорію
та уповноважені забезпечувати дотримання правил спортивних змагань, положень
(регламентів) про змагання, а також забезпечувати достовірність зафіксованих
результатів.
При застосуванні обмеження в частині зайняття підприємницькою
діяльністю варто керуватися наведеним у статті 42 Господарського кодексу
України визначенням підприємництва як самостійної, ініціативної, систематичної,
на власний ризик господарської діяльності, що здійснюється суб'єктами
господарювання (підприємцями) з метою досягнення економічних і соціальних
результатів та одержання прибутку.
Закон України «Про запобігання корупції» містить вичерпний перелік
заборонених видів діяльності (зокрема, перелік органів управління, до яких особа
176
не може входити). Важливо, що до них не віднесено заборону на участь у
загальних зборах підприємства або організації, що має на меті одержання
прибутку. Водночас, правила запобігання та врегулювання конфлікту інтересів
передбачають обов’язок передачі в управління корпоративних прав у випадку
призначення на посаду, пов’язану з виконанням функцій держави або місцевого
самоврядування. Обидва передбачених статтею 25 Закону обмеження містять
застереження «якщо інше не передбачено Конституцією або законами України»,
що вказує на інший правовий режим регулювання. Прикладом відмінного
правового режиму регулювання щодо суміщення з іншими видами діяльності є
положення частини першої статті 120 Конституції України, відповідно до якого
члени Кабінету Міністрів України, керівники центральних та місцевих органів
виконавчої влади не мають права суміщати свою службову діяльність з іншою
роботою, крім викладацької, наукової та творчої у позаробочий час, входити до
складу керівного органу чи наглядової ради підприємства чи організації, що має
на меті одержання прибутку. Слід відзначити, що за порушення обмежень щодо
сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності статтею 172-4 Кодексу
України про адміністративні правопорушення встановлено відповідальність у
вигляді штрафу та конфіскації отриманого доходу чи винагороди. У разі
повторного вчинення особою зазначених правопорушень протягом року після
застосування адміністративного стягнення, передбачена відповідальність у
вигляді штрафу, конфіскації отриманого доходу чи винагороди та позбавлення
права обіймати посади або займатися певною діяльністю строком на один рік.
Обмеження після припинення діяльності, пов’язаної з виконанням
функцій держави, місцевого самоврядування.
Запровадження подібних обмежень є загальновизнаним міжнародним
антикорупційними вимогами. Так, статтею 12 Конвенції ООН проти корупції
(2003 р.) серед інструментів, спрямованих на запобігання корупції в приватному
секторі, передбачено запобігання виникненню конфлікту інтересів шляхом
установлення обмежень, у належних випадках й на обґрунтований строк,
стосовно професійної діяльності колишніх державних посадових осіб у
приватному секторі після їхнього виходу у відставку або на пенсію, якщо така
діяльність або робота безпосередньо пов'язана з функціями, що такі державні
посадові особи виконували в період їхнього перебування на посаді або за
виконанням яких вони здійснювали нагляд.
Необхідність впровадження подібного обмеження випливає з Рекомендації
Комітету Міністрів Ради Європи № R (2000) 10 щодо кодексів поведінки
публічних посадових осіб.
За своєю природою згаданий превентивний механізм має на меті
мінімізувати ризики виникнення конфлікту інтересів при переході службовця на
іншу, не пов’язану з виконанням функцій держави, місцевого самоврядування,
роботу. Тобто мінімізувати випадки, коли особа, будучи службовцем, у
неправомірний спосіб створює особливо сприятливі умови для установ,
підприємств, організацій, де вона планує працювати після залишення публічної
служби, або ж використовує на новій посаді службову інформацію або інші
177
можливості своєї колишньої посади на службі .Особам, уповноваженим на
виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зазначеним у пункті 1
частини першої статті 3 Закону України «Про запобігання корупції», які
звільнилися або іншим чином припинили діяльність, пов’язану з виконанням
функцій держави або місцевого самоврядування, забороняється:
1) протягом року з дня припинення відповідної діяльності укладати трудові
договори (контракти) або вчиняти правочини у сфері підприємницької діяльності
з юридичними особами приватного права або фізичними особами - підприємцями,
якщо особи, зазначені в абзаці першому цієї частини, протягом року до дня
припинення виконання функцій держави або місцевого самоврядування
здійснювали повноваження з контролю, нагляду або підготовки чи прийняття
відповідних рішень щодо діяльності цих юридичних осіб або фізичних осіб -
підприємців;
2) розголошувати або використовувати в інший спосіб у своїх інтересах
інформацію, яка стала їм відома у зв’язку з виконанням службових повноважень,
крім випадків, встановлених законом;
3) протягом року з дня припинення відповідної діяльності представляти
інтереси будь-якої особи у справах (у тому числі в тих, що розглядаються в
судах), в яких іншою стороною є орган, підприємство, установа, організація, в
якому (яких) вони працювали на момент припинення зазначеної діяльності.
Порушення обмеження щодо укладення трудового договору (контракту) є
підставою для припинення відповідного договору.
Правочини у сфері підприємницької діяльності, вчинені з порушенням
вимог пункту 1 частини першої цієї статті, можуть бути визнані недійсними.
У разі виявлення таких порушень Національне агентство звертається до
суду для припинення трудового договору (контракту), визнання правочину
недійсним.
Обмеження спільної роботи близьких осіб.
Особи, зазначені у підпунктах "а", "в"-"з" пункту 1 частини першої статті 3
Закону України «Про запобігання корупції», не можуть мати у прямому
підпорядкуванні близьких їм осіб або бути прямо підпорядкованими у зв’язку з
виконанням повноважень близьким їм особам.
Особи, які претендують на зайняття посад, зазначених у підпунктах "а", "в"-
"з" пункту 1 частини першої статті 3 цього Закону, зобов’язані повідомити
керівництво органу, на посаду в якому вони претендують, про працюючих у
цьому органі близьких їм осіб.
Зазначені положення не поширюються на:
1) народних засідателів і присяжних;
2) близьких осіб, які прямо підпорядковані один одному у зв’язку з
набуттям одним з них статусу виборної особи;
3) осіб, які працюють у сільських населених пунктах (крім тих, що є
районними центрами), а також гірських населених пунктах.

178
 У разі виникнення обставин, що порушують вимоги частини першої цієї
статті, відповідні особи, близькі їм особи вживають заходів щодо усунення таких
обставин у п’ятнадцятиденний строк.
Якщо в зазначений строк ці обставини добровільно не усунуто, відповідні
особи або близькі їм особи в місячний строк з моменту виникнення обставин
підлягають переведенню в установленому порядку на іншу посаду, що виключає
пряме підпорядкування.
У разі неможливості такого переведення особа, яка перебуває у
підпорядкуванні, підлягає звільненню із займаної посади.
Пряме підпорядкування (абз.3 ч.1 ст.1 Закону України «Про запобігання
корупції») - відносини прямої організаційної або правової залежності підлеглої
особи від її керівника, в тому числі через вирішення (участь у вирішенні) питань
прийняття на роботу, звільнення з роботи, застосування заохочень,
дисциплінарних стягнень, надання вказівок, доручень тощо, контролю за їх
виконанням;
Відповідно до цього Закону близькими особами є:
- особи, які спільно проживають, пов’язані спільним побутом і мають
взаємні права та обов’язки із особами, стосовно яких існують спеціальні
обмеження щодо одержання подарунків (крім осіб, взаємні права та обов’язки
яких із суб’єктом не мають характеру сімейних), у тому числі особи, які спільно
проживають, але не перебувають у шлюбі,
- чоловік, дружина, батько, мати, вітчим, мачуха, син, дочка, пасинок,
падчерка, рідний брат, рідна сестра, дід, баба, прадід, прабаба, внук, внучка,
правнук, правнучка, зять, невістка, тесть, теща, свекор, свекруха, усиновлювач чи
усиновлений, опікун чи піклувальник, особа, яка перебуває під опікою або
піклуванням.
Стосовно осіб, які працюють у гірських населених пунктах важливо знати,
що відповідно до статті 5 Закону України «Про статус гірських населених пунктів
в Україні» статус особи, яка проживає і працює (навчається) на території
населеного пункту, якому надано статус гірського, надається громадянам, що
постійно проживають, постійно працюють або навчаються на денних відділеннях
навчальних закладів у цьому населеному пункті, про що громадянам виконавчим
органом відповідної місцевої ради видається посвідчення встановленого зразка. У
разі, коли підприємство, установа, організація розташовані за межами населеного
пункту, якому надано статус гірського, але мають філії, представництва,
відділення, інші відокремлені підрозділи і робочі місця в населених пунктах, що
мають статус гірських, на працівників, які постійно в них працюють,
поширюється статус особи, що проживає і працює (навчається) на території
населеного пункту, якому надано статус гірського.
Критеріями віднесення населених пунктів до категорії гірських є:
- розташування населеного пункту або частини його, якій проживає
більш як третина мешканців цього населеного пункту, на висоті 400 метрів і вище
над рівнем моря на території, рельєф якої дуже розчленований байраками,

179
водотоками тощо, та розміщення 50 і більше відсотків сільськогосподарських
угідь у межах цього пункту на схилах крутизною 12 градусів і більше;
- якщо на одного жителя припадає менш як 0,25 гектара ріллі, або при її
відсутності – менш як 0, 6 гектара сільськогосподарських угідь;
- суворі кліматичні умови: холодна і довга зима (середня тривалість -
не менше 115 днів, середньодобова температура повітря у січні не перевищує
мінус 4 градусів за Цельсієм), коротке літо (середня тривалість - не більше двох
місяців), середньодобова температура повітря у липні не перевищує 20 градусів за
Цельсієм), велика кількість опадів (середньорічна сума опадів у рідкому і
твердому стані – не менше 600 міліметрів), мають місце селеві явища, повені,
вітровали, снігові намети, сейсмічність замлі.
Законом визначаються спеціальні превентивні механізми щодо обмеження
спільної роботи близьких осіб. Так, особи, які претендують на зайняття
перелічених категорій посад, зобов’язані повідомити керівництво органу, на
посаду в якому вони претендують, про працюючих у цьому органі близьких їм
осіб.
У випадку виникнення відповідних обставин близьким особам надається
п’ятнадцятиденний строк для самостійного їх усунення. Якщо в зазначений строк
ці обставини добровільно не усунуто, відповідні особи або близькі їм особи в
місячний строк з моменту виникнення обставин підлягають переведенню в
установленому порядку на іншу посаду, що виключає пряме підпорядкування.
У разі неможливості такого переведення особа, яка перебуває у
підпорядкуванні, підлягає звільненню із займаної посади. Відповідна підстава
звільнення окремо передбачена в Кодексі законів про працю України (пункт 4
частини першої статті 41), а також окремих законах, якими врегульована
діяльність органів чи служб (наприклад, пункт 4 частини першої статті 51 Закону
України «Про прокуратуру», частина п’ята статті 12 Закону України «Про
Державну службу спеціального зв'язку та захисту інформації України», стаття 15
Закону України «Про Державну кримінально-виконавчу службу України»).
3.4. Запобігання та врегулювання конфлікту інтересів
Особи, зазначені у пунктах 1, 2 частини першої статті 3 Закону «Про
запобігання корупції», зобов’язані:
1) вживати заходів щодо недопущення виникнення реального, потенційного
конфлікту інтересів;
2) повідомляти не пізніше наступного робочого дня з моменту, коли особа
дізналася чи повинна була дізнатися про наявність у неї реального чи
потенційного конфлікту інтересів безпосереднього керівника, а у випадку
перебування особи на посаді, яка не передбачає наявності у неї безпосереднього
керівника, або в колегіальному органі - Національне агентство чи інший
визначений законом орган або колегіальний орган, під час виконання
повноважень у якому виник конфлікт інтересів, відповідно;
3) не вчиняти дій та не приймати рішень в умовах реального конфлікту
інтересів;

180
 4) вжити заходів щодо врегулювання реального чи потенційного конфлікту
інтересів.
Особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого
самоврядування, не можуть прямо чи опосередковано спонукати у будь-який
спосіб підлеглих до прийняття рішень, вчинення дій або бездіяльності всупереч
закону на користь своїх приватних інтересів або приватних інтересів третіх осіб.
Безпосередній керівник особи або керівник органу, до повноважень якого
належить звільнення/ініціювання звільнення з посади протягом двох робочих днів
після отримання повідомлення про наявність у підлеглої йому особи реального чи
потенційного конфлікту інтересів приймає рішення щодо врегулювання
конфлікту інтересів, про що повідомляє відповідну особу.
Національне агентство у випадку одержання від особи повідомлення про
наявність у неї реального, потенційного конфлікту інтересів упродовж семи
робочих днів роз’яснює такій особі порядок її дій щодо врегулювання конфлікту
інтересів.
Безпосередній керівник або керівник органу, до повноважень якого
належить звільнення/ініціювання звільнення з посади, якому стало відомо про
конфлікт інтересів підлеглої йому особи, зобов’язаний вжити передбачені цим
Законом заходи для запобігання та врегулювання конфлікту інтересів такої особи.
У разі існування в особи сумнівів щодо наявності в неї конфлікту інтересів
вона зобов’язана звернутися за роз’ясненнями до територіального органу
Національного агентства. У разі якщо особа не отримала підтвердження про
відсутність конфлікту інтересів, вона діє відповідно до вимог, передбачених у
цьому розділі Закону.
Якщо особа отримала підтвердження про відсутність конфлікту інтересів,
вона звільняється від відповідальності, якщо у діях, щодо яких вона зверталася за
роз’ясненням пізніше було виявлено конфлікт інтересів.
Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають повноваження
державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів
місцевого самоврядування, порядок надання окремих видів державних послуг та
провадження інших видів діяльності, пов’язаних із виконанням функцій держави,
місцевого самоврядування, мають передбачати порядок та шляхи врегулювання
конфлікту інтересів службових осіб, діяльність яких вони регулюють.
Зовнішнє врегулювання конфлікту інтересів здійснюється шляхом:
1) усунення особи від виконання завдання, вчинення дій, прийняття рішення
чи участі в його прийнятті в умовах реального чи потенційного конфлікту
інтересів;
2) застосування зовнішнього контролю за виконанням особою відповідного
завдання, вчиненням нею певних дій чи прийняття рішень;
3) обмеження доступу особи до певної інформації;
4) перегляду обсягу службових повноважень особи;
5) переведення особи на іншу посаду;
6) звільнення особи.

181
 Особи, зазначені у пунктах 1, 2 частини першої статті 3 цього Закону, у
яких наявний реальний чи потенційний конфлікт інтересів, можуть самостійно
вжити заходів щодо його врегулювання шляхом позбавлення відповідного
приватного інтересу з наданням підтверджуючих це документів безпосередньому
керівнику або керівнику органу, до повноважень якого належить
звільнення/ініціювання звільнення з посади.
Позбавлення приватного інтересу має виключати будь-яку можливість його
приховування.
Усунення особи, уповноваженої на виконання функцій держави або
місцевого самоврядування, прирівняної до неї особи від виконання завдання,
вчинення дій, прийняття рішення чи участі в його прийнятті в умовах реального
чи потенційного конфлікту інтересів здійснюється за рішенням керівника
відповідного органу, підприємства, установи, організації, у випадках, якщо
конфлікт інтересів не має постійного характеру та за умови можливості залучення
до прийняття такого рішення або вчинення відповідних дій інших працівників
відповідного органу, підприємства, установи, організації.
Усунення особи, уповноваженої на виконання функцій держави або
місцевого самоврядування, прирівняної до неї особи від виконання завдання,
вчинення дій, прийняття рішення чи участі в його прийнятті в умовах реального
чи потенційного конфлікту інтересів, а також залучення до прийняття такого
рішення або вчинення відповідних дій інших працівників відповідного органу,
підприємства, установи, організації здійснюється за рішенням керівника органу
або відповідного структурного підрозділу, в якому працює особа.
Обмеження доступу особи, уповноваженої на виконання функцій держави
або місцевого самоврядування, прирівняної до неї особи до певної інформації
здійснюється за рішенням керівника органу або відповідного структурного
підрозділу, в якому працює особа, у випадку, якщо конфлікт інтересів пов’язаний
з таким доступом та має постійний характер, а також за можливості продовження
належного виконання особою повноважень на посаді за умови такого обмеження і
можливості доручення роботи з відповідною інформацією іншому працівнику
органу, підприємства, установи, організації.
Перегляд обсягу службових повноважень особи, уповноваженої на
виконання функцій держави або місцевого самоврядування, прирівняної до неї
особи здійснюється за рішенням керівника органу, підприємства, установи,
організації або відповідного структурного підрозділу, в якому працює особа, у
разі, якщо конфлікт інтересів у її діяльності має постійний характер, пов’язаний з
конкретним повноваженням особи, а також за можливості продовження
належного виконання нею службових завдань у разі такого перегляду і
можливості наділення відповідними повноваженнями іншого працівника.
Службові повноваження здійснюються особою, уповноваженою на
виконання функцій держави або місцевого самоврядування, прирівняною до неї
особи під зовнішнім контролем у разі, якщо усунення особи від виконання
завдання, вчинення дій, прийняття рішення чи участі в його прийнятті в умовах
реального чи потенційного конфлікту інтересів, обмеження її доступу до
182
інформації чи перегляд її повноважень є неможливим та відсутні підстави для її
переведення на іншу посаду або звільнення.
Зовнішній контроль здійснюється в таких формах:
1) перевірка працівником, визначеним керівником органу, підприємства,
установи, організації, стану та результатів виконання особою завдання, вчинення
нею дій, змісту рішень чи проектів рішень, що приймаються або розробляються
особою або відповідним колегіальним органом з питань, пов’язаних із предметом
конфлікту інтересів;
2) виконання особою завдання, вчинення нею дій, розгляд справ, підготовка
та прийняття нею рішень у присутності визначеного керівником органу
працівника;
3) участь уповноваженої особи Національного агентства в роботі
колегіального органу в статусі спостерігача без права голосу.
У рішенні про здійснення зовнішнього контролю визначаються форма
контролю, уповноважений на проведення контролю працівник, а також обов’язки
особи у зв’язку із застосуванням зовнішнього контролю за виконанням нею
відповідного завдання, вчиненням нею дій чи прийняття рішень.
Переведення особи, уповноваженої на виконання функцій держави або
місцевого самоврядування, прирівняної до неї особи на іншу посаду у зв’язку з
наявністю реального чи потенційного конфлікту інтересів здійснюється за
рішенням керівника органу, підприємства, установи, організації у разі, якщо
конфлікт інтересів у її діяльності має постійний характер і не може бути
врегульований шляхом усунення такої особи від виконання завдання, вчинення
дій, прийняття рішення чи участі в його прийнятті, обмеження її доступу до
інформації, перегляду її повноважень та функцій, позбавлення приватного
інтересу та за наявності вакантної посади, яка за своїми характеристиками
відповідає особистим та професійним якостям особи.
Переведення на іншу посаду може здійснюватися лише за згодою особи,
уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування,
прирівняної до неї особи.
Звільнення особи, уповноваженої на виконання функцій держави або
місцевого самоврядування, прирівняної до неї особи з займаної посади у зв’язку з
наявністю конфлікту інтересів здійснюється у разі, якщо реальний чи
потенційний конфлікт інтересів у її діяльності має постійний характер і не може
бути врегульований в інший спосіб, в тому числі через відсутність її згоди на
переведення або на позбавлення приватного інтересу.
Правила врегулювання конфлікту інтересів в діяльності Президента
України, народних депутатів України, членів Кабінету Міністрів України,
керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу
Кабінету Міністрів України, суддів Конституційного Суду України та суддів судів
загальної юрисдикції, голів, заступників голів обласних та районних рад, міських,
сільських, селищних голів, секретарів міських, сільських, селищних рад, депутатів
місцевих рад визначаються законами, які регулюють статус відповідних осіб та
засади організації відповідних органів.
183
 У разі виникнення реального чи потенційного конфлікту інтересів у особи,
уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування,
прирівняної до неї особи, яка входить до складу колегіального органу (комітету,
комісії, колегії тощо), вона не має права брати участь у прийнятті рішення цим
органом.
Про конфлікт інтересів такої особи може заявити будь-який інший член
відповідного колегіального органу або учасник засідання, якого безпосередньо
стосується питання, що розглядається. Заява про конфлікт інтересів члена
колегіального органу заноситься в протокол засідання колегіального органу.
У разі якщо неучасть особи, уповноваженої на виконання функцій держави
або місцевого самоврядування, прирівняної до неї особи, яка входить до складу
колегіального органу, у прийнятті рішень цим органом призведе до втрати
правомочності цього органу, участь такої особи у прийнятті рішень має
здійснюватися під зовнішнім контролем. Рішення про здійснення зовнішнього
контролю приймається відповідним колегіальним органом.
Особи, зазначені у пункті 1, підпункті "а" пункту 2 частини першої статті 3
цього Закону, зобов’язані протягом 30 днів після призначення (обрання) на посаду
передати в управління іншій особі належні їм підприємства та корпоративні права
у порядку, встановленому законом.
У такому випадку особам, зазначеним у пункті 1, підпункті "а" пункту 2
частини першої статті 3 цього Закону, забороняється передавати в управління
належні їм підприємства та корпоративні права на користь членів своєї сім’ї.
Передача особами, зазначеними у пункті 1, підпункті "а" пункту 2 частини
першої статті 3 цього Закону, належних їм підприємств, які за способом
утворення (заснування) та формування статутного капіталу є унітарним,
здійснюється шляхом укладення договору управління майном із суб’єктом
підприємницької діяльності.
Передача особами, зазначеними у пункті 1, підпункті "а" пункту 2 частини
першої статті 3 цього Закону, належних їм корпоративних прав здійснюється в
один із таких способів:
1) укладення договору управління майном із суб’єктом підприємницької
діяльності (крім договору управління цінними паперами та іншими фінансовими
інструментами);
2) укладення договору про управління цінними паперами, іншими
фінансовими інструментами і грошовими коштами, призначеними для
інвестування в цінні папери та інші фінансові інструменти, з торговцем цінними
паперами, який має ліцензію Національної комісії з цінних паперів та фондового
ринку на провадження діяльності з управління цінними паперами;
3) укладення договору про створення венчурного пайового інвестиційного
фонду для управління переданими корпоративними правами з компанією з
управління активами, яка має ліцензію Національної комісії з цінних паперів та
фондового ринку на провадження діяльності з управління активами.
Передача корпоративних прав як оплата вартості цінних паперів венчурного
пайового інвестиційного фонду здійснюється після реєстрації Національною
184
комісією з цінних паперів та фондового ринку випуску цінних паперів такого
інституту спільного інвестування.
Особи, зазначені у пункті 1, підпункті "а" пункту 2 частини першої статті 3
Закону України «Про запобігання корупції», не можуть укладати договори,
зазначені у частинах другій та третій цієї статті, із суб’єктами підприємницької
діяльності, торговцями цінними паперами та компаніями з управління активами, в
яких працюють члени сім’ї таких осіб.
Особи, зазначені у пункті 1, підпункті "а" пункту 2 частини першої статті 3
цього Закону, призначені (обрані) на посаду, в одноденний термін після передачі
в управління належних їм підприємств та корпоративних прав зобов’язані
письмово повідомити про це Національне агентство із наданням нотаріально
засвідченої копії укладеного договору.

Рекомендована література:
1. Про запобігання корупції [Електронний ресурс] : Закон України від 14
жовтня 2014 р. № 1700-VI1. – Режим доступу : http://zakon.rada.gov.ua.
2. Про засади державної антикорупційної політики в Україні
(Антикорупційна стратегія) на 2014-2017 роки: Закон України від 14 жовтня 2014
р. – Режим доступу : http://zakon.rada.gov.ua.
3. Про затвердження Методології проведення антикорупційної
експертизи [Електронний ресурс] : наказ міністерства юстиції України від
23.06.2010 р. № 1380/6. – Режим доступу : http://zakon.rada.gov.ua.
4. Про Національне антикорупційне бюро України [Електронний ресурс]
: Закон від 14.10.2014 № 1698-VII – Режим доступу : http://zakon.rada.gov.ua.
5. Конвенція Організації Об'єднаних Націй проти корупції [Текст] : офіц.
пер. - Київ : СТ-Друк, 2015. - 54 с.
6. Боротьба з організованою злочинністю і корупцією (теорія і практика)
№ 20/2009 : наук.-практ. журнал // Рада нац. безпеки і оборони України ; МНДЦ з
проблем БОЗ. – К., 2009. – 370 с.
7. Закон України "Про засади запобігання і протидії корупції" [Текст] :
наук.-практ. комент. / [Бандурка О. М. та ін.] ; за заг. ред. акад. НАПрН України
О. М. Бандурки ; наук. ред. д-ра юрид. наук, ст. наук. сп. В. В. Ковальської, д-ра
юрид. наук, проф. О. М. Литвинова. - Х. : НікаНова, 2012. - 224 с.
8. Кінаш М. М. Адміністративно-правові засади взаємодії органів
внутрішніх справ з іншими правоохоронними органами щодо протидії корупції
[Текст] : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.07 / Кінаш Максим
Миколайович ; Дніпропетр. держ. ун-т внутр. справ. - Дніпропетровськ, 2015. - 20
с.
9. Сухонос В.В. Правові заходи протидії корупції в Україні в сучасних
умовах: науково-теоретичні аспекти [Текст] : монографія / В. В. Сухонос. - Суми :
Університетська книга, 2015. - 85 с.
10. Усаченко Л. М. Природа корупції в Україні: суперечності, ризики,
проблеми [Текст] : навч. посіб. / Усаченко Л. М., Гурієвська В. М. ; Кабінет

185
Міністрів України. Нац. ун-т біоресурсів і природокористування України, Навч.-
наук. ін-т післядиплом. освіти. - Херсон : Грінь Д. С., 2014. - 143 с.

186
 ТЕМА 6
ГРОМАДЯНИ ТА ГРОМАДСЬКІ ОБ'ЄДНАННЯ ЯК СУБ'ЄКТИ
АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

§ 1. Громадяни України як суб'єкти адміністративного права.

§ 2. Адміністративно-правовий статус іноземців та осіб без
громадянства.
§ 3. Поняття та види громадських об'єднань.
§ 4. Легалізація громадських об'єднань.
§ 5. Адміністративно-правовий статус громадських об'єднань.
§ 6. Особливості припинення громадських об'єднань та
відповідальність за порушення законодавства, що регулює їх діяльність.

Конституція України встановила, що громадяни мають право на свободу

об'єднання у політичні партії та громадські організації для здійснення і захисту
своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних,
культурних та інших інтересів, за винятком обмежень, встановлених законом в
інтересах національної безпеки та громадського порядку, охорони здоров'я
населення або захисту прав і свобод інших людей. Ніхто не може бути
примушений до вступу в будь-яке об'єднання громадян чи обмежений у правах за
належність чи неналежність до політичних партій або громадських організацій.
Конституція гарантує рівність перед законом усіх об'єднань громадян.
В Україні громадянами створена велика кількість громадських та
благодійних організацій, профспілок і організацій роботодавців, друкованих
засобів масової інформації тощо.
Кожне із громадських об'єднань охоплює своєю діяльністю певні сектори
суспільного життя, які, на відміну від політичних партій чи профспілок, не
обмежуються політичною діяльністю чи захистом соціально-економічних прав
працюючих. Їх діяльність також поширюється і на гуманітарну, інформаційну,
екологічну та інші сфери суспільного та державного життя України.

§ 1. Громадяни України як суб'єкти адміністративного права

Відповідно до Конституції України 11 людина, її права та свободи є
найвищою цінністю. Визнання, дотримання та захист прав і свобод людини і
громадянина є обов'язком держави. Кожний громадянин України володіє на її
території всіма правами та свободами і несе рівні обов'язки, передбачені
Конституцією України.
Ці конституційні положення є вихідними для адміністративно-правового
статусу громадян, що визначається нормами конституційного, адміністративного
та інших галузей права шляхом надання громадянам прав, свобод і покладання на
них обов'язків у сфері публічного адміністрування, а також встановлення
відповідальності громадян перед державою.

11 Конституція України : прийнята Верховною Радою України 28 червня 1996 р. № 254/96-ВР // Відомості
Верховної Ради України. — 1996. — № 30. — Ст. 141.
187
 Адміністративно-правовий статус громадянина України встановлюється
обсягом і характером його адміністративної правосуб'єктності, яку становлять
адміністративна правоздатність і адміністративна дієздатність.
Адміністративна правоздатність - це визнана законом за громадянином
фактична можливість бути суб'єктом адміністративного права, мати права та
обов'язки адміністративно-правового характеру. Адміністративна правоздатність
виникає з моменту народження людини. Її обсяг встановлюють і змінюють за
допомогою адміністративно-правових норм. Вона підтверджується документами
про громадянство - паспортом громадянина України, а для осіб до 16 років -
свідоцтвом про народження.
Правоздатність не може бути обмежена або відчужена, від неї неможливо
відмовитися добровільно (оскільки така відмова не має юридичної сили).
Правоздатність людини утворює юридичне поняття особи та громадянина.
Адміністративна дієздатність є другою складовою частиною
адміністративної правосуб'єктності. При цьому адміністративна правоздатність є
основою адміністративної дієздатності громадян, оскільки вона складає умови, за
яких реалізуються їх суб'єктивні права та обов'язки.
Адміністративна дієздатність - це визнана законом спроможність громадян
своїми діями набувати та здійснювати права й виконувати обов'язки
адміністративно-правового характеру. В повному обсязі адміністративна
дієздатність настає з досягненням 18-річного віку. Разом із тим, вона виникає і по
досягненні 16-річного віку - одержання паспорта й дотримання правил паспортної
системи, охорона природи тощо. Адміністративна дієздатність може наставати в
деяких випадках і до досягнення 16-річного віку.
Сукупність конкретних прав, які особа може мати відповідно до закону, слід
класифікувати на три групи: особисті, політичні та соціально- економічні.
Особисті права і свободи громадянина - це можливість задоволення його
особистих потреб. До особистих прав належать: право на повагу до гідності,
право на свободу та особисту недоторканність, свободу пересування, право
вільного вибору місця проживання, право вільно залишати територію України;
право на таємницю листування, телефонних розмов, телеграфної та іншої
кореспонденції; право на спростування недостовірної інформації про себе і членів
своєї сім'ї тощо.
Політичні права і свободи громадян виражаються в їх можливостях
реалізувати свої волевиявлення щодо об'єднання в політичні партії, проведення
зборів, мітингів, походів і демонстрацій, про що завчасно сповіщаються органи
виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування, та інші права і свободи.
Соціально-економічні права громадян також стають можливими у зв'язку з
використанням норм адміністративного права. Це забезпечення можливості
зайняття підприємницькою діяльністю, реалізації права на працю, відпочинок,
соціальний захист, достатній життєвий рівень, освіту і здоров'я (статті 42—49, 53
Конституції України).
До змісту адміністративно-правового статусу входять також обов'язки. Це
обов'язки захисту незалежності й територіальної цілісності України, несення
188
військової служби, шанування державних символів України, обов'язки не
шкодити природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані збитки, подавати
щорічно до податкових інспекцій за місцем проживання декларації про особистий
майновий стан та доходи за минулий рік у порядку, встановленому законом, та
сплачувати податки і збори. Кожен зобов'язаний неухильно додержуватись
Конституції та законів України, не посягати на права й свободи, честь і гідність
інших людей (статті 64—68 Конституції України).
Крім того, Закон України «Про громадянство України»12 визначає правовий
зміст громадянства України, підстави і порядок його набуття та припинення,
повноваження органів публічної адміністрації, що беруть участь у вирішенні
питань громадянства України, порядок оскарження рішень з питань громадянства,
дій чи бездіяльності органів державної влади, їх посадових і службових осіб.
Відповідно до зазначеного Закону громадянами України є:
усі громадяни колишнього СРСР, які на момент проголошення незалежності
України (24 серпня 1991 р.) постійно проживали на території України;
особи, незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших
переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця
проживання, мовних чи інших ознак, які на момент набрання чинності Законом
України «Про громадянство України» (13 листопада 1991 р.) проживали в Україні
і не були громадянами інших держав;
особи, які прибули до України на постійне проживання після 13 листопада
1991 р. і яким у паспорті громадянина колишнього СРСР зразка 1974 р. органами
внутрішніх справ України внесено напис «громадянин України», та діти таких
осіб, які прибули разом із батьками до України і на момент прибуття не досягли
повноліття, якщо зазначені особи подали заяви про оформлення належності до
громадянства України;
особи, які набули громадянство України відповідно до законів України та
міжнародних договорів України.
За своєю юридичною природою права, свободи, обов'язки і відповідальність
громадян у сфері публічного адміністрування нічим не відрізняються від інших
прав, свобод, обов'язків і відповідальності, якими громадяни володіють у всіх
галузях: економічного, політичного, соціального і культурного життя.
Усі громадяни України рівні перед законом незалежно від походження,
соціального та майнового становища, расової і національної приналежності, статі,
освіти, мови, переконань, ставлення до релігії, приналежності до громадських
об'єднань, роду й характеру занять, місця проживання й інших обставин.
Конкретний обсяг прав, свобод і обов'язків громадян у сфері управління
визначається рядом обставин: вік, стан здоров'я, наявність освіти тощо.
Наприклад, сімейні відносини можуть слугувати підставою для обмеження права
на зайняття посади у державному органі.

12 Про громадянство України : Закон України від 18 січня 2001р. № 2235-Ш // Урядовий кур'єр. — 2001. — №
39; Голос України. — 2001. — № 42; Офіційний вісник України. — 2001. — № 9. — С. 1. — Ст. 342 (код акта
17913/2001); Відомості Верховної Ради України. — 2001. — № 13. — Ст. 65.
189
 Громадяни України, реалізуючи свої права, свободи і покладені на них
обов'язки в сфері управління вступають в адміністративно-правові відносини з
державними органами, їхніми підрозділами та посадовими особами, а також з
іншими суб'єктами адміністративного права.
Адміністративно-правові відносини громадян з іншими суб'єктами
адміністративного права можуть виникати:
на основі реалізації громадянами належних їм прав у сфері управління;
у зв'язку з виконанням покладених на громадян обов'язків у сфері
управління;
при захисті прав, свобод і законних інтересів громадян;
при порушенні (невиконанні) громадянами правових обов'язків.
За ступенем можливості їх реалізації права громадян поділяються на
абсолютні й відносні.
Абсолютними вважаються такі права, реалізація яких залежить лише від
волевиявлення громадянина, наприклад:
брати участь в управлінні справами держави як безпосередньо, так і через
своїх представників;
на вступ до загальноосвітньої школи;
на особисту недоторканність;
звертатися особисто, а також направляти індивідуальні й колективні
звернення до державних органів і органів місцевого самоврядування;
на відшкодування державою шкоди, завданої незаконними діями (або
бездіяльністю) органів державної влади або їх посадовими особами.
Відносними є такі права, реалізація яких залежить не тільки від
волевиявлення громадян, але також і від наявності фактичних можливостей для
їхньої реалізації у даному місці і на даний час.
До них, наприклад, належить право громадян на вступ до вищого
навчального закладу (його реалізація залежить від результатів складання
вступних іспитів, наявності конкурсу); на водіння транспортного засобу (залежить
від стану здоров'я, складання іспитів).
Реалізація відносних прав часто залежить від особистих якостей
громадянина (стану здоров'я, наявності фахової освіти тощо), від часу (черговості)
задоволення правомірного прохання (наприклад, установка телефону, надання
жилої площі).
Обов'язки громадян розрізняють за таким самим принципом.
Абсолютні обов'язки - це ті обов'язки, які покладені на громадянина в сфері
державного управління та виконання яких не залежить від будь-яких обставин,
оскільки зумовлено нормами чинного законодавства.
До таких обов'язків можна віднести: загальний обов'язок дотримуватись
закону, сплачувати податки, не завдавати шкоди природі, культурним та
історичним пам'яткам, а також досить важливий обов'язок не зловживати своїми
правами, тим самим порушуючи права інших суб'єктів.
Відносні обов'язки - це обов'язки громадян у сфері державного управління,
виконання яких залежить від ряду чинників, які можуть стосуватись або
190
волевиявлення громадянина (вступ до ВНЗ - обов'язки абітурієнта; вступ на
державну службу - обов'язки, визначені Законом України про державну службу),
або певними обставинами (в період надзвичайного стану - обов'язок обмежити
пересування тощо).
Деліктні обов'язки - це обов'язки, які виникають із деліктних правовідносин,
складають особливу групу, тобто це ті обов'язки, які покладені на громадянина у
зв'язку з його протиправною поведінкою і полягають, власне, в обов'язку суб'єкта
зазнати певних обмежень своїх прав та свобод, в якості покарання за вчинений
проступок.
Способи виконання обов'язків різні. Вони залежать від конкретного їх
змісту. Одні виконуються за допомогою активних дій, інші - утриманням від дій,
заборонених нормами права.
Методом забезпечення дотримання громадянами обов'язків є виховання,
формування правосвідомості, а також заходи суспільного впливу. Разом із тим,
відхилення від виконання обов'язків може спричинити застосування
уповноваженим на те органом або посадовою особою до порушника заходів
державного примусу (адміністративну чи дисциплінарну відповідальність).
Випадки й порядок їх застосування визначені законодавством.
Загальні права та обов'язки громадян поширюються на всі галузі й сфери
управління.
До загальних прав громадян, наприклад, належать: право на участь у
державному управлінні й право на оскарження дій державних органів і посадових
осіб, що порушують права й свободи громадян.
Прикладами загальних обов'язків громадян можуть слугувати дотримання
законів, підзаконних актів, трудової дисципліни; своєчасна сплата встановлених
законом податків і зборів.
Спеціальні права та обов'язки — це права та обов'язки громадян у тій або
іншій сфері, або галузі, або групі галузей управління. Наприклад, у сфері
економіки кожний громадянин має право на вільне використання своїх здібностей
і майна для підприємницької й іншої, не забороненої законом економічної
діяльності. Не допускається економічна діяльність, спрямована на монополізацію
й недобросовісну конкуренцію.
У соціально-культурній сфері, наприклад, кожній особі гарантується
свобода літературної, художньої, наукової, технічної та інших видів творчості;
кожна особа має право на участь у культурному житті й користування закладами
культури, на доступ до культурних цінностей.
До спеціальних обов'язків належить обов'язок кожного громадянина
піклуватися про збереження історичної й культурної спадщини, оберігати
пам'ятники історії й культури, дотримуватись правил санітарії, одержати середню
загальну освіту тощо.
Як загальні, так і спеціальні права та обов'язки громадян у сфері державного
управління - похідні від основних прав, свобод і обов'язків громадян, закріплених
у Конституції України. В адміністративно-правових нормах вони
конкретизуються й деталізуються. Наприклад, право громадян на участь в
191
управлінні справами держави закріплене в ст. 38 Конституції України. Це право
стосовно виконавчої діяльності, державного управління деталізується
адміністративним законодавством, що регламентує порядок зарахування громадян
на державну службу.

§ 2. Адміністративно-правовий статус іноземців та осіб без

громадянства
Нормативно-правовим актом, який в основному визначає статус іноземців в
Україні, тобто закріплює основні права, свободи та обов'язки іноземних громадян
і осіб без громадянства, які перебувають в Україні, а також встановлює порядок їх
в'їзду в Україну та виїзду з України, є Закон України «Про правовий статус
іноземців та осіб без громадянства» від 22 вересня 2011 р. № 3773-VІ13.
Відповідно до нього іноземець - це особа, яка не перебуває у громадянстві
України і є громадянином (підданим) іншої держави або держав, а особа без
громадянства - це особа, яку жодна держава відповідно до свого законодавства не
вважає своїм громадянином.
Іноземці та особи без громадянства користуються національним режимом,
тобто мають ті самі права і свободи та виконують ті самі обов'язки, що і
громадяни України, за виключенням певних обмежень, визначених Конституцією,
законами України, а також міжнародними договорами України, згода на
обов'язковість яких надана Верховною Радою України.
Іноземці та особи без громадянства є рівними перед законом незалежно від
походження, соціального і майнового стану, расової та національної
приналежності, статі, мови, ставлення до релігії, роду і характеру занять, інших
обставин.
Якщо іноземною державою встановлено обмеження щодо реалізації прав і
свобод громадянами України, Кабінет Міністрів України може прийняти рішення
про встановлення відповідного порядку реалізації прав і свобод громадянами цієї
держави на території України.
Реалізація іноземцями та особами без громадянства своїх прав і свобод не
повинна завдавати шкоди національним інтересам України, правам, свободам і
законним інтересам її громадян та інших осіб, які проживають в Україні.
Звідси випливає, що на території України не вважається іноземним
громадянином біпатрид (особа, яка має громадянство України та іншої держави).
Особами без громадянства визнаються особи, які не належать до
громадянства будь-якої держави. Отже, в Україні поняття «іноземці» охоплює
поняття «іноземні громадяни» та «особи без громадянства». Це означає, що у
сфері цивільно-правових, шлюбно-сімейних, трудових відносин вказані особи
мають майже однакові права та обов'язки.

13 Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства : Закон України від 22.09.2011 р. № 3773-
УІ // Голос України. — 2011. — № 199; Офіційний вісник України. — 2011. — № 83. — С. 7. — Ст. 3014
(код акта 58768/2011).
192
 Іноземці та особи без громадянства, які на законних підставах перебувають
в Україні, мають право у встановленому порядку приїжджати та залишати
територію України, крім випадків, встановлених законом.
Зокрема, в'їзд до України іноземцю або особі без громадянства не
дозволяється:
в інтересах забезпечення національної безпеки України або охорони
громадського порядку;
якщо це необхідно для охорони здоров'я, захисту прав і законних інтересів
громадян України та інших осіб, які проживають в Україні;
якщо при клопотанні про в'їзд до України така особа подала про себе
завідомо неправдиві відомості або підроблені документи;
якщо паспортний документ такої особи, віза підроблені, зіпсовані чи не
відповідають установленому зразку або належать іншій особі;
якщо така особа порушила у пункті пропуску через державний кордон
України правила перетинання державного кордону України, митні правила,
санітарні норми чи правила або не виконала законних вимог посадових та
службових осіб органів охорони державного кордону, митних та інших органів,
що здійснюють контроль на державному кордоні;
якщо під час попереднього перебування на території України іноземець або
особа без громадянства не виконали рішення суду або органів державної влади,
уповноважених накладати адміністративні стягнення, або мають інші не виконані
майнові зобов'язання перед державою, фізичними або юридичними особами,
включаючи пов'язані з попереднім видворенням, у тому числі після закінчення
терміну заборони подальшого в'їзду до України.
Рішення про заборону в'їзду до України приймається центральним органом
виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері міграції,
Службою безпеки України або органом охорони державного кордону.
Виїзд з України іноземцю або особі без громадянства не дозволяється,
якщо:
він є підозрюваним, обвинуваченим у вчиненні на території України
злочину чи підсудним за вчинення злочину на території України, у разі якщо до
таких осіб відповідно до закону прийнято рішення щодо заборони виїзду за межі
України;
його засуджено за вчинення злочину до відбування покарання або
звільнення від покарання;
його виїзд суперечить інтересам забезпечення національної безпеки України
- до припинення обставин, що перешкоджають виїзду.
Виїзд з України іноземця або особи без громадянства може бути за
рішенням суду тимчасово відкладено до виконання ним майнових зобов'язань
перед фізичними та юридичними особами в Україні, якщо інше не передбачено
міжнародними договорами України.
Іноземець або особа без громадянства можуть бути примусово повернуті до
країни походження або третьої країни, якщо їх дії порушують законодавство про
правовий статус іноземців та осіб без громадянства або суперечать інтересам
193
забезпечення національної безпеки України чи охорони громадського порядку,
або якщо це необхідно для охорони здоров'я, захисту прав і законних інтересів
громадян України за рішенням центрального органу виконавчої влади, що
забезпечує реалізацію державної політики у сфері міграції, органу Служби
безпеки України або органу охорони державного кордону (стосовно іноземців та
осіб без громадянства, які затримані ними у межах контрольованих прикордонних
районів під час спроби або після незаконного перетинання державного кордону
України), з подальшим повідомленням протягом 24 годин прокурору про підстави
прийняття такого рішення.
У рішенні про примусове повернення зазначається строк, протягом якого
іноземець або особа без громадянства повинні виїхати з України. Зазначений
строк не повинен перевищувати 30 днів із дня прийняття рішення.
Примусове повернення не застосовується до іноземців та осіб без
громадянства, які не досягли 18-річного віку, до іноземців та осіб без
громадянства, на яких поширюється дія Закону України «Про біженців та осіб, які
потребують додаткового або тимчасового захисту» 14.
Особливості адміністративно-правового статусу біженців.
Особливою категорією іноземних громадян виступають особи, які з певних
причин не можуть знаходитись у межах країни їхнього громадянства, оскільки
подальше перебування пов'язане із загрозою для їх життя, здоров'я або свободи.
Оскільки такі особи є, по суті, іноземцями, то на них поширюються усі
положення, викладені вище стосовно прав, обов'язків та обмежень іноземців та
осіб без громадянства. У той самий час, підстави, з яких вони перебувають на
території України, зумовлюють їх відмінний від інших іноземців адміністративно-
правовий статус.
Питання, пов'язані з біженцями, регулюються Конституцією України,
Законом України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або
тимчасового захисту», іншими нормативно-правовими актами, а також
міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою
України.
Законом України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або
тимчасового захисту» визначено порядок регулювання суспільних відносин у
сфері визнання особи біженцем, особою, яка потребує додаткового або
тимчасового захисту, втрати та позбавлення цього статусу, а також встановлення
правового статусу біженців та осіб, які потребують додаткового захисту і яким
надано тимчасовий захист в Україні.
Біженець - особа, яка не є громадянином України і внаслідок обґрунтованих
побоювань стати жертвою переслідувань за ознаками раси, віросповідання,
національності, громадянства (підданства), належності до певної соціальної групи
або політичних переконань перебуває за межами країни своєї громадянської
належності та не може користуватися захистом цієї країни або не бажає
користуватися цим захистом внаслідок таких побоювань, або, не маючи

14 Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту : Закон України від 8 липня
2011 р. // Офіційний вісник України. — 2011. — № 59. — Ст. 2347.
194
громадянства (підданства) і перебуваючи за межами країни свого попереднього
постійного проживання, не може чи не бажає повернутися до неї внаслідок
зазначених побоювань.
Додатковий захист - форма захисту, що надається в Україні на
індивідуальній основі іноземцям та особам без громадянства, які прибули до
України або перебувають в Україні і не можуть або не бажають повернутися до
країни громадянської належності або країни попереднього постійного
проживання внаслідок обставин, які загрожують їх життю, безпеці чи свободі.
Особа, яка потребує додаткового захисту, - особа, яка не є біженцем
відповідно до Конвенції про статус біженців 1951 р. і Протоколу щодо статусу
біженців 1967 р. та цього Закону, але потребує захисту, оскільки така особа
змушена була прибути до України або залишитися в Україні внаслідок загрози її
життю, безпеці чи свободі в країні походження через побоювання застосування
щодо неї смертної кари, або виконання вироку про смертну кару, чи тортур,
нелюдського або такого, що принижує гідність, поводження чи покарання.
Особи, які потребують тимчасового захисту, - іноземці та особи без
громадянства, які постійно проживають на території країни, що має спільний
кордон з Україною, які масово вимушені шукати захисту в Україні внаслідок
зовнішньої агресії, іноземної окупації, громадянської війни, зіткнень на етнічній
основі, природних чи техногенних катастроф або інших подій, що порушують
громадський порядок у певній частині або на всій території країни походження.
Тимчасовий захист - форма захисту, що є винятковим практичним заходом,
обмеженим у часі, і надається в Україні іноземцям та особам без громадянства, які
масово прибули до України з країни, що має спільний кордон з Україною, і не
можуть повернутися до країни постійного проживання через зазначені
законодавцем обставини.
Статтею 3 Закону України «Про біженців та осіб, які потребують
додаткового або тимчасового захисту» передбачено заборону вислання або
примусового повернення біженця чи особи, яка потребує додаткового або
тимчасового захисту, до країни, з якої вони прибули та де їх життю або свободі
загрожує небезпека, а саме:
1. Біженець чи особа, яка потребує додаткового захисту або якій надано
тимчасовий захист, не можуть бути вислана або примусово повернуті до країни,
де їх життю або свободі загрожує небезпека за ознаками раси, віросповідання,
національності, громадянства (підданства), належності до певної соціальної групи
або політичних переконань, а також з інших причин, що визнаються
міжнародними договорами чи міжнародними організаціями, учасниками яких є
Україна, як такі, що не можуть бути повернуті до країн походження.
2. Біженець чи особа, яка потребує додаткового захисту або якій надано
тимчасовий захист, не можуть бути вислані або примусово повернуті до країн, де
вони можуть зазнати катувань та інших жорстоких, нелюдських або таких, що
принижують гідність, видів поводження і покарання або з яких вони можуть бути
вислані або примусово повернуті до країн, де їх життю або свободі загрожує
небезпека за ознаками віросповідання, національності, громадянства (підданства),
195
належності до певної соціальної групи або політичних переконань, а також з
інших причин, що визнаються міжнародними договорами чи міжнародними
організаціями, учасниками яких є Україна, як такі, що не можуть бути повернуті
до країн походження.
Особа, стосовно якої прийнято рішення про оформлення документів для
вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує
додаткового захисту, має право на:
тимчасове працевлаштування, навчання, медичну допомогу в порядку,
встановленому законодавством України;
проживання у родичів, у готелі, піднаймання жилого приміщення або
користування житлом, наданим у пункті тимчасового розміщення біженців;
безоплатну правову допомогу в установленому порядку; конфіденційне
листування з УВКБ ООН та право на відвідання співробітниками УВКБ ООН;
інші права, передбачені Конституцією та законами України для іноземців та
осіб без громадянства, які законно перебувають на території України.
Особа, яка звернулася за наданням статусу біженця чи додаткового захисту і
стосовно якої прийнято рішення про оформлення документів для вирішення
питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту,
зобов'язана:
подати відповідному органу міграційної служби відомості, необхідні для
вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує
додаткового захисту;
відбути до визначеного місця тимчасового проживання у разі одержання
направлення органу міграційної служби;
проходити медичне обстеження на вимогу органів міграційної служби;
з'являтися до відповідного органу міграційної служби у визначений ним строк;
повідомляти органу міграційної служби, до якого було подано заяву про
визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, про свої
поїздки за межі адміністративно-територіальної одиниці України, на яку
поширюються повноваження цього органу.
Особи, яких визнано біженцями або особами, які потребують додаткового
захисту, користуються тими самими правами і свободами, а також мають такі самі
обов'язки, як і громадяни України, крім випадків, установлених Конституцією та
законами України, а також міжнародними договорами, згода на обов'язковість
яких надана Верховною Радою України.
Особи, яких визнано біженцями в Україні, вважаються такими, які постійно
проживають в Україні, з дня прийняття рішення про визнання їх біженцями.
Особи, яких визнано особами, які потребують додаткового захисту,
вважаються такими, які безстроково на законних підставах перебувають на
території України.
Особа, яку визнано біженцем або особою, яка потребує додаткового
захисту, має рівні з громадянами України права на:
пересування, вільний вибір місця проживання, вільне залишення території
України, крім обмежень, встановлених законом; працю;
196
 провадження підприємницької діяльності, не забороненої законом; охорону
здоров'я, медичну допомогу та медичне страхування; відпочинок; освіту;
свободу світогляду і віросповідання;
направлення індивідуальних чи колективних письмових звернень або
особисте звернення до органів державної влади, органів місцевого
самоврядування, посадових і службових осіб цих органів;
володіння, користування і розпорядження своєю власністю, результатами
своєї інтелектуальної, творчої діяльності;
оскарження до суду рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади,
органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб;
звернення за захистом своїх прав до Уповноваженого Верховної Ради
України з прав людини;
безоплатну правову допомогу в установленому порядку. Особа, яку визнано
біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, має рівні з громадянами
України права у шлюбних та сімейних відносинах.
Особа, яку визнано біженцем або особою, яка потребує додаткового
захисту, має право на одержання грошової допомоги, пенсії та інших видів
соціального забезпечення в порядку, встановленому законодавством України, та
користування житлом, наданим у місці проживання.
Особа, яку визнано біженцем або особою, яка потребує додаткового
захисту, користується іншими правами і свободами, передбаченими Конституцією
та законами України.
Особа, яку визнано біженцем або особою, яка потребує додаткового
захисту, зобов'язана:
повідомляти протягом десяти робочих днів органу міграційної служби за
місцем проживання про зміну прізвища, складу сім'ї, сімейного стану, місця
проживання, набуття громадянства України або іншої держави, надання притулку
або дозволу на постійне проживання в іншій державі;
знятися з обліку і стати на облік у відповідному органі міграційної служби
за новим місцем проживання у разі зміни місця проживання і переїзду до
адміністративно-територіальної одиниці України, на яку поширюється
повноваження іншого органу міграційної служби;
проходити щорічну перереєстрацію у строки, встановлені органом
міграційної служби за місцем проживання. Порядок перереєстрації біженців або
осіб, які потребують додаткового захисту, встановлюється спеціально
уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань міграції.
Особа, яка з наміром бути визнаною біженцем в Україні або особою, яка
потребує додаткового захисту, перетнула державний кордон України в порядку,
встановленому законодавством України, повинна протягом п'яти робочих днів
звернутися до відповідного органу міграційної служби із заявою про визнання
біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
Особа, яка з наміром бути визнаною біженцем в Україні або особою, яка
потребує додаткового захисту, під час в'їзду до України незаконно перетнула
державний кордон України, повинна без зволікань звернутися до відповідного
197
органу міграційної служби із заявою про визнання біженцем або особою, яка
потребує додаткового захисту.
У разі якщо така особа під час незаконного перетинання державного
кордону України звернулася із зазначеною заявою до посадової особи Державної
прикордонної служби України, вона зобов'язана надати цій посадовій особі
пояснення про причини незаконного перетинання державного кордону України. У
разі відсутності у такої особи документів, що посвідчують її особу, або якщо такі
документи є фальшивими, вона повинна повідомити в поясненні про цю
обставину, а також викласти причини зазначених обставин. Під час надання
пояснень особою, яка не володіє українською або російською мовами, орган
Державної прикордонної служби України повинен забезпечити перекладача з
мови, якою така особа може спілкуватися. Після надання пояснень особа, яка
звернулася із заявою про визнання біженцем або особою, яка потребує
додаткового захисту, повинна бути протягом 24 годин передана посадовими
особами Державної прикордонної служби України представнику органу
міграційної служби.
У разі якщо державний кордон України перетинає чи перетнула дитина,
розлучена із сім'єю, і заявляє про намір бути визнаною біженцем або особою, яка
потребує додаткового захисту, або про це повідомили інші особи, які не є її
законними представниками, посадові особи Державної прикордонної служби
України повинні невідкладно повідомити про це орган міграційної служби та
орган опіки і піклування.
Орган міграційної служби спільно з органом опіки і піклування
зобов'язаний вжити заходів для тимчасового влаштування такої дитини до
відповідного дитячого закладу або сім'ї.
Не визнається біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту,
особа:
яка вчинила злочин проти миру, воєнний злочин або злочин проти людства і
людяності, як їх визначено у міжнародному праві;
яка вчинила злочин неполітичного характеру за межами України до
прибуття в Україну з метою бути визнаною біженцем або особою, яка потребує
додаткового захисту, якщо таке діяння відповідно до Кримінального кодексу
України належить до тяжких або особливо тяжких злочинів;
яка винна у вчиненні дій, що суперечать меті та принципам Організації
Об'єднаних Націй;
стосовно якої встановлено, що умови, передбачені п. 1 чи п. 13 ч. 1 ст. 1
цього Закону, відсутні;
яка до прибуття до України була визнана в іншій країні біженцем або
особою, яка потребує додаткового захисту;
яка до прибуття до України з наміром бути визнаною біженцем або особою,
яка потребує додаткового захисту, перебувала в третій безпечній країні.
Дія цього абзацу не поширюється на дітей, розлучених із сім'ями, а також на
осіб, які народилися чи постійно проживали на території України, а також їх
нащадків (дітей, онуків).
198
 Оформлення документів для вирішення питання щодо визнання біженцем
або особою, яка потребує додаткового захисту, проводиться на підставі заяви про
визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту. Така заява
особисто подається іноземцем чи особою без громадянства або її законним
представником до органу міграційної служби в Автономній Республіці Крим,
областях, містах Києві та Севастополі за місцем тимчасового перебування
заявника.
Заявник, якому виповнилося вісімнадцять років, подає заяву про визнання
біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, в якій викладає основні
відомості про себе та обставини, що змусили його залишити країну походження.
Відомості про дітей, які не досягли вісімнадцятирічного віку, наводяться в
заяві одного із законних представників особи, яка не досягла повноліття.
Заява про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового
захисту, дитиною, розлученою із сім'єю, подається одним з її законних
представників.
Заява про визнання недієздатної особи біженцем або особою, яка потребує
додаткового захисту, подається її законним представником, про що орган
міграційної служби робить на заяві відповідний запис.
Якщо заявник не може особисто скласти заяву про визнання біженцем або
особою, яка потребує додаткового захисту, у зв'язку з неписьменністю або
фізичними вадами, заява на його прохання складається іншою особою, про що
орган міграційної служби робить на заяві відповідний запис.
До заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового
захисту, додаються документи, що посвідчують особу заявника, а також
документи та матеріали, що можуть бути доказом наявності умов для визнання
біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
У разі якщо у заявника відсутні документи, що посвідчують його особу, або
такі документи є фальшивими, він повинен повідомити про цю обставину в заяві
про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, а також
викласти причини виникнення зазначених обставин.
У разі якщо у заявника відсутні документи, що посвідчують його особу,
його прізвище, ім'я, по батькові та інші дані про нього попередньо, до
встановлення особи, записуються за його вказівкою, про що зазначається в
реєстраційному листку на особу та робиться відповідний запис на заяві про
визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
Орган міграційної служби, який прийняв до розгляду заяву іноземця чи
особи без громадянства про визнання біженцем або особою, яка потребує
додаткового захисту, видає заявникові довідку про звернення за захистом в
Україні та реєструє заявника. Протягом п'ятнадцяти робочих днів з дня реєстрації
заяви орган міграційної служби проводить співбесіду із заявником, розглядає
відомості, наведені в заяві, та інші документи, вимагає додаткові відомості та
приймає рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо
визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, або про
відмову в оформленні документів для вирішення зазначеного питання.
199
 За бажанням заявника участь у попередньому розгляді заяви про визнання
біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, бере адвокат.
Призначення адвоката для надання правової допомоги заявникові здійснюється в
установленому порядку.
Рішення про оформлення або відмову в оформленні документів для
вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує
додаткового захисту, приймається на підставі письмового висновку працівника,
який веде справу, і оформлюється наказом керівника органу міграційної служби.
У разі прийняття рішення про оформлення документів для вирішення
питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту,
орган міграційної служби продовжує строк дії довідки про звернення за захистом
в Україні.
У разі прийняття рішення про відмову в оформленні документів для
вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує
додаткового захисту, орган міграційної служби протягом трьох робочих днів з дня
його прийняття надсилає заявнику або його законному представнику письмове
повідомлення з викладенням причини відмови і роз'ясненням порядку оскарження
такого рішення.
У разі використання особою права на оскарження орган міграційної служби
до прийняття рішення за скаргою залишає на зберігання документи, що
посвідчують особу заявника, та інші документи, а також інформує про це
протягом трьох робочих днів орган внутрішніх справ за місцем проживання
особи.
У разі невикористання особою права на оскарження протягом п'яти робочих
днів з дня її письмового повідомлення про прийняття рішення про відмову в
оформленні документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або
особою, яка потребує додаткового захисту, орган міграційної служби вилучає у
такої особи довідку про звернення за захистом в Україні, інформуючи про це
орган внутрішніх справ за місцем проживання особи протягом трьох робочих
днів, та повертає особі документи, що посвідчують особу заявника, та інші
документи, що перебувають на зберіганні в органі міграційної служби.
Рішення за заявою про визнання біженцем або особою, яка потребує
додаткового захисту, у тому числі стосовно перебуваючих з ним на території
України неповнолітніх дітей (членів сім'ї заявника або таких, які знаходяться під
його опікою чи піклуванням), внесених до анкети заявника, на визнання яких
біженцями або особами, які потребують додаткового захисту, є письмова згода
заявника, висловлена в анкеті чи заяві, приймається спеціально уповноваженим
центральним органом виконавчої влади з питань міграції протягом місяця з дня
отримання особової справи заявника та письмового висновку органу міграційної
служби, який розглядав заяву.
Строк прийняття рішення може бути продовжено керівником спеціально
уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань міграції, але не
більш як до трьох місяців.

200
 Спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань
міграції може вимагати подання додаткової інформації від органу міграційної
служби, який здійснював розгляд заяви про визнання біженцем або особою, яка
потребує додаткового захисту.
У разі виникнення сумнівів щодо достовірності інформації, необхідності у
встановленні справжності і дійсності документів спеціально уповноважений
центральний орган виконавчої влади з питань міграції має право звертатися з
відповідними запитами до Міністерства закордонних справ України, Служби
безпеки України, інших органів державної влади, органів місцевого
самоврядування та об'єднань громадян, які можуть сприяти встановленню
справжніх фактів стосовно особи, особова справа якої розглядається.
З метою забезпечення конфіденційності інформації про заявників та захисту
членів їхніх сімей, які можуть залишатися в країні їх походження, органи
державної влади під час проведення зазначених заходів повинні уникати
надсилання запитів з персональними даними заявників до спеціальних
правоохоронних органів (служб) країни походження заявників.
Документи, отримані або підготовлені спеціально уповноваженим
центральним органом виконавчої влади з питань міграції під час прийняття
рішення за заявою про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового
захисту, долучаються до особової справи заявника.
За результатами всебічного вивчення і оцінки всіх документів та матеріалів,
що можуть бути доказом наявності умов для визнання біженцем або особою, яка
потребує додаткового захисту, спеціально уповноважений центральний орган
виконавчої влади з питань міграції приймає рішення про визнання біженцем або
особою, яка потребує додаткового захисту, чи про відмову у визнанні біженцем
або особою, яка потребує додаткового захисту.
Іноземець або особа без громадянства визнаються біженцями в Україні або
особами, які потребують додаткового захисту, та вважаються такими, які постійно
проживають в Україні з моменту прийняття рішення про визнання їх біженцями
або які безстроково на законних підставах перебувають на території України.
Рішення спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади
з питань міграції надсилається протягом трьох робочих днів з дня його прийняття
разом з особовою справою заявника органу міграційної служби, який розглядав
заяву.
Орган міграційної служби протягом семи робочих днів з дня отримання
рішення про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту,
видає кожній особі, яка досягла шістнадцятирічного віку, посвідчення біженця чи
посвідчення особи, яка потребує додаткового захисту. У разі якщо видача
посвідчення необхідна для реалізації неповнолітньою особою своїх прав на
освіту, лікування тощо, за клопотанням батьків чи законних представників,
погодженим із навчальним чи лікувальним закладом тощо, такій особі може бути,
як виняток, видано відповідне посвідчення після досягнення нею
чотирнадцятирічного віку.

201
 Посвідчення біженця чи посвідчення особи, яка потребує додаткового
захисту, є підставою для реєстрації в органі міграційної служби за місцем
проживання біженця або особи, яка потребує додаткового захисту.
Відомості про членів сім'ї біженця або особи, яка потребує додаткового
захисту, які не досягли шістнадцятирічного віку, зазначаються у посвідченні
біженця чи посвідченні особи, яка потребує додаткового захисту, одного з
батьків, а в разі відсутності батьків - діда чи баби, повнолітніх брата чи сестри,
опікунів чи піклувальників або іншої особи, яка до прибуття до України
добровільно чи в силу звичаю країни походження біженця або особи, яка
потребує додаткового захисту, взяла на себе відповідальність за виховання та
утримання дітей.
Посвідчення біженця чи посвідчення особи, яка потребує додаткового
захисту, видається строком на п'ять років.
Статус біженця та додатковий захист втрачаються, якщо особа:
добровільно знову скористалася захистом країни громадянської належності
(підданства);
набула громадянства України або добровільно набула громадянства, яке
мала раніше, або набула громадянства іншої держави і користується її захистом;
добровільно повернулася до країни, яку вона залишила чи за межами якої
перебувала внаслідок обґрунтованих побоювань стати жертвою переслідувань;
будучи особою без громадянства, може повернутися до країни свого
попереднього постійного проживання, оскільки обставин, за яких її було визнано
біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, більше не існує;
отримала притулок чи дозвіл на постійне проживання в іншій країні;
не може відмовлятися від користування захистом країни своєї
громадянської належності, оскільки обставин, на підставі яких особу було
визнано біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, більше не існує.
Тимчасовий захист особам надається Кабінетом Міністрів України на строк
до припинення обставин у країнах їх походження, у зв'язку з якими вони змушені
були прибути на територію України, але не більш як на один рік. Строк
тимчасового захисту може бути продовжено, але не більш як на один рік.
Особи, яким надано тимчасовий захист, зобов'язані:
дотримуватися вимог Конституції та законів України;
подати всі наявні документи та достовірну інформацію про себе;
пройти ідентифікацію особи в разі відсутності документів, що посвідчують
особу, або в разі пред'явлення фальшивого документа;
пройти реєстрацію;
пройти обов'язкове медичне обстеження;
виконувати інші зобов'язання нарівні з іноземцями та особами без
громадянства, які на законних підставах тимчасово перебувають в Україні.
Іноземцям та особам без громадянства, яким надано тимчасовий захист,
видається посвідчення особи, якій надано тимчасовий захист в Україні, що діє
протягом періоду надання тимчасового захисту.
Тимчасовий захист припиняється, якщо:
202
 особи можуть повернутися до країни походження внаслідок припинення дії
обставин, за наявності яких було надано тимчасовий захист;
особи переїжджають на проживання до іншої країни.
Рішення про припинення тимчасового захисту приймається Кабінетом
Міністрів України.
До прийняття рішення Кабінетом Міністрів України про припинення
тимчасового захисту особа може повернутися до країни походження внаслідок
припинення дії обставин, за наявності яких було надано тимчасовий захист.
Особа позбавляється тимчасового захисту в разі вчинення злочину:
проти миру, воєнного злочину або злочину проти людства і людяності, як їх
визначено у міжнародному праві;
неполітичного характеру за межами України до прибуття до України з
метою отримання тимчасового захисту, якщо таке діяння відповідно до
Кримінального кодексу України належить до тяжких або особливо тяжких
злочинів.
Рішення про позбавлення тимчасового захисту щодо особи приймається
спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань
міграції.
Слід зазначити, що для забезпечення виконання завдань з реалізації
державної політики у сфері протидії нелегальній міграції, а також притягнення до
адміністративної відповідальності за порушення законодавства у сфері реєстрації
фізичних осіб, видачі документів, що посвідчують особу та підтверджують
громадянство, 6 квітня 2011 р. Президентом України видано Указ № 405/2011 про
затвердження Положення про Державну міграційну службу України 15, у структурі
Міністерства внутрішніх справ України утворено підрозділ міліції міграційного
контролю.
Відповідно до зазначеного Положення Державна міграційна служба
України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується
і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ
України, входить до системи органів виконавчої влади та утворюється для
реалізації державної політики у сферах міграції (імміграції та еміграції), у тому
числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації
фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів.
Основними завданнями ДМС України є:
внесення пропозицій щодо формування державної політики у сферах
міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній)
міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених
законодавством категорій мігрантів;
реалізація державної політики у сферах міграції (імміграції та еміграції), у
тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації
фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів.

15 Питання Державної міграційної служби України : Указ Президента Украї¬ни від 6 квітня 2011 р. №
405/2011 // Офіційний вісник Президента України. — 2011. — № 10. — С. 34. — Ст. 558; Офіційний вісник
України. — 2011. — № 29. — С. 147. — Ст. 1239 (код акта 56011/2011); Урядовий кур'єр. — 2011. — № 76.
203
 § 3. Поняття та види громадських об'єднань
Суб'єкти адміністративно-правових відносин реалізують свої права і
обов'язки не тільки індивідуально, а й колективно, об'єднуюючи фізичних осіб та
юридичних осіб приватного права для здійснення та захисту прав і свобод,
задоволення суспільних, зокрема економічних, соціальних, культурних,
екологічних та інших інтересів.
Колективна форма задоволення потреб громадян є звичайним у світовій
практиці явищем. Це достатньо самостійні утворення, у справи яких держава, як
правило, втручається найменшим чином.
Громадські об'єднання органічно вплітаються в тканину суспільних і, перш
за все, адміністративно-правових відносин. Без них неможливо уявити саму
організацію суспільства, механізм здійснення народовладдя в Україні. Іншими
словами, демократія без різноманітних громадських об'єднань неможлива.
Право на об'єднання фізичних осіб та юридичних осіб приватного права
передбачено і гарантовано Конституцією України та міжнародними договорами
України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, тощо.
Відповідно до цих документів свобода асоціацій включає право створювати
громадські об'єднання за своїм вибором без попереднього на те дозволу, право
вступати до таких організацій і право організацій самостійно виробляти свої
статути, організовувати свій апарат, мати широкі контакти з міжнародними
організаціями і т. п.
Стаття 36 Конституції України закріплює право громадян України на
свободу об'єднання у політичні партії та громадські організації для здійснення і
захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних,
культурних та інших інтересів. При цьому ніхто не може бути примушений до
вступу в будь-яке об'єднання громадян чи обмежений у правах за належність чи
неналежність до політичних партій або громадських організацій.
Форми суспільної активності громадських організацій виражені в їх
діяльності, тому поняття «громадські об'єднання» є узагальнюючим, що
відображує різноманітність цих форм у реальному житті суспільства.
Діяльність громадських об'єднань носить найрізноманітніший характер.
Вона спрямована на здійснення та захист прав і свобод, задоволення суспільних,
зокрема економічних, соціальних, культурних, екологічних та інших інтересів.
Усі ці надзвичайно важливі засади знайшли своє втілення в Законі України
«Про громадські об'єднання»16, що повністю узгоджується з положеннями
Конституції України.
Зазначений Закон дає офіційне визначення громадських об'єднань, під яким
розуміється добровільне об'єднання фізичних осіб та юридичних осіб приватного
права для здійснення та захисту прав і свобод, задоволення суспільних, зокрема
економічних, соціальних, культурних, екологічних та інших інтересів. Іншими
словами, це нормативна, конституційно-правова основа для реалізації прав

16 Про громадські об'єднання : Закон України від 22 березня 2012 р. // Офіцій¬ний вісник України. — 2012. —
№ 30. — Ст. 1097.
204
фізичних осіб та юридичних осіб приватного права на вільне об'єднання, тобто
гарантована державою можливість фізичних та юридичних осіб вільно
об'єднуватись для задоволення своїх економічних, соціальних, культурних,
екологічних та інших інтересів.
Громадське об'єднання може здійснювати діяльність зі статусом юридичної
особи або без такого статусу. Громадське об'єднання зі статусом юридичної особи
є непідприємницьким товариством, основною метою якого не є одержання
прибутку.
З огляду на це можна сказати, що законодавець не може втручатись у
діяльність громадських об'єднань, крім трьох випадків:
при їх легалізації;
при набутті ними прав юридичної особи;
при здійсненні фінансового контролю за їх діяльністю та оподаткуванні.
Громадські об'єднання створюються і діють на основі таких принципів:
добровільності; самоврядності; вільного вибору території діяльності; рівності;
відсутністі майнового інтересу; прозорості; відкритості; публічності.
Добровільність - право особи на вільну участь або неучасть у громадському
об'єднанні, у тому числі в його утворенні, вступі в таке об'єднання або припиненні
членства (участі) в ньому.
Самоврядність - право членів (учасників) громадського об'єднання
самостійно здійснювати управління діяльністю громадського об'єднання
відповідно до його мети (цілей), визначати напрями діяльності, а також
невтручання органів державної влади, інших державних органів, органів влади
Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування в діяльність
громадського об'єднання, крім випадків, визначених законом.
Вільний вибір території діяльності - право громадських об'єднань
самостійно визначати територію своєї діяльності, крім випадків, визначених
законом.
Рівність перед законом передбачає, що громадські об'єднання є рівними у
своїх правах та обов'язках відповідно до закону з урахуванням організаційно-
правової форми, виду та/або статусу такого об'єднання.
Відсутність майнового інтересу передбачає, що члени (учасники)
громадського об'єднання не мають права на частку майна громадського
об'єднання та не відповідають за його зобов'язаннями. Доходи або майно (активи)
громадського об'єднання не підлягають розподілу між його членами (учасниками)
і не можуть використовуватися для вигоди будь- якого окремого члена (учасника)
громадського об'єднання, його посадових осіб (крім оплати їх праці та
відрахувань на соціальні заходи).
Прозорість, відкритість передбачає право всіх членів (учасників)
громадського об'єднання мати вільний доступ до інформації про його діяльність, у
тому числі про прийняті громадським об'єднанням рішення та здійснені заходи, а
також обов'язок громадського об'єднання забезпечувати такий доступ.
Публічність означає, що громадські об'єднання інформують громадськість
про свої мету (цілі) та діяльність.
205
 Змістом їх діяльності є право реалізовувати свою мету (цілі) шляхом
укладення між собою на добровільних засадах угод про співробітництво та
взаємодопомогу, утворення громадських спілок, а також в інший спосіб, не
заборонений законом. Громадські об'єднання можуть здійснювати
співробітництво з іноземними неурядовими організаціями та міжнародними
урядовими організаціями, які діють на території України відповідно до Закону
України «Про громадські об'єднання» та інших законів України, міжнародних
договорів України.
Завдання громадських об'єднань тісно поєднуються із завданнями, які
стоять перед суспільством на кожному етапі його розвитку.
Закон України «Про громадські об'єднання» зазначає, що громадське
об'єднання за організаційно-правовою формою утворюється як громадська
організація або громадська спілка.
Громадська організація - це громадське об'єднання, засновниками та
членами (учасниками) якого є фізичні особи.
Громадська спілка - це громадське об'єднання, засновниками якого є
юридичні особи приватного права, а членами (учасниками) можуть бути
юридичні особи приватного права та фізичні особи.
Громадські об'єднання мають гарантії права на свободу об'єднання, тобто
ніхто не може бути примушений до вступу у будь-яке громадське об'єднання.
Кожна особа має право добровільно у будь-який час, у порядку, встановленому
статутом, припинити членство (участь) у громадському об'єднанні. Належність чи
неналежність до громадського об'єднання не може бути підставою для обмеження
прав і свобод особи або для надання їй органами державної влади, іншими
державними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, органами
місцевого самоврядування будь-яких пільг і переваг.
Засновниками громадської організації можуть бути громадяни України,
іноземці та особи без громадянства, які перебувають в Україні на законних
підставах, які досягли 18 років, а молодіжної та дитячої громадської організації -
14 років.
Засновниками громадської спілки можуть бути юридичні особи приватного
права, у тому числі громадські об'єднання зі статусом юридичної особи.
Засновниками громадської спілки не можуть бути політичні партії, а також
юридичні особи, щодо яких прийнято рішення про їх припинення або які
перебувають у процесі припинення.
Кількість засновників громадського об'єднання не може бути меншою ніж
дві особи.
Засновниками громадської спілки не можуть бути юридичні особи
приватного права, єдиним засновником яких є одна і та сама особа.
Засновником громадської спілки не може бути юридична особа приватного
права, якщо засновник (власник істотної участі) цієї юридичної особи внесений до
переліку осіб, пов'язаних зі здійсненням терористичної діяльності, або щодо яких
застосовано міжнародні санкції.

206
 Засновником громадської організації не може бути особа, яку визнано
судом недієздатною.
Повноваження засновника громадського об'єднання закінчуються після
прийняття рішення про реєстрацію або прийняття повідомлення про утворення
громадського об'єднання в установленому цим порядку.
Членами (учасниками) громадської організації, крім молодіжної та дитячої,
можуть бути особи, які досягли 14 років. Вік членів молодіжної, дитячої
організації визначається її статутом у межах, встановлених законом.
Членами (учасниками) громадської спілки можуть бути юридичні особи
приватного права, у тому числі громадські об'єднання зі статусом юридичної
особи, фізичні особи, які досягли 18 років та не визнані судом недієздатними.
Утворення громадського об'єднання здійснюється на установчих зборах
його засновників та оформлюється протоколом.
Протокол установчих зборів громадського об'єднання має містити відомості
про:
дату та місце проведення установчих зборів;
осіб, які брали участь в установчих зборах;
рішення про утворення громадського об'єднання із зазначенням мети (цілей)
його діяльності;
рішення про визначення найменування та за наявності — скороченого
найменування громадського об'єднання;
рішення про затвердження статуту громадського об'єднання;
рішення про утворення (обрання) керівника, органів управління
громадського об'єднання відповідно до затвердженого статуту;
рішення про визначення особи (осіб), яка має право представляти
громадське об'єднання у правовідносинах з державою та іншими особами і
вчиняти дії від імені громадського об'єднання без додаткового уповноваження, —
для громадського об'єднання, яке має намір здійснювати діяльність без статусу
юридичної особи, якщо утворення (обрання) органів управління не передбачено
рішенням про утворення такого об'єднання;
рішення про визначення особи (осіб), яка має право представляти
громадське об'єднання для здійснення реєстраційних дій, — для громадського
об'єднання, яке має намір здійснювати діяльність зі статусом юридичної особи.
Юридична особа приватного права бере участь в утворенні громадської
спілки через свого керівника або іншого уповноваженого представника, який діє
на підставі довіреності на вчинення дій щодо утворення громадської спілки.
У разі утворення громадського об'єднання, яке має намір здійснювати
діяльність без статусу юридичної особи, рішення приймаються, якщо наявність
статуту та утворення (обрання) органів управління передбачено рішенням про
утворення такого об'єднання.
У протоколі установчих зборів можуть зазначатися відомості і про інші
прийняті на цих зборах рішення стосовно утворення та діяльності громадського
об'єднання.

207
 Особа може бути обрана керівником, обрана до складу керівного органу
громадського об'єднання, визначена особою, яка має право представляти
громадське об'єднання для здійснення реєстраційних дій, або визначена особою,
уповноваженою представляти громадське об'єднання, за наявності її особистої
згоди.
Протокол установчих зборів підписується головуючим та секретарем зборів.
Громадські об'єднання реєструються або повідомляють про своє утворення,
протягом 60 днів з дня проведення установчих зборів.
Дії від імені незареєстрованого громадського об'єднання або громадського
об'єднання, повідомлення якого не прийнято, крім дій, пов'язаних з реєстрацією
такого об'єднання або повідомленням про його утворення, забороняються.
Рішення стосовно створення нового громадського об'єднання, які
приймаються у зв'язку з реорганізацією громадського об'єднання повинні
відповідати вимогам ст. 9 Закону України «Про громадські об'єднання».
Невід'ємною частиною протоколу установчих зборів громадського
об'єднання є реєстр осіб, які брали участь в установчих зборах, в якому
обов'язково зазначаються відомості:
щодо фізичних осіб - прізвище, ім'я та по батькові особи, дата народження,
а для іноземців та осіб без громадянства також дані національного паспорта або
документа, що його замінює. Дані про особу засвідчуються її особистим
підписом;
щодо юридичних осіб — повне найменування, ідентифікаційний код,
юридична адреса, прізвище, ім'я та по батькові особи, яка уповноважена брати
участь в установчих зборах. Ці дані засвідчуються підписом особи,
уповноваженої брати участь в установчих зборах.
Найменування громадського об'єднання визначається рішенням установчих
зборів під час його утворення яке складається з двох частин — загальної та
власної назв. У загальній назві зазначається організаційно-правова форма
громадського об'єднання («громадська організація», «громадська спілка»).
Найменування громадського об'єднання викладається державною мовою.
Громадське об'єднання може також викласти свою власну назву, поряд з
державною мовою, іноземною мовою або мовою національної меншини.
Власна назва громадського об'єднання не повинна бути тотожною власним
назвам інших зареєстрованих громадських об'єднань або громадських об'єднань,
повідомлення яких прийнято в установленому порядку.
Власна назва громадського об'єднання не може містити:
найменування органу державної влади, органу влади Автономної
Республіки Крим, органу місцевого самоврядування, складових найменувань цих
органів (міністерство, агентство, служба, інспекція, комітет, адміністрація,
прокуратура, суд);
власну назву громадського об'єднання, діяльність якого заборонена в
судовому порядку (протягом трьох років після набрання відповідним рішенням
суду законної сили);
інші позначення, використання яких обмежено законом.
208
 Власна назва громадського об'єднання не може містити слова «державний»,
«комунальний» та похідні від них. Власна назва навчального закладу, установи чи
організації у власній назві громадського об'єднання може використовуватися
лише за згоди відповідного навчального закладу, установи чи організації.
Забороняється використання у власній назві громадського об'єднання
історичних державних найменувань, перелік яких встановлюється Кабінетом
Міністрів України.
Власна назва громадського об'єднання має містити інформацію про статус
громадського об'єднання («дитяче», «молодіжне», «всеукраїнське») та може
містити інформацію про його вид («екологічне», «право- захисне» тощо).
Власна назва громадського об'єднання може містити ім'я (псевдонім)
фізичної особи за умови попередньої письмової згоди цієї особи або її
спадкоємців, засвідченої в установленому законом порядку, якщо інше не
передбачено законом.
Громадське об'єднання має право на використання свого найменування з
моменту реєстрації або прийняття в установленому порядку повідомлення про
його утворення. Забороняється використання найменування громадського
об'єднання фізичними та юридичними особами, які не належать до цього
громадського об'єднання, без згоди такого громадського об'єднання для цілей, не
пов'язаних з діяльністю цього громадського об'єднання.
Громадське об'єднання може також мати скорочене найменування, яке
визначається рішенням його установчих зборів або вищого органу управління —
з'їзду, конференції, загальних зборів тощо.
Зміна найменування громадського об'єднання здійснюється на засіданні
вищого органу управління такого об'єднання з додержанням вимог Закону
України «Про громадські об'єднання» та статуту об'єднання (за наявності).
Громадські об'єднання є невід'ємним елементом будь-якого демократичного
суспільства. Їх соціально-політичне призначення і роль полягають насамперед у
тому, що вони допомагають людям у повсякденному житті, звільняють
особистість від необхідності самостійно вирішувати безліч проблем, відкривають
широкі можливості для суспільно-політичної ініціативи народу та здійснення ним
самоврядування.
Засади благодійної діяльності в Україні, правове регулювання відносин у
суспільстві, спрямованих на розвиток благодійної діяльності, утвердження
гуманізму і милосердя, забезпечення сприятливих умов для утворення і діяльності
благодійних організацій визначено Законом України «Про благодійну діяльність
та благодійні організації» від 5 липня 2012 року № 5073-VI17.
Даним Законом визнаено, що благодійна організація - юридична особа
приватного права, установчі документи якої визначають благодійну діяльність в
одній чи кількох сферах, визначених цим Законом, як основну мету її діяльності.

17 Про благодійну діяльність та благодійні організації, Верховна Рада України; Закон від 05.07.2012 № 5073-VI:
Голос України від 02.02.2013№ 22; Офіційний вісник України від 12.02.2013, № 9, стор. 9, стаття 325, код акту
65660/2013; Урядовий кур'єр від 13.02.2013 № 29; Відомості Верховної Ради України від 21.06.2013 , № 25, стор.
1350, стаття 252.
209
 Метою благодійних організацій не може бути одержання і розподіл
прибутку серед засновників, членів органів управління, інших пов’язаних з ними
осіб, а також серед працівників таких організацій.
Благодійні організації самостійно визначають сфери, види, місце
(територію), строки і бенефіціарів благодійної діяльності в установчих
документах, благодійних програмах або інших рішеннях органів управління.
Благодійна організація може бути створена як благодійне товариство,
благодійна установа чи благодійний фонд з урахуванням особливостей,
визначених цим Законом та іншими законами України.
Благодійним товариством визнається благодійна організація, яка створена
не менше ніж двома засновниками та діє на підставі статуту.
Благодійною установою визнається благодійна організація, установчий акт
якої визначає активи, які один або кілька засновників передають для досягнення
цілей благодійної діяльності за рахунок таких активів та/або доходів від таких
активів. Установчий акт благодійної установи може міститися в заповіті.
Засновник або засновники благодійної установи не беруть участі в управлінні
благодійною установою. Благодійна установа діє на підставі установчого акта.
Благодійним фондом визнається благодійна організація, яка діє на підставі
статуту, має учасників та управляється учасниками, які не зобов’язані передавати
цій організації будь-які активи для досягнення цілей благодійної діяльності.
Благодійний фонд може бути створено одним чи кількома засновниками. Активи
благодійного фонду можуть формуватися учасниками та/або іншими
благодійниками.
Державну реєстрацію благодійних організацій проводять державні
реєстратори за місцезнаходженням благодійних організацій відповідно до Закону
України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб -
підприємців».
Необхідно зазначити, що однією з форм благодійної діяльності є
волонтерська діяльність.
Відносини, пов'язані з провадженням волонтерської діяльності в Україні
регулюються Законом України «Про волонтерську діяльність» від 19.04.2011 №
3236-VI18
Так волонтерська діяльність це - добровільна, соціально спрямована,
неприбуткова діяльність, що здійснюється волонтерами шляхом надання
волонтерської допомоги.
Волонтерська діяльність здійснюється за такими напрямами:
надання волонтерської допомоги з метою підтримки малозабезпечених,
безробітних, багатодітних, бездомних, безпритульних, осіб, що потребують
соціальної реабілітації;

18 Про волонтерську діяльність,Верховна Рада України; Закон від 19.04.2011 № 3236-VI І Голос України від
14.05.2011 № 86; Офіційний вісник України від 27.05.2011 р., № 37, стор. 13, стаття 1498, код акту 56417/2011;
Урядовий кур'єр від 31.05.2011 № 97; Відомості Верховної Ради України від 21.10.2011 р., № 42, стор. 1842,
стаття 435.
210
 здійснення догляду за хворими, інвалідами, одинокими, людьми похилого
віку та іншими особами, які через свої фізичні, матеріальні чи інші особливості
потребують підтримки та допомоги;
надання допомоги громадянам, які постраждали внаслідок надзвичайної
ситуації техногенного чи природного характеру, дії особливого періоду, правових
режимів надзвичайного чи воєнного стану, проведення антитерористичної
операції, у результаті соціальних конфліктів, нещасних випадків, а також жертвам
злочинів, біженцям, внутрішньо переміщеним особам;
надання допомоги особам, які через свої фізичні або інші вади обмежені в
реалізації своїх прав і законних інтересів;
проведення заходів, пов'язаних з охороною навколишнього природного
середовища, збереженням культурної спадщини, історико-культурного
середовища, пам'яток історії та культури, місць поховання;
сприяння проведенню заходів національного та міжнародного значення,
пов'язаних з організацією масових спортивних, культурних та інших видовищних
і громадських заходів;
надання волонтерської допомоги для ліквідації наслідків надзвичайних
ситуацій техногенного або природного характеру;
надання волонтерської допомоги Збройним Силам України, іншим
військовим формуванням, правоохоронним органам, органам державної влади під
час дії особливого періоду, правових режимів надзвичайного чи воєнного стану,
проведення антитерористичної операції;
сприяння уповноваженому органу з питань пробації у здійсненні нагляду за
засудженими та проведенні з ними соціально-виховної роботи;
надання волонтерської допомоги за іншими напрямами, не забороненими
законодавством.
Держава в особі її органів та посадових осіб підтримує громадську
ініціативу щодо провадження волонтерської діяльності, гарантує і забезпечує
захист передбачених Конституцією України та законами прав, свобод і законних
інтересів волонтерів, отримувачів волонтерської допомоги, організацій та
установ, що залучають до своєї діяльності волонтерів.
Реалізація державної політики у сфері волонтерської діяльності
здійснюється Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої
влади, що реалізує державну політику у сфері волонтерської діяльності, іншими
органами державної влади та органами місцевого самоврядування в межах своїх
повноважень.
Вказаним Законом визначено права та обов’язки Волонтерів.
Волонтер - фізична особа, яка добровільно здійснює соціально спрямовану
неприбуткову діяльність шляхом надання волонтерської допомоги.
Волонтерами можуть стати громадяни України, іноземці та особи без
громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах, які є дієздатними.
Особи віком від 14 до 18 років здійснюють волонтерську діяльність за згодою
батьків (усиновлювачів), прийомних батьків, батьків-вихователів або
піклувальника. Особи віком від 14 до 18 років не можуть надавати волонтерську
211
допомогу за напрямами, визначеними абзацами восьмим та дев’ятим частини
третьої статті 1 цього Закону, а також у медичних закладах.
Іноземці та особи без громадянства здійснюють волонтерську діяльність
через організації та установи, що залучають до своєї діяльності волонтерів,
інформація про які розміщена на офіційному веб-сайті центрального органу
виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері волонтерської
діяльності.
Волонтери надають волонтерську допомогу на базі організації чи установи,
що залучає до своєї діяльності волонтерів, на підставі договору про провадження
волонтерської діяльності, укладеного з такою організацією чи установою, або без
такого договору.
Волонтери можуть надавати волонтерську допомогу індивідуально, при
цьому вони зобов’язані повідомляти отримувачів волонтерської допомоги про те,
що вони не співпрацюють з організаціями та установами, що залучають до своєї
діяльності волонтерів. Волонтери не можуть надавати волонтерську допомогу
індивідуально за напрямами, визначеними абзацами сьомим і восьмим частини
третьої статті 1 цього Закону.
Волонтер може отримати посвідчення волонтера, здійснюючи волонтерську
діяльність в організаціях та установах, що залучають до своєї діяльності
волонтерів.
У той же час волонтер має право на:
належні умови здійснення волонтерської діяльності, зокрема, отримання
достовірної, точної та повної інформації про порядок та умови провадження
волонтерської діяльності, забезпечення спеціальними засобами захисту,
спорядженням та обладнанням;
зарахування часу здійснення волонтерської діяльності до навчально-
виробничої практики в разі її проходження за напрямом, що відповідає
отримуваній спеціальності, за згодою навчального закладу;
відшкодування витрат, пов’язаних зі здійсненням волонтерської діяльності,
передбачених статтею 11 цього Закону;
інші права, передбачені договором про провадження волонтерської
діяльності та законодавством.
Також волонтер зобов’язаний:
сумлінно та своєчасно виконувати обов’язки, пов’язані з провадженням
волонтерської діяльності;
у випадках, визначених законодавством, проходити медичний огляд та
надавати довідку про стан здоров’я;
у разі необхідності проходити подальшу підготовку (перепідготовку);
не допускати дій і вчинків, які можуть негативно вплинути на репутацію
волонтера, організації чи установи, на базі якої провадиться волонтерська
діяльність;
дотримуватися правового режиму інформації з обмеженим доступом;

212
 у разі укладення договору про провадження волонтерської діяльності та
одностороннього розірвання договору з ініціативи волонтера відшкодовувати
прямі збитки, завдані ним, якщо це передбачено договором;
відшкодовувати майнову шкоду, заподіяну внаслідок здійснення ним
волонтерської діяльності, відповідно до Закону.

§ 4. Легалізація громадських об'єднань

Конституція України гарантує громадянам право на свободу об'єднання у
громадські об'єднання для здійснення і захисту своїх прав і свобод, задоволення
суспільних, зокрема економічних, соціальних, культурних, екологічних та інших
інтересів.
Відповідно до ст. 12. Закону України «Про громадські об'єднання»
громадське об'єднання, яке має намір здійснювати діяльність зі статусом
юридичної особи, підлягає реєстрації в порядку, визначеному Законом України
«Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб — підприємців»19, з
урахуванням особливостей, установлених цим Законом.
Реєстрація громадського об'єднання здійснюється безоплатно органами
виконавчої влади, на які відповідно до законодавства покладені повноваження з
питань реєстрації громадських об'єднань, за місцезнаходженням громадського
об'єднання.
Для реєстрації громадського об'єднання керівник або особа (особи), яка має
право представляти громадське об'єднання для здійснення реєстраційних дій,
протягом 60 днів з дня утворення громадського об'єднання подають (надсилають
поштовим відправленням) до уповноваженого органу з питань реєстрації за
місцезнаходженням громадського об'єднання заяву за формою, затвердженою
Міністерством юстиції України, до якої додаються:
примірник протоколу установчих зборів, оформленого з дотриманням вимог
частин 2, 5, 7 ст. 9 цього Закону;
статут (у двох примірниках);
відомості про керівні органи громадського об'єднання із зазначенням
прізвища, ім'я, по батькові (за наявності), дати народження керівника, членів
інших керівних органів, посади в керівних органах, контактного номера телефону
та інших засобів зв'язку, а також зазначені відомості про особу (осіб), яка має
право представляти громадське об'єднання для здійснення реєстраційних дій, до
яких додається письмова згода цієї особи, передбачена ч. 6 ст. 9 цього Закону,
якщо така особа не була присутня на установчих зборах;
заповнена реєстраційна картка на проведення державної реєстрації
юридичної особи.
Заяву та документи, зазначені в пунктах 3 і 4 ч. 3 цієї статті, підписує
керівник або особа (особи), яка має право представляти громадське об'єднання
для здійснення реєстраційних дій. Справжність підпису зазначеної особи на заяві
про реєстрацію громадського об'єднання посвід- чується нотаріально.

19 Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб — підприємців : Закон України від 15 квітня
2003 р. // Офіційний вісник України. — 2003. — № 25. — Ст. 1172.
213
 Для реєстрації громадської спілки, крім документів, передбачених ч. 3 цієї
статті, подаються документи, які містять відомості щодо структури власності
засновників — юридичних осіб та фізичних осіб — власників істотної участі цих
юридичних осіб.
У разі якщо засновником (засновниками) громадської спілки є іноземна
юридична особа, крім документів, передбачених ч. 3 цієї статті, додатково
подається легалізований у встановленому порядку документ про підтвердження
реєстрації іноземної юридичної особи в країні її місцезнаходження - витяг із
торговельного, банківського або судового реєстру, що відповідає вимогам Закону
України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб —
підприємців».
Документи, які відповідно до вимог цього Закону подаються (надсилаються)
до уповноваженого органу з питань реєстрації, мають бути викладені державною
мовою.
У разі неподання (ненадсилання) документів для реєстрації громадського
об'єднання протягом 60 днів з дня утворення таке громадське об'єднання не
вважається утвореним.
На підставі поданих документів уповноважений орган з питань реєстрації
протягом семи робочих днів з дня їх отримання приймає рішення про реєстрацію
або про відмову у реєстрації громадського об'єднання, про направлення
документів на доопрацювання чи про залишення документів без розгляду по суті.
За наявності підстав для відмови у реєстрації громадського об'єднання
уповноважений орган приймає рішення у формі наказу про відмову у реєстрації.
Невід'ємним додатком до рішення є висновок за результатами правової
експертизи, який має бути вмотивованим та містити вичерпні підстави відмови.
Копія рішення видається (надсилається рекомендованим листом з
повідомленням про вручення) керівнику або особі (особам), яка має право
представляти громадське об'єднання для здійснення реєстраційних дій, не пізніше
наступного дня після його прийняття.
У разі прийняття рішення про направлення громадському об'єднанню
поданих документів на доопрацювання копія рішення видається (надсилається
рекомендованим листом з повідомленням про вручення) керівнику або особі
(особам), яка має право представляти громадське об'єднання для здійснення
реєстраційних дій, не пізніше наступного дня після його прийняття, разом з одним
примірником статуту та документами, що подавалися для проведення реєстрації
такого об'єднання (крім документів, до яких висловлені зауваження у висновку).
Уповноважений орган з питань реєстрації приймає рішення про залишення
документів без розгляду по суті за наявності однієї або сукупності таких підстав:
документи подані не в повному обсязі;
неповнота відомостей у поданих громадським об'єднанням документах, яку
не можна усунути без прийняття рішення про залишення документів без розгляду
по суті;
документи подані особою, яка не має на це повноважень;

214
 документи подано з порушенням строку подання документів для реєстрації
громадського об'єднання;
громадське об'єднання в установлений ч. 19 цієї статті строк не подало до
уповноваженого органу з питань реєстрації виправлених документів.
Уповноважений орган з питань реєстрації у межах строку, передбаченого ч.
9 цієї статті, видає (надсилає рекомендованим листом з повідомленням про
вручення) керівнику або особі (особам), яка має право представляти громадське
об'єднання для здійснення реєстраційних дій, копію рішення у формі наказу про
залишення документів без розгляду по суті, один примірник статуту та
документи, що подавалися для проведення реєстрації громадського об'єднання.
Рішення, дії чи бездіяльність уповноваженого органу з питань реєстрації,
прийняті (вчинені) на підставі цієї статті, можуть бути оскаржені до суду в
порядку, передбаченому Кодексом адміністративного судочинства України.
У випадку реєстрації громадського об'єднання, яке має намір здійснювати
діяльність зі статусом юридичної особи, воно підлягає реєстрації в порядку,
визначеному Законом України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та
фізичних осіб — підприємців», з урахуванням особливостей, установлених
Законом України «Про громадські об'єднання».
Згідно з Положенням про Державну реєстраційну службу України,
затвердженим Указом Президента України від 6 квітня 2011 р. № 4011 20,
легалізація громадських організацій здійснюється Державною реєстраційною
службою України.
Державна реєстраційна служба України (Укрдержреєстр) є центральним
органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується
Кабінетом Міністрів України через Міністра юстиції України та входить до
системи органів виконавчої влади.
Укрдержреєстр є головним органом у системі центральних органів
виконавчої влади з питань реалізації державної політики у сферах державної
реєстрації актів цивільного стану, державної реєстрації речових прав на нерухоме
майно, державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб — підприємців,
реєстрації (легалізації) об'єднань громадян, інших громадських формувань,
статутів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, якщо
їх реєстрація передбачена законами, статуту територіальної громади міста Києва,
друкованих засобів масової інформації та інформаційних агентств як суб'єктів
інформаційної діяльності.
Укрдержреєстр здійснює відповідно до законодавства легалізацію
всеукраїнських об'єднань громадян; реєстрацію політичних партій, міжнародних
громадських організацій, всеукраїнських об'єднань організацій роботодавців,
міжнародних організацій роботодавців, відділень, філій, представництв та інших
структурних осередків громадських (неурядових) організацій іноземних держав в
Україні; здійснює державну реєстрацію всеукраїнських і міжнародних
благодійних організацій, постійно діючих третейських судів, засновниками яких є

20 Положення «Про Державну реєстраційну службу України» : Указ Прези¬дента України від 6 квітня 2011 р. //
Офіційний вісник України. — 2011. — № 28. — С. 56. — Ст. 1163.
215
всеукраїнські громадські організації; здійснює реєстрацію всеукраїнських творчих
спілок, Торгово-промислової палати України, Будівельної палати України,
Аудиторської палати України; здійснює реєстрацію адвокатських об'єднань,
статуту Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та
професійних захворювань, статутів інших фондів загальнообов'язкового
державного соціального страхування, якщо їх реєстрація передбачена законами;
статуту територіальної громади міста Києва, реєстрацію всеукраїнських асоціацій
кредитних спілок, всеукраїнських асоціацій органів місцевого самоврядування;
здійснює відповідно до законодавства легалізацію на відповідність заявленому
статусу всеукраїнських професійних спілок, їх об'єднань; реєструє, бере до
відома, погоджує зміни до статутних документів та керівних органів
зареєстрованих (легалізованих) громадських формувань, реєструє зміни до
статутів; здійснює державну реєстрацію друкованих засобів масової інформації
загальнодержавної, регіональної та/або зарубіжної сфери розповсюдження, а
також інформаційних агентств як суб'єктів інформаційної діяльності; здійснює
державну реєстрацію символіки громадських організацій, політичних партій,
благодійних організацій; здійснює контроль за додержанням політичною партією
вимог Конституції та законів України, а також статуту політичної партії, вживає
визначені законом заходи у разі порушення політичними партіями Конституції та
законів України, звертається до суду з поданням про анулювання реєстраційного
свідоцтва політичної партії або про заборону політичної партії; здійснює контроль
за додержанням громадськими організаціями положень статуту, застосовує
стягнення або вносить до суду подання щодо застосування до громадських
організацій стягнень за порушення законодавства; здійснює відповідно до
компетенції контроль за діяльністю благодійних організацій; звертається до суду
із заявою про анулювання реєстраційного свідоцтва постійно діючого
третейського суду у випадках, передбачених законом; забезпечує оприлюднення
даних про зареєстровані/легалізовані об'єднання громадян, політичні партії,
благодійні організації та інші громадські формування, інформації про відмову в
реєстрації об'єднань громадян; забезпечує ведення та функціонування Державного
реєстру актів цивільного стану громадян; Державного реєстру речових прав на
нерухоме майно; Державного реєстру іпотек; Реєстру прав власності на нерухоме
майно; Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб -
підприємців; Єдиного реєстру громадських формувань, Державного реєстру
друкованих засобів масової інформації та інформаційних агентств як суб'єктів
інформаційної діяльності; Реєстру символік громадських організацій, політичних
партій, благодійних організацій; Реєстру адвокатських об'єднань.
Згідно зі ст. 12 Закону України «Про громадські об'єднання» для реєстрації
громадського об'єднання керівник або особа (особи), яка має право представляти
громадське об'єднання для здійснення реєстраційних дій, протягом 60 днів з дня
утворення громадського об'єднання подають (надсилають поштовим
відправленням) до уповноваженого органу з питань реєстрації за
місцезнаходженням громадського об'єднання заяву за формою, затвердженою
Міністерством юстиції України, до якої додаються:
216
 примірник протоколу установчих зборів;
статут (у двох примірниках);
відомості про керівні органи громадського об'єднання із зазначенням
прізвища, ім'я, по батькові (за наявності), дати народження керівника, членів
інших керівних органів, посади в керівних органах, контактного номера телефону
та інших засобів зв'язку, а також зазначені відомості про особу (осіб), яка має
право представляти громадське об'єднання для здійснення реєстраційних дій, до
яких додається письмова згода цієї особи, якщо така особа не була присутня на
установчих зборах;
заповнена реєстраційна картка на проведення державної реєстрації
юридичної особи.
Заяву та документи підписує керівник або особа (особи), яка має право
представляти громадське об'єднання для здійснення реєстраційних дій.
Справжність підпису зазначеної особи на заяві про реєстрацію громадського
об'єднання засвідчується нотаріально.
Для реєстрації громадської спілки також подаються документи, які містять
відомості щодо структури власності засновників — юридичних осіб та фізичних
осіб — власників істотної участі цих юридичних осіб.
У разі якщо засновником (засновниками) громадської спілки є іноземна
юридична особа, крім документів, передбачених ч. 3 цієї статті, додатково
подається легалізований у встановленому порядку документ про підтвердження
реєстрації іноземної юридичної особи в країні її місцезнаходження - витяг із
торговельного, банківського або судового реєстру, що відповідає вимогам Закону
України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб —
підприємців».
У статуті громадського об'єднання можуть бути передбачені додаткові
положення щодо утворення, діяльності і саморозпуску чи реорганізації
громадського об'єднання, що не суперечать закону.
Громадське об'єднання повідомляє уповноважений орган з питань
реєстрації, в якому знаходиться реєстраційна справа громадського об'єднання або
повідомлення про утворення громадського об'єднання, про зміни до статуту
громадського об'єднання, зміни у складі керівних органів громадського
об'єднання, зміну особи (осіб), уповноваженої представляти громадське
об'єднання, зміну місцезнаходження громадського об'єднання.
Зареєстроване громадське об'єднання для внесення змін до відомостей про
склад керівних органів подає (надсилає) такі документи:
заяву довільної форми;
заповнену реєстраційну картку про внесення змін до відомостей про
юридичну особу, які містяться в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та
фізичних осіб — підприємців;
посвідчений печаткою громадського об'єднання примірник оригіналу
(нотаріально посвідчену копію) рішення вищого органу управління громадського
об'єднання про зміну зазначених осіб, прийнятого в порядку, визначеному

217
статутом громадського об'єднання, або примірник оригіналу (нотаріально
засвідчену копію) розпорядчого документа про їх призначення;
посвідчений печаткою громадського об'єднання примірник оригіналу
(нотаріально посвідчену копію) протоколу засідання керівного органу
громадського об'єднання, на якому відповідно до статуту було скликано засідання
вищого органу управління, якщо зміни прийняті вищим органом управління;
відомості про керівні органи.
Зареєстроване громадське об'єднання для внесення змін до відомостей про
місцезнаходження подає (надсилає) такі документи:
заяву довільної форми;
заповнену реєстраційну картку про внесення змін до відомостей про
юридичну особу, які містяться в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та
фізичних осіб — підприємців;
свідоцтво (дублікат свідоцтва) про реєстрацію.
Зареєстроване громадське об'єднання для повідомлення про зміни до
статуту подає (надсилає) такі документи:
заяву довільної форми;
заповнену реєстраційну картку про внесення змін до відомостей про
юридичну особу, які містяться в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та
фізичних осіб — підприємців;
примірник оригіналу (нотаріально посвідчену копію) рішення вищого
органу управління громадського об'єднання про внесення змін до статуту,
прийнятого в порядку, визначеному статутом громадського об'єднання, та
оформленого з дотриманням вимог Закону;
посвідчений печаткою громадського об'єднання примірник оригіналу або
нотаріально посвідчену копію протоколу засідання керівного органу
громадського об'єднання, на якому відповідно до статуту було скликано засідання
вищого органу управління;
два примірники статуту з внесеними змінами;
примірник оригіналу (дублікат) статуту та свідоцтво (дублікат свідоцтва)
про реєстрацію.
Громадське об'єднання, утворене без статусу юридичної особи, у
повідомленні про зміну особи (осіб), уповноваженої представляти громадське
об'єднання, вказує відомості про особу в обсязі, визначеному Законом.
Вимога подання інших документів про зміни у складі керівних органів,
зміни особи (осіб), уповноваженої представляти громадське об'єднання, зміни
місцезнаходження та зміни до статуту не допускається.
Уповноважений орган з питань реєстрації протягом п'яти робочих днів з дня
отримання документів, приймає одне з таких рішень:
про прийняття повідомлення про зміни у складі керівних органів, зміну
особи (осіб), уповноваженої представляти громадське об'єднання, зміну
місцезнаходження, зміни до статуту;
про відмову у прийнятті повідомлення про зміни у складі керівних органів,
зміни до статуту — у разі порушення статуту громадського об'єднання;
218
 про відмову у прийнятті повідомлення про зміни до статуту — за наявності
законних підстав;
про направлення висновку за результатами правової експертизи — за
наявності законних підстав;
про залишення документів без розгляду по суті — за наявності підстав,
передбачених Законом.
Відповідно до ст. 16 Закону України «Про громадські об'єднання»
громадське об'єднання, яке має намір здійснювати діяльність без статусу
юридичної особи, повідомляє про своє утворення уповноважений орган з питань
реєстрації протягом 60 днів з дня його утворення.
Для повідомлення про утворення громадського об'єднання його засновники
або особа (особи), уповноважена представляти громадське об'єднання, подають
(надсилають поштовим відправленням) до уповноваженого органу з питань
реєстрації за місцезнаходженням громадського об'єднання заяву за формою,
затвердженою Міністерством юстиції України, до якої додаються:
примірник оригіналу або нотаріально посвідчена копія протоколу
установчих зборів, оформленого з дотриманням вимог цього Закону;
відомості про засновників громадського об'єднання із зазначенням
прізвища, ім'я, по батькові (за наявності), дати народження, адреси місця
проживання, а в разі якщо засновником є юридична особа приватного права, — її
найменування, місцезнаходження, ідентифікаційного коду;
відомості про особу (осіб), уповноважену представляти громадське
об'єднання, із зазначенням прізвища, ім'я, по батькові (за наявності), дати
народження, контактного номера телефону та інших засобів зв'язку, до яких
додається письмова згода цієї особи, передбачена цим Законом.
Заява підписується засновниками громадського об'єднання або особою
(особами), уповноваженою представляти громадське об'єднання, а справжність їх
підписів посвідчується нотаріально.
Уповноважений орган з питань реєстрації протягом п'яти робочих днів з дня
отримання документів приймає рішення про прийняття письмового повідомлення
та вносить відомості про громадське об'єднання до Реєстру громадських
об'єднань. Копія рішення про прийняття письмового повідомлення надається
(надсилається рекомендованим листом з повідомленням про вручення)
засновникам громадського об'єднання або особі (особам), уповноваженій
представляти громадське об'єднання, не пізніше наступного дня після його
прийняття.
За наявності підстав у разі невідповідності поданих документів вимогам
закону уповноважений орган з питань реєстрації у межах передбаченого строку
приймає рішення про неприйняття повідомлення про утворення громадського
об'єднання, яке має бути вмотивованим та містити вичерпні підстави неприйняття
повідомлення про утворення. Копія зазначеного рішення надається (надсилається
рекомендованим листом з повідомленням про вручення) засновникам
громадського об'єднання або особі (особам), уповноваженій представляти
громадське об'єднання, не пізніше наступного дня після його прийняття.
219
 У разі усунення громадським об'єднанням невідповідностей поданих
документів уповноважений орган з питань реєстрації приймає рішення про
прийняття повідомлення про утворення цього громадського об'єднання та вчиняє
інші дії, протягом трьох робочих днів з дня отримання документів, якими усунено
такі невідповідності.
Громадське об'єднання повідомляє уповноважений орган з питань
реєстрації про зміну найменування громадського об'єднання, його мети (цілей),
зміну особи (осіб), уповноваженої представляти громадське об'єднання, протягом
місяця з дня прийняття відповідних змін.
Рішення, дії чи бездіяльність уповноваженого органу з питань реєстрації,
прийняті (вчинені), можуть бути оскаржені до суду в порядку, передбаченому
Кодексом адміністративного судочинства України.
З метою обліку громадських об'єднань та забезпечення загального доступу
до інформації про громадські об'єднання уповноважений орган з питань реєстрації
веде Реєстр громадських об'єднань.
Включення відомостей про громадські об'єднання до Реєстру громадських
об'єднань здійснюється уповноваженим органом з питань реєстрації згідно з
відомостями, що містяться в документах, які подаються громадськими
об'єднаннями в передбаченому порядку. Обробка персональних даних, а також
оприлюднення в Реєстрі громадських об'єднань відомостей про осіб, обраних до
складу керівних органів громадського об'єднання, або особу, уповноважену
представляти громадське об'єднання, здійснюється уповноваженим органом з
питань реєстрації відповідно до законодавства у сфері захисту персональних
даних.
Основні відомості Реєстру громадських об'єднань є відкритими для
безоплатного доступу на офіційному веб-сайті уповноваженого органу з питань
реєстрації.
Для реалізації права доступу до відомостей Реєстру громадських об'єднань
користувачам надається можливість пошуку, перегляду, копіювання та
друкування таких відомостей.
Порядок ведення Реєстру громадських об'єднань визначається Кабінетом
Міністрів України.
Громадське об'єднання, зареєстроване в установленому законом порядку,
може мати всеукраїнський статус за наявності у нього відокремлених підрозділів
у більшості адміністративно-територіальних одиниць і якщо таке громадське
об'єднання підтвердило такий статус у встановленому порядку. Спеціальними
законами можуть визначатися інші вимоги щодо підтвердження всеукраїнського
статусу окремих видів громадських об'єднань. Підтвердження всеукраїнського
статусу громадського об'єднання та відмова від такого статусу є добровільними.
Для підтвердження всеукраїнського статусу громадське об'єднання подає до
уповноваженого органу з питань реєстрації заяву за формою, встановленою
Міністерством юстиції України.
Уповноважений орган з питань реєстрації протягом семи робочих днів з дня
надходження заяви за результатами перевірки в Реєстрі громадських об'єднань
220
відповідності відокремлених підрозділів громадського об'єднання вимогам,
передбаченим законом, приймає рішення про підтвердження всеукраїнського
статусу громадського об'єднання або про відмову у підтвердженні такого статусу.
Копія рішення надається (надсилається рекомендованим листом з повідомленням
про вручення) громадському об'єднанню не пізніше наступного дня після його
прийняття.
У разі прийняття рішення про підтвердження всеукраїнського статусу
громадського об'єднання уповноважений орган з питань реєстрації в межах
визначеного строку, вносить відповідний запис до Реєстру громадських об'єднань.
Для відмови від всеукраїнського статусу громадське об'єднання подає до
уповноваженого органу з питань реєстрації заяву за формою, встановленою
Міністерством юстиції України. Уповноважений орган з питань реєстрації не
пізніше п'яти робочих днів з дня надходження заяви вносить до Реєстру
громадських об'єднань запис про відмову громадського об'єднання від
всеукраїнського статусу.
Відомості про всеукраїнський статус громадського об'єднання
перевіряються щороку уповноваженим органом з питань реєстрації з даних
реєстраційної картки про підтвердження відомостей про юридичну особу, форма
якої затверджується Міністерством юстиції України.
У разі якщо уповноважений орган з питань реєстрації установить наявність
у громадського об'єднання, яке підтвердило свій всеукраїнський статус, меншої
кількості відокремлених підрозділів, ніж це передбачено, він надає (надсилає
рекомендованим листом з повідомленням про вручення) громадському
об'єднанню письмове повідомлення про наявність підстав для втрати громадським
об'єднанням всеукраїнського статусу і вносить до Реєстру громадських об'єднань
запис про направлення такого повідомлення.
У разі якщо через 60 днів після отримання письмового повідомлення,
кількість відокремлених підрозділів громадського об'єднання, за даними Реєстру
громадських об'єднань, не відповідатиме вимогам, уповноважений орган з питань
реєстрації приймає рішення про втрату громадським об'єднанням всеукраїнського
статусу та вносить до Реєстру громадських об'єднань відповідний запис.
Копія зазначеного рішення надається (надсилається рекомендованим
листом з повідомленням про вручення) громадському об'єднанню не пізніше
наступного дня після його прийняття.
Акредитація в Україні відокремленого підрозділу іноземної неурядової
організації здійснюється уповноваженим органом з питань реєстрації.
Відокремлений підрозділ іноземної неурядової організації акредитується в
Україні без надання статусу юридичної особи.
Для акредитації в Україні відокремленого підрозділу іноземної неурядової
організації ця організація або уповноважена нею особа подає (надсилає
рекомендованим листом з повідомленням про вручення) до уповноваженого
органу з питань реєстрації:
заяву про акредитацію за формою, що затверджується Міністерством
юстиції України;
221
 копію документа уповноваженого органу іноземної держави, що
підтверджує реєстрацію іноземної неурядової організації;
копії установчих документів іноземної неурядової організації;
рішення уповноваженого органу іноземної неурядової організації про
утворення відокремленого підрозділу іноземної неурядової організації та
призначення його керівника;
статут (положення) відокремленого підрозділу у двох примірниках (якщо
наявність статуту (положення) передбачена рішенням про утворення
відокремленого підрозділу);
довіреність на ім'я керівника відокремленого підрозділу іноземної
неурядової організації, оформлену відповідно до законодавства держави, в якій
видано довіреність;
документ про внесення плати за акредитацію в розмірі двадцяти
неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, крім іноземних неурядових
організацій, звільнених від плати за акредитацію на підставі міжнародних
договорів України.
Документи мають бути перекладені державною мовою і легалізовані
відповідно до законодавства України та з урахуванням порядку, передбаченого
національним законодавством держави іноземної неурядової організації.
Заява про акредитацію в Україні відокремленого підрозділу іноземної
неурядової організації за наявності всіх необхідних документів розглядається
протягом двадцяти робочих днів з дня її надходження.
За результатами розгляду заяви уповноважений орган з питань реєстрації
приймає рішення про акредитацію в Україні відокремленого підрозділу іноземної
неурядової організації або про відмову в акредитації чи про залишення
документів без розгляду.
У разі відсутності підстав для відмови в акредитації відокремленого
підрозділу іноземної неурядової організації, уповноважений орган з питань
реєстрації в межах передбаченого строку:
приймає рішення про акредитацію відокремленого підрозділу іноземної
неурядової організації;
вносить до Реєстру громадських об'єднань відомості про акредитований
відокремлений підрозділ іноземної неурядової організації та цю організацію;
видає свідоцтво про акредитацію за зразком, затвердженим Кабінетом
Міністрів України, та за наявності статуту (положення) відокремленого
підрозділу іноземної неурядової організації — один примірник такого статуту
(положення) з відміткою про акредитацію.
У разі якщо статут (положення) відокремленого підрозділу іноземної
неурядової організації або установчі документи такої організації, подані на
акредитацію, суперечать Конституції України чи законам України,
уповноважений орган з питань реєстрації в межах передбаченого строку, приймає
рішення про відмову в акредитації відокремленого підрозділу. Копія рішення про
відмову в акредитації відокремленого підрозділу надсилається заявнику

222
рекомендованим листом з повідомленням про вручення не пізніше наступного
дня після прийняття рішення.
У разі якщо подані документи не відповідають вимогам, уповноважений
орган з питань реєстрації у межах передбаченого строку приймає рішення про
залишення документів без розгляду та надсилає заявнику рекомендованим листом
з повідомленням про вручення копію зазначеного рішення разом з документами,
що подавалися для акредитації відокремленого підрозділу.
У разі внесення змін до статуту (положення) відокремленого підрозділу
іноземної неурядової організації, зміни його керівника, зміни представника
іноземної неурядової організації чи продовження строку його повноважень
іноземна неурядова організація або уповноважена нею особа письмово
повідомляє про такі зміни уповноважений орган з питань реєстрації протягом
двадцяти днів після внесення відповідних змін або строку закінчення
повноважень відповідно. У прийнятті повідомлення про зміни до статуту
відокремленого підрозділу іноземної неурядової організації може бути
відмовлено. Копія рішення про відмову у прийнятті повідомлення про зміни до
статуту надсилається заявнику рекомендованим листом з повідомленням про
вручення не пізніше наступного дня після прийняття рішення.
Згідно з Законом України «Про політичні партії в Україні»21, а також
Положенням про Державну реєстраційну службу України, затвердженим Указом
Президента України від 6 квітня 2011 р. № 401, Державна реєстраційна служба
України здійснює реєстрацію політичних партій, здійснює контроль за
додержанням політичною партією вимог Конституції та законів України, а також
статуту політичної партії, вживає визначені законом заходи у разі порушення
політичними партіями Конституції та законів України, звертається до суду з
поданням про анулювання реєстраційного свідоцтва політичної партії або про
заборону політичної партії; забезпечує оприлюднення даних про
зареєстровані/легалізовані об'єднання громадян, політичні партії, благодійні
організації та інші громадські формування, інформації про відмову в реєстрації
об'єднань громадян; забезпечує ведення та функціонування Єдиного реєстру
громадських формувань, Реєстру символік громадських організацій, політичних
партій, благодійних організацій.
Відповідно до ст. 11 Закону України «Про політичні партії в Україні» для
реєстрації політичної партії подаються:
статут і програма політичної партії;
протокол установчого з'їзду (конференції, зборів) політичної партії із
зазначенням дати і місця його проведення, кількості учасників, які проголосували
за створення політичної партії;
підписи громадян України, зібрані відповідно до вимог цього Закону на
підтримку рішення про створення політичної партії та засвідчені особами, які
збирали підписи;

21 Про політичні партії в Україні : Закон України від 5 квітня 2001 р. № 2365-Ш // Відомості Верховної Ради
України. — 2001. — № 23. — Ст. 118; Урядовий кур'єр. — 2001. — № 77; Офіційний вісник України. — 2001. —
№ 17. — С. 93. — Ст. 728 (код акта 18587/2001); Голос України. — 2001. — № 82.
223
 відомості про склад керівних органів політичної партії;
платіжний документ, що посвідчує внесення реєстраційного збору;
назва та адреса банківської установи, в якій політична партія відкриватиме
рахунки.
Заява про реєстрацію політичної партії за наявності всіх необхідних
документів розглядається 30 днів з моменту надходження документів. Цей строк
може бути продовжений у разі потреби, але не більше ніж на 15 днів.
Після реєстрації політичній партії видається реєстраційне свідоцтво
встановленого Кабінетом Міністрів України зразка.
За реєстрацію політичної партії стягується реєстраційний збір, розмір якого
встановлюється Кабінетом Міністрів України і який зараховується до державного
бюджету.
Розмір реєстраційного збору за реєстрацію політичної партії визначений
постановою Кабінету Міністрів України від 13 липня 2001 р. № 840 22 і складає
100 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Відповідно до законодавства України політичні партії можуть мати власну
символіку, яка підлягає обов'язковій реєстрації в установленому порядку.
Відповідно до Закону України «Про політичні партії в Україні»
забороняється буквальне відтворення у символіці політичної партії державних
символів України, використання символів іноземних держав.
Для державної реєстрації символіки політичної партії до Укрдерж- реєстру
подається заява, яка підписується керівництвом політичної партії1.
До заяви додаються:
положення про символіку політичної партії, яке визначає види партійної
символіки, порядок її виготовлення, зберігання і використання;
опис і зображення прапора та розпізнавального знака, текст партійного
гімну і девізу;
рішення керівного органу політичної партії про затвердження положення,
опису, зображення прапора та розпізнавального знака, тексту партійного гімну і
девізу.
За реєстрацію символіки політичної партії реєстраційний збір не
сплачується.
Заява про державну реєстрацію символіки політичної партії за наявності
всіх необхідних документів розглядається у двомісячний термін.
У разі коли із заявами про державну реєстрацію символіки політичної партії
звернулося кілька політичних партій, партійна символіка яких збігається (тотожна
чи схожа), перевага надається політичній партії, яка першою подала заяву про
державну реєстрацію партійної символіки.
У разі державної реєстрації символіки політичної партії заявникові
видається свідоцтво встановленого зразка.

22 Про реалізацію статей 9, 11 Закону України «Про політичні партії в Украї¬ні» : постанова Кабінету Міністрів
України від 13 липня 2001р. № 840 // Урядовий кур'єр. — 2001. — № 132; Офіційний вісник України. — 2001. —
№ 29. — С. 146. — Ст. 1319, (код акта 19465/2001).
224
 У разі втрати свідоцтва про державну реєстрацію символіки політичної
партії для отримання його дубліката подаються:
заява керівника політичної партії, рішення її керівного органу про видачу
дубліката свідоцтва;
повідомлення, опубліковане у друкованому засобі масової інформації
загальнодержавної сфери розповсюдження про втрату свідоцтва.

§ 5. Адміністративно-правовий статус громадських об'єднань

Значною мірою взаємовідносини держави і об'єднань громадян
регулюються нормами адміністративного права, у тому числі Законами України
«Про громадські об'єднання», «Про благодійну діяльність та благодійні
організації», «Про волонтерську діяльність», «Про політичні партії в Україні»
тощо.
Вказаними нормативно-правовими актами законодавцем, на даний час,
визначається правовий статус об'єднань громадян, який включає у себе сукупність
прав та обов'язків, які реалізуються у правовідносинах, що виникають між
об'єднаннями громадян і суб'єктами виконавчої влади.
Розглядаючи таку складову адміністративно-правового статусу громадських
організацій, як їх права, необхідно зазначити, що останні для здійснення своєї
діяльності наділені досить широким колом прав. Вони можуть виступати
учасниками суспільних правовідносин, набувати майнові і немайнові права, брати
участь у розроблені державної політики та формуванні органів влади, проводити
масові заходи тощо.
Для здійснення своєї мети (цілей) громадське об'єднання має право:
вільно поширювати інформацію про свою діяльність, пропагувати свою
мету (цілі);
звертатися у порядку, визначеному законом, до органів державної влади,
органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх
посадових і службових осіб з пропозиціями (зауваженнями), заявами
(клопотаннями), скаргами;
одержувати у порядку, визначеному законом, публічну інформацію, що
знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників
публічної інформації;
брати участь у порядку, визначеному законодавством, у розробленні
проектів нормативно-правових актів, що видаються органами державної влади,
органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого
самоврядування і стосуються сфери діяльності громадського об'єднання та
важливих питань державного і суспільного життя;
проводити мирні зібрання;
здійснювати інші права, не заборонені законом.
Громадське об'єднання зі статусом юридичної особи має право:
бути учасником цивільно-правових відносин, набувати майнові і немайнові
права відповідно до законодавства;

225
 здійснювати відповідно до закону підприємницьку діяльність
безпосередньо, якщо це передбачено статутом громадського об'єднання, або через
створені в порядку, передбаченому законом, юридичні особи (товариства,
підприємства), якщо така діяльність відповідає меті (цілям) громадського
об'єднання та сприяє її досягненню. Відомості про здійснення підприємницької
діяльності громадським об'єднанням включаються до Реєстру громадських
об'єднань;
засновувати з метою досягнення своєї статутної мети (цілей) засоби масової
інформації;
брати участь у здійсненні державної регуляторної політики відповідно до
Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері
господарської діяльності»;
брати участь у порядку, визначеному законодавством, у роботі
консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів, що утворюються
органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим,
органами місцевого самоврядування для проведення консультацій з громадськими
об'єднаннями та підготовки рекомендацій з питань, що стосуються сфери їхньої
діяльності.
Громадське об'єднання зі статусом юридичної особи, створена ним
юридична особа (товариство, підприємство) може бути виконавцем державного
замовлення відповідно до закону.
Крім викладеного, громадські об'єднання зі статусом юридичної особи
мають право на фінансову підтримку за рахунок коштів Державного бюджету
України, місцевих бюджетів відповідно до закону, зобов'язані подавати та
оприлюднювати звіти про цільове використання цих коштів відповідно до закону
(ст. 23 Закону «Фінансова підтримка та звітність громадських об'єднань»).
Також громадське об'єднання зі статусом юридичної особи для виконання
своєї статутної мети (цілей) має право володіти, користуватися і розпоряджатися
коштами та іншим майном, яке відповідно до закону передане такому
громадському об'єднанню його членами (учасниками) або державою, набуте як
членські внески, пожертвуване громадянами, підприємствами, установами та
організаціями, набуте в результаті підприємницької діяльності такого об'єднання,
підприємницької діяльності створених ним юридичних осіб (товариств,
підприємств), а також майном, придбаним за рахунок власних коштів, тимчасово
наданим у користування (крім розпорядження) чи на інших підставах, не
заборонених законом.
Право власності громадського об'єднання зі статусом юридичної особи
реалізовує його вищий орган управління в порядку, передбаченому законом та
статутом громадського об'єднання.
Окремі функції щодо управління майном за рішенням вищого органу
управління громадського об'єднання можуть бути покладені на створені ним
відповідно до статуту керівні органи, юридичні особи (товариства, підприємства),
відокремлені підрозділи таких об'єднань або передані громадським спілкам,

226
утвореним цими громадськими об'єднаннями (ст. 24 Закону «Власність
громадського об'єднання»).
Відповідно до ст. 12 Закону України «Про політичні партії в Україні» від 5
квітня 2001 р. політичні партії мають право:
вільно провадити свою діяльність у межах, передбачених Конституцією
України, цим Законом та іншими законами України;
брати участь у виборах Президента України, до Верховної Ради України, до
інших органів державної влади, органів місцевого самоврядування та їх
посадових осіб у порядку, встановленому відповідними законами України;
використовувати державні засоби масової інформації, а також засновувати
власні засоби масової інформації, як передбачено відповідними законами
України;
підтримувати міжнародні зв'язки з політичними партіями, громадськими
організаціями інших держав, міжнародними і міжурядовими організаціями,
засновувати або вступати між собою у міжнародні спілки з додержанням вимог
цього Закону;
ідейно, організаційно та матеріально підтримувати молодіжні, жіночі та
інші об'єднання громадян, надавати допомогу у їх створенні.
Політичним партіям гарантується свобода опозиційної діяльності, у тому
числі:
можливість викладати публічно і обстоювати свою позицію з питань
державного і суспільного життя;
брати участь в обговоренні та оприлюднювати і обгрунтовувати критичну
оцінку дій і рішень органів влади, використовуючи для цього державні і
недержавні засоби масової інформації в порядку, встановленому законом;
вносити до органів державної влади України та органів місцевого
самоврядування пропозиції, які обов'язкові для розгляду відповідними органами в
установленому порядку.
Як бачимо, законодавцем визначено чіткий порядок реєстрації громадських
об'єднань та набуття ними статусу юридичної особи.
У той самий час державою встановлено й певні вимоги та обмеження до
засновників громадських об'єднань.
Так, політичні парти можуть створюватися тільки за ініціативою
повнолітніх громадян України, які не обмежені судом у дієздатності і не
перебувають у місцях позбавлення волі.
Членом політичної партії може бути лише громадянин України, який
відповідно до Конституції України має право голосу на виборах, який може
перебувати одночасно лише в одній політичній партії.
Членами політичних партій не можуть бути: судді; працівники прокуратури;
працівники органів внутрішніх справ; співробітники Служби безпеки України;
військовослужбовці; працівники органів державної податкової служби; персонал
Державної кримінально-виконавчої служби України.
На час перебування на зазначених посадах або службі члени політичної
партії зупиняють членство в цій партії.
227
 Громадянин України має право в будь-який час зупинити чи припинити
своє членство в політичній партії шляхом подання заяви до відповідних статутних
органів політичної партії. Членство в політичній партії зупиняється чи
припиняється з дня подання такої заяви та не потребує додаткових рішень. З
цього ж дня припиняється перебування громадянина України на будь-яких
виборних посадах в політичній партії.
Не допускається створення і діяльність структурних осередків політичних
партій в органах виконавчої та судової влади і виконавчих органах місцевого
самоврядування, військових формуваннях, а також на державних підприємствах, у
навчальних закладах та інших державних установах і організаціях.
Що стосується громадських організацій, то їх засновниками, можуть бути
громадяни України, іноземці та особи без громадянства, які перебувають в
Україні на законних підставах, які досягли 18 років, а молодіжної та дитячої
громадської організації — 14 років.
Засновниками громадської спілки можуть бути юридичні особи приватного
права, у тому числі громадські об'єднання зі статусом юридичної особи.
Засновниками громадської спілки не можуть бути політичні партії, а також
юридичні особи, щодо яких прийнято рішення стосовно їх припинення або які
перебувають у процесі припинення.
Кількість засновників громадського об'єднання не може бути меншою, ніж
дві особи.
Засновниками громадської спілки не можуть бути юридичні особи
приватного права, єдиним засновником яких є одна і та сама особа.
Засновником громадської спілки не може бути юридична особа приватного
права, якщо засновник (власник істотної участі) цієї юридичної особи внесений до
переліку осіб, пов'язаних зі здійсненням терористичної діяльності, або щодо яких
застосовано міжнародні санкції.
Засновником громадської організації не може бути особа, яку визнано
судом недієздатною.
Повноваження засновника громадського об'єднання закінчуються після
прийняття рішення про реєстрацію або прийняття повідомлення про утворення
громадського об'єднання в установленому порядку.
Як убачається з наведеного, на державу покладено обов'язок забезпечення
додержання прав громадських об'єднань. Втручання органів державної влади,
органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх
посадових та службових осіб у діяльність громадських об'єднань, так само як і
втручання громадських об'єднань у діяльність органів державної влади, органів
влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх
посадових та службових осіб, не допускається, крім випадків, передбачених
законом.
Органи державної влади, органи влади Автономної Республіки Крим,
органи місцевого самоврядування можуть залучати громадські об'єднання до
процесу формування і реалізації державної політики, вирішення питань місцевого
значення, зокрема шляхом проведення консультацій з громадськими
228
об'єднаннями стосовно важливих питань державного і суспільного життя,
розроблення відповідних проектів нормативно-правових актів, утворення
консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів при органах державної
влади, органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого
самоврядування, в роботі яких беруть участь представники громадських
об'єднань.
Проведення в порядку, визначеному законодавством, консультацій з
громадськими об'єднаннями щодо проектів нормативно-правових актів, які
стосуються правового статусу громадських об'єднань, їх фінансування та
діяльності, є обов'язковим.
Державний нагляд та контроль за дотриманням закону громадськими
об'єднаннями здійснюють органи виконавчої влади, органи місцевого
самоврядування в межах своїх повноважень, визначених законодавством України.

§ 6. Особливості припинення громадських об'єднань та

відповідальність за порушення законодавства, що регулює їх діяльність
Особливості припинення громадських об'єднань та їх відповідальність за
порушення законодавства, передбачена статтями 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31 Закону
України «Про громадські об'єднання».
Припинення діяльності громадського об'єднання здійснюється:
за рішенням громадського об'єднання, прийнятим вищим органом
управління громадського об'єднання, шляхом саморозпуску або реорганізації
шляхом приєднання до іншого громадського об'єднання такого самого статусу;
за рішенням суду про заборону (примусовий розпуск) громадського
об'єднання.
Припинення діяльності громадського об'єднання зі статусом юридичної
особи має наслідком припинення цієї юридичної особи у порядку, встановленому
Законом України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб —
підприємців», з урахуванням особливостей, встановлених цим Законом.
Якщо вартості майна громадського об'єднання зі статусом юридичної особи,
яке безпосередньо здійснює підприємницьку діяльність і щодо якого прийнято
рішення про ліквідацію, недостатньо для задоволення вимог кредиторів,
ліквідатор (ліквідаційна комісія) зобов'язаний звернутися до господарського суду
із заявою про порушення справи про банкрутство такого громадського об'єднання
відповідно до Закону України «Про відновлення платоспроможності боржника
або визнання його банкрутом»23.
Громадське об'єднання має право у будь-який час прийняти рішення про
добровільне припинення своєї діяльності (саморозпуск).
Діяльність громадського об'єднання без статусу юридичної особи
вважається припиненою з дня отримання повідомлення про таке рішення від
особи, уповноваженої представляти це об'єднання, уповноваженим органом з
питань реєстрації. На підставі зазначеного повідомлення уповноважений орган з

23 Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкру¬том : Закон України від 14
травня 1992 р. // Відомості Верховної Ради України. — 1992. — № 31. — Ст. 440.
229
питань реєстрації вносить відомості про припинення діяльності зазначеного
громадського об'єднання до Реєстру громадських об'єднань.
Рішення про саморозпуск громадського об'єднання приймається у порядку,
встановленому статутом цього об'єднання.
Вищий орган управління, який прийняв рішення про саморозпуск
громадського об'єднання, створює ліквідаційну комісію або доручає керівному
органу здійснювати повноваження ліквідаційної комісії для проведення
припинення громадського об'єднання як юридичної особи, а також приймає
рішення щодо використання коштів та майна громадського об'єднання після його
ліквідації відповідно до статуту.
Громадське об'єднання подає (надсилає) рішення про саморозпуск
громадського об'єднання до уповноваженого органу з питань реєстрації. До
рішення додаються:
оригінал свідоцтва про реєстрацію громадського об'єднання (або його
дублікат);
оригінал статуту громадського об'єднання (або його дублікат);
реєстраційна картка на проведення державної реєстрації припинення
юридичної особи.
Уповноважений орган з питань реєстрації протягом десяти робочих днів з
дня отримання документів приймає рішення про визнання або відмову у визнанні
рішення про саморозпуск громадського об'єднання.
Якщо за наслідком розгляду зазначених документів встановлено відсутність
порушень вимог Законів України «Про громадські об'єднання», «Про державну
реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб — підприємців», статуту
громадського об'єднання, уповноважений орган з питань реєстрації забезпечує
внесення до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб —
підприємців відповідного запису та вносить дані про зазначене рішення
громадського об'єднання до Реєстру громадських об'єднань.
Якщо за наслідком розгляду зазначених документів встановлено порушення
вимог законів України «Про громадські об'єднання», «Про державну реєстрацію
юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців», статуту громадського об'єднання
при прийнятті рішення про саморозпуск, уповноважений орган з питань
реєстрації приймає рішення у формі наказу про відмову у визнанні рішення про
саморозпуск громадського об'єднання.
Невід'ємним додатком до рішення є висновок, який має бути вмотивованим
та містити вичерпні підстави відмови. Копія зазначеного рішення видається
(надсилається рекомендованим листом з повідомленням про вручення)
громадському об'єднанню не пізніше наступного дня після його прийняття.
З дня внесення до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних
осіб — підприємців запису про рішення громадського об'єднання про
саморозпуск розпочинається припинення громадського об'єднання як юридичної
особи та набуває повноважень ліквідаційна комісія.

230
 З дня внесення до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних
осіб — підприємців запису про рішення громадського об'єднання про
саморозпуск таке рішення не може бути скасоване цим громадським об'єднанням.
Відмова у визнанні рішення про саморозпуск громадського об'єднання має
наслідком втрату чинності зазначеним рішенням.
Припинення діяльності громадської спілки не має наслідком припинення
юридичних осіб — членів цієї спілки.
Реорганізація громадського об'єднання, яке має статус юридичної особи,
здійснюється шляхом його приєднання до іншого громадського об'єднання такого
самого статусу. Реорганізація здійснюється на підставі рішення громадського
об'єднання, яке приєднується, про припинення діяльності з приєднанням до
іншого об'єднання та рішення громадського об'єднання, до якого приєднуються,
про згоду на таке приєднання.
Вступ громадської організації або громадської спілки до складу громадської
спілки не є реорганізацією громадського об'єднання і не має наслідком
припинення його діяльності.
Про прийняті рішення щодо реорганізації громадського об'єднання шляхом
приєднання реорганізоване громадське об'єднання повідомляє уповноважений
орган з питань реєстрації.
Разом з повідомленням до уповноваженого органу з питань реєстрації
подаються:
рішення, зазначені у ч. 1 цієї статті;
документи громадського об'єднання, яке приєднується;
документи громадського об'єднання, до якого приєднуються, якщо
внаслідок приєднання громадське об'єднання змінює свій статут або
найменування.
Якщо за наслідками розгляду зазначених документів не встановлено
порушень вимог законів України «Про громадські об'єднання», «Про державну
реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб — підприємців», статутів
громадських об'єднань, уповноважений орган з питань реєстрації забезпечує
внесення до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб —
підприємців відповідних записів та вносить дані про рішення громадських
об'єднань, зазначені у ч. 1 цієї статті, до Реєстру громадських об'єднань.
Якщо за наслідком розгляду зазначених документів встановлено порушення
вимог законів України «Про громадські об'єднання», «Про державну реєстрацію
юридичних осіб та фізичних осіб — підприємців», статутів громадських об'єднань
при прийнятті рішень щодо реорганізації шляхом приєднання, уповноважений
орган з питань реєстрації приймає рішення у формі наказу про відмову у визнанні
рішення щодо реорганізації громадського об'єднання.
Невід'ємним додатком до рішення уповноваженого органу є висновок, який
має бути вмотивованим та містити вичерпні підстави відмови. Копія зазначеного
рішення видається (надсилається рекомендованим листом з повідомленням про
вручення) громадським об'єднанням не пізніше наступного дня після його
прийняття.
231
 З дня вчинення уповноваженим органом з питань реєстрації відповідних дій
розпочинається припинення громадського об'єднання. З цього часу керівний
орган громадського об'єднання може здійснювати лише повноваження комісії з
реорганізації, якщо такі повноваження покладені на нього вищим органом
управління громадського об'єднання.
З дня прийняття уповноваженим органом з питань реєстрації рішення щодо
реорганізації громадського об'єднання не можуть бути скасовані відповідними
громадськими об'єднаннями.
Відмова у визнанні рішення щодо реорганізації громадського об'єднання
має наслідком втрату чинності зазначеним рішенням та продовження самостійної
діяльності відповідних громадських об'єднань.
Громадське об'єднання може бути заборонено судом за позовом
уповноваженого органу з питань реєстрації в разі виявлення ознак порушення
громадським об'єднанням вимог статей 36, 37 Конституції України, ст. 4 Закону
України «Про громадські об'єднання». Заборона громадського об'єднання має
наслідком припинення його діяльності у порядку, встановленому відповідним
законом, та виключення з Реєстру громадських об'єднань.
Справа про заборону громадського об'єднання розглядається у порядку,
встановленому Кодексом адміністративного судочинства України 24.
У разі прийняття рішення про заборону громадського об'єднання майно,
кошти та інші активи громадського об'єднання за рішенням суду спрямовуються
до державного бюджету.
На виконання рішення суду про заборону громадського об'єднання
уповноважений орган з питань реєстрації вносить відповідний запис до Реєстру
громадських об'єднань. Припинення діяльності громадського об'єднання, щодо
якого прийнято рішення про заборону, здійснюється у порядку, визначеному ст.
29 цього Закону.
Інші підстави для заборони діяльності громадського об'єднання, крім
зазначених у ч. 1 цієї статті, не допускаються.
Припинення громадського об'єднання включає:
припинення внутрішньоорганізаційної діяльності громадського об'єднання;
припинення громадського об'єднання як юридичної особи.
Припинення діяльності громадського об'єднання розпочинається з
дня набрання законної сили рішенням суду про заборону цього
громадського об'єднання. З цього ж дня припиняється членство (участь) у
громадському об'єднанні.
Припинення внутрішньоорганізаційної діяльності громадського об'єднання,
у тому числі передання до відповідних архівних установ документації
громадського об'єднання, здійснюється протягом 60 днів з дня, зазначеного у ч. 2
цієї статті.

24 Кодекс адміністративного судочинства України : Закон України від 6 липня 2005 р. // Офіційний вісник
України. — 2005. — № 32. — Ст. 1918.
232
 Протягом встановленого часу управління поточними справами
громадського об'єднання, спрямованими на припинення його діяльності, здійснює
керівний орган громадського об'єднання.
Після завершення зазначених дій діяльність керівного органу громадського
об'єднання припиняється (за винятком покладених на нього повноважень
ліквідаційної комісії, комісії з реорганізації).
Припинення громадського об'єднання як юридичної особи не може бути
зупинено або скасовано цим об'єднанням після дня, зазначеного у ч. 2 цієї статті.
У разі прийняття судом рішення про припинення юридичної особи
громадського об'єднання з підстав, зазначених у Законі України «Про державну
реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців», громадське
об'єднання протягом шести місяців в довільній формі повідомляє уповноважений
орган з питань реєстрації про продовження діяльності без статусу юридичної
особи та надає відомості про особу (осіб), уповноважену представляти громадське
об'єднання, в обсязі, визначеному п. 3 ч. 2 ст. 16 цього Закону.
У разі неотримання уповноваженим органом з питань реєстрації протягом
шести місяців повідомлення громадського об'єднання про продовження діяльності
без статусу юридичної особи уповноважений орган з питань реєстрації вносить до
Реєстру громадських об'єднань запис про припинення діяльності громадського
об'єднання.
Діяльність відокремленого підрозділу іноземної неурядової організації
припиняється на підставі:
рішення іноземної неурядової організації, відокремлений підрозділ якої
акредитовано в Україні;
рішення уповноваженого органу з питань реєстрації у разі закінчення
терміну дії довіреності на ім'я керівника відокремленого підрозділу іноземної
неурядової організації, оформленої відповідно до законодавства держави, в якій
видано довіреність;
рішення суду про заборону відокремленого підрозділу іноземної неурядової
організації.
Уповноважений орган з питань реєстрації вносить до Реєстру громадських
об'єднань запис про припинення діяльності відокремленого підрозділу іноземної
неурядової організації на підставі письмового повідомлення іноземної неурядової
організації протягом трьох робочих днів з дня його отримання.
Уповноважений орган з питань реєстрації вносить до Реєстру громадських
об'єднань запис про припинення діяльності відокремленого підрозділу іноземної
неурядової організації у разі, якщо довіреність не продовжена або не видана на
новий строк після спливу тридцятиденного строку з дня закінчення строку
довіреності.
Справа про заборону відокремленого підрозділу іноземної неурядової
організації розглядається у порядку, встановленому Кодексом адміністративного
судочинства України.

233
 У разі припинення акредитації відокремленого підрозділу іноземної
неурядової організації уповноважений орган з питань реєстрації приймає рішення
про скасування відповідного запису в Реєстрі громадських об'єднань.
Посадові особи органів державної влади, органів влади Автономної
Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, громадяни, іноземці, особи
без громадянства за порушення законодавства про громадські об'єднання несуть
відповідальність у порядку, встановленому законом.
Громадські об'єднання, відокремлені підрозділи іноземних неурядових
організацій за порушення законодавства несуть відповідальність, передбачену
цим та іншими законами України.
Участь у діяльності громадського об'єднання, відокремленого підрозділу
іноземної неурядової організації, діяльність яких заборонена в судовому порядку,
тягне за собою адміністративну відповідальність, якщо законом не передбачено
інший вид юридичної відповідальності.
Розглядаючи відповідальність за порушення законодавства про діяльність
політичних партій, насамперед необхідно зазначити, що державний контроль за
діяльністю політичних партій здійснюють:
Міністерство юстиції України — за додержанням політичною партією
вимог Конституції та законів України, а також статуту політичної партії;
Центральна виборча комісія та окружні виборчі комісії — за додержанням
політичною партією порядку участі політичних партій у виборчому процесі (ст.
18 Закону України «Про політичні партії в Україні» — «Органи, що здійснюють
державний контроль за діяльністю політичних партій»).
Вказаною статтею також зобов'язано політичні партії на вимогу
контролюючих органів подавати необхідні документи та пояснення.
Рішення контролюючих органів можуть бути оскаржені у встановленому
законом порядку.
У разі порушення політичними партіями Конституції України, зазначеного
та інших законів України до них можуть бути вжиті такі заходи:
попередження про недопущення незаконної діяльності;
заборона політичної партії (ст. 19 Закону України «Про політичні партії в
Україні» — «Заходи, які можуть вживатися до політичних партій»).
Стаття 20 вказаного Закону визначає, що у разі публічного оголошення
керівними органами політичної партії наміру вчинення політичною партією дій,
за які законами України передбачена юридична відповідальність, відповідні
органи, до відання яких належить контроль за діяльністю політичних партій,
видають приписи про недопущення протиправних вчинків.
Якщо вчинені політичною партією дії не тягнуть за собою іншого виду
відповідальності, відповідними контролюючими органами видається припис про
усунення допущених правопорушень.
Керівництво політичної партії зобов'язане невідкладно усунути порушення
законодавства України, що стали підставою для винесення попередження, і в
п'ятиденний строк повідомити про вжиті заходи органу, який виніс попередження.

234
 Політична партія може бути за поданням Міністерства юстиції України чи
Генерального прокурора України заборонена в судовому порядку у випадку
порушення вимог щодо створення і діяльності політичних партій, встановлених
Конституцією України, цим та іншими законами України.
Заборона діяльності політичної партії тягне за собою припинення діяльності
політичної партії, розпуск керівних органів, обласних, міських, районних
організацій політичних партій, її первинних осередків та інших структурних
утворень, передбачених статутом партії, припинення членства в політичній партії
(ст. 21 Закону України «Про політичні партії в Україні» — «Заборона політичної
партії»).
Крім того, ст. 22 Закону України «Про політичні партії в Україні»
передбачено, зокрема, й відповідальність посадових осіб і громадян за порушення
законодавства про політичні партії.
Так, за порушення вимог вказаного Закону посадові особи і громадяни,
причетні до:
створення, організації діяльності та участі в діяльності незареє- строваних
політичних партій;
обмеження в правах чи переслідування громадян у зв'язку з належністю чи
неналежністю до політичних партій;
необгрунтованої відмови в реєстрації політичної партії;
надання політичній партії будь-яких переваг чи обмеження передбачених
законом прав політичної партії та її членів;
порушення закону при використанні символіки політичної партії;
заподіяння матеріальної чи моральної шкоди політичній партії;
утворення воєнізованих формувань;
участі у діяльності забороненої політичної партії або інших передбачених
чинним законодавством порушень, притягаються до дисциплінарної,
адміністративної, цивільної або кримінальної відповідальності згідно з законами
України.
Статтею 23 Закону України «Про політичні партії в Україні» визначено
порядок припинення діяльності політичної партії.
Так політичні партії припиняють свою діяльність шляхом реорганізації чи
ліквідації (саморозпуску) або в разі заборони її діяльності чи анулювання
реєстраційного свідоцтва в порядку, встановленому цим та іншими законами
України.
Рішення про реорганізацію чи саморозпуск приймається з'їздом
(конференцією) політичної партії відповідно до статуту політичної партії.
Одночасно з прийняттям такого рішення з'їзд (конференція) політичної
партії приймає рішення про використання майна та коштів політичної партії на
статутні чи благодійні цілі.
У разі невиконання політичною партією вимоги ч. 6 ст. 11 («Реєстрація
політичних партій») цього Закону, виявлення протягом трьох років з дня
реєстрації політичної партії недостовірних відомостей у поданих на реєстрацію
документах, невисування політичною партією своїх кандидатів по виборах
235
Президента України та виборах народних депутатів України протягом десяти
років орган, який зареєстрував політичну партію, має звернутися до Верховного
Суду України з поданням про анулювання реєстраційного свідоцтва. Інші
підстави для анулювання реєстраційного свідоцтва не допускаються.
Рішення Верховного Суду України про анулювання реєстраційного
свідоцтва політичної партії тягне за собою припинення діяльності політичної
партії, розпуск її керівних органів, обласних, міських, районних організацій і
первинних осередків та інших статутних утворень політичної партії, припинення
членства в політичній партії (ст. 24 Закону України «Про політичні партії в
Україні» — «Анулювання реєстраційного свідоцтва»).
Державна реєстрація припинення благодійних організацій здійснюється
відповідно до Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб та
фізичних осіб - підприємців" з урахуванням особливостей, встановлених Законом
України «ро благодійну діяльність та благодійні організації».
Правонаступниками благодійної організації у разі її реорганізації має бути
одна чи кілька благодійних організацій.
Рішення про ліквідацію благодійної організації приймає орган управління,
уповноважений установчими документами благодійної організації.
Підстави для прийняття судом рішення про ліквідацію благодійної
організації визначаються законом.
Активи, що залишаються під час ліквідації благодійних організацій після
задоволення вимог їх кредиторів, мають бути передані одній чи кільком
благодійним організаціям у порядку, встановленому установчими документами,
або за рішенням суду.
У випадках, визначених законами України, та за умови відсутності
благодійних організацій, активи благодійної організації, що ліквідується,
спрямовуються до Державного бюджету України.
Вказаним Законом визначено відповідальність членів органів управління
благодійних організацій (стаття 24).
Члени органу управління благодійної організації несуть солідарну
відповідальність за дії або бездіяльність цього органу, що заподіяли збитки
благодійній організації внаслідок порушення цього Закону.
Члени органів управління благодійної організації можуть укладати договори
страхування цивільної відповідальності щодо відшкодування шкоди, завданої
ними благодійній організації.
Суб’єкти благодійної діяльності і посадові особи органів виконавчої влади
та органів місцевого самоврядування несуть цивільно-правову, адміністративну,
дисциплінарну та кримінальну відповідальність за порушення законодавства про
благодійну діяльність у порядку, встановленому законом.
Підставами для постановлення судового рішення щодо припинення
благодійної організації за позовом державного реєстратора, спеціально
уповноваженого органу з питань державної реєстрації або іншої заінтересованої
особи, зокрема, є:

236
 використання активів (доходів) благодійної організації з порушенням
встановлених цим Законом вимог до здійснення благодійної діяльності, що триває
протягом не менш як 12 місяців;
неможливість самостійної реорганізації або ліквідації благодійної
організації у випадках, визначених законом або установчими документами цієї
організації.
Підсумовуючи викладене, необхідно зазначити, що законодавством України
досить повно визначено адміністративну правосуб'єктність громадян,
громадських організацій та політичних партій, що надає широкі можливості їх
залучення до публічного управління.
Як бачимо, держава приділяє велику увагу правоосвітній діяльності з
громадськими організаціями, допомагаючи використовувати механізм їх
залучення до правотворчої, правозастосовної та правоохоронної діяльності
держави.
Громадські організації є невід'ємним елементом будь-якого демократичного
суспільства. Їх соціально-політичне призначення і роль полягають, насамперед, у
тому, що вони допомагають людям у повсякденному житті. Звільняють
особистість від необхідності самостійно вирішувати безліч соціальних проблем та
відкривають широкі можливості для суспільно-політичної ініціативи народу для
здійснення ними самоврядування.
Внаслідок цієї спільної роботи її результатом має стати реальне
впровадження у щоденну діяльність демократичних інститутів влади, дотримання
принципів демократії та верховенства права.

Рекомендована література:
1. Кодекс адміністративного судочинства України : Закон України від 6
липня 2005 р. // Офіційний вісник України. — 2005. — № 32. — Ст. 1918.
2. Конституція України : прийнята Верховною Радою України 28 червня
1996 р. № 254/96-ВР // Відомості Верховної Ради України. — 1996. — № 30. —
Ст. 141.
3. Питання Державної міграційної служби України: Указ Президента
України від 6 квітня 2011 р. // Офіційний вісник України. — 2011. — № 29.
4. Положення «Про Державну реєстраційну службу України»: Указ
Президента України від 6 квітня 2011 р. // Офіційний вісник України. — 2011. —
№ 28.
5. Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового
захисту : Закон України від 8 липня 2011 р. // Офіційний вісник України. — 2011.
— № 59. — Ст. 2347.
6. Про благодійну діяльність та благодійні організації: Закон України від
05.07.2012 № 5073-VI // Голос України від 02.02.2013№ 22; Офіційний вісник
України від 12.02.2013, № 9; Урядовий кур'єр від 13.02.2013 № 29; Відомості
Верховної Ради України від 21.06.2013 , № 25.

237
 7. Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його
банкрутом : Закон України від 14 травня 1992 р. // Відомості Верховної Ради
України. — 1992. — № 31. — Ст. 440.
8. Про волонтерську діяльність: Закон України від 19.04.2011 № 3236-VI
І Голос України від 14.05.2011 № 86; Офіційний вісник України від 27.05.2011 р.,
№ 37; Урядовий кур'єр від 31.05.2011 № 97; Відомості Верховної Ради України
від 21.10.2011 р., № 42.
9. Про громадські об'єднання : Закон України від 22 березня 2012 р. //
Офіційний вісник України. — 2012. — № 30. — Ст. 1097.
10. Про громадянство України : Закон України від 18 січня 2001 р. //
Відомості Верховної Ради України. — 2001. — № 13. — Ст. 65.
11. Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб —
підприємців : Закон України від 15 квітня 2003 р. // Офіційний вісник України. —
2003. — № 25. — Ст. 1172.
12. Про політичні партії в Україні : Закон України від 5 квітня 2001 р. №
2365-Ш // Відомості Верховної Ради України. — 2001. — № 23. — Ст. 118;
Урядовий кур'єр. — 2001. — № 77; Офіційний вісник України. — 2001. — № 17.
— С. 93. — Ст. 728 (код акта 18587/2001); Голос України. — 2001. — № 82.
13. Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства : Закон
України від 22 вересня 2011 р. // Офіційний вісник України. — 2011. — № 83. —
Ст. 3014.
14. Про реалізацію статей 9, 11 Закону України «Про політичні партії в
Україні» : постанова Кабінету Міністрів України від 13 липня 2001р. № 840 //
Урядовий кур'єр. — 2001. — № 132; Офіційний вісник України. — 2001. — № 29.

238
 ТЕМА 7
ФОРМИ ПУБЛІЧНОГО АДМIНIСТРУВАННЯ

§ 1. Поняття та види форм публічного адміністрування.

§ 2. Характеристика окремих форм публічного адміністрування.
§ 3. Електронне урядування в системі форм публічного
адміністрування.
§ 4. Поняття, ознаки та види актів публічного адміністрування.

Діяльність публічної адміністрації реалізується на практиці в конкретних

формах і конкретними методами. Якщо публічне адміністрування розкриває
основні напрями цілеспрямованої діяльності суб’єктів владних повноважень щодо
виконання адміністративних зобов’язань, то форми показують, яким чином це
здійснюється. Оскільки за допомогою форм публічного адміністрування
практично реалізуються завдання та функції публічної адміністрації, то від їх
використання значною мірою залежить успіх владної діяльності. Форми
покликані забезпечувати найбільш доцільне виконання функцій адміністрування,
досягнення його цілей з найменшими витратами сил, засобів і часу.
Різноманіття завдань і функцій публічної адміністрації обумовлює
використання різних форм її діяльності, які зазначені в законах, положеннях,
статутах та інших актах, що регламентують діяльність владних суб’єктів. При
цьому для виконання своїх зобов’язань органи та посадові особи повинні
використовувати лише ті форми, які встановлені нормами права. Недотримання
обов’язкової форми тягне недійсність або можливість оскарження дій та рішень
суб’єктів владних повноважень.

§ 1. Поняття та види форм публічного адміністрування

Публічна адміністрація передбачає не тільки чітку визначеність i
детермiнованiсть її компетенцiї, а й наявність чіткого механiзму її реалізації у
практичнiй діяльності, що виражається в певних дiях, котрі сприймаються як такi,
що мiстять владнi приписи. Вони являють собою: по-перше, чiтко вираженi в
реальнiй дiйсностi вольовi положення держави; по-друге, дiї, що йдуть вiд
конкретних суб’єктiв і відображають публічні iнтереси; по-третє, дiї, якi реально
вiдчувають фізичні та юридичні особи.
Викладена позицiя дає змогу визначити сутнiсть i здiйснити видову
класифiкацiю такої юридичної категорiї, як форми публічного адміністрування
(форми діяльності публічної адміністрації). У даному випадку під формою
розумiють той чи iнший варiант зовнiшнього вираження змiсту, а отже — у
найзагальнiшому виглядi під формою публічного адміністрування слiд розумiти
той чи iнший спосiб зовнiшнього вираження (оформлення) змiсту цiєї дiяльностi.
Кожен суб’єкт публічної адміністрації наділений вiдповiдною компе-
тенцiєю, яка, як правило, дає йому можливiсть вибирати у конкретних ситуацiях
той чи iнший варiант поведiнки, варiант конкретних дiй, тобто вiдбити змiст своєї

239
регулятивної, сервісної або управлiнської дiяльностi в тiй формi, яка, на його
думку, найбiльш ефективна i найбiльшою мiрою вiдповiдає публічним iнтересам.
Конкретними прикладами дiй публічної адміністрації, в яких виражається
змiст її дiяльностi, можуть бути: видання акта публічного управлiння, надання
адміністративної послуги, прийняття рішення у скарзі, її розгляд, проведення
наради, призначення ревізій, перевірок, здiйснення контрольно-наглядової
діяльності тощо.
Аналiз форм публічного адміністрування свідчить про те, що вони є
системним утворенням, компоненти якого тiсно взаємодiють один з одним, проте
не є взаємозамiнними. Вони вiдзначаються помiтною самостiйнiстю й
унiверсальнiстю щодо конкретних галузей i сфер владного впливу. Саме тому
однi й тi самi форми успiшно застосовуються в рiзних сферах суспільного життя
(економічна, соціально-культурна, адміністративно-політична).
Застосування публічною адміністрацією тiєї чи iншої форми багато в чому
визначається її компетенцiєю, характеристиками об’єкта впливу, поставленою
метою, прагненням отримати той чи iнший конкретний результат. Форми
публічного адміністрування, як правило, передбаченi i до певної мiри
регламентованi адмiнiстративно-правовими нормами. Вони найчастiше мiстяться
у законах та підзаконних актах, що визначають компетенцію того чи іншого
суб’єкта владних повноважень (положення про той чи iнший орган, посадові
iнструкцiї, правила тощо).
Так, відповідно до ст. 8 Закону України «Про центральні органи виконавчої
влади» міністр як керівник міністерства затверджує положення про самостійні
структурні підрозділи апарату міністерства, призначає на посади та звільняє з
посад їх керівників і заступників керівників, працівників патронатної служби
міністра; призначає на посади керівників територіальних органів міністерства за
погодженням з головами місцевих державних адміністрацій та їх заступників і
звільняє їх з посад; притягує до дисциплінарної відповідальності керівників
державних підприємств, установ, організацій, що перебувають у сфері управління
відповідного міністерства; скликає та проводить наради з питань, що належать до
його компетенції; підписує накази міністерства та ін.
Аналіз ступеня адмiнiстративно-правової регламентацiї, порядку
використання форм діяльності публічної адміністрації показує, що вони не
однакові.
Найбільш детально регламентованi форми, що пов’язанi з реалiзацiєю
правозастосовчих, правоустановчих i правоохоронних функцій публічної
адміністрації. Саме вони викликають найiстотнiшi юридичнi наслiдки i їх
регламентація має важливе значення з позицій забезпечення режиму законності.
Значно менше регламентованi форми, що не спричиняють прямих
юридичних наслiдкiв (наради, консультацiї). Тут владним суб’єктам надається
широка можливiсть самостiйного вибору форм їх діяльності.
Ступiнь регламентації використання форм діяльності публічної
адміністрації не перешкоджає вальному вибору тієї з них, яка в даний ситуації є

240
доцільною, ефективною, найбільшою мiрою вiдповiдає поставленим завданням i
метi (наприклад проведення інструктажів замість видання наказів).
Незважаючи на це, форми публічного адміністрування повиннi вiдповiдати
таким вимогам:
— не виходити за межi режиму законностi;
— вiдповiдати компетенцiї суб’єкта публічної адміністрації;
— вiдповiдати змісту його адміністративних зобов’язань;
— вiдповiдати змiсту i характеру вирiшуваних питань;
— сприяти задоволенню публічного інтересу;
— враховувати особливостi конкретного об’єкта владного впливу.
Форми публічного адміністрування прямо чи опосередковано обумовлені
тими юридичними приписами, за допомогою яких держава регулює діяльність
публічної адміністрації. Вони закріплюються в Конституції України (статті 85,
106 та 117), законах (наприклад, «Про Кабінет Міністрів України», «Про
центральні органи виконавчої влади», «Про місцеве самоврядування») та
підзаконних актах (положеннях про центральні органи виконавчої влади тощо).
Суб’єкти публічної адміністрації обирають ті форми, які видаються за даних
конкретних умов найбільш виправданими та ефективними. Це означає що в
процесі публічного адміністрування відповідні органи (посадові особи) на основі
чинного законодавства самостійно встановлюють обов’язкові правила поведінки
(норми права) з питань, що віднесені до їх компетенції. Якщо йдеться про органи
виконавчої влади, то під час практичного виконання завдань, покладених на них,
вони реалізують розпорядчі повноваження, змістом яких є виконання вимог
закону шляхом прийняття більш деталізованих правових актів, а також актів
правозастосування, що тягнуть за собою певні юридичні наслідки, тобто ведуть
до виконання, зміни або припинення адміністративних правовідносин.
Таким чином, під формою публічного адміністрування слід розуміти
зовнішньо виражену дію суб’єктів публічної адміністрації, що здійснюється в
рамках їх компетенції для виконання поставлених перед ними завдань в сфері
публічного адміністрування та тягне за собою певні наслідки правового та/або
неправового характеру.
Ознаки форм публічного адміністрування:
1) є способом зовнішнього вираження діяльності публічної адміністрації
та її посадових осіб;
2) залежать від змісту компетенції публічної адміністрації;
3) обумовлені реалізацією завдань і функцій суб’єктів владних
повноважень (виконання адміністративних зобов’язань) в рамках їх компетенції;
4) у більшості випадків вимагають юридичної регламентації;
5) вибір форм діяльності обумовлений специфікою поставленої мети,
зумовлює найбільш ефективний варіант діяльності;
6) тягнуть за собою правові та/або неправові наслідки.
Різноманітність форм публічного адміністрування, відмінності в їх
характері, юридичній силі, та меті застосування роблять актуальною проблему їх
класифікації.
241
 Так, форми публічного адміністрування можна класифікувати за різними
підставами:
— за ступенем юридичного вираження:
а) основні (видання правових актів);
б) похідні базуються на них, тобто різні дії, що тягнуть визначені
юридичні наслідки що мають визначену юридичну спрямованість
(реєстраційні, дозвільні, наглядові, попереджувальні, забезпечувальні дії
тощо);
— за досягнутими результатами:
а) позитивне регулювання (затвердження програм соціально-
економічного розвитку, видання положень про органи влади тощо);
б) реакція на негативні явища в публічному адміністрування
(застосування заходів адміністративної відповідальності);
— за спрямованістю:
а) що впливають на суспільні відносини в сфері публічного
адміністрування (зовнішні);
б) що впливають на внутрішньо управлінську діяльність структурних
підрозділів публічної адміністрації (внутрішні);
— за колом осіб, на яких вони поширюються:
а) загальнообов’язкові;
б) адресовані конкретним суб’єктам;
— за характером і методам вирішення питань компетенції:
а) процедурні (наприклад підготовка і ухвалення управлінського
рішення);
б) процесуальні (наприклад у рамках адміністративно-деліктного
провадження);
— за суб’єктним складом:
а) односторонні;
б) дво- або багатосторонні (адміністративні договори);
— за суб’єктом ініціативи:
а) ті, що здійснюються публічною адміністрацією за власною
ініціативою в силу вимог закріпленої за ними компетенції;
б) ті, що застосовуються публічною адміністрацією за ініціативи інших
суб’єктів (наприклад за зверненнями (заявами, скаргами) фізичних та юридичних
осіб);
— за умовами застосування:
а) за звичайних умов громадського життя;
б) за умов надзвичайного стану;
— за юридичним змістом:
а) зобов’язуючі;
б) забороняючі;
в) дозволяючі.
В юридичній літературі існують й інші підстави класифікації форм
публічного адміністрування, проте найбільш поширеними є дві класифікації: по-
242
перше, за значенням наслідків, які виникають у результаті використання тієї чи
іншої форми (наявності правового ефекту); по-друге, за ступенем правової
регламентації процесу їх застосування 25.
За значенням наслідків, які виникають у результаті використання форм,
виділяють: а) правові форми публічного адміністрування; б) неправові форми
публічного адміністрування.
До правових належать форми, використання яких спричиняє виникнення
юридичних наслідків. Зокрема видання правових актів, застосування примусових
заходів тощо. Такі форми виступають як юридичні факти і можуть формувати
адміністративно-правові відносини. До не-правових належать форми, які
безпосередньо юридичного значення не мають і не спричиняють виникнення
адміністративно-правових відносин. Такі форми або передують правовим
(проведення ревізії за результатами якої видається правового акт), або
використовуються за ними (нарада з приводу реалізації правового акта).
За ступенем правової регламентації процесу використання виділяють форми
публічного управління.
1. Встановлення норм права (видання нормативних актів публічного
адміністрування).
2. Застосування норм права (видання ненормативних актів публічного
адміністрування, актів застосування норм права).
3. Укладання адміністративних договорів.
4. Здійснення реєстраційних та інших юридично значущих дій.
5. Провадження організаційних дій.
6. Виконання матеріально-технічних операцій.
Перші чотири форми є правовими, решта — неправовими. Саме такий поділ
форм публічного адміністрування найповніше відображає діяльність публічної
адміністрації, її широту та специфіку. Особливою формою публічного
адміністрування є електронне урядування, яке поєднує у собі елементи правових
форм (застосування норм права, здійснення реєстраційних та інших юридично
значущих дій) та неправових (зокрема, виконання матеріально-технічних
операцій). Ця форма публічного адміністрування буде розглянута нами окремо.

§ 2. Характеристика окремих форм публічного адміністрування

Відповідно до наділених законами та іншими нормативними актами
повноважень публічна адміністрація з питань, віднесених до її компетенції,
встановлює правила поведінки, заборони, обмеження на вчинення певних дій,
регулюють діяльність підприємств усіх видів власності, реєструють громадські
об’єднання та їх статути, виконують вимоги законодавства шляхом розпорядчих,
контрольних, наглядових повноважень. Таким чином, правові форми завжди
пов’язані із здійсненням публічною адміністрацією владних повноважень
правовстановлюючого, правозастосовчого, регулятивного та правоохоронного
характеру.

25 Колпаков В. К. Адміністративне право України : підручник / В. К. Колпа-ков, О. В. Кузьменко. — К. : Юрінком Iнтер, 2003. — С.
184—265.
243
 Зупинимося на змісті перелічених вище форм.
1. Встановлення норм права (видання нормативно-правових актів,
адміністративна правотворчість). Ця форма пов’язана зі створенням правових
норм, розробкою, обговоренням і прийняттям правових актів. У рамках
правотворчої форми публічного адміністрування реалізується функція
адміністративного правотворчості. Дана форма діяльності публічної адміністрації
відрізняється достатньою складністю, оскільки вимагає тривалої процедури:
розробки проекту адміністративного акта, обговорення, прийняття, опублікування
та державної реєстрації. Вона характеризується також наявністю в системі
публічного управління безлічі правотворчих процедур, які використовуються
самими органами для адміністративної правотворчості, конкретизують і
уточнюють завдання і функції публічного адміністрування, встановлені у законах.
При цьому правотворча діяльність публічної адміністрації завжди повинна бути
заснована на положеннях законів та інших нормативних правових актів вищої
юридичної сили
Таким чином, встановлення норм права як форма публічного
адміністрування — це зовнішній прояв діяльності публічної адміністрації, що
полягає у формуванні правових норм, їх зміні, скасуванні, заміні, тобто підготовці
і виданні правових адміністративних актів, що тягнуть за собою виникнення,
зміну та припинення адміністративно-правових відносин.
Основним призначенням цієї форми публічного адміністрування є
виконання положень Конституції України, законів, а також інших нормативно-
правових актів, для реалізації яких потрібні додаткові положення нормативного
характеру.
Видання нормативних актів є особливою формою діяльності публічної
адміністрації, яка передбачає дії щодо встановлення певних правил у сфері
публічного адміністрування. Ця форма діяльності пов’язана з офіційним
закріпленням норм права шляхом формування приписів, їх зміни, доповнення та
скасування. Вона спрямована на створення та вдосконалення єдиної, внутрішньо
узгодженої системи норм, що регулюють суспільні відносини в сфері публічного
адміністрування.
Соціальним призначенням видання правових актів є встановлення еталонів і
стандартів поведінки, що відповідають публічним інтересам. Це особливий
різновид діяльності, якій властиві такі ознаки:
— вона здійснюється уповноваженими суб’єктами публічної
адміністрації в процесі нормотворення; її результатом є прийняття норматив¬но-
правового акта;
— має організуючий характер та мету;
— охороняється та гарантується державою.
При цьому видання нормативних актів публічного адміністрування може
мати основний та похідний характер. Основний характер проявляється у виданні
правових актів вищого рівня (наприклад законів), що визначають основні
положення та загальні засади діяльності публічної адміністрації по виконанню
адміністративних зобов’язань. Похідний — проявляється в тому, що загальні
244
норми та правила поведінки, сформульовані в законах, інших нормативних актах,
не в змозі охопити всі аспекти життя суспільства, відрегулювати суспільні
відносини в усіх подробицях. Тому виникає необхідність у конкретизації та
деталізації норм.
Загалом, нормативний акт — це акт правотворчості, що виходить від
компетентного суб’єкта публічної адміністрації та містить норми права.
Нормативний акт діє безперервно, призначений для регулювання невизначеного
числа одноманітних і повторюваних адміністративно-правових відносин і
обов’язковий для виконання невизначеним колом осіб. Цим нормативний акт
відрізняється від індивідуальних актів, які застосовують норму адміністративного
права в конкретній ситуації до конкретної особи, та актів тлумачення, що
роз’яснюють існуючі норми права.
Конституція та чинне законодавство України є правовою основою для
видання нормативно-правових актів. Так, основною формою діяльності Верховної
Ради України є прийняття законів (п. 3 ст. 85 Конституції України). Пункт 31 ч. 3
ст. 106 Конституції передбачає, що Президент України на основі та на виконання
Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов’язковими
до виконання на території України. Кабінет Міністрів України в межах своєї
компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов’язковими до виконання
(ст. 117). Органи місцевого самоврядування в межах своїх повноважень (ст. 143)
приймають рішення, які є обов’язковими до виконання на відповідній території
(ст. 144).
Таким чином, нормотворча діяльність публічної адміністрації може бути
безпосередньою (встановлення норм права, яке здійснюють органи законодавчої
влади) та опосередкованою, яка відзначається підзаконністю її нормативних актів,
що видаються на основі й на виконання законів.
2. Застосування норм права (видання ненормативних (індивідуальних) актів,
видання актів застосування норм права, адміністративне розпорядництво) —
основна форма публічного адміністрування. Правозастосовча форма діяльності
публічної адміністрації пов’язана з виконанням законодавчих та інших
нормативних правових актів з метою застосування норми права до конкретних
життєвих обставин, тобто в рамках цієї форми відбувається розгляд і вирішення
індивідуальних справ.
Ця форма діяльності включає:
— встановлення фактичних обставин справи;
— пошук спеціальної правової норми для застосування в конкретній
ситуації і конкретному випадку, виявлення юридичної значимості та масштабу дій
цієї правової норми, з’ясування її змісту, тлумачення норми права;
— прийняття рішення у справі, видання індивідуального акта публічного
адміністрування;
— виконання правового акта та здійснення контролю за його
виконанням.
Юридичні акти індивідуального характеру містять точно визначені і
персоніфіковані юридично владні приписи. Вони також відіграють роль
245
юридичних фактів, з якими пов’язується виникнення, зміна, припинення
адміністративно-правових відносин.
Видання індивідуальних (ненормативних, адміністративних) актів є
близьким до нормативних, але не тотожне йому. Акт застосування норм
адмiнiстративного права має свої ознаки:
— він має індивідуальний характер. Iндивідуальність виявляється, по-
перше, в тому, що він розв’язує цілком визначене й конкретне питання; по-друге,
в ньому вказується конкретний адресат, який має додержуватися закріпленого в
акті припису;
— акт застосування адміністративно-правової норми має юридичну
природу. Він має владний характер і є обов’язковим для всіх, кому адресований.
Виконання акта гарантується, а за необхідності забезпечується, примусовою
силою держави;
— такі акти завжди видаються в односторонньому порядку. Вони
виходять від компетентного органу (посадової особи) публічної адміністрації —
суб’єкта застосування норм адміністративного права. Ця обставина залишається в
силі й у разі якщо акт виступає результатом погодження волі усіх учасників
правовідносин. Наприклад, акти про призначення пенсії, надання відпустки,
матеріальної допомоги;
— акт застосування норм адміністративного права спричиняє
виникнення, зміну, припинення адміністративних правовідносин, тобто є
юридичним фактом. Водночас він виконує й регулятивні функції. Норми
адміністративного права регулюють абстрактні управлінські відносини. Ця
абстрактність нормативних приписів не дозволяє використовувати їх для
безпосереднього впливу. З цією метою використовуються акти застосування норм
права, що стають самостійним засобом публічного адміністрування соціальних
процесів.
За своєю сутністю індивідуальний акт застосування норм адміністративного
права — це оформлене у вигляді індивідуального владного припису рішення
суб’єкта публічної адміністрації з приводу оцінки конкретної життєвої обставини
з точки зору чинних нормативних приписів. Прикладами таких актів є
адміністративні послуги, накази про призначення на посаду, звільнення з посади,
надання відпустки, зарахування до резерву на висунення, постанови у справах про
адміністративні правопорушення, рішення у скаргах громадян тощо.
Отже, акт застосування норм адміністративного права — це індивідуальний
юридичний акт, що вирішує конкретну справу, персонально визначає поведінку
адресата, має владний характер, видається уповноваженим суб’єктом публічної
адміністрації в установленому порядку відповідно до його компетенції.
Видання нормативних та індивідуальних актів — це основні правові форми
діяльності публічної адміністрації.
3. Укладання адміністративних договорів. Проблема адміністративного
договору як однієї з правових форм діяльності публічної адміністрації набуває
особливої актуальності в умовах зростання ролі публічного права в регулюванні
суспільних відносин, а також розвитком договірних зобов’язань у публічно-
246
правових відносинах. Такі зобов’язання сьогодні спрямовані не тільки на
традиційне зміцнення дисципліни і підвищення відповідальності у сфері
діяльності публічної адміністрації, а й на створення правових механізмів для
вирішення тих завдань, що реалізуються шляхом застосування договірних
інструментів як на центральному так і на місцевому рівнях публічного
адміністрування.
Публічно-правове регулювання здійснюється переважно за допомогою
імперативних методів і приписів, що надають владний вплив на волю і поведінку
фізичних та юридичних осіб, спонукаючи їх до дії для досягнення загальних цілей
і задоволення публічних інтересів. Однак поряд із цим публічне право
використовує й договірне начало як особливий спосіб правового регулювання.
В Україні адміністративний договір набув особливої актуальності лише в
останні роки, що можна пояснити визнанням України країною з ринковою
економікою, збільшенням частки диспозитивного та реординаційного впливу на
суспільні відносини, прагненням упорядкувати систему адміністративних
приписів.
В юридичній літературі адміністративний договір досить часто відносять до
актів застосування норм адміністративного права. В той же час він має особливу
юридичну природу, що відрізняє його від інших форм правозастосування.
Так, адміністративний договір може перебувати в таких відносинах до
адміністративного акта:
1) адміністративний договір може укладатися безпосередньо на основі
норм законів, прийнятих Верховною Радою України. Так, ч. 5 ст. 38 Закону
України «Про місцеві державні адміністрації» передбачає, що для здійснення
спільних програм місцеві державні адміністрації та органи місцевого
самоврядування можуть укладати договори (наприклад про делегування
повноважень);
2) адміністративний договір може укладається на основі підзаконних
актів нормативного характеру інших суб’єктів публічної адміністрації. Прикладом
може слугувати Розпорядження Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 р.
№ 451-р «Про схвалення Угоди щодо регіонального розвитку Сумської області
між Кабінетом Міністрів України та Сумською обласною радою»;
3) адміністративний договір може укладатися на основі та на виконання
індивідуального адміністративного акта. Наприклад, рішення про надання
фінансових коштів підприємству на компенсаційні виплати працівникам
приймається органами служби зайнятості і оформляється наказом, на підставі
якого орган служби зайнятості укладає з адміністрацією відповідного
підприємства договір про виділення фінансових коштів;
4) адміністративний договір може слугувати підставою для подальшого
прийняття адміністративних актів, причому як індивідуального, так і
нормативного характеру;
5) для реалізації деяких управлінських рішень на розсуд державно-
владного суб’єкта може бути обраний адміністративний договір або
адміністративний акт. Вибір того чи іншого правового управлінського засобу
247
визначається на розсуд відповідного державного органу і залежить від багатьох
об’єктивних і суб’єктивних факторів. Так, експропріація і купівля-продаж
дозволяють вирішити однакову управлінську мету — придбати в державну
власність деяке майно, але різними засобами 26.
Таким чином, розглянуті вище нормативні та ненормативні акти, а також
адміністративні договори можна об’єднати більш загальним поняттям —
правовий акт публічної адміністрації, який можна розглядати в двох аспектах:
а) вузькому — як односторонньо-владні приписи суб’єктів публічної
адміністрації;
б) широкому — до перших додаються і спільні рішення суб’єктів публічної
адміністрації, що тягнуть юридичні наслідки, й адміністративні договори.
Адміністративний договір слугує одним з каналів зворотного зв’язку,
причому найбільш повним і достовірним у порівнянні з іншими актами
односторонньо-владного волевиявлення. Адже прийняття адміністративних актів
нерідко відбувається без урахування потреб його виконавців, зворотня інформація
не доходить чи доходить урізаною, з перекрученнями. Крім того, між суб’єктом
публічної адміністрації, який приймає адміністративний акт, і його адресатом, як
правило, існує багато ланок-посередників, що також впливає на своєчасність і
якість отриманої інформації. Договір дозволяє максимально зменшити кількість
проміжних ланок, безпосередньо зв’язуючи між собою його суб’єктів.
Юридична природа адміністративного договору полягає в тому, що він є
правовим актом застосування норм права, внаслідок чого реалізується
компетенція публічної адміністрації. За його допомогою упорядковуються
адміністративно-правові відносини, розмежовуються і фіксуються права і
обов’язки сторін. Організаційна роль адміністративних договорів зберігається і в
сучасних умовах ринкової економіки, тому що публічна адміністрація
використовує їх з метою реалізації своєї економічної і соціальної політики. Уже
саме закріплення взаємних прав, обов’язків і відповідальності є певного роду
гарантією для стабілізації взаємовідносин сторін, які мають владні повноваження
або їх позбавлені.
Специфіка цілей адміністративно-правового регулювання полягає в
необхідності, з одного боку, реалізувати публічний інтерес, а з іншого —
забезпечити захист і реалізацію приватних інтересів. Тобто адміністративно-
договірне регулювання може слугувати найбільш прийнятним способом зняття
суперечностей між публічними і приватними інтересами. Тому адміністративний
договір дозволяє забезпечити баланс інтересів всередині діяльності публічної
адміністрації, а також врегулювати міждержавні, державні та місцеві інтереси.
В адміністративному договорі інтегруються функції публічної адміністрації
і функції сторін. До функцій публічної адміністрації належать: а) поставлення
задачі, б) вибір виконавців, в) прийняття адміністративного акта, яким сторони
зобов’язуються до вступу у договірні відносини, г) встановлення відповідальності

26 Бахрах Д. Н. Административное право России : учеб. для вузов / Д. Н. Бах-рах. — М. : НОРМА, 2002.
— С. 102.
248
сторін за відмові від участі у договірних відносинах, ґ) оцінка діяльності сторін і
юридичне визнання того, що поставлена задача вирішена.
До функцій сторін належать: а) вибір засобів, необхідних для ефективного
вирішення поставленої задачі, б) розробка механізму спільного використання цих
засобів, в) визначення ролі і місця кожної із сторін у даному механізмі, г)
прийняття на себе зобов’язань діяти у встановлених рамках і за узгодженою
схемою, ґ) встановлення відповідальності за невиконання прийнятих зобов’язань,
д) юридичне оформлення договірних відносин.
Адміністративний договір, як правило, базується на адміністративно-
правових нормах, але багато адміністративних договорів мають комплексний
характер. Адміністративні та цивільно-правові засоби регулювання розвиваються
паралельно, доповнюючи одні одних на відповідних рівнях. Типовим є те, що
елементи договору стосовно управлінської діяльності можуть слугувати
передумовою акта управління, а на підставі законів бути і прямою формою такої
діяльності.
Особливості адміністративного договору проявляються у його порівняні з
договором у цивільному праві. Таке порівняння дозволяє виділити наступні
характерні ознаки адміністративного договору.
1. Обов’язковим суб’єктом адміністративних договірних відносин є
представник публічної адміністрації як системи організаційно-структур-них
утворень, які на законних підставах набули владних повноважень для їх реалізації
в публічних інтересах.
2. Учасники адміністративного договору перебувають не в однаковому
становищі, адже владний суб’єкт зберігає повноваження адміністративного
характеру і водночас несе певні зобов’язання перед іншою стороною. На відміну
від нього, цивільно-правовий договір є актом, заснованим на угоді сторін. При
цьому права і обов’язки учасників договору регулюються нормами цивільного
права. Жодна сторона цивільно-правового договору не має владних повноважень
щодо іншої.
3. Публічна адміністрація в адміністративному договорі виступає як
суб’єкт публічного права, її статус визначається її компетенцією. Коли орган стає
учасником цивільно-правової угоди, його правовий статус визначається
цивільною правоздатністю. Право на укладення адміністративного договору
(делегування повноважень, охорону майна громадян і т. п.) має бути передбачене
в нормах про компетенцію такого органу. Так, відповідно до п. 6 ст. 118
Конституції України місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні
радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи
обласними радами.
4. Метою адміністративних договорів є головним чином реалізація
публічних інтересів (договори в сфері управління державною власністю,
договори, що забезпечують державні потреби тощо), в той час, як метою
більшості приватноправових договорів виступає індивідуальний інтерес.
5. Адміністративні договори, як правило, мають комплексний характер і
регулюються одночасно нормами декількох галузей права. Наприклад, державна
249
служба за контрактом, де порядок вступу на державну службу, її проходження,
права та обов’язки службовців регулюються нормами трудового і
адміністративного права, а порядок оподаткування, матеріального стимулювання
— нормами адміністративного, трудового і фінансового права.
6. Адміністративний договір може бути укладений всупереч волі однієї з
сторін. На цій особливості даного договору рідко акцентується увага в юридичній
літературі, хоча саме вона проводить чітку межу між адміністративним та
цивільним договором. Така особливість адміністративного договору має своє
нормативне закріплення. Так, відповідно до Закону України «Про державне
оборонне замовлення» державний контракт з оборонного замовлення це договір,
укладений у письмовій формі державним замовником від імені держави з
виконавцем відповідно до затверджених основних показників оборонного
замовлення, в якому визначаються економічні та правові зобов’язання сторін,
порядок регулювання їхніх господарських відносин. У ст. 12 цього Закону
«Відповідальність за порушення законодавства про оборонне замовлення»
зазначено, що у разі ухилення виконавця, визначеного в порядку, передбаченому
ч. 2 ст. 7 цього Закону, від укладення державного контракту такий виконавець
несе відповідальність згідно із законом.
У той самий час, відповідно до ч. 3 ст. 203 Цивільного кодексу України,
волевиявлення учасника правочину має бути вільним і відповідати його
внутрішній волі, в іншому випадку він вважається недійсним.
8. Спірні питання, що виникають з приводу укладання, виконання,
припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів,
вирішуються в адміністративному або судовому порядку.
9. Для адміністративних договорів передбачена письмова форма.
10. Відповідальність сторін за невиконання або неналежне виконання
умов адміністративного договору може бути як майновою, так і немайновою і
носити адміністративний, дисциплінарний чи цивільно-правовий характер.
Адміністративне законодавство містить поняття адміністративного
договору. Відповідно до п. 14 ст. 3 Кодексу адміністративного судочинства
України адміністративний договір — це дво- або багатостороння угода, зміст якої
становлять права та обов’язки сторін, що випливають із владних управлінських
функцій суб’єкта владних повноважень, який є однією із сторін угоди.
Зважаючи на велику різноманітність адміністративних договорів, їх можна
класифікувати за наступними підставами:
1) за предметом: а) договори про компетенцію (розмежування або
делегування повноважень і предметів відання); б) договори у сфері управління
державною власністю; в) договори, що забезпечують державні потреби (державне
замовлення, державні контракти); г) контракти з державними службовцями; ґ)
фінансові та податкові угоди; д) договори про взаємодію, співпрацю; е) концесії
та інвестиційні угоди; є) договори про надання деяких послуг приватним особам
(наприклад охорона громадського порядку та майна тощо);

250
 2) за суб’єктами: а) між суб’єктами публічної адміністрації; б) між
публічною адміністрацією та недержавними організаціями; в) між публічною
адміністрацією та громадянами;
3) за характером взаємовідносин суб’єктів розрізняються: а) договори
суб’єктів, які не володіють контрольними, наглядовими повноваженнями чи
іншими спеціальними повноваженнями один щодо одного; б) договори, в яких
один із суб’єктів володіє будь-якими спеціальними повноваженнями щодо іншої
сторони (сторін).
4. Здійснення реєстраційних та інших юридично значущих дій є формою
діяльності публічної адміністрації, сутність та юридична природа якої наукою
адміністративного права досі ще не з’ясована. Деякі дослідники вбачають у
реєстрації тільки елемент технічного обліку. Проте державна реєстрація має не
лише інформаційне значення. Її роль головним чином полягає в тому, щоб
підтвердити юридичні факти. Очевидно, акт реєстрації є рішенням публічної
адміністрації, що вказує на юридичний стан суб’єкта. Реєстраційні дії мають
юридичні наслідки.
Повноваження публічної адміністрації щодо здійснення реєстраційних дій
закріплені нормативно. Так, Законом України «Про місцеве самоврядування в
Україні» від 21 травня 1997 р. за виконавчими органами місцевих рад
закріплюється широке коло реєстраційних дій, серед яких: а) реєстрація житлово-
будівельних і гаражних кооперативів; б) реєстрація суб’єктів права власності на
землю; в) реєстрація права користування землею і договорів на оренду землі; г)
реєстрація об’єднань співвласників багатоквартирних будинків; ґ) реєстрації
місця проживання фізичних осіб та ін.
Реєстраційні дії мають юридичні наслідки. Так, незареєстровані транспортні
засоби не можна експлуатувати, незареестрований нормативний акт не може бути
опублікований, незареєстрований договір на оренду землі не має юридичної сили;
незареєстровані суб’єкти права власності на землю юридично не мають у
власності таку землю.
До інших юридично значущих дій належать: прийняття присяги, службове
атестування, складання протоколу про адміністративне правопорушення тощо.
5. Проведення організаційних заходів є однією з неправових форм
публічного адміністрування. Ці заходи здійснюються систематично, постійно і
спрямовані на забезпечення чіткої та ефективної роботи публічної адміністрації.
Вони не пов’язані з виданням правових актів та здійсненням юридично значущих
дій. За змістом організаційні форми мають внутрішньоуправлінське,
внутрішньоапаратне значення, проте в кінцевому рахунку вони спрямовані на
задоволення публічного інтересу. Прикладами таких дій можуть бути: а)
роз’яснення змісту і мети законодавчих та інших правових актів або тих чи інших
заходів; б) інспектування роботи та інструктування нижчих органів (посадових
осіб); в) розроблення програм, підготовка та проведення нарад, конференцій,
робочі зустрічі, семінари, конференції, круглі столи, інтерв’ю, прямі телефонні
зв’язки з населенням посадових осіб публічної адміністрації, прийом громадян,
візити делегацій тощо.
251
 Організаційні заходи не фіксуються так точно, як юридичні форми
публічного адміністрування. Але порядок їх запровадження та використання
можуть фіксуватися і юридично. Прикладом цього можуть бути постанова
Кабінету Міністрів України від 15 березня 2006 р. № 327 «Про створення
Державної інформаційної системи реєстраційного обліку фізичних осіб та їх
документування».
6. Здійснення матеріально-технічних операцій є найбільш об’ємною
частиною діяльності апарату публічної адміністрації як з точки зору її кількості,
так і різноманітності. Матеріально-технічні операції носять допоміжний
неправовий характер. Їх основне призначення — обслуговування самого процесу
публічного адміністрування. Вони створюють умови для використання інших
форм роботи суб’єктів владних повноважень. В узагальненому вигляді
матеріально-технічні операції — це підготовка матеріалів для видання юридичних
актів, проведення організаційних заходів, провадження діловодства, складання
довідок, звітів і т. ін.
У юридичній літературі залежно від призначення та засобів виконання
виділяються такі матеріально-технічні операції:
а) діловодські (всі операції, які пов’язані з виготовленням документів
органами управління і яким притаманні технічний характер листування, передрук,
розмноження і т. ін.);
б) безпосереднє виконання приписів правових актів, якщо воно має
матеріальний (технічний) характер (операції про передачу засобів або майна,
видачу виконавчих документів, проведення конфіскації, оплатного вилучення і т.
п.);
в) реєстраційні, що мають самостійне значення (реєстрація фактів та
подій у сфері управління);
г) статистичні (збирання та оброблення статистичної інформації
відповідно до встановлених правил);
ґ) інформаційно-довідкові (складання та опрацювання доповідних записок,
довідок за результатами перевірок, підготовка довідників і довідок про роботу
органів управління, дача відповідних роз’яснень і консультацій на підставі
інформаційних матеріалів);
д) щодо систематизації матеріалів, у тому числі правових актів
(створення комплексних інформаційно-аналітичних систем для державних
потреб);
е) інформаційно-технологічні (впровадження інформаційних технологій
в різних ланках державного управління)27.

§ 3. Електронне урядування в системі форм публічного адміністрування

Як відзначалося вище, специфічною формою публічного адміністрування
слід вважати електронне урядування, яке поєднує в собі як правові так і неправові

27 Адміністративне право України : підручник / Ю. П. Битяк, В. М. Гаращук, О. В. Дьяченко [та ін.] ; за

ред. Ю. П. Битяка. — К. : Юрінком Iнтер, 2007. — 544 с.
252
форми. У вітчизняному законодавстві існують різні визначення терміну
«електронне урядування».
Зокрема, згідно Концепції розвитку електронного урядування в Україні,
схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 13.12.2010 р. № 2250-р
електронне урядування – це форма організації державного управління, яка сприяє
підвищенню ефективності, відкритості та прозорості діяльності органів
державної влади та органів місцевого самоврядування з використанням
інформаційно-телекомунікаційних технологій для формування нового типу
держави, орієнтованої на задоволення потреб громадян 28.
Стратегія сталого розвитку «Україна – 2020» передбачає реалізацію 62
реформ та програм розвитку держави, у тому числі Програми електронного
урядування. До того ж, відповідно до положень зазначеної Стратегії реалізація в
рамках реформи державного управління Програми електронного урядування
належить до числа першочергових. Відтак, результатом впровадження реформи
державного управління має стати створення ефективної, прозорої, відкритої та
гнучкої структури публічної адміністрації із застосуванням новітніх
інформаційно-комунікативних технологій (е-урядування), яка здатна виробляти і
реалізовувати цілісну державну політику, спрямовану на суспільний сталий
розвиток і адекватне реагування на внутрішні та зовнішні виклики29.
У свою чергу, у Стратегії реформування державного управління України на
2016-2020 роки, затвердженої розпорядженням Кабінету Міністрів України від
24.06.2016 р. № 474-р «Деякі питання реформування державного управління
України», наголошується, що електронне урядування є одним із напрямів
реформи державного управління і визначається як використання інформаційно-
комунікаційних технологій для покращення ефективності системи державного
управління, її прозорості та зручності, зокрема операційного компонента, що
забезпечує діяльність державних органів30.
Відповідно до Концепції розвитку електронного урядування в Україні
впровадження електронного урядування передбачає, по-перше, створення якісно
нових форм організації діяльності органів державної влади та органів місцевого
самоврядування, а по-друге, їх взаємодію з громадянами та суб'єктами
господарювання шляхом надання:
а) доступу до державних інформаційних ресурсів,
б) можливості отримувати електронні адміністративні послуги,
в) можливості звертатися до органів державної влади та органів місцевого
самоврядування з використанням Інтернету31.

28 Розпорядження Кабінету Міністрів України від 13.12.2010 р. № 2250-р «Про схвалення Концепції
розвитку електронного урядування в Україні» // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.rada.gov.ua
29 Указ Президента України від 12.01.2015 р. № 5/2015 «Про Стратегію сталого розвитку
«Україна – 2020»» // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.rada.gov.ua
30 Розпорядження Кабінету Міністрів України від 24.06.2016 р. № 474-р «Деякі питання
реформування державного управління України» // [Електронний ресурс]. – Режим доступу :
http://www.rada.gov.ua
31 Розпорядження Кабінету Міністрів України від 13.12.2010 р. № 2250-р «Про схвалення
Концепції розвитку електронного урядування в Україні» // [Електронний ресурс]. – Режим доступу
: http://www.rada.gov.ua
253
 Як закріплено у ч. 1 ст. 3 Закону України «Про інформацію» (в редакції
2011 року) розвиток електронного урядування є одним із основних напрямів
здійснення державної інформаційної політики.
Відповідно, з метою реалізації державної політики з питань розвитку
електронного урядування необхідно забезпечити:
- провадження узгодженої діяльності всіма органами державної влади та
органами місцевого самоврядування із залученням інститутів громадянського
суспільства та представників ділових кіл;
- удосконалення принципів державного управління, структури і функцій
органів державної влади та органів місцевого самоврядування;
- визначення переліку адміністративних послуг, які надаються органами
державної влади та органами місцевого самоврядування, і переведення їх в
електронну форму;
- удосконалення адміністративних процесів в органах державної влади та
органах місцевого самоврядування шляхом використання інформаційно-
телекомунікаційних технологій;
- створення інформаційної інфраструктури електронного урядування;
- підготовку кваліфікованих державних службовців, які забезпечуватимуть
впровадження елементів електронного урядування;
- навчання громадян і суб'єктів господарювання використанню технологій
електронного урядування;
- створення системи мотивації для державних службовців, громадян і
суб'єктів господарювання щодо використання технологій електронного
урядування32.
Станом на сьогодні нормативно-правова база щодо запровадження та
розвитку електронного урядування в Україні налічує десятки актів законодавства
різної юридичної сили (закони України, укази Президента України, постанови та
розпорядження Кабінету Міністрів України, накази центральних органів
виконавчої влади).
Основними завданнями із забезпечення розвитку електронного урядування
в Україні, що були проголошені урядом наприкінці 2010 року і залишаються
сьогодні, є:
- забезпечення захисту прав громадян на доступ до державної інформації;
- залучення громадян до участі в управлінні державними справами;
- удосконалення технології державного управління;
- підвищення якості управлінських рішень;
- створення спеціальних центрів (пунктів) надання інформаційних послуг,
центрів обслуговування населення (кол-центрів), веб-порталів надання послуг;
- організація надання послуг громадянам і суб'єктам господарювання в
електронному вигляді з використанням Інтернету та інших засобів, насамперед за
принципом «єдиного вікна»;

32 Розпорядження Кабінету Міністрів України від 13.12.2010 р. № 2250-р «Про схвалення Концепції
розвитку електронного урядування в Україні» // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.rada.gov.ua
254
 - організація інформаційної взаємодії органів державної влади та органів
місцевого самоврядування на базі електронного документообігу з використанням
електронного цифрового підпису33.
Концептуально, питання реалізації зазначених завдань свого часу було
закріплено у тексті таких нормативно-правових актів, як: Закон України від
04.02.1998 р. № 75/98-ВР «Про Концепцію Національної програми
інформатизації», Закон України від 09.01.2007 р. № 537-V «Про Основні засади
розвитку інформаційного суспільства в Україні на 2007-2015 роки»,
розпорядження Кабінету Міністрів України від 15.02.2006 р. № 90-р «Про
схвалення Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг
органами виконавчої влади», від 07.06.2006 р. № 316-р «Про схвалення Концепції
розвитку телекомунікацій в Україні», від 15.05.2013 р. № 386-р «Про схвалення
Стратегії розвитку інформаційного суспільства в Україні» тощо.
Електронний уряд, що є головною складовою електронного урядування,
визначається як єдина інфраструктура міжвідомчої автоматизованої
інформаційної взаємодії органів державної влади та органів місцевого
самоврядування між собою, з громадянами і суб’єктами господарювання 34.
У світовій практиці прийнято класифікувати відносини суб’єктів системи
«Електронний Уряд» за трьома основними напрямами: «Уряд - Уряду» (G2G),
«Уряд - Громадянам» (G2C) та «Уряд – Бізнесу» (G2B). Дана класифікація
охоплює і узагальнює основні напрями взаємовідносин, в межах яких можуть
існувати і менш значущі.
Основними принципами побудови електронного уряду є:
- надання послуг у будь-який момент часу (24 години на добу);
- максимальна простота і прозорість;
- єдині технічні стандарти і взаємна сумісність;
- забезпечення конфіденційності і виконання правил інформаційної безпеки;
- беззастережна орієнтація на думку громадян при реалізації нововведень35.
Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 14.03.2012 р. №
236 (у першій редакції) було визначено складові електронної інформаційної
системи «Електронний уряд», а саме:
- система електронної взаємодії органів виконавчої влади;
- єдиний інформаційний веб-ресурс звернень громадян до органів
виконавчої влади і органів місцевого самоврядування;
- веб-портал адміністративних послуг 36.

33 Розпорядження Кабінету Міністрів України від 13.12.2010 р. № 2250-р «Про схвалення Концепції
розвитку електронного урядування в Україні» // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.rada.gov.ua
34 Розпорядження Кабінету Міністрів України від 13.12.2010 р. № 2250-р «Про схвалення Концепції
розвитку електронного урядування в Україні» // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.rada.gov.ua
35 Щодо необхідності розробки «Стратегії розвитку інформаційного суспільства в Україні» //
[Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://old.dknii.gov.ua/?q=node/1085
36 Постанова Кабінету Міністрів України від 14.03.2012 р. № 236 «Про затвердження порядку
використання коштів, передбачених у державному бюджеті для створення електронної інформаційної системи
”Електронний уряд” та автоматизованої системи “Єдине вікно подання електронної звітності”» // [Електронний
ресурс]. – Режим доступу : http://www.rada.gov.ua
255
 У редакції зазначеної постанови від 05.08.2015 р. перелік складових було
дещо змінено і доповнено. Зокрема, пунктом 3 Порядку встановлено, що
бюджетні кошти за програмою «Електронне урядування та Національна програма
інформатизації» спрямовуються на:
- адміністрування та забезпечення функціонування системи електронної
взаємодії органів виконавчої влади;
- забезпечення функціонування єдиного інформаційного веб-ресурсу
звернень громадян до органів державної влади та органів місцевого
самоврядування;
- створення, впровадження та забезпечення функціонування системи
електронної взаємодії державних електронних інформаційних ресурсів;
- створення єдиного державного веб-порталу відкритих даних;
- Національну програму інформатизації37.
На сьогодні зазначена інформаційна система досі знаходиться у стадії
розбудови. Серед основних причин такого стану справ:
- використання державними органами подібної інформації, що міститься в
різних базах даних і не пов'язана між собою;
- відсутність ідентифікаторів, які пов'язують інформаційні об'єкти в різних
базах даних;
- використання електронних інформаційних систем та баз даних державних
органів, взаємодія яких з ресурсами інших державних органів не була
передбачена під час їх проектування.
Влітку 2012 року розпорядженням уряду було схвалено Концепцію
створення та функціонування інформаційної системи електронної взаємодії
державних електронних інформаційних ресурсів. Згідно абз. 2 п. 3 постанови
Кабінету Міністрів України від 03.08.2005 р. № 688 термін «державні електронні
інформаційні ресурси» означає відображену та задокументовану в електронному
вигляді інформацію, необхідність захисту якої визначено законодавством 38.
Основним завданням створення системи електронної взаємодії державних
електронних інформаційних ресурсів є забезпечення:
- автоматизованої інформаційної взаємодії електронних інформаційних
систем та баз даних державних органів, у тому числі прямого автоматичного
обміну інформацією та взаємоузгодження логічно пов'язаних та інформаційно
залежних реєстрів;
- міжвідомчої електронної взаємодії державних органів у процесі роботи,
що проводиться із фізичними та юридичними особами з використанням єдиної,
достовірної та несуперечливої інформації, що розміщена в електронних
інформаційних системах та базах даних державних органів;

37 Постанова Кабінету Міністрів України від 14.03.2012 р. № 236 «Про затвердження порядку
використання коштів, передбачених у державному бюджеті за програмою ”Електронне урядування та Національна
програма інформатизації”» // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.rada.gov.ua
38 Постанова Кабінету Міністрів України від 03.08.2005 р. № 688 «Про затвердження Положення про
Реєстр інформаційних, телекомунікаційних та інформаційно-телекомунікаційних систем органів виконавчої влади,
а також підприємств, установ і організацій, що належать до сфери їх управління» // [Електронний ресурс]. – Режим
доступу : http://www.rada.gov.ua
256
 - електронного обслуговування фізичних та юридичних осіб за принципом
«єдиного вікна» із застосуванням електронного цифрового підпису;
- безпеки інформації відповідно до вимог законодавства про захист
інформації та персональних даних39.
Реалізація Концепції передбачає впровадження системи електронної
взаємодії державних електронних інформаційних ресурсів, створення якісно
нових форм організації діяльності державних органів, забезпечення їх взаємодії з
фізичними та юридичними особами шляхом надання доступу до державних
інформаційних ресурсів та можливості отримувати інформацію в електронному
вигляді.
Так, змінами від 10 грудня 2015 року до Закону України «Про
адміністративні послуги» було закріплено право суб’єкта надання
адміністративної послуги отримувати відповідні документи або інформацію без
участі суб’єкта звернення на підставі поданих відомостей у заяві через систему
електронної взаємодії державних електронних інформаційних ресурсів (ч. 8 ст. 9).
З іншого боку, законодавець зобов’язав суб’єкта надання адміністративної
послуги, підприємства, установи або організації, що належать до сфери його
управління, які володіють документами або інформацією, необхідними для
надання адміністративної послуги, забезпечувати безоплатний віддалений доступ
до власних інформаційних систем та електронних баз даних (реєстрів), що містять
інформацію, необхідну для надання адміністративних послуг, адміністраторам
центрів надання адміністративних послуг та суб’єктам надання таких
адміністративних послуг, у тому числі через систему електронної взаємодії
державних електронних інформаційних ресурсів (п. 4 ч. 9 ст. 9)40.
Постановою Кабінету Міністрів України від 08.09.2016 р. № 606 «Деякі
питання електронної взаємодії державних електронних інформаційних ресурсів»
було затверджено Положення про електронну взаємодію державних електронних
інформаційних ресурсів, а також Перелік пріоритетних державних електронних
інформаційних ресурсів для запровадження електронної взаємодії41.
Згідно п. 3 Положення система електронної взаємодії державних
електронних інформаційних ресурсів призначена для автоматизації та
технологічного забезпечення обміну електронними даними між суб’єктами
владних повноважень з державних електронних інформаційних ресурсів під час
надання адміністративних послуг та здійснення інших повноважень відповідно до
покладених на них завдань.
Розглядувана система повинна забезпечувати:

39 Розпорядження Кабінету Міністрів України від 05.09.2012 р. № 634-р «Про схвалення Концепції
створення та функціонування інформаційної системи електронної взаємодії державних електронних
інформаційних ресурсів» // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.rada.gov.ua
40 Закон України від 10.12.2015 р. № 888-VІІІ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України
щодо розширення повноважень органів місцевого самоврядування та оптимізації надання адміністративних
послуг» // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.rada.gov.ua
41 Постанова Кабінету Міністрів України від 08.09.2016 р. № 606 «Деякі питання електронної взаємодії
державних електронних інформаційних ресурсів» // [Електронний ресурс]. – Режим доступу :
http://www.rada.gov.ua
257
 - документований обмін електронними повідомленнями між
інформаційними та/або інформаційно-телекомунікаційними системами суб’єктів
владних повноважень з використанням телекомунікаційних мереж загального
користування або спеціальних телекомунікаційних мереж;
- електронну ідентифікацію та автентифікацію суб’єктів владних
повноважень;
- цілісність та автентичність електронних повідомлень та надання
відомостей, що дозволяють простежити історію руху електронних повідомлень.
- фіксацію часу відправки та отримання електронних повідомлень тощо.
Підключенню до системи підлягають державні електронні інформаційні
ресурси, отримання даних з яких необхідне суб’єктам владних повноважень під
час надання адміністративних послуг та здійснення інших повноважень
відповідно до покладених на них завдань.
До числа пріоритетних державних електронних інформаційних ресурсів для
запровадження електронної взаємодії постановою уряду № 606 віднесено, в
першу чергу, Єдиний державний демографічний реєстр, функціонування якого
забезпечується на базі Державної інформаційної системи реєстраційного обліку
фізичних осіб та їх документування (далі – ДІС).
Як визначено Концепцією розвитку Державної інформаційної системи
реєстраційного обліку фізичних осіб та їх документування, схваленою
розпорядженням Кабінету Міністрів України від 17.06.2009 р. № 711-р (в редакції
від 25.12.2013 р.), однією з цілей створення ДІС є забезпечення функціонування
інформаційної системи електронної взаємодії державних електронних
інформаційних ресурсів у частині надання доступу до баз даних ДІС на
безоплатній основі уповноваженим суб’єктам, на яких у визначеному законом
порядку покладено завдання з надання адміністративних послуг 42.
Вищезазначене підтверджує провідну роль Єдиного державного
демографічного реєстру у розвиткові електронного урядування в Україні.
Одними з основних цілей діяльності уряду, закріплених у Програмі
діяльності Кабінету Міністрів України 2014 року, було запровадження
електронного урядування, надання електронних безконтактних послуг, відмова
від паперового документообігу (Розділ 2 «Нова політика державного
управління»)43.
У свою чергу, у Програмі діяльності Кабінету Міністрів України 2016 року
впровадження повноцінного електронного урядування також визначається одним
із завдань, на виконанні яких зосереджуватиметься діяльність уряду (Розділ VІІ
«Децентралізація та реформа публічної адміністрації») 44.

42 Розпорядження Кабінету Міністрів України від 17.06.2009 р. № 711-р «Про схвалення Концепції
розвитку Державної інформаційної системи реєстраційного обліку фізичних осіб та їх документування» //
[Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.rada.gov.ua
43 Постанова Верховної Ради України від 11.12.2014 р. № 26-VІІІ «Про Програму діяльності Кабінету
Міністрів України» // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.rada.gov.ua
44 Постанова Верховної Ради України від 14.04.2016 р. № 1099-VІІІ «Про Програму діяльності Кабінету
Міністрів України» // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.rada.gov.ua
258
 Відповідальними за розвиток електронного урядування відповідно до
Стратегії реформування державного управління України на 2016-2020 роки є
Державне агентство з питань електронного урядування та Міністерство
економічного розвитку і торгівлі.
Державне агентство з питань електронного урядування є центральним
органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері
інформатизації, електронного урядування, формування і використання
національних електронних інформаційних ресурсів, розвитку інформаційного
суспільства.
Агентство має численні повноваження щодо розвитку електронного
урядування. Зокрема, відповідно до покладених на нього завдань Агентство:
- забезпечує в межах повноважень, передбачених законом, належне
функціонування Єдиного веб-порталу Кабінету Міністрів України з можливістю
інтеграції інформаційних ресурсів центральних та місцевих органів виконавчої
влади, що розміщені в Інтернеті;
- координує діяльність органів виконавчої влади, пов’язану із створенням та
інтеграцією електронних інформаційних систем і ресурсів в Єдиний веб-портал
органів виконавчої влади та наданням інформаційних та інших послуг через
електронну інформаційну систему «Електронний Уряд»;
- координує та контролює роботи, пов’язані із створенням, веденням і
забезпеченням функціонування Національного реєстру електронних
інформаційних ресурсів, визначає правила користування ним;
- розробляє вимоги до форматів даних електронного документообігу в
державних органах;
- здійснює у межах повноважень, передбачених законом, заходи щодо
створення та функціонування інформаційної системи електронної взаємодії
державних електронних інформаційних ресурсів;
- забезпечує функціонування системи електронної взаємодії органів
виконавчої влади;
- здійснює у межах повноважень, передбачених законом, заходи щодо
функціонування електронного документообігу;
- бере участь у здійсненні заходів із застосування електронного цифрового
підпису;
- бере участь у створенні Єдиного державного порталу адміністративних
послуг;
- сприяє впровадженню у державних органах та органах місцевого
самоврядування технологій електронного урядування тощо 45.
Безпосереднім виконанням завдань Агентства, зокрема щодо забезпечення
функціонування системи електронної взаємодії органів виконавчої влади,
опікується Державне підприємство «Державний центр інформаційних ресурсів
України» («Держінформресурс»), яке належить до сфери його управління.

45 Постанова Кабінету Міністрів України від 01.10.2014 р. № 492 «Про затвердження Положення про
Державне агентство з питань електронного урядування України» // [Електронний ресурс]. – Режим доступу :
http://www.rada.gov.ua
259
 Крім того, в якості структурного підрозділу ДП «Держінформресурс»
утворено Національний центр електронного урядування (НЦЕУ). Відповідно до
Положення про Національний центр електронного урядування, затвердженого
наказом Генерального директора ДП «Держінформресурс» від 03.02.2014 р.,
основними завданнями НЦЕУ є:
- координація робіт, що ініціюються органами державної влади, органами
місцевого самоврядування та експертами у напрямку розбудови елементів
електронного урядування;
- збір, систематизація та поширення інформації з розвитку електронного
урядування;
- організація експертно-дослідницької діяльності щодо пошуку ефективних
рішень в сфері електронного урядування;
- організація та проведення науково-практичних конференцій, семінарів,
круглих столів та інших заходів з електронного урядування;
- створення і забезпечення організаційної, технологічної, технічної,
експертно-навчальної методичної та кадрової бази для розвитку електронного
урядування;
- розробка типових рішень і пілотних проектів на підтримку впровадження
електронного урядування тощо 46.
Одним з основних завдань, покладених на Мінекономрозвитку, є
забезпечення формування та реалізація державної політики у сфері надання
адміністративних послуг. У зв’язку із цим Мінекономрозвитку має такі
повноваження:
- узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до
його компетенції, розробляє пропозиції щодо вдосконалення законодавчих актів,
актів Президента України, Кабінету Міністрів України та в установленому
порядку вносить їх на розгляд Кабінету Міністрів України;
- розробляє проекти законів та інших нормативно-правових актів з питань,
що належать до його компетенції;
- здійснює нормативно-правове регулювання питань, що належать до
компетенції Мінекономрозвитку;
- формує та веде Реєстр адміністративних послуг;
- веде Єдиний державний портал адміністративних послуг;
- бере участь у формуванні та реалізації державної політики у сфері
інформатизації, розвитку електронного урядування, побудови сучасного
інформаційного суспільства в державі, забезпечує в межах повноважень,
передбачених законом, впровадження сучасних інформаційно-комунікаційних
технологій, створення системи національних інформаційних ресурсів 47.

46 Положення про Національний центр електронного урядування, затверджене наказом Генерального

директора ДП «Держінформресурс» від 03.02.2014 р. // [Електронний ресурс]. – Режим доступу :
http://www.nc.gov.ua
47 Постанова Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 р. № 459 «Питання Міністерства економічного
розвитку і торгівлі» // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.rada.gov.ua
260
 Основні напрями державної політики у сфері електронного урядування в
Україні випливають із наведених вище завдань щодо забезпечення його розвитку,
які були закріплені у розпорядженні уряду від 13.12.2010 р. № 2250-р:
1) удосконалення принципів державного управління, структури і функцій
органів державної влади та органів місцевого самоврядування;
2) визначення переліку адміністративних послуг, які надаються органами
державної влади та органами місцевого самоврядування, і переведення їх в
електронну форму;
3) удосконалення адміністративних процесів в органах державної влади та
органах місцевого самоврядування шляхом використання інформаційно-
телекомунікаційних технологій;
4) створення інформаційної інфраструктури електронного урядування.
Система електронної взаємодії органів виконавчої влади
Як було передбачено у Концепції розвитку електронного урядування в
Україні, основним механізмом організації взаємодії між органами державної
влади та органами місцевого самоврядування, громадянами і суб’єктами
господарювання повинен стати електронний документообіг з використанням
електронного цифрового підпису. Відповідні закони України було прийнято ще у
2003 році. На сьогодні можна спостерігати збільшення як обсягів електронного
документообігу, так і кількості суб’єктів владних повноважень, а також суб’єктів
господарювання, що володіють електронним цифровим підписом.
Згідно п. 3 постанови Кабінету Міністрів України від 18.07.2012 р. № 670
«Деякі питання електронної взаємодії органів виконавчої влади» з метою
організації впровадження системи електронної взаємодії органів виконавчої влади
Державне агентство з питань електронного урядування здійснює заходи щодо:
а) забезпечення структурних підрозділів з діловодства органів виконавчої
влади засобами електронного цифрового підпису та технічними засобами,
необхідними для функціонування зазначеної системи;
б) технічної та технологічної підтримки процесів створення, відправлення,
передавання, одержання, зберігання, оброблення та використання електронних
документів і копій паперових документів в електронному вигляді у Секретаріаті
Кабінету Міністрів України з використанням електронного цифрового підпису48.
У зв’язку із цим свого часу було розроблено Тимчасову інструкцію щодо
використання системи електронної взаємодії органів виконавчої влади, Технічні
вимоги щодо програмних засобів, Тимчасове положення про порядок
підключення органів виконавчої влади до системи електронної взаємодії органів
виконавчої влади та інтеграції систем електронного документообігу, які
використовуються органами виконавчої влади, з системою електронної взаємодії
органів виконавчої влади тощо49.

48 Постанова Кабінету Міністрів України від 18.07.2012 р. № 670 «Деякі питання електронної взаємодії
органів виконавчої влади» // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.rada.gov.ua
49 Тимчасова інструкція щодо використання системи електронної взаємодії органів виконавчої влади //
[Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://old.dknii.gov.ua/?q=node/1081; Тимчасове положення про порядок
підключення органів виконавчої влади до системи електронної взаємодії органів виконавчої влади та інтеграції
261
 Крім того, зазначеною вище постановою уряду № 670 було затверджене
Положення про систему електронної взаємодії органів виконавчої влади. Це
Положення визначає загальні засади створення, впровадження та забезпечення
функціонування системи електронної взаємодії органів виконавчої влади.
Система призначена для автоматизації процесів створення, відправлення,
передавання, одержання, оброблення, використання, зберігання, знищення
електронних документів та копій паперових документів в електронному вигляді з
використанням електронного цифрового підпису, які не містять інформацію з
обмеженим доступом, та контролю за виконанням актів, протокольних рішень
Кабінету Міністрів України та інших документів. Обмін інформацією в системі
здійснюється з використанням Інтернету та/або Національної системи
конфіденційного зв’язку.
На виконання пункту 3 розпорядження Кабінету Міністрів України від 28
грудня 2011 року № 1363-р «Питання впровадження системи електронної
взаємодії органів виконавчої влади» наказом Міністерства юстиції України від
01.11.2012 р. № 1600/5 було затверджено Порядок роботи з електронними
документами через систему електронної взаємодії органів виконавчої влади з
використанням електронного цифрового підпису50.
Порядок встановлює загальні правила створення, відправлення,
передавання, одержання, оброблення, використання та зберігання електронних
документів та електронних копій паперових документів, на які накладено
електронний цифровий підпис, які не містять інформацію з обмеженим доступом,
Секретаріатом Кабінету Міністрів України, міністерствами, іншими
центральними органами виконавчої влади, місцевими органами виконавчої влади
через систему електронної взаємодії органів виконавчої влади.
В рамках виконання постанови Кабінету Міністрів України від 18 липня
2012 р. № 670 «Деякі питання електронної взаємодії органів виконавчої влади»,
постанови Кабінету Міністрів України від 27 травня 2015р. № 351 «Деякі питання
підготовки проектів актів законодавства в електронній формі» всі органи
виконавчої влади повинні забезпечити роботу своїх систем електронного
документообігу із Системою електронної взаємодії органів виконавчої влади
версія 2.0. (далі - СЕВ ОВВ версія 2.0.) та отримувати проекти порядків денних
Кабінету Міністрів України та матеріалів до них в електронній формі через СЕВ
ОВВ версія 2.0.
З метою реалізації завдань, визначених вищевказаними нормативними
актами, державним підприємством «Держінформресурс» виконано наступні
заходи (інформація станом на березень 2016 року):
- здійснено доопрацювання складових компонентів СЕВ ОВВ версія 2.0.,
яка успішно працює з 1 вересня 2015 року;

систем електронного документообігу, які використовуються органами виконавчої влади, з системою електронної
взаємодії органів виконавчої влади // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : old.dknii.gov.ua/?q=system/files/sites/
50 Наказ Міністерства юстиції України від 01.11.2012 р. № 1600/5 «Про затвердження Порядку роботи з
електронними документами через систему електронної взаємодії органів виконавчої влади з використанням
електронного цифрового підпису» // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.rada.gov.ua
262
 - успішно підключено до СЕВ ОВВ версія 2.0. близько 80 органів
виконавчої влади;
- успішно проведено інтеграцію з 7 системами електронного
документообігу різних розробників, що розгорнуті в центральних органах
виконавчої влади51.
Електронні адміністративні послуги
Стратегія реформування державного управління України на 2016-2020 роки
спрямована зокрема на розв’язання таких проблем, що стоять перед системою
державного управління, як: низький рівень якості роботи базових електронних
реєстрів; відсутність прийнятного технічного рішення для забезпечення
функціональної сумісності систем органів державної влади, неналежна якість
електронних послуг для громадян і юридичних осіб.
Ситуація, що склалася сьогодні в Україні, стосовно надання
адміністративних послуг свідчить про їх низьку доступність, непрозорість,
закритість для суб’єктів звернення та потребує негайного поліпшення шляхом
реформування. Упорядкування та оптимізація публічних послуг і поетапне
запровадження їх надання в електронній формі є найкращим шляхом такого
реформування.
Основною вимогою з боку суб’єктів звернення є надання доступних та
прозорих, безпечних та некорупційних, найменш затратних, швидких та зручних,
зрозумілих та передбачуваних адміністративних послуг, ефективне забезпечення
надання яких можливе шляхом запровадження електронних послуг.
Протягом 2014-2015 років в Україні запроваджено Єдиний державний
портал адміністративних послуг та перші пілотні електронні послуги (близько 22)
у сфері будівництва, земельних відносин, доступу до реєстрів,
зовнішньоекономічної діяльності та ліцензування. Україна посідає 122 місце за
рейтингом ООН щодо розвитку електронних сервісів.
Планом пріоритетних дій уряду на 2016 рік було передбачено
запровадження надання пріоритетних адміністративних послуг в електронній
формі відповідно до переліку 20 базових напрямів електронних послуг ЄС
(найбільш популярні, соціально важливі та ризиковані з точки зору корупції
послуги) до 2018 року (близько 50-60 електронних послуг)52.
Результативність запровадження послуг у режимі реального часу буде
оцінюватися шляхом визначення кількості послуг, запроваджених відповідно до
таких базових рівнів:
I і II рівень - надання інформації та завантаження заяви у форматі pdf;
III рівень - подання заяви та оплата послуги в режимі реального часу;
IV рівень - повністю інтегрована послуга.
Адміністративні послуги у 2016 році повинні бути запроваджені на I і II
рівні, до кінця 2020 року не менше 80 послуг - на III рівні і не менше 40 послуг -

51 Система електронної взаємодії органів виконавчої влади (СЕВ ОВВ) // [Електронний ресурс]. – Режим
доступу : http://www.dir.gov.ua
52 Розпорядження Кабінету Міністрів України від 27.05.2016 р. № 418-р «Про затвердження плану
пріоритетних дій Уряду на 2016 рік» // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.rada.gov.ua
263
на IV рівні. Частка користувачів, які отримують послуги в електронному вигляді,
повинна збільшитися до 30 відсотків до кінця 2020 року. Частка користувачів,
задоволених якістю наданих послуг у режимі реального часу, повинна поступово
збільшитися до 60 відсотків до кінця 2020 року. Зазначені адміністративні
послуги відповідно до вимог законодавства повинні бути інтегровані до Єдиного
державного порталу адміністративних послуг, тестову експлуатацію якого
розпочато.
Єдиний державний портал адміністративних послуг повинен забезпечити
створення сприятливих умов для надання громадянам і юридичним особам
доступних, прозорих, безпечних та зручних в отриманні адміністративних послуг
за принципом єдиного вікна (“оne-stop-shop”)53.
Державна інформаційна система електронних звернень громадян
Інформаційний розвиток суспільства вимагає вдосконалення методів і форм
провадження комунікації з органами державної влади та органами місцевого
самоврядування. З цією метою постановою уряду від 25.12.2013 р. № 958 було
затверджене Положення про Державну інформаційну систему електронних
звернень громадян, яка призначена для подання громадянами до органів
виконавчої влади та органів місцевого самоврядування звернень у формі
електронних документів, забезпечення оперативного контролю з боку громадян за
розглядом їх звернень, ведення органами виконавчої влади та органами місцевого
самоврядування обліку звернень та контролю за вирішенням порушених у них
питань (п. 2 Положення).
Зазначена система є складовою єдиного інформаційного веб-ресурсу
звернень громадян до органів державної влади та органів місцевого
самоврядування (http://www.z.gov.ua), який запроваджується з метою
забезпечення відкритості та доступності органів державної влади.
Створений веб-ресурс дозволяє громадянам підготувати та подати
електронне звернення до органів виконавчої влади та місцевого самоврядування.
Правильно оформлене електронне звернення є юридично значимим та буде
розглянуте державними органами за тими ж вимогами, що й надане в письмовій
формі.
Подальший розвиток Державної системи електронних звернень громадян
дозволить забезпечити створення єдиного адресного простору органів виконавчої
влади на державному загальнодоступному інформаційному веб-ресурсі,
автоматизоване формування звітів щодо організації звернень громадян,
оперативний контроль за реєстрацією та опрацюванням звернень громадян,
підвищення якості надання електронних послуг громадян та рівня виконавської
дисципліни в державних органах.
Також з 2015 року було запроваджено таку форму колективного звернення
як електронна петиція, що подається шляхом застосування новітніх
телекомунікаційних засобів, передбачає особливу процедуру реагування адресата
та підтверджує свою дієвість як механізм систематичного суспільного діалогу.

53 Розпорядження Кабінету Міністрів України від 24.06.2016 р. № 474-р «Деякі питання реформування
державного управління України» // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.rada.gov.ua
264
Електронна петиція як інструмент електронної демократії передбачена і в
правових актах Ради Європи, зокрема в Рекомендаціях CM/Rec(2009)1 Комітету
Міністрів Ради Європи від 18 лютого 2009 року.
Доступ до публічної інформації у формі відкритих даних
Одним з основних напрямів розвитку електронного урядування є
оприлюднення державних даних у форматі відкритих даних. Сьогодні багато
країн у всьому світі роблять все можливе для того, щоб використати потенціал
відкритих даних для підвищення ефективності прийняття управлінських рішень,
боротьби з корупцією, а також для отримання соціальних, економічних та
екологічних переваг, надання якісних послуг та розвитку інноваційного бізнесу.
Згідно із загальносвітовою концепцією всі дані, що накопичуються державою,
мають бути відкритими для громадян з правом їх вільного подальшого
використання, у тому числі в комерційних проектах.
На виконання вказаного завдання 9 квітня 2015 році було прийнято Закон
України «Про внесення змін до деяких законів України щодо доступу до
публічної інформації у формі відкритих даних». Також прийнято постанову
Кабінету Міністрів України від 21.10.2015 р. № 835, якою затверджено
Положення про набори даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих
даних. Крім того, у 2015 році запроваджено Єдиний державний веб-портал
відкритих даних (http://www.data.gov.ua), відкрито перші набори державних
даних, а також затверджено дорожню карту розвитку відкритих даних у 2016 році.
Оприлюднено більше ніж 1500 наборів державних даних понад 200 розпорядників
інформації54.
У Розділі ІV Стратегії реформування державного управління України на
2016-2020 роки наголошується на тому, що з метою забезпечення відкритості та
прозорості державного управління, а також використання інформації та даних,
зібраних органами державного управління, необхідно удосконалити систему
відкритих даних. Кількість відкритих наборів даних на Єдиному державному
порталі повинна збільшитися із 100 до 20 тис. до 2020 року. Разом з тим частка
опублікованих наборів даних, що мають якість не нижче трьох зірок (згідно з
міжнародною п’ятизірковою методикою оцінки якості відкритих даних), повинна
збільшитися із 20 до 50 відсотків55.
Таким чином, основна мета розвитку електронного урядування в Україні
полягає у створенні сучасних високотехнологічних механізмів, спрямованих на
удосконалення діяльності центральних органів виконавчої влади та їхніх
територіальних підрозділів, місцевих органів виконавчої влади й органів
місцевого самоврядування, результатом яких повинно стати забезпечення прав
фізичних і юридичних осіб на отримання об’єктивної та достовірної інформації
про діяльність державних органів і якісних адміністративних послуг, а також

54 Розпорядження Кабінету Міністрів України від 27.05.2016 р. № 418-р «Про затвердження плану
пріоритетних дій Уряду на 2016 рік» // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.rada.gov.ua
55 Розпорядження Кабінету Міністрів України від 24.06.2016 р. № 474-р «Деякі питання реформування
державного управління України» // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.rada.gov.ua
265
впровадження ефективних інструментів забезпечення розвитку електронного
урядування та становлення електронної демократії.
Електронне урядування як неправова форма публічного адміністрування
має важливе значення в сучасних умовах і покликане забезпечувати:
1) удосконалення технології державного управління, а також підвищення
якості управлінських рішень за допомогою системи електронної взаємодії органів
виконавчої влади;
2) організацію надання послуг громадянам і суб'єктам господарювання в
електронному вигляді з використанням Інтернету та інших засобів, насамперед за
принципом «єдиного вікна»;
3) залучення громадян до участі в управлінні державними справами шляхом
надання можливості звернення до суб’єктів владних повноважень за допомогою
Інтернету;
4) захист прав громадян на доступ до публічної інформації шляхом її
оприлюднення у формі відкритих даних.

§ 4. Поняття, ознаки та види актів публічного адміністрування

Неодмінним інструментом, за допомогою якого публічна адміністрація
здійснює діяльність щодо виконання адміністративних зобов’язань, є правові акти
публічного адміністрування. З ними пов’язані виконання публічних функцій і
розв’язання будь-якої проблеми у економічній, соціально-культурній та
адміністративно-політичній сферах. Саме в них міститься переважна частина всіх
наявних у державі правових приписів, які поширюються практично на всіх
суб’єктів владних повноважень, інших юридичних та фізичних осіб.
Правові акти публічного адміністрування становлять важливу правову
форму реалізації владних повноважень щодо досягнення цілей і вирішення
завдань, які ставляться перед публічною адміністрацією. Такі акти видаються
органами виконавчої влади, однак вони також приймаються і державними
органами, що належать до інших гілок державної влади, — органами законодавчої
та судової влади.
Як було зазначено вище, встановлення, застосування правових норм,
укладення адміністративних договорів безпосередньо пов’язано з правовими
актами. Такі акти є єдиним способом створення і застосування правових норм у
процесі публічного адміністрування. Поняття цих правових актів публічного
адміністрування управління — проблема сучасного адміністративного права. В
юридичній літературі, в тому числі й навчальній, їх найчастіше визначають як
форму державного управління, документ, волевиявлення, припис, дію.
Основні труднощі щодо визначення поняття публічного управління
полягають, головним чином, у з’ясуванні характеру його соціальної природи. Він
зумовлений, насамперед, одночасною належністю актів до правових та
управлінських явищ. Зрозуміло, публічне управління розглядати у відриві від
права не можна, так само, як і право неможливо розглядати без його регулюючих,
управлінських функцій. Отже, акти управління мають два джерела особливостей:
правове і управлінське. Без правових актів не може бути публічного управління як
266
такого, водночас без них правова система держави втрачає своє регулююче
призначення у сфері дій публічної адміністрації.
Аналіз різних підходів дозволяє впевнено говорити про існування,
принаймні трьох, найпоширеніших поглядів на цю проблему.
По-перше, правові акти публічного адміністрування визначають як форми
управлінської діяльності держави.
По-друге, правові акти публічного адміністрування визначають як
документи, що виходять від компетентних суб’єктів публічної адміністрації.
По-третє, правові акти публічного адміністрування визначають як владні дії
публічної адміністрації.
Кожна із зазначених позицій відображає особливості та властивості цих
актів і може використовуватися для їх характеристики та визначення поняття.
Проте ці властивості й особливості можуть бути або основними, тобто такими, що
відображають найістотніші риси усієї сукупності правових актів публічного
адміністрування, або додатковими, супутніми, тобто деталізуючими і
конкретизуючими ці основні властивості. Важливість одних і других безперечна.
Водночас вони мають різне значення для з’ясування змісту й сутності актів.
Головне смислове навантаження припадає на основні властивості, а додаткові
дозволяють глибше та точніше розкрити зміст і визначити сутність правових актів
публічного адміністрування.
Якщо цілком погодитися з першим варіантом визначення, то виявиться, що
категорія «правові акти публічного адміністрування» збігається з категорією
«правові форми публічного адміністрування», що вір¬но лише частково. Акти
публічного адміністрування збігаються у такий спосіб лише частково з такими
видами форм, як встановлення норм права, застосування норм права, укладання
адміністративних договорів.
Стосовно другого визначення, то очевидно, що характеристика акта тільки
як документа не розкриває сутності цього правового явища. Саме визначення
документа свідчить про те, що правовий акт — не лише документ, оскільки не
можна його роль і сутність звести до закріплення відповідної інформації різними
способами на спеціальному матеріалі. Безумовно, документальна форма існування
правових актів відіграє важливу роль у розв’язанні проблеми їх систематизації,
зберігання, а також у правозастосовчій практиці. Отже, документ — це форма
існування акта публічного адміністрування, а тому визначення акта як документа
справедливе лише частково, та й то стосовно конкретних умов і обставин.
Найменш вразливою з позицій виокремлення значущих ознак правового
акта публічного адміністрування є третя думка.
Саме слово «акт» найчастіше вживається у значенні «вчинок, дія».
Категорія «публічне адміністрування» визначається як діяльність публічної
адміністрації. Тобто, якщо адміністрування є діяльністю, а будь-який процес
адміністрування — комплексом послідовних дій суб’єктів владних повноважень,
то здійснювати владний вплив не діючи не можна.
Виходячи з викладеного, можна визначити ознаки правових актів
публічного адміністрування:
267
 — ці акти — це, насамперед, дії. Саме дія може братися за основу в
розкритті поняття правового акта публічного адміністрування;
— правові акти публічного адміністрування виступають формами
діяльності публічної адміністрації, причому тільки формами правовими;
— вони мають вольовий характер відповідно до вольової сутності самого
права. Отже, правові акти публічного адміністрування — не просто дії, а вольові
дії чи волевиявлення;
— ці акти не тільки волевиявлення, а волевиявлення, що спричиняють
правові наслідки, в ході реалізації завдань публічної адміністрації;
— загальним, спонукальним мотивом прийняття будь-якого акта
публічного адміністрування є потреба в юридичному впливі на існуючі у цій
сфері відносин (публічного управління, адміністративних послуг,
адміністративної відповідальності, оскарження дій та рішень суб’єктів владних
повноважень). Тому юридичний ефект — безпосередня мета юридичного акта.
Говорячи про юридичний ефект правових актів публічного адміністрування,
завжди мають на увазі вплив на відповідні відносини у вигляді встановлення
(зміни, скасування) правових норм чи у вигляді встановлення (зміни, припинення)
конкретних правовідносин;
— мають публічно-владний характер. Саме звідси випливає характер
адміністративно-правових відносин як відносин із виконання публічною
адміністрацією адміністративних зобов’язань;
— підзаконність. Владний характер правового акта не означає, що орган,
який його видає, діє на свій розсуд, поза будь-якими межами. Під-законність
правового акта означає, що він має відповідати усім вимогам законів та інших
актів вищестоящих органів як за змістом, так і за порядком видання та формою
закріплення;
— правовий акт публічної адміністрації може виступати варіантом її
рішення;
— такий правовий акт приймається виключно повноважним суб’єктом
публічної адміністрації;
— це переважно одностороннє волевиявлення повноважного суб’єкта
публічної адміністрації;
— він встановлює правила належної поведінки у сфері публічного
адміністрування;
— правовий акт публічного адміністрування може бути оскаржений у
встановленому чинним законодавством порядку (наприклад в порядку
адміністративного судочинства);
— правовий акт публічного адміністрування у разі недодержання
вміщених у ньому юридично-владних приписів спричинює особливі юридичні
наслідки — відповідальність винної сторони;
— наявність певної форми видання правового акта публічного
адміністрування. Такі акти провадяться у встановленому порядку й згідно з
офіційно передбаченою процедурою.

268
 Виходячи із зазначеного вище, правові акти публічного адміністрування —
це владні, втілені у встановлену форму волевиявлення суб’єктів публічної
адміністрації, що безпосередньо впливають на правові норми і відносини з метою
їх удосконалення відповідно до публічних інтересів.
Правові акти публічного адміністрування за масштабністю їх дії не
обмежуються сферою публічного управління. У ряді випадків з їх допомогою
регламентуються окремі сторони суспільних відносин, що становлять предмет не
адміністративного, а інших галузей російського права. Найбільшою мірою це
стосується фінансових відносин, частково трудових, земельних та ін. Зокрема
саме на їх основі виникають податкові, природоохоронні правовідносини.
Правовий акт публічного адміністрування може стати підставою для
прийняття інших актів. Наприклад, введення карантинного режиму у певній
місцевості є підставою для прийняття рішень про обмеження виїзду транспортних
засобів та їх огляду, технічну переробку або знищення під-карантинних
матеріалів та інших заходів, передбачених законодавством.
Акти публічного адміністрування відрізняються від суміжних актів.
Так, акти публічного адміністрування відрізняються від цивільно-правових
договорів, угод. Останні є результатом взаємної згоди двох чи кількох сторін.
Акти публічного адміністрування — це переважно однобічні, публічно-владні
волевиявлення конкретних органів публічної адміністрації та їх посадових осіб.
Навіть адміністративні договори, незважаючи на їх схожість з цивільними
угодами, мають суттєві відмінності, про що зазначалося вище.
Iстотно відрізняються акти публічної адміністрації і від актів громадських
об’єднань. Акти останніх містять лише волю органу управління громадської
організації, вони обов’язкові лише всередині самих громадських організацій.
Акти публічної адміністрації обов’язкові для виконання усіма суб’єктами, до яких
звернені.
Нарешті, акти публічного адміністрування відрізняються від службових
документів. Юридичні службові документи хоч і мають юридичне значення
(дипломи, атестати, трудові книжки, посвідчення, паспорти тощо), проте вони не
містять норм права, що властиво більшості актів публічного адміністрування.
Види правових актів публічного адміністрування
Відображаючи усю різноманітність діяльності публічної адміністрації щодо
виконання адміністративних зобов’язань в економічній, соціально-культурній та
адміністративно-політичній сферах, її акти також різноманітні та численні.
Цілі, завдання та функції публічної адміністрації практично реалізуються в
правових актах різного характеру та змісту. Вони можуть бути класифіковані, що
дає можливість чітко визначити місце кожного акта публічного адміністрування в
їх загальній кількості.
Наукова класифікація актів дає можливість глибше з’ясувати їх правову
природу, визначити роль і значення у розв’язанні загальних і спеціальних завдань
публічного адміністрування, виробити найбільш чіткий і досконалий порядок їх
видання, розробити дієві заходи забезпечення контролю за їх здійсненням.

269
 За основу класифікації правових актів публічного адміністрування беруться
найзагальніші та найістотніші їх ознаки і властивості, що віді-грають визначальну
роль у характеристиці правової природи конкретних актів. Важливо зазначити, що
класифікація має не лише суто теоретичне, а й практичне значення.
У теорії адміністративного права правові акти публічного адміністрування
прийнято класифікувати за наступними критеріями:
— за юридичними властивостями;
— за межею дії;
— за характером компетенції органів, які видають акти;
— за становищем суб’єктів публічної адміністрації, що видають акти;
— за формою вираження.
1. За юридичними властивостями правові акти публічного адміністрування
поділяють на нормативні, індивідуальні та змішані.
Нормативні акти безпосередньо виражають регулятивну функцію
адміністративного права. У них містяться адміністративно-правові норми, що
регулюють однотипні суспільні відносини шляхом встановлення певних правил
належної поведінки в сфері публічного адміністрування, розрахованих на тривале
застосування (виконання) і не мають конкретного, тобто персоніфікованого,
адресата (наприклад, норми, що містяться в правилах дорожнього руху, у
санітарно-гігієнічних правилах і т. п.). Нормативні акти є найбільш ємним
виразом процесу реалізації владних повноважень публічної адміністрації. Їх роль
знаходить своє відображення у їх змісті. За їх допомогою:
— забезпечується механізм реалізації конституційного статусу громадян
і та їх об’єднань (наприклад, Указ Президента України від 7 лютого 2008 р. «Про
першочергові заходи щодо забезпечення реалізації та гарантування
конституційного права на звернення до органів державної влади та органів
місцевого самоврядування»);
— конкретизуються норми вищої юридичної сили (наприклад, постанова
Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2011 р. № 462 «Про затвердження
Державного стандарту початкової загальної освіти»);
— визначаються типові правила поведінки у сфері публічного
адміністрування (наприклад, порядок переміщення товарів і транспортних засобів
через митний кордон України, правила дорожнього руху тощо);
— реалізуються різного роду соціально-економічні програми (наприклад,
постанова Кабінету Міністрів України від 18 лютого 2016 р. № 148 «Про
затвердження Державної цільової соціальної програми «Молодь України» на
2016-2020 роки»);
— визначається організаційно-правовий статус органів виконавчої влади
(наприклад, положення про міністерства, інші центральні органи виконавчої
влади);
— встановлюються необхідні обмеження і заборони, покладаються
спеціальні обов’язки або надаються спеціальні права в сфері виконання
адміністративних зобов’язань публічної адміністрації (наприклад, акти про
надзвичайний стан, про в’їзд в Україну та виїзд із неї);
270
 — визначається порядок вчинення певних дій (наприклад, про порядок
видачі посвідчень водія та допуску громадян до керування транспортними
засобами, про порядок видачі ліцензій та ін.);
— забезпечується законність в діяльності публічної адміністрації та
громадян (наприклад, Інструкція з оформлення поліцейськими матеріалів про
адміністративні правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху,
зафіксовані не в автоматичному режимі, затверджена наказом МВС України №
1395 від 7 листопада 2015 р.).
Нормативні акти публічного адміністрування є одним із джерел
адміністративного права, які слугують правовою основою для виникнення, зміни
та припинення конкретних адміністративно-правових відносин. Тобто
нормативними актами вирішуються найбільш важливі, принципові проблеми
суспільного життя. Так, відповідно до ст. 49 Закону України «Про Кабінет
Міністрів України» від 27 лютого 2014 р. Кабінет Міністрів України на основі та
на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов
Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів
України, видає обов’язкові для виконання акти — постанови (нормативного
характеру) і розпорядження (з організаційно-розпорядчих та інших поточних
питань).
Повноваження публічної адміністрації щодо видання нормативних
адміністративно-правових актів визначаються закріпленою за ними в офіційному
порядку компетенцією.
Таким чином, нормативні акти безпосередньо виражають регулятивну
функцію адміністративного права. Саме вони містять адміністративно-правові
норми, що встановлюють загальні правила належної поведінки. Ці акти
розраховані на довготривале, багаторазове застосування з метою регулювання
однотипних суспільних відносин і не мають персоніфікованого (конкретного)
адресата.
Нормативно-правовий акт публічного адміністрування — офіційний
письмовий документ, прийнятий уповноваженим на це суб’єктом публічної
адміністрації у визначеній законодавством формі та за встановленою процедурою,
спрямований на регулювання суспільних відносин, що містить норми права, має
неперсоніфікований характер і розрахований на неодноразове застосування.
Iндивідуальні акти, на відміну від нормативних, носять яскраво виражений
правозастосовчий характер. За своїм юридичним змістом це — акти, в яких
завжди отримують своє пряме вираження конкретні юридично владні
волевиявлення відповідних суб’єктів публічної адміністрації.
Ненормативні (індивідуальні) акти публічного адміністрування — це
індивідуальні правові акти, що розв’язують конкретну адміністративну справу,
персонально визначають поведінку адресата, мають владний характер,
застосовуються уповноваженим суб’єктом публічної адміністрації у
встановленому порядку.
Iндивідуальні акти поширені в практиці діяльності публічної адміністрації,
оскільки вони найбільшою мірою відповідають її призначенню і є найважливішим
271
засобом оперативного вирішення нагальних питань. Крім того, саме індивідуальні
акти забезпечують реалізацію правоохоронної функції адміністративного права та
публічної адміністрації. Вони використовуються також і для реалізації норм ряду
інших галузей права (наприклад фінансового, земельного, трудового). Проте
головною вимогою, що пред’являється до їх видання, є їх відповідність
нормативним адміністративно-правовим актам. В іншому випадку вони не
можуть бути визнані дійсними. Наприклад, індивідуальні акти, які видаються з
питань проходження служби, повинні ґрунтуватися на нормах, що містяться у
Законі «Про державну службу». У нормативних актах насамперед формулюються
адміністративно-правові приписи, заборони і дозволи, а також умови їх
використання, в той час, як в індивідуальних актах вони безпосередньо
застосовуються до конкретних осіб.
Змішані правові акти публічного адміністрування містять у собі як загальні
норми права, так і персоніфіковані приписи. Так, вищезгаданий наказ МВС
України № 1395 від 7 листопада 2015 р. Інструкція з, затверджена наказом МВС
України визначає оформлення поліцейськими матеріалів про адміністративні
правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксовані не в
автоматичному режимі, в той же час в цьому наказі міститься наступне
положення: «Контроль за виконанням цього наказу покласти на першого
заступника Міністра внутрішніх справ», тобто норма спрямована конкретному
виконавцю.
2. За межею дії (дії актів у просторі й часі) акти поділяються на такі:
а) що діють на всій території без обмежень у часі (до актів такого виду
належать ті, чия юридична сила поширюється на всю територію України і не
обмежується будь-якими часовими рамками (закони, укази, постанови);
б) що діють на всій території протягом певного строку (такими є акти,
юридична сила яких поширюється на всю територію України, але тільки на
певний, спеціально обумовлений термін. Iноді їх називають тимчасовими актами,
тобто такими, що мають термін дії. До них слід віднести: акти, що регламентують
питання постачання продукції державі, розміщення державних замовлень,
формування державних контрактів, введення надзвичайного стану тощо);
в) що діють на частині території без обмежень у часі (в основному це
акти місцевих державних адміністрацій. Наприклад, правила благоустрою
територій міст та інших населених пунктів, правила торгівлі на ринках тощо. Такі
акти нерідко приймаються Президентом, Кабінетом Міністрів, міністерствами,
іншими центральними органами виконавчої влади);
г) що діють на частині території протягом певного терміну (це
переважно акти місцевих державних адміністрацій та органів місцевого
самоврядування).
Питання про дію актів управління в часі та просторі безпосередньо
стосується проблеми припинення їх дії. В умовах режиму законності припинення
дії акта зумовлене низкою об’єктивних факторів, їх дослідження дозволило
виділити шість найзагальніших, за якими акти припиняють свою дію. Ними є:

272
 а) виконання закріпленої в акті вимоги (наприклад сплата штрафу згідно
з постановою). Проте слід зазначити, що виконання акта не у всіх випадках
означає припинення його дії. Так, постанова щодо утворення органу управління
не припиняє своєї дії у зв’язку з фактичним створенням органу. Такі акти
припиняють свою дію тільки після їх скасування;
б) настання юридичної події. Наприклад, смерть громадянина анулює
дію акта щодо призначення йому пенсії;
в) волевиявлення зацікавленої сторони, коли акт пов’язаний із
здійсненням суб’єктивних прав. У більшості випадків тут необхідне видання
нового акта;
г) закінчення строку дії акта, що обумовлений в ньому;
ґ) поглинання змісту акта новим актом;
д) скасування акта у встановленому порядку.
3. За характером компетенції органів, які видають акти, останні
поділяються на загальні, галузеві і функціональні. Перші регулюють відносини в
усіх сферах і галузях; другі — відносини, пов’язані з якоюсь однією галуззю
публічного управління; треті регулюють одну чи кілька публічних функцій.
Найбільш характерними актами першої групи є акти Верховної Ради України,
Президента України, Кабінету Міністрів України, місцевих державних
адміністрацій; другої — акти міністерств, інших центральних органів виконавчої
влади, керівників галузевих і служб місцевих державних адміністрацій; третьої —
акти функціональних органів управління (наприклад, фіскальної служби).
4. За становищем суб’єктів публічної адміністрації, які видають акти.
Останні класифікуються залежно від того, які органи їх видають. При цьому різні
суб’єкти видають різні за юридичною силою акти:
— Верховна Рада України — закони і постанови;
— Президент України — укази і розпорядження;
— Кабінет Міністрів України — постанови і розпорядження.
— Міністерства, інші центральні органи виконавчої влади — накази;
— голови державних адміністрацій — розпорядження;
— керівники структурних підрозділів державних адміністрацій —
накази;
— представницькі органи місцевого самоврядування — рішення.
5. За формою вираження правові акти публічного адміністрування
поділяються на словесні і конклюдентні. Словесні, в свою чергу, поділяються на
письмові та усні. Письмовий акт публічного адміністрування розглядається як
належним чином оформлений письмовий документ. У багатьох випадках такий
акт має силу лише тоді, коли він відповідним чином письмово оформлений. Поряд
з письмовими актами існують усні (накази, розпорядження, вказівки, команди
тощо). Найчастіше їх дають у процесі оперативного вирішення нагальних питань
управлінського характеру. Їх виконання гарантується примусовою силою
держави.
Воля суб’єкта публічної адміністрації може виражатися за допомогою
певних жестів, сигналів, знаків та інших конклюдентних дій. Такі, наприклад,
273
жести міліціонера, який регулює рух транспорту і пішоходів, сигнали і спеціальні
знаки, що подаються працівниками залізничного, водного і повітряного
транспорту з метою регулювання та забезпечення громадської безпеки.
В юридичній літературі існують й інші підстави класифікації правових актів
публічного адміністрування.
Вимоги, що ставляться до актів публічного адміністрування
Акти, що видаються органами публічної адміністрації, повинні відповідати
ряду вимог. Правовий акт публічної адміністрації повинен прийматися у суворій
відповідності до вимог законності.
Основні вимоги законності, що пред’являються до актів публічного
адміністрування, полягають у наступному.
1. Правові акти публічного адміністрування мають бути юридично
обґрунтовані. Тобто недостатньо одного лише посилання на той чи інший закон,
необхідно, щоб ці акти відповідали меті, яка передбачена законом або іншим
юридичним актом вищестоящого органу. Юридична обґрунтованість актів
публічного адміністрування передбачає також їх видання в межах компетенції
відповідного суб’єкта публічної адміністрації, з дотриманням обсягу повноважень
і територіальних меж діяльності.
2. Правові акти публічного адміністрування мають бути економічно
обґрунтовані, тобто прийматися з урахуванням економічних наслідків прийнятих
рішень, вибір на цій основі найбільш оптимального їх варіанту, який визначається
не лише державними потребами та інтересами, а й можливостями резерву
виконавців.
3. Правові акти публічного адміністрування мають видаватися в
установленому порядку. Наприклад, акти колегіальних органів мають
обговорюватися на засіданнях цих органів за наявності кворуму. Без виконання
цієї вимоги акти є незаконними.
4. Правові акти публічного адміністрування мають бути видані за
встановленою формою і підписані посадовими особами. Форма акта (структура
його складових частин, реквізити) активно взаємодіє зі змістом. Так, вимога
мотивувати рішення у справі змушує суб’єкта владних повноважень ґрунтовно
вивчити причини, що зумовили прийняття акта. Вимога підпису акта визначає
відповідальність суб’єкта за його зміст. Отже, питання про дотримання форми
акта — це не технічне питання, а суттєвий фактор правильного вирішення
адміністративної справи.
5. До актів публічного адміністрування висуваються також вимоги
організаційно-технічного характеру, відповідно до яких акти покликані
забезпечити конкретний оперативний правовий вплив. В таких актах повинні бути
чітко визначені конкретні завдання (права та обов’язки), їх реалізатори, терміни,
форми і методи вирішення завдань. Акти публічного адміністрування повинні
видаватися своєчасно і з тих питань, які саме в даний момент потребують
вирішення за допомогою правових засобів; відповідно до особливостей окремих
місцевостей, галузей впливу, специфіки завдань тих чи інших органів і посадових

274
осіб. При цьому повинні враховуватися конкретні умови роботи виконавців, їх
реальні можливості.
6. Не останнє значення для ефективності актів публічного
адміністрування має стиль його викладу, чіткість і зрозумілість мови. Текст
нормативного правового акта викладається лаконічно, простою і зрозумілою
мовою, що виключає різне тлумачення норм, з дотриманням офіційно-ділового
стилю літературної мови і юридичної термінології. Ця вимога, по суті,
спрямована на забезпечення правильного тлумачення і однакове розуміння і
застосування актів публічного адміністрування. Нормативні правові акти повинні
бути внутрішньо узгодженими, логічно побудованими і відповідати нормотворчої
техніці.
За порушення вимог законності акти публічного адміністрування можуть
бути визнані неправомірними, і, залежно від характеру порушень, не породжувати
юридичних наслідків з моменту їх прийняття; виявитися заперечними, тобто
такими дефектними актами, які обов’язкові до виконання, але можуть бути
оскаржені заінтересованими органами чи особами у судовому або
адміністративному порядку.
Таким чином, форми діяльності публічної адміністрації (форми публічного
адміністрування) є важливим елементом реалізації нею адміністративних
зобов’язань. Реалізація фізичними та юридичними особами своїх прав та законних
інтересів, що здійснюється за допомогою надання адміністративних послуг,
притягнення до адміністративної відповідальності, встановлення норм
адміністративного права загальної дії, — все це є формами діяльності, вчасне,
доцільне та законне використання яких забезпечить реалізацію основних завдань,
що ставляться перед публічною адміністрацією у відносинах з громадянами.

Рекомендована література:
1. Адміністративне право : посіб. для підгот. до іспиту / [Ю. П. Битяк та
ін.] ; за заг. ред. В. М. Гаращука. - Харків : Право, 2016. - 143 с.
2. Середа, В. В. Адміністративне право України (у схемах та
коментарях) : навч. посіб. / В. В. Середа, Ю. С. Назар, К. М. Костовська. - Львів :
ЛьвДУВС, 2016. - 300 с.
3. Адміністративне право. Загальна частина (альбом схем) навч. Посіб./
О.В. Кузьменко, І.Д. Пастух, М.В. Плугатир, М.В. Співак. – К.: «Центр учбової
літератури». 2015. – 232с.
4. Загальне адміністративне право : підручник / [Гриценко І. С. та ін.] ;
Київ. нац. ун-т ім. Тараса Шевченка, Юрид. ф-т. - Київ : Юрінком Інтер, 2015. -
565 с.
5. Адміністративне право України: навч. посіб. / за ред. д-ра юрид. наук
В. В. Галунька ; Ін-т публіч. права. - Херсон : Грінь Д. С. [вид.], 2015. - 269 с.
6. Адміністративне право зарубіжних країн : курс лекцій / [Кузьменко О.
В. та ін.] ; за ред. О. В. Кузьменко, д-ра юрид. наук, проф. ; Нац. акад. внутр.
справ. - Київ : Юрінком Інтер, 2014. - 524 с.

275
 ТЕМА 8
МЕТОДИ ПУБЛIЧНОГО АДМIНIСТРУВАННЯ

§ 1. Поняття та види методів публічного адміністрування.

§ 2. Поняття та ознаки адміністративного примусу.
§ 3. Види заходів адміністративного примусу.

Поряд з формами публічного адміністрування в процесі практичного

виконання адміністративних зобов’язань публічної адміністрації важлива роль
відводиться методам її діяльності.
У загальноприйнятому розумінні метод означає спосіб, прийом практичного
здійснення чого-небудь. Стосовно діяльності публічної адміністрації під ним
розуміється спосіб, прийом практичної реалізації її суб’єктами завдань і функцій в
повсякденній діяльності на основі закріпленої за ними компетенції, у
встановлених межах і у відповідній формі. Дана категорія має в силу цього пряме
відношення до характеристики сутності публічного адміністрування, будучи
одним із неодмінних його елементів.

§ 1. Поняття та види методів публічного адміністрування

Категорії форми та методу публічного адміністрування необхідно
розглядати в нерозривному зв’язку. Якщо форму діяльності публічної
адміністрації можна досить ясно продемонструвати, показати її правовий зміст і
основне призначення, то її методи характеризуються меншим ступенем правової
регламентації.
В юридичній літературі існують певні труднощі з розумінням категорії
методу, з відокремленням її від форми публічного адміністрування, а також
методу правового регулювання. Методи публічного адміністрування
застосовуються владними суб’єктами адміністративного права (публічною
адміністрацією). Форма є первинною щодо методу. Вона показує, що конкретні
дії публічної адміністрації здійснюються шляхом оформлення їх, наприклад, у
правовий акт, що тягне за собою юридичні наслідки. Метод, у свою чергу, дає
можливість побачити характер взаємовідносин між суб’єктом і об’єктом впливу.
Він обов’язково знаходить своє вираження у формі публічного адміністрування.
Iнакше кажучи, якби не було форми публічного адміністрування, методи
публічного адміністрування втратили будь-який сенс. Наприклад, як можна
застосувати заходи адміністративного стягнення або видати посвідчення водія
особі без документального оформлення таких дій, тобто без прийняття
відповідного правового акта публічного адміністрування. Таким чином, стає
очевидним нерозривний зв’язок методу діяльності публічної адміністрації з її
формами.
Методами публічного адміністрування є певні способи практичного
виконання суб’єктами публічної адміністрації своїх адміністративних
зобов’язань, що відповідають характеру й обсягу наданої їм компетенції.
Особливості методів публічного адміністрування:
276
 — у методах знаходить своє вираження публічний інтерес;
— вони реалізуються в процесі публічного адміністрування;
— вони виражають упорядковуючий вплив публічної адміністрації на
поведінку суб’єктів суспільства та становлять зміст цього впливу;
— у методах публічного адміністрування завжди міститься керівна воля
держави, яка проявляється у юридично владних приписах публічної адміністрації;
— вони використовуються суб’єктами публічної адміністрації як засіб
реалізації закріпленої за ними компетенції. Це означає, що юридична сила методів
завжди знаходиться в межах повноважень того органу, який їх використовує;
— методи, як і будь-який зміст, мають свою форму, своє зовнішнє
вираження. Для методів публічного адміністрування засобом зовнішнього
вираження є форми публічного адміністрування (правові і неправові);
— вибір конкретних методів публічного адміністрування знаходиться у
прямій залежності не тільки від особливостей організаційно-правового статусу
суб’єктів публічної адміністрації, а насамперед — від особливостей об’єкта
впливу (індивідуальний чи колективний, форма власності, адміністративно-
правовий статус тощо).
Таким чином, за своїми ознаками метод публічного адміністрування є
засобом цілеспрямованого владного впливу на суспільство. Такий підхід до його
розуміння зближує методи публічного адміністрування з методом правового
регулювання суспільних відносин. I перший, і другий є засобами регулюючого
впливу, тобто виступають у ролі «носіїв» адміністративно-правових приписів,
заборон і дозволів. Однак акценти при цьому різні: йдеться або про механізм
правового регулювання (однаковий для всіх галузей права), або про владні засоби
публічної адміністрації, які використовуються нею для виконання
адміністративних зобов’язань. Методи правового регулювання поширюються на
всіх учасників суспільних відносин, включаючи публічну адміністрацію та
невладних суб’єктів, в той час, як методи адміністрування використовуються
тільки суб’єктами владних повноважень. У методах публічного адміністрування
знаходять відповідне вираження методи адміністративно-правового регулювання,
що, проте, не призводить до їх ототожнення, хоча в своєму правовому вираженні
метод публічного адміністрування може співпадати з методом правового
регулювання. Але для цього він повинен бути, по-перше, обов’язково юридично
оформленим і, по-друге, мати нормативне вираження, тому що правове
регулювання завжди нормативне. Методи ж публічного адміністрування
переважно індивідуалізовані. Не всі вони є правовими.
Головним критерієм розмежування названих методів є: метод правового
регулювання — функція адміністративного права; метод публічного
адміністрування — функція суб’єкта адміністративного права, причому не будь-
якого, а лише того, який одночасно є суб’єктом владних повноважень (публічна
адміністрація).
Метод публічного адміністрування, будучи способом безпосереднього
владного впливу з боку публічної адміністрації на певний об’єкт, несе у своєму

277
змісті юридично владні повноваження, сукупність яких безпосередньо
обумовлена змістом адміністративно-правового регулювання.
Проблема адміністративно-правових методів надзвичайно актуальна. Вона
загострена в даний час у зв’язку з визнанням України країною з ринковою
економікою, вступом до Світової організації торгівлі, підписанням Угоди про
асоціацію між Україною та Європейським Союзом, суттєвими змінами в
механізмі публічного управління і в організаційно-правовому статусі багатьох
його суб’єктів і, що особливо важливо, об’єктів (наприклад, децентралізація
влади, роздержавлення економіки, розвиток договірних відносин в діяльності
публічної адміністрації). Під впливом цих змін ставиться питання про межі
використання в якості методу публічного адміністрування односторонніх
юридично владних розпоряджень публічної адміністрації, посилюється зворотний
вплив об’єктів управління на його суб’єктів тощо.
Сьогодні набувають поширення такі методи публічного адміністрування,
що мають потужний і ефективний потенціал впливу на поведінку людей
(державний контроль (нагляд), диференційоване оподаткування, антимонопольне
регулювання, ліцензування та ін.). Ці методи спрямовані на захист публічних
інтересів, посилення ролі публічної адміністрації у здійсненні заходів,
спрямованих на забезпечення прав, свобод і законних інтересів фізичних і
юридичних осіб.
Сукупність методів публічного адміністрування розподіляється на види за
різними критеріями:
1) залежно від форми вираження:
— правові — містяться в нормативних та індивідуальних правових актах
і тягнуть юридичні наслідки;
— неправові — характеризуються здійсненням суб’єктом публічної
адміністрації певних дій організаційного характеру (наради, інструктажі тощо);
2) залежно від правових властивостей:
— нормативні — застосовуються з метою прийняття нормативних
правових актів;
— індивідуальні — застосовуються з метою прийняття індивідуального
адміністративного акта;
3) за ступенем владного впливу на об’єкти:
— імперативні — містять владні приписи, які зобов’язують до вчинення
необхідних дій або належної поведінки;
— уповноважуючі — дозволяють здійснювати певні дії (наприклад,
приймати правові акти публічного адміністрування);
— заохочувальні — реалізуються за допомогою встановлення стимулів
до правомірної поведінки суб’єктів адміністративного права;
— рекомендаційні — містять рекомендації щодо здійснення певних дій
необов’язкового характеру;
4) за суб’єктним складом:
— одноосібні (єдиноначальні);
— колегіальні.
278
 Найбільш поширеним є розмежування методів публічного адміністрування:
1) залежно від міри використання владних повноважень публічної
адміністрації:
— переконання;
— заохочення;
— примус.
2) залежно від ступеня врахування у владному впливі інтересіві
правових можливостей його об’єктів:
— адміністративні;
— економічні.
Правильне застосування методів переконання, заохочення й примусу в
процесі здійснення публічного адміністрування забезпечує найбільшу
ефективність цієї діяльності, її максимальну ефективність, раціональне
функціонування всіх адміністративно-правових інститутів, непохитність правових
основ у державі. Ці методи є визначальними, повинні розумно поєднуватись,
тобто не протистояти один одному, а доповнювати, підпорядковуватись
публічним інтересам.
Метод переконання використовується публічною адміністрацією в процесі
вжиття роз’яснювальних, виховних, заохочувальних та інших заходів з метою
дотримання вимог чинного законодавства. Він спрямований на те, щоб громадяни
самі виконували виражену в правових актах волю публічної адміністрації.
Завдяки цьому методу досягається єдність волі законодавця і громадян, керівника
і колективу, яка є необхідною умовою єдності дій.
Переконання — це процес послідовно здійснюваних дій правового та
неправового характеру, який включає такі елементи, як оволодіння увагою,
прищеплення, вплив на свідомість, емоції, створення інтересу та ін. Громадяни
добровільно підпорядковуються юридичним актам, якщо розуміють цілі й
завдання владної діяльності, схвалюють їх, свідомо, активно беруть участь в їх
здійсненні. Це означає, що за допомогою заходів переконання держава досягла
бажаного впливу на свідомість і волю людей і у них сформувалися необхідна
увага, внутрішня переконаність у доцільності юридичних приписів, дій
адміністрації56.
Переконання є пріоритетним методом впливу публічної адміністрації,
оскільки використовується систематично, забезпечує добровільне виконання
приписів, що сприяє здійсненню правомірної поведінки громадянами. Цьому
сприяє розвинута за останні роки система засобів масової інформації, за
допомогою якої здійснюється оперативне оповіщення громадян про прийнятті
правові акти, проведені заходи, роз’яснюється їх зміст. Крім цього, використання
методу переконання не вимагає суттєвих матеріальних витрат (є економічно
вигідним), на відміну від застосування заходів адміністративного примусу.
До заходів переконання відносять:
— навчання;

56 Административное право : учебник / Д. Н. Бахрах, Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов. — 3-е изд.,

пересмотр. и доп. — М. : НОРМА, 2008. — С. 59.
279
 — пропаганду, рекламу, агітацію з метою підвищення рівня правової
свідомості та правової культури громадян (пояснення сутності законів, правової
політики держави);
— роз’яснення завдань і функцій публічної адміністрації;
— виховання;
— інструктажі;
— обмін передовим досвідом.
Прикладом використання методів переконання в діяльності публічної
адміністрації може бути Рішенням Національного агентства з питань запобігання
корупції від 11.08.2016 №3, яким затверджені «Роз'яснення щодо застосування
окремих положень Закону України «Про запобігання корупції» стосовно заходів
фінансового контролю» тощо.
Не менш суттєве значення мають такі прояви переконання, як інформування
про досягнення публічної адміністрації як на вищому, так і на місцевому рівнях,
створення дієвих програм соціально-економічного розвитку, публічні слухання,
ефективна організація контролю тощо. Так, Указом Президента України від 12
січня 2015 р. № 5/2015 затверджена «Стратегія сталого розвитку "Україна –
2020».
Метод заохочення сприяє забезпеченню законності і дисципліни як у
діяльності публічної адміністрації, так і у її відносинах з громадянами за
допомогою впливу на їх свідомість та інтерес через використання моральних і
матеріальних заходів з метою стимулювання їх до правомірної поведінки.
За допомогою заохочення публічна адміністрація здійснює цілеспрямований
вплив на інтереси осіб, формує їхню зацікавленість у здійсненні позитивних дій,
чим спонукають громадян активізувати свої можливості.
У національному законодавстві існує велика кількість норм
конституційного, адміністративного, трудового та інших галузей права, що
регулюють питання заохочення. Чинними правовими актами закріплюються види
заохочення, підстави їх застосування, повноваження публічної адміністрації у цій
сфері. Так, відповідно до Закону України «Про державні нагороди» 57 державні
нагороди України є вищою формою відзначення громадян за видатні заслуги у
розвитку економіки, науки, культури, соціальної сфери, захисті Вітчизни, охороні
конституційних прав і свобод людини, державному будівництві та громадській
діяльності, за інші заслуги перед Україною. Державні нагороди встановлюються
виключно законами України.
Державними нагородами є:
1) звання Герой України — присвоюється громадянам України за
здійснення визначного геройського вчинку або визначного трудового досягнення.
Герою України вручається орден «Золота Зірка» за здійснення визначного
геройського вчинку або орден Держави — за визначні трудові досягнення;
2) орден. В Україні встановлюються такі ордени:

57 Відомості Верховної Ради України. — 2000. — № 21. — Ст. 162.

280
 — орден Свободи — для відзначення видатних та особливих заслуг
громадян в утвердженні суверенітету та незалежності України, консолідації
українського суспільства, розвитку демократії, соціально-економічних та
політичних реформ, обстоювання конституційних прав і свобод людини і
громадянина;
— орден князя Ярослава Мудрого I, II, III, IV, V ступеня — для наго-
родження громадян за видатні заслуги перед Україною в галузі держав-ного
будівництва, зміцнення міжнародного авторитету України, розвит¬ку економіки,
науки, освіти, культури, мистецтва, охорони здоров’я, за визначні
благодійницьку, гуманістичну та громадську діяльність;
— орден «За заслуги» I, II, III ступеня — для відзначення видатних
заслуг громадян в економічній, науковій, соціально-культурній, військо-вій,
державній, громадській та інших сферах суспільної діяльності;
— орден Богдана Хмельницького I, II, III ступеня — для нагородження
громадян України за особливі заслуги у захисті державного суверенітету,
територіальної цілісності, у зміцненні обороноздатності та безпеки України;
— орден Героїв Небесної Сотні — для відзначення осіб за громадянську
мужність, патріотизм, відстоювання конституційних засад демократії, прав і
свобод людини, активну благодійну, гуманістичну, громадську діяльність в
Україні, самовіддане служіння Українському народу, виявлені під час Революції
гідності (листопад 2013 року - лютий 2014 року), інших подій, пов’язаних із
захистом незалежності, суверенітету і територіальної цілісності України;
— орден «За мужність» I, II, III ступеня — для відзначення
військовослужбовців, працівників правоохоронних органів та інших осіб за
особисті мужність і героїзм, виявлені при рятуванні людей, матеріальних
цінностей під час ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, у боротьбі зі
злочинністю, а також в інших випадках при виконанні військового, службового,
громадянського обов’язку в умовах, пов’язаних з ризиком для життя;
— орден княгині Ольги I, II, III ступеня — для відзначення жінок за
визначні заслуги в державній, виробничій, громадській, науковій, освітянській,
культурній, благодійницькій та інших сферах суспільної діяльності, вихованні
дітей у сім’ї;
— орден Данила Галицького — для нагородження військовослужбовців
Збройних Сил України та інших військових формувань, утворених відповідно
до законів України, Державної спеціальної служби транспорту, Державної
служби спеціального зв'язку та захисту інформації України, а також
державних службовців за значний особистий внесок у розбудову України,
сумлінне та бездоганне служіння Українському народу;
— орден «За доблесну шахтарську працю» I, II, III ступеня;
3) медаль. В Україні встановлюються такі медалі:
— «За військову службу Україні» — для нагородження
військовослужбовців Збройних Сил України та інших військових формувань,
утворених відповідно до законів України, а також Державної спеціальної
служби транспорту, Державної служби спеціального зв’язку та захисту
281
інформації України, інших осіб за мужність і відвагу, самовіддані дії, виявлені у
захисті державних інтересів України;
— «За бездоганну службу» I, II, III ступеня — для нагородження осіб
офіцерського складу і прапорщиків Збройних Сил України, поліцейських,
Національної гвардії України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої
розвідки України, Державної служби спеціального зв'язку та захисту
інформації України, Державної прикордонної служби України, Державної
спеціальної служби транспорту, військ Цивільної оборони, які досягли високих
показників у бойовій і професійній підготовці, є взірцем вірності присязі та
виконання військового (службового) обов'язку, успішно керують підлеглими,
зразково виконують інші військові обов'язки;
— «Захиснику Вітчизни» — для нагородження ветеранів війни, осіб, на
яких поширюється Закон України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх
соціального захисту», осіб, які брали участь у визволенні України від
фашистських загарбників, та інших громадян України за виявлені у захисті
державних інтересів особисті мужність і відвагу, зміцнення обороноздатності та
безпеки України.
— «За врятоване життя» — для нагородження громадян за врятування
життя людини, активну благодійну, гуманістичну та іншу діяльність у справі
охорони здоров’я громадян, запобігання нещасним випадкам з людьми;
4) відзнака «Iменна вогнепальна зброя» встановлюється для
нагородження офіцерського складу Збройних Сил України, Державної
прикордонної служби України, інших військових формувань, утворених
відповідно до законів України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої
розвідки України, Державної служби спеціального зв'язку та захисту
інформації України, а також Державної спеціальної служби транспорту,
поліцейських та державних службовців, які мають офіцерське звання, за
визначні заслуги у забезпеченні обороноздатності України, недоторканності
її державного кордону, підтримці високої бойової готовності військ, зміцненні
національної безпеки, боротьбі зі злочинністю, захисті конституційних прав і
свобод громадян, за бездоганну багаторічну службу, зразкове виконання
військового та службового обов'язку, виявлені при цьому честь і доблесть.;
5) почесні звання України присвоюються особам, які працюють у
відповідній галузі економічної та соціально-культурної сфери, як правило, не
менше десяти років, мають високі трудові досягнення і професійну майстерність.
6) державна премія України. Встановлюються такі Державні премії
України:
— Національна премія України імені Тараса Шевченка;
— Державна премія України в галузі науки і техніки;
— Державна премія України в галузі архітектури;
— Державна премія України імені Олександра
— Державна премія України в галузі освіти;
7) президентська відзнака. Відзнаки Президента України закріплюються у
відповідних указах, наприклад: «Про встановлення відзнаки Президента України
282
— ювілейної медалі «25 років незалежності України», «Про встановлення
відзнаки Президента України — ювілейної медалі «60 років визволення України
від фашистських загарбників» та інших.
Конкретні заохочення визначаються також нормативними актами, що
регулюють діяльність того чи іншого суб’єкта публічної адміністрації.
Заохочення, за способом їх впливу на осіб, можна поділити на:
1) моральні (подяка, грамота);
2) матеріальні (премія, цінний подарунок);
3) змішані (дострокове присвоєння чергового рангу, призначення на
вищу посаду);
4) статусні (присвоєння почесних звань, присвоєння навчальному
закладу статусу національний тощо).
Ознаками використання методу заохочення в діяльності публічної
адміністрації є такі:
— підставою його застосування є заслуга, діяння, що позитивно
оцінюється суб’єктом публічної адміністрації;
— пов’язано з оцінкою як вже вчинених діянь, так із заохоченням
суб’єктів до їх вчинення;
— застосовується як до індивідуальних, так і до колективних суб’єктів;
— його зміст полягає в моральному схваленні, наділенні додатковими
правами, пільгами, іншими матеріальними цінностями.
Зростання свідомості, організованості громадян робить методи переконання
й заохочення дедалі ефективнішими в діяльності публічної адміністрації, а отже,
звужується сфера застосування примусових засобів впливу.
Метод примусу є обов’язковою та необхідною ознакою будь-якої
організованої спільноти людей, в тому числі держави. Публічна адміністрація і
примус настільки взаємопов’язані, що в загальнотеоретичній літературі ці поняття
розглядаються неодмінно разом. Будь-яке визначення норми права як основного
регулятивного та правоохоронного засобу впливу на поведінку людей містить
вказівку на те, що її виконання забезпечується державним примусом.
Державний примус — це психологічний або фізичний вплив публічної
адміністрації на осіб з метою спонукати, примусити їх виконувати правові норми
з метою досягнення відповідності їх поведінки нормативним установленням. Він
застосовується тоді, коли вичерпано інші засоби впливу до тих осіб, які не
дотримуються чи порушують вимоги законів та інших нормативних актів. Більш
детально прояв цього методу в діяльності публічної адміністрації буде
викладений нижче.
Розглядаючи другу підставу класифікації методів публічного
адміністрування (залежно від ступеня врахування у владному впливі інтересів і
правових можливостей його об’єктів), слід зазначити, що адміністративні та
економічні методи найчастіше виділяють при розгляді публічного
адміністрування у сфері економіки.
Адміністративні методи діяльності, що використовуються публічною
адміністрацією, передбачають безпосередній вплив на поведінку громадян за
283
допомогою приписів наказового характеру. Такі приписи містять однозначні
команди, які, як правило, не залишають їх виконавцям можливості вибору
поведінки і зобов’язують вчиняти дії або утримуватись від їх вчинення як
наказано.
Використання розглядуваного методу у багатьох випадках дозволяє швидко
досягти бажаного результату. Без нього неможливо обійтися при здійсненні
функцій публічного управління, зокрема, в адміністративно-політичній сфері
(оборона, внутрішні справи, національна безпека тощо).
У той самий час надмірне використання адміністративних засобів впливу
нерідко породжує недовіру до підвладних, зменшення ініціативи тощо. Тому ці
методи об’єктивно необхідні для регулювання різноманітних процесів, але в
розумних межах: вони виправдовують себе лише тоді, коли є науково
обґрунтованими, базуються на достовірних уявленнях про стан об’єктів владного
впливу.
Адміністративні методи досить різноманітні. Це встановлення
обов’язковості вчинення певних дій; заборона певних дій; видача різноманітних
дозволів; здійснення реєстраційних дій; проведення контролю і нагляду;
одностороннє вирішення спорів між учасниками адміністративних відносин;
встановлення стандартів тощо. Наприклад, Законом України «Про технічний
регламент та оцінку відповідності» 58 встановлено, що технічне регулювання це
правове регулювання відносин у сфері визначення та виконання обов’язкових
вимог до характеристик продукції або пов’язаних з ними процесів та методів
виробництва, а також перевірки їх додержання шляхом оцінки відповідності
та/або державного ринкового нагляду і контролю нехарчової продукції чи інших
видів державного нагляду (контролю). Технічний регламент — нормативно-
правовий акт, в якому визначено характеристики продукції або пов’язані з ними
процеси та методи виробництва, включаючи відповідні процедурні положення,
додержання яких є обов’язковим. Він може також включати або виключно
стосуватися вимог до термінології, позначень, пакування, маркування чи
етикетування в тій мірі, в якій вони застосовуються до продукції, процесу або
методу виробництва.
Без адміністративних методів практично неможливо забезпечити в
економічній сфері подолання монополізму, захист прав і законних інтересів
учасників економічної діяльності, відповідальність суб’єктів ринку за порушення
законодавства, реальний контроль за законністю господарювання. Але віра у
всемогутність наказу, директиви, ігнорування інтересів підлеглих — основна
причина перетворення системи адміністративних методів на адміністративно-
командну систему адміністрування 59.
На противагу адміністративним методам публічного адміністрування
економічні є непрямими (опосередкованими), тобто владний вплив на волю
здійснюється через створення ситуації, в якій виконавця зацікавлюють у належній

58 Відомості Верховної Ради України. — 20156. — № 14. — Ст. 96.

59 Колпаков В. К. Адміністративне право України : підручник / В. К. Колпаков, О. В. Кузьменко. — К. :
Юрінком Iнтер, 2003. — С. 190.
284
поведінці через його свідомість, інтереси, потреби. У нього існує можливість
вибору одного з кількох варіантів поведінки, який, як правило, закріплений
діючим механізмом стимулювання. Для цього методу характерним є розвинений
механізм вирішення спорів, що забезпечує захист законних інтересів фізичних і
юридичних осіб.
Звісно, використання економічних методів не відразу приводить до
бажаного результату, проте розвиває активність громадян, що призводить до
досягнення стійких позитивних результатів, а в кінцевому рахунку —
стратегічного успіху.
До цих методів належать: оподаткування і система податкових пільг;
регулювання цін, їх рівні та співвідношення; плата за ресурси, відсоткові ставки
за кредит і кредитні пільги; митне регулювання експорту й імпорту; економічні
санкції тощо. Так, ст. 205 Земельного кодексу регулює економічне стимулювання
раціонального використання та охорони земель, яке включає:
а) надання податкових і кредитних пільг громадянам та юридичним
особам, які здійснюють за власні кошти заходи, передбачені загальнодержавними
та регіональними програмами використання і охорони земель;
б) виділення коштів державного або місцевого бюджету громадянам та
юридичним особам для відновлення попереднього стану земель, порушених не з
їх вини;
в) звільнення від плати за земельні ділянки, що перебувають у стадії
сільськогосподарського освоєння або поліпшення їх стану згідно з державними та
регіональними програмами;
г) компенсацію з бюджетних коштів зниження доходу власників землі та
землекористувачів внаслідок тимчасової консервації деградованих та
малопродуктивних земель, що стали такими не з їх вини.
Підсумовуючи викладене, можна зазначити, що використання
адміністративних та економічних методів публічного адміністрування необхідно
здійснювати у раціональному поєднанні з урахуванням особливостей об’єктів
впливу (виконавців), галузі діяльності, матеріальних можливостей, кадрового та
технічного потенціалу.

§ 2. Поняття та ознаки адміністративного примусу

Як зазначалось вище, невід’ємною ознакою публічного адміністрування є
метод примусу, що належить до найбільш жорстких засобів впливу, в діяльності
публічної адміністрації він застосовується, як правило, у поєднанні з іншими
прийомами та засобами.
До видів державного примусу відносять: кримінальний примус, цивільно-
правовий примус, дисциплінарний примус, адміністративний примус.
В юридичній літературі систему різновидів державного примусу, виділяючи
їх специфіку та співвідношення, схематично окреслюють таким чином:
1) кримінальний примус — кримінальна санкція — покарання —
кримінальна відповідальність;

285
 2) цивільно-правовий примус — цивільно-правова санкція — заходи
забезпечення виконання зобов’язань — цивільно-правова відповідальність;
3) дисциплінарний примус — дисциплінарна санкція — дисциплінарне
покарання — дисциплінарна відповідальність;
4) адміністративний примус — адміністративно-правова санкція
(стягнення) — адміністративна відповідальність, інші санкції, що застосовуються
за адміністративні правопорушення, які не зумовлюють настання
адміністративної відповідальності, — інші примусові заходи, які не
забезпечуються санкціями, не тягнуть настання адміністративної
відповідальності .
60

Серед видів державного примусу адміністративний примус виділяється

високою мобільністю і здатністю адаптуватися до сучасних умов життєдіяльності
суспільства. В нормах адміністративного права закріплено широке коло заходів
примусового впливу. Розглядуваний вид примусу охороняє не тільки
адміністративно-правові норми, а й норми цивільного, трудового, земельного та
інших галузей права, peaлізацію яких покликана забезпечити публічна
адміністрація.
Питанню правової природи та ознак адміністративного примусу в
юридичній літературі приділена досить широка увага. Незважаючи на це, сьогодні
в адміністративному праві України на доктринальному рівні немає єдиного
визначення поняття «адміністративний примус», немає його і в діючому
законодавстві.
Єдність думок з цього приводу у вчених-адміністративістів не створювалась
в силу різних поглядів на деякі ознаки адміністративного примусу. Зокрема одні
фахівці вважають, що його застосування — це результат реалізації державно-
владних функцій, що є винятковою прерогативою органів державного управління,
проте зазначають, що у певних випадках такі повноваження застосовуються
судами, а іноді й громадськими об’єднаннями та їхніми уповноваженими
представниками. Деякі пов’язують застосування заходів адміністративного
примусу лише у зв’язку із вчиненням адміністративного проступку, їх опоненти
стверджують, що не можна заперечувати існування факту застосування
примусових заходів і у випадках відсутності проступку, зокрема для їх
попередження тощо. Але на сучасному етапі розвитку адміністративно-правової
науки просліджується тенденція до майже одноманітного сприйняття сутності та
особливостей адміністративного примусу, про що свідчать сучасні позиції
науковців з цього приводу.
Адміністративний примус — це вид державного примусу, що
застосовується уповноваженими на те суб’єктами публічної адміністрації до
фізичних та юридичних осіб з метою попередження, припинення правопорушень
та притягнення винних у їх скоєнні до відповідальності.
Адміністративний примус характеризується такими ознаками:

60 Хорощак Н. В. Адміністративні стягнення за законодавством України : мо-нографія / Н. В. Хорощак. —

К. : Iн-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2004. — С. 18.
286
 1) це вид державного примусу, якому притаманні всі ознаки останнього
(це правозастосовча діяльність, що покликана забезпечити захист правопорядку,
реалізується в рамках правоохоронних відносин та ін.);
2) на відміну від інших видів державного примусу, які за своєю
сутністю, як правило, рівнозначні відповідному виду юридичної відповідальності
(наприклад, кримінально-правовий примус практично цілком збігається з
кримінальною відповідальністю), адміністративна відповідальність за змістом
вужча і є однією зі складових адміністративного примусу;
3) адміністративний примус застосовується в сфері публічного
адміністрування, відносини якого регулюються, переважно, нормами
адміністративного права та поширюються на сферу публічного управління,
адміністративного судочинства, застосування заходів відповідальності за
порушення нормативно-правових актів та інші;
4) він застосовується на підставі норм як матеріального, так і
процесуального права, закріплених у законах та численних підзаконних актах
різного рівня (наприклад, Кодексі України про адміністративні правопорушення);
5) застосування заходів адміністративного примусу є формою реалізації
владних повноважень;
6) застосовувати заходи адміністративного примусу правомочні не всі
представники публічної адміністрації, а лише ті, за якими таке право закріплене
нормативно;
7) він застосовується широким колом представників публічної
адміністрації, де особливе місце з найбільш широкими повноваженнями
посідають органи виконавчої влади. В той же час, заходи адміністративного
примусу застосовуються й іншими державними органами (наприклад
Національним банком України, судами), а також недержавними утвореннями та їх
представниками (наприклад виконавчими органами місцевого самоврядування,
адміністративними комісіями при виконкомах рад). Тому для заходів
адміністративного примусу характерний переважно позасудовий порядок їх
застосування;
8) він застосовується суб’єктами не дисциплінарної, а функціональної
влади за відсутності відносин службового підпорядкування;
9) цей примус застосовується як до фізичних, так і юридичних осіб,
інших колективних суб’єктів, обмежуючи права і свободи громадян і організацій
у випадках, безпосередньо передбачених чинним законодавством. При цьому
заходи адміністративного примусу застосовуються як до конкретних громадян
або підприємств, так і неперсоніфіковано;
10) адміністративний примус реалізується за допомогою заходів
психічного, фізичного, матеріального або іншого визначеного нормою права
впливу на свідомість і поведінку громадян, а також організаційного впливу на
юридичних осіб;
11) у більшості випадків адміністративний примус має свою
процесуальну форму й здійснюється за допомогою правозастосовчих актів;

287
 12) адміністративний примус переслідує різні цілі, такі як: попередження
правопорушень і шкідливих наслідків різноманітних надзвичайних ситуацій,
припинення вчиненого адміністративного правопорушення, а іноді і злочину;
забезпечення притягнення винної особи до відповідальності із застосуванням
відповідних санкцій тощо.

§ 3. Види заходів адміністративного примусу

Різноманітне трактування сутності та особливостей адміністративного
примусу породило в науці адміністративного права ще одну дискусію щодо його
поділу на види. Сьогодні існує велика кількість наукових доробок, присвячених
заходам адміністративного примусу та їх класифікації, що говорить про
підвищений інтерес з боку вчених-адміністративістів до даної проблеми. I цей
інтерес має своє підґрунтя, оскільки класифікація заходів адміністративно-
правового примусу має величезне теоретичне і практичне значення, по-перше, для
з’ясування сутності різноманітних заходів цього примусу, їх підстав і цілей
застосування; по-друге, для більш якісного правового регулювання і
правозастосування. Це пояснюється тим, що заходи адміністративного примусу
досить різноманітні, відрізняються один від одного метою, підставами та
порядком застосування, правовим регулюванням і юридичними наслідками. В
якості підстав розмежування заходів адміністративного примусу слід враховувати
весь комплекс факторів, що впливають на їх застосування: характер юридичних
фактів, що породжують правовідносини, мета застосування примусового заходу,
спосіб захисту правопорядку та інші.
Як справедливо визначено в юридичній літературі, класифікація,
побудована на міцній науковій основі, дозволяє визначити місце і роль того чи
іншого заходу примусу в системі заходів охорони суспільних відносин, що досить
важливо для нормативного їх закріплення.
Незважаючи на певні розбіжності, переважна більшість вчених-
адміністративістів на сьогоднішній день дотримується традиційної тричленної
класифікації заходів адміністративного примусу за способом адміністративно-
правового забезпечення правопорядку або «розміщення» цих заходів щодо
протиправної дії. Відповідно до цих підстав заходи адміністративного примусу
поділяються на три групи:
а) заходи адміністративного попередження;
б) заходи адміністративного припинення;
в) заходи відповідальності за порушення нормативно-правових
установлень. Досить часто в юридичній літературі цю групу заходів зводять лише
до накладення адміністративних стягнень, що не відповідає сучасному стану та
тенденціям адміністративно-деліктного законодавства.
Заходи адміністративного попередження застосовуються публічною
адміністрацією, по-перше, коли факт вчинення правопорушення відсутній, але є
реальні підстави вважати, що воно може бути скоєне i потрібно його не
допустити, по-друге, коли потрібно попередити настання шкідливих наслідків при
надзвичайних ситуаціях.
288
 Вони становлять комплекс заходів впливу морального, матеріального,
фізичного, організаційного та іншого характеру, які дають змогу по-переджувати
правопорушення, забезпечувати належний громадський порядок і громадську
безпеку. Заходи адміністративного попередження можна поділити залежно від
мети їх застосування на такі групи:
1) заходи, які застосовуються для попередження чи виявлення
конкретних правопорушень та для забезпечення громадського порядку і
громадської безпеки;
2) заходи, які застосовуються для запобігання негативним наслідкам
надзвичайних ситуацій;
До заходів першої групи належать:
— перевірка документів. Вона здійснюється з метою визначення
особистості конкретної особи; якісних характеристик товарів, виробів, послуг;
належності документа його пред’явнику; обґрунтованості і законності
застосовуваних дій; справжності пред’явленого документа. Таке право публічної
адміністрації закріплено нормативно. Так, поліцейський має право вимагати в
особи пред’явлення нею документів, що посвідчують особу, та/або документів,
що підтверджують відповідне право особи, у таких випадках: 1) якщо особа
володіє зовнішніми ознаками, схожими на зовнішні ознаки особи, яка перебуває в
розшуку, або безвісно зниклої особи; 2) якщо існує достатньо підстав вважати, що
особа вчинила або має намір вчинити правопорушення; 3) якщо особа перебуває
на території чи об’єкті із спеціальним режимом або в місці здійснення
спеціального поліцейського контролю; 4) якщо в особи є зброя, боєприпаси,
наркотичні засоби та інші речі, обіг яких обмежений або заборонений, або для
зберігання, використання чи перевезення яких потрібен дозвіл, якщо встановити
такі права іншим чином неможливо; 5) якщо особа перебуває в місці вчинення
правопорушення або дорожньо-транспортної пригоди, іншої надзвичайної події;
6) якщо зовнішні ознаки особи чи транспортного засобу або дії особи дають
достатні підстави вважати, що особа причетна до вчинення правопорушення,
транспортний засіб може бути знаряддям чи об’єктом вчинення правопорушення;
— огляд (обстеження). Його видами є: митний огляд (товарів і
транспортних засобів, особистий огляд), огляд зброї і боєприпасів, обстеження
різноманітних об’єктів з приводу відповідності їх різним вимогам. Так, відповідно
до ст. 340 Митного кодексу України особистий огляд як виняткова форма митного
контролю (його слід відрізняти від подібного заходу забезпечення провадження в
справах про адміністративні проступки) проводиться за письмовою постановою
керівника митного органу або особи, яка його заміщує, якщо є достатні підстави
вважати, що громадянин, який прямує через митний кордон України чи перебуває
в зоні митного контролю або в транзитній зоні міжнародного аеропорту, приховує
предмети контрабанди чи товари, які є безпосередніми предметами порушення
митних правил або заборонені для ввезення в Україну, вивезення з України чи
транзиту через територію України.
Стосовно обстежень можна навести приклад права посадових осіб органів
доходів і зборів обстежувати будь-які виробничі, складські, торговельні та інші
289
приміщення підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності та
житло громадян, якщо вони використовуються як юридична адреса суб’єкта
підприємницької діяльності, а також для отримання доходів. В усіх цих випадках
головною метою застосування зазначеного заходу є попередження та виявлення
правопорушень;
— безперешкодний вхід до житлових приміщень громадян, які
знаходяться під адміністративним наглядом. Відповідно до Закону України «Про
адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі» від 1
грудня 1994 р., адміністративний нагляд — це система тимчасових примусових
профілактичних заходів спостереження і контролю за поведінкою окремих осіб,
звільнених з місць позбавлення волі, що здійснюються органами Національної
поліції. Він встановлюється з метою запобігання вчиненню злочинів окремими
особами, звільненими з місць позбавлення волі, і здійснення виховного впливу на
них;
— вилучення для проведення аналізу проб продукції, яка призначена для
реалізації населенню, попереджає надходження на прилавки неякісної та
шкідливої продукції;
— вимога залишити місце. Так, поліцейський уповноважений вимагати
від особи (осіб) залишити визначене місце на певний строк або заборонити чи
обмежити особам доступ до визначеної території або об’єктів, якщо це необхідно
для забезпечення публічної безпеки і порядку, охорони життя і здоров’я людей,
для збереження та фіксації слідів правопорушення (ст. 36 Закону України Про
Національну поліцію»).
— тимчасова заборона (обмеження) доступу громадян на окремі ділянки
місцевості або об’єкти. Так, у ст. 12 Закону України «Про свободу пересування та
вільний вибір місця проживання в Україні» передбачено, що свободу пересування
відповідно до закону може бути обмежено: у прикордонній смузі; на територіях
військових об’єктів; у зонах, які згідно із законом належать до зон з обмеженим
доступом; на приватних земельних ділянках; на окремих територіях і в населених
пунктах, де у разі небезпеки поширення інфекційних захворювань і отруєнь
людей введені особливі умови і режим проживання населення та господарської
діяльності. Крім цього, поліцейський може обмежувати або забороняти рух
транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць і автомобільних доріг у разі
затримання осіб відповідно до закону, під час аварій, інших надзвичайних
ситуацій, якщо це необхідно для забезпечення публічної безпеки і порядку,
охорони життя і здоров’я людей (ст. 36 Закону України Про Національну
поліцію») та ін.;
— використання транспортних засобів і засобів зв’язку, які належать
підприємствам, установам, організаціям і громадянам. Такий захід здійснюється в
особливих надзвичайних умовах і спрямований на забезпечення безпеки
громадян, а також для захисту їх прав і свобод, конституційного ладу при масових
порушеннях правопорядку, які створюють загрозу життю і здоров’ю громадян;
— інші.

290
 Окрему нормативну визначену групу заходів попередження правопорушень
становлять превентивні поліцейські заходи, що передбачені Законом України Про
Національну поліцію». Так, поліція може застосовувати такі превентивні заходи:
1) перевірка документів особи;
2) опитування особи;
3) поверхнева перевірка і огляд;
4) зупинення транспортного засобу;
5) вимога залишити місце і обмеження доступу до визначеної території;
6) обмеження пересування особи, транспортного засобу або фактичного
володіння річчю;
7) проникнення до житла чи іншого володіння особи;
8) перевірка дотримання вимог дозвільної системи органів внутрішніх
справ;
9) застосування технічних приладів і технічних засобів, що мають функції
фото- і кінозйомки, відеозапису, засобів фото- і кінозйомки, відеозапису;
10) перевірка дотримання обмежень, установлених законом стосовно осіб,
які перебувають під адміністративним наглядом, та інших категорій осіб;
11) поліцейське піклування.
До другої групи заходів адміністративного попередження належать такі, які
застосовуються для запобігання негативним наслідкам надзвичайних ситуацій.
Відповідно до ст. 16 Закону України «Про правовий режим надзвичайного
стану» Указом Президента України про введення надзвичайного стану в інтересах
національної безпеки та громадського порядку з метою запобігання
заворушенням або злочинам, для охорони здоров’я населення або захисту прав і
свобод інших людей на період надзвичайного стану можуть запроваджуватися
такі заходи, як встановлення особливого режиму в’їзду і виїзду, а також
обмеження свободи пересування по території, де вводиться надзвичайний стан.
Крім того, відповідно до ст. 18 цього Закону додатково можуть здійснюватися
такі заходи, як запровадження комендантської години (заборона перебувати на
вулицях та в інших громадських місцях без спеціально виданих перепусток і
посвідчень особи у встановлені години доби).
У районі проведення антитерористичної операції посадові особи, залучені
до операції, мають право не допускати громадян на окремі ділянки місцевості та
об’єкти, виводити громадян з окремих ділянок місцевості та об’єктів (п. 5 ст. 15
Закону України «Про боротьбу з тероризмом»).
Відповідно до ст. 30 Закону України «Про захист населення від інфекційних
хвороб» на територіях, де встановлено карантин, місцевим органам публічної
адміністрації надається право:
— встановлювати особливий режим в’їзду на територію карантину та
виїзду з неї громадян і транспортних засобів, а у разі необхідності — проводити
санітарний огляд речей, багажу, транспортних засобів та вантажів;
— створювати на в’їздах і виїздах із території карантину контрольно-
пропускні пункти, залучати в установленому порядку для роботи в цих пунктах
військовослужбовців, працівників органів внутрішніх справ.
291
 Реалізація таких примусових заходів адміністративного попередження мала
місце в історії нашої держави. Так, відповідно до Указу Президента України від 3
грудня 2005 р. № 1692/2005 «Про введення надзвичайного стану в населених
пунктах Автономної Республіки Крим» у зв’язку із захворюванням птиці
високопатогенним грипом на території Совєтського, Нижньогірського та
Джанкойського районів, що створювало загрозу життю і здоров’ю населення,
оперативному штабу було доручено: вжити невідкладних заходів з ліквідації
осередків високопатоген-ного грипу птиці, запобігання його поширенню,
недопущення завдання шкоди здоров’ю населення, зокрема:
— встановлення протягом доби зони захисту (до 3 кілометрів) та зони
спостереження (до 10 кілометрів) навколо населених пунктів;
— вирішення в установленому порядку питання щодо встановлення
карантинної зони;
— забезпечення попереднього і повного відшкодування в грошовій
формі населенню карантинної зони вартості свійської птиці, що вилучається;
— встановлення територій тимчасової заборони реалізації живої птиці та
продукції птахівництва.
Заходи адміністративного припинення, як і адміністративно-
попереджувальні, досить різноманітні і здійснюються різними суб’єктами
публічної адміністрації в багатьох сферах суспільного життя. Заходи
адміністративного припинення не відвертають, а безпосередньо припиняють
протиправні діяння, що вчиняються, тобто правопорушення вже розпочалося (або
закінчилось) і необхідно з’ясувати обставин справи, встановити особу порушника,
створити умови для подальшого застосування до нього заходів адміністративної
відповідальності. На відміну від попереджувальних заходів, вони мають більш
детальну правову регламентацію.
Заходи адміністративного припинення мають більш складну структуру,
оскільки застосовуються з метою:
— припинення протиправної поведінки (переважно адміністративних
проступків, рідше злочинів);
— усунення їх шкідливих наслідків;
— створення умов для можливого подальшого притягнення винних до
відповідальності.
При цьому таким заходам (як, до речі, і заходам відповідальності) також
притаманні функції попередження вчинення нових правопорушень, недопущення
настання шкідливих наслідків тощо, про що зазначається у юридичній літературі,
але вони мають додатковий характер. Крім цього, не всі заходи адміністративного
припинення однаковою мірою сприяють запобіганню правопорушенням. Як
правильно зазначає В. К. Колпаков, «жорстке розмежування заходів за
функціональним призначенням і не можливо і не доречно. Один і той же захід за
конкретних обставин може виконувати декілька функцій. Втім, практика протидії

292
адміністративним проступкам дозволяє, з відповідними припущеннями, вести
мову про домінуючі напрями застосування того чи іншого заходу» 61.
До заходів адміністративного припинення належать:
— вимога припинити протиправну поведінку. Таке право мають
працівники правоохоронних органів, інші суб’єкти владних повноважень у разі
виявлення такої поведінки. Так, поліцейським для виконання покладених на неї
обов’язків надається право вимагати від громадян і службових осіб, які
порушують публічний порядок та безпеку, припинення правопорушень та дій, що
перешкоджають здійсненню ними своїх повноважень;
— вимога усунення негативних наслідків протиправної поведінки.
Зокрема така вимога може мати форму припису. Припис — обов’язкова до
виконання письмова вимога уповноважених суб’єктів публічної адміністрації, що
надається юридичним і фізичним особам з метою припинення виявленого
порушення законодавства та усунення його наслідків, що не передбачає
застосування санкцій;
— застосування заходів спеціального призначення. Здійснюється
поліцейськими, працівниками Служби безпеки України, Національної гвардії
України, інших воєнізованих формувань у виняткових випадках, коли були
використані й не дали необхідного результату інші методи впливу на
правопорушників. Тому застосуванню цих заходів повинно передувати
попередження про намір їх застосувати, якщо дозволяють обставини. Так, поліція
під час виконання своїх повноважень уповноважена застосовувати такі заходи
примусу: 1) фізичний вплив (сила); 2) застосування спеціальних засобів; 3)
застосування вогнепальної зброї. Фізичним впливом є застосування будь-якої
фізичної сили, а також спеціальних прийомів боротьби з метою припинення
протиправних дій правопорушників. Спеціальні засоби як поліцейські заходи
примусу — це сукупність пристроїв, приладів і предметів, спеціально
виготовлених, конструктивно призначених і технічно придатних для захисту
людей від ураження різними предметами (у тому числі від зброї), тимчасового
(відворотного) ураження людини (правопорушника, супротивника), пригнічення
чи обмеження волі людини (психологічної чи фізичної) шляхом здійснення
впливу на неї чи предмети, що її оточують, з чітким регулюванням підстав і
правил застосування таких засобів та службових тварин.
Для виконання своїх повноважень поліцейські можуть використовувати такі
спеціальні засоби: 1) гумові та пластикові кийки; 2) електрошокові пристрої
контактної та контактно-дистанційної дії; 3) засоби обмеження рухомості
(кайданки, сітки для зв’язування тощо); 4) засоби, споряджені речовинами
сльозогінної та дратівної дії; 5) засоби примусової зупинки транспорту; 6)
спеціальні маркувальні та фарбувальні засоби; 7) службові собаки та службові
коні; 8) пристрої, гранати та боєприпаси світлозвукової дії; 9) засоби акустичного
та мікрохвильового впливу; 10) пристрої, гранати, боєприпаси та малогабаритні
підривні пристрої для руйнування перешкод і примусового відчинення

61 Колпаков В. К. Адміністративна відповідальність (адміністративно-деліктне право) : навч. посіб. / В. К.

Колпаков. — К. : Юрінком Iнтер, 2008. — С. 127.
293
приміщень; 11) пристрої для відстрілу патронів, споряджених гумовими чи
аналогічними за своїми властивостями метальними снарядами несмертельної дії;
12) засоби, споряджені безпечними димоутворюючими препаратами; 13)
водомети, бронемашини та інші спеціальні транспортні засоби.
Застосування вогнепальної зброї є найбільш суворим заходом примусу,
який поліцейський уповноважений у виняткових випадках: 1) для відбиття нападу
на поліцейського або членів його сім’ї, у випадку загрози їхньому життю чи
здоров’ю; 2) для захисту осіб від нападу, що загрожує їхньому життю чи
здоров’ю; 3) для звільнення заручників або осіб, яких незаконно позбавлено волі;
4) для відбиття нападу на об’єкти, що перебувають під охороною, конвої, житлові
та нежитлові приміщення, а також звільнення таких об’єктів у разі їх захоплення;
5) для затримання особи, яку застали під час вчинення тяжкого або особливо
тяжкого злочину і яка намагається втекти; 6) для затримання особи, яка чинить
збройний опір, намагається втекти з-під варти, а також озброєної особи, яка
погрожує застосуванням зброї та інших предметів, що загрожують життю і
здоров’ю людей та/або поліцейського; 7) для зупинки транспортного засобу
шляхом його пошкодження, якщо водій своїми діями створює загрозу життю чи
здоров’ю людей та/або поліцейського.
При цьому застосування вогнепальної зброї без попередження
допускається: 1) при спробі особи, яку затримує поліцейський із вогнепальною
зброєю в руках, наблизитися до нього, скоротивши визначену ним відстань, чи
доторкнутися до зброї; 2) у разі збройного нападу, а також у разі раптового
нападу із застосуванням бойової техніки, транспортних засобів або інших засобів,
що загрожують життю чи здоров’ю людей; 3) якщо особа, затримана або
заарештована за вчинення особливо тяжкого чи тяжкого злочину, втікає із
застосуванням транспортного засобу; 4) якщо особа чинить збройний опір; 5) для
припинення спроби заволодіти вогнепальною зброєю;
— зупинка транспортних засобів. Застосовується переважно
поліцейськими в разі порушення правил дорожнього руху, наявних ознак, які
свідчать про технічну несправність транспорту або забруднення ним
навколишнього середовища, а також за наявності даних про те, що він
використовується з протиправною метою тощо;
— заборона чи зупинення певних робіт або експлуатації різних об’єктів
(наприклад дозвільної системи, автотранспорту у разі виявлення відповідних
порушень тощо). Так, головні державні санітарні лікарі (їх заступники)
застосовують такі заходи для припинення порушення санітарного законодавства:
а) обмеження, тимчасова заборона діяльності підприємств, установ,
організацій, об’єктів будь-якого призначення, технологічних ліній, машин і
механізмів, виконання окремих технологічних операцій, користування
плаваючими засобами, рухомим складом і літаками у разі невідповідності їх
вимогам санітарних норм;
б) обмеження, тимчасова заборона будівництва, реконструкції та
розширення об’єктів у разі відступу від затвердженого проекту;

294
 в) тимчасова заборона виробництва, заборона використання та реалізації
хімічних речовин, технологічного устаткування, будівельних матеріалів,
біологічних засобів, товарів народного споживання, джерел іонізуючих
випромінювань у разі відсутності їх гігієнічної регламентації та державної
реєстрації, а також якщо їх визнано шкідливими для здоров’я людей;
г) обмеження, зупинення викидів (скидів) забруднюючих речовин за
умови порушення санітарних норм;
ґ) зупинення інвестиційної діяльності у випадках, встановлених
законодавством (ст. 42 Закону України «Про забезпечення санітарного та
епідемічного благополуччя населення» від 24 лютого 1994 р.);
— вилучення з реалізації небезпечних для здоров’я хімічних та
радіоактивних речовин, біологічних матеріалів у порядку, що встановлюється
законодавством, та інші заходи.
Окрему частину заходів адміністративного припинення, що застосовуються
з метою створення умов для можливого подальшого притягнення винних до
відповідальності, становлять заходи забезпечення провадження в справах про
адміністративні проступки. Застосування цих заходів може здійснюватися окремо
від інших заходів або паралельно з ними.
Такими заходами є:
— привід (ч. 2 ст. 268 КУпАП);
— доставлення (ст. 259 КУпАП);
— адміністративне затримання (статті 261—263 КУпАП);
— особистий огляд, огляд речей, ручної кладі, багажу, знарядь полю-
вання і лову риби, добутої продукції, транспортних засобів та інших пред-метів та
знарядь проступку (ст. 264 КУпАП);
— вилучення речей та документів (ст. 265 КУпАП);
— огляд водіїв на стан алкогольного, наркотичного чи іншого сп’яніння
або щодо перебування під впливом лікарських препаратів, що знижують їх увагу
та швидкість реакції, та відсторонення їх від керування транспортними засобами,
річковими і маломірними суднами (ст. 266 КУпАП);
— тимчасове вилучення посвідчення водія (ст. 2651 КУпАП), тимчасове
затримання транспортного засобу (ст. 2652 КУпАП) та ін.
Заходи відповідальності за порушення нормативно-правових положень
становлять найбільш чітко виражену групу заходів адміністративного примусу.
Це примусові заходи впливу, які містяться в адміністративно-правових санкціях і
застосовуються публічною адміністрацією як наслідок вчинення
адміністративних правопорушень з дотриманням встановленої процедури.
Обов’язковою умовою застосування даної групи заходів є здійснення
адміністративного провадження і прийняття рішення про застосування
відповідного заходу адміністративного примусу в установлених законом формі та
порядку.
Адміністративним законодавством передбачені такі заходи
відповідальності:

295
 1) накладення адміністративних стягнень на фізичних осіб за вчинення
адміністративних правопорушень. Адміністративне стягнення є мірою
відповідальності, що застосовується з метою покарання особи, яка вчинила
адміністративне правопорушення, виховання її в дусі додержання законів
України, поваги до правил співжиття, а також запобігання вчиненню нових
правопорушень як самим правопорушником, так і іншими особами.
Їх застосування регламентовано Кодексом України про адміністративні
правопорушення, Митним кодексом, іншими нормативними актами. Найбільш
консолідовано адміністративні стягнення закріплені в ст. 24 КУпАП, у якій
зазначено, що за вчинення адміністративних правопорушень можуть
застосовуватись такі адміністративні стягнення:
— попередження;
— штраф;
— штрафні бали;
— оплатне вилучення предмета, який став знаряддям вчинення або
безпосереднім об’єктом адміністративного правопорушення;
— конфіскація: предмета, який став знаряддям вчинення або
безпосереднім об’єктом адміністративного правопорушення; грошей, одержаних
внаслідок вчинення адміністративного правопорушення;
— позбавлення спеціального права, наданого даному громадянинові
(права керування транспортними засобами, права полювання), позбавлення права
обіймати певні посади або займатися певною діяльністю;
— громадські роботи;
— виправні роботи;
— адміністративний арешт;
— арешт з утриманням на гауптвахті;
— адміністративне видворення за межі України іноземців і осіб без
громадянства за вчинення адміністративних правопорушень, які грубо
порушують правопорядок.
Даний перелік адміністративних стягнень не є вичерпним, оскільки
законами України можуть бути встановлені й інші, крім зазначених у цій статті,
види адміністративних стягнень. Так, за порушення митних правил передбачено
накладення такого адміністративного стягнення, як конфіскація (ст. 465 Митного
кодексу), яка за своїм змістом, предметами, наслідками та строками накладення
суттєво відрізняється від конфіскації, передбаченої КУпАП. Стаття 30 Закону
України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» від 20 вересня
2011 року, якою регламентовано порядок примусового видворення іноземців та
визначено, що за постановою адміністративного суду Державна міграційна
служба України, Державна прикордонна служба (стосовно іноземців та осіб без
громадянства, які затримані ними у межах контрольованих прикордонних районів
під час спроби або після незаконного перетинання державного кордону України)
або органи Служби безпеки України можуть примусово видворити з України
іноземця та особу без громадянства, якщо вони не виконали в установлений строк
без поважних причин рішення про примусове повернення або якщо є
296
обґрунтовані підстави вважати, що іноземець або особа без громадянства
ухилятимуться від виконання такого рішення, крім випадків затримання іноземця
або особи без громадянства за незаконне перетинання державного кордону
України поза пунктами пропуску через державний кордон України та їх передачі
прикордонним органам суміжної держави.
2) накладення дисциплінарних стягнень на фізичних осіб за вчинення
адміністративних правопорушень. Така альтернатива накладенню
адміністративних стягнень передбачена ст. 15 КУпАП, в якій зазначено, що
військовослужбовці, військовозобов'язані та резервісти під час проходження
зборів, а також особи рядового і начальницького складів Державної кримінально-
виконавчої служби України, служби цивільного захисту і Державної служби
спеціального зв'язку та захисту інформації України, поліцейські несуть
відповідальність за адміністративні правопорушення за дисциплінарними
статутами. Але це правило поширюється не на всі адміністративні проступки. Так,
за порушення правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення санітарно-
гігієнічних і санітарно-протиепідемічних правил і норм, правил полювання,
рибальства та охорони рибних запасів, митних правил, вчинення корупційних
правопорушень та деяких інших, ці особи несуть адміністративну
відповідальність на загальних підставах;
3) застосування до фізичних осіб за вчинення адміністративних
правопорушень заходів впливу, які не визначаються законодавцем як
адмiнiстративнi стягнення. Статтею 13 КУпАП «Відповідальність неповнолітніх»
передбачено, що до осіб віком від шістнадцяти до вісімнадцяти років, які вчинили
адміністративні правопорушення, застосовуються заходи впливу, передбачені ст.
241 цього Кодексу. До них належать:
— зобов’язання публічно або в іншій формі попросити вибачення у
потерпілого;
— попередження;
— догана або сувора догана;
— передача неповнолітнього під нагляд батькам або особам, які їх
замінюють, чи під нагляд педагогічному або трудовому колективу за їх згодою, а
також окремим громадянам на їх прохання.
У той самий час такі заходи впливу застосовуються за вчинення не кожного
проступку. Зокрема у разі вчинення особами віком від шістнадцяти до
вісімнадцяти років адміністративних правопорушень, передбачених статтями 44,
51, 121—127, частинами 1, 2 і 3 ст. 130, ст. 139, ч. 2 ст. 156, статтями 173, 174,
185, 190—195 КУпАП, вони підлягають адміністративній відповідальності на
загальних підставах. З урахуванням характеру вчиненого правопорушення та
особи правопорушника до зазначених осіб (за винятком осіб, які вчинили
правопорушення, передбачені ст. 185) можуть бути застосовані заходи впливу,
передбачені ст. 24-1 цього Кодексу;
4) застосування заходів адміністративного впливу до юридичних осіб за
порушення адміністративно-правових установлень стягнень. Так, ст. 104 Закону
«Про ветеринарну медицину» передбачено, що за правопорушення в галузі
297
ветеринарної медицини на юридичних осіб, чия діяльність пов’язана з
вирощуванням (розведенням) тварин, виробництвом та обігом об’єктів
державного ветеринарно-санітарного контролю та нагляду, а також з наданням
послуг лабораторної діагностики та веденням ветеринарної практики,
накладається штраф відповідно до закону. Законом України «Про державний
ринковий нагляд і контроль нехарчової продукції» встановлено, що до особи, яка
ввела продукцію в обіг або відповідно до цього Закону вважається такою, що
ввела продукцію в обіг, застосовуються штрафні санкції (ст. 44).
Статтею 19 Закону України «Про політичні партії» передбачено, що у разі
порушення політичними партіями Конституції України, цього та інших законів
України до них можуть бути вжиті такі заходи: а) попередження про
недопущення незаконної діяльності; б) заборона політичної партії. Статтею 11
Закону України «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні»
встановлено, що Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку може
анулювати ліцензію на право провадження професійної діяльності на фондовому
ринку, яку було видано такому професійному учаснику фондового ринку, а також
анулювати свідоцтво про реєстрацію об’єднання як саморегулівної організації
фондового ринку, яке було видано такому об’єднанню.
Загалом законодавець уникає застосування щодо юридичних осіб таких
термінів, як «адміністративне правопорушення», «адміністративна
відповідальність», «адміністративне стягнення», проте юридична природа та
порядок застосування заходів відповідальності (штраф, анулювання ліцензії тощо)
говорить про належність цих заходів впливу до сфери адміністративного примусу.
Таким чином, у діяльності публічної адміністрації методи є найважливішим
правовим засобом. Їх використання необхідно здійснювати у раціональному
поєднанні з урахуванням особливостей об’єктів впливу, галузі діяльності,
матеріальних можливостей, кадрового та технічного потенціалу, сприяти
зменшенню перешкод у реалізації громадянами своїх прав, свобод та законних
інтересів.

Рекомендована література:
1. Закон України «Про Національну поліцію» // Відомості Верховної
Ради України. — 2105. — № 40-41. — Ст. 379.
2. Закон України «Про правовий режим надзвичайного стану» //
Відомості Верховної Ради України. — 2000. — № 23. — Ст. 176.
3. Митний кодекс України // Відомості Верховної Ради України. — 2012.
— № 44-45, № 46-47, № 48. — Ст. 552.
4. Адміністративне право : посіб. для підгот. до іспиту / [Ю. П. Битяк та
ін.] ; за заг. ред. В. М. Гаращука. - Харків : Право, 2016. - 143 с.
5. Середа, В. В. Адміністративне право України (у схемах та
коментарях) : навч. посіб. / В. В. Середа, Ю. С. Назар, К. М. Костовська. - Львів :
ЛьвДУВС, 2016. - 300 с.

298
 6. Адміністративне право. Загальна частина (альбом схем) навч. Посіб./
О.В. Кузьменко, І.Д. Пастух, М.В. Плугатир, М.В. Співак. – К.: «Центр учбової
літератури». 2015. – 232с..
7. Колпаков В. К. Адміністративна відповідальність (адміністративно-
деліктне право) : навч. посіб. / В. К. Колпаков. — К. : Юрінком Iнтер, 2008. —
256 с.

299
 ТЕМА 9
АДМIНIСТРАТИВНI ПОСЛУГИ

§ 1. Поняття «адміністративна послуга».

§ 2. Ознаки адміністративних послуг.
§ 3. Класифікація адміністративних послуг.
§ 4. Стандарти надання адміністративних послуг.
§ 5. Реєстр адміністративних послуг.

Людина, її права та свободи в Україні визнані головною соціальною

цінністю, а головним завданням публічної адміністрації визначено саме надання
якісних адміністративних послуг громадянам. Відповідно, громадяни у
відносинах із владою є споживачами послуг. При цьому держава в особі
публічних суб’єктів орієнтується на потреби особи, так само, як у приватному
секторі надавачі послуг орієнтуються на потреби споживача, його запити та
очікування.
Сучасне публічне управління в Україні розглядається як система,
спрямована на надання адміністративних послуг населенню. У розвинених
демократичних країнах таку ідеологію викладено у спеціальних актах: «Хартії
громадян» у Великобританії, «Хартії державних службовців» в Iталії, «Хартії
клієнтів» у Бельгії тощо, у нас же вона ще знаходиться на етапі становлення.
Запровадження стандартів публічних послуг, у тому числі і адміністративних
послуг як їх різновиду, разом із системою показників та інструментарієм
вимірювання ступеня реалізації встановленого стандарту в Європі вважають
практичним виконанням конституційного права громадян на отримання
загальнодоступних адміністративних послуг однакового рівня та якості.
Iнститут адміністративних послуг було запроваджено Концепцією
адміністративної реформи, затвердженою Указом Президента України від
22 липня 1998 р.

§ 1. Поняття «адміністративна послуга»

Сфера послуг сьогодні — це одна з найперспективніших галузей економіки,
яка, до того ж, швидко розвивається. Вона охоплює торгівлю і транспорт, фінанси
і страхування, комунальне господарство, освітні та медичні установи, шоу-бізнес
тощо. Практично всі організації тією або іншою мірою надають послуги. Проте
протягом багатьох років інституту послуг не приділялось достатньої уваги.
Незалежно від власного бажання кожен громадянин періодично вимушений
звертатися до публічної адміністрації за отриманням паспорта чи оформленням
субсидії, за реєстрацією себе як суб’єкта підприємницької діяльності чи для
отримання посвідчення водія, дозволу на зберігання та носіння вогнепальної зброї
тощо.
У публічно-правовому обігу поняття «послуга» використовується,
насамперед, у країнах англо-американської сім’ї права (Велика Британія, Канада,
США) та в північно-європейських країнах (Фінляндія, Швеція). I навпаки, у
300
країнах романо-германської сім’ї права домінуючим залишається традиційний
підхід нормативного визначення відносин між владою і приватними особами
через використання таких категорій, як «повноваження», «функції» та «завдання»
адміністративних органів.
При розкритті поняття «послуга» насамперед варто звернутися до
етимології даного терміна. Послуга — особлива споживча вартість процесу
праці, виражена в корисному ефекті, що задовольняє потреби людини, колективу,
суспільства62.
У науковій літературі можна зустріти різні визначення поняття «послуга».
Так, наприклад, I. В. Жилінкова під послугою розуміє «певне нематеріальне
благо, яке надається однією особою (виконавцем) і споживається іншою особою
(замовником) у процесі вчинення виконавцем певних дій або здійснення певної
діяльності». Вчена стверджує, що для всіх послуг характерним є те, що вони:
1) мають нематеріальний характер, а їх результат не набуває врегульованого
вигляду; 2) тісно пов’язані з особою виконавця та процесом вчинення ним певних
дій (здійснення певної діяльності); 3) не збігаються із самими діями (здійсненням
діяльності) виконавця, а існують як окреме явище — певне нематеріальне благо63.
В. П. Тимощук, послуги визначає як діяльність щодо задоволення певних
потреб особи, яка здійснюється за ініціативою особи, на її прохання 64.
На сьогоднішній день на законодавчому рівні існує багато визначень
поняття послуги. Зокрема в законах України: «Про громадянство», «Про
об’єднання громадян», «Про органи реєстрації актів громадянського стану», «Про
імміграцію», «Про патентування деяких видів підприємницької діяльності», «Про
стандартизацію», «Про ліцензування певних видів господарської діяльності»,
«Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти», «Про охорону прав на
знаки для товарів і послуг» та інших.
У міжнародній методології обліку і статистики на даний час
використовується визначення послуг, зафіксоване в довіднику «Лібералізація
міжнародних операцій з послугами», розробленому Світовим банком у середині
90-х pоків: «Послуги — зміна в стані інституціональної одиниці, що відбулася в
результаті дій і на основі взаємної угоди з іншою інституціональною
одиницею»65.
У Законі України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні
кошти» послуги визначено як будь-яку закупівлю, крім товарів та робіт,
включаючи підготовку спеціалістів, забезпечення транспортом і зв’язком,
освоєння технологій, наукові дослідження, медичне та побутове обслуговування,
а також консультаційні послуги, до яких належать послуги, пов’язані з

62 Державне управління та державна служба : словник-довідник / О. Ю. Оболенський. — К. : Вид-во

КНЕУ, 2005. — С. 283.
63 Цивільне право України : підручник : у 2 т. / В. I Борисова, Л. М. Баранова, I. В. Жилінкова [та ін.] / за
заг. ред В. I. Борисової, I. В. Сласибо-Фатєєвої, В. Л. Яроцького. — К. : Вентурі, 2004. — Т. 2. — 380 с.
64 Адміністративна процедура та адміністративні послуги. Зарубіжний досвід і пропозиції для України /
авт.-упоряд. В. П. Тимошук. — К. : Факт, 2003. — С. 28.
65 Ткаченко Л. В. Маркетинг послуг : підручник / Л. В. Ткаченко. — Дніпропетровськ : ДУЕП, 2002. —
192 с.
301
консультуванням, експертизою, оцінкою, підготовкою висновків і рекомендацій.
Треба зазначити, що сам термін «послуга» в нормативно-правових актах
застосовується для регулювання суспільних відносин та використовується у
словосполученнях «адміністративна, державна, публічна або управлінська
послуга». Вибір словосполучення, насамперед, залежить від напрямів діяльності
суб’єктів публічної адміністрації.
Дефініція «послуга» акцентує увагу на виконанні саме обов’язків держави
перед приватними особами, спрямованих на юридичне оформлення умов,
необхідних для забезпечення належної реалізації ними своїх прав і охоронюваних
законом інтересів. Таке розуміння повніше відповідає новій ідеології «служіння
держави» людині. У цьому сенсі саме термін «послуга» дає змогу чітко визначити
місце держави та її органів у відносинах з громадянами.
Як бачимо, в науковій літературі та в законодавстві не існує єдиного
загально визначеного поняття послуги. Така ситуація щодо визначення поняття
послуги, пояснюється їх надзвичайною різноманітністю. Адже тільки
класифікація послуг, яка базується на Міжнародній стандартизованій промисловій
класифікації, прийнятій Організацією Об’єднаних Націй і визнаній більшістю
країн світу, включає понад 600 їх різновидів.
Разом з тим, послуга — це дія, результат якої є невідокремлюваним від
самої діяльності і споживається у процесі цієї діяльності.
Послузі, як і всякій правовій категорії, притаманні такі ознаки:
1) під послугою слід розуміти діяльність, пов’язану з задоволенням потреб
особи;
2) послуга — це матеріальне благо, оскільки створюється корисний ефект
матеріального характеру, має особливу споживчу вартість — корисний ефект
(задоволення потреб особи);
3) послуга не має майнового вираження, вона набувається і споживається в
процесі її надання, а тому не може в подальшому бути передана іншій особі.
Взагалі, будь-які послуги — це діяльність щодо задоволення певних потреб
особи, яка здійснюється за її зверненням (або вид діяльності, який задовольняє
певну людську потребу).
Одним із видів послуг є публічні послуги. Публічні послуги — це всі
сервісні дії, що надаються публічним сектором або іншими суб’єктами під
відповідальність публічної влади і за рахунок публічних коштів.
Разом із тим, єдності щодо розуміння даного поняття серед вчених також
немає.
Одні автори під публічними послугами розуміють послуги, які надаються
публічним сектором і за надання яких відповідальність несе публічна влада. Iнші
вважають, що під публічними послугами слід розуміти різноманітні послуги, які
надаються населенню органами державної влади, місцевого самоврядування та які
можуть надаватися альтернативними структурами, створеними за ініціативою
останніх у співпраці з громадськими організаціями. Треті публічні послуги
визначають як послуги, що надаються фізичним та юридичним особам
державними органами щодо реалізації прав, свобод та законних інтересів у
302
публічній сфері66.
Узагальнюючи всі теоретичні напрацювання щодо даної дефініції,
необхідно наголосити, що публічні послуги — це публічно-владна діяльність (або
її результат), спрямована на реалізацію прав, свобод та законних інтересів
фізичних і юридичних осіб, здійснювана публічною адміністрацією, а також
альтернативними структурами, створеними з ініціативи органів влади у
співпраці з громадськими організаціями, та фінансована, в основному, за рахунок
коштів державного чи місцевого бюджетів і контрольована органами, які
наділені державно-владними повноваженнями.
У науковій літературі існує загальноприйнята класифікація публічних
послуг за ознаками суб’єкта, що надає публічні послуги:
1) державні послуги — це послуги, що надаються органами державної влади
та державними підприємствами, установами та організаціями;
2) муніципальні послуги — це послуги, що надаються органами місцевого
самоврядування, комунальними підприємствами, установами та організаціями;
Державні та муніципальні послуги разом складають сферу публічних
послуг.
Концепцією адміністративної реформи в Україні запропоновано таку нову
функцію виконавчої влади, як надання «управлінських послуг», а «управлінські
послуги» визначені як «послуги з боку органів виконавчої влади, що є необхідною
умовою реалізації прав і свобод громадян — зокрема реєстрація, ліцензування,
сертифікація та ін.»67.
До речі, слід зазначити, що спочатку фахівцями було запропоновано
вживання саме терміна «управлінські послуги», який частіше використовується і в
чинних нормативно-правових актах і охоплював всі види управлінських послуг.
Але використання даного терміна підлягало активній критиці з боку теоретиків
права, оскільки під управлінськими послугами часто розуміють обслуговування
власне управлінського процесу, в тому числі й у приватному секторі виробництва.
Відразу ж зазначимо, що термін «адміністративні послуги» спрямований не
на виокремлення нового виду адміністративно-правових відносин між органами
наділеними владними повноваженнями і приватними фізичними та юридичними
особами, а на змістову переоцінку характеру їхніх взаємостосунків. Крім того,
підтверджуючи доктринальну правомірність і термінологічну визначеність
поняття «послуги» з боку публічних органів, слід водночас звернути увагу на
певну недоречність характеризування цих послуг як «управлінських». Адже тут
більш прийнятним є акцент не на «владно-організуючому» аспекті відповідних
дій (оскільки «управління» — це владно-організуючий вплив), а на тій ознаці, що
вони здійснюються публічною адміністрацією. Крім того, існує так зване
«широке» розуміння поняття управлінських послуг, фактично тотожне поняттю
«державні послуги», яке охоплює також послуги, за надання яких органи

66 Коломієць Т. Управлінські послуги в контексті взаємовідносин особи й органів місцевої влади в

Україні: концептуальний і нормативний аспекти / Т. Коломієць // Актуальні проблеми державного управління : зб.
наук. пр. — Дніпропетровськ : Дніпропетр. регіон. ін.-т держ. упр. УАДУ, 2002. — Вип. (7). — С. 178—182.
67 Концепція адміністративної реформи в Україні. — К. : Державна комісія з проведення в Україні
адміністративної реформи, 1998. — 62 с.
303
державної влади несуть опосередковану відповідальність, хоча безпосередньо їх
не надають (наприклад, медична допомога, комунально-побутова, спортивно-
оздоровча та ін.).
Отже, адміністративна послуга є видом публічних послуг, тобто є її
невід’ємною складовою, на що вказує саме визначення та ознаки
адміністративних послуг.
Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України «Про заходи щодо
упорядкування адміністративних послуг» від 17 липня 2009 р. № 737,
адміністративна послуга — це послуга, яка є результатом здійснення суб’єктом
повноважень щодо прийняття згідно з нормативно-правовими актами на
звернення фізичної або юридичної особи адміністративного акта, спрямованого
на реалізацію та захист її прав і законних інтересів та/або на виконання особою
визначених законом обов’язків (отримання дозволу (ліцензії), сертифіката,
посвідчення та інших документів, реєстрація тощо).
З цього приводу треба зауважити щодо присутності в понятті
«адміністративна послуга» реалізації «визначених законом обов’язків», ця позиція
є суперечливою щодо специфіки відносин, які виникають при реалізації особою
покладених на неї обов’язків. Тобто адміністративна послуга не передбачає
ознаки обов’язковості та можливості застосування заходів примусу при не
виконанні цих обов’язків.
Г. М. Писаренко зазначає, що визначення «адміністративні послуги» перш
за все вказує на суб’єкта, який надає такі послуги, — на адміністрацію,
адміністративні органи.
В. П. Тимощук та А. В. Юрмач адміністративну послугу розглядають у двох
аспектах:
а) як публічно-владну діяльність адміністративного органу, спрямовану на
забезпечення (юридичне оформлення) умов для реалізації прав фізичної або
юридичної особи, яка здійснюється за заявою цієї особи;
б) як результат публічно-владної діяльності адміністративного органу,
спрямованої на забезпечення (юридичне оформлення) умов для реалізації
суб’єктивних прав фізичної або юридичної особи, яка здійснювалась за заявою
особи68.
Значна частина фахівців адміністративного права вважає адміністративними
послугами різного роду дозвільні дії публічних органів за відповідними
зверненнями фізичних та юридичних осіб. Про надання адміністративних послуг
можна говорити за наявності водночас двох обов’язкових умов:
по-перше, коли уповноважений орган чи посадова особа, реагуючи на
звернення того чи іншого суб’єкта, має право на певну свободу адміністративного
розсуду і відповідну альтернативність власних дій та рішень;
по-друге, коли суб’єкт, що звертається, може у будь-який час і без настання
негативних для нього юридичних наслідків відмовитися від реалізації свого права

68 Тимощук В. П. Оцінка якості адміністративних послуг / В. П. Тимощук, А. В. Юрмач. — К. : Факт,

2005. — 88 с.
304
на звернення або виконання прийнятого за зверненням рішення 69.
Так, наприклад, процедура видачі низки дозволів, ліцензій, сертифікатів
тощо за зверненням зацікавленої особи пов’язана з виконанням нею встановлених
вимог, передбачає альтернативні варіанти використання уповноваженим органом
його дискреційних повноважень і в будь-який час може бути призупинена за
бажанням суб’єкта звернення без настання негативних для нього юридичних
наслідків. Рівною мірою суб’єкт звернення на свій розсуд може і не скористатись
отриманим документом, що також буде для нього цілком правомірним.
Дослідники Центру політико-правових реформ визначають адміністративні
послуги як публічні послуги, які надаються органами виконавчої влади та
місцевого самоврядування, і надання яких пов’язане з реалізацією владних
повноважень. Вони зазначають, що прикметник «адміністративні» вказує на
суб’єкта, який надає послуги (адміністрацію) та владну (адміністративну) природу
діяльності щодо надання цих послуг.
У проекті Адміністративно-процедурного кодексу України,
запропонованого Міністерством юстиції України, адміністративна послуга
визначається як результат визначеної нормативно-правовими актами діяльності
уповноваженого суб’єкта, що здійснюється за заявою фізичної або юридичної
особи щодо юридичного оформлення умов реалізації прав і свобод фізичної особи
та прав і законних інтересів юридичної особи (видача дозволів, ліцензій,
сертифікатів, посвідчень, проведення реєстрації та інших дій).
Таким чином, запровадження поняття «адміністративні послуги» суттєво
впливає на переосмислення змісту предмета адміністративного права і дає
підстави визначати цю категорію через відповідні правовідносини.
Отже, адміністративна послуга — це правовідносини, що виникають при
реалізації суб’єктивних прав фізичної або юридичної особи за їх заявою в
процесі публічно-владної діяльності адміністративного органу для отримання
певного результату.

§ 2. Ознаки адміністративних послуг

Адміністративні послуги наділені рядом специфічних ознак, які
характеризують їх зміст та визначають місце в системі публічних послуг взагалі.
В. П. Тимощук виділяє такі ознаки адміністративних послуг:
1) адміністративна послуга надається за заявою особи;
2) надання адміністративних послуг пов’язано із забезпеченням умов для
реалізації суб’єктивних прав конкретної особи;
3) адміністративні послуги надаються адміністративними органами
(державними органами та органами місцевого самоврядування) і обов’язково
через реалізацію владних повноважень (отримати конкретну адміністративну
послугу можна лише у відповідному, як правило, тільки одному
адміністративному органі);

69 Авер’янов В. Б. Методологічні засади реформування українського адміністративного права / В. Б.

Авер’янов // Правова держава : щорічник наукових праць Iн-ту держави і права ім. В. М. Корецького НАН
України, 2001. — Вип. 12. — С. 292—300.
305
 4) результатом адміністративної послуги у процедурному значенні є
адміністративний акт (рішення або дія адміністративного органу, яким
задовольняється заява особи). Такий адміністративний акт має конкретного
адресата — споживача адміністративної послуги, тобто особу, яка звернулася за
даною послугою. Як другорядну ознаку адміністративних послуг науковець
виділяє їх типовість, або ординарність. Ця ознака є особливо актуальною для
адміністративних послуг, які можуть надаватися через «універсами послуг»,
«єдині офіси», де спілкування між адміністративним органом і особою фактично є
«документальним» і, як правило, не вимагає особистого контакту з особою 4.
В. Б. Авер’янов до обов’язкових ознак адміністративних послуг, крім
вищезазначених, зараховує:
а) надання цих послуг спрямоване на створення належних умов для
повноцінної реалізації приватними особами належних їм прав та виконання
покладених на них обов’язків;
б) приватні особи мають право на свій розсуд (окрім вчинення
неправомірних дій) користуватися результатами наданих їм адміністративних
послуг.
I. С. Пахомов до ознак адміністративних послуг відносить: по-перше,
суб’єкт виконавчої влади не має владних повноважень, хоча є державним
службовцем; по-друге, він не може брати плату за послуги, які є його посадовим
обов’язком і за виконання яких отримує винагороду від держави, по-третє, вказані
відносини виникають на підставі джентльментської угоди; по-четверте, суб’єкти
відносин перебувають у рівному становищі, жодна зі сторін щодо іншої не має
функцій влади, по-п’яте, контроль за реалізацією прав і обов’язків суб’єктами цих
відносин здійснює держава; по-шосте, ці відносини передують виникненню
адміністративне-правових відносин, є їх юридичними фактами 70.
Аналіз запропонованих позицій дав можливість виокремити такі ознаки
адміністративних послуг.
1. Адміністративні послуги надаються лише за безпосередньою ініціативою
(заявою) фізичних та юридичних осіб, незалежно від самої форми заяви особи
(усна чи письмова) та порядку її отримання органом влади. Немає значення, чи всі
особи зобов’язані звертатися за конкретною адміністративною послугою, як,
наприклад, за отриманням загальногромадянського паспорта, чи лише окремі
категорії суб’єктів права, як у випадку з отриманням будь-якої ліцензії.
2. Необхідність і, відповідно, можливість отримання конкретної
адміністративної послуги передбачена законом. Надання адміністративної
послуги можливе лише у випадку, коли є спеціальне правове регулювання
порядку надання такої послуги. Вимога особи до органу влади вчинити якісь дії
на її користь може розглядатися як адміністративна послуга лише тоді, коли
порядок розгляду цієї заяви є чітко регламентованим. Не можна вимагати від
органу влади надати адміністративну послугу, якщо її надання не передбачено
законом.

70 Пахомов I. До адміністративно-правової реформи / I. Пахомов // Право України. — 2004. — № 3. —

С. 22—25.
306
 3. Закон наділяє повноваженнями щодо надання кожної адміністративної
послуги відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування.
За загальним правилом, за конкретною адміністративною послугою можна
звернутися лише до певного (тільки одного) органу влади, визначеного законом,
на відміну від інших видів звернень, які можуть бути розглянуті та вирішені
більш широким колом суб’єктів.
4. Для отримання адміністративних послуг фізичним та юридичним особам
необхідно виконати певні вимоги, які встановлені законом.
5. Адміністративна послуга має кінцеву форму індивідуального
адміністративного акта, в якому вказано його адресат. При задоволенні заяви
особи цей акт має типову форму (свідоцтво, ліцензія), хоча власне
адміністративним актом може вважатися лише саме рішення органу про
реєстрацію чи видачу свідоцтва.
Таким чином, наведеними ознаками «адміністративних послуг»
охоплюється величезний масив владно-розпорядчих дій публічних органів: від
видачі свідоцтва про народження, закордонного паспорта або дозволу до розгляду
уповноваженим органом, посадовою особою будь-якого іншого звернення
фізичної особи з вимогою задовольнити її потреби чи інтереси з конкретного
питання.

§ 3. Класифікація адміністративних послуг

У науковій літературі містяться різні, подекуди протилежні підходи до
виділення певних видів адміністративних послуг та їх класифікації за тими чи
іншими критеріями.
Узагальнюючи погляди науковців стосовно класифікації адміністративних
послуг, слід виділити основні критерії їхнього розподілу залежно від: змісту
адміністративної діяльності; рівня встановлення повноважень щодо надання
адміністративних послуг та правового регулювання процедури їх надання; форми
їх реалізації; предмета (характеру) питань, за розв’язанням яких звертаються
особи до адміністративних органів; оплати (безоплатності); суб’єкта, що надає
адміністративні послуги.
I. Залежно від змісту адміністративної діяльності щодо надання
адміністративних послуг виділяють:
а) видачу дозволів (наприклад, на зайняття окремими видами
підприємницької діяльності; на проведення мітингів, демонстрацій; на
розміщення реклами; на придбання, зберігання, носіння і перевезення зброї; у
тому числі акредитація, атестація, сертифікація (наприклад, акредитація вищих
навчальних закладів, закладів охорони здоров’я; атестація підприємств, робочих
місць; сертифікація товарів, робіт і послуг);
б) реєстрацію з веденням реєстрів (наприклад, реєстрація актів цивільного
стану, суб’єктів підприємницької діяльності, автомототранспортних засобів), у
тому числі легалізація суб’єктів (наприклад, легалізація об’єднань громадян);
в) легалізацію актів (консульська легалізація документів), нострифікація
(визнання дипломів, виданих в інших країнах) та верифікація (встановлення
307
достовірності сертифікатів про походження товарів з України);
II. Залежно від рівня встановлення повноважень щодо надання
адміністративних послуг та правового регулювання процедури їх надання,
зокрема:
а) адміністративні послуги з централізованим регулюванням (закони, акти
Президента України, Кабінету Міністрів України та центральних органів
виконавчої влади);
б) адміністративні послуги з локальним регулюванням (акти органів
місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади);
в) адміністративні послуги зі «змішаним» регулюванням (коли відбуваються
водночас централізоване і локальне регулювання).
III. Залежно від форми їх реалізації поділяють на такі групи:
а) послуги, пов’язані з реальним здійсненням конституційних прав і свобод
громадян (медичні послуги, послуги у сфері культури, соціального захисту, освіти
та ін.);
б) власне адміністративні послуги, пов’язані з юридичним оформленням
умов, необхідних для реалізації прав і свобод громадян (видача свідоцтв,
ліцензій).
IV. Залежно від предмета (характеру) питань, за розв’язанням яких
звертаються особи до адміністративних органів:
1) підприємницькі (або господарські);
2) соціальні;
3) земельні;
4) будівельно-комунальні;
5) житлові та інші види адміністративних послуг.
Такий підхід до поділу адміністративних послуг не вступає в жодну
суперечність із загальним поняттям «адміністративні послуги», оскільки всі ці
відносини належать до галузей законодавства, які «виросли» з адміністративного
права і мають адміністративний характер. У процедурному аспекті також не
простежується жодних суттєвих відмінностей між цими послугами: надають їх
адміністративні органи, процедурний результат той самий — рішення
адміністративного органу. Аналіз виокремлених вище груп послуг засвідчує
наявність у них і деяких власних формальних та змістових ознак. Сучасна
нормативна база, що регулює соціальні питання, характеризується надзвичайною
«рухливістю», наявністю багатьох змін та доповнень, хоча здебільшого є досить
детальною. Соціальні послуги, як правило, надаються на найнижчих рівнях влади,
що цілком виправдано, адже коло споживачів таких послуг є досить широким і
для останніх зручно, коли відповідні служби стоять якнайближче до них.
Скажімо, дуже зручно, якщо за призначенням житлових субсидій можна
звертатися через житлово-експлуатаційні організації. Iз прикладу призначення
житлових субсидій можна запозичити позитивний досвід надання
адміністративних послуг: порівняно велика кількість прийомних годин,
обґрунтований перелік документів, що вимагаються, тощо.
V. За критерієм платності адміністративні послуги можна поділяти на
308
платні й безоплатні.
Концепція адміністративної реформи України, затверджена Указом
Президента України від 22 липня 1998 р., встановила безоплатний стандарт
адміністративних послуг. У той самий час передбачалася можливість отримання
платних адміністративних послуг на розсуд суб’єкта. Разом із тим, сучасне
бачення розвитку адміністративних послуг спрямоване на розвиток платних
адміністративних послуг. Активно запроваджується позиція, що безоплатними
повинні бути виключно послуги: 1) у справах державного пенсійного та
соціального забезпечення; 2) у справах, які безпосередньо стосуються реалізації
основних прав і свобод людини.
Крім того, передбачається, що безоплатними можуть бути послуги у
випадках, коли розмір плати настільки дрібний, що плата не виправдовує витрат,
пов’язаних з її стягненням.
Зауважується, що адміністративні послуги повинні бути платними, тому що:
1) це справедливо, адже одні особи не звертаються за певними послугами
жодного разу в житті, а інші — регулярно;
2) це може запобігати корупції, адже «безкоштовна невизначеність» змушує
шукати шляхи для позазаконної визначеності;
3) плата за послуги може бути дієвим інструментом для мотивації
службовців надавати послуги якісно, коли від цих коштів залежатиме
фінансування відповідного адміністративного органу та преміювання службовців
(Концепція розвитку системи надання адміністративних послуг органами
виконавчої влади, схвалена Розпорядженням Кабінету Міністрів України від
15 лютого 2006 р.).
З цього приводу треба зазначити, що встановлення справедливої чіткої
плати за адміністративні послуги може запобігти корупції, адже «безкоштовна
невизначеність» часто змушує шукати шляхів до визначеності, але не завжди
законної. Крім того, плата за послуги може бути дієвим інструментом для
мотивації службовців у наданні послуг якісно, особливо у випадку, коли від цих
коштів прямо залежатиме фінансування відповідного адміністративного органу та
преміювання службовців.
Окремі адміністративні послуги повинні бути безоплатними для особи (у
справах державного пенсійного та соціального забезпечення), але зробити
переважну більшість адміністративних послуг безоплатними для користувачів
сьогодні не наважуються навіть економічно розвинені держави.
Проблема платності послуг вимагає впорядкування, адже за одні послуги
стягується державне мито, за інші — податкові збори чи інші форми платежів
(збір за реєстрацію суб’єктів підприємницької діяльності).
Політика цін і тарифів на адміністративні послуги не повинна суперечити
ст. 3 Закону України «Про ціни і ціноутворення». Якщо держава визначає, що
фінансування певних адміністративних послуг буде здійснюватися лише за
рахунок бюджетів, а інших адміністративних послуг — за рахунок утримання
плати з отримувача таких послуг, то має бути чіткий та зрозумілий критерій — які
адміністративні послуги мають бути безоплатними, а які мають бути безумовно
309
оплатними, чи частково оплатними. Якщо проаналізувати структуру органів,
бюджетних установ та організацій, які мають право надавати платні послуги, то
виявляється не досить прозорий принцип закріплення цього права, іноді це є
елементарним залученням додаткових джерел фінансування своєї діяльності. Така
практика є загальноприйнятим явищем у зарубіжних країнах, але там подолано
інституційні та інші бар’єри на шляху до одержання дозволу на часткове
самофінансування і мають місце позитивні результати роботи.
Визначаючи розмір плати за послуги, слід також враховувати
недопустимість обмеження реалізації прав і свобод громадян через надмірну
плату за адміністративні послуги. Необхідно пам’ятати, що органи влади
утримуються на гроші платників податків і було б цинічно перетворювати
державу на комерційне підприємство.
Державні та комунальні підприємства, установи й організації як звичайні
суб’єкти господарювання повинні мати право надавати будь-які послуги нарівні з
приватним сектором. Більше того, вони повинні самі «боротися» за свого
споживача та за розширення кола клієнтів, необхідно лише забезпечити належний
контроль за ефективністю використання виділених їм публічних коштів та
ціноутворенням.
VI. Залежно від суб’єкта, який надає адміністративні послуги, їх можна
поділити на державні послуги і муніципальні послуги.
Державні послуги — це послуги, що надаються органами державної влади
(насамперед виконавчої) та державними підприємствами, установами,
організаціями.
Муніципальні послуги — це послуги, що надаються органами місцевого
самоврядування та комунальними підприємствами, установами, організаціями.
Слід зазначити, що важливими є насамперед ті класифікації, які мають
практичне значення, тобто дають можливість давати рекомендації щодо
покращання системи надання адміністративних послуг. Враховуючи наведені
класифікаційні види адміністративних послуг, для покращення якості надання
адміністративних послуг необхідно:
1) інституційно розмежувати органи, які займаються виробленням політики,
та органи, які займаються поточним адмініструванням. У другій категорії
необхідно виділити органи, які надають адміністративні послуги та зосередити їх
увагу на якісному наданні таких послуг;
2) мінімізувати обсяг (номенклатуру) адміністративних послуг та залишити
лише ті послуги, які зумовлені публічними інтересами. Для цього всі послуги
необхідно переглянути і згрупувати: а) послуги, надання яких потрібно залишити
за державою та місцевим самоврядуванням; б) послуги, які можуть бути скасовані
без шкоди для суспільства та держави; в) послуги, надання яких може бути
передано недержавним суб’єктам у порядку делегування або приватизації, але має
здійснюватися під контролем та під відповідальність держави або місцевого
самоврядування. Діяльність щодо перегляду обсягу (номенклатури)
адміністративних послуг повинна здійснюватися постійно;
3) максимально децентралізувати надання адміністративних послуг.
310
Основним суб’єктом надання адміністративних послуг мають ставати органи
місцевого самоврядування. Це наблизить надання адміністративних послуг до
споживачів, що зручно для останніх, сприятиме більш точному визначенню їх
потреб та очікувань, і повинно підвищити відповідальність влади. Крім того,
завдання щодо надання адміністративних послуг доцільно передавати через
відкриті механізми тендерів, делегування недержавним інституціям, органам
професійного самоврядування тощо. Передача публічних завдань повинна
відбуватися разом з відповідним публічним фінансуванням на цю діяльність;
4) регламентувати процедуру надання адміністративних послуг. Процедура
надання адміністративних послуг повинна ґрунтуватися на принципах цілісності
(результативності) адміністративної послуги та «єдиного вікна» — приватна
особа подає заяву та за потреби необхідний мінімум документів, а збирання
довідок, погодження тощо має здійснюватися всередині публічної адміністрації (в
органі та між органами), а не покладатися на особу. При встановленні процедури
надання адміністративної послуги необхідно орієнтуватися на кінцевий результат
та не допускати «подрібнення» адміністративної послуги;
5) створити такі умови, щоб суб’єкти, які надають адміністративні послуги,
в питанні внутрішньої організації діяльності могли діяти за принципами
приватного сектору. Це повинно поширюватися насамперед на питання добору та
управління персоналом, винагороди за працю;
6) виробити стандарти надання адміністративних послуг. Підставами для
встановлення стандартів якості надання адміністративних послуг та для оцінки
якості їх надання є критерії результативності, своєчасності, доступності,
зручності, відкритості, поваги до особи, професійності. Стандарти якості надання
адміністративних послуг повинні регулярно переглядатися та покращуватися;
7) створювати «універсами послуг», що дозволяє: особі в одному місці
отримати всі або найбільш поширені адміністративні послуги, які надаються на
певному адміністративно-територіальному рівні; вести прийом громадян
протягом усього робочого часу; організувати оплату послуг на місці тощо. Для
цього на першому етапі необхідно заохочувати співпрацю органів виконавчої
влади з органами місцевого самоврядування.
Разом із тим, у силу надзвичайної різноманітності адміністративних послуг
залежно від їх цілей, органу який їх надає використовують й інші способи їх
класифікації. Зокрема, адміністративні послуги можуть бути надані
некваліфікованими або висококваліфікованими виконавцями, задовольняти
особисті або виробничі потреби; для надання одних послуг необхідні величезні
капіталовкладення, а такі, як консультації можуть обійтися мінімальними
вкладеннями. Виділяють також: 1) ділові послуги, які поділяються на виробничі,
розподільчі та функціональні; 2) соціальні; 3) приватні: а) масові;
б) індивідуальні .
71

71 Berry L. L. Services Marketing is Different / L. L. Berry. — Business, 1990. — 237 р.

311
 § 4. Стандарти надання адміністративних послуг
Беручи до уваги різновидність адміністративних послуг, слід зазначити, що
всі вони повинні відповідати критеріям встановлених законодавцем стандартам
якості надання адміністративних послуг.
Під стандартами якості адміністративних послуг слід розуміти мінімальні
вимоги щодо надання адміністративної послуги, що їх повинен забезпечити
адміністративний орган, а також критерії, за допомогою яких можна оцінити,
наскільки споживач адміністративної послуги буде задоволений її наданням.
При визначенні стандартів якості адміністративних послуг необхідно
враховувати такі критерії:
1) результативність. Адміністративний орган повинен скерувати свою
діяльність на те, щоб задовольнити потребу особи, тобто надати їй
адміністративну послугу. Орган повинен орієнтуватися на досягнення результату,
а не лише формально дотримуватися правил;
2) простота. Вимоги, які ставляться до приватної особи для отримання
послуги, повинні бути обґрунтованими і найпростішими. Спілкування між
адміністративними органами (погодження, експертизи, повідомлення) повинно
здійснюватися переважно всередині адміністрації, без залучення особи. При
вдосконаленні правового регулювання необхідно максимально спрощувати
правила і порядок надання послуг;
3) строковість, оперативність та своєчасність. Часове обмеження щодо
надання адміністративної послуги означає, що послуга повинна надаватися не
пізніше визначеного строку (строковість), за можливістю якнайшвидше
(оперативність) та з урахуванням конкретних потреб особи у певній ситуації
(своєчасність). Своєчасність вимагає, щоб, зважаючи на особливості окремо
взятої ситуації, орган в окремих випадках діяв навіть швидше, ніж того вимагає
закон. За цими ознаками своєчасність є найвищою оцінкою якості надання
послуги;
4) зручність. Зручно, коли всі або більшість адміністративних послуг можна
отримати в одному місці (тут же оплатити їх тощо) і коли особа змушена
спілкуватися з органом влади не більше двох разів (коли звертається за послугою
і коли отримує позитивний результат). Зручність може включати в себе
доступність (фізичну або територіальну наближеність), тобто можливість особи
без непомірних (непропорційних) витрат часу, коштів та особистих зусиль
відвідувати адміністративний орган. Зручно, коли особа може завітати до
адміністративного органу не тільки в робочі дні й години, а й, наприклад, у
вихідний день чи ввечері. Цей критерій також означає, що особі надається
максимум способів звернення за послугою чи за інформацією щодо неї
(наприклад особисто, поштою, електронною поштою тощо) тощо;
5) чутливість. Орган та його працівники повинні ставитися до кожної особи
як до найважливішого споживача/клієнта. Службовець, який спілкується з
приватною особою, повинен роз’яснювати їй її права та обов’язки, повідомляти
іншу необхідну інформацію, тобто сприяти особі в позитивному вирішенні її
справи;
312
 6) відкритість. Iнформація, необхідна для отримання адміністративної
послуги, повинна бути відкритою та легкодоступною. Адміністративний орган
повинен консультувати споживачів послуг з усіх питань, пов’язаних з
отриманням послуг;
7) рівність. Адміністративний орган повинен однаково (однаково
доброзичливо) ставитися до всіх споживачів адміністративних послуг. Це також
означає, що однакові справи повинні вирішуватись однаково, в однаковий строк, з
однаковими вимогами тощо.
8) мінімальна (справедлива) вартість. Особа не повинна відчувати себе
ошуканою державою. Вартість послуги, за загальним правилом, не повинна
перевищувати вартості фактичних витрат на надання цього виду послуг.
Стандартом також має бути визначення плати за адміністративну послугу в
фіксованому розмірі централізовано (це означає, що послуга коштує однаково в
різних місцевостях держави тощо). Сюди ж можна включати зручність оплати.

§ 5. Реєстр адміністративних послуг

Упорядкування системи адміністративних послуг — основний напрям
наближення влади до пересічного громадянина, задоволення його потреб, захист
прав та свобод. Водночас за умов фінансової кризи та потреби удосконалення
державного контролю за системою надання адміністративних платних послуг
виникає потреба ведення єдиного обліку всіх послуг, що надаються публічною
адміністрацією.
Відповідно до Розпорядження Кабінету Міністрів України від 25 лютого
2009 р. № 251-р «Про заходи щодо упорядкування надання державних платних
послуг» та на виконання постанови Головне управління державної служби
України є держателем зазначеного Реєстру, а Центр адаптації державної служби
до стандартів Європейського Союзу — його технічним адміністратором.
Нормативною базою для формування Реєстру є затверджена
Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2006 р. № 90-р
Концепція розвитку системи надання адміністративних послуг органами
виконавчої влади.
Реєстр адміністративних послуг є невід’ємною частиною Реєстру державних
функцій, сформованого Центром адаптації державної служби до стандартів
Європейського Союзу відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України
від 15 серпня 2007 р. № 657-р «Про затвердження плану заходів щодо реалізації
Концепції подолання корупції в Україні «На шляху до доброчесності» на період
до 2010 року згідно з результатами комплексного горизонтального
функціонального обстеження 61 центрального органу виконавчої влади.
Реєстр державних функцій — це електронна база даних функцій, які
виконуються публічною адміністрацією, що містить інформацію про:
— нормативно-правовий акт, яким затверджена та чи інша функція;
— орган, за яким закріплено виконання функції;
— тип функції (нормативно-правове регулювання, контроль та нагляд,
управління майном, державна послуга, в тому числі її платність чи безоплатність);
313
 — сферу функції (інтелектуальна власність, податки тощо).
До додаткових можливостей використання реєстру державних функцій
належать такі:
— проведення експертиз щодо вмотивованості тих чи інших змін у системі
публічних органів;
— оцінка якості адміністративних послуг, які надаються публічними
органами;
— використання реєстру державних функцій як основи у затвердженні
нових положень про публічні органи.
Відповідно до положення про Реєстр адміністративних послуг доступ до
нього є загальним. На сьогодні Реєстр містить у собі інформацію про назву
адміністративної послуги; нормативно-правової основи її надання; суб’єкта її
надання; розмір плати (у разі надання послуги на платній основі).

Рекомендована література:
1. Афанасьєв К. К. Адміністративні послуги : навч. посіб. / МВС України ;
Луганський державний ун-т внутрішніх справ ім. Є. О. Дідоренка. — Луганськ :
РВВ ЛДУВС ім. Є. О. Дідоренка, 2010. — 176 с.
2. Адміністративне право України. Академічний курс : підручник : у 2 т. /
ред. кол. : В. Б. Авер’янов (гол.) [та ін.]. — К. : Юридична думка, 2005. — Т. 2.
Особлива частина. — 624 с.
3. Адміністративна процедура та адміністративні послуги. Зарубіжний
досвід і пропозиції для України / авт.-упоряд. В. П. Тимошук. — К. : Факт,
2003. — 496 с.
4. Про заходи щодо упорядкування адміністративних послуг : постанова
Кабінету Міністрів України від 17 липня 2009 р. № 737 [Електронний ресурс]. —
Режим доступу : http://www.zakon.rada.gov.ua.
5. Сорока В. Концептуальний підхід до проблеми запровадження інституту
надання державних послуг у практику діяльності державних службовців / В.
Сорока // Вісник державної служби. — 2004. — № 3. — С. 11—19.

314
 ТЕМА 10
ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЗАКОННОСТI I ДИСЦИПЛIНИ
В ПУБЛIЧНОМУ АДМIНIСТРУВАННI

§ 1. Законність і дисципліна: загальна характеристика та класифікація способів

їх забезпечення.
§ 2. Контроль та його види.
§ 3. Нагляд.
§ 4. Звернення громадян.

Як зазначається в юридичній літературі, законність і дисципліна — основні

умови існування будь-якої демократичної держави, її обов’язкові риси. Вони
невід’ємні одна від одної і необхідні для забезпечення свободи і реалізації прав
громадян, здійснення демократії, створення та функціонування громадянського
суспільства, а також науково обґрунтованої побудови і раціональної діяльності
публічної адміністрації. Загалом законність і дисципліна роблять можливим
функціонування держави, здійснення публічного адміністрування, забезпечення
комфортних умов проживання громадян, реалізації ними своїх прав, свобод і
законних інтересів.

§ 1. Законність і дисципліна: загальна характеристика та класифікація

способів їх забезпечення
Законність — фундаментальна юридична категорія, яка є критерієм
правового життя суспільства і громадян. Це комплексне політико-правове явище,
що відображає правовий характер організації суспільного життя, органічний
зв’язок права і влади, права і держави1.
Законність є багатогранним поняттям і може розглядатися у кількох
аспектах.
Законність як принцип здійснення публічною адміністрацією владних
повноважень означає:
вимогу законодавчого закріплення компетенції владних структур;
ухвалення рішень у межах компетенції та на підставі закону;
дотримання у діяльності суб’єктів владних повноважень конституційних
прав і свобод людини72.
Законність як принцип поведінки фізичних осіб у сфері права
реальна можливість здійснення суб’єктом права наданих йому прав за
умови неухильного виконання покладених на нього обов’язків;
конституційне закріплення правового статусу особи;
можливість звернутися за судовим захистом власних прав та наявність
ефективних засобів юридичної відповідальності.
Законність як принцип побудови системи нормативних актів
ієрархічність цієї системи;

72 Юридична енциклопедія : в 6 т. / редкол.: Ю. С. Шемшученко (гол. редкол.) [та ін.]. — К. : Укр.

енциклопедія, 1998. — Т. 2. — С. 498.
315
 відповідність законів і підзаконних актів конституції держави.
Законність як режим соціально-політичного життя:
вимога точного і неухильного виконання законів та заснованих на них
підзаконних актів усіма суб’єктами права, що визначає реальність писаного права
та ступінь його втілення.
Отже, законність — це правовий режим у державі, за якого діяльність
суб’єктів публічної адміністрації, юридичних і фізичних осіб здійснюється
відповідно до вимог закону.
Цьому сприяють:
наявність розгалуженої системи законодавства, яке відображає волю та
інтереси переважної більшості населення, спрямоване на забезпечення прав
людини і передбачає як однаковість нормативно-правового регулювання на всій
території країни, так і однакове застосування правових норм до всіх суб’єктів
права;
високий рівень правової культури населення, тобто поважання права
суб’єктів правовідносин та їхня згода діяти у визначених ним межах, зіставляти
власні вчинки з вимогами норм законодавства, наявність державних гарантій, за
допомогою яких у суспільстві впроваджується, а в разі порушення —
відновлюється законність.
Важливе значення для визначення змісту законності мають її принципи,
тобто вихідні засади:
—верховенства права;
—верховенства закону;
—рівності всіх суб’єктів перед законом;
—стабільності правопорядку;
—нормативної обґунтованості правових рішень;
—охорони прав громадянина;
—єдності розуміння і застосування права;
—нагляду, контролю за виконанням закону та невідворотності
відповідальності;
—єдності;
—реальності і доцільності законності.
Дотримання законності гарантується передбаченою законодавством
системою спеціальних засобів, тобто гарантій — обумовлених чинним
законодавством і розвитком суспільного життя факторів, що забезпечують
дотримання законності.
За змістом ці гарантії поділяють на:
—вимоги розвиненості правової системи;
—ефективність системи нагляду за законністю;
—наявність засобів примусу, спрямованих на відновлення порушеного
права;
—застосування до порушників закону державних засобів впливу. За
статусом розрізняють гарантії:
—превентивні (запобігають порушенню закону),
316
 —охоронні (є засобами примусового характеру)
—каральні (реальне застосування до правопорушників передбачених
нормою закону мір покарання).
В Україні законність — конституційний принцип. Як проголошено в ст. 8
Основного Закону, закони та інші нормативно-правові акти ухвалюються на
основі Конституції України і повинні відповідати їй. Органи законодавчої,
виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених
Конституцією межах і відповідно до законів України (ст. 6); кожен громадянин
зобов’язаний неухильно додержуватися Конституції та законів України, не
посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей (ст. 68).
Поряд із законністю ще одним фактором керованості суспільними
процесами та основою правопорядку в суспільстві є дисципліна. Дисципліна —
точне, своєчасне і неухильне додержання встановлених правовими та іншими
соціальними нормами правил поведінки у державному і суспільному житті.
Розрізняється державна, фінансова, трудова, військова та інші види дисципліни.
Встановлюється законами і підзаконними актами, статутами, положеннями та
правилами внутрішнього розпорядку, нормами моралі й суспільного співжиття 1.
Необхідно зазначити, що дисципліна, на відміну від законності, більш
наближена до людини. Остання може не знати чинного законодавства, не
володіти інформацією щодо того, як норми права регулюють ті чи інші суспільні
відносини, водночас про дисципліну людина знає. Для дисципліни є
характерними такі основні риси:
—наявність певної системи норм, правил поведінки людей;
—вказана система сформована набагато раніше, ніж система
законодавства73;
—існування певних різновидів дисципліни залежно від варіантів людських
колективів;
—нерідко норми дисципліни не закріплені в чинному законодавстві.
Говорячи про проблеми законності та дисципліни у сфері публічного
адміністрування, треба вказати, що вони мають як спільні риси, що їх об’єднують,
так і деякі відмінності.
Спільними рисами законності та дисципліни є:
—загальна мета;
—законність не повинна суперечити правилам дисципліни і, навпаки,
правила поведінки не повинні виходити за межі правового поля;
—законність забезпечується дотриманням дисципліни;
—законність є одним із способів захисту дисципліни (оскільки основні
вимоги дисципліни містяться у правових нормах);
—єдині способи забезпечення (контроль, нагляд, звернення громадян).
Що стосується відмінностей, то основні з них такі:
—дисципліна забезпечується за рахунок дотримання не тільки правових, а й
моральних та інших норм;

73 Юридична енциклопедія : в 6 т. / редкол.: Ю. С. Шемшученко (гол. редкол.) [та ін.]. — К. : Укр.

енциклопедія, 1998. — Т. 2. — С. 199.
317
 —законність є формально визначеною, тоді як дисципліна нерідко
проявляється у суб’єктивних уявленнях тих чи інших людей (груп людей) про те,
якою вона повинна бути;
—публічна адміністрація має змогу впливати на стан законності (прийняття
нових нормативно-правових актів, протидія правопорушенням тощо), тоді як на
дисципліну вона впливає меншою мірою;
—якщо законність тісно пов’язана з державою, то дисципліна — значною
мірою з громадянським суспільством;
—розрізняють спеціальні види дисципліни (військова, трудова, службова
тощо), тоді як поняття законності досить однорідне.
Дотримання законності і дисципліни в публічному адмініструванні
забезпечується за рахунок дієвості правового механізму, що складається з
організаційно-структурних формувань та організаційно-правових методів. Під
організаційно-структурними формуваннями слід розуміти систему суб’єктів
владних повноважень, які здійснюють їх на підставі законодавства або
делегованих повноважень, а також інших фізичних та юридичних осіб, які
наділені правами та обов’язками щодо підтримання режиму законності.
Організаційно-правові методи — це види діяльності організаційно-структурних
формувань, практичні прийоми, форми роботи, операції, які ними
використовуються для забезпечення законності 74. Такі організаційно-правові
методи в теорії правової науки прийнято називати способами забезпечення
законності, серед яких вирізняють:
—контроль;
—нагляд;
—звернення громадян.
Контроль — це організаційно-правовий спосіб забезпечення законності й
дисципліни, що характеризується спостереженням і перевіркою правомірності
діяльності об’єкта контролю та фактичної відповідності тих чи інших дій вимогам
чинного законодавства з можливістю втручатися в оперативно-господарську
діяльність для усунення виявлених недоліків з можливістю притягнення
порушників до відповідальності.
Нагляд — це організаційно-правовий спосіб забезпечення законності й
дисципліни, що характеризується виявленням і попередженням правопорушень
стосовно організаційно не підпорядкованих об’єктів.
Звернення громадян — це організаційно-правовий спосіб забезпечення
законності й дисципліни, який характеризується правом громадяни України
звернутися до органів публічної адміністрації об’єднань громадян, підприємств,
установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації,
посадових осіб відповідно до їхніх функціональних обов’язків із зауваженнями,
скаргами і пропозиціями, що стосуються їхньої діяльності.
Необхідно зазначити, що, незважаючи на те, що інститут контролю і
нагляду в українській адміністративно-правовій науці є одним із найбільш

74 Колпаков В. К. Адміністративне право України : підручник / В. К. Колпа-ков, О. В. Кузьменко. — К. :

Юрінком Iнтер, 2003. — С. 525.
318
досліджуваних, серед науковців не припиняються численні дискусії щодо змісту
цих понять. Різниця в підходах прослідковується в тому, що згідно з одними
позиціями контроль і нагляд — різнопланові поняття; відповідно до інших —
нагляд є варіантом контролю; іноді їх об’єднують у рамках контрольно-
наглядової діяльності тощо 75. Не додає визначеності і законодавець. Так,
наприклад, Закон України від 2 грудня 2010 р. «Про державний ринковий нагляд і
контроль нехарчової продукції» один і той самий вид діяльності іменує і
«контролем» і «наглядом», розмежовуючи їх виключно за суб’єктами діяльності.
А в Законі України від 5 квітня 2007 р. «Про основні засади державного нагляду
(контролю) у сфері господарської діяльності» відповідна діяльність
ототожнюється. Водночас є реальні підстави вважати, що нагляд — це окремий
спосіб забезпечення законності й дисципліни в публічному адмініструванні.
Між контролем і наглядом є певна кількість відмінностей, основні з яких:
—відомча підлеглість при нагляді відсутня;
—можливість втручатися в оперативно-господарську діяльність для
усунення виявлених вад (за контролю є, за нагляду немає);
—контроль здійснюється з погляду відповідності прийнятих актів чи
вчинених дій законності й доцільності, нагляд — лише законності;
—застосування заходів адміністративного примусу (під час контрольних
заходів є досить ймовірним, у здійсненні нагляду практично немає).
У науковій літературі останнім часом серед чинників, які впливають на
забезпечення законності й дисципліни, вирізняють моніторинг і аудит. Їх
необхідно сприймати як допоміжні категорії в системі публічного
адміністрування. «Застосування моніторингу пов’язується з відстеженням
ситуації чи процесу у сфері управлінської діяльності, аналізом впливу на
суспільні відносини прийнятих управлінських рішень, правових актів. При цьому
перевагу мають такі «безконтактні» способи перевірок, як спостереження та
аналіз, за допомоги яких суб’єкт робить власні висновки, оцінки і прогнози стану
чи динаміки розвитку». Аудит же являє собою перевірку фінансово-господарської
діяльності підприємств, установ та організацій.

§ 2. Контроль та його види

В адміністративному праві України контроль розглядається в широкому
розумінні як один із способів забезпечення законності дисципліни в публічному
адмініструванні, а саме як процес спостереження за дотриманням нормативно-
правових актів різними суб’єктами адміністративного права. Слід вказати, що у
більшості зарубіжних країн контролюється передусім діяльність самих суб’єктів
владних повноважень. Адже у зв’язку з широким колом останніх, якими наділені
органи публічної адміністрації, якраз і зростають можливості для зловживання
цими повноваженнями. Значний інтерес до контролю викликаний тим, що
останнім часом на всіх рівнях державної влади спостерігаються зниження
виконавської дисципліни, нехтування вимогами законодавства і навіть прямі

75 Проблеми теорії та практики інспекційної діяльності публічної адміністрації в Україні / авт.-упоряд. О.

А. Банчук. — К. : Конус-Ю, 2009. — С. 11.
319
порушення закону. Необхідність та доцільність дієвого контролю в сфері
публічного управління можна передати словами одного з розробників
американської Конституції Джеймса Едісона, який писав: «Якщо б люди були
ангелами, тоді б не було жодної підстави для існування уряду (адміністрації).
Якщо б ангели керували людьми, тоді б не існувало потреби ні у внутрішньому, ні
в зовнішньому контролі дій уряду» 76. Як бачимо, без організації та здійснення
контролю неможлива належна робота органів публічної адміністрації. Крім того,
контроль також є одним з основних дисциплінуючих чинників поведінки
громадян.
Сама контрольна діяльність здійснюється шляхом перевірок, планових і
позапланових ревізій, обстежень, витребування звітів, проведення рейдів, оглядів
та ін. і включає в себе низку послідовних дій, яку можна розділити на три стадії:
підготовчу, центральну та підсумкову. В свою чергу, вони самі наповнюються
конкретними етапами-діями. На підготовчій стадії: 1) обирається об’єкт
контролю; 2) визначається предмет контролю встановлюється, що саме слід
перевірити); 3) встановлюються засоби здійснення контролю; 4) підбираються
(призначаються) особи, які здійснюватимуть контроль; 5) складаються плани його
проведення. На центральній стадії здійснюються збирання і оброблення
інформації. Зібрана інформація (часто одержана від різних джерел) аналізується,
порівнюється з реальним станом справ на об’єкті, який перевіряється, оскільки
інформація, одержана від керівництва такого об’єкта та з інших джерел, часто не
збігається. До підсумкової стадії належать такі дії: 1) прийняття рішення за
результатами контролю; 2) доведення його до адресата (а в необхідних випадках і
до відома громадськості, правоохоронних органів інших осіб, зацікавлених у
результатах контролю); 3) надання допомоги підконтрольній структурі в
наведенні порядку на об’єкті; 4) контроль за виконанням рішень, прийнятих за
підсумками контролю.
Контролю, як і будь-якому іншому виду діяльності, притаманні свої
принципи. До них належать:
1)універсальність (це означає, що контроль має охоплювати всі ділянки
державного, господарського та соціально-культурного будівництва);
2)систематичність (проводиться неодноразово, час від часу, а за певною
схемою, постійно);
3)безсторонність (досягається шляхом покладення завдань контролю на
осіб, які не зацікавлені в його результатах);
4)реальність (забезпечується наявністю необхідних кваліфікованих кадрів
контролерів);
5)дієвість, оперативність, результативність (припускають швидке
проведення контрольних дій контролюючим органом у разі одержання
повідомлень про порушення, запобігання правопорушенням і причинам, що їм
сприяли, своєчасне вжиття заходів щодо їх усунення, притягнення винних до
відповідальності);

76 Школик А. М. Порівняльне адміністративне право : навч. посіб. для юрид. ф-тів та ф-тів міжнар.
відносин / А. М. Школик. — Л.: ЗУКЦ, 2007. — С. 143.
320
 6)гласність (дає можливість, а у деяких випадках і стає обов’язком
доведення результатів контролю до відома громадськості або правоохоронних
органів, інших осіб, зацікавлених у результатах контролю).
Iснують різноманітні класифікації видів контролю за різними критеріями,
проте ми зупинимось лише на основних.
Залежно від характеру організаційних зв ’язків контролюючого та
підконтрольного суб’єктів виділяють внутрішній контроль та зовнішній.
Внутрішній контроль здійснюється в межах організаційної підпорядкованості
суб’єктів, які здійснюють контроль, та суб’єктів, чия діяльність перевіряється.
Внутрішній контроль здійснюється самими органами публічної адміністрації і
відіграє важливу роль у зміцненні законності виконавської дисципліни,
підвищенні рівня організованості і порядку в сфері публічного управління.
Основними об’єктами такого контролю слід вважати діяльність щодо
забезпечення;
—реалізації прав і свобод громадян;
—надання управлінських послуг органами виконавчої влади, їх посадовими
особами;
—відповідності фактичної діяльності органів публічної адміністрації
нормативно визначеному обсягу їх повноважень;
—дотримання в діяльності згаданих органів вимог норм чинного
законодавства.
При зовнішньому контролі така підпорядкованість суб’єктів відсутня.
Здійснення зовнішнього контролю забезпечується за допомогою таких видів
контролю з боку публічної адміністрації, як парламентський контроль;
президентський контроль (хоча даний вид контролю може бути як зовнішнім, так
і внутрішнім: наприклад у випадку президентської республіки); судовий контроль
та контроль з боку громадськості.
Залежно від місця суб’єкта (який здійснює контроль) у системі органів
публічної адміністрації виділяють контроль:
1) з боку законодавчої влади (парламентський контроль);
2) з боку Президента України та його апарату (президентський контроль);
3) з боку Кабінету Міністрів України (урядовий контроль);
4) з боку центральних органів виконавчої влади;
5) з боку місцевих органів виконавчої влади;
6) з боку органів судової влади;
7) з боку органів місцевого самоврядування;
8) з боку громадськості (громадський контроль);
Залежно від належності суб’єкта до державних або громадських
структур виділяють: державний контроль та громадський контроль. Державний
контроль — це одна з функцій державного управління, що полягає в оцінюванні
правомірності діяльності об’єкта контролю та здійснюється відповідними
державними органами (посадовими особами).
Залежно від управлінської стадії, на якій здійснюється контроль,
виділяють: 1) попередній контроль, що має на меті не допустити прийняття
321
незаконних рішень органами публічної адміністрації; 2) поточний (оперативний)
контроль — спрямований на перевірку виконання суб’єктами владних
повноважень, поставлених перед ними завдань і виконання ними своїх функцій;
3) наступний контроль — стосується перевірки вже прийнятих рішень органів
публічної адміністрації. Залежно від призначення контролю виділяють:
1) загальний, що охоплює всі сторони діяльності контрольованого суб’єкта;
2) цільовий контроль окремого напряму роботи.
Більш детально розглянемо види контролю відповідно до класифікації за
місцем суб’єкта в системі органів публічної адміністрації.
Особливе місце серед видів зовнішнього контролю посідає контроль з боку
органу законодавчої влади — парламентський контроль, що здійснюється
Верховною Радою України. Аналіз діяльності парламентів різних країн (не є
виключенням і Україна) дозволяє виділити наступні форми контролю:
а) регулярні обговорення в парламенті звітів уряду про його діяльність
за певний період (ст. 85 Конституції України);
б) постановка питання про довіру уряду, яка після відповідного
голосування як наслідок може мати його відставку (ст. 87 Конституції
України);
в) інтерпеляція — сформульована депутатом або групою депутатів і подана
в письмовій формі вимога до окремого міністра чи глави уряду з приводу
конкретних дій або питань загальної політики (ст. 86 Конституції України).
г) діяльність омбудсмена (ст. 101 Конституції України визначає,що
парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і
громадянина та захист прав кожного на території України і в межах її юрисдикції
на постійній основі здійснює Уповноважений Верховної Ради України з прав
людини, який у своїй діяльності керується Конституцією України, законами
України (Закон України від 23 грудня 1997 р. № 776/97-ВР «Про Уповноваженого
Верховної Ради України з прав людини»), чинними міжнародними договорами,
згоду на обов’язковість яких надано Верховною Радою України). Метою
контролю, що його здійснює Уповноважений, є:
1)захист прав і свобод людини і громадянина, проголошених Конституцією
України, законами України та міжнародними договорами України;
2)додержання та повага до прав і свобод людини і громадянина;
3)запобігання порушенням прав і свобод людини і громадянина або
сприяння їх поновленню;
4)сприяння приведенню законодавства України про права і свободи людини
і громадянина у відповідність до Конституції України, міжнародних стандартів у
цій галузі;
5)поліпшення і подальший розвиток міжнародної співпраці в галузі захисту
прав і свобод людини і громадянина;
6)запобігання будь-яким формам дискримінації щодо реалізації людиною
своїх прав і свобод;
7)сприяння правовій інформованості населення та захист конфіденційної
інформації про особу.
322
 ґ) створення та діяльність постійних комісій (комітетів) парламенту
та тимчасових слідчих комісій (ст. 89 Конституції України). Регламент
Верховної Ради України визначає, що Верховна Рада може створювати, коли
визнає за необхідне, тимчасові контрольні, ревізійні, слідчі комісії з будь-якого
питання своєї компетенції. Завдання і коло повноважень таких комісій
визначаються Верховною Радою при їх створенні. Повноваження тимчасової
контрольної, ревізійної чи слідчої комісії Верховної Ради припиняються
автоматично з прийняттям Верховною Радою остаточного рішення щодо
результатів роботи цієї комісії, а також у разі припинення повноважень Верховної
Ради, яка створила цю комісію. Верховна Рада України у межах своїх
повноважень створює тимчасові слідчі комісії, якщо за це проголосувала не менш
як одна третина від конституційного складу Верховної Ради України. Висновки і
пропозиції тимчасових слідчих комісій не є вирішальними для слідства і суду.
Контрольна функція комітетів Верховної ради України полягає в:
1) аналізі практики застосування законодавчих актів у діяльності державних
органів, їх посадових осіб з питань, віднесених до предметів відання комітетів,
підготовці та поданні відповідних висновків та рекомендацій на розгляд
Верховної Ради України;
2) участі за дорученням Верховної Ради України у проведенні "Дня Уряду
України";
3) контролі за виконанням Державного бюджету України в частині, що
віднесена до предметів їх відання, для забезпечення доцільності, економності та
ефективності використання державних коштів у порядку, встановленому законом;
4) організації та підготовці за дорученням Верховної Ради України
парламентських слухань;
5) організації та підготовці слухань у комітетах;
6) підготовці та поданні на розгляд Верховної Ради України запитів до
Президента України від комітету відповідно до положень пункту 34 частини
першої статті 85 Конституції України;
7) взаємодії з Рахунковою палатою;
8) взаємодії з Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини;
9) направленні матеріалів для відповідного реагування в межах,
установлених законом, органам Верховної Ради України, державним органам, їх
посадовим особам;
10) погодженні питань, проведенні консультацій щодо призначення на
посади та звільнення з посад керівників відповідних державних органів, створенні
і ліквідації спеціальних державних органів, що віднесені до предметів відання
комітетів, та здійсненні інших погоджень і консультацій у випадках,
передбачених законом (Закон України від 4 квітня 1995 р. № 116/95-ВР «Про
комітети Верховної Ради України»);
д) створення та діяльність інших спеціальних контролюючих органів,
здебільшого у фінансовій сфері контролю (рахункових палат; спеціальних
фінансових ревізорів тощо). Стаття 98 Конституції України визначає, що
Рахункова палата здійснює від імені Верховної Ради України контроль за
323
використанням коштів Державного бюджету України. Повноваження, покладені
на Рахункову палату Конституцією України, здійснюються нею через
провадження заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту):
фінансового аудиту, аудиту ефективності, експертизи, аналізу та інших
контрольних заходів.
Фінансовий аудит полягає у перевірці, аналізі та оцінці правильності
ведення, повноти обліку і достовірності звітності щодо надходжень і витрат
бюджету, встановлення фактичного стану справ щодо цільового використання
бюджетних коштів, дотримання законодавства при здійсненні операцій з
бюджетними коштами. Аудит ефективності передбачає встановлення фактичного
стану справ та надання оцінки щодо своєчасності і повноти бюджетних
надходжень, продуктивності, результативності, економності використання
бюджетних коштів їх розпорядниками та одержувачами, законності, своєчасності
і повноти прийняття управлінських рішень учасниками бюджетного процесу,
стану внутрішнього контролю розпорядників бюджетних коштів.
Рахункова палата здійснює фінансовий аудит та аудит ефективності щодо:
- надходжень до державного бюджету податків, зборів, обов’язкових
платежів та інших доходів, включаючи адміністрування контролюючими
органами таких надходжень;
- проведення витрат державного бюджету;
- використання коштів державного бюджету, наданих місцевим
бюджетам та фондам загальнообов’язкового державного соціального і пенсійного
страхування; здійснення таємних видатків державного бюджету;
- управління об’єктами державної власності, що мають фінансові
наслідки для державного бюджету, включаючи забезпечення відрахування
(сплати) до державного бюджету коштів, отриманих державою як власником
таких об’єктів, та використання коштів державного бюджету, спрямованих на
відповідні об’єкти;
- надання кредитів з державного бюджету та повернення таких коштів
до державного бюджету;
- операцій щодо державних внутрішніх та зовнішніх запозичень,
державних гарантій, обслуговування і погашення державного та гарантованого
державою боргу;
- використання кредитів (позик), залучених державою до спеціального
фонду державного бюджету від іноземних держав, банків і міжнародних
фінансових організацій, виконання міжнародних договорів України, що
призводить до фінансових наслідків для державного бюджету, у межах, які
стосуються таких наслідків;
- здійснення державних закупівель за рахунок коштів державного
бюджету;
- виконання державних цільових програм, інвестиційних проектів,
державного замовлення, надання державної допомоги суб’єктам господарювання
за рахунок коштів державного бюджету;

324
 - управління коштами державного бюджету центральним органом
виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського
обслуговування бюджетних коштів;
- стану внутрішнього контролю розпорядників коштів державного
бюджету;
- інших операцій, пов’язаних із надходженням коштів до державного
бюджету та їх використанням;
- виконання кошторису доходів та витрат Національного банку України
(Закон України від 02 липня 2015 р. № 576-VIII «Про Рахункову палату»).
Президентський контроль. Необхідно зазначити, що норми Конституції
України не містять прямої вказівки щодо здійснення Президентом України
контролю за діяльністю суб’єктів публічної адміністрації. Однак статус
Президента України як глави держави, гаранта державного суверенітету,
територіальної цілісності України, прав і свобод людини і громадянина, гарантує
йому такі права. Контрольні повноваження Президента України стосуються як
формування організаційних засад органів публічного адміністрування, так і змісту
їх функціонування, і здійснюються або ж безпосередньо главою держави, або
структурами Адміністрації Президента України. Відповідно до даного положення
виділяють прямий і непрямий президентський контроль. Прямий президентський
контроль застосовується виходячи з повноважень глави держави, що містяться у
ст. 106 Конституції України. Йдеться про те, що Президент України:
- забезпечує державну незалежність, національну безпеку і
правонаступництво держави;
- вносить за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді
України, сформованої відповідно до статті 83 Конституції України, подання про
призначення Верховною Радою України Прем’єр-міністра України в строк не
пізніше ніж на п’ятнадцятий день після одержання такої пропозиції;
- вносить до Верховної Ради України подання про призначення Міністра
оборони України, Міністра закордонних справ України;
- призначає на посаду та звільняє з посади за згодою Верховної Ради
України Генерального прокурора;
- призначає на посади та звільняє з посад половину складу Ради
Національного банку України;
- призначає на посади та звільняє з посад половину складу Національної
ради України з питань телебачення і радіомовлення;
- вносить до Верховної Ради України подання про призначення на посаду та
звільнення з посади Голови Служби безпеки України;
- зупиняє дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності
Конституції України з одночасним зверненням до Конституційного Суду України
щодо їх конституційності;
- скасовує акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим;
- є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України; призначає на
посади та звільняє з посад вище командування Збройних Сил України, інших

325
військових формувань; здійснює керівництво у сферах національної безпеки та
оборони держави;
- очолює Раду національної безпеки і оборони України;
- призначає на посади третину складу Конституційного Суду України;
- присвоює вищі військові звання, вищі дипломатичні ранги та інші вищі
спеціальні звання і класні чини;
- приймає рішення про прийняття до громадянства України та припинення
громадянства України, про надання притулку в Україні;
- має право вето щодо прийнятих Верховною Радою України законів (крім
законів про внесення змін до Конституції України) з наступним поверненням їх на
повторний розгляд Верховної Ради України тощо.
Непрямий президентський контроль зводиться до використання
повноважень відповідних структур Адміністрації Президента України —
допоміжного органу щодо забезпечення здійснення Президентом України його
повноважень. Адміністрація Президента України за своїм статусом є постійно
діючим органом, що утворюється главою держави відповідно до Конституції
України для забезпечення здійснення ним своїх повноважень. Адміністрація не є
органом державної влади, оскільки не має власних владних повноважень; це —
адміністративний апарат Президента, який вступає у правовідносини з іншими
органами тільки за дорученням глави держави. Основними завданнями
Адміністрації є організаційне, правове, консультативне, інформаційне, експертно-
аналітичне та інше забезпечення діяльності глави держави.
Контроль за виконанням указів, розпоряджень і доручень Президента
України передбачає постійний моніторинг, отримання від виконавців відповідної
інформації, аналіз цієї інформації та результатів моніторингу, інформування
Президента України, глави Адміністрації Президента України про хід реалізації
акта чи доручення.
Контроль з боку органів виконавчої влади є різновидом внутрішнього
адміністративного контролю, що здійснюється самими органами виконавчої
влади та їх посадовими особами. Таким чином, внутрішній адміністративний
контроль істотно відрізняється від зовнішнього, що проводиться незалежними від
адміністрації структурами, і відповідно до цього має свої недоліки та переваги. До
недоліків внутрішнього контролю можна віднести його «відомчість», тобто
діяльність, що здійснюється в межах однієї системи адміністративних органів не
завжди може бути об’єктивною. А серед переваг такого виду контролю варто
відзначити:
—професіоналізм;
—більшу оперативність;
—ширший обсяг контролю.
Крім того, внутрішній адміністративний контроль можна поділити на два
основні види:
—контроль, що здійснюється з ініціативи органів публічної адміністрації
(відомчий та надвідомчий контроль);
—контроль, що здійснюється з ініціативи приватних осіб (контроль, що
326
здійснюється внаслідок адміністративного оскарження)77.
Провідне місце в системі внутрішнього адміністративного контролю посідає
урядовий контроль — контроль з боку Кабінету Міністрів України. Кабінет
Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої
влади, який здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші
центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим
та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює роботу цих
органів. Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і
Верховною Радою України та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді
України у межах, передбачених у статтях 85, 87 Конституції України. Аналіз ст.
116 Конституції України та Закону України «Про Кабінет Міністрів України»
свідчить про те, що Кабінет Міністрів України реалізує свої контрольні
повноваження в процесі:
1) забезпечення державного суверенітету та економічної самостійності
України, здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави, виконання
Конституції та законів України, актів Президента України;
2) вжиття заходів щодо забезпечення прав і свобод людини та громадянина,
створення сприятливих умов для вільного і всебічного розвитку особистості;
3) забезпечення проведення бюджетної, фінансової, цінової, інвестиційної, у
тому числі амортизаційної, податкової, структурно-галузевої політики; політики у
сферах праці та зайнятості населення, соціального захисту, охорони здоров’я,
освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і
природокористування;
4) розроблення і виконання загальнодержавних програм економічного,
науково-технічного, соціального, культурного розвитку, охорони довкілля, а
також розроблення, затвердження і виконання інших державних цільових
програм;
5) забезпечення розвитку і державної підтримки науково-технічного та
інноваційного потенціалу держави;
6) забезпечення рівних умов для розвитку всіх форм власності; здійснення
управління об’єктами державної власності відповідно до закону;
7) здійснення заходів щодо забезпечення обороноздатності та національної
безпеки України, громадського порядку, боротьби із злочинністю, ліквідації
наслідків надзвичайних ситуацій;
8) організація і забезпечення провадження зовнішньоекономічної
діяльності, митної справи;
9) спрямування та координація роботи міністерств, інших органів
виконавчої влади, здійснення контролю за їх діяльністю тощо.
Механізм здійснення контролю за організацією роботи з виконання
центральними та місцевими органами виконавчої влади, Радою міністрів
Автономної Республіки Крим завдань, визначених законами України, актами
Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими

77 Школик А. М. Порівняльне адміністративне право : навч. посіб. для юрид. ф-тів та ф-тів міжнар.
відносин / А. М. Школик. — Л. : ЗУКЦ, 2007. — С. 153
327
відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів
України та дорученнями Прем’єр-міністра України визначається постановою
Кабінету Міністрів України від 15 вересня 2010 р. «Про затвердження Порядку
проведення перевірки стану виконавської дисципліни в органах виконавчої
влади»78. Метою перевірки стану виконавської дисципліни в органах виконавчої
влади Кабінетом Міністрів України є забезпечення високої ефективності та
дотримання строків виконання завдань, визначених актами законодавства та
дорученнями, а також надання необхідної допомоги керівникам органів
виконавчої влади і підготовки рекомендацій для поліпшення стану виконавської
дисципліни. Така перевірка проводиться спеціально створеною робочою групою
або комісією, за дорученнями Прем’єр-міністра України, Першого віце-прем’єр-
міністра України, віце-прем’єр-міністрів України, Міністра Кабінету Міністрів
України відповідно до їх повноважень у строк не більше 10 робочих днів (у
передбачених законодавством випадках термін може бути подовжений, але не
більше ніж на 10 днів). За результатами перевірки орган виконавчої влади, в
якому вона проводилась, протягом місяця після її закінчення інформує Кабінет
Міністрів України про проведену роботу з усунення виявлених недоліків та вжиті
заходи для притягнення до відповідальності працівників, винних у допущених
порушеннях.
Говорячи про наступний рівень органів виконавчої влади — центральний,
необхідно зазначити, що це — найбільш поширений варіант здійснення контролю
у сфері публічного адміністрування. На відміну від урядового контролю, що має
загальний інформаційно аналітичний характер, контроль з боку центральних
органів виконавчої влади відіграє важливу роль у зміцненні законності та
службової дисципліни79. Закон «Про центральні органи виконавчої влади» від 17
березня 2011 р. визначає організацію, повноваження та порядок діяльності
центральних органів виконавчої влади України, систему яких складають
міністерства України та інші центральні органи виконавчої влади.
Основними завданнями міністерства як органу, що забезпечує формування
та реалізує державну політику в одній чи декількох сферах, є:
1) забезпечення нормативно-правового регулювання;
2)визначення пріоритетних напрямів розвитку;
3)інформування та надання роз’яснень щодо здійснення державної
політики;
4)узагальнення практики застосування законодавства, розроблення
пропозицій щодо його вдосконалення та внесення в установленому порядку
проектів законодавчих актів, актів Президента України, Кабінету Міністрів
України на розгляд Президентові України та Кабінету Міністрів України;
5)забезпечення здійснення соціального діалогу на галузевому рівні;
6)здійснення інших завдань, визначених законами України.

78 Постанова Кабінету Міністрів України від 15 вересня 2010 р. № 844 «Про затвердження Порядку проведення
перевірки стану виконавської дисципліни в органах виконавчої влади» [Електронний ресурс]. — Режим доступу :
http://www. zakon.rada.gov.ua.
79 Адміністративне право України. Академічний курс : підручник : у 2 т. / ред. кол. : В. Б. Авер’янов (гол.).
— К. : Юридична думка, 2004. — Т. 1. Загальна частина. — С. 361.
328
 Міністерство в межах своїх повноважень на основі та на виконання актів
законодавства видають накази, організовують і контролюють їх виконання.
Наприклад, Міністерство охорони здоров’я України, відповідно до Положення
про нього, здійснює контроль за виконанням державних програм розвитку
охорони здоров’я, зокрема профілактики захворювань, надання медичної
допомоги, розвитку медичної та мікробіологічної промисловості. Iнші центральні
органи виконавчої влади утворюються для виконання окремих функцій з
реалізації державної політики як державні служби, агентства, інспекції, діяльність
яких спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через
відповідних міністрів згідно із законодавством.
Основними завданнями центральних органів виконавчої влади є:
1) надання адміністративних послуг;
2) здійснення державного нагляду (контролю);
3) управління об’єктами державної власності;
4) внесення пропозицій щодо забезпечення формування державної політики
на розгляд міністрів, які спрямовують та координують їх діяльність;
5) здійснення інших завдань, визначених законами України.
Контроль, який здійснюється місцевими органами виконавчої влади —
місцевими державними адміністраціями та територіальними органами ЦОВВ,
хоча має і значно менший обсяг, але є найбільш наближеним до контрольованих
об’єктів. Зазначені суб’єкти здійснюють різноманітні контрольні повноваження у
сфері публічного адміністрування на відповідних територіях. Це стосується
контролю за:
1) збереженням і раціональним використанням державного майна;
2) станом фінансової дисципліни, обліку та звітності, виконанням
державних контрактів і зобов'язань перед бюджетом, належним і своєчасним
відшкодуванням шкоди, заподіяної державі;
3) використанням та охороною земель, лісів, надр, води, атмосферного
повітря, рослинного і тваринного світу та інших природних ресурсів;
4) охороною пам'яток історії та культури, збереженням житлового фонду;
5) додержанням виробниками продукції стандартів, технічних умов та
інших вимог, пов'язаних з її якістю та сертифікацією;
6) додержанням санітарних і ветеринарних правил, збиранням, утилізацією
і захороненням промислових, побутових та інших відходів, додержанням
правил благоустрою;
7) додержанням правил торгівлі, побутового, транспортного,
комунального обслуговування, законодавства про захист прав споживачів;
8) додержанням законодавства з питань науки, мови, реклами, освіти,
культури, охорони здоров'я, материнства та дитинства, сім'ї, молоді та дітей,
соціального захисту населення, фізичної культури і спорту;
9) охороною праці та своєчасною і не нижче визначеного державою
мінімального розміру оплатою праці;
10) додержанням громадського порядку, правил технічної експлуатації
транспорту та дорожнього руху;
329
 11) додержанням законодавства про державну таємницю та інформацію;
12) додержанням законодавства про Національний архівний фонд та архівні
установи;
13) за дотриманням договірних зобов’язань забудовниками, діяльність
яких пов’язана із залученням коштів фізичних осіб у будівництво
багатоквартирних житлових будинків;
14) виконанням інженерно-технічних заходів цивільного захисту (цивільної
оборони) під час будівництва будинків, споруд, розміщення інших
господарських об'єктів, інженерних та транспортних комунікацій;
15) станом захисних споруд цивільного захисту (цивільної оборони).
Судовий контроль як спосіб забезпечення законності в публічному
адмініструванні посідає чільне місце серед способів забезпечення ефективного
функціонування органів публічної адміністрації. Даний різновид державного
контролю реалізується через діяльність судів. Треба усвідомлювати, що судова
влада займається не лише судочинством. Значною мірою система судів України
виконує контрольні функції у сфері публічного адміністрування. Це досягається
за рахунок:
1) діяльності Конституційного Суду України у вирішенні справ і наданні
висновків у справах щодо:
—конституційності законів та інших правових актів Верховної Ради
України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових
актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим;
—відповідності Конституції України чинних міжнародних договорів
України або тих міжнародних договорів, що вносяться до Верховної Ради України
для надання згоди на їх обов’язковість;
—додержання конституційної процедури розслідування і розгляду справи
про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту в межах,
визначених Конституцією України;
—офіційного тлумачення Конституції та законів України
—відповідності проекту закону про внесення змін до Конституції України
вимогам статей 157 і 158 Конституції України;
—порушення Верховною Радою Автономної Республіки Крим Конституції
України або законів України (Закон України від 16 жовтня 1996 р. № 422/96-ВР
«Про Конституційний Суд України»).
—2) діяльності судів загальної юрисдикції у процесі розгляду кримінальних
і цивільних справ:
—установлення відповідності закону дій органів публічного
адміністрування;
—порушення питання щодо усунення недоліків у роботі органів виконавчої
влади, які спряли вчиненню правопорушення;
—визнання правових актів публічного адміністрування незаконними тощо.
3) діяльності господарських судів із:
—перевірки відповідності актів і дій органів виконавчої влади (посадових
осіб) вимогам чинного законодавства;
330
 —направлення окремих ухвал керівникам органів виконавчої влади та
посадовим особам про вжиття необхідних заходів, які впливають на вчинення
правопорушень тощо;
4) діяльності адміністративних судів із вирішення справ щодо:
—спорів фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень
щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів
індивідуальної дії), дій чи бездіяльності;
—спорів із приводу прийняття громадян на публічну службу, її
проходження, звільнення з публічної служби;
—спорів між суб’єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої
компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;
—спорів, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення,
скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;
—спорів за зверненням суб’єкта владних повноважень у випадках,
встановлених Конституцією та законами України;
—спорів щодо правовідносин, пов’язаних з виборчим процесом чи
процесом референдуму
—спори фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної
інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу
до публічної інформації
—спори фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або
бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону
України "Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для
гарантованого забезпечення потреб оборони", за виключенням спорів, пов’язаних
із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також
зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю (Кодекс
адміністративного судочинства України від 6 липня 2005 р. № 2747-IV).
Контроль з боку органів місцевого самоврядування. Важлива роль у
здійсненні контролю в публічному адмініструванні належить сільським,
селищним, міським радам, які є органами місцевого самоврядування, що
представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх
інтересах за допомогою своїх виконавчих органів функції і повноваження
місцевого самоврядування. Всебічні контрольні повноваження зазначених органів
обумовлені широким колом делегованих їм державою повноважень і питань,
вирішення яких покладено на останніх.
Відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від
21 травня 1997 р. сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи:
—ведуть статистичний облік громадян, які постійно або тимчасово
проживають на відповідній території;
—здійснюють контроль за виконанням зобов’язань щодо платежів до
місцевого бюджету на підприємствах і в організаціях, незалежно від форм
власності, за використанням прибутків підприємств і організацій відповідних
територіальних громад; контролюють організацію і діяльність підприємств
транспорту, зв’язку, побуту;
331
 —забезпечують належне медичне обслуговування та організацію освітньої
роботи, додержання природоохоронного законодавства; відають іншими
питаннями громадського та соціально-культурного будівництва.
До того ж, ради мають виключну компетенцію на встановлення відповідно
до законодавства правил з питань благоустрою території населеного пункту,
забезпечення в ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в
громадських місцях, на прийняття у межах, визначених законом, рішень з питань
боротьби зі стихійним лихом, епідеміями, епізоотіями, за порушення яких
передбачено адміністративну відповідальність. Ради можуть створювати
тимчасові контрольні комісії з різних питань.
Контрольні повноваження органів місцевого самоврядування реалізуються
ними під час:
—внесення подання до відповідних органів про притягнення до
відповідальності посадових осіб, якщо вони ігнорують вимоги та рішення рад, їх
виконавчих органів;
—звернення до суду про визнання незаконними актів підприємств, установ і
організацій, які обмежують права територіальної громади;
- розгляду справ про адміністративні правопорушення, віднесені законом до
їх відання.
Крім того, місцеві державні адміністрації підзвітні відповідним районним і
обласним радам у виконанні програм соціально-економічного і культурного
розвитку, районних, обласних бюджетів. Вони також підзвітні і підконтрольні
радам у частині повноважень, делегованих адміністраціям відповідними радами, а
також у виконанні рішень з цих питань.
Громадський контроль — це різновид контролю, за якого останній
здійснюється громадськими організаціями чи окремими громадянами.
Однією із ключових ознак демократичної країни є ступінь контролю
громадянського суспільства за державою. Це — нормальна світова практика
розвинених країн, коли громадянське суспільство має реальні важелі впливу на
прийняття державних управлінських рішень та контроль за діяльністю органів
публічної адміністрації. Головною особливістю громадського контролю є те, що
останній не наділений можливістю застосування засобів примусового характеру.
Однак даний вид контролю може істотно впливати на діяльність суб’єктів
владних повноважень, у результаті чого останні змушені підвищувати
ефективність своєї діяльності.
Однією з форм, завдяки якій громадськість може контролювати публічну
адміністрацію, є гарантований законодавством доступ до публічної інформації.
Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до публічної
інформації в Україні визначаються Законом України від 13 січня 2011 р. «Про
доступ до публічної інформації». Відповідно до ст. 1 зазначеного Закону,
публічна інформація — це відображена та задокументована будь-якими
засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена
в процесі виконання суб’єктами владних повноважень своїх обов’язків,

332
передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні інших
розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
Оприлюдненню підлягає така інформація:
1) про організаційну структуру, місію, функції, повноваження, основні
завдання, напрями діяльності та фінансові ресурси (структуру та обсяг
бюджетних коштів, порядок та механізм їх витрачання тощо);
2) нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім
внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що
підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності;
3) перелік та умови отримання послуг, що надаються цими органами, форми
і зразки документів, правила їх заповнення;
4) порядок складання, подання запиту на інформацію, оскарження рішень
розпорядників інформації, дій чи бездіяльності;
5) інформацію про систему обліку, види інформації, яку зберігає
розпорядник;
6) перелік наборів даних, що оприлюднюються у формі відкритих даних;
7) інформацію про механізми чи процедури, за допомогою яких
громадськість може представляти свої інтереси або в інший спосіб впливати на
реалізацію повноважень розпорядника інформації;
8) плани проведення та порядок денний своїх відкритих засідань;
9) розташування місць, де надаються необхідні запитувачам форми і бланки
установи;
10) загальні правила роботи установи, правила внутрішнього трудового
розпорядку;
11) звіти, в тому числі щодо задоволення запитів на інформацію;
12) про діяльність суб’єктів владних повноважень, а саме про:
—їхнє місцезнаходження, поштову адресу, номери засобів зв’язку, адреси
офіційного веб-сайту та електронної пошти;
—прізвище, ім’я та по батькові, службові номери засобів зв’язку, адреси
електронної пошти керівника органу та його заступників, а також керівників
структурних та регіональних підрозділів, основні функції структурних та
регіональних підрозділів, крім випадків, коли ці відомості належать до інформації
з обмеженим доступом;
—розклад роботи та графік прийому громадян;
—вакансії, порядок та умови проходження конкурсу на заміщення
вакантних посад;
—перелік та умови надання послуг, форми і зразки документів, необхідних
для надання послуг, правила їх оформлення;
—перелік і службові номери засобів зв’язку підприємств, установ та
організацій, що належать до сфери їх управління, та їх керівників, крім
підприємств, установ та організацій, створених з метою конспірації, оперативно-
розшукової або контррозвідувальної діяльності;
—порядок складання, подання запиту на інформацію, оскарження рішень
суб’єктів владних повноважень, їх дій чи бездіяльності;
333
 —систему обліку, види інформації, якою володіє суб’єкт владних
повноважень;
13) іншу інформацію про діяльність суб’єктів владних повноважень,
порядок обов’язкового оприлюднення якої встановлений законом.
Зазначена інформація підлягає обов’язковому оприлюдненню невідкладно,
але не пізніше п’яти робочих днів з дня затвердження документа. У разі наявності
у розпорядника інформації офіційного веб-сайту така інформація
оприлюднюється на веб-сайті із зазначенням дати оприлюднення документа і дати
оновлення інформації. Проекти нормативно-правових актів, рішень органів
місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками,
оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з
метою прийняття. Невідкладному оприлюдненню підлягає будь-яка інформація
про факти, що загрожують життю, здоров’ю та/або майну осіб, і про заходи, які
застосовуються у зв’язку з цим.
Згідно зі ст. 17 Закону забезпечення доступу до публічної інформації
здійснюється за рахунок контролю з боку Верховної Ради України; депутатів
місцевих рад, громадських організацій, громадських рад, громадян особисто
шляхом проведення відповідних громадських слухань, громадської експертизи
тощо. Відповідно до постанови Кабінету міністрів України від 5 листопада 2008 р.
«Про затвердження Порядку сприяння проведенню громадської експертизи
діяльності органів виконавчої влади» громадська експертиза діяльності органів
виконавчої влади (далі — громадська експертиза) є складовою механізму
демократичного управління державою, який передбачає проведення інститутами
громадянського суспільства, громадськими радами оцінки діяльності органів
виконавчої влади, ефективності прийняття і виконання такими органами рішень,
підготовку пропозицій щодо розв’язання суспільно значущих проблем для їх
урахування органами виконавчої влади у своїй роботі80.
Окремо слід зупинитися на такому виді контролю, як контроль з боку
засобів масової інформації (далі — ЗМI). Невипадково останніх називають
«четвертою владою». Це пов’язано з тим впливом, який вони можуть
реалізовувати щодо суспільства та окремих громадян. У переважній більшості
саме недержавні ЗМI здатні виступати як інструмент контролю за владою.
Фактично ЗМI виконують роль передавача інформації каналами «держава —
суспільство» та навпаки. У першому випадку це досягається через публікацію
нормативно-правових актів, інтерв’ю з чиновниками, у другому —
оприлюдненням результатів соціологічних опитувань, публікації листів громадян
із приводу діяльності органів виконавчої влади тощо.
Опосередковано ЗМI діють у спосіб ініціювання (в разі оприлюднення
інформації про порушення законодавства з боку посадових осіб) відповідних дій з
боку інших державних органів. Наприклад, після відповідних публікацій у пресі,
які свідчили про можливість правопорушень серед високопосадовців, Верховна

80 Постанова Кабінету Міністрів України від 5 листопада 2008 р. № 976 «Про затвердження Порядку сприяння
проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади» [Електронний ресурс]. — Режим доступу :
http://www. zakon.rada.gov.ua.
334
Рада України прийняла постанову від 20 вересня 2005 p. № 2883-IV «Про
утворення Тимчасової слідчої комісії Верховної Ради України з питань перевірки
оприлюднених через засоби масової інформації фактів корупційних дій,
зловживання службовим становищем з боку окремих посадових осіб».
Відповідно до вимог чинного законодавства журналіст має певні права, які
свідчать про його право здійснювати контроль у сфері публічного
адміністрування. Йдеться про право:
1) на вільне одержання, використання, поширення (публікацію) та
зберігання інформації;
2) відвідувати державні органи, органи місцевого самоврядування, а також
підприємства, установи і організації та бути прийнятим їх посадовими особами;
3) відкрито здійснювати записи, в тому числі із застосуванням будь-яких
технічних засобів, за винятком випадків, передбачених законом;
4) на вільний доступ до статистичних даних, архівних, бібліотечних і
музейних фондів; обмеження цього доступу зумовлюються лише специфікою
цінностей та особливими умовами їх схоронності, що визначаються чинним
законодавством України;
5) по пред'явленні редакційного посвідчення чи іншого документа, що
підтверджує його професійну належність або повноваження, надані редакцією
друкованого засобу масової інформації, перебувати в районі стихійного лиха,
катастроф, в місцях аварій, масових безпорядків, на мітингах і демонстраціях, на
територіях, де оголошено надзвичайний стан;
6) звертатися до спеціалістів при перевірці одержаних інформаційних
матеріалів;
7) поширювати підготовлені ним повідомлення і матеріали за власним
підписом, під умовним ім'ям (псевдонімом) або без підпису (анонімно);
8) відмовлятися від публікації матеріалу за власним підписом, якщо його
зміст після редакційної правки суперечить особистим переконанням автора;
9) на збереження таємниці авторства та джерел інформації, за винятком
випадків, коли ці таємниці обнародуються на вимогу суду 81.

§ 3. Нагляд
У теорії адміністративного права виділяють два види нагляду:
адміністративний та прокурорський.
Адміністративний нагляд — це спосіб забезпечення законності і
дисципліни в публічному адмініструванні, який здійснюється спеціальними
суб’єктами публічної адміністрації щодо організаційно не підпорядкованих
об’єктів.
Особливості адміністративного нагляду:
1.Відсутність організаційної підпорядкованості між суб’єктом та об’єктом
нагляду.

81 Закон України від 16 листопада 1992 р. № 2782-ХII «Про друковані засоби масової інформації (пресу) в
Україні» [Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://www.zakon.rada.gov.ua.
335
 2.Спеціалізований характер, який проявляється в нагляді за дотриманням
спеціальних правил.
3.Можливість у ході нагляду оцінювати лише законність тієї чи іншої
діяльності.
Суб’єктами адміністративного нагляду є спеціально створені з цією метою
структури: а) інспекції; б) поліція.
Усі інспекції залежно від компетенції можна поділити на дві групи:
—ті, що мають повноваження міжвідомчого характеру (ДПI);
—ті, що не мають таких повноважень, тобто здійснюють свої функції тільки
в межах того чи іншого об’єкта (інспекція особового складу).
Повноваження державних інспекцій можна умовно розділити на три групи:
—розроблення норм і правил, виконання яких контролює інспекція.
Повноваження даного виду, як правило, полягають у наявності в інспекцій прав
готувати різні проекти норм, правил і виносити їх на розгляд відповідного органу
управління;
—організація і здійснення нагляду (одержання та витребування матеріалів,
проведення певного обслідування, дозвільні повноваження, надання експертних
висновків, розслідування аварій тощо);
—застосування заходів державного примусу. Названа група повноважень,
як правило, закріплюється у відповідних статтях Кодексу про адміністративні
правопорушення.
Необхідно зазначити, що діяльність інспекцій та поліції щодо забезпечення
законності і дисципліни у частині застосування ними заходів адміністративного
примусу, належить до контрольної (а не до наглядової) діяльності останніх. Тому
вірогідніше буде вести мову про контрольно-наглядову діяльність з боку
зазначених суб’єктів владних повноважень.
Адміністративний нагляд поліції — це систематичний нагляд за точним і
неухильним дотриманням посадовими особами та громадянами правил, що
регулюють громадський порядок і громадську безпеку з метою попередження і
припинення порушень цих правил, а також виявлення порушників і притягнення
їх до встановленої законом відповідальності або вжиття до них заходів
громадського впливу.
При здійсненні адміністративного нагляду поліцією застосовуються такі
методи, як:
а) безпосереднє спостереження в громадських місцях за
виконаннямгромадянами та посадовими особами загальнообов’язкових правил;
б) періодичні перевірки виконання органами, посадовими
особами,громадянами встановлених правил;
в) виявлення порушень у ході перевірки скарг, заяв, пропозицій та іншої
інформації про правопорушників.
Адміністративний нагляд поліції поділяється на загальний та спеціальний.
Загальний адміністративний нагляд — містить нагляд за дотриманням
загальнообов’язкових та інших правил. Спеціальний адміністративний нагляд
поліції — це нагляд за поведінкою певної категорії осіб. Даний вид нагляду є
336
примусовим заходом, що встановлюється відповідно до Закону «Про
адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі» від 1
грудня 1994 р. з внесеними до нього змінами та доповненнями. Закон формулює
поняття цього виду адміністративного нагляду як системи «тимчасових
примусових профілактичних заходів спостереження і контролю за поведінкою
окремих осіб, звільнених з місць позбавлення волі, що здійснюються органами
Національної поліції». Визначає його завдання: «Адміністративний нагляд
встановлюється з метою запобігання вчиненню злочинів окремими особами,
звільненими з місць позбавлення волі, і здійснення виховного впливу на них».
Цей вид адміністративного нагляду встановлюється лише щодо повнолітніх осіб:
а) засуджених до позбавлення волі за тяжкі, особливо тяжкі злочини або
засуджених два і більше разів до позбавлення волі за умисні злочини, якщо під
час відбування покарання їх поведінка свідчила, що вони вперто не бажають стати
на шлях виправлення і залишаються небезпечними для суспільства;
б) засуджених до позбавлення волі за тяжкі, особливо тяжкі злочини або
засуджених два і більше разів до позбавлення волі за умисні злочини, якщо вони
після відбування покарання або умовно-дострокового звільнення від відбування
покарання, незважаючи на попередження органів Національної поліції,
систематично порушують громадський порядок і права інших громадян,
вчиняють інші правопорушення;
в) засуджених до позбавлення волі за один із злочинів, пов’язаних з
незаконним обігом наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів.
У всіх випадках адміністративний нагляд встановлюється в судовому
засіданні одноособово суддею місцевого суду загальної юрисдикції або за
місцезнаходження установи виконання покарань за поданням начальника
установи, або за місцем проживання особи, щодо якої встановлюється
адміністративний нагляд за поданням начальника органу Національної поліції.
Прокурорський нагляд — це спосіб забезпечення законності і дисципліни
в публічному адмініструванні, який здійснюється під час виконання функцій
прокурора.
Стаття 1311 Конституції України покладає на органи прокуратури такі
завдання:
1)підтримання публічного обвинувачення в суді;
2)організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням,
вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального
провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями
органів правопорядку;
3)представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в
порядку, що визначені законом.
Відповідно до законодавства, прокуратура здійснює нагляд за:
- за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову
діяльність, дізнання, досудове слідство;
- за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних
справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру,
337
пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян (закон України «Про
прокуратуру» від 14.10.2014 року, 1697-VII, ст.7 Кодексу України про
адміністративні правопорушення).
Прокурор, здійснюючи нагляд за додержанням законів при застосуванні
заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи
громадян, має право:
1) у будь-який час відвідувати місця тримання затриманих, попереднього
ув’язнення, установи, в яких засуджені відбувають покарання, установи, де
перебувають особи, щодо яких застосовані примусові заходи медичного або
виховного характеру, та будь-які інші місця, до яких доставлено осіб з метою
складення протоколу про адміністративне правопорушення чи в яких особи
примусово тримаються згідно з судовим рішенням або рішенням
адміністративного органу;
2) опитувати осіб, особиста свобода яких обмежена, з метою отримання
інформації про умови їх тримання та поводження з ними, ознайомлюватися з
документами, на підставі яких затримані особи знаходяться у місцях тримання,
засуджені або до них застосовано заходи примусового характеру;
3) знайомитися з матеріалами, отримувати їх копії, перевіряти законність
наказів, розпоряджень, інших актів відповідних органів і установ та в разі
невідповідності законодавству вимагати від посадових чи службових осіб їх
скасування та усунення порушень закону, до яких вони призвели, а також
скасовувати незаконні акти індивідуальної дії;
4) вимагати від посадових чи службових осіб надання пояснень щодо
допущених порушень, а також вимагати усунення порушень та причин і умов, що
їм сприяли, притягнення винних до передбаченої законом відповідальності;
5) знайомитися з матеріалами виконавчого провадження щодо виконання
судових рішень у кримінальних справах, робити з них виписки, знімати копії та в
установленому законом порядку оскаржувати рішення, дії чи бездіяльність
державного виконавця;
6) вимагати від керівників органів вищого рівня проведення перевірок
підпорядкованих і підконтрольних органів та установ попереднього ув’язнення,
виконання покарань, застосування заходів примусового характеру та перевірок
інших місць, де перебувають затримані чи засуджені особи;
7) звертатися до суду з позовом (заявою) у визначених законом випадках.
Прокурорський нагляд за додержанням законів при виконанні судових
рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів
примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян в
органах та установах, здійснюється шляхом проведення регулярних перевірок, а
також у зв’язку з необхідністю належного реагування на відомості про можливі
порушення законодавства, що містяться у скаргах, зверненнях чи будь-яких інших
джерелах. Письмові вказівки прокурора щодо додержання встановлених
законодавством порядку та умов тримання осіб у місцях їх тримання, а також
письмові вказівки прокурора, надані іншим органам, що виконують судові
рішення у кримінальних справах та справах про адміністративні правопорушення,
338
є обов’язковими і підлягають негайному виконанню.
Крім того, відповідно до статті 250 Кодексу України про адміністративні
правопорушення прокурор, заступник прокурора, здійснюючи нагляд за
додержанням і правильним застосуванням законів при провадженні в справах
про адміністративне правопорушення має право: порушувати провадження в
справі про адміністративне правопорушення; знайомитися з матеріалами
справи; перевіряти законність дій органів (посадових осіб) при провадженні в
справі; брати участь у розгляді справи; заявляти клопотання; давати висновки з
питань, що виникають під час розгляду справи; перевіряти правильність
застосування відповідними органами (посадовими особами) заходів впливу за
адміністративні правопорушення; вносити подання, оскаржувати постанову і
рішення по скарзі в справі про адміністративне правопорушення, а також вчиняти
інші передбачені законом дії.
Сьогоднішній стан державотворення та правотворення в Україні свідчить
про те, що прокурорський нагляд не втратив свого значення як суттєва складова
державного нагляду у сфері публічного адміністрування. За рахунок
використання актів прокурорського реагування (подання, скарга, постанова) існує
реальна можливість поновити права, свободи та законні інтереси громадян, котрі
були порушені діями (правовими актами) суб’єктів владних повноважень.

§ 4. Звернення громадян
Як підсумковий спосіб забезпечення законності й дисципліни у публічному
адмініструванні розглядається звернення громадян. Віднесення цього способу до
таких, за допомогою яких можливо впливати на стан законності та дисципліни у
державі, є вкрай важливим. Річ у тім, що звернення громадян повинні
сприйматись як:
а) засіб захисту від порушень своїх прав, свобод і законних інтересів з боку
органів публічної адміністрації;
б) можливість реального впливу на діяльність суб’єктів владних
повноважень;
в) можливість отримати позитивний для громадянина результат без
застосування спеціальних юридичних знань для оформлення певних документів;
г) показник становлення громадянського суспільства.
Стаття 40 Конституції України свідчить, що всі мають право направляти
індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до
органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і
службових осіб цих органів, що зобов’язані розглянути звернення і дати
обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк. Закон України від 2
жовтня 1996 р. № 393/96-ВР «Про звернення громадян» дає визначення, згідно з
яким під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній
формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.
Пропозиція (зауваження) — звернення громадян, де висловлюються
порада, рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого
самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також думки щодо
339
врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, вдосконалення
правової основи державного і громадського життя, соціально-культурної та інших
сфер діяльності держави і суспільства.
Заява (клопотання) — звернення громадян із проханням про сприяння
реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їхніх прав та
інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в
діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності,
народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також
висловлення думки щодо поліпшення їхньої діяльності. Клопотання — письмове
звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи
свобод тощо.
Скарга — звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних
інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних
органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій,
об’єднань громадян, посадових осіб.
Особливою формою колективного звернення громадян до Президента
України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, органу місцевого
самоврядування є електронна петиція.
До рішень, дій (бездіяльності), які можуть бути оскаржені, у сфері
публічного адміністрування належать такі, внаслідок яких:
—порушено права і законні інтереси чи свободи громадянина (групи
громадян);
—створено перешкоди для здійснення громадянином його прав і законних
інтересів чи свобод;
—незаконно покладено на громадянина які-небудь обов’язки або його
незаконно притягнуто до відповідальності.
Вимоги до звернень.
1. Звернення адресуються органам державної влади і органам місцевого
самоврядування, підприємствам, установам, організаціям незалежно від форми
власності, об’єднанням громадян або посадовим особам, до повноважень яких
належить вирішення порушених у зверненнях питань.
2. Звернення може бути подано окремою особою (індивідуальне) або
групою осіб (колективне).
3. Усне звернення викладається громадянином на особистому прийомі або
за допомогою засобів телефонного зв’язку через визначені контактні центри,
телефонні "гарячі лінії" та записується (реєструється) посадовою особою.
Письмове звернення надсилається поштою або передається громадянином до
відповідного органу, установи особисто чи через уповноважену ним особу,
повноваження якої оформлені відповідно до законодавства. Письмове звернення
також може бути надіслане з використанням мережі Інтернет, засобів
електронного зв’язку (електронне звернення).
4. У зверненні має бути зазначено прізвище, ім’я, по батькові, місце
проживання громадянина, викладено суть порушеного питання, зауваження,
пропозиції, заяви чи скарги, прохання чи вимоги. Письмове звернення повинно
340
бути підписано заявником (заявниками) із зазначенням дати.
5. Електронна петиція подається через офіційний веб-сайт органу, якому
вона адресована, або веб-сайт громадського об’єднання, яке здійснює збір
підписів на підтримку електронної петиції. В електронній петиції має бути
викладено суть звернення, зазначено прізвище, ім’я, по батькові автора
(ініціатора) електронної петиції, адресу електронної пошти. На веб-сайті
відповідного органу або громадського об’єднання, що здійснює збір підписів,
обов’язково зазначаються дата початку збору підписів та інформація щодо
загальної кількості та переліку осіб, які підписали електронну петицію.
6. Електронна петиція, адресована відповідно Президенту України,
Верховній Раді України, Кабінету Міністрів України, розглядається у порядку,
встановленому цією статтею, за умови збору на її підтримку не менш як 25000
підписів громадян протягом не більше трьох місяців з дня оприлюднення петиції.
Вимоги до кількості підписів громадян на підтримку електронної петиції до
органу місцевого самоврядування та строку збору підписів визначаються
статутом територіальної громади.
Недотримання зазначених вимог дозволяє суб’єктам владних повноважень
не розглядати такі звернення. Крім того, відповідно до ст. 8 Закону України «Про
звернення громадян» також не підлягають розгляду:
- повторні звернення одним і тим самим органом від одного і того самого
громадянина з одного і того самого питання, якщо перше вирішено по суті;
- скарга на рішення, що оскаржувалось, якщо вона подана до органу або
посадовій особі вищого рівня по закінченню річного терміну з моменту його
прийняття, але не пізніше одного місяця з часу ознайомлення громадянина з
прийнятим рішенням;
- звернення осіб, визнаних судом недієздатними.
Важливий фактор, на який необхідно звернути увагу — це термін розгляду
звернень. Згідно з вимогами чинного законодавства, звернення розглядаються і
вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не
потребують додаткового вивчення — невідкладно, але не пізніше п’ятнадцяти
днів від дня їх отримання. Якщо в місячний термін вирішити порушені у
зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу, підприємства,
установи, організації або його заступник встановлюють необхідний термін для
його розгляду, про що повідомляється особі, яка подала звернення. Загальний
термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати 45 днів.
Слід також зазначити, що, крім вище перелічених видів звернень громадян,
Закон України «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011, № 2939-VI
виділяє ще один вид звернення — запит на інформацію.
Відповідно до ст. 19 Закону, запит на інформацію — це прохання особи до
розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його
володінні. Окрім того, особа може звернутися із відповідним запитом за
інформацією незалежно від того, стосується ця інформація її особисто чи ні, без
пояснення причини подання запиту.

341
 Як й інші види звернень громадян, запит на інформацію може бути
індивідуальним або колективним; подаватися в усній, письмовій чи іншій формі
(поштою, факсом, телефоном, електронною поштою).
Запит на інформацію подається в довільній формі і має містити:
1) ім’я (найменування) запитувача, поштову адресу або адресу електронної
пошти, а також номер засобу зв’язку, якщо такий є;
2) загальний опис інформації або вид, назву, реквізити чи зміст документа,
щодо якого зроблено запит, якщо запитувачу це відомо;
3) підпис і дату за умови подання запиту в письмовій формі.
Також, з метою спрощення процедури оформлення письмових запитів на
інформацію особа може подавати запит шляхом заповнення відповідних форм
запитів на інформацію, які можна отримати в розпорядника інформації та на
офіційному веб-сайті відповідного розпорядника. Зазначені форми мають містити
стислу інструкцію щодо процедури подання запиту на інформацію, її отримання
тощо.
У разі якщо з поважних причин (інвалідність, обмежені фізичні можливості
тощо) особа не може подати письмовий запит, його має оформити відповідальна
особа з питань доступу до публічної інформації, обов'язково зазначивши в запиті
своє ім'я, контактний телефон, та надати копію запиту особі, яка його подала.
Законом чітко регламентовано, що відповідь на запит на інформацію має
бути надана не пізніше п’яти робочих днів з дня отримання запиту. У разі якщо
запит на інформацію стосується інформації, необхідної для захисту життя чи
свободи особи, щодо стану довкілля, якості харчових продуктів і предметів
побуту, аварій, катастроф, небезпечних природних явищ та інших надзвичайних
подій, що сталися або можуть статись і загрожують безпеці громадян, відповідь
має бути надана не пізніше 48 годин з дня отримання запиту. А якщо запит
стосується надання великого обсягу інформації або потребує пошуку інформації
серед значної кількості даних, то строк розгляду запиту може бути подовжений до
20 робочих днів з обов’язковим повідомленням запитувача в письмовій формі не
пізніше п’яти робочих днів з дня отримання запиту.
У задоволенні запиту на інформацію суб’єктом владних повноважень може
бути відмовлено або ж відстрочено в його задоволенні. Відмовити особі у наданні
інформації можна у разі якщо:
- розпорядник інформації не володіє і не зобов’язаний відповідно до його
компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої
зроблено запит;
- інформація, що запитується, належить до категорії інформації з
обмеженим доступом;
- особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені
законодавством фактичні витрати, пов’язані з копіюванням або друком;
- не дотримано вимог до запиту на інформацію.
Відстрочка в задоволенні запиту на інформацію допускається в разі, якщо
запитувана інформація не може бути надана для ознайомлення в передбачені
законодавством строки у разі настання обставин непереборної сили. Рішення про
342
відстрочку доводиться до відома запитувача у письмовій формі з роз’ясненням
порядку оскарження прийнятого рішення.
Публічне адміністрування як комплексне явище, завдяки якому
здійснюється регулюючий вплив публічної адміністрації на різноманітні сфери
суспільного життя, може бути змістовним лише за умови реально діючих
механізмів, завдяки яким суб’єкти владних повноважень отримують інформацію
щодо ефективності своєї діяльності в системі публічного адміністрування за
допомогою таких способів як контроль, нагляд і звернення громадян, які на
сьогодні об’єднуються як способи забезпечення законності та дисципліни.
Контроль — це організаційно-правовий спосіб забезпечення законності й
дисципліни, що характеризується спостереженням і перевіркою правомірності
діяльності об’єкта контролю та фактичної відповідності тих чи інших дій вимогам
чинного законодавства можливістю втручатися в оперативно-господарську
діяльність для усунення виявлених недоліків.
Нагляд — це організаційно-правовий спосіб забезпечення законності й
дисципліни, що характеризується виявленням і попередженням правопорушень
стосовно до організаційно не підпорядкованих об’єктів.
Звернення громадян — це організаційно-правовий спосіб забезпечення
законності й дисципліни, який характеризується правом громадян України
звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об’єднань
громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності,
засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їхніх функціональних
обов’язків із зауваженнями, скаргами і пропозиціями, що стосуються діяльності
останніх.

Рекомендована література:
1.Конституція України: Прийнята Верховною Радою України 28 червня
1996р. // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – №30. – Ст. 141.
2.Кодекс України про адміністративні правопорушення від 7 грудня 1984 р.
№ 8073-X // Відомості Верховної Ради УРСР – 1984. – Додаток до № 51 – Ст.
1122.
3. Кодекс адміністративного судочинства від 06.07.2005 р., № 2747-IV //
Відомості Верховної Ради України – 2005 р., № 5, (№№ 35-36, 37). – Ст. 446.
4.Про доступ до публічної інформації: Закон України від 13.01.2011,
№ 2939-VI // Відомості Верховної Ради України. - 2011 р. - № 32. – Ст. 314.
5.Про звернення громадян : Закон України від 02.10.1996// Відомості
Верховної Ради України – 1996. – № 47. – Ст. 256.
6.Про Національну поліцію: Закон України від 02.07.2015 № 580-VIII//
Відомості Верховної Ради України. – 2015. - № 40-41. - Ст. 379.
7.Про прокуратуру : Закон України від 14.10.2014 № 1697-VII // Відомості
Верховної Ради України. – 2015. - № 2-3. - Ст. 12.
8.Постанова Кабінету Міністрів України від 15 вересня 2010 р. № 844 «Про
затвердження Порядку проведення перевірки стану виконавської дисципліни в

343
органах виконавчої влади» [Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://www.
zakon.rada.gov.ua.
9. Адміністративне право України. Академічний курс : підручник : у 2 т. /
ред. кол. : В. Б. Авер’янов (гол.). — К. : Юридична думка, 2004. — С. 345—407.
10.Гараджаев Д. Контрольно-надзорный механизм в системе защиты прав и
свобод человека и гражданина (на материалах Украины, России, Азербай-джана) /
Д. Гараджаев // Юридичний вісник. — 2004. — № 1. — С. 75—81.
11. Кравчук В. М. Роль суду й прокуратури в забезпеченні законності
правових актів місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого
самоврядування : монографія / В. М. Кравчук. — Луцьк, 2009. — 228 с.
12. Кузьменко О. В. Адміністративно-процесуальне право України :
підручник / О. В. Кузьменко, Т. О. Гуржій ; за ред. О. В. Кузьменко. — К. : Атіка,
2007. — 416 с.
13. Проблеми теорії та практики інспекційної діяльності публічної
адміністрації в Україні / Автор-упорядник О.А. Банчук. – К. : Конус, 2009. – 272 с.
14. Школик А. М. Порівняльне адміністративне право : навч. посіб. для
юрид. ф-тів та ф-тів міжнар. відносин / А. М. Школик. — Л.: ЗУКЦ, 2007. —
308 с.

344
 ТЕМА 11.
ПОНЯТТЯ, ВЛАСТИВОСТІ ТА ПРИНЦИПИ АДМІНІСТРАТИВНОЇ
ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ

§ 1. Поняття, особливості та підстави адміністративної відповідальності

§ 2. Принципи адміністративної відповідальності
§ 3. Відмежування адміністративної відповідальності від інших видів
юридичної відповідальності

Інститут адміністративної відповідальності є визначним інститутом

адміністративного права, важливим засобом охорони громадського порядку,
якому притаманні усі ознаки юридичної відповідальності. За допомогою цього
інституту здійснюється захист не тільки адміністративно-правових відносин, а й
відносин, врегульованих нормами фінансового, екологічного, трудового, митного
права, а в деяких випадках – цивільного права та процесуальних галузей права.
Важливе завдання адміністративної відповідальності викликано, перш за
все, необхідністю посилення та укріплення законності та правопорядку у
суспільстві.
Роль і місце адміністративної відповідальності на адміністративно-
правовому просторі визначається тим, що відносини адміністративної
відповідальності, разом із відносинами публічного управління, адміністративних
послуг і адміністративного судочинства утворюють предмет адміністративного
права. А також суттєва особливість адміністративної відповідальності полягає у
прагматичності її теоретичних концепцій, домінуюча спрямованість яких
окреслена проблематикою Кодексу України про адміністративні правопорушення.
Крім того, особливістю адміністративної відповідальності є генетичні
зв’язки з кримінальною відповідальністю, а адміністративного проступку – зі
злочином. Саме цим обумовлено її тяжіння до галузевої самостійності, на що
постійно звертається увага у наукових дослідженнях.

§ 1. Поняття, особливості та підстави адміністративної відповідальності

Поняття адміністративної відповідальності її зміст і обсяг до
сьогоднішнього часу залишається одним із найбільш суперечливих питань
української адміністративно-правової науки.
Чинне законодавство України не дає визначення поняття адміністративної
відповідальності, і тому в теорії адміністративного права існує численна кількість
точок зору стосовно цього соціально-правового явища.
Так, чинний КУпАП містить розділ 2 під назвою «Адміністративне
правопорушення і адміністративна відповідальність», де у статті 9 законодавець
сформулював визначення адміністративного правопорушення, а відносно
адміністративної відповідальності обмежився вказівкою на те, що її мірою є
адміністративне стягнення (стаття 23 «Мета адміністративного стягнення) 82.

82 Кодекс України про адміністративні правопорушення: Введений в дію Постановою Верховної Ради
Української РСР від 07.12.1984 // Відомості Верховної Ради Української РСР – 1984. – додаток до № 51. – Ст. 1122.
345
 Українська юридична енциклопедія у статті «Адміністративна
відповідальність», в унісон з КУпАП, обмежилась з цього приводу лише
констатацією того, що адміністративна відповідальність – це вид юридичної
відповідальності громадян і службових осіб за вчинені ними адміністративні
правопорушення.
Таким чином, всі дефініції адміністративної відповідальності мають лише
дослідницький характер.
Поняття адміністративної відповідальності науковцями розглядається як
один з інститутів адміністративного права, як форма забезпечення одного із
заходів примусу (стягнення), як різновид юридичної (правової) відповідальності,
як ефективний засіб запобігання правопорушенням та забезпечення
правопорядку, як певний стан суспільних відносин, який виникає внаслідок
порушення законодавства.
У ст. 92 Конституції України адміністративну відповідальність визначено як
один з основних видів юридичної відповідальності в Україні. Вона є наслідком
невиконання чи неналежного виконання особою норм адміністративного
законодавства, що тягне невідворотне реагування держави на адміністративні
правопорушення (проступки), та встановлюється виключно законами тощо.
Частіш за все в теоретичних працях зустрічаються наступні визначення:
В.Б. Авер’янов характеризував адміністративну відповідальність як
різновид юридичної відповідальності, що являє собою сукупність
адміністративних правовідносин, які виникають у зв’язку із застосуванням
уповноваженими органами (посадовими особами) до осіб, що вчинили
адміністративний проступок, передбачених нормами адміністративного права
особливих санкцій – адміністративних стягнень.
Т.О. Коломоєць формулює адміністративну відповідальність як різновид
юридичної відповідальності, специфічна форма негативного реагування з боку
держави в особі уповноважених органів на відповідну категорію протиправних
діянь (насамперед адміністративних проступків), а особи, які вчинили зазначені
правопорушення, повинні відповісти перед уповноваженим державним органом за
свої неправомірні дії і понести адміністративне стягнення в установлених законом
формах і порядку83.
А.Т. Комзюк розкриває адміністративну відповідальність як застосування
до осіб, які вчинили адміністративні проступки, адміністративних стягнень, що
тягнуть для цих осіб обтяжливі наслідки майнового, морального, особистісного
чи іншого характеру і накладаються уповноваженими на те органами чи
посадовими особами на підставах і у порядку, встановлених нормами
адміністративного права.
Л.В. Коваль, Ю.П. Битяк, В.В. Зуй та інші формулюють поняття
адміністративної відповідальності як застосування до правопорушника заходів
примусу.

83 Коломоєць Т.О. Адміністративна відповідальність. Навч. посібн. – К. : Істина, 2011. – 10 с.

346
 Є.В. Додін встановлює адміністративну відповідальність як визначення
обмежень майнових, а також особистих благ і інтересів за здійснення
адміністративних правопорушень.
І.П. Голосніченко розкриває адміністративну відповідальність як сукупність
адміністративних правовідносин, які виникають у зв’язку із застосуванням до
суб’єкта проступку адміністративних стягнень.
С.Т. Гончарук характеризує зміст адміністративної відповідальності як
специфічної форми реагування держави в особі її компетентних органів на
вчинення адміністративних проступків, згідно з якою особи, що скоїли ці
проступки, повинні відповісти перед уповноваженими державними органами за
свої неправомірні дії і понести за це адміністративні стягнення в установлених
законом формах і порядку.
Найбільш повною, на наш погляд, є дефініція, яку запропоновано
В.К. Колпаковим, котру ми візьмемо за теоретичну основу і будемо базувати на
ній викладання наступного матеріалу щодо змісту та особливостей інституту
адміністративної відповідальності.
Отже, адміністративна відповідальність – це примусове, з додержанням
встановленої процедури, застосування правомочним суб’єктом передбачених
законодавством за вчинення адміністративного проступку заходів впливу, які
виконані правопорушником.
Слід відзначити, що в теорії адміністративного права відсутня єдина думка
щодо проблеми визначення підстав адміністративної відповідальності. Одні
фахівці під підставами правової відповідальності розуміють наявність у діях
особи складу правопорушення, інші підставами вважають протиправне діяння,
вчинення адміністративного проступку – суспільно небезпечної, протиправної,
винної дії або бездіяльності, що порушує норми відповідного закону.
Загальновизнаною є думка тих вчених-адміністративістів, які підставами
адміністративної відповідальності визнають, як правило, адміністративне
правопорушення (проступок).
Теорія адміністративного права виділяє наступні види підстав
адміністративної відповідальності:
- фактичні (вчинення особою особливого виду правопорушення –
адміністративного (тобто наявність ознак такого правопорушення);
- юридичні (наявність в діях особи юридичного складу правопорушення –
суб'єкту, суб'єктивної сторони, об'єкту, об'єктивної сторони);
- процесуальні (наявність процесуальних норм, які забезпечують
притягнення винної особи до адміністративної відповідальності).
Тобто можливість притягнення до адміністративної відповідальності
виникає за наявності усіх трьох перелічених підстав, якщо хоча б жодна з підстав
є відсутньою, то притягнути до адміністративної відповідальності суб’єкта, який
вчинив протиправне діяння неможливо.
Треба відзначити, що законодавець передбачає обставини, що виключають
адміністративну відповідальність (ст. 17 КУпАП). Встановлюється, що особа, яка

347
діяла в стані крайньої необхідності, необхідної оборони, а також в стані
неосудності не підлягає адміністративній відповідальності.
Стан крайньої необхідності (ст. 18 КУпАП) – це вчинення дій з ознаками
адміністративного проступку для усунення небезпеки, яка загрожує державному
або громадському порядку, власності, правам і свободам громадян,
установленому порядку управління, якщо ця небезпека за даних обставин не
могла бути усунута іншими засобами і якщо заподіяна шкода є менш значною,
ніж відвернена шкода.
Стан необхідної оборони (ст. 19 КУпАП) – це вчинення дій з ознаками
адміністративного проступку при захисті державного або громадського порядку,
власності, прав і свобод громадян, установленого порядку управління від
протиправного посягання шляхом заподіяння посягаючому шкоди, якщо при
цьому не було допущено перевищення меж необхідної оборони. Перевищенням
меж необхідної оборони закон визнає явну невідповідність захисту характерові і
суспільній шкідливості посягання.
Стан неосудності (ст. 20 КУпАП) – це вчинення дій з ознаками
адміністративного проступку особою, яка не могла усвідомлювати свої дії або
керувати ними внаслідок хронічної душевної хвороби, тимчасового розладу
душевної діяльності, слабоумства чи іншого хворобливого стану.
В той же час законодавець передбачає можливість звільнення від
адміністративної відповідальності за таких підстав:
1) коли характер вчиненого проступку і особи правопорушника свідчить
про доцільність застосування до нього заходів громадського впливу (ст. 21
КУпАП);
2) коли визнано малозначність проступку (ст. 22 КУпАП);
3) коли наявний дипломатичний імунітет від адміністративної юрисдикції
(ст. 16 КУпАП).
У першому випадку особа, яка вчинила адміністративне правопорушення,
звільняється від адміністративної відповідальності з передачею матеріалів на
розгляд громадської організації або трудового колективу. Про заходи
громадського впливу, застосовані до осіб, які вчинили правопорушення,
передбачені ст. 51 КУпАП (дрібне викрадення чужого майна), ч. 1 ст. 129 КУпАП
(допуск до керування транспортними засобами або суднами водіїв чи судноводіїв,
які перебувають у стані алкогольного, наркотичного чи іншого сп’яніння або під
впливом лікарських препаратів, що знижують їх увагу та швидкість реакції, або
осіб, які не мають права керування транспортним засобом), ч. 1 та 2 ст. 130
КУпАП (керування транспортними засобами або суднами особами, які
перебувають у стані алкогольного, наркотичного чи іншого сп’яніння або під
впливом лікарських препаратів, що знижують їх увагу та швидкість реакції та
повторне протягом року вчинення будь-якого із зазначеного правопорушення), ст.
156 КУпАП (порушення правил торгівлі пивом, алкогольними,
слабоалкогольними напоями і тютюновими виробами), ст. 173 КУпАП (дрібне
хуліганство), ст. 176 КУпАП (виготовлення, зберігання самогону та апаратів для
його вироблення), ст. 177 КУпАП (придбання самогону та інших міцних спиртних
348
напоїв домашнього вироблення), ст. 178 КУпАП (розпивання пива, алкогольних,
слабоалкогольних напоїв у заборонених місцях або поява у громадських місцях у
п’яному вигляді), ст. 179 КУпАП (розпивання пива, алкогольних,
слабоалкогольних напоїв на виробництві), ст. 180 КУпАП (доведення
неповнолітнього до стану сп’яніння), власник підприємства, установи, організації
або уповноважений ним орган, або громадська організація повинні не пізніш як у
десятиденний строк з дня одержання матеріалів повідомити орган (посадову
особу), який надіслав матеріали.
У другому випадку, при малозначності вчиненого адміністративного
правопорушення орган (посадова особа), уповноважений вирішувати справу,
може звільнити порушника від адміністративної відповідальності і обмежитись
усним зауваженням (ст. 22 КУпАП).
Адміністративна відповідальність як інститут адміністративного права
має наступні особливості:
1. Адміністративна відповідальність має публічно-правовий характер. Це
дістає вияв у тому, що проступок за будь-яких умов, навіть коли він спрямований
проти особи (фізичної чи юридичної), є порушенням правового порядку, охорона
якого - мета і функція держави.
2. Це самостійний вид правової відповідальності, що настає за
адміністративні проступки в різних сферах публічного адміністрування.
Законодавство про адміністративну відповідальність охороняє митні, податкові,
лісові, земельні, фінансові, водні, природоохоронні відносини, які регулюються
нормами відповідних галузей права. Як зазначає Л. Коваль, норми
адміністративної відповідальності "немов" обслуговують норми інших галузей
своїм правоохоронним, заборонювальним, каральним впливом 84.
3. Вона є специфічною формою правового реагування з боку публічної
адміністрації на певну категорію протиправних проявів і є наслідком винного
суспільно шкідливого (антигромадського) діяння. В адміністративній
відповідальності дістають вияв обидва аспекти правової відповідальності:
позитивний та ретроспективний. Позитивним є обов'язок (правовий, соціальний)
виконувати норми права, їх приписи, нести відповідальність за їх порушення.
Ретроспективний аспект вказує на те, що є відповідальністю за вчинений
проступок, тобто вчинене діяння.
4. Адміністративна відповідальність реалізовується у як у судовому так і в
позасудовому порядку.
5. Вона є одним з видів адміністративного примусу у вигляді
застосування встановлених законодавством адміністративних стягнень.
6. Реалізується в умовах неслужбової підлеглості.
7. Вона зобов'язує правопорушника дати відповідь перед повноважним
органом публічної адміністрації щодо своїх неправомірних дій і понести за це
стягнення з негативними для правопорушника наслідками (морального,
матеріального або фізичного характеру).

84 Коваль Л.В. Административно-деликтное отношение. - К. : Вища школа, 1979. – 232 с.

349
 8. Нормативною підставою адміністративної відповідальності крім
КУпАП є інші законодавчі акти, зокрема, Водний кодекс України від 06.06.1995 р.
(ст.ст. 110-111), Митний кодекс України від від 13.03.2012 р. (ст.ст. 319-406),
закони України "Про запобігання корупції" від 14.10.2014 р., "Про рекламу" від
03.07.1996 р (зі змінами та доповненнями від 19.04.2011 р.), «Про громадські
об’єднання» від 22 березня 2012 р. (зі змінами та доповненнями від 26.11.2015
р.) (ст. 31), «Про адміністративні послуги» від 6 вересня 2012 р. (ст. 19).
9. Правами щодо притягнення особи до адміністративної відповідальності
наділене широке коло суб’єктів владних повноважень, визначених у третьому
розділі КУпАП (суди, поліція тощо).
10. Суб'єктами адміністративної відповідальності виступають як фізичні
(осудна особа, яка на момент вчинення адміністративного проступку досягла 16-
річного віку (ст. 12. КУпАП), так і юридичні особи.
11. Адміністративна відповідальність реалізується у відповідних
процесуальних формах. Встановлено особливий порядок притягнення до
відповідальності, який створює умови для оперативності і економічності
застосування стягнень, дає необхідні гарантії здійснення права на захист. Також
передбачає можливість притягнення особи до відповідальності без складання
протоколу, стягнення штрафу на місці вчинення правопорушення (ч. 2 ст. 258
КУпАП).
12. Адміністративна відповідальність встановлюється не лише Верховною
Радою України, але й іншими органами публічної адміністрації (наприклад,
органами місцевого самоврядування (ст. 5 КУпАП).
13. Засобом реалізації адміністративної відповідальності є адміністративні
стягнення та заходи виховного впливу, передбачені ст. 24-1 КУпАП.
14. Метою адміністративного стягнення, в першу чергу, є покарання особи,
яка вчинила адміністративне правопорушення, виховання її в дусі додержання
законів України, поваги до правил співжиття, а також запобігання вчиненню
нових правопорушень як самим правопорушником, так і іншими особами,
відновлення порушених суспільних відносин, відшкодування шкоди.
15. У разі повторюваності порушень більше одного разу протягом року
передбачено застосування більш суворих адміністративних стягнень.
16. Більшість адміністративних порушень характеризується
недодержанням загальнообов'язкових правил, коли діяння становить формальний
склад проступку незалежно від настання шкідливих наслідків матеріального
характеру.
17. Крім того, адміністративна відповідальність має: свій механізм
запровадження адміністративних загальнообов'язкових правил (заборон); власний
об'єкт правоохорони; власний метод правоохорони (адміністративний та
адміністративно-судовий); свої матеріальні, процесуальні норми, систему
адміністративних покарань; особливості нормативного врегулювання
адміністративної відповідальності.
Суспільні відносини, що врегульовуються інститутом адміністративної
відповідальності, різні за своїм обсягом та змістом. Вона реалізується як в
350
матеріальних нормах (які передбачають конкретні права та обов'язки), так і в
процесуальних.
Матеріальні норми визначають та закріплюють:
 завдання, мету адміністративної відповідальності та її роль у
профілактиці адміністративних проступків;
 принципи адміністративної відповідальності та її головні функції;
 нормативні акти, якими адміністративна відповідальність
передбачається, ступінь адміністративної протиправності, тобто які з
адміністративних проступків є протиправними;
 загальні підстави адміністративної відповідальності;
 види адміністративної відповідальності та коло її суб'єктів;
 адміністративні стягнення – конкретні види адміністративного
покарання;
 строки, протягом яких можна притягнути особу до адміністративної
відповідальності;
 обставини, які виключають або звільняють від адміністративної
відповідальності;
 конкретні склади адміністративних проступків.
На підставі матеріальних норм адміністративної відповідальності
виникають відповідні адміністративно-правові відносини щодо притягнення
винних до відповідальності.
Складовою частиною інституту адміністративної відповідальності є
адміністративно-процесуальні норми, які врегульовують весь комплекс відносин,
що складаються при провадженні у справах про адміністративні проступки. Якщо
матеріальні норми встановлюють конкретні права та обов’язки, які охороняються
державою, то процесуальні забезпечують процедуру реалізації адміністративних
норм. Зокрема: головні завдання провадження; принципи провадження;
процесуальне становище сторін у провадженні; підвідомчість розгляду та ведення
справ; докази в провадженні; заходи процесуального примусу в провадженні;
порядок, строки порушення справ; порядок і строки оскарження рішень у справах;
порядок перегляду рішень; порядок виконання рішень.
Матеріальні норми адміністративної відповідальності мають однакову
структуру з нормами інших галузей права і, як правило, мають усі 3 елементи:
гіпотезу, диспозицію, санкцію.
Слід враховувати, що поняття «норма права» (правова норма) і «стаття
закону» не тотожні, бо правова норма - це теоретична конструкція норми, а
стаття закону - це форма і спосіб фактичного викладу правової норми. Тому
норма права може бути викладена у різних статтях закону або навіть у різних
правових актах.
У гіпотезі визначаються умови застосування норми, тобто коли
адміністративна відповідальність може настати. У диспозиції описуються
конкретні правила поведінки особи, які охороняються державою і за порушення
яких передбачена адміністративна відповідальність. Санкція – це ті примусові
заходи або несприятливі наслідки особистого, майнового або фізичного
351
характеру, які публічна адміністрація може застосувати за порушення
конкретного правила поведінки, яке визначене у диспозиції норми.
Залежно від того, як окремі елементи адміністративно-правової норми
викладені у статтях закону (КУпАП), розрізняють прямий та бланкетний способи
їх викладу.
За прямого способу викладу всі елементи адміністративно-правової норми
(гіпотеза, диспозиція, санкція) сформульовані в одній статті закону. Таке буває
рідко. Наприклад, згідно з ч. 1 ст. 211-3 КУпАП прийняття керівниками або
іншими посадовими особами підприємств, установ, організацій, колективних
сільськогосподарських підприємств і навчальних закладів на роботу (навчання)
військовозобов'язаних і призовників, які не перебувають на військовому обліку за
місцем проживання, тягне накладення штрафу від одного до трьох
неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
У цьому випадку гіпотезою є умови неперебування на військовому обліку,
диспозицією – заборона приймати на роботу (навчання) таких осіб, а санкцією –
накладення адміністративного стягнення – штрафу.
За бланкетного способу викладу окремі елементи правової норми (як
правило, гіпотеза і санкція) викладені в статті одного, а інші (як правило,
диспозиція) – у статтях іншого нормативного акта. Наприклад, ч. 1 ст. 155
«Порушення правил торгівлі і надання послуг працівниками торгівлі,
громадського харчування та сфери послуг, громадянами, які займаються
підприємницькою діяльністю» КУпАП самих цих правил не називає, а відсилає до
тих нормативних актів, якими вони передбачені або де вони викладені. Перелічені
3 елементи має переважна більшість норм адміністративної відповідальності, але
з цього правила є винятки, оскільки існують норми-дефініції (визначення), норми-
принципи та інші, які мають специфічну конструкцію, яка виключає, як правило,
санкцію або гіпотезу.
Адміністративно-правові норми про відповідальність, як і більшість інших
норм цієї галузі права, недостатньо систематизовані. Деякі з них суперечать
положенням Конституції та законам. Наприклад, наявність у КУпАП бланкетного
викладу (посилання на окремі правила, які приймаються, місцевими радами) не
відповідають положенням п. 22 ч. 1 ст. 92 Конституції України, де зазначено, що
діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними
правопорушеннями, та відповідальність за них визначаються виключно законами
України, які приймаються Верховною Радою України.
Як свого часу зазначали окремі фахівці-адміністративісти, непорозуміння,
розпливчастість диспозицій будь-яких норм, які встановлюють адміністративну
відповідальність – це прямий шлях до порушення законності, до суб'єктивізму та
невизначеності при прийнятті рішень про притягнення осіб до адміністративної
відповідальності.

§ 2. Принципи адміністративної відповідальності

Принцип (від лат. «Princi pium - початок, основа) – це основне вихідне
положення будь-якого вчення, науки, світогляду тощо.
352
 Принципи адміністративної відповідальності - це основні положення,
закріплені в Конституції та інших законах України, на яких базується порядок
притягнення винних осіб до адміністративної відповідальності.
До принципів адміністративної відповідальності відносяться наступні:
 верховенство права;
 законності;
 доцільності;
 обґрунтованості;
 невідворотності;
 своєчасності;
 справедливості;
 гуманізму;
 індивідуалізації покарання;
 відповідності провини та покарання тощо.
Верховенство права – є пріоритетним у правовій державі. Цей принцип
полягає в тому, що адміністративна відповідальність в Україні та процедура
притягнення до адміністративної відповідальності ґрунтується на конституційних
принципах та правових презумпція, які зумовлені виконанням і дією саме
принципу верховенства права в Україні. Конституція України має найвищу
юридичну силу, закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі
Конституції України і повинні відповідати їй (ч. 2 ст. 8 КУ).
Принцип верховенства права є, за своєю суттю, принципом природного
права як сукупності ідеальних, духовних і справедливих понять про право.
Визнання конституційним принципом верховенства права означає, що закони
держави, також як і їх застосування, повинні відповідати праву як мірі загальної
та рівної для всіх свободи та справедливості. Крім того, в законах має
обмежуватись свавілля як фізичних, юридичних осіб, так і держави задля
загального добра.
Принцип верховенства права означає, що свобода громадян має
забезпечуватись таким правовим порядком, коли ніхто не змушує робити чогось,
не передбаченого законом, а людина, її права і свободи визнаються найвищою
цінністю. Принцип верховенства права означає також, що не держава утворює
право, а право є основою життєдіяльності та існування держави в особі її органів,
посадових осіб і інших організацій.
Принцип законності полягає, по-перше, в тому, що адміністративна
відповідальність настає лише за ті діяння, які передбачені законом, по-друге,
притягати до адміністративної відповідальності мають право тільки передбачені
законом компетентні органи, по-третє, органи публічної адміністрації при
вирішенні питання про притягнення винної особи до адміністративної
відповідальності повинні керуватися законом і здійснювати свої повноваження в
рамках передбаченої законодавством компетенції. Принцип законності
адміністративної відповідальності закріплюється у ст. 7 КУпАП.

353
 Принцип доцільності. Зміст конкретизуючого рішення, прийнятого на
основі адміністративного розсуду, не в усіх випадках випливає прямо з
нормативного припису. Це об'єктивно зумовлює існування принципу, що
полегшує пошук уповноваженим суб'єктом потрібного рішення. Так, ст. 21
КУпАП закріплює, що особа, яка вчинила адміністративне правопорушення, крім
посадової особи, звільняється від адміністративної відповідальності з передачею
матеріалів на розгляд громадської організації або трудового колективу, якщо з
урахуванням характеру вчиненого правопорушення і особи правопорушника до
нього доцільно застосувати захід громадського впливу. Згідно зі ст. 22 КУпАП
орган (посадова особа), уповноважений вирішувати справу, може звільнити
правопорушника від адміністративної відповідальності і обмежитись усним
зауваженням при малозначності адміністративного проступку. У доцільності
звільнення правопорушника від адміністративної відповідальності за мотивами
малозначності його проступку можуть переконувати самі різні обставини, що
пом’якшують відповідальність, у тому числі й умови, що дозволяють досягти
виховних і попереджувальних цілей без застосування заходів адміністративного
впливу, зокрема, факт відсутності у порушника стійких антигромадських
установок.
Принцип обґрунтованості полягає в тому, що довільне притягнення особи
до адміністративної відповідальності не допускається. Правозастосовні органи
повинні встановити сам факт вчинення адміністративного проступку, а також
встановити інші обставини справи, які мають значення для кваліфікації
адміністративного проступку та індивідуалізації адміністративної
відповідальності. Також вибір конкретної міри адміністративного стягнення
повинен бути обґрунтований на ретельному вивченні матеріалів справи та при
врахуванні пом'якшуючих та обтяжуючих обставин справи. Принцип
обґрунтованості безпосередньо не закріплений у Кодексі України про
адміністративні правопорушення, однак випливає з його положень. Так, ст. 251
КУпАП встановлює, що доказами в справі про адміністративне
правопорушення, є будь-які фактичні дані, на основі яких у визначеному
законом порядку орган (посадова особа) встановлює наявність чи відсутність
адміністративного правопорушення, винність даної особи в його вчиненні та
інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
Принцип невідворотності передбачає неминучість настання
адміністративної відповідальності для особи, яка вчинила адміністративний
проступок. Невідворотність адміністративної відповідальності залежить більшою
мірою від налагодженості роботи правоохоронних органів, від професіоналізму
працівників, уповноважених притягати до відповідальності і застосовувати
санкції. Адміністративний проступок, на який не відреагувала держава, заподіює
правопорядку серйозної шкоди. Безкарність правопорушника заохочує їх на
вчинення нових проступків і подає негативний приклад іншим нестійким особам.
Принцип своєчасності адміністративної відповідальності означає
можливість притягнення правопорушника до відповідальності протягом строку
давності, тобто періоду часу, не занадто віддаленого від факту правопорушення.
354
Строки давності застосування до особи адміністративних стягнень регулюються
ст. 38 КУпАП, яка закріплює, що адміністративне стягнення може бути накладено
не пізніш як через два місяці з дня вчинення правопорушення, а при триваючому
правопорушенні - не пізніш як через два місяці з дня його виявлення, за винятком
випадків, коли справи про адміністративні правопорушення відповідно до цього
Кодексу підвідомчі суду (судді). Якщо справи про адміністративні
правопорушення відповідно до цього Кодексу чи інших законів підвідомчі суду
(судді), стягнення може бути накладено не пізніш як через три місяці з дня
вчинення правопорушення, а при триваючому правопорушенні – не пізніш як
через три місяці з дня його виявлення. Адміністративне стягнення за вчинення
правопорушення, пов’язаного з корупцією, а також правопорушень, передбачених
статтями 164-14 (Порушення законодавства про закупівлі), 212-15 (Порушення
порядку надання або отримання внеску на підтримку політичної партії,
порушення порядку надання або отримання державного фінансування статутної
діяльності політичної партії, порушення порядку надання або отримання
фінансової (матеріальної) підтримки для здійснення), 212-21 (Порушення порядку
подання фінансового звіту про надходження і використання коштів виборчого
фонду, звіту партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового
характеру) Кодексу України про адміністративні правопорушення, може бути
накладено протягом трьох місяців з дня його виявлення, але не пізніше двох років
з дня його вчинення. У разі закриття кримінального провадження, але за
наявності в діях порушника ознак адміністративного правопорушення,
адміністративне стягнення може бути накладено не пізніш як через місяць з дня
прийняття рішення про закриття кримінального провадження.
Треба відзначити, що законодавець визначає строк, після закінчення якого
особа вважається такою, що не була піддана адміністративному стягненню (ст.
39 КУпАП). Таким строком є один рік з дня закінчення виконання стягнення.
Після закінчення термінів давності можливість накладення
адміністративного стягнення виключається. Також необхідно відзначити, той
факт, що строки давності, передбачені ст. 38 КУпАП, є абсолютними, тобто вони
ніким не можуть бути продовжені, а їх пропуск, незалежно від причин,
однозначно виключає накладення адміністративного стягнення. Однак практика
свідчить про інше – строки давності притягнення до адміністративної
відповідальності порушуються. І причина тут не тільки в некомпетентності,
халатності, недбалості органу (посадової особи), що приймає рішення по справі,
що порушує принцип законності та своєчасності адміністративної
відповідальності, а й у незнанні законодавства про адміністративну
відповідальність самим правопорушником і відсутності відповідного контролю з
боку громадськості за діяльністю органів адміністративної юрисдикції, які вправі
притягати винних до адміністративної відповідальності.
Принцип справедливості проявляється в тому, що законодавець,
передбачаючи санкцію за адміністративне правопорушення, повинен виходити зі
ступеня суспільної небезпеки даного протиправного діяння. Так, якби за
викидання сміття та інших предметів з вікон і дверей вагонів поїздів, за прохід по
355
залізничних коліях у невстановлених місцях (ч. 3 ст. 109 КУпАП) законодавство
встановлювало адміністративні стягнення у вигляді виправних робіт або
адміністративного арешту, то можна було б стверджувати, що в даному випадку
порушується принцип справедливості, так як ступінь суспільної небезпечності
діяння не відповідає мірі адміністративної відповідальності за його вчинення.
Принцип справедливості адміністративної відповідальності проявляється і в тому,
що передбачені у ст. 24 КУпАП заходи адміністративного стягнення і в ст. 24-1
КУпАП заходи впливу, що застосовуються до неповнолітніх, не спрямовані на
приниження людської гідності. Крім цього, справедливість адміністративної
відповідальності проявляється в тому, що за загальним правилом закон зворотної
сили не має, проте у випадках скасування або пом'якшення адміністративної
відповідальності закон має зворотну силу. Також справедливість проявляється і в
тому, що притягнути особу до адміністративної відповідальності двічі за одне й те
саме правопорушення не можна (ст. 61 Конституції України).
Принцип гуманізму. Його суть полягає у повазі до гідності і прав особи.
Виходячи із принципу гуманізму, чиновникам забороняється, прикриваючись
формальними процесуальними приписами, принижувати гідність особи,
ущемляти її найменші потреби та інтереси. Правозастосування існує лише для
того, щоб реалізувати права та обов'язки громадян. А засоби, як відомо, повинні
відповідати меті - безпечному існуванню та розвитку особи у суспільстві. Вибір
процедурних форм, що не відповідають цій меті гальмує або взагалі заважає
реалізації ідей гуманізму. Крім того, гуманізм є критерієм правильності рішення,
а також проявляється в обставинах, що виключають провадження в справі про
адміністративне правопорушення (наприклад, неосудність особи, стані крайньої
необхідності). Достеменно визначена істина у справі має оцінюватись згідно з
моральними принципами.
Принцип індивідуалізації покарання вимагає відповідності між заходом
впливу до правопорушника, що обирається і ступенем суспільної небезпеки
адміністративного проступку. Застосування цього принципу тісно пов'язано з
індивідуалізацією адміністративної відповідальності залежно від ступеня
суспільної небезпеки проступку і властивостей правопорушника. Цей принцип
безпосередньо не закріплений у Кодексі України про адміністративні
правопорушення, однак випливає з його положень. Наприклад, ч. 2 ст. 33 КУпАП
закріплює, що при накладенні адміністративного стягнення враховуються
характер вчиненого проступку, особу порушника, ступінь його вини, майновий
стан, обставини, що пом'якшують і обтяжують відповідальність.
Відповідності провини та покарання вимагає, щоб при виборі конкретного
заходу адміністративного стягнення враховувались всі обставини вчиненого
правопорушення і особа порушника. Реалізації зазначеного принципу сприяє
закріплення в законодавстві можливості вибору адміністративного стягнення із
кількох можливих (альтернативні санкції) або конкретного розміру стягнення в
межах передбачених мінімуму і максимуму (відносно визначені санкції),
виходячи із характеру правопорушення і особи винного.

356
 Розглянутий принцип пояснюється так: що шкідливішим є правопорушення,
то більш суттєвий вид адміністративного стягнення має застосовуватися
компетентними органами (посадовими особами). Для прикладу реалізації на
практиці цього принципу слід указати, що порушення правил поведінки на
повітряному судні, а саме, невиконання особами, які перебувають на повітряному
судні, розпоряджень командира судна тягне за собою попередження або
накладення штрафу від двадцяти до трьохсот неоподатковуваних мінімумів
доходів громадян (ч. 1 ст. 112 КУпАП). Водночас, злісна непокора законному
розпорядженню або вимозі поліцейського при виконанні ним службових
обов'язків, а також вчинення таких же дій щодо члена громадського формування з
охорони громадського порядку і державного кордону або військовослужбовця у
зв'язку з їх участю в охороні громадського порядку - тягне за собою накладення
штрафу від восьми до п'ятнадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів
громадян або громадські роботи на строк від сорока до шістдесяти годин, або
виправні роботи на строк від одного до двох місяців з відрахуванням двадцяти
процентів заробітку, або адміністративний арешт на строк до п'ятнадцяти діб (ч. 1
ст. 185 КУпАП).

§ 3. Відмежування адміністративної відповідальності від інших видів

юридичної відповідальності
Адміністративну відповідальність не можна сприймати інакше ніж у
контексті з іншими видами відповідальності, бо синтезуючим началом тут є
необхідність відповідати за власні дії, протиправні вчинки, брати на себе вину за
їх наслідки. Не дивлячись на наявність спільних рис, що притаманні будь-якому
виду юридичної відповідальності, адміністративна відповідальність, в той же час,
відрізняється від інших видів юридичної відповідальності. До критеріїв
розмежування можна віднести:
а) підстави притягнення до адміністративної відповідальності;
б) коло суб'єктів, які наділені правом порушення та розгляду справ про
адміністративні правопорушення; встановлення адміністративної
відповідальності;
в) правові наслідки;
г) процесуальна процедура;
д) санкції.

Адміністративна відповідальність відмежовується від кримінальної за

наступними ознаками:
- адміністративна відповідальність настає за вчинення адміністративного
правопорушення, склад якого визначається як законами (КУпАП, Митний кодекс
України, закон України «Про громадські об’єднання»), так і підзаконними актами
(рішення органів місцевого самоврядування). Кримінальна відповідальність
настає за вчинення злочину, склад яких визначається виключно нормами
Кримінального кодексу України;

357
 - правом порушення справ про адміністративні правопорушення, як і
правом розгляду таких справ наділене широке коло суб’єктів публічної
адміністрації. Правом порушення кримінальних справ, наділені виключно органи
дізнання і попереднього слідства, визначені КПК України та органи прокуратури,
а правом розгляду – виключно суди. Що стосується суб’єктів, які встановлюють
юридичну відповідальність, то на відміну від кримінальної відповідальності, яка
встановлюється виключно Верховною Радою України, адміністративна –
встановлюється й іншими суб’єктами публічної адміністрації (органами місцевого
самоврядування);
- до кримінальної відповідальності притягуються лише фізичні особи, а
до адміністративної – як фізичні особи так і юридичні особи;
- притягнення особи до адміністративної відповідальності і застосування
до неї адміністративних санкцій не призводить до таких наслідків як судимість,
що в подальшому проявляється в певних обмеженнях її правосуб’єктності
(наприклад, вільний виїзд за межі України);
- адміністративна відповідальність реалізується як в позасудовому, так і
в судовому порядку, кримінальна – тільки в судовому;
- притягнення особи до адміністративної відповідальності відбувається в
коротші строки та за спрощеною процедурою (можливість накладення
адміністративного стягнення на місці вчинення протиправного діяння, без
складання протоколу про адміністративне правопорушення – ст. 258 КУпАП).
Слід також зазначити, що кримінальна відповідальність має пріоритет перед
відповідальністю адміністративною. У ч. 2 ст. 9 Кодексу України про
адміністративні правопорушення зазначається, що адміністративна
відповідальність за правопорушення, передбачені КУпАП, настає, якщо ці
порушення за своїм характером не тягнуть відповідно до закону кримінальної
відповідальності.
В основу відмежування адміністративної відповідальності від цивільно-
правової можна покласти усі зазначені ознаки за винятком тієї, яка дає
характеристику кола суб'єктів відповідальності – в адміністративній та цивільній
відповідальності вони співпадають.
Адміністративна відповідальність відмежовується від цивільно-
правової за такими ознаками:
- у інституті адміністративної відповідальності діє презумпціє
невинності, а в цивільній – презумпція вини;
- метою притягнення до адміністративної відповідальності є виховання
особи і запобігання вчинення правопорушень в подальшому та іншими особами,
цивільної – в першу чергу, відшкодування шкоди;
- адміністративна відповідальність належить до компетенції органів
публічної адміністрації та їх посадових осіб, а цивільно-правова – до компетенції
судів;
- заходами цивільної відповідальності суспільні відносини, як правило,
захищаються за рахунок майна винного з метою відновити попередній майновий

358
стан потерпілої сторони, а заходи адміністративної відповідальності, як і
кримінальної, спрямовані також проти особи порушника;
- нормативні підстави адміністративної та цивільно-правової
відповідальності регулюються різним законодавством – адміністративним та
цивільним. Відмінності за фактичними підставами полягають у специфіці
конкретних складів адміністративного та цивільного проступків – об'єкта
протиправного посягання, правових наслідків їх вчинення.
Об'єктом цивільних протиправних дій є майнові відносини, які захищаються
у судовому порядку. Об'єкт адміністративних протиправних дій інший – суспільні
відносини в сфері публічного адміністрування, які захищаються як в судовому,
так і позасудовому порядку владою відповідних органів та посадових осіб.
Адміністративна відповідальність відрізняється від цивільної і наслідками
протиправного діяння. Якщо для адміністративних правопорушень такий елемент,
як протиправний наслідок (матеріальна шкода) не завжди є обов'язковим, то склад
цивільного правопорушення, як правило, його передбачає;
- адміністративна відповідальність настає переважно у позасудовому
порядку в короткі строки або навіть на місці вчинення проступку, натомість
цивільно-правова не може мати місця без відповідного звернення заінтересованої
сторони до суду з позовом. Строки притягнення до цивільно-правової
відповідальності, на відміну від адміністративної – до 3 років, вони можуть
перериватися, подовжуватися, поновлюватися тощо.
Значна схожість спостерігається між адміністративною та
дисциплінарною відповідальністю. Вона має приблизно однакову ступінь
суспільної небезпеки. Характеризуються такими рисами, як винність,
протиправність, караність.
Свідченням про їх близькість є позиція законодавця, який у ст. 15 КУпАП
встановлює, що особи, на яких поширюється дія дисциплінарних статутів, за
адміністративні правопорушення несуть дисциплінарну відповідальність.
Вона підкріплюється роз’ясненнями Пленуму Верховного Суду України
“Про практику розгляду судами скарг на постанови у справах про адміністративні
правопорушення”, де зазначено, що притягнення посадових осіб і громадян до
дисциплінарної відповідальності за вчинені ними правопорушення не виключає
застосування до них заходів адміністративного стягнення за ці самі порушення і
не звільняє від обов’язку відшкодувати заподіяну ними шкоду85.
Разом з тим, актуальною потребою є визначення ознак, за якими
адміністративна відповідальність відрізняється від дисциплінарної, а саме:
- головною ознакою, яка обумовлює всі інші відмінності між
адміністративною та дисциплінарною відповідальністю, є їх різна правова
природа. Свій вираз вона знаходить у тому, що обов’язок додержуватись правил,
за порушення яких передбачена адміністративна відповідальність, на відповідних
суб’єктів покладається владно. Обов’язок додержуватись правил, за порушення

85 Про практику розгляду судами скарг на постанови у справах про адміністративні правопорушення :
Постанова Пленуму Верховного Суду України № 6 від 24 червня 1988р. (із змінами від 03.12.97р.) // [Електронний
ресурс]. – Режим доступу : http:// www.zakon.rada.gov.ua.
359
яких передбачена дисциплінарна відповідальність, відповідними суб’єктами
приймається на себе добровільно.
Так, природа адміністративної відповідальності — публічно-правова. Вона
настає при порушенні загальнообов’язкових правил, які встановлюються
публічною адміністрацією. Такі правила є юридичним виразом узагальнень про
соціально-корисну поведінку суб’єктів суспільних відносин. Вони містяться у
законах і діють у межах всієї країни, незалежно від територіальних,
інституціональних, етнічних, майнових, демографічних, виробничих та інших
особливостей регіонів і їх населення. За допомогою цих правил здійснюється
зміцнення законності, запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі
точного і неухильного додержання Конституції і законів України, поваги до прав,
честі і гідності інших громадян, до правил співжиття, сумлінного виконання своїх
обов’язків, відповідальності перед суспільством. А також охорона і захист прав і
свобод громадян, власності, конституційного ладу України, прав і законних
інтересів підприємств, установ і організацій, встановленого правопорядку.
Загальнообов’язкові правила підлягають виконанню усіма суб’єктами,
незалежно від особистих уявлень про доречність тих чи інших вчинків. Їх
порушення передбачає юридичну відповідальність (адміністративну
відповідальність).
Природа дисциплінарної відповідальності — цивільно-правова. Вона
виникає за умови, що сторони уклали трудовий договір і дійшли згоди щодо
взаємних прав і обов’язків, які будуть добровільно виконуватись. Невід’ємною
складовою таких узгоджень є зобов’язання дотримуватись внутрішнього
трудового розпорядку (встановлених в межах організації правил дисципліни) і
нести за її порушення відповідальність. Слід визначити, що дисциплінарний
проступок — це порушення дисципліни, яка діє у межах конкретної
організаційної структури. У цьому контексті дисципліна — це сукупність
нормативних приписів, які регулюють обов’язки сторін трудових правовідносин.
Юридична енциклопедія дає таке визначення дисциплінарному проступку:
протиправне невиконання або неналежне виконання працівником своїх трудових
обов’язків, за що до нього може бути застосовано дисциплінарне стягнення 86.
Таким чином, у адміністративній та дисциплінарній відповідальності різні за
своєю сутністю об’єкти посягання. Так, об’єкти посягання адміністративного
правопорушення характеризуються загальнодержавним масштабом і значенням
(конституційний лад, встановлений правопорядок, власність, права громадян). А
об’єкти посягання дисциплінарного правопорушення локалізовані трудовим
договором в межах конкретної організаційної структури. Загальним об’єктом тут
буде дисципліна праці. Безпосередніми об’єктами – окремі її елементи.
Наприклад, правила використання робочого часу, організація трудового процесу
на підприємстві, правила використання майна власника, правила пропускного

86 Барабаш О.Т., Хуторян Н.М. Дисциплінарний проступок // Юридична енциклопедія: В 6 т. – К.:

Видавництво “Українська енциклопедія” імені М. П. Бажана, 1999.– Т. 2. – С. 201 – 202.

360
режиму, правила надання інформації, правила проходження обов’язкового
медичного огляду тощо.
Слід зазначити, що у ряді випадків трудові обов’язки й обов’язки загальні
(адміністративно-правові) можуть збігатися. Це стосується водіїв, працівників
торгівлі тощо. У таких випадках, вчинені ними порушення є водночас
дисциплінарними і адміністративними;
- адміністративна відповідальність здійснюється за законодавством про
адміністративні правопорушення, яке на даний час виступає окремою
законодавчою галуззю. Тут дається визначення адміністративного
правопорушення, описуються конкретні склади, встановлюється підвідомчість
щодо розгляду справ, докладно регламентуються процесуальні питання тощо.
Дисциплінарна відповідальність окрему галузь законодавства не утворює. Вона
прямо або побічно виражається в нормативному матеріалі адміністративного,
трудового, виправно-трудового й інших галузей права. Це, наприклад, Кодекс
законів про працю України від 10.12.1971 р. (ст. 40, 41, 139, 140, 147);
Кримінально-виконавчий кодекс України від 11.07.2003 р. (ст. 68, 82 інші);
Закони України “Про охорону праці” від 14.10.1992 р. (ст. 19); “Про колективні
договори і угоди” від 01.07.1993 р. (ст. 17, 18, 19); статути і положення про
дисципліну (наприклад, “Дисциплінарний статут служби цивільного захисту” від
05.03.2009 р., “Дисциплінарний статут Державної служби спеціального зв'язку та
захисту інформації України” від 04.09.2008 р., “Дисциплінарний статут органів
внутрішніх справ” вiд 22.02.2006 р.)
Центральне місце серед перелічених нормативних актів належить Кодексу
законів про працю. Він служить орієнтиром для всіх інших актів, які
встановлюють дисциплінарну відповідальність.
На відміну від чітко виписаних складів адміністративних правопорушень,
склади дисциплінарних проступків визначаються у найзагальнішому вигляді. Так,
Дисциплінарний статут Збройних Сил України визнає дисциплінарним
правопорушенням порушення військовослужбовцем військової дисципліни або
громадського порядку. Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ визнає
дисциплінарним проступком невиконання чи неналежне виконання особою
рядового або начальницького складу службової дисципліни;
- адміністративна відповідальність відрізняється від дисциплінарної
характеристикою суб’єкта, який вчинив протиправне діяння. Суб’єктом
адміністративного проступку є осудна особа, яка досягла 16-річного віку і
виконала описаний у законі склад адміністративного проступку. Таким чином,
головними ознаками суб’єкта адміністративного проступку є вік, осудність,
винність. А суб’єктом дисциплінарного проступку може бути лише особа, що
перебуває у трудових відносинах з роботодавцем. Така особа може бути як
повнолітньою, так і неповнолітньою. Головною ознакою суб’єкта
дисциплінарного проступку є перебування у трудових відносинах з роботодавцем.
Відсутність цієї ознаки виключає визнання особи суб’єктом дисциплінарного
проступку;

361
 - адміністративні проступки відрізняються від дисциплінарних за
характеристикою суб’єкта, який має право їх розглядати і виносити рішення. Так,
суб’єктом розгляду дисциплінарних справ є керівник колективу, в якому працює
правопорушник. Між ними (керівником і порушником дисципліни) обов’язково
існують стійкі організаційні зв’язки типу “начальник-підлеглий”. А суб’єктом
розгляду справ про адміністративні правопорушення є носій функціональної
влади, повноваження якого чітко визначені і зафіксовані у законодавстві. Між
ним і правопорушником немає стійких організаційних зв’язків.
Отже, адміністративна відповідальність становить особливий вид
юридичної відповідальності. Адміністративній відповідальності властивий ряд
специфічних рис, які відрізняють її від інших видів юридичної відповідальності.
Традиційно правову відповідальність пов’язують із застосуванням заходів
державного примусу, розглядають її як передбачену санкціями правових норм
реакцію на правопорушення, як реалізацію, застосування і здійснення санкцій.
Застосування заходів юридичної відповідальності тягне для правопорушника
обтяжливі наслідки майнового, морального, особистісного чи іншого характеру,
які він зобов’язаний перетерпіти і фактично претерпіває. Тим самим
правопорушник “тримає відповідь” перед державою за неправомірну поведінку.

Рекомендована література:
1. Курс адміністративного права України : підручник. / Колпаков В.К.,
Кузьменко О.В., Пастух І.Д., Сущенко В.Д. (спец. ред.). – К.: Юрінком Інтер,
2013. – 864 с.
2. Колпаков В.К., Гордєєв В.В., Сопілко І.М. Процесуальний примус в
адміністративній відповідальності : монографія. – Х. : Харків юридичний, 2011 –
416 с.
3. Колпаков В.К., Гордєєв В.В. Адміністратвино-деліктний процес : навч.
посіб. - Х. : Харків юридичний, 2012 – 228 с.
4. Коломоєць О.Д. Адміністративно-правове регулювання
відповідальності за вчинення насильства у сім’ї : навч. посіб. / за заг. ред. С.В.
Пєткова – К. : Дакор, 2011. – 224 с.
5. Стрельченко О.Г., Юсифли А.Т. Природа адміністративної деліктності
неповнолітніх / О.Г. Стрельченко, А.Т. Юсифли // Митна справа : Науково-
аналітичний журнал. – 2014. - № 2 (92) /2014, ч. 2 кн. 1 – С. 200-206.
6. Стрельченко О.Г., Намазов А.Є. Напрямки попередження
адміністративної деліктності неповнолітніх / О.Г. Стрельченко, А.Є. Намазов
«Актуальні проблеми держави і права» – № 71 – 2014.
7. Стрельченко О.Г. Сутність попередження адміністративної деліктності
неповнолітніх / О.Г. Стрельченко // Особливості та перспективи розвитку
громадянського суспільства в Україні [Текст] : зб. матеріалів підсумкової наук.-
теорет. конф. (Київ, 15 квіт. 2014 р.). – К. : Нац. акад. внутр. справ, 2014. – С. 53-
54 (320 с.)

362
 ТЕМА 12
АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВОПОРУШЕННЯ ТА ЙОГО ЮРИДИЧНИЙ
СКЛАД

§ 1. Поняття адміністративного правопорушення (проступку).

§ 2. Поняття складу адміністративного проступку
§ 3. Структура складу адміністративного проступку

У теорії адміністративного права, будь-який адміністративний делікт має

велику кількість фактичних ознак. Одна їх частина відповідає ознакам, вказаним у
статі адміністративного закону, і має адміністративно-правове значення. Інша –
такого відношення до закріплених законом ознак адміністративного делікту не
має.
У своїй сукупності весь перелік фактичних ознак становить собою
юридичний склад. У той же час адміністративно-правові норми передбачають
ознаки, іманентні для певного виду деліктів - юридичний склад. У процесі
адміністративно-правової кваліфікації юридичні ознаки діяння та ознаки
проступку, що містяться у адміністративно-правовій нормі, зіставляються саме
через склад адміністративного делікту - сукупність ознак, що становлять собою
законодавчу модель всіх деліктів даного виду.

§ 1. Поняття адміністративного правопорушення (проступку).

Нормативне розуміння адміністративного проступку дає Кодекс України
про адміністративні правопорушення, який був прийнятий у 1984 році. Саме він
закріплює, як ми уже зазначали, у своїх статтях його поняття (ст. 9), визначає
критерії за якими розмежовується вчинення адміністративного правопорушення
умисно (ст. 10) і вчинення адміністративного правопорушення з необережності
(ст. 11), описує діяння, які визнаються адміністративними проступками (ст. 41 —
212).
Отже, адміністративним правопорушенням (проступком) визнається
протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на
громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений
порядок управління і за яку законом передбачено адміністративну
відповідальність (ст. 9 КУпАП).
Адміністративному правопорушенню властиві такі загально-правові ознаки:
- передусім, це дія чи бездіяльність, тобто – діяння, а не думки, бажання
чи інші подібні прояви психічної діяльності людей. Дія це, наприклад, дрібне
хуліганство (ст. 173); знищення межових знаків (ст. 56); незаконний посів
снотворного маку (ст. 106-2); пошкодження зелених насаджень (ст. 153).
Бездіяльність – невиконання вимог екологічної безпеки (ст. 91-1); недодержання
державних стандартів (ст. 96); ухилення осіб від виконання рішень
Антимонопольного комітету України (ст. 166-4). Із цієї ознаки випливає важливий
висновок, що думки, бажання чи iншi вияви психічної діяльності юридичного
значення не мають і адміністративним проступком бути не можуть;
363
 - суспільна шкідливість (цю ознаку дехто ототожнює з антигромадською
спрямованістю або суспільною небезпекою). Із деякими припущеннями можна
вважати, що це загально соціальний рівень оцінки діяння. Підґрунтям такої
оцінки є стан суспільних відносин, відбиття бажаної і небажаної поведінки у
суспільній свідомості. Вона межує з побутовим розумінням наслідків
протиправного діяння. Наявність шкоди встановлюється шляхом опису того, що
трапилось (проступку). Такий опис є точною фіксацією встановлених фактів, їх
"фотографією". Він вже сам по собі виступає доказом вчинення відповідного
діяння. Не даремно законодавець застосовує зазначене поняття як первісну ознаку
правопорушення. Нагадаємо, що адміністративний проступок визнається
вчиненим коли відповідна особа бажала, свідомо допускала можливість настання
шкідливих наслідків своєї дії чи бездіяльності (ст. 10 і 11 КУпАП). Відповідно до
закону, потерпілим є особа, якій адміністративним правопорушенням заподіяно
моральну, фізичну або майнову шкоду (ст. 269 КУпАП). Вимога зазначати у
документі, який описує факт вчинення адміністративного проступку (протоколі
про адміністративний проступок) наявність матеріальної шкоди також свідчить
про онтологічну природу категорії «шкода» (ст. 256 КУпАП «Зміст протоколу про
адміністративне правопорушення»);
- протиправність (подібне діяння завжди посягає на загальнообов'язкові
правила, встановлені тим чи іншим нормативним актом). Протиправність
означає, що юридична норма забороняє конкретне діяння. Вчинення такого діяння
є порушенням права. Тобто воно (діяння) є протиправним. Відносно нього діє
правова заборона. Наприклад, поширювання неправдивих чуток є порушенням
норм ст. 173-1; стрільба з вогнепальної зброї в населених пунктах – є порушенням
норм ст. 174;
- винність (таке діяння, як прояв волі і свідомості особи, повинно бути
завжди винним, тобто вчиненим умисно або з необережності). Винність
передбачає наявність у особи власного психічного ставлення до відповідного
вчинку i його наслідків. Законодавець вважав за необхідне вказати на форми
вини, яка має юридичне значення. Це умисел (вина у формі умислу) i
необережність (вина у формі необережності). Умисел може бути прямим чи
непрямим (евентуальним). Необережна вина проявляється у формі
самовпевненості чи недбалості;
- адміністративна карність (подібне протиправне, винне діяння буде
визнане адміністративним проступком тільки тоді, коли за його вчинення
законодавством передбачено адміністративну відповідальність). За чинним
КУпАП таким покаранням є адміністративне стягнення. Дана ознака дозволяє
відмежувати правопорушення від інших протиправних вчинків, які не тягнуть за
собою адміністративних стягнень. Так, наприклад, правила користування
засобами морського транспорту містять значну кількість приписів, які
зобов’язують особу вчиняти або не вчиняти певні дії. І лише порушення тільки
двох пунктів з цих правил (пошкодження внутрішнього обладнання i куріння у
невстановлених місцях) спричиняє накладення адміністративних стягнень (ст. 115
КУпАП).
364
 - об’єкт посягання який визначено як діяння, що посягає на громадський
порядок, власність, права, свободи громадян, на встановлений порядок
управління.
Крім цього, адміністративним правопорушенням властивий ще цілий ряд
характерних ознак, які утворюють їх юридичні склади. Слід зауважити, що
залежно від юридичних властивостей розрізняють ознаки як такі, що мають
юридичне значення, і які такого значення не мають. В свою чергу юридичне
значущі ознаки можуть входити до юридичного складу правопорушення (так
звані конструктивні ознаки), інші ж з них до такого складу не входять (наприклад,
обставини, що пом'якшують чи обтяжують відповідальність тощо).
Слід зазначити, що у КУпАП виділені наступні групи адміністративних
правопорушень (проступків):
 у галузі охорони праці і здоров’я населення (глава 5);
 що посягають на власність (глава 6);
 у сфері охорони природи, використання природних ресурсів, охорони
культурної спадщини (глава 7);
 у промисловості, будівництві та у сфері використання паливно-
енергетичних ресурсів (глава 8);
 у сільському господарстві; порушення ветеринарно-санітарних правил
(глава 9);
 на транспорті, в галузі шляхового господарства і зв'язку (глава 10);
 у галузі житлових прав громадян, житлово-комунального господарства
та благоустрою (глава 11);
 в галузі торгівлі, громадського харчування, сфері послуг, в галузі
фінансів і підприємницької діяльності (глава 12);
 у галузі стандартизації, якості продукції, метрології та сертифікації
(глава 13);
 адміністративні правопорушення, пов’язані з корупцією (глава 13-а);
 військові адміністративні правопорушення (глава 13-б);
 що посягають на громадський порядок і громадську безпеку (глава 14);
 що посягають на встановлений порядок управління (глава 15);
 що посягають на здійснення народного волевиявлення та встановлений
порядок його забезпечення (глава 15-а).

§ 2. Поняття складу адміністративного проступку

Вчення про склад правопорушення посідає одне з центральних місць в
адміністративно-правовій науці та має велике практичне значення.
По-перше, воно сприяє виявленню найістотніших ознак антигромадських
діянь, їх розмежуванню і встановленню справедливих санкцій;
по-друге, допомагає правозастосовчим органам правильно кваліфікувати
правопорушення та вживати адекватних їм заходів впливу;
по-третє, дає можливість зрозуміти закон, допомагає навчанню юристів і
правовому вихованню громадян.
365
 Склад – це опис діяння у законі. Опис ще не вчиненого, а тільки
передбачуваного чи можливого діяння. Для такого опису використовуються лише
юридично значущі ознаки, які характеризують діяння, як правопорушення. Вони
отримали назву конструктивних ознак.
Так, склад адміністративного правопорушення становить собою сукупність
головних, визначальних ознак, які виділені законодавцем як типові, необхідні і
водночас достатні для притягнення особи до юридичної відповідальності.
При описі складів досить широко використовуються оцінні ознаки. Зміст
таких ознак у нормативному порядку чітко не визначається і питання про їх
наявність або відсутність вирішується правозастосувачем з урахуванням
конкретних обставин.
Тому значну роль у розкритті їхнього змісту відіграють теоретичні
дослідження. Це такі ознаки, як “грубе порушення” (статті 85, 108 КУпАП),
“забезпечення необхідних умов життя, навчання та виховання” (ст. 184 КУпАП),
“безгосподарне утримання” (ст. 150 КУпАП), “об’єкти, що сприяють масовому
скупченню птахів, небезпечних для польотів повітряних суден” (ст. 111 КУпАП),
“образливе чіпляння до громадян” (ст. 173 КУпАП), стан, “що ображає людську
гідність і громадську мораль” (ст. 178 КУпАП), “злісна непокора” (ст. 185
КУпАП), “злісне ухилення” (статті 185-3, 185-4 КУпАП), “поважні причини” (ст.
210 КУпАП) тощо.
Ознаки можна розрізняти за ступенем узагальнення. У такому разі йдеться
про ознаки:
а) загальні;
б) родові або видові;
в) конкретні або одиничні.
Загальні властиві всім складам (вина, діяння тощо.).
Родові (видові) характерні для групи складів. Наприклад, для складів, що
описують правопорушення у галузі стандартизації, якості продукції, метрології і
сертифікації, специфічним буде об’єкт зазіхань — суспільні відносини, що
складаються в цій сфері.
Конкретні (одиничні) характеризують окремі конкретні склади. Наприклад,
“безпека польотів” (ст. 111 КУпАП), “безквитковий проїзд пасажирів” (ст. 135
КУпАП), “ворожіння” (ст. 181 КУпАП), “виклик спеціальних служб” (ст. 183
КУпАП), “неповага до суду” (ст. 185-3 КУпАП).

§ 3. Структура складу адміністративного проступку

Для того, щоб виникли правовідносини відповідальності, одних фактичних
підстав недостатньо, тому що необхідні ще й правові підстави, якими є конкретні
юридичні факти (юридичні підстави), тобто наявність в діях особи складу
адміністративного проступку.
Якщо поняття правопорушення (проступку) офіційно визначено в
адміністративному законодавстві України, то визначення його юридичного складу
існує лише в теорії права. Ці два поняття близькі за своїм змістом, але не тотожні.
Термін «правопорушення» містить у собі як елементи складу, так і ознаки, які не
366
мають значення для вирішення питання про можливість притягнення до
юридичної відповідальності. Склад правопорушення завжди конкретний і
становить сукупність головних, визначальних ознак, які виділені законодавцем як
типові, необхідні і водночас достатні для притягнення особи до юридичної
відповідальності. Відсутність хоча б одного з елементів складу виключає правову
відповідальність.
Під юридичним складом розуміють передбачену нормами адміністративного
права сукупність ознак, при наявності яких те чи інше протиправне діяння можна
кваліфікувати як правопорушення.
До цих ознак належать:
а) об'єкт;
б) об'єктивна сторона;
в) суб'єкт;
г) суб'єктивна сторона проступку.
Розглянемо більш детально ознаки цих елементів.
Об’єкт складу адміністративного проступку – це суспільні відносини на
які спрямоване посягання.
У статтях Особливої частини КУпАП прямо зазначені ознаки об’єкта.
Наприклад: права державної власності на надра (ст. 47), права державної
власності на води (ст. 48), права державної власності на ліси (ст. 49), права
державної власності на тваринний світ (ст. 50).
Закріплення ознак об’єкта адміністративного проступку ми також
знаходимо безпосередньо у назвах глав Особливої частини КУпАП:
«Адміністративні правопорушення, що посягають на власність» (глава 6),
«Адміністративні правопорушення, що посягають на громадський порядок і
громадську безпеку» (глава 14), «Адміністративні правопорушення, що посягають
на встановлений порядок управління» (глава 15), «Адміністративні
правопорушення, що посягають на здійснення народного волевиявлення та
встановлений порядок його забезпечення» (глава 15-А).
Велике теоретичне і практичне значення має класифікація об’єктів
проступків. Саме класифікація дозволяє чітко визначити об’єкт кожного діяння,
його місце в загальній системі відносин, що охороняються адміністративними
санкціями, його цінність. Вона допомагає структурувати весь масив суспільних
відносин, що охороняються в адміністративному порядку, правильно
кваліфікувати протиправні діяння, а також обрати оптимальний захід впливу на
правопорушника.
Залежно від рівня узагальнення виділяють:
- загальний об'єкт, яким є суспільні відносини, що 1) регулюються
різними галузями права і 2) охороняються адміністративними санкціями. Такий
об’єкт є спільним для усіх видів адміністративних правопорушень.
Так, ст. 14 КЗпП «Колективні переговори, розробка і укладення
колективного договору, відповідальність за його виконання» передбачає
попереднє обговорення умов договору. Порушення цієї норми тягне за собою

367
відповідальність за ст. 41-1 КУпАП «Ухилення від участі в переговорах щодо
укладення, зміни або доповнення колективного договору, угоди»;
- родовий об'єкт – однорідні групи суспільних відносин, які в сукупності
складають загальний об'єкт. Розподіл цього цілого (загального об’єкта) на
частини (родові об’єкти) може проводитися за різними критеріями.
По-перше, усю сукупність суспільних відносин, що охороняються
адміністративними санкціями, можна поділити на частини залежно від того, якою
галуззю права вони регулюються. Отже, можна говорити про адміністративні,
земельні, трудові, цивільні та інші правовідносини як родові об’єкти проступків.
По-друге, як критерій класифікації можна використовувати структуру
соціально-господарського комплексу. За цією ознакою можна виділити такі
родові об’єкти, як відносини в сільському господарстві, промисловості, на
транспорті тощо.
По-третє, як критерій класифікації можна використовувати зміст суспільних
відносин, що охороняються. З урахуванням цього критерію розрізняють такі
родові об’єкти, як власність, громадський порядок, громадська безпека, здоров’я
населення, порядок управління;
- видовий об'єкт – самостійний складовий різновид родового об'єкту,
відокремлена група суспільних відносин, загальних для ряду проступків. Вони
виступають відокремленою і досить самостійною частиною родового об’єкта.
Наприклад, якщо взяти такий родовий об’єкт, як власність, то її види – це
власність приватна, комунальна та державна.
Видовий об’єкт широко використовується законодавцем, який спеціальними
актами встановив адміністративну відповідальність за порушення правил
дорожнього руху, військового обліку, прав споживачів тощо;
- безпосередній об'єкт – одне або декілька суспільних відносин, яким
спричиняється шкода певним правопорушенням.
Наприклад, при дрібному викраденні держаного майна – це відносини щодо
адміністрування відповідним об’єктом державної власності; при перевищенні
швидкості – стан безпеки на певній дорозі, при вчиненні насильства в сім'ї – стан
здоров'я осіб, які відповідно до статті 3 Сімейного кодексу України є сім’єю.
Для складів деяких адміністративних проступків обов’язковим є предмет
посягання. Так, законодавець виділяє предмет посягання у вигляді майна у ст. 51
КУпАП, заборонених предметів у ст. 188 КУпАП, товарів, транспортних засобів,
на що прямо вказується у п. 3 ст. 322 МКУ.
Об'єктивна сторона складу правопорушення – це система передбачених
адміністративно-правовою нормою ознак, що характеризують зовнішню
сторону проступку. Вона включає в себе передусім такі ознаки, як:
- саме протиправне діяння – дія чи бездіяльність (значна більшість
порушення чинного законодавства, що вчиняється шляхом протиправних дій
(наприклад, дрібне викрадення чужого майна (ст. 51 КУпАП), псування і
забруднення сільськогосподарських та інших земель (ст. 52 КУпАП), решта у
формі бездіяльності – коли особа для того, щоб не допустити протиправної
поведінки, повинна вчинити позитивні дії, але вона з якихось причин їх не вчиняє.
368
Це, наприклад, неявка громадянина на виклик до військового комісаріату без
поважних причин (ст. 211-1 КУпАП). Необхідними умовами бездіяльності є
обов'язковість і можливість особи діяти в конкретній обстановці;
- шкідливі наслідки діяння;
- причинний зв'язок між протиправним діянням та шкідливими
наслідками, що наступили;
- час, місце, умови, способи та засоби вчинення правопорушення.
Протиправне діяння є обов'язковою ознакою об'єктивної сторони, всі ж інші
ознаки є факультативними.
Протиправне діяння може характеризуватись як просте та складне.
Просте діяння являє собою єдину однократну (одноактну) дію чи
бездіяльність – (наприклад, відправлення без дозволу митного органу
транспортного засобу, що перебуває під митним контролем тощо).
Складне протиправне діяння утворює різні склади адміністративних
правопорушень, у тому числі:
- тих, що складаються з альтернативних дій (наприклад, ст. 189-1
КУпАП встановлює відповідальність за порушення порядку видобутку,
виробництва, використання та реалізації дорогоцінних металів і дорогоцінного
каміння, дорогоцінного каміння органогенного утворення та напівдорогоцінного
каміння) Кожна з альтернативних дій в таких випадках вже сама по собі є
достатньою підставою для притягнення до адміністративної відповідальності.
Однак особа не скоює нового складу правопорушення, якщо вона послідовно
здійснює всі зазначені в диспозиції норми права заборонені дії;
- тривалих правопорушень, тобто таких, які почавшись з якої-небудь
протиправної дії чи бездіяльності, продовжуються потім безперервно шляхом
невиконання (порушення) обов'язків (це, наприклад, порушення порядку
виробництва, зберігання, перевезення, торгівлі та використання піротехнічних
засобів (ст. 195-6 КУпАП);
- продовжуваних правопорушень, тобто таких, які складаються з
декількох тотожних протиправних дій, зв'язаних між собою і спрямованих для
досягнення загальної мети, і які в сукупності своїй утворюють єдине
правопорушення. Таке правопорушення скоюється не безперервно, а окремими
епізодами, внутрішньо тісно пов'язаними, але відокремленими в часі, які
виступають ніби ланками одного ланцюга. Прикладами подібних правопорушень
може виступати багаторазовий випуск (направлення) річкового судна в плавання
без документів, що посвідчують належність судна, придатність його до плавання,
з неукомплектованим екіпажем, при невідповідності технічного стану судна
наявним документам, з порушенням установлених правил завантаження, норм
пасажиромісткості, обмежень по району та умовах плавання, а також допуск до
керування судном або його механізмами і обладнанням осіб, які не мають
відповідного диплома (посвідчення, свідоцтва) (ст. 116-1 КУпАП).
Залежно від наявності шкідливих наслідків виділяють:
- матеріальні склади адміністративних правопорушень (коли такі
наслідки у нормі права передбачаються – наприклад, пошкодження лісу стічними
369
водами, хімічними речовинами, нафтою і нафтопродуктами, промисловими і
комунально-побутовими викидами, відходами і покидьками, що спричиняє його
усихання чи захворювання (ст. 72 КУпАП), знищення лісу в результаті підпалу
(ст. 77 КУпАП); а також, коли описується дія, що обов’язково спричиняє шкідливі
наслідки, хоч останні законом і не названі: самовільне користування надрами (ст.
47 КУпАП); перевищення лімітів та нормативів використання природних ресурсів
(ст. 91-2 КУпАП); марнотратне витрачання паливно-енергетичних ресурсів (ст. 98
КУпАП) тощо);
- формальні склади правопорушень (коли такі наслідки у нормі права не
передбачаються – наприклад, проживання за недійсним паспортом (ст. 197
КУпАП), неявка за викликом у військовий комісаріат (ст. 210 КУпАП, ст. 211-1
КУпАП), порушення прикордонного режиму, режиму в пунктах пропуску через
державний кордон України або режимних правил у контрольних пунктах в’їзду-
виїзду (ст. 202 КУпАП), прийняття паспорта в заставу (ст. 201 КУпАП) тощо).
Більшості правопорушень властиві формальні склади.
При кваліфікації матеріальних складів повинен чітко простежуватись
причинний зв'язок між протиправним діянням та наявними шкідливими
наслідками. В окремих випадках їх розмір служить критерієм для кваліфікації
того чи іншого протиправного діяння, або як злочину.
Інколи окремі правові ознаки об'єктивної сторони включаються
законодавцем безпосередньо в конструкцію тієї чи іншої правової норми і
набувають кваліфікуючого значення. Це ознаки, які стосуються:
- часу вчинення правопорушення (наприклад, заборонений час (ст. 85
КУпАП, ст. 187 КУпАП), час судового засідання (ст. 185-3 КУпАП) тощо);
- місця його вчинення, а саме: а) територій, де діють особливі правила
поводження: громадське місце (ст. 173 КУпАП), заборонене місце (ст. 85),
невідведене місце (ст. 174 КУпАП), б) споруд: автомобільний шлях (ст. 141
КУпАП), автомобільна дорога (ст. 132-1 КУпАП), проїзна частина шляху,
автомагістраль (ст. 122 КУпАП), залізничні колії (ст. 109 КУпАП), залізничний
переїзд (ст. 128-1 КУпАП), порт, пристань, вантажний двір, контейнерний пункт
(площадка) (ст. 136 КУпАП), аеродром (ст. 111 КУпАП) тощо; в) установ:
військовий комісаріат (ст. 211-6 КУпАП), суд (ст. 185-5); г) транспортних засобів:
річкові і маломірні судна (ст. 117 КУпАП), трамвай, тролейбус, автобус,
маршрутне таксі (ст. 119 КУпАП), повітряне судно (ст. 112 КУпАП), вантажний
поїзд, гужовий транспорт, підніжки і дах вагонів (ст. 109 КУпАП), приміський
поїзд, поїзди дальнього та місцевого сполучення, метрополітен (ст. 110 КУпАП)
тощо);
- способів вчинення правопорушення (наприклад, господарська
діяльність без державної реєстрації або без одержання ліцензії на провадження
певного виду господарської діяльності тягне за собою адміністративну
відповідальність за ст. 164 КУпАП; для демонстрування фільмів або
розповсюдження фільмів шляхом продажу чи передачі в прокат фільмокопій без
необхідно отримати державне посвідчення на право розповсюдження і
демонстрування фільмів (ст. 164-6 КУпАП); керівництво об’єднанням громадян,
370
яке не легалізувалося (одержало офіційне визнання), у встановленому порядку
тягне за собою відповідальність за ст. 186-5 КУпАП; для пуску газу на установки,
що використовують газ, необхідно одержати дозвіл органів державного газового
нагляду (ст. 101 КУпАП); самовільне проведення гідротехнічних робіт тягне за
собою адміністративну відповідальність (ст. 61 КУпАП) тощо). Для
характеристики способу вчинення окремих правопорушень законодавець може
використовувати такі оцінні поняття, як “злісне” (статті 185, 185-3, 185-4
КУпАП), “грубе” (статті 85, 108 КУпАП), “безгосподарне” (ст. 150 КУпАП) тощо;
- засобів вчинення правопорушення (наприклад, порушення правил
користування засобами автомобільного транспорту та електротранспорту (ст. 119
КУпАП); експлуатація водіями транспортних засобів, ідентифікаційні номери
складових частин яких не відповідають записам у реєстраційних документах (ст.
211-1 КУпАП), використання засобів зв’язку з метою порушення громадського
порядку (ст. 148-3 КУпАП); застосування засобів вимірювання, що мають
відхилення від гранично припустимих значень, для використання результатів
вимірювань у сферах, що підлягають державному метрологічному наглядові (ст.
171 КУпАП); самовільне використання з корисливою метою електричної,
теплової енергії або газу без приладів обліку (ст. 103-1 КУпАП) тощо).
У чинному законодавстві України про адміністративну відповідальність
нічого спеціально не вказується відносно замаху на адміністративне
правопорушення. На практиці ж до відповідальності за окремі правопорушення
винні особи нерідко притягуються уже на стадії замаху (наприклад, при вчиненні
дій, спрямованих на незаконну реєстрацію іноземців та осіб без громадянства,
оформлення документів на проживання (ст. 204. КУпАП) тощо.
Чинне адміністративне законодавство не дає узагальненого визначення
суб’єкта адміністративного правопорушення і такого терміну не вживає.
Із аналізу відповідних статей КУпАП можна зробити висновок, що
суб'єктами адміністративної відповідальності можуть бути фізичні (осудні
особи, які на момент вчинення адміністративного проступку досягли
шістнадцятирічного віку (ст. 12 КУпАП) та юридичні особи.
У КУпАП не вживається термін «фізична особа». Використовується тільки
термін «особа». Це дає змогу припустити, що суб’єктом адміністративного
правопорушення може бути і юридична особа.
Такий висновок небезпідставний, оскільки за межами КУпАП діє досить
велика група норм, що встановлюють відповідальність юридичних осіб за
вчинення протиправних дій. І хоч такі дії не віднесені законодавцем до
адміністративних правопорушень, а відповідальність за них не названа
адміністративною, вони мають їх найважливіші ознаки. Це, зокрема, норми
Закону України «Про ветеринарну медицину» тощо. Саме ця обставина дозволяє
дослідникам припустити існування інституту адміністративної відповідальності
юридичних осіб.
Проте чинний КУпАП однозначно визнає суб’єктом проступку виключно
фізичну особу. Про це, зокрема, свідчать його ознаки, які закріплені нормативно.

371
 Так, ст. 12 встановлює вік, після досягнення якого настає адміністративна
відповідальність (16 років); ст. 20 передбачає як обов’язкову ознаку суб’єкта його
осудність; ст. 33 вимагає при накладенні стягнення враховувати особу
правопорушника; ст. 256 вимагає, щоб у протоколі про адміністративне
правопорушення в обов’язковому порядку були відомості про особу
правопорушника, а також вказується на обов’язок правопорушника підписати
протокол; ст. 268 закріплює за тим, хто вчинив проступок, право виступати
рідною мовою тощо. Важко уявити, що зазначені норми розраховані на
юридичних осіб. Більше того, ст. 27 КУпАП абсолютно точно визначає, що штраф
є грошовим стягненням, яке накладається на громадян і посадових осіб за
адміністративні правопорушення.
Усі ознаки складу, що характеризують індивідуального суб’єкта, можна
поділити на дві групи: загальні та спеціальні (аналогічно і суб’єктів прийнято
поділяти на загальні та спеціальні). Загальні та спеціальні ознаки суб’єкта входять
до складу адміністративного правопорушення.
Загальними визнаються такі, які повинна мати будь-яка особа, що
піддається адміністративному стягненню. У першу чергу до них належать вік і
осудність. Вони закріплені статтями 12 і 20 Загальної частини КУпАП. У деяких
випадках законодавець указує на загальну ознаку, щоб підкреслити відсутність
якоїсь певної особливості, що впливає на оцінку проступку. Так, ст. 126 КУпАП
(Керування транспортним засобом особою, яка не має відповідних документів на
право керування таким транспортним засобом або не пред'явила їх для перевірки)
вказує на таку загальну ознаку, як відсутність у особи прав на керування
транспортними засобами. Наводиться вона тут тільки для того, щоб легко можна
було відмежувати названий склад від складів проступків, що встановлюють
відповідальність водіїв транспортних засобів.
Спеціальні ознаки детермінуються і нормативно закріплюються з метою
диференціації відповідальності різних категорій осіб, забезпечення справедливої
правової оцінки їх неправомірних дій. Вони фіксуються у статтях Особливої
частини КУпАП і впливають на кваліфікацію правопорушення.
До них належать, наприклад:
- за ознаками трудової та службової діяльності: посадові (службові)
особи; капітани кораблів; працівники підприємств торгівлі та громадського
харчування; водії; підприємці; військовослужбовці та працівники Національної
поліції;
- за ознаками протиправної поведінки в минулому: особи, які раніше
притягалися до адміністративної відповідальності; перебували під
адміністративним наглядом; хворі на наркоманію;
- за ознакою знаходження на спеціальному обліку у військоматі:
призовник; військовозобов'язаний; резервіст; особа, яка знаходиться на
військових зборах.

372
 У названих випадках йдеться про специфічний правовий статус; тих чи
інших осіб, що обумовлює закріплення за суб'єктом проступку наступних
спеціальних ознак:
1) притаманні лише окремим групам громадян;
2) виникають на підставі індивідуально-правових актів або інших
нормативних актів;
3) відображають специфіку правового статусу цих суб'єктів;
4) закріплені у КУпАП;
5) закріплюються з метою диференціювати відповідальність різних
категорій громадян.

Поряд із загальними та спеціальними ознаками, у Загальній частині КУпАП

та інших правових актах викладена значна кількість обставин, що характеризують
суб’єкта правопорушення, але до складу адміністративного правопорушення не
входять.
Це причетність особи на військовій службі (ст. 15 «Відповідальність
військовослужбовців та інших осіб, на яких поширюється дія дисциплінарних
статутів, за вчинення адміністративних правопорушень»), відсутність
громадянства України (ст. 16 «Відповідальність іноземців і осіб без
громадянства»), вагітність та сильне душевне хвилювання (ст. 34 «Обставини, що
пом'якшують відповідальність за адміністративне правопорушення») тощо. Вони
ніяк не впливають на кваліфікацію вчиненого, проте впливають на вид, розмір та
інші характеристики стягнення.
Як приклад розглянемо становище особи на військовій службі. Якщо
військовим вчинено такі проступки, як порушення правил дорожнього руху,
правил полювання, неправомірне використання державного майна та інші,
передбачені ч. 1 ст. 15 КУпАП, то відповідальність за них настає на загальних
підставах. Проте до зазначеної особи не можуть бути застосовані такі
адміністративні стягнення, як адміністративний арешт і виправні роботи.
Матеріал щодо військового може бути переданий командуванню для притягнення
винного до дисциплінарної відповідальності.
Ці ознаки нерідко зараховують до розряду спеціальних і за аналогією до
спеціальних відносять тих суб’єктів, що їх мають. Вважаємо, що це не зовсім
коректний підхід.
Спеціальна ознака, як уже зазначалося, включається до складу та є або
конструктивною, або кваліфікуючою. Ознаки, про які йдеться, таких
характеристик не мають. На підставі цього їх доцільно позначити як особливі
ознаки. Є пропозиції вважати носіїв особливих ознак особливими суб’єктами
адміністративного правопорушення. Але особливі ознаки можуть мати і
спеціальні суб’єкти. Саме тому, з метою уникнення плутанини і ускладнення
класифікації, відносно носіїв особливих ознак доцільно застосувати таку
термінологію: загальний суб’єкт з особливими ознаками і спеціальний суб’єкт
з особливими ознаками.
Наявність особливих ознак може мати для суб’єкта такі юридичні наслідки:
373
 - вони можуть бути обставинами, що пом’якшують або обтяжують
відповідальність (ст. 34 «Обставини, що пом'якшують відповідальність за
адміністративне правопорушення» і ст. 35 «Обставини, що обтяжують
відповідальність за адміністративне правопорушення»);
- суб’єкти з особливими ознаками не піддаються деяким стягненням
(адміністративний арешт не може застосовуватися до військових, неповнолітніх,
вагітних жінок і жінок, які мають дітей віком до 12 років, інвалідів 1 і 2-ї груп);
- ціла низка суб’єктів з особливими ознаками за вчинення адміністративних
проступків несе відповідальність за дисциплінарними статутами (ст. 15
«Відповідальність військовослужбовців та інших осіб, на яких поширюється дія
дисциплінарних статутів, за вчинення адміністративних правопорушень»).
На завершення характеристики ознак суб’єкта адміністративного
правопорушення необхідно зауважити, що та сама ознака може
використовуватися як спеціальна та як особлива. Так, «стан сп’яніння» відповідно
до ст. 35 КУпАП — особлива ознака, яка обтяжує відповідальність. Водночас,
такий стан є конструктивною ознакою складу, передбаченого ст. 130 КУпАП
(керування транспортними засобами або суднами особами, які перебувають у
стані сп’яніння).
Також треба відзначити, що у законодавстві про адміністративні
правопорушення не розкривається поняття осудності, воно випливає з визначення
неосудності, Як зазначено в ст. 20 КУпАП, під неосудністю розуміється стан, в
якому особа не могла усвідомлювати свої дії або керувати ними внаслідок
хронічної душевної хвороби, тимчасового розладу душевної діяльності,
слабоумства чи іншого хворобливого стану. Виходячи і цього, можна зробити
висновок, що осудність – це здатність особи усвідомлювати свої дії або
керувати ними, а отже і нести за них відповідальність.
Для неповнолітніх вік, з якого може настати адміністративна
відповідальність, визначається не в день народження особи, а з нуля годин
наступної за днем народження доби. Якщо точну дату дня народження встановити
неможливо, то проводиться судово-медична експертиза, яка і визначає рік
народження. У цьому випадку днем народження винного вважається останній
день року. Якщо вік визначений мінімальною та максимальною кількістю років,
слід виходити з мінімального віку, який визначається експертизою.
Суб’єктивна сторона адміністративного правопорушення це сукупність
ознак, які характеризують психічне ставлення суб’єкта до вчиненого діяння та
його наслідків. Вона характеризується виною у формі умислу або необережності.
Згідно зі ст. 10 КУпАП, проступок визнається умисним, якщо особа, яка
його вчинила: а) усвідомлювала протиправний характер свого діяння;
передбачала його шкідливі наслідки; бажала настання цих наслідків; б)
усвідомлювала протиправний характер свого діяння; передбачала його шкідливі
наслідки; свідомо допускала настання цих наслідків.
Таким чином, закон називає два види умислу:
по-перше, прямий умисел (dolus directus), коли особа усвідомлює
протиправність свого діяння, передбачає і бажає настання шкідливих наслідків;
374
 по-друге, непрямий умисел (dolus indirectus), коли особа усвідомлює
протиправність свого діяння, передбачає шкідливі наслідки і при цьому прямо не
бажає, але свідомо допускає їх настання.
У цьому зв’язку необхідно підкреслити, що багато складів адміністративних
правопорушень є формальними і в них не описується така ознака
адміністративних проступків, як настання шкідливих наслідків чи заподіяння
правопорушником збитку.
Зазначений підхід законодавця у кожному випадку вмотивований однією з
трьох обставин:
а) шкідливі наслідки очевидні (незаконна порубка, пошкодження та
знищення лісових культур та молодняка – ст. 65 КУпАП; знищення зелених
насаджень або інших об'єктів озеленення населених пунктів — ст. 153 КУпАП);
б) шкідливі наслідки складно визначити (обчислити) і законодавець не
вважає за потрібне обтяжувати правозастосувачів установленням ще однієї ознаки
складу (марнотратне витрачання паливно-енергетичних ресурсів – ст. 98 КУпАП);
в) існування шкідливих наслідків конкретного діяння взагалі
проблематично, хоч шкода від маси аналогічних правопорушень очевидна
(проживання без паспорта або за недійсним паспортом – ст. 197 КУпАП).
Вищенаведене вимагає мати на увазі наступне: у формальних складах обсяг
об’єктивної сторони вичерпується переліком ознак діяння й обставин його
здійснення. З цього випливає, що і від винного можна вимагати усвідомлення,
розуміння лише тих обставин, які названі у складі, але не передбачення
шкідливих наслідків і, тим більше, бажання їх настання.
При виконанні формальних складів умисел полягає в усвідомленні
протиправності дій і бажанні їх вчинити (у навмисності протиправного
поводження).
Лише у деяких статтях КУпАП (46 «Умисне приховування джерела
зараження венеричною хворобою», 162-1 «Ухилення від повернення виручки в
іноземній валюті», 163-9 «Незаконне використання інсайдерської інформації»,
164-3 «Недобросовісна конкуренція», 198 «Умисне зіпсуття паспорта чи втрата
його з необережності», 211 «Умисне зіпсуття обліково-військових документів чи
втрата їх з необережності») умисел прямо зазначається як ознака складу
проступку. У багатьох же інших статтях умисел як необхідна ознака складу
мається на увазі, хоч у тексті цього слова немає.
При вчиненні такого правопорушення як дрібне викрадення чужого майна
(ст. 51 КУпАП) питання про форму вини вирішується шляхом тлумачення цих
статей (теорія і практика тлумачить їх однозначно: у названих випадках вина
може бути тільки умисною).
З урахуванням зазначеного, можна стверджувати, що кількість
адміністративних проступків, що вчиняються тільки навмисно, досить велика.
Крім того, значна кількість проступків може вчинятися навмисно або необережно
(порушення санітарно-гігієнічних правил), а деякі – найчастіше навмисно
(безквитковий проїзд).

375
 Правопорушення визнається вчиненим з необережності (ст. 11 КУпАП),
коли особа, яка його вчинила, передбачала можливість настання шкідливих
наслідків своєї дії чи бездіяльності, але легковажно розраховувала на їх
відвернення (самовпевненість) або не передбачала можливості настання таких
наслідків, хоч повинна була і могла їх передбачити (недбалість).
Мотив як кваліфікуюча ознака проступку в діючому адміністративно-
деліктному законодавстві відсутній.
Конструктивною ознакою складу в ряді випадків є і підлягає встановленню
мета правопорушення. Кваліфікуюче значення вона має у ст. 42-2 (заготівля,
переробка з метою збуту або збут продуктів харчування чи іншої продукції), ст.
103-1 (самовільне використання з корисливою метою електричної та теплової
енергії без приладів обліку (якщо використання приладів обліку обов’язкове) або
внаслідок умисного пошкодження приладів обліку чи у будь-який інший спосіб).
Отже, склад адміністративного проступку це логічна конструкція, правове
поняття про проступок. Як і будь-яке поняття, воно відображає лише істотні
ознаки реальних явищ, тобто конкретних протиправних діянь.
Логічна конструкція складу проступку закріплюється в праві та стає
правовою категорією, обов’язковою і такою, що забезпечується примусовою
силою держави. Перелік ознак, закріплених у складі проступку, є достатньою та
необхідною умовою для кваліфікації діяння. Це означає, що діяння тільки тоді
визнаються адміністративним проступком, коли воно містить всі ознаки його
складу, відсутність хоча б однієї з них означає відсутність складу взагалі. З
іншого боку, для кваліфікації діяння як адміністративного проступку достатньо,
коли в ньому мають місце всі ознаки, що входять до його складу, інші ознаки на
кваліфікацію не мають впливу.

Рекомендована література:
1. Коломоєць Т. О. Адміністративне право України / Т. О. Коломоєць. –
2-ге вид., змін. і доп. – К., 2012.– 365 с.
2. Коломоєць Т.О. Адміністративна відповідальність : навч. посібн. – К. :
Істина, 2011. – 177 с.
3. Коломоєць Т.О. Адміністративний примус у публічному праві України:
теорія, досвід та практика : дис..д-ра юрид. наук: 12.00.07 / Національний
університет внутрішніх справ. Х., 2005. – 454 с.
4. Миколенко А.И. Административный процесс и административная
ответственность в Украине. Учебное пособие. Харьков : Одиссей, 2010. – 365 с.
5. Административная ответственность / Ин-т государства и права РАН.
Акад. правовой ун-т; Отв. ред.: И.Л. Бачило, Н.Ю. Хаманева. - М., 2001. - 150 с.
6. Колпаков В.К. Адміністративна відповідальність : навч. посібн. – К. :
Юрінком Інтер, 2008. – 256 с.
7. Стрельченко О. Г. Адміністративно-правова протидія проступкам щодо
насильства в сім’ї // Сучасний стан та перспективи розвитку адміністративно-
правової науки : Матеріали V науково-практичного семінару / ред. колегія : О.В.

376
Кузьменко (голова), І.Д. Пастух, В.К. Колпаков. – К.: «Аванпост-прим», 2011. –
С.146-149.
8. Стрельченко О. Г. Профілактика та протидія адміністративних
правопорушень та кримінальних злочинів серед неповнолітніх // Міжнародна
науково-практична конференція «Нове міжнародне та національне законодавство
– нові завдання юридичної науки» (16-17 лютого 2012 р. у м. Київ, Центр
правових наукових досліджень). – С. 23-25.
9. Стрельченко О. Г. Актуальність адміністративного примусу у сфері
адміністративно-правової охорони сім’ї, дітей та молоді / Адміністративне право
України : стан і перспективи розвитку : програма Круглого столу / Інститут
держави і права ім. В.М. Корецького Національної академії наук України. – К.,
2012. – С. 8.
10. Стрельченко О.Г. Сутність попередження адміністративної деліктності
неповнолітніх / О.Г. Стрельченко // Особливості та перспективи розвитку
громадянського суспільства в Україні [Текст] : зб. матеріалів підсумкової наук.-
теорет. конф. (Київ, 15 квіт. 2014 р.). – К. : Нац. акад. внутр. справ, 2014. – С. 53-
54 (320 с.)

377
 ТЕМА 13
ВИДИ АДМІНІСТРАТИВНИХ СТЯГНЕНЬ

§ 1. Поняття адміністративних стягнень.

§ 2. Характеристика адміністративних стягнень.
§ 3. Накладення адміністративних стягнень.

Суспільні відносини, на захист яких спрямоване застосування

адміністративного стягнення, не обмежуються лише управлінськими
відносинами. Коло цих відносин значно ширше, оскільки вони формуються як в
управлінській сфері, так і поза її межами. Водночас захист цих відносин
забезпечують органи (посадові особи), наділені владними повноваженнями.
Аналіз адміністративних стягнень передбачає визначення загальних властивостей
адміністративних стягнень, їх правової природи, характерних ознак, підстав,
принципів застосування адміністративних стягнень, їх взаємодії та взаємозв’язку
з іншими правовими інститутами та виділення найбільш суттєвих особливостей,
що зумовлюють їх специфіку. Проблематика адміністративних стягнень є однією
з ключових у змісті інституту адміністративної відповідальності.

§ 1. Поняття адміністративних стягнень

У теорії адміністративної відповідальності існує велика кількість точок зору
щодо розуміння поняття «адміністративні стягнення».
Так, В. Б. Авер’янов розкриває поняття адміністративного стягнення як
визначеної в законі міри покарання у вигляді певних несприятливих заходів
морального, матеріального або фізичного характеру, яка застосовується щодо
суб’єкта адміністративного проступку за його протиправне діяння.
С. Т. Гончарук формулює визначення адміністративних стягнень як
матеріалізований вияв адміністративної відповідальності, негативний правовий
наслідок неправомірної поведінки особи, яка вчинила адміністративний
проступок і повинна відповісти за свій протиправний вчинок та понести за це
відповідне покарання у вигляді певних несприятливих заходів морального,
матеріального та фізичного впливу 87.
Т. О. Коломоєць тлумачить поняття адміністративного стягнення як заходи
примусу, що застосовуються уповноваженими державними органами, як правило,
виконавчої влади, від імені держави до осіб, винних у вчиненні адміністративного
правопорушення88.
Підсумовуючи вищевикладене, вважаємо найбільш повним поняття
адміністративного стягнення, під яким розуміється матеріалізований вияв
адміністративної відповідальності, негативний правовий наслідок
неправомірної поведінки особи, яка вчинила адміністративний проступок, у
вигляді певних несприятливих заходів морального, матеріального та
87
Гончарук С. Т. Адміністративна відповідальність : навч.-метод. посіб. / С.Т. Гончарук ; Нац. авіаційний
ун-т. — К. : НАУ, 2005. — 118 с.
88
Коломоєць Т. О. Адміністративна відповідальність : навч. посіб. / Т. О. Коломоєць. — К. : Істина, 2011.
— С. 61.
378
фізичного характеру.
Адміністративна відповідальність реалізується шляхом застосування до
винних осіб адміністративних стягнень.
Загальною особливістю адміністративних стягнень є їх виховний, каральний
та профілактичний характер. Вони застосовуються лише до винних у вчиненні
адміністративних проступків осіб.
Адміністративні стягнення, як правило, полягають у позбавленні або
обмеженні певних прав, благ тощо. Цим досягається мета адміністративного
стягнення, саме – адміністративне стягнення є мірою відповідальності і
застосовується з метою виховання особи, яка вчинила адміністративне
правопорушення, в дусі додержання законів України, поваги до правил співжиття,
а також запобігання вчиненню нових правопорушень як самим правопорушником
так і іншими особами. Проте покарання не є самоціллю, воно є необхідним
засобом виховання правопорушника і запобігання правопорушенням. За вчинений
проступок громадянин або позбавляється певного суб’єктивного права, або
обмежується його правосуб’єктність, або на нього покладаються спеціальні
«штрафні» обов’язки.
Система адміністративних стягнень включає в себе різні за характером і
правовими наслідками санкції, що дозволяє використовувати їх диференційовано,
з урахуванням суспільної небезпеки вчиненого проступку та особи
правопорушника. Ці санкції співвіднесені між собою і розташовані залежно від
наростання значимості стягнення — від найменш суворого (попередження) до
найбільш суворого — адміністративного арешту.
Перелік адміністративних стягнень, передбачених у ст. 24 КУпАП, не є
вичерпним і закінченим. У разі потреби він може бути доповнений іншими
видами стягнень, якщо це виправдано з погляду загальних принципів і цілей
застосування адміністративної відповідальності89. При цьому можливість
доповнення обмовляється двома умовами: по-перше, нові стягнення можуть бути
введені тільки законодавчими актами України; по-друге, вони повинні бути
установлені відповідно до принципів і положень КУпАП, оскільки останній
інтегрував у собі всі найважливіші принципи нормотворчості в цій галузі.
Оскільки кожна стаття Особливої частини КУпАП містить чіткі вказівки на
вид стягнення, яке підлягає застосуванню за вчинення передбаченого нею
проступку, остільки орган, що розглядає справу про адміністративне
правопорушення, може призначити тільки те адміністративне стягнення, що
визначено в цій статті. При цьому необхідно пам’ятати, що деякі з перерахованих
у ст. 24 стягнень взагалі не можуть застосовуватися до зазначених, чітко
визначених у законі категорій громадян і посадових осіб (зокрема статті 13, 15,
30—32-1 КУпАП).
Адміністративним стягненням присвячена глава 3 КУпАП «Адміністративні
стягнення». Сутність і мета адміністративного стягнення зафіксовані в ст. 23

89
Кодекс України про адміністративні правопорушення : введений в дію постановою Верховної Ради
Української РСР від 7 грудня 1984 р. // Відомості Верховної Ради Української РСР. — 1984. — Додаток до № 51.
— Ст. 1122.
379
КУпАП, де зазначено, що адміністративне стягнення є мірою відповідальності та
застосовується з метою виховання особи, яка вчинила адміністративне
правопорушення, в дусі додержання законів, а також запобігання вчиненню нових
правопорушень.
Систему адміністративних стягнень закріплено у ст. 24 КУпАП, в якій їх
перераховано з урахуванням порядку зростання суворості:
— попередження (ст. 26 КУпАП);
— штраф (ст. 27 КУпАП);
— штрафні бали (ст. 27-1 КУпАП);
— оплатне вилучення предмета, який став знаряддям вчинення або
безпосереднім об’єктом правопорушення (ст. 28 КУпАП);
— конфіскація предмета, який став знаряддям вчинення або
безпосереднім об’єктом адміністративного правопорушення (ст. 29 КУпАП);
— позбавлення спеціального права, наданого громадянинові (ст. 30
КУпАП);
— виправні роботи (ст. 31 КУпАП);
— громадські роботи (ст. 30-1 КУпАП) 90;
— адміністративний арешт (ст. 32 КУпАП).
— арешт з утриманням на гауптвахті (ст. 32-1 КУпАП).
До іноземців і осіб без громадянства за вчинення адміністративних
правопорушень може бути застосовано (крім передбачених у ст. 24 КУпАП)
адміністративне видворення за межі України1.
Згідно статті 25 КУпАП (Основні і додаткові адміністративні стягнення),
оплатне вилучення та конфіскація предметів можуть застосовуватись як основні,
так і додаткові адміністративні стягнення; позбавлення права обіймати певні
посади або займатися певною діяльністю тільки як додаткове; інші
адміністративні стягнення, зазначені в частині першій статті 24 Кодексу, можуть
застосовуватись тільки як основні.
За одне адміністративне правопорушення може бути накладено основне або
основне і додаткове стягнення.
Система адміністративних стягнень дозволяє виділити з їх переліку види
адміністративних стягнень:
1. За порядком застосування адміністративні стягнення поділяються на
такі, що:
— можуть застосовуватись як основні та як додаткові (оплатне
вилучення та конфіскація предмета, який став знаряддям вчинення чи
безпосереднім об’єктом адміністративного правопорушення);
— можуть застосовуватися лише як основні (всі інші види
адміністративних стягнень, зазначених в ч. 1 ст. 24 КУпАП).
2. За характером впливу на особу адміністративні стягнення
поділяються на:
— особисті, які спрямовані на особу правопорушника (попередження,

90
Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства : Закон України від 22 вересня 2011 р. // Офіційний
вісник України. — 2011. — № 83. — Ст. 3014.
380
адміністративний арешт, громадські роботи);
— майнові, які спрямовані на майновий стан правопорушника (штраф,
оплатне вилучення предмета, конфіскація предмета, виправні роботи);
— особисто-майнові (позбавлення спеціального права).
3. Залежно від суб’єкта застосування адміністративні стягнення
поділяються на такі, що:
— застосовуються лише судами (оплатне вилучення предмета,
конфіскація предмета, позбавлення спеціального права, виправні роботи,
громадські роботи, адміністративний арешт);
— застосовуються іншими органами та посадовими особами
(попередження, штраф, адміністративне видворення за межі України).
Стягнення також можуть бути:
— разовими, одномоментними (конфіскація, попередження, штраф);
— тривалими, розтягнутими в часі (адміністративний арешт,
позбавлення спеціального права, наданого даному громадянинові, виправні
роботи, громадські роботи)91.
Кожне адміністративне стягнення містить правовідновний потенціал. Його
застосуванням припиняється протиправне становище і відновлюються порушені
проступком юридичні відносини.
Система адміністративних стягнень суворо формалізована: ними є тільки ті
засоби примусового впливу, які визначив законодавець. Будь-які інші, навіть
якщо вони схожі зі стягненням за метою, змістом, назвою, до таких не належать.
Так, слід розрізняти такі стягнення, як адміністративний арешт (ст. 32 КУпАП),
оплатне вилучення предмета (ст. 28 КУпАП), конфіскація предмета (ст. 29
КУпАП), позбавлення спеціального права (ст. 30 КУпАП) від таких заходів
забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення, як
адміністративне затримання (ст. 261 КУпАП), вилучення речей і документів (ст.
265 КУпАП), тимчасове вилучення посвідчення водія (ст.265-1 КУпАП),
тимчасове затримання транспортних засобів (ст.265-2 КУпАП), відсторонення
осіб від керування транспортними засобами, річковими і маломірними суднами та
огляд на стан алкогольного, наркотичного чи іншого сп’яніння або щодо
перебування під впливом лікарських препаратів, що знижують їх увагу та
швидкість реакції (ст. 266 КУпАП)92.
1) Крім стягнень, передбачених у ст. 24 КУпАП, законодавець
передбачив заходи впливу, які застосовуються до неповнолітніх, які вчинили
правопорушення у віці від 16 до 18 років. До них належать:
2) зобов’язання публічно або в іншій формі попросити вибачення у
потерпілого;
3) попередження;
4) догана або сувора догана;
5) передача неповнолітнього під нагляд батькам або особам, які їх
91
Коломоєць Т. О. Система адміністративних стягнень за законодавством про адміністративні
правопорушення України / Т. О. Коломоєць // Право України. — 2002. — № 2. — С. 31—33.
92
Кодекс України про адміністративні правопорушення : введений в дію постановою Верховної Ради
Української РСР від 7 грудня 1984 р. // Відомості Верховної Ради Української РСР. — 1984.
381
замінюють, чи під нагляд педагогічному або трудовому колективу за їх згодою, а
також окремим громадянам на їх прохання.
Вважаємо за доцільне здійснити характеристику зазначених заходів впливу
до неповнолітніх.
Так, зобов’язання публічно або в іншій формі попросити вибачення у
потерпілого (п. 1 ч. 1 ст. 24-1 КУпАП) є найменш суворою мірою
адміністративного стягнення. Воно застосовується органом публічної
адміністрації в тих випадках, коли він дійшов висновку, що неповнолітній
усвідомив неправомірність своєї поведінки, суспільну шкідливість вчиненого
діяння і покаявся в цьому.
Попередження (п. 2 ч. 1 ст. 24-1 КУпАП) — більш суворий захід виховного
впливу, і полягає він в усному оголошенні органом публічної адміністрації
офіційного, від імені держави, осуду неповнолітнього правопорушника і його
поведінки, що дістало вияв у вчиненні адміністративного правопорушення, яке не
становить великої суспільної небезпеки.
Догана або сувора догана (п. 3 ч. 1 ст. 24-1 КУпАП) — захід морально-
психологічного впливу, який застосовується до неповнолітніх правопорушників у
разі систематичного невиконання встановлених правил поведінки і вчинення
правопорушень, що свідчать про формування антигромадської установки. Догана
чи сувора догана вважаються більш жорсткими заходами стягнення, ніж
попередження. Вони супроводжуються офіційним, від імені держави, суворим
осудом неповнолітнього правопорушника і вчиненого ним діяння.
Передача неповнолітнього під нагляд педагогічному або трудовому
колективу (п. 4 ч. 1 ст. 24-11 КУпАП) становить покладання органом публічної
адміністрації на відповідний колектив за його (колективу) згодою обов’язку
здійснювати виховний вплив на неповнолітнього і контролювати його поведінку.
Передача неповнолітнього під нагляд окремим громадянам (п. 4 ч. 1 ст.
24 КУпАП) 93 полягає в покладанні на них обов’язків з виховання
неповнолітнього і контролю за його поведінкою.
Передача неповнолітнього під нагляд батькам або особам, які їх замінюють,
допускається лише за наявності даних про їх здатність забезпечити позитивний
вплив на нього та постійний контроль за його поведінкою. Бажання і згода
неповнолітнього при цьому не вимагаються.
Під особами, що заміняють батьків, розуміються при цьому усиновителі,
опікуни та піклувальники1.
При передачі неповнолітнього під нагляд батькам, особам, що їх замінюють,
педагогічному чи трудовому колективу орган публічної адміністрації не
встановлює строків такого нагляду. Однак на практиці нагляд зазначеними
особами здійснюється, як правило, не менше року.
Передача неповнолітнього під нагляд педагогічному або трудовому
колективу являє собою покладання публічним органом на відповідний колектив з
його (колективу) згоди обов’язку щодо здійснення виховного впливу на

93
Про практику розгляду судами справ про застосування примусових заходів виховного характеру :
постанова Пленуму Верховного Суду України від 31 травня 2002 р. — № 6.
382
неповнолітнього і контролю за його поведінкою. Таким колективом може бути,
наприклад, педагогічний колектив школи, у якій навчається неповнолітній, або
трудовий колектив підприємства, де він працює. При цьому орган публічної влади
(сьогодні це суд, суддя), що розглядає справу про правопорушення
неповнолітнього, має бути упевненим у можливостях позитивного впливу такого
колективу на неповнолітнього правопорушника, що передається колективу під
нагляд.
Передача неповнолітнього під нагляд окремим громадянам визначається в
покладанні на них обов’язків щодо виховання піднаглядного і контролю за його
поведінкою. Вона застосовується тільки на прохання громадян, яким передається
неповнолітній і які добре зарекомендували себе на педагогічній роботі чи в іншій
сфері суспільно-корисної діяльності.
Неприпустима передача неповнолітнього батькові чи матері, позбавленим
батьківських прав, а також батькам або іншим особам, що за рівнем культури і
характером своєї поведінки не здатні позитивно впливати на нього 94.
Зазначені заходи застосовуються в адміністративно-судовому порядку і
спрямовані на забезпечення виховного впливу щодо неповнолітнього. На відміну
від аналогічних примусових заходів виховного характеру, які передбачені в ст.
105 КК України:
1) адміністративні заходи впливу, передбачені ст. 24-1 КУпАП, не
належать до заходів, що звільняють від покарання;
2) з перерахованих заходів лише попередження та передача під нагляд
батьків чи осіб, які їх замінюють, аналогічні тим, що передбачені в
кримінальному законодавстві;
3) при здійсненні адміністративного впливу на неповнолітнього
застосовується лише один захід; у кримінально-правовій нормі до
неповнолітнього може бути застосовано кілька примусових заходів виховного
характеру;
4) в КУпАП не визначається тривалість і порядок проведення заходів
виховного впливу; в ч. 3 ст. 105 КК України зазначається тривалість здійснення
деяких заходів.
Заходи виховного впливу, що застосовуються до неповнолітніх,
відрізняються від адміністративних стягнень:
1) адміністративні стягнення застосовуються майже до усіх фізичних
осіб, які вчинили правопорушення, і до юридичних осіб, заходи виховного впливу
застосовуються лише до неповнолітніх правопорушників;
2) на відміну від адміністративних стягнень, заходи виховного впливу,
які застосовуються до неповнолітніх, мають виховний та запобіжний характер і не
є штрафними санкціями;
3) на відміну від заходів виховного впливу, система адміністративних
стягнень, яка передбачена ст. 24 КУпАП, подається в законодавстві з урахуванням
зростання суворості, заходи виховного впливу характеризуються однаковою

Горбач О. В. Адміністративна відповідальність неповнолітніх. : монографія / О. В. Горбач. — К. :

94

КНУВС, 2009. — 143 с.

383
мірою суворості (пояснюється це тим, що вони мають виховне спрямування);
4) на відміну від адміністративних стягнень, питання виконання
постанов про застосування заходів виховного впливу не врегульоване
законодавством.
Тому слід розрізняти заходи, що мають тільки виправно-виховний вплив
(штраф, виправні роботи), і заходи, які нарівні з виправно-виховним впливом
створюють умови, що виключають можливість учинення нових правопорушень
(конфіскація, позбавлення спеціальних прав, наданих громадянам).

§ 2. Характеристика адміністративних стягнень

Адміністративні стягнення, їх система та види містяться в різноманітних
нормативно-правових актах публічної адміністрації. В той самий час більш
системно вони зосереджені в КУпАП.
Зокрема, попередження (ст. 26 КУпАП) застосовується як самостійна міра
за вчинення незначних адміністративних порушень, а також щодо осіб, які
вперше вчинили проступок і при цьому мають позитивні характеристики. Зміст
попередження як міри адміністративного стягнення полягає в офіційному, від
імені держави, осудженні протиправного діяння органом публічної влади й у
попередженні правопорушника про неприпустимість таких дій надалі. Воно
розраховане на виховний ефект і не зачіпає ні майнових, ні інших прав
порушника95.
Як і будь-яке інше стягнення, попередження потребує юридичного
оформлення у вигляді винесення письмової постанови, що відповідає вимогам ст.
283 КУпАП. Постанова про накладення адміністративного стягнення у вигляді
попередження виконується органом (посадовою особою), який виніс постанову,
шляхом оголошення постанови порушнику. Якщо постанова про накладення
адміністративного стягнення у вигляді попередження виноситься під час
відсутності порушника, йому вручається копія постанови в порядку і строки,
передбачені ст. 285 КУпАП. Поряд із цим законодавець передбачає можливість
фіксації попередження в іншій установленій законом формі. Також ст. 306
КУпАП визначає, що за вчинення порушень, передбачених статтями 116 КУпАП
(порушення правил по охороні порядку і безпеки руху на річковому транспорті і
маломірних суднах), 1162 КУпАП (порушення правил, що забезпечують безпеку
експлуатації суден на внутрішніх водних шляхах), 117 КУпАП (порушення
правил користування річковими і маломірними суднами), адміністративні
стягнення у вигляді попередження на місці оформляються способом,
встановленим Міністерством внутрішніх справ України або спеціально
уповноваженим центральним органом виконавчої влади в галузі транспорту. До
попередження, як і до будь-якого основного стягнення, може бути застосоване
додаткове стягнення. Усні попередження посадових осіб не можуть розглядатися
як стягнення.
Попередження як адміністративне стягнення слід відрізняти від

95
Гончарук С. Т. Адміністративні стягнення в системі заходів адміністративного примусу та проблеми їх
удосконалення / С. Т. Гончарук // Бюлетень Міністерства юстиції України. — 2006. — № 6 (56). — С. 35—45.
384
попередження як запобіжного заходу протиправної поведінки та усного
зауваження.
Штраф (ст. 27 КУпАП) — це грошове стягнення, що накладається на
громадян і посадових осіб за адміністративні правопорушення у випадках і
розмірі, встановлених законодавством України.
Необхідно наголосити, що це виключно грошове стягнення, яке є
домінуючим видом, що передбачений як єдиний або альтернативний захід
відповідальності за більшість адміністративних правопорушень.
Штраф — найбільш поширений вид адміністративного стягнення майнового
характеру. Він накладається на правопорушників в адміністративному або
судовому порядку у випадках і межах, передбачених законом. Розмір штрафу
визначається переважно щодо офіційно встановленого розміру
неоподатковуваного мінімуму доходів громадян або, в окремих випадках, у
кратному розмірі до вартості проїзду. Щодо посадових осіб, на відміну від
громадян, чинним законодавством встановлені більш високі розміри штрафів.
Адміністративні штрафи можуть встановлюватись у відносно визначеному
розмірі (за наявності верхньої межі — ст. 211-1 КУпАП) та з визначенням
верхньої та нижньої межі (ст. 173 КУпАП).
Таким чином, створюються умови для накладення стягнень, виходячи із
самого виду правопорушення, з урахуванням особи, майнового стану винного.
Крім цього, на розмір штрафу впливає вид суб’єктів правопорушення (громадяни,
посадові особи тощо), посада суб’єкта, який накладає штраф, або вид органу
влади. В той же час а вчинення адміністративних правопорушень у сфері
забезпечення безпеки дорожнього рух (ст.ст.124-1 – 132-1) розмір штрафних
санкцій є безальтернативним.
При врегулюванні розмірів адміністративних штрафів законодавець
підвищує їх за необхідності посилення відповідальності за повторність вчинення
правопорушень: зростають штрафні санкції, передбачені за керування
транспортними засобами або суднами особами, які перебувають у стані
алкогольного, наркотичного чи іншого сп’яніння або під впливом лікарських
препаратів, що знижують їх увагу та швидкість реакції (ст.130 КУпАП),
розпивання пива, алкогольних, слабоалкогольних напоїв та появу у заборонених
законом місцях або поява у громадських місцях у п’яному вигляді (ст. 178
КУпАП); порушення працівниками підприємств, установ, організацій правил
зберігання або перевезення вогнепальної, холодної чи пневматичної зброї і
бойових припасів (ст. 195 КУпАП); азартні ігри, ворожіння в громадських місцях
(ст. 181 КУпАП); порушення правил торгівлі і надання послуг працівникам
торгівлі, громадського харчування та сфери послуг, громадянами, які займаються
підприємницькою діяльністю (ст. 155 КУпАП) тощо.
Штраф має бути сплачений порушником не пізніш як через п’ятнадцять
днів з дня вручення йому постанови про накладення штрафу, а в разі оскарження
або опротестування такої постанови — не пізніш як через п’ятнадцять днів з дня
повідомлення про залишення скарги або протесту без задоволення. У разі
відсутності самостійного заробітку в осіб віком від шістнадцяти до вісімнадцяти
385
років, які вчинили адміністративне правопорушення, штраф стягується з батьків
або осіб, які їх замінюють. Штраф, накладений за вчинення адміністративного
правопорушення, вноситься порушником в установу банку України, за винятком
штрафу, що стягується на місці вчинення правопорушення, якщо інше не
встановлено законодавством України.
Штраф за правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху,
зафіксовані в автоматичному режимі, може бути накладено на особу, після
використання ним балів передбачених ст.27-1 КУпАП.
В адміністративному провадженні штраф застосовується виключно як
грошове стягнення, хоча в історії адміністративно-штрафної практики України
відомі й інші його форми, наприклад натуральний штраф (зерном, картоплею) в
сільській місцевості.
Отже, штраф в адміністративно-деліктній практиці — домінуюча форма
адміністративної відповідальності, оскільки він передбачений як єдиний або
альтернативний захід стягнення за більшість адміністративних правопорушень,
що містяться в Особливій частині КУпАП.
Штрафні бали (Стаття 27-1 КУпАП).
Штрафні бали є стягненням, що накладається на громадян за
правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксовані в
автоматичному режимі, установлені КУпАП.
Кожному громадянину, який має право керування транспортним засобом,
щороку з початку року (з дня отримання права керування транспортним засобом)
і до кінця року нараховується 150 балів.
У разі фіксації правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього
руху в автоматичному режимі від загальної кількості балів громадянина, який
вчинив правопорушення, вираховується кількість штрафних балів, передбачених
відповідною статтею Особливої частини цього Кодексу.
У разі якщо розмір стягнення у вигляді штрафних балів перевищує залишок
балів громадянина, штрафні бали накладаються відповідно до залишку незалежно
від розміру штрафних балів, зазначених у відповідній статті Особливої частини
цього Кодексу.
Оплатне вилучення предмета, який став знаряддям вчинення або
безпосереднім об’єктом адміністративного правопорушення (ст. 28 КУпАП) є
специфічний вид грошово-матеріальних стягнень, накладених за вчинення
адміністративних проступків з використанням спеціальних предметів, приладів,
або безпосереднім об’єктом яких є заборонений предмет. Оплатне вилучення
цього предмета полягає в його примусовому вилученні у особи, яка правомірно
ним володіє, та подальшій реалізації з передачею одержаної суми колишньому
власнику за винятком витрат з реалізації предмета (ч. 1 ст. 28 КУпАП).
В законодавстві цей захід стягнення застосовується, в основному, за
порушення, які становлять найбільшу суспільну шкідливість. У більшості
випадків оплатне вилучення предмета, який став знаряддям вчинення
правопорушення, застосовується як додатковий захід (разом зі штрафом та
позбавленням спеціального права, наданого особі). КУпАП передбачає оплатне
386
вилучення як основний та додатковий захід стягнення (ст. 25 КУпАП).
Оплатне вилучення слід відрізняти від інших видів вилучення, таких як:
реквізиція та конфіскація.
Реквізиція — адміністративно-примусовий захід, який застосовується
органами публічної адміністрації у разі стихійного лиха, аварії, епідемії, епізоотії
та за інших надзвичайних обставин; оплатне вилучення — захід
адміністративного стягнення.
Реквізиція дістає вияв в оплатному відчуженні або тимчасовому вилученні
на оплатній основі майна громадян або публічних органів, громадських
організацій, оплатне вилучення поширюється тільки на конкретні предмети,
знаряддя або безпосередній об’єкт проступку.
Якщо реквізиція не є санкцією з боку держави і ніяк не пов’язана з
адміністративним правопорушенням, застосовується у виключних випадках, то
оплатне вилучення — захід адміністративного стягнення за вчинення
адміністративного проступку.
Реквізиція, на відміну від оплатного вилучення, може бути й тимчасовим
заходом, який застосовується не тільки до громадян, а й до громадських
організацій.
У разі реквізиції майна його попередній власник може вимагати взамін
надання йому іншого майна, якщо це можливо, за оплатного вилучення
правопорушнику як колишньому власнику реалізованої речі повертається лише
виручена сума з відрахуванням витрат з реалізації вилученого предмета.
Оплатне вилучення предмета вважається більш м’яким заходом стягнення,
ніж конфіскація. Від неї воно відрізняється оплатним характером. Так, за ті самі
дії, вчинені особою, яку протягом року було піддано адміністративному
стягненню за одне з правопорушень щодо порушення правил зберігання або
перевезення зброї як додаткове стягнення тягне конфіскацію зброї і бойових
припасів (ч. 2 ст. 191 КУпАП), а вчинення того самого проступку вперше (ч. 1 ст.
191 КУпАП) має наслідком застосування лише оплатного вилучення зброї і
бойових припасів як додаткового стягнення.
Конфіскація предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім
об’єктом адміністративного правопорушення (ст. 29 КУпАП), полягає в
примусовій безоплатній передачі цього предмета у власність держави за рішенням
суду. Конфісковано може бути лише предмет, який є у приватній власності
порушника, якщо інше не передбачено законами України. Конфіскація
вогнепальної зброї, інших знарядь полювання і бойових припасів не може
застосовуватись до осіб, для яких полювання є основним джерелом існування.
Порядок застосування конфіскації, перелік предметів, які не підлягають
конфіскації, встановлюються законодавством України.
Конфіскації також можуть підлягати гроші, одержані внаслідок вчинення
адміністративного правопорушення. Цей вид стягнення характеризується тим, що
конфіскується не все майно порушника, не будь-які речі, що мають споживчу
вартість, а лише предмети, що пов’язані із вчиненням адміністративного
правопорушення, і які знаходяться в приватній власності порушника.
387
Конфіскований може бути лише предмет, який є у приватній власності
порушника, якщо інше не передбачено законами України. Цей вид стягнення
вважається більш суворим заходом, ніж оплатне вилучення, і застосовується
виключно за рішенням суду.
Конфіскація як адміністративне стягнення є судово-адміністративним
заходом, що застосовується, як правило, як додаткове разом з основним
стягненням.
Тільки як основний вид адміністративного стягнення вона застосовується за
порушення деяких митних правил (п. 3 ст. 461, ст. 465 МК України). На відміну
від конфіскації, передбаченої КУпАП, у митному законодавстві вона
здійснюється незалежно від того, чи є вилучені товари, транспортні засоби
власністю особи, яка вчинила порушення митних правил, чи є вона власником
безпосередніх предметів порушення митних правил, товарів із спеціально
виготовленими сховищами (тайниками), що використовувалися для приховування
безпосередніх предметів порушення митних правил від митного контролю,
транспортних засобів, що використовувалися для переміщення безпосередніх
предметів порушення митних правил через митний кордон України (п. 2 ст. 462
МК України). Неможлива конфіскація предмета, виражена в грошовому
еквіваленті, — рівноцінна предмету, який підлягає конфіскації. Конфіскація як
адміністративне стягнення не пов’язана з відшкодуванням завданих громадянам
майнових збитків, за винятком випадків скасування відповідної постанови органу
адміністративної юрисдикції з закриттям провадження у справі про
адміністративні правопорушення, коли особа має право вимагати повернення
незаконно відчуженого майна або сплати його вартості. Оцінка конфіскованого
майна проводиться комісією за спеціально встановленими правилами.
Конфіскація як адміністративне стягнення відрізняється від реквізиції, яка
полягає в примусовому вилученні державою у власника майна в державних або
суспільних інтересах із сплатою йому його вартості. Конфіскація в
адміністративному порядку не переслідує цілей задоволення державної
необхідності, яку виконує реквізиція. Її мета — примушення особи до виконання
покладених на неї законом обов’язків, вплив на правопорушника в інтересах
відповідальності за проступок.
Від вилучення речей і документів конфіскація відрізняється:
1) правовою основою застосування (різні норми КУпАП);
2) порядком застосування (конфіскація — судовий, вилучення — по-
засудовий);
3) предметами, які необхідно вилучити (на відміну від конфіскації, яка
застосовується до правопорушника, вилученню підлягають речі і документи, які
виявлені під час затримання правопорушника, його особистого огляду або огляду
його речей);
4) вилучення речей застосовується як захід адміністративного
припинення правопорушення, конфіскація — як адміністративне стягнення.
Позбавлення спеціального права, наданого громадянинові (ст. 30 КУпАП),
застосовується за грубе або систематичне порушення порядку користування цим
388
правом. Фактичне позбавлення спеціального права дістає вияв у вилученні
відповідного документа, який надає таке право (посвідчення водія, посвідчення
мисливця).
Слід зазначити, що позбавлення наданого даному громадянинові права
полювання застосовується на строк до трьох років за грубе або систематичне
порушення порядку користування цим правом (ч. 1 ст. 30 КУпАП), а позбавлення
наданого даному громадянинові права керування транспортними засобами
застосовується на строк до трьох років за грубе або повторне порушення порядку
користування цим правом або на строк до десяти років за систематичне
порушення порядку користування цим правом (ч. 2 ст. 30 КУпАП).
Адміністративне законодавство України передбачає певні пільги для осіб,
які користуються спеціальним правом керування транспортним засобом у зв’язку
з інвалідністю. Ці особи можуть бути позбавлені такого права тільки у
виняткових випадках (ч. 2 ст. 30 КУпАП), якщо вони керували транспортним
засобом у стані алкогольного або наркотичного сп’яніння, або під впливом
лікарських препаратів, що знижують увагу та швидкість реакції, а також у разі
невиконання вимоги працівника міліції про зупинку транспортного засобу,
залишення на порушення вимог встановлених правил місця дорожньо-
транспортної пригоди, учасниками якої вони є, ухилення від огляду на наявність
алкогольного, наркотичного чи іншого сп’яніння або щодо перебування під
впливом лікарських препаратів, що знижують їх увагу та швидкість реакції.
Позбавлення права полювання не може застосовуватись до осіб, для яких
полювання є основним джерелом існування.
Слід зазначити, що постанова про позбавлення права керування
транспортними засобами виконується посадовими особами органів внутрішніх
справ, зазначеними у пунктах 2 і 3 ч. 2 ст. 222 КУпАП, а саме: начальник або
заступник начальника відділення (відділу, управління, департаменту), командир
або заступник командира окремого підрозділу Державтоінспекції Міністерства
внутрішніх справ України, начальник відділу внутрішніх справ або особа, яка
виконує його обов’язки; працівники Державтоінспекції Міністерства внутрішніх
справ України, які мають спеціальні звання.
Постанова про позбавлення права керування річковими і маломірними
суднами виконується начальником Головної державної інспекції України з
безпеки судноплавства та його заступниками, капітаном річкового порту. Разом з
тим, постанова про позбавлення права полювання виконується посадовими
особами органів, мисливського господарства (ст. 242 КУпАП).
Слід зауважити, що ст. 318 КУпАП визначає, що у разі винесення постанови
про позбавлення права керування транспортним засобом, річковим або
маломірним судном вилучене посвідчення водія (свідоцтво, диплом) особі, щодо
якої застосовано даний захід адміністративного стягнення, не повертається. Так,
дія виданого замість вилученого посвідчення водія (свідоцтва, диплома)
тимчасового дозволу на зазначене право керування продовжується до закінчення
строку, встановленого для подання скарги, або до прийняття рішення у скарзі.
Але, якщо в результаті розгляду скарги буде прийнято рішення про скасування
389
постанови і закриття справи або про заміну позбавлення права керування
транспортним засобом, річковим або маломірним судном іншим заходом
стягнення (пункти 3 і 4 ч. 1 ст. 293 КУпАП), вилучене посвідчення водія
(свідоцтво, диплом) повертається особі, у якої його було вилучено.
Також ст. 319 КУпАП визначає, що виконання постанови про позбавлення
права полювання провадиться шляхом вилучення посвідчення мисливця.
Доцільно зазначити, що у разі ухилення особи, позбавленої права полювання, від
здачі посвідчення мисливця органи мисливського господарства, вилучення
посвідчення мисливця провадять у встановленому порядку. Порядок вилучення
посвідчення мисливця встановлюється спеціально уповноваженим центральним
органом виконавчої влади в галузі лісового господарства.
Слід зауважити, що законодавець передбачає існування інших видів
спеціальних прав (лісорубний квиток (ордер) ст. 67 КУпАП, лісовий квиток (ст.
70 КУпАП)), але не вбачає можливості їх позбавлення.
Позбавлення права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю
призначається судом за адміністративні правопорушення пов’язані з корупцією.
Даний вид стягнень застосовується до осіб-суб’єктів корупційних правопорушень
зазначених в п.1 частини першої статті 3 Закону України «Про запобігання
корупції"96 на строк від шести місяців до одного року, незалежно від того, чи
передбачене воно в санкції статті (санкції частини статті) Особливої частини
КУпАП, коли з урахуванням характеру адміністративного правопорушення,
вчиненого за посадою, особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, та
інших обставин справи суд визнає за неможливе збереження за нею права
обіймати певні посади або займатися певною діяльністю.
Позбавлення права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю
призначається судом строком на один рік, коли його спеціально передбачено в
санкції статті Особливої частини КУпАП.
Виправні роботи (ст. 31 КУпАП) застосовуються на строк до двох місяців з
відбуванням їх за місцем постійної роботи особи, яка вчинила адміністративне
правопорушення, і з відрахуванням до двадцяти відсотків заробітку в доход
держави.
Метою цього стягнення є грошове покарання, вплив на матеріальні інтереси
порушника та його перевиховання в умовах трудового колективу. Дане стягнення
не може бути застосоване до недієздатних осіб, пенсіонерів, інвалідів, вагітних
жінок, осіб, які не мають постійного місця роботи, а також до
військовослужбовців, військовозобов’язаних та резервістів під час проходження
зборів, до осіб рядового і начальницького складів органу виконавчої влади з
питань виконання покарань, органів внутрішніх справ і Державної служби
спеціального зв’язку та захисту інформації України (ч. 1 ст. 15 КУпАП).
Виправні роботи застосовуються за вчинення деяких адміністративних
проступків з особливою антигромадською спрямованістю, близьких до злочинів:
дрібного хуліганства (ст. 173 КУпАП); поширювання неправдивих чуток (ст. 173-

96 «Про запобігання корупції» Закон України від 14 жовтня 2014 р., (ВВР), №49 ст.2026.
390
1 КУпАП); злісної непокори законному розпорядженню або вимозі працівника
міліції, члена громадського формування з охорони громадського порядку і
державного кордону, військовослужбовця (ст. 185 КУпАП); повторного протягом
року порушення встановленого порядку організації проведення зборів, мітингів,
вуличних походів і демонстрацій (ч. 2 ст. 185-1 КУпАП); публічних закликів до
невиконання вимог працівника міліції чи посадової особи Військової служби
правопорядку у Збройних Силах України (ст. 185-7 КУпАП).
Виправні роботи призначаються постановою районного, районного у місті,
міського чи міськрайонного суду (судді) про застосування виправних робіт.
Дана постанова надсилається центральному органу виконавчої влади з
питань виконання покарань на виконання не пізніш як наступного дня після її
винесення.
Виправні роботи відповідно до ст. 31 КУпАП відбуваються за місцем
постійної роботи порушника. На підставі постанови про виправні роботи із
заробітку порушника провадяться відрахування в дохід держави протягом строку
відбування адміністративного стягнення в розмірі, визначеному постановою.
Відбування виправних робіт обчислюється часом, протягом якого порушник
працював і з його заробітку провадилось відрахування. Кількість днів,
відпрацьованих порушником, має бути не менше кількості робочих днів, що
припадають на встановлений районним, районним у місті, міським чи
міськрайонним судом (суддею) календарний строк стягнення. Якщо порушник не
відпрацював зазначеної кількості робочих днів і відсутні підстави для зарахування
невідпрацьованих днів у строк стягнення, відбування виправних робіт триває до
повного відпрацювання порушником належної кількості робочих днів. У строк
відбування стягнення зараховується час, протягом якого порушник не працював з
поважних причин і йому відповідно до закону виплачувалась заробітна плата. До
цього строку також зараховується час хвороби, час, наданий для догляду за
хворим, і час проведений у відпустці по вагітності і родах. Час хвороби,
спричиненої сп’янінням або діями, пов’язаними зі сп’янінням, до строку
відбування виправних робіт не зараховується.
Як вже йшлося вище, із заробітку порушника в дохід держави проводяться
відрахування в розмірі, встановленому постановою районного суду (судді), в
межах 20% заробітку. До суми останнього входять: заробітна плата за основним
місцем роботи, за сумісництвом, гонорари, які отримані відповідно до договорів
та трудових угод. Відрахування не допускаються з пенсій та допомог, які
отримуються у порядку соціального забезпечення та страхування, а також з
виплат одноразового характеру. Відрахування здійснюються з усієї суми
заробітку без виключення з нього податків та інших платежів.
Застосування цього заходу окрім матеріальних втрат для порушника
передбачає і деякі правообмеження: забороняється надання чергової відпустки в
період відбування покарання; час відбування виправних робіт не зараховується до
стажу роботи, який надає право на отримання щорічної відпустки, надбавок до
заробітної плати та інших пільг.
Виправні роботи, що призначаються постановою районного, районного у
391
місті, міського чи міськрайонного суду (судді) в адміністративному порядку, не
тягнуть судимості, не є підставою для звільнення з роботи, і їх необхідно
відрізняти від виправних робіт, передбачених КК України (ст. 57). Останні
призначаються відповідно до вироку суду за вчинення злочину на строк від 6
місяців до 2 років і як наслідок тягнуть за собою судимість.
У разі ухилення особи від відбування виправних робіт, застосованих за
вчинення дрібного хуліганства, постановою судді невідбутий строк виправних
робіт може бути замінено штрафом від трьох до семи неоподатковуваних
мінімумів доходів громадян або адміністративним арештом з розрахунку один
день арешту за три дні виправних робіт, але не більш як на п’ятнадцять діб.
Громадські роботи (ст. 301 КУпАП) полягають у виконанні особою, яка
вчинила адміністративне правопорушення, у вільний від роботи чи навчання час
безоплатних суспільно корисних робіт, вид яких визначають органи місцевого
самоврядування.
Громадські роботи призначаються районним, районним у місті, міським чи
міськрайонним судом (суддею) на строк від двадцяти до шістдесяти годин і
відбуваються не більш як чотири години на день.
Громадські роботи не призначаються особам, визнаним інвалідами першої
або другої групи, вагітним жінкам, жінкам старше 55 років та чоловікам старше
60 років (ч. 3 ст. 301), а також не призначаються до військовослужбовців,
військовозобов’язаних та резервістів під час проходження зборів, до осіб рядового
і начальницького складів Державної кримінально-виконавчої служби України,
органів внутрішніх справ і Державної служби спеціального зв’язку та захисту
інформації України (ч. 1 ст. 15 КУпАП).
При виконанні постанови міськрайонного суду (судді) про застосування
громадських робіт надсилається на виконання органу виконавчої влади з питань
виконання покарань не пізніше наступного дня після її винесення. Виконання
стягнення у вигляді громадських робіт здійснюється на основі участі порушників
у суспільно корисній праці, види якої визначають органи місцевого
самоврядування.
Строк стягнення у вигляді громадських робіт обчислюється в годинах,
протягом яких порушник виконував визначену суспільно корисну працю.
Громадські роботи виконуються не більш як чотири години на день, а
неповнолітніми — дві години на день (ст. 321-2 КУпАП).
Слід зазначити, що на власника підприємства, установи, організації або
уповноваженого ним органу за місцем відбування порушником громадських робіт
покладається: погодження з органом виконавчої влади з питань виконання
покарань переліку об’єктів, на яких порушники відбувають громадські роботи, та
видів цих робіт; контроль за виконанням порушниками визначених для них робіт;
своєчасне повідомлення органів, що відають виконанням даного виду стягнення,
про ухилення порушника від відбування стягнення; ведення обліку та
інформування органів, що відають виконанням даного стягнення, про кількість
відпрацьованих порушником годин.
Разом із тим, у разі ухилення порушника від відбування громадських робіт
392
постановою судді не відбутий строк громадських робіт може бути замінено
адміністративним арештом з розрахунку один день арешту за п’ять годин
громадських робіт, але не більш як на п’ятнадцять днів (ст. 321-4 КУпАП).
Адміністративний арешт (ст. 32 КУпАП) — найбільш суворий захід
адміністративного стягнення, який застосовується у виняткових випадках за
окремі види адміністративних правопорушень на строк до п’ятнадцяти діб.
Він призначається районним, районним у місті, міським чи міськ- районним
судом (суддею).
Винятковість адміністративного арешту дістає вияв у тому, що він
встановлюється за вчинення адміністративних проступків з особливою
антигромадською спрямованістю, які найбільш наближені до кримінально-
караних. У КУпАП адміністративний арешт призначається за вчинення таких
правопорушень:
— незаконне вироблення, придбання, зберігання, перевезення,
пересилання наркотичних засобів або психотропних речовин без мети збуту в
невеликих розмірах (ст. 44 КУпАП);
— керування транспортними засобами або суднами особами, які
перебувають у стані алкогольного, наркотичного чи іншого сп’яніння або під
впливом лікарських препаратів, що знижують їх увагу та швидкість реакції (ч. 3, 4
ст.130 КУпАП);
— дрібне хуліганство (ст. 173 КУпАП);
— розпивання пива, алкогольних, слабоалкогольних напоїв у
громадських місцях або поява у громадських місцях у п’яному вигляді (ч. 3 ст.
178 КУпАП);
— злісна непокора законному розпорядженню або вимозі працівника
міліції, члена громадського формування з охорони громадського порядку,
військовослужбовця (ст. 185 КУпАП);
— порушення порядку організації і проведення зборів, мітингів,
вуличних походів і демонстрацій (ст. 185 КУпАП);
— прояв неповаги до суду (ст. 1853 КУпАП) тощо97.
Адміністративний арешт не може застосовуватись до вагітних жінок, жінок,
які мають дітей віком до дванадцяти років, до осіб, які не досягли вісімнадцяти
років, до інвалідів першої та другої груп (ч. 2 ст. 32 КУпАП), а також до
військовослужбовців, військовозобов’язаних та резервістів під час проходження
зборів та осіб рядового і начальницького складів органу виконавчої влади з
питань виконання покарань, органів внутрішніх справ і Державної служби
спеціального зв’язку та захисту інформації України (ч. 1 ст. 15 КУпАП).
Застосування адміністративного арешту не тягне судимості, не є підставою
для звільнення з роботи і не перериває трудового стажу. Однак час перебування
під арештом не включається до стажу, який надає право на щорічну відпустку, і
заробітна плата за період утримання під арештом не сплачується.
Слід зазначити, що постанова районного, районного у місті, міського чи

97
Коломоєць Т. О. Адміністративне право України / Т. О. Коломоєць. — К. : Істина, 2012. — С. 216.
393
міськрайонного суду (судді) про застосування адміністративного арешту
виконується негайно після її винесення. Осіб, підданих адміністративному
арешту, тримають під вартою в місцях, що їх визначають органи внутрішніх
справ. При виконанні постанови про застосування адміністративного арешту
арештовані піддаються особистому оглядові. Строк адміністративного затримання
зараховується до строку адміністративного арешту. Відбування адміністративного
арешту провадиться за правилами, встановленими законодавством України.
Разом із тим, особи, піддані адміністративному арешту за правопорушення,
передбачені ч. 1 ст. 44 КУпАП (незаконні виробництво, придбання, зберігання,
перевезення, пересилання наркотичних засобів або психотропних речовин без
мети збуту в невеликих розмірах), ст. 173 КУпАП (дрібне хуліганство), ст. 173-2
КУпАП (вчинення насильства в сім’ї, невиконання захисного припису або не
проходження корекційної програми), ч. 3 ст. 178 КУпАП (розпивання пива (крім
безалкогольного), алкогольних, слабоалкогольних напоїв на вулицях, у закритих
спортивних спорудах, у скверах, парках, у всіх видах громадського транспорту
(включаючи транспорт міжнародного сполучення) та в інших заборонених
законом місцях, крім підприємств торгівлі і громадського харчування, в яких
продаж пива, алкогольних, слабоалкогольних напоїв на розлив дозволена
відповідним органом місцевого самоврядування, або поява в громадському місці у
п’яному вигляді, що ображає людську гідність і громадську мораль — вчинені
особою яка двічі протягом року піддавалась адміністративному стягненню за
зазначені вище правопорушення), ст. 185 КУпАП (злісна непокора законному
розпорядженню або вимозі працівника міліції, члена громадського формування з
охорони громадського порядку і державного кордону, військовослужбовця),
ч. 2 ст. 185 КУпАП (порушення порядку організації і проведення зборів,
мітингів, вуличних походів і демонстрацій повторно протягом року після
застосування заходів адміністративного стягнення або їх організатором) і ч. 1 ст.
185-3 КУпАП (неповага до суду, що виразилась у злісному ухиленні від явки до
суду свідка, потерпілого, позивача, відповідача або в непідкорені зазначених осіб
та інших громадян розпорядженню головуючого чи в порушені порядку під час
судового засідання, а так само вчинення будь-яких дій, які свідчать про явну
зневагу до суду або встановлених у суді правил), використовуються на фізичних
роботах. Організація трудового використання осіб, підданих адміністративному
арешту, покладається на виконавчі органи сільських, селищних, міських рад.
Особам, підданим адміністративному арешту, за час перебування під арештом
заробітна плата за місцем постійної роботи не виплачується.
Арешт з утриманням на гауптвахті (стаття 32-1).
Арешт з утриманням на гауптвахті встановлюється і застосовується лише у
виключних випадках за окремі види військових адміністративних правопорушень
(глава 13-Б КУпАП «Військові адміністративні правопорушення») на строк до
десяти діб. Арешт з утриманням на гауптвахті призначається районним, районним
у місті, міським чи міськрайонним судом (суддею).
Арешт з утриманням на гауптвахті не може застосовуватися до
військовослужбовців-жінок.
394
 Видворення за межі України іноземців і осіб без громадянства за вчинення
адміністративних правопорушень, які грубо порушують правопорядок
встановлюється Законом України «Про правовий статус іноземців та осіб без
громадянства» (ст. 30 Примусове видворення іноземців та осіб без громадянства):
1. Центральний орган виконавчої влади, що забезпечує реалізацію
державної політики у сфері міграції, органи охорони державного кордону
(стосовно іноземців та осіб без громадянства, які затримані ними у межах
контрольованих прикордонних районів під час спроби або після незаконного
перетинання державного кордону України) або органи Служби безпеки України
можуть лише на підставі винесеної за їх позовом постанови адміністративного
суду примусово видворити з України іноземця та особу без громадянства, якщо
вони не виконали в установлений строк без поважних причин рішення про
примусове повернення або якщо є обґрунтовані підстави вважати, що іноземець
або особа без громадянства ухилятимуться від виконання такого рішення, крім
випадків затримання іноземця або особи без громадянства за незаконне
перетинання державного кордону України поза пунктами пропуску через
державний кордон України та їх передачі прикордонним органам суміжної
держави.
Позов про примусове видворення не подається стосовно іноземців та осіб
без громадянства, підстави для примусового видворення яких виявлені в пунктах
пропуску (пунктах контролю) через державний кордон під час їх виїзду з України.
Іноземцям та особам без громадянства, забороняється подальший в’їзд в
Україну строком на п’ять років. Строк заборони щодо подальшого в’їзду в
Україну обчислюється з дня винесення такого рішення та додається до строку
заборони в’їзду в Україну, який особа мала до цього.
2. Рішення суду про примусове видворення іноземців та осіб без
громадянства може бути оскаржено в порядку, передбаченому законом.
3. Центральний орган виконавчої влади, що забезпечує реалізацію
державної політики у сфері міграції, або орган охорони державного кордону на
підставі відповідного рішення з наступним повідомленням протягом 24 годин
прокурора розміщує іноземців та осіб без громадянства, зазначених у частині
першої цієї статті, у пунктах тимчасового перебування іноземців та осіб без
громадянства, які незаконно перебувають на території України.
4. Іноземці та особи без громадянства, які не мають законних підстав для
перебування на території України, затримані в установленому порядку та
підлягають примусовому видворенню за межі України, у тому числі прийняті
відповідно до міжнародних договорів України про реадмісію, розміщуються в
пунктах тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, які
незаконно перебувають в Україні, протягом строку, необхідного для їх
ідентифікації та забезпечення примусового видворення (реадмісії) за межі
України, але не більш як на вісімнадцять місяців.
У разі звернення особи під час її перебування в пункті тимчасового
перебування іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перебувають в
Україні, із заявою про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового
395
захисту в Україні, вона продовжує перебувати в зазначеному пункті до
остаточного прийняття рішення за заявою.
5. Рішення суду про примусове видворення іноземця або особи без
громадянства виконується центральним органом виконавчої влади, що реалізує
державну політику у сфері міграції, а стосовно іноземців та осіб без громадянства,
затриманих ним у межах контрольованих прикордонних районів під час спроби
або після незаконного перетинання державного кордону України, - органом
охорони державного кордону. Контроль за правильним і своєчасним виконанням
рішення про примусове видворення здійснюється органом, за чиїм позовом суд
прийняв рішення про примусове видворення. З метою контролю за виконанням
іноземцем або особою без громадянства рішення про примусове видворення
службові особи органу охорони державного кордону або центрального органу
виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері міграції,
здійснюють супровід такого іноземця або особи без громадянства.
Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у
сфері міграції, службова особа якого супроводжувала іноземця та особу без
громадянства, яку примусово видворено за зверненням органу Служби безпеки
України, інформує такий орган про виконання рішення про примусове
видворення.
6. Типове положення про пункт тимчасового перебування іноземців та осіб
без громадянства, які незаконно перебувають в Україні, затверджується
Кабінетом Міністрів України.
7. Центральний орган виконавчої влади, що забезпечує реалізацію
державної політики у сфері міграції, орган Служби безпеки України або орган
охорони державного кордону забезпечує проведення дактилоскопії іноземців та
осіб без громадянства, зазначених у частині першій цієї статті, а в разі потреби
взяття інших біометричних даних відповідно до закону.
8. Положення вказаної статті не застосовуються до іноземців та осіб без
громадянства, на яких поширюється дія Закону України "Про біженців та осіб, які
потребують додаткового або тимчасового захисту".

§ 3. Накладення адміністративних стягнень

Накладення адміністративного стягнення — це важливий юридичний факт.
З моменту його виникнення особа перебуває у стані притягнення до
адміністративної відповідальності і повинна виконувати звернені до неї вимоги,
які передбачені законодавцем98.
Загальні правила накладення стягнень за адміністративні правопорушення,
які конкретизують і поглиблюють конституційні принципи верховенства права,
законності, гуманізму, індивідуалізації адміністративної відповідальності,
закріплено в гл. 4 КУпАП.
Стягнення за адміністративне правопорушення накладається в межах,
встановлених нормативним актом, який передбачає відповідальність за вчинене

98
Судова практика Верховного Суду України у справах про адміністративні правопорушення / за заг. ред.
П. П. Пилипчука. — К. : Ін Юре, 2007. — 328 с.
396
правопорушення. При накладенні стягнення враховуються характер вчиненого
правопорушення, особа порушника, ступінь його вини, майновий стан, обставини,
що пом’якшують чи обтяжують відповідальність (ст. 33 КУпАП).
Особу порушника характеризують, перш за все, ознаки, властиві суб’єкту
проступку (вік, стать, службове становище, соціальний стан, протиправна
поведінка в минулому), а також поведінка в трудовому колективі і в побуті,
ставлення до сім’ї, колег по роботі, навчанню тощо. Всі ці обставини мають бути
встановлені органом (посадовою особою), який розглядає справу, щоб мати повне
уявлення про особу порушника.
Важливою умовою і основою індивідуалізації адміністративного стягнення
є врахування обставин справи, які пом’якшують або обтяжують відповідальність.
Ці обставини врегульовані в статтях 34, 35 КУпАП. Так, до обставин, що
пом’якшують відповідальність за адміністративне правопорушення, належать:
щире розкаяння винного; відвернення винним шкідливих наслідків проступку,
добровільне відшкодування збитків або усунення заподіяної шкоди; вчинення
правопорушення під впливом сильного душевного хвилювання або за збігу
тяжких особистих чи сімейних обставин; вчинення правопорушення
неповнолітнім; вчинення правопорушення вагітною жінкою або жінкою, яка має
дитину віком до одного року.
Закон не встановлює вичерпного переліку обставин, що пом’якшують
відповідальність. Органу адміністративної юрисдикції (посадовій особі) надається
право визнати пом’якшуючими обставини, які не зазначені в законодавстві.
Теоретично до таких обставин можуть бути віднесені: позитивна характеристика з
місця роботи, проживання, похилий вік особи, заслуги перед державою, активна
участь у громадському житті тощо.
З іншого боку, законодавство передбачає вичерпний перелік обставин, що
обтяжують відповідальність. Врахування інших обтяжуючих обставин, не
передбачених ст. 35 КУпАП, є неможливим і впливає на законність прийнятого
рішення.
Обставинами, що обтяжують відповідальність за адміністративні
правопорушення (ст. 35 КУпАП), визнаються:
— продовження протиправної поведінки, незважаючи на вимогу
уповноважених на те осіб припинити її;
— повторне протягом року вчинення однорідного правопорушення, за
яке особу вже було піддано адміністративному стягненню; вчинення
правопорушення особою, яка раніше вчинила злочин;
— втягнення неповнолітнього в правопорушення;
— вчинення правопорушення групою осіб;
— вчинення правопорушення в умовах стихійного лиха або за інших
надзвичайних обставин;
— вчинення правопорушення в стані сп’яніння. Орган (посадова особа),
який накладає стягнення, залежно від характеру адміністративного
правопорушення може не визнати цю обставину обтяжуючою.
При вчиненні однією особою двох або більше адміністративних
397
правопорушень адміністративне стягнення накладається за кожне
правопорушення окремо (ч. 1 ст. 36 КУпАП).
Якщо особа вчинила кілька адміністративних правопорушень, справи про
які одночасно розглядаються одним і тим самим органом (посадовою особою),
стягнення накладається в межах санкції, встановленої за більш серйозне
правопорушення з числа вчинених. До основного стягнення в цьому разі може
бути приєднане одне з додаткових стягнень, передбачених статтями про
відповідальність за будь-яке з вчинених правопорушень.
Такий порядок застосування стягнень зумовлений тим, що справи про
адміністративні правопорушення однієї і тієї самої особи вирішують частіше за
все різні публічні органи (посадові особи) в межах своїх повноважень.
Якщо особа вчинила кілька адміністративних правопорушень, справи про
які розглядаються одним і тим самим органом (посадовою особою), стягнення
накладається в межах санкції, встановленої за більш серйозне правопорушення з
числа вчинених. До основного стягнення в цьому разі може бути приєднане одне з
додаткових стягнень, передбачених статтями про відповідальність за будь-яке з
вчинених правопорушень (ч. 2 ст. 36 КУпАП). Так, за одночасного розгляду справ
про незаконну торговельну діяльність і злісну непокору законному
розпорядженню чи вимозі працівника міліції, вчинених однією особою, суддя
районного (міського) суду може застосувати адміністративний арешт на строк до
15 діб з конфіскацією предметів незаконної торгівлі.
Адміністративне стягнення може бути накладено не пізніш як через два
місяці з дня вчинення правопорушення, а при триваючому правопорушенні - не
пізніш як через два місяці з дня його виявлення, за винятком випадків, коли
справи про адміністративні правопорушення відповідно до Кодексу підвідомчі
суду (судді).
Якщо справи про адміністративні правопорушення відповідно до цього
Кодексу чи інших законів підвідомчі суду (судді), стягнення може бути накладено
не пізніш як через три місяці з дня вчинення правопорушення, а при триваючому
правопорушенні - не пізніш як через три місяці з дня його виявлення, крім справ
про адміністративні правопорушення, зазначені у частині третій статті 38
КУпАП.
Адміністративне стягнення за вчинення правопорушення, пов’язаного з
корупцією, а також правопорушень, передбачених статтями 164-14, 212-15, 212-21
Кодексу, може бути накладено протягом трьох місяців з дня його виявлення, але
не пізніше двох років з дня його вчинення.
У разі закриття кримінального провадження, але за наявності в діях
порушника ознак адміністративного правопорушення, адміністративне стягнення
може бути накладено не пізніш як через місяць з дня прийняття рішення про
закриття кримінального провадження.
Накладення адміністративного стягнення тягне для порушника певні
несприятливі юридичні наслідки.
По-перше, повторне, протягом року вчинення однорідного
правопорушення, за яке особу вже було піддано адміністративному стягненню,
398
визнається обтяжуючою обставиною, про що згадувалось вище.
По-друге, законодавство про адміністративні правопорушення досить часто
розглядає повторність як кваліфікуючу обставину. У зв’язку з цим у ст. 39
КУпАП встановлено строк, після закінчення якого особа вважається такою, що не
була піддана адміністративному стягненню.
Так, якщо особа, піддана адміністративному стягненню, протягом року з
дня закінчення виконання стягнення не вчинила нового адміністративного
правопорушення, то ця особа вважається такою, що не була піддана
адміністративному стягненню.
Для визнання особи такою, що не була піддана адміністративному
стягненню, не потрібно видання будь-якого спеціального документа. Стягнення
погашається автоматично після закінчення зазначеного строку і у випадках
невчинення протягом цього строку нового адміністративного проступку. Якщо
особа вчинить нове правопорушення до погашення стягнення за попереднє,
перебіг строку переривається. Давність у цих випадках починається з моменту
закінчення виконання адміністративного стягнення, призначеного за новий
проступок.
Підбиваючи підсумок вищевикладеного, необхідно зазначити, що протягом
досить тривалого періоду правова наукова думка, розкриваючи зміст
адміністративних стягнень, в першу чергу вказувала на їх каральний зміст. Однак
не можна не зазначити, що виховний та профілактичний потенціал стягнень теж
не залишався без уваги.
Таким чином, поступово мета адміністративних стягнень розширювалася за
рахунок саме превентивно-виховної складової. Тож, метою адміністративного
стягнення є не саме покарання, а, перш за все, виховання осіб, які вчинили
правопорушення, в дусі додержання законів України, поваги до правил співжиття;
запобігання вчиненню нових правопорушень як особами, на яких накладені
адміністративні стягнення, так і іншими особами.

Рекомендована література:
1) Кодекс України про адміністративні правопорушення // Відомості
Верховної Ради Української РСР. — 1984. — Додаток до № 51. — Ст. 1122.
2) Митний кодекс України від 13.02.2012 р. // Відомості Верховної Ради
України. — 2012. — № 44—45, 46—47, 48. — Ст. 552.
3) Горбач О. В. Адміністративна відповідальність неповнолітніх :
монографія / О. В. Горбач. — К. : КНУВС, 2009. — 143 с.
4) Коломоєць Т. О. Адміністративна відповідальність : навч. посіб. / Т.
О. Коломоєць. — К. : Істина, 2011. — 184 с.
5) Коломоєць Т. О. Структура адміністративної відповідальності:
сучасний доктринальний погляд / Т. О. Коломоєць // Підприємництво,
господарство і право. — 2002. — № 4. — С. 65—66.
6) Колпаков В. К. Адміністративна відповідальність : навч. посіб. / В. К.
Колпаков. — К. : Юрінком Інтер, 2008. — 256 с.
7) Колпаков В. К. Адміністративна реформа і деліктне законодавство / В.
399
К. Колпаков // Науковий вісник Національної академії внутрішніх справ України.
— 2004. — № 4. — С. 40—50.
8) Колпаков В. К. Функції адміністративно-деліктної законотворчості /
В. К. Колпаков, О. К. Волох / / Науковий вісник Київського нац. ун-та внутр.
справ. — 2007. — № 3. — С. 42—51.
9) Черній В. В. Адміністративні стягнення : посіб. для курсантів,
слухачів, студентів, працівників правоохоронних органів, учнів старших класів
/В. В. Черній. — К. : Нац. ун-т внутр. справ, 2009. — 52 с.

400
 ТЕМА 14
АДМІНІСТРАТИВНИЙ ПРОЦЕС

§ 1. Основні концепції поняття «адміністративний процес» у радянський

період.
§ 2. Поняття та особливості адміністративного процесу в українській
адміністративно-правовій теорії.
§ 3. Принципи адміністративного процесу.
§ 4. мета та завдання адміністративного процесу.

Сучасне адміністративне право України та його інститути потребують зміни

теоретичного підґрунтя, формування нової доктрини, яка б відповідала вимогам
становлення та розвитку демократичної правової держави.
На противагу колишній доктринальній традиції, сучасне адміністративне
право стає галуззю права, яке спрямоване на забезпечення й захист прав та свобод
людини.
Відтак у системному реформуванні українського суспільства права та
свободи людини стають головною метою, що потребує принципових змін в
історичній парадигмі стосунків між державою і людиною.
Відповідно до цього інститути адміністративного права розглядаються як
практичні інструменти досягнення поліпшення економічного та соціального
становища, зміцнення законності та правопорядку, утвердження в Україні
принципів верховенства права, справедливості та гуманізму, пріоритету прав та
свобод людини і громадянина, розбудови правової держави і становлення
громадянського суспільства.
Деякі з цих інститутів набувають специфічних правових ознак та
перетворюються на відносно самостійні елементи правової системи, які
потребують теоретичного розроблення та нормативно-правового закріплення.
Одним із таких утворень адміністративно-правової сфери є
адміністративний процес, який є складним явищем, поліцентричність якого
обумовлюється значним обсягом предметної регламентації, що охоплює
найрізноманітніші сфери діяльності публічної адміністрації та численні категорії
індивідуально-конкретних справ.

§ 1. Основні концепції поняття «адміністративний процес» у радянський

період
Адміністративний процес пройшов складний процес становлення та
розвитку, значний інтерес до змісту якого не стихає вже понад сто років.
Особливого наукового піднесення він отримав у середині 40-х років ХХ ст.
У сучасній вітчизняній правовій парадигмі окреслились три основні
концепції адміністративного процесу: юрисдикційна, судова та управлінська:
В рамках юрисдикційної концепції («вузької») адміністративний процес
розглядається, як регламентована законом діяльність з вирішення суперечок між
сторонами адміністративних правовідносин, що не знаходяться між собою у
401
відносинах службового підпорядкування, а також діяльність щодо застосування
заходів адміністративного примусу.
Прибічники даної ідеї (Н. Г. Саліщева, О. А. Дьомін, С. I. Котюргін та ін.)
вбачали у адміністративному процесі своєрідний аналог кримінального та
цивільного процесів. На їх думку, функції адміністративно-процесуальних норм
зводилися до забезпечення лише тих матеріальних правовідносин, в основі яких
лежить суперечка про право.
Iншими словами, під адміністративним процесом вони пропонували
розуміти законодавчо упорядковану діяльність щодо вирішення справ про
адміністративні проступки, а також щодо розгляду скарг на неправомірні дії
(рішення) органів державної влади, не пов’язані із службовим підпорядкуванням.
В сучасній українській правовій системі теорію «вузького» розуміння
адміністративного процесу розвиває В. Г. Перепе-люк, який є автором таких
наукових праць, як «Адміністративний про-цес»99 та «Адміністративний процес.
Загальна частина»100.
Діяльність органів виконавчої влади та місцевого самоврядування щодо
вирішення справ управлінського характеру виносилася за межі адміністративного
процесу. Її іменували «провадженням». Норми, які регулювали порядок такого
провадження, оголошувалися «матеріальними». Таким чином, адміністративний
процес та адміністративне провадження мислилися як два самостійні види
діяльності органів влади. Перший з них спрямовався на розв’язання конфліктів
між учасниками адміністративних правовідносин; другий — на вирішення суто
управлінських питань.
З цього приводу варто зазначити, що у загальній теорії права окреслений
підхід до розуміння сутності процесу не отримав широкого визнання. Переважна
більшість відомих процесуалістів (В. О. Лучин, С. С. Студенікіна, В. М.
Горшеньов, С. С. Алексеєв та ін.) схилялися до іншої думки.
Названі вчені послідовно аргументували точку зору, згідно з якою
процесуальна форма притаманна будь-якій (а не тільки правоохоронній)
діяльності органів влади щодо застосування юридичних норм. Вони доводили, що
до переліку задач процесу входить не лише розв’язання спорів між учасниками
правовідносин, а й вирішення широкого спектру справ «позитивного» характеру.
Більше того, у загальному масиві юридичних справ, які підлягали процесуальній
регламентації, більшу частину складали саме управлінські справи. Адже перелік
організаційних правовідносин, котрі виникають у сфері управлінської діяльності,
є надзвичайно багатогранним та різноманітним.
Судова концепція адміністративного процесу ґрунтувалася на твердженні,
що будь-яка процесуальна діяльність є винятковою прерогативою органів судової
влади. Так само, як і послідовники юрисдикційної концепції («вузької»), своє
уявлення про адміністративний процес вони будують на основі аналогії з двома
«традиційними» видами юридичного процесу: кримінальним та цивільним. Проте,

99 Перепелюк В. Г. Адміністративний процес / В. Г. Перепелюк. – Чернівці,2001. – 316 с.

100 Перепелюк В. Г. Адміністративний процес. Загальна частина : навч. посіб. / В. Г. Перепелюк. –
Чернівці : Рута, 2003. – 367 с.
402
якщо перші таку аналогію вбачають у «конфліктному» характері юридичних
справ, що підлягають процесуальному вирішенню, то другі виходять з ідеї їх
обов’язкової судової підвідомчості.
Отже, за судовою концепцією під адміністративним процесом розуміється
діяльність органів правосуддя щодо вирішення справ про адміністративні
проступки. Такої точки зору дотримувалися А. Ф. Клейман, С. М. Махіна та ін.
Управлінська концепція адміністративного процесу отримала найбільше
визнання у вітчизняній правовій теорії. Її прибічники наполягають на тому, що
адміністративний процес не повинен і не може обмежуватись роллю
організаційно-правового «регулятора» юридичних конфліктів. На їх думку,
подібне розуміння адміністративного процесу не відображає всієї повноти цього
явища. Стверджується, що особлива процесуальна форма є притаманною усій
правозастосовчій діяльності органів публічної влади, а не лише її окремим
аспектам, які безпосередньо пов’язані із застосуванням заходів примусу. Таким
чином, межі функціонування адміністративного процесу, окрім власне
юрисдикційної сфери, поширюються на все розмаїття управлінських справ. З
огляду на свою специфіку, в юридичній літературі окреслений підхід отримав
назву «широкого».
Представники даної наукової течії формулювали і формулюють багато
різних визначень поняття адміністративного процесу. Їх загальний сенс цілком
можна звести до наступного положення: адміністративний процес — це
діяльність суб’єктів державно-владних повноважень з приводу реалізації ними
законодавчо встановленого порядку застосування кореспондуючих матеріальних
норм права. Основоположниками цієї концепції були В. Д. Сорокін, Ю. А.
Тихомиров, Д. М. Бахрах.
Сучасна українська процесуальна доктрина в «широкому» розумінні була
розвинута такими вченими, як М. М. Тищенко 101 та О. В. Кузьменко102.

§ 2. Поняття та особливості адміністративного процесу в українській

адміністративно-правовій теорії
Адміністративний процес є специфічним видом юридичного процесу, що,
на відміну від інших видів процесів (кримінального, цивільного), має складну
структуру проваджень, які відрізняються один від одного за характером справ.
Сучасне розуміння адміністративного процесу базується на широкому
розумінні даного явища, яке сформовано, як нами зазначалося вище, в радянській
правовій доктрині. Разом із тим, сучасна правова дійсність виходить за межі

101 Тищенко Н. М. Правовой статус субъектов производства по делам об административных

правонарушениях : автореф. дис. на соискание учен. степени канд. юрид. наук / Н. М. Тищенко. – Х., 1988;
Тищенко М. М. Адміністративно-процесуальний статус громадянина України : проблеми теорії та шляхи
вдосконалення законодавчого регулювання : дис. … докт. юрид. наук : 12.00.07 / М. М. Тищенко. – Х., 1999;
Бандурка А. М. Административный процесс : учеб. для высших учеб. завед. / А. М. Бандурка, Н. М. Тищенко. – К.
: Литера ЛТД, 2001. – 336 с.; Тищенко Н. М. Гражданин в административном процессе / Н. М. Тищенко. – Х. :
Право, 1998. – 192 с.
102 Кузьменко О. В. Адміністративний процес у парадигмі права / О. В. Кузьменко. – К., 2005. – 350 с.;
Кузьменко О. В. Теоретичні засади адміністративного процесу / О. В. Кузьменко. – К., 2005. – 352 с.
403
наведених правових дефініцій, оскільки враховує появу нових інститутів та
правових явищ.
Отже, адміністративний процес — це урегульована адміністративно-
процесуальними нормами діяльність публічної адміністрації, спрямована на
реалізацію норм відповідних матеріальних галузей права в ході розгляду і
вирішення індивідуально-конкретних справ.
Ознаками адміністративного процесу як виду юридичного процесу є:
- як і інші різновиди юридичного процесу, адміністративний процес має на
меті виявлення та реалізацію матеріальних відносин;
- адміністративному процесу властиві аналогічні закономірності (як і іншим
галузевим формам процесуального права), які зв’язують його з матеріально-
правовою сферою;
- всі процесуальні механізми, властиві адміністративному процесу, є
внутрішніми, спеціальними механізмами правової системи;
- як і інші різновиди процесуального права, адміністративний процес має
структуру, подібну до будь-якого іншого галузевого різновиду права (однаковий
набір елементів і зв’язок між елементами).
Продовжуючи розмову про стан та перспективу розвитку адміністративного
процесу необхідно зазначити, що дане правове утворення має складну структуру.
Її можна розглядати як по вертикалі, так і по горизонталі.
Структуру адміністративного процесу по горизонталі можна
представити так.
Адміністративний процес складається з проваджень. Треба визнати, що
термін «адміністративне провадження» несе в собі різне смислове навантаження.
По-перше, це певні правовідносини, що охороняються названим
провадженням та відрізняються предметною характеристикою і спорідненістю з
відповідними матеріальними відносинами.
По-друге, під терміном «провадження» розуміють і відмінний від інших
проваджень порядок розгляду юридичних справ.
По-третє, цей термін означає прийняття у справі рішення, яке відрізняється
від рішення в іншому провадженні.
Відповідно до наведеного вибудовується структура того чи іншого
процесуального інституту.
Провадження будь-якого процесу — це закріплена відповідним нормативно-
правовим актом (Цивільним процесуальним кодексом, Кодексом
адміністративного судочинства, Кодексом України про адміністративні
правопорушення) сукупність специфічних правил, за якими у межах конкретного
виду процесу розглядається та вирішується справа у певній судовій інстанції; це
система процесуальних дій, об’єднаних кінцевою процесуальною метою (розгляд
і вирішення справи)103.
Провадження — це головний елемент процесу, який становить системне
утворення, комплекс взаємопов’язаних і взаємообумовлених процесуальних дій,

103 Тертышников В. И. Гражданский процесс : курс лекций / В. И. Тертыш-ников. — Х., 2001. — С. 9.

404
що: а) утворюють певну сукупність процесуальних правовідносин, які
відрізняються предметною характеристикою і взаємозв’язком із відповідними
матеріальними правовідносинами; б) викликають необхідність встановлення,
доказування, а також обґрунтування усіх обставин і фактичних даних відповідної
юридичної справи; в) обумовлюють необхідність закріплення, офіційного
оформлення отриманих процесуальних результатів у відповідних актах-
документах104.
Отже, адміністративне провадження — це послідовна діяльність
публічної адміністрації, урегульована адміністративно-процесуальними нормами,
щодо розгляду та вирішення однорідних груп адміністративних справ.
Адміністративні провадження різноманітні за своєю предметною
характеристикою, саме тому не вщухають суперечки щодо їх класифікації.
Наприклад, Ю. М. Козлов до видів адміністративних проваджень відносить:
а) провадження з питань організації апарату державного управління; б)
провадження за заявами і пропозиціями громадян; в) провадження за скаргами; г)
провадження у справах про застосування примусових заходів (дисциплінарних,
матеріальних або адміністративних); ґ) провадження у справах, пов’язаних із
застосуванням матеріальних норм трудового, фінансового, земельного права.
Ю. П. Битяк і В. В. Зуй виділяють такі види проваджень адміністративного
процесу: 1) з розробки і прийняття нормативних актів; 2) з прийняття
індивідуальних актів управління; 3) із застосування адміністративно-
процесуальних заходів і заходів припинення; 4) у справах про адміністративні
правопорушення; 5) із застосування дисциплінарних стягнень; 6) реєстраційно-
дозвільне; 7) наглядово-контрольне; 8) у справах про звернення громадян; 10) у
земельних, пенсійних, податкових, бюджетно-фінансових справах; 11) у справах
про відшкодування матеріальної шкоди та інші.
Л. В. Коваль ділить провадження адміністративного процесу залежно від
сфери, на яку поширюється дія відповідних адміністративно-процесуальних норм,
на дві групи. Перша — це група проваджень, які реалізують дії дозвільно-
реєстраційного, контрольно-наглядового характеру; надають процедури дозволу
земельних, податкових та інших справ; створюють процесуальний режим за
рішенням справ про адміністративні правопорушення. Iнша група проваджень —
процедури, які спрямовані на реалізацію дій щодо виконавчо-розпорядчої
діяльності в самих державних органах (діловодство, провадження стосовно
прийняття індивідуальних актів управління, провадження із застосування
дисциплінарних стягнень тощо).
Особливу позицію з цього питання посідає Д. М. Бахрах, який пропонує
розглядати три частини адміністративного процесу: 1) процес адміністративної
правотворчості; 2) оперативно-розпорядчий процес; 3) адміністративно-
юрисдикційний процес. Кожна з цих трьох частин адміністративного процесу, на
думку Д. М. Бахраха, складається з більш дрібних частин — проваджень. Так, в
оперативно-розпорядчому процесі він виділяє такі провадження: а) з

104 Теория юридического процесса / под общ. ред. проф. В. М. Горшенева. — Х., 1985. — С. 90.
405
комплектування особового складу (заклик на військову службу, прийом до вузів
та ін.); б) з приватизації державного і муніципального майна; в) заохочувальне; г)
дозвільне та інші.
В адміністративно-юрисдикційному процесі Д. М. Бахрах виділяє такі
провадження: а) за скаргами і заявами громадян; б) у справах про адміністративні
правопорушення; в) із застосування адміністративних запобіжних заходів
(примусового лікування та ін.); г) дисциплінарне.
Одну із розгорнутих структур адміністративного процесу запропонував В.
К. Колпаков, який класифікував провадження на три види: нор-мотворчі,
установчі та правозастосовчі. Для нормотворчих найхарактернішим є
провадження з видання нормативних актів управління.
Для установчих найхарактернішими, на думку В. К. Колпакова, є такі
провадження: 1) провадження зі створення, реорганізації і ліквідації
організаційних структур у сфері державного управління; 2) провадження з
комплектування організаційних структур у сфері державного управління
персоналом.
Правозастосовчі провадження є найбільшою групою адміністративних
проваджень, до яких, на думку В. К. Колпакова, належать:
1)провадження із застосування заходів примусу в державному управлінні: а)
дисциплінарне провадження; б) провадження у справах про адміністративні
правопорушення; в) провадження із застосування заходів матеріального впливу;
2)провадження із застосування заходів заохочення і стимулювання в
державному управлінні: а) провадження у справах про нагородження державними
нагородами, відзнаками Президента, грамотами і т. п. ;
б) провадження у справах про привласнення почесних та інших звань;
в) провадження у справах про преміювання; г) провадження у справах
про зняття стягнень і т. п.;
3)провадження з реалізації громадянами своїх прав і обов’язків: а)
провадження щодо пропозицій, скарг, заяв громадян; б) провадження з отримання
громадянами дипломів, авторських свідоцтв, патентів і т. п. ; в) провадження з
виконання громадянами військового обов’язку; г) провадження з виконання
обов’язку громадянами мати паспорт; ґ) провадження з отримання громадянами
житла; д) провадження з реалізації громадянами права користуватися
комунально-побутовими послугами і т. п.;
4)провадження з реалізації юридичними особами своїх прав і обов’язків: а)
провадження з легалізації юридичних осіб; б) провадження з виділення
юридичним особам кредиту; в) провадження з оформлення і видачі юридичним
особам ліцензій; г) провадження з виділення юридичним особам земельних
ділянок;
5)провадження зі здійснення контролю і нагляду (контрольно-наглядове
провадження) та інші.
Достатньо обґрунтованою є позиція В. Д. Сорокіна. Враховуючи положення
чинного російського законодавства, він виділяє такі провадження: 1) провадження
з пропозицій і заяв громадян та звернень організацій у сфері державного
406
управління; 2) провадження щодо прийняття нормативних актів державного
управління; 3) провадження з адміністративних скарг і спорів; 4) провадження у
справах про заохочення; 5) провадження про адміністративні правопорушення; 6)
провадження з дисциплінарних справ; 7) реєстраційне провадження; 8) ліцензійне
провадження; 9) виконавче провадження.
Критерієм запропонованого варіанту класифікації адміністративних
проваджень є характер індивідуально-конкретних справ, де під характером
розуміються властивості, що притаманні відповідній категорії справ (наприклад,
справи щодо розгляду скарг громадян органами виконавчої влади). Для всіх скарг,
незалежно від їх змісту, в кожному конкретному випадку загальним є інформація
про порушення права громадянина, при цьому не завжди відомо, чи це реальне
порушення, чи таке, що тільки припускається. Ця інформація і породжує в
результаті звернення громадянина певні правові наслідки.
Як бачимо, кожен вчений називає свою кількість проваджень та класіфікує
їх за певними критеріями.
На нашу думку, сучасна система адміністративного процесу будується
відповідно до змісту діяльності, яку виконує публічна адміністрація, її посадові
та службові особи.
Таким чином, можливо вести мову про три види адміністративних
проваджень в системі адміністративного процесу: адміністративно-процедурні;
адміністративно-деліктні; адміністративно-судочинські. Причому кожний із
зазначених видів проваджень має структурні підвиди.
Розглянемо їх зміст та особливості.
Адміністративно-процедурні провадження
Дана група проваджень характеризується тим, що метою діяльності
публічної адміністрації є виконання покладених на неї обов’язків, зокрема щодо
задоволення прав та інтересів громадян. Метою даних проваджень є реалізація
публічно-правових функцій, так званого безконфліктного, змісту.
Відповідно адміністративно-процедурні провадження можна підрозділити
на «управлінські», «сервісні» та «за зверненнями громадян».
«Управлінська» процедура починається за ініціативою адміністративного
органу. Iніціатива публічного органу може бути зумовлена виконанням
обов’язків, що покладені на відповідні органи законом, або випливати з доручень
інших органів чи посадових осіб, але це також має випливати з закону. Крім
цього, на нашу думку, має бути наявна належна підстава для початку процедури:
або якісь об’єктивні події (наприклад стихійне лихо), або прийняття
адміністративно-правового рішення компетентним органом чи посадовою особою
(наприклад, примусове виконання рішення, інформація, отримана оперативним
шляхом). При цьому регулювання саме «управлінської» процедури має особливу
цінність для захисту прав та законних інтересів особи. Адже коли особа сама
звертається до адміністративного органу, то вона, звичайно, очікує на прийняття
рішення. Коли провадження починається органом влади, то прийняте рішення
може бути цілковитою несподіванкою для особи, і, до того ж, не завжди
приємною.
407
 Отже управлінські процедури – це визначений правовими приписами
порядок проведення публічною адміністрацією управлінських дій (перевірок,
рейдів, заходів тощо) в межах встановленої компетенції щодо реалізації владних
повноважень по виконанню фізичними та юридичними особами покладених на
них державою обов’язків.
Управлінські процедури за критерієм управлінської мети можна поділити
на: контрольно-наглядові, заохочувальні, атестаційні, щодо виконання
примусових рішень тощо.
До другої категорії можна віднести справи за заявами про надання
адміністративних послуг – «сервісні», коли йдеться про задоволення
суб’єктивного права особи.
Сервісні процедури — це встановлений нормами адміністративного права
порядок діяльності органів публічного управління, що спрямована на
забезпечення умов для реалізації прав, свобод та інтересів фізичної або юридичної
особи, яка здійснюється за зверненням цієї особи.
Адміністративні процедури з надання адміністративних послуг
розрізняються залежно від характеру адміністративної послуги, що надається
органом публічного управління. За таким критерієм можна виокремити:
реєстраційні, дозвільні та ліцензійні процедури тощо.
До третьої категорії можна віднести розгляд заяв громадян та юридичних
осіб, коли йдеться про задоволення прав, свобод і законних інтересів фізичних і
юридичних осіб.
Адміністративно-деліктні провадження
В основі змісту даної групи адміністративного процесу лежить вирішення
адміністративно-правового спору. Розглядаючи окремі провадження, в основі
яких лежить вирішення адміністративно-правового спору (наприклад
провадження у справах про адміністративні проступки), необхідно дати правову
оцінку поведінки сторін, які сперечаються, тому що немає реальної можливості
для пошуку правильного, тобто заснованого на вимогах чинного законодавства чи
підзаконних актах рішення, яке підводить підсумок для розгляду конфлікту. В
цьому і є зміст вирішення суперечки публічною адміністрацією. Крім того, треба
зазначити, що у суперечці, яка виникла, важливу роль грає правова оцінка
поведінки сторін.
Отже, адміністратвно-деліктні провадження — це врегульована
адміністративно-процесуальними нормами діяльність публічної адміністрації з
розслідування, розгляду, прийняття рішень та винесення постанов, їх виконання в
адміністративних справах деліктного характеру.
До даної гупи проваджень належать: провадження у справах про
адміністративні проступки; провадження по застосуванню заходів припинення
(наприклад огляд речей, індивідуальний огляд тощо).
Провадження в адміністративному суді (адміністративно-судочинські
провадження)
Завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів
фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових
408
відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого
самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб’єктів при здійсненні
ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на
виконання делегованих повноважень.
До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи
бездіяльність суб’єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких
рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено
інший порядок судового провадження.
По вертикалі структуру адміністративного процесу можна
представити так.
Адмiнiстративний процес i адмiнiстративне провадження спiввiдно-сяться
мiж собою як загальне i часткове, як цiле i частина цiлого. Мiж адмiнiстративним
процесом (цiлим) i будь-яким з адмiнiстративних проваджень (частиною цього
цiлого) iснують нерозривнi взаємозумовлюючi i системоутворюючi зв’язки i
вiдносини.
Будь-яке адміністративне провадження складається з ряду окремих
операцій.
Вивчення таких операцій у різних видах адміністративних проваджень
свідчить, принаймні, про чотири ознаки, які притаманні для них.
По-перше, вони здійснюються послідовно, тобто одна операція змінює
другу, утворюючи своєрідний ланцюг дій.
По-друге, розташування операцій у цьому ланцюгу має невипадко-вий
характер. Їх послідовність логічно визначена. Так, винесення постанови у справі
не може передувати такій операції, як складання протоколу про адмiнiстративнi
правопорушення.
По-третє, різним видам адміністративних проваджень притаманні різні за
характером i призначенням операції. Відрізняються вони i за ступенем
урегульованості адміністративно-процесуальними нормами.
По-четверте, здійснення тієї або іншої операції у тому або іншому
провадженні визначається адміністративно-процесуальними нормами i виступає
як момент реалізації матеріальних норм адміністративного права.
Ці логічні та послідовно змінюючі одна одну операції прийнято називати
стадіями адміністративного провадження. Стадії існують у будь-якому
адміністративному провадженні. Кожному виду адміністративних проваджень
притаманні свої стадії, які не повторюються в інших видах. Саме тому через
стадії, через їх аналіз характеризуються адміністративні провадження. Тобто
розглянути або дати характеристику тому чи іншому адміністративному
провадженню здебільшого означає — проаналізувати кожну з його стадій.
Процесуальні стадії є важливими органічними елементами, що
характеризують структуру кожного з проваджень та адміністративного процесу в
цілому.
Стадії одних видів проваджень зафіксовані в нормативному порядку, інших
— не зафіксовані i являють собою специфічний результат доктри-нального
узагальнення чинних у тій чи іншій сфері правил.
409
 Отже, під адміністративною процесуальною стадією слід розуміти
відносно відокремлені частини адміністративного провадження, які являють
собою сукупність процесуальних етапів, спрямованих на досягнення локального
завдання в рамках загальної мети вирішення індивідуально-конкретної справи.
Кожне адміністративне провадження специфічне, а тому процес виділення в
межах адміністративного провадження стадій повинен відбуватися за певними
критеріями, а саме враховувати: 1) наявність стратегічних цілей і завдань, які
досягаються і розв’язуються в ході цього провадження групою процедурних дій;
2) присутність відповідного процедурного оформлення документів; 3)
законодавче закріплення специфічного кола учасників та обсяг їх процедурних
прав і обов’язків.
Iснує дуже багато точок зору правників щодо кількості стадій в окремих
провадженнях, але це не має принципового характеру.
Кожне адміністративне провадження характеризується своєю певною
кількістю стадій, серед яких можна виділити обов’язкові і факультативні стадії.
Обов’язкова стадія провадження — це стадія адміністративного
провадження, проходження якої є обов’язковим для досягнення цілей і завдань,
які поставлені перед провадженням. Наприклад, у провадженні в справах про
адміністративні правопорушення однією з обов’язкових стадій завжди виступає
стадія розгляду і прийняття постанови у справі.
Факультативна стадія провадження — це стадія адміністративного
провадження, проходження якої не завжди є обов’язковим для досягнення
загальних цілей і завдань провадження. Наприклад, факультативною стадією в
провадженні у справах про адміністративні правопорушення виступає стадія
перегляду постанови про накладення адміністративного стягнення.
Стадії можна подовжувати, можна дробити на окремі дії, називати
основними або допоміжними, давати їм різні назви тощо. Принципово важливим
тут є те, що у підсумку стадії повинні повно i точно відображати цілісну картину
провадження, як сукупності окремих дій або операцій, що здійснюються у процесі
реалізації адміністративно-правових норм.
Спільними для адміністративного процесу, а отже, і для кожного з
адміністративних проваджень є такі стадії:
- аналіз ситуації, в ході якого збирається, досліджується інформація про
фактичне становище справи, про реальні факти, про існуючі проблеми. Ця
інформація фіксується на матеріальних носіях у вигляді протоколів, довідок,
схем, звітів тощо та лягає в основу рішень публічної адміністрації;
- прийняття рішення (наказу, постанови, інструкції) у справі, в якій
фіксується воля суб’єкта публічної адміністрації;
- виконання рішення.
У певних випадках визнається доцільним ускладнення процедури
вирішення справ публічною адміністрацією у адміністративних справах. Так, ряд
проваджень має додаткові стадії: порушення справи та перегляд рішення
(постанови).

410
 Кожна стадія має свої етапи, які наповнені діями. Етапи адміністративного
провадження — це сукупність послідовних процесуальних дій, об’єднаних
єдиною проміжною метою на певному відтинку конкретного адміністративного
провадження.
Дія адміністративного провадження — це найменший структурний елемент
адміністративного процесу.

§ 3. Принципи адміністративного процесу

Згідно з найбільш поширеним підходом термін «принцип» походить від лат.
«principium» — начало, вихідний пункт, першооснова. Є. Ф. Губ-ський вирізняє
два аспекти терміна: «…у суб’єктивному розумінні — як основне положення,
передумова та в об’єктивному розумінні — як вихідний пункт, першооснова»105.
Свого часу Арістотель писав про принцип як про першопричину в об’єктивному
розумінні106. А. А. Пухтецька зазначає, що поняття «принцип» у європейських
країнах усталено вживається з часів Середньовіччя, беручи початок від
давньофранцузького «principe» та латинського «principium», які, у свою чергу,
походять від лат. «princeps» — лідер, імператор107.
Звертаючись до поняття «правовий принцип», зауважимо, що за
радянського періоду розвитку правової науки теорія принципів права була
предметом численних наукових дискусій.
Зокрема ряд авторів віддавали перевагу широкому розумінню принципів
права. Так, Г. А. Барібашев, С. С. Кравчук зазначають, говорячи про принципи
правового положення громадян, що під принципами необхідно розуміти керівні
начала, провідні ідеї та установи, що лежать в його основі і виражають соціально-
класову сутність, що вбачається надто широким. Iнший підхід щодо розуміння
даного терміна акцентує увагу на провідній ролі закріплення принципами
закономірностей розвитку суспільства, поєднуючи вказану ознаку з іншими
ознаками даної категорії.
Так, на думку С. С. Алексеєва, принципами права є «основні, вихідні
положення, юридично закріплюючі об’єктивні закономірності суспільного
життя». Окрему позицію посідає Р. Дворкін, який визначив правовий принцип як
«вимогу справедливості, неупередженості або іншого виміру моральності,
цінності які охоплюють усі ті роздуми, що формують рішення суду і якими він
керується при застосуванні норм права». Таке тлумачення принципу є можливим,
але завузьким, таким, що охоплює лише одне з розумінь даної категорії. Дещо по-
іншому визначено поняття «принцип» в контексті правових принципів у
зарубіжних довідково-енциклопедичних джерелах. Серед них, як зазначає А. А.
Пух-тецька, можна виділити розуміння принципу як основоположної правди

105 Философский энциклопедический словарь / ред. Е. Ф. Губский, В. Кораблева, В. А. Лутченко. — М. :

ИНФРА-М, 1997. — С. 363.
106 Философский энциклопедический словарь / ред. Е. Ф. Губский, Г. В. Кораблева, В. А. Лутченко. — М.
: ИНФРА-М, 1997. — С. 363.
107 Пухтецька А. А. Європейські принципи адміністративного права та Європейський адміністративний
простір (наук.-інформ. вид.) / А. А. Пухтецька. – К. : Iн-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2007.
– 8 с.
411
(істини), закону, доктрини або припущення. У межах цього підходу виділяється
кілька напрямів тлумачення: «а) принцип як загальне правило або стандарт; б)
принцип як сукупність моральних та етичних стандартів» 108.
У сучасній українській правовій доктрині дослідження поняття принципу
права існують різнобічні підходи до проблеми, які у своїй єдності відображають
складність, місткість, багатогранність категорії правового принципу. Так, С.
Гусарєв підтримує точку зору, що «основними принципами є основні засади,
вихідні положення, які… відображають сутнісні властивості права» 109. У свою
чергу, провівши ґрунтовне сучасне дослідження принципів права та розробивши
новий теоретичний підхід до цієї категорії, А. М. Колодій визначив, що
«принципи права — це такі відправні ідеї його буття, які виражають
найважливіші закономірності і підвалини даного типу держави і права, є
однопорядковими з сутністю права і складають його головні риси, відрізняються
універсальністю, вищою імперативністю і загальнозначимістю, відповідають
об’єктивній необхідності побудови і зміцнення певного суспільного ладу» 110.
У той самий час В. М. Селіванов абсолютно слушно підкреслює й інші, не
менш важливі, ознаки принципів права, зазначаючи, що вони «не тільки
пов’язують право з існуючими мораллю, культурою, економікою, ідеологією,
політикою тощо, а й покликані забезпечувати єдність різних власне юридичних
форм і процесів, правових ідеалів, ідей, концепцій, теорій, в яких виявляється
політична сутність даного права як демократичного або, навпаки,
тоталітарного»111.
Узагальнення та аналіз наведених точок зору дає можливість стверджувати,
що принципи права — це вихідні керівні ідеї, що відображають об’єктивно
складені закономірності розвитку суспільства, держави і права, закладають
основи правової системи, визначають характер, напрями реалізації правових
норм, нормотворення як напрямів розвитку та регулювання правовідносин у
державі.
Сьогодні юридичною наукою вироблені підходи до побудови системи
принципів права.
Виокремлюють такі групи принципів: принципи публічного права і
принципи приватного права; принципи процесуального і принципи матеріального
права, загальноправові, соціально-політичні, морально-етичні і власне правові
принципи.
Отже, адміністративний процес також ґрунтується на системі принципів.
Основоположними ідеями даного правового явища є: верховенство права,
законність; гуманізм; рівноправність; об’єктивна (матеріальна) істина;

108 The American Heritage Dictionary of the English Language, Fourth Edition, Houghton Mifflin Company, 2000
[Електронний ресурс]. — Режим доступу : www.dictionary.com.
109 Гусарєв С. Д. Нормативні принципи юридичної практичної діяльності / С. Д. Гусарєв // Право України.
— 2005. — № 8. — С. 22—27.
110 Колодій А. М. Конституція і розвиток принципів права України (методологічні питання) : дис. … докт.
юрид. наук : 12.00.02 / Анатолій Миколайович Колодій. — К, 1998. — С. 345.
111 Селіванов В. М. Право і влада суверенної України: методологічні аспекти : монографія / В. М.
Селіванов. – К. : Iн Юре, 2002. – С. 292.
412
публічність; стадійність; усність та безпосередність; диспози-тивність; швидкість
i економiчнiсть; здійснення процесу національною мовою; вiдповiдальнiсть
посадових осіб.
Принцип верховенства права. Виступає загальним принципом для всієї
адміністративно-процесуальної діяльності. Останнім часом саме цей принцип
привертає значну увагу вчених-адміністративістів і досить активно обговорюється
в літературі112. Принцип верховенства права є новим явищем для України, а тому
існують об’єктивні труднощі щодо його реалізації. Тому професор В. Б.
Авер’янов наголошує на тому, що принцип верховенства права потрібно
доктринально тлумачити як об’єднання вимог, що забезпечують: по-перше,
підпорядкування діяльності всіх без винятку державних інститутів потребам
реалізації й захисту прав людини; по-друге, пріоритетність цих прав перед усіма
іншими цінностями демократичної, соціальної, правової держави 113. Слід
зауважити, що навіть на науковому piвнi немає єдиного підходу щодо розуміння
цього принципу. Одні дослідники вважають, що під верховенством права слід
розуміти панування права, пріоритетність у суспільстві, насамперед, прав
людини114, другі — що це кодекс правил, які легітимізовані суспільством i
базуються на досягнутому piвнi соціальної етики115, тpeтi вважають, що
верховенство права має здійснюватись у сфері таких загальнолюдських морально-
правових цінностей, як справедливість, свобода, гуманізм, а також таких
формально-регулятивних цінностей права, як нормативність та рівність уcix перед
законом116. Останнім часом на офіційному рівні відбуваються спроби дати
визначення цього принципу. Насамперед, принцип, прийнятий КАСУ,
встановлює, що згідно з ч. 1 ст. 8 КАСУ людина, її права i свободи є найвищими
цінностями та визначають зміст i спрямованість діяльності держави 117.
Принцип законності. Цей принцип означає здійснення державними
органами і посадовими особами всіх властивих функцій у суворій відповідності
до чинної Конституції, законів та підзаконних актів, згідно зі встановленою у
законодавстві компетенцією118. Законність у адміністративних провадженнях
полягає у тому, що адміністративний процес здійснюється на основі спеціальних
адміністративно-процесуальних норм у межах встановленої компетенції.
Процесуальним елементом законності є чітке дотримання процедури, тому

112 Виконавча влада і адміністративне право / В. Б. Авер’янов (ред.) ; НАН України ; Iн-т держави і права
ім. В. М. Корецького. – К. : Iн Юре, 2002. – С. 147.
113 Аверьянов В. Принцип верховенства права в реформировании украинского административного права
[Електронний ресурс] / В. Аверьянов // Юридическая практика. – 2006. – № 18 (436). – Режим доступу :
http://www.yurpractika.com/article.php?id=10005979
114 Рабінович П. М. Права людини і громадянина у Конституції України (до інтерпретації вихідних
конституційних положень) / П. М. Рабінович. – Х. : Право, 1997. – С. 12.
115 Заєць А. П. Принцип верховенства права (теоретично-методологічне обгрунтування) / А. П. Заєць //
Вісник Академії правових наук України. – 1998. – № 1. – С. 3-15
116 Козюбра М. I. Принцип верховенства права і конституційна юрисдикція / М. I. Козюбра // Вісник
Конституційного Суду України. – 2000. – № 4. – С. 24–32.
117 Авер’янов В. Кодекс адміністративного судочинства України: необхідність і шляхи усунення
концептуально-понятійних вад / В. Авер’янов, Д. Лук’янець, Ю. Педько // Право України. – 2006. – № 3. – С. 7–12.
118 Общая теория государства и права. Академический курс : в 2 т. / Т. И. Байтин, А. Г. Бережнов, Н. В.
Витрук [и др.]. – М. : Зерцало, 1998. – Т. 1: Теория государства. – С. 172.
413
індивідуально-конкретні справи розглядаються і вирішуються за допомогою
прийомів, закріплених у нормативних актах з вимогою законності 119. Варто
зазначити, що особливістю цього принципу є те, що, наприклад, ніхто не може
бути підданий заходу впливу в зв’язку з адміністративним правопорушенням
інакше, як на підставах і в порядку, встановлених законом (ч. 1 ст. 7 КУпАП).
Крім того, чітко підкреслюється, що провадження у справах про адміністративні
правопорушення (проступки) здійснюється на основі суворого додержання
законності і застосування уповноваженими на те органами і посадовими особами
заходів адміністративного впливу, зокрема працівниками міліції провадиться в
межах їх компетенції, у точній відповідності до закону (ч. 2 ст. 7 КУпАП).
Принцип гуманізму. Суть цього принципу полягає в повазі до гідності і
прав свободи. Радянські науковці приділяли увагу поширенню гуманізму як у
сфері правозастосування, так і в адміністративному процесі. Найбільш змістовно
цей принцип проявляється у відносинах особи і держави. Характер цих
взаємовідносин, на думку О. В. Петришина, вказує на ступінь визнання державою
пріоритету та верховенства права. Він переконаний, що поняття правової держави
повинно мати гуманістичний зміст120. Тому гуманізм належить до принципів, що є
визначальними при побудові та діяльності апарату держави, суть якого полягає у
прерогативі загальнолюдських цінностей над будь-якими іншими та сприянню
задоволення інтересів особи і суспільства в цілому. Крім того, гуманізм присутній
у всіх принципах правозастосування.
Принцип рівноправності. Означає рівність громадян перед законом. Цей
принцип закріплений у ч. 2 ст. 24 Конституції України. Не може бути привілеїв чи
обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших
переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця
проживання, за мовними або іншими ознаками. Особливого значення вказаний
принцип набуває в процесі реалізації громадянами свого правового статусу в
адміністративній сфері, оскільки будь-які суб’єкти адміністративно-правових
відносин мають визнаватися рівними і їм має бути забезпечена реальна
можливість справжньої реалізації рівності. Це проявляється в тому, що під час
розгляду справи щодо людини й громадянина застосовуються однакові для всіх
нормативно-правові акти (матеріальні норми й адміністративно-процесуальні
правила). Для жодної особи не створюються сприятливі або позитивні умови в
ході розгляду справ. Тому на людину, громадянина, посадову особу, незалежно
від її службового статусу діють рівною мірою норми закону незалежно від
майнового стану, статі, роду, характеру занять тощо.
Принцип об’єктивної істини. У науковій літературі протиставляється
фактична істина формальній, тому що фактична випливає з останньої не інакше як
при винесенні уповноваженою особою рішення із задокументованих даних 121. У
цьому випадку компетентна на те особа не робить відповідних юридичних

119 Советское административное право / под ред. Р. С. Павловського. – К. : Вища школа, 1986. – С. 207.
120 Петришин А. В. К вопросу об общетеоретическом понятии прав человека / А. В. Петришин //
Проблемы законности. – 1997. – Вып. 32. – С. 3-11.
121 Коваль Л. В. Відповідальність за адміністративні правопорушення / Л. В. Коваль. – К. : Вища школа,
1975. – С. 115.
414
висновків, а спирається лише на правильне оформлення документів, тоді як
основою має бути висвітлення із вірогідної інформації правильних висновків. Цей
принцип має виключати всі можливі прояви суб’єктивізму у разі його чіткого
виконання. Тому принцип об’єктивної істини проявляється у вимозі правильно і
повно відображати фактичні обставини справи у відповідних на те процесуальних
документах, і рішення у адміністративній справі має базуватись лише на фактах
реально існуючої дійсності. Такі вимоги мають бути побудовані ще й з
урахуванням такої філософської категорії, як пізнання, відповідно до якої
об’єктивна реальність існує незалежно від суб’єкта і вважається істиною у разі
адекватного відбиття справжніх обставин справи в свідомості суб’єкта.
Принцип публічності. В загальному розумінні публічність (або
офіційність) — це здійснення процесу владно, від імені влади чи держави.
Л. В. Коваль122, М. М. Марченко та ряд зарубіжних учених 123 стверджують, що
ініціатором правозастосовчого процесу може бути лише держава або особа, що
виступає за її дорученням. Більше того, у ст. 5 Конституції України передбачено,
що така діяльність здійснюється державою та органами місцевого
самоврядування.
Принцип стадійності. Структура будь-якого процесу правозасто-сування
складається із певних логічно пов’язаних між собою стадій. Так, дотримання
визначених стадій сприяє повному й послідовному з’ясуванню обставин справи,
забезпеченню законності й об’єктивності, а також можливості захисту своїх прав
й законних інтересів шляхом оскарження рішення правозастосовчого органу.
Принципи усності та безпосередності. Ці принципи тісно пов’язані між
собою і є загальними для всього процесу загалом 124. Під принципом усності
розуміється особисте озвучення всіма учасниками процесу своїх міркувань щодо
процедурних питань по суті справи 125. Об’єктивне вираження дій в усній формі
забезпечує можливість кращого сприйняття процесуальних дій, які здійснюються
учасниками адміністративного провадження, і розкриття їх змісту. Під принципом
безпосередності розуміється самостійність сприйняття та оцінки
правозастосовцем первісних доказів у справі. Цей принцип вимагає, щоб між
органом, який здійснює провадження, та іншою стороною, яка бере участь у
з’ясуванні обставин справи, було якомога менше проміжних елементів, що
впливають на внутрішнє переконання тих, хто приймає рішення. Таким чином,
принцип безпосередності полягає в об’єктивному вираженні процесуальних дій,
насамперед, безпосередньому сприйнятті компетентним суб’єктом процесуальних
дій, що здійснюються учасниками адміністративного провадження.

122 Коваль Л. В. Адміністративне право: курс лекцій / Л. В. Коваль. – 3-тє вид. – К. : Вентурі, 1998. — С. 122.
123 Goodnow F. G. Th e Principles the administrative Law of the United States of America / F. G. Goodnow. —
N.—Y., 1905. — Р. 320.; Greenwood J. Public Administration in Britain Todey / J. Greenwood, D. Wilson. — L., 1989. —
Р. 301.; Izdebski H. Administracja publiczna. Zagadnienia ogolne / H. Izdebski, M. Kulesza. — Warszawa : LIBER, 1999. —
308 s.
124 Якимов А. Ю. Принципы административно-юрисдикционного процесса / А. Ю. Якимов // Государство и
право. — 1999. — № 5. — С. 5—11.
125 Перепелюк В. Г. Поняття і принципи адміністративного процесу: питання теорії : дис. … канд. юрид. наук :
12.00.07 / Володимир Григорович Перепелюк. – Х., 2000. – С. 148.
415
 Принцип диспозитивності. Iдея цього принципу полягає в тому, що будь-
яка особа, яка є одним з учасників адміністративно процесу, має змогу на свій
розсуд розпоряджатися своїми правами. Йдеться про те, що особа у
адміністративному провадженні має право знайомитись з матеріалами справи,
заявляти клопотання, звертатись до послуг перекладача, а також у передбачених
законом випадках — оскаржувати постанову у справі.
Принцип національної мови провадження. Цей принцип випливає з
аналізу ст. 10 Конституції України, відповідно до якої державною мовою в
Україні є українська.
У ст. 3 Закону України «Про мови» зазначається, що в роботі державних,
громадських органів підприємств, закладів, органiзацiй, розташованих у місцях
мешкання бiльшостi громадян іншої нацiональностi, поряд з українською може
використовуватися мова нацiональностi або мова, яка прийнятна для всього
населення.
Стаття 5 забезпечує громадянам право звернутися до державних,
громадських та iнших органiзацiй мовою, яка прийнятна для сторiн. Вiдмова
посадової особи прийняти i розглядати звернення громадянина на пiдставi
незнання мови, якою вiн звернувся, тягне вiдповiдальнiсть згiдно iз
законодавством.
У ст. 19 зазначається, що у разi коли особа, яка притягується до адмi-
нiстративної вiдповiдальностi, не володiє мовою, котрою здiйснюється
адмiнiстративне провадження, то вона може виступати рiдною мовою i
користуватися допомогою перекладача.
Принцип швидкості та економічності. Цей принцип є наслiдком
оперативностi як властивостi управлiнської дiяльностi. Вiн забезпечується
закрiпленням у законодавствi строкiв, у межах яких здiйснюється провадження у
iндивiдуальних справах, виконуються рiшення.
Принцип відповідальності посадових осiб. Порушення встановленого
порядку адмiнiстративно-процесуальної дiяльностi, бюрократичне ставлення до
громадян та їхнiх звернень тягне застосування до винуватцiв заходiв
дисциплiнарної, матерiальної та кримiнальної вiдповiдальностi.
Так, ст. 27 Закону «Про об’єднання громадян» передбачає вiдповi-дальнiсть
посадових осiб легалiзуючих органiв за порушення законодавства про об’єднання
громадян.

§ 4. Мета та завдання адміністративного процесу

З’ясування питання про мету і завдання адміністративного процесу дозволяє
охарактеризувати адміністративний процес як відносно самостійне правове явище
в цілому, з одного боку, і в якості складної структу-рованої конструкції — з
іншого, оскільки багатоплановість мети і завдань процесу являє собою один з
факторів, що сприяють визначенню його структури.
Це питання знайшло своє відображення в юридичній літературі в основному
в рамках досліджень, що існували в кримінальному та цивільному процесах.

416
 В адміністративно-правовій літературі такого роду дослідження практично
не проводилися, наявні з цього питання напрацювання носять фрагментарний
характер, і єдності думок у цьому напрямі не досягнуто.
Примітно, що одні вчені-адміністративісти занадто звужують поняття мети
адміністративного процесу, не враховуючи функціональних особливостей і
складної структури останнього, інші ж пов’язують це поняття лише з
конкретними умовами розгляду певних питань.
Так, на думку В. А. Лорії, адміністративний процес ведеться з метою
застосування матеріальної норми права 126. Однак доцільніше говорити про те, що
мета адміністративного процесу досягається за допомогою застосування
матеріальних норм адміністративного та інших галузей права, в ході якого
виникають, змінюються і припиняються як процесуальні, так і матеріально-
правові відносини.
Болгарський вчений Ц. Цветанов вважає, що мета адміністративного
процесу полягає у виданні та виконанні відповідних закону актів управління.
Однак при цьому він не враховує багатоплановості функцій адміністративного
процесу, особливостей суб’єктів його здійснення 127.
Є. В. Додін визначає мету адміністративного процесу як регулювання
поведінки конкретних учасників управлінських відносин в конкретних умовах 128.
По суті, така позиція співпадає з висловленою в кримінально-процесуальній
літературі точкою зору про те, що метою кримінального процесу є мета
провадження конкретної справи. Проте в рамках адміністративного процесу
погодитися з цим не можна, оскільки в даному випадку може йтися про мету
конкретного адміністративного провадження, але не про мету адміністративного
процесу в цілому.
У ряді випадків поняття мети процесу ототожнюється з його завданням.
У зв’язку з цим доцільно визначити співвідношення даних понять, що, в
свою чергу, дозволить більш повно розкрити сутність розглянутого питання.
Причому робити це необхідно з урахуванням філософського осмислення
зазначених категорій.
Зауважимо, що у філософській літературі категорія «мета» визначається
неоднозначно. Наведемо деякі з цих визначень.
Мета визначається як категорія, що означає заздалегідь мислимий результат
свідомої діяльності людини.
Спільним у наведених визначеннях мети є те, що, по-перше, мета є будь-
який результат діяльності, по-друге, це результат, якого необхідно досягти, і,
нарешті, по-третє, результат проявляється у відповідній формі певної моделі,
тобто не є чимось невизначеним, ефемерним. Iншими словами, мета будь-якої
діяльності обов’язково моделює майбутнє і передбачає тільки бажані

126 Лория В. А. Административный процесс и его кодификация / В. А. Лория. – Тбилиси : Изд-во Тбил.
ун-та, 1986. – С. 17.
127 Миколенко О. I. Теорія адміністративного процедурного права : монографія / О. I. Миколенко. – Х. :
Бурун Книга, 2010. – С. 243.
128 Додин Е. В. Доказывание и доказательства в правоприменительной деятельности органов советского
государственного управления / Е. В. Додин. – К. : Вища школа, 1976. – С. 51.
417
результати. Дане положення повною мірою можна віднести і до процесуальної
діяльності. Таким чином, мета будь-якої процесуальної діяльності, і
адміністративного процесу в тому числі, полягає в моделюванні майбутнього
належного результату.
Процес реалізації мети адміністративного процесу не зводиться лише до її
визначення. Він включає в себе й іншу частину — утворення реальних передумов
такої реалізації. Таким чином, процес реалізації мети не тільки ідеальний, але
більшою мірою реальний. Реальність процесу обумовлена наявністю і
вирішенням його конкретних завдань.
Отже мета адміністративного процесу — це заздалегідь заплановані
результати, досягнення яких можливе за допомогою відповідних засобів і
способів. Таким чином, мета процесу визначає наявність комплексу відповідних
завдань, розв'язання яких і дозволяє досягти наміченої мети.
Найважливішою метою адміністративного процесу є належне, таке, що
ґрунтується на суворому додержанні законів, регулювання діяльності всіх
суб'єктів процесу на всіх його стадіях і етапах.
З урахуванням цієї обставини можна визначити завдання адміністративного
процесу як поняття, що відображає необхідність для суб’єкта здійснити певні дії,
спрямовані на досягнення мети процесу.
Адміністративний процес характеризується єдиною системою дій,
здійснюваних в інтересах досягнення мети, цієї метою об’єднуються всі ланки
процесу. При цьому вирішення завдання нерозривно пов’язане з її реальними
умовами — явищами, які впливають на виникнення, розвиток та вирішення
завдань. Найважливішими умовами завдань адміністративного процесу слід
вважати їх спрямованість на досягнення мети, об’єктивну необхідність у
процесуальному регулюванні, процесуальні засоби та методи. Формою вираження
завдань виступають діяльність суб’єкта, його функції.
Таким чином, категорія «мета адміністративного процесу» ширше категорії
«завдання адміністративного процесу».
Мета процесу зумовлює наявність комплексу певних завдань, вирішення
яких дозволяє досягти наміченої мети. Щодо адміністративного процесу слід
виділити:
1) стратегічну мету адміністративного процесу;
2) тактичну мету адміністративного процесу;
3) оперативну мету адміністративного процесу.
При такій класифікації слід брати до уваги не тільки тимчасову
характеристику мети (перспективні, проміжні тощо). Дані категорії несуть
підвищене смислове навантаження, включаючи в себе також і значимість
результатів, на досягнення яких вони спрямовані.
До стратегічної мети адміністративного процесу слід віднести основну його
мету — належне, засноване на суворому дотриманні законів регулювання
діяльності суб’єктів зазначеного процесу в ході здійснення пра-вотворчих,
правозастосовчих і установчих функцій на всіх його рівнях.

418
 Сукупність тактичних видів мети адміністративного процесу складають
мету окремих проваджень, а також мету окремих стадій цих проваджень.
До оперативної мети адміністративного процесу належить мета етапів,
стадій проваджень, а також мета окремих процесуальних дій.
Як і тактична мета, зазначена мета носить проміжний характер. Таким
чином, мета процесуальних дій, етапів, стадій, окремих проваджень являє собою
категорії підлеглого порядку щодо мети різновидів адміністративного процесу і,
відповідно, до мети процесу в цілому.
Залежно від виду суб’єктів формування та реалізації мети
адміністративного процесу можна виділити мету суб’єктів, що здійснюють
процес, і мету суб’єктів — учасників процесу. Найчастіше ці види мети
збігаються, але в ряді випадків вони протилежні. Прикладом можуть слугувати
мета органу, що розглядає справу про адміністративне правопорушення, і мета
особи, яка притягається до відповідальності.
Визначаючи значення формування та реалізацію мети в адміністративному
процесі, слід виділити ряд положень, які грають у цьому плані значну роль.
По-перше, мета виступає у ролі спонукального начала, своєрідного
відправного пункту адміністративно-процесуальної діяльності. У зв’язку з цією
обставиною її можна визначити як причину дії, так звану «причину мети».
По-друге, мета не тільки спонукає адміністративно-процесуальну
діяльність, а й продовжує її стимулювати протягом усього ходу процесу.
По-третє, мета як внутрішній момент адміністративно-процесуальної
діяльності отримує своє відображення у структурі адміністративного процесу.
По-четверте, мета значною мірою впливає на сам зміст адміністративно-
процесуальної діяльності, і зберігається на всьому її шляху.
I, нарешті, по-п’яте, мета виконує направляючу функцію та регулює хід
адміністративно-процесуальної діяльності до кінця, з нею співвідноситься
комплекс процесуальних завдань, що в свою чергу дозволяє вносити певні
корективи до останнього моменту.
Кожному з видів мети процесу відповідає однорівневий комплекс завдань,
спрямованих на її досягнення. Тому можна говорити про завдання
адміністративного процесу в цілому, завдання його проваджень, стадій, етапів і
окремих процесуальних дій.
Таким чином, розглянуті категорії органічно вписуються в структуру
адміністративного процесу, будучи найважливішим фактором функціонування
останнього як стрункої системи.
Проблема розв’язання завдань адміністративного процесу тягне за собою
необхідність наявності відповідного арсеналу процесуальних засобів, чіткої
процесуальної регламентації окремих процесуальних дій, визначення їх
спрямованості. Найважливішим наслідком необхідності розв’язання завдань
процесу та досягнення його мети слід визнати формування та здійснення
адміністративно-процесуального статусу громадянина.
Характеристику мети адміністративного процесу не можна визнати
вичерпною без аналізу взаємозв’язку таких категорій, як «політика держави»,
419
«мета адміністративного процесу» і «мета формування і здійснення
адміністративно-процесуального статусу громадянина».
Перш за все, слід зазначити, що політична сфера життя суспільства виникає
переважно у зв’язку з реалізацією інтересів різних соціальних груп та виникаючих
при цьому суперечностей, для врегулювання яких необхідне втручання
державних інститутів публічної влади, здатних застосовувати з цією метою певні
засоби примусу. Тому в сучасній політології політику в основному визначають як
сферу цілеспрямованих відносин між соціальними групами з приводу
використання інститутів публічної влади для реалізації їх суспільно значущих
потреб. Таким чином, політика прямо чи опосередковано пов’язана з організацією
та функціонуванням публічної влади, із засобами і методами діяльності держави.
Звідси випливає важливий висновок про те, що поняття «політика» і «політика
держави» співвідносяться в категоріях «загальне» і «особливе», тому що політика
держави — це і є політика стосовно конкретно-історичних умов життя і
організації суспільства.
У свою чергу, політика держави знаходить своє відображення в її функціях.
Загальновідомо, що для сучасної правової держави основною функцією є охорона
інтересів людини, захист її прав і свобод, забезпечення належних умов життя.
Iнші функції держави тією чи іншою мірою підпорядковані її реалізації. Серед
них можна виділити, по-перше, створення демократичних умов для визначення та
координації інтересів різних соціальних груп суспільства, по-друге, створення
умов для розвитку виробництва, по-третє, сприяння розвитку освіти, науки,
культури, по-четверте, охорону навколишнього природного середовища, по-п’яте,
захист державного конституційного ладу, по-шосте, забезпечення законності та
правопорядку.
У зв’язку з цим можна говорити про політику держави в різних сферах
життя суспільства. Наприклад, щодо соціальної, культурної, економічної,
екологічної, правової політики держави.
Таким чином, політика держави знаходить своє вираження у спрямованості
регулювання різних суспільних відносин, що складаються в реальному житті
суспільства.
Відображенню політики держави у сфері різнобічної діяльності численних
публічних органів слугує цілеспрямованість адміністративного процесу. Iншими
словами, досягнення мети адміністративного процесу певною мірою слугує
досягненню мети політики держави.
У нерозривному зв’язку з метою адміністративного процесу а отже, з цілями
державної політики знаходиться така категорія, як «мета формування і здійснення
адміністративно-процесуального статусу громадянина».
Формування адміністративно-процесуального статусу громадянина
переслідує таку мету:
- визнання громадянина як повноправного суб’єкта — учасника
адміністративно-процесуальних правовідносин;
- наділення його при цьому конкретних комплексом процесуальних прав і
обов’язків, а також можливістю нести певні процесуальні обов’язки;
420
 - надання цьому комплексу прав і обов’язків офіційного характеру шляхом
закріплення його в правових нормах.
При цьому формування адміністративно-процесуального статусу
громадянина націлене на вироблення режиму «найбільшого сприяння» йому в
його взаєминах з іншими суб’єктами адміністративного процесу.
Не можна не сказати і про тісний зв’язок процесу формування та реалізації
адміністративно-процесуального статусу громадянина з регламентацією
правового становища інших суб’єктів адміністративного процесу, які здійснюють
процесуальні дії. Подібна регламентація має проходити з позицій пріоритету прав
і законних інтересів громадянина.
Що ж стосується мети здійснення адміністративно-процесуального статусу
громадянина, то свою реалізацію вони знаходять у забезпеченні реальної
можливості безперешкодного використання наданих йому процесуальних прав і
виконання обов’язків для реалізації діяльності в якості повноправного суб’єкта —
учасника адміністративного процесу, а також в усуненні можливих перешкод для
його реалізації з боку інших суб’єктів процесу.
Таким чином, розглянуті категорії знаходяться в тісному зв’язку, причому
цей зв’язок має зворотний (двосторонній) характер. У цілому ж розуміння
співвідношення розглянутих вище категорій може слугувати своєрідною
відправною точкою для вирішення багатьох проблем, що виникають як у науці
адміністративного права, так і в практичній діяльності публічної адміністрації та
інших суб’єктів адміністративного процесу.

Рекомендована література:
1. Комзюк А. Т. Адміністративний процес України : навч. посіб. / А. Т.
Комзюк, В. М. Бевзенко, Р. С. Мельник. – К. : Прецедент, 2007. – 531 с.
2. Кузьменко О. В. Адміністративно-процесуальне право України :
підручник / О. В. Кузьменко, Т. О. Гуржій ; за заг. ред. О. В. Кузьменко. – К. :
Атіка, 2007. – 416 с.
3. Гончарук С. Т. Г Адміністративний процес: навч. посіб. / С. Т. Гончарук.
– К. : НАУ, 2012. – 184 с.
4. Лукьянова Е. Г. Теория процессуального права / Е. Г. Лукьянова. – М. :
Инфра-М, 2003. – 240 с.
5. Адміністративне процесуальне право: Навч. посібник / За заг. ред.
Т.П. Мінки. – Дніпропетровськ: Дніпроп. держ. ун-т внутр. справ, 2012. – 278 с.
6. Миколенко А. И. Административный процесс и административная
ответственность : учеб. пособ. / А. И. Миколенко. – 3-е изд., перераб. и доп. – Х. :
Одиссей, 2007. – 360 с.
7. Панова И. В. Административно-процессуальная деятельность в Рос-
сийской Федерации : монография / И. В. Панова. – Саратов : Приволжское
книжное изд-во, 2001. – 452 с.

421
 ТЕМА 15
ПРОВАДЖЕННЯ У СПРАВАХ ПРО АДМІНІСТРАТИВНІ ПРОСТУПКИ

§ 1. Поняття та особливості провадження у справах про адміністративні

проступки.
§ 2. суб’єкти провадження у справах про адміністративні правопорушення
(проступки).
§ 3. стадії провадження у справах про адміністративні правопорушення
(проступки).
В юридичній науці всі норми права прийнято розмежовувати на матеріальні
та процесуальні. Якщо перші закріплюють права та обов’язки, правовий статус
громадян та громадських об’єднань (статику суспільних відносин), до другі
регулюють діяльність, визначають, яким чином та в якій послідовності необхідно
реалізовувати зазначені права та обов’язки (динаміку суспільних відносин).
Інститут адміністративної відповідальності — це сукупність великої
кількості правових норм, якими врегульовано значну кількість питань, пов’язаних
зі встановленням та застосуванням цього різновиду публічного впливу. Більшу
частину цього інституту складають матеріальні норми. Вони встановлюють
систему адміністративних проступків, види адміністративних стягнень, принципи
адміністративної відповідальності та регламентують інші питання зазначеного
інституту.
Адміністративно-процесуальні норми визначають порядок реалізації
відповідних процесуальних норм, процедури їх застосування, процес здійснення
їх примусового впливу на винних за допомогою адміністративних стягнень.
Іншими словами, зазначені процесуальні норми регламентують провадження у
справах про адміністративні правопорушення (проступки). Завдяки їм воно
набуває більшої визначеності та уніфікованості.

§ 1. Поняття та особливості провадження у справах про адміністративні

проступки
Адміністративні провадження здійснюється відповідно до певних стадій з
додержанням принципів адміністративного процесу.
Провадження у справах про адміністративні проступки — це
нормативно врегульована діяльність повноважених суб’єктів по
застосуванню адміністративної відповідальності за скоєний
адміністративний проступок, а також попередження адміністративних
правопорушень.
Дане провадження має такі ознаки:
1)воно виникає тільки у зв’язку зі вчиненням адміністративного проступку;
2)для нього притаманне, встановлене законодавством, коло суб’єктів;
3)йому притаманна індивідуальність процесуальних актів, які приймаються
в ході провадження;
4)застосування під час даного провадження заходів державного примусу
обумовлює високий ступінь формалізації процесу;
422
 5)за допомогою даного провадження реалізуються міри адміністративної
відповідальності.
Завданнями провадження в справах про адміністративні правопорушення
згідно зі ст. 245 КУпАП є: своєчасне, всебічне, повне і об’єктивне з’ясування
обставин кожної справи, вирішення її в точній відповідності з законодавством,
забезпечення виконання винесеної постанови, а також виявлення причин та умов,
що сприяють вчиненню адміністративних правопорушень, запобігання
правопорушенням, виховання громадян у дусі додержання законів, зміцнення
законності.
Провадження в справах про адміністративні правопорушення здійснюється
на засадах суворого додержання законності і принципів презумпції невинності,
згідно з якою особа, що притягається до адміністративної відповідальності,
вважається невинною доти, поки протилежне не буде доведено і зафіксовано у
встановленому законом порядку.
Поряд із загальними принципами, характерними для всього
адміністративного процесу (законності, об’єктивної істини, рівності громадян
перед законом, оперативності тощо), провадженню в справах про адміністративні
правопорушення значною мірою більше, ніж іншим провадженням, властивий
принцип економічності, що, однак, не означає, що справи повинні розглядатися
поверхово.
Строки розгляду справ про адмiнiстративне правопорушення є короткими:
15 діб, 7 діб, 5 діб, 3 доби, 1 доба. Таке становище пояснюється тим, що
адмiнiстративне правопорушення здебільшого легко встановлюється i, як
правило, не потребує багато часу для розслідування i розгляду порівняно з
кримінальними справами.
В той самий час строк розгляду адміністративних справ про адміністративні
корупційні правопорушення зупиняється судом у разі якщо особа, щодо якої
складено протокол про адміністративне корупційне правопорушення, умисно
ухиляється від явки до суду або з поважних причин не може туди з’явитися
(хвороба, перебування у відрядженні чи на лікуванні, у відпустці тощо).
Аналіз законодавства України дає змогу виділити два види провадження у
справах про адміністративний проступок: звичайне та спрощене.
Звичайне здійснюється у більшості справ i детально регламентовано чинним
законодавством. Воно передбачає складання протоколу: визначає зміст, запобіжні
заходи i порядок їх застосування; права i обов’язки учасників провадження;
порядок розгляду справ; факти, обставини, що є доказами.
Спрощене провадження застосовується щодо невеликої кількості
правопорушень, прямо передбачених ст. 258 КУпАП. Таке провадження
характеризується мінімумом процесуальних дій та їх оперативністю.
Так, протокол не складається в разі вчинення адміністративних проступків,
спрямованих на самовільне сінокосіння і випасання худоби, самовільне збирання
дикорослих плодів, горіхів, грибів, ягід; засмічення лісів відходами; порушення
вимог пожежної безпеки в лісах; порушення правил здійснення інших видів
спеціального використання об’єктів тваринного світу; знищення або
423
пошкодження зелених насаджень або інших об’єктів озеленення населених
пунктів, якщо розмір штрафу не перевищує трьох неоподатковуваних мінімумів
доходів громадян; порушення правил використання об’єктів тваринного світу,
якщо розмір штрафу не перевищує семи неоподатковуваних мінімумів доходів
громадян, порушення правил щодо охорони порядку і безпеки руху на
залізничному транспорті; порушення правил користування засобами залізничного
транспорту; порушення правил користування засобами морського транспорту;
порушення правил щодо охорони порядку і безпеки руху на річковому транспорті
і маломірних суднах; порушення, пов’язані з викиданням за борт річкового або
маломірного судна сміття та інших предметів тощо, якщо особа не оспорює
допущене порушення і адміністративне стягнення, що на неї накладається.
Протокол не складається у разі вчинення адміністративних правопорушень,
розгляд яких віднесено до компетенції Національної поліції, та адміністративних
правопорушень у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксованих в
автоматичному режимі.
Протоколи не складаються і в інших випадках, коли відповідно до закону
штраф накладається і стягується, а попередження оформлюється на місці
вчинення правопорушення.
Уповноважений орган (посадова особа) на місці вчинення правопорушення
виносить постанову у справі про адміністративне правопорушення. Яка повинна
містити: найменування органу (прізвище, ім’я та по батькові, посада посадової
особи), який виніс постанову;дату розгляду справи; відомості про особу, стосовно
якої розглядається справа (прізвище, ім’я та по батькові (за наявності), дата
народження, місце проживання чи перебування; опис обставин, установлених під
час розгляду справи; зазначення нормативного акта, що передбачає
відповідальність за таке адміністративне правопорушення; прийняте у справі
рішення.
Постанова по справі про адміністративне правопорушення у сфері
забезпечення безпеки дорожнього руху, крім даних, перелічених вище, повинна
містити відомості про: дату, час і місце вчинення адміністративного
правопорушення; транспортний засіб, який зафіксовано в момент вчинення
правопорушення (марка, модель, номерний знак); технічний засіб, яким здійснено
фото або відеозапис; розмір штрафу та порядок його сплати; правові наслідки
невиконання адміністративного стягнення та порядок його оскарження; відривну
квитанцію із зазначенням реквізитів та можливих способів оплати
адміністративного стягнення у вигляді штрафу.
Постанова по справі про адміністративне правопорушення у сфері
забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксоване в автоматичному режимі,
крім даних, що наведені вище, повинна містити відомості про адресу веб-сайта в
мережі Інтернет, на якому особа може ознайомитися із зображенням чи
відеозаписом транспортного засобу в момент вчинення адміністративного
правопорушення, ідентифікатор для доступу до зазначеної інформації та порядок
звільнення від адміністративної відповідальності. Постанова по справі про

424
адміністративне правопорушення підписується посадовою особою, яка
розглянула справу.
Треба наголосити на тому, що у разі коли адміністративне правопорушення
у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху зафіксовано в автоматичному
режимі, посадова особа уповноваженого підрозділу Національної поліції
встановлює особу, за якою зареєстровано відповідний транспортний засіб.
Постанова про накладення адміністративного стягнення за правопорушення
у сфері безпеки дорожнього руху, зафіксовані в автоматичному режимі, може
виноситися без участі особи, яка притягається до адміністративної
відповідальності.
Постанова надсилається фізичній або юридичній особі, за якими
зареєстровано транспортний засіб, протягом трьох днів з дня винесення
(складення) рекомендованим листом із повідомленням на адресу місця реєстрації
(проживання) фізичної особи (місцезнаходження юридичної особи).
Днем отримання постанови є дата, зазначена в поштовому повідомленні про
вручення її особі, за якою зареєстровано транспортний засіб, або повнолітньому
члену сім’ї такої особи.
У разі якщо особа, за якою зареєстровано транспортний засіб, відмовляється
від отримання постанови, днем отримання постанови є день проставлення в
поштовому повідомленні відмітки про відмову в її отриманні.
У разі, якщо транспортний засіб зареєстровано за межами території
України, інформація про вчинене адміністративне правопорушення, зафіксоване в
автоматичному режимі, вноситься уповноваженою посадовою особою до
відповідних електронних реєстрів Міністерства внутрішніх справ України та
Державної прикордонної служби України.
Вручення особі, яка ввезла транспортний засіб на територію України, копії
постанови про накладення адміністративного стягнення за порушення у сфері
безпеки дорожнього руху, зафіксовані в автоматичному режимі, покладається на
органи Державної прикордонної служби України.
Відмова особи, яка ввезла транспортний засіб на територію України, від
виконання постанови про накладення адміністративного стягнення або її
оскарження є підставою для внесення відповідних відомостей щодо іноземців та
осіб без громадянства до бази даних осіб, яким згідно із законодавством України
не дозволяється в’їзд в Україну, які зберігаються до виконання або скасування
постанови про накладення штрафу.
Власник транспортного засобу або особа, яка ввезла транспортний засіб на
територію України, звільняється від адміністративної відповідальності за
правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксоване в
автоматичному режимі, у разі якщо:
ним надана інформація, що транспортний засіб вибув з його володіння
внаслідок протиправних дій інших осіб, або щодо протиправного використання
іншими особами номерних знаків, що належать його транспортному засобу;
протягом 14 днів з моменту отримання постанови про накладення
адміністративного стягнення за правопорушення у сфері безпеки дорожнього
425
руху, зафіксоване в автоматичному режимі, особа, яка фактично керувала
транспортним засобом на момент вчинення вказаного правопорушення,
звернеться особисто або за допомогою засобів телекомунікаційного зв’язку до
уповноваженого підрозділу Національної поліції із відповідною заявою про
визнання зазначеного факту адміністративного правопорушення та згоди на
притягнення до адміністративної відповідальності.
У випадках звільнення власника транспортного засобу від адміністративної
відповідальності на підставі:
того, що ним надана інформація, що транспортний засіб вибув з його
володіння внаслідок протиправних дій інших осіб, або щодо протиправного
використання іншими особами номерних знаків, що належать його
транспортному засобу, винесена відносно нього постанова про притягнення до
адміністративної відповідальності скасовується;
того, що протягом 14 днів з моменту отримання постанови про накладення
адміністративного стягнення за правопорушення у сфері безпеки дорожнього
руху, зафіксоване в автоматичному режимі, особа, яка фактично керувала
транспортним засобом на момент вчинення вказаного правопорушення,
звернеться особисто або за допомогою засобів телекомунікаційного зв’язку,
винесена відносно нього постанова скасовується, виноситься нова постанова
відносно особи, яка фактично керувала транспортним засобом в момент вчинення
правопорушення, зафіксованого в автоматичному режимі.
За бажанням власника транспортного засобу інформація про фіксацію в
автоматичному режимі адміністративного правопорушення у сфері забезпечення
безпеки дорожнього руху, вчиненого на належному йому транспортному засобі,
може передаватися з використанням повідомлень рухомого (мобільного) зв’язку
або електронної пошти.
Для отримання такої інформації власник транспортного засобу звертається з
відповідною заявою до уповноваженого підрозділу Національної поліції,
зазначивши у ній бажаний спосіб отримання інформації та вказавши
абонентський номер рухомого (мобільного) зв’язку або адресу електронної
пошти.
На підставі заяви власника транспортного засобу уповноваженим
підрозділом Національної поліції безоплатно вноситься інформація про
абонентський номер рухомого (мобільного) зв’язку або адресу електронної пошти
власника до відповідної інформаційно-телекомунікаційної системи Національної
поліції.
Нормативне регулювання провадження у справах про адміністративні
проступки здійснюється низкою актів, основним з яких є Кодекс України про
адміністративні правопорушення. Кодекс було прийнято 7 грудня 1984 р., але, на
жаль, багато його положень не відповідають вимогам часу і підлягають перегляду.
Крім того, часте внесення змін і доповнень робить Кодекс дуже рухомим і
ускладнює користування ним. Зараз в Україні здійснюється розробка Кодексу про
адміністративні проступки.

426
 Крім Кодексу України про адміністративні правопорушення, який регулює
загальні положення провадження, існує низка спеціальних норм, що
регламентують особливості провадження з окремих категорій адміністративних
проступків.

§ 2. Суб’єкти провадження у справах про адміністративні

правопорушення (проступки)
Усіх суб’єктів провадження у справах про адміністративні проступки можна
класифікувати за характером процесуального статусу на три групи:
1) суб’єкти, що вирішують справу;
2) суб’єкти, щодо яких вирішується справа;
3) допоміжні учасники процесу.
1) Суб’єкти, що вирішують справу. До першої групи завжди належать
державні органи, їх посадові особи, які уповноважені розглядати та приймати
рішення у справах про адміністративні проступки. Перелік цих органів
визначений ст. 213, а також статтями 218—2448 КУпАП.
До другої групи можуть входити практично будь-яки суб’єкти, як органи,
так i посадові особи.
До третьої групи належать: свідки, постраждалі, експерти, перекладачі,
адвокати.
Особлива група учасників провадження — громадські організації,
товариські суди, трудові колективи, адміністрація за місцем роботи, навчання або
проживання правопорушників. Вони співробітничають з державними органами,
допомагаючи їм у здійсненні виховної роботи.
У ряді випадків такі учасники провадження мають бути поінформовані про
заходи адмiнiстративного впливу, вжиті до винних. Вони можуть подавати
клопотання про скорочення строку позбавлення спеціального права.
Особа, яка вчинила адміністративне правопорушення, крім посадової особи,
звільняється від адміністративної відповідальності з передачею матеріалів на
розгляд громадської організації або трудового колективу, якщо з урахуванням
характеру вчиненого правопорушення і особи правопорушника до нього доцільно
застосувати захід громадського впливу.
При малозначності вчиненого адміністративного правопорушення орган
(посадова особа), уповноважений вирішувати справу, може звільнити порушника
від адміністративної відповідальності і обмежитись усним зауваженням.
Розглянемо детально зазначені групи суб’єктів провадження у справах про
адміністративні проступки:
1) суб’єкти, які вирішують справу:
а) суб’єкти, які розслідують справу і складають протокол;
б) суб’єкти, які розглядають і приймають рішення у справі.
У певних адміністративних справах зазначені суб’єкти не співпадають.
Наприклад, за скоєння дрібного хуліганства у вигляді нецензурної лайки в
громадських місцях (ст. 173 КУпАП) органів внутрішніх справ (Національної
427
поліції) розслідують справу і складають протокол, а районні, районні у місті,
міські чи міськрайонні суди (судді) розглядають та приймають рішення
(постанову) у адміністративній справі.
Відповідно до інших справ зазначені суб’єкти мають право як розслідувати
справу, так і приймати у ній рішення. Наприклад, проступок у вигляді придбання
самогону та інших міцних спиртних напоїв домашнього вироблення розслідують і
приймають рішення органи внутрішніх справ (Національної поліції) (ст. 177
КУпАП).
Треба нагадати, що від імені органів Національної поліції розглядати справи
про адміністративні правопорушення і накладати адміністративні стягнення
мають право працівники органів і підрозділів Національної поліції, які мають
спеціальні звання, відповідно до покладених на них повноважень.
Уповноваженими працівниками підрозділів Національної поліції штраф
може стягуватися на місці вчинення адміністративного правопорушення
незалежно від розміру виключно за допомогою безготівкових платіжних
пристроїв.
Згідно зі ст. 213 КУпАП справи про адміністративні правопорушення
розглядаються:
1) адміністративними комісіями;
2) виконавчими комітетами селищних, сільських рад;
3) районними, районними у місті, міськими чи міськрайонними судами
(суддями), місцевими адміністративними та господарськими судами,
апеляційними судами, вищими спеціалізованими судами та Верховним Судом
України;
4) органами Національної поліції, органами державних інспекцій та іншими
органами (посадовими особами), уповноваженими на це законодавчими актами
України.
Рішення про накладення адміністративного стягнення може приймати
колегіальний орган або посадова особа.
До перших належать адміністративні комісії, виконкоми селищних,
сільських рад, суд. Що стосується посадових осіб, то вони вирішують справи від
імені відповідних органів у межах наданих їм повноважень і тільки при виконанні
службових обов’язків. Коло таких осіб встановлено законодавчими актами
України. До них, насамперед, належать керівники відповідних публічних органів.
Органи (посадові особи) розглядають справи про адміністративні проступки
в межах своєї підвідомчості. Встановлення підвідомчості — це розмежування
компетенції між органами (посадовими особами). Кожен орган або посадова
особа має право розглядати і вирішувати тільки ті питання, які належать до їх
відання. I тому, коли кажуть, що справа підвідомча якомусь органу, то мають на
увазі, що саме цей орган займається цією справою, що його уповноважено
вирішувати такі справи. Встановлення підвідомчості справ — спосіб визначення
компетенції. До компетенції входять також і повноваження. Повноваження
визначають, що може зробити, які заходи може застосовувати орган (посадова

428
особа), в той час, як підвідомчість окреслює межі повноважень за територією та за
обсягом справ, які вирішуються.
Розрізняють два різновиди підвідомчості — предметну та територіальну.
Предметна (видова) підвідомчість — це нормативне вирішення питання про
те, якому виду органів доручено розглядати відповідну категорію справ. Цьому в
КУпАП України присвячено гл. 17. Головний критерій закріплення предметної
підвідомчості — категорія адміністративних правопорушень.
Так, наприклад, законодавством встановлено, що справи про порушення
правил пожежної безпеки розглядаються органами, які здійснюють державний
нагляд у сфері пожежної і техногенної безпеки. Для визначення предметної
підвідомчості справ законодавець використовує також і додаткові ознаки. До них
належать місце вчинення правопорушення, вік правопорушника.
Під територіальною підвідомчістю розуміється нормативне вирішення
питання про те, де (а тому і яким органом) повинна розглядатися конкретна
справа. Головне правило територіальної підвідомчості — справа розглядається за
місцем вчинення правопорушення. Але з цього правила є винятки:
справи про адміністративні правопорушення (наприклад, пов’язані з
порушеннями правил дорожнього руху) можуть розглядатися за місцем обліку
транспортних засобів або за місцем проживання порушників;
справи, щодо придбання самогону та інших міцних спиртних напоїв
домашнього вироблення та розпивання пива, алкогольних, слабоалкогольних
напоїв у заборонених законом місцях або поява у громадських місцях у п'яному
вигляді розглядаються за місцем їх вчинення або за місцем проживання
порушника;
справи про адміністративні правопорушення у сфері забезпечення безпеки
дорожнього руху, зафіксовані в автоматичному режимі, розглядаються за місцем
оброблення та обліку таких правопорушень;
справи, підвідомчі адміністративним комісіям, розглядаються за місцем
проживання правопорушників.
Особливе місце серед органів адміністративної юрисдикції посідають
адміністративні комісії.
Адміністративні комісії утворюються районними державними
адміністраціями, виконкомами міських, районних у містах, селищних і сільських
рад у складі голови, заступника голови, відповідального секретаря та членів
комісії.
Адміністративні комісії розглядають усі справи про адміністративні
проступки, за винятком віднесених до компетенції інших органів (посадових
осіб). Зокрема вони можуть розглядати справи про ряд правопорушень у галузі
охорони праці та здоров’я населення, охорони пам’ятників історії та культури, в
будівництві та в галузі використання електричної та теплової енергії, в сільському
господарстві, в галузі житлових прав громадян, житлово-комунального
господарства, благоустрою і т. ін.
В адміністративних комісіях при виконавчих органах міських рад є посада
звільненого відповідального секретаря комісії.
429
 Адміністративні комісії мають право розглядати справи про адміністративні
правопорушення за наявності не менш як половини членів їх складу, а виконавчі
комітети сільських, селищних, міських рад — за наявності не менш як двох
третин від загального складу виконавчого комітету.
Адміністративні комісії при виконавчих комітетах районних у містах рад
утворюються у разі надання районній у місті раді та її виконавчому комітету
відповідних повноважень міською радою.
Повноваження виконавчих комітетів селищних і сільських рад щодо
розгляду справ про адміністративні правопорушення схожі до повноважень
адміністративних комісій, але дещо вужчі. Компетенцію виконавчих комітетів
закріплено в ст. 219 КУпАП.
Треба наголосити на тому, що від імені виконавчих комітетів сільських,
селищних, міських рад розглядати справи про адміністративні правопорушення,
щодо проживання без паспорта громадянина України або без реєстрації місця
проживання та у мисне зіпсуття паспорта чи втрата його з необережност (при
накладенні адміністративного стягнення у вигляді попередження в центрі надання
адміністративних послуг), мають право адміністратори центрів надання
адміністративних послуг.
Районними, районними у місті, міськими чи міськрайонними судами
(суддями) розглядаються справи про найбільш серйозні адміністративні
проступки, за які передбачено найсуворіші адміністративні стягнення та
стягнення, які застосовуються виключно у судовому порядку, — штраф у
підвищеному розмірі, оплатне вилучення транспортних засобів, конфіскація,
виправні роботи, громадські роботи та адміністративний арешт, а також справи
про адміністративні правопорушення, вчинені особами віком від шістнадцяти до
вісімнадцяти років (ст. 221 КУпАП) та про правопорушення, пов’язані з
корупцією.
Місцеві господарські та адміністративні суди, апеляційні суди, вищі
спеціалізовані суди та Верховний Суд України розглядають справи про
адміністративні правопорушення, передбачені ст. 1853. Постанова суду, прийнята
за результатами розгляду такої справи, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Органи Національної поліції розглядають справи про такі адміністративні
правопорушення: про порушення громадського порядку, правил дорожнього
руху, правил, що забезпечують безпеку руху транспорту, правил користування
засобами транспорту, правил, спрямованих на забезпечення схоронності вантажів
на транспорті, а також про незаконний відпуск і незаконне придбання бензину або
інших паливно-мастильних матеріалів правил дорожнього руху, правил, що
забезпечують безпеку руху транспорту, правил користування засобами
транспорту, правил, спрямованих на забезпечення схоронності вантажів на
транспорті, правил дозвільної системи та інші правопорушення, які посягають на
громадський порядок та громадську безпеку (ст. 222 КУпАП). Від імені органів
Національної поліції розглядати справи про адміністративні правопорушення і
накладати адміністративні стягнення мають право працівники органів і

430
підрозділів Національної поліції, які мають спеціальні звання, відповідно до
покладених на них повноважень.
Органи Державної прикордонної служби України розглядають справи про
адміністративні правопорушення, пов’язані з порушенням прикордонного
режиму, режиму в пунктах пропуску через державний кордон України або
режимних правил у контрольних пунктах в’їзду - виїзду, порушенням іноземцями
та особами без громадянства правил перебування в Україні і транзитного проїзду
через її територію, а також з неповерненням капітаном іноземного судна
перепусток на право сходження на берег осіб суднового екіпажу.
Від імені органів Державної прикордонної служби України розглядати
справи про адміністративні правопорушення і накладати адміністративні
стягнення мають право:
начальники органів охорони державного кордону та Морської охорони
Державної прикордонної служби України та їх заступники;
керівники підрозділів органів охорони державного кордону та Морської
охорони Державної прикордонної служби України, які безпосередньо виконують
завдання з охорони державного кордону України.
Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у
сферах міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній
(незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, розглядає справи
про адміністративні правопорушення, пов’язані з порушенням законодавства про
паспорт громадянина України, паспорт громадянина України для виїзду за
кордон, законодавства про перебування в Україні іноземців та осіб без
громадянства, про транзитний проїзд через територію України, а також питання
щодо реєстрації місця проживання .
Від імені центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну
політику у сферах міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії
нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб,
розглядати справи про адміністративні правопорушення і накладати
адміністративні стягнення мають право керівник, заступники керівника
центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сферах
міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній)
міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, інші уповноважені керівником
посадові особи цього органу.
Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з
питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про пожежну і
техногенну безпеку, розглядає справи про адміністративні правопорушення,
пов’язані з порушенням встановлених законодавством вимог пожежної безпеки,
здійсненням суб’єктом господарювання господарської діяльності без декларації
відповідності матеріально-технічної бази суб’єкта господарювання вимогам
законодавства у сфері пожежної безпеки, невиконанням приписів та постанов
посадових осіб органів державного пожежного нагляду.
Від імені центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну
політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про
431
пожежну і техногенну безпеку, розглядати справи про адміністративні
правопорушення і накладати адміністративні стягнення мають право:
1) Головний державний інспектор України з нагляду у сфері пожежної і
техногенної безпеки та його заступники, головні державні інспектори з нагляду у
сфері пожежної і техногенної безпеки в Автономній Республіці Крим, областях,
містах Києві та Севастополі та їх заступники - штраф на громадян до сімдесяти
неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб - до ста
неоподатковуваних мінімумів доходів громадян;
2) головні державні інспектори з нагляду у сфері пожежної і техногенної
безпеки в районах, районах у містах, містах обласного, республіканського
(Автономної Республіки Крим) значення - штраф на громадян до п’ятдесяти
неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб - до
вісімдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян;
3) державні інспектори з нагляду у сфері пожежної і техногенної безпеки в
Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах,
районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки
Крим) значення - штраф на громадян до чотирьох неоподатковуваних мінімумів
доходів громадян і на посадових осіб - до шести неоподатковуваних мінімумів
доходів громадян.
На сьогодні право розглядати справу мають більше 40 суб’єктів юрисдикції.
2) Суб’єкти, щодо яких вирішується справа. Особу порушника
характеризують, перш за все, ознаки, властиві суб’єктові проступку (вік, стать,
службовий, соціальний стан, протиправна поведінка в минулому тощо), а також
поведінка в трудовому колективі і в побуті, ставлення до сім’ї, колег по роботі,
навчанню тощо. Всі ці обставини мають бути встановлені органом (посадовою
особою), який розглядає справу, щоб мати повну уяву про особу порушника.
Особа, яка притягається до адміністративної відповідальності має право:
знайомитися з матеріалами справи, давати пояснення, подавати докази, заявляти
клопотання; при розгляді справи користуватися юридичною допомогою адвоката,
іншого фахівця у галузі права, який за законом має право на надання правової
допомоги особисто чи за дорученням юридичної особи, виступати рідною мовою і
користуватися послугами перекладача, якщо не володіє мовою, якою ведеться
провадження; оскаржити постанову по справі. Справа про адміністративне
правопорушення розглядається в присутності особи, яка притягається до
адміністративної відповідальності. Під час відсутності цієї особи справу може
бути розглянуто лише у випадках, коли є дані про своєчасне її сповіщення про
місце і час розгляду справи і якщо від неї не надійшло клопотання про
відкладення розгляду справ.
При розгляді справ про адміністративні правопорушення (незаконні
виробництво, придбання, зберігання, перевезення, пересилання наркотичних
засобів або психотропних речовин без мети збуту в невеликих розмірах; дрібне
викрадення чужого майна шляхом крадіжки, шахрайства, привласнення чи
розтрати; порушення правил реалізації, експлуатації радіоелектронних засобів та
випромінювальних пристроїв будь-якого виду і призначення; торгівля з рук у
432
невстановлених місцях тощо) присутність особи, яка притягається до
адміністративної відповідальності, є обов’язковою. У разі ухилення від явки на
виклик органу внутрішніх справ або судді районного, районного у місті, міського
чи міськрайонного суду цю особу може бути органом внутрішніх справ
(Національною поліцією) піддано приводу.
Ступінь вини правопорушника залежить від форми вини, з якою вчинено
проступок. Зрозуміло, що вчинення правопорушення умисно відрізняється від
вчинення його з необережності. В першому випадку ступінь вини порушника
вищий. Деякі правопорушення може бути вчинено тільки умисно. В цих випадках
для визначення ступеня вини порушника має значення вид умислу — прямий чи
непрямий. Якщо проступок вчинено з прямим умислом, то ступінь вини
порушника може підвищити наявність корисливого або іншого низького мотиву.
Майновий стан правопорушника також має бути враховано при
застосуванні окремих адміністративних стягнень: штрафу, конфіскації,
позбавлення спеціального права (наприклад, в разі застосування позбавлення
права керування транспортним засобом щодо професійного водія), виправних
робіт. При цьому враховується не тільки розмір заробітної плати особи, а й всі
інші види її прибутку, який підлягає оподаткуванню, а також наявність або
відсутність у неї утриманців.
3) Допоміжні учасники процесу. У статтях 269—274 КУпАП вичерпно
дано перелік процесуальних прав та обов’язків інших учасників провадження —
потерпілого, законних представників особи, яка притягається до адміністративної
відповідальності, і потерпілого, адвоката, свідка, експерта і перекладача.
Так, потерпілому, тобто особі, якій адміністративним правопорушенням
заподіяно моральну, фізичну або майнову шкоду, надається право знайомитися з
матеріалами справи, заявляти клопотання, оскаржувати постанову у справі. Його
може бути також опитано як свідка.
Законні представники (батьки, усиновителі, опікуни, піклувальники)
представляють інтереси особи, що притягається до адміністративної
відповідальності, чи потерпілого, які є неповнолітніми або через свої фізичні чи
психічні вади не можуть самі здійснювати свої права. Вони мають право
знайомитися з матеріалами справи, заявляти клопотання, від імені особи, інтереси
якої вони представляють, оскаржувати рішення у справі.
Адвокат чи інший фахівець у галузі права, який за законом має право на
надання правової допомоги особисто чи за дорученням юридичної особи, може
знайомитися з матеріалами справи, заявляти клопотання, за дорученням особи,
яка його запросила, і від її імені приносити скарги на рішення у справі. Його
повноваження на участь у розгляді справи посвід-чуються відповідним
документом, який підтверджує право на надання правової допомоги.
Як свідок у справі про адміністративне правопорушення може бути
викликана будь-яка особа, про яку є дані, що їй відомі які-небудь обставини, що
підлягають встановленню у даній справі. Свідок зобов’язаний з’явитися в
зазначений час на виклик органу чи посадової особи, який розглядає справу, дати

433
правдиві пояснення, повідомити все відоме йому по справі і відповісти на
поставлені запитання.
Експерт призначається органом (посадовою особою), який розглядає
справу, у разі, коли виникає потреба в спеціальних знаннях. Він зобов’язаний
з’явитися на виклик і дати об’єктивний висновок у поставлених перед ним
питаннях. Експерт має право знайомитися з матеріалами справи, що стосуються
предмета експертизи, заявляти клопотання про надання йому додаткових
матеріалів, необхідних для дачі висновку, з дозволу зазначеного органу
(посадової особи) ставити особі, яка притягається до відповідальності,
потерпілому, свідкам запитання, що стосуються предмета експертизи, бути
присутнім при розгляді справи.
Перекладач, який також призначається, в разі необхідності, органом
(посадовою особою), що розглядає справу, зобов’язаний з’явитися на виклик
останнього і зробити повно і точно доручений йому переклад.

§ 3. Стадії провадження у справах про адміністративні правопорушення

(проступки)
Провадження у справах про адміністративні проступки — особливий
різновид адміністративно-деліктних проваджень у системі адміністративного
процесу, який значною мірою врегульований правовими нормами, що
сконцентровані в розділах IV та V КУпАП (глави 18—33).
Провадження у справах про адміністративні проступки за своєю структурою
схоже на кримінальний процес, проте воно значно простіше і містить менше
процесуальних дій.
Таке провадження має чотири стадії:
1) порушення справи та адміністративне розслідування; 2) розгляд та
прийняття рішення у справі; 3) оскарження та опротестування прийнятого
рішення; 4) виконання постанови.
Порушення справи та адміністративне розслідування є початковою
стадією провадження в справах про адміністративні правопорушення, воно
становить цілий комплекс процесуальних дій, спрямованих на встановлення самої
події правопорушення, обставин правопорушення, їх фіксацію та кваліфікацію.
На цій стадії створюються умови для об’єктивного та швидкого розгляду справи,
застосування до винного передбачених законодавством заходів впливу.
Підставою для порушення адміністративної справи та попереднього
з’ясування її обставин є вчинення особою діяння, яке містить в собі ознаки
адміністративного правопорушення (фактична підстава). Проте фактичної
підстави не завжди достатньо для того, щоб провадження у справі розпочалося.
Для цього необхідна ще й формальна, процесуальна підстава, тобто інформація
про правопорушення. Iншими словами, крім підстави для порушення справи про
адміністративне правопорушення має бути ще й привід.

434
 Приводом для порушення адміністративної справи може бути: заява
(письмова або усна) свідків, потерпілих та інших громадян; повідомлення
посадових осіб, адміністрації підприємств, установ, організацій, судово-слідчих
органів; повідомлення преси та інших засобів масової інформації; повідомлення
громадських організацій, товариських судів; безпосереднє виявлення порушення
уповноваженою особою.
Безпосереднє виявлення порушення уповноваженою особою відрізняється
від інших приводів насамперед тим, що питання про порушення адміністративної
справи вирішується за власною ініціативою осіб, які здійснюють
адміністративний нагляд. Зазначений привід має деякі особливості.
По-перше, безпосередній розсуд уповноваженої особи ніде не фіксується і
тому не завжди підлягає контролю.
По-друге, припущення про порушення виникає тільки в свідомості
уповноваженої особи. У випадку непідтвердження такого припущення немає
необхідності офіційно спростовувати його винесенням якогось спеціального
документа.
У той самий час треба зауважити, що КУпАП встановлюються обставини,
що виключають провадження в справі про адміністративне правопорушення (ст.
247). Так, провадження в справі про адміністративне правопорушення не може
бути розпочате, а розпочате підлягає закриттю за таких обставин:
1) відсутність події і складу адміністративного правопорушення;
2) недосягнення особою на момент вчинення адміністративного
правопорушення шістнадцятирічного віку;
3) неосудність особи, яка вчинила протиправну дію чи бездіяльність;
4) вчинення дії особою в стані крайньої необхідності або необхідної
оборони;
5) видання акта амністії, якщо він усуває застосування адміністративного
стягнення;
6) скасування акта, який встановлює адміністративну відповідальність;
7) закінчення на момент розгляду справи про адміністративне
правопорушення строків;
8) наявність за тим самим фактом щодо особи, яка притягається до
адміністративної відповідальності, постанови компетентного органу (посадової
особи) про накладення адміністративного стягнення, або не скасованої постанови
про закриття справи про адміністративне правопорушення, а також порушення за
даним фактом кримінальної справи;
9) смерть особи, щодо якої було розпочато провадження в справі.
Необхідно зазначити, що провадження у справах про адміністративні
правопорушення (проступки) починається без складання якого-не-будь
спеціального документа. Початковим моментом порушення справи можна
вважати час, коли інформація (привід) про проступок надійшла до органу, стала
відома посадовій особі.
Статтею 38 КУпАП встановлено, що адміністративне стягнення може бути
накладене не пізніш як через два місяці з дня вчинення правопорушення, а при
435
триваючому правопорушенні — не пізніш як через два місяці з дня його
виявлення, за винятком випадків, коли справи про адміністративні
правопорушення підвідомчі суду (судді).
Якщо справи про адміністративні правопорушення підвідомчі суду (судді),
стягнення може бути накладене не пізніш як через три місяці з дня вчинення
правопорушення, а при триваючому правопорушенні — не пізніш як через три
місяці з дня його виявлення.
Адміністративне стягнення за вчинення корупційного правопорушення
може бути накладене протягом трьох місяців із дня виявлення, але не пізніше
одного року з дня його вчинення. Адміністративне стягнення за вчинення
правопорушення законодавства про здійснення закупівлі товарів, робіт і послуг за
державні кошти, може бути накладене протягом трьох місяців з дня виявлення,
але не пізніше двох років з дня його вчинення.
У разі закриття кримінального провадження, але за наявності в діях
порушника ознак адміністративного правопорушення, адміністративне стягнення
може бути накладене не пізніш як через місяць з дня прийняття рішення про
закриття кримінального провадження.
Процесуальним документом, який фіксує закінчення стадії порушення
адміністративної справи, є протокол. Він складається про кожне правопорушення,
крім випадків, прямо передбачених законодавством. Iнколи протокол розглядають
як документ про порушення адміністративної справи, а його складання — як
процесуальний момент порушення справи. Але це скоріше звинувачувальний
документ. Ще до його складання проводяться усі необхідні процесуальні дії:
опитуються свідки, потерпілі, беруться пояснення в порушників, проводяться
огляди і т. ін.
Види посадових осіб, які мають право складати протоколи про
адміністративні правопорушення, а також їх повноваження щодо складання
протоколів про те чи інше правопорушення закріплено в ст. 255 КУпАП.
Відповідно до зазначеної статті протоколи складають:
1) уповноважені на те посадові особи. Наприклад, уповноважені органів
внутрішніх справ (Національної поліції); органів державного нагляду у сфері
пожежної і техногенної безпеки; органів охорони здоров’я; органів охорони
культурної спадщини; органів державного енергонагляду; центрального органу
виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері енергозбереження;
Рахункової палати; Національного агентства з питань запобігання корупції тощо;
2) посадові особи, уповноважені на те сільськими, селищними, міськими
виконавчими комітетами:
а) голова, заступник голови, секретар, інші члени виборчої комісії, комісії з
референдуму;
б) кандидати, уповноважені особи, офіційні спостерігачі
в) посадові особи, уповноважені на те обласними, Київською та
Севастопольською міськими державними адміністраціями;
г) посадові особи, уповноважені на те місцевими державними
адміністраціями.
436
 3) власник підприємства, установи, організації або уповноважений ним
орган;
4) працівники, які здійснюють охорону підприємств, установ, організацій;
5) приватні виконавці;
6) секретар судового засідання, секретар суду; а) судовий розпорядник;
7) слідчий;
8) уповноважені особи секретаріату Уповноваженого Верховної Ради
України з прав людини або представники Уповноваженого Верховної Ради
України з прав людини;
9) представники громадських організацій або органів громадської
самодіяльності;
10) державні інспектори з питань інтелектуальної власності;
11) прокурор;
12) державні інспектори сільського господарства;
13) командири (начальники) військових частин (установ, закладів), )
командири підрозділів, які уповноважені на те командирами (начальниками)
військових частин (установ, закладів) тощо.
Крім того, протоколи про адміністративні правопорушення мають право
складати:
1) посадові особи органів, що здійснюють контроль за використанням
нафтопродуктів у промисловості та сільському господарстві;
2) член громадського формування з охорони громадського порядку і
державного кордону;
3) інспектор з безпеки на морському та річковому транспорті;
4) громадський лісовий інспектор;
5) громадський інспектор з охорони довкілля;
6) посадові особи органів залізничного транспорту;
7) працівники відомчої, сільської пожежної охорони та члени добровільних
пожежних дружин (команд), протипожежних об’єднань громадян;
8) посадові особи військової інспекції безпеки дорожнього руху Військової
служби правопорядку у Збройних Силах України (про правопорушення, вчинені
військовослужбовцями, військовозобов’язаними та резервістами під час
проходження зборів, а також про всі порушення правил дорожнього руху, вчинені
особами (крім військовослужбовців, військовозобов’язаних та резервістів під час
проходження зборів), які керують транспортними засобами Збройних Сил
України та інших військових формувань)
9) посадові особи органів Державної прикордонної служби України;
10) державні інспектори сільського господарства;
11) посадові особи національної комісії, що здійснює державне
регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг;
12) особи, уповноважені на проведення перевірок під час здійснення ними
архітектурно-будівельного контролю;
13) єгері та посадові особи користувачів мисливських угідь, уповноважених
на охорону державного мисливського фонду;
437
 14) державні виконавці.
У випадках, прямо передбачених законом, протоколи про адміністративні
правопорушення можуть складати також посадові особи інших органів державної
влади, органів місцевого самоврядування і представники органів самоорганізації
населення.
Необхідно зазначити, що протокол надсилається органу (посадовій особі),
уповноваженому розглядати справу про адміністративне правопорушення.
Протокол про вчинення адміністративного корупційного правопорушення
разом з іншими матеріалами у триденний строк з моменту його складення
надсилається до місцевого загального суду за місцем вчинення корупційного
правопорушення.
У разі вчинення корупційного правопорушення службовою особою, яка
працює в апараті суду, протокол разом з іншими матеріалами надсилаються до
суду вищої інстанції для визначення підсудності.
Особа, яка склала протокол про вчинення адміністративного корупційного
правопорушення, одночасно з надісланням його до суду надсилає органу
державної влади, органу місцевого самоврядування, керівникові підприємства,
установи чи організації, де працює особа, яка притягається до відповідальності,
повідомлення про складення протоколу із зазначенням характеру вчиненого
правопорушення та норми закону, яку порушено.
Адміністративне правопорушення може бути підставою для застосування не
тільки адміністративних стягнень, а й інших заходів адміністративного примусу,
зокрема заходів припинення. У випадках, коли вичерпано інші заходи впливу,
встановлення особи, складення протоколу про адміністративне правопорушення у
разі неможливості складення його на місці вчинення правопорушення, якщо
складення протоколу є обов’язковим, забезпечення своєчасного і правильного
розгляду справ та виконання постанов по справах про адміністративні
правопорушення допускаються адміністративне затримання особи, особистий
огляд, огляд речей і вилучення речей та документів, у тому числі посвідчення
водія, тимчасове затримання транспортного засобу, відсторонення водіїв від
керування транспортними засобами, річковими і маломірними суднами та огляд
на стан алкогольного, наркотичного чи іншого сп’яніння, а також щодо
перебування під впливом лікарських препаратів, що знижують їх увагу та
швидкість реакції.
Розгляд та прийняття рішення у справі. Розгляд справ про
адміністративні правопорушення — це основна стадія провадження в справах про
них, на ній вирішуються найважливіші завдання цього провадження. Ці завдання
полягають у встановленні винних і забезпеченні правильного застосування
законодавства з тим, щоб до кожного правопорушника були застосовані
справедливі заходи адміністративного впливу.
Зазначена стадія, згідно з відповідними положеннями КУпАП, включає три
етапи: підготовку справи до розгляду; розгляд справи; прийняття у ній постанови.
З метою правильного і своєчасного вирішення кожної справи відповідний
орган, посадова особа зобов’язані ретельно підготуватися до її розгляду.
438
 В ст. 278 КУпАП визначено питання, які необхідно вирішити при
підготовці: чи належить до компетенції органу, посадової особи розгляд даної
справи; чи правильно складено протокол та інші матеріали справи; чи сповіщено
осіб, які беруть участь у розгляді справи, про час і місце її розгляду; чи
витребувано необхідні додаткові матеріали; чи підлягають задоволенню
клопотання особи, яка притягається до адміністративної відповідальності,
потерпілого, їх законних представників і адвоката.
У разі встановлення неповноти матеріалів, поданих до розгляду, мають бути
витребувані додаткові відомості та матеріали або справу повернуто за місцем
складення протоколу чи інших матеріалів для усунення недоліків.
Відповідно до ст. 276 КУпАП справи про адміністративні правопорушення
розглядаються, як правило, за місцем їх вчинення.
У разі коли адміністративне правопорушення у сфері забезпечення безпеки
дорожнього руху зафіксовано в автоматичному режимі, посадова особа
уповноваженого підрозділу Національної поліції встановлює особу, за якою
зареєстровано відповідний транспортний засіб.
Постанова про накладення адміністративного стягнення за правопорушення
у сфері безпеки дорожнього руху, зафіксовані в автоматичному режимі, може
виноситися без участі особи, яка притягається до адміністративної
відповідальності.
Постанова надсилається фізичній або юридичній особі, за якими
зареєстровано транспортний засіб, протягом трьох днів з дня винесення
(складення) рекомендованим листом із повідомленням на адресу місця реєстрації
(проживання) фізичної особи (місцезнаходження юридичної особи).
Днем отримання постанови є дата, зазначена в поштовому повідомленні про
вручення її особі, за якою зареєстровано транспортний засіб, або повнолітньому
члену сім’ї такої особи.
У разі якщо особа, за якою зареєстровано транспортний засіб, відмовляється
від отримання постанови, днем отримання постанови є день проставлення в
поштовому повідомленні відмітки про відмову в її отриманні.
Як зазначалося вище, строки розгляду справ регламентуються ст. 277
КУпАП. У більшості випадків справа про адміністративне правопорушення
розглядається в 15-денний строк з дня одержання уповноваженим органом чи
посадовою особою протоколу та інших матеріалів справи. Крім цього, справи про
деякі правопорушення, визначені ст. 277, розглядаються в 7-денний, 5-денний та
3-денний строк. Ще коротший строк — одна доба — встановлено для розгляду
справ про дрібне хуліганство, розпивання пива, алкогольних, слабоалкогольних
напоїв у заборонених законом місцях або поява у громадських місцях у п’яному
вигляді, злісну непокору, виявлення неповаги до суду та деякі інші.
Треба також наголосити, що з прийняттям Закону України «Про засади
запобігання та протидії корупції» було внесено зміни до КУпАП, відповідно до
яких строк розгляду адміністративних справ про адміністративні корупційні
правопорушення зупиняється судом у разі якщо особа, щодо якої складено
протокол про адміністративне корупційне правопорушення, умисно ухиляється
439
від явки до суду або з поважних причин не може туди з’явитися (хвороба,
перебування у відрядженні чи на лікуванні, у відпустці тощо).
У той самий час зазначеним Законом внесено зміну про повідомлення особи
про розгляд справи. Так, повістка особі, яка притягається до адміністративної
відповідальності, вручається не пізніш як за три доби до дня розгляду справи в
суді, в якій зазначаються дата і місце розгляду справи.
Iнші особи, які беруть участь у провадженні у справі про адміністративні
правопорушення, повідомляються про день розгляду справи в той самий строк.
У КУпАП закріплено детальну процедуру розгляду справ. Відповідно до ст.
279 розгляд розпочинається з оголошення складу колегіального органу або
представлення посадової особи, яка вирішує справу. Після цього головуючий на
засіданні колегіального органу або посадова особа, що розглядає справу,
оголошує, яка справа підлягає розгляду та хто притягається до адміністративної
відповідальності. Всім учасникам провадження роз’яснюються їх права та
обов’язки. Далі оголошується протокол про адміністративне правопорушення,
зміст якого, як зазначалося, певною мірою нагадує звинувачувальний акт. Розгляд
справи розпочинається з оголошення складу колегіального органу або
представлення посадової особи, яка розглядає дану справу.
Дослідження доказів у справі здійснюється відповідно до вимог ст. 280
КУпАП, в якій визначаються обставини, що підлягають з’ясуванню при розгляді
справи про адміністративне правопорушення. Це входить до обов’язків органу
(посадової особи), який повинен з’ясувати, чи було вчинено адміністративне
правопорушення, чи винна дана особа в його вчиненні, чи підлягає вона
адміністративній відповідальності. Обов’язково встановлюється, чи є обставини,
що пом’якшують і обтяжують відповідальність, чи заподіяно майнову шкоду, чи є
підстави для передачі матеріалів про правопорушення на розгляд громадської
організації, трудового колективу, а також інші обставини, що мають значення для
правильного вирішення справи.
Вирішенню завдань протидії адміністративним правопорушенням, їх
попередженню сприяє виявлення причин та умов вчинення цих правопорушень.
Саме тому під час розгляду справи цьому питанню має бути приділено значну
увагу. Закон (ст. 282 КУпАП) вимагає від органу чи посадової особи, який
розглядає справу, вносити до відповідного державного органу, громадської
організації чи посадовій особі пропозиції про вжиття заходів щодо усунення
зазначених причин та умов.
Під час розгляду справи про адміністративне правопорушення колегіальним
органом ведеться протокол засідання, в якому зазначаються дата і місце засідання,
найменування і склад органу, який розглядає справу, її зміст. Обов’язково
фіксуються відомості про явку осіб, які беруть участь у справі, їх пояснення, а
також клопотання і результати розгляду останніх. У протоколі зазначаються
також документи і речові докази, досліджені при розгляді справи, відомості про
оголошення прийнятої постанови і роз’яснення порядку та строків її оскарження.
Зазначений протокол підписується головуючим на засіданні органу і його
секретарем.
440
 Питання розгляду справ про адміністративні правопорушення тісно
пов’язані з визначенням кола та правового статусу безпосередніх учасників
провадження.
Центральною постаттю в провадженні є особа, яка притягається до
адміністративної відповідальності. Навколо неї, власне, і концентрується
процесуальна діяльність всіх інших суб’єктів провадження. В ст. 268 КУпАП
визначено, що ця особа має право знайомитися з матеріалами справи, давати
пояснення, надавати докази, заявляти клопотання, користуватися при розгляді
справи юридичною допомогою адвоката, виступати рідною мовою і
користуватися послугами перекладача, якщо не володіє мовою, якою ведеться
провадження, оскаржити постанову у справі.
Врегульовано також важливе питання щодо участі особи, яка притягається
до відповідальності, в розгляді справи. Справа про адміністративне
правопорушення, як правило, розглядається в присутності цієї особи. Лише якщо
є дані про своєчасне її сповіщення про місце й час розгляду і від неї не надійшло
клопотання про його відкладення, справа може бути розглянута за відсутності цієї
особи.
При розгляді справ про адміністративні правопорушення щодо незаконного
виробництва, придбання, зберігання, перевезення, пересилання наркотичних
засобів або психотропних речовин без мети збуту в невеликих розмірах; дрібного
викрадення чужого майна; порушення правил реалізації, експлуатації
радіоелектронних засобів та випромінювальних пристроїв, а також користування
радіочастотним ресурсом України; торгівлі з рук у невстановлених місцях;
корупційних правопорушень; розпивання пива, алкогольних, слабоалкогольних
напоїв у заборонених законом місцях або поява у громадських місцях у п'яному
вигляді; злісної непокори законному розпорядженню або вимозі поліцейського,
члена громадського формування з охорони громадського порядку і державного
кордону, військовослужбовця; порушення порядку організації і проведення
зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій; порушень правил
адміністративного нагляду, присутність особи, яка притягається до
адміністративної відповідальності, є обов’язковою. У разі ухилення від явки на
виклик органу внутрішніх справ або судді районного, районного у місті, міського
чи міськрайонного суду цю особу може бути органом внутрішніх справ
(Національною поліцією) піддано приводу.
У статтях 269—274 КУпАП вичерпно дано перелік процесуальних прав та
обов’язків інших учасників провадження — потерпілого, законних представників
особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, і потерпілого,
адвоката, свідка, експерта і перекладача.
Так, потерпілому, тобто особі, якій адміністративним правопорушенням
(проступком) заподіяно моральну, фізичну або майнову шкоду, надається право
знайомитися з матеріалами справи, заявляти клопотання, оскаржувати постанову
по справі. Його може бути також опитано як свідка.
Законні представники (батьки, усиновителі, опікуни, піклувальники)
представляють інтереси особи, що притягається до адміністративної
441
відповідальності, чи потерпілого, які є неповнолітніми або через свої фізичні чи
психічні вади не можуть самі здійснювати свої права. Вони мають право
знайомитися з матеріалами справи, заявляти клопотання, від імені особи, інтереси
якої вони представляють, приносити скарги на рішення у справі.
Адвокат має право знайомитися з матеріалами справи, заявляти клопотання,
за дорученням особи, яка його запросила, і від її імені приносити скарги на
рішення у справі. Його повноваження на участь у розгляді справи посвідчуються
ордером, який видає юридична консультація. У розгляді справи може брати
участь інший фахівець у галузі права, який за законом має право на надання
правової допомоги особисто чи за дорученням юридичної особи.
Як свідок у справі про адміністративне правопорушення може бути
викликана будь-яка особа, про яку є дані, що їй відомі які-небудь обставини, що
підлягають встановленню у даній справі. Свідок зобов’язаний з’явитися в
зазначений час на виклик органу чи посадової особи, який розглядає справу, дати
правдиві пояснення, повідомити все відоме йому по справі і відповісти на
поставлені запитання.
Експерт призначається органом (посадовою особою), який розглядає
справу, у разі, коли виникає потреба в спеціальних знаннях. Він зобов’язаний
з’явитися на виклик і дати об’єктивний висновок у поставлених перед ним
питаннях.
Перекладач, який також призначається, в разі необхідності, органом
(посадовою особою), що розглядає справу, зобов’язаний з’явитися на виклик
останнього і зробити повно і точно доручений йому переклад.
Розгляд справи закінчується винесенням постанови (виконкоми селищних
та сільських рад приймають їх у формі рішення).
Якщо при вирішенні питання про накладення стягнення за адміністративне
правопорушення органами (посадовими особами) одночасно вирішується питання
про відшкодування винним майнової шкоди, то в постанові у справі зазначаються
розмір шкоди, що підлягає стягненню, порядок і строк її відшкодування.
Постанова у справі повинна містити вирішення питання про вилучені речі і
документи, а також вказівку про порядок і строк її оскарження.
Постанова колегіального органу приймається простою більшістю голосів
членів колегіального органу, присутніх на засіданні.
Постанова у справі про адміністративне правопорушення підписується
посадовою особою, яка розглянула справу, а постанова колегіального органу —
головуючим на засіданні і секретарем цього органу.
Постанова остаточно оцінює поведінку особи, яка притягається до
відповідальності, встановлює її винність або, навпаки, невинність, визначає захід
адміністративного впливу.
Відповідно до ст. 284 КУпАП постанова у справі може бути трьох видів:
про накладення адміністративного стягнення, про застосування до неповнолітніх
заходів впливу виховного характеру і про закриття справи.
Постанова у справі про адміністративне правопорушення повинна містити
ряд відомостей та реквізитів. Перш за все зазначаються найменування органу
442
(посадової особи), який виніс постанову, дата розгляду справи, відомості про
особу, щодо якої вона розглядається, викладаються обставини, встановлені при
розгляді справи, зазначаються нормативний акт (стаття КУпАП), який передбачає
відповідальність за дане адміністративне правопорушення, та прийняте у справі
рішення.
У разі необхідності в постанові відображається рішення про відшкодування
винним майнової шкоди, а також про вилучені речі і документи. Будь-яка
постанова повинна містити вказівку про порядок і строк її оскарження.
Якщо справа розглядається одноособово посадовою особою, вона повинна
бути нею підписана. Постанова колегіального органу приймається простою
більшістю голосів його членів, присутніх на засіданні і підписується головуючим
на засіданні і секретарем цього органу.
Постанова оголошується негайно після закінчення розгляду справи. Копія
постанови протягом трьох днів вручається або висилається особі, щодо якої її
винесено.
Копія постанови в той же строк вручається або висилається потерпілому на
його прохання.
Копія постанови вручається під розписку. У разі якщо копія постанови
висилається, про це робиться відповідна відмітка у справі.
По справах про адміністративні правопорушення, щодо стрільби з
вогнепальної, холодної метальної чи пневматичної зброї, пристроїв для відстрілу
патронів, споряджених гумовими чи аналогічними за своїми властивостями
метальними снарядами несмертельної дії в населених пунктах і в не відведених
для цього місцях або з порушенням установленого порядку та порушення
громадянами правил зберігання, носіння або перевезення нагородної,
вогнепальної, холодної чи пневматичної зброї і бойових припасів щодо особи,
якій вогнепальну зброю, а також бойові припаси ввірено у зв’язку з виконанням
службових обов’язків або передано в тимчасове користування підприємством,
установою, організацією, суд надсилає копію постанови, крім того, відповідному
підприємству, установі або організації для відома і Міністерству внутрішніх справ
України для розгляду питання про заборону цій особі користуватися
вогнепальною зброєю.
Постанова суду про накладення адміністративного стягнення за
адміністративне корупційне правопорушення у триденний строк з дня набрання
нею законної сили направляється відповідному органу державної влади, органу
місцевого самоврядування, керівникові підприємства, установи чи організації,
державному чи виборному органу, власнику юридичної особи або
уповноваженому ним органу для вирішення питання про притягнення особи до
дисциплінарної відповідальності, усунення її згідно із законодавством від
виконання функцій держави, якщо інше не передбачено законом, а також
усунення причин та умов, що сприяли вчиненню цього правопорушення.
Постанова суду про накладення адміністративного стягнення за повторне
вчинення порушення вимог законодавства у сфері ліцензування та з питань видачі
документів дозвільного характеру у триденний строк з дня набрання нею законної
443
сили направляється відповідному органу державної влади, органу місцевого
самоврядування для прийняття рішення згідно із законом.
Оскарження та опротестування прийнятого рішення. Право на
оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення є однією з
гарантій захисту прав особи, забезпечення законності при притягненні до
адміністративної відповідальності.
Відповідно до ст. 287 КУпАП України постанова може бути оскаржена
особою, щодо якої її винесено, а також потерпілим. Порядок оскарження
постанови у справі про адміністративне правопорушення встановлено ст. 288
КУпАП.
Постанова може бути оскаржена або в адміністративному, або в судовому
порядку. Залежно від того, куди можна подати скаргу, виділяють варіанти
оскарження — альтернативний і послідовний. Перший варіант полягає в тому, що
постанова може бути оскаржена до вищого органу (вищій посадовій особі) або до
адміністративного суду. Який порядок оскарження обрати (адміністративний чи
судовий) — вирішує сам скаржник.
При послідовному порядку оскарження скарга спочатку повинна бути
подана до вищого органу (вищій посадовій особі), після чого, якщо його рішення
не задовольняє скаржника, — до місцевого загального адміністративного суду.
Постанову по справі про адміністративне правопорушення може бути
оскаржено:
1) постанову адміністративної комісії - у виконавчий комітет відповідної
ради або в районний, районний у місті, міський чи міськрайонний суд;
2) рішення виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради - у
відповідну раду або в районний, районний у місті, міський чи міськрайонний суд;
3) постанову іншого органу (посадової особи) про накладення
адміністративного стягнення, постанову по справі про адміністративне
правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксоване в
автоматичному режимі - у вищестоящий орган (вищестоящій посадовій особі) або
в районний, районний у місті, міський чи міськрайонний суд.
Постанову про одночасне накладення основного і додаткового
адміністративних стягнень може бути оскаржено за вибором особи, щодо якої її
винесено, чи потерпілого в порядку, встановленому для оскарження основного
або додаткового стягнення.
Скарга подається в орган (посадовій особі), який виніс постанову по справі
про адміністративне правопорушення, якщо інше не встановлено законодавством
України. Скарга, що надійшла, протягом трьох діб надсилається разом із справою
органу (посадовій особі), правомочному відповідно до цієї статті її розглядати.
Особа, яка оскаржила постанову у справі про адміністративне
правопорушення, звільняється від сплати державного мита.
Скаргу на постанову по справі про адміністративне правопорушення може
бути подано протягом десяти днів з дня винесення постанови, а щодо постанов по
справі про адміністративні правопорушення у сфері забезпечення безпеки
дорожнього руху, у тому числі зафіксовані в автоматичному режимі, - протягом
444
десяти днів з дня вручення такої постанови. В разі пропуску зазначеного строку з
поважних причин цей строк за заявою особи, щодо якої винесено постанову, може
бути поновлено органом (посадовою особою), правомочним розглядати скаргу.
Постанова адміністративного органу (посадової особи) у справі про
адміністративне правопорушення набирає законної сили після закінчення строку
оскарження цієї постанови.
Постанова по справі про адміністративне правопорушення у сфері
забезпечення безпеки дорожнього руху, у тому числі зафіксоване в
автоматичному режимі, набирає законної сили після її вручення особі або
отримання поштового повідомлення про вручення, або про відмову в її отриманні.
Постанова про позбавлення права керування транспортним засобом набирає
чинності з наступного дня після закінчення строку на її оскарження, а у випадку
такого оскарження - з дня набрання законної сили рішенням за результатами
такого оскарження, яке винесено за наслідками розгляду справи по суті.
Скарга на постанову по справі про адміністративне правопорушення
розглядається правомочними органами (посадовими особами) в десятиденний
строк з дня її надходження, якщо інше не встановлено законами України.
Орган (посадова особа) при розгляді скарги на постанову по справі про
адміністративне правопорушення перевіряє законність і обґрунтованість
винесеної постанови і приймає одне з таких рішень:
1) залишає постанову без зміни, а скаргу без задоволення;
2) скасовує постанову і надсилає справу на новий розгляд;
3) скасовує постанову і закриває справу;
4) змінює захід стягнення в межах, передбачених нормативним актом про
відповідальність за адміністративне правопорушення, з тим, однак, щоб стягнення
не було посилено.
Якщо буде встановлено, що постанову винесено органом (посадовою
особою), неправомочним вирішувати цю справу, то така постанова скасовується і
справа надсилається на розгляд компетентного органу (посадової особи).
Постанова судді у справах про адміністративне правопорушення набирає
законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги.
Постанова судді у справі про адміністративне правопорушення може бути
оскаржена протягом десяти днів з дня винесення постанови особою, яку
притягнуто до адміністративної відповідальності, її законним представником,
захисником, потерпілим, його представником. Апеляційна скарга, подана після
закінчення цього строку, повертається апеляційним судом особі, яка її подала,
якщо вона не заявляє клопотання про поновлення цього строку, а також якщо у
поновленні строку відмовлено.
Апеляційна скарга подається до відповідного апеляційного суду через
місцевий суд, який виніс постанову. Місцевий суд протягом трьох днів надсилає
апеляційну скаргу разом із справою у відповідний апеляційний суд.
Апеляційний перегляд здійснюється суддею апеляційного суду протягом
двадцяти днів з дня надходження справи до суду.

445
 Апеляційний суд повідомляє про дату, час і місце судового засідання особу,
яка подала скаргу, інших осіб, які беруть участь у провадженні у справі про
адміністративне правопорушення, не пізніше ніж за три дні до початку судового
засідання.
Неявка в судове засідання особи, яка подала скаргу, інших осіб, які беруть
участь у провадженні у справі про адміністративне правопорушення, не
перешкоджає розгляду справи, крім випадків, коли є поважні причини неявки або
в суду відсутня інформація про належне повідомлення цих осіб.
Апеляційний суд переглядає справу в межах апеляційної скарги. Суд
апеляційної інстанції не обмежений доводами апеляційної скарги, якщо під час
розгляду справи буде встановлено неправильне застосування норм матеріального
права або порушення норм процесуального права. Апеляційний суд може
дослідити нові докази, які не досліджувалися раніше, якщо визнає обґрунтованим
ненадання їх до місцевого суду або необґрунтованим відхилення їх місцевим
судом.
За наслідками розгляду апеляційної скарги суд апеляційної інстанції має
право:
1) залишити апеляційну скаргу без задоволення, а постанову без змін;
2) скасувати постанову та закрити провадження у справі;
3) скасувати постанову та прийняти нову постанову;
4) змінити постанову.
У разі зміни постанови в частині накладення стягнення, в межах,
передбачених санкцією статті, воно не може бути посилено.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили негайно після її
винесення, є остаточною й оскарженню не підлягає.
Після закінчення апеляційного провадження справа не пізніше ніж у
п’ятиденний строк направляється до місцевого суду, який її розглядав.
Копія рішення по скарзі на постанову по справі про адміністративне
правопорушення протягом трьох днів надсилається особі, щодо якої її винесено. В
той же строк копія постанови надсилається потерпілому на його прохання.
Скасування постанови із закриттям справи про адміністративне
правопорушення тягне за собою повернення стягнених грошових сум, оплатно
вилучених і конфіскованих предметів, а також скасування інших обмежень,
зв’язаних з цією постановою. У разі неможливості повернення предмета
повертається його вартість.
Відшкодування шкоди, заподіяної громадянинові незаконним накладенням
адміністративного стягнення у вигляді адміністративного арешту або виправних
робіт, провадиться в порядку, встановленому законом.
Заява про перегляд постанови по справі про адміністративне
правопорушення може бути подана особою, на користь якої постановлено
рішення міжнародної судової установи, юрисдикція якої визнана Україною.
Постанова по справі про адміністративне правопорушення може бути
переглянута з підстави встановлення міжнародною судовою установою,

446
юрисдикція якої визнана Україною, порушення Україною міжнародних
зобов’язань при вирішенні судом справи про адміністративне правопорушення.
Заява про перегляд постанови по справі про адміністративне
правопорушення може бути подана не пізніше одного місяця з дня, коли особі, на
користь якої постановлено рішення міжнародної судової установи, юрисдикція
якої визнана Україною, стало відомо про набуття цим рішенням статусу
остаточного.
У разі пропущення строку для подання заяви з причин, визнаних
поважними, він може бути поновлений за клопотанням особи, яка подала заяву.
Заява про перегляд постанови по справі про адміністративне правопорушення
повертається особі, яка її подала, якщо вона не порушує питання про поновлення
цього строку, а також якщо у поновленні строку відмовлено.
Питання про поновлення строку для подання заяви про перегляд постанови
по справі про адміністративне правопорушення або про повернення заяви особі,
яка її подала, вирішується без повідомлення осіб, які беруть участь у провадженні
у справі про адміністративне правопорушення.
Питання про поновлення строку для подання заяви про перегляд судового
рішення або про залишення заяви без розгляду вирішується судом без виклику
учасників судового провадження та за результатами розгляду постановляється
відповідна ухвала.
Заява про перегляд постанови по справі про адміністративне
правопорушення подається у письмовій формі та підписується особою чи її
захисником, який додає до заяви оформлений належним чином документ про свої
повноваження. У заяві про перегляд зазначаються:
1) найменування суду, до якого подається заява;
2) ім’я (прізвище, ім’я та по батькові), поштова адреса особи, яка подає
заяву, та осіб, які беруть участь у провадженні у справі про адміністративне
правопорушення, а також їхні номери засобу зв’язку, адреса електронної пошти,
якщо такі є;
3) обґрунтування необхідності перегляду постанови по справі про
адміністративне правопорушення у зв’язку з ухваленням рішення міжнародною
судовою установою, юрисдикція якої визнана Україною;
4) вимоги особи, яка подає заяву;
5) у разі необхідності - клопотання;
6) перелік матеріалів, що додаються.
Заява про перегляд постанови по справі про адміністративне
правопорушення подається до Верховного Суду України. До заяви мають бути
додані:
1) копії заяви про перегляд постанови по справі про адміністративне
правопорушення відповідно до кількості осіб, які беруть участь у провадженні у
справі про адміністративне правопорушення;
2) копії постанови по справі про адміністративне правопорушення, про
перегляд якої подано заяву;

447
 3) копія рішення міжнародної судової установи, юрисдикція якої визнана
Україною, або клопотання особи про витребування копії такого рішення в органу,
відповідального за координацію виконання рішень міжнародної судової установи,
якщо її немає у розпорядженні особи, яка подала заяву.
За подання заяви про перегляд постанови по справі про адміністративне
правопорушення судовий збір не справляється.
Питання про допуск справи до провадження вирішується суддею-
доповідачем, який визначається автоматизованою системою документообігу суду.
У разі якщо суддя-доповідач дійде висновку, що подана заява є
обґрунтованою, він відкриває провадження у справі.
У разі якщо суддя-доповідач дійде висновку, що подана заява є
необґрунтованою, вирішення питання про допуск справи до провадження
здійснюється колегією з трьох суддів у складі судді-доповідача та двох суддів,
визначених автоматизованою системою документообігу суду додатково.
Провадження відкривається, якщо хоча б один суддя із складу колегії дійшов
висновку про необхідність його відкриття.
Постанова про відкриття провадження у справі або про відмову у допуску
справи до провадження приймається протягом п’ятнадцяти днів з дня
надходження заяви або з дня усунення заявником недоліків, а в разі витребування
копії рішення міжнародної судової установи, юрисдикція якої визнана Україною,
- з дня надходження такої копії. Постанова ухвалюється без повідомлення осіб,
які беруть участь у провадженні у справі про адміністративне правопорушення.
Копія постанови про відкриття провадження надсилається разом із копією
заяви особам, які беруть участь у провадженні у справі про адміністративне
правопорушення, а в разі відмови у допуску - особі, яка подала заяву.
Суддя-доповідач протягом п’ятнадцяти днів з дня відкриття провадження
здійснює підготовку до перегляду судового рішення Верховним Судом України:
1) надсилає постанову про відкриття провадження та витребування
матеріалів справи про адміністративне правопорушення до відповідного суду,
який не пізніше трьох робочих днів з дня її надходження надсилає справу до
Верховного Суду України;
2) визначає порядок розгляду справи (у відкритому або закритому судовому
засіданні);
3) у разі необхідності визначає органи державної влади, представники яких
можуть дати пояснення в суді щодо застосування відповідної норми права, та
викликає цих представників до суду;
4) здійснює інші заходи, необхідні для розгляду справи.
Після надходження витребуваних матеріалів справи та завершення інших
підготовчих дій суддя-доповідач готує доповідь і виносить ухвалу про
призначення справи до розгляду Верховним Судом України.
Головує на засіданні суддя-доповідач.
Суддя-доповідач відкриває судове засідання, оголошує склад суду,
роз’яснює особам, які беруть участь у провадженні у справі про адміністративне
правопорушення, їхні права та обов’язки. Після проведення зазначених
448
процесуальних дій та розгляду клопотань осіб, які беруть участь у провадженні у
справі про адміністративне правопорушення, суддя-доповідач доповідає в
необхідному обсязі про зміст вимог, викладених у заяві, що надійшла до
Верховного Суду України, та про результати проведених ним підготовчих дій.
Особа, яка подала заяву до Верховного Суду України, інші особи, які беруть
участь у провадженні у справі про адміністративне правопорушення, у разі їх
прибуття у судове засідання мають право надати пояснення по суті заявлених
вимог.
Неприбуття осіб, які беруть участь у провадженні у справі про
адміністративне правопорушення і належним чином повідомлені про дату, час і
місце розгляду справи для участі в судовому засіданні, не перешкоджає судовому
розгляду справи.
Після закінчення заслуховування пояснень особи, яка подала заяву, та
інших осіб, які беруть участь у провадженні у справі про адміністративне
правопорушення, суд виходить до нарадчої кімнати для ухвалення постанови.
Строк розгляду заяви про перегляд судового рішення Верховним Судом
України не може перевищувати одного місяця з дня призначення справи до
розгляду.
За наслідками розгляду справи більшістю голосів від складу Верховного
Суду України виноситься одна з таких постанов:
1) про повне або часткове задоволення заяви;
2) про відмову у задоволенні заяви.
Верховний Суд України задовольняє заяву у разі наявності порушення
Україною міжнародних зобов’язань при вирішенні судом справи про
адміністративне правопорушення.
Якщо суд дійшов висновку про повне або часткове задоволення заяви, він
має право:
1) скасувати постанову (постанови) та закрити провадження у справі;
2) скасувати постанову (постанови) та передати справу про адміністративне
правопорушення на новий розгляд до суду, який виніс оскаржувану постанову;
3) змінити постанову (постанови).
Верховний Суд України відмовляє у задоволенні заяви, якщо обставини, що
стали підставою для перегляду справи, не підтвердилися. Постанова про відмову в
задоволенні заяви має бути вмотивованою.
Постанова Верховного Суду України повинна бути виготовлена та
направлена особам, які беруть участь у провадженні у справі про адміністративне
правопорушення, не пізніше п’яти днів з дня закінчення розгляду справи.
Невиконання постанов Верховного Суду України тягне за собою
відповідальність, установлену законом.
Постанови Верховного Суду України, прийняті за результатами розгляду
заяв про перегляд судового рішення, підлягають опублікуванню на офіційному
веб-сайті Верховного Суду України не пізніш як через п’ятнадцять днів з дня їх
прийняття.
Виконання постанов у справі про адміністративні проступки.
449
 Виконання постанов про накладення заходів адміністративної
відповідальності є заключною стадією даного провадження. Від того, наскільки
своєчасно і повно виконуються постанови, значною мірою залежить ефективність
зазначеного провадження, всього інституту адміністративної відповідальності.
Постанова про накладення адміністративного стягнення — це, так би
мовити, виконавчий документ, вона є обов’язковою для виконання всіма
державними і громадськими органами, підприємствами, установами,
організаціями, посадовими особами і громадянами.
Для того щоб постанова була обов’язковою для виконання, вона повинна
набрати чинності. На жаль, в КУпАП України момент набрання постановою
чинності не визначено. За загальним правилом, встановленим ст. 299 КУпАП,
постанова про накладення адміністративного стягнення підлягає виконанню з
моменту її винесення. В разі оскарження або опротестування постанови вона
набирає чинності після залишення скарги чи протесту без задоволення, тобто з
дня прийняття відповідного рішення. Виняток становлять випадки, коли рішення
про застосування адміністративного стягнення вже фактично виконано, про що
мова йшла вище.
Постанова про накладення адміністративного стягнення звертається до
виконання органом (посадовою особою), який її виніс. На нього ж у більшості
випадків покладається і виконання постанови. Однак постанови про накладення
окремих стягнень виконують спеціально уповноважені на те органи (наприклад,
орган Національної поліції забезпечує виконання постанови про адміністративний
арешт). Якщо щодо однієї особи винесено кілька постанов про накладення
адміністративних стягнень, кожна постанова виконується окремо.
У разі сплати фізичною або юридичною особою п’ятдесяти відсотків
розміру штрафу протягом п’яти банківських днів з дня вручення постанови про
накладення адміністративного стягнення за правопорушення у сфері безпеки
дорожнього руху, зафіксовані в автоматичному режимі, така постанова
вважається виконаною.
У разі несплати штрафу фізичною або юридичною особою протягом
тридцяти днів з дня вручення постанови про накладення адміністративного
стягнення за правопорушення у сфері безпеки дорожнього руху стягується пеня у
подвійному розмірі штрафу.
У разі несплати штрафу і пені протягом тридцяти днів з дня виникнення
підстав для її стягнення відповідна постанова про накладення адміністративного
стягнення за правопорушення у сфері безпеки дорожнього руху підлягає
примусовому виконанню.
Примусове виконання постанови про накладення адміністративного
стягнення у вигляді штрафу за правопорушення у сфері безпеки дорожнього руху
не звільняє від сплати пені.
У разі оскарження постанови про накладення адміністративного стягнення у
вигляді штрафу за правопорушення у сфері безпеки дорожнього руху перебіг
строків зупиняється до розгляду скарги.

450
 У разі неможливості негайного виконання постанови про накладення
окремих адміністративних стягнень — адміністративного арешту, виправних
робіт або штрафу — допускається відстрочка її виконання. Право відстрочити
виконання постанови має лише орган (посадова особа), який її виніс. За змістом
ст. 301 КУпАП, відстрочка виконання постанови — це право, а не обов’язок
відповідного органу чи посадової особи, вона застосовується на його розсуд
тільки у виняткових випадках. До таких випадків належать, наприклад, хвороба
особи, підданої адміністративному стягненню, складні сімейні обставини або інші
поважні причини, які перешкоджають негайному виконанню постанови. Коло
осіб, які мають право клопотатися про відстрочку виконання постанови,
законодавством не визначено; частіш за все це самі правопорушники, хоча
клопотання можуть подати і їх рідні, трудові колективи, об’єднання громадян,
ініціатором може бути також сам орган (посадова особа), який виніс постанову.
Строк, на який допускається відстрочення виконання постанови про накладення
адміністративного стягнення, обмежено одним місяцем.
Iнколи під час виконання постанови про накладення адміністративного
стягнення можуть виникнути обставини, передбачені ст. 247 КУпАП, які
виключають провадження в справі про адміністративне правопорушення. Таких
обставин може бути три: видання акта амністії, якщо він усуває застосування
адміністративного стягнення, скасування акта, який встановлює адміністративну
відповідальність, і смерть особи, щодо якої було розпочато провадження в справі.
В таких випадках орган (посадова особа), який виніс постанову, припиняє її
виконання. Рішення про припинення виконання надсилається органові, який
виконує постанову.
З метою підвищення оперативності у виконанні постанов, а також
забезпечення прав особи ст. 303 КУпАП закріплено строки, протягом яких
постанова може бути звернута до виконання, іншими словами, передбачено
строки давності виконання постанов. За загальним правилом, постанова про
накладення адміністративного стягнення не підлягає виконанню, якщо її не було
звернуто до виконання протягом трьох місяців з дня винесення. Варто зазначити,
що постанова вважається звернутою до виконання, коли орган (посадова особа),
який її виніс, вручає або надсилає копію постанови відповідній особі або надсилає
органу, уповноваженому безпосередньо її виконувати.
Якщо під час виконання постанови про накладення адміністративного
стягнення у порушника або інших осіб виникають якісь питання, їх вирішує орган
чи посадова особа, який виніс постанову. Порядок вирішення таких питань
КУпАП не врегульовано, хоча їх ініціаторами, як свідчить практика, можуть бути
порушник, потерпілий або орган, що виконує постанову. В цих випадках
звернення має бути розглянуто невідкладно і прийнято відповідне рішення.
Контроль за правильним і своєчасним виконанням постанови про
накладення адміністративного стягнення здійснює орган (посадова особа), який
виніс постанову. Здійснюється цей контроль, перш за все, шляхом перевірки
ознайомлення порушника із змістом постанови, своєчасністю вручення йому її
копії, надісланням постанови органу (посадовій особі), уповноваженому
451
безпосередньо її виконувати. У відповідних документах органу (посадової особи),
який виніс постанову, робиться відмітка про повне виконання постанови або про
неможливість її виконання з об’єктивних причин.
У статтях 26—33 КУпАП врегульовано загальний порядок виконання
постанов про накладення окремих адміністративних стягнень, а також постанов у
частині відшкодування майнової шкоди.
Отже, виконання постанов про накладення адміністративних стягнень
можна визнати вирішальною стадією всього провадження. Адже якщо постанову
винесено, але не виконано, втрачається весь виховний вплив накладеного
стягнення, а робота, здійснена багатьма органами та посадовими особами для
притягнення винного до адміністративної відповідальності, виявляється марною.

Рекомендована література:
1.Голосніченко I. П. Адміністративний процес : навч. посіб. / I. П. Голос-
ніченко, М. Ф. Стахурський. — К. : ГАН, 2003. — 256 с.
2.Демський Е. Ф. Адміністративне процесуальне право України : навч.
посіб. / Е. Ф. Демський. — К. : Юрінком Iнтер, 2008. — 496 с.
3.Додин Е. В. Доказательства в административном процессе / Е. В. До-дин.
— М. : Юрид. лит., 1973. — 192 с.
4.Кузьменко О. В. Адміністративно-процесуальне право України :
підручник / О. В. Кузьменко, Т. О. Гуржій ; за заг. ред. О. В. Кузьменко. — К. :
Атіка, 2007. — 416 с.
5.Лейст О. Э. Санкции и ответственность по советскому праву (теоре-
тические проблемы) / О. Э. Лейст. — М. : Изд-во Моск. ун-та, 1981. — 240 с.
6.Масленников М. Я. Административно-юрисдикционный процесс : мо-
нография / М. Я. Масленников. — Воронеж : Изд-во Воронеж. ун-та, 1990. — 210
с.
7.Миколенко А. И. Административный процесс и административная
ответственность : учеб. пособ. / А. И. Миколенко. — 3-е изд., перераб. и доп. —
Х. : Одиссей, 2007. — 360 с.
8.Миколенко А. И. Производство по делам об административных пра-
вонарушениях. Производство по исполнению постановления в части воз-мещения
имущественного ущерба / А. И. Миколенко // Кодекс Украины об
административных правонарушениях : науч.-практ. ком. / А. С. Васильев, В. Н.
Гаращук, Е. В. Додин [и др.] ; под общ. ред. А. С. Васильева, А. И. Миколенко. —
7-е изд., перераб. и доп. — Х. : Одиссей, 2010. — 1088 с.
9.Перепелюк В. Г. Адміністративний процес. Загальна частина : навч. посіб.
/ В. Г. Перепелюк. — Чернівці : Рута, 2003. — 367 с.
10. Миронюк Р.В. Особливості провадження щодо розгляду і вирішення
справ про адміністративні правопорушення в органах внутрішніх справ: наук.-
практ. рекомендації / Р.В. Миронюк. – Д.: Дніпропетровський державний
університет внутрішніх справ, 2013. – 62 с.

452
 ТЕМА 16
АДМІНІСТРАТИВНЕ СУДОЧИНСТВО В УКРАЇНІ

§ 1. Завдання та предмет адміністративного судочинства

§ 2. Принципи адміністративного судочинства
§ 3. Підсудність адміністративних справ
§ 4. Учасники адміністративного процесу

§ 1. Завдання та предмет адміністративного судочинства

Відповідно до ст. 125 Конституції України судоустрій в Україні будується
за принципами територіальності та спеціалізації 129. На розвиток конституційних
положень Законом України «Про судоустрій і статус суддів» від 7 липня 2010 р.
задекларовано, що суди загальної юрисдикції спеціалізуються на розв’язанні
справ цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних, а також справ
про адміністративні правопорушення 130. Розгляд справ, віднесених до кожної із
зазначених категорій, передбачає діяльність судів, яка провадиться за
неоднаковими процесуальними правилами, сформульованими з урахуванням
характеру вирішуваних правових конфліктів. Така судова діяльність вважається
формою відправлення правосуддя і називається судочинством 131.
Відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 3 Кодексу адміністративного судочинства
України (далі – КАС) діяльність адміністративних судів щодо розгляду і
вирішення адміністративних справ у порядку, встановленому КАС, є
адміністративним судочинством 132.
КАС урегульовані наступні питання здійснення такого судочинства:
1) загальні положення (завдання адміністративного судочинства,
визначення понять, які вживаються в КАС, законодавство про адміністративне
судочинство, принципи адміністративного судочинства, положення щодо
правової допомоги при вирішенні справ в адміністративному суді);
2) організацію адміністративного судочинства (адміністративну
юрисдикцію і підсудність адміністративних справ, склад суду, відводи, судові
виклики і повідомлення, фіксування адміністративного процесу, норми щодо
учасників адміністративного процесу тощо);
3) провадження в суді першої інстанції (звернення до адміністративного
суду та відкриття провадження в адміністративній справі, підготовче
провадження, судовий розгляд справи тощо);

129. Конституція України від 28 черв. 1996 р. [Електр. ресурс]. – Режим доступу : http://zakon1.rada.gov.ua/.
130.
Про судоустрій і статус суддів: Закон України від 7 лип. 2010 р. // Офіційний вісник України.  2010. 
№ 55/1.  Ст. 1900.
131
. Самсін І.І. Побудова української моделі адміністративного судочинства: теоретико- практичні
проблеми / І.І. Самсін // Судоустрій і судочинство в Україні. – 2006. – № 1-2. – С. 20.
132 Кодекс адміністративного судочинства України від 06 липн. 2005 р. [Електронний ресурс]. – Режим
доступу : http://zakon0.rada.gov.ua/.
453
 4) перегляд судових рішень (апеляційне провадження, касаційне
провадження, перегляд судових рішень Верховним судом України, провадження
за нововиявленими обставинами);
5) процесуальні питання, пов'язані з виконанням судових рішень в
адміністративних справах;
6) заходи процесуального примусу;
7) прикінцеві та перехідні положення.
Кожна з перелічених складових об’єднана єдиною метою – розглядом
адміністративної справи по суті; вони є складовими єдиного судового
адміністративного процесу і здійснюються у певній процесуальній послідовності.
Завданням адміністративного судочинства є певний результат, заради
досягнення якого воно здійснюється.
Адміністративне судочинство виникло у зв'язку з необхідністю здійснення
захисту прав, свобод і інтересів фізичних осіб у сфері публічно- правових
відносин від порушень з боку органів державної влади та органів місцевого
самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні
ними владних управлінських функцій. Зазначений захист і є завданням права
адміністративного судочинства.
Згідно зі ст. 6 КАС України кожна особа має право в порядку,
встановленому КАС України, звернутися до адміністративного суду, якщо
вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб’єкта владних повноважень
порушені її права, свободи або інтереси. У випадках, установлених законом, до
суду можуть звертатися органи та особи, яким надано право захищати права,
свободи та інтереси інших осіб 133.
Відповідно до Рішення Конституційного Суду України № 17-рп/2011 від
13 грудня 2011 р. відмова від права на звернення до суду є недійсною 134. Прямим
порушенням цього права особи є необхідність отримання спеціальних дозволів на
звернення до суду. Право на звернення до суду пов’язується із прямим
волевиявленням особи, тобто особа може відмовитися від реалізації права на
звернення до суду, однак не від цього права як такого. Також особа має право
вільно обирати не заборонений законом засіб захисту прав і свобод у тому числі і
судовий захист. До того ж встановлення законом чи або договором досудового
врегулювання спору (обов’язковий чи необов’язковий) не може бути підставою
для позбавлення особи права на звернення до суду 135.

133. Кодекс адміністративного судочинства України від 06 липн. 2005 р. [Електронний ресурс]. – Режим
доступу : http://zakon0.rada.gov.ua/.
134. Рішення Конституційного суду України у справі за конституційним поданням 54 народних депутатів
України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень Закону України «Про
судоустрій і статус суддів», Кримінально-процесуального кодексу України, Господарського процесуального
кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України
від 13 груд. 2011 № 17-рп/2011. [Електронний ресурс]. – Режим доступу :
http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/v017p710-11
135. Адміністративне судочинство : навчальний посібник / за заг. ред. проф. О. П. Рябченко. – 2-ге вид.,
перероб. і доп. – Х. : ХНУ імені В. Н. Каразіна, 2014. – 304 с.
454
 Іноземці, особи без громадянства та іноземні юридичні особи користуються
в Україні таким самим правом на судовий захист, що і громадяни та юридичні
особи України136.
Юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові
спори, зокрема:
1) спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень
щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів
індивідуальної дії), дій чи бездіяльності;
2) спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її
проходження, звільнення з публічної служби;
3) спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої
компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;
4) спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення,
скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;
5) спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках,
встановлених Конституцією та законами України;
6) спори щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом
референдуму;
7) спори фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної
інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу
до публічної інформації;
8) спори фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або
бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону
України «Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для
гарантованого забезпечення потреб оборони»137, за виключенням спорів,
пов’язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури
закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю.
Адміністративне судочинство спрямоване саме на забезпечення чіткого
застосування норм матеріального права до конкретних життєвих ситуацій таким
чином, щоб унеможливити виникнення при цьому фактичних та юридичних
помилок138.
Компетенція адміністративних судів не розповсюджується на публічно-
правові справи:
1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України;
2) шо належить вирішувати в порядку кримінального судочинства;
3) про накладення адміністративних стягнень;

. Селіванов А. О. Адміністративне судочинство - інститут реалізації судової влади // Проблеми судово-

136

правової реформи. [Електр. ресурс]. – Режим доступу : www.scourt.ua.

137. Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб
оборони : Закон України від 12 трав. 2016 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2016. – № 24.– Ст. 488.
138. Перепелюк В. Г. Адміністративне судочинство : проблеми практики / В. Г. Перепелюк. – К. : Конус
Ю, 2007. – С. 13–14.
455
 4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) об'єднання
громадян віднесені до його внутрішньої діяльності або виключної компетенції 139.

§ 2. Принципи адміністративного судочинства

Принципи адміністративного судочинства (від лат. рrincipium – основа,
начало, засади) – це засади, основоположні ідеї, в яких відображені якісні
особливості, певні специфічні властивості, що закріплені в нормах права, які
відображають структуру адміністративного судочинства, стан та перспективи
його розвитку, спрямовані на захист прав, свобод і інтересів фізичних осіб, прав
та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з
боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових
і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських
функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих
повноважень140.
Відображаючись перш за все в нормах права, принципи адміністративного
судочинства характеризують не тільки суть, а й зміст адміністративного
судочинства, відображають не тільки його внутрішню побудову, але і весь процес
його застосування.
В принципах адміністративного судочинства відображені його основні риси
та визначено структуру, засади побудови, логіка розміщення положень, що
повною мірою дозволяє зрозуміти його суть і значення, а також сприяє
правильному застосуванню норм адміністративного судочинства.
Принципи адміністративного судочинства слід розглядати у тісному
взаємозв'язку між собою, які у структурованому вигляді становлять єдину
систему141.
Система принципів адміністративного судочинства відображається у
законодавчих актах, зокрема в Конституції, Кодексі адміністративного
судочинств України, Законі України «Про судоустрій і статус суддів» та
міжнародних договорах, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою
України.
Так, відповідно до КАС України принципами здійснення правосуддя в
адміністративних судах є: верховенство права; законність; рівність усіх учасників
адміністративного процесу перед законом і судом; змагальність сторін,
диспозитивність та офіційне з’ясування всіх обставин у справі; гласність і
відкритість адміністративного процесу; забезпечення апеляційного та касаційного
оскарження рішень адміністративного суду, крім випадків, встановлених КАС
України; обов’язковість судових рішень.
Зміст принципу верховенства права полягає у тому, що людина, її права та
свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість

139. Кодекс адміністративного судочинства України від 06 липн. 2005 р. [Електронний ресурс]. – Режим
доступу : http://zakon0.rada.gov.ua/.
140. Науково-практичний коментар Кодексу адміністративного судочинства України / О. М. Пасенюк (кер.
авт. кол.), О. Н. Панченко, В. Б. Авер’янов [та ін.]; за заг. ред. О. М. Пасенюка. – К.: Юрінком Інтер, 2009. –704 с.
141. Кузьменко О. В., Гужій Т. О. Адміністративно-процесуальне право України: Підручник / За ред. О. В.
Кузьменко. – К.: Атіка, 2007. – С. 292-307.
456
діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням
судової практики Європейського Суду з прав людини. Забороняється відмова в
розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності,
суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини.
Зміст принципу законності полягає у тому, що органи державної влади,
органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобов’язані
діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені
Конституцією та законами України. Суд вирішує справи на підставі Конституції
та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов’язковість яких
надана Верховною Радою України. Суд застосовує інші нормативно-правові акти,
прийняті відповідним органом на підставі, у межах повноважень та у спосіб,
передбачені Конституцією та законами України.
У разі невідповідності нормативно-правового акта Конституції України,
закону України, міжнародному договору, згода на обов’язковість якого надана
Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий
акт, який має вищу юридичну силу.
У разі виникнення в суду сумніву під час розгляду справи щодо
відповідності закону чи іншого правового акта Конституції України, вирішення
питання про конституційність якого належить до юрисдикції Конституційного
Суду України, суд звертається до Верховного Суду України для вирішення
питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо
конституційності закону чи іншого правового акта. Якщо міжнародним
договором, згода на обов’язковість якого надана Верховною Радою України,
встановлені інші правила, ніж ті, що встановлені законом, то застосовуються
правила міжнародного договору142.
У разі відсутності закону, який регулює відповідні правовідносини, суд
застосовує закон, що регулює подібні правовідносини (аналогія закону), а за
відсутності такого закону суд виходить із конституційних принципів і загальних
засад права (аналогія права).
Принцип рівності усіх учасників адміністративного процесу перед законом
і судом полягає в тому, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах рівності
всіх учасників судового процесу перед законом і судом незалежно від раси,
кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та
соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовних та інших
ознак.
Суд створює такі умови, за яких кожному учаснику судового процесу
гарантується рівність у реалізації наданих процесуальних прав та у виконанні
процесуальних обов’язків, передбачених процесуальним законом.
Принцип змагальності сторін, диспозитивності та офіційного з’ясування
всіх обставин у справі полягає, насамперед, у тому, що розгляд і вирішення справ
в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи

142. Кодекс адміністративного судочинства України від 06 липн. 2005 р. [Електронний ресурс]. – Режим
доступу : http://zakon0.rada.gov.ua/.

457
в наданні ними суду своїх доказів, у доведенні перед судом їх переконливості.
Суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою
відповідно до КАСУ, і не може виходити за межі позовних вимог. Суд може
вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного
захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони
просять.
Суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з’ясування всіх
обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної
ініціативи. Суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, подати
докази або з власної ініціативи витребувати докази, яких, на думку суду, не
вистачає143.
Зміст принципу гласності і відкритості адміністративного процесу
полягає у тому, що особи, які беруть участь у справі, а також особи, які не брали
участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси чи
обов’язки, не можуть бути обмежені у праві на отримання в адміністративному
суді як усної, так і письмової інформації щодо результатів розгляду справи. Ніхто
не може бути обмежений у праві на отримання в адміністративному суді
інформації про дату, час і місце розгляду своєї справи та ухвалені в ній судові
рішення.
Кожен має право знайомитися в установленому законодавством порядку із
судовими рішеннями за будь-якою розглянутою у відкритому судовому засіданні
справою, які набрали законної сили. Це право може бути обмежено відповідно до
закону в інтересах нерозголошення конфіденційної інформації про особу,
державної чи іншої таємниці, що охороняється законом.
Режими розгляду справ в адміністративних судах поділяється на: відкритий
та закритий144. Розгляд справ частіше проводиться у відкритому режимі, але
розгляд справ в адміністративних судах може проводитися й у закритому режимі.
При цьому закритим може бути як усе судове засідання, так і його частина. Для
того щоб проводити судове засідання в цілому або його частину у закритому
режимі, суд має прийняти відповідну ухвалу. Підставами для прийняття такої
ухвали є: а) наявність відомостей щодо державної чи іншої таємниці, що
охороняється законом, які не можуть бути розголошені; б) необхідність захисту
особистого та сімейного життя людини; в) необхідність захисту інтересів
малолітньої чи неповнолітньої особи; г) інші випадки установлені законом 145.
Законом охороняються такі види таємної інформації: державна таємниця
(Закону України «Про державну таємницю» від 21 січня 1994 року146); таємниця
особистого життя (ст. 32 Конституції України 147, ст. 301 Цивільного кодексу

143 Кодекс адміністративного судочинства України від 06 липн. 2005 р. [Електронний ресурс]. – Режим
доступу : http://zakon0.rada.gov.ua/.
144
. Адміністративне судочинство : навчальний посібник / за заг. ред. проф. О. П. Рябченко. – 2-ге вид.,
перероб. і доп. – Х. : ХНУ імені В. Н. Каразіна, 2012. – 304 с.
145. Адміністративне судочинство : навч. посіб. / І.М. Балакарєва, І.В. Бойко, Я.С. Зелінська та ін.; за заг.
ред. Н.Б. Писаренко. – Х. : Право, 2016. – 312 с.
146. Про державну таємницю : Закон України від 21 січ. 1994 р. // Відомості Верховної Ради України. –
1994. – № 16. – Ст. 93.
147
. Конституція України від 28 черв. 1996 р. [Електр. ресурс]. – Режим доступу :
458
України148, ст. 7 Сімейного кодексу України ); таємниця усиновлення (ст. 226, 228
Сімейного кодексу України 149); таємниця про стан здоров’я (лікарська таємниця)
(ст. 286 Цивільного кодексу України 150, ст. 40 Основ законодавства України про
охорону здоров’я151); таємниця особистих паперів – документи, фотографії,
щоденники, інші записи, особисті архівні матеріали фізичної особи (ст. 303
Цивільного кодексу України152); таємниця кореспонденції (ст. 31 Конституції
України153, ст. 94 та 306 Цивільного кодексу України); комерційна таємниця
(ст. 505 Цивільного кодексу України154, ст. 36 Господарського кодексу
України155); банківська таємниця (ст. 1076 Цивільного кодексу України 156, ст. 60
Закону України «Про банки і банківську діяльність» 157).
Окрема інформація взагалі не підлягає будь-якому розголошенню (таємниця
заповіту, адвокатська таємниця, таємниця сповіді, таємниця нарадчої кімнати), а
тому не може бути предметом судового розгляду.
Питання про розгляд справи у закритому судовому засіданні (повністю або
частково) вирішується з ініціативи суду або за клопотанням осіб, які беруть
участь у справі на попередньому судовому засідання або на початку чи під час
судового засідання.
Розгляд справи в закритому судовому засіданні проводиться з дотриманням
усіх правил адміністративного судочинства. Під час розгляду справи в закритому
судовому засіданні можуть бути присутні лише особи, які беруть участь у справі,
а в разі необхідності – експерти, спеціалісти, перекладачі та свідки. Якщо під час
закритого судового засідання буде встановлено, що інформація з обмеженим
доступом є суспільно значущою або доступ до інформації обмежено з
порушенням закону, суд постановляє ухвалу про її дослідження у відкритому
судовому засіданні158.
Учасники судового процесу, інші особи, присутні у залі судового засідання,
представники засобів масової інформації можуть проводити в залі судового

http://zakon1.rada.gov.ua/.
148
. Цивільний кодекс України від 16 січ. 2003 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу :
http://zakon3.rada.gov.ua/.
149.
Сімейний кодекс України від 10 січ. 2002 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу :
http://zakon3.rada.gov.ua/.
150
. Цивільний кодекс України від 16 січ. 2003 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу :
http://zakon3.rada.gov.ua/.
151
. Основи законодавства України про охорону здоров’я : Закон України від 19 лист. 1992 р. // Відомості
Верховної Ради України. – 1993. – № 4. – Ст. 19.
152
. Цивільний кодекс України від 16 січ. 2003 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу :
http://zakon3.rada.gov.ua/.
153
. Конституція України від 28 черв. 1996 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу :
http://zakon1.rada.gov.ua/.
154.
Цивільний кодекс України від 16 січ. 2003 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу :
http://zakon3.rada.gov.ua/.
155
. Господарський кодекс Українивід 16 січ. 2003 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу
:http://zakon3.rada.gov.ua/.
156
Цивільний кодекс України від 16 січ. 2003 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу :
http://zakon3.rada.gov.ua/.
157
. Про банки і банківську діяльність : Закон України від 7 груд. 2000 р. [Електронний ресурс]. – Режим
доступу : http://zakon3.rada.gov.ua/.
158. Кодекс адміністративного судочинства України від 06 липн. 2005 р. [Електронний ресурс]. – Режим
доступу : http://zakon0.rada.gov.ua/.
459
засідання фотозйомку, відео- та аудіозапис з використанням портативних відео- та
аудіотехнічних засобів без отримання окремого дозволу суду, але з урахуванням
обмежень, установлених законом. Трансляція судового засідання здійснюється з
дозволу суду. Проведення в залі судового засідання фотозйомки, відеозапису, а
також трансляція судового засідання повинні здійснюватися без створення
перешкод у веденні засідання та здійсненні учасниками судового процесу їхніх
процесуальних прав 159.
Офіційним записом судового засідання є лише технічний запис, здійснений
судом у порядку, встановленому КАС України.
Особи, присутні в залі судового засідання, можуть використовувати
портативні аудіотехнічні засоби. Проведення в залі судового засідання фото- і
кінозйомки, відео-, звукозапису із застосуванням стаціонарної апаратури, а також
трансляція судового засідання по радіо і телебаченню допускаються на підставі
ухвали суду за наявності згоди на це осіб, які беруть участь у справі, крім тих, які
є суб’єктами владних повноважень.
Судове рішення, ухвалене у відкритому судовому засіданні,
проголошується прилюдно. Якщо судовий розгляд відбувався на закритому
судовому засіданні, прилюдно проголошується лише резолютивна частина
рішення 160.
Принцип забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішень
адміністративного суду полягає у наступному. Особам, які беруть участь у справі,
а також особам, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні
права, свободи, інтереси чи обов’язки, забезпечується право на апеляційне та
касаційне оскарження рішень адміністративного суду, а також на перегляд справи
Верховним Судом України.
Принцип обов’язковості судових рішень означає, що судове рішення, яким
закінчується розгляд справи в суді, ухвалюється іменем України. Судові рішення,
що набрали законної сили, є обов’язковими до виконання на всій території
України. Невиконання судових рішень тягне за собою відповідальність,
встановлену законом.
Судове рішення, яким закінчується розгляд справи в адміністративному
суді, ухвалюється іменем України 161.
Адміністративне судочинство здійснюється державною мовою. Особи, які
беруть участь у справі та не володіють або недостатньо володіють державною
мовою, мають право користуватися рідною мовою або мовою, якою вони
володіють, а також послугами перекладача в порядку, встановленому КАСУ.
Судові документи складаються державною мовою 162.

159. Про судоустрій і статус суддів: Закон України від 7 лип. 2010 р. // Офіційний вісник України.  2010.
 № 55/1.  Ст. 1900.
160 Кодекс адміністративного судочинства України від 06 липн. 2005 р. [Електронний ресурс]. – Режим
доступу : http://zakon0.rada.gov.ua/.
161. Кодекс адміністративного судочинства України від 06 липн. 2005 р. [Електронний ресурс]. – Режим
доступу : http://zakon0.rada.gov.ua/.
162. Адміністративне право України. Академічний курс : підручник : у двох томах / ред. колегія : В. Б.
Авер’янов (голова). – К. : Юридична думка, 2007. – Том 1 : Загальна частина. – С. 403.
460
 Таким чином, принципи адміністративного судочинства відіграють важливу
роль в дотриманні прав та свобод учасників адміністративного процесу. Їхнє
правильне застосування залежить від рівня правової підготовки, правової
свідомості та правової культури кожного судді адміністративних судів.
Застосування принципів при здійсненні адміністративного судочинства дозволить
забезпечити належний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та
інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з
боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових
і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських
функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих
повноважень.

§ 3. Підсудність адміністративних справ

Компетенція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що

виникають у зв'язку з здійсненням суб'єктом владних повноважень владних
управлінських функцій, а також у зв'язку з публічним формуванням суб'єкта
владних повноважень шляхом виборів або референдуму 163.
Підсудністю називається розмежування компетенції стосовно розгляду
справ між судами однієї ланки (структури) 164.
Відповідно до ч. 2 ст. 17 Закону України «Про судоустрій і статус суддів»
систему судів загальної юрисдикції складають: 1) місцеві суди; 2) апеляційні
суди; 3) вищі спеціалізовані суди; 4) Верховний Суд України.
Загальні правила визначення підсудності регулюються ч. 2 ст. 19
вищезазначеного закону. Зокрема, зазначеною статтею визначено, що
місцезнаходження, територіальна юрисдикція та статус суду визначаються з
урахуванням принципів територіальності, спеціалізації та інстанційності.
Таким чином, зазначимо про існування трьох видів підсудності:
1) територіальна;
2) спеціалізаційна;
3) інстанційна165.
Першим видом підсудності є територіальна підсудність
адміністративних справ, яка характеризується вирішення адміністративних
справ адміністративним судом за місцезнаходженням відповідача.
Адміністративні справи з приводу оскарження правових актів
індивідуальної дії, а також дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень,
які прийняті (вчинені, допущені) стосовно конкретної фізичної чи юридичної
особи (їх об'єднань), вирішуються за вибором позивача адміністративним судом

163. Кодекс адміністративного судочинства України від 06 липн. 2005 р. [Електронний ресурс]. – Режим
доступу : http://zakon0.rada.gov.ua/.
164. Науково-практичний коментар Кодексу адміністративного судочинства України / О. М. Пасенюк (кер.
авт. кол.), О. Н. Панченко, В. Б. Авер’янов [та ін.]; за заг. ред. О. М. Пасенюка. – К.: Юрінком Інтер, 2009. –704 с.
165. Про судоустрій і статус суддів: Закон України від 7 лип. 2010 р. // Офіційний вісник України.  2010.
 № 55/1.  Ст. 1900.
461
за зареєстрованим у встановленому законом порядку місцем проживання
(перебування, знаходження) цієї особи-позивача, або адміністративним судом за
місцезнаходженням відповідача, крім випадків, передбачених цим Кодексом.
Якщо така особа не має місця проживання (перебування, знаходження) в Україні,
тоді справу вирішує адміністративний суд за місцезнаходженням відповідача.
Адміністративні справи з приводу оскарження нормативно-правових актів
Кабінету Міністрів України, міністерства чи іншого центрального органу
виконавчої влади, Національного банку України чи іншого суб'єкта владних
повноважень, повноваження якого поширюються на всю територію України, крім
випадків, передбачених цим Кодексом, адміністративні справи з приводу
оскарження рішень Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про
порушення законодавства у сфері державних закупівель, адміністративні справи,
відповідачем у яких є закордонне дипломатичне чи консульське представництво
України, його посадова чи службова особа, а також адміністративні справи про
анулювання реєстраційного свідоцтва політичної партії, про заборону
(примусовий розпуск, ліквідацію) політичної партії вирішуються окружним
адміністративним судом, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто
Київ.
Адміністративні справи з приводу оскарження рішень суб’єктів владних
повноважень, прийнятих на контрольних пунктах в’їзду (виїзду) на тимчасово
окуповану територію, їхніх дій або бездіяльності вирішуються адміністративним
судом за місцезнаходженням відповідного контрольного пункту 166.
Також, статтею 19 КАС України зазначено, що у разі невизначеності даним
Кодексом територіальної підсудності адміністративної справи така справа
розглядається місцевим окружним адміністративним судом за вибором позивача.
Наступним видом підсудності є спеціалізаційна, яка передбачає собою
право суду певної інстанції розглядати справу щодо конктрено категорії справ.
Суди загальної юрисдикції спеціалізуються на розгляді цивільних,
кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про
адміністративні правопорушення.
У судах загальної юрисдикції за рішенням зборів суддів відповідного суду
може запроваджуватися спеціалізація суддів з розгляду конкретних категорій
справ. У місцевих загальних судах та апеляційних судах діє спеціалізація із
здійснення кримінального провадження щодо неповнолітніх.
Діюча законодавство визначає місцевий суд як суд першої інстанції, який
здійснює правосуддя у порядку, встановленому процесуальним законом.
Зокрема, місцевими адміністративними судами є окружні адміністративні
суди, які розглядають справи адміністративної юрисдикції (адміністративні
справи)167.

166. Основи адміністративного судочинства та адміністративного права: Навч. посібник / За заг. ред.
Куйбіди P.O., Шишкіна В.І. – K.: Старий світ, 2006. – С 238-240.
167
. Про судоустрій і статус суддів: Закон України від 7 лип. 2010 р. // Офіційний вісник України.  2010. 
№ 55/1.  Ст. 1900.
462
 Окружним адміністративним судам підсудні адміністративні справи:
1) однією зі сторін в яких є орган державної влади, інший державний орган,
орган влади Автономної Республіки Крим, обласна рада, Київська,
Севастопольська міська рада, їх посадова чи службова особа, крім випадків,
передбачених цим Кодексом, та крім справ щодо їх рішень, дій чи бездіяльності у
справах про адміністративні проступки та справ, які підсудні місцевим окружним
адміністртиавним судам;
2) про застосування у випадках, передбачених законом, заходів реагування
щодо державного нагляду (контролю), дозвільної системи у сфері господарської
діяльності, якщо вони можуть бути застосовані виключно за судовим рішенням;
Справи щодо оскарження дій або бездіяльності посадових чи службових
осіб місцевих органів виконавчої влади розглядаються і вирішуються місцевим
окружним адміністративним судом або окружним адміністративним судом за
вибором позивача.
Загальні правила інстанційної підсудності адміністративних справ
визначені у ст. 20 КАС України. Зокрема цією статтею передбачено, що місцеві
окружні адміністративні суди можуть вирішувати адміністративні справи як суди
першої інстанції168.
Апеляційні суди з розгляду справ про адміністративні правопорушення є
апеляційні суди, які утворюються відповідно до указу Президента України в
апеляційних округах169.
Вищим спеціалізованим судом з розгляду адміністративних справ є Вищий
адміністративний суд України, який переглядає судові рішення місцевих
окружних та апеляційних адміністративних судів у касаційному порядку як суд
касаційної інстанції.
Верховний Суд України є найвищим судовим органом у системі судів
загальної юрисдикції України, який забезпечує єдність судової практики у
порядку та спосіб, визначені процесуальним законом. У Верховному Суді України
діє судова палата в адміністративних справах, яка за винятковими обставинами
переглядає судові рішення адміністративних судів після їх перегляду в
касаційному порядку.
Статтею 21 КАС України передбачена підсудність кількох пов'язаних між
собою вимог. Так, позивач може заявити кілька вимог в одній позовній заяві,
якщо вони пов'язані між собою. Вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної
протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень
або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб'єктів публічно-правових
відносин, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному
провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше вимоги про
відшкодування шкоди вирішуються судами в порядку цивільного або

168. Кодекс адміністративного судочинства України від 06 липн. 2005 р. [Електронний ресурс]. – Режим
доступу : http://zakon0.rada.gov.ua/.
169. Про судоустрій і статус суддів: Закон України від 7 лип. 2010 р. // Офіційний вісник України.  2010.
 № 55/1.  Ст. 1900.
463
господарського судочинства. Не допускається об'єднання в одне провадження
кількох вимог, які належить розглядати в порядку різного судочинства, якщо інше
не встановлено законом 170.

§ 4. Учасники адміністративного процесу

Учасниками адміністративного процесу є особи, які беруть участь у
розгляді справи судом. У КАС України учасники адміністративного процесу
поділяються на такі групи за наявності заінтересованості у результатах вирішення
справи: 1) заінтересованих осіб або осіб, які беруть участь у справі (сторони, треті
особи, їхні представники); 2) учасників, які не мають заінтересованості у
вирішенні справи (секретар судового засідання, судовий розпорядник, свідок,
експерт, спеціаліст, перекладач).
Найважливішою ознакою однієї з передумов виникнення правовідносин, що
складаються під час здійснення адміністративного судочинства та учасника
адміністративного процесу, є наявність адміністративної процесуальної
правосуб’єктності, яка містить в собі адміністративну процесуальну
правоздатність та адміністративну процесуальну дієздатність.
Згідно з ч. 1 ст. 48 КАС України адміністративна процесуальна
правоздатність – це здатність мати процесуальні права та обов’язки в
адміністративному судочинстві. Вона визнається за всіма громадянами України,
іноземцями, особами без громадянства, а також за органами державної влади,
іншими державними органами, органами влади Автономної Республіки Крим,
органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами,
підприємствами, установами і організаціями, які є юридичними особами 171.
Адміністративна процесуальна правоздатність виникає у громадян з
моменту їх народження і припиняється смертю. У юридичних осіб вона виникає з
моменту їх створення та припиняється їх ліквідацією 172.
Необхідним для учасника справи є також володіння адміністративною
процесуальною дієздатністю.
Адміністративна процесуальна дієздатність – це здатність особисто
здійснювати свої адміністративні процесуальні права та обов’язки, у тому числі
доручати ведення справи представникові.
Згідно з ч. 2 ст. 48 КАС України адміністративна процесуальна дієздатність
належить фізичним особам, які 1) досягли повноліття; 2) не визнані судом
недієздатними. Також вона може належати фізичним особам до досягнення
повноліття у спорах з приводу публічно-правових відносин, у яких вони
відповідно до законодавства можуть самостійно брати участь 173.

170. Кодекс адміністративного судочинства України від 06 липн. 2005 р. [Електронний ресурс]. – Режим
доступу : http://zakon0.rada.gov.ua/.
171. Самсін І.І. Побудова української моделі адміністративного судочинства: теоретико- практичні
проблеми / І.І. Самсін // Судоустрій і судочинство в Україні. – 2006. – № 1-2. – С. 20.
172
. Кісіль З. Р. Адміністративне право: навч. посіб. – 3-те вид. / З.Р. Кісіль, Р.В. Кісіль – К. Алерта; ЦУЛ,
2011. – 696 с.
173 Самсін І.І. Побудова української моделі адміністративного судочинства: теоретико- практичні
проблеми / І.І. Самсін // Судоустрій і судочинство в Україні. – 2006. – № 1-2. – С. 20.
464
 Це, наприклад, можуть бути спори з приводу одержання паспорта
громадянина України, реєстрації, зміни імені, притягнення до відповідальності за
вчинення адміністративного проступку (з 16-річного віку), спори з приводу
легалізації молодіжних та дитячих організацій, засновниками яких можуть бути
фізичні особи, які досягли 15-річного віку. Ці особи також мають адміністративну
дієздатність174.
Відповідно до ст. 50 КАС України сторонами в адміністративному процесі є
позивач та відповідач.
Позивачем називається особа, на захист прав, свобод та інтересів якої
подано адміністративний позов до адміністративного суду, а також суб'єкт
владних повноважень, на виконання повноважень якого подана позовна заява до
адміністративного суду. Відповідачем вважається особа, яка, на думку позивача,
порушила його право, свободу чи інтерес і повинна усунути це порушення чи
компенсувати шкоду.
Позивачем в адміністративній справі можуть бути: громадяни України,
іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації
(юридичні особи), суб’єкти владних повноважень.
Відповідачем в адміністративній справі є суб’єкт владних повноважень. У
випадках, визначених КАС України, відповідачами можуть бути й інші
суб’єкти175.
Відповідно до ч. 4 ст. 50 КАС громадяни України, іноземці чи особи без
громадянства, їх об’єднання, юридичні особи, які не є суб’єктами владних
повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом
суб’єкта владних повноважень:
1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності
об’єднання громадян;
2) про примусовий розпуск (ліквідацію) об’єднання громадян;
3) про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з
України;
4) про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги,
походи, демонстрації, тощо).
Відповідно до ч. 1 ст. 53 КАС України у справу у будь-який час до
закінчення судового розгляду можуть вступити треті особи.
Треті особи, які заявляють самостійні вимоги на предмет спору, можуть
вступити у справу у будь-який час до закінчення судового розгляду, пред'явивши
адміністративний позов до сторін. Задоволення адміністративного позову таких
осіб має повністю або частково виключати задоволення вимог позивача до
відповідача. У разі вступу третіх осіб, які заявляють самостійні вимоги на предмет
спору, розгляд адміністративної справи починається спочатку 176.

174
. Кісіль З. Р. Адміністративне право: навч. посіб. – 3-те вид. / З.Р. Кісіль, Р.В. Кісіль – К. Алерта; ЦУЛ,
2011. – 696 с.
175
. Самсін І.І. Побудова української моделі адміністративного судочинства: теоретико- практичні
проблеми / І.І. Самсін // Судоустрій і судочинство в Україні. – 2006. – № 1-2. – С. 20.
176 Самсін І.І. Побудова української моделі адміністративного судочинства: теоретико- практичні
проблеми / І.І. Самсін // Судоустрій і судочинство в Україні. – 2006. – № 1-2. – С. 20.
465
 Залежно від вступу в процес у справі треті особи поділяються на два види:
треті особи, які заявляють самостійні вимоги; треті особи, які не заявляють
самостійних вимог.
Відповідно до ч. 1 ст. 56 КАС України сторона, а також третя особа в
адміністративній справі можуть брати участь в адміністративному процесі
особисто і (або) через представника. Обсяг прав і обов’язків представників
залежить від уповноваження представника довірителем, якщо представник діє на
підставі договору, або у межах, встановлених законом, якщо представник діє на
підставі закону. Право на відмову від позову, визнання адміністративного позову,
його зміни, укладення мирової угоди та оскарження судового рішення
представник може мати лише тоді, коли цими правами він спеціально наділений у
виданій йому довіреності.
Перейдемо до розгляду інших учасників адміністративного процесу, які
додатково залучаються до розгляду процесу. Так, стаття 62 КАС України містить
перелік учасників адміністративного процесу, які не мають юридичної
заінтересованості у результатах вирішення адміністративної справи. їх можна
поділити на дві групи:
1) особи, які обслуговують адміністративне судочинство (секретар судового
засідання, судовий розпорядник, перекладач);
2) особи, які сприяють розгляду справи (свідки, експерти, спеціалісти) 177.
Процесуальне положення секретаря судового засідання встановлене ст. 63
КАС. Він здійснює судові виклики і повідомлення, доповідає судові, хто з
викликаних та повідомлених осіб прибув у судове засідання, чи вручено судові
повістки та повідомлення тим, хто не з’явився, і повідомляє про причини їх
неприбуття, якщо вони відомі. Під час судового засідання секретар здійснює
повне його фіксування за допомогою звукозаписувального технічного засобу,
веде журнал судового засідання або протокол судового засідання. А відтак,
оформляє всі матеріали адміністративної справи 178.
Також, до участі в адміністративному процесі головуючим у судовому
засіданні може залучатися судовий розпорядник.
Основним призначенням судового розпорядника є забезпечення додержання
особами, що перебувають у суді, встановлених правил, виконання ними
розпоряджень головуючого в судовому засіданні (ч. 1 ст. 123 КАС). У нормах
КАС (ст. 64) за судовим розпорядником закріплено обов’язки щодо: забезпечення
належного стану зали судового засідання і вихід суду з неї; слідкування за
дотриманням порядку особами, які присутні в залі судового засідання; отримання
від учасників адміністративного процесу документів і матеріалів та передання їх
суду під час судового засідання; виконання розпоряджень головуючого щодо
приведення до присяги перекладача, експерта; запрошення до зали судового
засідання свідків та виконання розпоряджень головуючого щодо приведення їх до

177 Кісіль З. Р. Адміністративне право: навч. посіб. – 3-те вид. / З.Р. Кісіль, Р.В. Кісіль – К. Алерта; ЦУЛ,
2011. – 696 с.
178
. Самсін І.І. Побудова української моделі адміністративного судочинства: теоретико- практичні
проблеми / І.І. Самсін // Судоустрій і судочинство в Україні. – 2006. – № 1-2. – С. 20.
466
присяги; виконання інших розпоряджень головуючого, які пов’язані із
забезпеченням умов, що необхідні для розгляду адміністративної справи.
Як свідок в адміністративній справі може бути викликана судом кожна
особа, якій можуть бути відомі обставини, що належить з'ясувати у справі.
Не можуть бути допитані як свідки: 1) недієздатні фізичні особи, а також
особи, які перебувають на обліку чи на лікуванні у психіатричному лікувальному
закладі та не здатні через свої фізичні або психічні вади правильно сприймати
обставини, що мають значення для справи, або давати з цього приводу показання;
2) представники в судовому процесі, захисники у кримінальному провадженні –
про обставини, які стали їм відомі у зв'язку з виконанням функцій представника
чи захисника; 3) священнослужителі – про відомості, одержані ними на сповіді
віруючих; 4) професійні судді, народні засідателі та присяжні – про обставини
обговорення в нарадчій кімнаті питань, що виникли під час ухвалення судового
рішення; 5) інші особи, які не можуть бути допитані як свідки згідно із законом чи
міжнародним договором, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою
України, без їхньої згоди179.
Основним обов’язком свідка є те, що він повинен з’явитися до суду у
визначений час і дати правдиві показання про відомі йому обставини.
Ще одним допоміжним учасником адміністративного процесу є експерт.
Так, стаття 66 КАС встановлює основні засади процесуального положення
експерта в адміністративному процесі. Експерт є особою, яка має необхідні
знання та якій доручається дати висновок з питань, що виникають під час
розгляду справи і стосуються спеціальних знань цієї особи, шляхом дослідження
матеріальних об’єктів, явищ і процесів, що містять інформацію про обставини
справи.
Відповідно до ст. 10 Закону «Про судову експертизу» судовими експертами
можуть бути особи, які мають необхідні знання для надання висновку з
досліджуваних питань180. Головним обов’язком експерта є проведення повного
дослідження і надання обґрунтованого та об’єктивного письмового висновку
щодо поставлених йому питань, а у разі необхідності – з’явлення за викликом
суду, надання висновку або роз’яснення його в судовому засіданні. Крім того,
експерт повинен забезпечити збереження об’єкта експертизи; невідкладно
повідомити суд про неможливість проведення ним експертизи через відсутність у
нього необхідних знань або без залучення інших експертів; у разі виникнення
сумніву щодо змісту та обсягу доручення невідкладно заявити суду клопотання
щодо його уточнення або повідомити суд про неможливість проведення ним
експертизи за заданими питаннями.
Спеціаліст – це особа, яка володіє спеціальними знаннями і навичками
застосування технічних засобів, може надавати консультації суду під час
вчинення процесуальних дій з питань, що потребують відповідних спеціальних

179. Самсін І.І. Побудова української моделі адміністративного судочинства: теоретико- практичні
проблеми / І.І. Самсін // Судоустрій і судочинство в Україні. – 2006. – № 1-2. – С. 20.
180
. Про судову експертизу : Закон України від 25 лют. 1992 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1994.
– № 28. – Ст. 232.
467
знань і навичок. Участь спеціаліста в адміністративному судочинстві обмежується
технічними діями, для здійснення яких потрібні спеціальні знання у певній
галузі181. Наприклад, спеціалістом може бути запрошений фахівець у галузі
аудіовідеотехніки та комп'ютерної техніки.
Відповідно до ч. 4 ст. 67 КАС допомога спеціаліста не може стосуватися
правових питань. Також вона не є джерелом доказів у справі.
Відповідно до ч. 7 ст. 65 КАС свідок має право користуватися послугами
перекладача, а також на компенсацію витрат, пов’язаних з викликом до суду 182.

Рекомендована література:
1. Аналітичний огляд стану здійснення адміністративного судочинства у
2016 році / Лист від 13.03.2017 Вищого адміністративного суду України
Управління вивчення судової практики та судової статистики // Ліга. Закон.
Головн. правовий портал України / [Електронний ресурс]. – Режим доступу :
http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/ASS00345.html.
2. Мілієнко О.А. Принципи адміністративного судочинства / О.А. Мілієнко
// Науковий вісник Херсонського державного університету. – 2016. – Вип. 1. –
Том 3. – С. 48-51.
3. Жукова Е. Понятие и сущность принципа процессуаль- ной экономии
административного судопроизводства Украины / Е. Жукова // Legea i viaa. – 2014.
– № 6/2 (270). – С. 43–47.
4. Уварова О. Принципи права у правозастосуванні: загальнотеоретична
характеристика / О. Уварова. – Х. : Друкарня Мадрид, 2012. – 196 с.
5. Мілієнко О.А. Принципи адміністративного судочинства та їх
класифікація / О.А. Мілієнко // Право і суспільство. – 2016. – Вип. 2. – С. 132-139.
6. Круглий стіл "Вплив судової реформи на здійснення адміністративного
судочинства Національного університету «Одеська юридична академія»" // Lex
Portus. - 2016. - № 2. - С. 258-270. - Режим доступу:
http://nbuv.gov.ua/UJRN/LP_2016_2_20
7. Шарая А. Класифікація принципів адміністративного права: сучасний
погляд в адміністративно-правовій доктрині / А. Шарая // Юридичний науковий
електронний журнал. – 2013. – № 1. – С. 174-177.
8. Шевцова Н. Застосування принципів диспозитивності та офіційності в
адміністративному судочинстві / Н. Шевцова // Право і Безпека. – 2009. – № 4. –
С. 72-75.
9. Адміністративне судочинство / [М. Цуркан, О. Панченко, В. Авер’янов та
ін.]; за заг. ред.. О. Пасенюка. – К. : Юрінком Інтер, 2009. – 672 с.
10. Потапенко С. Сутність та призначення принципів адміністративного
судочинства України / С. Потапенко // Право і безпека. – 2010. – № 2 (34). – С. 60-
64.

181
. Самсін І.І. Побудова української моделі адміністративного судочинства: теоретико- практичні
проблеми / І.І. Самсін // Судоустрій і судочинство в Україні. – 2006. – № 1-2. – С. 20.
182 Кодекс адміністративного судочинства України від 06 липн. 2005 р. [Електронний ресурс]. – Режим
доступу : http://zakon0.rada.gov.ua/.
468
 11. Предмет доказування в адміністративному судочинстві: від захисту
приватної особи до правового нігілізму. Із досвіду практикуючих юристів /
упорядкув. адвокатами АО «КМ Партнери» (ред. М. Завальний). – К. : ТОВ «ВТС
Консалтинг», 2016. – 48 с.
12. Адміністративне судочинство : навчальний посібник / за заг. ред. проф.
О. П. Рябченко. – 2-ге вид., перероб. і доп. – Х. : ХНУ імені В. Н. Каразіна, 2014. –
304 с.
13. Адміністративне судочинство : навчальний посібник / за заг. ред. проф.
О. П. Рябченко. – 2-ге вид., перероб. і доп. – Х. : ХНУ імені В. Н. Каразіна, 2012. –
304 с.
14. Адміністративне судочинство : навч. посіб. / І.М. Балакарєва, І.В. Бойко,
Я.С. Зелінська та ін.; за заг. ред. Н.Б. Писаренко. – Х. : Право, 2016. – 312 с.

469
 ТЕМА 17
ПУБЛІЧНЕ АДМІНІСТРУВАННЯ В СФЕРІ ЕКОНОМІКИ

§ 1. Економіка як об’єкт публічного адміністрування

§ 2. Суб’єкти публічної адміністрації в сфері економіки
§ 3. Адміністративні послуги в сфері економіки
§ 4. Адміністративна відповідальність за правопорушення в сфері
економіки

Сучасна українська економічна політика спрямовується на створення

сприятливих умов для розвитку науки, заохочення до провадження інноваційної
діяльності, сприяння технологічній модернізації та забезпеченню
конкурентоспроможності промислового та аграрного комплексу, формування
потужного національного капіталу, впровадження європейських стандартів
регулювання економічних відносин. Ці заходи сприяють подальшій побудові
інноваційної моделі національної економіки і здійснюються за безпосередньої
участі публічної адміністрації.

§ 1. Економіка як об’єкт публічного адміністрування

У національному народному господарстві відбуваються глибокі соціально-
економічні зміни, пов’язані із визнанням України країною з ринковою
економікою, вступом її до світової організації торгівлі, проведенні фінансової,
податкової, соціальних та інших реформ.
Економіка - це система взаємопов'язаних галузей та комплексів народного
господарства, що містить у собі ланки взаємозв'язані і взаємозалежні ланки, по-
перше, суспільного виробництва, по-друге, розподілу і, по-третє, обміну
виробленого продукту в масштабах усієї держави, з метою задоволення потреб
суспільства.
Найбільшими складовими економічної системи України є: промисловість;
енергетичний комплекс; агропромисловий комплекс; будівельний комплекс;
транспорт і дорожнє господарство; зв'язок; торговельний комплекс; житлове
господарство; побутове обслуговування населення; сфера використання й охорони
природних ресурсів.
Усі перелічені галузі й комплекси перебувають у тісній взаємодії, кожна з
них складається з кількох підгалузей. Підгалузі відрізняються, з одного боку,
значною самостійністю, а з другого боку — взаємозалежністю й інтегрованістю з
економічною системою в цілому. Наприклад, промисловість поділяється на
машинобудівну, хімічну, металургійну, легку тощо. У кожній з перелічених
галузей і підгалузей є специфічні матеріальні умови виробництва, технологічні
процеси, структура і чисельність підприємств, інженерно-технічний та
управлінський персонал тощо. Всі ці чинники визначають їх місце і призначення в
економічній системі, а також особливості міжгалузевих зв'язків.

470
 Стан економіки, рівень її розвитку, ефективність прямо залежать від
спроможності державної влади управляти виробництвом і обігом виробленої
продукції.
У публічному регулюванні економічних процесів задіяні майже всі
представники публічної адміністрації, на що вказує назва глави 2 Господарського
кодексу України – «Основні напрями та форми участі держави і місцевого
самоврядування у сфері господарювання»183. Ефективне функціонування економіки
неможливо без розумної економічної політики, без реалізації публічною
адміністрацією своїх регулятивних, правозастосовних та правоохоронних функцій
у народному господарстві. Проте ступінь її втручання в економічні процеси
напряму залежить від характеру та моделі економічної організації суспільства.
Статтею 7 Закону України «Про засади внутрішньої та зовнішньої політики»
визначені такі основні засадами в економічній сфері, якими, зокрема, є:
- забезпечення конкурентоспроможності національної економіки,
досягнення високих темпів її зростання, забезпечення макроекономічної
стабільності та низького рівня інфляції;
- розвиток внутрішнього ринку, підвищення ефективності його
функціонування та вдосконалення механізмів державного регулювання,
забезпечення збалансованості попиту та пропозиції на окремих ринках;
- проведення стабільної, раціональної та справедливої податкової політики,
яка передбачає зниження податкового навантаження на економіку з розширенням
бази оподаткування;
- проведення прозорої та виваженої бюджетної політики як дієвого
інструменту соціально-економічного розвитку, захисту вразливих верств
населення та інвестування в реальний сектор економіки для підтримки
національного товаровиробника і збереження робочих місць;
- проведення ефективної політики управління державним боргом;
- підвищення результативності державних видатків, реалізація прозорої
політики закупівель за державні кошти, яка гарантуватиме раціональне
використання ресурсів;
- забезпечення економічної збалансованості розвитку регіонів, узгодженості
напрямів їх розвитку із загальнонаціональними потребами;
- створення сприятливих умов для розвитку підприємництва,спрощення
умов започаткування бізнесу та виходу з нього, зменшення втручання держави в
економічну діяльність суб’єктів господарювання, спрощення системи отримання
дозволів, зниження тиску на бізнес з боку контролюючих органів;
- перехід на європейську модель ринкового нагляду, якості та безпеки
продукції;
- впровадження європейських підходів у сфері делегування функцій
держави суб’єктам господарювання;

183 Господарський кодекс України // Відомості Верховної Ради України. – 2003. – №№ 18, 19-20, 21-22. – Ст.
144.
471
 - розвиток конкуренції як основного чинника підвищення ефективності
економіки, забезпечення дієвого регулювання діяльності природних монополій,
недопущення проявів монополізму на державному та регіональному рівнях;
- запровадження економічних стимулів для заохочення модернізації
національного виробництва, спрямування інвестицій у новітні технології,
формування національної інноваційної інфраструктури та державних програм
промислової модернізації184.
Основними формами реалізації державою економічної політики є
довгострокова (стратегічна) і поточна (тактична) економічна політика,
спрямована на реалізацію та оптимальне узгодження інтересів суб’єктів
господарювання і споживачів, різних суспільних верств і населення в цілому.
Мета такої політики досягається за допомогою:
а) економічної стратегії. Це обраний державою курс економічної політики,
розрахований на тривалу перспективу і спрямований на вирішення
крупномасштабних економічних та соціальних завдань, завдань культурного
розвитку, забезпечення економічної безпеки держави, збереження і примноження
її економічного потенціалу і національного багатства, підвищення народного
добробуту. Економічна стратегія включає визначення пріоритетних цілей
народного господарства, засобів та способів їх реалізації, виходячи зі змісту
об’єктивних процесів і тенденцій, що мають місце в національному та світовому
господарстві, та враховуючи законні інтереси суб’єктів господарювання;
б) економічної тактики - сукупності найближчих цілей, завдань, засобів і
способів їх досягнення для реалізації стратегічного курсу економічної політики в
конкретних умовах, що складаються в поточному періоді розвитку народного
господарства.
Здійснення державою економічної стратегії і тактики у сфері
господарювання спрямовуються на створення економічних, організаційних та
правових умов, за яких суб’єкти господарювання враховують у своїй діяльності
показники прогнозних і програмних документів економічного та соціального
розвитку. Так, лише законами визначаються принципи державного прогнозування
і розробки програм економічного та соціального розвитку України, система
прогнозних і програмних документів, вимоги до їх змісту, а також загальний
порядок розробки, затвердження та виконання прогнозних і програмних
документів економічного й соціального розвитку, повноваження та
відповідальність публічної адміністрації в цих питаннях.
Основними формами державного планування господарської діяльності є
Державна програма економічного та соціального розвитку України, Державний
бюджет України, а також інші державні програми з питань економічного і
соціального розвитку, порядок розробки, завдання та реалізація яких
визначаються законом про державні програми. На сьогоднішній день Указом
Президента України від 12 січня 2015 року № 5/2015 затверджено Стратегію
сталого розвитку "Україна - 2020", а також постановою Кабінету Міністрів

184 Закон України «Про засади внутрішньої та зовнішньої політики» // Відомості Верховної Ради України. –
2010. – № 40. – Ст. 527.
472
України від 01.07.2016 N 399 схвалено «Прогноз економічного і соціального
розвитку України на 2017 рік та основних макропоказників економічного і
соціального розвитку України на 2018 і 2019 роки».
Активну участь у розробці та реалізації програм економічного розвитку
беруть також місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого
самоврядування, які відповідно до ст.ст. 119, 138 та 143 Конституції України
розроблюють і затверджують програми соціально-економічного та культурного
розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць і здійснюють
планування економічного та соціального розвитку цих територій. Так, рішенням
Київської міської ради від 12 грудня 2016 року N 553/1557 затверджено
«Програму економічного і соціального розвитку м. Києва на 2017 рік», рішенням
Вінницької обласної ради від 20 грудня 2016 року № 220 затверджено «Програму
економічного і соціального розвитку Вінницької області на 2017 рік», рішенням
Одеської обласної ради від 21 грудня 2015 року № 32-VII затверджено «Стратегію
економічного та соціального розвитку Одеської області до 2020 року» та ін.
Основними напрямами економічної політики, що визначаються державою,
є:
- структурно-галузева політика, спрямована на здійснення державою
прогресивних змін у структурі народного господарства, удосконалення
міжгалузевих та внутрішньогалузевих пропорцій, стимулювання розвитку
галузей, які визначають науково-технічний прогрес, забезпечують
конкурентоспроможність вітчизняної продукції та зростання рівня життя
населення. Складовими цієї політики є промислова, аграрна, будівельна та інші
сфери економічної політики, щодо яких держава здійснює відносно самостійний
комплекс заходів стимулюючого впливу;
- інвестиційна політика, спрямована на створення суб’єктам
господарювання необхідних умов для залучення і концентрації коштів на потреби
розширеного відтворення основних засобів виробництва, переважно у галузях,
розвиток яких визначено як пріоритети структурно-галузевої політики, а також
забезпечення ефективного і відповідального використання цих коштів та
здійснення контролю за ним;
- амортизаційна політика, спрямована на створення суб’єктам
господарювання найбільш сприятливих та рівноцінних умов забезпечення
процесу простого відтворення основних виробничих і невиробничих фондів
переважно на якісно новій техніко-технологічній основі;
- політика інституційних перетворень, спрямована на формування
раціональної багатоукладної економічної системи шляхом трансформування
відносин власності, здійснення роздержавлення економіки, приватизації та
націоналізації виробничих фондів, забезпечення на власній основі розвитку різних
форм власності і господарювання, еквівалентності відносин обміну між
суб’єктами господарювання, державну підтримку і захист усіх форм ефективного
господарювання та ліквідацію будь-яких протизаконних економічних структур;
- цінова політика, спрямована на регулювання державою відносин обміну
між суб’єктами ринку з метою забезпечення еквівалентності в процесі реалізації
473
національного продукту, дотримання необхідної паритетності цін між галузями та
видами господарської діяльності, а також забезпечення стабільності оптових та
роздрібних цін;
- антимонопольно-конкурентна політика, спрямована на створення
оптимального конкурентного середовища діяльності суб’єктів господарювання,
забезпечення їх взаємодії на умовах недопущення проявів дискримінації одних
суб’єктів іншими, насамперед у сфері монопольного ціноутворення та за рахунок
зниження якості продукції, послуг, сприяння зростанню ефективної соціально
орієнтованої економіки;
- бюджетна політика, спрямована на оптимізацію та раціоналізацію
формування доходів і використання державних фінансових ресурсів, підвищення
ефективності державних інвестицій у народне господарство, узгодження
загальнодержавних і місцевих інтересів у сфері міжбюджетних відносин,
регулювання державного боргу та забезпечення соціальної справедливості при
перерозподілі національного доходу;
- податкова політика, спрямована на забезпечення економічно
обґрунтованого податкового навантаження на суб’єктів господарювання,
стимулювання суспільно необхідної економічної діяльності суб’єктів, а також
дотримання принципу соціальної справедливості та конституційних гарантій прав
громадян при оподаткуванні їх доходів;
- грошово-кредитна політика, спрямована на забезпечення народного
господарства економічно необхідним обсягом грошової маси, досягнення
ефективного готівкового обігу, залучення коштів суб’єктів господарювання та
населення до банківської системи, стимулювання використання кредитних
ресурсів на потреби функціонування і розвитку економіки;
- валютна політика, спрямована на встановлення і підтримання паритетного
курсу національної валюти щодо іноземних валют, стимулювання зростання
державних валютних резервів та їх ефективне використання;
- зовнішньоекономічна політика, спрямована на регулювання державою
відносин суб’єктів господарювання з іноземними суб’єктами господарювання та
захист національного ринку і вітчизняного товаровиробника.
Публічне регулювання економічних процесів повинне органічно
поєднуватись з ринковими механізмами, не підмінюючи та не зменшуючи ролі
останніх. Таке регулювання є складовою частиною сучасної ринкової економіки,
що і визначає його зміст.
З урахуванням пріоритетності публічна адміністрація виконує такі основні
функції в сфері економіки:
- організаційна;
- контрольна;
- захисту ринкових основ господарювання;
- регулятивна.
Організаційна функція включає нормотворчу діяльність, тобто створення
правової основи здійснення господарської діяльності та організаційних структур
публічної адміністрації, які будуть забезпечувати реалізацію цих норм.
474
 До такої основи можна віднести Конституцію України, Господарський
кодекс України, закони «Про засади внутрішньої та зовнішньої політики», «Про
державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального
розвитку України», про Державний бюджет на певний рік та інші закони та
підзаконні акти.
Контрольна функція включає в себе контроль за дотриманням правових
норм і законодавства в сфері господарювання. Така діяльність здійснюється
відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду
(контролю) у сфері господарської діяльності» 185, який визначає правові та
організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду
(контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного
нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов’язки та відповідальність
суб’єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).
Крім цього, контроль може здійснюватись за виконанням дохідної та видаткової
частини бюджету, розвитком зовнішньоекономічних зв’язків, контроль за
суб’єктами владних повноважень при реалізації ними заходів державного
регулювання та ін.
Функція захисту господарських відносин, перш за все, спрямована на:
- захист економічної конкуренції на засадах рівності суб’єктів
господарювання перед законом та пріоритету прав споживачів, запобігання,
виявлення і припинення порушень законодавства про захист економічної
конкуренції;
- недопущення концентрації, узгоджених дій суб’єктів господарювання та
регулювання цін (тарифів) на товари, що виробляються (реалізуються) суб’єктами
природних монополій;
- здійснення контролю щодо створення конкурентного середовища та
захисту конкуренції у сфері державних закупівель.
Зміст регулятивної функції полягає в тому, що публічна адміністрація для
реалізації економічної політики, виконання цільових економічних та інших
програм і програм економічного і соціального розвитку застосовує різноманітні
засоби і механізми регулювання господарської діяльності, до яких, відповідно до
статті 12 Господарського кодексу України, відносяться:
- ліцензування, патентування і квотування;
- технічне регулювання;
- застосування нормативів та лімітів;
- регулювання цін і тарифів;
- державне замовлення;
- надання інвестиційних, податкових та інших пільг;
- надання дотацій, компенсацій, цільових інновацій та субсидій.

185 Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» //
Відомості Верховної Ради України. – 2007. – № 29. – Ст. 389.
475
 § 2. Суб’єкти публічної адміністрації в сфері економіки
Повноваження публічної адміністрації в сфері публічного адміністрування
економіки ґрунтуються на конституційних основах правового господарського
порядку в Україні, якими є: право кожного громадянина користуватися
природними об'єктами права власності народу відповідно до закону; забезпечення
державою захисту прав усіх суб'єктів права власності і господарювання,
соціальної спрямованості економіки, недопущення використання власності на
шкоду людині і суспільству; право кожного володіти, користуватися і
розпоряджатися своєю власністю, результатами своєї інтелектуальної, творчої
діяльності; визнання усіх суб'єктів права власності рівними перед законом,
непорушності права приватної власності, недопущення протиправного
позбавлення власності; економічна багатоманітність, право кожного на
підприємницьку діяльність, не заборонену законом, визначення виключно
законом правових засад і гарантій підприємництва; забезпечення державою
захисту конкуренції у підприємницькій діяльності, недопущення зловживання
монопольним становищем на ринку, неправомірного обмеження конкуренції та
недобросовісної конкуренції, визначення правил конкуренції та норм
антимонопольного регулювання виключно законом; забезпечення державою
екологічної безпеки та підтримання екологічної рівноваги на території України;
забезпечення державою належних, безпечних і здорових умов праці, захист прав
споживачів; взаємовигідне співробітництво з іншими країнами; визнання і дія в
Україні принципу верховенства права.
Верховна Рада України здійснює регулятивний вплив на економіку України
за рахунок того, що до її повноважень належать:
прийняття законів в сфері економіки;
затвердження Державного бюджету України та внесення змін до нього;
контроль за виконанням Державного бюджету України, прийняття рішення щодо
звіту про його виконання;
визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики, частиною яких є
економічна політика держави;
затвердження загальнодержавних програм економічного розвитку, охорони
довкілля;
затвердження рішень про надання Україною позик і економічної допомоги
іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання
Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій
позик, не передбачених Державним бюджетом України, здійснення контролю за їх
використанням;
призначення за поданням Президента України Прем’єр-міністра України,
Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України, призначення за
поданням Прем’єр-міністра України інших членів Кабінету Міністрів України,
Голови Антимонопольного комітету України, Голови Державного комітету
телебачення і радіомовлення України, Голови Фонду державного майна України,
звільнення зазначених осіб з посад, вирішення питання про відставку Прем’єр-
міністра України, членів Кабінету Міністрів України;
476
 призначення на посади та звільнення з посад Голови та інших членів
Рахункової палати;
призначення на посаду та звільнення з посади Голови Національного банку
України за поданням Президента України;
призначення на посади та звільнення з посад половини складу Ради
Національного банку України;
призначення на посади та звільнення з посад половини складу Національної
ради України з питань телебачення і радіомовлення;
затвердження переліку об'єктів права державної власності, що не підлягають
приватизації, визначення правових засад вилучення об'єктів права приватної
власності та ін.
Президент України відповідно до покладених на нього обов’язків має
наступні повноваження в сфері економіки:
звертається з посланнями до народу та із щорічними і позачерговими
посланнями до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище
України;
призначає на посади та звільняє з посад половину складу Ради
Національного банку України;
призначає на посади та звільняє з посад половину складу Національної ради
України з питань телебачення і радіомовлення;
підписує закони, прийняті Верховною Радою України;
має право вето щодо прийнятих Верховною Радою України законів із
наступним поверненням їх на повторний розгляд Верховної Ради України тощо.
Крім цього, Президент України створює у межах коштів, передбачених у
Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативні,
дорадчі та інші допоміжні органи і служби. Провідне місце серед таких органів
посідає Адміністрація Президента України, яка є постійно діючим допоміжним
органом та здійснює організаційне, правове, консультативне, інформаційне,
експертно-аналітичне та інше забезпечення здійснення Президентом України
визначених Конституцією України повноважень. У сфері економіки Адміністрація
здійснює аналіз економічних, соціальних, гуманітарних та інших процесів, що
відбуваються в Україні і світі, готує за його результатами для подання на розгляд
Президентові України пропозиції з питань формування та реалізації внутрішньої і
зовнішньої політики держави; забезпечує підготовку проектів послань Президента
України до народу, щорічних і позачергових послань Президента України до
Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України,
оприлюднює такі послання та ін. Ці та інші повноваження в адміністрації
Президента України реалізують Головне управління з питань реформування
соціальної сфери, Головне управління з питань економічної політики та
впровадження економічних реформ.
Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої
влади, який в сфері економіки має найбільш широке коло повноважень по її
реалізації, а саме:

477
 забезпечує проведення державної економічної політики, здійснює
прогнозування та державне регулювання національної економіки; забезпечує
розроблення і виконання загальнодержавних програм економічного та соціального
розвитку;
визначає доцільність розроблення державних цільових програм з
урахуванням загальнодержавних пріоритетів та забезпечує їх виконання;
здійснює відповідно до закону управління об’єктами державної власності, у
тому числі корпоративними правами, делегує в установленому законом порядку
окремі повноваження щодо управління зазначеними об’єктами міністерствам,
іншим центральним органам виконавчої влади, місцевим державним
адміністраціям та відповідним суб’єктам господарювання; забезпечує розроблення
і виконання державних програм приватизації; подає Верховній Раді України
пропозиції стосовно визначення переліку об’єктів права державної власності, що не
підлягають приватизації;
сприяє розвитку підприємництва на засадах рівності перед законом усіх форм
власності та соціальній спрямованості національної економіки, здійснює заходи
щодо демонополізації та антимонопольного регулювання економіки, розвитку
конкуренції та ринкової інфраструктури;
забезпечує здійснення державної регуляторної політики у сфері
господарської діяльності;
забезпечує розроблення і виконання програм структурної перебудови галузей
національної економіки та інноваційного розвитку, здійснює заходи, пов’язані з
реструктуризацією та санацією підприємств і організацій, забезпечує проведення
державної промислової політики, визначає пріоритетні галузі промисловості, які
потребують прискореного розвитку;
забезпечує захист та підтримку національного товаровиробника;
забезпечує захист прав споживачів та підвищення якості їх життя;
визначає обсяги продукції (робіт, послуг) для державних потреб, порядок
формування та розміщення державного замовлення на її виробництво, вирішує
відповідно до законодавства інші питання щодо задоволення державних потреб у
продукції (роботах, послугах); утворює згідно із законом державні резервні фонди
фінансових і матеріально-технічних ресурсів та приймає рішення про їх
використання;
забезпечує проведення державної аграрної політики та продовольчу безпеку
держави;
забезпечує проведення державної фінансової та податкової політики, сприяє
стабільності грошової одиниці України;
розробляє проекти законів про Державний бюджет України та про внесення
змін до Державного бюджету України, забезпечує виконання затвердженого
Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді
України звіт про його виконання; приймає рішення про використання коштів
резервного фонду Державного бюджету України;
обслуговує державний борг України, приймає рішення про випуск облігацій
державних внутрішніх та зовнішніх позик;
478
 організовує державне страхування;
забезпечує проведення державної політики цін та здійснює державне
регулювання ціноутворення;
забезпечує проведення зовнішньоекономічної політики України, здійснює в
межах, визначених законом, регулювання зовнішньоекономічної діяльності;
організовує та забезпечує здійснення митної справи;
бере участь у складанні платіжного балансу та організовує роботу із
складання зовнішньоторговельного балансу України, забезпечує раціональне
використання державних валютних коштів;
виступає гарантом щодо позик, які у визначених законом про Державний
бюджет України межах надаються іноземними державами, банками, міжнародними
фінансовими організаціями, а в інших випадках - відповідно до міжнародних
договорів України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України;
призначає на посади державних секретарів міністерств, керівників та
заступників керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до
складу Кабінету Міністрів України, за пропозицією Комісії з питань вищого
корпусу державної служби за результатами конкурсу відповідно до законодавства
про державну службу; перших заступників і заступників міністрів - за поданням
Прем’єр-міністра України.
Міністерство економічного розвитку і торгівлі України
(Мінекономрозвитку України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність
якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. Міністерство
діє на підставі Положення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України
від 20 серпня 2014 р. № 459.
Мінекономрозвитку України входить до системи органів виконавчої влади і є
головним органом у системі центральних органів виконавчої влади з формування
та реалізації державної політики економічного, соціального розвитку і торгівлі,
державної промислової, інвестиційної, зовнішньоекономічної політики, державної
політики у сфері технічного регулювання, стандартизації, метрології та
метрологічної діяльності, управління об’єктами державної власності, розвитку
підприємництва, державно-приватного партнерства, інтелектуальної власності,
туризму та курортів (крім здійснення державного нагляду (контролю) у сфері
туризму та курортів), державних та публічних закупівель, а також державного
замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих
кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів. формування та
реалізацію державної політики у сфері державної статистики, державного
матеріального резерву, експортного контролю;
Мінекономрозвитку також забезпечує: формування державної політики у
сфері захисту прав споживачів, державної політики з контролю за цінами,
державної регуляторної політики та державної політики з питань ліцензування,
дозвільної системи, нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
Основними завданнями Мінекономрозвитку України є:
1) забезпечення формування та реалізація державної політики:
 у сфері державних та публічних закупівель;
479
  у сфері управління об’єктами державної власності, в тому числі
корпоративними правами держави;
 у сфері державно-приватного партнерства;
 інвестиційної політики, у тому числі з управління державними
інвестиціями;
 щодо створення і функціонування індустріальних парків;
 у сфері туризму та курортів (крім здійснення державного нагляду
(контролю) у сфері туризму та курортів);
 у сфері державного ринкового нагляду;
 у сфері торгівлі та побутових послуг;
 з питань економічного і соціального співробітництва України з ЄС;
 єдиної зовнішньоекономічної політики, політики інтеграції
національної економіки у світову економіку, співробітництва із СОТ;
 у сфері надання адміністративних послуг;
 з питань залучення міжнародної технічної допомоги;
 у сфері інтелектуальної власності;
 державного замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-
педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку
кадрів;
2) забезпечення формування та реалізації державної політики:
 у сфері державної статистики на засадах професійної незалежності та
самостійності органів державної статистики в частині розроблення і затвердження
нормативно-правових актів у галузі статистики;
 у сфері державного експортного контролю;
 у сфері державного матеріального резерву;
3) забезпечення формування:
 державної регуляторної політики, державної політики з питань
ліцензування, дозвільної системи, нагляду (контролю) у сфері господарської
діяльності;
 державної політики у сфері захисту прав споживачів;
 державної політики з контролю за цінами.
Відповідно до покладених на Мінекономрозвитку України завдань воно:
1) аналізує стан та тенденції економічного і соціального розвитку України,
секторів та галузей економіки, адміністративно-територіальних одиниць, розробляє
пропозиції щодо пріоритетних напрямів розвитку та реформування економіки,
ураховуючи принципи сталого розвитку, здійснює державне прогнозування
економічного і соціального розвитку України та підготовку відповідних планів і
програм, складає прогнозні зведені національні рахунки для економіки в цілому, в
тому числі таблиці "витрати-випуск" (міжгалузеві баланси), забезпечує
координацію роботи органів виконавчої влади із зазначених питань, розробляє
структуру прогнозних та програмних документів економічного і соціального
розвитку, методичні рекомендації щодо їх підготовки, відповідає за впровадження

480
сучасних методологічних підходів до прогнозування та розроблення планів і
програм економічного і соціального розвитку;
2) формує державну інвестиційну політику, розробляє пропозиції щодо
обсягів державних капітальних вкладень для врахування їх під час розроблення
проекту Державного бюджету України на відповідний рік, здійснює контроль за
ефективним використанням державних капітальних вкладень;
3) визначає пріоритети розвитку промисловості, готує пропозиції щодо
вдосконалення механізму державного регулювання функціонування промислового
сектору економіки;
4) розробляє пропозиції щодо формування та реалізації державної цінової
політики;
5) формує та реалізовує державну політику у сфері державних закупівель,
зокрема розробляє та затверджує відповідні нормативно-правові акти;
6) забезпечує формування державної політики щодо створення, розміщення,
зберігання, поповнення та використання запасів державного матеріального резерву
і здійснює контроль за її реалізацією;
7) забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері
управління державним сектором економіки;
8) аналізує стан розвитку підприємництва, здійснює заходи щодо реалізації
державної політики у сфері підтримки та розвитку малого і середнього
підприємництва, готує та подає в установленому порядку Кабінету Міністрів
України пропозиції щодо її вдосконалення;
9) здійснює аналіз проектів регуляторних актів, що подаються для
погодження, розглядає відповідні аналізи регуляторного впливу та приймає
рішення про погодження таких проектів або про відмову в їх погодженні;
10) забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері
технічного регулювання (стандартизації, метрології, сертифікації, оцінки
(підтвердження) відповідності, акредитації органів з оцінки відповідності,
управління якістю);
11) забезпечує формування державної політики у сфері державного
ринкового нагляду та здійснює контроль за її реалізацією;
12) розробляє в установленому порядку пропозиції щодо гармонізації
нормативно-правових актів та нормативних документів з міжнародними, в тому
числі європейськими, правилами і стандартами, які визначають вимоги до
торговельної діяльності та діяльності у сфері побутових послуг;
13) забезпечує і координує в межах своїх повноважень виконання
українською стороною зобов'язань за міжнародними договорами України з ЄС,
бере участь у переговорах, спрямованих на розвиток договірних відносин з ЄС;
14) проводить постійний моніторинг розвитку зовнішньоекономічних
зв'язків, аналізує ефективність експорту та імпорту товарів (робіт, послуг),
розробляє і забезпечує здійснення заходів щодо розвитку та вдосконалення
структури експорту та імпорту товарів (робіт, послуг), розробляє рекомендації для
відповідних галузей економіки з урахуванням кон'юнктурних змін на світовому
ринку та ін..
481
 Мінекономрозвитку України видає в разі потреби разом з іншими
центральними органами виконавчої влади спільні акти.
Накази Мінекономрозвитку України, видані в межах його повноважень, є
обов'язковими для виконання центральними органами виконавчої влади, їх
територіальними органами та місцевими державними адміністраціями, органами
влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування,
підприємствами, установами і організаціями всіх форм власності та громадянами.
Очолює міністерство міністр, який призначається на посаду за поданням
Прем’єр-міністра України і звільняється з посади Верховною Радою України.
Через Міністра економічного розвитку і торгівлі України спрямовується та
координується діяльність наступних центральних органів виконавчої влади:
1) Державна служба експортного контролю України, основними
завданнями якої є:
реалізація державної політики у сфері державного контролю за
міжнародними передачами товарів військового призначення, подвійного
використання та інших товарів, щодо яких відповідно до Закону України «Про
державний контроль за міжнародними передачами товарів військового
призначення та подвійного використання» можуть застосовуватися процедури
державного експортного контролю, а також внесення на розгляд Міністра
економічного розвитку і торгівлі пропозицій щодо забезпечення її формування;
забезпечення захисту національних інтересів та зміцнення міжнародного
авторитету України під час здійснення державного контролю за міжнародними
передачами товарів шляхом забезпечення виконання міжнародних зобов’язань
України, пов’язаних з нерозповсюдженням зброї масового знищення, засобів її
доставки та обмеженням передач звичайних видів озброєння для недопущення їх
застосування у терористичних та інших протиправних цілях;
надання у передбачених законом випадках адміністративних послуг у сфері
державного експортного контролю186.
2) Державна служба статистики України, основними завданнями якої є
реалізація державної політики у сфері статистики та внесення пропозицій щодо її
формування187.
Служба відповідно до покладених на неї завдань:
розробляє за участю державних органів та інших заінтересованих юридичних
осіб і подає Першому віце-прем'єр-міністру України - Міністру економічного
розвитку і торгівлі України проекти довгострокових програм розвитку державної
статистики та щорічних планів державних статистичних спостережень;
організовує виконання довгострокових програм розвитку державної
статистики та щорічних планів державних статистичних спостережень і подає звіти
про їх виконання Міністрові економічного розвитку і торгівлі;

186 Про затвердження Положення про Державну службу експортного контролю України : постанова Кабінету
Міністрів України від 31 березня 2015 р. № 159 // [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/
187 Про затвердження Положення про Державну службу статистики України : постанова Кабінету Міністрів
України від 23 вересня 2014 р. № 481 // [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/
482
 здійснює формування інформаційної бази для прогнозування та аналізу
тенденцій і закономірностей соціально-економічного розвитку, складає національні
рахунки;
забезпечує відповідність статистичної інформації критеріям якості, готує
звіти для користувачів щодо якості статистичних даних тощо.
3) Державне агентство з енергоефективності та енергозбереження
України, основними завданнями якої є:
реалізація державної політики у сфері ефективного використання паливно-
енергетичних ресурсів, енергозбереження, відновлюваних джерел енергії та
альтернативних видів палива;
забезпечення збільшення частки відновлюваних джерел енергії та
альтернативних видів палива в енергетичному балансі України;
надання адміністративних послуг у відповідній сфері;
здійснення в межах повноважень, передбачених законом, разом з
відповідними центральними органами виконавчої влади контроль за цільовим та
ефективним використанням державних коштів, передбачених для реалізації
проектів, виконання програм;
внесення на розгляд Віце-прем’єр-міністра України - Міністра регіонального
розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства пропозицій щодо
забезпечення формування державної політики у зазначеній сфері.188.
4) Державне агентство резерву України, яке забезпечує реалізацію
державної політики у сфері державного матеріального резерву та внесення
пропозицій щодо її формування.
Для цього Держрезерв України:
здійснює управління державним резервом;
здійснює методологічне, інформаційно-аналітичне, науково-методичне
забезпечення роботи з формування, розміщення, зберігання, використання,
поповнення та освіження (поновлення) запасів державного матеріального резерву;
організовує наукові дослідження з питань довготривалого зберігання
матеріальних цінностей державного резерву;
організовує виконання затверджених Кабінетом Міністрів України завдань
щодо формування, зберігання, обслуговування, розміщення, відпуску,
використання, поповнення та освіження (поновлення) запасів державного
матеріального резерву, дотримання нормативних умов їх кількісного та якісного
стану та несе відповідальність за їх виконання; 189.
Крім того, що міністр Мінекономрозвитку України спрямовує і координує
діяльність цих центральних органів виконавчої влади, він:
формує державну політику у відповідних сферах та контролює її реалізацію
центральними органами виконавчої влади України;

188 Про затвердження Положення про Державне агентство з енергоефективності та енергозбереження

України: постанова Кабінету Міністрів України від 26 листопада 2014 р. № 676 // [Електронний ресурс]. – Режим
доступу: http://zakon.rada.gov.ua/
189 Про затвердження Положення про Державне агентство резерву України: постанова Кабінету Міністрів
України від 8 жовтня 2014 р. № 517 // [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/
483
 погоджує та подає на розгляд Кабінету Міністрів України розроблені
центральними органами виконавчої влади проекти законів, актів Президента
України та Кабінету Міністрів України;
визначає пріоритетні напрями роботи центральних органів виконавчої влади
та шляхи виконання покладених на них завдань, затверджує плани їх роботи;
приймає рішення щодо проведення перевірки діяльності центральних органів
виконавчої влади, їх територіальних органів;
порушує перед Кабінетом Міністрів України питання щодо скасування актів
центральних органів виконавчої влади повністю чи в окремій частині;
заслуховує звіти про виконання покладених на центральні органи виконавчої
влади завдань та планів їх роботи;
видає обов'язкові до виконання центральними органами виконавчої влади
накази і доручення з питань спрямування та координації їх діяльності;
доручає керівникам центральних органів виконавчої влади скасувати акти їх
територіальних органів повністю чи в окремих частинах, а в разі відмови - скасовує
акти територіальних органів центральних органів виконавчої влади повністю чи в
окремих частинах;
визначає стратегічні напрями роботи Мінекономрозвитку України та шляхи
виконання покладених на нього завдань, затверджує плани роботи
Мінекономрозвитку України, звіти про їх виконання;
організовує та контролює виконання Конституції та законів України, актів і
доручень Президента України, актів Кабінету Міністрів України в апараті
Мінекономрозвитку України;
подає на розгляд Кабінету Міністрів України проекти законів, актів
Президента України, Кабінету Міністрів України, розробником яких є
Мінекономрозвитку України та центральні органи виконавчої влади, діяльність
яких спрямовується і координується ним;
представляє в установленому порядку проекти законів України, розробником
яких є Мінекономрозвитку України та центральні органи виконавчої влади,
доповідає з інших питань, що належать до компетенції Мінекономрозвитку
України, під час їх розгляду на пленарних засіданнях Верховної Ради України;
веде переговори і підписує міжнародні договори України в межах наданих
йому повноважень;
представляє Мінекономрозвитку України у відносинах з іншими органами,
підприємствами, установами і організаціями в Україні та за її межами;
здійснює інші повноваження, визначені законами України та пов'язані з
виконанням покладених на нього Президентом України завдань.
Окрему ланку суб’єктів публічного адміністрування в сфері економіки
утворюють такі центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом як:
Антимонопольний комітет України, метою діяльності якого є забезпечення
державного захисту конкуренції у підприємницькій діяльності та у сфері
державних закупівель. Правовий статус цього суб’єкта публічної адміністрації
визначено Законом України «Про антимонопольний комітет» від 26.11.1993 №
3659-ХІІ.
484
 Основним завданням Антимонопольного комітету України є участь у
формуванні та реалізації конкурентної політики в частині:
здійснення державного контролю за дотриманням законодавства про захист
економічної конкуренції на засадах рівності суб'єктів господарювання перед
законом та пріоритету прав споживачів, запобігання, виявлення і припинення
порушень законодавства про захист економічної конкуренції;
контролю за концентрацією, узгодженими діями суб'єктів господарювання та
регулюванням цін (тарифів) на товари, що виробляються (реалізуються) суб'єктами
природних монополій;
сприяння розвитку добросовісної конкуренції;
методичного забезпечення застосування законодавства про захист
економічної конкуренції;
здійснення контролю щодо створення конкурентного середовища та захисту
конкуренції у сфері державних закупівель.
У сфері здійснення контролю за дотриманням законодавства про захист
економічної конкуренції Антимонопольний комітет України має такі
повноваження:
розглядати заяви і справи про порушення законодавства про захист
економічної конкуренції та проводити розслідування за цими заявами і справами;
приймати передбачені законодавством про захист економічної конкуренції
розпорядження та рішення за заявами і справами, перевіряти та переглядати
рішення у справах, надавати висновки щодо кваліфікації дій відповідно до
законодавства про захист економічної конкуренції;
розглядати справи про адміністративні правопорушення, приймати
постанови та перевіряти їх законність та обґрунтованість;
перевіряти суб'єкти господарювання, об'єднання, органи влади, органи
місцевого самоврядування, органи адміністративно-господарського управління та
контролю щодо дотримання ними вимог законодавства про захист економічної
конкуренції та під час проведення розслідувань за заявами і справами про
порушення законодавства про захист економічної конкуренції;
при розгляді заяв і справ про порушення законодавства про захист
економічної конкуренції, проведенні перевірки та в інших передбачених законом
випадках вимагати від суб'єктів господарювання, об'єднань, органів влади, органів
місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та
контролю, їх посадових осіб і працівників, інших фізичних та юридичних осіб
інформацію, в тому числі з обмеженим доступом;
у випадках та порядку, передбачених законом, проводити огляд службових
приміщень та транспортних засобів суб'єктів господарювання - юридичних осіб,
вилучати або накладати арешт на предмети, документи чи інші носії інформації, які
можуть бути доказами або джерелом доказів у справі незалежно від їх
місцезнаходження;
залучати працівників органів внутрішніх справ, митних та інших
правоохоронних органів для забезпечення проведення розгляду справи про

485
порушення законодавства про захист економічної конкуренції, зокрема в разі
проведення розслідування;
вносити до органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування
обов'язкові для розгляду подання щодо анулювання ліцензій, припинення операцій,
пов'язаних із зовнішньоекономічною діяльністю суб'єктів господарювання, у разі
порушення ними законодавства про захист економічної конкуренції;
надавати обов'язкові для розгляду рекомендації органам влади, органам
місцевого самоврядування, органам адміністративно-господарського управління та
контролю, суб'єктам господарювання, об'єднанням щодо припинення дій або
бездіяльності, які містять ознаки порушень законодавства про захист економічної
конкуренції, та усунення причин виникнення цих порушень і умов, що їм
сприяють;
звертатися до суду з позовами, заявами і скаргами у зв'язку із застосуванням
законодавства про захист економічної конкуренції, а також із запитами щодо
надання інформації про судові справи, що розглядаються цими судами відповідно
до законодавства про захист економічної конкуренції.
У сфері здійснення контролю за узгодженими діями, концентрацією
Антимонопольний комітет України має такі повноваження:
розглядати заяви і справи про надання дозволу, надання висновків,
попередніх висновків стосовно узгоджених дій, концентрації, проводити
дослідження за цими заявами і справами;
приймати передбачені законодавством про захист економічної конкуренції
розпорядження та рішення за заявами і справами про надання дозволу на узгоджені
дії, концентрацію, надавати висновки, попередні висновки стосовно узгоджених
дій, концентрації, висновки щодо кваліфікації дій відповідно до законодавства про
захист економічної конкуренції;
переглядати, перевіряти рішення, прийняті органами Антимонопольного
комітету України в межах компетенції;
дозволяти або забороняти узгоджені дії, концентрацію;
при розгляді заяв і справ про порушення законодавства про захист
економічної конкуренції, проведенні перевірки та в інших передбачених законом
випадках вимагати від суб'єктів господарювання, об'єднань, органів влади, органів
місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та
контролю, їх посадових осіб і працівників, інших фізичних та юридичних осіб
інформацію, в тому числі з обмеженим доступом.
У сфері формування та реалізації конкурентної політики, сприяння розвитку
конкуренції, нормативного і методичного забезпечення діяльності
Антимонопольного комітету України та застосування законодавства про захист
економічної конкуренції Антимонопольний комітет України має такі
повноваження:
вимагати від суб'єктів господарювання, об'єднань, органів влади, органів
місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та
контролю, їх посадових осіб інформацію, у тому числі з обмеженим доступом,

486
необхідну для дослідження ринків, а також інформацію про реалізацію
конкурентної політики;
узагальнювати та аналізувати інформацію про реалізацію актів законодавства
про захист економічної конкуренції щодо пріоритетів і напрямів конкурентної
політики;
брати участь у розробленні та вносити в установленому порядку Президенту
України та Кабінету Міністрів України пропозиції щодо законів та інших
нормативно-правових актів, які регулюють питання розвитку конкуренції,
конкурентної політики та демонополізації економіки, погоджувати проекти
нормативно-правових актів Президента України, Кабінету Міністрів України,
центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого
самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю,
що можуть вплинути на конкуренцію;
надавати обов'язкові для розгляду рекомендації та вносити до органів
державної влади, органів місцевого самоврядування, установ, організацій, суб'єктів
господарювання, об'єднань пропозиції щодо здійснення заходів, спрямованих на
обмеження монополізму, розвиток підприємництва і конкуренції, запобігання
порушенням законодавства про захист економічної конкуренції, а також щодо
припинення дій або бездіяльності, які можуть мати негативний вплив на
конкуренцію;
взаємодіяти з органами державної влади, органами місцевого
самоврядування, органами адміністративно-господарського управління та
контролю, підприємствами, установами та організаціями з питань розвитку,
підтримки, захисту економічної конкуренції та демонополізації економіки;
брати участь у розробленні та внесенні Президенту України та Кабінету
Міністрів України пропозицій щодо проектів нормативно-правових актів з питань
конкурентної політики, розвитку і захисту конкуренції та демонополізації
економіки;
розробляти та затверджувати разом з іншими заінтересованими органами
державної влади міжвідомчі нормативно-правові акти з питань розвитку і захисту
економічної конкуренції та демонополізації економіки;
приймати власні нормативно-правові акти у формі розпоряджень з питань,
що належать до його компетенції, зокрема щодо контролю за узгодженими діями,
концентрацією, підвідомчості та розгляду заяв і справ про узгоджені дії,
концентрацію, порушення законодавства про захист економічної конкуренції,
організації діяльності органів Антимонопольного комітету України;
брати участь у розробленні та реалізації міжнародних проектів і програм, а
також здійснювати співробітництво з міжнародними організаціями, державними
органами і неурядовими організаціями інших держав з питань, що належать до
компетенції Антимонопольного комітету України та інші;

487
 Фонд державного майна України, який здійснює державну політику в
сфері приватизації державного майна, виступає орендодавцем майнових
комплексів, що є загальнодержавною власністю, та відповідно до законодавства190:
1) щодо державних підприємств, установ і організацій:
а) виступає орендодавцем цілісних майнових комплексів державних
підприємств, організацій, їх структурних підрозділів;
здійснює контроль за використанням орендованих цілісних майнових
комплексів державних підприємств, організацій, їх структурних підрозділів,
виконанням умов договорів оренди цілісних майнових комплексів державних
підприємств, поверненням цілісних майнових комплексів державних підприємств
до сфери управління уповноважених органів управління після закінчення строку дії
договорів оренди;
виступає від імені держави засновником господарських організацій, до
статутних капіталів яких передається державне майно, у тому числі холдингових
компаній та підприємств, які підлягають корпоратизації відповідно до
законодавства;
приймає рішення про створення, реорганізацію (реструктуризацію) та
ліквідацію підприємств і організацій, заснованих на державній власності, що
перебувають у його управлінні;
здійснює визначені законодавством повноваження під час провадження справ
про банкрутство державних підприємств, що перебувають у його управлінні, та
господарських організацій з корпоративними правами держави, у тому числі веде
їх реєстри;
погоджує розмір плати за оренду (суборенду) державного майна (крім
окремого індивідуально визначеного) за договорами оренди, укладеними
підприємствами, військовими частинами Збройних Сил України та іншими
військовими формуваннями;
бере участь у підготовці та укладанні міжнародних договорів щодо об'єктів
державної власності України, оформлює відповідно до міжнародних договорів
право державної власності на майно та приймає рішення щодо його подальшого
ефективного використання;
забезпечує захист майнових прав держави на території України відповідно до
законодавства, а за її межами - відповідно до чинних міжнародних договорів у
межах своїх повноважень;
погоджує підприємствам, установам, організаціям, що належать до сфери
його управління, а також господарським товариствам, у статутному капіталі яких
частка держави перевищує 50 відсотків, повноваження з управління
корпоративними правами держави яких він здійснює, договори про спільну
діяльність;
2) щодо нерухомого та іншого окремого індивідуально визначеного
державного майна:
виступає відповідно до законодавства орендодавцем державного майна;

190 Закон України «Про управління об'єктами державної власності» вiд 21.09.2006 № 185-V // [Електронний
ресурс]. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/
488
 розробляє методичні засади визначення орендної плати відповідно до
ринкової вартості майна;
здійснює контроль за використанням майна, переданого в оренду,
виконанням договорів оренди державного майна;
приймає рішення про передачу до статутного капіталу господарських
організацій об'єктів державної власності;
забезпечує в межах повноважень функціонування єдиної державної
інформаційної системи обліку, зберігання та оцінки майна, що реалізується за
рішенням органів виконавчої влади;
здійснює в межах, визначених законодавством, формування і ведення
Єдиного реєстру об'єктів державної власності;
забезпечує передачу нерухомого майна творчим спілкам та релігійним
конфесіям у порядку, встановленому законодавством;
3) щодо корпоративних прав держави:
здійснює управління корпоративними правами держави в порядку,
встановленому Кабінетом Міністрів України;
створює і веде реєстр корпоративних прав держави, який є складовою
Єдиного реєстру об'єктів державної власності, відповідно до законодавства;
подає Кабінету Міністрів України пропозиції щодо закріплення в державній
власності пакетів акцій відкритих акціонерних товариств, створених у процесі
корпоратизації та приватизації, доцільності їх відчуження або придбання державою
відповідних пакетів акцій (часток) в інших власників та акцій додаткової емісії в
порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України;
передає за рішенням Кабінету Міністрів України функції з управління
об'єктами державної власності, що перебувають у його управлінні, уповноваженим
органам управління, господарським структурам та уповноваженим особам, укладає
з ними договори доручення і здійснює контроль за ефективністю управління цими
об'єктами в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України;
виконує інші передбачені законодавством функції з управління
корпоративними правами держави.
На рівні області та району області, а також міст Києва, Севастополя та
районів міст Києва і Севастополя, а також АРК адміністративно-правове
регулювання здійснюється місцевими державними адміністраціями, які
відповідно до покладених на них завдань191:
розробляють проекти програм економічного розвитку і подає їх на
затвердження відповідній раді, забезпечують їх виконання, звітують перед
відповідною радою про їх виконання;
забезпечують ефективне використання природних, трудових і фінансових
ресурсів;
складають необхідні для управління соціально-економічним розвитком
відповідної території баланси трудових, матеріально-фінансових та інших ресурсів,

191 Закон України «Про місцеві державні адміністрації» вiд 09.04.1999 № 586-XIV // [Електронний ресурс]. –
Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/, Закон України «Про столицю України - місто-герой Київ» вiд 15.01.1999
№ 401-XIV // [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/
489
місцевих будівельних матеріалів, палива; проводять розрахунок коштів та
визначають обсяг послуг, необхідних для забезпечення передбаченого
законодавством рівня мінімальних соціальних потреб;
подають раді висновки щодо доцільності розміщення на відповідній території
нових підприємств та інших об'єктів незалежно від форм власності;
вносять за погодженням з відповідними органами місцевого самоврядування
пропозиції про створення спеціальних (вільних) економічних зон, зміну статусу та
території цих зон;
розглядають та приймають рішення за пропозиціями органів місцевого
самоврядування щодо проектів планів та заходів підприємств, установ, організацій,
розташованих на відповідній території;
розробляють пропозиції щодо фінансово-економічного обгрунтування
обсягів продукції, що підлягає продажу для державних потреб за рахунок
державного бюджету; на пропозиції органів місцевого самоврядування формують
обсяги продукції, що поставляється для місцевих потреб за рахунок коштів
бюджетів місцевого самоврядування та інших джерел фінансування;
розробляють та вносять пропозиції до проектів державних програм
соціального та економічного розвитку України, а також довгострокових прогнозів
та проектів індикативних планів розвитку відповідних галузей народного
господарства, їх фінансово-економічного забезпечення.
У структурі державної адміністрації утворюються управління, відділи,
служби, які забезпечують реалізацію державної політки у сфері економіки.
Публічне адміністрування на рівні міст, селищ, сіл здійснюється органами
місцевого самоврядування. Тут необхідно розрізняти, по-перше, компетенцію
представницьких органів місцевого самоврядування — рад, по-друге, компетенцію
їх виконавчих органів – виконавчих комітетів, відділів, управлінь та інші
створюваних радами виконавчих органів, які є доволі широкими та визначаються
Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-
ВР.
До повноважень місцевих рад у сфері економіки необхідно віднести:
затвердження програм соціально-економічного розвитку відповідних
адміністративно-територіальних одиниць;
затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього;
затвердження звіту про виконання відповідного бюджету;
встановлення місцевих податків і зборів відповідно до Податкового кодексу
України;
утворення цільових фондів, затвердження положень про ці фонди;
прийняття рішень щодо здійснення місцевих запозичень;
прийняття рішень щодо передачі коштів з відповідного місцевого бюджету;
встановлення для підприємств, установ та організацій, що належать до
комунальної власності відповідних територіальних громад, розміру частки
прибутку, яка підлягає зарахуванню до місцевого бюджету;
прийняття рішень щодо відчуження відповідно до закону комунального
майна; затвердження місцевих програм приватизації, а також переліку об'єктів
490
комунальної власності, які не підлягають приватизації; визначення доцільності,
порядку та умов приватизації об'єктів права комунальної власності; вирішення
питань про придбання в установленому законом порядку приватизованого майна,
про включення до об'єктів комунальної власності майна, відчуженого у процесі
приватизації, договір купівлі-продажу якого в установленому порядку розірвано
або визнано недійсним, про надання у концесію об'єктів права комунальної
власності, про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання
підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної
територіальної громади;
прийняття рішень про передачу іншим органам окремих повноважень щодо
управління майном, яке належить до комунальної власності відповідної
територіальної громади, визначення меж цих повноважень та умов їх здійснення;
створення у разі необхідності органів і служб для забезпечення здійснення з
іншими суб'єктами комунальної власності спільних проектів або спільного
фінансування (утримання) комунальних підприємств, установ та організацій,
визначення повноважень цих органів (служб);
вирішення відповідно до законодавства питань про створення
підприємствами комунальної власності спільних підприємств, у тому числі з
іноземними інвестиціями;
вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин;
вирішення відповідно до закону питань про надання дозволу на спеціальне
використання природних ресурсів місцевого значення, а також про скасування
такого дозволу;
затвердження в установленому порядку місцевих містобудівних програм,
генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної
документації;
прийняття рішень, пов'язаних із створенням спеціальних вільних та інших
зон, змінами в статусі цих зон, внесення до відповідних органів пропозицій з цих
питань; надання згоди на створення таких зон за ініціативою Президента України
або Кабінету Міністрів України;
надання згоди на передачу об'єктів з державної у комунальну власність та
прийняття рішень про передачу об'єктів з комунальної у державну власність, а
також щодо придбання об'єктів державної власності тощо.
До повноважень у сфері економіки, які реалізуються виконавчими органами
місцевого самоврядування, належать:
а) власні (самоврядні) повноваження:
підготовка програм соціально-економічного розвитку сіл, селищ, міст,
подання їх на затвердження ради, організація їх виконання; подання раді звітів про
хід і результати виконання цих програм;
забезпечення збалансованого економічного та соціального розвитку
відповідної території, ефективного використання природних, трудових і
фінансових ресурсів;

491
 розгляд проектів планів підприємств і організацій, які належать до
комунальної власності відповідних територіальних громад, внесення до них
зауважень і пропозицій, здійснення контролю за їх виконанням;
попередній розгляд планів використання природних ресурсів місцевого
значення на відповідній території, пропозицій щодо розміщення, спеціалізації та
розвитку підприємств і організацій незалежно від форм власності, внесення у разі
потреби до відповідних органів виконавчої влади пропозицій з цих питань;
подання до районних, обласних рад необхідних показників та внесення
пропозицій до програм соціально-економічного розвитку відповідно районів і
областей, а також до планів підприємств, установ та організацій незалежно від
форм власності, розташованих на відповідній території, з питань, пов'язаних із
соціально-економічним розвитком території, задоволенням потреб населення;
розміщення на договірних засадах замовлень на виробництво продукції,
виконання робіт (послуг), необхідних для територіальної громади, на
підприємствах, в установах та організаціях;
б) делеговані повноваження:
участь у здійсненні державної регуляторної політики в межах та у спосіб,
встановлені Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері
господарської діяльності»;
розгляд і узгодження планів підприємств, установ та організацій, що не
належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, здійснення
яких може викликати негативні соціальні, екологічні та інші наслідки, підготовка
до них висновків і внесення пропозицій до відповідних органів.

§ 3. Адміністративні послуги в сфері економіки.

Одним із пріоритетних завдань публічної адміністрації є діяльність щодо
забезпечення прав фізичних та юридичних осіб шляхом надання адміністративних
послуг в сфері економіки. Так, Мінекономрозвитку України надає такі види
адміністративних послуг:
- державна реєстрація проектів (програм) міжнародної технічної допомоги;
- видача реєстраційної картки проекту міжнародної технічної допомоги
(після проведення державної реєстрації проекту);
- надання висновків щодо визначення операцій як таких, що належать до
операцій з давальницькою сировиною у зовнішньоекономічних відносинах;
- видача разового індивідуального дозволу на перевищення строків увезення
товарів які імпортуються за бартерними договорами;
- видача ліцензій юридичним особам та фізичним особам-підприємцям на
право провадження таких видів господарської діяльності як: експорт та імпорт
дисків для лазерних систем зчитування,матриць; імпорт, експорт спирту етилового,
коньячного і плодового, спирту етилового ректифікованого виноградного, спирту
етилового ректифікованого плодового, алкогольних напоїв; імпорт, експорт
тютюнових виробів; заготівля, переробка, металургійна переробка металобрухту
кольорових і чорних металів, розроблення, виготовлення, реалізація, ремонт,

492
модернізація та утилізація озброєння, військової техніки, військової зброї і
боєприпасів до неї;
- облік (реєстрація) зовнішньоекономічних договорів (контрактів),
передбачених законами України;
- видача свідоцтв про акредитацію виконавця (юридичної особи-нерезидента)
проекту міжнародної технічної допомоги;
- видача разового індивідуального дозволу на перевищення строків увезення
товарів (виконання робіт, надання послуг), які імпортуються за бартерними
договорами;
- видача разових (індивідуальних) ліцензій на зовнішньоекономічні операції
суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності, до яких (або до їх іноземних
контрагентів) застосовано спеціальну санкцію - індивідуальний режим
ліцензування та ін.
Державна служба експортного контролю надає адміністративні послуги з:
- видачі посвідчення про реєстрацію суб’єкта підприємницької діяльності як
суб’єкта здійснення міжнародних передач товарів;
- видачі висновку про можливість проведення переговорів, пов’язаних з
укладенням зовнішньоекономічних договорів (контрактів) про здійснення
міжнародних передач товарів військового призначення та подвійного
використання;
- видачі дозволу на здійснення міжнародних передач товарів;
- видачі висновку на здійснення міжнародних передач товарів;
- видачі міжнародного імпортного сертифіката та інших документів, які
містять державні гарантії щодо використання товарів у заявлених цілях;
- видачі свідоцтва про атестацію системи внутрішньофірмового експортного
контролю, створеної суб’єктом здійснення міжнародних передач товарів;
- видачі свідоцтва про надання юридичним особам повноважень на
проведення недержавної експертизи товарів в галузі державного експортного
контролю.
Державне агентство з енергоефективності та енергозбереження України
забезпечує надання наступних видів адміністративних послуг фізичним та
юридичним особам:
- видача бланків енергетичних паспортів, надання методичної допомоги щодо
оформлення та заповнення форм енергетичних паспортів підприємств та
проведення їх аналізу;
- проведення кваліфікації когенераційних установок з видачею свідоцтва;
- надання послуг з розробки державних норм, правил, технічних регламентів
та стандартів у сфері ефективного використання паливно-енергетичних ресурсів,
енергозбереження, відновлюваних джерел енергії та альтернативних видів палива;
- проведення державної експертизи з енергозбереження з видачею
експертного висновку;
- підтвердження належності палива до альтернативного з видачею
документа про ідентифікацію палива (свідоцтва про належність палива до
альтернативного) та включенням до Реєстру альтернативних видів палива;
493
 - включення до Державного реєстру підприємств, установ, організацій, які
здійснюють розроблення, впровадження та використання енергоефективних
заходів та енергоефективних проектів, з видачею свідоцтва, та ін.
До послуг, що надаються Фондом державного майна відносяться:
- ведення реєстру концесійних договорів;
- видача Рішення про розпорядження активами, що належать господарським
товариствам
- видача дозволу на відчуження державного майна
- проведення експертизи доцільності реструктуризації підприємств, які
мають стратегічне значення для економіки й безпеки держави
- надання довідок з Державного реєстру суб’єктів оціночної діяльності
- видача сертифікатів суб’єктів оціночної діяльності
- реєстрація фізичних осіб (оцінювачів) у Державному реєстрі оцінювачів
- ведення Єдиного реєстру об'єктів державної власності та надання
інформації (відомості або витяг) з нього.

§ 4. Адміністративна відповідальність за правопорушення в сфері

економіки.
Роль адміністративної відповідальності у протидії адміністративним
проступкам у сфері економічної діяльності постійно зростає.
У процесі ринкових перетворень збільшилась кількість складів
адміністративних правопорушень, встановлена відповідальність за дії, які свого
часу не вважались правопорушеннями. Одночасно збільшенню кількості складів
адміністративних проступків сприяє декриміналізація, намагання реформувати
систему права в бік її демократизації, гуманістичних цінностей, притаманних
сучасним суспільствам з державами правового та соціального характеру192.
У цілому, адміністративна відповідальність за правопорушення в сфері
економіки встановлена статтями глави 12 Кодексу України про адміністративні
правопорушення та іншими законами України (зокрема, Про захист економічної
конкуренції, Митним кодексом України та ін.).
Адміністративні проступки в сфері економіки переважно посягають на
встановлений порядок провадження господарської діяльності, правила здійснення
торгівельної діяльності, надання послуг, розрахунки зі споживачами тощо.
Так, Стаття 164 КУпАП передбачає відповідальність за порушення порядку
провадження господарської діяльності. А саме, провадження господарської
діяльності без державної реєстрації як суб'єкта господарювання або без одержання
ліцензії на провадження певного виду господарської діяльності, що підлягає
ліцензуванню відповідно до закону, а так само без одержання дозволу, іншого
документа дозвільного характеру, якщо його одержання передбачене законом (крім
випадків застосування принципу мовчазної згоди). Цією статтею також
встановлена відповідальність за надання суб'єктом господарювання дозвільному

192 Невмержицький Є.В. Правові проблеми боротьби з економічною злочинністю і корупцією: Навч. посіб. –
К.: АПСВ, 2005. – 415 с.
494
органу або адміністратору недостовірної інформації щодо відповідності
матеріально-технічної бази вимогам законодавства.
Відповідно до Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та
фізичних осіб – підприємців та громадських формувань» від 15.05.2003, державна
реєстрація таких осіб полягає у засвідченні державою факту створення або
припинення юридичної особи, громадського формування, що не має статусу
юридичної особи, засвідчення факту наявності відповідного статусу громадського
об’єднання, професійної спілки, її організації або об’єднання, політичної партії,
організації роботодавців, об’єднань організацій роботодавців та їхньої символіки,
засвідчення факту набуття або позбавлення статусу підприємця фізичною особою,
зміни відомостей, що містяться в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб,
фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, про юридичну особу та
фізичну особу - підприємця, а також проведення інших реєстраційних дій.
Державна реєстрація є необхідною передумовою здійснення господарської, в тому
числі підприємницької, діяльності.
Ліцензія - запис у Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних
осіб - підприємців та громадських формувань про рішення органу ліцензування
щодо наявності у суб’єкта господарювання права на провадження визначеного ним
виду господарської діяльності, є обов’язковим для провадження тих видів
діяльності, що підлягають ліцензуванню. На сьогодні встановлено тридцять два
види такої діяльності.
Без наявності документа дозвільного характеру, який відображається у
виписці з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб -
підприємців та громадських формувань, що підлягає обов’язковому оприлюдненню
на порталі електронних сервісів, суб'єкт господарювання не може проваджувати
певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської
діяльності.
Стосовно принципу мовчазної згоди слід зазначити, що відповідно до нього,
суб'єкт господарювання набуває право на провадження певних дій щодо здійснення
господарської діяльності або видів господарської діяльності без отримання
відповідного документа дозвільного характеру, за умови якщо суб'єктом
господарювання або уповноваженою ним особою подано в установленому порядку
заяву та документи в повному обсязі, але у встановлений законом строк документ
дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі не видано або не
направлено.
За незаконну торгівельну діяльність, а також порушення порядку
провадження господарської діяльності передбачена відповідальність у вигляді
штрафу з конфіскацією виготовленої продукції, знарядь виробництва і сировини чи
без такої.
Стаття 164-3 КУпАП визначає відповідальність за недобросовісну
конкуренцію, а саме: незаконне копіювання форми, упаковки, зовнішнього
оформлення, а так само імітація, копіювання, пряме відтворення товару іншого
підприємця, самовільне використання його імені. Таким порушенням також
визнається умисне поширення неправдивих або неточних відомостей, які можуть
495
завдати шкоди діловій репутації або майновим інтересам іншого підприємця, а
також отримання, використання, розголошення комерційної таємниці, а також
конфіденціальної інформації з метою заподіяння шкоди діловій репутації або
майну іншого підприємця.
До адміністративних проступків в сфері економіки, що посягають на правила
здійснення торгівельної діяльності, надання послуг, розрахунки зі споживачами
відносяться:
стаття 155 КУпАП. Порушення правил торгівлі і надання послуг
працівниками торгівлі, громадського харчування та сфери послуг, громадянами, які
займаються підприємницькою діяльністю;
стаття 155-2 КУпАП. Обман покупця чи замовника, а саме, обмірювання,
обважування, обраховування, перевищення встановлених цін і тарифів або інший
обман покупця чи замовника працівниками торгівлі, громадського харчування і
сфери послуг та громадянами - суб'єктами підприємницької діяльності під час
реалізації товарів, виконання робіт, надання послуг, якщо матеріальна шкода,
заподіяна таким обманом, не перевищує три неоподатковуваних мінімуми доходів
громадян;
стаття 156 КУпАП. Порушення правил торгівлі пивом, алкогольними,
слабоалкогольними напоями і тютюновими виробами, під яким розуміється
роздрібна або оптова, включаючи імпорт або експорт, торгівля спиртом етиловим,
коньячним або плодовим або роздрібна торгівля алкогольними напоями чи
тютюновими виробами без наявності ліцензії або без марок акцизного збору чи з
підробленими марками цього збору, а також порушення працівником підприємства
(організації) торгівлі або громадського харчування правил торгівлі пивом (крім
безалкогольного), алкогольними, слабоалкогольними напоями і тютюновими
виробами, а саме: торгівля пивом (крім безалкогольного), алкогольними,
слабоалкогольними напоями або тютюновими виробами в приміщеннях або на
територіях, заборонених законом, або в інших місцях, визначених рішенням
відповідного органу місцевого самоврядування, як таких, де роздрібна торгівля
пивом (крім безалкогольного), алкогольними, слабоалкогольними напоями або
тютюновими виробами заборонена, а так само торгівля пивом (крім
безалкогольного), алкогольними, слабоалкогольними напоями або тютюновими
виробами через торгові автомати чи неповнолітніми особами, а також продаж пива
(крім безалкогольного), алкогольних, слабоалкогольних напоїв або тютюнових
виробів особі, яка не досягла 18 років, або продаж тютюнових виробів в упаковках,
що містять менш як 20 сигарет або цигарок, чи поштучно (крім сигар);
Стаття 156-1 КУпАП. Порушення законодавства про захист прав споживачів,
яке проявляється у відмові працівників торгівлі, громадського харчування та сфери
послуг і громадян, які займаються підприємницькою діяльністю в цих галузях, у
наданні громадянам-споживачам необхідної, доступної, достовірної та своєчасної
інформації про товари (роботи, послуги), їх кількість, якість, асортимент, а також
про їх виробника (виконавця, продавця), у навчанні безпечного та правильного їх
використання, а так само обмеженні прав громадян-споживачів на перевірку якості,
комплектності, ваги та ціни придбаних товарів.
496
 До адміністративних проступків цієї сфери слід також віднести
демонстрування і розповсюдження фільмів без державного посвідчення на право
розповсюдження і демонстрування фільмів (стаття 164-6); незаконне
розповсюдження примірників аудіовізуальних творів, фонограм, відеограм,
комп'ютерних програм, баз даних (стаття 164-9); порушення законодавства, що
регулює здійснення операцій з металобрухтом (стаття 164-10) та інші.
Протоколи про такі правопорушення переважно складають уповноважені на
те посадові особи Національної поліції, фінансових органів та деякі представники
інших суб’єктів публічної адміністрації.
Справи по адміністративним правопорушенням в сфері економіки переважно
підвідомчі районним судам (суддям).

Рекомендована література:
1. Матюшко П. Антимонопольна політика європейського співтовариства//
Юридичний журнал.-2003.-№ 12.-С. 124-129.
2. Потапенко В. Проблеми компетенції органів АМКУ // Юридич ний
журнал.- 2003.- № 11.- С 27-26.
3. Рябченко О. Поняття і принципи державного регулювання економіки
України // Адміністративне право в контексті європейського ви бору України:
Збірник наукових праць.- К.: Міленіум, 2004.- С. 95-99.
4. СтеченкоД. М. Державне регулювання економіки: Навчальний
посібник.- 2-ге вид., стереотип.- К.: МАУП, 2004.- 2004.- 176 с
5. Аврутин М. Ю. К вопросу о формах и методах административно-
правового регулирования экономики // Вестник Московского универси тета МВД
России.- 2005.- № 2.- С. 95-99.
6. Селіванов В. М. Підприємництво в стратегії демократичної
трансформації і правового розвитку України // Юридичний вісник.- 2005.-№4.-С
110-116.
7. Адміністративне право України. Академічний курс: Підручник: у 2-х т.:
Т. 2: Особлива частина / Ред. колегія: В. Б. Авер'янов (голова) та ін.- К.: Юридична
думка, 2005.- С. 9-22.
8. Лисица В. Н. Правовое регулирование иностранных инвестиций:
проблемы теории и практики / В. Н. Лисица; Росс. акад. наук, Ин-т фило софии и
права.- Новосибирск, 2007.- 258 с.
9. Фулей Т.І. Застосування практики Європейського суду з прав людини в
адміністративному судочинстві: Роздаткові матеріали– К.:ВАІТЕ, 2013. – 56 с.
10. Адміністративне право : підручник / НУ "ЮАУ ім. Ярослава Мудрого"
; за заг. ред.: Ю. П. Битяк, В. М. Гаращук, В. В. Зуй. – 2-ге вид., переробл. та допов.
– Х. : Право, 2013. – 656 с.
11. Адміністративне право України в Умовах євроінтеграції : Матеріали
науково-практичного семінару / ред. колегія : О.В. Кузьменко (голова), І.Д. Пастух,
О.К. Волох. Харків : НікаНова. 2014. – 212 с.

497
 12. Проблемні питання адміністративно-правової протидії корупції :
Матеріали науково-практичного семінару / ред. колегія : О.В. Кузьменко (голова),
І.Д. Пастух, О.К. Волох. – Київ-Харків : Золота миля. 2014. – 283 с.
13. Т. О. Коломоєць, В. К. Колпаков. Вступ до навчального курсу
"Адміністративне право України": навчальна лекція. – К. : Видавничий Дім "Ін
Юре", 2014. – 240с.
14. Адміністративне право України: словник термінів / За заг. ред. Т. О.
Коломоєць, В. К. Колпакова. – К.:Видавничий Дім "Ін Юре", 2014. – 520 с.
15. Адміністративне право зарубіжних країн : курс лекцій /О. В.
Кузьменко, I. Д. Пастух, О. Є. Користін та ін.; за ред. О. В. Кузьменко. — К. :
Юрінком Iнтер, 2014. — 528 с.
16. Пєтков С.В. Теорія адміністративного права Навчальний посібник. –
К. : КНТ, 2014, – 304 с.
17. Адміністративне судочинство: навчальний посібник / за заг. ред.
проф. О. П. Рябченко. – 2-ге вид., перероб. і доп. – Х. : ХНУ імені В. Н. Каразіна,
2014. – 304 с.
18. Публічне адміністрування : навчальний посібник / О. М. Ястремська,
Л. О. Мажник. – Х. : ХНЕУ ім. С. Кузнеця, 2015. – 132 с.
19. Іванова Т.В. Адміністративно-територіальний устрій країн
Європейського Союзу : навч. посібник / Т.В. Іванова [та ін.] - К. : НАДУ, 2015. –
628 с.
20. Золотоноша О. В. Особливості публічного адміністрування у сфері
економіки на місцевому рівні / О. В. Золотоноша // Прикарпатський юридичний
вісник. – 2015. – № 3. – С. 66–70.
21. Золотоноша О. В. Доцільність розподілу повноважень між місцевими
органами влади та органами місцевого самоврядування у сфері економіки / О. В.
Золотоноша // Науковий вісник Херсонського державного університету. Серія
«Юридичні науки». – 2015. – Випуск 3-2. Том 3. – С. 78–82.
22. Ірхін Ю.Б Діагностика та розвиток професійних управлінських і
лідерських здібностей державних службовців і службовців органів місцевого
самоврядування в Україні [Текст] : навч. посіб. / Ю. Б. Ірхін, В. Л. Федоренко ; за
ред. Ю. В. Ковбасюка, В. Л. Федоренка ; Нац. акад. держ. упр. при Президентові
України, Швейцар.-укр. проект "Підтримка децентралізації в Україні - DESPRO".
- Київ : Ліра-К, 2015. - 114 с.
23. Нехайчук Д. В. Механізми державного регулювання фінансового
забезпечення соціально-економічного розвитку країни: теорія, методологія, 194
практика : монограф. / Д. В. Нехайчук. – К. : ТОВ “ДКС Центр”, 2015. – С. 21.
24. Адміністративне право: навчально-методичний посібник / уклад.: Ю.
П. Битяк, В. М. Гаращук та ін. – Харків: Нац. юрид. ун-т ім. Ярослава Мудрого,
2016. – 101 с.
25. Загальне адміністративне право: підручник/ за заг. ред. I. С.
Гриценка. – К.:Видавництво Юрінком Інтер, 2017. – 568 с.

498
 ТЕМА 18
ПУБЛІЧНЕ АДМІНІСТРУВАННЯ У СФЕРІ ФІНАНСІВ

§ 1. Сфера фінансів як об’єкт публічного адміністрування.

§ 2. Суб’єкти публічного адміністрування у сфері фінансів.
§ 3. Адміністративні послуги у сфері фінансів.
§ 4. Адміністративна відповідальність за правопорушення у сфері
фінансів.

Здійснення цілеспрямованої фінансової політики за допомогою фінансового

механізму та ефективне функціонування фінансової системи держави залежить
від організації публічного адміністрування фінансами в державі.
Публічне адміністрування фінансами відбувається через систему державних
органів та інститутів за допомогою форм і методів організації управлінської
діяльності. Така діяльність зумовлена історичними, економічними та політичними
умовами розвитку держави, воно підпорядковується фінансовій політиці держави.

§ 1. Сфера фінансів як об’єкт публічного адміністрування

Розуміння призначення та сутності фінансів, а також особливостей їх
функціонування пов’язано з природою та функціями держави, здійсненням
розширеного відтворення, існуванням та розвитком товарно-грошових відносин.
Основна маса грошових доходів формується у сфері матеріального виробництва, а
потім певною мірою трансформується та перетворюється в межах різних
правових режимів. У цих умовах створюється своєрідний об’єктивний
двосторонній зв’язок фінансів і держави. З одного боку, природа фінансів, їхні
форми, розміри фондів визначають можливості держави, завдання і напрямки її
діяльності, гарантують фінансово забезпечені перспективи державного розвитку.
З другого боку, за допомогою фінансів держава активно впливає на всі сторони
процесу відтворення. З їх допомогою відбувається розподіл результату
відтворення – сукупного суспільного продукту, перерозподіл і доведення його
складових частин до кінцевого споживача. За рахунок фінансових ресурсів
організовується стимулювання, розвиток виробництва, підтримка об’єктивних і
раціональних пропорцій розвитку суспільного виробництва, держави в цілому.
Автора, який ввів у обіг термін «фінанси» важко сьогодні назвати. Існує
думка, що авторство цього терміна можна залишити за французьким вченим
Ж. Бодяном. Тому вважають, що поняття «фінанси» походить від французького
«finance» – сукупність економічних відносин, що виникають у процесі
формування і використання централізованих і децентралізованих грошових
фондів.
Фінанси є історичною категорією, оскільки з’явилися одночасно з появою
держави при поділі суспільства на класи. Вони набувають загального характеру
лише з переходом суспільства на товарно-грошові відносини. Стан фінансів
визначається економічним ладом суспільства, завданнями та функціями держави.
На їх організацію впливає тип державного устрою, форма правління, існуючий
499
державний режим. Тому зміст даного поняття змінюється при переході від одного
суспільного ладу до іншого. Необхідність функціонування фінансів пов’язана з
існуванням держави і її потребами у фінансових ресурсах. За своїм матеріальним
змістом фінанси держави є фондами коштів. Вони безпосередньо пов’язані з
функціонуванням грошей. Поза цим функціонуванням немає і не може бути
фінансів. При товарному виробництві рух суспільного продукту, створення і
розподіл національного доходу проходять у двох формах – натурально-речовій і
вартісній. Вартісна форма руху матеріальних благ породжує відповідний
грошовий обіг, за допомогою якого формуються і використовуються фонди
коштів. Через утворення, розподіл і використання відповідних фондів коштів
здійснюється перехід суспільного продукту із виробництва у споживання.
Не гроші і не грошові фонди самі по собі, а економічні грошові відносини, що
виникають при цьому, складають сутність фінансів. До змісту фінансів
включаються лише такі грошові відносини, які мають специфічну форму руху
вартості, пов’язану з формуванням певних фондів коштів, розподілом грошових
доходів і накопичень, а також з їх використанням.
Існування фінансів об’єктивно пов’язано з необхідністю вилучення,
формування і розподілу державою частини сукупного суспільного продукту. Цим
визначається і призначення фінансів – розподіл і перерозподіл сукупного
суспільного продукту в грошовій формі. Саме цим характеризуються ознаки
фінансів, їх місце і роль, особливості прояву, форми закріплення і регулювання
державою.
Фінансам притаманні певні особливості:
– тісно пов’язані з природою і функціями держави, визначаються її
формами і завданнями державного розвитку на конкретному етапі;
– представляють специфічні, однорідні відносини між державою,
юридичними і фізичними особами з приводу формування, розподілу і
використання централізованих і децентралізованих грошових фондів;
– нерозривно пов’язані з існуванням товарно-грошових відносин;
– пов’язані з розподілом і перерозподілом частини сукупного суспільного
продукту.
Під фінансами також розуміють сукупність відносин, які регулюють
утворення та витрачання фондів коштів, що необхідні для виконання завдань і
функцій держави. Основу фінансів складають формування та рух грошових
доходів держави, юридичних осіб і громадян.
Фінанси характеризуються декількома ознаками: 1) здебільшого мають
грошовий характер; 2) виступають як певний механізм розподілу внутрішнього
валового продукту; 3) пов’язані з формуванням грошових доходів та накопичень.
В науці фінансового права прийнято фінанси розподілять на централізовані
та децентралізовані.
Централізовані фінанси охоплюють відносини, що пов’язані з мобілізацією,
розподілом, використанням державних грошових фондів на видатки та
регулюються бюджетними відносинами, які забезпечують правові засади
функціонування бюджетної системи.
500
 Децентралізовані фінанси пов’язані з утворенням фондів коштів
підприємств і організацій усіх форм власності за рахунок власного прибутку. В
деяких випадках держава допускає асигнування у ці фонди з державного бюджету
(наприклад, у децентралізовані фонди аграрного сектору).
Змістом діяльності держави по управлінню фінансами виступають
мобілізація, розподіл і використання централізованих та децентралізованих
фондів коштів, контроль за їх рухом. Особливістю правової організації фінансової
діяльності є те, що вона властива усім без винятку державним органам. Фінансова
діяльність держави має міжгалузеве значення. Вона закріплена як Конституцією
України, так і окремими законодавчими актами, наприклад, Законом України
«Про місцеве самоврядування в Україні» та ін.
Правова категорія фінансів виявляється в тих формах, що нині сприйняті і
використовуються законодавством. тому необхідно розрізняти фінанси як систему
відносин, що регулюють рух державних коштів, і як систему понять, категорій,
закріплених і використовуваних законодавством (дохід, прибуток, собівартість,
ціна тощо). у даному випадку доречна аналогія з філософськими категоріями
«зміст» і «форма». Фінанси як система правових відносин визначають зміст
явища. Законодавче ж закріплення їх показує, наскільки в даний момент ці
відносини усвідомлені, зрозумілі, сприйняті, у якій формі їх закріпив
законодавець.
Фінанси як правова категорія можуть використовуватися в двох аспектах:
1) у широкому (міжгалузевому);
2) у вузькому (фінансово-правовому).
У першому значенні фінанси (чи окремі їх аспекти, сторони)
використовуються багатьма галузями права і мають загальногалузеве значення.
Наприклад, поняття ціни, вартості, доходу тощо – це відносини, що регулюються і
цивільним, і фінансовим, і адміністративним, і трудовим правом, іншими
галузями.
У другому випадку йдеться про публічне значення фінансів, винятково
грошові фонди держави і територіальних громад. У цій ситуації загальногалузеві
поняття, категорії набувають спеціально-галузевого характеру і значення,
виражають специфічні, однорідні фінансово-правові відносини. Загальногалузеві
категорії доходу, вартості, ціни набувають фінансово-правового значення.
Фінанси, представляючи собою відносини між людьми з приводу
формування, розподілу і використання грошових фондів, тісно пов’язані з
грошима, коштами, проте, це не дає змоги поставити між ними знак рівності.
Фінансові відносини, будучи переважно грошовими відносинами, не адекватні їм,
адже за межами їх залишаються відносини, що регулюють сплату штрафів
(адміністративне право), відносини купівлі-продажу (цивільне право), відносини з
виплати заробітної плати, пенсій (трудове право) та інші відносини, пов’язані із
рухом грошей, які не є фінансовими.
Найбільш важливі ознаки, що розкривають сутність фінансів, проявляються
в їх функціях. Фінанси, функціонуючи як інструмент частини сукупного
суспільного продукту, одночасно і контролюють поділ його на частини,
501
співвідношення цих частин, канали витрачання фондів. Цим і обумовлена
наявність двох функцій фінансів: розподільчої і контролюючої. У деяких
підручниках, монографіях звертається увага на інші функції (перерозподільча,
стимулююча, дестимулююча, накопичувальна і т.д.), однак це фактично окремі
сторони реалізації розподільчої функції, деякі особливості її здійснення.
Розподільча функція фінансів гарантує забезпечення державою суб’єктів
відносин необхідними грошовими ресурсами, підтримку суспільних пропорцій.
Об’єктом регулювання виступає частина сукупного суспільного продукту, що
надходить державі, суб’єктами відносин – держава, територіальні громади,
юридичні й фізичні особи. При розподілі формуються і підтримуються пропорції
між частинами сукупного суспільного продукту, національного доходу,
забезпечується розвиток розширеного відтворення, зачіпаються інтереси держави,
підприємств, громадян. ця функція здійснюється в процесі первинного і
вторинного розподілу. у першому випадку утворюються первинні фонди базового
рівня (доходи фізичних осіб, прибуток підприємств і організацій і т. д.),
сукупність яких і формує національний дохід держави. однак на цьому етапі
створюється лише передумова формування державних грошових фондів, розміри
яких остаточно визначаться тільки після сплати податків, обов’язкових зборів і
платежів. останні процеси і становлять зміст розподілу чи перерозподілу. цьому
етапу властиві певні особливості, пов’язані з формуванням так званих вторинних
доходів держави. Якщо на стадії первинного розподілу прибуток державних
підприємств відразу ж надходить власнику – державі, то на стадії вторинного
розподілу кошти змінюють власника. Наприклад, одержавши на стадії первинного
розподілу доходи, на стадії вторинного розподілу фізичні особи, сплачуючи
податки, саме і забезпечують зміну власності на частину коштів, передаючи їх
державі.
Розподільча функція фінансів реалізується на декількох рівнях:
а) внутрішньогосподарський – характеризує розподіл грошових ресурсів
усередині підприємства (формування фондів матеріальних витрат, заробітної
плати, прибутку);
б) внутрішньогалузевий – забезпечує розподіл коштів усередині галузі, між
підгалузями. Насамперед йдеться про розподіл коштів основних галузей
матеріального виробництва (промисловість, сільське господарство, транспорт,
зв’язок, будівництво);
в) міжгалузевий – розподіл грошових ресурсів між основними галузями. у
цих умовах формуються основні пропорції суспільного відтворення;
г) міжтериторіальний – гарантує надходження коштів окремим регіонам
держави, залежить від адміністративно-територіального поділу держави і
забезпечує утворення місцевих бюджетів.
Контролююча функція фінансів органічно пов’язана з розподільчою. Вони
фактично існують як єдиний механізм. Здійснюючи розподіл грошових фондів,
держава одночасно контролює їх розміри, співвідношення, пропорції.
Контролюючою функцією фінансів відслідковується весь процес розподілу і руху
грошових ресурсів. Диференціація контролю за стадіями дозволяє прийняти
502
необхідне рішення, здійснити коректування на проміжних етапах руху грошових
фондів і уточнити, поліпшити процес розподілу.
Аналіз сутності фінансів дозволяє зробити висновок про те, що суспільне
призначення контрольної функції фінансів полягає у створенні економічних умов
для здійснення державою контролю за розподілом централізованих і
децентралізованих фондів, з метою забезпечення фінансових потреб держави.
Тобто, контрольна функція фінансів фактично є об’єктивною основою
фінансового контролю. Але в той же час вона не породжує фінансовий контроль.
Для його ефективного здійснення і функціонування, як елемента фінансової
системи, необхідні детальна розробка як теоретичних, так і методологічних основ,
постійна організуюча діяльність держави, спрямована на створення певних
органів фінансового контролю, вдосконалення організації діяльності діючих,
належна регламентація їх прав і обов’язків, удосконалення форм, методів цього
контролю, визначення нормами права його зовнішніх меж та форм взаємодії
контролюючих органів.
Фінанси як система відносин виявляються в сукупності категорій, понять.
однією з найбільш загальних, фундаментальних, системоутворюючих категорій є
фінансове господарство, фінансова система. Певною мірою йдеться про схожі
поняття. У сучасній юридичній літературі найчастіше характеризується фінансова
система, фінансове господарство розглядається тезово, стосовно фінансової
діяльності держави. На початку XX століття у фінансово-правовій літературі вони
переважно характеризувалися як синоніми, насамперед досліджувалося фінансове
господарство.
Фінансова система включає певні складові: бюджетну систему; кредитну
систему; обов’язкове державне страхування; фінанси підприємств.
Основними напрямками державної фінансової політики є:
– бюджетна політика;
– податкова;
– кредитна;
– інвестиційна;
– валютна;
– інші напрями фінансової політики (цінова, митна, амортизаційна та ін.).
Коротко зупинимося на сучасному стані ринків фінансових послуг як однієї
зі складових фінансової сфери України. На сьогодні небанківські фінансові
установи, які відчули значний негативний вплив фінансової кризи, починають
відновлювати свою діяльність. Проте показники функціонування основних
секторів ринку фінансових послуг іще не досягли докризового рівня.
Протягом передкризового періоду вітчизняний фінансовий сектор
розвивався досить динамічно. Зокрема, за період 2004–2008 років кількість
небанківських фінансових установ у Державному реєстрі фінансових установ
зросла в 1,5 рази, при цьому кількість фінансових компаній і недержавних
пенсійних фондів – учетверо. Разом з тим слід зазначити, що цей розвиток мав
нерівномірний і дискретний характер, а загальний його рівень суттєво відставав
від середньоєвропейских параметрів. У структурі українського фінансового ринку
503
частка небанківського фінансового сегмента залишається невиправдано малою.
На початок 2008 року на небанківські фінансові установи припадало лише 7 %
загального обсягу активів фінансових установ України, а у 2016 році – 27 %.
Розвиток та розширення спектра небанківських фінансових послуг створили
умови для активного залучення до даних ринків споживачів, які зазвичай не
мають достатньої інформації та необхідних знань про особливості та споживчі
характеристики фінансових послуг. У процесі вибору послуги вони не завжди
могли оцінити рівень ризиків і можливі наслідки набуття додаткових фінансових
зобов’язань. На нашу думку, зазначений аспект став однією із основних
передумов розвитку негативних тенденцій, пов’язаних із невиконанням клієнтами
небанківських фінансових установ своїх зобов’язань в умовах економічної кризи.
Іншим чинником, що обумовив негативні тенденції у фінансовому секторі в
умовах кризи, є недосконале правове середовище та вади державного
регулювання. Нормативно-правова база, що покликана регулювати різні аспекти
професійної діяльності на фінансовому ринку, є досить суперечливою та не
повністю сформованою. Зазначені вище аспекти обумовили необхідність більш
детального вивчення поточного стану ринку небанківських фінансових послуг
України та визначення перспектив його розвитку.
Переважна частка фінансових ресурсів в Україні перерозподіляється через
банківську систему. Як наслідок, більшість публікацій, пов’язаних із
дослідженням особливостей розвитку фінансових відносин в умовах кризи,
стосується діяльності комерційних банків і НБУ. Ряд дослідників акцентують
свою увагу на вивченні правових аспектів регулювання небанківських фінансових
установ. Інші науковці зосереджують свою увагу на вивченні окремих сегментів
ринку небанківських фінансових послуг, насамперед ринку цінних паперів.
Поточний стан ринку небанківських фінансових послуг України. В Україні
на початок 2016 р. діяло 450 страхових компаній, 755 кредитних спілок, 373
ломбарди, 389 компаній з управління активами, 109 недержавні пенсійні фонди і
близько 1000 інвестиційних фондів різного типу. На кінець 2016 р. загальний
обсяг випусків емісійних цінних паперів, зареєстрованих Національною комісією
з цінних паперів та фондового ринку, становить 740,06 млрд грн. Активи
основних небанківських інститутів у 2016 році становили: страхових компаній –
41,8 млрд грн; кредитних спілок – 4,5 млрд грн; інших НФУ – 7,5 млрд грн.

§ 2. Суб’єкти публічного адміністрування у сфері фінансів

Публічне адміністрування фінансами в Україні з переходом до ринкових
відносин набуло нового змісту – від жорстких нормативних методів, притаманних
командно-адміністративній системі, до застосування економічних важелів впливу
шляхом здійснення фінансово-кредитної політики через систему уповноважених
органів. Однак, це не означає, що держава відмовляється від владних методів
впливу. Публічне адміністрування фінансами поєднує методи прямого
оперативного владно-розпорядчого управління з використанням стимулюючого
впливу через економічні регулятори.

504
 Ефективне функціонування фінансової системи держави, здійснення
цілеспрямованої фінансової політики за допомогою фінансового механізму
залежить від організації управління фінансами в державі.
Жодна гілка влади, жоден державний орган не мають реальної влади без
відповідного фінансового забезпечення своєї діяльності. Для нормального
функціонування суспільства, для реального забезпечення створення дійсно
правової, соціальної, демократичної держави потрібно, щоб кожен державний
орган, що наділений повноваженнями у сфері фінансів, був підконтрольним з
боку інших гілок влади. Тільки так можна запобігти використанню державних
коштів у приватних інтересах певних політичних сил.
Управління фінансами відбувається через систему державних органів та
інститутів за допомогою форм і методів організації управлінської діяльності. Така
діяльність зумовлена історичними, економічними та політичними умовами
розвитку держави, воно підпорядковується фінансовій політиці держави.
Основне завдання органів управління фінансовою системою в державі
полягає в забезпеченні злагодженості функціонування окремих сфер і ланок
фінансових відносин. Це досягається шляхом чіткого розподілу функцій і
повноважень між фінансовими органами й інституціями.
В управлінні фінансами розрізняють декілька функціональних складових:
планування, стратегічне й оперативне управління та контроль.
Планування посідає важливе місце в системі управління фінансами. Його
об’єктом є фінансова діяльність держави та суб’єктів господарювання, а
результатом – складання фінансових планів. У процесі планування держава та
суб’єкти господарювання оцінюють стан своїх фінансів, виявляють можливість
збільшення фінансових ресурсів, розробляють напрями їх ефективного
використання.
У системі органів управління фінансами доцільно виокремлювати органи
стратегічного й оперативного управління фінансами.
Стратегічне управління – це загальне управління фінансами, що включає
дії, розраховані на довгострокову перспективу і вирішення глобальних завдань
розвитку фінансової системи країни.
Стратегічне управління виявляється у визначенні фінансових ресурсів
шляхом прогнозування на майбутнє, встановлення обсягів фінансових ресурсів на
реалізацію цільових програм тощо; здійснення вищими органами державної влади
та управління (Президентом України, Верховною Радою України, Кабінетом
Міністрів України). До сфери безпосереднього державного управління належать
лише державні фінанси.
У сфері управління фінансами до повноважень Верховної Ради України
належать: розгляд проекту та затвердження закону про Державний бюджет
України, контроль за виконанням Державного бюджету, прийняття рішення щодо
звіту про його виконання; затвердження рішень про надання Україною позик і
економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також
про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових
організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України, здійснення
505
контролю за їх використанням; відповідно до ст. 9 Конституції України надання
згоди на обов’язковість чинних міжнародних договорів, які після ратифікації
стають частиною національного законодавства. Особливо важливого значення
такі договори набули у сфері регулювання податкових і банківських відносин та
державного кредиту; призначення посадових осіб державних органів, що мають
компетенцію у сфері фінансової діяльності. Зокрема, виключною компетенцією
парламенту є призначення та звільнення з посади голови та членів Рахункової
палати України. Голови Національного банку України та половини складу Ради
Національного банку України. Верховна Рада затверджує кошторис парламенту та
структуру його апарату.
Президент України – глава держави, здійснює керівництво фінансовою
діяльністю шляхом підписання законів або застосування процедури вето;
призначає голів місцевих державних адміністрацій і припиняє їхні повноваження
на цих посадах; призначає половину складу Ради Національного банку України та
пропонує кандидатуру на посаду Голови Національного банку України. У межах
коштів, передбачених у Державному бюджеті України, Президент може
створювати для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші
допоміжні органи і служби. На основі та на виконання Конституції і законів
України Президент видає укази і розпорядження, які є обов’язковими до
виконання на території України.
У сфері управління фінансами головними повноваженнями Кабінету
Міністрів України є: забезпечення проведення державної фінансової та
податкової політики, сприяння стабільності грошової одиниці України; розробка
та реалізація проекту закону про Державний бюджет України та внесення змін до
Державного бюджету України, забезпечення виконання затвердженого
Верховною Радою України Державного бюджету України, подання Верховній
Раді України звіт про його виконання; прийняття рішення про використання
коштів резервного фонду Державного бюджету України; обслуговування
державного боргу України, прийняття рішення про випуск облігацій державних
внутрішніх та зовнішніх позик; виступ гарантом щодо позик, які у визначених
законом про Державний бюджет України межах надаються іноземними
державами, банками, міжнародними фінансовими організаціями, а в інших
випадках – відповідно до міжнародних договорів України, згода на обов’язковість
яких надана Верховною Радою України; забезпечення виконання усіх законів, що
стосуються фінансової політики держави.
Оперативне управління фінансами – це управління фінансами, що
становить сукупність заходів, розроблених на основні оперативного аналізу
фінансової ситуації, фінансового планування, контролю та регулювання,
складання й виконання фінансових планів. Оперативне управління фінансами –
головна функція апарату фінансової системи держави.
Міністерство фінансів України (Мінфін України) є центральним органом
виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом
Міністрів України.

506
 Діяльність Міністерства фінансів України полягає у фінансовому
забезпеченні виконання державних функцій на основі виваженої бюджетної
політики, створенні умов для стабільного розвитку економіки шляхом управління
державними фінансами за принципами збалансованості, ефективності,
неупередженості, цілісності, стійкості та прозорості
Мінфін України є головним органом у системі центральних органів
виконавчої влади з формування та забезпечення реалізації державної фінансової,
бюджетної, а також податкової і митної політики (крім адміністрування податків,
зборів, митних платежів та реалізації податкової і митної політики), політики у
сфері державного фінансового контролю, казначейського обслуговування
бюджетних коштів, бухгалтерського обліку, випуску і проведення лотерей,
організації та контролю за виготовленням цінних паперів, документів суворої
звітності, видобутку, виробництва, використання та зберігання дорогоцінних
металів і дорогоцінного каміння, дорогоцінного каміння органогенного утворення
та напівдорогоцінного каміння, їх обігу та обліку, у сфері запобігання і протидії
легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, або
фінансуванню тероризму.
Основними завданнями Мінфіну України є:
формування та забезпечення реалізації державної фінансової, бюджетної,
податкової і митної політики;
формування та забезпечення реалізації державної політики у сфері
казначейського обслуговування бюджетних коштів, бухгалтерського обліку,
випуску та проведення лотерей, організації та контролю за виготовленням цінних
паперів, документів суворої звітності, видобутку, виробництва, використання та
зберігання дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння, дорогоцінного каміння
органогенного утворення та напівдорогоцінного каміння, їх обігу та обліку, у
сфері запобігання і протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних
злочинним шляхом, або фінансуванню тероризму;
формування і забезпечення у межах повноважень реалізації державної
політики у сфері державного фінансового контролю, координації та
спрямовування діяльності органів виконавчої влади, уповноважених на
проведення контролю за дотриманням бюджетного законодавства;
забезпечення концентрації фінансових ресурсів на пріоритетних напрямах
соціально-економічного розвитку України;
здійснення заходів із підвищення ефективності управління державними
фінансами;
проведення разом з іншими органами виконавчої влади аналізу фінансово-
економічного стану держави, перспектив її дальшого розвитку;
розроблення разом з іншими центральними органами виконавчої влади
проекту Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період;
розроблення в установленому порядку проекту закону про Державний
бюджет України;

507
 організація роботи, пов’язаної зі складанням та управлінням виконання
Державного бюджету України, координація діяльності учасників бюджетного
процесу з питань виконання бюджету;
розроблення в установленому порядку прогнозу Державного бюджету
України на наступні за плановим два бюджетні періоди;
удосконалення міжбюджетних відносин;
забезпечення управління державним та гарантованим державним боргом;
удосконалення методів фінансового і бюджетного планування;
здійснення державного регулювання бухгалтерського обліку та фінансової і
бюджетної звітності в Україні, розроблення стратегії розвитку національної
системи бухгалтерського обліку, визначення єдиних методологічних засад
бухгалтерського обліку та складання фінансової і бюджетної звітності,
обов’язкових для всіх юридичних осіб незалежно від організаційно-правової
форми, форми власності та підпорядкування (крім банків), адаптація
законодавства з питань бухгалтерського обліку в Україні до законодавства
Європейського Союзу та запровадження міжнародних стандартів фінансової
звітності;
забезпечення здійснення повноважень головного розпорядника бюджетних
коштів в установах і організаціях, що належать до сфери управління Мінфіну
України, центральних органах виконавчої влади;
інформування громадськості про економічні та фіскальні цілі держави.
Мінфін України очолює Міністр, який призначається на посаду за поданням
Прем’єр-міністра України і звільняється з посади Президентом України.
Міністр фінансів спрямовує та координує діяльність Державної
казначейської служби України, Державної пробірної служби України, Державної
служби фінансового моніторингу України, Державної фінансової інспекції
України, в тому числі:
формує державну політику у відповідній сфері та контролює її реалізацію
службами;
погоджує та подає на розгляд Кабінету Міністрів України розроблені
службами проекти законів, актів Президента України, Кабінету Міністрів
України;
визначає пріоритети роботи служб і шляхи виконання покладених на них
завдань, затверджує плани їх роботи;
вносить пропозиції Прем’єр-міністру України щодо кандидатур на посади
керівників служб і за пропозицією їх керівників – кандидатури на посади їх
заступників;
погоджує структуру апаратів служб;
видає обов’язкові до виконання службами накази та доручення з питань
спрямування та координації їх діяльності;
погоджує призначення на посади і звільнення з посад керівників та
заступників керівників територіальних органів служб;
погоджує призначення на посади і звільнення з посад керівників та
заступників керівників структурних підрозділів апаратів служб;
508
 погоджує пропозиції керівників служб щодо утворення, реорганізації,
ліквідації їх територіальних органів, вносить на розгляд Кабінету Міністрів
України відповідне подання;
порушує перед Кабінетом Міністрів України питання щодо скасування актів
служб повністю чи в окремій частині;
доручає керівникам служб скасувати акти їх територіальних органів
повністю чи в окремій частині, а в разі відмови скасовує такі акти повністю чи в
окремій частині;
порушує перед Президентом України питання щодо притягнення до
дисциплінарної відповідальності керівників служб та їх заступників;
ініціює питання притягнення до дисциплінарної відповідальності керівників
структурних підрозділів апаратів служб, територіальних органів служб та їх
заступників, а також керівників підприємств, установ, організацій, що належать
до сфери їх управління;
ініціює питання проведення службового розслідування стосовно керівників
служб, їх заступників, інших державних службовців і працівників апаратів служб
та їх територіальних органів, підприємств, установ та організацій, що належать до
сфери їх управління;
приймає рішення щодо проведення перевірки діяльності служб та їх
територіальних органів;
заслуховує звіти про виконання покладених на служби завдань і планів їх
роботи;
визначає структурний підрозділ апарату Мінфіну України, що відповідає за
взаємодію зі службами;
визначає посадових осіб Мінфіну України, які включаються до складу
колегій служб;
установлює порядок обміну інформацією між Мінфіном України та
службами, періодичність її подання;
приймає рішення про надання повноважень щодо спрямування і координації
діяльності центральних органів виконавчої влади першому заступнику Міністра;
вирішує інші питання, пов’язані зі спрямуванням і координацією діяльності
служб.
Державна казначейська служба України (Казначейство України) є
центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і
координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів і який
реалізує державну політику у сферах казначейського обслуговування бюджетних
коштів, бухгалтерського обліку виконання бюджетів.
Казначейство України входить до системи органів виконавчої влади та
утворюється для реалізації державної політики у сфері казначейського
обслуговування бюджетних коштів.
Казначейство України є учасником системи електронних платежів
Національного банку України. Казначейство України відповідно до покладених
завдань:

509
 1) здійснює через систему електронних платежів Національного банку
України розрахунково-касове обслуговування розпорядників, одержувачів
бюджетних коштів та інших клієнтів, операцій з коштами бюджетів, спільних із
міжнародними фінансовими організаціями проектів;
2) управляє ліквідністю субрахунків єдиного казначейського рахунка;
3) забезпечує казначейське обслуговування бюджетних коштів на основі
ведення єдиного казначейського рахунка, відкритого у Національному банку,
зокрема:
4) здійснює безспірне списання коштів державного та місцевих бюджетів
або боржників на підставі рішення суду;
5) здійснює відкриття, закриття та обслуговування рахунків у системі
електронного адміністрування податків;
6) обслуговує кошти фондів загальнообов’язкового державного соціального
і пенсійного страхування, інших клієнтів та кошти єдиного внеску на
загальнообов’язкове державне соціальне страхування;
7) управляє наявними фінансовими ресурсами, що консолідуються на
єдиному казначейському рахунку;
8) забезпечує розміщення тимчасово вільних коштів єдиного
казначейського рахунка та коштів валютних рахунків державного бюджету на
депозитах або шляхом придбання державних цінних паперів за рішенням
Міністра фінансів, погодженим з Національним банком;
9) здійснює видачу і погашення фінансових казначейських векселів;
10) веде бухгалтерський облік операцій з виконання державного та місцевих
бюджетів;
11) встановлює графіки подання квартальної та річної зведеної бюджетної
та фінансової звітності головним розпорядникам коштів державного бюджету.
Державна фіскальна служба України (ДФС) є центральним органом
виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом
Міністрів України через Міністра фінансів і який реалізує державну податкову
політику, державну політику у сфері державної митної справи, державну політику
з адміністрування єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне
страхування, державну політику у сфері боротьби з правопорушеннями під час
застосування податкового, митного законодавства, а також законодавства з
питань сплати єдиного внеску.
ДФС здійснює повноваження безпосередньо та через утворені в
установленому порядку територіальні органи. У складі ДФС та її територіальних
органах діють підрозділи податкової міліції. Для погодженого вирішення питань,
що належать до компетенції ДФС, обговорення найважливіших напрямів її
діяльності у ДФС може утворюватися колегія.
Основними завданнями ДФС України є:
– адміністрування податків і зборів та інших платежів, єдиного внеску в
порядку, встановленому законом, забезпечення контролю за своєчасністю,
достовірністю, повнотою їх нарахування та сплати до бюджету і відповідних
позабюджетних фондів;
510
 – контроль за своєчасністю подання платниками податків передбаченої
законом звітності;
– контроль за дотриманням податкового законодавства, законодавства щодо
трансфертного ціноутворення, законодавства щодо адміністрування єдиного
внеску та іншого законодавства, контроль за дотриманням якого законом
покладено на ДФС;
– облік платників податків та єдиного внеску, осіб, які здійснюють операції
з товарами, що перебувають під митним контролем, об’єктів оподаткування та
об’єктів, пов’язаних з оподаткуванням;
– ведення обліку податків і зборів, платежів;
– диференціація платників податків;
– внесення пропозицій щодо формування державної податкової політики і
державної політики у сфері контролю за виробництвом та обігом спирту,
алкогольних напоїв і тютюнових виробів;
– реалізація державної податкової політики та політики у сфері контролю за
виробництвом та обігом спирту, алкогольних напоїв і тютюнових виробів;
здійснення контролю за додержанням податкового законодавства та іншого
законодавства у випадках, коли здійснення такого контролю покладено на органи
ДФС, правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю сплати до бюджетів,
державних цільових фондів податків, зборів та інших платежів, установлених
законодавством;
– запобігання злочинам та іншим правопорушенням, віднесеним законом до
компетенції податкової міліції, їх виявлення, розкриття, припинення та
розслідування.
Державна служба фінансового моніторингу України
(Держфінмоніторинг) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого
спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра
фінансів і який реалізує державну політику у сфері запобігання та протидії
легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню
тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення.
Основними завданнями Держфінмоніторингу України є:
1) реалізація державної політики у сфері запобігання та протидії легалізації
(відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму
та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення;
2) внесення на розгляд Міністра фінансів пропозицій щодо забезпечення
формування державної політики у сфері запобігання та протидії легалізації
(відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму
та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення;
3) збирання, оброблення та проведення аналізу (операційного і
стратегічного) інформації про фінансові операції, що підлягають фінансовому
моніторингу, інші фінансові операції або інформації, що може бути пов’язана з
підозрою в легалізації (відмиванні) доходів, одержаних злочинним шляхом, або
фінансуванні тероризму чи фінансуванні розповсюдження зброї масового
знищення;
511
 4) забезпечення функціонування та розвитку єдиної інформаційної системи
у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних
злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження
зброї масового знищення;
5) проведення національної оцінки ризиків;
6) налагодження співпраці, взаємодії та інформаційного обміну з
державними органами, Національним банком, компетентними органами
іноземних держав та міжнародними організаціями у сфері запобігання та протидії
легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню
тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення;
7) забезпечення в установленому порядку представництва України в
міжнародних організаціях з питань запобігання та протидії легалізації
(відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму
та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення.
Державна пробірна служба України (Пробірна служба України) є
центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і
координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів.
Пробірна служба України входить до системи органів виконавчої влади та
утворюється для реалізації державної політики у сфері державного пробірного
контролю.
Основними завданнями Пробірної служби України є реалізація державної
політики у сфері державного пробірного контролю та внесення пропозицій щодо
її формування.
Пробірна служба України відповідно до покладених на неї завдань:
1) узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать
до її компетенції, розробляє пропозиції щодо його вдосконалення, готує проекти
законодавчих актів, актів Президента України, Кабінету Міністрів України та в
установленому порядку вносить їх на розгляд Міністра;
2) здійснює державний пробірний контроль за якістю дорогоцінних металів,
дорогоцінного каміння та дорогоцінного каміння органогенного утворення,
напівдорогоцінного каміння, виробів з них та матеріалів, що їх містять, проводить
у межах своїх повноважень перевірки додержання вимог законодавства при
виконанні операцій, здійсненні обігу та обліку зазначених цінностей;
3) проводить у межах своїх повноважень перевірки додержання суб’єктами
господарювання, іншими установами та організаціями ліцензійних умов
провадження господарської діяльності зі збирання, первинної обробки відходів і
брухту дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння;
4) здійснює реалізацію державної політики щодо формування та
використання Державного фонду дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння
України, виходячи з необхідності забезпечення поточних і перспективних потреб
тощо.
Державна фінансова інспекція України (Держфінінспекція України) є
центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і
координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України,
512
входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної
політики у сфері державного фінансового контролю.
Основними завданнями Держфінінспекції України є реалізація державної
політики у сфері державного фінансового контролю, а також внесення пропозицій
щодо її формування.
Держфінінспекція України відповідно до покладених на неї завдань:
1) здійснює державний фінансовий контроль за:
використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних
та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та
взяттям зобов’язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і
достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та
інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах
загальнообов’язкового державного соціального страхування, бюджетних
установах і суб’єктах господарювання державного сектору економіки, а також на
підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді,
який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів
загальнообов’язкового державного соціального страхування або використовують
(використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно
(далі - підконтрольні установи), за дотриманням законодавства на всіх стадіях
бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів;
дотриманням законодавства про державні закупівлі;
діяльністю суб’єктів господарської діяльності незалежно від форми
власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за
рішенням суду, винесеним на підставі подання прокурора або слідчого для
забезпечення розслідування кримінальної справи;
2) здійснює контроль за:
виконанням функцій з управління об’єктами державної власності;
цільовим використанням коштів державного і місцевих бюджетів;
цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик),
одержаних під державні (місцеві) гарантії;
складанням бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів
про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному
процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі
виконання бюджету;
станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників
бюджетних коштів;
усуненням виявлених недоліків і порушень;
3) забезпечує участь представників Держфінінспекції України в ревізійних
комісіях господарських організацій, у яких корпоративні права держави
перевищують 50 відсотків статутного капіталу;
4) вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час
здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та
притягнення до відповідальності винних осіб.

513
 Крім того, необхідно зазначити, що окремі функції у фінансовій сфері
здійснює Національний банк України, який є центральним банком України,
особливим центральним органом державного управління, юридичний статус,
завдання, функції, повноваження і принципи організації якого визначаються
Конституцією України, окремим Законом.
Відповідно до Конституції України основною функцією Національного
банку є забезпечення стабільності грошової одиниці України.
При виконанні своєї основної функції Національний банк має виходити із
пріоритетності досягнення та підтримки цінової стабільності в державі.
Національний банк у межах своїх повноважень сприяє стабільності
банківської системи, додержанню стійких темпів економічного зростання та
підтримує економічну політику Кабінету Міністрів України.
Національний банк виконує наступні функції:
1) відповідно до розроблених Радою Національного банку України
Основних засад грошово-кредитної політики визначає та проводить грошово-
кредитну політику;
2) монопольно здійснює емісію національної валюти України та організує її
обіг;
3) виступає кредитором останньої інстанції для банків і організує систему
рефінансування;
4) встановлює для банків правила проведення банківських операцій,
бухгалтерського обліку і звітності, захисту інформації, коштів та майна;
5) організовує створення та методологічно забезпечує систему грошово-
кредитної і банківської статистичної інформації та статистики платіжного
балансу;
6) здійснює банківське регулювання та нагляд;
7) здійснює погодження статутів банків і змін до них, ліцензування
банківської діяльності та операцій у передбачених законом випадках, веде
Державний реєстр банків, Реєстр аудиторських фірм, які мають право на
проведення аудиторських перевірок банків;
8) веде офіційний реєстр ідентифікаційних номерів емітентів платіжних
карток внутрішньодержавних платіжних систем;
9) здійснює сертифікацію тимчасових адміністраторів і ліквідаторів банку;
10) складає платіжний баланс, здійснює його аналіз та прогнозування;
11) представляє інтереси України в центральних банках інших держав,
міжнародних банках та інших кредитних установах, де співробітництво
здійснюється на рівні центральних банків;
12) здійснює відповідно до визначених спеціальним законом повноважень
валютне регулювання, визначає порядок здійснення операцій в іноземній валюті,
організовує і здійснює валютний контроль за банками та іншими фінансовими
установами, які отримали ліцензію Національного банку на здійснення валютних
операцій;
13) забезпечує накопичення та зберігання золотовалютних резервів та
здійснення операцій з ними та банківськими металами;
514
 16) аналізує стан грошово-кредитних, фінансових, цінових та валютних
відносин тощо.
Крім того, державне регулювання ринків фінансових послуг здійснюється:
щодо ринку банківських послуг – Національним банком України;
щодо ринків цінних паперів та похідних цінних паперів – Національною
комісією з цінних паперів та фондового ринку;
щодо інших ринків фінансових послуг – Національною комісією, що
здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг.
Антимонопольний комітет України та інші державні органи здійснюють
контроль за діяльністю учасників ринків фінансових послуг та отримують від них
інформацію у межах повноважень, визначених законом.
На місцевому рівні управління у сфері фінансів здійснюють місцеві
державні адміністрації та органи місцевого самоврядування.
Так, повноваження місцевої державної адміністрації в галузі бюджету та
фінансів є наступними:
1) складає і подає на затвердження ради проект відповідного бюджету та
забезпечує його виконання; звітує перед відповідною радою про його виконання;
2) подає в установленому порядку до органів виконавчої влади вищого
рівня фінансові показники і пропозиції до проекту Державного бюджету України,
пропозиції щодо обсягу коштів Державного бюджету України для їх розподілу
між територіальними громадами, розмірів дотацій і субсидій, дані про зміни
складу об’єктів, що підлягають бюджетному фінансуванню, баланс фінансових
ресурсів для врахування їх при визначенні розмірів субвенцій, а також для
бюджетного вирівнювання виходячи із забезпеченості мінімальних соціальних
потреб;
3) отримує від усіх суб’єктів підприємницької діяльності незалежно від
форм власності інформацію, передбачену актами законодавства для складання і
виконання бюджету;
4) здійснює фінансування підприємств, установ та організацій освіти,
культури, науки, охорони здоров’я, фізичної культури і спорту, соціального
захисту населення, переданих у встановленому законом порядку в управління
місцевій державній адміністрації вищими органами державної та виконавчої
влади або органами місцевого самоврядування, що представляють спільні
інтереси територіальних громад, а також заходів, пов’язаних із розвитком
житлово-комунального господарства, благоустроєм та шляховим будівництвом,
охороною довкілля та громадського порядку, інших заходів, передбачених
законодавством;
5) у спільних інтересах територіальних громад об’єднує на договірній
основі бюджетні кошти з коштами підприємств, установ, організацій та населення
для будівництва, розширення, реконструкції, ремонту та утримання виробничих
підприємств, транспорту, мереж тепло-, водо-, газо-, енергозабезпечення, шляхів,
зв’язку, служб з обслуговування населення, закладів охорони здоров’я, торгівлі,
освіти, культури, соціального забезпечення житлово-комунальних об’єктів, в тому

515
числі їх придбання для задоволення потреб населення та фінансує здійснення цих
заходів;
6) здійснює в установленому порядку регулювання інвестиційної діяльності;
7) визначає і встановлює норми споживання у сфері житлово-комунальних
послуг, здійснює контроль за їх дотриманням.
До основних власних (самоврядних) повноважень виконавчих органів
сільських, селищних, міських рад, зокрема, належать:
1) підготовка програм соціально-економічного та культурного розвитку сіл,
селищ, міст, цільових програм з інших питань самоврядування, подання їх на
затвердження ради, організація їх виконання; подання раді звітів про хід і
результати виконання цих програм;
2) забезпечення збалансованого економічного та соціального розвитку
відповідної території, ефективного використання природних, трудових і
фінансових ресурсів;
3) забезпечення складання балансів фінансових, трудових ресурсів,
грошових доходів і видатків, необхідних для управління соціально-економічним і
культурним розвитком відповідної території, а також визначення потреби у
місцевих будівельних матеріалах, паливі.

§ 3. Адміністративні послуги у сфері фінансів.

З метою забезпечення реалізації фізичними та юридичними особами
наданих їм прав, суб’єкти публічної адміністрації надають адміністративні
послуги у сфері фінансів.
Необхідно виділити три основні проблеми в наданні адміністративних
послуг, які мають бути вирішені в процесі реалізації адміністративної реформи:
впорядкування переліку, визначення вартості та забезпечення зручності їх
надання.
До найпоширеніших адміністративних послуг можна віднести: а) видачу
дозволів; б) видачу свідоцтв; в) видачу ліцензій; г) реєстрацію з веденням реєстрів
та ін.
Щодо адміністративних послуг у сфері фінансів слід зазначити, що
надавачами адміністративних послуг у даній сфері є суб’єкти управління
фінансами, які діють за зверненням фізичної або юридичної особи. Метою
надання послуги є забезпечення суб’єктом управління фінансами інтересів та
свобод фізичної і юридичної особи через набуття, зміну чи припинення її прав
та/або обов’язків.
Класифікувати адміністративні послуги, що надаються у сфері фінансами,
можна: 1) за змістом адміністративної послуги, що надається у сфері фінансів; 2)
за формою реалізації послуги, що надається у сфері управління державними
фінансами; 3) за критерієм платності послуги, що надається у сфері управління
державними фінансами; 4) за отримувачем послуги; 5) за суб’єктом, який надає
адміністративні послуги у сфері управління державними фінансами.
1. За змістом адміністративні послуги, що надаються у сфері управління
державними фінансами, можна поділяти на такі:
516
 а) видача дозволів (наприклад видача дозволу на використання
складського приміщення, резервуара, майданчика як складу тимчасового
зберігання; дозвіл (погодження) на вивезення (ввезення) за межі митної території
України дорогоцінних металів, дорогоцінного каміння, їх брухту і відходів як
давальницької сировини);
б) видача свідоцтв (наприклад видача Свідоцтва про сплату єдиного
податку, що видається суб’єкту підприємницької діяльності - фізичній особі;
видача Свідоцтва про реєстрацію сільськогосподарського підприємства як
суб’єкта спеціального режиму оподаткування податком на додану вартість);
в) видача ліцензій (наприклад видача ліцензій на провадження митної
брокерської діяльності, на провадження господарської діяльності з виготовлення
бланків цінних паперів, документів суворої звітності, видача копії ліцензії на
провадження господарської діяльності з випуску та проведення лотерей);
г) реєстрація з веденням реєстрів (наприклад ведення Державним
гемологічним центром України реєстру власних і торговельних назв
дорогоцінного каміння, дорогоцінного каміння органогенного утворення,
напівдорогоцінного каміння і декоративного каміння з родовищ України;
реєстрація сільськогосподарського підприємства як суб’єкта спеціального режиму
оподаткування податком на додану вартість).
2. За формою реалізації послуги, що надаються у сфері управління
державними фінансами, пов’язані з юридичним оформленням умов, необхідних
для реалізації прав і свобод громадян (ліцензування).
3. За критерієм платності послуги, що надаються у сфері управління
державними фінансами - на платні і безплатні (переважають платні послуги).
4. За отримувачем послуги – послуги, що можуть надаватися фізичній
особі або юридичній особі.
Адміністративна послуга у сфері фінансів – це діяльність суб’єкта
управління фінансами, що здійснюється за зверненням фізичної або юридичної
особи та спрямована на набуття, зміну чи припинення прав та/або обов’язків такої
особи відповідно до законодавства. У широкому розумінні її можна розглядати як
взаємодію (зовнішню) уповноваженого органу та фізичної або юридичної особи
як члена суспільства.
Відповідно до Закону України «Про фінансові послуги та державне
регулювання ринків фінансових послуг» від 12.07.2001 № 2664 фінансовими
вважаються такі послуги:
1) випуск платіжних документів, платіжних карток, дорожніх чеків та/або їх
обслуговування, кліринг, інші форми забезпечення розрахунків;
2) довірче управління фінансовими активами;
3) діяльність з обміну валют;
4) залучення фінансових активів із зобов’язанням щодо наступного їх
повернення;
5) фінансовий лізинг;
6) надання коштів у позику, в тому числі і на умовах фінансового кредиту;
7) надання гарантій та поручительств;
517
 8) переказ коштів;
9) послуги у сфері страхування та у системі накопичувального пенсійного
забезпечення;
10) професійна діяльність на ринку цінних паперів, що підлягає
ліцензуванню;
11) факторинг. Адміністрування фінансових активів для придбання товарів
у групах;
12) управління майном для фінансування об’єктів будівництва та/або
здійснення операцій з нерухомістю відповідно до Закону України «Про
фінансово-кредитні механізми і управління майном при будівництві житла та
операціях з нерухомістю»;
13) операції з іпотечними активами з метою емісії іпотечних цінних паперів;
14) банківські та інші фінансові послуги, що надаються відповідно до
Закону України «Про банки і банківську діяльність».
Так, наприклад, Міністерством фінансів України відповідно до положень
Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» від 02.03.2015
№ 222 надаються адміністративні послуги з провадження господарської
діяльності з виготовлення бланків цінних паперів, зокрема:
1. Видача ліцензії на провадження господарської діяльності з виготовлення
бланків цінних паперів, документів суворої звітності.
2. Видача копії ліцензії на провадження господарської діяльності з
виготовлення бланків цінних паперів, документів суворої звітності.
3. Переоформлення ліцензії на провадження господарської діяльності з
виготовлення бланків цінних паперів, документів суворої звітності.
4. Видача дубліката ліцензії на провадження господарської діяльності з
виготовлення бланків цінних паперів, документів суворої звітності.
5. Анулювання ліцензії на провадження господарської діяльності з
виготовлення бланків цінних паперів.
6. Видача ліцензії на провадження господарської діяльності з випуску та
проведення лотерей.
7. Видача копії ліцензії на провадження господарської діяльності з випуску
та проведення лотерей.
8. Переоформлення ліцензії на провадження господарської діяльності з
випуску та проведення лотерей.
9. Видача дубліката ліцензії на провадження господарської діяльності з
випуску та проведення лотерей.
10. Анулювання ліцензії на провадження господарської діяльності з випуску
та проведення лотерей за заявою ліцензіата.
Можливість та порядок надання окремих фінансових послуг юридичними
особами, які за своїм правовим статусом не є фінансовими установами
(Положення про надання окремих фінансових послуг юридичними особами –
суб’єктами господарювання, які за своїм правовим статусом не є фінансовими
установами : розпорядження Національної комісії, що здійснює державне
регулювання у сфері ринків фінансових послуг 22.01.2004 № 21), визначаються
518
законами та нормативно-правовими актами державних органів, що здійснюють
регулювання діяльності фінансових установ та ринків фінансових послуг,
виданими в межах їх компетенції.
Наказом ДФС від 13.01.2015 року №7 «Про затвердження інформаційних
карток адміністративних послуг» з метою забезпечення платників повною та
достовірною інформацією про порядок надання адміністративних послуг
затверджено Тимчасовий перелік адміністративних послуг, що надаються
Державною фіскальною службою України та її територіальними органами. Даний
перелік налічує 93 послуги, із яких 23 суб’єкти звернення мають можливість їх
отримати через центри обслуговування платників. Одними з таких
адміністративних послуг, що надаються державними податковими інспекціями є:
– Видача ліцензії на виробництво спирту етилового і дубліката ліцензії.
– Видача ліцензії на виробництво спирту коньячного і дубліката ліцензії.
– Видача ліцензії на виробництво спирту плодового і дубліката ліцензії.
– Видача ліцензії на виробництво спирту етилового ректифікованого
виноградного і дубліката ліцензії.
– Видача ліцензії на виробництво спирту етилового ректифікованого
плодового і дубліката ліцензії.
– Видача ліцензії на виробництво спирту-сирцю виноградного і дубліката
ліцензії.
– Видача ліцензії на виробництво спирту-сирцю плодового і дубліката
ліцензії.
– Видача ліцензії на виробництво алкогольних напоїв і дубліката ліцензії.
– Видача ліцензії на виробництво тютюнових виробів і дубліката ліцензії.
– Видача ліцензії на право оптової торгівлі спиртом етиловим, спиртом
етиловим ректифікованим виноградним, спиртом етиловим ректифікованим
плодовим.
– Видача ліцензії на право оптової торгівлі алкогольними напоями, крім
сидру та перрі (без додання спирту) і дубліката ліцензії.
– Видача ліцензії на право оптової торгівлі тютюновими виробами і
дубліката ліцензії.
– Видача ліцензії на право оптової торгівлі сидром та перрі(без додання
спирту) і дубліката ліцензії.
– Видача ліцензії на право роздрібної торгівлі алкогольними напоями, крім
сидру та перрі (без додання спирту) і дубліката ліцензії.
– Видача ліцензії на право роздрібної торгівлі тютюновими виробами і
дубліката ліцензії.
– Видача ліцензії на право роздрібної торгівлі сидром та перрі (без додання
спирту) і дубліката ліцензії та ін.
Технічним регламентом Центрів обслуговування платників (ЦОП),
затвердженим наказом ДФС від 30.09.2013 № 519, передбачено функціонування
залу (секції) надання адміністративних послуг, де працюють фахівці структурних
підрозділів задіяних у роботі ЦОП. Разом з тим, у ЦОП розміщуються
інформаційні стенди «Адміністративні послуги, які надаються органами ДФС
519
України». Дані стенди містять перелік адміністративних послуг, інформаційні
картки адміністративних послуг. За браком місця інформаційні картки можуть
бути розміщені поряд із стендом.
Інформаційна картка адміністративної послуги містить інформацію про:
1) суб’єкта надання адміністративної послуги (найменування,
місцезнаходження, режим роботи, телефон, адресу електронної пошти та веб-
сайту);
2) перелік документів, необхідних для отримання адміністративної послуги,
порядок та спосіб їх подання, а у разі потреби - інформацію про умови чи
підстави отримання адміністративної послуги;
3) платність або безоплатність адміністративної послуги, розмір та порядок
внесення плати (адміністративного збору) за платну адміністративну послугу;
4) строк надання адміністративної послуги;
5) результат надання адміністративної послуги;
6) можливі способи отримання відповіді (результату);
7) акти законодавства, що регулюють порядок та умови надання
адміністративної послуги.
Інформаційна картка адміністративної послуги розміщується суб’єктом
надання адміністративних послуг на його офіційному веб-сайті та у місці
здійснення прийому суб’єктів звернень.
Разом з тим, ЦОП надаються:
– супутні послуги - виготовлення копій документів, ламінування,
фотографування, продаж канцелярських товарів, надання банківських послуг на
платній та безоплатній основі;
– інші послуги – забезпечення платників бланками заяв та податкової
звітності на платній та безоплатній основі.
Згідно із Положенням «Про Національну комісію, що здійснює державне
регулювання у сфері ринків фінансових послуг» від 23.11.2011 р. 1070/2011
Нацкомфінпослуг відповідно до покладених на неї завдань:
– видає фінансовим установам відповідно до законів з питань регулювання
окремих ринків фінансових послуг відповідні дозволи, а також ліцензії на
провадження діяльності з надання фінансових послуг;
– затверджує умови провадження діяльності з надання фінансових послуг,
для якої необхідно отримання відповідної ліцензії чи дозволу, та порядок
здійснення контролю за дотриманням зазначених умов;
– встановлює обмеження щодо суміщення надання певних видів фінансових
послуг;
– визначає критерії та нормативи ліквідності, капіталу і платоспроможності,
прибутковості, якості активів та ризиковості операцій, якості систем управління
та управлінського персоналу, дотримання правил надання фінансових послуг, а
також інші показники і вимоги, що обмежують ризики, пов’язані з проведенням
операцій з фінансовими активами та ін.
Відповідно до Закону України «Про фінансові послуги та державне
регулювання ринків фінансових послуг» від 12.07.2001 № 2664 визначено перелік
520
адміністративних послуг, що регулюються Національну комісію, що здійснює
державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг
1. Внесення інформації про фінансову установу до Державного реєстру
фінансових установ, що включає:
– включення фінансової установи до Державного реєстру фінансових
установ з видачею відповідного документа про реєстрацію фінансової установи;
– переоформлення документа про реєстрацію фінансової установи;
– видачу дубліката документа про реєстрацію фінансової установи;
– виключення фінансової установи з Державного реєстру фінансових
установ за заявою;
2. Видача дозволу на право прийняття на себе комерційних ризиків при
створенні фонду фінансування будівництва виду небанківській фінансовій
установі – управителю.
3. Видача дозволу на право здійснення емісії сертифікатів фонду операцій з
нерухомістю небанківській фінансовій установі – управителю
4. Видача дозволу на право здійснення емісії іпотечних сертифікатів
небанківській фінансовій установі.
5. Видача ліцензії на здійснення діяльності із залучення коштів
установників управління майном для фінансування об’єктів будівництва та/або
здійснення операцій з нерухомістю.
6. Видача ліцензії на провадження діяльності з адміністрування фінансових
активів для придбання товарів у групах.
Під зазначеними вище документами розуміється наступне.
Свідоцтво про реєстрацію фінансової установи – документ установленого
зразка, який засвідчує факт набуття юридичною особою статусу фінансової
установи та внесення Нацкомфінпослуг інформації про фінансову установу до
Державного реєстру фінансових установ.
Ліцензія на провадження діяльності з надання небанківськими фінансовими
установами фінансових послуг – документ установленого зразка, який видається
відповідно до Закону України «Про фінансові послуги та державне регулювання
ринків фінансових послуг», інших законів з питань регулювання діяльності з
надання окремих фінансових послуг та засвідчує право ліцензіата провадити
діяльність з надання певної фінансової послуги протягом визначеного строку за
умови виконання Ліцензійних умов, затверджених Нацкомфінпослуг відповідно
до вимог законодавства.
Дозвіл на право прийняття на себе комерційних ризиків при створенні
фонду фінансування будівництва виду Б – документ установленого зразка, який
видається відповідно до Закону України «Про фінансово-кредитні механізми й
управління майном при будівництві житла та операціях з нерухомістю» та
засвідчує набуття фінансовою установою права на створення фонду фінансування
будівництва виду Б та управляння таким фондом.
Дозвіл на право здійснення емісії сертифікатів фонду операцій з
нерухомістю – документ установленого зразка, який видається відповідно до
Закону України «Про фінансово-кредитні механізми й управління майном при
521
будівництві житла та операціях з нерухомістю» та засвідчує набуття фінансовою
установою права на здійснення емісії сертифікатів фонду операцій з нерухомістю.
Дозвіл на здійснення емісії іпотечних сертифікатів – документ
установленого зразка, який видається відповідно до Закону України «Про
іпотечне кредитування операції з консолідованим іпотечним боргом та іпотечні
сертифікати» та засвідчує набуття фінансовою установою права на здійснення
емісії іпотечних сертифікатів.
Довідка про взяття на облік юридичної особи – документ установленого
зразка, який засвідчує внесення інформації про юридичну особу до Переліку
юридичних осіб, які мають право надавати фінансові послуги з фінансового
лізінгу та перебувають на обліку в Нацкомфінпослуг.
Свідоцтво про внесення до реєстру аудиторів, які можуть проводити
аудиторські перевірки фінансових установ – документ установленого зразка, який
видається відповідно до Закону України «Про фінансові послуги та державне
регулювання ринків фінансових послуг» та засвідчує факт внесення до Реєстру
аудиторів, які можуть проводити аудиторські перевірки фінансових установ, а
також право аудитора на проведення аудиторських перевірок фінансових установ
та підпис аудиторських висновків.
Свідоцтво про внесення до реєстру страхових та перестрахових брокерів -
документ, який засвідчує факт реєстрації страхового (перестрахового) брокера і
внесення інформації про нього у Державний реєстр страхових та перестрахових
брокерів, а також підтверджує право здійснювати посередницьку діяльність у
страхуванні та перестрахуванні.
Сертифікат на право здійснення тимчасової адміністрації відповідного
виду фінансових установ - це офіційний документ, що видається відповідно до
вимог законодавства та засвідчує компетентність спеціаліста і рівень професійних
знань, необхідних для здійснення тимчасової адміністрації відповідного виду
фінансових установ на території України.

§ 4. Адміністративна відповідальність за правопорушення у сфері

фінансів
Сучасне українське адміністративне законодавство визначає досить велику
кількість адміністративних проступків, які прямо чи опосередковано можуть
зашкодити фінансовій системі нашої держави. Переважна кількість складів
адміністративних правопорушень даного виду визначена у Главі 12 Кодексу
України про адміністративні правопорушення, яка має назву «Адміністративні
правопорушення в галузі торгівлі, громадського харчування, сфері послуг, в
галузі фінансів і підприємницької діяльності». Деякі склади правопорушень
передбачають посягання на правовідносини не тільки у сфері фінансів, а й
підприємництва, приватизації, обігу цінних паперів тощо. Розглянемо детальніше
деякі склади адміністративних проступків щодо зазначених питань:
Статтею 162 Кодексу України про адміністративні правопорушення
передбачена адміністративна відповідальність за незаконні скуповування, продаж,
обмін, використання валютних цінностей як засобу платежу або як застави.
522
Безпосереднім об’єктом цього проступку є кредитно-фінансова система України в
сфері законних операцій з валютними коштами. Національний банк України є
головним органом валютного регулювання , він видає генеральні та індивідуальні
ліцензії на здійснення операцій з валютними коштами. Об’єктивна сторона
правопорушення може виявитись в таких незаконних (без відповідного дозволу
НБУ) формах: 1) скуповування; 2) продаж; 3) обмін; 4) використання валютних
цінностей як засобу платежу або як застави. При цьому в Постанові Пленуму
Верховного Суду України від 18.04.1997р. за № 5 «Про практику застосування
судами законодавства щодо порушення правил про валютні операції», наведений
перелік незаконних валютних операцій є вичерпним, тому інші операції з
валютними коштами, які не вказані в диспозиції ст. 162 КУАП (розмін, позика,
дарування, передача за заповітом або отримання валютних коштів в порядку
успадкування) не містять склад правопорушення, передбаченого цією статтею.
Разом з цим отримання відсотків валютними коштами по договору позики
необхідно вважати як використовування їх в якості платежу за надану послугу.
Порушення правил про валютні операції слід вважати закінченим з моменту
здійснення відповідної незаконної угоди з валютними коштами, в процесі якої
відбулась їх повна або часткова передача іншій особі. Суб’єктивна сторона
проступку характеризується виною в формі прямого умислу. Винна особа розуміє,
що вона порушує правила про валютні операції, і бажає укласти незаконну угоду,
предметом якої є валюта. Суб’єктом проступку можуть бути громадяни України
(приватні та посадові особи), іноземні громадяни, особи без громадянства, які на
момент здійснення проступку досягли шістнадцяти років.
Статтею 164-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення
передбачена адміністративна відповідальність за ухилення від подання декларації
про доходи від заняття кустарно-ремісничим промислом, іншою індивідуальною
трудовою діяльністю чи про інші доходи, що оподатковуються прибутковим
податком, та в інших випадках, коли подання декларації передбачено
законодавством, або несвоєчасне подання декларації, чи включення до неї
завідомо перекручених даних. При застосуванні даної статті необхідно
враховувати суттєві зміни, які відбулись в податковому законодавстві України Ці
зміни мають пряме відношення до дотримання вимог законодавства щодо
обов’язкового надання громадянами декларацій про доходи у встановленому
порядку. Для визначення складу правопорушення по цій статті необхідно мати на
увазі, що податкове законодавство зобов’язує громадян у встановлені терміни
після закінчення календарного року подати до податкового органу за місцем
проживання декларацію про суму сукупного доходу, отриманого як за основним,
так неосновним місцем роботи. Суб’єктами правопорушення за діючим
законодавством є всі громадяни - фізичні особи, що займаються
підприємництвом, громадяни, що отримали доход від інших форм трудової
діяльності, що не враховується за місцем основної роботи, інші особи, які за
законом зобов’язані надавати декларації про свої доходи. Склад правопорушення
свідчить про те, що порушення, як правило, є умисним діянням, але вина в деяких
випадках може бути і в формі необережності.
523
 Статтею 164-2 Кодексу України про адміністративні правопорушення
передбачена адміністративна відповідальність за приховування в обліку валютних
та інших доходів, непродуктивних витрат і збитків, відсутність бухгалтерського
обліку або ведення його з порушенням установленого порядку, внесення
неправдивих даних до фінансової звітності, неподання фінансової звітності,
несвоєчасне або неякісне проведення інвентаризацій грошових коштів і
матеріальних цінностей, порушення правил ведення касових операцій,
перешкоджання працівникам державної контрольно-ревізійної служби у
проведенні ревізій та перевірок, невжиття заходів щодо відшкодування з винних
осіб збитків від недостач, розтрат, крадіжок і безгосподарності. Правопорушення,
вказане в цій статті, посягає на фінансові інтереси держави. Відповідно до п.1 ст.
9 Закону України «Про систему оподаткування» Платники податків і зборів
(обов’язкових платежів) зобов’язані: 1) вести бухгалтерський облік, складати
звітність про фінансово-господарську діяльність і забезпечувати її зберігання у
терміни, встановлені законами; 2) подавати до державних податкових органів та
інших державних органів відповідно до законів декларації, бухгалтерську
звітність та інші документи і відомості, пов’язані з обчисленням і сплатою
податків і зборів (обов’язкових платежів); 3) сплачувати належні суми податків і
зборів (обов’язкових платежів) у встановлені законами терміни; 4) допускати
посадових осіб державних податкових органів до обстеження приміщень, що
використовуються для одержання доходів чи пов’язані з утриманням об’єктів
оподаткування, а також для перевірок з питань обчислення і сплати податків і
зборів (обов’язкових платежів). Відповідно до ст. 1 Закону України «Про
бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні» бухгалтерським обліком є
процес виявлення, вимірювання, реєстрації, накопичення, узагальнення,
зберігання та передачі інформації про діяльність підприємства зовнішнім та
внутрішнім користувачам для прийняття рішень. Отже, ст.164-2 Кодексу України
про адміністративні правопорушення передбачає відповідальність за порушення
встановленого порядку ведення бухгалтерського обліку та фінансової звітності.
Суспільні відносини, що встановлюють зазначений порядок, складають об’єкт
посягання зазначеного проступку. З об’єктивної сторони це правопорушення
може бути виражено в таких діях або бездіяльності: - не відображення в обліку
валютних та інших доходів, непродуктивних витрати та збитків; - відсутність
бухгалтерського обліку або ведення його з порушенням встановленого порядку;-
внесення неправдивих даних в фінансову або статистичну звітність; - ненадання
фінансової звітності; - несвоєчасне або неякісне проведення інвентаризації
грошових коштів та матеріальних цінностей; - порушення правил ведення касових
операцій. Під фінансовою звітністю слід розуміти бухгалтерську звітність, яка
містить інформацію про фінансовий стан, результати діяльності та рух грошових
коштів підприємства за звітний період. При вивченні документів про фінансовий
стан підприємства слід враховувати, що у зв’язку з прийняттям Закону України
«Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні») 05.04.2001р.
Статтею 164-4 Кодексу України про адміністративні правопорушення
передбачена адміністративна відповідальність за здавання виторгу торговельними
524
підприємствами всіх форм власності, що здійснюють реалізацію товарів за
готівку, з порушенням термінів, установлених правилами розрахунків і ведення
касових операцій. Зазначена норма направлена на охорону суспільних відносин,
що пов’язані з виконанням вимог фінансового законодавства. Необхідність цієї
норми обумовлена посиленням режиму сплати податків з діяльності торговельних
підприємств, які здійснюють реалізацію товарів за готівку. Об’єктом проступку є
фінансове законодавство в частині регулювання порядку здійснення розрахунків і
ведення касових операцій. Предметом проступку вважають виручку, що отримана
торгівельним підприємством від своєї діяльності. Об’єктивна сторона
виражається в бездіяльності з боку відповідальних осіб суб’єкта підприємницької
діяльності, а саме: неприйняття заходів, спрямованих на здавання виручки в
банківську установу. Суб’єктивна сторона характеризується умисною формою
вини, яка виражається в неналежному відношенні до правил ведення касових
операцій. Суб’єктом правопорушення є посадові особи юридичних осіб, які
здійснюють торгівлю за готівку.
Статтею 164-5 Кодексу України про адміністративні правопорушення
передбачена адміністративна відповідальність за зберігання або транспортування
алкогольних напоїв чи тютюнових виробів, на яких немає належним чином
розміщених марок акцизного збору, або з підробленими чи фальсифікованими
марками акцизного збору посадовими особами підприємств-виробників,
імпортерів і продавців цих товарів та за незаконне зберігання марок акцизного
збору. Ця стаття призвана регулювати відносини, пов’язані з зберіганням або
транспортуванням алкогольних напоїв і тютюнових виробів. Мета застосування
марок акцизного збору – впорядкування системи податкових зборів з виробництва
алкогольних напоїв та тютюнових виробів. Об’єктом проступку є порядок
застосування марок акцизного збору, зберігання або транспортування
алкогольних напоїв та тютюнових виробів, на яких немає належним чином
розміщених морок акцизного збору, або з підробленими чи фальсифікованими
марками акцизного збору. З об’єктивної сторони дане правопорушення може бути
виражено в наступних діяннях: зберігання або транспортування алкогольних
напоїв або тютюнових виробів; транспортування напоїв або тютюнових виробів;
незаконне зберігання марок акцизного збору. Суб’єктом проступку є
відповідальні особи суб’єкта підприємницької діяльності, що займаються
зберіганням або транспортуванням алкогольних напоїв або тютюнових виробів,
на яких відсутні акцизні марки встановленого зразку. Суб’єктивна сторона
характеризується умисними діями.
Статтею 165-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення
передбачена адміністративна відповідальність за приховування (заниження) суми
заробітної плати (виплат, доходу), на яку нараховуються страхові внески на
загальнообов’язкове державне пенсійне страхування; порушення встановленого
порядку нарахування, обчислення та строків сплати страхових внесків; ухилення
від реєстрації або несвоєчасна реєстрація платника страхових внесків в органах
Пенсійного фонду України, неподання відомостей про обставини, що
спричиняють зміни юридичного статусу страхувальника, порядку сплати ним
525
страхових внесків; порушення встановленого порядку використання та здійснення
операцій з коштами Пенсійного фонду України і Накопичувального фонду;
неподання, несвоєчасне подання, подання не за встановленою формою звітності
щодо страхових внесків, коштів Пенсійного фонду України і Накопичувального
фонду або подання недостовірних відомостей, що використовуються в системі
персоніфікованого обліку, та іншої звітності і відомостей, передбачених Законом
України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування. Об’єктом
правопорушенням за даною нормою є суспільні відносини в сфері обов’язкового
державного пенсійного страхування. Об’єктивна сторона правопорушення
включає: а) ухилення громадян-підприємців та адвокатів від реєстрації в органах
Пенсійного фонду України в якості платника обов’язкових страхових внесків; б)
укриття (заниження) посадовими особами підприємства, установи, організації
фонду оплати праці, громадянами-підприємцями та адвокатами сум доходу, з
яких нараховується внески на пенсійне страхування; в) порушення встановленого
порядку витрат коштів на це страхування і строків перерахування внесків у
відповідні фонди; г) несвоєчасне надання або ненадання за встановленою формою
бухгалтерських звітів і інших документів про нарахування і сплату внесків на
пенсійне страхування. Відповідно до ст. 14 Закону України «Про систему
оподаткування» збори на обов’язкове пенсійне страхування входять до системи
оподаткування України і сплачуються до державного цільового позабюджетного
фонду. З метою контролю за своєчасністю та повнотою сплати цих зборів держава
покладає обов’язок на платників цих зборів зареєструватись в органах Пенсійного
фонду України. До другого складу правопорушень, визначених статтею 165-1
Кодексу України про адміністративні правопорушення, відносяться діяння,
пов’язані з укриттям посадовими особами підприємства, установи, організації
фонду оплати праці, громадянами-підприємствами і адвокатами суми, з якої
нараховується внески на пенсійне страхування. Для підприємств, установ і
організацій об’єктом, з якого сплачується збір на пенсійне страхування, є
фактичні витрати на оплату праці працівників, що містять витрати на сплату
основної та додаткової заробітної плати та інших видів стимулювання і виплат,
виходячи з тарифних ставок, у вигляді премій, що стимулюючих виплат, в тому
числі в натуральній оплаті, а також обкладений податком доход фізичних осіб. До
цих витрати не відносяться витрати на сплату виконаних робот (послуг)
відповідно до цивільно-правових договорів, сплату доходів у виді дивідендів,
відсотків і т.п., а також інші витрати, які не враховуються при нарахуванні
середньомісячної заробітної плати для призначення пенсій та соціальних виплат,
перелік яких передбачений Постановою Кабінету Міністрів України від
18.05.1998р. № 697. Суб’єктами даного правопорушення за діючим
законодавством є фізичні особи - суб’єкти підприємницької діяльності, адвокати,
посадові особи підприємств, установ і організацій. Склад цих правопорушень
свідчить про те, що порушення, як правило, є умисним діянням, але вина в деяких
випадках може бути і в формі необережності.
Необхідно також відмітити, що законодавець окремо виділив проступки в
сфері суспільних відносин, що регулюють обов’язкове державне соціальне
526
страхування на випадок безробіття, страхування від нещасного випадку на
виробництві та страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності. До
фінансової сфери зазначені склади також мають безпосереднє відношення,
оскільки вони ставлять за мету охорону відповідних Фондів, які складають певну
частину фінансової системи держави.
Так, статтею 165-3 Кодексу України про адміністративні правопорушення
передбачена адміністративна відповідальність за порушення посадовими особами
підприємств, установ, організацій, фізичними особами, які використовують
найману працю, строку реєстрації як платника страхових внесків до Фонду
загальнообов’язкового державного соціального страхування України на випадок
безробіття, несвоєчасна або неповна сплата страхових внесків. Об’єктом
правопорушення є суспільні відносини в області обов’язкового державного
соціального страхування на випадок безробіття. Об’єктивна сторона
правопорушення включає: а) порушення строків реєстрації в якості платника; б)
несвоєчасна або неповна сплата страхових внесків. Правові, організаційні на
фінансові основи загальнообов’язкового державного соціального страхування
України на випадок безробіття визначаються Законом України «Про
загальнообов’язкове державне соціальне страхування України на випадок
безробіття». З метою контролю за своєчасністю і повнотою сплати зборів по
цьому виду страхування держава покладає обов’язок на роботодавців
зареєструватись в органах Фонду соціального страхування на випадок безробіття.
З суб’єктивної сторони такі правопорушення можуть бути скоєні як умисно, так і
з необережності. Суб’єктами цих проступків є посадові особи роботодавців
(керівники або співробітники бухгалтерій), а також фізичні особи, які
використовують працю найманих робітників.
Що стосується порушення посадовими особами підприємств, установ,
організацій, фізичними особами, які використовують найману працю, строку
реєстрації як платника страхових внесків до Фонду соціального страхування від
нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України,
несвоєчасна сплата страхових внесків або несвоєчасне інформування Фонду про
чисельність працівників, річний фактичний обсяг реалізованої продукції (робіт,
послуг), річну суму заробітної плати на підприємстві, нещасні випадки на
виробництві та професійні захворювання, що сталися на підприємстві, про зміни
технології робіт, виду діяльності підприємства або його ліквідацію, то
відповідальність за це передбачена ст. 165-4 Кодексу України про адміністративні
правопорушення. Об’єктом правопорушення за цією статтею є суспільні
відносини в області обов’язкового державного соціального страхування від
нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань. Об’єктивна
сторона правопорушення включає: а) порушення строків реєстрації в якості
платника; б) несвоєчасна сплата страхових внесків; 3) несвоєчасне інформування
Фонду про: - кількість робітників; - річний фактичний об’єм реалізованої
продукції; - річну суму заробітної плати на підприємстві; - нещасні випадки на
виробництві; - професіональні захворювання на виробництві; - змінення
технології робіт; - види діяльності підприємства; - ліквідацію підприємства.
527
Правова основа, економічний механізм і організаційна структура
загальнообов’язкового державного соціального страхування від нещасних
випадків на виробництві та професійних захворювань визначаються Законом
України «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасних
випадків на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату
працездатності». З метою контролю за своєчасністю і повнотою сплати зборів по
цьому виду страхування держава покладає обов’язок на роботодавців в якості
платників зареєструватись в органах Фонду соціального страхування у зв’язку з
втратою працездатності. З суб’єктивної сторони такі правопорушення можуть
бути скоєні як умисно, так і з необережності. Суб’єктами цих проступків є
посадові особи роботодавців (керівники або співробітники бухгалтерій), а також
фізичні особи, які використовують працю найманих робітників.
Окремо статтею 165-5 Кодексу України про адміністративні
правопорушення передбачена адміністративна відповідальність за ухилення
посадовими особами підприємств, установ та організацій, фізичними особами, які
використовують найману працю, від реєстрації як платника страхових внесків до
Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності, несвоєчасна
або неповна сплата страхових внесків, а також порушення порядку використання
цих кошт. Об’єктом правопорушення за цією статтею є суспільні відносини в
області обов’язкового державного соціального страхування на випадок
тимчасової втрати працездатності. Об’єктивна сторона включає: а) ухилення від
реєстрації в якості платника цього збору; б) несвоєчасна або неповна сплата
страхових внесків; в) порушення порядку використання коштів фонду. Правові,
організаційні на фінансові основи загальнообов’язкового державного соціального
страхування України на випадок тимчасової втрати працездатності, у зв’язку з
вагітністю та пологами, народженням дитини та необхідністю догляду за нею, у
разі смерті, а також надання послуг із санаторно-курортного лікування та
оздоровлення застрахованим особам та членам їх сімей визначаються Законом
України «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування у зв’язку з
тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням та
похованням». З метою контролю за своєчасністю і повнотою сплати зборів по
цьому виду страхування держава покладає обов’язок на роботодавців
зареєструватись в органах Фонду соціального страхування в якості платників. У
випадку скоєння адміністративного проступку, передбаченого другим складом
цієї статті, заходи адміністративного стягнення застосовуються до страховиків (їх
посадових осіб) за несвоєчасну або неповну сплату страхових внесків. Строк і
порядок сплати страхових внесків окрім вищезазначеного Закону регулюється
також Законом України «Про розмір внесків на деякі види загальнообов’язкового
державного страхування». З суб’єктивної сторони такі правопорушення можуть
бути скоєні як умисно, так і з необережності. Суб’єктами цих проступків є
посадові особи роботодавців (керівники або співробітники бухгалтерій), а також
фізичні особи, які використовують працю найманих робітників.
Статтею 165-2 Кодексу України про адміністративні правопорушення
передбачена адміністративна відповідальність за порушення порядку формування,
528
встановлення та застосування цін і тарифів, а також знижок, націнок, доплат до
них. Метою цієї статті є забезпечення адміністративно-правовими засобами
порядку формування і застосування цін і тарифів на території України. Об’єктом
правопорушення є суспільні відносини, що складаються в сфері політики
ціноутворення України. Порядок встановлення і застосування цін і тарифів
регулюється Законом України «Про ціни і ціноутворення» та іншими
нормативними актами. Згідно цього Закону на території України застосовуються
вільні ціни і тарифи, державні фіксовані та регульовані ціни і тарифи. Державне
регулювання цін і тарифів здійснюється шляхом встановлення: а) державних
фіксованих цін (тарифів); б) граничних рівнів цін (тарифів) або граничних
відхилень від державних фіксованих цін і тарифів. В разі надмірного зростання
цін, раніше виведених з-під контролю за рішенням Кабінету Міністрів України,
виконавчих комітетів обласних, міських (міст республіканського
підпорядкування) Рад, допускається тимчасове повернення до державного
регулювання цін і тарифів. Урядом України можуть вводитись інші методи
державного регулювання цін і тарифів. Державні фіксовані та регульовані ціни і
тарифи встановлюються на ресурси, які справляють визначальний вплив на
загальний рівень і динаміку цін, на товари і послуги, що мають вирішальне
соціальне значення, а також на продукцію, товари і послуги, виробництво яких
зосереджено на підприємствах, що займають монопольне (домінуюче) становище
на ринку. Державні фіксовані та регульовані ціни і тарифи встановлюються
державними органами України. Зміна рівня державних фіксованих та
регульованих цін і тарифів на окремі види продукції, товарів і послуг
здійснюється в порядку і в строки, що визначаються тими органами, які
відповідно до цього Закону затверджують або регулюють ціни (тарифи). Зміна
державних фіксованих та регульованих цін і тарифів може здійснюватись у
зв’язку із зміною умов виробництва і реалізації продукції, що не залежать від
господарської діяльності підприємств. При здійсненні експортних та імпортних
операцій безпосередньо або через зовнішньоторговельного посередника в
розрахунках із зарубіжними партнерами застосовуються контрактні
(зовнішньоторговельні) ціни, що формуються відповідно до цін і умов світового
ринку. Регулювання внутрішнього ціноутворення на експортну та імпортну
продукцію (послуги) визначається Кабінетом Міністрів України. Порушення
порядку встановлення та застосування цін і тарифів тягне за собою
відповідальність за т.. 165-2 Кодексу України про адміністративні
правопорушення. Об’єктивна сторона правопорушення, передбаченого в ч.1 цієї
статті, виражається в діях (бездіяльності), а саме: в порушенні порядку
формування, встановлення і застосування цін і тарифів, а також скидок, націнок і
доплат до них. З суб’єктивної сторони правопорушення характеризується
наявністю умисної вини. Суб’єктом правопорушення є посадові особи.
Статтею 166-5 Кодексу України про адміністративні правопорушення
передбачена адміністративна відповідальність за порушення керівниками банків
або іншими особами, які відповідно до закону можуть бути об’єктом перевірки
Національного банку України, банківського законодавства, нормативно-правових
529
актів Національного банку України або здійснення ризикових операцій, які
загрожують інтересам вкладників чи інших кредиторів банку. Правопорушення
посягає на фінансову систему та встановлений порядок управління в сфері
банківської діяльності, зазначене є об’єктом цього проступку. Банківське
законодавство України - це сукупність нормативно-правових актів (законів та
підзаконних актів), які видані в сфері фінансової системи щодо здійснення
банківської діяльності для регулювання суспільних відносин, що виникають в
області залучення у вклади грошових коштів фізичних і юридичних осіб та
розміщення зазначених коштів, відкриття та ведення банківських рахунків
фізичних і юридичних осіб. Відповідно до Закону України «Про банки та
банківську діяльність» однією з форм діяльності.
Національного банку України є створення системи норм, які регулюють
діяльність банків, визначають загальні принципи банківської діяльності, порядок
здійснення банківського нагляду, відповідальність за порушення фінансового
законодавства в сфері банківської діяльності. Національний банк України
уповноважений видавати нормативно-правові акти, які віднесені до його
компетенції, які є обов’язковими для органів державної влади і місцевого
самоврядування, банків, підприємств і організацій незалежно від форм власності і
для фізичних осіб. Нормативно-правові акти Національного банку України
приймаються в формі постанов Правління НБУ, інструкцій, положень і правил,
які затверджуються постановами Правління НБУ. Умовою легітимності актів
Національного Банку України є їх відповідність Законам України та реєстрація в
Міністерстві юстиції України. Порушення зазначеного законодавства і
нормативно-правових актів, що видаються Національним банком України в межах
своїх повноважень, є противоправним і тягне за собою настання адміністративної
відповідальності за ст. 166-5 Кодексу України про адміністративні
правопорушення. З об’єктивної сторони порушення фінансового законодавства в
сфері банківської діяльності і нормативно-правових актів Національного банку
України може бути скоєне як в формі дії, наприклад при здійсненні незаконних,
заборонених законодавством банківських операцій, так і в формі бездіяльності,
наприклад, шляхом нездійснення обов’язкових до виконання дій. Суб’єктом
правопорушення можуть бути керівники банків і ті особи, які відповідно до
законодавства можуть бути об’єктом перевірки Національного банку України.
Згідно ст. 42 Закону України «Про банки та банківську діяльність» керівниками
банку є голова, його заступники та члени ради банку, голова, його заступники та
члени правління (ради директорів), головний бухгалтер, його заступник,
керівники відокремлених структурних підрозділів банку. Керівниками банку
мають бути дієздатні фізичні особи, які відповідають таким вимогам: 1) наявність
вищої економічної, юридичної освіти чи освіти у галузі управління залежно від
займаної посади (ця вимога не застосовується до членів спостережної ради
банку); 2) стаж роботи у банківській системі за відповідним фахом не менше
трьох років (ця вимога не застосовується до членів спостережної ради банку); 3)
бездоганна ділова репутація. Голова правління (ради директорів) та головний
бухгалтер заступають на посаду після надання письмової згоди на це
530
Національним банком України. Голова правління (ради директорів) банку та
головний бухгалтер повинні мати попередній досвід керівної роботи у банках.
Порушення банківського законодавства і нормативно-правових актів
Національного банку України здійснюється в формі умислу. Протиправними
відповідно до положень ст. 166-5 Кодексу України про адміністративні
правопорушення є також здійснення ризикових операцій, які загрожують
інтересам вкладників або інших кредиторів. Правопорушення здійснюється в
формі дії умисно, оскільки особа усвідомлює ризиковий характер операції, яка
здійснюється, і свідомо допускає настання можливих шкідливих наслідків.
Кодекс України про адміністративні правопорушення доповнено ст. 166-6
щодо порушення порядку подання фінансової звітності та ведення
бухгалтерського обліку при ліквідації юридичної особи. Згідно зазначеної норми
відповідальність настає за такі діяння: неподання або несвоєчасне подання,
подання за невстановленою формою чи подання недостовірної фінансової
звітності, ліквідаційного балансу, пов’язаних із ліквідацією юридичної особи,
головою ліквідаційної комісії, ліквідатором, іншими відповідальними особами,
залученими до ліквідації юридичної особи; ведення з порушенням встановленого
порядку бухгалтерського обліку господарських операцій, пов’язаних із
ліквідацією юридичної особи, включаючи оцінку майна і зобов’язань юридичної
особи та складання ліквідаційного балансу, що здійснюється відповідальними за
це особами; ухилення голови ліквідаційної комісії, ліквідатора, інших
відповідальних осіб, залучених до ліквідації юридичної особи, від організації
ведення бухгалтерського обліку господарських операцій, пов’язаних з ліквідацією
юридичної особи, включаючи оцінку майна і зобов’язань юридичної особи та
складання ліквідаційного балансу. Об’єктом проступку є встановлений порядок
ведення бухгалтерського обліку, складання і надання фінансової звітності при
ліквідації юридичної особи. Об’єктивна сторона ч.1 ст.166-6 Кодексу України про
адміністративні правопорушення виражається в скоєнні конкретних дій, які чітко
прописані диспозицією зазначеної норми, а саме: - неподання фінансової звітності
чи ліквідаційного балансу; - несвоєчасне подання фінансової звітності чи
ліквідаційного балансу; подання недостовірної фінансової звітності чи
ліквідаційного балансу; подання за невстановленою формою фінансової звітності
чи ліквідаційного балансу. Об’єктивна сторона ч.2 ст. 166-6 Кодексу України про
адміністративні правопорушення виражається в веденні з порушенням
бухгалтерського обліку господарських операцій, пов’язаних із ліквідацією
юридичної особи. Це може містити в собі дії, які пов’язані з порушенням порядку:
- оцінки майна; - оцінки зобов’язань; складення ліквідаційного балансу.
Об’єктивна сторона ч.3 ст.166-6 Кодексу України про адміністративні
правопорушення виражається в ухиленні від організації ведення бухгалтерського
обліку господарських операцій, пов’язаних із ліквідацією юридичної особи. Це
може включати в себе дії, пов’язані з не проведенням заходів по: - оцінці майна; -
оцінці зобов’язань; - складенню ліквідаційного балансу. Суб’єктами даних
правопорушень є посадові особи підприємств, установ і організацій, а також інші
особи, на яких покладені відповідні обов’язки. До таких, наприклад, можуть бути
531
віднесені: Голова ліквідаційної комісії, ліквідатор, працівник бухгалтерії, який
веде облік операцій, що пов’язані з ліквідацією. Суб’єктивна сторона
характеризується умисними діями, але вина в деяких випадках може бути в формі
необережності.
Статтею 166-8 Кодексу України про адміністративні правопорушення
передбачена адміністративна відповідальність за здійснення банківської
діяльності без банківської ліцензії. Це правопорушення посягає на суспільні
відносини, що складаються в сфері фінансової та підприємницької діяльності. В
цьому вбачається об’єкт правопорушення. З об’єктивної сторони проступок,
відповідальність за який передбачена цією нормою, може бути скоєний в формі
протиправної дії, тобто в формі залучення до вкладів грошових коштів, їх
розміщення, а також відкриття і ведення банківських рахунків без оформленої
належним чином у встановленому законом порядку банківської ліцензії.
Суб’єктом проступку визнаються посадові особи банку, в обов’язки яких входить
заява клопотання на отримання ліцензії, а також надання всієї необхідної для
цього документації. Правопорушення у виді здійснення банківської діяльності без
ліцензії скоюється умисно, тобто особи, які здійснюють таку діяльність,
усвідомлюють протиправний характер свого діяння, передбачають його шкідливі
наслідки і свідомо допускають настання цих наслідків.
Статтею 166-9 Кодексу України про адміністративні правопорушення
передбачена адміністративна відповідальність за: порушення вимог щодо
ідентифікації особи, яка здійснює фінансову операцію, порушення порядку
реєстрації фінансових операцій, що підлягають первинному фінансовому
моніторингу, неподання, несвоєчасне подання або подання недостовірної
інформації про такі фінансові операції спеціально уповноваженого органу
виконавчої влади з питань фінансового моніторингу, а також невиконання вимог
щодо зберігання документів, які стосуються ідентифікації осіб, що здійснюють
фінансові операції, та документації щодо проведених ними фінансових операцій;
розголошення інформації, яка надається спеціально уповноваженому органу
виконавчої влади з питань фінансового моніторингу, або факту надання такої
інформації. Об’єктом, на який посягає це правопорушення, є суспільні відносини,
що складаються з приводу забезпечення державою додержання законодавства в
фінансовій сфері. Відповідно до ст. 6 Закону України «Про запобігання та
протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом»
суб’єкт первинного фінансового моніторингу на підставі наданих оригіналів або
належним чином завірених копій документів ідентифікує осіб, які здійснюють
фінансові операції, що згідно з цим Законом підлягають фінансовому
моніторингу. З метою ідентифікації резидентів визначаються: для фізичних осіб -
прізвище, ім’я та по батькові, дата народження, серія та номер паспорта (або
іншого документа, який посвідчує особу), дата видачі та орган, що його видав,
місце проживання, ідентифікаційний номер згідно з Державним реєстром
фізичних осіб - платників податків та інших обов’язкових платежів; для
юридичних осіб - найменування, юридична адреса, документи про підтвердження
державної реєстрації (включаючи установчі документи, інформацію щодо
532
посадових осіб та їх повноважень тощо), ідентифікаційний код згідно з Єдиним
державним реєстром підприємств та організацій України, реквізити банку, в
якому відкрито рахунок, та номер банківського рахунку. З метою ідентифікації
нерезидентів визначаються: для фізичних осіб - прізвище, ім’я, по батькові (у разі
його наявності), дата народження, серія та номер паспорта (або іншого документа,
який посвідчує особу), дата видачі та орган, що його видав, громадянство, місце
проживання або тимчасового перебування; для юридичних осіб - повне
найменування, місцезнаходження та реквізити банку, у якому відкрито рахунок, і
номер банківського рахунку. Суб’єкту первинного фінансового моніторингу
надається також копія легалізованого витягу торговельного, банківського чи
судового реєстру або засвідчене нотаріально реєстраційне посвідчення
уповноваженого органу іноземної держави про реєстрацію відповідної юридичної
особи. Об’єктивна сторона проступку, передбаченого частиною першою
зазначеної норми, виражається в бездіяльності (наприклад, при не проведенні
ідентифікації особи, що здійснює фінансову операцію, яка відповідно до вимог
законодавства повинна бути підданий первинному фінансовому моніторингу) або
в діянні (наприклад, при відкритті рахунку без ідентифікації особи, що здійснює
таку операцію). З суб’єктивної сторони правопорушення характеризується
умисними діями. Суб’єктом відповідальності за частиною першою зазначеної
статті є посадові особи суб’єктів первинного фінансового моніторингу.
Уповноваженому органу забороняється передавати будь-яку інформацію, що була
отримана від суб’єктів первинного фінансового моніторингу, яка містить
комерційну або банківську таємницю. Відповідно, частина друга статті 166-9
Кодексу України про адміністративні правопорушення передбачає
відповідальність саме за розголошення інформації, яка надається уповноваженому
органу з питань фінансового моніторингу. З суб’єктивної сторони частина друга
статті 166-9 Кодексу України про адміністративні правопорушення передбачає
скоєння активної дії, що виражається в розголошенні інформації, яка надається
спеціально уповноваженому органу виконавчої влади з питань фінансового
моніторингу.

Рекомендована література:
1. Про Національний банк України : Закон України від 20 трав. 1999 №
679.
2. Про основні засади здійснення державного фінансового контролю
в Україні : Закон України від 26 січ. 1993 № 2939.
3. Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових
послуг : Закон України від 12 лип. 2001 № 2664.
4. Про ліцензування видів господарської діяльності : Закон України від 02
бер. 2015 № 222.
5. Положення про Міністерство фінансів України : Указ Президента
України від 08 квіт. 2011 № 446/2011.
6. Положення про Державну казначейську службу України : Постанова
Кабінету Міністрів України від 14. квіт. 2015 № 215.
533
 7. Положення про Державну фіскальну службу України : Постанова
Кабінету Міністрів України від 21 трав. 2014 № 236.
8. Положення про Державну службу фінансового моніторингу України :
Указ Президента України від 13 квіт. 2011 № 466/2011
9. Положення про Державну пробірну службу України : Указ Президента
України від 13 квіт. 2011 № 461/2011.
10. Колпаков В. К. Адміністративне право України : [підруч.] /
В. К. Колпаков, О. В. Кузьменко. – К. : Юринком Інтер, 2003. – 544 с.
11. Гуржій Т. О. Адміністративне право України : [навч. посіб.] /
Гуржій Т. О. – К. : КНТ, 2011. – 680 с.
12. Адміністративне право : підруч. / [Ю. П. Битяк (кер. авт. кол.),
В. М. Гаращук, В. В. Богуцький та ін.] ; за заг. ред. Ю. П. Битяка, В. М. Гаращука,
В. В. Зуй. – [2-ге вид., переробл. та допов.]. – X. : Право, 2013. – 656 с.
13. Фінансове право: навч. посіб. / За заг. ред. А. Г. Чубенка. – К. : КНТ,
2014.– 600 с.
14. Податкове право України [текст] : навч. посібник / [Павлов Д. М.,
Процюк Т. Б., Удовик М. С. та ін.] ; за заг. ред. А. Г. Чубенка. – К. : Нац. акад.
внутр. справ, 2014. – 304 с.
15. Фінансове право: підручник для студ. вищих навч. закл. /
О. П. Гетманець (відп.ред.). – Х. : Еспада, 2010. – 416с.
16. Фінансове право України : навч. посібник [для студ. вищ. Навч. закл.] /
[Л. К. Воронова, М. П. Кучерявенко, Н. Ю. Пришва та ін.]. – К. : Правова єдність,
2009. – 395 с.

534
 ТЕМА 19
ПУБЛІЧНЕ АДМІНІСТРУВАННЯ ДЕРЖАВНОЇ МИТНОЇ СПРАВИ

§ 1. Державна митна справа як об'єкт публічного адміністрування.

§ 2. Суб'єкти публічної адміністрації у сфері державної митної справи.
§ 3. Адміністративні послуги в сфері доходів і зборів.
§ 4. Адміністративна відповідальність за порушення правил у сфері
доходів і зборів.

Проголосивши Декларацію про державний суверенітет, незалежність та

самостійність в економічній сфері, Україна тим самим започаткувала свою
самостійну державну політику у сфері доходів і зборів, своє податкове і митне
законодавство.
Для виконання частини цих функцій державою засновується митниця. Вона
є державним органом, що відповідає за забезпечення економічного суверенітету
держави і дотримання норм як національного, так і міжнародного права,
стягування імпортного й експортного мита, податків і різних зборів, а також
здійснення контролю за застосуванням інших законів і правил, що регулюють,
серед іншого, питання ввозу, транзиту і вивозу вантажів.
В уніфікованому переліку митних термінів країн Східної Європи митниця
визначається як державний орган, через який повинні ввозитися до країни і
вивозитися з її території всі імпортовані й експортовані товари, а також поштові
відправлення й інші вантажі.
Митні установи здійснюють митний контроль, під яким розуміють заходи,
що застосовуються для забезпечення виконання вимог законів і правил, за
дотримання яких відповідають митниці.
Служба контролю митних установ - це будь-яка служба, на яку покладено
обов'язок здійснювати різні види контролю, яким регулярно піддаються імпортні,
експортні і транзитні вантажі або пасажири, їх багаж, ручна поклажа, валюта і
валютні цінності, поштові відправлення при міжнародних перевезеннях тощо.
Діяльність митних органів регулюється переважно нормами
адміністративного права. Його особливістю є те, що, по-перше, в ньому широко
використовується властивий публічному праву імперативний метод правового
регулювання, а по-друге, охоронна функція реалізується переважно за допомогою
інституту адміністративної відповідальності. Наприклад, адміністративно-
правовий метод регулювання широко використовується для регулювання
відносин між органами Державної фіскальної служби та суб'єктами
зовнішньоекономічної діяльності.
Значна частина відносин, які становлять предмет митного права,
регулюється нормами адміністративного права і притаманними йому методами.
Більше того, в окремих юридичних виданнях митне право прямо розглядається як
підгалузь адміністративного права.

535
 § 1. Державна митна справа як об'єкт публічного адміністрування
Після проголошення незалежності України, проведення демократичних і
економічних ринкових реформ зникла державна монополія зовнішньої торгівлі. У
результаті держава та її органи не мають права керувати зовнішньоторговельними
відносинами, а можуть лише здійснювати їх регулювання за допомогою методів,
визначених нормативно-правовими актами. Основні питання державного
регулювання зовнішньоекономічних відносин визначаються за допомогою
державної митної справи і державної політики у сфері державної митної справи.
Державна митна справа (далі - митна справа) - це комплекс заходів,
спрямованих на реалізацію державної політики у сфері державної митної справи.
Митна справа є складовою зовнішньополітичної і зовнішньоекономічної
діяльності України. У митній справі Україна додержується визнаних у
міжнародних відносинах систем класифікації та кодування товарів, єдиної форми
декларування експорту та імпорту товарів, митної інформації, інших міжнародних
норм і стандартів. Засади митної справи, у тому числі розміри податків і зборів та
умови митного обкладення, спеціальні митні зони і митні режими на території
України, перелік товарів, експорт, імпорт та транзит яких через територію
України забороняється, визначаються виключно Митним кодексом та законами
України.
Кабінет Міністрів України організовує та забезпечує здійснення митної
справи відповідно до законів України, а також міжнародних договорів, укладених
в установленому законом порядку, координує діяльність спеціально
уповноваженого центрального органу виконавчої влади в галузі митної справи,
інших органів виконавчої влади при вирішенні питань, що стосуються митної
справи. Безпосереднє керівництво митною справою покладається на спеціально
уповноважений центральний орган виконавчої влади в галузі митної справи.
Державна політика у сфері державної митної справи (далі - митна
політика) - це система цілей, принципів, функцій, напрямів, засобів і механізмів
діяльності держави, спрямованих на забезпечення національних митних інтересів
та безпеки України, регулювання зовнішньої торгівлі та захист внутрішнього
ринку, розвиток національної економіки та її інтеграцію до світової економіки,
наповнення державного бюджету, які реалізуються через:
1) механізми тарифного та нетарифного регулювання
зовнішньоекономічної діяльності;
2) участь у митних союзах, зонах вільної торгівлі та міжнародних
договорах (конвенціях) з митних питань;
3) встановлення порядку переміщення товарів через митний кордон
України та здійснення їх митного контролю;
4) законодавство України з питань митної справи.
Митна політика та митна діяльність завжди були нерозривно пов'язані, в
першу чергу, з зовнішньоекономічною діяльністю держави, оскільки причиною їх
виникнення є наявність міждержавних економічних (торговельних) зв'язків у
якості об'єкта державного впливу та контролю. Цей факт зумовлює переважання
економічного характеру функцій митної політики.
536
 Наша держава самостійно визначає митну політику, створює власну митну
систему, здійснює митне регулювання на своїй території. Митне регулювання
здійснюється відповідно до вимог Митного кодексу України (МКУ), законів
України та міжнародних договорів України.
Згідно з Митним кодексом України, прийнятим 13 березня 2012 р.193, митна
справа включає: встановлений порядок і умови переміщення товарів через митний
кордон України, їх митний контроль та митне оформлення, застосування
механізмів тарифного і нетарифного регулювання зовнішньоекономічної
діяльності, справляння митних платежів, ведення митної статистики, обмін
митною інформацією, ведення Української класифікації товарів
зовнішньоекономічної діяльності, здійснення відповідно до закону державного
контролю нехарчової продукції при її ввезенні на митну територію України,
запобігання та протидія контрабанді, боротьба з порушеннями митних правил,
організація і забезпечення діяльності митних органів та інші заходи, спрямовані
на реалізацію державної політики у сфері державної митної справи.
Митний кодекс від 13 березня 2012 р. є третім кодифікованим нормативним
актом, прийнятим за часів незалежності України. Жодна з інших галузей права не
має такого динамічного розвитку законодавчої бази. МКУ становить основу
митного законодавства України. За своїм характером він є комплексним законом,
що регулює різноманітні відносини, які зачіпають різні галузі права -
адміністративне, цивільне, фінансове, кримінальне та, у визначеній частині,
міжнародне. У МКУ визначено: функції органів доходів і зборів; служба в них;
принципи переміщення товарів і транспортних засобів, право на ввезення та
вивезення, заборона на ввезення та вивезення, обмеження на ввезення та
вивезення; митні режими; митні платежі; митне оформлення; митний контроль;
митні пільги; митна статистика; ведення Української класифікації товарів
зовнішньоекономічної діяльності; відповідальність за порушення митних правил
та провадження в них.
Закони України з питань державної митної справи, нормативно-правові акти
з питань державної митної справи Кабінету Міністрів України та Державної
фіскальної служби, набирають чинності через 45 днів з дня їх офіційного
опублікування, якщо інше не передбачено самим законом або нормативно-
правовим актом, але не раніше дня їх офіційного опублікування.

§ 2. Суб'єкти публічної адміністрації у сфері державної митної справи

Вивчаючи питання про адміністрування у галузі митної справи, необхідно
виходити, перш за все, із значення її законодавчого забезпечення.
У цьому напрямі визначальною є роль Верховної Ради України, яка приймає
основні нормативні акти, розглядає відповідність міжнародних актів Конституції
України та приймає рішення про їх імплементування до законодавства України.
Верховна Рада України приймає також окремі закони, що регулюють пільги та
порядок їх впровадження, тарифи на окремі товари тощо.

193 Митний кодекс України від 13 березня 2012 р. № 4495 // Відомості Верховної Ради України. – 2012. – № 44-45.
– Ст. 552.
537
 Після відновлення дії Конституційної реформи 194 і формування України як
парламентсько-президентської республіки, Президент України був позбавлений
частини повноважень у галузі виконавчої влади. Правові норми, які
регламентують діяльність Президента України, містяться у Конституції України
та інших законодавчих актах. Президент України відповідно до ст. 102
Конституції є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності
України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.
Відповідно до ст. 106 Конституції України Президент виконує наступні
функції, пов'язані з митною справою: забезпечує державну незалежність,
національну безпеку; представляє державу в міжнародних відносинах, здійснює
керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори та
укладає міжнародні договори України; вносить за пропозицією коаліції
депутатських фракцій у Верховній Раді України подання про призначення
Верховною Радою України Прем’єр-міністра України.
Президент також здійснює керівництво у сфері національної безпеки,
очолює Раду національної безпеки і оборони України. Відповідно до ст. 107
Конституції України Рада національної безпеки і оборони України є
координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при
Президентові України. Рада національної безпеки і оборони України координує і
контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і
оборони195. Персональний склад Ради національної безпеки і оборони України
формує Президент України. До складу Ради національної безпеки і оборони
України за посадою входять Прем'єр-міністр України, Міністр оборони України,
Голова Служби безпеки України, Міністр внутрішніх справ України, Міністр
закордонних справ України196.
Серед основних функцій, що мають безпосередній вплив на галузь митної
справи, слід відмітити координацію та здійснення контролю за діяльністю органів
виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони у мирний час, яка
пов'язана з діяльністю Державної фіскальної служби України як спеціального
органу виконавчої влади у сфері митної справи.
Президент України визначений як суб'єкт державного регулювання
зовнішньоекономічною діяльністю у ст. 9 Закону України “Про
зовнішньоекономічну діяльність“ .197

Загальне керівництво Президента України в сфері доходів і зборів включає

такі складові, як видання нормативно-правових актів з митних питань, здійснення
контрольних заходів за виконанням указів та розпоряджень Президента.

194 Про відновлення дії окремих положень Конституції України. Закон України від 21.02.2014 № 742-VII //
Відомості Верховної Ради. – 2014. – № 11. – Ст. 143.
195 Конституція України : Закон України від 28 червня 1996 р. № 254к/96-ВР // Відомості Верховної Ради України.
– 1996. – № 30. – Ст. 141.
196 Про Раду національної безпеки і оборони України : Закон України від 5 березня 1998 р. № 183/98-ВР //
Відомості Верховної Ради України. – 1998. – № 35. – Ст. 237.
197 Про зовнішньоекономічну діяльність : Закон України від 16 квітня 1991 р. № 959-ХІІ // Відомості Верховної
Ради України. – 1991. – № 29. – Ст. 377.
538
 Контрольні заходи передбачають дії Голови Адміністрації Президента
України, його заступників та співробітників Адміністрації, апарату Ради
національної безпеки щодо перевірки виконання указів та розпоряджень
Президента України.
Кабінет Міністрів України як вищий орган у системі органів виконавчої
влади організовує втілення митної політики в конкретні організаційні заходи. Як
визначено в ст. 116 Конституції України, п. 1 ч. 1 ст. 20 Закону “Про Кабінет
Міністрів України“198 він організовує та забезпечує здійснення митної справи.
Безпосереднє здійснення державної митної справи покладається на органи
доходів і зборів.
Відповідно до п. 341 ст. 4 МКУ, органами доходів і зборів є:
1) Державна фіскальна служба;
2) митниці;
3) митні пости.
Центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та
реалізує державну податкову і митну політику, є Державна фіскальна служба, яка
є правонаступницею Міністерства доходів і зборів 199. Воно, в свою чергу, було
створено замість Державної митної служби України.
Відповідно до Положення 200, Державна фіскальна служба України є
центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і
координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну політику у
сфері митної справи.
ДФС у своїй діяльності керується Конституцією та законами України,
указами Президента України та постановами Верховної Ради України,
прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету
Міністрів України, іншими актами законодавства.
ДФС очолює Голова, який призначається на посаду та звільняється з посади
Кабінетом Міністрів України за поданням Прем’єр-міністра України.
Голова ДФС має двох заступників, у тому числі одного першого, які
призначаються на посаду та звільняються з посади Кабінетом Міністрів України
за поданням Прем’єр-міністра України.
ДФС відповідно до покладених на неї завдань:
1) узагальнює практику застосування законодавства з питань, що
належать до компетенції ДФС, розробляє пропозиції щодо вдосконалення
законодавчих актів, актів Президента України та Кабінету Міністрів України,
нормативно-правових актів міністерств та в установленому порядку подає їх
Міністру фінансів;

198 Про Кабінет Міністрів України : Закон України від 27.02.2014 р. № 794 // Відомості Верховної Ради України. –
2014. – № 13. – Ст. 222.
199 Про утворення Державної фіскальної служби. Постанова Кабінету Міністрів України від 21.05.2014 № 160 //
Офіційний вісник України. – 2014. – № 46. – Ст. 1213.
200 Положення Про Державну фіскальну службу України. Затверджено Постановою Кабінету Міністрів України
від 21 травня 2014 р. № 236 // Офіційний вісник України. – 2014. – № 55. – Ст. 1507.
539
 2) розробляє проекти законів України, актів Президента України,
Кабінету Міністрів України, наказів Мінфіну з питань, що належать до сфери
діяльності ДФС;
3) здійснює адміністрування податків і зборів, митних та інших
платежів, єдиного внеску в порядку, встановленому законом, забезпечує контроль
за своєчасністю, достовірністю, повнотою їх нарахування та сплати до бюджету і
відповідних позабюджетних фондів;
4) здійснює контроль за дотриманням податкового і митного
законодавства, законодавства щодо трансфертного ціноутворення, законодавства
щодо адміністрування єдиного внеску та іншого законодавства, контроль за
дотриманням якого законом покладено на ДФС;
5) здійснює облік платників податків та єдиного внеску, осіб, які
здійснюють операції з товарами, що перебувають під митним контролем, об’єктів
оподаткування та об’єктів, пов’язаних з оподаткуванням;
6) вирішує відповідно до Митного кодексу України питання щодо
реалізації компромісу;
7) здійснює ведення митної статистики та Української класифікації
товарів зовнішньоекономічної діяльності (УКТЗЕД);
8) здійснює контроль за застосуванням відповідно до закону заходів
тарифного та нетарифного регулювання під час переміщення товарів через
митний кордон України і після завершення операцій митного контролю та
митного оформлення;
9) забезпечує застосування митних режимів, здійснення митного
контролю та митного оформлення товарів, поміщених у відповідні митні режими;
Для погодженого вирішення питань, що належать до компетенції ДФС,
обговорення найважливіших напрямів її діяльності у ДФС може утворюватися
колегія. Кількісний та персональний склад колегії201, інших постійних або
тимчасових консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів визначає
Голова ДФС202. Рішення колегії можуть бути реалізовані шляхом видання
відповідного наказу.
ДФС є юридичною особою, має печатку із зображенням Державного Герба
України та своїм найменуванням, власні бланки, рахунки в органах Казначейства.
Гранична чисельність працівників центрального апарату ДФС складає 1530
і територіальних підрозділів 39648 працівників203.
Організаційна структура Державної фіскальної служби України 204:
1) Департамент забезпечення діяльності Служби;

201 Про затвердження складу колегії ДФС. Наказ Державної фіскальної служби України від 25 травня
2015 року № 368.
202 Про затвердження Положення про Науково-Технічну Раду ДФС. Наказ Державної фіскальної служби
України від 30.12.2014 № 411.
203 Деякі питання затвердження граничної чисельності працівників апарату та територіальних органів
центральних органів виконавчої влади, інших державних органів. Постанова Кабінету Міністрів України від 5
квітня 2014 р. № 85 // Офіційний вісник України. – 2014. – № 29. – Ст. 814.
204 Про введення в дію Структури та Штатного розпису Державної фіскальної служби України. Наказ
ДФС України від 09.07.14 №1.
540
 2) Департамент охорони державної таємниці, технічного та
криптографічного захисту інформації;
3) Департамент інфраструктури;
4) Департамент фінансово-економічної роботи та бухгалтерського
обліку;
5) Департамент комунікацій;
6) Головне оперативне управління;
7) Головне слідче управління фінансових розслідувань;
8) Департамент правової роботи;
9) Департамент міжнародних зв’язків;
10) Організаційно-розпорядчий департамент;
11) Департамент доходів і зборів з фізичних осіб;
12) Департамент методологічної роботи з питань оподаткування;
13) Координаційно-моніторинговий департамент;
14) Департамент податкового та митного аудиту;
15) Департамент адміністрування митних платежів та митно-тарифного
регулювання;
16) Департамент аналізу ризиків та протидії митним правопорушенням;
17) Департамент розвитку митної справи;
18) Головне міжрегіональне управління оперативного забезпечення зони
проведення АТО.
Структурним підрозділом ДФС є митниця. Митниця є юридичною особою
публічного права, має самостійний баланс, печатку із зображенням Державного
Герба України, штампи, бланки, відповідні рахунки в територіальному відділенні
Державної казначейської служби України та банку.
Митниця є митним органом, який у зоні своєї діяльності забезпечує
виконання завдань, покладених на органи доходів і зборів України.
Митниця діє відповідно до Конституції України, інших нормативно-
правових актів та на підставі положення, яке затверджується наказом ДФС.
Митниця здійснює свою діяльність на території відповідної
адміністративно-територіальної одиниці (Автономна Республіка Крим; область;
міста Київ, Севастополь). Окремі митниці можуть здійснювати свою діяльність на
територіях двох чи більше адміністративно-територіальних одиниць або на всій
території України.
Створення, реорганізація та ліквідація митниць здійснюються центральним
органом виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері
державної митної справи, в порядку, визначеному законом.
У населених пунктах, на залізничних станціях, в аеропортах, морських і
річкових портах та інших об'єктах, розташованих у зоні діяльності митниці, в міру
необхідності створюються її відокремлені структурні підрозділи (митні пости).
Керівник митниці призначається на посаду та звільняється з посади
керівником ДФС, в порядку, встановленому законодавством. Необхідною умовою
для призначення є наявність у кандидата стажу роботи на керівних посадах у

541
органах доходів і зборів не менше п'яти років, у тому числі не менше одного року
- в ДФС.
Митниці були створені на базі митних постів, які залишилися з часів
СРСР .205

Основними завданнями митниці є:

1) безпосереднє здійснення митної справи, контроль за додержанням
юридичними та фізичними особами законодавства України з питань митної
справи;
2) захист економічних інтересів України;
3) забезпечення виконання зобов'язань, передбачених міжнародними
договорами України з питань митної справи, укладеними в установленому
законом порядку;
4) застосування відповідно до закону заходів тарифного й нетарифного
регулювання при переміщенні товарів, предметів і транспортних засобів через
митний кордон України;
5) здійснення митного контролю та митного оформлення товарів,
предметів і транспортних засобів, що переміщуються через митний кордон
України, удосконалення форм і методів здійснення митного контролю й митного
оформлення;
6) здійснення спільно з іншими уповноваженими органами державної
влади заходів щодо захисту інтересів споживачів товарів, забезпечення
додержання учасниками зовнішньоекономічних зв'язків державних інтересів на
зовнішньому ринку;
7) створення в зоні своєї діяльності сприятливих умов для прискорення
товарообігу та збільшення обсягів пасажиропотоку через митний кордон України;
8) боротьба з контрабандою та порушеннями митних правил;
9) розвиток міжнародного співробітництва в сфері доходів і зборів;
10) ведення митної статистики;
11) здійснення верифікації (підтвердження достовірності) сертифікатів
про походження товару з України;
12) контроль за дотриманням правил переміщення валютних цінностей
через митний кордон України;
13) контроль за раціональним використанням матеріальних і фінансових
ресурсів відповідно до нормативів та кошторисів, збереженням державної
власності;
14) своєчасне й повне перерахування податків, зборів та інших платежів.
Митниця відповідно до покладених на неї завдань здійснює в зоні своєї
діяльності митний контроль та митне оформлення товарів, предметів і
транспортних засобів юридичних та фізичних осіб відповідно до всіх митних
режимів. У межах компетенції приймає рішення щодо продовження строку
тимчасового ввезення (вивезення) товарів і транспортних засобів, тимчасово

205 Про створення митних установ. Наказ Державного митного комітету України від 10 квітня 1992 р.
№ 73 // Збірник наказів та розпоряджень Державного митного комітету України. Випуск 1. – Київ. – 1994.
542
ввезених на митну територію України (тимчасово вивезених з митної території
України) під зобов'язання про зворотне вивезення (ввезення).
Митниця:
1) розробляє та реалізує плани заходів щодо запобігання контрабанді й
порушенням митних правил; заводить справи про порушення митних правил,
здійснює провадження в них; порушує кримінальні справи про контрабанду та
проводить дізнання в них;
2) вживає спільно з правоохоронними органами заходів, спрямованих на
відвернення незаконного вивезення за кордон предметів, що становлять
національне, історичне чи культурне надбання держави;
3) проводить силами підрозділів митної варти (у тому числі спільно з
правоохоронними та іншими державними органами поза зоною митного
контролю) оперативні заходи щодо виявлення, попередження та припинення
контрабанди, порушень митних правил, забезпечує контроль за проходженням,
охороною й супроводженням підакцизних товарів, у тому числі тих, що
переміщуються через територію України транзитом;
4) здійснює охорону територій, будівель, споруд і приміщень митних
органів, забезпечує охорону зон митного контролю від будь-яких протиправних
посягань;
5) здійснює контроль за доставленням товарів, предметів і транспортних
засобів, що перебувають під митним контролем, до митниці призначення;
6) у разі недоставлення товарів, предметів і транспортних засобів до
митниці призначення вживає спільно з правоохоронними органами заходів для їх
розшуку та притягнення до відповідальності винних осіб.
Митниця веде облік суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності,
розташованих у зоні її діяльності. Контролює дотримання юридичними особами
та громадянами встановленого законодавством України порядку переміщення
товарів, предметів і транспортних засобів через митний кордон України.
Вона здійснює контроль за переміщенням валютних цінностей через митний
кордон України, здійснює контроль за переміщенням товарів, що містять об'єкти
права інтелектуальної власності, внесені до реєстру ДФС.
Митниця забезпечує в зоні своєї діяльності ритмічну та безперебійну роботу
пунктів пропуску через державний кордон України.
Керівництво митницею здійснює начальник, що призначається на посаду та
звільняється з посади наказом ДФС.
Для забезпечення виконання митницями завдань, визначених Митним
кодексом та іншими законами України, можуть створюватися митні пости.
Митний пост є митним органом, який входить до складу митниці як
відокремлений структурний підрозділ і в зоні своєї діяльності забезпечує
виконання завдань, покладених на органи доходів і зборів України.
Положення про митні пости затверджуються керівниками відповідних
митниць.
Створення, реорганізація та ліквідація митних постів здійснюються ДФС, за
поданням керівника відповідної митниці.
543
 Керівник митного поста призначається на посаду і звільняється з посади
керівником ДФС. Необхідною умовою для призначення є наявність у кандидата
стажу роботи на керівних посадах у митних органах України не менше трьох
років.
Зони діяльності митних постів визначаються положенням про ці пости.
Митний пост безпосередньо здійснює митний контроль та оформлення
товарів і транспортних засобів, що переміщуються через митний кордон України.
Митні пости створюються в міру необхідності у населених пунктах, на
залізничних станціях, в аеропортах, морських та річкових портах та інших
об'єктах, розташованих у зоні діяльності митниці. Станом на початок 2017 р. в
структурі ДФС функціонувало 26 митниць, 157 митних постів і 186 пунктів
пропуску206.
У системі територіальних органів Державної фіскальної служби України
створюється Спеціалізована лабораторія з питань експертизи та досліджень 207.
Спеціалізована лабораторія з питань експертизи та досліджень ДФС є
спеціалізованим органом з питань експертизи та досліджень у системі
територіальних органів Державної фіскальної служби, який підпорядковується
Державній фіскальній службі України. Спеціалізована лабораторія з питань
експертизи та досліджень ДФС є органом доходів і зборів.
Основними завданнями Спеціалізованої лабораторії є:
1) забезпечення реалізації державної податкової політики та політики у
сфері державної митної справи, державної політики у сфері боротьби з
правопорушеннями під час застосування податкового, митного законодавства;
2) проведення досліджень та здійснення експертної діяльності у
податковій та митній сферах;
3) здійснення відповідно до законодавства попередньої оцінки майна,
вилученого, конфіскованого за порушення митного та податкового законодавства.
Спеціалізована лабораторія під час виконання покладених на неї завдань
взаємодіє в установленому порядку зі структурними підрозділами ДФС, її
територіальними органами, іншими державними органами, органами місцевого
самоврядування, громадськими об’єднаннями (спілками), відповідними органами
іноземних держав і міжнародних організацій, профспілками та організаціями
роботодавців, а також підприємствами, установами та організаціями 208.
Спеціалізована лабораторія у межах своїх повноважень видає накази
організаційно-розпорядчого характеру, порядки, інструкції, положення, які
підписуються начальником Спеціалізованої лабораторії, організовує та контролює
їх виконання.

206 Про затвердження Класифікатора ДФС, митниць ДФС та їх структурних підрозділів. Наказ ДФС
України від 19.01.2017 № 26.
207 Про затвердження Положення про Спеціалізовану лабораторію з питань експертизи та досліджень
ДФС у новій редакції. Наказ ДФС України від 14.04.2016 № 319.
208 Про затвердження Порядку взаємодії структурних підрозділів та територіальних органів Державної
фіскальної служби України із Спеціалізованою лабораторією з питань експертизи та досліджень ДФС під час
проведення досліджень (аналізів, експертиз), Нормативів взяття проб (зразків) товарів для проведення дослідження
(експертизи), форм акта про взяття проб (зразків) товарів та висновку. Наказ Міністерства фінансів України від
02.12.2016 № 1058.
544
 Акти Спеціалізованої лабораторії можуть бути скасовані Головою ДФС
повністю чи частково.
Спеціалізовану лабораторію очолює начальник, який призначається і
звільняється з посади Головою ДФС у порядку, визначеному законодавством.
Начальник Спеціалізованої лабораторії має заступників, які призначаються
на посаду і звільняються з посади Головою ДФС.
Для виконання завдань, покладених на Спеціалізовану лабораторію, у її
структурі можуть створюватись відокремлені підрозділи, а також окремі робочі
місця державних службовців Спеціалізованої лабораторії за місцезнаходженням
територіальних органів ДФС.
Гранична чисельність працівників, організаційна структура, штатний розпис
та кошторис Спеціалізованої лабораторії затверджуються Головою ДФС.
Спеціалізована лабораторія утримується за рахунок державного бюджету.

§ 3. Адміністративні послуги в сфері доходів і зборів

Одним із суб'єктів надання адміністративних послуг є Державна фіскальна
служба України209, яка в сфері державної митної справи надає такі послуги:
1) Надання, переоформлення, зупинення дії та анулювання дозволу на
провадження митної брокерської діяльності;
2) Надання, переоформлення, зупинення дії та анулювання дозволу на
відкриття та експлуатацію складу тимчасового зберігання;
3) Видача та продовження строку дії свідоцтва про допущення
дорожнього транспортного засобу до перевезення товарів під митними печатками
та пломбами;
4) Переоформлення, зупинення дії та анулювання дозволу на відкриття
та експлуатацію магазину безмитної торгівлі;
5) Надання статусу гаранта;
6) Прийняття рішення про допуск перевізників-резидентів до перевезень
на умовах Конвенції МДП 1975 року;
7) Надання, переоформлення, зупинення дії, анулювання дозволу на
відкриття та експлуатацію митного складу;
8) Надання, переоформлення, зупинення, анулювання дії дозволу на
відкриття та експлуатацію вільної митної зони комерційного або сервісного типу;
9) Видача на запит імпортера сертифікату підтвердження доставки, яким
засвідчується факт надходження в Україну товарів, визначених у зазначеному
сертифікаті;
10) Видача свідоцтва про допущення контейнера до перевезення вантажів
під митними печатками та пломбами за типом конструкції;
11) Видача свідоцтва про допущення контейнера до перевезення вантажів
під митними печатками та пломбами, на будь-якому етапі після виготовлення
контейнера;

209 Про затвердження Порядку ведення Реєстру адміністративних послуг. Постанова Кабінет Міністрів
України від 30.01.2013 № 57 // Офіційний вісник України. – 2013. – № 9. – Ст. 339.
545
 12) Видача, зупинення дії, анулювання сертифіката уповноваженого
економічного оператора;
13) Надання, переоформлення, зупинення, анулювання дозволу на
відкриття та експлуатацію вантажного митного комплексу.
Розглянемо детальніше порядок надання, переоформлення, зупинення дії та
анулювання дозволу на провадження митної брокерської діяльності 210. З метою
провадження митної брокерської діяльності підприємства повинні отримати
Дозвіл, що надається ДФС та Адміністрацією Державної прикордонної служби
України відповідно до поданої заяви про надання/переоформлення дозволу на
провадження митної брокерської діяльності.
Підприємство, якому надано Дозвіл, включається до реєстру митних
брокерів. Дія Дозволу, наданого підприємству, поширюється на всі його
відокремлені підрозділи. Право використання Дозволу не може передаватись
іншій особі. Митний брокер може розпочати декларування товарів з моменту
включення його до реєстру митних брокерів. У разі виникнення підстав для
переоформлення Дозволу, передбачених статтею 413 Митного кодексу України,
підприємство зобов’язане протягом 30 днів з дати виникнення таких підстав
звернутися до ДФС із Заявою про надання/переоформлення Дозволу.
Під час переоформлення Дозволу його дія не зупиняється. Прийняття
рішення про надання, переоформлення Дозволу спільною групою, створеною
відповідно до наказу ДФС та Адміністрації Держприкордонслужби, та внесення
відповідної інформації до реєстру митних брокерів здійснюється протягом 20
робочих днів з дня надходження до ДФС Заяви про надання/переоформлення
Дозволу.
Рішення спільної групи фіксуються у протоколі засідання. Протягом трьох
робочих днів з дня прийняття рішення про надання Дозволу Витяг з реєстру
митних брокерів надається підприємству за затвердженою формою.
ДФС забезпечує оприлюднення та оновлення на офіційному сайті реєстру
митних брокерів. Інформація, яка міститься у реєстрі митних брокерів і розміщена
в автоматизованій інформаційній системі ДФС, є доступною для перегляду
посадовими особами ДФС, митниць у межах їх компетенції.
З метою отримання та переоформлення Дозволу підприємство надсилає на
адресу ДФС засобами поштового зв’язку або нарочно Заяву про
надання/переоформлення Дозволу, яка заповнюється у друкованому вигляді за
допомогою друкувального пристрою на аркуші паперу формату А4 та
засвідчується підписом керівника підприємства або громадянина-підприємця та
печаткою (за наявності). Будь-які виправлення та підчистки у Заяві про
надання/переоформлення Дозволу не допускаються. ДФС перевіряє повноту та
достовірність відомостей, зазначених у Заяві про надання/переоформлення
Дозволу.
Інформація про надання/переоформлення Дозволу вноситься до реєстру
митних брокерів посадовою особою структурного підрозділу ДФС, на який

210 Про діяльність митних брокерів. Наказ Міністерства фінансів України від 04.08.2015 № 693 //
Офіційний вісник України. – 2015. – № 72. – Ст. 2394.
546
покладено обов’язки з ведення такого реєстру, протягом 24 годин з моменту
оформлення відповідного протоколу спільної групи.
Реєстр митних брокерів містить такі відомості:
- дата, номер звернення підприємства про надання, переоформлення,
анулювання або зупинення дії Дозволу;
- дата, номер протоколу спільної групи про надання, переоформлення,
анулювання або зупинення дії Дозволу;
- реєстраційний номер митного брокера, який формується за такою схемою:
серія АA № BВВВВВ, де АА - літери, які відображають серію Дозволу, ВВВВВВ
- порядковий номер у реєстрі, який присвоюється у порядку зростання,
починаючи з 000001;
- дата внесення інформації до реєстру митних брокерів;
- код за ЄДРПОУ, або реєстраційний номер облікової картки платника
податків, або серія та номер паспорта;
- найменування митного брокера або прізвище, ім'я, по батькові
громадянина-підприємця;
- адреса місцезнаходження підприємства або місця проживання
громадянина-підприємця;
- дата, до якої зупиняється дія Дозволу, підстави для зупинення дії Дозволу;
- дата анулювання Дозволу, підстави для анулювання Дозволу;
- телефон, факс та електронна адреса підприємства;
- код організаційно-правової форми господарювання підприємства;
- код території підприємства (КОАТУУ);
- підстави для переоформлення Дозволу.
Повторне використання реєстраційного номера у реєстрі митних брокерів
не допускається. Одночасно з переоформленням Дозволу попередній
реєстраційний номер митного брокера у реєстрі митних брокерів визнається
недійсним.
Витяг з реєстру митних брокерів підписується керівником структурного
підрозділу ДФС, на який покладено обов’язки з ведення такого реєстру. Будь-які
виправлення, підчистки у витязі з реєстру митних брокерів не допускаються.
Протягом трьох робочих днів після дати включення підприємства до
реєстру митних брокерів витяг з цього реєстру надсилається ДФС засобами
поштового зв’язку на адресу місцезнаходження юридичної особи/місця
проживання громадянина-підприємця, яка зазначена у Заяві про
надання/переоформлення Дозволу.
У разі втрати або пошкодження витягу з реєстру митних брокерів
підприємство може письмово звернутись до ДФС про повторне надання
(надсилання) такого витягу.
Заява про повторне надання витягу з реєстру митних брокерів заповнюється
у друкованому вигляді за допомогою друкувального пристрою на аркуші паперу
формату А4. У заяві зазначаються реквізити заявника та причини повторного
надання витягу. Дані, зазначені у такій заяві, засвідчуються підписом керівника та
печаткою підприємства (за наявності).
547
 Підставою для прийняття спільною групою рішення про відмову у
наданні/переоформленні Дозволу є неповні та/або недостовірні відомості, що
містяться у Заяві про надання/переоформлення Дозволу.
Про відмову у наданні/переоформленні Дозволу ДФС повідомляє
підприємство в письмовій формі із зазначенням причин відмови за адресою
місцезнаходження юридичної особи/місця проживання громадянина-підприємця,
зазначеною у Заяві про надання/переоформлення Дозволу, протягом трьох
робочих днів з дня прийняття такого рішення.
У разі відмови у наданні/переоформленні Дозволу заявник після усунення
причин, які стали підставою для такої відмови, має право повторно надіслати
Заяву про надання/переоформлення Дозволу. Рішення про відмову у
наданні/переоформленні Дозволу може бути оскаржено у порядку, визначеному
законодавством.

§ 4. Адміністративна відповідальність за порушення правил у сфері

доходів і зборів
Порушення митних правил є адміністративним правопорушенням, яке являє
собою протиправні, винні (умисні або з необережності) дії чи бездіяльність, що
посягають на встановлений Митним кодексом та іншими актами законодавства
України порядок переміщення товарів, транспортних засобів комерційного
призначення через митний кордон України, пред'явлення їх митним органам для
проведення митного контролю та митного оформлення, а також здійснення
операцій з товарами, що перебувають під митним контролем або контроль за
якими покладено на митні органи Митним кодексом чи іншими законами
України, і за які передбачена адміністративна відповідальність.
У главі 68 розділу XVIII МКУ міститься перелік видів порушень митних
правил, за які настає адміністративна відповідальність (статті 468-485). Серед них,
наприклад, порушення режиму зони митного контролю (ст. 468); недоставлення
товарів, транспортних засобів комерційного призначення та документів до
митного органу призначення, видача їх без дозволу митного органу або втрата
(ст. 470); переміщення товарів через митний кордон України з порушенням прав
інтелектуальної власності (ст. 476); перевищення строку тимчасового ввезення
або тимчасового вивезення товарів (ст. 481) тощо.
За результатами проведених заходів з викриття кримінальних
правопорушень у митній сфері у 2016 році до ЄРДР внесено 327 кримінальних
проваджень, з яких 165 - за ст. 212 КК України.
Безпосередньо митницями ДФС розглянуто 12839 справ про порушення
митних правил та застосовано адміністративне стягнення у вигляді штрафу на
суму 556 млн. гривень.
На розгляд до суду митницями передано 8828 справ про порушення митних
правил на суму 1,9 млрд. гривень. За результатами розгляду справ про порушення
митних правил судом прийнято рішення про накладення стягнень у вигляді
штрафу та конфіскації на суму 659 млн. гривень.

548
 Протягом 2016 року митницями ДФС виявлено 1122 факти переміщення
через митний кордон України наркотичних засобів, психотропних речовин, їх
аналогів та прекурсорів з порушенням митного законодавства.
Крім того, виявлено 469 фактів переміщення через митний кордон України
зброї та боєприпасів, з порушенням митного чинного законодавства.
Суб'єктами відповідальності за порушення митних правил можуть бути
громадяни, які на момент вчинення такого правопорушення досягли 16-річного
віку, а також посадові особи підприємств.
Відповідно до ч. 1 ст. 15 КУпАП, військовослужбовці, військовозобов'язані
та резервісти під час проходження зборів, а також особи рядового і
начальницького складів Державної кримінально-виконавчої служби України,
органів внутрішніх справ і Державної служби спеціального зв'язку та захисту
інформації України, відповідають за порушення митних правил на загальних
підставах.
Притягнення до відповідальності за порушення митних правил не звільняє
осіб від обов'язку сплати мита та інших податків і зборів.
За порушення митних правил можуть бути накладені такі стягнення:
попередження як стягнення за порушення митних правил є офіційним
попередженням правопорушника стосовно недопустимості таких діянь у
майбутньому. Рішення про попередження приймається керівником митного
органу або його заступником у формі постанови. Якщо постанова митного органу
про накладення стягнення у вигляді попередження виноситься за відсутності
порушника, копія постанови видається або висилається йому протягом трьох днів
з дня винесення постанови;
штраф є грошовим стягненням, що накладається на осіб за порушення
митних правил. Штраф повинен бути сплачений особою, яка вчинила порушення
митних правил, не пізніше п'ятнадцяти днів з дня вручення або надіслання їй копії
постанови митного органу про накладення штрафу, а в разі оскарження постанови
або внесення на неї подання прокурором - не пізніше п'ятнадцяти днів з дня
залишення скарги без задоволення або відхилення подання. Сума штрафу
вноситься особою, яка вчинила порушення митних правил, до Державного
бюджету України. У разі коли штраф не буде сплачено у строк, постанова
митного органу та суду надсилається для примусового виконання районному,
міському (міста обласного значення), районному у місті відділу державної
виконавчої служби. Постанова митного органу або суду, по якій стягнення
штрафу проведено повністю, з відміткою про виконання повертається до митного
органу або до суду, що виніс постанову. Штраф вноситься до державного
бюджету. Особа, яка вчинила порушення митних правил, повинна, незважаючи на
стягнення штрафу, сплатити податки і збори, встановлені законами України;
конфіскація як стягнення за порушення митних правил полягає у
примусовому вилученні товарів, транспортних засобів і безоплатній передачі їх у
власність держави. Цей вид стягнення, передбачений Митним кодексом України,
має свої особливості. На відміну від конфіскації в Кодексі України про
адміністративні правопорушення, він застосовується незалежно від того, чи є ці
549
товари або транспортні засоби власністю особи, яка вчинила порушення митних
правил. Конфіскація може бути застосована виключно за рішенням суду.
Постанова суду про накладення адміністративного стягнення за порушення
митних правил у частині конфіскації виконується державним виконавцем. Товари,
транспортні засоби, вилучені митним органом, щодо яких винесена постанова
суду про конфіскацію, передаються державному виконавцеві. У разі коли
неможливо конфіскувати товари, що є безпосередніми предметами порушення
митних правил, або товари із спеціально виготовленими сховищами (тайниками),
що використовувалися для приховування безпосередніх предметів порушення
митних правил від митного контролю, транспортні засоби, що використовувалися
для переміщення безпосередніх предметів порушення митних правил через
митний кордон України, з осіб, які вчинили порушення митних правил, стягується
вартість зазначених товарів, транспортних засобів. Витрати митного органу,
пов'язані із зберіганням товарів, транспортних засобів, щодо яких прийнято
постанову про конфіскацію, повинні бути відшкодовані особою, яка вчинила
порушення митних правил.
Попередження та штраф можуть застосовуватися тільки як основний вид
стягнення. Конфіскація товарів може застосовуватися як основний і як
додатковий вид стягнення.
Якщо справи про порушення митних правил розглядаються митними
органами, адміністративне стягнення за порушення митних правил може бути
накладено не пізніше, ніж через шість місяців з дня вчинення правопорушення, а
у разі розгляду митними органами справ про триваючі порушення митних правил,
у тому числі передбачені статтями 469, 477-481, 485 МКУ, - не пізніше ніж через
шість місяців з дня виявлення цих правопорушень.
Якщо справи про порушення митних правил розглядаються судами,
адміністративне стягнення за порушення митних правил може бути накладено не
пізніше, ніж через шість місяців з дня вчинення правопорушення, а в разі
розгляду судами справ про триваючі порушення митних правил, у тому числі
передбачені статтями 469, 477-485 МКУ, - не пізніше ніж через шість місяців з
дня виявлення цих правопорушень.
У разі закриття кримінального провадження, але за наявності в діях
правопорушника ознак порушення митних правил, адміністративні стягнення за
порушення митних правил може бути накладено не пізніше ніж через три місяці з
дня прийняття рішення про закриття кримінального провадження, але не пізніше
ніж через два роки з дня вчинення правопорушення.
За одне порушення митних правил може накладатися тільки основне або
основне і додаткове стягнення.
Постанова митного органу про накладення стягнення за порушення митних
правил на осіб, які проживають або перебувають за межами України, виконується
за рахунок майна цих осіб, що знаходиться на території України.
У разі відсутності в Україні майна, що належить зазначеним особам,
порядок виконання постанови митного органу про накладення на них стягнень
визначається законодавством України та міжнародними договорами з державами,
550
на території яких проживають або перебувають особи, притягнуті до
відповідальності за порушення митних правил.
Розділом XIX Митного кодексу України визначено порядок провадження у
справах про порушення митних правил, процесуальні дії та порядок їх
проведення, оскарження постанов у справах про порушення митних правил.
Відповідно до ст. 522 МКУ органами, уповноваженими розглядати справи
про порушення митних правил, є митні органи та місцеві суди (судді) за місцем
розташування митних органів, посадові особи яких здійснювали провадження у
цих справах.
Справа про порушення митних правил розглядається в митному органі,
який порушив цю справу або одержав її для розгляду, або в суді за місцем
розташування цього митного органа у п'ятнадцятиденний строк від дня одержання
матеріалів, необхідних для розгляду справи.
Постанова у справі про порушення митних правил може бути оскаржена
особою, стосовно якої вона винесена, або представником такої особи.
Скарга на постанову митниці регіонального підпорядкування може бути
подана до відповідної регіональної митниці або до місцевого суду за
місцезнаходженням митниці, яка винесла постанову.
Постанова регіональної митниці у скарзі на постанову підпорядкованої їй
митниці може бути оскаржена до спеціально уповноваженого центрального
органу виконавчої влади в галузі митної справи або до місцевого суду за
місцезнаходженням цієї регіональної митниці.
Постанова регіональної митниці, митниці центрального підпорядкування
може бути оскаржена до спеціально уповноваженого центрального органу
виконавчої влади в галузі митної справи або до місцевого суду за
місцезнаходженням відповідної регіональної митниці, митниці.
Постанова у справі про порушення митних правил, а також його постанова
у скарзі на постанову іншого митного органу у такій справі можуть бути
оскаржені до місцевого суду.
Скарга на постанову митного органу подається протягом десяти днів з дати
вручення заінтересованій особі копії постанови у справі або повідомлення про
прийняте рішення. У разі пропуску цього строку з поважних причин він за заявою
заінтересованої особи може бути поновлений відповідно регіональною митницею
або судом.
Відповідно до ст. 294 КУпАП постанова судді може бути оскаржена
особою, яку притягнуто до відповідальності, її законним представником,
захисником, або на неї може бути внесено протест прокурора протягом десяти
днів з дня винесення постанови.
Апеляційна скарга, протест прокурора, подані після закінчення цього
строку, повертаються апеляційним судом особі, яка її подала, якщо вона не
заявляє клопотання про поновлення цього строку, а також якщо у поновленні
строку відмовлено.
Апеляційна скарга, протест прокурора подаються до відповідного
апеляційного суду через місцевий суд, який виніс постанову. Місцевий суд
551
протягом трьох днів надсилає апеляційну скаргу, протест прокурора разом із
справою до відповідного апеляційного суду.
Апеляційний перегляд здійснюється суддею апеляційного суду протягом
двадцяти днів з дня надходження справи до суду.

Рекомендована література:
1. Митний кодекс України від 13 березня 2012 р. № 4495 // Відомості
Верховної Ради України. – 2012. – № 44-45. – Ст. 552.
2. Про зовнішньоекономічну діяльність : Закон України від 16 квітня
1991 р. № 959-ХІІ // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1991. – № 29. – Ст. 377.
3. Про відновлення дії окремих положень Конституції України. Закон
України від 21.02.2014 № 742-VII // Відомості Верховної Ради. – 2014. – № 11. –
Ст. 143.
4. Про Кабінет Міністрів України : Закон України від 27.02.2014 р.
№ 794 // Відомості Верховної Ради України. – 2014. – № 13. – Ст. 222.
5. Про утворення Державної фіскальної служби. Постанова Кабінету
Міністрів України від 21.05.2014 № 160 // Офіційний вісник України. – 2014. –
№ 46. – Ст. 1213.
6. Положення Про Державну фіскальну службу України. Затверджено
Постановою Кабінету Міністрів України від 21 травня 2014 р. № 236 // Офіційний
вісник України. – 2014. – № 55. – Ст. 1507.
7. Деякі питання затвердження граничної чисельності працівників
апарату та територіальних органів центральних органів виконавчої влади, інших
державних органів. Постанова Кабінету Міністрів України від 5 квітня 2014 р.
№ 85 // Офіційний вісник України. – 2014. – № 29. – Ст. 814.
8. Про введення в дію Структури та Штатного розпису Державної
фіскальної служби України. Наказ ДФС України від 09.07.14 №1.
9. Про затвердження Класифікатора ДФС, митниць ДФС та їх
структурних підрозділів. Наказ ДФС України від 19.01.2017 № 26.
10. Про затвердження Положення про Спеціалізовану лабораторію з
питань експертизи та досліджень ДФС у новій редакції. Наказ ДФС України від
14.04.2016 № 319.
11. Про затвердження Порядку взаємодії структурних підрозділів та
територіальних органів Державної фіскальної служби України із Спеціалізованою
лабораторією з питань експертизи та досліджень ДФС під час проведення
досліджень (аналізів, експертиз), Нормативів взяття проб (зразків) товарів для
проведення дослідження (експертизи), форм акта про взяття проб (зразків) товарів
та висновку. Наказ Міністерства фінансів України від 02.12.2016 № 1058.
12. Про діяльність митних брокерів. Наказ Міністерства фінансів України
від 04.08.2015 № 693 // Офіційний вісник України. – 2015. – № 72. – Ст. 2394.
13. Про затвердження форм процесуальних документів у справах про
порушення митних правил. Наказ Міністерства фінансів України від 31.05.2012
№ 652 // Офіційний вісник України. – 2012. – № 50. – Ст. 2009.

552
 14. Митне право України : навч. посіб. / Ю.В. Іщенко, В.П. Чабан,
В.М. Дорогих [та ін.] ; Міністерство освіти і науки України ; Київський нац. ун-т
внутрішніх справ. – К. : Юрінком Інтер, 2010. – 295 с.

553
 ТЕМА 20
ПУБЛІЧНЕ АДМІНІСТРУВАННЯ В СФЕРІ НАЦІОНАЛЬНОЇ БЕЗПЕКИ
ТА ОБОРОНИ

§ 1. Національна безпека та оборона об’єкти публічного

адміністрування
§ 2. Суб’єкти публічного адміністрування у сфері національної безпеки
та оборони
§ 3. Адміністративна відповідальність за правопорушення у сфері
національної безпеки та оборони.

§ 1. Національна безпека та оборона об’єкти публічного

адміністрування
Питання оборони і безпеки в усьому цивілізованому співтоваристві держав
традиційно розглядаються як неминущі цінності. Соціальні спільноти, соціальні і
політичні інститути, прагнучи забезпечувати свої інтереси, у тому числі у сфері
оборони і безпеки, використовують різноманітні методи: політичні, економічні,
військово-силові, правові та ін. Однак правовим методам у міжнародних
відносинах відводиться особливе місце: саме право покликане врівноважувати
використання політичних і військово-силових методів при вирішенні завдань
оборони. Право обмежене в можливості реалізації багатьох і, насамперед,
військово-силових методів здійснення оборони. Це обумовлено сучасним станом і
перспективами розвитку міжнародної військово-політичної обстановки. Суть її – у
протиcтоянні двох тенденцій: з одного боку – до утвердження однополюсного
світу, заснованого на домінуванні однієї наддержави, військово-силовому
вирішенні ключових проблем світової політики; з іншого боку – до формування
багатополюсного світу, заснованого на рівності прав народів і націй, врахуванні й
забезпеченні балансу національних інтересів держав і загальнолюдських інтересів,
реалізації основних норм міжнародного права.
Україна виходить з того (і доводить це своїми діями на міжнародній арені),
що соціальний прогрес і безпека можуть бути забезпечені тільки в рамках
багатополюсного світу й ефективної оборонної політики, що ґрунтується на
принципах міжнародного і вітчизняного права, основні з яких: рівність, взаємна
повага, взаємна зацікавленість, невтручання у внутрішні справи. Крім того, наша
держава виступає за загальне ядерне роззброєння і проти розповсюдження
технологій виробництва ядерної, хімічної та біологічної зброї. У Воєнній доктрині
України, затвердженій Постановою Верховної Ради України від 19 жовтня 1993 р.
№ 3529-XII, уперше у світі закріплено без’ядерний статус держави. Зазначено, що
Україна виступає за створення всеохоплюючих систем універсальної та
загальноєвропейської безпеки і вважає участь у них важливим компонентом своєї
національної безпеки. Україна сприяє створенню надійних міжнародних
механізмів та загальноєвропейської структури безпеки на двосторонньому,

554
регіональному і глобальному рівнях з метою зміцнення довіри і партнерства на
основі принципів взаєморозуміння і відкритості у воєнно-політичній діяльності211.
У найзагальнішому вигляді безпека розглядається як захищеність об’єкта,
системи від зовнішніх та внутрішніх загроз. Поняття «захищеність» включає в
себе як його реальний стан, так і механізм реагування на загрози, що викликає в
останніх розуміння стану безпеки чи відсутності загрози.
Як справедливо зазначив В. А. Овчаренко, безпека виступає інтегральною
формою виразу життєздатності та життєвої витривалості різних об’єктів біосфери
і ноосфери в духовній, культурній сферах, у зовнішній та внутрішній політиці, в
обороні, економіці, екології, соціальній політиці, фізичному і моральному
здоров’ї, в інформатиці та технології212. При цьому враховується наявність
одночасно декількох джерел небезпеки і їхніх потенційних жертв. Кінцевою
метою забезпечення безпеки є нейтралізація чи виключення різних небезпек,
загроз і ризиків. В. А. Садовничий зауважує, що безпека в широкому розумінні є
системою умов і факторів, у яких країна функціонує та розвивається за своїми
внутрішніми законами, делегуючи управлінню право стимулювати позитивні
тенденції і зрушення, а також коригувати негативні відхилення, захищаючи
країну від загроз зовнішнього оточення213.
На думку Г. А. Пастернака-Таранушенка, безпека – це використання
притаманних людині, країні, суспільству і державі засобів і заходів із
самозбереження. Основою всього є забезпечення безпеки людини, адже саме вона
утворює країну (об’єднання території і населення) і суспільство (об’єднання людей в
систему для продовження часу свого існування)214.
Таким чином, поняття «безпека» можна визначити як стан захищеності
життєво важливих інтересів особи, суспільства та держави в різних сферах
життєдіяльності від зовнішніх та внутрішніх загроз, коли під життєво
важливими інтересами необхідно розуміти сукупність потреб, задоволення яких
забезпечує належне існування та розвиток останніх.
У сучасній світовій політиці можна виділити два основних підходи до
розуміння національної безпеки: стосовно першого (засновник – американець,
політолог Ганса Моргентау) вона визначається як недоторканність території й
інститутів держави, при цьому акцентовано саме на політичній та військовій
безпеці як складових національної безпеки. Інший підхід розглядає поняття
національної безпеки не лише в аспекті політичних та військових проблем, а й
економічних, гуманітарних, соціальних та екологічних проблем. Саме другий підхід
до визначення національної безпеки став домінуючим України215.

211 Про Воєнну доктрину України : постанова Верховної Ради України від 19 жовт. 1993 р. № 3529-XII // Відомості Верховної Ради. –
1993. – № 43. – Ст. 409.
212 Овчаренко В. А. Механизм государственного управления национальной безопасностью : дис. … доктора наук по гос. управлению
: 25.00.02 / Овчаренко Вячеслав Андреевич. – Донецк, 2012. – С. 64
213 Гражданская защита : энцикл. словарь / [Ю. Л. Воробьёв и др.] ; под общ. ред. С. К. Шойгу; МЧС России. – М. : ДЭКС-ПРЕСС,
2005. – C. 321
214 Пастернак-Таранушенко Г. А. Безпека: система, підсистема, оцінки, нова зброя / Г. А. Пастернак-Таранушенко // Економіка
України. – 2000. – № 12. – С. 57
215 Горбулін В. П. Національна безпека: український вимір / В. П. Горбулін, О. В. Литвиненко. – К. : ПІІ «Інтертехнологія», 2008. –
C. 74
555
 Так, у ст. 1 Закону України «Про основи національної безпеки» від
19 червня 2003 р. визначається, що національна безпека – захищеність життєво
важливих інтересів людини і громадянина, суспільства і держави, за якої
забезпечуються сталий розвиток суспільства, своєчасне виявлення, запобігання і
нейтралізація реальних та потенційних загроз національним інтересам у сферах
правоохоронної діяльності, боротьби з корупцією, прикордонної діяльності та
оборони, міграційної політики, охорони здоров’я, освіти та науки, науково-
технічної та інноваційної політики, культурного розвитку населення,
забезпечення свободи слова та інформаційної безпеки, соціальної політики та
пенсійного забезпечення, житлово-комунального господарства, ринку фінансових
послуг, захисту прав власності, фондових ринків й обігу цінних паперів,
податково-бюджетної та митної політики, торгівлі та підприємницької
діяльності, ринку банківських послуг, інвестиційної політики, ревізійної
діяльності, монетарної та валютної політики, захисту інформації, ліцензування,
промисловості та сільського господарства, транспорту та зв’язку,
інформаційних технологій, енергетики та енергозбереження, функціонування
природних монополій, використання надр, земельних та водних ресурсів, корисних
копалин, захисту екології і навколишнього природного середовища та в інших
сферах державного управління при виникненні негативних тенденцій до
створення потенційних або реальних загроз національним інтересам 216.
Під загрозами національній безпеці розуміють як наявні, так і потенційно
можливі явища й чинники, що створюють небезпеку життєво важливим
національним інтересам. Національними інтересами є життєво важливі
матеріальні, інтелектуальні й духовні цінності Українського народу як носія
суверенітету і єдиного джерела влади в Україні, визначальні потреби суспільства
й держави, реалізація яких гарантує державний суверенітет України та її
прогресивний розвиток.
Таким чином, поняття національної безпеки визначається через поняття
«інтерес», яке розподіляється на поняття «потреби» – для держави, та цінності –
для людини. Тобто національна безпека – це стан захищеності, при якому
одночасно забезпечуються і певні можливості національного розвитку, і захист
від загроз.
Законодавство розглядає національну безпеку та оборону як єдину сферу
діяльності держави в різних напрямах. Стратегія національної безпеки України
визначає невідповідність сектору безпеки і оборони України завданням захисту
національних інтересів. Стаття 1 Закону України «Про організацію оборонного
планування», що містить поняття стратегії національної безпеки України,
визначає що вона є основою для комплексного планування діяльності органів
державної влади у сфері оборони і національної безпеки 217.
Обидва поняття мають багато спільних рис та є невід’ємними одне від
одного, виступають функцією держави і мають одні й ті самі об’єкти захисту, і

216 Про основи національної безпеки : закон України від 19 черв. 2003 р. № 964-IV [Електронний ресурс]. – Режим доступу :
http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/964-15.
217 Про організацію оборонного планування : закон України від 18 листоп. 2004 р. № 2198-IV [Електронний ресурс]. – Режим
доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2198-15.
556
знаходять повне своє відображення, насамперед, в Основному Законі держави.
Стаття 17 Конституції України закріплює, що «захист суверенітету і
територіальної цілісності України, забезпечення її економічної та інформаційної
безпеки є найважливішими функціями держави, справою всього Українського
народу.
Забезпечення державної безпеки і захист державного кордону України
покладаються на відповідні військові формування та правоохоронні органи
держави, організація і порядок діяльності яких визначаються законом…»218.
Відповідно до ст. 3 Закону України «Про основи національної безпеки»,
об’єктами національної безпеки є:
– людина і громадянин – їхні конституційні права і свободи;
– суспільство – його духовні, морально-етичні, культурні, історичні,
інтелектуальні та матеріальні цінності, інформаційне і навколишнє природне
середовище та природні ресурси;
держава – її конституційний лад, суверенітет, територіальна цілісність і
недоторканність219.
Об’єкти оборони не визначаються у цьому Законі, але дослідження інших
нормативно-правових актів дає змогу стверджувати про їх ідентичність з
об’єктами національної безпеки. Наприклад, у ст. 6 Закону України «Про засади
зовнішньої і внутрішньої політики» від 1 липня 2010 р. № 2411-VI зазначено, що
основними засадами внутрішньої політики у сфері національної безпеки і оборони
є:
– забезпечення життєво важливих інтересів людини і громадянина,
суспільства і держави, своєчасне виявлення, запобігання і нейтралізація реальних
та потенційних загроз національним інтересам у зовнішньополітичній, оборонній,
соціально-економічній, енергетичній, продовольчій, екологічній та інформаційній
сферах;
– зміцнення обороноздатності держави, посилення відповідальності органів
державної влади всіх рівнів за неналежну підготовку і забезпечення безпеки
держави;
– реформування Збройних Сил України та інших військових формувань з
метою забезпечення їх максимальної ефективності та здатності оперативно
реагувати на потенційні загрози Україні, надання особливої уваги прикриттю
повітряного і морського простору держави, всебічному забезпеченню Збройних
Сил України;
– забезпечення поступового переходу до комплектування Збройних Сил
України на контрактній основі, насамперед за спеціальностями, що визначають
боєздатність підрозділів;
– забезпечення оснащення Збройних Сил України новітніми видами
військової техніки та озброєнь, відновлення спроможності оборонно-
промислового комплексу щодо впровадження новітніх технологій як на основі

218 Конституція України вiд 28 черв. 1996 р.// Відомості Верховної РадиУкраїни. – 1996. – № 30. – Ст. 141.
219 Про основи національної безпеки : закон України від 19 черв. 2003 р. № 964-IV [Електронний ресурс]. – Режим доступу :
http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/964-15.
557
кооперації з державами-партнерами, так і впровадження власних замкнутих
циклів створення військової техніки й озброєнь;
– удосконалення системи демократичного цивільного контролю над
Воєнною організацією держави та правоохоронними органами, забезпечення їх
відповідності вимогам європейських інституцій;
– забезпечення реалізації гарантій соціального захисту
військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу, працівників
правоохоронних органів, інших прирівняних до них осіб та членів їхніх сімей;
– завершення формування і розвиток вітчизняного оборонно-промислового
комплексу; впровадження практики державного замовлення на озброєння та
військову техніку для Збройних Сил України, інших складових Воєнної
організації держави220.
Таким чином, національна безпека і оборона мають не лише спільні об’єкти
захисту, а й дійсно є невід’ємними поняттями. Водночас, коли йдеться про
оборону, то стосується здебільшого такого виду національної безпеки, як воєнна
безпека, що розглядається і як наукова категорія, і як соціально-політичне явище.
Отже, можна стверджувати, що, з одного боку, оборона і національна
безпека є двома незалежними функціями держави, а з іншого – ці поняття не лише
взаємопов’язані за суб’єктами та об’єктами захисту, а й те, що оборона є одним з
основних засобів забезпечення національної безпеки держави.
У теорії як адміністративно-правової, так і військової науки, немає єдиного
підходу щодо визначення поняття «оборона». Так, військово-енциклопедичний
словник визначає оборону як «вид військових (бойових) дій військ (сил), що
застосовується з метою відбиття наступу (вторгнення), як правило, переважаючих
сил супротивника, утримання (прикриття), визначених напрямків (рубежів,
районів, об’єктів), економії сил і засобів на одних напрямках і створення переваги
над супротивником на інших, нанесення військам супротивника поразки і
створення умов для переходу своїх військ в контрнаступ (наступ)»221. Крім того,
зазначається, що сутність оборони полягає в ураженні угруповань супротивника.
На думку Ю. П. Битяка, оборона України – це комплекс політичних,
економічних, екологічних, воєнних, соціальних і правових заходів щодо
забезпечення незалежності, територіальної цілісності, захисту інтересів держави і
мирного життя народу України222. Дещо ширше розглядає питання оборони
В. Б. Авер’янов, визначаючи сферу оборони України як комплекс різноманітних
суспільних відносин, які виникають у процесі діяльності держави із забезпечення
її здатності в разі збройної агресії або збройного конфлікту, практичного
здійснення військового захисту держави, включаючи використання Збройних Сил
України, у випадках агресії проти неї, а також при виконанні завдань, що
передбачені міжнародними договірними обов’язками держави 223.

220 Про засади зовнішньої і внутрішньої політики : закон України від 1 лип. 2010 р. № 2411-VI [Електронний ресурс]. – Режим
доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/2411-17.
221 Военный энциклопедический словарь. – М. : Воениздат, 2007 [Электронный ресурс]. – Режим доступа : http://encyclopedia.mil.ru
222 Адміністративне право України : підручник / [Ю. П. Битяк, В. М. Гаращук, О. В. Дьяченко та ін.] ; за ред. Ю. П. Битяка. – К. :
Юрінком Інтер, 2006. – С. 468
223 Адміністративне право України. Академічний курс : підручник : у 2 т. / [ред. кол. : В. Б. Авер’янов (голова) та ін.]. – К. : Юрид.
думка, 2005. – . – Т. 2 : Особлива частина. – 2005. – С. 366
558
 Розкриваючи сутність оборони як сфери діяльності держави, необхідно
виходити із законодавчого визначення вказаного поняття. У ст. 1 Закону України
«Про оборону України» від 6 грудня 1991 р. № 1932-XIІ оборона України
трактується як система політичних, економічних, соціальних, воєнних, наукових,
науково-технічних, інформаційних, правових, організаційних, інших заходів
держави щодо підготовки до збройного захисту та її захист у разі збройної агресії
або збройного конфлікту224. Отже, можна визначити характерні ознаки цієї
категорії:
по-перше, оборона пов’язана з такою функцією держави, як захист
суверенітету, територіальної цілісності та недоторканності її території. Захист
суверенітету держави як одна з її функцій декларується не лише національним
законодавством, а й багаточисельними міжнародними правовими актами,
зокрема, статутами ООН та Ради Європи й іншими, відповідно до яких
«суверенітет» – це притаманне державі верховенство на своїй території і
незалежність у міжнародних відносинах;
по-друге, оборона пов’язана як із застосуванням військової сили, за
необхідності, так і з підготовкою до її застосування. Відповідно до положень
Воєнної доктрини, загроза застосування воєнної сили проти України може
реалізуватися шляхом:
– втягнення України у воєнний конфлікт між іншими державами;
– збройної агресії;
– збройного конфлікту на державному кордоні;
– переростання внутрішньої нестабільності у збройний конфлікт усередині
держави. Причому, на думку деяких військових теоретиків, у разі виникнення
сучасної війни остання вплине на всі сфери життєдіяльності суспільства і буде
мати коаліційний характер;
по-третє, оборона є захистом (підготовкою до захисту) від військової
агресії з боку іноземної держави чи групи держав. Відповідно до положень
Воєнної доктрини, затвердженої Указом Президента України «Про воєнну
доктрину України», головною метою підготовки держави до збройного захисту є
досягнення рівня обороноздатності, достатнього для стримування інших держав
від застосування воєнної сили проти України, а в разі воєнного конфлікту – для
оперативного і злагодженого переходу держави з мирного на воєнний стан і
відсічі збройній агресії, ліквідації (локалізації, нейтралізації) збройного
конфлікту, територіальної оборони і цивільного захисту України 225.
Крім того, оборона держави тісно співвідноситься з такою категорією, як
захист Вітчизни. Проведення аналізу співвідношення цих понять є важливим
елементом для розуміння сутності оборони держави.
Юридична енциклопедія визначає «захист Вітчизни» як юридичний і
моральний обов’язок громадян України захищати її незалежність та територіальну

224 Про оборону України : закон України від 6 груд. 1991 р. № 1932-XII // Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 9. – Ст.
106.
225 Про Воєнну доктрину України : затв. указом Президента України від 24 вересня 2015 року № 555/2015 [Електронний ресурс]. –
Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/555/2015#n17
559
цілісність226. Конституція України визначає захист Вітчизни виключно як
обов’язок громадян. Так, відповідно до ст. 65 Основного Закону, захист Вітчизни,
незалежності та територіальної цілісності України, шанування її державних
символів є обов’язком громадян України. Громадяни відбувають військову
службу відповідно до закону227. Однак закон передбачає, що в разі наявності у
громадян України, на яких покладається виконання військового обов’язку, певних
переконань чи віросповідання, що суперечать несенню військової служби,
можливість заміни останньої альтернативною цивільною службою. Таким чином,
відповідно до положень Конституції та законів України, оборона є функцією
держави та одним із видів її діяльності, а захист Вітчизни – обов’язком її
громадян.
Отже, можна визначити загальне поняття терміна «оборона» як вид
діяльності держави, що полягає у збройному захисті, цілісності й
недоторканності її території від зовнішніх і внутрішніх військових загроз, а
також підготовки до здійснення такого захисту. Оборона відіграє досить
важливу роль у забезпеченні суверенітету держави та охоплює широкий спектр
організаційних, економічних, соціальних, правових, науково-технічних й інших
заходів.
Оборона, в Законі України «Про оборону України», визначається як:
сукупність різноманітних заходів, що розробляються і застосовуються
державою для підготовки до збройного захисту та її захист у разі збройної
агресії або збройного конфлікту, тобто поняття оборони включає в себе заходи,
які спрямовані на відсіч безпосереднього збройного нападу (вузький підхід до
поняття самооборони), так і заходи, що спрямовані на підготовку держави до
готовності до збройного захисту. Водночас, відповідно до положень ст. 2 Закону
України «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики», застосування Збройних
Сил України можливе лише у випадках актів збройної агресії проти України,
будь-яких інших збройних зазіхань на її територіальну цілісність і
недоторканність державних кордонів, боротьби з міжнародним тероризмом та
піратством або в інших випадках, передбачених міжнародними договорами
України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України228.
Поняття функції оборони країни є змістовним і включає в себе всю систему
заходів, що застосовує держава для зміцнення її обороноздатності, які можна
об’єднати за такими основними напрямами:
– зміцнення оборонної могутності держави, що забезпечується за рахунок
розвиненої ефективної економіки та науково-технічного розвитку;
– постійне удосконалення збройних сил держави, підвищення їх
боєздатності та боєготовності;
– охорона державних кордонів;

226 Карельский В. М. Теория государства и права : учеб. / Карельский В. М. – [2-е изд., перераб. и доп.]. – М. : Инфра-М, 2002 – 616
с.
227 Конституція України вiд 28 черв. 1996 р.// Відомості Верховної РадиУкраїни. – 1996. – № 30. – Ст. 141.
228 Про засади зовнішньої і внутрішньої політики : закон України від 1 лип. 2010 р. № 2411-VI [Електронний ресурс]. – Режим
доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/2411-17
560
 – організація цивільної оборони. До цього напряму ми включаємо заходи,
що пов’язані з діяльністю стосовно евакуації населення, за необхідності, з місць
збройного конфлікту, створенням захисних споруд;
– військова підготовка (перепідготовка) осіб, які перебувають на
військовому обліку.
У сучасних умовах правова основа публічного адміністрування сфери
оборони та безпеки в Україні формується переважно на трьох рівнях.
1. Загальнодержавний рівень – Конституція України, закони України «Про
основи національної безпеки України», «Про оборону України», «Про Раду
національної безпеки і оборони України», «Про контррозвідувальну діяльність»,
«Про правовий режим воєнного стану», «Про правовий режим надзвичайного
стану», «Про мобілізаційну підготовку і мобілізацію», «Про організацію
оборонного планування», «Про державний кордон України», «Про державну
таємницю», «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і
правоохоронними органами держави», Стратегія національної безпеки України,
Воєнна доктрина України, а також видані на виконання законів інші нормативно-
правові акти.
2. Військово-адміністративний рівень – закони України «Про загальний
військовий обов’язок і військову службу», «Про альтернативну (невійськову)
службу», «Про Збройні Сили України», «Про Національну гвардію України»,
«Про Службу безпеки України», «Про Державну прикордонну службу України»,
доктрини, концепції, стратегії і програми, розроблені та затвердженні
Президентом України, якими визначаються цільові настанови та керівні принципи
воєнного будівництва й інші нормативно-правові акти.
3. Рівень, який орієнтований на забезпечення соціальних гарантій
військовослужбовців та членів їх сімей – Конституція України (ч. 5 ст. 17 та
Розділ ІІ), закони України «Про соціально-правовий захист військовослужбовців
та членів їх сімей», «Про пенсійне забезпечення військовослужбовців, осіб
начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ та деяких інших
осіб», «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», «Про статус
ветеранів військової служби та їх соціальний захист», Указ Президента України
«Про грошове забезпечення військовослужбовців» та нормативно-правові акти,
які мають на меті реалізувати норми вищої юридичної сили.

§ 2. Суб’єкти публічного адміністрування у сфері національної безпеки

та оборони
Публічне адміністрування у сфері національної безпеки та оборони
покладено на широке коло суб’єктів, які наділені спеціальним статусом.
Діяльність органів публічного управління у сфері національної безпеки та
оборони ґрунтується на принципах верховенства права, законності, рівності усіх
людей у своїх правах, гуманізму, демократизму, визначення прав та інтересів
громадян і кожного громадянина зокрема найвищою соціальною цінністю,
пріоритету договірних (мирних) засобів у розв'язанні конфліктів, своєчасності та
адекватності заходів захисту національних інтересів реальним і потенційним
561
загрозам, демократичного цивільного контролю над воєнною організацією
держави та іншими структурами в системі національної безпеки, оборонної
достатності, дотримання політики позаблоковості, масштабності, плановості,
диференційності, поєднання централізації та децентралізації оборони.
Відповідно законодавства, метою діяльності публічних органів управління у
сфері національної безпеки та оборони в Україні є реалізація державної політики,
спрямованої на захист національних інтересів і гарантування в Україні безпеки
особи, суспільства і держави від зовнішніх і внутрішніх загроз в усіх сферах
життєдіяльності. Якщо конкретизувати сферу оборони, то в даному випадку
ключовою метою є запобігання збройній агресії та збройному конфлікту,
забезпечення національних інтересів і реалізація власної воєнної політики
Україною, дотримання норм відповідальної і заснованої на співробітництві
поведінки в галузі безпеки, участь у міжнародних системах безпеки та
міжнародному співробітництві у сфері оборони на підставі міжнародних
договорів України та в порядку і на умовах, визначених законодавством України.
До суб’єктів публічного адміністрування у сфері національної безпеки та
оборони слід віднести таких як: Президент України; Верховна Рада України;
Кабінет Міністрів України; Рада національної безпеки і оборони України;
міністерства та інші центральні органи виконавчої влади; Національний банк
України; суди загальної юрисдикції; прокуратура України; Національне
антикорупційне бюро України; Збройні Сили України, Служба безпеки України,
Служба зовнішньої розвідки України, Державна прикордонна служба України та
інші військові формування, утворені відповідно до законів України; органи і
підрозділи цивільного захисту; громадяни України, об'єднання громадян.
Президент України здійснює повноваження у сфері національної безпеки та
оброни відповідно до Конституції України. Повноваження Верховного
Головнокомандувача Збройних Сил України визначаються законами. Для
здійснення повноважень у сфері оборони, визначених Конституцією та законами
України, Президент України видає укази і розпорядження. Як Верховний
Головнокомандувач Збройних Сил України Президент України видає накази і
директиви з питань оборони. У разі збройної агресії проти України Президент
приймає рішення щодо застосування Збройних Сил України з метою оборони
держави від ворога. Як гарант державного суверенітету та територіальної
незалежності України Президент очолює Раду національної безпеки та оборони
України.
Верховна Рада України в межах повноважень, визначених Конституцією
України, здійснює законодавче регулювання питань сфери національної безпеки
та оборони.
Кабінет Міністрів України як вищий орган у системі органів виконавчої
влади забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України,
вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина,
обороноздатності, національної безпеки України, громадського порядку і
боротьби із злочинністю. Так до головних завдань і функцій Кабміну у даній
сфері належать: 1) забезпечення державного суверенітету та економічної
562
самостійності України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави,
виконання Конституції та законів України, актів Президента України; 2) ужиття
заходів щодо забезпечення прав і свобод людини та громадянина, створення
сприятливих умов для вільного й усебічного розвитку особистості;
3) забезпечення проведення бюджетної, фінансової, цінової, інвестиційної, у тому
числі амортизаційної, податкової, структурно-галузевої політики; політики у
сферах праці та зайнятості населення, соціального захисту, охорони здоров’я,
освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і
природокористування; 4) розроблення і виконання загальнодержавних програм
економічного, науково-технічного, соціального, культурного розвитку, охорони
довкілля, а також розроблення, затвердження і виконання інших державних
цільових програм; 5) забезпечення розвитку і державної підтримки науково-
технічного та інноваційного потенціалу держави; 6) здійснення заходів щодо
забезпечення обороноздатності та національної безпеки України, громадського
порядку, боротьби зі злочинністю, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій;
7) організація і забезпечення провадження зовнішньоекономічної діяльності,
митної справи; 8) спрямування та координація роботи міністерств, інших органів
виконавчої влади, здійснення контролю за їх діяльністю.
На Кабінет міністрів України покладаються: здійснення заходів щодо
охорони та захисту державного кордону України і території України, зміцнення
національної безпеки України, розроблення та затвердження державних програм з
цих питань, забезпечення боєздатності Збройних Сил України, визначення в
межах бюджетних асигнувань на оборону чисельності громадян України, які
підлягають призову на строкову військову службу і навчальні збори; вжиття
заходів щодо забезпечення обороноздатності України, оснащення Збройних Сил
України та інших утворених відповідно до закону військових формувань;
забезпечення соціальних і правових гарантій військовослужбовцям, особам,
звільненим з військової служби, та членам їхніх сімей; здійснення керівництва
єдиною системою цивільного захисту України, мобілізаційною підготовкою
національної економіки та переведенням її на режим роботи в умовах
надзвичайного чи воєнного стану; вирішення питання забезпечення участі
військовослужбовців України в міжнародних операціях з підтримання миру і
безпеки в порядку, передбаченому законом; визначення пріоритетних напрямів
розвитку оборонно-промислового комплексу.
Рада національної безпеки і оборони України координує та контролює
діяльність органів виконавчої влади у сфері оборони в межах повноважень,
визначених Конституцією України та Законом України «Про Раду національної
безпеки і оборони України», а саме: 1) розробляє та розглядає на своїх засіданнях
питання, які відповідно до Конституції та законів України, Стратегії національної
безпеки України, Воєнної доктрини України належать до сфери національної
безпеки і оборони, та подає пропозиції Президентові України, приймає відповідні
рішення; 2) координує виконання прийнятих Радою національної безпеки і
оборони України рішень, введених у дію указами Президента України, і здійснює
поточний контроль діяльності органів виконавчої влади у сфері національної
563
безпеки і оборони, подає Президентові України відповідні висновки та
пропозиції; 3) залучає до аналізу інформації посадових осіб та фахівців органів
виконавчої влади, державних установ, наукових закладів, підприємств та
організацій усіх форм власності; 4) ініціює розроблення нормативних актів та
документів з питань національної безпеки і оборони, узагальнює практику їх
застосування та результати перевірок їх виконання; 5) координує і контролює
переведення центральних і місцевих органів виконавчої влади, а також економіки
країни на роботу в умовах воєнного чи надзвичайного стану; 6) координує і
контролює діяльність органів місцевого самоврядування в межах наданих
повноважень під час введення воєнного чи надзвичайного стану; 7) координує та
контролює діяльність органів виконавчої влади по відбиттю збройної агресії,
організації захисту населення та забезпеченню його життєдіяльності, охороні
життя, здоров’я, конституційних прав, свобод і законних інтересів громадян,
підтриманню громадського порядку в умовах воєнного та надзвичайного стану та
при виникненні кризових ситуацій, що загрожують національній безпеці України;
8) координує і контролює діяльність органів виконавчої влади з протидії корупції,
забезпечення громадської безпеки та боротьби із злочинністю з питань
національної безпеки і оборони.
Міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, в межах своїх
повноважень забезпечують виконання передбачених Конституцією і законами
України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України завдань,
здійснюють реалізацію концепцій, програм у сфері національної безпеки,
підтримують у стані готовності до застосування сили та засоби забезпечення
національної безпеки. Так Міністерство оборони України здійснює: 1)
забезпечення формування та реалізацію державної політики з питань національної
безпеки у воєнній сфері, сфері оборони і військового будівництва, зокрема,
формування та реалізацію політики в галузі оборонного планування, військової
освіти та науки, військово-технічної політики у сфері оборони, військової
кадрової політики; 2) військово-політичне та адміністративне керівництво
Збройними Силами; 3) у встановленому порядку координацію діяльності
державних органів та органів місцевого самоврядування щодо підготовки
держави до оборони.
Міноборони має такі права й обов’язки: бере участь у формуванні та
реалізації державної політики з питань національної безпеки у воєнній сфері,
оборони і військового будівництва, підготовці проектів законодавчих та інших
нормативних актів у сфері оборони, забезпечує їх виконання у Збройних Силах
України, у встановленому порядку координує діяльність державних органів та
органів місцевого самоврядування щодо підготовки держави до оборони;
провадить розвідувальну та інформаційно-аналітичну діяльність в інтересах
національної безпеки та оборони держави, бере участь в аналізі воєнно-політичної
обстановки, прогнозуванні, виявленні та визначенні рівня воєнної загрози
національній безпеці України; забезпечує належний рівень боєздатності,
укомплектованості, бойової та мобілізаційної готовності й підготовки Збройних
Сил України; бере участь у формуванні оборонного бюджету, звітує перед
564
Кабінетом Міністрів України про використання виділених коштів; проводить
державну військову кадрову політику, забезпечує розвиток військової освіти і
науки, зміцнення дисципліни, правопорядку та виховання особового складу; бере
участь у забезпеченні функціонування національної економіки та державного
управління в особливий період, у плануванні мобілізаційної підготовки її галузей
та контролі за підготовкою підприємств, установ й організацій усіх форм
власності до виконання мобілізаційних завдань та за їх виконанням тощо 229.
Міністр оборони України здійснює військово-політичне та адміністративне
керівництво Збройними Силами України, а також інші повноваження, передбачені
законодавством. Так, під військово-політичним керівництвом Збройних Сил
України слід розуміти діяльність, спрямовану на забезпечення реалізації політики
держави у Збройних Силах України, політичних та стратегічних цілей у сфері
оборони, принципів і напрямів розвитку Збройних Сил України. Водночас
адміністративне керівництво Збройними Силами України – це діяльність,
спрямована на всебічне забезпечення життєдіяльності Збройних Сил України, їх
функціонування та розвитку в межах виконання головних завдань державної
політики у сфері оборони.
Генеральний штаб є головним військовим органом з планування оборони
держави, управління застосуванням Збройних Сил України, координації та
контролю за виконанням завдань у сфері оборони іншими утвореними відповідно
до законів України військовими формуваннями, органами виконавчої влади,
органами місцевого самоврядування, правоохоронними органами, Державною
спеціальною службою транспорту і Державною службою спеціального зв’язку та
захисту інформації України.
Генеральний штаб бере участь у формуванні та реалізації державної
політики у сфері оборони, стратегії воєнної безпеки; здійснює стратегічне
планування застосування Збройних Сил, інших військових формувань,
правоохоронних органів, Держспецтрансслужби і Держспецзв’язку, координує їх
підготовку до виконання завдань у сфері оборони, організовує стратегічне
розгортання Збройних Сил, інших військових формувань, забезпечення
територіальної оборони та оперативного обладнання території держави;
безпосереднє військове керівництво Збройними Силами; забезпечує контроль за
здійсненням заходів, спрямованих на підтримання військ (сил) Збройних Сил та
інших військових формувань і правоохоронних органів, Держспецтрансслужби і
Держспецзв’язку в постійній бойовій та мобілізаційній готовності. Статтею 11
Закону України «Про оборону України» визначено, що до компетенції
Генерального штабу належить: прогноз тенденцій розвитку форм і способів
воєнних дій та засобів збройної боротьби, участь у формуванні та реалізації
державної політики у сфері оборони, стратегії воєнної безпеки, обґрунтування
напрямів розвитку Збройних Сил України; стратегічне планування застосування
Збройних Сил України, інших військових формувань, утворених відповідно до
законів України, та правоохоронних органів для оборони держави; визначення

229 Про затвердження Положення про Міністерство оборони України : постанова Кабінету Міністрів України від 24 лист. 2014 р. №
671/2014 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/671-2014-п
565
потреб в особовому складі, озброєнні, військовій техніці, матеріально-технічних,
енергетичних, фінансових, інформаційних ресурсах, продовольстві, земельних і
водних ділянках, комунікаціях, фондах та майні, необхідних для належного
виконання завдань Збройними Силами України та іншими військовими
формуваннями, контроль повноти та якості їх отримання; керівництво у сфері
оборони та забезпечення громадського порядку в Україні або в окремих її
місцевостях, де введено воєнний стан у межах, визначених відповідним законом;
участь у створенні та контроль стану системи управління державою в особливий
період тощо.
Збройні сили України:
1) Сухопутні війська є головним носієм бойової могутності Збройних Сил
незалежної Української держави. За своїм призначенням та обсягом покладених
на них завдань вони відіграють вирішальну роль у виконанні Збройних Сил
України своїх функцій як у мирний, так і у воєнний час.
Сучасні Сухопутні війська України становлять собою механізовані й
танкові війська, ракетні війська й артилерію, аеромобільні війська, армійську
авіацію, частини і підрозділи протиповітряної оборони, спеціальні війська,
частини та установи, технічного й тилового забезпечення. До складу Сухопутних
військ входять також військово-навчальні й медичні заклади, система військових
комісаріатів, мережа центрів та установ культури, просвіти і дозвілля.
2) Повітряні Сили України – вид збройних сил, що існує у складі Збройних
Сил України з 2004 р. Створений шляхом об’єднання двох видів: Військово-
Повітряних Сил та Військ Протиповітряної оборони країни. Повітряні Сили
мають у своєму складі роди військ: авіація (винищувальна, бомбардувальна,
штурмова, розвідувальна, військово-транспортна та спеціальна); зенітно-ракетні
війська; радіотехнічні війська; спеціальні війська (окремі військові частини і
підрозділи – розвідувальні, інженерні, радіаційного, хімічного і бактеріологічного
захисту, зв’язку, автоматизованих систем управління та радіотехнічного
забезпечення, радіоелектронної боротьби, метеорологічного забезпечення,
частини матеріально-технічного і медичного забезпечення та ін.); навчальні
заклади (Харківський університет Повітряних Сил імені Івана Кожедуба).
3) Військово-Морські Сили. Метою їх створення є стримування, локалізація
і нейтралізація збройного конфлікту, а за необхідності – відсіч збройної агресії з
моря як самостійно, так і у взаємодії з іншими видами Збройних Сил України,
військовими формуваннями, правоохоронними органами у відповідності з
Конституцією України, законами України та іншими нормативно-правовими
актами з урахуванням принципів і норм міжнародного права та загальних
принципів військового мистецтва.
До складу Військово-Морських Сил входять надводні та підводні сили,
морська авіація, війська берегової оборони, морська піхота, берегові ракетні
війська та війська спеціального призначення, однак їх кількість є занадто
незначною.
Органи військового управління, з’єднання, військові частини, військові
навчальні заклади, установи та організації Збройних Сил України дислокуються
566
на території держави або тимчасово за її межами відповідно до завдань оборони,
стратегічного плану застосування і завдань Збройних Сил України з урахуванням
військово-адміністративного поділу території України та соціально-економічних
умов районів дислокації. План дислокації Збройних Сил України розробляється
Генеральним штабом Збройних Сил України, узгоджується Міністерством
оборони України з Кабінетом Міністрів України і затверджується Президентом
України. Передислокація військових частин, а також військових навчальних
закладів, установ та організацій Збройних Сил України до рівня з’єднання
здійснюється за рішенням Міністерства оборони України за погодженням з
Кабінетом Міністрів України, а з’єднань – за рішенням Президента України.
Національне антикорупційне бюро України – є державним правоохоронним
органом, на який покладається попередження, виявлення, припинення,
розслідування та розкриття корупційних правопорушень, віднесених до його
підслідності, а також запобігання вчиненню нових. Завданням Національного
бюро є протидія кримінальним корупційним правопорушенням, які вчинені
вищими посадовими особами, уповноваженими на виконання функцій держави
або місцевого самоврядування, та становлять загрозу національній безпеці 230.
Служба безпеки України - це державний правоохоронний орган
спеціального призначення, який забезпечує державну безпеку України і
підпорядкований Президенту України. На Службу безпеки України покладається
вирішення завдань щодо: контррозвідувального захисту державного суверенітету,
конституційного ладу, територіальної цілісності, економічного, науково-
технічного і оборонного потенціалу, інформаційної безпеки України, життєво
важливих інтересів держави, прав і свобод громадян; протидії розвідувальній,
розвідувально-підривній та іншій протиправній діяльності спеціальних служб
іноземних держав, окремих організацій, груп та осіб, що створюють загрози
національній безпеці України; попередження, виявлення, припинення та
розкриття злочинів проти миру і безпеки людства, які вчиняються у
кіберпросторі; здійснення контррозвідувальних та оперативно-розшукових
заходів, спрямованих на боротьбу з кібертероризмом та кібершпигунством;
протидії кіберзлочинності, можливі наслідки якої безпосередньо створюють
загрозу життєво важливим інтересам України; розслідування кіберінцидентів та
кібератак щодо державних електронних інформаційних ресурсів, інформації,
вимога стосовно захисту якої встановлена законом, критичної інформаційної
інфраструктури та її окремих об'єктів; реалізація заходів з протидії терористичній
діяльності, у тому числі міжнародній, та фінансуванню тероризму; протидії
злочинам, що створюють загрози державній безпеці України; викриття і протидії
транснаціональним та міжрегіональним організованим злочинним угрупованням,
боротьби з проявами організованої злочинності у різних сферах; протидії
спеціальним інформаційним операціям і впливам спеціальних служб іноземних
держав, організацій, груп та осіб; боротьби з незаконним обігом і використанням
спеціальних технічних засобів негласного отримання інформації; здійснення

230 http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1698-18/print1475780854577184
567
інформаційно-аналітичної діяльності в інтересах державноїбезпеки України;
профілактики правопорушень у сфері державної безпеки України.
Служба зовнішньої розвідки України є державним органом, який здійснює
розвідувальну діяльність у політичній, економічній, військово-технічній, науково-
технічній, інформаційній та екологічній сферах. На СЗР України покладаються
такі основні завдання: добування, аналітичне опрацювання та надання визначеним
законодавством України керівникам вищих органів державної влади
розвідувальної інформації; сприяння спеціальними заходами здійсненню
державної політики України в економічній, політичній, військово-технічній,
екологічній та інформаційній сферах, зміцненню обороноздатності, економічного
і науково-технічного розвитку країни; участь у забезпеченні безпечного
функціонування установ України за кордоном, безпеки співробітників цих
установ та членів їхніх сімей у країні перебування, а також відряджених за кордон
громадян України, які обізнані з відомостями, що становлять державну таємницю;
участь у боротьбі з міжнародною організованою злочинністю, тероризмом,
незаконним обігом наркотичних засобів, незаконною торгівлею зброєю і
технологією її виготовлення, незаконною міграцією; вжиття заходів протидії
зовнішнім загрозам національній безпеці України, життю, здоров’ю її громадян та
об’єктам державної власності за межами України.
Компетенція інших військових формувань, утворених відповідно до законів
України, і правоохоронних органів, центральних та інших органів виконавчої
влади у сфері національної безпеки та оборони визначені в низці профільних
законодавчих актів та окремо розглядаються в інших розділах даного видання.
Слід також зазначити, що до публічного адміністрування даною сферою
залучаються й інші суб’єкти. Наприклад, Національний банк України відповідно
до основних засад грошово-кредитної політики визначає та проводить грошово-
кредитну політику в інтересах національної безпеки України. Органи і підрозділи
цивільного захисту здійснюють заходи щодо захисту населення і територій від
надзвичайних ситуацій у мирний час та в особливий період, суди загальної
юрисдикції здійснюють судочинство у справах про злочини, що завдають шкоди
національній безпеці України, а прокуратура України здійснює повноваження у
сфері національної безпеки України відповідно до Конституції України та Закону
України "Про прокуратуру України". Місцеві державні адміністрації в межах
відповідної адміністративно-територіальної одиниці забезпечують: 1) виконання
Конституції, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів
України, інших органів виконавчої влади вищого рівня; 2) законність і
правопорядок, додержання прав і свобод громадян; 3) підготовку та виконання
відповідних бюджетів; 4) звіт про виконання відповідних бюджетів та програм;
5) взаємодію з органами місцевого самоврядування; 6) реалізацію інших наданих
державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.
Крім того, громадяни України через участь у виборах, референдумах та
через інші форми безпосередньої демократії, а також через органи державної
влади та органи місцевого самоврядування, які вони обирають, реалізують
національні інтереси, добровільно і в порядку виконання конституційних
568
обов'язків здійснюють заходи, визначені законодавством України щодо
забезпечення її національної безпеки; як безпосередньо, так і через об'єднання
громадян привертають увагу суспільних і державних інститутів до небезпечних
явищ і процесів у різних сферах життєдіяльності країни; у законний спосіб і
законними засобами захищають власні права та інтереси, а також власну безпеку.

§ 3. Адміністративна відповідальність за правопорушення у сфері

національної безпеки та оборони.
Захист суспільних відносин у сфері національної безпеки та оборони, в
першу чергу забезпечується положеннями законодавства про кримінальну
відповідальність, що обумовлено важливістю суспільних відносин у зазначеній
сфері. Так у Кримінальному кодексі України науковці виділяють наступні види
злочинів проти національної безпеки та оборони:
- злочини проти основ національної безпеки в політичній сфері: дії,
спрямовані на насильницьку зміну чи повалення конституційного ладу або на
захоплення державної влади (ст. 109 ККУ); посягання на територіальну цілісність
і недоторканність України (ст. 110 ККУ); посягання на життя державного чи
громадського діяча (ст. 112 ККУ);
- злочини проти основ національної безпеки в інформаційній, економічній,
науково-технологічній і воєнній сферах: державна зрада (ст. 111 ККУ),
шпигунство (ст. 114 ККУ);
- злочин проти основ національної безпеки в економічній, екологічній і
воєнній сферах – диверсія (ст. 113 ККУ);
- злочини, які посягають на порядок комплектування збройних сил України,
що підриває її обороноздатність (ст. 335— 337 ККУ) тощо231.
Якщо вести мову про адміністративно-правовий захист сфери національної
безпеки та оборони, то він пов'язаний з інститутом адміністративної
відповідальності. У чинному законодавстві встановлено відповідальність за низку
адміністративних правопорушень у у сфері національної безпеки та оборони, до
яких відносяться:
1) військові адміністративні правопорушення;
2) правопорушення у сфері забезпечення обороноздатності та мобілізаційної
роботи;
3) правопорушення, пов’язані з порушенням прикордонного режиму або
режиму в пунктах пропуску через державний кордон України, порушенням
іноземцями та особами без громадянства правил перебування в Україні і
транзитного проїзду через її територію;
4) правопорушення в сфері безпеки;
5) правопорушення в галузі державного експортного контролю та протидії
тероризму.
Законом України від 5 лютого 2015 р. № 158–VIII Кодекс України про
адміністративну відповідальність доповнено главою 13 – Б, у якій передбачено

231 Кримінальне право. Особлива частина : мультимедійний навчальний посібник [Електронний ресурс]. – Режим доступу :
http://www.naiau.kiev.ua/books/mnp_krum_pravo_osob/Files/Lekc/T2/T2_P1.html
569
адміністративну відповідальність за військові адміністративні правопорушення та
введено новий вид адміністративного стягнення, що може застосовуватись
виключно до осіб, наділених певними правами та обов’язками у сфері оборони, і які
вчинили відповідне адміністративне правопорушення, а саме арешт з утриманням на
гаупвахті232.
1) Військові адміністрвтивні правопорушення:
- відмова від виконання законних вимог командира (начальника) (ст. 172-10
КУпАП);
- самовільне залишення військової частини або місця служби
військовослужбовцем строкової служби, а також нез’явлення його вчасно без
поважних причин на службу у разі звільнення з частини, призначення або
переведення, нез’явлення з відрядження, відпустки або з лікувального закладу
(ст. 172-11 КУпАП);
- необережне знищення або пошкодження зброї, бойових припасів, засобів
пересування, військової і спеціальної техніки чи іншого військового майна
(ст. 172-12 КУпАП);
- незаконне використання військовою службовою особою транспортних
засобів, споруд чи іншого військового майна, використання військовослужбовця
для виконання завдань, не пов’язаних з військовою службою, а також інше
зловживання владою або службовим становищем, вчинене з корисливою метою
чи в інших особистих інтересах або в інтересах третіх осіб (ст. 172-13 КУпАП);
- перевищення військовою службовою особою влади чи службових
повноважень, тобто умисне вчинення дій, які явно виходять за межі наданих цій
особі прав чи повноважень (ст. 172-14 КУпАП);
- недбале ставлення військової службової особи до військової служби
(ст. 172-15 КУпАП);
- умисне невжиття заходів щодо припинення злочину, що вчиняється
підлеглим, або ненаправлення військовою службовою особою до органу
досудового розслідування повідомлення про підлеглого, який вчинив кримінальне
правопорушення, а також інше умисне невиконання військовою службовою
особою покладених на неї службових обов’язків (ст. 172-16 КУпАП);
- порушення правил несення бойового чергування (бойової служби),
встановлених для своєчасного виявлення і відбиття раптового нападу на Україну
або для захисту та безпеки України (ст. 172-17 КУпАП);
- порушення правил несення прикордонної служби особою, яка входить до
складу наряду з охорони державного кордону України (ст. 172-18 КУпАП);
- порушення правил поводження із зброєю, а також боєприпасами,
вибуховими, іншими речовинами і предметами, що становлять підвищену
небезпеку для оточення, а також з радіоактивними матеріалами (ст. 172-19
КУпАП);

232 Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення відповідальності військовослужбовців, надання
командирам додаткових прав та покладення обов’язків в особливий період : закон України від 5 лют. 2015 р. № 158-VIII [Електронний ресурс].
– Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/158-19.
570
 - розпивання алкогольних, слабоалкогольних напоїв або вживання
наркотичних засобів, психотропних речовин чи їх аналогів
військовослужбовцями, військовозобов’язаними та резервістами під час
проходження зборів на території військових частин, військових об’єктів, або
поява таких осіб на території військової частини в нетверезому стані, у стані
наркотичного чи іншого сп’яніння, або виконання ними обов’язків військової
служби в нетверезому стані, у стані наркотичного чи іншого сп’яніння, а також
відмова таких осіб від проходження огляду на стан алкогольного, наркотичного
чи іншого сп’яніння, а також участь начальників у таких діях (ст. 172-20 КУпАП).
2) Правопорушення у сфері забезпечення обороноздатності та
мобілізаційної роботи:
- порушення військовозобов'язаними чи призовниками правил військового
обліку, неявка їх на виклик до військового комісаріату без поважних причин або
несвоєчасне подання в обліковий орган, де вони перебувають на військовому
обліку, відомостей про зміну місця проживання, освіти, місця роботи, посади, а
також порушення порядку проходження навчальних зборів (занять) у навчальних
закладах Товариства сприяння обороні України та професійно-технічних
навчальних закладах (ст. 210 КУпАП);
- порушення законодавства про оборону, мобілізаційну підготовку та
мобілізацію (ст. 210-1 КУпАП);
- умисне зіпсуття або недбале зберігання військовозобов'язаними і
призовниками обліково-військових документів (військових квитків і посвідчень
про приписку до призовних дільниць), яке спричинило їх втрату (ст. 211 КУпАП);
- неявка громадян на виклик у військовий комісаріат без поважних причин
для приписки до призовної дільниці (ст. 211-1 КУпАП);
- неподання керівниками або іншими відповідальними за військово-
облікову роботу посадовими особами житлово-експлуатаційних організацій,
підприємств, установ та організацій, які здійснюють експлуатацію будинків,
власниками будинків, органами місцевого самоврядування, яким делеговано
ведення первинного обліку військовозобов'язаних і призовників, підрозділами по
роботі з кадрами підприємств, установ, організацій, навчальних закладів
незалежно від підпорядкування і форм власності щорічно в строки, встановлені
Міністерством оборони України, до відповідних районних (міських) військових
комісаріатів списків громадян, які підлягають приписці до призовних дільниць
(ст. 211-2 КУпАП);
- прийняття керівниками або іншими посадовими особами підприємств,
установ, організацій, колективних сільськогосподарських підприємств і
навчальних закладів на роботу (навчання) військовозобов'язаних і призовників,
які не перебувають на військовому обліку за місцем проживання (ст. 211-3
КУпАП);
- незабезпечення керівниками або іншими відповідальними за військово-
облікову роботу посадовими особами підприємств, установ, організацій,
колективних сільськогосподарських підприємств і навчальних закладів на вимогу
військових комісаріатів сповіщення військовозобов'язаних і призовників про їх
571
виклик у військові комісаріати або перешкода зазначених посадових осіб
своєчасній явці громадян на збірні пункти чи призовні дільниці (ст. 211-4
КУпАП);
- несвоєчасне подання керівниками або іншими відповідальними за
військово-облікову роботу посадовими особами житлово-експлуатаційних
організацій, підприємств, установ і організацій, що здійснюють експлуатацію
будинків, а також власниками будинків у військові комісаріати і органи місцевого
самоврядування, на які покладено ведення первинного обліку
військовозобов'язаних і призовників, домових книг, карток реєстрації місця
проживання і обліково-військових документів (військових квитків, посвідчень про
приписку до призовних дільниць) на жильців, які є військовозобов'язаними або
призовниками, для оформлення взяття на військовий облік або зняття з обліку, а
також несповіщення їх про виклик у військові комісаріати (ст. 211-5 КУпАП);
- неподання відомостей про всіх військовозобов'язаних і призовників,
визнаних інвалідами незалежно від групи інвалідності, посадовими особами
медико-соціальних експертних комісій, на яких покладено обов'язок подавати такі
відомості у військові комісаріати (ст. 211-6 КУпАП).
3) Правопорушення, пов’язані з порушенням прикордонного режиму або
режиму в пунктах пропуску через державний кордон України, порушенням
іноземцями та особами без громадянства правил перебування в Україні і
транзитного проїзду через її територію:
- порушення прикордонного режиму, режиму в пунктах пропуску через
державний кордон України або режимних правил у контрольних пунктах в’їзду –
виїзду (ст. 202 КУпАП);
- порушення іноземцями та особами без громадянства правил перебування в
Україні, тобто проживання без документів на право проживання в Україні, за
недійсними документами або документами, термін дії яких закінчився, або
працевлаштування без відповідного дозволу на це, якщо необхідність такого
дозволу передбачено законодавством України, або недодержання встановленого
порядку пересування і зміни місця проживання, або ухилення від виїзду з України
після закінчення відповідного терміну перебування, неприбуття без поважних
причин до визначеного місця навчання або працевлаштування після в'їзду в
Україну у визначений строк, порушення правил транзитного проїзду через
територію України, а також недодержання іноземцями та особами без
громадянства встановленого порядку реєстрації або порушення встановленого
терміну перебування в Україні, виявлені в пунктах пропуску через державний
кордон України (ст. 203 КУпАП);
- порушення посадовими особами підприємств, установ і організацій,
незалежно від форм власності, у тому числі іноземних суб'єктів господарської
діяльності, що діють на території України, встановленого порядку
працевлаштування, прийняття на навчання іноземців та осіб без громадянства,
надання їм житла, а також інші порушення, якщо вони будь-яким чином сприяють
іноземцям та особам без громадянства в ухиленні від виїзду з України після

572
закінчення терміну перебування або спрямовані на їх незаконну реєстрацію,
оформлення документів на проживання (ст. 204 КУпАП);
- перетинання або спроба перетинання державного кордону України будь-
яким способом поза пунктами пропуску через державний кордон України або в
пунктах пропуску через державний кордон України без відповідних документів
або за документами, що містять недостовірні відомості про особу, чи без дозволу
відповідних органів влади (ст. 204-1 КУпАП);
- порушення порядку в’їзду на тимчасово окуповану територію України та
виїзду з неї (ст. 204-2 КУпАП);
- порушення порядку переміщення товарів до району або з району
проведення антитерористичної операції (ст. 204-3 КУпАП);
- невжиття громадянами, які запросили в Україну іноземців і осіб без
громадянства в приватних справах і надали їм жилу площу, заходів до
забезпечення у встановленому порядку їх своєчасної реєстрації (ст. 205 КУпАП);
- надання громадянами іноземцям та особам без громадянства житла,
транспортних засобів, сприяння їх незаконній реєстрації, оформленню документів
на проживання чи навчання, прийняттю на роботу, а також надання інших послуг
на порушення встановлених правил перебування іноземців та осіб без
громадянства в Україні і правил транзитного проїзду їх через територію України,
якщо ці дії безпосередньо не пов'язані із незаконним переправленням осіб через
державний кордон України (ст. 206 КУпАП);
- перевезення водіями іноземців та осіб без громадянства на порушення
встановлених правил перебування іноземців та осіб без громадянства в Україні і
транзитного проїзду їх через територію України, якщо ці дії безпосередньо не
пов'язані із незаконним перетинанням осіб через державний кордон України
(ст. 206-1 КУпАП).
4) Правопорушення в сфері безпеки включають наступні:
- незаконне зберігання спеціальних технічних засобів негласного отримання
інформації (ст. 195-5 КУпАП);
- порушення законодавства про державну таємницю (ст. 212-2 КУпАП);
- порушення порядку обліку, зберігання і використання документів та інших
матеріальних носіїв інформації, що містять службову інформацію, зібрану у
процесі оперативно-розшукової, контррозвідувальної діяльності, у сфері оборони
країни, що призвело до розголошення такої інформації (ст. 212-5 КУпАП).
5) Правопорушення в галузі державного експортного контролю та
протидії тероризму:
- порушення вимог щодо ідентифікації, верифікації клієнта (представника
клієнта), вивчення клієнта, уточнення інформації про клієнта; неподання,
несвоєчасне подання, порушення порядку подання або подання центральному
органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері запобігання та
протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом,
фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового
знищення, недостовірної інформації у випадках, передбачених законодавством;
порушення вимог щодо зберігання офіційних документів, інших документів (у
573
тому числі створені суб’єктом первинного фінансового моніторингу електронні
документи), їх копії щодо ідентифікації осіб (клієнтів, представників клієнтів), а
також осіб, яким суб’єктом первинного фінансового моніторингу було відмовлено
у проведенні фінансових операцій, вивчення клієнта, уточнення інформації про
клієнта, а також усіх документів, що стосуються ділових відносин (проведення
фінансової операції) з клієнтом (включаючи результати будь-якого аналізу під час
здійснення заходів щодо верифікації клієнта/поглибленої перевірки клієнта), а
також даних про фінансові операції; порушення порядку зупинення фінансових
(фінансової) операцій (операції) (ст. 166-9 КУпАП);
- порушення законодавства в галузі державного експортного контролю
(ст. 212-4 КУпАП).

Рекомендована література:
1. Адміністративне право України : навч. посіб. : у 2 т. / В. В. Галунько [та
ін.] ; за заг. ред. В. В. Галунька ; Херсон. юрид. ін-т Харк. нац. ун-ту внутр. справ.
— Херсон : Херсон. міськ. друк., 2011. — Т. 1 : Загальне адміністративне право. —
320 с.
2. Байдак Ю. А.Трансформування та розвиток Збройних Сил України /
[Ю. А. Байдак, О. М. Загорка, В. В. Гамора, В. В. Коваль] // Наука і оборона. –
2014. – № 3. – С. 17–22.
3. Кодекс України про адміністративні правопорушення : закон УРСР від 18
груд. 1984 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua
4. Курс адміністративного права України : підручник / [В. К. Колпаков,
О. В. Кузьменко, І. Д. Пастух та ін.]. – [2-ге вид., переробл. і допов.]. – К. :
Юрінком Інтер, 2013. – 872 с.
5. Про боротьбу з тероризмом : Закон України від 20 берез. 2003 р. № 638-
IV [Електронний ресурс]. – Режим доступу:
http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/638-15
6. Про Збройні Сили України : закон України від 6 груд. 1991 р. № 1934-XII
// Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 9. – Ст. 108.
7. Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію : закон України від 21 жовт.
1993 р. № 3543-XII [Електронний ресурс]. – Режим доступу:
http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/3543-12
8. Про оборону України : закон України від 6 груд. 1991 р. № 1932-XII //
Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 9. – Ст. 106.
9. Про основи національної безпеки : закон України від 19 черв. 2003 р. №
964-IV [Електронний ресурс]. – Режим доступу :
http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/964-15
10. Про Раду національної безпеки і оборони України : закон України від 5
берез. 1998 р. № 183/98-ВР // Відомості Верховної Ради України. – 1998. – № 35. –
Ст. 237
11. Про Службу безпеки України : Закон України від 25 березня 1992 р. №
2229-XII [Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://zakon.rada.gov. ua/cgi-
bin/laws/main.cgi?nreg=2229-12.
574
 12. Про Стратегію національної безпеки України : затв. указом Президента
України від 26 травня 2015 року № 287/2015 [Електронний ресурс]. – Режим
доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/287/2015
13. Скиба П. П. Будівництво і розвиток Збройних сил України або як пройти
шлях від Воєнної організації держави до з’єднання / Скиба П. П. – Славута, 2013 –
269 с.
14. Сокуренко В. В. Адміністративно-правовий статус Міністерства
оборони України / В. В. Сокуренко // Науковий вісник Херсонського
національного університету. – Херсон, 2015. – № 4. – С. 159–163.

575
 ТЕМА 21
ПУБЛІЧНЕ АДМІНІСТРУВАННЯ У СФЕРІ ЗОВНІШНІХ ВІДНОСИН

§ 1. Суб'єкти публічного адміністрування у сфері зовнішніх відносин.

§ 2. Координація діяльності органів виконавчої влади у сфері зовнішніх
відносин.
§ 3. Адміністративні послуги, що надаються у сфері зовнішніх відносин.

Важливим пріоритетом зовнішньої політики України, який передбачає

проведення системних реформ в усіх сферах життя, є зміцнення економічної
складової зовнішньої політики України з метою створення сприятливих
міжнародних умов для подолання негативних наслідків світової фінансово-
економічної кризи та відновлення економічного зростання нашої держави.
У сфері зовнішньополітичного забезпечення своєї національної безпеки
Україна як європейська позаблокова держава просуває свої інтереси, спираючись
на норми та принципи міжнародного права, розвиває добросусідські відносини з
усіма країнами, насамперед сусідніми, проводить політику, спрямовану на
утвердження стабільності і безпеки в Європі та у світі в цілому, бере активну
участь у розв'язанні так званих заморожених конфліктів та в інших міжнародних
зусиллях, спрямованих на подолання існуючих викликів і загроз.
Україна робить внесок у вдосконалення і розвиток європейської системи
колективної безпеки, продовжує конструктивне співробітництво з НАТО та
іншими військово-політичними структурами з усіх питань, що становлять
взаємний інтерес, у тому числі щодо залучення експертної і ресурсної допомоги
держав Альянсу для проведення необхідних реформ, передусім у рамках
виконання річних національних програм співробітництва Україна-НАТО.
Постійним пріоритетом зовнішньої політики та сферою особливої уваги є
захист і заохочення прав людини та співпраця у цій галузі з іншими країнами
світу та в рамках міжнародних організацій, захист прав та інтересів громадян і
юридичних осіб України за кордоном, створення сприятливих
зовнішньополітичних умов для розвитку української нації, її історичної
свідомості, національної гідності українців, а також етнічної, культурної, мовної,
релігійної самобутності громадян України усіх національностей.
З метою забезпечення своїх національних інтересів Україна проводить
активну багатосторонню політику в універсальних та регіональних міжнародних
організаціях. Її участь в ООН спрямована на обстоювання і просування інтересів
держави у процесі прийняття світовою спільнотою тих рішень, які мають або
можуть мати вплив на безпеку нашої країни, її успішний політичний,
економічний та соціально-культурний розвиток. Діяльність у рамках ОБСЄ є
важливим фактором зміцнення регіональної безпеки і стабільності в Європі.
Участь у роботі Ради Європи є вагомим чинником інтеграції України у єдиний
європейський правовий простір.
У рамках розвитку міжнародного культурно-гуманітарного співробітництва
пріоритетним завданням є створення мережі культурно-інформаційних центрів у
576
складі закордонних дипломатичних установ України, які сприятимуть промоції
культурного, освітнього та туристичного потенціалу, забезпеченню культурних,
мовних та інформаційних потреб українців, які проживають за кордоном.
Публічне адміністрування закордонними справами - це діяльність органів
держави, спрямована на здійснення зовнішньої політики України.
Відповідно до ст. 18 Конституції України зовнішньополітичну діяльність
України спрямовано на забезпечення її національних інтересів і безпеки шляхом
підтримання мирного й взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного
співтовариства за загальновизнаними принципами й нормами міжнародного
права.
З метою забезпечення національних інтересів України її зовнішню політику
спрямовують на виконання найголовніших завдань, серед яких: утвердження й
розвиток України як незалежної, демократичної держави; забезпечення
стабільності міжнародного становища України; збереження територіальної
цілісності держави та недоторканності її кордонів; включення національного
господарства в світову економічну систему для його повноцінного економічного
розвитку, забезпечення громадян і підвищення добробуту народу; захист прав та
інтересів громадян України, її юридичних осіб за кордоном; створення умов для
підтримання контактів із зарубіжними українцями й вихідцями з України,
надання їм допомоги згідно з міжнародним правом.
Україна як суб'єкт міжнародного права здійснює безпосередні зносини з
іншими державами, укладає з ними договори, обмінюється представництвами,
бере участь у діяльності впливових міжнародних організацій (ООН, НБРЄ, СНД
та ін.) в обсязі, необхідному для ефективного забезпечення національних
інтересів.
Нормативну базу державного управління у галузі зовнішньої політики
складають такі важливі акти, як Декларація про державний суверенітет, Акт про
незалежність України, Конституція України, Концепція (основи державної
політики) національної безпеки України, Воєнна доктрина України, закони
України «Про міжнародні договори України», «Про правонаступництво України»,
«Про дипломатичну службу», «Про участь України в міжнародних миротворчих
операціях», «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства», «Про
біженців», Положення про дипломатичне представництво України в іншій
державі, Положення про постійне представництво України при міжнародній
організації, Консульський статут України тощо.
Державне управління закордонними справами полягає в діяльності
державних органів, спрямованій на здійснення зовнішньої політики України.
Зовнішньополітична діяльність України спрямована на забезпечення її
національних інтересів і безпеки шляхом підтримання мирного та
взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного співтовариства за
загальновизнаними нормами міжнародного права.
Відповідно до Основних напрямів зовнішньої політики України українська
держава реалізує зовнішню політику на таких засадах:

577
 - здійснює відкриту зовнішню політику, прагне до співробітництва з усіма
зацікавленими партнерами, уникаючи залежності від окремих держав чи груп
держав;
- розбудовує свої двосторонні та багатосторонні відносини з іншими
державами й міжнародними організаціями на основі принципів добровільності,
взаємоповаги, рівноправності, взаємовигоди, невтручання у внутрішні справи;
Україна не є ворогом жодної держави, засуджує війну як знаряддя
національної політики та ін.

§ 1. Суб'єкти публічного адміністрування у сфері зовнішніх відносин

Систему органів державного управління зовнішньополітичною діяльністю
складають:
- Верховна Рада України;
- Президент України;
- Кабінет Міністрів України;
- Міністерство закордонних справ України;
- дипломатичні представництва України та місії;
- консульські установи України.
Верховна Рада України. Згідно з Конституцією України (ст. 85) до
повноважень Верховної Ради України належать:
- визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики (п. 5);
- затвердження рішень про надання Україною позик і економічної допомоги
іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання
Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій
позик, не передбачених Державним бюджетом України, здійснення контролю за
їх використанням (п. 14);
- схвалення рішень про надання військової допомоги іншим державам, про
направлення підрозділів Збройних Сил України до іншої держави чи про допуск
підрозділів збройних сил інших держав на територію України (п. 23);
- надання у встановлений законом строк згоди на обов'язковість
міжнародних договорів України та денонсація міжнародних договорів України
(п. 32). Безпосередньо питаннями зовнішньої політики у Верховній Раді України
опікується Комітет у закордонних справах і зв'язках із СНД.
Президент України. За Конституцією України Президент України як глава
держави має досить широкі повноваження в галузі здійснення зовнішньої
політики України.
Так, відповідно до ст. 102 Конституції України «Президент України є
главою держави і виступає від її імені. Президент України є гарантом державного
суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції
України, прав і свобод людини і громадянина». Статус Президента України,
визначений у цій статті Конституції, дає підстави вважати його уособленням
держави і державної влади в цілому, а не однією з її окремих гілок, що
обумовлено колом повноважень, роллю та місцем Президента України у
політичному житті держави. Як її глава, Президент України є вищою посадовою
578
особою, і саме він наділяється повноваженнями виступати від імені України,
представляти її в усіх питаннях міжнародного життя. Тобто, як випливає із тексту
згаданої статті. Президент України діє як гарант Конституції щодо забезпечення
відповідності внутрішньої і зовнішньої політики інтересам держави.
Стаття 106 Конституції України містить перелік конкретних повноважень
Президента України в галузі здійснення дипломатичної діяльності та реалізації
зовнішніх зносин.
Президент України «звертається з посланням до народу та із щорічними і
позачерговими посланнями до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє
становище України» (п. 2);
- представляє державу в міжнародних відносинах, здійснює керівництво
зовнішньополітичною діяльністю держави, укладає міжнародні договори України
(п. 3);
- приймає рішення про визнання іноземних держав (п. 4);
- призначає та звільняє глав дипломатичних представництв України в інших
державах і при міжнародних організаціях; приймає вірчі і відкличні грамоти
дипломатичних представників іноземних держав (п. 5);
- вносить до Верховної Ради України подання про оголошення стану війни
та приймає рішення про використання Збройних Сил України у разі збройної
агресії проти України (п. 19);
- присвоює вищі військові звання, вищі дипломатичні ранги та інші вищі
спеціальні звання і класні чини (п. 24).
Кабінет Міністрів України. Згідно з п. 1 ст. 116 Конституції України Кабінет
Міністрів України забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність
України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання
Конституції і законів України, актів Президента України. Безпосередньо
керівництво зовнішньополітичними діями та дипломатичною службою держави
уряд здійснює через Міністерство закордонних справ, керівникові якого уряд дає
прямі доручення і слідкує за їхнім виконанням.
З метою підвищення ефективності, цілеспрямованості та узгодженості
здійснення зовнішньої політики України координацію діяльності міністерств,
інших органів виконавчої влади й установ у сфері зовнішніх зносин також
покладено на Міністерство закордонних справ України.
Глава уряду також представляє державу в зовнішніх зносинах і в рамках
своїх повноважень здійснює повсякденну оперативну діяльність у цій сфері.
Глава уряду може без будь-яких додаткових повноважень брати участь у
засіданнях Генеральної Асамблеї ООН, її спеціалізованих установ та інших
міжнародних організацій. Звичайно прем'єр-міністр і уряд у цілому не тільки
намічають основні напрями зовнішньої політики і вносять відповідні пропозиції
на розгляд і затвердження парламенту і глави держави, а й організовують
виконання прийнятих зовнішньополітичних рішень, контролюють цей процес.
Міністерство закордонних справ України. Відповідно до Положення про
Міністерство закордонних справ України, затвердженого Постановою Кабінету
Міністрів України від 30 березня 2016 р. № 281 Міністерство закордонних справ
579
України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується
і координується Кабінетом Міністрів України.
МЗС України є головним органом у системі центральних органів виконавчої
влади у формуванні та забезпеченні реалізації державної політики у сфері
зовнішніх зносин України.
Основними завданнями МЗС України є:
1) забезпечення формування та реалізація державної політики у сфері
зовнішніх зносин;
2) забезпечення:
- провадження зовнішньополітичної діяльності держави;
- проведення зовнішньополітичного курсу України, спрямованого на
розвиток політичних, економічних, гуманітарних, правових, наукових та інших
зв’язків з іноземними державами, міжнародними організаціями, та проведення
аналізу відповідних тенденцій;
- дипломатичними засобами захисту та зміцнення незалежності, державного
суверенітету, безпеки, територіальної цілісності та непорушності державного
кордону, національних інтересів;
- розвитку зв’язків із закордонними українцями та їх громадськими
об’єднаннями, координація заходів, що здійснюються органами виконавчої влади
з метою розвитку таких зв’язків;
3) участь у забезпеченні в межах повноважень, передбачених законом,
реалізації державної зовнішньоекономічної політики, політики інтеграції
національної економіки до світової економічної системи;
4) сприяння входженню України до світового інформаційного простору,
піднесенню її міжнародного авторитету, формуванню позитивного іміджу
держави як надійного і передбачуваного партнера;
5) участь у формуванні та реалізації державної політики, спрямованої на
інтеграцію України до європейського політичного, економічного, правового
простору з метою набуття членства в ЄС, продовження конструктивного
партнерства з НАТО;
6) участь у забезпеченні розвитку міжнародного права;
7) забезпечення формування та реалізація державної політики у сфері
розвитку дипломатичної служби України.
МЗС України відповідно до покладених на нього завдань:
1) узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать
до його компетенції, розробляє пропозиції щодо вдосконалення законодавчих
актів, актів Президента України, Кабінету Міністрів України та в установленому
порядку вносить їх на розгляд Кабінету Міністрів України;
2) розробляє проекти законів та інших нормативно-правових актів з питань,
що належать до його компетенції;
3) готує в межах повноважень, передбачених законом, зауваження і
пропозиції до прийнятих Верховною Радою України законів, що надійшли на
підпис Президентові України;

580
 4) забезпечує підтримання дипломатичних зносин України з іноземними
державами, представництво України у міжнародних організаціях, органах та
спеціальних місіях;
5) вносить пропозиції щодо визнання Україною іноземних держав,
встановлення з ними дипломатичних зносин;
6) виступає із заявами, коментарями і роз’ясненнями щодо питань
зовнішньої політики України з міжнародних питань;
7) забезпечує інформування Президента України, Верховної Ради України,
Кабінету Міністрів України та інших державних органів про найбільш важливі та
резонансні події у світі, вносить пропозиції щодо реагування на події, що
безпосередньо стосуються національних інтересів, надає їм інформацію,
необхідну для реалізації ефективної зовнішньої та внутрішньої політики;
8) вносить пропозиції щодо ініціатив міжнародного характеру, здійснення
заходів, спрямованих на підвищення ефективності співпраці України з
іноземними державами і міжнародними організаціями;
9) здійснює функції Національного органу з виконання Конвенції про
заборону розробки, виробництва, накопичення і застосування хімічної зброї та
про її знищення;
10) готує пропозиції щодо покращення інвестиційного клімату, створення
позитивного інвестиційного іміджу держави, сприяє залученню іноземних
інвестицій в Україну;
11) проводить аналіз тенденцій політичного та соціально-економічного
розвитку іноземних держав, їх можливого впливу на національні інтереси;
12) проводить аналіз економічних процесів, які відбуваються в державах -
основних партнерах України, та їх впливу на розвиток двостороннього
торговельного та інвестиційного співробітництва, забезпечує проведення
моніторингу світових економічних процесів, основних тенденцій на світовому
ринку, а також міжнародної практики регулювання зовнішньоекономічної
діяльності;
Міністерство закордонних справ України здійснює свої повноваження
безпосередньо та через інші органи, а саме: дипломатичні представництва
України, консульські установи, місії України за кордоном.
Дипломатичне представництво України є постійно діючою установою
України за кордоном, яка покликана підтримувати офіційні міждержавні
відносини, здійснювати представництво України, захищати інтереси України,
права та інтереси її громадян і юридичних осіб. Керівництво дипломатичним
представництвом здійснює МЗС України. Діяльність дипломатичного
представництва базується на положеннях Віденської конференції про
дипломатичні зносини від 18 квітня 1961 р., двосторонніх і багатосторонніх
міжнародних договорів України, законодавства України та держави перебування.
Правовий статус дипломатичного представництва врегульований Положенням
про дипломатичне представництво України за кордоном, затвердженим
розпорядженням Президента України від 22 жовтня 1992 р.

581
 До функцій дипломатичного представництва України належить:
представництво України в державі перебування та підтримання з цією державою
офіційних відносин; захист інтересів України, прав та інтересів її громадян і
юридичних осіб у цій державі; ведення переговорів з її урядом.
Представництва Міністерства закордонних справ України на території
України утворюються в регіонах, де є іноземні консульські установи чи
представництва міжнародних організацій.
Статус, завдання та функції представництва Міністерства закордонних
справ України на території України законами та Положенням про представництво
Міністерства закордонних справ України на території України, яке
затверджується Кабінетом Міністрів України.
Міністерство закордонних справ України здійснює керівництво системою
органів дипломатичної служби України.
Дипломатичні представництва та консульські установи України за
кордоном є постійно діючими установами України, основним завданням яких є
представництво України в державі перебування та підтримання офіційних
міждержавних відносин, захист інтересів України, прав та інтересів її громадян і
юридичних осіб за кордоном.
У системі органів дипломатичної служби України можуть утворюватися
спеціальні місії, а також делегації на сесії міжнародних організацій, статус,
завдання та функції яких залежно від рівня місії визначаються Президентом
України або Міністром закордонних справ України.
Спеціальні місії є тимчасовими місіями, що за своїм характером
представляють Україну і направляються Україною до іншої держави за її згодою
для розгляду з цією державою певних питань або для виконання щодо неї певного
завдання.
Безпосереднє керівництво органами дипломатичної служби здійснює
Міністр закордонних справ України.
Основними завданнями дипломатичної служби є:
- забезпечення національних інтересів і безпеки України шляхом
підтримання мирного і взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного
співтовариства за загальновизнаними принципами і нормами міжнародного права;
- проведення зовнішньополітичного курсу України, спрямованого на
розвиток політичних, економічних, гуманітарних, наукових, інших зв'язків з
іншими державами, міжнародними організаціями;
- захист прав та інтересів громадян і юридичних осіб України за кордоном;
- сприяння забезпеченню стабільності міжнародного становища України,
піднесенню її міжнародного авторитету, поширенню у світі образу України як
надійного і передбачуваного партнера;
- забезпечення дипломатичними засобами та методами захисту
суверенітету, безпеки, територіальної цілісності та непорушності кордонів
України, її політичних, торгово-економічних та інших інтересів;
- координація діяльності інших органів виконавчої влади щодо забезпечення
проведення єдиного зовнішньополітичного курсу України;
582
 - вивчення політичного та економічного становища у світі, зовнішньої та
внутрішньої політики іноземних держав, діяльності міжнародних організацій;
- забезпечення органів державної влади України інформацією, необхідною
для здійснення ефективної зовнішньої та внутрішньої політики; здійснення інших
завдань відповідно до законодавства України.
Основними функціями дипломатичної служби є: забезпечення підтримання
дипломатичних зносин з іншими державами, представництво України у
міжнародних організаціях та спеціальних місіях;
- захист національних інтересів України, її громадян та юридичних осіб у
сфері міжнародних відносин;
- забезпечення єдності зовнішньополітичного курсу держави; використання
переваг міжнародного спілкування для сприяння внутрішньому розвитку України,
зміцненню її національної безпеки та позицій у світі;
- здійснення зовнішньополітичної діяльності держави; організація
проведення переговорів і підготовка укладення міжнародних договорів України;
- підготовка разом з іншими центральними органами виконавчої влади
пропозицій щодо укладення, виконання, припинення дії міжнародних договорів
та внесення їх у встановленому порядку на розгляд Президенту України та
Кабінету Міністрів України;
- внесення в установленому порядку на розгляд Президенту України,
Верховній Раді України та Кабінету Міністрів України пропозицій та
рекомендацій з питань відносин України з іншими державами та міжнародними
організаціями;
- підготовка пропозицій щодо удосконалення законодавства України у
галузі міжнародних відносин;
- здійснення функцій дипломатичного протоколу у сфері забезпечення
зовнішніх зносин з іншими державами, міжнародними організаціями;
- забезпечення функціонування єдиної державної системи реєстрації, обліку
та зберігання міжнародних договорів України;
- здійснення функцій депозитарію міжнародних договорів, укладених
Україною;
- сприяння діяльності іноземних дипломатичних представництв та
консульських установ, представництв міжнародних організацій в Україні, а також
здійснення контролю за додержанням дипломатичних і консульських привілеїв та
імунітетів;
- сприяння взаємодії органів законодавчої, виконавчої і судової влади в
частині здійснення ними зовнішніх зносин та дотримання міжнародних
зобов'язань України;
- здійснення інформаційного забезпечення Президента України, Верховної
Ради України, Кабінету Міністрів України з питань зовнішньополітичної
діяльності;
- розповсюдження інформації про Україну за кордоном; забезпечення
розвитку зв'язків із закордонними українцями та їх громадськими організаціями,
координація заходів, здійснюваних органами виконавчої влади у цій сфері;
583
 - організація на території України та за кордоном консульської роботи,
забезпечення візової політики України, здійснення в межах своїх повноважень
паспортного забезпечення;
- сприяння органам законодавчої, виконавчої та судової влади у здійсненні
ними міжнародних зв'язків, надання їм відповідної методичної, консультаційної
та інформаційної допомоги;
- здійснення інших функцій відповідно до чинного законодавства України.
Дипломатичними працівниками можуть бути громадяни України, які мають
відповідну фахову вищу освіту, необхідні професійні та ділові якості, володіють
державною та іноземними мовами і за станом здоров'я можуть бути направлені у
довготермінове відрядження.
Прийняття на дипломатичну службу здійснюється на конкурсній основі,
крім випадків, коли призначення на дипломатичні посади здійснює Президент
України. Порядок проведення конкурсу для прийняття на дипломатичну службу
визначається Кабінетом Міністрів України.
Однією із особливостей проходження дипломатичної служби є ротація
дипломатичних працівників.
Ротація - це планове заміщення працівників дипломатичної служби у
закордонних дипломатичних установах України в порядку, визначеному
Міністерством закордонних справ України.
Ротація здійснюється при направленні працівників дипломатичної служби у
довготермінове відрядження. Довготермінове відрядження дипломатичних
працівників триває, як правило, до чотирьох років у державах з нормальними
кліматичними умовами та стабільною політичною ситуацією і до трьох років у
державах з важкими кліматичними умовами або складною політичною ситуацією.
Працівники дипломатичної служби після закінчення попереднього
довготермінового відрядження направляються у наступне довготермінове
відрядження не раніше ніж через півтора року.
Після закінчення довготермінового відрядження працівникам
дипломатичної служби надається попередня посада, а в разі неможливості цього -
рівноцінна їй посада в системі органів дипломатичної служби.

§ 2. Координація діяльності органів виконавчої влади у сфері зовнішніх

відносин
З метою забезпечення цілісності зовнішньополітичного курсу держави,
узгодженості дій органів виконавчої влади України у сфері зовнішніх зносин,
неухильного додержання ними відповідних положень Конституції України,
основних напрямів зовнішньої політики України, визначених Верховною Радою
України, Закону України «Про міжнародні договори України», інших законів,
нормативно-правових актів, відповідно до Указу Президента України від 18
вересня 1996 р. № 841/96 «Про заходи щодо вдосконалення координації
діяльності органів виконавчої влади у сфері зовнішніх зносин», на Міністерство
закордонних справ України покладено координацію заходів органів виконавчої
влади у сфері зовнішніх зносин, зокрема, пов'язаних з участю міністерств та
584
інших центральних органів виконавчої влади у роботі міжнародних організацій та
їхніх органів, а також здійснення загального нагляду за виконанням міжнародних
договорів України, в тому числі й іншими сторонами, додержанням прав, що
випливають із таких договорів для України.
Здійснення загального нагляду за виконанням міжнародних договорів
України полягає у забезпеченні:
- належного виконання зобов'язань, узятих Україною за міжнародними
договорами, та невідкладного вжиття заходів у зв'язку із невиконанням або
неналежним виконанням зобов'язань міжнародних договорів України іншими
сторонами відповідно до норм міжнародного права;
- відповідності актів органів виконавчої влади міжнародно-правовим
зобов'язанням, що випливають із міжнародних договорів України;
- імплементації міжнародно-правових норм;
Міністерство закордонних справ України сприяє взаємодії органів
виконавчої влади з органами законодавчої та судової влади в частині здійснення
ними зовнішніх зносин.
Органи виконавчої влади погоджують з Міністерством закордонних справ
України питання:
- щодо ініціювання закордонних візитів керівників органів виконавчої влади
України чи запрошення іноземних офіційних делегацій;
- виступів, офіційних заяв та ініціатив міжнародного характеру,
опублікування повідомлень та поширення прес-релізів, прямо чи опосередковано
пов'язаних з міжнародною діяльністю;
- проведення міжнародних консультацій та переговорів, пов'язаних із
реалізацією державної політики України у сфері зовнішніх зносин, у тому числі з
дипломатичними представництвами іноземних держав, представництвами
міжнародних організацій в Україні;
- тимчасового відрядження працівників відповідних органів виконавчої
влади до органів дипломатичної служби для виконання службових обов'язків;
- підготовки міжнародних двосторонніх чи багатосторонніх документів,
незалежно від їх назви (договір, конвенція, угода, протокол, комюніке, додаток до
протоколу тощо);
- участі у міжнародних конференціях, сесіях органів міжнародних
організацій, засіданнях міжурядових комісій та інших органів;
- інших дій, пов'язаних із зовнішніми зносинами.
У випадках, передбачених чинним законодавством України, Міністерство
закордонних справ України із цих питань подає відповідні пропозиції
Президентові України або Кабінету Міністрів України.
Також зазначеним Указом установлено, що з офіційними заявами та
коментарями з питань зовнішньої політики України та з ініціативами
міжнародного характеру можуть виступати лише Президент України, Прем'єр-
міністр України і Міністр закордонних справ України. Інші офіційні, посадові
особи органів виконавчої влади виступають з такими заявами, коментарями та
ініціативами виключно за відповідними дорученнями Президента України,
585
Прем'єр-міністра України або Міністра закордонних справ України та згідно з
повноваженнями, наданими їм у встановленому законодавством порядку.
Посадові особи та органи виконавчої влади України з питань, пов'язаних із
реалізацією державної політики України у сфері зовнішніх зносин, інформують
Президента України, Міністерство закордонних справ України про зміст своїх
службових контактів з посадовими особами та органами виконавчої влади
іноземних держав, офіційними особами та органами міжнародних організацій
протягом десяти днів після проведення таких контактів, а в разі одержання
особливо важливої інформації - невідкладно.
З метою забезпечення підвищення ефективності реалізації державної
зовнішньої політики та координації заходів центральних органів виконавчої влади
у сфері зовнішніх зносин запроваджено в центральних органах виконавчої влади
посади дипломатичних радників у межах затвердженої граничної чисельності
працівників таких органів.
Заміщення посад дипломатичних радників у центральних органах
виконавчої влади України здійснюється з числа дипломатичних працівників у
порядку, передбаченому законодавством України, за погодженням між
відповідним центральним органом виконавчої влади та Міністерством
закордонних справ України.
Органи виконавчої влади подають Міністерству закордонних справ України
для розгляду та прийняття рішень пропозиції щодо акредитації іноземців та
іноземних організацій, яким згідно з міжнародними договорами України, згоду на
обов'язковість яких надано Верховною Радою України, надано право
користуватися привілеями та імунітетами, що прирівнюються до дипломатичних,
та видачі їм відповідних посвідчень.
Органи виконавчої влади України повідомляють дипломатичні
представництва України за кордоном про прибуття офіційних делегацій та
представників України до відповідних держав виключно через Міністерство
закордонних справ України.
Установлено, що в разі проведення в Україні міжнародних переговорів,
зустрічей і бесід за участю Прем'єр-міністра України до складу їх учасників з
Української сторони входить Міністр закордонних справ України, а в разі його
відсутності - перший заступник Міністра закордонних справ України, за участю
Першого віце-прем'єр-міністра України, Віце-прем'єр-міністра України - перший
заступник або заступник Міністра закордонних справ України, за участю міністра,
керівника іншого центрального органу виконавчої влади України - заступник
Міністра закордонних справ України або керівник відповідного структурного
підрозділу Міністерства закордонних справ України.
У разі проведення за кордоном міжнародних переговорів, зустрічей і бесід
за участю Прем'єр-міністра України, Першого віце-прем'єр-міністра України,
Віце-прем'єр-міністра України, міністра, керівника іншого центрального органу
виконавчої влади України до складу учасників таких переговорів, зустрічей і
бесід з Української сторони входить глава дипломатичного представництва
України у відповідній іноземній державі.
586
 Домовленості щодо проведення міжнародних переговорів, зустрічей і бесід
за участю Прем'єр-міністра України, Першого віце-прем'єр-міністра України,
Віце-прем'єр-міністра України, міністра, керівника іншого центрального органу
виконавчої влади України досягаються завчасно через Міністерство закордонних
справ України.
Підготовку інформаційно-аналітичних матеріалів та документів до
міжнародних переговорів, зустрічей і бесід за участю Прем'єр-міністра України,
Першого віце-прем'єр-міністра України, Віце-прем'єр-міністра України здійснює
Міністерство закордонних справ України за участю центральних та місцевих
органів виконавчої влади, які залежно від тематики переговорів, зустрічей і бесід
подають до Міністерства закордонних справ України необхідні інформацію,
документи та матеріали, а за участю міністра, керівника іншого центрального
органу виконавчої влади України - відповідне міністерство, інший центральний
орган виконавчої влади України разом із Міністерством закордонних справ
України.
Офіційні делегації та представники України на міжнародних консультаціях,
переговорах, конференціях, сесіях органів міжнародних організацій, засіданнях
міжурядових комісій та інших органів керуються письмовими директивами,
вказівками, технічними завданнями, що визначають позицію України.
Директиви, вказівки, технічні завдання готуються з урахуванням позицій
заінтересованих центральних органів виконавчої влади відповідним органом
виконавчої влади, уповноваженим брати безпосередню участь у міжнародних
консультаціях, переговорах, конференціях, сесіях органів міжнародних
організацій, засіданнях міжурядових комісій та інших органів, і після погодження
з Міністерством закордонних справ України затверджуються не пізніше ніж за
три дні до початку заходу відповідним органом виконавчої влади.
Міністерство закордонних справ України надає органам виконавчої влади
методичну допомогу в роботі з підготовки директив, вказівок, технічних завдань,
а також з опрацювання документів, що стосуються питань двостороннього та
багатостороннього співробітництва, в тому числі пов'язаних з укладенням та
виконанням міжнародних договорів України.
Директиви на переговори, що стосуються особливо важливих питань
двостороннього та багатостороннього співробітництва, а також укладення
міжнародних договорів від імені України та від імені Уряду України,
затверджуються відповідно Президентом України, Кабінетом Міністрів України.
Для забезпечення координації дій органів виконавчої влади у сфері
зовнішніх зносин до складу офіційних відомчих делегацій на міжнародні
консультації, переговори, конференції, сесії органів міжнародних організацій,
засідання міжурядових комісій та інших органів, що розглядають питання
двостороннього та багатостороннього співробітництва, включаються
представники Міністерства закордонних справ України або дипломатичних
представництв України за кордоном.
Офіційні делегації та представники України на міжнародних консультаціях,
переговорах, конференціях, сесіях органів міжнародних організацій, засіданнях
587
міжурядових комісій та інших органів, а також делегації та представники
державних організацій і підприємств, які перебувають за кордоном, зобов'язані
поінформувати відповідне дипломатичне представництво України за кордоном
про мету місії, одержані директиви, вказівки, технічні завдання, а також
погоджувати з таким представництвом свою діяльність.
Після завершення переговорів, а також укладення міжнародних договорів
України офіційні делегації та представники України подають Міністерству
закордонних справ України у десятиденний строк письмовий звіт та копії
документів, вироблених під час міжнародних консультацій, переговорів,
конференцій, сесій органів міжнародних організацій, засідань міжурядових
комісій та інших органів, оригінали підписаних міжнародних договорів України у
порядку, визначеному Міністерством закордонних справ України.
До письмового звіту додаються проекти планів заходів із забезпечення
виконання укладених міжнародних договорів України, реалізації досягнутих
домовленостей та вироблених документів, які у випадках, передбачених
законодавством України, вносяться Міністерством закордонних справ України на
розгляд Президентові України або Кабінету Міністрів України.
За підсумками візитів Президента України до іноземних держав та глав
іноземних держав до України Міністерство закордонних справ України спільно з
відповідними міністерствами, іншими органами виконавчої влади подає у
десятиденний строк Президентові України узгоджені з Кабінетом Міністрів
України плани заходів щодо реалізації укладених угод та досягнутих
домовленостей.
Персональна відповідальність за неухильне виконання директив, вказівок,
технічних завдань, що даються офіційним делегаціям та представникам України, а
також за своєчасне подання звітів, покладається на керівників офіційних
делегацій і представників України на міжнародних консультаціях, переговорах,
конференціях, сесіях органів міжнародних організацій, засіданнях міжурядових
комісій та інших органів.
Персональна відповідальність за забезпечення виконання укладених
міжнародних договорів України, реалізацію досягнутих домовленостей та інших
вироблених документів, з яких випливають права для України та зобов'язання
України, покладається на керівників відповідних міністерств, інших центральних
органів виконавчої влади України, що забезпечують виконання зобов'язань
українською стороною та аналізують виконання зобов'язань іншими учасниками
міжнародного договору.
Органи виконавчої влади подають до Міністерства закордонних справ
України відповідну інформацію у порядку та за формою, встановленими
Міністерством закордонних справ України.
У разі невиконання або неналежного виконання зобов'язань, узятих за
міжнародними договорами українською стороною, іншими сторонами, органи
виконавчої влади інформують Міністерство закордонних справ України та
вносять пропозиції щодо вжиття необхідних заходів згідно з нормами
міжнародного права.
588
 Міністерство закордонних справ України інформує з цих питань Президента
України або Кабінет Міністрів України та вносить пропозиції про вжиття
необхідних заходів відповідно до норм міжнародного права.
Крім того, Міністерству закордонних справ України надано право:
давати офіційні роз'яснення щодо зовнішньополітичного курсу України;
одержувати в установленому порядку від органів виконавчої влади
інформацію стосовно діяльності у сфері зовнішніх зносин, пов'язаної, зокрема, з
участю в роботі міжнародних організацій та їх органів, виконанням міжнародних
договорів;
вносити в установленому порядку пропозиції щодо підвищення
ефективності діяльності органів виконавчої влади у сфері зовнішніх зносин, у
тому числі пов'язаної з участю органів виконавчої влади у діяльності
міжнародних організацій та їхніх органів.

§ 3. Адміністративні послуги, що надаються у сфері зовнішніх відносин

У сфері зовнішніх відносин можна виділити великий спектр
адміністративних послуг, яким притаманна ознака платності і безоплатності.
Засвідчення офіційних документів шляхом проставлення штампа
«Апостиль».
22 грудня 2003 р. для України набула чинності Гаазька конвенція, що
скасовує вимогу легалізації іноземних офіційних документів (1961 р.)
Офіційні документи, які будуть використовуватись на території дер- жав-
учасниць Конвенції, мають засвідчуватися спеціальним штампом «Apostille» (далі
- апостиль), проставленим компетентним органом держави, в якій був складений
документ.
Офіційні документи, на яких проставлено апостиль, не потребують будь-
якого подальшого засвідчення (легалізації).
Процедура проставлення апостиля на офіційних документах, складених на
території України і призначених для використання на території інших держав,
регулюється Правилами, затвердженими наказом Міністерства закордонних справ
України, Міністерства освіти і науки України, Міністерства юстиції України від 5
грудня 2003 р. № 237/803/151/5.
Апостиль не проставляється: на оригіналах, копіях та фотокопіях
паспортних документів, військових квитків, трудових книжок, дозволів на носіння
зброї, свідоцтв про реєстрацію транспортних засобів (технічних паспортів),
посвідчень особи, нормативно-правових актів, роз'яснень та правових висновків
щодо їх застосування, документів, що мають характер листування.
Апостиль також не може бути проставлено:
на документи, видані закордонними дипломатичними установами України;
на адміністративні документи, що мають пряме відношення до комерційних
або митних операцій.
Оригінали офіційних документів, виданих державними установами
колишніх союзних республік у складі СРСР, не можуть бути прийняті на
території України для проставлення апостиля.
589
 Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України «Про надання
повноважень на проставлення апостиля, передбаченого Конвенцією, що скасовує
вимогу легалізації іноземних офіційних документів» від 18 січня 2003 р. № 61
апостиль проставляється:
Міністерством освіти і науки України - на офіційних документах, виданих
навчальними закладами, державними органами, підприємствами, установами і
організаціями, що стосуються сфери освіти і науки: дипломах про освіту,
сертифікатах про присвоєння вчених звань, атестатах, довідках з навчальних
закладів, навчальних планах тощо;
Міністерством юстиції України - на документах, що видаються органами
юстиції та судами, а також на документах, що оформляються нотаріусами
України: свідоцтвах та довідках, виданих органами РАЦС, документах, виданих
або посвідчених нотаріусами, судових рішеннях та довідках;
Міністерством закордонних справ України - на всіх інших видах
документів.
Згідно з наказом МЗС «Про розмір та порядок оплати послуг з проставлення
апостиля» від 22 грудня 2003 р. № 253, зареєстрованим Міністерством юстиції
України від 24 грудня 2003 р. № 1211/8532, плата за надання послуг з
проставлення апостиля на офіційних документах, призначених для використання
на території інших держав, становить для:
- громадян України, іноземних громадян та осіб без громадянства - 3
неоподатковувані мінімуми доходів громадян (51,00 гривня);
- юридичних осіб - 5 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (85,00
гривень).
Від унесення плати звільняються інваліди 1-шої і 2-гої груп, інваліди
Великої Вітчизняної війни, громадяни, віднесені до 1-шої і 2-гої категорій
потерпілих внаслідок Чорнобильської катастрофи та діти-сироти у разі
проставлення апостиля на документах, що стосуються безпосередньо цих
громадян.
Засвідчення офіційних документів у порядку консульської легалізації.
Департамент консульської служби МЗС України відповідно до положення
Віденської конвенції про консульські зносини 1963 р., Консульського статуту
України, затвердженого Указом Президента України № 127/94, Інструкції про
порядок консульської легалізації офіційних документів в Україні та за кордоном,
затвердженої Наказом МЗС України № 113 від 4 червня 2002 р. здійснює
легалізацію документів, виданих офіційними установами України і призначених
для використання за кордоном.
Департамент консульської служби легалізує такі документи:
- оригінали офіційних документів нового українського зразка, видані
органами реєстрації актів громадянського стану, посвідчені обласним
управлінням юстиції тієї області, де вони видані, управлінням юстиції АР Крим,
міським управлінням юстиції міст Києва та Севастополя, Центральним та
Лівобережним РАЦС м. Києва;

590
 - оригінали документів про освіту міжнародного зразка легалізуються у
супроводі листа-звернення вищого навчального закладу, що видав документи,
засвідченого у міністерстві, яке курує відповідний навчальний заклад;
- документи, посвідчені або видані нотаріусами, після їх оформлення в
Міністерстві юстиції України.
Після легалізації в Департаменті консульської служби офіційні документи
повинні бути посвідчені в дипломатичному представництві тієї країни, де вони
будуть використовуватись.
Департамент консульської служби не легалізує документи, складені на
території іноземних держав. Такі документи повинні бути легалізовані в
консульській установі України в державі походження документів. У разі
відсутності в країні походження документів консульської установи України,
іноземні документи можуть бути легалізовані Департаментом консульської
служби МЗС України, за умови їх посвідчення в МЗС країни походження
документів та в консульській установі цієї країни, що представляє її інтереси в
Україні.
При поданні офіційних документів на консульську легалізацію:
- фізичні особи подають паспорт та заповнюють заяву на вчинення
консульської легалізації. В разі необхідності подати на легалізацію документи, що
належать або виписані на ім'я іншої особи, заявник повинен надати посвідчену
нотаріусом довіреність від власника документів;
- юридичні особи подають лист-звернення (бланк установи повинен містити
реквізити та печатку), в якому зазначаються: перелік документів, що подаються
на легалізацію, мета, з якою вони легалізуються, відомості про особу, яка
уповноважена представляти інтереси з питань засвідчення документів.
За легалізацію документів справляється консульський збір, який
сплачується після здачі документів на легалізацію безпосередньо у філії
Ощадного банку в будинку МЗС України: документи фізичних осіб - 51 гривня;
документи юридичних осіб та організацій - 170 гривень.
За оформлення документів у терміновому порядку стягується подвійний
тариф консульського збору.
Тарифи консульського збору встановлені відповідно до Положення про
консульський збір України, затвердженого наказом Міністерства закордонних
справ України від 5 січня 2011 р. № 3, зареєстрованого в Міністерстві юстиції
України 31 січня 2011 р. за № 131/18869.
Оформлення іноземцям та особам без громадянства віз для в'їзду до
України.
Процедура оформлення іноземцям та особам без громадянства віз для в'їзду
до України і транзитного проїзду через її територію, зберігання та надсилання
бланків візових етикеток до уповноважених органів, знищення бланків візових
етикеток, а також оформлення документа, що дає право на перетинання
державного кордону в межах місцевого прикордонного руху регулюється
правилами оформлення віз для в'їзду до України і транзитного проїзду через її

591
територію, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України від 1 червня
2011 р. № 567.
Відповідно до зазначених правил уповноваженими органами, що мають
право оформляти, видавати, продовжувати строк дії візи або скасовувати її, є:
- дипломатичне представництво або консульська установа України;
- департамент консульської служби МЗС;
- представництво МЗС на території України.
Для оформлення візи іноземці та особи без громадянства особисто або через
уповноважену особу подають звернення про оформлення візи та необхідні
документи до дипломатичного представництва або консульської установи
України.
Департамент консульської служби МЗС або представництво МЗС на
території України оформляє візи в пункті пропуску через державний кордон
іноземцям та особам без громадянства, що не змогли завчасно оформити візи в
дипломатичному представництві або консульській установі України та мають
поважну причину невідкладно в'їхати до України, зокрема:
- з дипломатичною або службовою метою за клопотанням органів державної
влади України;
- з метою ліквідації наслідків надзвичайної ситуації в Україні за
клопотанням МНС;
- з метою невідкладного медичного лікування або участі в похованні
близького родича, що підтверджено відповідними документами;
- у разі необхідності транзитного проїзду через територію України членів
екіпажів іноземних суден, що перебувають в українських портах, за наявності
виписки із суднової ролі;
- з метою активізації взаємодії у галузі культури та спорту, а також
забезпечення інтересів у сфері зовнішньої політики або інших сферах, які є
життєво важливими для суспільства, або з гуманітарних питань. Порядок в'їзду
іноземців та осіб без громадянства до України із зазначеною метою
встановлюється МЗС.
У разі подання іноземцем та особою без громадянства особисто або через
уповноважену особу звернення про оформлення візи уповноважений орган:
- приймає візову анкету та інші документи, реєструє і розглядає звернення
про оформлення візи;
- приймає рішення щодо оформлення візи;
- забезпечує заповнення бланка візової етикетки та вклеювання її до
паспортного документа;
- видає іноземцеві та особі без громадянства або уповноваженій особі
паспортний документ з вклеєною візовою етикеткою.
У разі відмови в оформленні візи візова анкета та подані документи не
повертаються, крім паспортного документа. При цьому в паспортному документі
ставиться відмітка про подання звернення про оформлення візи, дата і підпис
посадової особи, що скріплюється печаткою.

592
 За оформлення віз дипломатичним представництвом або консульською
установою України справляється консульський збір за такими тарифними
ставками, якщо інше не передбачено міжнародними договорами України:
- разова віза - 85 дол. США;
- дворазова віза - 130 дол. США;
- багаторазова віза - 200 дол. США.
За термінове оформлення віз чи оформлення їх у позаробочий час
консульський збір справляється у подвійному розмірі. Термінове оформлення віз
здійснюється за бажанням іноземців та осіб без громадянства у разі наявності
можливості.
У разі коли іноземна держава справляє за оформлення віз для громадян
України консульський збір, що перевищує зазначені у цьому пункті тарифні
ставки, дипломатичним представництвом або консульською установою України
за оформлення громадянам такої держави віз справляється консульський збір з
урахуванням принципу взаємності в порядку, встановленому МЗС.
За оформлення віз у пунктах пропуску через державний кордон у випадках,
передбачених п. 6 цих Правил, департаментом консульської служби МЗС або
представництвом МЗС на території України справляється консульський збір у
розмірі 70 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, якщо інше не
передбачено міжнародними договорами України.
За оформлення громадянам Антигуа і Барбуда, Барбадосу, Республіки
Маврикій, Республіки Ель-Сальвадор, Республіки Сейшельські Острови та
Турецької Республіки віз для в'їзду до України з туристичною метою у пунктах
пропуску через державний кордон департаментом консульської служби МЗС або
представництвом МЗС на території України справляється консульський збір у
розмірі 14 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, якщо інше не
передбачено міжнародними договорами України.
За оформлення віз у випадках, передбачених п. 8 цих Правил,
департаментом консульської служби МЗС справляється консульський збір у
розмірі 13 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, якщо інше не
передбачено міжнародними договорами України.
Оформлення віз здійснюється за нульовою тарифною ставкою
консульського збору:
- дітям до шести років;
- закордонним українцям за умови пред'явлення посвідчення закордонного
українця;
- особам, що в'їжджають до України в службових справах та користуються
дипломатичним або службовим паспортом;
- співробітникам іноземних дипломатичних представництв і консульських
установ в Україні та членам їх сімей;
- співробітникам міжнародних організацій та їх представництв в Україні, а
також членам їх сімей;
- співробітникам представництв держав при міжнародних організаціях, які
мають штаб-квартиру в Україні і відповідно до статутних документів таких
593
організацій чи відповідних міжнародних угод користуються дипломатичними
привілеями та імунітетом, а також членам їх сімей;
- главам та членам офіційних делегацій іноземних держав та особам, що їх
супроводжують, за зверненням Адміністрації Президента України, Верховної
Ради України, Кабінету Міністрів України та МЗС;
- особам, що виконують функції почесних консулів України;
- особам, що в'їжджають до України з метою надання гуманітарної
допомоги або провадження благодійної діяльності у разі відповідного
підтвердження Комісії з питань гуманітарної допомоги при Кабінеті Міністрів
України;
- особам, що в'їжджають до України для участі у реалізації проектів
міжнародної технічної допомоги, зареєстрованих у встановленому порядку, на
запрошення державної установи, підприємства або організації, що є реципієнтом
такого проекту;
- працівникам рятувальних служб, що в'їжджають до України з метою
ліквідації наслідків надзвичайної ситуації на звернення МНС;
- членам сімей осіб, яким надано статус біженця в Україні;
- представникам військових формувань та установ, що в'їжджають до
України у службових справах на запрошення відповідного міністерства, іншого
центрального органу виконавчої влади;
- особам, що планують в'їхати на територію України на строк до двох років
перед початком проведення фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з
футболу або до одного року після його завершення з метою виконання функцій з
організації та проведення фінальної частини чемпіонату на підставі виданого
органом управління організацією та проведенням фінальної частини чемпіонату
Європи 2012 р. з футболу в Україні документа, що підтверджує мету поїздки;
- іншим особам, що в'їжджають з метою забезпечення інтересів у сфері
зовнішньої політики або гуманітарних питань, на підставі обґрунтованого
подання керівника уповноваженого органу відповідно до Положення про
консульський збір України та за погодженням з Мінфіном. У разі відмови в
оформленні візи консульський збір не повертається.
Питання адміністративної відповідальності за правопорушення в сфері
зовнішніх відносин у даній темі не розглядаються у зв'язку з тим, що Кодексом
України про адміністративні правопорушення таку відповідальність не
передбачено.

Рекомендована література:
1. Адміністративне право України : навч. посіб. : у 2 т. / В. В. Галунько
[та ін.] ; за заг. ред. В. В. Галунька ; Херсон. юрид. ін-т Харк. нац. ун-ту внутр.
справ. — Херсон : Херсон. міськ. друк., 2011. — Т. 1 : Загальне адміністративне
право. — 320 с.
2. Адміністративне право : підручник / Ю. П. Битяк [та ін.] ; за заг. ред.
проф. Ю. П. Битяка [та ін.] ; Нац. юрид. акад. України імені Ярослава Мудрого. —
Х. : Право, 2010. — 624 с.
594
 3. Адміністративне право України. Академічний курс: підруч. для студ.
юрид. спец. ВНЗ / В. Б. Авер'янов [та ін.] ; відп. ред. В. Б. Авер'янов ; НАН
України ; Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького. — К. : Юридична думка,
2007. — Т. 2 : Особлива частина. — 600 с.
4. Адміністративне право України : підруч. для студ. ВНЗ / Т. О. Коло-
моєць [та ін.] ; заг. ред. Т. О. Коломоєць ; Держ. вищий навч. заклад «Запорізький
національний університет» МОН України. — К. : Істина, 2009. — 475 с.
5. Про засади внутрішньої і зовнішньої політики : Закон України від 1
липня 2010 р. № 2411-VI [Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://
zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/mamxgi?nreg=2411-17.
6. Про дипломатичну службу : Закон України від 20 вересня 2001 р. №
2728-ІІІ [Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://zakon.rada.gov. ua/cgi-
bin/laws/main.cgi?nreg=2728-14.
7. Про транскордонне співробітництво : Закон України від 24 червня
2004 р. № 1861-IV [Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://zakon.
rada.gov.ua/cgi-bin/laws/mainxgi?nreg=1861-15.
8. Про правовий статус закордонних українців : Закон України від 4
березня 2004 р. № 1582-IV [Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://
zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/mainxgi?nreg=1582-15.
9. Про міжнародні договори України : Закон України від 29 червня 2004
р. № 1906-IV [Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://zakon.
rada.gov.ua/cgi-bin/laws/mainxgi?nreg=1906-15.
10. Питання управління державною службою в Україні : Указ Президента
України від 18 липня 2011 р. № 769/2011 [Електронний ресурс]. — Режим
доступу : http://www.president.gov.ua/documents/13815.html.

595
 ТЕМА 22
ПУБЛІЧНЕ АДМІНІСТРУВАННЯ У СФЕРІ ЮСТИЦІЇ

§ 1. Загальна характеристика сфери юстиції.

§ 2. Організація публічного адміністрування у сфері юстиції.
§ 3. Адміністративні послуги, що надаються у сфері юстиції.
§ 4. Відповідальність за порушення у сфері юстиції.

В Україні основоположною та незаперечною вимогою правової політики є

принцип верховенства права, закріплений в ст. 8 Конституції країни. Це означає,
що правова політика України має гуманістичну спрямованість —
загальнодержавну цільову установку на охорону і захист прав і свобод людини, на
відповідальність не тільки особи перед державою, а й держави перед особою. Як
писав український юрист початку ХХ ст. Б. О. Кістяківський, «Правова держава
— це не лише держава, яка обмежує себе встановленими з власної волі нормами і
виконує ці норми. У сучасній правовій державі керують не особи, а загальні
правила чи правові норми. Держава, по суті, повинна перетворитись на правове
явище, де кожна дія урядового апарату, суду й інших органів скеровуються
відповідним законом, узгодженим із конституційним принципом». Ця цільова
установка, яка відповідає міжнародним документам про права і свободи людини,
покликана пронизати все правове поле держави, насамперед такі форми його
діяльності, як створення законів та інших нормативно-правових актів,
застосування законів, охорона права тощо.
Конкретизовано правова політика держави проявляється у програмно-
правових документах, проектах, концепціях (концепції цивільного,
кримінального, адміністративного та інших кодексів), заявах, в законодавчих
актах, у тому числі тих, які стосуються правозастосовної сфери — сфери
реалізації праці юриста-спеціаліста (суд, прокуратура, міліція, нотаріат тощо).
Визначивши орієнтацію свого розвитку — побудова демократичної,
соціальної, правової держави — Україна покликана проводити правову політику
всередині країни і за її межами відповідно до свого правового статусу. Чималу
роль у формуванні державної правової політики, насамперед у сфері захисту прав
і законних інтересів громадян та їх об’єднань, відіграє Міністерство юстиції
України.

§ 1. Загальна характеристика сфери юстиції

Юстиція є однією зі сфер адміністративно-політичної діяльності держави.
Термін «юстиція» має латинське походження (лат., букв. - справедливість),
означає справедливість, законність і охоплює діяльність органів судової і
виконавчої влади, що спрямована на розв’язання спорів, забезпечення прав і
свобод людини, захисту її інтересів, інтересів підприємств, установ, організацій та
держави233.

233
Адміністративне право України. Академічний курс : підручник : у 2 т. / ред. кол. : В. Б. Авер’янов (гол.) [та
ін.]. — К. : Юрид. думка, 2005. — Т. 2 : Особлива частина. — 624 с.
596
 Міністерство юстиції України (Мін’юст України) є центральним
органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується
Кабінетом Міністрів України. Положення про Міністерство юстиції України було
затверджене Постановою КМ України від 2 липня 2014 р. № 228234.
Мін’юст є юридичною особою, має печатку із зображенням Державного
Герба України і своїм найменуванням, самостійний баланс, рахунки в органах
Казначейства.
У системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує
формування та реалізує державну правову політику, державну політику з питань
банкрутства та використання електронного цифрового підпису, у сфері нотаріату,
організації примусового виконання рішень судів та інших органів (посадових
осіб), державної реєстрації актів цивільного стану, державної реєстрації речових
прав на нерухоме майно та їх обтяжень, державної реєстрації юридичних осіб,
громадських формувань, що не мають статусу юридичної особи, та фізичних осіб
- підприємців, реєстрації статуту територіальної громади м. Києва, реєстрації
статутів Національної академії наук та національних галузевих академій наук,
державної реєстрації друкованих засобів масової інформації та інформаційних
агентств як суб’єктів інформаційної діяльності, у сфері виконання кримінальних
покарань та пробації; забезпечує формування державної політики у сфері архівної
справи і діловодства та створення і функціонування державної системи
страхового фонду документації Мін’юст є головним органом. Крім того Мін’юст
є державним органом з питань банкрутства.
Мін’юст є органом, уповноваженим на забезпечення проведення перевірки,
передбаченої Законом України “Про очищення влади”.
У своїй діяльності Мін’юст керується Конституцією та законами України,
указами Президента України і постановами Верховної Ради України, прийнятими
відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України,
іншими актами законодавства.
Основні завдання Мін’юсту:
забезпечення формування та реалізація державної правової політики,
політики з питань банкрутства;
забезпечення формування державної політики у сфері архівної справи і
діловодства та створення і функціонування державної системи страхового фонду
документації;
забезпечення проведення перевірки, передбаченої Законом України “Про
очищення влади”;
забезпечення формування та реалізація державної політики у сфері
державної реєстрації актів цивільного стану, державної реєстрації речових прав на
нерухоме майно та їх обтяжень, державної реєстрації юридичних осіб,
громадських формувань, що не мають статусу юридичної особи, та фізичних осіб
- підприємців, реєстрації статуту територіальної громади м. Києва, реєстрації
статутів Національної академії наук та національних галузевих академій наук,

234
Постанова Кабінету Міністрів України від 2 липняня 2014 р. № 228 «Про затвердження Положення про
міністерство юстиції України».
597
державної реєстрації друкованих засобів масової інформації та інформаційних
агентств як суб’єктів інформаційної діяльності;
забезпечення формування та реалізація державної політики у сфері
організації примусового виконання рішень та у сфері виконання кримінальних
покарань та пробації, формування системи наглядових, соціальних, виховних та
профілактичних заходів, які застосовуються до засуджених та осіб, узятих під
варту;
контроль за дотриманням прав людини і громадянина, вимог законодавства
щодо виконання і відбування кримінальних покарань, реалізацією законних прав
та інтересів засуджених та осіб, узятих під варту;
здійснення загального управління у сфері надання безоплатної первинної
правової допомоги та безоплатної вторинної правової допомоги;
забезпечення представництва інтересів держави у судах України, здійснення
захисту інтересів України у Європейському суді з прав людини, під час
урегулювання спорів і розгляду в закордонних юрисдикційних органах справ за
участю іноземних суб’єктів та України;
експертне забезпечення правосуддя, організація роботи нотаріату,
виконання функцій центрального засвідчувального органу шляхом забезпечення
створення умов для функціонування суб’єктів правових відносин у сфері
електронного цифрового підпису;
протидія легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом,
та фінансуванню тероризму (щодо нотаріусів, адвокатів та інших осіб, які
надають юридичні послуги), а також здійснення міжнародно-правового
співробітництва, забезпечення дотримання і виконання зобов’язань, узятих за
міжнародними договорами України з правових питань.
Також до повноважень Мін’юсту належить розроблка проектів законів та
інших нормативно-правових актів, пропозицій щодо вдосконалення. Правова
експертиза проектів законів, інших актів законодавства, які подаються на розгляд
Кабінету Міністрів України, та проектів законів, які подаються на розгляд
Верховної Ради України іншими суб’єктами права законодавчої ініціативи,
нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.
Мін’юст готує зауваження і пропозиції до прийнятих Верховною Радою
України законів, що надійшли на підпис Президентові України, проводить
гендерно-правову експертизу актів законодавства та здійснює в установленому
законодавством порядку антикорупційну експертизу нормативно-правових актів
та проектів нормативно-правових актів, а також розробляє за її результатами
рекомендації щодо усунення виявлених факторів, що спричиняють або можуть
спричинити вчиненню корупційних та пов’язаних з корупцією правопорушень.
Здійснює державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств,
інших центральних органів виконавчої влади, а також інших органів, акти яких
відповідно до законодавства підлягають державній реєстрації. Скасовує рішення
про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших
центральних та місцевих органів виконавчої влади, а також інших органів, акти
яких відповідно до законодавства підлягають державній реєстрації.
598
 Забезпечує ведення Єдиного державного реєстру нормативно-правових
актів, надання інформації з нього та здійснює офіційне опублікування
нормативно-правових актів, чинних міжнародних договорів України, рішень
Європейського суду з прав людини щодо України в інформаційному бюлетені
“Офіційний вісник України”.
Видає висновок щодо призначення на посаду керівників юридичних служб
міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, координує діяльність
міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів
Автономної Республіки Крим, міністерств та інших органів виконавчої влади
Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, а також
державних підприємств, установ, організацій та державних господарських
об’єднань, навчальних закладів із питань щодо правової освіти населення,
перевіряє стан їх діяльності із зазначених питань та надає їм необхідну методичну
допомогу.
Разом із МОН бере участь в організації роботи з підготовки, перепідготовки
та підвищення кваліфікації фахівців за спеціальністю “Правознавство” у
навчальних закладах незалежно від форми власності та підпорядкування, надає
пропозиції щодо підготовки юридичних кадрів; вносить до відповідних органів
управління освітою пропозиції щодо вдосконалення роботи, пов’язаної з
вивченням права у вищих, професійно-технічних, загальноосвітніх навчальних
закладах, закладах підвищення кваліфікації та перепідготовки кадрів.
Сприяє розвитку надання юридичних послуг з метою реалізації прав, свобод
і законних інтересів громадян та юридичних осіб. забезпечує координацію
діяльності центральних органів виконавчої влади щодо реалізації державної
політики у сфері надання безоплатної правової допомоги, взаємодіє з
центральними органами виконавчої влади з питань реалізації Закону
України “Про безоплатну правову допомогу”.
Затверджує нормативно-правові акти з питань функціонування системи
безоплатної правової допомоги та надання такої допомоги відповідно до закону.
Надає методичну допомогу органам виконавчої влади та органам місцевого
самоврядування з питань, що стосуються надання безоплатної первинної правової
допомоги, а також роз’яснення з питань, пов’язаних з діяльністю Мін’юсту, його
територіальних органів, підприємств, установ та організацій, що належать до
сфери управління Міністерства, а також стосовно актів, які ним видаються.
Аналізує результати діяльності та вживає заходів для підвищення
ефективності функціонування територіальних органів, підприємств, установ та
організацій, що належать до сфери управління Міністерства, щрганізовує розгляд
звернень громадян з питань, пов’язаних із діяльністю Мін’юсту, його
територіальних органів, підприємств, установ та організацій, що належать до
сфери його управління, а також стосовно актів, які ним видаються.
Забезпечує роботу громадських приймалень з надання безоплатної
первинної правової допомоги та відповідає за впровадження та функціонування
системи безоплатної вторинної правової допомоги.

599
 Утворює центри з надання безоплатної вторинної правової допомоги та
контролює їх діяльність.
Установлює порядок ведення головними територіальними управліннями
юстиції Мін’юсту в Автономній Республіці Крим, в областях, мм. Києві та
Севастополі (далі - головні управління юстиції) локальних реєстрів Реєстру
адвокатів, які надають безоплатну вторинну правову допомогу на постійній
основі за контрактом, та Реєстру адвокатів, які надають безоплатну вторинну
правову допомогу на тимчасовій основі на підставі договору.
Установлює вимоги для отримання свідоцтва на право здійснення
діяльності арбітражного керуючого (розпорядника майна, керуючого санацією,
ліквідатора), затверджує порядок складення кваліфікаційного іспиту арбітражних
керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів) та перелік
питань для проведення кваліфікаційного іспиту, видає і анулює свідоцтво про
право на здійснення діяльності арбітражного керуючого (розпорядника майна,
керуючого санацією, ліквідатора), видає дублікат і переоформлює свідоцтво про
право на здійснення діяльності арбітражного керуючого (розпорядника майна,
керуючого санацією, ліквідатора).
Формує і веде Єдиний реєстр арбітражних керуючих (розпорядників майна,
керуючих санацією, ліквідаторів) України, Єдиний реєстр підприємств, щодо яких
порушено провадження у справі про банкрутство, встановлює форму подання
арбітражним керуючим (розпорядником майна, керуючим санацією,
ліквідатором) інформації, необхідної для його ведення.
Установлює порядок проведення аналізу фінансово-господарського стану
суб’єктів господарювання щодо наявності ознак фіктивного банкрутства,
доведення до банкрутства, приховування стійкої фінансової неспроможності,
незаконних дій у разі банкрутства і організовує проведення такого аналізу в разі
порушення проваджень у справах про банкрутство державних підприємств і
підприємств, у статутному капіталі яких частка державної власності перевищує 50
відсотків.
Готує на запити суду, прокуратури або іншого уповноваженого органу
висновки про наявність ознак фіктивного банкрутства, доведення до банкрутства,
приховування стійкої фінансової неспроможності, незаконних дій у разі
банкрутства.
Затверджує за погодженням з Укрдержархівом правила ведення діловодства
та архіву арбітражного керуючого (розпорядника майна, керуючого санацією,
ліквідатора), затверджує порядок ведення і подання статистичної звітності,
оперативної звітності та інформації арбітражними керуючими (розпорядниками
майна, керуючими санацією, ліквідаторами), встановлює опис і порядок
використання посвідчення та печатки арбітражних керуючих (розпорядників
майна, керуючих санацією, ліквідаторів).
Здійснює контроль за діяльністю арбітражних керуючих (розпорядників
майна, керуючих санацією, ліквідаторів); бере участь у справі про банкрутство і
користується процесуальними правами та несе процесуальні обов’язки учасника у

600
справі про банкрутство, за діяльністю саморегулівної організації арбітражних
керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів).
Забезпечує розміщення на своєму офіційному веб-сайті оголошень про
проведення аукціонів з продажу майна боржників у процедурах банкрутства;
забезпечує розміщення відомостей про результати аукціонів або про їх
скасування; забезпечує розміщення оголошень про проведення загальних зборів
кредиторів у процедурі санації боржника до порушення провадження у справі про
банкрутство. Забезпечує відповідно до Закону України “Про очищення
влади”проведення перевірки, передбаченої зазначеним Законом, формування та
ведення Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано
положення Закону України “Про очищення влади”, надання інформації із
зазначеного Реєстру та оприлюднення на власному веб-сайті відомостей з нього.
Звертається до Вищої ради юстиції та/або Вищої кваліфікаційної комісії
суддів України з поданням про звільнення суддів у випадках,
визначених Законом України “Про очищення влади”.
Представляє інтереси Кабінету Міністрів України у судах загальної
юрисдикції.
Виконує функції центрального засвідчувального органу системи
електронного цифрового підпису, а саме:
- проводить реєстрацію, акредитацію засвідчувальних центрів та центрів
сертифікації ключів, повторну акредитацію та скасування акредитації
засвідчувальних центрів та акредитованих центрів сертифікації ключів, отримує
та перевіряє інформацію, необхідну для цього; видає, переоформлює, анулює
відповідні свідоцтва та видає дублікати;
- забезпечує діяльність постійно діючої комісії з акредитації
засвідчувальних центрів та центрів сертифікації ключів;
- генерує пари ключів (особистий та відкритий ключі) центрального
засвідчувального органу;
- формує і видає посилені сертифікати відкритих ключів засвідчувальним
центрам та центрам сертифікації ключів;
- формує посилені сертифікати власних відкритих ключів центрального
засвідчувального органу;
- блокує, скасовує та поновлює сертифікати відкритих ключів
засвідчувальних центрів та центрів сертифікації ключів у випадках, передбачених
законом, про що інформує контролюючий орган;
- зберігає посилені сертифікати відкритих ключів засвідчувальних центрів,
центрів сертифікації ключів, акредитованих центрів сертифікації ключів, що
припинили діяльність;
- надає послугу з постачання передачі сигналів точного часу для
формування та проведення перевірки позначки часу; погоджує розроблені
центрами сертифікації ключів, акредитованими центрами сертифікації ключів
порядки синхронізації часу із Всесвітнім координованим часом (UTC);
- веде електронні реєстри чинних, блокованих та скасованих посилених
сертифікатів відкритих ключів засвідчувальних центрів, центрів сертифікації
601
ключів, акредитованих центрів сертифікації ключів та здійснює їх
розповсюдження (публікацію);
- веде Реєстр суб’єктів, які надають послуги, пов’язані з електронним
цифровим підписом;
- забезпечує цілодобово доступ засвідчувальних центрів та центрів
сертифікації ключів до посилених сертифікатів ключів і відповідних електронних
реєстрів через загальнодоступні телекомунікаційні канали;
здійснює інші визначені законом повноваження, необхідні для забезпечення
функціонування центрального засвідчувального органу.
Також Мін’юст здійснює координацію та контроль діяльності відділів
державної реєстрації актів цивільного стану, контроль за виконанням
виконавчими органами сільських, селищних, міських (крім міст обласного
значення) рад делегованих повноважень з питань державної реєстрації актів
цивільного стану.
Надає практичну і методичну допомогу консульським установам та
дипломатичним представництвам України за кордоном щодо державної реєстрації
актів цивільного стану, забезпечує виконання міжнародних договорів про правову
допомогу та правові відносини у цивільних та сімейних справах, згода на
обов’язковість яких надана Верховною Радою України, в частині витребування за
кордоном документів про реєстрацію актів цивільного стану та виконання
прохань про надання правової допомоги з питань, що належать до компетенції
органів державної реєстрації актів цивільного стану, а також подання у межах
повноважень, передбачених законом, інших документів, що стосуються особистих
або майнових прав та інтересів фізичних чи юридичних осіб.
Здійснює нормативно-правове, методологічне та інформаційне забезпечення
у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень,
державної реєстрації юридичних осіб, громадських формувань, що не мають
статусу юридичної особи, та фізичних осіб – підприємців. Організовує роботу,
пов’язану із забезпеченням діяльності з державної реєстрації речових прав на
нерухоме майно та їх обтяжень, державної реєстрації юридичних осіб,
громадських формувань, що не мають статусу юридичної особи, та фізичних осіб
- підприємців; з підготовки та підвищення кваліфікації державних реєстраторів.
Відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі
– КупАП) посадові особи Мін’юсту складають протоколи про адміністративні
правопорушення у випадках, передбачених Законом.
Мін’юст здійснює відповідно до закону державну реєстрацію політичних
партій, всеукраїнських профспілок, їх об’єднань, всеукраїнських об’єднань
організацій роботодавців, відокремлених підрозділів іноземних неурядових
організацій, представництв, філій іноземних благодійних організацій, постійно
діючих третейських судів, засновниками яких є всеукраїнські громадські
організації, всеукраїнських творчих спілок та їх символіки; реєстрацію статуту
територіальної громади м. Києва; реєстрацію статутів Національної академії наук
та національних галузевих академій наук; державну реєстрацію друкованих
засобів масової інформації та інформаційних агентств як суб’єктів інформаційної
602
діяльності. Надає виписки та інформаційні довідки з Єдиного державного реєстру
юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань у
паперовій формі для проставлення апостиля.
Забезпечує створення, ведення та функціонування Державного реєстру актів
цивільного стану громадян; Державного реєстру речових прав на нерухоме майно;
Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та
громадських формувань; Єдиного реєстру громадських формувань; Реєстру
громадських об’єднань; Державного реєстру друкованих засобів масової
інформації та інформаційних агентств як суб’єктів інформаційної діяльності;
Реєстру символік громадських об’єднань.
Здійснює міжнародне співробітництво у сфері примусового виконання
рішень, налагоджує і підтримує зв’язки з міжнародними організаціями.
Проводить правову експертизу проектів міжнародних договорів України,
готує висновки щодо здійснення внутрішньодержавних процедур, необхідних для
набрання чинності такими договорами, а також юридичні висновки, інші
матеріали, необхідні для набрання чинності міжнародними кредитними
(гарантійними) договорами України.
Крім того Мін’юст виконує функції Національного органу України для
сприяння контактам із Постійним бюро Гаазької конференції з міжнародного
приватного права, бере у межах повноважень, передбачених законом, участь у
діяльності інших міжнародних організацій, членом яких є Україна, у тому числі
забезпечує виконання зобов’язань, що випливають із членства України в таких
організаціях, а також здійснює співробітництво з іншими міжнародними
організаціями з питань, що належать до його компетенції.
Бере в установленому порядку участь у роботі двосторонніх і
багатосторонніх комісій, а також інших міжнародних органів та інституцій,
погоджує кандидатури членів та іншого персоналу від України в міжнародних
судових органах і радників із правових питань закордонних дипломатичних
установ України;
Здійснює управління об’єктами державної власності, що належать до сфери
його управління, в тому числі державними підприємствами, що є
адміністраторами реєстрів, функціонування яких забезпечують центральні органи
виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом
Міністрів України через Міністра юстиції.
Мін’юст у межах повноважень забезпечує здійснення заходів щодо
запобігання корупції і контроль за їх реалізацією в апараті Міністерства, його
територіальних органах, на підприємствах, в установах та організаціях, що
належать до сфери його управління.
Контролює діяльність територіальних органів Мін’юсту, організовує та
контролює роботу державних виконавців, вживає заходів щодо її поліпшення,
здійснює керівництво та проводить перевірку діяльності структурних підрозділів
територіальних органів Мін’юсту, що забезпечують здійснення повноважень у
сфері організації примусового виконання рішень.

603
 Забезпечує представництво інтересів Мін’юсту в судових та інших органах,
організовує роботу із соціально-побутового забезпечення працівників Мін’юсту,
їх соціального захисту та забезпечує висвітлення інформації про діяльність
апарату Мін’юсту та структурних підрозділів територіальних органів Мін’юсту в
засобах масової інформації та на власному веб-сайті, організовує проведення
заходів з питань, що належать до компетенції Мін’юсту.
Відповідно до покладених на нього завдань Мін’юст має право:
- залучати в установленому порядку спеціалістів центральних та місцевих
органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій (за погодженням з
їх керівниками), вчених, представників інститутів громадянського суспільства (за
згодою) до розгляду питань, що належать до компетенції Міністерства;
- отримувати безоплатно від міністерств, інших центральних та місцевих
органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування необхідні для
виконання покладених на нього завдань інформацію, документи і матеріали,
зокрема від органів статистики - статистичні дані;
- користуватися відповідними інформаційними базами даних державних
органів, державною системою урядового зв’язку та іншими технічними засобами;
- скликати наради, утворювати комісії, у тому числі постійно діючі, та
робочі групи, проводити наукові конференції, семінари з питань, що належать до
компетенції Міністерства. Мін’юст здійснює свої повноваження безпосередньо та
через утворені в установленому порядку територіальні органи Мін’юсту.
Повноваження щодо загального управління у сфері надання безоплатної
первинної правової допомоги та безоплатної вторинної правової допомоги
Мін’юст здійснює за участю координаційного центру з надання правової
допомоги, що належить до сфери його управління.
Під час виконання покладених на нього завдань взаємодіє з іншими
державними органами, допоміжними органами і службами, утвореними
Президентом України та тимчасовими консультативними, дорадчими та іншими
допоміжними органами, утвореними Кабінетом Міністрів України, органами
місцевого самоврядування, об’єднаннями громадян, профспілками та
організаціями роботодавців, відповідними органами іноземних держав і
міжнародних організацій, а також підприємствами, установами та організаціями.
Мін’юст у межах повноважень, передбачених законом видає накази,
здійснює організацію і контроль за їх виконанням. Накази Мін’юсту, які
відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються,
видаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України “Про засади
державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності”.
Нормативно-правові акти Мін’юсту підлягають державній реєстрації в
установленому законодавством порядку.
Мін’юст очолює Міністр, який призначається на посаду за поданням
Прем’єр-міністра України і звільняється з посади Верховною Радою України.
Міністр має першого заступника, заступників, які призначаються на посаду та
звільняються з посади Кабінетом Міністрів України за поданням Прем’єр-
міністра України відповідно до пропозицій Міністра.
604
 Міністр здійснює керівництво його діяльністю, який спрямовує і координує
здійснення іншими центральними органами виконавчої влади заходів з питань, що
належать до компетенції Мін’юсту;
- спрямовує та координує діяльність Укрдержархіву (далі - Служба), в тому
числі:
забезпечує формування державної політики у сфері архівної справи і
діловодства та створення і функціонування державної системи страхового фонду
документації та контролює її реалізацію Службою;
- погоджує та подає на розгляд Кабінету Міністрів України розроблені
Службою проекти законів, актів Президента України та Кабінету Міністрів
України;
- визначає пріоритети роботи Служби і шляхи виконання покладених на неї
завдань, затверджує плани її роботи;
- погоджує структуру апарату Служби;
- видає обов’язкові до виконання Службою накази та доручення з питань,
що належать до сфери її діяльності;
- погоджує призначення на посаду і звільнення з посади керівників та
заступників керівників самостійних структурних підрозділів апарату Служби;
- порушує перед Кабінетом Міністрів України питання щодо скасування
актів Служби повністю чи в окремій частині;
- порушує перед Кабінетом Міністрів України питання щодо притягнення
до дисциплінарної відповідальності керівника Служби та його заступників;
- ініціює питання щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності
керівників структурних підрозділів апарату Служби, а також керівників
підприємств, установ та організацій, що належать до сфери її управління;
- ініціює питання щодо проведення службового розслідування стосовно
керівника Служби, його заступників, інших державних службовців і працівників
апарату Служби, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери її
управління;
вирішує інші питання, пов’язані із спрямуванням і координацією діяльності
Служби;
Крім того Міністр визначає пріоритети роботи Мін’юсту та шляхи
виконання покладених на нього завдань, затверджує плани його роботи, звіти про
їх виконання:
організовує та контролює виконання Конституції та законів України, актів
Президента України та Кабінету Міністрів України Мін’юстом;
подає на розгляд Кабінету Міністрів України проекти законів, актів
Президента України та Кабінету Міністрів України, розробником яких є Мін’юст;
представляє в установленому порядку проекти законів, розробником яких є
Мін’юст та служби, і доповідає з інших питань, що належать до компетенції
Мін’юсту, під час їх розгляду на пленарних засіданнях Верховної Ради України;
веде переговори і підписує міжнародні договори України у межах наданих
йому повноважень;
є відповідно до Конституції України членом Вищої ради юстиції;
605
 бере участь у засіданнях з’їзду суддів України та Ради суддів України;
призначає члена Вищої кваліфікаційної комісії суддів України від
Мін’юсту;
вносить Президентові України подання про утворення і ліквідацію судів
загальної юрисдикції на підставі пропозиції голови відповідного вищого
спеціалізованого суду;
затверджує положення про самостійні структурні підрозділи апарату
Мін’юсту;
утворює підрозділи кримінально-виконавчої інспекції, установи виконання
покарань, слідчі ізолятори, воєнізовані формування, навчальні заклади, заклади
охорони здоров’я, підприємства установ виконання покарань, інші підприємства,
установи та організації для забезпечення виконання завдань Державної
кримінально-виконавчої служби, затверджує їх положення (статути);
присвоює в установленому порядку спеціальні звання рядового, молодшого,
середнього і старшого начальницького складу особам, які проходять службу в
органах і установах, вносить Президентові України подання про присвоєння
вищих спеціальних звань;
запроваджує в установах виконання покарань та слідчих ізоляторах режим
особливих умов, залучає в разі потреби органи і підрозділи Національної поліції
для припинення в них групових протиправних дій та ліквідації їх наслідків;
визначає персональний склад патронатної служби Міністра;
порушує в установленому порядку питання щодо заохочення та
притягнення до дисциплінарної відповідальності своїх заступників та державного
секретаря Мін’юсту;
порушує в установленому порядку питання щодо присвоєння рангу
державного службовця державному секретарю Мін’юсту;
визначає обов’язки першого заступника Міністра, заступників Міністра,
розподіл повноважень Міністра між першим заступником Міністра та
заступниками Міністра, які вони здійснюють у разі його відсутності;
представляє Мін’юст у відносинах з іншими органами, підприємствами,
установами та організаціями в Україні і за її межами;
скликає та проводить наради з питань, що належать до його компетенції;
підписує накази Мін’юсту;
скасовує повністю чи в окремій частині акти територіальних органів
Мін’юсту, що суперечать Конституції України, іншим актам законодавства та
актам Міністерства, а також здійснює інші повноваження, визначені законом.
Повноваження керівника державної служби у Мін’юсті здійснює державний
секретар Мін’юсту.
Державний секретар Мін’юсту є вищою посадовою особою з числа
державних службовців Мін’юсту. Державний секретар Мін’юсту підзвітний і
підконтрольний Міністру, він призначається на посаду Кабінетом Міністрів
України за поданням Комісії з питань вищого корпусу державної служби строком
на п’ять років з правом повторного призначення.
Державний секретар Мін’юсту відповідно до покладених на нього завдань:
606
 організовує роботу апарату Мін’юсту;
забезпечує підготовку пропозицій щодо виконання завдань Мін’юсту та
подає їх на розгляд Міністра;
організовує та контролює виконання апаратом Мін’юсту Конституції та
законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України,
наказів Мін’юсту та доручень Міністра, його першого заступника та заступників,
звітує про їх виконання;
готує та подає Міністру для затвердження плани роботи Мін’юсту, звітує
про їх виконання;
забезпечує реалізацію державної політики стосовно державної таємниці,
контроль за її збереженням в апараті Мін’юсту;
у межах своїх повноважень запитує та одержує в установленому порядку від
державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів
місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій в Україні та за її
межами безоплатно інформацію, документи і матеріали, а від органів державної
статистики - статистичну інформацію, необхідну для виконання покладених на
Мін’юст завдань;
призначає на посади та звільняє з посад у порядку, передбаченому
законодавством про державну службу, державних службовців апарату Мін’юсту,
присвоює їм ранги державних службовців, приймає рішення щодо їх заохочення
та притягнення до дисциплінарної відповідальності;
приймає на роботу та звільняє з роботи у порядку, передбаченому
законодавством про працю, працівників апарату Мін’юсту, приймає рішення
щодо їх заохочення, притягнення до дисциплінарної відповідальності;
призначає на посаду та звільняє з посади працівників патронатної служби
Міністра за його поданням, а також у зв’язку із звільненням Міністра;
призначає на посаду та звільняє з посади керівників територіальних органів
Мін’юсту та їх заступників;
погоджує у передбачених законом випадках призначення на посади та
звільнення з посад керівників відповідних структурних підрозділів обласних,
Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій;
призначає на посаду та звільняє з посади керівників підприємств, установ,
організацій, що належать до сфери управління Мін’юсту, укладає з ними
контракти;
в установленому порядку призначає на посаду та звільняє з посади
керівників підрозділів кримінально-виконавчої інспекції, установ виконання
покарань, слідчих ізоляторів, воєнізованих формувань, навчальних закладів,
закладів охорони здоров’я, підприємств установ виконання покарань;
притягує до дисциплінарної відповідальності керівників державних
підприємств, установ, організацій, що належать до сфери управління Мін’юсту;
забезпечує в установленому порядку організацію підготовки,
перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців та інших
працівників Мін’юсту;
представляє Мін’юст як юридичну особу в цивільно-правових відносинах;
607
 у межах повноважень, передбачених законом, дає обов’язкові для
виконання державними службовцями та іншими працівниками Мін’юсту
доручення;
з питань, що належать до його повноважень, видає накази організаційно-
розпорядчого характеру та контролює їх виконання;
вносить подання щодо представлення в установленому порядку державних
службовців та інших працівників апарату Мін’юсту, його територіальних органів
до відзначення державними нагородами України.
Для погодженого вирішення питань, що належать до компетенції Мін’юсту,
обговорення найважливіших напрямів його діяльності у Мін’юсті може
утворюватися колегія.
Рішення колегії можуть бути реалізовані шляхом видання наказу Мін’юсту.
Для розгляду наукових рекомендацій та проведення фахових консультацій з
основних питань діяльності у Мін’юсті можуть утворюватися інші постійні або
тимчасові консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи.

§ 2. Організація публічного адміністрування у сфері юстиції

Публічне адміністрування у сфері юстиції здійснюють такі суб’єкти, як
безпосередньо Міністерство юстиції України, Головні управління юстиції та
районні управління юстиції Мін’юсту України 235.
Управління юстицією — це діяльність, спрямована на виконання задач
зміцнення законності, організації захисту прав і законних інтересів громадян і
їхніх об’єднань, підприємств, установ, організацій і держави.
Однією з особливостей юстиції є багатооб’єктність у цій сфері управління.
До об’єктів юстиції належать судові установи, нотаріальні контори, органи
реєстрації актів цивільного стану, судово-експертні установи й адвокатура. Усі
вони мають різне правове положення, розрізняються своїм призначенням і
характером компетенції.
Інша особливість юстиції обумовлена попередньо і полягає в розмаїтості
форм і методів управління, що застосовуються органами юстиції.
Так, щодо державних нотаріальних органів і органів реєстрації актів
цивільного стану застосовується метод управління; щодо судів — метод
керівництва шляхом організаційного і матеріального забезпечення судів, з
дотриманням принципу незалежності суддів і підпорядкування їх тільки закону;
щодо органів адвокатури — метод регулювання. У цілому ж керуючий вплив
органів управління юстицією носить рекомендаційний характер і зводиться в
основному до рішення організаційних питань, оскільки більшість об’єктів у цій
сфері є самостійними і незалежними у своїй практичній діяльності.
Правову основу в діяльності органів юстиції становлять: Конституція,
закони: «Про нотаріат», «Про державну реєстрацію актів цивільного стану» 236,
«Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і
235
Наказ Міністерства юстиції України від 22 грудня 2014 р. № 28-2 «Про затвердження положень про
територіальні органи Міністерства юстиції України ».
236
Закон України «Про державну реєстрацію актів цивільного стану» від 1 липня 2010 р. № 2398^1 [Електронний
ресурс]. — Режим доступу : Ьир://2акоп.га<іа.|^.иа.
608
рішень інших органів», укази Президента: «Про державну реєстрацію
нормативних актів міністерств та інших органів виконавчої влади», «Про заходи
щодо реєстрації фізичних осіб», постанови КМУ: «Про затвердження Положення
про державну реєстрацію нормативних актів міністерств, інших органів державної
влади, органів господарського управління, що зачіпають права, свободи і законні
інтереси громадян або мають міжвідомчий характер», «Про затвердження
положень про територіальні органи Міністерства юстиції України», «Про
затвердження Положення про районні, районні у містах, міські (міст обласного
значення), міськрайонні управління юстиції» та ін.
Систему органів юстиції складають:
— Міністерство юстиції України;
— Головне територіальне управління юстиції Міністерства юстиції
України в Автономній Республіці Крим
— Головне територіальне управління юстиції у Вінницькій області
— Головне територіальне управління юстиції у Волинській області
— Головне територіальне управління юстиції у Дніпропетровській
області
— Головне територіальне управління юстиції у Донецькій області
— Головне територіальне управління юстиції у Житомирській області
— Головне територіальне управління юстиції у Закарпатській області
— Головне територіальне управління юстиції у Запорізькій області
— Головне територіальне управління юстиції в Iвано-Франківській
області
— Головне територіальне управління юстиції у Київській області
— Головне територіальне управління юстиції у Кіровоградській області
— Головне територіальне управління юстиції у Луганській області
— Головне територіальне управління юстиції у Львівській області
— Головне територіальне управління юстиції у Миколаївській області
— Головне територіальне управління юстиції в Одеській області
— Головне територіальне управління юстиції у Полтавській області
— Головне територіальне управління юстиції у Рівненській області
— Головне територіальне управління юстиції у Сумській області
— Головне територіальне управління юстиції у Тернопільській області
— Головне територіальне управління юстиції у Харківській області
— Головне територіальне управління юстиції у Херсонській області
— Головне територіальне управління юстиції у Хмельницькій області
— Головне територіальне управління юстиції у Черкаській області
— Головне територіальне управління юстиції у Чернівецькій області
— Головне територіальне управління юстиції у Чернігівській області
— Головне територіальне управління юстиції у м.Києві
— Головне територіальне управління юстиції у м.Севастополі;
— районні у містах, міські (міст обласного значення), міськрайонні,

609
міжрайонні управління юстиції 237.
Для здійснення покладених завдань Міністерство може утворювати
підпорядковані йому підприємства і організації.
Управління юстиції утримується за рахунок Державного бюджету України.
Структуру, штатний розпис та кошторис управлінь юстиції затверджують
відповідні начальники головних територіальних управлінь юстиції у межах,
визначених Мін'юстом.
Управління юстиції є юридичною особою, має печатку із зображенням
Державного Герба України і своїм найменуванням.
Управління юстиції підпорядковуються Мін’юсту та безпосередньо
Головному управлінню юстиції Міністерства юстиції України в Автономній
Республіці Крим, головним управлінням юстиції в областях, містах Києві та
Севастополі.
Головні територіальні управління юстиції Міністерства юстиції України в
Автономній Республіці Крим, в областях, містах Києві та Севастополі (далі -
Головне територіальне управління юстиції) підпорядковуються Міністерству
юстиції України та є його територіальними органами.
Головне територіальне управління юстиції в своїй діяльності
керується Конституцією та законами України, указами Президента України та
постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та
законів України, актами Кабінету Міністрів України, нормативно-правовими
актами Міністерства юстиції України та іншими нормативно-правовими актами.
Основними завданнями Головного територіального управління юстиції є:
реалізація державної правової політики, державної політики з питань
банкрутства, у сферах державної реєстрації актів цивільного стану, державної
реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, державної реєстрації
юридичних осіб, громадських формувань, що не мають статусу юридичної особи,
та фізичних осіб - підприємців, державної реєстрації друкованих засобів масової
інформації; забезпечення реалізації державної політики у сферах організації
примусового виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб);
внесення на розгляд Мін'юсту пропозицій щодо формування та реалізації
політики у зазначених сферах;
забезпечення роботи нотаріату;
експертне забезпечення правосуддя;
протидія легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом,
та фінансуванню тероризму (щодо нотаріусів, адвокатів та інших осіб, які
надають юридичні послуги);
здійснення в межах повноважень міжнародно-правового співробітництва.
Головне територіальне управління юстиції відповідно до покладених на
нього завдань:

237 Положення про районні, районні у містах, міські (міст обласного значення), міськрайонні, міжрайонні
управління юстиції, Наказ Міністерства юстиції України від 23.06.2011 № 1707/5
610
 - узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до
його повноважень, готує пропозиції щодо його вдосконалення та подає їх на
розгляд Мін'юсту;
- підтримує тексти актів законодавства у контрольному стані, веде їх облік
та здійснює зберігання;
- здійснює узагальнення роботи з питань систематизації законодавства
підвідомчих органів та установ юстиції, надає їм практичну та методичну
допомогу з цих питань;
- координує діяльність територіальних органів міністерств та інших
центральних органів виконавчої влади, органів виконавчої влади Автономної
Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій з питань систематизації
законодавства, перевіряє стан такої діяльності, надає рекомендації щодо її
поліпшення і вносить пропозиції про усунення виявлених недоліків;
- бере участь у формуванні Єдиного державного реєстру нормативно-
правових актів;
- забезпечує розгляд запитів на отримання публічної інформації, забезпечує
доступ до публічної інформації;
- формує локальні реєстри Реєстру адвокатів, які надають безоплатну
вторинну правову допомогу на постійній основі за контрактом, та Реєстру
адвокатів, які надають безоплатну вторинну правову допомогу на тимчасовій
основі на підставі договору, а також розглядає пропозиції центрів з надання
безоплатної вторинної правової допомоги про виключення таких адвокатів з
локальних реєстрів відповідно до закону;
- проводить за рішенням Мін’юсту конкурси для залучення адвокатів для
надання безоплатної вторинної правової допомоги;
- забезпечує підвідомчі органи та установи юстиції "Офіційним вісником
України" та іншими офіційними збірниками актів законодавства, що визначені
Мін'юстом, кодексами України; доводить інформацію про збірники актів
законодавства, що видаються Мін'юстом, та про доступ до Єдиного державного
реєстру нормативно-правових актів до відома органів виконавчої влади, органів
місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій та громадян;
- координує діяльність територіальних органів міністерств, інших
центральних органів виконавчої влади, органів виконавчої влади Автономної
Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, а також державних
підприємств, установ, організацій та державних господарських об'єднань,
навчальних закладів з питань правової освіти населення, перевіряє стан їх
діяльності із зазначених питань, надає їм необхідну методичну допомогу,
консультує їх з питань підготовки навчально-тематичних планів, програм,
посібників, визначення форм і методів правового навчання; дає рекомендації
щодо його вдосконалення; бере участь у проведенні семінарів, конференцій,
олімпіад, конкурсів та інших навчально-методичних заходів;
- бере участь у проведенні ліцензійної та акредитаційної експертизи
спеціальності "Правознавство", поточних перевірках дотримання державних

611
вимог щодо провадження освітньої діяльності у вищих навчальних закладах, що
здійснюють підготовку юристів;
- організовує та забезпечує роботу громадських приймалень із надання
безоплатної правової допомоги малозабезпеченим верствам населення, надає їм
методичну допомогу;
- установлює та затверджує розміри плати за надання працівниками відділів
державної реєстрації актів цивільного стану платних послуг;
- зупиняє, припиняє діяльність нотаріусів, готує обґрунтовані подання на
розгляд Мін'юсту щодо анулювання свідоцтва про право на зайняття
нотаріальною діяльністю;
- встановлює розміри плати за надання державними нотаріусами додаткових
послуг правового характеру, які не пов'язані із вчинюваними нотаріальними
діями, а також технічного характеру;
- забезпечує ведення Єдиного реєстру спеціальних бланків нотаріальних
документів, Єдиного реєстру нотаріусів, Державного реєстру обтяжень рухомого
майна, Спадкового реєстру, Єдиного реєстру довіреностей, Державного реєстру
актів цивільного стану громадян; Державного реєстру речових прав на нерухоме
майно; Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців
та громадських формувань; Єдиного реєстру громадських формувань, Реєстру
громадських об'єднань, Державного реєстру друкованих засобів масової
інформації та інформаційних агентств як суб'єктів інформаційної діяльності;
- забезпечує доступ державних реєстраторів до єдиних та державних
реєстрів, держателем яких є Мін’юст, та приймає рішення про блокування такого
доступу у випадках, передбачених законом;
- складає протоколи про адміністративні правопорушення у випадках,
передбачених Кодексом України про адміністративні правопорушення;
- здійснює інші повноваження на основі та на виконання Конституції та
законів України, указів Президента України та постанов Верховної Ради України,
прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів
України.

Головне територіальне управління юстиції у межах своєї компетенції видає

накази, які є обов'язковими для виконання районними, районними у містах,
міськими (міст обласного значення), міськрайонними, міжрайонними
управліннями юстиції, підвідомчими органами та установами юстиції та
посадовими особами.
У випадках, передбачених законодавством, акти Головного територіального
управління юстиції є обов'язковими для виконання територіальними органами
міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, органами виконавчої
влади Автономної Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями,
підприємствами, установами і організаціями незалежно від форм власності, а
також громадянами.
Начальник Головного територіального управління юстиції Міністерства
юстиції України в Автономній Республіці Крим призначається на посаду та
612
звільняється з посади Міністром юстиції України за погодженням з Верховною
Радою Автономної Республіки Крим.
Начальники головних територіальних управлінь юстиції в областях, містах
Києві та Севастополі призначаються на посади за погодженням з головами
відповідних місцевих державних адміністрацій та звільняються з посад Міністром
юстиції України.
Начальник головного територіального управління юстиції має трьох
заступників, у тому числі: першого заступника начальника головного
територіального управління юстиції, заступника начальника головного
територіального управління юстиції з питань державної виконавчої служби –
начальника Управління державної виконавчої служби, заступника начальника
головного територіального управління юстиції з питань державної реєстрації –
начальника Управління державної реєстрації.
Заступники начальника Головного територіального управління юстиції
Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим призначаються на
посади та звільняються з посад Міністром юстиції України за погодженням з
Головою Верховної Ради Автономної Республіки Крим та Головою Ради міністрів
Автономної Республіки Крим.
У Головному територіальному управлінні юстиції для колективного
вирішення питань, що належать до його компетенції, утворюється колегія в складі
начальника Головного територіального управління юстиції (голова колегії),
заступників начальника Головного територіального управління юстиції,
керівників структурних підрозділів за посадою. До складу колегії можуть входити
керівники районних, районних у містах, міських (міст обласного значення),
міськрайонних, міжрайонних управлінь юстиції, а також інші фахівці. Склад
колегії затверджується начальником Головного територіального управління
юстиції.
Рішення колегії запроваджуються в життя наказами начальника Головного
територіального управління юстиції.
Для розгляду наукових рекомендацій та інших пропозицій щодо
поліпшення організації і діяльності Головного територіального управління
юстиції, підвідомчих органів та установ юстиції при Головному територіальному
управлінні юстиції може бути утворена наукова рада, склад якої та положення про
яку затверджує начальник Головного територіального управління юстиції.
Головні територіальні управління юстиції утримуються за рахунок
Державного бюджету України.
Структуру Головних територіальних управлінь юстиції затверджує Міністр
юстиції України.
Штатний розпис та кошторис Головних територіальних управлінь юстиції
затверджує заступник Міністра юстиції - керівник апарату.
Головне територіальне управління юстиції є юридичною особою, має
самостійний баланс, рахунки в установах Казначейства, печатку із зображенням
Державного Герба України і своїм найменуванням.

613
 § 3. Адміністративні послуги, що надаються у сфері юстиції
Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 25 грудня 2015 р.
№ 1127 «Про порядок державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх
обтяжень». 238 вищий орган виконавчої влади постановив затвердити переліки
платних адміністративних послуг, які надаються Міністерством юстиції,
Державною реєстраційною службою та структурними підрозділами
територіальних органів Міністерства юстиції, що забезпечують реалізацію
повноважень Державної реєстраційної служби.
Розглянемо вищезгаданий Перелік платних адміністративних послуг, які
надаються Міністерством юстиції. До таких послуг належать:
1) проставлення апостиля на офіційних документах, що видаються
органами юстиції та судами, а також на призначених для використання на
території іноземних держав документах, що оформляються нотаріусами;
2) видача ліцензії на провадження діяльності арбітражних керуючих
(розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів), видача копії ліцензії на
провадження діяльності арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих
санацією, ліквідаторів), переоформлення ліцензії на провадження діяльності
арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів),
видача дубліката ліцензії на провадження діяльності арбітражних керуючих
(розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів);
3) видача свідоцтва на право зайняття нотаріальною діяльністю, видача
повторного свідоцтва на право зайняття нотаріальною діяльністю 239.
4) Окремо виділено Перелік платних адміністративних послуг, які
надаються Державною реєстраційною службою. Такими адміністративними
послугами є:
5) проставлення апостиля на офіційних документах, виданих Укр-
держреєстром та структурними підрозділами головних управлінь юстиції
Міністерства юстиції в Автономній Республіці Крим, в областях, містах Києві та
Севастополі, а також районних, районних у містах, міських (міст обласного
значення), міськрайонних, міжрайонних управлінь юстиції, що забезпечують
реалізацію повноважень Укрдержреєстру240;
6) видача свідоцтв про реєстрацію політичної партії, видача дубліката
зазначеного свідоцтва про реєстрацію;
7) видача свідоцтва про реєстрацію громадських організацій:
всеукраїнських, міжнародних, всеукраїнських та міжнародних громадських
організацій інвалідів, осіб, які постраждали внаслідок аварії на Чорнобильській
АЕС. Видача дубліката зазначеного свідоцтва про реєстрацію;
8) видача свідоцтва про реєстрацію спілок об’єднань громадян
всеукраїнських, міжнародних. Видача дубліката зазначеного свідоцтва про

238
Постанова Кабінету Міністрів України від 25 грудня 2015 р. № 1127 «Про порядок державної реєстрації
речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень».
239
Постанова Кабінету Міністрів України від 22 лютого 1994 р. № 102 // Офіційний вісник України. —
2009. — № 17. — Ст. 515.
240
Постанова Кабінету Міністрів України від 13 липня 2001 р. № 840 // Офіційний вісник України. —
2001. — № 29. — Ст. 1319.
614
реєстрацію;
9) видача свідоцтва про реєстрацію міжнародних організацій
роботодавців, видача свідоцтва про реєстрацію всеукраїнських об’єднань
організацій роботодавців. Видача дублікатів зазначених свідоцтв про реєстрацію;
10) видача свідоцтва про реєстрацію відділень, філій, представництв та
інших структурних осередків громадських (неурядових) організацій іноземних
держав в Україні. Видача дубліката зазначеного свідоцтва про реєстрацію;
11) видача свідоцтва про державну реєстрацію благодійних організацій —
всеукраїнських, міжнародних. Видача дубліката зазначеного свідоцтва про
реєстрацію;
12) видача свідоцтва про державну реєстрацію всеукраїнських творчих
спілок. Видача дубліката зазначеного свідоцтва про реєстрацію;
13) видача свідоцтва про державну реєстрацію Торгово-промислової
палати. Видача дубліката зазначеного свідоцтва про реєстрацію;
14) видача свідоцтва про державну реєстрацію Будівельної палати
України. Видача дубліката зазначеного свідоцтва про реєстрацію;
15) видача свідоцтва про реєстрацію адвокатських об’єднань. Видача
дубліката зазначеного свідоцтва про реєстрацію 241;
16) видача свідоцтва про державну реєстрацію Статуту територіальної
громади м. Києва. Видача дубліката зазначеного свідоцтва про реє- страцію242;
17) видача свідоцтва про реєстрацію всеукраїнських асоціацій кредитних
спілок. Видача дубліката зазначеного свідоцтва про реєстрацію;
18) видача свідоцтва про державну реєстрацію символіки: міжнародних
громадських, благодійних організацій, спілок об’єднань громадян, міжнародних
організацій роботодавців, всеукраїнських та місцевих громадських, благодійних
організацій, спілок об’єднань громадян, об’єднань організацій роботодавців,
об’єднань професійних спілок, структурних осередків громадських організацій
іноземних держав в Україні. Видача дубліката зазначеного свідоцтва про
реєстрацію;
19) видача свідоцтва про державну реєстрацію друкованого засобу
масової інформації: із загальнодержавною, регіональною та/або зарубіжною
сферою розповсюдження заснованого за участю громадян та/або юридичних осіб
інших держав, а також юридичних осіб України, у статутному фонді яких є
іноземний капітал; видача свідоцтва про державну реєстрацію друкованого засобу
масової інформації у зв’язку з перереєстрацією. Видача дубліката зазначеного
свідоцтва про реєстрацію;
20) видача свідоцтва про державну реєстрацію інформаційного агентства
як суб’єкта інформаційної діяльності. Видача свідоцтва про державну реєстрацію
інформаційного агентства як суб’єкта інформаційної діяльності, заснованого за
участю громадян та/або юридичних осіб інших держав, а також юридичних осіб
України, у статутному фонді яких є іноземний капітал. Видача свідоцтва про

241 Постанова Кабінету Міністрів України від 5 грудня 2012 р. № 1144.

242 Постанова Кабінету Міністрів України від 25 травня 1998 р. № 738 // Офіційний вісник України. —
1998. — № 21. — Ст. 762 (ред. від 26.12.2012 р. № 1168-2012-п).
615
державну реєстрацію інформаційного агентства як суб’єкта інформаційної
діяльності у зв’язку з перереєстрацією. Видача дубліката зазначеного свідоцтва
про реєстрацію243.
Перелік платних адміністративних послуг, які надаються структурними
підрозділами територіальних органів Міністерства юстиції244:
1) реєстрація громадських об’єднань, а також місцевих осередків
зареєстрованих всеукраїнських і міжнародних об’єднань громадян: міжобласних,
обласних, київських і севастопольських міських, міжрайонних, районних
громадських організацій інвалідів. Видача дубліката зазначеного свідоцтва про
реєстрацію;
2) видача свідоцтва про державну реєстрацію місцевих благодійних
організацій, а також відділень, філій, представництв всеукраїнських, міжнародних
благодійних організацій. Видача дубліката зазначеного свідоцтва про реєстрацію;
3) видача свідоцтва про державну реєстрацію територіальних осередків
та регіональних (місцевих) творчих спілок. Видача дубліката зазначеного
свідоцтва про реєстрацію;
4) видача свідоцтва про державну реєстрацію республіканської
Автономної Республіки Крим, обласних Київської та Севастопольської міських
організацій роботодавців та їх об’єднань. Видача свідоцтва про державну
реєстрацію місцевих організацій роботодавців та їх об’єднань. Видача дублікатів
зазначених свідоцтв про реєстрацію;
5) видача свідоцтва про державну реєстрацію Торгово-промислової
палати Автономної Республіки Крим, інших торгово-промислових палат. Видача
дубліката зазначеного свідоцтва про державну реєстрацію;
6) видача свідоцтва про державну реєстрацію Будівельної палати
Автономної Республіки Крим, інших будівельних палат. Видача дубліката
зазначеного свідоцтва про державну реєстрацію245;
7) видача свідоцтва про державну реєстрацію статутів територіальних
громад. Видача дубліката зазначеного свідоцтва про державну реєстрацію;
8) видача свідоцтва про реєстрацію місцевих асоціацій кредитних спілок:
обласних, київської і севастопольських міських, районних, міських, сільських,
селищних. Видача дубліката зазначеного свідоцтва про державну реєстрацію;
9) видача свідоцтва про державну реєстрацію друкованого засобу
масової інформації: з місцевою сферою розповсюдження в межах Автономної
Республіки Крим, однієї області, обласного центру або двох і більше сільських
районів; з місцевою формою розповсюдження в межах одного міста, району,
окремих населених пунктів, а також підприємств, установ, організацій, що
спеціалізуються на матеріалах еротичного характеру, дайджесту, для дітей та
інвалідів. Видача дубліката зазначеного свідоцтва про державну реєстрацію.

243 Постанова Кабінету Міністрів України від 17 листопада 1997 р. № 1287 // Офіційний вісник України.
— 1997. — Число 47. — С. 46.
244 Постанова КМ України від 17 листопада 1997 р. N 1287 Про державну реєстрацію друкованих засобів
масової інформації, інформаційних агентств та розміри реєстраційних зборів
245
Постанова Кабінету Міністрів України від 23 березня 1998 р. № 356 // Офіційний вісник України. —
1998. — № 21. — Ст. 762.
616
Видача свідоцтва про державну реєстрацію у зв’язку з перереєстрацією;
10) видача свідоцтва про державну реєстрацію шлюбу;
11) видача свідоцтва про розірвання шлюбу: за взаємною згодою
подружжя, які не мають неповнолітніх дітей; з особами, визнаними у
встановленому порядку безвісно відсутніми або недієздатними 246;
12) видача свідоцтва про реєстрацію зміни прізвища, імені та по батькові
(крім зміни у разі реєстрації шлюбу). Видача свідоцтва про реєстрацію повторної
зміни прізвищу, імені та по батькові, не пов’язаної з реєстрацією шлюбу;
13) видача свідоцтва у зв’язку із зміною, доповненням, виправленням і
поновленням актових записів цивільного стану.
Крім того, державну реєстрацію друкованих засобів масової інформації
здійснюють: загальнодержавної, регіональної (двох і більше областей) та/або
зарубіжної сфери розповсюдження - Міністерство юстиції; місцевої сфери
розповсюдження - головні територіальні управління юстиції Міністерства
юстиції в Автономній Республіці Крим, в областях, мм. Києві та Севастополі.
Державну реєстрацію інформаційних агентств як суб'єктів інформаційної
діяльності здійснює Міністерство юстиції.
Державна реєстрація представництв іноземних інформаційних агентств як
суб'єктів інформаційної діяльності здійснюється після акредитації їх
кореспондентів у Міністерстві закордонних справ.
Державна реєстрація друкованих засобів масової інформації здійснюється у
терміни, визначені статтею 13 Закону України "Про друковані засоби масової
інформації (пресу) в Україні", інформаційних агентств як суб'єктів
інформаційної діяльності - у 15-денний термін.
Установити збір у таких розмірах за видачу:
а) свідоцтва про державну реєстрацію друкованого засобу масової
інформації із загальнодержавною, регіональною та/або зарубіжною сферою
розповсюдження - 50 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян;
б) свідоцтва про державну реєстрацію друкованого засобу масової
інформації з місцевою сферою розповсюдження в межах Автономної
Республіки Крим, однієї області, обласного центру або двох і більше сільських
районів - 24 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян;
в) свідоцтва про державну реєстрацію друкованого засобу масової
інформації з місцевою сферою розповсюдження в межах одного міста, району,
окремих населених пунктів, а також підприємств,
установ, організацій - 14 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян;
г) свідоцтва про державну реєстрацію друкованого засобу масової
інформації, що спеціалізується на матеріалах еротичного характеру, - 100
неоподатковуваних мінімумів доходів громадян;
д) свідоцтва про державну реєстрацію дайджесту - 60 неоподатковуваних
мінімумів доходів громадян.
При цьому:

Декрет Кабінету Міністрів України від 21 січня 1993 р. № 7-93 «Про державне мито» // ЗП України. —
246

1993. — № 3. — Ст. 46 (ред. від 01.01.2013 р. № 5508-17).

617
 розмір реєстраційного збору за видачу свідоцтва про державну реєстрацію
друкованого засобу масової інформації для дітей та інвалідів зменшується на 50
відсотків;
звільняються від сплати реєстраційного збору друковані засоби масової
інформації, засновані з благодійною метою і призначені для безплатного
розповсюдження.
Державна реєстрація інформаційних агентств як суб'єктів підприємницької
діяльності здійснюється в порядку, терміни та за умов, встановлених
законодавством про державну реєстрацію суб'єктів підприємництва.
Державна реєстрація інформаційних агентств, заснованих за участю
громадян та/або юридичних осіб інших держав, здійснюється відповідно до
порядку, встановленого законодавством для державної реєстрації спільних (за
участю іноземного капіталу) підприємств.
Державна реєстрація представництв іноземних інформаційних агентств
здійснюється відповідно до порядку державної реєстрації представництв
іноземних суб'єктів підприємництва, встановленого законодавством України.
Установити збір у таких розмірах:
а) за проведення державної реєстрації інформаційного агентства як суб'єкта
інформаційної діяльності - 50 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян;
б) за видачу свідоцтва про державну реєстрацію друкованого засобу масової
інформації та проведення державної реєстрації інформаційного агентства як
суб'єкта інформаційної діяльності, заснованих за участю громадян та/або
юридичних осіб інших держав, а також юридичних осіб України, у статутному
фонді яких є іноземний капітал, - 120 неоподатковуваних мінімумів доходів
громадян;
в) за проведення державної реєстрації представництва іноземного
інформаційного агентства - у сумі, еквівалентній тій, що сплачується за це
представництвами українських національних інформаційних агентств у
відповідній країні, але не менше фактичних затрат на реєстрацію, якщо інше не
передбачене
міжнародними договорами України.
8. У разі перереєстрації друкованого засобу масової інформації за видачу
свідоцтва справляється збір у розмірі 50 відсотків установленого реєстраційного
збору.
Збір у такому ж розмірі справляється за проведення перереєстрації
інформаційного агентства як суб'єкта інформаційної діяльності.
9. За видачу дубліката свідоцтва про державну реєстрацію періодичного
друкованого видання або інформаційного агентства як суб'єкта інформаційної
діяльності справляється збір у розмірі 20 відсотків установленого реєстраційного
збору.
10. Кошти, одержані за видачу свідоцтв про державну реєстрацію
(перереєстрацію) друкованого засобу масової інформації та проведення державної
реєстрації (перереєстрації) інформаційного агентства як суб'єкта інформаційної

618
діяльності, сплачуються відповідно до пунктів 5 і 7 цієї постанови і
зараховуються до державного бюджету.
Положення про державну реєстрацію друкованих засобів масової
інформації та інформаційних агентств як суб'єктів інформаційної діяльності
затверджує Міністерство юстиції.

§ 4. Відповідальність за порушення у сфері юстиції

Відповідальність за порушення установлень у сфері юстиції встановлена
Законом України «Про громадські об’єднання»247, Кодексом України про
адміністративні правопорушення та іншими нормативно-правовими актами.
Зокрема в Кодексі України про адміністративні правопорушення 248, можна
виділити лише декілька статей, які опосередковано пов’язані із регулюванням у
сфері юстиції. Це відповідальність, яка передбачена статтями 166 11 (Порушення
законодавства про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-
підприємців) та 2121 (Повідомлення неправдивих відомостей державним органам
реєстрації актів цивільного стану та несвоєчасна реєстрація народження дитини)
КУпАП. Стаття 16611 передбачає відповідальність за порушення законодавства
про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб—підприємців.
Порушення встановлених законом строків для проведення державної реєстрації
юридичної особи або фізичної особи — підприємця чи видачі свідоцтва про
державну реєстрацію, вимагання не передбачених законом документів для
проведення державної реєстрації тягнуть за собою накладення штрафу на
посадових осіб від двадцяти до сорока неоподатковуваних мінімумів доходів
громадян. Стаття 2121 КУпАП передбачає відповідальність за повідомлення
неправдивих відомостей державним органам реєстрації актів цивільного стану та
несвоєчасну реєстрацію народження дитини. Утаювання обставин, що
перешкоджають реєстрації шлюбу, або повідомлення заві- домо неправдивих
відомостей державним органам реєстрації актів цивільного стану тягне за собою
накладення штрафу від одного до двох неоподатковуваних мінімумів доходів
громадян. Несвоєчасна без поважної причини реєстрація батьками народження
дитини в державних органах реєстрації актів цивільного стану тягне за собою
накладення штрафу від одного до трьох неоподатковуваних мінімумів доходів
громадян».
У Законі України «Про громадські об’єднання» зазначено, що державний
контроль за діяльністю громадських об’єднань здійснюється державними
органами у порядку, передбаченому законодавством України.
Органи, що проводять легалізацію громадських об’єднань, здійснюють
контроль за додержанням ними положень статуту.
Стаття 31 Закону України «Про громадські об’єднання» містить положення
стосовно відповідальності за порушення законодавства про громадські

247
Закон України «Про громадські об’єднання» від 22 березня 2012 р. № 4572^1 [Електронний ресурс]. —
Режим доступу : Ьйр://2акоп.^а<іа.доV.иа.
248
Кодекс України про адміністративні правопорушення від 7 грудня 1984 р. // Відомості Верховної Ради
України. —Додаток № 51.
619
об’єднання, а саме:
— посадові особи органів державної влади, органів влади Автономної
Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, громадяни, іноземці, особи
без громадянства за порушення законодавства про громадські об’єднання несуть
відповідальність у порядку, встановленому законом;
— громадські об’єднання, відокремлені підрозділи іноземних
неурядових організацій за порушення законодавства несуть відповідальність,
передбачену цим та іншими законами України;
— участь у діяльності громадського об’єднання, відокремленого
підрозділу іноземної неурядової організації, діяльність яких заборонена в
судовому порядку, тягне за собою адміністративну відповідальність, якщо
законом не передбачено інший вид юридичної відповідальності.
Законом України від 22 березня 2012 р. № 4572^1 «Про громадські
об’єднання» встановлено порядок припинення громадських об’єднань, а саме —
визначено такі способи припинення діяльності громадського об’єднання:
— за рішенням громадського об’єднання, прийнятим вищим органом
управління громадського об’єднання, шляхом саморозпуску або реорганізації
шляхом приєднання до іншого громадського об’єднання такого самого статусу;
— за рішенням суду про заборону (примусовий розпуск) громадського
об’єднання.
Припинення діяльності громадського об’єднання зі статусом юридичної
особи має наслідком припинення цієї юридичної особи у порядку, встановленому
законом.
Якщо вартості майна громадського об’єднання зі статусом юридичної
особи, яке безпосередньо здійснює підприємницьку діяльність і щодо якого
прийнято рішення про ліквідацію, недостатньо для задоволення вимог кредиторів,
ліквідатор (ліквідаційна комісія) зобов’язаний звернутися до господарського суду
із заявою про порушення справи про банкрутство такого громадського
об’єднання.
Крім того, ст. 27 вказаного Закону визначено, що реорганізація
громадського об’єднання, яке має статус юридичної особи, здійснюється шляхом
його приєднання до іншого громадського об’єднання такого самого статусу.
Вступ громадської організації або громадської спілки до складу громадської
спілки не є реорганізацією громадського об’єднання і не має наслідком
припинення його діяльності.
Відмова у визнанні рішення щодо реорганізації громадського об’єднання
має наслідком втрату чинності зазначеним рішенням та продовження самостійної
діяльності відповідних громадських об’єднань.
Громадське об’єднання може бути заборонене судом за позовом
уповноваженого органу з питань реєстрації в разі виявлення ознак порушення
громадським об’єднанням вимог статей 36, 37 Конституції України, ст. 4 Закону
«Про громадські об’єднання». Заборона громадського об’єднання має наслідком
припинення його діяльності у порядку, встановленому Законом, та виключення з
Реєстру громадських об’єднань.
620
 Справа про заборону громадського об’єднання розглядається у порядку,
встановленому Кодексом адміністративного судочинства України. У разі
прийняття рішення про заборону громадського об’єднання майно, кошти та інші
активи громадського об’єднання за рішенням суду спрямовуються до державного
бюджету.
На виконання рішення суду про заборону громадського об’єднання
уповноважений орган з питань реєстрації вносить відповідний запис до Реєстру
громадських об’єднань. Припинення діяльності громадського об’єднання, щодо
якого прийнято рішення про заборону, здійснюється у порядку, визначеному ст.
29 Закону. Інші підстави для заборони діяльності громадського об’єднання, крім
зазначених у ч. 1 цієї статті, не допускаються.
Відповідальність у сфері державної реєстрації встановлюється Законом
України від 15 травня 2003 р. № 755-ГУ «Про державну реєстрацію юридичних
осіб та фізичних осіб — підприємців». А саме, ст. 53 вказаного Закону
передбачає, що державні реєстратори за порушення законодавства у сфері
державної реєстрації несуть дисциплінарну, цивільно- правову, адміністративну
або кримінальну відповідальність у порядку, встановленому законом.
Дії або бездіяльність державного реєстратора, посадових осіб органів
державної податкової служби, Пенсійного фонду України можуть бути оскаржені
до суду в порядку, встановленому законом.
Шкода, що заподіяна державним реєстратором фізичним чи юридичним
особам під час виконання своїх обов’язків, підлягає відшкодуванню за рахунок
держави у порядку, встановленому законом.
Особи, винні у внесенні до установчих документів або інших документів,
які подаються державному реєстратору, завідомо неправдивих відомостей, які
підлягають внесенню до Єдиного державного реєстру, несуть відповідальність,
встановлену законом.
Законом України від 2 червня 2011 р. № 3460^1 «Про безоплатну правову
допомогу» (ст. 32) встановлено відповідальність за порушення законодавства про
безоплатну правову допомогу. «Особи, які подали за- відомо неправдиві відомості
або фальшиві документи, що стали підставою для віднесення їх до категорій осіб,
які мають право на безоплатну вторинну правову допомогу, несуть
відповідальність у порядку, встановленому законом».
Законом України «Про державну виконавчу службу» (ст. 11) встановлена
відповідальність державних виконавців: державні виконавці несуть
дисциплінарну відповідальність у порядку, встановленому законом.
А у разі вчинення державним виконавцем під час виконання службових
обов’язків діяння, що має ознаки злочину чи адміністративного правопорушення,
він підлягає кримінальній чи адміністративній відповідальності. Шкода, заподіяна
державним виконавцем фізичним чи юридичним особам під час виконання
рішення, підлягає відшкодуванню у порядку, передбаченому законом, за рахунок
держави.

Рекомендована література:
621
 1. Адміністративне право України : навч. посіб. : у 2 т. / В. В. Галунько
[та ін.] ; за заг. ред. В. В. Галунька ; Херсон. юрид. ін-т Харк. нац. ун-ту внутр.
справ. — Херсон : Херсон. міськ. друк., 2011. — Т. 1 : Загальне адміністративне
право. — 320 с.
2. Адміністративне право : підручник / Ю. П. Битяк [та ін.] ; за заг. ред.
проф. Ю. П. Битяка [та ін.] ; Нац. юрид. акад. України імені Ярослава Мудрого. —
Х. : Право, 2010. — 624 с.
3. Адміністративне право України. Академічний курс : підруч. для студ.
юрид. спец. ВНЗ / В. Б. Авер’янов [та ін.] ; відп. ред. В. Б. Авер’янов ; НАН
України ; Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького. — К. : Юридична думка,
2007. — Т. 2 : Особлива частина. — 600 с.
4. Адміністративне право України : підруч. для студ. ВНЗ / Т. О.
Коломоєць [та ін.] ; заг. ред. Т. О. Коломоєць ; Держ. вищий навч. заклад
«Запорізький національний університет» МОН України. — К. : Істина, 2009. —
475 с.
5. Про державну реєстрацію актів цивільного стану : Закон України від 1
липня 2010 р. № 2398-1 [Електронний ресурс]. — Режим доступу http://rada.gov.ua
6. Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових
рішень і рішень інших органів, Закон України від 2 червня 2016 року № 1403-VIII
7. Про нотаріат : Закон України [Електронний ресурс]. — Режим
доступу : http://rada.gov.ua
8. Про громадські об’єднання : Закон України від 22 березня 2012 р. №
4572-УІ [Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://rada.gov.ua
9. Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб —
підприємців : Закон України від 15 травня 2003 р. № 755-ГУ [Електронний
ресурс]. — Режим доступу : http://rada.gov.ua
10. Про безоплатну правову допомогу : Закон України від 2 червня 2011
р. № 3460^1 [Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://rada.gov.ua
11. Про затвердження Положення про Державну пенітенціарну службу
України : Постанова КМ України від 2 липня 2014 р. № 225
12. Про Положення про Державну службу України з питань захисту
персональних даних : Указ Президента України від 6 квітня 2011 р. № 390/2011
[Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://rada.gov.ua
13. Про затвердження Положення про Державну архівну службу України
: Постанова КМ України від 21 жовтня 2015 р. № 870]. — Режим доступу :
http://rada.gov.ua
14. Про затвердження Положення про Міністерство юстиції України :
Постанова КМ України від 2 липня 2014 р. № 228 [Електронний ресурс]. —
Режим доступу : http://rada.gov.ua
15. Про затвердження Положення про Державну реєстраційну службу
України : Постанова КМ України від 2 липня 2014 р. № 219.
16. Постанова Кабінету Міністрів України від 23 серпня 2016 р. № 553 .
17. Про затвердження Типового положення про установу з надання
безоплатної первинної правової допомоги : наказ Міністерства юстиції України
622
від 28 березня 2012 р. № 483/5 [Електронний ресурс]. — Режим доступу :
http://rada.gov.ua

623
 ТЕМА 23.
ПУБЛІЧНЕ АДМІНІСТРУВАННЯ У СФЕРІ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

§1. Сфера внутрішніх справ як обʼєкт публічного адміністрування

§2. Суб’єкти публічного адміністрування у сфері забезпечення публічної
безпеки і порядку
§3. Публічне адміністрування міграційної та прикордонної сфер
§4. Публічне адміністрування сфери цивільного захисту населення

§1. Сфера внутрішніх справ як об’єкти публічного адміністрування

Сферу внутрішніх справ як правило пов’язують із суспільними відносинами
щодо захисту прав і свобод людини та громадянина, власності, інтересів
суспільства та держави від протиправних посягань, боротьби із злочинністю,
охорони громадського порядку, забезпечення громадської безпеки та безпеки
дорожнього руху, а також сферами захисту державного кордону та охорони
суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні, цивільного
захисту та міграції (імміграції та еміграції).
Провідним державним органом, що здійснює публічне адміністрування
даної сфери є Міністерство внутрішніх справ України (далі – МВС України) - це
центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і
координується Кабінетом Міністрів України, та який є головним органом у
системі центральних органів виконавчої влади, основним завданням якого є
забезпечення формування державної політики у сферах:
- забезпечення охорони прав і свобод людини, інтересів суспільства і
держави, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку, а також
надання поліцейських послуг;
- захисту державного кордону та охорони суверенних прав України в її
виключній (морській) економічній зоні;
- цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних
ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації надзвичайних ситуацій,
рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності
аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності;
- міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній
(незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших
визначених законодавством категорій мігрантів249.
З метою реалізації зазначених завдань МВС України:
- узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до
його компетенції, розробляє пропозиції щодо його вдосконалення та в
установленому порядку вносить їх на розгляд Кабінету Міністрів України;

249 Про затвердження Положення про Міністерство внутрішніх справ України : постанова Кабінету
Міністрів України від 28 жовтня 2015 р. № 878 // [Електронний ресурс]. – Режим доступу :
http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/878-2015-п
624
 - розробляє проекти законів та інших нормативно-правових актів з питань,
що належать до його компетенції;
- погоджує проекти законів, інших актів законодавства, які надходять на
погодження від інших міністерств та центральних органів виконавчої влади, готує
в межах повноважень, передбачених законом, висновки і пропозиції до проектів
законів, інших актів законодавства, які подаються на розгляд Кабінету Міністрів
України, та проектів законів, внесених на розгляд Верховної Ради України
іншими суб’єктами права законодавчої ініціативи, нормативно-правових актів
Верховної Ради Автономної Республіки Крим;
- готує в межах повноважень, передбачених законом, зауваження і
пропозиції до прийнятих Верховною Радою України законів, що надійшли на
підпис Президентові України;
- розробляє проекти державних програм з питань забезпечення публічної
безпеки і порядку, протидії злочинності, безпеки дорожнього руху, охорони
державного кордону, захисту об’єктів і територій на випадок виникнення
надзвичайних ситуацій, а також з питань міграції;
- забезпечує міжнародне співробітництво, бере участь у розробленні
проектів та укладенні міжнародних договорів України з питань, що належать до
його компетенції, забезпечує в межах повноважень, передбачених законом,
виконання укладених міжнародних договорів України;
- організовує в межах повноважень, передбачених законом, організаційно-
управлінське та науково-методичне забезпечення судово-експертної діяльності;
- організовує та забезпечує проведення судової експертизи в кримінальному
та виконавчому провадженнях, адміністративних, цивільних та господарських
справах, справах про адміністративні правопорушення;
- організовує в порядку, визначеному законодавством, провадження
науково-дослідної діяльності у сфері судової експертизи;
- у разі потреби забезпечує в установленому порядку участь працівників
Експертної служби МВС як спеціалістів під час здійснення досудового
розслідування та судового розгляду;
- організовує роботу Експертно-кваліфікаційної комісії МВС з проведення
атестації, присвоєння особам та позбавлення осіб кваліфікації судового експерта і
кваліфікаційних класів судового експерта, а також роботу з надання та
позбавлення права участі як спеціаліста в проведенні слідчих дій, надання,
позбавлення та підтвердження права самостійного проведення спеціальних
вибухотехнічних робіт та видає відповідні свідоцтва;
- веде базу даних реєстру атестованих судових експертів Експертної служби
МВС, передає в установленому порядку інформацію до державного Реєстру
атестованих судових експертів;
- забезпечує ведення обліку знарядь кримінального правопорушення та
інших речових доказів, отриманих відповідно до закону від судів, органів, що
здійснюють оперативно-розшукову діяльність, органів досудового розслідування,
а також натурних зразків або каталогів продукції, технічної документації та іншої

625
інформації, необхідної для створення і оновлення методичної та нормативної бази
судової експертизи;
- проводить відповідно до закону оцінку майна, майнових прав та
професійну оціночну діяльність;
- здійснює в межах повноважень, передбачених законом, державне
регулювання у сфері поводження з вибуховими матеріалами;
- організовує і забезпечує виявлення та знешкодження вибухонебезпечних
предметів, пристроїв, що використовуються в терористичних цілях;
- забезпечує належне функціонування єдиної інформаційно-
телекомунікаційної системи МВС, формує та підтримує в актуальному стані
інформаційні ресурси, що входять до єдиної інформаційно-телекомунікаційної
системи МВС, здійснює обробку персональних даних в межах повноважень,
передбачених законом, забезпечує режим доступу до інформації, надає
інформаційні послуги;
- здійснює інформаційну взаємодію з іншими державними органами,
правоохоронними органами іноземних держав та міжнародними організаціями;
- бере участь в межах повноважень, передбачених законом, у стандартизації,
метрологічному забезпеченні, підтвердженні відповідності встановленим вимогам
продукції спеціального призначення (робіт, послуг), яка надходить до МВС;
- забезпечує у випадках, передбачених законом, ліцензування окремих видів
господарської діяльності;
- організовує у випадках, передбачених законом, надання адміністративних
та інших платних послуг;
- організовує діяльність Головного центру з надання сервісних послуг МВС
та територіальних центрів з надання сервісних послуг МВС (далі - територіальні
органи);
- вживає заходів до забезпечення силами і засобами Національної гвардії
охорони: ядерних установок, ядерних матеріалів, радіоактивних відходів, інших
джерел іонізуючого випромінювання державної власності, важливих державних
об’єктів, спеціальних вантажів і органів державної влади; дипломатичних
представництв, консульських установ іноземних держав, представництв
міжнародних організацій в Україні;
- організовує спеціальні та військові перевезення в межах України в
інтересах Національної гвардії, а також на підставі рішень Кабінету Міністрів
України та міжвідомчих угод - в інтересах відповідних органів державної влади;
- забезпечує в межах повноважень, передбачених законом, приймання-
передачу осіб, які перебувають під вартою на державному кордоні України або за
її межами;
- затверджує порядок придбання, видачі громадським формуванням з
охорони громадського порядку і державного кордону України спеціальних засобів
індивідуального захисту та самооборони, заряджених речовинами сльозоточивої і
подразнюючої дії, та їх зберігання;
- організовує та здійснює відбір, підготовку і навчання кандидатів для
направлення до складу національного контингенту та національного персоналу з
626
числа поліцейських Національної поліції, військовослужбовців Національної
гвардії та осіб рядового і начальницького складу служби цивільного захисту
ДСНС, а також забезпечує їх участь у складі національного контингенту та
національного персоналу в міжнародних операціях з підтримання миру і безпеки;
- організовує та забезпечує високу бойову і мобілізаційну готовність та
мобілізацію Національної гвардії;
- забезпечує в межах повноважень, передбачених законом, ефективне
використання сил і засобів Національної гвардії під час проведення
антитерористичних операцій;
- організовує систему психологічного забезпечення військовослужбовців
Національної гвардії і забезпечує її функціонування;
- взаємодіє в межах повноважень, передбачених законом, з органами
державної влади з питань соціального захисту та пенсійного забезпечення
працівників МВС, військовослужбовців Національної гвардії та членів їх сімей, а
також працівників центральних органів виконавчої влади, діяльність яких
спрямовує і координує Міністр;
- вживає в межах повноважень, передбачених законом, заходів до
забезпечення правового і соціального захисту працівників МВС,
військовослужбовців та працівників Національної гвардії, пенсіонерів із числа
військовослужбовців та осіб рядового і начальницького складу органів
внутрішніх справ, членів їх сімей, розробляє пропозиції із зазначених питань і
вносить їх на розгляд відповідних органів;
- веде військовий реєстр працівників, пенсіонерів із числа осіб рядового і
начальницького складу органів внутрішніх справ та військовослужбовців
Національної гвардії, що брали участь у ліквідації наслідків аварії на
Чорнобильській АЕС, та членів їх сімей;
- визначає основні напрями розвитку наукової та науково-технічної
діяльності з питань функціонування МВС;
- бере участь у формуванні та забезпеченні наукової і науково-технічної
політики держави у сфері охорони суспільних відносин, пов’язаних із захистом та
охороною прав і свобод людини, забезпеченням публічної безпеки і порядку,
протидії злочинності, безпеки дорожнього руху, а також охорони державного
кордону, цивільного захисту та міграції (імміграції та еміграції);
- бере участь у проведенні наукових, кримінологічних, соціологічних і
психологічних досліджень, а також у розробленні за їх результатами науково-
практичних пропозицій, методичних рекомендацій тощо в інтересах системи
МВС;
- бере участь у проведенні науково-технічних досліджень та розробок із
створення нових технічних засобів в інтересах Національної гвардії та
центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовує і координує
Міністр;
- організовує розроблення нових видів засобів спеціальної техніки,
озброєння, засобів зв’язку, технічних засобів захисту інформації, спеціальних
технічних засобів для оперативної діяльності, спеціального транспорту, пожежної
627
та бронетанкової техніки, спеціальних засобів самозахисту та активної оборони,
засобів індивідуального бронезахисту, криміналістичної та комп’ютерної техніки,
програмного забезпечення, форменого одягу тощо;
- організовує і координує роботу з упровадження в практику результатів
наукових досліджень та науково-технічних розробок в інтересах Національної
гвардії та центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовує і
координує Міністр;
- бере участь у формуванні державної політики у сфері технічного
регулювання та стандартизації, забезпечує розроблення технічних регламентів,
державних стандартів, технічних умов та інших нормативно-правових актів;
- забезпечує проведення комплексу робіт із сертифікації та випробуваня
продукції у сфері технічного регулювання МВС;
- забезпечує у випадках, передбачених законодавством, захист державних і
власних інтересів в органах державної влади та органах місцевого
самоврядування;
- здійснює в межах повноважень, передбачених законом, державний нагляд
за охороною праці у МВС;
- організовує та забезпечує експлуатацію, розвиток, координацію та
функціонування системи зв’язку МВС, управління і моніторинг єдиної цифрової
відомчої телекомунікаційної мережі МВС та закріпленого радіочастотного
ресурсу України;
- забезпечує в межах повноважень, передбачених законом, захист
інформації, яка є власністю держави, або інформації з обмеженим доступом,
вимога щодо захисту якої встановлена законом;
- здійснює контроль та вживає заходів до забезпечення протипожежної
безпеки в апараті МВС, територіальних органах, закладах, установах і
підприємствах, що належать до сфери управління МВС, а також на територіях, на
яких вони розташовані;
- здійснює відповідно до законодавства функції з управління об’єктами
державної власності;
- веде і формує автоматизовану електронну базу даних Єдиного реєстру
об’єктів державної власності, що належать до сфери управління МВС;
- затверджує у випадках, передбачених законом, правила виготовлення
бланків цінних паперів і документів суворого обліку;
- організовує в установленому порядку матеріально-технічне та ресурсне
забезпечення діяльності апарату МВС та територіальних органів, закладів,
установ і підприємств, що належать до сфери його управління, Національної
гвардії, зокрема приміщеннями, полігонами, засобами зв’язку, транспортними
засобами, озброєнням, спеціальними засобами, пально-мастильними матеріалами,
обмундируванням, іншими видами матеріально-технічних ресурсів, необхідних
для виконання покладених на них завдань;
- організовує: ремонт, обслуговування транспортних засобів, засобів
зв’язку, приміщень, що надані МВС для виконання покладених на нього завдань,
контролює правильність використання матеріально-технічних ресурсів
628
територіальними органами, Національною гвардією, закладами, установами і
підприємствами, що належать до сфери управління МВС; будівництво,
реконструкцію та капітальний ремонт об’єктів, що належать до сфери управління
МВС;
- розробляє, організовує і здійснює профілактичні, лікувальні, оздоровчі та
реабілітаційні заходи, спрямовані на охорону і зміцнення здоров’я державних
службовців МВС, поліцейських, військовослужбовців Національної гвардії,
пенсіонерів із числа осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх
справ, військовослужбовців Національної гвардії, поліцейських, членів їх сімей,
працівників МВС, ветеранів органів внутрішніх справ; здійснює управління
закладами охорони здоров’я, що належать до сфери управління МВС;
- в межах повноважень, передбачених законом, надає правову допомогу
громадянам, сприяє державним органам, закладам, установам та підприємствам у
виконанні покладених на них законом обов’язків;
- здійснює розгляд звернень громадян з питань, пов’язаних з діяльністю
МВС, закладів, установ і підприємств, що належать до сфери управління МВС, а
також стосовно актів, які ним видаються;
- забезпечує формування пропозицій до обсягів державного замовлення на
підготовку, перепідготовку та післядипломну освіту фахівців, наукових, науково-
педагогічних та робітничих кадрів для МВС, Національної гвардії та центральних
органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовує і координує Міністр;
- забезпечує на базі навчальних закладів, що належать до сфери управління
МВС, підготовку та професійне навчання кадрів для МВС, Національної поліції та
Національної гвардії;
- установлює порядок добору, направлення та зарахування на навчання до
навчальних закладів, що належать до сфери управління МВС;
- установлює порядок організації та строку професійного навчання
працівників МВС, Національної поліції та Національної гвардії;
- здійснює організаційно-методичне супроводження навчального процесу в
навчальних закладах, що належать до сфери управління МВС;
- організовує та здійснює поточне і перспективне планування, розроблення
планів основних організаційних заходів МВС, роботи колегії МВС, нарад
керівництва МВС;
- проводить моніторинг стану публічної безпеки та правопорядку в державі;
вивчає, аналізує і узагальнює результати та ефективність реалізації центральними
органами виконавчої влади, діяльність яких спрямовує і координує Міністр,
державної політики у відповідних сферах;
- аналізує та прогнозує розвиток суспільно-політичних процесів у державі,
які впливають на виконання завдань, віднесених до сфери відповідальності МВС;
- у порядку та способи, передбачені законом, інформує органи державної
влади і громадськість про результати своєї діяльності;

629
 - здійснює інші повноваження, визначені законом250.
Для реалізації зазначених завдань до сфери відання МВС України віднесено
наступні державні органи та військові формування: Національна поліція України,
Державна прикордонна служба України, Державна служба України з
надзвичайних ситуацій, Державна міграційна служба України, Національна
гвардія України. Зазначені суб’єкти та їх роль у здійсненні публічного
адміністрування у сфері внутрішніх справ буде розглянута в наступних розділах
даної глави.
Також в системі МВС України утворено Головний центр з надання
сервісних послуг та центри з надання сервісних послуг як територіальні органи
МВС. Головний сервісний центр МВС України здійснює надання платних і
безоплатних послуг, віднесених до компетенції Міністерства внутрішніх справ
України, а також бере безпосередню участь у реалізації державної політики в
сфері надання адміністративних послуг251. Система сервісних центрів МВС
включає Головний сервісний центр, регіональні сервісні центри областей,
Автономної Республіки Крим та міст Києва і Севастополя, а також територіальні
сервісні центри МВС, які на правах відділів входять до складу відповідних
регіональних сервісних центрів. Серед основних функцій та послуг сервісних
центрів МВС – видача та обмін посвідчень водія, реєстрація та перереєстрація
транспортних засобів, видача та зберігання номерних знаків, а також оформлення
дозволу на перевезення небезпечних вантажів. На базі сервісного центру можна
скласти іспит для отримання права керування транспортними засобами та
отримати довідку про несудимість.
До загальної структури Міністерства внутрішніх справ України також
входять навчальні заклади, науково-дослідні установи, заклади охорони здоров'я,
підприємства, установи та організації, що належать до сфери управління
Міністерства внутрішніх справ України.
Крім того, апарат самого МВС України включає низку підрозділів, що
створені для реалізації покладених на це міністерство завдань: Патронатна
служба, Департамент організаційно-апаратної роботи, Департамент формування
політики щодо підконтрольних Міністрові органів влади та моніторингу,
Департамент аналітичної роботи та організації управління, Департамент
інформаційних технологій, Департамент комунікації, Департамент юридичного
забезпечення, Департамент внутрішнього аудиту, Департамент міжнародного
співробітництва та європейської інтеграції, Департамент фінансово-облікової
політики, Департамент персоналу, організації освітньої та наукової діяльності,
Департамент з питань режиму та службової діяльності, Департамент державного
майна та ресурсів, Управління у справах учасників антитерористичної операції,
Управління запобігання корупції та проведення люстрації, Управління охорони

250 Про затвердження Положення про Міністерство внутрішніх справ України : постанова Кабінету
Міністрів України від 28 жовтня 2015 р. № 878 // [Електронний ресурс]. – Режим доступу :
http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/878-2015-п
251 Про утворення територіальних органів з надання сервісних послуг Міністерства внутрішніх справ:
постанова Кабінету Міністрів України від 28 жовтня 2015 року № 889 // [Електронний ресурс]. – Режим доступу :
http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/889-2015-п
630
здоров’я та реабілітації, Управління ліцензування, Відділ мобілізаційної роботи та
організації бронювання, Відділ з реформування органів внутрішніх справ252.

§2. Суб’єкти публічного адміністрування у сфері забезпечення публічної

безпеки і порядку
Реформа системи органів внутрішніх справ є, напевно, головною ланкою в
комплексі заходів із реформування правоохоронних органів України. Відповідно
до Стратегії розвитку України  2020 метою державної політики в сфері
реформування правоохоронної системи є коригування завдань та функцій
правоохоронних органів, упровадження нових засад проходження служби, нових
критеріїв оцінки роботи правоохоронців для підвищення рівня захисту прав і
свобод людини, а також інтересів суспільства і держави від протиправних
посягань253.
Реформу системи органів внутрішніх справ було розпочато у 2014 році.
Реформа стала комплексним проектом національного масштабу, в якому вперше
поєднались тверда політична воля, нова професійна команда, нове законодавство,
повноцінна підтримка міжнародних партнерів і рішуче прагнення населення до
реальних змін.
Ключовим моментом реформування органів внутрішніх справ стало
прийняття Закону України «Про Національну поліцію» а також створення
нормативно-правової бази, що регулює діяльність поліції відповідно до сучасних
світових стандартів; запуск патрульної поліції у містах України та створення
міжрегіональних підрозділів: кіберполіції, Департаменту протидії
наркозлочинності, КОРДу та Департаменту захисту економіки; структурна
реорганізація: відокремлення від МВС, нова структура центрального органу
управління Національної поліції; нова структура територіальних органів, нові
міжрегіональні органи; співпраця з міжнародними партнерами: стратегічне
консультування, професійні експерти та тренери, допомога у забезпеченні
екіпіровкою та обладнанням, реалізація окремих спільних проектів, EUAM, USA
(INL, ICITAP), Canada (Agriteam), Japan, IRF, OSCE, Patriot Defense and many
other; кадрове оновлення: новий очільник Національної поліції  суворі вимоги до
професійності та чесності поліцейських, атестація діючих співробітників міліції,
відкритий конкурс на кадрове комплектування нових підрозділів, концепція
«універсальний поліцейський»254.
Відповідно до Закону України «Про Національну поліцію» від 02.07.2015 р.
№ 580-VIII Національна поліція України (далі НПУ)  це центральний орган
виконавчої влади, який служить суспільству шляхом забезпечення охорони прав і

252 Структура міністерства внутрішніх справ України. Офіційний сайт. // [Електронний ресурс]. – Режим
доступу : http://www.mvs.gov.ua/ua/pages/205_Stuktura_Ministerstva_vnutrishnih_sprav_Ukraini.htm
253 Про Стратегію сталого розвитку "Україна - 2020". Президент України; Указ, Стратегія від 12.01.2015
№ 5/2015. // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/5/2015
254 Національна поліція України // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://nationalpolice.com.ua/
631
свобод людини, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і
порядку255. У Положенні про Національну поліцію, що затверджене постановою
Кабінету Міністрів України від 28 жовтня 2015 р. № 877 визначено, що
Національна поліція є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого
спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра
внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сферах забезпечення
охорони прав і свобод людини, інтересів суспільства і держави, протидії
злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку256.
Завданнями НПУ є надання поліцейських послуг у сферах: забезпечення
публічної безпеки і порядку; охорони прав і свобод людини, а також інтересів
суспільства і держави; протидії злочинності; надання в межах, визначених
законом, послуг з допомоги особам, які з особистих, економічних, соціальних
причин або внаслідок надзвичайних ситуацій потребують такої допомоги.
Поліція у своїй діяльності керується принципами верховенства права,
дотримання прав і свобод людини, законності, відкритості та прозорості,
політичної нейтральності, взаємодії з населенням, безперервності.
Поліцейський − громадянин України, який склав Присягу поліцейського,
проходить службу на відповідних посадах у поліції і якому присвоєно спеціальне
звання поліції. Поліцейський має службове посвідчення та спеціальний жетон. На
поліцейського Законом покладаються основні обов’язки, які зводяться до:
неухильно дотримуватися положень Конституції України, законів України та
інших нормативно-правових актів, що регламентують діяльність поліції, та
Присяги поліцейського; професійно виконувати свої службові обов’язки
відповідно до вимог нормативно-правових актів, посадових (функціональних)
обов’язків, наказів керівництва; поважати і не порушувати прав і свобод людини;
надавати невідкладну, зокрема домедичну і медичну, допомогу особам, які
постраждали внаслідок правопорушень, нещасних випадків, а також особам, які
опинилися в безпорадному стані або стані, небезпечному для їхнього життя чи
здоров’я; зберігати інформацію з обмеженим доступом, яка стала йому відома у
зв’язку з виконанням службових обов’язків; інформувати безпосереднього
керівника про обставини, що унеможливлюють його подальшу службу в поліції
або перебування на займаній посаді.
Систему поліції складають: центральний орган управління поліцією і
територіальні органи поліції.
Територіальні органи поліції утворюються як юридичні особи публічного
права в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі,
районах, містах, районах у містах та як міжрегіональні (повноваження яких
поширюються на декілька адміністративно-територіальних одиниць)
територіальні органи у межах граничної чисельності поліції і коштів, визначених
на її утримання. Територіальні органи поліції утворює, ліквідовує та

255 Закон України «Про Національну поліцію» // [Електронний ресурс]. – Режим доступу :
http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/580-19
256Про затвердження Положення про Національну поліцію. Кабінет Міністрів України; Постанова,
Положення від 28.10.2015 № 877. Урядовий кур'єр від 06.11.2015 № 207// [Електронний ресурс]. – Режим доступу :
632
реорганізовує Кабінет Міністрів України за поданням Міністра внутрішніх справ
України на підставі пропозицій керівника поліції. Структуру територіальних
органів поліції затверджує керівник поліції за погодженням з Міністром
внутрішніх справ України. Штатний розпис (штат) та кошторис територіальних
органів поліції затверджує керівник поліції.
Основою для утворення як юридичної особи публічного права
територіальних органів Національної поліції та ліквідації як юридичної особи
публічного права територіальних органів Міністерства внутрішніх справ є
Постанова Кабінету Міністрів України від 16 вересня 2015 р. № 730 «Про
утворення територіальних органів Національної поліції та ліквідацію
територіальних органів Міністерства внутрішніх справ»257.
Керівники територіальних органів поліції призначаються на посади та
звільняються з посад керівником поліції за погодженням з Міністром внутрішніх
справ України. Заступників керівників територіальних органів поліції призначає
на посади та звільняє з посад керівник територіального органу поліції.
Керівником, заступником керівника територіального органу поліції може бути
призначена особа, яка: відповідає загальним умовам вступу на службу в поліцію;
має вищу повну юридичну освіту; має стаж роботи в галузі права не менш як
п’ять років; має досвід роботи на керівних посадах не менше одного року.
До складу апарату центрального органу управління поліції входять
організаційно поєднані структурні підрозділи, що забезпечують діяльність
керівника поліції, а саме: керівництво, Департамент забезпечення діяльності
Голови, Департамент карного розшуку (у складі кримінальної поліції),
Департамент кримінальної розвідки (у складі кримінальної поліції), Департамент
боротьби зі злочинами, пов’язаними з торгівлею людьми (у складі кримінальної
поліції), Департамент оперативної служби (у складі кримінальної поліції),
Департамент оперативно-технічних заходів (у складі кримінальної поліції),
Департамент виявлення небезпечних матеріалів та екологічних злочинів (у складі
кримінальної поліції), Департамент превентивної діяльності, Департамент поліції
особливого призначення, Департамент організації діяльності «Корпусу
оперативно-раптової дії» (у складі поліції особливого призначення), Робочий
апарат Укрбюро Інтерполу (на правах департаменту), Головне слідче управління,
Департамент організаційно-аналітичного забезпечення та оперативного
реагування, Департамент інформаційної підтримки та координації поліції «102»,
Правовий департамент, Департамент кадрового забезпечення, Департамент
комунікації, Департамент фінансового забезпечення та бухгалтерського обліку,
Департамент внутрішнього аудиту, Департамент управління майном,
Департамент зв’язку та телекомунікацій, Департамент документального
забезпечення, Управління режиму та технічного захисту інформації, Управління
міжнародного співробітництва, Управління забезпечення прав людини,
Департамент вибухотехнічної служби, Відділ спеціальної поліції, Відділ

257 Про утворення територіальних органів Національної поліції та ліквідацію територіальних органів [...]
Кабінет Міністрів України; Постанова, Перелік від 16.09.2015 № 730. // [Електронний ресурс]. – Режим доступу :
http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/730-2015-%D0%BF
633
організації кінологічної діяльності, Відділ спеціального зв’язку, Відділ
проведення люстрації, Сектор з питань пенсійного забезпечення258.
У складі поліції функціонують: кримінальна поліція, патрульна поліція,
органи досудового розслідування поліція охорони, спеціальна поліція, поліція
особливого призначення259.
Поліція відповідно до покладених на неї завдань:
1) здійснює превентивну та профілактичну діяльність, спрямовану на
запобігання вчиненню правопорушень;
2) виявляє причини та умови, що сприяють вчиненню кримінальних та
адміністративних правопорушень, вживає у межах своєї компетенції заходів для
їх усунення;
3) вживає заходів з метою виявлення кримінальних, адміністративних
правопорушень; припиняє виявлені кримінальні та адміністративні
правопорушення;
4) вживає заходів, спрямованих на усунення загроз життю та здоров’ю
фізичних осіб і публічній безпеці, що виникли внаслідок учинення кримінального,
адміністративного правопорушення;
5) здійснює своєчасне реагування на заяви та повідомлення про
кримінальні, адміністративні правопорушення або події;
6) здійснює досудове розслідування кримінальних правопорушень у межах
визначеної підслідності;
7) розшукує осіб, які переховуються від органів досудового розслідування,
слідчого судді, суду, ухиляються від виконання кримінального покарання,
пропали безвісти, та інших осіб у випадках, визначених законом;
8) у випадках, визначених законом, здійснює провадження у справах про
адміністративні правопорушення, приймає рішення про застосування
адміністративних стягнень та забезпечує їх виконання;
9) доставляє у випадках і порядку, визначених законом, затриманих осіб,
підозрюваних у вчиненні кримінального правопорушення, та осіб, які вчинили
адміністративне правопорушення;
10) вживає заходів для забезпечення публічної безпеки і порядку на
вулицях, площах, у парках, скверах, на стадіонах, вокзалах, в аеропортах,
морських та річкових портах, інших публічних місцях;
11) регулює дорожній рух та здійснює контроль за дотриманням Правил
дорожнього руху його учасниками та за правомірністю експлуатації транспортних
засобів на вулично-дорожній мережі;
12) здійснює супроводження транспортних засобів у випадках, визначених
законом;

258 Національна поліція України. Структура апарату Національної поліції України (станом на
22.06.2016). // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : https://www.npu.gov.ua/uk/publish/article/1795723
259 Закон України «Про Національну поліцію». // Відомості Верховної Ради (ВВР), 2015, № 40-41, ст.379
634
 13) видає відповідно до закону дозволи на рух окремих категорій
транспортних засобів; у випадках, визначених законом, видає та погоджує
дозвільні документи у сфері безпеки дорожнього руху;
14) вживає всіх можливих заходів для надання невідкладної, зокрема
домедичної і медичної, допомоги особам, які постраждали внаслідок
кримінальних чи адміністративних правопорушень, нещасних випадків, а також
особам, які опинилися в ситуації, небезпечній для їхнього життя чи здоров’я;
15) вживає заходів для визначення осіб, які не здатні через стан здоров’я, вік
або інші обставини повідомити інформацію про себе; встановлює особу за
невпізнаним трупом;
16) забезпечує безпеку взятих під захист осіб на підставах та в порядку,
визначених законом;
17) у межах своєї компетенції, визначеної законом, здійснює контроль за
дотриманням вимог законів та інших нормативно-правових актів щодо опіки,
піклування над дітьми-сиротами та дітьми, позбавленими батьківського
піклування, вживає заходів щодо запобігання дитячій бездоглядності,
правопорушенням серед дітей, а також соціального патронажу щодо дітей, які
відбували покарання у виді позбавлення волі;
18) вживає заходів для запобігання та припинення насильства в сім’ї;
19) здійснює охорону об’єктів права державної власності у випадках та
порядку, визначених законом та іншими нормативно-правовими актами, а також
бере участь у здійсненні державної охорони;
20) здійснює на договірних засадах охорону фізичних осіб та об’єктів права
приватної і комунальної власності;
21) здійснює контроль за дотриманням фізичними та юридичними особами
спеціальних правил та порядку зберігання і використання зброї, спеціальних
засобів індивідуального захисту та активної оборони, боєприпасів, вибухових
речовин і матеріалів, інших предметів, матеріалів та речовин, на які поширюється
дозвільна система органів внутрішніх справ;
22) здійснює у визначеному законом порядку приймання, зберігання та
знищення вилученої, добровільно зданої або знайденої вогнепальної, газової,
холодної та іншої зброї, боєприпасів, набоїв, вибухових речовин та пристроїв,
наркотичних засобів або психотропних речовин;
23) здійснює контроль у межах своєї компетенції, визначеної законом, за
дотриманням вимог режиму радіаційної безпеки у спеціально визначеній зоні
радіоактивного забруднення;
24) сприяє забезпеченню відповідно до закону правового режиму воєнного
або надзвичайного стану, зони надзвичайної екологічної ситуації у разі їх
оголошення на всій території України або в окремій місцевості;
25) виконує в межах компетенції запити органів правопорядку
(правоохоронних органів) інших держав або міжнародних організацій поліції
відповідно до закону та міжнародних договорів України;
26) здійснює оперативно-розшукову діяльність відповідно до закону.

635
 Керівник поліції призначається на посаду та звільняється з посади
Кабінетом Міністрів України за поданням Прем’єр-міністра України відповідно
до пропозицій Міністра внутрішніх справ України. Керівник поліції має першого
заступника та заступників. Перший заступник та заступники керівника поліції
призначаються на посаду та звільняються з посади Міністром внутрішніх справ
України за поданням керівника поліції.
Основні повноваження керівника НПУ полягають у тому, що він: очолює
поліцію та здійснює керівництво її діяльністю, забезпечує виконання покладених
на неї завдань; у межах компетенції організовує та контролює виконання поліцією
Конституції та законів України, актів Президента України, актів Кабінету
Міністрів України; вносить на розгляд Міністра внутрішніх справ України
пропозиції щодо забезпечення формування державної політики у сфері
забезпечення публічної безпеки і порядку, охорони та захисту прав і свобод
людини, а також інтересів суспільства і держави, протидії злочинності, надання
поліцейських послуг; розподіляє обов’язки між своїми заступниками; підписує
накази поліції; у межах повноважень надає доручення, обов’язкові для виконання
поліцейськими, державними службовцями і працівниками поліції; затверджує
положення про самостійні структурні підрозділи апарату поліції; приймає на
службу та звільняє зі служби, призначає та звільняє з посад поліцейських;
призначає на посади та звільняє з посад у порядку, визначеному законом та
іншими нормативно-правовими актами про державну службу, державних
службовців апарату центрального органу управління поліції; приймає на роботу
та звільняє з роботи в порядку, визначеному законодавством про працю,
працівників центрального органу управління поліції; приймає у визначеному
порядку рішення про заохочення та притягнення до дисциплінарної
відповідальності поліцейських; приймає у визначеному порядку рішення про
розподіл бюджетних коштів, розпорядником яких є поліція.
Національна гвардія України (далі  НГУ) є військовим формуванням з
правоохоронними функціями, що входить до системи Міністерства внутрішніх
справ України і призначено для виконання завдань із захисту та охорони життя,
прав, свобод і законних інтересів громадян, суспільства і держави від злочинних
та інших протиправних посягань, охорони громадського порядку та забезпечення
громадської безпеки, а також у взаємодії з правоохоронними органами  із
забезпечення державної безпеки і захисту державного кордону, припинення
терористичної діяльності, діяльності незаконних воєнізованих або збройних
формувань (груп), терористичних організацій, організованих груп та злочинних
організацій260.
Національна гвардія України бере участь відповідно до Закону України
«Про Національну гвардію України» у взаємодії зі Збройними Силами України у
відсічі збройній агресії проти України та ліквідації збройного конфлікту шляхом

260 Про Національну гвардію України. Верховна Рада України; Закон від 13.03.2014 № 876-VII. //
[Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/876-18
636
ведення воєнних (бойових) дій, а також у виконанні завдань територіальної
оборони.
Основними функціями Національної гвардії України є: захист
конституційного ладу України, цілісності її території від спроб зміни їх
насильницьким шляхом; охорона громадського порядку, забезпечення захисту та
охорони життя, здоров’я, прав, свобод і законних інтересів громадян; участь у
забезпеченні громадської безпеки та охороні громадського порядку під час
проведення зборів, мітингів, походів, демонстрацій та інших масових заходів, що
створюють небезпеку для життя та здоров’я громадян; забезпечення охорони
органів державної влади, перелік яких визначається Кабінетом Міністрів України,
участь у здійсненні заходів державної охорони органів державної влади та
посадових осіб; охорона ядерних установок, ядерних матеріалів, радіоактивних
відходів, інших джерел іонізуючого випромінювання державної власності,
важливих державних об’єктів, перелік яких визначається Кабінетом Міністрів
України; охорона спеціальних вантажів, перелік яких визначається Кабінетом
Міністрів України; охорона дипломатичних представництв, консульських установ
іноземних держав, представництв міжнародних організацій в Україні; охорона
центральних баз матеріально-технічного забезпечення Міністерства внутрішніх
справ України; участь у здійсненні заходів, пов’язаних з припиненням збройних
конфліктів та інших провокацій на державному кордоні, а також заходів щодо
недопущення масового переходу державного кордону з території суміжних
держав; участь у спеціальних операціях із знешкодження озброєних злочинців,
припиненні діяльності не передбачених законом воєнізованих або збройних
формувань (груп), організованих груп та злочинних організацій на території
України, а також у заходах, пов’язаних із припиненням терористичної діяльності;
участь у припиненні масових заворушень; участь у відновленні правопорядку у
разі виникнення міжнаціональних і міжконфесійних конфліктів, розблокуванні
або припиненні протиправних дій у разі захоплення важливих державних об’єктів
або місцевостей, що загрожує безпеці громадян і порушує нормальну діяльність
органів державної влади та органів місцевого самоврядування; участь у
підтриманні або відновленні правопорядку в районах виникнення особливо
тяжких надзвичайних ситуацій техногенного чи природного характеру
(стихійного лиха, катастроф, особливо великих пожеж, застосування засобів
ураження, пандемій, панзоотій тощо), що створюють загрозу життю та здоров’ю
населення; участь у відновленні конституційного правопорядку у разі здійснення
спроб захоплення державної влади чи зміни конституційного ладу шляхом
насильства, у відновленні діяльності органів державної влади, органів місцевого
самоврядування; участь у ліквідації наслідків надзвичайних або кризових
ситуацій на об’єктах, що нею охороняються; участь у здійсненні заходів
правового режиму воєнного стану; участь у виконанні завдань територіальної
оборони; оборона важливих державних об’єктів, спеціальних вантажів, переліки
яких визначаються Президентом України, Кабінетом Міністрів України,
центральних баз матеріально-технічного забезпечення Міністерства внутрішніх
справ України; участь у припиненні групових протиправних дій осіб, узятих під
637
варту, засуджених, а також ліквідації наслідків таких дій в установах
попереднього ув’язнення, виконання покарань.
Діяльність Національної гвардії України ґрунтується на принципах
верховенства права, забезпечення дотримання прав і свобод людини і
громадянина, позапартійності, безперервності, законності, відкритості для
демократичного цивільного контролю, прозорості, відповідальності,
централізованого керівництва та єдиноначальності.
У діяльності Національної гвардії України забороняється застосування
тортур, катувань та інших жорстких, нелюдських або таких, що принижують
гідність, видів поводження та покарання.
До складу Національної гвардії України входять: головний орган
військового управління Національної гвардії України; оперативно-територіальні
об’єднання Національної гвардії України; з’єднання, військові частини, вищі
військові навчальні заклади, навчальні військові частини (центри), бази, заклади
охорони здоров’я та установи, що не входять до складу оперативно-
територіальних об’єднань Національної гвардії України.
Відповідно до вимог чинного законодавства, загальна чисельність
Національної гвардії України не перевищує 60 тисяч осіб. У разі необхідності
чисельність Національної гвардії України може бути збільшена відповідним
законом.
В особливий період чисельність Національної гвардії України збільшується
на кількість особового складу, призваного на військову службу на виконання
указів Президента України про мобілізацію, затверджених законами України.
Військово-політичне та адміністративне керівництво Національною
гвардією України здійснює Міністр внутрішніх справ України.
Військово-політичне керівництво Національною гвардією України  це
діяльність, спрямована на забезпечення реалізації державної політики у сфері
діяльності Національної гвардії України, політичних та стратегічних цілей,
принципів і напрямів її розвитку.
Адміністративне керівництво Національною гвардією України  це
діяльність, спрямована на всебічне забезпечення життєдіяльності Національної
гвардії України, її функціонування та розвитку з метою виконання основних
завдань державної політики у сфері її діяльності.
Повноваження Міністерства оборони України щодо Національної гвардії
України визначені у ст. 6-1 «Про Національну гвардію України» де закріплено,
що під час дії воєнного стану Національна гвардія України для виконання завдань
з оборони держави підпорядковується Міністерству оборони України. Таким
чином Міністерство оборони України:
1) організовує підготовку та здійснює керівництво Національною гвардією
України з виконання заходів правового режиму воєнного стану та завдань
територіальної оборони, крім військових частин (підрозділів), які здійснюють
конвоювання та охорону дипломатичних представництв;
2) узгоджує програми розвитку Національної гвардії України в частині, що
стосується оборони держави, а також плани підготовки її органів військового
638
управління, з’єднань і військових частин, призначених для підпорядкування
органам військового управління Збройних Сил України в особливий період та
виконання завдань територіальної оборони;
3) визначає порядок застосування національних стандартів та кодексів
усталеної практики для забезпечення потреб Національної гвардії України під час
її підготовки та залучення до виконання завдань з оборони України;
4) затверджує єдині вимоги щодо якісних характеристик військового
озброєння і військової техніки та розрахункову кількість основних видів
номенклатури військового озброєння і військової техніки, необхідних для
оснащення Збройних Сил України та Національної гвардії України, згідно з
визначеними потребами та пріоритетами;
5) розробляє єдині для Збройних Сил України та Національної гвардії
України технічні регламенти у сфері військового озброєння і військової техніки;
6) забезпечує у межах компетенції комплектування Національної гвардії
України військовослужбовцями, які проходять строкову військову службу,
військову службу за призовом під час мобілізації, на особливий період, військову
службу за призовом осіб офіцерського складу;
7) бере участь у забезпеченні мобілізації та демобілізації в Національній
гвардії України;
8) погоджує тактико-технічні (технічні) завдання на виконання дослідно-
конструкторських робіт з розроблення нових зразків військового озброєння,
військової техніки та військової зброї, їх складових частин, а також модернізації
зазначених зразків для потреб Національної гвардії України;
9) здійснює методологічне, методичне та наукове забезпечення
мобілізаційної підготовки Національної гвардії України;
10) здійснює інші повноваження у сфері оборони держави, передбачені
законом.
Безпосереднє військове керівництво Національної гвардії України здійснює
командувач Національної гвардії України, який одночасно є начальником
головного органу військового управління Національної гвардії України.
Безпосереднє військове керівництво Національної гвардії України - це
діяльність, спрямована на здійснення заходів щодо розвитку Національної гвардії
України, її технічного оснащення, підготовки та всебічного забезпечення,
визначення основ її застосування, а також управління нею під час виконання
службово-бойових завдань.
Командувач Національної гвардії України призначається на посаду
Президентом України за поданням Міністра внутрішніх справ України та
звільняється з посади Президентом України.

§3. Публічне адміністрування міграційної та прикордонної сфер

Державна міграційна служба України (далі  ДМС) є центральним
органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується
Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує
державну політику у сферах міграції (імміграції та еміграції), у тому числі
639
протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних
осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів261.
До структури ДМС входять: Апарат ДМС України (включає Управління
ресурсно-гоподарського забезпечення, Головний спеціаліст з мобілізаційної
роботи, Управління фінансового забезпечення та бухгалтерської служби,
Департамент з питань громадянства, реєстрації та роботи з громадянами з
тимчасово окупованої території України, Департамент інформатизації,
телекомунікацій та захисту інформації, Департамент у справах іноземців та осіб
без громадянства, Управління правового забезпечення, Управління кадрового
забезпечення та антикорупційного моніторингу, Відділ міжнародного
співробітництва, Управління документального забезпечення, роботи зі
зверненнями громадян та запитами на інформацію, Режимно-секретний сектор,
Сектор внутрішнього аудиту, Управління забезпечення діяльності керівництва
Державної міграційної служби України та зв'язків з громадськістю) та Управління
ДМС України262.
Основними завданнями ДМС є:
1) реалізація державної політики у сферах міграції (імміграції та еміграції),
у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації
фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів;
2) внесення на розгляд Міністра внутрішніх справ пропозицій щодо
забезпечення формування державної політики у сферах міграції (імміграції та
еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства,
реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій
мігрантів.
ДМС відповідно до покладених на неї завдань:
1) узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать
до її компетенції, розробляє пропозиції щодо вдосконалення законодавчих актів,
актів Президента України та Кабінету Міністрів України, нормативно-правових
актів міністерств та в установленому порядку подає їх Міністрові внутрішніх
справ;
2) проводить аналіз міграційної ситуації в Україні, проблем біженців та
інших категорій мігрантів, розробляє поточні та довгострокові прогнози із
зазначених питань;
3) здійснює у межах компетенції провадження з питань прийняття
(припинення) громадянства України та подає відповідні документи на розгляд
Комісії при Президентові України з питань громадянства, а також забезпечує
виконання рішень Президента України з питань громадянства;

261 Про затвердження Положення про Державну міграційну службу України. Кабінет Міністрів України;
Постанова, Положення від 20.08.2014 № 360 // [Електронний ресурс]. – Режим доступу :
http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/360-2014-п
262 Державна міграційна служба України. Структура ДМС України. Офіційний сайт. // [Електронний
ресурс]. – Режим доступу : http://dmsu.gov.ua/pro-dms-ukrainy/struktura-dms-ukrainy
640
 4) приймає відповідно до законодавства рішення про встановлення
належності до громадянства України, оформлення набуття громадянства України
та їх скасування;
5) готує пропозиції щодо визначення квоти імміграції на календарний рік;
6) приймає рішення про видачу дозволу на імміграцію, відмову в його
видачі та скасування такого дозволу;
7) бере участь у межах, визначених законодавством, у вирішенні питань
трудової міграції та питань, пов’язаних із навчанням в Україні іноземців та осіб
без громадянства;
8) здійснює оформлення і видачу запрошень іноземцям та особам без
громадянства на отримання візи для в’їзду в Україну, документів для тимчасового
або постійного проживання в Україні, а також виїзду за її межі, вилучає такі
документи та проставляє в документах, що посвідчують особу іноземців та осіб
без громадянства, відмітки про заборону в’їзду в Україну в передбачених
законодавством випадках;
9) приймає рішення про продовження (скорочення) строку тимчасового
перебування іноземців та осіб без громадянства на території України, про
добровільне повернення або примусове повернення іноземців та осіб без
громадянства до країн їх громадянської належності або країн походження,
звертається до судів з позовами про примусове видворення іноземців та осіб без
громадянства, здійснює заходи, пов’язані з примусовим видворенням іноземців та
осіб без громадянства з України;
10) здійснює оформлення і видачу громадянам України, які постійно
проживають в Україні, документів, що посвідчують особу та підтверджують
громадянство, тимчасово затримує та вилучає такі документи у передбачених
законодавством випадках.
ДМС з метою організації своєї діяльності:
1) забезпечує в межах повноважень, передбачених законом, здійснення
заходів щодо запобігання корупції і контроль за їх реалізацією в апараті ДМС, її
територіальних органах та територіальних підрозділах, на підприємствах, в
установах та організаціях, що належать до сфери її управління;
2) здійснює добір кадрів в апарат ДМС та на керівні посади в територіальні
органи та територіальні підрозділи Служби, на підприємства, в установи та
організації, що належать до сфери її управління, формує кадровий резерв на
відповідні посади, організовує роботу з підготовки, перепідготовки та підвищення
кваліфікації державних службовців і працівників апарату ДМС, її територіальних
органів та територіальних підрозділів;
3) контролює та координує діяльність територіальних органів та
територіальних підрозділів ДМС;
4) надає територіальним органам та територіальним підрозділам методичну
і практичну допомогу, проводить перевірки їх діяльності;
5) організовує планово-фінансову роботу в апараті ДМС, її територіальних
органах та територіальних підрозділах, пунктах тимчасового розміщення
біженців, пунктах тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства,
641
які незаконно перебувають в Україні, на підприємствах, в установах та
організаціях, що належать до сфери її управління, здійснює контроль за
використанням фінансових і матеріальних ресурсів, забезпечує організацію та
вдосконалення бухгалтерського обліку в установленому законодавством порядку;
6) взаємодіє з громадськими об’єднаннями та міжнародними неурядовими
організаціями, в тому числі тими, що надають гуманітарну та інші види допомоги
біженцям та іншим категоріям мігрантів, шляхом реалізації спільних проектів
(програм);
7) забезпечує у межах повноважень, передбачених законом, виконання
завдань мобілізаційної підготовки та мобілізаційної готовності держави;
8) організовує ведення діловодства та архівне зберігання документів в
апараті ДМС відповідно до встановлених правил.
ДМС для виконання покладених на неї завдань має право:
1) залучати в установленому порядку до виконання окремих робіт, участі у
вивченні окремих питань вчених і фахівців, працівників центральних та місцевих
органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, а також
підприємств, установ та організацій (за погодженням з їх керівниками);
2) одержувати безоплатно від державних органів та органів місцевого
самоврядування, підприємств, установ та організацій незалежно від форми
власності та їх посадових осіб, а також від громадян та їх об’єднань інформацію,
документи і матеріали, необхідні для виконання покладених на Службу завдань;
3) скликати наради, утворювати комісії та робочі групи, проводити наукові
конференції, семінари з питань, що належать до її компетенції;
4) користуватися відповідними інформаційними базами даних державних
органів, державною системою урядового зв’язку та іншими технічними засобами;
5) проводити перевірки стану додержання органами виконавчої влади,
громадянами, підприємствами, установами та організаціями вимог законодавства
у сферах міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній
(незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших
визначених законодавством категорій мігрантів і вносити пропозиції щодо
усунення причин порушення таких вимог;
6) ініціювати проведення спільних перевірок з правоохоронними органами
та іншими центральними органами виконавчої влади у межах повноважень,
передбачених законом.
ДМС здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в
установленому порядку територіальні органи та територіальні підрозділи.
ДМС очолює Голова, який призначається на посаду та звільняється з посади
Кабінетом Міністрів України за поданням Прем’єр-міністра України, внесеним на
підставі пропозицій Міністра внутрішніх справ. Голова ДМС:
1) очолює ДМС, здійснює керівництво її діяльністю, представляє ДМС у
відносинах з іншими органами, підприємствами, установами та організаціями в
Україні та за її межами;
2) вносить на розгляд Міністра внутрішніх справ пропозиції щодо
забезпечення формування державної політики у сферах міграції (імміграції та
642
еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства,
реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій
мігрантів, розроблені ДМС проекти законів, актів Президента України та
Кабінету Міністрів України, а також позицію щодо проектів, розробниками яких є
інші міністерства;
3) вносить на розгляд Міністра внутрішніх справ проекти нормативно-
правових актів МВС з питань, що належать до компетенції ДМС;
4) у межах повноважень, передбачених законом, організовує і контролює
виконання в апараті ДМС, її територіальних органах та територіальних
підрозділах Конституції та законів України, актів Президента України і Кабінету
Міністрів України, наказів МВС з питань, що належать до сфери діяльності ДМС;
5) подає на затвердження Міністрові внутрішніх справ плани роботи ДМС;
6) звітує перед Міністром внутрішніх справ про виконання планів роботи
ДМС та покладених на неї завдань, про усунення порушень і недоліків, виявлених
під час проведення перевірок діяльності ДМС, її територіальних органів та
територіальних підрозділів, а також про притягнення до відповідальності
посадових осіб, винних у допущених порушеннях;
7) вносить на розгляд Міністрові пропозиції щодо призначення на посаду та
звільнення з посади своїх заступників;
8) затверджує положення про самостійні структурні підрозділи апарату
ДМС;
9) призначає на посаду та звільняє з посади за погодженням з Міністром
внутрішніх справ керівників і заступників керівників самостійних структурних
підрозділів апарату ДМС, призначає на посади та звільняє з посад інших
державних службовців і працівників апарату ДМС;
10) затверджує штатний розпис та кошторис територіальних органів.
Голова ДМС має двох заступників, у тому числі одного першого, які
призначаються на посаду та звільняються з посади Кабінетом Міністрів України
за поданнями Прем’єр-міністра України, внесеними на підставі пропозицій
Міністра внутрішніх справ.263
Державна прикордонна служба України. Утвердження української
державності відбувалося одночасно із розбудовою національного прикордонного
відомства, вирішення широкого кола питань забезпечення охорони державного
кордону, його договірно-правового оформлення та облаштування. З 1991 року
прикордонне відомство України було активно діючим суб'єктом системи
забезпечення національної безпеки та у межах своїх повноважень здійснювало
значний обсяг заходів, передбачених діючим законодавством. З 2003
року Адміністрація Державної прикордонної служби України є правонаступником
Державного комітету у справах охорони державного кордону України.
У зв’язку з проведенням з 2014 року антитерористичної операції на сході
України, та іншими загрозами її територіальній цілісності, незалежності та

263 Про затвердження Положення про Державну міграційну службу України. Кабінет Міністрів України;
Постанова, Положення від 20.08.2014 № 360 // [Електронний ресурс]. – Режим доступу :
http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/360-2014-п
643
існуванню, небезпекою сепаратизму, міжнародним тероризмом, активізацією
контрабанди зброї та засобів терору, наркобізнесу, нелегальної міграції, а також
загрозою незаконного розповсюдження зброї масового ураження та екологічно
небезпечних речовин виникла необхідність удосконалення системи безпеки
державного кордону. Ситуація, що склалася, показала слабкий військовий
компонент, недостатнє технічне оснащення та матеріальне забезпечення суб’єктів
інтегрованого управління кордонами, що не дало змогу повною мірою реагувати
на нові загрози. Тому було створено оперативно-бойові прикордонні підрозділи,
які беруть під контроль лінію розмежування з тимчасово окупованими
територіями Луганської та Донецької областей. В стислі строки проводяться
облаштування та фортифікаційне укріплення новостворених підрозділів. Із
залученням коштів міжнародної технічної допомоги підрозділи, що виконують
завдання вздовж лінії розмежування в зоні проведення АТО отримують сучасну
броньовану техніку та амуніцію. Активно продовжується інженерно-технічне та
фортифікаційне облаштування загрозливих ділянок державного кордону.
Загальне керівництво прикордонною службою України здійснює
Адміністрація Державної прикордонної служби України, яка є центральним
органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується
Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує
державну політику у сфері захисту державного кордону та охорони суверенних
прав України в її виключній (морській) економічній зоні. Керується Конституцією
та законами України, указами Президента України та постановами Верховної
Ради України.
Державна прикордонна служба складається з п’яти регіональних
управлінь, які згідно компетенції, визначеної законодавством України,
виконують завдання щодо забезпечення недоторканності кордону, запобігання
конкретним злочинам та адміністративним правопорушенням, пов'язаним з
протиправною діяльністю на кордоні, їх виявлення, припинення, проведення
дізнання, здійснення провадження у справах про адміністративні
правопорушення. До регіональних управлінь належать:
1. Східне регіональне управління – охороняє державний кордон України з
Російською Федерацією. Державний кордон встановлено Договором між
Україною та Російською Федерацією "Про російсько – український державний
кордон" від 28 січня 2003 року, який ратифіковано Урядами країн 20 квітня 2004
року та проходить по лінії адміністративно-територіального поділу між Україною
та Російською Федерацією.
2. Північне регіональне управління – охороняє ділянку державного кордону
України з Росією, Білоруссю та Польщею. Ділянка кордону з Російської
Федерацією – 183 км, Білоруссю – 1061,1 км, Республікою Польща – 114,5 км.
3. Західне регіональне управління – охороняє ділянку державного кордону
України з Польщею, Словаччиною, Угорщиною, Румунією та Молдовою.
Протяжність кордону з Республікою Польща - 425,2 км, Словацькою Республікою
- 98,5 км, Угорською Республікою - 135,1 км, Румунією - 438,607 км, Республікою
Молдовою – 170 км.
644
 4. Південне регіональне управління – охороняє ділянку державного
кордону в межах двох областей - Вінницької та Одеської. Протяжність ділянки
державного кордону з Республікою Молдова - 1109,414 км., з них
Придністровський сегмент - 451, 689 км; з Республікою Румунією - 181,093 км.
5. Азово-Чорноморське регіональне управління – охороняє державний
кордон в межах територіального моря та ділянку державного кордону України та
адміністративної межі з тимчасово окупованою територією України АР Крим, що
включає адміністративні території Миколаївської, Херсонської, Запорізької
областей.
У системі Державної прикордонної служби України є також навчальні
заклади, науково-дослідні установи, підрозділи спеціального призначення та
органи забезпечення. Підрозділи спеціального призначення: оперативного
документування; оперативно-технічні; забезпечення внутрішньої безпеки та
власної безпеки.
Органами забезпечення Державної прикордонної служби України є
підприємства, установи, а також підрозділи технічного, матеріального, медичного
та інших видів забезпечення її діяльності, які функціонують як самостійно, так і в
складі відповідно Адміністрації Державної прикордонної служби України, її
територіальних органів, Морської охорони, інших органів охорони державного
кордону, навчальних закладів Державної прикордонної служби України.
На Державну прикордонну службу України покладаються завдання щодо
забезпечення недоторканності державного кордону та охорони суверенних прав
України в її виключній (морській) економічній зоні.
Основними функціями Державної прикордонної служби України є:
 охорона державного кордону України на суші, морі, річках, озерах та
інших водоймах з метою недопущення незаконної зміни проходження його лінії,
забезпечення дотримання режиму державного кордону та прикордонного режиму;
 здійснення в установленому порядку прикордонного контролю і
пропуску через державний кордон України осіб, транспортних засобів, вантажів
та іншого майна, а також виявлення і припинення випадків незаконного їх
переміщення;
 охорона суверенних прав України в її виключній (морській)
економічній зоні та контроль за реалізацією прав і виконанням зобов'язань у цій
зоні інших держав, українських та іноземних юридичних і фізичних осіб,
міжнародних організацій;
 ведення розвідувальної, інформаційно-аналітичної та оперативно-
розшукової діяльності в інтересах забезпечення захисту державного кордону
України згідно із законами України "Про розвідувальні органи України" та "Про
оперативно-розшукову діяльність" ;
 участь у боротьбі з організованою злочинністю та протидія
незаконній міграції на державному кордоні України та в межах контрольованих
прикордонних районів;
 участь у заходах, спрямованих на боротьбу з тероризмом, а
також припинення діяльності незаконних воєнізованих або
645
збройних формувань (груп), організованих груп та злочинних організацій,
що порушили порядок перетинання державного кордону України;
 участь у здійсненні державної охорони місць постійного і
тимчасового перебування Президента України та посадових осіб, визначених у
Законі України "Про державну охорону органів державної влади України та
посадових осіб" ;
 охорона закордонних дипломатичних установ України;
 координація діяльності військових формувань та відповідних
правоохоронних органів, пов'язаної із захистом державного кордону України, а
також діяльності державних органів, що здійснюють різні види контролю при
перетинанні державного кордону України або беруть участь у забезпеченні
режиму державного кордону, прикордонного режиму і режиму в пунктах
пропуску через державний кордон України.
Обов'язки Державної прикордонної служби України
1) припинення будь-яких спроб незаконної зміни проходження лінії
державного кордону України;
2) припинення у взаємодії з відповідними правоохоронними органами
збройних конфліктів та інших провокацій на державному кордоні України;
3) участь у взаємодії із Збройними Силами України та іншими військовими
формуваннями у відбитті вторгнення або нападу на територію України
збройних сил іншої держави або групи держав;
4) участь у виконанні заходів територіальної оборони, а також заходів,
спрямованих на додержання правового режиму воєнного і надзвичайного стану;
5) організація запобігання кримінальним та адміністративним
правопорушенням, протидію яким законодавством віднесено до компетенції
Державної прикордонної служби України, їх виявлення та припинення,
здійснення провадження у справах про адміністративні правопорушення згідно
із законами;
6) здійснення прикордонного контролю і пропуску в установленому
порядку осіб, транспортних засобів, вантажів в разі наявності належно
оформлених документів після проходження ними митного та за потреби інших
видів контролю, а також реєстрація іноземців та осіб без громадянства, які в
установленому порядку прибувають в Україну, та їх паспортних документів у
пунктах пропуску через державний кордон та у контрольних пунктах в’їзду -
виїзду, а також здійснення фіксації біометричних даних іноземців та осіб без
громадянства під час здійснення прикордонного контролю в пунктах пропуску
через державний кордон та у контрольних пунктах в’їзду - виїзду;
7) участь в укладанні міжнародних договорів України з прикордонних
питань та з питань взаємних поїздок громадян, а також забезпечення їх
виконання;
8) запобігання та недопущення перетинання державного кордону України
особами, яким згідно із законодавством не дозволяється в'їзд в Україну або
яких тимчасово обмежено у праві виїзду з України, у тому числі згідно з
дорученнями правоохоронних органів; розшук у пунктах пропуску через
646
державний кордон та у контрольних пунктах в’їзду - виїзду осіб, які
переховуються від органів досудового розслідування та суду, ухиляються
від відбуття кримінальних покарань; виконання в установленому порядку
інших доручень правоохоронних органів;
9) виявлення причин та умов, що призводять до порушень
законодавства про державний кордон України, вжиття в межах своєї компетенції
заходів щодо їх усунення;
10) здійснення розвідувальної, інформаційно-аналітичної та оперативно-
розшукової діяльності, а також здійснення контррозвідувальних заходів
в інтересах забезпечення захисту державного кордону України;
11) контроль за дотриманням прикордонного режиму;
12) прийняття заяв про визнання осіб біженцями або особами, які
потребують додаткового захисту, у порядку, визначеному Законом України "Про
біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту";
13) встановлення за погодженням з органами доходів і зборів та
керівниками відповідних підприємств, на території яких розміщено пункти
пропуску через державний кордон режиму у пунктах пропуску через
державний кордон України, контроль за його додержанням;
13-1) встановлення режимних правил у контрольних пунктах в’їзду -
виїзду;
14) контроль за дотриманням невійськовими суднами та військовими
кораблями встановленого порядку плавання і перебування в територіальному морі
та внутрішніх водах України;
15) прийняття в установленому порядку рішень про примусове
повернення в країну походження або третю країну іноземців та осіб без
громадянства, затриманих у межах контрольованих прикордонних районів під
час спроби або після незаконного перетинання державного кордону України,
з подальшим повідомленням протягом 24 годин прокурора про підстави
прийняття такого рішення;
15-1) прийняття в установленому порядку рішень про розміщення
іноземців та осіб без громадянства, затриманих у межах контрольованих
прикордонних районів під час спроби або після незаконного перетинання
державного кордону України, у пунктах тимчасового перебування іноземців та
осіб без громадянства, які незаконно перебувають на території України, з
подальшим повідомленням протягом 24 годин прокурора;
15-2) виконання рішень адміністративного суду про примусове
видворення іноземців та осіб без громадянства, затриманих в межах
контрольованих прикордонних районів під час спроби або після незаконного
перетинання державного кордону України;
16) здійснення самостійно або у взаємодії з органами внутрішніх
справ і органами Служби безпеки України в межах контрольованих
прикордонних районів контролю за дотриманням іноземцями та особами
без громадянства, а також біженцями, особами, які потребують додаткового

647
захисту, та особами, яким надано притулок в Україні, установлених правил
перебування на її території;
17) охорона, конвоювання та тримання затриманих осіб і плавзасобів до
моменту їх передачі органам прикордонної охорони або іншим
уповноваженим органам суміжної держави, іншим правоохоронним органам
України або суду;
18) виконання відповідно до законодавства системи особливих заходів
щодо захисту військовослужбовців та працівників Державної прикордонної
служби України від зазіхань на життя, здоров'я, честь, майно у зв'язку з їх
службовою діяльністю, а також їхніх близьких родичів;
19) протидія і запобігання корупційним діянням та злочинам у сфері
службової діяльності особового складу Державної прикордонної служби України;
20) участь у межах своєї компетенції у взаємодії з органами Служби
безпеки України, органами внутрішніх справ та іншими правоохоронними
органами у боротьбі з тероризмом і виконанні інших покладених на них завдань;
21) прикордонно-представницька робота та участь прикордонних
представників у роботі спільних міжнародних комісій з розгляду прикордонних
спорів, інцидентів, конфліктів;
22) здійснення самостійно або разом із спеціально уповноваженими
на те органами виконавчої влади і посадовими особами контролю у районах
несення служби за збереженням природних ресурсів і підводної культурної та
археологічної спадщини, додержанням правил промислової та іншої
діяльності, охороною довкілля;
23) інформування відповідних державних органів та громадян про аварії,
пожежі, катастрофи, стихійне лихо та інші надзвичайні події на державному
кордоні України, у прикордонній смузі та в контрольованих прикордонних
районах;
23-1) надання за запитами виконавчої дирекції Фонду
загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок
безробіття або центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну
політику у сферах трудових відносин, соціального захисту населення, у
порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України, відомостей, що
зберігаються в інформаційних системах, у тому числі банках даних, стосовно
осіб, які в період одержання допомоги по безробіттю перетинали державний
кордон України або перебували за межами України;
24) охорона закордонних дипломатичних установ України;
24-1) охорона підводної культурної та археологічної спадщини;
25) участь у межах своєї компетенції у забезпеченні державної охорони
місць постійного і тимчасового перебування Президента України та посадових
осіб, визначених у Законі України "Про державну охорону органів державної
влади України та посадових осіб";
26) взаємодія під час охорони державного кордону України з
відповідними органами іноземних держав у порядку, який установлюється

648
міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною
Радою України;
27) забезпечення зберігання документів демаркації державного кордону
України в установленому законодавством України порядку;
28) забезпечення затриманим особам з моменту їх затримання права
захищати себе особисто або користуватися правовою допомогою захисника;
29) інформування в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України,
Центру з надання безоплатної вторинної правової допомоги про кожний
випадок затримання осіб згідно з дорученням правоохоронних органів
України та адміністративного затримання осіб, крім випадків, якщо особа
захищає себе особисто чи запросила захисника.

§4. Публічне адміністрування сфери цивільного захисту населення

Державна служба України з надзвичайних ситуацій (далі  ДСНС) є
центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і
координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і
який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і
територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації
наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та
техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також
гідрометеорологічної діяльності264.
Відповідно до ст. 4 Кодексу цивільного захисту України цивільний захист 
це функція держави, спрямована на захист населення, територій, навколишнього
природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій шляхом запобігання
таким ситуаціям, ліквідації їх наслідків і надання допомоги постраждалим у
мирний час та в особливий період265.
Відповідно до чинного законодавства надзвичайні ситуації класифікуються
за характером походження, ступенем поширення, розміром людських втрат та
матеріальних збитків. Залежно від характеру походження подій, що можуть
зумовити виникнення надзвичайних ситуацій на території України, визначаються
такі види надзвичайних ситуацій (техногенного характеру, природного характеру,
соціальні, воєнні) та залежно від обсягів заподіяних надзвичайною ситуацією
наслідків, обсягів технічних і матеріальних ресурсів, необхідних для їх ліквідації,
визначаються такі рівні надзвичайних ситуацій (державний, регіональний,
місцевий, об’єктовий)266.
Основними завданнями ДСНС є:

264 Про затвердження Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій. Кабінет
Міністрів України; Постанова, Положення від 16.12.2015 № 1052 // [Електронний ресурс]. – Режим доступу :
http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/1052-2015-п
265 Кодекс цивільного захисту України. Верховна Рада України; Кодекс України, Закон, Кодекс від
02.10.2012 № 5403-VI. // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/5403-17
266 Кодекс цивільного захисту України. Верховна Рада України; Кодекс України, Закон, Кодекс від
02.10.2012 № 5403-VI. // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/5403-17
649
 1) реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту
населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню,
ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж,
пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а
також гідрометеорологічної діяльності;
2) здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням
вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної
безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб;
3) внесення на розгляд Міністра внутрішніх справ пропозицій щодо
забезпечення формування державної політики у зазначених сферах;
4) реалізація в межах повноважень, передбачених законом, державної
політики у сфері волонтерської діяльності.
ДСНС відповідно до покладених на неї завдань:
1) узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать
до її компетенції, розробляє пропозиції щодо вдосконалення законодавчих актів,
актів Президента України, Кабінету Міністрів України, нормативно-правових
актів міністерств та подає їх в установленому порядку Міністрові внутрішніх
справ;
2) здійснює безпосереднє керівництво діяльністю єдиної державної системи
цивільного захисту;
3) формує проекти планів у сфері цивільного захисту державного рівня на
мирний час та в особливий період, подає їх Міністрові внутрішніх справ для
внесення в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України,
організовує планування заходів цивільного захисту центральними та місцевими
органами виконавчої влади;
4) проводить підготовку органів управління функціональних і
територіальних підсистем єдиної державної системи цивільного захисту та їх
ланок;
5) вносить національному органу стандартизації в установленому порядку
пропозиції щодо необхідності створення та припинення діяльності технічних
комітетів стандартизації у сфері цивільного захисту;
6) здійснює заходи щодо створення, утримання та реконструкції фонду
захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з
відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими
держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до
використання за призначенням;
7) здійснює заходи щодо впровадження інженерно-технічних заходів
цивільного захисту, готує пропозиції щодо віднесення населених пунктів та
об’єктів національної економіки до груп (категорій) із цивільного захисту, надає
на запити замовників вихідні дані та вимоги, необхідні для розроблення та
планування таких заходів;
8) здійснює заходи щодо радіаційного і хімічного захисту, координує та
контролює здійснення заходів щодо захисту населення і територій у разі

650
виникнення радіаційних аварій та надзвичайних ситуацій, пов’язаних із виливом
(викидом) небезпечних хімічних речовин;
9) здійснює разом із центральними та місцевими органами виконавчої
влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами,
організаціями прогнозування імовірності виникнення надзвичайних ситуацій,
визначає показники ризику та здійснює районування території України щодо
ризику виникнення надзвичайних ситуацій;
10) веде державний облік, реєструє та зберігає матеріали
гідрометеорологічних спостережень, веде інформаційну базу
гідрометеорологічних даних та даних про стан навколишнього природного
середовища;
11) видає експертні висновки про рівень надзвичайної ситуації, веде їх
облік.
ДСНС з метою організації своєї діяльності:
1) забезпечує в межах повноважень, передбачених законом, здійснення
заходів щодо запобігання корупції і контроль за їх реалізацією в апараті ДСНС, її
територіальних органах, на підприємствах, в установах, організаціях, що належать
до сфери її управління;
2) здійснює добір кадрів в апарат ДСНС та на керівні посади в її
територіальні органи, на підприємства, в установи, організації, що належать до
сфери її управління, формує кадровий резерв на відповідні посади, організовує
роботу з підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних
службовців і працівників апарату ДСНС;
3) організовує планово-фінансову роботу в апараті ДСНС, її територіальних
органах, на підприємствах, в установах, організаціях, що належать до сфери її
управління, здійснює контроль за використанням фінансових і матеріальних
ресурсів, забезпечує організацію та вдосконалення бухгалтерського обліку в
установленому законодавством порядку;
4) організовує ведення діловодства та архівне зберігання документів
відповідно до встановлених правил;
5) забезпечує в межах повноважень, передбачених законом, виконання
завдань з мобілізаційної підготовки та мобілізаційної готовності держави;
6) забезпечує ефективне і цільове використання бюджетних коштів.
ДСНС для виконання покладених на неї завдань має право в установленому
порядку:
1) залучати:
підрозділи пошуково-рятувальних сил та аварійно-рятувальних служб
центральних та місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ,
організацій незалежно від форми власності до ліквідації наслідків надзвичайних
ситуацій державного і регіонального рівня та проведення пошуково-рятувальних
робіт;
представників центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів
місцевого самоврядування, фахівців підприємств, установ, організацій (за

651
погодженням з їх керівниками), вчених, представників інститутів громадянського
суспільства (за згодою) до розгляду питань, що належать до компетенції ДСНС;
органи, організації, сили та засоби центральних та місцевих органів
виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ,
організацій (за погодженням з їх керівниками) до участі в навчаннях з питань
цивільного захисту;
2) одержувати безоплатно інформацію, документи і матеріали від
державних органів та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ,
організацій незалежно від форми власності та їх посадових осіб;
3) скликати наради, утворювати комісії та робочі групи, проводити наукові
конференції, семінари з питань, що належать до компетенції ДСНС;
4) користуватися відповідними інформаційними базами даних державних
органів, державною системою урядового зв’язку та іншими технічними засобами;
5) використовувати телебачення і радіомовлення для оприлюднення
повідомлень про надзвичайні ситуації;
6) здійснювати представництво України в міжнародних організаціях з
питань цивільного захисту.
ДСНС здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в
установленому порядку територіальні органи. Під час виконання покладених на
неї завдань взаємодіє з іншими державними органами, допоміжними органами і
службами, утвореними Президентом України, тимчасовими консультативними,
дорадчими та іншими допоміжними органами, утвореними Кабінетом Міністрів
України, органами місцевого самоврядування, об’єднаннями громадян,
громадськими спілками, профспілками та організаціями роботодавців,
відповідними органами іноземних держав і міжнародних організацій, а також
підприємствами, установами, організаціями. В межах повноважень, передбачених
законом, на основі та на виконання Конституції та законів України, актів
Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до
Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України, наказів МВС
видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує та контролює їх
виконання.
ДСНС очолює Голова, який призначається на посаду та звільняється з
посади Кабінетом Міністрів України за поданням Прем’єр-міністра України,
внесеним на підставі пропозицій Міністра внутрішніх справ. Голова ДСНС:
1) очолює ДСНС, здійснює керівництво її діяльністю, представляє ДСНС у
відносинах з іншими органами, підприємствами, установами, організаціями в
Україні та за її межами;
2) організовує та контролює відповідно до компетенції виконання в апараті
ДСНС, її територіальних органах Конституції та законів України, актів
Президента України, Кабінету Міністрів України, наказів МВС;
3) вносить на розгляд Міністра внутрішніх справ пропозиції щодо
забезпечення формування державної політики у відповідній сфері, зокрема
розроблені ДСНС проекти законів, актів Президента України, Кабінету Міністрів
України, а також позицію щодо проектів, розробниками яких є інші міністерства;
652
 4) вносить на розгляд Міністра внутрішніх справ проекти нормативно-
правових актів МВС з питань, що належать до компетенції ДСНС;
5) подає Міністрові внутрішніх справ для затвердження плани роботи
ДСНС;
6) забезпечує виконання ДСНС наказів МВС та доручень Міністра
внутрішніх справ з питань, що належать до компетенції ДСНС;
7) забезпечує взаємодію ДСНС з визначеним Міністром внутрішніх справ
структурним підрозділом МВС, відповідальним за взаємодію з ДСНС;
8) забезпечує додержання встановленого Міністром внутрішніх справ
порядку обміну інформацією між МВС і ДСНС та вчасність її подання;
9) звітує перед Міністром внутрішніх справ про виконання планів роботи
ДСНС та покладених на неї завдань, усунення порушень і недоліків, виявлених
під час проведення перевірок діяльності ДСНС, її територіальних органів, а також
про притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у допущених
порушеннях;
10) розподіляє обов’язки між своїми заступниками;
11) здійснює інші повноваження, визначені законом.
Голова ДСНС має двох заступників, у тому числі одного першого, які
призначаються на посаду та звільняються з посади Кабінетом Міністрів України
за поданням Прем’єр-міністра України, внесеним на підставі пропозицій Міністра
внутрішніх справ267.
Структуру апарату ДСНС затверджує її Голова за погодженням з Міністром
внутрішніх справ. До структури апарату ДСНС входять: Апарат Державної
служби України з надзвичайних ситуацій, територіальні органи ДСНС України та
підпорядковані підрозділи, підрозділи безпосереднього підпорядкування апарату
ДСНС України, навчальні заклади та науково-дослідні установи, спеціалізовані
формування, підприємства, установи, організації сфери управління.268

Рекомендована література:
1. Про затвердження Положення про Міністерство внутрішніх справ
України : постанова Кабінету Міністрів України від 28 жовтня 2015 р. № 878 //
[Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/878-
2015-п
2. Про Національну поліцію : Закон України від 2 липня 2015 року № 580-
VIII // [Електронний ресурс]. – Режим доступу :
http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/580-19
3. Про Національну гвардію України : ЗаконУкраїни від 13 березня 2014
року № 876-VII // [Електронний ресурс]. – Режим доступу :
http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/876-18

267 Про затвердження Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій. Кабінет
Міністрів України; Постанова, Положення від 16.12.2015 № 1052 // [Електронний ресурс]. – Режим доступу :
http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/1052-2015-п
268 Державна служба України з надзвичайних ситуацій. Структура. Офіційний сайт. // [Електронний
ресурс]. – Режим доступу : http://www.dsns.gov.ua/ua/Struktura.html
653
 4. Про затвердження Положення про Державну міграційну службу України :
постанова Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 року № 360 //
[Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/360-
2014-п
5. Про Державну прикордонну службу України : Закон України від 3 квітня
2003 року № 661-IV // [Електронний ресурс]. – Режим доступу :
http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/661-15
6. Про затвердження Положення про Державну службу України з
надзвичайних ситуацій: постанова Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015
року № 1052 // [Електронний ресурс]. – Режим доступу :
http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/1052-2015-п

654
 ТЕМА 24
ПУБЛIЧНЕ АДМIНIСТРУВАННЯ В СФЕРI ОСВIТИ УКРАЇНИ

§ 1. Освіта як об’єкт публічного адміністрування.

§ 2. Суб’єкти публічної адміністрації в сфері освіти.
§ 3. Адміністративні послуги в сфері освіти.
§ 4. Адміністративна відповідальність у сфері освіти.

Конституція України одним із пріоритетних прав людини визначає право на

отримання освіти, яка відіграє в суспільстві унікальну роль: вона збагачує
особистість, озброює її знаннями, формує світогляд і творчі здібності, виховує як
патріота і громадянина, тобто відтворює і нарощує інтелектуальний, духовний та
економічний потенціал суспільства.
Визначення права на освіту, його гарантії, місце та роль у правовому статусі
людини і громадянина особливо актуальне в складний час перетворень у
політичному, економічному, культурному житті суспільства, побудови правової,
демократичної держави та громадянського суспільства в Україні. На сьогодні
освіта як сфера інтелектуального і духовного розвитку особистості переживає
складні часи, що обумовлено розбудовою нової системи управління, створенням
початкових основ інтеграції України в європейський освітній простір. Це
обґрунтовано тим, що ця сфера повинна відповідати вимогам часу. Вона має бути:
доступною, гуманною, з орієнтацією на кращі вітчизняні та світові зразки за
змістом і технологіями навчання.
За сучасних умов освіта виступає потенційно могутнім фактором соціально-
економічного, науково-технічного і культурного розвитку цивілізації. Вона
проникає у всі аспекти соціального життя, бере на себе відповідальність за
виховання підростаючого покоління, розвиток особистості, підготовку
кваліфікованих кадрів для всіх сфер життєдіяльності суспільства.

§ 1. Освіта як об’єкт публічного адміністрування

Освіта є одним з найдавніших соціальних інститутів, покликаних до життя
потребами суспільства відтворювати і передавати знання, уміння, навички,
готувати нові покоління до життя, суб’єктів соціальної дії — для розв’язання
економічних, соціальних, культурних проблем, що виникають перед людством. У
сучасному світі освіта є складним і багатоманітним суспільним явищем, сферою
передавання, засвоєння і перетворення знань та соціального досвіду. Вона
інтегрує різні види навчальної та виховної діяльності в єдину систему, орієнтує їх
на соціальне замовлення суспільства.
Метою освіти є всебічний розвиток людини як особистості та найвищої
цінності суспільства, розвиток її талантів, розумових і фізичних здібностей,
виховання високих моральних якостей, формування громадян, здатних до
свідомого суспільного вибору, збагачення на цій основі інтелектуального,
творчого, культурного потенціалу народу, підвищення освітнього рівня,
655
забезпечення народного господарства кваліфікованими фахівцями, зацікавлення
людини культурними цінностями науки, мистецтва, моральності, права,
виховання людини як культурної, освіченої особистості.
Поняття «освіта» є багатоаспектним та різноманітним явищем, що
обумовлює складність її визначення.
У Законі України «Про освіту» від 23 травня 1991 р., зазначено, що
освіта — основа інтелектуального, культурного, духовного, соціального,
економічного розвитку суспільства і держави.
Основними принципами освіти в Україні є:
— доступність для кожного громадянина усіх форм і типів освітніх послуг,
що надаються державою;
— рівність умов кожної людини для повної реалізації її здібностей, таланту,
всебічного розвитку;
— гуманізм, демократизм, пріоритетність загальнолюдських духовних
цінностей;
— органічний зв’язок зі світовою та національною історією, культурою,
традиціями;
— незалежність освіти від політичних партій, громадських і релігійних
організацій;
— науковий, світський характер освіти;
— інтеграція з наукою і виробництвом;
— взаємозв’язок з освітою інших країн;
— гнучкість і прогностичність системи освіти;
— єдність і наступність системи освіти;
— безперервність і різноманітність освіти;
— поєднання державного управління і громадського самоврядування в
освіті.
Таким чином, освіта — це цілеспрямована, систематизована, послідовна
діяльність, спрямована на отримання знань, умінь, навичок суб’єктами
навчально-виховного процесу, що має на меті отримання певного результату в
інтелектуальних, морально-естетичних, фізичних сферах життя.
В Україні право людини і громадянина на освіту визначене в ст. 53
Конституції України і полягає у тому, що:
а) держава забезпечує розвиток дошкільної, повної загальної середньої,
позашкільної, професійно-технічної, вищої і післядипломної освіти, різних форм
навчання;
б) дошкільна, повна загальна середня, професійно-технічна, вища освіта в
державних і комунальних навчальних закладах є доступною і безоплатною тією
мірою, якою це здатна забезпечити держава;
в) повна загальна середня освіта є обов’язковою;
г) громадяни мають право безоплатно здобувати вищу освіту в державних і
комунальних навчальних закладах на конкурсній основі;
ґ) держава забезпечує надання державних стипендій та пільг учням та
студентам;
656
 д) громадянам, які належать до національних меншин, відповідно до закону
гарантується право на навчання рідною мовою чи на вивчення рідної мови у
державних і комунальних навчальних закладах або через національні культурні
товариства.
Система освіти складається з структурних елементів. Так, у ст. 29 Закону
України «Про освіту» зазначено, що структурними елементами освіти є:
дошкільна освіта; загальна середня освіта; позашкільна освіта; професійно-
технічна освіта; вища освіта; післядипломна освіта; аспірантура; докторантура;
самоосвіта.
Зазначені структурні елементи утворюють систему освіти. Отже, система
освіти — це єдність взаємопов’язаних підсистем, яка складається з
взаємопов’язаних складових: дошкільної освіти; загально середньої освіти;
позашкільної освіти; професійно-технічної освіти; вищої освіти; післядипломної
освіти; аспірантури; докторантури; самоосвіти.
Розглянемо коротко зміст підсистемних елементів освіти.
Дошкільна освіта є обов’язковою первинною складовою частиною системи
безперервної освіти в Україні. Це цілісний процес, спрямований на забезпечення
різнобічного розвитку дитини дошкільного віку відповідно до її задатків, нахилів,
здібностей, індивідуальних, психічних та фізичних особливостей, культурних
потреб; формування у дитини дошкільного віку моральних норм, набуття нею
життєвого соціального досвіду.
Дошкільна освіта і виховання починають здійснюватися з народження і
тривають приблизно до 7 років. На сьогоднішній день законодавець передбачив
чотири періоди дошкільного віку: немовлята; молодший дошкільний вік; середній
дошкільний вік; старший дошкільний вік та можливість отримання дошкільної
освіти в сім’ї та дошкільному навчальному закладі.
Сім’я є первинним та основним осередком суспільства. Сім’ю складають
особи, які спільно проживають, пов’язані спільним побутом, мають взаємні права
та обов’язки. Дитина належить до сім’ї своїх батьків і тоді, коли спільно з ними не
проживає.
Дошкільний навчальний заклад — навчальний заклад, що забезпечує
реалізацію права дитини на здобуття дошкільної освіти, її фізичний, розумовий і
духовний розвиток, соціальну адаптацію та готовність продовжувати освіту.
Загальна середня освіта — цілеспрямований процес оволодіння
систематизованими знаннями про природу, людину, суспільство, культуру та
виробництво засобами пізнавальної і практичної діяльності, результатом якого є
інтелектуальний, соціальний і фізичний розвиток особистості, що є основою для
подальшої освіти і трудової діяльності.
Основним видом середніх закладів освіти є середня загальноосвітня школа
трьох ступенів: перший — початкова школа, що забезпечує початкову загальну
освіту, другий — основна школа, що забезпечує базову загальну середню освіту,
третій — старша школа, що забезпечує повну загальну середню освіту.
Школи кожного з трьох ступенів можуть функціонувати разом або
самостійно. Навчання у середній загальноосвітній школі починається з шести-
657
семирічного віку.
Школи першого ступеня у сільській місцевості створюються незалежно від
наявної кількості учнів. Відкриття таких шкіл, а також самостійних класів у них
здійснюється за рішенням місцевих органів державної виконавчої влади та
органів місцевого самоврядування.
Позашкільна освіта — це сукупність знань, умінь та навичок, що
отримують вихованці, учні і слухачі в позашкільних навчальних закладах у час,
вільний від навчання в загальноосвітніх та інших навчальних закладах.
До позашкільних закладів освіти належать: палаци, будинки, центри, станції
дитячої, юнацької творчості, учнівські та студентські клуби, дитячо-юнацькі
спортивні школи, школи мистецтв, студії, початкові спеціалізовані мистецькі
навчальні заклади, бібліотеки, оздоровчі та інші заклади. Для здійснення
навчально-виховної роботи позашкільним закладам освіти надаються спортивні
об’єкти, культурні, оздоровчі та інші заклади безоплатно та на пільгових умовах.
Порядок їх надання визначається місцевими органами державної виконавчої
влади та органами місцевого самоврядування.
Треба зазначити, що Розпорядженням Кабінету Міністрів України 269, була
схвалена Концепція Державної цільової програми розвитку позашкільної освіти
на період до 2014 р. Головною метою даної Концепції є модернізація системи
позашкільної освіти шляхом її удосконалення, підтримки та розвитку, створення
додаткових можливостей для духовного, інтелектуального і фізичного розвитку
осіб, що бажають здобути позашкільну освіту.
Професійно-технічна освіта є комплексом педагогічних та організаційно-
управлінських заходів, спрямованих на забезпечення оволодіння громадянами
знаннями, уміннями і навичками в обраній ними галузі професійної діяльності,
розвиток компетентності та професіоналізму, виховання загальної і професійної
культури. Професійно-технічне навчання передбачає формування у громадян
професійних умінь і навичок, необхідних для виконання певної роботи чи групи
робіт, і може здійснюватися у професійно-технічних навчальних закладах, а також
шляхом індивідуального чи курсового навчання на виробництві, у сфері послуг.
Професійно-технічна освіта громадян здійснюється на базі повної загальної
середньої освіти або базової загальної середньої освіти з наданням можливості
здобувати повну загальну середню освіту.
Громадяни, які потребують соціальної допомоги і реабілітації, а також
громадяни, які навчаються окремим професіям за переліком, визначеним
Кабінетом Міністрів України, можуть здобувати професію, не маючи базової
загальної середньої освіти.
Професійно-технічними закладами освіти є: професійно-технічне училище,
професійно-художнє училище, професійне училище соціальної реабілітації,
училище-агрофірма, училище-завод, вище професійне училище, навчально-
виробничий центр, центр підготовки та перепідготовки робітничих кадрів,
269 Про схвалення Концепції Державної цільової програми розвитку позашкільної освіти
на період до 2014 року : Розпорядження Кабінету Міністрів України від 5 жовтня 2009 р.
№ 1260-р [Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://www.zakon.rada.gov.ua.
658
навчально-курсовий комбінат, інші типи закладів, що надають робітничої
професії. Вони можуть мати денні, вечірні відділення, створювати і входити в
різні комплекси, об’єднання.
Підготовку, перепідготовку і підвищення кваліфікації громадян професійно-
технічні заклади освіти здійснюють як за державним контрактом, так і за угодами
з підприємствами, об’єднаннями, установами, організаціями, окремими
громадянами. Вони можуть мати одне або кілька базових підприємств, об’єднань,
організацій, для яких готують робітничі кадри. Відносини між базовими
підприємствами, об’єднаннями, організаціями та професійно-технічними
закладами освіти регулюються відповідно до укладених угод.
Громадяни можуть також здобути професію, підвищити кваліфікацію,
пройти перепідготовку безпосередньо на виробництві.
Слід зазначити, що на сьогоднішній день, за умов впровадження Болонської
системи навчання, держава сприяє активному розвитку даного виду освіти. Так,
постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 р. № 495 «Про
затвердження Державної цільової програми розвитку професійно-технічної освіти
на 2011—2015 роки» передбачено, що впровадження даної Програми дасть змогу
забезпечити комплексну модернізацію професійно-технічної освіти, що
підвищить професійно-кваліфікаційний рівень робітників та сприятиме їх
соціальному захисту. Адже її головною метою є створення сприятливих умов для
якісної підготовки робітничих кадрів згідно з пріоритетами державної соціально-
економічної політики, орієнтованої на задоволення потреб особистості,
суспільства і держави, а також забезпечення рівного доступу до професійно-
технічної освіти.
Вища освіта — сукупність систематизованих знань, умінь і практичних
навичок, способів мислення, професійних, світоглядних і громадянських якостей,
морально-етичних цінностей, інших компетентностей, здобутих у вищому
навчальному закладі (науковій установі) у відповідній галузі знань за певною
кваліфікацією на рівнях вищої освіти, що за складністю є вищими, ніж рівень
повної загальної середньої освіти. Під вищим навчальним закладом слід розуміти
окремий вид установи, яка є юридичною особою приватного або публічного
права, діє згідно з виданою ліцензією на провадження освітньої діяльності на
певних рівнях вищої освіти, проводить наукову, науково-технічну, інноваційну
та/або методичну діяльність, забезпечує організацію освітнього процесу і
здобуття особами вищої освіти, післядипломної освіти з урахуванням їхніх
покликань, інтересів і здібностей. Вищий навчальний заклад на підставі освітньо-
професійної (освітньо-наукової) програми за кожною спеціальністю розробляє
навчальний план, який визначає перелік та обсяг навчальних дисциплін у
кредитах ЄКТС, послідовність вивчення дисциплін, форми проведення
навчальних занять та їх обсяг, графік навчального процесу, форми поточного і
підсумкового контролю. Для конкретизації планування навчального процесу на
кожний навчальний рік складається робочий навчальний план, що затверджується
керівником вищого навчального закладу.
Вищий навчальний заклад у межах ліцензованої спеціальності може
659
запроваджувати спеціалізації, перелік яких визначається вищим навчальним
закладом.
Систему вищої освіти становлять: 1) вищі навчальні заклади всіх форм
власності; 2) рівні та ступені (кваліфікації) вищої освіти; 3) галузі знань і
спеціальності; 4) освітні та наукові програми; 5) стандарти освітньої діяльності та
стандарти вищої освіти; 6) органи, що здійснюють управління у сфері вищої
освіти; 7) учасники освітнього процесу.
До структури вищої освіти входять освітні й освітньо-кваліфікаційні рівні:
В Україні встановлено такі освітні рівні: дошкільна освіта; початкова
загальна освіта; базова загальна середня освіта; повна загальна середня освіта;
професійно-технічна освіта; вища освіта.
В Україні встановлюються такі освітньо-кваліфікаційні рівні та ступені:
кваліфікований робітник – присвоюється випускникам професійно-технічних
навчальних закладів відповідно до їх освітньо-кваліфікаційного рівня з набутої
професії відповідного розряду (категорії); молодший спеціаліст – присвоюється
випускникам вищих професійних училищ та центрів професійно-технічної освіти
відповідно до їх освітньо-кваліфікаційного рівня тільки з акредитованого напряму
(спеціальності); молодший бакалавр - це освітньо-професійний ступінь, що
здобувається на початковому рівні (короткому циклі) вищої освіти і
присуджується вищим навчальним закладом у результаті успішного виконання
здобувачем вищої освіти освітньо-професійної програми, обсяг якої становить 90-
120 кредитів ЄКТС; бакалавр - це освітній ступінь, що здобувається на першому
рівні вищої освіти та присуджується вищим навчальним закладом у результаті
успішного виконання здобувачем вищої освіти освітньо-професійної програми,
обсяг якої становить 180-240 кредитів ЄКТС. Обсяг освітньо-професійної
програми для здобуття ступеня бакалавра на основі ступеня молодшого бакалавра
визначається вищим навчальним закладом; магістр - це освітній ступінь, що
здобувається на другому рівні вищої освіти та присуджується вищим навчальним
закладом (науковою установою) у результаті успішного виконання здобувачем
вищої освіти відповідної освітньої програми. Ступінь магістра здобувається за
освітньо-професійною або за освітньо-науковою програмою. Обсяг освітньо-
професійної програми підготовки магістра становить 90-120 кредитів ЄКТС,
обсяг освітньо-наукової програми - 120 кредитів ЄКТС. Освітньо-наукова
програма магістра обов’язково включає дослідницьку (наукову) компоненту
обсягом не менше 30 відсотків; доктор філософії - це освітній і водночас перший
науковий ступінь, що здобувається на третьому рівні вищої освіти на основі
ступеня магістра. Ступінь доктора філософії присуджується спеціалізованою
вченою радою вищого навчального закладу або наукової установи в результаті
успішного виконання здобувачем вищої освіти відповідної освітньо-наукової
програми та публічного захисту дисертації у спеціалізованій вченій раді; доктор
наук - це другий науковий ступінь, що здобувається особою на науковому рівні
вищої освіти на основі ступеня доктора філософії і передбачає набуття найвищих
компетентностей у галузі розроблення і впровадження методології дослідницької
роботи, проведення оригінальних досліджень, отримання наукових результатів,
660
які забезпечують розв’язання важливої теоретичної або прикладної проблеми,
мають загальнонаціональне або світове значення та опубліковані в наукових
виданнях.
Підготовка фахівців з вищою освітою здійснюється за відповідними
освітньо-професійними, освітньо-науковими, науковими програмами на таких
рівнях вищої освіти: початковий рівень (короткий цикл) вищої освіти; перший
(бакалаврський) рівень;
другий (магістерський) рівень; третій (освітньо-науковий) рівень; науковий
рівень.
Початковий рівень (короткий цикл) вищої освіти відповідає п’ятому
кваліфікаційному рівню Національної рамки кваліфікацій і передбачає здобуття
особою загальнокультурної та професійно орієнтованої підготовки, спеціальних
умінь і знань, а також певного досвіду їх практичного застосування з метою
виконання типових завдань, що передбачені для первинних посад у відповідній
галузі професійної діяльності.
Перший (бакалаврський) рівень вищої освіти відповідає шостому
кваліфікаційному рівню Національної рамки кваліфікацій і передбачає здобуття
особою теоретичних знань та практичних умінь і навичок, достатніх для
успішного виконання професійних обов’язків за обраною спеціальністю.
Другий (магістерський) рівень вищої освіти відповідає сьомому
кваліфікаційному рівню Національної рамки кваліфікацій і передбачає здобуття
особою поглиблених теоретичних та/або практичних знань, умінь, навичок за
обраною спеціальністю (чи спеціалізацією), загальних засад методології наукової
та/або професійної діяльності, інших компетентностей, достатніх для ефективного
виконання завдань інноваційного характеру відповідного рівня професійної
діяльності.
Третій (освітньо-науковий) рівень вищої освіти відповідає восьмому
кваліфікаційному рівню Національної рамки кваліфікацій і передбачає здобуття
особою теоретичних знань, умінь, навичок та інших компетентностей, достатніх
для продукування нових ідей, розв’язання комплексних проблем у галузі
професійної та/або дослідницько-інноваційної діяльності, оволодіння
методологією наукової та педагогічної діяльності, а також проведення власного
наукового дослідження, результати якого мають наукову новизну, теоретичне та
практичне значення.
Науковий рівень вищої освіти відповідає дев’ятому кваліфікаційному рівню
Національної рамки кваліфікацій і передбачає набуття компетентностей з
розроблення і впровадження методології та методики дослідницької роботи,
створення нових системоутворюючих знань та/або прогресивних технологій,
розв’язання важливої наукової або прикладної проблеми, яка має
загальнонаціональне або світове значення.
В Україні діють вищі навчальні заклади таких типів:
1) університет - багатогалузевий (класичний, технічний) або галузевий
(профільний, технологічний, педагогічний, фізичного виховання і спорту,
гуманітарний, богословський/теологічний, медичний, економічний, юридичний,
661
фармацевтичний, аграрний, мистецький, культурологічний тощо) вищий
навчальний заклад, що провадить інноваційну освітню діяльність за різними
ступенями вищої освіти (у тому числі доктора філософії), проводить
фундаментальні та/або прикладні наукові дослідження, є провідним науковим і
методичним центром, має розвинуту інфраструктуру навчальних, наукових і
науково-виробничих підрозділів, сприяє поширенню наукових знань та провадить
культурно-просвітницьку діяльність;
2) академія, інститут - галузевий (профільний, технологічний, технічний,
педагогічний, богословський/теологічний, медичний, економічний, юридичний,
фармацевтичний, аграрний, мистецький, культурологічний тощо) вищий
навчальний заклад, що провадить інноваційну освітню діяльність, пов’язану з
наданням вищої освіти на першому і другому рівнях за однією чи кількома
галузями знань, може здійснювати підготовку на третьому і вищому науковому
рівнях вищої освіти за певними спеціальностями, проводить фундаментальні
та/або прикладні наукові дослідження, є провідним науковим і методичним
центром, має розвинуту інфраструктуру навчальних, наукових і науково-
виробничих підрозділів, сприяє поширенню наукових знань та провадить
культурно-просвітницьку діяльність;
3) коледж - галузевий вищий навчальний заклад або структурний підрозділ
університету, академії чи інституту, що провадить освітню діяльність, пов’язану
із здобуттям ступенів молодшого бакалавра та/або бакалавра, проводить
прикладні наукові дослідження. Коледж також має право здійснювати підготовку
фахівців освітньо-кваліфікаційного рівня молодшого спеціаліста.
Відомості про коледж, який є структурним підрозділом університету,
академії чи інституту, включаються до Єдиної державної електронної бази з
питань освіти.
Структурними підрозділами вищого навчального закладу третього і
четвертого рівнів акредитації є кафедри, факультети, інститути, філії, бібліотека
тощо. Структурними підрозділами вищого навчального закладу четвертого рівня
акредитації можуть бути наукові, навчально-наукові, науково-дослідні та
науково-виробничі інститути. Керівництво інститутом здійснює директор, який
обирається на посаду за конкурсом строком на п’ять років.
Структурними підрозділами вищого навчального закладу першого та
другого рівнів акредитації є відділення і предметні (циклові) комісії.
Післядипломна освіта — це спеціалізоване вдосконалення освіти та
професійної підготовки особи шляхом поглиблення, розширення та оновлення її
професійних знань, умінь та навичок або отримання іншої професії, спеціальності
на основі здобутого раніше освітнього рівня та практичного досвіду.
Післядипломну освіту здійснюють заклади післядипломної освіти або
відповідні структурні підрозділи вищих навчальних закладів і наукових установ.
Педагогічні і науково-педагогічні працівники підвищують кваліфікацію та
проходять стажування в Україні і за кордоном.
Вищий навчальний заклад забезпечує підвищення кваліфікації та
стажування педагогічних, науково-педагогічних працівників не рідше одного разу
662
на п’ять років із збереженням середньої заробітної плати.
Результати підвищення кваліфікації та проходження стажування
враховуються: 1) під час проведення атестації педагогічних працівників; 2) під час
обрання на посаду за конкурсом чи укладення трудового договору з науково-
педагогічними працівниками.
Самоосвіта — освіта, яку отримують у процесі самостійної роботи без
проходження систематичного курсу навчання в стаціонарному навчальному
закладі. Крім того, самоосвіта є невід’ємною частиною систематичного навчання
в стаціонарних закладах, сприяє поглибленню, розширенню та більш міцному
засвоєнню знань.

§ 2. Суб’єкти публічної адміністрації в сфері освіти

Після здобуття Україною незалежності виникла необхідність побудови
індивідуальної системи публічного адміністрування всіма галузями, зокрема
освітою. Публічне адміністрування є необхідною умовою розвитку суспільства,
спільної праці людей для досягнення певних цілей у відповідних сферах та
галузях діяльності, у тому числі у сфері освіти. Адміністрування освіти
здійснюється системою державних та недержавних органів (яким делеговано
державні повноваження).
До суб’єктів публічного адміністрування освітою в Україні належать:
1) Верховна Рада України;
2) Президент України;
3) Кабінет Міністрів України;
4) Міністерство освіти і науки;
5) інші центральні органи виконавчої влади;
6) Державна інспекція навчальних закладів України;
7) місцеві органи виконавчої влади;
8) органи місцевого самоврядування та підпорядковані їм органи управління
освітою.
Розглянемо більш детально повноваження та компетенцію зазначених
суб’єктів.
Законодавче регулювання відносин у сфері освіти здійснюється Верховною
Радою України шляхом прийняття відповідних нормативно-правових актів.
Треба зазначити, що Парламент безпосередньо не здійснює публічного
адміністрування сферою освіти, а лише впливає на неї через реалізацію функцій
держави в цілому, зокрема згідно зі ст. 85 Конституції України Верховна Рада
України приймає закони, наприклад, «Про освіту», «Про дошкільну освіту» від
11 липня 2001 р., «Про позашкільну освіту» від 22 червня 2000 р., «Про загальну
середню освіту» від 13 травня 1999 р., «Про професійно-технічну освіту» від
10 лютого 1998 р., «Про вищу освіту» від 1 липня 2014 року, «Про охорону
дитинства» від 26 квітня 2001 р. та інші, а також затверджує Державний бюджет
України та зміни до нього; визначає внутрішню та зовнішню політику;
затверджує загальнодержавні програми в сфері освіти. Верховна Рада України має
профільний Комітет з питань науки і освіти, який є робочим органом
663
Верховної ради України, формує відповідні проекти засад державної політики у
сфері освіти та розглядає концепції реформування зазначеної сфери.
Президент України визначає систему органів виконавчої влади, які
здійснюють державне управління у сфері освіти в Україні, забезпечує здійснення
контролю за формуванням та функціонуванням відповідної системи органів,
створює консультативно-дорадчі ради, які сприяють формуванню державної
політики у сфері освіти, визначення її пріоритетів, а також нагороджує
державними нагородами, встановлює президентські відзнаки та нагороджує ними,
у тому числі в сфері освіти тощо.
Так, Указом Президента України «Про Державну премію України в галузі
освіти» від 30 вересня 2010 р. № 929/2010 при Президентові України було
утворено Комітет з Державної премії України в галузі освіти як допоміжний
орган, що забезпечує здійснення Главою держави повноважень із нагородження
Державною премією України в галузі освіти.
Комітет для здійснення покладених на нього завдань:
1) приймає подання, документи та матеріали про кандидатів (колективи), які
висунуті в установленому порядку на здобуття Державної премії, розглядає та
аналізує такі документи і матеріали;
2) забезпечує публікацію у друкованих засобах масової інформації списку
кандидатів (колективів), які висунуті на здобуття Державної премії, із
зазначенням номінацій, видатних досягнень кандидатів (колективів) та суб’єктів
їх висування, організовує громадське обговорення видатних досягнень кандидатів
(колективів);
3) розглядає та обговорює видатні досягнення кандидатів (колективів), які
висунуті на здобуття Державної премії, внесені документи та матеріали щодо них;
4) розглядає та аналізує одержані за результатами громадського
обговорення зауваження та пропозиції щодо кандидатів (колективів);
5) утворює спеціалізовані секції Комітету за відповідними номінаціями для
розгляду документів та матеріалів, результатів громадського обговорення щодо
кандидатів (колективів), які висунуті на здобуття Державної премії, визначає
порядок роботи таких секцій;
6) приймає рішення щодо кандидатів (колективів) на присудження
Державної премії шляхом таємного голосування та вносить на розгляд
Президентові України пропозиції щодо кандидата (колективу) на присудження
Державної премії за кожною номінацією або про невнесення Президентові
України пропозиції щодо присудження Державної премії з відповідної номінації;
7) організовує в межах компетенції вручення в урочистій обстановці
Дипломів, Почесних знаків лауреатів Державної премії та виплату лауреатам її
грошової частини;
8) сприяє поширенню досвіду лауреатів Державної премії.
Указом Президента України «Про Національну доктрину розвитку освіти»
від 17 квітня 2002 р. № 347/2002 було визначено стратегії та основні напрями
подальшого розвитку освіти в Україні.
Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої
664
влади в Україні та у сфері освіти, який наділений такими повноваженнями:
1) забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової
політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту,
освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і
природокористування;
2) розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного, науково-
технічного, соціального і культурного розвитку України;
3) спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої
влади;
4) подає Верховній Раді України пропозиції щодо пріоритетних напрямів
розвитку освіти та її матеріально-технічного забезпечення;
5) забезпечує реалізацію державних цільових освітніх програм;
6) затверджує в межах своєї компетенції державні цільові освітні програми
відповідно до визначених Верховною Радою України пріоритетних напрямів
розвитку освіти (наприклад Державна національна програма «Освіта» (Україна
ХХI століття270).
Центральним органом виконавчої влади, який здійснює адміністрування
сферою освіти, є Міністерство освіти і науки України, яке:
— бере участь у визначенні державної політики в галузі освіти, науки,
професійної підготовки кадрів, розробляє програми розвитку освіти, державні
стандарти освіти;
— забезпечує розвиток освітнього, наукового, інноваційного,
інформаційного потенціалу України, інтелектуальної власності, видів спорту та
фізичного виховання різних груп населення;
— забезпечує інтеграцію вітчизняної освіти;
— здійснює нормативно-правове забезпечення у сфері освіти;
— створює умови для здобуття громадянами дошкільної, повної загальної
середньої, позашкільної, професійно-технічної, вищої освіти, інклюзивного
навчання та освіти впродовж життя;
— розробляє та затверджує в установленому порядку Базовий компонент
дошкільної освіти, розробляє державні стандарти освіти;
— затверджує типові навчальні плани загальноосвітніх навчальних закладів;
— організовує розроблення та впровадження програмно-методичного
забезпечення дошкільних, загальноосвітніх, спеціальних та інших навчальних
закладів системи загальної середньої освіти;
— забезпечує формування оптимальної мережі дошкільних,
загальноосвітніх, професійно-технічних навчальних закладів, у тому числі
спеціальних, загальноосвітніх шкіл і професійно-технічних навчальних закладів
соціальної реабілітації, шкіл-інтернатів та інших навчальних закладів системи

270 Державна національна програма «Освіта» (Україна ХХI століття) : затверджена

постановою Кабінету Міністрів від 3 листопада 1993 р. — К. : Райдуга, 1994. — 61 с.

665
загальної середньої освіти для задоволення освітніх потреб населення,
експериментальних навчальних закладів з урахуванням потреб особистості й
регіональної специфіки;
— забезпечує у межах своїх повноважень розвиток різних форм
позашкільної освіти, в тому числі за місцем проживання дітей, формує програми
розвитку позашкільної освіти, спрямовані на творчий розвиток особистості,
виявлення та підтримку обдарованих дітей, талановитої молоді, здійснює
навчально-методичне керівництво із зазначених питань;
— створює належні умови за місцем проживання для виховання дітей,
молоді, яка навчається, розвитку здібностей, задоволення їх інтересів;
— встановлює порядок атестації спортивних тренерів та суддів;
— розробляє та затверджує умови прийому на навчання до навчальних
закладів;
— здійснює нормативно-правове та методичне забезпечення
функціонування навчальних закладів;
— визначає стратегію моніторингу якості освіти та забезпечує його
проведення;
— затверджує порядок забезпечення учнів загальноосвітніх і професійно-
технічних навчальних закладів підручниками й навчальними посібниками;
— здійснює в установленому порядку ліцензування та акредитацію вищих
навчальних закладів, закладів післядипломної освіти, а також ліцензування та
атестацію професійно-технічних навчальних закладів незалежно від форми
власності та підпорядкування;
— формує та забезпечує функціонування системи атестації педагогічних,
наукових і науково-педагогічних кадрів, організовує підвищення кваліфікації
зазначених категорій;
— призначає в установленому порядку на посади директорів державних
загальноосвітніх, позашкільних навчальних закладів;
— організовує вибори (конкурс), призначає та звільняє з посад керівників
підпорядкованих йому вищих і професійно-технічних навчальних закладів;
— погоджує затвердження на посаду керівників вищих навчальних закладів
комунальної форми власності;
— затверджує статути підпорядкованих йому вищих, професійно-технічних
і загальноосвітніх навчальних закладів;
— погоджує статути вищих та професійно-технічних навчальних закладів
державної форми власності, підпорядкованих іншим центральним органам
виконавчої влади, вищих та професійно-технічних навчальних закладів, що
належать Автономній Республіці Крим, вищих та професійно-технічних
навчальних закладів комунальної форми власності;
— здійснює заходи щодо матеріального та морального стимулювання
працівників освіти і науки, інших учасників навчально-виховного процесу та
вживає заходів до поліпшення матеріальних і житлових умов студентів, учнів,
слухачів, вихованців, працівників освіти, науки і спорту, організації їх медичного
та побутового обслуговування;
666
 — приймає в установленому порядку рішення про відкриття у вищих
навчальних закладах і закладах післядипломної освіти, в наукових установах (за
винятком наукових установ Національної академії наук України) аспірантури,
ад’юнктури, докторантури;
— організовує діяльність психологічної служби та педагогічного патронажу
в системі освіти;
— розглядає в установленому порядку пропозиції щодо надання статусу
національного і дослідницького вищим навчальним закладам четвертого рівня
акредитації контролює виконання заходів із проведення зовнішнього незалежного
оцінювання навчальних досягнень випускників навчальних закладів системи
загальної середньої освіти, які виявили бажання вступати до вищих навчальних
закладів;
— затверджує мінімальні нормативи матеріально-технічного і фінансового
забезпечення навчальних закладів;
— провадить роботу, пов’язану з установленням еквівалентності атестатів і
дипломів, міжнародним визнанням навчальних курсів, кваліфікацій, вчених
ступенів і звань.
Акти Міністерства освіти і науки України, прийняті у межах його
повноважень, є обов’язковими для міністерств і відомств, яким підпорядковані
заклади освіти, місцевих органів державної виконавчої влади та органів місцевого
самоврядування, і підпорядкованих їм органів управління освітою, закладів освіти
незалежно від форм власності.
Слід зазначити, що Указом Президента від 9 грудня 2010 р. № 1085/2010
«Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» було
ліквідовано Вищу атестаційну комісію України, а її функції покладено на
новостворений Департамент атестації кадрів МОН України.
Державна інспекція навчальних закладів є центральним органом
виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом
Міністрів України через Міністра освіти і науки, молоді та спорту України,
входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної
політики у сфері освіти.
Основними завданнями Державної інспекції є:
— реалізація державної політики у сфері освіти шляхом здійснення
державного нагляду (контролю) за діяльністю навчальних закладів незалежно від
їх підпорядкування і форм власності;
— внесення на розгляд Міністра пропозицій щодо формування державної
політики у зазначеній сфері.
Державна інспекція відповідно до покладених на неї завдань:
1) здійснює контроль за виконанням навчальними закладами положень
Конституції, законів України та інших нормативно-правових актів з питань
освіти;
2) вивчає роботу органів управління освітою щодо реалізації ними
державної політики в сфері освіти, ефективності управління навчальними
закладами;
667
 3) проводить комплексні перевірки дошкільних, загальноосвітніх,
позашкільних і професійно-технічних та вищих навчальних закладів, контролює
проведення атестаційної експертизи та координує роботу, пов’язану з програмно-
методичним забезпеченням атестації цих навчальних закладів;
4) здійснює планові заходи державного нагляду (контролю) у системі
загальноосвітньої, професійно-технічної та вищої освіти з періодичністю, залежно
від ступеня ризику від провадження господарської діяльності з надання освітніх
послуг;
5) здійснює інспектування навчальних закладів з питань організації
навчально-виховної і науково-методичної роботи, використання науково-
педагогічного потенціалу та матеріальних ресурсів, розвитку матеріально-
технічної бази і соціальної сфери;
6) здійснює навчально-методичне керівництво, контроль за дотриманням
вимог стандартів вищої освіти, державне інспектування;
7) аналізує роботу навчальних закладів щодо дотримання ними нормативно-
правових актів у галузі освіти, дає оцінку відповідності їх діяльності державним
стандартам і вимогам, вносить пропозиції щодо усунення негативних і поширення
позитивних тенденцій у розвитку освіти;
8) своєчасно інформує органи управління освітою про терміни і наслідки
проведення перевірок підпорядкованих їм навчальних закладів, вживає необхідні
заходи для усунення виявлених порушень і недоліків;
9) узагальнює практику застосування законодавства з питань державного
контролю, що належить до її компетенції, розробляє пропозиції щодо
удосконалення законодавчих актів, актів Президента України, Кабінету Міністрів
України, нормативно-правових актів міністерств та у встановленому порядку
подає їх Міністру;
10) бере участь у підготовці і розгляді проектів рішень з питань
реформування освіти, прогнозування розвитку системи освіти та її організаційно-
правового забезпечення;
11) здійснює методичне керівництво і координацію роботи органів
управління освітою з питань організації і проведення контрольних заходів та
атестації підпорядкованих їм навчальних закладів;
12) здійснює контроль та бере участь у моніторингу якості підготовки учнів
та студентів;
13) вивчає стан організації виробничої практики учнів і студентів,
працевлаштування випускників вищих і професійно-технічних навчальних
закладів;
14) здійснює інші повноваження, визначені законом України та покладені на
неї Президентом України.
Iнші центральні органи виконавчої влади, яким підпорядковані заклади
освіти разом з Міністерством освіти і науки України беруть участь у здійсненні
державної політики в галузі освіти, науки, професійної підготовки кадрів, у
проведенні державного інспектування та акредитації закладів освіти, здійснюють
контрольні функції з додержання вимог щодо якості освіти, забезпечують зв’язок
668
із закладами освіти та державними органами інших країн з питань, що належать
до їх компетенції, організують впровадження у практику досягнень науки і
передового досвіду.
До інших центральних органів виконавчої влади, у сфері управління яких
перебувають навчальні заклади, слід віднести: Міністерство культури України;
Міністерство охорони здоров’я України; Міністерство юстиції України;
Міністерство внутрішніх справ України тощо.
Акти міністерств і відомств, яким підпорядковані заклади освіти, прийняті у
межах їх компетенції, є обов’язковими для місцевих органів державної виконавчої
влади та органів місцевого самоврядування, підпорядкованих їм органів
управління освітою, закладів освіти відповідного профілю незалежно від форм
власності.
Державну політику в галузі освіти на місцях здійснюють місцеві органи
виконавчої влади — обласна, Київська та Севастопольська міські, районні
державні адміністрації та органи місцевого самоврядування. Вони у межах
своєї компетенції:
— встановлюють не нижче визначених Міністерством освіти і науки
України мінімальних нормативів обсяги бюджетного фінансування закладів
освіти, установ, організацій системи освіти, що є у комунальній власності, та
забезпечують фінансування витрат на їх утримання;
— забезпечують розвиток мережі закладів освіти та установ, організацій
системи освіти, зміцнення їх матеріальної бази, господарське обслуговування;
— здійснюють соціальний захист працівників освіти, дітей, учнівської і
студентської молоді, створюють умови для їх виховання, навчання і роботи
відповідно до нормативів матеріально-технічного та фінансового забезпечення;
— організують облік дітей дошкільного та шкільного віку, контролюють
виконання вимог щодо навчання дітей у закладах освіти;
— вирішують у встановленому порядку питання, пов’язані з опікою і
піклуванням про неповнолітніх, які залишилися без піклування батьків, дітей-
сиріт, захист їх прав, надання матеріальної та іншої допомоги;
— створюють належні умови за місцем проживання для виховання дітей,
молоді, розвитку здібностей, задоволення їх інтересів;
— забезпечують у сільській місцевості регулярне безплатне підвезення до
місця навчання і додому дітей дошкільного віку, учнів та педагогічних
працівників;
— організують професійне консультування молоді та продуктивну працю
учнів;
— визначають потреби, обсяги і розробляють пропозиції щодо державного
замовлення на підготовку робітничих кадрів для регіону.
Для розв’язання поставлених завдань державні адміністрації за участю
органів місцевого самоврядування створюють відповідні органи управління
освітою — відділи освіти і управління освіти, які діють на основі законів України
«Про освіту», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про службу в органах
місцевого самоврядування», «Про місцеві державні адміністрації», положень про
669
відділи і управління освіти місцевих органів самоврядування і органів виконавчої
влади, ухвалених на підставі типових положень, наприклад, «Типове положення
про Головне управління освіти і науки Київської державної адміністрації,
управлінні освіти і науки обласної, Севастопольської міської державної
адміністрації» та «Типове положення про відділ освіти районної, районної
в містах Києві і Севастополі державної адміністрації», інших нормативних актів.
В обласних, Київській та Севастопольській міських державних
адміністраціях діють управління освітою, а в міських та районних державних
адміністраціях — відділи освіти.
Діяльність органів управління освітою спрямовується на:
— управління закладами освіти, що є у комунальній власності;
— організацію навчально-методичного забезпечення закладів освіти,
вдосконалення професійної кваліфікації педагогічних працівників, їх
перепідготовку та атестацію у порядку, встановленому Міністерством освіти і
науки, молоді та спорту України;
— координацію дій педагогічних, виробничих колективів, сім’ї,
громадськості з питань навчання і виховання дітей;
— визначення потреб, розроблення пропозицій щодо державного контракту
і формування регіонального замовлення на педагогічні кадри, укладання
договорів на їх підготовку;
— контроль за додержанням вимог щодо змісту, рівня і обсягу освіти,
атестацію закладів освіти, що перебувають у комунальній власності.
Управління освіти виконують такі функції: реалізують державну політику в
галузі освіти; контролюють дотримання актів законодавства з питань освіти,
забезпечення закладами освіти державних вимог щодо змісту, рівня та обсягу
дошкільної, позашкільної, загальної середньої та професійно-технічної освіти
незалежно від їх підпорядкування і форм власності; організовують кадрове й
науково-методичне забезпечення навчально-виховного процесу; розробляють
прогнози розвитку мережі закладів освіти; здійснюють керівництво закладами
освіти, що належать до сфери управління обласної (міської) державної
адміністрації, організація їх матеріально-фінансового забезпечення.
В умовах демократизації суспільства важливого значення як прояв
народовладдя в гуманітарній сфері, зокрема у сфері освіти, набувають органи
місцевого самоврядування.
До відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать:
а) власні (самоврядні) повноваження:
1) управління закладами освіти, охорони здоров’я, культури, фізкультури і
спорту, оздоровчими закладами, які належать територіальним громадам або
передані їм, молодіжними підлітковими закладами за місцем проживання,
організація їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення;
2) забезпечення здобуття неповнолітніми повної загальної середньої освіти;
створення необхідних умов для виховання дітей, молоді, розвитку їх здібностей,
трудового навчання, професійної орієнтації, продуктивної праці учнів; сприяння
діяльності дошкільних та позашкільних навчально-виховних закладів, дитячих,
670
молодіжних та науково-просвітницьких організацій;
3) створення при загальноосвітніх навчальних закладах комунальної
власності фонду загальнообов’язкового навчання за рахунок коштів місцевого
бюджету, залучених з цією метою на договірних засадах коштів підприємств,
установ та організацій незалежно від форм власності, а також коштів населення,
інших джерел; контроль за використанням коштів цього фонду за призначенням;
4) забезпечення регулярного безкоштовного підвезення до місця навчання і
додому школярів;
5) вирішення питань про надання професійним творчим працівникам на
пільгових умовах у користування приміщень під майстерні, студії та лабораторії,
необхідних для їх творчої діяльності;
6) організація медичного обслуговування та харчування у закладах освіти,
культури, фізкультури і спорту, оздоровчих закладах, які належать
територіальним громадам або передані їм;
7) створення умов для розвитку культури, сприяння відродженню осередків
традиційної народної творчості, національно-культурних традицій населення,
художніх промислів і ремесел;
8) сприяння роботі творчих спілок, національно-культурних товариств,
асоціацій, інших громадських та неприбуткових організацій, які діють у сфері
охорони здоров’я, культури, фізкультури і спорту, роботи з молоддю;
9) створення умов для занять фізичною культурою і спортом за місцем
проживання населення та в місцях масового відпочинку;
б) делеговані повноваження:
1) забезпечення у межах наданих повноважень доступності і безоплатності
освіти на відповідній території, можливості навчання в школах державною та
рідною мовою, вивчення рідної мови у державних і комунальних навчальних
закладах або через національно-культурні товариства;
2) забезпечення відповідно до закону розвитку всіх видів освіти, розвитку і
вдосконалення мережі освітніх і лікувальних закладів усіх форм власності,
фізичної культури і спорту, визначення потреби та формування замовлень на
кадри для цих закладів, укладення договорів на підготовку спеціалістів,
організація роботи щодо удосконалення кваліфікації кадрів;
3) організація обліку дітей дошкільного та шкільного віку;
4) подання допомоги випускникам шкіл у працевлаштуванні;
5) забезпечення школярів, які навчаються в державних і комунальних
навчальних закладах, безоплатними підручниками, створення умов для
самоосвіти;
6) організація роботи щодо запобігання бездоглядності неповнолітніх;
7) вирішення відповідно до законодавства питань про повне державне
утримання дітей-сиріт і дітей, які залишилися без піклування батьків, у школах-
інтернатах, дитячих будинках, у тому числі сімейного типу, професійно-технічних
закладах освіти та утримання за рахунок держави осіб, які мають вади у
фізичному чи розумовому розвитку і не можуть навчатися в масових навчальних
закладах, у спеціальних навчальних закладах, про надання громадянам пільг на
671
утримання дітей у школах-інтернатах, інтернатах при школах, а також щодо
оплати харчування дітей у школах (групах з подовженим днем);
8) вирішення питань про надання неповнолітнім, студентам, пенсіонерам та
інвалідам права на безкоштовне і пільгове користування об’єктами культури,
фізкультури і спорту, а також визначення порядку компенсації цим закладам
вартості послуг, наданих безкоштовно або на пільгових умовах;
9) забезпечення охорони пам’яток історії та культури, збереження та
використання культурного надбання;
10) реєстрація відповідно до законодавства статутів (положень)
розташованих на відповідній території навчально-виховних закладів, закладів
культурно-освітніх, фізкультурно-оздоровчих закладів незалежно від форм
власності.

§ 3. Адміністративні послуги в сфері освіти

У сфері освіти публічні органи можуть надаватися як платні, так і
безоплатні адміністративні послуги.
До платних адміністративних послуг належать: видача ліцензії на надання
освітніх послуг; переоформлення ліцензії на надання освітніх послуг; видача копії
чи дубліката ліцензії на надання освітніх послуг; видача навчальним закладам
свідоцтв про атестацію; проставлення апостиля на офіційних документах, виданих
навчальними закладами, державними органами, підприємствами, установами та
організаціями, що стосуються сфери освіти; визнання і встановлення
еквівалентності документів про освіту, виданих навчальними закладами
іноземних держав; нострифікація та ін.
1. Видача ліцензії на надання освітніх послуг. Органами, які мають право
видавати ліцензії на зайняття освітніми послугами є: Міністерство освіти і науки
України — щодо надання послуг у сфері професійно-технічної та вищої освіти;
органи управління освітою обласних, Київської та Севастопольської міських
держадміністрацій — щодо надання послуг у сфері дошкільної, загальної
середньої та позашкільної освіти.
Ліцензуванню підлягає діяльність з надання таких освітніх послуг:
1) у сфері дошкільної освіти: догляд за дітьми дошкільного віку; виховання
і навчання дітей дошкільного віку, корекція їх психологічного і фізичного
розвитку;
2) у сфері загальної середньої освіти — забезпечення здобуття: початкової
загальної освіти; базової загальної середньої освіти; повної загальної середньої
освіти;
3) у сфері позашкільної освіти — освітня діяльність за художньо-
естетичним, туристично-краєзнавчим, еколого-натуралістичним, науково-
технічним, дослідницько-експериментальним, фізкультурно-спортивним або
спортивним, військово-патріотичним, бібліотечно-бібліографічним, соціально-
реабілітаційним, оздоровчим та гуманітарним напрямами;
4) у сфері професійно-технічної освіти: первинна професійна підготовка;
перепідготовка робітників, підвищення їх кваліфікації; професійно-технічне
672
навчання; підготовка (зокрема первинна професійна), перепідготовка та
підвищення кваліфікації іноземців, що прибули в Україну для навчання;
5) у сфері вищої освіти: військова підготовка студентів вищих навчальних
закладів за програмою офіцерів запасу; перепідготовка за спеціальностями;
розширення профілю (підвищення кваліфікації), спеціалізація; підготовка
іноземців, що прибули в Україну для навчання, до вступу у вищі навчальні
заклади; підготовка, перепідготовка та підвищення кваліфікації іноземців, що
прибули в Україну для навчання; підготовка до вступу до вищих навчальних
закладів.
Ліцензування послуг з післядипломного навчання у сфері професійно-
технічної та вищої освіти (за винятком послуг з перепідготовки) проводиться у
разі, коли передбачається видача документа про освіту державного зразка.
Ліцензія для провадження діяльності з надання освітніх послуг (крім послуг
з підвищення кваліфікації) іноземцям, що прибули в Україну для навчання,
видається лише атестованим професійно-технічним навчальним закладам та
вищим навчальним закладам з акредитованих напрямів (спеціальностей).
Ліцензія оформлюється на бланку єдиного зразка, строком від 3 до 12 років
включно, але не менш як на строк повного циклу навчання за програмою, що
додавалася до заяви про ліцензування.
Оплата за надання даної послуги справляється в розмірі п’ятнадцяти
неоподатковуваних мінімумів доходів громадян для послуг у сфері дошкільної,
загальної середньої і позашкільної освіти та двадцяти неоподатковуваних
мінімумів доходів громадян для послуг у сфері вищої та професійно-технічної
освіти, а за переоформлення ліцензії, а також за видачу копії та дубліката ліцензії
в розмірі п’яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Даний вид платної адміністративної послуги включає в себе можливість
щодо:
а) переоформлення ліцензії на надання освітніх послуг. Переоформлення
ліцензії здійснюється органом ліцензування:
1) у разі зміни: найменування навчального закладу (якщо така зміна не
пов’язана з реорганізацією юридичної особи чи новоутворений навчальний заклад
є правонаступником реорганізованого) або прізвища, імені та по батькові фізичної
особи—суб’єкта підприємницької діяльності; місця розташування навчального
закладу або місця проживання фізичної особи—суб’єкта підприємницької
діяльності, якщо така зміна не тягне за собою погіршення його матеріально-
технічного забезпечення; ліцензованого обсягу; назви напряму підготовки
(спеціальності), професії;
2) після проведення атестації навчального закладу або акредитації його
окремих напрямів підготовки (спеціальностей), у тому числі у його відокремлених
структурних підрозділах (філіях, представництвах тощо);
б) видача дубліката ліцензії на надання освітніх послуг. У разі втрати
(пошкодження) ліцензії чи додатка до неї навчальному закладу, фізичній особі—
суб’єкту підприємницької діяльності видається дублікат ліцензії.
Орган ліцензування протягом 10 робочих днів після надходження заяви
673
видає дублікат ліцензії та приймає рішення про визнання недійсною ліцензії, що
втрачена (пошкоджена).
Строк дії дубліката ліцензії не може перевищувати строку, зазначеного у
втраченій (пошкодженій) ліцензії271.
2. Видача навчальним закладам свідоцтв про атестацію. Основними
завданнями атестації є: аналіз і оцінка реального стану організації та здійснення
навчально-виховного процесу; оцінка відповідності знань, умінь і навичок учнів,
слухачів вимогам навчальних планів і програм; визначення відповідності умов
професійно-технічної освіти, наявної матеріально-технічної та навчально-
методичної бази вимогам навчальних планів і програм; оцінка якісного складу
інженерно-педагогічних і керівних працівників.
Атестації підлягають професійно-технічні навчальні заклади, що
здійснюють підготовку, перепідготовку та підвищення кваліфікації робітничих
кадрів. Атестація державних професійно-технічних навчальних закладів
здійснюється планово один раз на десять років. Професійно-технічні навчальні
заклади інших форм власності атестуються за їх заявками або заявками їхніх
засновників і підлягають переатестації через 10 років. Атестація може
здійснюватися позапланово за рішенням органу державного управління освітою.
Суб’єктами атестації є лише ліцензовані професійно-технічні навчальні
заклади.
Атестованим вважається професійно-технічний навчальний заклад, якщо
атестовані 75 і більше відсотків напрямів (професій, спеціальностей), за якими
здійснюються підготовка, перепідготовка та підвищення кваліфікації робітничих
кадрів та службовців.
Атестованому професійно-технічному навчальному закладу видається
свідоцтво про атестацію встановленого зразка. За видачу професійно-технічним
навчальним закладам свідоцтв про атестацію встановлюється плата: з професійно-
технічних навчальних закладів, діяльність яких забезпечується бюджетним
фінансуванням, — у розмірі десяти неоподатковуваних мінімумів доходів
громадян; з професійно-технічних навчальних закладів, діяльність яких
забезпечується іншими джерелами фінансування, — у розмірі 2 відсотків суми
коштів, розрахованих як річна плата за навчання контингенту осіб, що відповідає
ліцензованому обсягу прийому 272.
3. Проставлення апостиля на офіційних документах, виданих
навчальними закладами, державними органами, підприємствами, установами
та організаціями, що стосуються сфери освіти.
Апостиль — спеціальний штамп, який відповідно до Гаазької конвенції про
скасування вимог легалізації іноземних офіційних документів (підписана
5 жовтня 1961 р., в Україні вступила в силу 22 грудня 2003 р.), проставляється на
офіційних документах, виданих в установах і організаціях країни—учасниці

271
Про ліцензування діяльності з надання освітніх послуг : постанова Кабінету Міністрів України від 8
серпня 2007 р. № 1019 [Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://www.zakon.rada.gov.ua.
272
Про ліцензування, атестацію та акредитацію навчальних закладів : постанова Кабінету Міністрів
України від 12 лютого 1996 р. № 200 [Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://www.zakon.rada.gov.ua.
674
Гаазької конвенції, і не вимагає подальшого завірення чи легалізації, визнається
офіційними органами всіх держав—учасниць Конвенції. Апостиль засвідчує
дійсність підпису та компетенцію особи, що підписала (видала) офіційний
документ, а також, в окремих випадках, дійсність штампа або печатки, що
скріплює документ.
Міністерство освіти і науки, молоді та спорту України має право
проставлення апостиля на офіційних документах, виданих навчальними
закладами, державними органами, підприємствами, установами та організаціями,
що стосуються сфери освіти.
Апостиль проставляється:
1) на документах про освіту та вчені звання державного зразка,
затверджених постановами Кабінету Міністрів України від 17 березня 1993 р.
№ 199 «Про затвердження описів дипломів доктора і кандидата наук та атестата
старшого наукового співробітника і переліку галузей науки, з яких може бути
присуджений науковий ступінь», від 12 листопада 1997 р. № 1260 «Про
документи про освіту та вчені звання», наказом Міністерства освіти і науки
України від 12 липня 2001 р. № 510 «Про затвердження Порядку видачі
випускникам позашкільних навчальних закладів свідоцтв про позашкільну
освіту», зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 6 вересня 2001 р. за
№ 788/5979;
2) на документах, виданих установами, організаціями, підприємствами,
підпорядкованими Міністерству охорони здоров’я України, відповідно до наказів
Міністерства охорони здоров’я України від 22 липня 1993 р. № 166 «Про
подальше удосконалення системи післядипломної підготовки лікарів
(провізорів)» (зареєстрований в Міністерстві юстиції України 27 серпня 1993 р.
№ 113); від 19 грудня 1997 р. № 359 «Про подальше удосконалення атестації
лікарів» (зареєстрований в Міністерстві юстиції України 14 січня 1998 р. за
№ 14/2454); від 29 січня 1998 р. № 12 «Про затвердження Положення про клінічну
ординатуру» (зареєстрований в Міністерстві юстиції України 16 лютого 1998 р. за
№ 106/2546); від 15 січня 1999 р. № 7 «Про заходи щодо виконання наказу
Міністерства охорони здоров’я України від 14.08.98 № 251 «Про затвердження
Положення про систему ліцензійних інтегрованих іспитів фахівців з вищою
освітою напрямів «Медицина» і «Фармація» (зареєстрований в Міністерстві
юстиції України 10 лютого 1999 р. за № 91/3384); від 12 грудня 2006 № 818 «Про
вдосконалення атестації провізорів та фармацевтів» (зареєстрований в
Міністерстві юстиції України 26 грудня 2006 р. за № 1366/13240);
3) на документах, виданих відповідно до: наказу Міністерства охорони
здоров’я від 29 січня 1998 р. № 12 «Про затвердження Положення про клінічну
ординатуру»; наказу МОЗ від 7 листопада 2005 р. № 581 «Про визнання таким, що
втратив чинність, наказу МОЗ України від 24.01.95 № 14 «Про підготовку лікарів
у спеціальній клінічній ординатурі»;
4) на адміністративних документах, а саме: архівних довідках, навчальних
планах, довідках, що видаються навчальними закладами, державними органами,
підприємствами, установами і організаціями, що стосуються сфери освіти і науки.
675
 У проставленні апостиля відмовляється, якщо: документ призначається для
використання в країні, яка не приєдналася до Конвенції або є учасницею
Конвенції, але висловила заперечення проти приєднання України відповідно до
ст. 12 Конвенції; текст документа неможливо прочитати внаслідок пошкодження;
документ написаний чи підписаний олівцем, отриманий через засоби
факсимільного зв’язку; у документі є незастережні виправлення або дописки; до
повноважень Міністерства освіти і науки України не входить проставлення
апостиля на цьому документі; документ, а саме: архівна довідка, навчальний план,
довідка не містить підпису ректора або проректора та не завірений гербовою
печаткою; якщо Міністерству освіти і науки України не вдалося отримати зразки
відповідних підписів, відбитків печаток та/або штампів, підтвердити факт видачі
документа про освіту; якщо підпис на документі не відповідає зазначеним посаді,
прізвищу, імені, по батькові273.
Плату за надання послуг з проставлення апостиля на офіційних документах,
виданих навчальними закладами, державними органами, підприємствами,
установами і організаціями, що стосуються сфери освіти і науки і призначені для
використання на території інших держав для: громадян України, іноземних
громадян та осіб без громадянства — три неоподатковуваних мінімуми доходів
громадян; юридичних осіб — п’ять неоподатковуваних мінімумів доходів
громадян274.
4. Визнання і встановлення еквівалентності документів про освіту,
виданих навчальними закладами іноземних держав здійснюється Міністерством
освіти і науки України. Розмір плати за надання даної послуги складає: три
неоподатковуваних мінімуми доходів громадян — для фізичних осіб; п’ять
неоподатковуваних мінімумів доходів громадян — для юридичних осіб.
Процедура визнання і встановлення еквівалентності документів про освіту,
виданих навчальними закладами іноземних держав називається нострифікацією.
Процедура визнання в Україні документів про освіту, виданих навчальними
закладами інших держав здійснюється ДП «Iнформаційно-іміджевим центром»
при Міністерстві освіти і науки України та включає в себе:
1) перевірку автентичності поданих для визнання іноземних документів про
освіту (підтвердження органами державної влади країни, якій належить
навчальний заклад, офіційного визнання навчального закладу, який видав
документ, та факту видачі документа);
2) установлення еквівалентності кваліфікацій, зазначених в іноземному
документі про освіту, освітньо-кваліфікаційному рівню, що відповідає нормам
освітньої системи України (здійснюється із залученням експертних комісій за
відповідними спеціальностями).
Розрізняють такі види та терміни процедури нострифікації: регулярна —

273
Про затвердження Порядку проставлення в Міністерстві освіти і науки України апостиля на офіційних
документах, виданих навчальними закладами, державними органами, підприємствами, установами і організаціями,
що стосуються сфери освіти і науки : наказ МОН № 220 від 10 березня 2009 р. [Електронний ресурс]. — Режим
доступу : http://www.zakon.rada.gov.ua.
274
Про розмір та порядок оплати послуг з проставлення апостиля : наказ МОН № 21 від 16 січня 2004 р.
[Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://www.zakon.rada.gov.ua.
676
80 робочих днів; прискорена — 40 робочих днів; прискорена — 20 робочих днів;
термінова275 — 5 робочих днів. У свою чергу, слід зазначити, що станом на
1 вересня 2011 р. плата за здійснення даної процедури складала 1320,00 грн;
2280,00 грн; 2280,00 грн; 3200,00 грн відповідно276.
До безоплатних послуг у сфері освіти належать, наприклад, видача
свідоцтва Міністерством освіти і науки України про отримання позашкільної
освіти (Закон України «Про позашкільну освіту) та ін.

§ 4. Адміністративна відповідальність у сфері освіти

Адміністративна відповідальність за правопорушення в сфері освіти —
це застосування до осіб‚ які вчинили проступки в сфері освіти, адміністративних
санкцій, що тягнуть для винних осіб обтяжливі наслідки майнового та
організаційного (правообмежувального) характеру і застосовуються спеціально
уповноваженими публічними органами та їх посадовими особами, які регулюють
адміністративну діяльність у сфері освіти, на підставах і у порядку, встановлених
нормами адміністративного права.
Ознаками адміністративної відповідальності за правопорушення в сфері
освіти є:
а) адміністративна відповідальність за правопорушення в сфері освіти
настає при порушенні адміністративно-правових норм, якими врегульована дана
сфера, що визначені законодавством як адміністративні правопорушення, і за які
встановлені адміністративні санкції;
б) до адміністративної відповідальності за правопорушення в сфері освіти
притягаються особи, які порушили правила, що регламентують адміністративну
діяльність у сфері освіти;
в) мірою адміністративної відповідальності за правопорушення в сфері
освіти, є адміністративні санкції (адміністративні стягнення — статті 23—24
КУпАП та інші заходи впливу, передбачені законами України, наприклад
анулювання дії ліцензії);
г) суб’єктами, що мають право притягати до адміністративної
відповідальності за правопорушення в сфері освіти, є спеціально уповноважені
публічні органи та їх посадові особи, які регулюють діяльність у сфері освіти.
Кодексом України про адміністративні правопорушення безпосередньо
передбачене настання адміністративної відповідальності для суб’єктів у сфері
освіти, як для посадових осіб (дії чи бездіяльність), так і для споживачів
освітянських послуг за порушення встановлених законодавством норм.
Так, відповідно до КУпАП зазначені суб’єкти можуть нести
адміністративну відповідальність безпосередньо за такі правопорушення, як:
а) адміністративні правопорушення в галузі торгівлі, громадського
харчування, сфері послуг, у галузі фінансів і підприємницької діяльності
275
Можливі тільки для країн, міжнародні угоди з якими визначають окрему процедуру визнання
(уточнюється спеціалістом Центру).
276
Офіційна інформація станом на 1 вересня 2011 р. ДП «Iнформаційно-іміджевого центру» при
Міністерстві освіти і науки, молоді та спорту України [Електронний ресурс]. — Режим доступу :
http://www.apostille.in.ua/max/nostrification/cost.html.
677
(глава 12, ст. 164. Порушення порядку провадження господарської діяльності);
б) адміністративні корупційні правопорушення (глава 13-а,
ст. 172 . Порушення обмежень щодо сумісництва та суміщення з іншими видами
4

діяльності; ст. 1725. Порушення встановлених законом обмежень щодо одержання

дарунка (пожертви); ст. 1728. Незаконне використання інформації, що стала
відома особі у зв’язку з виконанням службових повноважень; ст. 1729. Невжиття
заходів щодо протидії корупції);
в) адміністративні правопорушення, що посягають на встановлений порядок
управління (глава 15, ст. 1841. Неправомірне використання державного майна;
ст. 1842. Порушення порядку або строків подання інформації про дітей-сиріт і
дітей, які залишилися без опіки (піклування) батьків; ст. 1858. Ухилення від
виконання законних вимог прокурора; ст. 196. Порушення правил навчання
карате; ст. 2123. Порушення права на інформацію).
Рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів владних повноважень можуть бути
оскаржені в адміністративному порядку відповідно до Кодексу адміністративного
судочинства України. Разом із тим, слід зазначити, що норми КУпАП не містять
чітко визначених норм, порушення яких передбачає настання адміністративної
відповідальності в сфері освіти.
Рекомендована література:
1. Афанасьєв К. К. Адміністративні послуги : навч. посіб. / К. К. Афанасьєв ;
МВС України Луганський державний університет внутрішніх справ ім.
Є. О. Дідоренка. — Луганськ : РВВ ЛДУВС ім. Є. О. Дідоренка, 2010. — 176 с.
2. Про затвердження Положення про Міністерство освіти і науки, молоді та
спорту України : Указ Президента України № 410/2011 від 8 квітня 2011 р.
[Електронний ресурс]. — Режим доступу : http:// www.zakon.rada.gov.ua.
3. Деякі питання надання Міністерством освіти і науки, молоді та спорту і
Державною службою інтелектуальної власності платних адміністративних
послуг : постанова Кабінету Міністрів України № 550 від 30 травня 2011 р.
[Електронний ресурс]. — Режим доступу : http:// www.zakon.rada.gov.ua.

678
 ТЕМА 25
ПУБЛIЧНЕ АДМIНIСТРУВАННЯ В СФЕРI НАУКИ УКРАЇНИ

§ 1. Наука як об’єкт публічного адміністрування.

§ 2. Суб’єкти публічного адміністрування в сфері науки.
§ 3. Адміністративні послуги в сфері науки.
§ 4. Адміністративна відповідальність у сфері науки.

Стаття 54 Конституції України гарантує громадянам свободу наукової і

технічної творчості, захист інтелектуальної власності, авторських прав,
моральних і матеріальних інтересів, що виникають у зв’язку з різними видами
інтелектуальної діяльності. Кожний громадянин має право на результати своєї
інтелектуальної, творчої діяльності. Держава сприяє розвиткові науки,
встановленню наукових зв’язків України зі світовим співтовариством.
Наука є визначальним джерелом економічного зростання і невід’ємною
складовою національної культури й освіти, створює необхідні умови для
реалізації інтелектуального потенціалу громадян у сфері науково-технічної
діяльності, забезпечує використання досягнень вітчизняної й світової науки і
технології для вирішення соціальних, економічних, культурних та інших проблем.

§ 1. Наука як об’єкт публічного адміністрування

Сьогодні наука активно проникає не тільки в соціальне, а й в індивідуальне
життя людини. Впливаючи на її свідомість, почуття та емоції, значно змінюючи її
уявлення про світ і саму себе, сучасна наука, звертаючись до біологічної природи
та психофізичних особливостей людини, допомагає їй шукати найбільш
оптимальні шляхи й способи оволодіння сучасною технікою та конструювання
більш ефективних технічних засобів як у виробничо-продуктивному, так і в
пізнавально-духовному плані.
Наука є формою духовної діяльності людей, яка спрямована на отримання
істинних знань про світ (природу, суспільство, мислення), на відкриття
об’єктивних законів світу і прогнозування тенденцій його розвитку.
Наука є процесом творчої діяльності з отримання нового знання, і результат
цієї діяльності являє собою цілісну систему знань, сформульованих на основі
певних принципів.
Закон України «Про наукову і науково-технічну діяльність», що фактично є
правовою основою функціонування науки, у преамбулі визнає, що рівень
розвитку науки і техніки є визначальним чинником прогресу суспільства,
підвищення добробуту громадян, їх духовного та інтелектуального зростання.
Цим зумовлена необхідність пріоритетної державної підтримки розвитку науки як
джерела економічного зростання і невід’ємної складової національної культури та
освіти, створення умов для реалізації інтелектуального потенціалу громадян у
сфері наукової і науково-технічної діяльності, забезпечення використання
досягнень вітчизняної та світової науки і техніки для задоволення соціальних,
економічних, культурних та інших потреб.
679
 Наукова діяльність, відповідно до Закону України «Про наукову та науково-
технічну діяльність» від 26 листопада 2015 року № 848-VIII, визначається як
інтелектуальна творча діяльність, спрямована на одержання нових знань та (або)
пошук шляхів їх застосування, основними видами якої є фундаментальні та
прикладні наукові дослідження.
Фундаментальні дослідження мають за мету відкриття нового явища чи
характеристику його властивостей. У цій галузі створюється принципово нова
інформація, що істотно змінює існуючу систему знань.
Так, фундаментальні наукові дослідження — теоретичні та
експериментальні наукові дослідження, спрямовані на одержання нових знань про
закономірності організації та розвитку природи, суспільства, людини, їх
взаємозв’язків. Результатом фундаментальних наукових досліджень є гіпотези,
теорії, нові методи пізнання, відкриття законів природи, невідомих раніше явищ і
властивостей матерії, виявлення закономірностей розвитку суспільства тощо, які
не орієнтовані на безпосереднє практичне використання у сфері економіки.
Результати теоретичних досліджень виявляються в наукових відкриттях,
обґрунтуванні нових понять і уявлень, створенні нових теорій. До пошукових
належать дослідження, завданням яких є відкриття нових принципів створення
виробів і технологій; нових, невідомих раніше, властивостей матеріалів і їхніх
сполук, методів аналізу та синтезу.
Для фундаментальних досліджень характерний міжгалузевий, множинний
характер результатів. Центральною проблемою організації фундаментальних
досліджень є пошук ефективних форм інтеграції різних дисциплін академічної,
галузевої наук і вищих навчальних закладів.
Прикладні наукові дослідження — теоретичні та експериментальні наукові
дослідження, спрямовані на одержання і використання нових знань для
практичних цілей. Результатом прикладних наукових досліджень є нові знання,
призначені для створення нових або вдосконалення існуючих матеріалів,
продуктів, пристроїв, методів, систем, технологій, конкретні пропозиції щодо
виконання актуальних науково-технічних та суспільних завдань.
Науково-технічні (експериментальні) розробки - науково-технічна
діяльність, що базується на наукових знаннях, отриманих у результаті наукових
досліджень чи практичного досвіду, та провадиться з метою доведення таких
знань до стадії практичного використання. Результатом науково-технічних
(експериментальних) розробок є нові або істотно вдосконалені матеріали,
продукти, процеси, пристрої, технології, системи, об’єкти права інтелектуальної
власності, нові або істотно вдосконалені послуги.
Науково-технічна діяльність — наукова діяльність, спрямована на
одержання і використання нових знань для розв’язання технологічних,
інженерних, економічних, соціальних та гуманітарних проблем, основними
видами якої є прикладні наукові дослідження та науково-технічні
(експериментальні) розробки.
Варто зазначити, що поруч із науковою та науково-технічною діяльністю в
сфері науки легітимне визначення мають також інші види діяльності, які тісно з
680
нею пов’язанні, а саме: наукова робота - наукові дослідження та науково-технічні
(експериментальні) розробки, проведені з метою одержання наукового, науково-
технічного (прикладного) результату. Основними видами наукової (науково-
технічної) роботи є науково-дослідні, дослідно-конструкторські, проектно-
конструкторські, дослідно-технологічні, технологічні, пошукові та проектно-
пошукові роботи, виготовлення дослідних зразків або партій науково-технічної
продукції, а також інші роботи, пов’язані з доведенням нових наукових і науково-
технічних знань до стадії практичного використання; науково-організаційна
діяльність — діяльність, спрямована на методичне, організаційне забезпечення та
координацію наукової, науково-технічної та науково-педагогічної діяльності;
науково-педагогічна діяльність — педагогічна діяльність в університетах,
академіях, інститутах та закладах післядипломної освіти, що пов’язана з
науковою та (або) науково-технічною діяльністю; науково-інформаційна
діяльність як сукупність дій, спрямованих на задоволення потреб осіб і держави у
інформації, що полягає в її збиранні, аналітично-синтетичній обробці, фіксації,
зберіганні, пошуку і поширенні (ст. 1 Закону України від 25 червня 1993 р. «Про
науково-технічну інформацію»); наукова і науково-технічна експертиза як
діяльність, метою якої є дослідження, перевірка, аналіз та оцінка науково-
технічного рівня об’єктів експертизи і підготовка висновків для прийняття рішень
щодо таких об’єктів (ст. 1 Закону України від 10 лютого 1995 р. «Про наукову та
науково-технічну експертизу»); інноваційна діяльність — діяльність, спрямована
на використання і комерціалізацію наукових досліджень та розробок і зумовлює
випуск на ринок нових конкурентоспроможних товарів і послуг (ст. 1 Закону
України від 4 липня 2002 року «Про інноваційну діяльність»).

§ 2. Суб’єкти публічного адміністрування в сфері науки

Публічне адміністрування є необхідною умовою розвитку суспільства,
спільної праці людей для досягнення певних цілей у відповідних сферах та
галузях діяльності, у тому числі у сфері науки.
Адміністрування в сфері науки здійснюється системою державних та
недержавних органів (яким делеговано державні повноваження), а саме:
1) Верховною Радою України;
2) Президентом України;
3) Кабінетом Міністрів України;
4) Міністерством освіти і науки;
5) Міністерством молоді та спорту України;
6) Державною службою інтелектуальної власності України;
7) Державним агентством з питань науки, інновацій та інформатизації
України;
8) місцевими органами виконавчої влади;
9) органами місцевого самоврядування, в частині делегованих повноважень
у сфері науки;
10) Національною академією наук України;
11) галузевими академіями наук України;
681
 12) іншими консультативно-дорадчими управліннями у сфері науки.
Законодавче регулювання відносин у сфері науки здійснюється Верховною
Радою України шляхом прийняття відповідних нормативно-правових актів. Слід
зазначити, що Парламент безпосередньо не здійснює публічне адміністрування у
сфері науки, а лише впливає на неї через реалізацію функцій держави в цілому,
зокрема згідно зі ст. 85 Конституції України. Верховна Рада України приймає
закони, наприклад, «Про наукову і науково-технічну діяльність» від 13 грудня
1991 р., «Про наукові парки» від 25 червня 2009 р., «Про наукову і науково-
технічну експертизу» від 10 лютого 1995 р., «Про науково-технічну інформацію»
від 25 червня 1993 р. тощо.
Президент України визначає систему органів виконавчої влади, які
здійснюють державне управління у сфері науки в Україні, забезпечує здійснення
контролю за формуванням та функціонуванням відповідної системи органів,
створює консультативно-дорадчі ради, які сприяють формуванню державної
політики у сфері науки, визначення її пріоритетів, а також нагороджує
державними нагородами, встановлює президентські відзнаки та нагороджує ними,
у тому числі в сфері науки тощо.
Так, наприклад, указами Президента України «Про додаткові заходи щодо
підтримки молодих учених» від 9 квітня 2002 р. № 315 (зі змінами, внесеними
Указом від 16 травня 2008 р. № 444) та «Про Положення про порядок надання
грантів Президента України для підтримки наукових досліджень молодих
учених» від 24 грудня 2002 р. № 1210 з метою вирішення актуальних проблем
молодих учених, забезпечення їх активної участі в реалізації державної політики у
сфері наукової та науково-технічної діяльності, збереження і розвитку
інтелектуального потенціалу були: а) засновані щорічні гранти Президента
України для підтримки наукових досліджень молодих учених; б) встановлені
щорічні премії Президента України для молодих учених галузевих академій наук,
державних наукових установ та вищих навчальних закладів III—IV рівнів
акредитації; а також визначений порядок надання щорічних грантів Президента
України для підтримки актуальних, значущих наукових досліджень молодих
учених.
Указом Президента України «Про державні стипендії для видатних діячів
науки, освіти, культури і мистецтва, охорони здоров’я, фізичної культури і
спорту та інформаційної сфери» від 10 вересня 2011 р. № 906/2011 з метою
стимулювання їх творчої праці, засвідчення видатних особистих досягнень було
передбачено створення дворічних та довічних державних стипендій.
Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої
влади в Україні та у сфері науки, який наділений наступними повноваженнями:
1) забезпечує проведення наукової політики, розвиток і зміцнення
наукового потенціалу України, розроблення і виконання загальнодержавних
наукових програм;
2) вживає заходів щодо вдосконалення державного регулювання у науковій
сфері, стимулювання інноваційної діяльності підприємств, установ та організацій;
3) визначає порядок формування та використання фондів для наукової
682
діяльності;
4) подає Верховній Раді України пропозиції щодо пріоритетних напрямів
розвитку науки та її матеріально-технічного забезпечення;
5) забезпечує реалізацію державних цільових науково-технічних програм;
6) затверджує в межах своєї компетенції державні цільові наукові програми
відповідно до визначених Верховною Радою України пріоритетних напрямів
розвитку науки і техніки (наприклад постанова Кабінету Міністрів України від
19 вересня 2007 р. «Про затвердження Державної цільової науково-технічної та
соціальної програми «Наука в університетах» на 2008—2012 роки»);
7) визначає порядок фінансування наукової і науково-технічної експертизи,
що проводиться за рахунок коштів державного бюджету;
8) визначає форми та правила фінансового забезпечення наукової і науково-
технічної експертизи;
9) ініціює проведення попередньої, первинної, повторної, додаткової,
контрольної державної наукової і науково-технічної експертизи;
10) визначає орган державного управління, який забезпечує організацію
діяльності у сфері науково-технічної інформації, здійснює функціональне
управління національною системою науково-технічної інформації, формує і
реалізує політику в цій сфері;
11) спрямовує, координує та контролює роботу міністерств, інших органів
виконавчої влади, що є суб’єктами державного управління в сфері науки в Україні
та мають відповідні владні повноваження.
Міністерство освіти і науки України входить до системи органів
виконавчої влади і є головним органом у системі центральних органів виконавчої
влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах освіти і
науки, наукової, науково-технічної та інноваційної діяльності, трансферу
(передачі) технологій, а також забезпечує формування та реалізацію державної
політики у сфері здійснення державного нагляду (контролю) за діяльністю
навчальних закладів, підприємств, установ та організацій, які надають послуги у
сфері освіти або провадять іншу діяльність, пов’язану з наданням таких послуг,
незалежно від їх підпорядкування і форми власності.
Основними завданнями МОН є:
1) узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать
до його компетенції, розробляє пропозиції щодо вдосконалення законодавчих
актів, актів Президента України, Кабінету Міністрів України та в установленому
порядку вносить їх на розгляд Кабінету Міністрів України;
2) розробляє проекти законів та інших нормативно-правових актів з питань,
що належать до його компетенції;
3) погоджує проекти законів, інших актів законодавства, які надходять на
погодження від інших міністерств та центральних органів виконавчої влади, готує
в межах повноважень, передбачених законом, висновки і пропозиції до проектів
законів, інших актів законодавства, які подаються на розгляд Кабінету Міністрів
України, та проектів законів, внесених на розгляд Верховної Ради України
іншими суб’єктами права законодавчої ініціативи, нормативно-правових актів
683
Верховної Ради Автономної Республіки Крим;
4) готує в межах повноважень, передбачених законом, зауваження і
пропозиції до прийнятих Верховною Радою України законів, що надійшли на
підпис Президентові України;
5) здійснює нормативно-правове регулювання у сферах освіти і науки,
наукової, науково-технічної та інноваційної діяльності, трансферу (передачі)
технологій, а також у сфері здійснення державного нагляду (контролю) за
діяльністю навчальних закладів, підприємств, установ та організацій, які надають
послуги у сфері освіти або провадять іншу діяльність, пов’язану з наданням таких
послуг, незалежно від їх підпорядкування і форми власності;
6) забезпечує інтеграцію вітчизняних освіти і науки, інших сфер, що
належать до його компетенції, з неухильним дотриманням принципів збереження
і захисту національних інтересів;
7) погоджує проекти концепцій державних програм розвитку галузей
економіки та державних програм у частині трансферу (передачі) технологій;
8) розробляє засади наукового і науково-технічного розвитку;
9) забезпечує розвиток наукового і науково-технічного потенціалу;
10) здійснює заходи щодо проведення єдиної науково-технічної та
інноваційної політики;
11) формує пріоритетні напрями розвитку науки і техніки та інноваційної
діяльності на підставі довгострокових і середньострокових прогнозів науково-
технічного та інноваційного розвитку;
12) організовує та координує інноваційну діяльність;
13) формує державні цільові наукові та науково-технічні програми з
пріоритетних напрямів розвитку науки і техніки;
14) забезпечує формування державної політики щодо трансферу технологій,
передачі майнових прав на технології та/або їх складові;
15) здійснює керівництво системою наукової і науково-технічної
експертизи;
16) забезпечує інтеграцію вітчизняної науки у світовий науковий простір із
збереженням і захистом національних пріоритетів;
17) забезпечує організацію діяльності у сфері науково-технічної інформації;
18) здійснює функціональне управління національною системою науково-
технічної інформації;
19) організовує використання державних ресурсів науково-технічної
інформації, здійснює її пошук і передачу на безприбуткових засадах;
20) погоджує рішення про створення наукових парків та затверджує
пріоритетні напрями їх діяльності;
21) подає державним замовникам пропозиції до проектів державних
програм розвитку галузей економіки стосовно набуття або передачі майнових
прав на технології та/або їх складові;
22) готує пропозиції щодо законодавчого стимулювання діяльності із
створення та впровадження високих технологій;
23) визначає порядок та проводить державну акредитацію фізичних і
684
юридичних осіб на право проведення наукової та науково-технічної експертизи, а
також визначає форму свідоцтва на право проведення зазначеної експертизи та
перелік документів державного зразка, що дають фізичним особам право на
провадження експертної діяльності і надання експертних послуг без отримання
свідоцтва;
24) забезпечує розвиток наукового і науково-технічного потенціалу у сфері
генетично-інженерної діяльності, розробляє критерії безпеки поводження з
генетично модифікованими організмами та провадження генетично-інженерної
діяльності в замкнених системах, розробляє та вдосконалює систему контролю за
дотриманням правил безпеки генетично-інженерної діяльності;
25) установлює порядок проведення наукових дослідів, експериментів на
тваринах, затверджує альтернативні методи та об’єкти для отримання наукових
даних;
26) формує та забезпечує функціонування системи атестації педагогічних,
зокрема керівних, наукових і науково-педагогічних кадрів, організовує їх
атестацію щодо присвоєння їм кваліфікаційних категорій, педагогічних та вчених
звань і підвищення їх кваліфікації;
27) утворює атестаційну колегію, яка на принципах прозорості та
відкритості затверджує рішення вчених рад вищих навчальних закладів (наукових
установ) про присвоєння науковим і педагогічним працівникам вчених звань
старшого дослідника, доцента та професора, організовує її роботу, розглядає
питання про позбавлення зазначених звань, оформляє та видає відповідні
атестати, а також розглядає апеляції на рішення атестаційної колегії;
28) встановлює порядок присвоєння вченими радами вищих навчальних
закладів та науково-технічними радами наукових установ вчених звань науковим і
науково-педагогічним працівникам, а також порядок позбавлення вчених звань;
29) формує перелік галузей знань і перелік спеціальностей, за якими
здійснюється підготовка здобувачів вищої освіти, зокрема за поданням
Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти, та подає їх на
розгляд Кабінету Міністрів України;
30) затверджує перелік спеціальностей, прийом на навчання за якими
здійснюється з урахуванням рівня творчих та/або фізичних здібностей вступників;
31) здійснює інші повноваження на основі та на виконання Конституції та
законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України 277.
У той самий час, такі центральні органи виконавчої влади, як: Міністерство
фінансів України (у частині фінансування наукових досліджень); Міністерство
економічного розвитку і торгівлі України (бере участь у розробленні стратегії та
механізму реалізації державної науково-технічної політики, підготовці
пропозицій щодо визначення обсягів і цільового спрямування бюджетного
фінансування наукової діяльності; Міністерство юстиції України (готує
пропозиції щодо проведення правової реформи, сприяння розвитку правової
науки) за визначених обставин можуть бути суб’єктами управління в сфері науки.
277
Положення про Міністерство освіти і науки, молоді та спорту України : Указ Президента України від 8
квітня 2011 р. № 410/2011 [Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://www.zakon.rada.gov.ua.
685
 Варто зазначити, що Указом Президента від 9 грудня 2010 р. № 1085/2010
«Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» було
ліквідовано Вищу атестаційну комісію України, а її функції покладено на
новостворений Департамент атестації кадрів МОН.
Основними завданням департаменту атестації кадрів є участь у:
формуванні та забезпеченні функціонування системи атестації наукових
кадрів;
формуванні мережі спеціалізованих вчених рад та аналіз їх діяльності;
формуванні мережі експертних рад з проведення експертизи дисертаційних
робіт та організація проведення експертизи дисертацій з метою встановлення їх
відповідності державним вимогам на здобуття наукових ступенів доктора,
кандидата наук.
Департамент атестації кадрів відповідно до покладених на нього завдань:
бере участь у розробленні пропозицій щодо удосконалення законодавства з
питань атестації наукових кадрів та внесення їх на розгляд в установленому
порядку;
розробляє та подає на затвердження в установленому порядку вимоги до
рівня наукової кваліфікації здобувачів наукових ступенів доктора наук і
кандидата наук та вченого звання старшого наукового співробітника;
розробляє проекти нормативно-правових актів з питань атестації наукових
кадрів і подає їх на погодження та затвердження в установленому порядку;
приймає дисертації та атестаційні справи здобувачів наукових ступенів
доктора, кандидата наук і вченого звання старшого наукового співробітника;
організовує проведення експертизи дисертацій, у тому числі тих, що містять
державну таємницю, з метою встановлення їх відповідності державним вимогам
на здобуття наукових ступенів доктора, кандидата наук та підготовку
атестаційних висновків;
надсилає до спеціалізованих вчених рад дисертації на здобуття наукових
ступенів доктора наук і кандидата наук, атестаційні справи для додаткового
розгляду та/або для переатестації;
готує та подає на розгляд Атестаційної колегії Міністерства матеріали
щодо:
утворення спеціалізованих вчених рад у вищих навчальних закладах,
наукових установах, у тому числі для проведення разових захистів, а також щодо
зміни профілю спеціалізованої вченої ради та змін у її складі;
розгляду дисертацій, які розглянуті експертною радою з порушенням
встановленої процедури або щодо яких до МОНмолодьспорту надійшла
додаткова інформація, яка не була врахована експертною радою;
затвердження рішень спеціалізованих вчених рад про присудження
наукових ступенів, у тому числі щодо переатестації вчених, яким присуджено
наукові ступені в інших державах, та нострифікації дипломів про наукові ступені,
виданих в інших державах, або скасування таких рішень;
присвоєння вченого звання старшого наукового співробітника;
утворення апеляційних комісій щодо присудження наукових ступенів чи
686
присвоєння вчених звань або їх позбавлення;
затвердження переліку та паспортів наукових спеціальностей;
затвердження переліку наукових фахових видань України;
готує та подає на затвердження Міністрові проекти наказів про
затвердження рішень, прийнятих Атестаційною колегією Міністерства;
організовує та проводить роботу з питань:
переатестації вчених, яким присуджено наукові ступені в інших державах,
та нострифікації дипломів про наукові ступені, виданих в інших державах;
позбавлення наукових ступенів доктора наук і кандидата наук;
затвердження переліку та паспортів наукових спеціальностей;
затвердження переліку наукових фахових видань України;
отримує звіти про роботу спеціалізованих вчених рад, аналізує їх діяльність
та пропонує вжиття до них відповідних заходів аж до зупинення їх діяльності;
проводить методичну та консультаційну роботу з питань присудження
наукових ступенів доктора, кандидата наук та присвоєння вченого звання
старшого наукового співробітника.
На Міністерство молоді та спорту України в досліджуваній сфері
покладено:
бере участь у підготовці, перепідготовці та підвищенні кваліфікації кадрів у
сферах фізичної культури і спорту та національно-патріотичного виховання,
визначенні основних напрямів наукових досліджень, проведенні науково-
дослідної роботи у цих сферах;
бере участь у розробленні та впровадженні методологій національно-
патріотичного виховання, що базуються на результатах наукових досліджень,
міжнародних стандартах та рекомендаціях;
проводить аналіз та моніторинг програм і заходів із національно-
патріотичного виховання, взаємодії з науковими та науково-дослідними
установами у зазначеному напрямі.
Державна служба інтелектуальної власності України є центральним
органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується
Кабінетом Міністрів України через Міністра освіти і науки, молоді та спорту
України і забезпечує реалізацію державної політики у сфері інтелектуальної
власності.
Основними завданнями Державної служби є: реалізація державної політики
у сфері інтелектуальної власності; внесення на розгляд Міністра пропозицій щодо
формування державної політики у сфері інтелектуальної власності.
Державна служба відповідно до покладених на неї завдань:
1) узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать
до її компетенції, розробляє пропозиції щодо вдосконалення законодавчих актів,
актів Президента України, Кабінету Міністрів України, нормативно-правових
актів міністерств та в установленому порядку подає їх Міністру;
2) організовує в установленому порядку експертизу об’єктів права
інтелектуальної власності, видає патенти/свідоцтва на об’єкти права
інтелектуальної власності;
687
 3) здійснює державну реєстрацію та ведення обліку об’єктів права
інтелектуальної власності, проводить реєстрацію договорів про передачу прав на
об’єкти права інтелектуальної власності, що охороняються на території України,
ліцензійних договорів;
4) визначає уповноважені заклади експертизи та доручає їм проведення
експертизи заявок;
5) веде державні реєстри об’єктів права інтелектуальної власності;
6) організовує проведення перевірок суб’єктів господарювання на предмет
дотримання законодавства у сфері інтелектуальної власності;
7) аналізує стан дотримання суб’єктами господарювання всіх форм
власності вимог законодавства у сфері інтелектуальної власності;
8) здійснює міжнародне співробітництво у сфері правової охорони
інтелектуальної власності і представляє інтереси України з питань охорони прав
на об’єкти права інтелектуальної власності у міжнародних організаціях
відповідно до законодавства;
9) організовує інформаційну та видавничу діяльність у сфері правової
охорони інтелектуальної власності;
10) організовує роботу з підготовки та перепідготовки спеціалістів з питань
інтелектуальної власності;
11) видає офіційні бюлетені з питань інтелектуальної власності;
12) здійснює атестацію представників у справах інтелектуальної власності
(патентних повірених);
13) вивчає, узагальнює та аналізує досвід зарубіжних країн, а також
практику застосування законодавства України у сфері інтелектуальної власності,
розробляє та вносить пропозиції щодо вдосконалення та гармонізації норм
законодавства України з нормами міжнародних договорів, учасницею яких є або
має намір бути Україна;
14) запроваджує заходи щодо розвитку системи збору та розподілу
винагороди за використання об’єктів права інтелектуальної власності та/або
суміжних прав;
15) здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням суб’єктами
господарювання всіх форм власності вимог законодавства у сфері інтелектуальної
власності;
16) здійснює інші повноваження, визначені законами України та покладені
на Державну службу Президентом України278.
Державне агентство з питань науки, інновацій та інформатизації
України входить до системи органів виконавчої влади та утворюється для
реалізації державної політики у сфері наукової, науково-технічної та інноваційної
діяльності, інформатизації, формування і використання національних електронних
інформаційних ресурсів, створення умов для розвитку інформаційного
суспільства.
Основними завданнями агентства є:
278
Положення про Державну службу інтелектуальної власності України : Указ Президента України від 8
квітня 2011 р. № 436/2011 [Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://www.zakon.rada.gov.ua.
688
 1) реалізація державної політики у сфері наукової, науково-технічної,
інноваційної діяльності;
2) внесення на розгляд Міністра освіти і науки, молоді та спорту пропозицій
щодо формування державної політики у сфері науки.
Агентство відповідно до покладених на нього завдань в установленому
порядку:
1) узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать
до його компетенції, розроблення пропозицій щодо вдосконалення законодавчих
актів, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, нормативно-
правових актів міністерств та в установленому порядку подання їх Міністру;
2) організовує прогнозно-аналітичні дослідження тенденцій науково-
технічного та інноваційного розвитку;
3) готує і подає Міністру пропозиції щодо: визначення пріоритетних
напрямів розвитку науки і техніки, інноваційної діяльності; віднесення наукових
об’єктів до таких, що становлять національне надбання; утворення та
реорганізації державних наукових установ; надання статусу національного
наукового центру науково-дослідним (науково-технічним) установам, вищим
навчальним закладам IV рівня акредитації за поданням органів, до сфери
управління яких належать такі установи і заклади; проектів державних цільових
наукових, науково-технічних та інноваційних програм і визначення обсягу коштів
державного бюджету для їх фінансування;
4) проводить щороку аналіз результативності провадження наукової,
науково-технічної, інноваційної діяльності, трансферу технологій, ефективності
використання державних фінансових, матеріально-технічних ресурсів, а також
кадрового потенціалу;
5) бере участь у щорічному проведенні аналізу стану виконання наукових і
науково-технічних програм та у підготовці пропозицій Кабінету Міністрів
України щодо подальшого виконання програм або його припинення;
6) організовує та проводить конкурс наукових і науково-технічних проектів,
спрямованих на реалізацію (виконання) завдань державних цільових наукових та
науково-технічних програм, наукових частин інших державних цільових програм
за пріоритетними напрямами розвитку науки і техніки;
7) бере участь у здійсненні в установленому порядку проведення державної
наукової та науково-технічної експертизи проектів міждержавних та державних
цільових програм;
8) здійснює в установленому порядку державну акредитацію технологічних
брокерів;
9) проводить в установленому порядку конкурсний відбір проектів науково-
дослідних і дослідно-конструкторських робіт для їх фінансової підтримки за
рахунок коштів державного бюджету, здійснює фінансування науково-дослідних і
дослідно-конструкторських робіт для задоволення потреб держави;
10) проводить державну акредитацію фізичних і юридичних осіб на право
проведення наукової та науково-технічної експертизи, розробляє форму свідоцтва
на право проведення зазначеної експертизи та перелік документів державного
689
зразка, що дають фізичним особам право на провадження експертної діяльності та
надання експертних послуг без отримання свідоцтва;
11) проводить реєстрацію та облік науково-дослідних і дослідно-
конструкторських робіт, дисертацій;
12) здійснює організаційно-методичне забезпечення державної атестації
наукових установ, веде Державний реєстр наукових установ, яким надається
підтримка держави;
14) проводить державну експертизу договорів із трансферу технологій;
15) здійснює державну реєстрацію договорів із трансферу технологій та
веде державний реєстр таких договорів;
16) здійснює відбір на конкурсних засадах пропозицій щодо розроблення
нових конкурентоспроможних технологій та/або їх складових для створення
нових і модернізації існуючих виробництв і забезпечує їх фінансову підтримку;
17) бере участь в організації навчання та готує пропозиції щодо
вдосконалення системи підготовки та перепідготовки фахівців у сфері наукової,
науково-технічної, інноваційної діяльності, інформатизації та трансферу
технологій;
18) подає пропозиції щодо відкриття в установленому порядку в наукових
установах аспірантури, докторантури;
19) вживає заходів із поліпшення матеріальних та житлових умов,
медичного обслуговування молодих вчених, працівників наукової і науково-
технічної сфери, стимулювання їх наукової та науково-технічної діяльності.
Місцеві державні адміністрації мають свою структуру, яка включає
управління, відділи та інші підрозділи. Так, згідно з постановою Кабінету
Міністрів України від 18 квітня 2012 р. «Про затвердження рекомендаційних
переліків структурних підрозділів обласної, Київської та Севастопольської
міської, районної, районної в мм. Києві та Севастополі державних
адміністрацій» передбачається наявність серед структурних підрозділів
облдержадміністрації та Севастопольської міської держадміністрації управління
освіти і науки.
Згідно з Типовим положенням про Головне управління освіти і науки
Київської міської державної адміністрації, управління освіти і науки обласної,
Севастопольської міської державної адміністрації на зазначені управління
покладені такі завдання в сфері науки:
— участь у забезпечені реалізації державної політики у сфері наукової та
науково-технічної діяльності;
— забезпечення розвитку наукового потенціалу з урахуванням національно-
культурних, соціально-економічних, екологічних, демографічних та інших
особливостей області, міста;
— здійснення контролю за дотриманням актів законодавства з питань
науки;
— координація діяльності навчальних закладів та наукових установ, що
належать до сфери управління відповідних державних адміністрацій;
— забезпечення моніторингу у сфері наукової діяльності, формування
690
регіональної наукової політики;
— сприяння функціонуванню і розвитку системи науково-технічного
інформування в області, місті;
— сприяння інтеграції вітчизняної науки у світову систему із забезпеченням
збереження національних інтересів.
Варто зазначити, що Головне управління освіти і науки Київської міської
держадміністрації, управління освіти і науки обласних, Севастопольської міської
державної адміністрації мають подвійне підпорядкування та у своїй діяльності
підзвітні та підконтрольні голові відповідної державної адміністрації та
Міністерству освіти і науки, молоді та спорту України.
У свою чергу, поряд з суб’єктами управління в сфері науки, які є органами
виконавчої влади, слід виділити і суб’єктів управління, які не є такими, однак з
огляду на специфіку їхньої компетенції здійснюють управління в сфері науки.
Органи місцевого самоврядування можуть здійснювати публічне
адміністрування в сфері науки в частині делегованих повноважень. Так, Законом
України «Про органи місцевого самоврядування» від 21 травня 1997 р. № 280/97
передбачено, що районні, обласні ради делегують відповідним місцевим
державним адміністраціям повноваження в сфері науки, зокрема:
1) підготовку пропозицій до програм соціально-економічного та
культурного розвитку відповідно областей та загальнодержавних програм
економічного, науково-технічного, соціального та культурного розвитку України;
2) забезпечення відповідно до законодавства розвитку науки, усіх видів
освіти, охорони здоров’я, культури, фізичної культури і спорту, туризму;
сприяння відродженню осередків традиційної народної творчості, національно-
культурних традицій населення, художніх промислів і ремесел, роботі творчих
спілок, національно-культурних товариств, асоціацій, інших громадських та
неприбуткових організацій, які діють у сфері освіти, охорони здоров’я, культури,
фізичної культури і спорту, сім’ї та молоді;
3) підготовку і подання на затвердження ради пропозицій щодо організації
територій і об’єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших
територій, що підлягають особливій охороні; внесення пропозицій до відповідних
державних органів щодо оголошення природних та інших об’єктів, що мають
екологічну, історичну, культурну або наукову цінність, пам’ятками історії або
культури, які охороняються законом.
Національна академія наук України як вища наукова організація України,
яка організує і здійснює фундаментальні та прикладні дослідження з
найважливіших проблем науки, а також координує здійснення фундаментальних
досліджень у наукових установах та організаціях незалежно від форм власності.
Національна академія наук України своєю метою передбачає отримання нових та
узагальнення наявних знань про природу, людину та суспільство, створення
наукових основ науково-технічного, соціально-економічного та культурного
розвитку країни, підготовка висококваліфікованих кадрів.
Безперечно, одним із центральних суб’єктів управління наукою в Україні є
Національна академія правових наук України як державна галузева академія
691
наук. Національна академія правових наук України посідає специфічне місце в
системі суб’єктів управління наукою. Варто зазначити, що на сьогоднішній день
Національна академія правових наук України — це державна наукова організація,
яка проводить фундаментальні дослідження, координує, організує та проводить
прикладні дослідження у галузі держави і права. Національна академія правових
наук України діє на підставі Статуту й перебуває у досить тісних зв’язках як із
Міністерством освіти і науки, молоді та спорту України, Міністерством юстиції
України, ВАК України, Національною академією наук України, так і іншими
загальнодержавними та місцевими органами державної влади.
Завданнями Національної академії правових наук України є:
1) комплексний розвиток правової науки;
2) координація, організація, проведення функціональних та прикладних
досліджень у галузі держави і права;
3) виконання замовлення органів державної влади стосовно розроблення
засад наукової та правової політики;
4) проведення наукової експертизи законів та інших нормативно-правових
актів;
5) консолідація інтелектуального потенціалу наукових працівників науково-
дослідних установ та професорсько-викладацького складу навчальних закладів
юридичного профілю;
6) сприяння інтеграції академічної науки та вузівської правової науки;
7) наукове забезпечення правотворчої діяльності органів державної влади,
вивчення та узагальнення механізмів реалізації актів законодавства;
8) визначення пріоритетних напрямів побудови правової держави;
9) наукове забезпечення проведення правової та адміністративної реформ;
10) підготовка практичних рекомендацій щодо вдосконалення діяльності
органів державної влади та місцевого самоврядування;
11) підготовка наукових кадрів та підвищення їх кваліфікації;
12) сприяння поширенню правової інформації, формуванню
правосвідомості громадян, розвитку юридичної освіти;
13) узагальнення світового досвіду правового регулювання суспільних
відносин;
14) підтримка талановитих учених, сприяння науковій творчості молоді у
галузі держави і права;
15) пропаганда досягнень правової науки і сприяння поширенню наукових
знань у галузі держави і права.
До консультативно-дорадчих суб’єктів управління у сфері науки можна
віднести Експертну раду при Національній академії наук України з експертизи
фундаментальних науково-дослідних робіт. Аналогічні утворення функціонують
при Верховному Суді України, Вищому господарському Суді України, Вищому
адміністративному Суді України, Генеральній прокуратурі України, Міністерстві
внутрішніх справ України, Міністерстві юстиції України тощо.
Окремо варто вести мову про Iнститут законодавства при Верховній
Раді України. Iнститут законодавства Верховної Ради України є базовою
692
установою науково-правового забезпечення законодавчої діяльності Верховної
Ради України. Основними завданнями Iнституту є: підготовка пропозицій щодо
формування стратегії державної правової політики Верховної Ради України;
розробка наукових концепцій розвитку національного законодавства; проведення
порівняльних досліджень законодавства України й законодавств іноземних
держав та проблеми приведення національного законодавства у відповідність до
норм міжнародного права; підготовка проектів перспективних та поточних
державних програм законопроектних робіт Верховної Ради України; організація
моніторингу ефективності чинного законодавства України та прогнозування
наслідків його застосування; підготовка проектів законів з найважливіших питань
розвитку суспільства і держави та їх наукове обґрунтування; проведення наукової
експертизи проектів законодавчих актів України тощо.
Отже, існує досить розгалужена мережа державних і недержавних суб’єктів
управління наукою в Україні, однак вони не є хаотично існуючими, а
перебувають у певних системних зв’язках, що і дозволяє вести мову саме про
систему цих суб’єктів. Саме наявність елементів та зв’язків між ними є
атрибутами системи. Зв’язки між цими суб’єктами є внутрішніми (між собою) та
зовнішніми (з іншими державними органами та недержавними організаціями,
установами). Внутрішні, у свою чергу, поділяються на вертикальні (враховуючи
ієрархічність структури системи органів виконавчої влади) та горизонтальні (між
однорідними органами). Всі ці зв’язки є яскраво вираженими і притаманними
системі суб’єктів управління юридичною наукою в Україні.

§ 3. Адміністративні послуги в сфері науки

Концепція адміністративної реформи України, затверджена Указом
Президента України від 22 липня 1998 р., встановила безоплатний стандарт
адміністративних послуг. У той самий час передбачалася можливість отримання
платних адміністративних послуг на розсуд суб’єкта. Разом із тим сучасне
бачення розвитку адміністративних послуг спрямоване на розвиток платних
адміністративних послуг.
Таким чином, адміністративні послуги в сфері науки за критерієм платності
можна поділити на: платні та безоплатні.
Платними послугами в сфері науки є такі.
1. Державна акредитація фізичних та юридичних осіб у сфері наукової
та науково-технічної експертизи — це державне визнання кваліфікації фізичної
та юридичної особи у сфері наукової та науково-технічної експертизи279.
Фізичні особи, які на постійній або професійній основі здійснюють
діяльність, пов’язану з наданням експертних послуг, та юридичні особи, статутом
яких передбачено таку діяльність, повинні пройти державну акредитацію і
отримати свідоцтво, що підтверджує кваліфікацію його отримувача з питання
організації та проведення наукової і науково-технічної експертизи.

279
Про проведення державної акредитації фізичних та юридичних осіб на право проведення наукової та
науково-технічної експертизи : наказ Міністерства освіти і науки, молоді та спорту України від 12 січня 2004 р.
№ 12 [Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://www.zakon.rada.gov.ua.
693
 Державну акредитацію здійснює Державне агентство з питань науки,
інновацій та інформатизації України (далі - Держінформнауки України).
Основні функції Держінформнауки України при проведенні акредитації:
розгляд заявок на проведення наукової та науково-технічної експертизи;
перевірка фахової відповідності і кваліфікації юридичних та фізичних осіб,
щодо спроможності здійснювати наукову та науково-технічну експертизу;
видача свідоцтва;
контроль за додержанням вимог здійснення експертної діяльності
суб'єктами, які проводять наукову і науково-технічну експертизу;
ведення Єдиного реєстру виданих державних свідоцтв на право організації,
проведення або організації та проведення наукової та науково-технічної
експертизи;
підготовка та прийняття інструктивних та методичних документів з питань
проведення державної акредитації фізичних та юридичних осіб на право
проведення наукової і науково-технічної експертизи;
надання консультативних, інформаційних та інших послуг заінтересованим
особам щодо державної акредитації фізичних та юридичних осіб на право
проведення наукової і науково-технічної експертизи.
Право на одержання свідоцтва надається фізичним особам, які на постійній
або професійній основі здійснюють діяльність, пов'язану з наданням експертних
послуг, та юридичним особам, предметом статутної діяльності яких є організація
чи проведення або організація та проведення наукової та науково-технічної
експертизи, і які підлягають державній акредитації на право проведення наукової і
науково-технічної експертизи.
Наукові організації Національної академії наук та національних галузевих
академій наук, заснованих на державній власності, державні вищі навчальні
заклади III-IV рівня акредитації, провідні державні науково-технічні установи
центральних органів виконавчої влади можуть здійснювати спеціалізовану
експертну діяльність без додаткової акредитації, на
підставі статутних положень, якими така діяльність передбачається.
Рішення про видачу свідоцтва або відмову у його видачі приймається
Держінформнауки України у термін не пізніше 60 днів з дня одержання заявки та
необхідних документів, а у разі передання їх на повторну експертизу відповідним
суб'єктам наукової та науково-технічної діяльності цей строк продовжується до 90
днів, про що у письмовій формі повідомляється заявникові.
2. Державна акредитація фізичних і юридичних осіб на право
провадження посередницької діяльності у сфері трансферу технологій. Для
проведення даного виду державної акредитації з представників центральних
органів виконавчої влади утворюється Державна комісія з питань акредитації
фізичних та юридичних осіб на провадження на постійній та/або професійній
основі посередницької діяльності у сфері трансферу технологій.
За результатами державної акредитації МОН видає свідоцтво про державну
акредитацію на провадження на постійній та/або професійній основі
посередницької діяльності у сфері трансферу технологій.
694
 Для проведення державної акредитації фізичні особи, що мають намір на
постійній та/або професійній основі провадити посередницьку діяльність у сфері
трансферу технологій (технологічні брокери), та юридичні особи, установчим
документом яких передбачена така діяльність і до штатного розпису яких входить
щонайменше один технологічний брокер, подають до Міністерства освіти і науки,
молоді та спорту України відповідну заявку разом з необхідними документами.
МОН у двадцятиденний строк після надходження заявки разом з
необхідними документами здійснює їх реєстрацію, розгляд та перевірку
відповідності кваліфікації заявника вимогам, передбаченим законодавством для
провадження на постійній та/або професійній основі посередницької діяльності у
сфері трансферу технологій.
Комісія на засіданні розглядає подані МОН пропозиції та приймає рішення
про проведення державної акредитації або про мотивовану відмову заявникові у
державній акредитації. Рішення Комісії оформляється протоколом, який
підписується всіма присутніми на засіданні членами Комісії, та у десятиденний
строк з дати його прийняття затверджується наказом МОН.
МОН у триденний строк після затвердження рішення Комісії письмово
повідомляє про нього заявника. На підставі наказу МОН про затвердження
рішення Комісії оформляється свідоцтво за встановленою формою, яке
підписується Міністром освіти і науки та засвідчується печаткою МОН. Строк дії
свідоцтва становить три роки з дати його оформлення 280.
3. Акредитація вищого навчального закладу — це державне визнання його
статусу (рівня акредитації). Акредитація спеціальності у навчальному закладі з
певного напряму за певним освітньо-кваліфікаційним рівнем — це державне
визнання відповідності рівня підготовки (перепідготовки) фахівців з цієї
спеціальності державним вимогам. Акредитація закладу проводиться протягом
навчального року. Акредитація спеціальності проводиться після (або в період)
закінчення терміну навчання фахівців у навчальному закладі за цією
спеціальністю.
Акредитаційна експертиза проводиться експертною комісією, яку формує
МОН. У разі позитивного рішення щодо акредитації МОН видає навчальному
закладу сертифікат про акредитацію.
Сертифікат про акредитацію навчального закладу (напряму підготовки,
спеціальності) вперше видається строком на п’ять років, під час проведення
другої та наступних акредитацій - на десять років 281.
4. Здійснення державної наукової і науково-технічної експертизи
проводять органи виконавчої влади у сфері наукової і науково-технічної
діяльності — Міністерство освіти і науки України; підприємства, установи та

280 Про затвердження Порядку проведення державної акредитації фізичних та юридичних осіб на
провадження на постійній та/або професійній основі посередницької діяльності у сфері трансферу технологій :
постанова Кабінету Міністрів України від 26 червня 2007 р. № 861 [Електронний ресурс]. — Режим доступу :
http://www.zakon.rada.gov.ua.
281 Про затвердження Положення про акредитацію вищих навчальних закладів і спеціальностей у вищих
навчальних закладах та вищих професійних училищах : постанова Кабінету Міністрів України від 9 серпня 2001 р.
№ 978 [Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://www.zakon.rada.gov.ua.
695
організації, тимчасові експертні колективи, компетентні у відповідній галузі
наукової і науково-технічної діяльності, за дорученням державних органів.
Проведення державної наукової і науково-технічної експертизи є
обов’язковим щодо державних цільових і міждержавних науково-технічних
програм. Види наукових та науково-технічних експертиз: попередня, первинна,
повторна, додаткова, контрольна наукова і науково-технічна експертизи.
5. Здійснення державної реєстрації договорів про трансфер технологій
та ведення Державного реєстру договорів про трансфер технологій
здійснюється МОН на підставі експертного висновку стосовно технологій або
технологій і обладнання, що використовуються для їх застосування, для яких
суб’єктами трансферу технологій передбачається отримання субсидій, а також
стосовно технологій або технологій і обладнання, які плануються для
використання в Україні за рахунок державних коштів.
Метою державної реєстрації договорів про трансфер технологій є
систематизація та уніфікація інформації щодо трансферу науково-технічного та
інтелектуального потенціалу України, сприяння ефективному розвитку
виробництва, в якому використовуються новітні вітчизняні технології,
забезпечення охорони майнових прав на вітчизняні технології та розширення
міжнародного науково-технічного співробітництва у цій сфері.
Основними функціями МОН щодо державної реєстрації є: 1) прийняття
заявок, які подаються на державну реєстрацію, та їх розгляд; 2) прийняття
рішення про державну реєстрацію або обґрунтованого рішення про відмову в
державній реєстрації; 3) внесення відомостей про державну реєстрацію до
Державного реєстру договорів про трансфер технологій; 4) повідомлення
заявника про прийняте рішення щодо державної реєстрації або про обґрунтовану
відмову в державній реєстрації; 5) підготовка та розміщення на офіційному сайті
МОН даних про здійснення державної реєстрації; 6) ведення Державного реєстру.
Державна реєстрація чинна протягом дії договору про трансфер
технологій282.
Разом із тим, до платних адміністративних послуг у сфері науки належать
також: проведення державної експертизи договорів із трансферу технологій
(регулюється Законом України «Про державне регулювання діяльності у сфері
трансферу технологій» від 14 вересня 2006 р. № 143-V (ст. 13); видача диплома
кандидата та доктора наук; визнання і встановлення еквівалентності документів
про науку, виданих навчальними закладами іноземних держав; здійснення
атестації та присвоєння вченого звань професора і доцента; нострифікація; видача
атестати доцента і професора видаються Міністерством освіти і науки, молоді та
спорту України, а дипломи кандидата і доктора наук та атестат старшого
наукового співробітника — Вищою атестаційною комісією України та ін.
У свою чергу, до безоплатних адміністративних послуг у сфері науки, які
надаються органами публічного управління, належать:

282
Про затвердження Порядку державної реєстрації договорів про трансфер технологій та ведення
Державного реєстру договорів про трансфер технологій : наказ Міністерства освіти і науки, молоді та спорту
України від 14 травня 2008 р. № 409 [Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://www.zakon.rada.gov.ua.
696
 — здійснення державної реєстрації технологічних парків (Порядок
державної реєстрації технологічних парків визначається постановою Кабінету
Міністрів України від 29 листопада 2006 р. № 1657 «Деякі питання організації
діяльності технологічних парків»);
— видача атестата, який засвідчує присвоєння вченого звання професора
і доцента, виготовленого за формою, затвердженою Кабінетом Міністрів України;
— здійснення позачергової атестації працівника (за власною заявою) з
метою підвищення кваліфікаційної категорії (тарифного розряду) або за поданням
керівника чи педагогічної ради навчального закладу з метою присвоєння
працівнику кваліфікаційної категорії, педагогічного звання та у разі зниження
ним рівня професійної діяльності (постанова Кабінету Міністрів України від
6 жовтня 2010 р. № 930 «Про затвердження Типового положення про
атестацію педагогічних працівників»);
— видача Свідоцтва про державну акредитацію на провадження на
постійній та/або професійній основі посередницької діяльності у сфері
трансферу технологій (наказ Міністерства освіти і науки, молоді та спорту від
25 лютого 2010 р. № 142 «Стандарт надання державної адміністративної
послуги з видачі Свідоцтва про державну акредитацію на провадження на
постійній та/або професійній основі посередницької діяльності у сфері
трансферу технологій») та ін.

§ 4. Адміністративна відповідальність у сфері науки

Адміністративна відповідальність у сфері науки — це специфічне
реагування держави на вчинене адміністративне правопорушення в сфері науки та
наукової діяльності, що полягає в застосуванні уповноваженим органом або
посадовою особою передбаченого законом стягнення до суб’єкта
правопорушення.
Варто зазначити, що базовий Закон України «Про наукову та науково-
технічну діяльність» передбачає настання адміністративної відповідальності за
порушення права інтелектуальної власності. У разі порушення права
інтелектуальної власності його захист здійснюється в порядку, встановленому
адміністративним, цивільним і кримінальним законодавством (ст. 64 Закону).
У Законі України «Про наукову та науково-технічну експертизу» визначено,
що правопорушеннями у сфері наукової і науково-технічної експертизи
вважаються:
1) невиконання вимог даного Закону та умов договору щодо проведення
наукової і науково-технічної експертизи;
2) проведення наукової і науково-технічної експертизи всупереч її
основному цільовому призначенню, визначеному в договорі на проведення
експертизи;
3) фальсифікація висновків наукової і науково-технічної експертизи;
4) прийняття рішень без проведення наукової і науково-технічної
експертизи у випадках, коли законодавством встановлено, що проведення такої
експертизи є обов’язковим;
697
 5) надання платних послуг у галузі наукової і науково-технічної експертизи
підприємствами, установами, організаціями, тимчасовими експертними
колективами, статутами яких така діяльність не передбачається;
6) вчинення дій, що перешкоджають організації та проведенню наукової і
науково-технічної експертизи, або незаконна відмова в наданні експертним
установам, організаціям і тимчасовим експертним колективам необхідної
інформації та матеріалів;
7) невиконання умов договору або доручення на проведення наукової і
науково-технічної експертизи;
8) умисне примушування або створення для експертів і експертних комісій
обставин, які зумовлюють незаконне чи необ’єктивне проведення наукової і
науково-технічної експертизи або підготовку необґрунтованих чи свідомо
недостовірних висновків;
9) дискредитація або переслідування експертів за підготовлені ними
висновки, несприятливі для особи чи організації, які їх дискредитують або
переслідують;
10) залучення до проведення наукової і науково-технічної експертизи
науково-дослідних робіт і науково-технічних розробок посадових осіб та фахівців,
які є їх авторами або безпосередньо заінтересованими особами;
11) порушення суб’єктами експертизи авторського права і прав на об’єкти
промислової власності стосовно об’єкта експертизи, результатів експертизи,
порушення умов конфіденційності щодо інформації, отриманої експертом у
процесі експертної роботи.
Особи, винні у вчиненні зазначених правопорушень у сфері наукової і
науково-технічної експертизи, притягаються до дисциплінарної, цивільно-
правової, адміністративної та кримінальної відповідальності.
Беручи до уваги зазначені види правопорушень у сфері наукової та науково-
технічної діяльності та наукової та науково-технічної експертизи, а також норми
Кодексу України про адміністративні правопорушення, адміністративна
відповідальність у сфері науки може наставати, зокрема, в таких випадках.
1. Порушення прав на об’єкт права інтелектуальної власності (ст. 512
КУпАП);
2. Невиконання вимог екологічної безпеки у процесі впровадження
відкриттів, винаходів, корисних моделей, промислових зразків,
раціоналізаторських пропозицій, нової техніки, технологій і систем, речовин і
матеріалів (ст. 911 КУпАП);
3. Порушення законодавства про здійснення закупівлі товарів, робіт і послуг
за державні кошти (ст. 16414 КУпАП);
4. Порушення обмежень щодо використання службового становища
(ст. 1722 КУпАП);
5. Порушення обмежень щодо сумісництва та суміщення з іншими видами
діяльності (ст. 1724 КУпАП);
6. Незаконне використання інформації, що стала відома особі у зв’язку з
виконанням службових повноважень (ст. 1728 КУпАП);
698
 7. Порушення порядку подання або використання даних державних
статистичних спостережень (ст. 1863 КУпАП).

Рекомендована література:
1. Адміністративне право України. Академічний курс : підручник : у 2 т. /
В. Б. Авер’янов, Ю. П. Битяк, В. В. Зуй [та ін.] ; ред. кол. : В. Б. Авер’янов
(гол.). — К. : Юридична думка, 2009.
2. Колпаков В. К. Адміністративне право України : підручник /
В. К. Колпаков, О. В. Кузьменко. — К. : Юрінком Iнтер, 2003. — 537 с.
3. Адміністративне право України : підручник / Ю. П. Битяк, В. М. Гаращук,
О. В. Дьяченко [та ін.] ; за ред. Ю. П. Битяка. — К. : Юрінком Iнтер, 2006. —
544 с.

699
 ТЕМА 26
ПУБЛIЧНЕ АДМIНIСТРУВАННЯ У СФЕРI КУЛЬТУРИ

§ 1. Культура як об’єкт публічного адміністрування.

§ 2. суб’єкти публічного адміністрування у сфері культури.
§ 3. Адміністративні послуги, що надаються у сфері культури.
§ 4. Адміністративна відповідальність у сфері культури.

У молодій незалежній демократичній державі, яка проходить крізь складні

трансформаційні процеси, роль культури набуває особливої важливості, з чого
випливає й ключова роль державної культурної політики.
Така політика, за умов продуманості й дієвості, має забезпечувати правові,
інституційні, фінансові умови для розвитку сучасної української культури як
ключового чинника формування зрілого демократичного суспільства, сталої
національної ідентичності, що буде необхідною передумовою успішного
входження України до світової спільноти розвинених демократичних держав,
перетворення її культури на шанованого учасника світових культурних процесів.

§ 1. Культура як об’єкт публічного адміністрування

Поняття культури є одним із фундаментальних наукових понять соціально-
гуманітарного пізнання. Воно характеризує дуже складний і багатогранний
фактор людського буття, що знаходить свій прояв та відображається у великій
кількості найрізноманітніших феноменів соціального життя, що мають назву
культурних явищ, та складає їх загальну основу.
Iснують різні підходи до розуміння цього феномену суспільного життя. В
сучасній науковій літературі зустрічається понад 250 визначень культури.
Спеціалістами з теорії культури А. Кребером та К. Клахоном було проаналізовано
понад сто основних визначень, які вони згрупували таким чином.
1. Описові визначення, згідно з якими культура — це сума всіх видів
діяльності, звичаїв, вірувань, до неї входить все, що було створено людством за
часів свого існування: книги, картини і т. п., знання шляхів пристосування до
соціального та природного оточення, мова, звичаї, система етикету, етика, релігія,
тобто все, що створювалось протягом століть.
2.Iсторичні визначення, що підкреслюють роль соціального спадку і
традицій, які залишились для сучасної епохи від попередніх етапів розвитку
людства.
3.Нормативні визначення, що акцентують значення прийнятих норм та
правил. У таких визначеннях культура — це спосіб життя індивіда, який
визначається соціальним оточенням.
4.Ціннісні визначення, де культура — це матеріальні та соціальні цінності
групи осіб, їхні інститути, звичаї, реакція поведінки.
5.Психологічні визначення, що виходять із вирішення людиною певних
700
проблем на психологічному рівні. Тут культура постає як особливе пристосування
людей до природного оточення та економічних потреб і складається з усіх
результатів такого пристосування.
6.Визначення на базі теорій навчання, згідно з якими культура — це
поведінка, якої людина навчилася, а не отримала в якості біологічного спадку.
7.Структурні визначення, які виокремлюють важливість моментів
організації чи моделювання. Тут культура являє собою систему визначених ознак,
різним чином пов’язаних між собою. Матеріальні та нематеріальні культурні
ознаки, організовані навколо основних потреб, утворюють соціальні інститути,
які є ядром (моделлю) культури.
8.Iдеологічні визначення: культура — це потік ідей, що переходять від
особистості до особистості шляхом особливих дій, тобто за допомогою слів або
наслідування.
9.Символічні визначення: культура — це організація різних феноменів
(матеріальних предметів, дій, ідей, почуттів), що складається із застосування
символів або залежить від цього283.
Легко помітити, що кожна з перерахованих груп визначень охоплює якісь
важливі риси культури. Але узагальненого терміна, який би охоплював всі
сторони цього феномену, немає.
Отже, йдеться про категорію, яка за своїм змістом несе надзвичайно широке
семантичне навантаження. Вона зачіпає проблеми соціологічного, етнологічного,
історичного, правового аспектів життя суспільства. Не заглиблюючись у деталі
теоретичної диференціації даного феномену, можна навести дефініцію
«культура» — це сукупність матеріального і духовного надбання певної
людської спільноти (етносу, нації), нагромадженого, закріпленого і
збагаченого протягом тривалого періоду, що передається від покоління до
покоління, включає всі види мистецтва, культурну спадщину, культурні
цінності, науку, освіту та відображає рівень розвитку цієї спільноти284.
Характерними ознаками культурної сфери як об’єкта публічного
адміністрування є:
множинність проявів (до об’єктів культури належать кінематографія, театр,
цирк, архівні установи, бібліотечна справа тощо);
регулюванню підлягає не сам творчий процес, а діяльність, спрямована на
організацію творчої діяльності, процес оприлюднення результатів творчості;
необхідність гарантування свободи творчої діяльності, невтручання у
творчий процес з боку держави, політичних партій та інших громадських
об’єднань;
поєднання державних і громадських засад у забезпеченні розвитку
культури;

283 Кребер А. Культура: образ концепций и определений / А. Кребер, К. Кла-хон. — М., 1964. — 224 с.
284 Про культуру : Закон України від 14 грудня 2010 р. № 2778-VI // Відомості Верховної Ради України. —
2011. — № 24. — Ст. 168.
701
 важливість збереження цілісної мережі закладів, підприємств, організацій та
установ культури і цілісного інформаційно-культурного простору, ефективного
використання наявних культурних і творчих ресурсів;
намагання подолати «залишковий принцип» ставлення до культури у
суспільстві та у здійсненні державної політики.
Культурна сфера має складну гетерогенну систему, до якої входять такі
явища:
1) культурне надбання (включає культурну спадщину); 2) музейна справа; 3)
бібліотечна справа; 4) мистецтво (художня творчість, циркове, театральне); 5)
архівна справа; 6) друковані засоби масової інформації; 7) видавнича справа; 8)
кінематографія; 9) телебачення та радіомовлення; 10) музична індустрія; 11)
концертно-гастрольна справа.
Культурне надбання — це сукупність унікальних культурних цінностей,
об’єктів культурної спадщини, що мають виняткове історичне значення для
формування культурного простору України285.
Архівна справа — це галузь життєдіяльності суспільства, що охоплює
наукові, організаційні, правові, технологічні, економічні та інші питання
діяльності юридичних і фізичних осіб, пов’язані із нагромадженням, обліком,
зберіганням архівних документів та використанням відомостей, що в них
містяться286.
Друковані засоби масової інформації — це періодичні і такі, що
продовжуються, видання, які виходять під постійною назвою, з періодичністю
один і більше номерів (випусків) протягом року на підставі свідоцтва про
державну реєстрацію287.
Музейна справа — це спеціальний вид наукової та культурно-освітньої
діяльності, що включає комплектування, зберігання, охорону та використання
музеями культурних цінностей та об’єктів культурної спадщини України, в тому
числі їх консервацію, реставрацію, музеєфікацію, наукове вивчення,
експонування та популяризацію288.
Телебачення і радіомовлення — це виробництво аудіовізуальних програм і
передач або комплектування (пакетування) придбаних аудіовізуальних програм і
передач та їх поширення незалежно від технічних засобів розповсюдження289.
Видавнича справа — це сфера суспільних відносин, що поєднує в собі
організаційно-творчу та виробничо-господарську діяльність юридичних і

285 Про культуру : Закон України від 14 грудня 2010 р. № 2778-VI // Відомості Верховної Ради України. —
2011. — № 24. — Ст. 168.
286 Про Національний архівний фонд та архівні установи : Закон України ві 24 грудня 1993 р. № 3814-XII //
Відомості Верховної Ради України. — 1994. — № 15. — Ст. 86.
287 Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні : Закон України від 16 листопада 1992
року № 2782-XII // Відомості Верховної Ради України. — 1993. — № 1. — Ст. 1.
288 Про музеї та музейну справу : Закон України від 29 червня 1995 р. № 249/95 // Відомості Верховної
Ради України. — 1995. — № 25. — Ст. 191.
289 Про телебачення і радіомовлення : Закон України від 21 грудня 1993 р. № 3759-ХП // Відомості
Верховної Ради України. — 1994. — № 10. — Ст. 43.
702
фізичних осіб, зайнятих створенням, виготовленням і розповсюдженням
видавничої продукції.
Складовими частинами видавничої справи є:
видавнича діяльність — сукупність організаційних, творчих, виробничих
заходів, спрямованих на підготовку і випуск у світ видавничої продукції;
виготовлення видавничої продукції — виробничо-технологічний процес
відтворення визначеним накладом видавничого оригіналу поліграфічними чи
іншими технічними засобами;
розповсюдження видавничої продукції — доведення видавничої продукції
до споживача як через торговельну мережу, так і іншими способами290.
Кінематографія — це галузь культури, що об’єднує комплекс видів
професійної діяльності, пов’язаної з виробництвом, розповсюдженням,
зберіганням та демонструванням фільмів, навчально-науковою роботою у цій
галузі291.
Бібліотечна справа — це діяльність, що охоплює створення і розвиток
мережі бібліотек, формування та обробку бібліотечних фондів, організацію
бібліотечного, інформаційного та довідково-бібліографічного обслуговування
користувачів бібліотек, підготовку бібліотечних кадрів, наукове та методичне
забезпечення розвитку бібліотек292.
Мистецтво — це творча художня діяльність у сферах: літератури,
архітектури, скульптури, живопису, графіки, декоративно-вжиткового мистецтва,
музики, танцю, театру, кіно та інші види діяльності людини, що відображають
дійсність у художніх образах.
Музичне мистецтво — це активність у художньо-естетичному сприйнятті
музичних цінностей, особливістю якого є естетичне цілепокладання, що полягає в
можливості суб’єкта відкрити для себе в музичному явищі нову думку,
переживання. Музична діяльність людини підрозділяється на три основні
різновиди: композиція, виконавство і сприйняття музики293.
Театральне мистецтво — це вид мистецтва, особливістю якого є художнє
відображення життя за допомогою сценічної дії акторів перед глядачами. В той
самий час театральна справа — це комплекс заходів, спрямованих на створення,
публічне виконання та публічний показ творів театрального мистецтва, їх
поширення і збереження, забезпечення умов для розвитку театральної творчості,
професійної освіти, науки, театральної журналістики, видавничої діяльності з

290 Про видавничу справу : Закон України від 5 червня 1997 p. № 318/97 // Відомості Верховної Ради
України. — 1997. — № 32. — Ст. 206.
291 Про кінематографію : Закон України від 13 січня 1998 р. № 9/98 // Відомості Верховної Ради України.
— 1998. — № 22. — Ст. 114.
292 Про бібліотеки і бібліотечну справу : Закон України від 27 січня 1995 р. № 32/95 // Відомості
Верховної Ради України. — 1995. — № 7. — Ст. 45.
293 Юцевич Ю. Е. Словарь музыкальных терминов / Ю. Е. Юцевич. — 3-е изд., перераб., доп. — К. :
Муз. Україна, 1988. — С. 83.
703
історії, теорії та практики театрального мистецтва, відповідної музейної та
архівної діяльності294.
Концертно-гастрольна справа — це реалізація системи заходів по
здійсненню концертно-гастрольної діяльності.
Гастрольні заходи — це видовищні заходи (фестивалі, концерти, вистави,
лекційно-концертні, розважальні програми, виступи пересувних циркових
колективів, пересувні механізовані атракціони типу «Луна-парк» тощо) закладів,
підприємств, організацій культури, творчих колективів, у тому числі тимчасових,
окремих виконавців за межами їх стаціонарних сценічних майданчиків295.
У системі сфери культури можна виокремити об’єкти культурного
призначення. Це: цілісні майнові комплекси клубних закладів (клуби, будинки
культури, палаци культури тощо), парки культури та відпочинку, бібліотеки,
музеї, архіви історико-культурні заповідники, театрально-видовищні заклади
(театри, філармонії, концертні організації, музичні колективи, ансамблі тощо),
кінотеатри, інші заклади культури; пам’ятки культурної спадщини, предмети
колекцій, зібрання, фонди, будівлі, споруди культурного призначення та інші
культурні цінності.
Державна політика в сфері культури — це організована та
цілеспрямована діяльність публічної адміністрації, спрямована на створення
сприятливих умов національно-культурного розвитку, збереження
національно-культурної спадщини, задоволення інтелектуальних та духовних
потреб людини шляхом застосування нормативно визначеної (встановленої)
системи заходів.
Основними засадами державної політики у сфері культури є:
визнання культури одним з основних факторів самобутності Українського
народу — громадян України всіх національностей;
сприяння створенню єдиного культурного простору України, збереженню
цілісності культури;
захист і збереження культурної спадщини як основи національної культури,
турбота про розвиток культури;
сприяння утвердженню гуманістичних ідей, високих моральних засад у
суспільному житті;
забезпечення свободи творчості, захист прав інтелектуальної власності,
авторського права і суміжних прав;
гарантування прав громадян у сфері культури;
створення умов для творчого розвитку особистості, підвищення
культурного рівня, естетичного виховання громадян, доступності освіти у сфері
культури для дітей та юнацтва, задоволення культурних потреб Українського
народу, розвитку закладів культури незалежно від форми власності, залучення до

294 Про театри і театральну справу : Закон України від 31 травня 2005 p. № 2605-IV // Відомості
Верховної Ради України. — 2005. — № 26. — Ст. 350.
295 Про гастрольні заходи в Україні : Закон України від 10 липня 2003 р. № 1115-IV // Відомості
Верховної Ради України. — 2004. — № 7. — Ст. 56.
704
сфери культури інвестицій, коштів від надання платних послуг, благодійництва,
інших не заборонених законодавством джерел;
сприяння діяльності професійних творчих спілок та громадських
організацій у сфері культури, активному функціонуванню державної мови в
культурному просторі України, доступу громадян до культурних благ;
визначення естетичного виховання дітей та юнацтва пріоритетом розвитку
культури;
забезпечення діяльності базової мережі закладів культури, закладів освіти
сфери культури;
підтримка діяльності у сфері культури, пов’язаної з виготовленням і
розповсюдженням електронних та друкованих засобів масової інформації, аудіо-
та аудіовізуальної продукції, розробленням комп’ютерних технологій та
підвищенням їх потенціалу для розширення доступу та залучення громадськості
до діяльності у сфері культури тощо;
пропагування української національної культури у всій її різноманітності за
кордоном та світового культурного надбання в Україні;
підтримка вітчизняного виробника у сфері культури;
забезпечення розвитку міжнародного культурного співробітництва;
створення страхового фонду документації про культурні цінності та
документів на об’єкти культурної спадщини.
Пріоритети державної політики у сфері культури визначаються:
державними програмами економічного і соціального розвитку України та
програмами діяльності Кабінету Міністрів України, в яких обов’язково
враховуються аспекти розвитку культури;
державними цільовими програмами у сфері культури, що розробляються і
затверджуються згідно із законодавством.
Держава також у пріоритетному порядку створює умови для:
розвитку культури української нації, корінних народів та національних
меншин України;
збереження, відтворення та охорони історичного середовища;
естетичного виховання громадян, передусім дітей та юнацтва;
розширення культурної інфраструктури села.
Аналіз законодавчої бази у сфері культури дозволяє виділити чотири групи
нормативних актів, що тим чи іншим чином регулюють суспільні відносини у
зазначеній сфері.
До першої групи слід віднести нормативно-правові акти, що регулюють
загальні питання функціонування культурної сфери в Україні. До цієї групи
належить, перш за все, нещодавно прийнятий Закон України «Про культуру»,
котрий визначає правові засади діяльності у сфері культури, регулює суспільні
відносини, пов’язані зі створенням, використанням, розповсюдженням,
збереженням культурної спадщини та культурних цінностей, і спрямований на
забезпечення доступу до них, та розпорядження Кабінету Міністру України «Про
схвалення Довгострокової стратегії розвитку української культури - стратегії
реформ»від 01 лютого 2016 № 119-р.
705
 Закон України «Про культуру» був прийнятий 14 грудня 2010 р. Верховною
Радою України. Він спрямований на вдосконалення чинного законодавства
України у сфері охорони культурної спадщини, зокрема підвищення
відповідальності за порушення його вимог, уточнення повноважень публічних
органів охорони культурної спадщини, положень щодо збереження пам’яток
історії, культури та діяльності історико-куль-турних заповідників тощо.
У даному нормативно-правовому акті передбачено, що держава забезпечує
всебічний розвиток і функціонування державної мови у сфері культури на всій
території України, сприяє створенню вітчизняного (національного) культурного
продукту українською мовою та його популяризації в Україні й за кордоном.
Вільне використання інших мов у сфері культури гарантується, окрім випадків,
коли таке використання звужує права чи можливості громадян на доступ до
отримання культурних благ українською мовою.
З метою поліпшення умов роботи діючих закладів, установ організацій,
підприємств галузі запроваджуватиметься базова мережа закладів культури,
фінансування якої має гарантовано здійснюватися на нормативній основі,
відповідно до законодавства України, з державного та місцевого бюджетів.
Запровадження нормативів забезпечення населення основними видами закладів
культури, а також нормативів їх фінансування є обов’язковою передумовою
запровадження базової мережі, інакше це може призвести до неконтрольованого
скорочення існуючої мережі закладів культури.
У Розділі VI Закону передбачено низку важливих положень щодо
соціальних гарантій працівникам культури — гарантії щодо роботи на повну
ставку, право на доплату за вислугу років, інші грошові винагороди, а також
пільги з оплати житлово-комунальних послуг.
Згідно з даним Законом не підлягають приватизації:
архіви (архівні установи), об’єкти культури, мистецтва, у тому числі
виняткової історичної, художньої, наукової чи іншої культурної цінності, що
занесені чи підлягають занесенню до Державного реєстру національного
культурного надбання України, а також об’єкти архітектури, меморіальні
комплекси, заповідники, парки загальнодержавного значення;
об’єкти культури, що належать до майнових комплексів установ
Національної академії наук України;
пам’ятки, які включені до переліку тих, що не підлягають приватизації;
пам’ятки археології;
документи Національного архівного фонду України;
музейні предмети, колекції та зібрання державної частини Музейного фонду
України;
документи Державного бібліотечного фонду України; вихідні матеріали та
фільмокопії, що зберігаються у фільмофонді;
заклади культури, що забезпечують державні соціальні нормативи у сфері
обслуговування населення закладами культури; заклади освіти у сфері культури.
Крім того, забороняється виселення закладів культури (театрів, філармоній,
бібліотек, музеїв, архівів, художніх галерей (виставок), кінотеатрів, позашкільних
706
закладів естетичного виховання і дозвілля дітей та юнацтва, клубних закладів
тощо) з приміщень без надання їм іншого рівноцінного приміщення.
Документом, що визначає перспективи розвитку української культури, є
Довгострокова стратегія розвитку української культури - стратегія реформ, яка
продиктована викликами часу і давно назрілою необхідністю провести глибокі
конструктивні реформи у сфері культури. Реформування сфери культури є одним
з основних завдань як гуманітарної політики, так і політики соціально-
економічного розвитку України, побудови сучасної демократичної держави на
засадах загальнолюдських цінностей із збереженням самобутніх традицій та
культурно-історичних цінностей.
Метою Стратегії є створення умов для сприяння творчій активності
громадянина і формування в Україні громадянського суспільства європейського
рівня, що передбачає забезпечення реалізації політичних, громадянських,
економічних, соціальних і культурних прав громадян, засвоєння та використання
новітніх знань і технологій, збереження безцінної культурно-духовної спадщини.
Стратегія визначає основні напрями діяльності, які мають вивести сферу культури
і творчості з периферії суспільно-політичних інтересів, забезпечивши їй провідне
місце в суспільно-економічному розвитку України.
Стратегічними напрямами реформування, визначеними даним документом
є:
- визнання центрального місця культури в загальнонаціональному розвитку
та винятковості національної ідентичності, що спирається на українську культуру;
посилення ролі культури в соціально-економічному розвитку України шляхом
взаємодії і посилення відповідальності державних органів та громадянського
суспільства. Залучення якнайширшого представництва заінтересованих сторін до
процесу формування та реалізації державної культурної політики;
- удосконалення та модернізація правових, структурних і фінансових
інструментів підтримки культури;
- забезпечення доступу до культури через традиційні та нові форми
культурної діяльності; забезпечення державної підтримки культурного розмаїття
України: всі громадяни України незалежно від місця проживання, статусу,
приналежності до певної соціальної чи етнічної групи; незалежно від майнового
статусу, походження, статі мають рівні права на формування власної культурної
ідентичності та її вираження, доступ до національного і світового культурного
надбання, участь у культурному житті;
- забезпечення державної підтримки національного культурного продукту і
провідної ролі митців та менеджерів культури у створенні, поширенні та
збереженні національного культурного продукту; формування попиту і споживача
сучасного культурного продукту і культурних послуг, культурної політики та
ринкових умов; вдосконалення культурної освіти; формування цілісного
інформаційно-культурного простору;

707
 - підтримка інновацій, нових знань, креативних індустрій, що відповідають
викликам XXI століття296.
До другої групи можна віднести нормативно-правові акти, що регулюють
окремі ділянки сфери культури, зокрема бібліотечну справу, клубну та музейну
справу, діяльність театральних, архівних установ, кінематографію та ін. Це закони
України «Про охорону археологічної спадщини», «Про театри і театральну
справу», «Про охорону культурної спадщини», «Про професійних творчих
працівників та творчі спілки», «Про національну раду України з питань
телебачення та радіомовлення», «Про охорону і використання пам’яток історії та
культури», «Про національний архівний фонд та архівні установи», «Про музеї та
музейну справу», «Про кінематографію», «Про гастрольні заходи в Україні»,
«Про бібліотеки та бібліотечну справу», Концепція Державної цільової
національно-культурної програми створення єдиної інформаційної бібліотечної
системи «Бібліотека — ХХI», «Про видавничу справу», «Про державну підтримку
книговидавничої справи в Україні», «Про інформацію», а також «Державної
цільової національно-культурної програми популяризації вітчизняної видавничої
продукції та читання на 2014-2018 роки», затверджена Кабінетом Міністрів
України від 10 квітня 2013 № 257-р та інші. Чекають на належне законодавче
регулювання циркова та виставкова галузі.
До третьої групи належать нормативно-правові акти, які регулюють окремі
аспекти культурної діяльності, що виникають у процесі здійснення суспільних
відносин. До таких законів слід віднести Земельний кодекс України,
Господарський кодекс України, закони України «Про авторське право і суміжні
права», «Про рекламу» та ін.
До четвертої групи варто віднести регіональні та обласні Програми
розвитку галузей культури міст та областей України, котрі є важливим елементом
правової бази культури та практичною основою для планування роботи установ
сфери культури в регіоні. Наприклад, на теренах Київської області у 2016-2017 рр.
затверджено декілька таких програм, а саме: «Програма соціально-економічного
та культурного розвитку Київської області на 2017 рік; Програма розвитку
творчого потенціалу та культурного простору Київської області на 2017-2019
роки; Програма підтримки і розвитку театрального та музичного мистецтва
Київської області на 2016-2018 роки; Програма національно-патріотичного
виховання в кКиївській області на 2017-2020 роки тощо».

§ 2. Суб’єкти публічного адміністрування у сфері культури

Основними суб’єктами публічного адміністрування сфери культури є:
Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України (органи
виконавчої влади), місцеве самоврядування. Розглянемо їх повноваження щодо
даної сфери.

296 Про схвалення Довгострокової стратегії розвитку української культури - стратегії реформ.
Розпорядження Кабінету Міністрів України від 01 лютого 2016 № 119-р [Електронний ресурс]. — Режим доступу
: http:// mincult.kmu.gov.ua/mincult/uk/publish/article/129791
708
 Законодавче регулювання відносин у визначеній сфері здійснюється
Верховною Радою України шляхом прийняття відповідних нормативно-правових
актів.
Слід зазначити, що Парламент безпосередньо не здійснює публічне
адміністрування сферою культури, а лише впливає на неї через реалізацію
функцій держави в цілому, зокрема згідно зі ст. 85 Конституції України Верховна
Рада України приймає закони (у тому числі з питань культури); затверджує
Державний бюджет України та зміни до нього; визначає основні засади
внутрішньої і зовнішньої політики; затверджує загальнодержавні програми
соціального і національно-культурного розвитку; затверджує перелік об’єктів, що
не підлягають приватизації. Верховна Рада України має профільний Комітет з
питань культури і духовності, одним із головних завдань якого є формування
законодавчого поля в галузі культури, виконання контрольних функцій у
зазначеній сфері.
Публічне адміністрування сферою культури здійснює глава держави —
Президент України.
Згідно зі ст. 102 Конституції України Президент України є главою держави,
гарантом прав і свобод людини і громадянина. Застосовуючи свої повноваження,
він згідно із Конституцією України та законами України видає укази й
розпорядження, які є обов’язковими для виконання на всій території держави,
присвоює почесні звання, нагороджує державними нагородами, встановлює
президентські відзнаки та нагороджує ними.
Президент України відіграє важливу роль у суспільно-політичному житті
країни та впливає на процеси публічного адміністрування. Здійснюючи свої
повноваження, глава держави своїми указами, розпорядженнями врегульовує
питання функціонування сфери культури, її окремих видів. Він визначає
пріоритетні напрями розвитку української культури, принципи підтримки
культурної сфери суспільства в умовах розвитку ринкових відносин.
Укази Президента мають важливе значення для врегулювання питань щодо
збереження й відтворення культурної спадщини українського народу, створення і
поширення культурних цінностей, забезпечення фінансової підтримки кращих
мистецьких колективів, окремих митців, обдарованої творчої молоді шляхом
надання президентських стипендій, грантів. Заклади та установи культури, які
мають особливе підґрунтя для розвитку української та загальносвітової культури,
згідно з указами Президента одержують статус «національних».
Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення —
постійно діючий позавідомчий державний контролюючий орган, підзвітний в
своїй діяльності Верховній Раді і Президенту України та відповідальний за
розвиток, якісний стан телебачення і радіомовлення України, зростання
професійного, художнього та етичного рівня програм і передач
телерадіоорганізацій.
До компетенції Національної ради належить: контроль за додержанням
законодавства у галузі телебачення і радіомовлення України; участь у реалізації
державної політики у сфері телебачення і радіомовлення та концепції розвитку
709
телерадіо інформаційного простору України; забезпечення прав громадян і захист
інтересів національних телерадіо виробників.
Наступним суб’єктом публічного адміністрування в сфері культури є
Кабінет Міністрів України — вищий орган виконавчої влади. Відповідно до п.
3-4 ст. 2 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» даний орган
забезпечує проведення бюджетної, фінансової, цінової, інвестиційної, у тому
числі амортизаційної, податкової, структурно-галузевої політики; політики у
сферах праці та зайнятості населення, соціального захисту, охорони здоров’я,
освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і
природокористування та розробляє і спонукає до виконання загальнодержавних
програм економічного, науково-технічного, соціального, культурного розвитку,
охорони довкілля, а також розроблення, затвердження і виконання інших
державних цільових програм297.
Постійно діючим органом Кабінету Міністрів України є Секретаріат
Кабінету Міністрів України, який здійснює організаційне, експертно-аналітичне,
правове, інформаційне та матеріально-технічне забезпечення діяльності Кабінету
Міністрів України.
Структурним підрозділом Кабінету Міністрів України є Департамент
гуманітарної та соціальної політики, він працює за дорученнями Прем’єр-міністра
України, Першого віце-прем’єр-міністра України, Віце-прем’єр-міні-стрів
України, Міністра Кабінету Міністрів України та його заступників. В структурі
департаменту діє відділ з питань культури, етнонаціональної політики та релігій.
Основними завданнями якого є забезпечення проведення державної політики у
сферах культури, етнонаціонального розвитку України і міжнаціональних
відносин, охорони історичної та культурної спадщини, всебічного розвитку і
функціонування державної мови в усіх сферах суспільного життя на всій території
України; створення умови для вільного розвитку мов корінних народів і
національних меншин України, сприяє задоволенню національно-культурних
потреб українців, які проживають за межами України; забезпечення розроблення і
здійснення заходів щодо створення матеріально-технічної бази та інших умов,
необхідних для розвитку охорони здоров’я, освіти, культури і спорту,
туристичного та рекреаційного господарств.
В той же час Кабінет Міністрів України спрямовує діяльність органів
виконавчої влади на сприяння ефективному функціонуванню та розвитку
місцевого самоврядування, додержання визначених законом прав органів
місцевого самоврядування, забезпечує взаємодію центральних і місцевих органів
виконавчої влади з органами місцевого самоврядування у вирішенні питань
місцевого значення, зокрема економічного, соціального та культурного розвитку
відповідних адміністративно-територіальних одиниць.
Ключовим суб’єктом публічного адміністрування сферою культури є
Міністерство культури України, яке є головним органом у системі центральних

297 Про Кабінет Міністрів України. Закон України вiд 27 лютого 2014 № 794-VI // Відомості Верховної Ради
України. — 2014. — № 13. — Ст.222.
710
органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну
політику у сферах культури та мистецтв, охорони культурної спадщини,
вивезення, ввезення і повернення культурних цінностей, державної мовної
політики, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у
сфері кінематографії, відновлення та збереження національної пам’яті.
Міністерство культури України є спеціально уповноваженим центральним
органом виконавчої влади у сфері міжнаціональних відносин, релігії та захисту
прав національних меншин.
Основними завданнями зазначеного міністерства є:
1) забезпечення формування та реалізація державної політики у сферах
культури та мистецтв, охорони культурної спадщини, вивезення, ввезення і
повернення культурних цінностей, державної мовної політики, міжнаціональних
відносин, релігії та захисту прав національних меншин;
2) забезпечення формування та реалізації державної політики у сфері
кінематографії, відновлення та збереження національної пам’яті.
Міністерство культури України відповідно до покладених на нього завдань:
узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до
його компетенції, розробляє пропозиції щодо вдосконалення законодавчих актів,
актів Президента України, Кабінету Міністрів України та в установленому
порядку вносить їх на розгляд Кабінету Міністрів України;
розробляє та погоджує проекти законів та інших нормативно-правових
актів;
здійснює нормативно-правове регулювання у сферах культури та мистецтв,
охорони культурної спадщини, вивезення, ввезення і повернення культурних
цінностей, державної мовної політики, міжнаціональних відносин, релігії та
захисту прав національних меншин, кінематографії, відновлення та збереження
національної пам’яті;
визначає перспективи та пріоритетні напрями розвитку у сферах культури
та мистецтв, охорони культурної спадщини, вивезення, ввезення і повернення
культурних цінностей, державної мовної політики, міжнаціональних відносин,
релігії та захисту прав національних меншин, кінематографії, відновлення та
збереження національної пам’яті;
розробляє і здійснює заходи щодо створення умов для відродження та
розвитку культури української нації, культурної самобутності корінного народу і
національних меншин, всіх видів мистецтв, мистецького аматорства, осередків
традиційної культури, народних художніх промислів та нематеріальної
культурної спадщини;
здійснює заходи щодо підтримки видань аудіовізуальної, відеопродукції з
творами мистецтва;
вживає заходів до забезпечення соціального захисту професійних творчих
працівників і працівників культури;
забезпечує роботу з проведення гастрольних заходів вітчизняних
гастролерів, формує Єдиний банк даних гастрольних заходів, що проводяться в
Україні;
711
 сприяє діяльності творчих спілок, молодіжних, дитячих та інших
громадських об’єднань, що функціонують у сферах культури, мистецтв;
організовує провадження виставкової діяльності, проведення міжнародних,
всеукраїнських, регіональних мистецьких фестивалів і конкурсів, культурно-
мистецьких проектів, концертів, мистецьких аукціонів, виставок, виставок-
продажів та інших заходів з питань, що належать до його компетенції;
організовує конкурси на кращі ескізні проекти пам’ятників і монументів
державного значення, забезпечує їх ескізне проектування;
вживає заходів до забезпечення захисту об’єктів права інтелектуальної
власності, реалізації авторських і суміжних прав з питань;
формує, встановлює та затверджує в установленому порядку за участю і
погодженням з іншими сторонами соціального партнерства державні соціальні
нормативи у сфері обслуговування закладами культури, здійснює відповідно до
законодавства постійний державний моніторинг застосування та фінансового
забезпечення зазначених нормативів та контроль за їх додержанням;
порушує в установленому порядку клопотання про надання закладам
(установам) культури статусу національного, надає статус академічного
професійним творчим колективам;
бере участь у проведенні конгресів, форумів, конференцій, семінарів, нарад,
організовує підготовку, публікацію, розповсюдження і тиражування нотно-
мистецької літератури, творів літератури та мистецтва, а також каталогів
образотворчого мистецтва, методичної, мистецтвознавчої і культурологічної
літератури;
забезпечує нормативне регулювання ведення квиткового господарства;
сприяє централізованому комплектуванню і використанню бібліотечних
фондів, здійснює координацію робіт з об’єднання бібліотек в єдину бібліотечно-
інформаційну систему;
здійснює координацію діяльності бібліотек, а також контроль за діяльністю
бібліотек, що перебувають у державній та комунальній власності, збереження
ними бібліотечного фонду України, проводить атестацію бібліотечних кадрів та
визначає порядок її проведення;
встановлює порядок та критерії формування переліку книжкових видань,
передбачених до випуску за бюджетними програмами випуску книжкової
продукції;
вживає разом з іншими органами державної влади заходів до:
забезпечення бібліотек сучасною вітчизняною книжковою продукцією,
світовою літературою в перекладі на українську мову на різних носіях, у тому
числі адаптованих для сліпих, осіб з порушеннями зору та осіб з дислексією;
створення умов для функціонування електронних бібліотек, у тому числі
аудіокниг, аудіодокументів у спеціальному цифровому форматі для сліпих, осіб з
порушеннями зору та осіб з дислексією;
запровадження та функціонування дієвої системи електронного
книгокористування та обігу електронних книг через бібліотеки;

712
 розвитку вітчизняного напряму з формування та впорядкування
електронних книг, каталогів, баз даних;
розвитку книговидавничої справи та книгорозповсюдження;
розробляє заходи з популяризації вітчизняної книговидавничої продукції;
здійснює заходи державної підтримки виробників в окремих галузях
діяльності у сферах культури та мистецтв;
здійснює інформаційне та організаційне забезпечення участі України у
міжнародних книжкових виставках, ярмарках, форумах;
погоджує рішення органів виконавчої влади та органів місцевого
самоврядування стосовно реорганізації та ліквідації бібліотек, що перебувають у
державній та комунальній власності;
встановлює порядок створення страхових копій документів та колекцій, які
внесені та/або підлягають внесенню до Державного реєстру національного
культурного надбання;
погоджує рішення органів виконавчої влади щодо передачі іншим
бібліотекам документів, внесених до Державного реєстру національного
культурного надбання, якщо бібліотека не забезпечує створення необхідних умов
для їх зберігання та використання;
затверджує правила обліку, зберігання і використання документів, що
перебувають у бібліотечних фондах, а також типові правила користування
бібліотекою;
формує вимоги до ведення державного статистичного обліку театрів
стосовно їх діяльності, здійснює координацію діяльності театрів, контроль за
діяльністю театрів, заснованих на державній та комунальній формі власності;
організовує навчання та фахову перепідготовку артистичного і художнього
персоналу театрів;
визначає порядок обліку театрів, створених у складі підприємств, установ,
організацій, навчальних закладів; погоджує зміну жанрового спрямування,
мовного статусу театру;
здійснює заходи щодо виявлення, обстеження, ведення обліку і охорони
осередків народних художніх промислів та заповідних територій народних
художніх промислів;
визначає порядок ведення обліку, зберігання і використання типових зразків
виробів народних художніх промислів та унікальних виробів народних художніх
промислів;
складає перелік об’єктів нематеріальної культурної спадщини;
сприяє збереженню та розвитку культурної інфраструктури села, культурно-
дозвільної діяльності в сільській місцевості, традиційної культури регіонів;
здійснює формування державної частини Музейного фонду України,
контроль за станом ведення обліку, зберіганням, охороною, використанням та
переміщенням музейних предметів Музейного фонду України, що зберігаються в
музеях незалежно від форми власності, сприяє розвитку сучасної інфраструктури
музейної справи та музейної мережі, сприяє проведенню реставрації музейних

713
предметів, предметів музейного значення недержавної частини Музейного фонду
України у державних реставраційних закладах;
формує і веде Державний реєстр національного культурного надбання;
встановлює критерії віднесення продукції до такої, що має порнографічний
характер;
затверджує:
порядок віднесення музейних предметів Музейного фонду України до
Державного реєстру національного культурного надбання та умови їх зберігання;
форми облікових документів на музейні предмети та предмети музейного
значення;
положення про атестаційну комісію з питань проведення атестації
реставраторів та її персональний склад;
визначає:
вимоги до умов зберігання та ведення обліку музейних предметів, музейних
колекцій;
порядок консервації і реставрації музейних предметів Музейного фонду
України;
порядок ведення обліку музеїв, створених у складі підприємств, установ,
організацій, навчальних закладів;
порядок проведення атестації працівників музеїв;
приймає рішення про обмін музейних предметів, музейних колекцій,
музейних зібрань, що належать до державної частини Музейного фонду України;
приймає рішення щодо вилучення музейних предметів, що належать до
державної частини Музейного фонду України, з фондово-облікової документації у
разі їх втрати або руйнування;
формує вимоги до ведення державного статистичного обліку музеїв,
створених на території України;
здійснює контроль за діяльністю музеїв, заснованих на державній та
комунальній формі власності;
визначає необхідність проведення охоронних заходів щодо збереження
пам’яток національного значення та їх територій у разі виникнення загрози
руйнування або пошкодження внаслідок дії природних факторів або виконання
будь-яких робіт;
здійснює координацію та контроль за паспортизацією нерухомих об’єктів
культурної спадщини;
веде, забезпечує публікацію Державного реєстру нерухомих пам’яток
України, вносить об’єкти культурної спадщини місцевого значення до
зазначеного Реєстру та зміни до нього щодо пам’яток місцевого значення, подає
Кабінетові Міністрів України пропозиції щодо внесення об’єктів культурної
спадщини національного значення до Державного реєстру нерухомих пам’яток
України та змін до нього щодо пам’яток національного значення;
оголошує топографічно визначені території або водні об’єкти, в яких
містяться об’єкти культурної спадщини або можлива їх наявність,
охоронюваними археологічними територіями;
714
 визначає межі територій археологічних пам’яток національного значення,
затверджує зони їх охорони, охоронюваних археологічних територій, історичних
ареалів населених місць та встановлює режим їх використання;
видає власникам нерухомих об’єктів культурної спадщини або
уповноваженим ними органам свідоцтва про реєстрацію таких об’єктів як
пам’яток;
погоджує:
відчуження або передачу пам’яток національного значення їх власниками
чи уповноваженими ними органами іншим особам у володіння, користування або
управління;
охоронні договори на пам’ятки національного значення;
науково-проектну документацію на виконання робіт із консервації,
реставрації, реабілітації, музеєфікації, ремонту та пристосування пам’яток
національного значення;
програми та проекти містобудівних, архітектурних та ландшафтних
перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам’ятках
національного значення, їх територіях, в історико-культурних заповідниках, на
історико-культурних заповідних територіях, у зонах охорони, на охоронюваних
археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм
і проектів, реалізація яких може позначитися на об’єктах культурної спадщини;
розміщення реклами на пам’ятках національного значення, в межах зон
охорони таких пам’яток, історичних ареалів населених місць;
документацію із землеустрою, у частині відповідності зазначеної
документації законодавству у сфері охорони культурної спадщини;
порядок подальшого використання музейних зібрань у разі ліквідації музеїв,
що засновані на державній або комунальній формі власності;
рішення про вилучення приміщення музею, що є пам’яткою культурної
спадщини;
тимчасове вивезення музейних предметів, музейних колекцій, музейних
зібрань, що належать до державної частини Музейного фонду України, за межі
України для експонування на виставках, реставрації або проведення наукової
експертизи;
бере участь у здійсненні державного контролю за використанням земель
історико-культурного призначення;
розробляє разом з Українським національним комітетом Міжнародної ради
з питань пам’яток та визначних місць (ІКОМОС) пропозиції щодо внесення
пам’яток до Списку всесвітньої спадщини;
розробляє та здійснює заходи, спрямовані на забезпечення виконання
міжнародних угод з питань культурних цінностей, переміщених з території
України під час та внаслідок Другої світової війни, та запобігання їх незаконному
переміщенню і сприяння поверненню державам, яким вони належать;
забезпечує проведення державної експертизи культурних цінностей,
заявлених до вивезення (тимчасового вивезення) та у разі їх повернення після
тимчасового вивезення, а також обернених в дохід держави;
715
 видає свідоцтва на право вивезення (тимчасового вивезення) культурних
цінностей;
складає переліки культурних цінностей, що вивозяться (тимчасово
вивозяться), і встановлює режим їх вивезення; веде бази даних щодо переміщених
культурних цінностей;
здійснює заходи, спрямовані на популяризацію культурних надбань
Українського народу за межами України і світової культури в Україні (у тому
числі проведення днів, тижнів, років культури);
залучає представників української діаспори до участі в культурно-
мистецьких проектах та інших видах культурної діяльності; підтримує
міжнародний культурний обмін і сприяє співробітництву державних установ,
громадських організацій та приватного сектору у сфері міжнародного культурно-
мистецького співробітництва;
сприяє зміцненню взаєморозуміння і терпимості між релігійними
організаціями різних віросповідань;
сприяє участі релігійних організацій у міжнародних релігійних рухах,
форумах, ділових контактах з міжнародними релігійними центрами і зарубіжними
релігійними організаціями, здійснює контакти і координаційні зв’язки з
відповідними органами інших держав з відповідних питань;
сприяє збереженню і розвитку етнічної самобутності національних меншин,
задоволенню їх культурних, мовних та інформаційних потреб;
сприяє розширенню міжнародного співробітництва з державами, що мають
в Україні етнічно споріднені спільноти;
створює спеціалізовані організаційні структури для науково-методичного та
матеріально-технічного забезпечення театрів та музеїв;
здійснює інші повноваження, визначені законом.
Міністерство культури України очолює Міністр, який призначається на
посаду за поданням Прем’єр-міністра України і звільняється з посади Верховною
Радою України.
Міністр має першого заступника, заступників Міністра, які призначаються
на посаду та звільняються з посади Кабінетом Міністрів України за поданням
Прем’єр-міністра України відповідно до пропозицій Міністра.
Повноваження керівника державної служби в Міністерстві культури
України здійснює державний секретар, він вищою посадовою особою з числа
державних службовців Міністерства культури України. Державний секретар
підзвітний і підконтрольний Міністру. Державний секретар призначається на
посаду Кабінетом Міністрів України за поданням Комісії з питань вищого
корпусу державної служби строком на п’ять років з правом повторного
призначення.
Для погодженого вирішення питань, що належать до компетенції
Міністерства культури України, обговорення найважливіших напрямів його
діяльності у Міністерстві культури України може утворюватися колегія.
Рішення колегії можуть бути реалізовані шляхом видання відповідного
наказу Міністерства культури України.
716
 Для розгляду наукових рекомендацій та проведення фахових консультацій з
основних питань діяльності у Мінкультури можуть утворюватись інші постійні
або тимчасові консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи.
Рішення про утворення чи ліквідацію колегії, інших постійних або
тимчасових консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів, їх
кількісний та персональний склад, положення про них затверджуються Міністром
культури.
Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010
р. № 996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації
державної політики»1 при Міністерстві культури України створено Громадську
раду2.
Громадська рада при Міністерстві культури України є тимчасовим
консультативно-дорадчим органом, утвореним для сприяння участі громадськості
у формуванні та реалізації державної політики.
Основними завданнями Громадської ради є:
сприяння реалізації громадянами конституційного права на участь в
управлінні державними справами;
здійснення громадського контролю за діяльністю Мінкультури;
сприяння врахуванню Мінкультури громадської думки під час формування
та реалізації державної політики у сферах, віднесених до компетенції
Мінкультури;
налагодження ефективної взаємодії Мінкультури з громадськістю.
До складу Громадської ради можуть бути обрані представники громадських
об’єднань, релігійних, благодійних організацій, творчих спілок, професійних
спілок та їх об’єднань, асоціацій, організацій роботодавців та їх об’єднань,
недержавних засобів масової інформації, які зареєстровані в установленому
порядку і провадять діяльність на території України.
Кількісний склад Громадської ради визначається установчими зборами і не
може становити більш як 35 осіб.
Строк повноважень складу Громадської ради – два роки.
Громадську раду очолює голова, який обирається з числа членів ради на її
першому засіданні шляхом рейтингового голосування.
У складі Громадської ради функціонують чотири профільні комісії за
напрямками роботи Міністерства: 1) з питань мистецтв та культурно-мистецької
освіти; 2) з питань культурної спадщини та культурних цінностей; 3) з питань
свободи совісті; 4) з питань міжнаціональних відносин та культурного розмаїття.
Основною формою роботи комісії є засідання, що проводяться у разі
потреби, але не рідше, ніж один раз на квартал. Засідання скликаються головою
комісії або за ініціативою однієї третини від загального складу її членів.
Засідання комісії проводяться відкрито. У засіданнях комісії на запрошення
голови чи заступника голови Громадської ради можуть брати участь
представники профільних структурних підрозділів Міністерства. За запрошенням
голови комісії у її засіданнях можуть також брати участь інші особи. Результати
засідання комісії оформлюються протоколом.
717
 При Міністерстві культури України діють також наступні консультативно-
дорадчі органи: Експертна комісія з розгляду питань занесення об'єктів
культурної спадщини до державного реєстру; Експертна рада з питань сучасного
мистецтва; Науково-методична рада з питань охорони культурної спадщини
Міністерства культури України; Музейна рада; Експертно-фондова рада з питань
безоплатної передачі вилучених або конфіскованих культурних цінностей; Рада
молодих вчених; Рада з питань культурно-мистецької освіти; Науково-експертна
комісія Міністерства культури України; Експертна рада з питань свободи совісті
та діяльності релігійних організацій; Експертно-фондова комісія Міністерства
культури України.
Зазначені консультативно-дорадчі органи діють на підставі наказу Міністра,
Експертна рада з питань свободи совісті та діяльності релігійних організацій
діє відповідно до положення про Експертну рада з питань свободи совісті та
діяльності релігійних організацій, що затверджене
наказом Міністерства культури України від 15 грудня 2016 р. № 1193. В даному
нормативному акті зазначено, що ця рада є постійним консультативно-дорадчим
органом, що утворений при Міністерстві культури України для розгляду та
вивчення проблемних питань, пов'язаних з формуванням та реалізацією державної
політики у сфері державно-конфесійних відносин та забезпечення свободи совісті.
Основними завданнями Експертної ради є:
забезпечення здійснення аналізу та оцінки процесів, що відбуваються у
релігійному середовищі як в Україні, так і за її межами;
проведення дослідження проблемних питань, пов'язаних з формуванням та
реалізацією державної політики у сфері державно-конфесійних відносин,
діяльності релігійних організацій та забезпечення свободи совісті;
здійснення релігієзнавчої експертизи з питань діяльності релігійних
організацій, віровчення і культова практика яких мало відома в Україні чи
потребує додаткового аналізу;
участь в опрацюванні законопроектів та проектів інших нормативно-
правових актів, державних програм, міжнародних договорів України у сфері
державно-конфесійних відносин, забезпечення свободи совісті та діяльності
релігійних організацій;
підготовка пропозицій щодо формування і реалізації державної політики у
сфері релігії; визначення шляхів, механізмів та способів вирішення проблемних
питань, що виникають під час реалізації державної політики у зазначений сфері.
На своїх засіданнях Експертна рада розробляє пропозиції та рекомендації з
питань, що належать до її компетенції.
Пропозиції та рекомендації вважаються схваленими, якщо за них
проголосувало більш як половина присутніх на засіданні членів Експертної ради.
У разі рівного розподілу голосів вирішальним є голос головуючого на
засіданні.
Пропозиції та рекомендації фіксуються у протоколі засідання, який
підписується головуючим на засіданні та секретарем, і надсилається усім членам
Експертної ради та Міністру культури.
718
 Член Експертної ради, який не підтримує пропозиції (рекомендації), може
викласти у письмовій формі свою окрему думку, що додається до протоколу
засідання.
Науково-методичну рада з питань охорони культурної спадщини
Міністерства культури України, діє на підставі положення «Про Науково-
методичну раду з питань охорони культурної спадщини Міністерства культури
України», яке затверджено наказом Міністерства культури України від 04 квітня
2012 р. №304. Вона є постійним діючим дорадчим органом та створена для
розгляду наукових рекомендацій та пропозицій щодо розроблення основних
напрямів розвитку охорони культурної спадщини, обговорення найважливіших
програм, проектів з питань охорони культурної спадщини.
Основним завданням Науково-методичної ради є розгляд наукових
рекомендацій та пропозицій щодо розроблення основних напрямів розвитку
охорони культурної спадщини, обговорення найважливіших програм, проектів з
питань охорони культурної спадщини.
Науково-методична рада складається з голови, двох заступників голови,
відповідального секретаря та членів ради.
Рішення Науково-методичної ради, її президії мають рекомендаційний
характер і оформлюються протокольно за підписами головуючого та
відповідального секретаря. За необхідності зазначені рішення впроваджуються
наказами Міністерства культури України, спільними рішеннями Міністерства
культури України з іншими заінтересованими центральними органами виконавчої
влади та установами.
Експертна комісія з розгляду питань занесення об'єктів культурної
спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України діє відповідно
до «Порядку роботи Експертної комісії з розгляду питань занесення об'єктів
культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України», який
затверджено наказом Міністерства культури України 04 квітня 2012 № 304.
Відповідно зазначеного порядку встановлено, що Експертна комісія з
розгляду питань занесення об'єктів культурної спадщини до Державного реєстру
нерухомих пам'яток України є постійним дорадчим органом Міністерства
культури України.
Основним завданням Експертної комісії є забезпечення професійного
вирішення питань підготовки висновків щодо об'єктів культурної спадщини для
занесення/незанесення їх до Державного реєстру нерухомих пам'яток України.
Музейна рада діє відповідно до Положення про Музейну раду
при Міністерстві культури України, яке затверджене
наказом Міністерства культури України від 02 листопада 2016 № 983.
Рада є постійно діючим консультативно-дорадчим органом при Міністерстві
культури України , утвореним з метою визначення пріоритетних напрямів
формування та реалізації національної музейної політики.
Основними завданнями Ради є:
сприяння у забезпеченні комунікації Мінкультури з представниками
професійної громадськості;
719
 моніторинг ефективності чинного законодавства щодо музейної справи та
суміжних питань;
надання Мінкультури рекомендацій та пропозицій щодо формування та
реалізації державної політики у сфері музейної справи.
Персональний склад Ради затверджується наказом Мінкультури раз на два
роки на підставі поданих пропозицій.
Склад Ради формується на паритетних засадах з урахуванням регіональної
різноманітності та представництва музеїв, яким в установленому порядку надано
статус національних, інших державних і комунальних музеїв, музеїв, створених
при підприємствах, в установах, організаціях і навчальних закладах усіх форм
власності чи у їх складі, музеїв приватної форми власності, заповідників, галерей,
громадських об’єднань, аналітичних та науково-методичних центрів відповідного
функціонального спрямування.
До роботи в Раді залучаються науковці, митці, фахівці сфери музейної
справи, представники музеїв, інститутів громадянського суспільства (за згодою).
Експертно-фондову раду з питань безоплатної передачі вилучених або
конфіскованих культурних цінностей, обернених відповідно до закону в дохід
держави, діє на підставі положення «Про Експертно-фондову раду з питань
безоплатної передачі вилучених або конфіскованих культурних цінностей,
обернених відповідно до закону в дохід держави», яке затверджено наказом
Міністерства культури України від 18 липня 2013 р. № 1203/23735. Рада
утворюється Міністерством культури України для вирішення питань щодо
вилучених або конфіскованих культурних цінностей, обернених відповідно до
закону в дохід держави
Основними завданнями Ради є:
розподіл культурних цінностей, обернених в дохід держави, для постійного
зберігання в державну частину музейного, бібліотечного та архівного фондів або
релігійним організаціям;
підготовка рекомендацій для реалізації культурних цінностей, обернених в
дохід держави, на прилюдних торгах, аукціонах або на комісійних умовах у
випадках, коли вони не передаються в державну частину музейного,
бібліотечного та архівного фондів або релігійним організаціям;
сприяння поповненню та оновленню музейного, бібліотечного та архівного
фондів України;
розгляд пропозицій щодо передачі культурних цінностей, обернених в дохід
держави, в державну частину музейного, бібліотечного, архівного фондів та
релігійним організаціям;
розгляд пропозицій щодо поповнення та оновлення музейного,
бібліотечного та архівного фондів України.
Рада складається з голови, заступника голови, членів Ради (без права
заміни), які мають право голосу, та відповідального секретаря Ради.
Рада молодих вчених при Міністерстві культури України діє на підставі
наказу Міністерства культури України від 20 травня 2016 № 351.
Основними завданнями Ради є:
720
 вироблення пропозицій щодо концептуальних засад реформування у сфері
культурно-мистецької, наукової та освітньої діяльності;
формування пропозицій щодо створення умов для залучення талановитої
молоді до наукової, науково-технічної, науково-організаційної, інноваційної,
культурно-мистецької та освітньої діяльності;
забезпечення захисту прав та інтересів молодих вчених;
надання консультативної підтримки молодим вченим з питань, що належить
до компетенції Ради;
налагодження співробітництва з радами молодих вчених, що діють при
центральних органах виконавчої влади, Національній академії наук та
національних галузевих академіях наук, вищих навчальних закладах та інших
установах;
налагодження міжнародного співробітництва з метою залучення
талановитої молоді до реалізації наукових, науково-технічних, науково-
організаційних, інноваційних, культурно-мистецьких та освітніх проектів.
Рада з питань культурно-мистецької освіти діє на підставі положення
«Про Раду з питань культурно-мистецької освіти при Міністерстві культури
України» від 04 травня 2016 № 296, в якому встановлено, що рада з питань
культурно-мистецької освіти Міністерства культури України є постійно діючим
колегіальним консультативно-дорадчим органом з питань перспектив і напрямків
розвитку та змісту культурно-мистецької освіти.
Основними завданнями Ради є:
участь у розробці стратегії розвитку освіти у сфері культури і мистецтв;
підготовка пропозицій щодо дієвих систем внутрішнього та зовнішнього
моніторингу якості культурно-мистецької освіти;
визначення проблемних питань розвитку культурно-мистецької освіти всіх
рівнів та формування пропозицій щодо їх вирішення.
До складу Ради входять: заступник Міністра культури України відповідно
до розподілу обов’язків, представники Національної академії мистецтв України
(за згодою), керівники або інші представники закладів освіти сфери культури (за
згодою), представники Ради молодих вчених при Міністерстві культури України.
До складу Ради також можуть входити представники громадських об’єднань (за
згодою), статутами яких передбачена діяльність у сфері культурно-мистецької
освіти. Зі складу Ради обираються голова, заступник голови та її члени.
Регламент роботи Ради затверджується на її засіданні.
Науково-експертна комісія Міністерства культури України діє на
підставі положення, затвердженого наказом Міністерства культури України від
06 липня 2015 № 467.
Науково-експертна комісія Мінкультури є постійно діючим
консультативно-дорадчим органом, який утворюється з метою підвищення
ефективності планування та виконання науково-дослідних та проектно-
конструкторських робіт, які виконуються науковими установами та проблемними
науково-дослідними лабораторіями вищих навчальних закладів, що належать до
сфери управління Міністерства культури України.
721
 Основними завданнями Комісії є:
проведення конкурсного відбору проектів науково-дослідних та проектно-
конструкторських робіт, які виконуються за рахунок коштів загального фонду
державного бюджету;
розгляд та проведення експертної оцінки проектів, технічних завдань та
звітів науково-дослідних та проектно-конструкторських робіт;
вироблення пропозицій щодо концептуальних засад наукового оцінювання
результатів діяльності наукових установ;
надання рекомендацій щодо удосконалення роботи наукових установ;
інші питання наукового забезпечення сфери культури.
Комісія має право:
отримувати від наукових установ документи та інші матеріали, необхідні
для виконання покладених на неї завдань;
утворювати робочі групи (у разі потреби);
залучати в установленому порядку до роботи Комісії провідних вчених (за
їх згодою);
розглядати фінансові заявки (кошториси витрат) на реалізацію
проектів науково-дослідних та проектно-конструкторських робіт.
До складу Комісії входять голова, заступник голови, секретар та члени
Комісії.
До роботи в Комісії залучаються заступник Міністра культури України
відповідно до розподілу обов’язків, представники структурних підрозділів
Мінкультури, МОН (за згодою), Національної академії наук (за згодою),
Національної академії мистецтв (за згодою), вищих навчальних закладів сфери
культури, а також провідні науковці за напрямами наукових досліджень, що
виконуються науковими установами на замовлення Міністерства культури
України.
Загальна кількість членів Комісії повинна становити не менше дев’яти осіб.
Регламент роботи Комісії затверджується на її засіданні.
Висновок-пропозиція Комісії має рекомендаційний характер і виноситься
на розгляд та прийняття відповідного рішення Міністерства культури України.
Активним суб’єктом формування культурної політики в міжнародній сфері
та культурного образу України є Міністерство закордонних справ України.
Iще одним суб’єктом публічного адміністрування є колишня Державна
служба кінематографії — Державне агентство України з питань кіно, яке є
центральним органом виконавчої влади України, діяльність якого спрямовується і
координується Кабінетом Міністрів України через Міністра культури України.
Дане агентство України входить до системи органів виконавчої влади та
забезпечує реалізацію державної політики у сфері кінематографії.
Наступним суб’єктом публічного адміністрування сферою культури є
Державна архівна служба України є центральним органом виконавчої влади,
діяльність якого забезпечує реалізацію державної політики у сфері архівної
справи, діловодства та створення і функціонування державної системи страхового
фонду документації, а також міжгалузеву координацію з питань, що належить до
722
її компетенції. Вона узагальнює практику застосування законодавства з питань,
що належать до її компетенції і в установленому порядку подає Міністру юстиції
України пропозиції щодо вдосконалення законодавчих актів, актів Президента
України, Кабінету Міністрів України, нормативно-правових актів міністерств;
розробляє цільові програми розвитку архівної справи, діловодства, СФД, у тому
числі мобілізаційного та оборонного призначення, визначає заходи щодо їх
виконання; здійснює контроль та методичне забезпечення архівної справи і
діловодства в органах влади, органах місцевого самоврядування, на
підприємствах, в установах та організаціях незалежно від форми власності.
При Державній архівній службі створено дорадчі органи Центральна
експертно-перевірна комісія; Нормативно-методична комісія; Науково-видавнича
рада; Науково-експертна рада; Громадська рада при Державній архівній службі
України.
Громадську раду утворено з метою створення ефективних організаційних та
правових умов для всебічної реалізації громадянами конституційного права на
участь в управлінні державними справами, забезпечення відкритості діяльності
органів виконавчої влади, врахування громадської думки у процесі підготовки та
організації виконання їх рішень, підтримання постійного діалогу з усіма
соціальними групами громадян, створення можливостей для вільного та
об'єктивного висвітлення усіх процесів у цій сфері засобами масової інформації
Державним комітетом архівів України.
Громадська рада при Державній архівній службі працює згідно
з Положенням про неї, затвердженим Головою Громадської ради на підставі
Протоколу від 19 листопада 2014 р. № 2 та погодженим Головою Державної
архівної служби України.
Державний комітет телебачення і радіомовлення України як орган
виконавчої влади зі спеціальним статусом, діяльність якого спрямовується та
координується Кабінетом Міністрів України, відіграє важливу роль у взаємодії
між культурою і засобами масової інформації та виконанні державних програм із
книговидання.
Місцеві державні адміністрації, в межах відповідної адміністративно-
територіальної одиниці забезпечують виконання державних і регіональних
програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони
довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних
меншин - також програм їх національно-культурного розвитку. Здійснюють
фінансування підприємств, установ та організацій
освіти, культури. Організовують охорону, реставрацію та використання пам'яток
архітектури і містобудування, палацово-паркових, паркових та історико-
культурних ландшафтів. Сприяють роботі творчих спілок, національно-
культурних товариств, фондів, асоціацій, жіночих, молодіжних, дитячих та
інших громадських організацій.
Місцеві державні адміністрації забезпечують контроль за охороною
пам'яток історії та культури, збереженням житлового фонду.

723
 Наступним суб’єктом публічного адміністрування в сфері культури є органи
місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування означає право і
спроможність місцевих властей, в межах закону, здійснювати регулювання і
управління суттєвою часткою публічних справ, які належать до їхньої
компетенції, в інтересах місцевого населення. Місцеве самоврядування
здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як
безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні,
міські ради та їх виконавчі органи.
Для реалізації функцій розвитку культури на підвідомчій території сільські,
селищні та міські ради наділено комплексом повноважень, які закріплено в Законі
України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Так, відповідно до ст. 26 вищезазначеного Закону виключно на пленарних
засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання про:
затвердження програм культурного розвитку відповідних адміністративно-
територіальних одиниць, цільових програм з інших питань місцевого
самоврядування;
прийняття рішень про організацію територій і об’єктів природно-
заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають
особливій охороні; внесення пропозицій до відповідних державних органів щодо
оголошення природних та інших об’єктів, що мають екологічну, історичну,
культурну або наукову цінність, пам’ятками природи, історії або культури, які
охороняються законом;
Для реалізації рішень сільських, селищних та міських рад та здійснення їх
виконавчих функцій і повноважень створюються виконавчі органи місцевого
самоврядування.
В Україні виконавчими органами місцевого самоврядування є виконавчі
комітети сільських, селищних і міських рад, які формують та очолюють
відповідно сільські, селищні та міські голови.
До відання виконавчих органів сільських, селищних та міських рад у сфері
культури відповідно до ст. 32 згаданого закону належать:
підготовка програм соціально-економічного та культурного розвитку сіл,
селищ, міст, подання їх на затвердження ради, організація їх виконання; подання
раді звітів про хід і результати виконання цих програм;
забезпечення складання балансів фінансових, трудових ресурсів, грошових
доходів і видатків, необхідних для управління культурним розвитком відповідної
території, а також визначення потреби у місцевих будівельних матеріалах, паливі;
подання до районних, обласних рад необхідних показників та внесення
пропозицій до програм культурного розвитку відповідно районів і областей, а
також до планів підприємств, установ та організацій незалежно від форм
власності, розташованих на відповідній території, з питань, пов’язаних із
культурним розвитком території, задоволенням потреб населення;
забезпечення соціально-культурних закладів, які належать до комунальної
власності відповідних територіальних громад, а також населення паливом,
електроенергією, газом та іншими енергоносіями; вирішення питань
724
водопостачання, відведення та очищення стічних вод; здійснення контролю за
якістю питної води;
організація охорони, реставрації та використання пам’яток історії і
культури, архітектури, природних заповідників.
Водночас частину своїх повноважень у сфері культури районні та обласні
ради делегують відповідним місцевим державним адміністраціям. Згідно зі ст. 44
вищезазначеного Закону до таких повноважень належать:
підготовка і внесення на розгляд ради проектів програм культурного
розвитку відповідно районів і областей, а в місцях компактного проживання
національних меншин — також програм їх національно-культурного розвитку;
забезпечення виконання рішень ради;
підготовка пропозицій до програм культурного розвитку областей та
загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального та
культурного розвитку України;
організація охорони, реставрації, використання пам’яток історії та культури,
архітектури і містобудування, палацово-паркових, паркових та садибних
комплексів, природних заповідників місцевого значення;
забезпечення відповідно до законодавства культури; сприяння відродженню
осередків традиційної народної творчості, національно-культурних традицій
населення, художніх промислів і ремесел, роботі творчих спілок, національно-
культурних товариств, асоціацій, інших громадських та неприбуткових
організацій, які діють у сфері культури;
підготовка і подання на затвердження ради пропозицій щодо організації
територій і об’єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших
територій, що підлягають особливій охороні; внесення пропозицій до відповідних
державних органів щодо оголошення природних та інших об’єктів, що мають
екологічну, історичну, культурну або наукову цінність, пам’ятками історії або
культури, які охороняються законом.

§ 3. Адміністративні послуги, що надаються у сфері культури

У правовому полі використовуються терміни «послуги» і «адміністративні
послуги в сфері культури», які несуть різне змістовне навантаження.
Послуги в сфері культури — це дія (діяльність), яка спрямована на
задоволення потреб особи і не втілюється у певному майновому (уречевленому)
результаті; її результат є невіддільним від самої діяльності, його якість не може
гарантуватися, він споживається безпосередньо у момент її здійснення298.
Послуги можуть мати зміст нематеріальний (не речовий) та матеріальний.
Відмежування категорії «послуги» та «адміністративні послуги»
ґрунтується на тому, що адміністративні послуги надаються публічною
адміністрацією за зверненням фізичних або юридичних осіб і спрямовані на
реалізацію їх прав, свобод та публічних інтересів.

298 Державне управління та державна служба : словник-довідник / уклад. Ю. Оболенський. — К. : КНЕУ,

2005. — С. 28.
725
 У сфері культури визначено широкий перелік послуг. Вони мають свою
специфіку, визначену особливістю самої сфери. За функціональними
особливостями їх класифікують на послуги, що безпосередньо виконують
культурну функцію (послуги, які надають актори, читці, музиканти, співаки під
час концертів, шоу, спектаклів, лекцій, екскурсій, а також послуги, які надають
диригенти, балетмейстери, хормейстери, режисери та ін.), і послуги, що
виконують функцію «поширювального механізму» (видача книжок в бібліотеках,
показ фільмів у кінотеатрах, прокат відеокасет, театральних костюмів і реквізиту,
продаж предметів художнього мистецтва: картин, скульптур, антикваріату,
виробів народних промислів і сувенірів, книг).
З огляду на функції організацій сфері культури, послуги можна
класифікувати на такі групи:
а) у сфері культурно-освітянської діяльності (проведення вистав,
театральних та музичних постановок, концертів, оперних і балетних спек
таклів, інших постановок; діяльність артистичних груп, труп, оркестрів
та окремих артистів; навчання у народних університетах (факультетах),
лекторіях, на курсах; консультації з питань культури, літератури, музич
ного, театрального та образотворчого мистецтва, кінофотомистецтва, ар
хітектури, краєзнавства, історії та з бібліотечно-бібліографічних питань
тощо; навчання у школах, студіях, заняття в літературно-музичних ві
тальнях, ігрових кімнатах для дітей, у гуртках гри на музичних інстру
ментах, співу тощо;
б) у сфері міжнародного співробітництва (надання допомоги мис
тецьким колективам і виконавцям, які приїжджають в Україну чи ви
їжджають за її межі, в оформленні документів; прийняття та культурне
обслуговування культурно-мистецьких і туристських колективів; про
ведення міжнародних симпозіумів, науково-практичних конференцій,
концертів, фестивалів, виставок, вистав тощо);
в) у сфері побутових послуг (обладнання майстерень для побутової
технічної творчості населення «Зроби сам» (з урахуванням можливості
виконання столярних, слюсарних робіт, машинного в’язання тощо); ре
монт побутових приладів та обладнання теле-, аудіо-, відеоапаратури;
навчання основ слюсарних і столярних робіт, чоботарювання, обслуго
вування побутової техніки тощо);
г) інші послуги (оформлення інтер’єрів, дизайнерського оздоблення
виставочних стендів; реконструкція, оснащення та переоснащення атрак
ціонних комплексів, об’єктів дозвілля, атракціонів великих і малих форм
тощо).
Адміністративні послуги в сфері культури — це результат здійснення
владних повноважень публічною адміністрацією, компетенція якої
розповсюджується на сферу культури, що відповідно до закону забезпечує
юридичне оформлення умов реалізації фізичними, юридичними або іншими
колективними особами прав, свобод і законних інтересів у даній сфері за їх

726
заявою (видача дозволів (ліцензій), сертифікатів, посвідчень, проведення
реєстрації тощо).
Відповідно суб’єкти адміністративних послуг у сфері культури — це
органи державної влади, органи місцевого самоврядування, підприємства,
установи, організації, які перебувають у їх управлінні.
Законодавцем запроваджено стандарти надання адміністративних послуг у
сфері культури зі здійснення легалізації об’єднань громадян; здійснення
державної реєстрації благодійних організацій; здійснення державної реєстрації
друкованих засобів масової інформації тощо.
Адміністративні послуги в сфері культури можна поділити на групи,
залежно від того, ким вони надаються:
1) Міністерством культури України;
2) центральними та місцевими органами виконавчої влади;
3) місцевими державними адміністраціями;
4) органами місцевого самоврядування.
Міністерство культури України надає такі послуги299: видає дозволи на:
переміщення (перенесення в інше місце) пам’яток місцевого значення;
проведення робіт на пам’ятках національного значення, їх територіях та в
зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах
населених місць;
проведення археологічних розвідок, розкопок, інших земляних робіт у
межах території, на якій розташовані архітектурні пам’ятки, та в зонах їх охорони,
на охоронюваній археологічній території, в історичних ареалах населених місць, а
також дослідження решток життєдіяльності людини, що містяться під земною
поверхнею, під водою;
відновлення земляних робіт, зупинених у зв’язку з виявленням знахідки
археологічного або історичного характеру;
у межах повноважень погоджує:
відчуження або передачу пам’яток національного значення їх власниками
чи уповноваженими ними органами іншим особам у володіння, користування або
управління;
охоронні договори на пам’ятки національного значення;
науково-проектну документацію на виконання робіт із консервації,
реставрації, реабілітації, музеєфікації, ремонту та пристосування пам’яток
національного значення;
програми та проекти містобудівних, архітектурних та ландшафтних
перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам’ятках
національного значення, їх територіях, в історико-культурних заповідниках, на
історико-культурних заповідних територіях, у зонах охорони, на охоронюваних
археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм
і проектів, реалізація яких може позначитися на об’єктах культурної спадщини;

299 Про затвердження Положення про Міністерство культури України: Постанова Кабінету Міністрів
України від 3 вересня 2014 р. № 495 [Електронний ресурс]. — Режим доступу :
www.president.gov.ua/documents/13378.html.
727
 розміщення реклами на пам’ятках національного значення, в межах зон
охорони таких пам’яток, історичних ареалів населених місць;
документацію із землеустрою у випадках та порядку, визначених Земельним
кодексом України та Законом України «Про землеустрій», у частині відповідності
зазначеної документації законодавству у сфері охорони культурної спадщини;
порядок подальшого використання музейних зібрань у разі ліквідації музеїв,
що засновані на державній або комунальній формі власності;
рішення про вилучення приміщення музею, що є пам’яткою культурної
спадщини;
тимчасове вивезення музейних предметів, музейних колекцій, музейних
зібрань, що належать до державної частини Музейного фонду України, за межі
України для експонування на виставках, реставрації або проведення наукової
експертизи;
затверджує:
державні норми і правила з питань охорони культурної спадщини;
методики і правила дослідження об’єктів культурної спадщини;
порядок обліку об’єктів культурної спадщини;
положення про історико-культурні заповідники, що належать до сфери
управління Мінкультури, історико-культурну заповідну територію;
плани організації території історико-культурних заповідників, що належать
до сфери управління Мінкультури, а також плани організації території історико-
культурної заповідної території;
типове положення про консультативні ради для погодженого вирішення
питань щодо охорони культурної спадщини на територіях областей, мм. Києва та
Севастополя, інших населених пунктів;
форми дозволів на проведення археологічних розвідок, розкопок, інших
земляних робіт на території, на якій розташовані пам’ятки, та в зонах їх охорони,
на охоронюваній археологічній території, в історичних ареалах населених місць, а
також дослідження решток життєдіяльності людини, що містяться під земною
поверхнею, під водою;
порядок передачі на постійне зберігання до профільних державних сховищ
предметів і колекцій, знайдених під час проведення археологічних розвідок,
розкопок, польової документації та звіту про проведені розвідки, розкопки;
порядок оформлення звіту про роботи, виконані відповідно до дозволу на
проведення археологічних розвідок, розкопок, інших земляних робіт на території,
на якій розташовані пам’ятки, та в зонах їх охорони, на охоронюваній
археологічній території, в історичних ареалах населених місць;
зразок облікової картки та паспорта об’єкта культурної спадщини;
форму акта технічного стану пам’ятки;
форму звітності (адміністративні дані) про пам’ятки і об’єкти культурної
спадщини та інструкцію про її заповнення;
порядок розроблення плану організації території історико-культурного
заповідника та історико-культурної заповідної території;

728
 порядок визначення та затвердження меж і режимів використання зон
охорони пам’яток та внесення змін до них
разом з тим:
видає власникам нерухомих об’єктів культурної спадщини або
уповноваженим ними органам свідоцтва про реєстрацію таких об’єктів як
пам’яток;
видає свідоцтва на право вивезення (тимчасового вивезення) культурних
цінностей тощо.
Державне агентство з питань кіно надає такі адміністративні послуги:
надає в установленому порядку аудіовізуальним творам статус
національного;
видає державні посвідчення на право розповсюдження і демонстрування
фільмів;
надає в установленому порядку аудіовізуальним творам статус
національного;
надає відповідно до міжнародних договорів аудіовізуальним творам в
Україні статус продукту спільного виробництва 300.
Державний комітет телебачення і радіомовлення України надає такі
адміністративні послуги301:
вносить до Державного реєстру видавців, виготівників і розповсюджувачів
видавничої продукції.
Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення надає
такі адміністративні послуги:
видає (відмовляє у видачі, анулює) дозвіл на ввезення видавничої продукції,
що має походження або виготовлена та/або ввозиться з території держави-
агресора, тимчасово окупованої території України;
видає видавництвам і підприємствам книгорозповсюдження довідку про
випуск та/або розповсюдження не менш як 50 відсотків книжкової продукції
державною мовою;
забезпечує державну стандартизацію у видавничій.
Місцеві державні адміністрації надають такі адміністративні послуги в
сфері культури:
погоджують розміщення реклами на пам’ятках місцевого значення, в межах
зон охорони таких пам’яток;
надають акт щодо обстеження приймальних пунктів металобрухту на
відповідність вимогам законодавства;

300 Про Положення про Державне агентство України з питань кіно : Постанова Кабінету Міністрів
України від 17.07.2014 № 277 [Електронний ресурс]. — Режим доступу :
http://www.president.gov.ua/documents/13378.html
301 Про Положення про Державний комітет телебачення і радіомовлення України : Постанова Кабінету
міністрів України від 13.08.2014 № 341 [Електронний ресурс]. — Режим доступу :
http://www.president.gov.ua/documents/13378.html
729
 надають дозвіл на проведення робіт на пам’ятках місцевого значення (крім
пам’яток археології), їх територіях та в зонах охорони, реєстрація дозволів на
проведення археологічних розвідок, розкопок тощо.
Органи місцевого самоврядування надають наступні адміністративні
послуги в сфері культури:
реєструють відповідно до законодавства статути (положення) розташованих
на відповідній території культурно-освітніх закладів, незалежно від форм
власності;
здійснюють державну реєстрацію місцевих благодійних організацій і
фондів, інших неприбуткових організацій, які діють у сфері культури;
здійснюють в установленому порядку державну реєстрацію підприємств та
інших суб’єктів підприємницької діяльності діяльність яких розповсюджується на
сферу культури, розташованих на відповідній території;
здійснюють в установленому порядку реєстрацію місцевих об’єднань
громадян, органів територіальної самоорганізації населення інтереси яких
реалізуються в межах сфери культури, які створюються і діють відповідно до
законодавства.
Законодавством України передбачено, що адміністративні послуги можуть
бути як платними, так і безоплатними.
Відповідно до Методики визначення собівартості платних
адміністративних послуг, що затверджені постановою Кабінету Міністрів України
від 27 січня 2010 р. N 66 собівартість адміністративної послуги розраховується
на підставі норми часу на надання такої послуги та вартості розрахункової
калькуляційної одиниці часу - однієї людино-години
(людино-дня).
Надані адміністративні послуги в сфері культури заносяться до Реєстру
адміністративних послуг.
Реєстр формується та ведеться на основі інформації, яку подають суб’єкти
надання послуг Держателю Реєстру згідно з формою подання інформації до
Реєстру адміністративних послуг.
Користувачами Реєстру є органи державної влади, органи місцевого
самоврядування, громадяни України, підприємства, установи, організації усіх
форм власності, об’єднання громадян, іноземні юридичні та фізичні особи.
Iнформація до Реєстру за встановленою формою подається:
органами виконавчої влади не пізніше одного місяця після прийняття
відповідних нормативно-правових актів, які регулюють питання надання ними
адміністративних послуг;
органами місцевого самоврядування відповідно до запиту Держателя
Реєстру.
Адміністратор Реєстру упродовж 10 робочих днів з дати надходження
інформації про надані адміністративні послуги в сфері культури заносить її до
Реєстру.

730
 Витяг із Реєстру про надані адміністративні послуги в сфері культури
видається на безоплатній основі на письмовий запит користувачів до Держателя
Реєстру і містить обсяг інформації відповідно до змісту запиту.
Строк надання користувачам витягу з Реєстру не повинен перевищувати 10
робочих днів з дати отримання запиту302.

§ 4. Адміністративна відповідальність у сфері культури

Відповідно до загального визначення адміністративна відповідальність
за порушення законодавства, яким регулюється сфера культури, загалом, є
реалізацією санкцій, законодавчо передбачених за здійснення
адміністративного проступку у зазначеній сфері.
Адміністративна відповідальність за порушення законодавства, яким
регулюється сфера культури включає всі властиві юридичній відповідальності
основні ознаки: 1) ґрунтується на державному примусі у формі каральних і право
відновлювальних (компенсаційних) способів; 2) виражається в обов’язку особи
зазнавати певних втрат; 3) настає лише за вчинені або вчинювані правопорушення
в разі встановлення складу правопорушення; 4) здійснюється компетентним
органом у суворій відповідності із законом, а саме із санкціями норм права, якими
встановлюються вид і міра втрат; 5) здійснюється у процесі правозастосовної
діяльності за дотримання певного процедурно-процесуального порядку і форм,
встановлених законом303.
Специфічними ознаками, визначальними для характеристики
адміністративної відповідальності за порушення законодавства, яким
регулюється сфера культури, й водночас такими, що вирізняють її від інших
різновидів юридичної відповідальності, є:
1. Підстави адміністративної відповідальності за порушення
законодавства, яким урегульована сфера культури. А саме: а) нормативна, тобто
наявність системи норм, що її регулюють; б) фактична — діяння конкретного
суб’єкта, яке порушує правові приписи, що охороняються адміністративними
санкціями (адміністративне правопорушення); в) процесуальна — акт
компетентного суб’єкта про накладення конкретного стягнення за конкретне
адміністративне правопорушення.
Водночас аналіз нормативних основ адміністративної відповідальності за
правопорушення законодавства, яким регулюється сфера культури, дає змогу
дійти таких висновків:
нормативною основою адміністративної відповідальності фізичних осіб за
правопорушення законодавства, яким урегульовано сферу культури, є гл. 7

302 Про затвердження Порядку ведення Реєстру адміністративних послуг: постанова Кабінету Міністів
України від 30 січня 2013 р. № 57 [Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://www. zakon.rada.gov.ua.
303 Скакун О. Ф. Теорія держави і права : підручник / О. Ф. Скакун ; пер. з рос. — Х. : Консум, 2001. —
С. 431—432.
731
КУпАП «Адміністративні правопорушення у сфері охорони природи,
використання природних ресурсів, охорони культурної спадщини»304;
нормативною основою адміністративної відповідальності юридичних осіб за
порушення законодавства, яким урегульовано сферу культури є
Закон України «Про охорону культурної спадщини», а саме ст. 44
«Відповідальність юридичних осіб за порушення законодавства про культурну
спадщину» та ст. 45 «Порядок застосування фінансових санкцій за порушення
законодавства про культурну спадщини»;
нормативна основа адміністративної відповідальності як фізичних, так і
юридичних осіб за правопорушення законодавства про музеї та музейну справу,
бібліотеки та бібліотечну справу в українському адміністративно-деліктному
законодавстві взагалі відсутня;
нормативна основа адміністративної відповідальності як фізичних, так і
юридичних осіб за правопорушення законодавства про видавничу справу,
кінематографію в українському адміністративно-деліктному законодавстві взагалі
відсутня.
Загальновизнаним в адміністративно-правовій літературі є те, що фактичну
підставу адміністративної відповідальності в кожному конкретному випадку
становить адміністративний проступок, який, у нашому випадку, посягає на
суспільні відносини у сфері культури.
2.Право складання протоколу про адміністративний проступок, що посягає
на суспільні відносини у сфері культури, наділені посадові особи сфери культури
(органи охорони культурної спадщини; адміністрації історико-культурних
заповідників, історико-культурних заповідних територій; громадський інспектор
Українського товариства охорони пам’яток історії та культури).
3.До адміністративної відповідальності за порушення, що посягають на
суспільні відносини в сфері культури, притягують органи (посадових осіб), яким
таке право надано чинним законодавством (глава 17 КУпАП). Так, справи про
адміністративні правопорушення, що посягають на суспільні відносини у сфері
культури, розглядаються адміністративними комісіями при виконавчих органах
міських, сільських та селищних рад, виконавчими комітетами міських, сільських
та селищних рад (статті 218, 219 КУпАП); а справи про адміністративні
правопорушення, що посягають на суспільні відносини у сфері діяльності,
пов’язаної з Національним архівним фондом й архівними установами —
виключно судами (ст. 221 КУпАП).
4.За вчинення адміністративного проступку, що посягає на відносини в
сфері культури з боку фізичних осіб, КУпАП передбачено два види
адміністративних стягнень: попередження, штраф, конфіскація; з боку юридичних
осіб Законом України «Про охорону культурної спадщини» передбачено —
фінансові санкції.
5.Адміністративна відповідальність за правопорушення, що посягають на

304 Кодекс України про адміністративні правопорушення вiд 7 грудня 1984 р. № 8073-X (за станом на
20.07.2017 р.) // Відомості Верховної Ради України. — 1984. — Додаток до № 51. — Ст. 1122.
732
відносини в сфері культури, характеризується як менш сувора, ніж кримінальна
відповідальність, і не передбачає судимості та інших правових наслідків стосовно
порушника. Необхідно зауважити, що після внесених змін до КУпАП щодо
збільшення штрафних санкцій, покарання за злочин, що посягає на суспільні
відносини у сфері охорони культурної спадщини та адміністративний проступок,
що посягає на такі самі суспільні відносини, майже вирівнялися. Так, особа, яка
вчинила злочин, що посягає на суспільні відносини у сфері охорони культурної
спадщини, може бути піддана штрафу в розмірі 100 неоподатковуваних мінімумів
доходів громадян (ч. 1 ст. 298 КК України «Умисне незаконне знищення,
руйнування або пошкодження пам’яток — об’єктів культурної спадщини»),
водночас максимальний розмір адміністративного штрафу за «Порушення вимог
законодавства про охорону культурної спадщини» (ст. 92 КУпАП) становить для
громадян від п’ятдесяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і
на посадових осіб — від ста до ста п’ятдесяти неоподатковуваних мінімумів
доходів громадян. Разом із тим у кримінальному законодавстві передбачено,
окрім штрафу, інші види кримінальних покарань за порушення законодавства про
охорону культурної спадщини — обмеження волі на строк до трьох років або
позбавлення волі на той самий строк305, що спричиняють інші суворі наслідки.
Окрім суворості санкцій, адміністративна відповідальність за порушення
законодавства, що посягають на відносини в сфері культури, відрізняється від
кримінальної предметами посягання, а також сутністю об’єктивної та
суб’єктивної сторони.
Отже, адміністративної відповідальності за порушення законодавства,
яким регулюється сфера культури — це форма негативного реагування з боку
держави в особі її компетентних органів, що виявляється в застосуванні
ними з додержанням встановленої процедури заходів адміністративного
примусу, які містяться в адміністративно-правових санкціях до фізичних осіб
за вчинення адміністративних правопорушень, а також до юридичних осіб за
порушення адміністративно-правових установлень у сфері культури.
Слід зазначити, що проступки в сфері культури можуть мати загальний
характер і вчинятися у будь-якій сфері. Наприклад, адміністративні корупційні
правопорушення (гл. 13-а КУпАП), порушення прав на об’єкт права
інтелектуальної власності (ст. 512 КУпАП), порушення права на інформацію (ст.
2123 КУпАП), здійснення незаконного доступу до інформації в інформаційних
(автоматизованих) системах, незаконне виготовлення чи розповсюдження копій
баз даних інформаційних (автоматизованих) систем (ст. 212 6 КУпАП), порушення
законодавства про державну таємницю (ст. 2122 КУпАП), порушення
встановленого порядку видачі сертифіката відповідності (ст. 1721 КУпАП),
порушення порядку видачі документа дозвільного характеру (ст. 16610 КУпАП),
порушення законодавства про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних

305 Кримінальний кодекс України вiд 5 квітня 2001 р. № 2341-III (за станом на 10 лютого 2010 р.) [Електронний
ресурс]. — Режим доступу : http://www.rada.gov.ua
733
осіб — підприємців (ст. 16611 КУпАП), порушення законодавства про
ліцензування певних видів господарської діяльності (ст. 16612 КУпАП).
Треба відзначити, що КУпАП передбачено, що у разі вчинення порушень
вимог законодавства про охорону культурної спадщини, якщо особу порушника
неможливо встановити на місці вчинення порушення, уповноважені посадові
особи органів охорони культурної спадщини, адміністрацій історико-культурних
заповідників та історико-культурних заповідних територій можуть доставляти
осіб, які вчинили ці правопорушення, до поліції чи до приміщення виконавчого
органу сільської, селищної, міської ради для встановлення особи порушника та
складення протоколу про адміністративне правопорушення.
У той самий час у КУпАП визначено перелік протиправних діянь, які
стосуються саме сфери культури.
Ключовою щодо сфери культури є, безумовно, гл. 7, в якій визначено
адміністративні правопорушення у сфері охорони культурної спадщини.
Так, ст. 92 КУпАП встановлена відповідальність за порушення вимог
законодавства про охорону культурної спадщини. У ній зазначено, що ухилення
від підписання охоронних договорів на пам’ятки культурної спадщини;
порушення режиму використання пам’ятки культурної спадщини; порушення
режиму історико-культурного заповідника чи істо-рико-культурної заповідної
території; проведення ремонтних, реставраційних, реабілітаційних робіт на
пам’ятці культурної спадщини, зміна призначення пам’ятки культурної
спадщини, її частин та елементів, здійснення написів, позначок на ній, на її
території та в її охоронній зоні без письмового дозволу відповідного органу
охорони культурної спадщини; ухилення від передачі в установленому порядку
знайдених під час археологічних розвідок, розкопок рухомих предметів,
пов’язаних з нерухомими об’єктами культурної спадщини, на постійне зберігання
до музеїв (державних фондосховищ), у яких зберігаються музейні предмети і
музейні колекції, що є державною власністю і належать до державної частини
Музейного фонду України тягне за собою накладення штрафу на громадян від
п’ятдесяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових
осіб — від ста до ста п’ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Зазначена стаття була змінена згідно із Законом України «Про внесення змін до
деяких законодавчих актів України щодо охорони культурної спадщини» від 9
вересня 2010 р.306
Склад даного правопорушення характеризується такими елементами.
Об’єкт даного складу:
загальний об’єкт — це суспільні відносини, що захищаються санкціями
норм адміністративного права;
родовий об’єкт — це суспільні відносини в сфері культурної спадщини;
безпосередній об’єкт — рухомі та нерухомі об’єкти культурної спадщини.

306 Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо охорони культурної спадщини : Закон
України від 9 вересня 2010 р. № 2518-VI // Відомості Верховної Ради України. — 2011. — № 13—14, № 15—16, №
17. — Ст. 112.
734
 Об’єктивна сторона: дія або бездіяльність осіб, яка проявляється у вигляді
«ухилення», «порушення режиму використання», «зміна призначення»,
«здійснення написів, позначок», «ухилення від передачі» тощо.
Суб’єкт: загальний — фізична особа, яка досягла 16 років, дієздатна,
осудна; спеціальний — посадова особа.
Суб’єктивна сторона: вина у формі умислу або необережності.
Статтею 921 КУпАП встановлена відповідальність за порушення
законодавства про Національний архівний фонд та архівні установи. Зазначено,
що недбале зберігання, псування, незаконне знищення, приховування, незаконна
передача іншій особі архівних документів, порушення порядку щодо доступу до
зазначених документів, а також неповідомлення державної архівної установи про
наявні архівні документи в разі виникнення загрози знищення або значного
погіршення їх стану — тягнуть за собою попередження або накладення штрафу на
громадян від трьох до семи неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і
попередження або накладення штрафу на посадових осіб — від п’яти до десяти
неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Ті самі дії, вчинені особою, яку протягом року було піддано
адміністративному стягненню за одне з порушень, передбачених частиною
першою цієї статті, — тягнуть за собою накладення штрафу на громадян від семи
до двадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб
— від десяти до сорока неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Склад даного правопорушення характеризується такими елементами.
Об’єкт даного складу:
загальний об’єкт — це суспільні відносини, що захищаються санкціями
норм адміністративного права;
родовий об’єкт — це суспільні відносини в сфері культурної спадщини;
безпосередній об’єкт — архівні документи;
Об’єктивна сторона: дія або бездіяльність осіб, яка проявляється у вигляді:
«недбале зберігання», «псування», «приховування», «незаконне знищення»,
«незаконна передача», «порушення порядку», «неповідомлення».
Суб’єкт: загальний — фізична особа, яка досягла 16 років, дієздатна,
осудна; спеціальний — посадова особа.
Суб’єктивна сторона: вина у формі умислу або необережності.
Наступні склади адміністративних проступків містяться в інших главах
КУпАП.
Так, у гл. 15 «Адміністративні правопорушення, що посягають на
встановлений порядок управління» включена ст. 18833 КУпАП, якою визначена
відповідальність за невиконання законних вимог посадових осіб органів охорони
культурної спадщини. У ній зазначено, що невиконання законних вимог
посадових осіб органів охорони культурної спадщини щодо усунення порушень
вимог законодавства про охорону культурної спадщини або створення перешкод
для їх діяльності — тягнуть за собою накладення штрафу від п’ятдесяти до ста
неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Ті самі дії, вчинені повторно
протягом року після накладення адміністративного стягнення, — тягнуть за
735
собою накладення штрафу від ста до ста п’ятдесяти неоподатковуваних мінімумів
доходів громадян.
Склад даного правопорушення характеризується такими елементами.
Об’єкт даного складу:
загальний об’єкт — це суспільні відносини, що захищаються санкціями
норм адміністративного права;
родовий об’єкт — це суспільні відносини в сфері управління;
безпосередній об’єкт — законні вимоги органів управління культурою
спадщиною;
Об’єктивна сторона: дія або бездіяльність осіб, яка проявляється у вигляді:
«невиконання законних вимог».
Суб’єкт: загальний — фізична особа, яка досягла 16 років, дієздатна,
осудна.
Суб’єктивна сторона: вина у формі умислу або необережності.
У зазначеній главі знаходиться ст. 1866 КУпАП, якою встановлена
відповідальність за порушення законодавства про друковані засоби масової
інформації, зазначено, що виготовлення, випуск або розповсюдження продукції
друкованого засобу масової інформації після припинення діяльності цього
друкованого засобу масової інформації, а так само ухилення від перереєстрації
друкованого засобу масової інформації у передбачених законом випадках, чи від
повідомлення реєструючому органу про зміну виду видання, юридичної адреси
засновника (співзасновників), місцезнаходження редакції, — тягнуть за собою
накладення штрафу від десяти до тридцяти неоподатковуваних мінімумів доходів
громадян.
Склад даного правопорушення характеризується такими елементами.
Об’єкт даного складу:
загальний об’єкт — це суспільні відносини, що захищаються санкціями
норм адміністративного права;
родовий об’єкт — це суспільні відносини в сфері управління;
безпосередній об’єкт — законодавство про друковані засоби масової
інформації;
Об’єктивна сторона: дія або бездіяльність осіб, яка проявляється у вигляді:
«виготовлення», «випуск» або «розповсюдження», «ухилення», «не
повідомлення».
Суб’єкт: загальний — фізична особа, яка досягла 16 років, дієздатна,
осудна.
Суб’єктивна сторона: вина у формі умислу або необережності.
У гл. 12 «Адміністративні правопорушення в галузі фінансів і
підприємницькій діяльності» міститься ст. 1646 «Демонстрування і
розповсюдження фільмів без державного посвідчення на право розповсюдження і
демонстрування фільмів», в якій визначено, що демонстрування фільмів або
розповсюдження фільмів шляхом продажу чи передачі в прокат фільмокопій без
державного посвідчення на право розповсюдження і демонстрування фільмів —
тягне за собою накладення штрафу від двадцяти до сорока п’яти
736
неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією фільмокопій, а
також грошей, отриманих від їх демонстрування, продажу або передачі в прокат.
Ті самі дії, вчинені повторно протягом року після застосування заходів
адміністративного стягнення, — тягнуть за собою накладення штрафу від сорока
п’яти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією
фільмокопій, а також грошей, отриманих від їх демонстрування, продажу або
передачі в прокат.
Розповсюдження фільмів шляхом виготовлення фільмокопій без
державного посвідчення на право розповсюдження і демонстрування фільмів з
метою їх демонстрування, продажу, передачі в прокат — тягне за собою
накладення штрафу від шістдесяти до дев’яноста неоподатковуваних мінімумів
доходів громадян з конфіскацією фільмокопій, засобів їх виготовлення, а також
грошей, отриманих від їх демонстрування, продажу або передачі в прокат.
Дії, передбачені частиною третьою цієї статті, вчинені повторно протягом
року після застосування заходів адміністративного стягнення, — тягнуть за собою
накладення штрафу від дев’яноста до ста п’ятдесяти неоподатковуваних
мінімумів доходів громадян з конфіскацією фільмокопій, засобів їх виготовлення,
а також грошей, отриманих від їх демонстрування, продажу або передачі в прокат.
Склад даного правопорушення характеризується такими елементами.
Об’єкт даного складу:
загальний об’єкт — це суспільні відносини, що захищаються санкціями
норм адміністративного права;
родовий об’єкт — це суспільні відносини в галузі фінансів і
підприємницькій діяльності;
безпосередній об’єкт — норми, якими визначено право розповсюдження і
демонстрування фільмів;
Об’єктивна сторона: дія або бездіяльність осіб, яка проявляється у вигляді:
«демонстрування», «розповсюдження», «виготовлення».
Суб’єкт: загальний — фізична особа, яка досягла 16 років, дієздатна,
осудна.
Суб’єктивна сторона: вина у формі умислу або необережності.
Статтею 1647 «Порушення умов розповсюдження і демонстрування фільмів,
передбачених державним посвідченням на право розповсюдження і
демонстрування фільмів» встановлено, що розповсюдження і демонстрування
фільмів з порушенням умов, передбачених державним посвідченням на право
розповсюдження і демонстрування фільмів наступає відповідальність у вигляді
штрафу від двадцяти до тридцяти п’яти неоподатковуваних мінімумів доходів
громадян з конфіскацією фільмокопій, а також грошей, отриманих від їх
демонстрування, продажу або передачі в прокат.
Ті самі дії, вчинені повторно протягом року після застосування заходів
адміністративного стягнення, — тягнуть за собою накладення штрафу від
тридцяти п’яти до сімдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з
конфіскацією фільмокопій, а також грошей, отриманих від їх демонстрування,
продажу або передачі в прокат.
737
 Склад даного правопорушення характеризується такими елементами.
Об’єкт даного складу:
загальний об’єкт — це суспільні відносини, що захищаються санкціями
норм адміністративного права;
родовий об’єкт — це суспільні відносини в галузі фінансів і
підприємницькій діяльності;
безпосередній об’єкт — норми, якими визначено умови щодо
розповсюдження і демонстрування фільмів;
Об’єктивна сторона: дія або бездіяльність осіб, яка проявляється у вигляді:
«демонстрування», «розповсюдження», «виготовлення».
Суб’єкт: загальний — фізична особа, яка досягла 16 років, дієздатна,
осудна.
Суб’єктивна сторона: вина у формі умислу або необережності.
Статтею 1648 «Недотримання квоти демонстрування національних фільмів
при використанні національного екранного часу» встановлено, що недотримання
суб’єктами кінематографії та телебачення квоти демонстрування національних
фільмів при використанні національного екранного часу — тягне за собою
накладення штрафу на посадових осіб від шістдесяти до дев’яноста
неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Ті самі дії, вчинені повторно
протягом року після застосування заходів адміністративного стягнення, —
тягнуть за собою накладення штрафу на посадових осіб від дев’яноста до ста
п’ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Склад даного правопорушення характеризується такими елементами.
Об’єкт даного складу:
загальний об’єкт — це суспільні відносини, що захищаються санкціями
норм адміністративного права;
родовий об’єкт — це суспільні відносини в галузі фінансів і
підприємницькій діяльності;
безпосередній об’єкт — квоти демонстрування національних фільмів;
Об’єктивна сторона: дія або бездіяльність осіб, яка проявляється у вигляді:
«недотримання».
Суб’єкт: загальний — фізична особа, яка досягла 16 років, дієздатна,
осудна.
Суб’єктивна сторона: вина у формі умислу або необережності.
Стаття 1649 «Незаконне розповсюдження примірників аудіовізуальних
творів, фонограм, відеограм, комп’ютерних програм, баз даних» встановлює, що
за розповсюдження примірників аудіовізуальних творів, фонограм, відеограм,
комп’ютерних програм, баз даних, упаковки яких не марковані контрольними
марками або марковані контрольними марками, що мають серію чи містять
інформацію, які не відповідають носію цього примірника, або номер, який не
відповідає даним Єдиного реєстру одержувачів контрольних марок, наступає
відповідальність у вигляді штрафу від десяти до ста неоподатковуваних мінімумів
доходів громадян з конфіскацією цих примірників аудіовізуальних творів,
фонограм, відеограм, комп’ютерних програм, баз даних. Та сама дія, вчинена
738
особою, яку протягом року було піддано адміністративному стягненню за одне з
правопорушень, зазначених у частині першій цієї статті, — тягне за собою
накладення штрафу від п’ятдесяти до двохсот неоподатковуваних мінімумів
доходів громадян з конфіскацією цих примірників аудіовізуальних творів,
фонограм, відеограм, комп’ютерних програм, баз даних.
Склад даного правопорушення характеризується такими елементами.
Об’єкт даного складу:
загальний об’єкт — це суспільні відносини, що захищаються санкціями
норм адміністративного права;
родовий об’єкт — це суспільні відносини в галузі фінансів і
підприємницькій діяльності;
безпосередній об’єкт — норми, якими визначено розповсюдження
примірників аудіовізуальних творів, фонограм, відеограм, комп’ютерних програм,
баз даних;
Об’єктивна сторона: дія або бездіяльність осіб, яка проявляється у вигляді:
«розповсюдження».
Суб’єкт: загальний — фізична особа, яка досягла 16 років, дієздатна,
осудна.
Суб’єктивна сторона: вина у формі умислу або необережності.

Рекомендована література:
1.Нерсесянц В. С. Право и культура : монография / В. С. Нерсесянц, Г. И.
Муромцев, Г. И. Мальцев [и др.]. — М. : Изд-во РУДН, 2002. — 423 с.
2.Семашко О. М. Українська культура в умовах нової соціальної реальності:
стан і проблеми розвитку / О. М. Семашко // Культурне відродження в Україні :
монографія / О. М. Семашко ; за ред. Т. О. Сілаєвої. — Л. : Асте-рикс, 993. — 290
с.
3.Карлова В. В. Державна політика у сфері культури: сутність та
особливості реалізації в сучасних умовах / В. В. Карлова ; Академія державного
управління при Президентові України. — К., 2003. — 180 с.
4.Тамбовцев В. Л. Субъекты и объекты культурной политики / В. Л. Там-
бовцев // Организационно-экономические преобразования в сфере культу-ры:
проблемы и перспективы : сб. науч. тр. НИИ культуры. — М., 1990. — 224 с.
5.Гусейнова Н. М. Культура в Центральной и Восточной Европе: смена
ценностных ориентиров и институциональные изменения / Н. М. Гусей-нова //
Культура в современном мире: опыт, проблемы, решения : науч.-информ. сб. —
Вып. 3. — М. : Изд-во РГБ, 1999. — 112 с.
6.Задихайло О. А. Організація управління культурою в Україні
(адміністративно-правовий аспект) : дис. … канд. юрид. наук : 12.00.07 / О. А.
Зади-хайло ; Нац. юрид. академія України імені Ярослава Мудрого. — Х., 2006. —
208 с.

739
 ТЕМА 27
ПУБЛІЧНЕ АДМІНІСТРУВАННЯ СФЕРОЮ ОХОРОНИ ЗДОРОВ’Я

§1. Поняття та особливості феномену «охорони здоров’я»

§2. Державна політика в сфері охорони здоров’я
§3. Суб’єкти публічного адміністрування сфери охорони здоров’я
§4. Адміністративні послуги в сфері охорони здоров’я
§5. Адміністративна відповідальність у сфері охорони здоров’я

Охорона здоров’я відіграє надзвичайно важливу роль у забезпеченні

життєдіяльності сучасного суспільства і тому роль охорони здоров’я набуває
особливої важливості.
Суттєвим чинником розбудови української правової держави є офіційне
визнання прав і свобод людини, її честі та гідності як вищої цінності, а також
закріплення основних прав і свобод людини в національному законодавстві.
Добробут та рівень будь-якого суспільства прямо та опосередковано
залежить від стану здоров’я населення. Здоров’я є одним з найважливіших
інтегрованих показників соціально-економічного, економічного стану
суспільства. Право на здоров’я – невід’ємне право людини в сучасній, розвиненій,
цивілізованій державі. Суспільство і держава відповідальні перед сучасним і
майбутніми поколіннями за рівень здоров'я і збереження генофонду народу
України, забезпечують пріоритетність охорони здоров'я в діяльності держави,
поліпшення умов праці, навчання, побуту і відпочинку населення, розв'язання
екологічних проблем, вдосконалення медичної допомоги і запровадження
здорового способу життя.

§1. Поняття та особливості феномену «охорони здоров’я»

Конституцією України визначено, що найвищою соціальною цінністю в
державі є людина, її життя та здоров’я. Велике значення таких благ, як життя та
здоров’я, зумовлює необхідність їх охорони. Забезпечення населення лікувально-
профілактичною допомогою в достатньому обсязі та високої якості залежить від
адекватності матеріально-технічної бази закладів охорони здоров’я,
професіоналізму і кваліфікації лікарів, психологічної готовності населення
піклуватися про стан свого здоров’я.
Історичний пріоритет у підходах до тлумачення сутності здоров'я належить
грецьким філософам, які високо поціновували тілесність, вважаючи її найвищим
благом природи. Але античні філософи ще не мислили категоріями прав людини
та її правами на здоров'я, як це вироблено сучасною цивілізацією. Так,
Аристотель висловлював думку про те, що досконала тілесність є здоров'ям, а
спосіб одержання користі від тіла не повинен обтяжуватись хворобами. На той
час, у повсякденному житті, здоров'я розглядалось як відсутність хвороб. Антична
концепція здоров'я мала, скоріше, аристократичний, ніж демократичний характер,
оскільки поширювалась на вибраних і була більшою мірою спрямована на

740
поліпшення здоров'я окремої людини (аристократа), ніж усієї держави по
відношенню до суспільного здоров'я.
Із часом відбулося змістовне розширення концепції здоров'я. Римляни
сприйняли її грецький варіант, зробивши акцент на гігієні та помірності в
харчуванні. На відміну від Аристотеля, який зробив людину відповідальною за
свою долю, уявлення римлян про здоров'я почало охоплювати душевне здоров'я
та соціальне благополуччя. Саме в ті часи зміст соціальної проблематики здоров'я
набув боротьби (з ідеологічним присмаком) між двома іпостасями - душею і
тілом, заполонивши думки мудреців і вчених упродовж останніх двох тисячоліть
у вирішенні цієї дилеми, розв'язання якої, можливо, залишиться такою ж гострою
у III тисячолітті.
Уперше офіційне визначення здоров'я подав Річард Сігеріст (США). У XX
ст. концепції й теоретичні уявлення про здоров'я поступово розширювались, і ця
модель вже включала фізичне здоров'я такою ж мірою, як і душевне. Визначення
поняття "здоров'я", яке на початку 1940 р. запропонував Р. Сігеріст, виявилось
набагато ширшим від античних уявлень про фізичне і душевне здоров'я: "Здоров'я
– це не просто відсутність хвороб, а це щось позитивне, радість життя, бадьоре
сприйняття особистістю всієї відповідальності, покладеної на людину життям".
Він зазначав, що ми повинні сприймати здоров'я не тільки як фізичний чи
душевний стан людини, але й як соціальне явище. Це надихнуло експертів
Всесвітньої організації охорони здоров'я (ВООЗ) на визначення поняття
"здоров'я" в контексті концепції Р. Сігеріста, що й було в 1946 р. прийнято як
частину преамбули Статуту ВООЗ: "Здоров'я – це стан цілковитого фізичного,
психічного та соціального благополуччя людини, а не лише відсутність хвороб".
14 листопада 1997 року ВООЗ на розгорнутій дискусії прийняла рішення
щодо поправки до поняття "здоров'я", погодившись на тому, що "здоров'я - це
динамічний стан", залишивши решту змісту визначення практично без змін.
Створенню дійової теорії здоров'я в пострадянській практиці тривалий час
не давала змоги відсутність системного підходу для розуміння сутності здоров'я.
Навіть коли А.А. Богданов описав теорію систем (1928), вона не була прийнятою
сталінськими філософами, і першість пізніше дісталася австрійцю Л.
Берталанффі. Фармакологізована медицина упродовж усього XX ст. залишалася
недосконалою, бо базувалася на частково вивчених і неповних знаннях з
антропології, морфології, генетики, фізіології та біохімії людини. У науковій
медицині і досі відсутня фундаментальна теорія здоров'я. Існує лише міжнародна
класифікація хвороб. Ті теорії здоров'я, що інколи з'являються у наукових
виданнях (В.П. Петленко, А.Г. Щедріна та ін.), були приречені на провал,
оскільки обґрунтовані на окремо взятих часткових знаннях. Основні категорії, які
в них фігурують, це філогенез і онтогенез, соціальне та біологічне, норма і
патологія. Але в основі повинно лежати філософське розуміння Всесвіту і людини
(макрокосму і мікрокосму), як його невід'ємної частини. А оскільки в наш час ще
не існує стрункої системи створення планети і Всесвіту, криза медицини багато в
чому є наслідком кризи науки наук - філософії (В. Фролов, В. Коновалов,
В. Кучеренко).
741
 М.М. Амосов аналізував здоров'я з позицій максимальної продуктивності
органів при збереженні якісних меж нормативних функцій (2002).
Здоров’я є своєрідним дзеркалом соціально-економічного, екологічного,
демографічного і санітарно-гігієнічного благополуччя країни, одним із соціальних
індикаторів суспільного прогресу, важливим чинником, який впливає на якість та
ефективність трудових ресурсів.
До головних показників здоров'я відносять:
а) рівень імунного захисту і стійкості;
б) рівень і гармонійність фізичного розвитку;
в) функціональний стан організму та його резервні можливості;
г) нормативність статевого розвитку і сексуальної поведінки;
д) наявність дефектів розвитку і захворювання;
є) рівень морально-вольових і ціннісно-мотиваційних установок.
Як ми бачимо, протягом багатовікової історії людства на різних етапах
розвитку суспільства вивченню проблем здоров’я завжди приділялася велика
увага. Представники різних наук та фахів робили спроби проникнути в таємниці
феномена здоров’я, визначити його сутність для того, щоб навчитися вміло
керувати ним, економно використовувати здоров’я протягом усього життя та
знаходити засоби для його збереження.
Вивчення різних аспектів здоров’я як якісної цінності людини та
суспільства, вивчення складних взаємозв’язків між чинниками навколишнього
середовища та здоров’ям людей є важливим завданням суспільства.
Здоров’я людей належить до числа як локальних, так і глобальних проблем,
тобто тих, що мають життєво важливе значення як для кожної людини, кожної
держави, так і для всього людства в цілому.
Здоров’я часто розглядається як відсутність хвороби. Медична наука
приділяє цьому велику увагу і розробила класифікацію хвороб, в яку включено
тисячі найменувань і описів механізмів, їх розвитку, клінічних проявів, лікування
і прогнозів кожної з цих хвороб.
Підводячи підсумки вищесказаного, здоров’я можна охарактеризувати
такими ознаками:
 нормальна функція організму на всіх рівнях його організації – органів,
організму в цілому, гістологічних, клітинних та генетичних структур, нормальна
поточність типових фізіологічних і біохімічних процесів, які сприяють
вираженню та відтворенню;
 здатність до повноцінного виконання основних соціальних функцій,
участь у соціальній діяльності та суспільно-корисній праці;
 динамічна рівновага організму і його функцій та чинників
навколишнього середовища;
 здатність організму пристосовуватися до умов існування в
навколишньому середовищі, що постійно змінюється (адаптація), здатність
підтримувати нормальну і різнобічну життєдіяльність та зберігання живої основи
в організмі;

742
  відсутність хвороби, хворобливого стану або хворобливих змін, тобто
оптимальне функціонування організму за відсутності ознак захворювання або
будь-якого порушення;
 повне фізичне, духовне, розумове і соціальне благополуччя,
гармонійний розвиток фізичних і духовних сил організму, принцип його єдності,
саморегулювання і гармонійної взаємодії всіх органів.
У світі сучасних наукових уявлень здоров’я як соціальне явище, яке має
біологічну основу, є складною багатофакторною проблемою і визначається
комплексом різних за своїм характером чинників, надзвичайно складно
переплетених.
Здоров’я – найбільший дар природи. Людина отримала від природи
надзвичайно досконалий організм, прекрасної форми з універсальною стійкістю
до труднощів життя – холоду і спеки, ран і отрут, страхів і нервових потрясінь,
голоду та захворювань. З роками здоров’я все слабшає, а хвороб стає все більше.
Кожна людина являє собою єдність двох протилежностей - здоров’я і
захворювання. Стан здоров’я і стан хвороби можуть багаторазово переходити
один в оден, причому в одних випадках цей перехід очевидний, в інших –
прихований, і його можна виявити лише шляхом всебічного і глибокого
обстеження організму.
Сучасна наука свідчить, що здоров’я людини є складним феноменом
глобального значення який має розглядатися як філософська, соціальна,
економічна, біологічна, медична категорії. Взагалі «здоров’я» – це природний
стан організму, який характеризується його рівновагою з навколишнім
середовищем і відсутністю будь-яких хворобливих змін.
Слід зазначити, що Закон України «Основи законодавства України про
охорону здоров'я», визначає правові, організаційні, економічні та соціальні засади
охорони здоров'я в Україні, регулюють суспільні відносини у цій сфері з метою
забезпечення гармонійного розвитку фізичних і духовних сил, високої
працездатності і довголітнього активного життя громадян, усунення факторів, що
шкідливо впливають на їх здоров'я, попередження і зниження захворюваності,
інвалідності та смертності, поліпшення спадковості.
Зазначений закон передбачає право громадян на охорону здоров’я, а саме:
 життєвий рівень, включаючи їжу, одяг, житло, медичний догляд та
соціальне обслуговування і забезпечення, який є необхідним для підтримання
здоров’я людини;
 безпечне для життя і здоров’я навколишнє природне середовище;
 санітарно-епідемічне благополуччя території та населеного пункту, де
громадянин проживає;
 кваліфіковану медико-санітарну допомогу, включаючи вільний вибір
лікаря і закладу охорони здоров’я;
 участь в обговоренні проектів законодавчих актів і внесення
пропозицій щодо формування державної політики у сфері охорони здоров’я;
 правовий захист від будь-яких незаконних форм дискримінації,
пов’язаних зі станом здоров’я;
743
  оскарження неправомірних рішень і дій працівників закладів та органів
охорони здоров’я;
 можливість проведення незалежної медичної експертизи в разі незгоди
громадянина з висновками державної медичної експертизи, застосування до нього
заходів примусового лікування та в інших випадках, якщо діями працівників
охорони здоров’я можуть бути ущемлені загальновизнані права людини і
громадянина тощо 307.
Слід зазначити, що здоров’я населення – показник добробуту держави, тому
його збереження є завданням державного рівня. Оскільки доведено, що приблизно
50 % здоров’я людини визначає спосіб життя, то політика формування здорового
способу життя є соціальною політикою за своїм змістом і вона повинна
узгоджуватися із сучасними загальновизначеними поглядами і вимогами світової
спільноти щодо формування здорового способу життя. Такі положення викладені
в Оттавській Хартії і розглянуті в Аделаїдських рекомендаціях.
Ця політика вимагає:
1) цілеспрямованих зусиль всіх політиків і діячів причетних до
управлінських рішень – прогнозування наслідків рішень, дій для суспільного і
соціального здоров’я;
2) поєднання таких зусиль;
3) прагнення суспільства до формування суспільства за стан здоров’я;
4) використання законодавчих і фіскальних заходів, оподаткування та
організаційних змін в інтересах здоров’я;
5) виявлення перешкод для здорових політичних рішень і розробка засобів
їх усунення.
Отже, охорона здоров’я — це система заходів публічної адміністрації,
спрямованих на захист здоров’я, шляхом створення сприятливих умов, що
спрямовується на попередження і лікування захворювань з метою забезпечення
оптимальної працездатності та соціальної активності людини при максимально
можливій індивідуальній тривалості життя.

§ 2. Державна політика в сфері охорони здоров’я

Охорона здоров'я – один з пріоритетних напрямів державної діяльності.
Держава формує політику охорони здоров'я в Україні та забезпечує її реалізацію.
Реалії сьогодення вимагають від керівництва країни звернути особливу
увагу на питання державної політики з реформування соціальної сфери, зокрема
сфери охорони здоров’я. Адже в сучасних умовах державна політика переважно
спрямована на вдосконалення економічної і банківської галузей, соціальні ж
питання залишаються лише на рівні передвиборчих програм. Така бездіяльність
призвела до виникнення негативної ситуації щодо здоров’я населення України та
кризової ситуації в системі охорони здоров’я 308.

307 Основи законодавства України про охорону здоров’я : Закон України від 19 листопада 1992 р. // Відомості
Верховної Ради України. – 1993. – № 4. – Ст. 19.
308 Лехан В.М. Стратегія розвитку системи охорони здоров’я: український вимір [Електронний ресурс] /
В.М. Лехан, Г.О. Слабкий, М.В. Шевченко. − К, 2009. – 34 с.
744
 Існуюча система охорони здоров’я не здатна задовольнити потреби
населення у медичній допомозі, забезпечити доступність, якість та своєчасність
медичних послуг.
Основними проявами такої ситуації є:
 скорочення очікуваної тривалості життя населення України, внаслідок
чого розрив з середньоєвропейськими показниками становить понад 6 років, а з
показниками країн Європейського Союзу (ЄС) – понад 10 років;
 високі показники загальної смертності населення, які вдвічі перевищують
показники країн ЄС, а показники смертності населення у працездатному віці – у
2–4 рази;
 різке вираження феномена чоловічої «надсмертності», коли смертність
чоловіків у середній віковій категорії (25–44 роки) майже в 4 рази перевищує таку
серед жінок аналогічного віку;
 один з найвищих в Європейському регіоні рівень природного убутку
населення, що веде до депопуляції населення швидкими темпами;
 стрімке старіння населення, яскраво регресивний характер відтворення
населення, коли частка осіб старших вікових груп значно перевищує таку серед 0–
15-річних;
 високий рівень загальної захворюваності населення на тлі значного
поширення факторів ризику захворювань;
 яскраво виражена нерівність у питаннях надання медичної допомоги, що
проявляється у різних відмінностях показників захворюваності забезпечених і
малозабезпечених груп населення при високій питомій вазі бідного населення;
 надмірні особисті витрати населення на отримання медичних послуг (40%
від загального обсягу фінансування);
 існування неформальних (тіньових) платежів населення за медичні
послуги (10% від загального обсягу фінансування) 309.
Погіршення стану здоров’я населення призводить до об’єктивного
зростання потреб у медичній допомозі, які існуюча система охорони здоров’я
задовольнити не в змозі, що негативно позначається на трудоресурсному
потенціалі України.
І.М. Солоненко та Н.Д. Солоненко аналізують підходи зарубіжних країн до
реформування охорони здоров’я і виділяють три групи заходів цього процесу:
 лібералізація попиту на медичні послуги шляхом розширення
можливостей споживчого вибору і зміни ролі держави, споживачів, медичних
закладів і лікарів, які взаємодіють і стають більш активними партнерами у сфері
охорони здоров’я;
 диверсифікація пропозицій медичних послуг методом створення нового
сприятливого середовища для недержавної та приватної діяльності шляхом
перерозподілу власності, виробництва і фінансування охорони здоров’я;

309 Методичні рекомендації стосовно розробки місцевими органами виконавчої влади та органами
місцевого самоврядування планів заходів щодо спеціалізації закладів охорони здоров'я, оптимізації їх мережі та
створення об'єднань таких закладів, зокрема міжрайонних / за ред. Г.О. Слабкого. – К., 2010. – 23 с.
745
  удосконалення стимулів для медичних закладів і медичних працівників за
економію витрат і підвищення якості медичних послуг на новому конкретному
ринку 310.
Сучасна державна політика у сфері охорони здоров’я в Україні – це
організована та цілеспрямована діяльність публічної адміністрації, направлена
на створення сприятливих умов, що спрямовується на збереження та розвитку
фізіологічних і психологічних функцій, оптимальної працездатності та соціальної
активності людини при максимально можливій індивідуальній тривалості
життя.
Державна політика у сфері охорони здоров’я передбачає:
 створення відповідних умов життя і праці громадян, їх відпочинку й
оздоровлення, належного рівня матеріального забезпечення;
 здійснення державою заходів щодо оздоровлення довкілля, забезпечення
екологічного благополуччя;
 відповідальність держави за ефективну діяльність у сфері охорони
здоров’я, її профілактичну спрямованість;
 структурну перебудову системи охорони здоров’я на засадах ринкових
відносин;
 задоволення потреб громадян в одержанні гарантованого рівня
безоплатної медико-санітарної допомоги;
 забезпечення фінансування охорони здоров’я в обсягах, що відповідають її
науково обґрунтованим потребам;
 розвиток багатоукладності форм охорони здоров’я 311.
Державна політика у сфері охорони здоров’я базується на ряді принципів:
 визнання охорони здоров'я пріоритетним напрямом діяльності суспільства
і держави, одним з головних чинників виживання та розвитку народу України;
 дотримання прав і свобод людини і громадянина у сфері охорони здоров'я
та забезпечення пов'язаних з ними державних гарантій;
 гуманістична спрямованість, забезпечення пріоритету загальнолюдських
цінностей над класовими, національними, груповими або індивідуальними
інтересами, підвищений медико-соціальний захист найбільш вразливих верств
населення;
 рівноправність громадян, демократизм і загальнодоступність медичної
допомоги та інших послуг у сфері охорони здоров'я;
 відповідність завданням і рівню соціально-економічного та культурного
розвитку суспільства, наукова обґрунтованість, матеріально-технічна і фінансова
забезпеченість;
 орієнтація на сучасні стандарти здоров'я та медичної допомоги, поєднання
вітчизняних традицій і досягнень із світовим досвідом у сфері охорони здоров'я;

310 Солоненко Н. Д. Механізми державного управління системою охорони здоров’я та її перебудовою в

умовах обмежених ресурсів в Україні / Н. Д. Солоненко // Управління сучасним містом. – 2004. – № 7–9 (15). –
С. 112–117.
311 Основи законодавства України про охорону здоров’я : Закон України від 19 листопада 1992 р. // Відомості
Верховної Ради України. – 1993. – № 4. – Ст. 19.
746
  попереджувально-профілактичний характер, комплексний соціальний,
екологічний та медичний підхід до охорони здоров'я;
 багатоукладність економіки охорони здоров'я і багатоканальність її
фінансування, поєднання державних гарантій з демонополізацією та заохоченням
підприємництва і конкуренції;
 децентралізація державного управління, розвиток самоврядування
закладів та самостійності працівників охорони здоров'я на правовій і договірній
основі.
У перехідний період розбудови національної економіки стратегія державної
політики у сфері охорони здоров’я передбачає забезпечення збалансованості та
ефективність діяльності всіх секторів охорони здоров’я незалежно від форм
власності. При цьому держава зберігає за собою надання громадянам необхідного
рівня профілактичної, лікувально-діагностичної й реабілітаційної допомоги на
основі економічно виправданого поєднання бюджетного, страхового та інших
видів фінансування.
Державний сектор охорони здоров’я забезпечує населення необхідним
обсягом медичних послуг і бере участь в обов’язковому медичному страхуванні.
Комунальний сектор охорони здоров’я базується на комунальній формі власності,
управляється органами місцевої влади на основі державних стандартів якості
медичної допомоги, ліцензування медичної допомоги, ліцензування медичної
діяльності, акредитації закладів охорони здоров’я. Приватна медична практика є
складовою системи охорони здоров’я, набуває поширення за умов розвитку
ринкових відносин в економіці країни і тісно пов’язана з добровільним медичним
страхуванням. Держава регламентує частку платних медичних послуг у
загальному обсязі медико-санітарної допомоги, враховуючи, що більшість
населення ще тривалий час не буде спроможне сплачувати страхові внески.
У сфері охорони здоров’я держава визначає мету, головні завдання,
напрями, принципи і пріоритети державної політики охорони здоров’я,
встановлює нормативи й обсяги бюджетного фінансування, створює систему
кредитно-фінансових, податкових, митних та інших регуляторів. Державні
структури розробляють комплексні цільові програми охорони здоров’я.
Україна стоїть на порозі запровадження загальнообов’язкового державного
соціального медичного страхування, що вимагає удосконалення механізмів
державного управління охороною здоров’я та її перебудовою в умовах обмежених
ресурсів для забезпечення функціонування системи та розподілу ризиків. Для
оптимізації суспільних потреб щодо медичної допомоги необхідні також зусилля
соціального маркетингу, щоб впливати на поведінку пацієнтів для заохочення
використання відповідної медичної допомоги й запобігання зловживанню нею як
пацієнтів, так i надавачів. Нова система загальнообов’язкового державного
соціального медичного страхування викличе зміни в методах оплати виробників
медичних послуг, зумовлених зміною їх фінансових стимулів, зокрема на засадах
фінансування лікувально-профілактичних закладів не на основі обліку показників
потужності мережі за кількістю лікарняних ліжок, відвідувань та штатних
одиниць, а у фінансуванні обсягів наданих населенню медичних послуг. Однак
747
потреби перетворень у системі охорони здоров’я можуть використовувати такі
взаємодії цілеспрямовано, тобто вплив одного механізму державного управління
може бути змінено з метою посилення чи послаблення інших, що дозволить
виробити додаткові або сильніші стимули для виробників медичних послуг,
спрямовані на підвищення ефективності їх діяльності.
Досвід сусідніх держав (Росії, Польщі тощо) показав, що обов’язкове
медичне страхування не зможе відразу поліпшити ситуацію в системі охорони
здоров’я, потрібно враховувати загальну економічну ситуацію, провести
попередню підготовчу роботу. Спеціалісти з обов’язкового медичного
страхування вважають, що медичне страхування є елементом сформованих
ринкових відносин, коли сформувався також ринок медичних послуг. Тому
важливим є визнання вартості медичних послуг і це повинно бути закріплено
законом. Тарифи і ціни слід визначати за кінцевим результатом лікування. Усе це
здійснюється поступово 312.
Державні, громадські або інші органи, підприємства, установи, організації,
посадові особи та громадяни зобов'язані забезпечити пріоритетність охорони
здоров'я у власній діяльності, не завдавати шкоди здоров'ю населення і окремих
осіб, у межах своєї компетенції подавати допомогу хворим, інвалідам та
потерпілим від нещасних випадків, сприяти працівникам органів і закладів
охорони здоров'я в їх діяльності, а також виконувати інші обов'язки, передбачені
законодавством про охорону здоров'я.
Основу державної політики охорони здоров'я формує Верховна Рада
України шляхом закріплення конституційних і законодавчих засад охорони
здоров'я, визначення її мети, головних завдань, напрямів, принципів і пріоритетів,
встановлення нормативів і обсягів бюджетного фінансування, створення системи
відповідних кредитно-фінансових, податкових, митних та інших регуляторів,
затвердження загальнодержавних програм охорони здоров'я. Для вирішення
питань формування державної політики охорони здоров'я при Верховній Раді
України можуть створюватися дорадчі та експертні органи з провідних фахівців у
сфері охорони здоров'я та представників громадськості. Порядок створення та
діяльності цих органів визначається Верховною Радою України.
Складовою частиною державної політики охорони здоров'я в Україні є
політика охорони здоров'я в Автономній Республіці Крим, місцеві і регіональні
комплексні та цільові програми, що формуються Верховною Радою Автономної
Республіки Крим, органами місцевого і регіонального самоврядування та
відображають специфічні потреби охорони здоров'я населення, яке проживає на
відповідних територіях.
Реалізація державної політики охорони здоров'я покладається на органи
публічної адміністрації. Особисту відповідальність за неї несе Президент України.
Президент України у своїй щорічній доповіді Верховній Раді України передбачає
звіт про стан реалізації державної політики у сфері охорони здоров'я.

312 Іськів Б. Проблеми реформи системи охорони здоров’я в Україні на перехідний період / Б. Іськів //
Лікарський вісник. Журнал українського лікарського товариства Північної Америки. – 1995. – № 3 (137). – С. 186–189.
748
 Президент України виступає гарантом права громадян на охорону здоров'я,
забезпечує виконання законодавства про охорону здоров'я через систему органів
виконавчої влади, проводить у життя державну політику охорони здоров'я та
здійснює інші повноваження, передбачені Конституцією України.
Кабінет Міністрів України організує розробку та здійснення державних
цільових програм, створює економічні, правові та організаційні механізми, що
стимулюють ефективну діяльність у сфері охорони здоров'я, забезпечує розвиток
мережі закладів охорони здоров'я, укладає міжурядові угоди і координує
міжнародне співробітництво з питань охорони здоров'я, а також в межах своєї
компетенції здійснює інші повноваження, покладені на органи державної
виконавчої влади у сфері охорони здоров'я.
Міністерства та центральні органи виконавчої влади в межах своєї
компетенції розробляють програми і прогнози у сфері охорони здоров'я,
визначають єдині науково обґрунтовані державні стандарти, критерії та вимоги,
що мають сприяти охороні здоров'я населення, формують і розміщують державні
замовлення з метою матеріально-технічного забезпечення сфери, здійснюють
державний контроль і нагляд та іншу виконавчо-розпорядчу діяльність у сфері
охорони здоров'я.
Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, Представники Президента
України та підпорядковані їм органи місцевої державної адміністрації, а також
виконавчі комітети сільських, селищних і міських Рад народних депутатів
реалізують державну політику охорони здоров'я в межах своїх повноважень,
передбачених законодавством.
Отже, пріоритети державної політики у сфері охорони здоров’я визнаються:
 державними програмами економічного і соціального розвитку України та
програмами діяльності Кабінету Міністрів України, в яких обов’язково
враховуються аспекти розвитку охорони здоров’я;
 державними цільовими програмами у сфері охорони здоров’я, що
розробляються і затверджуються згідно із законодавством.
Систему українського законодавства про охорону здоров’я становлять:
Конституція України та Загальне законодавство про охорону здоров’я.
Конституція України надає право кожній людині на охорону здоровя,
медичну допомогу та медичне страхування (ст. 49); надає людині право захисту
від примусового залучення до медичних, наукових чи інших дослідів, які можуть
завдати шкоду здоров’ю або бути такими, що становлять загрозу для життя (ст.
28); встановлює право на безпечне для життя і здоров’я довкілля (ст. 50) тощо.
Саме конституційні норми, які проголошують людину, її життя і здоров'я, честь і
гідність, недоторканність і безпеку найвищою соціальною цінністю, права і
свободи невідчужуваними і непорушними отримують предметно-юридичне
втілення у всій національній системі права.
Загальне законодавство про охорону здоров’я визначає загальні питання
правового регулювання найважливіших питань охорони здоров’я, медичної,
фармацевтичної, трансплантаційної і донорської діяльності. Саме Основи
законодавства України про охорону здоров’я визначені як зведений,
749
консолідований законодавчий акт, який комплексно охоплює найважливіші
відносини галузі охорони здоров’я, виконує роль базового системо утворюючого
законодавчого акта, на якому ґрунтується законодавство про охорону здоров’я.
Серед актів законодавства, розроблених і прийнятих на підставі відповідних норм
Основ законодавства України про охорону здоров’я, слід також назвати закони
України: «Про захист населення від інфекційних хвороб» від 6 квітня 2000 р. (зі
змінами, внесеними згідно із Законом України від 16 жовтня 2012 р.), «Про
лікарські засоби» від 04 квітня 1996 р. (зі змінами, внесеними згідно із Законом
України від 31 травня 2016 р.), «Про боротьбу із захворюванням на туберкульоз»
від 05 липня 2001 р. (зі змінами, внесеними згідно із Законом України від 23
грудня 2015 р.), «Про наркотичні засоби, психотропні речовини і прекурсори»
від 15 лютого 1995 р. (зі змінами, внесеними згідно із Законом України від 05
липня 2001 р.), «Про охорону дитинства» від 26 квітня 2001 р. (зі змінами,
внесеними згідно із Законом України від 07 вересня 2016 р.), «Про курорти» від
05 жовтня 2000 р. (зі змінами, внесеними згідно із Законом України від 09 квітня
2014 р., «Про порядок проведення реформування системи охорони здоров'я у
Вінницькій, Дніпропетровській, Донецькій областях та місті Києві» від 07 липня
2011 р. (зі змінами, внесеними згідно із Законом України від 10.04.2014 р.), «Про
протидію поширенню хвороб, зумовлених вірусом імунодефіциту людини (ВІЛ),
та правовий і соціальний захист людей, які живуть з ВІЛ» від 12 грудня 1991 р. (зі
змінами, внесеними згідно із Законом України від 16 жовтня 2012 р.), «Про
забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» від 24 лютого
1994 р. (зі змінами, внесеними згідно із Законом України від 23 грудня 2015 р.),
«Про екстрену медичну допомогу» від 05 липня 2012 р. (зі змінами, внесеними
згідно із Законом України від 02 липня 2015 р.) , «Про донорство крові та її
компонентів» від 23 червня 1995 р. (зі змінами, внесеними згідно із Законом
України від 02 березня 2015 р.), «Про трансплантацію органів та інших
анатомічних матеріалів людині» від 16 липня 1999 р. (зі змінами, внесеними
згідно із Законом України від 14 жовтня 2014 р.), «Про психіатричну допомогу»
від 22 лютого 2000 р. (зі змінами, внесеними згідно із Законом України від 23
грудня 2015 р.); Розпорядження Кабінету Міністрів України вiд 06 грудня 2010
року «Про схвалення Концепції Державної цільової науково-технічної програми
створення та проведення доклінічних випробувань вітчизняних лікарських засобів
для забезпечення охорони здоров'я людини та задоволення потреб ветеринарної
медицини на 2011-2015 роки», Розпорядження Кабінету Міністрів України від 9
червня 2011 р. № 561-року «Про затвердження переліку платних
адміністративних послуг, які надаються Міністерством охорони здоров'я» Наказ
МОЗ України вiд 14 березня 2011 року «Критерії державної акредитації закладів
охорони здоров'я», Наказ МОЗ від 15 липня 2011 року "Про затвердження
Методичних рекомендацій щодо розрахунку потреби населення у медичній
допомозі", Наказ МОЗ від 29 червня 2011 року "Про затвердження Примірного
статуту Центру первинної медико-санітарної допомоги", Наказ МОЗ від 20 травня
2011 року "Про внесення зміни до Переліку закладів охорони здоров'я", Наказ
МОЗ від 30 серпня 2010 року "Про затвердження Примірного статуту закладу
750
охорони здоров'я - комунального некомерційного підприємства та Примірного
договору про надання медичних послуг", Наказ МОЗ від 30 серпня 2010 року
"Про затвердження примірних етапів реформування первинного та вторинного
рівнів надання медичної допомоги" тощо.

§ 3. Суб’єкти публічного адміністрування сфери охорони здоров’я

Система охорони здоров’я належить до соціальної сфери, тому за наявності
соціальної спрямованості держав вона посідає одне з центральних місць у
суспільстві. Провідна роль охорони здоров’я визначається тим, що здоров’я
опосередковано впливає на економічний та соціальний добробут суспільства, є
важливим чинником національної безпеки держави 313.
Найважливішим суб’єктом реалізації політики охорони здоров’я є людина.
Це навколо неї та її інтересів щодо охорони і зміцнення здоров’я здійснюється
діяльність усієї системи охорони здоров’я.
Для успішної реалізації політики охорони здоров’я потрібно точно
визначити цілі, на які вона спрямована, а також результати, яких необхідно
досягнути. Тому вкрай актуальною і важливою для України є необхідність
вдосконалення політики у сфері охорони здоров’я відповідно до сучасних
суспільних потреб, яку здійснюють публічні органи управління.
Суб’єктами публічного управління в зазначеній сфері є Верховна Рада
України, Президент України, вищі (Кабінет Міністрів України), центральні
(Міністерство охорони здоров’я України, Міністерство охорони здоров’я
Автономної Республіки Крим, Державна санітарно-епідеміологічна служба,
Державна служба України з контролю за наркотиками) і місцеві органи
виконавчої влади (управління охорони здоров’я обласних, Київської і
Севастопольської міських державних адміністрацій, головні лікарі центральних
районних лікарень) та органи місцевого самоврядування (управління охорони
здоров’я міських рад).
Залежно від форми власності закладів охорони здоров’я, суб’єкти
публічного управління використовують різноманітні методи: від оперативного
управління до ліцензування медичної діяльності, акредитації медичних закладів і
контролю за дотриманням ліцензійних умов та чинного законодавства про
охорону здоров’я.
Сферою охорони здоров’я в широкому розумінні є вся сукупність органів і
закладів охорони здоров’я країни, які об’єднані в системі Міністерства охорони
здоров’я України та в інших галузевих (відомчих) системах (Міністерства
оборони України, Міністерства внутрішніх справ України, Міністерства
інфраструктури України тощо). До сфери охорони здоров’я крім медичних
закладів державної форми власності, підпорядкованих Міністерству охорони
здоров’я України, входять також медичні заклади комунальної власності,

313 Радиш Ярослав. Державне управління охороною здоров’я в Україні: конституційно-правові засади /
Ярослав Радиш, Валерія Лехан, Сергій Крюков // Вісник Національної академії державного управління при
Президентові України. – 2004. – № 1. – С. 165 – 168.
751
підпорядковані органам місцевого самоврядування, а також медичні заклади
приватної форми власності.
Для вирішення проблеми збереження здоров’я та працездатності людини,
продовження її життя в масштабах держави створена система охорони здоров’я
(СОЗ), яка є сукупністю взаємопов’язаних підсистем:
 санітарно-профілактичних,
 лікувально-профілактичних,
 фізкультурно-оздоровчих,
 санітарно-курортних,
 аптечних,
 науково-медичних,
 санітарно-епідеміологічних.
Вважаємо за доцільне, розглянути повноваження суб’єктів публічного
адміністрування даної сфери.
Законодавче регулювання відносин у сфері охорони здоров’я здійснюється
Верховною Радою України шляхом прийняття відповідних нормативно-правових
актів.
Треба відзначити, що Парламент безпосередньо не здійснює публічне
адміністрування сферою охорони здоров’я, а лише впливає на неї через
реалізацію функцій держави в цілому, зокрема, згідно зі статтею 85 Конституції
України Верховна Рада України приймає закони (у тому числі з питань охорони
здоров’я, а саме: Закони України «Основи законодавства України про охорону
здоров’я», «Про лікарські засоби», «Про боротьбу із захворюванням на
туберкульоз», «Про обіг в Україні наркотичних засобів, психотропних речовин, їх
аналогів і прекурсорів», «Про охорону дитинства», «Про курорти», «Про порядок
проведення реформування системи охорони здоров'я у Вінницькій,
Дніпропетровській, Донецькій областях та місті Києві»; затверджує Державний
бюджет України та змін до нього; визначає внутрішньої та зовнішньої політики;
затверджує загальнодержавні програми щодо охорони здоров’я. Верховна Рада
України має профільний Комітет з питань охорони здоров'я створений у 2006
році, який є робочим органом Верховної ради України, формує відповідні проекти
засад державної політики у сфері охорони здоров’я та розглядає концепції
реформування системи охорони здоров’я, традиційно щорічно проводить
парламентські слухання щодо стану охорони здоров’я в Україні з метою
винесення відповідних резолюцій щодо покращення стану сфери, так, наприклад,
у Верховній Раді України відбулися парламентські слухання 16 грудня 2015 року
«Про реформу охорони здоров’я в Україні», 20 травня 2015 року «Про військово-
медичну доктрину України», 05 червня 2013 року «Сучасний стан, шляхи і
перспективи реформи у сфері охорони здоров'я України», 3 листопада 2010 року
«Про становище молоді в Україні: Молодь за здоровий спосіб життя», 9 лютого
2011 року «Парламентські слухання з питань оздоровлення та відпочинку дітей і
молоді», 3 березня 2011 року «Про сучасний стан і перспективи розвитку
фармацевтичної галузі України», 15 червня 2011 року «Про сучасний стан та
перспективи розвитку фармацевтичної галузі України» тощо.
752
 Публічне адміністрування сферою охорони здоров’я здійснює глава
держави – Президент України.
Згідно зі ст. 102 Конституції України Президент України є главою держави,
виступає гарантом права громадян на охорону здоров'я, забезпечує виконання
законодавства про охорону здоров'я через систему органів виконавчої влади,
проводить у життя державну політику охорони здоров'я та здійснює інші
повноваження, передбачені Конституцією України. Застосовуючи свої
повноваження, згідно із Конституціє України та законами України видає укази й
розпорядження, які є обов’язковими для виконання на всій території держави,
присвоює почесні звання, нагороджує державними нагородами, встановлює
президентські відзнаки та нагороджує ними тощо.
Президент України відіграє важливу роль у суспільно-політичному житті
країни та впливає на процеси публічного адміністрування. Здійснюючи свої
повноваження, глава держави своїми указами, розпорядженнями врегульовує
питання функціонування сфери охорони здоров’я, її окремих видів.
Президент України у своїй щорічній доповіді Верховній Раді України
доводить до відома народним депутатам України стан реалізації державної
політики у сфері охорони здоров'я.
Багатогранна діяльність Президента здійснюється через прийняття ним
відповідних правових актів у сфері охорони здоров’я. Так, зокрема, були прийняті
укази Президента України від 9 лютого 2016 р. Національна стратегія з
оздоровчої рухової активності в Україні на період до 2025 року «Рухова
активність – здоровий спосіб життя – здорова нація», від 22 жовтня 2012 р. «Про
Національну стратегію профілактики соціального сирітства на період до 2020
року», від 27 січня 2010 р. Стратегія сталого розвитку «Україна – 2020», «Про
додаткові заходи щодо реформування системи охорони здоров’я населення», вiд
23 серпня 2011 р. «Про призначення стипендій Президента України видатним
діячам галузі охорони здоров’я», від 10 вересня 2011 р. «Про державні стипендії
для видатних діячів науки, освіти, культури і мистецтва, охорони здоров’я,
фізичної культури і спорту та інформаційної сфери» тощо.
Здійснюючи загальне керівництво державою, Президент України разом з
тим здійснює і загальне керівництво у сфері охорони здоров'я через такі
повноваження:
1. Несе особисту відповідальність за реалізацію державної політики в
цілому, та, зокрема у сфері охорони здоров'я, основу якої формує.
2. Відповідно до ст. 14 Основ законодавства України про охорону здоров’я
виступає гарантом права громадян на охорону здоров'я, забезпечує виконання
законодавства про охорону здоров'я через систему органів виконавчої влади,
проводить у життя державну політику охорони здоров'я та здійснює інші
повноваження, передбачені Конституцією. Так, реалізуючи ці повноваження,
Указом Президент України вiд 27 січня 2010 року «Про додаткові заходи щодо
реформування системи охорони здоров'я населення» та від 6 грудня 2005 року
«Про невідкладні заходи щодо реформування системи охорони здоров'я
населення» доручив Кабінету Міністрів України розробити та подати в
753
установленому порядку проект Плану дій з реформування системи охорони
здоров'я населення, в якому передбачити, зокрема, заходи щодо підвищення
якості та доступності медичного обслуговування населення, впровадження
обґрунтованих державних гарантій надання населенню безоплатної медичної
допомоги, ефективної та прозорої моделі фінансування галузі та інші заходи.
3. Від імені України укладає міжнародні договори, зокрема й ті, які
стосуються питань міжнародної співпраці у сфері охорони здоров'я. Це
повноваження передбачене п. 3 ст. 106 Конституції У країни. Для того, щоб такий
договір набрав законної сили, він повинен бути ратифікований Верховною Радою
України відповідно до п. 32 ст. 85 Конституції України.
4. Здійснюючи свої правотворчі повноваження, указами врегульовує певні
питання організації охорони здоров'я громадян. Указом № 1455/2003 від 17
грудня 2003 року «Про невідкладні заходи щодо забезпечення права громадян на
охорону здоров'я і медичну допомогу», яким Міністерству охорони здоров'я
України було доручено, зокрема розробити до 1 липня 2004 року механізм
надання малозабезпеченим верствам населення соціальних дотацій для часткової
компенсації витрат на придбання лікарських засобів і виробів медичного
призначення.
Указами Президента України утворено спеціалізовані національні медичні
заклади. Так, Указом від 7 квітня 1997 року утворено Національний центр серця, а
Указом від 3 листопада 1995 р. – Міжнародний дитячий медичний центр
«Євпаторія» 314.
Здійснюючи свої повноваження, Президент України своїми указами
врегулював певні питання організації охорони здоров’я громадян.
Програмним документом, що визначав принципи роботи сфери охорони
здоров’я, є затверджена Президентом України у 2000 році Концепція розвитку
охорони здоров’я населення України 315, яка спрямована на реалізацію положень
Конституції України щодо забезпечення доступної кваліфікованої медичної
допомоги кожному громадянинові, запровадження нових ефективних механізмів
фінансування та управління у сфері охорони здоров’я, створення умов для
формування здорового способу життя.
Діяльність Президента здійснюється через прийняття ним
Загальнодержавної програми «Питна вода» на 2006-2020 роки, Загальнодержавної
програми забезпечення профілактики ВІЛ-інфекованих і хворих на СНІД на 2009-
2013 роки, Загальнодержавної програми розвитку первинної медико-санітарної
допомоги на засадах сімейної медицини на період до 2011 року, Міжгалузева
комплексна програма «Здоров’я нації» на 2003-2011 роки.
Наступним суб’єктом регулювання сфери охорони здоров’я є Кабінет
Міністрів України, який згідно зі ст. 113 Конституції України є вищим органом у
системі органів виконавчої влади, що забезпечує проведення державної політики
у сферах охорони здоров’я, санітарно-епідемічного благополуччя, охорони

314 Адміністративне право України : Підручник / за заг. Ред.. Т.О. Коломоєць. – К. : Істина, 2010. – с. 440.
315 Про Концепцію розвитку охорони здоров’я населення України : Указ Президента України від 07 груд.
2000 р. № 1313/2000 // Офіційний вісник України. – 2000. – № 49. – Ст. 2116.
754
материнства та дитинства, забезпечує розроблення та виконання комплексних і
цільових загальнодержавних програм, створює економічні, правові та
організаційні механізми, що стимулюють ефективну діяльність у сфері охорони
здоров’я, забезпечує розвиток мережі закладів охорони здоров’я, укладає
міжурядові угоди й координує міжнародне співробітництво з питань охорони
здоров’я, а також у межах своєї компетенції здійснює інші повноваження,
покладені на органи виконавчої влади у сфері охорони здоров’я.
Кабінет Міністрів України на основі вимог чинного законодавства, у тому
числі й документів програмного характеру, формує урядову політику (програму
діяльності уряду), у тому числі й у сфері охорони здоров’я, розроблення якої
здійснює Міністерство охорони здоров’я як головний (провідний) центральний
орган виконавчої влади в цій сфері.
Надзвичайно важливе значення для розвитку національної охорони здоров’я
мають такі нормативно-правові акти, як Концепція розвитку системи
громадського здоров’я316, Концепція реформи фінансування системи охорони
здоров’я317, Концепція управління якістю клінічних лабораторних досліджень на
період до 2015 року, Концепція розвитку фармацевтичного сектору сфери
охорони здоров'я України на 2011-2020 роки, Концепція управління якістю
медичної допомоги у сфері охорони здоров'я в Україні на період до 2020 року,
Проект Концепції державної програми "Боротьба з онкологічними
захворюваннями" на 2007-2016 роки, Загальнодержавна програма боротьби з
онкологічними захворюваннями на 2007-2016 роки, Програма подання
громадянам гарантованої державою безоплатної медичної допомоги та значна
кількість наказів Міністерства охорони здоров’я України (наказом Міністерства
охорони здоров’я від 31 березня 2008 року № 166 затверджено Концепцію
управління якістю медичної допомоги населенню в Україні на період до 2010
року 318), що забезпечують виконання законів, указів Президента, урядових
документів.
Постійно діючим органом Кабінету Міністрів України є Секретаріат
Кабінету Міністрів України, який здійснює організаційне, експертно-аналітичне,
правове, інформаційне та матеріально-технічне забезпечення діяльності Кабінету
Міністрів України.
При Кабінеті Міністрів України створена Національна рада з питань
протидії туберкульозу та ВІЛ-інфекції/СНІДу319, яка є постійно діючим
консультативно-дорадчим органом.
Основними завданнями Ради є:

316 Про схвалення Концепції розвитку системи громадського здоров'я : Розпорядження Кабінет Міністрів
України від 30 листопада 2016 р. № 1002-р // Офіційний вісник України. – 2017. – № 1. – Ст. 71.
317 Про схвалення Концепції реформи фінансування системи охорони здоров’я від 30 листопада 2016 р. №
1013-р // Офіційний вісник України. – 2017 р. - № 2. - Ст. 175.
318 Концепція управління якістю медичної допомоги населенню в Україні на період до 2010 року : Наказ
Міністерства охорони здоров’я від 31 берез. 2008 р. № 166 // [Електронний ресурс]. – Режим доступу :
http://www.rada.gov.ua.
319 Положення про Національну раду з питань протидії туберкульозу та ВІЛ-інфекції/СНІДу від 11 липня 2007
р. N 926 (зі змінами внесеними Постановою КМУ № 431 від 26 червня 2015 р.) // [Електронний ресурс]. – Режим
доступу : http://www.rada.gov.ua.
755
  підготовка пропозицій щодо визначення пріоритетів та забезпечення
реалізації державної політики з питань протидії туберкульозу та ВІЛ-
інфекції/СНІДу, консолідованого використання коштів, передбачених у
державному та місцевих бюджетах, коштів міжнародних та громадських
організацій, призначених для фінансування програм і заходів з протидії
туберкульозу та ВІЛ-інфекції/СНІДу, з метою їх раціонального та ефективного
витрачання;
 сприяння узгодженій діяльності міністерств, інших центральних і
місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування,
міжнародних та громадських організацій, у тому числі тих, що об'єднують людей,
які живуть з туберкульозом та ВІЛ-інфекцією/СНІДом, представників бізнесових
кіл, об'єднань профспілок і роботодавців та релігійних організацій з метою
реалізації на державному рівні проектів з протидії туберкульозу та ВІЛ-
інфекції/СНІДу, у тому числі грантів Глобального фонду для боротьби із СНІДом,
туберкульозом та малярією;
 проведення моніторингу виконання програм та здійснення заходів з
протидії туберкульозу та ВІЛ-інфекції/СНІДу;
 участь у розробленні проектів нормативно-правових актів, програм та
заходів з протидії туберкульозу та ВІЛ-інфекції/СНІДу;
 інформування Кабінету Міністрів України та громадськості про
результати здійснення заходів з протидії туберкульозу та ВІЛ-інфекції/СНІДу320.
Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та
через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів
Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує та
координує роботу цих органів.
Рада міністрів Автономної Республіки Крим є урядом Автономної
Республіки Крим. Вона є вищим органом у системі органів виконавчої влади
Автономної Республіки Крим. Одним з основних завдань Ради Міністрів
Автономної Республіки Крим є забезпечення реалізації на території Автономної
Республіки Крим у сфері охорони здоров'я, охорони навколишнього природного
середовища, екологічної безпеки, природокористування та в інших сферах, а
також участь у розробленні та виконанні державних програм, а також відповідно
до загальнодержавних програм розроблення та забезпечення виконання програм
Автономної Республіки Крим з питань соціально-економічного та культурного
розвитку, раціонального природокористування, охорони навколишнього
природного середовища.
Рада міністрів Автономної Республіки Крим здійснює виконавчі функції та
повноваження з таких питань, віднесених до самостійного відання Автономної
Республіки Крим як: організації та розвитку охорони здоров’я 321. Так, складовою

320 Положення про Національну раду з питань протидії туберкульозу та ВІЛ-інфекції/СНІДу від 11 липня 2007
р. № 926 (зі змінами внесеними Постановою КМУ № 717 від 06.07.2011 р.) // [Електронний ресурс]. – Режим доступу :
http://www.rada.gov.ua.
321 Про Раду міністрів Автономної Республіки Крим : Закон України вiд 16 червня 2011р. № 3530-VI //
Відомості Верховної Ради України. – 2011. – № 11. - Ст. 32.
756
частиною державної політики охорони здоров’я в Україні є політика охорони
здоров’я в Автономній Республіці Крим, місцеві й регіональні комплексні та
цільові програми, що формуються Верховною Радою Автономної Республіки
Крим, органами місцевого й регіонального самоврядування та відображають
специфічні потреби охорони здоров’я населення, яке проживає на відповідних
територіях.
Центральні органи виконавчої влади в межах своєї компетенції розробляють
програми і прогнози у сфері охорони здоров’я, визначають єдині науково
обґрунтовані державні стандарти, критерії та вимоги, що мають сприяти охороні
здоров’я населення, формують і розміщують державні замовлення з метою
матеріально-технічного забезпечення сфери, здійснюють державний контроль і
нагляд та іншу виконавчо-розпорядчу діяльність у сфері охорони здоров’я.
Головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої
влади у сфері охорони здоров’я є Міністерство охорони здоров’я України,
діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.
Міністерство формує та забезпечує реалізацію державної політики у сфері
охорони здоров'я, формує державну політику у сферах санітарного та
епідемічного благополуччя населення, створення, виробництва, контролю якості
та реалізації лікарських засобів, медичних імунобіологічних препаратів і
медичних виробів, протидії ВІЛ-інфекції/СНІДу та іншим соціально небезпечним
захворюванням.
Основними завданнями МОЗ України є:
– забезпечення формування та реалізація державної політики у сфері
охорони здоров’я, протидії ВІЛ-інфекції/СНІДу та іншим соціально небезпечним
захворюванням;
– забезпечення формування та реалізація державної політики у сфері
епідеміологічного нагляду (спостереження);
– забезпечення формування та реалізації державної політики у сфері
створення, виробництва, контролю якості та реалізації лікарських засобів,
медичних імунобіологічних препаратів і медичних виробів, у сфері обігу
наркотичних засобів, психотропних речовин, їх аналогів і прекурсорів, протидії їх
незаконному обігу;
– забезпечення формування державної політики у сфері санітарного та
епідемічного благополуччя населення;
– координація діяльності органів виконавчої влади з питань обігу
наркотичних засобів, психотропних речовин, їх аналогів і прекурсорів, протидії їх
незаконному обігу.
МОЗ України відповідно до покладених на нього завдань:
1) узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать
до його компетенції, розробляє пропозиції щодо його вдосконалення та внесення
в установленому порядку проектів законодавчих актів, актів Президента України,
Кабінету Міністрів України на розгляд Кабінету Міністрів України;
2) розробляє проекти законів та інших нормативно-правових актів з питань,
що належать до його компетенції;
757
 3) погоджує проекти законів, інших актів законодавства, які надходять на
погодження від інших міністерств та центральних органів виконавчої влади, готує
в межах повноважень, передбачених законом, висновки і пропозиції до проектів
законів, інших актів законодавства, які подаються на розгляд Кабінету Міністрів
України, та проектів законів, внесених на розгляд Верховної Ради України
іншими суб’єктами права законодавчої ініціативи, нормативно-правових актів
Верховної Ради Автономної Республіки Крим;
4) готує в межах повноважень, передбачених законом, зауваження і
пропозиції до прийнятих Верховною Радою України законів, що надійшли на
підпис Президентові України;
5) визначає перспективи та пріоритетні напрями розвитку сфер охорони
здоров’я, протидії ВІЛ-інфекції/СНІДу та іншим соціально небезпечним
захворюванням, створення, виробництва, контролю якості та реалізації лікарських
засобів, медичних імунобіологічних препаратів і медичних виробів, обігу
наркотичних засобів, психотропних речовин, їх аналогів і прекурсорів, протидії їх
незаконному обігу, санітарного та епідемічного благополуччя населення;
6) здійснює нормативно-правове регулювання у сферах охорони здоров’я,
протидії ВІЛ-інфекції/СНІДу та іншим соціально небезпечним захворюванням,
створення, виробництва, контролю якості та реалізації лікарських засобів,
медичних імунобіологічних препаратів і медичних виробів, обігу наркотичних
засобів, психотропних речовин, їх аналогів і прекурсорів, протидії їх незаконному
обігу, санітарного та епідемічного благополуччя населення;
7) здійснює міжнародне співробітництво, забезпечує виконання зобов’язань,
взятих за міжнародними договорами України з питань, що належать до
компетенції МОЗ;
у сфері охорони здоров'я: забезпечує в межах повноважень, передбачених
законом, додержання закладами охорони здоров’я, підприємствами, установами
та організаціями права громадян на охорону здоров’я та прав пацієнта; готує
пропозиції стосовно визначення пріоритетних напрямів розвитку охорони
здоров’я, розробляє та організовує виконання державних комплексних та
цільових програм охорони здоров’я; здійснює організаційне керівництво судово-
медичною і судово-психіатричною службами; здійснює керівництво службою
медицини катастроф; визначає пріоритетні напрями розвитку системи екстреної
медичної допомоги; погоджує щорічні регіональні плани функціонування та
розвитку системи екстреної медичної допомоги в Автономній Республіці Крим,
областях, мм. Києві та Севастополі; визначає єдині вимоги і критерії до закладів
охорони здоров’я системи екстреної медичної допомоги та їх структурних
одиниць, а також до закладів охорони здоров’я, які можуть бути залучені до
надання екстреної медичної допомоги у разі виникнення надзвичайних ситуацій
та ліквідації їх наслідків, здійснює контроль за дотриманням таких вимог і
критеріїв; затверджує примірні штатні розклади і табелі оснащення закладів
охорони здоров’я системи екстреної медичної допомоги та їх структурних
одиниць; визначає єдині кваліфікаційні вимоги до медичних та інших працівників
закладів охорони здоров’я системи екстреної медичної допомоги та їх
758
структурних одиниць; організовує наукове забезпечення функціонування системи
екстреної медичної допомоги; здійснює розподіл та працевлаштування
випускників вищих навчальних закладів, що належать до сфери управління МОЗ,
у заклади охорони здоров’я в межах державного замовлення; аналізує якість
освітньої діяльності вищих навчальних закладів, що належать до сфери
управління МОЗ;
МОЗ затверджує: галузеві стандарти у сфері охорони здоров’я, зокрема
клінічні протоколи і стандарти, здійснює контроль за їх дотриманням; критерії та
стандарти державної акредитації закладів охорони здоров’я; єдині кваліфікаційні
вимоги до осіб, які провадять певні види медичної та фармацевтичної діяльності,
у тому числі господарську діяльність; норми харчування для дітей у дошкільних
навчальних закладах, фізіологічні норми харчування для осіб, що постраждали
внаслідок Чорнобильської катастрофи; норми радіаційної безпеки та допустимі
рівні впливу на людину інших фізичних факторів; нормативи навантаження
лікуючих лікарів; медико-біологічні і соціально-психологічні показання для зміни
(корекції) статевої належності; порядок проведення медичної експертизи з
тимчасової втрати працездатності громадян; порядок надання медичної допомоги
лікарями та іншими медичними працівниками і порядок направлення пацієнтів до
закладу охорони здоров’я, що надає медичну допомогу відповідного виду;
порядок проведення обов’язкових медичних оглядів дітей у дошкільному
навчальному закладі; порядок проведення клінічних випробувань тканинних і
клітинних трансплантатів і експертизи матеріалів клінічних випробувань з метою
їх застосування у клінічній практиці; умови провадження господарської
діяльності із зайняття народною медициною (цілительством); кваліфікаційні
вимоги до фізичних осіб – підприємців, які займаються народною медициною
(цілительством); положення про здійснення медико-педагогічного контролю за
фізичним вихованням учнів у загальноосвітніх навчальних закладах; правила
визначення придатності за станом здоров’я осіб для роботи на суднах.
МОЗ здійснює: ліцензування господарської діяльності з медичної практики;
державний контроль діяльності психіатричних установ незалежно від форми
власності та фахівців, інших працівників, які беруть участь у наданні
психіатричної допомоги; організацію заходів щодо поширення здорового способу
життя серед населення; організацію медичної допомоги на первинному,
вторинному та третинному рівні, організацію надання медичної допомоги за
спеціальностями, у тому числі з використанням телемедицини; моніторинг стану
здоров’я населення, діяльності та ресурсного забезпечення закладів охорони
здоров’я; контроль і нагляд за додержанням законодавства про охорону здоров’я,
зокрема про медико-соціальну експертизу, вимог, необхідних для провадження
діяльності, пов’язаної із трансплантацією органів та інших анатомічних матеріалів
людині, та дотриманням галузевих стандартів медичного обслуговування,
медичних матеріалів і технологій; організовує разом з Національною академією
наук, Національною академією медичних наук конкурси для проведення наукових
досліджень з пріоритетних напрямів розвитку медичної науки тощо.

759
 Треба відзначити, що МОЗ також створює метрологічну службу МОЗ 322.
Для погодженого вирішення питань, що належать до компетенції
Міністерства охорони здоров’я України створюється Колегія Міністерства
охорони здоров'я України є постійним консультативно-дорадчим органом і
утворюється для погодженого вирішення питань діяльності Міністерства охорони
здоров'я України, колективного і вільного обговорення найважливіших напрямів
діяльності. Рішення про утворення колегії Міністерства приймається Міністром
охорони здоров'я України. До її складу якої входять Міністр (голова колегії),
перший заступник Міністра, перший заступник Міністра - головний державний
санітарний лікар України, заступники Міністра (за посадою), інші керівні
працівники Міністерства, члени правління всеукраїнських асоціацій органів
місцевого самоврядування. У разі потреби до складу колегії Міністерства входять
керівники інших центральних органів виконавчої влади, підприємств, закладів,
установ та організацій, що належать до сфери його управління, народні депутати
України, представники інших органів державної влади (за згодою). У випадках,
передбачених Положенням про Міністерство, до складу колегій можуть входити
представники громадських організацій, творчих спілок, підприємств, наукових
установ та інших організацій 323.
Міністерство охорони здоров’я Автономної Республіки Крим –
центральний орган виконавчої влади Кримської автономії, що посідає проміжне
становище між Міністерством охорони здоров’я України й органами управління
охороною здоров’я районного рівня в Автономній Республіці Крим, якими є
головні лікарі центральних районних лікарень. Воно має повноваження щодо
здійснення управління закладами охорони здоров’я, розташованими на території
автономії, які належать до республіканської (Автономної Республіки Крим)
форми власності. За обсягом своїх повноважень Міністерство охорони здоров’я
Автономної Республіки Крим нагадує, передусім, управління охорони здоров’я
обласної державної адміністрації, але з урахуванням існування у складі України
Автономної Республіки Крим, називається Міністерством. Так, вказаний орган
забезпечує реалізацію державної політики у сфері охорони здоров’я;
прогнозування розвитку мережі закладів охорони здоров’я для нормативного
забезпечення населення медико-санітарною допомогою; здійснення заходів,
спрямованих на запобігання інфекційним захворюванням, епідеміям і на їх
ліквідацію; організовує надання медико-санітарної допомоги населенню, роботу
органів медико-соціальної експертизи, закладів судово-медичної та судово-
психіатричної експертизи; виконання актів законодавства у сфері охорони
здоров’я, державних стандартів, критеріїв та вимог, спрямованих на збереження
навколишнього природного середовища і санітарно-епідемічного благополуччя
населення, а також додержання нормативів професійної діяльності у сфері

322 Положення про Міністерство охорони здоров’я України : Постанова Кабінету Міністрів України від 25
березня 2015 р. № 267 // ( зі змінами внесеними Постановою Кабінету міністрів України № 575 від 05.08.2015 р.) //
[Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show
323 Положення про колегію Міністерства охорони здоров'я України : Наказ МОЗ України від 5 грудня
2003 року № 567 (зі змінами внесеними Наказом МОЗ України від 30.08.2011) // [Електронний ресурс]. – Режим
доступу : http://www.rada.gov.ua.
760
охорони здоров’я, вимог Державної фармакопеї, стандартів медичного
обслуговування, медичних матеріалів і технологій 324.
Структура Міністерства побудована відповідно до поставлених завдань і в
загальних рисах нагадує структуру Міністерства охорони здоров’я України з
урахуванням місцевих особливостей. Міністерство очолює міністр, який має
першого заступника і декілька заступників міністра.
У сфері охорони здоров’я України діють центральні органи виконавчої
влади, а саме: Державна санітарно-епідеміологічна службу 325, Державна
Державну службу України з лікарських засобів та контролю за наркотиками 326.
Так, у 2015 році у складі Міністерства охорони здоров’я України утворено
Державну службу України з лікарських засобів та контролю за наркотиками,
яка є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і
координується Кабінетом Міністрів України через Міністра охорони здоров’я,
який реалізує державну політику у сферах контролю якості та безпеки лікарських
засобів, у тому числі медичних імунобіологічних препаратів (далі - лікарські
засоби), медичної техніки і виробів медичного призначення (далі - медичні
вироби), та обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів,
протидії їх незаконному обігу.
Основними завданнями Державної служби України з лікарських засобів є:
 реалізація державної політики у сферах контролю якості та безпеки
лікарських засобів, медичних виробів та обігу наркотичних засобів, психотропних
речовин і прекурсорів, протидії їх незаконному обігу, а також внесення
Міністрові охорони здоров’я пропозицій щодо формування державної політики у
зазначених сферах;
 ліцензування господарської діяльності з виробництва лікарських засобів,
імпорту лікарських засобів (крім активних фармацевтичних інгредієнтів), оптової
та роздрібної торгівлі лікарськими засобами, обігу наркотичних засобів,
психотропних речовин і прекурсорів;
 технічне регулювання у визначених сферах;
 здійснення державного регулювання і контролю у сферах обігу
наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів та протидії їх
незаконному обігу.
Вона здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні
органи. Під час виконання покладених на неї завдань взаємодіє в установленому
порядку з іншими державними органами, допоміжними органами і службами,
утвореними Президентом України, тимчасовими консультативними, дорадчими та
іншими допоміжними органами, утвореними Кабінетом Міністрів України,

324 Положение о Министерстве здравоохранения Автономной Республики Крым от 13 июня 2005 г. N 251
// [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.ark.gov.ua/blog/tag/polozhenie/
325 Положення про Державну санітарно-епідеміологічну службу : Указ Президента України від 06 квітня
2011 року № 400/2011 (Із змінами, внесеними згідно з Указом Президента № 85/2012 від 14.02.2012 р.) //
[Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.rada.gov.ua.
326 Положення про Державну службу України з лікарських засобів та контролю за наркотиками :
Постанова Кабінету Міністрів України від 12 серпня 2015 р. № 647 // [Електронний ресурс]. – Режим доступу :
http://www.rada.gov.ua.
761
органами місцевого самоврядування, громадськими об’єднаннями, громадськими
спілками, відповідними органами іноземних держав і міжнародних організацій,
профспілками та організаціями роботодавців, а також підприємствами,
установами та організаціями.
Держлікслужба у межах своїх повноважень, передбачених законом, на
основі та на виконання Конституції та законів України, актів Президента України
та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та
законів України, актів Кабінету Міністрів України і наказів міністерств видає
накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує та контролює їх
виконання.
ЇЇ очолює Голова, який призначається на посаду та звільняється з посади
Кабінетом Міністрів України за поданням Прем’єр-міністра України, внесеним на
підставі пропозицій Міністра охорони здоров’я. Голова Держлікслужби за
посадою є Головним державним інспектором України з контролю якості
лікарських засобів.
Іще одним центральним органом виконавчої влади є Державна санітарно-
епідеміологічна служба, як центральний орган виконавчої влади, діяльність
якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Віце-
прем'єр-міністра України – Міністра охорони здоров'я України. Державна
санітарно-епідеміологічна служба України входить до системи органів виконавчої
влади у галузі охорони здоров'я та утворюється для забезпечення реалізації
державної політики у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення.
Основними завданнями Державної санітарно-епідеміологічної служби
України є:
 внесення пропозицій щодо формування державної політики у сфері
санітарного та епідемічного благополуччя населення;
 реалізація державної політики у сфері санітарного та епідемічного
благополуччя населення.
Держсанепідслужба України здійснює свої повноваження безпосередньо та
через територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві
та Севастополі і на водному, залізничному, повітряному транспорті. Керівники
територіальних органів служби є головними державними санітарними лікарями на
відповідній території, відповідному виді транспорту. ЇЇ керівники територіальних
органів, за погодженням із Головою Держсанепідслужби України, можуть
утворювати в межах граничної чисельності працівників і коштів, передбачених на
її утримання, ліквідовувати, реорганізовувати структурні підрозділи апарату
територіальних органів, які забезпечуватимуть здійснення повноважень у
районах, містах, районах в місті та на об'єктах відповідних видів транспорту.
Керівники структурних підрозділів апарату територіальних органів служби, які
забезпечуватимуть здійснення повноважень Держсанепідслужби України у
районах, містах, районах в місті та на об'єктах відповідних видів транспорту, є
головними державними санітарними лікарями на відповідній території, об'єкті
транспорту.

762
 Держсанепідслужба України у процесі виконання покладених на неї завдань
взаємодіє в установленому порядку з іншими органами виконавчої влади,
допоміжними органами і службами, утвореними Президентом України, органами
місцевого самоврядування, відповідними органами іноземних держав і
міжнародних організацій, профспілками та організаціями роботодавців, а також
підприємствами, установами, організаціями.
Очолює її Голова, якого призначає на посаду за поданням Прем'єр-міністра
України, внесеним на підставі пропозицій Міністра, та звільняє з посади
Президент України. Він за посадою є головним державним санітарним лікарем
України.
Державною науковою організацією з проблем медицини та охорони
здоров'я є Національна академія медичних наук України 327 є вищою медичною
науковою самоврядною організацією України, що заснована на державній
власності. Вона у своїй діяльності керується Конституцією України, законами
України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, іншими актами
законодавства та Статутом НАМН України, який ухвалюється та реєструється в
порядку, встановленому законодавством, яка заснована на державній власності та
діє відповідно до законодавства на самоврядній основі 328. Академія об'єднує у
своєму складі дійсних членів (академіків), членів-кореспондентів та іноземних
членів, що обираються загальними зборами Академії, та всіх наукових
співробітників, що працюють у наукових установах Академії, для спільного
проведення досліджень у галузі медичних наук та охорони здоров'я з метою
поліпшення здоров'я та продовження життя населення. Національна академія
медичних наук України329 є самоврядною організацією, що діє на основі Статуту,
може мати у своєму складі науково-дослідні інститути, науково-практичні центри,
навчальні заклади, лабораторії, інші установи для організації та проведення
досліджень у галузі медицини.
Основними завданнями Національної академії медичних наук України є:
 визначення пріоритетних напрямів розвитку медичної науки;
 комплексний розвиток медичної науки, проведення фундаментальних та
прикладних досліджень у сфері охорони здоров'я і медицини;
 інтеграція академічної, вузівської та галузевої медичної науки з метою
вироблення єдиної політики у цій сфері;
 підготовка наукових кадрів вищої кваліфікації;
 участь у розробці пропозицій і рекомендацій з питань розвитку медичної
науки і охорони здоров'я, вищої медичної та фармацевтичної освіти;
 підтримка талановитих учених, сприяння науковій творчості молоді в
галузі медицини.

327 Про надання Академії медичних наук України статусу національної : Указ Президента України
від 24.02.2010 р. № 255/2010 .// Офіційний вісник України. - 2010 р. - № 14. – Ст. 33.
328 Статут Національної академії медичних наук України: Постанова Кабінету Міністрів України від 05
квітня 2016 р. // // [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.amnu.gov.ua/index.
329 Про Академію медичних наук України : Указ Президента України від 24 лютого 1993 року № 59/93 //
Збірник указів Президента вiд 31.03.1993 - 1993 р., № 1
763
 Місцеві державні адміністрації здійснюють загальне керівництво
закладами охорони здоров'я, які перебувають у сфері їх управління, їх
матеріально-фінансовим забезпеченням, організують роботу медичних закладів
щодо надання медичної допомоги населенню, здійснюють заходи щодо
попередження інфекційних захворювань, епідемій, епізоотій та їх ліквідації тощо.
Так, стаття 22 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 09 квітня
1999 року визначає повноваження в галузі охорони здоров'я, материнства і
дитинства, сім'ї та молоді, а саме: місцева державна адміністрація реалізовує
державну політику в галузі охорони здоров'я, материнства і дитинства, сім'ї та
молоді; здійснює загальне керівництво закладами охорони здоров'я, що належать
до сфери її управління; вживає заходів до збереження мережі закладів охорони
здоров'я та розробляє прогнози її розвитку, враховує їх при розробці проектів
програм соціально-економічного розвитку; вживає заходів щодо запобігання
інфекційним захворюванням, епідеміям, епізоотіям та їх ліквідації; організовує
роботу медичних закладів по поданню допомоги населенню, надає у межах
повноважень встановлені пільги і допомогу, пов'язані з охороною материнства і
дитинства, поліпшенням умов життя багатодітних сімей; бере участь у вирішенні
питань про визнання місцевості як курорту, встановлення зон санітарної охорони
курортів і визначення їх режиму.
Державні, громадські або інші органи, підприємства, установи, організації,
посадові особи та громадяни зобов'язані забезпечити пріоритетність охорони
здоров'я у власній діяльності, не завдавати шкоди здоров'ю населення і окремих
осіб, у межах своєї компетенції надавати допомогу хворим, інвалідам та
потерпілим від нещасних випадків, сприяти працівникам органів і закладів
охорони здоров'я в їх діяльності, а також виконувати інші обов'язки, передбачені
законодавством про охорону здоров'я.
Так, стаття 32 Закону України «Про місцеве самоврядування» визначено
перелік повноважень у сфері освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і
спорту. До відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад
належать: а) власні (самоврядні) повноваження: управління закладами охорони
здоров'я, які належать територіальним громадам або передані їм, молодіжними
підлітковими закладами за місцем проживання, організація їх матеріально-
технічного та фінансового забезпечення; організація медичного обслуговування
та харчування у закладах освіти, культури, фізкультури і спорту, оздоровчих
закладах, які належать територіальним громадам або передані їм; сприяння роботі
творчих спілок, національно-культурних товариств, асоціацій, інших громадських
та неприбуткових організацій, які діють у сфері охорони здоров'я; б) делеговані
повноваження: забезпечення у межах наданих повноважень доступності і
безоплатності медичного обслуговування на відповідній території; забезпечення
відповідно до закону розвитку всіх видів медичного обслуговування, розвитку і
вдосконалення мережі лікувальних закладів усіх форм власності, організація
роботи щодо удосконалення кваліфікації кадрів; забезпечення відповідно до
законодавства пільгових категорій населення лікарськими засобами та виробами
медичного призначення; реєстрація відповідно до законодавства статутів
764
(положень) розташованих на відповідній території закладів охорони здоров'я,
навчально-виховних, культурно-освітніх, фізкультурно-оздоровчих закладів
незалежно від форм власності; внесення пропозицій до відповідних органів про
ліцензування індивідуальної підприємницької діяльності у сфері охорони
здоров'я.
Держава через спеціально уповноважені органи виконавчої влади здійснює
контроль і нагляд за дотриманням законодавства про охорону здоров'я, державних
стандартів, критеріїв та вимог, спрямованих на забезпечення здорового
навколишнього природного середовища і санітарно-епідеміологічного
благополуччя населення, нормативів професійної діяльності у сфері охорони
здоров'я, вимог Державної Фармакопеї, стандартів медичного обслуговування,
медичних матеріалів і технологій.
У визначенні змісту та шляхів виконання загальнодержавних та місцевих
програм охорони здоров'я, здійсненні відповідних конкретних заходів, вирішенні
кадрових, наукових та інших проблем організації державної діяльності в цій
галузі можуть брати участь фахові громадські організації працівників охорони
здоров'я та інші об'єднання громадян, у тому числі міжнародні.
Міністерство охорони здоров’я у межах своїх повноважень організовує
виконання актів законодавства і здійснює систематичний контроль за їх
реалізацією. Зокрема, Міністерство охорони здоров’я виконує такі функції:
розроблення, координація та контроль за виконанням державних програм
розвитку охорони здоров'я, зокрема профілактики захворювань, надання медичної
допомоги, розвитку медичної та мікробіологічної промисловості; контроль і
нагляд за дотриманням санітарного законодавства, державних стандартів,
критеріїв та вимог, спрямованих на забезпечення санітарного та
епідеміологічного благополуччя населення; контроль за усуненням причин і умов
виникнення та поширення інфекційних хвороб, масових неінфекційних
захворювань, отруєнь та радіаційних уражень людей.
Різноплановий характер охорони здоров’я, значний перелік напрямів
медичної діяльності обумовлюють особливості підходу стосовно здійснення
державного контролю та нагляду в зазначеній сфері. Життя і здоров я людей є
найважливішими соціальними цінностями, тому контрольно-наглядовій
діяльності у сфері охорони здоров’я повинна приділятися належна увага.
Доцільно вирізнити три ключових об'єкти контролю та нагляду у сфері охорони
здоров'я:
1) контроль за лікарськими засобами та контроль за наркотиками;
2) громадський контроль;
3) санітарно-епідеміологічний нагляд.
Контроль за лікарськими засобами та контроль за наркотиками є
важливим напрямом діяльності держави у сфері охорони здоров'я. На боротьбу з
наркоманією спрямовують свою діяльність правоохоронні органи, громадські
організації, медичні установи тощо. Одним із ключових державних органів у цій
системі є Державна служба України з лікарських засобів та контролю за
наркотиками, яка здійснює:
765
 - контроль якості та безпеки лікарських засобів, медичних виробів та обігу
наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів, протидії їх
незаконному обігу, а також внесення Міністрові охорони здоров’я пропозицій
щодо формування державної політики у зазначених сферах;
- контролю у сферах обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і
прекурсорів та протидії їх незаконному обігу;
- державний контроль за дотриманням вимог законодавства щодо
забезпечення якості та безпеки лікарських засобів і медичних виробів на всіх
етапах обігу, у тому числі правил здійснення належних практик (виробничої,
дистриб’юторської, зберігання, аптечної);
- контроль за дотриманням суб’єктами господарювання ліцензійних умов
провадження господарської діяльності з виробництва лікарських засобів, імпорту
лікарських засобів (крім активних фармацевтичних інгредієнтів), оптової та
роздрібної торгівлі лікарськими засобами;
- державний ринковий нагляд за дотриманням вимог технічних регламентів
щодо медичних виробів;
- державний контроль за ввезенням на митну територію України лікарських
засобів;
- контроль за дотриманням суб’єктами господарювання ліцензійних умов
провадження господарської діяльності у сфері обігу наркотичних засобів,
психотропних речовин і прекурсорів;
- вживає відповідних заходів до усунення порушень, виявлених під час
здійснення контролю у сфері обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і
прекурсорів;
- згідно з міжнародними договорами України взаємодію та обмін
інформацією з відповідними міжнародними організаціями з питань
здійснення контролю за обігом наркотичних засобів, психотропних речовин і
прекурсорів, а саме:
- інформує відповідно до міжнародних договорів, згода на обов’язковість
яких надана Верховною Радою України, компетентні органи інших держав про
вивезення з території України або транзит через територію України наркотичних
засобів, психотропних речовин і прекурсорів, а також повідомляє про виконання
таких операцій Міжнародному комітетові зконтролю за наркотиками ООН;
- готує та в установленому порядку подає Міжнародному комітетові
з контролю за наркотиками ООН статистичні звіти про обіг в Україні
наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів;
- забезпечує інформування громадськості з питань здійснення контролю за
введенням в обіг медичних виробів та обігом наркотичних засобів, психотропних
речовин і прекурсорів тощо («Положення про Державну службу України за
лікарськими засобами та контроль за наркотиками» від 12 серпня 2015 р. №
647).

766
 Громадський контроль виконує важливу функцію у сфері формування і
реалізації державної політики і державного регулювання охорони здоров’я
населення. Від рівня його впливу на відносини, що складаються у сфері охорони
здоров’я, та на діяльність органів та закладів охорони здоров’я, які надають
населення медико-соціальну допомогу, можна визначити рівень соціально-
політичного розвитку і демократичності тієї чи іншої країни.
В Україні впродовж останніх років низка громадських організацій де-факто
намагається виконувати суспільну діяльність із громадського контролю за
системою охорони здоров’я. З-поміж них можна, зокрема, відзначити:
Всеукраїнську Раду захисту прав і безпеки пацієнтів, яка заснована у 2002
році та спрямована на поліпшення якості захисту прав і законних інтересів
пацієнтів, розвиток охорони здоров'я, підвищення якості обслуговування і
лікування в Україні, поліпшення правового і соціального захисту пацієнтів;
Всеукраїнську громадську організацію «Коаліція захисту прав осіб з
інтелектуальною недостатністю», яка об’єднує 84 регіональні суб’єкти, що
надають соціальні послуги особам з інтелектуальною недостатністю та їхнім
родинам і представляють їхні інтереси тощо.
Активну роль відіграє також Всеукраїнський благодійний фонд «Коаліція
ВІЛ-сервісних організацій». Він об’єднує 82 організації з багатьох областей
України, котрі працюють у сфері зниження шкоди від вживання наркотиків,
первинної та вторинної профілактики ВІЛ, догляду та підтримки людей, які
живуть із ВІЛ. Коаліція репрезентує неурядові організації України в Національній
координаційній раді з питань запобігання поширенню ВІЛ-інфекції/СНІДу, беручи
активну участь у процесі формування й реалізації політики України в сфері
протидії ВІЛ/СНІДу.
Однією із таких організацій є Товариство Червоного Хреста України330,
яка є всеукраїнською добровільною громадською гуманітарною організацією,
основною метою діяльності котрої є захист життя людини, попередження та
полегшення людських страждань під час збройних конфліктів, стихійного лиха,
катастроф та аварій, надання допомоги медичній службі збройних сил і органам
охорони здоров’я, сприяння органам державної влади України у їх діяльності в
гуманітарній сфері. Зазначена мета досягається цілком неупереджено, без будь-
якої дискримінації за національною, расовою, статевою, релігійною, мовною,
класовою ознакою чи політичними переконаннями.
При Міністерстві охорони здоров’я України діє Громадська Рада, яка є
постійно діючим центральним громадським колегіальним консультативно-
дорадчим і наглядово-експертним органом, що має сприяти забезпеченню
оптимального балансу потреб та інтересів населення і держави, пацієнтів і
медичного персоналу, органів державної влади і місцевого самоврядування,
закладів охорони здоров'я і недержавних організацій з метою забезпечення
здорового способу життя населення, запобігання захворюваності, інвалідності

330 Статут Товариства Червоного Хреста України Затверджений ХV з’їздом Товариства Червоного Хреста
України 04 квітня 1991 року (зі змінами та доповненнями від 12 червня 2001 року) // Електроний ресурс / Режим
доступу: http://www.redcross.org.ua/local/statut_2011.doc
767
та передчасній смертності, доступності, належної якості й ефективності
надання кваліфікованої медичної допомоги, захисту прав пацієнтів і медичних
працівників, а також ефективного функціонування системи охорони здоров'я та
доцільного використання коштів, урахування думки громадськості під час
підготовки та організації виконання рішень і здійснення належного громадського
контролю за діяльністю Міністерства охорони здоров'я (МОЗ) України, МОЗ АР
Крим, обласних та прирівняних до них і місцевих органів та закладів охорони
здоров'я. Вона у своїй діяльності керується Конституцією України, законами
України, актами Президента України та Кабінету Міністрів України, іншими
нормативно-правовими актами, рекомендаціями ВООЗ, цим Положенням, а
також своїми рішеннями. Рада здійснює свою діяльність на засадах:
патріотизму, порядності та моральності, рівноправності, об'єктивності і
неупередженості, відкритості та прозорості, добровільності та
професіоналізму, законності і гласності, активної співпраці із засобами масової
інформації.
Головною метою діяльності Громадської Ради є реалізація конституційних
прав громадян щодо їх участі в управлінні державними справами та у
формуванні політики і стратегії у сфері охорони здоров'я, надання можливості
для вільного доступу до інформації про діяльність МОЗ України, МОЗ АР Крим,
обласних та прирівняних до них і місцевих органів та закладів охорони здоров'я,
забезпечення гласності, відкритості та прозорості в їхній діяльності, розв'язанні
актуальних проблем галузі, сприянні підвищенню доступності, якості та
ефективності медичної допомоги, підтримання постійного діалогу з усіма
соціальними групами, здійсненні контролю і вдосконалення управління системою
охорони здоров'я, вивченні й оприлюдненні потреб медичних працівників та
населення, вільному та об'єктивному висвітленні зазначених проблем і процесів у
засобах масової інформації.
Державний санітарно-епідеміологічний нагляд – діяльність органів,
установ і закладів державної санітарно-епідеміологічної служби з контролю за
дотриманням юридичними та фізичними особами санітарного законодавства з
метою попередження, виявлення, зменшення або усунення шкідливого впливу
небезпечних факторів на здоров'я людей та із застосування заходів правового
характеру щодо порушників.
Основними завданнями цієї діяльності є:
 здійснює державний санітарно-епідеміологічний нагляд та контроль
за дотриманням вимог санітарного законодавства органами виконавчої влади і
органами місцевого самоврядування, органами влади Автономної Республіки
Крим, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності,
фізичними особами та громадянами, реалізацією ними санітарних та
протиепідемічних (профілактичних) заходів;
 здійснює нагляд за дотриманням вимог санітарних норм у стандартах;
 здійснює контроль за дотриманням показників вмісту шкідливих для
здоров'я людини речовин і інгредієнтів у тютюнових виробах, які реалізуються на
території України, та моніторингу ефективності вжитих заходів з попередження і
768
зменшення вживання тютюнових виробів та їх шкідливого впливу на здоров'я
населення;
 здійснює контроль і нагляд за дотриманням вимог стандартів і
технічних умов при транспортуванні, зберіганні і використанні (експлуатації)
нехарчової продукції;
 здійснює державний санітарно-епідеміологічний нагляд за
застосуванням дезінфекційних засобів і проведенням дезінфекційних заходів;
 здійснює епідеміологічний нагляд за побічною дією імунобіологічних
препаратів та їх епідеміологічною ефективністю;
метою державного санітарно-епідеміологічного нагляду є запобігання,
виявлення та припинення санітарного законодавства.
Державний санітарно-епідеміологічний нагляд здійснюється вибірковими
перевірками дотримання санітарного законодавства за планами органів, установ
та закладів державної санітарно-епідеміологічної служби, а також позапланово
залежно від санітарної, епідемічної ситуації та за заявами громадян. Результати
перевірки оформлюються актом, форма і порядок складання якого визначаються
головним державним санітарним лікарем України (Закон України від 24 лютого
1994 р. № 4004-Х1І «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя
населення» (зі змінами та доповненнями, внесеними Законом України від 23
грудня 2015 р.).
Отже, основною метою публічного адміністрування сфери охорони здоров’я
є створення сприятливих умов розвитку цієї галузі, зупинити її руйнування,
розпад, створити умови для реального доступу населення до якісних медичних
послуг, перевести галузь на якісно новий рівень та впровадити ефективне медичне
страхування.

§4. Адміністративні послуги, що надаються у сфері охорони здоров’я

В правовому полі використовується терміни послуги і адміністративні
послуги в сфері охорони здоров’я, які несуть різне змістовне навантаження.
Адміністративні послуги в сфері охорони здоров’я – це результат
здійснення владних повноважень адміністративним органом охорони здоров’я, що
відповідно до закону забезпечує юридичне оформлення умов реалізації фізичними
та юридичними особами прав, свобод і законних інтересів за їх заявою (видача
дозволів (ліцензій), сертифікатів, посвідчень, проведення реєстрації тощо).
Основними напрямками надання послуг у сфері охорони здоров’я є:
- індивідуально-орієнтовані клінічні послуги;
- орієнтовані на населення масові послуги (стандартні послуги, які
передбачають контроль за розповсюдженням інфекційних захворювань,
вакцинацію тощо);
- послуги, орієнтовані на сім’ю, громаду, які стимулюють самодопомогу.
Слід перерахувати послуги у сфері охорони здоров'я:
 послуги у сфері охорони здоров'я та з надання соціальної допомоги;
 послуги у сфері охорони здоров'я людини;
 послуги лікувальних закладів;
769
  послуги з лікарської практики;
 стоматологічні послуги;
 послуги з охорони здоров'я людини інші;
 акупунктура;
 апітерапія;
 фітотерапія;
 мануальна терапія;
 ветеринарні послуги;
 послуги з соціальної допомоги 331.
Відмежування категорії «послуги» та «адміністративні» послуги
ґрунтується на тому, що адміністративні послуги надаються публічною
адміністрацією за зверненням фізичних або юридичних осіб і направлені на
реалізацію їх прав, свобод та публічних інтересів.
В сфері охорони здоров’я визначено широкий перелік послуг. Вони мають
свою специфіку визначену особливість самої сфери.
У числі адміністративних послуг, згідно із Законом України «Про
адміністративні послуги» від 06 вересня 2012 р. та «Про ліцензування видів
господарської діяльності» від 02 березня 2015 р. у сфері охорони здоров’я
надаються наступні адміністративні послуги:
1. Ліцензування господарської діяльності з медичної практики.
2. Ліцензування господарської діяльності з переробки донорської крові та
її компонентів, виготовлення з них препаратів.
3. Ліцензування на проведення дезінфекційних, дезінсекційних,
дератизаційних робіт (крім робіт на об’єктах ветеринарного контролю).
4. Ліцензування виробництва лікарських засобів, оптової та роздрібної
торгівлі лікарськими засобами, імпорт лікарських засобів (крім активних
фармацевтичних інгредієнтів) – з урахуванням особливостей, визначених Законом
України «Про лікарські засоби».
5. Ліцензування діяльності банків пуповинної крові, інших тканин і клітин
людини згідно з переліком, затвердженим Міністерством охорони здоров’я
України.
6. Державна акредитації закладів охорони здоров'я.
Надання адміністративних послуг в сфері охорони здоров’я є результат
здійснення владних повноважень публічною адміністрацією, компетенція якої
розповсюджується на сферу охорони здоров’я, що відповідно до закону
забезпечує юридичне оформлення умов реалізації фізичними, юридичними або
іншими колективними особами прав, свобод і законних інтересів в даній сфері за
їх заявою (видача дозволів (ліцензій), сертифікатів, посвідчень, проведення
реєстрації тощо).

331 Державний класифікатор продукції та послуг // Послуги у сфері охорони здоров'я та з надання
соціальної допомоги / http://www.catalogue.biz.ua/ukr/guides/goods_classifier/goods_85/)
770
 Відповідно суб’єкти адміністративних послуг в сфері охорони здоров’я –
це органи державної влади, органи місцевого самоврядування, підприємства,
установи, організації, які перебувають у їх управлінні.
Адміністративні послуги в сфері охорони здоров’я можна поділити на
чотири групи, ті які надаються:
1. Міністерством охорони здоров’я України;
2. центральними органами виконавчої влади;
3. місцевими державними адміністраціями;
4. органами місцевого самоврядування.
Отже, в сфері охорони здоров’я надаються такі адміністративні послуги.
Міністерство охорони здоров’я України надає наступні послуги
видає дозволи на:
 застосування методів профілактики, діагностики й лікування;
 заняття народною медициною (цілительством), проводить медико-
соціальну експертизу з метою виявлення ступеня обмеження життєдіяльності
особи;
 медичну діяльність у галузі народної і нетрадиційної медицини;
 застосування в Україні лікарських засобів, які відпускаються без
рецептів з аптек та їх структурних підрозділів, лікарських засобів, що підлягають
лабораторному аналізу;
 ввезення на митну територію України незареєстрованих лікарських
засобів, стандартних зразків, реагентів, ввезення і вивезення зразків біологічного
матеріалу та супутніх матеріалів, призначених для проведення доклінічних,
клінічних випробувань і наукових досліджень;
 ввезення незареєстрованих в Україні лікарських засобів у
встановленому законодавством порядку;
 видає ліцензії суб'єктам господарювання незалежно від форм
власності та відомчого підпорядкування на право провадження господарської
діяльності з медичної практики;
видає сертифікати:
 закладам охорони здоров'я, крім фармацевтичних (аптечних) закладів,
здійснює атестацію вимірювальних лабораторій у закладах охорони здоров'я,
головних та базових організацій метрологічної служби МОЗ України;
 на виробництво лікарських засобів, лікарських засобів для
міжнародної торгівлі, проведення сертифікації підприємств, які здійснюють
оптову реалізацію (дистрибуцію) лікарських засобів тощо.
видає експертні висновки щодо:
 виявлення ступеня обмеження життєдіяльності особи;
 реєстраційних матеріалів (реєстраційного досьє) і здійснює контроль
якості лікарських засобів;
проводить державний реєстр:
 лікарських засобів, допоміжних речовин, лікарської рослинної
сировини, лікувальної косметики, імунобіологічних препаратів, біоматеріалів.

771
 В той же час, Державна служба України з лікарських засобів та контролю
за наркотиками надає наступні послуги:
 ліцензування господарської діяльності з виробництва лікарських
засобів, оптової та роздрібної торгівлі лікарськими засобами;
 галузеву атестацію лабораторій з контролю якості лікарських засобів;
 проводить атестацію провізорів і фармацевтів;
 щодо державної реєстрації медичних виробів;
 одноразові дозволи на ввезення на митну територію України
незареєстрованих медичних виробів;
 ліцензує та переоформляє ліцензії на провадження діяльності
пов'язаної з обігом наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів;
 ліцензує та переоформляє ліцензії на провадження діяльності,
пов'язаної з обігом наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів;
 переоформляє ліцензії на провадження діяльності, пов'язаної з обігом
наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів;
 ліцензує та переоформляє ліцензії на провадження діяльності,
пов'язаної з обігом наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів
тощо.
Державна санітарно-епідеміологічна служба надає наступні послуги:
 дозволи, висновки, гігієнічні сертифікати, інші документи дозвільного
характеру тощо.

§ 5. Адміністративна відповідальність у сфері охорони здоров’я

Адміністративна відповідальність за порушення законодавства, яким
регулюється сфера охорони здоров’я, загалом, є реалізацією санкцій, законодавчо
передбачених за здійснення адміністративного проступку у сфері охорони
здоров’я.
Ознаки адміністративної відповідальності полягають у тому, що вона:
1. має зовнішній характер;
2. застосовується лише за вчинення проступку у сфері охорони здоров’я;
3. нормативно визначена і полягає в застосуванні (реалізації) санкцій
правових норм щодо сфери охорони здоров’я;
4. пов'язана з державним примусом у формах каральних і
правовідновлювальних заходів;
5. визначена у нормах права;
6. притягнення правопорушника до відповідальності здійснюється в
певному процесуальному порядку;
7. притягнення до відповідальності здійснюється уповноваженими
державними органами та посадовими особами;
8. винна у вчиненні правопорушення у сфері охорони здоров’я особа
несе певні втрати матеріального та побутового характеру, які передбачені
законом.

772
 До адміністративних правопорушень у галузі охорони здоров'я населення
безпосередньо належать, зокрема:
- порушення санітарних норм (ст. 42 КУпАП);
- виробництво, заготівля, реалізація сільськогосподарської продукції, що
містить хімічні препарати понад гранично допустимі рівні концентрації (ст. 42-1
КУпАП);
- заготівля, переробка або збут радіоактивно забруднених продуктів
харчування чи іншої продукції (ст. 42-2 КУпАП);
- продаж лікарських засобів без рецепта у заборонених законодавством
випадках (ст. 42-4 КУпАП);
- незаконне виробництво, придбання, зберігання, перевезення,
пересилання наркотичних засобів або психотропних речовин без мети збуту в
невеликих розмірах (ст. 44 КУпАП);
- ухилення від медичного огляду чи медичного обстеження (ст. 44-1
КУпАП);
- порушення обмежень, встановлених для медичних і фармацевтичних
працівників під час здійснення ними професійної діяльності (ст. 44-2 КУпАП);
- ухилення від обстеження і профілактичного лікування осіб, хворих на
венеричну хворобу (ст. 45 КУпАП);
- порушення встановленого порядку взяття, переробки, зберігання,
реалізації і застосування донорської крові та (або) її компонентів і препаратів (ст.
45-1 КУпАП);
– умисне приховування джерела зараження венеричною хворобою (ст. 46
КУпАП);
– порушення встановлених вимог щодо заняття народною медициною (ст.
46-2 КУпАП)332 тощо.
Разом з тим, слід відзначити, що крім безпосередніх адміністративних
правопорушень сфері охорони здоров’я визначені й опосередковані тобто, які
мають велике значення в контексті медичної діяльності, а саме: щодо якості
виробництва медичних препаратів, які, в свою чергу, передбачені главою 13
КУпАП «Адміністративні правопорушення в галузі стандартизації, якості
продукції, метрології та сертифікації»: введення в обіг або реалізація продукції,
яка не відповідає вимогам стандартів (ст. 167 КУпАП); виконання робіт, надання
послуг громадянам-споживачам, що не відповідають вимогам стандартів, норм і
правил (ст. 168-1 КУпАП); випуск у продаж продукції з порушенням вимог щодо
медичних попереджень споживачів тютюнових виробів (168-2 КУпАП);
недодержання стандартів при транспортуванні, зберіганні і використанні
продукції (крім харчових продуктів (ст. 170 КУпАП) тощо.
Крім того, КУпАП містить такі адміністративні проступки, як: невиконання
законних вимог посадових осіб центрального органу виконавчої влади, що
реалізує державну політику у сфері контролю якості та безпеки лікарських засобів
(ст. 188-10 КУпАП); невиконання постанов, розпоряджень, приписів, висновків, а

332 Відповідальність медичних працівників : Лист Міністерства юстиції України вiд 20 червня 2011 року //
[Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=n0040323-11
773
так само інших законних вимог посадових осіб органів державної санітарно-
епідеміологічної служби (ст. 188-11 КУпАП); Порушення права на інформацію та
права на звернення (ст. 212-3 КУпАП)333 – щодо останнього, однак, слід
пам’ятати, що посадові особи, на яких поширюється дія Закону України «Про
запобігання корупції»334 притягаються до відповідальності за такі діяння
відповідно до зазначеного закону.

Рекомендована література:
1. Адміністративна відповідальність : курс лекцій / за ред. О.В. Кузьменко. –
К. : Юрінком Інтер, 2016. – 568 с.
2. Колпаков В.К. Кузьменко О.В. Адміністративне право України Підручник
–К. : Юрінком Інтер, 2003.
3. Стеценко С.Г. Медицинское право : Учебник. – СПб.: Издательство
«Юридический центр Пресс», 2004. — 572 с.
4. Стеценко С.Г., Сенюта І.Я. Законодавче забезпечення охорони здоров’я в
Україні // Право України. – 2007. – № 6. – С. 96–100.
5. Радиш Я.Ф. Медичне страхування : Навч. посібник / Національна
академія держ. управління при Президентові України. — К. : Видавництво НАДУ,
2005. – 88 с.
6. Радиш Я.Ф. Державне управління охороною здоров'я в Україні генезис,
проблеми та шляхи реформування : Монографія. (Передмова і загальна редакція –
проф. Н.Р. Нижник) – К. : Вид-во УАДУ, 2001. – 360 с.
7. Рудий В.М. Законодавче забезпечення реформи системи охорони здоров'я
в Україні – К. : Сфера, 2005. - 272 с.
8. Сєнюта І.Я. Медичне право людини на охорону здоров'я Многографія – Л.
: Астролябія, 2007. - 224 с.
9. Мохов А.А. Медицинское право России : Учебник для бакалавров /
автор. Мохов А.А., 2015. – М. : Инфра-М.
10. Стрельченко О.Г. Генезис розвитку охорони здоров’я в Україні / О.Г.
Стрельченко // Право України. – 2008. – № 3. – С. 97 – 100.
11. Стрельченко О.Г. Характеристика законодавства у сфері охорони
здоров’я України та його удосконалення / О.Г. Стрельченко // Адміністративна
реформа та проблеми вдосконалення діяльності правоохоронних органів :
Міжнар. наук.-практ. конф., Сімферополь, 12 – 13 груд. 2008 р. – Сімферополь :
Краснодар. юрид. ін-т внутр. справ, 2008. – С. 338–342.
12. Стрельченко О.Г. Характеристика учасників публічного управління в
сфері охорони здоров’я / О.Г. Стрельченко // Запорізькі правові читання : Міжнар.
наук.-практ. конф., Запоріжжя, 15 – 16 трав. 2008 р. – Запоріжжя : Запоріз. нац.
ун-т. – 2008. – С. 244–252.

333 Кодекс України про адміністративні правопорушення вiд 07.12.1984 № 8073-X : за станом на № 1798-
VIII від 21.12.2016 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1984. — Додаток до № 51. — Ст. 1122.
334 Про запобігання корупції : Закон України від 14.10.2014 р. № 1700-VII// [Електронний ресурс]. –
Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/
774
 13. Стрельченко О.Г. Статус центральних органів виконавчої влади у
сфері охорони здоров’я / О.Г. Стрельченко //Юстиніан. – № 5 – С. 73-78.
14. Стрельченко О.Г. Надання адміністративних послуг у сфері охорони
здоров’я / О.Г. Стрельченко // Наука і правоохорона. – 2012. – № 3. – С. 5-15.
15. Стрельченко О.Г. Природа надання адміністративних послуг у сфері
охорони здоров’я / О.Г. Стрельченко // Вісник Запорізького національного
університету. 2012. – № 2. – С. 127-132.
16. Стрельченко О.Г. Контроль як засіб забезпечення законності у сфері
охорони здоров’я / О.Г. Стрельченко // Адміністративне право і процес : науково-
практичний журнал Київського національного університету ім.. Тараса Шевченка.
–2012. – № 2 (2). – С. 66 – 73.
17. Стрельченко О.Г. Центральні органи виконавчої влади у сфері
охорони здоров’я як суб’єкти публічного адміністрування / О.Г. Стрельченко //
Наука і правоохорона. 2012. – № 2. – С. 171-177.
18. Стрельченко О.Г. Сутність детермінації адміністративної послуги в
сфері охорони здоров’я / О.Г. Стрельченко // Буття людини у сучасному світі :
творча спадщина В.І. Шинкарука та сьогодення : Матеріали Міжнародної
науково-практичної конференції 24 квітня 2012 року / Київський національний
університет ім. Т.Г. Шевченка – К. : «Знання», 2012. – С. 85-87
19. Стрельченко О.Г. Контроль як засіб забезпечення законності у сфері
охорони здоров’я / О.Г. Стрельченко // Забезпечення розвитку малого та
середнього бізнесу : Міжвузівська науково-практична конференція (14 березня
2012 р. м. Ірпінь). – С. 39-42.
20. Стрельченко О.Г. Суб’єкти публічного адміністрування сфери
охорони здоров’я / О.Г. Стрельченко // Юридичний часопис НАВС. 2011 - № 2. –
С. 11-16.
21. Стрельченко О.Г. Сутність державного контролю у сфері охорони
здоров’я Державний контроль: нові погляди на його сутність та призначення :
Матеріали круглого столу «Державний контроль : нові погляди на його сутність
та призначення», 17 травня 2011 р. – К. : НАВС, 2011. – С. 38-41
22. Стрельченко О.Г. Природа надання адміністративних послуг у сфері
охорони здоров’я / О.Г. Стрельченко // Вісник Запорізького національного
університету. – № 2 (ІІ). – 2012. – С. 127-132.
23. Стрельченко О.Г. Контроль як засіб забезпечення законності у сфері
охорони здоров’я / Стрельченко О.Г. // Адміністративне право і процес : науково-
практичний журнал заснований Київським національним університетом імені
Тараса Шевченка. – 2012. – № 2 (2). – С. 66-73.
24. Стрельченко О.Г. Суб’єкти публічного адміністрування сфери
охорони здоров’я / О.Г. Стрельченко // Державотворення та правотворення в
період реформ : питання теорії та практики: Всеукраїнська науково-практична
конференція (19-20 квітня 2012 р.). – К. : НАВС, 2012. – С. 5-6.
25. Стрельченко О.Г. Історичний аспект визначення детермінанти
«здоров’я» / О.Г. Стрельченко // Наука і правоохорона. – 2012. – № 4. – С. 71-78.

775
 26. Стрельченко О.Г. Адміністративно-правове реформування сфери
охорони здоров’я / О.Г. Стрельченко // Правові реформи в Україні: проблеми та
перспективи : Матеріали V Всеукраїнської науково-теоретичної конференції (м.
Київ, 16 жовтня 2013 р.). – Ч. 1. – К., 2013. – С. 109-111
27. Стрельченко О.Г. Державна політика щодо надання адміністративних
послуг у галузі охорони здоров’я / О.Г. Стрельченко // Проблеми правового
регулювання діяльності органів внутрішніх справ у сфері надання
адміністративних послуг : Матеріали круглого столу, присвяченого Дню науки
(16 травня 2013 р., м. Київ). – Луцьк : Вежа-Друк. – 2013. – С. 21-23.
28. Стрельченко О.Г. Сутність прав Центру екстреної медичної допомоги
/ О.Г. Стрельченко // Проблемні питання стану дотримання захисту прав людини
в Україні : Матеріали ІV Всеукраїнської науково-теоретичної конференції захисту
прав людини в Україні (м. Київ, 5 грудня 2013 року), К. : Нац. акад. внутр. справ,
2013. – Ч.1. – С. 95-96.
29. Кузьменко О.В., Стрельченко О.Г. Феномен адміністративно-
правового заохочення : Монографія. Львів: ВАТ «Львівська книжкова фабрика
«Атлас», 2010. – 204 с.
30. Стрельченко О.Г., Стрельченко К.А. Особливості корупції у сфері
охорони здоров’я Сполучених Штатів Америки: порівняльно-правовий аспект /
О.Г. Стрельченко, К.А. Стрельченко // Адміністративно-правове забезпечення
діяльності публічної адміністрації : Матеріали ІХ науково-практичного семінару
(16 червня 2016 року) – С. 23-26.
31. Стрельченко О.Г. Нормативно-правове регулювання екстреної
медичної допомоги центральними, місцевими органів виконавчої влади та
органами місцевого самоврядування / О.Г. Стрельченко // Eurasian Academic
Research Journal . – 2016. – № 4. – С. 123-136.

776
 ТЕМА 28
ПУБЛІЧНЕ АДМІНІСТРУВАННЯ У СФЕРІ МОЛОДІ І СПОРТУ

§ 1. Сфера молоді та спорту як об’єкт публічного адміністрування.

§ 2. Суб’єкти публічного адміністрування у сфері молоді та спорту.
§ 3. Адміністративні послуги, що надаються у сфері молоді та спорту.
§ 4. Адміністративна відповідальність у сфері молоді та спорту.

Сучасна ситуація у державі й суспільстві вимагає негайних заходів,

спрямованих на формування стратегії соціально-економічного, політичного й
культурного розвитку України, що припускає послідовну реалізацію заходів
довгострокового характеру, спрямованих на подальше вдосконалення держави,
підвищення рівня життя його населення. Досвід останніх десятиліть переконливо
доводить, що політичних і економічних успіхів досягають саме ті держави, які
приділяють посилену увагу молоді; що стійкий розвиток демонструють саме ті
суспільства, які переглянули традиційні погляди на систему взаємин між
поколіннями і на їх значення для політичного й соціально-економічного розвитку.
Саме тому в новому тисячолітті стратегічні переваги будуть у тих держав і
суспільств, які навчаться ефективно використовувати людський потенціал і, у
першу чергу, той інноваційний потенціал розвитку, носієм якого є молодь.

§ 1. Сфера молоді та спорту як об’єкт публічного адміністрування

В Україні проживають понад 11 млн молодих громадян, які складають 22,6
відсотка населення країни. Молодь як соціально-демографічна група
характеризується не лише віковими ознаками, а й специфікою соціального
становлення, особливим місцем у структурі суспільства.
Молодь, молоді громадяни — громадяни України віком від 14 до 35 років 335.
Дане визначення зводиться до численних ознак цієї категорії, не наділяючи її
змістовним забарвленням, від чого вона втрачає сутнісний зміст, особливість.
Молодь є потужним людським ресурсом та рушійною силою будь-якого
суспільства. Глобалізаційні процеси сучасності зумовили нагальну необхідність
розвитку та розкриття духовного, інтелектуального, професійного потенціалу
молодих людей для розбудови демократичного суспільства в Україні. Підтримка
молодих людей, їхнє залучення до творчої, активної участі в житті суспільства —
це інвестиції в розвиток стратегічних ресурсів держави, оскільки саме молоде
покоління українців виконує такі важливі соціальні функції, як: успадкування та
розвиток досягнутого рівня піднесення суспільства та держави і несе функцію
соціального відтворення, відповідаючи за збереження та спадкоємність розвитку
суспільства.
Молодь — це той образ, у якому суспільство відображає своє уявлення про
сьогодення та про майбутнє.

335 Про сприяння соціальному становленню та розвитку молоді в Україні : Закон України // Відомості
Верховної Ради України. — 1993. — № 16. — Ст. 167.
777
 Разом із тим, молодість як певна визначена фаза, етап життєвого циклу
біологічно універсальна, але її конкретні вікові рамки, пов’язаний з нею
соціальний статус і соціально-психологічні особливості мають соціально-
історичну природу і залежать від суспільного ладу, культури та властивих даному
суспільству закономірностей соціалізації336.
Слід зазначити, що поняття «молодь» досить різнопланово трактується в
багатьох галузях науки — філософії, соціології, політології, педагогіці, психології
тощо.
Молодь — це суспільна диференційована соціально-демографічна
спільнота, якій притаманні специфічні фізіологічні, психологічні, пізнавальні,
культурно-освітні властивості, що характеризують її біосоціаль-не дозрівання як
здійснення самовиразу її внутрішніх сутнісних сил і соціальних якостей 337.
Останнім часом нижньою межею молодіжного віку вважається 14 років,
верхньою — 35 років. В основу цієї точки зору (14—35 років) покладено тезу про
«продовження юності», збільшення часу входження у соціальне життя.
Розширення загальноприйнятих у 60—70-ті роки XX ст. вікових меж молоді від
16—30 до 14—35 років відображає об’єктивні процеси в розвитку людства. З
одного боку, життя дедалі наполегливіше висуває завдання більш ранньої
соціальної зрілості молоді, залучення її до трудової практики на ранніх етапах
життя, з іншого — розширюються межі середнього і старшого віку, тривалість
життя загалом, подовжуються терміни навчання та соціально-політичної
адаптації, стабілізації сімейно-побутового статусу.
Держава як потужний, впливовий та дієвий механізм сприяє правовому і
соціальному захисту молоді, створює належні умови для всебічного розвитку
молодого покоління.
В умовах соціально-економічних і політичних перетворень сучасної
України особливого значення набувають питання зміцнення фізичного і
духовного здоров’я молоді, формування здорового способу життя.
Світовий досвід показує, що засоби фізичної культури і спорту наділені
універсальною здатністю в комплексі вирішувати проблеми підвищення рівня
здоров’я населення і формування здорового морально-психологічного клімату в
колективах і в суспільстві в цілому. Розуміння того, що майбутнє будь-якої країни
обумовлюється здоров’ям членів суспільства, призвело до посилення ролі
фізичної культури і спорту в діяльності зі зміцнення держави і суспільства,
активного використання засобів фізичної культури і спорту в підтримці та
зміцненні здоров’я населення.
Фізична культура — діяльність суб’єктів сфери фізичної культури і спорту,
спрямована на забезпечення рухової активності людей з метою їх гармонійного,
передусім фізичного, розвитку та ведення здорового способу життя.

336 Большая Советская Энциклопедия : в 30 т. / гл. ред. А. М. Прохоров. — 3-е изд. — М. : Советская
Энциклопедия, 1974. — Т. 16. — 616 с.
337 Ядов В. А. Современная теоретическая социология как концептуальная база исследования российских
трансформаций : курс лекций / В. А. Ядов. — СПб. : Интерсоцис, 2006. — 112 с.
778
 Фізична культура має такі напрями: фізичне виховання різних груп
населення, масовий спорт, фізкультурно-спортивна реабілітація.
Фізичне виховання різних груп населення — напрям фізичної культури,
пов’язаний з процесом виховання особи, набуттям нею відповідних знань та умінь
з використання рухової активності для всебічного розвитку, оздоровлення та
забезпечення готовності до професійної діяльності та активної участі в
суспільному житті.
Спорт — органічна частина фізичної культури, особлива сфера виявлення
та уніфікованого порівняння досягнень людей в певних видах фізичних вправ,
технічної, інтелектуальної та іншої підготовки шляхом змагальної діяльності.
Спорт має такі напрями: дитячий спорт, дитячо-юнацький спорт,
резервний спорт, спорт вищих досягнень, професійний спорт, спорт ветеранів,
олімпійський спорт, неолімпійський спорт, спорт інвалідів тощо.
Масовий спорт (спорт для всіх) — діяльність суб’єктів сфери фізичної
культури і спорту, спрямована на забезпечення рухової активності людей під час
їх дозвілля для зміцнення здоров’я.
Сучасний спорт вищих досягнень поділяється на:
а) любительський спорт, куди слід віднести спортсменів-школярів,
студентів і умовно «військовослужбовців», які одержують винагороди
тільки за час, витрачений на спорт, без відповідних соціальних гарантій,
що встановлюються для професіоналів. Певна частина цих спортсменів
згодом переходить в справжні професіонали;
б) професійний спорт, який має комерційний характер.
Професійний спорт — це діяльність суб’єктів сфери фізичної культури і
спорту, спрямована на виявлення та уніфіковане порівняння досягнень людей у
фізичній, інтелектуальній та іншій підготовленостях шляхом проведення
спортивних змагань та відповідної підготовки до них.
Під неолімпійським спортом розуміється напрям спорту, пов’язаний з
організацією та проведенням спортивних змагань з неолімпій-ських видів спорту
та підготовкою спортсменів до цих змагань.
Олімпійський спорт — напрям спорту, пов’язаний з організацією та
проведенням спортивних змагань з олімпійських видів спорту та підготовкою
спортсменів до цих змагань.
Спорт інвалідів — напрям спорту, пов’язаний з організацією та
проведенням спортивних змагань з видів спорту інвалідів та підготовкою
спортсменів до цих змагань.
Загалом фізкультурно-оздоровча і спортивна діяльність охоплює
різноманітні види діяльності, об’єднані загальною метою: підготовка
спортсменів; проведення занять з фізичної культури і спорту; проведення
спортивних турнірів, змагань і спортивно-видовищних заходів; організація
спортивних заходів; показові виступи спортсменів; навчання населення навичкам
спорту тощо.
Усі види цієї діяльності пов’язані між собою спільними ознаками. Зокрема
можна виділити такі:
779
 а) безпосередню спрямованість на забезпечення конституційних прав
громадян на охорону здоров’я і відпочинок, а також на право громадян
займатися фізичною культурою і спортом;
б) здійснення значного обсягу такої діяльності за рахунок держав
ного або місцевого бюджетів;
в) вживання однакових методів і засобів державного регулювання;
г) формування і надання послуг з відновлення фізичних і духовних
сил людини;
ґ) матеріально-технічна база для їх здійснення представлена в основному
виробництвом спортивної промисловості, велика частина якої має спеціальний
правовий режим.
Наявність спільних характеристик дозволяє розглядати зазначені види
діяльності разом, об’єднуючи їх під загальною назвою «фізкультурно-оздоровча і
спортивна діяльність».
Розвитку фізкультурно-оздоровчої і спортивної діяльності надають увагу
фахівці різних сфер життєдіяльності (юристи, спортсмени, економісти, медики та
ін.).
Державна молодіжна політика поширюється на громадян України віком від
14 до 35 років незалежно від походження, соціального і майнового стану, расової і
національної належності, статі, освіти, мови, ставлення до релігії, роду і
характеру занять і здійснюється через органи державної виконавчої влади,
установи, соціальні інститути та об’єднання молодих громадян.
Державна політика стосовно окремих соціальних груп суспільства існує
багато років, однак як цілісна система політико-правових основ, організаційно-
кадрова система соціальної роботи із забезпечення практичної реалізації прав і
свобод, запитів і потреб молоді в багатьох країнах починає формуватися лише у
другій половині ХХ ст. Проблемами, що наприкінці ХХ—на початку ХХI ст.
зумовили потребу розробки й реалізації принципово нової державної молодіжної
політики, зокрема й в Україні, були: ускладнення життя, вплив інтеграційних,
глобалізаційних процесів на розвиток і взаємини між державами, загострення
багатьох соціально-економічних, політичних і духовних процесів, криза духовних
ідеалів і орієнтацій громадян у країнах перехідного періоду тощо 338.
Суть, особливості, практичне здійснення державної молодіжної політики в
конкретній державі зумовлюються багатьма складовими, однак провідними є:
характер держави, особливості її політичної системи, специфіка формування й
реалізації соціальної політики тощо 339. Звідси визначають декілька основних
моделей державної молодіжної політики, з-поміж яких вирізняють дві домінуючі
за кількістю країн, де вони присутні: неоконсервативну (приміром у США), коли
держава найперше надає соціальну допомогу тим категоріям і групам молоді, що

338 Юрій Н. М. Політична соціалізація молоді в умовах трансформації суспільства: порівняльний аналіз
міжнародного і українського досвіду : автореф. дис. На здобуття наук. ступеня канд. політ. наук / Н. М. Юрій. —
О., 2002. — 16 с.
339 Управлінські аспекти соціальної роботи : курс лекцій / М. Ф. Головатий (кер. авт. кол.), М. П.
Лукашевич, Г. А. Дмитренко [та ін.]. — К. : МАУП, 2004. — 368 с.; Головатий М. Ф. Молодіжна політика в
Україні: проблеми оновлення / М. Ф. Головатий. — К. : Наук. думка, 1993. — 325 с.
780
її потребують, і соціал-демократичну (в більшості європейських країн), де
держава практично бере на себе відповідальність за розв’язання майже всіх
проблем молоді. Характерною особливістю молодіжної політики в європейських
країнах є те, що вона здебільшого реалізується у трьох напрямах. Тобто держава,
її органи, розв’язують актуальні проблеми молоді в соціально-економічній,
культурно-духовній сфері та у сфері молодіжного руху. При цьому більшість
розвинених країн (Німеччина, Австрія, Фінляндія, Франція) продовжують
розробляти й удосконалювати специфічне ювенальне законодавство. У багатьох
країнах молодіжна політика реалізується завдяки відповідним державним і
регіональним програмам, ґрунтується на створенні певних гарантій, умов для
розвитку й са-мореалізації молоді.
У більшості країн світу державна молодіжна політика найчастіше має
трирівневу структуру та проводиться на державному (загальнонаціональному),
регіональному й місцевому (муніципальному, районному) рівнях. Сама молодь
при цьому повинна брати участь у розробці молодіжної політики, яка є основою її
існування. Без реалізації на практиці цього фундаментального принципу вся
молодіжна політика буде зведена нанівець340.
До цього додамо й ту принципову обставину, що відмінність у моделях і
практиці здійснення державної молодіжної політики значною мірою
зумовлюється характером соціальної політики в конкретній країні. Серед
різноманіття моделей соціальної політики виокремимо дві: соціально-
демократичну та ліберальну.
Соціально-демократична модель досить мало вимог ставить до людини
(особистості) в реалізації життєвих планів і програм, ґрунтується на так званих
патерналістських засадах турботи про всіх, переважно апелює до держави, від
якої очікують підтримки й турботи. Така модель, власне, й існувала в колишньому
СРСР.
Ліберальна модель є протилежною соціально-демократичній, бо створює
максимальні можливості для самореалізації людини. Iдеться про так звані рівні
шанси й можливості та соціальну підтримку тих, хто без сторонньої допомоги,
зокрема й з боку держави, неспроможний вирішити власні питання й проблеми 341.
Молодіжна державна політика незалежної України фактично почала
формуватися ще в останнє десятиліття існування колишнього СРСР. Так, до
розробки першого молодіжного Закону СРСР «Про загальні засади державної
молодіжної політики в СРСР», який було прийнято у квітні 1991 р., мали стосунок
українські юристи, науковці С. Головатий, М. Головатий, А. Матвієнко та ін.342
До прийняття цього документа в колишніх союзних республіках, зокрема в
УРСР, уже велася велика підготовча робота з розробки молодіжного

340 Головатий М. Ф. Формування державної молодіжної політики в сучасній Україні (політологічний

аналіз) : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня докт. політ. наук / М. Ф. Головатий. — К., НАН України ; Iнститут
національних відносин і політології. — К., 1996. — 31 с.
341 Управлінські аспекти соціальної роботи : курс лекцій / М. Ф. Головатий (кер. авт. кол.), М. П.
Лукашевич, Г. А. Дмитренко [та ін.]. — К. : МАУП, 2004. — 368 с.
342 Бородін Є. I. Iсторія формування державної молодіжної політики в Україні (1991—2004 рр.) :
монографія / Є. I. Бородін. — Д. : Герда, 2006. — 387 с.
781
законодавства, бо навіть у згаданому законі була спеціальна ст. 2 «Компетенція
Союзу РСР і республік у галузі державної молодіжної політики», згідно з якою
союзні республіки мали подбати про створення молодіжного законодавства на
місцях.
Головними державними структурами, котрі опікувалися розробкою перших
нормативно-правових актів, що мали започаткувати в Україні принципово нову
державну молодіжну політику, стали Комісія у справах молоді Верховної Ради
УРСР дванадцятого скликання (голова — А. Матвієнко, заступник — Ю. Збітнєв,
секретар — А. Толстоухов) і Міністерство у справах сім’ї та спорту УРСР (міністр
— В. Борзов).
На першому етапі розробки концептуальних засад і перших проектів
законів, що мали обстоювати державну молодіжну політику, було сформовано
Тимчасовий молодіжний творчий колектив наукового центру з проблем молоді
ЦК ЛКСМУ (пізніше — Науково-дослідний інститут проблем молоді).
Перший концептуально-правовий документ нової державної молодіжної
політики в новітній Україні прийнято 15 грудня 1992 р. шостою сесією Верховної
Ради України дванадцятого скликання. Це була Декларація про загальні засади
державної молодіжної політики в Україні343. Принципово важливо, що в цьому
документі молодіжна політика визначалася як «пріоритетний та специфічний»
напрям у державній політиці взагалі.
У декларації дано визначення поняття «державної молодіжної політики» як
«системної діяльності держави у відносинах з особистістю, молоддю, молодіжним
рухом, що здійснюється в законодавчій, виконавчій, судовій сферах і ставить за
мету створення соціально-економічних, політичних, організаційних, правових
умов та гарантій для життєвого самовизначення, інтелектуального, морального,
фізичного розвитку молоді, реалізації її творчого потенціалу як у власних
інтересах, так і в інтересах України», визначено суб’єкти такої політики.
Зазначимо, що проголошення державної незалежності України відбулося саме
тоді, коли створення інститутів державної молодіжної політики було фактично
розпочато. З літа 1991 р. вже існували Міністерство України у справах молоді та
спорту і його відомчий Український науково-дослідний інститут проблем молоді,
який надалі й став основним теоретико-методоло-гічним центром з подальшої
розробки законодавчої бази та організаційно-методичних засад практичної
реалізації державної молодіжної політики.
На відміну від України, в більшості країн світу державна молодіжна
політика розрахована передусім на так звані вразливі категорії, а інша молодь
лише стимулюється державою.
Як і в інших країнах, в Україні розробляється спеціальне ювенальне
законодавство, але не так дієво, як у них, стимулюється розвиток молодіжного
руху, підтримується рух волонтерський, діяльність спеціалізованих соціальних
служб для молоді. Тож дедалі більшою є потреба формування й практичної
реалізації такої молодіжної політики, суб’єктом якої разом із державою була б

343 Про загальні засади державної молодіжної політики в Україні : Декларація від 15 грудня 1992 р. №
2859 / Відомості Верховної Ради України. — 1993. — № 16. — С. 9.
782
сама молодь. А реалізовуватися вона має за активної участі всього молодого
покоління.
Державна молодіжна політика формується та реалізується шляхом:
—прийняття законодавчих актів, рішень державних органів, спрямованих
на реалізацію державної молодіжної політики;
—проведення у Верховній Раді України щорічних слухань про становище
молоді та підготовки доповіді з цього питання Верховній Раді України,
Президенту України;
—діяльності в органах державної влади та управління всіх рівнів
структурних підрозділів, що займаються проблемами молоді;
—створення соціальних служб для молоді та підготовки соціальних
працівників;
—розробки та реалізації державних цільових програм з питань молодіжної
політики;
—виділення у державному та місцевих бюджетах цільових коштів на
фінансування державної молодіжної політики, залучення матеріальних і
фінансових ресурсів підприємств, установ і організацій, об’єднань громадян,
заінтересованих у роботі з молоддю;
—утворення спеціальних фондів.
Державна молодіжна політика в Україні є пріоритетним і специфічним
напрямом діяльності держави і здійснюється:
—в інтересах молодої людини, суспільства, держави;
—з урахуванням можливостей України, її економічного, соціального,
історичного, культурного розвитку і світового досвіду державної підтримки
молоді.
Головними завданнями державної молодіжної політики є:
—вивчення становища молоді, створення необхідних умов для зміцнення
правових та матеріальних гарантій щодо здійснення прав і свобод молодих
громадян, діяльності молодіжних організацій для повноцінного соціального
становлення та розвитку молоді;
—допомога молодим людям у реалізації й самореалізації їх творчих
можливостей та ініціатив, широке залучення юнаків і дівчат до активної участі у
національно-культурному відродженні українського народу, формуванні його
свідомості, розвитку традицій та національно-етнічних особливостей;
—залучення молоді до активної участі в економічному розвитку України;
—надання державою кожній молодій людині соціальних послуг по
навчанню, вихованню, духовному і фізичному розвитку, професійній підготовці;
—координація зусиль усіх організацій та соціальних інститутів, що
працюють з молоддю.
Головними принципами державної молодіжної політики є:
—повага до поглядів молоді та її переконань;
—надання права і залучення молоді до безпосередньої участі у формуванні
й реалізації політики та програм, що стосуються суспільства взагалі і молоді
зокрема;
783
 —правовий та соціальний захист молодих громадян, перш за все осіб, які не
досягли 18 років, з метою створення необхідних стартових можливостей для їх
повноцінного соціального становлення та розвитку;
—сприяння ініціативі та активності молоді в усіх сферах життєдіяльності
суспільства.
Логічним продовженням державної молодіжної політики є публічне
адміністрування саме у сфері фізичної культури та спорту.
Фізична культура — складова частина загальної культури суспільства,
спрямована на зміцнення здоров’я, розвиток фізичних, морально-вольових та
інтелектуальних здібностей людини з метою гармонійного формування її
особистості. Фізична культура є важливим засобом підвищення соціальної і
трудової активності людей, задоволення їх моральних, естетичних та творчих
запитів, життєво важливої потреби взаємного спілкування, розвитку дружніх
стосунків між народами.
Спорт є органічною частиною фізичної культури, особливою сферою
виявлення та уніфікованого порівняння досягнень людей у певних видах фізичних
вправ, технічної, інтелектуальної та іншої підготовки.
Державна політика у сфері фізичної культури і спорту спрямовується на
створення необхідних умов для забезпечення оптимальної рухової активності
кожної людини впродовж усього життя як важливого чинника здорового способу
життя, профілактики захворювань, організації змістовного дозвілля; максимальної
реалізації здібностей обдарованих осіб у спорті вищих досягнень, формування у
громадян почуття гордості за свою країну, підвищення авторитету держави у
світовому спортивному русі.
Аналіз рівня охоплення населення масовим спортом у світі засвідчує, що
українці у декілька разів поступаються за цим показником провідним країнам. За
даними державної статистики, 13% наших співгромадян залучено до занять
фізичною культурою і спортом.
Відповідно до результатів спеціальних досліджень під керівництвом
тренера або інструктора у спортивних клубах, фітнес-центрах із сплатою наданих
послуг займається 4% населення. Лише кожен п’ятдесятий мешканець України
бере участь у спортивних змаганнях. Гіподинамія характерна для більшості людей
працездатного та похилого віку (відповідно 92—94% та 96—97%). Лише кожна
десята дитина 6—18 років займається у системі дитячо-юнацьких спортивних
закладів.
Результативність виступів вітчизняних спортсменів на міжнародних
змаганнях характеризується відсутністю достатньої стабільності та стійкої
тенденції до покращення. Особливе занепокоєння викликає результативність
підготовки резерву для національних збірних команд України.
Низький рівень оздоровчої рухової активності населення стримує
формування здорового способу життя, від якого на 60% залежить стан здоров’я
людини. Роль медицини — 8—10%.
Загострення екологічного становища, вади соціального захисту, проблеми
охорони здоров’я та низький рівень фізичної культури населення зумовлюють
784
напружену демографічну ситуацію в Україні. Різниця у тривалості життя в
Україні і країнах Західної Європи складає для чоловіків майже 13, для жінок — 8
років. Показники смертності від хвороб системи кровообігу в українців найвищі
серед європейців.
Такий стан здоров’я нації обумовлює значні безпосередні та побічні втрати
для вітчизняної економіки. Для довідки: канадські експерти вважають, що
витрати на лікування захворювань, які пов’язані з недостатньою фізичною
активністю канадців, складають приблизно 2,5 млрд канадських доларів на рік.
Втрати від передчасної смерті працездатного населення в США оцінюються в
25—30 млрд американських доларів на рік. Аналогічні тенденції характерні і для
України.
Велика кількість дітей (до 80%) має відхилення у фізичному розвитку та
стані здоров’я. Різко прогресують у молодого покоління хронічні хвороби серця,
неврози, артрити, сколіози, ожиріння тощо. Ситуація загострюється через
зростаючу популярність у дитячому та молодіжному середовищі привабливих
видів нефізичної діяльності (ігрові автомати, комп’ютерні ігри тощо).
У зв’язку з відсутністю традицій здорового способу життя та активного
дозвілля, виховання молоді на прикладах уславлених вітчизняних спортсменів для
українського суспільства гострою проблемою залишається широке
розповсюдження тютюнопаління, зловживання алкоголем, вживання наркотичних
засобів. Як наслідок зростають антигромадські прояви та загострюється
криміногенна ситуація, особливо у молодіжному середовищі.
Проблеми спорту вищих досягнень стримують утвердження позитивного
міжнародного іміджу України як спортивної держави та не сприяють
патріотичному вихованню населення.
Пріоритети державної політики у сфері фізичної культури і спорту.
1. Удосконалення нормативно-правового забезпечення сфери. Підготовка і
подання на розгляд Верховної Ради України законопроектів про нову редакцію
Закону України «Про фізичну культуру і спорт» та про державну спортивну
лотерею.
2.Забезпечення розвитку інфраструктури фізкультурно-оздоровчої та
спортивно-масової роботи за місцем навчання, роботи, проживання та відпочинку
населення.
3.Підвищення ефективності підготовки спортсменів національних збірних
команд шляхом формування мережі національних, регіональних та інших центрів
олімпійської підготовки та формування штатних спортивних команд
фізкультурно-спортивних товариств, відомств та регіонів.
4.Удосконалення системи дитячо-юнацького та резервного спорту, яка
об’єднує 1756 закладів спортивної спрямованості: дитячо-юнацькі спортивні
школи, центри олімпійської підготовки, спеціалізовані навчальні заклади
спортивного профілю, школи вищої спортивної майстерності.
5.Збільшення обсягів видатків з бюджетів усіх рівнів та позабюджетного
фінансування сфери фізичної культури і спорту.
6.Удосконалення системи кадрового, матеріально-технічного, науково-
785
методичного, медико-біологічного та інформаційного забезпечення розвитку
фізичної культури і спорту.
Упродовж останнього десятиліття Українська держава чимало зробила для
формування і реалізації принципово нової державної молодіжної політики. Цей
період, незважаючи на суперечливість оцінок його результатів, залишив помітний
слід у її реалізації, наблизив Україну до сучасних орієнтирів світового розвитку.
Адже саме тоді було закладено базові цінності, які при визначенні шляхів
соціального, політичного розвитку української молоді не можуть бути предметом
компромісів чи політичних торгів.
Для правового забезпечення практичної реалізації державної молодіжної
політики проведено значну роботу щодо створення законодавчо-нормативної
бази.
Нормативно-правові акти, що регулюють державну молодіжну
політику.
Декларація «Про загальні засади державної молодіжної політики в
Україні» від 15 грудня 1992 р., яка визначає, що державна молодіжна політика —
це системна діяльність держави у відносинах з особистістю, молоддю,
молодіжним рухом, що здійснюється в законодавчій, виконавчій, судовій сферах і
ставить за мету створення соціально-економічних, політичних, організаційних,
правових умов та гарантій для життєвого самовизначення, інтелектуального,
морального, фізичного розвитку молоді, реалізації її творчого потенціалу як у
власних інтересах, так і в інтересах України.
Закон України «Про сприяння соціальному становленню та розвитку молоді
в Україні» від 5 лютого 1993 р., який визначає загальні засади створення
організаційних, соціально-економічних, політико-правових умов соціального
становлення та розвитку молодих громадян України в інтересах особистості,
суспільства та держави, основні напрями реалізації державної молодіжної
політики в Україні щодо соціального становлення та розвитку молоді.
Закон України «Про молодіжні та дитячі громадські організації» від 1
грудня 1998 р., який визначає особливості організаційних і правових засад
утворення та діяльності молодіжних і дитячих громадських організацій та
державні гарантії забезпечення їх діяльності.
Закон України «Про соціальну роботу з дітьми та молоддю» від 21 червня
2001 р., який визначає організаційні і правові засади соціальної роботи з сім’ями,
дітьми та молоддю тощо.
Фізична культура і спорт відіграють важливу роль у формуванні, зміцненні,
збереженні здоров’я громадян, підвищенні працездатності та збільшенні
тривалості активного життя, утвердженні міжнародного спортивного авторитету
держави. В Україні склалася критична ситуація у сфері фізичної культури і
спорту: за офіційними даними лише 13% населення залучено до занять фізичною
культурою і спортом. Недооцінка соціально-економічної, оздоровчої і виховної
ролі фізичної культури і спорту, відсутність чітко скоординованих програм
взаємодії різних державних структур і громадських організацій, які беруть участь
у фізкультурно-спортивному русі, негативно позначається на здоров’ї населення,
786
соціально-економічному розвитку держави. За інтегральним показником здоров’я
населення — середньою очікуваною тривалістю життя людини Україна посідає
одне з останніх місць в Європі.
Аналізуючи систему національного законодавства в галузі спорту слід
констатувати, що на даний момент вона є досить громіздкою, розгалуженою та
недостатньо ефективною.
Закон України від 14 вересня 2000 р. «Про підтримку олімпійського,
паралімпійського руху та спорту вищих досягнень в Україні», який забезпечує
правове регулювання відносин, спрямованих на розвиток олімпійського та
паралімпійського руху в Україні, гарантує державну підтримку його учасникам.
Метою Закону є сприяння створенню передумов для успішної підготовки та
участі членів збірних команд України в Олімпійських, Паралімпійських іграх,
вихованню молоді засобами спорту в дусі олімпізму, залученню населення до
здорового способу життя, зростанню міжнародного авторитету держави.
Закон України від 5 квітня 2001 р. «Про антидопінговий контроль у
спорті», який визначає правові та організаційні умови здійснення анти-
допінгового контролю в Україні, участі відповідних установ та організацій у
профілактиці, попередженні застосування і розповсюдження допінгу в спорті, а
також Закон України від 3 серпня 2006 р. «Про ратифікацію Міжнародної
конвенції про боротьбу з допінгом у спорті».
На рівні національного законодавства термін «спорт» визначено у Законі
України від 24 грудня 1993 р. «Про фізичну культуру і спорт». Відповідно до ст. 1
вказаного Закону спорт є «органічною частиною фізичної культури, особливою
сферою виявлення та уніфікованого порівняння досягнень людей у певних видах
фізичних вправ, технічної, інтелектуальної та іншої підготовки шляхом
змагальної діяльності». Завданням спорту, відповідно до Закону, є постійне
підвищення рівня здоров’я, фізичного та духовного розвитку населення, сприяння
економічному і соціальному прогресу суспільства, а також утвердження
міжнародного авторитету України у світовому співтоваристві. В Національній
доктрині розвитку фізичної культури і спорту (у розділі I) зазначається, що «спорт
сприяє досягненню фізичної та духовної досконалості людини, виявленню
резервних можливостей організму, формування патріотичних почуттів у громадян
та позитивного міжнародного іміджу держави». Закон України від 24 грудня 1993
р. «Про фізичну культуру і спорт» в ст. 2 окреслює завдання фізичної культури і
спорту в Україні: постійне підвищення рівня здоров’я, фізичного та духовного
розвитку населення, сприяння економічному і соціальному прогресу суспільства,
а також утвердження міжнародного авторитету України у світовому
співтоваристві.
Національна доктрина розвитку фізичної культури і спорту, затверджена
Указом Президента України від 28 вересня 2004 р. № 1148 державну політику у
сфері фізичної культури і спорту спрямовує на вирішення таких завдань:
формування у населення сталих традицій та мотивацій щодо фізичного виховання
і масового спорту як важливого чинника забезпечення здорового способу життя;
удосконалення форм залучення різних груп населення до регулярних та
787
повноцінних занять фізичною культурою і спортом; удосконалення на науково
обґрунтованих засадах системи дитячо-юнацького спорту; підвищення якості
відбору обдарованих осіб до системи резервного спорту, створення умов для
розвитку індивідуальних здібностей спортсменів на етапах багаторічної
підготовки; удосконалення системи формування та підготовки національних
збірних команд, передусім з олімпійських видів спорту; переорієнтування
системи керівництва у сфері фізичної культури і спорту на забезпечення
поєднання зусиль організацій фізкультурно-спортивної спрямованості; сприяння
поширенню клубної системи у сфері фізичної культури і спорту; будівництво за
підтримки органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування
сучасних спортивних споруд, належне їх обладнання та використання;
удосконалення економічних засад у сфері фізичної культури і спорту,
запровадження ефективних моделей її кадрового, фінансового, матеріально-
технічного, наукового, медичного та інформаційного забезпечення.
Зазначена доктрина закріплює систему концептуальних ідей і поглядів на
роль, організаційну структуру та завдання фізичної культури і спорту в Україні.
Даним документом визначається, що метою розвитку фізичної культури і спорту в
Україні є: створення умов для забезпечення оптимальної рухової активності
кожної людини впродовж усього життя, досягнення нею достатнього рівня
фізичної та функціональної підготовленості, сприяння соціальному, біологічному
та психічному благополуччю, поліпшенню стану здоров’я, профілактиці
захворювань і фізичній реабілітації; залучення до дитячо-юнацького та
резервного спорту обдарованих осіб, створення умов для максимальної реалізації
їхніх здібностей у спорті вищих досягнень, задоволення видовищних запитів
населення, формування у громадян почуття гордості за свою країну, підвищення
авторитету держави у світовому спортивному русі.

§ 2. Суб’єкти публічного адміністрування у сфері молоді та спорту

Систему суб’єктів адміністративно-правового регулювання в галузі спорту
доцільно поділити на класифікаційні групи за певними критеріями.
1. За територіальною поширеністю повноважень: загальнодержавні
(Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України,
Міністерство молоді та спорту України) та місцеві (республіканський комітет
АРК, управління обласних, Київської та Севастопольської міських державних
адміністрацій, відділи районних державних адміністрацій) суб’єкти
адміністративно-правового регулювання у галузі спорту.
2. За обсягом та змістом повноважень: суб’єкти галузевої компетенції
Міністерство молоді та спорту України) та вузькоспеціалізовані (Міністерство
фінансів України, Міністерство економіки України, Міністерство внутрішніх
справ України);
3. За наявністю або відсутністю владних повноважень: державні органи та
організації (Міністерство молоді та спорту України, , управління обласних,
Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, відділи
788
районних державних адміністрацій) та громадські організації (Національний
олімпійський комітет України; Національний комітет спорту інвалідів,
Спортивний комітет, добровільні спортивні товариства «Україна», «Колос»,
«Динамо», «ЦСК», «Гарт»; національні спортивні федерації, фізкультурно-
спортивні товариства).
Верховна Рада України визначає державну молодіжну політику і здійснює
законодавче регулювання у сфері фізичної культури та спорту і забезпечує (в
межах своїх повноважень) контроль за реалізацією державної програми
функціонування і розвитку цієї сфери. Верховною Радою України з цією метою
прийнято низку документів: постанова Верховної Ради України «Про
Рекомендації парламентських слухань про становище молоді в Україні
“Формування здорового способу життя української молоді: стан, проблеми та
перспективи”» від 3 лютого 2004 р. № 1425-IV; постанова Верховної Ради
України «Про Рекомендації парламентських слухань “Забезпечення прав дітей в
Україні. Охорона материнства та дитинства”» від 22 вересня 2005 р. № 2894-IV;
постанова Верховної Ради України «Про Рекомендації парламентських слухань
про становище молоді в Україні “Сільська молодь: стан, проблеми та шляхи їх
вирішення”» від 20 грудня 2005 р. № 3238-IV; постанова Верховної Ради України
«Про Рекомендації парламентських слухань про становище молоді в Україні
(щодо підтримки молодої сім’ї, посилення соціального захисту дітей та молоді у
2001—2006 роках)» від 22 березня 2007 р. № 816-V.
Президент України визначає загальні напрями розвитку даної сфери, а
також координує діяльність органів виконавчої влади у даній сфері. Зокрема
Президентом прийнято низку нормативних актів, які спрямовані на реалізацію
цих повноважень: Указ Президента України «Про першочергові заходи щодо
реалізації державної молодіжної політики та підтримки молодіжних громадських
організацій» від 6 жовтня 1999 р. № 1284/99; Указ Президента України «Про
додаткові заходи щодо державної підтримки обдарованої молоді» від 24 квітня
2000 р. № 612/2000; Указ Президента України «Про додаткові заходи щодо
реалізації державної молодіжної політики» від 29 березня 2001 р. № 221/2001;
Розпорядження Президента України «Про сприяння розвитку молодіжного
житлового будівництва» від 6 жовтня 1999 р. № 244/99-рп; Розпорядження
Президента України «Про заходи щодо дальшого вдосконалення системи
патріотичного виховання молоді» від 29 червня 2001 р. № 173/2001-рп.
Кабінет Міністрів України згідно зі ст. 113 Конституції України є вищим
органом у системі органів виконавчої влади. Здійснює виконавчу владу як
безпосередньо, так і через центральні та місцеві органи виконавчої влади,
спрямовуючи, координуючи та контролюючи їх діяльність; як суб’єкт державного
регулювання в галузі спорту визначає напрями розвитку фізичної культури та
спорту, спрямовує діяльність підпорядкованих йому органів виконавчої влади;
розробляє на строк своїх повноважень програму діяльності, яка спрямована на
відродження відповідної галузі, укладає міжурядові угоди і координує
міжнародне співробітництво з питань розвитку фізичної культури і спорту в
Україні.
789
 Як суб’єкт адміністративно-правового регулювання у галузі фізичної
культури і спорту Кабінет Міністрів України виконує такі функції: надає
інформацію Верховній Раді України щодо діяльності органів державної влади та
органів місцевого самоврядування з розвитку фізичної культури і спорту;
визначає перелік закладів фізичної культури і спорту, яким надається статус бази
олімпійської та паралімпійської підготовки, затверджує Меморандуми
взаєморозуміння зі співробітництва у сфері фізичної культури і спорту; призначає
стипендії Кабінету Міністрів України видатним спортсменам, тренерам та діячам
фізичної культури і спорту; затверджує порядок використання коштів,
передбачених у державному бюджеті для розвитку фізичної культури і спорту
серед працівників і військовослужбовців правоохоронних органів на певний
бюджетний рік тощо.
Міністерство молоді та спорту України є головним органом у системі
центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує
державну політику у молодіжній сфері, сферах фізичної культури і спорту,
національно-патріотичного виховання.
Основними завданнями Мінмолодьспорту є забезпечення формування та
реалізація державної політики у молодіжній сфері, сферах фізичної культури і
спорту, національно-патріотичного виховання, участь у формуванні та реалізація
в межах повноважень, передбачених законом, державної політики у сфері
волонтерської діяльності.
Мінмолодьспорт відповідно до покладених на нього завдань:
- визначає перспективи та пріоритетні напрями розвитку молодіжної сфери,
сфер фізичної культури і спорту, національно-патріотичного виховання;
- координує заходи, що здійснюються органами виконавчої влади з
національно-патріотичного виховання;
- забезпечує нормативно-правове регулювання у молодіжній сфері, сферах
фізичної культури і спорту, національно-патріотичного виховання;
- узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до
його компетенції, розробляє пропозиції щодо його вдосконалення та внесення в
установленому порядку проектів законодавчих актів, актів Президента України,
Кабінету Міністрів України на розгляд Президента України, Кабінету Міністрів
України;
- погоджує проекти законів, інших актів законодавства, які надходять на
погодження від інших центральних органів виконавчої влади, готує в межах
повноважень, передбачених законом, висновки і пропозиції до проектів законів,
інших актів законодавства, які подаються на розгляд Кабінету Міністрів України,
та проектів законів, внесених на розгляд Верховної Ради України іншими
суб’єктами права законодавчої ініціативи;
- провадить в установленому порядку міжнародну діяльність у молодіжній
сфері, сферах фізичної культури і спорту, національно-патріотичного виховання;
- розробляє разом з іншими органами виконавчої влади і подає на
затвердження Кабінету Міністрів України соціальні норми та нормативи щодо
соціального становлення та розвитку молоді;
790
 - вживає заходів до популяризації та утвердження здорового способу життя,
гуманістичних цінностей, національної свідомості та патріотичних почуттів
молоді, організації її змістовного дозвілля, проводить інформаційно-
просвітницьку роботу з протидії поширенню у молодіжному середовищі
соціально небезпечних захворювань;
- сприяє в установленому порядку працевлаштуванню молоді, створенню
умов для її інтелектуального самовдосконалення і творчого розвитку,
формуванню гуманістичних цінностей та патріотичних почуттів у молодих
громадян;
- надає в установленому порядку державну підтримку молодіжним та
дитячим громадським об’єднанням для виконання загальнодержавних програм і
заходів стосовно дітей та молоді згідно з переліком, затвердженим Кабінетом
Міністрів України;
- сприяє розвитку волонтерської діяльності у сферах фізичної культури і
спорту та національно-патріотичного виховання, проведенню заходів
національного та міжнародного значення, пов’язаних з організацією масових
спортивних заходів;
- здійснює в установленому порядку підготовку пропозицій щодо
призначення грантів Президента України для обдарованої молоді та присудження
Премії Кабінету Міністрів України за особливі досягнення молоді у розбудові
України;
- координує заходи з питань соціального становлення та розвитку молоді, а
також розвитку дитячого, дитячо-юнацького спорту, резервного спорту, масового
спорту, спорту вищих досягнень, спорту інвалідів, спорту ветеранів;
- вживає разом із заінтересованими органами виконавчої влади заходів для
розвитку мережі дитячо-юнацьких спортивних шкіл, шкіл вищої спортивної
майстерності, центрів олімпійської підготовки, спеціалізованих навчальних
закладів спортивного профілю, здійснює організаційно-методичне забезпечення їх
діяльності;
- встановлює порядок надання дитячо-юнацьким спортивним школам
вищої, першої, другої категорій;
- засновує в установленому порядку державні центри олімпійської
підготовки;
- надає в установленому порядку дитячо-юнацьким спортивним школам
вищу категорію, статус спеціалізованої дитячо-юнацької школи олімпійського
резерву, спеціалізованої дитячо-юнацької спортивної школи для інвалідів
паралімпійського та дефлімпійського резерву, навчальним закладам - статус
спеціалізованого навчального закладу спортивного профілю, закладам фізичної
культури і спорту - статус центру олімпійської підготовки;
- затверджує: положення про школу вищої спортивної майстерності;
положення про центр фізичного здоров’я населення; умови оплати праці
працівників дитячо-юнацьких спортивних шкіл, заснованих органами державної
влади та органами місцевого самоврядування; правила спортивних змагань з видів
спорту, визнаних в Україні; положення про проведення всеукраїнських
791
спортивних змагань; порядок складення календарних планів фізкультурно-
оздоровчих і спортивних заходів, а також вимоги до змісту положення
(регламенту) про офіційні фізкультурно-оздоровчі заходи або спортивні змагання;
Єдиний календарний план фізкультурно-оздоровчих та спортивних заходів
України, контролює його виконання; п’ятирічні зведені плани науково-дослідної
роботи у сфері фізичної культури і спорту та проводить аналіз їх виконання;
положення про національні збірні команди з видів спорту, визнаних в Україні;
порядок присвоєння спортивними федераціями кваліфікаційних категорій
спортивним суддям; Положення про Єдину спортивну класифікацію України,
порядок видачі посвідчення про присвоєння відповідного спортивного розряду,
затверджує зразки нагрудних значків, що свідчать про рівень спортивної,
суддівської кваліфікації, а також установлює перелік спортивних нагород для
переможців і рекордсменів всеукраїнських спортивних змагань; перелік
показників стану розвитку фізичної культури і спорту;
- забезпечує в установленому порядку діяльність спеціалізованого
державного закладу - Українського центру з фізичної культури і спорту інвалідів;
- визначає нормативи матеріально-технічного та кадрового забезпечення
сфери фізичної культури і спорту;
- сприяє національним спортивним федераціям України та фізкультурно-
спортивним товариствам у забезпеченні розвитку олімпійських і неолімпійських
видів спорту, спорту ветеранів, національним спортивним федераціям інвалідів з
нозологій - у розвитку видів спорту інвалідів, поліпшенню їх матеріально-
технічної бази, надає іншу підтримку;
- здійснює в межах повноважень, передбачених законом, координацію
діяльності дитячо-юнацьких спортивних шкіл, шкіл вищої спортивної
майстерності, центрів олімпійської підготовки, спеціалізованих навчальних
закладів спортивного профілю, штатних спортивних команд резервного спорту;
- організовує та проводить чемпіонати України з видів спорту, визнаних в
Україні, інші всеукраїнські та міжнародні спортивні заходи, забезпечує участь
національних збірних команд у міжнародних змаганнях, погоджує проведення
міжнародних змагань на території України;
- комплектує в установленому порядку національні збірні команди України
з визнаних в Україні олімпійських та неолімпійських видів спорту, з видів спорту
інвалідів для підготовки їх до участі в міжнародних спортивних змаганнях;
- комплектує окремі офіційні делегації національних збірних команд
України для участі в окремих міжнародних спортивних змаганнях;
- формує на конкурсній основі штатну команду національних збірних
команд України з олімпійських та неолімпійських видів спорту;
- укладає трудові договори (контракти) із спортсменами та фахівцями
штатної команди національних збірних команд України з олімпійських та
неолімпійських видів спорту;
- забезпечує розвиток спортивної медицини, провадить діяльність,
пов’язану із запобіганням використанню допінгу у спорті;

792
 - визначає в установленому порядку потребу у фахівцях сфер фізичної
культури і спорту та національно-патріотичного виховання, бере участь у
підготовці, перепідготовці та підвищенні кваліфікації кадрів у сферах фізичної
культури і спорту та національно-патріотичного виховання, визначенні основних
напрямів наукових досліджень, проведенні науково-дослідної роботи у цих
сферах;
- встановлює порядок атестації тренерів та спортивних суддів;
- приймає рішення про надання громадській організації фізкультурно-
спортивної спрямованості статусу національної або відмову в його наданні;
- визначає порядок визнання видів спорту в Україні, включення їх до
відповідного реєстру та порядок його ведення;
- видає посвідчення про присвоєння відповідного спортивного звання;
- готує пропозиції щодо призначення державних стипендій, стипендій
Кабінету Міністрів України спортсменам, тренерам, видатним діячам та
ветеранам фізичної культури і спорту;
- подає в установленому порядку Кабінетові Міністрів України пропозиції
щодо переліку підприємств, установ, організацій, громадських організацій
фізкультурно-спортивної спрямованості, у тому числі аероклубів та авіаційно-
спортивних клубів Товариства сприяння обороні України, що звільняються від
сплати земельного податку;
- здійснює в межах повноважень, передбачених законом, контроль за
ефективністю використання спортивних споруд;
- організовує та забезпечує будівництво і реконструкцію спортивних
споруд;
- сприяє діяльності всеукраїнських фізкультурно-спортивних товариств,
надає їм відповідно до закону фінансову підтримку за рахунок коштів державного
бюджету тощо.
Органи місцевого самоврядування сприяють розвиткові самодіяльного
масового спорту (основу його становлять різноманітні фізкультурно-спортивні
секції), заохочують і стимулюють діяльність підприємств, установ, організацій і
громадян у цій сфері. Місцеві ради запроваджують систему пільг і заохочень для
підприємств, які спрямовують частину свого прибутку на розвиток фізичної
культури і спорту, будівництво об’єктів фізкультури та спорту, організацію
відпочинку.
Закон України «Про місцеве самоврядування в України» визначає систему
та повноваження органів місцевого самоврядування в галузі фізичної культури та
спорту. До відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад
належать власні (самоврядні) повноваження: управління закладами фізкультури і
спорту, оздоровчими закладами, молодіжними, підлітковими закладами за місцем
проживання, організація

їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення. Вони вирішують

питання організації медичного обслуговування і харчування у закладах фізичної
культури і спорту, створюють умови для занять фізичною культурою і спортом за
793
місцем проживання населення та в місцях масового відпочинку; відповідно до
законодавства реєструють статути (положення) фізкультурно-оздоровчих закладів
незалежно від форм власності.
Не допускається використанні коштів Державного бюджету України та
бюджетів місцевого самоврядування, а також позабюджетних коштів,
передбачених на фізичну культуру, спорт та туризм, не за призначенням. На
розвиток фізичної культури і спорту підприємства, установи і організації
спрямовують кошти в порядку, визначеному законодавством.
Місцеві ради запроваджують систему пільг і заохочень для підприємств, які
спрямовують частину свого прибутку на розвиток фізичної культури і спорту,
будівництво об’єктів фізкультури і спорту, організацію відпочинку. Відповідно до
Закону України від 5 лютого 1993 р. «Про сприяння соціальному становленню і
розвитку молоді України»1 учні, студенти, всі неповнолітні мають право на
безкоштовне і пільгове користування об’єктами фізкультури і спорту.
Вагому роль у публічному адмініструванні в сфері молоді та спорту
відіграють спортивні товариства і спілки, які за своїм правовим становищем не
є суб’єктами публічного адміністрування, проте виконують значний перелік
завдань у цій сфері. Добровільні спортивні товариства є масовими громадськими
об’єднаннями. У своїй діяльності вони керуються законами України «Про фізичну
культуру і спорт», «Про об’єднання громадян» та іншими законодавчими актами
України. В Україні створені добровільні спортивні товариства «Україна»,
«Колос», «Динамо», ЦСКА, «Гарт», які діють відповідно до статутів та положень
про них.
Крім добровільних спортивних товариств, велику роль у розвитку фізичної
культури і спорту відіграє Національний олімпійський комітет України (далі —
НОК України), який є незалежною, неурядовою громадською організацією. У
своїй діяльності НОК України керується законодавством України, Олімпійською
хартією та власним Статутом. НОК України має виключне право представляти
Україну на Олімпійських іграх, у Міжнародному олімпійському комітеті,
міжнародних олімпійських організаціях. Держава сприяє розвиткові матеріально-
технічної бази НОК України, надає йому фінансову і організаційну допомогу
щодо участі членів збірних команд в Олімпійських та Паралімпійських іграх,
сприяє встановленню міжнародних зв’язків.
Розвиткові фізичної культури, спорту та туризму сприяють також
національні спортивні федерації (громадські організації фізкультурно-спортивної
спрямованості). Статусу національної спортивної федерації вони набувають з
моменту реєстрації у Державному комітеті молодіжної політики, спорту і туризму
України, який делегує таким федераціям окремі повноваження щодо розвитку
видів спорту, надає допомогу у забез-
печенні їх необхідними матеріальними ресурсами, відповідними фахівцями,
забезпечує контроль за реалізацією цих повноважень, в тому числі в частині
використання коштів, виділених їм з Державного бюджету України. Спортивні
федерації мають виключне право представляти спорт України в міжнародних
спортивних змаганнях та міжнародних спортивних організаціях, а також право на
794
організацію і проведення відповідних національних спортивних змагань.
Спортивні федерації створюються залежно від потреби у всіх обласних та міських
спортивних комітетах.
Первинною ланкою самодіяльної організації фізкультурного руху в Україні
є колективи фізкультури на підприємствах, в установах, організаціях, що
об’єднують на засадах добровільності громадян за їх інтересами у фізкультурно-
спортивному русі.

§ 3. Адміністративні послуги, що надаються у сфері молоді та спорту

На сьогодні перелік адміністративних послуг Держмолодьспорту
нормативно не визначений, проте, виходячи із завдань, які покладаються на цю
службу, можливо виокремити такі адміністративні послуги, що надаються
Держмолодьспортом:
—атестація спортивних тренерів і спортивних суддів;
—ведення реєстру визнаних в Україні видів спорту;
Місцеві органи виконавчої влади у сфері молоді та спорту надають такі
адміністративні послуги:
—надають дозвіл на організацію роботи спортивних секцій;
—надають дозвіл на проведення занять з підготовки учнів навчальних
закладів до спортивних змагань та заходів;
—надають дозвіл на проведення фізкультурно-оздоровчих занять для груп
певних вікових категорій;
—приймають рішення про організацію та проведення змагань та заходів.
Аналіз Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» свідчить
про зв’язок та можливий вплив діяльності органів місцевого самоврядування на
розвиток галузі фізичної культури та спорту. В цьому Законі містяться
положення, які вказують на надання адміністративних послуг, що мають прямий
або опосередкований вплив на діяльність у галузі фізичної культури та спорту.
Так, до положень, які мають прямий вплив, можна зарахувати:
—реєстрацію статутів (положень) закладів (у тому числі фізкультурно-
оздоровчих) незалежно від форм власності;
—державну реєстрацію місцевих благодійних організацій і фондів, інших
неприбуткових організацій (в тому числі фізкультурних та спортивних);
- вирішення питань про проведення спортивних, видовищних та
інших масових заходів.
До аспектів діяльності, які мають непрямий вплив на галузь, належить:
- надання дозволу на спорудження об’єктів містобудування незалежно від
форм власності; надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів
місцевого значення, а також про скасування такого дозволу;
- вирішення питань щодо використання нежилих приміщень, будинків і
споруд, що належать до комунальної власності;
- розподіл та надання відповідно до законодавства житла, що належить до
комунальної власності;
- надання дозволу в порядку, встановленому законодавством, на
795
розміщення реклами;
- реєстрація об’єктів нерухомого майна незалежно від форм власності;
- видача документів, що посвідчують право власності і право користування
землею;
- здійснення державної реєстрації підприємств та інших суб’єктів
підприємницької діяльності, розташованих на відповідній території.
Крім повноважень, що описані в Законі України «Про місцеве
самоврядування в Україні», низка повноважень, що передбачають надання
адміністративних послуг, регулюється постановою Кабінету Міністрів України №
993, прийнятою у листопаді 2008 р., яка регулює питання створення та діяльності
спортивних шкіл. Згідно з цією постановою органам місцевого самоврядування
делеговано право присвоювати спортивним школам другу категорію та за
зверненнями засновників і власників спортивних шкіл подавати до держаних
органів відповідні документи на присвоєння першої категорії. Адміністративні
послуги, які супроводжують проведення ліцензування фізкультурно-спортивної
діяльності, проводять тільки центральні органи державної виконавчої влади та їх
обласні представництва. Та, беручи до уваги наміри з реформування місцевого
самоврядування як складової адміністративно-територіальної реформи,
проведення ліцензійної діяльності на місцях буде делеговано органам місцевого
самоврядування.

§ 4. Адміністративна відповідальність у сфері молоді та спорту

Сфера молоді та спорту є досить важливою для суспільства, тому
адміністративне законодавство охороняє ці правовідносини, хоча КУпАП і не
виділяє окремого об’єкта адміністративно-правової охорони. Законодавець
охороняє не відносини у сфері розвитку молоді,
фізичного виховання та спорту, а правовідносини у сфері встановленого
порядку управління (ст. 196), а також громадського порядку (статті 180, 184).
Зокрема у Кодексі України про адміністративні правопорушення
передбачена відповідальність за порушення правил навчання карате (ст. 196).
Порушення встановлених правил відкриття секцій спортивного карате або
набору до них громадян чи навчання в секціях прийомів, заборонених спортивними
правилами, а також самовільне, без дозволу відповідних органів, навчання
прийомів карате — тягнуть за собою накладення штрафу від трьох до семи
неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Об’єктом цього правопорушення є порядок організації навчання
спортивним єдиноборствам.
Об’єктивна сторона правопорушення, передбаченого ст. 196 КУпАП,
полягає у порушенні встановлених правил відкриття секцій спортивного карате
або набору до них громадян чи навчання в секціях прийомів, заборонених
спортивними правилами, а також самовільне, без дозволу відповідних органів,
навчання прийомів карате.
Суб’єктивна сторона правопорушення характеризується наявністю вини у
формі як прямого, так і непрямого умислу.
796
 Суб’єктом правопорушення може бути особа, якій виповнилося 16 років.
Відповідно до ст. 218 КУпАП адміністративне правопорушення,
передбачене ст. 196, розглядається адміністративною комісією. На етапі
підготовки справи до розгляду орган зобов’язаний вирішити: 1) чи належить до
його компетенції розгляд цієї справи; 2) чи правильно складені протокол та інші
матеріали справи про адміністративне правопорушення; 3) чи оповіщені особи,
які беруть участь у розгляді справи, про час і місце розгляду; 4) чи затребувані
необхідні додаткові матеріали; 5) чи підлягають задоволенню клопотання особи,
яка притягується до відповідальності, потерпілого, їх законних представників і
адвоката. Отже, протокол є підставою для розгляду справи про адміністративне
правопорушення. Протокол про адміністративне правопорушення, передбачене
ст. 196 КУпАП згідно зі ст. 255 КУпАП, складають уповноважені на те особи
органів внутрішніх справ.
Також у КУпАП передбачена відповідальність за доведення
неповнолітнього до стану сп’яніння (ст. 180 КУпАП).
Доведення неповнолітнього до стану сп’яніння батьками неповнолітнього,
особами, які їх замінюють, або іншими особами — тягне за собою накладення
штрафу від шести до восьми неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Об’єктом цього правопорушення є суспільні відносини у сфері охорони
здоров’я громадян та громадського порядку.
Об’єктивна сторона правопорушення, передбаченого цією статтею, полягає
у доведенні неповнолітнього до стану сп’яніння батьками неповнолітнього,
особами, які їх замінюють, або іншими особами. Ознаками знаходження особи у
стані алкогольного сп’яніння є: запах алкоголю з рота, нестійкість пози,
порушення мови, виражене тремтіння пальців рук, різка зміна забарвлення
шкірного покриву обличчя, поведінка, що не відповідає обстановці, заява
громадян про вживання особою спиртних напоїв, зізнання в цьому самої особи.
Відповідно до ст. 1 Закону України «Про сприяння соціальному становленню та
розвитку молоді в Україні» від 5 лютого 1993 p. № 2998-ХII неповнолітніми
вважаються громадяни віком до 18 років.
Доведення неповнолітнього до стану сп’яніння — це активні дії
(безпосереднє розливання) чи бездіяльність (нереагування на активні дії інших
осіб) сторонніх осіб, наслідком яких стало його сп’яніння.
Суб’єктивна сторона правопорушення характеризується наявністю вини у
формі прямого або непрямого умислу.
Суб’єктами правопорушення можуть бути батьки неповнолітнього, особи,
які їх замінюють, або інші особи, яким виповнилося 18 років.
Також важливе значення при охороні прав молоді має ст. 184 КУпАП.
Ухилення батьків або осіб, які їх замінюють, від виконання передбачених
законодавством обов’язків щодо забезпечення необхідних умов життя, навчання
та виховання неповнолітніх дітей — тягне за собою попередження або
накладення штрафу від одного до трьох неоподатковуваних мінімумів доходів
громадян.

797
 Ті самі дії, вчинені повторно протягом року після накладення
адміністративного стягнення, — тягнуть за собою накладення штрафу від двох
до чотирьох неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Вчинення неповнолітніми віком від чотирнадцяти до шістнадцяти років
правопорушення, відповідальність за яке передбачено цим Кодексом, — тягне за
собою накладення штрафу на батьків або осіб, які їх замінюють, від трьох до
п’яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Вчинення неповнолітніми діянь, що містять ознаки злочину,
відповідальність за які передбачена Кримінальним кодексом України, якщо вони
не досягли віку, з якого настає кримінальна відповідальність, — тягне за собою
накладення штрафу на батьків або осіб, що їх замінюють, від десяти до
двадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Об’єктом цього правопорушення є суспільні відносини у сфері охорони
прав та інтересів неповнолітніх.
Об’єктивна сторона правопорушення, передбаченого цією статтею, полягає
в: 1) ухиленні батьків або осіб, які їх замінюють, від виконання передбачених
законодавством обов’язків щодо забезпечення необхідних умов життя, навчання
та виховання неповнолітніх дітей (ч. 1); 2) вчи-
ненні неповнолітніми віком від чотирнадцяти до шістнадцяти років
правопорушення, відповідальність за яке передбачено КУпАП (ч. 2); 3) вчиненні
неповнолітніми діянь, що містять ознаки злочину, відповідальність за які
передбачена Кримінальним кодексом України, якщо вони не досягли віку, з якого
настає кримінальна відповідальність (ч. 3).
Відповідно до ст. 12 Закону України «Про охорону дитинства» на кожного з
батьків покладається однакова відповідальність за виховання, навчання і розвиток
дитини. Батьки або особи, які їх замінюють, зобов’язані виховувати дитину,
піклуватися про її здоров’я, фізичний, духовний і моральний розвиток, навчання,
створювати належні умови для розвитку її природних здібностей, поважати
гідність дитини, готувати її до самостійного життя та праці. Виховання дитини
має спрямовуватися на розвиток її особистості, поваги до прав, свобод людини і
громадянина, мови, національних історичних і культурних цінностей
українського та інших народів, підготовку дитини до свідомого життя у
суспільстві в дусі взаєморозуміння, миру, милосердя, забезпечення
рівноправності всіх членів суспільства, злагоди та дружби між народами,
етнічними, національними, релігійними групами.
Батьки або особи, які їх замінюють, несуть відповідальність за порушення
прав, обмеження законних інтересів дитини на охорону здоров’я, фізичний і
духовний розвиток, навчання, невиконання та ухилення від виконання
батьківських обов’язків відповідно до закону.
Відповідно до ст. 12 КУпАП адміністративній відповідальності підлягають
особи, які досягли на момент вчинення адміністративного правопорушення
шістнадцятирічного віку. За правопорушення неповнолітніх, які не досягли
шістнадцятирічного віку, несуть відповідальність батьки або особи, які їх
замінюють.
798
 Відповідно до ст. 22 КК України кримінальній відповідальності підлягають
особи, яким до вчинення злочину виповнилося шістнадцять років. Особи, що
вчинили злочини у віці від чотирнадцяти до шістнадцяти років, підлягають
кримінальній відповідальності лише за найбільш тяжкі злочини. За вчинення
неповнолітніми діянь, що містять ознаки злочину, якщо вони не досягли віку, з
якого настає кримінальна відповідальність, несуть адміністративну
відповідальність батьки або особи, які їх замінюють.
Суб’єктивна сторона правопорушення характеризується наявністю вини як
у формі умислу, так і у формі необережності.
Суб’єктом правопорушень є батьки неповнолітнього або особи, що їх
замінюють.
На закінчення слід додати, що законодавець установив додаткові гарантії
захисту неповнолітніх правопорушників, тобто у випадку вчинення
правопорушення неповнолітнім таке правопорушення розглядається лише судом.

Рекомендована література:
1.Бородін Є. I. Iсторія формування державної молодіжної політики в Україні
(1991—2004 рр.) : монографія / Є. I. Бородін. — Д. : Герда, 2006. — 472 с.
2.Головатий М. Ф. Молодіжна політика в Україні: проблеми оновлення / М.
Ф. Головатий. — К. : Наук. думка, 1993.
3.Можливості для молоді / упор. : А. Коновалов, М. Шишкова, Д. Таран. —
Х. : ХМЦДМ, 2007. — 76 с.
4.Молодіжна політика Європейського Союзу. Перспективи та шляхи
запровадження в Україні : тренінговий посібник. — Донецьк, 2006. — 104 с.
5.Молодіжний рух в Україні : довідник : у 2 ч. / заг. ред. та упоряд. : В. А.
Головенько, А. I. Білий, М. Ф. Головатий [та ін.]. — Ч. 2. — К. : АТ «Видавництво
«Столиця», 1998. — 336 с.
6.Особенности формирования и реализации молодежной политики на
региональном уровне : сб. метод. матер. и реком. / Министерство Украины по
делам молодежи и спорта ; УкрНИИ проблем молодежи. — К., 1991.
7.Перепелиця М. П. Державна молодіжна політика в Україні (регіональний
аспект) / М. П. Перепелиця. — К. : Український інститут соціальних досліджень ;
Український центр політичного менеджменту, 2001. — 242 с.
8.Результати моніторингового опитування населення України стосовно
соціального становища молоді. — К. : Український інститут соціальних
досліджень, 2000. — 34 с.
9.Закон України «Про сприяння соціальному становленню та розвитку
молоді в Україні» від 5 лютого 1993 р. № 2998-XII [Електронний ресурс]. —
Режим доступу : http://www.zakon.rada.gov.ua.

10.Закон України «Про молодіжні та дитячі громадські організації» від 1

грудня 1998 р. № 281-XIV [Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://
www.zakon.rada.gov.ua.
11.Закон України «Про соціальну роботу з дітьми та молоддю» від 21 червня
799
2001 р. № 2558-III [Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://
www.zakon.rada.gov.ua.
12.Закон України від 24 грудня 1993 р. «Про фізичну культуру і спорт»
[Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://www.zakon.rada.gov.ua.
13.Закон України від 14 вересня 2000 р. «Про підтримку олімпійського,
паралімпійського руху та спорту вищих досягнень в Україні» [Електронний
ресурс]. — Режим доступу : http://www.zakon.rada.gov.ua.
14.Про адміністративні послуги : Закон України від 6 вересня 2012 р.
[Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://www.zakon.rada.gov.ua.

800
 ТЕМА 29
ПУБЛIЧНЕ АДМIНIСТРУВАННЯ В СФЕРI БЛАГОДІЙНОЇ ТА
ВОЛОНТЕРСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ

§ 1. Благодійництво та волонтерство як об’єкт публічного

адміністрування.
§ 2. Благодійні організації як суб’єкти реалізації благодійництва.
§ 3. Суб’єкти надання та отримувачі волонтерської допомоги.
§ 4. Відповідальність у сфері благодійної та волонтерської діяльності.

На сьогоднішній день, в сучасній Україні склалась досить складна

соціально-політична ситуація. На фоні економічної нестабільності, проявляються
і несприятливі для розвитку суспільства політичні процеси, які відбуваються в
нашій країні. За таких умов соціальна політика країни, безумовно, потребує
певних активних дій з боку уряду країни. Зміни в України в останні роки
призвели до погіршення якості життя населення, тому потреба у ефективній
роботі системи соціального захисту постає перед нами як ніколи, а її захищеність
та реалізація повинні стати одними з головних завдань органів влади.
Одним із важливих наслідків розбудови громадянського суспільства в
Україні став активний розвиток відносно нового для України соціального явища –
волонтерства та благодійництва. Будучи започаткованим у традиції
безкорисливої, допомоги нужденним, історично притаманній українській
національній культурі і взявши на озброєння досвід ряду передових у цій сфері
західних країн, волонтерство з кожним роком набуває все більшої потужності,
об’єднує все більше громадян та залучає значні ресурси, що потребує чіткого
законодавчого регулювання.

§ 1. Благодійництво та волонтерство як об’єкт публічного

адміністрування
Укладачі Великого тлумачного словника сучасної української мови дефінують
благодійність як добровільну безкорисливу пожертву фізичних або юридичних осіб
у вигляді матеріальної, фінансової, організаційної чи іншої допомоги.
В. О. Чепурнов зауважує, що українське законодавство про благодійність
тривалий час нехтувало зумовленістю безкорисливої діяльності благодійників їх
добровільним і свідомим ставленням до такої. Добровільність означає здійснення
благодійником своєї діяльності на підставі власного волевиявлення без будь-якого
примусу з боку інших осіб.
Однак безкорисливість може виявлятися не лише в добровільному
усвідомленому неотриманні (недоотриманні) благодійником матеріального
еквівалента за надану третім особам благодійну допомогу, а й в усвідомленій
жертовній діяльності, що є найвищим проявом безкорисливості.
М. В. Фірсов убачає благодійність як надання матеріальної допомоги
нужденним окремими особами й організаціями. Благодійність може бути
спрямована на стимулювання і розвиток будь-яких суспільно значущих форм
801
діяльності (як-от захист навколишнього середовища, охорона пам’яток культури
тощо). В зазначеному визначенні благодійність не можна звужувати лише до
матеріальної допомоги, це є не вірним.
Не заперечуючи загальної концепції терміна, дозволимо собі не погодитися
з тим, що автор запроваджує як ознаку наведеного поняття «моральний обов’язок
заможного поспішати на допомогу жебраку». Заможність у цьому випадку
вважаємо не обов’язковою і нехарактерною ознакою.
С. В. Ровбель тлумачить поняття «благодійність» як добровільну діяльність
громадян та юридичних осіб із безкорисливої (безоплатної або на пільгових
умовах) передачі громадянам або юридичним особам майна, серед іншого
грошових коштів, безкорисливого виконання робіт, надання послуг, іншої
допомоги.
О. Л. Лейкінд визначає благодійність як недержавну добровільну
безоплатну діяльність у соціальній сфері, спрямовану на підтримку окремих осіб
або організацій, які з тих чи інших причин не мають ресурсів для повноцінного
функціонування. Причому підтримка, що надається на основі родинних, сусідських,
дружніх та інших особистих зв’язків, не розглядається як соціальний феномен
благодійності. Благодійністю вважається також безоплатна діяльність товариства,
спрямована на захист того чи іншого кола об’єктів або тих чи інших сфер буття
людини, здійснювана з метою підтримання рівноваги і вдосконалення,
суб’єктивно мотивована почуттями страху смерті, милосердя, справедливості,
соціальної відповідальності та прагненням до «прощення гріхів», гармонії,
соціальної стабільності, особистої значущості, популярності й особистого
безсмертя.
Таким чином, благодійництво – це суспільне явище, котре полягає у
добровільній безкорисливій моральній, матеріальній та організаційній допомозі
нужденним, яку фізичні та юридичні особи надають на принципах верховенства
права, законності, милосердя, моральності, гуманізму та взаємодопомоги у формі
благодійності, меценатства та волонтерства.
Благодійництво це правовий інститут, якій входить до галузі
адміністративного права.
Волонтерство як суспільний рух виникло на Заході, а першими волонтерами
були самаритяни, які надавали допомогу усім, хто її потребував. Більш впевнено
можна говорити про виникнення феномена волонтерства вже з середини ХІХ
століття. 1859 рік вважається роком виникнення волонтерського руху у світі.
Саме в цей період Анрі Дюран, відомий французький письменник-журналіст,
вражений наслідками кривавої битви при Сольферіно, запропонував створити
Червоний Хрест – організацію, яка б працювала на волонтерських засадах і
надавала першу медичну допомогу полоненим та пораненим. Принципами,
сформульованими Анрі Дюраном, керуються волонтерські організації усього
світу.
Деякі дослідники виокремлюють ХХ ст. як головну віху в розвитку
волонтерського руху. У Європі після закінчення Першої світової війни з’явилися
люди, готові надавати допомогу постраждалим у війні. Саме в цей час були
802
створені перші волонтерські організації. Було засновано Координаційний комітет
міжнародної волонтерської служби (CCIVS) під егідою ЮНЕСКО зі штаб-
квартирою у Парижі.
Не буде перебільшенням оцінка сучасного волонтерства як світового
феномену, що підтверджується масштабами його розповсюдження. За думкою
дослідників «вибух» організованої приватної волонтерської діяльності є проявом
«глобальної суспільної революції», пов’язаної зі зростанням самовизначення
особистості в сучасному суспільстві.
Для України, як і для всього світу, волонтерство є актуальним і важливим з
різних причин.
По-перше, зважаючи на значний вклад волонтерного сектору в соціально-
економічний розвиток країн, в економіці, з’явився навіть новий термін
«соціальний капітал», (це є вклад волонтерів в розвиток економіки країни) І таким
чином, чим більш розвинений соціальний капітал в суспільстві, тим менше
злочинів, міжнаціональних конфліктів, шкільних прогулів, і знову ж таки ти
вищий рівень економічного зростання в країні. Вважається, що соціальний
капітал є вагомим важелем в створені сильного та активного суспільства.
По-друге, як свідчить багаторічний досвід використання праці волонтерів,
це ефективний спосіб вирішувати складні проблеми окремої людини, суспільства
та довкілля, які часто виникають на ґрунті недостатньої турботи про суспільне
благо.
По-третє, волонтерство приносить у соціальну сферу нові, як правило,
творчі та сміливі ідеї щодо вирішення найгостріших і найскладніших проблем.
Тому саме завдяки йому безвихідні, на перший погляд, ситуації знаходять своє
вирішення.
По-четверте, волонтерство – це спосіб, за допомогою якого кожний
представник суспільства може брати участь у покращенні якості життя.
По-п’яте, це механізм, за допомогою якого люди можуть прямо адресувати
свої проблеми тим, хто здатний їх вирішити.
В той же час все більше проявляється тенденція його організаційного
упорядкування від міжнародного до всесвітнього рівня (велика кількість
міжнародних асоціацій самих різноманітних волонтерських організацій і рухів;
діяльність Міжнародної Асоціації Волонтерів, Європейського волонтерського
центру, Волонтерської організації ООН, систематичне проведення міжнародних і
всесвітніх волонтерських форумів). Так, наприклад, результатами одного з
міжнародних форумів, а саме 11-го Конгресу Міжнародної Асоціації Волонтерів
стало прийняття 14 вересня 1990 року Загальної декларації волонтерів –
нормативного акту, який на міжнародному рівні дав визначення змісту і меті
волонтерства, закріпив його основні принципи, чітко визначив гуманістичне
спрямування, творчий і миротворчий характер волонтерської діяльності.
Згідно Декларації волонтерство - це добровільний вибір, що відбиває
особисті погляди і позиції; це активна участь громадянина в житті людських
співтовариств; воно сприяє поліпшенню якості життя, особистому процвітанню і
поглибленню солідарності; виражається, як правило, у спільній діяльності в
803
рамках різного роду асоціацій; сприяє реалізації основних людських потреб на
шляху будівництва більш справедливого і мирного суспільства, більш
збалансованому економічному і соціальному розвиткові, створенню нових
робочих місць і нових професій.
Вітчизняний науковець З.П. Бондаренко, аналізуючи підходи до визначення
волонтерства, яке вітчизняними та зарубіжними науковцями ототожнюється із
поняттям «добровільна діяльність», зазначає, що дослідники тлумачать сутність
даного феномена як: благодійність, що здійснюється фізичними особами на
засадах неприбуткової діяльності, без заробітної платні, просування по службі,
заради добробуту й процвітання спільнот і суспільства загалом; добровільницьку
діяльність, засновану на ідеях безкорисливого служіння гуманним ідеалам
людства та, не маючи цілей отримання прибутку, одержання оплати чи кар’єрного
зросту; отримання всебічного задоволення особистих і соціальних потреб шляхом
надання допомоги іншим людям; волонтер – громадянин, що бере участь у
вирішенні соціально значимих проблем у формі безоплатної праці; основу
функціонування громадських організацій, форму громадянської активності
населення; національну ідею милосердя та благодійності.
У світовій практиці найголовнішою ознакою волонтерства є те, що волонтер
частину свого вільного (особистого) часу, сил, енергії, знань, досвіду добровільно
(без примусу та вказівок «згори») витрачає на здійснення діяльності, яка є
корисною людям і суспільству загалом.
У Записці Генерального секретаря ООН, адресованій Комісії соціального
розвитку Економічної та соціальної ради ООН, виділено найважливіші риси
волонтерства. Серед них:
– турбота про людей. Адже співчуття, моральна підтримка, допомога,
піклування сприяють формуванню важливої для людського суспільства
атмосфери – взаємопідтримки. Для соціально-педагогічної роботи це важливий
ресурс, який допомагає створювати безпечне середовище для існування та
розвитку кожного члена суспільства. Найважливішим рушійним механізмом
виступає людський фактор, який вище схеми взаємовідносин «ти – мені, я – тобі».
Для волонтерів характерними є формули: «я – тобі, ти – мені» та «я – усім»;
– солідарність і гуманна корисливість. Люди добровільно жертвують своїм
часом заради встановлення взаємодовіри та причетності, що робить їх
зацікавленими в благополуччі інших;
– духовна якість і громадянська чеснота. Адже його значення полягає не
лише в тому, що ми робимо через любов та співчуття до інших, а й те, як це
впливає на людину, яка надає добровільну допомогу, – «ми те, що ми робимо для
інших»;
– багате джерело людського досвіду. Під «людським досвідом» розуміють
досвід, який набуває людина в процесі взаємодії з іншими людьми, соціальними
групами, державою. Милосердя, толерантність, солідарність, співробітництво,
подолання конфліктів, лобіювання, емоційні й соціальні зв’язки, захист від
небезпечного впливу тощо. Можливість ділитися, обговорювати, переймати більш
ефективні форми, методи – це можливість напрацьовувати та вдосконалювати цей
804
неформальний суспільний фонд вмінь та навичок встановлення й підтримки
стосунків;
– нові інтелектуальні ресурси. Волонтери – це не лише виконавці програм,
але й джерело нових ідей, нового життєвого досвіду;
– участь і відповідальність як суть активної громадянської позиції.
Громадянськість, взаємодовіра, солідарність і відповідальність, підкріплені
соціальними відносинами, які базуються на схожих світоглядних установках і
спільності обов’язків, є взаємодоповнюючими цінностями;
– етичний стандарт, який обумовлює якість людських взаємостосунків;
– забезпечення надійної платформи для відновлення зв’язків між людьми.
Відомо, що людей завжди розділяли багатство, культура, релігія, етнічне
походження, вік, стать. Волонтерство ж може бути одним з найголовніших
засобів примирення та відновлення розділеного суспільства, оскільки ця
діяльність здійснюється без дискримінації за певними ознаками;
– нове бачення соціальної діяльності. Воно полягає в новому ставленні до
зайнятості в галузі соціального захисту. Людина, яка бере участь у волонтерських
програмах, отримує повну ясність у мотивації своєї праці. Первинним для неї є
вже не компенсація за працю, а результат – допомога, вирішення проблеми тощо,
а для руху в цілому – охоплення всього спектра суспільних проблем.
Волонтерство як суспільний феномен реалізується через здійснення
волонтерами волонтерської діяльності.
Волонтерська діяльність ґрунтується на вільній праці, що не вимагає
оплати. Отже, його мотиви не в матеріальному заохоченні, а в задоволенні
соціальних і духовних потреб. Праця волонтерів зазвичай зводиться до різних
видів громадських робіт, організація суспільно корисних заходів благодійних
концертів, збору коштів на підтримку нужденних), індивідуальної нематеріальної
допомоги окремим особам, чи організаціям (інвалідам, дітям - сиротам, ветеранам
війни, некомерційним структурам), і так далі. Науковець-економіст Є. Шекова
підкреслює, що добровільність праці аж ніяк не припускає хаотичного характеру
роботи. Відносини між волонтером та наймаючою організацією регулюються, як
правило, договорами при цьому суворо визначають обсяг робіт.
Волонтерська діяльність може розглядатися як пожертвування в
натуральній формі (тобто у вигляді часу або праці), а не у формі товарів, готівки
або інших цінних активів. Волонтерам повинно бути дозволено надавати будь-які
послуги, дозволені законом. У деяких країнах закон обумовлює, що певні послуги
не можна надавати за розцінками нижче встановленого мінімуму (наприклад,
юридичні консультації, медичні послуги). Ставлячи собі за мету регулювання
волонтерської діяльності, законодавці повинні враховувати потенційну користь
від усіх можливих видів волонтерської діяльності. На загальну думку
міжнародних експертів «надзвичайно важливо, щоб рамковий закон про
волонтерську діяльність давав якомога більше всеосяжні і гнучкі визначення
понять «волонтер» та «волонтерська діяльність».
В Законі України «Про волонтерську діяльність» визначено, що
волонтерська діяльність – це добровільна, безкорислива, соціально спрямована,
805
неприбуткова діяльність, що здійснюється волонтерами та волонтерськими
організаціями шляхом надання волонтерської допомоги. При чому в даному
Законі передбачено необхідність волонтера укласти з відповідною волонтерською
організацією договору про провадження волонтерської діяльності.
Варто акцентувати увагу, що на сьогоднішній день, на законодавчому рівні
законами України «Про благодійництво та благодійні організації» та «Про
волонтерську діяльність» чітко закріплено положення, що специфічною формою
благодійництва є волонтерська діяльність.

§ 2. Благодійні організації як суб’єкти реалізації благодійництва.

До кола суб’єктів благодійної діяльності належать: суб’єкти формування та
забезпечення реалізації державної політики щодо благодійної діяльності (іншими
словами, публічна адміністрація); отримувачі благодійної допомоги –
бенефіціари; суб’єкти здійснення благодійної діяльності – благодійники (серед них
благодійні організації).
Благодійним організаціям притаманні ознаки, які вирізняють їх з-поміж
загального масиву неурядових організацій: є елементом громадянського
суспільства; є різновидом громадських об’єднань; є юридичними особами
приватного права, оскільки створюються на підставі установних документів;
мають непідприємницький характер, а їх бюджет переважно складається з внесків
членів організацій, пожертв та інших надходжень; ініціатором заснування
благодійної організації є дієздатні фізичні особи та юридичні особи приватного
права; діяльність спрямовано на вирішення проблем не членів такої організації, а
інших громадян.
Спеціальними ознаками благодійних організацій є те, що: вони є різновидом
благодійника; вони можуть здійснювати як один, так і декілька видів благодійної
діяльності, визначених законодавством; у своїй діяльності вони керуються як
загальним законодавством, так і спеціальними нормативно-правовими актами у
сфері благодійної діяльності; їх діяльність спрямовано на категорії фізичних та
юридичних осіб, які мають потреби, задовольнити які не в змозі ані ці особи, ані
держава; вони використовують соціальну ініціативу та активність людей, які
виявили бажання витрачати свій матеріальний та людських ресурс для
забезпечення прав, законних інтересів та потреб вищезазначених фізичних та
юридичних осіб.
Принципами функціонування благодійних організацій є:
а) відповідності нормам та положенням законодавства і статутних
документів – діють відповідно до ратифікованих в Україні міжнародних і
європейських конвенцій, чинного законодавства України та статуту організації;
б) добровільності – на відміну від урядових установ, які за службовим
обов’язком залучені у відповідну діяльність, благодійники провадять свою
діяльність на добровільних засадах. Принцип добровільності означає здійснення
діяльності тією чи іншою організацією за бажанням її членів, без будь-якого
примусу, а також необов’язковість такої діяльності. Що ж стосується

806
добровільності членів благодійної організації, то вона виявляється у вільному
набутті членства такої організації чи виході з нього;
в) єдності інтересів громадян, які виявили бажання чи долучилися до
відповідної організації – передбачає наявність спільних соціальних, економічних,
творчих чи будь-яких інших не заборонених законом інтересів у потенційних чи
дійсних членів благодійної організації;
г) рівності перед законом – означає рівність прав та обов’язків благодійних
організацій з урахуванням їх природи й можливість бути повноправними
учасниками соціально-економічних відносин у суспільстві;
д) самоврядності – передбачає самостійне, без втручання держави,
визначення на рівні благодійної організації напрямів діяльності, розгляд питань
щодо керівного складу, управління діяльністю такої організації тощо з
урахуванням законодавчих обмежень і заборон та ймовірних можливостей у
майбутній діяльності;
е) організаційної єдності й незалежності від держави – передбачає сталу
структуру благодійних організацій, їх складу та зв’язків між членами,
незалежність від держави (за винятком легалізації, фінансового контролю з боку
державних органів, ліквідації тощо), право вибору в здійсненні тих чи інших
завдань і функцій;
ж) колегіальність управління благодійною організацією;
з) цілеспрямованість діяльності благодійних організацій – обов’язковою
складовою діяльності будь-якої благодійної організації є цілепокладання з
дотриманням законодавчо встановлених вимог і обмежень;
и) відкритість, прозорість та публічність – передбачає забезпечення доступу
благодійних організацій до інформації, необхідної для здійснення ними своєї
діяльності, а також суспільства до інформації про діяльність цих утворень
(іншими словами – підтримання зворотного зв’язку);
к) вільний вибір території діяльності благодійної організації;
л) відсутність майнового інтересу учасників благодійної організації –
доходи або майно благодійної організації не підлягають розподілу між її
учасниками й не можуть бути використані для вигоди будь-якого окремого
учасника благодійної організації (за винятком оплати їх праці та відрахувань на
соціальні заходи);
м) врядування – здійснює орган, якому делеговано право на схвалення рішень
та який діє відповідно до етичних стандартів;
н) управління: менеджмент і фінанси – ефективно працюють, коли
стабільно і ґрунтовно адміністровані, мають стратегії та процедури інвестування,
використовують ресурси для добробуту громади;
о) спілкування з громадою (комунікація) – благодійні організації діють
прозоро й відповідно до законодавства;
п) партнерство – забезпечення права голосу й рівності учасників організації
в прийнятті рішень з питань діяльності благодійної організації;
р) моніторинг та оцінка – здійснення моніторингу й регулярне оцінювання
своєї діяльності та програм;
807
 с) співпраця з іншими неурядовими організаціями – поширення відкриттів і
досвіду серед інших аналогічних організацій для просування вдалих і
результативних прикладів діяльності та співпраці, а також поглиблення впливу у
відповідних сферах діяльності;
т) взаємоповага, толерантність і довіра всередині колективу та між
партнерами (антидискримінаційність у роботі учасників благодійної організації);
у) творчість – інноваційність підходів до діяльності благодійної організації;
ф) професіоналізм – готовність учасників благодійної організації до
вдосконалення через навчання, самостійну роботу над собою, підвищення рівня
досвідченості;
х) відповідальність за законність прийнятих рішень та їх реалізації –
законність та адекватність прийнятих рішень з усвідомленням відповідальності за
їх зміст і наслідки.
до ключових функцій благодійних організацій слід віднести:
1) здійснення заходів щодо забезпечення потреб фізичних та юридичних
осіб у матеріальній чи особистій допомозі, серед іншого тих, кого має
забезпечувати держава;
2) залучення населення до суспільно-громадської діяльності;
3) розвиток гуманістичних настроїв у суспільстві;
4) підвищення рівня та якості життя людей і, відповідно, рівня держави
на світовій арені;
5) забезпечення самореалізації людей, які займаються благодійністю,
через добровільну діяльність на благо інших.
Отже, «благодійна організація» - це добровільне, самоврядне громадське
об’єднання, засноване однією чи декількома фізичними особами або юридичними
особами приватного права на основі їх спільних не заборонених законом
інтересів, що здійснює один чи декілька видів благодійної діяльності в
матеріальній, соціально-політичній, духовній або культурно-побутовій сферах з
надання матеріальної та особистої допомоги фізичним особам, які перебувають
у складних життєвих обставинах, та неприбутковим організаціям,
територіальним громадам, будь-яким юридичним особам, що одержують
допомогу для досягнення цілей благодійної діяльності, з метою забезпечення їх
прав, законних інтересів та потреб і без мети одержання прибутків від цієї
діяльності.
Благодійні організації можна класифікувати:
1) за категоріями осіб, якими вони опікуються: а) благодійні організації,
діяльність яких спрямовано на: людей з інвалідністю (Міжнародний благодійний
фонд інвалідів «Надія Є»); ветеранів Великої Вітчизняної війни; учасників
антитерористичної операції та цивільних постраждалих (Благодійний фонд «Мир
і Ко»); людей похилого віку; дітей, у їх числі дітей-сиріт та дітей, позбавлених
батьківського піклування (Благодійний Фонд «Заради дітей України»); молоді
(Черкаський обласний благодійний фонд підтримки молоді); інші пільгові
категорії осіб (Благодійний фонд підтримки безробітних); б) змішані благодійні
організації (Благодійний фонд «Міст» допомоги дітям та молоді);
808
 2) за віковою ознакою осіб, якими опікуються благодійні організації: а)
благодійні організації, діяльність яких спрямовано на: дітей (Всеукраїнська
благодійна організація «Український фонд допомоги»); повнолітніх осіб
(Білоцерківська міська благодійна організація «Пенсіонер»); б) змішані благодійні
організації;
3) за віковою ознакою учасників, їх учасниками є: а) повнолітні особи; б)
повнолітні та неповнолітні особи;
4) за статевою ознакою: а) осіб, якими вони опікуються: благодійні
організації, що опікуються представницями жіночої статі (Міжнародний
благодійний фонд «Український жіночий фонд»); благодійні організації, що
опікуються представниками чоловічої статі; благодійні організації, що опікуються
представниками обох статей; б) членів благодійної організації: чоловічі; жіночі
(Благодійний фонд «Сестри Даліли»); змішані;
5) за професійними ознаками членів благодійної організацій: а)
благодійні організації, учасниками яких є представники однієї професії
(журналісти, економісти, юристи тощо); б) благодійні організації, учасниками
яких є представники декількох професій;
6) за порядком фінансування: а) благодійні організації, фінансовані за
рахунок внесків учасників; б) благодійні організації, фінансовані за рахунок
внесків благодійників, що не є учасниками тієї чи іншої благодійної організації; в)
благодійні організації змішаного фінансування;
7) за засновником: а) засновані фізичними особами; б) засновані
юридичними особами; в) засновані фізичними та юридичними особами;
8) залежно від об’єкта надання благодійної допомоги: а) благодійні
організації, які надають благодійну допомогу фізичним особам (Всеукраїнський
благодійний фонд «Дитячий світ», Всеукраїнський благодійний фонд
«Запорука»); б) благодійні організації, які надають благодійну допомогу
юридичним особам (Західно-Український фонд розвитку медицини); в) благодійні
організації, які надають благодійну допомогу фізичним та юридичним особам
(Фонд Віктора Пінчука);
9) за рівнем державного контролю: а) благодійні організації, діяльність
яких підлягає загальному державному контролю; б) благодійні організації,
діяльність яких підлягає посиленому державному контролю;
10) за організаційною формою: а) одиничні благодійні організації;
б) благодійні організації, які здійснюють діяльність спільно з іншими
об’єднаннями;
11) за часом існування: а) тимчасові благодійні організації; б) безстрокові
благодійні організації;
12) за характером адаптації до змін: а) благодійні організації з
консервативною організаційною та функціональною структурою; б) благодійні
організації з гнучкою організаційною та функціональною структурою;
13) залежно від сфери діяльності: а) здійснюють діяльність у матеріальній
сфері; б) провадять діяльність у соціально-політичній сфері (Всеукраїнський
благодійний фонд «Крона», Міжнародний благодійний фонд «Українська фундація
809
громадського здоров’я», Благодійна організація «Благодійний фонд «Можемо
Разом»); в) благодійні організації, які здійснюють діяльність у духовній сфері;
г) благодійні організації, які здійснюють діяльність у культурно-побутовій сфері
(Міжнародний благодійний фонд «Ізоляція. Платформа культурних ініціатив»);
д) благодійні організації, які здійснюють діяльність у декількох сферах (Благодійна
фундація «Відкриті серця України»);
14) залежно від статусу: а) міжнародні благодійні організації
(Міжнародна благодійна організація «Комітет сприяння інвалідам, ветеранам
міліції та інших правоохоронних органів України»); б) національні благодійні
організації: в) всеукраїнські благодійні організації (Всеукраїнський благодійний
фонд допоміжних шкіл-інтернатів для дітей із вадами розумового розвитку і сиріт
«Щасливе дитинство»); г) регіональні благодійні організації (Обласний
благодійний фонд підтримки розвитку масового футболу «Прикарпатський
футбол»); д) місцеві благодійні організації (Львівський міський благодійний фонд
«Науці та мистецтву»).

§ 3. Суб’єкти надання та отримувачі волонтерської допомоги.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про волонтерську діяльність»
суб’єктами надання волонтерської допомоги є волонтери та волонтерські
організації, які добровільно, безкорисливо займаються волонтерською діяльністю,
котра в свою чергу є соціально спрямованою та неприбутковою.
Російський соціолог Є. І. Холостова тлумачить поняття «волонтер» в
наступному значенні. 1. «Волонтери (від англ. Volunteer - доброволець) - це люди,
які роблять що-небудь по своїй волі, за згодою, а не з примусу. Вони можуть
діяти або неформально, працювати безкоштовно, як в державних, так і приватних
організаціях медичної, освітньої сфери, або соціального забезпечення, або бути
членами добровольчих організацій ... Волонтери в сучасному значенні цього
слова - це члени громадського об’єднання соціальної спрямованості». 2. Волонтер
- це людина, яка добровільно надає безоплатну соціальну допомогу та послуги
інвалідам, хворим, особам і соціальним групам, що опинилися у складній
життєвій ситуації; 3. Здійснює свідому, добровільну діяльність на благо інших.
Російський психолог Н. А. Потапова у своїй роботі, присвяченій
волонтерству пише: «Волонтери це люди, які залучаються до суспільно корисних
заходів державними структурами, фахівцями або церквою, зайняті добровільною і
безоплатною працею, у вільний від основної діяльності час, спрямованим на
користь іншим людям, організаціям і суспільству в цілому».
Як пише в одній зі своїх робіт вітчизняний психолог Г. П. Бодренкова:
«Волонтер» - спочатку в російській мові означав «того, хто добровільно поступає
на військову службу мисливець або однорічник ... Щоб залучити в армію по
можливості всі освічені елементи населення, їм була надана пільга - термін
військової повинності з трьох років скорочувався до одного року, але тільки тим,
хто сам виявить бажання служити, не піддаючись жеребом. Однорічники
утримували себе самі, жили на квартирах, а не в казармах і проходили навчання в
особливих командах ».
810
 На думку Р. Х. Вайноли, волонтерами називають громадян, які здійснюють
благодійну діяльність у формі безоплатної праці в інтересах благоотримувача, у
тому числі в інтересах благодійної організації.
Ю. В. Калашников та Т. В. Колодуб вважають, що волонтер – це людина,
яка вільно, не маючи якихось корисливих цілей, займається діяльністю на користь
суспільства.
Таким чином, волонтер – це фізична особа, яка добровільно, безкорисливо,
безоплатно здійснює неприбуткову, соціально громадську діяльність на користь
отримувача волонтерської допомоги з метою надання йому різного роду
допомоги, здійснення догляду, проведення заходів, пов’язаних з охороною
навколишнього природного середовища, збереженням культурної спадщини,
історико-культурного середовища, пам’яток історії та культури, місць
поховання, а також сприяння проведенню заходів національного та
міжнародного значення, пов’язаних з організацією масових спортивних,
культурних та інших видовищних і громадських заходів та є членом відповідної
волонтерської організації з якою уклала договір про здійснення волонтерської
діяльності.
Таким чином, характерними рисами волонтера є:
1) надає волонтерську допомогу добровільно, безкорисливо, безоплатно;
2) здійснювана волонтером діяльність є неприбутковою, соціально
громадською, на користь отримувача волонтерської допомоги;
3) волонтерська допомога, яка надається волонтером реалізується шляхом
надання допомоги, здійснення догляду, проведення заходів, пов’язаних з
охороною навколишнього природного середовища, збереженням культурної
спадщини, історико-культурного середовища, пам’яток історії та культури, місць
поховання, а також сприяння проведенню заходів національного та міжнародного
значення, пов’язаних з організацією масових спортивних, культурних та інших
видовищних і громадських заходів;
4) волонтери є обов’язковими членами відповідної волонтерської
організації;
5) правовою підставою здійснення волонтерської діяльності є укладення
договору між волонтером та волонтерською організацією.
Суб’єкти надання волонтерської допомоги можна класифіувати наступним
чином.
В залежності від приналежності волонтерів до організацій поділяються
на: а) волонтери державних організацій; б) волонтери недержавних організацій; в)
волонтери навчальних закладів; г) кооперативні волонтери; д) волонтери
ініціативних груп мешканців територіальних громад.
В залежності від досвіду волонтерської роботи волонтери бувають:
а) волонтери без досвіду роботи; б) волонтери початківці; в) волонтери з
достатнім досвідом роботи.
В залежності від направлення волонтерської допомоги волонтери
поділяються на: а) ті, які працюють з дітьми-сиротами та дітьми, позбавленими
батьківського піклування; б) ті, які працюють з дітьми та молоддю з
811
функціональними обмеженнями; в) ті, які працюють з метою підтримки
малозабезпечених, безробітних, багатодітних, бездомних, безпритульних, осіб, що
потребують соціальної реабілітації; г) ті, які здійснюють догляд за хворими,
інвалідами, одинокими, людьми похилого віку та іншими особами, які через свої
фізичні, матеріальні чи інші особливості потребують підтримки та допомоги; д)
ті, які надають допомогу громадянам, які постраждали внаслідок стихійного лиха,
екологічних, техногенних та інших катастроф, у результаті соціальних конфліктів,
нещасних випадків, а також жертвам злочинів, біженцям; е) ті, які займаються
проведенням заходів, пов’язаних з охороною навколишнього природного
середовища, збереженням культурної спадщини, історико-культурного
середовища, пам’яток історії та культури, місць поховання; є) ті, які сприяють
проведенню заходів національного та міжнародного значення, пов’язаних з
організацією масових спортивних, культурних та інших видовищних і
громадських заходів; ж) ті, які надають волонтерську допомогу для ліквідації
наслідків надзвичайних ситуацій техногенного або природного характеру.
В залежності від країни надання волонтерської допомоги та здійснення
волонтерської діяльності волонтери поділяються на: а) міжнародні волонтери; б)
національні волонтери.
В залежності від тривалості волонтерської роботи: а) волонтери, які
працюють тривалий проміжок часу (понад три місяці); б) сезонні волонтери;
в) волонтери, які працюють короткий проміжок часу (менше трьох місяців);
г) волонтери з одноразовим залученням.
В залежності від складу волонтерської групи: а) змішана, тобто
волонтерська робота може бути організована волонтерами з різним соціальним
статусом (студенти, пенсіонери); б) одно типова, тобто волонтерська робота
здійснюється волонтерами однієї соціальної групи (групи волонтерів-студентів,
волонтерів-пенсіонерів).
В залежності від ступеня мобільності поділяються: а) мобільні; б) з
обмеженою мобільністю; в) немобільні.
В залежності від віку волонтерів: а) підлітки; б) молодь; в) люди зрілого
віку; г) люди похилого віку.
В залежності від степеня професіоналізму: а) фахівці; б) не фахівці в галузі
за якою здійснюється волонтерська робота.
В залежності від соціально статусу: а) учні; б) студенти; в) безробітні; г)
фахівці; д) пенсіонери; е) батьки.
В залежності від сфери провадження волонтерської діяльності
поділяються на волонтерів, які задіяні в сфері: - соціального захисту; - охорони
здоров’я; - освіти та виховання; - охорони навколишнього середовища; - спорту і
туризму; - культури та молодіжного руху; - розвитку міжнародного
співробітництва; - правозахисної діяльності; - менеджменту – керівництвом
волонтерською діяльністю.
В залежності від адміністративно-правового статусу: а) громадяни
України; б) іноземці; в) особи без громадянства.

812
 Відповідно до ч. 1 ст. 5 Закону України «Про волонтерську діяльність»
волонтерська організація - це юридична особа, яка здійснює свою діяльність без
мети одержання прибутку і отримала статус волонтерської згідно з вимогами
цього Закону.
Надання юридичній особі статусу волонтерської організації здійснюється
центральним органом виконавчої влади у сфері волонтерської діяльності на
підставі письмової заяви від імені цієї юридичної особи. У заяві зазначаються:
назва юридичної особи, яка бажає отримати статус волонтерської організації, її
місцезнаходження, поштова адреса, номери засобів зв'язку, а також, за наявності,
адреси офіційного веб-сайту в мережі Інтернет, електронної пошти. До заяви
також додаються витяг з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та
фізичних осіб - підприємців і копія статуту (положення) юридичної особи.
Надання статусу волонтерської організації здійснюється на безоплатній основі.
Головним завданням волонтерських організацій незалежно від напрямку
їхньої діяльності є наявність кадрового резерву – волонтерів. Пошук волонтерів -
це постійна проблема для будь-яких організацій і менеджерів. Процес залучення
волонтерів здійснюється різними методами, адже одні з них ідуть за
рекомендацією знайомих, інші по власним уподобанням щоб приносити користь
оточуючим, ще одні через отриману інформацію з засобів масової інформації та
ін.
Головними з методів залучення потенційних волонтерів до волонтерських
організацій є наступні. 1. Рекомендація знайомих вважається одним з
найефективніших методів пошуку волонтерів. Якщо люди дізнаються від друзів
або сусідів про те, як добре бути волонтером, то вони довіряють цьому більше,
ніж оголошенням у газеті. Один недолік цього методу полягає в тому, що він
може привести до одноманітності волонтерів, так як люди, як правило, мають
друзів такого ж віку, як вони самі, такого ж положення в суспільстві і схожих
поглядів на життя. 2. Наочна агітація і брошури - традиційний метод пошуку
волонтерів. Вони дуже дієві, якщо цікаво оформлені і розташовані в людних
місцях. 3. Бюро волонтерів діють як центри з працевлаштування для
волонтерської роботи в місцевих організаціях. 4. Розголошення відомостей про
волонтерську організацію та її напрямки діяльності через засоби масової
інформації шляхом написання статті про те, чим займаються волонтери в
організації. 5. Бесіди і лекції в різних громадських організаціях це ще один спосіб
привернути до себе увагу. Цей метод хороший, якщо вам потрібно знайти групу
волонтерів на короткий період часу, так як в аудиторії, як правило, збираються
потенційні волонтери, які можуть належати до різних волонтерських груп.
Волонтерські організації класифікуються наступним чином.
В залежності від статусу волонтерські організації поділяються:
а) міжнародні; б) національні.
В залежності від суб’єктивних особливостей членів волонтерської
організації: а) волонтерські організації інвалідів; б) волонтерські організації
ветеранів; в) волонтерські організації осіб з обмеженими функціональними
можливостями.
813
 В залежності від статі учасників волонтерські організації поділяються: а)
жіночі волонтерські організації; б) змішані.
В залежності від масштабу дії волонтерські організації поділяються:
а) міжнародні; б) всеукраїнські; в) регіональні; г) місцеві.
В залежності від джерела фінансування волонтерські організації
поділяються: а) дотаційні; б) автономні.
В залежності від об’єкта волонтерської допомоги волонтерські організації
поділяються на: а) ті, які надають допомогу фізичним особам; б) ті, які надають
допомогу, здійснюють захист тварин; в) ті, які здійснюють охорону, відновлення
об’єктів навколишнього природного середовища; г) ті, які здійснюють охорону,
відновлення, збереження культурної спадщини, історико-культурного
середовища, пам’яток історії та культури.
Отримувачами волонтерської допомоги є фізичні особи, які перебувають у
складних життєвих обставинах та потребують волонтерської допомоги, суб’єкти
публічної адміністрації, організації, установи (заклади), що уклали з
волонтерською організацією договір про надання волонтерської допомоги
фізичним особам або про надання волонтерської допомоги за напрямами
волонтерської діяльності, а також тварини, об’єкти навколишнього природного
середовища, пам’ятки історії та культури, на користь яких провадиться
волонтерська діяльність.
Характерними ознаками отримувачів волонтерської допомоги є:
1. фізичні особи, незалежно від стану їхнього здоров’я, фізичних
можливостей, віку, соціального статусу;
2. органи державної влади та органи місцевого самоврядування, організації,
установи (заклади) незалежно від форм власності;
3. об’єкти тваринного світу;
4. об’єкти навколишнього природного середовища, пам’ятки історії та
культури.

§ 4. Відповідальність у сфері благодійної та волонтерської діяльності.

Суб’єктами відповідальності за порушення законодавства, яким
урегульовано благодійну діяльність є: – публічна адміністрація; – благодійники
(фізичні та юридичні особи, зокрема благодійні організації); – бенефіціари; – інші
фізичні та юридичні особи.
Законодавчим підґрунтям для притягнення винних осіб до відповідальності
за правопорушення та злочини у сфері благодійності є норми Кодексу України
про адміністративні правопорушення (далі – КУпАП), Цивільного Кодексу (далі –
ЦК), Господарського Кодексу (далі – ГК), Кримінального кодексу України (далі –
КК) та інших законодавчих актів.
Стосовно кримінальної відповідальності у сфері благодійництва слід
зазначити, що КК не містить жодної норми, яка би регламентувала саме це
питання. Відсутність конкретних норм щодо відповідальності за порушення норм
і положень законодавства у сфері здійснення благодійної діяльності стосується
також ЦК та КУпАП. Проте вищезазначеними кодифікованими нормативно-
814
правовими актами встановлено відповідальність за порушення законодавства, яка
тією чи іншою мірою може розглядатися в контексті досліджуваної сфери,
зокрема за:
своїми зобов’язаннями (серед іншого в разі порушення норм законодавства
щодо використання коштів за їх цільовим призначенням, розподілу прибутку
тощо) усім належним їй майном – стаття 96 ЦК;
порушення порядку припинення юридичної особи (штраф від шістдесяти до
вісімдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян) – стаття 166-6
КУпАП;
порушення законодавства з фінансових питань, у тому числі шляхом
приховування в обліку валютних та інших доходів, непродуктивних витрат і
збитків, відсутність бухгалтерського обліку або ведення його з порушенням
установленого порядку, внесення неправдивих даних до фінансової звітності,
неподання фінансової звітності, несвоєчасне або неякісне проведення
інвентаризації грошових коштів і матеріальних цінностей, несвоєчасне подання на
розгляд, погодження або затвердження річного фінансового плану підприємства
державного сектору економіки та звіту про його виконання, перешкоджання
працівникам органу державного фінансового контролю у проведенні ревізій та
перевірок, невжиття заходів по відшкодуванню з винних осіб збитків від
недостач, розтрат, крадіжок і безгосподарності (штраф від восьми до дванадцяти
неоподатковуваних мінімумів доходів громадян) – стаття 164-2 КУпАП.
Зазначене кореспондує вимозі ст. 17 Закону України «Про благодійну
діяльність та благодійні організації», якою закріплено обов’язок благодійних
організацій складати й подавати фінансову, статистичну та іншу обов’язкову
звітність у порядку, визначеному законом.
Відповідно до статті 27 Закону України «Про благодійну діяльність та
благодійні організації», суб’єкти благодійної діяльності й посадові особи органів
виконавчої влади та органів місцевого самоврядування несуть цивільно-
правову, адміністративну, дисциплінарну та кримінальну відповідальність за
порушення законодавства про благодійну діяльність у законному порядку.
Цією ж статтею передбачено підстави притягнення до відповідальності
благодійних організацій, яка настає шляхом їх припинення за позовом державного
реєстратора, спеціально уповноваженого органу з питань державної реєстрації або
іншої заінтересованої особи. Такими підставами, зокрема, є:
використання активів (доходів) благодійної організації з порушенням
встановлених цим Законом вимог до здійснення благодійної діяльності, що триває
не менше 12 місяців;
неможливість самостійної реорганізації або ліквідації благодійної
організації у випадках, визначених законом або установчими документами цієї
організації.
Водночас статтями 7 та 23 зазначеного нормативно-правового акта
передбачено відповідальність:

815
 осіб, які здійснюють публічний збір благодійних пожертв на користь
благодійної організації від власного імені, у разі порушення контракту (договору)
або порядку використання пожертв, визначеного контрактом (договором);
особи, яка здійснює публічний збір благодійних пожертв на користь інших
бенефіціарів (крім благодійних організацій), перед бенефіціаром і благодійниками
в разі порушення контракту (договору) або порядку використання таких пожертв;
члена органу управління благодійної організації перед благодійною
організацією.
Ст. 24 Закону України «Про благодійну діяльність та благодійні організації»
регламентовано питання відповідальності членів органів управління благодійних
організацій. Вважаємо, що ці особи несуть відповідальність, насамперед, за
здійснення повноважень з управління й за здійснення повноважень загалом.
Згідно з цим нормативно-правовим актом, члени органу управління
благодійної організації несуть солідарну відповідальність за дії чи бездіяльність
цього органу, чим завдано збитків благодійній організації внаслідок порушення
цього Закону. Також члени органів управління благодійних організацій несуть
відповідальність за:
– невиконання або неналежне виконання повноважень;
– перевищення своїх повноважень та порушення обмежень щодо
повноважень;
– порушення норм етики поведінки;
– нераціональне розподілення та неналежну організацію діяльності
благодійної організації;
– недотримання дисципліни, правил техніки безпеки та пожежної безпеки;
– за результати діяльності;
– за загальний стан на відповідній ділянці;
– за досягнення статутної мети благодійної діяльності найбільш
раціональним шляхом.
Відповідно до частини четвертої ст. 131 ГК, благодійна організація має
право здійснювати неприбуткову господарську діяльність, спрямовану на
виконання її цілей, визначених установчими документами. Проте про прибуткову
господарську діяльність не йдеться. Хоча й конкретна заборона також відсутня.
Вищезазначені види та міри відповідальності в досліджуваній сфері не є
єдиними та вичерпними, адже відповідальність настає за порушення будь-якої
вимоги законодавства щодо благодійної діяльності.
Таким чином, відповідальність за порушення законодавства, яким
урегульовано благодійну діяльність – це законодавчо визначені й невідворотні
обмеження особистого, майнового чи іншого характеру, які уповноважені суб’єкти у
законодавчому порядку встановлюють до суб’єктів правовідносин у сфері
благодійництва, що вчинили правопорушення, для покарання останніх і
забезпечення або відновлення порушених ними прав, свобод та інтересів.
Водночас притягнення суб’єктів порушення законодавства з питань
благодійної діяльності до відповідальності ускладнено безліччю колізій та
суперечностей у відповідних нормативно-правових актах, які потребують
816
глибокого вивчення державними та громадськими інституціями за взаємодії та
відповідного врегулювання.
Волонтери, організації та установи, що залучають до своєї діяльності
волонтерів, отримувачі волонтерської допомоги несуть відповідальність
відповідно до закону.
Волонтерська організація несе відповідальність за: а) набір волонтерів
виключно для діяльності громадської користі, передбаченої договором про
провадження волонтерської діяльності; б) забезпечення здійснення волонтерської
діяльності в безпечних і гігієнічних умовах; в) забезпечення захисту приватного
життя волонтера; г) розробку своєї програми волонтерства та внутрішнього
регламенту, які передбачають умови набору волонтерів та стандарти
волонтерської діяльності на основі мінімальних стандартів якості волонтерської
діяльності, встановлених Урядом, а також методи і засоби моніторингу та оцінки
діяльності волонтерів; д) професійне навчання і вдосконалення волонтерів,
зокрема щодо оволодіння певними технічними засобами і правил безпеки праці,
для реалізації умов договору волонтерства; е) недопущення волонтерів до
шкідливих або небезпечних для життя і здоров’я робіт; є) забезпечення медичної
допомоги волонтеру при нещасному випадку або захворювання, зумовлених
специфікою здійснюваної діяльності. У випадку, якщо волонтер не застрахований,
витрати на медичну допомогу несе в повному обсязі залучає організація; ж) за
згодою волонтера - повне або часткове відшкодування витрат, пов’язаних із
здійсненням волонтерської діяльності (на транспорт, проживання, харчування,
факультативне медичне страхування від ризиків, обумовлених специфікою
діяльності, добові та інші); з) видачу на прохання волонтера по завершенні
волонтерської діяльності іменного свідоцтва про волонтерство, що підтверджує
здійснення волонтерської діяльності та придбані досвід і навички, реєстрованого в
книзі обліку іменних свідоцтв; и) видачу волонтерського посвідчення; і) ведення
книги обліку волонтерів, до якої вносяться персональні дані кожного волонтера,
номер договору волонтерства, кількість відпрацьованих волонтером годин; к)
забезпечення доступу волонтера до своїх обладнання та інформаційних ресурсів;
л) регулярне інформування волонтерів про досягнуті успіхи та про нові види
діяльності; м) виконання відповідно до законодавства інших передбачених
договором волонтерства обов’язків.

Рекомендована література:
1. Всеобщая декларация волонтеров // Вестник благотворительности, 1995. -
№5(21). - 12 с.
2. Бондаренко З. П. Організація волонтерської роботи майбутніх соціальних
педагогів в умовах вищого навчального закладу : автореф. дис. … канд. пед. наук
: 13.00.05 / Бондаренко З. П. - К., 2008. - 20 с.
3. Шекова Є. Добровольчі трудові відносини: основні визначення // Людина
і праця. - 2003. - № 4. – С.6 - 7.
4. Холостова Є.І. Волонтери // Словник-довідник з соціальної роботи / За
ред. проф. Є.І. Холостовой. - М.: МАУП, 1997. – 424 с.
817
 5. Підготовка волонтерів до соціальної роботи: Навчально-методичний
посібник / За ред. А. Й. Капської. - К.: Держсоцслужба, 2005. - 152 с.
6. Холостова Е.И. Профессиональный и духовно-нравственный портрет
социального работника. - М.: Союз, 1993. - 34 с.
7. Потапова Н.А. Волонтерство як феномен самореалізації особистості в
сучасних російських умовах // Інтегративний підхід в психології (нові
дослідження): Збірник наукових праць: СПб., Видавництво РГПУ ім. Герцена,
2004. – 294 с.
8. Бодренкова Г.П. Волонтерська діяльність // Соціальна робота, 2006. - № 1.
- С. 52 - 57.
9. Волонтерський рух в Україні: тенденції розвитку / [Вайнола Р. Х.,
Капська А. Й., Комарова Н. М. та ін.]. - К.: Академпрес, 1999. - 112 с.
10. Організація діяльності консультативних пунктів «Довіра» центрами
соціальних служб для молоді: метод. посіб. / [Ю. В. Калашников, Т. В. Колодуб,
Ф. I. Ільїнська та ін.] ; за ред. П. Б. Лазаренка, І. М. Пінчук. - К. : ДЦССМ, 2003. -
138 с.
11. Гулевська-Черниш А. Благодійність за правилами : принципи, основні
засади, практичне застосування / Гулевська-Черниш А., Ржевська К., Ярошенко Л.
– К. : Абетка благодійності, 2013. – 59 с.
12. Великий тлумачний словник сучасної української мови / уклад. і гол.
ред. В. Т. Бусел. - К.; Ірпінь : Перун, 2011. – 1836 с.
13. Чепурнов В. О. Некомерційні організації України: проблеми розвитку
правової бази / В. О. Чепурнов // На порозі тисячоліть: сучасні підходи до
розвитку громад та регіонів : тези матеріалів Міжнар. конф. (Ужгород, 2007). –
Ужгород : Мистец. лінія, 2000. – С. 72–76.
14. Фирсов М. В. История социальной помощи в России / сост.
М. В. Фирсов. – М. : Сварогъ; НВФ СПТ, 1995. – . – Т.1. – 1995. – 108 с.
15. Ровбель С. В. Благотворительная деятельность в России : исторические
традиции и современное развитие / С. В. Ровбель // Социальные взаимодействия в
транзитивном обществе / под ред. М. В. Удальцовой. – Новосибирск : НГАЭиУ,
2000. – 91 с.
16. Благотворительность в России. Социальные и исторические
исследования / под ред. О. Л. Лейкинда; сост. : А. Клецина, О. Лейкинд,
А. Орлова, Г. Ульянова. – СПб. : Лики России, 2001. – 846 с.

818